Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 895/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.136, art.138 par.2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.64e, art.151a par.1,art.200, art.205 par.2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.53 ust.4,art.59 ust.1, art.61 ust.1-5, art.64 ust.1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącej J. B. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), uchyliło decyzję Burmistrza B. (dalej jako: organ I instancji) z "[...]" w sprawie ustalenia na rzecz J. B. (dalej jako: inwestorka lub skarżąca) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków inwentarskich (indyczników) oraz budynku gospodarczego na działce nr "[...]" w obrębie M., gm. B. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawy oraz obowiązujący w tym zakresie stan prawny. Podano, że 27 marca 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek inwestorki o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków inwentarskich (indyczników) oraz budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr "[...]" obręb M., gm. B. We wniosku podano parametry techniczne inwestycji i określono zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte 6 kwietnia 2020 r., zaś decyzją z "[...]" organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W postępowaniu odwoławczym decyzją z "[...]" Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z "[...]" organ I instancji ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jednak i to rozstrzygnięcie zostało w postępowaniu odwoławczym uchylone decyzją Kolegium z "[...]". Następnie decyzją z "[...]" ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków inwentarskich (indyczników) oraz budynku gospodarczego na działce nr "[...]" w obrębie M., gm. B. W uzasadnieniu wskazano, że wzięte zostały pod uwagę zalecenia Kolegium wyrażone w decyzji kasacyjnej, co spowodowało zmianę wyników analizy urbanistycznej. Niemniej jej wyniki wskazują, że inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Odwołanie od tej decyzji wnieśli I. i J. M. (dalej jako: strona), podnosząc, że wykonana w sprawie analiza jest nierzetelna, zaś inwestycja z uwagi na bliskie sąsiedztwo dwóch dużych ferm, należących do tego samego inwestora, powinna być potraktowana jako duży kompleks produkcyjny. Wskazali też na zbyt bliskie sąsiedztwo inwestycji od granicy ich działki. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, Kolegium podniosło, że przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wykazała, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., bowiem zawiera jeszcze pewne niedociągnięcia, które winny zostać uzupełnione. Wskazano na błędny tytuł analizy, co w ocenie organu odwoławczego powinno zostać skorygowane. Ponadto obszar analizowany został wyznaczony w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Przy czym za front działki przyjęto długość północnej granicy działki przylegającej do drogi gminnej o nr "[...]" (działka nr "[...]" i nr "[...]"). Front ten wynosi 262 m, zaś 3 x 262 = 786 m. Z uwagi na to, że wnioskowana działka znajduje się pośród terenów użytkowanych rolniczo, organ uznał za niecelowe zwiększenie granic tego obszaru. W tak wyznaczonym obszarze znalazła się zabudowa gospodarcza i inwentarska, w związku z czym spełniony jest warunek kontynuacji funkcji. Wprawdzie zatem analiza funkcji została co do zasady uzupełniona, jednakże o ile rozporządzenie zezwala na ustalenie szerokości elewacji frontowej z tolerancją do 20%, to określenie wysokości budynków i wysokości do okapu głównej połaci dachowej w widełkach i to dosyć dużych, jak np. wysokość od 5m - do 11 m, nie znajduje uzasadnienia w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Kolegium podniosło, że nie można ustalać gabarytów inwestycji w sposób niejednoznaczny i mało precyzyjny, poprzez określenie ich w tak dużych widełkach. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśniono, że przepisy § 4 - 8 wskazanego rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Niedopuszczalne jest też określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że każdy nowo wykonany projekt decyzji winien zostać uzgodniony z organami współdziałający, czego organ I instancji zaniechał. Z uwagi też na fakt, że wskazane wyżej uchybienia trudno byłoby sanować na etapie postępowania odwoławczego, niezbędne było podjęcie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie inwestorka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, ponieważ decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a w toku postępowania przed organem I instancji wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione. W związku z powyższymi zarzutami, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z właściwymi przepisami prawa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że oznaczenie analizy urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie jako "załącznika opisowego nr 1 do decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy" stanowi oczywistą omyłką pisarską, która nie ma wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Treść przedłożonej analizy jest bowiem spójna z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji oraz jej uzasadnieniem. Skarżąca podkreśliła, że nie budzi wątpliwości, że intencją jej autora było sporządzenie załącznika do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a nie - jak to omyłkowo wskazano - załącznika do decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto skarżąca podniosła, że na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut, zgodnie z którym określenie wysokości budynków i okapu głównej połaci dachowej w widełkach (np. od 5 do 11 m) jest niejednoznaczne i mało precyzyjne. Wskazano, że wysokość do okapu głównej połaci dachowej została określona w przedziale od 3,5 do 4,5 m ze względu na fakt, że tożsamy analizowany parametr zabudowań znajdujących się w obszarze analizowanym jest bardzo zróżnicowany i mieści się w przedziale 3,5-7m. Z kolei wysokość budynków sąsiednich kształtuje się w przedziale od 5m do 11m, co uzasadnia ustalenie wysokości projektowanych budynków również w tym zakresie. Jednocześnie skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie sprecyzował, które parametry inwestycji zostały określone wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego lub minimalnego albo też poprzez odniesienie się do pojęć nieskonkretyzowanych. Zdaniem skarżącej nie ma także racji Kolegium, wskazując, że nowo wykonany projekt decyzji winien zostać uzgodniony ponownie z organami współdziałającymi, o których stanowi art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Podniesiono, że decyzja z "[...]" została wydana w wyniku uchylenia przez Kolegium uprzednio wydanej decyzji z "[...]" o ustaleniu warunków zabudowy. Projekt wskazanej decyzji został uzgodniony pozytywnie z Ministrem Środowiska jako organem właściwym do uzgadniania w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, Starostą Powiatu jako organem właściwym do uzgadniania w zakresie ochrony gruntów rolnych, Regionalną Dyrekcją Lasów Państwowych jako organem właściwym do uzgadniania w zakresie ochrony gruntów leśnych oraz Dyrektorem Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organem właściwym do uzgadniania w zakresie melioracji. Zdaniem skarżącej organ I instancji nie miał obowiązku ponownego uzgadniania treści decyzji z organami współdziałającymi z uwagi na fakt, że zmiany jakie nastąpiły w treści decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do poprzedniej decyzji z "[...]" nie są istotne, a co za tym idzie, nie mogły wpłynąć na zmianę stanowiska organów uzgadniających. Z tego względu, wydanie ponownej decyzji przez organ I instancji nie musiało być poprzedzone ponownym uzgodnieniem jej treści z organami wskazanymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Organ I instancji mógł bowiem w tym zakresie posłużyć się uzgodnieniami dokonanymi w toku postępowania zakończonego decyzją z "[...]". Zaznaczono przy tym, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie sprecyzowało, które różnice pomiędzy dwiema analizowanymi decyzjami są na tyle istotne, ażeby rodziły obowiązek odrębnego uzgodnienia treści każdej z obu decyzji. Tym samym, w ocenie skarżącej w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i organ odwoławczy winien utrzymać ją w mocy w całości, ewentualnie wydać orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto zarzucono, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i ogólnikowe, zaś organ odwoławczy nie wskazał nawet, który z przepisów postępowania został naruszony ani nie wyjaśnił, czemu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślono, że organ I instancji zebrał materiał dowodowy umożliwiający ustalenie stanu faktycznego sprawy, w związku z czym nie ma konieczności przeprowadzania postępowania dowodowego na nowo. Tym bardziej, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępne w CBOSA).

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne w CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, dostępne w CBOSA). Z uwagi na powyższe, jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę Kolegium nie wykazało, że zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności, nie wyjaśniło z jakiej przyczyny odstąpiło od merytorycznej oceny decyzji organu I instancji.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzucając, że analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy została oznaczona jako "załącznik opisowy nr 1 do decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy", podczas gdy sama decyzja ustaliła warunki zabudowy przedmiotowej inwestycji, a także zakwestionował określenie wysokości budynków i okapu głównej połaci dachowej w tzw. widełkach jako niejednoznaczne i mało precyzyjne. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że zaniechano uzgodnienia nowego projektu decyzji z organami współdziałającymi.

Odnosząc się do zarzutu błędnego określenia wysokości budynków i okapu głównej połaci dachowej, wskazać należy, że podstawę materialnoprawną wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią przepisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Natomiast sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej , wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie). Podkreślić przy tym należy, że co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 869/12 - Lex nr 1222377 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11 – Lex nr 1152855). Zatem określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć, przy czym, w każdym przypadku takie ustalenie wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Jak wynika zaś z treści dołączonej do decyzji organu I instancji analizy urbanistycznej charakter i cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane i niejednolite, w związku z czym narzucenie na inwestorkę konieczności realizacji inwestycji o sztywnych parametrach nie znajduje uzasadnienia w tej sprawie.

Wskazać należy, że prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla należytego zbadania spełnienia przez określoną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W niniejszej sprawie, jak przyznało zresztą Kolegium w zaskarżonym rozstrzygnięciu, z wyników analizy można odczytać, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, w związku z czym spełniony jest warunek kontynuacji funkcji. Jednakże w odniesieniu do przeprowadzonej analizy, wątpliwości Kolegium budzi stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie określenia wysokości budynków i wysokości do okapu głównej połaci dachowej w widełkach (i to dosyć dużych jak np. od 5m do 11m).

W ocenie Sądu zaprezentowane przez Kolegium wątpliwości nie oznaczają niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać. Kluczowa dla spraw z zakresu warunków zabudowy kwestia w postaci wyznaczenia obszaru analizowanego została wyjaśniona, mało tego organ odwoławczy uznał wyznaczenie obszaru analizowanego za prawidłowe. Dokonanie zaś oceny spełnienia warunku dotyczącego określenia wysokości budynków i wysokości do okapu głównej połaci dachowej w widełkach nie mieści się w ramach przesłanki koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ustalenie tych okoliczności możliwe było bowiem na etapie postępowania odwoławczego, ewentualnie poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a.

Jednocześnie wskazać należy, że konieczność uzgodnienia nowego projektu decyzji z organami współdziałającymi również nie znajduje uzasadnienia na tym etapie postępowania. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., jest projekt decyzji o warunkach w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Jeżeli więc nowy projekt decyzji, sporządzony np. w ponownie prowadzonym postępowaniu lub po modyfikacji pierwotnego wniosku, zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego, poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 878/11, dostępne w CBOSA). Projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga zatem ponownego uzgodnienia jednie wówczas, gdy modyfikacja wniosku może mieć wpływ na treść uzgodnień i gdy zakres modyfikacji wniosku przez inwestora pozostaje w ramach kompetencji organu uzgadniającego. Ponowne uzgodnienie projektu decyzji przez organ I instancji byłoby zatem konieczne tylko w tych przypadkach, gdyby na nowo ustalane warunki zabudowy w istotny sposób różniły się od treści projektu decyzji w tej sprawie uprzednio uzgodnionego stosownym postanowieniem. Kolegium nie wykazało, że taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanej sprawie. Ponadto organ odwoławczy, uchylając orzeczeniem z "[...]" uprzednio wydaną decyzję z "[...]" o warunkach zabudowy, nie wskazywał na konieczność dokonania nowych uzgodnień z właściwymi organami, zaś z porównania obu projektów decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, aby różniły się one w sposób istotny w zakresie podlegającym wymaganym uzgodnieniom.

Z kolei oznaczenie analizy urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie jako "załącznika opisowego nr 1 do decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy" niewątpliwie stanowi oczywistą omyłkę pisarską, która nie ma wpływu na zgodność z prawem przedmiotowej decyzji. Z treści analizy urbanistycznej wynika jednoznacznie, że lokalizacja wnioskowanej inwestycji jest dopuszczalna, bowiem spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wnioski wynikające z przeprowadzonej analizy urbanistycznej zostały zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, której rozstrzygnięcie nie budzi wątpliwości. Trudno zatem uznać, aby kwestia ta wymagała uchylenia decyzji organu I instancji i ponownego przeprowadzenia postępowania w tym zakresie.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że Kolegium nie wykazało, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, a wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie dało się wyeliminować w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a., co uniemożliwiło merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Tym samym, nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.