Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 901/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 2, art. 136, art. 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 40, art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku rekreacji indywidualnej. 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej B. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. w związku z art. 105 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania B. K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego), zlokalizowanego po wschodniej stronie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A (działka ewidencyjna nr 22, obręb ewidencyjny [...]).

Jak wynika z akt postępowania budynek rekreacji indywidualnej (letniskowy) zlokalizowany po wschodniej stronie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A (działka ewidencyjna nr 22, obręb ewidencyjny [...]) wybudowany został w latach 1988-1992, a więc pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Powyższy obiekt został wykonany bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę.

Zgodnie ze zobowiązaniem wynikającym z postanowienia PINB w Ł. z dnia [...], nr [...] H. i S. K. złożyli dnia 20 grudnia 2005r. 3 egzemplarze inwentaryzacji budowlanej ww. budynku.

W toku postępowania kilka kolejnych rozstrzygnięć organu I instancji zostało wyeliminowanych w toku kontroli instancyjnej.

W dniu 26 lipca 2013 roku H. i S. K. złożyli do akt inwentaryzację budowlaną budynku letniskowego wraz z orzeczeniem o jego stanie technicznym, projekt budowlany inwentaryzacji zagospodarowania terenu, sporządzonej na aktualnej mapie do celów projektowych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] nakazał H. K., S. K., T. K. wykonanie robót budowlanych w budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) zlokalizowanym po wschodniej stronie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, niezbędnych do doprowadzenia ww. budynku do stanu zgodnego z przepisami, polegających na nadmurowaniu do poziomu spodu dachu od strony wschodniej wykonanej zewnętrznej ściany z bloczków betonowych, która to ściana będzie stanowiła ocieplenie budynku i przegrodę ogniową - zgodnie z przedłożoną dokumentacją "Inwentaryzacja budowlana budynku letniskowego i gospodarczego", opracowaną przez tech. W. J.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję PINB w Ł. w części merytorycznej, a uchylił w części dotyczącej terminu i orzekł nowy termin wykonania obowiązku do dnia 31 marca 2014 r., jednakże obydwie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 96/14.

Kolejnym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015r. sygn. akt II SA/Łd 449/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu powiatowego z dnia [...], którą organ udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu. W uzasadnieniu ww. wyroku wskazano w szczególności, iż organy nadzoru budowlanego obu instancji nie zrealizowały w pełni wytycznych sądu administracyjnego zawartych w uzasadnieniu jego wcześniejszego orzeczenia tj. wyroku z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 96/14, w którym sąd wskazał na konieczność wyjaśnienia zgodności spornej zabudowy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego zarówno w dacie orzekania, jak i w dacie budowy oraz wyjaśnienia casu budowy ściany od strony wschodniej i jej związku z budynkiem. Ponadto "wbrew wskazaniom wynikającym z uzasadnienia wyroku organy nie ustaliły, czy wybudowana samowolnie w 2005 roku ściana stanowi ścianę budynku letniskowego, czy też nie jest związana z tym obiektem".

W takim stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał dnia [...] decyzję umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) zlokalizowanego po wschodniej stronie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A (działka ewidencyjna nr 22, obręb ewidencyjny [...]) będącą przedmiotem niniejszego postępowania.

W toku postępowania odwoławczego Urząd Miasta Ł. wyjaśnił, że nieruchomość położona w Ł. przy ul. A - tj. dz. o nr ew. 22 w obrębie [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przez Radę Miejską w Ł. w dniu: - 26.10.2011 r. - Uchwała Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. obejmującej wschodnią część osiedla S., - 08.10.2014 r. - Uchwała Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. obejmującej wschodnią część osiedla S.. W ww. planie wskazana działka znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem: 39MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Dla przedmiotowego terenu zgodnie z zapisami § 20 pkt. 1 i 2 ww. planu ustala się: - przeznaczenie podstawowe pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej, - jako przeznaczenie uzupełniające - możliwość realizacji usług w budynkach mieszanych lub samodzielnych budynkach, stanowiących nie więcej niż 30% powierzchni zabudowy przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową. Budowa budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) jest zgodna z podstawową funkcją terenu określoną w ww. planie.

W dniu 29 sierpnia 2016 r. pracownicy PINB w toku oględzin prowadzonych w trybie art. 136 k.p.a. na zlecenie [...]WINB ustalił: "1) wzdłuż wschodniej granicy nieruchomości istnieje ściana murowana z pustaków betonowych gr. 14 cm, 2) łączna długość ww. ściany wynosi 6,40 m przy czym na odcinku 1,60 m od strony północnej ściana ta jest ścianą zewnętrzną budynku gospodarczego dobudowanego do wcześniej istniejącego budynku letniskowego, 3) na pozostałym odcinku przedmiotowa ściana przebiega równolegle do drewnianej ściany budynku letniskowego w odległości 8-9 cm. Południowy koniec omawianej ściany przylega bez przewiązania do wysuniętego fragmentu ściany budynku letniskowego o długości 2,06 m, 4) przedmiotowa ściana nie została wykonana w pełnym zakresie. Stan faktyczny obrazuje orientacyjny szkic na odwrocie, 5) wg Państwa K. pod omawianą ścianą istnieje fundament z betonowych bloczków". Do protokołu oględzin dołączono dokumentację fotograficzną oraz oświadczenie H. K. o treści "Ściana została wykonana bez związku z budową budynku letniskowego wybudowanego ok. 12-13 lat wcześniej, wyłącznie dla celów estetycznych. Będzie służyła do eksponowania roślinności (winobluszcz)".

Dalej organ odwoławczy podkreślił, iż budynek, stanowiący samowolę budowlaną wybudowany został w latach 1988-1992, a więc pod rządami ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane. Ponadto H. i S. K. do istniejącego budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) od strony północnej dobudowali pomieszczenie gospodarcze, a od strony wschodniej mur z bloczków betonowych. Budynek gospodarczy jest przedmiotem odrębnego postępowania. Z pisma Urzędu Miasta Ł. z dnia 27 lutego 2012 r. oraz wypisu i wyrysu z obowiązującego w latach 1977-1993 planu zagospodarowania przestrzennego województwa miejskiego [...]stanowiącego zarazem plan ogólny [...] zespołu miejskiego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia 28.03.1977 r. dla nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A- wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w jednostce planistycznej Nr 20 - Bałuty o funkcji mieszkaniowo - usługowo - przemysłowej.

Następnie [...]WINB przytoczył unormowania zawarte w art. 28, 37-42 ustawy Prawo budowalne z 1974 roku.

Z informacji pozyskanej od Prezydenta Miasta Ł. przy piśmie z dnia 17 sierpnia 2016 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość położona w Ł. przy ul. A- tj. dz. o nr ew. 22 w obrębie [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przez Radę Miejską w Ł. w dniu: - 26.10.2011 r. - Uchwała Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. obejmującej wschodnią część osiedla S. – 8 października 2014 r., Uchwała Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. obejmującej wschodnią część osiedla S.. W ww. planie działka o nr ew. 22 w obrębie [...] - znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem: 39MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Dla przedmiotowego terenu zgodnie z zapisami § 20 pkt. 1 i 2 ww. planu ustala się: -przeznaczenie podstawowe pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej, - jako przeznaczenie uzupełniające - możliwość realizacji usług w budynkach mieszanych lub samodzielnych budynkach, stanowiących nie więcej niż 30% powierzchni zabudowy przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową. Budowa budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) jest zgodna z podstawową funkcją terenu określoną w ww. planie.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z zapisów obowiązującego zarówno w dacie budowy, jak i obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, aby budowa budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) zlokalizowanego po wschodniej stronie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A(działka ewidencyjna nr 22, obręb ewidencyjny [...]) nie była dozwolona. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika również, aby przedmiotowy obiekt powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wykluczone zostały zatem przesłanki o jakich mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego.

Wobec powyższego w ocenie organu II instancji zastosowanie w sprawie mógłby znaleźć przepis art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., który stanowi, iż w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Jednakże z treści dostarczonego przez strony opracowania "Inwentaryzacja budowlana budynku letniskowego i gospodarczego" sporządzonego przez W. J. (uprawnienia budowlane nr [...]) nie wynika, by zachodziła konieczność wykonania jakichkolwiek robót budowlanych dotyczących rozpatrywanego obiektu.

Organ wskazał, iż H. i S. K. do istniejącego budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) od strony północnej dobudowali pomieszczenie gospodarcze, a od strony wschodniej mur z bloczków betonowych. Z protokołu oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji w dniu 29.08.2016 r. wynika, iż:

- wzdłuż wschodniej granicy nieruchomości istnieje ściana murowana z pustaków betonowych gr. 14 cm,

- łączna długość ww. ściany wynosi 6,40 m przy czym na odcinku 1,60 m od strony północnej ściana ta jest ścianą zewnętrzną budynku gospodarczego dobudowanego do wcześniej istniejącego budynku letniskowego,

- na pozostałym odcinku przedmiotowa ściana przebiega równolegle do drewnianej ściany budynku letniskowego w odległości 8-9 cm. Południowy koniec omawianej ściany przylega bez przewiązania do wysuniętego fragmentu ściany budynku letniskowego o długości 2,06 m,

- przedmiotowa ściana nie została wykonana w pełnym zakresie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] wskazał, iż "wykonanie ww. ściany nie stanowi kontynuacji budowy budynku letniskowego. Oznacza to, że budowę zakończono przed 1stycznia 1995r., a do załatwienia przedmiotowej sprawy zastosowanie znajdą przepisy prawa budowlanego z 1974 r.".

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił ww. stanowisko organu powiatowego i wskazał, iż z przedłożonej przez Inwestorów "Inwentaryzacji budowlanej budynku letniskowego i gospodarczego" sporządzonej przez W. J. wynika, iż ściana murowana oddylatowana jest od właściwej ściany budynku letniskowego. Z protokołów oględzin z dnia 16 lipca 2009 r. oraz z dnia 29 sierpnia 2016r., jak i załączonych do nich dokumentacji fotograficznej wynika, iż wybudowana samowolnie w 2005 roku ściana z bloczków betonowych nie jest bezpośrednio związana z przedmiotowym budynkiem letniskowym. Nadto, wskazać należy na różnice w zastosowaniu technologii wykonania ściany z bloczków betonowych, a ściany przedmiotowego budynku letniskowego co wskazuje na odpowiedni dystans czasowy w ich wykonaniu.

Powyższe potwierdza również oświadczenie złożone przez H. K. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań o treści "Ściana została wykonana bez związku z budową budynku letniskowego wybudowanego ok. 12-13 lat wcześniej, wyłącznie dla celów estetycznych. Będzie służyła do eksponowania roślinności (winobluszcz)".

W związku z powyższym [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w pełni podzielił stanowisko organu powiatowego, iż wykonanie ściany murowanej nie stanowi kontynuacji budynku letniskowego i wykonana ściana z bloczków betonowych nie jest bezpośrednio związana z przedmiotowym budynkiem letniskowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 13.08.2015 r. sygn. akt II SA/Łd 449/15 uchylającym decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz decyzję organu powiatowego z dnia [...] wskazał, również, iż "Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 ustawy z 1974 r. ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie - jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy (uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13)". W związku z tym, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie było przedmiotem zaskarżenia.

W ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wobec braku podstaw do wydania decyzji określonych w art. 37 ust. 1, art. 40, art. 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zasadnie wydał na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzję umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) zlokalizowanego po wschodniej stronie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A (działka ewidencyjna nr 22, obręb ewidencyjny [...]).

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Należy dodatkowo wyjaśnić, że skutki umorzenia postępowania w całości polegają na tym, że prawidłowo toczące się postępowanie kończy się bez merytorycznego rozstrzygania w sprawie. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.02.2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.01.2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do sądu administracyjnego złożyła B. K., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 6,7,8,9 k.p.a. poprzez działania niezgodne z przytoczonymi przepisami prawa;

2. oparcie decyzji na faktach niezgodnych ze stanem faktycznym;

3. naruszenie przepisu art. 37 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r poprzez przyjęcie, że popełniona samowola budowlana jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu orzekania, jak też z planem w okresie budowy;

4. sprzeczna interpretacja uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia 28.03.1977 w uzasadnieniu skarżonej decyzji a stanowiskiem [...]WINB w Ł. zawartym w uzasadnieniu decyzji nr [...] [...]WINB uchylającej decyzją PINB w Ł. nr [...] z dnia [...] ;

5. naruszenie § 8 pkt 1, § 20 pkt 3 ust 3 oraz § 20 pkt 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m Ł. zawartego w Uchwale nr [...] z dnia 26 października 2011 r. Rady Miejskiej w Ł. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. obejmującej wschodnią część osiedla S.;

6. naruszenie przepisów art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, mimo braku podstaw do twierdzenia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe;

7. nie rozstrzygnięcie postępowania w odniesieniu do powstałej samowoli w postaci wybudowania ściany równoległej do ściany wschodniej budynku letniskowego i połączonej z jego ścianą nie pozwala uznać postępowania jako bezprzedmiotowe;

8. dokonanie rozbudowy istniejącego budynku letniskowego wyklucza zastosowanie do tego postępowania przepisów art. 103 prawa budowlanego z 1994r.;

9. brak odniesienia się do faktów podniesionych w piśmie z dnia 30 maja 2005r. a dotyczących stopniowego popełniania samowoli budowlanej poprzez kilkuletnią rozbudowę i przebudowę drewnianego domku letniskowego;

10. nie wykazanie braku związku ściany wschodniej z domkiem letniskowym;

11.brak spójności w wyjaśnieniu konieczności budowy w/w ściany raz jako muru ogniowego i ocieplenie wg. techn. W. Jarzyny, dwa jako ściany bez związku z budynkiem letniskowym i służącej wyłącznie do celów estetycznych i eksponowania roślinności wg oświadczenia H. K. pod rygorem odpowiedzialności karnej bez jego uzasadnienia i wymaganego prawem budowlanym pozwolenia;

12. nieprawdą jest, że brak jest faktycznego przedmiotu do rozpatrzenia sprawy, jak również podstawy prawnej do wydania decyzji rozbiórkowej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz nakazanie zakończenia postępowania w terminie wymaganym w art. 35 k.p.a. tj. w ciągu 30 dni, orzeczenie, że postępowanie toczy się z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U.2016.270), powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Dla oceny zaskarżonych decyzji istotne znaczenie ma unormowanie art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 poz. 718 – dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie było przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są również dla organu wskazania co do dalszego postępowania.

Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty są skuteczne. Sąd ocenia decyzje organów nadzoru budowlanego, umarzające postępowanie w sprawie legalności budynku rekreacji indywidualnej, wzniesionego na nieruchomości przy ul. A 9 działak ewid. Nr [...])

Postępowanie w sprawie legalności budynku letniskowego przy ul. A w Ł. i wydane decyzje były już przedmiotem kontroli sądu. W rozpoznawanej sprawie sąd przesądził, ze zarówno budynek letniskowy, zbudowany w latach 1988 – 1992, jak i ściana dobudowana w 2005 roku powstały w warunkach samowoli budowlanej

W sprawie II SA/Łd 96/14 sąd wyjaśnił, że ustalenie, że samowola budowlana podlega reżimowi ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku oznacza, iż inwestor nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a organ winien umorzyć postępowanie. Również w uzasadnieniu wyroku II SA/Łd 449/15 sąd wyjaśnił, że w odniesieniu do budynków wzniesionych w warunkach samowoli pod rządami Prawa budowlanego z 1974 roku, co do których ustalono, że nie naruszają one przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i innych, nie ma podstaw do wydawania nakładania obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie jako decyzji kończącej postepowanie. Pozwolenie na użytkowanie dotyczy jedynie obiektów, co do których wydano uprzednio taki nakaz. Tym poglądem sąd jest związany w dalszym toku postępowania, a więc również kontrolując zaskarżone na obecnym etapie decyzje.

W związku z podnoszonymi przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie zarzutami podkreślić należy, ze umorzenie postępowania na postawie art. 105 § 2 k.p.a. wbrew twierdzeniem strony skarżącej nie oznacza, że organ nie stwierdził istnienia samowoli budowlanej – ta wszak jest w niniejszej sprawie bezsporna. Jest ono (umorzenie) jedynie konsekwencją uznania, że sporny budynek, bezspornie wzniesiony bez pozwolenia na budowę, jako zgodny unormowaniami planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami technicznymi może dalej istnieć, co jest tożsame z sanowaniem samowoli budowlanej. Tym samym nieskuteczny jest zarzut skargi naruszenia unormowania art. 105 § 2 k.p.a. w takim znaczeniu, w jakim skarżący kwestionują uprawnienie organu do umorzenia postępowania jako formy zakończenia postępowania legalizacyjnego. Trafnie organ odwoławczy podkreślił konieczność zakończenia postępowania decyzją procesową. Innymi słowy, umorzenie postępowanie nie oznacza, iż organ kwestionuje, ze mamy do czynienia z samowolą budowlaną, a jedynie że na obecnym etapie nie ma podstaw d dalszego prowadzenia postępowania w trybie art. 37, art. 40-42 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowalne.

Jak wynikało z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Łd 96/14 należy wyjaśnić zgodność spornej zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zarówno w dacie budowy, jak i w dacie orzekania przez organy. W tym zakresie ustalenia organów budzą dwie zasadnicze wątpliwości:

1) Co do zgodności zabudowy z planem obecnie obowiązującym to już w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 maja 2014 roku w sprawie II SA/Łd 96/14 sąd zwracał uwagę, że aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla tego terenu (oznaczonego symbolem 39 MN) przeznaczenie podstawowe pod zabudowę jednorodzinną w formie zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej. Jednocześnie jednak sąd zwrócił uwagę, że legalizowany budynek rekreacji indywidualnej zlokalizowany jest poza wyznaczonymi liniami zabudowy. Zaś § 20 ust.10 uchwały stanowi, iż na terenach oznaczonych symbolami m.in. 39 MN dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy, zlokalizowanej częściowo lub całkowicie poza liniami zabudowy, z prawem wyłącznie do remontu. Co istotne, sąd przyjął, iż istniejąca zabudowa, o której mowa w cytowanym unormowaniu planu musi być zabudową wzniesioną legalnie. Tym poglądem w toku ponownego rozpoznania sprawy związany jest zarówno organ, jak i sąd. Dlatego tak ważne jest przesadzenie, czy po zmianie planu w 2014 roku, na którą to zmianę powołuje się obecnie organ odwoławczy, nie zmieniły się ustalenia co do przebiegu linii rozgraniczających i czy sporne nieruchomość nie znalazła się w strefie, o której pisał tutejszy sad w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Łd 96/14.

2) Ze wskazań sądu (II SA/Łd 96/14), powtórzonych w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Łd 449/15 wynika konieczność zweryfikowania przeznaczenia nieruchomości przy ul. A w planie zagospodarowania przestrzennego od daty zabudowy. W tym zakresie jednak teza organów o zgodności zabudowy z planem nie została skonfrontowana w sposób przekonujący z materiałem dowodowym. Umknęło bowiem uwadze organów, że w aktach znajdują się dwa pisma o rozbieżnej treści. Organy przyjęły na podstawie pisma organu planistycznego z 2009 roku, ze nieruchomość przy u. A położona jest w obrębie zabudowy mieszkaniowej. Jednakże z informacji organu planistycznego z 2006 roku wynika, że sporna nieruchomość jest położna w terenie przeznaczonym wg planu pod zieleń. Na tę okoliczność powoływała się zresztą w odwołaniu skarżąca.

Reasumując powyższe uwagi, ustalenia organów w zakresie oceny zgodności spornej zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymagają uzupełnienia i weryfikacji.

Kolejną z kwestii, wymagającą wyjaśnienia było (vide uzasadnienie wyroku w sprawie II SA/Łd 449/15) ustalenie, czy wzniesiona równie samowolnie w 2005 roku ściana jest konstrukcją samodzielną, czy też wiąże się z budynkiem. Przy tym w ocenie sądu chodzi o związek funkcjonalny. Wprawdzie organy odniosły się do tego zagadnienia w uzasadnieniach obecnie kontrolowanych decyzji, niemniej wnioski organu odwoławczego nie wskazują, aby uwzględniono wszystkie dowody zebrane w tym zakresie. Organy przyjmują, że ściana, nazywana w uzasadnieniach murem, to konstrukcja samodzielna i niezależna od budynku letniskowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, że organy dały wiarę twierdzeniom inwestorki, że ściana z bloczków powstała jako mur pod pnącza winorośli. Tymczasem wniosek organów i twierdzenie owo uczestniczki postępowania nie są spójne z wcześniejszymi dokumentami, sporządzanymi w krótszym czasie po przerwaniu budowy owej ściany, zapisami protokołu sporządzonego w dacie wstrzymania prac związanych ze stawianiem ściany, jak i z zapisami opinii technicznej, iż "w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami należy od strony wschodniej wykonaną do wysokości 100 cm zewnętrzną ścianę z bloczków betonowych nadmurować do poziomu spodu dachu. Ściana będzie stanowiła ocieplenie budynku oraz przegrodę ogniową". Również przedstawione w sprawie zdjęcia budzą wątpliwości co do tezy, iż celem wzniesienia ściany było stworzenie podpory dla winorośli. Do tej pory zresztą żadna roślinność nie pnie się po jej froncie. Ściana wedle twierdzeń strony skarżącej ma fundament, czego organ nie ustalił, a co może mieć wpływ na ocenę jej przeznaczenia, tym samym związku funkcjonalnego z budynkiem. Wnioski organu w tym zakresie nie są oparte na rzetelnej, wyczerpującej ocenie materiału dowodowego. Należy podkreślić, ze organ dokonując ustaleń winien poddać analizie wszystkie dowody zebrane w sprawie, na różnym etapie postępowania, także te dowody, które zostały zebrane przed wydaniem decyzji, następnie wyeliminowanych z obrotu. Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynikać się zdaje, że sam upływ czasu między jedną a drugą samowolą zdaje się przesądzać o zerwaniu związku funkcjonalnego między budyniem a dobudowaną i niedokończoną ścianą zewnętrzną. Dla zasadności takiej tezy konieczne byłoby wyjaśnienie, czy rzeczywiście ścina owa może funkcjonować samodzielnie, czy zamierzeniem inwestora nie było docieplenie budynku, wreszcie, czy między zakończeniem prac w 1992 roku a ostawieniem ściany w 2005 roku nie były prowadzone też inne prace związane n z przebudową, czy rozbudową budynku, które to prace nie pozwolą na tezę, że wzniesienie ściany było kolejnym etapem w procesie wielu robót budowlanych, samowolnie wykonywanych w obrębie tego budynku.

Jak wcześniej wywiódł WSA w Łodzi, od przesadzenia powyższej kwestii zależy, czy podstawę orzekania stanowią przepisy ustawy prawo budowlane z 1974 oku, czy obecnie obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 roku (...) jeżeli organ stwierdzi, że inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. W takim wypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 ustawy z 1974 r. Przepis ten stanowił, że w razie wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Przepis ten jednak miał zastosowanie wówczas, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 ustawy z 1974 r. ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy (uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13).

Uchybieniem organów jest też pominięcie w decyzji rozstrzygnięcia w zakresie owej, dobudowanej w 2005 roku ściany. Organy nie wyjaśniły, czy jej budowa podlega w ogóle reżimowi prawa budowlanego.

Z uwagi na powyższe, oceniając, ze w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, związanych z obowiązkami organu przede wszystkim w zakresie oceny materiału dowodowego sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszym wyroku i dokona ponownej oceny materiału dowodowego, a następnie dopiero oceni, czy takie postępowanie uzupełniające wystarczy dla końcowego rozstrzygnięcia, czy też wymagać będzie uchylenia również decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). Organ II instancji w postępowaniu administracyjnym przejmuje bowiem sprawę do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, tym samym samodzielnie dokonuje oceny materiału dowodowego. Przepis art. 138 k.p.a. realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1062/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei prowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego (na co zezwala art. 136 k.p.a.) nie może oznaczać prowadzenia istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Uzupełnianie oznacza bowiem swoiste "dodanie" pewnych działań do działań, które na wcześniejszym etapie postępowania zostały już przeprowadzone. Brak jest tym samym upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ pierwszej instancji dowodów w ramach postępowania administracyjnego.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.

ms