Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 477/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 6 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie postępowania kwalifikacyjnego do Służby Celno-Skarbowej postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r. S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, wskazując, że składa ją w trybie "art. 3 § 1 pkt 4 w związku z art. 53 § 2" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na "inny akt lub czynność" Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu. Podał, że przedmiot skargi stanowi:

1) pismo o tytule "informacja" z dnia 4 kwietnia 2018 r. w przedmiocie unieważnienia [...] etapu postępowania kwalifikacyjnego do Służby Celno-Skarbowej, tj. rozmowy kwalifikacyjnej w ramach postępowania kwalifikacyjnego do ww. Służby nr [...] z dnia [...];

2) decyzja nr [...] z dnia 19 marca 2018 r. zmieniająca decyzję w sprawie wyznaczenia zespołu do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego do Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu o nr [...];

3) decyzja nr [...] z dnia 6 kwietnia 2018 r. w sprawie wyznaczenia Zespołu do prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego do Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu o nr [...];

4) decyzja nr [...] z dnia 10 kwietnia 2018 r. zmieniająca decyzję w sprawie wyznaczenia Zespołu do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego do Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu o nr [...].

Wnosząc o uchylenie ww. wymienionych "aktów i czynności" podał, że wszystkie łącznie składają się na jedno, wadliwie i niezgodnie z prawem przeprowadzone postępowanie rekrutacyjne do Służby Celno-Skarbowej. Wniósł także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów sądowych.

Na skutek zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 8 października 2018 r., skarga S. S. objęta punktem 3, tj. dotycząca decyzji nr [...] z dnia 6 kwietnia 2018 r., została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Op 477/18 i stanowi przedmiot niniejszego postępowania.

Odnosząc się do zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia 6 kwietnia 2018 r., skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisu § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 czerwca 2010 r. w sprawie informacji o wolnych stanowiskach służbowych w Służbie Celnej, przez wydanie zakwestionowanej decyzji i tym samym bezpodstawne oraz bezprawne zmiany składu zespołu prowadzącego rozmowy kwalifikacyjne. Skarżący zasadność skargi złożonej w opisanym zakresie uzasadnił stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3044/12, w którym to orzeczeniu NSA uznał czynności wydawane w toku procesu rekrutacji do Policji, jako posiadające charakter "innych aktów lub czynności" w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie skarżącego, przez analogię należy przyjąć, że takiego samego rodzaju są rozstrzygnięcia wydawane w toku procesu rekrutacji do Służby Celno-Skarbowej, która podobnie jak Policja ma charakter formacji mundurowej. Wskazał także, że przywołany powyżej przepis § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 czerwca 2010 r. stanowi o wyborze czteroosobowego zespołu i nie wskazuje żadnych przesłanek ani kryteriów jego zmiany, a zwłaszcza zmiany składu osobowego w toku zaawansowanego procesu rekrutacyjnego (jego [...] etapu). Takich podstaw, w przekonaniu skarżącego, nie dają także przepisy ww. rozporządzenia. Dlatego zakwestionowane działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu należało uznać za bezpodstawne i bezprawne. Ich celem była bowiem zmiana komisji z neutralnej dla skarżącego (obiektywnej) na komisję negatywnie do skarżącego nastawioną i nieobiektywną, której zadaniem było nakierowanie działań komisji w ten sposób, aby skarżący nie zdał rozmowy kwalifikacyjnej. Dalej skarżący podniósł, że skoro przeszedł pierwszą rozmowę kwalifikacyjną, a w trakcie [...] służby miał w niej szereg sukcesów, otrzymał nagrody i pozytywne oceny okresowe, to negatywna ocena "nowej" komisji jest nieadekwatna do stanu faktycznego. Podkreślił, że również instrukcja w sprawie określenia zasad i trybu naboru kandydatów do pracy w służbie cywilnej oraz postępowania kwalifikacyjnego do służby celno-skarbowej, stanowiąca załącznik do zarządzenia nr 22/2017 Dyrektora IAS w Opolu, nie przewiduje możliwości zmian w zespole, a jedynie postanawia o możliwości wyłączenia członka z prac komisji w związku z koligacjami rodzinnymi (§ 9 instrukcji). Końcowo skarżący stwierdził, że z tych wszystkich przyczyn zaskarżone "decyzje" DIAS w Opolu powinny być uchylone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało odrzucić.

W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest do zbadania z urzędu dopuszczalności skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a." Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto, w świetle przepisów P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a), oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3), a także rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4).

Z kolei na podstawie art. 5 P.p.s.a., właściwość sądów administracyjnych została wyłączona w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1); wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3); wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (pkt 4); zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów (pkt 5).

W niniejszej sprawie S. S. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego uczynił pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 6 kwietnia 2018 r., nr [...], nazwane "decyzją" w sprawie wyznaczenia Zespołu do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego do Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu o numerze [...]. W przedmiotowym piśmie - decyzji, jako podstawę prawną jej wydania organ wskazał § 47 ust. 1 pkt 2 Regulaminu organizacyjnego Izby Administracji Skarbowej w Opolu, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 23/2018 Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 14 marca 2018 r. w sprawie nadania Regulaminu organizacyjnego Izbie Administracji Skarbowej w Opolu oraz § 3 ust. 1 pkt 7 i 8, § 20 ust. 4 pkt 1 Instrukcji w sprawie określania zasad i trybu naboru kandydatów do pracy w służbie cywilnej oraz postępowania kwalifikacyjnego do Służby Celno-Skarbowej, stanowiącej załącznik do zarządzenia nr 22/2017 Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 31 marca 2017 r., a także decyzję nr [...] Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 31 stycznia 2018 r. w sprawie wyznaczenia osób do przeprowadzenia postępowań kwalifikacyjnych do Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu. Zaskarżonym aktem wyznaczono określone z imienia i nazwiska (z podaniem stanowiska służbowego) osoby do Zespołu mającego przeprowadzić postępowanie kwalifikacyjne do Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu o numerze [...]. W § 2 tego aktu stwierdzono, że tracą moc decyzje nr [...] z dnia 14 lutego 2018 r. (pkt 1) i nr [...] z dnia 19 marca 2018 r. (pkt 2) DIAS w Opolu w sprawie wyznaczenia zespołu do przeprowadzenia ww. postępowania, a zatem wprowadzono zmianę osobową członków Zespołu.

Zadaniem Sądu było więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy akt o podanej treści i formie może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego, w szczególności w świetle art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., który to przepis skarżący wskazał jako podstawę prawną uznania dopuszczalności skargi. Tym samym ocenić należało, czy skarga w sprawie jest dopuszczalna.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy akt został wydany w ramach postępowania kwalifikacyjnego do Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu, ogłoszonego decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 1 lutego 2018 r., nr [...]. Postępowanie to prowadzone było w trybie ustawy z dnia z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, z późn. zm.), zwanej dalej "KAS", która w rozdziale 3 zawiera podstawę prawną do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego (art. 153 KAS), jak również upoważnia ministra właściwego do spraw finansów publicznych do określenia, w drodze rozporządzenia, m.in. kryteriów i szczegółowego trybu postępowania kwalifikacyjnego do służby w Służbie Celno-Skarbowej oraz zakresu tematycznego testu wiedzy, a także zakres testu sprawności fizycznej i wzoru kwestionariusza osobowego. Na tej podstawie, Minister Finansów w dniu 23 lutego 2018 r. wydał rozporządzenie w sprawie informacji o wolnych stanowiskach służbowych w Służbie Celno-Skarbowej oraz postępowania kwalifikacyjnego do Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 449).

Zgodnie z treścią ww. rozporządzenia, we wstępnej fazie poprzedzającej postępowanie kwalifikacyjne, wydawana jest informacja o wolnych stanowiskach służbowych w Służbie Celno-Skarbowej (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Informacja ta jest podawana do publicznej wiadomości przez zamieszczenie jej w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie jednostki organizacyjnej Krajowej Administracji Skarbowej, do której prowadzone jest postępowanie, oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tej jednostki. Następnie podejmowane są kolejne czynności postępowania obejmujące m.in. przeprowadzenie testu wiedzy (§ 3 ust. 1, § 8, § 9 rozporządzenia), testu sprawności fizycznej (§ 10, § 11 rozporządzenia), testu psychologicznego (§ 12 rozporządzenia), testu kompetencyjnego (§ 13, § 14 rozporządzenia) i rozmowy kwalifikacyjnej (§ 15 rozporządzenia). Czynności te są w zasadzie obligatoryjne, chociaż wyjątek uczyniono wobec: testu wiedzy, rozmowy kwalifikacyjnej, testu sprawności fizycznej, testu psychologicznego i kompetencyjnego do służby w Służbie Celno-Skarbowej, ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Służbie Celno-Skarbowej, a także badania psychofizjologicznego. Z tych etapów postępowania kwalifikacyjnego, określonych w art. 153 ust. 1 pkt 2–6 lub ust. 2, może zwolnić kandydata do służby Szef Krajowej Administracji Skarbowej w przypadkach uzasadnionych potrzebami służby lub kwalifikacjami kandydata (art. 153 ust. 4 KAS).

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia, do przeprowadzania postępowań kwalifikacyjnych kierownik jednostki organizacyjnej wyznacza, na okres 3 lat, co najmniej 12 osób, spośród funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej oraz osób zatrudnionych w danej jednostce organizacyjnej, których wiedza i doświadczenie zawodowe dają rękojmię prawidłowego prowadzenia postępowań. Natomiast, do przeprowadzenia postępowania kierownik jednostki organizacyjnej powołuje każdorazowo 4-osobowy zespół, w tym przewodniczącego, spośród osób, o których mowa w ust. 1 (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Wedle § 15 ust. 1-3 rozporządzenia, rozmowę kwalifikacyjną przeprowadza zespół, o którym mowa w § 4 ust. 2, tj. powołany przez kierownika jednostki organizacyjnej, spośród co najmniej 12 osób wyznaczonych na okres 3 lat przez ww. kierownika jednostki. W ten sposób powołany zespół przeprowadza rozmowę po zapoznaniu się z informacjami o kandydacie i uzyskanymi przez niego wynikami poprzednich etapów postępowania, a przy wystawianiu oceny z rozmowy kwalifikacyjnej uwzględnia:

1) umiejętność komunikowania się;

2) motywację do podjęcia służby w Służbie Celno-Skarbowej;

3) umiejętność funkcjonowania w warunkach stresu i pod presją czasu.

Opisany zespół sporządza i przedstawia kierownikowi jednostki organizacyjnej listę kandydatów na stanowiska służbowe w określonej kategorii stanowisk służbowych, którzy uzyskali z rozmowy kwalifikacyjnej co najmniej 4,5 punktu, wraz z wynikami poszczególnych etapów postępowania oraz informacją o posiadaniu kwalifikacji dodatkowych, jeżeli zostały podane w informacji dotyczącej wolnego stanowiska służbowego (§ 15 ust. 7 rozporządzenia). Spośród kandydatów wskazanych na liście, o której mowa w § 15 ust. 7 rozporządzenia, kierownik jednostki organizacyjnej wybiera kandydata, uwzględniając jego kwalifikacje oraz aktualnie wolne etaty i potrzeby kadrowe jednostki organizacyjnej, do której jest prowadzone postępowanie, i kieruje kandydata do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, o której mowa w art. 207 ust. 1 KAS, w celu ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Służbie Celno-Skarbowej (§ 16 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 16 ust. 2 rozporządzenia, do służby w Służbie Celno-Skarbowej przyjmowani są natomiast kandydaci, którzy uzyskali orzeczenie o fizycznej i psychicznej zdolności do służby.

Przywołane regulacje w sposób jednoznaczny wskazują, że postępowanie kwalifikacyjne jest rozbudowanym procesem, składającym się co do zasady z kolejno po sobie następujących etapów, zakończonych określonymi czynnościami lub zdarzeniami. Jednym z etapów tego postępowania jest rozmowa kwalifikacyjna, w której może uczestniczyć kandydat dokumentujący się pozytywną opinią otrzymaną w wyniku badania psychofizycznego (§ 14 ust. 6 rozporządzenia). Sama rozmowa jest niewątpliwie ważnym elementem procedury kwalifikacyjnej. W jej wyniku wystawiana jest bowiem osobom biorącym udział w postępowaniu konkursowym ocena punktowa, która w przypadku gdy wynosi co najmniej 4,5 punkty - stanowi kryterium do przedstawienia kandydatów, którzy ją uzyskali, kierownikowi jednostki organizacyjnej na tzw. liście (§ 15 ust. 7 rozporządzenia), jako kandydatów na stanowisko służbowe w określonej kategorii stanowisk służbowych. Sprecyzowanych w przepisach rozporządzenia czynności dokonuje natomiast zespół powołany przez kierownika danej jednostki organizacyjnej (w omawianym przypadku - Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu). Jego ustalenia i rozstrzygnięcia mają istotne znaczenie przy wyłonieniu kandydatów w ramach poszczególnych etapów konkursu. Pomimo doniosłości przeprowadzanych przez ten zespół czynności w procedurze kwalifikacyjnej, "decyzja" powołująca członków tego zespołu nie może być jednak uznana za czynność bądź akt stanowiący przedmiot skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji również zmiany tej "decyzji" w postaci wyznaczenia nowego składu osobowego zespołu, nie można traktować, jako materii podlegającej kontroli sądu administracyjnego. W przytoczonych przepisach ustawy KAS oraz rozporządzenia w sprawie informacji o wolnych stanowiskach służbowych w Służbie Celno-Skarbowej oraz postępowania kwalifikacyjnego do Służby Celno-Skarbowej, nie ma postanowień dotyczących wydania decyzji administracyjnej lub postanowienia w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., w zakresie związanym z przeprowadzeniem czynności konkursowych przez opisany zespół, a w szczególności powołania (zmiany) jego składu osobowego. Ponadto, z samej treści aktu z dnia 6 kwietnia 2018 r. nie można przyjąć, że stanowi on decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a. Decyzja administracyjna jest bowiem władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata i rozstrzygającym o jego uprawnieniach lub obowiązkach niezależnie od jego woli. Stanowi przejaw przysługującego organowi na mocy przepisów prawa, władztwa administracyjnego. Istotnym elementem jest to, że decyzja jest aktem konkretyzującym w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny materialny. Nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwiania sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że dana kwestia powinna być rozpatrywana w takim trybie. Pismo wyznaczające nowy skład członków zespołu konkursowego nazwano co prawda decyzją, jednak - w świetle przepisów K.p.a. - nią nie jest. Nie rozstrzyga żadnej kwestii w sposób władczy, a posiada charakter aktu wewnętrznego organizacyjno-technicznego. Wprawdzie akty o charakterze wewnętrznym także mogą w określony sposób kształtować przebieg postępowania rekrutacyjnego (a co za tym idzie sytuację jego uczestników), lecz nie dotyczą one konkretnych zindywidualizowanych osób, co jest podstawową cechą prawną odróżniającą je od decyzji administracyjnych. Organ, zmieniając skład osobowy zespołu, w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków konkretnego adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Sam fakt zmiany składu osobowego zespołu nie może być traktowany w kategoriach kształtowania praw i obowiązków adresata również w tym znaczeniu, że dokonana czynność dotyczyła wszystkich kandydatów biorących udział w konkursie. Natomiast zakończenie i rozstrzygnięcie danego etapu postępowania nie zostało zakończone, a od woli kandydata zależy, czy do kolejnego etapu konkursowego (przy zmienionym składzie osobowym zespołu kwalifikacyjnego) ponownie przystąpi.

Zdaniem Sądu, przedmiotowa czynność nie stanowi także aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie posiada bowiem cech charakterystycznych dla form prawnych wymienionych we wskazanym przepisie, a mianowicie nie ma charakteru władczego, ponieważ bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej. Nie można zatem uznać spornego pisma za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Wskazać trzeba, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r., sygn. II SA 1155/97 - publ. ONSA nr 2 z 1999 r., poz. 51). Akt lub czynność musi więc ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 558/17, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku, gdyż powołanie (zmiana) składu osobowego zespołu kwalifikacyjnego nie rozstrzyga żadnej sprawy ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Jak wskazano wyżej, ustawa wymaga, aby wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. akty i czynności zostały podjęte w sferze wykonywania administracji publicznej i dotyczyły uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a za takie czynności analizowane pismo-decyzja nie może być uznane. Celem konkursu w sensie całościowym jest bowiem wyłonienie kandydata na stanowisko służbowe, a następnie doprowadzenie do nawiązania stosunku służbowego, co wyklucza powstanie uprawnień do zajmowania danego stanowiska, jako uprawnień wynikających wprost z przepisów prawa. Wskazać w tym miejscu należy, że opisane czynności zespołu kwalifikacyjnego stanowią określoną część ze wszystkich elementów zamkniętego toku czynności wyłonionego przez kierownika jednostki organizacyjnej (Dyrektora Administracji Skarbowej w Opolu) zespołu, jako organu pomocniczego, które to czynności kończą się wraz ze sporządzeniem listy kandydatów (§ 15 ust. 7 rozporządzenia). Czynności zespołu konkursowego podejmowane w trakcie postępowania kwalifikacyjnego nie mają zatem charakteru samodzielnego i odrębnego. Stanowią pewien ciąg zdarzeń, a etapem kończącym postępowanie w tym zakresie jest lista kandydatów, na podstawie której kierownik jednostki organizacyjnej dokonuje dopiero wyboru kandydata (§ 16 rozporządzenia). Ostatecznie o tym, jaki kandydat zostanie wybrany decyduje kierownik jednostki organizacyjnej, a wszystkie czynności podejmowane w procesie powierzenia stanowiska służbowego zmierzają do realizacji ustawowego obowiązku nałożonego właśnie na tego kierownika jednostki. Traktowane zatem powinny być jako czynności tego organu, choć na pewnym etapie wykonywane są z upoważnienia tego organu przez zespół kwalifikacyjny. Czynności zespołu mają natomiast charakter pomocniczy i wewnętrzny, ponieważ w ostateczności to kierownik jednostki organizacyjnej podejmuje decyzję o wyborze kandydata. Oznacza to, że jakakolwiek z czynności zespołu konkursowego podejmowanych w toku naboru, wymyka się spod kontroli sądu administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że także czynność, na skutek której zespół ten zostaje powołany, nie podlega właściwości tego sądu.

Przedstawione powyżej wywody odnoszące się do niemożności uznania pisma z dnia 6 kwietnia 2018 r. za czynność lub akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., stanowią także odpowiedź na argumentację skarżącego w kontekście przywołanego przez niego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3044/12. W orzeczeniu tym NSA uznał, że akt przełożonego właściwego w sprawie postępowania kwalifikacyjnego o przyjęcie do Policji, polegający na pisemnym zawiadomieniu kandydata do służby o przerwaniu w stosunku do niego postępowania kwalifikacyjnego, mieścił się w kategorii aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., przez co podlegał kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, stan faktyczny i prawny przedstawiony w przywołanym przez skarżącego orzeczeniu odbiega od realiów niniejszej sprawy. Nie może być zatem traktowany przez analogię - tak jak oczekiwał tego skarżący - do oceny zaskarżonego pisma Dyrektora Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 6 kwietnia 2018 r., przede wszystkim z uwagi na fakt, że przywołany wyrok dotyczył procedury kwalifikacyjnej prowadzonej na podstawie odrębnych przepisów prawa, dotyczących funkcjonariuszy Policji, a nie Krajowej Administracji Skarbowej.

Reasumując, skarga złożona w sprawie niniejszej, jako wniesiona na pismo, czyli czynność niepodlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu, co - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji.