Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 622/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40, 42 i 43
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Po 42/04 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. z dnia 24 listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 listopada 2005 r. oddalił skargę D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2003 r. ([...]), utrzymującą w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., którą Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy trasy tramwajowej w ciągu ulic P, M., M., Most Ś., K. z włączeniem w ulicę J. w P.

D. B. w odwołaniu od powyższej decyzji podnosił m.in., iż nie została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę gazociągu biegnącego wzdłuż ul. P., decyzja, którą mu doręczono nie zawiera mapy zasadniczej stanowiącej integralną część decyzji oraz nie został załatwiony jego wniosek o umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżaną decyzję organu I instancji uzasadniał to tym, iż odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa. Skarżący zaś może zapoznać się z mapą stanowiącą załącznik graficzny do decyzji w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta. Wniosek D. B. o umorzenie postępowania został załatwiony i Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 5 sierpnia 2003 r. wyrok w tej sprawie. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdza jedynie zgodność planowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz otwiera drogę do wydania pozwolenia na budowę, nie rozstrzyga natomiast o prawie własności i uprawnieniach osób trzecich.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję SKO z dnia 24 listopada 2003 r., D. B. uważał, że dla budowy linii tramwajowej ważne jest rozwiązanie kwestii gazociągu biegnącego w ciągu ulicy P., który stanowi zagrożenie dla ludzi i dla jego nieruchomości, obniża jej wartość i stawia pod znakiem zapytania projektowane przez skarżącego zamierzenia inwestycyjne przy Placu W. w P. Skarżący będąc w Urzędzie, nie mógł zapoznać się z mapą stanowiącą załącznik do decyzji. Nie zostały też prawidłowo załatwione zażalenia skarżącego na postanowienie konserwatora zabytków. Skarżący uważa, że jego uprawnienia jako strony w postępowaniu są lekceważone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę D. B. wyrokiem z dnia 23 listopada 2005 r. uzasadniał to w następujący sposób. Skarżący jest stroną w tym postępowaniu z racji tej, że jest właścicielem działki sąsiadującej z terenem planowanej budowy linii tramwajowej. Kwestie rozwiązań technicznych, jakie należy zastosować, aby biegnący w ciągu ulicy P. gazociąg, nie kolidował z przebiegiem trasy tramwajowej na tym odcinku, mogłyby być przedmiotem wyjaśnień na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto jak wynika z pisma z dnia 4 listopada 2005 r. [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z w P. , sporny gazociąg w sierpniu 2001 r. został przebudowany w pas chodnikowy przy krawężniku jezdni i nie stwarza zagrożenia dla nieruchomości skarżącego. Ponieważ wniosek Zarządu Dróg Miejskich o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy planowanej trasy tramwajowej, został złożony pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoznawana sprawa jest prowadzona w oparciu o przepisy tej ustawy. Z brzmienia art. 43 ustawy wynika, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie, w której Miejski Konserwator Zabytków wydał postanowienie z dnia 19 listopada 2002 r. skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, zapadł też w dniu 14 lipca 2005 r. wyrok (nieprawomocny) przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Skoro jednak nie zostało wznowione postępowanie przed Miejskim Konserwatorem Zabytków w P., to nie ma podstaw do rozważania kwestii zawieszenia postępowania sądowego w niniejszej sprawie. W dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ dysponował ostatecznymi i wiążącymi uzgodnieniami organu konserwatorskiego, zgodnie z art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zaś sam fakt wystąpienia skarżącego o wznowienie postępowania w przedmiocie uzgodnień konserwatorskich, nie mógł stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 23 listopada 2005 r., pełnomocnik D. B. zaskarżonemu wyrokowi zarzuca:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przepisów art. 40, art. 42 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 106 § 2 k.p.a. poprzez:

– brak poczynienia ustaleń wynikających z art. 40 ustawy i zawarcia ich w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

– art. 42 ustawy: brak określenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych – ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) w zakresie wymogów dotyczących zabezpieczenia przed szkodliwym oddziaływaniem projektowanej inwestycji na tereny do niej przylegające oraz nieuwzględnienie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

– art. 43: przyjęcie zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami prawa przy braku wzięcia pod uwagę ochrony interesów osób trzecich, tj. prawa własności gwarantowanego przepisami Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej art. 64 ust. 2 i 3;

2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i nierozważenie możliwości zawieszenia postępowania toczącego się przed sądem, a także nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego.

Wskazując na powyższe podstawy pełnomocnik skarżącego wnosi o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy przypomnieć, że skarga kasacyjna zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., jest środkiem odwoławczym od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, nie zaś środkiem zaskarżenia aktu administracyjnego, jak można by wnosić z treści skargi kasacyjnej. Poza tym skarga kasacyjna zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. jest wiążąca dla Sądu rozpoznającego sprawę i z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny może jedynie rozważyć przesłanki nieważności postępowania, wymienione w § 2 tego przepisu. Przesłanek nieważności postępowania w niniejszej sprawie Sąd nie dostrzega.

Nie jest też prawdą, że Sąd I instancji ograniczył się w zaskarżanym wyroku jedynie do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Takie stwierdzenie oczywiście musiało mieć miejsce, bowiem jest to podstawowa kwestia w świetle art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, odnoszące się do konkretnych przepisów prawa materialnego, wcześniej w pismach skarżącego nie były w ogóle podnoszone, podobnie jak zarzuty naruszenia przepisów postępowania, co można sprawdzić w przesłanych aktach sprawy. Z akt sprawy wynika, że skarżący D. B. zwalczał w różnych postępowaniach decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej linii tramwajowej i postanowienia uzgodnieniowe wydawane przez konserwatora zabytków właściwie z dwu jasno przez niego określonych powodów. Po pierwsze, uzależniał swoje stanowisko w tej sprawie, od wydania decyzji o nakazie rozbiórki gazociągu biegnącego ulicą P., a po drugie, od rozpatrzenia przez organy jego wniosków złożonych w marcu 1997 r. (patrz protokół z rozprawy z dnia 9 listopada 2005 r.). Powyższe sprawy, jakkolwiek ważne z punktu widzenia D. B., nie mają jednak nic wspólnego z rozpoznawaną sprawą, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy linii tramwajowej, nawet jeśli się weźmie pod uwagę to, że trasa przebiegu tej linii ma częściowo być wyznaczona ulicą P.

Skarżący będąc stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z racji tej, że jego nieruchomość (działka nr [...] ark [...] obręb P., Dzielnica S.) przylega do planowanej trasy tramwajowej, może w tym postępowaniu, jak i w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, korzystać z "ochrony interesów osób trzecich". Nie daje to mu jednak prawa do wyrażania zgody na tę inwestycję, czy też uzależniania swego stanowiska od załatwienia pozytywnego innych spraw przez organy, spraw które nie są związane z planowaną budową linii tramwajowej. Tych faktów nie dostrzega autor skargi kasacyjnej w związku z czym, zarzuty tam zawarte odnoszące się do przepisów art. 40, 42 i 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, są merytorycznie nieuzasadnione i nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, tym samym są niezrozumiałe. Przykładem tego może być zarzut naruszenia art. 40, nie wiadomo bowiem brak jakich ustaleń wynikających z tego przepisu, zarzuca pełnomocnik skarżącego. Przepis art. 40 składa się z wielu jednostek redakcyjnych (ustępy, punkty), nie wskazano jednak, którego z nich dotyczy zarzut i na czym miałaby polegać jego błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Podobnie ogólnikowo zostały sformułowane zarzuty do art. 42 i 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może tego jednak zastąpić, cytowanie wyrwanych z kontekstu fragmentów orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, czy też fragmentów z komentarza do ustawy. Z treści skargi kasacyjnej można wnioskować, że zdaniem pełnomocnika, w postępowaniu administracyjnym niewystarczająco był chroniony interes jego mandanta jako osoby trzeciej, a czego nie dostrzegł Sąd I instancji w zaskarżanym wyroku. Jest to zarzut absolutnie nieuzasadniony, czego dowodem może być chociażby to, że D. B. od wielu lat skutecznie uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, korzystając z praw strony w tym postępowaniu, podnosząc zupełnie irracjonalne i niemające nic wspólnego ze sprawą argumenty. Korzystanie z praw strony przez D. B. na tle niniejszej sprawy należałoby ocenić tak, jak to wynika z brzmienia art. 5 k.c.

Zakres ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest węższy niż ochrona, jaką zapewnia ustawodawca na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie pod tym względem nie można niczego zarzucić wydanym decyzjom, jak i zaskarżonemu wyrokowi. Prawdą jest, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednak nie jest to prawo absolutne, co wynika chociażby z brzmienia art. 140 k.c. i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym i Prawo budowlane są właśnie takimi ustawami, które zgodnie z ww. przepisem Konstytucji, mogą wprowadzać ograniczenia w tym zakresie. Nie można więc twierdzić tak, jak to się czyni w skardze kasacyjnej (s. 5), że "własność skarżącego doznała niewątpliwie ograniczeń poprzez wydanie zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu", jest to pogląd całkowicie dowolny i nieuzasadniony, tym bardziej jeśli go głosi pełnomocnik będący radcą prawnym. Gdyby tak rozumieć przepisy prawa, to w P. pewnie by nie było żadnej linii tramwajowej, skoro już sama decyzja o warunkach zabudowy ogranicza własność osób trzecich. Odnośnie żądania aby w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu były już postanowienia dotyczące zabezpieczenia przed szkodliwym oddziaływaniem projektowanej inwestycji, należy przypomnieć, że w tej sprawie został przygotowany raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, czego nie zauważa pełnomocnik skarżącego, zaś same zabezpieczenia przed nadmiernym hałasem, czy też drganiami komunikacji tramwajowej będą wymagane na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Należy potwierdzić słuszność stanowiska Sądu I instancji, że w tym przypadku nie zachodziły okoliczności z art. 56 p.p.s.a., bowiem nie wszczęto żadnego postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 listopada 2003 r. zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, ani też w sprawie decyzji Nr [...] z dnia 17 stycznia 2003 r. Na temat postanowień uzgadniających projekt decyzji z punktu widzenia konserwatora zabytków ani też na temat decyzji odmawiających wznowienia postępowania w tej sprawie, Sąd się nie wypowiada bowiem nie należą one do przedmiotu tego postępowania. Również postępowania w sprawie gazociągu przebiegającego ulicą P., nie należą do tej sprawy, wobec czego, nie mogły być wzięte pod uwagę przez organy administracji publicznej i sąd administracyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna w żadnym jej punkcie nie była uzasadniona w świetle obowiązujących przepisów prawa i stanu faktycznego sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.