Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 112/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1, § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, § 3, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 2 pkt 2,art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 , art. 52 ust. 2 pkt 1..
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1-2, § 5  ust. 1-2, § 6 ust. 1-2, ust 4, § 7 ust. 2-4 , § 9 ust. 2, § 4 - 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 107 § 3, art. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz /spr/ Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] (znak [...]), Prezydent Miasta P., po rozpatrzeniu wniosku firmy A – spółka A z siedzibą w W. przy [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo - handlową, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb W., położonej w P. przy ul. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R.K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Odwołanie złożyła także Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] roku, sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], nr [...].

Wyrokiem z dnia [...] roku, sygn. akt II SA/Po 956/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], wskazując, że nie zostało rozpoznanie odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w P., zatem ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany jest do rozpoznania obu wniesionych odwołań.

Decyzją z dnia [...] roku, [...], Samorządowego Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołań R. K. i Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w P. sprawie ustalenia warunków zabudowy, działając na podstawie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 570) w zw. z art. 127 § 2, 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1690 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) oraz przepisu art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

W ocenie organu odwoławczego nie można było przyjąć priorytetowego znaczenia funkcji "willi miejskiej" dla zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie działanie prowadziłoby do nieuzasadnionego pominięcia funkcji w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (blokowej) występującej na analizowanym terenie. Dla ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające było stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku Inwestora.

Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko, że w przypadku gdy organem orzekającym w sprawie warunków zabudowy i organem uzgadniającym jest ten sam organ, który w tym drugim przypadku działa przez wyodrębnioną jednostkę organizacyjną, tryb wskazany w art. 106 k.p.a. nie będzie miał zastosowania. Prezydent Miasta P. nie musiał uzyskiwać oddzielnego uzgodnienia (od siebie) ale i jednocześnie zobowiązany był rozstrzygnąć w treści decyzji kwestię obsługi komunikacyjnej samodzielnie. Kwestia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, skomunikowania tego terenu z drogą oraz ustalenie konkretnej liczby miejsc parkingowych nie wywołała wątpliwości i nie uniemożliwiała realizacji inwestycji. Przedmiotowa działka nie wymagała też zgody na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów wynikało, iż teren inwestycji stanowi grunty oznaczone symbolem "Bi". Inwestor przedłożył decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] roku, nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z parkingami przy ul. [...] w P. na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], arkusz [...], obręb [...] W., w tym garażu podziemnego [...] i garażu nadziemnego - parkingu o pow. [...]. W piśmie z dnia [...] roku Inwestor wskazał, że inwestycja obejmuje także budowę parkingu podziemnego o powierzchni wewnętrznej [...] m2.

Organ wskazał, że załącznikiem do decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy były wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, określające parametry mogące być ustalone dla wnioskowanej inwestycji (analiza obejmuje nie tylko część tekstową, graficzną ale i tzw. wyniki, które następnie stanową załącznik zaskarżonej decyzji). Spełnienie przez inwestycję wymogów technicznych, takich jak rozmiar obiektu i jego usytuowanie na działce jest więc oceniane w trakcie kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, w postępowaniu o pozwolenie na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy realizacja inwestycji będzie stanowić kontynuację zabudowy i funkcji, czyli czy jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym na danym terenie.

Zdaniem organu odwoławczego nie było obowiązku wskazania określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wykluczał takiej możliwości a określenie w decyzji o warunkach zabudowy minimalnej ilości miejsc parkingowych nie naruszyło przepisów prawa.

W ocenie organu odwoławczego opracowana w niniejszej sprawie analiza została sporządzona na właściwych i aktualnych mapach wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Sporządzona analiza zawiera także wymienione w rozporządzeniu elementy. Wskaźnik powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki został ustalony jako maksymalny, mimo iż parametry te powinny być określone w sposób konkretny (uniemożliwiający zmianę na plus lub minus) chociaż nie jest wykluczona pewna elastyczność, to w okolicznościach niniejszej sprawy i ustalenia w sposób jednoznaczny pozostałych parametrów zabudowy powyższego naruszenia nie można uznać za mający istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji uznać należy, że w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna została przeprowadzona właściwie a jej wyniki organ odwoławczy w pełni akceptuje. W analizie urbanistycznej podano szczegółową wysokość jak i pozostałe parametry zabudowy obszaru analizowanego, ujęte w sposób tabelaryczny, pozwalający na dokonanie oceny ustaleń organu I instancji w zakresie wskazanych parametrów zabudowy planowanej. Zdaniem organu odwoławczego dopuszczone odstępstwa od wartości średnich dla obszaru analizowanego znajdują uzasadnienie nie tylko w analizie i jej wynikach ale również zostały uzasadnione przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Zastosowane odstępstwa uzasadnione są wskazaniem konkretnych okoliczności przemawiającymi za potrzebą zastosowania tych odstępstw od wartości średnich dla obszaru analizowanego i nie naruszają ładu przestrzennego, albowiem w obszarze analizowanym występują obiekty budowlane o parametrach ustalonych dla inwestycji planowanej. Organ podkreślił, że nie miał obowiązku powiadomienia stron postępowania o dokonaniu "oględzin" nieruchomości poprzedzających sporządzenie analizy urbanistycznej, gdyż nie były to oględziny, o których stanowi art. 85 § 1 k.p.a., tylko jedna z czynności przygotowawczych biegłego przed sporządzeniem opinii.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik R.K. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]. zarzucając jej:

1. naruszenie art, 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędną ocenę sporządzonej w sprawie "Analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu" (dalej jako "analiza") wyrażająca się uznaniem, iż została ona sporządzona zgodnie z przepisami §3-9 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zawarte w niej ustalenia w sposób prawidłowy uzasadniają odstępstwa od parametrów dla inwestycji określonych w § 4 ust. 1 - 3, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1-3,

2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym uzasadnieniu prawnym, polegającym na niewyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z:

a. § 9 ust. 2 w m. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ustalenie, iż sporządzona analiza oraz jej wyniki stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję wydaną przez organ I Instancji - Prezydenta Miasta P. (dalej jako "decyzja organu I instancji") zostały sporządzone zgodnie z przepisami § 3 - 9 rozporządzenia, podczas gdy dotknięte są one szeregiem wad szczegółowo wskazanych z uzasadnieniu niniejszej skargi,

b. § 5 ust. 2 w zw. § 3 ust. 1 rozporządzenia przez ustalenie, iż błędne określenie w decyzji UM wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (34%) jest zgodne z tym przepisem, podczas gdy biorąc pod uwagę prawidłową interpretację obszaru analizowanego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy nie powinna przekraczać 25%,

c. § 6 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia przez ustalenie, iż błędne określenie w decyzji UM szerokości elewacji frontowej, jest zgodne z tym przepisem, podczas gdy biorąc pod uwagę prawidłową interpretację obszaru analizowanego szerokość elewacji frontowej nie powinna być większa niż 27 metrów,

d. § 7 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia przez ustalenie, iż błędne określenie w decyzji UM wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jest zgodne z tym przepisem, podczas gdy biorąc pod uwagę prawidłową interpretację obszaru analizowanego dozwolona byłaby wysokość nie większa niż wskazana w uzasadnieniu niniejszej skargi,

e. § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez wadliwe określenie obszaru analizowanego w sposób sprzeczny z tym przepisem.

W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo oraz zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymała dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2107 t.j.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja Miasta P. z dnia [...] roku, nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Materialnoprawną podstawę w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 t.j., dalej jako: ustawa p.z.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. warunki zabudowy dla inwestycji innych niż celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, (2) teren ma dostęp do drogi publicznej, (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych oraz (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 59 ust. 1 p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Ustalenie wymagań kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 64/12, CBOSA).

Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem przeprowadzenia prawidłowej analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. Treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia wykonawczego przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Organy administracji tracą możliwość ustalenia warunków zabudowy jeżeli wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy niezgodnie z wynikami analizy (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1827/10). Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 730/16, LEX nr 2467426).

W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo wyznaczyły obszar analizowany. W tym względzie zaznaczono, że wielkość obszaru analizowanego wynikała z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku i jednocześnie nie zakwestionowano, że mogła być ona ustalona w większym zakresie niż został przyjęty. Organy trafnie jednak zaznaczył, że nie należało wyznaczać obszar analizowany bez dowolności, tylko z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych mających zasadnicze znaczenie dla samej analizy. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego nie mogło zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 495/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 601/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 495/12, publ. CBOIS).

W rozpoznawanej sprawie wielkość wyznaczonego do analizy obszaru przyjęta w rozpoznawanej sprawie była wystarczająca dla oceny jego zagospodarowania oraz występujących w nim parametrów w wartościach minimalnych. Trafnie więc przyjęto, że wyznaczony obszar analizowany był wystarczający dla określenia wymagań dla planowanej inwestycji.

W przypadku ustalenia warunków zabudowy organ prowadzący postępowanie jest związany wnioskiem inicjującym postępowanie, co do przeznaczenia obiektu budowlanego. To strona inicjująca postępowanie określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też nie. Jednym z elementów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest badanie kontynuacji funkcji zabudowy, a więc analiza, czy przeznaczenie, sposób wykorzystania nieruchomości jest zgodny z ładem przestrzennym. Inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy tylko powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych), zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Ocena spełnienia tego warunku powinna być zatem dokonana z uwzględnieniem realiów panujących na całym obszarze analizowanym, w tym rozłożenia określonych funkcji wprowadzanej oraz dopuszczalności ich niezakłóconej koegzystencji. Dopiero wówczas możliwe jest ustalenie, czy w aktualnym stanie zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze sąsiadującym z działką objętą wnioskiem, możliwe jest stwierdzenie spełnienia warunku kontynuacji funkcji (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 roku, sygn. akt II OSK 217/17, LEX nr 2450673).

W rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkaniowe jednorodzinnej o typie blokowym oraz o typie " willi miejskich. Mogą one stanowić punkt odniesienia w zakresie kontynuacji cech zagospodarowania terenu w zakresie faktu, że są to budynki które mogą być również wykorzystywane w celach związanych z usługami.

Z akt sprawy wynika, że podstawą stanowiska organów administracji była "Analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu", która została sporządzona zgodnie z § 3 rozporządzenia z 2003 roku i zawiera wymagane elementy. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 roku załącznikiem do decyzji są "wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną". Jak wskazuje sama nazwa tego załącznika - są to tylko "wyniki" analizy, będące rezultatem "pewnego procesu myślowego wykonanego przez osobę sporządzającą analizę. Wyniki tego procesu stanowią podstawę dla ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 września 2013 r., II SA/Rz 415/13). Treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 458/08). Wyniki analizy są tylko i wyłącznie pochodną samej analizy i powinny zawierać ustalenia, wnioski, do których prowadzi analiza. Jest to więc nic innego, jak efekt wnioskowania na podstawie przeprowadzonej analizy. Wyniki analizy nie mogą zatem zawierać ustaleń, które nie są zawarte w samej analizie. Takie warunki zostały spełnione przez organy administracji a powyższe dokumenty stanowiły kluczowy materiał dowodowy dla rozpoznania sprawy głównej o ustalenie warunków zabudowy. Nie było jednak potrzeby wypowiadania się przez organy administracji w kwestii samego charakteru prawnego analizy urbanistycznej stanowiącej podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym więc zakresie nie można stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który uniemożliwia jej kontrolę instancyjną.

Przepisy § 4 - 8 rozporządzenia z 2003 roku dają organom kompetencje do tego, aby parametry zabudowy ukształtować w sposób różny od wartości średniej w obszarze analizowanym, przy czym na organach spoczywa obowiązek nie tylko wskazania średniego wskaźnika powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, ale także, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, precyzyjnego wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. Odstępstwo od zasad ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w rozporządzeniu jest dopuszczalne tylko wtedy, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby wynikało to z analizy, nie może oznaczać dowolności. Tak więc dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2003 roku wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. (ust. 2).

Dopuszczenie wyjątku stanowiącego odstępstwo od wymogów wprowadzonych w przywołanych przepisach musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora. W konsekwencji ustalenie warunków w sposób odbiegający od wskazanych w rozporządzeniu generalnych reguł wymagać musi wykazania przez organ, iż właśnie takie warunki, a nie wynikające z owych reguł dostosowanie inwestycji do średniego wskaźnika zabudowy bądź wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, odpowiadać będą potrzebom ładu przestrzennego. Organy administracji w żaden sposób nie wykazały, że przyjęte przez nie odstępstwa od zasad ustalania parametrów inwestycji określonych w rozporządzeniu są uzasadnione potrzebami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorami architektonicznymi. W tym względzie nie można przyjąć za prawidłowe samych wyliczeń procentowych parametru intensywności zabudowy oraz jednostronne jego przyjęcie na poziomie 34%, a więc na poziomie jaki został ustalony tylko dla zabudowy wielorodzinnej typu blokowego. W tym względzie organ stwierdził, że miało to umożliwić uzupełnienie kwartału z przewagą ujednoliconych budynków mieszkalnych wielorodzinnych na podobnych zasadach. W tym względzie należy jednak zauważyć, że średni wskaźnik intensywności zabudowy ustalono na poziomie 25%. W takiej sytuacji nie było żadnych podstaw żeby przyjmować jednostronnie parametr na wyższym poziomie dostosowując się tylko po poziomu jednej grupy budynków sąsiadujących, bez uwzględniania również innej grupy sąsiadujących budynków o znacznie niższej intensywności zabudowy. W postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono motywów takiego przyjęcia w oparciu o analizę uśrednionych wielkości dotyczących powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Niezrozumiałe pozostaje również przyjęcie w decyzji o warunkach zabudowy wartości odmiennych od ustaleń zawartych w analizie.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2003 roku szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu dziatki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na dziatkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

W rozpoznawanej sprawie sporządzona analiza ani wyniki analizy nie zawierają żadnego uzasadnienia dla odstępstwa od § 6 ust. 1 rozporządzenia. Organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej poprzez określenie wielkości od [...] m do [...] m. W tym względzie trafnie podnosi strona skarżąca, że szerokość elewacji frontowej powinna być ustalona na podstawie średniej szerokości frontowych, która mogła zostać zmniejszona lub zwiększona o 20%. Takich ustaleń organy administracji jednak nie poczyniły i nie uzasadniły w sposób należyty z jakich względów odstąpiły od tak sformułowanych wymogów nałożonych przepisami obowiązującego prawa. Z sporządzonej analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków przy ul. [...] wynosi [...] m, przy czym szerokość elewacji budynków zabudowie jednorodzinnej mieści się w przedziale [...] m – [...] m, a zabudowy wielorodzinnej typu blokowego mieści się w przedziale [...] m – [...] m. W takim wypadku § 6 ust. 1 rozporządzenia pozwala na zwiększenie szerokości elewacji maksymalnie do [...] m, a nie do [...] m. Takiego odstąpienia nie można uzasadniać wyłącznie odwołaniem się do zabudowy wielorodzinnej blokowej znajdującej się na ul. [...].

Zgodnie z § 7 ust. 2-4 rozporządzenia z 2003 roku wysokość mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku lub w sytuacji, gdy wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Sporządzona analiza nie uzasadnienia jakie parametry mogą być ustalone dla wnioskowanej inwestycji. Analiza urbanistyczna powinna wskazywać parametry planowanej zabudowy, których określenie musi wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność i zgodność z zapisami rozporządzenia przede wszystkim decydują o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Istotne zastrzeżenia budzi w tym zakresie uzasadnienie dotyczące parametru średniej wysokości dla przyszłej inwestycji. W tym względzie mianowicie przyjęto jedynie, że z uwagi na dwa uskoki w planowanej zabudowie, że od północnej strony działki możliwe jest zrównanie wysokości nowej zabudowy z bezpośrednio graniczącym z terenem inwestycji budynkiem przy ulicy [...]. Jednocześnie w dalszej strefie od północnej granicy działki ograniczono wysokość planowanych budynków do [...] m. W efekcie miało to umożliwić zrealizowanie maksymalnej wysokości zabudowy kontynuującej cechy budynków sąsiednich. W tym względzie niezrozumiałe pozostaje przyjęcie wysokości wyższej niż średnia ustalona wysokość ustalona na poziomie 16 m. Niewątpliwie takie stanowisko nie zostało należycie uzasadnione przez organy administracji, choć na aprobatę zasługuje próba wyznaczenia warunków, które miały w sposób kaskadowy wkomponować nową inwestycję w zabudowywanych teren. Niemniej jednak wątpliwe pozostaje wyznaczenie niższego z przywołanych parametrów na poziomie wyższym niż ustalona dla analizowanego terenu średnia wysokość zabudowy. Odstąpienie od ustalonej średniej zabudowy powinno zostać precyzyjnie i jednoznacznie uzasadnione, czego jednak brakuje w niniejszej sprawie.

Reasumując należy stwierdzić, że rozstrzygnięcia organów nie zawierają należytego uzasadnienia. Takie podstawowe uchybienia wynika, z braku należytego powiazania z przeprowadzoną analizą urbanistyczną. W tym względzie należy wskazać, że nie zostało prawidłowo zawarte w rozstrzygnięciach organów uzasadnienie odstępstw od parametru średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego, zabrakło uzasadnienia odstępstwa parametru średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, a nadto nie uzasadniono odstępstw od parametru średniej wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Niewątpliwie taka sytuacja świadczy o wadliwości decyzji organów administracji, które nie odniosły się do tej kwestii w należyty sposób do powyższych kwestii w sposób zgodny z przytoczonymi wyżej przepisami. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien był ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Takim wymogom nie sprostały organy administracji w rozpoznawanej sprawie. Tym samym organy administracji naruszyły art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 roku. Sposób ustalenia powyższych wartości dla planowanej inwestycji wymyka się tym samym spod kontroli Sądu. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy konieczne będzie również wyważenie w sposób proporcjonalny interesów wszystkich właścicieli nieruchomości, jakie zostały objęte analizą terenu poprzedzającą wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Z przedstawionych względów, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz § 3 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim i sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.