Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3176/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), Protokolant referent Edyta Brzezicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]września 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

A. G. w piśmie z 29 czerwca 2017 r. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej "MSWiA" lub "Minister") o wyłączenie na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (dalej "ustawa zaopatrzeniowa") zastosowania wobec niego art. 15c i art. 22a tej ustawy.

W uzasadnieniu wniosku skarżący stwierdził, że od [...] września 1986 r. do [...] stycznia 1990 r. pracował w Służbie Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Pełniąc służbę na najniższym stanowisku wypełniał obowiązki zgodnie z prawem, etyką zawodową i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi. Podał, że nie był karany, nie dopuścił się sprzeniewierzenia powinności jako funkcjonariusz i obywatel. Wskazał, że w 1990 r. został pozytywnie zweryfikowany i przyjęty do służby w Policji, gdzie pracował jako [...] do [...] grudnia 1995 r. Następnie, od [...] stycznia 1996 r. pełnił służbę w Służbie Więziennej w Zakładzie Karnym w [...], ostatnio na stanowisku starszego inspektora. Został zwolniony ze służby z dniem [...] października 2009 r. z powodu orzeczenia trwałej niezdolności do służby. Jak skonstatował, powierzone zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie, nie szczędząc sił i zdrowia, o czym świadczą otrzymane nagrody i wyróżnienia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec A. G. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ, przywoławszy treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, stwierdził, że w pierwszym rzędzie zobowiązany jest do weryfikacji spełnienia przez stronę "przesłanek" przewidzianych w ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tego przepisu, które muszą być spełnione łącznie. Następnie Minister dokonał wykładni pojęć "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", po czym stwierdził, że w przypadku A. G., który pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 3 lata, 6 miesięcy i 15 dni, co stanowi około 15,2% ogółu służby (23 lata, 3 miesiące i 6 dni), nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, natomiast – jakkolwiek brak jest dowodów na to, że służba skarżącego po 12 września 1989 r. była pełniona z narażeniem życia i zdrowia, to nie ma podstaw do stwierdzenia, że nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W podsumowaniu, biorąc pod uwagę całokształt służby A. G., a w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990 r., typowy dla ustroju państwa totalitarnego, Minister stwierdził, że sprawa skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, który zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ skonkludował, że uprawnienie określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

A. G. w piśmie z 23 października 2020 r. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] września 2020 r. nr [...].

Skarżący wywiódł, że stosunek okresu służby na rzecz "państwa totalitarnego" do całkowitego okresu pełnionej przez niego służby stanowi zaledwie 15,2%, a zatem jest "bez wątpienia okresem krótkotrwałym", co jednoznacznie stanowi o spełnieniu przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Stwierdził także, że służba pełniona przez niego po 12 września 1989 r. charakteryzowała się osiągnięciami wyróżniającymi go na tle innych funkcjonariuszy, gdyż "realizowana była na najwyższym poziomie w sposób niebudzący żadnych wątpliwości pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. A. G. wskazał, że powyższe znalazło odzwierciedlenie w ocenach pracy oraz licznych wyróżnieniach nagrodami pieniężnymi, dodatkami służbowymi, awansami w stopniu i stanowiska służbowym. Skarżący zaznaczył ponadto, że nie ubiegał się o pracę w strukturze Służby Bezpieczeństwa, tylko w Milicji Obywatelskiej, a jako młody stażem funkcjonariusz nie prowadził samodzielnie działań operacyjnych, a w 1990 r. pozytywnie przeszedł weryfikację i został przyjęty do służby w Komendzie Rejonowej Policji w [...].

Minister decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2020 r. nr [...].

Podobnie, jak w pierwszej decyzji, organ, przywoławszy treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, stwierdził, że zawarte w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Wywiódł, że ich spełnienie otwiera możliwość zastosowania art. 8a ust. 1 względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek.

MSWiA wywiódł, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednakże powinna być rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dostrzegając, że "krótkotrwałość" jest pojęciem nieostrym, stwierdził, że w oparciu o wykładnię językową, należy utożsamiać ją z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Zwrócił także uwagę, że w toku prac legislacyjnych nad regulacją zawartą obecnie w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, nie zaakceptowano propozycji wprowadzenia jednoznacznego progu 20% całego okresu służby. Dlatego, jak skonstatował Minister, należy zakładać, że wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Odnosząc się do drugiej "przesłanki", organ administracji wywiódł, że "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Podobnie, jak w odniesieniu do pojęcia "krótkotrwałości" MSWiA odwołał się do literalnego znaczenia "rzetelności", dochodząc do wniosku, że należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy. Jak skonstatował, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się zdaniem Ministra wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Organ administracji zaznaczył ponadto, że zawarty w drugiej przesłance zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza.

Minister podkreślił wreszcie, że wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy jeszcze o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą starannością. Biorąc pod uwagę powyższe, sam fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień czy też innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby, nie będzie przesądzał, że w danej sprawie spełniony został warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Odnosząc powyższe do realiów przedmiotowej sprawy, organ stwierdził, że A. G. pełnił służbę od [...] lipca 1986 r. do [...] października 2009 r., tj. przez 23 lata, 3 miesiące i 6 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od [...] lipca 1986 r. do [...] stycznia 1990 r., tj. przez 3 lata, 6 miesięcy i 15 dni. Jak skonstatował Minister, skoro skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 3 lata, 6 miesięcy i 15 dni, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". W ocenie organu, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Okresu tego nie można scharakteryzować, jako odpowiadający wskazanej wyżej wykładni językowej pojęcia "krótkotrwałości".

Ponadto Minister zauważył, iż z dokumentów przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że, A. G. w sposób świadomy rozpoczął pracę w strukturze Służby Bezpieczeństwa, o czym świadczy raport z dnia 12 listopada 1985 r. skierowany przez skarżącego do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], w którym zwraca się: "Proszę o przyjęcie (...) do pracy w organach Milicji Obywatelskiej (...)".

Jak dalej wskazał Minister, w tych samych materiałach archiwalnych znajduje się wniosek personalny z 12 listopada 1985 r., w którym w "Uwagach przyjmującego ankietę na podstawie rozmowy z kandydatem" wskazano: "Kandydat (...) posiada ukształtowany światopogląd. (...) Odpowiada do pracy w Służbie Bezpieczeństwa" (akta [...], karta nr [...]).

Organ zauważył ponadto, że z materiałów archiwalnych wynika również, że skarżący pełnił służbę w Służbie Bezpieczeństwa RUSW w [...] na stanowiskach: młodszego inspektora Wydziału "[...]", inspektora Grupy [...], inspektora Referatu oraz inspektora Wydziału Ochrony Konstytucyjnego Porządku Prawa. Ponadto złożył egzamin na podoficera przed Komisją Wyższej Szkoły Oficerskiej im. [...] w [...] i nie podjął próby przeniesienia się poza struktury SB.

Minister zaznaczył, że decyzja o podjęciu służby przez A. G. w strukturach Służby Bezpieczeństwa była decyzją podjętą w pełni świadomie, dobrowolnie i z rozmysłem. Natomiast sama służba na rzecz państwa totalitarnego ze względu na długość jej pełnienia była służbą trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Mając powyższe na uwadze, Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" nie została spełniona.

Następnie organ odwołał się do stanowiska Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2019 r., Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] zawartego w "Informacji o przebiegu służby (...)" oraz "Ocenie rzetelności służby (...)" z [...] lutego 2019 r., jak również dokumentacji dotyczącej przebiegu służby byłego funkcjonariusza przekazanej przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...] przy piśmie z [...] listopada 2017 r., dochodząc do konkluzji, że służba A. G. była pełniona rzetelnie, co oznacza, że została spełnioną "przesłanka" wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Po przedstawieniu opisanej powyżej analizy spełniania przez A. G. "przesłanek" przewidzianych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, Minister ponownie podkreślił, że skarżący pełnił służbę przez 23 lata, 3 miesiące i 6 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa przez 3 lata, 6 miesięcy i 15 dni, co stanowi około 15 % całkowitej służby, a zatem znaczną jego część i w ocenie organu ma możliwości uznania go za okres krótkotrwały. Dalej organ przypomniał, że by można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" obie przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie. Jak skonstatował Minister, ponieważ w przypadku A. G. w rozpatrywanym stanie faktycznym przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona, sprawa nie może stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku", a zatem organ nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do skarżącego stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Następnie jednak, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, Minister stwierdził, że kluczowe znaczenie w kontekście badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" powinno stanowić również ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego j ego zadań i funkcji.

Mając to na uwadze, organ stwierdził, że z kopii akt osobowych przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że A. G. w trakcie służby w Służbie Bezpieczeństwa miał podwyższane uposażenie zasadnicze, dodatek służbowy oraz dodatek specjalny: "(...) przyznano dodatek specjalny (...) mianowano na stanowisko inspektora Referatu SB RUSW w [...] (...) kategorii dodatku służbowego i dodatkiem specjalnym (...)"

- karta przebiegu służby; "(...) odwołuję z zajmowanego stanowiska i mianuję na stanowisko inspektora Referatu SB RUSW w [...] (...) kategorii dodatku służbowego i dodatkiem specjalnym (...) notatka dołączona do rozkazu personalnego.

Minister podniósł również, że przy dokonywaniu oceny, czy sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" istotne znaczenie miała postawa skarżącego, związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach SB oraz charakter wykonywanych przez niego zadań. Organ wskazał, że z kopii akt osobowych wynika, że w okresie od [...] lipca 1986 r. do [...] stycznia 1990 r. A. G. pełnił służbę w jednostkach organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa na stanowisku: młodszego inspektora Wydziału "[...]", inspektora Grupy [...], inspektora Referatu oraz inspektora Wydziału Ochrony Konstytucyjnego Porządku Prawa RUSW w [...], tj. w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Dalej organ wywiódł, że Biuro "[...]" Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, w którym skarżący pełnił służbę, jako samodzielny pion specjalizujący się w wyszukiwaniu "zagrożeń" w społeczeństwie zajmowało się kontrolą przesyłek pocztowych (tajną perlustracją korespondencji). Do jego zadań należało blokowanie wszelkich prób przesyłania pocztą zakazanej literatury, czy rozprzestrzeniania w ten sposób treści niepożądanych. Wśród spraw, którym Pion "[...]" poświęcał szczególną uwagę był Kościół oraz kontakty obywateli polskich z zagranicą. W trakcie przeglądania korespondencji funkcjonariusze pionu "[...]" uzyskiwali informacje, które w ich odczuciu mogły zagrozić systemowi i w zależności od potrzeb pionów operacyjnych przeglądali, fotokopiowali lub przejmowali listy i paczki przychodzące na wskazany adres lub wysyłane przez wskazaną osobę. Często do rozpoczęcia śledztwa wystarczył jeden przechwycony list.

Organ odwołał się także do opinii służbowej A. G. za okres od [...] czerwca 1988 r. do [...] czerwca 1989 r. cytując za nią "Wyróżniany premiami pieniężnymi przez Szefa RUSW. (...) Mimo stosunkowo krótkiego okresu pracy w resorcie SW poznał i właściwie stosuje w praktyce podstawowe formy i metody pracy. (...) Jest pracownikiem operacyjnym i realizuje zadania w zakresie zainteresowań pionu [...] Służby Bezpieczeństwa. Wywiązuje się z zadań i osiąga wyniki na poziomie zadowalającym. (...) Przewidywany w dalszym ciągu na zajmowanym stanowisku.(...)".

Uwzględniając powyższe, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji skonstatował, że A. G. był funkcjonariuszem operacyjnym, merytorycznym, wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa, który systematycznie podnosił swoją wiedzę zawodową, awansował w strukturach Służby Bezpieczeństwa, czerpał z tej organizacji pełne przywileje i korzyści materialne, przyczyniając się do jej trwania i rozwoju. Nie był pracownikiem realizującym obowiązki o charakterze technicznym, niewymagającym zaangażowania, co uniemożliwia stwierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", wyłączającym w stosunku do ww. stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ podniósł także, że A. G., należąc do PZPR, utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. Odwołał się do opinii służbowej skarżącego za okres od [...] czerwca 1988 r. do [...] czerwca 1989 r., cytując za nią: "PZPR – członek (...) opiniowany jest pracownikiem o światopoglądzie materialistycznym. Reprezentuje dobry poziom wyrobienia politycznego (...)", po czym przytoczył encyklopedyczny opis PZPR.

Odnosząc się do argumentów strony dotyczących jej zaangażowania w realizację powierzonych zadań, otrzymywania w toku służby pozytywnych opinii służbowych, nagród oraz charakteru zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikającego z niego prawdopodobieństwa zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, Minister stwierdził, że nie neguje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Skonstatował, że osiągnięcia strony zasługują w pełni na uznanie i szacunek, jednakże nie mają kluczowego znaczenia w sprawie, wobec braku zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", związanego z długością okresu służby A. G. pełnionej na rzecz państwa totalitarnego oraz jego zaangażowaniem i świadomością uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa.

W końcowej części wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, Minister ponownie zaznaczył, że by można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie. Zaznaczył, że ustawodawca, konstruując przywołany przepis, pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą użył spójnika "oraz" zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny. Jeszcze raz podkreślił, że A. G. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 3 lata, 6 miesięcy i 15 dni i w ocenie organu nie ma możliwości uznania tego okresu za krótkotrwały. Za – również - istotny z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy organ uznał fakt, że w trakcie służby po 12 września 1989 r. nie zostały stronie nadane żadne ordery i odznaczenia państwowe oraz odznaki/medale resortowe, co pozwala na stwierdzenie, że w służbie nie wyróżniał się szczególnymi osiągnięciami wykraczającymi poza zakres zwykłych obowiązków, czy też czynami przynoszącymi znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Zdaniem MSWiA strona nie wykazała się zatem szczególnymi zasługami w służbie Państwu i społeczeństwu, czy też wybitnymi osiągnięciami w działalności publicznej podejmowanej z pożytkiem dla kraju. Biorąc zatem pod uwagę długość służby na rzecz państwa totalitarnego, brak orderów, odznaczeń państwowych, odznak/medali resortowych, czy też szczególnych osiągnięć wyróżniających go na tle innych funkcjonariuszy, jak również zważywszy na wyżej opisaną postawę, związaną z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, w ocenie Ministra przedmiotowa sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

A. G. zaskarżył decyzję Ministra z [...] lipca 2021 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, które miało wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2020 r.

2. zobowiązanie organu do wydania w terminie określonym przez Sąd decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie A. G., organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Zwrócił uwagę na konieczność szczególnie starannego i dogłębnego uzasadnienia decyzji o charakterze uznaniowym.

Wywiódł także, że w jego przypadku zostały spełnione obie przesłanki formalne zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Okres służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, który wyniósł około 15,2% ogółu służby jest zdaniem skarżącego bez wątpienia okresem krótkotrwałym. Wskazując na nieostry charakter pojęcia "krótkotrwałości", podkreślił, że musi być ona każdorazowo oceniana indywidualnie.

A. G. wywiódł także, że służba, którą pełnił – wbrew stanowisku Ministra – realizowana była na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod względem jakościowym, ani z punktu widzenia honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Skarżący nie zgodził się także Ministrem, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Stwierdził, że stanowisko organu oparte jest w istocie na domniemaniu. Skonstatował, że brak jest dowodów uzasadniających przyjęcie, że służba, którą pełnił od [...] lipca 1986 r. do [...] stycznia 1990 r. charakteryzowała się indywidualnym zaangażowaniem w działalność ukierunkowaną na realizację zadań państwa totalitarnego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] września 2020 r. wydano z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej "ustawa zaopatrzeniowa"), które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

I.

Z uwagi na to, że zakres okoliczności faktycznych, których ustalenie jest niezbędne do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej, jest determinowany przez hipotezę normy prawnej zawartej w przepisie prawa materialnego stanowiącym podstawę wydania tej decyzji, w pierwszej kolejności należało wyjaśnić na czym polegał stwierdzony przez Sąd błąd wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, który miał

– co jednoznacznie wynika z uzasadniania zaskarżonej decyzji – wpływ na wynik sprawy.

I.1.

Zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Jak już wielokrotnie zaznaczał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" zawarta w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej przedstawia się jako kryterium wyjściowe dla analizy sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to może być obalone w konkretnym stanie faktycznym, między innymi z uwagi na charakter i rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4747/21, z 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21, z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3026/21 i z 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 532/20 – niepublikowane; dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl).

Regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy rozumieć jako instrument prawny, w który wyposażono ministra właściwego do spraw wewnętrznych po to, by wszechstronnie zbadał sprawę określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten - objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" - w istocie jest osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie rygorystycznych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie w odniesieniu do osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera zatem jedną przesłankę, tj. "szczególnie uzasadniony przypadek", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów pomocniczych, tj. "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Kryteria te, poprzez zwrot "ze względu na", wyłącznie dookreślają bowiem treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", a nie stanowią oddzielnych przesłanek stwierdzenia takich "przypadków". Nie mogą być też uznane za przykłady "szczególnie uzasadnionych przypadków", ponieważ ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", stosowanym w sytuacji przedstawiania niewyczerpującego katalogu przesłanek. Treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków", a ich zadaniem jest ułatwienie ustalenia, czy w przypadku konkretnej osoby zostało obalone domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Brak spełnienia któregoś z kryteriów opisanych w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza więc automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", lecz wymaga ustalenia, czy służba określonej osoby, mimo to że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań i czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej - służbie na rzecz państwa jako takiego.

Mając powyższe na uwadze, należało uznać, że MSWiA kilkakrotnie stwierdzając w uzasadnieniu tak zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, że art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zawiera dwie przesłanki formalne, które muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednej z nich powoduje, że sprawa nie może stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku, dokonał błędnej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Ponieważ w zaskarżonej decyzji organ wprost skonstatował, że właśnie z powodu niespełniania jednej z dwóch "przesłanek" (określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej) nie miał możliwości wyłączenia w stosunku do skarżącego stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, stwierdzone naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

I.2.

MSWiA błędnie zinterpretował także zawarte w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" należy bowiem rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Stwierdzenie rzetelności działania nie wymaga zatem legitymowania się nagrodami, czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, jakkolwiek nagrody takie i wyróżnienia mogą być jednym z dowodów świadczących o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków.

Stwierdzając zatem, że postawa rzetelnego funkcjonariusza obejmuje nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych, organ dopuścił się błędnej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 także w zakresie rozumienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ organ stwierdził, że w przypadku A. G. kryterium wynikające z tego przepisu zostało spełnione.

II.

Decyzja wydawana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest tzw. decyzją uznaniową. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, działając w granicach wyznaczonych normatywną podstawą materialnoprawną, jest bowiem upoważniony na ostatnim etapie stosowania tej normy do wyboru jednego z dwóch ustawowo dopuszczalnych rozstrzygnięć sprawy, tj. do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, bądź do odmowy wyłączenia stosowania tych przepisów. Warunkiem prawidłowego zastosowania właściwie wyłożonej normy prawa materialnego zawartej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest uprzednie należyte ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji minister właściwy do spraw wewnętrznych musi zatem kierować się, określonymi w K.p.a., ogólnymi zasadami postępowania oraz przepisami określającymi jego obowiązki w postępowaniu dowodowym. Stosownie do treści art. 7 K.p.a. w toku postępowania powinnością organu jest zatem stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.).

II.1.

Zgodnie z wyżej wywiedzionym rozumieniem art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zasadniczym elementem stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej w oparciu o ten przepis jest ustalenie, czy służba określonej osoby była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań i czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej - służbie na rzecz państwa jako takiego.

W postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wykazano, że A. G. podejmował działania, które można uznać za bezpośrednie zaangażowanie w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.

II.2.

Eksponowane przez organ, wynikające z akt osobowych A. G., okoliczności dotyczące podwyższenia uposażania zasadniczego, przyznania dodatku służbowego i specjalnego, czy premii, nie świadczą o jego bezpośrednim zaangażowaniu w realizację zadań państwa totalitarnego. Również fakt złożenia przez skarżącego podania o przyjęcie do pracy w Milicji Obywatelskiej, nie jest dowodem na to, że po wstąpieniu do Służby Bezpieczeństwa realizował on inne zadania niż typowe czynności podejmowane w ramach służby publicznej. Podobnie, wskazanie w opinii służbowej, że A. G. jest pracownikiem operacyjnym, właściwie stosującym w praktyce podstawowe formy i metody pracy, czy stwierdzenie, że złożył on egzamin przed Komisją Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...] - bez wykazania, że umiejętnościom tym, czy zdobytym kalifikacjom, towarzyszyło indywidualne i osobiste zaangażowanie w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego – nie stanowią wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że działalność skarżącego nie była działalnością sprowadzającą do zwykłych, standardowych czynności, jakie były podejmowane w ramach służby publicznej.

Należy podkreślić, że wywiedzione wyżej rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3815/21, z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21, z 10 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3267/21 – niepublikowane; poza pierwszym z wymienionych dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Także zatem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ogólne spostrzeżenia dotyczące zakresu zadań i metod działania Pionu "[...]" MSW nie mogą stanowić podstawy do przypisania skarżącemu osobistego zaangażowania w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego

Również podkreślana przez organ administracji przynależność A. G. do PZPR nie świadczy zdaniem Sądu o realizacji przez skarżącego zadań i funkcji państwa totalitarnego. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie odwołuje do przynależności organizacyjnej. "Formalna" przynależność do określonych organizacji (w tym przypadku - PZPR) nie może być więc traktowana jako równoznaczna z bezpośrednim zaangażowaniem w realizację tego typu zadań i funkcji. O ile zatem organ administracji nie ustali, że funkcjonariusz, przynależąc do określonej organizacji, pełnił w jej strukturach taką pozycję i podejmował takie zadania, że jednocześnie realizował zadania państwa totalitarnego, jest to okoliczności obojętna dla oceny przesłanek uprawniających do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

O podejmowaniu przez skarżącego czynności świadczących o jego bezpośrednim zaangażowaniu w realizację zadań państwa totalitarnego nie może też z pewnością świadczyć wyznawany przez niego światopogląd, czy "dobry poziom wyrobienia politycznego".

II.3.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że organ administracji nie rozpatrzył wszechstronnie materiału dowodowego, zaś ocena dowodów, która doprowadziła do wniosku, że w odniesieniu do A. G. nie można mówić o "szczególnie uzasadnionym przypadku", nosi cechy dowolności. MSWiA naruszył zatem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone uchybienia skutkowały bowiem nieuprawnionym, nieznajdującym oparcia w zebranych i ocenionych przez organ administracji dowodach, stwierdzeniem, że skarżący podejmował działania, które wykluczają uznanie jego przypadku za szczególny.

III.

Ponownie rozpatrując sprawę, Minister przede wszystkim uwzględni, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jednocześnie organ uwzględni, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowody i okoliczności dotyczące tak samego A. G., jak i zadań komórki organizacyjnej, w której pełnił służbę oraz celów i zadań PZPR, nie świadczą o tym, że skarżący był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a w konsekwencji o tym, że brak jest podstaw do stwierdzenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Minister weźmie pod uwagę, że służba "na rzecz" państwa nie musi być tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny np. w powołanych wyżej wyrokach: z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 2470/21, z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4747/21, z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3815/21, z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19).

IV.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] września 2020 r.

Należy ponadto wyjaśnić, że w sprawie nie miał zastosowania wskazany przez skarżącego art. 145a § 1 powołanej ustawy. Zgodnie z nim, w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Jak wyżej wywiedziono, decyzja podejmowana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest tzw. decyzją uznaniową. Sąd nie może zatem zobowiązać organu, do wydania – jak oczekuje tego A. G. – decyzji o wyłączeniu stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.