Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 789/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
article: art. 46 ust. 4 pkt 3,  art. 46a,  art. 46b  pkt 1 i 2,  art. 48a ust. 1 pkt 3,  ust. 3 pkt 1,  ust. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1897
law: Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej - t.j.
article: art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a ic,  art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 491
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia  z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii
article: par. 10 ust. 9,  par. 27 ust. 1 pkt 2 lit. d, ust. 3 pkt 16
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art. 22, art. 31 ust. 3,  art. 52 ust. 1-3,  art. 68 ust. 1,  art. 92 ust. 1,  art. 228 ust. 1,  art. 232,  art. 233 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Z. P. W. I. S. w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję P. P. I. S. w S. z dnia [...]., nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Z. P. W. I. S. w S. na rzecz skarżącej J. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Państwowy Inspektor Sanitarny w S. decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2020.256 ze zm. – dalej zwaną "K.p.a.") oraz art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (j.t. Dz.U.2021.195), po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] wymierzającą J. K. (dalej określanej jako "skarżąca") karę w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności związanej z przygotowywaniem i podawaniem posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu, w ten sposób, że w dniu [...] stycznia 2021 r. w zakładzie żywienia zbiorowego przy al. [...] w S. prowadziła działalność w zakresie serwowania posiłków konsumowanych przez gości na miejscu, podawanych do stolika.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zaskarżona decyzja zapadła w związku ze stanem epidemii ogłoszonym na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U.2020.491 ze zm.). Zgodnie z nim, w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłasza się stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-COV-2. Istnienie stanu epidemii implikuje zaistnienie wielu ograniczeń, wynikających z przepisów prawa.

I tak rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U.2020.2316 ze zm.) wprowadzone zostały ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców oraz obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych. W myśl postanowienia § 10 ust. 9 przywołanego rozporządzenia do dnia 17 stycznia 2021 r. ustanowiono czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Ponadto zgodnie z § 27 ust. 1 pkt 2 lit. d wówczas obowiązującego rozporządzenia do dnia 31 stycznia 2021 r. nakazano zakrywanie, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U z 2020 r. poz. 110, 284, 568, 695, 1087 i 1517), ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych, w tym: w budynkach użyteczności publicznej przeznaczonych na potrzeby: administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny. Zgodnie z § 27 ust. 3 pkt 16 przywołanego rozporządzenia powyższego nakazu nie stosuje się w przypadku osoby wykonującej czynności zawodowe, służbowe lub zarobkowe w budynkach użyteczności publicznej, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lit. d, chyba że zarządzający takim budynkiem postanowi inaczej, z wyjątkiem osoby wykonującej bezpośrednią obsługę interesantów lub klientów w czasie jej wykonywania. Okres obowiązywania przedmiotowego ograniczenia jest nieprzerwalny od czasu jego naruszenia, do dnia wydania niniejszej decyzji. Skarżąca, prowadząc działalność gospodarczą pod nazwą [...] J. K. al. [...] w S., nie zastosowała się do przywołanego powyżej nakazu czasowego ograniczenia działalności poprzez przyjmowanie w dniu [...] stycznia 2021 r. gości w lokalu zlokalizowanym przy [...] w S., w którym podawano do stolika posiłek, celem konsumpcji na miejscu oraz niestosowaniu przez obsługę będącą w bezpośrednim kontakcie z klientem środków ochrony osobistej, tj. nie zasłaniania ust i nosa.

Naruszenie ww. nakazów przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. stwierdzili i udokumentowali w dniu [...] stycznia 2021 r. poprzez przeprowadzenie w obecności funkcjonariuszy Policji czynności kontrolnych w zakładzie żywienia zbiorowego, zlokalizowanego przy [...], [...] (po otrzymaniu w dniu [...] stycznia 2021 r. z systemu informatycznego SEPIS zgłoszenia interwencyjnego). Przedmiotowa kontrola obejmowała swoim zakresem realizację ograniczeń, zakazów i nakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii SARS

CoV - 2 w Polsce oraz przestrzeganie przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne w szczególności dot. warunków produkcji, przechowywania żywności oraz warunków żywienia zbiorowego.

W trakcie inspekcji stwierdzono m.in., że:

. w sali konsumpcyjnej znajdowały się stoły z krzesłami, na których umieszczone było menu;

. obsługa lokalu będąca w bezpośrednim kontakcie z klientem nie stosowała środków ochrony osobistej tj. nie miała zasłoniętych ust i nosa;

. dwie osoby, które przybyły do lokalu zostały obsłużone na miejscu, tj. konsumowały posiłek podany do stolika.

Ponadto osoba upoważniona przez stronę - T. R. oświadczył, że prowadzona działalność polegała na przygotowywaniu potraw na wynos oraz organizowaniu spotkań biznesowych, z potencjalnymi klientami organizowanych w przyszłości imprez okolicznościowych, z degustacją o określonych godzinach umówionych z przedsiębiorcą, co nie było udokumentowane np. umową pisemną, natomiast spożywanie posiłków było odpłatne.

Z przedmiotowych czynności kontrolnych sporządzono protokół kontroli z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], w którym oprócz powyższego zawarto m.in informacje dotyczące:

. zapewnienia przez przedsiębiorcę w zakładzie środków do dezynfekcji rąk oraz elementów wyposażenia;

. posiadania przez personel (tj. 6 osób) aktualnych orzeczeń lekarskich dla celów sanitarno-epidemiologicznych o braku przeciwwskazań do wykonywania prac, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażenia na inne osoby;

. stwierdzonych nieprawidłowości, tj. zacieków oraz trwałych zabrudzeń na suficie i powierzchni ścian w pomieszczeniu produkcyjnym, a także odprysków farby na powierzchni ścian w ciągu komunikacyjnym;

. konieczności zakończenia sporządzania protokołu w przedmiotowym zakładzie o godzinie [...], z uwagi na natychmiastowy nakaz przedstawiciela zakładu do opuszczenia lokalu przez pracowników PS SE w S., z uwagi na umówione następne spotkanie biznesowe;

. odmówienia podpisania przez T. R. upoważnienia do przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz zażądania przez niego przesłania pocztą niniejszego dokumentu wraz z protokołem.

Powyższe czynności kontrolne przeprowadzone w ww. zakładzie zostały zarejestrowane kamerami nasobnymi przez funkcjonariuszy Policji.

Organ II instancji w pełni podzielił stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., iż doszło do naruszenia przepisów § 10 ust. 9 - obowiązującego w dniu czynu - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, tj. niezastosowanie się w stanie epidemii do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności związanej z przygotowywaniem i podawaniem posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu poprzez prowadzenie w dniu [...] stycznia 2021 r. w zakładzie żywienia zbiorowego przy [...] w S. działalności w zakresie serwowania posiłków konsumowanych przez gości na miejscu, podawanych do stolika, co stanowiło przesłankę do ukarania przedsiębiorcy zawartą w przepisie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U.2020.1845 ze zm. - dalej zwana "ustawą zapobiegawczą"). Przesłanka ta ma charakter bezwzględny, tj. w przypadku okoliczności stwierdzenia naruszenia prawa zachodzi obowiązek wszczęcia postępowania w zakresie ukarania karą administracyjną. Administracyjna kara pieniężna może być nałożona w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł zaś przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie regulują odrębnie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w związku z czym zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 K.p.a., w takim przypadku należało zastosować regulacje tej ustawy.

Przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 189d K.p.a. zaś organ administracji publicznej wymierzając w dniu [...] lutego 2021 r. J. K. karę w wysokości [...] zł wziął pod uwagę wagę czynu, stopień zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, o którym mowa w art. 189d pkt 1 K.p.a.

Inspektor Sanitarny stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. prawidłowo ocenił, wagę i okoliczności naruszenia prawa, tj. że strona swoim zachowaniem stworzyła niewątpliwie ryzyko przeniesienia czynnika chorobotwórczego SARS-COV-2, wywołującego chorobę COVID-19 poprzez udostępnienie w zakładzie żywienia zbiorowego przy al. [...]/[...] w S. miejsca umożliwiającego gromadzenie się skupisk osób przebywających w zamkniętym pomieszczeniu, w którym wbrew obowiązującym przepisom spożywano posiłek na miejscu podawany gościom siedzącym przy stole, pomimo czasowego ograniczenia prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów, o czym mowa w postanowieniu § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Ponadto podczas kontroli w dniu [...] stycznia 2021 r. przedstawiciel zakładu oraz osoby obsługujące klientów będące z nimi w bezpośrednim kontakcie nie realizowały obowiązku zasłaniania nosa i ust (dowód stanowi zapis audiowizualny pochodzący z kamer nasobnych funkcjonariuszy Policji), stwarzając tym samym warunki, które w stopniu istotnym zagrażały bezpieczeństwu osób znajdujących się w lokalu poprzez zwiększoną możliwość przeniesienia wirusa SARS-COV-2.

Powyższe działania stanowiły bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia osób znajdujących się w zakładzie żywienia zbiorowego, jak również dla ich bliskich, co powoduje rozprzestrzenianie się choroby, a tym samym pogorszenie się sytuacji epidemiologicznej w regionie.

Odnosząc się do zarzutów strony, organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa kara została nałożona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którymi, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł, które wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. Stosownie do art. 46a cyt. ustawy, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 46b pkt 2 cyt. ustawy zapobiegawczej, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją strony, że istnieją konstytucyjne wątpliwości co do podstawy prawnej nałożonej kary, podstawa ma bowiem charakter ustawowy, a w rozporządzeniu (wydanym właśnie na podstawie ustawy) ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii zostały jedynie doprecyzowywane. Stosownie do wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 cyt. Ustawy, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, ustanowiono czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z). W dniu [...].01.2021 r. podczas kontroli sanitarnej przeprowadzonej w zakładzie żywienia zbiorowego, zlokalizowanym przy [...] w S., prowadzonym przez J. K. stwierdzono, że dwie osoby zostały obsłużone na miejscu, tj. konsumowały w niniejszym lokalu posiłek, który został podany im do stolika. Zakaz prowadzenia określonej działalności został wprowadzony na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Taki zabieg ustawowy był w pełni zasadny, ponieważ pozwala on na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną i działanie w tym zakresie Parlamentu poprzez wydawanie ustaw nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego. Istnienie stanu epidemii implikuje zaistnienie wielu ograniczeń, w szczególności wynikających przepisów prawa. Dodatkowo stwierdzić trzeba, że stan epidemii powodować musi również weryfikację i często odmienną ocenę wypracowanych poglądów związanych z wykładnią obowiązujących przepisów prawa. Wskazać trzeba, że biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należy dokonać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem skrajnie nieodpowiedzialnych podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju. W tym kontekście nieodpowiedzialne i wymagające szybkiej i skutecznej reakcji zachowania skutkują koniecznością takiej wykładni przepisów, aby zapobiec powtarzaniu takich samych sytuacji w przypadku podmiotów, które już naruszyły obowiązujące przepisy, jak i osiągnąć efekt odstraszający wobec innych podmiotów, które, widząc nieskuteczność działania organów administracji publicznej, będą zachęcane do lekceważenia regulacji mających na celu ograniczenie rozprzestrzeniania się epidemii.

Zarzut dot. naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób i ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw - w ocenie organu jest niezasadny. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy twierdząc, iż: "zaistniała sytuacja, wynikająca ze stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, w pełni uzasadnia wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, o jakich mowa w cyt. przepisie Konstytucji. Został on ustanowiony właśnie na wypadek zaistnienia takich wyjątkowych sytuacji jak epidemia zagrażająca zdrowiu i życiu wszystkich osób przebywających na terenie Polski" (WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 834/20).

Dodatkowo organ II instancji odwołał się do treści art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Ochrona taka jest zapewniana przez władze publiczne, na których spoczywa obowiązek wprowadzania regulacji dostosowanych do aktualnej sytuacji. Rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 stanowi poważne zagrożenie epidemiczne. W celu zwalczania niniejszej epidemii, zaistniała konieczność zastosowania wszystkich środków, a tym samym potrzeba przestrzegania obowiązującego prawa, którego treść winna być interpretowana w sposób pozwalający na maksymalne wykorzystanie istniejących procedur. Przestrzeganie obowiązujących regulacji prawnych przez innych przedsiębiorców i ponoszenie przez nich w związku z tym wielu niedogodności nie może stawiać w uprzywilejowanej pozycji J. K., która próbując wykorzystać luki prawne, podważa wszystkie działania, których celem jest wyeliminowanie epidemii. Wprowadzony przez prawodawcę zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów w sposób inny, niż poprzez realizację usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu był rozwiązaniem prawnym, mającym na celu ograniczenie nawiązywania bezpośredniego kontaktu między ludźmi i tym samym przerwanie potencjalnych dróg szerzenia się zakażenia SARS-CoV-2. Zatem stan epidemii i związane z nim zagrożenia w pełni uzasadniają wydane rozstrzygnięcie. W rozpatrywanym stanie faktycznym nie zachodziły przesłanki umożliwiające odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej, o którym mowa w przepisie art. 189f K.p.a., a żaden z zarzutów podniesionych w odwołaniu nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia:

1. art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z 5 grudnia 2008 r. w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z 21 grudnia 2020 r. (Dz. U. 2020 r. poz. 2316), poprzez zastosowanie § 10 ust. 9 wyżej wskazanego rozporządzenia, pomimo że rozporządzenie to jest aktem prawnym nieposiadającym rangi ustawy, wprowadzającym ograniczenie wolności działalności gospodarczej;

2. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z 5 grudnia 2008 r. w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z 21 grudnia 2020 r. (Dz. U. 2020 r. poz. 2316), poprzez zastosowanie § 10 ust. 9 wyżej wskazanego rozporządzenia, pomimo że ustanowiony tam zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów w sposób inny, niż poprzez realizację usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczani, stanowi naruszenie istoty wolności działalności gospodarczej;

3. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z 5 grudnia 2008 r. w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z 21 grudnia 2020 r. (Dz. U. 2020 r. poz. 2316), poprzez zastosowanie § 10 ust. 9 wyżej wskazanego rozporządzenia, pomimo że upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia zawarte w art. 46b pkt 2 wyżej wskazanej ustawy nie zawiera wytycznych dotyczących treści wydanego na jego podstawie rozporządzenia;

4. art. 228 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z 5 grudnia 2008 r. w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z 21 grudnia 2020 r. (Dz. U. 2020 r. poz. 2316), poprzez zastosowanie § 10 ust. 9 wyżej wskazanego rozporządzenia, pomimo braku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego.

W oparciu o wyżej wymienione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także o zasądzenie od organu administracji na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Nadto o wstrzymanie wykonania decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. wydanej w dniu [...] lutego 2021 r. do czasu wydania przez Sąd orzeczenia w przedmiocie skargi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej określanej skrótem "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne. Zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Natomiast na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dalej należy zauważyć, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.).

Przechodząc do meritum sprawy, po dokonaniu, według wskazanych wyżej reguł, oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy.

Podkreślić w tym miejscu należy, że okoliczności faktyczne sprawy poddanej sądowej kontroli nie są w istocie sporne. Także w skardze skarżąca ich nie neguje. W istocie spór w sprawie sprowadza się do kwestii prawnej, a mianowicie dopuszczalności ukarania za naruszenie obowiązku zakrywania nosa i ust w oparciu o obowiązujące w dniu zdarzenia regulacje prawne oraz o dopuszczalność zakazania prowadzenia określonej działalności gospodarczej w okresie obejmującym zdarzenie. W ocenie skarżącej, organ nałożył na nią karę z naruszeniem wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego.

Zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy zapobiegawczej, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł.

Stosownie zaś do art. 46b pkt 1 i 2 ustawy zapobiegawczej Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).

W oparciu o wyżej wskazaną podstawę Rada Ministrów wydała 21 grudnia 2020 r. rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.). W § 10 ust. 9 przywołanego rozporządzenia do dnia 17 stycznia 2021 r. ustanowiono czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z). Prowadzenie tego rodzaju działalności jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Okres obowiązywania przedmiotowego ograniczenia został zgodnie z postanowieniami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu przedłużony do dnia 31 stycznia 2021 r.

Z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy zapobiegawczej wynika, że kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny.

W zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 i 1423) - a więc przepisy dotyczące zobowiązań podatkowych - a to stosownie do art. 48a ust. 8 ustawy.

Natomiast w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.).

Trafnie organy stwierdziły, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. (Dz. U. 2020 r., poz. 433) stan zagrożenia epidemicznego.

W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na zmianie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. 2019 r., poz. 1239, obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1845) wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

Jak wyżej wskazano, w oparciu o pierwszą z ustaw wydane zostały akty wykonawcze w postaci rozporządzeń. W tym miejscu należy zauważyć, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, oba opubl. w CBOSA).

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Każde rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień, co oznacza, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Jednocześnie rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia.

Z kolei z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).

Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą. Kwestie te były wielokrotnie poruszane w orzecznictwie tak sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki z 4 listopada 1997 r., U 3/97, OTK ZU nr 304/1997, poz. 40; z 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 30 kwietnia 2009 r., U 2/08 OTK-A 2009/4/56; z 31 maja 2010 r., U 4/09 OTK-A 2010/4/36). Dominujący i ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych.

Wskazać zatem należy, że powołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. oparto na regulacji art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy zapobiegawczej, zgodnie z którym, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy zapobiegawczej zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy zapobiegawczej wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej opisanych rozporządzeniach a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie i to bez określenia ram czasowych. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Także pojęcie "czasowego ograniczenia działalności" rozumieć należy jako określenia przedziału czasowego od – do i to w precyzyjny sposób, np. od dnia wejście w życie rozporządzenia do określonego dnia, daty. Pojęcie "do odwołania" nie pozwala na określenie czasokresu, nie domyka go. Prowadzi to do wniosku, że ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu uregulowane w § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. zostało wprowadzone z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia.

Należy także podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od dnia 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem z 19 kwietnia 2020 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Op 219/20 zauważył, że Konstytucja RP przewiduje także inny mechanizm działania władzy wykonawczej i ustawodawczej. Na podstawie art. 232 Konstytucji RP w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu.

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku).

W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych u ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej.

Trafnie także WSA w Opolu zauważył, że Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Uznała, że przyznane jej zwykłe środki konstytucyjne w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji są wystarczające, aby opanować istniejący stan epidemii. W konsekwencji takiego stanowiska do uregulowań prawnych dotyczących ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela mają zastosowanie wszystkie konstytucyjne i legislacyjne zasady, obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych z Rozdziału XI Konstytucji RP. W związku z tym w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń.

Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Z powyższymi regułami zerwano jednak wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS -CoV-2. Całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia. Byłoby to dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Tymczasem przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2000 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie w całości podziela, podobnie jak przedstawioną przez WSA w Oplu w powołanym wyżej wyroku argumentację.

Wobec powyższego naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 52 ust. 1- 3 Konstytucji RP.

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 tej ustawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji. Jednocześnie uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie w art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 K.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17).

W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Takowa przyczyna, brak prawidłowej podstawy materialnoprawnej do nałożenia kary administracyjnej, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Jeżeli nie nastąpiło naruszenie prawa podlegające karze pieniężnej, to nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej nałożenia i postępowanie administracyjne należało umorzyć w całości.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego zwrot wpisu uiszczonego w sprawie ([...] zł), oraz kwotę wynagrodzenia reprezentującego skarżącego radcy prawnego ([...] zł).