Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1977/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 PAR 3, 141 PAR 1. 185, 203 PAR 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 1998/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2019r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] kwotę 507 (pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1998/19, którym oddalono skargę w/w wspólnoty mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z [...] stycznia 2019 r., nr [...]ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego z przeznaczeniem na funkcje kultury i mieszkalne przy ul. [...]na działce nr ew. [...].

W uzasadnieniu decyzji SKO przedstawiło następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

W dniu 6 grudnia 2016 r. [...] złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego z przeznaczeniem na funkcje kultury i mieszkalne na działce powyżej opisanej. Do wniosku dołączono między innymi pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 2 listopada 2016 r. określającego warunki przyłączenia inwestycji do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, oświadczenie Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z dnia 23 listopada 2016 r. w przedmiocie możliwości podłączenia nieruchomości do sieci gazowej, w którym jednocześnie zastrzeżono, że wskazane warunki obowiązują przez okres dwóch lat oraz pismo [...] Spółka z o.o. z dnia 25 października 2016 r. określające warunki przyłączenia do sieci energetycznej. Po sporządzeniu na zlecenie organu analizy urbanistycznej decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego z naruszeniem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003,r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. ustalił warunki oraz szczegółowe zasady gospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ I stancji uznał, że inwestycja ta winna spełniać następujące warunki, parametry oraz wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu:

- planowany zakres inwestycji - budowa budynku użytkowego, wolnostojącego, podopiwniczonego z mieszkaniami dla pracowników i gości,

planowana zabudowa usługowa mieszcząca funkcje kultury wraz z zabudową mieszkaniową wielorodzinną,

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 0,43 do 0,79,

- obowiązującą linię zabudowy od strony ulicy Solec wyznaczono jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy, południowo- wschodniej fasady budynku przy ulicy [...], zgodnie z załącznikiem graficznym nr 3 do decyzji,

- szerokość elewacji frontowej od ulicy [...] równa od 8,80 do 13,20 m,

- wysokość elewacji frontowej , jej gzymsu lub attyki ustalono jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej, czyli gzymsu wieńczącego budynek przy ulicy [...],

- geometrię dachu nad nową inwestycją ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, czyli o nachyleniu połaci dachowych równym 14° i równoległym do osi ulicy Solec przebiegu głównej kalenicy. Główna kalenica dachu planowanej inwestycji winna być zlokalizowana na wysokości przebiegu kalenicy budynku przy ul. [...], równej 104,42 m n.p.m. (20,69 m nad średnim poziomem placu [...]= 83,73 m n.p.m.)

- liczba kondygnacji nadziemnych nowej zabudowy - 5,

- liczba kondygnacji podziemnych nowej zabudowy -1.

Jednocześnie ustalono warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i w oparciu o możliwości przyłączenia do poszczególnych sieci określone w pismach i oświadczeniach gestorów mediów, w zakresie:

- elektroenergetyki - zgodnie z pismem [...] Sp. z o.o., z dnia 25 października 2016r. nr: [...];

- sieci gazowej - zgodnie z oświadczeniem Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z 23 listopada 2016r., nr sprawy: [...];

- wodociągów, kanalizacji i odprowadzenia wód deszczowych - zgodnie z pismem MPWiK, [...], z 2 listopada 2016r., odbiornikiem ścieków bytowych i w ograniczonej ilości wód deszczowych będzie kanał ogólnospławny 1,40x2,50m, w ulicy [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu zaakceptowało wszystkie ustalone przez organ l instancji warunki, parametry oraz wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnośnie zapewnienia, że istniejące lub planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, to Kolegium w zakresie zarzutu upływu ważności oświadczenia Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z [...] listopada 2016r. stwierdziło, że przepisy nie uzależniają wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od posiadania przez inwestora aktualnych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci.

W kwestii braku dokumentu potwierdzającego możliwość podłączenia planowanej inwestycji do sieci kanalizacyjnej Kolegium wskazało, że takim dokumentem jest pismo MPWiK w m. st. Warszawie S.A. z dnia 5 marca 2018 r., w którym poinformowano, że odprowadzenie ścieków bytowych i w ograniczonej ilości wód opadowych będzie możliwe do istniejącego kanału ogólnospławnego (1,40 x 2,25) m na pl. [...] po zaprojektowaniu, wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji odcinka sieci kanalizacyjnej w liniach rozgraniczających ulicy oraz przyłącza kanalizacyjnego do budynku na własny koszt inwestora po zaakceptowaniu "Porozumienia dotyczącego budowy urządzenia kanalizacyjnego". Dodatkowo pełnomocnik inwestora przedstawił pismo MPWiK w m. st. Warszawie S.A. z dnia 18 lutego 2019 r., w którym poinformowano, że projektowany budynek znajduje się w zasięgu miejskiej sieci kanalizacji. W piśmie tym podano także, że "zaopatrzenie w wodę oraz odprowadzenie ścieków bytowych i wód opadowych z budynku należy realizować zgodnie z wydanymi warunkami technicznymi przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

Skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Jaracza 10 w Warszawie. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.: art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodnego oraz art. 107 k.p.a., poprzez wydanie decyzji zawierającej niekompletne uzasadnienie prawne i faktyczne rozstrzygnięcia;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), dalej "u.p.z.p." przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie spełnione zostały łącznie wszelkie warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że organ II instancji nie wskazał, jakie pisma gestorów mediów - poza pismem Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z 2018 r. - wziął pod uwagę. Strona nie miała zatem możliwości, na podstawie treści uzasadnienia decyzji tego organu, ustosunkować się do kwestii uzbrojenia terenu. Nie jest bowiem wiadomym, jakie uzgodnienia, z jakimi organami zostały poczynione w toku postępowania administracyjnego, mimo że jest to warunek wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Nie jest zatem jasne, czy oświadczenia gestorów mediów dotyczą możliwości uzbrojenia dla przedmiotowej inwestycji, czy też inwestycji, które były przedmiotem uprzednich wniosków inwestora. Okoliczność ta nie została wyjaśniona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w treści zaskarżonej decyzji. Oznaczało to, że skarżąca nie ma możliwości zbadania, czy zobowiązany organ zebrał wyczerpująco i przeprowadził rzetelną ocenę materiału dowodowego. Ponadto składane w przedmiotowym zakresie oświadczenia, mające w swym założeniu odnosić się do uzbrojenia terenu dla danego zamierzenia budowlanego nie są wydawane bezterminowo. Jest to np. oświadczenie Polskiej Spółki Gazowniczej Sp. z o.o., gdzie określa się, że oświadczenie dotyczące możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci gazowej traci ważność po upływie dwóch lat od daty jego wydania. Zaskarżona decyzja została zatem wydana zdaniem skarżącej z naruszenie. art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 grudnia 2019 r. uznając, że skarga nie posiada uzasadnionych podstaw w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił ją.

W uzasadnieniu wyroku WSA na wstępie stwierdził, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji jest możliwe jedynie, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ratio legis tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tej ustawy.

Sąd uznał, że obecnie prawidłowo został wyznaczony w przedmiotowej sprawie obszar analizowany, z zachowaniem warunków określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na tym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. ust. 1- 5 u.p.z.p. Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. nie mniejszej niż 50 metrów. Jako prawidłowe zostały uznane przyjęte w zaskarżonej decyzji parametry, które znajdują oparcie w przeprowadzonej analizie obszaru i zostały należycie wyjaśnione. Dla planowanej inwestycji wskaźnik zabudowy wyznaczono na poziomie od 0,43 do 0,79. W analizie obszaru wskazano, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy na analizowanym terenie wynosi 0,79, a najmniejszy - 0,43. W przypadku ocenianej inwestycji dopuszczono wskaźnik zabudowy, który jest korzystny dla otoczenia, nie zostanie bowiem zabudowa w maksymalny sposób zagęszczona, jedynie dobije do wskaźnika średniego dla obszaru. Organy administracji dokonały również zgodnego z prawem wyznaczenia linii zabudowy. Obowiązująca linia zabudowy została wyznaczona zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia od strony ul. [...] jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej przylegającej do pasa drogowego. Prawidłowo wyznaczono również szerokość elewacji frontowej. zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia - od 8,80 do 13,20 m. Taki sposób wyznaczenia tego wskaźnika jest wystarczająco precyzyjny i zarazem prawidłowy, albowiem ma na celu realizację zasady ładu przestrzennego przy placu [...]. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono 18,22 m (101 m n.p.m.), stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej. Zachowano zatem przy tych parametrach podstawowe reguły wyznaczania wskaźników.

Ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów jako znajdujący częściowo potwierdzenie, Sąd uznał zarzut niewskazania w zaskarżonej decyzji, jakie konkretnie pisma gestorów sieci (poza pismem MPWiK SA) zostały wzięte pod uwagę przy ustaleniu stanu faktycznego, który w konsekwencji doprowadził do konkluzji, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jak wynika z zaskarżonej decyzji SKO w swoich ustaleniach oparło się na oświadczeniu Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. z 23 listopada 2016 r., przyjmując, że inwestor nie musi legitymować się aktualnymi zezwoleniami na podłączenie do sieci oraz na dwóch pismach MPWiK S.A. w zakresie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz odprowadzania wód deszczowych. Jako zasadne natomiast Sąd uznał nieprzywołanie konkretnej zgody gestora sieci elektroenergetycznej. Skoro jednak decyzja SKO zaakceptowała rozstrzygnięcie organu I instancji, a tenże wziął pod uwagę, przy badaniu zapewnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., pismo [...]Sp. z o.o. z dnia 25 października 2016 r., to zdaniem Sądu należało uznać, że przyjął ten konkretnie dokument jako mający zapewnić planowanej inwestycji energię elektryczną.

Dalej Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie jako dominujące należy uznać stanowisko, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Przy czym nie jest konieczne faktyczne istnienie uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych (np. wyroki NSA: z 27 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 963/17, z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 826/17, z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 893/16 i przywołane w tych wyrokach orzecznictwo). W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja miała miejsce. Co do zapewnienia dostaw gazu, Sąd zauważył, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo Polskiej Spółki Gazownictwa z dnia 23 listopada 2016 r. z ograniczeniem jednak ważności oświadczenia do dwóch lat. Z kolei w piśmie na etapie postępowania odwoławczego z dnia 19 marca 2019 r. pełnomocnika inwestora nadmieniono, że przy piśmie z dnia 18 maja 2018 r. (znajdującego się w aktach adm.) złożono pismo MPWiK w sprawie zaopatrzenia inwestycji w wodę i odprowadzania ścieków. Dalej w piśmie z dnia 9 grudnia 2019 r. pełnomocnik wnioskodawczyni ponownie nadmienił, że przy piśmie z dnia 18 maja 2018 r. załączył istotne dla sprawy dokumenty - warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej z 5 dnia marca 2018 r., warunki o przyłączeniu do sieci gazowej planowanego obiektu - pismo z dnia 28 lutego 2018 r. oraz pismo [...] sp. z o.o. z dnia 26 lutego 2018 r. o możliwości zasilenia w energię elektryczną. Kwerenda akt administracyjnych dokonana przez WSA doprowadziła do konkluzji, że w przedstawionych do sądu aktach brakuje wspomnianego pisma pełnomocnika inwestora z 18 maja 2018 r. z załączonymi aktualnymi pismami gestorów mediów. Przewodnicząca kwestię tę podniosła na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. Pełnomocnik inwestora złożył kopię tego pisma wraz z załącznikami, które przekazano pełnomocnikowi skarżącej Wspólnoty. WSA w dalszych rozważaniach zauważył, że ocena tych dokumentów winna zostać dokonana przez SKO. Na pismo MPWiK z 5 marca 2018 r. wyraźnie SKO powołało się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oznaczało to, że zapoznało się z nim i dokonało trafnej oceny pod kątem spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Brakuje natomiast w zaskarżonej decyzji odniesienia do pisma [...]Spółki i Gazownictwa. Nie jest wiadome czy strony miały wgląd do tych istotnych materiałów. Poza wyjaśnieniem pozostaje także kwestia, co było powodem, że omawianego pisma z załącznikami nie zindywidualizowano w aktach. Jednak w ocenie Sądu gdyby nawet przyjąć uchybienie Kolegium polegające na niedołączeniu pisma pełnomocnika wnioskodawczyni z dnia 18 maja 2018 r. z załącznikami do akt (choć jest to wątpliwe, skoro powołano się na pismo MPWiK z 5 marca 2018 r.), to uchybienie owo w konsekwencji nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Z pism tych bowiem bezspornie wynikało, że trzech gestorów mediów potwierdziło zapewnienie dostawy mediów do planowanej inwestycji, co wynikało pierwotnie z pism z 2016 r. złożonych przez nich i dołączonych do wniosku o wydanie warunków zabudowy.

Jednocześnie WSA podkreślił, że w analogicznej sprawie toczyło się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy z wniosku innego inwestora. Organy ustaliły warunki przewidując te same parametry techniczne dla planowanego budynku jak w niniejszej sprawie. Sprawa ta była przedmiotem skargi Wspólnoty do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 września 2019 r. oddalił ją (sygn. akt IV SA/Wa 1033/19). Skarżąca Wspólnota zatem miała pełną wiedzę odnośnie możliwości zapewnienia dostawy mediów do budynku o takich samych parametrach i podobnej funkcji. Fakt zatem braku tych dokumentów w administracyjnych niniejszego postępowania należało uznać za naruszenie przepisów procesowych, bez jednak żadnego wpływu na wynik sprawy.

Nietrafny okazał się również w ocenie WSA podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 zw. z ust. 5 u.p.z.p. Jednym z koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p.) Zgodnie zaś z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek ten uznaje się spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Uzbrojenie terenu to drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 2 pkt 13 u.p.z.p.). W ramach uzbrojenia mieści się niewątpliwie sieć wodociągowa oraz kanalizacyjna, energetyczna i gazowa. Skoro, jak wcześniej wspomniano, przez gestorów sieci zostało zagwarantowane zapewnienie mediów, warunek wymagany art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. został spełniony. Prawidłowo zatem został zastosowany przepis prawa materialnego i wbrew skarżącemu nie doszło do jego naruszenia. Organ dokonał prawidłowej wykładni oraz zastosowania tej normy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie od organu zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyroki zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:

-a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.ps.a. oraz w zw. z art. 106 § 3 w zw. z § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 3 k.p.c. przez nieustalenie stanu faktycznego w sposób nie budzący wątpliwości, co z kolei spowodowało brak w zakresie właściwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym oparto się na stwierdzeniach nieznajdujących potwierdzenia w kompletnym materiale dowodowym, a przeprowadzona w tym zakresie przez WSA ocena nie mieści się zakresie swobodnej oceny dowodów,

-b) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. - przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...].06.2019 r., sygn. akt [...]) wskutek niewłaściwego zastosowania przez ten organ art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. polegające na uwzględnieniu nieważnych warunków przyłączenia do sieci gazowej planowanej przez inwestora inwestycji.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 106 §2, §3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie (niezastosowanie) w sprawie:

-a) przez dopuszczenie na etapie postępowania przed Sądem I instancji pisma pełnomocnika inwestora, które nie było podstawą wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].06.2019 r., sygn. akt [...]) i które nie było w aktach postępowania przed Kolegium, ani którego nie było w aktach postępowania przed sądem, oraz

-b) uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do ww. dokumentu przed zamknięciem rozprawy i uznanie, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 113 p.p.s.a,

-c) przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt [...] z powodu naruszenia przez SKO art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. z uwagi na brak aktualnego oświadczenia, gestora gazu ziemnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, tj. wynagrodzenie ustanowionego pełnomocnika będącego adwokatem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie przez [...] zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty kasacyjne podniesione w niniejszej sprawie koncentrują się wokół ustaleń i związanej z nimi oceny dokonanych przez organy administracji publicznej, które to ustalenia i ocena zostały następnie podzielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, a dotyczącym jednej z podstawowych przesłanek warunkujących wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedstawionego zamierzenia inwestycyjnego określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej u.p.z.p.), tj. zapewnienia odpowiedniego uzbrojenia terenu. Wskazać należy, że organy uznały, że z przedstawionych dokumentów przez wnioskodawcę wynika, że przedstawione zamierzenie budowlane ma zapewnione odpowiednie uzbrojenie terenu. Organy obu instancji wskazując na spełnienie powyższej przesłanki odwoływały się do pism przedłożonych przez [...] wraz wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy pism gestorów mediów w których zapewnili możliwość podłączenia planowanego obiektu budowlanego do:

- sieci energetycznej wystawione przez [...] Sp. z o.o. z dnia 23 października 2016 r.,

- wodociągów, kanalizacji i odprowadzania wód deszczowych przez Miejskie Przedsiębiorstwo wodociągów i Kanalizacji z dnia 2 listopada 2016 r. oraz,

- sieci gazowej przez Polską Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. z dnia 23 listopada 2016 r. z tym, że gestor ten zawarł w piśmie tym zastrzeżenie, że obowiązuje ono przez okres dwóch lat licząc od daty jego wydania, czyli do 23 listopada 2018 r.

Należy w tym miejscu nadmienić należy, że skoro organy wydają decyzję według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej orzekania, winny one zastrzeżenie zawarte w piśmie Polskiej Spółki Gazowniczej Sp. z o.o. uwzględnić przy ocenie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że z uwagi na inne realizowane inwestycje, dysponent danych mediów nie będzie mógł zapewnić do nich dostępu w późniejszym okresie danemu zamierzeniu budowlanemu. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, jak i utrzymana w mocy decyzja organu I instancji – Zarządu Dzielnicy Śródmieścia m.st. Warszawy zostały wydane po tym terminie. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] stycznia 2019 r., a decyzja Kolegium nosi datę [...] czerwca 2019 r. Tym samym w oparciu o Pismo Polskiej Spółki Gazowniczej z dnia 23 listopada 2016 r. uznać należy, że objęte wnioskiem zamierzenie budowlane miało zapewnione uzbrojenie terenu w tym zakresie. W aktach administracyjnych przedłożonych przez organy administracyjne brak jest dokumentów pozwalających przyjąć spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w tym zakresie. W toku postępowania sądowoadmininistracyjnego wnioskodawczyni [...] przedłożyła pismo, w którym starała się wykazać, że przesłanka zapewnienia odpowiedniego uzbrojenia terenu została spełniona dołączając jako załącznik pismo z dnia 18 maja 2018 r. adresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, do którego jednocześnie miano dołączyć pismo MPWiK z dnia5 marca 2018 r. dotyczące warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjne, pismo [...]Sp. z o.o. określające warunki przyłączenia do sieci energetycznej oraz pismo z dnia 28 lutego 2018 r. Polskiej Spółki Gazowniczej Sp. z o.o. dotyczące warunków przyłączenia do sieci gazowej. W/w pisma złożono również w toku postępowania sądowego. W piśmie noszącym datę 18 maja 2018 r. adresowanym do Kolegium wnioskodawczyni wyraźnie wskazuje na sygnaturę akt organu I instancji, tj. [...]oraz wskazuje na datę decyzji wydanej przez organ I instancji [...] marca 2018 r. Jednocześnie wnioskodawczyni wskazuje na sygnaturę akt organu II instancji – [...]. Są to sygnatury akt sprawy pod jaką toczyła się przedmiotowa sprawa zakończona decyzją Zarządu Dzielnicy Śródmieścia m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2018 r. ([...]), uchylonej następnie decyzją SKO w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2018 r., która z kolei toczyła się pod wskazaną wyżej sygnaturą [...]. W aktach administracyjnych brak jest ww. akt sprawy toczącej się przed organem odwoławczym. Jedynie do akt dołączono decyzję wydaną przez SKO. Powyższe prowadzi do wniosku, że w/w pisma gestorów mediów mogą znajdować się w aktach administracyjnych sprawy toczącej się przed Kolegium zakończonej decyzją kasatoryjną z dnia [...] sierpnia 2018 r., a które nie zostały dołączone do akt przesłanych sądowi wraz ze złożoną skargą. Sąd I instancji rozpatrując skargę również powyższego nie zauważył. Tym samym ocena Sądu dotycząca oceny przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest pełna. Sąd dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego w tym zakresie przez organy administracyjne opiera ją na przypuszczeniach, co do wykazania spełnienia tej przesłanki warunkującej wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dokonanie pełnej oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wymagać będzie zwrócenia się do organów o przesłanie tej części akt administracyjnych, które dotyczyły rozpoznania przez Kolegium odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy Śródmieścia m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2018 r. i sprawdzenia, czy zostały w jego toku złożone wyżej wymienione dokumenty i dokonać ich oceny w zakresie spełnienia spornej przesłanki, w tym przepisów dotyczących przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Nadmienić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadził w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentów - pism gestorów mediów dołączonych do pisma procesowego przez [...], a tym samym nie mogą one stanowić przedmiotu oceny jako materiał dowodowy stanowiący podstawę dokonanych ustaleń dotyczących okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. W protokole z rozprawy nie zamieszczono postanowienia w tym przedmiocie. Z zapisów zawartych w protokole z rozprawy sądowej przeprowadzonej w dniu 19 grudnia 2019 r. wynika, że pełnomocnikowi skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej doręczono pismo wnioskodawczyni [...]z dnia 9 grudnia 2019 r. Taki zapis nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy doręczono pozostałe pisma dołączone do tego pisma, w tym pisma gestorów mediów odpowiednio z lutego/marca 2018 r.

Tym samym zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Już z treści samego uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie ustalił stanu faktycznego w sposób nie budzący wątpliwości, który stanowił podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Dotyczy to przede wszystkim ustaleń dotyczących zapewnienia objętego wnioskiem zamierzeniu budowlanemu odpowiedniego uzbrojenia terenu, tj. spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Wobec treści pisma wnioskodawczyni z dnia 9 grudnia 2019 r. i dołączonych do niego dokumentów, Sąd I instancji nie dokonał należytej analizy akt administracyjnych, w szczególności co do złożenia pism gestorów mediów z 2018 roku i ewentualnego zwrócenia się o przesłanie akt do Kolegium dotyczących rozpoznania odwołania od pierwszej decyzji organu I instancji z dnia 22 marca 2018 r. oraz rozważenia konieczności dopuszczenia dowodu z tych dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. i związanej z tym konieczności umożliwienia stronie skarżącej wypowiedzenia się w tym zakresie. Zadaniem Sądu było w realiach niniejszej sprawy rozważenie dopuszczenie z urzędu dowodu z wymienionych dokumentów w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które w niniejszej sprawie dotyczyły jednej z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie zwłaszcza, że dokumenty te były dołączone do pisma z dnia 9 grudnia 2019 r. Tym samym zarzut kasacyjny dotyczący wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. i oparcie rozstrzygnięcia na faktach opartych na przypuszczeniach, a nie jednoznacznych stwierdzeniach co do zawartości zgromadzonego materiału dowodowego i wynikających z niego ustaleń należy uznać za uzasadniony.

Za uzasadniony należało uznać również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uzasadnienie wyroku stanowi konsekwentną, logiczną, zwartą, a zarazem pełną syntezę rozumowania sądu. Powinno być zwięzłe i jednocześnie przekonywujące. Ma to być motywacja realna, odpowiednia do danej sprawy, a nie oparta na przypuszczeniach. Obowiązek przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ocenę pod względem zgodności z prawem (Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod redakcją prof. R. Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, wydanie z 2011 r., str. 520). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do oceny tych warunków nie spełnia. Przedstawiona ocena dokonanych ustaleń faktycznych istotnych do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie zapewnienia inwestycji odpowiedniego uzbrojenia z uwagi na wyżej wymienione naruszenia oparta jest li tylko na przypuszczeniach, a nie konkretnych ustaleniach lub stwierdzeniu braku ich dokonania.

Z uwagi na powyższe naruszenia przepisów postępowania, za przedwczesne należy uznać ocenę zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego wskutek błędnego uznania przez organy spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Dopiero w wyniku ustalenia, jakie ewentualnie zostały złożone przez wnioskodawczynię [...] dokumenty w toku postępowania odwoławczego toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie w następstwie wniesienia odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy Śródmieścia m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2018 r. i ich treści, możliwe będzie ustalenie, czy przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. została spełniona. Tak samo należy odnieść się do zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przepisów postępowania przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 61 § 1 pkt 3 u.p.z.p.

Brak jest przesłanek pozwalających na stwierdzenie naruszenia przez Sąd I instancji art. 113 § 1 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy zamknięcia rozprawy przez przewodniczącego , gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przepis ten ma charakter techniczny, a więc może zostać naruszony tylko wtedy, przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby podjął taką czynność w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, bądź wtedy gdyby nie zachodziła sytuacja z art. 113 § 2 p.p.s.a., a więc np. nie wskazano dowodu koniecznego do przeprowadzenia, lecz powołano się na tą podstawę prawną do wydania zarządzenia. Strona skarżąca nie wykazała, aby taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Nie wynika także z akt sprawy sądowej, w szczególności z treści protokołu z przeprowadzonej rozprawy.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 i art. 141 § 1 p.p.s.a. należy uznać za usprawiedliwione, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w całości i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (pkt 1 wyroku).

Rozpatrując ponownie sprawę Sąd I instancji winien mieć na uwadze powyższe rozważania. Powinien zwrócić się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o przesłanie akt sprawy związanej z rozpatrywaniem odwołania złożonego przez [...] od pierwszej decyzji Zarządu Dzielnicy Śródmieścia m. st. Warszawy z dnia 22 marca 2018 r., celem ustalenia czy w jego toku zostały złożone dokumenty dotyczące zapewnienia zamierzeniu budowlanemu odpowiedniego uzbrojenia terenu, jeżeli tak, dokonanie ich oceny pod względem zachowania przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., przy jednoczesnym zbadaniu czy każdej ze stron zapewniono czynny udział w sprawie. W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny winien rozważyć ewentualną możliwość skorzystania z regulacji określonej w art. 106 § 3 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Zasądzono od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego kwotę 507 zł, tj. 250 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od złożonej skargi kasacyjnej, 240 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym ustalonego na podstawie § 14 ust. 2 pkt b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).