Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2864/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7 i 77 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 20 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 337/17 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. K. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 lipca 2017 roku sygn. akt II SA/Po 337/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r., na podstawie art. 6 pkt 2 oraz art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) dalej zwanej "u.g.n.", orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] arkusz mapy [...], obręb [...], stanowiącej własność A. K. poprzez zezwolenie A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej zwaną "spółką") na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej linii 110 kV P. – W. na dwutorową. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że istota zaplanowanego przedsięwzięcia polega na całkowitym demontażu istniejącej linii wysokiego napięcia, a następnie budowie w jej miejsce nowej linii. Stwierdził, że organ, działając w trybie art. 124 u.g.n., nie ma kompetencji do oceny, czy obrany sposób przeprowadzenia przebudowy nie powinien być zastąpiony innym, mniej uciążliwym dla właściciela nieruchomości, ponieważ dyspozycja tego przepisu nakazuje badanie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu planowana w sprawie inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miejskiej Pniewy Nr XXVI/264/2001 z 15 lutego 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej w Lubocześnicy, gmina Pniewy (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2001 roku Nr 25 poz. 368) dalej zwanym "planem miejscowym", bowiem ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ustalone w pasie o szerokości 13,8 m mieści się w strefie ograniczonego użytkowania związanej z linią wysokiego napięcia (symbol na planie PO), wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w odległości 15 m od skrajnego przewodu linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV. Organ stwierdził ponadto, że w powołanym dokumencie planistycznym, w punkcie 3 ppkt b) ustalono, że na terenie oznaczonym "PO" będzie obowiązywał zakaz zabudowy obiektami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi w odległości mniejszej niż 15 m od skrajnego przewodu linii energetycznej 110 kV, co oznacza, że nie można budować takich obiektów odległości mniejszej niż 15 metrów od każdego ze skrajnych przewodów linii. Zdaniem organu potwierdza to, że na nieruchomości może istnieć więcej niż jeden przewód.

Skargę na decyzję Wojewody wywiódł A. K., podnosząc zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 6 i 7a ustawy - Prawo budowlane oraz § 7 pkt 3 lit. d), pkt 5 ppkt 3 lit. b) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 124 ust. 1 u.g.n. przez brak jednoznacznego obszaru ograniczenia; art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz. U. poz. 2028); art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, a także przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przy czynieniu ustaleń faktycznych, dokonanie ustaleń sprzecznych z dowodami przedłożonymi w sprawie, co doprowadziło do mylnego ustalenia przez organ, że zostały przeprowadzone rokowania w przedmiocie umowy zawieranej w ramach procedury określonej art. 124 u.g.n. Zarzucono też błąd w ustaleniach faktycznych polegający na mylnym przyjęciu, że zostały przeprowadzone rokowania w przedmiocie określonym w art. 124 ust. 3 u.g.n. w sytuacji, gdy spółka złożyła jedynie propozycję dotyczącą przebudowy napowietrznej jednotorowej linii 110 kV, natomiast wniosek do Starosty dotyczył linii 110 kV dwutorowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę jako niezasadną, bowiem w sprawie spełnione zostały przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. Powołując się na wyrok NSA z 31 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2617/16, który dotyczył ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości skarżącego, objętej tym samym planem miejscowym i został wydany w związku z przebudową tej samej linii energetycznej, Sąd wskazał, że przebudowa tej linii jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., a jej przebieg jest zgodny z planem miejscowym. Działka nr [...] jest według tego planu przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol na planie M), jednak w części znajduje się w strefie ograniczonego użytkowania związanego z linią wysokiego napięcia (symbol na planie PO). Z § 7 pkt 3 lit. d) i pkt 5 ppkt 3 lit. b) miejscowego planu nie sposób zaś wyprowadzić norm zakazujących przebudowy czy też modernizacji istniejących linii energetycznych zlokalizowanych w obszarze oznaczonym symbolem PO oraz nakazujących obligatoryjne skablowanie istniejących linii i zmianę ich przebiegu przez przeprowadzenie kabla w liniach rozgraniczających ulic lokalnych. Postanowienia te należy bowiem wykładać łącznie z § 6 pkt 1 ppkt 1 lit. c) oraz § 7 pkt 4 ppkt 3 tego planu, w których wprost wskazano, że teren oznaczony symbolem PO stanowi strefę ograniczonego użytkowania związaną z linia energetyczną wysokiego napięcia, wprowadzano ograniczenia w sposobie zagospodarowania tego terenu, w tym zakazy zabudowy odnoszone do skrajnych przewodów linii energetycznej 110 kV, stwierdzono, że uciążliwości związane z tą linią elektroenergetyczną nie mogą poza strefą ograniczonego użytkowania przekraczać dopuszczalnych wartości oraz wprowadzono obowiązek zastosowania odpowiednich rozwiązań technicznych przy przekraczaniu linii 110 kV przez teren ulic. Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że przedmiotowa inwestycja nie stwarza nawet potencjalnego zagrożenia dla środowiska.

W ocenie Sądu z punktu widzenia regulacji u.g.n. bez znaczenia pozostaje, czy prowadzone prace mają stanowić budowę nowej infrastruktury, czy też przebudowę infrastruktury już istniejącej. Kwalifikacja robót, jakie mają być przeprowadzone, może mieć znaczenie jedynie w przypadku dalszego toku procesu inwestycyjnego, jakim jest wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Sąd zwrócił uwagę na to, że przebieg negocjacji prowadzonych w sprawie został przedstawiony szczegółowo przez spółkę i odpowiada on dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, a okoliczności z tym związane nie zostały na żadnym z wcześniejszych etapów postępowania zakwestionowane przez skarżącego. Podkreślił, że negocjacje te były rozbudowane, a w ich ramach przedstawiono wiele propozycji.

Sąd Wojewódzki podzielił też stanowisko organów, że zaproponowany przez inwestora przebieg linii wysokiego napięcia jest najmniej uciążliwy dla właściciela, gdyż przebieg ten się nie zmieni, co oznacza, że de facto właściciel nie odczuje żadnej różnicy w zakresie oddziaływania na jego prawo własności obiektu planowanego w stosunku do już istniejącego. Sąd stanął na stanowisku, że skoro umiejscowienie linii jest zgodne z planem miejscowym, to jej przebieg można było kwestionować co najwyżej na etapie ustalania tego planu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył A. K. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego zmianę przez uwzględnienie skargi, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i oddalenie wniosku inwestora. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe uzasadnienie, w konsekwencji brak stanowiska co do przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego w zakresie odpowiedzi na następujące pytania:

- na czym ma polegać inwestycja, czy w jej wyniku powstanie obiekt o innych parametrach charakterystycznych niż obecnie istniejąca inwestycja, tj. jaka będzie wysokość słupów i powierzchnia ich fundamentów oraz, czy będą miały taką samą konstrukcję jak stare, czy będą wykonane z takich samych materiałów, co pozwoliłoby Sądowi na ustalenie, czy planowana inwestycja będzie budową czy przebudową w rozumieniu prawa budowlanego,

- czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zezwala również na obszarze PO na lokalizację nowych linii o napięciu znamionowym od 110 kV do 220 kV;

2. art. 134 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 k.p.a. przez niezebranie i nierozważenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przy dokonywaniu ustaleń faktycznych, dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznie z dowodami przedłożonymi w sprawie, co doprowadziło do błędnego ustalenia:

- że zostały przeprowadzone rokowania w ramach procedury określonej w art. 124 u.g.n.,

- że planowana inwestycja będzie zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, choć dotyczy nie przebudowy, ale budowy zupełnie nowego obiektu, co sprawia, że jest zabroniona przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,

- że w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji nie zmienią się charakterystyczne parametry linii, tj. jej wysokość (wysokość słupów, na których ma być podwieszona) oraz powierzchnia zabudowy projektowanych fundamentów, że nie będzie polegała na rozbiórce wszystkich elementów linii i zastąpieniu ich zupełnie innymi elementami, a w konsekwencji przyjęcie, że inwestycja polega na przebudowie istniejącej linii, a nie na budowie zupełnie nowej, wyższej linii (art. 77 § 1 k.p.a.), brak przeprowadzenia zarówno na wniosek, jak i z urzędu czynności niezbędnych do prawidłowego określenia wskazanych wyżej kwestii (art. 7 k.p.a.), brak wnikliwego działania (art. 12 § 1 k.p.a.), co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji spowodowało, że ani organy, ani Sąd nie stały na straży praworządności i nie przeprowadziły postępowania na podstawie przepisów prawa (art. 6 i 7 k.p.a.), a postępowanie zarówno przed organami, jak i przed Sądem były prowadzone w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), wzięty pod uwagę został jedynie interes inwestora (art. 7 k.p.a.);

3. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozstrzygnięcie sprawy w jej granicach i ograniczenie się jedynie do powtórzenia argumentacji organu odwoławczego , a także niezasadne powoływanie się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 2617/16, pomimo że wyrok ten dotyczył tej samej inwestycji i innych działek objętych miejscowym planem XXVI/264/2001, to Sąd pierwszej instancji nie był nim związany, a w konsekwencji winien dokładnie zbadać niniejszą sprawę, zwłaszcza że skarżący w sprawie rozpoznawanej pod sygn. akt I OSK 2617/16 nawet nie wskazywał, że w związku z tym, że planowana inwestycja będzie miała inne parametry charakterystyczne (linie będą wyższe, będą powieszone na wyższych słupach, które z tej przyczyny będą miały inną konstrukcję i większą powierzchnię fundamentów) stanowi budowę nowego obiektu, a nie przebudowę i jako taka jest zabroniona przez miejscowy plan;

4. art. 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066 ze zm.), art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), art. 151 p.p.s.a. przez to, że w wyniku błędnego ustalenia, że inwestycja polega na przebudowie linii, a w konsekwencji, że nie jest zabroniona przez zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd pierwszej instancji uchylił się od sprawowania wymiaru sprawiedliwości i obowiązku kontroli administracji publicznej, a w konsekwencji nie rozpoznał sprawy i nie zastosował przewidzianych ustawą środków, tj. oddalił skargę zamiast uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać odwołanie do ponownego rozpoznania.

Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego:

1. art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 3 pkt 6 i 7a "pr. bud." oraz § 7 pkt 3 lit. d) i pkt 5 ppkt 3 lit. b) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Pniewy nr XXVI/264/2001 przez:

- uznanie, że inwestycja jest zgodna z zapisami powołanego planu miejscowego, gdy tymczasem ze względu na to, że inwestycja nie stanowi przebudowy istniejącej linii, ale budowę zupełnie nowej po śladzie starej, jest ona sprzeczna z zapisami tego planu, który, mimo że uwzględnia obecną linię, to nie zezwala na lokalizację na obszarze PO nowej linii, nawet po śladzie starej,

- uznanie, że z punktu widzenia art. 124 ust. 1 u.g.n. bez znaczenia jest, czy prace mają stanowić budowę zupełnie nowej linii, czy też przebudowę linii obecnie istniejącej, a kwalifikacja robót, jakie mają być przeprowadzone może mieć znaczenie jedynie w toku danego procesu inwestycyjnego, jakim jest wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę, podczas gdy art. 124 u.g.n. wymaga, aby inwestycja była zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji czego, jeśli miejscowy plan zezwala na przebudowę obiektu, a nie zezwala na budowę nowego, organ jest zobligowany do zbadania kwestii, czy zamierzenie będzie budową czy przebudową obiektu,

- przez uznanie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z § 7 pkt 5 ppkt 3 lit. b) miejscowego planu, bowiem nie może chociażby potencjalnie pogorszyć stanu środowiska, gdy tymczasem § 7 pkt 5 ppkt 3 lit. b) zakazuje lokalizacji inwestycji i obiektów szkodliwych dla środowiska oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, wymienianych w przepisach szczególnych, a tym samym odwołuje się do obowiązującego na dzień uchwalenia planu rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia oraz mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589), w którym linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym od 110 kV do 220 kV zostały zaliczone do kategorii inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska (§ 2 pkt 8 lit. i) tego rozporządzenia), a w konsekwencji § 7 pkt 5 ppkt 3 lit. b) zakazuje lokalizacji nowych linii o napięciu znamionowym od 110 kV do 220 kV, nawet w obszarze PO, i to bez względu na to, w jaki sposób mogą pogorszyć stan środowiska;

2. art. 124 ust. 3 u.g.n. przez uznanie, że rokowania mogą dotyczyć innej inwestycji niż inwestycja faktycznie zamierzona, tj. przebudowy napowietrznej linii jednotorowej 110 kV , mimo że złożony przez inwestora wniosek dotyczył tak naprawdę budowy zupełnie nowej, wyższej linii, która będzie podwieszona na słupach o większej powierzchni fundamentów niż obecnie istniejące.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o jej oddalenie w całości. Zdaniem spółki zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. i w konsekwencji niewłaściwie go zastosował. Sąd ten zaakceptował pogląd organów administracji, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia charakter planowanej inwestycji tj. czy będzie to budowa czy przebudowa linii elektroenergetycznej, która to kwestia może być przedmiotem badania na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Tymczasem z treści art. 124 ust. 1 wynika, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nieruchomość skarżącego objęta jest planem zagospodarowania przestrzennego. Zatem nie powinno budzić wątpliwości, że starosta i wojewoda powinni ustalić w związku z jaką inwestycją inwestor wystąpił z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego i ocenić jej charakter, celem skonfrontowania z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy nie mogą stać na przeszkodzie realizacji planowanej inwestycji na działce skarżącego. Słusznie zatem zarzuca skarżący, że brak oceny charakteru planowanej inwestycji tj. czy należy ją kwalifikować jako przebudowę (jak to twierdzi inwestor), czy jako budowę (jak twierdzi skarżący) uniemożliwił prawidłowe rozpoznanie sprawy. Jak to bowiem wprost wynika z art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym. Zatem planowane zamierzenie nie może być sprzeczne z tym planem miejscowym.

W miejscowym planie ustala się w zależności od potrzeb przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, tereny do realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny. Zatem aby na danym terenie była możliwa realizacja poszczególnych inwestycji, to w pierwszej kolejności plan musi przewidywać takie przeznaczenie terenu, aby realizacja inwestycji nie była sprzeczna z tym przeznaczeniem. Zgodnie z § 6 pkt 1 ppkt 1 lit. c) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej w Lubocześnicy gmina Pniewy z dnia 15 lutego 2001 r. teren oznaczony na rysunku planu symbolem PO oznacza strefę ograniczonego użytkowania, związaną z linią energetyczną wysokiego napięcia. W myśl § 7 pkt 4 ppkt 3 lit. a) tego planu na terenie oznaczonym symbolem PO ustala się zagospodarowanie: zielenią niską (a), konieczność zapewnienia dostępu do słupów energetycznych, zakaz zabudowy obiektami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi w odległości mniejszej niż 15 m od skrajnego przewodu linii energetycznej 110 kV (b) oraz dopuszcza się zmianę szerokości strefy o ile będzie to wynikało z przepisów odrębnych i szczególnych, przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania będzie taki jak dla części przyległej (c). Jednocześnie § 7 pkt 5 ppkt 3 lit. b) zostało ustalone, że zakazuje się lokalizacji inwestycji i obiektów szkodliwych dla środowiska oraz inwestycji zaliczanych do mogących pogorszyć stan środowiska, wymienionych w przepisach szczególnych i odrębnych. Na dzień uchwalenia planu obowiązywało rozporządzenie Ministra ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska oraz wymagań jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji ( Dz. U. Nr 93, poz. 589). W powyższym rozporządzeniu linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym od 110 kV zostały zaliczone do kategorii inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska (§ 2 pkt 8 lit. a rozporządzenia). Natomiast w obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71) napowietrzne linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110 kV zostały zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia). W konsekwencji uznać należy, że plan zagospodarowania przestrzennego w § 7 pkt 5 ppkt 3 lit. b) zakazuje realizacji inwestycji polegających na budowie linii elektroenergetycznych 110 kV na całym terenie objętym przedmiotowym planem miejscowym, w tym na terenie oznaczonym symbolem PO. Na powyższe stanowisko nie może mieć wpływu odmienny pogląd w tej kwestii zawarty w wyroku NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2617/16, dotyczącym tej samej inwestycji na działce sąsiadującej z działką należącą do skarżącego, ponieważ w tamtej sprawie skarżący nie zarzucał naruszeń podniesionych dopiero w niniejszej sprawie. Aby możliwe było lokalizowanie na terenie oznaczonym PO przedsięwzięć polegających na budowie nowych linii elektroenergetycznych musiałoby to być wprost wskazane w treści miejscowego planu. Tymczasem w § 7 pkt 4 ppkt 3 planu miejscowego nie zawarto w tym zakresie żadnych treści. Zatem nie dość, że miejscowy plan na terenie PO nie przewiduje powstania nowych inwestycji polegających na budowie linii elektroenergetycznych, to w § 7 pkt 5 ppkt 3 lit. b) zakazuje lokalizacji na całym terenie objętym planem nowych linii napowietrznych wysokiego napięcia.

Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że "za oczywiście bezzasadny uznać także należy zarzut naruszenia § 7 pkt 5 ppkt 3 lit. b), albowiem w skardze nie wykazano, by przedmiotowa inwestycja polegająca na przebudowie istniejącej linii jednotorowej 110 kV na linię dwutorową 110 kV (czy też jak przedstawia to skarżący budowie nowej linii dwutorowej w miejsce linii jednotorowej o tym samym napięciu) w jakikolwiek sposób mogła chociażby potencjalnie pogorszyć stan środowiska, a zagrożenia takowego nie dopatrzył się także działający z urzędu Sąd". Jak trafnie zarzucił skarżący, takie stanowisko Sądu świadczy o tym, że Sąd nie przeczytał ze zrozumieniem zarzutu skarżącego i nie dokonał wszechstronnej analizy zapisów planu miejscowego w tym zakresie. Istotne bowiem jest, że zakazuje się lokalizacji obiektów szkodliwych dla środowiska oraz inwestycji zaliczanych do mogących pogorszyć stan środowiska, wymienionych w przepisach szczególnych lub odrębnych. Jak już wyżej wykazano, kwalifikacji inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej 110 kV jako szkodliwej dla środowiska dokonuje już prawodawca we wskazanych wyżej przepisach odrębnych. Tym samym Sąd pierwszej instancji niezasadnie wymaga dla wykazania niezgodności inwestycji z § 7 pkt 5 ppkt 3 lit. b) planu miejscowego aby inwestycja w jakikolwiek sposób mogła, chociażby potencjalnie pogorszyć stan środowiska. Dodatkowo należy tu zauważyć, że stwierdzenie Sądu na str. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że "de facto właściciel nie odczuje żadnej różnicy w zakresie oddziaływania na jego prawo własności obiektu planowanego, w stosunku do już istniejącego", świadczy o niezrozumieniu charakteru zamierzenia inwestycyjnego. Chociażby z odpowiedzi inwestora na skargę kasacyjną wynika, że "projekt przewiduje przebudowę istniejącej jednotorowej linii napowietrznej 110 kV relacji P. - W. na linię dwutorową z zachowaniem dotychczasowej trasy linii. Termin "linia dwutorowa oznacza, iż zastosowane konstrukcje słupów (nowych dopisek Sądu) pozwolą na montaż niezależnych dwóch torów linii po przeciwległych stronach słupa (czyli dwa razy po 110 kV). Powyższe pozwoli poprawić bezpieczeństwo energetyczne regionu poprzez dodatkowe połączenie (dodatkowy tor 110 kV) pomiędzy stacjami elektroenergetycznymi, przy jednoczesnym oszczędzeniu miejsca, które wymagane byłoby dla zrealizowania dodatkowej równoległej trasy linii jednotorowej 110 kV". Zatem jest nie jest planowana realizacja takiej samej linii jak dotychczasowa, lecz dwóch linii takich jak dotychczasowa (oczywiście podwieszonych na jednym słupie). To co do zasady wiąże się chociażby z koniecznością posadowienia większych słupów i powstaniem zwiększonego pola elektromagnetycznego.

W rezultacie wynikającego z planu miejscowego zakazu budowy linii elektroenergetycznej 110 kV na terenie oznaczonym PO w tym na nieruchomości skarżącego, koniecznym było ustalenie charakteru zamierzenia inwestycyjnego wynikającego z wniosku inwestora, tj. czy jak twierdzi inwestor jest to przebudowa czy jak twierdzi skarżący budowa nowej linii elektroenergetycznej. Przyjęcie stanowiska skarżącego skutkować będzie niezasadnością wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego. W ocenie Sądu pierwszej instancji mają tu zastosowanie zasady wynikające z Prawa budowlanego, nie można bowiem przyjąć, że na poszczególnych etapach procesu inwestycyjnego możliwe byłoby posługiwanie się rozbieżną terminologią. Zatem oceny charakteru planowanego zamierzenia należy dokonać w oparciu o przepisy art. 3 pkt 3a, 6 i 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

Konieczność dokonania oceny charakteru planowanego zamierzenia powodowała, że obowiązkiem organów administracji było, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jednoznaczne wyjaśnienie, jakie w istocie przedsięwzięcie jest planowane. W szczególności należało ustalić czy zmienią się charakterystyczne parametry linii tj. jej wysokość (konstrukcja i wysokość słupów na których linia ma być podwieszona) powierzchnia zabudowy projektowanych fundamentów i zasięg oddziaływania linii. Brak odpowiednio wnikliwego wyjaśnienia wszystkich tych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, których ustalenie wiązało się następnie z zastosowaniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, czyni zasadnym także zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Powyższe skutkuje uznaniem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a., bowiem niezasadnie oddalił skargę w sytuacji zajścia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Starosty i Wojewody.

Natomiast nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w konsekwencji brak stanowiska co do przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego w zakresie odpowiedzi na pytania, czy planowana inwestycja to przebudowa czy budowa, i czy plan miejscowy zezwala na lokalizację na nieruchomości skarżącego nowej linii 110 kV. Nie można Sądowi zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej, Sąd wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia i dlaczego przyjął że zostały spełnione przesłanki z art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd pierwszej instancji, choć wadliwie, to przyjął, że kwestia charakteru prawnego planowanej inwestycji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy a plan dopuszcza realizację planowanej inwestycji. Stanowiska Sądu nie sposób uznać za nie uzasadnione. To, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego i z argumentacją Sądu, nie świadczy o naruszeniu wymogów co do uzasadnienia wyroku wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego naruszeniu.

Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. przez uznanie, że rokowania mogą dotyczyć innej inwestycji niż inwestycja faktycznie zamierzona. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela w tym zakresie Stanowisko Sądu pierwszej instancji. Sąd ten przedstawił obszernie prawidłową wykładnię art. 124 ust. 3 u.g.n. opartą o niekwestionowane orzecznictwo sądowe. Za tym Sądem należy powtórzyć, że przebieg negocjacji został przedstawiony szczegółowo przez A., a okoliczności z tym związane nie zostały nigdy zakwestionowane przez skarżącego. Proces negocjacji opisany przez A. odpowiada dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że strony prowadziły rozbudowane negocjacje, w ramach których przesyłano wiele propozycji. Nadto inwestor reprezentowany był przez osobę do tego upoważnioną. To wszystko wyczerpało obowiązki inwestora określone w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z notatki z przeprowadzonych rokowań z dnia [...] kwietnia 2014 r. wynika, że skarżącemu podczas spotkania został przekazany wzór umowy w sprawie ustanowienia służebności przesyłu oraz załącznik w postaci mapy z przebiegiem linii elektroenergetycznej. Zatem w toku negocjacji skarżący niewątpliwie uzyskał podstawowe informacje dotyczące planowanego przedsięwzięcia w tym jego parametrów. Kwestia ewentualnej nieprawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia jako przebudowy, nie ma znaczenia dla oceny omawianej kwestii.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że skarga Kasacyjne ma usprawiedliwione podstawy i dodatkowo uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Wyżej przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na wadliwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego a w rezultacie także naruszenie przepisów postępowania w zakresie zebrania i rozpatrzenia całego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia materiału dowodowego. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone decyzje Wojewody i Starosty. Organ administracji ponownie rozpoznając sprawę zastosuje się do wykładni przepisów prawa materialnego, w tym przepisów prawa miejscowego, dokonanej przez NSA i stosownie do treści art. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przeprowadzi postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym do prawidłowej oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

O kosztach postępowania sądowego za obie instancje od Wojewody na rzecz skarżącego, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.