Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 809/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29a ust 1 pkt 1, art. 40 ust 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77  §
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1386/09 w sprawie ze skargi U. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonanie zjazdu z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2010 r. ( sygn. akt VII SA/Wa 1386/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. Spółka z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] orzekającą o nałożeniu kary pieniężnej za wykonanie zjazdu z drogi krajowej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Oddział w K. Rejon w G.) – działając na podstawie art. 29a ust.1 pkt. 1 oraz art. 40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 19 r. poz. 115 ze zm.) oraz § 1 pkt. 3, § 4.1. pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129 poz. 1339) - orzekł o obciążeniu "U." Spółka z o.o. z siedzibą w R. karą pieniężną za samowolne wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości T. w km [...] po stronie prawej, w oparciu o dokonany obmiar zajętego pasa drogowego w dniach [...] sierpnia - [...] października 2008 r., w wysokości [...] zł.

Rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchylił w/w decyzję własną - w części dotyczącej wyliczenia kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi i ustalił wysokość kary na kwotę [...] zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu [...] sierpnia 2008 r. w czasie kontrolnego objazdu dróg Kierownik Służby Liniowej GDDKiA O/K. Rejon G. stwierdził samowolne wykonanie zjazdu z drogi krajowej w miejscowości T. na działkę nr [...], przyległą do drogi. W związku z powyższym, właściciel nieruchomości – U. Spółka z o. o. z siedzibą w R. została wezwana do wstrzymania prac oraz do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, z pouczeniem o karze pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego (pismo z dnia [...] września 2008 r.).

W dniu [...] października 2008 r. w wyniku ponownej kontroli przeprowadzonej przez Kierownika Służby Liniowej GDDKiA O/K. Rejon G. stwierdzono, iż samowolnie wykonany zjazd nadal istnieje i nosi znamiona użytkowania, a jedynie przy zjeździe ustawiono znak B-1 z tabliczką "teren prywatny".

Z uwagi na powyższe, pismem z dnia [...] października 2008 r. – na zasadzie art. 61§ 1 i 4 k.p.a. – zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] oraz zawiadomiono stronę o przeprowadzeniu dowodu z oględzin, który to dowód przeprowadzono w dacie [...] października 2008 r. i w obecności strony.

W trakcie wspomnianych wyżej czynności stwierdzono, że pas drogowy został przywrócony do stanu poprzedniego, a ponadto U. Spółka z o.o. w R. złożyła wyjaśnienie ( pismo z dnia [...] października 2008 r. nr [...]), z którego wynikało, iż strona jedynie dokonywała utwardzenia własnego gruntu, a prace te nie były prowadzone w pasie drogowym. Utwardzony zaś teren nie służył przy tym jako wyjazd na drogę, o czym informować miało jego oznakowanie.

W kolejnym piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. (nr [...]), złożonym w dniu [...] listopada 2008 r. Spółka oświadczyła, iż dokonała przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego niezwłocznie po przekonaniu się, że czynności związane z utwardzeniem terenu prywatnego umożliwiły wyjazd samochodom, ale nie potrafiła wskazać daty wykonania powyższej czynności.

W tych warunkach Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, iż notatka służbowa z kontroli pasa drogowego DK-[...] przeprowadzonej w dniu [...] października 2008 r. stanowiła dowód potwierdzający istnienie zjazdu w km [...].

Określając wysokość kary, organ centralny uznał przy tym za zasadny zarzut odwołującej się i z uwagi na omyłkę uniemożliwiającą prawidłowe odczytanie wartości kwoty, dokonał jej stosownej korekty. Jednocześnie wskazano, że wysokość kary naliczona została – na zasadzie art. 29a ust. 1 ustawy o drogach publicznych – tj. w wysokości 10 - krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 w/w ustawy tj. jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1m kw. pasa drogowego i liczby dni jego zajmowania.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, organ ustalił, że w przedmiotowym stanie faktycznym zajęta powierzchnia wynosiła [...] m x [...] m - pobocze drogi oraz [...] m k [...] m – skarpa. Stawka zaś opłaty za zajęcie 1m kw. pasa drogowego - zgodnie z § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg dla których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wynosi: pobocze drogi - 1,00 zł. ( pkt 1. 1) oraz rów i skarpy - 0,50 zł. (pkt 1.5.). Natomiast za okres samowolnego zajęcia pasa drogowego przyjęto [...] dni, co w konsekwencji dało kwotę [...] zł. ([...] m2 x 1,00 zł + [...] m2 x 0,50 zł/ x [...] dni x 10 = [...] zł.).

Na wyżej przedstawioną decyzję U. sp. z o.o. z siedzibą w R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej błędne zastosowanie przepisów art. 29a ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 ust 4 ustawy o drogach publicznych i § 1 pkt 3, § 4.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego w związku z art. 7 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, co przejawiało się w wadliwym ustaleniu ilości dni, podczas których strona miała dokonać samoistnego wykonania wjazdu na drogę krajową, w następstwie czego doszło do zastosowania przywołanych przepisów.

Odpowiadając na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona.

Sąd wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie było kwestią sporną, że doszło do samowolnego wykonania zjazdu na drodze krajowej Nr [...] w m. T. w km [...] po stronie prawej natomiast problematyczna była ilość dni, przez które przedmiotowy pas drogowy był zajmowany. Zdaniem skarżącej był to okres [...] dni, zaś – w ocenie organu – okres ten wynosił dni [...].

Sąd Wojewódzki, podzielając w tej materii pogląd Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że datą początkową w/w terminu był dzień [...] sierpnia 2008 r., kiedy to w czasie kontrolnego objazdu dróg Kierownik Służby Liniowej GDDKiA O/K. Rejon G. (działającego jako zarządca drogi) spostrzegł samowolne wykonanie przedmiotowego zjazdu. Data ta nie była w sprawie kwestionowana.

Za datę końcową natomiast zajęcia pasa drogowego Sąd przyjął dzień [...] października 2008 r. kiedy to dokonano ponownej kontroli pasa drogowego i stwierdzono, iż zjazd nadal istnieje. W dniu [...] października 2008 r., podczas przeprowadzania oględzin przedmiotowego zjazdu przy udziale strony, stwierdzono bowiem, że został on zlikwidowany.

Sąd podkreślił w tym miejscu, że organ pismem z dnia [...] października 2008 r. zwrócił się do skarżącej Spółki o podanie daty faktycznego zlikwidowania przedmiotowego zjazdu, ale skarżąca nie była w stanie podać daty wykonania powyższej czynności.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił również, że nie można było zgodzić się z argumentacją U. Spółki z o.o. skarżącej, iż datą kiedy organ powinien był zakończyć naliczanie kary był dzień [...] sierpnia 2008 r., kiedy to skarżąca dokonała zagrodzenia zjazdu i ustawiła znak B-1 (zakaz ruchu), gdyż - zgodnie z art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych - za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca ten wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 , co oznacza, iż liczba dni zajęcia pasa rozumiana jest jako ilość dni w czasie których przebudowany zjazd istniał faktycznie bez zezwolenia w pasie drogowym, nie zaś liczba dni użytkowania zjazdu.

W skardze kasacyjnej U. Spółka z o.o. z siedzibą w R., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) w postaci: art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z treścią art. 29a ust. 1 pkt 1 oraz art. 30 ust. 4 ustawy o drogach publicznych polegające na błędnym przyjęciu stanu faktycznego, co przejawia się w ustaleniu, iż notatka sporządzona przez Kierownika Służby Liniowej GDDKiA z dnia [...] października 2008 r." ma walor dokumentu urzędowego, nieweryfikowalnego na podstawie pozostałych środków dowodowych.

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, U. Spółka z o.o. z siedzibą w R. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że istotą sporu w analizowanej sprawie było udokumentowanie i właściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego. Postępowanie to było prowadzone przez organ z naruszeniem zasady szybkości a przede wszystkim za niczym nieudokumentowane należało uznać ustalenia poczynione przez GDDKiA, polegające na przyjęciu, iż notatka służbowa z dnia [...] października 2008 r.", której treść nie była ujawniona na etapie postępowania przed organem I instancji, stanowiła niepodważalne i pewne źródło ustaleń faktycznych.

Zarzucono, że w postępowaniu administracyjnym ustalenie, iż zjazd istniał do momentu dokonywania kolejnego, kontrolnego objazdu przez Kierownika GDDKiA w dniu [...] października 2008 r., przyjęto z pominięciem wykorzystania dalszego postępowania dowodowego. Akcentowano w tym miejscu, że GDDKiA, dokonując w dniu [...] października 2008 r. oględzin miejsca dokonania zjazdu ustalił, iż pas ten został zlikwidowany, a nie wskazał jednak przy tym daty faktycznej likwidacji.

Takie postępowanie dowodowe organu administracyjnego, zostało zaś zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, choć było ono niepełne i nieobiektywne, zwłaszcza, iż postępowanie administracyjne przed organem I instancji nie wskazywało, aby w aktach sprawy istniała notatka urzędowa z dnia [...] sierpnia 2008 r.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania, które – zdaniem skarżącej kasacyjnie – miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty te jednak należało ocenić jako niezasadne a samo sporządzenie skargi kasacyjnej też nie było staranne.

Skarżąca, wskazując na przepisy kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 29a ust. 1 pkt 1 oraz art. 30 ust. 4 ustawy o drogach publicznych stała na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie błędnie ustalono stan faktyczny co do ilości dni, w których istniał samowolnie wykonany zjazd z drogi krajowej i kwestionowała moc dowodową notatki sporządzonej przez Kierownika Służby Liniowej GDDKiA, przy czym niejednoznacznie określała datę tej notatki (raz wskazywano na datę [...] października 2008 r., a innym razem na datę [...] sierpnia 2008 r.) Zdaniem U. Spółki z o.o., notatka sporządzona przez Kierownika Służby Liniowej GDDKiA nie miała również waloru dokumentu urzędowego i winna podlegać weryfikacji w trybie przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego przy użyciu innych środków dowodowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie naruszał przepisów postępowania, gdyż Sąd Wojewódzki dokonał właściwej oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Nakładając karę pieniężną na skarżącą kasacyjnie za wykonanie samowolne zjazdu z drogi krajowej, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił czasokres istnienia w/w zjazdu w oparciu o dwie daty pewne tj. dzień, w którym stwierdzono po raz pierwszy istnienie zjazdu ([...] sierpnia 2008 r.) i dzień w którym po raz ostatni stwierdzono istnienie zjazdu ([...] października 2008 r.). Podkreślenia wymaga, że organ umożliwił w toku postępowania wskazanie przez skarżącą kasacyjnie innej daty końcowej istnienia zjazdu, ale U. Spółka z o.o. w piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. (data wpływu [...] listopada 2008 r.) oświadczyła, że nie potrafi wskazać daty przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tych warunkach nie może budzić wątpliwości, że organ ustalenia faktyczne poczynił w oparciu o posiadane dowody, wg których w konkretnych datach dniowych z całą pewnością istniał wspomniany zjazd. Dokonanie w ten sposób ustaleń faktycznych nie świadczy zatem w żaden sposób o naruszeniu w toku postępowania administracyjnego w/w przepisów proceduralnych, a tym samym nie dowodzi wadliwości postępowania sądowego.

Wprawdzie zgodzić się trzeba ze skarżącą kasacyjnie, że notatki służbowe sporządzane przez Kierownika Służby Liniowej GDDKiA podczas kontrolnego objazdu dróg, nie są dowodem niepodważalnym, ale w analizowanej sprawie strona nie wskazywała w toku postępowania administracyjnego żadnej daty, w której nastąpiła likwidacja zjazdu z drogi krajowej, ani też nie wnosiła o przeprowadzenie na tę okoliczność innego, konkretnego dowodu.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie istniała notatka z dnia [...] sierpnia 2008 r. (były jedynie notatki z dnia: [...] sierpnia 2008 r. i [...] października 2008 r.) przyjmując, że autor skargi kasacyjnej miał w tym przypadku na uwadze notatkę z dnia [...] października 2008 r. trzeba stwierdzić, że nie wynika z akt administracyjnych by organ celowo zatajał przed stroną w jakimkolwiek momencie prowadzenia postępowania, że została w sprawie sporządzona w/w notatka. Nikt również nie odmówił skarżącej prawa do zapoznania się z aktami sprawy, czy też pominął zgłoszony przez nią wniosek dowodowy. Z tego powodu, tak sformułowany zarzut nie mógł okazać się skutecznym.

Biorąc zatem pod uwagę, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na zasadzie art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.