Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 27/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA del. Grażyna Radzicka (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. D. i M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1001/08 w sprawie ze skargi N. D. i M. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz N. D. i M. D. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa oddalił skargę N. D. i M. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu wniosku N. D. oraz Z. D. z dnia [...] sierpnia 2002 r., orzekł, że nieruchomość określana jako zespół dworkowo-parkowy w R., stanowiąca przed przejściem na własność Skarbu Państwa część "Dóbr Ziemskich R.", będących własnością P. B., a obecnie oznaczona w ewidencji gruntów obrębu R., jako działka Nr [...] o pow. 3,5790 ha, podpada pod działanie przepisów art.2 ust.1 lit.e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz.13 ze zm. ).

W uzasadnieniu organ podał, że rozpatrując wniosek, tutejszy organ zobowiązany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 495/06 wydanym w niniejszej sprawie, ponownie przeprowadził postępowanie dowodowe, w celu ustalenia charakteru przedmiotowej nieruchomości oraz zbadania czy istniał związek funkcjonalny między zespołem dworkowo-parkowym w R., a pozostałą nieruchomością ziemską, określaną jako "Dobra Ziemskie R.", będącą własnością P. B.

Pełnomocnik wnioskodawczyń N. i Z. D. sprecyzował wniosek, poprzez wskazanie, że przedmiotem wniosku jest nieruchomość określona w obecnej ewidencji gruntów obręb R., jako działka Nr [...], pochodząca z działki Nr [...], która podlegała kolejnym podziałom geodezyjnym. Wskazał, że przedmiotem roszczenia jest teren, na którym obecnie znajdują się ruiny dworku, spichlerz, park, z wyłączeniem terenu zajętego pod zabudowania gospodarcze – dawne budynki folwarczne, tj. działki oznaczonej w obecnej ewidencji gruntów obrębu R. Nr [...].

Organ administracyjny przeprowadził rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości, przesłuchał świadków w osobach : K. W., W. M., M. J., S. D. i ustalił w oparciu o zeznania świadków, że do czasu przejęcia zespołu dworkowo-parkowego w R. na rzecz Skarbu Państwa tj. [...] września 1944 r., w dworku mieszkał właściciel Dóbr Ziemskich R., P. B. wraz z rodziną oraz służbą domową.

Z zeznań S. D. wynika, że dworek był murowany z cegły, otynkowany na biało, pokryty dachówką. W latach II wojny światowej, dworek wg świadka miał około 80 lat. Organ zaznaczył, że wszyscy świadkowie potwierdzają, że dworek był otoczony parkiem. K. W., którego stryj był ogrodnikiem w majątku oraz S. D., który sam zajmował się parkiem w latach 1947-1950 zeznali, że park był porośnięty trawą, drzewami ( wieloletnie dęby – pomniki przyrody, jesiony, wiązy ). Park był podzielony alejkami, których brzegi porośnięte były kwiatami. Na terenie parku znajdował się mały staw z mostkiem.

Według świadków na terenie parku nie była prowadzona działalność rolnicza, służył on dla celów wypoczynkowych i rekreacyjnych. Korzystali z niego właściciele majątku z rodziną i gośćmi. Inspekty ogrodnicze znajdowały się poza parkiem, na terenie sadu. Wszyscy świadkowie potwierdzili, że park wraz z dworkiem był ogrodzony. W. M. zeznał, że właściciel majątku zatrudniał zarządcę, a sprawami finansowymi zajmował się księgowy. Zarządca majątku mieszkał poza terenem dworku, po drugiej stronie majątku, pozostali pracownicy mieszkali w budynkach przeznaczonych dla nich. S. D. zeznał, że P. B. właściciel "Dóbr Ziemskich R." nie prowadził innej działalności poza rolniczą. Dworek i park były utrzymywane z dochodów, które przynosiło gospodarstwo rolne.

Po przejęciu Dóbr Ziemskich R. na własność Skarbu Państwa, na podstawie dekretu PKWN o reformie rolnej, w dworku było przedszkole, biuro PGR, w pomieszczeniach dworku mieszkali też pracownicy PGR.

Organ zaznaczył, że przeprowadzone podczas rozprawy, w dniu [...] listopada 2006 r. oględziny nieruchomości wykazały, że obecnie teren parku jest w całości porośnięty trawą oraz drzewostanem różnych gatunków. Brak oznak zagospodarowania terenu w jakikolwiek inny sposób. Wokół terenu parku znajdują się nieliczne fragmenty ogrodzenia w postaci betonowych słupów, pochodzące najprawdopodobniej z okresu powojennego. W parku znajdują się ruiny dawnego dworku.

Po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że ani dekret PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, ani rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, ani inne akty prawne z tego okresu nie zawierają definicji pojęcia o podstawowym znaczeniu dla reformy rolnej tj. nieruchomości ziemskiej.

Organ podkreślił, że zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2006 r., wydanym w niniejszej sprawie, na podstawie § 5 rozporządzenia, organ administracyjny może także orzekać, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art.2 ust.1 lit.e dekretu, a tym samym czy podpada pod reformę rolną.

Z akt sprawy, zdaniem Wojewody, wynika bezspornie, że właścicielem nieruchomości ziemskiej położonej w R., gmina O., powiat [...] był P. B. Nieruchomość ta była objęta księgą wieczystą nr [...] "Dobra Ziemskie R., pow. [...]".

Z opinii geodezyjno-prawnej z dnia [...] września 2005 r. , wykonanej przez geodetę uprawnionego oraz z mapy majątku R. z roku 1945, znajdującej się w zasobach Archiwum Państwowego w Kielcach i księgi wieczystej nr [...] "Dobra Ziemskie R." wynika, że powierzchnia łączna majątku wynosiła ok. 224,69 ha ( w tym około 42,64 ha to stawy ), natomiast według obecnej ewidencji gruntów łączna powierzchnia działek znajdujących się w granicach byłego majątku to ok. 220,61 ha. Zmiana powierzchni wynikała z modernizacji ewidencji gruntów. Z ww. opinii geodezyjno-prawnej wynika, w ocenie organu, że dobra ziemskie należące do P. B. przekraczały normy obszarowe ustalone do przejęcia na cele reformy rolnej, określone w art.2 ust.1 lit.e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Całość majątku przeszła na własność Skarbu Państwa, co wynika z treści działu drugiego księgi wieczystej "Dobra Ziemskie R." ks. [...] cyt : "Skarb Państwa – tytułem własności posiada uregulowane w tej księdze Dobra należące poprzednio do P. B. na podstawie art.2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w brzmieniu obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 18 stycznia 1945 r. ( Dz. U. R.P. Nr 3, poz.13 ) oraz § 12 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r."

Organ I instancji zaznaczył, że przeprowadzona analiza dokumentów dotyczyła w szczególności ustalenia, czy istniał związek funkcjonalny ( tzw. łączność) pomiędzy w/w nieruchomością tj. zespołem dworkowo-parkowym w R., a resztą majątku ziemskiego określanego jako "Dobra Ziemskie R.". Oceny tej dokonano poprzez kryteria powiązań organizacyjnych terytorialnych i finansowych.

Zdaniem organu materiał dowodowy sprawy wykazuje, że w dacie przejścia majątku ziemskiego na własność Skarbu Państwa obszar parku wraz z dworkiem sam w sobie nie był typową nieruchomością rolną. Dworek otoczony był parkiem, porośniętym drzewami, krzewami oraz rabatami kwiatów. Nieruchomość służyła celom mieszkalnym i rekreacyjnym. Dwór wraz z parkiem był wyodrębniony fizycznie od reszty majątku. Oddzielenie zespołu pałacowo-parkowego od reszty majątku, nie było, zdaniem organu, jego prawnym wydzieleniem i nie skutkowało utratą funkcjonalnej łączności z resztą majątku, bowiem właściciel pozostawał ten sam. Zarówno nieruchomość obejmująca przedmiotowy park z dworkiem jak nieruchomość, na której znajdowały się budynki gospodarcze, objęte były tą samą księgą wieczystą. Zdaniem organu wydzielenie dworku wraz z parkiem poprzez jego ogrodzenie miało inny charakter – chodziło o stworzenie właścicielowi wraz z rodziną dogodnych warunków do bezpiecznego zamieszkania i wypoczynku.

Zdaniem organu także pomiędzy zespołem dworkowo-parkowym, a resztą majątku istniał związek terytorialny. Ponadto, jak wskazują zeznania świadków, stare mapy oraz oględziny zespołu, park z dworkiem znajdował się w bezpośrednim sąsiedztwie pozostałych zabudowań gospodarczych. Tuż za ogrodzeniem znajdowały się zabudowania gospodarcze ( stodoła, obora, stajnia ). Ponadto organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, na terenie nieruchomości znajdowała się drewniana drwalka, kurnik oraz drewniany spichlerz służący najprawdopodobniej do przechowywania zboża. Budynek ten związany był z działalnością rolniczą i zachował się w niezmienionej postaci do dziś. Ponadto działka nr [...] stanowiła działkę sąsiednią, na której znajdowały się zabudowania gospodarcze stanowiące jednolitą całość.

Związek organizacyjny zespołu dworsko-parkowego z resztą majątku ziemskiego był, w ocenie organu, ściśle związany z osobą właściciela. Organ zaznaczył , że co prawda P. B. zatrudniał administratora, który mieszkał poza terenem parku i księgowego, jednak najważniejsze decyzje podejmował on sam.

Związek finansowy zespołu dworkowo-parkowego z resztą nieruchomości ziemskiej polegał, w ocenie organu I instancji, na korzystaniu przez właściciela i jego rodzinę z wszelkich dóbr jakie ta nieruchomość przynosiła.

Zdaniem organu dowody świadczą o tym, że zespół dworkowo-parkowy w R. nie mógł funkcjonować w oderwaniu od reszty dóbr ziemskich. Budynek dworku położony w okalającym go parku, to dom mieszkalny właściciela majątku ziemskiego i jego rodziny, w całości wykorzystywany do celów mieszkalnych. Na terenie zespołu dworkowo-parkowego nie prowadzono działalności, która przynosiłaby dochody pozwalające na jego odrębne, niezależne funkcjonowanie. Utrzymanie rodziny i tego domu było więc, zdaniem organu, ściśle związane z dochodami, jakie uzyskiwano z dóbr ziemskich, co świadczy o istnieniu wzajemnej zależności, łączności pomiędzy zespołem dworkowo-parkowym, a resztą majątku ziemskiego. Związek funkcjonalny był oparty zarówno na uwarunkowaniach terytorialnych, organizacyjnych jak i finansowych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła N. D. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na niezasadnym i sprzecznym ze zgromadzonym materiałem dowodowym stwierdzeniu, iż nieruchomość określona jako zespół pałacowo-parkowy w R., stanowiąca przed przejściem na własność Skarbu Państwa część "Dóbr Ziemskich R.", będących własnością P. B., podpadała pod działanie przepisów art.2 ust.1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz.13 ze zm. ) oraz naruszenie art.7 Kpa oraz art.2, 7, 8 oraz 64 Konstytucji , poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony.

Odwołująca zakwestionowała pogląd Wojewody Świętokrzyskiego, iż warunkiem wyłączającym zespół dworsko-pałacowy w R. spod działania przepisów o reformie rolnej było jego prawne wyodrębnienie.

Wskazując na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. ( sygn. akt TK W 3/39 ) oraz wyrok NSA z 22 sierpnia 2000 r. ( sygn. IV SA 2582/98 ) zarzucała, że możliwość wyłączenia spod działania art.2 ust.1 lit.e dekretu nieruchomości bądź jej części, winna być oceniana pod kątem tego czy nieruchomość jest bądź nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym.

Kwestionując ustalenia faktyczne i wywody organu I instancji odwołująca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W wyniku rozpoznania odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Podniósł ponadto, odnosząc się do zarzutów, że zagadnieniem kluczowym w zakresie zbadania, czy zespół pałacowo-parkowy podlegał czy też nie podlegał wyłączeniu spod działania art.2 ust.1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej było istnienie związku funkcjonalnego tego pałacu z pozostała częścią nieruchomości ziemskiej. Badanie związku funkcjonalnego polega na ustaleniu istnienia bądź nieistnienia powiązań o charakterze terytorialnym, organizacyjnym i finansowym pomiędzy zespołem dworsko-parkowym, a pozostałą częścią majątku. Przy czym o istnieniu związku funkcjonalnego decyduje fakt, czy bez zespołu dworsko-parkowego gospodarstwo rolne nie mogłoby prawidłowo funkcjonować i odwrotnie. O powiązaniu terytorialnym decyduje fakt, gdy usytuowanie dworu oraz budynków gospodarczych, jak również charakter użytków rolnych wskazuje na to, że nieruchomość tworzy jednolitą całość wzajemnie ze sobą powiązaną. Związek finansowy istnieje wówczas, gdy dwór jest utrzymywany z dochodów z gospodarstwa, a produkty wytwarzane w tym gospodarstwie służą zaspokojeniu potrzeb mieszkańców dworu.

Rozważając istnienie związku terytorialnego w rozpatrywanej sprawie organ wskazał, że nieruchomość określana jako zespół dworsko-parkowy w R. stanowiła przed przejściem na rzecz Skarbu Państwa własność P. B. Zdaniem organu odwoławczego pomiędzy zespołem dworsko-parkowym, a pozostałą częścią majątku zachodził niewątpliwie związek terytorialny. W przedmiotowej sprawie pałac był obiektem zlokalizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań gospodarczych. Wynika to zarówno z archiwalnych map, jak i z zeznań przesłuchanych w niniejszej sprawie świadków. Za ogrodzeniem zespołu znajdowały się zabudowania gospodarcze ( stodoła, stajnia, obora ). Organ stwierdził, iż przeszkodą do zanegowania związku pomiędzy nieruchomością dworską, a nieruchomościami rolnymi jest już sama lokalizacja zespołu. Przepisy dekretu nie wyłączały automatycznie budynków mieszkalnych spod reformy rolnej. Wyłączenie takie mogło mieć miejsce tylko wtedy, gdy nieruchomość z posadowionym na niej dworem zachowywała odrębność od rolnej części majątku. Zabudowania dworskie należące do P. B., sąsiadujące z budynkami gospodarczymi nie wykazują cechy odrębności od nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym.

Badając kryterium organizacyjno-decyzyjne organ stwierdził, iż związek ten wynikał z faktu, iż właściciel majątku ziemskiego sprawował nadzór właścicielski. Wprawdzie P. B. zatrudniał administratora, który mieszkał poza terenem dworsko-parkowym oraz księgowego, którzy w jego imieniu zarządzali majątkiem i prowadzili gospodarkę finansową, to jednak najważniejsze decyzje były podejmowane przez właściciela majątku.

Ustosunkowując się natomiast do kryterium finansowego organ stwierdził, iż z akt sprawy nie wynika, aby na terenie nieruchomości prowadzona była działalność nie związana z produkcją rolną, która mogłaby stanowić źródło utrzymania pałacu. Wręcz przeciwnie, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż źródłem finansowania rodziny B. były dochody uzyskiwane z dóbr ziemskich.

W ocenie organu odwoławczego zgromadzone w sprawie dowody świadczą o tym, iż pomiędzy nieruchomością ziemską a zespołem pałacowo-parkowym istniał ścisły i nierozerwalny związek. Zespół pałacowo-parkowy oraz pozostała część majątku były elementami w stosunku do siebie współzależnymi, zespół pałacowo-parkowy nie mógł funkcjonować w oderwaniu od reszty dóbr ziemskich.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli N. D. i M. Z. D.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art.2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędną wykładnię w konsekwencji niewłaściwej interpretacji pojęcia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworkowo-parkowym, a pozostałą częścią majątku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art.77 KPA przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak ustalenia, czy zabudowania znajdujące się na terenie zespołu dworkowo-parkowego służyły gospodarce prowadzonej w części nieruchomości przeznaczonej na cele rolnicze, co zdaniem skarżących , miało wpływ na przyjęcie istnienia powiązań o charakterze terytorialnym i funkcjonalnym, a w konsekwencji przyjęcie związku funkcjonalnego pomiędzy częścią nieruchomości przeznaczoną na cele rolne, a zespołem dworkowo-parkowym i w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy. Zarzucili także naruszenie art.80 Kpa poprzez pominięcie części materiału dowodowego, w szczególności dotyczącego oddzielenia terytorialnego zespołu dworkowo-parkowego od części nieruchomości wykorzystywanej na cele rolnicze za pomocą płotu drewnianego, muru, usytuowania zabudowań, obsadzenia granicy drzewami, układu dróg, a w konsekwencji błędne uznanie, iż pomiędzy zespołem dworsko-parkowym a częścią nieruchomości wykorzystywaną na cele rolne występował związek funkcjonalny oraz przyjęcie za udowodnione, iż zespół dworkowo-parkowy utrzymywany był wyłącznie z dochodów z części nieruchomości wykorzystywanej na cele rolnicze, przy braku dostatecznego materiału dowodowego uzasadniającego taki wniosek, w konsekwencji błędne uznanie, iż pomiędzy częścią nieruchomości przeznaczoną na cele rolnicze, a zespołem dworsko-parkowym występował związek finansowy.

Podnosząc powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli okoliczności tożsame z zawartymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę uznał, że organy administracji zgromadziły materiał dowodowy w sposób pełny i wyczerpujący. Ocena tego materiału jest zdaniem Sądu prawidłowa, a ponowne przytaczanie argumentów wskazanych przez organy administracji jest niecelowe. Zarzut, iż w toku postępowania doszło do naruszenia art.77 Kpa oraz art.80 Kpa, zdaniem Sądu, nie znajduje uzasadnienia i jest jedynie polemiką z prawidłowym stanowiskiem organów administracji.

Zdaniem Sądu zarzut skarżących sprowadza się do stwierdzenia, iż wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Wojewoda Świętokrzyski rażąco naruszył art.2 ust.1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1944 roku, Nr 4, poz.17 ze zm. ). Zgodnie z treścią tego przepisu na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Sąd nie podzielił zarzutu skarżących, że brak było podstaw do przejęcia na podstawie tego przepisu kompleksu dworkowo-pałacowego. Nieruchomości ziemskie przejęte na cele reformy rolnej były dzielone w celu przekazania ich uprawnionym do korzystania z reformy rolnej.

Zgodnie z treścią § 44 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945 roku, Nr 10, poz.51 ze zm. ) nie podlegały podziałowi zabudowania dworskie i przemysłowe. Nieruchomości, na których znajdowały się zabudowania dworskie podlegały więc przejęciu na cele reformy rolnej. Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 19 września 1990 roku, W 3/89 ( OTK 1990/1/26 ) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej , z tym że przez inne podmioty.

Nie kwestionując poglądu Trybunału Konstytucyjnego Sąd stwierdził, że wskazane przez Trybunał Konstytucyjny rodzaje działalności wytwórczej w rolnictwie należy traktować jako wskazanie przykładowe. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał na produkcję roślinną, zwierzęcą i sadowniczą, by uwypuklić różnice między nieruchomościami przeznaczonymi na cele działalności wytwórczej w rolnictwie, a nieruchomościami mającymi charakter działek budowlanych. Produkcja roślinna i zwierzęca nie może być utożsamiana z typowym wyobrażeniem o takiej produkcji, to jest np. z hodowlą koni, owiec, świń, krów lub uprawą zbóż, ziemniaków lub warzyw. Działalność wytwórcza w rolnictwie, to również działalność mniej typowa np. hodowla pszczół i produkcja miodu, uprawa roślin energetycznych.

Nie można zdaniem Sądu I instancji uznać, iż nieruchomości ziemskie to wyłącznie nieruchomości, które mogą być wykorzystywane do uprawy zbóż lub innych roślin. Z treści art.2 ust.1 lit. e wynika, że użytki rolne są tylko jednym z rodzajów nieruchomości ziemskich. Do nieruchomości służących produkcji rolnej zaliczyć należy nieruchomości na których znajdują się urządzenia melioracji wodnej. Urządzenia takie służyły należytemu utrzymaniu użytków rolnych. Nieruchomościami ziemskimi będą drogi dojazdowe do użytków rolnych. Bez ich istnienia nie byłoby bowiem możliwe wykorzystanie użytków rolnych. Nieruchomością ziemską będzie nieruchomość, na której znajduje się staw rybny. Za nieruchomości ziemskie uznać należy nieruchomości, na których zlokalizowane były zabudowania gospodarcze. Istnienie takich zabudowań umożliwiało bowiem wykorzystanie użytków rolnych. Nieruchomością ziemska jest również zdaniem Sądu nieruchomość, na której znajdują się zabudowania dworskie oraz nieruchomość, na której znajduje się park. Funkcjonowanie gospodarstwa rolnego związane jest z koniecznością posiadania przez właściciela gospodarstwa miejsca, w którym będzie on mieszkał i odpoczywał.

Zdaniem Sądu wyodrębnienie zabudowań dworskich oraz parku z całego majątku R. byłoby zabiegiem sztucznym, co ostatecznie przesądzało o braku podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli N. D. i M. D. reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono :

1. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, w tym:

a) Naruszenie art.2 ust.1 lit. e Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. Nr 3, poz.13 ze zm. ) przez nietrafne uznanie, że kompleks dworsko-parkowy stanowiący przed przejściem na własność Skarbu Państwa część "Dóbr Ziemskich R." będących własnością P. B., a obecnie oznaczony w ewidencji gruntów obrębu R. jako działka nr [...] o pow.3,5790 ha podpada pod działanie przepisów art.2 ust.1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. 1945 Nr 3, poz.13 ze zm. ) co skutkowało błędnym uznaniem, iż w/w zespół dworsko-parkowy podpadał pod działanie przepisów art.2 ust.1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. 1945 nr 3, poz.13 ze zm. ),

b) Niewłaściwą wykładnię § 44 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej i uznanie, że nieruchomości, na których znajdowały się zabudowania dworskie podlegały przejęciu na cele reformy rolnej co warunkowało przyjęciem, iż kompleks dworsko-parkowy stanowiący przed przejściem na rzecz na własność Skarbu Państwa część "Dóbr Ziemskich R." będących własnością P. B., a obecnie oznaczony w ewidencji gruntów obrębu R. jako działka nr [...] o pow.3,5790 ha podpada pod działanie przepisów art.2 ust.1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. 1945, poz.13 ze zm.),

c) Naruszenie przepisów postępowania – które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy ; w tym w szczególności :

Naruszenie art.141§ 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2002 nr 153, poz.1270 ) przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2008 roku podstawy faktycznej rozstrzygnięcia tj. brak przedstawienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy przyjętego i uwzględnionego przez Sąd I instancji w ramach rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, co powoduje, że zaskarżony wyrok nie został wydany w oparciu o konkretnie ustalony stan faktyczny, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, i wniesiono o :

- o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2008 roku w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1001/08 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

- o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania w niniejszej sprawie według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie całkowicie pomija orzeczenia z 19.09.1990 W 3/39 OTK 1990, poz.26 s.174 Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2000 sygn. IV SA 801/99 dokonując nietrafnej wykładni treści art.2 ust.1 lit.e Dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku. W szczególności Sąd I instancji odrzucił interpretację, iż w zakres rzeczowy definicji nieruchomości ziemskiej nie mogą być uznane zabudowania, w tym pałace, dwory będące jedynie siedzibą właściciela danej nieruchomości ziemskiej, albowiem przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wywłaszczały właścicieli nieruchomości z całego ich mienia. Przejmowane mogły być bowiem tylko te budynki wraz z całym inwentarzem żywym i martwym, które znajdowały się w obrębie danej nieruchomości ziemskiej, a więc takiej, która miała charakter rolniczy.

Wobec powyższego skarga kasacyjna podnosi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie błędnie i bezpodstawnie przyjął, iż w zakres pojęcia "nieruchomość ziemska" wchodzą zespoły dworsko-parkowe, nie mające charakteru rolniczego.

Zdaniem skarżących przywołany w wyroku Sądu pierwszej instancji § 44 pkt 3 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych wskazuje jedynie, iż w wypadku, gdy w skład nieruchomości rolnej wchodzą zabudowania dworskie nie podlegają one podziałowi. Konieczne jest jednakże wskazanie, iż zespół dworsko-parkowy musiał stanowić nieruchomość lub jej część, która mogła być wykorzystana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. W żaden sposób § 44 pkt 3 nie wpływa na wykładnię pojęcia nieruchomości ziemskiej w rozumieniu Dekretu PKWN.

Błędna wykładnia § 44 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej skutkowała nietrafnym uznaniem, iż przedmiotowy zespół dworsko-parkowy podpadał pod działanie przepisów art.2 ust.1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. 1945 Nr 3 poz.13 ze zm. ).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego skarżący zarzucili Sądowi pierwszej instancji, iż zobowiązany był wskazać stan faktyczny jaki przyjął za ustalony i na gruncie przyjętego stanu faktycznego przeprowadzić wywód prawny zmierzający do wykazania prawidłowości bądź nieprawidłowości zastosowania przepisu prawa materialnego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, o co wnosili skarżący. Sąd I instancji nie może ograniczyć się do wskazania, iż podziela ustalenia organu administracji. Odniesienia do stanu faktycznego nie mogą mieć charakteru ogólnych stwierdzeń, uniemożliwiających ocenę analizy stanu faktycznego, a w konsekwencji poprawności wykładni przepisu prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm. ) dalej p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach.

1 ) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowywanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżących wskazuje obie te podstawy.

W przypadku postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu określonego w art.174 pkt 2 p.p.s.a tj. naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, prawidłowo sformułowany zarzut powinien dotyczyć przepisów ustawy regulujących postępowanie sądowo-administracyjne – tj. ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wskazują, w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji naruszył art.141 § 4 p.p.s.a. gdyż zgodnie z postanowieniami tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...).

Otóż, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze kierowanej do Sądu pierwszej instancji, skarżący wykazywali, że materiał dowodowy w postaci zeznań świadków, oględzin nieruchomości potwierdzał, że zespół dworkowo-parkowy był wyodrębniony fizycznie, organizacyjnie i służył innym celom niż prowadzenie nieruchomości rolnej. Na to oddzielenie wskazuje także decyzja organu pierwszej instancji – z tym, że Wojewoda Świętokrzyski podkreśla, że ta sytuacja nie miała wpływu na utratę funkcjonalnej łączności, nie było bowiem, wyodrębnienia nieruchomości w wyniku podziału prawnego, natomiast Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że zabudowania dworskie należące do P. B. sąsiadujące z budynkami gospodarczymi nie wykazują cech odrębności.

Powyższa sytuacja wymagała od Sądu pierwszej instancji odniesienia się do ustaleń stanu faktycznego sprawy i wskazania jakie elementy tego stanu dawały podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a skoro Sąd stwierdza, że ocena materiału zgromadzonego w sprawie jest prawidłowa i niecelowe jest powtarzanie argumentów wskazanych przez organy administracji, to ostateczne skarga kasacyjna zasadnie zarzuca naruszenie przepisów art.141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca zespół parkowo-dworkowy odpowiadająca obecnie działce o numerze 8/4 o powierzchni 3,5790 ha i wchodząca w skład "Dóbr Ziemskich R." o łącznej powierzchni 220,61 ha stanowiąca przed przejściem na własność Skarbu Państwa własność P. B. – została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie art.2 ust.1 lit.e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Cele jakim miało służyć przeprowadzenie reformy rolnej na podstawie dekretu zostały określone w art.1 dekretu i były nimi :

a ) upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych,

b) tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych rolników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców,

c) tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej,

d ) zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej i melioracji.

Dla realizacji powyższych celów reformy rolnej miały być przejmowane na własność Państwa nieruchomości ziemskie sklasyfikowane według kryteriów podmiotowych i przedmiotowych i wyszczególnione w art.2 ust.1 lit.a,b,c,d,e. W szczególności art.2 ust.1 lit.e dekretu określił, że na cele reformy rolnej przeznaczone zostają nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego , jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Dekret nie zdefiniował pojęcia nieruchomości ziemskiej na potrzeby przeprowadzenia reformy rolnej. W orzecznictwie przyjmuje się rozumienie tego pojęcia dla ustalenia zakresu przedmiotowego art.2 ust.1 lit.e dekretu według definicji przyjętej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W 3/89 ( OTK 1990, poz.26, s.174 ), zgodnie z którą pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć nieruchomości ziemskie, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Za takim rozumieniem nieruchomości ziemskiej sklasyfikowanej w art.2 ust.1 lit.e dekretu opowiada się również uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. wydana w sprawie o sygn. akt I OPS 2/06. Spełnienie przez nieruchomość wszystkich wyżej wymienionych przesłanek pozwala dopiero uznać, iż nieruchomość podpada pod zapis art.2 ust.1 lit.e dekretu. Za nieruchomość ziemską należy więc uznać nieruchomość wykorzystywaną i przeznaczoną na cele rolnicze.

Uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, który uznał, że nieruchomości dworskie na których znajdowały się zabudowania dworskie podlegały przejęciu na cele reformy rolnej i to w oparciu o § 44 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945 r., nr 10, poz.51 ze zm. ), że Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale I OPS 2/06 zwrócił uwagę "że postanowienia rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do dekretu, nie mogły rozszerzać zakresu działania dekretu. Jeżeli występuje rozbieżność pomiędzy postanowieniami art.2 ust.1 dekretu a § 44 rozporządzenia, to w tym zakresie postanowienia rozporządzenia są sprzeczne z dekretem. Z postanowień rozporządzenia – aktu niższej rangi nie można wyprowadzić wniosków co do rozumienia postanowień dekretu – aktu wyższej rangi w sposób odbiegający od treści dekretu lub ją modyfikujący, a tym bardziej rozszerzać na tej drodze jego zakresu działania ( przedmiotowego, podmiotowego ). Jest to podstawowa reguła wykładni prawa i jeśli nawet nie przestrzegał jej ówczesny prawodawca, nie upoważnia to obecnie stosujących to prawo do takiego samego postępowania, zwłaszcza jeżeli miałoby to prowadzić do bardziej rygorystycznego w konsekwencjach rozumienia przepisów dekretu ( wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92, OSP 1993, nr 3, poz.47)".

Sąd pierwszej instancji podzielając wywody kontrolowanej decyzji w przedmiocie oceny związku funkcjonalnego nie wziął pod uwagę, że organy oceniając związek funkcjonalny pomiędzy dworkiem, a majątkiem ziemskim przyjęły kryterium podmiotowe zamiast przedmiotowego. Skoro w większości przypadków właścicielom dworków, pałaców oraz nieruchomości ziemskich była ta sama osoba to analiza związku funkcjonalnego pod kątem podmiotowym jest bezprzedmiotowa.

W rozpoznawanej sprawie prowadzenie gospodarstwa należało do zarządcy zamieszkującego poza zespołem dworkowo-parkowym. Również prowadzenie kwestii finansowych powierzono księgowemu mieszkającemu poza spornym kompleksem. Trudno więc w tym kontekście wywodzić, że funkcjonowanie gospodarstwa rolnego było uzależnione od funkcjonowania zespołu dworkowo-parkowego. Jest oczywistym, że właściciel miał decydujący wpływ na funkcjonowanie gospodarstwa rolnego, czy też czerpał z gospodarstwa pożytki- nie świadczy to jednak o tym, że majątek ziemski nie mógł funkcjonować samodzielnie.

Ocena wspomnianego związku, dokonana przez organy administracji publicznej i zaakceptowana w całości przez Sąd pierwszej instancji odnosi się wyłącznie do pojęcia związku w sensie podmiotowym, a nie przedmiotowym.

Związek funkcjonalny w sensie przedmiotowym winien jednak wskazywać na to, że zarówno nieruchomość ziemska o wskazywanej w 1945 roku powierzchni 224,69 ha i wchodzący w jej skład zespół parkowo – dworkowy o powierzchni około 3,5 ha nie mogły bez siebie funkcjonować.

O pełnym związku funkcjonalnym nie mogą zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzać wyłącznie kwestie finansowe. Nie ma też prawnych ani racjonalnych przesłanek aby wyłączeniu spod działania dekretu podlegały tylko nieruchomości uprzednio prawnie wydzielone.

Przy wykładni przepisów art.2 ust.1 lit.e Dekretu PKWN z 6 września 1944 r. jak to już wskazywano wyżej istotnym jest cel w jakim go uchwalono eksponowany w art.1. Nie powinno ujść jednak uwadze Sądu, że zarówno przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego OTK 1990, poz.26, poz.174, czy uchwała NSA I OPS 2/06, a także liczne orzecznictwo zarówno Wojewódzkich Sądów Administracyjnych jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują przy wykładni przepisów Dekretu na potrzebę analizy związku przedmiotowego.

Nakłada to na Sąd pierwszej instancji obowiązek pogłębionej analizy kontrolowanych rozstrzygnięć organów administracji publicznej zarówno w przedmiocie ustaleń stanu faktycznego sprawy jak i wykładni kwestionowanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Ponieważ stawianych warunków nie spełnia zaskarżony wyrok na zasadzie art.185 § 1 oraz art.203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.