Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 253/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 pkt 2 a, art. 22 ust. 3, art. 24 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 73 poz 852
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne.
article: art. 135, art. 153, art. 176
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 222 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Jacek Kuza Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T.C. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 313/09 w sprawie ze skargi P. T. C. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P.T. C. Spółki z o.o. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 313/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. T. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej PTC) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezesa UKE) z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], utrzymującą w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości.

Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organu administracji, który stwierdził, że pismem z dnia 18 maja 2004 r. skarżąca spółka złożyła do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej Prezes URTiP) wniosek o dokonanie rezerwacji częstotliwości w zakresie 1723,3-1730,3 MHz i 1818,3-1825,3 MHz na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej na okres 25 lat do wykorzystania dla ruchomej publicznej sieci telefonicznej działającej zgodnie ze standardem telekomunikacyjnym GSM 1800. Prezes URTiP decyzją z dnia 17 czerwca 2004 r. odmówił dokonania rezerwacji częstotliwości we wnioskowanym zakresie podając, że zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.), w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmioty wnioskujące o dokonanie rezerwacji częstotliwości są wyłaniane w drodze przetargu. Ponieważ o rezerwację tych samych zasobów częstotliwości wystąpiła również T. P. Sp. z o.o. w W., przetarg jest obligatoryjnym sposobem wyłonienia podmiotu, na rzecz którego ma być dokonana rezerwacja. Pominięcie procedury przetargowej spowodowałoby wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiłoby postawę stwierdzenia nieważności decyzji. Takie stanowisko organ utrzymał decyzją z dnia 7 września 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt VI SA/WA 2039/04 oddalił skargę skarżącej spółki stwierdzając, że organ prawidłowo odmówił dokonania rezerwacji częstotliwości na jej rzecz w sytuacji złożenia wniosku o rezerwacje tych samych częstotliwości także przez inne podmioty, ponieważ zobowiązany było do przeprowadzenia przetargu w celu wyłonienia podmiotu, na rzecz którego ta rezerwacja zostałaby dokonana. W następstwie wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 19/06 uchylił zaskarżony wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania, uznając, że w sprawie nie zaszły przewidziane ustawą okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia rezerwacji częstotliwości, ponieważ z akt sprawy nie wynika, żeby Prezes URTiP wydając zaskarżoną decyzję badał przesłanki, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 oraz art. 18 ust. 1 pkt 2 Prawa telekomunikacyjnego.

W dniu 23 marca 2007 r. Prezes UKE wszczął postępowanie konsultacyjne w sprawie przetargu na rezerwację częstotliwości, a w dniu 21 maja 2007 r. ogłosił przetarg na dwie rezerwacje częstotliwości z zakresu 1710-1730 MHz i 1805-1835 MHz, na obszarze całego kraju, do wykorzystywania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do dnia 31 grudnia 2022 r. Następnie, po przeprowadzonym przetargu, decyzją z dnia 30 listopada 2007 r. dokonał na rzecz M. Sp. z o.o. rezerwacji częstotliwości kanałów o numerach od 562 do 610 w zakresie częstotliwości 1720,1-1729,9 MHz oraz 1815,1-1824,9 MHz o szerokości 200 kHz każdy, z odstępem dupleksowym 95 MHz na obszarze całego kraju. Decyzji ten nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., w następstwie wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2006 r., wyrokiem z dnia 4 lutego 2008 r. uchylił decyzję Prezesa URTiP z dnia 7 września 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 17 czerwca 2004 r. podkreślając, że w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości organ zobowiązany był w pierwszej kolejności do przeprowadzenia przetargu w zakresie rezerwacji częstotliwości, a następnie do wydania ewentualnej decyzji odmawiające rezerwacji częstotliwości. Tylko w sytuacji, gdy skarżąca spółka domagałaby się rezerwacji częstotliwości bez przeprowadzenia przetargu, organ mógłby rozważyć, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego.

Po uprawomocnieniu się powyższego wyroku Prezes UKE pismem z dnia 2 czerwca 2008 r. zawiadomił skarżącą spółkę o podjęciu postępowania w sprawie oraz zwrócił się z zapytaniem, czy złożony przez nią wniosek z dnia 18 maja 2004 r. należy traktować jako wniosek o rezerwację częstotliwości bez przeprowadzenia przetargu i czy nadal go podtrzymuje. W odpowiedzi spółka oświadczyła, że pismo z dnia 18 maja 2004 r. jest wnioskiem o rezerwację częstotliwości, który w całości podtrzymuje, a w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości jest oczywistym, że tego wniosku nie można traktować jako wniosku o rezerwację częstotliwości bez przeprowadzenia przetargu.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Prezes UKE odmówił dokonania na rzecz spółki rezerwacji częstotliwości w żądanym zakresie z uwagi na fakt, że częstotliwości te zostały przyznane decyzją rezerwacyjną Prezesa UKE z dnia 30 listopada 2007 r. na rzecz M. Sp. z o.o. w postępowaniu przetargowym, w którym brała również udział skarżąca spółka. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. organ podtrzymał swoje stanowisko podkreślając, że rozpatrując sprawę opierał się wyłącznie na przepisach Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r.; biorąc pod uwagę obowiązujący stan prawny, zgodnie z którym częstotliwości, o które wnioskowała skarżąca spółka były już użytkowane przez spółkę M. na postawie stosownej decyzji rezerwacyjnej organu z dnia 30 listopada 2007 r., i zgodnie z przepisami Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. przeprowadzenie postępowania przetargowego stało się niemożliwe.

W skardze do Sądu I instancji skarżąca spółka zwróciła uwagę, że postępowanie wszczęte zostało wnioskiem z dnia 18 maja 2004 r., a więc w okresie obowiązywania Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r., a zgodnie z art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się, poza wyjątkiem określonym w art. 226, przepisy dotychczasowe. Prezes URTiP miał zatem, określony w art. 24 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r., obowiązek przeprowadzenia przetargu zanim wydał decyzję o odmowie przyznania częstotliwości. Tymczasem decyzja rezerwacyjna z 30 listopada 2007 r. została wydana zanim zapadło prawomocne orzeczenie sądowe w sprawie zakończonej decyzją z dnia 7 września 2004 r. W rzeczywistości więc, decyzja rezerwacyjna stanowi zmianę decyzji z dnia 7 września 2004 r. i poprzedzającą ją decyzji z dnia 17 czerwca 2004 r., ponieważ organ po raz drugi orzekł o odmowie dokonania na rzecz skarżącej spółki rezerwacji częstotliwości w żądanym zakresie. Ponadto jest ona nieważna, ponieważ została wydana na podstawie przepisów Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r.

Sąd I instancji oddalając skargę spółki uznał, że niewątpliwie podstawę prawną zaskarżonych decyzji odmawiających udzielenia skarżącej rezerwacji częstotliwości stanowiły przepisy art. 22 ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2a) ustawy Prawo telekomunikacyjne z 2000 r. Przepisy te zostały powołane w uzasadnieniu decyzji, a nie w jej osnowie, ale uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w sprawie

Ponadto Sąd powołał się na przyjęty w doktrynie i orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, wynikający z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego podlega wyłączeniu w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych sprawy (tak: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Jan Paweł Tarno, wyd. LexisNexis, W-wa 2006 r., str. 330). Taki stan zaistniał, zdaniem Sądu, w tej sprawie, ponieważ w dniu 21 maja 2007 r. Prezes UKE ogłosił przetarg na dwie rezerwacje częstotliwości o określonym zakresie, a następnie decyzją z dnia 30 listopada 2007 r. dokonał rezerwacji częstotliwości na rzecz M. Sp. z o.o., nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta była ostateczna, ponieważ nie służyło od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji, tylko wniosek do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. Tym samym, w toku ponownego rozpoznawania wniosku z dnia 18 maja 2004 r. – w wyniku wyroków sądów administracyjnych – doszło do istotnej zmiany okoliczności faktycznych i prawnych, które organ musiał uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy. Częstotliwości objęte tym wnioskiem nie były już dostępne, ponieważ zostały one przyznane innej spółce na mocy decyzji rezerwacyjnej z dnia 30 listopada 2007 r. w drodze przetargu, którego uczestnikiem była również skarżąca spółka. Nie było więc też podstaw do ogłaszania przez organ przetargu na te częstotliwości w trybie przepisów Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. Natomiast decyzja rezerwacyjna z 30 listopada 2007 r. została wydana w odrębnym postępowaniu administracyjnym, które nie mieści się w "granicach sprawy", której dotyczy skarga, tym samym nie mogła być przedmiotem kontroli Sąd w tym postępowaniu na podstawie art. 135 p.p.s.a. Pomiędzy rozpoznawaną sprawą, a sprawą w której została wydana decyzja rezerwacyjna nie zachodzi tożsamość podmiotowa ani przedmiotowa. Ponadto, w dacie wydania decyzji rezerwacyjnej obowiązywała ostateczna decyzja Prezesa URTiP z dnia 7 września 2008 r. o odmowie rezerwacji częstotliwości na rzecz skarżącej spółki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. T. C. Sp. z o.o. w W., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o jego uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. lub o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] października 2008 r., a w każdym przypadku strona wniosła o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 22 ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2a) Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. w związku z art. 222 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r. poprzez:

- błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy częstotliwości, o rezerwację których wnosiła skarżąca spółka, nie były dostępne w rozumieniu przepisów Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r.,

- niewłaściwe zastosowanie, względnie błędną wykładnię, ponieważ w dniu wydania decyzji organu z dnia [...] października 2008 r. oraz [...] grudnia 2008 r. brak było ostatecznej decyzji rezerwującej sporne częstotliwości w standardzie GSM 1800,

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w sposób sprzeczny z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2008 r. oraz w poprzedzającym go wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2006 r.;

2) art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji rezerwacyjnej z dnia 30 listopada 2007 r., jak również utrzymującą ją w mocy decyzji Prezesa UKE z dnia 23 kwietnia 2009 r., co było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy z wniosku skarżącej z dnia 18 maja 2004 r., ponadto decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 222 ust. 1, art. 114 ust. 1, 2, 3, 4a i 5, art. 115 ust. 1 i 2, art. 116 ust. 1, art. 118b ust. 1 i 2, art. 118c ust. 2 i 3, art. 123 ust. 6 pkt 5 i art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów jako podstawy wydania tych decyzji, podczas gdy postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości zostało wszczęte na podstawie wniosku z 18 maja 2004 r., zatem decyzje te powinny były być wydane na postawie przepisów Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że pomimo niepowołania podstawy prawnej w decyzji z dnia 8 grudnia 2008 r. nie narusza ona art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 111 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. w związku z art. 222 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r., oraz uznanie za wystarczające, że z treści tej decyzji "w sposób nie budzący wątpliwości" wynika podstawa prawna rozstrzygnięcia;

4) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka powtórzyła argumentację zawartą w skardze do Sądu I instancji dodając, że Prezes UKE, znając wiążący go wyrok NSA z 5 grudnia 2006 r., a pomimo to wydając decyzję rezerwacyjną z dnia 30 listopada 2007 r. i nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności, dokonał zmiany stanu faktycznego, uniemożliwiając tym samym załatwienie wniosku skarżącej zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku WSA z dnia 4 lutego 2008 r. Tym samym pozbawił wymienione wyroki jakiegokolwiek znaczenia. Podkreśliła, że organ wydając w dniu 23 kwietnia 2009 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję rezerwacyjną, związany był już formalnie oceną prawną dokonaną przez WSA w wyroku z dnia 4 lutego 2008 r. Wbrew stwierdzeniom Sądu I instancji, postępowanie z wniosku skarżącej jest postępowaniem podmiotowo tożsamym z tym, które doprowadziło do wydania decyzji rezerwacyjnej. Charakter postępowania przetargowego powoduje, że jego stronami mogą być wszyscy przedsiębiorcy telekomunikacyjni, co prowadzi do wniosku, że zakres podmiotowy obu spraw jest tożsamy właśnie ze względu na teoretycznie nieograniczoną liczbę stron postępowania. Natomiast "istotą stosunku administracyjnego" w sprawie jest rozdysponowanie tego samego dobra, będącego przedmiotem obu postępowań, tj. dokonanie rezerwacji częstotliwości w standardzie GSM 1800, czyli w zakresie 1723,3-1730,3 MHz i 1818,3-1825,3 MHz. Do tego zmierzał wniosek skarżącej z dnia 18 maja 2004 r. i taki był również przedmiot postępowania przetargowego zakończonego decyzją rezerwacyjną. Również właściwą podstawą prawną obu postępowań winny być przepisy Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. Dla oceny tożsamości sprawy na gruncie art. 135 p.p.s.a. nie ma znaczenie, że decyzja rezerwacyjna wydana została w oparciu o przepisy Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r., ponieważ została ona wydana na podstawie niewłaściwej ustawy, a to nie uzasadnia tezy o braku tożsamości sprawy, a świadczy o nieważności tej decyzji. W konkluzji należy przyjąć, że decyzja rezerwacyjna została wydana w ramach tej samej sprawy, w ramach której wydano decyzje z dnia [...] października 2008 r. i [...] grudnia 2008 r. Uzasadnia to uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji rezerwacyjnej, ponieważ uniemożliwia ona załatwienie wniosku z dnia 18 maja 2004 r. zgodnie z prawem.

Skarżąca dodała również, że decyzja z [...] grudnia 2008 r. zawiera jedynie przepisy prawa proceduralnego, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera natomiast w rozstrzygnięciu wskazania przepisów prawa materialnego. Zgodnie zaś z ukształtowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, strona nie ma obowiązku doszukiwać się podstawy prawnej decyzji w jej uzasadnieniu, które nie ma wskazywać podstawy prawnej, lecz ją wyjaśniać.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UKE wniósł o jej odrzucenie w całości jako niedopuszczalnej lub ewentualnie jej oddalenie jako bezpodstawnej oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według obowiązujących norm. W uzasadnieniu, powołując się na stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że skarga kasacyjna jest niezgodna z art. 176 p.p.s.a., ponieważ skarżąca nie podała, w jakim zakresie żąda uchylenia lub zmiany zaskarżonego orzeczenia, nie sprecyzowała też, o co ponad uchylenie wyroku wnosi. Gdyby Sąd nie odrzucił skargi kasacyjnej, organ wnosi o jej oddalenie, ponieważ dwie formy naruszenia prawa materialnego, tj. błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie nie mogą zachodzić jednocześnie, zarzut skargi kasacyjnej powinien być wyraźnie sprecyzowany. Ponadto, skarżąca nie może skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego skoro nie zakwestionowała ustaleń faktycznych.

Niezależnie od powyższego organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r., co wynika z podstawy prawnej tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie brak dostatecznych zasobów częstotliwości, o które wnosiła skarżąca spowodował, że nie mogły być one przedmiotem postępowania przetargowego. Wydanie decyzji rezerwacyjnej spowodowało istotną zmianę stanu faktycznego po wydaniu decyzji z dnia 7 września 2004 r., którą to zmianę organ musiał uwzględnić w zaskarżonych decyzjach. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Ponadto, decyzja rezerwacyjna oraz zaskarżona decyzja nie są decyzjami wydanymi w granicach tej samej sprawy chociażby z uwagi na różne podmioty, których te decyzje dotyczyły. Pierwsza z nich została wydana na rzecz czterech podmiotów, natomiast druga dotyczyła tylko jednego podmiotu – skarżącej spółki.

W odpowiedzi na zarzuty organu skarżąca podniosła, powołując się na stosowne orzeczenia sądów administracyjnych, że brak wyraźnego wskazania, że żądanie dotyczy uchylenia zaskarżonego wyroku w całości nie uniemożliwia rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej, ponieważ w takim przypadku przyjmuje się, że przedmiotem wniosku o uchylenie jest cały wyrok. Wnioski skargi kasacyjnej sformułowane są w sposób dostatecznie precyzyjny i jednoznaczny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępnie należy wskazać, że skarga kasacyjna została sformułowana w sposób odpowiadający art. 176 p.p.s.a., mimo pewnych uchybień redakcyjnych. Najistotniejszym wymaganiem formalnym skargi kasacyjnej jest wskazanie podstaw i wniosków zaskarżenia, które wyznaczają granice zaskarżenia. Takie wymagania rozpoznawana skarga kasacyjna spełnia, co umożliwia zbadanie zaskarżonego wyroku pod względem legalności i czyni skargę kasacyjną nadającą się do merytorycznej kontroli tego wyroku.

P. T. C. Sp. z o.o. przedstawiła zarzuty składające się na obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a., to jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy ustosunkować się zarzutów proceduralnych.

Podstawowy zarzut naruszenia przepisów postępowania koncentruje się na naruszeniu przez Sąd i instancji art. 153 p.p.s.a. Kasator wywodzi, że zaskarżony wyrok został wydany w sposób sprzeczny z oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt VI Sa/Wa 335/07, ponieważ oddalając skargę ze względu na brak dostępnych częstotliwości, Sąd rozstrzygnął sprawę w oderwaniu od tej oceny. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Przepis art. 153 p.p.s.a. wyraża zasadę związania sądu i organów administracji publicznej oceną prawną wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu sądu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego przyjmuje się powszechnie, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona zgodnie z prawem w określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. Podobnie istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy mogą spowodować, ustanie mocy wiążącej uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego (por. T.Woś (red.) Komentarz; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Komentarz, LEX 2009). Odwołując się do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że nie nastąpiło naruszenie omawianej normy prawnej. W toku ponownego rozpoznania wniosku Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. z dnia 18 maja 2004 r. o rezerwację częstotliwości doszło do istotnej zmiany okoliczności faktycznych sprawy. Tą istotną zmianą, którą organ był zobligowany wziąć pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, było wydanie w dniu 30 listopada 2007 r. przez Prezesa UKE Decyzji Rezerwacyjnej z dnia 30 listopada 2007 r. na rzecz M. Sp. z o. o. Decyzja ta była decyzją ostateczną, gdyż zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. nie służyło od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto decyzji tej organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Zatem częstotliwości objęte wnioskiem strony z dnia 18 maja 2004 r. były niedostępne w dacie wydawania przez organ zaskarżonej decyzji. Nie został spełniony warunek niezbędny do dokonania rezerwacji tych częstotliwości ( art. 22 ust. 3, art. 18 ust. 1 pkt 2 a) Pt z 2000r.). W tej zmienionej sytuacji faktycznej Prezes UKE nie miał podstaw do ogłaszania przetargu na wnioskowany przez PTC zakres częstotliwości. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 1 pkt 1 Pt z 2000 r. w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmioty wnioskujące o dokonanie rezerwacji częstotliwości są wyłaniane w drodze przetargu. W świetle tego przepisu przeprowadzenie przetargu jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy częstotliwości są dostępne choć niedostateczne w stosunku do zgłoszonego zainteresowania. Taka sytuacja zaistniała w sprawie w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Na mocy decyzji rezerwacyjnej z dnia 30 listopada 2007r., nr [...] M. Sp. z o. o. była podmiotem uprawnionym do użytkowania spornych częstotliwości. Organ administracji zobligowany jest do wzięcia pod uwagę stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w dacie wydawania decyzji. Reasumując zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie jest uzasadniony.

Zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a również nie mógł odnieść zamierzonego przez kasatora skutku. Pełnomocnik strony podniósł, że Prezes UKE wydając decyzję rezerwacyjną z dnia 30 listopada 2007 r. ukształtował stan faktyczny sprawy w taki sposób, który uniemożliwił załatwienie wniosku PTC z dnia 18 maja 2004 r. zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku WSA z dnia 4 lutego 2008 r. Taka sytuacja uzasadnia, w ocenie strony skarżącej, uchylenie lub nawet stwierdzenie nieważności decyzji rezerwacyjnej oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia 23 kwietnia 2009 r., gdyż tylko wówczas możliwe będzie końcowe i zgodne z prawem załatwienie wnioski PTC. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik wywodził, że wymienione wyżej decyzje wydane zostały w ramach tej samej sprawy, w której wydano decyzje z dnia [...] października 2008 r. oraz z dnia [...] grudnia 2008 r., bowiem występuje w nich tożsamość: elementów podmiotowych, treści praw i obowiązków oraz podstawy prawnej. Sąd I instancji naruszył omawiany przepis art. 153 p.p.s.a. , nie stosując go w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że decyzja rezerwacyjna Prezesa UKE z dnia 30 listopada 2007 r. wydana została w odrębnym postępowaniu administracyjnym, które nie mieści się "w granicach sprawy", której dotyczy rozpatrywana skarga, a tym samym nie mogła być przedmiotem kontroli Sądu w tym postępowaniu. Rozstrzygniecie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, a tym samym i orzekania, wyznacza jej rozstrzygniecie zaskarżonym aktem, przy czym wniosek ten daje się wywieść z art. 134 § 1 p.p.s.a. ( por. Z. Kmieciak, glosa do wyroku WSA z 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2352/02, OSP 2007/3/25). Sprawa sądowoadministracyjna ukształtowana zostaje poprzez zaskarżenie aktu lub czynności względnie bezczynności organu administracji publicznej. Tak więc granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej. Dlatego też należy przyjąć, że zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania administracyjnego zostały wydane, zawsze jednak tylko w granicach stosunku administracyjnoprawnego, wyznaczonego daną sprawą administracyjną. Bowiem wszystkie te postępowania toczą się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowią jedynie jego powtórzenie czy też przedłużenie ( por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r. ,FPS 12/99, ONSA 2001/1/7). Zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, z zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów przedmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Pomiędzy rozpoznawaną sprawą a sprawą, w której wydana została decyzja rezerwacyjna Prezesa UKE nie zachodzi tożsamość podmiotowa ani przedmiotowa.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a kasator uzasadnił tym, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, iż pomimo nie powołania podstawy prawnej w treści decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., decyzja ta nie narusza art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 111 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. w związku z art. 222 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że podstawę materialnoprawną tej decyzji Prezesa UKE stanowiły przepisy art. 22 ust. 3 w związku art. 18 ust. 1 pkt 2 a) ustawy Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. W ocenie Sądu, wprawdzie wymienione przepisy zostały powołane przez organ dopiero w uzasadnieniu decyzji, jednak uchybienie to nie miało wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż z treści decyzji jednoznaczne wynika, że przesłankę odmowy uwzględnienia wniosku stanowił brak dostępności wnioskowanych przez PTC częstotliwości. Stanowisko Sądu I instancji zasługuje na aprobatę. Skarga kasacyjna oparta na podstawie naruszenia prawa procesowego zostanie uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy. Strona skarżąca nie uprawdopodobniła, że to uchybienie proceduralne miało wpływ na wynik postępowania.

Ostatni z zarzutów proceduralnych dotyczył naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art.3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., przejawiające się w nieustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów skargi. Jednakże brak uzasadnienia tego zarzutu spowodował niemożność odniesienia się do niego przez sąd kasacyjny.

Zarzut naruszenia prawa materialnego tj. przepisów art. 22 ust. 3 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 2 a) Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. w związku z art. 222 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r. , polegający na ich błędnej wykładni bądź niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest również chybiony. Stosownie do treści art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne do rozpoznania wniosku PTC z 18 maja 2004 r. o dokonanie rezerwacji częstotliwości zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne, która to ustawa obowiązywała w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Powołany przepis art. 22 ust. 3 Pt stanowił, że rezerwacji częstotliwości dokonuje się dla podmiotu, który spełnia wymagania określone ustawą, a także jeżeli spełnione są warunki określone w art. 18 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 a) pozwolenie wydaje się podmiotowi, który spełnia wymagania określone ustawą oraz jeżeli częstotliwości objęte wnioskiem są dostępne. Jednym z podstawowych warunków, od których uzależnione było dokonanie rezerwacji częstotliwości, jest istnienie dostępnych częstotliwości. Zgodnie z piśmiennictwem przez częstotliwości dostępne, zgodnie z treścią omawianego przepisu, należy rozumieć "częstotliwości wolne, czyli nie używane przez inny podmiot na podstawie odpowiednich uprawnień. Niedostępność może być wynikiem dokonania rezerwacji na rzecz innego podmiotu, albo korzystania z częstotliwości na podstawie pozwolenia. Niedostępność częstotliwości stwierdza się, jeżeli z zakresu częstotliwości przeznaczonych dla danej służby na określonym obszarze, całość pasma została rozdysponowana (por. S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001 r.). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, że Sąd I instancji mylnie odczytał treść omawianych przepisów. Natomiast ze stanu faktycznego, nie podważonego skutecznie przez kasatora, wynika że w sprawie brak jest dostępnych częstotliwości z zakresu 1723,30 – 1730,0 oraz 1818,3 – 1825, 3 MHz, ponieważ częstotliwości te zostały przyznane decyzją rezerwacyjną Prezesa UKE z dnia 30 listopada 2007 r. na rzecz M. Sp. z o. o. w postępowaniu przetargowym, w którym brała udział również strona skarżąca. W tej sytuacji uchybienie prawu materialnemu poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów nie miało miejsca. Ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiadał stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w tych normach prawnych. Z tych samych względów błędny jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 24 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. w związku z art. 222 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmioty wnioskujące o dokonanie rezerwacji częstotliwości są wyłaniane w drodze przetargu, w przypadku zasobów częstotliwości wykorzystywanych do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej. Przeprowadzenie przetargu w świetle tego przepisu jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy częstotliwości są dostępne choć niedostateczne w stosunku do zgłoszonego zainteresowania, a taki stan faktyczny nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie. W dniu wydania decyzji Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2008 r. w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja rezerwacyjna z dnia 30 listopada 2007 r., na podstawie której Spółka M. nabyła pełne prawo do użytkowania wnioskowanych przez PTC częstotliwości. Z uwagi na brzmienie art. 16 i 127 § 1 k.p.a. decyzje wydawane przez Prezesa są ostateczne, mimo że przysługuje od nich wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec tego w sprawie, jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji, nie wystąpił brak dostatecznych zasobów częstotliwości, lecz brak dostępnych częstotliwości.

Z wymienianych powodów zaskarżony wyrok podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło stosownie do treści art. 204 pkt 1 p.p.s.a.