Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 188/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 3 i art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 42
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 2 i art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant Referent – stażysta Aleksandra Żurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]lipca 2019 r. nr uchwała nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty 1) stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Rada Gminy K. (dalej: "Rada Gminy"), działając na podstawie art. 6j ust. 1 pkt 1 i art. 6k ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2018r., poz.1454 ze zm.; dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości" lub "u.c.p.g") oraz art. 18 ust. 1 pkt 8 i 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej: "u.s.g."), podjęła [...] lipca 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wysokości stawki opłaty. Prokurator Rejonowy w P. (dalej: "Prokurator") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (dalej jako "Sąd") skargę o stwierdzenie jej nieważności w całości tej uchwały. Postawił zarzuty istotnego naruszenia przepisów prawa, a mianowicie art. 4 ust. 3 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461; dalej jako "u.o.a.n."), art. 2 i 94 Konstytucji, art. 42 u.s.g. poprzez wadliwe określenie w § 4 uchwały dwóch terminów określających jej wejście w życie.

Prokurator wskazał w uzasadnieniu, że zgodnie z § 4 przedmiotowej uchwały uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z mocą obowiązującą nie wcześniej niż od 1 sierpnia 2019r. Tym samym w jego ocenie § 4 zawiera dwie normy prawne, które są ze sobą sprzeczne. Pierwsza z nich określa wejście w życie uchwały po upływie 14 dni od ogłoszenia, co nastąpiło 11 lipca 2019 roku, a zatem data wejścia w życie uchwały określona została na dzień 25 lipca 2019 roku. Druga norma wskazuje na uzyskanie mocy przez uchwałę od dnia 1 sierpnia 2019 roku. Wobec powyższego – zdaniem Prokuratora - § 4 uchwały zawiera wewnętrzną sprzeczność, która nie została przez Radę wyjaśniona. Zaznaczył, że w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się. Że wejście w życie i uzyskanie mocy przez uchwałę są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Uchwała nie może wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustaw w życie (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 883/18 oraz uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., sygn. akt I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995r. K 14/95 (Orzecznictwo TK 1995 nr 2, poz. 12), które to rozważania zdaniem Prokuratora należy uznać za zasadne także w odniesieniu do uchwały.

Reasumując Prokurator uznał, że z powyższych względów zaskarżona uchwała, z uwagi na wady w zakresie promulgacji tego aktu prawnego, została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego i konieczne jest stwierdzenie jej nieważności w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała zarzuty skargi za zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "ppsa"), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana

z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g.,

w świetle którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie wskazał rodzaju naruszenia prawa, które skutkowałoby zastosowaniem tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Olsztynie

z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17 i przywołane tam wyroki i pozycje

z doktryny: wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS z 1996 r., nr 3, poz. 90; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA

w Warszawie z 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, CBOSA; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kpa. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1

i art. 53 § 3 ppsa, prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z art. 52 § 1 ppsa, obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia służących w postępowaniu przed organem jest wyłączony, jeśli skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że trafnie w skardze wywiedziono, że regulacja zawarta w § 4 zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa. Zgodnie z tą regulacją uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M. nie wcześniej jednak niż od 1 sierpnia 2019r. Rację ma zatem Prokurator eksponując w skardze, że regulacja ta zawiera w istocie dwie sprzeczne z sobą normy prawne. Pierwsza z nich stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w dzienniku urzędowym, co nastąpiło w dniu 11 lipca 2019 r., a co oznacza wejście w życie z dniem 25 lipca 2019 r. Z kolei według drugiej ma ona zastosowanie od pierwszego sierpnia 2019 r. Wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zgodnie natomiast z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Skoro zatem w § 4 uchwały zawarto dwie różne daty, to przepis ten jest niewątpliwie wewnętrznie sprzeczny, co jest istotnym naruszeniem prawa w przedstawionym wyżej ujęciu i skutkuje konicznością stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie na podstawie art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Jak Sąd podkreślił powyżej wejście w życie i uzyskanie mocy przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis ) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 1996r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/08 oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 1995, sygn. K 14/95, OTK 1995/2/12), jak również wyrok NSA z 27 listopada 2019r., sygn. akt II FSK 1271/19.

Jednak w ocenie Sądu naruszenie prawa przez wadliwe sformułowanie promulgującego przepisu § 4 uchwały nie stanowi w okolicznościach sprawy naruszenia prawa wskazującego na uchylenie całego aktu prawnego. Należy tu mieć na uwadze skutki uchylenia uchwały, która spowodowała już jej powszechne zastosowanie w sprawie tak istotnej, jak określenie i pobór opłat według tej uchwały. Stwierdzenie nieważności całej uchwały ze względu na błędy zapis jej § 4 mogłoby prowadzić do trudnych do przewidzenia konsekwencji związanych z tym, że uiszczone na podstawie tej uchwały opłaty mogłyby być uznana za nienależne. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z 11 lipca 2011 r.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Choć zatem w § 4 uchwały zawarto dwie różne daty, co jest istotnym naruszeniem prawa w przedstawionym wyżej ujęciu i skutkuje konicznością stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie na podstawie art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., to data wejścia w życie uchwały wynika z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Był to 26 lipca 2019 r. Zatem wątpliwość co do tego, jakie stawki opłat (czy z uchwały nr [...] poprzednio obowiązującej, która straciła moc na podstawie § 3 uchwały nr [...] stosować za okres od 26 do 31 lipca powoduje na tyle nieistotną dolegliwość, która Gmina może bez trudu zniwelować sprawia, że ocenie Sądu nie może być mowy o istotnym naruszeniu prawa przez pozostałe postanowienia uchwały

Mając na uwadze powyższe rozważania, działając na podstawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4, oddalając skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 ppsa.