Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 611/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 7, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80.
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 9 października 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 11 lipca 2017 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego A. N. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. N. i M. N., reprezentowanych przez pełnomocnika, jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 9 października 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, umarzającą w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku znajdującego się na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], z gospodarczego na mieszkalny.

Wniesienie skargi nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 12 maja 2016 r. A. N. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim o ustalenie, czy okna i taras widokowy w budynku M. i Z. B., wychodzące na jego posesję, są zgodne z obowiązującymi przepisami budowlanymi. Podał, że część przedmiotowego budynku została zaadaptowana z budynku gospodarczego (chlew) na budynek mieszkalny. Ponadto zaznaczył, że budynek ten znajduje się w odległości 3,6 m od jego budynku.

Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych (taras + okna) pod kątem zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego i warunków technicznych, o czym zawiadomiono strony pismem z dnia 22 czerwca 2016 r., organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 5 lipca 2016 r. oględziny. Jak wynika z protokołu oględzin, stwierdzono m.in., że w budynku Z. i M. B. znajdują się dwa otwory okienne o wymiarach 150×150 oraz małe okienko 50×50 bezpośrednio w granicy z sąsiadem. Okna (dwa) zostały powiększone do obecnych wymiarów w miejsce okienek 50×50 po powodzi w 1997 r. Po powodzi wykonano oprócz posadzek także ocieplenie budynku i remont dachu.

W dniu 18 lipca 2006 r. pełnomocnik M. B. przedłożył trzy oświadczenia (M. W., E. K. oraz T. Ś.), a w dniu 22 września 2016 r. wpłynęły do organu dwa oświadczenia (I. K. i E. S.), wskazujące, iż przedmiotowy budynek miał charakter mieszkalny jeszcze za czasów poprzednich właścicieli, a okna znajdowały się w tym samym miejscu co obecnie i miały obecny wymiar. Natomiast A. N. przedłożył cztery oświadczenia (T. K., J. H., A. G. i A. K.), zgodnie z którymi w budynku był chlew, a okna były małe z szybkami ornamentowymi i po powodzi zostały powiększone. W toku rozprawy administracyjnej w dniu 26 września 2016 r., świadkowie potwierdzili złożone oświadczenia, natomiast w dniu 10 października 2016 r. wpłynęła do organu dokumentacja fotograficzna w postaci kserokopii czterech zdjęć (poz. 25 akt administracyjnych).

Poza tym, na wezwanie organu, Wójt Gminy [...] oraz Starosta [...] poinformowali o nieposiadaniu dokumentacji dotyczącej wniosku o zmianę sposobu użytkowania części gospodarczej na mieszkaniową dla obiektu przy ul. [...] w [...], na działce nr a. Ponadto Starosta [...] wyjaśnił, że na podstawie przeprowadzonej modernizacji istniejącej ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali dla Gminy [...] w 2014 r. na przedmiotowej działce została założona kartoteka dla budynku garażu, budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku niemieszkalnego.

Decyzją z dnia 9 lutego 207 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe.

W wyniku odwołania wniesionego przez M. N., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej: OWINB) przeprowadził w dniu 9 maja 2017 r. dodatkowe oględziny obiektu, podczas których ustalił m.in., że w ścianie znajdującej się od strony działki A. i M. N. znajdują się trzy otwory okienne, w tym dwa o wymiarach 112×135 cm, wyposażone są w rolety zewnętrzne, oraz jedno o wymiarach 59×52 cm. Ponadto A. N. oświadczył, że ww. otwory znajdowały się w budynku użytkowanym jako gospodarczy, który nadal jako gospodarczy figuruje w ewidencji.

Następnie decyzją z dnia 16 maja 2017 r., nr [...], OWINB uchylił decyzję organu pierwszej instancji, wskazując na konieczność rozdzielenia sprawy na trzy postępowania, tj. w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku z gospodarczego na mieszkalny, zmiany sposobu użytkowania tarasu oraz powiększenia okien w ścianie leżącej od strony działki sąsiedniej.

Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim (PINB), na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), rozdzielił postępowanie administracyjne na trzy postępowania, w tym o numerze [...], w sprawie zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku.

Kolejną czynnością PINB w powiecie opolskim było wydanie decyzji z dnia 11 lipca 2017 r., nr [...], opartej o przepis art. 105 K.p.a., o umorzeniu w całości, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, wskazując, iż M. i Z. B. nabyli tę nieruchomość w drodze darowizny w 1987 r., aktem notarialnym Rep. A nr [...]. Z księgi wieczystej wynika, że na nieruchomości Kw nr [...], znajduje się jedenastoizbowy, murowany dom mieszkalny, kryty dachówką oraz osobno stojąca stodoła - również murowana i kryta dachówką. Na przedmiotowej nieruchomości nie znajdowały się inne obiekty oprócz wskazanych powyżej. Budynek mieszkalny, zdaniem organu, najprawdopodobniej został wybudowany w 1933 r., a jego powierzchnia mieszkalna jest uwzględniona w decyzji podatkowej dla przedmiotowej nieruchomości. Z oświadczenia T. Ś. wynika natomiast, że już w 1973 r. niska część budynku była użytkowana jako budynek mieszkalny i wynajmowała go wraz z rodziną do celów mieszkaniowych. Podobnie zeznały M. W. i E. S., oświadczając, że niski budynek był częścią mieszkalną, gdzie mieszkali jej dziadkowie i rodzice. Z kolei, T. K. i J. H. złożyły jedno oświadczenie, które obie podpisały, w którym podały, że przy budynku istniał chlew, który został "przeremontowany" na mieszkanie bez zmian okien. Ich zdaniem, dokonano zmiany sposobu użytkowania, ale można domniemywać, że miało to miejsce przed powodzią. W opinii organu, gdy M. i Z. B. zostali właścicielami działki i budynków, cały budynek, którego dotyczy postępowanie był budynkiem mieszkalnym, składającym się z 11 izb. Organ podkreślił, że w ww. akcie notarialnym jest wspomniany jeszcze budynek stodoły, nie ma natomiast wzmianki o innych obiektach, czy też innym sposobie użytkowania części budynków, stąd organ uznał za udowodniony fakt sposobu użytkowania budynku w całości jako mieszkalnego już w 1987 r. W ocenie organu, postępowanie w sprawie od początku było bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość ta została potwierdzona w wyniku przeprowadzonego wyczerpującego postępowania dowodowego.

Nie godząc się z powyższą decyzją M. N. wniosła odwołanie, wskazując, że przebudowa budynku mieszkalnego w części gospodarczej była nierozerwalnie połączona ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na mieszkalne, wobec czego postępowania te powinny być prowadzone wspólnie i nie należało ich rozdzielać. Wywiodła, że skoro, według świadków, co najmniej jedno pomieszczenie stanowiło chlew, to wprowadzenie mieszkalnej funkcji spowodowało powiększenie okien. Do odwołania dołączone zostały skany dwóch kolejnych oświadczeń, tj. E. W. i G. K., z którego wynikało, że jedno z pomieszczeń budynku zostało zmienione z gospodarczego na mieszkalne.

W toku postępowania odwoławczego Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu w dniu 2 października 2017 r. przesłuchał następujących świadków: T. Ś., E. K., M. W. (akcentowała, że budynek od zawsze pełnił funkcję mieszkaniową, która nigdy nie była zmieniana), A. K., A. G. - zeznała, że w części budynku poprzednio znajdowała się stajnia, T. K., I. K. - jej zadaniem, już od lat 70-tych budynek pełnił funkcję mieszkalną, E. W. – podał, że w części budynku znajdował się chlewik, który został przekształcony na mieszkanie w latach 90-tych, G. K. - wg. niej w czerwcu 1980 r. budynek pełnił funkcję mieszkalną, ale wcześniej, pełnił również funkcję obory, zaś oświadczenie pisemne złożyły M. D. G. i A. F. Z. wskazując, że od urodzenia mieszkały ww. budynku do 13 grudnia 1965 r.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 9 października 2017 r., nr [...], OWINB w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie omówił dotychczasowe postępowanie, a następnie wskazał, iż poza twierdzeniami stron i świadków, brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku, z gospodarczego na mieszkalny. Z kolei, wzajemnie wykluczające się oświadczenia świadków, przy braku innych dowodów, a co za tym idzie niemożliwości ustalenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, nie dają podstaw do wydania rozstrzygnięcia nakładającego na stronę obowiązek. W związku z tym, w ocenie OWINB, zaszła podstawa do umorzenia postępowania w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Za nieuzasadnione organ uznał w związku z tym argumenty odwołania dotyczące konieczności wspólnego rozpatrywania sprawy ze sprawą powiększenia otworów okiennych w budynku, argumentując, że skoro w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku, to połączenie obu ww. spraw należy uznać za bezzasadne, a wydane w tym zakresie postanowienie PINB w powiecie opolskim z dnia 8 czerwca 2017 r. za prawidłowe. Wskazując na przepis art. 105 § 1 K.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania w rozpatrywanej sprawie polega na braku zmiany sposobu użytkowania części budynku z gospodarczego na mieszkalny.

We wniesionej skardze zarzucono powyższej decyzji naruszenie:

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności nieustalenie czy M. i Z. B. zmienili sposób użytkowania części należącego do nich budynku, z gospodarczego na mieszkalny, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na uznaniu, że nie doszło do zmiany sposoby użytkowania spornej części budynku;

- art. 80 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie za nieudowodnioną okoliczności, że M. i Z. B. zmienili sposób użytkowania części budynku, z gospodarczego na mieszkalny, mimo wykazania tej okoliczności przez skarżących odpowiednimi dowodami, w szczególności zeznaniami i oświadczeniami świadków.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Według skarżących, przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe oraz ocena dowodów były wadliwe, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. Organ bowiem uznał za wiarygodne zeznania i oświadczenia świadków przedstawionych przez małżonków B., nie dając przy tym wiary zeznaniom i oświadczeniom świadków wskazanych przez skarżących. Zdaniem skarżących, wobec odmiennych zeznań świadków, organ powinien był przeprowadzić inne dowody, w tym z dokumentów, które pozwoliłyby na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego. Wobec powyższego, skarżący uznali, że w tej sprawie przeprowadzenie postępowania dowodowego i ocena dowodów dokonane zostały z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że w sprawie doszło kompleksowo i jednoznacznie do wyjaśnienia podnoszonych wątpliwości. Wzajemnie wykluczające się oświadczenia świadków, przy braku innych dowodów, a co za tym idzie niemożliwości ustalenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, nie dają podstaw do wydania rozstrzygnięcia nakładającego na stronę obowiązek, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie zmiany sposobu użytkowania.

Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę M. N., jako wniesioną z uchybieniem terminu.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego i uczestniczki postępowania poparł argumentację przedstawioną w skardze i wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Natomiast pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej: P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 134 P.p.s.a. - rozstrzygnięcia ją poprzedzającego, wykazało, że decyzje te naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Tym samym skarga, jako zasadna, musiała zostać uwzględniona.

W rozpatrywanej sprawie organy zgodnie uznały, że wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, określona w art. 105 § 1 K.p.a., bowiem brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji nakładającej na stronę obowiązek.

W ocenie Sądu, stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania jest co najmniej przedwczesne z uwagi na nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a także art. 80 K.p.a. Uzasadnienia obu rozstrzygnięć zawierają także istotne braki w zakresie motywowania, uniemożliwiające ocenę poprawności rozumowania organu, co tym samym narusza art. 107 § 3 K.p.a., i w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a.

Wskazania wymaga, że w ramach obowiązków wynikających z przepisów procedury administracyjnej, na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w stopniu pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. W szczególności organ jest obowiązany dopuścić jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy oraz jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie bowiem z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 K.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.

Na tle powyższych unormowań nie budzi wątpliwości, że to organ administracji powinien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego sprowadza się do biernego oczekiwania na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, jedna z naczelnych zasad procedury administracyjnej, określona w art. 7 i art. 75 K.p.a., tj. zasada oficjalności, wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Ponadto, stosownie do art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną. Podkreślić należy, że wyjaśnienie stanu faktycznego jest warunkiem niezbędnym wydania decyzji o przekonującej treści. Dopiero właściwie ustalony stan faktyczny sprawy stanowi przesłankę dokonania subsumcji, tj. przyjęcia, że ustalone fakty wypełniają hipotezę określonej normy prawa materialnego, w tym przypadku przepisów prawa budowlanego.

Z kolei, co istotne w tej sprawie, zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.

W przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane, przy czym istotne znaczenie dla zastosowania odpowiedniego trybu określonego tą ustawą ma przede wszystkim ustalenie czy ewentualnie doszło do samowolnej zmiany, a jeśli tak - to w jakim okresie powstała samowola, gdyż od tego ustalenia zależy zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. W sytuacji natomiast jednoznacznego ustalenia, że nie doszło do samowoli użytkowej w odniesieniu do części spornego obiektu budowlanego, brak będzie elementu materialnego stosunku prawnego obejmującego niniejszy przedmiot postępowania, a zatem nie będzie podstaw do rozstrzygania o nałożeniu jakichkolwiek obowiązków w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Dlatego też, umorzenie postępowania w niniejszej sprawie jest możliwe, gdy organ bezspornie stwierdzi, że nie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania części spornego obiektu (budynku). Pamiętać bowiem trzeba, że każde działanie w zakresie zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania części obiektu, prowadzące do stanu odmiennego, objęte jest kontrolą organów nadzoru budowlanego i wymaga bezwzględnego sprawdzenia.

W rozpoznawanej sprawie nie sposób zaakceptować stwierdzenia organu, w świetle motywów uzasadnienia, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania części spornego obiektu. Dodatkowo - co istotne w tej sprawie - uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom określonym w przepisach procedury administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 K.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, uzasadnienie faktyczne i prawne. Według § 3 omawianego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji.

Tylko przeprowadzenie postępowania we wskazany sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z określoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji rozstrzygających sporne interesy stron, stanowi naruszenie art. 107 § 4 K.p.a. Powyższym zasadom nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organ prowadzący postępowanie - bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy - uwzględniając tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkował się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Niewyjaśnienie zatem wszystkich okoliczności sprawy oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji.

W kontrolowanej sprawie organy nie sprostały omówionym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej. W ocenie Sądu, nie zostały dostatecznie wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, gdyż w toku postępowania nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również - co należy podkreslić - zabrakło szczegółowych rozważań dotyczących już zebranego materiału dowodowego. W szczególności, nie wskazują na to wywody przestawione w uzasadnieniach wydanych decyzji.

Zdaniem Sądu, organy nie poszukiwały materiałów dowodowych mogących potwierdzać, czy ewentualnie doszło do zmiany sposobu użytkowania części spornego obiektu oraz czy faktycznie kiedykolwiek sporna część miała inną funkcję niż mieszkalną. Wprawdzie datą graniczną dla organu był w istocie rok 1987, kiedy budynek został nabyty przez aktualnych właścicieli, jednakże z lektury akt administracyjnych nie wynika, aby m.in. wystąpiono do właściciela obiektu o jakąkolwiek dokumentację dotyczą budynku. Nie wystąpiono też do Starosty o sprawdzenie, czy jest on w posiadaniu dokumentacji, w tym archiwalnej, dotyczącej powstania budynku oraz wykonywania w nim jakichkolwiek robót. Nie przeprowadzono np. kwerendy dokumentów w archiwum państwowym w wydziale urbanistyki w celu ustalenia, jak budynek wyglądał wcześniej wraz z jego funkcjami i czy faktycznie jego funkcja ograniczała się do mieszkaniowa. Dostrzec też trzeba, że wprawdzie organ pierwszej instancji w toku postępowania występował o dokumentację, ale zapytanie to dotyczyło wprost "dokumentacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania". Inaczej mówiąc, chodziło o stanowisko w sprawie czy w ogóle występowano ze stosownym wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania i odpowiedź była jednoznaczna, iż brak jest dokumentacji dot. wniosku o zmianę sposobu użytkowania, co nie oznacza, że nie doszło do samowolnej zmiany użytkowania. Nie rozważono w tych okolicznościach np. o konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego ewentualnie o ekspertyzę techniczną, czy tez opinię techniczną w tej materii. Zatem nie można uznać, że w sprawie wyczerpane zostały możliwości dowodowe, tj. że przeprowadzono z urzędu wszystkie możliwe dowody zmierzające do ustalenia prawdy materialnej.

Zauważenia też wymaga, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcie opierało się jedynie na zeznaniach świadków i akcie darowizny oraz wypisie z ewidencji. Przy czym organ odnotował jedynie, że oświadczenia świadków wzajemnie się wykluczają, ale nie przedstawił rozważań w kwestii, którym z zeznań dał wiarę, a którym odmówił wiarygodności. Organ nie dostrzegł, że świadkowie uznający, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu podawali także różne funkcje, tj.: A. G. - stajnia; E. W. - chlewik; G. K. - obora. Pozostali świadkowie w tej materii w ogóle się nie wypowiadali, natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji nie omówił, nie odniósł się do zeznań świadków w sposób wystarczający, ale uczyniono to lakonicznie i niezrozumiale, ograniczając się właściwie tylko do dwóch zdań, tj. o braku dowodów i wzajemnie wykluczających się zeznaniach.

Wszystkie omówione naruszenia powodują, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji, uchylają się spod merytorycznej kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Z tego względu jakiekolwiek jednoznaczne stwierdzenia dotyczące sposobu zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym zakończenia postępowania w niniejszej sprawie, na obecnym etapie są przedwczesne i nieuprawnione. Należy podkreślić, że nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Jak bowiem wskazano na wstępie, sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania, punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Z uwagi na kasacyjny charakter niniejszego wyroku, ponownie rozpatrując sprawę rzeczą organu będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie wskazanych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a., zaś po przeprowadzeniu postępowania wydanie stosownej do poczynionych ustaleń decyzji, uwzględniającą treść art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.