Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1402/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8
journal: Dz.U. 2006 nr 171 poz 1225
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
article: art. 141 par. 4, art. 151, art. 188, art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 673/15 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz P. S.A. z siedzibą w K. 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 673/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 374 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś. (dalej jako "PPIS") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wnioskodawcy – S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji zakazującej wprowadzenia do obrotu oraz nakazującej wycofanie z obrotu na terytorium RP produktów jak i nowych produktów jako niespełniających wymagań określonych dla tej kategorii produktów, tj. dietetycznych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia medycznego [...], [...], [...], [...], suplementu diety [...], dietetycznych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia medycznego [...], [...], [...] oraz suplementu diety [...]. Organ wskazał, że okoliczności zawarte we wniosku nie mogą stanowić postawy do wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 8 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. Nr 171, poz. 1225, ze zm.), gdyż kwestie dotyczące oznakowania ww. środków jako produktów rolnictwa ekologicznego, w tym potencjalnego wprowadzenia w błąd w tym zakresie, są regulowane wyłącznie rozporządzeniem (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz.Urz.UE L 189 z 20.07.2007 r., str. 1, ze zm.), dalej: "rozporządzenie nr 834/2007". Ponadto organ zauważył, że okoliczności wskazane we wniosku były już przedmiotem zakończonego postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie rozporządzenia nr 834/2007 przez Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych jako że instytucja ta jest właściwym organem do spraw kontroli oznakowania produktów rolnictwa ekologicznego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła S. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie natomiast do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze wzglądu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. A zatem organ stwierdził, że Spółka S., która nie może oprzeć swego zainteresowania na przepisach prawa powszechnie obowiązującego mającego stanowić podstawę skierowanego żądania stosownych czynności organu administracji, nie jest stroną postępowania administracyjnego. Zdaniem organu Spółka żąda czynności organu jedynie ze względu na swój interes faktyczny, jako osoba bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w sprawie objętych wnioskiem produktów [...] wprowadzonych do obrotu przez P. S.A. z uwagi na naruszenie wymogów określonych w rozporządzeniu nr 834/2007 wydał w dniu [...] stycznia 2014 r. oraz w dniu [...] marca 2015 r. decyzje, na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U. z 2015 r. poz. 497, ze zm.), o wymierzeniu kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu wskazanych produktów oznakowanych w sposób sugerujący ekologiczną metodę produkcji. Przy czym niezależnie od wymierzenia kary pieniężnej powyższymi decyzjami, w świetle art. 25 ust. 4 ustawy o rolnictwie ekologicznym, podmiot wprowadzający do obrotu niewłaściwe oznakowane produkty zobowiązany został do niezwłocznej zmiany oznakowania na oznakowanie, które nie wprowadza w błąd, jak też do niezwłocznego wycofania tych produktów z obrotu na własny koszt. Tak więc w świetle powyższego organ uznał, że wszczęcie postępowania na podstawie ogólnego przepisu ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (art. 8) prowadziłoby do złamania zasady "lex specialis derogat legi generali", a wydanie decyzji na skutek podjętego postępowania prowadziłoby do jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła Spółka S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu 18 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wskazał, że interes prawny Spółka wywodzi z kwestii powiązań jakie występują na rynku w związku z wprowadzeniem produktu na rynek, a zatem z prawa refleksowego. Podniósł również, że nie zachodzi tożsamość pomiędzy niniejszym postępowaniem, a postępowaniem prowadzonym przed Głównym Inspektorem Jakości Handlowej, albowiem nie zachodzi identyczność przesłanek, które mogą świadczyć o tożsamości sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r. uchylił zaskarżone postanowienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. i art. 124 § 2 K.p.a.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie wydane na podstawie art. 61a K.p.a. uznał, iż zachodzą dwie przeszkody do wszczęcia postępowania. Po pierwsze podanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną, a po drugie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej tzn. wniosek dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną tj. decyzją Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno–Spożywczych.

Przechodząc zatem do analizy wskazanych przeszkód wszczęcia postępowania Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku organu nie można mówić, iż mamy do czynienia z tożsamością postępowania między toczącym się obecnie postępowaniem z wniosku skarżącego a postępowaniem toczącym się poprzednio przed Inspekcją Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Sąd zauważył, że podstawę orzekania przez Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] stanowił art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym. Na podstawie tego przepisu organ ten mógł wymierzyć wyłącznie karę grzywny, co też uczynił decyzjami z dnia [...] stycznia 2014 r. i z dnia [...] marca 2015 r. Tymczasem w niniejszej sprawie strona pismem z dnia [...] marca 2015 r. wniosła o wydanie na podstawie art. 8 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia decyzji zakazującej wprowadzenia do obrotu oraz nakazującej wycofanie z obrotu na terytorium RP produktów jak i nowych produktów jako niespełniających wymagań określonych dla tej kategorii produktów. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji, za słuszne uznał stanowisko skarżącego, że brak jest normatywnego związku między sankcją z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o rolnictwie ekologicznym, a zakazem wprowadzania konsumenta w błąd co do charakterystyki, działania lub właściwości środka spożywczego, unormowanego w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Natomiast za odrębną kwestię nie mającą wpływu na ocenę tożsamości spraw uznał Sąd okoliczność, iż na mocy art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym niezależnie od wymierzenia kary pieniężnej podmiot wprowadzający do obrotu środek, produkt lub substancję, o których mowa w ust. 1 pkt 3, lub produkt, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, jest obowiązany do: niezwłocznej zmiany oznakowania na oznakowanie, które nie wprowadza w błąd (pkt 1a) oraz niezwłocznego wycofania tego środka, produktu lub substancji z obrotu na własny koszt (pkt 1b). Tak więc zdaniem Sądu na mocy powyższego przepisu podmiot na którego nałożono grzywnę w związku z wprowadzeniem do obrotu produktu, który został oznakowany jako produkt rolnictwa ekologicznego, z naruszeniem art. 23-26 rozporządzenia nr 834/2007 obowiązany jest z mocy prawa do wycofania tego produktu z obrotu, czego de facto domagał się wnioskodawca. Jednakże Sąd zauważył, że w dniu orzekania przez organ pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania tj. w dniu [...] kwietnia 2015 r., decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] marca 2015 r. o wymierzeniu grzywny nie miała przymiotu ostateczności, gdyż zostało od niej wniesione odwołanie, a więc nie podlegała wykonaniu, a co za tym idzie podmiot wprowadzający produkty określone w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. i jednocześnie wskazane we wniosku o wszczęcie postępowania, nie był zobowiązany do wycofania ich z obrotu prawnego.

Odnosząc się z kolei do kwestii braku po stronie wnioskodawcy przymiotu strony Sąd za przedwczesne uznał w tym zakresie stanowisko organu, a ponadto w żadnym stopniu nie uzasadnione. Organ bowiem w lakoniczny sposób wskazał, że strona żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes faktyczny. Tymczasem przed zakwestionowaniem interesu prawnego wnioskodawcy organ powinien wezwać go do wykazania tego interesu, a nie przyjmować z góry, że strona interesu prawnego nie posiada. Organ tego jednak nie uczynił.

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ rozpoznając sprawę ponownie powinien w pierwszej kolejności podjąć działania mające na celu szczegółowe, z uwzględnieniem wyjaśnień strony zawartych w skardze, wyjaśnienie czy wnioskodawca legitymuje się interesem prawnym. Następnie w zależności od poczynionych ustaleń organ powinien wyjaśnić czy w sprawie istnieje przeszkoda do orzekania w sprawie, mając na uwadze stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku jak również okoliczność, że art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, na który powołuje się strona we wniosku o wszczęcie postępowania, został uchylony z dniem 13 grudnia 2014 r. przez art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2014 r. poz. 1722).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania – Spółka P. S.A. z siedzibą w K. Zaskarżając wyrok w całości Spółka zarzuciła mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.), zwanej dalej "P.u.s.a.", w zw. z art. 61a K.p.a. polegające na uchyleniu postanowienia [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2015 r. w sytuacji, w której organ w niniejszej sprawie nie naruszył art. 61a K.p.a., gdyż w ocenianym stanie faktycznym istniała przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego z wniosku z dnia [...] marca 2015 r. złożonego przez S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., tj. powaga rzeczy osądzonej;

b) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 61a K.p.a. w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, polegające na uchyleniu postanowienia w sytuacji, w której organ nie naruszył art. 61a K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, gdyż w ocenianym stanie faktycznym zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości nie miał interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego opartego na art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w odniesieniu do produktów Skarżącej kasacyjnie Spółki, w sytuacji gdy sam nie wprowadzał do obrotu produktów wskazanych we wniosku, a tym samym nie mógł zostać uznany za stronę takiego postępowania. Powyższe powoduje, że ewentualna lakoniczność uzasadnienia postanowienia nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż z uwagi na oczywisty brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, przedmiotowe postępowanie administracyjne nie mogło być wszczęte na jego żądanie;

c) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61a K.p.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., polegające na uchyleniu postanowienia, pomimo że dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji wady uzasadnienia postanowienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a to dlatego, że wobec faktu, iż wniosek nie pochodził od podmiotu będącego stroną, nie było prawnej możliwości wszczęcia postępowania na żądanie wnioskodawcy, a także dlatego, że postępowanie administracyjne, którego wszczęcia żądał wnioskodawca, tj. postępowanie administracyjne oparte na art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jest postępowaniem, którego wszczęcie może nastąpić wyłącznie z urzędu, a zatem nie było dopuszczalne wszczęcie tego postępowania na żądanie jakiegokolwiek podmiotu;

d) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez niepowiązanie ogólnej podstawy uchylenia postanowienia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z przepisami, których naruszenie spowodowało uchylenie postanowienia;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 grudnia 2014 r. w zw. z art. 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności w zw. z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektywy Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 w zw. z art. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym poprzez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że stan faktyczny wskazany we wniosku, objęty zastosowaniem przepisów rozporządzenia nr 834/2007 oraz przepisów ustawy o rolnictwie ekologicznym i sankcjonowany w oparciu o te przepisy, może być jednocześnie przedmiotem sankcji za naruszenie ogólnych przepisów prawa żywnościowego, wskazanych w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia, rozporządzeniu nr 178/2002 i rozporządzeniu nr 1169/2011, podczas gdy przyjęcie takiego stanowiska skutkuje zastosowaniem w odniesieniu do określonego stanu faktycznego ogólnej normy prawnej, mimo że zgodnie z zasadą "lex specialis derogat legi generali" znajdująca zastosowanie w sprawie szczególna norma sankcjonowana i szczególna norma sankcjonująca wyłącza zastosowanie norm ogólnych, gdyż cele prawodawcy zostają osiągnięte poprzez zastosowanie norm szczególnych, a odmienna ocena prowadzi do zaistnienia niepożądanego z punktu widzenia systemu prawa zjawiska konkurencji kompetencji i stosowania krzyżujących się ze sobą trybów postępowania oraz wymierzanych sankcji za naruszenie przepisów.

Wskazując na powyższe zarzuty Spółka wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Pozwala on zatem na rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą jest natomiast zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty, nie wymagający prowadzenia postępowania wyjaśniającego, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ odwoławczy uznał, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą dwie przeszkody do wszczęcia postępowania. Po pierwsze wniosek z dnia [...] marca 2015 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 8 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia został złożony przez podmiot nie będący stroną, a po drugie złożony wniosek dotyczył sprawy, w której postępowanie administracyjne już się toczyło, a nawet zapadło rozstrzygnięcie.

Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżone postanowienie uznał, że organ przedwcześnie stwierdził, iż wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie, gdyż uzasadnienie organu w tym zakresie jest lakoniczne. Zauważyć jednak należy, że Sąd formułując powyższą tezę, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie dokonał we własnym zakresie oceny interesu prawnego wnioskodawcy. Sąd nie uwzględnił bowiem wyjaśnień skarżącej zawartych w skardze, jak też wyjaśnień jej pełnomocnika złożonych na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. co do legitymacji skarżącej. Tymczasem w toku całego postępowania administracyjnego, a także w skardze oraz na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. skarżąca wywodziła swój interes prawny z kwestii powiązań jakie występują na rynku w związku z wprowadzeniem produktu przez Spółkę wnoszącą skargę kasacyjną na rynek. Skarżąca wywodziła zatem swój interes prawny z tzw. prawa refleksowego. Jednak aby uznać go za dopuszczalny to musi on znajdować oparcie w konkretnych okolicznościach materialnoprawnych. Okoliczności takich nie stanowi natomiast fakt konkurencyjności na rynku kwestionowanych produktów. Skarżąca może się więc wykazać jedynie interesem faktycznym domagając się na podstawie art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zakazu wprowadzania lub wycofania z obrotu w Polsce kwestionowanych produktów dystrybuowanych przez Skarżącą kasacyjnie. Prawidłowo zatem organy administracji odmówiły skarżącej wszczęcia postępowania z uwagi na brak interesu prawnego. Może organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu nie opisał tej kwestii szeroko, ale wyjaśnił przesłanki którymi się kierował. Brak było zatem podstaw do uchylania z tej przyczyny zaskarżonego postanowienia, a co za tym idzie do wzywania skarżącej do wykazania interesu prawnego, gdyż kwestia interesu prawnego, a w zasadzie jego braku została w sprawie wyjaśniona przez samą skarżącą. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się jednak do wyjaśnień skarżącej, a także w świetle tych wyjaśnień nie wykazał wpływu ewentualnej lakoniczności uzasadnienia na wynik sprawy. Za uzasadniony uznać należy zatem zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 28 K.p.a. i art. 61a K.p.a. oraz w zw. z art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, polegający na uchyleniu postanowienia w sytuacji, w której w ocenianym stanie faktycznym zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości nie miał interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego opartego na art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Ponadto za uzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 61a K.p.a. polegający na uchyleniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. w sytuacji, w której organ nie naruszył w niniejszej sprawie art. 61a K.p.a., gdyż istniała przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego z wniosku z dnia [...] marca 2015 r. złożonego przez S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z uwagi na to, że w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczyło albo zapadło w niej rozstrzygnięcie.

Jak wynika z materiału dowodowego, sprawa z zakresu wskazanego we wniosku była już przedmiotem zakończonego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych – decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] stycznia 2014 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz toczącego się postępowania administracyjnego prowadzonego przez powyższe organy - decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] marca 2015 r., od której wniesiono odwołanie, a następnie decyzją Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymano w mocy powyższą decyzję. Z powyższych decyzji wynika, że przedmiotem postępowania przed organami Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych była ocena zachowania Spółki wnoszącej skargę kasacyjną polegającego na wprowadzeniu do obrotu produktów (dietetycznych środków specjalnego przeznaczenia medycznego, suplementów diety) zawierających w oznakowaniu (tj. w nazwie) termin "bio", który mógł sugerować ekologiczne ich pochodzenie i potencjalnie wprowadzać w błąd. Ocena ta zakończyła się wydaniem wskazanych powyżej decyzji w przedmiocie nałożenia na Skarżącą kasacyjnie kar pieniężnych na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy o rolnictwie ekologicznym z uwagi na naruszenie normy art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007 zakazującej znakowania produktów nieekologiczych terminami typu "bio", "eko" w celu przeciwdziałania wprowadzaniu konsumenta w błąd. Podkreślić należy, że również okoliczności wskazane przez S. Sp. z o.o. z siedzibą w W we wniosku z dnia [...] marca 2015 r. jako podstawa wszczęcia na podstawie art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia postępowania administracyjnego przed organem Inspekcji Sanitarnej dotyczyły tego samego zachowania Skarżącej kasacyjnie, tj. niewłaściwego oznakowania wskazanych produktów mogącego wprowadzać w błąd, które to zachowanie zostało już ocenione i usankcjonowane w ww. postępowaniu przed organami Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Tak więc o ile można się zgodzić z Sądem pierwszej instancji, że w powyższych sprawach nie zachodziła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż brak było tożsamości postępowania (identyczności wszystkich czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny), to niemniej jednak weryfikacji stosunków administracyjnoprawnych w postępowaniu przed organami Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych i w postępowaniu przed Inspekcją Sanitarną nie można ograniczać jedynie do porównania podstaw prawnych tych postępowań. Sąd pierwszej instancji pominął bowiem całkowicie kwestię tożsamości strony i identycznej (tej samej) podstawy faktycznej, a także kwestię wzajemnej relacji powyższych regulacji prawnych.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 8 rozporządzenia nr 178/2002 prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Ma więc ono na celu zapobieganie oszukańczym lub podstępnym praktykom, fałszowaniu żywności oraz wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd. Ten ogólny cel realizuje w sposób generalny rozporządzenie nr 1169/2011 (art. 7 ust. 1), a przed rozpoczęciem jego obowiązywania – realizował go art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który został uchylony z dniem 13 grudnia 2014 r. (a zatem przed złożeniem wniosku w niniejszej sprawie) przez art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2014 r. poz. 1722). Z kolei w stopniu ograniczonym do zakresu powyższej regulacji – cel ten jest również realizowany przez rozporządzenie nr 834/2007 oraz ustawę o rolnictwie ekologicznym w zakresie przepisów sankcjonujących. Tak więc o ile art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 zakazuje ogólnie jakichkolwiek przypadków znakowania produktów wprowadzającego konsumenta w błąd, o tyle art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007 zakazuje wyłącznie takiego znakowania środków spożywczych, które mogłoby sugerować ich ekologiczne pochodzenie czy ekologiczną metodę wytwarzania (w tym – stosowania w znakowaniu terminów typu "bio" i "eko"). Pozwala to na jednoznaczną kwalifikację art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007 jako normy lex specialis względem ogólnych przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, czy art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 (lex generalis). A zatem Sąd pierwszej instancji niewłaściwe uznał, że stan faktyczny wskazany we wniosku, objęty zastosowaniem przepisów rozporządzenia nr 834/2007 oraz przepisów ustawy o rolnictwie ekologicznym i sankcjonowany w oparciu o te przepisy, może być jednocześnie przedmiotem sankcji za naruszenie ogólnych przepisów prawa żywnościowego, wskazanych w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia, rozporządzeniu nr 178/2002 i rozporządzeniu nr 1169/2011. Zauważyć należy, że prowadzenie postępowania zmierzającego w istocie do wymierzenia tej samej sankcji za to samo naruszenie jest bezprzedmiotowe, skoro cele prawodawcy zostały osiągnięte przez zastosowanie norm szczególnych. Powyższe powoduje, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok dokonał błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Dodatkowo za chybiony uznać należy także nakaz Sądu wyjaśnienia w oparciu o art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia kwestii istnienia w sprawie przeszkody do orzekania. Organy Inspekcji Sanitarnej nie orzekały bowiem w oparciu o ten przepis, gdyż już w momencie złożenia wniosku w niniejszej sprawie, a tym bardziej w momencie wydawania postanowienia przez organ pierwszej instancji przepis ten nie obowiązywał. Przepis art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jak wskazano powyżej, został uchylony z dniem 13 grudnia 2014 r. przez art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. A zatem zarzut naruszenia tego przepisu przez organy Inspekcji Sanitarnej zawarty w skardze był bezzasadny.

Na uwzględnienie nie zasługują natomiast zarzuty dotyczące wad uzasadnienia wyroku. Art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wtedy może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, kiedy uzasadnienie wyroku nie poddaje się kontroli, tzn. nie wiadomo dlaczego Sąd wydał skarżone rozstrzygnięcie. W sprawie niniejszej sytuacja taka nie ma miejsca, bowiem Sąd wyjaśnił przyczyny rozstrzygnięcia i jego podstawę prawną, zatem wymogi formalne uzasadnienia są spełnione. Natomiast pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy jest błędny i z tego względu wyrok podlega uchyleniu.

Mając zatem na uwadze powyższe wyjaśnienia, stwierdzić należy, że wątpliwości nie budzi fakt, iż w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, brak było podstaw do wszczęcia postępowania z wniosku S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Prawidłowo zatem organy Inspekcji Sanitarnej w oparciu o art. 61a K.p.a. odmówiły wnioskodawcy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.