Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 100/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1a pkt 13, art. 5 par. 1 pkt 2, art. 18, art. 26 par. 1, 4 i 5, art. 27 par. 1 pkt 1 i 7 oraz par. 2, art. 29 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
article: art. 1 ust. 1, art. 39, art. 41 ust. 3, 4 i 5
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
article: art. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6, art. 47 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Zofia Skrzynecka (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod, sędzia WSA Renata Kantecka, Protokolant p.o. Specjalisty Monika Rząp, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 21 marca 2012r. sprawy ze skargi "A" na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia Ośrodka A, utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia "[...]" w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i rozważania:

Ośrodek A przekazał Urzędowi Skarbowemu do realizacji wystawione w dniu "[...]" tytuły wykonawcze o nr "[...]","[...]" oraz "[...]", celem wszczęcia egzekucji administracyjnej wobec majątku zobowiązanych odpowiednio: K.P., K.Z. i P.C.

Postanowieniem z dnia "[...]" Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił przedmiotowe tytuły wykonawcze Dyrektorowi Ośrodka A, stwierdzając, że wszczęcie egzekucji administracyjnej jest niedopuszczalne z uwagi na niespełnienie wymogów z art. 27 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.e.a. W ocenie organu egzekucyjnego, wierzycielem należności wskazanych w w/w tytułach wykonawczych jest Prezydent Miasta, a nie Ośrodek A. Skoro zatem tytuły wykonawcze zawierają nieprawidłowe oznaczenie wierzyciela, nie spełniają one wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a., co stanowi podstawę ich zwrotu stosownie do art. 29 § 2 tej ustawy.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Ośrodek A zarzucił organowi egzekucyjnemu rażące naruszenie prawa i niewłaściwe zastosowanie art. 27 § 1 pkt 1 oraz art. 29 § 2 u.p.e.a., a ponadto art. 20, art. 21 § 1 pkt 3 oraz art. 62 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, iż posiada uprawnienia wierzyciela w rozumieniu przepisu art. 1a pkt 13 u.p.e.a., w tym także uprawnienie do wystawiania tytułów wykonawczych dotyczących opłat za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień. Ośrodek jest bezpośrednio zainteresowany wykonaniem obowiązku, a zatem jest on wierzycielem w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Ponadto strona zaznaczyła, że pełnomocnictwem z dnia "[...]", nr "[...]", Dyrektor Ośrodka został umocowany do reprezentowania Miasta we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych związanych z działalnością Ośrodka. Z treści tego pełnomocnictwa jednoznacznie wynika, że Dyrektor Ośrodka został uprawniony zarówno do wystawiania tytułów wykonawczych, jak i do podejmowania wszelkich czynności wierzycielskich w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tej sytuacji wymaganie przez organ egzekucyjny, by na tytułach wykonawczych umieszczona była pieczęć Prezydenta Miasta lub też, by w pieczęci była zamieszczona treść "z upoważnienia Prezydenta Miasta", byłoby – w świetle wyroków WSA w Rzeszowie zapadłych w sprawach o sygn. akt I SA/Rz 485/11 i I SA/Rz 490/11 – zbytnią formalnością. Stanowisko to znajduje ponadto potwierdzenie w orzecznictwie NSA (wyrok z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1020/11). Za słusznością tego poglądu przemawia ponadto fakt, iż skarżący jest podatnikiem podatku od towarów i usług i wystawia faktury za pobyt w izbie wytrzeźwień. Opowiedzenie się zatem za forsowaną przez organ konstrukcją oznaczałoby, że pomimo obowiązku wystawiania faktur VAT, strona była pozbawiona prawa do dochodzenia zapłaty należności w nich wykazanych. Zarzucając z kolei naruszenie art. 62 K.p.a., strona podniosła, że w przedmiotowej sprawie tytuły wykonawcze dotyczą różnych zobowiązanych, którzy przebywali w izbie wytrzeźwień z różnych powodów i w różnym okresie, a zatem organ nie był uprawniony do wydania jednego, łączącego odrębne sprawy, postanowienia.

Dyrektor Izby Skarbowej, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia "[...]" podkreślił, iż zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. nr 70, poz. 473 ze zm.), stanowi, iż organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Obowiązki te są realizowane, m. in. przez izby wytrzeźwień, prowadzone i organizowane przez organy samorządu terytorialnego na podstawie art. 39 w/w ustawy.

Mając na uwadze powyższe, Dyrektor Izby Skarbowej uznał, że wyłącznie gmina może mieć status wierzyciela w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym. W rubryce "oznaczenie wierzyciela" w tytule wykonawczym powinien zatem figurować Prezydent Miasta, jako organ reprezentujący interesy gminy i odpowiedzialny za wykonywanie jej zadań własnych. W ocenie organu odwoławczego, tytuł wykonawczy jest wysoce sformalizowanym dokumentem urzędowym. Podkreślając zatem, iż skuteczność prowadzonej egzekucji zależy m.in. od spełnienia wymogów stawianych treści tytułom wykonawczym, organ podniósł, że prawidłowe wypełnianie druków tytułów leży w interesie zarówno Ośrodka A, jak i Prezydenta Miasta.

Organ wskazał ponadto, że zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. nr 80, poz. 526 ze zm.), źródłami dochodów własnych gminy są m. in. dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych. W jego ocenie, Ośrodek A jest jednostką budżetową, nie posiadającą osobowości prawnej, kierowaną i reprezentowaną przez Dyrektora, zatrudnianego przez Prezydenta Miasta i działającego na podstawie udzielonego mu przez Prezydenta pełnomocnictwa. Dyrektor Ośrodka nie jest zatem samodzielnym organem, lecz działa w oparciu o udzielone mu pełnomocnictwo. Podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. nadal pozostaje Prezydent Miasta i ten organ winien być postrzegany jako wierzyciel. Możliwość wystawienia wezwania do pokrycia kosztów pobytu w izbie wytrzeźwień nie czyni z Dyrektora Ośrodka wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż opłaty te są pobierane w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego.

Organ odwoławczy nie podzielił również argumentacji strony odwołującej się do brzmienia art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który wskazuje, że z depozytów pieniężnych izby wytrzeźwień mogą potrącać swe należności z tytułu opłat związanych z pobytem w izbie. W opinii organu, użyte w tym przepisie słowo "swe" nie może przesądzać o osobie wierzyciela, gdyż opłaty pobierane przez izby wytrzeźwień stanowią dochód własny gminy, również jeśli zostały uzyskane drogą potrącenia z depozytów pieniężnych osób przyjętych do izb. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej, nie można również uznać dyrektora izby wytrzeźwień za wierzyciela na podstawie przyznanej mu w art. 41 ust. 4 w/w ustawy możliwości ustanowienia zastawu na depozytach pieniężnych osób przyjętych do izby wytrzeźwień, gdyż i te należności stanowią dochody własne gminy.

W odniesieniu do zarzutów strony, iż pomimo obowiązku wystawiania faktur VAT, jest ona jednocześnie pozbawiona prawa do dochodzenia zapłaty należności objętych w/w fakturami, organ wskazał, że zgodnie z powołanym przez nią upoważnieniem z dnia "[...]" Dyrektor Ośrodka A może, w imieniu wierzyciela, dochodzić przedmiotowych należności zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Uznając za bezzasadny zarzut naruszenia art. 62 k.p.a., organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione określone w tym przepisie warunki. Obowiązki zobowiązanych wynikają bowiem z jednakowych zdarzeń (pobyt w izbie wytrzeźwień) rodzących zobowiązanie egzekucyjne, a tytuły wykonawcze zostały wystawione tego samego dnia i przez ten sam podmiot. We wszystkich sprawach właściwy jest także, zarówno rzeczowo, jak i miejscowo, ten sam organ egzekucyjny. Przedmiotem sprawy prowadzonej przez organ egzekucyjny, w rozumieniu art. 62 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., nie było określenie wysokości należności zobowiązanych, ani okoliczności prowadzących do ich powstania, bo wtedy istotnie odnosiłyby się one do różnych stanów faktycznych. Rozstrzygnięcie dotyczyło natomiast kwestii dopuszczalności egzekucji należności pieniężnych z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień w sytuacji niewłaściwego oznaczenia wierzyciela w tytułach wykonawczych (ten sam stan faktyczny), jak również oparte ono zostało na tej samej podstawie prawnej (art. 29 u.p.e.a.). Ponadto organ zwrócił uwagę, że na etapie badania tytułów wykonawczych pod względem spełnienia wymogów z art. 27 u.p.e.a. nie można jeszcze mówić, że zobowiązany jest stroną postępowania w rozumieniu przepisów K.p.a. Dopiero po skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji oraz doręczeniu jego odpisu zobowiązanemu można mówić o zobowiązanym jako o stronie. Natomiast w niniejszym postępowaniu stronami są organ egzekucyjny oraz wnioskujący o wszczęcie egzekucji administracyjnej. Organ podkreślił również, że niesprecyzowanie przez stronę, na czym miałoby polegać zarzucane przez nią naruszenie art. 20 oraz art. 21 K.p.a., uniemożliwiało odniesienie się do tej kwestii. Dodatkowo wskazał, że kwestie właściwości rzeczowej, jak i miejscowej, do której te przepisy się odnoszą, są odrębnie uregulowane w art. 19 i art. 22 u.p.e.a., w związku z czym przepisy K.p.a. w tym zakresie nie znajdują zastosowania.

Końcowo organ odwoławczy podniósł, że powołane w zażaleniu orzecznictwo sądów administracyjnych zostało podjęte w indywidualnych sprawach. Nie stanowi ono ogólnie obowiązujących zasad prawnych, które miałyby wpływ na sposób postępowania we wszystkich sprawach tego typu. Ponadto wskazał na wydanie orzeczeń o odmiennej treści (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 2439/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 529/11).

W skardze na powyższe postanowienie Ośrodek A, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji, zarzucił im mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie następujących przepisów: art. 29 § 2, art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz. U. nr 47, poz. 316 ze zm.), art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a., art. 27b u.p.e.a. w zw. z art. 2a pkt 13 i art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005 r. nr 235, poz. 2000 ze zm.), art. 19 § 1 i 2 w zw. z art. 1a pkt 14 u.p.e.a., art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. nr 45, poz. 236) w zw. z art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 i art. 62 K.p.a.

Zdaniem skarżącego, podstawą prawną upoważniającą go do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków ujętych w wystawionych przez niego tytułach wykonawczych jest art. 5 § 1 pkt 2 i art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Powołując się na wyrażoną w piśmiennictwie tezę, podniósł on, że izba wytrzeźwień – nie będąc organem administracji publicznej – jest wierzycielem opłat za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień (K.Sobieralski, "Wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym w administracji opłaty za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień i organ wyższego stopnia nad tym wierzycielem", opubl. NZS 2009 r., nr 1, poz. 4). Jak zaznaczył, treść art. 41 ust. 3 i ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazuje w sposób wyraźny, kogo ustawodawca uważa za wierzyciela należności za pobyt w izbie wytrzeźwień. Podobnie § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U nr20, poz. 192 ze zm.), wskazuje, że osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izb, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni.

Wymienione wyżej przepisy potwierdzają, że skarżący jest instytucją bezpośrednio zainteresowaną w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku (lub też powołaną do czuwania nad wykonaniem tego obowiązku), co wyczerpuje definicję wierzyciela przyjętą w art. 5 § 1 pkt 2 w zw. z art. 1 a pkt 13 u.p.e.a. Za słusznością tego stanowiska przemawia dodatkowo fakt, iż strona jest podatnikiem podatku od towarów i usług zobligowanym do wystawiania faktur VAT za pobyt w izbie wytrzeźwień, jak również to, że wpłaty z tytułu pobytu w izbie zasilają rachunek bankowy Ośrodka.

Ponadto strona podniosła, że Ośrodek A stanowi statio municipii Miasta. Skoro zatem w świetle orzecznictwa sądowego stationes municipii działają obrocie prawnym w zastępstwie gminy, w sytuacji, gdy dochodzone roszczenie związane jest z działalnością wyodrębnionej jednostki organizacyjnej gminy, można także – obok gminy – wskazać te jednostkę, jako statio municipii. Powyższe powoduje, że dodatkowe oznaczanie, iż w takiej sprawie działa Prezydent Miasta jest zbędne. Na potwierdzenie swego stanowiska strona powołała uzasadnienie postanowienia Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 1993 r., sygn. akt ACz 200/93 (OSA 1993/11/76, Lex nr 5593), glosę L. Etela i B. Pahla do wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1624/10, oraz publikację J.Jagody ("Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", red. B. Dolnicki, Warszawa 2010). Ponadto przytaczając tezę uchwały Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1993 r., sygn. akt III CZP 160/92 (OSNC 1993/6/102, Lex nr 3863), podniosła, że poprzez wskazanie w tytule wykonawczym jako wierzyciela Ośrodka A nie dochodzi do wyłączenia w postępowaniu egzekucyjnym udziału Prezydenta Miasta. Końcowo strona ponowiła argumentację zażalenia w kwestii zarzutu naruszenia art. 62 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a.

Sądowej kontroli w niniejszej sprawie poddane było postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]", utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia "[...]", w sprawie zwrotu Ośrodkowi A (dalej Ośrodek) tytułów wykonawczych dotyczących należności za pobyt w tym Ośrodku.

We wniesionej skardze skarżący zakwestionował stanowisko organu odmawiające mu przyznania przymiotu wierzyciela. Wskazywał w szczególności, że jako instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanych obowiązku, jest uprawnionym do żądania wykonania obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej. Tym samym wystawione tytuły wykonawcze są prawidłowe. Istotą sporu jest zatem kwestia czy Ośrodek jest wierzycielem uprawnionym do wystawienia tytułów wykonawczych.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) powoływanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie jako u.p.e.a..

Stosownie do przepisu art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. W myśl art. 26 § 4 u.p.e.a. jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego.

Wskazać należy, że w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym - co do zasady - można wyróżnić trzy etapy: etap poprzedzający wszczęcie egzekucji administracyjnej, etap stosowania egzekucji oraz etap następujący po przeprowadzeniu egzekucji. Nie zawsze postępowanie egzekucyjne przebiega przez wszystkie wymienione stadia. Może ono bowiem zakończyć się na etapie poprzedzającym wszczęcie egzekucji, albo też może przebiegać tylko przez dwa pierwsze etapy i zakończyć się wraz z zakończeniem egzekucji administracyjnej.

W szczególności podkreślenia wymaga występujące w ustawie egzekucyjnej odróżnienie postępowania egzekucyjnego od egzekucji administracyjnej. Administracyjne postępowanie egzekucyjne obejmuje, oprócz stosowania środków egzekucyjnych, także inne czynności procesowe podejmowane przez podmioty inne niż organ egzekucyjny, np. przez wierzyciela. Egzekucja administracyjna oznacza zaś stosowanie przez powołane do tego organy egzekucyjne konkretnych środków przymusu służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze pieniężnym bądź niepieniężnym.

Relacja między egzekucją i postępowaniem egzekucyjnym wyraża się w tym, że egzekucja odbywa się w ramach tego postępowania i może się odbyć tylko w tym postępowaniu. Podkreślić należy, że różne są momenty wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekucji. Datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym (art. 61 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Stosownie natomiast do treści art. 26 § 5 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Postępowanie egzekucyjne wszczynane jest więc wcześniej niż egzekucja administracyjna.

Badanie dopuszczalności egzekucji oraz ocena, przez organ egzekucyjny czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a., następuje w pierwszym stadium postępowania egzekucyjnego - stadium poprzedzającym wszczęcie egzekucji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia przez organ egzekucyjny, że obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji zwracając tytuł wierzycielowi. W sytuacji zaś, gdy organ egzekucyjny stwierdzi, że egzekucja jest dopuszczalna i tytuł wykonawczy spełnia wszystkie wymogi, nadaje mu klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji i doręcza jego odpis zobowiązanemu.

Podstawą prowadzenia egzekucji jest tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela bez względu na to czy jest on jednocześnie organem egzekucyjnym. Wymogi, jakie powinien spełniać tytuł wykonawczy określa art. 27 u.p.e.a. Z treści tego przepisu wynika, że tytuł wykonawczy składa się z dwóch części. Pierwsza z nich dotyczy wierzyciela wystawiającego tytuł wykonawczy a druga organu egzekucyjnego, kierującego tytuł wykonawczy do egzekucji. Tak więc jedną część tytułu wykonawczego wypełnia wierzyciel a inną organ egzekucyjny. Znalazło to wyraz na wzorze tytułu wykonawczego, który zawiera treść określoną w art. 27 u.p.e.a..

Wskazane wcześniej badanie dopuszczalności egzekucji ma swą podstawę w art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ograniczony zakres kompetencji organu egzekucyjnego przy badaniu dopuszczalności egzekucji wynika ze specyfiki postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny przed wszczęciem egzekucji, w ramach czynności wstępnych, jest jednak uprawniony, a nawet zobowiązany, do sprawdzenia dopuszczalności jej wszczęcia przez zbadanie wymogów formalnych tytułu wykonawczego i wniosku o wszczęcie egzekucji.

Konstrukcja przepisów art.29 u.p.e.a. wskazuje jednoznacznie, iż przepis § 1 ustanawia obowiązek organu egzekucyjnego w zakresie badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej i jednocześnie poddaje kompetencję wynikającą z tego obowiązku wymienionym w przepisie ograniczeniom. Natomiast przepis § 2 określa kompetencje organu egzekucyjnego w przypadku, gdy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art.27 § 1 i 2 u.p.e.a.. Tym samym poprzez określenie sankcji w postaci nie przystąpienia do egzekucji i zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi, będącej wynikiem negatywnego wyniku badania dopuszczalności egzekucji, zdefiniowany też został zakres badania dopuszczalności egzekucji. Zakres ten obejmuje ustalenie czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna i czy tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony.

Przepis art. 2 u.p.e.a. określa jakie obowiązki podlegają egzekucji administracyjnej. Egzekucji tej podlegają m.in. - należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw (art. 2 pkt 5 u.p.e.a.).

Tytuł wykonawczy powinien zawierać m.in. oznaczenie wierzyciela oraz datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela - art. 27 § 1 pkt 1 i pkt 7 u.p.e.a..

Nawiązując do zasadniczej kwestii spornej w niniejszej sprawie, trzeba przywołać art. 1a pkt 13 u.p.e.a. stanowiący, że przez pojęcie wierzyciela - rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Dla prawidłowego zrekonstruowania pojęcia "wierzyciel" na użytek niniejszej sprawy niezbędne jest odwołanie się do art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., który stanowi, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 (dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa) jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.

Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej powoływanej jako u.s.g., do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia i pomocy społecznej. Jeden ze sposobów takiego działania został wskazany w ustawie z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz.473), dalej powoływanej w skrócie jako ustawa o wychowaniu w trzeźwości. W art. 1 ust. 1 ustawa o wychowaniu w trzeźwości stanowi, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Jedną z form podejmowanych w tym zakresie działań jest tworzenie izb wytrzeźwień. Zgodnie z przepisem art. 39 tej ustawy - organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Stosownie zaś do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. właściwym organem do ustalenia szczegółowej organizacji izby wytrzeźwień właściwa jest rada gminy.

Poza sporem było, że obecna nazwa izby wytrzeźwień brzmi: Ośrodek A. Bezspornym w niniejszej sprawie było również, że Ośrodek jest jednostką budżetową Miasta. Jak wynika ze statutu Ośrodka, stanowiącego załącznik do uchwały nr "[...]" Rady Miasta z dnia "[...]" w sprawie zmiany nazwy i statutu Izby Wytrzeźwień w "[...]" ("[...]") - Ośrodek jest jednostką organizacyjną Miasta, nieposiadającą osobowości prawnej oraz jest jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych (§ 1 ust.1 i 2 statutu).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009, Nr 157 poz.124, ze zm.) - jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności (art. 11 ust. 2 tej ustawy), a podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków zwany dalej "planem finansowym jednostki budżetowej" (art. 11 ust. 3 tej ustawy).

W myśl § 10 ust. 1 i 2 statutu Ośrodek prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przepisów dotyczących jednostek budżetowych i podstawą gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy, sporządzony zgodnie z odrębnymi przepisami.

Cechą charakterystyczną jednostek budżetowych jest to, że pełnią one funkcję reprezentanta interesów Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego i podejmują za nie czynności. Jednostki budżetowe stanowią formę prawa budżetowego a nie wykonywania działalności gospodarczej i mimo wyodrębnienia organizacyjnego, majątkowego i finansowego nie mają osobowości prawnej. Korzystają natomiast z osobowości prawnej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. To zaś oznacza, że nie działają w imieniu własnym (por: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 lipca 2005 r., w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2083/04, system informacji prawnej LEX, nr w bazie 190634).

W myśl § 6 ust. 1, 2 i 3 statutu Ośrodek jest kierowany i reprezentowany na zewnątrz jednoosobowo przez Dyrektora. Dyrektor jest zatrudniany przez Prezydenta Miasta i działa na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta i ponosi odpowiedzialność za całokształt funkcjonowania Ośrodka.

Na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty. Przepis ten nie wskazuje podmiotu uprawnionego do odbioru opłaty. Ponieważ Ośrodek jako jednostka budżetowa Miasta prowadzi gospodarkę finansową według zasad określonych w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych to jest to związane m.in. z odprowadzaniem pobranych dochodów. Niewątpliwie więc pobierane opłaty są dochodem gminy - art. 54 ust. 1 u.s.g. i są pobierane w jej imieniu, gdyż do jednostek samorządu terytorialnego należą realizowane przez nie zadania wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Takie też stanowisko reprezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 09 listopada 2011 r. w sprawie III SA/Gl 663/11 czy wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie I SA/Rz 795/11 dostępne na ww.nsa.orzeczenia.pl).

Egzekucja należności, o których mowa w art. 42 ust. ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 42 ust. ust. 5a), jako należności pieniężnych przekazanych do egzekucji administracyjnej na podstawie innej ustawy.

Zgodnie z § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192 ze zm.) - osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni. Maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostek Policji wynosi 250 zł - § 29 rozporządzenia. Uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" ("[...]") Rada Miasta ustaliła wysokość opłaty na kwotę 250 zł.

Obowiązek wystawienia wezwania, o którym mowa w ww. przepisie rozporządzenia wykonawczego, wbrew twierdzeniom skarżącego, bynajmniej nie przemawia za tym, że za wierzyciela należności za pobyt w izbie ustawodawca uważa izbę wytrzeźwień, skoro nałożono na niego obowiązek wykonywania czynności wierzyciela t.j. wezwania do zapłaty. Argumentacja ta zdaje się pomijać okoliczność, iż izby wytrzeźwień tworzone są i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego w celu realizacji zadań nałożonych na te jednostki przez przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w związku z czym wszelkie prawa i obowiązki kierowników izb wytrzeźwień służą tylko realizacji zadań jednostki samorządu terytorialnego. Inaczej mówiąc kierownicy izb wytrzeźwień są jedynie wykonawcami określonych czynności, które mają swe źródło w decyzji organów jednostek samorządu terytorialnego o utworzeniu i prowadzeniu izby wytrzeźwień.

Stosownie do przepisów art. 41 ust. 3 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, izby wytrzeźwień mogą potrącać z depozytów pieniężnych swe należności z tytułu opłat związanych z pobytem w izbie. Na innych przedmiotach zatrzymanych w depozycie izbom wytrzeźwień służy ustawowe prawo zastawu celem zabezpieczenia tych należności. Przepisy te normują zatem sposób poboru opłat i zabezpieczenia ich uiszczenia, mający niewątpliwie pewne cechy działania o charakterze przymusowym wobec osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty. Nie są to natomiast działania egzekucyjne w rozumieniu postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż egzekucja tych należności, jak już wyżej wspomniano, następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z tym, uprawnienia izb wytrzeźwień związane z poborem opłat jak prawo potrącenia z depozytów pieniężnych czy ustanowienie prawa zastawu na innych przedmiotach zatrzymanych w depozycie należy bezsprzecznie zaliczyć do działań mających za cel uniknięcie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Argumentacja strony, że użycie w art.41 ust.3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości zwrotu "z depozytów pieniężnych izby mogą potrącać swe należności z tytułu opłat związanych z pobytem w izbie" jednoznacznie wskazuje, iż wierzycielem tych należności jest Ośrodek, nie jest trafna. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, co do tego, że zwrot "swe należności" nie może przesądzać o tym, kto jest wierzycielem. Jak bowiem wyżej wskazano opłaty pobierane przez izby wytrzeźwień stanowią dochód własny gminy, również jeżeli zostały uzyskane drogą potrącenia z depozytów pieniężnych osób przyjętych do izb. Na akceptację zasługuje w związku z tym stwierdzenie organu, że przepisy prawne należy oceniać w szerokim kontekście systemu prawnego, dlatego słowo "swe" użyte w treści jednego przepisu nie może zmieniać charakteru przedmiotowej należności. Dodać można, że zwrot "swe należności" należy odczytywać jako należności związane z działalnością izby, co nie zmieni faktu, że stanowią one dochód własny gminy, a izby zobowiązane są jedynie do ich poboru.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, iż organy nie wzięły pod uwagę faktu, iż z udzielonego Dyrektorowi Ośrodka pełnomocnictwa wynika jego uprawnienie do kierowania statio municipii Miasta, jakim jest Ośrodek A, w tym reprezentowania kierowanej jednostki organizacyjnej we wszystkich postępowaniach administracyjnych, sądowych i egzekucyjnych związanych z jej działalnością, należy na wstępie zauważyć, że faktycznie w doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki budżetowe nie mają osobowości prawnej i w obrocie prawnym funkcjonują jako jednostki organizacyjne Skarbu Państwa (statio fisci) lub jednostki samorządu terytorialnego (statio municipii).

Nie można jednak podzielić argumentacji skarżącego wywodzonej z postanowienia Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 1993 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I ACz 200/93 ( opubl. OSA 1993 z.11, poz.76 i system informacji prawnej LEX, nr w bazie 5593). Powołane przez stronę orzeczenie dotyczy prawidłowego oznaczenia strony w procesie cywilnym o zapłatę. W orzecznictwie sądów powszechnych, w ślad za tym orzeczeniem, przyjmuje się, iż samorządowe jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej w obrocie cywilnoprawnym i w procesie cywilnym działają w zastępstwie gminy, pełniąc w tym zakresie rolę stationis muncipii. Sąd Apelacyjny w ww. postanowieniu stwierdził, że: "Uzasadnione jest przypisywanie poszczególnym jednostkom organizacyjnym gminy funkcji stationis municipii. W obrocie cywilnoprawnym i w procesie działają one /wyłączając komunalne osoby prawne/ w zastępstwie gminy. Zdolność prawną i zdolność sądową posiada gmina jako osoba prawna. W procesie należy zadbać o należyte oznaczenie strony. Jako powoda lub pozwanego należy wskazać gminę; zawsze gmina jest stroną procesu. Jeżeli dochodzone roszczenie jest związane z działalnością wyodrębnionej jednostki organizacyjnej gminy, można także - obok gminy - wskazać tę jednostkę jako statio municipii.". Nie wdając się w szersze rozważania na temat przystawalności rozważanej przez Sąd Apelacyjny kwestii do problemu prawidłowego oznaczenia wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, należy zauważyć, że Sąd ten wręcz akcentuje, iż stroną postępowania cywilnego jest gmina a przy oznaczeniu strony obok gminy (podkreślenia własne Sądu orzekającego w niniejszej sprawie) można wskazać jej jednostkę organizacyjną.

Na to samo wskazuje również powołany przez stronę cytat z opracowania J,Jagoda Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w brzmieniu: "Precyzując oznaczenie strony można jednak wskazać na kierownika danej jednostki organizacyjnej, z działalnością której związane jest dochodzone roszczenie".

Skarżący wydaje się nie dostrzegać, że poglądy wyrażane w orzecznictwie doktrynie, piśmiennictwie, na które powołuje się w skardze, wyraźnie przypisują kierownikom utworzonych przez gminy jednostek organizacyjnych, nie posiadających osobowości prawnej, prawo do działania jedynie w charakterze reprezentanta gminy i to w granicach udzielonego pełnomocnictwa. Według skarżącego, skoro kierownik jednostki organizacyjnej gminy może występować w jej imieniu w granicach udzielonego mu pełnomocnictwa a Ośrodek działa w obrocie prawnym jako statio municipii Miasta i posiada w związku z tym prawo występowania w obrocie prawnym pod własną nazwą, to nie można przyjąć, że poprzez oznaczenie w tytule wykonawczym jako wierzyciela Ośrodka A dochodzi do wyłączenia udziału Prezydenta Miasta w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem skarżącego to kierownik Ośrodka zastępuje w takiej sytuacji gminę i dodatkowe oznaczanie, że w takiej sprawie działa Prezydent Miasta jest zbędne.

W związku z taką argumentacją strony warto przywołać uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1993 r. wydaną sprawie o sygn. akt III CZP 160/92 (opubl. OSNC z 1993 r., z.6, poz.102 i system informacji prawnej LEX, nr w bazie 3863), na którą zresztą powołuje się skarżący, ale ogranicza się przy tym tylko do, stanowiącej odpowiedź na pytanie "Czy gminna jednostka organizacyjny nie posiadająca osobowości prawnej może we własnym imieniu występować w postępowaniu sądowym?", treści uchwały w brzmieniu: "Kierownik jednostki organizacyjnej gminy może występować w jej imieniu w granicach udzielonego mu pełnomocnictwa.". Skarżący pomija istotne stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu uchwały dotyczące tego, że "Zdolność występowania w procesie jako strona (zdolność sądową) ma jedynie gmina jako osoba prawna (art. 64 § 1 k.p.c.); ma ona tym samym także zdolność do czynności procesowych (zdolność procesową - art. 65 § 1 k.p.c.). Czynności tych mogą dokonywać organy uprawnione do działania w jej imieniu (art. 67 § 1 k.p.c.). W granicach zakreślonych przez art. 47 ust. 1 cyt. ustawy i wynikających z treści otrzymanego pełnomocnictwa może więc działać w procesie za gminę kierownik jednostki organizacyjnej gminy. Jednostka taka, nie mając osobowości prawnej, z braku także innego upoważnienia ustawowego, nie może więc występować w procesie cywilnym (poza postępowaniami odrębnymi wskazanymi (...) - por. art. 460 § 1 i art. 4797 k.p.c. oraz art. 9 ust. 2 powołanej ustawy, w tym i w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 1992 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 100, poz. 499), we własnym imieniu, to jest jako strona. Odmiennego rozumienia omawianych przepisów nie mogą uzasadniać podniesione przez Sąd Wojewódzki "wymogi praktyczne", czy względnie samodzielny byt jednostek organizacyjnych gminy. W przyjętych rozwiązaniach ustawowych nie zostały one bowiem uwzględnione.".

Przywołana uchwała SN zyskała także akceptację naczelnego Sądu Administracyjnego, co znalazło wyraz w postanowieniu z dnia z dnia 4 lutego 2010 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1878/09 (opubl. system informacji prawnej LEX, nr w bazie 628905)

Powyższe wskazuje, że skarżący nie potrafił wysnuć prawidłowych wniosków z cytowanych przez siebie poglądów wyrażanych w orzecznictwie i w piśmiennictwie. Utożsamia bowiem działanie za stronę, czy w jej imieniu z "byciem stroną" określonego postępowania. Zwłaszcza w kontekście dwóch ostatnich zdań zacytowanego uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego stwierdzenie strony, że wymaganie wskazania w tytule wykonawczym Prezydenta Miasta jest przesadnym formalizmem, nie wytrzymuje krytyki.

Do skargi Ośrodek dołączył poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię pełnomocnictwa nr "[...]" udzielonego w dniu "[...]" przez Prezydenta Miasta Dyrektorowi Ośrodka A. Treść pełnomocnictwa wskazuje, że Prezydent Miasta udzieliła Dyrektorowi Ośrodka pełnomocnictwa:

- do składania w imieniu Miasta oświadczeń woli i zaciągania zobowiązań w zakresie działania Ośrodka, w ramach planu finansowo-rzeczowego kierowanej jednostki,

- do reprezentowania Miasta przed sądami, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi, we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych związanych z działalnością Ośrodka A.

Powołany w pełnomocnictwie przepis art. 11a ust.1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy, zatem tytuł wykonawczy wystawia samodzielnie lub jednostki organizacyjne gminy wystawiają w jego imieniu i z jego upoważnienia. Takie upoważnienie dla Dyrektora Ośrodka wynika właśnie z pkt 2 udzielonego w dniu "[...]" pełnomocnictwa, bo Ośrodek jest niewątpliwie jednostką organizacyjną gminy.

Sporne w niniejszej sprawie tytuły wykonawcze podpisane zostały przez specjalistę M.O., która powołała się na upoważnienie udzielone jej przez Dyrektora Ośrodka A, (co wynika z odcisku imiennej pieczątki służbowej polu 52 tytułu wykonawczego). Zostały one wystawione na rzecz Ośrodka A, na co wskazuje podłużna pieczęć w miejscu oznaczenia wierzyciela oraz umieszczona w polu 45 tytułu pieczęć urzędowa Ośrodka, a także figurujący w polu 52 tytułu podpis i imienna pieczątka służbowa M.O., z treści której wynika, że działa ona z upoważnienia Dyrektora Ośrodka. Treść omawianych tytułów wykonawczych wskazuje jednoznacznie, że zostały one wystawione w imieniu własnym Ośrodka. Z pełnomocnictwa udzielonego Dyrektorowi Ośrodka nie wynika jednak umocowanie do podejmowania czynności w imieniu własnym. Dyrektor Ośrodka jest umocowany jedynie do reprezentowania Miasta m. in. w postępowaniach egzekucyjnych związanych z działalnością Ośrodka. Niewątpliwie egzekucja nieuiszczonych opłat za pobyt w Ośrodku związana jest z działalnością Ośrodka. Skoro zatem w pełnomocnictwie z dnia "[...]" mowa jest o postępowaniach egzekucyjnych, oznacza to, że Dyrektor Ośrodka upoważniony jest do reprezentowania mocodawcy już na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego a nie dopiero w przypadku wszczęcia egzekucji.

Skarżący na poparcie swojego stanowiska wskazuje w szczególności na przepisy art. 41 ust. 3 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz § 17 rozporządzenia z dnia 4 lutego 2004 r., (których treść została już przytoczona powyżej).Jednak regulacja zawarta w art. 41 ww. ustawy dotyczy depozytów tj. zatrzymania w depozycie pieniędzy, przedmiotów wartościowych oraz możliwości potrącania należności z tytułu opłat związanych z pobytem w izbie z depozytów pieniężnych (ust. 2 i 3), a także ustanawiania prawa zastawu na przedmiotach zatrzymanych w depozycie (ust. 4). Przepisy te pozwalają na dokonanie potrącenia oraz na ustanowienie zastawu. Przywołane zaś unormowanie rozporządzenia, pozwala Dyrektorowi Ośrodka na wystawienie wezwania do pokrycia kosztów pobytu w izbie wytrzeźwień (podobnie jak kierownikowi placówki i komendantowi jednostki Policji). Uprawnienia do dokonywania tych czynności, w świetle poczynionych powyżej rozważań, nie pozwalają jednak na przyznanie statusu wierzyciela w odniesieniu do spornych opłat, i stanowią czynności mające doprowadzić do uiszczenia opłat bez wszczynania postępowania egzekucyjnego.

Mając więc na uwadze treść statutu Ośrodka i zakres pełnomocnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" nie można uznać, aby sporne tytuły wykonawcze były prawidłowe. W postępowaniu egzekucyjnym związanym z działalnością Ośrodka jego Dyrektor nie może bowiem działać w imieniu własnym a jedynie jako reprezentant Miasta na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta. Skoro zaś Dyrektor Ośrodka upoważniony jest do reprezentowania Miasta okoliczność ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści tytułu wykonawczego.

W konsekwencji należy uznać, że prawidłowy tytuł wykonawczy winien posiadać pieczęć nagłówkową lub wskazanie Prezydenta Miasta jako wierzyciela oraz pieczęć urzędową (potocznie zwaną okrągłą) Prezydenta Miasta i pieczęć osoby upoważnionej do jego podpisania w imieniu Prezydenta (albo osoby upoważnionej do jego wystawienia w imieniu Prezydenta).Inaczej mówiąc Dyrektor Ośrodka w oparciu o posiadane pełnomocnictwo udzielone przez Prezydenta Miasta był upoważniony do wystawienia tytułów wykonawczych, lecz jedynie jako podmiot reprezentujący Miasto.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, aby Dyrektor Ośrodka był uprawniony do wystawienia tytułów wykonawczych w swoim imieniu. Nie można tym samym podzielić poglądu Ośrodka, który podnosił również, że jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku jako instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku (art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Jak wskazuje się w doktrynie prawa - pojęcie instytucji bezpośrednio zainteresowanej wykonaniem obowiązku, należy łączyć z faktem wskazania w odpowiednim przepisie prawa, określającym dany obowiązek, innej jednostki organizacyjnej niż organ państwa lub organ jednostki samorządu terytorialnego jako tej, która ma być co do zasady odbiorcą egzekwowanych w trybie administracyjnym świadczeń pieniężnych (zob. Dariusz R. Kijowski, Komentarz do art. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, system informacji prawnej LEX).

Uprawnieniem Dyrektora Ośrodka jest jedynie pobranie opłaty za pobyt w Ośrodku lub wezwanie do pokrycia kosztów, które mogą być egzekwowane w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie jest to jednak równoznaczne z uprawnieniem Dyrektora Ośrodka do wystawiania tytułów wykonawczych we własnym imieniu, bowiem zakres jego działania określa pełnomocnictwo udzielone na podstawie art. 47 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu, uprawnienia Dyrektora Ośrodka w zakresie wystawiania tytułów są pochodne od uprawnień Prezydenta Miasta, który reprezentuje Miasto. Oznacza to, że Dyrektor może działać tylko w granicach zakreślonych art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ośrodek nie jest wierzycielem a Dyrektor jedynie kieruje jednostką organizacyjną gminy, którą reprezentuje Prezydent Miasta. Działa z upoważnienia Prezydenta Miasta do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności ma prawo do występowania w jego imieniu przed organami egzekucyjnymi. Oznacza to, że ma też prawo do dokonywania w jego imieniu czynności w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Ponieważ art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g., stanowi, że prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy, to tytuł wykonawczy wystawia on sam lub jednostki organizacyjne gminy wystawiają w jego imieniu i z jego upoważnienia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie prawidłowy tytuł wykonawczy winien posiadać pieczęć nagłówkową lub wskazanie Prezydenta Miasta jako wierzyciela oraz pieczęć urzędową (potocznie zwaną okrągłą) Prezydenta Miasta, oraz podpis osoby upoważnionej do jego podpisania w imieniu Prezydenta albo może działać w jego imieniu Dyrektor Ośrodka, ale musi powołać się na swe umocowanie. Ponieważ opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień jest dochodem gminy to gmina jest wierzycielem, który może dochodzić jej przez swoje organy wykonawcze (Prezydenta) lub inne, ale posiadające umocowanie w tym zakresie.

Zatem stanowisko reprezentowane przez organ, który dokonał zwrotu spornego tytułu wykonawczego jako wadliwie wystawionego należy uznać za zasadne.

Przytoczone przez Ośrodek orzeczenie NSA nie skupia zasadniczych rozważań na zagadnieniu pojęcia wierzyciela. Stanowisko zawarte w postanowieniu NSA z dnia 22 września 2011 r., w sprawie II GKS 1020/11, dotyczy sytuacji, gdy Ośrodek działał jako organ pierwszoinstancyjny i tym samym nie był uprawniony do wniesienia skargi na postanowienie SKO, działającego jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 września 2011 r., w sprawie I SA/Rz 485/2011, stwierdza m.in., że wymagania organu umieszczania pieczęci Prezydenta Miasta lub w pieczęci zamieszczenie treści "z upoważnienia Prezydenta Miasta - Dyrektor " było zbytnią formalnością, czego jednak szerzej nie uzasadnia. Podobnie postąpił WSA w Rzeszowie w sprawie I SA/Rz 490/11.

Nie może także odnieść pożądanych skutków prawnych powołanie się na fakt, że strona skarżąca jest czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług, ponieważ o tym decydują przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.), które nie mają wpływu na określenie wierzyciela zawarte w przepisach ustawy egzekucyjnej. Posiadanie więc przez Ośrodek statusu podatnika podatku od towarów i usług nie może przesądzać w żadnej mierze o posiadaniu przymiotu wierzyciela w zakresie opłat za pobyt w Ośrodku, jak i umocowania do wystawiania tytułów wykonawczych w swoim imieniu.

Przedłożone wraz ze skargą interpretacje prawa podatkowego dotyczące podatku od towarów i usług, jako dotyczące zupełnie odrębnej materii, nie są przydatne w świetle problemów rozważanych w niniejszej sprawie. Można jedynie zauważyć, że w Interpretacji indywidualnej z dnia "[...]" przedłożonej wraz z pismem z dnia 18 listopada 2011 r. wskazano, że opłata z tytułu doprowadzenia oraz pobytu w izbie stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego, tj. Miasta ".

Zarzuty skarżącego w zakresie, naruszenia przepisów dotyczących pieczęci urzędowych nie wymagają odrębnego rozważenia. Konsekwencją bowiem uznania, że nie ma on statusu wierzyciela musi być przyjęcie, że zastosowanie w spornych tytułach wykonawczych pieczęci urzędowej Ośrodka było nieuprawnione. Użycie przy wypełnianiu tytułów wykonawczych pieczęci urzędowych jest w tej sytuacji kwestią wtórną.

W konsekwencji poczynionych rozważań należy uznać, że Ośrodek nie posiada uprawnienia do wystawiania tytułu wykonawczego we własnym imieniu w zakresie dochodzenia należności z tytułu opłat za pobyt w Ośrodku. Tym samym za uzasadnią należy uznać odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego poprzez zwrot tytułu do wystawcy.

W ocenie Sądu nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art.62 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art.18 k.p.a.(błędnie wskazanym przez stronę zamiast art.18 u.p.e.a.). Przywołany przez stronę skarżącą art.62 k.p.a. przewiduje możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego więcej niż jednej osoby tylko wówczas, gdy prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym, w sytuacjach nie uregulowanych przepisami ustawy egzekucyjnej, oznacza jednak, że należy wziąć pod uwagę specyfikę postępowania egzekucyjnego i wcześniej już wspomnianą możliwość wystąpienia aż trzech etapów postępowania egzekucyjnego. Zwrot tytułów wykonawczych powoduje, że nie dochodzi do etapu postępowania egzekucyjnego, jakim jest wszczęcie egzekucji. Stosownie bowiem do art.26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje dopiero z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Ponieważ zwrócone tytuły wykonawcze dotyczą trzech osób zobowiązanych i nie ma podstaw do stwierdzenia, że obowiązki tych osób wynikają z tego samego stanu faktycznego, to nie można mieć wątpliwości, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji łącznie wobec tych osób nie znajduje podstawy prawnej. Skoro jednak postępowanie egzekucyjne zakończone zostało zwrotem tytułów wykonawczych, po wstępnym badaniu dopuszczalności egzekucji przeprowadzonym przez organ w trybie art.29 u.p.e.a., a więc na etapie, w którym występuje jedynie relacja organ egzekucyjny – wierzyciel i w rezultacie nie doszło do wszczęcia egzekucji wobec konkretnych zobowiązanych, to stawianie zarzutu naruszenia art.62 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. było chybione. Sąd podzielił, co do zasady, stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie, nie zgadzając się jednak ze stwierdzeniem, że w niniejszej sprawie zachodziła tożsama podstawa faktyczna, bo obowiązki wszystkich zobowiązanych wynikały z faktu pobytu w izbie wytrzeźwień. Można jedynie mówić w takiej sytuacji o podobnej podstawie faktycznej a nie tej samej podstawie faktycznej. Błędna ocena organu odwoławczego, co do spełnienia warunków dających podstawę do prowadzenia jednego postępowania wobec trzech zobowiązanych, możliwa jest jednak do pominięcia wobec prawidłowego wywodu zamieszczonego na ostatniej stronie decyzji, nawiązującego do specyfiki postępowania egzekucyjnego i do niekonsekwencji Ośrodka, który w jednej z dwóch ewidencji tytułów wykonawczych, złożonych razem tytułami wykonawczymi, ujął dwie z trzech osób zobowiązanych.

Podzielając trafność stanowiska reprezentowanego przez organy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.