Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1666/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi I. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] marca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1666/20

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 34 ust. 4 w zw. z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 1438 z późn. zm.) - dalej u.p.e.a., w związku z wniesionymi zarzutami do prowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczącego wyegzekwowania obowiązku wykonania rozbiórki części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wynikającego z decyzji [...] z dnia [...] lipca 2017r. oraz decyzji [...] dnia [...] listopada 2017 r.- obiektu zlokalizowanego na nieruchomości nr ewid. gruntów [...] w m. G., gm. G. odmówił I. N. (dalej skarżąca) uwzględnienia wniesionych zarzutów.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...].02.2020r. wszczął postępowanie egzekucyjne celem wyegzekwowania obowiązku wykonania rozbiórki części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wynikającego z decyzji [...] z dnia [...] lipca 2017r. oraz decyzji [...] z dnia [...] listopada 2017 - obiektu zlokalizowanego na nieruchomości ozn. nr ewid. gruntów [...] w m. G., gm. G..

Zobowiązana pismem z dnia [...] marca 2020r. wniosła zarzuty dotyczące prowadzonego postępowania egzekucyjnego zarzucając :

a. nieistnienie obowiązku;

b. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej;

c. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego

d. oraz że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.

Zarzut ujęty w punkcie a) jest nietrafny ponieważ zobowiązana powinna przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał, albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa, a takiej informacji organ nie uzyskał od zobowiązanej. Ponadto w tytule wykonawczym wskazano decyzję nakazującą wykonanie obowiązku zarówno organu powiatowego, jak i organu wojewódzkiego z prawidłowo podaną lokalizacją budynku.

Zarzut zawarty w punkcie b) niedopuszczalność egzekucji musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji danego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy występuje okoliczność wykluczająca możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów formalnych (podmiotowych lub przedmiotowych). Mając na uwadze powyższe postępowanie [...] wszczęte tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] marca 2019 zostało umorzone po uwzględnieniu zarzutów wniesionych przez pełnomocnika skarżącej postanowieniem [...] 2019 z dnia [...] maja 2019 r. Zatem w obiegu prawnym w przedmiotowej sprawie został wystawiony tylko jeden tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. dotyczący obowiązku rozbiórki części budynku mieszkalnego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał za chybiony zarzut wskazany w pkt c) dotyczący zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W ocenie organu grzywna w celu przymuszenia jest najlżejszym środkiem egzekucyjnym, jest mniej dotkliwa niż np. wykonanie zastępcze. Zastosowanie grzywny, która jest jedynym środkiem przymuszającym w systemie środków egzekucyjnych ma na celu przymuszenie do wykonania, a gdy to przymuszenie będzie skuteczne, przepisy prawa przewidują obowiązek umorzenia grzywny (art. 125 u.p.e.a.) lub zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126 u.p.e.a.). Jest to środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 in fine u.p.e.a.). Brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia jest podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego, np. wykonania zastępczego. Jest równocześnie środkiem, który może prowadzić bezpośrednio do celu - przymuszenia zobowiązanego do wykonania nakazanego obowiązku.

Również zarzut zawarty w punkcie d) pisma, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. był nietrafny. Wystawiony tytuł wykonawczy [...] zawiera wszystkie elementy adekwatne do wystawionego tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wskazane w art. 27 u.p.e.a. W tym tytule wykonawczym organ nie dopatrzył się braków elementów składowych tytułu wykonawczego a składająca zarzuty, nie sprecyzowała do jakiego naruszenia przepisu doszło. Zatem w ocenie organu wystawiony tytuł wykonawczy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nie zawiera uchybień.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła I. N. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu zażalenia wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał inwestorowi I. N. rozbiórkę części budynku mieszkalnego: 1. rozbudowanej części budynku (o długości 9m i szerokości 9,4 m) - parter i 1 piętro wraz z fundamentami; 2 i nadbudowy po obrysie istniejącego budynku ([...] x [...] m) z pozostawieniem stropu nad parterem - obiektu zlokalizowanego na działce nr geod. [...], [...] w m. G., gm. G.. Decyzja ta została zmieniona decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], w zakresie określenia lokalizacji budynku.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął egzekucję administracyjną w celu wykonania ww. obowiązku, na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., doręczonego zobowiązanej w dniu [...] kwietnia 2019 r. Następnie nie rozpatrując tych zarzutów, wystawił i doręczył pełnomocnikowi zobowiązanej tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r., dotyczący tego samego obowiązku. Wraz z tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. zostało przesłane postanowienie PINB w K. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z [...] marca 2020 r., znak: [...], odmówił uwzględnienia zarzutów. Postanowienie to zostało doręczone w dniu [...] marca 2020 r.

Odnosząc się do informacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu PINB w K. z [...] marca 2020 r., nr [...], że postępowanie [...], wszczęte tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. zostało umorzone po uwzględnieniu zarzutów postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], wskazano, że postanowienie takie nie zostało doręczone pełnomocnikowi zobowiązanej.

W takiej sytuacji, zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. i art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., postanowienie z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], nie weszło dotychczas do obrotu prawnego. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Po 1346/14: "W orzecznictwie sądowym wskazuje się m.in., że: dopóki decyzja nie zostanie doręczona stronie w sposób zgodny z przepisami o doręczeniach, nie wchodzi ona do obrotu prawnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4października 2012 r., sygn. ISA/G1706/11) oraz że skuteczne prawnie doręczenie decyzji, wywołuje skutki prawne wynikające z obowiązujących przepisów. W dacie doręczenia decyzji - wchodzi ona do obrotu prawnego jako akt administracyjny załatwiający konkretną sprawę indywidualnego podmiotu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. I SA/Łd 1112/10)." Zasady te - na mocy art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. - mają zastosowanie także do postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów.

Zasadny jest więc nadal zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez niedopuszczalność egzekucji administracyjnej:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął egzekucję administracyjną w celu wykonania ww. obowiązku, na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., doręczonego zobowiązanej w dniu [...] kwietnia 2017 r. Wobec faktu, że do obrotu prawnego nie weszło postanowienie z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, brak było podstaw do wystawienia i przesłania tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r.

Wskazano, że zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W niniejszej sprawie wobec wystawienia dwóch tytułów wykonawczych zostały wszczęte dwa postępowania egzekucyjne co do tego samego obowiązku. Prowadzenie równolegle dwóch postępowań egzekucyjnych skutkuje niedopuszczalnością egzekucji.

Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 45/13: "stosownie do treści art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 59 § 1 pkt 7 tej ustawy, postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna. (...) Niewątpliwie, wydanie drugiego tytułu wykonawczego i prowadzenie postępowania w oparciu o ten tytuł było nieuprawnione. W konsekwencji doprowadziło to bowiem do istnienia dwóch "równoległych" postępowań egzekucyjnych toczących się w tej samej sprawie. Kolejne postępowanie egzekucyjne dotyczące tego samego obowiązku jest niedopuszczalnym. Aby było możliwe ponowne wszczęcie postępowaniu egzekucyjnego, musiałoby dojść najpierw do skutecznego umorzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie poprzednio wystawionego tytułu egzekucyjnego. (...) Okoliczność powyższa winna zostać uwzględniona przez organ egzekucyjny z urzędu z uwagi na opisany wyżej obowiązek badania dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 29 § 1 u.p.e.a. "

Podobne poglądy zostały wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1138/19, oraz z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1137/19.

Podkreślono, że wystawienie dodatkowych tytułów wykonawczych jest możliwe tylko w sytuacji określonej w art. 26b, 26c, art. 26ca, 26d u.p.e.a. W takiej sytuacji postępowanie powinno podlegać umorzeniu na podstawie art. 59 § 1 ust. 1 u.p.e.a.

Nadal jest zasadny także zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez nieistnienie obowiązku. W tytule wykonawczym wskazano, że obowiązek rozbiórki wynika z decyzji PINB w K. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] i dotyczy obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] Tymczasem decyzja ta została zmieniona decyzją WWINB w P. z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], w zakresie określenia lokalizacji budynku.

Skarżąca podtrzymała także zarzut naruszenia art. 33 pkt 8 u.p.e.a. poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W tytule wykonawczym wskazano jako środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia. Środek ten jest zbyt uciążliwy spośród wszystkich dostępnych w ustawie egzekucyjnej środków.

Podtrzymano także zarzut naruszenia art. 33 pkt 10 u.p.e.a. poprzez niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. W pkt B.2 wskazano, że egzekucja jest prowadzona na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., nr PINB [...]/2015 i dotyczy obiektu znajdującego się na działce nr [...] Tymczasem decyzja została zmieniona w zakresie obowiązku przez organ II instancji. Podstawą prowadzenia egzekucji winny więc być obie te decyzje.

Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Ponadto WWINB podkreślił, że art.33 u.p.e.a. zawiera enumeratywne wyliczenie przyczyn, które mogą stanowić podstawę zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. Wniesienie zarzutów z innych przyczyn nie upoważnia właściwego organu do ich rozpatrzenia. Ponadto zobowiązany po upływie do wniesienia zarzutów nie może ich uzupełnić powołując się na ich nowe podstawy, gdyż zarzuty takie są spóźnione i nie podlegają rozpatrzeniu. (tak P. Przybysz Postępowanie administracyjne w administracji. Komentarz, wydanie 5, W-wa 2009). Postępowanie w sprawie zarzutów ograniczone jest do badania wyłącznie okoliczności, które zostały podniesione przez zobowiązanego w terminie do wniesienia zarzutów. (tak M. Behnke, D.Dorska – Havaris "Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, komentarz praktyczny, ABC nr [...])

Dalej WWINB przytoczył treść art.33 § 1 u.p.e.a. i wskazał, że skarżąca w swym piśmie z [...] marca 2020 r. wniosła zarzut na podstawie art.33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (nieistnienie obowiązku), art.33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. (niedopuszczalność egzekucji), art.33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. (zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego) oraz art.33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. (niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art.27 u.p.e.a.).

Skarżąca zarzuciła nieistnienie obowiązku, gdyż PINB błędnie wskazał w tytule wykonawczym, że obowiązek rozbiórki wynika z decyzji PINB z [...].07.2017 r. ([...]) i dotyczy obiektu na działce nr [...], natomiast decyzja ta została zmieniona decyzją WWINB. Z analizy tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...].02.2020 r. wynika, że PINB prawidłowo wskazał w tytule wykonawczym (część B pkt 4), iż obowiązek wynika z orzeczenia nr [...] i [...] i polega na rozbiórce części obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] w m. G., Gm. G. (część B, pkt 5 tytułu wykonawczego). Zarzut w tym zakresie jest więc nietrafiony i niezrozumiały.

Skarżąca zarzuciła także, że egzekucja jest niedopuszczalna, gdyż PINB wystawił dwa tytuły wykonawcze (nr [...] z [...].03.2019 r. oraz nr [...] z [...].02.2020 r.) w sprawie i prowadzi równolegle dwa postępowania egzekucyjne. Z analizy akt wynika, że rzeczywiście PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...] z [...].03.2019 r. dotyczący tego samego obowiązku, jednakże po rozpatrzeniu zarzutów skarżącej w sprawie prowadzenia egzekucji (pismo skarżącej z [...].04.2019 r.) postanowieniem z [...] maja 2019 r. uznał wniesione zarzuty za uzasadnione i umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte w/w tytułem wykonawczym. Nie sposób zatem uznać, by PINB prowadził równolegle dwa postępowania egzekucyjne wobec skarżącej w tej samej sprawie.

Skarżąca zarzuciła także, że tytuł wykonawczy nie spełnia wszystkich wymogów określonych art.27 u.p.e.a. WWINB stwierdził, że tytuł wykonawczy został sporządzony prawidłowo.

Kolejnym zarzutem jest zastosowanie zbyt dolegliwego środka egzekucyjnego. WWINB wskazał, że PINB w przedmiotowej sprawie nie zastosował jeszcze żadnego środka egzekucyjnego i dlatego zarzut ten jest chybiony.

Organ odwoławczy reasumując stwierdził, że zarzuty zażalenia są bezzasadne, a zaskarżonym postanowieniem prawidłowo odmówiono uwzględnienia wniesionych zarzutów.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie I. N. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego P. z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], o odmowie uwzględnienia zarzutów, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonym postanowieniom zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 33 § 1 pkt 1, 6, 10, art. 34 § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070), art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070) - poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., a nie jego uchylenie i orzeczenie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w zażaleniu. Ponadto wskazano, że decyzją z dnia [...] lipca 2017 r.. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał inwestorowi I. N. rozbiórkę części budynku mieszkalnego: 1. rozbudowanej części budynku (o długości 9m i szerokości 9,4 m) - parter i I piętro wraz z fundamentami; 2 i nadbudowy po obrysie istniejącego budynku ([...] x [...] m) z pozostawieniem stropu nad parterem - obiektu zlokalizowanego na działce nr geod. [...] [...] w m. G., gm. G.. Decyzja ta została zmieniona decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], w zakresie określenia lokalizacji budynku.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął egzekucję administracyjną w celu wykonania ww. obowiązku, na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., doręczonego zobowiązanej w dniu [...] kwietnia 2017 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. zobowiązana złożyła zarzuty.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], PINB w K. umorzył postępowanie egzekucyjne, wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] /2019 z dnia [...] marca 2019 r. Postanowienie to zostało skierowane do I. N. reprezentowanej przez radcę prawnego Ł. K.. Postanowienie to nie zostało jednak doręczone pełnomocnikowi zobowiązanej.

Następnie PINB w K. wystawił i doręczył pełnomocnikowi zobowiązanej tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r., dotyczący tego samego obowiązku. Wraz z tym tytułem wykonawczym zostało przesłane postanowienie PINB w K. z [...] lutego 2020 r., nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Następnie PINB w K., postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r.. znak: [...], odmówił uwzględnienia zarzutów. Postanowienie to zostało doręczone w dniu [...] marca 2020 r.

Zarzucono, że postanowienie PINB w K. z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], nie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej. Postanowienie to zostało skierowane do I. N. reprezentowanej przez radcę prawnego Ł. K.. Jednakże nie doszło doręczenia tego postanowienia. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że przesyłka została doręczona do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w P., znajdującego się w budynku przy ul. [...] w P.. Wskazuje na to niewątpliwie pieczątka z napisem "[...] P. Starszy Specjalista I. K....." (pieczątka niewyraźna). Pieczątka imienna wskazuje, że podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru należy do pracownika Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w P. i osoba ta podjęła korespondencję. Wyjaśniono, że Kancelaria Radcy Prawnego Ł. K. znajduje się w sąsiednim budynku przy ul. [...] w P. - na całkowicie odrębnej nieruchomości od budynku przy ul. [...] w P., a pracownicy [...] w P. nie są upoważnieni do odbioru przesyłek kierowanych do Kancelarii znajdującej się w sąsiednim budynku.

Stosownie do art. 110 § 1 k.p.a., który stosuje się odpowiednio, na mocy art. 126 k.p.a., do postanowień, oraz na mocy art. 18 u.p.e.a. stosuje się odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym: "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej." Brak doręczenia postanowienia jedynej stronie postępowania oznacza, że postanowienie to nie weszło do obrotu prawnego. W tym zakresie powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 753/19 i zawartą w nim argumentację.

W świetle powyższego, postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], nie weszło do obrotu prawnego.

Zasadny jest więc nadal zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez niedopuszczalność egzekucji administracyjnej. PINB w K. wszczął egzekucję administracyjną w celu wykonania ww. obowiązku, na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., doręczonego zobowiązanej w dniu [...] kwietnia 2017 r. Wobec faktu, że do obrotu prawnego nie weszło postanowienie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, brak było podstaw do wystawienia i przesłania tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r.

Wskazano, że zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W niniejszej sprawie wobec wystawienia dwóch tytułów wykonawczych zostały wszczęte dwa postępowania egzekucyjne co do tego samego obowiązku. Prowadzenie równolegle dwóch postępowań egzekucyjnych skutkuje niedopuszczalnością egzekucji.

Podkreślono, że wystawienie dodatkowych tytułów wykonawczych jest możliwe tylko w sytuacji określonej w art. 26b, 26c, art. 26ca, 26d u.p.e.a.

W takiej sytuacji postępowanie powinno podlegać umorzeniu na podstawie art. 59 § 1 ust. 1 u.p.e.a.

Skarżąca podtrzymała także zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez nieistnienie obowiązku. W tytule wykonawczym wskazano, że obowiązek rozbiórki wynika z decyzji PINB w K. z dnia [...] lipca 2017 r" nr [...] i dotyczy obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] Tymczasem decyzja ta została zmieniona decyzją WWINB w P. z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], w zakresie określenia lokalizacji budynku.

Strona skarżąca podtrzymała także zarzut naruszenia art. 33 pkt 8 u.p.e.a. poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W tytule wykonawczym wskazano jako środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia. Środek ten jest zbyt uciążliwy spośród wszystkich dostępnych w ustawie egzekucyjnej środków.

Podtrzymano także zarzut naruszenia art. 33 pkt 10 u.p.e.a. poprzez niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. W pkt B.2 wskazano, że egzekucja jest prowadzona na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] i dotyczy obiektu znajdującego się na działce nr [...] Tymczasem decyzja została zmieniona w zakresie obowiązku przez organ II instancji. Podstawą prowadzenia egzekucji winny więc być obie te decyzje. Wobec powyższego brak było podstaw do odmowy uwzględnienia zarzutów.

Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie w sprawie odmowy uwzględnienia zarzutów wniesionych na postępowanie egzekucyjne.

Niniejsza skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie bowiem do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm.) - dalej: u.p.e.a.

Zgodnie z treścią art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Z przepisu tego wynika, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są w sposób enumeratywny wskazane i stanowią sformalizowany środek prawny służący ochronie zobowiązanego. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem jednolicie, że zarzuty mogą być oparte tylko na podstawach wyczerpująco uregulowanych w art. 33 u.p.e.a. (tak wyrok NSA z dnia 2 lutego 2012 r., o sygn. akt II FSK 1469/10, publ. CBOiS). W konsekwencji kontrola Sądu odnosi się do oceny wystąpienia okoliczności wymienionych w tym przepisie.

Natomiast w myśl art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W przypadku egzekucji należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. a-f i pkt 9, stanowiska wierzyciela nie wymaga się.

Organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4 u.p.e.a.).

Skarżąca w toku tego postępowania konsekwentnie podnosiła zarzuty oparte na podstawie art.33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (nieistnienie obowiązku), art.33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. (niedopuszczalność egzekucji), art.33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. (zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego) oraz art.33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. (niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art.27 u.p.e.a.).

Wniesiony na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. zarzut nieistnienia obowiązku wymaga zbadania sprawy. Jednakże w sytuacji, gdy egzekucja prowadzona jest na wniosek wierzyciela, organ egzekucyjny bada z urzędu tylko dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Brak uprawnienia do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym oznacza, że zarzut zobowiązanego oparty na twierdzeniu, że obowiązek nie istnieje (art. 33 § 1 pkt 1), nie może być uwzględniony przez organ egzekucyjny w sytuacji, gdy wierzyciel w wypowiedzi udzielonej w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a. nie potwierdził tego zarzutu, a brak jest innych podstaw merytorycznych do uwzględniania zarzutu z urzędu.

Jak już wspomniano pełnomocnik fachowy skarżącej w piśmie wnoszącym zarzuty, a dalej konsekwentnie w zażaleniu i skardze zarzucił:

a. nieistnienie obowiązku;

b. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej;

c. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego

d. oraz że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt a) należy wskazać, że pojęcie "nieistnienia obowiązku" w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, np. z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów (por. wyrok NSA o sygn. akt II FSK 227/18, publ. CBOiS). Ponadto organ egzekucyjny nie może wnikać w merytoryczną zasadność stwierdzenia obowiązku będącego przedmiotem egzekucji, skoro w tym zakresie sprawa może być przedmiotem analizy w odrębnym postępowaniu. W niniejszej sprawie podstawą tytułu wykonawczego jest decyzja [...] WWINB z [...].11.2017 r. Zarzut nieistnienia obowiązku jest więc nietrafiony.

Zarzut wskazany w pkt c) dotyczący zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego jest również nietrafiony. Grzywna w celu przymuszenia jest najlżejszym środkiem egzekucyjnym, jest mniej dotkliwa niż np. wykonanie zastępcze. Zastosowanie grzywny, która jest jedynym środkiem przymuszającym w systemie środków egzekucyjnych ma na celu przymuszenie do wykonania, a gdy to przymuszenie będzie skuteczne, przepisy prawa przewidują obowiązek umorzenia grzywny (art. 125 u.p.e.a.) lub zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126 u.p.e.a.). Jest to środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 in fine u.p.e.a.). Brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia jest podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego, np. wykonania zastępczego. Jest równocześnie środkiem, który może prowadzić bezpośrednio do celu - przymuszenia zobowiązanego do wykonania nakazanego obowiązku.

Zarzut zawarty w punkcie d) pisma, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. jest również bezzasadny. Wystawiony tytuł wykonawczy 2.2020 zawiera wszystkie elementy adekwatne do wystawionego tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wskazane w art. 27 u.p.e.a.: W myśl art.27 § 1 u.p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera:

1) oznaczenie wierzyciela;

1a) oznaczenie organu albo organów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit, d ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług (Dz. U. poz. 868 oraz z 2018 r. poz. 107 i 650);

2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także NIP lub numeru PESEL, jeżeli zobowiązany taki numer posiada;

3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek;

4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń;

5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej;

6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej;

7) datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela;

8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu;

9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego;

10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej;

11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych;

12) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku;

13) datę doręczenia zobowiązanemu powiadomienia o wniosku o egzekucję administracyjnej kary pieniężnej lub grzywny administracyjnej, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1a;

14) datę, do której można prowadzić egzekucję należności pieniężnej, o której mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. g. § 2. Jeżeli tytuł wykonawczy dotyczy należności spółki nieposiadającej osobowości prawnej, w tytule wykonawczym podaje się również imiona i nazwiska oraz adresy wspólników.

W przedmiotowym tytule wykonawczym nie ma braków w zakresie niezbędnych elementów składowych tytułu wykonawczego, a składająca zarzuty nie sprecyzowała do jakiego konkretnie naruszenia przepisu doszło. Dlatego w ocenie Sądu wystawiony tytuł wykonawczy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nie zawiera uchybień, w związku, z czym zarzuty podnoszone w piśmie w punkcie d) nie mogą być uwzględnione.

Niemniej należy uznać za skuteczny zarzut dotyczący niedopuszczalności egzekucji. Artykuł 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. dotyczy sytuacji, kiedy występuje okoliczność wykluczająca możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów formalnych (podmiotowych lub przedmiotowych). Taką okolicznością, jak słusznie wskazała skarżąca, jest wystawienie dwóch tytułów wykonawczych oraz wszczęcie i jednoczesne prowadzenie dwóch postępowań egzekucyjnych zmierzających do realizacji tego samego obowiązku. Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie. Wbrew bowiem stanowisku organów postępowanie [...] (wszczęte tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] marca 2019) nie zostało skutecznie umorzone postanowieniem [...] z dnia [...] maja 2019 r. w dacie wydania zaskarżonych postanowień.

Wprawdzie postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie egzekucyjne, wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Jednak postanowienie to mimo, że zostało skierowane do I. N. reprezentowanej przez radcę prawnego Ł. K., to jednak nie zostało doręczone do Kancelarii pełnomocnika zobowiązanej. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że przesyłka została doręczona do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w P., znajdującego się w budynku przy ul. [...] w P.. Wskazuje na to niewątpliwie pieczątka z napisem "[...] P. Starszy Specjalista I. K....." (pieczątka niewyraźna). Pieczątka imienna wskazuje, że podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru należy do pracownika Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w P. i osoba ta podjęła korespondencję. Kancelaria Radcy P. K. znajduje się w sąsiednim budynku przy ul. [...] w P. - na całkowicie odrębnej nieruchomości od budynku przy ul. [...] w P., a pracownicy [...] w P. nie są upoważnieni do odbioru przesyłek kierowanych do Kancelarii znajdującej się w sąsiednim budynku. Jest to okoliczność bezsporna.

Tym samym, jak trafnie zarzucano w zażaleniu i skardze, postępowanie egzekucyjne, wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. nie zostało skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego.

Następnie, pomimo powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wystawił i doręczył pełnomocnikowi zobowiązanej tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r., dotyczący tego samego obowiązku. Wraz z tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. zostało przesłane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Stosownie do art. 110 § 1 k.p.a., który to przepis stosuje się odpowiednio, na mocy art. 126 k.p.a., do postanowień, oraz na mocy art. 18 u.p..e.a., który to przepis stosuje się odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym: "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej." Brak doręczenia postanowienia jedynej stronie postępowania oznacza, że postanowienie to nie weszło do obrotu prawnego.

Wydanie drugiego tytułu wykonawczego i prowadzenie postępowania w oparciu o ten tytuł było działaniem nieuprawnionym. Stosownie bowiem do treści art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (§ 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (§ 5pkt 1). W rozpatrywanej sprawie wierzyciel bezpodstawnie wystawił drugi tytuł wykonawczy i skierował go do przymusowej realizacji, doprowadzając do wszczęcia kolejnego postępowania egzekucyjnego.

Wprawdzie organ I instancji już po wniesieniu skargi próbował sanować ten stan rzeczy i w dniu [...].11.2020 r. doręczył skutecznie pełnomocnikowi skarżącej odpis postanowienia PINB w K. z [...].05.2020 r. nr [...] umarzające postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...].03.2019 r. (k.101 – 108 akt sprawy). Jednak działanie to było bezskuteczne w stosunku do zaskarżonych postanowień organów obu instancji, gdyż prawidłowe doręczenie w/w postanowienia z [...].05.2020 r. nastąpiło już po wydaniu zaskarżonych postanowień. Tym samym w dacie ich wydania postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...].03.2019 r. było formalnie w toku, co doprowadziło do równoległego prowadzenia dwóch tożsamych postępowań egzekucyjnych, co jest niedopuszczalne. Dopiero po wniesieniu niniejszej skargi w obiegu prawnym w przedmiotowej sprawie znalazł się tylko jeden tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. dotyczący obowiązku rozbiórki części budynku mieszkalnego. Tak więc wprawdzie aktualnie już nie są prowadzone jednocześnie dwa takie same postępowania egzekucyjne, jednakże Sąd ocenia legalność zaskarżonych postanowień w dacie ich wydania. Wówczas zaś były prowadzone jednocześnie dwa takie same postępowania egzekucyjne. Skuteczny więc był zarzut dotyczący niedopuszczalności egzekucji w myśl art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

Wobec powyższego organy administracji naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art.145 § 1 lit.c) p.p.s.a. uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji wezmą pod uwagę powyższą wykładnię, a także w szczególności to, iż obecnie nie zachodzi już sytuacja jednoczesnego prowadzenia dwóch takich samych postępowań egzekucyjnych.