Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 198/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Olga Białek Sędzia WSA - Alicja Palus Protokolant - Ewa Dworzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynków i infrastruktury związanych z wykorzystaniem mułu węglowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił A. SA z siedzibą w N. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla "Budynku magazynu surowców mułu węglowego, budynku instalacji spalania mułów węglowych, dwóch wiat do magazynowania popiołów paleniskowych, stacji transformatorowej - głównej, stacji transformatorowej podstacji, generatora prądu, budynku magazynu nowego produktu [...], budynku administracyjno-socjalnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: technologiczną gazową, elektryczną, c.o., wentylacji i klimatyzacji, wodną kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, sygnalizacji pożarowej, oddymiania i oświetlenia zewnętrznego oraz infrastrukturą towarzyszącą: silos komponentów pylastych, komin, wieża chłodnicza, dwukierunkowa waga najazdowa, wewnętrzny układ komunikacyjny, drogi transportowe, chodniki, place technologiczne, miejsca postojowe i ogrodzenie w ramach budowy Zakładu Przerobu Mułów Węglowych Produkcja [...] na działkach nr 10/27, 10/53, 10/66, obręb nr 31 S. położonych w W. przy ul. M. K. w W.".

Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka A. SA z siedzibą w N., w efekcie czego Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej tej decyzji podano art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji podał, że w dniu 31 października 2012 r. spółka wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę budynku magazynu surowców mułu węglowego, budynku instalacji spalania węglowych, dwóch wiat do magazynowania popiołów paleniskowych stacji transformatorowej - głównej, stacji transformatorowej - podstacji, generatora prądu, budynku magazynu nowego produktu [...], budynku administracyjno-socjalnego wraz instalacjami wewnętrznymi: technologiczną, gazową, elektryczną, c.o., wentylacji i klimatyzacji, wodną, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, sygnalizacji pożarowej, oddymiania i oświetlenia zewnętrznego oraz infrastrukturą towarzyszącą: silos komponentów pylastych, komin, wieża chłodnicza, wewnętrzny układ komunikacyjny, drogi transportowe, chodniki, place technologiczne, miejsca postojowe i ogrodzenie - w ramach budowy Zakładu Przerobów Mułów Węgłowych Produkcja [...] na działkach nr 10/27, 10/53, 10/66, obręb nr 31 S., położonych przy ul. M. K. w W.. Do tak sformułowanego wniosku dołączono projekt budowlany inwestycji o powierzchni zabudowy przekraczającej 1 ha, przy czym w programie użytkowym projektowanego Zakładu Przerobów Mułów Węglowych przewidziano produkcję mieszanki energetycznej o handlowej nazwie [...] z mułu węglowego wyjmowanego bezpośrednio z hałdy (a więc posiadającego charakter odpadu) z udziałem odpadów komunalnych (biomasy).

Do wniosku inwestor dołączył także decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Zakład przerobu mułów węglowych. Produkcja [...]", w której stwierdzono konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W., do którego zwrócił się organ pierwszej instancji, w postanowieniu z dnia [...] r. odmówił uzgodnienia wnioskowanego przedsięwzięcia, wskazując, że uzyskana przez inwestora decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest nieadekwatna do zakresu przedsięwzięcia objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Jednocześnie RDOŚ wyjaśnił, że w świetle dokumentacji przedłożonej przez inwestora (raportu), inwestor zamierza w istocie produkować [...] nie z mułu węglowego będącego odpadem, a z mułu węglowego oczyszczonego w zakładzie inwestora przy ul. M. w W. (pozostającego poza zakresem wniosku o pozwolenie na budowę), poprzez: wydzielenie z odpadów poflotacyjnych frakcji niepalnej, która zostanie zwrócona do osadnika, oraz - mułu węglowego (przetworzonego), dla którego inwestor uzyskał dokument z dnia [...] r. Nr [...], potwierdzający, że w opinii Głównego [powinno być: Wyższego – przyp. sądu] Urzędu Górniczego spełnia wymagania normy PN-82G-970003 i może być przedmiotem obrotu towarowego.

Postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia [...] r. nr [...] nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odpowiadającej swoim zakresem wnioskowanej inwestycji. Jednakże w tym samym dniu - [...] r. - inwestor wystąpił o zmianę złożonego w dniu 31 października 2012 r. wniosku o pozwolenie na budowę. Wniosek w nowym brzmieniu obejmował budowę: budowę "budynku magazynu surowców mułu węglowego, budynku instalacji spalania mułów węgłowych, dwóch wiat do magazynowania popiołów paleniskowych, stacji transformatorowej - głównej, stacji transformatorowej - podstacji, generatora prądu, budynku magazynu nowego produktu [...], budynku administracyjno-socjalnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: technologiczną, gazową, elektryczną, c.o., wentylacji i klimatyzacji, wodną, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, sygnalizacji pożarowej, oddymiania i oświetlenia zewnętrznego oraz infrastrukturą towarzyszącą: silos komponentów pylastych, komin, wieża chłodnicza, dwukierunkowa waga najazdowa, wewnętrzny układ komunikacyjny, drogi transportowe, chodniki, płace technologiczne, miejsca postojowe i ogrodzenie - w ramach budowy Zakładu przerobów Mułów Węglowych Produkcja [...] na działkach nr 10/27, 10/53, 10/66, obręb nr 31 S., położonych przy ul. M. K. w W.".

Jak wynika z powyższego zmieniony wniosek o pozwolenie na budowę zawierał treść niemal identyczną jak poprzednio, a jedyną dającą się zauważyć zmianą było uwzględnienie we wniosku dwukierunkowej wagi najazdowej. Jednak do wniosku o tak zmienionej treści dołączono, jako jego integralną część, zmieniony projekt budowlany. Zmiany dotyczyły powierzchni zabudowy, którą zmniejszono do poziomu poniżej 1 ha oraz przewidzianej, w ramach programu użytkowego, technologii produkcji [...] poprzez mieszanie mułu węglowego (oczyszczonego i atestowanego) z wapnem palonym. Organ pierwszej instancji uznał wyżej wymienione pismo inwestora, dotyczące zmiany wniosku o pozwolenie na budowę, za nowy wniosek inwestora o pozwolenie na budowę i w konsekwencji prowadził z tego "wniosku" odrębne postępowanie w sprawie, niezależnie od prowadzonego równoległe postępowania z wniosku złożonego przez spółkę przez w dniu 31 października 2012 r.

Dalej wojewoda wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. nr [...] odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. SA pozwolenia na budowę inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia 31 października 2012 r. (bez uwzględnienia zmiany tego wniosku). W motywach rozstrzygnięcia wskazano na zaniechanie przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Od powyższej decyzji odwołał się inwestor. Postanowieniem Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. nr [...] zawieszono odrębne postępowanie prowadzone na podstawie "wniosku" spółki z dnia [...] r. – do czasu rozpatrzenia przez Wojewodę D. odwołania tej spółki od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł inwestor. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. nr [...]. Natomiast po rozpatrzeniu odwołania inwestora od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. Nr [...], Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie miał podstaw do traktowania – wbrew woli inwestora – pisma inwestora z dnia [...] r. dotyczącego zmiany wniosku o pozwolenie na budowę, jako nowego wniosku o pozwolenie na budowę. W przeciwieństwie bowiem do postępowania prowadzonego z urzędu, przedmiot postępowania prowadzonego na wniosek strony zostaje wyznaczony przez treść żądania strony, zaś organ właściwy do rozpatrzenia żądania strony nie może wpływać na jego treść - nawet, jeżeli jest przekonany o bezzasadności żądania. Z tego też względu strona może zmieniać (uzupełniać, modyfikować) złożony wniosek. W efekcie decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. nr [...] umorzono postępowanie prowadzone na "wniosek" spółki z dnia [...] r.

Następnie postanowieniem organu I instancji z dnia [...] r. nr [...], wydanym w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że wytwarzanie produktu handlowego z wymieszania mułu węglowego (niebędącego odpadem) z wapnem palonym stanowi przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko (instalacje do wytwarzania produktów poprzez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych). Odnosząc się jednocześnie do stanowiska inwestora zaprezentowanego piśmie z dnia [...] r., organ pierwszej instancji stwierdził, że (wbrew twierdzeniu inwestora) wapno palone, jako substancja chemiczna stanowi półprodukt chemiczny, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko, który to półprodukt chemiczny jest stosowany w procesie mieszania (łączenia) z produktem podstawowym (mułem węglowym) w celu uzyskania innej substancji, czyli produktu handlowego o nazwie [...]. Organ pierwszej instancji powołał przy tym definicje półproduktu i substancji zamieszczone w rozporządzeniu Nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94.

Pełnomocnik inwestora wyjaśnił w piśmie do organu pierwszej instancji, że na skutek ograniczenia parametrów technicznych, energetycznych i powierzchniowych, projektowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestor zaniechał wykonania nałożonego nań powyższym postanowieniem obowiązku dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W kolejnych kierowanych do organu pismach (z dnia 14 sierpnia 2013 r., 21 sierpnia 2013 r. i 9 września 2013 r.) inwestor prowadził obszerną polemikę z wyrażonym w powyższym postanowieniu stanowiskiem organu, sprowadzającą się do prób wykazania, że wapno palone nie stanowi półproduktu chemicznego (ani też produktu), w rozumieniu definicji zawartej w powołanym wyżej rozporządzeniu (zwanym dalej REACH). Zgodnie z powyższą definicją półprodukt to substancja, która jest produkowana, zużywana lub stosowana do przetwarzania chemicznego (zwanego dalej syntezą) w celu przekształcenia jej w inną substancję. Z kolei przyjęta na gruncie REACH definicja substancji brzmi: przez substancję należy rozumieć pierwiastek chemiczny lub jego związki w stanie, w jakim istnieją w przyrodzie lub zostają uznane za pomocą procesu produkcyjnego. Mając na uwadze treść przytoczonej wyżej definicji półproduktu, inwestor doszedł do wniosku, że zakłada ona dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby można było dany materiał uznać za półprodukt (chemiczny): a) materiał jest substancją (chemiczną) w myśl definicji REACH; b) materiał służy do przetwarzania chemicznego, w wyniku którego powstaje nowa substancja.

Po drobiazgowych rozważaniach dotyczących prawidłowości kwalifikowania wapna palonego, w kontekście zarówno przepisów REACH, jak i wyjaśnień zawartych w Wytycznych Komisji Europejskiej (Dyrektywa Rady Nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dyrektywa OOS), a wreszcie także dokumentów referencyjnych BAT, inwestor zgodził się, że wapno palone jest substancją chemiczną. Jednakże zdaniem inwestora druga z wymienionych przesłanek pozwalających uznać wapno palone za półprodukt nie została spełniona, ponieważ mieszanie (przewidziane w procesie technologicznym zamierzonym przez inwestora) nie jest tożsame z przetwarzaniem chemicznym wymienionym w definicji REACH. Powołując się z kolei na definicje słownikowe (Słownik Języka Polskiego PWN), inwestor podkreślił, że mieszanie dotyczy pewnej wymiany pomiędzy uczestniczącymi w tym procesie komponentami, w wyniku którego to procesu następuje zespolenie w całość z odrębnych elementów, podczas gdy przetwarzanie to przekształcanie czegoś twórczo, zmienianie czegoś, nadawanie innego kształtu, wyglądu. Inwestor dodał, że z uwagi na fakt, iż wapno palone będzie używane do produkcji [...] wyłącznie jako lepiszcze w ilości ok. 5%, brak podstaw do przyjęcia, iż jest ono produktem podstawowym. Inwestor zastrzegł przy tym, że zamierzony przezeń proces technologiczny nie przewiduje konfekcjonowania (rozumianego jako cięcie, porcjowanie, pakowanie, przepakowywanie), ani też - emulgowania (procesu łączenia dwóch niemieszalnych substancji, z których jedna przynajmniej jest cieczą).

Decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. nr [...] odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia spółce pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołał się inwestor, kwestionując zasadność i prawidłowość zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającego ją postępowania, w tym postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda D. ustalił, że zgodnie z przedstawionym przez inwestora w projekcie budowlanym procesem technologicznym, paliwo energetyczne o nazwie handlowej [...] będzie wytwarzane przez mieszanie mułu węglowego (przetworzonego, niebędącego odpadem) oraz wapna palonego. Z uwagi na właściwości mułu węglowego (wysoki stopień wilgotności mułu węglowego oraz brak w nim lepiszczy naturalnych), wapno palone pełni w tej mieszance rolę środka odwadniającego oraz tzw. lepiszcza. Muł węglowy będzie stanowić główny składnik, zaś wapno palone - około 5 % powstałej mieszanki.

Wojewoda wyjaśnił, że muł węglowy powstaje - jako odpad - w procesie tzw. wzbogacania, czyli wydzielania węgla z kamienia surowego. Powyższy proces przebiega w środowisku wodnym, a jego efektem jest koncentrat węgla oraz wymieszana z wodą skała płonna - traktowana jako odpad. Zawiesina wodno-mułowa jest składowana w ziemnych osadnikach mułowych. Muł węglowy przetworzony (odwodniony) może być jednak oferowany na sprzedaż jako komponent do produkcji mieszanek energetycznych i wówczas, tracąc charakter odpadu, staje się produktem (por. Lidia Gawlik, Prawne aspekty wykorzystania mułów węglowych). Z kolei wapno palone to tlenek wapnia (CaO), czyli nieorganiczny związek chemiczny z grupy tlenków zasadowych, otrzymywany przez prażenie (kalcynację) kamienia wapiennego w temperaturze 900-1000° C. Tlenek wapnia ma zastosowanie nie tylko w budownictwie, metalurgii, przemyśle szklarskim i ceramicznym, ale także w przemyśle chemicznym, jako środek insektobójczy, nawóz sztuczny, środek do produkcji karbidu i amoniaku. Posiada własności higroskopijne.

Kluczową kwestią rozstrzyganą przez organ pierwszej instancji była kwalifikacja projektowanej inwestycji w aspekcie przepisów z zakresu ochrony środowiska, a tym samym kwestia wymagalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Katalog przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 powyższego rozporządzenia, do kategorii przedsięwzięć potencjalnie znacząco wpływających na środowisko należą instalacje do wytwarzania produktów poprzez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych. Jak już wskazano wyżej, inwestor zgadza się, że używany do produkcji [...] tlenek wapnia (wapno palone) jest substancją chemiczną. Powołując się na definicję zawartą w REACH, inwestor utrzymuje jednocześnie, że półprodukt chemiczny stanowi wyłącznie taka substancja chemiczna, która bierze udział w procesie przetwarzania (syntezy), ponieważ, zdaniem inwestora, pojęcia przetwarzania i mieszania są pojęciami rozbieżnymi, określającymi odmienne procesy. Inwestor - konsekwentnie do tego założenia - uważa, że substancja chemiczna używana w procesie mieszania nie jest półproduktem chemicznym. Technologia produkcji [...] opisana w programie użytkowym przedmiotowej inwestycji polega na mieszaniu, wobec czego używany do produkcji tlenek wapnia nie może być uważany, zdaniem inwestora, za półprodukt chemiczny. Takie stanowisko pozwala z kolei inwestorowi na zakwestionowanie prawidłowości kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji odniósł się do argumentów zaprezentowanych przez inwestora w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wykazując jednak przy tym daleko idący brak konsekwencji. Organ pierwszej instancji zauważył, skądinąd trafnie, że wobec braku w przepisach z zakresu ochrony środowiska definicji legalnych pojęć używanych przez prawodawcę w treści § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, przy interpretacji tego przepisu i zawartych w nim pojęć, należy stosować przede wszystkim wykładnię językową, mając na uwadze, że inne wykładnie (np. systemowa i celowościowa) mogą być stosowane dopiero wtedy, gdy wykładnia językowa nie jest w stanie sprostać zadaniu. W ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, że tylko w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego brzmienia przepisu, w szczególności, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania lub gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1047/11).

Dalej wojewoda stwierdził, że dokonując wykładni językowej, należy przypisywać poszczególnym pojęciom takie znaczenie, jakie mają w języku potocznym, co pozwala na odwoływanie się do definicji słownikowych. Wedle takich definicji (przytaczanych zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i inwestora), mieszanie oznacza zmienianie położenia cząsteczek substancji, łączenie ze sobą różnych substancji (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego) lub - wprowadzenie w ruch celem umożliwienia wymiany masy i ciepła (Słownik Języka Polskiego PWN). Dalej jednak organ pierwszej instancji podejmuje, wedle zasad wykładni językowej, próbę wyjaśnienia pojęcia przetwarzania, po to aby następnie, pozostając na gruncie wykładni językowej, dokonać analizy porównawczej obu pojęć i dojść do wniosku, że są one częściowo zbieżne.

W ocenie wojewody problem jednak w tym, że w analizowanym przepisie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pojęcie "przetwarzania" nie pojawia się w ogóle. Zostało ono bowiem zaczerpnięte przez organ pierwszej instancji z art. 3 pkt 15 lit. b REACH. Z powyższego wynika zatem, że wbrew własnym ustaleniom, iż w przedmiotowej sprawie jedynie właściwa jest wykładnia językowa, organ pierwszej instancji podjął próbę interpretacji treści § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o cechach wykładni systemowej czy nawet prowspólnotowej (prounijnej). Co więcej, sięgając do treści art. 3 pkt 15 lit. b REACH (definicja półproduktu chemicznego), organ dopuścił się dalszej niekonsekwencji, ponieważ nie uwzględnił pełnego grzmienia zawartej w nim definicji. Tymczasem nie sposób nie zauważyć, że w art. 3 pkt 15 lit. b REACH przetwarzanie określono jako syntezę. Synteza to rodzaj reakcji chemicznej, w której z prostszych substratów (pierwiastków lub związków chemicznych) powstaje związek bardziej skomplikowany (produkt syntezy). Dokonując porównania pojęć przetwarzania i mieszania, organ (mimo odwoływania się do wyżej wymienionej definicji REACH) uchylił się od ustalenia, czy przetwarzanie rozumiane jako synteza chemiczna, także jest pojęciem częściowo zbieżnym z pojęciem mieszania.

Wobec tego, zdaniem wojewody, należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób przekonywający i jednoznaczny wskazanych wyżej kwestii, co przesądza o konieczności przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego i dowodowego w ramach prowadzonego ponownie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem spółka A. SA z siedzibą w N., zastępowania przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję Wojewody D., zaskarżając ją w całości.

Skarżąca zarzuciła, że decyzja Wojewody D. narusza przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego zastosowanie i wadliwe przyjęcie, iż z uwagi na niewyjaśnienie w sposób przekonywający i jednoznaczny przez organ pierwszej instancji przyjętej wykładni postanowienia § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, koniecznym jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego w sprawie, co w konsekwencji spowodowało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, kiedy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie w sytuacji naruszenia przepisów postępowania, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.

Dalej skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie i wadliwe przyjęcie, iż w niniejszej sprawie wobec wadliwie dokonanej wykładni przez organ pierwszej instancji postanowienia § 3 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia, konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego w sprawie, co w konsekwencji spowodowało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy nie budziły wątpliwości organu drugiej instancji i w pełni umożliwiały wyrzeczenie co do istoty.

W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że organ drugiej instancji w żaden sposób nie zakwestionował ustaleń faktycznych poczynionych przez organ pierwszej instancji. Jak bowiem wskazał organ drugiej instancji, "w wyniku analizy akt sprawy ustalono, iż zgodnie z przedstawionym przez inwestora w projekcie budowalnym procesem technologicznym, paliwo energetyczne o nazwie handlowej [...] będzie wytwarzane poprzez mieszanie mułu węglowego (przetworzonego, nie będącego odpadem) oraz wapna palonego. Z uwagi na właściwości mułu węglowego (wysoki stopień wilgotności mułu węglowego oraz brak w nim lepiszczy naturalnych), wapno palone pełni w tej mieszance rolę środka odwadniającego oraz tzw. lepiszcza. Muł węglowy będzie stanowić główny składnik, zaś wapno palone około 5 % powstałej mieszanki" (por. str. 4-5 zaskarżonej decyzji). Powyższe ustalenia organu drugiej instancji wprost odzwierciedlają ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji zawarte w decyzji z dnia [...] r., cyt. "Planowana inwestycja polega na realizacji przedsięwzięcia, w ramach którego inwestor zamierza wytwarzać produkt o nazwie handlowej [...] przeznaczony do wykorzystania jako paliwo energetyczne. Z przekazanego przez inwestora opisu technologicznego wynika, że [...] będzie wytwarzany z mułu węglowego (...). Muł węglowy, z uwagi na wysoki stopień wilgotności, będzie w procesie technologicznym mieszany z wapnem palonym, pełniącym rolę tzw. lepiszcza" (por. str. 8 decyzji).

Mając powyższe na uwadze organ drugiej instancji stwierdził, iż kluczową kwestią rozstrzyganą przez organ pierwszej instancji była kwestia kwalifikacji projektowanej inwestycji w aspekcie przepisów z zakresu ochrony środowiska, a tym samym kwestia wymagalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na gruncie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. A zatem z powyższego jednoznaczne wynika, iż kluczowa w niniejszej sprawie była kwestia wykładni zapisów rozporządzenia w zestawieniu z przedmiotem przedsięwzięcia planowanego przez skarżącą. Odwołując się w tym miejscu do możliwości stosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., podkreślić należy, zdaniem skarżącej, iż z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynikają dwie przesłanki, które spełnione łącznie uprawniają organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Tymczasem w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji nie powołał żadnych przepisów postępowania administracyjnego, które w jego ocenie zostały naruszone przez organ pierwszej instancji. Po drugie, organ nie wskazał w żaden sposób jaki zakres sprawy miałby zostać wyjaśniony przez organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Kwestie te bowiem nie budziły wątpliwości wobec kompletności i wyczerpującego stanu faktycznego sprawy. Jedynie zatem organ drugiej instancji wskazał na brak przekonywającego i jednoznacznego wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, przyjętej wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. A zatem organ drugiej instancji - aczkolwiek wadliwie - wskazał na wadliwość organu pierwszej instancji w przedmiocie interpretacji powszechnie obowiązującego prawa tj. naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a następnie wadliwe zastosowanie przyjętej chybionej wykładni. W konsekwencji, jak wynika z powyższego, organ drugiej instancji nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, a jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie wadliwej wykładni, co wykluczało możliwość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii wadliwości ustaleń organu drugiej instancji w przedmiocie wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dokonanej przez organ pierwszej instancji, wskazać należy na wewnętrzną sprzeczność organu drugiej instancji w tym zakresie. Otóż z jednej strony organ drugiej instancji - w ślad za organem pierwszej instancji - wskazuje, iż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się pierwszeństwo wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni tj. systemową i celowościową. Organy obu instancji nie miały wątpliwości, iż tylko w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego brzmienia przepisu, w szczególności, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania lub gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm. Mając powyższe na uwadze, organ drugiej instancji neguje dokonaną przez organ pierwszej instancji wykładnię § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, który pomimo prymatu wykładni językowej, przy wykładni powyższego postanowienia odwołał się do wykładni systemowej i prounijnej, które można stosować jedynie na zasadzie wyjątku. Skoro pierwszeństwo ma wykładnia językowa, niedopuszczalne jest odwoływanie się do wykładni systemowej i celowościowej, kiedy przy zastosowaniu reguł wykładni językowej możliwe jest wyinterpretowanie reguły postępowania z normy prawnej w postaci § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Jak wskazał bowiem organ drugiej instancji, dokonując wykładni językowej należy przypisywać poszczególnym pojęciom takie znaczenie, jakie mają w języku potocznym, co pozwala na odwoływanie się do definicji słownikowych. Stosując się do powyższego, możliwe było dokonanie wykładni językowej wszystkich pojęć zawartych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia tj. pojęcia mieszanie, emulgowanie, konfekcjonowanie, w oparciu o Słownik Języka Polskiego, co jednoznacznie wykazała skarżąca w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Wobec powyższego, za całkowicie chybione organ drugiej instancji uznał podjęte przez organ pierwszej instancji próby wykładni pojęcia "przetwarzanie", które nie dość, że nie pojawia się w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, to dla jego wykładni konieczne jest odwołanie się do źródeł unijnych tj. Rozporządzenia REACH.

Z drugiej natomiast strony organ drugiej instancji, pomimo powyższego jasno sformułowanego stanowiska, iż jedynie prawidłową jest wykładnią językowa, w sposób całkowicie niezrozumiały prowadzi rozważania na temat niekompletności wykładni systemowej i prowspólnotnowej przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji, w sytuacji, kiedy zastosowanie powyższych dwóch wykładni było w niniejszej sprawie niedopuszczalne. Innymi słowy ujmując, dostrzegając uchybienie organu pierwszej instancji związane z naruszeniem norm prawa materialnego, organ drugiej instancji zamiast orzec merytorycznie co do istoty, uchyla decyzję organu pierwszej instancji i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania. A przecież, organ drugiej instancji przy niekwestionowanym stanie faktycznym ustalonym przez organ pierwszej instancji, wobec jedynego uchybienia organu pierwszej instancji związanego z naruszeniem prawa materialnego tj. błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, zobligowany był zgodnie z normą art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. do reformatoryjnego orzeczenia.

W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącej, niewątpliwie decyzja organu pierwszej instancji wobec błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, z uwagi na pominięcie priorytetowej wykładni językowej, naruszała przepisy prawa materialnego. Dlatego też, przy niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym w zakresie planowanej budowy i braku naruszenia norm postępowania, organ drugiej instancji zobligowany był do wyrzeczenia co do istoty w niniejszej sprawie, albowiem mógł samodzielnie dokonać wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Podkreślić bowiem należy, iż w polskim porządku prawnym nie istnieje obecnie organ uprawniony do dokonywania wiążącej interpretacji przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Dokonywanie wykładni tych przepisów jest zatem zadaniem organów administracji publicznej i sądów orzekających w danej sprawie, zaś stanowisko zajęte przez te organy nie może być stosowane w drodze analogii w innych postępowaniach

W ocenie skarżącej niewątpliwie organ drugiej instancji był zobowiązany do dokonania samodzielnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Natomiast z uwagi na spełnienie wszystkich przesłanek koniecznych dla pozytywnego rozstrzygnięcia w postaci udzielenia pozwolenia, wskazanych w art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, organ zobligowany był do orzeczenia co do meritum poprzez wydanie pozwolenia na budowę, zgodnie z wnioskiem skarżącej.

Wobec bowiem zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Ś.- K. w W., podjętego na mocy uchwały Rady Miejskiej W. numer [...] z dnia [...] r., zgodnie z którym działki objęte przedmiotowym projektem budowlanym położone są na terenie obszaru oznaczonego w powołanym planie symbolem AG,ZP, gdzie dopuszczalna jest aktywność gospodarcza obejmująca w szczególności obiekty produkcyjne i magazynowe, hurtownie, składy, bazy, jak również mając na uwadze kompletność projektu budowlanego i złożonej dokumentacji, w pełni możliwe, ale i konieczne było wydanie rozstrzygnięcia co do istoty przez organ drugiej instancji.

Tymczasem, organ drugiej instancji, pomimo braku przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał do ponownego rozpoznania, czym rażąco naruszył prawo. W konsekwencji, z uwagi na przedmiotowe uchybienie organu drugiej instancji, wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego jest konieczne i uzasadnione.

Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że mimo akcentowanego w treści skargi respektu dla zasady prymatu wykładni językowej, w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji (także przed wydaniem postanowienia o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), inwestor, pragnąc wykazać, że wnioskowane przedsięwzięcie nie jest tożsame z wymagającym takiej decyzji przedsięwzięciem określonym w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, dokonywał w licznych pismach interpretacji tego przepisu w oparciu o wykładnię prowspólnotową.

Z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że organ pierwszej instancji, polemizując ze stanowiskiem inwestora, uwikłał się w narzucony przezeń dyskurs, próbując wyjaśnić i pogodzić znaczenia terminów zawartych zarówno w kluczowym dla sprawy przepisie § 3 ust. 1 pkt 1 powyższego rozporządzenia, jak i przepisów wspólnotowych, co skutkowało próbami wyjaśnienia treści przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w oparciu o wykładnię prowspólnotową. W tej sytuacji za całkowicie chybiony należy uznać zarzut strony skarżącej dotyczący sprzeniewierzenia się przez organ odwoławczy zasadzie prymatu wykładni językowej. Po pierwsze, organ drugiej instancji, zgodnie z obowiązującymi przepisami, był zobowiązany, w motywach swojej decyzji, do zrelacjonowania przebiegu postępowania, przytoczenia argumentów podnoszonych zarówno przez stronę, jak i organ pierwszej instancji, a następnie odniesienia się do tychże argumentów. Argumenty odwołujące się do wykładni prowspólnotowej pojawiały się w przedmiotowym postępowaniu nader często, wysuwane przez inwestora (głównie) i przez organ pierwszej instancji, czego organ pierwszej instancji nie mógł zignorować.

Po drugie, organ odwoławczy, po stwierdzeniu, że rozumowanie organu pierwszej instancji oparte częściowo na wykładni językowej, a częściowo na wykładni prowspólnotowej jest niekonsekwentne i przez to niewłaściwe, zauważył, abstrahując od wcześniej wyrażonego stanowiska, że organ pierwszej instancji nawet stosując wykładnię prowspólnotową nie respektował prawideł logiki. Innymi słowy, gdyby nawet hipotetycznie założyć, że wykładnia prowspólnotowa jest w przedmiotowej sprawie uprawniona (a nie jest), należałoby przyjąć, że organ pierwszej instancji nie dokonał tej wykładni w sposób spójny. Powyższa uwaga, pozostająca bez wpływu na wyrażone wcześniej stanowisko organu odwoławczego z pewnością nie oznaczała prowadzenia rozważań na temat niekompletności wykładni systemowej i prowspólnotowej przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w sprawie. Po trzecie, zdanie ostanie uzasadnienia, zawierało podsumowanie i wbrew zarzutom strony skarżącej, nie odnosiło się do wyżej opisanej, sformułowanej na marginesie, uwagi.

Zdaniem wojewody, nie można się także zgodzić z argumentem strony skarżącej, iż organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo braku jakichkolwiek istotnych naruszeń o charakterze procesowym. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, dopuszczalność wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, jest uwarunkowana nie tylko uprzednim nałożeniem na inwestora, w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązku usunięcia w wyznaczonym terminie stwierdzonych przez organ nieprawidłowości i - bezskutecznym upływem wyznaczonego terminu, ale także - prawidłowością tego postanowienia. Prawidłowe postanowienie powinno zawierać, oprócz precyzyjnego i rzetelnego określenia stwierdzonych nieprawidłowości oraz czynności, jakie inwestor powinien przedsięwziąć w celu doprowadzenia zgromadzonej dokumentacji do stanu zgodności z prawem, właściwe uzasadnienie prawne.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji postanowieniem wydanym w toku prowadzonego postępowania, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia akt sprawy o ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia, organ pierwszej instancji nie ograniczył się do ustaleń w kwestii tożsamości przedsięwzięcia projektowanego i przedsięwzięcia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, ale także starał się wykazać, analizując poszczególne przepisy REACH, że projektowane przedsięwzięcie, inaczej niż twierdzi inwestor, można także w świetle przepisów REACH uznać za mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że również w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, w treści niezwykle istotnego dla postępowania wyjaśniającego postanowienia o nałożeniu obowiązku usunięcia nieprawidłowości, organ pierwszej instancji sięgnął po nieuprawnioną wykładnię prowspólnotową. Powyższa okoliczność przesądziła, zdaniem organu odwoławczego, o wadliwości postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji i konieczności uchylenia wydanej w wyniku tego postępowania decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W ocenie wojewody, problem w tym, że interpretacja treści § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przy zastosowaniu wykładni prowspólnotowej, w szczególności przy uwzględnieniu, wskazywanych wielokrotnie przez inwestora, przepisów REACH, prowadzi do wniosków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jeżeli bowiem przyjąć, w ślad za stanowiskiem inwestora, że substancja chemiczna biorąca udział w procesie mieszania nie jest i nie może być półproduktem chemicznym, ponieważ wedle przytaczanej już wyżej definicji REACH

półprodukt chemiczny to wyłącznie taka substancja chemiczna, która uczestniczy w procesie przetwarzania (syntezy), to należałoby konsekwentnie uznać, że przepis § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który przewiduje mieszanie zarówno produktów podstawowych, jak i półproduktów chemicznych, jest niewykonalny, jako że odnosi się do nieistniejącego rodzaju przedsięwzięć.

Następnie pełnomocnik skarżącej spółki w piśmie procesowym nadanym przez pocztę w dniu 30 kwietnia 2014 r. stwierdził, że wobec doręczenia mu odpowiedzi na skargę, pragnie zauważyć, iż z odpowiedzi na skargę jednoznacznie wynika, iż organ II instancji w zaskarżonej decyzji jedynie dokonał zrelacjonowania sprawy przeprowadzonej przez organ I instancji i opisał przebieg postępowania. Jednocześnie organ merytoryczne rozpoznanie sprawy i odniesienie się do zarzutów i argumentów podnoszonych w toku postępowania przez skarżącą, nastąpiło dopiero w odpowiedzi na skargę.

Otóż dopiero w odpowiedzi na skargę, organ II instancji przyznał, iż w niniejszej sprawie wykładnia prowspólnotową dokonana przez organ I instancji była nieuprawniona (por. str. 6 odpowiedzi na skargę). Po drugie, także dopiero w odpowiedzi na skargę wojewoda podniósł, że również w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, w treści niezwykle istotnego dla postępowania wyjaśniającego postanowienia o nałożeniu obowiązku usunięcia nieprawidłowości, organ pierwszej instancji sięgnął po nieuprawnioną wykładnię prowspólnotową. Powyższa okoliczność przesądziła, zdaniem organu odwoławczego, o wadliwości postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji i konieczności uchylenia wydanej w wyniku tego postępowania decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia" (por. str. 6 odpowiedzi na skargę).

Po trzecie, dopiero w odpowiedzi na skargę organ II instancji wyjaśnił, jaki problem wystąpił w niniejszej sprawie. Otóż organ II instancji podniósł, iż "Problem w tym, że interpretacja treści § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przy zastosowaniu wykładni prowspólnotowej, w szczególności przy uwzględnieniu, wskazywanych wielokrotnie przez inwestora, przepisów REACH, prowadzi do wniosków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności".

Już powyższe oczywiste uchybienie organu II instancji, który dokonał wyjaśnienia motywów zapadłego rozstrzygnięcia w odpowiedzi na skargę, a nie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazuje na zasadność uchylenia decyzji Wojewody D.. Podkreślić bowiem należy, iż ewentualny problem z interpretacją postanowień rozporządzenia, nie stanowił przesłanki uniemożliwiającej merytoryczne rozpoznanie sprawy, albowiem, co niejednokrotnie podnosiła skarżąca, kwestia wykładni, nie stanowi podstawy do "kasatoryjnego" orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącej, kontynuując przedmiotowy wątek w zakresie sprecyzowania motywów rozstrzygnięcia dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, warto dokonać zestawienia argumentacji podanej przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji - uchylającej decyzję organu I instancji - z argumentacją przytoczoną w odpowiedzi na skargę. Otóż niezaprzeczalny jest, iż w zaskarżonej decyzji organ II instancji w żaden sposób nie odnosił się do zapadłego w trakcie postępowania postanowienia pierwszoinstancyjnego i jego wadliwości. Odwołanie się do przedmiotowego postanowienia nastąpiło jedynie w kontekście zrelacjonowania postępowania pierwszoinstancyjnego, bez oceny wpływu jego wydania na sprawę. Ponadto, dopiero w odpowiedzi na skargę, organ II instancji jednoznacznie przesądził o wadliwości dokonanej przez organ I instancji prowspólnotowej wykładni postanowienia § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W zaskarżonej bowiem decyzji, organ II instancji co prawda wskazuje na prymat wykładni językowej, jednakże z niewyjaśnionych przyczyn, wskazuje na niepełność ustaleń organu I instancji przy zastosowaniu wykładni prowspólnotowej.

Innymi słowy, na pierwszy rzut oka widoczne jest, iż organ II instancji dopiero w odpowiedzi na skargę umotywował treść zapadłego rozstrzygnięcia, na co wskazuje novum w zakresie jednoznacznego stwierdzenia nieuprawnionego zastosowania wykładni prowspólnotowej czy stwierdzenia wadliwości postanowienia organu I instancji i dokonanej wykładni prowspólnotowej § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. A przecież, zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi, odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wobec powyższego, organ II instancji zgodnie z art. 107 k.p.a. zobowiązany był do wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Tymczasem w analizowanej sprawie motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia organ II instancji przedstawił już po wykorzystaniu przez skarżącą środka zaskarżenia w postaci możliwości złożenia skargi, albowiem dopiero w odpowiedzi na skargę. A przecież zgodnie z art. 111 § 1a w zw. z § 1b k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, przy czym uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Z powyższej możliwości wojewoda nie skorzystał w niniejszej sprawie, gdyż od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji skarżącej, nie zostało wydane przez wojewodę żadne postanowienie w przedmiocie uzupełnienia zaskarżonej decyzji. Jest to zatem kolejne uchybienie, które w pełni uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego organ II instancji umotywował decyzję, co niewątpliwie stanowi rażące naruszenie prawa.

Zdaniem skarżącej w zakresie powyższego warto zwrócić uwagę na fakt, iż skutkami przedmiotowego kolejnego oczywistego uchybienia Wojewody D. - po wcześniejszym wadliwym rozpoznaniu odwołaniu skarżącej od decyzji organu I instancji - po raz kolejny obciążona została skarżąca. W rezultacie bowiem powyższego nieprawidłowego działania wojewody, skarżąca narażona została na kolejne przestoje procesowe i bezzasadne przedłużenie niniejszego postępowania. Organ II instancji zamiast reformatoryjnego orzeczenia w niniejszej sprawie, które było nie tylko uzasadnione, ale również konieczne, wydał decyzję kasatoryjną. Motywy rozstrzygnięcia przedmiotowej decyzji podał dopiero jednakże w odpowiedzi na skargę. Wskutek powyższego, skarżąca pozostaje w niepewności, czy nawet uchylenie decyzji organu II instancji przez sąd, umożliwi wyeliminowanie przedmiotowych uchybień, skoro organ II instancji będący organem nadzorczym i kontrolnym, powielił wcześniejsze wadliwe działanie organu I instancji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 20 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę i wnioski w niej zawarte. Pełnomocniczki organu wniosły o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji Wojewody D., Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., na które to naruszenia zwraca uwagę skarga.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskutek wniesionej skargi, stało się rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem skargi art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu na dzień jej wydawania stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji wyłącznie wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z zacytowanej normy prawnej stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a Sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa powraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. W przypadku zatem kontroli decyzji o charakterze kasacyjnym, Sąd administracyjny musi natomiast dokonać analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie sąd jest władny uwzględnić skargę.

Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji stronie skarżącej, że organ odwoławczy rozstrzygając kasacyjnie nie wykazał istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. dla takiego rozstrzygnięcia sprawy.

Zaskarżoną decyzją (z dnia [...] r. nr [...]) Wojewoda D. uchylił decyzję Prezydenta W. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego dla wnioskowanego przedsięwzięcia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednak podejmując skarżone rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy w swoich rozważaniach poddał ocenie jedynie samą decyzję, a w zasadzie jej uzasadnienie, z całkowitym pominięciem rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Wojewoda dokonał bowiem analizy jedynie procesu myślowego organu I instancji zawartego w uzasadnieniu decyzji stwierdzając w konsekwencji, że organ ten dopuścił się szeregu niekonsekwencji w procesie analizy dokonania kwalifikacji projektowanej inwestycji w aspekcie przepisów z zakresu ochrony środowiska, w szczególności wymagalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym, w ocenie Sądu, organ odwoławczy jako organ merytoryczny (podobnie jak organ I instancji) nie rozpoznał sprawy, lecz w istocie dokonał jedynie kontroli decyzji organu I instancji i sposobu rozumowania tego organu bez odniesienia się do całości sprawy i przeprowadzonego postępowania.

Wojewoda wskazując na niewyjaśnienie przez organ I instancji "w sposób przekonywający i jednoznaczny" kwestii - ogólnie ujmując – odnoszących się do interpretacji przepisów i pojęć w nich zawartych w aspekcie procesu technologicznego produktu pod nazwą [...], uznał za konieczne uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i zobowiązać organ I instancji do ponownego "przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego i dowodowego". Organ odwoławczy nie określił przy tym na czym polega naruszenie przepisów postępowania i które to przepisy procesowe zostały naruszone w sposób kwalifikowany przez organ I instancji, a także jaki konieczny zakres sprawy ma być wyjaśniony, który to zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. niezbędnych do wydania decyzji kasacyjnej.

Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. każda decyzja administracyjna powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, co do których szczegółowe wymogi określa art. 107 § 3 k.p.a. W myśl tego ostatniego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne winno wyjaśniać podstawę prawną decyzji oraz przytaczać przepisy prawa.

Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu administracji publicznej ma przedstawiać zajęte przez organ stanowisko oraz motywy, które za stanowiskiem takim przemawiają, celem umożliwienia kontroli takiego rozstrzygnięcia w dalszym toku postępowania. W przypadku decyzji organu II instancji konieczne jest zaś także ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. Zarzutami tymi organ odwoławczy nie jest wprawdzie związany, lecz jego obowiązkiem jest odniesienie się do nich. Zapewnia to stronie możliwość obrony jej praw na dalszym etapie postępowania. Strona nie ma bowiem możliwości "zwalczania" stanowiska organu w sytuacji, gdy nie zostało ono podparte określoną argumentacją. Organ II instancji winien więc ustosunkować się w szczególności do zarzutu odwołania o bezpodstawnym żądaniu w drodze postanowienia przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które to żądanie w ocenie skarżącej ma wpływ na wynik tej sprawy.

Uzasadnienie decyzji Wojewody wskazanych wyżej wymagań nie spełnia. Pomimo bowiem, że organ odwoławczy dysponował aktami sprawy, to nie ocenił ich , w tym nie ocenił potrzeby wydania kwestionowanego postanowienia przez Prezydenta W. nakładającego obowiązek dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Próbę odniesienia się do wspomnianych zarzutów odwołania a następnie skargi podjął dopiero odpowiadając na skargę inwestora. Nie jest to jednak etap właściwy do tego rodzaju czynności.

Należy bowiem wskazać, że sporządzana przez organ administracji publicznej odpowiedź na skargę jest pismem procesowym strony w rozumieniu art. 46 p.p.s.a., które powinno spełniać przewidziane tym przepisem wymogi. Poza tym winno także zawierać ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w skardze. Nie może zaś ani zastępować uzasadnienia podjętego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia ani też uzupełniać go, bowiem odpowiedź na skargę nie podlega ocenie legalności. Podniesienie więc dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, rozważań i ocen, które powinny być umieszczone w uzasadnieniu decyzji (postanowienia) organu należy uznać za wadę postępowania skutkującą potrzebą eliminacji takiego aktu z obrotu prawnego. Strona pozbawiona bowiem zostaje możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności i ocen, co ogranicza jej prawo do obrony własnych racji. Stanowisko to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2010 r. II GKS 586/09 Lex nr 596965, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 marca 2008 r I SA/Łd 1035/07, Lex nr 468904).

Skoro przedmiot badania Sądu pod kątem legalności stanowi zaskarżona kasacyjna decyzja organu II instancji , dlatego w swoich rozważaniach Sąd może uwzględnić tylko argumentację zamieszczoną w jej uzasadnieniu. Nie może zaś poddać analizie nowych twierdzeń organu zawartych dopiero w odpowiedzi na skargę.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić wskazane powyżej uwagi Sądu i dokonać rozpoznania sprawy w jej całokształcie, i dopiero w zależności od wyniku poczynionych ustaleń i ocen (z uwzględnieniem ustosunkowania się do zarzutów odwołania), wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Z podanych wyżej względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

| |