Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2050/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32, 33, 36a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 12
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek [...] Sp. z o.o., nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2010 r., Nr [...], znak: [...], zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] maja 2008 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku produkcyjnego na bowling-bar, restaurację i pensjonat na działce nr ew. [...], przy ul. [...], w miejscowości [...]. Od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła [...] Sp. z o.o. Odwołanie zostało wniesione w terminie.

Rozpoznając odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 36a ust. 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę (decyzja o zmianie pozwolenia na budowę) może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę (zmianę pozwolenia na budowę).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że inwestorzy - [...] - wraz z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę, nie złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W powyższej okoliczności nie sposób jednak upatrywać rażącego naruszenia (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) przywołanych wyżej przepisów. Należy bowiem zauważyć, że [...] w dacie wydania decyzji organu stopnia podstawowego byli i są nadal współwłaścicielami działki inwestycyjnej nr ew. [...], położonej w miejscowości [...] (Księga Wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych).

Projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją organu stopnia podstawowego obejmuje zmiany do projektu obiektu bowling- bar, restauracji i pensjonatu w zakresie: "zmiany otworów okiennych sprowadzają się do zmian w następujących pomieszczeniach: kuchni poziomu I i II, klatek schodowych, sali głównej piętra. W kuchni poziomu pierwszego zrezygnowano z dwóch okien usytuowanych jedno nad drugim. Na poziomie drugim również zrezygnowano z jednego okna usytuowanego ponad zlikwidowanymi na parterze. Klatka schodowa obsługująca kuchnie doświetlona zostanie zmniejszonymi oknami o wym. 105x140 na każdym spoczniku i jedno 105x105 cm (na ostatniej kondygnacji) jednoskrzydłowymi bez podziału. Klatka schodowa główna ma okno powiększone do wym. 160x800 cm. Na poddaszu zmniejszona będzie ilość okien połaciowych z dwóch rzędów do jednego rzędu, jedna lukarna zostanie zlikwidowana od strony zachodniej, a w jej miejscu będzie okno połaciowe. Dwie lukarny od strony wschodniej, z drzwiami balkonowymi na górny taras zostały połączone i zadaszone jednym jednospadowym dachem zamiast dwoma dwuspadowymi, dwie inne po tej samej stronie nieznacznie zwężone. W połaci dachu, na głównej klatce usytuowana jest klapa oddymiająca, a na dachu części głównej cztery włazy dachowe przy kominach. Rezygnuje się dwóch okien w sali głównej restauracji od strony wschodniej wg rysunku elewacji. Rezygnuje się z tarasu od strony wschodniej i drzwi balkonowych, które zostały zastąpione oknem, a balkon od strony zachodniej zostaje zamieniony na taras, oddzielnej konstrukcji żelbetowej płytowej, na stopach i podciągach. Dobudowane zostaną schody do piwnicy zewnętrzne od strony tarasu ziemnego baru na parterze do części piwnicy pogłębionej o 20 cm. Na parterze w bowling-barze zlokalizowana zostanie pochylnia dla osób niepełnosprawnych dla pokonania różnicy poziomów jednego stopnia. Różnica poziomów również występuje do strony recepcji pensjonatu, w którym powiększa się recepcję kosztem pomieszczenia biurowego. Drzwi od WC zaopatrzone zostają w samozamykacze, również drzwi w kuchni na parterze zaopatrzone zostają w samozamykacze. Zmiana przejść i otworów okiennych nie zmienia konstrukcji istniejącej budynku. Zmianie ulega dach nad nową główną klatką schodową na w całości dwuspadowy i nad wejściem głównym na jednospadowy, a dach płaski nad klatka schodową od strony wschodniej uzyskał spadek w kierunku dłuższej krawędzi. Zmianie ulega technologia kuchni ujęta w osobnym opracowaniu. Zmian technologii kuchni wynikła ze zmiany koncepcji funkcji restauracji w kierunku obsługi większych imprez okolicznościowych a nie lokalu ogólnie dostępnego. Zmienione zostały niektóre pomieszczenia magazynowe w piwnicy, powstało pomieszczenie chłodni, zmieniona została zmywalnia na II p. W piwnicy pomniejszone zostały pomieszczenia składu opału i oddzielone przez zamurowanie otworu drzwiowego na korzyść pomieszczeń gospodarczych. Niewielkim przesunięciom uległy ścianki regipsowe w pokojach pensjonatu oraz ścianka pomniejszająca schowek pod schodami głównej klatki schodowej. (...) Pozostałe zakres projektu nie ulega zmianie" (Projekt budowlany- zmiany - Opis techniczny zmian).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Jak wynika z akt sprawy działka, sporna inwestycja nie narusza ustaleń uchwały Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2008 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...]. Należy w tym miejscu wskazać, że charakter wprowadzanych zmian, tj. zmiany lokalizacji otworów okiennych i drzwiowych, nie jest wyszczególniony w ww. uchwale Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2008 r., Nr [...].

Decyzją z [...] stycznia 2009 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie budynku produkcyjnego na bowling-bar, restaurację i pensjonat na działce nr ew. [...], przy ul. [...], w miejscowości [...]. Sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. decyzji Wójt Gminy [...] z [...] stycznia 2009 r., znak: [...]. W szczególności nie naruszono rażąco wymagań w przedmiocie rodzaju i miejsca inwestycji, warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji oraz wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Zatwierdzony projekt budowlany zamienny został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Ponadto projekt budowlany zmian został również pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. [...]

Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, projekt budowlany zmiany zatwierdzony kontrolowaną decyzją organu stopnia podstawowego zakładał m.in. korektę rozmieszczenia otworów okiennych w elewacji wschodniej (na długości 10,53 m - zob. Projekt budowlany - Inwentaryzacja - Rzut piwnic i piętra - Nr rys. 1 i 3) istniejącego budynku produkcyjnego usytuowanego w odległości 3 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz w elewacji wschodniej klatki schodowej skierowanych w stronę działki nr ew. [...] (zob. Projekt budowlany zmiany - Rzut parteru i piętra - Nr rys. 03 i 04). Z projektu zagospodarowania terenu (zob. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją z [...] maja 2008 r., Nr [...], znak: [...] - Nr rys. 1) wynika natomiast, że część elewacji wschodniej istniejącego budynku produkcyjnego na długości 10,53 m oraz klatka schodowa usytuowane są w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią o nr ew. [...]. Takie usytuowanie otworów jest niezgodne z ww. § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

Powyższe ustalenia obligują organ odwoławczy do stwierdzenia, że decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2010 r., Nr [...], znak: [...], w części, w której udzieliła pozwolenia na wykonanie otworów okiennych usytuowanych w odległości 3 m od granicy z działką nr ew. [...], wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36a Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

Stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Wprawdzie naruszony przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej należy stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż powyższe uchybienie dotyczy tylko otworów na klatce schodowej na niewielkiej długości elewacji budynku do granicy działki. Nie narusza także wymogów odległościowych dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynku usytuowanego na działce sąsiedniej (istniejący budynek produkcyjny i projektowana klatka schodowa usytuowane są w odległości 12 m od budynku usytuowanego na działce nr ew. [...] - zob. Projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją z [...] maja 2008 r., Nr [...], znak: [...] - Nr rys. 1 i 1a). Ponadto korekta usytuowania otworów okiennych w istniejącej ścianie budynku oraz na klatce schodowej w odległości 3 m od granicy działki budowlanej nr ew. [...], w ocenie GINB, nie będzie ograniczała w sposobie zabudowy działki o nr ew. [...]. Z ksiąg wieczystych Nr [...], oraz Nr [...], Dział III, prowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych, wynika bowiem wzdłuż granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] ustanowiona jest służebność drogi polegająca na prawie przechodu, przejazdu i przepędu przez działki nr ew. [...], o szerokości 4 m (po 2 m szerokości na każdej z działek), na długości 59 m. Ponadto należy zauważyć, że jak wynika z akt sprawy, budynek na działce nr ew. [...], jest budynkiem niemieszkalnym (zob. zdjęcie z portalu www.earth.gooqle.com oraz decyzja Wójta Gminy [...] z [...] września 2006 r., znak: [...], ustalająca warunki zabudowy). W związku z powyższym w ocenie GINB, w analizowanym przypadku, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie doszło do naruszenia "poczucia prywatności i intymności". Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że właściciel działki o nr ew. [...] - [...] sp. z o.o., godziła się na taką formę i usytuowanie spornej inwestycji i nie kwestionowała jej przez blisko 10 lat.

Powołując się na powyższe wskazania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że jakkolwiek sporna inwestycja została zaprojektowana z naruszeniem warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jednak naruszenie to nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania.

Ponadto, analiza kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2010 r., Nr [...], znak: [...], prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, w tym nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, lub sprawy załatwionej w sposób milczący; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że skarżąca - [...] Sp. z o.o. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2010 r., Nr [...], znak: [...], organ wyjaśnił, że powyższe może stanowić ewentualnie przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, za niedopuszczalne uznaje się badanie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/04; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 213/10). W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Ustosunkowując do zarzutu odwołania, dotyczącego rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, organ wskazał, że w powyższym przepisie została sformułowana ogólna zasada prawa budowlanego, która następnie podlega skonkretyzowaniu w dalszych przepisach ustawy - Prawo budowlane oraz rozporządzeniach wydawanych na jej podstawie. Zatem zarzut naruszenia przepisu art. 5 Prawa budowlanego winien wiązać się z jednoczesnym wykazaniem naruszenia konkretnej normy szczegółowej. Powoływanie się wyłącznie na przepis art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W analizowanym przypadku organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybienia, którego kwalifikowany charakter uzasadniałby stwierdzenie rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu [...] Sp. z o.o. dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. winna wykazać, iż uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 212/11; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1279/09; z 21 lipca 2010 r. sygn. akt 881/10). Wskazane przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Tym samym zarzuty skarżącej dotyczące powyższej kwestii nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego bezzasadne są również w kontekście całości sprawy zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. (Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania). Wynikająca z art. 8 § 1 k.p.a. zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, czemu uczyniono zadość.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła [...] sp. z o.o.z siedzibą w [...], reprezentowana przez: r.pr. [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy ti.:1) art.138§ 1 pkt 1 w zw. z art. 10 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.)-dalej zwana jako "k.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a przejawiającej się w tym, iż organ I instancji wydał decyzję przed upływem terminu wyznaczonego stronie na zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, uniemożliwiając tym samym stronie składanie wniosków dowodowych w sprawie, przedstawienia okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia; 2) art. 8 i 9 k.p.a. poprzez brak pouczenia strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika na etapie postępowania odwoławczego, o tym, iż strona składająca zarzut naruszenia art.10§1 k.p.a. dla skuteczności owego zarzutu winna wykazać jaką czynność procesową chciała podjąć w sprawie, i umożliwić stronie złożenie ewentualnych wniosków dowodowych na etapie postępowania odwoławczego, zważywszy na fakt przedwczesnego wydania decyzji przez organ I instancji; 3) art. 77§1 k.p.a. w zw. z §232 ust.1, §232 ust.4, §232 ust.5 oraz §232 ust.6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zarzutu strony odwołującej się od decyzji Wojewody [...] w postaci naruszenia przez projekt budowalny zatwierdzony decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2010 r., nr [...], norm przeciwpożarowych stawianym budynkom przez rozporządzenie, w efekcie czego organ pominął przy ocenie skutków społeczno- gospodarczych decyzji rażąco naruszającej prawo, faktu, iż na skutek niezachowania tych norm, ograniczona została możliwość rozbudowy budynku skarżącej, co ogranicza jej prawo do korzystania z własnej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, na skutek niezachowania norm technicznych przez inwestycję sąsiednią.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Stanowisko skarżącej spółki znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Tym samym za nie celowe uznaje powtórzenie w tym miejscu ww. wywodów.

Zarzuty skargi nie mogły wpłynąć na sądową ocenę zaskarżonej decyzji.

I tak, nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 § 1 k.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Jak wskazuje się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 2691/17, z 26 września 2019 r. LEX nr 2733958). Skarżąca spółka takich skutków podniesionego uchybienia nie wykazała. Należy podkreślić, że nadzwyczajny charakter prowadzonego postępowania nieważnościowego, co do zasady nie dopuszcza prowadzenia postępowania dowodowego. Powoływane w skardze okoliczności, związane z oceną skutków społeczno gospodarczych naruszeń, dostrzeżonych również przez organy, znane były w toku postępowania administracyjnego na podstawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a następnie złożonego odwołania.

Należy zauważyć, że skarżąca spółka poza deklaracjami o prawnym ograniczeniu możliwości rozbudowy budynku położonego na należącej do niej działce, tej okoliczności nie sprecyzowała. Tymczasem organ zasadnie wskazał, że stan obciążenia działki skarżącej służebnością drogi koniecznej, utrzymującą się od lat, minimalizuje w istotny sposób skutki naruszeń w kontekście możliwości jej zabudowy. Nie są uzasadnione, podnoszone przez skarżącą, zagrożenie pożarowe wywołane zatwierdzonym projektem budowlanym, wydanym z naruszeniem warunków przewidzianych w § 12 ww. rozporządzenia. Projekt został pozytywnie uzgodniony, w zakresie spełnienia wymogów bezpieczeństwa przeciw pożarowego.

W skardze podniesiono zarzut braku udziału skarżącej spółki w toku postępowania zwykłego, poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ten zarzut nie może być skuteczny w kontekście powstępowania nieważnościowego i orzeczenia wydanego w tym trybie. Stanowi bowiem odrębną od przesłanek nieważnościowych, opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – a odnoszącej się do postępowania wznowieniowego.

Poza sporem pozostać musi to, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2008r złożony został [...] listopada 2018r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przedstawił charakterystykę nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego jakim jest postępowanie nieważnościowe przewidziane w art. 156 i nast. k.p.a. Słusznie wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem, od przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a., reguły poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z obowiązującym stanem prawnym (mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., w sprawie o sygn. akt P 46/13) stwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), nie jest ograniczone upływem określonego terminu.

Przesłanka rażącego naruszenia prawa ma charakter ocenny. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Uzasadnieniem przyjętej w art. 156 k.p.a. konstrukcji stwierdzenia nieważności decyzji, a tym samym eliminowania wadliwej decyzji z obrotu, jest, wynikająca z art. 7 Konstytucji, zasada praworządności (legalizmu). Zasada praworządności uzasadnia taki skutek, mimo że rozwiązanie prawne prowadzi też w praktyce do skutków negatywnych dla obywatela.

Analizowana i przedmiotowa w niniejszej sprawie konstrukcja prawna – wada rażącego naruszenia prawa, wymaga szczególnie starannego wyważenia dóbr - ochrony praworządności oraz konstytucyjnie gwarantowanych praw obywateli. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że zasada zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem przejawia się m.in. w takim stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny. Za przykład takiej pułapki uznał regulację pozostawiającą organowi kompetencję w zakresie wzruszania prawomocnych decyzji. Możliwość taka powinna mieć charakter wyjątkowy, obwarowany ściśle określonymi przesłankami. Nieostrość przesłanki rażącego naruszenia prawa często, mimo obszernego na tym tle orzecznictwa, sprawia istotne trudności w jej interpretacji.

Sąd podziela jednak ustalenia organu co do wad decyzji kontrolowanej w niniejszym pozwoleniu nieważnościowym i ocenę, że nie mają one znamion rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Prawidłowa i wyczerpująca interpretacja przesłanki rażącego naruszenia prawa powinna uwzględniać zaistnienie łącznie trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony, oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych - skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ocenił i uzasadnił, że w okolicznościach tej konkretnej inwestycji, jej charakteru i zagospodarowania działek sąsiednich, stwierdzone naruszenia prawa nie wywołują skutków niemożliwych do zaakceptowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie, ponad dziesięcioletni upływ czasu, od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę do dnia wniosku o stwierdzenie jej nieważności, odniósł do przesłanki skutków społeczno gospodarczych. Te nie mogły być szczególnie dokuczliwe dla skarżącej spółki, skoro przez tak długi czas inwestycja była przez nią akceptowana.

Wbrew stanowisku spółki organ dokonał prawidłowej wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Nie uznał bowiem, że w świetle tego wyroku nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji. Upływ czasu , ponad dziesięć lat, od wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji zasadnie odniósł do oceny skutków społeczno gospodarczych wywoływanych przez naruszenie prawa.

W skardze wskazano, że z wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 13 lutego 2019 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 744/17, wynika, że do czasu zmiany art. 156 § 2 k.p.a. przez ustawodawcę, organy administracyjne powinny go stosować w takiej treści, jaka wynika z jego językowej (gramatycznej) wykładni. Teza ta jest w pełni uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku nie zakwestionował jednak poglądu sądu pierwszej instancji wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z 25 stycznia 2017r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 141/16 – cyt. "uwzględnienie wskazanego wyroku Trybunału winno nastąpić nie tyle poprzez (całkowicie nieuprawnione) zastosowanie ww. art. 158 § 2 Kodeksu (wobec stwierdzenia wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa), co w kontekście oceny samego naruszenia i dokonania jego kwalifikacji. Wprawdzie wyrok TK dotyczył art. 156 § 2 k.p.a., ale (biorąc pod uwagę jego uzasadnienie), stwierdzenie niekonstytucyjności ww. przepisu, rzutuje -zdaniem Sądu- na sposób dokonywania interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W takim też zakresie wskazany wyrok winien znaleźć zastosowanie.".

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).