Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1402/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1836/09 w sprawie ze skargi E. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1836/09, po rozpoznaniu skargi E. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, skargę oddalił.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Miejski Konserwator Zabytków we Wrocławiu, po rozpoznaniu wniosku zgłoszonego przez Wydział Architektury i Budownictwa UM Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] wraz z załączonym projektem, postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], na podstawie art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm.) i porozumienia z dnia 17 listopada 2003 r. zawartego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Wrocławia, w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz art. 106 k.p.a., działając ze stanowiska konserwatorskiego, odmówił uzgodnienia projektu budowlanego zespołu budynków wielorodzinnych 4-lokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z garażem podziemnym przy ul. [...] we W. (działka Nr [...],[...], obręb [...] i Nr [...],[...], obręb [...]) opracowanego przez mgr inż. arch. Ł. W., Firma [...] w lipcu 2008 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że teren planowanej inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części Z. we W., uchwalonym w dniu 17 czerwca 2004 r., Uchwałą Nr XXIV/2064/04 Rady Miejskiej Wrocławia (Dz. Urz. Woj. Doln. z dnia 12 października 2004 r., Nr 193, poz. 3049). W planie wyznaczono strefę ochrony konserwatorskiej "B", w obrębie której znajduje się działka przy ul. [...], stąd też inwestycja wymaga uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu.

Zażalenie na powyższe postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu złożył B. I., wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uzgodnienie projektu budowlanego. zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 12 i 13, art. 6 ust. 1 pkt 1b, art. 7d ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w zw. z § 6 ust. 2 pkt 1f i w zw. z § 9 ust. 1 pkt 1d uchwały z dnia 17 czerwca 2004 r., Nr XXIV/2064/04, Rady Miejskiej Wrocławia w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Zacisze we Wrocławiu poprzez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie. Naruszone zostały również przepisy prawa procesowego, w szczególności art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 75 i 77 oraz 80 k.p.a. poprzez nie ustalenie przez organ I instancji, na tle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowego stanu faktycznego, gwarantującego dokonanie w sposób właściwy, tj. zgodny z zasadą praworządności subsumcji, w tym pominięcie przez organ I instancji istnienia dowodów bezpośrednich. Naruszono też art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i w zw. z art. 11 k.p.a. przez brak logicznego i spójnego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i uzgodnił pozwolenie na budowę dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił znaczenie korekty projektu budowlanego, w którym zmianie uległa forma architektoniczna budynków oraz że inwestycja ta była już wcześniej przedmiotem postępowania, w którym organ ochrony zabytków odmówił uzgodnienia pozwolenia na budowę wg wcześniejszego projektu budowlanego. Przedłożony projekt budowlany został zmodyfikowany pod względem rozwiązań form architektonicznych tej inwestycji (zmiana bryły budynku i kształtowania geometrii dachów), tak więc przedmiotem niniejszego postępowania jest nowy projekt zespołu budynków wielorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej, przy ul. [...] we W..

Organ II Instancji stwierdził, iż wnioskowana inwestycja w pełni odpowiada ustaleniom prawa miejscowego, zarówno sposobem zagospodarowania działki, jak i parametrami zabudowy. Ponadto nie narusza wymogów ochrony konserwatorskiej określonej w § 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ocenił, że koncepcja projektowa zakłada zabudowanie działek dwoma budynkami, w tym jednym – usytuowanym przy ul. [...] i drugim – w głębi parceli. Są to domy mieszkalne 4-lokalowe w zabudowie bliźniaczej, o symetrycznej kompozycji, rozbijającej bryłę na dwie kubatury. Spełniają one, w ocenie organu odwoławczego, wymóg określony dla terenu MN2 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w § 13 ust. 1 pkt 1, który dotyczy podstawowego przeznaczenia terenu, bowiem odpowiada definicji zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, zawartej w § 2 ust. 2 pkt 1 ww. planu. Nadto, planowana inwestycja odpowiada także wszystkim ustaleniom w zakresie zasad projektowania nowych budynków na tym terenie. Posiada bowiem strome wielospadowe, mansardowe dachy, z lukarnami, pokryte dachówką cementową lub ceramiczną w kolorze czerwonym, natomiast rozdrobnienie bryły jest wyrazem dążenia do dostosowania tych budynków do kameralnego charakteru zespołu urbanistycznego osiedla Zacisze. Liczba kondygnacji spełnia warunki zawarte w § 9 ust. 1 pkt 2 planu. Organ II instancji, nie dopatrzył się również aby przedmiotowa inwestycja naruszała warunki ochrony konserwatorskiej, zawarte w § 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, planowana inwestycja wpisuje się bowiem w układ urbanistyczny osiedla Zacisze bez wpływu na jego wartość zabytkową. W tym zakresie uwagi konserwatorskie zawarte w opracowaniu naukowym arch. W. K. w 1988 r. przywołane przez organ I instancji nie mogły być podstawą ocen. Organ II instancji wskazał też, że w odniesieniu do innej podobnej inwestycji położonej w pobliżu organ I instancji uzgodnił jej warunki, dodał też, że organ ten mógł zgłosić stosowne uwagi i zastrzeżenia do projektu planu w toku procedury planistycznej, skoro zaś plan uchwalono w obowiązującej postaci, a inwestycja nie narusza jego ustaleń, to również z tej przyczyny nie ma podstaw do kwestionowania projektu.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła E. S. , zarzucając naruszenia prawa materialnego - § 6 i § 9 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 17 czerwca 2004 r. poprzez błędną interpretację postanowień planu miejscowego i w konsekwencji uzgodnienia pozostającego w sprzeczności z nakazami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiocie ochrony konserwatorskiej zabytku. Naruszono też art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez wydanie w sprawie orzeczenia reformatoryjnego oraz przepisy postępowania (art. 7, 77 k.p.a.), w wyniku pobieżnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w aktach.

Niesłusznie także, naruszając tym samym art. 4 ustawy o ochronie zabytków, Minister odmówił Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków we Wrocławiu prawa do interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z punktu widzenia nakazanej przywołaną ustawą ochrony. Skarżąca podzieliła stanowisko wyrażone w postanowieniu organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, dotyczące uzgodnienia pozwolenia na budowę, ma uznaniowy charakter. To zaś oznacza, iż uznanie to może być zakwestionowane, jeżeli nosi cechy dowolności, naruszające przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego.

Sąd Wojewódzki dokonując kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia nie dopatrzył się, aby stanowisko organu konserwatorskiego II instancji przekroczyło granice uznania administracyjnego, miało charakter arbitralny, czy też dowolny. Minister Kultury dokonał wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przekonująco umotywował dlaczego zmienił decyzję organu I instancji i dokonał uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Podstawowym kryterium oceny, jak zasadnie przyjął organ II instancji, są w tym przypadku ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym zapisy dotyczące wymagań ochrony konserwatorskiej. Zasadna też była uwaga, że Wojewódzki Konserwator Zabytków, w procedurze planistycznej miał możliwość wypowiadania się co do zakresu i sposobów dotyczących zakresu ochrony konserwatorskiej

W konsekwencji opierając się na wspomnianych kryteriach, wskazując jednocześnie, na brak podstaw do uwzględnienia wniosków płynących z opracowania naukowego, organ II instancji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. skorzystał z uprawnienia reformatoryjnego i uchylając postanowienie organu I instancji orzekł prezentując własną fachową ocenę wszystkich okoliczności sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. S. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając:

a) naruszenie prawa materialnego w postaci postanowień § 6 i § 9 uchwały nr XXIV/2064/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 17 czerwca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Zacisza we Wrocławiu (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 12X2004 r. Nr 193, poz. 3049, BU RMW z 5.VII.2004 r. Nr 6, poz. 1576); poprzez błędną interpretację postanowień planu miejscowego i pozostawienie w mocy uzgodnienia pozostającego w sprzeczności z nakazami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiocie ochrony konserwatorskiej zabytku;

b) naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organ był kompetentny do wydania orzeczenia reformatoryjnego i we własnym zakresie wydania postanowienia będącego uzgodnieniem dla przedmiotowej inwestycji;

c) naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (Dz.U. Nr 162, poz. 1568), poprzez błędną wykładnię prowadzącą do odmówienia Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków prawa do interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z punktu widzenia nakazanej temu organowi ochrony zabytków;

d) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez niedostateczną kontrolę sądową zgodności z prawem działania organu w świetle zasad z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. oraz niewystarczająco wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego;

– art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku kwestii oceny działań organu w świetle przepisów stanowiących podstawę prawną podjętego przez niego rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2009 r., bądź w przypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji – przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasadzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego powiązane zostało z posiadaniem interesu prawnego. Dotyczy to także uczestników postępowania. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego – por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89. \

W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej – por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83. Ze skargą do sadu administracyjnego może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424. Skarga wniesiona natomiast przez podmiot, który nie może mieć legitymacji skargowej (np. organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji) podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym również Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek ustalić, czy wniesiona skarga kasacyjna jest dopuszczalna (art. 180 p.p.s.a., a także uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, LEX nr 151232). Istotną cechą, postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest jednak związanie sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 p.p.s.a. Oznacza to związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez Sąd, że skarga kasacyjna jest dopuszczalna.

Tym samym stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może, a nawet powinien z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę, ponieważ jest to jedna z przesłanek warunkujących jej dopuszczalność. Jak natomiast wskazano w powołanej powyżej uchwale NSA od zasady, że wniesienie skargi kasacyjnej przez nieuprawniony podmiot powoduje jej odrzucenie należy przyjąć pewien, wyjątek. Nie można bowiem odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona.

Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej.

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca kasacyjnie nie wykazała bowiem posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Istotnym jest, iż kwestia posiadania interesu prawnego w niniejszej sprawie musi być postrzegana nie tyle poprzez wymogi wskazane w art. 28 k.p.a., ale przez pryzmat odpowiednio interpretowanych, zaostrzonych reguł wynikających z zapisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Status strony dla osób które nie zostały enumeratywnie wskazane w treści ww. przepisu determinowany jest zatem granicami oddziaływania planowanej inwestycji, przy czym oddziaływanie takie może polegać np. na emisji zanieczyszczeń, zapachów, uciążliwości korzystania z nieruchomości. Obszar oddziaływania może z jednej strony być tak niewielki, że nie będzie wykraczał poza granice nieruchomości na której planowana jest inwestycja, z drugiej jednak strony, zwłaszcza przy niektórych rodzajach inwestycji obszar oddziaływania może obejmować nieruchomości nie tylko sąsiednie, ale również takie, które bezpośrednio nie graniczą z nieruchomością objętą planami inwestycyjnymi.

Podkreślenia wymaga fakt, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, iż posiada on interes prawny, który jednocześnie powinien być konkretny i realny. Wskazuje się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).

Samo bezpośrednie sąsiedztwo nie jest wystarczającym do wykazania posiadania interesu prawnego. Dla wykazania posiadania takiego interesu koniecznym jest bowiem wskazanie normy prawnej która zostaje naruszona, na co wskazano powyżej. Przepisem wskazującym na posiadanie interesu prawnego z całą pewnością nie może być natomiast przepis aktu prawa miejscowego, albowiem nie ma on charakteru powszechnie obowiązującego. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, iż przedmiotowa inwestycja w zakresie ochrony konserwatorskiej oddziałuje na jej nieruchomość. Co więcej z akt sprawy wynika, że będący przedmiotem inwestycji budynek zlokalizowany jest w dość dużej odległości od granicy działki skarżącej. Nie wskazała ona również innej normy prawnej w której naruszeniu dopatruje się posiadania interesu prawnego.

W sprawie bezspornym jest, że inwestycja ta nie jest sprzeczna z ogólnymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wskazano również, aby inwestycja ta była sprzeczna z uregulowaniami w zakresie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle, w tym w zakresie ich usytuowania na działce objętej inwestycją.

Skoro zaś skarżąca nie wykazała posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu ww. decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Jedynie na marginesie zauważyć należy, iż niezrozumiałymi są zarzuty skarżącej kasacyjnie o braku podstaw do uznania Ministra jako organu uprawnionego do merytorycznego rozpoznania sprawy, a w szczególności co do braku odpowiednio przygotowanej zawodowo kadry urzędniczej, wspomagającej organ w jego funkcjonowaniu.

Z uwagi na fakt, iż skarga kasacyjna podlegała oddaleniu ze względu na jej wniesienie przez osobę, która nie wykazała posiadania interesu prawnego do występowania w sprawie w charakterze strony okoliczność ta, co do zasady zwalnia Sąd od obowiązku odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Tym niemniej także zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie za sługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia postanowień § 6 i § 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podnieść należy, że tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przepisy powyższe zawierają bowiem ustępy, punkty oraz podpunkty. Wskazanie tymczasem przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzutu naruszenia § 6 i § 9 bez szczegółowego wskazania unormowania, którego zarzut dotyczy sprawia, że zarzut ten sformułowany jest wadliwie. W sytuacji bowiem, gdy przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka czy kilkanaście norm prawnych, niezbędnym jest wyraźne wskazanie, która z tych norm została naruszona. Ogólnikowe powołanie się na taki artykuł stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, gdyż nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J. P. Tarno Warszawa 2006, str.383).

Podobnie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 4 ustawy o ochronie zabytków, albowiem formułując także ten zarzut skarżąca kasacyjnie nie wskazała jednostki redakcyjnej przepisu, a tym samym nie dookreśliła tak postawionego zarzutu. Wskazać tym niemniej należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie nie odmówiono Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków prawa do interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wyższej instancji po rozpatrzeniu odwołania wydał natomiast orzeczenie o charakterze reformatoryjnym, co nie jest sprzeczne z zapisem art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

To z kolei sprawia, że nietrafnym był także zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy prawo budowlane. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, organ administracyjny drugiej instancji zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który poprzez art.. 144 w zw. z art. 127 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do postanowień, ma prawo uchylić zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Co więcej, zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Organ drugiej instancji rozstrzygając sprawę miał zatem uprawnienie do uchylenia zaskarżonego postanowienia i wydania orzeczenia merytorycznie rozstrzygającego sprawę.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że także te zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 3 § 1 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd opiera bowiem swoje orzeczenie formalnie każdorazowo o pierwszy z nich, a następnie bądź to o drugi, bądź o trzeci, w zależności od podjętego rozstrzygnięcia. Naruszenie omawianych norm nie może być samodzielną podstawą kasacyjną, a skarżąca skutecznie nie powiązała tego zrzutu z innymi zarzutami procesowymi, w szczególności z art. 141 § 4 p.p.s.a., którego to zarzutu skarżąca kasacyjnie w zasadzie nie uzasadniła.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.