Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1201/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 83
journal: Dz.U. 1998 nr 162 poz 1118
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Adam Lipiński, Protokolant Specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego R. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł oraz kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote 80/100) podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, orzekając ponownie, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 1449/09, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] , odmawiającą J. M. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Z akt sprawy wynika, iż w uchylonej przez Sąd, prawomocnym wyrokiem, decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) nie znalazł podstaw do przyznania J. M. świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Uzasadniając decyzję organ podał, że J. M. na przestrzeni 40 lat życia, a zatem do dnia orzeczenia w stosunku do niego powstania całkowitej niezdolności do pracy, udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 13 lat, 7 miesięcy i [...] dni, zaś w dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych udowodnił on tylko 1 rok, 10 miesięcy i [...] dni, a w latach 1985-1987, 1988-1989, 1991-1993, 1996-1998 wystąpiły przerwy w ubezpieczeniu. Organ podał też, że z dniem [...] kwietnia 1998 r. J. M. zaprzestał wykonywania zatrudnienia, natomiast całkowita niezdolność do pracy została wobec niego, orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 2009 r., od października 2001 r. Organ podniósł, że przeprowadzona analiza akt sprawy nie wskazuje, aby wnioskodawca nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, a zwłaszcza, gdy uwzględni się fakt, iż we wskazanych okresach nie została u niego ustalona całkowita niezdolność do pracy z powodu choroby. Dodatkowo organ wskazał, że rozpatrując wniosek o rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, analizie został poddany przede wszystkim przebieg ubezpieczenia wnioskodawcy przed dniem ustalenia całkowitej niezdolności do pracy, który nie daje podstaw do przyjęcia, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych było spowodowane szczególnymi okolicznościami.

Następnie decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r., w którym Sąd stwierdził, iż Prezes ZUS nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, choć skarżący takowe wskazywał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd wyjaśnił, że przy stosowaniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne, zatem organ był obowiązany ustalić, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu poprzedzającym przed datą orzeczenia niezdolności do pracy skarżącego. Ponadto Sąd podniósł, że organ nie uwzględnił w swych rozważaniach stanu zdrowia skarżącego, w związku z tym nie dokonał oceny jego realnych, a nie tylko teoretycznych, możliwości pozyskania pracy zarobkowej. Sąd zgodził się z organem, że orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nie może obalić prawomocnego orzeczenia lekarza orzecznika ZUS stwierdzającego niezdolność do pracy dla celów rentowych. Niemniej jednak, w świetle art. 75 kpa, dokument taki może stanowić dowód w sprawie i winien być uwzględniony przy ocenie spełnienia przesłanki ustawowej "szczególnych okoliczności", w kontekście nie całkowitej niezdolności do pracy z uwagi na stan zdrowia lecz zbiegu zdarzeń, tj. częściowa niezdolność do pracy, duże bezrobocie strukturalne, brak możliwości zatrudnienia osoby ze stwierdzoną niepełnosprawnością, których jednoczesne wystąpienie może stanowić okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia pomimo dołożenia po stronie zainteresowanej podjęciem pracy zarobkowej wymaganej staranności. Sąd wskazał też, że strona skarżąca zakwestionowała prawidłowość dokonanych przez Prezesa ZUS ustaleń w zakresie uznanych skarżącemu okresów składkowych, tj. okres przypadający w ostatnim 10 - leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy od [...] grudnia 1993 r. do [...] lipca 1994 r., który w decyzji został wykazany jako przerwa w zatrudnieniu, tymczasem z "Notatki w sprawie zatrudnienia podlegającego kolegialnej ocenie przy ubieganiu się o emeryturę lub rentę" oraz druku ZUS Rp-4 wynika, iż okres ten stanowi okres składkowy. Ponadto organ nie zwrócił się do wnioskodawcy o sprecyzowanie, z jakich dokumentów skarżący wywodzi, że posiada łącznie 19 lat, 2 miesiące i [...] dni okresów składkowych i nieskładkowych.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, Prezes ZUS wydał wskazaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że zgodnie z dyspozycją zawartą w uzasadnieniu wyroku sprawa została przekazana do Oddziału ZUS w [...] celem ponownego ustalenia daty powstania niezdolności do pracy oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego przebiegu ubezpieczenia skarżącego. W wyniku tego postępowania, lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. ustalił dla J. M. częściową niezdolność do pracy od kwietnia 2000 r. do [...] marca 2001 r. oraz całkowitą niezdolność do pracy od [...] kwietnia 2001 r. do [...] stycznia 2014 r. Oran wyjaśnił, że stosownie do art. 14 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jeżeli nie ma możliwości ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, natomiast ustalono okres, w którym niezdolność do pracy powstała, za datę powstania niezdolności przyjmuje się datę końcową tego okresu. W przypadku J. M., za datę powstania częściowej niezdolności do pracy przyjęto datę [...] kwietnia 2000 r.

Ponadto organ wskazał, że z dokumentacji rentowej wynika, iż w ubezpieczeniu J. M. nadal występują przerwy, w których nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Ponadto organ wskazał, że z akt sprawy nie wynika aby J. M. w wykazanych okresach nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza, gdy uwzględni się fakt, że wówczas nie została u niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Organ podkreślił przy tym, że orzeczona częściowa niezdolność do pracy nie wykluczała możliwości podjęcia zatrudnienia, tylko ją ograniczała. Organ odnosząc się do wcześniejszych problemów zdrowotnych J. M. podniósł, że samo wystąpienie schorzenia nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Niezdolność do pracy musi być poparta dowodami zawierającymi dane pozwalające na niewątpliwe ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. Dodatkowo wskazał, że oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz daty powstania niezdolności dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Organ nie uznał za okoliczność szczególną dużą skalę bezrobocia.

Organ ustalił, że udokumentowane okresy składkowe wynoszą 13 lat, 9 miesięcy i [...] dni, okresy te zostały potwierdzone przez J. M. w oświadczeniu z dnia [...] maja 2010 r. Ponadto J. M. nie przedstawił żadnych dodatkowych dokumentów mogących potwierdzić zatrudnienie, z uwagi na ich brak. Prezes ZUS wyjaśnił przy tym, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest uzależnione od stażu pracy, jednak nie może ono pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w przepisach. Dotychczasowy okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku, natomiast udokumentowane okresy składkowe są nieadekwatne do wieku J. M. wynoszącego na dzień ustalenia całkowitej niezdolności do pracy 40 lat.

W związku z tym, Prezes ZUS stwierdził, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków do świadczenia na zasadach ogólnych.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. nie zgodził się ze stanowiskiem Prezesa ZUS i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wskazał, że Prezes ZUS w swojej decyzji nie uwzględnił innych dokumentów mających wpływ na decyzję, tj. orzeczeń o niezdolności do służby z lat 1983 – 1985, opinii lekarskich z lat 2001 – 2004 oraz orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 2005 r. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 18 października 2010 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę i podniósł zarzut naruszenia art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez błędne przyjęcie, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, tj. brak szczególnych okoliczności oraz nieuzasadnione uznanie, że okres ubezpieczenia jest nieadekwatny do wieku skarżącego w chwili stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy oraz złożył wniosek o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej za czynności radców prawnych.

W uzasadnieniu pisma procesowego pełnomocnik skarżącego podniósł również, że kwestią sporną jest istnienie po stronie skarżącego okoliczności, które należałoby traktować jako szczególne. Wskazał, że pojęcie "szczególne okoliczności" pozostawia organowi możliwość zakwalifikowania różnorodnych stanów faktycznych, które uzasadniają przyznanie wnioskodawcy świadczenia w drodze wyjątku, a nie tylko uznanie ,że okolicznością taką może być jedynie zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Pełnomocnik podniósł ponadto, że Prezes ZUS nie podjął jakiejkolwiek próby ustalenia przyczyn bezrobocia skarżącego, m.in. z jakich względów bezrobocie było zależne od skarżącego; nie uwzględnił wpływu stanu zdrowia na realne możliwości zatrudnienia. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że Prezes ZUS nie uwzględnił rozważań Sądu dotyczących uznania skarżącemu okresów składkowych oraz nie wyjaśnił dlaczego nie uwzględnił skarżącemu okresu zatrudnienia wynikającego ze świadectwa pracy, tj. od [...] listopada 1993 – do [...] czerwca 1994 r., od [...] lipca 1994 do [...] września 1994 r. i od [...] stycznia 1988 – do [...] czerwca 1989 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że okresy pracy bez ubezpieczenia oraz okres pracy, kiedy skarżący prowadził działalność gospodarczą nie odprowadzając składek na ubezpieczenie w żadnym razie nie mogą być zaliczone do żadnego stażu, składkowego czy nieskładkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Zgodnie natomiast z art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, analizowana według powyższych kryteriów, zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie tylko z powodów w niej wskazanych

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Prezes ZUS rozpoznając sprawę, w trybie przepisu art. 127 § 3 kpa, wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06).

W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978).

Na odnotowanie zasługuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcje Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 kpa zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim wedle treści przywołanej uchwały jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa.

Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10).

W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działająca z upoważnienia Prezesa ZUS E. N., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Prezes ZUS.

Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 kpa ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra wicedyrektora departamentu.

W tej sytuacji uznać należy, że wydanie zaskarżonej decyzji, przez tę samą upoważnioną przez Prezesa ZUS osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 kpa.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

Rozpoznając zaś sprawę merytorycznie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 83 ust 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Priorytetowo istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności.

Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 kpa, zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 kpa, powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. Ponadto, w niniejszej sprawie organ jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Sądu z dnia 16 grudnia 2009 r., zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS tylko częściowo wykonał zalecenia Sądu wskazane w powyższym wyroku. Prezes ZUS podjął bowiem czynności mające na celu ustalenie okresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu do dnia [...] grudnia 1998 r. co powoduje, że nie można podzielić poglądu skarżącego o niewyjaśnieniu przez organ wątpliwości dotyczących uznanych skarżącemu okresów składkowych. Wszystkie okresy ubezpieczenia znalazły potwierdzenie w posiadanych przez organ dokumentach, zaś sporny okres od dnia [...] grudnia 1993 do dnia [...] lipca 1994 został zaliczony jako okres składkowy. Należy również podnieść, że organ poinformował skarżącego o swoich ustaleniach odnośnie okresu stażu pracy i wezwał skarżącego do korekty ustalonego okresu ubezpieczenia. Skarżący oświadczył w dniu [...] maja 2010 r., że zgadza się z wyliczeniem organu i jednocześnie podniósł, że nie posiada dodatkowych dokumentów potwierdzających zatrudnienie.

Jednakże organ całkowicie pominął wskazania Sądu, co do konieczności wzięcia pod uwagę i rozważenia przez pryzmat stanu zdrowia skarżącego oraz trwającego bezrobocia, jego realnych możliwości zatrudnienia w okresach przerw w ubezpieczeniu. Prezes ZUS ograniczył się jedynie do ponownego skierowania skarżącego na badanie lekarskie przez lekarza orzecznika ZUS, który orzekł o całkowitej niezdolności do pracy skarżącego od kwietnia 2001 r. Pominął zaś całkowicie rozważania Sądu wskazujące na swych rozważaniach, że ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. A zatem jakie były realne, a nie tylko teoretyczne, możliwości pozyskania pracy zarobkowej. Faktem jest, że orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nie może obalić prawomocnego orzeczenia lekarza orzecznika ZUS stwierdzającego niezdolność do pracy dla celów rentowych co nie oznacza, że, w świetle art. 75 kpa, dokument taki może stanowić dowód w sprawie i winien być uwzględniony przy ocenie spełnienia przesłanki ustawowej "szczególnych okoliczności", w kontekście nie całkowitej niezdolności do pracy z uwagi na stan zdrowia lecz zbiegu zdarzeń, tj. częściowa niezdolność do pracy, duże bezrobocie strukturalne, brak możliwości zatrudnienia osoby ze stwierdzoną niepełnosprawnością, których jednoczesne wystąpienie może stanowić okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia pomimo dołożenia po stronie zainteresowanej podjęciem pracy zarobkowej wymaganej staranności. Organ zaś ponownie rozpoznając sprawę pominął to orzeczenie i nie uwzględnił go w kontekście "szczególnych okoliczności".

Należy podnieść, w ślad za skarżącym, że "szczególne okoliczności" to nie tylko zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby, to również różnorodne stany faktyczne. W tym miejscu wskazać należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08 w którym Sąd uznał, że "szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, czyniąc taką osobę nieatrakcyjną zawodowa. Może zatem - przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy - być kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności."

Art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie może być bowiem interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwość zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy, szczególnie w polaczeniu z bezrobociem.

Podnieść ponadto należy, że skarżący oprócz wcześniejszych dolegliwości, które spowodowały wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, w 1999 r. doznał złamania kręgosłupa oraz zachorował na schorzenie wiążące się ze stałym narażaniem na liczne urazy i złamania, co nie pozostawało bez wpływu na możliwości znalezienia zatrudnienia. Konsekwencje pogarszającego się stanu zdrowia w połączeniu ze złą sytuacją na rynku pracy spowodowały, że stan jego zdrowia ograniczał i utrudniał możliwość wypracowania wymaganego stażu ubezpieczeniowego, co może być kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności. Trzeba dostrzec, iż osoba ze stwierdzoną niepełnosprawnością, częściowo niezdolna do pracy, zamieszkała na terenie gdzie jest duże bezrobocie strukturalne może napotkać na niezależną od własnej woli przeszkodę w znalezieniu zatrudnienia. Okoliczności tych, nie można pomijać poszukując przyczyn niewykonywania przez skarżącego pracy zarobkowej w spornym okresie. Badając ustawową przesłankę "szczególnych okoliczności" opisane powyżej zdarzenia należy poddać szczegółowemu badaniu w kontekście spełnienia podanego warunku z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

W swych rozważaniach organ nie brał powyższego pod uwagę. Spowodowało to, iż zalecenia Sądu co do dalszego procedowania w sprawie nie zostały w pełni zrealizowane.

Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem postanowień art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze i uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Jednocześnie, zgodnie z zasadą wyrażoną w § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) Sąd, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Zatem, zdaniem Sądu, charakter powyższej sprawy jak i poczyniony wkład pracy pełnomocnika strony, nie uzasadnia przyznania kosztów zastępstwa procesowego w wysokości wyższej, niż stawki minimalnej rozporządzenia w kwocie 240 zł.