Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 832/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 3, art. 134 parr 1, art. 145 par 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 par 1,2,
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 156, art. 97 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 49 ust. 1,2, art. 59 f ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi H. B. i P. B. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ZWINB, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia H. i P. B., orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...] nakładającego obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł, za wybudowanie tarasu o wymiarach 2,7 x 4,7 m przy budynku mieszkalnym położonym na nieruchomości w m. [...] gm. T., na terenie działki oznaczonej nr ew. [...], bez pozwolenia na budowę.

W motywach powyższej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB), po otrzymaniu w dniu 26 kwietnia 2019 r. zgłoszenia samowoli budowlanej przeprowadził oględziny nieruchomości, w toku których ustalono, iż w części południowej zabytkowego budynku, stanowiącego własność żalących, od strony wschodniej, wybudowano taras zewnętrzny z płyty betonowej wspartej na ściankach z bloczków betonowych. Taras posiada wymiary ca 2,7 x 4,7 m i wysokość ca 1,15 m. Przy tarasie przebudowano otwór okienny na otwór drzwiowy o wymiarach ca 1,9 x 2,5 m.

W toku kontroli okazano zgłoszenie robót budowalnych z dnia [...] listopada 2014 r. obejmujące: wymianę okien, dachu, posadzki, tynków, centralnego ogrzewania w budynku.

W dalszym toku postępowania objętego skarżonym postanowieniem, PINB, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej: Prawo budowalne), nałożył na inwestora, tj. H. i P. B., obowiązek wstrzymania robót budowlanych i zabezpieczenia terenu budowy, polegających na budowie tarasu zewnętrznego o wymiarach 2,7 x 4,7 m, przy budynku mieszkalnym bez pozwolenia na budowę oraz wykonania w terminie do [...] września 2019 r. czynności mających na celu doprowadzenie wybudowanego tarasu do stanu zgodnego z prawem w postaci przedłożenia:

1. zaświadczenia Burmistrza T. o zgodności realizowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania terenu,

2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 4 oraz ust. 3 Prawa budowalnego tj.: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowy,

3. 4 egzemplarzy projektu budowlanego wybudowanego obiektu wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, w szczególności uzgodnionego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w S. .

W wykonaniu powyższego postanowienia organ nadzoru budowalnego otrzymał od stron postępowania:

1. decyzję Burmistrza T. o warunkach zabudowy ustalającej warunki zabudowy w ramach legalizacji samowoli budowlanej dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o taras,

2. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

3. projekt budowalny dotyczący między innymi wybudowania tarasu z płyty żelbetowej o wymiarach 270x470 cm, w którym to projekcie stwierdzono prawidłowość wykonanych prac z punktu widzenia sztuki budowlanej,

4. pismo Urzędu Ochrony Zabytków w S. , w którym stwierdzono, iż prace obejmujące między innymi dobudowanie tarasu wpłynęły niekorzystnie na estetykę elewacji w związku z czym wydano zalecenia doprowadzenia elewacji budynku do stanu poprawiającego jego estetykę.

Następnie, po sprawdzeniu przedłożonej dokumentacji, PINB, postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. ustalił obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

W zażaleniu na powyższe postanowienie strony podkreślały, iż zgodnie z przedłożoną opinią techniczną roboty zostały wykonane zgodnie z prawem budowlanym. Taras stanowi wejście do połowy budynku a jego wykonanie było konieczne bowiem żalący po podzieleniu nieruchomości do swojego mieszkania nie mieli odpowiedniego wejścia.

Organ odwoławczy rozpatrując powyższe odwołanie, po przywołaniu przepisów Prawa budowalnego stwierdził, iż zakres wykonanych robót budowlanych w przedmiotowej sprawie tj. rozbudowa budynku mieszkalnego o taras, wypełnia definicję legalną budowy, sformułowaną w art. 3 pkt 6 Prawa budowalnego.

Podkreślono, że budynek mieszkalny został rozbudowany o powierzchnię 12,69 m2. Rozbudowa budynku mieszkalnego o taras w okresie jego budowy, tj. w 2014 r. oraz w myśl przepisów Prawa budowlanego nie została na mocy przepisów art. 29 i 30 tej ustawy zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem, w myśl Prawa budowalnego, rozbudowa budynku powinna była być prowadzona na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestorzy nie uzyskali.

Organ wyjaśnił, iż w stosownie do art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, w brzmieniu mającym zastosowanie w badanej sprawie, przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się tak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Skoro zatem w niniejszej sprawie rozbudowa budynku mieszkalnego została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę a inwestorzy przedłożyli wymagane prawem dokumenty, należy to potraktować jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Organ I instancji przyjął tym samym prawidłowy tryb postępowania i ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości wynikającej z odpowiednich przepisów.

Nadmieniono także, iż zgodnie z art. 49 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie może wydać decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a tym samym nadać sprawie dalszego biegu, bez uprzedniego ustalenia, w drodze postanowienia, opłaty legalizacyjnej.

Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśnił, iż decyzja organu powiatowego z dnia [...] marca 2021 r. wydana, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego, odmawiająca nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych bez pozwolenia na budowę robót budowlanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego, nie dotyczyła budowy tarasu. Miała ona bowiem za przedmiot te prace, których dotyczyła przebudowa budynku nie zaś jego rozbudowa.

Pismem z [...] sierpnia 2022 r. H. i P. B. wnieśli skargę na powyższe postanowienie zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu:

1) naruszenie przepisów k.p.a. mających istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 i 2 poprzez ich niezastosowanie pomimo spełnienia przesłanek do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. wydania orzeczenia ustalając istotne znaczenie prawa, gdyż sprawa dotyczy remontu i odnowy wejścia do połowy budynku mieszkalnego, gdyż wejście jest z tyłu budynku mieszkalnego,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 92 Konstytucji RP, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie i uniemożliwienie stronie prawa do skutecznej obrony w obliczu grożącej jej niepowetowanej straty jaka może nastąpić, gdyby organ jednak wydał decyzje merytoryczną o rozbiórce wyremontowanego wejścia do części budynku, gdyż taras został wyremontowany a nie wybudowany i nie jest połączony z domem ˝ połowy.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylnie postanowień organów obu instancji oraz o zobowiązanie organu do dokonania zawieszenia toczącego się postępowania w sprawie rozbiórki tarasu, gdyż rodzina skarżących nie mogła wejść do budynku mieszkalnego. Wnieśli także o wydanie rozstrzygnięcia na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu Skarżący oświadczyli, iż po zniesieniu współwłasności budynku wejście do ich połowy budynku było tylko z tarasu, który był przedwojenny (1939 r.). Oświadczyli też, że uważają postanowienie o nałożeniu grzywny [...] zł za krzywdzące.

W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Sprawa jako dotycząca postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej: P.p.s.a.).

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Przedmiotem skargi jest postanowienie organu nadzoru budowalnego dotyczące nałożenia opłaty legalizacyjnej w związku z wybudowaniem bez pozwolenia na budowę tarasu o wymiarach 2,7 m x 4,7 m2.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało poprzedzone wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowalnego postanowieniem powiatowego organu nadzoru budowalnego wstrzymującym roboty budowlane polegające na budowie tarasu zewnętrznego i nakładającym na inwestorów obowiązek wykonania czynności mających na celu doprowadzenie wybudowanego tarasu do stanu zgodnego z prawem.

Materialnoprawną podstawę skarżonego postanowienia stanowiły art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1, 2 i 3 Prawa budowalnego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 marca 2020 r.

Zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 Prawa budowalnego).

W myśl zaś art. 59f Prawa budowalnego:

1) W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

2) Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł.

3) Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy.

W badanej sprawie nie jest przy tym sporne, iż skarżący realizując obowiązki nałożone postanowieniem powiatowego organu nadzoru budowlanego wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wykonali czynności wynikające z postanowienia, w tym przedłożyli wymagane w nim dokumenty. W dokumentach tych PINB nie dopatrzył się nieprawidłowości.

Stosownie do art. 48 ust. 5 Prawa budowalnego przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, iż w realiach badanej sprawy organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, przy czym wyliczenie jej wysokości następowało w sposób przewidziany stosownymi przepisami i nie miało charakteru uznaniowego.

Organy, popierając swoje stanowisko obszerną argumentacja uznały, iż budynek mieszkalny skarżących został rozbudowany o powierzchnię 12,69 m2 a w okresie jego powstania rozbudowa taka wymagała pozwolenia na budowę. Skarżący nie kwestionują, iż nie dysponowali stosownym pozwoleniem na budowę, natomiast w skardze zmierzają do wykazania, że wykonane na ich posesji roboty budowalne nie miały charakteru wybudowania tarasu, lecz jego remontu. Przy czym twierdzenia powyższe nie zostały poparte żadnymi dowodami ani nawet rzeczową argumentacją i ograniczają się w istocie do oświadczenia skarżących, iż taras będący przedmiotem postępowania jest "przedwojenny".

W ocenie Sądu zgłoszonych w skardze twierdzeń nie można uznać za przekonujące, skoro z dokumentacji technicznej przedłożonej przez samych inwestorów wynika, iż dokonali oni rozbudowy budynku o taras, do którego zapewniono dostęp z mieszkania, a w planach jest budowa schodów zewnętrznych prowadzących na ogród (k. 2 i k.4 opinii technicznej). Fakt dobudowy tarasu potwierdził także pełniący ochronę konserwatoryjną Z. Wojewódzki Konserwator Zabytków (w piśmie z [...] lutego 2020 r.) oraz Burmistrz T., który wydał na wniosek skarżących w dniu [...] lutego 2020 r. decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o taras.

Natomiast w zakresie zarzutów skarżących dotyczących istnienia podstaw do zawieszenia postępowania, brak jest podstaw do stwierdzenia iżby w sprawie zaistniała wskazywana przez skarżących przesłanka opisana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w szczególności skarżący nie wskazują, aby toczyło się jakiekolwiek postępowanie mające charakter zagadnienia wstępnego. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę, organ administracji bądź sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1116/21).

Końcowo, w zakresie twierdzeń skarżących o niesłusznym obciążeniu ich karą należy zauważyć, iż jak trafnie wyjaśnił organ, zgodnie z art. 49 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie może wydać decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a tym samym nadać sprawie dalszego biegu, bez uprzedniego ustalenia, w drodze postanowienia, opłaty legalizacyjnej. Innymi słowy ustalenie opłaty legalizacyjnej jest etapem niezbędnym dla doprowadzenia do zgodności z prawem wybudowanego bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę tarasu.

W związku z powyższym Sąd, nie dopatrując się niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji skargę oddalił, stosownie do art. 151 P.p.s.a.

Orzeczenia sądów administracyjnych cytowane powyżej, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/