Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2965/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Gospodarki~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1916
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r o księgach wieczystych i hipotece - t.j.
article: art. 232 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Przedsiębiorczości i Technologii oraz [...] Spółki z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1469/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 24 maja 2018 r., nr DP.025.1.8.2017.JW w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza na rzecz [...] S.A. w [...] od Ministra Rozwoju i Technologii oraz od [...] Spółki z o.o. w [...] kwoty po 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1469/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S.A. w [...] na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 24 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...]

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia:

Wnioskiem z 11 stycznia 2010 r. spółka D. S.A. z siedzibą w [...], przekształcona w spółkę D. sp. z o.o. z siedzibą w [...], wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności: orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z 13 lutego 1948 r., w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] przy ul. [...]oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z 15 stycznia 1960 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa "[...] przy ul. [...], w części dotyczącej nieruchomości położonej we [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze hipotecznej nr [...].

Decyzją z 12 marca 2010 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia 19 maja 2010 r., Minister Gospodarki, na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 107 § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z 13 lutego 1948 r. Organ nadzoru uznał, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 października 2010r., IV SA/Wa 1326/10, oddalił skargę na decyzję Ministra Gospodarki z 19 maja 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 8 maja 2012 r., I OSK 672/11, uchylił wyrok WSA z 8 października 2010 r. oraz decyzję Ministra Gospodarki z 19 maja 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z 12 marca 2010 r.

Ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z 20 lutego 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją z 31 lipca 2013 r., Minister Gospodarki odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z 13 lutego 1948 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi spółki D. Sp. z o.o. w [...], wyrokiem z 27 maja 2014 r., I SA/Wa 2478/13, uchylił decyzje Ministra Gospodarki z 31 lipca 2013 r. oraz z 20 lutego 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 lipca 2016 r., I OSK 2370/14, oddalił skargę kasacyjną Ministra Gospodarki od wyroku WSA w W. z 27 maja 2014 r., podkreślając, że "w okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, iż przepis art. 2 ustawy - przywołany jako podstawa prawna orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 13 lutego 1948 r.- podstawy tej stanowić nie mógł, bowiem [...] położona we [...] przy ul. [...] nie stanowiła przedsiębiorstwa opisanego w tym przepisie, lecz była własnością polskiego podmiotu prawa handlowego – D. Spółki z o.o., którego mienie zostało jedynie zagrabione przez niemieckiego okupanta. Tym samym orzeczenie nacjonalizacyjne w takim kształcie (..) dotknięte jest ciężką wadą prawną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."

Mając na uwadze powyższe Minister Rozwoju i Finansów decyzją z 27 kwietnia 2017 r. stwierdził nieważność orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z 13 lutego 1948 r. o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...], ul. [...].

W dalszej kolejności, dokonując oceny skutków prawnych wywołanych przez orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu z 13 lutego 1948 r., Minister Rozwoju i Finansów stwierdził, że w odniesieniu do znacjonalizowanej nieruchomości - orzeczenie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

K. S.A. z siedzibą w [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z 27 kwietnia 2017 r. Zakwestionowała między innymi ocenę organu nadzoru dotyczącą skutków prawnych decyzji nacjonalizacyjnej. Odwołująca się Spółka wskazała na czynności cywilnoprawne poprzedzające nabycie przez C. Sp. z o.o., a następnie przez K. S.A., prawa użytkowania wieczystego wraz z prawem własności budynków i budowli znajdujących się na znacjonalizowanej nieruchomości. W dodatkowym piśmie wskazano także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, mocą którego art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z konstytucją.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (wskazaną na wstępie decyzją z 24 maja 2018 r.) Minister Przedsiębiorczości i Technologii stwierdził, że podtrzymuje stanowisko Ministra Rozwoju i Finansów wyrażone w skarżonej decyzji z 27 kwietnia 2017 r., że orzeczenie Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z 13 lutego 1948 r. o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...], ul. [...] – naruszało rażąco prawo, w szczególności art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej, co jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na podstawie akt postępowania oraz wyjaśnień udzielonych przez odwołującą się oraz Urząd Miasta [...] i spółkę A. Sp. z o.o. w [...] organ ustalił, że po przejęciu na własność Państwa wraz z przedsiębiorstwem pn. [...], ul. [...] - działki Nr [...] o pow. [...] m2, parcela ta została przyznana, na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w [...] - Wydział Zamiejscowy [...] z 23 sierpnia 1948 r., Nr Cz 190/46, w posiadanie Z. (dowód: protokół zdawczo- odbiorczy z dnia 19-20 czerwca 1950 r. oraz załącznik Nr [...] do tego protokołu). Zarządzeniem Ministra Handlu Wewnętrznego z 14 kwietnia 1950 r., przedmiotowa nieruchomość została objęta w zarząd przez C. w [...]. Następcą prawnym C. w [...] były K. (dowód: orzeczenie Ministra Przemysłu Spożywczego z 15 stycznia 1960 r.).

W dniu 27 października 1970 r. na wniosek K. - Państwowe Biuro Notarialne we [...] dokonało odłączenia z księgi hipotecznej Nr [...] prowadzonej dla nieruchomości Nr [...] i przyłączenia do księgi wieczystej Nr [...] działki nr [...] (gruntu i zabudowań), stanowiącej dawne działki Nr [...] i Nr [...] o pow. [...] m2, położonej przy ul. [...], która wraz z już wcześniej wpisanymi do tej księgi działkami Nr [...] i Nr [...] - utworzyła nieruchomość o pow. [...] m2. W dziale drugim księgi wieczystej Nr [...], dokonano jednocześnie wpisu Skarbu Państwa - K.

Wojewoda Włocławski decyzją z 21 lipca 1995 r., na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr [...], poz. 464 ze zm.) stwierdził nabycie, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez K., na 99 lat, prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego we [...], przy ul. [...] nr [...], [...] i [...], ujawnionego w księdze wieczystej nr [...], o łącznej powierzchni [...] m2 oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

W 1995 r. powierzchnia nieruchomości wpisanej w księdze wieczystej nr [...] uległa (w wyniku nowych pomiarów) kolejnej zmianie, tj. z [...] m2 na [...] m2, w tym uległa zmianie powierzchnia działki nr [...] z [...] m2 na [...] m2.

Decyzją Prezydenta M. z 1 grudnia 1995 r. zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na karcie mapy [...], na działki Nr: [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 - łączna powierzchnia działek wynosi [...] m2. W dniu 10 stycznia 1996 r. z księgi wieczystej Nr [...] została odłączona działka Nr [...] o pow. [...] m2 i dla nieruchomości stanowiącej tę działkę została założona księga wieczysta Nr [...]. W księdze wieczystej Nr [...], pozostawiono natomiast pozostałą część nieruchomości o pow. [...] m2, w skład której wchodzą m.in. działki Nr [...] i Nr [...] o łącznej pow. [...] m2.

Następnie, aktem notarialnym z 14 stycznia 1999 r., Rep. Nr [...], zawarto umowę przeniesienia przedsiębiorstwa K. w trybie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych do spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz w dniu 2 listopada 2011 r. podjęto uchwałę nr [...] w sprawie połączenia Spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] ze spółką K. sp. z o.o. z siedzibą we [...], w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h.

W treści skarżonej decyzji z 27 kwietnia 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów, mając na względzie informacje zawarte w piśmie Urzędu Miasta W. z 8 marca 2017 r., stwierdził, że aktualnym właścicielem nieruchomości położonych we [...], przy ul. [...], dla których Sąd Rejonowy we [...], VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr [...] (działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha) i nr [...] (działka nr [...] o pow. 0,2798 ha) jest nadal Skarb Państwa, natomiast ich użytkownikiem wieczystym i właścicielem budynków i urządzeń znajdujących się na tych nieruchomościach jest spółka P. Sp. z o.o. z siedzibą we W., której ww. prawa zostały nabyte na podstawie czynności cywilnoprawnej i ujawnione we wskazanych księgach wieczystych.

Odnośnie powyższych ustaleń organu zarzuty zgłosiła K. S.A. podnosząc m.in., że z dniem 28 kwietnia 2017 r. przestała istnieć spółka P. Sp. z o.o., gdyż 28 kwietnia 2017 r. Sąd Rejonowy w T. wydał postanowienie o wpisie do rejestru połączenia K. S.A z siedzibą w T. z P. Sp. z o.o. z siedzibą we W.. Połączenie nastąpiło w trybie przejęcia przez L. S.A. spółki P. Sp. z o.o. na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 kodeksu spółek handlowych, tj. poprzez przeniesienie całego majątku P. Sp. z o.o. na K. S.A. Jednocześnie Sąd dokonał wpisu utworzenia nowego Oddziału K. S.A. "P. " we W., powstałego na bazie majątku inkorporowanej spółki. Z dniem połączenia K. S.A. wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej, która została rozwiązana, bez przeprowadzania postępowania likwidacyjnego, zgodnie z art. 493 § 1 k.s.h. Tym samym K. S.A. stała się użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonych przy ul. [...] we W. wraz z prawem własności budynków, budowli i urządzeń posadowionych na nieruchomościach.

Na podstawie decyzji Prezydenta M. z 20 kwietnia 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] położone przy ul. [...], obręb W. KM 37 uległy podziałowi. Z działki nr [...] o pow. 0,9979 ha powstały działki nr [...] o pow. 0,0559 ha i nr [...] o pow. 0,9420 ha. Na podstawie decyzji z dnia 20 kwietnia 2017 r. działka nr [...] przeszła na własność Gminy M.. Z kolei działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym K. S.A. z siedzibą w T., dla której Sąd Rejonowy we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...] [...] Z działki nr [...] o pow. 0,2798 ha powstały działki nr [...] o pow. 0,0026 ha i nr [...] o pow. 0,2772 ha. Na podstawie decyzji z dnia 20 kwietnia 2017 r. działka nr [...] przeszła na własność Gminy M.. Z kolei działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym K. S.A. z siedzibą w T.. Podział nie został ujawniony w księdze wieczystej nr [...] [...] Z działki nr [...] o pow. 2,3741 ha powstały działki nr [...] o pow. 0,0782 ha i nr [...] o pow. 2,2959 ha. Na podstawie decyzji z dnia 20 kwietnia 2017 r. działka [...] przeszła na własność Gminy M.. Z kolei działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym K. S.A. z siedzibą w T., dla której Sąd Rejonowy we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...] [...]

Na tle powyższego Minister stwierdził, że uprzednio znacjonalizowana nieruchomość położona we W. przy ul. [...], oznaczona nr [...] o pow. 37870 m2 KW nr [...], odpowiada aktualnie działkom nr: [...], [...] i [...] - własność Gmina M. oraz działkom nr: [...], [...] i [...] - własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym K. S.A. z siedzibą w T..

W kontekście oceny skutków prawnych orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 13 lutego 1948 r., w zakresie dotyczącym przejęcia na własność Państwa ww. nieruchomości Minister wskazał, że w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. W uchwale z 20 marca 2000 r., OPS 14/99, ONSA 2000/3/93, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu tejże uchwały przywołany został pogląd Sądu Najwyższego, wyrażony w uchwale z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, gdzie zwraca się uwagę, że w ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Zdarzenia te nie są bezpośrednimi skutkami wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzonymi lub nieprzewidzianymi następstwami tego, że decyzja administracyjna, choć obarczona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W konkluzji Sąd ten stwierdził, że sam fakt, że nieruchomość nabyta przez Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem prawnym tego rodzaju decyzji, często o charakterze deklaratoryjnym, było przede wszystkim odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście własności na Państwo. Kwestia nieodwracalnych skutków prawnych silnie wiąże się z tym, że organ administracji nie może powstałych zdarzeń prawnych odwrócić własnymi środkami prawnymi, w drodze indywidualnego aktu prawnego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2005 r., OSK 1176/04, Sąd ten stwierdził, iż jeżeli nieodwracalność skutków prawnych wynika z późniejszych niż orzeczenie o nacjonalizacji decyzji lub zdarzeń, nie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji o nacjonalizacji. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2008 r., I OSK 327/07, stwierdzając w uzasadnieniu, że "przedmiotem niniejszej sprawy były decyzje nacjonalizacyjne, a nie późniejsze decyzje uwłaszczeniowe bądź komunalizacyjne. Późniejsze zdarzenia prawne takie jak obrót cywilnoprawny nie mają bezpośredniego związku z omawianymi decyzjami nacjonalizacyjnymi (...)" (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2300/15 i z 24 marca 2017 r., I OSK 1501/15).

W niniejszej sprawie, w odniesieniu do nieruchomości objętej postępowaniem należało odróżnić skutki prawne wywołane wyżej wymienioną deklaratoryjną decyzją Wojewody Włocławskiego z 21 lipca 1995 r. od skutków prawnych wywołanych wymienioną w sentencji decyzją, na podstawie której Skarb Państwa nabył na własność przedmiotową nieruchomość. Jak wskazano wyżej, przedmiotem niniejszego postępowania jest orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu z 13 lutego 1948 r., a nie późniejsza decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Włocławskiego, która również może być oceniana pod kątem swej legalności i wywołanych przez nią skutków, lecz w innym postępowaniu przed właściwym organem (Ministrem Inwestycji i Rozwoju).

Odnosząc się z kolei do zarzutu, że organ nie dokonał, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 - oceny, czy w przedmiotowej sprawie wystąpiła druga z przesłanek negatywnych, określonych w art. 156 § 2 k.p.a., tj. znaczny upływ czasu, która to przesłanka w zdaniem odwołującej się w niniejszej sprawie bezspornie występuje oraz, że "już ta okoliczność [zaistnienie ww. przesłanki negatywnej] samoistnie przesądza o wadliwości rozstrzygnięcia organu", Minister zauważył, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2015 r. stwierdził jednoznacznie, że jest to wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym.

Skargę na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z 24 maja 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. wniosła K. S.A. w T..

W odpowiedzi na skargę Minister Przedsiębiorczości i Technologii wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. Sąd wskazał też, że sprawa jest rozpoznawana w warunkach związania, wynikającego z art. 190 p.p.s.a. i z art. 153 p.p.s.a. Wyjaśnił, że dwie kwestie zostały przesądzone we wcześniejszych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przesądzona została już legitymacja wnioskodawcy postępowania nadzorczego, spółki Dr R. M. sp. z o.o. w L. (zob. wyrok NSA z 8 maja 2012 r., I OSK 672/11). Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 lipca 2016 r., I OSK 2370/14, oddalając skargę kasacyjną Ministra Gospodarki od wyroku WSA w W. z 27 maja 2014 r., I SA/Wa 2478/13, przesądził, że orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu z 13 lutego 1948 r., w zaskarżonej części, rażąco narusza art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej. Do rozstrzygnięcia pozostaje więc jedynie to, czy stwierdzając nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z 13 lutego 1948 r. w części dotyczącej F. we W., organ nadzoru właściwie ocenił skutki prawne, jakie ono wywołało.

Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżąca K. S.A. w T. swój interes prawny w tej sprawie wywodzi z tego, że jest użytkownikiem wieczystym gruntu oraz właścicielem budynku posadowionego na gruncie, który wchodził w skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, objętym księgą wieczystą [...], a właścicielem gruntu jest Skarb Państwa. Pierwotnie użytkowanie wieczyste powstało z mocy prawa (co potwierdza deklaratoryjna decyzja z 21 lipca 1995 r. uwłaszczająca w trybie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przedsiębiorstwo państwowe Y. we W.), a następnie było ono przedmiotem aportu, a także następowało łączenie spółek w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. Jednak w 2014 r. (aktem notarialnym z 31 stycznia 2014 r.) A. sp. z o.o. sprzedała spółce P. sp. z o.o. przedmiotową nieruchomość, czyli nastąpił klasyczny obrót cywilnoprawny. Ta ostatnia spółka połączyła się następnie ze spółką skarżącą. W takiej sytuacji, kiedy po uwłaszczeniu z mocy prawa i łączeniu spółek, nastąpił także obrót cywilnoprawny przedmiotem uwłaszczenia, organ administracji nie jest władny we własnym zakresie ocenić ani przesądzić, czy nabywca jest chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, czy też nie (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Nawet jeśli zbycie użytkowania wieczystego nastąpiło w trakcie toczącego się postępowania nadzorczego, to o działaniu lub nie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych może przesądzić tylko sąd powszechny, a działania organu administracji nie mogą prowadzić do świadomego podważania zasad systemu prawnego.

Sąd I instancji zauważył w związku z tym, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego, że "Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości" (zob. uchwałę 7 sędziów SN z 15 lutego 2011 r., III CZP 90/10, OSNC 2011/7-8/76). W warunkach tej sprawy chodzi o to, że ochrona z tytułu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nabywcy użytkowania wieczystego wymaga, aby własność nieruchomości pozostała w rękach podmiotu publicznego, zgodnie z regułą określoną w art. 232 k.c. "Rękojmia powinna chronić osobę trzecią (nabywcę prawa) działającego w zaufaniu do treści wpisu do księgi wieczystej. W odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego ochrona udzielona osobie trzeciej powinna prowadzić nie tylko do nabycia prawa użytkowania wieczystego od osoby nieuprawnionej (podstawowy skutek konstytutywnego działania rękojmi). Należy jeszcze przyjąć, że nabycie to ma nastąpić w takim kształcie jurydycznym i konfiguracji podmiotowej (użytkownik - Skarb Państwa), w jakim prawo użytkowania wieczystego występuje w obrocie prawnym de lege lata (dalszy skutek konstytutywnego działania rękojmi). Uzyskanie własności przez Skarb Państwa stanowi zatem wtórny i niesamodzielny, bo pochodny skutek służący zapewnieniu jak najpełniejszej ochrony prawnej osobie trzeciej (nabywcy użytkowania wieczystego), działającej w zaufaniu do treści wpisu do księgi wieczystej" (fragment uzasadnienia powyższej uchwały SN).

Tak więc nieodwracalny skutek prawny wywołała (oprócz decyzji uwłaszczeniowej i późniejszego obrotu cywilnoprawnego) również decyzja nacjonalizacyjna z 13 lutego 1948 r., gdyż jej dalsze istnienie jest nieodzownym elementem ochrony aktualnych nabywców użytkowania wieczystego. Bez publicznej własności Skarbu Państwa, zgodnie z art. 232 k.c., użytkowanie wieczyste nie mogłoby istnieć. W tym znaczeniu jest to nieodwracalny skutek decyzji nacjonalizacyjnej. Jak podniesiono dalej w powoływanej wyżej uchwale SN, III CZP 90/10, "Zgodnie z tą interpretacją art. 5 u.k.w.h., przyjęcie nabycia własności gruntu przez Skarb Państwa stanowi jedynie wtórny skutek prawny działania zasady rękojmi przy założeniu jednak potrzeby stworzenia właściwej ochrony prawnej dla użytkownika wieczystego. Ochrona taka aktualizuje się nie tylko w płaszczyźnie samego nabycia prawa użytkowania wieczystego, ale także w sferze odpowiednio ukształtowanej konfiguracji stosunku prawnorzeczowego między użytkownikiem wieczystym i aktualnym - w chwili nabycia prawa w dobrej wierze - właścicielem gruntu. W konsekwencji taka interpretacja art. 5 u.k.w.h., przewidująca dwa skutki prawne, determinuje także sposób ochrony byłego właściciela gruntu, pozostaje mu bowiem roszczenie odszkodowawcze przeciwko Skarbowi Państwa (jednostce samorządu terytorialnego) z racji definitywnej utraty prawa własności gruntu w odpowiednim czasie, tj. w chwili uzyskania przez te podmioty statusu właścicieli gruntu; skutek wtórny działania zasady rękojmi nie eliminuje stanu bezprawności działania Skarbu Państwa w związku z przejęciem gruntu byłego właściciela."

W powyższych okolicznościach organ nadzoru błędnie ocenił zatem nieodwracalność skutków prawnych decyzji nacjonalizacyjnej z 13 lutego 1948 r., czym naruszył art. 156 § 2 k.p.a. Nie mając bowiem kompetencji do podważenia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, doprowadził do dekonstrukcji (na gruncie art. 232 k.c.) prawa użytkowania wieczystego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Przedsiębiorczości i Technologii. Zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego, art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że nadzorowana decyzja nacjonalizacyjna (orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 13 lutego 1948 r.) w części odnoszącej się do przedsiębiorstwa pn. F. - W. ul. [...], wywołała nieodwracalny skutek prawny, w sytuacji gdy ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości znacjonalizowanej wraz z tym przedsiębiorstwem, nie stanowi bezpośredniego skutku ww. nadzorowanej decyzji, która to powodowała wyłącznie odjęcie prawa własności do przedsiębiorstwa dotychczasowemu właścicielowi i jego przejście na rzecz Państwa, lecz było skutkiem kolejnego zdarzenia prawnego potwierdzonego istniejącą w obrocie prawnym późniejszą decyzja uwłaszczeniową Wojewody Włocławskiego z dnia 21 lipca 1995 r., znak: [...], która również może być oceniana pod kątem swej legalności i wywołanych przez nią skutków prawnych.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł na podstawie 188 p.p.s.a., o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącej, względnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz Ministra Przedsiębiorczości i Technologii od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie

Ponadto, wniósł o rozważanie przez Wysoki Sąd przedstawienia do rozstrzygnięcia w drodze uchwały składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia, które budzi poważne wątpliwości w niniejszej sprawie, a mianowicie czy ustanowienie użytkowania wieczystego które zostało potwierdzone w decyzji deklaratoryjnej wydanej w trybie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr [...], poz. 464 z późn. zm.) na nieruchomości wchodzącej w skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa na mocy wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decyzji nacjonalizacyjnej /w tym przypadku orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 13 lutego 1948 r. wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr [...], poz. 17)/ stanowi nieodwracalny skutek prawny nadzorowanej decyzji nacjonalizacyjnej w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również uczestnik postępowania Dr R. M. sp. z o.o. w L.. Zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zarzucił w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.[pic]

i. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 5 z dnia 6 lipca 1982 r. ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U.2018.1916 t.j.), zwanej dalej u.k.w.h. poprzez jego niezasadne zastosowanie polegające na niedopuszczalnym i przedwczesnym ustalaniu przez Sąd czy obrót cywilnoprawny, uprzednio znacjonalizowaną [pic]nieruchomością położoną we W. przy ul. [...] oraz ustanowienie na jej części użytkowania wieczystego chronione jest rękojmią [pic]wiary publicznej ksiąg wieczystych;

b) art. 5 u.k.w.h. w zw. z art. 232 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.2019.1145 t.j.), dalej "k.c." w zw. z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 t.j.), zwanej dalej k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przedwczesnej ocenie, że dalsze istnienie w obrocie prawnym orzeczenia Ministra Przemysł i Handlu z dnia 13 lutego 1948 r. jest niezbędne dla ochrony aktualnych nabywców użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji wadliwe uznanie, że [pic]orzeczenie to wywołało nieodwracalny skutek prawny;

ii. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

[pic]a) art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe [pic]zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 13 lutego 1948 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne i w konsekwencji niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji [pic]jej poprzedzającej;

b) art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na rozpatrywaniu przez Sąd przy ocenie zaistnienia negatywnej przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych — wszystkich późniejszych decyzji i zdarzeń prawnych, a nie jedynie odwracalności bezpośredniego skutku jakim jest przejęcie własności nieruchomości przez Skarb Państwa, a w konsekwencji niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne uzasadnienie wyroku, niespełniające wymogów należytej staranności, a to z pominięciem przedstawienia stanowiska Ministra Przedsiębiorczości i Technologii wyrażonego w odpowiedzi na skargę oraz poprzez lakoniczne wyjaśnienie rozstrzygnięcia.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. - o zasądzenie od skarżącego K. S.A. na rzecz uczestnika postępowania Dr R. M. sp. z o.o. kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne K. S.A. w T. wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z uwagi na treść zarzutów oraz zbieżność argumentacji w nich zawartej obie skargi zostaną rozpoznane łącznie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 1 pkt 4 ppsa. Przepis ten wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle ważkie, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. I GSK 1821/14, z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. w ocenianym uzasadnieniu przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz przesłanki uchylenia zaskarżonej uchwały, a także wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób wystarczająco logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło, bądź nie, do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Uwadze skarżącego kasacyjnie uszło natomiast, że przepis art. 141 § 4 ppsa jako przepis procesowy wymaga dla jego zasadności i skuteczności wykazania istotnego wpływu ewentualnego naruszenia tego przepisu na wynik sprawy. Brak uzasadnienia zarzutu w tym zakresie, brak wykazania w jaki sposób nieodniesienie się przez sąd do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę mogło mieć wpływ na wynik sprawy, powoduje, że zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony.

Kolejny zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczy kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych orzeczeniem Ministra Przemysłu i Handlu nr [...] z 13 lutego 1948 r. w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Fabryka marmolady i syropów we W..

W tym zakresie można wyodrębnić dwa problemy wymagające oceny. Pierwszym z nich jest konieczność rozważenia, w kontekście zarzutu naruszenia art. 156 § 2 kpa w powiązaniu z art. 232 Kodeksu cywilnego, czy w niniejszej sprawie prawidłowe jest stanowisko sądu I instancji wskazujące, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli miałoby to prowadzić do ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości stanowiącej własność innej osoby prawnej niż Skarb Państwa. Drugą jest kwestia, czy obrót cywilnoprawny i przeniesienie prawa użytkowania wieczystego na inny podmiot powoduje nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Kwestie te niewątpliwie wiążą się ze sobą.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w judykaturze przypadek nieodwracalności skutków prawnych decyzji był szczegółowo rozważany. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć sytuację, w której stan prawny ustalony decyzją organu administracyjnego nie może być zweryfikowany przy pomocy środków dostępnych na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega więc na tym, że organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia na drodze postępowania administracyjnego skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu, decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym (por. uchwały 7 sędziów: Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000/3/93, wyrok Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95, OSNAPiUS 1995 r., Nr [...], poz. 223). Szerokie rozumienie tego pojęcia zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 21 marca 2013 r., sygn. I OSK 1480/12 i z 19 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 2428/17, stwierdzając, że skutki prawne decyzji dotkniętej wadą nieważności, to nie tylko skutki samoistnie wywołane przez tę decyzje, lecz także skutki powiązane z wydaniem i obowiązywaniem tej decyzji w obrocie prawnym. W konsekwencji nieodwracalnym skutkiem prawnym mogą być także skutki prawne wynikające z dalszych decyzji administracyjnych i zdarzeń prawnych, o ile przesłanką ich powstania była decyzja dotknięta wadą nieważności.

W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 28 lutego 1992 r., III AZP 4/92, publ. OSNCP 1992/12/211, Sąd Najwyższy wywiódł, że "odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że odwrócenie tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny". Stanowisko to jest już ugruntowane i konsekwentnie od dawna przyjęte również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. przykładowo wyroki NSA z 21 marca 2013 r., sygn. I OSK 1480/12; z 26 lutego 2015 r., sygn. I OSK 108/14; z 19 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 2428/17).

Nieodwracalne skutki prawne zachodzą m.in. w sytuacji, gdy nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (tak m.in. uchwała 7 sędziów SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, wyroki NSA z 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1050/96, z 26 lutego 1999 r., IV SA 1114/97, z 29 kwietnia 2014r., I OSK 2336/12). W piśmiennictwie wskazuje się, że nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy jedynie skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności (M. Wincenciak w: red. J. Niczyporuk, O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej, (w:) Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., Wyd. WSPA 2010, s. 901-902). U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, by tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego (W. Chróścielewski w: Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (w:) Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, Wolters Kluwer 2009, s. 83-84 uw. 5, s. 91, uw. 8; A. Kowalska, Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do praw słusznie nabytych, Przegląd Prawa Publicznego 2012/7-8/76).

Odnosząc się zatem do sformułowanego na tym tle zarzutu naruszenia art. 156 § 2 kpa, zasadnie Sąd I instancji powiązał przesłankę nieodwracalnych skutków prawnych, o której mowa w tym przepisie ze skutkami jakie wywołała decyzja administracyjna z 21 lipca 1995 r. potwierdzająca ustanowienie użytkowania wieczystego na spornej nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U Nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz późniejszy obrót cywilnoprawny tak ustanowionym prawem użytkowania wieczystego. Trafnie Sąd I instancji uznał, że poza kompetencją organów administracji jest możliwość cofnięcia skutków prawnych umowy cywilnoprawnej. Organy administracji nie posiadają bowiem uprawnień związanych z oceną skutków takiej umowy w granicach art. 5 ustawy o księgach wieczystych. Takiej możliwości nie przedstawili również skarżący kasacyjnie. W sytuacji zatem, gdy doszło do nabycia użytkowania wieczystego spornego gruntu, a następnie dalszego obrotu prawem użytkowania wieczystego, to obrót ten jest chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tak więc należy przyjąć, że nabywca prawa użytkowania wieczystego istotnie je nabył.

Natomiast sam byt prawa użytkowania wieczystego zależy od tego, że grunt stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo związku jednostek samorządu terytorialnego. Nie może bowiem istnieć użytkowanie wieczyste na gruncie stanowiącym własność innego podmiotu, niż wskazany w art. 232 k.c. Jak wskazano w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z 15 lutego 2011 r., III CZP 90/10, rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. Uznanie za definitywny stanu prawnorzeczowego w sferze obrotu cywilnoprawnego stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej, która stanowiła podstawę dokonania wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości.

Skoro skutkiem decyzji nacjonalizacyjnej było wpisanie Skarbu Państwa w księdze wieczystej jako właściciela nieruchomości, to na podstawie tego wpisu doszło na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, a następnie do obrotu cywilnego (wspomniana wyżej umowa sprzedaży z 31 stycznia 2014 r. mocą której A. sp. z o.o. sprzedała spółce P. sp. z o.o. przedmiotową nieruchomość) tym prawem.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 5 u.k.w.h. przez jego niezasadne zastosowanie. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej i jego treści, Sąd I instancji wskazywał na brak możliwości oceny przez sąd administracyjny skutków prawnych zawartej umowy sprzedaży w granicach tego przepisu wskazując w tym zakresie na właściwość sądu powszechnego.

Tym samym omówiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w zaistniałych okolicznościach faktycznych również należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Końcowo odnosząc się do sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, podkreślić należy, że stosownie do art. 187 § 1 p.p.s.a. przesłanką do przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia jest okoliczność polegająca na pojawieniu się w konkretnej sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości interpretacyjne. O poważnych wątpliwościach prawnych można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w art. 187 § 1 p.p.s.a., będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt I GSK 107/14).

Oznacza to, że wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może nastąpić w każdej sprawie ale zależy od wystąpienia zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości. Takich wątpliwości w niniejszej sprawie nie miał skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś przytoczony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2018 r. sygn.. akt I OSK 2428/17 nie dowodzi istnienia rozbieżności w orzecznictwie. Ponadto zawarte w nim stanowisko obecny skład Sądu w pełni podziela. Skoro w rozpoznawanej sprawie brak było wątpliwości co do wykładni przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, nie ziściła się przesłanka umożliwiająca składowi orzekającemu wystąpienie o wydanie stosownej uchwały.

Konkludując należy stwierdzić, że wszystkie zarzuty skarg kasacyjnych okazały się niezasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.