Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 388/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] odmawiającą D.K. udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanym w punktach od 2 do 4 wniosku z dnia 13 grudnia 2021 r.

Jak wynikało z akt sprawy powołanym pismem skarżący wystąpił do Gminy R. o udostępnienie informacji publicznej. W zapytaniu ujętym w pkt 2 ww. pisma - w nawiązaniu do pisma nr SOA.1431.92.2021 z dnia 30 września 2021 r. - wnosił o szczegółowe rozliczenie środków publicznych w kwocie 4.308.894,56 zł, przekazanych w 2019 r. instytucjom kultury funkcjonującym w Gminie R., co do złotówki. Wnosił o wykaz/sprawozdanie finansowe na jaki cel, jaka instytucja, w jakim terminie i jaką kwotę wydatkowała ze środków publicznych przekazanych przez Gminę R.? Czy beneficjenci środków publicznych wybierani są w procesie przetargów, czy z wolnej ręki? Wnosił o wskazanie beneficjentów, jaką kwotę środków publicznych otrzymali w ramach jakiej umowy oraz czy do zawarcia danej umowy doszło w procesie przetargu publicznego, czy z wolnej ręki? Jeżeli z wolnej ręki, kto konkretnie decydował o wyborze beneficjenta, prosił o potwierdzone za zgodność z oryginałem zapytania wysyłane do kilku podmiotów,

W zapytaniu ujętym w pkt 3 wniosku - w nawiązaniu do pisma nr SOA.1431.92.2021 z dnia 30 września 2021 r. - wnosił o szczegółowe rozliczenie środków publicznych w kwocie 3.921.885,99 zł, przekazanych w 2020 r. instytucjom kultury funkcjonującym w Gminie R., co do złotówki. Wnosił o wykaz/sprawozdanie finansowe na jaki cel, jaka instytucja, w jakim terminie i jaką kwotę wydatkowała ze środków publicznych przekazanych przez Gminę R.? Czy beneficjenci środków publicznych wybierani są w procesie przetargów, czy z wolnej ręki? Wnosił o wskazanie beneficjentów, jaką kwotę środków publicznych otrzymali w ramach jakiej umowy oraz czy do zawarcia danej umowy doszło w procesie przetargu publicznego, czy z wolnej ręki? Jeżeli z wolnej ręki, kto konkretnie decydował o wyborze beneficjenta, prosił o potwierdzone za zgodność z oryginałem zapytania wysyłane do kilku podmiotów.

W kolejnym zapytaniu (pkt 4), w nawiązaniu do pisma nr SOA.1431.92.2021 z dnia 30 września 2021 r., wnosił o szczegółowe rozliczenie środków publicznych w kwocie 3.944.939,43 zł, przekazanych w 2021 r. instytucjom kultury funkcjonującym w Gminie R., co do złotówki. Wnosił o wykaz/sprawozdanie finansowe na jaki cel, jaka instytucja, w jakim terminie i jaką kwotę wydatkowała ze środków publicznych przekazanych przez Gminę R.? Czy beneficjenci środków publicznych wybierani są w procesie przetargów, czy z wolnej ręki? Wnosił o wskazanie beneficjentów, jaką kwotę środków publicznych otrzymali w ramach jakiej umowy oraz czy do zawarcia danej umowy doszło w procesie przetargu publicznego, czy z wolnej ręki? Jeżeli z wolnej ręki, kto konkretnie decydował o wyborze beneficjenta, prosił o potwierdzone za zgodność z oryginałem zapytania wysyłane do kilku podmiotów.

Pismem z dnia 4 lutego 2022 r. adresat pisma, powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej u.d.i.p.), wystąpił o wskazanie powodów, dla których spełnienie żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zastrzegł termin 7 dni na udzielenie odpowiedzi oraz rygor pozostawienia pisma bez rozpoznania.

W odpowiedzi skarżący stwierdził, że żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonej i wezwał do ich udostępnienia.

Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił udostępnienia opisanych informacji. Orzeczenie to zostało następnie uchylone w trybie odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. Powodem wydania tej decyzji było naruszenie przepisów procesowych w związku z zaniechaniem ustalenia, czy faktycznie decyzja odmowna dotyczy informacji przetworzonej, nie przedstawiono również uzasadnienia dla twierdzeń o nadużyciu prawa do informacji przez skarżącego.

Powołaną na wstępie decyzją, wydaną w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ odmówił stronie udostępnienia żądanych informacji. W uzasadnieniu uznał, że wnioskowane wiadomości stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą wydatkowania środków publicznych mają jednak charakter informacji przetworzonej. Ich udostępnienie wymaga weryfikacji i przygotowania danych specjalnie dla strony. Organ nie posiada bowiem wykazu, który zawiera informacje na jaki cel, jaka instytucja, w jakim terminie i jaką kwotę, co do złotówki, wydatkowała ze środków publicznych przekazanych przez Gminę R.. Aby przygotować odpowiedź wnioskodawcy w żądanej formie konieczne jest zebranie i przygotowanie odpowiednich dokumentów, które znajdują się częściowo w Urzędzie Gminy oraz podległej jednostce, następnie wyszukanie danych wnioskowanych przez stronę i przygotowanie wykazu. Wymaga to zaangażowania kilku pracowników urzędu i właściwej jednostki kultury zatrudnionych w różnych komórkach organizacyjnych (archiwum, komórka merytoryczna i księgowość). Dane stanowiące podstawę przygotowania informacji są rozproszone, a oprócz formy papierowej występują również w formie elektronicznej, do której ma dostęp wyłącznie księgowość urzędu i instytucji kultury. W tej sytuacji konieczne jest podjęcie szeregu działań we współpracy z Centrum Kultury Gminy R..

Zatem żądana informacja ma charakter przetworzonej. Skarżący pomimo wezwania nie wykazał, że żądane informacje są istotne dla poprawy funkcjonowania szeroko pojętej administracji publicznej i są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nadto organ wskazał, że strona w 2021 r. złożyła ponad 20 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, z czego zdecydowana większość obejmowała okres co najmniej dwóch lat. Średnio strona składa wnioski dwa razy w miesiącu, są one obszerne, kaskadowe, często dotyczą tych samych zagadnień lecz są inaczej sformułowane.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji wskazał, że prawo do informacji publicznej ma umocowanie w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zaś zasady jej udostępniania reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. W dalszych wywodach, odwołując się do poglądów doktryny, organ wskazał na pojęcie informacji publicznej i związane z nim regulacje art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., stwierdzając, że żądane dane stanowią informację publiczną. Wskazując na podstawę odmowy jej udostępnienia organ odwoławczy wsparł się na treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy i wymogach związanych z udostępnieniem informacji przetworzonej. W tym względzie ustawa wymaga wykazania, że uzyskanie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zwracając uwagę na brak definicji pojęcia "informacji przetworzonej" organ odwoławczy przeprowadzając jego wykładnię wskazał, że jest to informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie tym wnioskiem objętym, a niezbędnym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste. Nadto jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to informacja przygotowywana specjalnie dla wnioskodawcy wg wskazanych przez niego kryteriów na podstawie pierwotnego zasobu danych. Wymóg uzasadnienia żądania takiej informacji wynika z konieczności zapobiegania sytuacjom, w których działania organu będą się skupiać nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji ale na czynnościach związanych z udostępnianiem informacji publicznej. Informacja taka może być jakościowo nową, choć jej źródłem są materiały będące w posiadaniu adresata wniosku, niemniej nie musi być nową informacją, obejmuje bowiem dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie osób i środków innych niż te wykorzystywane w bieżącym funkcjonowaniu. Są to informacje przetworzone (nie zawsze wytworzone), a więc pozyskane z informacji cząstkowych znajdujących się w dokumentacji organu i odpowiednio przygotowane. Zatem charakter ten zależy od nakładu pracy ponoszonego przez organ. Dalej organ odwoławczy podkreślał szeroki zakres wniosku, wymagający podjęcia opisanych działań. Na poparcie przedstawionej argumentacji organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych.

Przekładając te cechy na grunt rozpoznawanej sprawy organ wskazał, że na moment złożenia wniosku nie dysponowano żądanymi danymi w podanej przez stronę formie i treści. Ich udostępnienie wymagałoby zebrania dokumentacji, która częściowo znajduje się w Urzędzie Gminy R. oraz w podległej jednostce kultury, wyszukania tych informacji, sporządzenia wykazu. Dla dokonania tych czynności niezbędne byłoby zaangażowanie kilku pracowników obu jednostek. Dane podlegające udostępnieniu są rozporoszone i występują w różnych formach, przy czym dostęp do nich jest ograniczony do pracowników wskazanych działów. Zatem przygotowanie danych wymaga współpracy z jednostką kultury. Organ podkreślał także znaczącą ilość dokumentacji podlegającej analizie, żądanie strony dotyczyło trzech lat, co wymaga prześledzenia teczek z poszczególnych lat – trzydzieści dwie odrębne sprawy, z których każda składa się z trudnej do określenia ilości stron. Znaczna część dokumentacji znajduje się w Centrum Kultury Gminy R., zwłaszcza, że Gmina udzielała podmiotom instytucji kultury dotacji podmiotowych i przedmiotowych oraz celowych, a kalkulacje kosztów obejmują m.in. koszty pracownicze, utrzymania obiektów, działalności merytorycznej, kulturalną działalność sołectw, a w przypadku dotacji celowych koszty organizowania imprez i zajęć. Organ wskazał, że udostępnienie informacji wymaga, we współpracy z Centrum Kultury Gminy R., przejrzenia listy płac pracowników instytucji kultury, wyciągów bankowych celem ustalenia kosztów pracowniczych ze wskazaniem terminu wydatkowania środków (w latach 2019 – 2020 zatrudniano ok 60 pracowników), przejrzenia szeregu faktur i rachunków związanych z działalnością instytucji kultury, które zostały zapłacone z budżetu gminy ze wskazaniem terminu wydatkowania środków (dotyczy zapłaty artystom i animatorom w ramach orgaznizowanych wydarzeń kulturalnych typu: koncerty i zabawy dla dzieci, wszelkiego rodzaju zakupów związanych z prowadzeniem zajęć kulturalnych, organizacji imprez i konkursów, zakupu wyposażenia niezbędnego do prowadzenia działalności kulturalnej, zakupu materiałów do utrzymania czystości i napraw obiektów administracyjnych przez instytucje (chodzi o dwadzieścia osiem świetlic oraz sto jedenaście obiektów typu boiska wielofunkcyjne, trawiaste, ze sztuczną nawierzchnią, place zabaw, wiaty rekreacyjne, siłownie zewnętrzne, budynki – zaplecza, wydatków związanych z konserwacją obiektów, przeglądami energia elektryczną, wodą ściekami, gazem ziemnym, wywozem nieczystości).

Podjęte działania w celu udostępnienia informacji mają charakter nie tylko techniczny ale również intelektualny, wymagający zaangażowania odpowiednich zasobów w celu wyodrębnienia materiałów źródłowych, a następnie ich analizy i stworzenia zestawienia odpowiadającego kryteriom wskazanym przez stronę. Z przedstawionych informacji nie wynika aby organ dysponował tak skonfigurowanym systemem informatycznym, który zawierałby żądane informacje, a zatem nie ma możliwości automatycznego wygenerowania informacji objętych wnioskiem.

Przedstawione okoliczności, w opinii organu odwoławczego, wskazują, że żądane dane wiążą się z koniecznością wytworzenia jakościowo nowej informacji, dotychczas nieistniejącej w przyjętej formie i treści. Pomimo, że stanowi sumę informacji prostych to sposób jej pozyskania i wytworzenia nakazuje uznać, że jest to informacja przetworzona, a jej przygotowanie angażowałby pracę kilku pracowników, co zakłócałoby normalny tok pracy organu.

W dalszych wywodach organ za prawidłowe uznał skierowanie do strony wezwania o wskazanie szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, rozumianego jako sprawy związane z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza gdy są one związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub są istotne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, co ma uzasadnienie w orzecznictwie i piśmiennictwie.

Organ odwoławczy za prawidłowe uznał działanie wzywające skarżącego do wykazania okoliczności, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., na co strona nie zareagowała w prawem wymagany sposób. W piśmie z dnia 8 lutego 2022 r. skarżący stwierdził bowiem, że informacja, której się domaga ma charakter informacji przetworzonej. Tym samym w opinii organu w sprawie nie wykazano aby po stronie skarżącego wystąpił interes publiczny uzasadniający udzielenie informacji publicznej przetworzonej.

W skardze strona zarzucała naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej; art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji.

Wnioskował o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przywołał okoliczności faktyczne sprawy, stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Błędnie przyjęto, że informacja ma charakter informacji przetworzonej. Brak podstaw aby w tej kategorii mieścić informacje składające się z informacji prostych, co stało się udziałem decyzji organów obu instancji. W opinii strony prawo do informacji stanowi prawo o randze konstytucyjnej, co wymaga szerokiego traktowania. Ustawa przewiduje również przedłużenie terminu na udostępnienie informacji. Wydobycie informacji nie wymaga działań kreatywnych, ani żadnego wytworzenia nowej informacji przez organ, a wyłącznie wyszukania określonych danych i ich zestawienia, tak jak przy informacji prostej. Organ rozliczając środki finansowe winien dysponować żądanymi informacjami. Kwalifikowanie informacji jako przetworzonej jest sprzeczne z zasadą dostępu do informacji publicznej. W opinii strony posługiwanie się przez organ taką kwalifikacją jest w sprawie bezzasadne, przyjmując punkt widzenia organu to każda czynność wyszukania informacji stanowiłaby jej przetworzenie, zasadą jest dostęp do informacji, który nie jest ograniczony koniecznością wykazania interesu prawnego. Na poparcie swych racji skarżący przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. W sprawie nie doszło do wytworzenia nowej informacji, zaś wskazane działania organu – zakupy i wydatki, winny być właściwie dokumentowane, zatem dane te winny być w posiadaniu organu a ich zebranie nie stanowi przetworzenia.

Skarżący wywodził, że ograniczenia w dostępie do informacji publicznej muszą być proporcjonalne do celu ochrony i właściwie przez organ uzasadniane. W tej sprawie działanie organu narusza zasadę proporcjonalności oraz zasadę wyjaśniania, co godzi w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu.

Z przepisów tych wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Spór między stronami sprowadza się do oceny, czy żądane przez stronę we wniosku z dnia 13 grudnia 2021 r. informacje staną informacje przetworzone, co uzasadnia wykazanie przez stronę, są one szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W opinii Sądu stanowisko przedstawione przez organ w tej sprawie, w szczególności wykładnia i zastosowanie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. są prawidłowe. Zasadnie uznano, że żądane przez skarżącego dane stanowią informację przetworzoną, co wykazano poprzez wskazanie w uzasadnieniu istotnych w tym zakresie okoliczności faktycznych. Poprawnie także wdrożono prawem wymagany tryb wzywając stronę do wskazania okoliczności, o których mowa w powołanym przepisie, a wobec milczenia skarżącego w tym zakresie konieczne stało się wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji.

Uzasadnienie dla przyjętego poglądu należy rozpocząć od stwierdzenia, że w sprawie strony są zgodne, co do dwóch kwestii. Po pierwsze organ jest podmiotem obligowanym do udostępnienia stronie żądanych informacji, co ma wsparcie w zapisie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po drugie nie jest w sprawie sporne, że objęte żądaniem strony informacje – wskazane w pkt 2 – 4 wniosku z dnia 13 grudnia 2021r. stanowią informację publiczną. W tym względzie podstawy prawnej należy poszukiwać w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.

Sporną natomiast kwestią jest, czy żądane przez stronę dane mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Jeśli bowiem tak, to jej udostępnienie wymaga od wnioskodawcy wykazania, że informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Stanowi o tym przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stwierdzając, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Ustawa nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej, znaczenie tego terminu zostało wypracowane przez orzecznictwo i piśmiennictwo. W doktrynie i judykaturze wskazuje się, że przy informacji przetworzonej w grę wchodzą dwie sytuacje. Pierwsza, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87). Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 984/05 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Informacja tego rodzaju stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Przy tym nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 978/09; wyroki NSA: z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 951/08, z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 529/13, orzeczenia dostępne w CBOSA). Przetworzenie informacji wymaga dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12, orzeczenia dostępne w CBOSA). Działania takie często wiążą się też z poniesieniem przez adresata wniosku określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa, i zaangażowaniem ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą działalnością (por. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 865/13; z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1526/16, orzeczenia dostępne w CBOSA).

Druga sytuacja ma miejsce, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu obowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Żądana informacja w jej elementach składowych zatem istnieje, jednak suma informacji prostych nie zawsze pozostaje informacją prostą (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 3).

Zatem szeroki zakres żądania wniosku, wymagający zgromadzenia, przejrzenia, przygotowania, zestawienia wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14, z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14 dostępne w CBOSA oraz I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 3). Informacja przetworzona jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji/obowiązków organu, a powstanie informacji przetworzonej jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, służącego przygotowaniu specjalnie dla wnioskodawcy informacji, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 919/21, dostępny w CBOSA).

Odnosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba przyjąć, że zakres informacji jakich domagał się skarżący istotnie wykracza poza ramy informacji prostej, w tym znaczeniu, że działania, które winien podjąć organ w tej sprawie będą wymagały przygotowania informacji wykazu wg kryteriów wskazanych przez stronę, co z kolei wymaga istotnego nakładu pracy. Zakres działań jakie muszą być podjęte aby je odszukać, przejrzeć, wyselekcjonować i przygotować w żądanej przez stronie formie kwalifikuje je w grupie informacji przetworzonej. Wniosek obejmował bowiem żądanie udostępnienia danych w zakresie rozliczenia środków publicznych przekazanych funkcjonującym w Gminie instytucjom kultury. Przy czym czasokres żądanych danych obejmował trzy kolejne lata. W treści wniosku skarżący domagał się wskazania, wnosił o wykaz/ sprawozdanie finansowe, obrazujące na jaki cel, jaka instytucja, w jakim terminie i jaką kwotę wydatkowała ze środków publicznych przekazanych przez Gminę. Następnie prosił o podanie beneficjentów i kwoty otrzymanych przez nich środków publicznych, wskazanie w ramach jakiej umowy to nastąpiło oraz trybu jej zawarcia - przetarg publiczny, czy z wolnej ręki, jeśli zaś z wolnej ręki, to kto decydował o wyborze beneficjenta. Końcowo strona prosiła o potwierdzone za zgodność z oryginałem zapytania wysyłane do kilku podmiotów.

Rację mają organy obu instancji, że wyłonienie dokumentów niezbędnych do przygotowania żądanego wykazu jest czasochłonne i wpływa na funkcjonowanie organu poprzez zaangażowanie jego pracowników w ponadnormatywnym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w sposób przekonujący wyjaśnia, że nie dysponował zestawieniami, o jakich mowa we wniosku strony. Zaistniała zatem konieczność przygotowania takich danych, które po ich weryfikacji wg opisanych przez stronę kryteriów będą informacją "nową". Przekonują twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji, a wskazujące, że wytworzenie takiej informacji (wykazu) wymagałaby zebrania niezbędnych dokumentów, które częściowo znajdują się w Urzędzie Gminy, a częściowo w podległej jednostce (Centrum Kultury Gminy R.). Dokumenty te musiałaby zostać przejrzane pod kątem wyszukania wnioskowanych danych, które są rozporoszone i gromadzone w różnych formach (papierowej i elektronicznej). Dostęp do tych dokumentów posiadają pewne tylko wydziały (księgowość), a z racji na zakres wniosku wymagana byłaby współpraca pracowników organu i podległych jednostek. W dalszych wywodach organ wskazał na konieczność przejrzenia trzydziestu dwóch odrębnych spraw. Co istotne i przekonuje do przyjętej przez organ kwalifikacji informacji jako przetworzonej, to udzielane przez Gminę podległym jednostkom kultury dotacje podmiotowe i celowe. Okoliczność ta wiąże się z koniecznością sięgnięcia do kalkulacji kosztów obejmujących różne rodzaje wydatków (koszty pracownicze, koszty utrzymania obiektów, działalności merytorycznej, koszty organizowania imprez i zajęć). To z kolei wymaga przejrzenia listy płac pracowników instytucji kultury, wyciągów bankowych celem ustalenia dokładnych kosztów pracowniczych ze wskazaniem terminu wydatkowania środków (instytucje te we wskazanych latach zatrudniały 60 pracowników). Następnie konieczne jest przejrzenie dokumentacji w postaci faktur i rachunków w związku z działalnością instytucji kultury, które zostały zapłacone z budżetu gminy ze wskazaniem terminy wydatkowania środków. Ta strona wymaga analizy dokumentacji związanej z wypłata środków artystom, animatorom w ramach organizowanych wydarzeń kulturalnych takich jak koncerty, zabawy dla dzieci, zakupy związane z organizacją imprez konkursów, niezbędnego w tym względzie wyposażenia. Wszystkie te wydatki organ opisał na stronie 9 zaskarżonej decyzji, wskazując, że instytucje te administrują także dwadzieścia osiem świetlic, sto jedenaście obiektów takich jak boiska, place zabaw, siłownie itd.

Zatem wymagałoby to analizy i prześledzenia biegu przekazanych i wydatkowanych środków publicznych, przekazanych przez gminę podległym jednostkom, następnie wskazania na jakie konkretnie cele, umowy zostały one przekazane i w jakiej kwocie, dalsza zaś informacja odnosiła się do wskazania podmiotu będącego odbiorcą tych środków i trybu w jakim został on wyłoniony, kto decydował o jego wyborze.

Sporządzenie takiego wykazu, sprawozdania, stanowi nową jakościową informację sporządzaną wyłącznie na potrzeby strony, a to powoduje, że taka informacja nabiera rangi informacji przetworzonej. Przemawia za tym zakres czynności jakie musiałby zostać podjęte, co opisano. Rację ma organ administracji, że angażują one pracowników organu i jednostek podległych w ponadnormatywnym zakresie. Nie chodzi bowiem o zebranie i przekazanie informacji będących w zasięgu pracowników, ale o czynności związane z odszukaniem, selekcją oraz przygotowaniem wg nakreślonych kryteriów danych, które są co prawda w posiadaniu organu ale wymagają szczególnego opracowania wg podanych przez stronę kryteriów.

Zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 446/15 (dostępne w CBOSA), informacja przetworzona to taka informacja, która jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów; jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu; może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego; nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją - informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona; przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów.

Niewątpliwie żądane przez stronę informacje wpisują się w ten zakres, czego dowiedziono, konieczność zebrania, przeglądu, analizy i przygotowania żądanego wykazu (sprawozdania finansowego) angażuje ponadnormatywnie pracowników organu. Prawidłowo zatem organ ocenił wniosek skarżącego, kwalifikując go jako żądanie udostępnienia informacji przetworzonej. W tych okolicznościach konieczne stało się wezwanie strony do wykazania, że żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Jak wynika z akt sprawy obowiązek ten został przez organ wykonany, czego dowodzi pismo z dnia 4 lutego 2022 r. zawierające takie wezwanie i wyjaśniające skarżącemu zasadność żądania, w szczególności informujące o sposobie kwalifikacji wniosku, powodach tej klasyfikacji i domagania się wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Zarówno w piśmie z dnia 8 lutego 2022 r. jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji strona nie wykazała okoliczności wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zasadnie zatem w tych okolicznościach organ wskazując na przepis art. 16 u.d.i.p. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia żądnych informacji.

Odnosząc się do zgłaszanych w skardze zarzutów trzeba stwierdzić, że nie znajdują one uzasadnienia, co po części wyjaśniono.

Uznanie, że żądane przez skarżącego dane mają charter informacji przetworzonej uchyla zarzut naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ nie dopuścił się również naruszenia art. 61 Konstytucji, art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka I Podstawowych Wolności, czy art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych bowiem strona miała możliwość uzyskania żądanych informacji, po uprzednim wypełnieniu przesłanek wynikających z ustawy czego niespornie nie wykonała. Przy czym odnotowania wymaga, że intencją ustawodawcy nie było tworzenie instrumentów pozwalających na utrudnienie funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne, lecz zapewnienie każdemu możliwości realizowania jego konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej. Przez uznanie informacji za informację przetworzoną wnioskodawca nie jest tego prawa pozbawiony. Jednak konieczność przetworzenia informacji i możliwość jej uzyskania słusznie została uzależniona od istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05; z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11; z dnia 9 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1365/11, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzający ją akt nie naruszają przepisów prawa w stopniu wpływającym na wynik sprawy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę strony oddalił w całości jako bezzasadną. Końcowo zaznaczenia wymaga, że na podstawie art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów.