Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1731/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], wstrzymujące J. M. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości G. w gminie W., wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nakładające obowiązek przedstawienia w terminie 5 miesięcy od dnia, w którym powyższe postanowienie stanie się ostateczne, odpowiednich dokumentów. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. . 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej jako "p.b.")

Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 23 maja 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wpłynęło pismo K. K. (dalej jako uczestniczka postępowania), zamieszkałej przy ul. D. w G., że na działce przy ul. D. w miejscowości G. w dniach od 16 maja 2018 r. powstał nowy obiekt budowlany, który przylega do ściany jej budynku i jest wykonany z materiałów łatwopalnych (płyty wiórowe, styropian).

W dniu 4 grudnia 2018r. przy udziale przedstawiciela Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w L. (dalej jako "PINB w L." "organ I instancji" przeprowadził kontrolę w sprawie legalności i zgodności z prawem należącego do J. M. budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...], przylegającego do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości G., gmina W., w toku której ustalono, że: "Na posesji zlokalizowany jest budynek mieszkalny, wiata ogrodowa oraz budynek gospodarczy o wymiarach 2,60 x 6,00m, przylegający do budynku na działce nr ew. [...] (D.). Wg. oświadczenia inwestora rzeczony budynek został wybudowany w latach 60 XX w. i wyremontowany w maju 2018r. Wg. oświadczenia inwestora wymiary oraz usytuowanie budynku nie zostały zmienione." Pani K. K. oświadczyła do protokołu, że: "budynek został wybudowany od podstaw (od 16 maja) w maju 2018r. Budynek został wybudowany w przeciągu 1-go tygodnia."

Pismem z dnia 15 stycznia 2019r. PINB w L. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr ew. [...] przylegającego do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości G., gmina W.

J. M. złożył do organu pismo z dnia 23 stycznia 2019r., w którego treści wskazano, że: "Budynek gospodarczy znajdujący się na mojej działce [...] we wsi G., ul. D. został wybudowany w latach 60-tych XX w., co było ustalone i udowodnione wcześniej (...) W dniu 23 sierpnia odbyła się kontrola PINB, podczas której szczegółowo wyjaśniłem również remont przedmiotowego budynku. Pan Inspektor dokonał oględzin, pomiarów oraz wykonał wiele fotografii zarówno wiaty jak i budynku gospodarczego. (...) Remont, a właściwie to prace polepszające i konserwujące istniejący od ponad 50 lat budynek, miał na celu utrzymanie go w dobrym stanie, tak by mógł służyć do dalszego użytkowania. W wyniku tego remontu nie zmieniła się kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość ani usytuowanie. Prace polegały jedynie na wymianie eternitu na blachę trapezową oraz ocieplenie i otynkowanie. Były one potrzebne do utrzymania należytego stanu i właściwego zabezpieczenia, a kolorystyka i rodzaj tynku dostosowane do wyglądu budynku mieszkalnego. Nieprawdziwe jest oświadczenie p. K. do protokołu kontroli, że budynek został wybudowany w maja 2018r. Na dowód tego załączam 4 sztuki fotografii ilustrujących etapy przeprowadzonych prac a nie budowę "od podstaw" jak to oświadczyła p. K.." Do pisma J. M. (dalej jako "skarżący") załączył dokumentację fotograficzną.

Uczestniczka postępowania, ustosunkowując się do powyższego pisma skarżącego, w piśmie z dnia 7 lutego 2019 r. podniosła, że cyt.: "Sąsiad rozebrał wcześniejszą komórkę i wybudował nową, wykorzystując częściowo materiały z rozbiórki, w zbliżonym kształcie i wymiarach. O tym, że wbrew zapewnieniom p. M. jest to nowy obiekt świadczą nie tylko z jakich materiałów został wykonany ale i wymiary 2,6m x 7,4m; a obecny obiekt jest mniejszy i ma wymiary 2,6m x 6m. Ingerencję w konstrukcję ścian obiektu, potwierdza także inne umiejscowienie otworów drzwiowych i okiennych. (...) Chciałabym jeszcze zaznaczyć, że przedmiotowy budynek gospodarczy nawet nie jest zaznaczony na mapie wysokościowej dla celów projektowych...". Do pisma załączono kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej dla celów projektowych z dnia 30 kwietnia 2010 r.

PINB w L. postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], na podstawie art., 48 ust. 2 i ust. 3 p.b., wstrzymał J. M. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości G. w gminie W. oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 5-ciu miesięcy od dnia w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne dokumentów zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 3 p.b, tj.

- zaświadczenia Wójta Gminy W. o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

- oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia z izby, z określonym terminem ważności, świadczące o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Organ I instancji podniósł, że ponieważ przedmiotowy budynek gospodarczy o wymiarach 6,0 m x 2,40 m nie jest budynkiem wolnostojącym, to zgodnie z dyspozycją art. 28 p.b., budowa tego obiektu wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę .Przepisy Prawa budowlanego umożliwiają jednak legalizację samowoli budowlanych ale po spełnieniu pewnych warunków . Warunki te określone są w przepisach zawartych w art. 48 ust. 2 i 3 p,b .W ocenie organu charakter wykonanych robót budowlanych skutkuje zastosowaniem w niniejszej sprawie art. 48 ust. 2p.b. Po dostarczeniu oraz wnikliwej analizie dokumentów wymienionych w sentencji postanowienia tut. organ zajmie stanowisko w sprawie możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu.

Odnosząc się do pisma J. M. z dnia 23. stycznia 2019 r., z treści którego wynika, że budynek gospodarczy został wybudowany w latach 60-tych XX wieku, a w 2018 roku został tylko wyremontowany, PINB w L. wskazał, że nie znajduje to potwierdzenia w aktach będących w posiadaniu organu jak również z pisma K. K. z dnia 7 lutego 2019 r. Już z samej dokumentacji fotograficznej z lat 2007 i 2018 wynika , że zostały zmienione wymiary zewnętrzne budynku, usytuowanie drzwi wejściowych i okien oraz ściany zewnętrzne i pokrycie dachu. Odnośnie wymiarów "starego" budynku gospodarczego, który był również przedmiotem przeprowadzonego przed organem postępowania to stwierdzić należy, że posiadał on długość 7,4 m, natomiast obecny budynek ma 6,0 m długości czyli jest krótszy o 1,40 m. Zdaniem organu I instancji najważniejszym jednak dokumentem w kwestii ustalenia daty budowy ww. obiektu jest dostarczona przez uczestniczkę postępowania mapa sytuacyjno-wysokościowa dla celów projektowych datowana na 30 kwietnia 2010 r. wydana dla działki nr ew. [...], z której jednoznacznie wynika, że budynku gospodarczego w tej dacie na działce nie było.

Pismem z dnia 16 marca 2019 r. skarżący złożył zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji. Postawił zarzuty:

- nienależytej oceny materiału dowodowego zebranego w powyższej sprawie, wybiórczą oceny polegającą na uznaniu, iż stwierdzenia strony przeciwnej są wiarygodne, podczas gdy nie znajdują one odzwierciedlenia w pozostałym materiale dowodowym jaki skarżący przekazał inspektorowi zarówno podczas kontroli jak i wyjaśnieniu z dn. 23 stycznia 2019r.

- nieuprawnionego zastosowanie art. 48 p.b. doprowadzającego do uznania, że skarżący wybudował nowy budynek gospodarczy i zobowiązano go do przedłożenia projektu budowlanego i innych, w sytuacji gdy przeprowadził remont istniejącego budynku od lat 60-tych XX wieku.

- naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy, przez niepodjęcie czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w świetle zarzutu, że wybudował budynek gospodarczy "od podstaw" podczas gdy fotografie przesłane do PINB jako załączniki do pisma z 23 stycznia 2019 r. przeczą temu. Wyraźnie na nich widać, że "stary budynek" nie jest budowany od nowa, a jedynie jest ocieplany styropianem, nakładany jest tynk, następuje wymiana pokrycia dachu, a nie budowa jego konstrukcji itp. , wewnątrz budynek ma "starą konstrukcję".

- naruszenie art. 29 pkt. 2 p.b. poprzez niezastosowanie, w sytuacji gdy budynek gospodarczy stanowi część gospodarstwa rolnego, a jego wymiary nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia w przypadku nawet budowy a nie remontu, a to że przylega do budynku mieszkalnego uczestniczki postępowania wynika z tego, że wcześniej był wybudowany niż rozbudowa je] domu mieszkalnego, różnica wynosi ponad 20 lat i zawsze tak przylegał.

- naruszenia art. 28 p.b., który w ocenie skarżącego nie ma zastosowania w tej sprawie

Ponadto zdaniem skarżącego postanowienie I instancji zostało wydane z naruszeniem prawa, gdyż PINB w L. dwukrotnie wydał dwa różne postanowienia w tej sprawie (tj. postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2018 r. i nr [...] z dnia 7 marca 2019 r) oparte na tym samym stanie faktycznym. Pierwsze postanowienie odmawiało wszczęcia postępowania, a drugie wstrzymywało prowadzenie robót budowlanych z nałożeniem obowiązków.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący podkreślił, że od 2001r. PlNB wielokrotnie badał sprawę tego budynku gospodarczego i zmieniał decyzje, raz nakazując rozbiórkę, innym razem odmawiając rozbiórki omawianego budynku. Skarżący przedstawił przebieg dotychczasowych postępowań. Co do różnicy w wymiarach komórki ujawnionych w postanowieniu I instancji, skarżący wskazał, że ten sam organ w decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] wyjaśnia owe różnice wskazując m.in. że rozbieżność co do wymiarów komórki powstała w wyniku tego, że podczas poprzednich pomiarów nie ujęto "dobudówki" do komórki długości 1,40m i wys. 1,80 m. PINB nie uznał tej przybudówki za obiekt budowlany, bowiem "przybudówka" ta nie posiada własnej tylniej ściany, przylegając do istniejącego budynku strony skarżącej. W rzeczywistości wygięte arkusze blachy falistej i gładkiej, które osłaniały drzwi przed zacinającymi opadami, dotykające jedynie podłoża, opierające się ö dach, które przerdzewiały, w istocie skarżący zdjął je przy remoncie i stąd ta różnica 1,40 m.

Skarżący wskazał, że pismem z dnia 15 marca 2019 r. zwrócił się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. o informację, kiedy i z jakiego powodu wcześniej będący na mapach budynek został usunięty. Zdaniem skarżącego o błędnym uznaniu tego typu "dowodu" świadczy również fakt, że uczestniczka postępowania posługuje się mapą, którą przed Sądem Cywilnym I Wydział w L., uznawała jako fałszywą. W toczącym się od 2013 r. postępowaniu z powództwa uczestniczki o sygn. akt [...] o rozgraniczeniu, wielokrotnie pod przysięgą uczestniczka postępowania domagała się rozbiórki komórki, przedstawiała fotografie. Skarżący ponownie podkreślił, że komórka fizycznie i bez przerwy istnieje od lat. 60 XX w. Okienka, spróchniałe i bez szyb, częściowo były pozabijane blachami, a stare zrobione z desek i obite blachą, bez zamka przed remontem, zardzewiałe drzwi wymienił na nowe, nie powiększając ich wymiarów, umieszczając je w tym samym miejscu. W ciągu prawie 60 lat używania miały prawo się zniszczyć. Jeszcze w chwili obecnej, po remoncie wewnątrz komórki zostały stare ściany, fragmenty blach i stare krokwie.

Do zażalenia skarżący dołączył wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz kopię mapy z 1983 r. z pieczęcią Starostwa [...] z datą 3 marca 2017 r. poświadczającą zgodność kopii z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego

W wyniku rozpoznania zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB") wydał w dniu [...] maja 2019 r. zaskarżone do tutejszego Sądu postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, że drewniana komórka o wymiarach 2,60 m x 7,40 m usytuowana na posesji przy ul. D. we wsi G. w gminie W., przylegająca do budynku mieszkalnego przy ul. D., będącego własnością K. K. była przedmiotem postępowania przed tut. organem. [...]WINB decyzją z dnia [...] listopada 2008 r nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB w L. z dnia [...] września 2008r. nr [...] odmawiającą K. K. wydania nakazu rozbiórki ww. komórki. Skarga K. K. na ww. decyzję [...]WINB została oddalona przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. akt: VII SA/Wa 114/09. U podstaw powyższego rozstrzygnięcia legło ustalenie, że ww. budynek powstał samowolnie pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974r., jednakże nie spełnia on przesłanek wskazanych w art. 37 § 1 Prawa budowlanego z 1974r., których wystąpienie jest konieczne do orzeczenia nakazu rozbiórki.

[...]WINB podniósł, że istota omawianej sprawy sprowadza się zatem do prawidłowego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych. Zdaniem skarżącego wykonane roboty stanowiły remont nie wymagający pozwolenia na budowę, zaś zdaniem PINB w L. wykonane prace przekraczały zakres remontu i mogły być wykonane tylko w oparciu o pozwolenie na budowę.

Organ odwoławczy wskazał, że według art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona budowa "wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki." Przedmiotowy budynek nie jest budynkiem wolno stojącym, przylega bowiem do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...], będącej własnością K. K. W związku z powyższym w ocenie [...]WINB regulacja art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. nie będzie miała zastosowania w niniejszej sprawie.

Organ wskazał, że definicja wskazana w art. 3 pkt 8 p.b. oznacza, że przez remont należy rozumieć "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budozolanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b. przez budowę należy zaś rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego".

[...]WINB podkreślił, że NSA w wyroku z dnia 16 października 2014r., sygn. akt: II OSK 858/13, uznał, że konieczną cechą robót remontowych w rozumieniu przepisów budowlanych jest to, by były one wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów budynku w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w całości lub w znacznej części i ponowne wzniesienie obiektu, nie może być rozumiane jako remont, lecz jako budowa. Organ zwrócił również uwagę na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 1 marca 2018r., sygn. akt: II OSK 2027/17, w którym NSA odniósł się do kwestii rozróżnienia remontu i odbudowy. NSA wskazał, że: "Jakkolwiek kwalifikacja wykonanych robót ma pewien wymiar obiektywny, wynikający z ustawowych definicji zawartych w p.b., to jednak zakresy przedmiotowe obu pojęć, z uwagi na brak wyraźnej granicy między nimi, mogą powodować trudności interpretacyjne. W tej sytuacji pożądane jest, aby każdorazowo uwzględniać indywidualny charakter robót wynikający z okoliczności konkretnej sprawy. Istotne znaczenie ma przede wszystkim zakres wykonanych robót."

Zdaniem organu w niniejszej sprawie zdjęcia dołączone do akt organu powiatowego wskazują że na przedmiotowym budynku wymieniono konstrukcję oraz poszycie dachu, w miejsce płyt azbestowych zamontowano blachę stalową, trapezową, ponadto boczne ściany budynku zostały wymienione na płyty pilśniowe, które znacznie wystają poza dach budynku w porównaniu ze stanem pierwotnym. Cały budynek został ocieplony i otynkowany. Zmieniono dotychczasowe umiejscowienie otworów okiennych i drzwiowych, zaś wejście do budynku zlokalizowane zostało w jednej z bocznych ścian wykonanych z płyty pilśniowej. Jak wynika z ustaleń PINB w L. przedmiotowy budynek posiada wymiary 6,00 x 2,40 m w miejsce dotychczasowych 7,40 x 2,40 m. W związku z powyższym zasadnym jest wskazać, że przeprowadzenie robót, w wyniku których następuje zmiana parametrów budynku, takich jak powierzchnia zabudowy czy kubatura budynku, nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego (remontu). Ponadto ocieplenie, otynkowanie i pomalowanie elewacji budynku w sposób zbieżny z kolorystyką budynku mieszkalnego, o czym skarżący wspomina w piśmie z dnia 23 lutego 2019r., powodują znaczną zmianę wyglądu fasady budynku, istotnie odbiegającą od stanu pierwotnego, tj. drewnianych desek, w niektórych miejscach wzmocnionych blachą.

Organ przywołał treść wyroku NSA z dnia 6 marca 2019r., sygn. akt: II OSK 971/17, w myśl którego cyt.: "Istota definicji remontu zamyka się w rodzaju robót budowlanych, jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Aby móc wykonać remont musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. Nie mamy do czynienia z remontem, jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Wówczas dokonywana jest odbudowa, która zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 p.b. zalicza się do budowy."

W ocenie [...]WINB prace wykonane przy przedmiotowym budynku gospodarczym stanowią w istocie realizację nowego obiektu budowlanego, na którego wykonanie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym PINB w L. prawidłowo wdrożył postępowanie legalizacyjne względem przedmiotowego budynku.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie z dnia [...] maja 2019 r. skarżący J. M. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i oraz postanowienia organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodów z opinii biegłego do spraw budownictwa na okoliczność określenia, czy wykonane w budynku gospodarczym prace zostały wykonane w ramach remontu.

Skarżący postawił zarzuty:

1. Naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.

- art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 136 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. - poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji niewystarczające ustalenie stanu faktycznego i niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia organu drugiej instancji przyczyn dla których uznano, że wykonany przez skarżącego remont to roboty budowlane, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę;

- art. 7, art. 77 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez niepodjęcie czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w świetle zarzutu, że skarżący wybudował budynek gospodarczy "od podstaw" podczas gdy fotografie przesłane do PINB jako załączniki do pisma z 23 stycznia 2019 r przeczą temu. Wyraźnie na nich widać, że "stary budynek" nie jest budowany od nowa, a jedynie jest ocieplany styropianem, nakładany jest tynk, następuje wymiana pokrycia dachu, a nie budowa jego konstrukcji itp.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 3 pkt 8 w związku z art. 28 ust. 1 p.b., poprzez błędną wykładnię uznającą za roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, remontu budynku gospodarczego, po wykonaniu którego nie zmieniło się ani przeznaczenie budynku ani powierzchnia użytkowa budynku, bowiem element blachy który został zdjęty nie był de facto częścią budynku, służył jako ochrona przy wejściu i nie nadawał się do remontu jest to więc jedyna zmian która nie może stanowić podstawy do przyjęcia ,że wykonany remont był pracą budowlaną.

- nieuprawnione zastosowanie art. 48 p.b. doprowadzające do uznania, że skarżący wybudował nowy budynek gospodarczy i zobowiązanie go do przedłożenia projektu budowlanego i innych w sytuacji, gdy przeprowadził remont istniejącego budynku od lat 60-tych XX wieku.

- kwota podana przez PINB legalizacji budynku tj. 25.000 zł jest kwotą o wiele zawyżoną i nie adekwatną do sytuacji, przedmiotowy budynek jest to komórka, służy jako mały magazynek do przechowywania narzędzi, nakładanie tak dużej kary jest nie zrozumiałe.

Skarżący powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zażalenia. Dodatkowo wskazał, że aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy, ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Przedmiotowe przesłanki zostały spełnione tak więc niewątpliwie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z remontem a nie budową tym samym zastosowanie art. 28 p.b. w niniejszym stanie faktycznym jest nie prawidłowe.

W art. 3 pkt 8 p.b. zdefiniowano pojęcie remontu, przez który rozumieć należy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Oznacza to, że istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Aby można było mówić o remoncie musi istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje zazwyczaj wymiana poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Dokonując koniecznych ustaleń, odnośnie znaczenia pojęcia budowy czy odbudowy i jego odróżnienia od pojęcia remontu zauważyć należy, iż budowa czy odbudowa w języku potocznym oznacza wzniesienie na nowo, względnie odrestaurowanie zniszczonych budowli. Dla rozgraniczenia pojęcia budowy, odbudowy i remontu kluczowe znaczenie ma zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego budowlanego wymaga naprawy, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do budowy czy odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu, zbyt głębokiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Co za tym idzie naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu, nie może być rozumiana jako remont. Rozebranie obiektu budowlanego wyklucza potraktowanie całości robót jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, bowiem zostało wcześniej rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie i następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., II OSK 1483/10. z dnia 19 kwietnia 2011 r., II OSK 693/10. dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pn.).

Dla ustalenia czy miała miejsce budowa, odbudowa, czy też remont obiektu kluczowe znaczenie będzie zatem miało ustalenie, czy doszło do całkowitego, względnie prawie całkowitego, rozebrania obiektu niweczącego jego istnienie, a następnie budowy obiektu od nowa. Podkreślić przy tym należy, iż za odbudowę można uznać także sytuację, gdy inwestor, wykonując roboty budowlane dokonał rozebrania części budynku i zastąpienia jej nowymi elementami. Analiza wykonanych w niniejszej sprawie robót budowlanych prowadzi do wniosku, że ich zakres nie wykracza poza granice pojęcia remontu. Z dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynika, iż konstrukcja budynku oraz dachu budynku nie została zmieniona. Budynek został jedynie ocieplony i otynkowany, zostały tez wymienione okna i drzwi. Zakres tych robót wynika z wyjaśnień składanych przez skarżącego zarówno w toku przeprowadzonych oględzin, jak i z późniejszych oświadczeń zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wskazany zakres robót budowlanych nie obejmował ani wyburzenia elementów konstrukcyjnych budynku ani ich ponownego wykonania, konstrukcja została bez zmian. Zakres więc wykonanych robót i stopień ingerencji w pierwotny wygląd oraz konstrukcję budynku uzasadniają uznanie ich za remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego wydając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie I instancji naruszyli w istotny sposób przepisy postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy p postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], wstrzymujące J. M. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości G. w gminie W., wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nakładające obowiązek przedstawienia w terminie 5 miesięcy od dnia, w którym powyższe postanowienie stanie się ostateczne, odpowiednich dokumentów.

Podkreślić należy, że organy orzekając w sprawie działały w oparciu o art. 48 p.b. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 pkt 1 organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 2 ustawy przesadza, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Przepis art. 48 ust. 3 stanowi, iż w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi etap to ocena organu czy obiekt można zalegalizować tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, choćby nie były już prowadzone i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację. Następnym etapem jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej (po spełnieniu wymagań nałożonych w postanowieniu) a kończy postępowanie bądź zatwierdzenie projektu budowlanego bądź nakaz rozbiórki.

Jak mowa wyżej, drugi etap postępowania - wstrzymanie robót budowlanych i nakazanie przedstawienia dokumentów determinuje ustalenie organu, że po pierwsze obiekt budowlany zrealizowano bez wymaganego pozwolenia na budowę, po drugie obiekt ten nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (posadowieniu obiektu nie sprzeciwia się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy prawa miejscowego i po trzecie, stan techniczny obiektu jest na tyle dobry, że można go doprowadzić do stanu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Sąd na tym etapie poddaje ocenie przede wszystkim czy organ wszczął postępowanie w sposób legalny (faktycznie doszło do samowoli budowlanej) oraz czy stosuje prawidłowy tryb zmierzający do likwidacji stanu samowoli budowlanej. Oprócz trybu z art. 48 oraz 49b (samowola budowlana dotycząca prac podlegających zgłoszeniu) likwidacji stanu samowoli budowlanej służą także przepisy art. 50-51 ustawy. Mają one zastosowanie do innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy), oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy). Postępowanie to także zmierza do legalizacji samowoli budowlanej lub istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 4 ustawy) lub nakazu rozbiórki (art. 51 ust. 5 ustawy).

W tym miejscu podkreślić należy, że organ I instancji błędnie wstrzymał roboty budowlane, nie można bowiem wstrzymać robót budowlanych, które już zostały wykonane. Dyspozycja tego przepisu 2 art. 48 p.b. jest jasna i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych; wstrzymać można tylko te roboty budowlane, które nie zostały już wykonane.

Nie można natomiast wstrzymać – ani faktycznie, ani prawnie - robót już wykonanych, a z akt sprawy oraz ustaleń organów, opisanych w uzasadnieniach obu postanowień wynika, że w dniu orzekania przez PINB roboty budowlane w niniejszej sprawie były już wykonane.

W takim więc zakresie orzecznictwo sądowo administracyjne jest jednoznaczne. Przykładem może być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 894/15 (CBOSA), w którym Sąd ten jednoznacznie wyjaśnił, że istotą postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 Pr. bud. jest wstrzymanie samowolnie prowadzonych robót budowlanych - jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 Pr. bud.

Słusznie więc uznał WSA w Opolu w wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 268/12 (CBOSA), że "rozstrzygnięcie o wstrzymaniu robót budowlanych ma jednak rację bytu jedynie w sytuacji, kiedy obiekt budowlany nie został ukończony. W przeciwnym wypadku, tj. gdy budowa została już zakończona, jest całkowicie zbędne. W postępowaniu dotyczącym obiektu już ukończonego organ, stosując tryb postępowania określony przepisami art. 48 ustawy Prawo budowlane, zobowiązany jest wydać jedynie postanowienie o obowiązku przedłożenia przez inwestora dokumentów, o których mowa art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń".

Sąd wyjaśnia ponadto, że celowościowa analiza art. 48 ust. 3 p.b. prowadzi do wniosku, że organ może nałożyć obowiązek przedstawienia wymienionych tam dokumentów, gdy są niezbędne do podjęcia decyzji w trybie art. 48 ust. 5 p,b. z dalszymi prawnymi konsekwencjami, określonymi w art. 49 ust. 4 p.b. Oznacza to, że ust. 3 art. 49 pozwala na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego ww. dowodami, które z kolei pozwala na podjęcie dalszych czynności legalizacyjnych.

Organ nadzoru budowlanego może więc bez wstrzymywania robót budowlanych nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud.

Wstrzymanie wykonywania robót budowlanych, które już zostały wykonane, stanowi natomiast naruszenie prawa materialnego w postaci art. 48 ust. 2 p.b. który – co logiczne – stanowi dla organu nadzoru budowlanego uprawnienie wstrzymania robót budowlanych, ale wyłącznie będących w trakcie wykonywania.

Przechodząc natomiast do meritum sprawy wskazać należy, że istota sporu w niniejszej sprawy sprowadza się do prawidłowego zakwalifikowania wykonanych przez skarżącego robót budowlanych. Zdaniem skarżącego wykonane roboty stanowiły remont nie wymagający pozwolenia na budowę, zaś zdaniem organów wykonane prace przekraczały zakres remontu i mogły być wykonane tylko w oparciu o pozwolenie na budowę.

Wskazać należy, że legalną definicję remontu zawiera art. 3 pkt 8 p.b., zgodnie z którym, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Aby określone czynności zakwalifikować jako remont, prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, (nie będąc jednocześnie jego konserwacją). Remont zatem nie może stanowić wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu, ani przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, o których mowa w art. 3 pkt. 6 p.b.. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Z przytoczonej definicji ustawowej wynika, że remont musi być wykonywany w istniejącym obiekcie budowlanym, co wyklucza z góry brak takiego obiektu w całości lub części. Roboty budowlane, polegające na remoncie mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego istniejących obiektów budowlanych wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Ponadto przy remoncie, obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 281/11, dostępny w CBOSA, czy wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 172/19).

Organ odwoławczy w niniejszej sprawie stwierdził, że naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów budynku oznacza jego rozbiórkę w całości lub w znacznej części i ponowne wzniesienie obiektu. Prace wykonane przy przedmiotowym budynku stanowią w istocie realizację nowego obiektu budowlanego, na którego wykonanie wymagane było pozwolenie na budowę. Organ powołując się na zdjęcia znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, podkreślił, że wymieniono konstrukcję oraz poszycie dachu, budynek został ocieplony i otynkowany, zmieniono dotychczasowe umiejscowienie otworów okiennych i drzwiowych, zaś wejście do budynku zlokalizowane zostało w jednej z bocznych ścian wykonanych z płyty pilśniowej. Ponadto przedmiotowy budynek posiada wymiary 6,00 x 2,40 m w miejsce dotychczasowych 7,40 x 2,40 m. a przeprowadzenie robót, w wyniku których następuje zmiana parametrów budynku, takich jak powierzchnia zabudowy czy kubatura budynku, nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego (remontu). Ponadto ocieplenie, otynkowanie i pomalowanie elewacji budynku w spowodowało znaczną zmianę wyglądu fasady budynku.

Wskazać należy, że organ administracji prowadząc postępowanie jest zobligowany do wyczerpującego zebrania materiałów dowodowych w taki sposób, aby ustalenia faktyczne co do charakteru i zakresu wykonywanych robót budowlanych nie budziły wątpliwości.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie ustalenia faktyczne oraz ich ocena nie są wystarczające do wydania końcowego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że wątpliwości budzi już sam materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji oparł się na dokumentacji fotograficznej, która została załączona do protokołu kontroli z dnia 12 sierpnia 2018 r., dotyczącej badania legalności werandy usytuowanej na działce skarżącego, a nie przedmiotowego budynku. Fotografię wskazują na wygląd zewnętrzny budynku po wykonanych pracach, jak też przed tymi pracami, jednakże nieznany jest autor omawianych zdjęć. Załączono także zdjęcia wnętrza budynku, jednakże nie określono, czy jest to stan budynku przez spornymi pracami, czy też po.

Wskazać także należy, że w protokole kontroli z dnia 4 grudnia 2018 r. brak wskazania jakichkolwiek ustaleń co do zakresu prac przeprowadzonych przez skarżącego. Protokół kontroli zawiera jedynie stwierdzenie o zlokalizowaniu spornego budynku oraz zawiera oświadczenia stron postępowania. nie odnosi się do charakteru i zakresu przeprowadzonych prac, nie wskazuje jakiego rodzaju wyrobów budowlanych użyto i nie określa, czy budynek jest użytkowany ze swoim przeznaczeniem. Tym samym organ I instancji opierał się jedynie na ww. dokumentacji fotograficznej oraz oświadczeniach uczestniczki postępowania.

Podkreślić należy, że podstawowym argumentem organu I instancji było stwierdzenie, że najważniejszym dokumentem w kwestii ustalenia daty budowy ww. obiektu jest dostarczona przez uczestniczkę postępowania mapa sytuacyjno-wysokościowa dla celów projektowych datowana na 30 kwietnia 2010 r. wydana dla działki nr ew. 41, z której jednoznacznie wynika, że budynku gospodarczego w tej dacie na działce nie było. Podkreślić należy, że skarżący w zażaleniu na postanowienie I instancji podniósł szereg zarzutów dotyczących ww. stwierdzenia, w tym załączając kontrdowody na nieistnienie spornego budynku, jednakże organ odwoławczy nie ustosunkował się do powyższych zarzutów. W ocenie Sądu twierdzenie organu I instancji nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, a szczególnie sprzeczne jest z ustaleniami postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku K. K. o wydanie nakazu rozbiórki ww. komórki.

Wskazać należy, iż co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że prace wykonane przy przedmiotowym budynku stanowią w istocie realizację nowego obiektu budowlanego, na którego wykonanie wymagane było pozwolenie na budowę, jednakże argumentacja organu wskazuje, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odbudową. Należy zgodzić się z organem, że mamy do czynienia z remontem jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym (w tym przypadku fundamentów i podpiwniczenia). Wówczas dokonywana jest odbudowa, która zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 p.b. zalicza się do budowy. Roboty budowlane polegające na odbudowie mają tę cechę, że prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, jednak w parametrach odpowiadających obiektowi pierwotnemu. Przy odbudowie powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Co za tym idzie naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu, nie może być rozumiana jako remont. Rozebranie obiektu budowlanego wyklucza potraktowanie całości robót jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, bowiem zostało wcześniej rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie i następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. II OSK 1483/10, z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 693/10 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W niniejszej sprawie z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, że przedmiotowy budynek został rozebrany i z części tych rozebranych elementów częściowo odtworzono materię budowlaną. Podkreślić należy, że skarżący podczas postępowania administracyjnego, a także w skardze konsekwentnie podnosi, że naprawił, wymienił lub odtworzył tylko część elementów budynku. Do pisma z dnia 23 stycznia 2019 r. skarżący załączył fotografie dokumentujące kolejne etapy prac przeprowadzonych przez skarżącego oraz zakres tych prac. Organy obu instancji na żadnym etapie postępowania nie odniosły się do zarzutów i argumentacji skarżącego, dokonując jedynie arbitralnych ustaleń, nie mających oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie.

Wskazać także należy, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zawartych w odwołaniu wyjaśnień skarżącego co do różnicy w wymiarach komórki ujawnionych w postanowieniu I instancji pomiędzy stanem przez przeprowadzonymi robotami i po nich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że organ administracji publicznej zobowiązany jest działać zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.) i rozstrzygać sprawę dopiero po należytym ustaleniu stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) w oparciu o zebrane i właściwie rozpatrzone dowody (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej jest odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Wedle tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza także zasady ogólne postępowania administracyjnego, przede wszystkim określoną w art. 7 k.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej i realizujący tę zasadę szereg przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Skoro strona postępowania stawia konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to - z uwagi na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 k.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej - ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji.

W ocenie Sądu nie zostały przez organ wyjaśnione w sposób należyty wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, co w konsekwencji pociąga za sobą niemożność oceny, czy, uwzględniając przedstawione wyżej uregulowania, w niniejszej sprawie wydanie powyższych rozstrzygnięć przez organy znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa i czy było uzasadnione wskazanymi w tych przepisach okolicznościami.

Podnieść również w tym miejscu należy, że Sąd nie domniemywa intencji działania organu, ani nie czyni własnych ustaleń w sprawie. Aby ocenić rozstrzygnięcie organu w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować jego stanowiskiem zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów sprawy, dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę oraz okoliczności mających wpływ na ocenę żądania strony zgłoszonego w sprawie. Rola sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, a ta z kolei możliwa jest w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznoprawnych, tj. ustaleń co do faktów prawotwórczych, które wywierają skutki prawne oraz ustaleń co do oceny prawnej tych faktów. Te warunki natomiast są spełnione tylko w sytuacji przestrzegania zasad postępowania administracyjnego.

Stwierdzenie wyżej opisanych wad doprowadziło do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., przez brak ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do zastosowania art. 48 ust. 2 i ust.3 p.b. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto naruszono art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. poprzez jego przedwczesne zastosowanie, pomimo braku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Ponownie przeprowadzając postępowanie wyjaśniające organ I instancji winien mieć na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu w zakresie konieczności wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji, w szczególności przeprowadzając prawidłowe oględziny omawianego obiektu, określając charakter i zakres przeprowadzonych prac jak też rodzaj materiałów zastosowanych podczas tych prac, a następnie ustali, czy przedmiotowe prace wypełniają definicję remontu, czy jednak nastąpiła odbudowa omawianego obiektu, która wymagała pozwolenia na budowę. Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadni w sposób odpowiadający art. 107 § 3 k.p.a., odnosząc się do twierdzeń skarżącego podnoszonych podczas postępowania administracyjnego. Organ będzie miał także na uwadze niemożność wstrzymania w trybie art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. robót budowlanych już wykonanych.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 powołanej ustawy.