Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 537/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.),, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi U. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, działając m.in. na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej w skrócie: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej w skrócie: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania U. F. (dalej zwanej "skarżącą") od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 6 września 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką H. N., która orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w Z. z dnia [...] r. została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia, począwszy od [...] r.

Jednak decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Skarżąca, co prawda wniosła odwołanie od tej decyzji organu I instancji, jednak nie przyniosło ono skutku, gdyż decyzją z dnia [...] r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że skarżąca sprawuje stałą faktyczną opiekę nad matką, nie pracuje, jak również nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy i pobiera rentę rodzinną po zmarłym mężu z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W tych okolicznościach organ uznał, że z uwagi na fakt, iż skarżąca pobiera rentę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, należało odmówić przyznania jej przedmiotowego świadczenia – zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Na skutek skargi wniesionej na powyższą decyzję Kolegium tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 448/19 uchylił decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W motywach wyroku Sąd wskazał, że według ustaleń Kolegium skarżąca pobiera rentę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatem w ocenie organu odwoławczego zaistniała podstawa odmowy przyznania świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220), według którego, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno - rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Ponadto według uzasadnienia zaskarżonej decyzji materiał dowodowy zawiera decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] r., z treści której wynika, że skarżącej przysługuje renta, która od 1 marca 2018 r. stanowi zwaloryzowaną kwotę w wysokości 729,47 zł miesięcznie, a w oświadczeniu złożonym w dniu 6 września 2018 r. skarżąca wskazała, że od [...] r. pobiera rentę rodzinną po zmarłym mężu. Według oceny Sądu, z powyższego wynika, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., organ był zobowiązany do ustalenia, czy pobierana przez skarżącą renta rodzinna z tytułu śmierci małżonka, została przyznana w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno – rentowego. Tymczasem organ pominął ustalenie okoliczności, która miała podstawowe znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto akta administracyjne nie zawierają materiału dokumentacyjnego, dotyczącego wskazanej kwestii. W konsekwencji w wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że organ odwoławczy – podobnie jak i organ I instancji – nie dokonał istotnych ustaleń i nie zgromadził niezbędnych dowodów w tym zakresie, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką.

Z podanych w motywach powyższej decyzji ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, że skarżąca sprawowała stałą opiekę nad zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności matką do dnia jej śmierci tj. do dnia [...] r. W oświadczeniu z dnia 6 września 2018 r. skarżąca deklarowała, że pobiera w ZUS rentę rodziną po zmarłym mężu. Jednocześnie organ I instancji ustalił, że niepełnosprawność matki powstała w wieku [...] lat, w związku z tym nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust 1b u.ś.r. Ponadto według organu I instancji pobieranie przez skarżącą renty sprawia, że nie został spełniony warunek zawarty w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r sygn. K 38/13, wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy. Jednak zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nakreśliło dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczyło przepisy u.ś.r., będące podstawą prawną rozstrzygnięcia.

W nawiązaniu do wyroku z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 448/19 Kolegium odnotowało, że w celu realizacji zaleceń zawartych w tym wyroku organ I instancji wnioskiem z dnia [...] r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. o udzielenie informacji, czy skarżąca jest uprawniona do renty, czy do renty rodzinnej. W przypadku pobierania renty rodzinnej o określenie, czy została ona przyznana w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. W odpowiedzi z dnia [...] r. organ I instancji uzyskał informację, że skarżąca pobiera rentę od [...] r. do nadal i brak zbiegu prawa po innym świadczeniu.

W odniesieniu do stanowiska organu I instancji, dotyczącego niespełnienia warunku wynikającego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium opierając się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 38/13 uznało, że okoliczność powstania niepełnosprawności matki skarżącej w wieku [...] lat nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - w tym zakresie stanowisko organu I instancji jest błędne Jednak z uwagi na pobieranie przez skarżącą renty przysługującej jej od dnia [...] r do nadal, odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia jest zasadna - zgodnie z art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącej będący radcą prawnym zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt. 4, art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r., a ponadto naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie zaleceń zawartych w wyroku WSA w Gliwicach, w szczególności niedokładnie ustalenie, jakiego rodzaju rentę pobiera skarżąca. Zarzucił również naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. W świetle tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W dotyczącym niniejszej sprawy wyroku z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt. II SA/Gl 448/19 tutejszy Sąd jednoznacznie wskazał na konieczność ustalenia, czy pobierana przez skarżącą renta rodzinna z tytułu śmierci małżonka, została przyznana w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno – rentowego. Jest to istotna okoliczność, gdyż w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. renta rodzinna stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale dopiero wtedy, gdy przyznano ją w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym. Gdy taki zbieg nie występuje, to wówczas renta rodzina nie należy do katalogu negatywnych przesłanek wskazanych w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r. wykluczających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem koniecznym było jednoznaczne rozstrzygnięcie charakteru renty przysługującej skarżącej. Tymczasem kwestia ta nie została w dalszym ciągu w sposób jednoznaczny wyjaśniona.

Organ I instancji wystąpił do ZUS z zapytaniem czy skarżąca jest uprawniona do renty, czy do renty rodzinnej, a w przypadku pobierania renty rodzinnej, czy została ona przyznana w przypadku zbiegu renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. W odpowiedzi na to zapytanie ZUS pismem z dnia [...] r. poinformował, że skarżąca pobiera rentę oraz, że brak zbiegu prawa po innym świadczeniu. Zważywszy na sposób, w jaki organ sformułował pytanie do ZUS tj. że o udzielenie odpowiedzi dotyczącej zbiegu z innym świadczeniem organ prosił wyłącznie w przypadku, gdyby skarżąca była uprawniona do renty rodzinnej, odpowiedź uzyskana z ZUS wymagała jeszcze doprecyzowania. Co prawda ZUS przekazał informację o uprawnieniu skarżącej do renty, a nie renty rodzinnej, to jednak wskazanie równocześnie na brak zbiegu sugerowało, że renta o której poinformował ZUS jest jednak rentą rodziną. Jedynie bowiem w takim przypadku w świetle zadanego pytania przez organ istotną pozostawała kwestia nabycia prawa do renty w zbiegu z prawem do innego świadczenia emerytalno-rentowego. Na tą niejednoznaczność odpowiedzi jednak organ I instancji nie zwrócił uwagi, przyjmując, że skarżącej przysługuje prawo do renty, a nie renty rodzinnej. Podobnie Kolegium nie dostrzegło niejednoznaczności odpowiedzi udzielonej przez ZUS i bezkrytycznie przyjęło ustalenia organu I instancji, wedle których skarżąca pobiera rentę. Tymczasem jak wynika z zaświadczenia ZUS z dnia [...] r. renta skarżącej jest jednak rentą rodzinną – jest to "renta rodzinna przyznana na stałe". Co prawda zaświadczenie to organ I instancji otrzymał już po wydaniu decyzji i to nawet po wydaniu decyzji przez Kolegium. Zarówno organ I instancji, jak i Kolegium, nie znały zatem treści zaświadczenia ZUS, zgoła odmiennego od pierwotnej informacji. Nie mniej, jak wykazano powyżej, już treść pierwszej odpowiedzi z ZUS przy starannym jej porównaniu z treścią zapytania powinna wzbudzić zasadnicze wątpliwości co do tego, jaką rentę pobiera skarżąca i w konsekwencji powinna skłonić organy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zaniechanie takiego postępowania wyjaśniającego stanowi naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od przedstawionych powyżej uchybień dotyczących przepisów postępowania wskazać należy, że w ocenie Sądu zarówno ustalone prawo do renty, a także renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno – rentowego nie stanowiło przeszkody do przynajmniej częściowego uwzględnienia wniosku skarżącej.

Prezentowane tutaj stanowisko Sądu jest konsekwencją określonej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Problem wykładni tego przepisu był analizowany wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy czym można w tym zakresie stwierdzić ukształtowanie się co najmniej kilku linii orzeczniczych.

Pierwsza linia orzecznicza wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury czy renty, powołując się na wykładnię językową art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18 , z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15 czy z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15. Takie też stanowisko przyjęły organy, wydające decyzje w rozpoznawanej sprawie.

Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).

Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawa do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury. Następnie świadczenie to było waloryzowane, co skutkowało tym, że obecnie jest już zdecydowanie wyższe od najniższej emerytury. Nie można mieć wątpliwości, że intencją ustawodawcy było ustanowienie ograniczenia, by uprawniony opiekun pobierał jedno, zapewne wyższe świadczenie. W obecnych realiach jednak świadczeniem znaczenie wyższym jest świadczenie pielęgnacyjne.

Wobec powyższego stwierdzić można ukształtowanie się nowej linii orzeczniczej, wskazującej na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. Za reprezentatywne w tym zakresie uznać wypada wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 833/18 , w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/Kr 137/19, w Gdańsku z 12 września 2019 sygn. akt III SA/Gd 472/19. Ta linia orzecznicza znalazła także wyraz w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/1. W wyrokach tych Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości pobieranej emerytury, podkreślając, że potrzeba takiego działania wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia.

Jednak nieco odmienne podejście do sprawy zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnich wyrokach, tj. z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, czy z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20. Nie podzielono w nich stanowiska w zakresie rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno – rentowego poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia a wysokością pobieranego świadczenia emerytalnego (netto), podkreślając, że pozostawałaby ono w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten, jednoznaczny w swej treści, wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa kwotowo. Tym samym nie pozwala na samodzielne określanie wysokości tego świadczenia przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Zwłaszcza, że przyjęcie rozwiązania dopuszczającego określenie wysokości świadczenia jako różnicy pomiędzy kwotą z art. 17 ust. 3 u.ś.r. a kwotą przysługującej emerytury, spowodowałaby wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalenia przez organ wysokości świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe.

W przedstawionym stanowisku rozwiązaniem problemu byłoby umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podnieść przy tym należy, że w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. ustawodawca wskazał dwa przypadki, w których osobie sprawującej opiekę nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne.

Pierwszy z nich zachodzi, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r.).

Drugi natomiast przypadek zachodzi, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r.).

Ustawodawca zróżnicował sytuację wskazanych powyżej osób w ten sposób, że tylko tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym zaś, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. (czyli wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach, przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.

Uwzględniając powyższe skarżąca, ze względu na wiek jeszcze nie może być wykluczona z kręgu osób, wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., czyli osób rezygnujących z zatrudnienia.

W konsekwencji w wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że organ odwoławczy – podobnie jak i organ I instancji – wydał decyzję nie wyjaśniając wskazanych powyżej wątpliwości, naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Organ I instancji powinien zwrócić się do ZUS o precyzyjne wskazanie, czy skarżąca jest uprawniona do renty rodzinnej czy renty, a w tym pierwszym (i tylko w pierwszym) o wskazanie czy prawo do renty rodzinnej nabyła w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym, a jeżeli tak, to z jakim świadczeniem. W przypadku ustalenia, że skarżącej przysługuje uprawnienie do renty rodzinnej nabyte przy braku zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym organ wyda decyzję o przyznaniu skarżącej świadczenia za okres od daty złożenia wniosku do dnia śmierci matki skarżącej, chyba że w toku ponownie prowadzonego postępowania ustali występowanie innych, niż dotychczas podnoszone, okoliczności stanowiących na gruncie u.ś.r. przesłankę negatywną do przyznania wnioskowanego świadczenia.

W przypadku natomiast ustalenia, że skarżącej przysługuje uprawnienie do renty rodzinnej nabyte w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym organ lub renty, nie będącej rentą rodzinną organ zastosuje się do przedstawionej powyżej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wedle której przepis ten wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości pobieranej renty, za okres od daty złożenia przez skarżącą wniosku do dnia śmierci matki.


ZDANIE ODRĘBNE

Uzasadnienie

zdania odrębnego sędziego Grzegorza Dobrowolskiego

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Jednocześnie świadczenie powyższe nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy). Ten ostatni przepis został częściowo uznany za niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (por. wyrok TK z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 Dz.U. z 2019 r. poz.1257). W mojej ocenie wyrok powyższy nie ma wpływu na rozpatrywaną sprawę, gdyż odnosi się do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy uważam, że rozstrzygnięcia organów administracji są prawidłowe. W sprawie zaistniała bowiem przesłanka negatywna przewidziana w art. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy, czyli skarżąca pobiera rentę rodzinną.

Znane są mi orzeczenia sądów administracyjnych dopuszczające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które mają ustalone prawo do emerytury. Składy orzekające w takich przypadkach uznają, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może nastąpić bądź po zawieszeniu przez uprawnionego świadczenia emerytalnego (renty rodzinnej) lub poprzez ustalenie swego rodzaju "dopłaty" do świadczenia (do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego). Oba te rozwiązania budzą jednak poważne wątpliwości. Pierwsze dlatego, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy mówi wyraźnie o wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku pobierania renty rodzinnej. W drugim przypadku dochodzi do stworzenia swego rodzaju hybrydy składającej się z dwóch elementów, zaliczanych do zupełnie odrębnych systemów zabezpieczenia. Pierwszy to emerytura jako świadczenie ubezpieczenia społecznego, którego wysokość wynika zasadniczo z okresu opłacania składek i ich wysokości. Drugi, to świadczenie z zakresu pomocy społecznej. Pomijając nawet brak podstaw prawnych tworzenia takiego hybrydowego świadczenia to przyjęcie powyższej koncepcji może spowodować trudne do przewidzenia skutki, np. w zakresie ustalenia wysokości "wyrównującej" części świadczenia pielęgnacyjnego, czy też podstaw dokonywania korekty tej części świadczenia w przypadku waloryzacji świadczenia rentowego. Warto wreszcie zwrócić uwagę na skutki podatkowe proponowanego w orzecznictwie rozwiązania. Osoba pobierająca rentę rodzinną jest zobowiązana do zapłacenia od tej kwoty podatku dochodowego od osób fizycznych. Pobierający świadczenie "hybrydowe" podatek ten będzie płacił od kwoty przysługującej mu renty. Zasiłek pielęgnacyjny (jako świadczenie rodzinne) PIT nie podlega. Zatem taka wykładnia może zostać uznana za naruszającą art. 32 Konstytucji. Taki zarzut można zresztą postawić również pierwszemu rozwiązaniu ("zawieszenie renty"). Uzyskane świadczenie również nie będzie podlegało PIT. Postawi to osoby pobierające świadczenia pielęgnacyjne (na skutek "zawieszenia renty rodzinnej") w stosunku do pozostałych pobierających rentę rodzinną.

Możliwość dokonywania prokonstytucyjnej wykładni prawa stanowi przywilej Sądów pozwalający interweniować w sytuacjach, gdy zasada równości wobec prawa, na skutek działań prawodawcy została naruszona. Zabieg ten nie może prowadzić jednak do zupełnego wypaczenia celu regulacji i prowadzić do rozstrzygnięć będących w oczywistej sprzeczności z obowiązującym prawem. Tym bardziej nie może służyć tworzeniu alternatywnego porządku, nieznanego prawu pozytywnemu. Jak wcześniej wspomniano, zasiłek pielęgnacyjny ma służyć osobom, które rezygnują z pracy, bądź nie mogą jej podjąć ze względu na konieczność opiekowania się osobą niepełnosprawną. W żadnym przypadku nie może być traktowane jako kolejne świadczenie socjalne przysługujące rodzinom takich osób.

Należy wreszcie wskazać na skutki "nakazania" stosowania przez Sąd organom administracji stosowania jednego z przytoczonych wcześniej rozwiązań. Organy mogą wszak działać tylko na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.