Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3163/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.21
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art.145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.136, 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. i C. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 409/15 w sprawie ze skargi J. L. i C. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 409/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.L. i C.L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 1963 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 1963 r.), sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 1964 r. nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. 393 m2 z całości o pow. 807 m2, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] KW nr [...], stanowiącej współwłasność J.L. i C.L. (dalej skarżący).

Decyzją z dnia [...] czerwca 1964 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 1964 r.), Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o odszkodowaniu za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Odszkodowanie ustalono w kwocie 7.460,91 zł, w tym: 1.415 zł za grunt; 3.473,11 zł za drzewa owocowe, krzewy i kwiaty; 2.283 zł za ogrodzenie i 289,80 zł jako koszty przeniesienia wapna z wywłaszczonej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] listopada 1964 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 1964 r.), Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (dalej Prezydium WRN) zmieniło decyzję z [...] czerwca 1964 r., ustalając odszkodowanie za drzewa owocowe, krzewy i kwiaty na 3.346 zł.

Pismem z 17 lipca 2013 r. J.L. i C.L. (dalej skarżący) wnieśli do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Minister Transportu) o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1964 r., zmienionej decyzją z [...] listopada 1964 r.

W uzasadnieniu wniosku wskazano na rażące naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94, dalej ustawa wywłaszczeniowa bądź uztwn) przez brak biegłych na rozprawie. Podniesiono, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności i art. 136 kpa w brzmieniu obowiązującym w dniu ustalenia odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2014 r.) Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1964 r., zmienionej decyzją z [...] listopada 1964 r., nie dopatrując się w tych decyzjach kwalifikowanych wad prawnych.

Pismem z 17 kwietnia 2014 r. skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] kwietnia 2014 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2014 r.) Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej Minister Infrastruktury) na wniosek skarżących ponownie rozpatrzył sprawę, utrzymując decyzję z [...] kwietnia 2014 r. w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA z 22.5.1987 r. IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje oczywistość tego naruszenia i zakres jego wpływu na sposób załatwienia sprawy, przy czym za rażące naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (wyrok NSA - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z 12.11.2002 r. II SA/Kr 94/99).

Ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94], zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić kwestionowane decyzje.

Zgodnie z treścią art. 21 uztwn odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych winna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie zawiadomieniem z 27 marca 1964 r. nr [...] , Prezydium WRN poinformowało strony o terminie i miejscu rozprawy odszkodowawczej, wyznaczonej na dzień 18 kwietnia 1964 r. Rozprawę we wskazanej dacie przeprowadzono.

Jak wynika z zachowanego w aktach sprawy protokołu rozprawy, biegli którzy sporządzili opinię szacunkową i dokonali wyceny przedmiotowej nieruchomości, nie brali udziału w rozprawie. Zgodnie z orzecznictwem, brak biegłych na rozprawie stanowi naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (wyrok NSA z: 20.11.2009 r. I OSK 195/09; 06.11.2008 r. I OSK 1459/07; wyrok WSA w Warszawie z: 05.5.2011 r. I SA/Wa 1749; 20.01.2011 r. [I] SA/Wa 1348/10; 14.01.2011 r. I SA/Wa 1347/10; 19.02.2009 r. I SA/Wa 1770/08).

Opinię szacunkową dla przedmiotowej nieruchomości sporządzili dnia 9 sierpnia 1963 r. biegli: inż. B. M. i inż. W. W. Z protokołu rozprawy przeprowadzonej dnia 18 kwietnia 1964 r. wynika, że pełnomocnik skarżących adw. J. C. (dalej pełnomocnik skarżących) znał treść opinii szacunkowej. Na rozprawie wniósł o powołanie, celem oszacowania wartości części składowych wywłaszczonej nieruchomości, biegłych z zakresu stosownych specjalności, występując jednocześnie o przysłanie kopii opinii biegłych po ich sporządzeniu.

Uwzględniając wniosek pełnomocnika skarżących, organ odszkodowawczy powołał nowych biegłych: inż. J. G., rzeczoznawcę inż. arch. H. K. Biegła inż. J. G. sporządziła dnia 2 maja 1964 r. wycenę roślin znajdujących się na gruncie tj. wartość warzyw jednorocznych i trwałych, drzew i krzewów owocowych, krzewów ozdobnych i kwiatów trwałych oraz nakładów (wóz obornika). Wycenę gruntu, dołu z wapnem znajdującego się na gruncie, ogrodzenia sztachetowego i ogrodzenia z desek, sporządziła dnia 2 maja 1964 r. biegła rzeczoznawca inż. arch. H. K. Owe opinie szacunkowe przesłano pełnomocnikowi skarżących.

Wysokość należnego skarżącym odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ustalono na podstawie art. 8 ust. 6 pkt 3 uztwn i przepisów zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych [M.P. nr 72, poz. 335 ze zm., dalej zarządzenie].

W myśl art. 8 ust. 6 pkt 3 uztwn, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście lub osiedlu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. W myśl zarządzenia, cena za 1 hektar wynosiła 36.000 zł, tj. 3,60 zł za m2 (393 m2 x 3,60 zł =1414,80 zł).

Wartość wywłaszczanej nieruchomości i znajdujących się na działce urządzeń ustalono w opinii z 2 maja 1964 r. H. K. W oparciu o przepisy szczegółowo regulujące zasady przyznawania odszkodowań, w tym ceny gruntów o określonych klasach gleb i rodzaju użytku rolnego, w zależności od ich położenia w określonych okręgach gospodarczych i strefach ekonomicznych, i miały charakter cen sztywnych – ustalono za grunt na kwotę 1415 zł (po zaokrągleniu do pełnych złotych); odszkodowanie za ogrodzenie (ze sztachet i z desek pełne) i wapno (wykop z wywozem ziemi i transport konny) ustalono na kwotę 3567 zł. Opinią z 2 maja 1964 r. biegła J. G. ustaliła odszkodowanie za składniki roślinne w kwocie 3.346 zł. Dokonała wyceny na podstawie obowiązujących przepisów wykonawczych. Kwota odszkodowania określona w decyzji z [...] czerwca 1964 r., zmienionej decyzją z [...] listopada 1964 r., była w tej sytuacji zgodna z prawem. Z uwagi na to, że odszkodowanie prawidłowo ustalono na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej i przepisów wykonawczych, nie stwierdzono podstaw do uznania, że decyzja z [...] czerwca 1964 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Minister wskazał, że nie zasługuje na aprobatę zarzut skarżących, że w decyzji z [...] kwietnia 2014 r. Minister dokonał wadliwej oceny charakteru prawnego odwołania [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych od decyzji z [...] czerwca 1964 r., przyjmując że pismo to stanowiło wniosek o zmianę ww. decyzji z [...] czerwca 1964 r.

[...] Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w [...] (dalej GDBOR) wniosła do organu pismo datowane na 3 lipca 1964 r. nr [...], zatytułowane jako odwołanie od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1964 r. W piśmie tym zarzuciła zawyżenie przez organ wywłaszczeniowy kwoty odszkodowania ustalonego decyzją z [...] czerwca 1964 r., wynikające z dokonania przez byłych właścicieli zbioru upraw warzyw na kwotę 127 zł. Pismem z 28 października 1964 r. nr [...], GDBOR wniosła o sprostowanie decyzji z [...] czerwca 1964 r., przez obniżenie kwoty odszkodowania z kwoty 3.473,11 zł na kwotę 3.346 zł. Załącznik do pisma stanowił protokół z 23 października 1964 r. przekazania roślin znajdujących się na gruncie, potwierdzający, że brak było przekazania warzyw jednorocznych. Pismo to stanowiło zmianę odwołania od zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 1964 r. na wniosek o zmianę decyzji, co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 1964 r.

Zgodnie z art. 136 kpa decyzja, na mocy której strony nabyły prawo, mogła być za ich zgodą uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który decyzję wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiały się jej uchyleniu lub zmianie.

W niniejszej sprawie nastąpiła zmiana decyzji ostatecznej w zakresie przyznania odszkodowania, decyzji na podstawie której strona nabyła prawo.

Zgodnie z art. 136 kpa, pismem z dnia 4 listopada 1964 r. [...], Prezydium WRN wystąpiło do pełnomocnika skarżących o wyrażenie zgody na zmianę decyzji o odszkodowaniu z [...] czerwca 1964 r. przez zmianę kwoty z 3.473,11 zł na kwotę 3.346 zł, które miało skutkować wycofaniem przez GDBOR odwołania w sprawie. Brak odpowiedzi w terminie 7 dni miał być uznany za milczącą zgodę na zmianę decyzji. Z akt sprawy wynika, że adw. J. C. potwierdził odbiór pisma w dniu 9 listopada 1964 r.

Skarżący wnieśli skargę na decyzję z [...] listopada 2014 r., zarzucając orzeczeniu naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 136 w zw. z art. 116 kpa (art. 136 i 116 kpa w brzmieniu na dzień wydania decyzji odszkodowawczej) przez niestwierdzenie nieważności decyzji PWRN w [...] z [...] listopada 1964 r. mimo tego, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na błędne uznanie wniesionego odwołania od decyzji z [...] czerwca 1964 r. za wniosek o zmianę decyzji, a nadto z uwagi na brak zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji, a także ze względu na wydanie decyzji z [...] listopada 1964 r. o zmianie decyzji z [...] czerwca 1964 r. w sytuacji, gdy właściciele nieruchomości nie nabyli na podstawie decyzji z [...] czerwca 1964 r. jakichkolwiek praw, gdyż decyzja ta nie była ostateczna, w związku z czym nie wywoływała jakichkolwiek skutków prawnych, jak również ze względu na wydanie decyzji zmieniającej z [...] listopada 1964 r. przez organ I instancji, który z uwagi na upływ terminów ustawowych utracił do tego kompetencję;

2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 136 kpa (art. 136 kpa w brzmieniu na dzień wydania decyzji odszkodowawczej) przez niestwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1964 r. mimo wadliwej zmiany decyzji z [...] czerwca 1964 r. przez zmniejszenie odszkodowania z kwoty 7.460,19 zł na kwotę 7.433,08 zł, gdy w rzeczywistości organ nie zmienił decyzji z [...] czerwca 1964 r., a jedynie jeden z podpunktów decyzji odszkodowawczej, gdyż decyzja z [...] czerwca 1964 r. zawierała rozstrzygnięcie o odszkodowaniu w 1 punkcie, a poszczególne składniki odszkodowania zostały dodatkowo wypunktowane w sentencji decyzji z [...] czerwca 1964 r.;

3. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej przez niestwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1964 r. i decyzji z [...] listopada 1964 r., mimo tego że organ dokonujący wywłaszczenia rażąco naruszył przepisy ustawy wywłaszczeniowej na skutek przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez wysłuchania opinii biegłych na rozprawie, w sytuacji gdy odszkodowanie nie dotyczyło wyłącznie gruntu, lecz także rosnących na nieruchomości truskawek, drzew owocowych i krzewów;

4. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej przez niestwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1964 r. i decyzji z [...] listopada 1964 r., mimo tego że organ dokonujący wywłaszczenia rażąco naruszył przepisy ustawy wywłaszczeniowej na skutek przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez wysłuchania opinii biegłych na rozprawie, w sytuacji gdy wnioskodawca wywłaszczenia (GDBOR) kwestionowała wysokość odszkodowania, czemu wyraz dała wnosząc odwołanie od decyzji odszkodowawczej z [...] czerwca 1964 r.,

5. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art.136 kpa w zw. z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej przez niestwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1964 r. mimo tego, że decyzja ta została wydana bez przeprowadzania rozprawy odszkodowawczej, a ustalone w niej odszkodowanie (w szczególności niższa kwota za krzewy) nie zostało obliczone przez biegłego, gdyż organ administracji oparł się na własnych obliczeniach; co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji z [...] kwietnia 2014 r.

Nieprzekazanie odwołania w w/w 14 dniowym terminie każe uznać, że organ prowadzący postępowanie odwoławcze w rażący sposób naruszył ówczesny art. 116 kpa, zgodnie z którym w przypadku nie zastosowania trybu autokontroli organ przekazuje odwołanie wraz z aktami sprawy w terminie 14 dni, od daty wpłynięcia do niego odwołania od decyzji. Tryb zmiany decyzji uregulowany w ówczesnym art. 136 kpa mógł zostać zastosowany także przez organ wyższego stopnia (tu Odwoławczą Komisję ds. wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych), a nie tylko przez organ I instancji, co tym bardziej wskazuje na bezwzględny obowiązek organu I instancji przekazania zaskarżonej decyzji.

Art.136 kpa stanowił podstawę do wszczęcia samodzielnego, niezależnego postępowania w ramach którego mogło dojść do wydania decyzji zmieniającej albo uchylającej decyzję, a decyzja wydawana na podstawie tego przepisu nie mogła być wydana w ramach toczącego się postępowania odwoławczego, gdyż do zmiany decyzji po wniesieniu odwołania służyła instytucja autokontroli uregulowana w art. 115 § 2 kpa.

Organ I Instancji błędnie zakwalifikował wniesione odwołanie jako wniosek o zmianę decyzji. Na skutek pisma GDBOR z 28 października 1964 r. organ I instancji uznał odwołanie za wniosek o zmianę decyzji, mimo braku podstaw do takiego zakwalifikowania.

Do zastosowania trybu zmiany decyzji niezbędna była zgoda wszystkich stron postępowania. Zgoda taka winna zostać wyrażona wprost, nie można było jej domniemywać, jak również nie mogła zostać wyrażona poprzez milczącą akceptację (Borkowski w: [Adamiak/Borkowski], KPA. Komentarz, 7 wyd., Warszawa 2005, art. 155 nb 9 [, s. 706-708]). Przesłanka wymogu bezpośredniej i wprost wyrażonej zgody wynikała zarówno z art. 136 kpa jak i odpowiednika tego przepisu obecnie uregulowanego w art. 155 kpa. W postępowaniu odszkodowawczym zgoda na zmianę decyzji nie została wprost wyrażona przez wywłaszczanych współwłaścicieli nieruchomości. Organ wywłaszczeniowy ograniczył się do zastosowania instytucji milczącej zgody, co było niedopuszczalne i każe uznać, że nie zostały spełnione niezbędne przesłanki do prawidłowego zastosowania trybu zmiany decyzji.

Tryb zmiany decyzji administracyjnej, uregulowany w ówczesnym art. 136 kpa dotyczył wyłącznie tych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo. Zaskarżona decyzja z [...] czerwca 1964 r. nie była ostateczna, zatem nie wywoływała skutków prawnych, a tym samym właściciele nieruchomości nie nabyli na jej podstawie jakichkolwiek praw. Dopiero z chwilą uzyskania przez decyzję z [...] czerwca 1964 r. waloru ostateczności właściciele nieruchomości nabyliby prawo do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Decyzją z [...] czerwca 1964 r. przyznano właścicielom nieruchomości odszkodowanie, na które składało się kilka elementów, w tym: 1) odszkodowanie za grunt, 2) odszkodowanie za drzewa owocowe i krzewy, 3) odszkodowanie za ogrodzenie, 4) odszkodowanie z tytułu kosztów przeniesienia wapna z nieruchomości. Łączna kwota przyznanego odszkodowania wyniosła 7.460,91 zł. Prawidłowo dokonana zmiana kwoty odszkodowania wymagała w tej sytuacji zmiany całego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] czerwca 1964 r. przez stosowne podwyższenie albo obniżenie kwoty 7.460,91 zł. Dokonane ostatecznie zmniejszenie kwoty przyznanego odszkodowania o 127,11 zł winno prowadzić do zmiany całego rozstrzygnięcia odszkodowawczego, tj. zmiany kwoty odszkodowania z 7.460,19 zł na kwotę 7,338,80 zł. Decyzja z [...] czerwca 1964 r. zawierała jedno rozstrzygnięcie w zakresie odszkodowania, obejmujące swym zakresem całą sentencję tej decyzji. Tym samym niedopuszczalna była zmiana decyzji w taki sposób, jaki przyjęto w decyzji z [...] listopada 1964 r., tj. przez "zmianę decyzji z [...].06.1964 r. w tym kierunku, że w punkcie 2 sentencji decyzji odszkodowanie za drzewa owoce i krzewy oraz kwiaty będzie wynosiło 3.346 zł". Wadliwy sposób dokonania zmiany decyzji z [...] czerwca 1964 r. wywołał sprzeczność w treści rozstrzygnięcia tej decyzji, bowiem podczas gdy kwota odszkodowania ustalona została na kwotę 7.460, 91 zł, suma poszczególnych składników tego odszkodowania była faktycznie mniejsza o kwotę 127,11 zł, tj. stanowiąc kwotę 7.338,80 zł (z uwagi na zmniejszenie odszkodowania za drzewa owocowe, krzewy i kwiaty).

Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość obejmowało nie tylko grunt, ale także inne składniki, których wartość biegły ustalał w oparciu o kryteria przyjmowane na zasadzie uznaniowości. Zgodnie z art. 8 ust. 3 uztwn odszkodowanie za plantacje kultur wieloletnich winno odpowiadać kosztom ich założenia i pielęgnacji do czasu pierwszych pełnych zbiorów. Tak ustalone odszkodowanie pomniejszało się o amortyzację, rozumianą jako koszty założenia i pielęgnacji roślin podzielone przez lata produktywności. Tak samo odszkodowanie za ogrodzenie, zgodnie z art. 8 ust. 11 uztwn ustalało się jako koszt jego odtworzenia pomniejszony o stopień zużycia.

Przyjęte w opinii biegłego założenia miały charakter oceny, przez co uznać należy, że biegły wpływał bezpośrednio na wysokość ostatecznie przyznanego odszkodowania. Ustalenia biegłego nie mogą być dowolne, muszą być uzasadnione i weryfikowalne przez stronę czy organ. Z tego względu zarzutów skarżącego do opinii, w oparciu o które ustalono wartość odszkodowania nie można odrzucić tylko na tej podstawie, że opinie te sporządzali biegli. Z akt sprawy, w tym w szczególności z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu 18 kwietnia 1964 r. nie wynika, by w jakikolwiek sposób organ wywłaszczeniowy weryfikował wartości przyjęte w opinii szacunkowej, szczególnie w sytuacji, gdy biegli nie byli obecni na tej rozprawie. Jednocześnie w oczywisty sposób nieobecność biegłych na rozprawie pozbawiła strony postępowania odszkodowawczego (właścicieli nieruchomości i GDBOR) możliwości zweryfikowania proponowanej wysokości odszkodowania.

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak biegłych na rozprawie należy uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w sytuacji, gdy ustalenie odszkodowania nie polegało na prostym, matematycznym pomnożeniu powierzchni działki i określonej stawki, a właściciel nieruchomości kwestionował proponowaną kwotę odszkodowania. W niniejszej sprawie zarówno poprzedni właściciele jak i odwołująca się GDBOR, w ogóle nie mogli kwestionować wysokości odszkodowania, gdyż zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw w postępowaniu odszkodowawczym.

Do naruszenia art. 21 uztwn doszło przy wydawaniu decyzji zmieniającej decyzję z [...] czerwca 1964 r. Na skutek wniesionego odwołania doszło do zmiany decyzji w zakresie odszkodowania (zmniejszenia kwoty) za drzewa owocowe, krzewy i kwiaty. Zmiana decyzji winna zostać poparta stosowną opinią biegłego, szczególnie w sytuacji gdy, jak wskazano, oszacowanie wymagało przyjęcia przez biegłego kryteriów ocennych. Należało przeprowadzić także ponowną rozprawę odszkodowawczą w celu zweryfikowania nowej kwoty odszkodowania, uwzględniającej kwotę zmniejszenia. Tymczasem ostateczne kwota odszkodowania za drzewa owocowe, krzewy i kwiaty została ustalona samodzielnie przez organ wywłaszczeniowy, podobnie jak zaniechano przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotąd przedstawione w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na zasadach i w trybie uregulowanym w art. 156 i nast. kpa, było rozstrzygnięcie, czy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1964 r. nr [...], zmieniona decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1964 r. nr [...], o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] o powierzchni 393 m2, zapisana w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] KW nr [...], stanowiącej współwłasność skarżących, jest obciążona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, przewidzianych w art.156 § 1 pkt 1-7 kpa i czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W ocenie skarżących zarówno decyzja z [...] czerwca 1964 r., jak i decyzja z [...] listopada 1964 r., wydane zostały z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa, w związku z czym obciąża je kwalifikowana wada prawna, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art. 16 § 1 kpa. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z 22.10.1999 r., I SA 8/98, Lex 47276).

Przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art. 156 § 1 kpa. Uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

W odniesieniu do przewidzianej w art.156 § 1 pkt 2 kpa wady prawnej w decyzji administracyjnej, polegającej na rażącym naruszeniu prawa, podkreślenia wymaga utrwalone stanowisko orzecznictwa sądowego, dotyczące właściwej wykładni tego pojęcia. W myśl powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 26.9.2000 r., [V] SA 2998/99, Lex 51249). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11.8.2000 r., III SA 1935/99, Lex 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że miało ono charakter rażący (wyrok NSA z 9.2.2012 r., II OSK 1280/11, Lex).

Decyzja z [...] czerwca 1964 r. i decyzja z [...] listopada 1964 r. nie są obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi, skatalogowanymi w art.156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Wbrew stanowisku skarżących brak jest dostatecznych przesłanek do uznania, że decyzja z [...] czerwca 1964 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 21 uztwn. W myśl tego przepisu odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, przy czym opinia biegłych winna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Rozprawa odszkodowawcza w niniejszej sprawie została przeprowadzona dnia 18 kwietnia 1964 r. z udziałem pełnomocnika wnioskodawcy wywłaszczenia oraz pełnomocnika skarżących adw. J. C. W aktach sprawy znajduje się opinia szacunkowa z 9 sierpnia 1963 r., sporządzona na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia przez biegłych rzeczoznawców inż. B. M. i inż. W. W. na potrzeby wymaganych art. 6 uztw rokowań z właścicielami o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, obligatoryjnie poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W toku rozprawy z 18 kwietnia 1964 r. strony złożyły zgodne oświadczenia o konieczności sporządzenia stosownych opinii szacunkowych. W protokole rozprawy odnotowano m.in. oświadczenie pełnomocnika skarżących: "Wnoszę jak we wniosku z dnia 16 grudnia 1963 r., do oszacowania nieruchomości wnoszę o powołanie biegłych z zakresu stosownych specjalności. Po oszacowaniu nieruchomości wnoszę o przysłanie kopii opinii biegłych w celu jej sprawdzenia.".

W rezultacie powyższego organ odszkodowawczy zlecił sporządzenie niezbędnych opinii dwu biegłym: inż. J. "G." [winno być "G."; k. 48-49, 69, 70, 81 akt wywłaszczeniowych] i inż. H. K. Dnia 2 maja 1964 r. inż. J. G. sporządziła wycenę wartości roślin na części ogrodu przydomowego skarżących, a inż. H. K. sporządziła wycenę wywłaszczonej nieruchomości, dołu z wapnem, ogrodzenia sztachetowego i ogrodzenia z desek. Opinie te zostały doręczone pełnomocnikowi skarżących, który pismem z 20 maja 1964 r. zgłosił zastrzeżenia do wyceny sporządzonej przez inż. H. K. wyłącznie w części dotyczącej wapna.

Decyzją z [...] czerwca 1964 r. Prezydium WRN przyznało skarżącym odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w łącznej kwocie 7.460,91 zł, obejmującą następujące składniki: 1415 zł odszkodowania za grunt; 3473,11 zł odszkodowania za drzewa owocowe, krzewy i kwiaty; 2283 zł odszkodowania za ogrodzenie; 289,80 zł tytułem kosztów przeniesienia wapna z nieruchomości wywłaszczonej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odszkodowanie ustalono na podstawie art. 8 ust. 2, 3, 6 pkt 3 i 11 uztwn w zw. z § 1 zarządzenia, "po wysłuchaniu opinii biegłych".

Zrelacjonowany przebieg postępowania odszkodowawczego wykazuje się pewnego rodzaju specyfiką w porównaniu z szeregiem innych postępowań o tym przedmiocie, wyrażającą się w tym, że rozprawa odszkodowawcza nie była elementem postępowania, zamykającym postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości (obejmującym przedstawienie stronom ustaleń opinii biegł[ych] i ustosunkowanie się przez strony do tychże ustaleń), bowiem dopiero w toku tej rozprawy zadecydowano o zleceniu sporządzenia stosownych opinii. Opinie takie były podstawą orzeczenia w sprawie o należnym skarżącym odszkodowaniu, a z akt sprawy nie wynika, by w okresie między sporządzeniem opinii a wydaniem orzeczenia pierwszoinstacyjnego organ odszkodowawczy ponownie przeprowadził rozprawę z udziałem biegłych.

Wskazana wyżej sytuacja nie uprawnia do stwierdzenia, że w postępowaniu odszkodowawczym doszło do rażącego naruszenia art. 21 uztwn. O rażącym naruszeniu tego przepisu możnaby mówić wyłącznie w tej sytuacji, w której uchybienie przez organ obowiązkom z art. 21 uztwn doprowadziło do pozbawienia stron postępowania odszkodowawczego możliwości ustosunkowania się, przed wydaniem orzeczenia odszkodowawczego, do opinii szacunkowej biegłego rzeczoznawcy i kwestionowania poczynionych tam ustaleń i wniosków. Tego rodzaju naruszenie praw skarżących nie miało miejsca w niniejszej sprawie w sytuacji, w której opinie biegłych z 2 maja 1964 r. doręczono pełnomocnikowi skarżących, po czym pełnomocnik ten zajął w ich przedmiocie stanowisko w piśmie procesowym z 20 maja 1964 r., kwestionując przyjęte ustalenia wyłącznie w odniesieniu do składowanego na wywłaszczonej nieruchomości wapna, należącego do skarżących.

W oczywisty sposób nie ma wpływu na ocenę tej kwestii to, że organ odszkodowawczy nie uwzględnił zastrzeżeń pełnomocnika skarżących do wyceny, podniesionych pismem z 20 maja 1964 r., czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 1964 r., uznając w tym zakresie wiarygodność ustaleń opinii biegłej. Nawet hipotetyczne przyjęcie wadliwości orzeczenia odszkodowawczego w odniesieniu do kwestii poruszonych pismem z 20 maja 1964 r. nie może stanowić przesłanki do wywodzenia, że decyzja odszkodowawcza naruszyła prawo w sposób rażący. O rażącym naruszeniu prawa możnaby mówić wyłącznie w odniesieniu do ewentualnego naruszenia powołanego w decyzji odszkodowawczej art. 8 ust. 6 pkt 3 uztwn (odszkodowanie za grunt), niemniej nie może ulegać wątpliwości, że przepis ten, przewidujący jasne zasady przyznawania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia części gruntu w sytuacji, w której część niewywłaszczona wynosi nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej, został zastosowany w sposób prawidłowy. Decyzja z [...] listopada 1964 r. nie jest obciążona kwalifikowanymi wadami prawnymi, w tym w szczególności rażącym naruszeniem prawa.

Mimo skutecznego doręczenia pełnomocnikowi skarżących decyzji z [...] czerwca 1964 r. ani pełnomocnik skarżących, ani skarżący osobiście, nie wnieśli odwołania do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (za pośrednictwem organu I instancji).

Pismem z 3 lipca 1964 r. odwołanie wniósł do organu I instancji wnioskodawca wywłaszczenia - GDBOR. W odwołaniu zakwestionowano prawidłowość decyzji Prezydium WRN w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania za drzewa owocowe, krzewy i kwiaty na kwotę 3.473,11 zł, podczas gdy w ocenie wnioskodawcy wywłaszczenia kwota ta winna być o 127 zł niższa i wynosić 3.346 zł. W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, że wypłacenie skarżącym spornej kwoty 127 zł, stanowiącej wg opinii biegłej równowartość warzyw rosnących na wywłaszczonej nieruchomości, nie znajduje uzasadnienia, bowiem przedmiotowe warzywa zostaną zebrane przez właścicielkę przed rozpoczęciem przez wnioskodawcę robót związanych z realizacją celu wywłaszczenia.

Pismem z 28 października 1964 r. wnioskodawca wywłaszczenia przedłożył Prezydium WRN odpis protokołu z 23 października 1964 r., dotyczący przekazania Zarządowi Zieleni Miejskiej roślin ozdobnych, krzewów i drzew owocowych, znajdujących się na wywłaszczonej części nieruchomości. Wnioskodawca podniósł, że na przedmiotowej części nieruchomości znajdują się rośliny wyszczególnione w opinii biegłego inż. J. "G." [winno być "G."] z wyłączeniem warzyw jednorocznych opisanych w tej opinii w pkt a poz. 1, 2, 3. W konkluzji pisma wnioskodawca wywłaszczenia zawarł wniosek o "sprostowanie decyzji Prezydium WRN w [...] – Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] czerwca 1964 r. Nr [...] w wierszu 18 pkt 2 w ten sposób, że w miejsce sumy 3.473,11 winno być 3.346 zł";

Pismem z 4 listopada 1964 r. znak [...], Prezydium WRN wezwało pełnomocnika skarżących do wyrażenia stanowiska w przedmiocie zmiany decyzji odszkodowawczej z [...] czerwca 1964 r., zaproponowanej przez wnioskodawcę wywłaszczenia, zaznaczając że w przypadku wyrażania takiej zgody wnioskodawca wycofa swe odwołanie. Prezydium wyznaczyło pełnomocnikowi siedmiodniowy termin na zajęcie stanowiska w sprawie, zaznaczając że brak odpowiedzi w terminie będzie uważany za milczącą zgodę na zmianę decyzji.

Pismo Prezydium WRN z 4 listopada 1964 r. doręczono pełnomocnikowi skarżących dnia 9 listopada 1964 r.

Decyzją z [...] listopada 1964 r. Prezydium WRN orzekło na podstawie art. 136 kpa o zmianie swej decyzji z [...] czerwca 1964 r. "w tym kierunku, że w punkcie 2 sentencji decyzji odszkodowanie za drzewa owocowe i krzewy oraz kwiaty będzie wynosiło 3346 zł". W uzasadnieniu decyzji Prezydium WRN wskazało m.in., że pismo wnioskodawcy z 28 listopada 1964 r. potraktowało jako zmianę odwołania na wniosek o zmianę decyzji.

Decyzję z [...] listopada 1964 r. doręczono pełnomocnikowi skarżących w dniu 3 grudnia 1964 r.

Oceniając legalność decyzji z [...] listopada 1964 r. w kontekście art. 156 § "2" [winno być "1 pkt 2"] kpa należy stwierdzić, że decyzja ta wydana została na podstawie art. 136 kpa w brzmieniu ówcześnie obowiązującym. Przepis ten stanowił że decyzja, na mocy której strony nabyły prawo, może być za ich zgodą uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który decyzję wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji. Przepis art. 135 § 2 kpa stosuje się odpowiednio. Wbrew stanowisku skarżących, przepis ten został prawidłowo zastosowany przez Prezydium WRN, a nawet gdyby uznać, że przy jego stosowaniu doszło do uchybień, to nie mają one charakteru uchybień rażących w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Prezydium WRN istotnie naruszyło art. 116 kpa, nie przekazując w nakazanym terminie odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (nota bene Prezydium nie mogło skorzystać z instytucji autokontroli, o której mowa w art. 116 kpa z uwagi na fakt, że odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 1964 r. zostało wniesione wyłącznie przez jedną ze stron, nie zaś przez wszystkie, jak wymagał tego przepis), to nie można jednakże uznać, że organ ten utracił kompetencje do orzekania na podstawie art. 136 kpa w sytuacji cofnięcia odwołania przez wnioskodawcę wywłaszczenia. Tak rygorystycznego wniosku nie da się wyprowadzić z przepisów ówcześnie obowiązującego kpa. O ile pod rządem tychże przepisów wystąpiła sytuacja, w której odwołanie od decyzji organu I instancji wraz z aktami sprawy pozostawało w organie I instancji, nawet z naruszeniem instrukcyjnego terminu, o którym mowa w art. 116 kpa, a strona odwołująca się wycofała odwołanie, wydanie przez organ I instancji orzeczenia na podstawie art. 136 kpa nie stanowiło w ocenie Sądu naruszenia prawa.

W ocenie Sądu I instancji dopuszczalne było potraktowanie przez Prezydium WRN pisma wnioskodawcy wywłaszczenia z dnia 28 października 1964 r., jako pisma cofającego odwołanie od decyzji z [...] czerwca 1964 r. i wnoszącego o zmianę tej decyzji na podstawie art. 136 kpa. Wprawdzie w piśmie tym brak jest jednoznacznego oświadczenia wnioskodawcy o cofnięciu odwołania, niemniej nie było przekroczeniem prawa uznanie przez Prezydium WRN, że intencja taka wynika z logiki czynności procesowych wnioskodawcy. Uprawnionym jest przyjęcie, że w sytuacji podjęcia przez stronę przed tym samym organem, dla osiągnięcia tego samego celu (w niniejszej sprawie - zmniejszenia w ściśle oznaczonym zakresie odszkodowania dla właścicieli wywłaszczonej nieruchomości) konkurencyjnych w stosunku do siebie dyspozycji procesowych, czynność późniejsza wyraża ostateczną intencję strony, połączoną - w razie niemożności pogodzenia jej z dyspozycją poprzednią – z cofnięciem tejże dyspozycji poprzedniej. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie rozwiewa na gruncie niniejszej sprawy akceptacja przez samego wnioskodawcę wskazanego wyżej sposobu zinterpretowania przez Prezydium WRN jego pisma z 28 października 1964 r., wyrażająca się niezłożeniem przez wnioskodawcę odwołania od decyzji z [...] listopada 1964 r., w uzasadnieniu której to decyzji owa interpretacja pisma z 28 października 1964 r. została przedstawiona.

Skuteczne cofnięcie odwołania przez wnioskodawcę wywłaszczenia spowodowało uzyskanie przez decyzję z [...] czerwca 1964 r. przymiotu ostateczności, w konsekwencji czego do obrotu prawnego weszła decyzja, na podstawie której strona nabyła prawo, tj. decyzja mogąca być przedmiotem zmiany w trybie art. 136 kpa.

Nie można podzielić stanowiska skargi, że przy orzekaniu o zmianie decyzji z [...] czerwca 1964 r. nie dopełniono podstawowego wymogu w postaci uzyskania na powyższą zmianę zgody skarżących. O ile nie uzyskano stosownego oświadczenia woli w tym zakresie ani od pełnomocnika skarżących, ani od samych skarżących, o tyle nie było rażącym przekroczeniem przepisów postępowania uznanie przez organ wystąpienia w niniejszej sprawie milczącej zgody, o której to ewentualności pełnomocnik skarżących został w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości, pouczony przez Prezydium WRN pismem z 4 listopada 1964 r. Takie okoliczności analizowanej sprawy, jak niezłożenie przez pełnomocnika skarżących, w wyznaczonym przez organ terminie, oświadczenia o niewyrażeniu zgody na zmianę decyzji z [...] czerwca 1964 r.; niezłożenie przez tegoż pełnomocnika odwołania od decyzji z [...] listopada 1964 r.; oczywista słuszność zmiany decyzji z [...] czerwca 1964 r., dostarczają przekonujących podstaw do uznania, że intencją skarżących, reprezentowanych przez pełnomocnika, było niesprzeciwianie się przedmiotowej zmianie (tj. wyrażenie na nią zgody z uwagi na jej oczywistą zasadność). Oczywista zasadność dokonanej zmiany, o kształcie której strony zostały zawczasu powiadomione, powoduje bezprzedmiotowość rozpatrywania konieczności sporządzania na potrzeby postępowania w przedmiocie zmiany decyzji z [...] czerwca 1964 r. odrębnej opinii biegłego i przeprowadzanie rozprawy zgodnie z art. 21 uztwn. Podniesiona w skardze niekonsekwencja rachunkowa, obciążająca decyzję z [...] listopada 1964 r. (nieuwzględnienie zmniejszenia kwoty odszkodowania w pozycji drzewa, krzewy i kwiaty w ogólnej kwocie przyznanego odszkodowania) jest wprawdzie uchybieniem, ale wyłącznie o charakterze omyłki rachunkowej, dla której właściwym trybem naprawczym był tryb sprostowania, uregulowany w art. 105 kpa w ówcześnie obowiązującym brzmieniu. Uchybienie to nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skargę kasacyjną wywiedli C.L. i J.L., reprezentowani przez pełnomocnika r. pr. M. F., którzy zaskarżyli wyrok IV SA/Wa 409/15 w całości, zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 21 ustawy wywłaszczeniowej (w brzmieniu przepisu na dzień 30.11.1964 r.) przez przyjęcie, że w przypadku wydania decyzji zmieniającej w trybie ówczesnego art. 136 kpa (w brzmieniu [przepisu] na dzień 30.11.1964 r.) wcześniejszą decyzję o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość po stronie organu wywłaszczeniowego nie istniał obowiązek przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej, a także powołania biegłych w celu oszacowania nieruchomości, tak jak to organ winien uczynić w toku sprawy o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez oddalenie skargi, mimo że Minister Infrastruktury i Rozwoju dopuścił się rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kp w zw. z art. 136 kpa (w brzmieniu tego przepisu na dzień 30 listopada 1968 r.) na skutek niestwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1964 r. mimo tego, że brak było podstaw do wydania tej decyzji, ponieważ:

- decyzja z [...] czerwca 1964 r. nie była ostateczna, a zatem współwłaściciele nieruchomości nie nabyli na jej podstawie żadnych praw (do odszkodowania);

- współwłaściciele nieruchomości nie wyrazili wprost zgody na zmianę decyzji z [...] czerwca 1964 r.;

- wadliwie zastosowano art. 136 kpa na skutek niezmienienia zawartego w decyzji z [...] czerwca 1964 r. rozstrzygnięcia przez zmniejszenie łącznej kwoty odszkodowania z 7.460,19 zł na 7.433,08 zł, a przez zmianę jednego z podpunktów decyzji z [...] czerwca 1964 r., skutkiem czego kwota odszkodowań za poszczególne części składowe nieruchomości była mniejsza (7.433,08 zł) niż łączna niezmieniona kwota odszkodowania (7.460,19 zł).

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji; na podstawie art. 176 § 2 ppsa wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie; w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej o rozważenie zastosowania art. 188 ppsa; o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz reprezentujący Gminę Miasta [...] reprezentowany przez r. pr. A. D. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1961 nr 18, poz. 94) przez przyjęcie, że w przypadku wydania decyzji zmieniającej w trybie ówczesnego art. 136 kpa (Dz. U. z 1960 r. nr 30, poz. 168, zm. z 1962 r. nr 33, poz. 156), po stronie organu wywłaszczeniowego nie istniał obowiązek przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej, a także powołania biegłych w celu oszacowania nieruchomości, okazał się niezasadny.

Autor skargi kasacyjnej nietrafnie podnosi, że w sprawie odszkodowawczej nie było podstaw do zastosowania trybu art. 136 kpa (zmiana decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo, a decyzja z [...] czerwca 1964 r. nie była ostateczna, wobec czego nie mogło dojść do nabycia praw na jej podstawie; s. 2 i 3 skargi kasacyjnej). W rzeczywistości w ówczesnej doktrynie trafnie wskazywano, że art. 136 odnosił się zarówno do decyzji prawomocnych (ostatecznych), jak i do decyzji nieprawomocnych (nieostatecznych; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 265, uw. 1; dalej E. Iserzon – Komentarz 1970). Zatem możliwość zmiany decyzji, na mocy której strony nabyły prawo, w żaden sposób nie zależała od ostateczności takiej decyzji. Komentator wskazuje, że dyskusyjny jest pogląd, że każda decyzja nieostateczna jest "decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła praw" i że nabyć prawa można tylko na podstawie decyzji ostatecznej. Zwolennicy tego poglądu utożsamiają pojęcie nabycia praw z pojęciem ich realizacji. Decyzja nieostateczna nie daje możności realizacji uprawnień, ale jeśli przyznaje stronie pewne uprawnienia, stanowi o ich "nabyciu" przez stronę. Brak możności realizacji uprawnienia nie jest zaprzeczeniem ich nabycia. Nabyte prawo zostaje w tej sytuacji jakby w zawieszeniu. Świadczy o tym tekst art. 113 § 1 i 2 kpa (E. Iserzon – Komentarz 1970, s. 260-261, uw. 3; s. 265, uw. 2).

Rozprawa jest formą postępowania wyjaśniającego, umożliwiającego realizację "zasady kontradyktoryjności, koncentracji dowodów..." (E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1961, s. 122, uw. 1; W. Pr. 1970, s. 181, uw. 1; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 482, nb 1). Ustawodawca określił, że "Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie".

W kontrolowanej sprawie odszkodowanie ustalono na podstawie wyników rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej dnia 11 grudnia 1963 r. Opinia szacunkowa biegłych inż. B. M. i inż. W W. z 9 sierpnia 1963 r. była znana stronom w dniu rozprawy 11 grudnia 1963 r., w której uczestniczyli: mgr K. P., reprezentujący GDBOR; adw. J. C. - pełnomocnik skarżących i J. L. – osobiście. Strony odnosiły się w trakcie rozprawy do szczegółowych zagadnień, dotyczących ograniczenia wywłaszczenia do części nieruchomości (393 m2); kształtu parceli, mającej pozostać własnością skarżących; pozostawienia dołu z wapnem; możności przesadzenia przez skarżących 15 drzewek owocowych; potrzeby ustalenia odszkodowania za plantację truskawek, porzeczek; za ogrodzenie i nawieziony czarnoziem (k. 5-7, 33-34; 38, 42 akt wywłaszczeniowych). Na rozprawie dnia 18 kwietnia 1964 r. pełnomocnik skarżących "wniósł jak we wniosku z 16 grudnia 1963 r. do oszacowania nieruchomości wnoszę o powołanie biegłych z zakresu stosownych specjalności. Po oszacowanu wnoszę o przysłanie kopii opinii biegłych w celu jej sprawdzenia" (k. 46 akt wywłaszczeniowych).

Trafnie Sąd I instancji uznał, że nie stanowiło rażącego naruszenia prawa nie przeprowadzenie kolejnej rozprawy po sporządzeniu dnia 2 maja 1964 r. opinii biegłych J. G. i H. K., powołanych przez Prezydium WRN, skoro pełnomocnik skarżących, będący adwokatem, wniósł jedynie o doręczenie mu odpisów tych opinii, a organ doręczył pełnomocnikowi skarżących odpisy opinii z 2 maja 1964 r. W istocie pełnomocnik skarżących nie zakwestionował opinii z 2 maja 1964 r. biegłej J. G. – w tym w zakresie oszacowania nasadzeń i odszkodowania za plantacje kultur wieloletnich (art. 8 ust. 3 uztwn). Jedynie w piśmie z 20 maja 1964 r. pełnomocnik skarżących uznał, że biegła H. K. nie uwzględniła kosztów dowiezienia wapna i zaproponował, by wskazani przez GDBOR robotnicy przenieśli wapno do wykopanego przez siebie dołu i zabezpieczyli wapno w dotychczasowy sposób; nie zgłosił pytań do biegłych i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy (k. 47, 48-49, 53, 54-57, 60-61 akt wywłaszczeniowych). Z tej przyczyny przeprowadzenie kolejnej rozprawy (po rozprawach dnia 17 października 1963 r. i 11 grudnia 1963 r.; k. 18-19, 33-34 akt wywłaszczeniowych) dla wysłuchania na niej opinii biegłych J. G. i H. K., nie służyłoby realizacji zasady kontradyktoryjności, koncentracji dowodów, szybkości, prostoty, oszczędności i celowości wszystkich czynności składających się na postępowanie administracyjne.

Przyczyną zmiany decyzji z [...] czerwca 1964 r. decyzją z [...] listopada 1964 r., nie była zmiana "oszacowania nieruchomości" w stosunku do stanu "oszacowania nieruchomości" opiniami z 9 sierpnia 1963 r. i 2 maja 1964 r., a jedynie zmiana stanu faktycznego, polegająca na zebraniu przez skarżących warzyw jednorocznych przed dniem 23 października 1964 r., przy czym wartość tych warzyw jednorocznych ustalono na podstawie opinii z 2 maja 1964 r., nie kwestionowanej przez pełnomocnika skarżących (k. 48-49, 64, 76, 77 akt wywłaszczeniowych).

Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie jest pogląd, że drzewa i inne rośliny, dopóki nie zostaną od nieruchomości odłączone, oraz budowle o inne urządzenia trwale z nieruchomością związane uważa się za części składowe nieruchomości (art. 5 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe - Dz. U. nr 57, poz. 319 ze zm. – obowiązującego w dacie wydania obu decyzji kontrolowanych w trybie nieważnościowym). Z tej przyczyny odszkodowanie za drzewa owocowe, krzewy i kwiaty, określone w decyzji z [...] czerwca 1964 r. na kwotę 3.473,11 zł, obejmowało również wartość warzyw jednorocznych (127 zł). Ponieważ przed dniem objęcia wywłaszczonej nieruchomości przez GDBOR w posiadanie, warzywa jednoroczne zostały zabrane przez byłych właścicieli, brak było podstaw do wypłaty skarżącym kwoty 127,11 zł jako równowartości warzyw jednorocznych (argum. ex art. 8 ust. 2 uztwn). Z chwilą odłączenia od rzeczy (in casu – nieruchomości), części składowe rzeczy w postaci warzyw jednorocznych, stały się samoistnymi rzeczami ruchomymi (odpowiednio – na tle art. 47 § 1 i 2, i art. 48 kc – J. Ignatowicz w: red. Z. Resich, Kodeks cywilny. Komentarz, W. Pr. 1972, t. 1, s. 136, uw. 1; s. 137-138, akapit 1-3 do art. 48; S. Rudnicki, aktualizacja R. Trzaskowski w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Część ogólna, LexisNexis 2014, s. 273, uw. 1; s. 276, uw. 5), będącymi własnością skarżących.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 136 kpa (w brzmieniu Dz. U. z 1960 r. nr 30, poz. 168, zm. z 1962 r. nr 33, poz. 156), nie zasługiwał na uwzględnienie.

Decyzja z [...] czerwca 1964 r. nie musiała być ostateczna w dacie wydania decyzji zmieniającej, bowiem byłą decyzją, na mocy której strony nabyły prawo. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy w tym momencie odwołać się do argumentów poniesionych wyżej, przy analizie zarzutu 1 skargi kasacyjnej. Współwłaściciele nie wyrazili wprost zgody na zmianę decyzji, lecz w postępowaniu wywłaszczeniowym i odszkodowawczym byli reprezentowani przez adwokata – nad wyraz aktywnie i kompetentnie występującego w imieniu skarżących w toku całego, długotrwałego postępowania. Doprowadziło to w znacznym stopniu do uwzględnienia konkretnych postulatów skarżących; odroczono czynności w postępowaniu wywłaszczeniowym do powrotu skarżącego z rejsu statkiem S/S "[...]" (na którym skarżący pracował jako palacz); ograniczono początkowo planowany obszar wywłaszczanej nieruchomości do jedynie 393 m2; uwzględniono postulowany kształt pozostawionej skarżącym działki; powołano dalszych biegłych, którzy wydali opinie z 2 maja 1964 r. – już po minięciu pory zimowej i zakończeniu opadów śnieżnych - w okresie wegetacyjnym, by móc uwzględnić plantację truskawek; uwzględniono życzenia skarżących dla przeniesienia dołu z wapnem (by umożliwić im dalsze prace przy ich domku; w realiach lat sześćdziesiątych XX w. w PRL wapno było surowcem deficytowym); przeniesiono istniejące ogrodzenie, a za część uszkodzonego ogrodzenia wypłacono odszkodowanie; drobiazgowo uwzględniono wszelkie nasadzenia (k. 3, 4, 8-9, 10,15-17, 18-19, 27, 33-34, 38, 42, 46-49, 53, 60-61, 64, 67, 68, 76-77, 80 akt wywłaszczeniowych). W piśmie z 4 listopada 1964 r. wskazano, że wnioskodawca wywłaszczenia cofnie odwołanie, jeśli skarżący wyrażą zgodę na zmianę decyzji z [...] czerwca 1964 r. o kwotę wartości nasadzeń warzyw (z kwoty 3473,11zł na kwotę 3.346 zł), które skarżący zebrali przed przejęciem nieruchomości przez GDBOR, zakreślając siedmiodniowy termin dla odniesienia się do tej propozycji i wskazując, że brak odpowiedzi potraktowany zostanie jako wyrażenie milczącej zgody na zmianę decyzji z [...] czerwca 1964 r. W realiach niniejszej sprawy trafnie Sąd I instancji uznał, że takie działanie organu, przy aktywnej postawie pełnomocnika skarżących, będącego adwokatem, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 136 kpa).

Sąd I instancji trafnie uznał, że niekonsekwencja rachunkowa, obciążająca decyzję z [...] listopada 1964 r. (nieuwzględnienie zmniejszenia kwoty odszkodowania w pozycji drzewa, krzewy i kwiaty o 127,11 zł w ogólnej kwocie przyznanego odszkodowania) jest uchybieniem, ale wyłącznie o charakterze omyłki rachunkowej, dla której właściwym trybem naprawczym był tryb sprostowania, uregulowany w art. 105 kpa (w brzmieniu Dz. U. z 1960 r. nr 30, poz. 168, zm. z 1962 r. nr 33, poz. 156).

Ustawodawca wyraźnie w art. 105 § 1 kpa kpa (w brzmieniu Dz. U. z 1960 r. nr 30, poz. 168, zm. z 1962 r. nr 33, poz. 156) – obecnie art. 113 § 1 kpa - wprowadził możliwość sprostowania przez organ administracji publicznej w drodze postanowienia błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek w wydanych przez ten organ decyzjach. Oczywiste omyłki, błędy pisarskie i rachunkowe, zaliczone są do wad nieistotnych, w przeciwieństwie do wad istotnych, które mogą być naprawione tylko w trybie odwoławczym (wyrok NSA z 28.11.1984 r., II SA 1314/84, ONSA 1984/2/14). Istota omyłek, o których mowa w art. 81 rpa, leży w tym, że w orzeczeniu wyrażono coś, co widocznie niezgodne jest z myślą niedwuznacznie wyrażoną przez władzę, a zostało wyrażone tylko przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słów, omyłkę pisarską (wyrok NTA z 13.1.1932 r., l. rej. 8534/30; oba wyroki aprobowane przez J. Borkowskiego/B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 623-624, nb 2, 4). W doktrynie trafnie wskazuje się, że naruszenie procesowego prawa administracyjnego może mieć różny ciężar, od kwalifikowanego do niekwalifikowanego. Ciężar naruszenia przepisów prawa procesowego musi być powiązany z istotą procesu, jako zorganizowanego ciągu czynności procesowych organów administracji publicznej (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/46-47). Wskazane uchybienie to nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.