Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1226/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 58 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1, art. 79 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Sędzia del. NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 250/10 w sprawie ze skargi Gminy Olsztyn na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od obciążania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy Olsztyn.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 250/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Olsztyn -Prezydenta Miasta Olsztyn na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] umarzające postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce, w punkcie I. uchylił zaskarżone orzeczenie; w punkcie II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącej Gminy Olsztyn - Prezydenta Miasta Olsztyn kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w punkcie III. orzekł, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Pismem z dnia [...] września 2008 r. Prezydent Miasta Olsztyn wypowiedział M. i R. S. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za 2612/10000 udziału (związanego z miejscem postojowym) w prawie użytkowania wieczystego gruntu, położonego w Olsztynie przy ul. [...] (działka nr [...] o powierzchni 4457m²) wynoszącą 0 zł i zaproponował od dnia 1 stycznia 2009 r. nową wysokość tej opłaty w kwocie [...] zł, tj. 5% wartości gruntu.

W dniu [...] listopada 2008 r. M. i R. S. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest uzasadnione w mniejszej wysokości. Zgłosili przy tym zastrzeżenia do operatu szacunkowego, który stanowił podstawę ustalenia wartości gruntu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2009 r. umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że regulacje zawarte w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami") jednoznacznie wskazują, że tryb postępowania przewidziany w tych przepisach stosuje się tylko w przypadku, gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Podniesiono, że w myśl art. 73 ust. 5 powołanej ustawy, wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty ustala się w umowie. Zdaniem Kolegium, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż przed dniem [...] września 2008 r. opłata ta nie obowiązywała. W tych okolicznościach pismo Prezydenta Miasta Olsztyn z dnia [...] września 2008 r. nie zostało uznane przez Kolegium za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, lecz jako ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Tym samym, postępowanie w sprawie uznano za bezprzedmiotowe i umorzono na mocy art. 105 § 1 K.p.a.

Skargę na powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Gmina Olsztyn, będąca właścicielem gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które doprowadziło do pozbawienia stron możliwości skorzystania ze swoich praw, tj. ugodowego załatwienia sprawy, ewentualnie wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego. Wskazano także, że w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie określono, że Kolegium po rozpoznaniu wniosku ustala nową wysokość opłaty lub oddala wniosek. W świetle tej regulacji, za niedopuszczalne uznano wydanie innego rozstrzygnięcia przez ten organ, w tym orzeczenia o umorzeniu postępowania. Z tych też powodów wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu. Organ wskazał, że opłata roczna za nieruchomość gruntową oddaną w użytkowanie wieczyste powinna być ustalona w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa. Dopiero później może być do niej stosowany tryb określony w art. 78 – 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku braku ustalenia opłaty rocznej jej ustalenie może nastąpić wyłącznie w trybie cywilnoprawnym. W związku z tym stwierdzono, że ustalenie przez Gminę Olsztyn opłaty rocznej przy zastosowaniu art. 77 i art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło bez podstawy prawnej. Podniesiono także, że na mocy art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. W tych okolicznościach uznano, że nie ma żadnych podstaw do wyłączenia możliwości wydania przez ten organ orzeczenia umarzającego postępowanie w sytuacji jego bezprzedmiotowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uchylił zaskarżone orzeczenie.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że rozpoznał skargę Gminy Olsztyn, mimo iż jej przedmiotem jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane w trybie art. 77 – 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślił, że wprawdzie orzeczenia wydane przez organ w oparciu o te przepisy podlegają co do zasady zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednak zgodnie z ugruntowanym już w orzecznictwie sądowym poglądem, w przypadku gdy orzeczenia te nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty (poprzez oddalenie wniosku lub ustalenie nowej wysokości opłaty), podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 876/07 i 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1141/06). Wskazuje się przy tym na brzmienie art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że rozstrzygnięcia tego organu wydane na podstawie tych przepisów podlegają kontroli sądu administracyjnego.

Jak podkreślił Sąd, w niniejszej sprawie jednocześnie z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, Gmina Olsztyn wniosła sprzeciw od wydanego orzeczenia Kolegium do Sądu Rejonowego w Olsztynie. Sprzeciw ten nie został jeszcze rozpoznany, niemniej jednak z informacji uzyskanych na rozprawie od pełnomocnika Gminy oraz z informacji podanych przez uczestników postępowania w sprawach o sygn. akt II SA/Ol 226/10, II SA/Ol 240/10 oraz II SA/Ol 243/10 wynika, że w podobnych sprawach rozpoznanych przez Sąd Rejonowy w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt [...] sprzeciwy zostały odrzucone z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, odrzucenie skargi także przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, które – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 25 stycznia 1995 r. (sygn. akt W 14/94, OTK z 1995r., Nr 1, poz. 19) oraz z dnia 10 lipca 2000 r. (sygn. akt SK 12/99, OTK z 2000 r., Nr 5, poz. 143) - oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego orzeczenia, Sąd wskazał, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny i stanowią swoistego rodzaju ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - administracyjny, w drugim zaś sądowy. Z art. 77 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy wynika, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 tej ustawy, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W tym stadium postępowania ustawodawca przewidział jednak ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 ustawy uprawnienie tego podmiotu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Skutkiem prawnym niezłożenia takiego wniosku jest – zgodnie z art. 78 ust. 4 powołanej ustawy - obowiązywanie nowej wysokości opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu. Z treści natomiast art. 79 ust. 3 ustawy wynika, że kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy administracyjny etap w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 i 2 tej ustawy, od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew.

Sąd zgodził się ze stwierdzeniem skarżących, że orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny, jako że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny. Wydane natomiast w niniejszej sprawie orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania zamyka stronom możliwość wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa aktualizacji opłaty nie została przez Kolegium rozstrzygnięta, mimo złożenia przez użytkowników wieczystych wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dodatkowo Sąd wskazał, że art. 105 § 1 K.p.a., na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jeżeli natomiast w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty.

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Jeśli w ocenie Kolegium brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, że opłata ta nie została w ogóle ustalona, to organ ten winien zakończyć postępowanie jednym z rozstrzygnięć merytorycznych, przewidzianych w art. 73 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie umarzać postępowanie. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. Wobec powyższego zawarty w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Sąd uznał za zasadny. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 3 cytowanej ustawy, istnieją tylko dwa rodzaje orzeczeń co do istoty sprawy, które może wydać kolegium po złożeniu przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że opłata jest uzasadniona w mniejszej wysokości, to jest: o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Innego rodzaju rozstrzygnięć ustawa nie przewiduje, chyba że w kwestiach procesowych, do których mają zastosowanie przepisy K.p.a. wymienione w art. 79 ust. 7 ustawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazano na:

1. naruszenie art. 3 § 2 ustawy P.p.s.a. przez uznanie, że sprawy z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów podlegają kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy orzeczenia wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze nie mogą być zaliczone do żadnej z kategorii aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie, a zatem powinno zostać wydane postanowienie odrzucające skargę;

2. naruszenie art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne uznanie, że przepisy te miały zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec czego nie miał w nim zastosowania art. 105 § 1 K.p.a.;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy winna być ona odrzucona lub oddalona.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania, w tym zasądzenie wynagrodzenia radcy prawnego oraz kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji powód uznania swojej właściwości do rozpoznania skargi jest niewystarczający. Wskazano bowiem, że w dniu orzekania przez Sąd nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 P.p.s.a. uniemożliwiający odrzucenie skargi w sytuacji, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uzna się za niewłaściwy. Zadaniem tego przepisu jest zapobieżenie negatywnym sporom o właściwość między sądami administracyjnymi i sądami powszechnymi. W niniejszej zaś sprawie do takiego sporu jednak nie doszło, gdyż sąd powszechny nie odrzucił prawomocnie pozwu w dniu wydania zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zatem swoją właściwość nie na skutek art. 58 § 4 P.p.s.a., lecz na podstawie przepisów ogólnych o właściwości, a których podstawowym jest art. 3 § 2 P.p.s.a. Wprawdzie Sąd wskazał na negatywne konsekwencje odrzucenia skargi, dbając o ochronę praw strony, niemniej jednak, zdaniem skarżącego organu, powinien postępowanie zawiesić do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, pod żadną z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. nie sposób podciągnąć orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze rozstrzygających spory o zasadność aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów. Sprawy te są sprawami o charakterze cywilnym, a zatem wszelkie akty właściwych organów w tego rodzaju sprawach są wyłączone z kognicji sądów administracyjnych.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w pkt 2 i 3 kasacyjnej wskazano, że błąd Sądu pierwszej instancji polega na tym, że nie kwestionując stanu faktycznego niniejszej sprawy ustalonego przez Kolegium, uznał on, iż w tym stanie faktycznym mają zastosowanie art. 77 – 79 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczące aktualizacji opłat. Tymczasem Kolegium ustaliło, że stan faktyczny sprawy jest inny niż opisany w przepisach art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 tej ustawy. Normy prawne zawarte w tych przepisach mają bowiem zastosowanie do sytuacji, gdy opłata roczna za użytkowanie wieczyste określonej nieruchomości gruntowej została już przed wypowiedzeniem ustalona czy to w umowie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, czy w decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z mocy prawa, czy też w wyniku wcześniejszej aktualizacji opłaty. Aby bowiem można było coś komuś wypowiedzieć, musi istnieć przedmiot tego wypowiedzenia, a w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest takiego przedmiotu. Brak wcześniejszego ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości wynika przede wszystkim z treści wypowiedzenia, gdzie wysokość opłaty określono jako 0 zł. Opłata w wysokości 0 zł nie istnieje, jest opłatą abstrakcyjną, nieposiadającą desygnatu. Opłat w wysokości 0 zł nie przewidują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prezydent Miasta Olsztyn wskazał w wypowiedzeniu rzekomą wysokość dotychczasowej opłaty, aby stworzyć pozory jej istnienia i zastosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące aktualizacji opłat w celu ustalenia opłaty rocznej od przedmiotowej nieruchomości po raz pierwszy, a nie w celu aktualizacji dotychczasowej opłaty rocznej. Prezydent Miasta Olsztyn rozciągnął zatem bezpodstawnie zakres obowiązywania tych przepisów na stan faktyczny, którego one nie obejmują.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny niniejszej sprawy wydaje się być zbliżony do unormowanego w art. 221 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten umożliwia dostosowanie "starej" opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, ustalonej pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) na podstawie cennika ustalanego przez prezydium powiatowej rady narodowej według wytycznych wydanych przez Radę Ministrów, do obecnie obowiązujących zasad, nie zaś ustalenie opłaty po raz pierwszy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Olsztyn wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Zarzut naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. jest niezasadny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, naruszenia wskazanego przepisu upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji uznał swoją kognicję mimo tego, iż na dzień orzekania nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 P.p.s.a. uniemożliwiający odrzucenie skargi. Faktycznie w dniu wydania zaskarżonego wyroku nie było jeszcze prawomocnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego o odrzuceniu pozwu. Jednakże postanowieniem Sądu Rejonowego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...] odrzucono pozew M. i R. S. wniesiony w drodze sprzeciwu od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] umarzającego postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (orzeczenie jest prawomocne). Dlatego też istota zagadnienia nie może sprowadzać się wyłącznie do rozważania naruszenia samego art. 3 § 2 P.p.s.a., lecz wymaga uwzględnienia regulacji z art. 58 § 4 P.p.s.a. Wobec tego, ustalenia wymaga kwestia, czy przedwczesne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie związania normą art. 58 § 4 P.p.s.a. stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaistniałej sytuacji trzeba mieć na względzie nadrzędność prawa strony do sądu, którego prawidłowa realizacja następuje wówczas, gdy ochrona sądowa jest rzeczywista, tj. merytoryczna, a nie czysto formalna. Skutecznej realizacji prawa strony skarżącej do sądu służy regulacja zawarta w art. 58 § 4 P.p.s.a. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaistniałej sytuacji formalnej nie można dopatrzyć się po stronie Sądu pierwszej instancji takiego naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 58 § 4 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w efekcie doszło do zachowania konstytucyjnej zasady dostępu strony skarżącej do sądu, co w konsekwencji zapewniło stronie rzeczywistą ochronę sądową.

Formułując zarzut naruszenia art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że przepisy te miały zastosowanie i w konsekwencji nie miał zastosowania art. 105 § 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie podkreśliło, że rozpatrywana sprawa nie była sprawą o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, skoro opłata taka nie została określona przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Odnosząc się do tego zarzutu, należy wskazać, że postępowanie uregulowane w art. 71 - 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest postępowaniem szczególnym, do którego odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy odnotować, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji - czego zresztą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie nie kwestionuje - że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i w konsekwencji opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. Wobec tego spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05). Zatem, jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie - właściwy organ podejmuje działania i wypowiada na piśmie dotychczasową opłatę, to wniosek złożony przez użytkownika wieczystego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Wobec tego, że spory na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny, to okoliczność, że w ocenie samorządowego kolegium odwoławczego spór nie dotyczy podwyższenia opłaty, lecz jej ustalenia, nie upoważnia kolegium do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wprawdzie art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym o postępowaniu, jednakże nie oznacza to, że sprawa w jakimś momencie uzyskała charakter sprawy administracyjnej. Cały czas Samorządowe Kolegium Odwoławcze ma do czynienia z jedną sprawą, która jest sprawą cywilną i której źródło stanowi spór co do opłaty za użytkowanie wieczyste. Dlatego też nie można uznać, aby spór cywilnoprawny stał się bezprzedmiotowy tylko z tego względu, że w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie w sprawie chodzi o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste, a nie jej aktualizację. Dlatego za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, w myśl którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie winno zakończyć postępowanie jednym z orzeczeń przewidzianych w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle powyższych rozważań jako nieuzasadniony jawi się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Konstrukcja tego zarzutu wskazuje na bezpośrednie związanie z dwoma poprzednimi zarzutami, co z uwagi na ich niezasadność w sposób oczywisty wpływa na jego ocenę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uwzględniając specyfikę sporu, Sąd w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia na rzecz Gminy Olsztyn zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie.