Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1223/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 3, art. 92b ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 174 pkt 2, art. 176 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. j. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 427/17 w sprawie ze skargi A. Sp. j. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. j. w O. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 427/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę A. Sp. j. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] stycznia 2017 r. na DK 94 w Wieszowie funkcjonariusze Policji przeprowadzili kontrolę pojazdu marki MERCEDES BENZ nr rej. [...] wraz z naczepą marki SCHMITZ nr rej. [...], kierowanego przez R.B., który wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy na trasie Miasteczko Śląskie - Chorula, w imieniu i na rzecz A. Sp. j. w O. (dalej "skarżąca"). Z kontroli tej sporządzono protokół z [...] stycznia 2017 r., nr [...]. W wyniku analizy danych zawartych na karcie kierowcy, po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów, stwierdzono, że kierowca R.B., od [...] grudnia 2016 r. godz. [...] do [....] grudnia 2016 r. godz. [...], przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 1 godzinę i 51 minut, tj. prowadził pojazd przez 6 godzin i 21 minut. Kierowca podczas kontroli nie okazał dokumentów ani innych zapisków czy adnotacji uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych prawidłowych przerw lub odpoczynków.

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Katowicach nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 750 zł za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut – zgodnie z lp. 5.2.1. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919 ze zm.; dalej "u.t.d.") oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut – zgodnie z lp. 5.2.2. załącznika nr 3 do ustawy.

Organ stwierdził, że w piśmie z [...] marca 2016 r. strona przyznała, że naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy wynikało wyłącznie z "gapiostwa" kierowcy, który dokonał naruszenia bez zgody i wiedzy przedsiębiorcy, za co został już ukarany. Przypadek ten jest wyjątkowy, gdyż przywiązuje ona szczególną uwagę się do przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców, o czym świadczyć może fakt, że od lat korzysta z programu B., za pomocą którego co miesiąc kontroluje odczyty z kart zatrudnionych kierowców. Po każdej kontroli kierowcy zapoznają się z wynikami kontroli i swoim podpisem zobowiązują się, w razie stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości, do zaniechania powtarzania ich w przyszłości.

Zdaniem organu, strona nie wskazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu, wobec czego brak było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 i art. 92 b ust. 1 u.t.d.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ uznał, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a materiał dowodowy był wystarczający do nałożenia kary. Natomiast w razie wątpliwości co do uprawnień konkretnej osoby, strona może się zwrócić do właściwego organu o okazanie stosownych uprawnień.

Uznając, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania przepisów art. 92b u.t.d., organ podkreślił, że strona nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przez nią przewozów drogowych odbywało się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Samo ukaranie kierowcy przez pracodawcę za ujawnione naruszenie nie świadczyło o prawidłowej organizacji w przedsiębiorstwie, jak również o tym, że naruszanie norm regulujących czas pracy było w przedsiębiorstwie zabronione. Dokument z zarobkami kierowcy również nie dowiódł, że organizacja i nadzór nad pracą kierowcy były prawidłowe. Z umowy o pracę wynikało przy tym, że kierowca otrzymywał najniższe miesięczne wynagrodzenie, co mogło świadczyć, że oprócz oficjalnego wynagrodzenia otrzymywał również wynagrodzenie uzależnione od ilości przejechanych kilometrów i dlatego też wykonywał przewóz z przekroczeniem norm o czasie pracy kierowców. Uznając, że sposób wynagradzania kierowców spowodował, że kierowca dopuścił się przekroczenia dopuszczalnego czasu prowadzenia pojazdu, organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom strony, jakoby takie zachowanie było u przedsiębiorcy zabronione.

WSA w Opolu oddalił skargę na powyższą decyzję.

W ocenie Sądu, ani przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U, z 2017 r., poz. 1260 ze zm.; dalej "p.r.d."), ani rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipa 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. poz. 1064 ze zm.; dalej "rozporządzenie") nie przewidują, aby uprawnienie do przeprowadzenia kontroli przez funkcjonariuszy Policji było związane z posiadaniem przez nich dodatkowych uprawnień i koniecznością odbycia w tym zakresie określonego szkolenia. Tym samym kontrola drogowa, stanowiąca podstawę ustaleń dokonanych w sprawie, została przeprowadzona przez uprawniony podmiot. Jednocześnie, skoro kontrola ta została przeprowadzona przez funkcjonariusza Policji na podstawie art. 89 ust. 1 u.t.d., a protokół z tej kontroli został sporządzony w prawidłowej formie i podpisany przez kierowcę bez żadnych zastrzeżeń, to w konsekwencji brak było podstaw do kwestionowania ustaleń dokonanych na jego podstawie.

Odnośnie do zgłoszonego przez skarżącą wniosku o przeprowadzenie dowodu z protokołu rozprawy (w sprawie kierownika transportu o wykroczenie z art. 92 ust. 3 ustawy, związane z naruszeniem stwierdzonym w rozpoznawanej sprawie), na okoliczność podważenia prawidłowości sporządzenia protokołu kontroli, Sąd przypomniał zakres sądowej kontroli administracji wynikający z art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") oraz zasady przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd określone w art. 106 § 3 p.p.s.a. Następnie stwierdził, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby na dzień wydania zaskarżonej decyzji organ posiadał wiedzę na temat prowadzenia postępowania w sprawie o wykroczenie z art. 92 ust. 3 u.t.d., związane z naruszeniem stwierdzonym w niniejszej sprawie. Jednocześnie, wskazany przez skarżącą protokół z rozprawy nie istniał w dniu wydania zaskarżonej decyzji, wobec czego nie było podstaw do postawienia organowi zarzutu braku jego uwzględnienia w materiale dowodowym. Dowód ten nie był ponadto dokumentem, który mógł podważać prawdziwość protokołu w zakresie sporządzenia go przez uprawniony podmiot, skoro protokół został sporządzony podczas przeprowadzonej kontroli przez funkcjonariusza Policji, stosownie do jego kompetencji wynikających z art. 89 ust. 1 u.t.d. Z dokumentu nie wynikało też, aby w odrębnym postępowaniu zostało stwierdzone, że protokół jest fałszywy, a więc że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania. Z tych powodów Sąd uznał, że wnioskowany dowód nie mógł mieć znaczenia dla wyjaśnienia w sprawie istotnych wątpliwości, a wobec tego nie było również podstaw do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z tego dokumentu.

Zdaniem WSA, podstawy do przeprowadzenia dowodu nie istniały również w odniesieniu do wyroku uniewinniającego kierownika transportu od popełnienia wykroczenia z art. 92 ust. 3 u.t.d., a to wobec tego, że okoliczność uniewinnienia od zarzucanego wykroczenia nie przesądza o braku podstaw odpowiedzialności przedsiębiorcy z art. 92a u.t.d. Wyrok ten dotyczył bowiem odrębnej odpowiedzialności, która ponoszona jest na zasadzie winy, a nie od niej niezależnej, jak to ma miejsce w przypadku postępowania administracyjnego. Wskazany przez skarżącą wyrok, uniewinniający osobę zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie, jaki zapadł po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie pozostawał w bezpośrednim związku z rozpoznawaną przez WSA sprawą i nie był dowodem niezbędnym do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Sąd uznał, że na podstawie ustaleń ujawnionych w protokole prawidłowo nałożono na skarżącą karę pieniężną. Zaistnienie stwierdzonego naruszenia nie zostało w żaden sposób skutecznie zakwestionowane przez skarżącą i wynikało ono również z załączonego do akt administracyjnych z wydruku programu [...], który wykorzystywany był w przedsiębiorstwie spółki. W uzasadnieniach wydanych decyzji organy przedstawiły przy tym argumentację co do dokonanych ustaleń oraz kwalifikacji prawnej stwierdzonego naruszenia.

Sąd podzielił argumentację organów, że skarżąca nie wykazała okoliczności uzasadniających odstąpienie od nałożenia na nią kary, czy też uwalniających ją od odpowiedzialności, określonych w art. 92b ust. 1 u.t.d. Fakt posiadania programu umożliwiającego kontrolę czasu pracy kierowców i okoliczność, że kierowca ma długie doświadczenie zawodowe i zapoznał się z regulaminem pracy, nie świadczyły o właściwym nadzorze w firmie. Dowiodły natomiast jednoznacznie, że działania kontrolne podjęte przez pracodawcę były niewystarczające. Strona nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że w sposób ciągły i systematyczny kontrolowała pracowników, reagowała na stwierdzane naruszenia.

Wobec tego Sąd uznał, że wystąpiły przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, a jednocześnie nie wystąpiły przesłanki z art. 92b ust. 1 u.t.d Stwierdził ponadto, że nie były uzasadnione zarzuty naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a także o zasądzeniu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)

- art. 89 ust. 5 pkt 3 u.t.d. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d., poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym stwierdzeniu, iż każdy funkcjonariusz posiada zawsze niezbędne kompetencje i narzędzia wymagane do kontroli czasu pracy kierowcy, gdzie w rzeczywistości w przedmiotowej sprawie osoba, która podpisała protokół kontroli, tj. sierż. sztab. K.Ś., kontroli nie przeprowadziła, a nadto nie posiadała odpowiednich narzędzi ani kompetencji, aby kontrolę tą przeprowadzić, a tym samym doszło do nieprawidłowego uznania, iż protokół kontroli stanowi prawidłowo sporządzony dokument urzędowy, potwierdzający że kontrola była przeprowadzona należycie i skutkowała możliwością nałożenia na skarżącą kary pieniężnej;

- ewentualnie art. 92b ust. 1 u.t.d. przez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym stwierdzeniu, iż przedstawienie dowodów w postaci karty kierowcy, regulaminu wynagradzania, nagany skierowanej do kierowcy, wydruku z systemu [...], z których wynika, iż zapewniana była właściwa organizacja i dyscyplina pracy ogólnie wymagana w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiająca przestrzeganie przez kierowców stosownych przepisów oraz stosowanie prawidłowych zasad wynagradzania niezawierających składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do ewentualnego naruszania przepisów lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, nie jest wystarczające do uznania, iż zachodzą przesłanki wyłączające odpowiedzialność skarżącej za ewentualne naruszenie norm czasu pracy kierowcy:

2. przepisów prawa procesowego, co w rezultacie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.)

- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadną odmowę przeprowadzenia dowodów, o których przeprowadzenie wnioskowała skarżąca, tj. nagrania protokołu z rozprawy z dnia [...] września 2017 r. przed Sądem Rejonowym w Opolu [...] oraz orzeczenia zapadłego w ww. sprawie, mimo iż ich przeprowadzenie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, bowiem z protokołu z rozprawy jasno wynikało, iż osoba, która złożyła swój podpis na protokole kontroli, tj. sierż. sztab. K.Ś., kontroli tej nie przeprowadził, gdyż nie posiadał stosownych kompetencji ani odpowiednich urządzeń, a zatem protokół kontroli nie został prawidłowo sporządzony, a nadto w równolegle toczącym się postępowaniu wykroczeniowym ustalono, iż przedstawiciel spółki nie ponosi odpowiedzialności za ewentualne przekroczenie norm czasu pracy kierowców;

- ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7,8 k.p.a. oraz 75 § 1 k.p.a. polegające na błędnej ocenie zebranego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, pomimo że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, tj. karty kierowcy, regulaminu wynagradzania, nagany skierowanej do kierowcy, wydruku z systemu [...], jednoznacznie wynika, iż skarżąca nie ponosi odpowiedzialności za ewentualne naruszenie norm czasu pracy kierowcy.

Ponadto, spółka wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów:

A. nagrania z protokołu rozprawy z dnia [...] września 2017 r. przed Sądem Rejonowym w Opolu [...] oraz kopii tegoż protokołu – w aktach sprawy – na okoliczność podpisania protokołu przez osobę, która nie posiadała odpowiednich narzędzi ani kompetencji, aby kontrolę tę przeprowadzić, tj. przez sierż. sztab. K.Ś., a tym samym potwierdzenie, że protokół kontroli, jak i sama kontrola były przeprowadzone nieprawidłowo;

B. wyroku Sądu Rejonowego w Opolu z dnia [...] listopada 2017 r. sygn. akt [...] – w aktach sprawy – na okoliczność braku winy skarżącej za ewentualne naruszenie norm czasu pracy przez kierowcę.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości, przeprowadzenie rozprawy w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) zarządzenia z 12 maja 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne 17 czerwca 2021 r., o czym zostali poinformowani mailowo pełnomocnicy stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują prawidłowość uznania przez Sąd pierwszej instancji za zgodną z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, tj. przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy zgodnie z lp.5.2.1. i 5.2.2. załącznika do u.t.d., za które orzeczono karę pieniężną w wysokości 750 zł.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarzucie naruszenia prawa materialnego i zarzucie naruszenia prawa procesowego. W takiej sytuacji jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero akceptacja poczynionych przez Sąd pierwszej instancji, a poprzednio organy inspekcji transportowej, ustaleń faktycznych i oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, albo niepodważenie ich skargą kasacyjną, pozwala na ocenę prawidłowości subsumpcji normy materialnoprawnej w świetle okoliczności faktycznych sprawy.

W świetle postanowień przepisów art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna oprócz podstaw kasacyjnych powinna zawierać ich uzasadnienie, a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania jej autor powinien wykazywać wpływ zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny.

Wbrew stanowisku skarżącej, WSA nie naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a., nie przeprowadzając dowodów wskazanych w omawianym zarzucie. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyroki NSA z: 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07; 6 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 1240/12; te i inne cytowane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2011, s. 611). Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że organ administracyjny musi przedstawić sądowi administracyjnemu kompletny materiał dowodowy sprawy. Na podstawie akt sprawy sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zgromadzony oraz jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania aktu administracyjnego.

W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, a w dodatku ograniczone zostało do dowodu z dokumentu. Tymczasem w omawianym zarzucie skarżąca w sposób nieuprawniony twierdzi, że WSA powinien był przeprowadzić dodatkowe postępowanie co do istotnych w sprawie kwestii – i to przez przeprowadzenie dowodów, które nie są dowodami z dokumentów (nagranie protokołu z rozprawy).

Na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uniewinnienie od zarzutu popełnienia wykroczenia z art. 92 ust. 3 u.t.d. nie przesądza o braku podstaw odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy w oparciu o przepis art. 92 a u.t.d. Stąd też dowód w postaci wyroku Sądu Rejonowego w Opolu z [...] września 2017 r. sygn. akt [...] na okoliczność uniewinnienia osoby zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie od zarzutu popełnienia wykroczenia polegającego na naruszeniu norm czasu pracy przez kierowcę należy uznać za nieistotny dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy.

Ustawa o transporcie drogowym w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Jak podkreśla się zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, zasadą jest, że odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi przedsiębiorca i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej i to niezależnie od stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą (por. T. Porczyński, Wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym przez osoby wykonujące ten przewóz na rzecz i w imieniu przedsiębiorcy [w:] A. Kisielewicz (red.), J. P. Tarno (red.), Sądowa kontrola administracji w sprawach gospodarczych, LEX 2013 r.).

Odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorcy za naruszenia ma charakter obiektywny, nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA z: 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3554/16; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (zob. np. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17).

Z powyższego jasno wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Powyższy przepis ustanawia domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Z tego powodu, co do zasady, bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przewoźnika. Dla zastosowania art. 92a ust. 1 u.t.d. i nałożenia na przedsiębiorcę kary bez znaczenia pozostawałoby ewentualne stwierdzenie popełnienia wykroczenia przez osobę zarządzająca lub przez jej pracownika w zakresie zarzucanych mu czynów.

Dodać też należy, że zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. można postawić skutecznie, gdy sąd przeprowadzi inny dowód niż dowód z dokumentu bądź dokona samodzielnych ustaleń stanu faktycznego albo gdy bezzasadnie odmówi przeprowadzenia dowodu z dokumentu, który mógłby się przyczynić do wyjaśnienia kwestii legalności zaskarżonego aktu. O naruszeniu art. 106 § 3 p.p.s.a. można byłoby również mówić wówczas, gdyby sąd dopuścił z urzędu lub na wniosek strony dowód z dokumentu i prowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe, ale zastosowane przez sąd administracyjny kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne i nie pozostawały bez wpływu na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 13 maja 2016r., sygn. akt II FSK 978/14).

Z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż Sąd pierwszej instancji odmówił dopuszczenia dowodów zawnioskowanych przez skarżącą. Zauważyć też trzeba, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej próbuje podważyć prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd za podstawę wyrokowania. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że kwestionowanie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych nie może być dokonywane w oparciu o zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06). Ustalenia faktyczne można natomiast podważyć, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 1290/04). A takiego zarzutu skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła. Uznać zatem należy, że omawiany zarzut kasacyjny w istocie nie ma prawidłowego prawnego uzasadnienia.

Poza tym dodać trzeba, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał również, jaki był związek naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. z rozstrzygnięciem. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej i powoduje niemożność jej uwzględnienia w tym zakresie. Skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego może być tylko ten, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy, bo art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odwołuje się do takiej przesłanki. Zatem nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być skutecznym zarzutem kasacyjnym, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na wyrok. Wpływ ten w sposób jednoznaczny musi wykazać strona, zaniechanie zaś tego obowiązku powoduje, że niemożliwa staje się merytoryczna ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Celem tego przepisu jest bowiem wykluczenie sytuacji, w której przeprowadzana kontrola instancyjna miałaby w istocie pozorny charakter w tym sensie, że wprawdzie prowadziłaby do usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanego aktu, jednak po to tylko, aby powtórzyć określone działania z tym samym co poprzednio wynikiem. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest zatem jednoczesne stwierdzenie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc wykazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Wpływ ten należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (wyrok NSA z 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 41/17, wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2480/17).

Podobne uwagi należy odnieść co do drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 7, 8 i art. 75 § 1 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu środka odwoławczego nie podjął nawet próby wskazania, na czym polegało naruszenia wskazanych wyżej przepisów. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu, ponieważ z racji związania granicami skargi kasacyjnej nie jest rolą ani wręcz prawem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie wnoszącego skargę kasacyjną w poszukiwaniu naruszeń prawa czy też konkretyzowanie blankietowo sformułowanego zarzutu. Wskazanie sposobu naruszenia prawa oraz kwalifikacja zastrzeżeń formułowanych wobec wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowi powinność autora skargi kasacyjnej – profesjonalnego pełnomocnika. Należy bowiem podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymogi dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.

Ze względu na wadliwą konstrukcję tej podstawy proceduralnej skargi kasacyjnej wskazane w pkt 2 zarzuty nie mogły być uwzględnione.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności zwrócić uwagę należy pominięcie przez skarżącą kasacyjnie tego, że istotą postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ocena zaskarżonego wyroku, a nie rozpoznanie istoty sprawy administracyjnej. Skoro tak, to Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć powołanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów materialnych, bo sądy administracyjne co do zasady nie rozstrzygają spraw administracyjnych, a tylko kontrolują sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji publicznej. Zatem w zakresie naruszeń prawa materialnego sąd pierwszej instancji mógł naruszyć przepisy tego prawa tylko w ten sposób, że dokonał wadliwej oceny sposobu wykładni lub stosowania przez organ przepisów wskazanych w zarzutach. A jeśli tak, to skarga kasacyjna powinna wskazywać, jakie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, a więc te przepisy, które ten sąd stosował i które objęte są procedurą właściwą dla tego sądu. Skoro skarga kasacyjna wnoszona jest od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, to prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien wskazywać, jaki przepis procedury sądowoadministracyjnej naruszył sąd przy wydawaniu skarżonego orzeczenia. Mimo tego uchybienia skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu z uwagi na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej wykazać powinien, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tego zaś w rozpoznawanej sprawie nie zrobiono. Poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie stara się w istocie podważyć stan faktyczny w sprawie, oparty na twierdzeniu, że "osoba, która podpisała protokół kontroli, tj. sierż. sztab. K.Ś., kontroli nie przeprowadził". Zarzucając naruszenie prawa materialnego, skarżąca odwołuje się do okoliczności faktycznych odnoszących się do kwestii zwianych z ustaleniami dotyczącymi osoby, która podpisała protokół kontroli i która rzeczywistości nie przeprowadziła kontroli czasu pracy kierowcy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zaś podnoszono, że konstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez odwołanie się do okoliczności faktycznych i tym samym próba zwalczania tych ustaleń faktycznych wskazuje na wadliwość zarzutu (por. m.in. wyroki NSA z 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2095/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1037/15).

W świetle wskazanych wyżej okoliczności zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 89 ust. 5 pkt 3 u.t.d. w zw. z § 5. ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wbrew zarzutowi naruszenia art. 92b ust. 1 u.t.d. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu, słusznie uznając, że okoliczności sprawy nie dały podstaw do zwolnienia skarżącej od kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów.

Ustawodawca, wprowadzając kary pieniężne określone w art. 92a u.t.d., przewidział możliwość wyłączenia ich, przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 92b i 92c tej ustawy. W myśl art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d., nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców właściwych przepisów oraz prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Orzecznictwo sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje, że obowiązek wykazania przesłanek określonych w tych przepisach co do zasady obciąża podmiot wykonujący przewóz i Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie to stanowisko akceptuje. Do uwolnienia się od odpowiedzialności wymagane jest udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 4457/16). Nie wystarcza zatem wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała środków dodatkowych. Instytucja wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy nie ma zastosowania nawet w sytuacji, gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego, a nie jest to działanie wynikające z nadzwyczajnych, niemożliwych do przewidzenia okoliczności, na które przewoźnik nie ma wpływu.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, to przewoźnik jest zobowiązany do wykazania, że spełnione zostały przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zarówno określone w art. 92b ust. 1, jak i w art. 92c ust. 1 u.t.d. (por. m.in. wyrok NSA z 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1597/14). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował ocenę wyrażoną przez organy, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób uznać, by przesłanki egzoneracyjne określone w wymienionych przepisach zostały spełnione. Skarżąca wskazuje, że stwierdzonym naruszeniom nie mogła zapobiec ani też nie mogła ich przewidzieć, bo wynikały one z działania kierowcy.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, nie ulega wątpliwości, że z samego charakteru wykonywanej działalności przewozowej wynikają ograniczone możliwości sprawowania przez przedsiębiorcę bezpośredniego nadzoru nad kierowcami w trakcie wykonywania przez nich przewozów (por. wyroki NSA z: 24 maja 2019 r. sygn. akt II GSK 1618/17; 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 799/17). Niemniej jednak powszechnie dostępne środki techniczne taki nadzór umożliwiają. Ponadto przedsiębiorca ma możliwość przeprowadzania odpowiednich kontroli dokumentów ewidencjonujących wykorzystanie czasu pracy i czasu wypoczynku przez kierowców. Brak skutecznego, a więc eliminującego mogące wystąpić naruszenia, nadzoru nad wykonywaniem przewozów świadczy o tym, że skarżąca nie może skutecznie powołać się na art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Skarżąca podnosi, że w prowadzonym przedsiębiorstwie stosuje odpowiednią organizację pracy, regulamin wynagradzania oraz nadzór nad kierowcami, którym zapewniane są również odpowiednie szkolenia, a w związku z tym niesłusznie nałożono na niego karę pieniężną za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przez kierowcę. Poza tym twierdzi, że posiada program komputerowy umożliwiający kontrolę czasu pracy kierowców, jak również zatrudnia kierowców o długim doświadczeniu zawodowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanek wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy, o których mowa w art. 92b ust. 1 u.t.d., nie da się wykazać jedynie poprzez powołanie się na takie standardowe i rutynowe czynności podejmowane przez pracodawcę, jak to, że "zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych (...) zagwarantował prawidłowe zasady wynagradzania".

Za przesłankę uzasadniającą odstąpienie od nałożenia kary za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku nie można uznać przeświadczenia skarżącej, że jako przedsiębiorca zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów, a odpowiedzialność należy przypisać wyłącznie kierowcy, który zdecydował się prowadzić w dalszym ciągu samochód w czasie, kiedy – zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa – winien dokonać obowiązkowej przerwy. Skarżąca nie przedstawiła dowodów mogących potwierdzać, że w jej przedsiębiorstwie wprowadzone zostały odpowiednie środki mające na celu zapobieganie powstawaniu takich naruszeń, jakie stwierdzono w tej sprawie, a poprzez sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego, próbuje ciężarem dowodu w tym zakresie obciążyć organy, co jest niedopuszczalne.

W rozpoznawanej sprawie przedsiębiorca nie wykazał zatem, że wystąpiły okoliczności uzasadniające zwolnienie skarżącej od odpowiedzialności z art. 92a ust. 1 u.t.d. Skoro skarżąca nie wykazała, że zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy w swoim przedsiębiorstwie, słusznie organy administracji odmówiły zastosowania art. 92b u.t.d. i wymierzyły skarżącej karę pieniężną.

Z przedstawionych wyżej przyczyn zaskarżony wyrok nie narusza podanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z poz. 1804 ze zm.). Koszty postępowania należne organowi obejmują także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.