Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 656/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 2 i 4, art. 63 ust. 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 383/13 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za niezagospodarowanie nieruchomości gruntowej w terminie 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 3 500 (trzy tysiące pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 383/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za niezagospodarowanie nieruchomości gruntowej w terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Nieruchomość gruntowa położona w G. przy ul. G. została oddana w użytkowanie wieczyste na 99 lat w drodze przetargu ustnego nieograniczonego na rzecz P. Spółki z o.o. z siedzibą w L. z przeznaczeniem pod funkcję usługowo-mieszkaniową. Umowa o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste została zawarta w dniu [...] kwietnia 2006 r. W umowie tej, zgodnie z § 8 nabywca został zobowiązany do rozpoczęcia inwestycji w terminie jednego roku od daty podpisania umowy, tj. do dnia [...] kwietnia 2007 r. i jej zakończenia w terminie trzech lat od daty podpisania umowy tj. do dnia [...] kwietnia 2009 r. W związku z niewywiązaniem się z ustalonego terminu, P. Spółka z o.o. wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie terminu zabudowy, uzasadniając jego niedotrzymanie przyczynami od niej niezależnymi. Prezydent Miasta G. zarządzeniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] przedłużył termin zagospodarowania wskazanej powyżej nieruchomości do dnia [...] kwietnia 2011 r., w związku z czym strony zmieniły umowę użytkowania wieczystego umową zawartą [...] kwietnia 2009 r. W wyniku zawarcia w dniu [...] marca 2010 r. umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego, nowym użytkownikiem wieczystym nieruchomości została P. Spółka z o.o. z siedzibą w L.. Pismami z dnia [...] maja i [...] czerwca 2011 r. P. Spółka z o.o. wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie terminów realizacji inwestycji, tzn. rozpoczęcia na I kwartał 2012 r., a zakończenia na III kwartał 2013 r. Spółka wskazała, że nabywając grunt od poprzedniego właściciela nabyła również gotowy projekt inwestycji wraz z pozwoleniem na budowę. Projekt budynku zawierał jednak wady, konieczne jest zachowanie reliktów architektury oraz wyeksponowanie pewnych ich elementów, a także wydzielenie geodezyjne gruntu obejmującego część działek: [...] w związku z zamiarem nabycia dodatkowego terenu w celu prawidłowego zagospodarowania nieruchomości. Prezydent Miasta G. zarządzeniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] przedłużył termin zagospodarowania nieruchomości do dnia [...] kwietnia 2012 r., w związku z czym strony zmieniły umowę użytkowania wieczystego w tym zakresie, umową zawartą dnia [...] sierpnia 2011 r.

Organ stwierdził, że przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2012 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości wykazały, że jej stan nie zmienił się od ostatnich oględzin, dokonanych w dniu [...] maja 2011 r. Pomimo przedłużenia terminu zabudowy, inwestor nie dokonał w tym czasie żadnych znaczących działań administracyjnych i inwestycyjnych w celu wywiązania się z nałożonego obowiązku. Nie przedłożył nowego projektu budynku i nie uregulował spraw związanych z deklarowaną wolą nabycia terenu dodatkowego – części działek o numerach: [...].

W rezultacie, w dniu [...] maja 2012 r. Prezydent Miasta G. podjął decyzję o naliczeniu dodatkowej opłaty rocznej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. Spółka z o.o. wskazując, iż w umowie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste nałożono na użytkownika wieczystego obowiązek przeprowadzenia ratowniczych badań archeologicznych. Z uwagi na położenie nieruchomości w zabytkowym centrum miasta podczas prac archeologicznych napotkano na szereg obiektów materialnych o wartości naukowej i historycznej. Z tego względu, badania archeologiczne musiały być prowadzone w sposób dokładny i skrupulatny, co wymagało czasu. Terminy zabudowy nieruchomości wyznaczone w umowie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste nie uwzględniały w dostatecznym stopniu skomplikowania i czasochłonności badań archeologicznych i były zdecydowanie za krótkie. Zdaniem odwołującej się Spółki, ustalenia organu I instancji były niepełne, nie odnosiły się do kwestii istnienia lub braku winy użytkownika wieczystego w związku z niedotrzymaniem terminu zabudowy. Organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie i nie wziął pod uwagę, że niedochowanie terminu zabudowy wynikało z konieczności przeprowadzenia badań archeologicznych, a tym samym nie można przypisać użytkownikowi wieczystemu winy w niezachowaniu terminu zabudowy nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 62 ust. 1 i 4, art. 63 ust. 2, 3 i 4, art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium, odwołując się do treści art. 62 ust 1, 2 i 3 oraz art. 63 ust. 1, 2 i 3 u.g.n., stwierdziło, że przepisy te nie uzależniają możliwości obciążenia użytkownika wieczystego dodatkową opłatą roczną od ustalenia czy niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej było przez niego zawinione. Brak zawinienia użytkownika wieczystego w zakresie zagospodarowania nieruchomości gruntowej może być uwzględniany przy przedłużaniu terminu zabudowy terenu w oparciu o art. 62 ust. 4 ustawy. Przepis ten mówi o możliwości przedłużenia terminu zagospodarowania nieruchomości, jeżeli nie mógł być on dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Takiej przesłanki nie zawiera art. 63 ust. 2 ustawy. A zatem, dla nałożenia dodatkowej opłaty z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej kwestia zawinienia w tym względzie przez użytkownika wieczystego pozostaje bez znaczenia, a samo stwierdzenie niezagospodarowania nieruchomości przez użytkownika wieczystego w wyznaczonym terminie uzasadnia wymierzenie opłaty dodatkowej. Organ uznał więc za bezzasadny zarzut, iż terminy zabudowy nieruchomości wyznaczone w umowie oddania gruntu nie uwzględniały w dostatecznym stopniu skomplikowania i czasochłonności badań archeologicznych, wskazując, że zarówno spółka podpisująca umowę, jak i skarżąca Spółka, która nabyła od niej prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości gruntowych miały świadomość ciążących na nich obowiązków i ustalonych w umowie terminów ich realizacji. Organ podkreślił, że termin zagospodarowania nieruchomości był dwukrotne przedłużany, łącznie o trzy lata.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. Spółka z o.o. wniosła o jej uchylenie, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 107 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności przyczyn niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości oraz brak ujawnienia terminów zagospodarowania gruntu w myśl art. 30 u.g.n. w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości, czego konsekwencją było wydanie decyzji w trybie art. 63 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnił, że podstawę wydania decyzji stanowił przepis art. 63 ust. 2 u.g.n., którego treść Sąd przytoczył. Nadto wskazał, że w przypadku niezachowania terminu zabudowania nieruchomości, właścicielowi na podstawie przepisów kodeksu cywilnego przysługuje prawo żądania rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Prawo to potwierdza treść art. 33 ust. 3 ustawy, stanowiącego, że właściwy organ może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu stosownie do art. 240 kodeksu cywilnego, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności, jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie.

Sąd wskazał również, że przepisy ustawy umożliwiają właścicielowi nieruchomości przymuszenie użytkownika wieczystego do zabudowania nieruchomości poprzez nałożenie opłat dodatkowych. Opłaty dodatkowe mają dyscyplinować użytkownika wieczystego i skłaniać go do wywiązania się z ustalonego w umowie obowiązku zabudowy nieruchomości, w przypadku przekroczenia terminu zabudowy ustalonego w umowie. Opłaty dodatkowe nie mają charakteru kary administracyjnej za niewykonanie obowiązków nałożonych w umowie, lecz ich celem jest zmobilizowanie użytkownika wieczystego do przyspieszenia działań zmierzających do zabudowania nieruchomości. Taki charakter opłat dodatkowych potwierdza treść art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym nie pobiera się dodatkowych opłat rocznych w razie złożenia do właściwego organu wniosku o rozwiązanie umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Wówczas wymierzenie opłat jest niecelowe, bo w sytuacji rozwiązania umowy, jej postanowienia, w tym zabudowa nieruchomości, nie będą realizowane.

Sąd przyjął, że opłaty dodatkowe, o których mowa w art. 63 ust. 2 ustawy, mogą być zastosowane w każdym przypadku, gdy nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste nie została zagospodarowana w terminie. Sytuacja taka wystąpi, gdy nieruchomości nie zagospodarowano w pierwotnym terminie zawartym w umowie a termin ten nie został przedłużony, nieruchomość nie została zagospodarowana po upływie terminu dodatkowego wyznaczonego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy, bądź termin zawarty w pierwotnej umowie został przedłużony na podstawie art. 62 ust. 4 ustawy, lecz po upływie przedłużonego terminu użytkownik wieczysty nieruchomości nie zagospodarował.

Odnosząc się do przedmiotowego stanu faktycznego, Sąd nadmienił, że w przypadku przedmiotowej nieruchomości użytkownik wieczysty składał wniosek o przedłużenie terminu zabudowy nieruchomości na podstawie art. 62 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym termin wyznaczony na zabudowę nieruchomości może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Przedłużenie terminu, o którym mowa w art. 62 ust. 4 ustawy odbywa się w drodze zmiany umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Nie można więc było skutecznie stawiać zarzutów, że termin nie został przedłużony (art. 62 ust. 4), gdyż nie wynika on z władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, lecz jest wynikiem umowy stron i powstałych warunków. Nieuzasadniona odmowa przedłużenia terminu (mimo uzasadnionego wniosku użytkownika) może być natomiast przyczyną wniesienia przez użytkownika wieczystego powództwa przeciwko właścicielowi gruntu o nakazanie mu złożenia oświadczenia woli. Zagadnienie winy użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu ma znaczenie wyłącznie przy rozpatrywaniu wniosku o przedłużenie terminu złożonego na podstawie art. 62 ust. 4, gdyż tylko wówczas bada się, czy termin nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika.

W ocenie Sądu, przepis art. 62 ust. 2 ustawy nie uzależnia natomiast nałożenia opłaty za niedotrzymanie terminu zabudowy nieruchomości od przyczyn braku zabudowy, w tym zawinienia użytkownika wieczystego. Możliwość ustalenia opłaty dodatkowej uzależniona jest wyłącznie od stwierdzenia faktu niedotrzymania przez użytkownika wieczystego zastrzeżonego w umowie terminu zagospodarowania nieruchomości. Okoliczności dotyczące przyczyn niedotrzymania terminu zabudowy nie podlegały zatem ustalaniu w niniejszym postępowaniu, jako niemające istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tej przyczyny, Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 7, 77 i 107 K.p.a. za niezasługujące na uwzględnienie. Odnośnie braku ujawnienia terminu zabudowy nieruchomości w księdze wieczystej Sąd wskazał, że zgodnie z § 37 ust. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. nr. 102 poz. 1122 ze zm.) w dziale I-Sp księgi wieczystej prowadzonej dla gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste w łamie 3 wpisuje się termin, do kiedy zostało ustanowione użytkowanie wieczyste, oraz sposób korzystania z nieruchomości, wynikający z umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Wpisanie terminu zabudowy w księdze wieczystej może nastąpić w ramach opisu sposobu korzystania z nieruchomości. Wpis taki nie ma jednak charakteru konstytutywnego i jego brak nie niweczy skuteczności postanowienia umowy o wyznaczeniu terminu zabudowy nieruchomości. Dodatkowo Sąd wskazał, że strona zawierająca umowę użytkowania wieczystego miała świadomość konieczności przeprowadzenia na terenie objętym użytkowaniem wieczystym badań archeologicznych. Od daty zawarcia umowy w 2006 r. upłynął okres 7 lat, pierwotny termin zabudowy upłynął w kwietniu 2009 r. Przez okres ponad 7 lat użytkownik wieczysty nie poczynił w istocie żadnych kroków w celu zabudowy nieruchomości. Położenie nieruchomości będącej przedmiotem umowy w Śródmieściu G. – centralnie położonej dzielnicy miasta przemawia za szybką zabudową nieruchomości, wymierzenie opłaty dodatkowej winno zatem zmobilizować użytkownika wieczystego do podjęcia starań w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W stosunku do zaskarżonego orzeczenia Spółka sformułowała następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 107 K.p.a. w związku z art. 63 u.g.n. poprzez niesłuszne oddalenie skargi w związku z mylnym uznaniem, iż organ nie naruszył postanowień art. 7, 77, 107 K.p.a., nie badając przyczyn niedotrzymania terminu zabudowy, albowiem przepis art. 63 u.g.n. nie wymaga badania przez organ przyczyn niedotrzymania terminu zabudowy;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 63 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na niesłusznym uznaniu, że ustalanie dodatkowych opłat rocznych z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej nie wymaga badania przyczyn niedotrzymania tych terminów oraz winy użytkownika wieczystego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

W rozpoznawanej sprawie podstawy kasacyjne zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. (art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 107 K.p.a. w związku z art. 63 u.g.n.) a istota sprawy polegała na udzieleniu odpowiedzi na pytanie, jaki zakres winno obejmować postępowanie prowadzone na podstawie art. 63 ust. 2 u.g.n.

Wyjaśnić zatem należy, że w myśl art. 62 ust. 1 u.g.n. w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Zgodnie zaś art. 62 ust. 2, jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. Na zasadzie natomiast art. 62 ust. 3 ustawy, za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Artykuł 62 ust. 4 u.g.n. stanowi przy tym, że termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika.

Zgodnie zaś z art. 63 ust. 1 u.g.n., w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. W myśl natomiast art. 63 ust. 2 ustawy, w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi przy tym 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji ( art. 63 ust. 3).

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, okoliczność, że jedynie w treści przepisu art. 62 ust. 4 u.g.n. ustawodawca uściślił, że termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika a takiego sformułowania nie zawiera już regulacja zawarta w art. 63 ust. 2 u.g.n., stanowiąc jedynie, że (cyt.): "W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty (...)" przesądzała o tym, iż w tym ostatnim przypadku zbędne było ustalanie i badanie przyczyn, dla których użytkownik wieczysty nie dotrzymał terminu na zagospodarowanie oddanej mu w użytkowanie wieczyste nieruchomości.

Poglądu tego nie podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Wyjaśnić należy, że dokonywanie porównania unormowań prawnych, zawartych w przepisach art. 62 ust. 4 i art. 63 ust. 1 u.g.n. z regulacją określoną art. 63 ust. 2 u.g.n. przy zastosowaniu wnioskowania a contrario i wyciąganie z tego porównania wniosku, mającego w tym przypadku charakter rozstrzygający (tak jak uczynił to Sąd Wojewódzki), nie było w rozpoznawanej sprawie uzasadnione. Przepisy art. 62 ust. 4 i art. 63 ust. 1 u.g.n regulują bowiem kwestie cywilnoprawne. Jak sam Sąd Wojewódzki zaznaczył, zarówno przedłużenie terminu (art. 62 ust. 4 u.g.n.), jak i wyznaczenie terminu dodatkowego ( art. 63 ust. 1 u.g.n.) następuje w drodze zmiany postanowień umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste a w dalszej kolejności możliwe jest rozstrzyganie tych kwestii w drodze procesu cywilnego. Ustalenie natomiast opłaty dodatkowej (art. 63 ust. 2 u.g.n.) jest dokonywane już w odmiennym trybie bo w postępowaniu administracyjnym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wydawana w tym przypadku decyzja ma charakter uznaniowy. Świadczy o tym treść samego przepisu, będącego podstawą prawną rozstrzygnięcia, który przewiduje, że opłaty (cyt.): "mogą być ustalone".

Skoro zatem nie ma wątpliwości, że decyzja wydawana w oparciu o art. 63 ust. 2 ug.n. ma charakter uznaniowy to w konsekwencji musi być ona wydawana z poszanowaniem zasad, obowiązujących dla tego rodzaju decyzji. W podejmowaniu tych decyzji organ sam wprawdzie ocenia celowość ich wydania, ale nie może przekroczyć granic uznania administracyjnego. Oznacza to, że decyzja taka nie może być dowolną, a zatem jej wydanie musi być poprzedzone oceną całokształtu okoliczności, mających w danym przypadku znaczenie i to zarówno przy uwzględnieniu interesu społecznego jak i słusznego interesu strony (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 217/14).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Kolegium wskazało jedynie za Prezydentem Miasta G., na fakt, że przez okres ponad 7 lat użytkownik wieczysty nie poczynił w istocie żadnych kroków w celu zabudowy spornych nieruchomości a są one położone w Śródmieściu G. – centralnie położonej dzielnicy miasta – co przemawiało za szybką ich zabudową. Powyższe świadczyło zatem, że ustalając dodatkowe opłaty roczne, w trybie art. 62 ust. 2 u.g.n., organ skupił się jedynie na przesłankach składających się na pojęcie interesu społecznego. Nie ocenił zaś w ogóle okoliczności składających się na pojęcie słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.). Z powyższego wynika, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia również art. 77 § 1 K.p.a., gdyż przy tak przeprowadzonym postępowaniu nie można było uznać, iż przeprowadzono je wszechstronnie i rzetelnie.

Wadliwa wykładnia prawa materialnego, dokonana przez organy obu instancji oraz powyższe uchybienia procesowe winny więc skutkować uchyleniem przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jako w istotny sposób naruszających prawo - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

W tym miejscu podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza niniejszym wyrokiem o istnieniu podstaw (czy też ich braku) do ustalenia przez Prezydenta Miasta G. przedmiotowych, dodatkowych opłat rocznych, ale jedynie zwraca uwagę, że jeżeli organ takie opłaty chce ustalić, to uczynić to może dopiero po wszechstronnym zbadaniu stanu faktycznego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien rozpoznać ją z poszanowaniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., czyli dopiero do rozważeniu zarówno elementów składających się na pojęcie interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, wydać ewentualną decyzję.

Uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 193 ( w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. poz.658) - orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 207 pkt 2 P.p.s.a.