Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1733/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 75
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Barbara Stukan - Pytlowany Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 560/17 w sprawie ze skargi R. A. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu płatności na zalesienie gruntów w części dotyczącej premii zalesieniowej i odmowy wypłaty premii zalesieniowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz R. A. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie sygn. akt I SA/Ol 560/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (skarżący) na decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 29 maja 2017r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie 1. uchylił zaskarżoną decyzję, 2. zasądził od Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu 30 września 2008 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2008 do działki rolnej A o powierzchni [...]ha, położonej w województwie warmińsko - mazurskim, powiat gołdapski, gmina Gołdap, obręb Kozaki, obejmującej działki ewidencyjne o nr: [...]

Skarżącemu w dniu 10 czerwca 2009 r Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał pomoc na zalesianie z tytułu:

- wsparcia na zalesienie w wysokości [...] zł - płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia,

- premii pielęgnacyjnej w wysokości [...] zł- płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia,

- premii zalesieniowej w wysokości [...] zł- płatne corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

W dniu 30 kwietnia 2015 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2015 pomocy na zalesienie (PROW 2007-2013) - wniosek o wypłatę, w którym ubiegała się o przyznanie pomocy do działki rolnej I o łącznej powierzchni [...] ha.

W wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym w dniach 30 września – 25 listopada 2015 r. kontroli na miejscu ustalono, że deklaracje działek rolnych we wniosku o przyznanie płatności na 2015 r. nie odpowiadały deklaracjom kompleksów wykazanych w pierwszych wnioskach o przyznanie pomocy na zalesianie z 2008 r. Uwzględniając zatem pomiary działek, położenie działek rolnych obrysowanych na mapach dołączonych do wniosków o przyznanie pomocy na 2008 r. oraz dane z kontroli na miejscu, przyjęto do płatności powierzchnię [...] ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a kwalifikującą się do płatności wyniosła [...] ha, a procentowe przedeklarowanie wyniosło [...] %.

Działając na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2015 r., poz. 346) i art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608 ze zm.), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał w dniu 8 lutego 2017 r. decyzję w sprawie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej oraz odmowie wypłaty premii zalesieniowej za rok 2015 .

Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podniósł, że od 2015 r. do gruntów kwalifikujących się do płatności bezpośrednich jest możliwość zaliczenia gruntów zalesionych w ramach PROW 2007-2013. Nowa stawka premii zalesieniowej w wysokości [...] zł/ha jest rekompensatą za utracone dochody z działalności rolniczej i nie uwzględnia komponentu, jakim są płatności bezpośrednie, gdyż w tym przypadku nie można mówić o utraconych korzyściach z tego tytułu. Wskazując zatem, że grunty strony kwalifikowały się do JPO, wysokość stawki premii zalesieniowej od 2015 r. wynosiłaby na [...] zł.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, organ odwoławczy podniósł, że pismem z dnia 10 maja 2017 r. Zastępca Kierownika Biura Kontroli na Miejscu potwierdził prawidłowość kontroli. Wskazał, że w przedstawionych przez skarżącego pomiarach nie uwzględniono starodrzewu zobrazowanego na fotografiach nr [...] oraz obszaru bez drzewostanu widocznego na fotografii nr 194. Dodatkowo obszar opisany przez geodetę jako zalesienie 2006 - cześć płd.-wsch. jest mniejszy od pomierzonego przez inspektorów ARiMR i zobrazowanego fotografiami nr [...]. W kwestii kontroli na miejscu przeprowadzanych w dniach od 28 do 30 grudnia 2011 r., podano, że w 2011 r. inspektorzy terenowi pomierzyli łącznie kompleksy leśne założone w latach 2006 i 2007 wraz z objętymi kontrolą zalesiami założonymi w 2009 r., co pozwoliło na stwierdzenie zgodności ich powierzchni deklarowanych z powierzchniami stwierdzonymi. Natomiast aktualnie inspektorzy zrealizowali pomiar w oparciu o granice kompleksów leśnych (działek rolnych).

Organ odwoławczy wskazał, iż pismem z dnia 25 kwietnia 2017 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa Olecko poinformował, że nie weryfikował powierzchni przeznaczonej do zalesienia. Podał, że do wniosków o plany zalesienia beneficjent dołączył mapy zalesień sporządzone przez osobę posiadającą w tym zakresie uprawnienia zawodowe, a granice powierzchni przeznaczonych do zalesienia były opalikowane. Ponadto z pisma Starosty Gołdapskiego z dnia 18 kwietnia 2017 r. wynikało, że w ramach procedury połączenia działek ewidencyjnych nr [...] w działkę ewidencyjną nr 284, nie weryfikowano powierzchni wykonanych w latach 2006-2009 zalesień. Z uwagi na powyższe, organ II instancji uznał za niezasadne żądanie strony dotyczące zgromadzenia od ww. organów pełnej dokumentacji dotyczącej procedury zalesienia i scalania działek, skoro z pism ww. organów wynikało, że nie weryfikowały one powierzchni zalesiania.

Organ dodał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Ol 81/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę strony na decyzję z dnia 24 listopada 2016 r. o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Podniósł, że strona nie wykazała, że deklarowana przez nią powierzchnia jest zgodna z rzeczywistością, jak również nie informowała na piśmie organów ARiRM, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia. Wobec powyższego nie było podstaw do zastosowania art. 15 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014, wyłączającego zastosowanie kar administracyjnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, 77 § 1 i 78 § 1 oraz art. 136 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2017 poz. 1257, dalej "K.p.a.").

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego.

W uzasadnieniu zauważył, że do 2015 r. przepisy unijne nie zezwalały na wypłacanie płatności bezpośrednich do gruntów objętych zobowiązaniem zalesieniowym. Jednak od 2015 r. płatności bezpośrednie przysługują także do gruntów zalesionych w ramach PROW 2007-2013, o ile dany obszar zapewniał rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej. Ta zmiana doprowadziła do konieczności weryfikacji wysokości pomocy przyznanej na podstawie przepisów krajowych, w zakresie, w jakim stanowiła ona rekompensatę z tytułu utraconych dochodów. Z tego powodu konieczne było również w niniejszej sprawie dostosowanie wysokości premii zalesieniowej. Podkreślić należy raz jeszcze, że obniżenie wysokości premii zalesieniowej z [...] zł/ha/rok do [...] zł/ha/rok dotyczy jedynie gruntów, do których od 2015 r. mogą zostać przyznane płatności bezpośrednie.

Pomniejszenie płatności wynikające wprost ze wskazanych wyżej przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie i nie jest kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania.

WSA wskazał, że spór dotyczy powierzchni obszaru rolnego zalesionego przez skarżącego. Organ uzasadniał obniżenie płatności ze względu na inną niż deklarowana powierzchnia działek. Z uwagi na stwierdzone różnice między powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną organ na podstawie art. 19 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, dokonał zmniejszenia należnej stronie płatności o dwukrotność stwierdzonej różnicy powierzchni.

Wskazał na regulację zawartą w art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm., dalej ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), w art. 59 ust. 1 rozporządzenia parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1306/2013, a także w art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sąd I instancji, w świetle powyższych unormowań, z uzasadnienia kontrolowanej decyzji powinno w sposób jednoznaczny i zrozumiały wynikać, w jaki sposób ustalona została wyłączona z pomocy powierzchnia, zwłaszcza w sytuacji, gdy stwierdzona przez organ powierzchnia gruntów kwalifikujących się do pomocy jest przedmiotem sporu pomiędzy stronami postępowania. Tymczasem w analizowanej sprawie organ jedynie podał tę powierzchnię i opisał w dalszej części decyzji sposób wyliczenia pomniejszenia pomocy w oparciu o powierzchnię stwierdzoną. W żadnym jednak miejscu nie znalazło się wyjaśnienie odnośnie sposobu jej ustalenia, za wyjątkiem lakonicznego określenia w piśmie Kierownika Biura Kontroli na Miejscu z dnia 10 maja 2017 r., że inspektorzy terenowi zrealizowali pomiar w oparciu o widoczne w terenie granice kompleksów leśnych. Taki sposób sporządzenia uzasadnienia decyzji wyklucza możliwość skontrolowania jej prawidłowości przez sąd administracyjny. Próba wyjaśnienia wątpliwości została zawarta wyłącznie w ww. piśmie, jednak nawet w tym piśmie nie podano, w jaki sposób w przypadku konkretnej działki dokonano stosownych obliczeń. W niniejszej sprawie, organ nie dokonał zasadniczego obowiązku, jakim było przeanalizowanie znajdujących się w aktach dokumentów i wyjaśnienia skarżącemu w jaki sposób dokonano obliczeń powierzchni działek rolnych. Skoro, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w istocie nie wynika, w jaki sposób organ określił wielkość obszaru, który nie spełniał warunków do przyznania płatności, sąd nie był w stanie zbadać zgodności z prawem tej decyzji.

Zdaniem WSA, organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, mimo powołania i zacytowania przepisów prawa nie wyjaśnił, dlaczego uważa, że mają one w sprawie zastosowanie. Przede wszystkim organ nie odniósł się należycie do przedstawionych przez stronę okoliczności świadczących o istnieniu na spornych działkach uprawy leśnej o zadeklarowanej powierzchni oraz nie wykazał w sposób przekonujący, aby taka sytuacja nie miała miejsca. Przychylił się do zarzutów skargi, że z akt sprawy wyłaniały się zasadnicze rozbieżności co do wyników przeprowadzonej w 2015 r. kontroli, na której oparto decyzję, oraz kontroli przeprowadzonej w 2011, która nie wykazała żadnych nieprawidłowości. W kwestii wcześniejszej kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach od 28 do 30 grudnia 2011 r. organ wskazał jedynie za pismem Kierownika Biura Kontroli na Miejscu z dnia 21 stycznia 2016 r., że przedmiotem pomiarów inspektorów były łącznie kompleksy leśne założone w latach 2006 i 2007 wraz z zalesieniami założonymi w 2009 r. W toku przeprowadzonej wówczas kontroli nie dokonano rozróżnień pomiędzy poszczególnymi zalesieniami z uwagi na zatarcie się granic pomiędzy kompleksami i wspólne ogrodzenie tych zalesień. Natomiast podczas czynności kontrolnych, z których sporządzony został raport w roku 2015, inspektorzy zrealizowali pomiary w oparciu o granice kompleksów leśnych (działek rolnych). Organ nie wyjaśnił w istocie, z czego wynikały rozbieżności pomiędzy wynikami tych kontroli w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych. Odpowiedzi na powstałe w tym zakresie wątpliwości nie dostarczył również materiał dowodowy sprawy.

W dołączonych do skargi aktach sprawy administracyjnej brak jest bowiem dokumentacji dotyczącej zalesienia z dokonanego przez skarżącego w latach 2006 – 2007, jak również nie dołączono dokumentacji, na której oparto ustalenia kontroli prowadzonej w 2011 r. Wobec powyższego zasadnicze twierdzenie organu dotyczące istoty sporu pomiędzy stronami postępowania tj. tego iż we wcześniejszej kontroli "inspektorzy pomierzyli łącznie kompleksy leśne założone w latach 2006 i 2007 wraz z objętymi kontrolą zalesieniami założonymi w 2009 r." – jest nieweryfikowalne w tym postępowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. W rezultacie zebrany materiał dowodowy nie uzasadnia oceny organu, że prawidłowy jest pomiar zalesień dokonany aktualnie w oparciu o granice kompleksów leśnych; błędne zaś były prowadzone przez organ w przeszłości pomiary gruntów utwierdzające stronę co do prawidłowości jej postępowania na kolejne lata uczestnictwa w systemie pomocy na zalesianie.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominął okoliczność, iż skarżący wypełnił pensum zalesienia określone w wiążących go ostatecznych decyzjach administracyjnych. W jego ocenie, zgromadzona dokumentacja z kontroli na miejscu winna podlegać także ocenie z punktu widzenia możliwości zastosowania regulacji prawnych odnoszących się do obowiązku utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1565 ze zm.). Z punktu widzenia regulacji zawartej w treści § 4 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) w/w rozporządzenia ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla zastosowania wskazanych rozwiązań prawnych było konieczne i nie mogło zostać uznane jako nie mające znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W omawianym zakresie brak jest stanowiska organów, jak i nie można ustalić, czy w tym zakresie został zebrany cały materiał dowodowy.

WSA stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego skarżący konsekwentnie kwestionował przyjęte przez organ stanowisko co do powierzchni zgłoszonych przez nią działek i błędnego określenia przez kontrolujących obszaru zalesienia dokonanego w 2009 r. Podnosząc powyższe, wniósł o przeprowadzenie dowodów z: planów zalesienia z 12 września 2008 r., raportów z czynności kontrolnych z 2011 r., kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczonym zalesieniem działki nr 284 wykonanej w oparciu o pomiar z dnia 10 maja 2016 r., jak również wniosła o wystąpienie do Nadleśnictwa Olecko o przesłanie pełnej dokumentacji dotyczącej zalesienia przeprowadzonego w 2006 r., 2007 r. i 2009 r., a także do Starostwa Powiatowego w Gołdapi o przekazanie pełnej dokumentacji dotyczącej scalenia zalesionych działek. Organ nie uwzględnił tych dowodów, w konstatacji swoich wywodów wskazując, że wnioskowana przez skarżącego dokumentacja byłaby nieprzydatna dla celów przedstawionych we wnioskach dowodowych, tj. dla:

- wykazania obszaru zalesionego przez stronę w latach 2006, 2007, 2009,

- błędnego ustalenia w trakcie kontroli ARiMR obszaru zalesionego w 2009 r.

- oraz błędów w protokole kontroli przeprowadzonej w dniach 20 września - 25 października 2015 r.

W ocenie Sądu I instancji, nie sposób podzielić stanowiska organów w tej kwestii. Jakkolwiek wystąpienie przez organ do Nadleśnictwa O. oraz Starostwa Powiatowego w G. nie przyczyniło się do rozstrzygnięcia sprawy, to jednak bardziej pogłębionej analizy w kontekście wskazanym już powyżej wymagało określenie przez organ granic upraw założonych w latach 2006 – 2007 w odniesieniu do uprawy z 2009 r., czego w istocie dotyczył złożony przez stronę wniosek dowodowy.

Stwierdził ponadto, że w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy całkowicie pominął znamienną dla rozstrzygnięcia kwestię, iż jeśli nawet doszło do przedeklarowania działek, to konieczne jest ustalenie, czy można mówić o zawinieniu producenta rolnego w tym zakresie. Kwestia ta jest niezwykle istotna w niniejszej sprawie, w której – jak już wyżej wskazano – wcześniejsza kontrola nie stwierdziła jakichkolwiek nieprawidłowości w zakresie zalesienia.

Zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest również odniesienia do zasad dotyczący pomiaru obszaru zalesionego oraz wartości bufora tolerancji określonych w art. 38 Rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności - co w stanie faktycznym niniejszej sprawy może mieć istotne znaczenie.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, jak i treść rozstrzygnięcia wskazuje, że organy, nie rozważyły w pełni materiałów z kontroli prowadzonych w 2011 r. i 2015 r. w kontekście zarzutów skarżącego i przedstawionych przez niego dowodów, jak też nie rozważyły w pełni jego argumentów. Doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj. do zastosowania zmniejszenia płatności w sytuacji braku niebudzących wątpliwości ustaleń w zakresie powierzchni działek rolnych. Tylko bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny może być podstawą zastosowania prawa materialnego.

Od wyżej wskazanego wyroku skargą kasacyjną wniósł Dyrektor Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w O. zaskarżając go w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż decyzje organów obu instancji, w tym Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w O. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 107 § 3 k.p.a. oraz 8 i 11 k.p.a. oraz art. 21 ust. 3 ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, co w konsekwencji doprowadziło do oparcia rozstrzygnięcia na wadliwie przeprowadzonych czynnościach kontrolnych w odniesieniu do działek zadeklarowanych we wniosku złożonym przez beneficjenta i błędnych ustaleniach poczynionych w wyniku tych czynności w sytuacji, gdy obowiązkiem organu było pełne rozważenie materiału z kontroli, zwłaszcza w kontekście zarzutów skarżącego i przedstawionej przez niego argumentacji oraz składanych wniosków dowodowych (co oznacza, że organy obu instancji, zaniechując podjęcie dodatkowych czynności dowodowych, w sposób niedostateczny wyjaśniły stan faktyczny sprawy), podczas gdy wyniki czynności pokontrolnych, a tym samym zapadłe rozstrzygnięcia uznać należy za prawidłowe, w szczególności bowiem ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach od 30 września 2015 r. do 25 listopada 2015 r. były następnie weryfikowane, (w tym także pod kątem zarzutów złożonych przez skarżącego), a nadto z uwagi na okoliczność, iż powołany wyżej przepis ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich reguluje zasady postępowania w sprawach o przyznanie tychże płatności w sposób modyfikujący ogólne zasady określone w k.p.a. w tym, zwłaszcza art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w szczególności poprzez nałożenie na stronę obowiązku udowodnienie faktu, z którego wywodzi ona skutki prawne, zatem zgodnie z tymże przepisem beneficjent winien wykazać, iż czynności kontrolne były przeprowadzone w sposób wadliwy, a w szczególności, iż stan działek zadeklarowanych we wniosku odpowiada faktycznym granicom ich rolniczego użytkowania (inicjatywa beneficjenta w tym zakresie ograniczyła się w zasadzie do konsekwentnego negowania ustaleń pokontrolnych, zaś wnioskowane czynności dowodowe nie doprowadziły do skutecznego podważenia ustaleń poczynionych w toku czynności kontrolnych),

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 31 ust. 1, 2 i ust. 5 ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz w związku z art. 76 § 1 i 78 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż kwestionowany przez stronę raport z czynności kontrolnych legitymujący się statusem dokumentu urzędowego oraz niepodważony przez stronę za pomocą innych środków dowodowych nie stanowi dostatecznej podstawy do przyjęcia, iż beneficjent zadeklarował we wniosku o płatność powierzchnię większą niż rzeczywiście użytkowana.

Powołując się na powyższe na zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie i zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Jednocześnie zrzekł się prawa do rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, co oznacza, że sposób ujęcia jej zarzutów wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna - oparta na podstawie prawnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Wedle ust. 2 tego artykułu w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Zgodnie z art. 21 ust. 3 wskazanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej choćby w postaci płatności do programu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarczych obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczono również stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

Takie ograniczenie wynika z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawa nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa.

Jak wyżej wskazano przepis art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich modyfikuje i odmiennie niż k.p.a. rozkłada tzw. ciężar dowodów pomiędzy stroną i organem postępowania administracyjnego. O ile bowiem w ramach postępowania administracyjnego to na organie ciąży obowiązek udowadniania wszystkich okoliczności faktycznych, o tyle w postępowaniach toczących się na podstawie tej ustawy to na stronie ciąży obowiązek wykazania wszystkich okoliczności, na które powołuje się ona w ramach prowadzonego postępowania.

Jeszcze raz podkreślić, że w świetle art. 21 ust 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, na organie prowadzącym postępowanie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony. Nie oznacza to jednak, że organ, w związku z twierdzeniami i zarzutami podnoszonymi przez stronę, nie ma obowiązku zgromadzenia takich dowodów, które pozwolą na zweryfikowanie ich prawdziwości. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a., zaś określone w art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przeniesienie ciężaru dowodu na stronę oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, nie może prowadzić do naruszenia przez organ obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością.

W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy powierzchni obszaru rolnego zalesionego przez wnioskodawcę. Organ uzasadniał obniżenie płatności ze względu na inną niż deklarowana powierzchnia działek. W toku postępowania administracyjnego skarżący negował prawidłowość ustaleń zawartych w raporcie kontroli w 2015 r., wskazując na ich rozbieżność z wynikami kontroli w prowadzonej w 2011 r., która nie wykazała żadnych nieprawidłowości. Konsekwentnie kwestionował przyjęte przez organ stanowisko co do powierzchni zgłoszonych przez niego działek i błędnego określenia przez kontrolujących obszaru zalesienia dokonanego w 2009 r. Podnosząc powyższe, wniosła o przeprowadzenie dowodów z: planów zalesienia z dnia 12 września 2008 r., raportów z czynności kontrolnych z 2011 r., kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczonym zalesieniem działki nr 284 wykonanej w oparciu o pomiar z dnia 10 maja 2016 r., jak również wniosła o wystąpienie do Nadleśnictwa Olecko o przesłanie pełnej dokumentacji dotyczącej zalesienia przeprowadzonego w 2006 r., 2007 r. i 2009 r., a także do Starostwa Powiatowego w Gołdapi o przekazanie pełnej dokumentacji dotyczącej scalenia zalesionych działek. Organ nie uwzględnił tych dowodów, w konstatacji swoich wywodów wskazując, że wnioskowana przez skarżącego dokumentacja byłaby nieprzydatna dla celów przedstawionych we wnioskach dowodowych. Stąd też za nieuzasadniony należy uznać zarzut, że skarżący ograniczył się jedynie do konsekwentnego negowania ustaleń kontroli z 2015 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak w akt sprawy dokumentacji dotyczącej zalesienia dokonanego przez skarżącego w latach 2006 - 2007, jak również niedołączenie dokumentacji, na której oparte zostały ustalenia kontroli prowadzonych w 2011 r., w aspekcie zarzutów podniesionych przez skarżącego co do prawidłowości twierdzeń organu, nie pozwolił Sądowi I instancji dokonać oceny prawidłowości ustaleń wynikającej z kontroli przeprowadzonej w 2015 r. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie rozwiewa wątpliwości istniejących na tle sprzeczności ustaleń z kontroli przeprowadzonej roku 2011 oraz ustaleń kontroli z 2015 r. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wątpliwości co do tych ustaleń nie wyjaśnia pismo Kierownika Biura Kontroli na Miejscu ARiMR z dnia 21 stycznia 2016 r. Nie daje ono odpowiedzi, dlaczego w ocenie organu prawidłowy jest pomiar zalesień dokonanych w 2015 r. w oparciu o granicy kompleksów leśnych (działek rolnych), błędne zaś były przeprowadzone w 2011 r. pomiary łącznego kompleksu leśnego założonego w latach 2006 i 2007 wraz z zalesieniami założonymi w 2009 r.

Zauważyć należy, że kontrola przeprowadzona w 2011 r. nie wykazała żadnych nieprawidłowości, ponadto skarżący wypełnił pensum zalesienia określonego w wiążących go ostatecznych decyzjach administracyjnych. Okoliczności te dawały skarżącemu podstawę do przekonania co do prawidłowości jego postępowania w kolejnych latach udział w systemie pomocy na zalesianie. Dlatego organ kwestionując prawidłowość pomiarów dokonanych w czasie kontroli w 2011 r. winien szczególnie starannie dokonać ustaleń i analizy materiału dowodowego, wyjaśniając skarżącemu przyczyny rozbieżności kontroli z lat 2011 i 2015, czego nie uczynił. Nie oznacza to nałożenie na organ obowiązków wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co sugeruje skarga kasacyjna, a jedynie wskazanie na obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnie z rzeczywistością. Z powyższych względów zarzut zawarty w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako nietrafny należy uznać także zarzut zawarty w punkcie 2) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W orzecznictwie przyjmuje się, że raporty (protokoły) sporządzone w efekcie kontroli na miejscu przeprowadzonej bezpośrednio przez ARiMR bądź na jego zlecenie mają walor dokumentu urzędowego. Rację ma zatem organ, że przymiot dokumentu urzędowego należy przypisać raportowi z kontroli z 2015 r. Jednak raport z kontroli jako dokument urzędowy może być przedmiotem oceny tak jak i inne dowody w prowadzonym postępowaniu. Można obalić domniemanie prawdziwości przysługujące temu dokumentowi, przeprowadzając zarówno dowód przeciwko temu, iż dokument pochodzi od organu, który go wystawił, jak i przeciwko treści dokumentu.

W rozpoznawanej sprawie skarżący konsekwentnie kwestionował ustalenia dokonane w czasie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 30 września - 25 listopada 2015 r., składając wnioski dowodowe zmierzające do wykazania rozbieżności pomiędzy z ustaleniami zawartymi w raportach kontroli z 2011 r. i 2015 r. W tym miejscu wskazać należy, że raportowi z kontroli z 2011 r. przysługuje przymiot dokumentu urzędowego taki sam jak raportowi z kontroli w 2015 r. Stąd też oparcie się przy wydawaniu decyzji przez organ, wyłącznie na ustaleniach w zawartych w porcie w 2015 r., uznać należy za niewystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia złożonego przez skarżącego wniosku, skoro skarżący w tym wniosku zadeklarował do płatności powierzchnię działek, która podczas kontroli w 2011 r. została uznana za prawidłową. Organ wydając decyzję w sposób jednoznaczny i zrozumiały dla skarżącego winien wskazać w jaki sposób ustalona została wyłączona z pomocy powierzchnia wynikające z raportu a 2015 r., pomimo że wcześniejsza kontrola z 2011 r. żadnych uchybień nie wykazała.

Jak już wyżej wskazano brak w aktach sprawy administracyjnej dokumentów, na których oparto ustalenia kontroli prowadzonej w 2011 r. jak i dokumentacji dotyczącej zalesień dokonanych przez skarżącego uniemożliwił weryfikację zasadności Sądowi I instancji twierdzenia organu, że wyniki kontroli zawarte w raporcie z 2015 r. są tymi w oparciu, o które winna być oceniana zasadność złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2015, stąd też zaskarżony wyrok uznać należało za prawidłowy w kontekście podniesionych zarzutów.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparte zostało na przepisie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.