Postanowienie NSA, sygn. akt III OW 188/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6249 Inne o symbolu podstawowym 624
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 312 ust. 5 i 10, art. 801 ust. 1, 3, 4 i 5, art. 819, art. 820-822, art. 823 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 655
law: Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny
article: art. 55 ust. 1 pkt 3, art. 119
journal: Dz.U. 2021 poz 372
law: Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Komendanta [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Komendantem [...] a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M.M. z dnia 12 sierpnia 2022 r. w sprawie ustalenia i wypłaty świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r. postanawia: wskazać Komendanta [...] jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 26 października 2022 r. Komendant [...] (dalej jako dowódca jednostki wojskowej) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy (dalej jako organ samorządu terytorialnego) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku M.M. z dnia 12 sierpnia 2022 r. w sprawie ustalenia i wypłaty należnego świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r.

W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dowódca jednostki wojskowej wskazał, że w dniu 5 września 2022 r. do organu samorządu terytorialnego wpłynął wniosek M.M. o ustalenie i wypłatę należnego świadczenia rekompensującego żołnierzom rezerwy z tytułu odbycia ćwiczeń wojskowych w dniach 4-14 maja 2022 r. Do w/w wniosku załączono zaświadczenie o odbyciu ćwiczeń wojskowych oraz zaświadczenia o wysokości utraconego wynagrodzenia. Organ samorządu terytorialnego stwierdził, że to dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz odbywał ćwiczenia jest organem właściwym do ustalenia i wypłaty świadczenia rekompensującego, co wynika z art. 312 ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny. Wyplata rekompensat na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów tj. rozporządzenia Rady Ministrów z 25 sierpnia 2015 r., nie jest już możliwa ze względu na uchylenie tego aktu z dniem wejścia w życie ustawy o obronie Ojczyzny. Ustawa ta w art. 821 ust 1 i 2 zachowała moc wiążącą części aktów wykonawczych do ustawy derogowanej, aczkolwiek nie uczyniła tego w stosunku do w/w rozporządzenia Rady Ministrów, należy zatem uznać, że wolą ustawodawcy była utrata mocy przez ten akt. Organ samorządu terytorialnego podkreślił również, że w dniu 20 maja 2022 r. Minister Obrony Narodowej na podstawie delegacji z art. 312 ust. 11 ustawy o obronie Ojczyzny wydał rozporządzenie w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy, a zgodnie z art. 800 ustawy o obronie Ojczyzny akt ten ma zastosowanie do żołnierzy rezerwy w rozumieniu ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. W odniesieniu do art. 801 ust. 3 organ stwierdził, że przepis zachował stosowanie regulacji dotychczasowych jedynie do ćwiczeń wojskowych odbywanych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie oraz ćwiczeń zaplanowanych na rok 2022, zatem nie odnosi się do kwestii ustalania i wypłacania świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie. W związku z powyższym w dniu 9 września 2022 r. organ samorządu terytorialnego na podstawie z art. 65 § 1 K.p.a., przekazał wniosek do dowódcy jednostki wojskowej.

W ocenie dowódcy właściwym pozostaje jednak organ samorządu terytorialnego. Dowódca wyjaśnił, że ustawodawca w art. 801 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny sformułował ogólną normę prawną, zgodnie z którą do ćwiczeń wojskowych z udziałem żołnierzy rezerwy zaplanowanych na rok 2022 stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie precyzował, tak jak np. ust. 5, że dotyczy jedynie kwestii powoływania i odbywania ćwiczeń wojskowych, zatem należy uznać, że odnosi się do szeroko pojętych norm prawnych związanych z ćwiczeniami – w tym kwestii ustalania i wypłaty świadczenia rekompensującego. W opinii dowódcy zasadnym jest zatem stosowanie art. 119a ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 25 sierpnia 2015 r., według których organem właściwym do wypłaty świadczenia są wójtowie, burmistrzowie (prezydenci miast). Nie ma znaczenia dla sprawy wejście w życie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 20 maja 2022 r., bowiem zasady stosowania właściwych przepisów do ćwiczeń wojskowych zaplanowanych na rok 2022 zostały określone na poziomie ustawy w rozdziale dotyczącym przepisów przejściowych i dostosowujących. Dowódca jednostki wojskowej wniósł zatem o wskazanie organu samorządu terytorialnego jako organu właściwego w sprawie.

W odpowiedzi na wniosek organ samorządu terytorialnego podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z 9 września 2022 r., zgodnie z którym organ właściwy należy ustalić na podstawie art. 312 ust. 5 i 10 ustawy o obronie Ojczyzny oraz wniósł o wskazanie dowódcy jednostki wojskowej jako organu właściwego w sprawie. Organ ponownie wskazał, że przepis art. 801 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyny wbrew twierdzeniom dowódcy jednostki nie odnosi się do materii ustalania i wypłaty świadczenia rekompensującego, o czym świadczy fakt, że zarówno pod rządami ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP (art. 119a) jak i ustawy o obronie Ojczyzny (art. 312) odbywało się i odbywa już po zakończeniu samych ćwiczeń wojskowych – nie można zatem uznać, że ustalanie i wypłacanie świadczenia rekompensującego jest częścią składową tych ćwiczeń. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP została uchylona, tak jak i przepisy wykonawcze do ustawy w tym rozporządzenie Rady Ministrów z 25 sierpnia 2015 r., niezasadne jest zatem powoływanie się na tę regulacje przez dowódcę jednostki wojskowej. Ponadto Minister Obrony Narodowej w dniu 20 maja 2022 r. wydał rozporządzenie w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy, zgodnie z którym to dowódca jednostki wojskowej jest organem właściwym w sprawie świadczenia rekompensującego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej".

W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały pomiędzy organem samorządu terytorialnego a dowódcą jednostki wojskowej spór dotyczył właściwości rzeczowej organu do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utracony dochód dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r., poz. 655), a co nastąpiło 23 kwietnia 2022 r. (art. 824 ustawy).

Analizując przedstawione powyżej zagadnienie, zauważyć na wstępie należy, że na mocy art. 823 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny została uchylona ustawa z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r., poz. 372 i 1728), aczkolwiek w Dziale XXVI, rozdziale 2 (art. 777 i następne) zawarto szereg przepisów przejściowych nakazujących stosowanie przepisów dotychczasowych, a więc również ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. Na gruncie niniejszej sprawy istotne pozostają przepisy art. 801 i art. 819 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny.

I tak, zgodnie z art. 801 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny:

"1. Do ćwiczeń wojskowych odbywanych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

2. Karty powołania do odbywania ćwiczeń wojskowych wydane na podstawie ustawy uchylanej w art. 823 pkt 2 zachowują ważność.

3. Do ćwiczeń wojskowych z udziałem żołnierzy rezerwy zaplanowanych na rok 2022 stosuje się przepisy dotychczasowe.

4. Żołnierze rezerwy oraz osoby przeniesione do rezerwy niebędące żołnierzami rezerwy, którzy odbyli ćwiczenia wojskowe na podstawie przepisów dotychczasowych, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stają się żołnierzami pasywnej rezerwy.

5. Do powoływania i odbywania ćwiczeń w jednostkach przewidzianych do militaryzacji, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2022 r.".

Powyższa regulacja przewiduje dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych do ćwiczeń wojskowych, które odbywały się w trakcie wejścia w życie ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (ust. 1), zaplanowanych (uprzednio) na 2022 r. (ust. 3) oraz do powoływania i odbywania ćwiczeń w jednostkach przewidzianych do militaryzacji niezakończonych przed dniem wejścia ustawy z dnia 11 marca 2022 r. (ust. 5). O ile pierwsza i trzecia sytuacja nie jest związana z przedmiotem niniejszego sporu kompetencyjnego, o tyle rozważenia wymagała możliwość zastosowania w sprawie ust. 3. To z kolei wymagało ustalenia, czy do pojęcia "ćwiczeń wojskowych" należy również zaliczyć wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza rezerwy. Oceniając tę kwestię, dostrzec należy, że w art. 55 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej określono treść obowiązku służby wojskowej, stwierdzając, że obowiązek ten polega m. in. na odbywaniu ćwiczeń wojskowych, w tym przez żołnierzy rezerwy (art. 55 ust. 1 pkt 3). Na czym polegają i jak mają się odbywać ćwiczenia wojskowe i okresowa służba wojskowa uregulowano w Rozdziale 5 (art. 99 – art. 108). W kolejnym rozdziale (Rozdział 6) uregulowano służbę wojskową w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, a w Rozdziale 7 szczególne uprawnienia żołnierzy i ich rodzin. W tym to rozdziale zamieszczono przepisy przyznające żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie (art. 119a). Systematyka ww. ustawy prowadzi do wniosku, że o ile świadczenie rekompensujące jest związane z ćwiczeniami wojskowymi, o tyle nie jest częścią tych ćwiczeń. Stanowi ono pewne zdarzenie następcze, będące konsekwencją odbycia (zakończenia) ćwiczeń wojskowych, ale nie będące częścią tych ćwiczeń. Podobną systematykę zachowano w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, określając w Dziale X, Rozdziale 2 sposób pełnienia służby przez żołnierzy pasywnej rezerwy oraz regulując odbywanie ćwiczeń wojskowych (art. 248 – art. 253), zaś w Dziale XII, Rozdziale 3 prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie (art. 312).

Mając powyższe na uwadze, użyte w art. 801 ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny sformułowanie "do ćwiczeń wojskowych" należy odnosić wyłącznie do samych ćwiczeń, tj. sposobu powoływania na nie, czasu i miejsca ich przeprowadzania oraz czasu ich trwania. Nie odnosi się ono zaś do konsekwencji ich odbycia, a więc prawa do uzyskania świadczenia rekompensującego. Taki też był cel ustawodawcy, który nakazał stosowanie przepisów dotychczasowych do ćwiczeń wcześniej zaplanowanych, nadając im podstawę prawną do ich przeprowadzenia w określonym miejscu i czasie, po wejściu w życie nowej ustawy (por. art. 101c ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej). Przyjęcie szerszego zastosowania przepisów dotychczasowych, a więc również do ustalenia i wypłacenia świadczenia rekompensującego wymagałoby natomiast wyraźnego umocowania ustawowego, którego w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. wyraźnie brak. Odnotować przy tym należy, że przepis art. 801 ust. 4 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny uznający za żołnierzy pasywnej rezerwy żołnierzy rezerwy oraz osoby przeniesione do rezerwy niebędące żołnierzami rezerwy, które odbyły ćwiczenia wojskowe na podstawie przepisów dotychczasowych, pozostaje spójny z art. 312 ust. 5 i 10 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. dającym prawo do świadczenia pieniężnego także żołnierzom pasywnej rezerwy.

Stwierdzić także trzeba, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie jest odrębnym postępowaniem, wszczynanym na skutek złożenia udokumentowanego wniosku uprawnionego żołnierza rezerwy lub osoby przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy, złożonym nie później niż w ciągu trzech miesięcy od zakończenia ćwiczeń wojskowych (art. 119a ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej). Analogiczny tryb wypłaty tego świadczenia został przeniesiony do obecnie obowiązującej ustawy i również wymaga złożenia od żołnierza obrony terytorialnej (także aktywnej rezerwy i pasywnej rezerwy) udokumentowanego wniosku, nie później niż w terminie 3 miesięcy od zakończenia służby (art. 312 ust. 5 i 10 ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny). Zmianie uległa natomiast właściwość rzeczowa organu, co stanowi przedmiot rozpoznawanego sporu.

Niemożność zastosowania w sprawie art. 801 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny czyni koniecznym odwołanie się do innej normy intertemporalnej, zawartej w art. 819 tejże ustawy. Zgodnie z tym przepisem "[w] sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile ustawa nie stanowi inaczej". Z punktu widzenia tego przepisu kluczowym pozostaje natomiast moment złożenia wniosku o wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie, wszczynający stosowne postępowanie, co w niniejszej sprawie miało miejsce po wejściu w życie ustawy o obronie Ojczyzny. To z kolei przesądza o właściwości dowódcy jednostki wojskowej jako uprawnionego do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utracony dochód dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r.

Zauważyć również należy, że na podstawie obu powyżej analizowanych ustaw wydane zostały dwa rozporządzenia regulujące sposób i tryb ustalania i wypłacania żołnierzom świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie, tj.:

– rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalenia i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy (Dz. U. z 2018 r., poz. 881) – na podstawie art. 119a ust. 8 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r.,

– rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1112).

Analizując jednak przepisy art. 820 – art. 822 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, stwierdzić trzeba, że przepisy rozporządzenia z 2015 r. utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy, skoro ustawodawca nie zdecydował o ich dalszym obowiązywaniu. W świetle zasad prawidłowej legislacji o dalszym stosowaniu przepisów wykonawczych ustawodawca powinien wyraźnie przesądzić w przepisach przejściowych nowej regulacji, tak jak ma to miejsce w ww. art. 820 – 822 (§ 30 ust. 2 pkt 5 i § 33 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). W przeciwnym razie przyjmuje się, że taki akt wykonawczy (rozporządzenie z 2015 r.) traci moc (§ 32 ust. 1 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r.). Z tej przyczyny, to przepisy ww. rozporządzenia z dnia 20 maja 2022 r. powinny stanowić podstawę do ustalenia i wypłacenia żołnierzowi świadczenia pieniężnego w niniejszej sprawie.

Jednocześnie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę dostrzega, że taka sytuacja prowadziła do powstania czasowej luki prawnej pomiędzy wejściem w życie ustawy a ogłoszeniem nowego rozporządzenia, jednakże brak przepisów wykonawczych nie może wpłynąć na właściwość organu, która wymaga wyraźnej podstawy ustawowej do podejmowania działań organu, a więc do ustalenia i wypłaty świadczenia pieniężnego. Nie stanowi ona również zagrożenia dla uszczuplenia uprawnień żołnierza, bowiem maksymalny, trzymiesięczny termin dotyczy złożenia przez niego wniosku, a nie podjęcia działań przez organ.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. wskazał dowódcę jednostki wojskowej jako organ właściwy w sprawie.