Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 499/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 1 , art 8  , art 13 , art 31
journal: Dz.U. 1982 nr 11 poz 80
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów.
article: art 8 , art 107 par 3  , art 49 , art 10
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) SWSA Magda Froncisz SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg S. W., W. M., T. W., J. C., B. B., Ł. W., J. D., M. Ł. i T. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...] . w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów ' I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących S. W., T. B. i W. M. po 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących T. W., J. C., B. B., Ł. W., J. D., M. Ł. po 317 zł (trzysta siedemnaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 13 października 2020 r. znak: [...] Starosta [...] postanowił:

I. zatwierdzić projekt scalenia gruntów w miejscowościach:

• N. o powierzchni 418,3109 ha,

• C. o powierzchni 200,1486 ha,

• część P. D. o powierzchni 21,7365 ha,

• część Ż. o powierzchni 4,4929 ha,

gmina Ż., powiat [...] o łącznej powierzchni 644,6889 ha uwidoczniony na "Mapie obszaru scalenia - projekt szczegółowy" stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, z uwzględnieniem rejestru szacunku porównawczego po scaleniu, zgodnie z załącznikiem nr 2 -"Wykaz zmian danych ewidencyjnych",

II. określić przebieg nowych granic nieruchomości wydzielonych w wyniku scalenia, który oznaczony został na załączniku nr 1 - "Mapa obszaru scalenia - projekt szczegółowy" kolorem czerwonym,

III. znieść bez odszkodowań służebności gruntowe ciążące na gruntach objętych scaleniem zgodnie z załącznikiem nr 3 do niniejszej decyzji - "Zniesienie bez odszkodowań służebności gruntowych ciążących na gruntach objętych scaleniem",

IV. przenieść obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych urządzonych dla nieruchomości objętych scaleniem, na grunty wydzielone w wyniku scalenia gruntów, za wyjątkiem obciążeń wskazanych w pkt III niniejszej decyzji,

V. zobowiązać uczestników scalenia, którzy otrzymali grunty o wyższej wartości niż posiadali przed scaleniem, do dokonania należytych wpłat na konto Starostwa Powiatowego w T. w terminie dwóch miesięcy od daty zatwierdzenia projektu scalenia, tj. od daty kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna, zgodnie z załącznikiem nr 4 do niniejszej decyzji - "Wykaz dopłat za powiększenie gospodarstwa"

VI. Uczestnicy scalenia, którzy otrzymali grunty o niższej wartości niż posiadali przed scaleniem, w terminie dwóch miesięcy od daty zatwierdzenia projektu scalenia, tj. od daty kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna, otrzymają należne im dopłaty zgodnie z załącznikiem nr 5 do niniejszej decyzji - "Wykaz dopłat za pomniejszenie gospodarstwa"

VII. ustalić terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, jak w załączniku nr 6 do niniejszej decyzji zatytułowanym "Terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, w miejscowościach N., C. oraz część P. D. i Ż., gmina Ż., powiat [...]

VIII. za zgodą współwłaścicieli znieść współwłasności jak w załączniku nr 7 do niniejszej decyzji zatytułowanym "Wykaz zniesionych współwłasności nieruchomości w obszarze opracowania projektu scalenia gruntów w miejscowościach N., C. oraz część P. D. i Ż., gmina Ż.",

IX. o przejściu na własność Gminy Ż. gruntów wydzielonych pod drogi zgodnie z art. 17 pkt 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z chwilą, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna,

X. uwzględnić zastrzeżenia do projektu scalenia jak w załączniku nr 8 do niniejszej decyzji zatytułowanym "Wykaz uwzględnionych zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów w miejscowościach N., C. oraz część P. D. i Ż., gmina Ż., powiat [...]",

XI. pozostawić bez uwzględnienia zastrzeżenia do projektu scalenia jak w załączniku nr 9 do niniejszej decyzji zatytułowany "Wykaz nieuwzględnionych zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów w miejscowościach N., C. oraz część P. D. i Ż., gmina Ż., powiat [...]

XII. decyzja niniejsza na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 908) stanowi tytuł do ujawnienia z urzędu przez Starostę T. nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów.

Od decyzji tej odwołania wnieśli:

1) M. Ł.,

2) M. Ł. - działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik W. Ł.,

3) J. D.,

4) B. B.,

5) S. W.,

6) M. B.,

7) J. C.,

8) T. K.,

9) B. Ż. - działająca w imieniu T. B.,

10) S. S. - reprezentowana przez pełnomocnika adwokat M. B.,

11) G. Ż. - reprezentowany przez pełnomocnika J. Ż.,

12) Ł. W.,

13) T. W.,

14) W. M.,

15) E. D.,

16) T. S. - reprezentowana przez pełnomocnika J. S.,

17) T. B..

Wojewoda decyzją z dnia 24 lutego 2021 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami) w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 908 ze zmianami) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z 13 października 2020 r. znak: [...] w zakresie złożonych odwołań.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (dalej: "u.s.w.g.") decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia (ust. 1). Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia (ust. 2).

Tryb publicznego ogłoszenia stosowany w przypadku decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów reguluje także przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym: Jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej (§ 1). (...) Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publiczne] (§ 2). Bieg terminu, o którym mowa w przepisie art. 49 k.p.a., rozpoczyna się zatem w dniu, w którym dokonano publicznego, w sensie dostępności dla osób zainteresowanych, udostępnienia decyzji administracyjnej.

Jak wynika z akt sprawy, decyzja Starosty [...] z 13 października 2020 r. znak: [...] została ogłoszona na zebraniu ogólnym uczestników scalenia 14 października 2020 r., a następnie wywieszona na tablicach ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w T., w Urzędzie Miejskim w Ż., w miejscowościach N., C., P. D. w okresie od 15 października do 29 października 2020 r. Zatem w świetle art. 28 ust. 2 u.s.w.g. należało przyjąć, że datą doręczenia decyzji uczestnikom scalenia obecnym na zebraniu był 14 października 2020 r., pozostałym uczestnikom scalenia - 30 października 2020 r. Termin na złożenie odwołania od wydanej przez organ I instancji decyzji upłynął zatem uczestnikom scalenia biorącym udział w zebraniu z dniem 28 października 2020 r., pozostałym - z dniem 13 listopada 2020 r. Tym samym należałoby stwierdzić, iż odwołania: M. B., J. C. oraz E. D. zostały wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do ich wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na brak rozróżnienia przez Starostę T. sytuacji procesowej uczestników scalenia biorących udział w zebraniu w dniu 14 października 2020 r. od pozostałych, którzy nie brali w nim udziału, pouczenie wszystkich uczestników scalenia o treści: "zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 cytowanej na wstępnie ustawy, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalu Urzędu Miejskiego w Ż., na tablicy ogłoszeń w miejscowościach N., C., P. D. gm. Ż. oraz na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w T.. Z chwilą upływu ww. terminu decyzję uważa się za doręczoną scalenia. Stronom przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji do Wojewody w K., za pośrednictwem Starosty [...] w terminie 14 dni, licząc od dnia jej doręczenia. Decyzję uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia po upływie 14-to dniowego terminu wywieszenia" oraz dyspozycję art.112 k.p.a., z którego wynika, iż strona nie może ponosić negatywnych skutków błędów informacyjnych organu, odwołania osób biorących udział w zebraniu w dniu 14 października 2020 r. podlegają również merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ odwoławczy.

Dalej Wojewoda podkreślił, że z uwagi na złożenie odwołań od decyzji organu I instancji, przedmiotem niniejszej decyzji Wojewody jest jedynie rozpoznanie odwołań w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wydzielonych tym właśnie osobom, które wniosły odwołania oraz osobom, których interesy prawne pozostają w związku z interesem prawnym odwołujących. Przedmiotem niniejszej decyzji organu odwoławczego może być zatem jedynie rozpoznanie odwołań w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wydzielonych odwołującym oraz osobom, których interesy prawne pozostają w związku z interesem prawnym odwołujących, z uwzględnieniem tej części prowadzonego przez organ I instancji postępowania, która jest wspólna dla wszystkich uczestników scalenia (czynności postępowania poprzedzające wydanie decyzji wspólne dla wszystkich uczestników scalenia, to jest m.in. wszczęcie postępowania scaleniowego, wybór rady uczestników scalenia, uchwalenie zasad szacunku). W pozostałym zakresie, w którym prawidłowość decyzji Starosty [...] z 13 października 2020 r. znak: [...] nie została zakwestionowana przez uczestników scalenia, rozstrzygnięcie organu I instancji jest ostateczne.

Przechodząc do oceny prawidłowości prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego należy na wstępie wyjaśnić, iż postępowanie obejmujące grunty o łącznej pow. 644,6889 ha w miejscowościach: N., C., część P. D. oraz część Ż., gmina Ż., powiat [...], Wojewoda, wszczęte zostało postanowieniem Starosty [...] z 27 stycznia 2014 r. znak: [...] na wniosek właścicieli gruntów położonych w wyżej wymienionych miejscowościach, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. W postanowieniu (którego prawidłowość nie została zakwestionowana i stało się ostateczne z dniem 24 lutego 2014 r.) określono, iż po pozytywnym zweryfikowaniu wniosków złożonych przez właścicieli lub posiadaczy samoistnych, łączna powierzchnia ich gruntów wynosi 335,6994 ha, co stanowi 52,08% powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Przekracza zatem połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia wymaganą przez treść art. 3 ust. 2 u.s.w.g. do skutecznego wszczęcia postępowania scaleniowego. Nadmienić jedynie należy, iż już po wszczęciu postępowania scaleniowego wpłynęło 61 dodatkowych wniosków o jego przeprowadzenie (akta organu I instancji, karty akt 121-183), co obrazuje znacznie większą skalę poparcia dla realizacji procesu scalania gruntów na tym obszarze.

W postanowieniu o wszczęciu postępowania scaleniowego podkreślono, iż grunty położone w miejscowościach N. i C. charakteryzuje niekorzystna struktura obszarowa gospodarstw rolnych, niekorzystne ukształtowanie rozłogów gruntów, rozdrobnienie gruntów i znaczna ilość działek, których wielkość i cechy geometryczne uniemożliwiają prawidłowe i racjonalne gospodarowanie w rolnictwie. Przeszkodą do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej stanowi ponadto brak odpowiedniej sieci dróg transportu rolnego oraz dojazdów do zabudowań gospodarczych. Jako cel scalenia wskazano zatem m.in. zmianę struktury obszarowej gospodarstw rolnych poprzez zmniejszenie liczby działek w gospodarstwach, zwiększenie powierzchni działek, poprawę dostępności do działek z siedliskiem, usprawnienie układu dróg transportu rolnego poprzez wytyczenie i urządzenie funkcjonalnej sieci dróg dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych o parametrach technicznych dostosowanych do obecnie używanych maszyn rolniczych, zapewnienie każdej poscaleniowej działce dostępu do drogi publicznej, dostosowanie granic działek do systemu urządzeń melioracji wodnych, wydzielenie gruntów niezbędnych na cele infrastruktury technicznej i społecznej. W efekcie tych działań - jak założono - nastąpi wzrost wartości działek i gospodarstw, koszty produkcji rolnej obniżą się, a stan prawny gruntów zostanie uporządkowany.

Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, projekt scalenia gruntów został wyznaczony, zamarkowany drewnianymi palikami i okazany na gruncie uczestnikom scalenia w dniach od 21 sierpnia do 25 września 2019 r., na zebraniu uczestników scalenia 25 września 2019 r. a także udostępniony do wglądu uczestnikom scalenia w Sali OSP w miejscowości N. 26 września 2019 r. Po okazaniu projektu wniesiono ponad czterdzieści zastrzeżeń, które rozpatrzone zostały przy udziale powołanej przez Starostę T. komisji doradczej do szacowania i opracowania projektu scalenia gruntów, a sposób ich rozstrzygnięcia przedstawiono w załącznikach nr 8 i 9 do wydanej decyzji.

Następnie Wojewoda przytoczył złożone odwołania, odniósł się do zawartych w nich zarzutów, stwierdzając że są one nieuzasadnione.

Dalej wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 u.s.w.g., każdy uczestnik scalenia otrzymuje w zamian za grunty dotychczas posiadane na obszarze scalenia grunty o równej wartości szacunkowej, z wyjątkiem przypadków gdy:

1) wydzielenie należnego mu ekwiwalentu gruntowego, a więc o wartości ściśle równej wartości gruntów sprzed scalenia, jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione, ale różnica nie przekracza 3% wartości gruntów posiadanych przed scaleniem albo

2) złoży on do starosty stosowny wniosek o wydzielenie mu celowo gruntów o innej wartości niż posiadał przed scaleniem, ale wraz ze zgodą na taki właśnie sposób wydzielenia jego gruntów, zgłoszoną przez innego uczestnika scalenia (jeżeli wnioskodawca chce otrzymać np. grunty o większej wartości niż przed scaleniem to inny uczestnik musi wnioskować jednocześnie o wydzieleniu mu gruntów o odpowiednio mniejszej wartości ale za dopłatę pieniężną - zasada bilansowania się dopłat pieniężnych z takich wniosków) lub

3) o scalenie gruntów wystąpił inwestor, ale taki, który na obszarze nie posiada gruntów w ogóle albo posiada grunty, ale ich wartość jest mniejsza od wartości gruntów niezbędnych na realizację inwestycji celu publicznego, co powoduje, że pozostali uczestnicy scalenia otrzymają od inwestora dopłaty pieniężne lub

4) na obszarze scalenia brak jest gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i gruntów gminy, a grunty pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych lub leśnych wydzieli się z gruntów uczestników scalenia, ale w ten sposób, że każdemu z nich zmniejszy się przysługujący mu obszar gruntów o część, której wartość szacunkowa odpowiada stosunkowi wartości szacunkowej gruntów przeznaczonych na wymieniony cel do wartości wszystkich scalanych gruntów.

Treść art. 8 u.s.w.g. prowadzi zatem do wniosku, że za równą wartość szacunkową uważa się także wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. Z art. 14 ust. 2 ustawy scaleniowej wynika z kolei, że przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni jego gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać 20% tej powierzchni. Podkreślenia wymaga, iż przy ustalaniu należnego ekwiwalentu za grunty posiadane przed scaleniem istotna jest ich wartość szacunkowa, nie zaś powierzchnia (art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej). Nie budzi również wątpliwości, że w trakcie scalenia na nowo kształtuje się powierzchnia gruntów. Z uwagi na obszar scalenia, konieczność wydzielenia dróg oraz konieczność uwzględnienia interesów innych uczestników scalenia, bardzo często niemożliwe jest pozostawienie na gruncie sytuacji tożsamej z pierwotną. Niezbędne jest wówczas "przesunięcie gruntów", zmiana ich położenia czy ukształtowania, a w przypadku zachowania zasad przewidzianych w ustawie scaleniowej, zgoda uczestników na to nie jest konieczna.

Organ odwoławczy wykazał, iż różnica wartości gruntów przed i po scaleniu odwołujących, których sytuacja została dotychczas omówiona, nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%. Również powierzchnia działek otrzymanych w wyniku postępowania scaleniowego przez odwołujących nie przekracza progu określonego w art. 14 ust. 2 powołanej ustawy, od którego wymagana byłaby zgoda uczestnika scalenia. W przypadkach zaś "powiększania" lub "pomniejszania" gospodarstw, w analizowanych przypadkach każdorazowo były składane przez uczestników scalenia stosowne wnioski, znajdujące się w aktach przedmiotowej sprawy oraz dokonywane rozliczenia finansowe, których wartości określono w załącznikach nr 4 i nr 5 do wydanej przez Starostę T. decyzji. Dzięki temu warunki gospodarowania części uczestników scalenia mogą ulec poprawie, zwłaszcza w sytuacjach gdy uczestnik scalenia, prócz gruntów stanowiących jego własność, może wnioskować (za zgodą innego uczestnika), by wydzielono to właśnie jemu całość bądź część gruntów uczestnika, który w ramach tego postępowania z nich rezygnuje.

Wskazano, że z dużym prawdopodobieństwem odwołujący, których zarzuty podnoszone w treści składanych odwołań nie zostały uwzględnione, mogą ulec wrażeniu, że dokonywana przez Wojewodę analiza sytuacji, w jakiej znaleźli się wskutek scalenia, jest mocno sformalizowana i nie uwzględnia uwarunkowań czy też indywidualnych potrzeb lokalnej społeczności, których grunty podlegają procesowi scalenia. Należy jednak zauważyć, iż to z woli ustawodawcy określone zostały zasady, jakimi kierować się powinny organy administracji publicznej prowadząc, ale też następnie weryfikując prawidłowość tego procesu. Brak akceptacji żądań uczestników scalenia, którzy wskutek niezadowolenia z wyników scalenia w zakresie swoich nieruchomości chcą pozostawienia wszystkich działek według starego stanu, często podyktowany jest względami gospodarczymi i technicznymi. Nie zawsze istnieje możliwość uwzględnienia życzeń, czy też sugerowanych przez uczestników scalenia (również na etapie składanych odwołań) rozwiązań, bowiem organ realizujący takie przedsięwzięcie musi również brać pod uwagę uzasadnione interesy i wnioski innych uczestników scalenia. W przedmiotowej sprawie wielu odwołujących w treści składanych środków zaskarżenia ponownie formułowała koncepcje dotyczące rozmieszczenia gruntów, które były już przedmiotem analizy zarówno komisji doradczej do szacowania i opracowania projektu scalenia gruntów, jak i następnie Starosty [...], który swoje stanowisko w zakresie złożonych zastrzeżeń wyraził w wydanej decyzji (załączniki nr 8 i 9). Proces scalenia jest przedsięwzięciem o dużym stopniu skomplikowania, ingerującym w interesy wielu osób. Oczywistym jest, że w takiej rozbudowanej procedurze formułowane są żądania, które często nie mogą zostać spełnione, zwłaszcza że każdy z uczestników oczekuje wyłącznie poprawy warunków gospodarowania, powołując się na ogólny cel scalenia zdefiniowany w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. W tym też wymiarze decyzja scaleniowa ma charakter uznaniowy, przy zachowaniu zasad przewidzianych ustawą scaleniową. Przyznanie w wyniku scalenia działek gruntowych o określonej powierzchni i położeniu następuje w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia przy zachowaniu interesu społecznego nie podważa legalności decyzji scaleniowej, jeżeli zachowana została podstawowa zasada scalenia z art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej (por. wyroki NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1538/11, z 18 stycznia 2006 r. sygn. akt OSK 908/04, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ewentualne niezadowolenie z przydzielonego ekwiwalentu nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności decyzji. Kontrola uznaniowych rozstrzygnięć sprowadza się do oceny prawidłowości "ważenia" interesów i życzeń poszczególnych osób. Treść protokołów posiedzeń komisji scaleniowej (w skład której wchodzili przecież przedstawiciele lokalnej społeczności, by reprezentować indywidualne interesy i dbać o potrzeby pozostałych uczestników scalenia) dowodzi, że analizowano, przez pryzmat zarzutów i wniosków zgłaszanych przez poszczególnych uczestników scalenia, przyczyny takiego, a nie innego rozdysponowania nowo wydzielonych działek, chyba że zarzuty do projektu scalenia w ogóle nie były składane w toku prowadzonego postępowania. W świetle powyższych ustaleń trzeba uznać, że wniesione odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Co więcej, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie dostarcza argumentów podważających prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Nadto zarówno zasady szacowania, jak i wyniki szacowania zostały zaakceptowane przez uczestników scalenia zgodnie z procedurą. Powtarzane i składane wielokrotnie w toku postępowania scaleniowego zarzuty skarżących nie mogą odnieść skutku prawnego tylko dlatego, że wyrażają sprzeciw uczestników scalenia wobec przyjętych niektórych rozwiązań. Należy mieć na uwadze, iż ustawa scaleniowa reguluje scalenie jako proces zmierzający do globalnego uporządkowania stanu gruntów na danym terenie. Interesy tych uczestników scalenia, którzy takiego procesu nie akceptują co do zasady, chronione są odpowiednią procedurą, w ramach której projektowane rozwiązania mają być ujawniane, uprawnienie do udziału w podejmowaniu najbardziej istotnych decyzji należy do wszystkich zainteresowanych, zgłaszane zastrzeżenia mają być rozpatrywane komisyjnie, wreszcie uczestnicy reprezentowani są przez wybieraną przez siebie radę. Jak wyżej wskazano, wymienione elementy procedury w rozpatrywanej sprawie zostały zachowane.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. W. (sygn. II SA/Kr [...]), W. M. (sygn. II SA/Kr [...]), T. W., J. C., B. B., Ł. W., J. D., M. Ł. (sygn. II SA/Kr [...]),T. B. (sygn. II SA/Kr [...]).

W dniu 29 września 2021 r. sprawy te zostały na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 499/21.

S. W. zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez błędną wykładnię i pominięcie zasady optymalizacji struktury obszarowej gospodarstw rolnych, co w konsekwencji doprowadziło do wydzielenia i przysądzenia na własność skarżącego działek o niskich walorach użytkowania i nieprzydatnych pod względem rolniczym;

b) art. 8 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez wydzielenie Skarżącemu gruntów o zdecydowanej mniejszej (przekraczającej 3% różnicy) wartości szacunkowej niż dotychczas posiadane i zastosowanie dopłat, bez zgodnego wniosku uczestników scalenia;

c) art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów poprzez wydzielenie Odwołującemu gruntów o około 45% mniejszej powierzchni niż przed scaleniem, bez zgody Odwołującego (dotyczy działki nr [...], z której powstała działka nr [...] w N.);

2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:

a) art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa, poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji i brak rozważenia i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania Skarżącego oraz niewskazanie przyczyn dla których zarzuty podniesione przez Skarżącego nie zostały uwzględnione

b) art. 7 w zw. z art. 77 kpa, poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i przeprowadzenia jego wszechstronnej oceny, w wyniku czego organ nie uwzględnił zastrzeżeń dotyczących braku umiejscowienia w terenie planowanej drogi dojazdowej z nowopowstałej działki nr [...] do drogi wojewódzkiej,

c) art. 8 kpa, poprzez naruszenie przez organ zasady zaufania obywatela do Państwa i zaniechanie uwzględnienia zasady proporcjonalności i równego traktowania, poprzez wydzielenie odwołującemu działek położonych w terenie podmokłym o znacznie niższych walorach użytkowania oraz wartości.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Powtórzył fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie gruntów przysługujących temu skarżącemu przed i po scaleniu: przed scaleniem skarżącemu przysługiwało prawo własności do siedmiu działek o łącznej powierzchni 1,9400 ha i wartości 196,51 punktów szacunkowych. W wyniku scalenia Skarżący otrzymał pięć działek o łącznej powierzchni 1,9671 ha i wartości 196,54 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi 0,03%. Skarżący w toku prowadzonego postępowania scaleniowego wniósł zastrzeżenia do projektu scalenia, rozpatrzone w dniu 28 października 2019 r. przez komisję, która negatywnie zaopiniowała wniesione uwagi, decydując się na pozostawienie projektu bez zmian. Z analizy dokumentacji technicznej wynika ponadto, iż działka o numerze roboczym [...] (oznaczona po scaleniu nr [...]) posiada dostęp do dróg z dwóch stron, działka o numerze roboczym [...] (oznaczona po scaleniu nr [...]), zaprojektowana została zgodnie z kierunkiem przebiegu działek na tym obszarze i choć jest wydłużona to nadaje się do racjonalnej uprawy rolnej i posiada dostęp do drogi publicznej. Podobnie jak działka o numerze roboczym [...] (oznaczona po scaleniu nr [...]). Pozostałe zarzuty skargi uznała również za nieuzasadnione.

W. M. zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegająca na ustaleniu, że w wyniku dokonanego scalania gruntów w miejscowości N., C., część P. D. i Ż. dojdzie do poprawy warunków gospodarowania na tym terenie, podczas gdy przeprowadzeni, przez Organ procedura scaleniowa doprowadzi do naruszenia interesów zwłaszcza dużych i nowoczesnych gospodarstw rolnych, wskutek zmniejszenia się powierzchni ich upraw, przyznania w wyniku scalenia gruntów gorszej jakości oraz niezmeliorowanych, a także narażenia dużych prężnie rozwijających się gospodarstw na utratę dotacji unijnych i wskutek niewłaściwie przeprowadzonego scalania,

-art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 49 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 31 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w zw. z art. 13 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez wyznaczenie terminu zebrania uczestników scalania celem podjęcia uchwały w sprawie określania zasad szacunku gruntów oraz wyznaczenia zebrania celem zatwierdzenia szacunku gruntów z pominięciem 14 dniowego terminu ogłoszenia określającego skutek doręczenia, co uniemożliwiło uczestnikom scalania czynny udział w postępowaniu, a w konsekwencji stanowiło rażące naruszenie prawa na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wyznaczenie terminów istotnych dla procedury scaleniowej oraz prac komisji scaleniowej w okresach wytężonych prac polowych, co uniemożliwiało skarżącemu oraz innym uczestnikom scalania czynne uczestnictwo w prowadzonym postępowaniu,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wyznaczenie terminu zebrania uczestników scalania celem odczytania decyzji Starosty o zatwierdzeniu projektu scalania w momencie szczytu pandemii Koronawirusa w Polsce, oraz przeprowadzenie zebrania z wyłączeniem podstawowych zasad bezpieczeństwa, co w znaczący sposób ograniczyło prawo stron do czynnego udziału w postępowaniu,

- art 138 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I Instancji,

II. Naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na doprowadzeniu w ramach prowadzonego postępowania scaleniowego do utrzymania wadliwej struktury obszarowej gospodarstw na objętym postępowaniem terenie, w tym także do nieracjonalnego i kształtowania rozłogów gruntu oraz utrzymania znacznego rozdrobnienia pól uprawnych,

b) art. 3 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż spełnione zostały przesłanki zainicjowania postępowania scaleniowego poprzez złożenie stosownych wniosków przez właścicieli gruntów, których łączny obszar przekraczał połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia, podczas gdy w sprawie zachodziły uzasadnione wątpliwości co do prawdziwości złożonych wniosków o przeprowadzenie scalania,

c) art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utworzeniu komisji scaleniowej z pominięciem obligatoryjnego udziału przedstawiciela organizacji społeczno-zawodowej rolników, co negatywnie wpłynęło na prace komisji oraz przebieg procedury scaleniowej, a w konsekwencji stanowiło rażące naruszenie prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

d) art. 17 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez jego wadliwe zastosowanie skutkujące utrzymaniem na objętym wnioskiem obszarze zbyt wąskich dróg, utworzeniu nadmiernej ilości dróg dojazdowych do pól uprawnych kosztem ograniczenia powierzchni gruntów przeznaczonych dla uczestników scalania, zaniechaniem wydzielenia w ramach prowadzonej procedury scalania, gruntów niezbędnych na cele użyteczności publicznej tj. zaniechaniem wydzielenia gruntów pod planowaną rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] relacji Ż. - N. K., podczas gdy realizowana inwestycja spowoduje konieczność wywłaszczenia gruntów objętych procedurą scaleniową, a tym samym doprowadzi do pomniejszenia gospodarstw rolnych, w skład których wchodzą grunty okalające ww. drogę.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji,

2) stwierdzenie nieważności decyli organu I Instancji,

ewentualnie,

3) uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji,

4) zasądzenie kosztów postępowania.

W. M. wniósł również o:

1) zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w N. S., sygn. akt PO I Ds. [...](c) w sprawie o czyn z art. 231 § 1 k.k. i art. 297 § 1 k.k. tj. o sfałszowanie podpisów uczestników scalania,

2) zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do Prokuratury Okręgowej w N. S. o przedłożenie do akt niniejszy sprawy dokumentacji zalegającej w aktach postępowania o sygn. akt [...] i dopuszczenie dowodu z dokumentacji zalegającej w aktach tegoż postępowania.

W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda powtórzył fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji opisujący grunty należące do W. M. przed i po scaleniu. Przed scaleniem było to prawo własności do 103 działek o powierzchni 35,8643 ha i wartości 2996,50 punktów szacunkowych - karty uczestnika scalenia nr [...], nr [...], nr [...]). Uczestnik scalenia w toku prowadzonego postępowania scaleniowego złożył 27 lutego 2019 r. wniosek o powiększenie gospodarstwa o około 10 ha. Jak wynika z dokumentacji technicznej, po uwzględnieniu wniosku, gospodarstwo odwołującego powiększono o 174,22 punktów szacunkowych. Wyliczoną kwotę z tego tytułu określono pod poz. nr 3 w załączniku nr 4 wykaz dopłat za powiększenie gospodarstwa do decyzji Starosty [...]. Dodatkowo Skarżącemu przysługiwał tytuł prawny (wraz z M. M.) do dziewięciu działek o łącznej powierzchni 9,8900 ha i wartości 736,28 punktów szacunkowych (karty uczestnika scalenia nr [...] 72, nr [...], nr [...]). Łącznie wartość gospodarstwa przed scaleniem wyniosła 3907,00 punktów szacunkowych. Posiadał on także udział w prawie współwłasności jednej działki o powierzchni 0,5800 ha i wartości 41,96 punktów szacunkowych (karta uczestnika scalenia nr [...]). W wyniku scalenia Skarżący otrzymał grunty (do których przysługiwało mu prawo własności samodzielnie lub w ramach wspólności ustawowej małżeńskiej) o powierzchni 47,4298 ha i wartości 3903,56 punktów szacunkowych co w stosunku do wartości gospodarstwa przed scaleniem (wraz z powiększeniem) jest wartością mniejszą o 3,44 punktu szacunkowego i stanowi 0,09% wartości gospodarstwa.

Za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 49 § 1 i 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego w związku z art. 31 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Z akt sprawy organu I instancji jednoznacznie wynika, iż informacje o terminach zebrań zarówno w sprawie określenia zasad szacunku, jak i wyrażenia zgody na dokonany szacunek, ale też tych dotyczących wszystkich podejmowanych czynności, dla których organizowanie zebrań wiązało się z zapewnieniem uczestnikom scalenia czynnego udziału (m.in. zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, odczytanie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów) ogłaszane były z poszanowaniem zasad przewidzianych przez przepisy je regulujące. Tytułem przykładu wskazać należy okoliczności podjęcia uchwały nr [...] z 13 lutego 2019 r. uczestników postępowania scaleniowego w miejscowościach N., C., część P. D. i Ż., gm. Ż. w sprawie zgody na dokonany szacunek gruntów. Z akt sprawy organu I instancji bezsprzecznie wynika, iż ogłoszenie o zebraniu uczestników scalenia, którego celem było zapoznanie uczestników scalenia z wynikami ustaleń komisji badającej zastrzeżenia do zasad szacunku oraz podjęcie uchwały przez uczestników scalenia w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek gruntów objętych scaleniem wydane zostało przez Starostę T. w dniu 11 stycznia 2019 r. Ogłoszenie zawierało m.in. informację, iż zebranie uczestników scalenia zwołuje się w dniu 11 lutego 2019 r. o godzinie 17:00 w Sali OSP w miejscowości N., a w przypadku gdy na zebranie zwołane w pierwszym terminie nie stawi się co najmniej połowa liczby uczestników scalenia, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy scaleniowej wyznacza się drugi termin 13 lutego 2019 r, o godzinie 17:00. Ogłoszenie wywieszone zostało na tablicach ogłoszeń w dniu 15 stycznia 2019 r. Zgodnie z art. 49 k.p.a. zdanie drugie, na naruszenie którego powołują się skarżący: "zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej", Należy zatem zauważyć, iż ogłoszenie o terminach zebrań zostało skutecznie doręczone uczestnikom scalenia najpóźniej w dniu 29 stycznia 2019 r. Co więcej przepisy ustawy scaleniowej nie stanowią przeszkody dla organu prowadzącego postępowania do jednoczesnego wyznaczania drugiego terminu zebrania w sytuacji w której na pierwszym zwołanym zebraniu nie będzie wymaganej frekwencji. Tym samym zarzut dotyczący nieprawidłowego zawiadomienia uczestników scalenia o organizowanych zebraniach, a tym samym pozbawianiu ich możliwości czynnego udziału w podejmowanych czynnościach ocenić należy jako niezasadny.

Za nieuzasadnione uznał Wojewoda także pozostałe zarzuty skargi, a odnosząc się do prawidłowości podpisów złożonych na wnioskach o wszczęcie postępowania scaleniowego wskazał, że śledztwo dotyczące ewentualnego sfałszowania tych podpisów, prowadzone przez Prokuraturę Okręgową w N. S. nie zostało dotychczas zakończone, nie stanowi ono zagadnienia wstępnego dla sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu scalenia i wobec czego pozostaje obecnie bez wpływu na wynik prowadzonego postępowania drugoinstancyjnego.

T. W., J. C., B. B., Ł. W., J. D. i M. Ł. – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika - we wspólnej skardze zarzucili zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności w postaci oparcia decyzji o uchwałę nr [...] w sprawie określenia zasad szacunku gruntów i uchwałę nr [...] o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek przez Starostę T., podjęte bez zachowania terminów z art. 49 kpa, co uchybia podstawowym prawom do czynnego udziału w postępowaniu, jak również art. 13 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U.2018.908 t.j. - dalej usiwg), co stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:

• art. 1 i art. 8 usiwg polegający na naruszeniu ustawowych reguł dotyczących oszacowania gruntów i wydzielenia gruntów w projekcie scalenia, oparcie się przez organ o nieprawidłowe kryteria scaleniowe, dokonanie przez organ oceny dowolnej oraz zawierającej błędy logiczne, co przy utrzymaniu decyzji w mocy skutkować będzie pogorszeniem rolniczego wykorzystania gruntów, doprowadzenia do ich degradacji i zahamowania obecnego rozwoju rolnictwa w danym regionie, a wszystko to z punktu widzenia całości społeczności lokalnej, a nie tylko indywidualnych interesów poszczególnych stron.

• art. 14 ust 1 i ust 2 usiwg poprzez złamanie zasady wydzielania ekwiwalentu

• art. 22 ust. 2 usiwg poprzez pominięcie przy sporządzaniu projektu scalenia gruntów, stanowiska poszczególnych członków komisji, o którym mowa w art. 10 ust. 1 usiwg

3. naruszenie prawa, stanowiące podstawę do wznowienia postępowania w postaci:

• art. 31 usiwg w zw. z art. 49 kpa poprzez zawiadamianie uczestników postępowania przez obwieszczenie o datach zebrań uczestników scalenia w terminach tak rażąco krótkich, że uniemożliwiono stronom udział w danych czynnościach, a w szczególności w podejmowaniu uchwały nr [...] w sprawie określenia zasad szacunku gruntów i uchwały nr [...] o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek przez Starostę T., co stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa

4. naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

• art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie materiału dowodowego i niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny podnoszonych przez strony aspektów racjonalnego, zrównoważonego i efektywnego zagospodarowania przedmiotowych gruntów, co spowodowało:

- pozostawienie istniejących dotychczas dróg w niezmienionym stanie (nie zostaną poszerzone i nadal będą niebezpieczne),

- utworzenie nowych, niepotrzebnych dróg, często na gruntach o wysokiej jakości gleby,

- niedoszacowanie wartości gruntów,

- niewzięcie pod uwagę mozaikowatości gleby,

- zamianę gruntów o znacznie gorszej jakości i przeznaczonych pod uprawę zupełnie innych roślin niż dotychczasowe,

- narażenie gruntów na zatopienia, niewdrożenie odpowiednich zastosowań przeciwpowodziowych i co do zabezpieczenia poziomu wody,

- wdrożenie nieprawidłowych rozwiązań melioracyjnych a co do znacznej części gruntów niewprowadzenie ich w ogóle,

- przekazanie uczestnikom postępowania o najbardziej zaawansowanych i rozwiniętych gospodarstwach rolnych, gruntów nieodpowiadających przeznaczeniu dotychczas posiadanych przy nieuwzględnieniu przebiegu planowanej trasy drogi ekspresowej

- wydanie rozstrzygnięcia bez wcześniejszego zakończenia postępowania prowadzonego przed prokuraturą co do fałszowania podpisów w postępowaniu dot. komasacji gruntów,

- nieuwzględnienie dotychczasowego zagospodarowania gleby, zniwelowanie wieloletnich zabiegów pielęgnacyjnych gleby i braki możliwości kontynuacji strategii rolniczych na nowych gruntach.

• art. 10 § 1 KPA. oraz art. 81 KPA, poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania scaleniowego, w postaci przedkładania innych dokumentów niż te, które ostatecznie stały się podstawą wydania decyzji, pozbawienia stron możliwości zapoznania się z dokumentami, braki zawiadomienia stron o spotkaniach i obradach mających na celu podjęcie uchwały o określeniu zasad szacunku gruntów, a następnie uchwały o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz proponowanych granic przed wydaniem decyzji scaleniowej,

• art. 31 usiwg w zw. z 49 kpa poprzez dokonywanie czynności w postępowaniu scaleniowym w terminach zbyt krótkich od obwieszczenia, co pozbawiało strony możliwości udziału w nich

• naruszenie art. 23 ust. 2 usiwg, poprzez przyjęcie, że skarżący zostali zawiadomieni o wyznaczeniu na gruncie i okazaniu projektu scalenia, lecz dobrowolnie nie zgłosili się

• art. 22 ust. 2 usiwg poprzez pominiecie przy sporządzaniu projektu scalenia gruntów, stanowiska poszczególnych uczestników i członków komisji, o której mowa w art. 10 ust. 1 usiwg

• art. 10 ust. 1 pkt 3 usiwg poprzez niepowołanie do składu komisji przedstawiciela społeczno-zawodowych organizacji rolników

• art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu ł instancji.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Wniesiono również o stwierdzenie nieważności (ewentualne uchylenie w całości) decyzji organu I instancji. Skarżący wnieśli także o zasądzenie kosztów postępowania.

Dalej omówiono sytuację poszczególnych skarżących.

W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda również wniósł o jej oddalenie. Wskazał na niezasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 49 K.p.a. (niezachowania terminów wynikających z tego przepisu). Przywołał fragmenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczące gruntów przysługujących poszczególnym skarżącym przed i po scaleniu – podkreślając, że scalenie nastąpiło prawidłowo i racjonalnie. Podkreślono, że komisja doradcza do szacowania i opracowania projektu scalenia gruntów ma charakter kolegialny. Wszystkie wniesione w toku prowadzonego postępowania scaleniowego zarzuty do projektu scalenia, o uwzględnieniu lub odrzuceniu których zgodnie z przepisami ustawy ostatecznie i tak decyduje Starosta, rozpatrzone zostały przy udziale powołanej komisji doradczej. W istocie, niejednokrotnie zdarzało się, iż stanowiska poszczególnych członków komisji w zakresie ewentualnego uwzględnienia zarzutów do projektu scalenia były odmienne, jednak w trybie głosowania zajmowano konkretne stanowisko. Z uwagi na kolegialny charakter komisji trudno też oczekiwać, iż każde zdanie poszczególnego jej członka zostanie uwzględnione.

Za nieuzasadnione uznano również pozostałe zarzuty w tym m.in. braku okazania uczestnikom scalenia "wielu dokumentów, jak np. przykłady mapy poscaleniowe, klasyfikacja gruntów, niewiedzy uczestników scalenia w zakresie organizowanych zebrań (w ogłoszeniach o organizowanych zebraniach organ I instancji określał co jest celem zebrania), wydanie decyzji przez organ odwoławczy przed wydaniem rozstrzygnięcia dotyczącego sfałszowania podpisów, naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 10 § 1 oraz 80 K.p.a., art. 23 ust. 2 art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

T. B. zaskarżonej decyzji zarzucił:

a) błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez:

- bezpodstawne uznanie, iż projekt scalenia gruntów o zatwierdzony zaskarżoną decyzją jest zgodny z podstawowymi zasadami określonymi w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, w tym z regulacjami zawartymi w art. 1 oraz art 8 tejże ustawy, w przypadku gdy przedmiotowy projekt zakłada scalenie gruntów w sposób prowadzący do powstania mniej korzystnych warunków gospodarowania i nie uwzględnia słusznego interesu skarżącego,

b) niezgodność z przepisami prawa tj.

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie uwzględnienie w toku postępowania słusznego interesu skarżącego i powoływanych przez niego argumentacji potwierdzających nieprawidłowości w projekcie scalenia gruntów dotyczących należących do skarżącego działek,

- art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie prowadzenie postępowania w sposób budzący u jego uczestników zaufanie do organów władzy publicznej, w szczególności wobec całkowitego zbagatelizowania argumentacji skarżącego w niniejszym postępowaniu, nie uzasadnieniu w sposób należyty decyzji w odniesieniu do argumentacji skarżącego, a także wobec nieuzasadnionej zmiany zasad prowadzenia postępowania scaleniowego już po akceptacji przez uczestników przyjętych początkowo zasad niemieckich,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji w zakresie dotyczącym skarżącego T. B., w tym brak uzasadnienia odnośnie każdego z argumentów powoływanych w odwołaniu złożonym do niniejszej sprawy przez T. B. i ograniczenie się do lakonicznego wskazania różnicy procentowej wartości gruntów skarżącego przed i po scaleniu,

- art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez jego niezastosowanie wobec skarżącego i w konsekwencji zatwierdzenie wprost niekorzystnego dla poprawy struktury obszarowej gospodarstwa rolnego należącego do skarżącego projektu scalenia, którego realizacja doprowadzi do uprzywilejowania jedynie grupy właścicieli ziemskich, zaś wszelkie interesy skarżącego zostaną zbagatelizowane, a jakość, rentowność i przydatność należącego do niego gospodarstwa znacznie zmaleje,

- art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt podziału scalenia gruntów, pomimo iż projekt ten nie uwzględnia słusznego interesu skarżącego, uzasadnionego brakiem akceptacji zmian, niekorzystnych dla rolnictwa i nieuzasadnionych zważywszy na zasadę określoną w art. 1 ust. 1 tejże ustawy.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] w całości, ewentualnie w części, w zakresie dotyczącym gospodarstwa rolnego należącego do skarżącego.

W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda również wniósł o jej oddalenie, przytaczając fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczące stanu posiadania skarżącego przed i po scaleniu. W jednostce rejestrowej nr [...] Skarżącemu przysługiwało prawo własności do 21 działek o łącznej powierzchni 11,5600 ha i wartości 985,17 punktów szacunkowych. W nowym stanie uczestnik scalenia otrzymał 10 działek o łącznej powierzchni 11,4898 i wartości 989,43 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi 0,43%. Odnosząc się do poruszanej przez Skarżącego kwestii prawidłowości podpisów złożonych na wnioskach o wszczęcie postępowania scaleniowego powtórzono, że śledztwo w tej sprawie nie zostało zakończone. Powtórzono również, że wbrew twierdzeniom skargi w przedmiotowej sprawie nie zostały naruszone zasady wynikające z ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zmianami) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wyznaczania posiedzenia – w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec braku możliwości technicznych przeprowadzenia rozprawy zdalnej, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 11 sierpnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzje są przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 908 z późn. zm.), dalej jako "ustawa scaleniowa".

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zatwierdzenie projektu scalenia gruntów o obszarze ponad 644 ha, w gminie Ż., w miejscowościach wskazanych w decyzji.

Rozpocząć należy od wskazania na specyfikę sprawy scaleniowej, która zdeterminowana jest pojęciem obszaru scalenia, o którym stanowi art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. 2018 r. poz. 908, dalej również jako: ustawa). Obszarem scalenia są grunty położone w jednej lub kilku wsiach bądź w ich częściach. Obszar ten wyznaczony zostaje, stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, przez określenie granic i powierzchni obszaru scalenia w postanowieniu o wszczęciu postępowania scaleniowego. Treść art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, jak podkreśla się w literaturze, "wyznacza procesowe granice sprawy scaleniowej" (Z. Czarnik, Przedmiot postępowania scaleniowego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 3(30)/2010, s. 42). Podobne stanowisko, podzielane przez Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę, wyrażono w orzecznictwie sądowym, w którym wskazuje się, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga jedną sprawę administracyjną, obejmującą krzyżujące się interesy poszczególnych uczestników scalenia. Rozstrzygana początkowo w projekcie scalenia, a następnie w zatwierdzającej go decyzji administracyjnej sytuacja prawna każdego z uczestników scalenia wpływa zatem na ukształtowanie sytuacji pozostałych uczestników. Wyznaczony obszar scalenia ma charakter wiążący dla całego postępowania i wyznacza zakres przedmiotowy sprawy administracyjnej (tak: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Kr 842/09, oraz z 22 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Kr [...], wyrok NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 547/11orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela również pogląd, zgodnie z którym "konsekwencją tak ukształtowanej sprawy postępowaniu administracyjnym jest ujęcie sprawy sądowoadministracyjnej, a tym samym wymóg oceny całego postępowania, pomimo złożenia skargi tylko przez niektórych uczestników scalenia. Wprawdzie w skład obszaru scalenia wchodzą działki indywidualnie oznaczone, jednak decyzja scaleniowa nie jest sumą jednostkowych decyzji skierowanych do poszczególnych działek" (Z. Czarnik, Przedmiot postępowania scaleniowego..., s. 44). Na marginesie zauważyć należy, że dopuszczalną modyfikacją obszaru scalenia jest sytuacja, w której podana w postanowieniu o wszczęciu postępowania scaleniowego powierzchnia obszaru scalenia ulega weryfikacji w wyniku czynności scaleniowych przy zachowaniu tożsamości gruntów. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. W postanowieniu z dnia 27 stycznia 2014 r. o wszczęciu postępowania wskazano obszar scalenia o powierzchni 644,6122 ha, zaś w decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia wskazano obszar 644,6889 ha. Rozbieżność pomiędzy tymi wartościami, wynikająca z aktualizacji pomiarów działek, nie stanowi o wadliwości decyzji. Przyjęcie powyższego stanowiska co do sposobu rozumienia sprawy scaleniowej skutkuje dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotnymi konsekwencjami.

Pierwszą z nich jest objęcie kontrolą Sądu decyzji Wojewody w całości, co wynika także z art. 134 § 1 p.p.s.a. nakazującego Sądowi rozstrzyganie w granicach danej sprawy bez związania zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Drugą konsekwencją przyjętego stanowiska co do rozumienia sprawy scaleniowej jest konieczność zakwestionowania decyzji Wojewody w całości.

W konsekwencji trzeba też wskazać, że błędne jest twierdzenie Wojewody zawarte w początkowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że: "Przedmiotem niniejszej decyzji organu odwoławczego może być zatem jedynie rozpoznanie odwołań w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wydzielonych odwołującym oraz osobom, których interesy prawne pozostają w związku z interesem prawnym odwołujących, z uwzględnieniem tej części prowadzonego przez organ I instancji postępowania, która jest wspólna dla wszystkich uczestników scalenia (czynności postępowania poprzedzające wydanie decyzji wspólne dla wszystkich uczestników scalenia, to jest m.in. wszczęcie postępowania scaleniowego, wybór rady uczestników scalenia, uchwalenie zasad szacunku). W pozostałym zakresie, w którym prawidłowość decyzji Starosty [...] z 13 października 2020 r. znak: [...] nie została zakwestionowana przez uczestników scalenia, rozstrzygnięcie organu I instancji jest ostateczne."

Sformułowanie to oznacza wadliwe określenie przez organ odwoławczy przedmiotu rozpoznania, który ograniczony został do odwołań wniesionych przez strony postępowania, podczas gdy przedmiotem rozpoznania nie tylko organu pierwszej instancji, lecz również organu odwoławczego, powinna być administracyjna sprawa scaleniowa w całości. Przypomnieć należy, że odwołanie jest zwyczajnym środkiem zaskarżenia, który uruchamia tok instancji w postępowaniu administracyjnym. Skutkiem wniesienia odwołania jest przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do następnej (J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13-14). Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej (tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym) przez organ drugiej, co do zasady wyższej, instancji (por. A. Golęba, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 919).

Z tego wynika konieczność odrzucenia jako niedopuszczalnego a priori stanowiska, zgodnie z którym rola organu odwoławczego może ograniczać się tylko do weryfikacji zarzutów odwołania. Odwołanie jest środkiem niezbędnym do uruchomienia toku instancji, ale nie determinuje – co do zasady – zakresu rozpoznania sprawy przez organ administracji. W świetle powyższych założeń odwołanie jest wnioskiem o ponowne zastosowanie normy materialnego prawa administracyjnego (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja..., s. 185). W konsekwencji odwołanie skutkuje uruchomieniem kompetencji organu odwoławczego do merytorycznego rozpoznania sprawy, ale nie przesądza o zakresie działania organu odwoławczego, który nie jest związany granicami środka zaskarżenia, ale granicami sprawy administracyjnej, kształtowanymi przez prawo materialne i relewantne fakty (por. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, AUW No 503, Prawo LXXXVIII, Wrocław 1980, s. 147–148; J. Zimmermann, Administracyjny tok..., s. 55-56). Zauważyć trzeba ponadto, że odwołanie nie jest sformalizowanym środkiem prawnym. Jak wynika z art. 128 k.p.a., nie wymaga ono szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Ochrona, którą zyskuje strona, nie polega więc na tym, że organ odwoławczy zbada, czy odwołujący się nie został pokrzywdzony, lecz należy jej upatrywać w tym, że zyskuje gwarancję wydania nowego aktu przez organ drugiej instancji. Wobec tego organ odwoławczy nie może być związany odwołaniem, skoro powinien zastosować normę prawa materialnego w zgodzie z bezwzględnym jej obowiązywaniem i zasadą aktualności (J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 192 i 195).

Wszystkie powyższe założenia odnieść należy do postępowania w przedmiocie scalenia i roli organu odwoławczego w tym postępowaniu. Odrębności w tym zakresie nie ustanawia żaden przepis prawa, ani też nie implikuje przedmiot postępowania scaleniowego, chociaż z pewnością wykazuje on specyfikę, dostrzeganą w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych. Specyfika tego postępowania nie pozwalała jednak organowi odwoławczemu na ograniczenie rozstrzygnięcia tylko do złożonych odwołań. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28.05.2021 r. sygn. II SA/Kr 224/21. Gdyby bowiem konsekwentnie podążyć tokiem rozumowania zaprezentowanym przez Wojewodę i hipotetycznie założyć, że część złożonych odwołań uznałby za uzasadnione, to oznaczałoby to, że musiałby uchylić decyzję organu I Instancji tylko w części. Tymczasem wyodrębnienie ze sprawy scaleniowej fragmentu obszaru scalenia (fragmentu składającego się z nieruchomości osób, które złożyły odwołania od decyzji organu I Instancji) doprowadziłoby do jej absolutnej dezintegracji, prowadząc do skutków nieakceptowalnych.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dostrzega wprawdzie, że Wojewoda badał czynności scaleniowe dotyczące ogółu uczestników scalenia, co wynika z uzasadnienia decyzji, jednak mimo to nie dostrzegł uchybień w tym zakresie. Dostrzeżona przez Sąd sporna kwestia dotyczy zasad realizacji postanowień art. 8 ust. 3 ustawy scaleniowej, zgodnie z którym: "na zgodny wniosek zainteresowanych uczestników scalenia można im wydzielić grunty o innej wartości szacunkowej stosując dopłaty." Przepis ten odczytywać należy łącznie z poprzedzającymi do ust. 1 i 2 art. 8 ustawy scaleniowej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 i ust. 2 , zasadą jest, że uczestnik scalenia lub wymiany, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, ustawa scaleniowa wprowadza także zasadę, że za równą wartość szacunkową uważa się również, jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione. Innymi słowy, dopóki różnica wartości pomiędzy "przedscaleniowymi" a "poscaleniowymi" gruntami nie przekracza 3%, przyjmuje się, że uczestnik scalenia otrzymał grunty o równej wartości szacunkowej.

Natomiast art. 8 ust. 3 reguluje odmienną sytuację, to jest taką, gdy uczestnik scalenia otrzymuje grunty o innej wartości szacunkowej. Aby tak się stało, konieczne jest oczywiście zastosowanie dopłat, rekompensujących różnice wartości gruntów. Jednak przepis ten nie poprzestaje tylko na dopłatach, ale stanowi także, że wydzielenie gruntów o innej wartości szacunkowej następuje "na zgodny wniosek zainteresowanych uczestników scalenia", jednoznacznie wskazując, że po pierwsze musi w tej sprawie zostać złożony wniosek, po wtóre wniosek ten musi pochodzić od "zainteresowanych" uczestników scalenia (a zatem nie od wszystkich uczestników), i po trzecie, że wniosek ten musi być "zgodny". Zdaniem Sądu, ustawodawca przez "zgodny wniosek zainteresowanych uczestników" rozumie sytuację, w której konkretni, zidentyfikowani uczestnicy postępowania, po uprzednim porozumieniu się między sobą, składają "zgodne", jednoczesne wnioski o wydzielenie im gruntów – odpowiednio - o mniejszej i większej wartości szacunkowej, przy czym wnioskujący o wydzielenie gruntów o większej wartości godzą się jednocześnie na dopłaty. Inna interpretacja tego przepisu doprowadziłaby w praktyce do stworzenia "przy okazji" procedury scaleniowej swego rodzaju "giełdy nieruchomości". Nie ma bowiem w ustawie scaleniowej żadnej regulacji pozwalającej na stwierdzenie kto i na jakich zasadach (transparentnych i uczciwych) kojarzyłby tych uczestników, którzy chcą się części gruntów pozbyć i tych którzy chcą swoje grunty powiększyć, w szczególności w przypadku gdy jedna grupa przeważa nad drugą. Procedura scaleniowa nie służy co do zasady temu, aby obrót nieruchomościami mógł się odbyć bez zachowania wszelkich wymogów formalnych, wynikających w głównej mierze z przepisów prawa cywilnego.

Spośród skarżących, po scaleniu grunty o większej wartości otrzymali B. B., W. M. i W. Ł. (poz. odpowiednio 1,12,3,14 załącznika nr 4 do decyzji organu I instancji).

W karcie uczestnika scalenia (dalej: karta) B. B., nr [...] tom IX a.a., znajduje się ogólny wniosek o powiększenie gospodarstwa o około 0,02 ha, bez wskazania konkretnych nieruchomości (działek), o które chciałby powiększyć swoje gospodarstwo. W karcie B. B. i B. B., nr [...], tom [...] znajduje się ogólny wniosek o powiększenie gospodarstwa o około 1ha, bez wskazania konkretnych nieruchomości (działek), o które wnioskodawcy chcieliby powiększyć swoje gospodarstwo. W karcie W. M., nr [...] tom [...] znajduje się ogólny wniosek o powiększenie gospodarstwa o około 10 ha, bez wskazania konkretnych nieruchomości (działek), o które chciałby powiększyć swoje gospodarstwo. W karcie Ł. W., nr [...], tom [...] znajduje się ogólny wniosek o powiększenie gospodarstwa o około 10 ha, bez wskazania konkretnych nieruchomości (działek), o które chciałby powiększyć swoje gospodarstwo.

Podobny wniosek, o powiększenie gospodarstwa o około 20 ha, również bez wskazań na konkretne nieruchomości, znajduje się również w karcie skarżącego T. B., jednak T. B. nie został wymieniony w załączniku nr [...] do decyzji organu i instancji wśród osób, które otrzymały grunty o większej wartości i są zobowiązane do dopłat. Oznacza to, że wniosek T. B. nie został zrealizowany.

Jedyny (zidentyfikowany przez Sąd) "zgodny" wniosek "zainteresowanych uczestników scalenia" znajduje się w kartach uczestników M. i K. W. (karta nr [...], tom [...] wniosek o pomniejszenie gospodarstwa na rzecz dzieci: M. W., D. C., K. M.) i odpowiednio wniosek o powiększenie gospodarstwa w kartach U. i M. W. (karta nr [...], tom [...] D. C. (karta nr [...], tom [...] i K. M. (karta nr [...] tom [...] W każdym przypadku wskazane zostały konkretne numery działek.

Pozostałych kart uczestników wymienionych w załącznikach 4 i 5 do decyzji organu I Instancji Sąd nie analizował szczegółowo, bo nie jest rzeczą sądu administracyjnego zastępowanie organów administracyjnych w jego ustawowych kompetencjach, organ zaś nie analizował ich wcale. Z akt sprawy, ani też z uzasadnienia żadnej z decyzji (organu I i II instancji) nie wynika, w jaki sposób organy powiązały tych uczestników scalenia, którzy zgłosili wnioski o "zmniejszenie gospodarstwa" z tymi uczestnikami, którzy zgłosili wnioski o "zwiększenie gospodarstwa". Jakimi kryteriami "przydzielania" gruntów o większej wartości wobec tego kierował się organ, skoro nie ma w aktach "zgodnych wniosków" uczestników scalenia ? Kwestie te podniósł w swoim dowołaniu (ostatni akapit) T. B., wskazując na "zbyt dużą decyzyjność jednej osoby", która "uniemożliwiła prawo równości dostępu do tych działek".

Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał jedynie, że "w przypadkach zaś "powiększania" lub "pomniejszania" gospodarstw, w analizowanych przypadkach każdorazowo były składane przez uczestników scalenia stosowne wnioski, znajdujące się w aktach przedmiotowej sprawy oraz dokonywane rozliczenia finansowe, których wartości określono w załącznikach nr 4 i nr 5 do wydanej przez Starostę T. decyzji. Dzięki temu warunki gospodarowania części uczestników scalenia mogą ulec poprawie, zwłaszcza w sytuacjach gdy uczestnik scalenia, prócz gruntów stanowiących jego własność, może wnioskować (za zgodą innego uczestnika), by wydzielono to właśnie jemu całość bądź część gruntów uczestnika, który w ramach tego postępowania z nich rezygnuje."

Jednakże przywołany wyżej fragment uzasadnienia nie odpowiada na wyrażone powyżej wątpliwości. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda wyjaśni jednoznacznie i szczególnie wnikliwie w jaki sposób, w oparciu o jakie kryteria, kto i na jakiej podstawie prawnej decydował o "przydziale" gruntów powiększających poszczególne gospodarstwa, tak aby nie pozostały żadne wątpliwości, co do prawidłowości zastosowania art. 8 ust. 3 ustawy scaleniowej.

Dalej wskazać należy na sposób rozpoznania przez Wojewodę złożonych odwołań.

Prawdą jest, że decyzje organów administracji publicznej podejmowane w sprawach scaleniowych mają charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak dowolności, bowiem organy orzekające w tych sprawach muszą wywiązać się z obowiązków proceduralnych, jak też muszą respektować przepisy prawa materialnego. Celem postępowania scaleniowego jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw. Z celem tym należy w przedmiotowej sprawie powiązać treść art. 4 ust. 1 pkt. 3 ustawy tj. wskazać na konieczność poprawienia rozłogu z jednoczesnym nie pogorszeniem warunków gospodarowania innym uczestnikom postępowania. Zakończone decyzją zatwierdzającą projekt scalenia postępowanie uznać można zatem za poprawne jedynie wówczas gdy jego celem a w konsekwencji także i skutkiem była poprawa warunków gospodarowania. Ocena czy przeprowadzone scalenie istotnie spowodowało poprawę struktury obszarowej i warunków gospodarowania ma oczywiście charakter w dużej mierze uznaniowy i opinia w tej mierze organu administracji publicznej nie musi być zgodna z subiektywnym odczuciem właściciela konkretnego gospodarstwa. Przy opracowywaniu projektu scalenia organy administracyjne korzystają bowiem z pewnej swobody, niezbędnej dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2005 r., II OSK123/05, LEX nr 196671.

Sąd nie jest władny oceniać o słuszności przyjętych rozwiązań pod względem merytorycznym. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają bowiem ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego w danych warunkach rozwiązania. Rację ma Wojewoda, że w toku postępowania scaleniowego niewątpliwie ścierają się interesy poszczególnych jego uczestników (ich rozbieżność może powodować konflikty wynikające z dążenia do poprawy warunków zagospodarowania), a decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga o stanie posiadania każdego z nich. Rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia w sposób wystarczający rozważono i oceniono stanowiska osób kwestionujących to rozstrzygnięcie i czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób, a więc czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie mają cech dowolności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 1998 r. sygn. II SA 941/98, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Gl 226/15).

Przenosząc te rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że choć merytoryczne rozwiązania przyjęte w decyzji scaleniowej mogły nie zadowolić tych uczestników scalenia, którzy złożyli odwołania o decyzji organu i Instancji, a następnie skargi do sądu administracyjnego, to jednak obowiązkiem organu odwoławczego jest szczegółowe, merytoryczne, odniesienie się do złożonych w odwołaniach zarzutów i zastrzeżeń. Obowiązek ten wynika zarówno z art. 107 § 3 Kpa, jak i z podstawowej zasady postepowania administracyjnego, tj. wyrażonej w art. 8 Kpa zasady zaufania do władzy publicznej (prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej).

Tymczasem Wojewoda znaczną część odwołań skarżących skwitował w zasadzie tylko przywołaniem obszaru i wartości punktowej gruntów sprzed scalenia i po scaleniu, natomiast nie doniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniach.

Tytułem przykładu, co do sposobu rozpoznania złożonych odwołań, przytoczone poniżej zostaną fragmenty trzech z nich, oraz fragmenty decyzji Wojewody do nich się odnoszące.

I tak odwołanie T. B. co do meritum zawierało liczne konkretne zarzuty:

"1. W karcie scalania wskazałem aby działkę numer [...] połączyć z działką numer [...], które znajdują się w lokalizacji drogi wojewódzkiej numer [...]. Moja prośba nie została uwzględniona pomimo licznych odniesień do tych kwestii w karcie uczestnika scalania. Działka [...] obręb C. została podzielona i rozdysponowana do innych działek nieznajdujących się w lokalizacji drogi wojewódzkiej. Łączna powierzchnia działek 58 oraz 69 przed projektem scalania wynosi 1, 05 ha a zaproponowana działka według projektu scaleniowego wynosi jedynie 0,6997 ha. Wartość finansowa działek w sąsiedztwie drogi wojewódzkiej jest znacznie większa niż działek położonych bez dostępu do dobrej infrastruktury drogowej. Wyszczególniłem w karcie uczestnika scalania aby do działki numer [...] za zgodą właściciela dołączyć dzierżawioną działkę numer [...] obręb C.. Obydwie działki zlokalizowane są w pobliżu siebie, mają podobną strukturę gleby i lokalizację przy drodze wojewódzkiej. Pani Geodeta wydzieliła tą działkę niestety nie przy działce numer [...] a przy działce numer [...] która znajduje się w zupełnie innej lokalizacji. Na taką propozycję nie wyraził zgody właściciel działki.

2. Następnie w karcie scaleniowej wnosiłem aby połączyć działki numery ewidencyjne [...] oraz [...] w jedna działkę nie zmieniając ich łącznej powierzchni. Niestety zaproponowana koncepcja obejmuje pomniejszenie działki o ok 10 arów na co nie wyrażam zgody.

3. Kolejną kwestią jest sprawa działek numer [...] obręb C., które znajdujące się obok siebie. W karcie uczestnika scalania zaznaczyłem aby zostały w dotychczasowym areale ze względu na gorszą klasę gruntów a jedyna zmiana miała dotyczyć tylko i wyłącznie wyrównania granicy działki. Niestety na etapie okazywania działek w terenie okazało się, że wbrew moim uzgodnieniom powierzchnia tych działek została zwiększona kosztem innych działek znajdujących się obecnie w lepszej klasie gruntów i lokalizacji. Nie zgadzam się na takie rozwiązanie, ponieważ to będzie skutkowało pomniejszeniem plonów w przyszłości.

4. Działki numer [...] oraz [...] obręb C. w karcie zaznaczyłem aby pozostawić w dotychczasowej lokalizacji ze względu na położenie. Powierzchnia tych działek została pomniejszona o 200 m2. Nie rozumiem skąd to pomniejszenie. Działki te znajdują się naprzeciw działki siedliskowej i w przyszłości mogą posłużyć na rozbudowanie infrastruktury w gospodarstwie. Nie wyrażam zgody na takie pomniejszenie.

5.Odnośnie działek numer [...] obręb C. przyjmuje do wiadomości, iż w związku z zmiana układu położenia działek z obecnie występującego równolegle do przebiegającej drogi na prostopadły i braku możliwości pozostawienia tych działek w dotychczasowej lokalizacji wnoszę o przyłączenie tych działek do działki [...] lub [...] tak jak wyszczególniłem to w karcie uczestnika scalania.

6. Działki numery ewidencyjne [...] obręb C. zostały pomniejszone o 300 m2. Tak jak zaznaczyłem w karcie uczestnika scalania działki zostały nawiezione ziemią i nie wyrażam zgody na ich pomniejszenie ze względu na poniesione koszty i trud pracy.

7. Działka numer ewidencyjny [...] na której znajduje się las została powiększona o ponad 328 m2 na co nie wyraziłem zgody w karcie uczestnika scalania. Ze względu na prowadzenie gospodarstwa rolnego nie wyrażam zgodny na powiększanie gruntów leśnych kosztem gruntów ornych."

Wszystkie te wątpliwości odwołującego zostały skwitowane w decyzji Wojewody następująco: "Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż w jednostce rejestrowej nr [...] T. B. przysługiwało prawo własności do 21 działek o łącznej powierzchni 11,5600 ha i wartości 985,17 punktów szacunkowych. W nowym stanie uczestnik scalenia otrzymał 10 działek o łącznej powierzchni 11,4898 i wartości 989,43 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi 0,43%.

Odnosząc się do poruszanej przez odwołującego kwestii prawidłowości podpisów złożonych na wnioskach o wszczęcie postępowania scaleniowego zauważyć należy, iż w Prokuraturze Okręgowej w N. S. prowadzone jest śledztwo o sygn. akt [...] w sprawie o przestępstwo określone w art. 231 § 1 k.k. i art. 297 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. Jak ustalono sprawa nie została dotychczas zakończona, wobec czego pozostaje obecnie bez w pływu na wynik prowadzonego postępowania drugoinstancyjnego."

Odwołanie W. M. zawarte zostało w dziewięciu pismach z dnia 9 listopada 2020 r.:

1. dot. gruntu działki oznaczonej nr [...] obręb N.: podczas składania życzeń przed rozpoczęciem procesu scalania ta działka miała uwzględniać tylko moją własność w tym miejscu. Nadmieniam, iż jest to pole zalewowe przez rzekę D.. Dostałem znacznie więcej, z czym się nie zgadzam. Innym uczestnikom scalania przeniesiono własności z terenu zalewowego na teren przed wałami. W związku z tym wnioskuję o przeniesienie tej działki na teren niezalewowy.

2. dot. gruntu działki oznaczonej nr [...] obręb N.: przed scalaniem działka znajdująca się na tym terenie miała powierzchnię ponad 1 ha, miała dostęp do ujęcia wody, gazu i prądu. Po scaleniu utraciłem tą część z dostępem, kosztem nowej drogi, a działka ma w tej chwili mniejszą powierzchnię. Z czym się nie zgadzam. Wnioskuję o przywrócenie poprzedniego stanu.

3. dot. gruntu działki oznaczonej nr [...] obręb N.: działka nr [...] w zatwierdzonym projekcie ma nieregularny kształt, z powodu działki sąsiedniej nr [...], co będzie utrudniało prace polowe. Wnioskuje o wyrównanie działki nr [...] i włączenie w nią działki nr [...], a działkę nr [...] przeniesienie na inny teren.

4. dot. gruntu działki siedliskowej oznaczonej nr [...] obręb N.: działka nr [...] w zatwierdzonym projekcie jest mniejsza niż przed. Działka sąsiednia oznaczona obecnie nr [...] została utworzona na wniosek poprzedniego właściciela, który za wnioskował o pomniejszenie gospodarstwa. Natomiast ja wystąpiłem o powiększenie gospodarstwa, a dziwnym trafem obok otrzymał ktoś inny. Według mnie jest to całkowicie niezgodne i niezasadne z celem jakiemu ma służyć scalanie gruntów. Zatem wnioskuje o zmianę i o powiększenie mojego gospodarstwa w tej części obrębu N..

5. dot. gruntu działki oznaczonej nr [...] obręb N.: działka nr [...] w zatwierdzonym projekcie posiada powierzchnie 0.20 ha. Jako rolnik prowadzący duże gospodarstwo rolne i wykonujący prace maszynami o dużych gabarytach nie mam możliwości na tak małym areale działki wykonywać prace polowe. Wnioskuję o przeniesienie i dołączenie do większej przyznanej mi działki.

6. dot. gruntu działki oznaczonej nr [...] obręb N.: działka nr [...] w zatwierdzonym projekcie ma nieregularny kształt, co będzie utrudniało prace polowe. Wnioskuję o wyrównanie działki nr [...]. Jestem poważnym rolnikiem z dużym areałem uprawowym i dysponuję maszynami o dużych gabarytach, a prace na działce o takim kształcie będą utrudnione. Nadmieniam, iż po scaleniu otrzymałem wprawdzie kilka działek większej powierzchni lecz też o bardzo nieregularnych kształtach.

7. dot. gruntu działki oznaczonej nr [...] obręb N.: granicą działki [...] jest rów od strony południowej. Z tego co pamiętam przed scalaniem wszystkie rowy miały stanowi własność Gminy Ż.. Wnioskuję o stworzenie granicy na skraju rowu.

8. dot. gruntu działki oznaczonej nr [...] obręb N.: od samego początku procesu scalania wnioskowałem o nie przydzielenie mi działki w tym miejscu. Proponowałem w kierunku południowym w sąsiedztwie starej mojej działki, co bardziej odpowiadałoby moim oczekiwaniom. Ponadto nadmieniam, iż na działce nr [...] znajduje się przystanek autobusowy, co zmniejsza powierzchnię przyznanej mi działki. Wnioskuję o przesunięcie granicy działki o przystanek autobusowy lub przeniesie w proponowane wcześniej przez mnie miejsce, obok starej działki.

9. dot. gruntu działek oznaczonych nr: [...] obręb N. oraz nr: [...] obręb P. D.: działki nr: [...] w zatwierdzonym projekcie granice tych działek rozpoczynają się od drogi wojewódzkiej nr [...]. Droga ta jest w trakcie remontu i ma być poszerzana. Dlatego też wnioskuję o przesunięcie granicy działek o nowy pas drogowy. Na marginesie pragnę zwrócić uwagę na cały etap przebiegu scalania. Do procesu scalania przystąpiono bez planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości objętych scalaniem. Bez porozumienia z Wojewódzkim Zarządem Dróg oraz brakiem porozumienia z Wodami Polskimi. Z pośród członków scalania została utworzona Komisja, która potrzebna była jedynie przy odwołaniach do Starosty [...]. Członkiem Komisji zostałem również i ja. Nie było żadnych spotkań Komisji na etapie projektowania nowych dróg i podziału działek, jedynie wnioskowane były do biura projektowego indywidualne wnioski każdego uczestnika scalania. Jestem dzierżawcą wielu działek i ciężko było się dowiedzieć gdzie obecnie te działki otrzymają ich właściciele, zasłaniano się ochroną danych osobowych. Dowiedziałem się ale po długich i ciężkich bataliach. Odwołania do Starosty [...] rozpatrywane były w miesiącu październiku 2019r. w okresie największych prac polowych kiedy rolnik ma najwięcej pracy i nie ma czasu na 2 tygodnie przerwy. Dlatego nie uczestniczyłem w pracach Komisji kiedy były te odwołania i nie miałem czasu na swoje odwołania. Kilkukrotnie kontaktowałem się telefonicznie i osobiście z pracownikami Starostwa Powiatowego w T. jak również odwiedziłem Starostę T. w sprawie konieczności dogadania się z Wojewódzkim Zarządem Dróg w kwestii projektowania drogi wojewódzkiej nr [...]. Obecny zatwierdzony przez Starostę T. projekt scalania zatwierdził granice działek przylegających do starej drogi nie uwzględniając rozbudowy drogi, która trwa w chwili obecnej. Jednym słowem granice nowo wytyczonych działek po scalaniu rozpoczynają się od granicy starego asfaltu, a nawet nie uwzględniają pobocza i rowu. Obawiam się, iż po zatwierdzeniu projektu scalania moje nowo wytyczone działki częściowo utracę, co w moim przypadku jako dużego rolnika na tym terenie znacznie osłabią mój areał. Dzień po zebraniu, ogłaszającym zatwierdzenie projektu scalania na prośbę Pani Burmistrz Gminy Ż. zostałem zaproszony na spotkanie, na którym dowiedziałem się, że Gmina Ż. proponuje powiększenie pasa drogowego wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] o ścieżkę rowerową. Ponadto dowiedziałem się, że przepadną pieniądze unijne na wykonanie odcinka tej drogi od O. do Ż. ze względu na niezakończony proces scalania gruntów w N.. Paradoksalne wydaje mi się w całej tej sytuacji, iż dwie publiczne poważne instytucje nie mogą się dogadać w tak ważnej sprawie, a my członkowie scalania najbardziej na tym cierpimy. Takie epokowe wydarzenie jakim jest bez wątpienia proces scalania odbywa się w takim chaosie i pośpiechu, jakby te instytucje pierwszy raz to robiły. Na uwagę zasługują pewne fakty, mianowicie przez dłuższy czas nic się nie działo w tym temacie, a nagle sprawy scalania nabierają przyspieszenia. Miałem wrażenie jakby ktoś nagle się przebudził i dostał nagle olśnienia o zbliżających się prawdopodobnie terminach. W warunkach tak dużego zagrożenia dla zdrowia i życia, jakim jest druga fala pandemii COVID-19, Starostwo Powiatowe w T. organizuje spotkanie dla ponad setki uczestników. Ponadto znowu mieliśmy październik kiedy jest nawał prac polowych i ponownie mamy powtórkę z poprzedniego roku kiedy następuje można powiedzieć najważniejszy moment scalania i dochodzi do odczytania decyzji Starosty [...]. Po odczytaniu decyzji uczestnicy zostali poinformowani, iż przedmiotowa decyzja będzie wyłożona w budynku remizy strażackiej w N.. Jednak nie było jej przez 4 dni, dopiero na wymuszony wniosek zainteresowanych, przedstawiciel Starostwa Powiatowego w T. osobiście okazywał przedmiotową decyzję. Tym samym z uczestnicy scalania zostali pozbawieni aż 4 dni na zapoznanie się ze szczegółami decyzji i wniesienia ewentualnych odwołań."

Rozpoznanie odwołania przez Wojewodę ograniczyło się do następujących stwierdzeń: "Na podstawie akt przedmiotowej sprawy ustalono, iż w starym stanie W. M. przysługiwało prawo własności do 103 działek o powierzchni 35,8643 ha i wartości 2996,50 punktów szacunkowych (karty uczestnika scalenia nr [...], nr [...], nr [...]). Uczestnik scalenia w toku prowadzonego postępowania scaleniowego złożył 27 lutego 2019 r. wniosek o powiększenie gospodarstwa o około 10 ha. Jak wynika z dokumentacji technicznej, po uwzględnieniu wniosku, gospodarstwo odwołującego powiększono o 174,22 punktów szacunkowych. Wyliczoną kwotę z tego tytułu określono pod poz. nr [...] w załączniku nr [...] wykaz dopłat za powiększenie gospodarstwa do decyzji Starosty [...]. Dodatkowo odwołującemu przysługiwał tytuł prawny (wraz z M. M.) do dziewięciu działek o łącznej powierzchni 9,8900 ha i wartości 736,28 punktów szacunkowych (karty uczestnika scalenia nr [...], nr [...], nr [...]). Łącznie wartość gospodarstwa przed scaleniem wyniosła 3907,00 punktów szacunkowych. Posiadał on także udział w prawie współwłasności jednej działki o powierzchni 0,5800 ha i wartości 41,96 punktów szacunkowych (karta uczestnika scalenia nr [...]). W wyniku scalenia odwołujący otrzymał grunty (do których przysługiwało mu prawo własności samodzielnie lub w ramach wspólności ustawowej małżeńskiej) o powierzchni 47,4298 ha i wartości 3903,56 punktów szacunkowych co w stosunku do wartości gospodarstwa przed scaleniem (wraz z powiększeniem) jest wartością mniejszą o 3,44 punktu szacunkowego i stanowi 0,09% wartości gospodarstwa. Powierzchnia otrzymanej w wyniku scalenia działki, do której przysługiwał mu jedynie udział w prawie współwłasności wynosi z kolei 0,5338 ha, jej wartość 41,97 punktów szacunkowych, a zatem różnica wartości gruntów to 0,02%."

Odwołania S. W. także zawierało konkretne uwagi i zarzuty: "(...) organ nie uwzględnił zasad, które winny rządzić postępowaniem scaleniowym. Przede wszystkim należy wskazać, iż w wyniku scalenia powstały działki o niskich walorach użytkowania, a także nieprzydatne pod względem rolniczym. Nie sposób uznać, iż zamiana działek o kształcie prostokąta, od lat wykorzystywanych rolniczo, pod uprawę zbóż, na działkę która jest długa i wąska, a nadto znajduje się na terenie podmokłym stanowi poprawę warunków gospodarowania. Podobnie, jak nie można uznać, iż cele ustawy wypełnia zamiana działki 56 arowej, na działkę o powierzchni 0,30 ha, również położoną na terenie podmokłym, dodatkowo z uskokiem. Przeprowadzone scalenie uniemożliwi mi dalsze wykorzystanie stanowiących moją własność działek, w taki sposób jak dotychczas były wykorzystywane. Przed scaleniem byłem wyłącznym właścicielem nieruchomości oznaczonych numerami działek ewidencyjnych [...] oraz [...] położonych w N.. W wyniku scalenia działka nr [...] została zamieniona na działkę nr [...] o mniejszej powierzchni, co w efekcie spowodowało spadek jej wartości. Działki nr [...] zostały zamienione na działkę [...], która w prawdzie odpowiada powierzchni, lecz jest działką długą i wąską, położoną w terenie podmokłym, co uniemożliwia jej wykorzystanie. W mojej ocenie, ewentualna rekultywacja wykonana w ramach zagospodarowania poscaleniowego, nie umożliwi jej uprawy. Fakt, iż w wyniku scalenia działka utraci walor rolniczy, spowodował znaczny spadek jej wartości, w stosunku do działek nr [...], z pewnością przekraczający dopuszczalne 3%. Działki [...] zostały zamienione na działkę nr [...], która to działka nie ma dostępu do drogi wojewódzkiej. Zgodnie z posiadanymi przeze ze mnie informacjami, droga wprawdzie jest w trakcie planowania, lecz nie została umiejscowiona w terenie, wobec czego nie mam wiedzy, gdzie faktycznie będzie przebiegać, a przede wszystkim czy jej budowa nie spowoduje zmniejszenia należących do mnie działek. Wreszcie, działkę [...] o dotychczasowej powierzchni 0,56 ha zamieniono na działkę nr [...] o powierzchni 0,30 ha. Działka po scaleniu również położona jest w terenie podmokłym, co więcej znajduje się na niej uskok o wysokości ok. 1 m. (...) Podkreślam, iż od początku postępowania byłem przeciwny dokonywaniu scalenia w proponowany przez Starostę T. sposób, nie wyrażałem również zgody na przydzielenie mi działek o mniejszym areale oraz o mniejszej wartości. Nie wyrażałem również zgody na stosowanie dopłat. Wobec powyższego, w mojej ocenie, działanie organu polegające na zamianie działek na nieruchomości o mniejszej wartości i zastosowanie dopłat, pomimo braku mojej zgody, stanowi naruszenie wyżej wymienionego przepisu prawa materialnego. Nadto, w mojej ocenie organ naruszył również przepis art. 14 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy, zamieniając posiadaną przeze ze mnie działkę nr [...] o pow. 0,56 ha, na działkę nr [...] o pow. 0,30 ha. Różnica między powierzchnią gruntu dotychczas posiadanego, a wydzielonego w wyniku scalenia wynosi więc ok. 43%. Na taką zamianę również nie wyrażałem zgody, a wręcz składałem w tym przedmiocie zastrzeżenia, które zostały pominięte. Organ dokonał zamiany pomimo braku zgody uczestnika scalenia oraz pomimo różnicy powierzchni znacznie przekraczającej dozwolone 20%, co nie powinno mieć miejsca. (...) organ nie ocenił możliwości budowy drogi dojazdowej z nowopowstałej działki nr [...] do drogi wojewódzkiej. Organ nie umiejscowił jej w terenie wobec czego nie zebrał wystarczającej ilości danych pozwalających na uznanie, że budowa drogi jest możliwa, w którym miejscu będzie przebiegała, czy nie ma przeszkód w terenie oraz czyjej budowa nie wpłynie negatywnie na sąsiednie działki. W tym miejscu należy wskazać, iż uzasadnienie sporządzone przez organ pozostaje niepełne. Organ zupełnie nie odniósł się do zastrzeżeń składanych przez uczestników scalenia w toku postępowania. Nie wskazał również przyczyn odmowy uwzględnienia składanych zastrzeżeń. Wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył również zasadę zaufania obywatela do Państwa oraz zasady proporcjonalności i równego traktowania. Przed dokonaniem scalenia posiadałem grunty przydatne pod względem rolniczym, na których uprawiane były przede wszystkim zboża. Grunty są zadbane, na bieżąco koszone, nawożone. Po scaleniu, w zamian za dotychczasowe działki otrzymałem grunty o znacznie niższej wartości, ale przede wszystkim niezdatne gospodarczo. Nie zostały mi również wyjaśnione przyczyny odmowy uwzględnienia moich zarzutów, które składałem od początku postępowania scaleniowego. Takie traktowanie uczestników jest rażąco niesprawiedliwe i bez wątpienia narusza zasadę zaufania do państwa."

W rozpoznaniu tego odwołania Wojewoda stwierdził, że: "W toku prowadzonego postępowania odwoławczego, w oparciu o akta przedmiotowej sprawy ustalono, iż przed scaleniem S. W. przysługiwało prawo własności do siedmiu działek o łącznej powierzchni 1,9400 ha i wartości 196,51 punktów szacunkowych. W wyniku scalenia odwołujący otrzymał pięć działek o łącznej powierzchni 1,9671 ha i wartości 196,54 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi 0,03%. Odwołujący w toku prowadzonego postępowania scaleniowego wniósł zastrzeżenia do projektu scalenia, rozpatrzone w dniu 28 października 2019 r. przez komisję, która negatywnie zaopiniowała wniesione uwagi, decydując się na pozostawienie projektu bez zmian. Z analizy dokumentacji technicznej wynika ponadto, iż działka o numerze roboczym [...] (oznaczona po scaleniu nr [...]) posiada dostęp do drogi z dwóch stron, działka o numerze roboczym [...] (oznaczona po scaleniu nr [...]), zaprojektowana została zgodnie z kierunkiem przebiegu działek na tym obszarze i choć jest wydłużona to w ocenie organu odwoławczego nadaje się do racjonalnej uprawy rolnej i posiada dostęp do drogi publicznej. Podobnie jak działka o numerze roboczym [...] (oznaczona po scaleniu nr [...])."

Zdaniem Sądu, odwołania złożone przez skarżących nie zostały przez Wojewodę w gruncie rzeczy rozpoznane, bo nie jest rozpoznaniem dowołania wyłącznie przytoczenie i wyliczenie obszaru i wartości gruntów sprzed scalenia i po scaleniu, zwłaszcza, że część odwołujących - uczestników scalenia, okoliczności tych nie kwestionowała. Nie ma przy tym potrzeby cytowania w tym miejscu in extenso wszystkich pozostałych odwołań i fragmentów decyzji organu II Instancji do nich się odnoszących. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda będzie obowiązany merytorycznie odnieść się do zarzutów formułowanych w złożonych odwołaniach. Nawet jeśli argumenty Wojewody nie przekonają uczestników scalenia, to mimo to mają oni prawo poznać motywy, którymi kieruje się organ odwoławczy, uznając ich zarzuty za nieuzasadnione.

Ze względu na wskazane wyżej naruszenia przepisów, odnoszenie się do wszystkich zarzutów skarg jest przedwczesne, Wojewoda bowiem musi najpierw wydać decyzję, która wypełni zasadę dwuinstancyjności postępowania, rozpoznając w niej wszystkie zarzuty zgłoszone w odwołaniach.

W tym miejscu Sąd jedynie wskazuje (jest to kwestia, co do której Wojewoda wypowiedział się jednoznacznie w zaskarżonej decyzji), że nie jest uzasadniony zarzut skarg dotyczący naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 49 § 1 i 2 Kpa, w związku z art. 13 i art. 31 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zarzut ten sformułowany został m. innymi przez fachowego pełnomocnika reprezentującego T. W., J. C., B. B., Ł. W., J. D. i M. Ł. zarówno jako naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie dające podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania oraz jako podstawa wznowieniowa. Zarzut ten dotyczył nieprawidłowego zawiadamiania uczestników scalenia o datach zebrań, na których podejmowane były istotne uchwały np. w sprawie zasad szacunku gruntów, bez zachowania terminów określonych w art. 49 Kpa lub w terminach rażąco krótkich, co uniemożliwiało to uczestnikom udział w tych czynnościach.

Zgodnie z art. 10 § 1 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z art. 49 § 1 i 2 Kpa, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej.

Zgodnie z art. 31 ustawy scaleniowej, o terminach zebrań uczestników scalenia, o wyłożeniu do publicznego wglądu wyników oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych, o terminie okazania projektu scalenia gruntów – starosta zawiadamia uczestników postepowania przez obwieszczenie lub w inny, zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, sposób publicznego ogłaszania.

Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej, zgodę na dokonany szacunek gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych uczestnicy scalenia wyrażają w formie uchwały. Uchwały, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 11 ust. 1, są podejmowane na zebraniu zwołanym przez starostę. Zebraniu przewodniczy przedstawiciel tego organu. Uchwały zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia. W razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, za ważną uważa się uchwałę podjętą większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie.

Z akt wynika co następuje:

Ogłoszeniem o zebraniu uczestników scalenia celem odczytania postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego (k.184) z dnia 20 grudnia 2013 r. – wyznaczono termin na 30 stycznia 2014 r. Ogłoszeniem o zebraniu uczestników scalenia celem wyboru Rady Uczestników Scalenia (k. 254) z dnia 9 marca 2015 r. – wyznaczono termin na 13 kwietnia 2015 r. Ogłoszeniem o zebraniu uczestników scalenia celem podjęcia uchwały w sprawie ustalania zasad szacunku gruntów (k. 289) z dnia 15 czerwca 2018 r. – wyznaczono dwa terminy: pierwszy 11 lipca 2018 r. i drugi 12 lipca 2018 r. Ogłoszeniem o zebraniu uczestników scalenia celem przedstawienia wyników oszacowania gruntów (k. 369) z dnia 11 października 2018 r. wyznaczono termin na 6 listopada 2018 r. Obwieszczono również o terminach udostępnienia do publicznego wglądu wyników szacunku, a następnie ogłoszono (k. 387) o zmianie harmonogramu wyłożenia wyników oszacowania, przy czym te dokumenty (zmiana harmonogramu) nie zostały opatrzone datą. Ogłoszeniem o zebraniu uczestników scalenia celem podjęcia uchwały przez uczestników scalenia w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek gruntów objętych scaleniem (k. 444, t. II a.a.) z dnia 11 stycznia 2019 r. – wyznaczono dwa terminy: pierwszy na 11 lutego 2019 r. oraz drugi termin na 13 lutego 2019 r. Ogłoszeniem o zebraniu uczestników scalenia celem odczytania decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt scalenia (k. 594, t. II a.a.) z dnia 11 września 2020 r. – wyznaczono termin na 15 października 2020 r.

Zatem z akt sprawy wynika, że informacje o terminach zebrań zarówno w sprawie określenia zasad szacunku, jak i wyrażenia zgody na dokonany szacunek, ale też pozostałych, ogłaszane były z około miesięcznym wyprzedzeniem. Zdaniem Sądu są to dostatecznie odległe terminy, wbrew twierdzeniom skargi nie są one rażąco krótkie, lecz rozsądne. Nadto wszystkie ogłoszenia wywieszane były na tablicach ogłoszeń, o czym świadczą protokoły przekazania ogłoszeń do wywieszenia oraz protokoły zdjęcia ogłoszeń z tablicy ogłoszeń. Zgodnie z art. 49 k.p.a. zdanie drugie, "zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej". Zatem ogłoszenia o terminach zebrań było skutecznie doręczane uczestnikom scalenia na około dwa tygodnie przed planowanymi zebraniami. Rację ma również Wojewoda, że przepisy ustawy scaleniowej nie stanowią przeszkody dla organu prowadzącego postępowania do jednoczesnego wyznaczania drugiego terminu zebrania na wypadek gdyby na pierwszym zwołanym zebraniu nie było wymaganej liczby uczestników.

Jeśli zaś chodzi o naruszenie art. 10 Kpa, to dodatkowo wskazać też należy, (zgodnie z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, dotyczącym skuteczności zarzutu naruszenia tego przepisu), że w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej takiego zarzutu, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć zarzucane uchybienie. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia art. 10 przez organ I Instancji przed wydaniem decyzji, a skarżący nie wykazali jakie konkretnie negatywne skutki procesowe i na czym polegające, ich dotknęły.

Co zaś się tyczy toczącego się w Prokuraturze Okręgowej w N. S., do sygn. [...] sygnalizowanego w skargach, a uprzednio w odwołaniach, postępowania przygotowawczego w sprawie sfałszowania podpisów uczestników scalenia, to Sąd podziela stanowisko Wojewody, że dopóki postępowanie to nie zostanie zakończone, to pozostaje bez wpływu na tok postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, czemu Sąd dał wyraz w postanowieniu z dnia 29 września 2021 r. o odmowie zawieszenia niniejszego postępowania. Sąd nie uwzględnił także wniosku dowodowego W. M. o zwrócenie się do Prokuratury Okręgowej w N. S. o przedłożenie do akt niniejszy sprawy dokumentacji zalegającej w aktach postępowania o sygn. akt [...]) i dopuszczenie dowodu z dokumentacji zalegającej w aktach tegoż postępowania. Sąd administracyjny co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje działania administracji publicznej. Po myśli art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd administracyjny może jedynie z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do samodzielnego (w miejsce Prokuratury i ewentualnie sądu powszechnego) ustalania czy podpisy zostały sfałszowane czy też nie, dlatego akta toczącego się przed Prokuratorem postępowania nie przyczyniłyby się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Wobec naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku, na zasadzie art. 145 § 1 pkt. lit. c p.p.s.a. Sąd uznał, że przedwczesny byłby zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. w szczególności art. 1 i art. 8 ust. 3 ustawy scaleniowej, dopóki organ II Instancji nie wyjaśni zasad zastosowania art. 8 ust. 3 oraz merytorycznie nie odniesie się do zarzutów zawartych w odwołaniach. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt. II sentencji wyrok u na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone na rzecz skarżących S. W., T. B. i W. M. koszty w wysokości po [...] zł dla każdego ze skarżących, składa się kwota tytułem uiszczonego wpisu. W pkt. III sentencji wyroku o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a. Sąd zasądził od Wojewody na rzecz wymienionych tam skarżących koszty postępowania - w kwotach po 317 zł (uiszczony wpis sądowy od skargi po 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa po 17 zł oraz po 100 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego). Sąd uznał, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., który przemawiał za odstąpieniem od zasądzenia na rzecz każdego ze skarżących zwrotu kosztów postępowania w pełnej wysokości. Sąd miał na względzie przede wszystkim nakład pracy reprezentującego ich pełnomocnika, który sporządził jedną skargę, a także fakt, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, bez przeprowadzenia rozprawy z udziałem stron i pełnomocników.