Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 552/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1  art. 4 ust. 1 i 3 art. 13 ust. 1 art. 15 ust. 2 art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej (sprawozdawca) Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. A. Z. zwrócił się na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP do Burmistrza Dzielnicy [...] W., o udostępnienie informacji publicznej o lokalach mieszkalnych będących własnością [...] W. w Dzielnicy [...], które zostały zbyte na rzecz ich najemców w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. wraz z informacją o:

- adresie budynku,

- numerze księgi wieczystej budynku,

- numerze lokalu,

- wielkości lokalu w m2,

- roku budowy budynku,

- cenie uzyskanej za sprzedany lokal.

Wniósł o udzielenie informacji w formie pisemnej, (ewentualnie kserokopii dokumentów), poprzez przesłanie jej na adres wnioskodawcy.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] w piśmie z [...] maja 2014 r. poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) oraz przepisami prawa miejscowego regulującymi sprawy zbywania lokali, przeznaczone do sprzedaży lokale umieszcza się w wykazach stanowiących załącznik do uchwał Zarządu Dzielnicy [...] podejmowanych w sprawach przeznaczenia lokali do sprzedaży, które podawane są do publicznej wiadomości m. in. poprzez opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej. Jednocześnie podał, że nie dysponuje gotową informacją o lokalach sprzedanych na rzecz najemców w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. w zakresie określonym we wniosku. Udostępnienie żądanej informacji, uwzględniającej kryteria wskazane przez wnioskodawcę, wymaga przetworzenia posiadanych danych dotyczących sprzedanych lokali.

W związku z tym organ wezwał A. Z. do wykazania w terminie 14 dni od otrzymania tego pisma, iż rozpatrzenie wniosku będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca w piśmie z [...] czerwca 2014 r. nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną. Niezależnie od powyższego podał, iż zamierza przygotować publikację prasową dotyczącą gospodarowania nieruchomościami mieszkalnymi i użytkowymi wraz ze wskazaniem praktyki organów gospodarowania takim zasobem oraz problemów z tym związanych. Jego intencją jest usprawnienie procesów związanych z gospodarowaniem nieruchomościami i zarządzaniem nimi. Natomiast przedmiotowa publikacja zostanie przesłana podmiotom i osobom mającym realny wpływ na zmiany gospodarowania nieruchomościami publicznymi.

W skardze na bezczynność Prezydenta Miasta [...] wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. Z. zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie żądanej informacji zgodnie z wnioskiem w ustawowym terminie.

W związku z tym wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z [...] maja 2014 r. i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu podał, że żądana informacja jest informacją publiczną i znajduje się w posiadaniu organu, zaś organ do chwili obecnej jej nie udostępnił, a zatem pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej, następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 udip).

Zgodnie z art. 13 udip udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12, publ.: LEX nr 1260046).

W niniejszej sprawie organ [...] maja 2014 r. (a więc po upływie 10 dni od wpływu wniosku) poinformował skarżącego, że nie dysponuje gotową informacją o lokalach i udostępnienie danych wymaga przetworzenia, wzywając jednocześnie do wykazania interesu publicznego. Po wpływie od skarżącego pisma zawierającego stanowisko co do interesu publicznego (tj. 27 czerwca 2014 r.), w ciągu niespełna miesiąca została wydana decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej. Z tych względów organ uznał, że nie pozostawał w bezczynności.

W piśmie procesowym z 28 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając wniosek podał, że organ wydał w dniu [...] lipca 2014 r. decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, która została doręczona skarżącemu 11 sierpnia 2014 r. Zatem w chwili obecnej organ nie pozostaje w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej "udip", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Powyższa definicja informacja publicznej została uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 udip poprzez przykładowe wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Określa się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast stosownie do treści art. 4 ust. 1 i 3 udip, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4 ) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawe albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, będące w posiadaniu takich informacji.

W świetle powyższego żądana informacja o lokalach mieszkalnych będących własnością [...] W. – Dzielnicy [...], które zostały zbyte na rzecz ich najemców w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r., jest informacją publiczną, dotyczy bowiem gospodarowania mieniem komunalnym.

Natomiast Prezydent W. jako organ wykonawczy samorządu terytorialnego, jest organem szeroko rozumianej władzy publicznej, co wynika m.in. z przepisu art. 163 Konstytucji RP, zgodnie z którym samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, a nadto dysponuje żądaną informacją publiczną.

W myśl art. 13 ust. 1 udip, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, a jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej, ustawodawca zastrzegł formę decyzji administracyjnej.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zaś do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a Ppsa (zob. T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że organ na dzień wniesienia skargi, tj. 22 lipca 2014 r., pozostawał w bezczynności, gdyż w terminie 14 dni od daty wpływu do organu odpowiedzi skarżącego na wezwanie o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji, ani jej nie udostępnił, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Należy podkreślić, że przepisy udip ustanawiające terminy załatwienia sprawy są przepisami lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "Kpa". Ponadto stosowanie przepisów Kpa na gruncie udip ma bardzo ograniczony zakres, sprowadzający się jedynie do decyzji odmownych lub umarzających postępowanie (art. 16 ust. 2 udip).

Bezczynność organu nie istniała jednak w dniu orzekania przez Sąd, gdyż organ wydał w dniu [...] lipca 2014 r. (doręczoną 11 sierpnia 2014 r.) decyzję o odmowie udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji. Postępowanie w niniejszej sprawie stało się zatem bezprzedmiotowe w części dotyczącej określonego w art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", zobowiązania organu do dokonania czynności polegającej na rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Należało je więc umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa.

Sąd zobowiązany był natomiast do oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikającej z treści art. 149 § 1 zd. 2 Ppsa. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że: "Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 Ppsa, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 pkt 3 Ppsa." (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 7). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z analizy art. 149 § 1 Ppsa w kontekście art. 417¹ kc wynika, że uwzględnienie skargi na podstawie powyższego przepisu może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na to, iż akt został wydany po wniesieniu skargi do sądu.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, z jej okoliczności nie wynika kwalifikowana forma bezczynności. Organ nie milczał bowiem w odniesieniu do wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, dokonał jej klasyfikacji jako informacji przetworzonej oraz zwrócił się do skarżącego o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego. Bezczynność organu była wynikiem błędnego poglądu, iż decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna być wydana w terminie jednego miesiąca od wpływu do organu odpowiedzi skarżącego na wezwanie o wykazanie przedmiotowego interesu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 Ppsa, orzekł jak w pkt 1 wyroku. O umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa, a o kosztach w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 Ppsa.