Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 528/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2007-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 45 poz 435
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi J.J. na Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenie wykonania zalesienia gruntu rolnego Uchylono zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2007 r. J.J. zwrócił się do Nadleśnictwa z prośbą o odbiór i potwierdzenie zalesienia działki rolnej nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Nadleśniczy Nadleśnictwa, na podstawie § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 187, poz. 1929 z późn.zm.) oraz art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wydania J.J. zaświadczenia potwierdzającego wykonanie zalesienia na działce nr [...]. W uzasadnieniu Nadleśniczy wskazał, iż w dniu [...] kwietnia 2007 r. przeprowadzono komisyjną kontrolę realizacji planu zalesienia w zakresie rzeczowym i jakościowym. W jej wyniku stwierdzono niezgodności dokonanego zalesienia z planem zalesienia w zakresie: przygotowania gleby, więźby sadzenia, rozmieszczenia gatunków, braku zalesienia całej powierzchni. Stwierdzono także słabą jakość sadzenia.

Pismem z dnia [...] maja 2007 r., zgodnie z pouczeniem, strona wniosła odwołanie od powyższego postanowienia do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, zwracając się jednocześnie o ponowne rozpatrzenie sprawy na gruncie.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, na podstawie art. 144, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 34 pkt 2c ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn.zm.) i § 18 statutu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 50 Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 18 maja 1994 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił ustalony stan faktyczny sprawy. Organ zważył, że zażalenie, wbrew art. 141 § 2 Kpa, zostało wniesione po ustawowym terminie, co nie może jednak stanowić przeszkody do jego rozpoznania, gdyż skarżący został mylnie pouczony przez organ o możliwości złożenia "odwołania,

w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia nadleśniczego.

Organ drugiej instancji wskazał, że w dniu [...] maja specjaliści Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych i Nadleśnictwa, przy udziale J.J., dokonali lustracji zalesionej powierzchni, w trakcie której stwierdzono nieprawidłową jakość orki i włókowania wykonanych jesienią 2006 r., niedbałe wykonanie wyrównania powierzchni poprzez włókowanie (na zalesianej powierzchni występują głębokie bruzdy, zagłębienia utrudniające sadzenie oraz pielęgnację sadzonek, część sadzonek w dalszym ciągu po posadzeniu jest w położeniu zbliżonym do poziomego. Na powierzchni około 0,30 ha, na której w dniu [...] kwietnia 2007 r. stwierdzono niewykonanie orki i sadzenia, została wykonana orka i sadzenie, jednakże jej jakość oceniono jako niewłaściwą, ponieważ wcześniej na tej niedooranej jesienią 2006 r. powierzchni rósł samosiew olszy czarnej, po usunięciu której pozostawiono karpy utrudniające wykonanie prawidłowej orki. Organ wskazał, iż skarżący w dniu [...] maja 2007 r. potwierdził wykonanie po [...] kwietnia 2007 r. uzupełniającej orki i sadzenia oraz poprawienie wcześniej źle posadzonych sadzonek. Ponadto wobec poinformowania przez stronę w dniu [...] maja 2007 r. o poprawieniu stwierdzonych nieprawidłowości w celu zapewnienia zgodności z planem zalesienia, ponownie dokonano uzupełniającej lustracji zalesionej powierzchni. W notatce z dnia [...] maja, pracownicy Nadleśnictwa potwierdzili ponownie wykonanie zalesienia niezgodnie z planem zalesienia, natomiast J.J. wniósł pisemne uwagi, stwierdzając, że wykonano pełną głęboką orkę, wykonano włókowanie, szkic i rozmieszczenie gatunków jest tylko szkicem i nie jest precyzyjne.

Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych wskazał dalej, iż oceniając zasadność zażalenia wzięto pod uwagę fakt, że postępowanie zmierzające do wydania przez nadleśniczego zaświadczenia potwierdzającego wykonanie zalesienia, do którego ma zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o lasach oraz Dział VII Kpa, jest postępowaniem znacznie uproszczonym, gdyż chodzi

o czynność materialno-techniczną, poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego. Organ podniósł, iż z uwagi na konieczność zapewnienia szybkości postępowania dokonano ponownej lustracji przedmiotowej powierzchni bezpośrednio przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, jednak okazało się, że ocena poprawności zalesienia dokonana przez zainteresowanego oraz organy orzekające w sprawie jest rozbieżna. W ocenie organu odwoławczego strona nie wykazała, że zalesienia dokonano zgodnie z obowiązującym ją planem zalesienia. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych wskazał także, iż dokonujący zalesienia może ponownie ubiegać się o potwierdzenie prawidłowości wykonania zalesienia, jeśli dostosuje je do planu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. J.J., wniósł o uchylenie powyższego postanowienia organu odwoławczego i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji. Skarżący wywiódł zarzuty naruszenia prawa procesowego – Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało wpływ na treść orzeczenia i wadliwe uwzględnienie stanowiska strony skarżącej tj.:

- art. 7 poprzez niepodjęcie wszelkich działań mających na celu wnikliwe

i wszechstronne wyjaśnienie sprawy, co przejawia się w nieuzyskaniu dowodów,

a przez to wadliwym ustaleniu stanu faktycznego,

- art. 9 poprzez zaniechanie pouczenia skarżącego, że przy zaniechaniu przeprowadzenia i utrwalenia dowodów strona może wykazać swe racje określonymi dowodami, a przede wszystkim, iż ma w tym zakresie inicjatywę dowodową,

- art. 75 § 1 i art. 85 poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin w sposób prawidłowy ze sporządzeniem stosownego protokołu, co umożliwiłoby skarżącemu wniesienie zarzutów i obronę swego interesu prawnego,

- art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 124 § 2 poprzez całkowity brak oceny dowodów,

w sensie proceduralnym, co oznacza, że już orzeczenie organu pierwszej instancji nie poddawało się kontroli instancyjnej i winno być uchylone.

W uzasadnieniu skargi J.J. wskazał na brak przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego w odpowiedniej formie, zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, a w konsekwencji wydanie postanowienia bez faktycznej możliwości oceny dowodów. Skarżący zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, iż w postępowaniu nie zgłosił konkretnych zarzutów wobec ustaleń pracowników nadleśnictwa. W jego ocenie stwierdzenie, iż kwestionuje te ustalenia oznaczało uznanie ich za niezgodne z rzeczywistością, czyli sformułowanie zarzutu. Ponadto podniósł, że to nie na stronie spoczywa ciężar udowodnienia swych racji, albowiem zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego to organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach sprawy dowody, które będą konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wszelkie dokonane przez organy ustalenia faktyczne skarżący ocenił jako nieznajdujące odzwierciedlenia w dowodach, zatem dowolne i oparte jedynie na uznaniu organu. Podkreślił w tym zakresie, iż notatka nie jest dowodem, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2001 r. sygn. akt I SA/Gd 306/99.

Skarżący podkreślił także, że plan zalesienia został przez niego zrealizowany, wraz z poniesieniem związanych z tym kosztów. W skardze J.J. zawarł także polemikę z zarzutami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego aktu prawnego dotyczącymi stanu i jakości przeprowadzonych w związku z zalesieniem prac. Wskazał między innymi, że jesienią 2006 r. została przeprowadzona orka na głębokość większą niż 35 cm, nie objęła ona jedynie pasa o długości 200 metrów wzdłuż południowej granicy działki, ale z tego powodu, ze miał on stawić przesunięta drogę. W ocenie strony, brak orki na głębokości 0,5 m nie może stanowić zarzutu, gdyż plan zalesienia wskazywał orkę na głębokości 0,35 – 0,5 m. Z całego terenu działki tylko około 10 % powierzchni zostało słabiej wyrównane, ale tylko na obrzeżach działki i z uwagi na podmokły teren i korzenie drzew rosnących w pobliży granicy działki. Sadzonki są wysadzone zgodnie ze schematem, a niewielkie różnice obciążają Nadleśnictwo z uwagi na to, że wyrysowanie areału poszczególnych gatunków, w zestawieniu z powierzchnią działki, czyni niemożliwym zadośćuczynienie zapatrywaniu organu.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy wskazał podstawę prawną zaskarżonego aktu i obszerne uzasadnienie faktyczne przyczyn, dla których odmówiono wydania zaświadczenia (z omówieniem dowodów w sprawie). W szczególności podkreślił, iż zaświadczenie może być wydane wyłącznie w sytuacji gdy wykonane zalesienie gruntów rolnych w całości odpowiada planowi zalesienia sporządzonemu przez nadleśniczego dla potrzeb zalesienia, jednocześnie nadleśniczy nie może wydać zaświadczenia potwierdzającego częściowe wykonanie zalesienia. Organ podkreślił, że z uwagi na fakt, iż środki na finansowanie zalesień pochodzą z Sekwencji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, w prowadzonych postępowaniach zaleca się zachowanie szczególnej staranności i procedur zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, unormowane w dziale VII Kpa, ma charakter uproszczony i odformalizowany. Wobec tego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 Kpa, nie można utożsamiać z postępowaniem administracyjnym, o jakim mowa w dziale II Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek jedynie częściowo na podstawie wskazanych w niej zarzutów.

Na wstępie należy wskazać, iż Sąd przychyla się do przeważającego

w orzecznictwie oraz doktrynie stanowiska, iż skoro, w myśl art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego na postanowienie organu pierwszej instancji

o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie przysługuje zażalenie, konsekwencją tego jest, że na postanowienie organu odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie zaskarżone zażaleniem, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (vide M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005 wyd. II. – komentarz do art. 219 i przywołane tam orzecznictwo).

Skarżący założył uprawę leśną i zamierza ubiegać się o przyznanie z tego tytułu pomocy finansowej ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub innej w ramach działań związanych z zalesieniem w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 45 poz. 435 z późn.zm.), nadleśniczy na wniosek właściciela gruntu przeznaczonego do zalesienia, sporządza plan zalesienia

i potwierdza wykonanie zalesienia w przypadku zalesienia objętego przepisami

o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Zadania oraz właściwość jednostek organizacyjnych i organów, w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, między innymi dotyczące zalesiania gruntów rolnych, w dacie złożenia wniosku oraz orzekania organów Lasów Państwowych w przedmiotowej sprawie reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003 r.

o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273

z późn.zm.).

Na podstawie delegacji zwartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 187, poz. 1929 z późn.zm.). Jednym z warunków przyznania płatności na zalesienie jest zobowiązanie się producenta rolnego do zalesienia działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności była prowadzona działalność rolnicza oraz pielęgnacja założonej uprawy leśnej, przez okres 5 lat od dnia wykonania zalesienia – zgodnie z planem zalesienia w rozumieniu ustawy o lasach (§ 3 ust.1 pkt 2 ww. rozporządzenia), sporządzanym przez właściwego nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (§ 5 ust. 1 rozporządzenia).

Zgodnie z przepisem § 9 powyższego rozporządzenia (mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie), producent rolny w terminie 7 dni od dnia założenia uprawy leśnej, informuje o tym fakcie na piśmie nadleśniczego, właściwego ze względu na miejsce położenia działek rolnych, na których została założona ta uprawa. Następnie w terminie 14 dni od dnia złożenia tej informacji, jednakże nie później niż do dnia 31 maja roku w którym zalesienie wykonano wiosną, składa kierownikowi biura powiatowego Agencji oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, do którego dołącza zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające ten fakt.

Oznacza to zatem, iż warunkiem koniecznym dla możliwości ubiegania się o przyznanie płatności na zalesienie jest potwierdzenie przez właściwego nadleśniczego, w drodze zaświadczenia, wykonania przez producenta rolnego zalesienia zgodnie z planem zalesienia.

Przepisy regulujące tryb postępowania przed właściwą Agencją w sprawie przyznania płatności na zalesienie, nie regulują odrębnie procedury wydawania przedmiotowych zaświadczeń, dlatego też należy podzielić w pełni stanowisko organów, iż odpowiednio należy stosować przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące odrębnie postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń.

W myśl przepisu art. 217 Kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się bez zbędnej zwłoki, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny

w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zgodnie z przepisem art. 218 § 1Kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przy czym w art. 218 § 2 przewidziano, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Z kolei odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 Kpa).

W doktrynie ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym postępowanie

w sprawie zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego. Kodeks nie określa jednakże stosunku postępowania w sprawach o wydawanie zaświadczeń do postępowania jurysdykcyjnego, nie przewiduje chociażby odpowiedniego stosowania przepisów. W ocenie Sądu nie ulega jednak wątpliwości, że takie odpowiednie stosowanie jest uzasadnione, a nawet konieczne. Poza bowiem przepisami szczegółowymi regulującymi daną dziedzinę, zastosowanie powinny znaleźć zasady ogólne postępowania administracyjnego tj. te, które nie odnoszą się wyraźnie do strony postępowania jurysdykcyjnego oraz decyzji administracyjnej, jako formy zakończenia tego postępowania. Jak słusznie wskazuje A. Matan (w:) G. Łaszczyca, C.Martysz. A. Matan. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, - komentarz do art. 217, chodzi tu w szczególności o zasadę praworządności, pisemności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, udzielania informacji prawnej, szybkości i prostoty postępowania. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie także w systematyzacji Kodeksu postępowania administracyjnego, który w dziale I zawiera normy ogólne - w tym ogólne zasady postępowania przed organami, natomiast szczegółowo reguluje tryb postępowania administracyjnego w dziale II. Odrębnie ustawodawca uregulowała postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń (dział VII) oraz skarg i wniosków (dział VIII), co nie wyłącza stosowania w tych postępowaniach odpowiednio niektórych przepisów działu I Kodeksu.

Zaświadczenie jest zatem czynnością organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu istniejących okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, podjętą na wniosek uprawnionego podmiotu w oparciu o dane, jakie organ ten posiada. Nie można go jednak utożsamiać z aktem administracyjnym o charakterze deklaratoryjnym. Zaświadczenie ogranicza się bowiem jedynie do informacji o określonym stanie faktycznym, niepociągającej dla adresata bezpośrednich skutków prawnych, podczas gdy decyzja deklaratoryjna, w sposób prawnie wiążący, stwierdza powstanie z mocy prawa uprawnień lub obowiązków adresata. Zaświadczenie może być natomiast źródłem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania pozycji adresata.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie wymaga także, jak słusznie wskazują organy przeprowadzenia postępowania dowodowego, w zakresie

i według zasad określonych w Kodeksie dla postępowania administracyjnego. Nie można w nim zatem stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 Kpa) dopuszczania jako dowodu wszystkiego, co może przyczyniać się do wyjaśnienia sprawy.

W zależności od okoliczności sprawy postępowanie to wymaga natomiast w niektórych sytuacjach, zgodnie z art. 218 § 2 Kpa, przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się powinno do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ danych, ewidencji, faktów, których potwierdzenia domaga się wnioskujący. Nie można go natomiast utożsamiać z postępowaniem dowodowym, określonym w przepisach Kpa, które w miarę potrzeb mogą być stosowane odpowiednio, ale wyłącznie w "zakresie niezbędnym" w okolicznościach danej sprawy.

Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę przybiera formę postanowienia, na które służy zażalenie. Z zasady wykładni systemowej można wyprowadzić wniosek, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia powinno zawierać wszystkie elementy przewidziane w art. 124 i 125 Kpa (J.Borkowski (w:) B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz VII wydanie. Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, str. 813-814). Powinno zawierać w szczególności podanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środku zaskarżenia. Treść uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia musi odpowiadać wymogom art. 107 § 3 Kpa (w związku z art. 126 Kpa), zawierając ustosunkowanie się do materiału dowodowego dotyczącego kwestii procesowej lub istoty sprawy oraz przesłanki wykładni przepisów prawnych dokonanej przez organ wydający postanowienie. Do zażalenia na postanowienie w sprawie zaświadczenia stosuje się natomiast odpowiednio przepisy dotyczące zaskarżenia postanowień wydanych w ramach ogólnego postępowania administracyjnego – art. 141 i art. 144 Kpa.

Przechodząc od rozważań ogólnych na kanwę okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd zważył, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności analiza akt sprawy wskazuje, iż prowadząc postępowanie organy nie zagwarantowały stronie pełnej realizacji jej prawa do ponownego samodzielnego i odrębnego rozpoznania wniosku przez organ odwoławczy, jak również treść uzasadnień postanowień zarówno organu pierwszej instancji, jak i Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, nie odpowiada wymogom określonym w art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 Kpa.

Postanowienie z dnia [...] maja 2007 r. zostało wydane przez pełniącego w tym postępowaniu funkcję organu administracji publicznej – Nadleśniczego Nadleśnictwa R.W., po dokonaniu w dniu [...] kwietnia 2007 r. z udziałem wnioskodawcy na spornym gruncie komisyjnej kontroli realizacji planu zalesienia. Kontrolę w imieniu organu przeprowadzali: zastępca Nadleśniczego Nadleśnictwa J.Z., inżynier nadzoru M.K., specjalista do spraw ochrony lasu D.S. (vide notatka z kontroli).

Na skutek zażalenia postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r. wydał Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych – L.B., po przeprowadzeniu z udziałem J.J. kolejnych "lustracji zalesianej powierzchni" w dniu [...] maja 2007 r. – pracownicy RDLP J.B., R.G. oraz z-ca Nadleśniczego Nadleśnictwa J.Z. (vide informacja z dnia [...] maja 2007 r.) oraz w dniu [...] maja 2007 r. z-ca Nadleśniczego Nadleśnictwa J.Z., specjalista do spraw ochrony lasu D.S., leśniczy Leśnictwa– M.B. (notatka z kontroli z dnia [...] maja 2007 r.).

Odnosząc się do podniesionego na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego zarzutu naruszenia w postępowaniu przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, Sąd zważył iż jest on zasadny częściowo. Nie zachodzi bowiem w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy sytuacja, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez pracownika, który brał w niższej instancji bezpośrednio udział w wydaniu zaskarżonego aktu. Jednakże z uwagi na fakt, iż w przedmiotowym postępowaniu podstawą rozstrzygnięcia wniosku strony było postępowanie wyjaśniające, które ograniczało się do dokonania na gruncie kontroli zgodności realizacji dokonanego zalesienia z planem zalesienia, należało wyeliminować wszelkie sytuacje, które mogą budzić wątpliwości co do obiektywności rozpoznania sprawy przed organem drugiej instancji. Organ odwoławczy w swoim postanowieniu oparł rozstrzygnięcie negatywne dla strony zarówno na wynikach kontroli dokonanej w dniu [...] maja, jak i [...] maja 2007 r., a dodatkowo wskazał, że w trakcie rozmowy telefonicznej przeprowadzonej [...] maja 2007 r. Nadleśniczy stwierdził, że w aktualnym stanie sprawy nie można potwierdzić, że zalesienia zostało wykonane zgodnie z planem zalesienia.

Sąd zważył, iż mając na uwadze konieczność zapewnienia w odformalizowanym postępowaniu podstawowych zasad takich jak zasada prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, czy dwuinstancyjności należy wyeliminować przypadki, w których tak jak w niniejszej sprawie czynności procesowe o kardynalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy w znaczeniu materialnym, zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji dokonywały te same osoby – pracownicy organu pierwszej instancji (porównanie notatek z dnia [...] kwietnia i [...] maja 2007 r.).

W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane z naruszeniem zasad ogólnych określonych w przepisach art. 7, art. 8 i art. 11 Kpa poprzez niezachowanie standardów obiektywizmu niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji w demokratycznym państwie prawnym.

W tym kontekście Sąd zważył, iż powyższe zasady zostały naruszone także poprzez zaniechanie właściwego szczegółowego uzasadnienia faktycznego

i prawnego przesłanek, którymi kierowały się organy odmawiając J.J. wydania zaświadczenia o zgodności dokonanego przez niego zalesienia, z określonym przez Nadleśniczego planem zalesienia. Należy podkreślić, iż jedynie wnikliwe i szczegółowe uzasadnienie rozstrzygnięcia negatywnego dla wnioskodawcy umożliwia mu podjęcie skutecznej obrony swych praw w postępowaniu instancyjnym, oraz ewentualnie sądowoadministracyjnym. Wymóg ten ma szczególne znaczenie w sytuacji, kiedy ustawodawca powierzył organom Lasów Państwowych jako dysponującym szczególną i fachową wiedzą na temat gospodarki leśnej i wymogów zalesiania gruntów, po pierwsze sformułowania wymogów co do jakości i realizacji zalesienia, a następnie sprawdzenia czy producent rolny zrealizował zalesienie zgodnie z planem zalesienia i wymogami prawidłowej gospodarki leśnej w tym zakresie. Oznacza to, iż w sytuacji, gdy organy stwierdzają niezgodność konkretnie wykonanego zalesienia z planem zalesienia, co skutkuje niemożnością wydania wnioskowanego zaświadczenia, zobowiązane są bezwzględnie uzasadnić swoje stanowisko w postanowieniu wraz ze wskazaniem jego motywów i konkretnych niezgodności z konkretnymi wymogami planu zalesienia. Dysponowanie przez organ i jego pracowników wiedzą fachową nie zwalnia ich od obowiązku przekazania motywów negatywnej oceny realizacji planu zalesienia wnioskodawcy w formie pisemnej w taki sposób, aby miał on możliwość ewentualnego usunięcia niezgodności, a także merytorycznego ustosunkowania się do nich. W ocenie Sądu wymogów tych z pewnością nie spełnia uzasadnienie postanowienia Nadleśniczego z dnia [...] maja 2007 r., które ograniczyło się do ogólnikowego wskazania stwierdzonych niezgodności zalesienia z planem zalesienia, a mianowicie: "przygotowania gleby, więźby sadzenia, rozmieszczenia gatunków, braku zalesienia całej powierzchni" oraz słabej jakości sadzenia.

Tej wadliwości uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji, które narusza wymogi przepisu art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 Kpa, nie dostrzegł organ odwoławczy utrzymując wadliwe postanowienie w mocy. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych nie sprecyzowano dostatecznie w jakim zakresie wykonane przez J.J. zalesienie jest niezgodne z obowiązującym go planem zalesienia. Nie ustosunkowano się także do podnoszonych w postępowaniu przez wnioskodawcę zarzutów, że wykonał pełną głęboką orkę, włókowanie, a szkic i rozmieszczenie gatunków nie jest precyzyjny. Jak słusznie wskazuje skarżący powyższe uchybienia powodują, że rozstrzygnięcie poprzez uniemożliwienie zweryfikowania kryteriów i motywów jakimi kierował się organ dokonując oceny zgodności zalesienia z ustalonym dla przedmiotowej działki planem zalesienia, nosi znamiona dowolności.

Należy jednocześnie podkreślić, iż szeroko uzasadnione stanowisko organu, zawarte w odpowiedzi na skargę, nie może stanowić "uzupełnienia" uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

W zakresie pozostałych zarzutów skargi, Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności oraz wymogi w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Sąd, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie uznał za nieuzasadnione zarzuty naruszenia w przedmiotowym postępowaniu przepisów art. 75 § 1 i art. 85 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin (ze sporządzeniem stosownego protokołu) oraz art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez całkowity brak oceny dowodów, których nie przeprowadzono w ocenie skarżącego, w sensie proceduralnym. W okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na obowiązek zapewnienia przez organ szybkości postępowania o wydanie zaświadczenia, wystarczające dla dokonania oceny czy zalesienia dokonano zgodnie z ustalonym przez właściwego nadleśniczego planem zalesienia, było dokonanie kontroli, oględzin czy też lustracji, (niezależnie od nazwy tej czynności procesowej) przez uprawnionych pracowników organu, dysponujących w tym zakresie stosowną wiedzą fachową i skonfrontowanie ich z wymogami ustalonymi w planie zalesienia. O czynnościach tych wnioskodawca każdorazowo był informowany, miał możliwość w niej uczestniczyć osobiście lub np. przybrać sobie do pomocy przedstawiciela, czy też inną osobę. Z czynności tych sporządzano dokumenty nazwane "notatką", które w istocie stanowiły uproszczoną formę protokołu, wnioskodawca formułował swoje zastrzeżenia i potwierdził przebieg czynności własnoręcznym podpisem.

Dodatkowo należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, który podkreśla, że sam skarżący w postępowaniu jednoznacznie potwierdził poprzez czynności faktyczne oraz w pismach, że co najmniej częściowo podzielił zastrzeżenia Nadleśniczego Nadleśnictwa co do niezgodności wykonania zalesienia zgodnie z planem. Skarżący bowiem dokonał dodatkowych prac w zakresie orki, włókowania oraz uzupełnienia i poprawienia nasadzeń. Wątpliwości jednakże wobec wskazanych powyżej uchybień proceduralnych, budzi okoliczność, czy po dokonaniu przez skarżącego w jego ocenie wszystkich wymaganych prac, zalesienie zgodne jest czy też nie i w jakim zakresie z planem zalesienia.

Nie można także zgodzić się z zarzutem skargi, że zawarty w planie zalesienia szkic rozmieszczenia poszczególnych gatunków nie jest precyzyjny. Plan zalesienia określa bowiem gęstość nasadzeń poszczególnych gatunków, której skarżący winien przestrzegać. Ponadto z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Nadleśnictwo przekazało J.J. dwa egzemplarze sporządzonego na jego wniosek Planu zalesienia w dniu [...] czerwca 2006 r. W dniu [...] marca 2007 r. zwrócił się on o dokonanie zmian w Planie Zalesienia działki nr [...] dotyczących rodzaju sadzonek. Jeżeli zatem skarżący miał wątpliwości w zakresie szczegółowości Planu zalesienia, zawartych w nim wymogów co do więźby, rozmieszczenia i liczby sadzonek, mógł na etapie prowadzonych przez siebie prac związanych z przygotowaniem do zalesienia

i samego zalesiania zwrócić się do właściwego Nadleśniczego o wyjaśnienie lub uszczegółowienie planu.

Okolicznością bezsporną jest, że tylko zalesienie wykonane zgodnie z wymogami określonymi w powszechnie obowiązujących przepisach regulujących wymogi prawidłowej gospodarki leśnej, które dla konkretnej działki znajdują konkretyzację w opracowanym przez nadleśniczego planie zalesienia, stanowić może podstawę do przyznania z tego tytułu pomocy finansowej w formie płatności.

Z tych powodów Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowej obrony w wysokości 517 zł tj. uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenia reprezentującego stronę adwokata (§ 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn.zm. (240 zł) oraz wnioskowanych przez niego wydatków (77 zł).

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien orzec mając na uwadze powyższe wskazania Sądu, z uwzględnieniem specyfiki postępowania

w sprawie wydania zaświadczenia.