Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 637/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3 pkt 14, art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 12a ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 9, art. 79a ust. 1, art. 97 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18, art. 45 ust. 1, art. 71, art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 2, art. 77 ust. 2, art. 175
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 682
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2020r. nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania M. K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] kwietnia 2020 r., [...] w przedmiocie odmowy przyznania odwołującemu się prawa do świadczenia w formie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oraz umorzenia postępowania w pozostałym zakresie.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Dnia [...] stycznia 2019 r. K. K. porzuciła małoletnie dzieci A. K., K. K., J. K. i R. K.. Zabrała ze sobą natomiast córkę W. K.. Matka zostawiła wówczas dzieci pod opieką męża C. K..

Od [...] stycznia 2019 r. rodzina C. K. objęta została wsparciem asystenta rodziny Ośrodka Pomocy Społecznej.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. odbyła się pierwsza rozprawa rozwodowa z wniosku K. K.. Dalej, w kwietniu 2019 r. doszło do trudnych dla rodziny zdarzeń, mianowicie C. K. ciężko zachorował i znalazł się w szpitalu. Według stanu na maj 2019 r. ojciec dzieci pozostawał w stanie ciężkim i leżał na oddziale paliatywnym Szpitala przy ul. [...] w [...].

Dziećmi ponownie zajęła się K. K.. Wedle danych organu pomocy społecznej matka dzieci nie czuła się na siłach podołać wyzwaniu opieki, niemniej składała deklaracje, że przy pomocy dorosłych synów wykona swe obowiązki w wychowaniu dzieci.

W dniu [...] maja 2019 r. K. K. powiadomiła asystenta rodziny Ośrodka Pomocy Społecznej, że "nie chce dłużej zajmować się dziećmi, nie kocha ich i ma zamiar jak najszybciej wyprowadzić się do partnera". Wobec uwagi asystenta rodziny, że pozostawienie dzieci bez opieki może wiązać się z umieszczeniem ich w domu dziecka, matka stwierdziła, że "trudno, tak musi być".

O powyższym zdarzeniu powiadomiono Policję. Podczas interwencyjnej wizyty asystenta rodziny dzieci znajdowały się pod opieką ciotki B. B..

W dniu [...] maja 2019 r. na miejsce przyjechali także dorośli synowie K. K. – M. K. i K. K.. K. K. przejął opiekę nad K. K. i W. K., a M. K. nad A. K. i W. K..

W dniu [...] maja 2019 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przybył M. K. wraz z partnerką i oświadczył, że zaopiekuje się czwórką małoletniego rodzeństwa do czasu powrotu jego siostry M. K. z [...]. M. K., na datę składania oświadczenia, prowadził wspólne gospodarstwo domowe z partnerką i jej dwojgiem małoletnich dzieci.

Powyższe zdarzenia ustalić można na podstawie wystąpienia Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] do Sądu Rejonowego w [...] (k. 13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz notatki służbowej asystenta rodziny (k. 14 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

We wskazanym wyżej wystąpieniu z dnia [...] maja 2019 r. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] o powierzenie pieczy nad małoletnimi M. K. do dnia przejęcia opieki przez ich siostrę M. K. oraz o zezwolenie na podejmowanie przez M. K., a następnie M. K., czynności w imieniu małoletnich.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019 r. M. K. wystąpił o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na pięcioro rodzeństwa (R. K., W. K., A. K., K. K. i J. K.) pozostających pod jego bieżącą opieką (k. 11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] września 2019 r., [...] Burmistrz Gminy [...] odmówił M. K. przyznania prawa do świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na okres od [...] czerwca 2019 r. do [...] października 2019 r. na wszystkie dzieci oraz dodatków do zasiłku rodzinnego: 1) z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia wnioskowanego na W. K. na okres od [...] czerwca 2019 r. do [...] października 2019 r.; 2) z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2019/2020 na wszystkie dzieci; 3) na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła wnioskowanego na R. K. na okres od [...] czerwca 2019 r. do [...] czerwca 2019 r. oraz od [...] września 2019 r. do [...] października 2019 r. oraz 4) z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej wnioskowanego na A. K., K. K. i J. K. na okres od [...] czerwca 2019 r. do [...] października 2019 r. (k. 2 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazano, że M. K. nie spełnia przesłanek ustawowych, czyli nie został ustanowiony opiekunem prawnym ani faktycznym rodzeństwa, a tylko jako taki byłby uprawniony do otrzymywania wnioskowanego świadczenia. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca dostarczył organowi jedynie wezwanie z Sądu Rejonowego (III Nsm [...]) potwierdzające, że toczy się wobec niego postępowanie dotyczące pozbawienia władzy rodzicielskiej przez K. K..

W odwołaniu z dnia [...] października 2019 r. (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) M. K. wniósł o uchylenie w całości decyzji Burmistrza Gminy [...] argumentując, że w tej sprawie organ nie dopełnił obowiązku poinformowania go o konieczności przedstawienia dokumentu potwierdzającego uzyskanie statusu opiekuna faktycznego rodzeństwa. Gdyby miał świadomość konieczności przedłożenia takiego zaświadczenia, dopełniłby wszelkich formalności, aby je uzyskać i przedłożyć organowi. Skarżący wskazał także, że organ powinien był mu wyznaczyć termin na dostarczenie brakującego dokumentu, a nie od razu wydawać decyzję odmowną w sprawie. Jednocześnie M. K. podkreślił, że w rzeczywistości sprawuje bieżącą opiekę nad rodzeństwem od momentu jego porzucenia przez matkę, nie mogąc przy tym liczyć na pomoc ze strony rodziców. Matka, K. K., została pozbawiona wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi w drodze postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2019 r. (sygn. akt III Nsm [...]), natomiast ojciec, będąc uprzednio w złym stanie zdrowia, zmarł. M. K. akcentował, że od momentu porzucenia dzieci przez matkę, zajmował się nimi, natomiast uregulowanie praw do dzieci miało nastąpić w postępowaniu sądowym, które zainicjował Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Skarżący podkreślił, że zaufał organowi w sprawach pomocy. Akcentował, że nie wiedział, że "jeżeli Instytucja składa sprawę do Sądu" [czyli występuje o ustanowienie opieki prawnej w trybie art. 94 § 1 zd. 1 w zw. z art. 145 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego – uw. Sądu] to on "już nie może starać się o taki dokument-zaświadczenie" [skarżący miał na myśli zaświadczenie o toczącym się postępowaniu w sprawie przysposobienia w celu wykazania statusu opiekuna faktycznego w rozumieniu ustawy – uw. Sądu]. Do odwołania M. K. dołączył postanowienie z dnia [...] października 2019 r., III Nsm [...] o wszczęciu postępowania o ustanowienie opieki i powołania opiekuna nad W. K., A. K., K. K. i J. K..

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., [...] Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (k. 6A akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wyjaśniło, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej "u.ś.r."). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.ś.r. ustawa określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Stosownie do art. 4 ust. 2 u.ś.r. prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; opiekunowi faktycznemu dziecka; osobie uczącej się. Z definicji legalnej określonej w art. 3 pkt 14 u.ś.r. wynika, że opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy Kolegium wskazało, że co prawda M. K. nie jest opiekunem faktycznym w rozumieniu ustawy, to jednak fakt toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowania o ustanowienie opieki i powołanie opiekuna małoletnich dzieci w osobie ich dorosłego brata, potwierdzonego postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. (sygn. akt III Nsm [...]) znajdującym się w aktach sprawy, stanowi podstawę do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania o ustalenie opieki i powołanie opiekuna prawnego. Kolegium stwierdziło, że to postępowanie stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a."), a zatem organ powinien obligatoryjnie zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku do czasu rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., [...] Burmistrz po raz kolejny odmówił M. K. prawa do świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na okres od [...] czerwca 2019 r. do [...] września 2019 r. na wszystkie dzieci oraz dodatków do zasiłku rodzinnego: 1) z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia wnioskowanego na W. K. na okres od [...] czerwca 2019 r. do [...] września 2019 r.; 2) z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2019/2020 na R. K.; 3) na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła wnioskowanego na R. K. na okres od [...] czerwca 2019 r. do [...] czerwca 2019 r. oraz od [...] września 2019 r. do [...] października 2019 r. oraz 4) z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej wnioskowanego na A. K. na okres od [...] czerwca 2019 r. do [...] października 2019 r. oraz na K. K. i J. K. na okres od [...] czerwca 2019 r. do [...] września 2019 r. (k. 2A akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Jednocześnie Burmistrz Gminy [...] umorzył postępowanie w zakresie przyznania: 1) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2019/2020 wnioskowanego na W. K., A. K., K. K. i J. K.; 2) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia wnioskowanego na W. K. na okres od [...] października 2019 r. do [...] października 2019 r. oraz 3) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej wnioskowanego na K. K. i J. K. na okres od [...] października 2019 r. do [...] października 2019 r.

Organ argumentował, że M. K. dostarczył w dniu [...] października 2019 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] zaświadczenie z Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2019 r. (sygn. akt III Nsm [...]) o ustanowieniu go opiekunem prawnym małoletniego rodzeństwa i złożeniu przyrzeczenia w dniu [...] października 2019 r. Organ wskazał, że w takiej sytuacji zawieszenie postępowania okazało się zbędne. Podkreślono, że M. K. we wnioskowanym okresie od [...] czerwca 2019 r. do [...] września 2019 r. nie spełniał ustawowych przesłanek bycia opiekunem prawnym, ani faktycznym rodzeństwa. Organ podkreślił, że opiekunem faktycznym jest co prawda osoba faktycznie opiekująca się dziećmi, ale tylko wówczas, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka (art. 3 pkt 14 u.ś.r.). Odmówiono także prawa do świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na A. K. za miesiąc październik 2019 r., gdyż nie zostały spełnione przesłanki ustanowione w art. 12a ust. 2 u.ś.r. Dodatek przysługuje na trzecie i na następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego, a A. K. nie była trzecim dzieckiem uprawnionym do zasiłku rodzinnego.

Organ podkreślił także, że świadczenia za okres od [...] października 2019 r. do [...] października 2019 r. zostały przyznane M. K. decyzją z dnia [...] października 2019 r., [...] (k. 7A akt administracyjnych organu pierwszej instancji), gdyż w ocenie organu dopiero od miesiąca października 2019 r. M. K. był uprawniony do pobierania świadczeń. Organ umorzył postępowanie w zakresie, w jakim rozstrzygnął o przyznaniu świadczeń w przywołanej decyzji.

W odwołaniu M. K. ponownie wskazał na sprawowanie faktycznej opieki nad rodzeństwem od dnia [...] maja 2019 r. Uznał się więc za opiekuna faktycznego rodzeństwa w okresie będącym przedmiotem wniosku. W tym kontekście zwrócił uwagę, że gdy wystąpił o świadczenia, toczyło się postępowanie sądowe wszczęte z urzędu, ale z inicjatywy organu, o ustanowienie go opiekunem prawnym rodzeństwa, które odpowiada w swej istocie postępowaniu toczącemu się z wniosku o przysposobienie. M. K. podkreślił, że nie widział potrzeby podejmowania ponownych czynności [przed Sądem] skoro organ sam wskazał go jako opiekuna i zgłosił to w Sądzie Rejonowym. Innymi słowy, uznawał się za opiekuna faktycznego, gdyż zajmował się dziećmi, a postępowanie sądowe w sprawie opieki było w toku i to na skutek zgłoszenia przez sam organ.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza (k. 18–25 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wskazało, że M. K. nie przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku za okres od [...] czerwca 2019 r. do [...] września 2019 r., gdyż zgodnie z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 14 u.ś.r. nie był on w tym czasie ani opiekunem prawnym małoletniego rodzeństwa, ani opiekunem faktycznym. W związku z tym nie należał on do kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku. Ustawodawca nie przyznał tego uprawnienia osobom, które faktycznie opiekują się dzieckiem, ale nie wystąpiły o jego przysposobienie. Kolegium podkreśliło, że w przypadku M. K. toczyło się postępowanie o ustanowienie go opiekunem prawnym małoletniego rodzeństwa, a nie o przysposobienie dzieci, co w świetle przepisów ustawowych nie uprawnia go do pobierania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku.

W skardze z dnia [...] lipca 2020 r. M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ponownie wskazując, że na organie ciążył obowiązek poinformowania go o konieczności złożenia wniosku o przysposobienie oraz wyjaśnienia, że toczące się z urzędu postępowanie przed Sądem Rejonowym w [...] o ustanowienie go opiekunem prawnym małoletniego rodzeństwa nie było wystarczającą przesłanką do przyznania mu prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku (k. 2 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności Sąd uznał za konieczne odnieść się do zagadnienia, które jawi się jako najbardziej sporne między stronami, gdyż uwypuklają je organy, jak i skarżący. Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy w zaistniałych okolicznościach słuszne jest wydanie rozstrzygnięcia będącego wynikiem wyłącznie wykładni literalnej art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 14 u.ś.r., czy też może istnieją dostatecznie uzasadnione racje mające swe źródło w wartościach konstytucyjnych, które nakazywałyby przyznanie świadczeń rodzinnych M. K., będącemu bratem porzuconego przez matkę rodzeństwa, którym skarżący się zaopiekował.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, jakim jest przyznanie świadczeń rodzinnych osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad dzieckiem (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 października 2020 r., II SA/Ol 650/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lipca 2020 r., II SA/Gl 624/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2017 r., I OSK 328/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 grudnia 2012 r., II SA/Łd 703/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.ś.r. celem zasiłku rodzinnego jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Przepis ten określa cel, jaki ma spełniać jedno ze świadczeń rodzinnych, czyli zasiłek rodzinny. Świadczenie to ma stanowić finansowe wsparcie dla rodzin w realizacji ich podstawowej funkcji, to jest funkcji opiekuńczej, przejawiającej się nie tylko w pieczy nad dziećmi od ich poczęcia do usamodzielnienia, ale polegającej też na zapewnieniu niezbędnych środków ekonomicznych do właściwego rozwoju dziecka. Zasiłek rodzinny z założenia ma stanowić formę pomocy państwa w kosztach utrzymania dziecka. Charakter tego świadczenia rodzinnego można opisać jako: wspierający, pomocniczy i uzupełniający własne środki. Przy ustalaniu prawa do zasiłku rodzinnego charakter i cel tego świadczenia powinny mieć nadrzędne znaczenie. Służy ono zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę – podobnie: K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, Komentarz do art. 4, [w:] K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Warszawa 2015, wyd. el.

W art. 4 ust. 1 u.ś.r. przyjęto rozwiązanie bieżącego interwencjonizmu pomocowego. Istotą tego rozwiązania jest aktualne, adekwatne do czasu powstawania trudności wywoływanych utrzymywaniem dziecka, przekazywanie środków pieniężnych uprawnionej osobie zajmującej się dzieckiem. Wykształcenie i przygotowanie do życia dzieci wiąże się z dużym obciążeniem finansowym dla osób, u których pozostają one na utrzymaniu, w szczególności w rodzinach wieloosobowych. W związku z powyższym, za niezbędne uznano wprowadzenie takich rozwiązań, które umożliwią wyeliminowanie lub istotne zmniejszenie barier ekonomicznych związanych z wielkością dochodu. Rolą świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego jest wspomaganie osób uprawnionych w ponoszonych wydatkach, tak aby w mniejszym stopniu odczuwali oni ciężary związane z zapewnieniem bytu rodzinie.

Powyższe motywy są aksjologicznie spójne z art. 18 i 71 Konstytucji RP przewidującymi ochronę i opiekę nad dobrem, jakim jest rodzina. Szczególnie istotna w realiach niniejszej sprawy jest treść art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, w szczególności rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (zwłaszcza wielodzietne i niepełne) mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Dobrem takim, w myśl art. 72 ust. 2 Konstytucji RP, jest również objęcie opieką i pomocą władz publicznych dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej.

Należy także podkreślić, że ustawowe wskazanie celu świadczenia w art. 4 ust. 1 u.ś.r. jest wyraźną deklaracją intencji prawodawcy i wskazówką interpretacyjną co do całości ustawy. Wskazując dany cel, ustawodawca nakłada na organy administracji normę obligującą do jak najpełniejszej realizacji tego celu, wskazując zarazem na konieczność dokonania także wykładni celowościowej, a nie wyłącznie językowej podczas stosowania norm prawnych zawartych w tej ustawie.

Cel wskazany w art. 4 ust. 1 u.ś.r. będzie wyznaczał m.in. granice luzów decyzyjnych, jakie przysługują organom administracji publicznej podczas wydawania decyzji administracyjnych i podejmowania innych czynności na podstawie ustawy. W tym przypadku celowościowe i funkcjonalne dyrektywy wykładni będą ograniczały przyznaną organom swobodę działania w ramach uznania administracyjnego. Jednocześnie normatywne określenie celu świadczenia uprawnia i zarazem obliguje sądy administracyjne do uwzględnienia tego celu w kontroli administracji sprawowanej na podstawie kryterium legalności.

Należy wskazać, że ustawodawca sprecyzował krąg podmiotów uprawnionych do pobierania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.ś.r. prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się.

Definicja opiekuna faktycznego zawarta w art. 3 pkt 14 u.ś.r. odbiega od potocznego znaczenia tego pojęcia oznaczającego osobę sprawującą faktyczną opiekę nad dzieckiem. W świetle przywołanego przepisu opiekun faktyczny musi nie tylko sprawować bieżącą opiekę na dzieckiem, lecz także wystąpić z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Ten ostatni warunek istotnie zawęża zakres znaczeniowy omawianego pojęcia, ograniczając liczbę osób uprawnionych do uzyskania świadczenia.

W ocenie Sądu należy opowiedzieć się za funkcjonalną wykładnią powyższych przepisów i dopuścić możliwość przyznania prawa do zasiłku rodzinnego innej osobie, niż wynika to z wyłącznie językowej wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 14 u.ś.r.

Literalna wykładnia przywołanych przepisów może prowadzić do naruszenia norm konstytucyjnych, a zwłaszcza zasady sprawiedliwości społecznej, nakazu ochrony i opieki nad rodziną, jak również nakazu pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

Ustawa zasadnicza nie ogranicza się tylko do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej. Powyższe potwierdza treść art. 20 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., zgodnie z którym dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma zatem prawo skutecznego domagania się od organów władzy publicznej pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania. Niezgodne z konstytucyjną zasadą równości jest ustawowe zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania zasiłku rodzinnego wyłącznie do osób sprawujących faktyczną opiekę nad dzieckiem pod warunkiem, że wystąpiły one do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka.

W realiach niniejszej sprawy przyjęcie takiej zawężającej interpretacji na gruncie reguł językowych, bez odwołania się do wykładni celowościowej, prowadziłoby do wyniku wykładni szczególnie niesprawiedliwego, a przez to nieakceptowalnego. W konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której [...] letni młody mężczyzna, posiadający już pod opieką dwójkę dzieci (zajmujący się nimi z partnerką), niemalże z dnia na dzień (w pierwszych dniach pomógł mu brat K. K.) wziął pod opiekę czwórkę małoletniego rodzeństwa, w tym jedno dziecko niepełnosprawne – a nastąpiło to w dramatycznych okolicznościach, to jest w sytuacji, gdy dzieci porzuciła ich matka, zarazem matka samego M. K.. Podjęcie się wysiłku opieki nad czwórką dzieci jest aktem heroicznym, wielkim wyzwaniem dla młodego mężczyzny. Wobec skarżącego M. K. w okresie, który pozostaje sporny (od [...] czerwca 2019 r. do [...] września 2019 r.) toczyło się postępowanie wszczęte z urzędu o ustanowienie go opiekunem prawnym małoletniego rodzeństwa. Postępowanie to zakończyło się [...] października 2019 r. Wtedy też M. K. został ustanowiony opiekunem prawnym rodzeństwa. Jak podkreśla skarżący, nie był on świadomy, że toczące się postępowanie oraz faktyczne sprawowanie opieki nad rodzeństwem nie są wystarczającymi przesłankami do nabycia uprawnienia do otrzymywania zasiłku rodzinnego. M. K. zarzucił organom administracji publicznej zaniechanie obowiązku poinformowania go o konieczności złożenia wniosku o przysposobienie.

W ocenie Sądu, w zaistniałych okolicznościach tej konkretnej sprawy, wobec faktu objęcia rodzeństwa opieką przez M. K. oraz wobec faktu wystąpienia przez organ do Sądu Rejonowego w uregulowanie spraw opieki (zresztą ze wskazaniem M. K. jako potencjalnego opiekuna), wzgląd na przedstawione wyżej wartości konstytucyjne nakazuje przyjąć, że zaistniała sytuacja równoważna w swej istocie do sytuacji opisanej w art. 3 pkt 14 u.ś.r. Zdaniem Sądu przepis ten powinien zatem znaleźć zastosowanie, a M. K. za okres od czerwca do września 2019 r. należy uznać za opiekuna faktycznego czwórki rodzeństwa.

Sąd uwzględniając skargę przyjął jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego wskazane przepisy Konstytucji RP (art. 72 ust. 1 i 2) i Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1) i uznał za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań. Ograniczenia w dostępności do zasiłku rodzinnego dla osoby sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem godzą bowiem w interes dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową.

Sąd nadmienia, że powyższe rozumowanie jest konieczne, także z innego punktu widzenia. Zdaniem składu orzekającego w realiach sprawy jawi się bowiem jako dalece pozbawione uzasadnienia literalne rozumienie i stosowanie art. 3 pkt 14 u.ś.r., gdyż oznaczałoby, że od M. K. należałoby wymagać wystąpienia o przysposobienie rodzeństwa, w warunkach gdy tenże wiedział, iż toczy się już w Sądzie Rejonowym (w każdym razie zainicjował to organ) postępowanie w kierunku ustanowienia go opiekunem prawnym.

Warto także zwrócić uwagę, że M. K. działał w zaufaniu do organu. Zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W szczególności organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Przywołana wyżej zasada informowania stron stanowi przełamanie łacińskiej zasady ignorantia iuris nocet (nieznajomość prawa szkodzi). Organy administracyjne z uwagi na nierównorzędność stron stosunku administracyjnoprawnego są obowiązane do udzielania niezbędnych informacji stronie, tak aby ta nie poniosła szkody z powodu nieznajomości przepisów prawnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 1997 r., III SA 66/96, Lex 30854). W szczególności organy powinny mieć na uwadze treść zasady informowania stron w sytuacji, gdy strony występują bez profesjonalnych pełnomocników, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Należy także zwrócić uwagę na treść art. 79a ust. 1 K.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Przywołany przepis ustanawia dodatkowy obowiązek informacyjny organu względem strony postępowania. Wskazana powinność organu dotyczy wyłącznie postępowań wszczynanych na wniosek. Treścią obowiązku organu jest wskazanie stronie przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnej z żądaniem, które są od strony zależne, a które nie zostały na dzień wysyłania informacji spełnione lub wykazane.

Zgodnie z powyższym, organ był zobowiązany do poinformowania M. K. o możliwości nieuzyskania przez niego wnioskowanego świadczenia rodzinnego, jeśli nie zostanie złożony wniosek o przysposobienie małoletniego rodzeństwa. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. K., który działał we własnym imieniu, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika procesowego. Zatem w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki, które obligują organ do zrealizowania obowiązku informacyjnego wobec strony.

Należy zauważyć, że choć kierowanie do strony przed wydaniem decyzji informacji o brakujących przesłankach, warunkujących uwzględnienie żądania, jest dla strony korzystne, to jednak narusza formułowany w orzecznictwie pogląd o większej odpowiedzialności strony za wynik postępowania w sprawach wszczynanych na wniosek (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2017 r., II OSK 603/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zabieg ten jest jednak uzasadniony zwłaszcza w sytuacjach ograniczonej dla organu dostępności materiału dowodowego czy nawet informacji o dowodach, które pozostają w wyłącznej dyspozycji strony postępowania ubiegającej się o przyznanie określonego uprawnienia – zob. J. Wegner, Komentarz do art. 79a, [w:] W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, wyd. el.

Na tę kwestię zdaje się również pośrednio zwracać uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w decyzji z dnia [...] marca 2020 r., [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji powinien zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku do czasu zakończenia postępowania o ustalenie opieki i powołanie opiekuna prawnego małoletniego rodzeństwa M. K.. Tym samym wskazuje, że organ pierwszej instancji wydając decyzję o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku nie dysponował pełnym materiałem dowodowym w sprawie i zobowiązany był go pozyskać przed wydaniem rozstrzygnięcia.

Wydając niniejszy wyrok Sąd uznał także za istotne podkreślenie podstawowego zadania sądów administracyjnych, które na kanwie niniejszej sprawy szczególnie się uwidacznia. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm., dalej "P.u.s.a.") sądy administracyjne sprawują przede wszystkim wymiar sprawiedliwości i czynią to przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Sądowy wymiar sprawiedliwości jest integralnie związany z gwarantowanym konstytucyjnie prawem do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz z konstytucyjnym zakazem zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że sądowy wymiar sprawiedliwości nie oznacza, aby wszystkie sprawy i spory dotyczące sytuacji prawnej jednostki musiały być od początku rozstrzygane przez sądy, zawsze jednak sądom musi przysługiwać pozycja nadrzędna, umożliwiająca zweryfikowanie rozstrzygnięcia organu pozasądowego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1999 r., K 34/98, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 94).

Treść i zakres działalności sądów administracyjnych wyznacza art. 175 Konstytucji RP, powierzając im sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Przepis ten należy rozumieć jako nakaz, aby wymiar sprawiedliwości sprawowały wyłącznie sądy. Ten monopol sądów na sprawowanie wymiaru sprawiedliwości jest szczególnie akcentowany w odniesieniu do tych spraw, w których jedną ze stron jest jednostka.

Sądy administracyjne stanowią wyodrębnioną część władzy sądowniczej, a nie organy kontroli zewnętrznej nad administracją publiczną. Inne są cele kontroli administracji publicznej. Organy administracji publicznej sprawują kontrolę wyłącznie z punktu widzenia interesu publicznego, polegającego na zapewnieniu legalnego i celowego działania organów w imię dobra wspólnego. Jeżeli zaś chodzi o kontrolę sądową, to jej podstawowym celem jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, czyli przede wszystkim ochrona praw i wolności jednostki (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 1999 r., K 11/98, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 97).

Niniejszy wyrok, którego podstawowym wskazaniem jest potrzeba funkcjonalnej wykładni art. 3 pkt 14 u.ś.r., ma właśnie w realiach sprawy na celu ochronę praw jednostki – opiekuna dzieci, a przede wszystkim samych dzieci, które porzuciła matka i które nagle znalazły się pod opieką brata. Dzieci w takiej sytuacji powinny być objęte szczególną troską.

Końcowo Sąd wskazuje, że przedstawione wyżej wywody dotyczą czwórki rodzeństwa M. K.: W. K., A. K., K. K. i J. K.. Decyzja pierwszej instancji dotyczyła natomiast również R. K., który w dacie składania wniosku przez M. K. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami skończył już [...] lat. W tym miejscu odnotować należy, że zebrana w aktach dokumentacja potwierdza objęcie przez M. K. faktyczną opieką W. K., A. K., K. K. i J. K.. Nie ma natomiast danych dotyczących relacji pomiędzy M. K. a R. K.. Z odwołania wynika też, że M. K. znajduje uzasadnienie dla ubiegania się o zasiłek rodzinny z dodatkami w odniesieniu do czwórki rodzeństwa, a nie wypowiada się o dorosłym bracie. Mając to wszystko na uwadze organ – ponownie rozpoznając sprawę – powinien odebrać od skarżącego oświadczenie, czy podtrzymuje wniosek w zakresie dotyczącym R. K., a jeżeli podtrzymuje, to w oparciu jaką relację z bratem. Organ dalej załatwi sprawę stosownie do wypowiedzi M. K.. Sąd zaznacza przy tym, że dotychczas zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw, aby przyznać skażącemu zasiłek rodzinny z dodatkami na R. K..

Z wymienionych powodów Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") – uchylił decyzje obu instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę organy przyjmą, że M. K., w okresie, którego dotyczy jego wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, spełniał kryteria uznania go za opiekuna faktycznego czwórki rodzeństwa (W. K., A. K., K. K. i J. K.) w rozumieniu art. 3 pkt 14 u.ś.r.