Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 341/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11 par. 1, art. 80, art. 156 par. 1 pkt 1-7, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant asyst. sędz. Dominika Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 roku sprawy ze skargi S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpoznaniu wniosku S. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: k.p.a.) utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...] nr [...] stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i rozbudowie zakładu dziewiarskiego, przebudowie linii 15 kV oraz budowie stacji transformatorowej na działkach nr 398/2, 407/2 I 408/1-2 w A.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Burmistrz Gminy A. decyzją z dnia [...] ustalił dla S. A. warunki zabudowy dla opisanej inwestycji.

Pismem z dnia 25 lipca 2013 r. P. W. złożył w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bowiem decyzja została wydana z naruszeniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie podjęcia decyzji. Wnioskodawca zarzucił wyraźną i oczywistą sprzeczność z zapisami obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zakład produkcyjny powstał na terenie którego podstawowa funkcja i jedyna to funkcja mieszkaniowa. Nadto naruszenie prawa osób trzecich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w dniu 9 września 2013 r. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, a następnie decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...]

S. A. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...]. w całości i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności Burmistrza Gminy A. lub o umorzenie postępowania.

Decyzją z dnia [...] SKO utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 69/14, uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, iż decyzja wydana została na skutek rozpatrzenia wniosku S. A. reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niemniej jednak wniosek ten nie powinien był zostać poddany kontroli międzyinstancyjnej. A to z tego względu, że wniosek został sporządzony i podpisany przez profesjonalnego pełnomocnika, który nie złożył do akt, ani wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokumentu potwierdzającego umocowanie do reprezentowania S. A. w toku postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...] Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, iż S. A. był w toku postępowania administracyjnego reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazują na to składane w toku postępowania pisma, oświadczenia woli strony, których skarżący nie kwestionował. Zasadniczym jednak mankamentem jest brak uzewnętrznienia tegoż umocowania, a co za tym idzie ocena jaki był jego zakres. Z akt administracyjnych wynika, że po zawiadomieniu skarżącego o wszczęciu postępowania do akt wpłynął dokument potwierdzający udzielenie przez pełnomocnika dalszego upoważnienia celem przejrzenia akt. Następnie złożony został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podpisany przez pełnomocnika strony, który wskazuje na swoje umocowanie na podstawie pełnomocnictwa znajdującego się w aktach (którego brak). Z uwagi na charakter uchybienia procesowego, sąd nie poczynił oceny merytorycznej, gdyż taka byłaby przedwczesna przed jednoznacznym wyjaśnieniem, czy czynności w sprawie podejmowane były przez umocowanego pełnomocnika, co może i powinien uczynić organ ponownie rozpatrując sprawę. Dopiero bowiem ustalenie, że czynność została dokonana skutecznie, może prowadzić do merytorycznej oceny jej zasadności.

Działając w zgodzie z wytycznymi WSA Kolegium wezwało profesjonalnego pełnomocnika strony do usunięcia braków wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia 10 lipca 2014 r. pełnomocnik strony braki pełnomocnictwa uzupełnił.

Decyzją z dnia [...] SKO utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 893/14 uchylono zaskarżoną decyzję. Sąd wywiódł w uzasadnieniu, iż uwadze organu orzekającego umknął fakt, że postępowanie nieważnościowe powinno zmierzać do udzielenia odpowiedzi na pytanie o to, czy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego można uznać, że w dacie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, że załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy jest mapa w skali 1:500, przyjęta do zasobu geodezyjnego, na której naniesiono granice terenu inwestycji i wyznaczono na działkach nr ewid. 407/2 i 408/1 obowiązującą linię zabudowy. Szczegółowa ocena załącznika graficznego decyzji, w zestawieniu z mapą załączoną przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy prowadzi do konkluzji, że na nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji (na działce nr ewid. 397/2) istniał w czasie ustalania warunków zabudowy przynajmniej jeden obiekt, który mógłby stanowić punkt odniesienia dla rozważań w zakresie spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Brak odniesienia się do tej kwestii – co zasadnie zarzuca strona skarżąca – sprawia, że zaskarżoną decyzję uznać wypada za wydaną przedwcześnie, bez wnikliwej oceny okoliczności sprawy.

Uwzględniając wytyczne WSA, ponownie prowadząc postępowanie Kolegium ustaliło aktualne strony postępowania i zawiadomieniem z dnia [...] – na podstawie art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 k.p.a. – poinformowało wszystkie strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w terminie 7 dni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...]. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...] uznając, że rażąco narusza ona prawo. Inwestor złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nierozpoznanie całości materiału i pominięcie protokołu kontroli organu ochrony środowiska. Nadto pominięcie istnienia działki sąsiedniej, pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nadto strona zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż P. W. jest stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] a co za tym ma legitymację do wyniesienia skargi o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Odwołujący się zarzucił również naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mające istny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów i w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja z [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje własną z dnia [...]

Cytując treść art. 28 k.p.a. Kolegium dokonało wykładni pojęcia "interes prawny" uznając, że jest to obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Konsekwencją takiego pojmowania interesu prawnego jest uznanie, że właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości jest stroną wszelkich postępowań dotyczących jego nieruchomości, w tym także postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże stroną takiego postępowania mogą być także właściciele lub użytkownicy sąsiednich działek. To, że mogą być stroną nie oznacza jednak, że w każdej sprawie, bez względu na jej indywidualny charakter oraz rodzaj planowanej inwestycji, przymiot ten im przysługuje. Kryterium oceny dopuszczalności udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w charakterze strony, może stanowić jedynie, wykazanie przesłanek z art. 28 k.p.a. Jednakże przymiot strony i wystąpienie przesłanek z ww. przepisu, musi być ustalony w każdej konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach. Na ustalenie kręgu stron postępowania rzutują okoliczności konkretnej sprawy – charakter projektowanej inwestycji, a co za tym idzie rodzaj, stopień i zakres jej oddziaływania na otoczenie. Zasięg oddziaływania, czyli obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, zależy od rodzaju inwestycji i sposobu jej oddziaływania, a nie od położenia w stosunku do terenu inwestycji. W kontekście art. 28 k.p.a. Kolegium uznało, że P. W. będący właścicielem działki nr ewid. 400 bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tego powodu Kolegium uznało, że istniały podstawy do wszczęcia postępowania na wniosek P. W.

Następnie Kolegium zaznaczyło, że celem postępowania jest zbadanie, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera wady uzasadniające wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ stwierdza nieważność decyzji, która m.in. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" Kolegium napisało, że taka sytuacja ma miejsce, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Rażące naruszenie ma miejsce tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność.

W sprawie za datę wszczęcia postępowania Kolegium uznało datę wpływu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli dzień [...] Postępowanie to zakończyła decyzja Burmistrza z dnia [...] dlatego w sprawie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2004 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 tej ustawy, gdzie wymienione zostały warunki, które jeżeli zostaną spełnione łącznie, obligują do ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium przechodząc do istoty stwierdziło, iż wprawdzie w aktach sprawy brak jest analizy urbanistycznej w kształcie jaki wynika z zapisów prawa, to jednak zgodnie z wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Łd 893/14) podstawą stwierdzenia nieważności nie może być wadliwe przeprowadzona analiza, która jest jedynie środkiem dowodowym służącym ustaleniu dobrego sąsiedztwa. Powołując się na argumenty sądu Kolegium wskazało, iż oceniając zaskarżoną decyzję skoncentrować się należy nie na samym formalnym braku analizy, a na wnikliwej ocenie istniejącego zagospodarowania wokół terenu inwestycji oraz zbadaniu, czy planowana inwestycja była zgodna z owym istniejącym zagospodarowaniem i nie wywoływała kolizji urbanistycznej.

Kolegium wyjaśniło, iż badając zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdzić należy, iż oprócz wniosku, mapy - załącznika graficznego do decyzji, informacji pochodzących od gestorów sieci, uzgodnień dokonanych w trybie art. 53 ust. 4 ustawy oraz projektu decyzji i decyzji akta sprawy nie zawierają żadnych innych dokumentów. Zgodnie z wyrokiem WSA w Łodzi, koniecznym było przeprowadzenie szczegółowej oceny załącznika graficznego decyzji, w zestawieniu z mapą załączoną przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Należało uwzględnić, na co zwrócił uwagę sąd, iż na nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji (na działce nr ewid. 397/2) istniał w czasie ustalania warunków zabudowy przynajmniej jeden obiekt, który mógłby stanowić punkt odniesienia dla rozważań w zakresie spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Analiza treści map załączonych do akt sprawy pozwala na wyprowadzenie wniosku, iż decyzja z [...] Burmistrza Gminy A. uwzględnia jedynie fakt istnienia na sąsiednich działkach zakładu dziewiarskiego i wywodzi z niego możliwość dalszej rozbudowy tego zakładu, zgodnie z wnioskiem inwestora. Bezspornie, zarówno na działce 397/2, jak i na działkach objętych wnioskiem inwestora t.j. działkach o nr: 398/2, 407/2 i 408/2 znajdują się obiekty dziewiarni. Potwierdza to decyzja nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i zezwalająca na budowę budynku dziewiarni z magazynem (rozbudowa) na działce położonej w A. przy ul. A. 18 nr ewid. gruntów: 408/2, 398/2, 397/2. I bez znaczenia pozostaje fakt, że działka o nr 397/2 jest działką nieobjętą wnioskiem inwestora bowiem fakt, iż znajduje poza oznaczonym przez wnioskodawcę terenem inwestycji nie daje podstaw do uznania jej za punkt odniesienia dla rozważań w zakresie spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Nie może bowiem ujść uwadze organu, iż na działce tej ( nr 397/2) znajduje się budynek tej samej dziewiarni, która to właśnie - w oparciu o wniosek inwestora ma właśnie być rozbudowywana.

Zdaniem Kolegium, uwzględniając stanowisko sądu, niedopuszczalnym byłoby uznanie w takich okolicznościach sprawy za spełnioną zasadę dobrego sąsiedztwa faktu istnienia zakładu dziewiarskiego na sąsiedniej działce i wywodzenie z niego możliwości dalszej rozbudowy tego zakładu. To, że na działce, w sumie sąsiedniej, bo nie objętej wnioskiem o nr 397/2, znajduje się obiekt dziewiarni nie może przesądzić o dopuszczalności jego rozbudowy, jako kontynuacji funkcji. Warto nadmienić, że na mocy aktu notarialnego z dnia 5 czerwca 1998r. Rep. Nr [...] działki nr 398/2 i 397/2 zostały przyłączone do księgi wieczystej działki nr 408/2 - KW [...] ([...]). W dalszej części, oceniając materiał dowodowy organ wskazał, że wokół terenu inwestycji poza wspomnianymi już wyżej działkami, w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji znajdowała się zabudowa mieszkaniowa. Ponadto, w znacznej mierze potwierdzeniem stanu zagospodarowania terenu sąsiedniego w stosunku do terenu inwestycji są ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego z 2004r. Bezspornym jest, że uchwała ta jest późniejsza w stosunku do daty wydania decyzji, lecz jej postanowienia dla przedmiotowego terenu mogą odzwierciedlać nie tylko kierunek przyszłego zagospodarowania, ale także stan zagospodarowania obszaru wokół przedmiotowego zakładu, istniejący już w dacie wydania tej decyzji - zabudowa mieszkaniowa.

Reasumując Kolegium stwierdziło, iż wnikliwa ocena akt sprawy prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją gdy zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy zaskarżoną decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro ustawodawca w pierwszej kolejności wskazuje na potrzebę kontynuowania istniejącej zabudowy, a przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, to fakt niespełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji brak kontynuacji istniejącej zabudowy oznacza, że decyzję podjęto z rażącym naruszeniem przepisu art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja Burmistrza A. z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i rozbudowie zakładu dziewiarskiego, a więc inwestycji mającej charakter produkcyjny (przemysłowy), nie jest możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia kryteriów definiujących demokratyczne państwo prawa. Decyzja ta nie tylko bowiem utrwala, ale także rozszerza zakres i sposób zabudowy i zagospodarowania działek nr ewid. 398/2, 407/2 i 408/1-2 w sposób nieakceptowalnie odbiegający od sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich.

Odnosząc się natomiast do zarzutów wniosku, które w ocenie P. W. stanowią rażące naruszenie prawa słusznym jest powtórzyć należy za składem orzekającym w dniu 3 października 2013 r., że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Dotyczy to także przypadku pozbawienia strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez nie powiadomienie o wszczęciu postępowania dotyczącego jej praw lub obowiązków), powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej wart. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczność taka nie może być uznana zarazem za uzasadniającą ocenę, że wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Należy także podnieść, że na uwzględnienie nie zasługuje zarzut wniosku, iż wydana w dniu [...] decyzja o warunkach zabudowy winna uwzględniać w swojej treści ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na przedmiotowym terenie do dnia [...] Zgodnie bowiem z treścią art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, (tj. w dniu 11 lipca 2003 r.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Skoro więc obowiązujący od [...] na terenie Gminy A. plan zagospodarowania przestrzennego z dniem [...]. utracił z mocy prawa moc obowiązującą, to bezspornym jest, że w dniu [...] nie mógł on stanowić podstawy do wydawania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej nawet wówczas, gdy jego ustalenia były sprzeczne z planowaną inwestycją. Jedynym aktem, na terenach pozbawionych planów, określającym dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu, stanowiła decyzja o warunkach zabudowy (lub decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego). Po dniu [...] nie było bowiem możliwości zastosowania ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sprzed [...] W kwestii zaś zarzutu dotyczącego zasadności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z [...] wobec późniejszego uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są sprzeczne z zawartymi w decyzji Kolegium wyjaśniło, że plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, mającym rangę konstytucyjnego źródła prawa. Ustawodawca w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy nakazał stwierdzać wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 ustawy), co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

W świetle wskazanych wyżej argumentów, Kolegium uznało, że zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przez poprzedni skład orzekający, iż decyzja Burmistrza Gminy A. z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

Wobec powyższych ustaleń bez znaczenia również pozostają argumenty inwestora o braku uciążliwości inwestycji na działki sąsiednie, o czym świadczą protokoły pokontrolne przeprowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, oraz informacje o innych, aktualnie usytuowanych przy tej samej ulicy zakładach produkcyjnych. Są to bowiem kwestie wykraczające poza zakres prowadzonego w sprawie postępowania.

Na marginesie Kolegium zauważyło, że znany jest składowi orzekającemu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 stanowiący, iż art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednakże zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż 16 letni upływ czasu od daty podjęcia decyzji Burmistrza Gminy A. mieści się w pojęciu "znaczny upływ czasu".

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuwzględnienie protokołu z kontroli z dnia 8 lipca 2016 r. organu ochrony środowiska oraz dokumentacji fotograficznej wskazującej na prowadzenie przy ul. A zakładów produkcyjnych innych przedsiębiorców;

- art. 28 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, że P. W. jest stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...]

- art. 80 k.p.a. przez dowolne uznanie, iż nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji mimo upływu znacznego czasu od jej wydania oraz poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, a w następstwie błędne przyjęcie, że decyzja z [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz poprzez stwierdzenie nieważności tej decyzji mimo upływu 13 lat od jej wydania;

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, ze nie istniała działka sąsiednia pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie istniała działka nr 397/2, która spełnia powyższe wymogi i nie była zlokalizowana na terenie inwestycji.

Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzja i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji prezentowanej w kwestionowanym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.

Na wstępie przypomnieć trzeba, iż sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli tutejszego sądu, który wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 893/14 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i rozbudowie zakładu dziewiarskiego, przebudowie linii 15 kV oraz budowie stacji transformatorowej na działkach nr 398/2, 407/2 I 408/1-2 w A.

Co jednak ważne dla obecnie kontrolowanego postępowania, wskazać należy, że wytyczne sądu sformułowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2015 r. są wiążące dla organów ponownie rozpoznających wniosek strony o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji, jak również są wiążące dla sądu ponownie analizującego sprawę. Stosownie bowiem do przepisu art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ocena prawna wiąże w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r., sygn. akt II GSK 104/05; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Po 1401/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 347/13 – dostępne, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu, na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić przy tym trzeba, że ocena prawna wiąże nie tylko organy, ale i sąd ponownie rozpoznający sprawę. Związanie sądu, co wyraźnie akcentuje się nie tylko w orzecznictwie, ale i w piśmiennictwie, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. W konsekwencji powyższego, jako przesądzone trzeba ocenić ustalenia sądu dokonane w ramach poprzedniej kontroli.

W ocenie sądu lektura argumentów formułowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz analiza materiału dowodowego uzasadnia stwierdzenie, iż organ wywiązał się z wytycznych sądu, a jednocześnie nie uchybił zasadom postępowania nadzwyczajnego.

Przypomnieć również należy, iż postępowanie skutecznie zainicjowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem, którego celem jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) i dlatego też po jego wszczęciu organ nie gromadzi materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Tak wiec organ nie był władny dokonywać oceny protokołów kontroli organów środowiskowych z [...] czy też materiału zdjęciowego, obrazującego aktualny stan zagospodarowania innych nieruchomości. Przy czym, szczególny charakter postępowania nieważnościowego nie zwalnia organu administracji publicznej od dokonania oceny, pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. całości materiału dowodowego będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji. Obowiązany jest bowiem w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy w sprawie zachodzi którakolwiek z przesłanek sformułowanych w ustawie. Podkreślenia wymaga, iż ugruntowane jest już stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym badając decyzję administracyjną pod kątem poszukiwania przesłanek stwierdzenia jej nieważności, organ administracji publicznej zobowiązany jest do sprawdzenia wszystkich wad tej decyzji, a następnie winien organ ten dokonać kwalifikacji ujawnionych wad decyzji z punktu widzenia przesłanek wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie naruszenia prawa i przypisanie tego naruszenia do jednej z podstaw nieważności decyzji czyni zadość wymogom należytej weryfikacji wad decyzji w procesie stwierdzania jej nieważności (vide: wyroki NSA: z dnia 8 września 2016 r., sygn.akt II OSK 2806/14; z dnia 2 września 2016 r., sygn.akt I OSK 689/15; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn.akt I SA/Wa 739/16).

Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym, w obecnym stanie sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, jako że kwestia ta podlegała już badaniu i ocenie w ramach poprzedniej kontroli sądowej. Krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a. (vide: wyroki WSA: w Krakowie z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 358/13; w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2000/13; wyrok SN z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I CSK 474/13). Przepis art. 28 k.p.a. stanowi zaś, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślić należy, ze istnienie tak pojmowanego interesu prawnego P. W. uprawniające go do skutecznego zainicjowania postepowania nieważnościowego przesądzone zostało uprzednio wydanym wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 893/14. Tym samym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. nie mógł się ostać.

Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] było rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przesłankę rażącego naruszenia prawa należy upatrywać nie w błędach wykładni przepisu, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisu (wyrok NSA z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2573/13). W przedmiotowej sprawie Kolegium wykazało, że ustalając warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i rozbudowie zakładu dziewiarskiego organ rażąco naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy a w szczególności, wynikającą z tego przepisu zasadę dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji. Stosownie do wytycznych sądu organ dokonał analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji, a w szczególności dołączonych map, również w kontekście zabudowy działki nr 397/2, tak jak wskazał to sąd w poprzednim orzeczeniu i wywiódł, że organ merytoryczny z faktu istnienia zakładu dziewiarni, położonego na różnych działkach ( w tym działki nr 397/2, 408/2 i 398/2) w granicach jednej nieruchomości błędnie wywiódł możliwość dalszej jego rozbudowy do rozmiarów rażąco odbiegających od obiektów znajdujących się w otoczeniu tej inwestycji, powodując utrwalenie funkcji produkcyjnej, nie dającej pogodzić się z istniejącą na tym terenie funkcją mieszkaniową. Zgodzić należy się przy tym z Kolegium, że rażące naruszenie prawa – art. 61 ust 1 pkt 1 dotyczy w przedmiotowej sprawie nie tylko zasady dobrego sąsiedztwa rozumianego jako kontynuacji funkcji, ale również parametrów, w tym gabarytów zabudowy nie spotykanych na omawianym terenie. Powyższej oceny nie zmienia przywoływana przez skarżącego okoliczność istnienia aktualnie w sąsiedztwie dwóch zakładów produkcyjnych. Abstrahując od odległości i wielkości tychże zakładów, na co zwracał uwagę w piśmie z dnia 23 września 2016 r. uczestnik postepowania P. W. to zaznaczyć należy, że omawiane postępowanie nie ma na celu rozpoznania sprawy jak to ma miejsce w postępowaniu odwoławczym z uwzględnieniem i wyjaśnieniem aktualnego stanu faktycznego, ale jedynie ocenę wystąpienia kwalifikowanych podstaw nieważności. O ile więc organ rozstrzygając w postępowaniu zwykłym ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie, jak tego wymagają regulacje art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ustosunkowując się do stanowisk stron o ile dotyczą kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego podstaw prawnych, to rozstrzygając w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym ocena organu jest ograniczona i polega na skontrolowaniu, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się tym samym do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przez organ art. 7, art. 8, art. 77 i 80 k.p.a. stwierdzić należy ich bezzasadność, jako że w postepowaniu nieważnościowym nie rozpoznaje się sprawy w jej całokształcie w zakresie meritum, nie orzeka się tym samym co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, ponieważ postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck 2009, s. 280 in.; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 25/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 963/13).

Wbrew zarzutom skargi, w ocenie sądu, organ nie naruszył również art. 156 § 2 k.p.a., co wywiódł w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Zdaniem sądu, analiza zgromadzonego materiału dowodowego i argumentów organu, ale przede wszystkim zestawienie brzmienia odpowiednich, przywołanych wyżej przepisów prawa nie pozostawia wątpliwości co do zasadności oceny, której odzwierciedleniem jest zaskarżona decyzja.

Dodatkowo już zauważyć należy, że decyzja z dnia [...] pozytywnie rozstrzygająca wniosek inwestora z dnia [...] dotyczy również działki 398/2 nie objętej w ogóle tymże wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Z tych wszystkich względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

AC