Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 585/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 , art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. sprawy ze skargi B. S. i A. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], a ponadto uchyla postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu solidarnie na rzecz B. S. i A. S. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez B. i A. (małżonków) S. jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z [...], odmawiającą nakazania A. S. wykonania określonych czynności lub robót w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania oraz legalności wykonanych robót budowlanych, w związku z tą zmianą w części mieszkalno-usługowej obiektu budowlanego położonego w G. przy ulicy W. Wydanie tych aktów administracyjnych nastąpiło po długotrwałym postępowaniu zainicjowanym pismem A. S. z 16 sierpnia 2001 r. wniesionym do organu I instancji dnia 20 sierpnia 2001 r., w wyniku którego nastąpiło wszczęcie z urzędu przed organami nadzoru budowlanego postępowania "w sprawie użytkowania części obiektu budowlanego położonego w G. przy ulicy W.".

W wymienionym piśmie A. S. zarzucił, że część nieruchomości budynkowej użytkowanej przez A. S. jest wykorzystywana na działalność gospodarczą prowadzoną w sposób sprzeczny z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności z zapisu planu wynika dopuszczalność zabudowy mieszkaniowej z usługami o charakterze podstawowym, a w rzeczywistości przedsiębiorca prowadzi warsztat samochodowy, w którym między innymi remontuje i maluje uszkodzone pojazdy samochodowe. Ten sposób prowadzenia działalności gospodarczej prowadzi do nadmiernego hałasu i zanieczyszczenia, czyniąc niemożliwym korzystanie z budynku mieszkalnego graniczącego z warsztatem przez małżonków S.

W postępowaniu administracyjnym, którego pierwszą czynnością była kontrola przeprowadzona przez organ I instancji 18 września 2001 r., wydano cały szereg aktów administracyjnych, z których część została usunięta z obrotu prawnego w wyniku wniesionych środków odwoławczych i skargi sądowoadministracyjnej, a część pozostała w obrocie.

W szczególności w toku postępowania w dniu 21 września 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w odpowiedzi A. S. na jego pismo z 16 sierpnia 2001 r. oświadczył, że "nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez A. S.". Organ odwoławczy, uwzględnił zażalenie A. S. na bezczynność organu I instancji, nakazał załatwienie sprawy "samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych" ( por. postanowienie OWINB w Opolu z 22 listopada 2002 r.).

Decyzją z 15 stycznia 2003 r. organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu mieszkalno – usługowego przez A. S., podnosząc, że nie nastąpiła taka zmiana w rozumieniu art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Decyzją z 17 marca 2003 r., uwzględniając odwołanie A. S., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a., zarzucając, że przed umorzeniem postępowania nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. W szczególności w czasie oględzin nie dokonano jednoznacznych ustaleń o charakterze i przeznaczeniu poszczególnych pomieszczeń oraz ewentualnych zmian eksploatacyjnych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w powiecie [...] decyzją z 3 czerwca 2003 r. ponownie umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przez A. S. wydzielonej części obiektu mieszkalno – usługowego przyjmując, że "obiekt użytkowany jest zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem". Decyzja ta stała się przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności wszczętego z urzędu przez OWINB w Opolu w dniu 26 czerwca 2003 r. W dniu 17 grudnia 2003 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. stwierdzono nieważność decyzji I instancyjnej. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że przedmiotem postępowania była samowolna zmiana sposobu użytkowania legalnie wybudowanego budynku. Przez zmianę sposobu użytkowania budynku, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, rozumie się w szczególności podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno - sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Przedmiotowy budynek, a także cały teren działki nr A (oraz część należąca obecnie do Z. K.), wykorzystywany był jako baza gospodarczo - remontowa Miejskiego Zespołu [...] Szkół w G., a potem stanowił zaplecze zakładu budowlanego. Obecnie przeznaczony jest na działalność gospodarczą A. S. Działalność ta polega na remoncie samochodów. W toku postępowania nieważnościowego ustalono, że A. S. jest użytkownikiem wieczystym działki nr B oraz A i właścicielem budynku tam usytuowanego. Część przedmiotowego budynku przeznaczona jest na mieszkanie, natomiast w części znajdują się pomieszczenia warsztatowe. Według szkicu dołączonego do protokołu kontroli z 25 sierpnia 2003 r., pomieszczenie nr 1 przedmiotowego budynku wyposażone jest w podnośnik samochodowy o udźwigu dwóch ton. W dniu kontroli znajdował się w nim samochód osobowy, spawarka oraz części samochodowe. Po obu stronach tego pomieszczenia znajdują się trzy małe pomieszczenia gospodarcze (magazynki) z narzędziami, oponami i sprężarką oraz jedno nieużywane. Pomieszczenie nr 2 przeznaczone jest do naprawy samochodów, wyposażone jest w kanał oraz szlifierkę stołową, wyważarkę do kół urządzenie do ściągania opon. W trakcie kontroli w pomieszczeniu na kanale znajdował się samochód osobowy. A. S. oświadczył, że naprawy samochodów prowadzi tylko w pomieszczeniu nr 2, pozostałe pomieszczenia wykorzystuje natomiast jako gospodarcze. Porównanie poprzedniego sposobu użytkowania tej części obiektu budowlanego z obecnie prowadzoną przez A. S. działalnością wskazuje, że zmianie uległo przeznaczenie pomieszczenia na pobyt ludzi, podjęcie w obiekcie budowlanym (jego części) działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, warunki pracy, warunki zdrowotne, warunki higieniczno - sanitarne i warunki ochrony środowiska, oraz wielkość lub układ obciążeń.

Powyższe wskazuje na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. W razie jego braku właściwy organ, stosownie do postanowień ustępu trzeciego cytowanego artykułu, powinien orzec stosowne obowiązki.

Decyzja OWINB w Opolu z 17 grudnia 2003 r. została zaskarżona przez A. S. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który po zleceniu uzupełniającego postępowania dowodowego, wydał decyzję w dniu [...], którą uchylił zaskarżony akt i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w powiecie [...] z 3 czerwca 2003 r.

Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie została zaskarżona przez A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 14 czerwca 2005 r. w sprawie VII SA/WA 1197/04 uchylił decyzję GINB z [...] Sąd ten zważył między innymi, że ustosunkowując się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących szeregu utrudnień dla otoczenia jakie stwarza już istniejący zakład produkcyjny należy stwierdzić, że pozwolenie właściwego organu na dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest wymagane, gdy zmiana powoduje skutki o charakterze wskazanym w przepisach art. 71 ust.2 Prawa budowlanego. Każde podjęcie lub zaniechanie działalności jest zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust.2 Prawa budowlanego. Według tego przepisu zmiana taka może polegać także na podjęciu albo zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Jakkolwiek art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie zawiera pełnej definicji pojęcia zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w wyniku użycia zwrotu "rozumie się w szczególności", należy przyjąć, że brzmienie tego przepisu oddaje główne intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.Istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jest przepis art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Zawarte w art. 71 ust. 1 odesłanie do art. 32 ustawy Prawo budowlane oznacza, że pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może być wydane po uzyskaniu wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów, przy zachowaniu trybu określonego w art. 32 ust. 2 i 3. Z treści ust. 3 art. 71 ustawy Prawo budowlane wynika, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1 art. 71 przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio. Cały teren działki nr A wykorzystywany był jako baza gospodarczo -remontowa Miejskiego Zespołu [...] Szkół w G., a potem stanowił zaplecze zakładu budowlanego. Obecnie przeznaczony jest na działalność usługową Z. K. i A. S. Wyjaśnienia wymaga kwestia, jaki był sposób użytkowania obiektu a jaki jest obecnie. Badając ją należy wziąć pod uwagę oczywiście stan prawny obowiązujący w czasie dokonywania ewentualnych zmian w przeznaczeniu pomieszczeń. Cennych dowodów w tym zakresie mogą dostarczyć zeznania świadków i stron. Ponadto Sąd zważył, że jasno musi być określony przedmiot prowadzonego postępowania (tj. której części obiektu budowlanego dotyczy postępowanie). W ocenie Sądu, w wydanej decyzji reformatoryjnej, organ odwoławczy nie poświęcił przede wszystkim należytej uwagi podstawowemu zagadnieniu w sprawie tzn. analizie możliwości zastosowania do konkretnego stanu faktycznego pojęcia samowolnej zmiany użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /obecnie t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera w tym względzie przekonujących wywodów, wskazujących na dokonanie przez rozstrzygający organ wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pomija konieczność udziału w postępowaniu wszystkich stron oraz prezentuje powierzchowną ocenę materiału dowodowego.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając przymiot stron postępowania w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego i art. 28 K.p.a. stwierdził, że w przypadku decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego interes prawny w kwestionowaniu takich decyzji, oprócz inwestora i innych osób mogących wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym, mają także właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Oni bowiem, jako tzw. "osoby trzecie", uprawnieni są do żądania, zarówno od inwestora, jak i od organu udzielającego pozwolenia na budowę, zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego.

W konsekwencji po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] utrzymał w mocy decyzję OWINB w Opolu z 17 grudnia 2003 r. W uzasadnieniu podniesiono, iż badając stan faktyczny przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż sporny obiekt był wykorzystywany jako baza gospodarczo - remontowa Miejskiego Zespołu [...] Szkół w G. o pow. użytkowej 685 m2 (vide: akt notarialny rep. A nr 2687/92), potem stanowił zaplecze zakładu budowlanego. W dacie wydania badanej decyzji I instancji był użytkowany jako obiekt biurowo — warsztatowy. W obiekcie tym prowadzony jest remont samochodów. Część budynku przeznaczona jest na mieszkanie, natomiast w pozostałej części znajdują się pomieszczenia warsztatowe. Pomieszczenie warsztatowe wyposażone jest w podnośnik samochodowy o udźwigu 2 ton. Ponadto pozostałe pomieszczenia wyposażone są w urządzenia do remontu samochodów (vide: protokół z oględzin z dnia 25 lipca 2004r.).

Hipoteza normy prawnej wyrażonej w art. 71 Prawa budowlanego z 1994r., stanowi, iż wymagane jest pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części, gdy ma nastąpić przeróbka pomieszczeń powiązana ze zmianą ich przeznaczenia lub podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układu obciążeń.

W niniejszej sprawie można wysnuć zatem wniosek, iż miała miejsce zmiana sposobu użytkowana tegoż obiektu, tj. zmiana przeznaczenia niektórych pomieszczeń oraz zmiana działalności w zakresie zmiany warunków bhp.

Inwestor nie posiadał na tę zmianę pozwolenia, zatem winno to stanowić podstawę do działania na podstawie art. 71 ust 3 Prawa budowlanego z 1994r, skutkujące odpowiednim stosowaniem art. 51 tegoż prawa, w sytuacji, gdy zmiana już nastąpiła.

Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stała się przedmiotem kolejnej skargi sądowoadministracyjnej wniesionej przez A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z 31 stycznia 2006 r. odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 3, w związku z art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwana P.p.s.a.

Po zwrocie akt do organu I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] postanowieniem z dnia 31 lipca 2006 r. wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, nakazał A. S., jako właścicielowi obiektu budowlanego przedłożenie w terminie do 15 listopada 2006 r. oceny technicznej obiektu w części dotyczącej warsztatu samochodowego. Organ wskazał, ze opracowanie winno zawierać inwentaryzację budowlaną z oceną techniczną obiektu, w tym oceną instalacji oraz projekt technologii warsztatu samochodowego ( funkcję warsztatu i jego technologię należało przedłożyć wraz z uzgodnieniem z rzeczoznawcami w zakresie ergonomii, bezpieczeństwa i higieny pracy, sanitarnym oraz ochrony przeciwpożarowej ).

W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na uzasadnienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w decyzji z [...] oraz związanie organów treścią wyroku WSA w Warszawie z 14 czerwca 2005 r. r.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A. S., a OWINB w Opolu postanowieniem z 21 września 2006 r. uwzględnił je. Uchylając postanowienie organ odwoławczy wskazał na braki w zakresie procedury administracyjnej, w szczególności naruszenie art. 11 K.p.a. i art. 107 K.p.a.

Kolejną decyzją z 9 listopada 2006 r. organ I instancji ponownie umorzył postępowanie z urzędu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Jako przedmiot umorzonego postępowania organ wskazał "zmianę sposobu użytkowania przez A. S. wydzielonej części obiektu mieszkalno – usługowego, usytuowanego w G. przy ulicy W.". W uzasadnieniu organ podniósł między innymi, że do 28 lutego 2006 r. sprawa samowolnie wykonywanych robót budowlanych nie była przedmiotem postępowania administracyjnego. Wobec interwencji A. S. "ukierunkowano sprawę" jako przebudowę budynku. Zaznaczono jednocześnie, że nie każda korekta substancji obiektu stanowi automatycznie zmianę jego sposobu użytkowania. Ustalenie tych okoliczności oraz ich wpływu na legalność użytkowania jest przedmiotem postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Reasumując, organ stwierdził, że dalsze prowadzenie postępowania w celu ustalenia faktu samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu jako postępowania samodzielnego, prowadzonego niezależnie i w oderwaniu od postępowania w sprawie samowolnie wykonywanych robót budowlanych jest bezcelowe. Nie znalazł także organ podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, gdyż żadna z przesłanek wymienionych w art. 97 § 1 K.p.a. nie znajduje zastosowania w stosunku do występującego w sprawie stanu faktycznego.

Odwołanie od tej decyzji złożył A. S. i zostało ono uwzględnione przez organ odwoławczy, który 15 stycznia 2007 r. uchylił zaskarżony akt i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Co do uzasadnienia umorzenia postępowania OWINB w Opolu zauważył, że byłoby ono prawidłowe jedynie w sytuacji, gdyby do zmiany sposobu użytkowania zawsze wymagane było wykonanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Tylko w takiej sytuacji możliwym byłoby uznanie, że załatwienie sprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych doprowadzi jednocześnie do likwidacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Jednakże z treści art. 71 Prawa budowlanego wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może polegać na podjęciu lub zaniechaniu określonej działalności lub przez przeróbkę pomieszczenia. Z tego można wnioskować, że postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych nie musi prowadzić do likwidacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania, skoro przeróbką pomieszczenia może być wykonanie także takich robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę.

W kolejnej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], powołując się na art. 105 § 1 K.p.a. oraz ogólnie na art. 71 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r., umorzył postępowanie z urzędu, podnosząc w uzasadnieniu, że "kwestia domniemanych robót budowlanych wykonanych przez A. S. i Z. K. w obiekcie położonym w G. przy ulicy W. w częściach, w których są oni właścicielami nieruchomości jest przedmiotem odrębnego postępowania". Prawdopodobnie wykonane roboty budowlane nie miały w ocenie organu wpływu na zmieniony sposób użytkowania obiektów. Dlatego nie powstała konieczność zwrócenia się do strony o przedłożenie opinii, bądź ekspertyz, w zakresie wykonanych robót, bo takie dokumenty będą miały znaczenie w postępowaniu w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Decyzja I instancyjna ponownie została uchylona przez OWINB w Opolu w dniu 25 czerwca 2007 r., a organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wyraźnie zaznaczył, że nie ma podstaw do prowadzenia odrębnego postępowania co do robót budowlanych wykonanych w spornym budynku. O okoliczności tej PINB w powiecie [...] dowiedział się co najmniej 4 grudnia 2002 r. z pisma Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 2 grudnia 2002 r., przekazującego wystąpienie A. S. z 9 października 2002 r. W piśmie tym wskazano, że dokonano przebudowy budynku. Organ I instancji od początku mógł prowadzić postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy obiektu, która mogła doprowadzić do zmiany sposobu jego użytkowania. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że w ramach zasady dwuinstancyjności nie może wydać orzeczenia reformatoryjnego, gdyż postępowanie dowodowe nie zostało należycie przeprowadzone i do merytorycznego załatwienia sprawy konieczne jest poczynienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

W dniu [...] PINB w powiecie [...] orzekając w sprawie "legalności wykonanych robót budowlanych w części obiektu mieszkalno – usługowego w G. przy ulicy W." ponownie umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Zaznaczył, ze roboty budowlane polegające między innymi na wykuciu bramy wjazdowej i kanału w pomieszczeniu warsztatowym miały na celu przystosowanie pomieszczeń do nowego sposobu użytkowania. Zatem związek przyczynowy między robotami tak wykonanymi, a zmianą sposobu użytkowania jest oczywisty. Niezasadnym byłoby więc rozstrzyganie w sprawie w oderwaniu od wyników postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Jednocześnie postanowieniem z [...] PINB w powiecie [...] działając na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. orzekając w sprawie "samowolnej zmiany sposobu użytkowania oraz legalności wykonanych robót budowlanych w związku z tą zmianą w części obiektu mieszkalno – usługowego" nakazał A. S. przedłożenie oceny technicznej, zawierającej dokładne określenie rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej w obiekcie, przedłożenie mapy geodezyjnej z zaznaczeniem usytuowania obiektów budowlanych, inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej wraz z oceną techniczną oraz aktualne stanowisko organów kontrolnych w zakresie ochrony środowiska i ochrony przeciwpożarowej.

Zażalenie B. i A. (małżonków) S. na powyższe postanowienie nie zostało uwzględnione. OWINB w Opolu postanowieniem nr [...] z [...] utrzymał zaskarżony akt w mocy, nie doszukując się naruszenia przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. To incydentalne postanowienie było przedmiotem zaskarżenia B. i A. (małżonków) S. do WSA w Opolu, który w sprawie II SA/Op 114/08, w dniu 6 maja 2008 r., oddalił skargę.

Odmawiając skarżącym przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, Sąd jednocześnie przyznał im taki przymiot w postępowaniu głównym odwołując się do wyroku WSA w Warszawie z 14 czerwca 2005 r.

Decyzją z [...] PINB w powiecie [...] rozstrzygając sprawę "samowolnej zmiany sposobu użytkowania oraz legalności wykonanych robót budowlanych w związku z tą zmianą w części mieszkalno – usługowej obiektu w G. odmówił wydania nakazu A. S. wykonania określonych czynności lub robót". Decyzję wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W uzasadnieniu podkreślono, że nałożenie na inwestora obowiązków o jakich mowa w art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest bezzasadne, bo wątpliwości co do stanu technicznego i jakości wykonanych robót zostały wyeliminowane po dokonaniu analizy przedłożonej dokumentacji technicznej autorstwa H. B. Stan techniczny obiektu nie wymaga żadnej władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego. Nakaz zaniechania dalszych robót o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest bezprzedmiotowy z uwagi na fakt zakończenia wszystkich prac.

Odwołanie od tej decyzji złożone przez B. i A. (małżonków) S. nie zostało uwzględnione.

OWINB w Opolu decyzją z [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżony akt. W uzasadnieniu organ odwoławczy omówił czynności i postępowanie dowodowe podjęte przez PINB w powiecie [...], relacjonując także treść pism i ekspertyz, na które powołał się organ.

Reasumując podkreślono w uzasadnieniu, że przedłożona dokumentacja spełnia wymogi nałożone postanowieniem PINB w powiecie [...] z [...], "mimo, że nie zawiera wszystkich wymienionych w nim elementów". W ocenie organu odwoławczego wskazane braki nie przesadzają o wartości przedłożonych dokumentów, mimo, że związane są z zarzucanymi w odwołaniu kwestiami bezpieczeństwa użytkowania, ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i wpływu na nieruchomości sąsiednie.

Końcowo organ zauważył, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) stacje obsługi lub remontowe sprzętu budowlanego lub rolniczego, lub środków transportu mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Prowadzone przez Pana S. usługi w zakresie serwisu ogumienia, jak również usługi naprawcze drobne na telefon nie wymagają sporządzenia raportu oddziaływaniu na środowisko, bo nie jest to stacja obsługi środków transportu, co wykazano wyżej.

Zgodnie z przepisami § 72 ust. 1 warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. – Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm. ) minimalna wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi – powinna odpowiadać wymaganiom określonym w tabeli, jeżeli przepisy odrębne, w tym dotyczące pomieszczeń pracy i pomieszczeń służby zdrowia, nie określają innych wymagań i tak, np. pomieszczenia do pracy, nauki i innych celów, w których nie występują czynniki uciążliwe lub szkodliwe dla zdrowia, przeznaczone na stały lub czasowy pobyt: a) nie więcej niż 4 osób – minimalna wysokość w świetle 2,5 m, b) więcej niż 4 osób – 3,0 m. w tej sprawie działalności jest prowadzona jednoosobowo, bez zatrudnienia pracowników. A zatem wysokość pomieszczeń warsztatu spełnia wymogu przepisu §72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] miał obowiązek zastosować procedurę przewidzianą przepisami art. 71 w związku z przepisami art. 50 i 51 prawa budowlanego, to jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem ( art. 51 ust 1 pkt 2 ) albo orzec o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części ( art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ).

Brak możliwości bądź odmowa nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych może nastąpić jedynie w przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i warunkami technicznymi. W rozpatrywanej sprawie PINB w powiecie [...] ustalił, ze zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i warunkami technicznymi, dlatego zasadnie odmówił nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Powyższa decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez B. i A. (małżonków) S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargą wniesioną 4 listopada 2008 r. Skarżący zarzucili organom obu instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej. W szczególności co do zarzutów proceduralnych wskazano na uchybienie normom: art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nie wyczerpujące zebranie oraz błędne rozpatrzenie zebranych dowodów, art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania niestarannie i niezgodnie z przepisami prawa, co podważyło równość stron wobec prawa oraz naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez dowolność w ocenie dowodów i brak wykazania w uzasadnieniu decyzji, dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność, a innym tego atrybutu odmówiono. Co do naruszenia przepisów prawa materialnego strona skarżąca podniosła, że organ I instancji zamiast zastosować art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego wydał na podstawie art. 81 c ust. 2 tej ustawy postanowienie nakazujące między innymi przedłożenie oceny technicznej i inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej obiektu. Pomimo niewykonania tego postanowienia, w szczególności niedostarczenia przez zobowiązanego wszystkich wymaganych dokumentów, organ I instancji nie wyegzekwował nałożonego przez siebie obowiązku, a jednocześnie pominął wymogi nakazane przepisem art. 55 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego i nie doprowadził do procedury uzyskania przez A. S. pozwolenia na użytkowanie samowolnie przebudowanego obiektu. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 66 ust. 3 Prawa budowlanego, który winien być zastosowany przez organy w taki sposób, iż należy wydać decyzję zakazującą użytkowania obiektu w sposób niezgodny z prawem i nałożyć na sprawcę samowoli budowlanej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W tej mierze strona odwołała się do orzeczenia WSA w Warszawie z 7 lipca 2005 r. w sprawie VII SA/Wa 1080/04.

Strona podniosła także czas trwania postępowania, które celowo prowadzone jest z naruszeniem trybu określonego w przepisach Prawa budowlanego w razie stwierdzenia samowoli budowlanej. Podniesiono braki postępowania dowodowego w nawiązaniu zarówno do ekspertyzy technicznej autorstwa H. B. jak i do pominiętych w aktach dokumentów odnoszących się do zapisów planu przestrzennego zagospodarowania, stanowiska organów ochrony przeciwpożarowej, stanowiska organów z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, stanowiska organów z zakresu ochrony środowiska oraz braku aktualnej i oddającej rzeczywisty stan rzeczy w zakresie zabudowy mapy geodezyjnej. Autorzy skargi zarzucili także, że organ I instancji nie dokonał oceny zgodności samowoli budowlanej z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących warsztat obsługi samochodów lub warsztat remontowy zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że prowadzenie takiej działalności jest oczywiście niezgodne z zapisami planu dopuszczającymi jedynie usługi o charakterze podstawowym. W tej mierze strona zarzuciła organom naruszenie § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ( Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm. ).

Skarżący zwrócili też uwagę, że braki postępowania zarzucone decyzji PINB w powiecie [...] zostały bezkrytycznie zaakceptowane, albo niedostrzeżone przez organ odwoławczy, który winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w ramach zasady dwuinstancyjności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i nie uzasadnił tego stanowiska procesowego odwołując się tylko do treści decyzji z [...]

W toku postępowania sądowego skarżący A. S. pismem z 4 maja 2009 r. zarzucił, że akta administracyjne sprawy są niekompletne. Wymienił 24 dokumenty urzędowe lub prywatne, których nie ma w przedłożonych sądowi przez organ odwoławczy aktach administracyjnych i jednocześnie załączył ich kopie.

Organ odwoławczy, któremu doręczono to pismo strony, w odpowiedzi z 8 maja 2009 r., stwierdził, że przedstawił kompletne akta, przy czym przekazał sądowi akta administracyjne organu I instancji w takim zakresie w jakim mu je przesłano.

Na rozprawie skarżący podtrzymali skargę i dodatkowo złożyli fotokopię zapisu graficznego i części opisowej planu odnoszące się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy W. Akcentowali, że naruszając procedurę organy nie dopuszczały ich do czynności kontrolnych lub oględzin. W szczególności nie byli zawiadamiani o takich działaniach organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ponieważ strony nie były w sprawie reprezentowane przez adwokata lub radcę prawnego wypada rozpocząć od wskazania na przepisy regulujące zakres kognicji sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej, a sam sąd administracyjny nie jest kolejną instancją w toku procedury administracyjnej.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wypada odnotować, że okolicznością znaną sądowi urzędowo jest ta, iż wyrokiem z 2 marca 2009r. WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 590/08 uwzględnił skargę B. i A. (małżonków) S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia na A. i Z. K. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych lub czynności w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania oraz legalności wykonywanych robót budowlanych w związku z dokonaną zmiana w części warsztatowej obiektu budowlanego położonego w G. przy ul. [...].

Decyzję tą wydano w skutek zawiadomienia A. S. kwestionującego legalność wykonania robót budowlanych i zgodności użytkowania spornego obiektu z jego przeznaczeniem po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie użytkowania pomieszczeń w budynku stolarni (warsztatowo – usługowym) przez Z. K.

W tamtym postępowaniu administracyjnym prowadzonym równolegle do sprawy uczestnika A. So. organy nadzoru budowlanego wydawały podobne decyzje w ramach identycznie określonych przedmiotów postępowania.

Ostatecznie zaskarżone decyzje różnią tylko osoby uczestników postępowania i okoliczności faktyczne odnoszące się do użytkowanych przez nich obiektów budowlanych oraz profilu działalności gospodarczej, przy czym niektóre okoliczności faktyczne są dla obu stron postępowań wspólne.

Wyrok WSA w Opolu z dnia 2 marca 2009r. w sprawie II SA/OP 590/08 uprawomocnił się w dniu 28 kwietnia 2009 r.

Nie jest on wiążący dla sądu rozpoznającego niniejszą sprawę uczestnika A. S. na podstawie na podstawie art. 153 P.p.s.a. (ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia). Nie występuje tożsamość spraw w rozumieniu art. 111 § 1 P.p.s.a. Niemniej wyrok wydany wobec uczestnika Z. K., w szczególności ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tamtym orzeczeniu, Sąd rozpoznający sprawę uczestnika A. S. w pełni podziela w zakresie wykładni przepisów Prawa budowlanego i naruszenia zasad procedury administracyjnej.

Trzeba zatem zważyć, że mimo żądania skarżących organy nie mogły zastosować przepisu art. 66 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994r., obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania i stwierdzone nieprawidłowości usunąć przez wydanie decyzji zakazującej użytkowania obiektu w sposób niezgodny z prawem i nałożenie na sprawcę samowoli budowlanej obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, gdyż stoi temu na przeszkodzie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego W szczególności w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, gdy wykonano roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, organ ma obowiązek odpowiednio zastosować art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

Konsekwentnie stwierdzić należy, że w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zaś przywołany przez skarżących art. 66 Prawa budowlanego odnosi się do utrzymania obiektów budowlanych wybudowanych zgodnie z przepisami, a nie samowolnie. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skarżących wskazujące na obecne użytkowanie obiektu niezgodnie z przepisami, np. w zakresie wentylacji, oświetlenia światłem dziennym i sztucznym, ogrzewania, ochrony termicznej ścian, ochrony przeciwpożarowej, gdyż w niniejszej sprawie postępowanie dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia właściwego organu.

Prawidłowo organy nadzoru wskazały przepisy Prawa budowlanego które będą miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r. W tym czasie przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumiało się w szczególności przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne (art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Natomiast w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia właściwego organu odpowiednio stosuje się przepisu art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Właściwy organ nadzoru budowlanego jest władny samodzielnie orzekać w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego spowodowała zmiany o jakich mowa w powołanym art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2.

Regulacja art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego do którego odsyłał wymieniony przepis, dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Pierwszy przypadek dotyczy robót budowlanych, których nie można zalegalizować. Jeżeli bowiem w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło nieusuwalne naruszenie prawa, organ jest obowiązany wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze (vide: art. 51 ust. 1 pkt 1). Drugi przypadek, po wykluczeniu pierwszego, dotyczy robót budowlanych podlegających legalizacji, gdy okaże się w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, iż jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót, określając termin ich wykonania (por. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy). Trzeci przypadek nie będzie miał zastosowania w rozstrzyganej sprawie (por. art. 51 ust. 1 pkt 3).

Konsekwencją takiej procedury będzie wydanie decyzji, poprzedzonej postępowaniem wyjaśniającym, wykazującej możliwość legalizacji lub jej brak w razie naruszenia obowiązujących przepisów zwłaszcza miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego oraz szeroko rozumianego Prawa budowlanego.

Następnie, jeżeli możliwość legalizacji istnieje, organ ma obowiązek w pierwszym rzędzie przeprowadzić postępowanie w celu usunięcia stanu samowoli poprzez legalizację robót. Celem postępowania legalizacyjnego jest bowiem doprowadzenie do sytuacji zgodnej z prawem. Wykonane roboty jak i związana z nimi dokumentacja winny w efekcie znajdować się w takim stanie, jaki mógłby uzasadniać wydanie pozwolenia na budowę. Po stwierdzeniu stanu samowoli organ nadzoru powinien podjąć czynności zorientowane na zalegalizowanie robót. Nakaz rozbiórki bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego nie jest jednak wyłączony, choć jest rozwiązaniem ostatecznym, które stosuje się wówczas, gdy w inny sposób stan naruszenia prawa nie może zostać usunięty. W szczególności, gdy nawet wykonanie dodatkowych robót i czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Jeśli organ prowadzący postępowanie uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, tak aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. Natomiast, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Warunkiem jej wydania jest stwierdzenie, że nie naruszają one prawa.

Powołany wcześniej wyrok WSA w Warszawie przyjął wówczas za wiarygodny stan faktyczny sprawy ustalony przez organy, że "cały teren działki nr A wykorzystywany był jako baza gospodarczo-remontowa Miejskiego Zespołu [...] Szkół w G., a potem stanowił zaplecze zakładu budowlanego." Jednak wobec zarzutu skarżących i dołączonego dowodu do pisma procesowego z dnia 4 maja 2009 r. oraz do akt II SA/Op 590/08 tut. Sądu w postaci "Opinia Biegłego Sądowego w sprawie samowoli budowlanej w budynku gospodarczym w G., przy ul. [...], tj. o przestępstwo z art. 90 ustawy Prawo budowlane" sporządzonej przez biegłego sądowego inż. J. K., stan faktyczny sprawy przedstawiony przez organy nie jest miarodajny. W opinii tej wskazano, że działki obecnie użytkowane przez uczestników Z. K. i A. S. zabudowane były budynkiem mieszkalnym, stodołą, stajnią i chlewem, a zatem 4 obiektami budowlanymi o różnym przeznaczeniu, stanowiącymi zaplecze gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo rolne wraz z budynkami zostało do stycznia 1975 r., przejęte przez ówczesny Urząd Miasta i Gminy w G. W budynkach tych siedzibę i bazę gospodarczo- remontową miał Miejski Zespół [...] Szkół, podległy UMiG G. Jednakże na zmianę sposobu użytkowania budynków z gospodarskich na służące działalności gospodarczej w zakresie działalności "grupy remontowo-budowlanej MZ[...] Szkół" nie wydano "żadnych dokumentów", co jednoznacznie ustala biegły J. K. Tymczasem organ I instancji przyjął, że wykorzystywanie spornych budynków przez MZ[...]S w G. na działalność gospodarczą nastąpiło zgodnie z przepisami prawa. Jest to ustalenie dowolne, nie poparte dowodami. Kwestia ta nie została wyjaśniona przez organy nadzoru, pomimo kwestionowania takich ustaleń i domagania się przez skarżących przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Wbrew obowiązkom z art. 7 i art. 75 § 1 K.p.a. postanowieniem z dnia 29 października 2007 r., nr [...] odmówił przeprowadzenia dowodu z powyższej opinii wskazując, że jest ona nieprzydatna gdyż ogranicza się do faktów, które są oczywiste i znane organowi z urzędu. Mogą być przydatne wyłącznie dla potrzeb prowadzonego postępowania karnego. Ponadto, zdaniem organu, przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie prawne, a takiego przymiotu wskazany dowód nie posiada. Takie stanowisko procesowe wyrażone przez organ w postanowieniu z 29 października 2007 r. jest oczywiście chybione i naruszające prawo.

Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., według którego " Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny." Realizacja zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem. Aby więc rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem, właściwy organ administracji publicznej winien podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto poznanie sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego, i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, zmierzające do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Innymi słowy, organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów (stanów faktycznych) i wskazać je w uzasadnieniu decyzji lub postanowień (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). Spośród ewentualnych dowodów wykluczone będą tylko te informacje, których wykorzystanie byłoby sprzeczne z prawem. Dowodem takim będzie na przykład fałszywy dokument urzędowy, tzn. dokument podrobiony lub przerobiony. Dlatego tylko w sytuacji stwierdzenia, iż strona domaga się przeprowadzenia dowodu sprzecznego z prawem organ ma prawo do odmowy przeprowadzenia dowodu. Uznanie dowodu jako sprzecznego z prawem winno nastąpić w drodze postanowienia ( art. 77 § 2 K.p.a.), na które nie służy zażalenie, niemniej w trakcie postępowania administracyjnego strona może zgłosić żądanie uchylenia tego postanowienia. Należy także podnieść, że uznanie dowodu za sprzeczny z prawem podlega kontroli zarówno w toku instancji, jak i przed sądem administracyjnym. Jednocześnie podkreślić trzeba, że słusznie organ zauważył w wydanym postanowieniu, iż fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, jednakże uszło jego uwadze, że fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie (art. 77 § 4 K.p.a.). W świetle powyższych wywodów również argumentacja wskazująca, iż przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie prawne jest niezasadna. Dlatego w realiach sprawy organ miał bezwzględny obowiązek uwzględnienia wniosku skarżących o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego inż. J. K. Taki dowód mógł być konfrontowany z innymi dowodami zgromadzonymi przez organ, ale nie było podstaw do odrzucenia go a priori.

Po drugie, trzeba przypomnieć, że dokonując oceny samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego nie może przystąpić do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu (dokonanej przed dniem 31 maja 2004 r.) w wypadku sprzeczności tego zamierzenia z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek taki należy wyprowadzić z treści obowiązujących w tym czasie przepisów, a to w kolejności: rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórce nieużytkowanych, zniszczonych lub niewykończonych obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47) lub obowiązującego od 11 lipca 2003 r. do 25 września 2004 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1131). Gdyby bowiem inwestorzy chcieli w tym czasie zmienić sposób użytkowania budynku zgodnie z prawem, musieliby spełniać wymogi zawarte w treści § 9 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1994 r. lub odpowiednio § 10 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2003 r.

Z przepisów tych wynikała konieczność istnienia zgodności przyjętych rozwiązań, w szczególności z przepisami zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał wówczas na danym terenie. Zadaniem organu I instancji dokonano takiej oceny zgodności z planem. Jednak w ocenie Sądu, jest ona chybiona.

Zgodnie z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G., zatwierdzonego uchwałą Nr VI/32/85 Rady Narodowej Miasta i Gminy w G. z dnia 4 marca 1985 r., podtrzymaną uchwałą Rady Miejskiej Nr XI /72/90 z dnia 18 grudnia 1990 r., działką A i B to teren o symbolu "A16MN". Określono go jako "Teren istniejącej, adaptowanej zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej o niskiej intensywności oraz projektowanej jednorodzinnej (...) oraz ewentualnie innych usług podstawowych, zbilansowanych dla potrzeb omawianego terenu (...)." Zatem w planie nie zostały szczegółowo określone usługi o charakterze podstawowym. Sąd nie podziela stanowiska organu, iż pod pojęciem usług podstawowych, nieuciążliwych należy rozumieć usługi stolarskie i usługi naprawcze np. składanie mebli z gotowych elementów i naprawę samochodów. Organ nadzoru bezkrytycznie przyjął w tej materii oświadczenia A. S. składane do protokołów oględzin lub odrębnie, jako oświadczenia procesowe.

Zdaniem Sądu w pojęciu usług podstawowych mieszczą się nieprodukcyjne funkcje usługowe, nieuciążliwe dla otoczenia, o strukturze drobnej i ograniczonym zasięgu obsługi na przykład do obszaru miejscowości, osiedla. Przykładowo będą to usługi krawieckie, szewskie, rymarskie, zegarmistrzowskie albo drobnej nieuciążliwej pracy nakładczej. Będą to zatem takie rodzaje działalności gospodarczej, których uciążliwość mierzona zgodnie z przepisami odrębnymi nie przekracza swym zasięgiem granic terenu działki przedsiębiorcy a do tego ograniczona jest czasowo.

Zarzuty skarżącego odnoszące się do faktycznego wykorzystywania obiektów gospodarczych i gruntu przez uczestnika A. S. zostały zupełnie pominięte. Nie odniesiono się ani do oświadczeń strony, ani wskazywanych przez nią dowodów z dokumentów, podobnie jak wcześniej organy obu instancji nie ustosunkowały się szczegółowo do charakteru i zakresu samowolnych robót budowlanych przeprowadzonych przez współwłaścicieli nieruchomości A. S. i Z. K., które skarżący A. S. wykazywał w piśmie z 28 lutego 2006 r., złożonym w PINB w powiecie [...] 3 marca 2006 (k – 250 akt administracyjnych).

Odnosząc się do oceny zgodności zmiany sposobu użytkowania (robót budowlanych) z przepisami techniczno-budowlanymi. Zaprezentowanej przez organy trzeba podzielić takie stanowisko skarżących, iż organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym pełnego zakresu przeprowadzonych robót budowlanych w obiekcie i ich oceny, czym naruszyły przepisy art. 77 § 1 i art. 80 oraz art.107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] ograniczył się w uzasadnieniu swojej decyzji do stwierdzenia, że "bezspornie kolejni właściciele przedmiotowego obiektu B. i S. wykonali szereg robót budowlanych, na które nie uzyskano stosownej dokumentacji, która gwarantowałaby ich wykonanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa."

Skarżący w piśmie z dnia 28 lutego 2006 r. wskazali na samowolne wykonanie w budynku przeróbki dachu, podniesienie wysokości ścian, zastąpienie drewnianych schodów betonowymi, wybudowanie garażu 2 stanowiskowego i dodatkowego kanału w warsztacie, wykucie 2 otworów drzwiowych, wykucie 7 okien, zmianę układu pomieszczeń przez wybudowanie 2 ścian działowych oraz dobudowanie dodatkowego pomieszczenia nad warsztatem samochodowym. Organ potwierdził te okoliczności w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, uznając je za przebudowę obiektu, lecz w ogóle ich nie ocenił, czy wymagały pozwolenia na budowę, czy zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz czy można wykonane roboty budowlane uznać za zgodne z prawem w świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych. W procesie legalizacyjnym należało zatem wskazać, czy wykonane roboty budowlane pozostają w zgodzie z przepisami technicznymi i spełniają podstawowe zasady sztuki budowlanej, czego nie uczyniono faktycznie. Nie została rozstrzygnięta kwestia samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu robót budowlanych bez pozwolenia bądź zgłoszenia. Zgodzić się należy ze skarżącymi, że organ jedynie dokonał oceny stanu obiektu w zakresie sposobu jego użytkowania, zaś sama ocena technicznej sprawności obiektu nie może stanowić podstawy do uznania spornego obiektu w obecnej postaci za zgodny z obowiązującym prawem.

Ponadto w kontrolowanej sprawie Sąd stwierdził naruszenie dalszych przepisów procedury administracyjnej. Przeprowadzone postępowanie w znacznej części prowadzone było bez udziału skarżących. Nie zawiadomiono ich o większości podjętych czynności, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, czym naruszono art. 10 K.p.a. W myśl, tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Takie niewłaściwe działania organów nadzoru naruszyły również inne podstawowe zasady procedury administracyjnej wynikające z art. 7 K.p.a. (kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, prawdy obiektywnej), art.8 K.p.a. (pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa), art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania). Poza tym, naruszono art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 K.p.a. ustanawiający zasadę swobodnej oceny dowodów, której istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W doktrynie podkreśla się, że swobodna ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Doszło również do naruszenia art. 75 § 1 K.p.a., o którym była już mowa powyżej, oraz art. 81 K.p.a. statuującego obowiązek organu zaznajomienia strony z wynikiem procesu dowodzenia. Bez zapoznania strony z dowodami nie mają one w sprawie żadnego znaczenia, bowiem przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu ( wyr. NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., II SA 1095/00, LEX nr 53441). Wbrew treści art.107 § 3 K.p.a. organ pierwszoinstancyjny w swojej decyzji nie podał wyczerpującego uzasadnienia faktycznego, ani prawnego. Te wszystkie wady decyzji pierwszoinstancyjnej nie zastały dostrzeżone przez organ odwoławczy, który tym samym utrzymał w mocy decyzję naruszającą prawo, dlatego należało je uchylić.

Niezależnie od tego sąd skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 135 P.p.s.a. uchylając postanowienie OWINB w Opolu z dnia [...] nr [...] i poprzedzające je postanowienie PINB w powiecie [...] z [...] r., nr [...], które wydano z naruszeniem art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego gdyż organ nie może nałożyć na stronę obowiązku złożenia innych dokumentów niż ekspertyza lub ocena techniczna.

Ponadto Sąd uchylił decyzję PINB w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] wydane na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. , gdyż organ podejmując ją nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1179/04, w którym przyznano skarżącemu przymiot strony a tymczasem organ uznał za stronę tylko A. S.

Reasumując, w ponownie prowadzonym postępowaniu na skutek niniejszego wyroku przede wszystkim należy ustalić kwestię ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów i wykonania robót budowlanych bez pozwolenia przez MZ[...]S w G. Okoliczność tą należy koniecznie ustalić w postępowaniu przed organem I instancji, gdyż nie jest możliwe bez niej rzetelne ustalenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego poprzez zmianę zagospodarowania nabytych nieruchomości przez kolejnych właścicieli. Poza tym organ winien uzupełnić materiał dowodowy o kompletną i wyczerpującą ekspertyzę techniczną, której sporządzenie poprzedzi dokonanie oględzin z udziałem organu i osoby posiadającej stosowne uprawnienia z zakresu budownictwa, jak również przy zapewnieniu udziału wszystkim stronom postępowania (z zachowaniem wymogów art. 79 K.p.a.). Podczas oględzin należy ustalić pełen zakres objętych sporem robót budowlanych. Celem ustalenia spornych okoliczności należy dobrać proporcjonalne środki dowodowe służące ocenie ich zakresu i sposobu wykonania, nie wyłączając zeznań świadków oraz dowodu z przesłuchania stron (art. 75 § 1 w zw. z art. 82 i art. 83 oraz art. 86 K.p.a.).

Organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien dopuścić jako dowód w sprawie wnioskowaną przez skarżących opinię biegłego sadowego J. K., przy czym nie jest wyłączona możliwość przesłuchania go przez organ na treść wydanej opinii. Ponieważ organ nie zlecał mu opracowania opinii J. K. wystąpić może w procesowej roli świadka, chyba że urzędowo zlecona mu będzie opinia uzupełniająca. Wówczas zastosowanie może mieć art. 84 § 1 K.p.a. Elementem ustaleń faktycznych winien być także charakter działalności gospodarczej prowadzonej przez A. S. i odniesienie się do twierdzeń skarżących opartych na dokumentach (w tym przede wszystkim pism PWIS w Opolu z dnia 19 sierpnia 2002r. znak : [...] i materiału zdjęciowego oferowanego przez skarżących).

Ponad wszystko organy nadzoru winny pamiętać że jako organy administracji publicznej stoją na straży praworządności , która to zasada wynika z art. 7 Konstytucji RP i art. 7 K.p.a. Ich działania podejmowane w postępowaniu muszą być wnikliwe ale zarazem szybkie (art. 12 K.p.a.), gdyż na każdym etapie rozpoznania sprawy administracyjnej wiążą je terminy określone w art. 35 § 3 K.p.a. a nic nie zwalnia z obowiązku przewidzianego w art. 36 K.p.a., które to normy notorycznie dotychczas nie były przestrzegane w tej sprawie.

Co do zarzutów skarżących o niekompletności akt administracyjnych przedstawionych sądowi trzeba zważyć, że przepis art. 54 § 2 P.p.s.a. wymaga przedstawienia sądowi przez organ odwoławczy "akt sprawy" administracyjnej. Akta takie winny zawierać wszystkie dokumenty odzwierciedlające kolejne czynności stron i organów obu instancji, w tym czynności formalne, jak i merytoryczne podjęte przez organy prowadzące postępowanie. Akta administracyjne, w szczególności winny zawierać komplet oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych oraz być wyposażone w kartę przeglądową, czyli spis treści. Brak spełnienia tych wymagań skutkuje tym, iż nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości sąd może nie uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się decyzja organu administracji publicznej. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest bowiem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku całego postępowania toczącego się przed nimi. Dlatego przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzanych przez strony i organy czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżących.

Postępowanie dowodowe przed sądem reguluje art. 106 § 3 P.p.s.a. Nie może ono jednak prowadzić do dokonywania ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej decyzją przez organ administracji.

Już literalne brzmienie art. 106 § 3 P.p.s.a. wskazuje na wyjaśnienia istotnych wątpliwości, jako przesłankę prowadzenia dowodu przez sąd, a nie np. wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. Dlatego Sąd nagannie oceniając brak w aktach sprawy administracyjnej dokumentów wymienionych w piśmie skarżących z 4 maja 2009r., nie prowadził z nich dowodu (por. też wyrok NSA z 1 lutego 2006r., II OSK 482/, LEX 196690, i wyrok WSA w Warszawie z 8 marca 2009r., VII SA/Wa 494/05, LEX 223347).

Na tle tej ostatniej uwagi trzeba jednak dla ścisłości zaznaczyć, że nie wszystkie dokumenty cytowane w piśmie adresowane były do organów nadzoru, np. wystąpienie do Wojewody Opolskiego z 7 lutego 2006r. lub pismo procesowe do WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 114/08, które z natury rzeczy nie są częścią akt administracyjnych niniejszej sprawy. Jednakże większość powołanych przez skarżących pism – załączników oczywiście dotyczy sprawy jak np. opinia J. K., środki odwoławcze strony, czy wyrok WSA w Warszawie z 14 czerwca 2005 r.

Reasumując wskazane wyżej istotne naruszenia prawa proceduralnego oraz naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przesądziły o konieczności uchylenia decyzji obu instancji oraz wskazanych w sentencji postanowień, jak też ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia [...] r., zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 P.p.s.a.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 uzasadnia art. 152 P.p.s.a., a orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 200 i art. 205 P.p.s.a. Na przyznane stronie skrżącej koszty składał się zwrot wpisu od skargi (500 zł) i wpisu od uwzględnianego zażalenie (100 zł).