Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1531/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1395/19 w sprawie ze skargi E. K i K.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od E.K. i K.K. solidarnie na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 340,00 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1395/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W protokole kontroli nr [...], przeprowadzonej [...] marca 2014 r., stwierdzono, że na działce nr [...], znajduje się urządzenie dźwigowe, pod którym są ustawione płyty marmurowe i granitowe. Z opinii technicznej z dnia 14 marca 2014 r., opracowanej przez dr inż. [...]wynika, że urządzenie dźwigowe wspornikowe - żurawik, o udźwigu max 5,0 kN, zostało posadowione na fundamencie żelbetowym monolitycznym. Fundament ma wymiary podstawy 200x200 cm i wysokość150 cm, z czego 135 cm jest zagłębione w teren. Fundament jest zbrojony stalą A III w strefie górnej i dolnej prętami Ø12 co 15 cm krzyżowo. Dźwig przymocowany jest do fundamentu za pomocą śrub kotwiących.

Decyzją z [...] marca 2014 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) we Włocławku, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud."), nałożył na inwestorów, [...], obowiązek dostarczenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych związanych z usytuowaniem ww. urządzenia dźwigowego, wraz z oceną techniczną wykonanego fundamentu betonowego - w terminie do 24 marca 2014 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) stwierdził z urzędu nieważność decyzji PINB we Włocławku z dnia [...] marca 2014 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, GINB opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2019r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 1 p.bud. obiektem budowlanym jest m.in. budowla. Do budowli zaś, zgodnie z art. 3 pkt 3 p.bud., zalicza się m.in. fundamenty pod maszyny i urządzenia. Przez budowę natomiast rozumie się m. in. wykonanie obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6). Powołując się na treść art. 28 ust. 1 p.bud. GINB stwierdził, że analizowany obiekt budowlany wymagał pozwolenia na budowę. Kwestię samowoli budowlanej reguluje zaś art. 48 p.bud. Przepis ten reguluje również legalizację samowoli budowlanych. Organ odwoławczy stwierdził, że przepisy art. 50-51 p.bud., stanowiące podstawę prawną decyzji PINB z dnia [...] marca 2014 r., znajdują zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 p.bug. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, PINB powinien był zastosować regulację z art. 48 p.bud., nie zaś z art. 50-51 tej ustawy. Przeprowadzenie postępowania w niewłaściwym trybie - w oparciu o art. 50-51 p.bud., zamiast art. 48 lub art. 49b tej ustawy (lub odwrotnie) - może stanowić rażące naruszenie prawa. Analizowane normy prawne przewidują istotne rozróżnienie w zakresie stosowania reżimów prawnych uregulowanych w tych przepisach. Zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa daje podstawę do stwierdzenia, że art. 48 i art. 49b dotyczą obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie, albo wybudowanych bez pozwolenia na budowę, albo bez wymaganego zgłoszenia bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zatem pozostałe przypadki prowadzenia robót budowlanych, bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, kwalifikują się do objęcia ich procedurą z art. 50 i art. 51. Zasadnicze rozróżnienie zastosowania tych dwóch reżimów odnosi się do rodzaju zrealizowanej inwestycji, bowiem zarówno w art. 49b, jak i art. 50 p.bud. przewidziano możliwość stosowania każdej z tych norm prawnych w przypadku braku dokonania zgłoszenia.

W konkluzji organ odwoławczy uznał, że WINB zasadnie stwierdził nieważność decyzji PINB we Włocławku z dnia [...] marca 2014 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 51 p.bud., co wypełnia przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] zarzucili powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:

– art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do nakazania przez organ nadzoru budowlanego dostarczenia określonej dokumentacji; art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wydania orzeczenia bez zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego; art. 7a k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że doszło do wydania decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnił, że sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania ww. przepisu, gdyż dla stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka nieważności konieczne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje kontrolowana decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W rozpoznawanej sprawie kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, którą nałożono na skarżących obowiązek dostarczenia do organu nadzoru budowlanego inwentaryzacji i oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej, została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił ocenę organu odwoławczego, że z uwagi na rodzaj wykonanych robót, które wymagały pozwolenia na budowę, nieprawidłowe było prowadzenie w odniesieniu obiektu budowlanego, sklasyfikowanego, jako budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 p.bud., trybu postępowania legalizacyjnego opartego na przepisach art. 51 p.bud., gdyż organ nadzoru budowlanego powinien był zastosować tryb z art. 48 tej ustawy. Niewątpliwie doszło do naruszenia jednoznacznej treści przepisów - art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 p.bud. (normy określającej wymóg nałożenia na inwestora określonego zobowiązania celem doprowadzenia do stanu zgodności z prawem określonych robót budowlanych), poprzez zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 do obiektu budowlanego nieobjętego dyspozycją art. 50 ust. 1.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można jednak tego naruszenia uznać za rażące, ponieważ decyzja nakładająca na inwestorów obowiązki nie wywołuje szczególnie negatywnych skutków, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Samo zobowiązanie inwestora na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. do przedłożenia określonej dokumentacji nie jest wystarczające do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem, nie jest rozstrzygnięciem co do istoty w sprawie administracyjnej i nie kończy postępowania naprawczego. Skutki takie może wywoływać ewentualnie dopiero rozstrzygnięcie kończące postępowanie naprawcze.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił powyższemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. przez błędne ustalenie, że organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej oceny prawnej co do zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uznając, że decyzja PINB we Włocławku nakładająca na inwestorów obowiązki nie wywołuje szczególnie negatywnych skutków, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a w konsekwencji uchylenie decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. poprzez odmowę jego zastosowania na skutek błędnego przyjęcia, że nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art.176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości co do tego, że w niniejszej sprawie powinien być zastosowany tryb z art. 48 p.bud. Podniesiono, że prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania na podstawie przepisów nieodnoszących się do takiego stanu rzeczy, powinno być traktowane jako rażące naruszenie prawa, nie dające się pogodzić z porządkiem prawnym. Akceptacja tak wadliwego działania organu mogłaby stanowić zachętę do omijania, a przed wszystkim nadużywania prawa. Na poparcie powyższego stanowiska skarżący kasacyjnie przywołał stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Dalej wskazano, że GINB uwzględnił wszystkie okoliczności sprawy, w tym również skutki, jakie decyzja PINB we Włocławku wywoła. W uzasadnieniu wyjaśnił, że utrzymanie w mocy decyzji organu wojewódzkiego pozwoli przeprowadzić postępowanie legalizacyjne dla przedmiotowej budowli we właściwy dla niej sposób. Jakkolwiek decyzja PINB wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. nie kończy postępowania naprawczego, to jednak w istotny sposób wpływa na dalszy tok postępowania prowadzonego w niewłaściwym trybie. Po zadośćuczynieniu obowiązkowi przedstawienia dokumentacji na podstawie art. 51 ust. 3 p.bud. organ byłby uprawniony jedynie do stwierdzenia, że obowiązek został wykonany, a w wypadku niewypełnienia obowiązku nakazałby rozbiórkę. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił tez tego, że prowadzenie postępowania w trybie naprawczym nie wiąże się z ustaleniem opłaty legalizacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych, tj. naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jednak w istocie sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na to, że kontrolowana decyzja nie wywołuje szczególnie negatywnych skutków, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że postępowanie w sprawie stwierdzonej samowoli budowlanej, polegającej na wykonaniu fundamentu żelbetowego monolitycznego, do którego przymocowano za pomocą śrub kotwiczących urządzenie dźwigowe, powinno być prowadzone w trybie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). dalej "p.bud." Taki trafny pogląd, zgodnie wyraziły w tej sprawie zarówno organy orzekające jak i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 3 tej ustawy fundamenty pod maszyny i urządzenia stanowią budowlę, a budowla to rodzaj obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 lit. b). Natomiast w myśli art. 3 pkt 7 pr.bud. roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art.3 pkt 6 pr.bud.). Wykonanie zatem budowli w postaci fundamentu pod urządzenie dźwigowe na określonej nieruchomości stanowiło roboty budowlane w postaci budowy, które jak to wynika z art.28 ust.1 pr.bud. wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorzy takiej decyzji nie posiadali.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji PINB we Włocławku, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tymczasem PINB we Włocławku w decyzji z dnia [...] marca 2014r. wadliwie w stosunku do nielegalnie wybudowanej budowli zastosował tryb naprawczy z art. 50-51 p.bud.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.bud., na który powołał się ww. organ, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Z brzmienia przepisu art.50 ust.1 wynika, że ma on zastosowanie do robót budowlanych innych niż wymienione w art. 48 ust.1 lub 49b ust.1, które spełniają jedną z przesłanek wymienionych w ust.1- 4 tego przepisu. Hipoteza art.50 ust.1 pkt 1 odnosi się zatem do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art.48 pr.bud. (np. rozbiórka, przebudowa). W orzecznictwie wskazuje się też, że budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art.50 ust.1 pkt 1 pr.bud. innym niż określony w jej art. 48.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest już pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa(por. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2015 r. sygn. II OSK 2573/13; z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. 880/14; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie weryfikowana decyzja z [...] marca 2014r. została wydana z tak rozumianym rażącym naruszeniem prawa, za czym przemawia zarówno oczywistość naruszenia przepisu prawa tj. art.51 ust.1 pkt 1 pr.bud. jak i skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności.

Organ odwoławczy słusznie uznał, że decyzja PINB we Włocławku dotknięta jest omawianą wadą kwalifikowaną. Niewątpliwie doszło do samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.bud., nie zaś do innego przypadku robót budowlanych wykonywanych bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, opisanego w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.bud. W konsekwencji, w sposób oczywisty bezzasadne było zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud., zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Charakter naruszonego przepisu również uzasadnia uznanie naruszenia za rażące. Samowola budowlana stanowi najbardziej jaskrawy wyraz lekceważenia przez inwestorów przepisów prawa budowlanego. Zastosowanie w takiej sytuacji trybu z art. 50-51 p.bud., przewidzianego dla mnie jaskrawych form naruszenia tych przepisów, a przede wszystkim niewiążącego się z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej, kłóci się z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, uprzywilejowanym traktowaniem jednych kategorii inwestorów, w stosunku do innych, dopuszczających się takiej samej samowoli budowlanej. Podnieść należy, że w rozpoznawanej sprawie konsekwencją wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.bud., nakazującej dostarczyć inwentaryzację wykonanych robót budowlanych związanych z usytuowaniem ww. urządzenia dźwigowego, wraz z oceną techniczną wykonanego fundamentu betonowego było zakończenie postępowania naprawczego wydaniem przez PINB we Włocławku decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], stwierdzającej, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.bud. wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Akceptacja tak wadliwego działania organu mogłaby stanowić zachętę do omijania, a przede wszystkim nadużywania prawa, z poważnym uszczerbkiem dla porządku prawnego.

Dodatkowo trzeba wskazać, że art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. mówi o obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Trudno przyjąć, że nałożenie obowiązku dostarczenia inwentaryzacji i oceny technicznej stanowi czynność mającą doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Do nałożenia obowiązku udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego służy art. 81c ust. 1 pkt 1 p.bud. natomiast do nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, służy art. 81c ust. 2 tej ustawy.

Wszystko to powoduje, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że decyzja PINB we Włocławku nakładająca na inwestorów obowiązki na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. nie wywołuje szczególnie negatywnych skutków, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ samo zobowiązanie inwestora do przedłożenia określonej dokumentacji nie jest wystarczające do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem, nie jest rozstrzygnięciem co do istoty w sprawie administracyjnej i nie kończy postępowania naprawczego. Sąd pierwszej instancji nie zauważa, że konsekwencją wydanej w niewłaściwym trybie, tj. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. decyzji z dnia [...] marca 2014 r., jak wyżej to stwierdzono, jest następcza decyzja z dnia 1 kwietnia 2014 r., wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.bud., która zakończyła postępowanie naprawcze w sposób niedający się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym i poczuciem sprawiedliwości, o czym wyżej. Nie sposób więc zasadnie twierdzić, że decyzja z dnia [...] marca 2014 r. nie wywołała szczególnie negatywnych skutków z punktu widzenia praworządności. Dla stwierdzenia nieważności decyzji kwestionowanej w niniejszym postępowaniu całkowicie wystarczające było ustalenie, że działanie inwestora podlega rozpoznaniu na podstawie art. 48 p.bud., a nie na podstawie art. 51.

Podsumowując, organ odwoławczy zasadnie przyjął, że decyzja PINB we Włocławku z dnia [...] marca 2014 r., została wydana rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. przez bezzasadne jego zastosowanie w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 48 ust. 1 p.bud. Zastosowany w sprawie tryb naprawczy wobec oczywistej samowoli budowlanej był niedopuszczalny (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1658/17).

W świetle powyższego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. Naruszenie to, przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art.188 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż strona która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w zakreślonym terminie nie zażądały jej przeprowadzenia.