Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 911/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10,  art. 18  ust. 2 pkt 2a,  art. 23,  art. 27,  art. 33,  art. 35
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek, Sędziowie Sędzia WSA - Anna Siedlecka (spr.), Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 07 lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z. we W. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska W. na podstawie art. 26 w związku z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), podjęła w dniu 7 lipca 2005 r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego Z..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą uchwałę w części dotyczącej sposobu zagospodarowania działki nr [...] obręb [...], położonej przy ul. M. [...] we W. wniosła w dniu 28 listopada 2011 r. (data przekazania skargi przez tut. Sąd do Rady Miejskiej W.) K. W..

Skarżąca zarzuciła w skardze, że uchwała pozostaje w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 5 lipca 2001 r. oraz z decyzją Nr [...] Prezydenta W. z dnia 23 listopada 2004 r. o warunkach zabudowy przy ul. M. [...] we W.. Podniosła, że zgodnie z aktualnie obowiązującym planem miejscowym teren położony przy ul. M. [...] jest przeznaczony wyłącznie na usługi z zakresu opieki zdrowotnej. Skarżąca nie może wykorzystać działki zgodnie ze swoimi potrzebami, to jest dobudować części mieszkalną w celu polepszenia warunków mieszkaniowych rodziny, a także bardziej efektywnie wykonywać usługi medyczne w zakresie swojej działalności.

Skarga została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa.

Rada Miejska W., w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że zaskarżony plan opracowany został na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada za całkowicie chybiony uznała zarzut o sprzeczności planu miejscowego z ustaleniami ówcześnie obowiązującego Studium. Podniesiono, że w czasie kiedy był opracowywany zaskarżony plan, przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidywały badanie spójności ustaleń planu ze Studium. Skarżony organ przyjął, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 7 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z. we W. jest spójna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 30 stycznia 1998 r. ze zmianą przyjętą uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 5 lipca 2001 r. Wyjaśniono, że działka nr [...], [...], obręb Z. przy ul. S. M. [...] we W. jest położona zgodnie z ustaleniami ww. Studium w zespole urbanistycznym mieszkaniowo- krajobrazowym [...]. Studium ze względu na swój ogólny charakter i skalę obejmującą obszar całego miasta posługuje się pojęciem zespołu urbanistycznego, który jako wydzielona całość funkcjonalno-przestrzenna może składać się z różnych elementów. W zespole mieszkaniowym mają prawo zostać usytuowane także tereny wyłącznie usługowe, stanowiące zaplecze dla mieszkańców, czy też tereny rekreacji, zieleni i wód powierzchniowych. W każdym zespole urbanistycznym określono zasady zabudowy i zagospodarowania terenów dla całego obszaru zespołu urbanistycznego. Autor odpowiedzi na skargę zaznaczył, że biorąc pod uwagę ogólny charakter ustaleń studium dopiero na etapie sporządzania planu miejscowego, między innymi mając na względzie istniejące uwarunkowania, wprowadzone są szczegółowe ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu. W związku z powyższym na etapie sporządzania projektu planu zgodnie z przeprowadzoną inwentaryzacją w terenie, zlokalizowany na działce nr [...], [...], obręb Z. budynek funkcjonował jako przychodnia rejonowa, która dla mieszkańców osiedla Z. i Z. zapewniała dostęp do podstawowych usług zdrowia. W związku z tym, taka funkcja została utrzymana w planie miejscowym, natomiast plan miejscowy w żaden sposób nie zakładał możliwości lokalizacji w tym miejscu funkcji mieszkaniowej. Autor odpowiedzi na skargę zaznaczył, że w dniu 29 grudnia 2003r. skarżąca nabyła lokal stanowiący udział w nieruchomości przy ul. M. [...] z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne, a następnie w dniu 30 września 2005 r. pozostałą część również z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Podkreślono, że na etapie wyłożenia do wglądu publicznego, które odbyło się w dniach od 1 września do 29 września 2003 roku skarżąca nie wniosła protestu do projektu planu miejscowego. Decyzja w sprawie warunków zabudowy została wydana 23 listopada 2004 roku czyli po ww. etapie. Od chwili wydania decyzji o warunkach zabudowy do uchwalenia planu miejscowego, czyli 7 miesięcy właściciel nie uzyskał pozwolenia na budowę. Nadmieniono także, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, poza tym nie jest ona wiążąca na etapie sporządzania projektu planu i w chwili uchwalenia planu, jeśli jego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie. W końcowej części odpowiedzi na skargę jej autor podkreślił, że zaskarżony plan miejscowy sporządzono zgodnie z wymaganą procedurą formalno-prawną, określoną w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wykonując wezwanie Sądu przy piśmie z dnia 20 stycznia 2012 r. Rada Miejska W. przedłożyła do akt wypisy i wyrysy ze Studium i Kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., ponadto uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 30 stycznia 1998 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 5 lipca 2001 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., kopię części graficznej Studium (fragm.), plan miejscowy (fragm.) - z zaznaczonymi na każdej z nich położeniem działki będącej przedmiotem skargi.

W piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2012 r. reprezentujący skarżącą pełnomocnik podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Podniósł, że zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uwzględnia się dotychczasowe przeznaczenie terenu. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że w odpowiedzi na skargę strona przeciwna powołała się na "ogólny charakter" ustaleń studium. Ponadto strona przeciwna podała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest spójny z ze studium, przyjętym uchwałą z dnia 30 stycznia 1998 roku oraz uchwała zmieniającą z dnia 5 lipca 2001 r. Strona przeciwna również przyznała, że przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 7 lipca 2005 roku, Prezydent W., decyzją z dnia 23 listopada 2004 r. ustalił na rzecz strony skarżącej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę, i nadbudowę budynku prywatnej przychodni, z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną. Przedstawione powyżej okoliczności świadczą, w ocenie strony skarżącej, że doszło do naruszenia prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej działki nr [...], [...], obarczony jest wadą prawną. Przyjmując stanowisko strony przeciwnej, że "na etapie sporządzania planu miejscowego, między innymi mając na uwadze istniejące uwarunkowania, wprowadzone są szczegółowe ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu", należy uznać, że w miejscowym planie powinno zostać uwzględnione przeznaczenie terenu wynikające z powołanej decyzji Prezydenta W. - funkcja usługowa z mieszkalną. Pełnomocnik skarżącej argumentował, że skarżąca nabyła nieruchomość już po wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast uwzględnienie przeznaczenia terenu jest obowiązkiem organu zarówno na etapie sporządzania studium, jak i projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i samego planu. Na skutek zaniechania organu doszło do niczym nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia z 2010-04-07, sygn. II OSK 186/10, opubl: Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych rok 2011, Nr 3, poz. 55, str. 119; Legalis). Zdaniem pełnomocnika, organ administracji powinien dołożyć starań, aby w toku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do nieuzasadnionego naruszenia prawa własności i wolności zabudowy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2010-05-19, sygn. II OSK 522/10, opubl: Nieruchomości rok 2010, Nr 8, str. 20; Legalis). Skarżąca posiada interes faktyczny i prawny do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie wskazanej działki gruntu, gdyż przyjęta funkcja usługowa uniemożliwia planowaną rozbudowę i przebudowę z funkcją mieszkalną.

W piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2012 r. reprezentujący skarżącą pełnomocnik, w uzupełnieniu stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 17 lutego 2012 r., wskazał, że po wydaniu przez Prezydenta W. decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...], [...] obręb Z. położonej przy ul. M. [...], którą określono jej przeznaczenie jako usługową z możliwością zabudowy mieszkaniowej organ administracji powinien dokonać zmiany w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z przepisem art. 25 w związku z art. 50 powołanej ustawy. W ocenie pełnomocnika, nie do zaakceptowania jest sytuacja, aby bez istotnej podstawy, na skutek zaniedbania organu ignorowane było przeznaczenie danego terenu wynikające z prawomocnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Pośrednio wniosek taki można wyprowadzić z treści art. 46 a) ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Zdaniem strony skarżącej nieuwzględnienie zmian przeznaczenia terenu wprowadzonych decyzją z dnia 23 listopada 2004 r. o warunkach zabudowy spowodowało ograniczenie jej prawa własności zdefiniowanego w art. 140 k.c. poprzez niczym nieuzasadnione pozbawienia skarżącej możliwości korzystania z nieruchomości, a w szczególności rozbudowę istniejącego budynku przychodni o część mieszkalną. Oznacza to, że doszło do naruszenia prawa własności i wolności zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 522/10 opubl.: Nieruchomości, 2010 r. str. 20; Legalis). Pełnomocnik przekonywał, że skarżąca nie ma możliwości zrealizowana inwestycji przebudowy i rozbudowy budynku, z funkcją mieszkalną (lokal mieszkalny nad przychodnią). Strona w chwili obecnej, wraz z mężem i dwoma małoletnimi synami, zamieszkuje w lokalu o powierzchni 53 metrów kwadratowych, nie mogąc rozpocząć planowanej budowy (projekt nowego miejscowego planu zagospodarowania dla nieruchomości strony przewiduje funkcję mieszkaniową, jednak jego uchwalenie przedłuża się i nie należy się spodziewać uchwalenia planu w perspektywie krótszej niż kilkanaście miesięcy).

Na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. pełnomocnik Rady Miasta podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz na pytanie Sądu oświadczył, że pomiędzy obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części Z. we W. a obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. miejscowym planem ogólnym miasta W. nie nastąpiła zmiana w części objętej skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skargę należało oddalić.

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez ten sąd nie może zatem opierać się na takich kryteriach, jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm – zwanej dalej p.p.s.a.).

Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Należy wskazać, że przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego zagospodarowana przestrzennego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 18 i nast. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W rozpoznawanej sprawie należy także pamiętać, że stroną skarżącą jest osoba fizyczna, która po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa uchwałą rady gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, wniosła we wskazanym zakresie o jej wyeliminowanie z obrotu prawnego przez sąd wskazując na naruszenie interesu prawnego strony poprzez podjęcie uchwały o kwestionowanej treści.

Zdaniem sądu, przeprowadzona kontrola uchwały Rady Miasta W., pod kątem naruszenia interesu prawnego strony, takiego naruszenia nie wykazała.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (w zakresie interesu prawnego skarżącej) w pierwszej kolejności wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga została oparta na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, a przypadku stwierdzenia jej posiadania ustalenie w jaki sposób został on naruszony i czy naruszenie to miało związek z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Niewątpliwie legitymacja skarżącej do złożenia skargi wynika z faktu, że jest ona właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb Z., położonej się przy ul. M. [...] we W. objętej ustaleniami uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 7 lipca 2005 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego Z..

Jak już wcześnie wyjaśniono, badanie zasadności wnoszonej do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy dotyczącej sprawy z zakresu administracji publicznej następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 należy więc wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Wnoszący skargę musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Regulacja zawarta w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, bowiem możliwość zaskarżania aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się naruszeniem konkretnego, indywidualnego interesu prawnego wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06, OTK ZU z 2008 r. nr 7/A, poz. 121).

W kontekście tak rozumianego interesu prawnego (jego naruszenia zaskarżoną uchwałą) należy zwrócić uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną, która nie rodzi praw do terenu, a jej adresatem może być wnioskodawca, który nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości. Określa ona nie sposób zagospodarowania, lecz warunki zagospodarowania. Przez warunki należy rozumieć zespół cech predestynujących do czegoś, natomiast przez sposób rozumieć należy formę realizacji. Tym samym decyzja ta nie kształtuje prawa własności nieruchomości. O jej wydanie może ubiegać się więcej niż jeden podmiot (nie tylko właściciel), co oznacza, że w obrocie prawnym może funkcjonować kilka takich rozstrzygnięć. Wpływ na prawo własności nieruchomości wywiera dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę. Z faktu, że organ administracji wydający pozwolenie na budowę jest związany decyzją o warunkach zabudowy nie wynika, że osoba legitymująca się decyzją o warunkach zabudowy otrzyma pozwolenie na budowę. Dla uzyskania pozwolenia na budowę konieczne jest spełnienie przesłanek określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika zatem żadne materialne roszczenie ani o pozwolenie na budowę, ani tym samym o pozwolenie na zagospodarowanie działki w zakresie określonym decyzją o warunkach zabudowy. Z decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie roszczenie formalne o uwzględnienie przez organ w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę warunków zabudowy określonych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Skoro interes prawny jest kategorią prawa materialnego, to nie można mówić o jego naruszeniu w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z wcześniejszą decyzją o warunkach zabudowy. Musiałby bowiem istnieć bezpośredni związek pomiędzy ukształtowanym w drodze decyzji prawem własności nieruchomości należącej do skarżącego a zaskarżoną uchwałą, co w przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie ma miejsca. Prawo własności na skutek decyzji o warunkach zabudowy nie ulega żadnej modyfikacji. Sam fakt, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości, co do której wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie oznacza, iż z tego tytułu jest ona legitymowana do złożenia zasadnej skargi w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z treścią tej decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu, skarżąca podnosząc, że zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia uniemożliwiające jej zagospodarowanie nieruchomości w sposób przez nią zamierzony i dopuszczalny przed uchwaleniem zaskarżonego planu, co w konsekwencji ogranicza – w ocenie skarżącej w sposób nadmierny i nieuzasadniony - prawo własności jej nieruchomości, nie wykazała naruszenia uprawnień właścicielskich. Przede wszystkim nie jest zasadne stanowisko skarżącej w zakresie, w jakim upatruje ona naruszenia jej interesu prawnego w okoliczności pozbawienia jej w drodze zaskarżonego planu miejscowego wcześniej nabytego uprawnienia wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy terenu, który stanowi wskazana wyżej działka skarżącej. Nawet uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie przyznaje żadnego prawa do zagospodarowania danej nieruchomości zgodnie z tak wydaną decyzją. Zasadność przyjętego stanowiska potwierdza również treść art. 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym z dniem wejścia życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany wygasają wydane uprzednio decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzeczne z ustaleniami tego planu. Jest to obowiązek właściwego organu, co zarazem oznacza, że ustawodawca przyjął bezwzględny prymat ustaleń planu miejscowego. Tylko wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i na jej podstawie pozwolenia na budowę uniemożliwia wygaszanie decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym).

Wbrew również twierdzeniom skarżącej z treści ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (a także obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie wynika obowiązek uwzględniania w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego postanowień decyzji o warunkach zabudowy lub pozwolenia na budowę (tak też m.in. wyrok WSA z dnia 18 września 2008 r. II SA/Kr 663/08).

W dalszej kolejności konieczne jest odniesienie się do zarzutu sprzeczności uchwały z rozwiązaniami przyjętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 30 stycznia 1998 r. ze zmianą przyjętą uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 5 lipca 2001 r.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis nie stanowi, że projekt planu zagospodarowania przestrzennego ma być zgodny z uchwalonym studium, nakłada tylko na organ wykonawczy gminy obowiązek zbadania spójności projektu z polityką przestrzenną gminy. Obowiązek zbadania zgodności projektu plany z uchwalonym studium został wprowadzony dopiero ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak przyjął w wyroku z dnia 17 września 2008 r. IV SA/Wa 981/08 WSA w Warszawie - spójność nie oznacza identyczności, bezwzględnej zgodności. Ustalenia planu mogą nie tylko uszczegóławiać ale również uściślać, zawężać przyjęty w studium sposób zagospodarowania dla danego terenu. Przedstawione stanowisko zasługuje na akceptuję w niniejszej sprawie. Zauważyć również należy, że przed podjęciem przez Radę Miejską W. uchwały z dnia 7 lipca 2005 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego Z., Prezydent W. zbadał spójność projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w studium, spełnione zatem zostały wymogi określone w art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Składu orzekającego w niniejszej sprawie, również wówczas gdyby za kryterium badania przyjąć zgodność (identyczność) planu miejscowego z polityką przestrzenną gminy, określoną w studium, w niniejszym przypadku stwierdzić należałoby zgodności ustaleń zaskarżonego planu w zakresie kwestionowanym przez skarżącą z ustaleniami Studium.

Zgodność tak wynika z porównania treści tych aktów planistycznych, gdzie ustalenia planu mieszczą się w szerzej określonym zakresie ustaleń studium. Z treści zaskarżonego planu wynika, że działka skarżącej położona jest w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem UP (tereny usług publicznych). Z kolei gdy chodzi o ustalenia studium, to działka skarżącej położona jest w zespole urbanistycznym mieszkaniowo- krajobrazowym Z.-Z.. Studium dla części południowej zespołu przewiduje m.in. usytuowanie budynków użyteczności publicznej w układach swobodnych. W zespole mieszkaniowym mają również prawo zostać usytuowane także tereny wyłącznie usługowe, stanowiące zaplecze dla mieszkańców, czy też tereny rekreacji, zieleni i wód powierzchniowych. Wskazać należy, że na etapie sporządzania projektu planu zgodnie z przeprowadzoną inwentaryzacją w terenie, zlokalizowany na działce nr [...], [...], obręb Z. budynek funkcjonował jako przychodnia rejonowa, która dla mieszkańców osiedla Z. i Zacisza zapewniała dostęp do podstawowych usług zdrowia. W związku z tym, taka funkcja została utrzymana w planie miejscowym. Zauważyć także należy – na co zwrócił uwagę pełnomocnik Rady Miejskiej na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r.- że pomiędzy obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części Z. we W., a obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. miejscowym planem ogólnym miasta W. nie nastąpiła zmiana w części objętej skargą. Poprzedni plan nie zakładał możliwości lokalizacji w tym miejscu funkcji mieszkaniowej.

W tych okolicznościach zarzut sprzeczności studium z uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części Z. we W., podnoszony przez wnoszącą skargę, jest bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego skarżącej prawa własności, podnieść należy, że zgodnie z przepisem art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych – niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż – tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym m.in. kontekście należy rozpatrywać dopuszczalność ingerowania w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w prawo własności.

Przechodząc na płaszczyznę ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym należy natomiast zauważyć, że wyliczenie w art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym materii podlegającej regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 10 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym mają być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy), co przy uwzględnieniu treści art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie wykluczało dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności.

Uwzględniając przedstawione stanowisko wymagała rozważenia, czy Rada Miejska W. – jak twierdzi skarżąca - dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności, wskazywanych przez skarżącą w jej skardze, a koncentrujących się na twierdzeniu, że poprzez uchwalenie przedmiotowego planu skarżąca nie może wykorzystać działki zgodnie ze swoimi potrzebami, to jest dobudowania części mieszkalnej w celu polepszenia warunków mieszkaniowych rodziny (wraz z mężem i dwoma małoletnimi synami, zamieszkuje w lokalu o powierzchni 53 metrów kw.), a także bardziej efektywnego wykonywania usług medycznych w zakresie swojej działalności.

Z powołanych przepisów wynika, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozważając więc kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącej do skarżącej, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w jego istotę. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącej należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącą ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącej korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności, do którego zakresu i treści była świadoma, zawierając w dniu 29 grudnia 2003r. umowę kupna lokalu stanowiącego udział w nieruchomości przy ul. M. [...] z jego przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne, a następnie w dniu 30 września 2005 r. umowę kupna pozostałej część tej nieruchomości również z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Skarżąca może więc rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający w ten sposób nabytego prawa własności, którego treść i zakres w pełni akceptują postanowienia kwestionowanego planu (tj. tereny usług publicznych). Dlatego też w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez wskazywane przez skarżącą ustalenia zaskarżonej uchwał. Nielegalności zaskarżonego planu nie oznaczają również - jak już wyżej wskazano okoliczności związane z brakiem uwzględnienia przy sporządzaniu zaskarżonego aktu dotychczasowego przeznaczenia terenu, w tym również mającego swe źródło w decyzji o warunkach zabudowy. Jak już wcześniej wyjaśniono, w takim przypadku prawa nabyte są chronione przez ustawodawcę wyłącznie w sytuacji, gdy została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, która nie traci swojej ważności ze względu na ustalenia planu. Podmiot prawny dysponujący ważną decyzją o pozwoleniu na budowę korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw od chwili wydania takiej decyzji przez organ I instancji. Wzmocniona ochrona prawna uzasadniona jest w takim wypadku nie tylko ze względu na ochronę prawa własności, praw dobrze nabytych, ale wynika także z potrzeby stworzenia gwarancji ochrony pewności prawa i zaufania obywateli do działań państwa i administracji publicznej.

Dodać także należy, że skarżąca na etapie wyłożenia do wglądu publicznego projektu planu miejscowego, które odbyło się w dniach od 1 września do 29 września 2003 r. nie wniosła protestu do tego projektu planu. Skarżąca mając - jak wynika z zawarcia w dniu 29 grudnia 2003 r. umowy kupna lokalu stanowiącego udział w nieruchomości przy ul. M. [...] - skonkretyzowane już plany do tej nieruchomości mogła na etapie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu wnieść protest. Zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Ustawodawca, posługując się zwrotem "każdy", przyznał osobom fizycznym, prawnym, jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej oraz grupom osób prawo do formułowania krytycznych wypowiedzi odnośnie do proponowanych rozwiązań zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których wynika żądanie dokonania w nim zmian. Warunkiem wystarczającym uznania pisma za uwagę jest zakwestionowanie w jego treści ustaleń przyjętych w projekcie planu. Nie wymaga się od wnoszącego uwagę wykazania istnienia interesu prawnego (prawa własności), który może być naruszony ustaleniami zawartymi w projekcie planu.

Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.