Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 142/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40  ust. 12 pkt 2,  art. 40  ust. 2 pkt 1-4, art. 40  ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 107, art. 7, art. 77, art. 9, art. 8,  art. 64  par. 2,  art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1  pkt 1,  lit. c,  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi A S. A. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r., Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]. Główny Specjalista w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta, na podstawie art. 19 ust. 5, art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późniejszymi zmianami), w związku z § 2 ust. 1 Uchwały Nr XXIV/869/08 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 września 2008 roku w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach Miasta Wrocławia (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego Nr 284 poz. 3106 z dn. 24.10.2008 r.) oraz działając w oparciu o Upoważnienie Nr 348/II/JO/10 Prezydenta Wrocławia z dnia 16 września 2010 roku do wykonywania w imieniu Prezydenta Wrocławia czynności związanych z prowadzeniem postępowań administracyjnych w sprawach o wydanie decyzji administracyjnych przewidzianych ustawą o drogach publicznych, w tym do wydania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, nałożył na spółkę "A" S.A. we W. karę pieniężną w wysokości [...]zł za zajęcie w dniu [...]roku pasa drogowego drogi publicznej: ulicy O. we W. o nadanej kategorii drogi powiatowej, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, tj. prowadzenie robót związanych z wymianą magistrali wodociągowej, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia [...] roku.

Organ wskazał, że ustalona niniejszą decyzją kara pieniężna w wysokości [...]zł została naliczona jako dziesięciokrotność opłaty za rzeczywisty okres zajęcia pasa drogowego ulicy na prowadzenie robót w pasie drogowym, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, w następujący sposób: zgodnie z § 2 ust. 1 Uchwały Nr XXIV/869/08 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 września 2008 roku (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego Nr 284 poz. 3106 z dnia 24.10.2008 r.) stawka opłaty za jeden dzień zajmowania 1 m2 pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym wynosi dla dróg powiatowych i gminnych 3,00 zł: zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych "za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 w/w ustawy", co po przemnożeniu stawki 3 zł przez 10 daje stawkę 30,00 zł za każdy 1m2 powierzchni zajęcia pasa, a to powierzchnię zajęcia pasa drogowego określonego w decyzji z dnia [...]r. - [...]m2. Wyliczona wysokość kary pieniężnej za zajęcie w dniu [...]roku pasa drogowego drogi publicznej ul. O. na prowadzenie robót związanych z wymianą magistrali wodociągowej, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia [...]r. wynosi w dniu [...]r.( [...]m2 x 30zł x 1 dzień ) – [...]zł.

W uzasadnieniu organ wyjaśniał, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, zwanej dalej "ustawą o d. p., "drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o d. p., "drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne". Na mocy art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 roku Nr 133 poz. 872, z późn. zm.), z dniem 1 stycznia 1999 roku ulica O.(wówczas droga wojewódzka) we W. stała się drogą powiatową. Oznacza to, że droga ta jest drogą publiczną, a zatem w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o d. p., w tym postanowienia regulujące kwestię obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, jak i również przepisy regulujące skutki niezastosowania się do tego obowiązku.

Organ podkreślił, że na mocy art. 39 ust. 1 ustawy o d. p. wprowadzony został generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zakaz ten nie ma jednak charakteru bezwzględnego, stosownie bowiem do treści art. 39 ust. 3 ustawy o d. p., "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej".

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o d. p., "zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej". Obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym, umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, a także zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (patrz art. 40 ust. 2 ustawy o d. p.). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala w drodze decyzji administracyjnej właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 3 oraz 11 ustawy o d. p.). W myśl art. 40 ust. 4 ustawy o d. p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez jeden dzień. Dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 masa drogowego ustala w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8 ustawy o d. p.). W Gminie W. opłaty za zajęcie pasa drogowego ustalane są w oparciu o stawki opłaty określone na mocy Uchwały nr XXIV/869/08 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 września 2008 roku w sprawie ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach Miasta Wrocławia (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2008 r. Nr 284 poz. 3106 z późn. zmianami).

Dalej organ I instancji uzasadniał, że na mocy decyzji z dnia [...]r. zezwolono stronie na zajęcie, w okresie od dnia [...] roku do dnia [...]roku, pasa drogowego drogi publicznej ul. O. we W., na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, tj. prowadzenia robót związanych z wymianą magistrali wodociągowej.

W dniu [...]roku, do siedziby Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. wpłynęło pismo pełnomocnika strony, w którym zwrócono się z wnioskiem o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. O. we W., celem prowadzenia dalszych robót związanych z wymianą magistrali wodociągowej, obejmującego okres do dnia [...]roku. Po rozpoznaniu wniosku, w dniu [...] roku wydano decyzję, na mocy której zezwolono spółce na zajęcie, w okresie od dnia [...] roku do dnia [...]roku, pasa drogowego ul. O. we W., celem prowadzenia robót związanych z wymianą magistrali wodociągowej.

Organ wskazał, że z porównania okresów objętych decyzją z [...]r. nr [...] oraz decyzją z [...]r. nr [...], wynikało, że w dniu [...]roku, strona nie posiadała stosownej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego ul. O. we W., w celu prowadzenia robót. Mając na względzie fakt, że przed dniem [...] r. strona dysponowała stosowną decyzją zarządcy drogi zezwalającą na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, z akt sprawy wynikało, że w niniejszej sprawie doszło do sytuacji, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o d. p., tj. do zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Stosownie do wyżej wspomnianego przepisu, za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Mając na względzie bezwzględny charakter przepisów ustawy o d. p., po stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny, określony dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o d. p. zawiadomiono pismem z dnia [...] roku "A" S.A. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi publicznej ul. O. we W., na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, tj. prowadzenie robót związanych z wymianą magistrali wodociągowej, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia [...] roku.

Organ zaznaczył, że toku prowadzonego postępowania strona skorzystała z przysługującego jej w myśl art. 10 k.p.a. prawa do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W dniu [...]roku w siedzibie Zarządu Dróg i Utrzymani Miasta stawił się pełnomocnik strony P. C. i po zapoznaniu się z całością akt sprawy oświadczył do protokołu, że: "Konieczność złożenia wniosku o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. O., celem prowadzenia robót związanych z wykonaniem magistrali wodociągowej zaistniała w dniu [...]roku. Tego samego dnia sporządzony został również wniosek o przedłużenie decyzji do dnia [...]roku. Wniosek ten został złożony w biurze podawczym w dniu [...]roku. Składając go w wyżej wymienionym dniu do siedziby Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta miałem świadomość, że aby uzyskać decyzję zezwalającą na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, obejmującą okres od dnia [...]roku wystarczające jest wysłanie stosownego wniosku do godziny 24 dnia poprzedzającego dzień, od którego strona chce uzyskać zezwolenie. W związku z powyższym, proszę o nienakładanie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. O. w dniu [...]roku".

W kontekście wyjaśnień złożonych przez pełnomocnika strony organ przywołał i podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2010 roku II SA/Łd 186/10, zgodnie z którym "Termin określony w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego ma charakter materialny, co oznacza, że uchybienie temu terminowi wywołuje skutek prawny polegający na wygaśnięciu praw i obowiązków o charakterze materialnym. Z upływem ostatniego dnia wskazanego terminu podmiot, który zajmuje pas drogowy, obowiązany jest zatem do przywrócenia stanu poprzedniego". (patrz: LEX nr 643934). Ponieważ na mocy decyzji z dnia [...] roku strona uprawniona była do zajęcia pasa drogowego ul. O. we W. do dnia [...]roku, przed upływem tego dnia była zobligowana do zwolnienia terenu przedmiotowego pasa drogowego (o czym strona została pouczona w treści niniejszej decyzji). Natomiast w przypadku zamiaru prowadzenia dalszych robót (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie) strona powinna była wystąpić do zarządcy drogi z odpowiednim wnioskiem na tyle wcześniej, aby właściwy organ, przy zachowaniu ustawowych terminów załatwiania sprawy (art. 35 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego) oraz wymogu przeprowadzenia postępowania dowodowego zdążył wydać decyzję przed upływem terminu określonego w poprzednim zezwoleniu zarządcy drogi. Organ podkreślił, że decyzje (zezwolenia) wydawane na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej mają charakter konstytutywny, tzn. tworzą, zmieniają lub uchylają dany stosunek prawny. Uprawnienia wynikające z tego rodzaju decyzji wynikają z mocy samej decyzji administracyjnej, wywierając skutki prawne na przyszłość (ex nunc). Oznacza to, że rozpatrując wniosek strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ nie może wydać decyzji zezwalającej na okres, który już upłynął (wydać decyzji wstecz). Takie postępowanie, w ocenie organu, stanowiłoby naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów ustawy o. d. p. i prowadziłoby do usanowania zaistniałego już stanu zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.

W motywach rozstrzygnięcia dalej organ podnosił, że z całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach spraw wynika, że w okresie od [...] roku do [...]roku strona nieprzerwanie zajmowała teren pasa drogowego ul. O. we W., na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Oznacza to, że na każdy dzień zajęcia terenu pasa drogowego ul. O. strona powinna była uzyskać stosowne zezwolenie zarządcy drogi. Zajęcie pasa drogowego, może bowiem nastąpić jedynie po uprzednim uzyskaniu stosownej decyzji zezwalającej. Powyższy obowiązek nałożony przez ustawodawcę na podmiot zajmujący pas drogowy drogi publicznej wynika z postulowanej w ustawie o d. p. zasady ochrony pasa drogowego, zgodnie z którą, zajęcie pasa drogowego nie może skutkować uszkodzeniem, bądź zmniejszeniem trwałości drogi, powodować niszczenia powierzchni pasa drogowego, jak i również urządzeń infrastruktury technicznej znajdujących się w obrębie pasa drogowego.

Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego jest stwierdzenie zajęcia terenu pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, bądź powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez podmiot zajmujący pas drogowy stosownym zezwoleniem lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w danym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. Ponieważ w niniejszej sprawie strona nie dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w dniu [...]roku, a uzyskanie decyzji zezwalającej było w tym przypadku wymagane (patrz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o d. p.), a strona zajmowała w tym dniu pas przedmiotowej drogi publicznej, organ pierwszej instancji uznał za zasadne nałożenie na spółkę kary pieniężnej za zajęcie pobocza pasa drogowego ul. O. we W., z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia [...]roku.

Organ zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o d. p. mają charakter powszechnie obowiązujący. W przypadku stwierdzenia zaistnienia sytuacji określonej dyspozycją art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o d. p. organ nie ma możliwości odstąpienia od nałożenia na stronę zajmującą pas drogowy z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi kary pieniężnej. Pogląd taki znalazł potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2008 r., II GSK 71/08, LEX 489101, zgodnie z którym "związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych(...) uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowany przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej". Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma więc charakter obiektywny - jest niezależna od winy podmiotu zajmującego pas drogowy.

Organ podkreślił, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi zajmujący pas drogowy zobowiązany jest do jego zwolnienia. W przeciwnym razie, nie uzyskując kolejnego zezwolenia zarządcy drogi, zastosowanie znajduje przepis art. 40 ust. 12 ustawy o d. p., przewidujący obligatoryjną karę pieniężną nakładaną za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. W konsekwencji, mimo udzielenia "jednorazowego" zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej w celu prowadzenia robót, dla legalnego prowadzenia w pasie drogowym dalszych robót wymagane jest uzyskanie przez podmiot zajmujący pas drogowy zezwolenia na każdy koleiny okres.

Mając na względzie okoliczności opisane powyżej, na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy organ uznał za udowodnioną okoliczność zajęcia w dniu [...]r. przez spółkę pasa drogowego drogi publicznej z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, co skutkowało obligatoryjnym wydaniem decyzji nałożenia na stronę kary pieniężnej.

Od decyzji organu pierwszej instancji spółka wniosła odwołanie, zarzucając pierwszoinstancyjnemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 40 ust. 12 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że strona zajmowała pas drogowy z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, pomimo, iż przed upływem tego terminu złożyła wniosek o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego oraz art. 35 § 1 i §2 kpa w związku z art. 12 § 1 kpa, poprzez przyjęcie, że strona nie wystąpiła z wnioskiem o kolejne zajęcie pasa drogowego w odpowiednim terminie, który umożliwiałby wydanie decyzji w sprawie kolejnego zajęcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie uznając, że odpowiada ono przepisom prawa materialnego i procesowego.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że z zebranych w sprawie i nie kwestionowanych również przez stronę odwołującą się materiałów dowodowych wynika, że w dniu [...]r. zajmowała pas drogowy ul. O. we W. w związku z prowadzonymi tam robotami. Nie podlega również wątpliwości, iż wydane wcześniej przez organ pierwszej instancji zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie obejmowało dnia [...]r., bowiem wydane zostało na okres od dnia [...] r. do dnia [...]r.

Kolegium podkreśliło, że przywołane przepisy art.40 ust.1 i ust.12 pkt 2 ustawy o d.p. mają bezwzględnie wiążący charakter, co oznacza, że ustawodawca nie pozostawił zarządcy drogi możliwości odstąpienia od wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego (o co wnosi skarżąca), ani też zmiany sposobu jej ustalania. Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość kary. Rzeczywista wielkość zajęcia pasa drogowego (pobocza) wynosiła [...] m2. Stawkę opłaty rocznej za jeden dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym organ ustalił, na podstawie § 2 ust. 1 uchwały Nr XXIV/869/08 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 września 2008 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach Miasta Wrocławia (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 284, poz. 3106) w wysokości 3 zł. Okres zajmowania pasa drogowego wynosił jeden dzień. W konsekwencji 10-krotności opłaty określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy powinna wynieść [...] zł i taką też kwotę wskazał organ pierwszej instancji w przedmiotowej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie, nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Zastrzeżeń zdaniem Kolegium nie budzi ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które odbyło się z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 Kpa. Prawidłowo organ wskazał ustalenie faktyczne i interpretację przepisów prawnych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że wbrew twierdzeniom strony odwołującej się, nie stanowi okoliczności zwalniającej spółkę z odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego sam fakt wystąpienia przez stronę z wnioskiem o wydanie kolejnej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego przed datą upływu ważności wcześniejszej decyzji. Ustawa o drogach publicznych nie przewiduje instytucji "przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego", a tym samym podmiot zamierzający zajmować pas drogowy przez okres dłuższy, niż wynikający z wcześniej uzyskanego zezwolenia, zobowiązany jest wystąpić o wydanie nowej decyzji. Wydanie takiej decyzji przez zarządcę drogi powinno być poprzedzone odpowiednim postępowaniem, które może mieć co prawda uproszczony charakter, jeśli pozostające w dyspozycji organu materiały sprawy zachowują swoją aktualność także w warunkach nowego postępowania, jednak nie oznacza to, że rozstrzygnięcie organu ma mieć bezrefleksyjny charakter i powinno zapaść natychmiast. Dlatego też zdaniem Kolegium nieuzasadniony jest zarzut, że nałożenie na stronę kary za zajęcie pasa drogowego jest konsekwencją zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Organ odwoławczy zważył, że wniosek spółki o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wpłynął do organu w dniu [...]r., zaś organ wydał decyzję w tej sprawie w dniu [...] r. Nie sposób więc przyjąć, że organ dopuścił się nieuzasadnionej zwłoki w załatwieniu sprawy. Jakkolwiek w myśl art. 35 § 2 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, to jednak w ocenie Kolegium, nie można użytego przez ustawodawcę terminu "niezwłocznie" utożsamiać z odmiennym znaczeniowo terminem "natychmiast".

Kolegium nie podzieliło również przywołanej przez stronę odwołującą się tezy, sformułowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2007 r. (sygn. VI SA/Wa 417/07), w myśl której "kara pieniężna, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, powinna być pobierana zasadniczo jedynie w tych przypadkach, gdy sprawcy zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia można przypisać kwalifikowany przejaw winy, a ponadto zarządca drogi nie akceptuje tego stanu rzeczy w szczególności, gdy zajęcie pasa stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego". Uzasadniając swe stanowisko w tej kwestii, SKO podniosło, że zgodnie z konstytucyjną koncepcją źródeł prawa, orzeczenia sądowe nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym nie mogą przesądzać sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy przez organ administracyjny. Dokonana w przywołanym orzeczeniu interpretacja art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych stanowi przypadek wykładni contra legem, nie znajdującej żadnego oparcia w treści interpretowanego przepisu. Przepis ten wyraża normę prawną bezwzględnie wiążącą (ius cogens), która nie przewiduje ani możliwości miarkowania określonej w niej kary, ani żadnych okoliczności egzoneracyjnych, zwalniających podmiot zobowiązany do jej uiszczenia z odpowiedzialności. Bez znaczenia dla zastosowania art. 40 ust. 12 ustawy jest wina podmiotu zajmującego pas drogowy bez zgody zarządcy drogi.

"A" S.A. we W. /dalej strona, skarżąca, spółka/ wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając naruszenie art. 40 ust. 12 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że strona zajmowała pas drogowy z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, pomimo, iż przed upływem tego terminu złożyła wniosek o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego oraz art. 35 § 1 i §2 kpa w związku z art. 12 § 1 kpa, poprzez przyjęcie, że strona nie wystąpiła z wnioskiem o kolejne zajęcie pasa drogowego w odpowiednim terminie, który umożliwiałby wydanie decyzji w sprawie kolejnego zajęcia oraz przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do niezwłocznego załatwienia sprawy. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze podniosła, że organ II instancji niesłusznie przyjął, iż skarżąca dopuściła się zajęcia pasa drogowego w warunkach określonych w art.40 ust.12 pkt 2 u.d.p. i tym samym zarządca drogi miał obowiązek nałożyć karę pieniężną. Odwołując się do orzeczenia WSA w Szczecinie z 29.09.2010 r. sygn. akt II SA/Sz 464/10 strona wskazała, że nałożenie kary pieniężnej na podmiot zajmujący pas drogowy z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, dotyczy jedynie sytuacji, w której podmiot ten przed upływem okresu wskazanego w zezwoleniu, nie złoży wniosku o kolejne zezwolenie zajęcia pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie powyższa sytuacja nie miała miejsca, gdyż strona złożyła taki wniosek do organu I instancji w dniu [...]r., a więc przed upływem terminu zajęcia wskazanego w decyzji Prezydenta z dnia [...]r. Strona nie podzieliła stanowiska SKO w odniesieniu do wyroku WSA w Warszawie, z dnia 2 lipca 2007 r. (sygn. VI SA/Wa 417/07),który został wydany w analogicznej sprawie, w którym stwierdzono, że gdy zajmowanie pasa drogowego przez określony podmiot jest akceptowane przez zarządcę, choć bez wyraźnego zezwolenia, brak byłoby uzasadnienie do pobierania od posiadacza pasa kary pieniężnej. Odnosząc się do wykładni art.40 ust.12 u.p.d. spółka wskazała, iż orzeczenia sądowe nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego, jednakże nie sposób pominąć ich istotnej roli w procesie stosowania prawa. Przyjęcie więc przez SKO odmiennej wykładni art.40 ust.12 u.p.d. prowadzi w ocenie strony do naruszenia zasady sprawiedliwości formalnej, zgodnie z którą podobne przypadki należy traktować w sposób podobny. W przedmiotowej sprawie trudno przypuszczać, że zarządca drogi nie akceptował jej zajęcia przez spółkę, gdyż wydał decyzję na zajęcie pasa drogowego, którą następnie przedłużył.

Ponadto strona skarżąca podniosła, ze organ II instancji, akceptując sposób prowadzenia postępowania przez organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania określonych w art. 35 § 1 i §2 kpa w związku z art. 12 § 1 kpa. Kolegium powinno mieć na uwadze fakt, że sprawa nie wymagała postępowania wyjaśniającego, a termin wcześniejszego zezwolenia upływał z końcem [...]r. Należało rozpoznać niezwłocznie wniosek strony złożony przez spółkę w okresie obowiązywania zezwolenia w dniu [...]r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012r.poz.270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako: "k.p.a.") oraz innych przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pomiędzy stroną a organami orzekającymi w sprawie było to, czy w ustalonych przez organy okolicznościach zasadne było nałożenie na stronę, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dla zastosowania wymienionego przepisu konieczne jest przesądzenie, że strona skarżąca podjęła działanie wymagające zezwolenia (wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy), ale uczyniła to bez jego uzyskania, ponieważ albo w ogóle nie występowała o zezwolenie albo też występowała, ale go nie uzyskała.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, poczynione dotychczas przez organy ustalenia, nie pozwalają na ocenę, że sytuacja taka miała miejsce.

Nie budzi wątpliwości to, że strona podjęła w pasie drogowym działania, wymagające zezwolenia, a mianowicie prowadziła roboty związane z wymianą magistrali wodociągowej. Zaistniała zatem przesłanka, określona w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. Nie jest wątpliwe także i to, że stronie nie odmówiono zajęcia pasa drogowego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że w okresie od [...] roku do [...]roku spółka nieprzerwanie zajmowała teren pasa drogowego ul. O. we W., na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Pierwotna decyzja dotycząca zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym obejmowała termin do [...]r. Skarżąca dwukrotnie zwracała się o tzw. "przedłużenie terminu" zajęcia przedmiotowego pasa drogowego, występując z wnioskami do zarządcy drogi przed upływem terminu określonego w poprzednim zezwoleniu. Podkreślenia wymaga, że oczywistym jest, że ustawa o drogach publicznych nie zna instytucji prawnej "przedłużenia terminu" zezwolenia zajęcia pasa drogowego. Zainteresowana strona musi wystąpić każdorazowo z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa z określeniem nowego terminu, a wszczęte postępowanie kończy się wydaniem nowej decyzji przez zarządcę drogi określającej termin lub odmową dalszego zajmowania pasa. Jednakże w potocznym języku przedsiębiorców, prowadzących prace w terenie pasa drogowego, termin ten jest stosowany. W dniu [...]r. zarządca drogi wydał stronie decyzje pozytywną określającą termin zajęcia spornego pasa od dnia [...]r. do soboty [...]r. Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik strony zwrócił się do organu I instancji o przedłużenie terminu zajęcia pasa do dnia [...]r. Wniosek powyższy wpłynął do organu w dniu [...]r. (piątek). W dniu [...]r. (poniedziałek) organ pierwszoinstancyjny wydał decyzję określając termin zajęcia od dnia [...]r. do dnia [...]r. Z aktu tego wynika, że odstąpiono od uzasadnienia decyzji jako w całości uwzględniającej żądanie strony na zasadzie art. 107 § 4 k.p.a. Decyzja ta bezspornie nie obejmowała zezwolenia na dzień [...]r.(niedziela). W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek decyzji, dotyczącej odmowy zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego na dzień [...]r. i organy na taką decyzję w ogóle się nie powołują. Organy orzekające w sprawie zbyt powierzchownie oceniły kwestię występowania przez stronę o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak też mają obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto zgodnie z art. 9 K.p.a. organy te są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a stosownie do art. 8 k.p.a. prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W ocenie Sądu w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie przepisy te zostały naruszone. W sprawie istotne znaczenie ma, iż – jak to wynika z akt sprawy - w okresie od [...]r. do [...]r. strona skarżąca posiadała zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, wynikające z dwóch decyzji administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz organ I instancji wiązały w sprawie niniejszej przesłankę zajęcia pasa drogowego w dniu [...]r. z przekroczeniem terminu określonego w decyzji z dnia z dnia [...] r. z faktem, że na ten dzień strona nie legitymowała się stosownym zezwoleniem organu na zajęcie pasa drogowego w tym dniu albowiem zezwolenie wygasło w dniu [...]r. Organy pominęły jednak to, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa dotycząca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest niewątpliwie sprawą administracyjną, której załatwienie wymaga wydania decyzji. Organ rozpoznając wniosek o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ocenia ponownie przesłanki negatywne lub pozytywne wydania zezwolenia. Tymczasem w dniu [...], a więc przed upływem terminu zezwolenia do dnia [...]r. wpłynął do organu wniosek o przedłużenie terminu do dnia [...]r. Mimo, że formalnie dotyczył przedłużenia terminu, to faktycznie zainicjował nową sprawę administracyjną w przedmiocie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego z określeniem terminu do [...]r. Sprawę tę należało rozpatrzyć w przewidzianej prawem formie aż do wydania decyzji ostatecznej, kończącej to postępowanie w administracyjnym toku instancji. Tymczasem organ wydając decyzję w dniu [...]r, wyraził zgodę na zajmowanie pasa drogowego od dnia [...] do [...]r. Niezrozumiałym jest więc dlaczego ta kolejna decyzja mimo wyraźnego wniosku strony, sformułowanego zresztą podobnie do uprzedniego wniosku rozpoznanego decyzją w dniu [...]r. nie obejmowała również dnia wcześniejszego, tj. [...]r. W ocenie Sądu, treść tego wniosku pozwalała na odczytanie intencji strony o wydanie zezwolenia od dnia [...] do [...]. Należy mieć na względzie, że art. 7 K.p.a., w powiązaniu z regulacjami zawartymi w art. 8 i 9 K.p.a., stanowi podstawę do interpretowania wniosku strony z uwzględnieniem intencji strony, a nie literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi strony postępowania administracyjnego. Organ administracji nie jest władny do zmiany kwalifikacji żądania strony lub jej arbitralnego przyjmowania. Jednak, gdyby organ powziął wątpliwości co to tego, jaka była wola strony, to winien tę kwestię wyjaśnić w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Organ tego nie uczynił.

Stwierdzić więc należy, że organ I instancji rozpatrując w dniu [...]r. sprawę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie orzekł o całości żądania strony, która konsekwentnie domagała się przedłużenia okresu zezwolenia do [...]r. Nie rozstrzygnął sprawy w tym zakresie co do jej istoty (art. 104 k.p.a.).

Zezwalając na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] do [...]r., organ I instancji postawił stronę w sytuacji zajmowania pasa drogowego w dniu [...]r. roku bez zezwolenia, co powoduje dla strony niekorzystne skutki finansowe, w postaci obowiązku płacenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Nie można podzielić stanowiska organu, że rozpatrując wniosek strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ nie może wydać decyzji zezwalającej na okres, który już upłynął (wydać decyzji wstecz) bo takie postępowanie, w ocenie organu, stanowiłoby naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów ustawy o. d. p. i prowadziłoby do usanowania zaistniałego już stanu zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Oczywistym jest, że organ nie może wydać decyzji wstecz, lecz w ocenie Sądu wydając decyzje w dniu [...]r. na dalsze zajmowanie pasa drogowego nic nie stało na przeszkodzie określenie terminu zajęcia pasa drogowego od dnia [...]r. do [...]. Określenie terminu zajęcia pasa drogowego wymaga od organu kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (art. 7 k.p.a.).Podkreślić należy, że powyższe stanowisko organu powinno być zawarte w postępowaniu dotyczącym wyrażenia zgody na zajmowanie pasa w decyzji odmawiającej zezwolenia na dzień [...]r. Żaden z organów rozpoznających sprawę nie wyjaśnił, jak wyglądałoby określenie w rozstrzygnięciu żądanego terminu zajęcia pasa drogowego przez stronę gdyby organ wydał decyzję po dniu [...]r. lub w terminie 30-dniowym.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącej o "przedłużenie zezwolenia" na zajęcie pasa drogowego po dniu [...]r. złożony przed upływem terminu określonego w poprzednim zezwoleniu, nie został prawidłowo rozpoznany przez organ administracyjny ( nie orzeczono o całości żądania strony postępowania ). Wprawdzie postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uchybienia procesowe organu w załatwieniu wniosku o "przedłużenie zezwolenia" były o tyle istotne, że gdyby nie zaistniały, to strona skarżąca mogłaby otrzymać w odpowiednim czasie "przedłużenie zezwolenia", lub też dostosować się do decyzji odmownej, co pozwoliłoby uniknąć jej zarzutu przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i odpowiedzialności karno - administracyjnej na podstawie art. 40 ust.12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

Niewątpliwie mają rację organy orzekające w sprawie, że przepisy dotyczące wymierzania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego mają charakter obligatoryjny. Nie oznacza to jednak, że organy są uprawnione do nałożenia takiej kary w sytuacji, gdy zachodzą wątpliwości co do tego, czy zajęciu pasa drogowego można przypisać cechę samowolności.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego oraz nie oceniły całokształtu materiału dowodowego w łączności, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Sąd stwierdził też, że organy prowadziły postępowanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, przez co naruszyły art. 8 K.p.a. W przedmiocie udzielania zezwoleń na zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót toczyło się kilka postępowań administracyjnych, w których właściwym był ten sam organ (Prezydent Miasta), w imieniu którego działał ten sam pracownik, który rozpoznawał sprawę i wydawał kolejne decyzje dotyczące dalszych terminów zajęcia tego samego pasa drogowego przez spółkę w celu przeprowadzania robót związanych z wymiana magistrali wodociągowej. Ten sam pracownik wydał również decyzję o nałożeniu kary pieniężnej po stwierdzeniu, że strona nie legitymuje się stosownym zezwoleniem na zajęcie pasa na dzień [...]r. Przepis art. 9 K.p.a. wyraźnie nakazuje organom administracji publicznej należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z zasady zaufania obywateli do organów państwa wynika natomiast, że jeśli charakter i zakres żądania zawartego we wniosku strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek z urzędu wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Sąd orzekający podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r. II GSK 472/12, w którym wyrażono pogląd, iż: "w przypadku ustalenia błędu ze strony organu, Sąd winien rozważyć na ile – zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i wynikającą z niej zasadą zaufania do działania organów państwa – strona może być obciążona negatywnymi konsekwencjami tego błędu. Jak wskazał Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 w sprawie 32457/05 Gashi v. Chorwacja (LEX nr 327111): Należy uznać, iż omyłki i błędy organów władzy państwowej powinny być tłumaczone z korzyścią dla osób nimi dotkniętych, w szczególności wówczas, gdy w sprawie nie występuje inny, konkurencyjny interes prywatny. Innymi słowy, ryzyko każdej omyłki popełnianej przez organy władzy państwowej musi być ponoszone przez Państwo, a błędów nie można naprawiać kosztem zainteresowanej jednostki".

Działalność organów administracji publicznej musi się cechować pewną lojalnością postępowania w stosunku do partnerów i cechować się współmiernością działań do celów. Administracja publiczna to przede wszystkim administracja stosująca zasady fair play w stosunku do współpracujących podmiotów. Problemy należy rozwiązywać drogą negocjacji, a stosowanie sankcji administracyjnej jest ostatecznością. Oczywiście w tym miejscu można się powołać na bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. Jest to jednak podejście formalistyczne, które w warunkach tej konkretnej rozpatrywanej sprawy nie znajduje aprobaty Sądu ( zasada Konstantyna: "Przy rozważaniu wszelkich spraw należy brać bardziej pod uwagę sprawiedliwość i słuszność niż argumenty wynikające z formalizmu prawnego").

Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w k.p.a., a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Organ rozważy ponownie przesłanki do nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajmowanie w dniu [...]r. pasa drogowego bez zezwolenia, tj. z przekroczeniem terminu określonego w poprzednim zezwoleniu lub naliczenie za ten dzień opłaty, tak jak za pozostały okres, na który zostało wydane zezwolenie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią decyzję organu I instancji, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w zakresie wykonalności decyzji zapadło na zasadzie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.