Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1716/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 3 § 1 i § 2 pkt 4, art  58
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 104 § 1,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 222, art  188
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 224/11 o odrzuceniu skargi P. C. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 224/11 odrzucił skargę P. C. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby.

Odrzucając skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), WSA w Poznaniu stwierdził, że przedmiotem jego kontroli jest zaskarżona propozycja warunków pełnienia służby. Propozycja ta, określająca warunki pełnienia przez funkcjonariusza służby w zakresie miejsca pełnienia służby, stanowiska służbowego i uposażenia nie jest decyzją administracyjną ani też żadnym z aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-8 P.p.s.a. Analiza art. 222 ust. 1 i art.222 ust.5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.- dalej powoływanej jako ustawa), zdaniem Sądu I instancji, wskazuje na to, że postępowanie, w którym organ celny wydaje pisemną propozycje określającą warunki pełnienia służby, nie ma charakteru administracyjnego. Jest ono postępowaniem odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów celnych, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. zaproponowano skarżącemu nowe miejsce pełnienia służby, stanowisko oraz uposażenie. Propozycja ta nie jest zatem władczym aktem rozstrzygającym co do istoty indywidualną sprawę administracyjną. Nie zmienia ona treści istniejącego stosunku służbowego, lecz jedynie proponuje taka zmianę w przyszłości. Omawiane pismo nie ustala ponadto, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił również, że czym innym jest rozkaz personalny o ustaleniu miejsca pełnienia służby, gdyż taki akt jest wyznacznikiem praw i obowiązków funkcjonariusza. Ma on wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie chodzi o propozycję ustalenia warunków pełnienia służby na przyszłość przez funkcjonariusza służby celnej. Pisemna propozycja nie ustala praw i obowiązków funkcjonariusza, tylko proponuje ich określenie na przyszłość, a funkcjonariusz w zależności od swojej woli może przyjąć lub odmówić ich przyjęcia. Propozycja w sposób władczy, jednostronny, nie kształtuje stosunku służbowego funkcjonariusza, lecz jest jedynie etapem poprzedzającym taką zmianę i nie można jej traktować jako aktu podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł P. C., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a/ art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej w skrócie P.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a. przez ograniczenie kontroli działalności administracji publicznej poprzez uznanie, że akt przedstawiony na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej przez Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] grudnia 2010 r. określający stanowisko skarżącego w Służbie Celnej nie jest aktem administracyjnym, tym samym nie stanowi jednostronnego, władczego działania organu administracji skierowanego na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych i nie podlega kontroli w trybie administracyjnym;

b/ art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez uznanie, że pisemna propozycja z dnia [...] grudnia 2010 r. jest aktem wydanym w ramach podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych w sytuacji, gdy przedmiotowa propozycja stanowi akt administracyjny, którego obowiązek wydania nie jest zależny od władzy dyskrecjonalnej przełożonego a wynika wprost z mocy prawa.

Ponadto skarżący wniósł o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego, co do zgodności art. 222 ust. 3 i art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej z Konstytucją RP tj.:

- z art. 45 w zakresie, w jakim umożliwiając rozwiązanie z funkcjonariuszem Służby Celnej, który odmówił przyjęcia pisemnej propozycji stosunku służbowego, przepis ten nie zapewnia możliwości jej zaskarżenia. Tym samym pozbawia funkcjonariuszy celnych prawa do sądu;

- z art. 2 w zakresie, w jakim pomijając staż funkcjonariuszy Służby Celnej i związane z tym doświadczenie pozbawia funkcjonariuszy celnych praw nabytych, których ochrona wynika z zasady demokratycznego państwa prawa;

- z art. 32 w zakresie, w jakim uznając, że ustalenie warunków pełnienia Służby Celnej, takich jak uposażenie czy miejsce pełnienia służby, nie dotyczy sfery zewnętrznej administracji publicznej, dyskryminuje funkcjonariuszy Służby Celnej w porównaniu z funkcjonariuszami innych służb, w których określenie warunków stosunku służbowego ma charakter decyzji administracyjnej.

W sytuacji skierowania przez NSA zapytania do Trybunału Konstytucyjnego wniesiono o zawieszenie postępowania na mocy art. 125 § 1 P.p.s.a.

W motywach skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że propozycja stanowiska służbowego złożona skarżącemu na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy ma charakter aktu administracyjnego, który nie zależy od dyskrecjonalnej władzy przełożonego. Obowiązek wydania wyżej wymienionego aktu wynika bowiem wprost z przepisów prawa. Akt administracyjny jest indywidualnym aktem organu administracyjnego regulującym konkretną sprawę i skierowanym do konkretnie oznaczonego adresata. Akt administracyjny reguluje w sposób władczy zakres praw i obowiązków podmiotu prawnego, a zatem podmiot prawny jest obowiązany poddać się woli organu administracyjnego.

Stanowisko, iż powyższa propozycja stanowi, akt administracyjny, a nawet decyzję administracyjną, zdaniem kasatora, potwierdza linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjęta na gruncie spraw dotyczących odwołania od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 163/10 wskazał, że akt mianowania wydawany na podstawie art. 223 ustawy podlega zaskarżeniu, co wynika przede wszystkim z faktu, że jego podstawa prawna ma charakter przepisu przejściowego, umożliwiającego dokonanie przez organy Służby Celnej transformacji z rygoru poprzedniej ustawy pod rygor nowej pragmatyki służbowej. W ocenie skarżącego kasacyjnie analogiczna sytuacja prawna zachodzi w odniesieniu do propozycji przedstawianych na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy. Regulacje dotyczące propozycji stanowisk mają również charakter przepisów transformacyjnych. W związku z tym, analogicznie jak akt mianowania wydawany na podstawie art. 223 ustawy, propozycja stanowiska także powinna być uznana jeżeli nie za decyzję administracyjną to za akt administracyjny podlegający zaskarżeniu w drodze administracyjnej. Wydana na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej pisemna propozycja w sposób oczywisty oddziałuje na stosunek służbowy, kreuje bowiem całkowicie jego treść, bądź ewentualnie modyfikuje ją. W sytuacji, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza niezbędnym jest wydanie aktu administracyjnego.

W dalszej części skargi kasacyjnej jej autor obszernie uzasadniał wniosek o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego. Twierdził między innymi, że art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej, który przewiduje zwolnienie funkcjonariusza ze służby w przypadku niewyrażenia zgody na przyjęcie pisemnej propozycji ogranicza prawo do rozstrzygnięcia sprawy przed sądem wyrażone w art. 45 Konstytucji RP. Wywodził również, że art. 222 ustawy jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, gdyż pozbawia funkcjonariuszy celnych nabytych w ciągu długoletniej służby praw. Natomiast przyjęte przez ustawodawcę w art. 222 ust. 3 ustawy rozwiązanie narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości. Wykładnia zwrotu "wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne" wyraźnie wskazuje, że nie można dopuścić do sytuacji, w której ustalenie warunków pełnienia służby, w przypadku funkcjonariuszy Służby Celnej stanowi akt prawa wewnętrznego niekształtujący praw i obowiązków funkcjonariusza, w przypadku zaś funkcjonariuszy innych służb stanowi decyzję administracyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183. Oznacza to, że jeżeli- tak jak w rozpoznawanej sprawie- nie zachodzi nieważność postępowania- zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W związku z powyższym w pierwszej kolejności odnieść się należy do sposobu sformułowania i uzasadnienia przez pełnomocnika skarżącego podstaw kasacyjnych, a ponadto skonfrontować trzeba postawione przez niego zarzuty z treścią i podstawą kwestionowanego orzeczenia Sądu I instancji. Podkreślenia zatem wymaga, że zaskarżonym postanowieniem WSA w Poznaniu odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt.1 P.p.s.a., przyjmując, że zaskarżona propozycja warunków pełnienia służby nie podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż nie stanowi decyzji administracyjnej (art.3 § 2 pkt.1 P.p.s.a.), postanowień określonych w art.3 § pkt.2 i pkt.3 P.p.s.a., a także aktu i czynności w rozumieniu art.3 § 2 pkt.4 P.p.s.a. Skarżący, aby zwalczać to stanowisko WSA w Poznaniu, powinien w swoim piśmie procesowym przede wszystkim wskazać naruszenie prawa procesowego dotyczącego odrzucenia skargi przez sąd. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie wytknięto w ogóle złamania zaskarżonym postanowieniem art. 58 § 1 pkt. 1 P.p.s.a., a tym samym nie podważono skutecznie tezy Sądu I instancji, że rozpatrywana przezeń skarga była niedopuszczalna, gdyż kwestionowane działanie Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego.

W skardze kasacyjnej zarzucono przede wszystkim naruszenie art.1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art.3 § 1 i § 2 pkt. 4 ustawy P.p.s.a. Przepis art.1 P.u.s.a. reguluje dwie materie: po pierwsze zakres właściwości sądów administracyjnych (§1 ), po drugie kryterium kontroli (§ 2 ). Również art.3 P.p.s.a. normuje dwa zagadnienia: właściwość sądów administracyjnych przez określenie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i zakres stosowanych środków (§1), a także rodzaje skarg wnoszonych do sądu administracyjnego (§ 2). Do złamania powyższych przepisów może dochodzić wówczas, gdy sąd nie ogranicza się tylko do sprawowania wymiaru sprawiedliwości, lecz wkracza w zakres kompetencji organu administracji publicznej, a ponadto gdy rozpoznaje skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności oraz stosuje środki nieprzewidziane ustawą. W rozpoznawanej sprawie żadna z takich sytuacji nie miała miejsce. Zagadnienie czy Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę nie może być zatem utożsamiane z naruszeniem powołanych przepisów. Podważenie takiej oceny w przedmiocie właściwości sądu administracyjnego wymagałoby powiązania tych norm z art.58 § 1 pkt.1 P.p.s.a., czego w sprawie- jak wcześnie sygnalizowano- nie uczyniono. Tak więc nie ma możliwości zakwestionowania zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji w oparciu o omawianą podstawę kasacyjną.

Nieskuteczny jest również wytyk dotyczący art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a., gdyż w skardze kasacyjnej nie wykazano na czym miało polegać naruszenie tego przepisu zaskarżonym postanowieniem. Brak jakiejkolwiek argumentacji jurydycznej w tym zakresie oznacza, że powyższy zarzut nie może podlegać kontroli kasacyjnej, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i domyślać się dlaczego kwestionuje ona złamanie tego właśnie przepisu, skoro Sąd I instancji odrzucił skargę jako niedopuszczalną, a zatem sprawy w ogóle nie rozpoznawał merytorycznie. Dodać przy tym należy, że art.145 § 1 P.p.s.a dzieli się nie na punkty oznaczone literami, lecz na punkty 1, 2 i 3. Dopiero w punkcie 1 występują kolejne jednostki redakcyjne –podpunkty oznaczone literami a, b i c. Przepis art. 145 § 1 pkt.1 lit.. c ustawy P.p.s.a.- jeżeli o taka normę autorowi skargi chodziło- mógłby mieć zastosowanie, gdyby dopuszczalność skargi nie budziła jakichkolwiek zastrzeżeń, a Sąd, stwierdziwszy naruszenie przepisów postępowania innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, oddalił skargę na podstawie art.151 P.p.s.a. zamiast uchylić zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, a więc także i z tych przyczyn powyższy zarzut uznać należy za całkowicie chybiony.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma ponadto zarzut art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że stanowisko kasatora w tym zakresie jest niekonsekwentne i nie w pełni zrozumiałe. Jego zdaniem złamanie powołanego przepisu miało bowiem polegać na błędnym przyjęciu, że kwestionowana propozycja Dyrektora Izby Celnej w P. nie stanowi jednostronnego, władczego działania organu administracji państwowej skierowanego na wywołanie konkretnych skutków prawnych. Taka argumentacja i wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej mogą wskazywać, że autor skargi w istocie nie dostrzega różnicy między decyzją administracyjną a aktem (czynnością) w rozumieniu art.3 § 2 pkt.4 P.p.s.a.

W związku z takim stanowiskiem kasatora przypomnieć trzeba, że ustawa o służbie celnej w art. 78 stanowi, iż stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstaje w drodze mianowania na podstawie zgłoszenia się do służby. Każdy kto decyduje się na dobrowolne przystąpienie do tego rodzaju służby zyskuje większą w porównaniu z pracownikami umownymi stabilizację zatrudnienia. W zamian za to rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie swego prawa do sądu. Funkcjonariusz celny korzysta zatem z ochrony prawnej przede wszystkim w zakresie istnienia oraz istotnych elementów stosunku służbowego (art.188 ustawy). Natomiast jego prawo do sądu podlega ograniczeniom w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. W tego rodzaju sprawach z zakresu wewnętrznej sfery działania służb mundurowych prawo do sądu jest ograniczone, co stanowi konsekwencję szczególnych cech nadrzędności i podrzędności, cech stosunku służbowego i związanej z tym dyspozycyjności ( np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10).

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie kwestionuje pisemną propozycję określającą miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie, którą otrzymał zgodnie z art. 222 ust.3 cyt. ustawy. Regulacja zawarta w art. 222 ustawy stanowi element szerszej zmiany wynikłej na gruncie wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 lipca 2009 r. i związanej z tym reorganizacji stopni służbowych funkcjonariuszy tej służby. Ustawodawca, wprowadzając nowe warunki służby, w tym stopnie służbowe, stanowiska i uposażenie, jednocześnie przewidział płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, co znalazło odzwierciedlenie w przepisach przejściowych. Zgodnie z art. 222 ust. 3 ustawy w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję przewidzianą w ust. 3, składa -w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji- świadczenie o przyjęciu albo o odmowie jej przyjęcia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji (ust. 5 art. 222 ustawy). Zasadnym jest więc przeanalizowanie charakteru prawnego "pisemnej propozycji" wskazanej w art. 222 ustawy oraz dokonanie oceny czy taka propozycja podlega kognicji sądów administracyjnych.

Przepis art. 3 § 2 w pkt 4 dopuszcza skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 (decyzje i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Ratio legis tego postanowienia rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania.

Użyty w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zwrot "inne niż określone w pkt 1-3" wskazuje, że przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże nie oznacza to, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji wyżej wymienionego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych kontrolowanego podmiotu, pozbawione są władczych elementów. Skoro są to akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to przyjąć należy, że – aby podlegały kognicji sądu administracyjnego- muszą wywoływać dla określonego podmiotu (w tym przypadku funkcjonariusza służby celnej) skutki prawne. Ponadto jak wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2005r. (sygn. akt II GSK 96/05) do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. należy to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki prawo wiąże z danym aktem lub czynnością.

Pisemna propozycja dotycząca oferowanego w przyszłości miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia nie dotyczy żadnych praw i obowiązków wynikających dla funkcjonariusza celnego bezpośrednio z przepisów prawa. Nie kształtuje ona bezpośrednio stosunku służbowego, lecz zawiera jedynie ofertę zmiany takiego stosunku w przyszłości, na co jej adresat może wyrazić zgodę albo się z nią nie zgodzić. Organ przedstawiający propozycję ani nie potwierdza sytuacji prawnej ukształtowanej przepisem prawa powszechnie obowiązującego ani sam nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie bądź wbrew jego woli. Przedstawione wyżej argumenty wykluczają zatem możliwość uznania propozycji za zarówno za czynność lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jak też decyzję administracyjna w rozumieniu art. 104 § 1 kpa.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że będąc szczególnym rodzajem aktu administracyjnego, decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (vide wyrok NSA z dnia 15 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87). W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 wyrażono pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Natomiast Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję- po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po wtóre decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie decyzja rozstrzyga konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności.

Z art. 222 ustawy nie wynika bezpośrednio prawny nakaz postępowania adresata omawianej propozycji, co także wyklucza możliwość zakwalifikowania "pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby" do decyzji administracyjnych. Co więcej osoba, do której taka oferta zostaje skierowana ma swobodną wolę, zachowuje autonomię i niezależność przy zajęciu stanowiska odnośnie do przedmiotowej propozycji. To od podmiotu, do którego jest ona skierowana, zależy czy ją przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jeszcze jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Już samo odkodowanie znaczenia słowa "propozycja" jako sugestii, petycji, oferty wskazuje, że nie jest to nic wiążącego, nic do czego adresat owej propozycji byłby zobowiązany. Zatem fakt, że decyzja administracyjna w doktrynie jak i orzecznictwie uznawana jest za władcze rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach, przesądza, iż omawiana propozycja nie może być za taką uznana. Nie rodzi ona żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Samo jej skierowanie do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Stosownie do art. 222 ust. 6 ustawy w przypadku odmowy przyjęcia propozycji, o której mowa w ust. 3, funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby. W myśl art. 188 ust. 2 ustawy od takiego rozstrzygnięcia celnik może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Służby Celnej. Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (ust.5), a od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 6). Podobnej zasady dotyczą również ustalenia nowych warunków pełnienia służby. Dopiero takie czynności organu (a nie wcześniejsze propozycje tym zakresie) stanowią jednostronne rozstrzygnięcia organu administracji, które mają niewątpliwie wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, prowadząc do zmiany istotnych elementów stosunku służbowego. Są zatem indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, która podlega najpierw kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej.

Zatem w obu tych przypadkach funkcjonariusz nie jest pozbawiony ochrony sądowej. Omawiana propozycję nie podlega wprawdzie odrębnemu zaskarżeniu, jednakże może podlegać kontroli przy zaskarżeniu decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby czy ustalenia nowych warunków służby.

Autor skargi kasacyjnej błędnie ponadto wywodzi, że pisemne propozycje wydawane na podstawie art. 222 ust. 3 powinny mieć taki sam charakter jak akt mianowania wynikający z art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Akt mianowania bez wątpienia ma wiążące konsekwencje i modyfikuje stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak czynią to decyzje określone w art. 188 czy art.223 ustawy. Pisemnej propozycji w żadnym wypadku nie można przypisać takiego charakteru, choćby ze względu na to, że tylko od woli adresata zależy, czy zostanie ona przyjęta.

Odnosząc się do szeroko uzasadnianego wniosku o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie dostrzegł takiej konieczności. Sąd Kasacyjny zauważa przy tym, że skarżący nie może skutecznie żądać zwrócenia się przez sąd z pytaniem o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów. Przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy to sąd a nie skarżący poweźmie wątpliwości w tym zakresie.

Niezależnie od powyższego chybione są twierdzenia skarżącego, że funkcjonariusze celni w omawianych sprawach zostali pozbawieni prawa do sądu. Dlatego w ocenie NSA nie można dopatrzeć się sprzeczności powołanych przepisów ustawy z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pozostałe zaś zarzuty w ogóle nie pozostają w bezpośrednim związku ze sprawą, w której zapadło zaskarżone postanowienie WSA w Poznaniu. Do tego Sądu nie zaskarżono żadnych decyzji w przedmiocie zwolnienia celnika ze służby czy zmiany istotnych elementów stosunku służbowego. Sąd ten rozpatrywał skargę wyłącznie na propozycję a na nie na ustalenie nowych warunków służby. Fakt, ze skarżący nie dostrzega tej różnicy nie dowodzi, że przepisy, które w sprawie miały zastosowanie, są niezgodne z art.2 czy art. 32 Konstytucji RP. Takie stanowisko NSA nie pozbawia skarżącego prawa wniesienia we własnym zakresie skargi konstytucyjnej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji