Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 775/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] (nr [...]) stwierdzające niedopuszczalność zażalenia B. Z. (dalej: skarżąca) i R. Z. na postanowienie Prezydenta Miasta L. (dalej: organ I instancji) z [...] nr [...] o odmowie A Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej również jako: inwestor, spółka) wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. nr [...].

Wnioskiem z dnia 26 września 2017 r. A Sp. z o.o. wystąpiła do Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego L. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Do wniosku załączono m. in. kartę informacyjną przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej oraz kwalifikację planowanej inwestycji względem kwalifikacji do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzone przez biegłego. We wnioskach końcowych biegła na podstawie § 2 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej jako: rozporządzenie) stwierdziła, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymaga się sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ponadto, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia biegła uznała, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym w ocenie biegłej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla rozpatrywanego przedsięwzięcia nie jest wymagane.

Postanowieniem z 16 października 2017 r. organ I instancji wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na fakt, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w związku z tym decyzja taka nie jest wymagana. Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji oparł na art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), dalej jako: k.p.a., art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405), dalej jako: ustawa środowiskowa oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał regulacje prawne w dotyczące przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wskazał, że na podstawie dokumentacji przedstawionej przez inwestora stwierdzono, że planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć, dla których wymagane jest uzyskanie wskazanej decyzji. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania określona w art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którą, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie organu I instancji doręczono wyłącznie pełnomocnikowi inwestora.

Zawiadomieniem z dnia 14 maja 2018 r. organ I instancji poinformował spółkę oraz pozostałe strony o wszczęciu postępowania dotyczącego rozpatrzenia wniosku inwestora w sprawie pozwolenia na budowę obejmującego instalację urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym obiekcie budowlanym przy ul. R. w L. Pismem z dnia 24 maja 2018 r. skarżąca oraz R. Z. zwrócili się do Prezydenta L. wyrażając zaniepokojenie treścią wniosku o wydanie pozwolenia oraz dołączonych do niego załączników. W piśmie wskazano, że wniosek ten nie zawiera istotnych informacji dotyczących oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie i życie ludzi. W ocenie skarżącej oraz R. Z. wniosek spółki nie odnosi się do oddziaływania skumulowanego, podano również w wątpliwość stwierdzenie inwestora oraz organu I instancji o braku możliwości zaliczenia przedsięwzięcia do grupy przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko wnioskując jednocześnie o ponowną analizę konieczności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem inwestora oraz mieszkańców, których nieruchomości objęte zostały zasięgiem oddziaływania inwestycji. W odpowiedzi Prezydent L. poinformował skarżącą oraz R. Z., że zostali uznani za stronę postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, a tym samym po wydaniu decyzji będą mogli złożyć od niej odwołanie. Poinformowano jednocześnie, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor przedłożył postanowienie Prezydenta L. o odmowie wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś właściwy w sprawach pozwolenia na budowę Wydział Gospodarki Przestrzennej, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. nie posiada kompetencji do dokonania ponownej analizy przedłożonej dokumentacji pod względem potrzeby wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym organ uznał, że wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjny jest nieuzasadniony. Pismem z 12 czerwca 2018 r. mieszkańcy budynku przy ul. R. nr [...] złożyli do organu I instancji wniosek o przeprowadzenie konsultacji społecznych w przedmiocie wpływu na życie i zdrowie przedmiotowej inwestycji, zaś odrębnym pismem skarżąca oraz R. Z. ponownie zawnioskowali o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej lub konsultacji społecznych. W odpowiedzi organ wskazał, że brak jest podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Ponadto organ poinformował, że ustalenie wpływu oddziaływania zamierzenia na zdrowie i życie ludzi należy do obowiązku projektanta sporządzającego projekt budowlany, co należy do wiedzy specjalnej i w kwestii tej wypowiedzieć się może jedynie osoba posiadająca w tym zakresie odpowiednie przygotowanie.

Pismem z dnia 4 lipca 2018 r. skarżąca oraz R. Z. złożyli zażalenie na postanowienie organu I instancji odmawiające inwestorowi wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowieniem z [...] organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu wskazał, że przed wszczęciem postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Odmowa wszczęcia postępowania w ocenie organu odwoławczego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, zatem organ nie prowadzi postępowania administracyjnego. Z tych względów zdaniem organu II instancji zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania przysługuje wyłącznie podmiotowi, któremu odmówiono wszczęcia postępowania (wnioskodawcy). Dalej organ odwoławczy wskazał, że skarżąca oraz R. Z. zostali uznani za strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, jednakże w zakresie postępowania z wniosku innego podmiotu zakończonego postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania przysługiwać im może co najwyżej interes faktyczny, który należy odróżnić od interesu prawnego stanowiącego podstawę do przyznania legitymacji strony postępowania administracyjnego.

Skargę na ostateczne postanowienie złożyła B. Z., zarzucając organowi odwoławczemu: - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że wyłącznie wnioskodawca uprawniony jest do złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania; - błędną wykładnię art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji poprzestał analizy sprawy na badaniu kwestii formalnoprawnych, podczas gdy organ dokonał merytorycznej analizy wniesionego wniosku wykraczając poza ramy określone we wskazanym przepisie, a zatem wydał rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ uprawniony jest do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jako niedopuszczalnego z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych tylko w oczywistych przypadkach, gdy już z treści wniosku wynika, że wszczęcie oraz prowadzenie postępowania nie jest w świetle przepisów dopuszczalne. W ocenie skarżącej w rozpatrywanej sprawie organ prowadził postępowanie wyjaśniające, zaś dokonane ustalenia faktyczne sprowadzające się do ustalenia rodzaju przedsięwzięcia i jego wartości progowych, mogły nastąpić wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z przepisami prawa.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny charakteru prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oraz posiadania przez skarżącą legitymacji do wniesienia na to postanowienie zażalenia.

W pierwszej kolejności przywołać należy przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. W myśl ust. 2 przywołanego przepisu uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, 1276, 1496 i 1669). Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia (art. 73 ustawy środowiskowej). Rozporządzenie w § 2 ust. 1 oraz w § 3 ust. 1 wymienia rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W świetle przywołanych regulacji zauważyć należy, że w ustawie środowiskowej ustawodawca uregulował okoliczności, w których wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednakże nie określił formy ani treści rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy przedsięwzięcie nie będzie znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a mimo to – zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej – decyzja taka musi poprzedzić wydanie innej decyzji. W sytuacji takiej inwestor występuje z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jednakże de facto nie ma podstawy do jej wydania, gdyż z opinii biegłego wynika, że przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wobec takiego braku przepisu procesowego w ustawie środowiskowej słusznie organy zastosowały w sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają charakter uzupełniający w sytuacji braku odpowiedniej regulacji proceduralnej w ustawach szczególnych. Niemniej jednak trudno zgodzić się z organem II instancji, iż wydane przez organ I instancji postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania miało w istocie charakter formalny, a nie merytoryczny. Dogłębna lektura orzeczenia organu pierwszej instancji (w szczególności jego uzasadnienia) wskazuje, że organ odwoławczy w ogóle nie ustalił – w świetle ustawy środowiskowej – jaki charakter ma rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Za stanowiskiem skarżącej, według której postanowienie organu pierwszej instancji ma merytoryczny charakter przemawia przede wszystkim okoliczność wykorzystania przez organ w motywach rozstrzygnięcia sporządzonej przez biegłego opinii w postaci karty informacyjnej przedsięwzięcia. Na podstawie samej treści przedłożonego przez inwestora wniosku organ I instancji nie mógł bowiem stwierdzić, czy przedsięwzięcie rzeczywiście w świetle rozporządzenia nomenklaturowego może znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dokonana przez organ analiza opinii biegłego może wskazywać, że zasadnie skarżąca podnosi, że organ- w istocie- przeprowadził postępowanie wyjaśniające, choć o bardzo ograniczonym zakresie. Aby zaś przeprowadzić jakiekolwiek postępowanie dowodowe organ mógł to zrobić (poza zabezpieczeniem dowodów) tylko przeprowadzając postępowanie administracyjne, stosownie do zasad zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. To zaś dalej oznacza, że organ formalnie odmawiając wszczęcia postępowania, w istocie je przeprowadził.

Powyższe zaś przede wszystkim doprowadza do konkluzji, że organ odwoławczy nie dokonał analizy prawidłowości formy i treści rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Wydaje się bowiem, że w świetle ustawy środowiskowej inwestor miał obowiązek wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż następnie zamierzał uzyskać pozwolenie na budowę. Skoro zaś organ przeprowadził postępowanie dowodowe, to, w zależności od ustaleń faktycznych winien był bądź wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W sytuacji, w której organ w ramach przeprowadzanego postępowania dowodowego ustali, iż przedsięwzięcie rzeczywiście nie będzie znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zabraknie w świetle ustawy środowiskowej przedmiotu sprawy, a tym samym zaistnieje przesłanka bezprzedmiotowości uzasadniająca umorzenie postępowania. Stanowisko to potwierdza doktryna: "Należałoby podtrzymać stanowisko, że następstwem braku interesu prawnego lub obowiązku prawnego jest zakończenie postępowania decyzją o umorzeniu postępowania z powodu bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.), a nie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.)" (B. Adamiak, Refleksje na temat dopuszczalności postępowania administracyjnego, opubl: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2015/5/9-25). A zatem w sytuacji, gdy w świetle przepisów prawa materialnego, tak jak w niniejszej sprawie na gruncie ustawy środowiskowej kompetentny organ uzna że, po stronie wnioskodawcy nie powstaje obowiązek prawny uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to winien umorzyć postępowanie.

Zauważyć należy, że organ I instancji odmawiając wszczęcia postępowania przyjął zaistnienie drugiej z wymienionych w treści art. 61a § 1 k.p.a. przesłanek, zgodnie z którą, gdy żądanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W zakresie tej przesłanki mieści się m.in. cywilnoprawny charakter sprawy, sytuacja, w której w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zostało zakończone (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 506/18). Przeprowadzenie natomiast chociażby w minimalnym stopniu czynności wyjaśniających, obliguje organ do wszczęcia postępowania. W wyroku z dnia 30 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 471/18 stwierdził, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a tym samym nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, ponieważ wydaje rozstrzygnięcie, które ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Skoro na skutek odmowy organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Tym samym w ocenie tutejszego sądu zabrakło po stronie organu odwoławczego ustalenia czy postanowienie organu I instancji było rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym.

Z powyższym wiąże się sformułowany przez skarżącą zarzut naruszenia przez organ art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że wyłącznie wnioskodawcy przysługuje uprawnienie do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W tym kontekście należy przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie ustalił rzeczywistego charakteru rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, co, w ocenie sądu, doprowadziło przedwcześnie do przesądzenia o braku legitymacji skarżącej do wniesienia środka odwoławczego w trybie zwykłym lub wniosku o wszczęcie trybu ekstraordynaryjnego. Organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, gdyż w sprawie posiada jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Nie rozważył jednak organ, w świetle dotychczasowych rozważań, kwestii interesu podmiotów zgłaszających żądanie z dnia 12 czerwca 2018 r.

Organ winien bowiem pamiętać o treści art. 64 § 2 kpa, stosownie do którego, jeżeli podanie nie spełnia innych (niż w § 1) wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zatem, w rozpoznawanej sprawie, rzeczą organu odwoławczego jest dokonać przede wszystkim analizy orzeczenia pierwszoinstancyjnego, pod kątem zbadania, czy mamy do czynienia z decyzją/ czy też istotnie z postanowieniem, a w konsekwencji ponownie rozważyć interes prawny skarżących w postępowaniu o ustaleniu środowiskowych....Trzeba bowiem pamiętać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa (zob. np. wyrok SN z 18 października 1985 r., II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158; teza pierwsza wyroku NSA z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, nr 11, poz. 222; wyrok NSA z 12 listopada 1998 r., III SA 962/98, LEX nr 43730; wyrok NSA z 3 sierpnia 2001 r., III SAB 34/01, LEX nr 79247; wyrok NSA z 30 listopada 2001 r., IV SA 2201/99, LEX nr 657198). Dopiero po uzyskaniu odpowiedzi na to pytanie organ rozważy jaki charakter ma pismo wnioskodawców i ewentualnie wezwie tychże do skonkretyzowania charakteru pisma w zakresie zgłoszonego żądania (w tym określenia czy ma ono za cel wszczęcie postępowania odwoławczego w trybie zwykłym, czy też może nadzwyczajnym). Brak ten narusza także zasady ogólne, zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym, zawartą w art. 8. zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, zasadę informowania stron postępowania, w myśl której organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa) .

W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie budzi wątpliwości, że przymiot strony postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań oprócz podmiotu planującego realizację przedsięwzięcia mają również właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której przedsięwzięcie to ma być realizowane, a także właściciele działek sąsiednich w stosunku do nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, i to zarówno działek bezpośrednio z nią graniczących, jak i tych, które objęte są oddziaływaniem danego przedsięwzięcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowany jest jednolity pogląd co do tego, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań, przysługuje tym właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości, na które rozciąga się oddziaływanie przedsięwzięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 108/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Op 561/15). A zatem niezależnie od treści opinii biegłego załączonej do wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ powinien ustalić krąg stron postępowania kierując się przy tym normami prawa materialnego (ustawy środowiskowej). Co więcej w świetle przyjętej w ustawie środowiskowej aksjologii i przyznania przez prawodawcę szczególnego znaczenia prawu do informacji o środowisku oraz udziału społeczeństwa na warunkach określonych ustawą, w postępowaniach wymagających jego udziału, organy prowadzące postępowanie powinny raczej dokonywać interpretacji przepisów w sposób sprzyjający realizacji tych zasad, zamiast w ogóle rezygnować z określenia kręgu stron.

Na marginesie rozważań wskazać należy, że nie jest trafna argumentacja reprezentowana przez organy obu instancji dotycząca możliwości wniesienia przez skarżącą odwołania od ewentualnie wydanego w przyszłości pozwolenia na budowę. Wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi odrębne postępowanie, poprzedzające postępowanie zmierzające do uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny określił nawet decyzję środowiskową jako swego rodzaju "rozstrzygnięcie wstępne" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1483/11). Nie jest jednak tak, że prawidłowo ustalony krąg stron postępowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę konwaliduje błędnie lub zbyt wąsko określony krąg stron w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Argumentacja taka jest niedopuszczalna zwłaszcza biorąc pod uwagę, że pozbawienie prawa strony do udziału w postępowaniu skutkuje kwalifikowaną wadliwością postępowania determinującą zaistnienie podstawy do jego wznowienia. Potwierdza to m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1107/13, w którym podkreślono, że brak stosownej decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji w procesie inwestycyjno-budowlanym stanowi istotne naruszenie przepisów prawa, które może mieć wpływ na treść wydanej decyzji.

W świetle powyższego przyjąć należy, że zarzuty przedstawione w skardze są

zasadne, choć nie obejmują wszystkich nieprawidłowości występujących w przeprowadzonym przez organ odwoławczy postępowaniu. Należy bowiem podkreślić, że z treści zaskarżonego postanowienia w ogóle nie wynika, czy organ odwoławczy dokonał niezależnej od ustaleń organu I instancji analizy stanu faktycznego oraz prawnego, tj. nie określił charakteru prawnego postanowienia wydanego przez organ I instancji, nie ustalił, czy skarżąca miała legitymację do wniesienia zażalenia w świetle przepisów ustawy środowiskowej, a także czy zachowany został termin do jego wniesienia. A zatem w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy dokonana ustaleń w zakreślonym wyżej zakresie.

Mając powyższe na względzie sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302 ze zm.).