Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 836/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 64, art. 105 par. 1 i par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 c oraz inne
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator NSA Jan Zimmermann Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego J.W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...].07.1999r. nr [...], znak [...], na wniosek R. B., M. B., S. G. oraz E. G. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą - "Budynek użyteczności publicznej z mieszkaniami na górnych kondygnacjach, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na terenie położonym przy ul. [...] (dz. nr "1", "2", "3" obr. [...])". Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 39, art. 40 ust. 1 i ust. 3, art. 42 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a.

Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...].11.1999r. znak [...], na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzono uchybienie terminu przez J. W. do wniesienia odwołania od powyższej decyzji.

Na skutek skargi J. W., wyrokiem z dnia 4.12.2003r. sygn. akt II SA/Kr 6/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w K. uchylił powyższe postanowienie, wskazując na konieczność ustalenia czy odwołanie pochodzi od strony postępowania, a następnie zbadania terminowości doręczenia J. W. decyzji organu pierwszej instancji.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].04.2004r. znak [...] umorzono postępowanie odwoławcze na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 28 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. uznając, że J. W. niebędący właścicielem nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, ani nieruchomości sąsiedniej nie jest stroną postępowania.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10.08.2007r. sygn. akt II SA/Kr 862/04 uchylono powyższą decyzję, nakazując ponowne, prawidłowe ustalenie czy J. W. może mieć przymiot strony w postępowaniu, a jeżeli tak, to również wyjaśnienie, czy jego odwołanie zostało wniesione w terminie.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].09.2008r. znak [...], na podstawie art. 39 ust. 1, art. 41 ust. 1 i ust. 2, art. 44 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...].07.1999r. nr [...], znak [...] i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Ustalając, że J. W. przysługuje przymiot strony postępowania, a odwołanie złożył on w terminie jako powód wydania decyzji kasacyjnej wskazano na zaszłą zmianę okoliczności związaną z utratą mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która rodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolejna decyzją Prezydenta Miasta K. - z dnia [...].11.2008r. znak [...], na podstawie art. 105 k.p.a. i art. 104 k.p.a. umorzono postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. - "Budynek użyteczności publicznej z mieszkaniami na górnych kondygnacjach, infrastrukturą techniczną i komunikacyjna na terenie położonym przy ul. [...] (dz. nr "1", "2", "3" obr. [...])".

Orzekając w ten sposób streszczono dotychczasowy przebieg postępowania, jak również wskazano, że przy ponownej weryfikacji dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy stwierdzono iż pismem z dnia 5.11.1999r wnioskodawcy wycofali wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W związku z powyższym, wobec braku woli kontynuowania postępowania po stronie wnioskującego o jego wszczęcie, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie winno zostać umorzone.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].11.2008r. znak [...] wniósł w terminie J. W.. Skarżący zgłosił zastrzeżenia co do sposobu i terminu umorzenia sprawy, a także zakwestionował nieodniesienie się do zaleceń zawartych w decyzji z dnia [...].09.2008r. znak [...] oraz wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku przy ul. [...]. Zarzucał, że organ powołał się na fakt cofnięcia wniosku pismem z dnia 5.11.1999r., zatem można i należało umorzyć postępowanie już w 1999r. Skoro decyzja wzizt nr [...] rzekomo uprawomocniła się i podlegała wykonywalności 9.09.1999r., powyższe spowodowało już określone zaszłości prawne. Co do daty 9.09.1999r. podnosił, że została ona przerobiona. Zgłosił również wątpliwości, czy budynek przy ul. [...], który powstał w obszarze usług publicznych UP spełnia wszystkie wymogi obowiązującego prawa w tym zakresie, tj. : czy została zachowana proporcja powierzchni usług, podstawowego przeznaczenia do usług komercyjnych; czy zachowano odpowiednią proporcję powierzchni zabudowanej działki do powierzchni całej działki; czy zgoda na użytkowanie budynku z 19.04.2000r. była oparta na spełnionych wymaganiach, które były postawione inwestorowi; czy oświadczenie inwestora było prawdziwe w kontekście toczącej się sprawy.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17.04.2009r. znak [...], na podstawie art. 39 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz w związku z art. 105 §1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

Nawiązując w uzasadnieniu do dotychczasowego przebiegu postępowania wskazano, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Niektóre zarzuty odwołania nie mają wpływu na jej treść, zaś pozostałe odnoszą się do kwestii leżących poza zakresem postępowania odwoławczego.

Jak wyjaśniono, poprzednio składane przez J. W. zarzuty oraz prowadzone postępowanie koncentrowało się przede wszystkim na fakcie pominięcia w nim osoby odwołującego się jako strony. Podejmując aktualnie postępowanie odwoławcze Kolegium nie jest związane granicami odwołania i winno zbadać zgodności spornej decyzji z prawem. Mając na uwadze art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec faktu, że przedmiotowa sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną do jej kontynuowania będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która określa zasady wydawania decyzji administracyjnych oraz reguluje etapy prowadzonego postępowania. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu: roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu, roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę. W myśl art. 40 ust. 1 powołanej ustawy ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji, na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu na podstawie przepisów szczególnych. Jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego, to stosownie do art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z treści art. 41 ust. 1 - 2 ustawy wynika, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego, który powinien zawierać określenie : granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i najbliższe otoczenie tego terenu; funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu; zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów; charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji; dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nie przewidzianych, obowiązującymi przepisami, świadczeń lub warunków.

Przepis art. 41 ust. 1 powyższej ustawy oznacza z procesowego punktu widzenia, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest uruchamiane na żądanie strony. Datą wszczęcia postępowania w myśl art. 61 § 3 k.p.a. jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest podaniem w rozumieniu art. 63 k.p.a. W niniejszej sprawie, w dniu 1.03.1999r. do Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek R. i M. B. oraz S. i E. G. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Jak wynika z akt sprawy oraz żądania zawartego w piśmie inwestorów z dnia 5.11.1999r. wymienione osoby cofnęły swój wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Uwzględniając powyższe organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie przyjmując, że stało się ono bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne może toczyć się jedynie w sytuacji, gdy ma swój "przedmiot". Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W myśl art. 104 § 2 k.p.a., decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Orzeczeniem kończącym sprawę w danej instancji w inny sposób, a więc nie rozstrzygającym o istocie sprawy jest decyzja o umorzeniu postępowania. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., wydanie takiej decyzji następuje wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie albowiem brak jest wniosku strony. Należy dodać, że organ administracji może też umorzyć postępowanie, gdy wystąpi o to strona, na której żądanie zostało ono wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to niezgodne z interesem społecznym (art. 105 § 2 k.p.a.). Ocena, jakie rozstrzygnięcie w danej sprawie powinno zapaść, należy do organu administracji, który w tej materii związany jest treścią obowiązujących przepisów oraz zakresem żądania strony. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej. W szczególności, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, czy też sprawa ma cywilny charakter, wówczas można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest, gdy brakuje przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (śmierć osoby fizycznej, ustanie bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej). W świetle podstawowych zasad, strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia (co do istoty) sprawy stanowiącej przedmiot procesu, a umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady. Orzeczenie organu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonej decyzji o bezprzedmiotowości postępowania jest prawidłowe albowiem o takiej sytuacji można mówić w przypadku braku wniosku lub jego cofnięcia przez inwestora, które w niniejszej sprawie nastąpiło.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących niewykonania zaleceń Kolegium stwierdzono, że w sytuacji cofnięcia wniosku przez inwestora przed wydaniem zaskarżonej decyzji zbędnym było przeprowadzenie rozprawy przewidzianej w art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Pozostałe zarzuty uznano za mniemające wpływu na treść zaskarżonej decyzji.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17.04. 2009r. znak [...] J. W. zarzucał naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz nieodniesienie się do sugestii skarżacego, które mają ścisły związek ze sprawą. W obszernych wywodach skargi, pisma z dnia 22.07.2009r. i 3.12.2009r. opisywał szereg nieprawidłowości jakich dopuścili się urzędnicy w toku postępowania, wytykanych także w kolejnych wyrokach sądowych, świadczących o mataczeniu sprawa od samego początku . Skarżący podkreślał, że umorzenie postępowania narusza jego interes prawny albowiem uniemożliwia dokonanie wiarogodnych ustaleń dotyczących wszystkich decyzji dotyczących budowy bloku nr "A" i nr "B" przy ul. [...] w K., który został zrealizowany w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...].07.1999r. nr [...]. Zwracał też uwagę, że pismo zawierające rezygnację z decyzji znak [...] zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym nie może stanowić dostatecznej postawy do umorzenia postępowania. Nie zawiera ono bowiem podpisów trzech pozostałych inwestorów - względnie pełnomocnictwa udzielonego przez nich dla R. B., zaś odnosi się w treści do drugiego etapu budowy, nie wyjaśniając co z etapem pierwszym.

Skarżący domagał się uwzględnienia skargi i zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Następuje ona z uwzględnieniem wiążącego charakteru oceny prawnej i wskazań zawartych w uprzednio wydanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ( art. 153 p.p.s.a.), przedmiotem których były jednakże kwestie incydentalne , związane ze skutecznością wniesienie przez J. W. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].07.1999r. nr [...], znak [...]. Nie budzi zastrzeżeń legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].09.2008r. znak [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...].07.1999r. nr [...], znak [...] i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Strony i uczestnicy nie kwestionuje zawartych w tej decyzji ustaleń oraz oceny prawnej stanu faktycznego, co upoważnia do odstąpienia od szerszej analizy tego aktu. Ograniczając zatem rozważania do zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].11.2008r. znak [...], mając na uwadze okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, skargę należy uwzględnić uznając za zasadne niektóre z podnoszonych w niej zarzutów.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek R. B., M. B., S. G. oraz E. G. z dnia 1.03.1999r. ( datowany 21.01.1999r. ) o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotne dla trybu postępowania na tle przepisów prawa materialnego są regulacje art. 39 – 50a ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm. – dalej w skrócie również upz). Powyższe wynika z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie funkcjonuje już bowiem w obrocie prawnym decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...].07.1999r. nr [...], znak [...], zaopatrzona w klauzulę ostateczności, która została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].09.2008r. znak [...]. Nierozstrzygające istocie sprawy, odnoszące się li tylko do skuteczności wniesionego odwołania akty administracyjne w postaci postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...].11.1999r. znak [...] oraz decyzji tego organu z dnia [...].04.2004r. znak [...] zostały natomiast wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokami z dnia 4.12.2003r. sygn. akt II SA/Kr 6/00 i z dnia 10.08.2007r. sygn. akt II SA/Kr 862/04. Rozstrzygająca sprawę co do istoty decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].09.2008r. znak [...] korzysta z przymiotu ostateczności w rozumieniu art. 16 k.p.a. Niemniej jednak, jako decyzja kasacyjna sensu stricto nie kończy ona postępowania w sprawie co do istoty, skutkuje jej ponownym rozpoznaniem, co obliguje do dalszego stosowania przepisów obowiązujących w dacie wszczęcia postępowania.

Poza innymi regulacjami materialnoprawnymi znacznie mają także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 2 ust.2 oraz nast. u.p.z.

Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami praw materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. W przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Artykuł 61 § 1 k.p.a. określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego posługuje się oznaczającym alternatywę zwykłą słowem " lub " dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, a to naprowadza, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku uprzedniej inicjatywy strony. Tej ogólnej regulacji odpowiadają normy prawa materialnego różnych ustaw, wśród których można wyodrębnić wszystkie wskazane wyżej sytuacje.

Oparcie postępowania w granicach wyznaczonych w przepisach prawa materialnego na zasadzie skargowości powoduje szereg następstw. W szczególności, przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza wówczas żądanie strony i podane przez nią we wniosku okoliczności faktyczne. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany żądania strony lub jego kwalifikacji prawnej, które należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma ( por. wyrok NSA z 11.06.1990r. I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47 ). Co do biegu i kontynuacji postępowania administracyjnego w przypadku cofnięcia wniosku w doktrynie przyjmuje się trafnie, że art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowanie złożony został przez więcej niż jeden podmiot ( postępowanie toczy się na wniosek więcej niż jednej strony), a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców ( tak Kotulski M. artykuł CASUS 2008/1/38 ). W sytuacji, gdy w sprawach wszczynanych tylko na wniosek jedyny wnioskodawca wniosek cofa, organ administracji publicznej traci kompetencję do dalszego prowadzenia postępowania w celu konkretyzacji praw i obowiązków, zaś postępowanie winno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Podobna sytuacja występuje w jednoczesnego cofnięcia wniosku w takich sprawach przez wszystkich wnioskodawców. Naruszenie zasady skargowości uznawane jest za rażące naruszenie prawa procesowego, co prowadzi nieważności decyzji ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ). Cofnięcie wniosku nie jest skuteczne jedynie wtedy, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje kończąca postępowanie w sprawie decyzja ostateczna. Treść art. 41 ust. 1 -2 upz wskazuje, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może zostać wszczęte z urzędu. Wymaga ono założenia wniosku przez zainteresowany podmiot ( podmioty ), który nabędzie specyficzne uprawnienia wynikające z wydanej w sprawie pozytywnej decyzji w kierunku określonego w niej sposobu zagospodarowania nieruchomości. Poza wnioskodawcą ( wnioskodawcami) w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu żadne inne podmioty mające także mające przymiot stron nie nabywają jakichkolwiek praw lub obowiązków z wydanej decyzji , zaś których udział w sprawie sprowadza się li tylko do możności ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów będących ich własnością, albo należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych ( art. 3 pkt 2 upz ). Z uwagi na powyższe umorzenie postępowania w wypadku cofnięcia przez inwestora lub inwestorów wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest uzależnione od zgody, czy braku sprzeciwu stron niebędących wnioskodawcami, albowiem taka decyzja nie prowadzi do zmian w zagospodarowaniu terenu. Nie stoi na przeszkodzie umorzeniu postępowania w sprawie eliminacja z obrotu prawnego uprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zarówno ostatecznej jak i zaskarżonej decyzji nieostatecznej. Takie zdarzenie może mieć jedynie wpływ na ocenę legalności dalszego procesu inwestycyjnego. Kontrola tego procesu następuje jednakże w odrębnych postępowaniach administracyjnych, odpowiednio do fazy jego zaawansowania i w zależności od sytuacji może być przeprowadzona w trybie zwykłym lub wewnętrznym trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...].11.2008r. znak [...] zostały wydane z naruszeniem art. 105 k.p.a.

W szczególności, decyzja organu pierwszej instancji nie precyzuje w żadnym fragmencie, czy przesłankę umorzenia postępowania w niniejszej sprawie stanowi jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a, czy też odrębna od powyższego podstawa przewidziana w art. 105 § 2 k.p.a. związana z cofnięciem wniosku w warunkach objętych tym przepisem. W uzasadnieniu podano, że pismem z dnia 5.11.1999r wnioskodawcy wycofali wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, co wobec braku woli jego kontynuacji uznano za wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Powyższe motywy mogą naprowadzać na przesłankę z art. 105 §1 k.p.a. Uznane za istotne dla wydanego orzeczenia ustalenia organu pierwszej instancji są jednakże dowolne, a nawet sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem.

W tym zakresie nie poddano analizie treści wniosku inwestorów z dnia 1.03.1999r. ( datowany 21.01.1999r.), w którym nie wymieniono jako terenu inwestycji powołanej w osnowie decyzji przy opisie zamierzenia działki nr "1" obr. [...]. Wniosek ten dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla działek nr "3" i nr "2" obr. [...] dla realizacji budynku czterokondygnacyjnego, podpiwniczonego o funkcji usługowo - mieszkalnej ( pow. zabudowy ok. 540 m2 ) wraz z infrastrukturą techniczną i parkingiem na 20 miejsc, z dojazdem od ul. [...]. Projektowana zabudowa miała stanowić kontynuację realizowanego na sąsiedniej działce nr "1" budynku mieszkalnego, objętego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu [...] oraz decyzja o pozwoleniu na budowę [...]. Ta ostatnia działka nie była wymieniana we wniosku jako teren inwestycji, lecz uwzględniana w analizie i załączonej koncepcji architektonicznej jako sąsiadująca z nowym zamierzeniem. Tę nieobjętą wnioskiem inwestycję w kontekście zagospodarowania całego analizowanego terenu nazywano też pierwszym etapem w realizacji zamierzeń wnioskodawców. Powyższe, a w szczególności wymienienie w osnowie decyzji jako terenu inwestycji działki nr "1" obr. [...] wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie kwestii przedmiotu niniejszego postępowania oraz wadliwe oznaczenie spawy, w której postępowanie umorzono, co może mieć istotne znaczenie dla niniejszego oraz innych ewentualnych postępowań w kontekście regulacji z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Okoliczności dotyczące uprzedniego wszczęcia postępowania w tej samej sprawie nie zostały zresztą wyjaśnione pomimo, że część wstępna wniosku określonego jako dotyczący decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu dla działek "3" i "2" obr. [...], a także fragment końcowy - w którym mowa o anulowaniu złożonego w tej sprawie pisma z dnia 3.07.1998r., naprowadzają na możliwość równoległego prowadzenia tych samych postępowań albo wydania już w analogicznej sprawie rozstrzygnięcia co do istoty.

W aktach administracyjnych brak pisma wszystkich inwestorów o cofnięciu wniosku, względnie pełnomocnictwa udzielonego R. B. przez pozostałych wnioskodawców. Powoływane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji pismo z dnia 8.11.1999r. ( datowane 5.11.1999r. ), oznaczone w nagłówku jako pochodzące od wszystkich wnioskodawców podpisał jedynie R. B., nie powołując się na posiadane pełnomocnictwa. Przedmiotowe pismo nie mogło zatem stanowić podstawy skutecznego oświadczenia o cofnięciu wniosku także przez M. B., S. G. i E. G. oraz prowadzić do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 §1 k.p.a. Braki formalne przedmiotowego pisma należało usunąć w trybie art. 64 §2 k.p.a. w związku z art. art. 63 § 2 k.p.a. O ile na skutek podjętych przez organ pierwszej instancji czynności nie doszłoby do podpisania pisma przez wszystkich wnioskodawców, w sprawie należało stosować dalej tryb wynikający z art. 105 § 2 k.p.a.

Analogiczne uchybienia dotyczą także zaskarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem art. 105 §1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę treść art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wydanie stosownej decyzji po eliminacji wytkniętych uchybień.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 §1 p.p.s.a.

W uzupełnieniu do powyższego należy wskazać, że jako pozostające bez znaczenia dla kwestii przesłanek umorzenia postępowania w sprawie nie zasługują na uwzględnienie te zarzuty skargi, które wskazują na liczne nieprawidłowości w prowadzeniu uprzednio niniejszej sprawy z pominięciem J. W. jako strony. Z przyczyn wywodzonych na wstępie nie ma racji skarżący, które uznaje, że zakończenie niniejszego postępowania w sposób inny sposób , a więc na podstawie art. 105 § 1 lub § 2 k.p.a. nie może nastąpić przed wyjaśnieniem kwestii legalności budowy, albo użytkowania obiektu budowlanego, który zrealizowano na podstawie wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].07.1999r. nr [...], znak [...]. W pozostałości, tam gdzie skarżący wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie kwestii przedmiotu postępowania lub bezpodstawne jego umorzenie bez wystąpienia stosownych przesłanek na tle pisma stanowiącego cofnięcie wniosku jedynie przez R. B., zarzuty te zostały uwzględnione.