Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 949/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 w zwiazku z art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3, art. 79 ust. 1 i art. 105 ustawy z 7 września 1991r. io systemie oświaty (tekst jedn.:Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz 2572 ze zm.)
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1592/13 w sprawie ze skargi Zakładu Obsługi Gminy sp. z o.o. w C. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wydania zezwolenia na założenie szkoły podstawowej pod nazwą "Szkoła Podstawowa w C." 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Zakładu Obsługi Gminy sp. z o.o. w C. kwotę (sto osiemdziesiąt) 180 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1592/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładu Obsługi Gminy Sp. z o.o. w C. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wydania zezwolenia na założenie szkoły podstawowej pod nazwą "Szkoła Podstawowa w C.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2) oraz zasądził od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Zakładu Obsługi Gminy Sp. z o.o. w C. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r.Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej w skrócie K.p.a, utrzymał w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia 21 sierpnia 2012 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie wydania zezwolenia Zakładowi Obsługi Gminy Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w C. na założenie od dnia 1 września 2012 r. na czas nieokreślony szkoły pod nazwą "Szkoła Podstawowa w C. " z siedzibą [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, że Burmistrz Miasta i Gminy C. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 58 ust. 3 i 4 w zw. z art. 5 c pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i art. 107 K.p.a. w zw. z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438 ze zm.), zezwolił Zakładowi Obsługi Gminy Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na założenie szkoły podstawowej pod nazwą: "Szkoła Podstawowa w C." z siedzibą C. Jednocześnie wskazał, że Szkoła Podstawowa rozpocznie działalność od dnia 1 września 2012 r. oraz że zezwolenie wydaje się na czas nieokreślony.

W wyniku interwencji Prezesa Związku Nauczycielstwa Polskiego (pismo z dnia 3 lipca 2012 r.) oraz Radnego Rady Miejskiej w C. (pismo z dnia 4 lipca 2012 r.) [...] Kurator Oświaty wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. , a następnie po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] stwierdził jej nieważność, uznając, że nie jest możliwe zezwolenie przez gminę na prowadzenie szkoły gminnej spółce.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Edukacji Narodowej wniósł Zakład Obsługi Gminy Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Minister Edukacji Narodowej utrzymując decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w mocy zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu podał, że zakładanie przez spółki komunalne nowych szkół i przedszkoli publicznych, a następnie likwidowanie przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzonych przez nie szkół i przedszkoli zmierza do tego samego skutku, tj. prowadzenia szkół i przedszkoli publicznych przez spółki komunalne, zamiast przez jednostkę samorządu terytorialnego, co stanowi obejście obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności przepisów ustawy - Karta Nauczyciela, która w pełnym zakresie obowiązuje tylko nauczycieli zatrudnionych w szkołach publicznych prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. W ocenie organu odwoławczego taka działalność spółki komunalnej i jednostek samorządu terytorialnego narusza prawo i tym samym nie zasługuje na ochronę.

Podkreślił, że komunalna spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wchodzi w skład struktury gminy i ma możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, natomiast działalność oświatowa nie może być rozumiana jako działalność gospodarcza, a jednostka samorządu terytorialnego nie może zrzec się obowiązków nałożonych ustawą o systemie oświaty, przekazując działalność oświatową, do prowadzenia której jest zobowiązana, w ręce powoływanych przez siebie spółek prawa handlowego. Takie przekazanie należy zatem ocenić, jako działanie naruszające przepisy art. 5 ust. 5 oraz art. 104 ust. 1 i art. 105 ustawy o systemie oświaty.

Minister Edukacji Narodowej wyjaśnił, że jednostki samorządu terytorialnego mogą współpracować z innymi podmiotami przy wykonywaniu swych zadań, ale współpraca ta nie może prowadzić do wyzbycia się przez nie odpowiedzialności za realizację obowiązkowych zadań. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym edukacja publiczna należy do zadań własnych gminy. Stąd też odpowiedzialność za założenie i utrzymanie sieci publicznych szkół spoczywa zawsze na jednostce samorządu terytorialnego. Natomiast możliwość zakładania i prowadzenia szkół publicznych przez osoby fizyczne i prawne na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty należy traktować jako wyjątek uzasadniony szczególnymi potrzebami w danej gminie i nie może stanowić zasady polityki oświatowej gminy.

Wskazał również, że niezgodne z przepisami prawa jest też zakładanie i prowadzenie szkół i przedszkoli publicznych przez spółki komunalne na podstawie przepisu art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.). W rozumieniu powołanego przepisu, działalność edukacyjna na rzecz gminy, polega na dalszym dokształcaniu oraz edukowaniu. Przy czym nie należy utożsamiać pojęcia działalności edukacyjnej z zadaniami oświatowymi jednostek samorządu terytorialnego, na które składają się zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej (art. 3 pkt 14 ustawy o systemie oświaty).

Stosownie do art. 83a ustawy o systemie oświaty prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1, oraz innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 14a ust. 1a, nie jest działalnością gospodarczą. Z tego też względu powołanie przez gminę spółki z o.o. w celu prowadzenia przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów należy uznać za obejście art. 5 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Zakładu Obsługi Gminy Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie decyzji organów obu instancji. Wskazała, że przyczyną wniesienia skargi jest uniemożliwienie skarżącej przez [...] Kuratora Oświaty oraz Ministra Edukacji Narodowej prowadzenia działalności w zakresie wychowania szkolnego. W uzasadnieniu skargi podała, że Gmina, wprowadzając możliwość prowadzenia szkół i przedszkoli przez Spółkę, stworzyła alternatywę dla modelu kształcenia i systemu zatrudniania pracowników przewidzianego przez ustawodawcę i MEN. Prowadzenie szkół przez podmioty inne niż gmina jest prawnie dopuszczalne, co sankcjonuje art. 5 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o systemie oświaty. Spółki komunalne są wyraźnie wyodrębnione jako niezależne od gminy podmioty prawa. Żaden z organów obu instancji nie ma podstaw do twierdzenia, że szkoły i przedszkola są przekazywane, czy też nawet likwidowane, ponieważ taki stan faktyczny w ogóle nie istnieje. Wyjaśniła, że wraz z wydaniem decyzji o zezwoleniu na prowadzenie szkół i przedszkoli na jej rzecz, Gmina nie podjęła żadnych kroków mających na celu likwidację jakiejkolwiek szkoły, czy przedszkola. Szkoły prowadzone przez Gminę funkcjonują w sposób dotychczasowy, a Gmina wbrew stanowisku organów obu instancji nie zamierza wyzbywać się zadania własnego, jakim jest prowadzenie szkół.

W ocenie skarżącej nietrafne jest twierdzenie organu, że decyzja Burmistrza miała na celu obejście obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności przepisów ustawy – Karta Nauczyciela. Sąd Rejonowy w [...] dokonując wpisu rozszerzonej działalności spółki o działalność w przedmiocie prowadzenia szkół i przedszkoli zaakceptował taką możliwość. Stosownie do art. 5 ust 2 ustawy o systemie oświaty, szkoła i placówka może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, inną osobę prawną i osobę fizyczną. Utworzona spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spełnia warunek posiadania osobowości prawnej i żaden przepis prawa nie zawiera zakazu wydania zezwolenia prowadzenia szkół i przedszkoli spółkom prawa handlowego, w których jedynym wspólnikiem jest gmina.

Ponadto skarżąca podała, że warunki niezbędne dla prowadzenia szkoły publicznej zawiera art. 7 ustawy o systemie oświaty. W tym przypadku zostały one spełnione, a zatem decyzja Burmistrza o zezwoleniu na prowadzenie placówek oświatowych była prawidłowa, zaś sprawa dopuszczenia komunalnej spółki prawa handlowego do prowadzenia działalności oświatowej została przesądzona postanowieniem sądu.

Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie organy niewłaściwe zastosowały w przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ, w świetle przytoczonego orzecznictwa, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w sytuacji błędnej interpretacji przepisów, składających się na ich podstawę.

Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3, art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W oparciu o ww. przepisy organy stwierdziły nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia spółce komunalnej na założenie szkoły podstawowej, uznając, że została ona wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło m.in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane rozszerzająco. Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożności akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Przy czym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Istnienie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań.

Sąd pierwszej instancji przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy C. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Żaden przepis prawa nie zabrania bowiem spółkom komunalnym (w których gmina posiada 100% udziałów) tworzenia placówek oświatowych.

Stosowanie do art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j.Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), gmina może tworzyć spółki prawa handlowego. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną. Natomiast art. 5 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że szkoła i placówka z zastrzeżeniem ust. 3a-3e może być zakładana i prowadzona przez: 1. jednostkę samorządu terytorialnego, 2. inną osobę prawną, 3. osobę fizyczną. Stosownie do ust. 3 tego artykułu, jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać jedynie szkoły i placówki publiczne. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wykładnia powyższych przepisów nie nasuwa wątpliwości, że Burmistrz Miasta i Gminy C. był uprawniony do utworzenia spółki prawa handlowego pod nazwą Zakład Obsługi Gminy Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w C. ,której jedynym udziałowcem jest Gmina C. Nie zabraniały również wydania zezwolenia takiej spółce na prowadzenie działalności oświatowej. Powyższy pogląd znajduje odzwierciedlenie w ocenie wyrażonej przez Sąd Okręgowy w [...] sygn. akt [...], który badał kwestię prawidłowości powołania przez Burmistrza Miasta I Gminy C. przedmiotowej spólki komunalnej.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że niewątpliwie z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, szkół podstawowych oraz gimnazjum należy do zadań własnych gmin, co oznacza, że podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych szkół podstawowych, gimnazjów i przedszkoli jest gmina, a tym samym obowiązek gminy polegający na zakładaniu i prowadzeniu publicznych placówek oświatowych nie może być przekazany odrębnej osobie prawnej. Niemniej jednak w niniejszej sprawie po pierwsze nie doszło do utworzenia szkół, po drugie nie doszło do przekazania im obowiązków dotychczas obciążających Gminę w rozpatrywanym zakresie, po trzecie nie zlikwidowano w związku z tym żadnej szkoły gminnej. Przedmiotem decyzji Burmistrza było wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki oświatowej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością i że żaden przepis prawa nie zabrania Burmistrzowi, by takie zezwolenie spółce komunalnej wydał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone decyzje stwierdzające nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. zostały oparte na wykładni systemowej, zamiast na wskazaniu konkretnego przepisu prawa, któremu Burmistrz rażąco uchybił. Brak było zatem podstaw prawnych do stwierdzenia przez organ nieważności decyzji Burmistrza jedynie w oparciu o dokonaną przez organ wykładnię przywołanych przepisów.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w żaden sposób nie można uznać "gołym okiem", że decyzje Burmistrza dotknięte zostały kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie do pogodzenia z zasadą praworządności - wobec istnienia wyraźnej luki prawnej w ustawie o systemie oświaty, ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o swobodzie działalności gospodarczej w przedmiocie prowadzenia przez gminne spółki działalności oświatowej – było oparcie rozstrzygnięcia jedynie na wykładni systemowej.

Zablokowanie inicjatywy Gminy C. w zakresie powstawania szkół, przedszkoli w formie spółek komunalnych, prowadzić może ze względów ekonomicznych do likwidacji części z istniejących aktualnie placówek oświatowych, co w praktyce oznacza likwidację etatów nauczycielskich.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że organ rozstrzygnął sprawę przez pryzmat ewentualnej utraty przywilejów przez grupę zawodową nauczycieli. Przedmiotowe postępowanie, jak podał organ, zostało wszczęte z urzędu w wyniku interwencji Prezesa Związku Nauczycielstwa Polskiego (pismo z 3 lipca 2012 r.) oraz Radnego Rady Miejskiej w C. (pismo z 4 lipca 2012 r.). Organ zaniechał natomiast rozważań, czy i jakie korzyści przysporzy Gminie, odpowiedzialnej za utworzenie i prowadzenie placówek oświatowych, powołanie w tym celu spółek komunalnych. Okoliczność utraty przywilejów wynikających z ustawy – Karta Nauczyciela, która dotykać będzie nauczycieli zatrudnionych w komunalnych spółkach gminnych, w żadnym stopniu nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza o wyrażeniu zgody na utworzenie komunalnych placówek oświatowych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaistniały brak równowagi w rozważeniu powyższych kwestii upoważniał do postawienia organom zarzutu, że rozpoznały przedmiotową sprawę przez pryzmat ustawy "okołosystemowej", tj. ustawy - Karta Nauczyciela, zamiast ustawy podstawowej, jaką stanowi ustawa o systemie oświaty.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wszechstronnej oceny, w oparciu o całokształt obowiązującego systemu prawnego. Zważy, iż omawiana spółka komunalna, wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, posiada w przedmiocie swej działalności prowadzenie placówek oświatowych. Jednocześnie zważy, że powołanie spółki komunalnej do prowadzenia działalności oświatowej nie oznacza automatycznie likwidacji szkół i przedszkoli, funkcjonujących w formie dotychczasowej, w których nadal obowiązującą pozostanie ustawa - Karta Nauczyciela.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Edukacji Narodowej, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a to przepisów: art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a w związku z art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3, art. 79 ust. 1 oraz art. 105 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), poprzez uznanie, iż burmistrz może wydawać spółce komunalnej, w których 100 % udziałów ma gmina, zezwolenie na zakładanie i prowadzenie szkół i przedszkoli w siedzibach dotychczasowych szkół i przedszkoli co doprowadzi do likwidacji bądź wygaszenia wszystkich szkół i przedszkoli prowadzonych przez gminę,

2. naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że zakładanie przez spółki komunalne nowych szkół i przedszkoli publicznych, a następnie likwidowanie przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzonych przez nie szkół i przedszkoli zmierza do prowadzenia szkół i przedszkoli publicznych przez spółki komunalne, zamiast przez jednostki samorządu terytorialnego (dalej również jako "j.s.t."), co stanowi obejście obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności przepisów ustawy – Karta Nauczyciela, która w pełnym zakresie obowiązuje tylko nauczycieli zatrudnionych w szkołach publicznych prowadzonych przez j.s.t. Dlatego też należy stwierdzić, że taka działalność spółki komunalnej i jednostek samorządu terytorialnego narusza prawo i tym samym nie zasługuje na ochronę.

Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest spółką handlową posiadającą osobowość prawną. Komunalna spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wchodzi w skład struktury gminy i ma możliwość prowadzenia działalności gospodarczej. Działalność oświatowa natomiast nie może być rozumiana jako działalność gospodarcza, a jednostka samorządu terytorialnego nie może zrzec się obowiązków nałożonych ustawą o systemie oświaty, przekazując w efekcie działalność oświatową, do prowadzenia której jest zobowiązana, w ręce powoływanych przez siebie spółek prawa handlowego. Obecny stan prawa oświatowego nie zezwala na przekazanie szkoły publicznej do prowadzenia spółce powołanej przez gminę, w związku z czym zakładanie szkół i placówek publicznych przez spółkę prawa handlowego, utworzoną przez gminę, jest rozwiązaniem, które nie znajduje umocowania w obecnym systemie prawnym. Przekazywanie szkół i przedszkoli spółkom z o.o. powoływanym przez gminy należy ocenić, jako działanie naruszające przepisy art. 5 ust. 5 oraz art. 104 ust.1 i art. 105 ustawy o systemie oświaty.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą współpracować z innymi podmiotami przy wykonywaniu swych zadań, ale współpraca ta nie może prowadzić do wyzbycia się przez nie odpowiedzialności za realizację obowiązkowych zadań.

Zdolność jednostek samorządu terytorialnego do tworzenia i przystępowania do spółek kapitałowych nie ma charakteru absolutnego i ograniczona jest przez szereg przepisów. Prowadzenie szkół publicznych przez spółki komunalne, zamiast przez gminy, pozostaje w sprzeczności z ww. przepisami ustawy o systemie oświaty oraz art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) edukacja publiczna należy do zadań własnych gminy polegających na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Stąd też odpowiedzialność za założenie i utrzymanie sieci publicznych szkół spoczywa zawsze na jednostce samorządu terytorialnego. Natomiast możliwość zakładania i prowadzenia szkół publicznych przez osoby fizyczne i prawne na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty należy traktować jako wyjątek uzasadniony szczególnymi potrzebami w danej gminie i nie może stanowić zasady polityki oświatowej gminy. Błędne jest zatem twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że "żaden przepis prawa nie zabrania Burmistrzowi, by takie zezwolenie spółce komunalnej wydał." Ponadto zapewnienie miejsca w przedszkolu, szkole podstawowej oraz gimnazjum jest obowiązkiem gminy, a jego niewykonanie stanowi naruszenie przepisów prawa. Prowadzenie szkół i przedszkoli publicznych przez spółki komunalne, wyposażone we własny majątek i mogące zaciągać zobowiązania, narusza również art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, gdyż szkoły zakładane i prowadzone przez j.s.t. są jednostkami budżetowymi, które są całkowicie powiązane z budżetem państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego.

Niezgodne z przepisami prawa jest również zakładanie i prowadzenie szkół i przedszkoli publicznych przez spółki komunalne na podstawie przepisu art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej. Gospodarka komunalna j.s.t. nie obejmuje działalności oświatowej, a więc działalności szkół i innych placówek oświatowych.

Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest spółką handlową o kapitałowym charakterze, mającą osobowość prawną, działającą w oparciu o kapitał zakładowy podzielony na udziały, ponoszącą odpowiedzialność całym swoim majątkiem za zobowiązania spółki. Celem spółek prawa handlowego jest wypracowanie zysku, co stoi w sprzeczności z art. 83a ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 83a ustawy o systemie oświaty prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1, oraz innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 14a ust. 1a, nie jest działalnością gospodarczą. Z tego też względu powołanie przez gminę spółek z o.o. celem prowadzenia przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów należy uznać za obejście art. 5 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął za Sądem Okręgowym w [...], że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może prowadzić szkoły i przedszkola na zasadzie swobody działalności gospodarczej.

Nie znajduje zatem żadnego uzasadnienia "stworzenie alternatywy dla modelu kształcenia i systemu zatrudniania pracowników przewidzianego przez ustawodawcę i MEN". Przepis art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej określając zasady i formy gospodarki komunalnej j.s.t. stwierdza, że poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli zostaną spełnione następujące warunki: istnienie niezaspokojonych potrzeb wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym, bądź występujące bezrobocie w gminie w znaczny sposób wpływa ujemnie na poziom życia w gminie. W przypadku wydanych przez Burmistrza C. zezwoleń na prowadzenie szkół i przedszkoli przez Zakład [...] sp. z o.o. nie mają miejsca ww. wymienione okoliczności. Prowadzenie przedszkoli i szkół przez spółkę w żaden sposób nie dotyczy niezaspokojonych potrzeb wspólnoty samorządowej, gdyż prowadzenie szkół i przedszkoli jest obowiązkiem gminy nałożonym ustawą.

Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438 ze zm.) uzależnia także wydanie zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej od spełnienia wymogów zawartych w § 4 ust. 1 pkt 5. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że utworzenie szkoły lub placówki w miejscowości wskazanej przez założyciela musi stanowić korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości. Korzystne uzupełnienie sieci szkół i przedszkoli musi mieć odniesienie do art. 14a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Tymczasem Burmistrz zezwolił na założenie kolejnych publicznych szkół i przedszkoli w tych samych budynkach i w tych samych pomieszczeniach, w których obecnie funkcjonują szkoły i przedszkola samorządowe. Według danych zawartych w Systemie Informacji Oświatowej na dzień 29 marca 2012 r. przykładowo do dwóch oddziałów Samorządowego Przedszkola w C. uczęszcza 50 dzieci. W wydanej decyzji brak jest zatem jakiegokolwiek uzasadnienia dla podstaw wydania zezwolenia, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie badał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do argumentacji przedstawionej przez Ministra w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie założył, że główną przyczyną dla której Minister Edukacji Narodowej utrzymał w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. w przedmiocie wydania zezwolenia spółce komunalnej na założenie szkoły, była utrata przywilejów wynikających z ustawy Karta Nauczyciela, która dotykać będzie nauczycieli zatrudnionych w szkole prowadzonej przez spółkę komunalną. Nie zwrócił natomiast uwagi, że decydujące znaczenie miała argumentacja organów dotycząca wyzbycia się przez gminę obowiązkowych zadań własnych, tj. prowadzenia szkół i przedszkoli. Nietrafny jest zatem zarzut, że organy rozpoznały przedmiotową sprawę przez pryzmat ustawy "okołosystemowej", tj. ustawy Karta Nauczyciela, zamiast ustawy systemowej, jaką stanowi ustawa o systemie oświaty.

W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż należy uznać, że treść decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, że Minister Edukacji Narodowej nie wykazał, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy C. dotycząca wydania zezwolenia spółce komunalnej Zakład Obsługi Gminy Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w C. na założenie szkoły została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz że istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest oczywiste.

Zakład Obsługi Gminy Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w C. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawą prawną stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Konstrukcja prawna tej podstawy stwierdzenia nieważności wywołuje wątpliwości interpretacyjne w doktrynie i orzecznictwie sądowym. Znalazły one też wyraz w zaskarżonym wyroku, którym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylono decyzje organów obu instancji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stanowi,że "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy". Zastosowanie przez organ administracji publicznej sankcji nieważności wobec decyzji, która nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jest rażącym naruszeniem prawa, które powoduje zastosowanie sankcji nieważności decyzji wobec decyzji stwierdzającej nieważność decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się ustalenie pojęcia rażącego naruszenia prawa w kontekście konstrukcji sankcji nieważności ograniczonej do naruszenia kwalifikowanego, a zatem ograniczające zakres pojęcia rażącego naruszenia prawa do norm prawa, których stosowanie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Drugie ujęcie rażącego naruszenia prawa odsyła do skutków społeczno-gospodarczych decyzji, których nie można zaakceptować z uwagi na zasadę praworządności.

W zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo ograniczył zastosowanie sankcji nieważności do naruszenia przepisów prawnych, które nie wywołują wątpliwości interpretacyjnych. Wyprowadzenie w drodze złożonego procesu wykładni systemowej zakazu określonego rozstrzygnięcia, opartego na założeniu, że działanie zmierza do obejścia prawa, nie mieści się w zakresie pojęcia "rażącego naruszenia prawa", uzasadniającego zastosowanie sankcji nieważności decyzji.

Stosownie do art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty szkoły i placówki mogą być zakładane i prowadzone przez inne osoby prawne. Minister Edukacji Narodowej nie podważył statusu osoby prawnej, o której stanowi art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Z kolei art. 58 ust. 3 tej ustawy nie ustanawia przesłanek udzielenia zgody. Przesłanki te wprowadzone są w § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania, cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną. Wystąpienie tych przesłanek podlega ocenie, a zwłaszcza, w kontekście rozpoznawanej sprawy, czy utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie.

Z art. 5 ust. 2 i art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty z uwagi na przyjętą regulację nie ma podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa.

Nie ma podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa z art. 79 ust. 1 i art. 105 ustawy o systemie oświaty. Art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty dotyczy określenia formy gospodarki finansowej szkół prowadzonych przez gminę. Nie ma zastosowania do udzielenia zezwolenia na założenie szkoły. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 105 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten nie ma bowiem zastosowania w sprawie. To, że do zadań gminy należy prowadzenie szkół, nie wyłącza zezwolenia dla innych osób prawnych (art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty).

W zaskarżonym wyroku zasadnie wyprowadzono brak rażącego naruszenia prawa uzasadniający zastosowanie sankcji nieważności. Zarzut zatem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3, art. 79 ust. 1 i art. 105 ustawy o systemie oświaty nie jest zasadny.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.