Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1477/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Wojciech Jarzembski Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 18/12 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z wniosku z dnia 3 stycznia 2011 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 2. zasądza od A. B. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012 r. oznaczonym sygnaturą akt II SA/Wa 18/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie z dnia [...] lutego 2011 r. W orzeczeniu stwierdzono ponadto, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że A. B. wnioskiem z dnia 3 stycznia 2011 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie o udostępnienie mu informacji publicznej w następującym zakresie:

1. Wszystkich kart oznaczonych literą "C" w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, czyli wszystkich kart zabytków archeologicznych rejestru zabytków dla województwa zachodniopomorskiego.

2. Kart ewidencji zabytków archeologicznych wchodzących w skład ewidencji zabytków dla województwa zachodniopomorskiego w rozumieniu art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w postaci określonej w § 8 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem dla wszystkich zabytków archeologicznych leżących na obszarze gmin: B., D., M.

Wnioskodawca zażądał usunięcia danych osób będących właścicielami lub posiadaczami zabytków, a jednocześnie pozostawienia w szczególności danych umożliwiających określenie zabytku, jego dokładnego miejsca położenia lub przechowywania, zwięzły opis cech i wartości kulturowych, a także wszelkich innych nienaruszających prywatności osób fizycznych.

Pismem z dnia 18 stycznia 2011 r. organ poinformował wnioskodawcę, że informacja nie może mu zostać udzielona natychmiast w żądanej formie oraz podał, że jest to informacja przetworzona i stosownie do treści art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wezwano go do wykazania interesu publicznego, w terminie 14 dni. W odpowiedzi skarżący pismem z dnia 25 stycznia 2011 r. wezwał organ do udostępnienia informacji w zakresie i formie jaką wskazał w pierwszym wniosku argumentując jednocześnie, że selekcja dokumentów i ich anonimizacja nie powoduje, że żądana informacja jest informacją przetworzoną.

Zachodniopomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Szczecinie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia informacji określonej we wniosku z dnia 3 stycznia 2011 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że w zasobach Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie nie ma kart oznaczonych literą "C" (pkt 1 wniosku) i w związku z tym udostępnienie nieistniejącej informacji nie jest możliwe. Ponadto organ stwierdził, że posiada co prawda w swoich zasobach archiwalnych karty ewidencyjne stanowisk archeologicznych i są to zasoby tzw. AZP (Archeologicznego Zdjęcia Polski), które powstawały w ramach ogólnopolskiego programu badawczego realizowanego od lat 80 XX w. Karty te jednak nie są uporządkowane według podziałów administracyjnych, a według numerów nadawanych w kolejności wciągania do zbioru. Organ zaznaczył, że w zasobach Zachodniopomorskiego Urzędu Ochrony Zabytków nie ma wersji elektronicznej tych kart, a jedynie wersja papierowa, jak również nie ma żadnej dodatkowej elektronicznej bazy danych, która ułatwiłaby sortowanie kart. Zatem w celu zadośćuczynieniu żądaniu skarżącego należałoby z całego zbioru kart AZP, a w zasobach archiwalnych Urzędu Ochrony Zabytków w Szczecinie jest ich kilkadziesiąt tysięcy wybrać te, które dotyczą trzech wskazanych przez wnioskodawcę gmin. Karty zawierają m.in. informacje dotyczące lokalizacji w ramach poszczególnych miejscowości, gmin, powiatów i województw. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że większa część z nich wykonana została przed ostatnią reformą administracyjną kraju, a więc część kart powstała w dawnym województwie gorzowskim oraz to, że w dawnym województwie szczecińskim jako podstawę określenia nazwy stanowiska (miejscowości) brano pod uwagę podział administracyjny sprzed II wojny światowej (jako układ niezmienny, wobec często zmieniających się podziałów współczesnych), to wyselekcjonowanie żądanych kart wiązałoby się z wykonaniem pracy o ogromnym nakładzie, gdyż należałoby z całego zbioru, przeglądając sztuka po sztuce, analizując mapę sytuacyjną zamieszczoną na karcie i konfrontując ją z aktualnymi granicami gmin wybrać te, które spełniają kryteria lokalizacji, a szacunkowo kart, które mogłyby spełniać żądane kryteria może być około tysiąca. Następnie po wyselekcjonowaniu należałoby na zrobionych kopiach zamaskować dane właściciela terenu.

W związku z powyższym organ I instancji uznał, że biorąc pod uwagę konieczny do uzyskania żądanych informacji nakład sił i czasu, konieczne działania wykraczają poza proste czynności techniczne, dlatego też informację tą należy zakwalifikować jako informację przetworzoną, do uzyskania której konieczne jest wykazanie interesu publicznego. Skarżący takiego interesu nie wykazał. Organ wskazał również, że otrzymał z Narodowego Instytutu Dziedzictwa interpretację przepisów o informacji publicznej w kontekście zbioru AZP i według niej Karta Ewidencji Stanowiska Archeologicznego z zasobów AZP nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podstawowym elementem, który powinien zawierać dokument aby być uznanym za urzędowy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji i skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Karta zawiera zestawienie danych (w postaci tabelarycznej), usystematyzowanych w 17 działach, a wypełnianie poszczególnych rubryk ma charakter czysto techniczny i nie można go uznać za złożenie oświadczenia woli. Wypełnienie ograniczonej ilości rubryk w karcie (takich jak funkcja danej fazy zasiedlenia stanowiska, określenie przynależności kulturowej czy chronologicznej – tam gdzie konieczne jest wykorzystanie wiedzy specjalistycznej podmiotu wypełniającego kartę) może być uznane za "oświadczenie wiedzy", gdyż nie zawiera ono elementów ocennych, a jedynie informację o faktach. Fakt, że treści zawarte w Karcie Ewidencji Stanowiska Archeologicznego AZP nie pochodzą od funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego, w zestawieniu z powyższymi argumentami przemawia za tym, że jej treść nie mieści się w pojęciu informacja publiczna.

Od powyższej decyzji A. B. złożył odwołanie, w którym wskazał, że brak elektronicznej bazy danych nie uniemożliwia "ręcznego" wyszukania danych, a skoro nakład czasu na wykonanie tej czynności jest spory, to w konsekwencji jest to wina organu, który nie prowadzi na bieżąco odpowiedniej segregacji. W związku z tym żądana informacja nie może być uznana za informację przetworzoną. Odnosząc się do stwierdzenia organu o braku kart oznaczonych literą "C" zauważył, że takie stanowisko jest pozbawione podstaw. W myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r., rejestr zabytków znajdujących się na terenie województwa jest prowadzony w formie ksiąg o wymiarach 46 na 30 cm, posiadających 200 kart z wydrukowanym kolejnym numerem strony, oznaczonych literami "C" – dla zabytków archeologicznych. Nadto we wniosku jego przedmiot doprecyzował jeszcze dopełnieniem: "czyli wszystkich kart zabytków archeologicznych rejestru zabytków dla woj. zachodniopomorskiego". Zatem zdaniem skarżącego określenie przedmiotu żądania było jasne.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu decyzji przyznał rację skarżącemu, że żądana przez niego informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego, że jego wniosek dotyczy informacji nieprzetworzonej. Organ odwoławczy powołując się na słownikowe znaczenie wyrazu "przetworzyć" wskazał, że oznacza ono "zmienić coś, nadając inny kształt, wygląd, przekształcić". W dalszej części uzasadnienia powołując się na stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego podał, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, to jest takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Z uwagi na powyższe zdaniem organu odwoławczego opracowanie wszystkich kart zabytków archeologicznych rejestru zabytków dla województwa zachodniopomorskiego oraz kart ewidencji zabytków archeologicznych wchodzących w skład ewidencji zabytków dla województwa zachodniopomorskiego dla wszystkich zabytków archeologicznych leżących na obszarze gmin: B., D, M., bez wątpienia stanowi przetworzenie informacji publicznej, bowiem wymaga ono znacznego zaangażowania sił i środków organu, od którego żąda się informacji. Minister dodał, że udzielenie w przedmiotowej sprawie wnioskowanych informacji wymagałoby znacznie dalej idących czynności, aniżeli tylko technicznego przeniesienia danych, bowiem jej udzielenie wiązałoby się z koniecznością dokonania szczegółowej analizy całości wyselekcjonowanej dokumentacji pod kątem zakazów odnoszących się do udzielania informacji, przewidzianych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy oraz usunięcia danych chronionych prawem.

A. B. wniósł skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie. Zdaniem skarżącego żądana przez niego informacja nie jest informacją przetworzoną. W dalszej części skargi wskazał, że nie jest zasadne twierdzenie organu o konieczności wykonania pracy wykraczającej poza normalny tryb działania organu, przy rozpatrywaniu jego wniosku. Nie jest to dla organu nowa czynność, gdyż na mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wojewódzki konserwator zabytków zobligowany jest do uzgadniania z gminami terenów chronionych, i stanowisk archeologicznych na terenie gminy. Zdaniem skarżącego organ I instancji dysponuje gotową listą stanowisk na terenie każdej gminy i nie musi dokonywać żadnej analizy pod kątem udostępnienia żądanej informacji, a jedynie sięgnąć do tej listy w celu skopiowania konkretnych, wymienionych tam kart, co nie stanowi dla niego żadnego organizacyjnie skomplikowanego przedsięwzięcia. Niezależnie od powyższego podał, że zwracający się o udostępnienie nawet informacji publicznej przetworzonej, nie musi wykazywać żadnego interesu publicznego, zaś informacja o zabytkach archeologicznych sama w sobie jest szczególna dla owego interesu. Stanowiska archeologiczne, są zabytkami nieruchomymi i znajdują się często w miejscach publicznych lub powszechnie dostępnych, jak np. lasy, pola i ze względu na swój specyficzny charakter (z reguły znajdują się pod ziemią i nie posiadają własnej formy krajobrazowej) i konieczność posiadania wiedzy fachowej, obywatel nie jest w stanie określić, gdzie znajdują się one w terenie. Informacje o zabytkach archeologicznych są z tego powodu szczególnie istotne dla interesu publicznego ze względu na fakt, iż ustawa o zabytkach w art. 108, 111, 117 i 118 penalizuje szereg czynów w stosunku do zabytków, w tym archeologicznych, które mogą być popełnione nie tylko przez właściciela zabytku.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we wspomnianym na wstępie wyroku uwzględniającym skargę, po analizie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdził, że informacja żądana przez skarżącego jest bezsprzecznie informacją publiczną, a Wojewódzki Konserwator Zabytków w Szczecinie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zdaniem Sądu I instancji kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to czy żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i czy w związku z tym wnioskodawca powinien legitymować się tzw. interesem publicznym.

WSA wskazał, że informacje przetworzone to takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz – a właściwie przede wszystkim – z formą owego przetworzenia. Stąd też za takie informacje uznać należy – co jest zgodne z ustalonym stanowiskiem doktryny oraz judykatury i na co powołuje się organ – określony zbiór (suma) informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, usuwanie danych chronionych prawem, połączonych w ich pozyskanie znacznych środków finansowych i osobowych. Reasumując, informacja przetworzona jest jakościową nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci.

Sąd I instancji podał, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż żądane przez skarżącego dane są jedynie nieuporządkowane i istnieją w wersji papierowej, a nie elektronicznej, co nie ułatwia ich sortowania i w tej sytuacji należałoby z istniejącego zbioru wybrać informacje interesujące skarżącego (według kryteriów lokalizacji), a następnie usunąć dane właściciela terenu, jeśli takie zostały umieszczone na karcie. W świetle powyższych wyjaśnień organu trudno – zdaniem Sądu uznać żądane przez skarżącego informacje za "przetworzone" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie WSA nawet przy założeniu, że udzielenie informacji wymagałoby dużego nakładu pracy oraz dużych nakładów finansowych co ewentualnie pozwalałoby uznać powyższą informację za "przetworzoną", to organ w żaden sposób nie wykazał, nawet orientacyjnie, jaki byłby mniej więcej czas niezbędny do wykonania tych czynności i z jakimi wiązałoby się to kosztami. Zbyt ogólnikowe sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w tym zakresie nie pozwoliło Sądowi na weryfikację stanowiska organu.

Sąd I instancji reasumując powyższy wywód stwierdził, że okoliczność nieuporządkowania posiadanych przez organ danych nie może automatycznie oznaczać, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną.

W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że powinien on wyjaśnić opisane wyżej wątpliwości, a nie bezkrytycznie formułować tezę, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że zaskarżona decyzją jest dotknięta jeszcze inną wadą naruszającą przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie jest on w posiadaniu informacji, o którą wnosi skarżący w pkt 1 wniosku i z tego też powodu należało wydać decyzję odmowną. WSA stwierdził, że nieposiadanie żądanej informacji publicznej nie upoważnia do wydania decyzji odmownej, bowiem odmowa w formie decyzji administracyjnej dotyczy jedynie informacji będącej w posiadaniu organu i jeżeli jej udostępnieniu stoją na przeszkodzie przepisy prawa. Natomiast w takiej sytuacji, jak w rozpoznawanej sprawie, powiadomienie wnioskodawcy następuje w formie czynności materialno – technicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

1. wadliwą wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegającą na przyjęciu, że uzyskanie jakościowo nowej informacji związane z analizowaniem i wyborem dokumentów, a więc z wykonaniem czynności wykraczających poza przeniesienie informacji, nie przesądza o przetworzeniu informacji,

2. naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że w przypadku nieposiadania informacji w postaci, jakiej domaga się wnioskodawca, a więc posiadania jedynie informacji, która wymaga przetworzenia w celu wykreowania informacji, jakiej domaga się wnioskodawca, przepis ten nie znajduje zastosowania.

Ponadto kasator zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania tj:

1. naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o po stępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.) poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że informacja, jakiej domaga się skarżący, nie ma charakteru przetworzonego,

2. naruszenie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzje nie zawierają wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego, są "ogólnikowe i lakoniczne",

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez niezawarcie w wyroku wytycznych dla organu, które byłyby jasne i konkretne oraz tym samym umożliwiły organowi zastosowanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 751/10, I OSK 495/10, I OSK 1870/10 oraz I OSK 977/11) podał, że uzyskanie jakościowo nowej informacji związanej z analizowaniem i wyborem dokumentów, a więc podjęcie czynności wykraczających poza przeniesienie informacji przesądza o przetworzeniu informacji. Tymczasem Sąd I instancji przyjął, że porządkowanie, sortowanie i wybór informacji według zadanych kryteriów nie stanowi przetworzenia informacji.

Kasator stwierdził ponadto, że nie jest słuszne stanowisko Sądu I instancji polegające na przyjęciu, że w zakresie informacji, której organ nie posiada, art. 22 ust. 7 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania. Brak informacji wystąpi jedynie w sytuacji, w której wnioskodawca będzie domagał się informacji niezwiązanych z zakresem działania organu. W sytuacji typowej organ nie posiada informacji w postaci, jakiej domaga się wnioskodawca, ponieważ wnioskodawca poprzez swój wniosek zmierza do przerzucenia na administrację publiczną nakładu pracy potrzebnego do wytworzenia informacji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nieuprawniona jest teza, że w opisanym przypadku organ nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutów naruszenia przez WSA przepisów procesowych wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że Sąd I instancji błędnie odczytał treść uzasadnienia decyzji organu I instancji twierdząc, że "żądane ... dane są jedynie nieuporządkowane i istnieją w wersji papierowej, a nie elektronicznej, co nie ułatwia ich sortowania i w tej sytuacji należałoby z istniejącego zbioru wybrać informacje interesujące skarżącego (według kryteriów lokalizacji), a następnie zamaskować dane właściciela terenu, jeśli takie zostały umieszczone na karcie". Tymczasem kasator podkreślił, że we wspomnianej decyzji organ wprost podał, że w odniesieniu do pkt 1 wniosku skarżącego "nie ma kart oznaczonych literą "C", a zatem wniosek o przesłanie "wszystkich kart oznaczonych literą "C" dotyczy informacji, która w tej postaci nie istnieje. Z kolei w zakresie punktu drugiego wniosku skarżącego, a więc "kart ewidencji zabytków archeologicznych wchodzących w skład ewidencji zabytków dla woj. Zachodniopomorskiego ... leżących na obszarze gmin: B., D., M." organ stwierdził, że miejscowości wskazane w kartach przyporządkowane są do gmin według podziału przedwojennego, a nie aktualnego, a zatem także i taka informacja w postaci, jakiej domaga się skarżący, nie istnieje. Kasator podniósł, że kwestia nakładu pracy, jaki jest konieczny do przetworzenia wskazuje jedynie dodatkowo, że informacja ma charakter przetworzony. Nie jest to jednak pierwszorzędna przesłanka i uwypuklenie tego aspektu poruszonego przez organy także przesądza o nietrafnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy w zaskarżonym wyroku. Konieczność anonimizacji części danych także nie miała dla organów fundamentalnego znaczenia.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a. strona wnosząca skargę kasacyjną podała, że wydane w sprawie decyzje, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie były ogólnikowe i lakoniczne. Organ I instancji precyzyjnie określił pracę, jaka pozwoliłaby na wytworzenie informacji przetworzonej żądanej przez skarżącego. Praca ta polegałaby na wyselekcjonowaniu z około tysiąca kart odnoszących się do trzech gmin według ich aktualnych granic poprzez porównanie granic przedwojennych i aktualnych gmin ze szczególnym uwzględnieniem trzech gmin wskazanych przez skarżącego. Jest oczywiste, że każda karta musiałaby być analizowana z osobna i informacje odnoszące się do lokalizacji przedwojennej jej przedmiotu musiałyby być porównane z aktualną lokalizacją tego przedmiotu i z zakresem wniosku skarżącego. Taki proces w stosunku do każdej karty jest co prawda wykonalny, ale zająłby od kilku do kilkudziesięciu minut w przypadku każdej karty. Przyjmując nawet jako najczęściej występującą wartość 15 minut dochodzi się do 15000 minut, a więc do 250 godzin pracy. Tego rodzaju zaangażowanie byłoby równoznaczne z zatrudnieniem na pełnym etacie na okres miesiąca jednej osoby.

Na końcu organ wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji niejasno sformułowane wytyczne, co do dalszego postępowania w sprawie. Zdaniem kasatora Sąd ograniczył się do niewykonalnej dla organu dyrektywy w postaci "wyjaśnienia powyższych wątpliwości" w miejsce "bezkrytycznego formułowania swojej tezy" oraz "przeanalizowania ich w zestawieniu z poczynionymi wyżej uwagami, a dopiero potem na nowo ocenić - zgodnie z powyższymi rozważaniami i wskazaniami Sądu - czy faktycznie żądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną", przy czym odesłanie to dotyczy parostronicowych rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania, należy jednak stwierdzić, że spór w niniejszej sprawie dotyczy głównie określenia charakteru informacji żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia z dnia 3 stycznia 2011 r. tj. czy żądana informacja jest informacją publiczną prostą, czy przetworzoną. Poza sporem jest, że informacja ta ma charakter informacji publicznej.

Przechodząc do oceny zawartego w skardze kasacyjnej - zasadniczego w niniejszej sprawie - zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jest on uzasadniony.

Zarówno w doktrynie, jak też orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 wyraził pogląd, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu. Z kolei pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym niemającym zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek skarżącego o udostępnienie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie informacji publicznej zawierał żądanie wydania właśnie informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bez wątpienia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, w żądanej przez wnioskodawcę formie, na dzień złożenia wniosku nie dysponował gotową informacją, a jej wytworzenie wymagało dodatkowych działań o znacznym nakładzie pracy. Stąd też niewłaściwe byłoby stwierdzenie, że informacja ta ma charakter prosty tj. jest informacją dostępną bez konieczności inicjowania jakichkolwiek działań. W tym względzie należy podzielić stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że opracowanie wszystkich kart zabytków archeologicznych rejestru zabytków dla województwa zachodniopomorskiego oraz kart ewidencyjnych zabytków archeologicznych dla wszystkich zabytków leżących na obszarze gmin: B., D., M. wymagałoby znacznego zaangażowania sił i środków organu, co może negatywnie wpłynąć na wykonywanie bieżących zadań organu. Biorąc pod uwagę fakt, że organ nie posiada "gotowej informacji", a jej wytworzenie wymaga dodatkowych złożonych działań, uznać należało, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. NSA uznał za uzasadnione argumenty organu, dotyczące zakresu prac koniecznych do wytworzenia informacji w żądanej przez skarżącego formie (m. in. okoliczność, że spisy którymi dysponuje organ prowadzone są w oparciu o stare podziały administracyjne kraju).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmawiającą skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, zarzucił organom obu instancji, że nie wykazały nawet orientacyjnie, jaki czas byłby potrzebny do przygotowania takiej informacji oraz z jakimi nakładami finansowymi to się wiąże.

Powyższe stwierdzenie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyraźnie wskazano, że praca konieczna dla zrealizowania wniosku skarżącego polegałaby na wyselekcjonowaniu z około tysiąca kart dotyczących trzech gmin według ich aktualnych granic poprzez porównanie granic wynikających z wcześniejszych podziałów administracyjnych. Każda karta wymaga osobnej wnikliwej analizy. W ocenie NSA takie przedstawienie sprawy jest wystarczające do uznania, że żądane informacje nie należą do kategorii informacji prostej, niewymagającej od wnioskodawcy wykazania interesu publicznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Uzasadniony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że w przypadku nieposiadania informacji w postaci, jakiej domaga się wnioskodawca, a więc posiadania jedynie informacji, która wymaga przetworzenia w celu wykreowania informacji, jakiej domaga się wnioskodawca, przepis ten nie znajduje zastosowania. Zgodnie z tym przepisem odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W przypadku zatem kiedy organ posiada informację publiczną, o której wydanie wnosi zainteresowany podmiot, ale z różnych względów określonych w ustawie nie może jej udostępnić (m. in. z uwagi na brak interesu publicznego wnoszącego o informację przetworzoną), wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzji takiej nie wydaje się natomiast wówczas, kiedy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie jest w posiadaniu żądanych informacji.

W niniejszej sprawie organy nie twierdziły, jak przyjął to Sąd I instancji, że nie posiadają informacji, o którą skarżący wnosił w pkt 1 wniosku z dnia 3 stycznia 2011 r., a jedynie, że nie posiadają tej informacji w żądanej przez niego formie. Taka sytuacja nie zwalnia podmiotu zobowiązanego od wydania decyzji administracyjnej. Wręcz przeciwnie odmowa udostępnienia informacji publicznej, która wymaga przetworzenia w przypadku niewykazania przez zainteresowanego interesu publicznego jest objęta treścią art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nawiązując do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów proceduralnych tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 107 k.p.a. oraz art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w istocie są one konsekwencją przedstawionych wyżej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Zatem opisane wyżej uwagi odnoszą się także do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie weźmie pod uwagę omówione wyżej kwestie, a w szczególności wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wynikającą z niej definicję "informacji publicznej przetworzonej". Sąd I instancji przyjmując, że żądana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej w ogóle nie brał pod uwagę istnienia po stronie skarżącego interesu publicznego uprawniającego do uzyskania informacji przetworzonej. Zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy WSA w Warszawie powinien skontrolować, czy skarżący wykazał istnienie interesu publicznego, koniecznego do uzyskania informacji publicznej przetworzonej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Na zasądzoną kwotę zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego składa się: 180 złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz 100 złotych tytułem wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.