Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1815/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1, 16 i 17
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 lutego 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 75/17 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 75/17 oddalił skargę M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miejska w Tarnowskich Górach uchwałą z dnia 2 kwietnia 2008 r. nr XXIII/245/2008 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z jej podziałem (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 99, poz. 2069), w § 1 ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. 2015, poz. 1774 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości.

Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2, art. 96 ust. 1 i ust. 4, art. 97 ust. 1 oraz art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n., po rozpatrzeniu wniosku M. A. zatwierdził podział nieruchomości położonej w Tarnowskich Górach S., składającej się z trzech działek o numerach: 3139/130, 3140/130 i 3141/130, stanowiących własność wnioskującego, na siedem nowych działek o numerach: 3213/130, 3214/130, 3215/130, 3216/130, 3217/130, 3218/130 i 3219/130.

Pismem z dnia 25 czerwca 2015 r. Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry zawiadomił M. A. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z w/w podziałem nieruchomości. Pismem z dnia 22 października 2015 r. organ powiadomił stronę o zebraniu całości materiału niezbędnego do wydania decyzji i możliwości zapoznania się z tym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się w sprawie.

Następnie Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 98a i art. 148 ust. 1-3 u.g.n., ustalił wobec M. A. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku w/w podziału nieruchomości – w wysokości 3.718,40 zł, tj. w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości po podziale i wartości nieruchomości przed podziałem.

W wyniku złożonego przez M. A. odwołania od powyższej decyzji, sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, które decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podkreśliło, iż przygotowany w sprawie operat szacunkowy przez biegłego rzeczoznawcę K. M. nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy w wyniku podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. Kolegium podniosło, iż skoro dokonano podziału trzech działek, to ten fakt należało uwzględnić w operacie szacunkowym, podczas gdy w operacie dokonano wyceny nieruchomości o powierzchni będącej sumą powierzchni trzech działek.

Po przedstawieniu nowego operatu szacunkowego z dnia 28 stycznia 2016 r. Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], na podstawie art. 98a i art. 148 ust. 1-3 u.g.n., ustalił wobec M. A. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku podziału nieruchomości położonej w Tarnowskich Górach S., składającej się z trzech działek o numerach: 3139/130, 3140/130 i 3141/130 i będącej jego własnością, na siedem nowych działek o numerach: 3213/130, 3214/130, 3215/130, 3216/130, 3217/130, 3218/130 i 3219/130 – w wysokości 638,00 zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że opłata adiacencka została ustalona w oparciu stawkę procentową określoną w uchwale Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 2 kwietnia 2008 r. nr XXIII/245/2008, tj. w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 98a u.g.n., wysokość opłaty adiacenckiej oblicza się jako różnicę między wartością nieruchomości przed podziałem i po podziale (wartość tę ustala się na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej). Według przygotowanego operatu szacunkowego (przy uwzględnieniu wskazań organu odwoławczego) biegły rzeczoznawca majątkowy K. M. ustalił wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę 287.753,00 zł, a po podziale na kwotę 290.943,00 zł, czyli nastąpił wzrost wartości tej nieruchomości w wyniku podziału o kwotę 3.190,00 zł, co przy zastosowaniu w/w stawki opłaty adiacenckiej dało kwotę opłaty w wysokości 638,00 zł. Zgodnie z operatem, w stosunku do sześciu powstałych w wyniku podziału działek budowlanych nastąpił wzrost ich wartości. Odnosząc się do opracowanego w sprawie operatu szacunkowego organ stwierdził, iż biegły określił wartość nieruchomości podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Wybór metody uzasadnił rodzajem szacowanego obiektu i odpowiednią liczbą dostępnych transakcji porównawczych. Określona wartość rynkowa nieruchomości mieści się w przedziale cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości podobne w obrocie rynkowym. Organ uznał przedstawiony operat szacunkowy za zgodny z obowiązującymi przepisami. Wycena dokonana została zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, z dołożeniem należytej staranności oraz zasadami etyki zawodowej i zasadą bezstronności, stanowiąc wystarczającą podstawę do określenia ustalonej dla M. A. opłaty adiacenckiej.

M. A. w odwołaniu od w/w decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu biegłego K. M., pomimo, iż brał on udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz art. 7 w związku z art. 80 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż operat szacunkowy sporządzony biegłego K. M. stanowi dowód mogący być podstawą do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu podziału przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż niniejsza sprawa była już rozstrzygnięta decyzją z dnia 8 grudnia 2015 r. nr 217/15, z którą strona się nie zgodziła. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy z powodu istotnych wad operatu szacunkowego przygotowanego przez biegłego K. M. Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji pominął zupełnie art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i dopuścił dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzony przez tego samego biegłego. Zdaniem odwołującego, nastąpiły przesłanki pociągające za sobą utratę zdolności przez w/w biegłego do występowania w tej sprawie, wskazane w art. 24 K.p.a. Ponadto przygotowany operat szacunkowy jest na tyle wadliwy, iż przypisanie mu waloru dowodu mogącego stanowić podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej jest niemożliwe. Skoro nieruchomość przed podziałem ma lepsze cechy rynkowe niż nieruchomość po podziale, to jedyny logiczny wniosek winien prowadzić do konkluzji, że nieruchomość po podziale powinna mieć wartość niższą. W ocenie odwołującego zastrzeżenia budzi także fakt, że biegły wycenił poszczególne działki gruntu, a następnie zsumował ich wartość, bowiem skoro art. 98a u.g.n. odnosi się do wzrostu wartości nieruchomości, to przedmiotem wyceny powinna być nieruchomość jako całość, a nie poszczególne działki gruntu. Ponadto zakwestionował on ustalenia w zakresie podobieństwa (co do powierzchni) przyjętych do porównania w operacie nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczyło przepisy regulujące kwestię opłat adiacenckich, a następnie, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazało, iż w niniejszej sprawie bezsporne jest, że doszło do podziału nieruchomości (zatwierdzonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta Tarnowskie Góry z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]) i w dniu ostateczności tej decyzji obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 2 kwietnia 2008 r. nr XXIII/245/2008 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, przewidująca opłatę w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości. Kwestią sporną jest natomiast, czy w wyniku dokonanego podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości.

Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej jedynym dowodem jest wycena sporządzona przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. W niniejszej sprawie dla określenia wartości przed i po podziale biegły przyjął podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Uwzględniając treść art. 4 pkt 16 u.g.n. biegły przyjął do porównania właściwy dobór nieruchomości do celów porównawczych, ustalił istotne cechy różniące, zastosował współczynniki korygujące. W ocenie organu operat został przygotowany i sporządzony zgodnie z przepisami i spełnia wymogi formalne. Ponadto jest logiczny i nie zawiera błędów rachunkowych. Wątpliwości strony budzi fakt uwzględnienia przez rzeczoznawcę do porównań transakcji nieruchomości o większej powierzchni np. 590 m² przy wycenie działek o powierzchni od 262 do 383 m². Jak wykazał jednak rzeczoznawca, po badaniu transakcji na rynku lokalnym, nie stwierdzono istotnych różnic cenowych zależnych od powierzchni w przedziale działek o powierzchni od 200 do 600 m². Przygotowany operat dowodzi, że podział nieruchomości spowodował zwiększenie jej wartości.

Kolegium za niezasadny uznało zarzut dotyczący konieczności wyłączenia w sprawie biegłego K. M. Zgodnie z art. 84 § 2 K.p.a., biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Natomiast w myśl art. 25 § 1 pkt 5 K.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powyższy przepis wyłącza zatem od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczono uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną decyzję. Nie ma on zaś zastosowania w postępowaniu, które toczy się przed organem pierwszej instancji, po uprzednim uchyleniu jego decyzji przez organ odwoławczy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 24 § 1 pkt 4 i pkt 5 w zw. z art. 84 § 2 K.p.a. oraz art. 176 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepisy te nie mają zastosowania do biegłego – autora opinii będącej podstawą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, która to decyzja została następnie uchylona z uwagi m.in. na wadliwość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego;

- art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zawartych w odwołaniu zarzutów dotyczących operatu szacunkowego;

- art. 7 w zw. z art. 80 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez pobieżną ocenę zgodności z przepisami prawa dowodu – opinii biegłego sporządzonej w formie operatu szacunkowego.

W przypadku odmowy uznania zasadności zgłoszonych zarzutów procesowych skarżący wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez przyjęcie poprawności dowodu w sytuacji, gdy sporządzona wycena dokonana została w ujęciu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, a przyjęte przez biegłego nieruchomości nie stanowią nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej;

- art. 4 pkt 16 i pkt 17 u.g.n., poprzez zaakceptowanie przez organ jako poprawnego przyjęcia do porównania nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa w zakresie wielkości;

- art. 98a ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej wycena nieruchomości gruntowej może obejmować sumę wartości poszczególnych działek gruntu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że wycena musi obejmować jedną nieruchomość, składającą się z odpowiedniej ilości działek gruntu;

- art. 98a ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że zachodzą podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, iż podział nieruchomości skarżącego spowodował wzrost jej wartości.

W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy u.g.n. i dotyczyły naliczenia opłaty adiadenckiej w związku z podziałem nieruchomości dokonanym na wniosek właściciela. Zgodnie z art. 98a u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie stało się prawomocne.

Podstawowym zarzutem skargi jest zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 i 5 w związku z art. 84 § 2 K.p.a. i art. 176 u.g.n., z uwagi na ich błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego przygotowanego przez biegłego, którego operat w toku pierwszego postępowania – zakończonego uchyleniem wydanej wówczas decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, uznany został za wadliwy. W ocenie skarżącego wymienione powyżej przepisy mają zastosowanie do biegłego – autora opinii – operatu szacunkowego, który winien podlegać obowiązkowi wyłączenia z mocy prawa.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił powyższego zarzutu, wskazując na niezrozumienie przez skarżącego instytucji "udziału" rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, ma obowiązek wytknąć organowi pierwszej instancji popełnione uchybienia, które ten winien wyeliminować podczas ponownego rozpatrywania sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszym postępowaniu. Dotyczyła ona błędów popełnionych przez biegłego w operacie szacunkowym, które rzeczoznawca usunął, przedkładając nowy operat szacunkowy. Nie jest to jednak, jak twierdzi skarżący, podstawa do wyłączenia biegłego. Rzeczoznawca majątkowy nie jest bowiem żadną stroną ani uczestnikiem postępowania biorącym udział w sprawie. Jest profesjonalistą, osobą zaufania publicznego, który sporządza dowód w sprawie w postaci operatu szacunkowego. Dowód ten podlega ocenie organu, podobnie jak każda opinia biegłego. Do rzeczoznawcy nie ma zastosowania art. 84 w związku z art. 24 K.p.a. W stosunku do rzeczoznawców majątkowych wprowadzono odrębną regulację w art. 176 u.g.n., który stanowi, iż rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 K.p.a., ale w niniejszej sprawie żadna z wymienionych tam przesłanek nie zaistniała. Przepis ten stanowi, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, a nie od udziału w postępowaniu. Oznacza to wyłączenie rzeczoznawcy m.in. wtedy, gdy na jakimś etapie tego, konkretnego postępowania był: świadkiem, biegłym, przedstawicielem strony, względnie brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu sytuacja taka może mieć miejsce wtedy, gdy ta sama osoba pracowała najpierw w administracji biorąc udział w wydawaniu decyzji, a następnie zmieniła zawód na rzeczoznawcę majątkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie podzielił stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1382/12, na który powoływał się skarżący, ponieważ jego zdaniem stanowi ono pogląd odosobniony, nieracjonalny i nieutrwalony w orzecznictwie. Stwierdził, że przepis art. 24 § 1 K.p.a., do którego odsyła wymieniony powyżej art. 176 u.g.n., ma stanowić gwarancję bezstronnego załatwienia sprawy przez odsunięcie pracownika, który jest powiązany z jedną ze stron postępowania bądź jest osobiście zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy w określony sposób. Podzielił natomiast stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 446/15, zgodnie z którym przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie wymaga wyłączenia pracowników organów pierwszej instancji na etapie ponownego rozpatrywania sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest bowiem udziałem w "wydaniu zaskarżonej decyzji". Skoro więc pracownik organu pierwszej instancji może brać udział w postępowaniu ponownym, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, to nie ma racjonalnego uzasadnienia stosowanie w sposób rozszerzający tego przepisu wobec rzeczoznawcy majątkowego tylko z tej przyczyny, że błędy jego operatu szacunkowego były podstawą wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Nie brał on przecież udziału w wydaniu decyzji uchylonej, gdyż rzeczoznawca majątkowy nie jest organem decyzyjnym, a jego operat stanowi dowód w sprawie, podlegający ocenie organu wydającego decyzję.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy zasadnie uznały, że przygotowany w niniejszej sprawie przez biegłego operat szacunkowy, po wyeliminowaniu błędów podniesionych przez organ odwoławczy, wykazał wzrost wartości w wyniku podziału nieruchomości należącej do skarżącego oraz nie zawierał błędów bądź naruszeń prawa uzasadniających odmówienie mu mocy dowodowej. Prawidłowości operatu nie podważył również sam skarżący, nie przedstawiając kontroperatu. Zarzuty dotyczące poprawności merytorycznej operatu szacunkowego, w tym wyboru metody i sposobu szacowania nieruchomości, jak również doboru nieruchomości podobnych do tych będących przedmiotem szacowania, nie mogły zostać uwzględnione, bowiem kwestie te pozostają w gestii biegłego. On ustala także istotne cechy różniące, stosuje właściwe współczynniki korygujące. Zdaniem Sądu operat został przygotowany i sporządzony zgodnie z przepisami i spełnia wymogi formalne. Jest logiczny, spójny i nie zawiera błędów rachunkowych. Tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Podnoszone przez skarżącego wątpliwości w zakresie uwzględnienia przy transakcji nieruchomościami o większej powierzchni, np. 590 m², podczas gdy wycenie podlegają działki o powierzchni od 262 do 383 m² zostały przez biegłego wyjaśnione. Jak wykazał rzeczoznawca, po zbadaniu transakcji na rynku lokalnym nie stwierdzono istotnych różnic cenowych zależnych od powierzchni w przedziale działek o powierzchni od 200 do 600 m². Nie ma zatem podstaw do kwestionowania takiego stanowiska, tym bardziej, że skarżący nie przedstawił w tym zakresie żadnego kontrstanowiska w postaci nowego operatu. Zastrzeżenia strony co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, mogą być skorygowane tylko poprzez możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, z czego w tym postępowaniu strona nie skorzystała.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niedopuszczalności sumowania wartości poszczególnych działek (po podziale), Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że choć istotnie kwestia ta nie jest w orzecznictwie pojmowana jednolicie, to jednak obecnie w rozstrzygnięciach Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie dominuje pełna akceptacja dla takiej właśnie metody dokonywania obliczeń – por. wyroki NSA z dnia: 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 514/15, 12 stycznia 2017 r. sygn. akt 1695/16 oraz 27 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3076/14. W wyrokach tych, każdorazowo oddalających wniesione skargi kasacyjne, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż stan prawny wytworzony wskutek podziału nieruchomości na mniejsze działki umożliwia obrót prawny działkami wchodzącymi w skład podzielonej nieruchomości. Ta okoliczność niewątpliwie jest istotnym czynnikiem cenotwórczym. Cena rynkowa nieruchomości podzielonej geodezyjnie to cena, jaką można uzyskać za sumę podzielonych działek, a nie cena nieruchomości podzielonej geodezyjnie. Przyjęcie tego ostatniego stanowiska za prawidłowe oznaczałoby fikcję wyceny – nieuwzględnienie w cenie celu i funkcji podziału, poprzez utworzenie działek mniejszych, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego.

Sąd nie dopatrzył się ponadto w zaskarżonej decyzji sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Prowadzone przez organ drugiej instancji postępowanie, wbrew twierdzeniom skarżącego, prowadzone było wnikliwie, wykazało wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a wydana przez organ decyzja, dostatecznie uzasadniona, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. A., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n., poprzez brak zanegowania błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego (sporządzającego operat szacunkowy), iż stan nieruchomości mógł być ustalony na dzień sporządzenia wyceny, podczas gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna przeszło dwa lata przed datą sporządzenia wyceny;

2) art. 153 ust. 1 w z w. z art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez brak zanegowania błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości porównywanych, które nie spełniają kryterium podobieństwa;

3) art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez jego pominięcie;

4) art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wycena nieruchomości sporządzona w celu oceny wzrostu wartości spowodowanego jej podziałem może obejmować sumę wartości poszczególnych działek gruntu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tej normy prawnej powinna prowadzić do wniosku, że wycena winna obejmować nieruchomość jako całość składającą się z odpowiedniej ilości działek gruntu;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 3, art. 80 oraz art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem:

1) art. 7 K.p.a., poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego przejawiające się w sprzeczności poczynionych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, stanowiącego operat szacunkowy;

2) art. 77 § 1 i 3 K.p.a., poprzez pobieżne rozpatrzenie materiału dowodowego stanowiącego operat szacunkowy, skutkujące pominięciem znanego organowi z urzędu faktu, a to m.in., że wyceniana nieruchomość położona jest w dzielnicy S. T. i zgodnie z opisem cechy rynkowej "lokalizacja" winna mieć ocenę "mierną", a nie jak uznał w operacie biegły, i zaakceptowały organy, "dobrą";

3) art. 80 K.p.a., poprzez przyjęcie poprawności dowodu w postaci operatu szacunkowego w sytuacji, gdy zawiera on szereg błędów natury formalnej;

4) art. 80 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż ocena dowodu w postaci operatu szacunkowego może obejmować wyłącznie ocenę spełnienia wymogów formalnych, podczas gdy weryfikacja opinii biegłego, tak jak i innych dowodów, winna być oceną całościową dowodu, czyli oceną opierającą się na doświadczeniu zawodowym, życiowym i regułach logicznego rozumowania;

5) art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż biegły nie podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, pomimo iż z uwagi na wady sporządzonej przez niego opinii (objętej zarzutami odwołania) następuje uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji pierwszoinstancyjnej.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż zarzucane naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji skutkowałoby sporządzeniem nowego operatu i oceną, czy w wyniku podziału geodezyjnego nieruchomości skarżącego nastąpił wzrost jej wartości. Na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z map geoportalu – Systemu Informacji o Terenie Miasta Tarnowskie Góry, przedstawiających położenie nieruchomości skarżącego w orientacji względem dzielnic Tarnowskich Gór. Dowód ten ma uprawdopodobnić istotność podniesionych zarzutów na wynik sprawy, bowiem skoro nieruchomość wyceniana położona jest w dzielnicy S. T. miasta Tarnowskie Góry, to zgodnie z opisem stanu cechy "Lokalizacja" (str. 12 i 15 operatu) winna mieć przypisaną ocenę "mierną", a nie ocenę "dobrą" (str. 14 i 15 operatu). Fakt ten implikuje niższą wartość współczynnika korygującego w cesze "lokalizacja", konsekwencją którego winna być również niższa wartość jednostkowa wycenianej nieruchomości przed i po podziale.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w wysokości 680 zł oraz kwoty 17 zł uiszczonej tytułem udzielonego pełnomocnictwa. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podkreślił, iż jak wynika z treści operatu szacunkowego (str. 7) biegły dokonał analizy stanu prawnego nieruchomości badając księgę wieczystą według jej stanu na dzień 28 stycznia 2016 r. Data ta nie odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 98a ust. 1 u.g.n., tj. dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału i dacie, w której decyzja ta stała się ostateczna. Również opis nieruchomości odnoszący się do stanu techniczno- użytkowego (str. 7) nie obejmuje ram czasowych wskazanych przez ustawodawcę, o czym jednoznacznie świadczy załącznik nr 1 – protokół z wizji lokalnej i podana na str. 2 operatu data jego przeprowadzenia – 16 lipca 2015 r. Z kolei na stronie 6 operatu biegły (nie wiedzieć czemu) wskazuje datę oględzin na dzień 16 lipca 2016 r. Orzekające w sprawie organy, jak również Sąd pierwszej instancji błędnie uznały, iż data oceny stanu nieruchomości, a z pewnością jej stanu prawnego, nie musi obejmować dat wydania decyzji podziałowej oraz daty, kiedy stała się ona ostateczna.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, skoro biegły K. M. brał udział w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej w dwóch instancjach, a powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia był wadliwy operat szacunkowy, to w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., skutkujący wyłączeniem tego biegłego od udziału w sprawie.

Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto na niejednolite pojmowanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestii dotyczącej wyceny nieruchomości sporządzonej w celu oceny wzrostu wartości spowodowanego jej podziałem. Pierwsza koncepcja sprowadza się do przyjęcia, że po podziale szacowanie wartości powinno obejmować całość nieruchomości gruntowej (pomimo wyodrębnienia działek gruntu), natomiast druga, przyjęta przez rzeczoznawcę w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym, sprowadza się do akceptacji szacowania wartości poszczególnych działek gruntu powstałych w wyniku podziału, a następnie sumowania ich wartości, wówczas suma ta przyjmowana jest, jako wartość całej nieruchomości po podziale. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przyjęcie koncepcji "sumy podzielonych wartości działek" zawiera kilka istotnych mankamentów. Podkreślił m.in., że sam fakt możliwości zbycia wydzielonych nieruchomości nie przesądza jeszcze o motywach decyzji właściciela zlecającego podział nieruchomości, który może kierować się np. potrzebą zniesienia współwłasności, wydzielenia drogi koniecznej na rzecz nieruchomości sąsiedniej, dokonania podziału w celu rozporządzenia w drodze darowizny, czy dokonania podziału w celu częściowego zabezpieczenia rzeczowego na posiadanym majątku. Kwestionowane założenie jest nad wyraz czytelne w operatach sporządzanych przez biegłych, którzy nie badają, czy w związku z podziałem geodezyjnym nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a jeżeli tak to o ile, lecz badają o ile wzrost ten wynosi. Również operat sporządzony w niniejszej sprawie wykonany został w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (str. 4). Gdyby celem ustawodawcy było powyższe założenie zapewne treść normy prawnej odwoływałaby się do faktu zbycia, jak ma to miejsce w sytuacji tzw. "renty planistycznej". Za mało przekonującą prawnie należy uznać argumentację uzasadnienia projektu proponowanej zmiany art. 98a u.g.n., jakoby "niektóre sądy w sytuacjach, kiedy rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek, nie dopuszczają tej metody powołując się na kodeksową definicję nieruchomości", bowiem w obowiązującym systemie prawnym to do sądów ostatecznie należy wykładnia norm prawnych. Doświadczenie życiowe płynące ze znajomości rynku wskazuje, iż bardzo często to właśnie samorządy – gminy sprzedają nieruchomości o znacznych powierzchniach np. deweloperom, a nieruchomości te składają się z wydzielonych już działek gruntu łącznie z zaplanowaną infrastruktura drogową. Sumowanie wartości nieruchomości po podziale, w połączeniu z koncepcją ograniczającą zakres oceny operatu sporządzonego przez biegłego w toku podstępowania administracyjnego do badania jego poprawności pod względem formalnym, w prostej linii zmierza do przeniesienia kompetencji organów administracji państwowej na osoby trzecie – biegłych, wyłanianych w drodze przetargów, których podstawowym kryterium jest cena usługi.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego, autor skargi kasacyjnej wskazał na niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, iż postępowanie administracyjne prowadzone było przez organy z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 3 oraz art. 80 K.p.a. Ponadto nie zgodził się z oceną Sądu pierwszej instancji, jakoby w złożonej skardze kwestionowany był wybór metody i sposób szacowania. Wprawdzie argumentacja skargi sprowadzała się do zakwestionowania poprawności przez organy obu instancji kluczowego w sprawie dowodu, tj. operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego, lecz nie wkraczała ona w wiedzę i kompetencje, które posiada wyłącznie biegły. Przedstawiona argumentacja zmierzała do wykazania błędów, niespójności i braku logiki płynącej z treści dowodu, co nie wymagało wiedzy specjalistycznej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, przyjęcie przez Sąd możliwości ograniczenia oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, wyłącznie do poziomu jego poprawności formalnej, oznacza de facto akceptację fasadowości instancyjnej kontroli decyzji administracyjnych. Weryfikacja poprawności operatu szacunkowego, wobec przedstawionej przez skarżącego argumentacji, nie może zatem zostać dokonana wyłącznie w drodze przedłożenia kontroperatu lub oceny opinii dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji odmówił w konsekwencji uwzględnienia zarówno interesu prawnego skarżącego, jak i jego interesu faktycznego, nie dostrzegając przy tym, że w niniejszej sprawie doszło do jaskrawego naruszenia zasady wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego. Ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy więc do obowiązków organu, bowiem to organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny materiału dowodowego, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji. Organ powinien natomiast skontrolować, na jakich przesłankach biegły oparł konkluzję zawartą w operacie oraz prawidłowość jego rozumowania oraz czy operat w tym względzie jest jasny i logiczny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie na wstępie należało rozważyć zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią procesową konsekwencję dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zakwestionowanej przez autora skargi kasacyjnej, wykładni i zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego, a więc są odzwierciedleniem procesowym koncepcji materialnej, przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie.

Podniesione w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n., art. 153 ust. 1 w z w. z art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 u.g.n., zmierzają do zakwestionowania sposobu dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny wartości działek powstałych po podziale przedmiotowej nieruchomości, gdyż skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenie wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek oraz błędne przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym operacie szacunkowym nieruchomości porównywanych, które nie spełniają kryterium podobieństwa, jak również błędne przyjęcie zakresu czasowego co do stanu nieruchomości.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Kwestie szczegółowe związane z wyceną nieruchomości i sporządzaniem operatu szacunkowego reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.).

Należy podkreślić, iż organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak, co miało miejsce w niniejszej sprawie, dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1705/10). Ustanowiona z woli ustawodawcy swoboda rzeczoznawcy w zakresie sporządzenia operatu szacunkowego nie może być zatem ograniczana bez uzasadnienia, natomiast środki podważenia takiego operatu zostały wprost uregulowane w art. 157 u.g.n., co dokonywane jest przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Swoboda ta powinna być przy tym uwzględniania przy analizie wydanej przez organ decyzji, opartej na opinii rzeczoznawcy, w szczególności oceny jej zgodności z przepisami określającymi postępowanie wyjaśniające.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, sporządzona w sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego K. M. odpowiada prawu, a zatem jej ocena dokonana przez organy oraz Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. W niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia przez rzeczoznawcę omówionej wyżej swobody, którą przyznał mu ustawodawca. Operat szacunkowy sporządzony został przez w/w rzeczoznawcę zgodnie z obowiązującymi wymogami formalnymi, zaś zarzuty skarżącego kasacyjnie, przedstawiane w postępowaniu administracyjnym, jak również przed Sądem, mają jedynie charakter polemiczny. Jak już wskazano, w przypadku oceny operatu szacunkowego, zakres jego oceny jest ograniczony. Operat szacunkowy stanowi bowiem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ani organ rozpoznający sprawę, ani następnie sąd administracyjny, nie posiadają wiadomości specjalnych, którymi dysponuje rzeczoznawca majątkowy, dlatego też mogą ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona.

Ponadto wskazać należy, iż skoro M. A. nie zgadzał się z wyceną wartości nieruchomości dokonaną w operacie szacunkowym, to mógł wnioskować o przeprowadzenie dodatkowej opinii o wartości nieruchomości sporządzonej przez innego rzeczoznawcę bądź przedstawić taką zamówioną przez siebie opinię organowi administracji, czego jednak nie uczynił. Gdyby skarżący przedstawił inny operat szacunkowy, a pomiędzy opiniami o wzroście wartości nieruchomości zaistniały istotne rozbieżności, oceny prawidłowości tych wycen winna dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko przedstawiane w orzecznictwie, w tym m.in. w wyroku NSA z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2951/15, iż nie ma przeszkód, aby wycena wartości podzielonej działki była sumą działek składających się na nią po podziale, co ma konsekwencje dla wyboru powierzchni działek porównywanych. Zasada wyceny zgodnie z wartością rynkową działki, ujęta w art. 151 ust. 1u.g.n., wymaga, aby wycena ta uwzględniała faktyczne realia możliwości sprzedaży działek mniejszych, w rozmiarach po podziale. Możliwość nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela, uzależniona została od tego, czy po podziale wartość nieruchomości wzrośnie. Wartość nieruchomości należy do kategorii ekonomicznych. Zgodnie z art. 98a ust. 1 zdanie 5 u.g.n., stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Pod pojęciem stanu nieruchomości, zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n., należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Stan nieruchomości według powołanej definicji to także stan prawny, a więc stan uwzględniający dokonany podział geodezyjny (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 744/14). Stan prawny wytworzony wskutek podziału nieruchomości na mniejsze działki umożliwia obrót prawny działkami wchodzącymi w skład podzielonej nieruchomości. Ta okoliczność niewątpliwie jest istotnym czynnikiem cenotwórczym. Cena rynkowa nieruchomości podzielonej geodezyjnie to cena, jaką można uzyskać za sumę podzielonych działek, a nie cena sprzedaży nieruchomości jedynie podzielonej geodezyjnie. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał zatem, iż przyjęcie tego ostatniego stanowiska za prawidłowe oznaczałoby fikcję wyceny – nieuwzględnienie w cenie celu i funkcji podziału poprzez utworzenie działek mniejszych, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Dokonując wykładni przepisu art. 98a, nie można abstrahować bowiem od skutku ekonomicznego, jaki z reguły powoduje podział nieruchomości na działki mniejsze. Próba wyceny nieruchomości po podziale jedynie z uwzględnieniem granic geodezyjnych działek nie oddawałaby jej rzeczywistej wartości, bowiem czynnikiem cenotwórczym jest przede wszystkim wielkość i kształt działek, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Ponadto trudno nie uznać wyodrębnienia mniejszych działek za okoliczność istotną ekonomicznie. Cel ekonomiczny takiego podziału jest bowiem oczywisty. W art. 4 pkt 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały zawarte definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, zaś w myśl art. 4 pkt 3 działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Z powyższego wynika, że pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa". Tym samym użycie w art. 98a u.g.n. pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Przedstawionej wykładni nie sprzeciwia się również okoliczność, że ustawodawca w art. 4 pkt 3 u.g.n. definiuje pojęcie działki gruntu. Nie ma sprzeczności logicznej pomiędzy art. 98a a art. 4 pkt 3. Nieużycie w konstrukcji art. 98a pojęcia działki gruntu nie daje podstaw do twierdzenia, że przedmiotem wyceny po podziale geodezyjnym jest nieruchomość z zaznaczonym podziałem geodezyjnym, a nie każda z wydzielonych działek, jeśli mogą one stanowić odrębne nieruchomości, podlegające obrotowi (tak NSA w w/w wyroku z dnia z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2951/15 oraz w wyroku z dnia12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 514/15).

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Podkreślenia wymaga, że sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania kolejnego operatu szacunkowego, w związku z zakwestionowaniem przez organ pewnych jego aspektów, nieścisłości bądź przyjętych przez rzeczoznawcę założeń lub ustaleń nie może być kwalifikowany jako przesłanka jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. Wykładnia art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 K.p.a. nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, iż w każdym przypadku, gdy w toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w której organ odwoławczy, dokonując oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, stwierdzi jego nieścisłości, niedostateczność uzasadnienia, które może uzupełnić autor operatu szacunkowego w toku ponownego postępowania, rzeczoznawca majątkowy podlega obligatoryjnemu wyłączeniu z dalszego udziału w szacowaniu nieruchomości w tym samym postępowaniu, tj. nie może już sporządzić uzupełnionego (nowego) operatu szacunkowego określającego wartość szacowanej nieruchomości. Taka wykładnia przepisów prawa w opisanej sytuacji, oparta wyłącznie na przesłankach wyłączenia pracownika organu administracji określonych w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., jest zatem błędna. Nie uwzględnia ona bowiem istoty i zawodowego charakteru, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 u.g.n.), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji – jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.). Należy zaznaczyć, iż o ile w aspekcie proceduralnym, rola rzeczoznawcy majątkowego zbliżona jest do biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., to z uwagi na szczegółowe regulacje u.g.n. dokonanie wykładni art. 24 K.p.a. w kontekście przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, wymaga uwzględnienia także odmienności od pozycji procesowej biegłego, uregulowanej wyłącznie w K.p.a. Zgodnie z art. 84 § 2 K.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Z kolei w myśl art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 K.p.a. Z analizy treści tych przepisów wynika zatem celowe rozróżnienie przez ustawodawcę i odrębność pozycji procesowej rzeczoznawcy majątkowego od toku postępowania administracyjnego w sprawie, w której z mocy ustawy istotne okoliczności (określenie wartości nieruchomości) następuje przez zawodowego rzeczoznawcę majątkowego w ramach odrębnego postępowania (wyceny nieruchomości). Rzeczoznawca majątkowy nie jest bowiem ani pracownikiem organu, ani biegłym, którego potrzeba powołania w sprawie zależy w istocie od uznania organu. Rzeczoznawca majątkowy nie podlega także, co do zasady, wyłączeniu od udziału w postępowaniu w danej sprawie administracyjnej, na zasadach i w trybie określonych w art. 24 K.p.a. dla pracowników organu administracji. Podlega on wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, czyli czynnościach związanych z określeniem wartości nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 K.p.a. Uwzględniając powyższe przepisy, odczytanie tych przesłanek w odniesieniu do rzeczoznawcy majątkowego, nie może nastąpić wyłącznie przez proste podstawienie zamiast pojęcia "pracownik organu administracji" lub "biegły" pojęcia "rzeczoznawca majątkowy", lecz wymaga dokonania wykładni z uwzględnieniem charakteru ustawowego i funkcji procesowej rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1706/15).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Niezasadność omówionych wyżej zarzutów naruszenia prawa materialnego skutkowała stwierdzeniem, że zaskarżony wyrok nie narusza również określonych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 70 § 1 i 3, art. 80 i art. 84 § 2 K.p.a. Zarzuty te – jak już wskazano – są bowiem odzwierciedleniem procesowym koncepcji materialnej, przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.