Wyrok NSA oz. w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1331/03
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 2003-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 4 ust. 1, art. 23
journal: Dz.U. 2000 nr 62 poz. 718
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
article: art. 93 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym.
Teza: Wymóg niezwłocznego ogłaszania przez wojewodę aktów prawa miejscowego /i innych uchwał czy zarządzeń wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego podlegających publikacji/ odnosi się do aktów - uchwał i zarządzeń - skontrolowanych w trybie nadzoru.

TEZY

Wymóg niezwłocznego ogłaszania przez wojewodę aktów prawa miejscowego /i innych uchwał czy zarządzeń wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego podlegających publikacji/ odnosi się do aktów - uchwał i zarządzeń - skontrolowanych w trybie nadzoru.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 1 października 2003 r. sprawy ze skargi Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 29 lipca 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały nr XVI/188/03 Rady Miejskiej z dnia 25 czerwca 2003 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia opłat za usługi przewozu lokalnego transportu zbiorowego - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 15 lipca 2003 r. Wojewoda zawiadomił Radę Miejską o wszczęciu postępowania nadzorczego w celu kontroli uchwały nr XVI/188/03 Rady Miejskiej z dnia 25 czerwca 2003 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia opłat za usługi przewozu lokalnego transportu zbiorowego.

Po uzyskaniu wyjaśnień Prezydenta Miasta Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 lipca 2003 r. (...), na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, stwierdził nieważność części zapisu w tytule załącznika do uchwały Rady Miejskiej z dnia 25 czerwca 2003 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia opłat za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego na stronie A w brzmieniu "(...) od dnia 16 lipca 2003 r.".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyjaśnił, że w załączniku do przedmiotowej uchwały na stronie A określono ceny biletów obowiązujące od dnia 16 lipca 2003 r. do dnia 2 listopada 2003 r., a uchwałę doręczono organowi nadzoru w dniu 1 lipca 2003 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. 2000 nr 62 poz. 718 ze zm./ akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Aby ceny biletów uległy zmianie z dniem 16 lipca 2003 r. uchwała winna być opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa noszącym datę 1 lipca 2003 r.

W myśl art. 20 ust. 2 i 3 oraz art. 23 przedmiotowej ustawy wojewoda wydaje wojewódzki dziennik urzędowy, a dzień wydania określa się datą nie wcześniejszą od dnia udostępnienia dziennika do sprzedaży w siedzibie organu wydającego dziennik. Dzień wydania jest dniem ogłoszenia aktu zamieszczonego w danym numerze. Opublikowanie uchwały w dniu 1 lipca 2003 r. było niewykonalne. Rada Miejska, wprowadzając zapis wskazujący dzień, w którym następuje zmiana cen biletów, powinna wziąć pod uwagę, że od dnia ogłoszenia musi upłynąć 14 dni i że nie ma kompetencji do określania terminu, w którym ma nastąpić ogłoszenie uchwały. Kompetencje takie przysługują wyłącznie organowi wydającemu dziennik urzędowy, który kieruje do ogłoszenia akt normatywny, zamieszczając wizę na tym akcie.

Zgodny z prawem zapis dotyczący wejścia w życie uchwały został zamieszczony w postanowieniu par. 2. Umieszczenie w załączniku daty, od której ma nastąpić zmiana cen biletów, spowodowało, iż w jednym akcie w dwojaki sposób określono moment wejścia tego aktu w życie. Tym samym zapisu w załączniku do uchwały stanowiącym integralną jej część nie można uznać za zgodny z prawem, a argumentacja przeciwna zawarta w nadesłanym wyjaśnieniu Prezydenta Miasta jest chybiona.

Prezydent Miasta wniósł w dniu 28 sierpnia 2003 r. do Sądu - w imieniu Miasta - skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze, zarzucając mu niezgodność z prawem i wnosząc o uchylenie w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nadzoru nie odniósł się do argumentacji zawartej w wyjaśnieniu Prezydenta Miasta, określając ją jedynie w uzasadnieniu jako chybioną. Tym samym Wojewoda dał wyraz stanowisku, że procedura publikacyjna jest uzależniona od procedury nadzorczej w taki sposób, że publikacja aktu prawnego celem jego wejścia w życie może być dokonana dopiero po pozytywnym wykonaniu przez organ nadzoru czynności oceniających zgodność tegoż aktu z prawem. Wykładnia przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jak też ustawy o samorządzie gminnym, czyni to stanowisko nieuprawnionym.

Zdaniem skarżącego, obie procedury - publikacyjna i nadzorcza - są niezależne, co potwierdza dodatkowo praktyka przyjęta przez Wojewodę, określająca wymóg podwójnego przekazywania tego samego aktu prawnego: do publikacji i do nadzoru. Różnicowanie to ma nie tylko charakter techniczno-organizacyjny, ale wynika z odmiennych podstaw obu czynności, których ustawodawca w żaden sposób nie wiąże. Konstrukcja prawna obu ustaw /ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i ustawy o samorządzie gminnym/ nie może być interpretowana jako luka prawna, którą organ nadzoru może wypełnić wyłącznie wykładnią celowościową.

Zakładając racjonalność działania ustawodawcy, należy wysunąć tezę, iż celowa jest regulacja określająca zasadę niezależnego ogłaszania aktu prawnego, bez konieczności oczekiwania na wynik badania jego zgodności z prawem. Argumenty oparte jedynie na wykładni celowościowej i sprowadzające się do tezy, iż niedopuszczalne byłoby w państwie prawa ogłoszenie aktu, który później może być w trybie nadzoru uchylony, nie znajdują uzasadnienia - z uwagi na wykładnię językową ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, wykładnię systemową, bo porównanie obu ustaw również prowadzi do odmiennego wniosku, wykładnię historyczną, która poprzez porównanie poprzednio obowiązującego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie zasad i trybu wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego w szczególności uzasadnia tezę skarżącego, i na wykładnię celowościową /jedyną, na którą powołuje się Wojewoda/. Wojewoda powołuje się na swoje uprawnienia nadzorcze wynikające z art. 91 ust. 1 i określonego tym przepisem terminu 30-dniowego, w którym organ nadzoru może we własnym zakresie stwierdzić sprzeczność z prawem danego aktu. Związana z tym przepisem argumentacja pomija całkowicie problem dalszej możliwości stwierdzenia nieważności aktu prawnego, o którym mowa w art. 93 ust. 1 i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Teza o powiązaniu procesu promulgacji z procesem nadzorczym, nawet z punktu widzenia wyłącznie wykładni celowościowej, nie zasługuje na uwzględnienie, tym bardziej że - co podnoszono w wyjaśnieniach - duża część aktów prawnych stanowionych przez organy gminy, wchodząc w życie z dniem podjęcia, nie wymaga procedury publikacyjnej, choć podlega procedurze nadzorczej.

Wojewoda, wydając rozstrzygnięcie nadzorcze, dokonał nieuprawnionego pomieszania swych funkcji i przyjął za istotną tylko jedną datę doręczenia uchwały - z dnia 1 lipca 2003 r., pomijając doręczenie z dnia 26 czerwca 2003 r. z wnioskiem o publikację. Następnie z tego faktu wyprowadził fałszywy wniosek, że opublikowanie uchwały w dniu 1 lipca było niewykonalne, a ponadto, mając oczywisty wpływ na publikację uchwały i możliwości techniczno-organizacyjne, nie zapobiegł, a wręcz doprowadził do sprzecznego z prawem wykluczania się dwóch dat obowiązywania uchwały, z czego następnie wywiódł podstawę stwierdzenia nieważności.

W związku z powyższym zachowanie Wojewody narusza istotę sprawowanego nadzoru i narusza prawo poprzez obrazę art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym /zawiera błędne uzasadnienie faktyczne - wskazuje jako jedyną datę doręczenia uchwały dzień 1 lipca 2003 r. w trybie nadzorczym z pominięciem faktu jej doręczenia celem publikacji w dniu 26 czerwca 2003 r., a w konsekwencji odnosi się do skutków doręczenia uchwały wyłącznie związanych z datą 1 lipca 2003 r. i jest pozbawione uzasadnienia prawnego/ i art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w ten sposób, że wbrew obowiązkowi ich ogłaszania pozostawał bezczynny.

Rada Miejska nie posiada niewątpliwie kompetencji do określania terminu, w jakim ma nastąpić ogłoszenie uchwały, ale nie zgadza się z tezą, że kompetencja taka przysługuje tylko Wojewodzie. Ta jego kompetencja została bowiem ograniczona w sposób istotny poprzez określenie wymogu "niezwłoczności" promulgacyjnej /art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych/. Utrwalona w doktrynie i orzecznictwie definicja pojęcia "niezwłoczności" nakazuje je rozumieć jako "bez zbędnej zwłoki". Ponieważ powołany przepis nie określa początku biegu tego terminu, należy wnosić, że datą tą jest przekazanie aktu do publikacji. Zwłoka w opublikowaniu uchwały może być zatem uzasadniona wyłącznie względami techniczno-organizacyjnymi, na które powołuje się Wojewoda w piśmie zawiadamiającym o wszczęciu postępowania. Nie może ona natomiast być uzasadniona pozaprawną okolicznością związaną z faktem dokonywania /lub niedokonywania/ czynności nadzorczych wobec aktu prawnego. Takich kompetencji - do ustalenia w treści legalnego aktu prawnego organu jednostki samorządu terytorialnego terminów, w których stosownie do konstytucyjnych uprawnień organ ten określa czasowe ramy swoich merytorycznych decyzji - Wojewoda nie ma.

Rada Miejska, realizując uprawnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego, jest zobowiązana do zachowania zgodnego z prawem powszechnie obowiązującym i ustalając termin obowiązywania normy zawartej w treści aktu prawnego, winna mieć pewność, że jej legalna uchwała nie zostanie uchylona tylko z tego względu, że termin ten - określający w sposób realnie umożliwiający wejście aktu w życie w dacie w nim ustalonej - nie zostanie zmieniony przez organ nadzoru tylko z tego powodu, że nie minął jeszcze termin 30-dniowy, w którym organ nadzoru może skorzystać ze swoich uprawnień. Nadzór nad samorządem ma określone ramy prawne, a legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru nie zakwestionował.

W piśmie przewodnim do skargi wyjaśniono, że z przyczyn niezależnych od Prezydenta Miasta /przerwanie sesji do dnia 3 września 2003 r./ Rada Miejska nie podjęła uchwały w przedmiocie zaskarżenia do NSA przedmiotowego rozstrzygnięcia i w przypadku podjęcia takowej na sesji w dniu 3 września 2003 r. zostanie ona niezwłocznie doręczona Sądowi.

Następnie, w odpowiedzi na wezwanie Sądu zobowiązujące do nadesłania uchwały w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, Sekretarz Miasta nadesłał uchwałę Rady Miejskiej z dnia 3 września 2003 r. w sprawie zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 29 lipca 2003 r.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wnosił o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wniosek o odrzucenie skargi uzasadniono faktem podjęcia przez Radę Miejską uchwały o zaskarżeniu do Sądu przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego dopiero w dniu 3 września 2003 r., a więc po upływie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego i tym samym z naruszeniem przepisów art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, z których wynika, że uchwała o zaskarżeniu rozstrzygnięcia musi być podjęta przed upływem terminu do wniesienia skargi. Skoro uchwała jest materialnoprawnym warunkiem skargi to brak tej uchwały w terminie określonym w powołanym przepisie powinien skutkować jej odrzucenie. W odniesieniu do zarzutów skargi Wojewoda nie podzielił poglądu o niezależności procedury publikacyjnej uchwał na podstawie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i procedury nadzorczej nad uchwałami, wykonywanej na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Procedury te łączy fakt, że ten sam organ sprawuje nadzór nad działalnością gminną i wydaje wojewódzki dziennik urzędowy. Intencją przekazywanych do gmin pism dotyczących zasad przekazywania aktów prawnych była konieczność wyodrębnienia aktów prawnych przeznaczonych do publikacji, zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zróżnicowanie terminów przedstawiania uchwał do publikacji i do nadzoru jest praktyką przyjętą przez Miasto, a odbiegającą od praktyki stosowanej przez inne jednostki samorządu terytorialnego.

Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych nie ma odpowiednika par. 6 obowiązującego wcześniej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych - dotyczącego prawidłowości aktów prawnych kierowanych do publikacji. Nie oznacza to, by Wojewoda mający ustawowy obowiązek eliminowania z obrotu wadliwych aktów prawnych jednostek samorządu terytorialnego powinien kierować takie akty do publikacji, zwłaszcza w sytuacji, gdy stanowią one prawo miejscowe. Za prawidłowością takiego postępowania przemawia nie tylko dotychczasowa praktyka, ale także to, że ustawodawca nie przewidział publikowania rozstrzygnięć nadzorczych. Publikowanie wadliwych uchwał, mimo ich wycofania z obrotu wskutek rozstrzygnięć nadzorczych, prowadziłoby do dezinformacji ich adresatów.

Podstawę wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, co wynika z uzasadnienia, stanowiło naruszenie przez Radę Miejską art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych poprzez określenie w załączniku do uchwały daty wejścia w życie zmian cen biletów, przed upływem 14 dni od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Takim zapisem Rada podjęła próbę wymuszenia publikacji uchwały w dniu 1 lipca 2003 r. pomimo braku rozeznania co do możliwości techniczno-organizacyjnych Wojewody i nieposiadania kompetencji w tym zakresie. Opublikowanie uchwały zarówno dnia 1 lipca 2003 r., jak i w terminach wcześniejszych było niewykonalne z uwagi na uprzednie skierowanie do publikacji innych uchwał gmin. Tym samym to Rada, a nie Wojewoda, doprowadziła do sprzecznego z prawem umieszczenia w jednym akcie prawnym dwojakiego określenia terminu jego wejścia w życie skutkującego wykluczanie się lub niejednoznaczność dwóch dat obowiązywania uchwały. "Niezwłoczność", o jakiej mowa w art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych nie oznacza obowiązku natychmiastowego skierowania przedstawionego aktu do publikacji.

W piśmie procesowym strona skarżąca uznała żądanie odrzucenia skargi za niezasadne w świetle dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego i stanowiska doktryny. Podniosła również, że niezwłoczność nie oznacza natychmiastowości, ale ewentualną zwłokę w publikacji należy uzasadniać obiektywnymi przyczynami. Czas od dnia 26 czerwca 2003 r. do dnia 1 lipca 2003 r. powinien być wystarczający do przygotowania do publikacji i publikacji przedmiotowej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim należało rozważyć kwestię dopuszczalności skargi. W tej mierze Sąd podziela stanowisko skarżącego oparte na powołanym orzecznictwie Sądu Najwyższego i wynikające także z innych niż wskazane orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Czynność podjęcia uchwały w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie może być traktowana jako samoistna przesłanka wykluczająca prawo do sądu. Podstawą wniesienia skargi do Sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze jest, zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, stosowna uchwała o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, ale jej późniejsze podjęcie - nawet po terminie przewidzianym dla wniesienia skargi, ale przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd - nie może skutkować pozbawienie gminy ochrony sądowej. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte w dniu 29 lipca 2003 r. już po przerwaniu obrad Rady do dnia 3 września 2003 r. i w tej sytuacji podjęcie uchwały na najbliższej sesji, czyli w dniu 3 września 2003 r. - przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd - nie może być uznane za skutkujące odrzucenie skargi, bo prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Argumenty skargi nie mogą być jednak uznane za zasadne. Tożsamość organu nadzoru nad samorządem terytorialnym i organu zobowiązanego do wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego wynika z ustawowego powierzenia obu funkcji jednemu organowi. Nie oznacza to ani połączenia obu procedur, odrębnie uregulowanych w ustawie o samorządzie gminnym i w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 poz. 718 ze zm./, ani też pewnej ich odrębności z uwagi na przewidziane w obu procedurach kompetencje tego samego organu. Brak regulacji prawnej bezpośrednio odnoszącej się do sposobu wykonywania przez wojewodę obu funkcji sprawia, że rozwiązania prawne zawarte w obu powołanych ustawach muszą być rozważane przy zastosowaniu zarówno wykładni gramatycznej, jak i systemowej, celowościowej, a także historycznej. Nie można uznać, że w związku z brakiem w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych przepisu będącego odpowiednikiem par. 6 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. /Dz.U. nr 9 poz. 78; Wojewoda powołał w odpowiedzi przepisy wcześniejsze/, dającego wojewodzie kompetencje do sprawdzenia, czy nie zachodzą przeszkody prawne do ogłoszenia aktu prawa miejscowego /jeśli ich nie było, wojewoda zatwierdzał przygotowany do druku tekst dziennika/, jest luka w prawie. W piśmiennictwie zwracano uwagę, że za takie przeszkody prawne w publikacji aktu nie można było uznawać niezgodności z prawem tekstu, a tylko uchybienia o charakterze techniczno-formalnym /T. Bąkowski, A. Skóra, Problemy publikacji prawa miejscowego w wojewódzkich dziennikach urzędowych, Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia, Łódź 2000, str. 14-15/, ponadto podnoszono, iż przyjęte w powołanym rozporządzeniu i uchylone już rozwiązanie pozwalało wojewodzie na nieuprawnioną na tym etapie merytoryczną kontrolę aktu i odmawianie na tej podstawie jego opublikowania. Z przepisów rozporządzenia należało wyprowadzać bliżej nieoznaczone kompetencje wojewody typu nadzorczego. Spoczywający na wojewodzie obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego nie daje mu dodatkowej kompetencji do badania ich zgodności z prawem. Z punktu widzenia zgodności z prawem akt prawa miejscowego podlega postępowaniu nadzorczemu, które zdaniem T. Bąkowskiego i A. Skóry poprzedza czynności związane z przekazaniem aktów prawa miejscowego do publikacji. Brak odpowiednika powołanego przepisu rozporządzenia w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych musi być zatem uznany, w związku z wątpliwościami rodzącymi się na gruncie poprzednich regulacji, za prawidłowe uregulowanie i ustawowe przesądzenie, że kwestię "przeszkód prawnych" aktów przeznaczonych do publikacji mogą badać i badają organy nadzorcze w stosownym, odmiennym przecież od publikacyjnego, trybie nadzoru.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Taką regulację zawierała też przedmiotowa uchwała. Jednocześnie jej załącznik zawierał określenie daty wejścia w życie podwyżki cen biletów, inne niż w samej uchwale i nieodwołujące się do wskazanego w niej terminu 14-dniowego liczonego od dnia ogłoszenia, uzależnione de facto nie od rady, ale od wojewody - od realizacji przezeń uprawnień nadzorczych i możliwości organizacyjno-technicznych publikacji. Wyznaczając taką datę w załączniku, Rada naruszyła powołany wyżej przepis, bo nie znając daty ogłoszenia uchwały przez wojewodę wskazała ją w załączniku, kierując się domniemaniem opartym na własnej ocenie możliwości publikacyjnych wojewody. Tym samym doszło do rozbieżności między prawidłowym prawnie postanowieniem w par. 2 uchwały wskazującym datę jej wejścia w życie i datą wskazaną w załączniku. W związku z powyższym zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.

Kompetencje nadzorcze i kompetencje organu wydającego dziennik urzędowy /art. 23 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych/ wojewoda realizuje samodzielnie na podstawie i w granicach prawa i jest to jego - jako organu administracji publicznej - prawnym obowiązkiem. Organ samorządu terytorialnego /a nie inny organ/ nie może ingerować w sposób wykonywania tych funkcji, decydować o tym, kiedy i jak mają być realizowane, oceniać, czy wojewoda ma do ich wykonywania odpowiednie możliwości techniczno-organizacyjne. Nie oznacza to, że wojewoda nie jest tu niczym ograniczony, zarówno nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, jak i wydawanie dziennika urzędowego następuje na podstawie prawa. Badanie, czy wojewoda nie naruszył prawnych wymogów związanych z obowiązkiem wydawania dziennika urzędowego, zwłaszcza czy nie pozostaje bezczynny może nastąpić na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie /t.j. Dz.U. 2001 nr 80 poz. 872 ze zm./.

W przypadku wydawania dziennika urzędowego wojewodę ogranicza m.in. obowiązek niezwłocznego ogłaszania aktów normatywnych. Adresaci tego obowiązku nie są wskazani, należy więc przyjąć, że obok wojewody jego adresatami są też organy przekazujące akty do publikacji. Określenie "niezwłoczny" oznacza według Słownika języka polskiego, Warszawa 1996, t. II, str. 359, tyle co natychmiastowy, bez zwłoki, bez zwlekania, od razu. Warunek niezwłoczności musi być rozważany obiektywnie na płaszczyźnie przepisów określających wymogi dla organu publikującego przepisy o nadzorze, czyli "niezwłocznie" to natychmiast - gdy są spełnione do tego przesłanki.

Tym samym teza zawarta w skardze - o pełnej odrębności obu procedur stosowanych przez wojewodę - nie może być uznana za zasadną. Taka teza może prowadzić do pozbawienia środków nadzoru w postaci stwierdzania nieważności uchwał ich funkcji prawnej - eliminowania z obrotu prawnego aktów wadliwych. Konstrukcja prawna stwierdzania nieważności uchwał i zarządzeń oraz wstrzymywanie przez rozstrzygnięcia nadzorcze, z mocy prawa z dniem doręczenia, wykonania uchwały lub zarządzenia potwierdza, że jej celem jest dążenie do niezwłocznego doprowadzania do stanu zgodnego z prawem poprzez jak najszybsze usunięcie z obrotu prawnego uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego sprzecznych z prawem. Całe postępowanie nadzorcze, a także ewentualne dalsze sądowe, jest obwarowane krótkimi terminami. W sytuacji gdyby publikacja poprzedzała czynności nadzorcze /nieco inna sytuacja prawna występuje przy przepisach porządkowych z uwagi na inny tryb ogłaszania i przekazywania do kontroli/, wadliwa uchwała czy zarządzenie nabierałyby mocy prawnej, wchodziłyby w życie, a dopiero później wojewoda wydawałby rozstrzygnięcie nadzorcze, w stosunku do którego ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie przewidziała wymogu publikacji. Zakładając racjonalność ustawodawcy, brak w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych wymogu publikacji rozstrzygnięć nadzorczych podejmowanych w stosunku do samorządowych aktów prawa miejscowego oznacza, że czynności nadzorcze występują przed publikacją tych aktów. Wojewoda podejmuje rozstrzygnięcia nadzorcze wcześniej i w tej sytuacji uchwały i zarządzenia, których nieważność stwierdzono, nie podlegają publikacji, warunkującej przecież wejście w życie aktów normatywnych. Publikowanie wyroków sądowych wiąże się ze stwierdzaniem nieważności aktu już opublikowanego, w stosunku do którego wojewoda nie skorzystał z uprawnień nadzorczych. Jeśli natomiast Sąd uchyli rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając tym samym, że - wbrew stanowisku wojewody - uchwała nie narusza prawa, podlega ona niezwłocznej publikacji - tym samym należy przyjąć, że wymóg niezwłocznego /uwzględniającego warunki obiektywne/ ogłaszania aktów prawa miejscowego /i innych uchwał czy zarządzeń wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego podlegających publikacji/ odnosi się do aktów - uchwał i zarządzeń - skontrolowanych w trybie nadzoru. Prawo nie reguluje trybu wnoszenia wniosku o publikację aktu prawa miejscowego, może to następować łącznie z przekazaniem uchwały lub zarządzenia organowi nadzoru na podstawie art. 90 ustawy o samorządzie gminnym, później, a także wcześniej - ale bez wymogu, by wojewoda opublikował ten akt, nie korzystając z uprawnień nadzorczych. Skoro takie rozumienie odrębności obu procedur, jakie przyjmuje skarżący, czyniłoby w istocie nadzór nieskuteczny /w świetle art. 91 ust. 2, art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r./, to taka wykładnia musi być odrzucona. Z kolei wykładnia prowadząca do uznania, że najpierw występują czynności nadzorcze wojewody, a następnie, niezwłocznie, następuje podjęcie przezeń funkcji związanej z publikacją uchwał i zarządzeń, do takich skutków nie prowadzi i zarazem nie pozbawia jednostki samorządu ochrony sądowej /zarówno skarga na bezczynność, jak i skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze/. Nie będzie naruszać prawa również sytuacja, gdy wojewoda, badając wstępnie przekazaną uchwałę lub zarządzenie i nie widząc podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego, podejmie czynności związane z publikacją tego aktu.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i doktrynie wykształciło się pojęcie dobrej /przyzwoitej/ legislacji /m.in. S. Wronkowska, Na czym polega dobra legislacja, A. Bierć, Proceduralne aspekty tworzenia dobrego prawa, Przegląd Legislacyjny 2002 nr 1, Konferencja "Legislacja w praktyce" Biuro RPO, Warszawa 2002/, wyprowadzane z zasady demokratycznego państwa prawnego. Do zasad takiej legislacji zalicza się m.in. skuteczność norm prawnych, komunikatywność tekstu. Trudno jednak mówić o zaufaniu, skuteczności i komunikatywności, gdy - po opublikowaniu aktu prawa miejscowego - mogą się pojawić wątpliwości co do czasu jego wejścia w życie.

Takie stanowisko, za jakim opowiedziano się w skardze, prowadziłoby do naruszenia jednej z podstawowych zasad wywodzonych przez Trybunał Konstytucyjny z art. 2 Konstytucji RP statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego - zasady zaufania do władzy publicznej i stanowionego przez nią prawa oraz do naruszenia zasady pewności prawa /obrotu prawnego i niezdezorientowania adresatów obowiązków, zakazów czy nakazów - m.in. płacenia wyższej opłaty/, w sytuacji gdy opublikowany akt wchodzący w życie 14 dni od ogłoszenia, a jednocześnie wprowadzający opłaty od dnia 16 lipca 2003 r., wszedłby w życie, a następnie stwierdzono by jego nieważność - bez możliwości publikacji rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wbrew twierdzeniom skargi czynności publikacyjne /które muszą być zachowane - art. 15-26 powoływanej ustawy z dnia 20 lipca 2000 r./, zwłaszcza przy dużej liczbie aktów podlegających publikacji nie są proste /w praktyce stwierdza się wiele nieprawidłowości/ i określone ustawowo. Nie jest rzeczą organu samorządu terytorialnego stanowiącego samodzielnie akt prawa miejscowego wskazywanie wojewodzie, jak ma on wykorzystać swoje kompetencje, kiedy ma akt opublikować, i ocenianie, czy może to zrobić, z uwagi ma posiadane możliwości techniczno-organizacyjne, we wskazanym mu wprost lub dorozumianym terminie. Uzależnianie wejścia w życie aktu prawa miejscowego od czynności innego organu, samodzielnie i z urzędu wykonującego ustawowe kompetencje, prowadziłoby do naruszenia wskazanych wyżej zasad, w tym zwłaszcza zaufania do władzy publicznej i do stanowionego przez nią prawa.

Zważywszy zatem, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze prawa nie naruszało, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.