Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1275/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. S., J. S. i P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za część nieruchomości gruntowej zajętej pod część drogi gminnej, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...], gmina [...], dla której była prowadzona KW nr [...], wydzielony na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 1996 r. nr [...] pod publiczną drogę gminną i przejęty na własność przez Gminę [...], z mocy prawa, w dniu kiedy ww. decyzja stała się ostateczna, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy [...] ostateczną decyzją z [...] listopada 1996 r. zatwierdził projekt podziału części nieruchomości opisanej w KW [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], położoną we wsi [...], Gmina [...]. W wyniku niniejszego podziału została wydzielona m.in. działka nr [...] o pow. [...] m² przeznaczona pod drogę gminną. W uzasadnieniu organ wskazał, że przejmuje na własność Gminy [...], bez odszkodowania, zgodnie z protokołem negocjacyjnym załączonym do akt postępowania administracyjnego, ww. działkę oraz że, niniejsza decyzja po uprawomocnieniu stanowi podstawę do wpisu prawa własności Gminy [...] w księdze wieczystej w stosunku do przedmiotowej działki. Powyższa decyzja stała się ostateczna [...] listopada 1996 r.

W. S., J. S. oraz P. S. [...] marca 2019 r. wystąpili do Starosty [...] o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości położonej w [...] gm. [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], przejętą na własność Gminy [...] na mocy ww. decyzji z [...] listopada 1996 r.

Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. ustalił na rzecz W. S., J. S. oraz P. S. odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość oznaczoną nr ewid. jako działka [...], która zgodnie z ostateczną decyzją z [...] listopada 1996 r. przeszła na własność Gminy [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina [...] oraz W. S., J. S. i P. S..

Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) – dalej u.g.n., za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (...) Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z powyższej regulacji wynika, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną, a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna.

Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.

Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości w wyniku, którego powstała działka nr [...] przeznaczona pod drogę gminną stała się ostateczna. Załącznikiem do niniejszej decyzji był protokół negocjacji przeprowadzony [...] listopada 1996r. w Urzędzie Gminy [...] z udziałem Wójta Gminy [...] oraz W. i Z. S., z którego wynika, że stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 25 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) na własność Gminy [...] przechodzi nieodpłatnie, jako część drogi gminnej, działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m² powstała z wydzielenia nieruchomości ozn. jako działka nr [...] przeznaczona pod ul. [...] w [...].

Porozumienie z [...] listopada 1996 r. było cywilnoprawnym oświadczeniem woli, wiąże ono strony w sprawie do czasu uchylenia się od jego skutków. Wobec czego organy orzekające w przedmiotowej sprawie są związane tym porozumieniem.

Wojewoda [...] przytaczając stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne zaznaczył, że zgodnie z najnowszym orzecznictwem do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedna z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 k.p.c.). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy.

Organ odwoławczy wskazał, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 10 ust. 5 tej ustawy, obowiązującym na dzień wydania decyzji z [...] listopada 1996 r., grunty wydzielone pod drogę z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie do dnia 1 stycznia 1998 r., kiedy weszła w życie u.g.n. nie wydano decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Przepis art. 241 tej ustawy uchylił obowiązującą dotychczas ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz ustawy kolejno ją zmieniające, natomiast uregulowaniem zawartym w treści art. 233 wprowadzono zasadę działania nowej ustawy do spraw będących w toku, a wszczętych pod rządami starej ustawy. Sprawy zatem, które nie zostały zakończone decyzjami ostatecznymi do dnia 31 grudnia 1998 r. muszą być rozpoznane w oparciu o przepisy nowej ustawy, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami i prowadzi je organ właściwy do rozpoznania sprawy w myśl nowej ustawy.

Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów podstawą dochodzenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne jest art. 98 ust. 3 u.g.n.

Wojewoda [...] zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie współwłaściciele nieruchomości podpisali 7 listopada 1996 r. protokół z negocjacji, w którym zrzekli się odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...], przeznaczoną pod drogę gminną. Kwestia odszkodowania została rozstrzygnięta zatem na drodze cywilnoprawnej. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę stało się więc bezprzedmiotowe, co oznacza, że nie było podstaw do orzekania przez organ pierwszej instancji o odszkodowaniu w drodze postępowania administracyjnego. Wobec powyższego należało uchylić decyzję Starosty [...] i orzec o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji.

W. S., J. S. i P. S. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 233 u.g.n. poprzez jego niewłaściwego zastosowanie, które polegało na zastosowaniu tego przepisu w stanie faktycznym sprawy, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie art. 233 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ ma on zastosowanie do spraw wszczętych przed wejściem w życie u.g.n., a nie zakończonych ostateczną decyzją, a przedmiotowa sprawa została wszczęta 11 marca 2019 r., czyli już po wejściu w życie u.g.n., co oznacza, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jako przepis pozwalający na regulowanie spraw dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania, zaistniałych przed wejściem w życie u.g.n. i w stosunku do których nie wszczęto postępowania administracyjnego o ustalenie i wypłatę odszkodowania do dnia jej wejścia w życie;

2) art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest zrzeczenie się przyszłego, niepewnego roszczenia o odszkodowanie zarówno przed ostatecznością decyzji podziałowej jak również przed samym wydaniem decyzji podziałowej, gdy tymczasem prowadzenie uzgodnień w ramach art. 98 ust. 3 u.g.n. i ewentualne zrzeczenie się w ramach tych uzgodnień roszczenia o odszkodowanie jest możliwe dopiero z chwilą ostateczności decyzji, gdyż dopiero wówczas właścicielowi pozbawionemu prawa własności do działek drogowych przysługuje roszczenie o odszkodowanie;

3) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego nie zastosowanie, podczas gdy przepis ten w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy na gruncie ugn stanowi jedyną procesową podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy oraz naruszenie przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten umożliwiał skarżącej W. S. skuteczne złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się roszczenia, podczas gdy przepis ten nie obowiązywał w dacie złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania a w dniu tym obowiązywał przepis art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który w przeciwieństwie do art. 98 ust. 3 u.g.n. nie przewidywał możliwości prowadzenia uzgodnień dotyczących odszkodowania (a tym samym ewentualnego zrzeczenia się odszkodowania), gdy tymczasem prawidłowe zastosowanie art. 98 ust. 3 u.g.n. sprowadza się jedynie do wypełnienia dyspozycji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zakresie, że "obecnie obowiązujące przepisy przewidują ustalenie odszkodowania", co oznacza, że w przedmiotowej sprawie art. 98 ust 3 u.g.n. jest przepisem materialnoprawnym potwierdzającym przysługiwanie odszkodowania za rodzaj pozbawienia prawa własności nieruchomości, identyczny jak dokonany w przeszłości, czyli potwierdzającym, że gdyby pozbawienie prawa do nieruchomości w taki sposób lub w takiej formie jak w przeszłości odbyło się w czasie obowiązywania u.g.n. to należałoby się odszkodowanie.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżeniu decyzji.

Gmina [...] w piśmie procesowym z [...] marca 2021 r. przedstawiła stanowisko w sprawie i wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w szczególności w treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Zdaniem Sadu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. uchylająca decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. ustalającą odszkodowanie za część opisanej w tej decyzji nieruchomości przeznaczonej pod część dróg gminnych i umarzająca postępowanie w sprawie.

Poza sporem jest, że opisane w decyzji organu I instancji działki wydzielone w następstwie ostatecznego zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości przeszły z mocy prawa na własność Gminy a dotychczasowi właściciele nie otrzymali z tego tytułu odszkodowania, którego domagają się obecnie w oparciu o treść art.129 ust.5 pkt.3 u.g.n..

Istota sporu sprowadza się do oceny, czy prawnie skuteczne było zrzeczenie się odszkodowania za wywłaszczone działki dokonane przez właścicieli nieruchomości wobec organu administracji publicznej, które zawarte zostało w protokole negocjacji podpisanym w Gminie [...] [...] czerwca 1994r., czy też odszkodowanie to dopiero należy ustalić i wypłacić w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podstawę rozstrzygnięcia organu II instancji stanowił 105 § 1 k.p.a, zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu 105 § 1k.p.a, wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, gdyż brak jest materialnego elementu stosunku administracyjnoprawnego.

Zgodnie z art.129 ust.5 pkt.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych.

Natomiast zgodnie z art. 98 ust.1 zd. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).

Podkreślenia wymaga, że tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym - konsensualnym, a obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie.

Tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, gdyż w takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I 596/13).

Powyższe oznacza, że żądanie odszkodowania może być przedmiotem postępowania administracyjnego, tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej. O ile jednak ustalenie między stronami kwoty odszkodowania za wywłaszczone grunty nie budzi wątpliwości, to kwestią sporną jest możliwość dokonania takich wiążących ustaleń jeszcze przed wydaniem i uprawomocnieniem się decyzji podziałowej.

Orzecznictwo w sprawach cywilnych dopuszcza co do zasady możliwość zwolnienia z długu przyszłego pod warunkiem dostatecznego określenia przyszłej wierzytelności precyzującego obowiązek świadczenia. Jeśli zatem istnieje możliwość określenia długu na podstawie stanowiącego jego źródło stosunku prawnego, do którego zwolnienie z długu się odwołuje, dług ten nie musi być określony kwotowo, jeśli z tego stosunku zobowiązaniowego jednoznacznie wynika jego przedmiot.

Natomiast w orzecznictwie administracyjnym dopuszcza się obecnie możliwość zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, także przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji. Pod warunkiem jednakże odpowiedniego skonkretyzowania sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać. Powyższe stanowisko, wypracowane zostało na gruncie przywołanych przez organ II instancji wyroków SN z 18 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17 oraz w wyroku NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17. Ich analiza prowadzi do oceny, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Trafnie wskazał Wojewoda, że przytoczone orzeczenia doprowadziły do zmiany dotychczasowego stanowiska tej kwestii a mianowicie, że były właściciel jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem, przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Nie może budzić wątpliwości, że w ramach tych uzgodnień możliwe jest również zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt, także przed dokonaniem podziału. Przy czym, dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

Analiza treści znajdującego się w aktach sprawy protokołu negocjacji z [...] listopada 1996 r. jednoznacznie wskazuje, że dokument ten stanowi wynik porozumienia stron w zakresie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, gdzie właściciele rezygnują z przyznania im odszkodowania podpisując protokół z którego wprost wynika, że będąca przedmiotem sporu działka nr ew. [...] przeznaczona pod ul. [...] przechodzi nieodpłatnie na własność Gminy [...]. W istocie zatem strony skonkretyzowały nieruchomość, za której wywłaszczenie przysługiwało im odszkodowanie. Oświadczenie zawiera także datę i własnoręczny podpis właścicieli. W ocenie sądu, precyzyjna treść oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania świadczy o tym, że podpisujący je mieli wiedzę co do tego, jaki wywoła ono skutek.

Wobec uznania, że w takich okolicznościach możliwe byłoby uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, niekonsekwencją byłoby wykluczenie możliwości zrzeczenia się prawa do odszkodowania, które powstanie w przyszłości, gdy w systemie prawa, na zasadzie art.508 k.c., akceptuje się zwolnienie z długu przyszłego.

Sąd podziela pogląd zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ewentualne ustalanie istnienia wad oświadczenia woli, o których mowa w art. 82-88 Kodeksu cywilnego, nie może odbywać się przed sądami administracyjnymi czy organami administracji, gdyż ani organy administracji ani także sąd administracyjny nie posiadają kognicji do ich badania i analizy.

Wojewoda [...] trafnie przyjął zatem, że do ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki doszło w drodze cywilnoprawnej. Ważność i skuteczność tej czynności prawnej w postaci zrzeczenia się odszkodowania nie została zakwestionowana a wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów 82 - 88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym.

Skoro zaś zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, to doszło do porozumienia w tej sprawie pomiędzy stroną a uprawnionym organem, co z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym.

Jak podkreślono w wyroku NSA z I OSK 2058/20 powyższe rozważania dotyczące wykładni art. 98 ust.1 i 3 u.g.n. co do możliwości zrzeczenia się roszczenia i prowadzenia negocjacji przed datą ustatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział odnoszą się także do decyzji zatwierdzających podział nieruchomości, które wydano w czasie obowiązywania ustawy z 28 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na podstawie jej art. 10 ust. 5. Przepis art. 7 wskazanej ustawy zawiera bowiem generalne odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego we wszystkich sprawach nie uregulowanych w ustawie a zatem także definicji wymagalności roszczenia, zrzeczenia się roszczenia oraz wady oświadczenia woli. Ponadto zgodnie z art. 10 ust. 5 omawianej ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd podkreślił, że brzmienie tego przepisu w omawianym aspekcie, jest analogiczne z art.98 ust.1 i 2 u.gn. Przejście własności wydzielonego pod budowę ulic gruntu następowało z mocy prawa z dniem, z którym decyzja o podziale lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne. W literaturze przedmiotu podkreślano, że w przypadkach nabycia własności ex lege w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości odesłanie do zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości oznaczać powinno także obowiązek podjęcia próby umownego uregulowania stosunku między stronami (gmina - obywatel), w zakresie do jakiego ten przepis odsyła. Ponieważ przejście własności nastąpiło ex lege, to przedmiotem rokowań mogą być tylko kwestie odszkodowawcze. Brak jednak podstaw do przyjęcia założenia, że muszą one być regulowane wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej i że stosowanie rokowań jest - inaczej, niż przy wywłaszczeniu sensu stricte - wyłączone (tak. G. Bieniek, Z. Marmaj. Komentarz do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Wyd. II 1995 r. str.39 i przytoczone w nim orzecznictwo Sądu Najwyższego w tym niepubl. wyrok SN z 6 maja 1993 r., sygn. III ARN 21/93 oraz wyrok z 30 grudnia 1987 r., sygn. SA/Po 1435/87 (ONSA 1988 r., z.2, poz. 53).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że podziela linię orzeczniczą zgodnie z którą art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wyklucza prowadzenia, w trakcie postępowania podziałowego, rokowań w kwestii wypłacenia należnego odszkodowania oraz jego wysokości między gminą a właścicielami nieruchomości objętych wnioskiem o podział. Obowiązek prowadzenia przez organ rokowań z właścicielem nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego reguluje art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wszczęcie tego postępowania dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w formie umowy (art. 49 ust. 1). Przepis art. 10 ust. 5 nie zawiera zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Wobec tego przyjąć należy, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi .

W nawiązaniu do zarzutu skargi naruszenia art.129 ust.5 pkt.3 u.g.n. wskazać należy, że przepis ten ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Art. 129 ust. 5 pkt 3 wskazanej ustawy nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych - i obowiązujących - podstaw prawnych. Ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują odszkodowanie za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości.

Reasumując, jeżeli zgodnie z trafnymi ustaleniami organów, do ustalenia odszkodowania za działkę, poprzez jego zrzeczenie się, doszło w niniejszej sprawie to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania w drodze administracyjnej. W związku z tym, zainicjowane wnioskiem skarżącego postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe w rozumieniu 105 § 1 k.p.a i jako takie podlegało umorzeniu.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od 24 października 2020 r. obszar całego kraju objęty został tzw. "strefą czerwoną". W związku z tym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, biorąc pod uwagę brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

Mając te okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie 151 p.p.s.a., orzekł jak na wstępie.