Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1005/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.16a ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 951/13 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt: II SA/Łd 951/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. nr: [...] z dnia [...] lipca 2013 roku.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], którą odmówiono J. Ł. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku z opieką nad matką C. Ł.

Z akt sprawy wynika, że wskazaną decyzją Wójt Gminy W. odmówił J. Ł. ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ze względu na to, że wnioskodawca nie spełnił warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organ pierwszej instancji, J. Ł. sprawuje bezpośrednią opiekę nad matką C. Ł., która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, na stałe. C. Ł. nie pozostaje w związku małżeńskim. Ustalony łączny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 623,00 złotych. Z załączonego do akt sprawy zaświadczenia z dnia [...] stycznia 1999 r., wystawionego przez [...] Spółkę z o.o. w Ł. wynika, że J. Ł. był zatrudniony w okresie od [...] września 1998 r. do [...] grudnia 1998 r., na podstawie umowy zlecenia. Organ ocenił, iż w tej sytuacji, pomiędzy ustaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie zachodzi związek przyczynowy, a zatem J. Ł. nie spełnia wszystkich warunków do przyznania wnioskowanego świadczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. Ł. wniósł o przyznanie świadczenia podnosząc, że opiekuje się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Dodał, że wymaga ona pomocy i opieki osób trzecich w codziennych sprawach. Wcześniej matką opiekował się syn W., który zmarł w 2011 r. C. Ł. posiada jeszcze trzy córki, zamieszkałe w Ł. i w K., które w miarę możliwości jej pomagają. Skarżący podkreślił, że po śmierci brata zajął się matką. Zrezygnował ze swoich osobistych planów i wrócił do miejscowości W., by sprawować nad nią opiekę. Ostatnią pracę wykonywał na podstawie umowy pod koniec lat dziewięćdziesiątych. Potem pracował dorywczo, dłuższy czas przebywał za granicą. Dodał, że nie ma możliwości podjęcia pracy ze względu na sprawowaną opiekę nad chorą matką. Podkreślił, że pozbawienie go przedmiotowego świadczenia znacznie pogorszy sytuację finansową jego rodziny.

Wskazaną na wstępie decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji i wyjaśniło, że J. Ł. niewątpliwie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec C. Ł., jednakże wnioskodawca był ostatnio zatrudniony w okresie od [...] września 1998 r. do [...] grudnia 1998 r., zaś opiekę nad chorą matką objął po śmierci brata W. w 2011 r. Pomiędzy tymi zdarzeniami J. Ł. nie był nigdzie zatrudniony, ani też nie wykonywał innej pracy zarobkowej. W zaistniałej sytuacji Kolegium stwierdziło, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. Ł. wniósł o jej uchylenie, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wójt Gminy W. nadesłał do Sądu informację o śmierci C. Ł., załączając kopię aktu zgonu z dnia [...] października 2013 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, biorąc pod uwagę kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, że zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012r., poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1).

Powyższy zasiłek jest świadczeniem wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Nowelizacja ta wiąże się z ustawową rekonstrukcją świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie – specjalny zasiłek opiekuńczy, uregulowane w art. 16a ustawy.

Świadczenie to oczywiście uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy (art. 16a ust. 2). Sąd wskazał, że ze względu na to, że kwestie związane z dochodem, jak i z pozostałymi przesłankami, nie były problematyczne w toku postępowania administracyjnego, nie ma powodu, aby się do nich bliżej odnosić w uzasadnieniu wyroku.

W ocenie Sądu pierwszej instancji istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny spełnienia przez stronę skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zdaniem organów strona skarżąca ubiegając się o przyznanie wnioskowanego świadczenia nie pozostawała w zatrudnieniu i nie wykonywała innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ustawy. Wskazany przepis, w obecnym brzemieniu nie określa, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Jednakże, w ocenie Sądu, aktualna pozostaje wykładnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, utrwalona w orzecznictwie na tle świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ustawy. Za takim stanowiskiem przemawia istota każdego z wymienionych świadczeń, jaką jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Specjalny zasiłek opiekuńczy, podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Zbieżność uregulowań dotyczących obydwu świadczeń rodzinnych pozwala zatem na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Natomiast przeciwna interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie do pogodzenia także z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) byłaby taka interpretacja wskazanego przepisu, która upatrywałaby w powyższej regulacji podstawy do wyłącznie formalnego, a w rzeczywistości fikcyjnego podjęcia zatrudnienia, wykonywania pracy zarobkowej, lub uzyskania statusu bezrobotnego (powołano wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 października 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 815/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z tym pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, nie podejmują lub rezygnują z własnej aktywności zawodowej.

Rezygnacja obejmuje dwie kategorie zachowań: zaprzestanie uczestniczenia w jakimś działaniu, jak i niepodejmowanie tego działania. Innymi słowy przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy (powołano wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., III SA/Gd 630/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 września 2013 r., II SA/Łd 599/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywiste jest w ocenie Sądu, że każda z tych kategorii rezygnacji musi być związana z koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować.

Bez względu więc na to, czy owa rezygnacja z zatrudnienia oznacza rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, to w każdym przypadku przesądzające znaczenie ma związek pozostawania bez zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (powołano orzeczenia WSA w Łodzi: z dnia 2 grudnia 2013 r., II SA/Łd 920/13; z dnia 12 grudnia 2013 r., II SA/Łd 1097/13; z dnia 9 grudnia 2013 r., II SA/Łd 1049/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 16a ustawy, ma zatem miejsce także wówczas gdy następuje (podyktowane wyłącznym zamiarem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny) niepodjęcie owych form aktywności zawodowej, w sytuacji gdy było to możliwe, bowiem osoba rezygnująca z zatrudnienia była zdolna do ich podjęcia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zastosowana przez organy wykładnia wskazanego przepisu różnicuje natomiast w sposób całkowicie niezrozumiały i niezasadny potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki i w związku z tym zaprzestają wykonywania dotychczasowej pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni, podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

Faktyczne sprawowanie opieki, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową, daje podstawy do ustalenia, iż została spełniona przesłanka wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy do uznania, że strona zrezygnowała z zatrudnienia (powołano wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2013 r., akt II SA/Go 516/13; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013 r., II SA/Bd 436/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji przypomniał, że jak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego J. Ł., w dacie wydania zaskarżonej decyzji, sprawował stałą, faktyczną opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie pozostawał w zatrudnieniu i nie był zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Skarżący, jak podnosi, zrezygnował z podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, by sprawować opiekę nad matką po śmierci brata.

Powyższe okoliczności w świetle przywołanej wykładni przepisu art. 16a ustawy nie powinny automatycznie prowadzić do negatywnego rozstrzygnięcia wniosku strony skarżącej.

Podkreślono, że rezygnacja z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy obejmuje również jej niepodejmowanie przez osobę zdolną do pracy, o ile zasadniczą przeszkodą do podjęcia zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej jest konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W konsekwencji w toku postępowania administracyjnego o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego organ powinien ustalić, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej świadczenia znajdowała się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ zobligowany będzie do dokonania wykładni przesłanek art. 16a ust. 1 ustawy stosownie do argumentacji zawartej w przytoczonych wyżej motywach wyroku, a następnie prawidłowej subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu. Uwzględniając przy tym okoliczność, iż świadczenie owo może być ustalone tylko za okres zamknięty, od daty złożenia wniosku do czasu zgonu osoby, nad którą skarżący sprawował opiekę. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 16a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1456), przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że użyte w art. 16a ust. 1 cyt. ustawy pojęcie "rezygnacja z zatrudnienia" nie oznacza rezygnacji z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, lecz ma miejsce również w przypadku niepodejmowania zatrudnienia;

- art. 8 ust. 2 w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu w ramach wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych faktycznej oceny zgodności tych przepisów z Konstytucją, co należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego;

- art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odstąpieniu od skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, mimo wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisów art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] lipca 2013 roku, wskutek błędnego przyjęcia, że ww. decyzja narusza powołany przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium nie podzieliło oceny przyjętej przez Sąd pierwszej instancji, wskazując, że Sąd ten w sposób wadliwy ustalił treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych bezzasadnie przyjmując, że "rezygnacja z zatrudnienia" ma miejsce także w przypadku, podyktowanego wyłącznym zamiarem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny, niepodjęcia form aktywności zawodowej, w sytuacji gdy było to możliwe, bowiem osoba rezygnująca z zatrudnienia była zdolna do ich podjęcia, a nie wyłącznie w przypadku rezygnacji z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Wskazano, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przesłanką przyznania przedmiotowego świadczenia jest zatem rezygnacja z "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Konstruując przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca posłużył się pojęciem "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", które to pojęcie zostało zdefiniowane w słowniczku ustawy o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 22. Ilekroć zatem w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych jest mowa o "zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej", należy przez to rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. O zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej będzie zatem można mówić wyłącznie w przypadku faktycznego zarobkowania we wskazanych wyżej formach. Oczywistym jest, że pozostawanie bez zatrudnienia jako osoba bezrobotna (czy innej postaci nieaktywności zawodowej) nie mieści się w dyspozycji art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a wobec tego osoba bezrobotna w chwili pozostawania bez zatrudnienia nie jest osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak tego wymaga art. 16a ust. 1 ustawy, nawet jeżeli rezygnuje z poszukiwania pracy, czy też odmawia przyjęcia propozycji pracy z Urzędu Pracy (wówczas bowiem można mówić o niepodejmowaniu zatrudnienia a nie rezygnacji z niego).

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd w swoich rozważaniach skupił się wyłącznie na znaczeniu pojęć "rezygnacji z zatrudnienia" oraz "niepodejmowania zatrudnienia" natomiast zupełnie pominął fakt nadania przez ustawodawcę określonego znaczenia pojęciu "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" poprzez posłużenie się definicją legalną. Rozumowanie Sądu przedstawione w zaskarżonym wyroku było zatem obarczone błędem, bowiem na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych o "zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej" można mówić wyłącznie w przypadku stanów faktycznych opisanych w art. 3 pkt 22, a nie w przypadku istniejącej po stronie osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy zdolności i gotowości do podjęcia pracy. Definicja legalna wiąże zarówno organy administracji, jak i sądy administracyjne i w przypadku występowania jej w tekście prawnym nie ma podstaw do nadawania zdefiniowanemu pojęciu innego znaczenia niż wynika to z literalnego brzmienia definicji. Na gruncie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych rezygnacja z zatrudnienia oznacza zatem rezygnację z zatrudnienia rozumianego jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, a nie, jak błędnie wywiódł to Sąd, niepodejmowanie zatrudnienia.

Tożsamo rezygnację z zatrudnienia rozumie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2010 r. (sygn. I OSK 123/10) wyjaśniając, iż osoba rezygnująca z zatrudnienia to taka osoba, która będąc zatrudniona zrzekła się zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Z kolei w wyroku z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt: I OSK 1758/07, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił (na gruncie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym wymaga się "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w celu sprawowania opieki), że wspomniany przepis określa dwa niezależne od siebie (co należy podkreślić) stany faktyczne: pierwszy, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem, i drugi, w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem. W pierwszym przypadku chodzi o sytuację, kiedy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, by opiekować się dzieckiem, w drugim zaś, kiedy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem, osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej (np. rozwiązuje stosunek pracy, rezygnuje z prowadzonej działalności gospodarczej). Tylko ten pierwszy stan faktyczny (niepodejmowanie zatrudnienia), będzie dotyczył, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, osób bezrobotnych. Zdolność i gotowość do podjęcia pracy, które mogą mieć miejsce w przypadku osoby bezrobotnej, ma znaczenie wyłącznie przy niepodejmowaniu przez takie osoby zatrudnienia, co jest wprawdzie okolicznością relewantną prawnie dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz już nie dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Na gruncie jednej ustawy te same pojęcia użyte w różnych przepisach przy konstruowaniu norm powinny być rozumiane w sposób jednorodny, a zatem błędna jest teza zaskarżonego wyroku, że "rezygnacja" obejmuje zarówno zaprzestanie uczestnictwa w jakimś działaniu, jak i niepodejmowanie tego działania. Jak wyjaśnił w powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", jest czymś innym niż "niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Uzasadniając zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd powołał się na podobieństwo uregulowań dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego wywodząc, że pozwala to na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego z tych świadczeń i m.in. na tej podstawie Sąd zrównał pojęcia "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych) i "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" (art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Argumentacja ta jest w ocenie strony skarżącej kasacyjnie chybiona, jak bowiem wskazuje się w nauce prawa posłużenie się przy wykładni przepisów prawa rozumowaniem per analogiam legis lub wnioskowaniem z normy o normie jest możliwe w przypadku braku regulacji dla danego stanu faktycznego (luka tetyczna). W doktrynie dopuszcza się dokonanie próby ustalenia przepisów nadających się do zastosowania albo poprzez "zapożyczenie" regulacji, albo poprzez wywnioskowanie ("do-tworzenie") wzoru zachowania ze wzoru znajdującego bezpośrednie oparcie w innym fragmencie regulacji normatywnej. Zakłada się bowiem, że ustawodawca jest konsekwentny i gdyby przewidział dany przypadek, to unormowałby go w taki właśnie sposób, a zatem zastosowałby tę samą zasadę rozstrzygającą (por. L. Leszczyński, B. Wojciechowski, [w:] System Prawa Administracyjnego, Tom 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, (red.) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012, str. 102 - 103, 442). W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki do posługiwania się tego rodzaju rozumowaniami, jako że trudno mówić o luce prawnej w odniesieniu do okoliczności związanych z nieaktywnością zawodową osób ubiegających się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, skoro unormowanie zawarte w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób wyraźny wskazuje, że znaczenie relewantne dla przedmiotowego świadczenia ma nieaktywność zawodowa związana z rezygnacją z zatrudnienia. Nie sposób też zakładać, że konstruując podobne rodzajowo świadczenia opiekuńcze ustawodawca nie miał świadomości znaczenia takich a nie innych pojęć, których użył w art. 16a ust. 1 oraz w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny (uchwała 7 sędziów z dnia 22 czerwca 1998 r., sygn. FPS 9/97, publ. ONSA 1998, nr 4, poz. 110, uchwała 7 sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 5/13, publ. CBOSA) dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych wyrazów i nie można a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzebie. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Do takich skutków prowadzi zaś wykładnia przedstawiona w zaskarżonym wyroku.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie można uzasadniać dokonanej przez Sądu interpretacji art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych argumentacją, prowadzącą w konsekwencji do pominięcia legalnej definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, że fikcją jest wymaganie od osoby niepracującej aby podejmowała pracę, a następnie z niej rezygnowała, by sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Kolegium podkreśliło, że tego rodzaju wymagań pod adresem skarżącego nie formułował żaden z organów administracji orzekających w sprawie. Ponadto argument ten zdaje się opierać na założeniu, że skoro przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wiążą uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z rezygnacją z zatrudnienia, to osoby ubiegające się o to świadczenie będą podejmować zatrudnienie nie w celu zarobkowania, lecz dla pozoru, wyłącznie w celu uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych (zatem de facto z obejściem tych przepisów). Nie jest wiadome na jakiej podstawie Sąd założył, że posiadając ofertę konkretnej i stałej pracy osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej "wybierze" specjalny zasiłek opiekuńczy, a nie wynagrodzenie ze stosunku pracy - organizując jednocześnie inną niż sprawowana osobiście formę opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Formułując przesłanki specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca przyjął, że zasiłek ten będzie przysługiwał tylko tym osobom, które pracowały i zrezygnowały z zatrudnienia, po to by podjąć się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Powołując się na konstytucyjną zasadę równości Sąd nie wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 67 Konstytucji RP określenie zakresu i form zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Szczegółowa regulacja materii zabezpieczenia społecznego należy do ustawodawcy zwykłego, który ma prawo określić przesłanki przyznawania określonych przez siebie form zabezpieczenia. O tym, czy materia ta została ukształtowana w ustawie w zgodzie ze standardami konstytucyjnymi orzeka Trybunał Konstytucyjny a nie sądy administracyjne.

Jeżeli Sąd uważał, że normy wynikające z gramatycznej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób nieuzasadniony pozbawiają prawa do świadczeń określoną grupę osób (które nie mogą wykazać się faktem rezygnacji z zatrudnienia, a jedynie niepodejmowaniem zatrudnienia), to w celu jego wyeliminowania mógł przedsięwziąć przewidziane w art. 193 Konstytucji RP środki, czego jednak nie zrobił, a zamiast tego, wkraczając w kompetencje zastrzeżone dla Trybunału Konstytucyjnego, dokonał w istocie faktycznej kontroli konstytucyjności art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdzając, że interpretacja przedmiotowego przepisu jakiej dokonały organy (gramatyczna) jest nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości. Dokonana przez Sąd wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi przykład typowego wyroku zakresowego, w którym Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności przepisów prawa z Konstytucją RP "(...) jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie (...)".

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, jeżeli w sprawie indywidualnej nie ma możliwości zastosowania wprost norm konstytucyjnych, a oczywistym jest, że art. 32 Konstytucji RP nie nadaje się do zastosowania bezpośrednio w podstawie prawnej decyzji administracyjnej (gdyż nie przyznaje on konkretnych uprawnień), to stosowanie wykładni z odwołaniem się do norm konstytucyjnych może mieć wyłącznie charakter subsydiarny wobec wykładni językowej. Wykładnia taka nie może jednak w żadnym razie być contra legem (podobnie jak wykładnia celowościowa, czy systemowa), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, nie wynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu normy prawnej, gdyż wówczas podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar zarezerwowany do wyłącznej kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na ochronę wartości konstytucyjnych, sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 1998 r., sygn. II FPS 9/97, ONSA 1998, Nr 4, poz. 110; uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13). Należy też zwrócić uwagę, że w przeciwieństwie do wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zgodności z Konstytucją przepisu prawa ma walor powszechny.

Podsumowując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca nie spełnia przesłanek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wynikających z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem ostatnie zatrudnienie jakie wykonywał ustało z dniem [...] grudnia 1998 r. Matka skarżącego posiada znaczny stopień niepełnosprawności od 2011 r. Nie można zatem stwierdzić, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – brak jest związku przyczynowego pomiędzy ustaniem zatrudnienia a rozpoczęciem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, to skarga J. K. winna zostać oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 16a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1456) w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji, i opartego na jej podstawie wniosku, że użyte w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie "rezygnacja z zatrudnienia" nie oznacza rezygnacji z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, lecz ma miejsce również w przypadku niepodejmowania zatrudnienia.

Przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił, że "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Jednocześnie zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Z porównania powyższych przepisów na tle ich literalnej wykładni wynika, że o ile świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje w sytuacji, gdy osoba wskazana w art. 17 ust. 1 ustawy zarówno nie podejmuje, jak i rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, o tyle specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wtedy (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji), gdy osoby wskazane w ustawie rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki. Ustawodawca rozróżniał zatem przesłankę "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" od przesłanki "rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Poprzestanie na literalnym odczytaniu powyższych przepisów i prostym porównaniu ich ze sobą nie dawało jednak pełnej odpowiedzi na pytanie o treść normy prawnej zakodowanej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyróżnienie bowiem przez ustawodawcę przesłanki "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" i przesłanki "rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie mogło prowadzić do automatycznego wniosku o wzajemnym wykluczaniu się tych przesłanek. Konieczne było ustalenie relacji zakresów obydwu przesłanek przy wykorzystaniu metody wykładni celowościowej i systemowej odwołującej się do unormowań Konstytucji RP.

Jak podkreślano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Występuje zatem tożsamy hipotetyczny stan faktyczny w zakresie zabezpieczenia prawa człowieka do egzystencji w zachowaniu przyrodzonej godności człowieka. Tożsamość hipotetycznego stanu faktycznego stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki różnicującej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki zakresowo ograniczającej – rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy wykładni tego uregulowania należy odrzucić przyjętą wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, która nie podejmuje zatrudnienia. Zasadniczy element normy prawnej regulującej specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne wyłącza różnicowanie sytuacji osób, które nie podejmują zatrudnienia od osób, które rezygnują z zatrudnienia przy przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wykładnią zatem pojęcia "rezygnuje z zatrudnienia" należy objąć również stan faktyczny "nie podejmuje zatrudnienia". Taka wykładnia ma pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Takie wartości przyświecają wprowadzeniu zmiany art. 16a ust. 1 ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567), który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji" (wyrok NSA z dnia 30 października 2014 r., I OSK 1442/14).

Podkreślić też należy, że w znowelizowanej z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma przepisu wykluczającego osobę bezrobotną od możliwości uzyskania świadczenia o jakim mowa w art. 16a ust. 1. Przepis art. 16a ust. 8 omawianej ustawy zawiera przesłanki wyłączające prawo do omawianego świadczenia, wyliczając w sposób enumeratywny kategorie osób, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Katalog tych osób ma charakter zamknięty. Wśród osób pozbawionych z mocy ustawy świadczenia, o jakim mowa w art. 16a ust. 1, nie wymieniono bezrobotnego, zatem ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania omawianego świadczenia. Treść analogiczną do wyrażonej w art. 16a ust. 8 zawiera też art. 17 ust. 5 ustawy. Również w tej regulacji, dotyczącej zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, status bezrobotnego nie został powołany przez ustawodawcę jako okoliczność wyłączająca uregulowane tym przepisem świadczenie. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że osoby bezrobotne zarejestrowane w urzędach pracy i posiadające status osoby bezrobotnej pozbawione zostały możliwości ubiegania się zarówno o świadczenie pielęgnacyjne, jak i specjalny zasiłek opiekuńczy.

Dodatkowym potwierdzeniem tego stanowiska jest analiza przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. , nr 69, poz. 415 ze zm.), z którego wynika, że dopiero uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego pozbawia osobę zarejestrowaną jako bezrobotna tego statusu, a w konsekwencji pozbawia taką osobę uzyskania za pośrednictwem urzędu pracy zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Sytuację taką, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy utożsamić z pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", użytym w art. 16a ust. 1 ustawy. Należy mieć bowiem na uwadze to, że skutki wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia, z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, są w istocie takie same – oznacza to bowiem, że dana osoba nie wykonuje pracy zawodowej, gdyż czas ten poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., I OSK 56/14).

Należy także zwrócić uwagę, że w zakresie konstytucyjności art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny. Wprawdzie w postanowieniu z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt: P 1/14 Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie wywołane pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "czy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji" – to w uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2012 r., poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU-A 2013, nr 9, poz. 134). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi.

Wykonując wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego Sejm – co już wyżej sygnalizowano – uchwalił w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567), która w art. 17 zmieniła treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu, w nowym brzmieniu, ustawodawca już wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten - zgodnie z art. 26 tej ustawy - wszedł w życie 1 stycznia 2015 r.

Wszystkie wskazane wyżej okoliczności wskazują, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych również przy uwzględnieniu treści art. 3 pkt 22 tej ustawy. Zawarta w tym przepisie definicja legalna nie mogła mieć wpływu na wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Wątpliwości nie budziło bowiem rozumienie pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" lecz rozumienia użytego w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcia "rezygnacji" z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sąd pierwszej instancji – wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie – nie wyraził poglądu, że użyte w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie "rezygnacja z zatrudnienia" nie oznacza rezygnacji z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Sąd pierwszej instancji przyjął, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w rozumieniu art. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych obejmuje również "niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", a wykładnia ta – jak wyżej wykazano – była prawidłowa. Należy zaznaczyć, że w aktach administracyjnych, w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego znajduje się informacja, że C. Ł. pobierała świadczenie pielęgnacyjne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 193 oraz art. 8 ust. 2 w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.

Przesłanką do wystąpienia z pytaniem opartym na art. 193 Konstytucji RP jest powzięcie przez Sąd uzasadnionych wątpliwości co do zgodności danego przepisu z Konstytucją RP bądź ratyfikowaną przez Polskę umową międzynarodową, w sytuacji, w której odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie taka potrzeba nie zaistniała, skoro w drodze dopuszczalnych metod wykładni możliwe było odczytanie treści normy zakodowanej w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwłaszcza po zajęciu stanowiska w kwestii konstytucyjności tego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13. Podmioty stosujące prawo, w tym sądy, mając na uwadze treść art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, winny w razie wątpliwości przyjmować takie znaczenie przepisów prawnych, które nie będzie kolidowało z normami konstytucyjnymi (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r., II OSK 3006/13) i tak w niniejszej sprawie uczynił Sąd pierwszej instancji. Wykorzystanie metody wykładni prokonstytucyjnej (systemowej i celowościowej) nie może być zatem traktowane jako naruszenie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Wprawdzie z treści art. 178 ust. 1 i art. 188 Konstytucji RP wynika, że sądy administracyjne nie są upoważnione do oceny konstytucyjności przepisów ustawowych, nie zwalnia to ich jednak z wynikającego z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP obowiązku uwzględnienia norm konstytucyjnych w procesie wykładni przepisów rangi ustawowej (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., I FSK 88/10), które tym samym nie może być utożsamiane z ingerowaniem w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto to wątpliwości Sądu (których nie da się wyeliminować w drodze wykładni), a nie strony postępowania, mogą uzasadniać przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi, a w konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej naruszenia naruszenie prawa materialnego poprzez niedoprowadzenie do zbadania konstytucyjności określonych przepisów nie może być uznany za jej usprawiedliwioną podstawę (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, Lex nr 236849; por. też wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., I GSK 944/09, LEX nr 594760; wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., II GSK 930/10; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2014 r., I GSK 768/13). Jak podkreślano już w orzecznictwie "Sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. W przeciwnym razie należałoby stanąć na stanowisku, że w danej sprawie sąd de facto uchyla się od dokonania autonomicznej (samodzielnej) wykładni i zastosowania prawa ad casum. Oznaczałoby to równocześnie także i to, że sąd zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie po to, aby przedstawić umotywowany zarzut niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ale po to, aby uzyskać od Trybunału Konstytucyjnego stanowisko w kwestii prawidłowej wykładni wskazanych norm prawnych, które mają stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia sądowego, co oczywiście nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego" (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., I OSK 78/14; wyrok WSA w Warszawie z 9.11.2005 r., III SA/Wa 2426/05, Lex nr 198985).

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazując na błędną wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W istocie uchybienie organu miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.