Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 289/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2013r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Miliczu z dnia 31 stycznia 2013 r. nr XXXVI/164/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Milicz I. stwierdza nieważność § 3 ust. 5, § 10 ust. 2, § 14 ust. 3, § 18 ust. 1, § 21 ust. 3 we fragmencie " na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego"; II. orzeka, że zaskarżona uchwała opisana w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Milicz na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł(słownie : dwieście czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na § 3 ust. 5 pkt 1, § 10 ust. 2, § 14 ust. 3, § 18 ust. 1, § 21 ust. 3 we fragmencie "na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego" uchwały Rady Miejskiej w Miliczu Nr XXXVI/164/2012 z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Milicz oraz wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych regulacji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podstawą do podjęcia badanej uchwały jest art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym: "1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, (...) stanowiący akt prawa miejscowego.

2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania."

Cytowany wyżej przepis wyznacza w sposób wiążący zakres przedmiotowy uchwały podjętej na jego podstawie. Sposób sformułowania art. 4 ust. 2 powyższej ustawy wskazuje na konieczność uwzględnienia wszystkich wymienionych w nim zagadnień (co wynika z jednoznacznie brzmiącego zalecenia: "regulamin określa..."), a jednocześnie wyznacza granice kompetencji uchwałodawczej Rady Miejskiej. Natomiast wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Podstawą do wydania aktu prawnego w postaci uchwały i zamieszczenia w niej uregulowań o określonej treści jest wyraźne upoważnienie ustawowe wynikające z ustawy szczególnej lub ustawy o samorządzie gminnym.

Badając przedmiotową uchwałę organ nadzoru, uznał, iż:

- § 3 ust. 5 pkt 1 oraz § 10 ust. 2 zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391) w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.),

- § 14 ust. 3 istotnie narusza art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

- § 18 ust. 1 istotnie narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 51, art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

- § 21 ust. 3 we fragmencie "na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego" podjęto zaś z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W § 3 ust. 5 pkt 1 uchwały, usytuowanym w rozdziale 2, dotyczącym wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości Rada uchwaliła: że "Na terenie gminy Milicz nakazuje się właścicielom nieruchomości, na których znajdują się place zabaw dokonywanie wymiany piasku w piaskownicach z częstotliwością, co najmniej raz w roku lub częściej jeżeli wynika to z przepisów sanitarno-epidemiologicznych.". Zdaniem jednak organu nadzoru brak jest podstaw do wprowadzania takiego obowiązku w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, gdyż podstawę do wydania aktu prawnego w postaci uchwały i zamieszczenia w niej uregulowań o określonej treści stanowi wyraźne upoważnienie ustawowe wynikające z ustawy szczególnej lub ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku ciążące na właścicielach nieruchomości nie mogą być formułowane w sposób dowolny, a organ gminy nie może w sposób niczym nieograniczony określać obowiązków związanych z estetyką i porządkiem na terenie gminy. Zdaniem skarżącego nałożenie określonego w § 3 ust. 5 pkt 1 uchwały obowiązku prowadzi także do narażania właścicieli nieruchomości na bezpodstawne koszty.

Zdaniem organu nadzoru także regulacja § 10 ust. 2 przedmiotowej uchwały, w którym Rada Miejska postanowiła, że "Koszty przygotowania i utrzymania miejsca ustawienia pojemników oraz ich dezynfekcji ponosi właściciel nieruchomości." istotnie narusza przepisy ustawy o czystości i porządku. Wykracza ona bowiem poza ramy upoważnienia ustawowego, określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie organu nadzoru wprowadzony wymóg ponoszenia kosztów przygotowania i utrzymania miejsca ustawienia pojemników oraz ich dezynfekcji wykracza poza ramy uprawnień przyznanych Radzie Miejskiej, z tego względu, że upoważniona ona została wyłącznie do określenia wymagań w zakresie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Czym innym jest już jednak kwestia rozliczeń pomiędzy właścicielem nieruchomości a podmiotem zajmującym się odbieraniem odpadów z terenu nieruchomości za świadczone przez ten podmiot usługi. Materia ta stanowi zagadnienie cywilnoprawne i podlega swobodnemu uregulowaniu w umowie zawartej pomiędzy usługodawcą i usługobiorcą.

Dalej Wojewoda Dolnośląski wskazał, że w § 14 ust. 3 organ stanowiący gminy przyjął, iż: "Organizatorzy imprez masowych, zgromadzeń i innych spotkań o charakterze publicznym są zobowiązani do utrzymania porządku i czystości na obszarze, gdzie się one odbywają poprzez:

- wyposażenie miejsca organizacji imprezy lub spotkania w odpowiednią liczbę pojemników na odpady komunalne oraz nieczystości ciekłe,

- uprzątnięcie miejsca organizacji imprezy lub spotkania bezpośrednio po ich zakończeniu lub po każdym dniu jeżeli impreza będzie trwała dłużej niż jeden dzień.

- zagospodarowanie zebranych odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.".

Cytowany zapis - w ocenie skarżącego – narusza jednak zasadę swobody zawierania umów pomiędzy właścicielem nieruchomości, na którym, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ciążą powyższe obowiązki a organizatorem imprezy masowej. Ponadto nie jest on skierowany do ustawowych adresatów tych norm. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – niniejsza ustawa określa: 1) zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku; 2) warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów; 3) warunki udzielania zezwoleń podmiotom świadczącym usługi w zakresie uregulowanym w ustawie. Tymczasem organizatora imprezy masowej nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, będącego adresatem obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy przez właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Tym samym organizatorzy imprez masowych nie należą do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2 - 4, na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku. W rezultacie zakwestionowany przepis skutkuje ingerencją w stosunki cywilnoprawne, których treść kształtowana jest w drodze umowy cywilnoprawnej. Ponadto Wojewoda zauważył, że obowiązki organizatora imprez masowych określa ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2009 r. Nr 62 poz. 504 z późn. zm.) i nie zachodzi konieczność ich ustalania w drodze aktu prawa miejscowego.

Argumentując zasadność stwierdzenia nieważności § 18 ust. 1 pkt 1 niniejszej uchwały Wojewoda Dolnośląski wskazał, że w przepisie tym Rada Miejska w Miliczu postanowiła, że "Utrzymujący psy są zobowiązani do: 1) oznakowania psów w celu umożliwienia prowadzenia ewidencji psów oraz ich identyfikacji i uzyskania informacji o właścicielu, (...).". Zdaniem skarżącego obowiązek znakowania psów nierozerwalnie związany jest z wymogiem ujawniania danych ich właścicieli. Ujawnianie natomiast informacji o osobie musi – zgodnie z art. 51 Konstytucji – wynikać z przepisów rangi ustawowej. Tymczasem zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego, takiej rangi nie posiada. Nie można także upatrywać takiej ustawowej podstawy ani w art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), który zezwala na przetwarzanie danych, gdy jest to niezbędne do wykonania określonych prawem zadań dla dobra publicznego, ani w art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), który przewiduje tylko, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, ani też w samej ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

Zdaniem Wojewody poza ramy upoważnienia ustawowego wykracza także regulacja § 18 ust. 1 pkt 2, nakładająca na utrzymujących psy obowiązek przechowywania potwierdzenia realizacji obowiązku wykonywania szczepień przeciwko wściekliźnie. W ocenie Wojewody przepis ten ingeruje w sferę praw i wolności obywatelskich zastrzeżoną dla aktów wyższego rzędu. Zasady zwalczania chorób zakaźnych zwierząt w tym obowiązki posiadaczy psów regulują bowiem przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342).

Wreszcie organ nadzoru podniósł, iż w § 21 ust. 3 niniejszej uchwały Rada postanowiła, że "W razie konieczności wynikających z przyczyn sanitarno-epidemiologicznych, zdrowotnych lub innych, na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego Burmistrz Gminy Milicz może nakazać w formie zarządzenia przeprowadzenie deratyzacji w innych terminach i na innych obszarach niż określone w ust. 1 i ust. 2.". W ocenie Wojewody przepis ten stanowi istotne przekroczenie upoważnienia ustawowego, gdyż norma kompetencyjna z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy przewiduje jedynie, że regulamin ma określać zasady dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Ponadto brak jest podstaw dla Rady Miejskiej do nakładania w akcie niższego rzędu - jakim jest przedmiotowa uchwała - obowiązku wnioskowania ze strony Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w zakresie terminów i obszarów podlegającej deratyzacji. Zakres bowiem obowiązków, w tym także w zakresie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, dla Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego określony jest w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011, Nr 212, poz. 1263).

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady złożył pismo z dnia 12 kwietnia 2013 r., w którym wniósł o jej oddalenie argumentując, że zarzuty skarżącego abstrahują od sformułowanych w § 1 uchwały celów jej obowiązywania i nie uwzględniają jej bezpośredniego związku z kwestionowanymi przepisami. Jest to o tyle istotne, że zastosowanie interpretacji celowościowej i systemowej, wiążącej wstępną część uchwały z jej dalszymi regulacjami, pozwoliłoby wywieść normy prawa miejscowego niesprzeczne z rygorami i ograniczeniami wynikającymi z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zdaniem organu nieuprawniony jest zarzut naruszenia prawa przez § 3 ust. 5 pkt 1 uchwały ponieważ wyrażony w tym przepisie wymóg należy kwalifikować w kontekście art. 4 ust. 2 pkt 1) ppkt b powyższej ustawy, tj. jako uprzątanie "innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego". Uchwała nie precyzuje bowiem, czy nakaz dotyczący utrzymania czystości piaskownic dotyczy jedynie terenów prywatnych, a zasady racjonalnego wnioskowania wskazują, że tego typu urządzenia zabawowe są lokalizowane na terenach powszechnie dostępnych. Tym samym organ stanowiący nie działał dowolnie, ale celowo realizował wskazówki ustawodawcy.

Za chybiony uznano także zarzut naruszenia prawa przez § 10 ust. 2, wywodząc, że sformułowany w tym przepisie wymóg można kwalifikować jako konkretyzację art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, tj. "warunków rozmieszczania [...] pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym". Organ wyjaśnił przy tym, że skarżący nie wziął w ogóle pod uwagę okoliczności, że pojemniki na odpady nie mogą być lokalizowane dowolnie, przypadkowo, czy w sposób mogący stanowić zagrożenie dla użytkowników lub osób postronnych. W związku z tym miejsce ich posadowienia musi być odpowiednio przygotowane, nawet jeśli miałoby to polegać tylko na jego oznakowaniu, czy ogrodzeniu. Utrzymanie tego miejsca (w stanie zgodnym z przeznaczeniem), czy dezynfekcja (również pojemników) są oczywistym elementem warunków, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy i obciążają tego właściciela nieruchomości. Zdaniem Rady Miejskiej Milicz działała ona w granicach upoważnienia ustawowego i w dozwolonym zakresie dostosowując ogólne nakazy ustawodawcy do skonkretyzowanych potrzeb społeczności gminnej i warunków miejscowych. W ten sposób nie nałożyła na właścicieli nieruchomości żadnego nowego obowiązku, tj. takiego, którego nie można byłoby wywieść z przytoczonego przepisu ustawy. Gdyby kwestionowanego zapisu w uchwale zabrakło, obowiązki właścicieli nieruchomości byłyby takie same, a jedynie ich treść pozostawałaby w sferze interpretacji ustawy a nie literalnego jej zapisu. Stanowisko skarżącego w tym względzie wydaje się natomiast sugerować konieczność odtwórczej i wysoce zachowawczej aktywności organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, co nie może być uznane ani za prawidłowe formalnoprawnie, ani tym bardziej za racjonalne i celowe. Czym innym jest bowiem niedozwolone poszerzanie i rozbudowywanie nakazów ustawowych w przepisach prawa miejscowego, a czym innym racjonalne ich w tych przepisach wdrażanie.

Oceniając z kolei zarzut naruszenia prawa przez § 14 ust. 3 uchwały organ stanowiący zauważył, iż jego treść nie do końca odpowiada kwestionowanym zapisom. W szczególności uchwała nie odnosi się do swobody zawierania umów, ani nawet nie sugeruje obowiązku kontraktowania, a skarżący nie bierze pod uwagę, że ustawa za właściciela uznaje również inne podmioty władające nieruchomością. W tej kategorii można więc ujmować także posiadaczy tymczasowych np. organizujących na nieruchomości imprezy masowe lub podobne inicjatywy zgromadzeń publicznych. Zdaniem organu skoro organizator imprezy masowej przejmuje nad nią faktyczne władztwo w celu i na czas takiej imprezy, to w tym zakresie jest adresatem norm ustawy, a co za tym idzie, również regulaminu gminnego. Ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych nie formułuje zresztą analogicznych obowiązków organizatora imprezy. Tym samym zarzut skargi co do rzekomego powtarzania nadrzędnych norm ustawowych jest nieuzasadniony.

Z kolei zarzut bezprawności § 18 ust. 1 uchwały stanowi - zdaniem organu - efekt nadinterpretacji spornych zapisów. Nie traktują one bowiem o udostępnieniu (pozyskaniu) danych osobowych właściciela, ale o możliwości "uzyskania informacji o właścicielu". Nie jest to jednoznaczne z obowiązkiem udostępnienia (gromadzenia) danych osobowych, ale informacji, które takie skonkretyzowane dane pozwoliłyby uzyskać. Organ stanowiący nie nałożył w ten sposób obowiązku sprzecznego z innymi prawami podmiotowymi, a w szczególności prawem do prywatności, czy ochrony danych osobowych. Kwestionowany zapis kładzie nacisk na bezpośrednią identyfikacje psów, a dopiero za cel pośredni uznaje możliwość zidentyfikowania właściciela, co może mieć postać np. dostępu do określonych możliwości kontaktu bezpośredniego. Wbrew wątpliwościom skarżącego niekoniecznie musi się wiązać ze zbieraniem danych osobowych.

Rada Miejska w Miliczu zakwestionowała także zarzut dotyczący § 21 ust. 3 uchwały, wywodząc, że wbrew argumentacji skargi przepis ten nie nakłada na Powiatowego Inspektora Sanitarnego obowiązku wnioskowania, a jedynie przewiduje, że z jego inicjatywy rada gminy może podjąć określone działania. Tymczasem wnioskowanie zawarte w skardze sugeruje zobowiązanie inspektora do składania wniosków. Organ zwrócił przy tym uwagę, że wykładnia przedmiotowego zapisu powinna polegać na przyznaniu powiatowemu inspektorowi uprawnienia do inicjowania dodatkowych działań, a jedynie wyjątkowo subiektywne odczytanie tego zapisu może sugerować, że intencją organu stanowiącego mogłoby być nałożenie na tenże organ obowiązku działania. Zdaniem organu sformułowany w tym zakresie zarzut skargi wydaje się niestety efektem, kwestionowanej zresztą w dalszej części skargi, rozszerzającej interpretacji uchwały. Strona przeciwna podkreśliła przy tym, że zarówno wspomnianą w § 21 ust. 3 konieczność, jak i czynność złożenia wniosku pozostawiono decyzji powiatowego inspektora, a nie któregokolwiek z organów samorządu terytorialnego. Trudno zatem doszukiwać się w takim zapisie przekroczenia upoważnienia ustawowego i obciążania organu administracji, państwowej dodatkowymi obowiązkami. Uchwała nie tworzy nowego zobowiązania do działania, a jedynie przewiduje możliwość inicjatywy organu administracji państwowej.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że zarzuty skargi podważa także treść stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M., który w piśmie z dnia 11 grudnia 2012 r. nie doszukał się w kwestionowanych zapisach naruszenia jego uprawnień.

W złożonym do tutejszego Sądu piśmie z dnia 6 czerwca 2013 r. Przewodniczący Rady poinformował, że Rada Miejska w Miliczu uznała zastrzeżenia skierowane do Sądu.

W związku z brakiem jednomyślności co do stanowiska Rady Gminy Milicz względem zarzutów skargi zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z dnia 8 lipca 2013 r. wezwano tenże organ do jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości wskazania jakie jest jego ostateczne stanowisko w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ wyjaśnił, że Rada Miejska w Miliczu uznała zastrzeżenia Wojewody za uzasadnione oraz wniósł o wyłączenie z akt sprawy odpowiedzi na skargę z dnia 12 kwietnia 2013 r. i nie traktowanie jej jako stanowiska Rady.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 4 września 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę Wojewody w całości, a nadto oświadczył, ze przedmiotem skargi jest § 3 ust. 5 w całości, a nie § 3 ust. 5 pkt 1. Natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i przedstawił argumentację tożsamą z tą zawartą w piśmie z dnia 12 kwietnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Istotne jest także to, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).

Kontroli tutejszego Sądu podlegała uchwała Rady Miejskiej w Miliczu z dnia 31 stycznia 2013 r. (Nr XXXVI/164/2012) w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Milicz.

Podstawę do podjęcia przez organ stanowiący gminy uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowi przepis z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 z 2012, poz. 391 ze zm.), zgodnie z którym Rada gminy po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

W ust. 2 tegoż artykułu ustawodawca wskazał z kolei komponenty niniejszego regulaminu, które mają charakter wyczerpujący, co oznacza, że w uchwale tej nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza kwestie wskazane przez prawodawcę, jak również, że muszą znaleźć się postanowienia odnoszące do wszystkich punktów określonych przez ustawodawcę. Przypisany im wyczerpujący charakter oznacza, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może bowiem prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, Lex nr 1291950).

Zgodnie z art. 4 ust. 2 regulamin musi określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

"1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania".

Oceniając zaskarżoną do tutejszego Sądu uchwałę Rady Miejskiej w Miliczu pod względem legalności Sąd podzielił stanowisko Wojewody Dolnośląskiego co do konieczności stwierdzenia nieważności jej § 3 ust. 5 oraz § 10 ust. 2 jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W § 3 ust. 5 organ stanowiący gminy postanowił, że "Na terenie gminy Milicz nakazuje się właścicielom nieruchomości, na których znajdują się place zabaw: 1) ogrodzenie placu zabaw 2) umieszczenie tablicy informacyjnej o zakazach wynikających z obowiązujących przepisów prawnych 3) dokonywanie wymiany piasku w piaskownicach z częstotliwością co najmniej raz w roku lub częściej jeżeli wynika to z przepisów sanitarno – epidemiologicznych", natomiast w § 10 ust. 2 przyjął, że koszty przygotowania i utrzymania miejsca ustawienia pojemników na odpady komunalne oraz ich dezynfekcji ponosi właściciel nieruchomości. Tymczasem organ stanowiący gminy jest uprawniony do podejmowania regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został wyraźnie do tego upoważniony. Stosownie bowiem do unormowanej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikać powinna z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego uprawnienia. Tym samym regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego – zgodnie z art. 94 Konstytucji RP - mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu wskazane powyżej regulacje kwestionowanej uchwały wykraczają poza przyznane Radzie Miejskiej w Miliczu kompetencje do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, wskazane w art. 4 ust. 2 powyższej ustawy. Formułowane natomiast względem właścicieli nieruchomości obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku nie mogą mieć charakteru dowolnego. Stanowiłoby to bowiem nieuprawnioną ingerencję w sferę praw i wolności obywateli. Wobec tego przyjąć należy, że określone w powyższych przepisach i skierowane do właścicieli nieruchomości nakazy podjęcia czynności związanych z estetyką i porządkiem nie znajdują uzasadnienia w świetle regulacji ustawowej. Nie mieszczą się wśród enumeratywnie wymienionych komponentów, które powinien zawierać regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ponadto względem wprowadzonego w § 10 ust. 2 uchwały wymogu ponoszenia kosztów przygotowania i utrzymania miejsca ustawienia pojemników oraz ich dezynfekcji stwierdzić trzeba, że organ stanowiący może określać wymagania w zakresie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Czym innym jest jednak jak zauważył Wojewoda - kwestia rozliczeń pomiędzy właścicielem nieruchomości a podmiotem zajmującym się odbieraniem odpadów z terenu nieruchomości za świadczone przez ten podmiot usługi. Zagadnienie to stanowi kwestię cywilnoprawną i pozostawione winno być do swobodnego uregulowania w umowie zawartej pomiędzy usługodawcą a usługobiorcą.

Sąd uznał także za konieczne wyeliminować z obrotu prawnego § 14 ust. 3 zaskarżonej uchwały w brzmieniu "Organizatorzy imprez masowych, zgromadzeń i innych spotkań o charakterze publicznym są zobowiązani do utrzymania porządku i czystości na obszarze, gdzie się one odbywają, poprzez: 1) wyposażenie miejsca organizacji imprezy lub spotkania w odpowiednią liczbę pojemników na odpady komunalne oraz nieczystości ciekłe, 2) uprzątnięcie miejsca organizacji imprezy lub spotkania bezpośrednio po ich zakończeniu lub po każdym dniu jeżeli impreza będzie trwała dłużej niż jeden dzień, 3) zagospodarowanie zebranych odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa". Niniejsza regulacja narusza zasadę swobody zawierania umów pomiędzy właścicielem nieruchomości, na którym zgodnie z art. 5 ust. 1 cyt. ustawy, ciążą powyższe obowiązki i organizatorem imprezy masowej. Ponadto nałożone mocą § 14 ust. 3 kwestionowanej uchwały na organizatora imprez masowych obowiązki mogą być skierowane tylko do właścicieli nieruchomości, przez których należy rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy). Nie można przy tym zaaprobować stanowiska organu, iż skoro organizator imprezy masowej przejmuje nad nią faktyczne władztwo w celu i na czas takiej imprezy, to tym samym jest podmiotem władającym nieruchomością, gdyż posiadanie jest stanem faktycznym a nie prawnym. Tym samym organizatora imprezy masowej nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tylko oni są adresatami obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy. Ponadto zauważyć należy, że obowiązki organizatora imprez masowych określone zostały w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2009 r., Nr 62, poz. 504 z późn. zm.), a organ stanowiący gminy nie jest uprawniony do wkraczania w sferę praw i wolności obywatelskich zastrzeżoną dla aktów wyższego rzędu.

Sąd podzielił także pogląd co do konieczności stwierdzenia nieważności § 18 ust. 1 niniejszej uchwały. W powyższym przepisie Rada Miejska przyjęła, że "Utrzymujący psy są zobowiązani do: 1) oznakowania psów w celu umożliwienia prowadzenia ewidencji psów oraz ich identyfikacji uzyskania informacji o właścicielu, 2) przechowywania potwierdzenia realizacji obowiązku wykonywania szczepień przeciwko wściekliźnie". Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają jednak podstaw do nakładania przez organ stanowiący gminy obowiązków w zakresie oznakowania psów w celu możliwości ich ewidencji oraz identyfikacji czy też przechowywania potwierdzenia realizacji obowiązku wykonywania szczepień przeciwko wściekliźnie. Ponadto jeśli chodzi o pierwszy z nałożonych obowiązków to wskazać należy na ograniczenia wynikające z Konstytucji. Zgodnie z art. 51 ustawy zasadniczej nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby, natomiast w myśl art. 47 Każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Powyższe normy konstytucyjne swoje rozwinięcie znajdują w ustawie o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.) W myśl jej art. 23 ust. 1 "Przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy:

1) osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych,

2) jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa,

3) jest to konieczne do realizacji umowy, gdy osoba, której dane dotyczą, jest jej stroną lub gdy jest to niezbędne do podjęcia działań przed zawarciem umowy na żądanie osoby, której dane dotyczą,

4) jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego,

5) jest to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą".

Tym samym – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - podejmując w akcie prawa miejscowego regulacje prowadzące do przetwarzania danych osobowych należy mieć na względzie, że "wykładnia art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 powołanej ustawy o ochronie danych osobowych wymaga oparcia i wyprowadzenia granic dopuszczalności z art. 51 ust. 1, art. 47 Konstytucji oraz regulacji prawnej Unii Europejskiej (dyrektywy 95/46/WE Parlamentu i Rady z 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych (Dz.Urz. UE L 95.281.31), których celem jest ochrona prywatności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2599/11, CBOSA).

W realiach niniejszej sprawy ani przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ani też przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.) nie dają podstaw do nakładania obowiązków ujawniania danych osobowych. Tym samym zakwestionowany przez Wojewodę przepis jako podjęty z przekroczeniem kompetencji oraz naruszeniem granic ingerencji w sferę prywatności jednostki podlegał wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

W kwestii zaś wprowadzonego mocą § 18 ust. 1 pkt 2 wymogu potwierdzenia realizacji obowiązku wykonywania szczepień przeciwko wściekliźnie wyjaśnić trzeba, że – jak zauważył Wojewoda Dolnośląski – zasady zwalczania chorób zakaźnych zwierząt w tym obowiązki posiadaczy psów regulują postanowienia ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2008, Nr 213, poz. 1342). Wobec tego skoro sprawy związane z obowiązkami posiadaczy psów uregulowane zostały przez ustawodawcę, to lokalny prawodawca nie był władny do podejmowania tych regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Wreszcie Sąd uznał za konieczne wyeliminować z obrotu prawnego § 21 ust. 3 we fragmencie "na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego", z uwagi na istotne przekroczenie upoważnień ustawowych. W zakwestionowanym przez Wojewodę przepisie Rada Miejska w Miliczu postanowiła, że "W razie konieczności wynikających z przyczyn sanitarno-epidemiologicznych, zdrowotnych lub innych, na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego Burmistrz Gminy Milicz może nakazać w formie zarządzenia przeprowadzenie deratyzacji w innych terminach i innych obszarach niż określone w ust. 1 i ust. 2". Tymczasem w świetle art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o czystości i porządku na obszarze gminy Rada Miejska w Miliczu zobligowana była do wyłącznie do określenia zasad wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Tym samym uzależnienie obowiązku dokonywania tychże czynności od wniosku Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego traktować należy jako wkroczenie w zakreślone przez prawodawcę kompetencje, stanowiące istotne naruszenie prawa i tym samym obligujące do stwierdzenia nieważności. Nie może przy tym ponadto umknąć fakt, że zakres obowiązków Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w tym także w zakresie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie określony został w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011, nr 212, poz. 1263). Wobec tego brak jest podstaw dla Rady Miejskiej do nakładania w akcie niższego rzędu obowiązku wnioskowania ze strony Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w zakresie terminów i obszarów podlegającej deratyzacji.

Konkludując, wobec przedstawionych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając stwierdzone powyżej naruszenia prawa za istotne – stosownie do przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie w pkt. II znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 152 p.p.s.a., a rozstrzygnięcie o kosztach w jej art. 200.