Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 497/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 124 ust.1 ust. 3, ust. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 15, art. 80 art. 139
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 4 października 2019 r. spółka A (dalej jako: "spółka", "inwestor") wystąpiła do Starosty, na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), dalej jako: "u.g.n.", o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej nr "[...]", położonej w miejscowości R., gm. G., zapisanej w KW nr "[...]", stanowiącej własność E. K. poprzez zezwolenie na budowę sieci elektroenergetycznej średniego napięcia dla okolicznych mieszkańców gminy G. i gminy M. Wnioskodawca wyjaśnił, że prace budowlano-montażowe będą polegały na zdemontowaniu istniejącej linii napowietrznej we wskazanym fragmencie oraz wybudowaniu nowej sieci elektroenergetycznej napowietrznej i kablowej zgodnie z załączoną mapą do celów projektowych. Długość projektowanej sieci elektroenergetycznej: linia kablowa średniego napięcia SN 15kV

o długości 145 m i dwa stanowiska słupowe (wymiana istniejących słupów

i posadowienie nowych słupów przy granicy działki). Pas służebności wynosi 3,6 m dla linii napowietrznej oraz 0,5 m dla linii kablowej. Łączna powierzchnia zajętego terenu wynosi 74,5 m2. Inwestor podał, że długość istniejącej sieci elektroenergetycznej niepodlegająca przebudowie wynosi 11 m. Pas służebności wynosi 3,6 m. Powierzchnia zajętego terenu wynosi 39,6 m2. Inwestor udokumentował, że podejmował próby uzyskania zgody właścicielki na wskazane roboty, jednak do porozumienia nie doszło.

Decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Starosta: 1. ograniczył sposób korzystania z części wskazanej nieruchomości przez zezwolenie spółce na wykonanie prac polegających na budowie sieci elektroenergetycznej średniego napięcia poprzez zdemontowanie istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia oraz wybudowanie nowej sieci elektroenergetycznej napowietrznej i kablowej oraz wymianę dwóch stanowisk słupowych (wymiana istniejących słupów i posadowienie nowych słupów przy granicy działki); wskazał, że wielkość powierzchni przeznaczonej do zajęcia na czas prowadzenia prac wynosi 39,6 m2; Podał, iż obszar przeznaczony do zajęcia działek oraz przebieg planowanej inwestycji przedstawia załącznik graficzny Nr 1 do niniejszej decyzji;

2. zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu prac związanych z zadaniem inwestycyjnym; jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego byłoby niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty - wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania na rzecz właściciela działki nr "[...]";

3. wskazał, że decyzja ostateczna o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskowana inwestycja celu publicznego jest zgodna ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalił, że dla terenu miejscowości R. obowiązuje miejscowy planem zagospodarowania przestrzennego gminy G., zatwierdzony uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" r. , gdzie działka nr "[...]" znajduje się na terenie oznaczonym symbolem - T 10 - tereny rolne szczególnie chronione. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. Rozdziału 3 - "dopuszczają projektowanie i realizowanie sieci infrastruktury technicznej poprzez tworzenie lokalnych korytarzy infrastruktury technicznej równolegle do pasów drogowych oraz kanałów systemu melioracyjnego". Przebieg planowanej inwestycji mieści się w przywołanych ustaleniach planu oraz jest z nim zgodny. W odniesieniu do przesłanki dotyczącej przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, organ uznał, na podstawie dostarczonej przez inwestora korespondencji oraz ustaleń wynikających rozprawy administracyjnej, że rokowania zostały przeprowadzone i zakończyły się wynikiem negatywnym. Podał, że właściciel nieruchomości na rozprawie przedstawił swoje żądania i odmówił składania wszelkich dodatkowych wyjaśnień.

E. K., reprezentowana przez adwokata, (dalej jako: "skarżąca) wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

1. art. 124 ust 3 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rokowań z właścicielem nieruchomości przez osobę uprawnioną, które to rokowania poprzedzają skuteczne wszczęcie postępowania administracyjnego, i w efekcie końcowym nie zastosowanie przez organ I instancji dyspozycji art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania;

2. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez brak zawarcia w planie miejscowym, decyzji jak i jej załączniku stanowiącym mapę, ścisłego zakresu ograniczenia prawa własności nieruchomości, polegającego na zaniechaniu oznaczenia szerokości pasa technicznego mającej zostać posadowionej linii energetycznej wraz ze słupami oraz zaniechaniu zamieszczenia w samej decyzji zezwolenia na funkcjonowanie ww. infrastruktury

o określonych parametrach, co powoduje w konsekwencji niemożność ustalenia precyzyjnego zakresu częściowego wywłaszczenia danej nieruchomości, która to decyzja po uzyskaniu waloru ostateczności stanowi podstawę wpisu do ksiąg wieczystych;

3. art. 7, art. 8 § 1, art 11, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez zaniechanie zbadania czy planowana infrastruktura nie stoi w kolizji z podstawową funkcją terenu, stosownie do zapisu § 12 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego. Zdaniem skarżącej przy ocenie zgodności planowanej inwestycji pominięto § 22 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego.

Pismem z 15 kwietnia 2020 r. organ II instancji zwrócił się do pełnomocnika inwestora o przesłanie pełnomocnictwa za okres podjęcia próby rokowań z właścicielką nieruchomości (pisma z dnia 25.06.2019 r. oraz 12.07.2019 r.), bowiem w aktach sprawy brak było dokumentu z tego okresu. Równocześnie organ odwoławczy poprosił o wyjaśnienie, czy pojęcie pasa służebności użyte we wniosku należy utożsamiać

z obszarem obciążonym służebnością, czyli tzw. pasem technologicznym?

W odpowiedzi z 20 kwietnia 2020 r., pełnomocnik spółki przedłożył pełnomocnictwo obejmujące okres prowadzonych rokowań z właścicielką terenu. Wyjaśnił, że dla linii napowietrznej pas służebności wynosi 3,6m i jest równoważny

z pasem technologicznym. W przypadku linii kablowej wydziela się pas służebności

i pas technologiczny. Po wybudowaniu sieci elektroenergetycznej pas służebności dla linii kablowej wynosi 0,5 m. Natomiast pas technologiczny zostanie określony przez kierownika budowy przed rozpoczęciem robót budowlanych i przekazaniem terenu na budowę sieci elektroenergetycznej kablowej i napowietrznej średniego napięcia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Wojewoda:

1. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w pkt 1 i orzekł co do istoty w ten sposób, że:

a) ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu R., gmina G., nr "[...]" o pow. 3,8700 ha, KW "[...]", stanowiącej własność E. K., poprzez zezwolenie spółce na wykonanie prac polegających na budowie sieci elektroenergetycznej średniego napięcia dla okolicznych mieszkańców gminy G. i gminy M.. Ograniczenie polega na:

- prawie do korzystania z przedmiotowej nieruchomości w zakresie niezbędnym do zdemontowania dwóch odcinków istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia od stacji transformatorowej do dwóch istniejących słupów oraz wybudowania w tym miejscu nowej sieci elektroenergetycznej kablowej z wymianą stanowisk słupowych na nowe (słupy na jednej żerdzi) i przewieszeniu linii napowietrznej na projektowane słupy. Długość projektowanej sieci elektroenergetycznej kablowej średniego napięcia SN 15 kV na ww. działce wynosi 145 m i dwa stanowiska słupowe. Łączna powierzchnia zajętego terenu wynosi 74,5 m2, pas służebności wynosi 3,6 m dla linii napowietrznej, natomiast pas służebności dla linii kablowej - 0,5 m. Lokalizację projektowanego stanowiska słupowego oraz przebieg projektowanej linii kablowej na dz. nr "[...]", przedstawia załącznik graficzny Nr 1, stanowiący integralną część decyzji organu

I instancji;

- prawie do korzystania z przedmiotowej nieruchomości w zakresie niezbędnym do dokonywania konserwacji, remontów, modernizacji, usuwania awarii oraz przebudowy urządzeń których instalacji elektroenergetycznych o których mowa w lit. a), wraz

z prawem wejścia i wjazdu na teren odpowiednim sprzętem przez pracowników Przedsiębiorstwa Energetycznego oraz przez wszystkie podmioty i osoby, którymi Przedsiębiorstwo Energetyczne posługuje się w związku z prowadzoną działalnością;

2. w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I Instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 124 ust. 1, 2 i 6 u.g.n. Skonstatował, że zgodnie z tymi unormowaniami na pozytywne rozpatrzenie wniosku mogą mieć wpływ dwie okoliczności, tj. brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie robót, udokumentowanej przeprowadzonymi rokowaniami oraz zgodność inwestycji z miejscowym planem lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyjaśnił, że wnioskowane zamierzenie stanowi inwestycję celu publicznego. Uznał, że spełniony został warunek poprzedzenia wydania decyzji rokowaniami, zmierzającymi do uzyskania zgody właścicielki nieruchomości. Podał, że zgodnie z wyrokiem NSA z 6 lipca 2016 r. (sygn. akt. I OSK 179/15) na ocenę prawidłowości rokowań nie mają wpływu same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował stronie takie warunki, które są dla niej korzystne, czy takie, które są dla niej nie do przyjęcia. Rolą organu jest wyłącznie zbadanie, czy rokowania w ogóle się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami. Z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że pełnomocnik inwestora przeprowadził próby polubownego ustalenia warunków umowy w sprawie budowy sieci elektroenergetycznej średniego napięcia, które zostały zakończone wynikiem negatywnym. Pełnomocnik posiadał umocowanie spółki. Ustalono, że

w prowadzonej korespondencji wnioskodawca proponował ustanowienie służebności przesyłu oraz jednorazowe wynagrodzenie za wejście na nieruchomość. Pomimo skutecznego doręczenia korespondencji, skarżąca nie ustosunkowała się do przedłożonych propozycji (pisma z dnia 25.06.2019 r. i 12.07.2019 r.). Przeprowadzona w dniu 20 listopada 2019 r. rozprawa administracyjna nie doprowadziła również do zawarcia ugody między stronami. W trakcie rozprawy inwestor podtrzymał swój wniosek w całości, natomiast właścicielka nieruchomości wyraziła zgodę na wejście na działkę pod warunkiem otrzymania odszkodowania za zniszczone uprawy polowe w wysokości 100 zł/m2 (rocznie) oraz ustanowienia służebności przesyłu z taką stawką. Na prośbę spółki o wyjaśnienie ww. warunków, właścicielka odmówiła sprecyzowania swoich żądań. Odnosząc się do warunku zachowania zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem T-10 - tereny rolne szczególnie chronione. Zgodnie z zapisami Rozdziału 3 w zakresie infrastruktury technicznej § 22 pkt 3, jeżeli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej, to sieć infrastruktury technicznej należy projektować i realizować z uwzględnieniem zasad takich jak m.in. tworzenie lokalnych korytarzy infrastruktury technicznej równolegle do pasów drogowych oraz kanałów systemu melioracyjnego. Zapis § 27 ust. 8 wskazuje, że przy modernizacji sieci lub budowie nowych linii obowiązują zasady określone w § 22 pkt 3. Zatem w części tekstowej planu nie tylko dopuszczono budowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, lecz także określono preferowany przebieg. Organ uwzględnił, że plan wyklucza prowadzenie projektowanych linii napowietrznych przez obszary chronionego krajobrazu i użytki ekologiczne oraz ukośnie przez pola. Przyjął, że symbol terenu T-10, tj. teren rolny szczególnie chroniony, na którym znajduje się działka nr "[...]", nie jest równoznaczny z obszarem chronionego krajobrazu, bowiem na przedmiotowej działce zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie ma oznaczeń symboli stref ochrony konserwatorskiej. Organ odwoławczy uznał, że przebieg planowanej inwestycji mieści się w przywołanych ustaleniach planu oraz jest z nim zgodny.

W ocenie Wojewody jakkolwiek stanowisko przyjęte w decyzji Starosty jest trafne co do zasady, to jednak w postępowaniu odwoławczym należało orzec merytorycznie, bowiem decyzja Starosty nie odpowiadała w pełni ustaleniom dowodowym. Zdaniem organu II instancji należało odmiennie rozstrzygnąć o wielkości powierzchni zajętego terenu. Wojewoda powołał się na treść wniosku i pisma inwestora z 20 kwietnia 2020 r. Wskazał, że zgodnie z wyjaśnieniami inwestora dla linii napowietrznej pas służebności wynosi 3,6m i jest równoważny z pasem technologicznym. Natomiast w przypadku linii kablowej wydziela się pas służebności i pas technologiczny. Po wybudowaniu sieci elektroenergetycznej pas służebności dla linii kablowej wynosi 0,5 m. Natomiast pas technologiczny zostanie określony przez kierownika budowy przed rozpoczęciem robót budowlanych i przekazanie terenu na budowę sieci elektroenergetycznej kablowej

i napowietrznej średniego napięcia. Zauważył, że we wniosku inwestor określił łączną powierzchnię zajętego terenu, która wynosi 74,5 m2. W zaskarżonej decyzji Starosty wielkość powierzchni przeznaczonej do zajęcia na czas prowadzenia prac na działce wynosi 39,6 m2. Jednak we wniosku inwestor zawarł informację o zajętym terenie, który wynosi 39,6 m2, ale dotyczyło to istniejącej sieci elektroenergetycznej nie podlegającej przebudowie, która wynosi 11 m. Wykonanie decyzji uprawniającej inwestora do dostępu do nieruchomości w nieco węższym zakresie, mogłoby okazać się co najmniej utrudnione. W tym zakresie zaistniała konieczność sprostowania wielkości powierzchni zajętego obszaru przez organ odwoławczy.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o jej uchylenie i zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 15 k.p.a oraz art. 124b ust. 1 i 2 u.g.n w zakresie podjęcia rozstrzygnięcia w punkcie 1 a) tiret drugie dotyczącego ograniczenia prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem decyzji, polegającego na prawie do korzystania z przedmiotowej nieruchomości

w zakresie niezbędnym do dokonywania konserwacji, remontów, modernizacji, usuwania awarii oraz przebudowy urządzeń, instalacji elektroenergetycznych o których mowa w lit. a) decyzji, wraz z prawem wejścia i wjazdu na teren odpowiednim sprzętem przez pracowników Przedsiębiorstwa Energetycznego oraz przez wszystkie podmioty

i osoby, którymi Przedsiębiorstwo Energetyczne posługuje się w związku z prowadzoną działalnością, które to rozstrzygnięcie nie było przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Skarżąca podniosła, że we wskazanym zakresie organ odwoławczy nie zachował tożsamości przedmiotowej, bowiem nałożył na stronę nowe obowiązki

i prawa nie objęte wnioskiem;

2. art. 139 k.p.a. (reformationis in peius) w zw. z art. 124 i art. 124b u.g.n. poprzez zamieszczenie w osnowie decyzji rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1. lit. a) tiret drugie, co skutkuje pogorszeniem sytuacji prawnej i faktycznej skarżącej;

3. art. 124b ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez wydanie treści rozstrzygnięcia zawartego

w decyzji w punkcie 1. lit. a) tiret drugie, przy czym obowiązek przewidziany treścią ww. przepisów dotyczyć może inwestycji istniejącej w momencie podejmowania rozstrzygnięcia przez organ, jak i mieścić się w ramach czasowych ograniczenia prawa własności, wynoszących maksymalnie okres 6 miesięcy; w niniejszej sytuacji Wojewoda wydał decyzję co do inwestycji planowanej bez jakichkolwiek ram czasowych, co narusza dyspozycję przytaczanych przepisów prawa;

4. art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez brak przeprowadzenia rokowań poprzedzających uzyskanie zgody na wykonanie prac przez podmiot uprawniony; skarżąca podniosła, że skierowanie wniosku o podjęcie rokowań z błędnym pełnomocnictwem nie obliguje drugiej strony do podjęcia tychże rokowań, dlatego pisma pozostawiła bez odpowiedzi; wszelkie zaś negocjacje na etapie toczącego się postępowania nie mogą zostać zrównane z rokowaniami o jakich mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.;

5. art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 139 k.p.a., art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 136 § 1 k.p.a., 140 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 7, 8 § 1 k.p.a. poprzez:

a) dowolne określenie szerokości pasa technologicznego (mylnie oznaczonego jako pas służebności) zajętego pod budowę szerokości 0,5 m dla linii kablowej oraz dla linii napowietrznej 3,5 m, bez zasięgnięcia opinii biegłych z zakresu geodezji oraz z zakresu budowy i eksploatacji sieci energetycznej,

b) określenie szerokości pasów technologicznych li tylko na podstawie pisma inwestora w trakcie postępowania przed organem odwoławczym, co narusza zasadę reformationis in peius, dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oraz zaufania organów do władzy publicznej, w tym zasady bezstronności i równego traktowania,

c) dowolną zmianę obszaru określonego pod budowę i korzystanie z inwestycji (przy czym wniosek inwestora oraz decyzja Starosty określały powierzchnię pod budowę, zaś Wojewoda ograniczył prawo własności skarżącej o tę powierzchnię również w zakresie korzystania z tej infrastruktury, co również jest przedmiotem niniejszego zarzutu) bez konieczności zasięgnięcia opinii biegłych, naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz reformationis in peius;

6. art. 7, art. 8 § 1, art 11, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez pominięcie

w analizie zapisów § 22 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego wskazującego, iż wyklucza się prowadzenie projektowanych linii napowietrznych przez użytki ekologiczne oraz ukośnie przez pola jak i zaniechanie zbadania czy planowana infrastruktura nie stoi w kolizji

z podstawową funkcją terenu, stosownie do zapisu § 12 ust. 3 pkt 1 aktu planistycznego;

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), stosownie do zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 19 października 2020 r., z powodów w nim wskazanych. O treści zarządzenia strony zostały poinformowane pismami z 19 października 2020 r. Pouczono strony o możliwości wypowiedzenia się na piśmie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej: "p.p.s.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zastosowany na wniosek spółki art. 124 u.g.n. stanowi w ust. 1, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl ust. 2 starosta udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek. Odpowiednio do kolejnych ustępów: udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3). Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 (ust. 4). Jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości (ust. 5). Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych

z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio (ust. 6). Decyzja ostateczna, o której mowa

w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki (ust. 7).

Redakcja tego przepisu wskazuje, że w drodze decyzji właściwy organ udziela zezwolenia w zakresie ust. 1 art. 124 u.g.n. W ustępach 4-7 art. 124 u.g.n. ustawodawca określił natomiast skutki wydania zezwolenia. Przepisy te są powszechnie obowiązujące, mają moc bezwzględnie wiążącą i nie ma potrzeby ich powielania

w sentencji decyzji. Organ odwoławczy określając zakres udzielonego zezwolenia

w pkt 1 lit. a tiret drugie rozstrzygnięcia uwzględnił, jak wnioskować można, treść art. 124 ust. 6 u.g.n., którego brzmienie zbliżone jest do regulacji art. 124b u.g.n.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że orzekał na podstawie 124 u.g.n. Przytoczył treść ust. 6 tego artykułu. Okoliczność, że na stronie 5 uzasadnienia organ w jednym miejscu wskazuje art. 124b u.g.n. wydaje się być omyłką pisarską. Art. 124 ust. 6 i art. 124b u.g.n. dotyczą odmiennych stanów faktycznych. Art. 124 ust. 6 u.g.n. zobowiązuje właściciela nieruchomości do udostepnienia nieruchomości w celu konserwacji oraz usuwania awarii przewodów przeprowadzonych w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten ma zastosowanie z mocy prawa jako następstwo wydania zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, bez konieczności występowania o dodatkową zgodę w podanym w ust. 6 zakresie. Dlatego organ odwoławczy nie powinien orzekać w ogóle na podstawie art. 124 ust. 6 u.g.n. Przy czym gdyby zawarte w pkt 1 lit. a tiret drugie rozstrzygnięcie odpowiadało dokładnie treści art. 124 ust. 6 u.g.n. nie stanowiłoby to istotnego naruszenia prawa. Jednak organ w pkt 1 lit. a tiret drugie orzekł sprzecznie z tym unormowaniem, bowiem rozszerzył uprawnienie inwestora o prawo do remontu, modernizacji a nawet przebudowy inwestycji, której dotyczy wniosek, co jest sprzeczne z art. 124 ust. 1 u.g.n., który wymaga ustalenia w drodze decyzji zakresu ograniczenia władztwa związanego z przebudową. Artykuł 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n.

Poza tym w pkt 1 lit. a tiret drugie organ II instancji zezwolił na wejście i wjazd na działkę "odpowiednim" sprzętem oraz pracownikom, osobom i podmiotom, którymi "Przedsiębiorstwo Energetyczne" się posługuje, do czego nie upoważnia art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten ma charakter uregulowania szczególnego, które – tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych – musi być interpretowane dosłownie. W związku z tym niedopuszczalne jest formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt. I OSK 1165/07, LEX nr 483193). Użyte przez organ odwoławczy sformułowania są niedopuszczalne także z tego względu, że są niedookreślone i mogą wywoływać wątpliwości interpretacyjne.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu braku określenia ram czasowych planowanej inwestycji, to wskazać należy, że art. 124 u.g.n. nie określa terminu udostępniania nieruchomości i nie wymaga jego ustalenia w decyzji (por. wyroki NSA z: 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 774/15 i I OSK 2872/15, 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1165/17, 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1928/17 i II OSK 1956/17, 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2965/17, 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 629/19, z 7 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1809/18 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Wyjaśnić także należy, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. upoważnia do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, aby inwestor realizujący cel publiczny mógł uzyskać tytuł prawny do władania konkretną nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej realizujące cel publiczny, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 49 § 1 k.c.), w razie braku porozumienia inwestora

z właścicielem nieruchomości, na podstawie którego podmiot wykonujący inwestycję celu publicznego uzyskałby uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). W judykaturze nie budzi wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i tworzy trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości. Decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. odpowiada w istocie służebności gruntowej, co wynika z postanowień art. 124 ust. 5 -7 u.g.n. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 629/19, publ. w CBOSA). Z tego względu decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi rozstrzygać co do zakresu obszaru nieruchomości podlegającego zajęciu, koniecznego do realizacji zezwolenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych eksponowany jest obowiązek ścisłego określenia w decyzji wydawanej w trybie art. 124 u.g.n. o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości poprzez jednoznaczne wskazanie przebiegu inwestycji przez nieruchomość i zakresu uszczuplenia władztwa właściciela,

i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok WSA

w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09, wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt

I OSK 629/19, publ. CBOSA). Cel ten możliwy jest do osiągnięcia poprzez określenie przebiegu i zakresu ograniczenia w formie graficznej w postaci mapy. Mapy takiej nie musi sporządzać geodeta. Załącznik graficzny pełni jedynie funkcję uzupełniającą do decyzji, obrazując określenie zakresu ograniczenia w formie graficznej. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że załącznik graficzny do decyzji stanowi co do zasady jej integralną część (tak NSA w wyroku z 31 maja 2017 r., sygn. I OSK 2618/16, por. też wyroki NSA z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 65/19 oraz z 7 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1809/18, publ. w CBOSA). Sentencja decyzji, jak i załącznik graficzny do którego odsyła powinny być spójne i mają moc wiążącą, wskazując na zakres rozstrzygania przez organ oraz zakres wynikającego z niej dla właściciela nieruchomości obowiązku i uprawnienia inwestora. Nie może ujść uwadze, że sporna decyzja udzielając z jednej strony zezwolenia na wejście na nieruchomość w celu dokonania na niej określonych robót budowlanych, z drugiej strony nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek udostępnienia nieruchomości i znoszenia zgodnych z zezwoleniem działań inwestora, co może skutkować przymusem jej wykonania. Dlatego konieczne jest precyzyjne rozstrzygnięcie przez organ wskazanych zagadnień, aby nie doszło do ograniczeń ponad potrzebną miarę, a jednocześnie było możliwe skuteczne przeprowadzenie inwestycji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2013r. sygn. akt II SA/Kr 128/13, publ. w CBOSA).

W rozpatrywanym przypadku zaskarżona decyzja organu II instancji, który orzekł reformatoryjnie, nie spełnia omówionego wymogu. Zauważyć należy, że spółka wnioskowała o zastosowanie art. 124 u.g.n. w związku z zamierzeniem budowlanym polegającym na zdemontowaniu na działce skarżącej fragmentu istniejącej linii napowietrznej oraz wybudowaniu nowej sieci elektroenergetycznej napowietrznej

i kablowej zgodnie z załączoną mapą do celów projektowych. Mapa ta stanowiła następnie załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji, zgodnie z punktem 1. sentencji decyzji organu I instancji w celu zobrazowania obszaru przeznaczonego do zajęcia

i przebiegu projektowanej linii. Następnie organ II instancji uchylił pkt 1 decyzji organu

I instancji, a więc i załącznik do niej, po czym stwierdził, że przebieg projektowanego zamierzenia stanowi właśnie ten załącznik. Takie działanie jest niespójne, wywołuje wątpliwości co do obowiązywania załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji, przez co nie można uznać, że zaskarżona decyzja jednoznacznie wskazuje przebieg inwestycji. Niezależnie od tego organ II instancji nie dostrzegł, że poza ustaleniem przebiegu nowej linii, przedłożony przez inwestora załącznik graficzny nie określa w ogóle jaki teren inwestor uznaje za konieczny do zajęcia w celu realizacji inwestycji. Przedłożony przez inwestora załącznik graficzny jest nieczytelny. Użyta skala mapy 1:1000 uniemożliwia zobrazowanie dokładnych zamierzeń inwestora i oznaczenie terenu koniecznego do zajęcia pod realizację wnioskowanej inwestycji. Inwestor w ogóle nie oznaczył też przebiegu i długości linii napowietrznej przeznaczonej do zdemontowania. Powinno to zostać zobrazowane w załączniku graficznym w formie czytelnej, aby nie budził wątpliwości zakres wniosku. Podany w decyzji obszar 74,5 m2 budzi wątpliwości, uwzględnia on w zasadzie, jak wnioskować można, pas służebności o szerokości 0,5 m potrzebny do eksploatacji projektowanej linii kablowej o długości 145 m po jej wybudowaniu. Sam inwestor zaś przyznał, że pas służebności jest niewystarczający do realizacji wnioskowanej linii kablowej i trzeba ustalić pas technologiczny, który jak wyjaśnił ustali kierownik budowy przed rozpoczęciem robót. Takie stanowisko jest nieuprawnione. Skoro, jak wyjaśniono powyżej, decyzja ma stanowić tytuł prawny na cele budowlane i określać ściśle zakres uszczuplenia władztwa właściciela, to już na etapie niniejszego postępowania inwestor musi określić jaki obszar jest mu potrzebny na wykonanie robót budowlanych, rola organu sprowadza się w tym względzie do sprawdzenia, czy zakres żądania jest usprawiedliwiony. Kwestia ta nie wymaga wiadomości specjalnych, a tym samym powoływania biegłego. W wyroku z 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2618/16 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jeżeli przepisy prawa nie regulują szerokości pasów technologicznych, pasów ochronnych dla linii energetycznych to pasy takie każdorazowo wyznaczane są przez inwestora.

Dostrzec ponadto należy, że nie jest jasny rzeczywisty zakres wniosku inwestora. Wskazał on, że prace mają polegać na zdemontowaniu istniejącej linii na powietrznej

i budowie nowej sieci elektroenergetycznej napowietrznej i kablowej. Podał, że nowa linia kablowa (która nie będzie napowietrzną, czyli będzie zlokalizowana w gruncie) wyniesie 145 m, zaś długość istniejącej sieci elektroenergetycznej nie podlegającej przebudowie wynosi 11 m. Spółka podała powierzchnię zajętego terenu przez linię napowietrzną, która pozostanie - 39,6 m2 i pas służebności 3,6 m. Wątpliwości budzi czy intencją spółki było objęcie wnioskowanym zezwoleniem także fragmentu linii napowietrznej, która miałaby zostać przewieszona na nowe słupy zlokalizowane przy granicy działki. Wprawdzie spółka twierdzi, że w tym fragmencie linia nie ulegnie przebudowie, przez co można rozumieć, że przewieszona linia będzie miała przebieg jak dotychczas, to jednak logicznym jest, że aby można było przewiesić linię to najpierw trzeba ją zdjąć z demontowanych słupów i naciągnąć, na nowy słup, na co jest potrzebna przestrzeń robocza. Wymaga tutaj wyjaśnienia czy w stanie faktycznym sprawy zezwolenie powinno obejmować linię w granicach działki nr 171/1.

Dostrzec też należy, że z uzasadnienia decyzji wynika, że organ II instancji nie uznał potrzeby objęcia zezwoleniem terenu zajętego na linię napowietrzną, a jednocześnie

w pkt 1 lit. a tiret pierwsze ustalił pas służebności 3,6 m dla linii napowietrznej. Nie wiadomo czy chodzi tutaj o pas technologiczny potrzebny do zdemontowania fragmentu linii napowietrznej, czy o pas technologiczny dla linii, która pozostanie na nieruchomości. Załącznik graficzny nie jest czytelny co do przebiegu linii napowietrznej przeznaczonej do zdemontowania. Inwestor w ogóle nie podaje jaka długość linii, ile słupów ulegnie zdemontowaniu. Niezrozumiałym jest więc o jakich dwóch odcinkach organ rozstrzyga w decyzji. Projektowane do posadowienia dwa słupy przy granicy działki, które mają łączyć nowo wybudowaną linię kablową z liniami napowietrznymi istniejącymi nie można uznać za wymianę istniejących słupów, jak to wskazuje inwestor i przyjął organ, gdyż ich lokalizacja według załącznika jest zupełnie inna niż dotychczasowych przeznaczonych do zdemontowania. Przedłożony przez inwestora załącznik graficzny powinien w sposób czytelny wskazywać dotychczasowy przebieg linii napowietrznej i słupów przeznaczonych do zdemontowania i teren jaki inwestorowi jest niezbędny do zajęcia do prac rozbiórkowych, o czym także powinna być mowa

w zezwoleniu, gdyż przebieg nowej linii kablowej i podlegającej likwidacji linii napowietrznej dotyczy różnych części nieruchomości. Faktycznie zajęcia wymaga znacznie większa część terenu niż to wynika z treści zaskarżonej decyzji. Powyższe przekonuje, że stan faktyczny sprawy nie został należycie przez organ odwoławczy ustalony i rozważony, z naruszeniem art. 7 i art. 80 k.p.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie natomiast zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. Organ II instancji prawidłowo wyjaśnił skarżącej, że wymóg poprzedzenia wniosku obowiązkiem prowadzenia rokowań został w sprawie spełniony. Skarżąca sama przyznaje, że otrzymała propozycje zawarcia porozumienia co do realizacji na jej nieruchomości wnioskowanej inwestycji i na nie w ogóle nie odpowiedziała. Zatem nie przejawiała woli współpracy i dlatego nie podjęła nawet próby wyjaśnienia wątpliwości co do pełnomocnictwa, jeżeli je miała. Milczenie skarżącej wyczerpało jedną z przesłanek koniecznych do wystąpienia przez inwestora do organu administracyjnego o wydanie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. (tak NSA

w wyroku z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 629/19, publ. w CBOSA). Wystarczy, że rokowania były prowadzone przed wszczęciem postępowania i że nie doprowadziły one do porozumienia między właścicielem i inwestorem. Ostatecznie do porozumienia nie doszło także w toku toczącego się postępowania administracyjnego. Organ I instancji przeprowadził w tym celu rozprawę administracyjną, ale strony nie osiągnęły porozumienia, w związku z tym zasadnym jest orzekanie w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Zgodzić należy się też z oceną organu II instancji co do spójności przebiegu planowanej przebudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy ocenie tych zapisów uwzględniać należy, że linia energetyczna jest obiektem liniowym, funkcjonującym już na działce skarżącej. Zamierzenie dotyczy przebudowy istniejącej już linii, która była uwzględniona w planie. Nie można więc uznać, że inwestycja wprowadza nową funkcję na działce skarżącej. Nie ma tutaj zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego. Podkreślić też należy, że przebudowa dotyczy tylko fragmentu tej linii, która musi pozostawać w połączeniu

z pozostałymi jej fragmentami niepodlegającymi przebudowie. Przebudowa uwzględnia § 22 ust. 3 planu. Zgodnie z § 22 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego projektowana linia kablowa zostanie zlokalizowana równolegle do pasów drogowych. W sprawie nie może mieć natomiast zastosowania § 22 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego który wyklucza prowadzenie projektowanych linii napowietrznych przez obszary chronionego krajobrazu i użytki ekologiczne oraz ukośnie przez pola. Unormowanie to zgodnie

z § 27 ust. 8 planu miejscowego ma zastosowanie przy modernizacji sieci lub budowie nowych linii. Rozpatrywany przypadek nie dotyczy zaś budowy nowej linii energetycznej ani modernizacji sieci, a jedynie przebudowy jej fragmentu.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć sprawę merytorycznie na nowo w jej całokształcie. Dlatego organ II instancji powinien wezwać inwestora do sprecyzowania wniosku w podanym zakresie i określenia terenu koniecznego do zajęcia według podanych wskazań w czytelnej formie, aby nie budził wątpliwości zakres wniosku.

Stwierdzenie przez organ II instancji, że inwestycja wymaga zajęcia większego obszaru niż to przyjął organ I instancji nie stanowi naruszenia art. 139 k.p.a., nie pogarsza sytuacji skarżącej, jeżeli zakres wnioskowanej inwestycji nie ulega zmianie,

a jedynie służy sprecyzowaniu ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości z uwagi właśnie na interes skarżącej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzję organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią treść art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot na rzecz skarżącej od organu kwoty 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, kwoty 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacki (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).