Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 294/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 14 ust. 1 pkt 5 i 6, art. 28 ust. 1 pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2013 poz 932
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3667/13 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o ukaranie z tytułu odpowiedzialności zawodowej kierownika budowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od A. G. na rzecz Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa 200 (dwieście) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 8 października 2014 r. (sygn. akt VI SA/Wa 3667/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), uwzględnił skargę A. G., uchylając zaskarżone postanowienie Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej zwanego "Krajowym Sądem Dyscyplinarnym") z dnia [...] października 2013 r. (nr [...]) oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej zwanego również "Okręgowym Sądem Dyscyplinarnym") z dnia [...] lipca 2013 r. (nr [...]), którym - po rozpatrzeniu wniosku Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Izby Inżynierów Budownictwa (dalej zwanego "Rzecznikiem Odpowiedzialności Zawodowej") - odmówiono wszczęcia postępowania o ukaranie w sprawie z tytułu odpowiedzialności zawodowej A. G. jako członka [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Ponadto Sąd stwierdził, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że w dniu 10 maja 2013 r. do [...] Izby Inżynierów Budownictwa wpłynęło (do wiadomości) skierowane do Prokuratury zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o popełnieniu przez A. G. czynu wypełniającego przesłanki z art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), polegającego na poświadczeniu nieprawdy w oświadczeniu o zakończeniu budowy. Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej - na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej zwanej k.p.a.) - wszczął (zawiadomienie z 31 maja 2013 r.) postępowanie wyjaśniające w sprawie odpowiedzialności zawodowej skarżącej w związku z niedbałym pełnieniem obowiązków kierownika budowy, a po przeprowadzeniu szeregu czynności wystąpił następnie (pismo z 3 lipca 2013 r.) do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego z wnioskiem o ukaranie skarżącej w sprawie odpowiedzialności zawodowej. Okręgowy Sąd Dyscyplinarny - na podstawie art. 61a w zw. z art. 123 k.p.a. - odmówił wszczęcia postępowania o ukaranie, uznając że A. G. nie posiada uprawnień upoważniających ją do kierowania budową, a zatem nie może odpowiadać za czyny popełnione w związku z wykonywaniem samodzielnej funkcji kierownika budowy, wypełniające przesłanki z art. 95 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Stanowisko to - po rozpatrzeniu zażalenia Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej - podzielił również Krajowy Sąd Dyscyplinarny. Organ odwoławczy wskazał w szczególności, że przepisy ustawy Prawo budowlane i odpowiednich aktów wykonawczych nie przewidują możliwości ukarania w trybie odpowiedzialności zawodowej osoby, która posiadając uprawnienia budowlane do projektowania podejmuje się kierowania robotami budowlanymi.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, postanowienia organów obu instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania.

Powołując się na treść art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie wszczyna się na wniosek organu nadzoru budowlanego złożony po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, przy czym w tego rodzaju sprawach orzekają organy samorządu zawodowego. Z kolei z art. 25 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 932) wynika, że sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej określone w ustawie Prawo budowlane wniesione przez okręgowego rzecznika odpowiedzialności zawodowej rozpatruje okręgowy sąd dyscyplinarny, przy czym do postępowania tego stosuje się przepisy k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał przy tym, że zakres stosowania k.p.a. obejmuje postępowanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej, w tym także postępowanie wyjaśniające przed okręgowym rzecznikiem odpowiedzialności zawodowej, wszczynane - co do zasady - wnioskiem właściwego organu nadzoru budowlanego. Sąd podkreślił również, że wszczęcie postępowania na podstawie art. 61 k.p.a. powoduje konieczność jego zakończenia poprzez wydanie rozstrzygnięcia w formie przewidzianej w art. 104 lub art. 105 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści zawiadomienia z dnia 31 maja 2013 r. wynika, że na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. zostało wszczęte przez Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej postępowanie wyjaśniające w sprawie odpowiedzialności zawodowej skarżącej. Następnie Rzecznik wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o ukaranie skarżącej w sprawie odpowiedzialności zawodowej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w takiej sytuacji brak było podstaw do wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie takie wydaje się bowiem wówczas, gdy organ dopatrzy się podczas wstępnego badania sprawy okoliczności uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Natomiast w sytuacji uprzedniego wszczęcia postępowania - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - organ jest zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym lub formalnym, przewidzianych w art. 104 lub art. 105 k.p.a. W konsekwencji WSA uznał, że odmowa wszczęcia postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiła z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., co poprzez wadliwy sposób zakończenia postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd uznał, że wobec stwierdzonych naruszeń przedwczesne jest dokonywanie oceny przyczyn odmowy wszczęcia postępowania, jak również odnoszenie się do zarzutów skargi, która kwestionuje okoliczności merytoryczne, dotyczące tych przyczyn.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Krajowy Sąd Dyscyplinarny. Organ administracji zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w związku z art. 61a k.p.a., art. 98 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 25 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów poprzez:

- błędną wykładnię art. 98 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 25 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów i uznanie, że przeprowadzone przez Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej postępowanie wyjaśniające (na skutek zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.) zakończone wniesieniem wniosku o ukaranie do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego uniemożliwiało sądowi dyscyplinarnemu wydanie rozstrzygnięcia w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, co w konsekwencji doprowadziło do

- niewłaściwego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., polegającego na bezzasadnym zarzuceniu organowi nieprawidłowego zastosowania tego przepisu;

2) naruszenie art. 134 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku, podczas badania legalności zastosowania art. 61a k.p.a., do merytorycznych podstaw odmowy wszczęcia postępowania wykazanych w zaskarżonych postanowieniach Okręgowego Sąd Dyscyplinarnego i Krajowego Sądu Dyscyplinarnego, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że sprawy administracyjne z zakresu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie zakończone rozstrzygnięciem w postaci decyzji administracyjnej mogą prowadzić wyłącznie sądy dyscyplinarne, czyli odpowiednio okręgowe sądy dyscyplinarne i Krajowy Sąd Dyscyplinarny. Natomiast okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej prowadzi jedynie postępowanie wyjaśniające a nie postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej i okręgowy sąd dyscyplinarny są odrębnymi organami i prowadzą dwa odrębne postępowania: postępowanie wyjaśniające i postępowanie merytoryczne. Postępowanie wyjaśniające kończy się w momencie jego umorzenia lub w momencie wniesienia do sądu dyscyplinarnego wniosku o ukaranie. Po wniesieniu wniosku o ukaranie okręgowy sąd dyscyplinarny dokonuje jego wstępnego badania w zakresie przedmiotowym i podmiotowym, bowiem na każdym etapie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej konieczne jest badanie przesłanek wyłączających wszczęcie takiego postępowania. W niniejszej sprawie Okręgowy Sąd Dyscyplinarny posiadał zatem procesowe uprawnienie do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji powinien był odnieść się do argumentacji wskazanej w zaskarżonym postanowieniu, uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania i odpowiedzieć na pytanie, czy w danych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy uzasadniona była odmowa wszczęcia postępowania.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Punktem spornym w sprawie niniejszej jest to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął (str. 7 uzasadnienia wyroku), iż "W sytuacji uprzedniego wszczęcia postępowania [wyjaśniającego przez rzecznika dyscyplinarnego – przyp. wł.], jak to miało miejsce w niniejszej sprawie organ [sąd dyscyplinarny – przyp.wł.] jest zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym lub formalnym, przewidzianych w ww. przepisach K.p.a. Tym samym odmowa wszczęcia postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiła z naruszeniem art. 61 a § 1 K.p.a., które poprzez wadliwy sposób zakończenia postępowania miało istotny wpływ na jego wynik".

Jak więc z powyższego wynika, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez rzecznika dyscyplinarnego i postępowanie orzecznicze toczące się przed sądem dyscyplinarnym, to jedno i to samo postępowanie administracyjne i dlatego, skoro już zostało wszczęte na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., to nie może być ono zakończone poprzez zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Jednak wbrew art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd nie uzasadnił z czego wywiódł taki pogląd, choć na podstawie tej konstatacji uchylił zaskarżone postanowienia bez ich merytorycznego zbadania. Tak więc już tylko z tego względu za zasadny należało uznać zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, jako że tak uzasadniony wyrok nie poddaje się merytorycznej kontroli.

Ponadto nie można pominąć i tego, że przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny założenie jest z gruntu błędne. Rzecznik dyscyplinarny i sąd dyscyplinarny to bowiem dwa różne i niezależne od siebie organy samorządowe – art. 14 ust. 1 pkt 5 i 6 oraz art. 28 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Każdy z nich prowadzi własne postępowanie, a przedmioty każdego z tych postępowań nie są tożsame. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez rzecznika dyscyplinarnego jest wyjaśnienie czy zaistniał czyn podlegający rozpoznaniu przez sad dyscyplinarny (art. 26 pkt 1 tej ustawy), natomiast sąd dyscyplinarny (art. 25 ust. 1) orzeka o winie i stosuje przewidziane ustawą kary, przy czym w tym drugim postępowaniu rzecznik dyscyplinarny jest jedynie stroną (art. 48 pkt 1), a nie organem prowadzącym to postępowanie i orzekającym w jego ramach.

W tym stanie rzeczy nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że są to, jak wspomniano wyżej, dwa różne przedmiotowo postępowania, prowadzone przez różne organy samorządowe. Jeżeli więc stosownie do postanowień art. 11 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów w postępowaniach z zakresu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie zastosowanie ma kodeks postępowania administracyjnego, to każdy z prowadzących daną sprawę organów sam stosuje jego przepisy w ramach prowadzonego przez siebie postępowania. Nieuzasadnione jest zatem przyjęcie, że jeżeli jeden organ w ramach prowadzonego przez siebie postępowania zastosował art. 61 § 1 k.p.a., to inny organ w ramach innego postępowania nie może zastosować art. 61a § 1 k.p.a. Tym samym uzasadniony jest również co do zasady zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Przy ponownym rozpoznaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać skargę. W szczególności Sąd powinien szczegółowo odnieść się do dwóch kwestii. Po pierwsze, czy przyczyna wskazana jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania mieści się w ramach przesłanek określonych w art. 61a § 1 k.p.a., czy też jest to ewentualnie przesłanka do umorzenia postępowania, które wcześniej jednak powinno było być wszczęte. Po drugie – jeżeli Sąd uzna, że art. 61a § 1 k.p.a. może jednak mieć zastosowanie w sprawie niniejszej – konieczne będzie przeprowadzenie wykładni art. 204 Prawa budowlanego i wypowiedzenie się co do tego, czy dokonane w 1988 roku stwierdzenie posiadanych przez skarżącą uprawnień nadal obejmuje również uprawnienie do kierowania pracami budowlanymi, tak jak stanowił to obowiązujący wówczas § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 z późn.zm.) i co podnosi skarżąca.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., nie przesądzając o kierunku przyszłego rozstrzygnięcia. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. z uwzględnieniem szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a.