Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2638/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za grunt położony w W. w Dzielnicy [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, uregulowany obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiący własność [...] wydzielony pod drogę publiczną (powiatową) – ul. [...], obecnie Al. [...], decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Ostateczną decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] położonej przy Al. [...] W wyniku niniejszego podziału została wydzielona m.in. działka nr [...] o pow. [...] m2 przeznaczona pod drogę publiczną oznaczoną na rysunku planu symbolem 3KDL (ul. [...]). Na podstawie uchwały Rady [...] z dnia 16 czerwca 2005 r. nr [...] droga ul. [...]została zaliczona do kategorii drogi powiatowej. Podział został dokonany zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] zatwierdzonego uchwałą Rady [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]).

Decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu [...] września 2005 r. Właścicielem tej działki był [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na podstawie m.in. umowy sprzedaży z dnia [...] września 1996 r. Rep. A Nr [...]. Natomiast aktualnie właścicielem nieruchomości jest [...].

Skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. wszczęła postępowanie administracyjne o wypłatę odszkodowania.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. ustalił odszkodowanie za opisany wyżej grunt w wysokości [...],-zł i przyznał je na rzecz [...] sp. z o.o.

Od decyzji tej odwołanie złożyła [...] sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 w zw. z art. 80 § 1 kpa przejawiające się w nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, co w konsekwencji doprowadziło do nienależytej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przejawiające się w wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w sposób wadliwy. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego: art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie odszkodowania w oparciu o podstawę inną niż wartość rynkowa nieruchomości, stanowiącą w myśl wskazanego przepisu podstawę do ustalenia odszkodowania; art. 151 ust. 1 o gospodarce nieruchomościami, poprzez pominięcie istotnych elementów definicji pojęcia "wartość rynkowa" wynikających z ww. przepisu, a w konsekwencji przyjęcie za prawidłowe ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę majątkowego J. N. i dokonanie oszacowania wartości wycenianej nieruchomości przy przyjęciu do porównań jako podobnych nieruchomości nabywanych na realizację inwestycji drogowych, zamiast przyjęcia do porównań nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową bądź usługowo-mieszkalną; art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 o gospodarce nieruchomościami, poprzez oparcie rozstrzygnięcia o operat, w którym wbrew ww. przepisom przyjęto do porównań nieruchomości niespełniające warunku podobieństwa; § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez zastosowanie go w sposób niewłaściwy, przejawiający się w pominięciu wynikającej z niego reguły obowiązującej w ramach procedury wyceniania wartości nieruchomości drogowych i dokonanie tej wyceny w oparciu o przewidziany w tym przepisie wyjątek.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] wydał powołaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 r. poz. 121 z późn. zm.), a stosownie do art.130 ust. 2 tej ustawy na podstawie sporządzonego w dniu [...] lipca 2016 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J. N. operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości gruntowej. Wskazano, że w dniu [...] maja 2017 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której skarżąca wniosła uwagi i zastrzeżenia do sporządzonego operatu szacunkowego. Skarżąca przedstawiła ponadto dwa kontroperaty, jeden nieaktualny z dnia [...] marca 2009 r., a drugi sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. S. z dnia [...] kwietnia 2017 r. określający wartość prawa własności niezabudowanej nieruchomości gruntowej nr [...]. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. rzeczoznawca J. N. szczegółowo ustosunkowała się do zastrzeżeń i uwag wniesionych do operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] lipca 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w dniu [...] czerwca 2017 r. rzeczoznawca majątkowy J. N. potwierdziła aktualność operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2016 r. i zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ uznał, że operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony do dnia [...] lipca 2018 r.

Organ podał, że w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2016 r. (z klauzulą potwierdzającą aktualność) określającym m. in. wartość działki ew. nr [...] o pow. [...] m2 rzeczoznawca majątkowy przyjęła podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, określając wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ceny uzyskane na rynku obejmującym [...], dzielnice: [...], obejmujące grunty zajęte i przeznaczone pod budowę lub poszerzenie dróg. Rzeczoznawca wybrała ze zbioru dostępnych transakcji próbkę 17 transakcji umów kupna-sprzedaży reprezentatywnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych na cele drogowe o cenach jednostkowych od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Ostatecznie po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (atrakcyjność lokalizacyjna, dojazd, sposób zagospodarowania gruntów przyległych i elementy sąsiedztwa; kategoria drogi i potencjał inwestycyjny gruntu oraz dotychczasowy sposób użytkowania, a także możliwość zmiany sposobu zagospodarowania; wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej; inne czynniki – cechy fizyczne, geotechniczne, ograniczenia prawne itp. oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości została określona w wysokości [...],-zł, co po uwzględnieniu powierzchni działki [...] m2 określiło wartość prawa własności działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną na poziomie [...],-zł według stanu na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu.

Organ uznał, że sporządzony operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2016 r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Organ uznał, że operat został sporządzony zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 36 ust. 6 pkt 2, § 36 ust. 4 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że przedmiotowa działka w dniu wydania decyzji podziałowej miała przeznaczenie drogowe, gdyż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] zatwierdzonym uchwałą Rady [...] z dni a[...] stycznia 2001 r. nr [...], grunt wycenianej nieruchomości usytuowany był na obszarze oznaczonym symbolem planistycznym 3KDL o przeznaczeniu pod drogę publiczną ul. [...] (dzisiejszą Al. [...]). Skoro zatem pierwotne przeznaczenie wycenianych działek było przewidziane w planie miejscowym obowiązującym na dzień wydania decyzji podziałowej, jako "drogowe", a drogowy jest także cel wyceny – zasada korzyści z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami tu nie występuje. Organ uznał, że w tej sytuacji rzeczoznawca mógłby oprzeć wycenę na gruntach budowlanych, a nie drogowych, dopiero gdyby analiza rynku lokalnego i regionalnego wykazałaby brak transakcji drogowych lub brak wystarczającej liczby tego typu transakcji do wyceny w podejściu porównawczym. Przeprowadzona przez rzeczoznawcę analiza rynku wykazała jednak istnienie odpowiedniej liczby nieruchomości drogowych, które uznano za porównywalne i wykorzystano w procesie wyceny. Organ zaznaczył, że w przypadku pierwotnego przeznaczenia drogowego wycenianej nieruchomości, dopiero wykluczenie możliwości oparcia się na cenach nieruchomości drogowych będących przedmiotem obrotu na rynku lokalnym i regionalnym pozwala na zastosowanie w wycenie – zgodnie z § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia – transakcji dotyczących nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

Organ uznał również, że brak jest podstaw do twierdzenia, że cena uzyskana w następstwie notarialnej umowy kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości. Powołano, że wartość rynkowa to nie konkretna cena uzyskana w wyniku sprzedaży nieruchomości, ale najbardziej prawdopodobna do uzyskania cena, a więc gdy nieruchomość może nabyć tylko jeden nabywca, nie jest możliwe uzyskanie cen od innych nabywców.

Organ wskazał ponadto, że operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego J.N. na potrzeby określenia wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania został sporządzony przed opracowaniem przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych Standardu Zawodowego Rzeczoznawców Majątkowych "Wycena Nieruchomości Drogowych" z dnia 22 sierpnia 2017 r.

Organ odwoławczy zauważył również, że wielkość nieruchomości nie jest wprost wskazana w definicji nieruchomości podobnej jako parametr wpływający na podobieństwo. A w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności, o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej. Organ powołał również, że to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ugn), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ugn) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ugn). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ), ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ugn).

Przeprowadzając analizę sporządzonego w sprawie operatu organ uznał, że operat z dnia [...] lipca 2016 r. zawiera wszystkie niezbędne elementy formalne określone w § 36 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów, jest kompletny i spójny wewnętrznie. Prawidłowe są także obliczenia rachunkowe. Zgodnie z celem wyceny, do obliczeń poszukiwano tzw. transakcji drogowych, gdyż przeznaczenie przedmiotu wyceny wskazywało na teren przeznaczony już wcześniej pod drogę publiczną. Powołano również, że strona mogła skorzystać z możliwości wynikającej z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w związku ze zgłaszanymi zastrzeżeniami.

Organ stwierdził ponadto, że podstawy do oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2016 r. również nie mogły stanowić sporządzone na zlecenie strony postępowania przez innych rzeczoznawców majątkowych, operaty szacunkowe z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz [...] marca 2017 r. zawierające wyższą wycenę tej samej nieruchomości, albowiem pozostawałoby to w sprzeczności z art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ zauważył również, że przepis art. 157 ust. 2 i 4 tej ustawy nie wskazuje, aby samo występowanie różnicy pomiędzy wartościami nieruchomości przewidzianymi w operatach szacunkowych (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) różnych rzeczoznawców, z góry przesądzało o każdorazowej konieczności badania prawidłowości sporządzenia któregoś z nich przez organizację zawodową rzeczoznawców zawodowych, co oczywiście nie wyklucza takiej możliwości, jeśli taką wątpliwość podejmie organ.

Odnosząc się do przedstawionego przez stronę postępowania operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego S. S., organ wskazał, że wartość nieruchomości została określona na podstawie cen 4 nieruchomości porównawczych o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym, przeważającym wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej. Jednocześnie organ nie zgodził się z oceną biegłego, że nie było możliwości określenia wartości przedmiotowej nieruchomości na podstawie cen nieruchomości drogowych z uwagi na niespełnianie definicji transakcji rynkowych przez sprzedaże nieruchomości na rynku lokalnym. Organ nie podzielił oceny biegłego, że zakup nieruchomości pod drogę przez gminę lub Skarb Państwa nie spełnia tych wymagań, gdyż strony były zależne, bo kupującym był zawsze podmiot publiczny, a sytuacja była przymusowa dla sprzedającego, który działał pod presją czasu, z perspektywą wywłaszczenia. Organ uznał, że sprzedający grunt pod drogę podejmuje świadomą decyzję o sprzedaży na drodze umowy cywilnej i jeśli nie akceptuje oferowanej ceny to odmówi podpisania umowy wiedząc, że będzie mógł bronić swych interesów w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną. W ocenie organu operat sporządzony przez S. S. nie spełnia wymogów § 36 ust. 4 rozporządzenia i nie może być uznany za wiarygodny dowód na wartość nieruchomości w prowadzonym postępowaniu, a ponadto operat ten był aktualny do dnia [...] kwietnia 2018 r. Z akt sprawy ponadto wynika, że wobec rzeczoznawcy majątkowego S. S. Minister Infrastruktury i Budownictwa wszczął postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej celem wyjaśnienia, czy operat został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W odniesieniu do operatu szacunkowego opracowanego przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych A. K. i K. G. organ wskazał, że został on sporządzony w dniu [...] marca 2009 r. i ze względu na datę sporządzenia, jest nieaktualny, a więc nie może stanowić dowodu w sprawie.

W konkluzji Wojewoda uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] wniosła [...]sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 7 i 77 kpa w zw. z art. 151 ust. 1 ugn (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) oraz art. 4 ust. 1 pkt 76 Rozporządzenia nr 575/2013 Parlamentu Europejskiego (UE) z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz. Urz. UE L176), dalej zwanego "Rozporządzeniem UE nr 575/2013" poprzez:

• brak ustaleń co do okoliczności czy operat rzeczoznawcy J. N. jako sporządzony dnia [...] lipca 2016 r., tj. w okresie obowiązywania poprzedniego brzmienia art. 151 ust. 1 ugn i wynikającej z niego "starej" definicji wartości nieruchomości, może być wykorzystywany po wprowadzeniu, rzeczonym Rozporządzeniem UE nr 575/2013, nowej definicji wartości nieruchomości,

• brak ustaleń, czy operat rzeczoznawcy J. N. jest zgodny z nowymi, uwzględniającymi w/w zmiany, wytycznymi organizacji rzeczoznawców majątkowych (Polskiej Federacji Rynku Nieruchomości) na dzień wydania decyzji Wojewody,

• brak ustaleń, czy w/w zmiana wytycznych organizacji rzeczoznawców majątkowych i nowy stan prawny nie stanowią istotnej zmiany okoliczności w rozumieniu ostatniego zdania art. 156 ust. 4 ugn;

a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o operat, który na dzień wydania decyzji był niezgodny z aktualnymi wytycznymi organizacji rzeczoznawców majątkowych oraz uwzględniał starą definicję wartości nieruchomości (tj. art. 151 ust. 1 ugn w brzmieniu przed zmianami), pomijając jednocześnie nowowprowadzoną definicję wynikającą z art. 4 ust. 1 pkt 76 Rozporządzenia UE nr 575/2013;

2. naruszenie art. 77 kpa oraz art. 107 kpa w związku z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) oraz art. 134 i art. 151 ugn poprzez:

• brak rozpoznania przez Wojewodę zarzutów odwołania skarżącej m.in. co do naruszenia art. 134 i 151 ugn (dotyczących metodologii i sposobu wyceny wartości nieruchomości), zwłaszcza po uwzględnieniu zmian w stanie prawnym opisanych w zarzucie 1,

• dokonanie wyboru metody szacowania w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów przy jednoczesnym pominięciu wytycznych wynikłych z naruszenia art. 134 i 151 ugn oraz braku uzasadnienia dla odstąpienia od stosowania w/w przepisów,

• brak samodzielnych ustaleń i rozważań Wojewody co do treści materiału dowodowego i ograniczenie się jedynie do powielenia w ocenie stanu prawnego treści zawartych w operacie J. N.i późniejszych pismach biegłej,

• błędne uznanie, że operat J. N. prawidłowo przyjmował do porównania jedynie nieruchomości z dzielnicy [...], pomijając jednocześnie pozostałe dzielnice W.,

• uznanie, że wybrany przez biegłą J. N. dobór transakcji podobnych i metoda wyceny są prawidłowe w sytuacji, gdy sama biegła sygnalizowała brak transakcji podobnych oraz problemy z brakiem transakcji, w których nie występuje element "przymusu" co do nieruchomości drogowych,

• utożsamianie przez biegłą J. N.sposobu przeznaczenia nieruchomości ze sposobem jej wykorzystania i powielenie tegoż ustalenia biegłej przez organy obu instancji,

• uznanie, że operat J. N. jest wiarygodny, pomimo że dwa pozostałe operaty wskazywały na znaczne różnice nie tylko w wartościach nieruchomości wycenianej, ale również i w zakresie cen nieruchomości przyjętych do analizy;

a w konsekwencji powielenie niekorzystnych dla strony ustaleń operatu J N., przy jednoczesnym braku własnych ustaleń nie tylko co do metodologii badania, ale także co do obowiązującego stanu prawnego, w tym też opisane powyżej bazowanie na przepisach nieobowiązujących, wskazujące na brak rozpoznania zarzutów odwołania i tym samym swego rodzaju fikcję;

3. naruszenie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. oraz art. 134 i art. 151 ugn poprzez uznanie operatu J. N. za prawidłowy pomimo :

• braku jakiegokolwiek uzasadnienia dla wyboru transakcji analizowanych jako podobne;

• uznania za podobne do nieruchomości wycenianej działek o powierzchni kilka/kilkadziesiąt razy mniejszych,

• uznania za prawidłowo dobrane transakcji sprzedaży nieruchomości, które znajdowały się w strefie ograniczonego użytkowania portu lotniczego im. F. C. oraz pominięcie tej informacji w operacie zarówno w części opisowej jak i przy obliczaniu wskaźników korekcyjnych dla podanych cen transakcyjnych,

• braku jakichkolwiek ustaleń operatu co do sposobu wykorzystywania działek będących przedmiotem analizowanych transakcji, działki wycenianej oraz współczynników korekcyjnych;

a w konsekwencji przyjęcie, że operat J. N. opiera się o analizę transakcji nieruchomościami podobnymi, podczas gdy 75-80% działek porównywanych leżało w strefie ograniczonego użytkowania o dużym natężeniu hałasu;

4. naruszenie art. 107 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 77 kpa oraz art. 156 ust. 3 ugn i art. 156 ust. 4 ugn poprzez uznanie za aktualny operat rzeczoznawcy J. N. na dzień [...] lipca 2018 r., podczas gdy:

• dokonano nieznanej prawu czynności stwierdzenia aktualności aktualnego jeszcze operatu (bowiem klauzula została nadana na 20 dni przed upływem okresu aktualności operatu),

• wątpliwe jest czy rzeczoznawca mógł uznać operat za aktualny w tak znacznym czasie od daty jego obowiązywania, bowiem stworzył on w ten sposób operat o dacie obowiązywania 13 miesięcy i to niezgodny ze standardami organizacji rzeczoznawców,

• brak jest w klauzuli z dnia [...] czerwca 2017 r. jednoznacznego stwierdzenia co do możliwości przedłużenia okresu jego aktualności z uwagi na brak jakiejkolwiek daty,

• klauzula aktualizacyjna nie spełnia wymogów przewidzianych art. 156 § 4 ugn, w szczególności zaś brak jest jakiejkolwiek transakcji, na której oparł się rzeczoznawca aktualizując operat oraz analizy transakcji jako takiej (bowiem żadnych transakcji wspomnianych jako analizowane nie załączono),

• rzeczoznawca przeczy sam sobie twierdząc, że dokonał analizy (aktualizacja z dnia [...] czerwca 2017 r.), podczas gdy w piśmie z maja 2017 r. (gdzie ustosunkowuje się do uwag skarżącej) podaje jedną nową transakcję;

a w konsekwencji wydanie decyzji bazującej na operacie, który utracił aktualność m.in. na skutek błędnej aktualizacji oraz zmiany przepisów, do których doszło po jego wydaniu;

5. naruszenie art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 77 kpa, art. 79a § 1 kpa i art. 81 § 1 kpa poprzez brak poinformowania strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego, a tym samym naruszenie przepisów postępowania mające bezpośredni wpływ na treść ustaleń dowodowych organów, tj. m.in. uniemożliwienie stronie:

• zgłoszenia wniosku o aktualizację operatu rzeczoznawcy S. S.,

• złożenia wniosku o dokonanie ponownej aktualizacji operatu rzeczoznawcy J. N. oraz złożenia wniosku, o którym mowa w art. 157 ust. 3 ugn w stosunku do tegoż operatu;

6. naruszenie art. 35 § 3 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 79a § 1 kpa oraz 107 § 1 kpa poprzez zwlekanie z wydaniem decyzji ponad termin określony w 35 § 3 kpa i prawdopodobnie jednoczesne jej antydatowanie (opisane poniżej), a tym samym doprowadzenie do upływu terminu ważności operatu S. S. i zaniechanie aktualizacji tegoż operatu w sytuacji, gdy jednocześnie w obiegu wg Wojewody pozostał nieprawidłowo zaktualizowany operat rzeczoznawcy J. N., oparty na nieaktualnych wytycznych Polskiej Federacji Rynku Nieruchomości;

7. naruszenie art. 107 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez opatrzenie decyzji datą [...] lipca 2018 r. (jako datą jej wydania), podczas gdy decyzja została do strony nadana dopiero w dniu [...] lipca 2018 r., a tym samym utorowanie drogi przez organ do uznania za aktualny operatu rzeczoznawcy J. N., którego termin ważności upływał wg Wojewody [...] lipca 2018 r.;

8. naruszenie wyrażonej w art. 8 kpa zasady bezstronności poprzez :

• skierowanie przez Prezydenta [...] skargi na rzeczoznawcę majątkowego S. S., a tym samym niedopuszczalną próbę wywierania nacisku na rzeczoznawcę S. S.,

• powoływanie się na toczące się postępowanie dyscyplinarne przez Wojewodę [...], pomimo że do chwili obecnej nie zostało ono zakończone, a same jego podstawy są bardzo wątpliwe;

co wskazuje na zamiar obu organów pozbawienia dowodu z dokumentu urzędowego jego walorów i znaczenia bez prowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek czynności i czynienia własnych ustaleń, przy jednoczesnym formułowaniu opinii, do których wyrażania są uprawnione inne organy (dyscyplinarne) zwłaszcza, że jednocześnie prezentują one w uzasadnieniach decyzji przekonanie o niemożności kwestionowania ustaleń wynikających z operatów szacunkowych;

a w konsekwencji (co do zarzutów 5-8) wydanie decyzji niekorzystnej dla skarżącej, która to oparta jest o ustalenia bazujące na materiale dowodowym uzyskanym w wyniku nieprzestrzegania w/w zasad proceduralnych, w tym prawa strony do zgłoszenia wniosków przed organem II instancji;

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W świetle art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tzn. nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Ocena legalności działania administracji publicznej dokonywana jest na podstawie akt sprawy, tj. na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego, stosownie do regulacji art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to w szczególności, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie ustalonego przez organ i wynikającego z akt administracyjnych stanu faktycznego (argumentum ex art. 106 § 3 tej ustawy). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony. Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie pod kątem respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, dochowania wymaganej prawem procedury i zgodności działania z prawem materialnym, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.

Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że nie naruszają one prawa, a wobec tego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w sprawie odnośnie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. orzekającą o ustaleniu na rzecz skarżącej odszkodowania w wysokości [...] ,-zł za grunt położony w W. w Dzielnicy [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, stanowiący własność [...] wydzielony pod drogę publiczną (powiatową) ulicę [...], obecnie Al. [...].

Przedmiotowa działka powstała w wyniku zawnioskowanego przez skarżącą podziału nieruchomości nr [...] o pow. [...] m2 obrębu [...] położonej przy ul. [...]. W dniu wydania decyzji podziałowej, tj. [...] września 2005 r. projektowana działka nr [...] miała przeznaczenie drogowe pod ulicę [...]. Na podstawie uchwały Rady [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] droga Sobieskiego-Bis została zaliczona do kategorii drogi powiatowej. Przedmiotowy podział został dokonany zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], zatwierdzonego uchwałą Rady [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...], zgodnie z którym grunt wycenianej nieruchomości usytuowany był na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 3KDL o przeznaczeniu pod drogę publiczną ul. [...] (dzisiejszą Al. [...]).

Stosownie do art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W świetle art. 98 ust. 3 tej ustawy za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że strony nie doszły do porozumienia w sprawie odszkodowania, a postępowanie odszkodowawcze zainicjowane zostało pismem skarżącej z dnia [...] stycznia 2013 r.

Kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowana reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Przepisy te określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania należnego za działki gruntu przejęte pod drogi publiczne.

Zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. W świetle art. 134 tej ustawy, który stosuje się odpowiednio na mocy art. 130 ust. 1 zdanie trzecie, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości – jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie – przy określaniu, której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartością rynkową nieruchomości jest zaś najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mający zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2017 r. na mocy art. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1509). Wyjaśnić bowiem należy, że w wyniku nowelizacji tego przepisu, dokonanej na podstawie art. 1 pkt 24 powołanej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, powołany art. 151 ust. 1 otrzymał z dniem 1 września 2017 r. brzmienie: "Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w trudnej sytuacji przymusowej.". Jednocześnie, ustawodawca w art. 4 ust. 4 i 5 ustawy zmieniającej, który to przepis wszedł w życie w dniu 1 września 2017 r., wskazał, że do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy [ustawy zmieniającej] i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy [ustawy zmieniającej] nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy [ustawy zmieniającej] dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy [ustawy zmieniającej] stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Wobec tego, że operat szacunkowy określający wartość nieruchomości został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] lipca 2016 r., a więc przed wejściem w życie w dniu 1 września 2017 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, również przed wejściem w życie tej ustawy została potwierdzona jego aktualność w dniu [...] czerwca 2017 r., oznacza to, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 151 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2017 r.

Według art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 1 tej ustawy opinia sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego. Wartość rynkowa nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym jako nieruchomości podobne rozumie się nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, które były przedmiotem obrotu rynkowego i charakteryzują się podobieństwem co do położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na wartość. Zauważyć przy tym należy, że podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością, nie oznacza ono również, że zakres występowania tych i innych cech musi być taki sam, bowiem przy wycenie uwzględnia się wagi cech rynkowych nieruchomości. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości.

W celu więc określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, na zlecenie organu został w dniu [...] lipca 2016 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. N. operat szacunkowy, w którym określono wartość prawa własności nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną, stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2 na kwotę [...],-zł, tj. [...] -zł za 1 m2.

Operat ten nie budził zastrzeżeń organów. Uznały, że sposób wyceny w nim przyjęty jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie. Operat szacunkowy sporządzony został według stanu nieruchomości z [...] września 2005 r., tj. z dnia wydania decyzji orzekającej o podziale nieruchomości oraz według poziomu cen z [...] lipca 2016 r., tj. z daty wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że przedmiotem wyceny była nieruchomość stanowiąca działkę przeznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę, do porównań zostały przyjęte nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Do wyceny gruntu rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, w której do porównań przyjęto z rynku lokalnego nieruchomości podobne w Dzielnicach: [...], które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są zarówno ceny transakcyjne oraz warunki zawarcia transakcji, jak i cechy tych nieruchomości, charakteryzujące się w szczególności podobieństwem co do położenia, stanu prawnego, przeznaczenia pod drogi, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na wartość. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Na potrzeby wyceny rzeczoznawca majątkowy przyjął ze zbioru dostępnych transakcji próbkę 17 transakcji umów kupna-sprzedaży reprezentatywnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych na cele drogowe o cenach jednostkowych od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Ostatecznie po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (atrakcyjność lokalizacyjna, dojazd, sposób zagospodarowania gruntów przyległych i elementy sąsiedztwa; kategoria drogi i potencjał inwestycyjny gruntu oraz dotychczasowy sposób użytkowania, a także możliwość zmiany sposobu zagospodarowania; wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej; inne czynniki – cechy fizyczne, geotechniczne, ograniczenia prawne itp. oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości została określona w wysokości [...] ,-zł, co po uwzględnieniu powierzchni działki [...] m2 dało wartość prawa własności działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną na poziomie [...],-zł według stanu na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu. Rzeczoznawca majątkowy był obowiązany przepisami prawa do wyceny na podstawie cen nieruchomości drogowych, jeśli stan rynku na to pozwalał. Do wyceny nieruchomości tego rodzaju odnosi się przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Zatem podstawą wyceny nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest właśnie przepis § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia, nie zaś § 36 ust. 1 rozporządzenia. W świetle przepisu § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia, w pierwszej kolejności rzeczoznawca winien szacować wartość wywłaszczonej nieruchomości przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej na podstawie dostępnej wiedzy o transakcjach nieruchomości drogowych i tak też uczynił rzeczoznawca w tej sprawie. Dopiero brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z tego rozporządzenia jednoznacznie zatem wynika kolejność stosowania podejść.

W skardze pełnomocnik skarżącej zakwestionował przyjęty przez organy orzekające w sprawie operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego J. N. z dnia [...] lipca 2016 r. twierdząc, że jest wadliwy, gdyż zaniża wartość wywłaszczonej nieruchomości, która ma wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

W ocenie Sądu brak jest podstaw pozwalających na stwierdzenie, że niewłaściwie został sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2016 r. Operat wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, przedstawia analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, analizę rynku lokalnego, przedstawia ceny transakcyjne nieruchomości, opisy nieruchomości, czynniki wpływające na kształtowanie się cen, charakterystykę nieruchomości wycenianej w aspekcie cech rynkowych z określeniem wag cech rynkowych i zakresów kwotowych. Rzeczoznawca zbadał również tzw. trend czasowy i stwierdził, że w badanym okresie ceny gruntów nie charakteryzowały się ani tendencją wzrostową, ani tendencją malejącą. Rzeczoznawca dołączył również zestawienie nieruchomości porównawczych i ich parametry. Stosowanie podejścia porównawczego wymaga zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego i takie uzasadnienie zostało w nim zawarte. Dostosowano również wskaźniki korygujące. Stwierdzić należy, że rzeczoznawca w operacie zawarł wszelkie wymagane przepisami prawa informacje na temat przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawy prawnej jej dokonania, opisał stan prawny nieruchomości, a także stan nieruchomości przed i po podziale. W operacie rzeczoznawca ponadto wskazał zastosowaną metodę wyceny, przeprowadził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie wyceny, określił założenia przyjęte do wyceny, wybór i opis nieruchomości porównywalnych. Wynik wyceny został wyczerpująco uzasadniony. W związku z zastrzeżeniami zgłoszonymi przez stronę do operatu, rzeczoznawca ustosunkował się do nich w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., nie znajdując podstaw do zmiany swych wniosków.

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, podjęły wszelkie czynności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Organy wszechstronnie zebrały i wnikliwie oceniły zebrany materiał dowodowy, nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa oraz naruszenia prawa materialnego. Sam fakt wydania decyzji niezgodnej z oczekiwaniem strony nie uzasadnia twierdzenia, że doszło do naruszenia słusznego interesu strony, czy też innych zasad postępowania wymienionych w art. 7 kpa. Ocena organów została oparta na całokształcie ustalonych okoliczności faktycznych i nie jest oceną dowolną. Organy ustosunkowały się też do zarzutów w wystarczającym stopniu, przeprowadziły rozważania, które były odpowiedzią na te zarzuty, nawet jeśli nie zostały one przytoczone dosłownie.

Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Operat szacunkowy stanowi zatem sformalizowany prawnie dowód wartości nieruchomości, a wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być oczywiście podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom. Rzeczoznawca majątkowy ma zatem pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, co jednak nie oznacza związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia prawidłowość sporządzenia i wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszelkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy elementów oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Jednakże zważyć także należy, że, jak wyżej wskazano, operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 kpa. Jednak ani Sąd, ani organ prowadzący postępowanie, nie ma kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne, nie może więc wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Poza zakresem analizy organów i sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Metodyka i technika szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu ani też sądu administracyjnego. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, a także obszaru i okresu badania. Organ powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wskazać przy tym należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, zgodnie z którym stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. Procesowa ocena operatu szacunkowego jednak musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. W tym sensie organ przykładowo może zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych, tj. ze względu na sprzeczność z przepisami prawa. Organ może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów, tj. ze względu na sprzeczność z innymi dowodami. Organ może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe, tj. ze względu na sprzeczność z wiedzą ogólną. Organ może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, czy niespójności, tj. ze względu na sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ czy sąd administracyjny jest więc dopuszczalne wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli wykazane zostanie, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. W żadnym zaś wypadku nie można oczekiwać od organu czy sądu administracyjnego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy specjalnej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ lub przez stronę z oceny operatu dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej, aczkolwiek zakres przedmiotowy oceny specjalistycznej jest oczywiście nieograniczony. Odróżnić więc należy ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Powyższe uwagi zakreślają ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, a w konsekwencji określają zarazem ramy sądowoadministracyjnej kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie. Podważenie prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących mogłoby więc nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro powołany art. 157 ust. 1 nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych ani od sądu, skoro w ich ocenie zastosowane współczynniki nie wzbudziły wątpliwości co do ich prawidłowości. Jeżeli strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu i przyjętego jako podstawa ustalenia wysokości odszkodowania i uważa, że istnieją nieprawidłowości w zakresie przyjętego warsztatu technicznego rzeczoznawcy, sposobu wyceny nieruchomości, zastosowanych lub też niezastosowanych w nim kryteriów wyceny tej nieruchomości, to miała możliwość zwrócenia się, stosownie do art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości, do odpowiedniej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia tego operatu, bowiem tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych posiada wyłączną kompetencję do weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości. W świetle normatywnej treści tego przepisu ocenie organu administracji w postępowaniu administracyjnym nie może podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Jak wynika z akt sprawy skarżąca z tej możliwości nie skorzystała, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa, własnej analizie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanej decyzji oraz na operacie z roku 2009, który utracił ważność i nie może stanowić dowodu w sprawie i kontroperacie sporządzonym w dniu [...] kwietnia 2017 r. na zlecenie strony przez S. S., którego poprawność sporządzenia została zakwestionowana przez organ pierwszej instancji i w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Organ był w pełni uprawniony do dokonania oceny tego operatu złożonego przez stronę w toku postępowania w aspekcie zgodności z przepisami prawa. Taka niezgodność została stwierdzona. Dla stwierdzenia tego faktu nie była wymagana żadna wiedza specjalna, a tylko wystarczyło zestawić treść operatu z odpowiednimi przepisami prawa, nie istniały również w tym zakresie wątpliwości, które należałoby wyjaśniać, czy też powoływać innego biegłego zgodnie z art. 84 kpa. Nie doszło zatem do naruszenia tego przepisu. Ponadto w świetle treści art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

W tej sytuacji postawione zarzuty uznać należy za polemikę z ustaleniami biegłego, niepopartą żadnym rzetelnym dowodem, bowiem w postępowaniu administracyjnym skarżąca nie przedstawiła kontroperatu, który mógłby jako dowód podlegać ocenie organu. Wobec tego zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, jak również nie jest zasadny zarzut naruszenia Rozporządzenia UE nr 575/2013 w zakresie zawartej w nim definicji wartości rynkowej, gdyż rozporządzenie to nie znajdowało zastosowania w przedmiotowym postępowaniu. Jak wynika z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia "wartość rynkowa" w tym rozporządzeniu została zdefiniowana w pkt 76 na użytek niniejszego rozporządzenia i odnosi się do kwestii w nim uregulowanych dotyczących wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych. Rozporządzenie to nie odnosi się więc do sposobu wyceny nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową, nie miało zastosowania w sprawie, organ nie mógł więc naruszyć jego postanowień.

Nie zasługuje na uwagę również zarzut naruszenia przez rzeczoznawcę wytycznych organizacji rzeczoznawców majątkowych, a to z tej przyczyny, że wytyczne i standardy organizacji zawodowych nie mają mocy przepisów prawa powszechnie obowiązującego i w związku z tym nawet gdyby takie naruszenie miało miejsce, to pozostawałoby bez wpływ na ocenę operatu i wynik sprawy.

Niezasadny jest także zarzut braku jakiegokolwiek uzasadnienia dla wyboru transakcji analizowanych jako podobne, jak również uznanie za podobne do nieruchomości wycenianej działek o powierzchni kilka razy mniejszych. Żaden przepis prawa, w szczególności art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawierający definicję "nieruchomości podobnej", nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości, co nieruchomość wyceniana. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji. Wskazuje na to wyraźnie art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Stąd ceny koryguje się ze względu na owe cechy różniące oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Stąd "podobne" nie oznacza "identyczne". Oczywistym jest, że nie ma nieruchomości porównawczych w pełni zbieżnych z nieruchomością porównywaną i zawsze wystąpią pewne różnice w kwestii ich parametrów. Do porównań zaś zostały przyjęte przez rzeczoznawcę nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu, co nieruchomość wyceniania. Biegły opisał cechy mające wpływ na wartość nieruchomości. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, wielkość powierzchni nie stanowi cechy wpływającej na wartość nieruchomości. Tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia nieruchomości, o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej. Wielkość powierzchni nie jest zaś czynnikiem wpływającym na wartość nieruchomości. Wielkość powierzchni miałaby wpływ na cenę rynkową, ale nieruchomości przeznaczonej np. pod zabudowę mieszkaniową. Kształt i wielkość działek nie wpływają na cechy jednostkowe nieruchomości drogowych, ponieważ te cechy są zdeterminowane tylko i wyłącznie potrzebami zrealizowania inwestycji drogowych. Strona niezadowolona mogła kwestionować operat poprzez zwrócenie się do organizacji rzeczoznawców o jego weryfikację i to tam mogła podnosić zarzuty dotyczące m.in. przyjętych cech nieruchomości, sposobu dokonania wyliczeń, czy merytorycznych wniosków rzeczoznawcy. Samo niezadowolenie z opinii biegłego z tego powodu, że ustalił niższą wartość nieruchomości od wartości ustalonej w nieaktualnym operacie czy w operacie zakwestionowanym przez organ pod względem poprawności jego sporządzenia, nie poparta żadnym dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego, czy dowodem (kontroperatem) świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu, jest niewystarczające do zakwestionowania wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę.

Również nietrafny jest zarzut dotyczący aktualności operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu 8 lipca 2016 r. W świetle przepisu art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Sporządzony w sprawie operat w dniu 8 lipca 2016 r. pozostawał więc aktualny, w świetle tego przepisu, do dnia 8 lipca 2017 r. Zgodnie z art. 156 ust. 4 tej ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W niniejszej sprawie aktualność operatu została potwierdzona w dniu [...] czerwca 2017 r., zaś decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...] grudnia 2017 r., natomiast zaskarżona decyzja w dniu [...] lipca 2018 r. Z mocy przepisu art. 156 ust. 4 zdanie trzecie, po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ustawodawca ograniczył zatem możliwość aktualizowania operatów szacunkowych, wyraźnie stanowiąc, że w wyniku aktualizacji operat szacunkowy może być wykorzystywany tylko przez okres kolejnych 12 miesięcy, liczonych od dnia upływu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W świetle powyższego to biegły decyduje o tym, czy sporządzony przez niego operat zachowuje aktualność, zaś datę ważności operatu wyznacza przepis art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomości wskazując, że w wyniku aktualizacji operat może być wykorzystywany tylko przez okres kolejnych 12 miesięcy liczonych od dnia upływu okresu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej, termin ten jest więc liczony nie od daty potwierdzenia aktualności operatu, lecz od dnia upływu okresu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Zatem sporządzony w tej sprawie operat w dniu [...] lipca 2016 r. – po potwierdzeniu aktualności – zachowywał aktualność do dnia [...] lipca 2018 r. Wyjaśnić też należy, że żaden z obowiązujących przepisów prawa nie zakazuje potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego w okresie jego ważności. Aktualność operatu szacunkowego może być potwierdzona jeszcze w okresie jego ważności, jeżeli organ nabierze wątpliwości (np. na skutek intensywnej zmiany czynników mających wpływ na wysokość ceny), czy operat, mimo jego aktualności, nadal może być wykorzystywany. W niniejszej sprawie organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności sporządzonego przez niego operatu ze względu na zawartą na str. 15 w pkt 4.2. operatu klauzulę, że datą, na którą określono wartość przedmiotu wyceny jest: [...] lipca 2016 r. przy założeniu, że data ta odpowiadać będzie dacie wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania.

Nie ma racji wnoszący skargę twierdząc, że ceny transakcyjne nabycia gruntów pod drogi publiczne nie mają charakteru rynkowego, zgodnego z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na to, że na rynku lokalnym, jako nabywca tych gruntów występuje tylko jeden podmiot. W ocenie Sądu brak jest podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości nawet, jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi, w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego też uznać należy, że treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie. Przede wszystkim jednak tak skonstruowany został – z mocy właściwych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia – proces ustalania wartości należnego odszkodowania.

Nietrafiony jest zarzut naruszenia art. 35 kpa, ponieważ to, czy organ wydał decyzję w terminie zakreślonym przez przepisy prawa, nie podlega ocenie w tym postępowaniu. Jak również nie podlega ustalaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym faktycznej daty wydania decyzji, bowiem sąd administracyjny nie prowadzi postępowania ani dochodzeniowo-śledczego, ani dowodowego.

Wydane przez organy orzekające w tej sprawie decyzje są zgodne z prawem. Organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. W swoich decyzjach przedstawiły w sposób szczegółowy, dlaczego uznały wartość dowodową tej opinii. Operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego stanowi jeden z dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, który podlega ocenie przez organ administracji, tak jak każdy inny dowód, na podstawie art. 80 kpa. Natomiast zgodnie z przepisem art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Strona, kwestionując ustalenia operatu, powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu na tę okoliczność. Jednym z takich środków dowodowych może stanowić operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego, szacujący wartość tej samej nieruchomości. Przedłożony organowi przez stronę operat, wykonany na jej zlecenie, podlegałby takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Strona uprawniona była także odwołać się do organizacji zawodowej rzeczoznawców, celem oceny prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu administracji, czego nie uczyniła. Podkreślić, bowiem należy, że biegły posiada wiadomości specjalne z danej dziedziny i w oparciu o nie wycenia nieruchomość.

Zarzut skarżącej, że ustalone odszkodowanie jest zaniżone nie został podzielony przez Sąd, ponieważ w ocenie składu orzekającego skarżąca skutecznie nie podważyła wartości dowodowej operatu szacunkowego. Kwota określona przez biegłego nie musi być identyczna do wartości oczekiwanej przez skarżącą. Wskazać w tym miejscu należy na pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z dnia 14 marca 2000 r. P 5/99 (OTK 2000/2/60) oraz z dnia 20 lipca 2004 r. SK 11/02 (OTK-A2004/7/66), że "słuszne odszkodowanie", to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego wynika, że – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie bowiem – jak wywodził Trybunał – następuje na cele publiczne, tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości ma za zadanie rekompensować wartość utraconego prawa, a nie szkody wskutek wywłaszczenia nieruchomości.

Analiza operatu nie potwierdziła zarzutów skarżącej kwestionującej jego rzetelność i wartość dowodową. W operacie szczegółowo opisano zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny, wykonano analizy danych i charakterystykę rynku nieruchomości, dokonano analizy transakcji nieruchomości podobnych i wreszcie określono wartość nieruchomości. Brak jest więc podstaw do zakwestionowania operatu stanowiącego w przedmiotowym postępowaniu dowód w sprawie.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 77, 79a § 1, 81 § 1, 107 § 1 kpa, ani art. 134, 151, 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani § 36 rozporządzenia Rady Ministrów, ani też innych przepisów, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 kpa zaskarżona decyzja została również właściwie uzasadniona, a strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 kpa.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.