Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1009/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 124 poz 607
law: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
article: art. 5a, art. 22
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 169 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Olsztyn od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 535/13 w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 27 marca 2013 r. nr XXXIV/604/13 w przedmiocie zmiany uchwały Nr VIII/65/11 Rady Miasta Olsztyna z dnia 29 marca 2011 roku w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Olsztyna 1) prostuje zaskarżony wyrok w jego punkcie I. w ten sposób, że określa, iż stwierdzono nieważność § 1 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały, 2) oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 stycznia 2014 r., II SA/Ol535/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Olsztynie stwierdził nieważność § 1 "ust. 3 i 4" uchwały Rady Miasta Olsztyna z 27 marca 2013 r., Nr XXXIV/604/13 w przedmiocie zmiany uchwały Nr VIII/65/11 Rady Miasta Olsztyna z 29 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Olsztyna oraz oddalił w pozostałym zakresie skargę Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Olsztyna zmieniła swoją uchwałę z 29 marca 2011 r. w sprawie Statutu Miasta Olsztyna, w ten sposób, że do § 45 ust. 1 Regulaminu Rady Miasta, stanowiącego załącznik nr 7 do Statutu Miasta Olsztyna, dodany został pkt 5 uprawniający grupę co najmniej 150 mieszkańców, posiadających czynne prawo wyborcze, do wystąpienia z inicjatywą podjęcia uchwały. Zgodnie z § 1 "ust. 3" uchwały zmieniającej do § 45 regulaminu dodano ust. 5 w brzmieniu: "sposób procedowania projektu uchwały zgłoszonej przez wnioskodawcę określonego w § 45 ust. 1 pkt 5 reguluje § 45a". W związku z tym, zgodnie z § 1 "ust. 4" uchwały zmieniającej, do regulaminu Rady Miasta dodany został § 45a normujący procedurę podjęcia uchwały z inicjatywy Grupy Mieszkańców. W powyższym przepisie szereg czynności w toku postępowania wszczętego w trakcie tej procedury przekazane zostało do kompetencji Przewodniczącego Rady Gminy.

Skargę na powyższą uchwałę do WSA w Olsztynie wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: Wojewoda) domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zdaniem Wojewody rada gminy nie może w statucie określić, że mieszkańcom wspólnoty samorządowej przysługiwać będzie inicjatywa uchwałodawcza. Udział mieszkańców gminy w sprawowaniu przez nich władzy, jak i podejmowaniu rozstrzygnięć wyznacza Konstytucja RP oraz ustawa o samorządzie gminnym. W tych aktach normatywnych brak jest zaś unormowań przyznających mieszkańcom wspólnoty samorządowej prawa do przedstawiania pod obrady rady gminy projektów uchwał. W odniesieniu do wspólnoty samorządowej ustawodawca wyraźnie opowiedział się za ustrojem przedstawicielskim i za ograniczonym - do wyborów i referendum - udziałem mieszkańców gminy w bezpośrednim sprawowaniu władzy i stanowieniu prawa miejscowego. W pozostałych przypadkach mieszkańcy wspólnoty samorządowej podejmują rozstrzygnięcia "za pośrednictwem organów gminy", co wyłącza ich bezpośredni udział w stanowieniu prawa miejscowego. W ocenie Wojewody brak w ustawie o samorządzie gminnym regulacji odnoszących się do przyznania mieszkańcom prawa do wnoszenia pod obrady rady projektów uchwał ocenić należy jako wybór ustawodawcy. Jego milczenie należy interpretować w tym przypadku, jako brak zgody na taką formę sprawowania władzy przez mieszkańców gminy. Pominięcie przez ustawodawcę tak silnego środka oddziaływania przez mieszkańców na organ gminy nie powinno być traktowane, jako pozostawienie wolnego pola regulacjom statutowym, lecz jako świadome wyłączenie tej instytucji z uprawnień przysługujących mieszkańcom gminy. Wojewoda stwierdził, że skoro ustawodawca zaliczył do materii ustawowej przeprowadzanie konsultacji z mieszkańcami gminy i powierzył gminie określenie ich zasad, to trudno przyjąć, aby tak ważna materia, jak inicjatywa uchwałodawcza (bez wątpienia uprawnienie dalej idące niż prawo do konsultacji w ważnych sprawach gminy) i sposób jej wykonywania, mogła być samoistnie uregulowana w statucie gminy. Za sprzeczne z prawem Wojewoda uznał także przepisy dotyczące uprawnień Przewodniczącego Rady Miasta, m. in. w przedmiocie rozpatrywania wniosku o rejestrację Grupy Inicjatywnej i weryfikowania pod względem formalnym przedkładanych przez Grupę Inicjatywną projektów uchwał. Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 5940, dalej: Usg) zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Tak więc funkcja przewodniczącego i zakres jego kompetencji został w sposób wyczerpujący przez ustawodawcę określony w cytowanej regulacji poprzez użycie zwrotu "wyłącznie". Ustawodawca wprowadził zamknięty katalog obowiązków/uprawnień przewodniczącego rady, a co za tym idzie - zakaz stanowienia przez organy gminy postanowień rozszerzających powyższy katalog. Potwierdzeniem powyższego jest użyty przez ustawodawcę zwrot "prowadzenie obrad rady", który nie może stanowić podstawy do przypisania przewodniczącemu uprawnień innych, niż przewidzianych w art. 19 ust. 2 Usg, a zatem do wyposażenia go w kompetencje wskazane w zapisach § 1 "ust. 4 pkt 1, ust. 4, ust. 9, 10, 13, 14" uchwały.

W odpowiedzi na skargę Gmina Olsztyn (dalej: Gmina) wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 169 ust. 4 Konstytucji RP. Podkreśliła także, że brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych, tzw. milczenie ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wprowadzania określonych uregulowań w statucie. Zatem, aby konkretne uregulowania można było uznać za niezgodne z przepisami, to musi istnieć konkretny przepis rangi ustawowej, który ogranicza lub też pozbawia możliwości inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców danej wspólnoty samorządowej. Stosownie do art. 22 ust 1 Usg rada posiada autonomię w określaniu w statucie organizacji wewnętrznej i trybu pracy organów. Zatem za dopuszczalne należy uznać nie tylko uregulowanie inicjatywy uchwałodawczej, ale także przypisanie w jej ramach kompetencji dla przewodniczącego rady. Ponadto, zdaniem Gminy, nawet wyraźne przyznanie prawa inicjatywy uchwałodawczej organowi wykonawczemu nie oznacza jednocześnie, że katalog podmiotów uprawnionych do korzystania z tego uprawnienia jest zamknięty. Odnosząc się zaś do zarzutu przyznania Przewodniczącemu Rady Miasta Olsztyna dodatkowych kompetencji, podniesiono, że te postanowienia statutowe mieszczą się w normie art. 19 ust. 2 Usg, gdyż odnoszą się do organizacji pracy rady w zakresie realizacji przyznanych mieszkańcom uprawnień związanych z pracami rady.

Stwierdzając nieważność § 1 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały i oddalając skargę w pozostałym zakresie wymienionym na wstępie wyrokiem sąd I instancji uznał, że przyznanie inicjatywy uchwałodawczej również grupie mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze nie narusza w sposób istotny prawa. Zdaniem sądu wojewódzkiego wprowadzone w Statucie Miasta Olsztyn uprawnienie nie narusza żadnego z zapisów Konstytucji RP, ustawy o samorządzie gminnym, czy też innego aktu normatywnego, a tym samym nie sposób uznać, że zapis taki jest niezgodny i pozostaje poza pojęciem "w granicach ustaw". Uprawnienie do przyznania inicjatywy uchwałodawczej grupie mieszkańców wiązać należy z podmiotowym aspektem definicji wspólnoty samorządowej zawartej w art. 1 ust. 1 Usg. W świetle tego przepisu wspólnotę samorządową tworzą mieszkańcy gminy. Zatem podmiotem terytorialnie zrzeszonej wspólnoty jest społeczność zamieszkała na danym obszarze, która to w drodze wyborów powołuje kolegialne organy tego szczególnego związku. W konsekwencji sąd wojewódzki stwierdził, że Rada Miasta Olsztyna w uchwalonym § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie naruszyła prawa, wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej statut w całości. Jednocześnie WSA w Olsztynie uznał za nieważne § 1 ust. 3 i 4 kwestionowanej uchwały, które całkowicie abstrahują od obowiązujących zapisów statutowych normujących tryb poddawania pod obrady rady projektów uchwał i nie korespondują z treścią § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik Gminy przekonywał, że przepisy te miały na celu wprowadzenie dwuetapowości procedury realizacji prawa inicjatywy obywatelskiej, poprzez najpierw zgłoszenie zamiaru wykonania inicjatywy uchwałodawczej, a dopiero potem jej wniesienia. Sąd a quo pokreślił, że w sytuacji, gdy lokalny prawodawca zdecydował się przyznać prawo inicjatywy uchwałodawczej określonej grupie mieszkańców - co najmniej 150 osób, to projekt tej konkretnie grupy powinien wszczynać postępowanie w sprawie tego projektu, którego przebieg, poza uwzględnieniem właściwych cech, charakterystycznych dla podmiotu inicjującego postępowanie, takich jak np. reprezentacja, czy sprawdzenie posiadania czynnego prawa wyborczego przez osoby podpisujące projekt, nie powinien odbiegać zasadniczo od procedury nadania biegu projektom uchwał przygotowanych przez pozostałe uprawnione podmioty. Zauważyć należy, że w obowiązującym regulaminie Rady Miasta Olsztyna projekty uchwał przedkładane przez prezydenta, komisję rady, klub radnych, czy każdego radnego muszą spełnić właściwie te same wymogi formalne, co projekt mieszkańców i mają co do zasady jednolity tryb procedowania. Nie ma więc podstaw do wyodrębniania grupy inicjatywnej i określania procedury, której wyczerpanie dopiero warunkuje nadanie biegu projektowi uchwały pochodzącej od grupy co najmniej 150 mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze, którym we wcześniejszym zapisie (§ 45 ust. 1 pkt 5) przyznano bezwarunkową (niezależną od wcześniejszej rejestracji jakichkolwiek "grup inicjatywnych") inicjatywę uchwałodawczą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w części wniosła Gmina Olsztyn domagając się jego uchylenia w części – pkt I i II oraz rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowanie przed sądami administracyjnym (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: Ppsa) poprzez brak wskazania w uzasadnieniu podstaw uznania za nieważne postanowień § 1 "ust. 3 i 4" przedmiotowej uchwały Rady Miasta Olsztyna, co w konsekwencji może oznaczać, że WSA w Olsztynie nie dokonał całościowego zbadania sprawy i subsumcji stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 i art. 5a Usg poprzez uznanie, że rada gminy nie ma uprawnienia do wprowadzenia procedury legislacyjnej wyłącznie dla inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców, art. 22 w związku z art. 1 ust. 1 Usg poprzez uznanie, że stworzenie odrębnej procedury legislacyjnej dla przygotowania projektu uchwały oraz jego procedowania nie jest dopuszczalne, art. 3 "Europejskiej karty samorządu terytorialnego" poprzez przyjęcie, że nie jest dopuszczalne ustanowienie odrębnej procedury dla przygotowania i procedowania projektu uchwały w ramach inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców, art. 169 ust. 4 Konstytucji RP poprzez uznanie, że niedopuszczalne jest ustanowienie odrębnej procedury dla przygotowania i procedowania projektu uchwały w ramach inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców, przez co sąd wojewódzki ograniczył konstytucyjną swobodę kształtowania ustroju gminy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kasator wywodzi, że uregulowanie odrębnej procedury dla realizowania inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców miało na celu ułatwienie im przyznanego uprawnienia. Trudno mu zgodzić się z WSA w Olsztynie, że specyfika projektodawcy uchwały nie uzasadnia przyjęcia odrębnej procedury legislacyjnej. Sprawność procesu legislacyjnego i przygotowania uchwały, a także pomoc dla mieszkańców uzasadnia unormowanie odrębnej procedury. Trudno dostrzec także wskazania przez sąd I instancji przepisu prawa materialnego, który uzasadniać miałby stwierdzenie nieważności postanowień § 1 "ust. 3 i 4" kwestionowanej uchwały. Wskazując na tryb działania przyjęty w ustawie o referendum lokalnym, skarżąca kasacyjnie Gmina wskazuje, że Grupa Inicjatywna nie jest wnioskodawcą projektu uchwały. Nie przeprowadzając prokonstytucyjnej wykładni przepisów art. 22 i art. 5a Usg sąd wojewódzki miał naruszyć art. 169 Konstytucji RP. Brak wskazania podstaw nieważności części zaskarżonej uchwały oznaczać ma, w ocenie Kasatora, że sąd nie dokonał całościowego zbadania sprawy, utrudniać ma to również polemikę z jego stanowiskiem.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy sprostować wyrok sądu I instancji w zakresie wadliwego oznaczenia jednostek redakcyjnych § 1 zaskarżonej uchwały, których nieważność stwierdzono, tj. w pkt I wyroku II SA/Ol 535/13, albowiem dotknięty jest on w tym zakresie niedokładnością. Wedle art. 156 § 3 Ppsa sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo obrachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji (art. 156 § 3 Ppsa). WSA w Olsztynie wskazał w pkt I swego wyroku, że stwierdza nieważność "§ 1 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały". Tymczasem skarżona uchwała Rady Miasta Olsztyna z 27 marca 2013 r., Nr XXXIV/604/13 będąca przedmiotem kwestionowania przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego nie dzieli się w § 1 na ustępy, lecz na punkty. Z tego względu pkt I wyroku WSA w Olsztynie winien brzmieć: "stwierdza nieważność § 1 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały". Z uwagi na dostrzeżoną niedokładność należało postanowić, jak w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku.

Przytaczając podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Ppsa Kasator, jako mający być naruszony skarżonym wyrokiem wskazał "w szczególności art. 141 § 1 Ppsa". Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, zatem wskazanie przepisu postępowania, naruszenia którego miał się dopuścić sąd I instancji nie może sprowadzać się do posługiwania formułą "w szczególności", co miałoby oznaczać, że sąd ten uchybił innym, nie wskazanym przez Kasatora przepisom postępowania. Na konieczność konkretyzacji zarzutów wskazuje pośrednio przepis art. 176 Ppsa, wymagający, aby obok przytoczenia podstaw kasacyjnych, skarga kasacyjna zawierała także ich uzasadnienie. Jako jedyny przepis Ppsa, któremu miał uchybić WSA w Olsztynie, i to tak, że uchybienie to miało mieć "istotny wpływ na wynik sprawy", skarżąca kasacyjnie Gmina Miasto Olsztyn wskazała art. 141 § 1 cyt. ustawy. Przepis ten stanowi, że "Uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym, z zastrzeżeniem § 2". Niesporne jest, że wyrok sądu I instancji zapadł na rozprawie i podlegał ogłoszeniu. Art. 141 § 1 Ppsa ma w istocie znaczenie techniczne, określając obowiązek sądu I instancji sporządzenia uzasadnienia w oznaczonym terminie, licząc od momentu jego ogłoszenia lub podpisania. Uchybienie cyt. przepisowi może mieć znaczenie z punktu widzenia chociażby odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziego zobowiązanego do sporządzenia uzasadnienia wyroku. O ile dojdzie do naruszenia statuowanego cyt. przepisem obowiązku, to następuje to jednak już po wydaniu wyroku. Uchybienie przeto przepisowi art. 141 § 1 Ppsa nie może mieć żadnego znaczenia dla "wyniku sprawy" w kontekście podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa.

Uzasadnienie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa prezentowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej abstrahuje od treści przywołanego przez Kasatora przepisu art. 141 § 1 Ppsa. Sąd administracyjny powinien udzielać stronom oznaczonej pomocy (vide art. 6 w zw. z art. 193 Ppsa), rzecz jednak w tym, że odnosi się to do stron działających w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego. Skoro skargę kasacyjną sporządził radca prawny i reprezentował stronę także na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, to tym bardziej Sąd nie jest uprawniony do modyfikacji zarzutów kasacyjnych i ewentualnego "poprawienia" wadliwego oznaczenia przepisu, któremu miał uchybić sąd I instancji. Profesjonalne sporządzenie skargi kasacyjnej wymaga precyzyjnego wskazania przepisu (przepisów), których naruszenia dopuścić się miał sąd wojewódzki. Braki w tym zakresie nie podlegają konwalidacji, co prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 141 § 1 Ppsa jest nieskuteczny.

Z tych samych przyczyn za nieskuteczny uznać należy zarzut naruszenia art. 3 "Europejskiej karty samorządu terytorialnego". Jeśli pod tym oznaczeniem Kasator rozumie Europejską Kartę Samorządu Lokalnego sporządzoną w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 ze sprost., dalej: EKST), to art. 3 tej Karty dzieli się na dwa ustępy. Stanowią one kolejno, że: ust. 1 – "Samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców", oraz ust. 2 – "Prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie". W skardze kasacyjnej nie wskazano, którego z tych dwóch elementów cyt. art. 3 EKST dotyczy podniesiony zarzut błędnej jego wykładni. Brak wskazania w skardze kasacyjnej w sposób skonkretyzowany oznaczonej jednostki redakcyjnej przepisu, składającego się z większej ilości takich jednostek, w istocie uniemożliwia rozpoznanie postawionego zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego. Sąd podziela w tym aspekcie stanowisko prezentowane w judykaturze, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809).

Te same, co powyżej podniesione uwagi, należy zastosować odpowiednio do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 5a oraz art. 22 Usg. Oba te przepisy składają się z dwóch ustępów. Art. 5a Usg stanowi, że: ust. 1 – "W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy", ust. 2 – "Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy". Z kolei art. 22 Usg stanowi, że: ust. 1 – "Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy", ust. 2 – "Statut gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym". W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono, którego z tych ustępów dotyczy zarzut ich błędnej wykładni, a ponadto nie uzasadniono tak sformułowanych zarzutów nie przedstawiając wykładni przepisów naruszonych przez sąd wojewódzki jak ma być prawidłowa. Z kolei zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 Usg poprzez jego błędną wykładnię Kasator w żaden sposób nie uzasadnił. Cyt. przepis stanowi, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Nie sposób dociec, w jaki sposób miałby WSA w Olsztynie wadliwie ten przepis wykładać, skoro w uzasadnieniu swego wyroku nawet pośrednio do cyt. przepisu nie nawiązywał.

Gdy idzie o zarzut wadliwej wykładni art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, to tak określonego zarzutu Sąd nie podziela. Cyt. przepis stanowi, że "Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące". Z powyższego przepisu nie można, w ocenie Sądu, wyprowadzać wniosku sformułowanego przez Kasatora, jakoby sąd I instancji zawęził zakres swobody kształtowania ustroju wewnętrznego gminy. Przeciwnie, WSA w Olsztynie wszak oddalił w części skargę organu nadzoru negującego co do zasady, dopuszczalność inicjatywy uchwałodawczej ze strony oznaczonej grupy mieszkańców. Zagadnienia zaś trybu tworzenia tzw. Grupy Inicjatywnej, uprawnień przewodniczącego rady, dwuetapowości procedowania zostały przez sąd wojewódzki zakwestionowane z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz racjonalności prawa (vide uzasadnienie skarżonego kasacyjnie wyroku). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kasator poza werbalnym podnoszeniem przydatności zaprojektowanych unormowań w dodanym do Statutu Miasta Olsztyna § 45a i stwierdzeniem o iluzoryczności prawa do wykonania inicjatywy uchwałodawczej w kształcie zaaprobowanym przez sąd I instancji, nie wykazał, aby doszło do wadliwej wykładni art. 169 ust. 4 Konstytucji RP. Trafnie sąd wojewódzki wskazuje, że w istocie z zaproponowanych rozwiązań wynikałoby, że najpierw zawiązać miałaby się tzw. Grupa Inicjatywna, a dopiero później jej zamiar skorzystania z inicjatywy uchwałodawczej miałby się ziszczać. Takie rozwiązanie istotnie pozostaje w sprzeczności z uprzednią regulacją, wedle której tylko oznaczona grupa – co najmniej 150 mieszkańców Gminy Miasto Olsztyn dysponować ma taką inicjatywą.

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna, jako nieusprawiedliwiona podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.