Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1621/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. K. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 29 czerwca 2017 r. nr XLI/393/2017 w sprawie stwierdzenia konieczności dokonania zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Miasta Tarnowa solidarnie na rzecz skarżących K. K. i M. M. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K.K. i M.M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XLI/393/2017 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 29 czerwca 2017 r. w sprawie stwierdzenia konieczności dokonania zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Tarnowie, w rejonie ulic Jastruna, Elektrycznej i al. Piaskowej.

Skarżący zarzucili w/w uchwale "rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów prawa, a w szczególności art. 19 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073)". Wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. uchwały i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w wyniku uchwały nr Xl/121/2015 Rady Miejskie w Tarnowie z dnia 25 czerwca 2015 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Tarnowie w rejonie ulic Jastruna, Elektrycznej i al. Piaskowej. Następnie wszczęto procedurę planistyczną, efektem której było opracowanie projektu planu. Projekt planu został przedłożony przez Prezydenta Radzie Miejskiej w Tarnowie. Wówczas Klub Radnych [...] , wystąpił z inicjatywą uchwałodawczą przedkładając projekt uchwały w sprawie stwierdzenia konieczności dokonania zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Tarnowie w rejonie ulic Jastruna, Elektrycznej i al. Piaskowej. Projekt ten w znaczącym zakresie został przyjęty zaskarżoną uchwałą.

Skarżący podali, że w rejonie objętym uchwałą, działki nr [...] ,[...] ,[...] itd.. położone w obrębach [...] i [...] stanowią ich własność lub współwłasność. Dlatego też skarżący legitymują się interesem prawnym do wystąpienia ze skargą.

Skarżący wskazali, że w § 1 pkt 1 lit. a - e zaskarżonej uchwały stwierdzono konieczność dokonania zmian w przedstawionym przez prezydenta miasta Tarnowa projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Tarnowie w rejonie ulic Jastruna, Elektrycznej i al. Piaskowej w zakresie terenu oznaczonego w projekcie planu symbolami 2.MN, 3.MN, 4.MN, 5.MN, 6.MN, 7.MN. Proponowane zmiany pozostają w sprzeczności z postanowieniami obowiązującego dla tego terenu studium (uchwała nr LVII/705/2014 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 25 września 2014 r. w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa"). Zdaniem skarżących, ustalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące i nie można dokonywać ich interpretacji, w taki sposób, który w praktyce wyklucza ich stosowanie.

Skarżący podnieśli, że w rejonie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie zwartych osiedli o jednorodnym charakterze zabudowy - w formie przede wszystkim bliźniaczej albo szeregowej, jak również wolnostojącej na działkach o mniejszej niż proponowana powierzchni zabudowy. Skarżący podejmując działalność inwestycyjną w tym rejonie, dla budowy osiedla o zabudowie bliźniaczej, nabywali nieruchomości, uwzględniając takie przeznaczenie tego terenu. Co więcej zamierzenia te stanowią kontynuację istniejących w tym rejonie funkcji.

W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta Tarnowa wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że zgodnie ze studium, teren objęty projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położony w Tarnowie w rejonie ulic Jastruna, Elektrycznej i al. Piaskowej znajduje się w dwóch strefach polityki przestrzennej, dla których określono odrębne zasady zagospodarowania. Są to: strefa mieszkaniowa Strusina-Piaskówka oznaczona symbolem MI i strefa rekreacyjna centralna oznaczona symbolem RI.

Polityka przestrzenna obejmująca strefę MI zakłada skrystalizowanie struktury zabudowy osiedli Strusina i Piaskówka tak, aby w dość dobrze ukształtowanej tkance miejskiej określić zasady uzupełnienia zabudowy. W obrębie tej strefy, tak jak i w innych, określono kierunki przeznaczenia terenów, nadając im określone na rysunku studium symbole.

Tereny, których dotyczy zaskarżona uchwała to tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywnej oznaczone na rysunku studium symbolem M2. Z tekstu studium wynika, że podstawowym kierunkiem przeznaczenia dla tego terenu jest intensywna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, niska o określonym maksymalnym wskaźniku intensywności zabudowy wraz z usługami, a także zieleń ogólnodostępna. W standardach kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu w studium przyjęto, iż nowe zespoły zabudowy mieszkaniowej należy kształtować w formie zwartych osiedli o jednorodnym charakterze zabudowy - w formie wolnostojącej albo bliźniaczej albo szeregowej. Poza tymi ustaleniami, studium określa parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu (tabela nr 11), które uwzględnione zostały w zaskarżonej uchwale. Z tekstu studium wynika, że dla terenów o symbolu M2 w strefie mieszkaniowej Strusina-Piaskówka o symbolu MI ustalono: maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy - 1,5; maksymalną wysokość zabudowy - 12 m; minimalny udział terenu biologicznie czynnego - 30%. Studium określa znaczenie tych parametrów dla budowania ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wskazane parametry i wskaźniki mają charakter orientacyjny i podlegają uszczegółowieniu na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi dalej, że dopuszcza się uszczegółowienie w planie miejscowym określonych parametrów i wskaźników o 30% ustalając również, że dla terenów, których istniejące zagospodarowanie przekracza określone w zmianie studium parametry i wskaźniki, ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą ustalać je zgodnie ze stanem istniejącym pod warunkiem, iż nie narusza to przepisów odrębnych oraz pozostałych ustaleń zmiany studium, w szczególności ustaleń dotyczących celów i kierunków zagospodarowania przestrzennego określonych w polityce przestrzennej miasta.

Dokonując analizy wskazanego w przedmiotowej skardze § 1 pkt 1 lit. a -- e zaskarżonej uchwały w kontekście studium organ wskazał, że przyjęte w zaskarżonej uchwale podstawowe przeznaczenie terenu opisane jako budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wyłącznie w zabudowie wolnostojącej pozostaje w zgodzie z ustaleniami studium, które dla rzeczonego terenu w strefie MI (tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywnej) o symbolu M2 ustala jako kierunek przeznaczenia - intensywna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, niska o określonym maksymalnym wskaźniku-intensywności zabudowy wraz z usługami - nowe zespoły zabudowy mieszkaniowej należy kształtować w formie zwartych osiedli o jednorodnym charakterze zabudowy - w formie wolnostojące albo bliźniaczej albo szeregowej. Studium nie zawiera regulacji dotyczących powierzchni nowych działek budowlanych. W studium ustalono, że maksymalna wysokości zabudowy to 12 m, z dopuszczeniem możliwości uszczegółowienia w planie o 30 % - przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie określające maksymalną wysokość zabudowy na 8,5 m mieści się w tych ustaleniach. W studium w zakresie minimalnego udziału terenu biologicznie czynnego przyjęto 30%, natomiast zaskarżona uchwała kształtuje ten wskaźnik na poziomie 40 %, co jest zgodne ze studium, które jak powyżej wskazano dopuszcza odstępstwa dla przyjętych paramentów o 30 % i równocześnie zezwala na zastosowanie wskaźników zgodnych ze stanem istniejącym - analiza intensywności zabudowy na terenie objętym projektem planu wskazuje na to, że udział terenu biologicznie czynnego w działkach zabudowanych na tym obszarze jest większy niż 40%. W studium nie uregulowano maksymalnej powierzchni zabudowy, przy czym przyjęty w studium wskaźnik intensywności zabudowy będzie osiągnięty dla ustalonych zaskarżoną uchwałą paramentów - oznacza to, przyjęty w studium wskaźnik intensywności zabudowy i paramenty wskazane w zaskarżonej uchwale są ze sobą zgodne i możliwe do osiągnięcia.

Pozostałe ustalenia zaskarżonej uchwały nie dotyczą zagadnień uregulowanych w studium (np. likwidacja przepustów czy przebieg dróg kategorii KDD).

Odnosząc się do wspomnianych w skardze decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla tego obszaru organ stwierdził, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera żadnych regulacji wskazujących na związanie organu stanowiącego treścią wydanych decyzji. Ustawa przewiduje natomiast skutek odwrotny, gdyż wszystkie decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu tracą swą ważność w przypadku uchwalenia miejscowego planu, którego ustalenia są inne niż w wydanych decyzjach (art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Reasumując organ podniósł, że w sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Wskazana w skardze podstawa nie znajduje swego uzasadnienia, gdyż przyjęte w jej treści rozwiązania mieszczą się w ustaleniach studium.

Powyższej oceny nie zmienia zarzut, dotyczący orientacyjnego charakteru wskaźników i paramentów przyjętych w studium. Przyjęte w studium rozwiązania nie oznaczają bowiem całkowitej dowolności organów gminy przy opracowywaniu planów miejscowych. Brak tej pełnej swobody, został zachowany w zaskarżonej uchwale, gdyż występujące w studium parametry zostały zachowane, a te które nie są w studium, określone zostały ustalone w taki sposób, aby pomiędzy tymi wielkościami występowała zgodność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Granice dopuszczalności skargi na uchwały organów gminy wyznacza art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2016.446 t.j.- w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały) stanowiąc, że: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Tak też zakres przedmiotowy zaskarżalności uchwał organów samorządu terytorialnego określony został w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2202 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stanowiąc, że: kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Granica właściwości sądów administracyjnych do kontroli uchwał organów gminy, z wyłączeniem aktów prawa miejscowego, została zatem przedmiotowo ograniczona do spraw z zakresu administracji publicznej.

Bez wątpienia zaskarżona uchwała, wydana w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej, co przesądza o zaliczeniu jej do grupy uchwał podlegających zaskarżeniu w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (por. uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, ONSAiWSA 2008, nr 6, poz. 90 ).

Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U.2017.935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - z dniem 1 czerwca 2017 r. – skarga nie musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą.

Wobec powyższego skargę należało uznać za dopuszczalną.

Według art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. W każdej z ustaw ustrojowych samorządowych prawodawca stanowi, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 79 ust. 1 u.s.p., art. 82 ust. 1 u.s.w.).

Stosownie do pierwszego z wymienionych przepisów uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzenie nieważności studium lub planu miejscowego w całości lub w części ma miejsce w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. W judykaturze odnośnie do relacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wskazuje się, że art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g.

Zaznaczyć również należy, że kompetencje organu administracji publicznej może kreować wyłącznie ustawodawca. Dlatego też należało ocenić, czy Rada Miejska w Tarnowie miała kompetencję do podjęcia uchwały z dnia 29 czerwca 2017 r. Procedura uchwalania planu w warstwie merytorycznej jest precyzyjnie i wyczerpująco określona w ustawie. Zgodnie z art.15 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W myśl art.17 ustawy planistycznej wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje następnie kolejno wymienionych w tym przepisie czynności. Ostatnią z nich jest przedstawienie radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Uwagi do projektu planu wnosi się w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu ( art.18 ust.2 w zw. z art. 17 pkt 11 i pkt 9).

Z kolei rada gminy (art.20 ust.1ustawy) po stwierdzeniu, że projekt planu nie narusza ustaleń studium uchwala plan miejscowy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Tylko zatem w razie stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - po podjęciu przez radę gminy uchwały w tym przedmiocie - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

W toku procedury planistycznej, stosownie do art.19 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017.1073 t.j.), jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Dlatego też najistotniejszym w rozstrzygnięciu sprawy staje się udzielenie odpowiedzi na pytanie, kiedy zachodzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego.

Zwrócić należy uwagę, że w przepisie art.19 ust.1 ustawy użyto słów: "stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego". Sformułowanie "konieczność" rozumie się jako bezwzględną potrzebę, niezbędność, obligatoryjność, obowiązek, przymus, wymaganie. Oznacza to, że przesłanką podjęcia uchwały w przedmiocie stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego nie może być wyłącznie ocena rady gminy, że przeznaczenie określonych terenów powinno być inne niż przyjęte w projekcie planu.

Konieczność dokonania zmian w projekcie planu wynika przede wszystkim w przypadku stwierdzenia przez radę gminy, że projekt planu jest sprzeczny z prawem. Przykładowo wskazać tu można przypadki, gdy projekt planu nie zawiera niezbędnych elementów, gdy narusza ustalenia studium, gdy w sposób istotny naruszono tryb sporządzania planu. Jak wynika z omawianego przepisu, konieczność taka zajdzie też wtedy, gdy rada gminy – wykonując swoje kompetencje ustawowe – uwzględni uwagi złożone do projektu planu.

W zaskarżonej uchwale z dnia z 29 czerwca 2017 r., podjętej po ukończeniu procedury planistycznej przez Prezydenta Miasta Tarnowa, Rada Miejska w Tarnowie stwierdziła konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Tarnowie w rejonie ulic Jastruna, Elektrycznej i al. Piaskowej w zakresie:

1) terenu oznaczonego na projekcie planu symbolami 2 MN, 3 MN, 4 MN, 5

MN, 6 MN , 7 MN poprzez:

a) ustalenie podstawowego przeznaczenia terenów pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wyłącznie w zabudowie wolnostojącej,

b) ustalenie minimalnej powierzchni nowych działek budowlanych dla zabudowy wolnostojącej na 800 m kw,

c) ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków mieszkalnych – 8,5 m,

d) ustalenie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej przy zabudowie mieszkaniowej na 40 %,

e) ustalenie powierzchni zabudowy terenu na maksimum 25 %

f) zakazanie realizacji na działce budowlanej więcej niż 2 stanowisk garażowych,

g) przywrócenie pierwotnych granic Parku Piaskówka na terenie oznaczonym w projekcie planu 2 MN zgodnie z załącznikiem do uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 3 kwietnia 2003 r. i wyeliminowanie na powyższym terenie jakiejkolwiek zabudowy,

h) wyeliminowanie przepustu 9 KDW,

i) ograniczenie ilości dróg publicznych typu KDD do obecnie istniejących w terenie tj. 5 KDW i 9 KDW (bez poszerzeń przy obszarze oznaczonym w planie 4 MN), pozostałe konieczne drogi zaprojektować jako wewnętrzne nie przecinające rowu Klikowskiego ,

2) terenu oznaczonego na projekcie planu symbolem 3 KP, 4 KDD przez:

a) wyeliminowanie poszerzenia powierzchni parkingowej o teren 3 KP

b) powiększenie powierzchni parkingowej terenu o symbolu 4 KDD przy al. Piaskowej.

Porównanie rysunku studium i projektu planu pozwala stwierdzić, że tereny oznaczone w projekcie planu symbolami 2 MN, 3 MN, 4 MN, 5 MN, 6 MN, 7 MN położone są w terenie określonym w dokumencie nazwanym "Zmiana studium" - symbolem M2. Część terenu określonego w studium symbolem ZP (Park Piaskówka) i M2 znajduje się w strefie oznaczonej w studium symbolem MI. Część terenu określonego w studium symbolem M2 i ZP znajduje się w strefie oznaczonej w studium symbolem RI.

W studium wskazano (str.147), że kierunki zmian w przekształceniu terenów wyznaczone zostały w oparciu o wyodrębnione trzy poziomy struktur przestrzennych:

1) obszary zurbanizowane – obszary otwarte, 2) strefy polityki przestrzennej, 3) przeznaczenie terenów. Dokonano podziału struktury przestrzennej miasta na obszary zurbanizowane i obszary otwarte. Kolejnym poziomem kształtowania struktury przestrzennej Tarnowa są wydzielone typy stref funkcjonalno-przestrzennych, dla których wprowadzono odrębne ustalenia, zalecenia i ukierunkowania, w tym strefy mieszkaniowe. Ponadto dla prawidłowego kształtowania sposobu zagospodarowania poszczególnych rejonów miasta część stref została podzielona w oparciu o kryterium terytorialne i charakter zagospodarowania. Dotyczy to stref mieszkaniowych, aktywności gospodarczej i stref rekreacyjnych. Najbardziej szczegółowe kryteria wskazujące sposób zagospodarowania miasta wytyczono w wydzielonych terenach o odmiennym przeznaczeniu. Dla terenów tych wskazano podstawowe i dopuszczalne kierunki przeznaczenia, zasady, kierunki i wskaźniki zagospodarowania i użytkowania terenów. Kształtowanie zabudowy mieszkaniowej o zróżnicowanym charakterze odnośnie intensywności, formy, organizacji, a także standardu, w ramach wydzielonych przeznaczeń terenów: MS – tereny zabudowy śródmiejskiej, M1 – tereny zabudowy mieszkaniowej wysokiej, M2 – tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywnej, M3 – tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej ekstensywnej, M4 - tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej w enklawach.

Polityka przestrzenna obejmująca strefę MI: Strusina – Piaskówka zakłada skrystalizowanie struktury zabudowy osiedli Strusina i Piaskówka. W dość dobrze ukształtowanej tkance miejskiej należy określić zasady uzupełniania zabudowy, a także wyznaczyć rejony koncentracji funkcji osiedlowych w postaci centrów lokalnych. Na obszarze wskazanym do rozwoju nowych zespołów zabudowy mieszkaniowej i usługowej należy określić zasady jej kształtowania w oparciu o układ ulic i placów odpowiednio powiązanych z otoczeniem oraz uzupełnienia ich terenami zieleni urządzonej i terenami rekreacyjnymi. Centra lokalne osiedli należy kształtować w rejonie skrzyżowania ulic Klikowskiej i Romanowicza, w rejonie skrzyżowania ulic Klikowskiej, Słowackiego i Szkotnik oraz w rejonie ul. Szujskiego. Punkty węzłowe należy kształtować w sposób tworzący spójną kompozycję prze-strzenną podkreślającą charakter miejsca, a także łączyć wzajemnie oraz z centrum miasta za pomocą wielofunkcyjnych ciągów ulicznych tworzących atrakcyjne przestrzenie publiczne – ul. Klikowska, Krakowska, Kościuszki, Szujskiego, Romanowicza.

Dla terenu oznaczonego w studium symbolem M2 - zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywnej podstawowe kierunki przeznaczenia to: intensywna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna niska, o maksymalnym wskaźniku intensywności zabudowy 1,2 – 1,5, zgodnie z tabelą 11, wraz z usługami oraz zieleń ogólnodostępna z możliwością lokalizowania urządzeń sportowo rekreacyjnych, placów zabaw, itp. (str.168). Nie określono maksymalnej powierzchni zabudowy. W studium nie określono dla terenu M2, oznaczonego w projekcie planu symbolami 2 MN, 3 MN, 4 MN, 5 MN, 6 MN, 7 MN, minimalnej powierzchni nowych działek budowlanych. W studium dla terenu M2, oznaczonego w projekcie planu symbolami 2 MN, 3 MN, 4 MN, 5 MN, 6 MN, 7 MN, określono maksymalną wysokość zabudowy dla budynków mieszkalnych – 12 m. W studium dla tego terenu ustalono minimalny udział terenu biologicznie czynnego na poziomie 30 %. Zgodnie z ustaleniami studium program parkingowy powinien być realizowany na terenie działek własnych inwestycji. Określono wskaźnik parkingowy: 1 m.p./ 1 mieszkanie (min).

Dla terenu oznaczonego w studium symbolem M2 - zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywnej dopuszczalne kierunki przeznaczenia to: zabudowa wielorodzinna niska, usługi społeczne, m. in. w zakresie oświaty, ochrony zdrowia, nauki, kultury, sportu i rekreacji, pomocy społecznej i administracji, usługi konsumpcyjne, usługi kultu religijnego, koncentracja usług społecznych i komercyjnych w lokalizacjach wskazanych na rysunku zmiany studium, tereny zieleni rekreacyjnej, obiekty infrastruktury technicznej, garaże wielopoziomowe i podziemne, układ publicznych dróg lokalnych i dojazdowych, dróg wewnętrznych, układ placów, ciągów pieszych i rowerowych, tereny zieleni urządzonej, parkingi oraz inne przestrzenie publiczne.

Ustalono też, że nowe zespoły zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej należy kształtować w formie zwartych osiedli o jednorodnym charakterze zabudowy – w formie wolnostojącej albo bliźniaczej albo szeregowej.

Z kolei dla terenów zabudowy mieszkaniowej niskiej ekstensywnej – M3 podstawowym kierunkiem przeznaczenia jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna niska ekstensywna o maksymalnym wskaźniku intensywności zabudowy 0,8 – 1,0, zgodnie z tabelą 11. W terenie M3 obowiązuje zakaz lokalizowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zakaz lokalizacji funkcji o ponadlokalnym zasięgu oddziaływania i innych silnie generujących ruch.

Wskazać nadto należy, że w rozdziale XXIV Zmiany studium, zatytułowanym "Interpretacja zapisów zmiany studium" podano, że treść tekstu i rysunku zmiany studium wyraża kierunki polityki przestrzennej Tarnowa, nie jest jednak ścisłym przesądzeniem o granicach zainwestowania i użytkowania terenów. W zmianie studium przedstawiono zgeneralizowany obraz użytkowania każdego z terenów, tzn. że określone na rysunkach przeznaczenie terenu oznacza funkcję dominującą (a nie wyłączną) i może być uzupełnione innymi funkcjami, które jednak nie mogą być przeciwstawne funkcji dominującej i pogarszać warunków jej funkcjonowania; podane parametry i wskaźniki dotyczące zagospodarowania trenów mają charakter orientacyjny i podlegają uszczegółowieniu na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zmiana studium dopuszcza uszczegółowienie w planie miejscowym określonych parametrów i wskaźników maksymalnie o 30%.

Stwierdzić pozostaje, że uchwała stwierdzająca konieczność dokonania zmian w projekcie planu w zakresie terenu oznaczonego na projekcie planu symbolami 2 MN, 3 MN, 4 MN, 5 MN, 6 MN, 7 MN, 5 KDW i 9 KDW, 3 KP, 4 KDD w jednoznacznie określony w uchwale sposób, jest sprzeczna z prawem.

Tak sformułowane nakazy naruszają art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zastrzega sporządzenie projektu planu do wyłącznej kompetencji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Nie pozostawienie zatem Prezydentowi Miasta Tarnowa żadnego wyboru poza wskazanym jako jedyne rozwiązaniem, stanowi naruszenie właściwości organów w zakresie trybu sporządzania projektu planu. Skoro zatem Rada Miasta Tarnowa wypowiedziała się w sprawie zastrzeżonej do właściwości Prezydenta Miasta, w uchwale stanowiącej jeden z etapów procesu stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nastąpiło naruszenie właściwości rzeczowej i uchwała ta z mocy art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotknięte jest nieważnością (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. prof. A.Niewiadomskiego str. 183 i 255).

Rada Miasta Tarnowa oceniając przedstawiony projekt planu nie może na tym etapie, przed koniecznym ponowieniem procedury planistycznej, w tym dokonaniem niezbędnych analiz, ocen i zasięgnięcia opinii, przesądzić jedno określone rozwiązanie planistyczne.

Jak już wcześniej wyjaśniono, takie działanie rady pozbawione jest podstawy prawnej.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, że proponowane w zaskarżonej uchwale zmiany pozostają w sprzeczności z postanowieniami obowiązującego dla tego terenu studium (uchwała nr LVII/705/2014 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 25 września 2014 r. w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa"), stwierdzić należy, że uchwała w części stwierdzającej konieczność dokonania zmian w projekcie planu przez przywrócenie pierwotnych granic Parku Piaskówka na terenie oznaczonym w projekcie planu 2 MN zgodnie z załącznikiem do uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 3 kwietnia 2003 r. i wyeliminowanie na powyższym terenie jakiejkolwiek zabudowy jest sprzeczna z ustaleniami studium. Wskazano w nim bowiem, że określone na rysunkach przeznaczenie terenu oznacza funkcję dominującą (a nie wyłączną) i może być uzupełnione innymi funkcjami, które jednak nie mogą być przeciwstawne funkcji dominującej. Wyeliminowanie zabudowy z terenu, który w studium był przeznaczony do zabudowy oznacza przyjęcie przeznaczenia terenu przeciwstawnego do funkcji dominującej według studium. W studium funkcją dominująca jest funkcja zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywnej a nie funkcja określona symbolem ZP – Tereny Parków Miejskich.

Jak już wcześniej wskazano, podane w studium parametry i wskaźniki dotyczące zagospodarowania trenów mają charakter orientacyjny i podlegają uszczegółowieniu na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zmiana studium dopuszcza uszczegółowienie w planie miejscowym określonych parametrów i wskaźników maksymalnie o 30%. Tych reguł zaskarżona uchwala nie narusza. Zaskarżona uchwała nie narusza również studium przez ustalenie podstawowego przeznaczenia terenów pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wyłącznie w zabudowie wolnostojącej. Jak już wcześniej przytoczono studium ustala, że nowe zespoły zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej należy kształtować w formie zwartych osiedli o jednorodnym charakterze zabudowy – w formie wolnostojącej albo bliźniaczej albo szeregowej. Tak więc uchwała w tym zakresie nie narusza ustaleń studium.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 300 zł składa się kwota tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu