Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 202/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: par. 5 ust. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 61 poz 624
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Rady Gminy w Parzęczewie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 20 stycznia 2016 r. nr PNK-I.4131.666.2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej im. Juliana Tuwima w Parzęczewie oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 23 grudnia 2015r. Rada Gminy w Parzęczewie działając w oparciu o treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 1515), art. 59 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2013r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013r., poz. 827 ze zm.), podjęła uchwałę o nr XV/143/15 w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej w Parzęczewie.

W dniu 14 stycznia 2016 r. Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 K.p.a. zawiadomił Radę Gminy w Parzęczewie o wszczęciu z urzędu postępowania określonego w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, w celu kontroli legalności uchwały nr XV/143/15 Rady Gminy w Parzęczewie w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej im. Juliana Tuwima w Parzęczewie. Z treści zawiadomienia wynika, że zastrzeżenia organu nadzoru wzbudziła niezgodność § 2 uchwały z art. 14 ust. 4 u.s.o.

Wojewoda Łódzki wskazał, że zgodnie z informacją uzyskaną z Kuratorium Oświaty w Łodzi na terenie Gminy Parzęczew nie funkcjonują publiczne punkty przedszkolne prowadzone przez gminę, a realizacja wychowania przedszkolnego ma być wykonywana w Publicznym Punkcie Przedszkolnym "Plastuś" prowadzonym przez osobę fizyczną, którego byt i funkcjonowanie zależy od woli i możliwości osoby prowadzącej. Zastrzeżenia organu nadzoru dotyczą także § 4 uchwały, ponieważ uchwała o likwidacji (przekształceniu) szkoły zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy i jako akt prawa miejscowego winna podlegać publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Ponadto Wojewoda Łódzki wniósł o udokumentowanie spełnienia wymogów, o których mowa w art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2015r., poz. 1881), tj., że projekt uchwały przekazano do zaopiniowania do reprezentatywnych organizacji związkowych.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, w piśmie z dnia 15 stycznia 2016 r. Rada Gminy w Parzęczewie wskazała, że zgodnie z art. 14 ust. 3 u.s.o., dziecko w wieku 5 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne:

- w przedszkolu,

- w oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub

- w innej formie wychowania przedszkolnego,

Przy czym ustawodawca nie wskazuje w tym przepisie, że chodzi tu tylko i wyłącznie o przedszkola, oddziały przedszkolne i inne formy wychowania przedszkolnego prowadzone przez gminę.

Stosownie natomiast do treści art. 14 ust. 4 u.s.o. zapewnienie warunków do

spełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, jest zadaniem własnym gminy, przy czym przepis nie wskazuje w jaki sposób zadanie to ma być realizowane.

Przepisy ustawy o systemie oświaty należy czytać łącznie i interpretować systemowo, mając na uwadze cały system organizacji wychowania przedszkolnego, jak również kierunek zmian w tym zakresie wskazany w ustawie z dnia 13 czerwca 2013r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy nowelizującej w latach szkolnych 2013/2014-2016/2017 gmina zapewnia dzieciom możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego w:

1) publicznym przedszkolu, publicznej innej formie wychowania

przedszkolnego lub do dnia 31 sierpnia 2016r. - oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, prowadzonych przez gminę, lub

2) publicznym przedszkolu, publicznej innej formie wychowania

przedszkolnego lub do dnia 31 sierpnia 2016r. - oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, prowadzonych przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną, położonych na obszarze gminy, lub

3) niepublicznym przedszkolu, o którym mowa w art. 90 ust. 1b ustawy

zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, lub niepublicznej innej

formie wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 90 ust. 1c ustawy

zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, położonych na obszarze gminy - od roku szkolnego 2015/2016.

Przepis ten wskazuje sposób realizacji zadania własnego gminy alternatywnie we wszystkich formach w odniesieniu zarówno do rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego, jak i prawa realizowania wychowania przedszkolnego dzieci 4 - letnich. Tym bardziej, że art. 10 ustawy nowelizującej również wymienia wszystkie formy wykonywania tego zadania przez gminę, tak aby zapewnić dzieciom możliwość spełniania obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, a dzieciom czteroletnim - możliwość realizowania wychowania przedszkolnego.

W ocenie rady gminy, publiczny punkt prowadzony przez osobę fizyczną spełnia wszystkie rygory punktu publicznego prowadzonego przez gminę (art. 6 u.s.o.), tj. przeprowadza publiczną rekrutację, stosuje czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki taki jak ustalony przez radę gminy dla publicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez gminę, pobiera opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w wysokości nie wyższej niż wysokość opłat ustalonych przez radę gminy na podstawie ust. 5 pkt 1 u.s.o. (art. 14 ust. 5f u.s.o.) i podlega pedagogicznemu nadzorowi kuratora oświaty (art. 34b u.s.o.).

W sytuacji zaprzestania prowadzenia działalności przez osobę fizyczną gmina przejmie do realizacji to zadanie w sposób przewidziany przez prawo, podobnie jak w przypadku innych zadań własnych gminy, gdzie jest zawsze zapewniona ciągłość ich realizacji (np. art. 5 ust. 5k u.s.o.). Nie ma więc niebezpieczeństwa, że realizacja zadania własnego gminy nie będzie zapewniona.

Zgodnie natomiast z aktualnym orzecznictwem sądowadministarcyjnym uchwała o likwidacji (przekształceniu) szkoły podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 u.s.o. nie ma charakteru aktu prawa miejscowego i nie podlega publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2225/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 641/13 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 534/11). Uchwała o likwidacji szkoły jest typem aktu prawnego, któremu nie można przypisać cech aktu normatywnego, rozumianego jako powszechnie obowiązujące źródło praw i obowiązków, wyznaczających w sposób generalny i abstrakcyjny określone nakazy zachowania jego adresatom. Wobec powyższego nie może być kwalifikowana jako akt prawa miejscowego. W sytuacji, gdy żaden z przepisów prawa, a także charakter zaskarżonej uchwały w sprawie likwidacji szkoły nie pozwala na przyjęcie, że jest on aktem prawa miejscowego, to postanowienie uchwały, że podlega ona publikacji w dzienniku urzędowym województwa, określone jest w sposób naruszający art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ponadto, jeżeli rada gminy uzależnia jej wejście w życie od publikacji, a brak jest podstawy prawnej do publikacji nie może zostać zrealizowany warunek wejścia w życie uchwały. W związku z powyższym, zdaniem rady gminy bezpodstawne uzależnienie w uchwale daty jej wejścia w życie od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje nieważnością nie tylko samego przepisu uchwały zawierającego to postanowienie, ale nieważnością całej uchwały.

Projekt uchwały o zamiarze likwidacji oddziałów został przekazany do zaopiniowania do reprezentatywnych organizacji związkowych zgodnie z art. 19 o związkach zawodowych, co oznacza, że dopuszczalna jest realizacja przez gminę zadania własnego określonego w art. 14 ust. 3 u.s.o. w sposób wskazany w uchwale, a procedura podjęcia uchwały została zrealizowana prawidłowo i zgodnie z prawem. W załączeniu rada gminy przedstawiła pisma z dnia 25 września 2015r. skierowane do: M.B. NSZZ "Solidarność" Miejsko-Gminna Komisja Zakładowa Nauczycieli i Pracowników Oświaty i Wychowania w Ozorkowie, M.S. Prezesa Zarządu ZNP Zarząd Oddziału w Ozorkowie, M.Ć. Prezesa Zarządu Okręgu Łódzkiego ZNP, R.L. Przewodniczącego Międzyregionalnej Sekcji Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" Ziemi Łódzkiej i G.P. Radnej Powiatu Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych w zakresie przedstawienia opinii w sprawie zamiaru likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej im. Juliana Tuwima w Parzęczewie i w Szkole Podstawowej w Chociszewie oraz protokół Kuratorium Oświaty w Łodzi z przeprowadzonej rozmowy z Dyrektorem Szkoły im. Juliana Tuwima w Parzęczewie A.G. oraz Dyrektorem Publicznego Punktu Przedszkolnego "Plastuś" S.S.-G.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 stycznia 2016 r., nr PNK-I.4131.666.2015 Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały nr XV/143/2015 Rady Gminy w Parzęczewie z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej im. Juliana Tuwima w Parzęczewie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że uchwała jest niezgodna z art. 14 ust. 4 u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, zgodnie z którym zapewnienie warunków do spełniania obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 jest zadaniem własnym gminy. Zdaniem organu nadzoru unormowanie zawarte w § 2 uchwały budzi zastrzeżenia, ponieważ w sytuacji, gdy na terenie gminy Parzęczew nie funkcjonują publiczne punkty przedszkolne prowadzone przez gminę, a realizacja wychowania przedszkolnego ma być wykonywana w Publicznym Punkcie Przedszkolnym "Plastuś" prowadzonym przez osobę fizyczną, którego byt i funkcjonowanie z istoty rzeczy zależy od woli i możliwości osoby prowadzącej nie zostaje wypełniona dyspozycja powołanego przepisu ustawy. Gmina nie zapewnia warunków realizacji obowiązku "przedszkolnego". Z kolei § 4 uchwały stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zastrzeżenie organu nadzoru budzi treść powyższego zapisu w kontekście art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz.U. z 2010r., nr 97, poz. 1172).

Materialnoprawną podstawę uchwały stanowi art. 59 ust. 1 u.s.o, który to przepis przyznaje organowi prowadzącemu szkołę kompetencje do jej likwidacji i określa procedurę likwidacji. W ocenie organu nadzoru uchwała o likwidacji szkoły (lub jej części) jest aktem prawa miejscowego z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów. Z treści art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych wynika, iż akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od terminu ich ogłoszenia (jeżeli dany akt normatywny nie określa innego dłuższego terminu), zaś akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Obydwa przywołane przepisy odwołują się do pojęcia prawa miejscowego. Każdorazowo, by móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez gminę przedmiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne i formalne. Konieczne jest zatem ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Tym samym o charakterze danego aktu prawnego przesądza podstawa prawna aktu oraz regulowana nim materia. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Akt prawa miejscowego, co należy podkreślić nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium i wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo), o ile wyodrębnienie dokonywane jest w oparciu o określone kryterium. Zdaniem organu nadzoru wskazane cechy, które są charakterystyczne dla aktów prawa miejscowego zawiera kwestionowana uchwała.

Odwołując się do uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt OPS 2/10 Wojewoda Łódzki wskazał, że zarówno uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwałę w sprawie likwidacji szkoły można uznać za akt generalny, przy czym pierwsza z uchwał będzie nienormatywnym aktem generalnym, a drugim aktem generalnym normatywnym. Tym samym uchwała o likwidacji jest jednocześnie aktem prawa miejscowego.

Z nadesłanych przez Radę Gminy w Parzęczewie wyjaśnień i materiałów wynika, że projekt uchwały nr XIII/122/15 Rady Gminy w Parzęczewie z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie zamiaru likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej im. Juliana Tuwima w Parzęczewie był przedstawiony do konsultacji przez organizacje związkowe, tj. Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" i Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (Rada Powiatu w Zgierzu OPZZ i ZNP Oddział w Ozorkowie oraz Zarząd Okręgu Łódzkiego). Pominięto jednak przesłanie projektu uchwały do zaopiniowania Forum Związków Zawodowych, co stanowi naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Projekt uchwały przekazano do zaopiniowania nie do wszystkich reprezentatywnych organizacji związkowych.

Forum Związków Zawodowych było reprezentatywną organizacją związkową w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2001 r. nr 100, poz. 1080 z poz. zm.) i pozostało reprezentatywną organizacją w rozumieniu art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. z 2015r., poz. 1240).

W piśmie z dnia 28 stycznia 2016 r. Rada Gminy w Parzęczewie poinformowała, że projekt uchwały o zamiarze likwidacji oddziałów przedszkolnych został przekazany do zaopiniowania również do Forum Związków Zawodowych. W załączeniu przedstawiono pismo z dnia 25 września 2015 r. skierowane do Zarządu Województwa Łódzkiego Forum Związków Zawodowych.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Rada Gminy w Parzęczewie, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Strona skarżąca podniosła, że art. 7 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty wskazuje sposób realizacji zadania własnego gminy alternatywnie we wszystkich formach w odniesieniu zarówno do rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego, jak i prawa realizowania wychowania przedszkolnego dzieci 4 - letnich (nie odsyła tylko i wyłącznie do ust. 3 tegoż artykułu). Natomiast art. 10 cyt. ustawy nowelizującej również wymienia wszystkie formy wykonywania tego zadania przez gminę, tak aby zapewnić dzieciom możliwość spełniania obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, a dzieciom czteroletnim - możliwość realizowania wychowania przedszkolnego. Wraz z rozszerzeniem obowiązku i nałożeniem na gminy obowiązku zapewnia dzieciom 3 i 4 - letnim prawa do wychowania przedszkolnego - rozszerzono formy wykonywania tego zadania na publiczne przedszkola lub publiczne inne formy wychowania przedszkolnego, prowadzone przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną, położone na obszarze gminy, lub niepubliczne przedszkola, o którym mowa w art. 90 ust. 1b, lub niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 90 ust. 1c, położone na obszarze gminy. Z uwagi na fakt, że wszystkie wymienione w przepisie formy zostały wymienione alternatywnie - dopuszczalny jest wybór jednej z tych form jako dopuszczalnej i w pełni wystarczającej do realizacji przez gminę jej zadania własnego w tym zakresie. Publiczny punkt prowadzony przez osobę fizyczną spełnia wszystkie rygory punktu publicznego prowadzonego przez gminę, tj. przeprowadza publiczną rekrutację, stosuje czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki taki jak ustalony przez radę gminy dla publicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez gminę, pobiera opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w wysokości nie wyższej niż wysokość opłat ustalonych przez radę gminy na podstawie ust. 5 pkt 1 u.s.o. i podlega pedagogicznemu nadzorowi kuratora oświaty.

Rada Gminy w Parzęczewie podkreśliła, że działalność publicznego Punktu

Przedszkolnego "Plastuś" w Parzęczewie, który funkcjonuje na terenie Szkoły Podstawowej im. Juliana Tuwima w Parzęczewie została pozytywnie oceniona przez wizytatora Łódzkiego Kuratora Oświaty w Łodzi. Ponadto funkcjonowanie punktu przedszkolnego jest bardziej korzystne dla dzieci i rodziców, niż oddział przedszkolny w szkole podstawowej. Punkt Przedszkolny "Plastuś" działa przez cały rok, zarówno w okresie ferii, jak i w wakacje i w szerszym wymiarze godzin (od 7.00 do 17.00) niż oddziały przedszkolne. Punkt Przedszkolny dodatkowo prowadzi dla dzieci zajęcia ze specjalistami (logopedą, pedagogiem, terapię pedagogiczna, gimnastykę korekcyjną, język angielski, zajęcia teatralne, papieroplastykę, koło kulinarne, warsztaty badawcze). Tym samym punkt przedszkolny zapewnia bardziej wszechstronny rozwój dzieciom.

Zdaniem strony skarżącej uchwała o likwidacji szkoły jest typem aktu prawnego, któremu nie można przypisywać cech aktu normatywnego rozumianego jako powszechnie obowiązujące źródło praw i obowiązków, wyznaczających w sposób generalny i abstrakcyjny, określone nakazy zachowania jego adresatom. Wobec tego nie może być ona kwalifikowana jako akt prawa miejscowego. W sytuacji, gdy żaden z przepisów prawa, a także charakter zaskarżonej uchwały w sprawie likwidacji szkoły nie pozwala na przyjęcie, że jest ona aktem prawa miejscowego, to postanowienie uchwały, iż podlega ona publikacji w dzienniku urzędowym województwa, określone jest w sposób naruszający przepis art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ponadto, jeżeli rada gminy uzależniła jej wejście w życie od publikacji, a brak jest podstawy prawnej do takiej publikacji, nie może zostać zrealizowany warunek wejścia w życie uchwały. W związku z powyższym należy stwierdzić, że bezpodstawne uzależnienie w uchwale daty jej wejścia w życie od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje nieważnością nie tylko samego przepisu uchwały zawierającego to postanowienie, ale nieważnością całej uchwały.

Odwołując się natomiast do stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 12 grudnia 2012r., sygn. akt I OSK 2358/12, rada gminy podniosła, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 u.s.o., są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z 1991 r. o związkach zawodowych, z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 tej ustawy.

Reasumując dopuszczalna jest realizacja przez gminę zadania własnego określonego w art. 14 ust. 3 i 4 u.s.o. w sposób wskazany w uchwale, tj. przez publiczny punkt przedszkolny prowadzony przez osobę fizyczną, który działa w gminie od dnia 1 września 2013r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz.270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 20 stycznia 2016 r. stwierdzające nieważność uchwały nr XV/143/2015 Rady Gminy w Parzęczewie z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej im. Juliana Tuwima w Parzęczewie.

Na wstępie wskazać należy, że bezsporny w sprawie pozostaje fakt, iż zakwestionowana uchwała została doręczona Wojewodzie Łódzkiemu w dniu 30 grudnia 2015 r. Zatem stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, ze zm.; dalej: u.s.g.) trzydziestodniowy termin, w ciągu którego organ nadzoru mógł wydać w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze upłynął w dniu 29 stycznia 2016 roku. Termin ten ma istotne znaczenie prawne, bowiem jako termin materialny nie może być przez jakikolwiek organ prowadzący postępowanie przedłużany, a jego uchybienie skutkuje bezskutecznością dokonanej czynności. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Uchwała została wydana w dniu 20 stycznia 2016 r. Powyższe ustalenia wskazują, że rozstrzygnięcie nadzorcze w rozpoznawanej sprawie wydane zostało przez Wojewodę Łódzkiego w ustawowo dopuszczalnym terminie.

Przechodząc do merytorycznych rozważań stwierdzić należy, że uchwała Rady Gminy w Parzęczewie podjęta została na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156) - dalej u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 tej ustawy, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły, rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Ustęp 6 tego artykułu stanowi, że przepisy ust. 1-5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki.

Zaskarżona uchwała została określona przez organ ją podejmujący jako uchwała "w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej im. Juliana Tuwima w Parzęczewie". Treść § 1 uchwały wskazuje, że z dniem 31 sierpnia 2016 r., tj. z końcem roku szkolnego 2015/2016 likwiduje się oddziały przedszkolne w Szkole Podstawowej im. Juliana Tuwima w Parzęczewie. Jednakże w myśl § 2 dzieciom z likwidowanych oddziałów zapewnia się możliwość kontynuowania wychowania przedszkolnego i rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego w Publicznym Punkcie Przedszkolnym "Plastuś" w Parzęczewie.

Zgodnie zaś z § 4 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu.

Z powyższego wynika, że działania Rady Gminy w Parzęczewie zmierzają do likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej w Parzęczewie, co spowoduje zmiany w strukturze organizacyjnej szkoły. Nastąpi zawężenie zakresu edukacji przedmiotowej placówki, co spowoduje zmniejszenie liczby uczniów. Oznacza to, że nastąpi przekształcenie szkoły w rozumieniu art. 59 ust. 6 ustawy. Zmianę organizacyjną polegającą na likwidacji oddziału przedszkolnego należy bowiem uznać za przekształcenie. Do przekształcenia, zgodnie z art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, stosuje się odpowiednio przepisy art. 59 ust. 1-5 i art. 58, dotyczące likwidacji szkoły lub placówki.

To przekształcenie organizacyjne spowoduje zmianę charakteru, stanu prawnego, struktury, formy - nadając inną, nową postać, funkcję i charakter działalności Szkoły Podstawowej im. Juliana Tuwima w Parzęczewie.

Likwidacja szkoły w świetle powyższych regulacji odbywa się z zachowaniem ściśle określonej procedury. Odpowiednie zastosowanie tej procedury do przekształcenia szkoły oznacza, że szkoła publiczna może być przekształcona z końcem roku szkolnego, przy czym organ prowadzący szkołę obowiązany jest:

1) podjąć tzw. uchwałę intencyjną, tj. uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły;

2) zawiadomić - co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji - o zamiarze likwidacji szkoły:

- rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów),

- właściwego kuratora oświaty

- organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

3) zasięgnąć opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2014 roku, sygn. akt I OSK 3045/13 - do procedury przekształcenia szkoły należy odnieść wszystkie ustalenia, jakie poczyniły orzecznictwo i doktryna w zakresie zawiadamiania o likwidacji szkoły. Oznacza to, że informacja o zamiarze przekształcenia szkoły powinna być informacją imiennie adresowaną do wszystkich poszczególnych rodziców, wyraźną i dającą możliwość zapoznania się z jej treścią.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że taka procedura w odniesieniu do oddziału przedszkolnego Szkoły Podstawowej im. Juliana Tuwima w Parzęczewie została przeprowadzona (uchwała Rady Gminy nr XIII/122/15 z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie zamiaru likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej im. Juliana Tuwima w Parzęczewie)

Natomiast z § 15 Statutu Szkoły Podstawowej im. Juliana Tuwima w Parzęczewie wynika, że w szkole mogą funkcjonować oddziały przedszkolne w celu zapewnienia dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim rocznego przygotowania przedszkolnego zgodnie z założeniami ustawy o systemie oświaty.

W myśl art. 14 ust. 3 u.s.o. - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - dziecko w wieku pięciu lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. Zauważyć należy, iż z dniem 1 września 2016 r. została wprowadzona zmiana w art. 14 ust. 3 u.s.o., polegająca na zastąpieniu zapisu "dziecko w wieku pięciu lat" zapisem "dziecko w wieku 6 lat".

Zatem w art. 14 ust. 3 u.s.o. ustanowiony został obowiązek rocznego wychowania przedszkolnego obejmujący dzieci w wieku 5 lat. Natomiast od dnia 1 września 2016 r. obowiązek rocznego wychowania przedszkolnego obejmuje dzieci w wieku 6 lat.

Z kolei z § 5 ust. 1 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. nr 61, poz. 624, ze zm.) wynika, że podstawową jednostką organizacyjną szkoły jest oddział. W myśl § 5 ust. 6 rozporządzenia w szkole mogą być tworzone oddziały przedszkolne realizujące program wychowania przedszkolnego.

Z powyższych regulacji wynika, że oddziały przedszkolne funkcjonują w szkołach, a nie przy szkołach, co wskazuje, że nie są one wyodrębnionymi samodzielnymi jednostkami organizacyjnymi systemu oświaty. Oddziały szkolne i oddziały przedszkolne realizują różne programy, oba rodzaje oddziałów stanowią jednak podstawową jednostkę organizacyjną szkoły (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 584/15).

Zdaniem sądu, okoliczność utworzenia Publicznego Punktu Przedszkolnego "Plastuś" w Parzęczewie nie powinna powodować, że oddziały przedszkolne Szkoły Podstawowej im. Juliana Tuwima w Parzęczewie przestają automatycznie istnieć. Przepisy ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie powodują bowiem utraty przez gminę powinności zapewnienia warunków do spełnienia przez dzieci pięcioletnie obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego, które jest zadaniem własnym gminy (art. 14 ust. 4 ustawy).

W ocenie sądu, utworzenie Publicznego Punktu Przedszkolnego "Plastuś" w Parzęczewie wyłącznie umożliwia rodzicom dokonanie dobrowolnego wyboru realizacji przez ich dzieci rocznego przygotowania przedszkolnego czy to w nowo utworzonej placówce, czy w oddziale przedszkolnym w szkole.

Zauważyć ponadto należy, że podstawę wydania uchwały Rady Gminy w Parzęczewie z dnia 23 grudnia 2015 r. stanowił art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 827).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy od dnia 1 września 2015 r. dziecko w wieku 4 lat ma prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub innej formie wychowania przedszkolnego. W latach szkolnych 2015/2016 i 2016/2017 dziecko uzyskuje prawo, o którym mowa w ust. 1, z początkiem roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym kończy 4 lata (art. 7 ust. 2). Zapewnienie warunków do realizacji prawa, o którym mowa w ust. 1, jest zadaniem własnym gminy (art. 7 ust. 2). W latach szkolnych 2013/2014-2016/2017 gmina zapewnia dzieciom możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego w:

1) publicznym przedszkolu, publicznej innej formie wychowania przedszkolnego lub do dnia 31 sierpnia 2016 r. - oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, prowadzonych przez gminę, lub

2) publicznym przedszkolu, publicznej innej formie wychowania przedszkolnego lub do dnia 31 sierpnia 2016 r. - oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, prowadzonych przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną, położonych na obszarze gminy, lub

3) niepublicznym przedszkolu, o którym mowa w art. 90 ust. 1b ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, lub niepublicznej innej formie wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 90 ust. 1c ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, położonych na obszarze gminy - od roku szkolnego 2015/2016 (art. 7 ust. 2).

Zdaniem sądu, treść art. 7 ww. ustawy ma istotne znacznie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Podkreślić bowiem należy, że w art. 7 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw - ustanowione zostało prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku 4 lat, a obowiązek rocznego wychowania przedszkolnego, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, obejmuje dzieci w wieku 5 (6) lat. A zatem prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku 4 lat ustanowione w art. 7 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej nie jest tożsame z obowiązkiem rocznego wychowania przedszkolnego dzieci w wieku 5 (6) lat, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

Jednocześnie zauważyć należy, że w art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. ustanowiona została alternatywna możliwość realizacji prawa do korzystania z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku 4 lat, tj. w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, w oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, prowadzonej przez gminę oraz w oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, prowadzonej przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną.

Jak już wyżej wskazano, w rozpoznawanej sprawie zgodnie z § 15 ust. 1 Statutu Szkoły Podstawowej imienia Juliana Tuwima w Parzęczewie - w szkole funkcjonują oddziały przedszkolne w celu zapewnienia dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim rocznego przygotowania przedszkolnego zgodnie z założeniami ustawy o systemie oświaty. O obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego stanowi natomiast art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, w którym ustanowiona została alternatywna możliwość realizacji rocznego przygotowania przedszkolnego, tj. w przedszkolu albo w oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej, a nie art. 7 ust. 4 ustawy zmieniającej z dnia 13 czerwca 2013 r.

Skoro zatem uchwała Rady Gminy w Parzęczewie z dnia 23 grudnia 2015 r., dotyczy likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej imienia Juliana Tuwima w Parzęczewie, a więc oddziałów, w których dzieci w wieku 5 (6) lat realizują obowiązek rocznego wychowania przedszkolnego, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, to nie mogła ona zostać podjęta na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy zmieniającej z dnia 13 czerwca 2013 r.

Wobec powyższego zaskarżona uchwała narusza art. 59 ust. 1 i ust. 6 oraz art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, który nie przewiduje możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego w publicznym punkcie przedszkolnym prowadzonym przez osobę fizyczną.

Podkreślić należy, że art. 14a ustawy o systemie oświaty, dodany przez art. 1 pkt 4 lit. f ustawy zmieniającej z dnia 13 czerwca 2013 r., który przewiduje możliwość wykonania przez gminę obowiązku zapewnienia realizacji przez dzieci w wieku 5 (6) lat obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego w innych alternatywnie wskazanych formach, w tym w publicznym przedszkolu lub publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osobę fizyczną - zacznie obowiązywać dopiero od dnia 1 września 2017 r.

Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że przedmiotowa uchwała została przekazana do zaopiniowania władzom statutowym związków, co nastąpiło zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. 2015 r., poz. 1881). Zgodnie bowiem z art. 19 ustawy, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240), zwanej dalej "ustawą o Radzie Dialogu Społecznego", ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy.

Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy niż 30 dni. [...]. Nieprzedstawienie opinii, w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie projekt uchwały nr XIII/122/15 Rady Gminy w Parzęczewie z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie zamiaru likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej im. Juliana Tuwima w Parzęczewie był przedstawiony do konsultacji przez Forum Związków Zawodowych. Wojewoda Łódzki nieprawidłowo zatem uznał w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że doszło do naruszenia art. 19 ust. 2 ww. ustawy o związkach zawodowych, co potwierdził w odpowiedzi na skargę. Powyższe nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

Kolejnym zagadnieniem spornym jest to, czy uchwała Rady Gminy w Parzęczewie z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej im. Juliana Tuwima w Parzęczewie jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1484) podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, czy też nie jest aktem prawa miejscowego i obowiązkowi ogłoszenia nie podlega.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). To zaś oznacza, że akty prawa miejscowego muszą odpowiadać wszystkim zasadom charakteryzującym tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś hierarchii źródeł prawa. Jej wyrazem w odniesieniu do prawa miejscowego jest art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym "Zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy edukacji publicznej. Podobnie art. 14 ust. 4 ustawy o systemie oświaty stanowi, że zapewnienie warunków do spełnienia obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego jest zadaniem własnym gminy.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że wszelkie zadania administracji publicznej muszą wynikać z przepisów prawa. Zależnie od charakteru czynności podejmowanej przez administrację, podstawa prawna może być mniej lub bardziej szczegółowa. Dla działań niewładczych wystarczy nawet ogólna norma wskazująca na zadanie określonego organu. Nadto wskazuje się, że każdy z zakresów spraw wymienionych w art. 7 ust. 1 [u.s.g.] winien być "potwierdzony" i uszczegółowiony w ustawie odrębnej, poświęconej tematycznie sprawom stanowiącym zadania gminy (K. Jaroszyński w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 87, s. 89).

Zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy o systemie oświaty - zapewnienie warunków do spełnienia obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego jest zadaniem własnym gminy. Z powyższego wynika, że ustawodawca nałożył na gminę obowiązek zapewniania możliwości realizacji przez dzieci obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Zatem w rozpoznawanej sprawie upoważnienie do wydania przedmiotowej uchwały zawarte było w przepisie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Przepis art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w ust. 1 i 2 określa podstawy stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego, które zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się zatem, że normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą posiadać charakter generalny i abstrakcyjny. Muszą być one adresowane do nieokreślonego kręgu osób obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego.

Powyższe zagadnienie znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r. (I OPS 2/1), mimo że jej przedmiotem nie było wyjaśnienie wątpliwości, czy uchwała o likwidacji oddziałów przedszkolnych jest aktem prawa miejscowego podlegającym obowiązkowi promulgacji. NSA stwierdził bowiem, że "charakter uchwały o likwidacji (lub zamiarze likwidacji) szkoły, podjętej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, budzi wiele wątpliwości prowadzących do istotnych rozbieżności w orzecznictwie sądowym, które dotyczą zarówno charakteru takich uchwał, jak i zakresu kompetencji opiniodawczych związków zawodowych, co zostało wykazane we wniosku Prezesa NSA.

W odniesieniu do aktów prawa miejscowego Konstytucja RP w art. 94 nie określa szczegółowo ich stanowienia, wskazuje jedynie, że są one wydawane na podstawie i w granicach prawa. Zróżnicowane podstawy prawne podejmowania przez organy samorządu terytorialnego uchwał od dawna są źródłem sporów w doktrynie, w praktyce organów nadzoru i w orzecznictwie sądowym, co do charakteru poszczególnych aktów, a zwłaszcza co do tego, czy mają charakter normatywny, czy też nie, czy są aktami o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, czy też aktami o charakterze indywidualnym, czy mają charakter zewnętrzny, czy też są aktami o charakterze wewnętrznym. Wątpliwości te powstają zarówno na gruncie niejasnych i zróżnicowanych podstaw stanowienia aktów prawa miejscowego w ustrojowych ustawach samorządowych, jak i na gruncie przepisów prawa materialnego. Taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do uchwał o zamiarze likwidacji szkoły i o jej likwidacji.

Kwestie charakteru prawnego uchwał organów samorządu w sprawie likwidacji (utworzenia, przekształcenia) samorządowych jednostek organizacyjnych badane są w orzecznictwie na różnych płaszczyznach, na podstawie zróżnicowanych podstaw prawnych, ustrojowych i materialnych. Ponadto uchwały te dotyczą jednostek organizacyjnych o bardzo różnym charakterze (m.in. szkół, samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej, zakładów obsługi administracyjnej szkół, zakładów gospodarki komunalnej, instytucji kultury). Skoro przepisy prawa ustrojowego nie pozwalają na jednoznaczne zakwalifikowanie uchwały do określonej kategorii (aktów prawa miejscowego, aktów wewnętrznych czy aktów organizacyjnych), to właśnie przepisy prawa materialnego, określające zadania i kompetencje tworzonej lub likwidowanej jednostki organizacyjnej i charakter świadczonych przez nią usług, najczęściej będą przesądzały o zaliczeniu określonej uchwały do aktów prawa miejscowego, do aktów prawa wewnętrznego czy do innych aktów (zwłaszcza organizacyjnych). [...] W piśmiennictwie brak jest opracowań dotyczących bezpośrednio oceny charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji. Choć, jak wskazano, uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, to jednak taka konstatacja nie przesądza jeszcze o nieposiadaniu przez nią przymiotu aktu generalnego. [...] Zważywszy na niedookreślony krąg osób, których badane uchwały dotyczą, można uznawać zarówno uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwałę o likwidacji szkoły za akt generalny, przy czym pierwsza z uchwał będzie nienormatywnym aktem generalnym, a druga aktem generalnym zawierającym normy, czyli normatywnym. Takie ustalenie staje się ważne w sytuacji, gdy w dotychczasowym orzecznictwie podstawą odmowy przyznania właściwym organizacjom związkowym prawa do opiniowania tych uchwał (a zwłaszcza uchwały o zamiarze likwidacji szkoły) bywa właśnie ich indywidualny, a nie generalny charakter".

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ nadzoru zasadnie uznał, iż uchwała Rady Gminy w Parzęczewie w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej im. Juliana Tuwima w Parzęczewie jest aktem prawa miejscowego. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Przedmiotowa uchwała zawiera normy o charakterze generalnym, a jej postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Uchwała ta nie ma jedynie charakteru wewnętrznego sprowadzającego się do relacji pomiędzy organami, gdyż jej postanowienia określają również uprawnienia pomiotów zewnętrznych np. poprzez określenie, że dzieciom z likwidowanych oddziałów zapewnia się możliwość kontynuowania wychowania przedszkolnego i rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego w Publicznym Punkcie Przedszkolnym "Plastuś" w Parzęczewie (prowadzonym przez osobę fizyczną). Uchwała ta stanowi natomiast podstawę do podejmowania obowiązkowych czynności o charakterze zewnętrznym, skierowanych do nieoznaczonego kręgu podmiotów, jest zatem aktem prawa miejscowego.

Z powyższych względów należy uznać, że przedmiotowa uchwała jest uchwałą z zakresu prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g.

Konsekwencją przyjęcia, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego jest prawidłowe stwierdzenie, że podlegała ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1484).

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Według art. 13 pkt 2 tej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Skoro uchwała Rady Gminy w Parzęczewie zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii. O ile przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawnych określonej kategorii, niewykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa. Skutkuje więc ono nieważnością aktu w całości.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego nie narusza prawa.

Mając powyższe na uwadze, sąd - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

D.Cz.