Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 329/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 157 § 2 w zw. z art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 726/06 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz T. P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2005 r. T. P. zwróciła się do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Olkuszu z dnia [...] lutego 1995 r. nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w B., stanowiącej działkę nr [...], będącą własnością Gminy Bukowno w wieczystym użytkowaniu M. i J. R., zapisanej w operacie ewidencji gruntów pod poz. [...], na działki nr [...] i [...], zgodnie z wykazem zmian gruntowych, stanowiących integralną część wskazanej decyzji. W uzasadnieniu wniosku T. P. wyjaśniła, że decyzją z dnia [...] lutego 1995 r., Kierownik Urzędu Rejonowego w Olkuszu na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na działki nr [...] i [...]. Projekt podziału objęty był operatem pomiarowym nr [...]. Strona podniosła, że w uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Bukowna, zatwierdzonym uchwałą nr XIV/69/86 Rady Narodowej Miasta i Gminy Bukowno z dnia 16 grudnia 1986 r., działka nr [...] położona była na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne – symbol planu "A1-31MJ", a podział nieruchomości miał na celu utworzenie dwóch zabudowanych działek oznaczonych numerami [...] i [...]. W podaniu swym strona zarzuciła, że decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czyli dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wywodząc, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podkreślając, iż zgodnie z obowiązującym na dzielonej nieruchomości planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, dzielona działka położona była na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe, co oznaczało, że podział nieruchomości był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tylko w razie wydzielenia nieruchomości, na których będzie możliwe, zgodnie z obowiązującymi w dacie podziału przepisami, wybudowanie i użytkowanie budynku mieszkalnego. Rozważając kwestię zgodności podziału wymienionej nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego strona wskazała na treść ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, która w art. 18 ust. 1 uzależniała podział nieruchomości od zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. T. P. argumentowała, że w wyniku podziału działki [...] powstały działki: [...],[...], przy czym na działce nr [...] znajdował się budynek mieszkalny uniemożliwiający wybudowanie budynku mieszkalnego na działce [...], co przewidywał plan zagospodarowania przestrzennego. Zwróciła uwagę, że na wydzielonej działce [...], nie będzie możliwe ponowne posadowienie budynku mieszkalnego po zużyciu technicznym dotychczasowego. Jednocześnie podniosła, że na działce [...] istniał w dacie podziału budynek, a pomiędzy tym budynkiem a budynkiem znajdującym się na działce [...] nie zachowano odległości 8 m, co przewidywał § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. Nadto podkreśliła, że w sprawie nie występuje przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a. tzn. decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Olkuszu. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że niezależnie od merytorycznej oceny decyzji administracyjnej w świetle przesłanek z art. 156 § 1 organ może w drodze decyzji odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli postępowanie takie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych.

Jedną z przyczyn podmiotowych uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest okoliczność, że podmiot wnioskujący o wszczęcie takiego postępowania nie jest jego stroną. Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 2152/97, organ stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a, wyjaśniając, iż stosownie do ww. przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny tub obowiązek. W przedmiotowej sprawie nie można jednak mówić o istnieniu interesu prawnego osoby żądającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1995 r. w sprawie podziału działki. T. P. otrzymała przedmiotową działkę o numerze [...] w obecnym kształcie, nie dotyczyło jej postępowanie w sprawie podziału działki [...]. W przedmiotowej sprawie Kolegium po dokonaniu weryfikacji postępowania przed organem I instancji ustaliło jednoznacznie, że T. P. nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu przed organem I instancji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki położonej w B., a więc konsekwentnie nie może zostać uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej w tym postępowaniu decyzji. Oceny interesu prawnego należy bowiem dokonać, badając jaki wpływ rozstrzygnięcie w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości ma na sferę praw i obowiązków żądającego stwierdzenia nieważności. Istotny jest również zakres przedmiotu i rozstrzygnięcia tej decyzji. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie organ zobowiązany był do oceny, czy w wyniku nabycia przez wnioskodawczynię nieruchomości gruntowej nabyła jednocześnie od poprzedniego właściciela nieruchomości prawa i obowiązki wynikające z decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Uznał jednak brak istnienia podstaw do stwierdzenia, by rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności omawianej decyzji z [...] lutego 1995 r. w jakikolwiek sposób mogło wpływać na prawa i obowiązki wnioskodawczyni, a co za tym idzie nie mogła ona zostać uznana za stronę w prowadzonym postępowaniu.

Z decyzją nie zgodziła się T. P. wnosząc do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek w trybie art. 127 § 3 k.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji z [...] stycznia 2006 r., że rozstrzygnięcie zostało oparte na błędnie przyjętym stanie faktycznym oraz niewłaściwie zastosowano przepisy prawa, zaś przedstawione uzasadnienie nie jest wystarczające. Wywodziła, iż stroną postępowania o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem zakwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności, podkreślając, iż skoro każdemu z byłych właścicieli przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczących ich majątku, a tym samym każdy z nich byłby legitymowany do wstąpienia o stwierdzenie nieważności tej decyzji, to tym samym legitymacja czynna w tej sprawie przysługuje ich następcy prawnemu. Zdaniem wnioskodawczyni, przedstawiony wywód przesądza o tym, że jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, albowiem jest następca prawnym stron postępowania, które były użytkownikami wieczystymi działki nr [...] (powstałej w wyniku podziału) i nie ma wątpliwości, iż przeszły na nią prawa i obowiązki obciążające jej poprzedników prawnych. Odwołująca zarzuciła nadto, że w przypadku, gdy podmiot składający żądanie w trybie art. 61 § 3 k.p.a nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodabnia określona w art. 158 § 1 k.p.a wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej, to stosownie do art. 157 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno zostać wszczęte z urzędu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdziło, że brak jest podstaw do zmiany poprzedniego rozstrzygnięcia Kolegium. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium powtórzyło, że T. P. w dacie wydawania kwestionowanej decyzji nie była właścicielem ani użytkownikiem podlegającej podziałowi działki nr [...] i tym samym nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu przed organem I instancji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału ww. działki . Niesporne jest, że T. P. nabyła w użytkowanie wieczyste jedną z wydzielonych działek, po upływie jednego roku od dokonania podziału. Zdaniem organu odwoławczego, poprzez uzyskanie tytułu prawnego w postaci użytkowania wieczystego do powstałej w wyniku podziału działki, wnioskodawczyni nie nabyła przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zatwierdzającej podział nieruchomości, bowiem jej żądanie dotyczy wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w zakresie dotyczącym wydzielenia nie własnej (w tamtym czasie) działki gruntu ale działek innych osób. Organ odwoławczy skonstatował, że T. P. nie ma żadnego interesu prawnego do kwestionowania decyzji podziałowej, można jedynie mówić o interesie faktycznym wnioskodawczyni, która jest zainteresowana wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji i dokonaniem nowego podziału nieruchomości umożliwiającej poszerzenie jej działki. Z faktu nabycia przez nią w użytkowanie wieczyste powstałej w wyniku podziału działki nie wynikał zindywidualizowany interes prawny w sprawie podziału nieruchomości. W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy stwierdził, że poprzedni skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego zasadnie uznał, iż T. P. nie ma przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym podziału nieruchomości. Bowiem z art. 157 § 2 k.p.a. wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, skoro w sprawie żądanie nie pochodziło od strony więc – stosownie do art. 157 § 3 k.p.a. należało odmówić wszczęcia tego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego T. P. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 77 k.p.a, poprzez pominięcie, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...], naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Olkuszu, naruszenie art. 157 § 2 k.p.a, poprzez odmowę wszczęcia postępowania na żądanie strony oraz rażące naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. Skarżąca stwierdziła, że SKO bezpodstawnie pominęło fakt posiadania przez nią prawa własności przysługującego jej względem działki nr [...], przy czym zgodziła się, że okoliczność ta nie zmienia istoty twierdzeń SKO, gdyż za jej podstawę przyjęto posiadanie przez skarżącą użytkowania wieczystego wobec działki [...]. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 1995 r. Nie zgodziła się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiającego jej przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji zatwierdzającej projekt podziału, bowiem swój interes prawny upatruje w przepisach prawa budowlanego i cywilnego (prawie własności). Podział nieruchomości dokonany przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Olkuszu spowodował, że balkon jej domu oraz okna znajdujące się w ścianie granicznej swym usytuowaniem naruszają przepisy prawa budowlanego oraz warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie. Zarzuciła też, że obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 726/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu po przedstawieniu konstrukcji prawnej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, Sąd wywodził, że ustawodawca w art. 10 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) nie określał kręgu osób uprawnionych do zgłoszenia wniosku o podział nieruchomości i ograniczył się jedynie do regulacji przesłanek materialnoprawnych dopuszczalności podziału. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu. W świetle art. 10 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądowym, o zatwierdzenie podziału nieruchomości mógł wystąpić właściciel lub użytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować swoją nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Te podmioty również jako strony postępowania podziałowego – mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się ograniczony krąg podmiotów posiadających interes prawny w żądaniu dokonania podziału. Przyjmuje się, że osoba niebędąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego, a zatem nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału. Wynika to z oceny interesu prawnego stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a oraz faktu, że w postępowaniu o podział nieruchomości nie decyduje się o ich przeznaczeniu, ograniczając się do wydzielenia z jednej działki dwóch lub więcej działek, które następnie mogą zostać wprowadzone do obrotu prawnego jako odrębne nieruchomości. Analogiczne jest w tym zakresie orzecznictwo Sądu Najwyższego.

Skarżąca – chociaż oczywiście zainteresowana podziałem ze względów faktycznych – będąc właścicielką jednej z nieruchomości powstałych w wyniku podziału działki nr [...] położonej w B. zapisanej w operacie ewidencji gruntów pod poz. rej. [...], nie miała, w ocenie Sądu, żadnego tytułu, aby – w drodze administracyjnej domagać się podziału cudzej nieruchomości. Skład orzekający identyfikuje się z poglądem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 25 listopada 1993 r. (III ARN 58/93, Eugeniusz Mzyk, Podział i rozgraniczanie nieruchomości, Warszawa – Zielona Góra 1997), że orzekanie o podziale nieruchomości bez wniosku właścicieli, wbrew ich woli rażąco narusza art. 10 ustawy o gospodarce gruntami z 1985 r. Zatem, prawidłowa wykładnia art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami w związku z art. 28 k.p.a. sprowadza się do tego, że postępowanie o podział nieruchomości może być wszczęte jedynie przez podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości, a więc tylko przez właściciela nieruchomości lub jej użytkownika wieczystego. Dodać należy, że w sytuacji, gdy o podział nieruchomości zgłasza współwłaściciel lub współużytkownik wieczysty obowiązkiem organu jest zażądanie od współwłaściciela zgłaszającego wniosek wskazania nazwisk i adresów pozostałych współwłaścicieli wraz z oświadczeniem, czy przyłączają się do złożonego wniosku o podział nieruchomości.

W konsekwencji, skarżąca jako strona nie mogła także uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym, gdyż nie dowiodła swego interesu prawnego, nie mając zaś tej legitymacji nie mogła także skutecznie wystąpić ze skargą.

Z tego względu, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.

T. P. wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na naruszeniu prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 183 § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – przez pozbawienie możliwości występowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym osób mających przymiot strony, tj. J. R., M. R. oraz sióstr skarżącej D. H. i H. G. oraz przez niezawieszenie postępowania na skutek śmierci M. R.;

2) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak przedstawienia ustalonego przez Sąd stanu faktycznego oraz przez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze i na rozprawie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuchylenie decyzji, gdy została ona wydana z naruszeniem art. 157 § 2 k.p.a., a to dlatego że postępowanie o stwierdzenie nieważności należało wszcząć z urzędu wówczas, gdy się okazało, że skarżąca nie posiada przymiotu strony;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji, gdy została wydana decyzja z naruszeniem art. 157 § 3 k.p.a., a to że ze zgromadzonych materiałów nie wynika w sposób oczywisty, że skarżąca nie posiada interesu prawnego;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy skarżąca posiada przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. należało wszcząć postępowanie.

Na tej podstawie wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego w całości wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Wywody Sądu co do ustalenia interesu strony na podstawie art. 10 ustawy z 29 września 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) w postępowaniu w sprawie podziału nieruchomości a następnie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności oparte są na błędnej wykładni norm prawa materialnego a w konsekwencji prawnej naruszeniu przepisów prawa postępowania. W prawie publicznym generalnie obowiązującą regułą jest, że uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty. Od tej reguły art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza wyjątek stanowiąc "W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni". Po zakończeniu postępowania administracyjnego nie wygasa reguła następstwa prawnego, które należy wyprowadzić z regulacji materialnoprawnej prawa administracyjnego w związku z przepisami prawa cywilnego. Sąd przyjmując, że interes prawny w sprawie podziału nieruchomości, zgodnie z art. 10 ust. 1 i ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości mają właściciele lub użytkownicy wieczyści nie rozważył następstwa prawnego po użytkownikach wieczystych M. i J. R. Wymagało ustalenia w postępowaniu administracyjnym czy T. P. przysługiwało prawo następstwa, czy też nabyła działkę już w kształcie takim jak wynikał z podziału. Bez tego ustalenia wadliwym jest stwierdzenie, że przysługuje jej wyłącznie interes faktyczny. W skardze kasacyjnej skarżąca powołała się na fakt, że M. i J. R. wieczyści użytkownicy podzielonej działki są jej rodzicami.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalna tylko w przypadkach, w których nie zachodzi potrzeba prowadzenia czynności ustalenia interesu prawnego żądającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W sprawie wymagało ustalenie następstwa prawnego po użytkownikach wieczystych podzielonej nieruchomości, który to podział został zatwierdzony decyzją. Dokonanie ustaleń interesu prawnego poza postępowaniem administracyjnym pozbawia stronę prawa do obrony na drodze prawa, godząc w zasady demokratycznego państwa prawnego. Akceptowanie takich reguł postępowania organów administracji publicznej narusza prawo jednostki do rzetelnego procesu sądowego (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Nie jest zasadny zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego była zgodność z prawem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W takim przedmiocie rozstrzygnięcia decyzją administracyjną interes prawny ma wyłącznie skarżący, bo orzeczenie sądu ma moc obowiązującą i powagę rzeczy osądzonej tylko co do kwestii czy w sprawie miał interes prawny. Ta ocena nie dotyczy i nie wywołuje skutków prawnych wobec innych podmiotów.

Ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym zwykłym (rozstrzygającym o zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym) następuje w toku postępowania, przy zachowaniu reguł prawa obrony przyznanej przepisami prawa procesowego. Wprawdzie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest odrębnym postępowaniem, to nie do przyjęcia jest, że obowiązują inne reguły ochrony interesu prawnego. Interes prawny ma strona (strony) postępowania zwykłego, ale również jednostki, których pozbawiono prawa do udziału w postępowaniu zwykłym oraz jednostki, których interes prawny wynika z następstwa prawnego, zarówno co do stron uczestniczących w postępowaniu, jak i pozbawionych tego udziału.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga została oparta na usprawiedliwionych podstawach na mocy art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.