Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 669/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156,  art. 157,  art. 158
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7  ust. 1,  art. 5,  art. 8
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 151,  art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r. nr [...] i orzeczenia Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 1950 r.

W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny.

Z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), tj. 21 listopada 1945 r. zabudowana nieruchomość położona w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...], stanowiąca własność J. G. przeszła na własność Gminy W., a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) na własność Skarbu Państwa.

Postanowieniem Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] października 1948 r. sygn. akt [...] prawa do spadku po zmarłym w dniu 23 sierpnia 1941 r. J. G. przeszły w całości na jego syna L. G. - w tym ww. nieruchomość.

W dniu 15 grudnia 1947 r. do Zarządu Miejskiego w W. wpłynął, złożony w sześciomiesięcznym terminie, wniosek L. G. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...].

Prezydent W. orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...] marca 1950 r. odmówił przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oraz stwierdził, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższej nieruchomości przeszły na własność Gminy W. - bowiem zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego teren ten jest przeznaczony pod budownictwo użyteczności publicznej.

Po rozpatrzeniu odwołania, Ministerstwo Budownictwa decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1950 r. utrzymało w mocy powyższe orzeczenie z dnia [...] marca 1950 r.

W dniu 30 września 1975 r. dokonano wpisu prawa własności ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Obecnie przedmiotowa nieruchomość stanowi działkę nr [...], na której usytuowany jest budynek mieszkalny z [...] lokalami stanowiącymi przedmiot odrębnej własności, a także działkę nr [...] będąca mieniem komunalnym.

W dniu 10 grudnia 1999 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek S. G., V. M. i Y. C. (spadkobierców L. G. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] grudnia 2000 r. sygn. akt [...]) o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r. i orzeczenia Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950 r. - jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2001 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r. uzasadniając to tym, że decyzja ta rażąco naruszyła art. 7 ust. 2 ww. dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Organ administracji ustalił, iż w dacie wydania decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr 2 uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy W. w dniu 31 lipca 1948 r. Według tego planu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach "na których zarysy poziome i pionowe istniejących budynków pozostają bez zmian. Zniszczone budynki na tych terenach mogą być odbudowane według stanu pierwotnego, przy czym budynki zabytkowe podlegają odbudowie zgodnie z ich zabytkowym charakterem. Przeznaczenie budynków na cele biurowe i mieszkalne z dopuszczeniem w przyziemiu od strony ulicy lokali sklepowych i zakładów nieuciążliwych dla otoczenia" oraz na terenach "działek budowlanych przeznaczonych na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego", przy czym tereny te znajdowały się w granicach "terenu przeznaczonego dla instytucji społecznych i państwowych na cele mieszkalne i biurowe". Zatem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uznał, iż przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego na cele biurowe i mieszkalne nie stało na przeszkodzie zagospodarowaniu tej nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela i nie potwierdzało przeznaczenia pod budownictwo użyteczności publicznej - na które powołano się w uzasadnieniu decyzji Ministerstwa Budownictwa. Ponadto organ nadzoru uznał, że w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, skoro 18 lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] zostało sprzedanych najemcom w wykonaniu decyzji administracyjnych o ich sprzedaży.

G. L., S. i A. K. oraz W. K. - właściciele lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] - wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odwołujący się podnieśli, że w stosunku do ich lokali mieszkalnych zaistniały nieodwracalne skutki prawne, L. G. nie pozostawił spadkobierców, a ponadto otrzymał on odszkodowanie za tę nieruchomość.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2001 r.

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli G. L. i S. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2004 r. sygn. akt I SA 218/02 uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2001 r. i z dnia [...] września 2001 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżący na rozprawie złożyli kserokopię pisma Ministerstwa Finansów z dnia 9 maja 2001 r. w którym stwierdzono, że L. G. otrzymał w ramach układu indemnizacyjnego odszkodowanie w z tytułu utraty dwóch biurowców ze sklepami, garażami, zapleczem oraz domów położonych w W. i L., a także z tytułu utraty udziału w prawie własności działki położonej w L. Sąd uznał zatem, że wobec treści tego dokumentu, powstaje wątpliwość, czy spadkobiercy L. G. byli w 1998 r. legitymowani do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r. - bowiem przyznane w ramach układu indemnizacyjnego odszkodowanie powodowało przejście własności mienia, z którym wiązało się to odszkodowanie, na rzecz Skarbu Państwa, a po stronie osoby otrzymującej odszkodowanie powodowało utratę praw do tego mienia i związanych z nim roszczeń majątkowych. Sąd stwierdził, że ewentualne przyjęcie przez L. G. tego odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w W. wykluczałoby tę nieruchomość z masy spadkowej. Sąd uznał też, że rozpoznające sprawę organy nie ustaliły, jakim tytułem prawnym do zajmowanych lokali legitymują się skarżący, bowiem w materiale dowodowym znajduje się jedynie pismo, z którego wynika, że część lokali w budynku została zbyta w drodze aktu notarialnego.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 grudnia 1999 r. - o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r. i orzeczenia Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950 r. - Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r. i orzeczenia Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950 r.

W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że L. G. otrzymał odszkodowanie w ramach układu indemnizacyjnego, jednakże nie obejmowało ono (o czym poinformował Departament Budżetu Resortu i Spraw Majątkowych Ministerstwa Finansów pismem nr [...] z dnia 3 sierpnia 2004 r.) nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. W związku z tym Minister stwierdził, że spadkobiercy L. G. są legitymowani do skutecznego złożenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń, na podstawie których nieruchomość [...] położona przy ul. [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa.

Oceniając merytorycznie kwestionowane przez wnioskodawców decyzje Minister stwierdził, że jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 2 uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy W. w dniu 31 lipca 1948 r., który uzyskał moc obowiązującą z dniem 23 sierpnia 1948 r. (M.P. Nr A-68, poz. 533) przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach "na których zarysy poziome i pionowe istniejących budynków pozostają bez zmian. Zniszczone budynki na tych terenach mogą być odbudowane według stanu pierwotnego, przy czym budynki zabytkowe podlegają odbudowie zgodnie z ich zabytkowym charakterem. Przeznaczenie budynków na cele biurowe i mieszkalne z dopuszczeniem w przyziemiu od strony ulicy lokali sklepowych i zakładów nieuciążliwych dla otoczenia'' oraz na terenach "działek budowlanych przeznaczonych na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego" przy czym tereny te znajdowały się w granicach "terenu przeznaczonego dla instytucji społecznych i państwowych na cele mieszkalne i biurowe".

Zatem w świetle powyższych ustaleń, badane w trybie nadzoru orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej z uwagi na przejęcie nieruchomości pod budownictwo użyteczności publicznej, a także utrzymująca je w mocy decyzja Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r. - zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Orzeczeniami tymi odmówiono przyznania prawa własności czasowej, mimo braku wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia, jakie jest przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym planie i czy korzystanie z przedmiotowego gruntu jest rzeczywiście sprzeczne z jego przeznaczeniem w wówczas obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto orzeczenie z dnia [...] marca 1950 r. i decyzja z dnia [...] listopada 1950 r. wydane zostały również z rażącym naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym (art. art. 44, 75 ust. 1 i 2 oraz art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. - Dz. U. Nr 36, poz. 341) nakazującym dokładne wyjaśnienie sprawy w jej całokształcie w sposób wyczerpujący i przekonujący. Wskazane naruszenia prawa spełniają przesłankę określoną w art. 156 §1 pkt 2 kpa uzasadniającą stwierdzenie nieważności obu uprzednio wskazanych orzeczeń.

Organ uznał także, iż w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, bowiem jak wynika z akt sprawy 18 lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] zostało sprzedanych, wraz z oddaniem gruntu w użytkowanie wieczyste, w latach 1975-1992 na podstawie umów cywilnoprawnych (w formie aktu notarialnego) - zawartych w wykonaniu decyzji administracyjnych o ich sprzedaży. Poinformowano o tym w piśmie Wydziału Sprzedaży Lokali Mieszkalnych i Użytkowych Urzędu Dzielnicy [...] z dnia 10 sierpnia 2001 r.

Minister zauważył, że okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich nie oznacza, że decyzja administracyjna odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej wywołała nieodwracalne skutki prawne. W sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i sprzedaż lokalu była poprzedzona decyzją administracyjną (tak jak ma to miejsce w odniesieniu do 18 lokali w budynku przy ul. [...]) - to ta właśnie decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. Dlatego też oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaż lokalu na podstawie decyzji i umowy w formie aktu notarialnego - przy ocenie legalności decyzji administracyjnej odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej - nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Organ dodał, że w rozważaniach, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej. Zatem ewentualny późniejszy obrót lokalami przez ich właścicieli (najemców, którym Skarb Państwa sprzedał lokale), również nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego - przy ocenie legalności decyzji wydanych w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli m.in. G. L. i E. W. podnosząc, że w odniesieniu do sprzedanych lokali mieszkaniowych nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, a ponadto stwierdzili, iż L. G. otrzymał w ramach układu indemnizacyjnego odszkodowanie za ww. nieruchomość. Poddano również w wątpliwość sposób, w jaki L. G. nabył spadek po J. G.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Minister stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 1950 r. obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego był plan miejscowy nr 2 uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy W. w dniu 31 lipca 1948 r., który uzyskał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy W., tj. z dniem 23 sierpnia 1948 r. (MP Nr A-68, poz. 533). Zgodnie z powyższym planem przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze, dla którego ustalono przeznaczenie na cele biurowe i mieszkalne, a nie pod budownictwo użyteczności publicznej, a jednocześnie nie wykazano w decyzjach odmawiających ustanowienia własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, że niemożliwe było pogodzenie dalszego użytkowania gruntu przez właściciela z przeznaczeniem terenu według obowiązującego wówczas planu zagospodarowania. Zatem decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 i poprzedzające ją orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. dekretu z dnia 26 października 1945 r., jak również art. 75 ust. 2 i art. 92 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r. (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341).

Odnosząc się do oceny nieodwracalności skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa organ stwierdził, że sprzedaż najemcom lokali mieszkalnych, wraz z oddaniem gruntu w użytkowanie wieczyste, dokonana została w wykonaniu decyzji administracyjnych o ich sprzedaży. Z tego względu to te decyzje o sprzedaży lokali były podstawą umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej i sprzedaży lokalu, a nie decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej.

Organ podniósł ponadto, że z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jednoznacznie wynika, iż następca prawny J. G. – L. G., na podstawie polsko-holenderskiej umowy indemnizacyjnej, nie otrzymał odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Nie uznał także za słuszne twierdzenia skarżących, iż L. G. - w dniu wydania decyzji z dnia [...] listopada 1950 r. - nie był prawnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości, ponieważ postanowienie spadkowe oparte było na fałszywych przesłankach, a przez to nie mogło być prawomocne. Organ zauważył, że chwilą nabycia spadku przez spadkobiercę - jest chwila śmierci spadkodawcy, a postanowienie o nabyciu spadku ma charakter deklaratoryjny i nie tworzy nowego stanu prawnego. Postanowienie stwierdzające nabycie spadku przez L. G. zostało wydane w dniu [...] października 1948 r. - nie było uchylone lub zmienione. Również Prokuratura Rejonowa W. - prawomocnym postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. -odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie popełnienia przestępstwa polegającego na fałszowaniu dokumentów i składaniu fałszywych oświadczeń stwierdzających prawa do spadku. L. G. był więc uprawniony do występowania o przyznanie prawa własności czasowej w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 1950 r. - a jego spadkobiercy do złożenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł G. L.

W swojej skardze zarzucił, że stwierdzono nieważność orzeczenia Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950 r. także w części, w której wywołało ono nieodwracalne skutki prawne, tj. w części dotyczącej lokalu nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...].

Nie zgodził się też ze stwierdzeniem organu, iż sprzedaż najemcom 18 lokali mieszkalnych wraz z oddaniem gruntu w użytkowanie wieczyste, dokonana została w wykonaniu decyzji administracyjnych o ich sprzedaży. W jego opinii lokal ten został zbyty przez Skarb Państwa, a następnie nabyty przez skarżącego od jego kolejnego, ujawnionego w księdze wieczystej właściciela. Tym samym orzeczenie Prezydenta W. wywołało nieodwracalne skutki prawne, a stwierdzenie jego nieważności w całości powodowałoby - gdyby te skutki nastąpiły - powrót prawa własności budynku do byłych właścicieli. Tymczasem, lokal nr [...] - podobnie zresztą jak i inne lokale w tym budynku stanowiące przedmiot odrębnej własności - należy do nowych właścicieli, którzy prawo to skutecznie uzyskali. Poza tym nie będzie możliwe zaspokojenie roszczenia byłych właścicieli - dotyczącego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu - w części, w której jest on przedmiotem takiego prawa służącego innym osobom. Odwrócenie skutków prawnych orzeczenia z 1950 r. nie może nastąpić w trybie administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, są powieleniem zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do których organ - w sposób wyczerpujący - ustosunkował się już w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.

W piśmie z dnia 6 stycznia 2009 r. uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi - stwierdzając, że wszystkie lokale sprzedano na mocy decyzji administracyjnych poprzedzających zawarcie umowy w formie aktu notarialnego. W zasadzie nie ma więc w niniejszej sprawie przypadków, kiedy skutki prawne odmownych decyzji dekretowych są niezaprzeczalnie nieodwracalne – własność lokalu przechodzi na nowego właściciela wyłącznie na mocy aktu notarialnego, a co za tym idzie należałoby stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Natomiast w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie zarówno, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Rozpatrywana sprawa była już przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 stycznia 2004 r. sygn. akt I SA/WA 218/02, uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2001 r. i z dnia [...] września 2001 r.

Powołane orzeczenie zawiera wiążącą ocenę prawną w istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestiach i wskazania, co do dalszego postępowania organu ją rozpatrującego.

Sąd zobowiązał organ, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy :

- ustalił, czy spadkobiercy L. G. byli legitymowani do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczeń odmawiających przyznania L. G. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...],

- ustalił, jakim tytułem prawnym do zajmowanych lokali legitymują się skarżący,

- wyjaśnił kwestię nieodwracalności skutków prawnych.

Obecnie przedmiotem rozpatrywanej skargi jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r. i orzeczenia Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950 r.

Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art.156-158 kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa.

Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzono w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art.156 § 1 pkt 2 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.

W zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji ją poprzedzającej, organy orzekające w sprawie uwzględniły ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Organy ustaliły, że skarżący ma tytuł prawny do lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości przy [...].

Ustaliły również, że spadkobiercy L. G. byli legitymowani do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczeń odmawiających przyznania L. G. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]położonej przy ul. [...].

Art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. sankcjonował prawo dotychczasowego właściciela lub jego prawnych następców, będących w posiadaniu gruntu, do złożenia w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, wniosku o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy (obecnie użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu położonego w [...] przy ul. [...] nastąpiła w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu - na mocy którego gmina uwzględniała wniosek, gdy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach podlegających działaniu dekretu, przechodzących na własność gminy W., pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowiły inaczej (art. 5 ww. dekretu). Natomiast art. 8 dekretu przewidywał, że w razie nie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki położone na gruncie przechodziły na własność gminy.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie organy wykazały, że zgodnie z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze, dla którego ustalono przeznaczenie na cele biurowe i mieszkalne, a nie pod budownictwo użyteczności publicznej. Przy czym w orzeczeniu odmawiającym ustanowienia prawa własności czasowej i utrzymującej go w mocy decyzji Ministerstwa Budownictwa nie wykazano, iż niemożliwe było pogodzenie dalszego użytkowania gruntu przez właściciela z przeznaczeniem terenu według obowiązującego wówczas planu zagospodarowania - co stanowi wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego podnoszonego nie tylko w skardze, ale także w prowadzonym postępowaniu administracyjnym - dotyczącego braku stwierdzenia, że w części dotyczącej sprzedanych lokali, decyzja oraz orzeczenie z 1950 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne - Sąd zwraca uwagę, iż orzekając uprzednio w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2004 r. sygn. akt I SA 218/02 stwierdził, że nieodwracalność skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, rozpatrywać należy nie w sferze faktów, lecz wyłącznie na płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swej działalności organ administracji. W sytuacji, gdy cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie jest umocowany ustawowo, czyli nie może zastosować aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy skutek decyzji będzie nieodwracalny. Zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji.

W niniejszej sprawie należy jednakże odróżnić skutki wywołane przez decyzje z 1950 r. - odmawiające prawa do ustanowienia własności czasowej - od skutków decyzji zezwalającej na sprzedaż lokali mieszkalnych wraz z ustanowieniem odpowiedniego udziału w prawie użytkowania do gruntu.

Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA OPS 7/76 "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa"

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, w uzasadnieniu cytowanej uchwały, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów [...] umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie, niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie - a taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej - to ta decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, a nie odmowna decyzja dekretowa, była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej prawa użytkowania wieczystego i zawarcia umowy kupna-sprzedaży.

Jeżeli zatem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów [...] była decyzja administracyjna w tym przedmiocie, to okoliczności związane z nieodwracalnością skutków prawnych dotyczą tej decyzji, nie zaś decyzji o nie przyznaniu byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Zgodnie z uzasadnieniem wskazanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie nieważności decyzji odmownej otworzy w powyższej sytuacji możliwość ewentualnego wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego - o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego. To w tym postępowaniu dokonane zostaną ustalenia i oceny, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego i przyznanie tego prawa oraz dalszy nim obrót powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji o ustanowieniu tego prawa. Słusznie zatem organy uznały, że w niniejszej sprawie nie zachodzi nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa - odróżniając skutki prawne, które wywołała kwestionowana decyzja od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, ale wywołanych późniejszymi decyzjami.

Reasumując, Sąd uznał, iż organ wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, właściwie dokonał oceny okoliczności niniejszej sprawy, uwzględnił ocenę wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2004 r. sygn. akt I SA 218/02 – zaś wydane w sprawie rozstrzygnięcia zostały rzetelnie i wyczerpująco uzasadnione.

Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach sygn. akt I SA/WA 145/07 i I SA/WA 1349/08.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.