Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1721/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1, art. 13k ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 364/13 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 364/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., a także orzekł, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] lipca 2011 r. o godzinie [...] pojazd specjalny marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], o dopuszczalnej masie całkowitej 24000 kg, poruszał się po drodze krajowej nr [...] na odcinku [...], bez uiszczenia wymaganej opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., powoływanej dalej jako u.d.p.). Powyższe naruszenie zostało ustalone w oparciu o zapis ewidencyjny zarejestrowany przez bramownicę kontrolną nr [...], zainstalowaną w pasie drogowym wyżej wymienionego płatnego odcinka drogi krajowej.

Wobec powyższego Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy organ decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdził, że z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy w dniu [...] lipca 2011 r. poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433) i za kontrolowany w trybie stacjonarnym przejazd nie została uiszczona opłata o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której zarzucił m.in. naruszenie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., poprzez błędną jego wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, czego skutkiem było podwójne nałożenie kary pieniężnej, za ten sam odcinek drogi, kolejną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...].

Sąd I instancji, podając jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skarżący w dniu [...] lipca 2011 r. poruszając się po drodze krajowej [...] na odcinku [...] bez uiszczenia opłaty elektronicznej został kilkakrotnie ukarany karą pieniężną w wysokości po 3000 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie wyjaśnił zaś sprawy w jej całokształcie i oparł się wyłącznie na jednostkowym zapisie ewidencyjnym, zarejestrowanym przez bramownicę kontrolną nr [...].

Sąd I instancji uznał że, skarżący jadąc po drodze krajowej [...] na odcinku [...] w dniu [...] lipca 2011 r. powinien mieć zamontowane w samochodzie urządzenie Viabox i uiścić opłatę elektroniczną. Nieuiszczenie przez skarżącego opłaty elektronicznej winno zaś skutkować nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 3000 zł na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 13 ust 1 pkt 3 u.d.p. Jednakże kara ta powinna zostać nałożona jednokrotnie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nieuprawniona jest dokonana przez organ kumulacja kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez wniesienia opłaty elektronicznej w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku, które zarejestrowały brak wniesienia opłaty. Wykładnia językowa przepisu art. 13k ust. 1 u.d.p. prowadzi do wniosku, że karze podlega "przejazd po drodze krajowej". Przepis ten nie przewiduje możliwości wielokrotnego wymierzenia kary za jeden przejazd danym odcinkiem drogi. Zastosowanie tego rodzaju kary musiałoby mieć swoje wyraźne umocowanie w prawie.

W konkluzji Sąd I instancji podniósł, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ustalić najwcześniejszy odnotowany w czasie przejazdu przez skarżącego w dniu [...] lipca 2011 r. danym odcinkiem drogi krajowej incydent nieuiszczenia opłaty elektronicznej, albowiem bezsporne tylko w tym przypadku jest nałożenie kary pieniężnej. Karanie za późniejsze incydenty odnotowane za przejazd po tym samym odcinku drogi pozostaje w sprzeczności z art. 13k ust. 1 u.d.p.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok WSA w W. z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 364/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w niczym nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sprawie skarżący został kilkakrotnie ukarany za jeden czyn polegający na przejeździe płatnym odcinkiem drogi krajowej [...] bez wniesienia wymaganej opłaty, podczas gdy skarżący faktycznie dopuścił się kilku naruszeń, albowiem bez uiszczenia stosownej opłaty w różnym miejscu i czasie poruszał się płatnym odcinkiem drogi [...], co zostało zarejestrowane przez urządzenia kontrolne - bramownice zlokalizowane w różnych punktach tej drogi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie wyjaśnił sprawy w jej całokształcie i oparł się wyłącznie na jednostkowym zapisie ewidencyjnym, zarejestrowanym przez bramownicę kontrolną nr [...], zainstalowaną w pasie drogowym odcinka drogi krajowej [...], podczas gdy z zapis ten w sposób jednoznaczny potwierdza fakt przejazdu skarżącego po ww. płatnym odcinku drogi bez uiszczenia stosownej opłaty.

Organ postawił również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., w związku z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 133, poz. 773), poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że karze wskazanej w tych przepisach podlega w istocie "jeden przejazd danym odcinkiem drogi", podczas gdy ustawa nie zawiera definicji "jednego przejazdu", zaś karze określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. podlega każdorazowe zdarzenie polegające na przejeździe po drodze krajowej lub jej odcinku określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. bez uiszczenia wymaganej opłaty, zarejestrowane przez urządzenia kontrolne – bramownice.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że jak wynika z przepisów u.d.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, rejestracji przez przyrząd kontrolny podlega każde naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty i każde takie naruszenie ujawnione wyniku kontroli stacjonarnej stanowić powinno przedmiot odrębnego postępowania.

W rozpoznawanej sprawie w dniu [...] lipca 2011 r. ujawniono kilka zdarzeń (tzw. incydentów) dotyczących przejazdu pojazdem kierowanym przez skarżącego po płatnym odcinku drogi krajowej [...] na odcinku [...], w tym m.in. o godz. [...]. W tym stanie rzeczy, w sprawie stwierdzonych naruszeń wszczętych zostało kilka odrębnych postępowań administracyjnych, z których każde zakończyło się nałożeniem kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Podstawę decyzji stanowiły jednak różne naruszenia polegające na przejeździe po drodze płatnej, zarejestrowane przez przyrządy kontrolne - bramownice kontrolne umiejscowione na drodze.

Organ podkreślił, że ustawodawca nie definiuje w sposób jednoznaczny, co należy rozumieć pod pojęciem "przejazdu po drodze" funkcjonującego na gruncie art. 13k ust. 1 oraz art. 13ha ust. 1 u.d.p. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r., w wyniku przeprowadzenia kontroli stacjonarnej przez przyrząd kontrolny rejestracji podlega naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty. Przepis ten zdaje się więc jednoznacznie wskazywać, że naruszeniem sankcjonowanym m.in. w drodze przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. będzie zdarzenie zarejestrowane przez przyrząd kontrolny - w tym przypadku bramownicę kontrolną umieszczoną na danej drodze lub jej odcinku. Każdy taki incydent odnotowany w systemie stanowić będzie podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia zarejestrowanego przez urządzenie kontrolne.

Zatem każde kolejne zarejestrowane zdarzenie dokumentujące fakt przejazdu po drodze płatnej lub jej odcinku, jeżeli tylko następuje w innym miejscu i czasie powoduje, że mamy do czynienia z nowym naruszeniem. Kara pieniężna wymierzana jest za sam przejazd po drodze krajowej lub jej odcinku bez uiszczenia wymaganej opłaty. Wobec tego, każdorazowe poruszanie pojazdem się po danej drodze lub jej odcinku bez wniesienia opłaty stanowi samodzielny czyn zagrożony karą w wysokości 3000 zł.

Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji dotyczącego rozumienia jednego przejazdu odcinkiem drogi krajowej, stanowiącego naruszenie, pociągające za sobą nałożenie kary na podstawie art. 13k ust. 1 u.d.p. Zdaniem organu karze podlega każde zdarzenie polegające na przejeździe bez uiszczenia opłaty zarejestrowane przez urządzenie kontrolne. Z tym stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić.

Należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 10 września 2014 r., sygn. P 36/13 umarzającym postępowanie wszczęte pytaniem prawnym, czy art. 13 k ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP, przychylił się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2701/12, że prokonstytucyjna wykładnia tego przepisu nie dopuszcza możliwości kumulacji kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku, które zarejestrowały brak opłaty.

Takie stanowisko zajął również NSA m.in. w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1588/13. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie jest również zdania, że przez przejazd w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.p. nie można rozumieć przejazdu pod jedną tzw. bramownicą rejestrującą. Liczba przejazdów bez uiszczenia opłaty nie może być więc określana liczbą rejestracji przejazdu przez kolejne bramownice. Za przejazd dla potrzeb stosowania art. 13k ust. 1 u.d.p. należy traktować jedno działanie tego samego kierującego, polegające na poruszaniu się określonym pojazdem po drodze płatnej, integralne pod względem czasu i miejsca (wykonywane nieprzerwanie, na tej samej drodze płatnej).

Organ nakładający karę pieniężną określił sporny przejazd wskazując jedynie odcinek drogi płatnej, bramownicę, która zarejestrowała przejazd i czas tej rejestracji. Nie ustalił natomiast tych wszystkich okoliczności faktycznych, które są niezbędne do skontrolowania przez sąd prawidłowości zastosowania art. 13k ust. 1 u.d.p. rozumianego w sposób wyżej przedstawiony przez NSA. Nie wyjaśnił więc przede wszystkim skąd i dokąd przemieszczał się kierujący pojazdem i czy przejazd na tym odcinku można uznać za jeden bądź kilka przejazdów w wymiarze czasowym. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo stwierdził powyższe uchybienia organu i w konsekwencji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Mając to wszystko na względzie, Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.