Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 778/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 16, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1851
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

T. B. (dalej również powoływany jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") wnioskiem z dnia 3 stycznia 2017 r. zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na trzecie dziecko – K. B. We wniosku wskazał, że jest ojcem trojga dzieci: W. i P. z pierwszego małżeństwa oraz K. - urodzonej w dniu [...] listopada 2016 r. w nowym związku. Wyjaśnił, że rozwiódł się w roku [...]. Wyrok rozwodowy był bez orzekania o winie oraz bez ograniczenia jego władzy rodzicielskiej względem małoletnich dzieci. Podał, że jedynym zapisem w tym wyroku, co podkreślił - zapadł ugodowo, było postanowienie, że małoletnie dzieci mają mieszkać z matką. W tym wyroku nie ograniczono zatem jego kontaktów z dziećmi. Zaznaczył, że każdą wolną chwilę spędza z dziećmi z pierwszego związku. Według niego, definicja zawarta we wniosku (pkt 4 Dane członków rodzinny, pod. sądu), nie uwzględnia sytuacji, w której się znalazł, ponieważ nie zawiera wskazania związanego z opieką i wykonywaniem władzy rodzicielskiej nad dziećmi z pierwszego związku. Wskazał, że wniosek dotyczy świadczenia wychowawczego na trzecie dziecko, ponieważ na drugie wniosek został złożony przez byłą żonę.

W trakcie w ten sposób zainicjowanego postępowania administracyjnego został w dniu 26 stycznia 2017 r. przeprowadzony wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Ponadto wnioskodawca przedłożył do akt wyrok orzekający rozwód wydany przez Sąd Okręgowy we W. z dnia [...] września 2013 r., sygn. akt [...].

Prezydent Miasta W., działający przez upoważnionego pracownika, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] odmówił T. B. przyznania świadczenia wychowawczego na córkę K. Według organu, z przedstawionego w trakcie wywiadu środowiskowego sposobu kontaktowania się wnioskodawcy z dziećmi wynika, że opiekę nad dziećmi sprawuje matka, zaś wnioskodawca realizuje jedynie swoje prawo do kontaktów z dziećmi. Analiza orzeczenia rozwodowego doprowadziła organ do ustalenia, że władza rodzicielska wnioskodawcy została ograniczona do współdecydowania o istotnych sprawach dzieci w szczególności do ogólnego wglądu w wychowanie, wykształcenie oraz do osobistych kontaktów z małoletnimi dziećmi, w sposób ustalony przez strony. Przebywanie dzieci z ojcem (nawet częste i regularne), nie można uznać za "stałe", a więc za wspólne zamieszkiwanie. Organ uznał, że skoro dzieci nie są wychowywane naprzemiennie przez rodziców, lecz mieszkają z matką, to mimo spędzania z ojcem czasu nie stają się członkami jego rodziny. "Szerokie" kontakty z dziećmi nie stanowią opieki naprzemiennej. W związku z takimi ustaleniami organ wskazał, że nie może uwzględnić w składzie rodziny wnioskodawcy dzieci: W. i P., ponieważ faktyczną pieczę nad nimi sprawuje ich matka. Ze złożonego wniosku nie wynika natomiast aby jego autor wnosił o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko. Zatem świadczenie wychowawcze na rzecz kolejnego dziecka – K. nie przysługuje, ponieważ córka K. w myśl ustawy jest pierwszym dzieckiem a strona nie wnosi o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się wnioskodawca, którego odwołanie zostało uwzględnione przez SKO we W. decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...]. Kolegium uznało rozstrzygnięcie organu I instancji za zbyt dowolne, ponieważ organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego i nie ustalił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Według Kolegium, oparcie się w zasadzie na wyroku rozwodowym i formalnym ustaleniu, komu przysługuje wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi, należało uznać za jedynie posiłkowe w sprawie i nie mogące być traktowane jako rozstrzygające. Kolegium wskazało również na ogólnikowość wywiadu środowiskowego. Strona wskazał w nim, że dzieci przebywają z nią "kilka razy w miesiącu", "czasami nocują", "mieszkają przez kilka dni, a czasami dłużej, w mieszkaniu w L.". W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji został zobowiązany do zweryfikowania sprawowania naprzemiennej opieki nad W. i P., a tym samym czy są członkami rodziny obojga rodziców. W tym zakresie Kolegium uznało za niewykluczone wezwanie matki dzieci do złożenia stosowych wyjaśnień. Według Kolegium, aby można było mówić o opiece naprzemiennej, opieka sprawowana przez rodziców dzieci powinna być symetryczna i proporcjonalna, zwłaszcza w odniesieniu do zwykłego tygodnia w ciągu roku.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ wezwał wnioskodawcę do przedłożenia odpisu prawomocnego orzeczenia sądu potwierdzającego opiekę naprzemienną obojga rodziców nad małoletnimi dziećmi.

Odpowiadając na to wezwanie T. B. oświadczył, że nie istnieje orzeczenie dotyczące opieki naprzemiennej. Wskazał, że takiego orzeczenia, zarówno on jak i była żona, nie potrzebowali. Podał, że jego dzieci posiadają z nim, pomimo orzeczonego rozwodu, stały kontakt, zarówno bezpośredni jak i za pomocą środków telekomunikacyjnych. Oświadczył, że ma bezpośredni wpływ na ich wychowanie, kształcenie oraz na uczestnictwo w zajęciach pozalekcyjnych. Wszelkie ważne sprawy związane z dziećmi uzgadnia z byłą żoną. Według wnioskodawcy, wzywanie go do przedłożenia prawomocnego orzeczenia w zakresie opieki naprzemiennej, w sytuacji w której organ posiada informację, że takiego orzeczenia nie ma, świadczy o przewlekłym działaniu organu. Wnioskodawca powoła się również na wyrok WSA w Warszawie w sprawie o sygn. VIII SA/Wa 876/16, z którego wynika, że jeżeli ojciec uczestniczy w procesie opiekuńczo-wychowawczym dziecka z poprzedniego związku, to jest: odwiedza je, zabiera do siebie, utrzymuje kontakty bezpośrednie, korespondencyjne, telefoniczne oraz zabiera je poza miejsce ich zamieszkania, to powinien i ma do tego prawo, aby uwzględnić dziecko lub dzieci z poprzedniego związku w składzie rodzinny przy ubieganiu się o świadczenie wychowawcze na kolejne dziecko z kolejnego związku bez względu na osiągany dochód. Ponadto wnioskodawca powołał się na treść art. 113 i art. 113¹ KRO.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Prezydent W. ponownie odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia wychowawczego na córkę. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji, poza powołaniem się na oświadczenie wnioskodawcy z dnia 25 maja 2017r., zwrócił uwagę na treść oświadczenia A. B. z dnia 18 maja 2017 r. Miało z niego wynikać, że dzieci zamieszkują i są pod opieką matki, pozostają natomiast na utrzymaniu obojga rodziców. Ojciec ma z nimi stały kontakt - codzienne kontakty telefoniczne oraz wzajemne wizyty. A. B. poinformowała również, że opieka sprawowana jest w równym wymiarze przez oboje rodziców w czasie ferii zimowych oraz wakacji. Na podstawie tych ustaleń organ pierwszej instancji stwierdził, że nie można uznać, aby małoletnie dzieci pozostawały pod opieką naprzemienną obojga rodziców. Na taki wniosek nie pozwalają zapisy wyroku rozwodowego, z którego jednoznacznie wynika, że miejsce zamieszkania małoletnich jest przy matce. Skoro na podstawie treści wyroku rozwodowego nie można uznać, że rozwiedzeni małżonkowie wykonują opiekę naprzemienną nad małoletnimi, tym samym organ I instancji stwierdził na podstawie art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (dalej: ustawa), brak podstaw prawnych do zaliczenia dzieci W. i P. do członków rodziny wnioskodawcy. Odnosząc się z kolei do ewentualnej kwestii uprawnienia, czy też obowiązku organu dotyczącego weryfikowania faktycznego sprawowania opieki nad małoletnimi, według organu pierwszej instancji, co prawda przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przyznają organowi prawo do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w sytuacji m.in. powzięcia wątpliwości w zakresie sprawowania opieki na dzieckiem przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia wychowawczego (art. 15 i art. 22 ustawy), jednakże takie wątpliwości nie obejmują przypadku, gdzie kwestia zamieszkania małoletnich uregulowana została prawomocnym wyrokiem sądu i jednocześnie rodzice małoletnich udzielili wyjaśnień, w których wynika, że opieka nie jest sprawowana symetrycznie i proporcjonalnie przez oboje rodziców. W takim stanie sprawy organ I instancji stwierdził, że w dalszym ciągu nie jest uprawniony do pozytywnego rozpatrzenia wniosku, gdyż jego autor nie spełnia warunków niezbędnych do przyznania świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko. W myśl przepisów córka K. pozostaje jedynym (a zatem pierwszym) dzieckiem w składzie rodziny wnioskodawcy.

T. B. odwołał się od tej decyzji. Nie zgodził się z stanowiskiem organu I instancji, któremu zarzucił błędne ustalenie, że nie spełnia przesłanek do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Powołał się na treść art. 22 ustawy – zdanie pierwsze, zgodnie z którym w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Według odwołującego się, organ po uzupełnieniu wywiadu w miejscu zamieszkania małoletnich dzieci, prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, to jest ustalił w jaki sposób sprawuje on opiekę na małoletnimi dziećmi (zgodnie z art. 113 KRO), pomimo tego odmówił wpisania dzieci z pierwszego związku w skład członków jego rodziny, co w konsekwencji skutkowało odmową przyznania świadczenia na trzecie dziecko. Wskazał na błędną ocenę i interpretację przez organ treść art. 113 KRO. W jego przekonaniu nie jest prawidłowe uzależnienie członkostwa W. i P. w jego rodzinie, pomimo orzeczenia rozwodu, od legitymowania się dodatkowym orzeczeniem o opiece naprzemiennej. Takie orzeczenie jest bowiem orzekane dopiero wówczas, gdy rodzice małoletnich dzieci, sami nie potrafią uzgodnić w jaki sposób ich dzieci będą po rozwodzie wychowywane i jak będzie wyglądała codzienna opieka nad nimi. Odwołujący wyjaśnił również, że w jego przypadku nie jest potrzebne orzeczenie o opiece naprzemiennej, ponieważ z byłą żoną kierując się dobrem wspólnych dzieci, na ile to możliwe, starają się opiekować i wychowywać dzieci z dala od kłótni i sporów sądowych, wizyt kuratorów i psychologów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] października 2017r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że możliwość przypisania W. i P. do rodziny odwołującego się może nastąpić w dwóch przypadkach: 1) w przypadku, gdy to T. B. sprawuje opiekę nad małoletnimi, 2) w przypadku sądowego orzeczenia ich matce i ojcu opieki naprzemiennej. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i w odwołaniu, strona dowodziła, że sprawuje nad małoletnimi dziećmi opiekę naprzemienną. Istota zaistniałego w sprawie sporu odnosi się zatem do poprawności ustalenia składu rodziny strony, związanego ze sposobem sprawowania opieki nad starszymi dziećmi i możliwością uznania, że jego córka – K. jest kolejnym, a nie pierwszym dzieckiem w rozumieniu ustawy, co pozwalałoby na przyznanie wnioskowanego na nią świadczenia wychowawczego.

Kolegium wyjaśniło, że o opiece naprzemiennej można mówić wtedy, gdy każdemu z rodziców, z których każdy posiada pełną władzę rodzicielską, powierzono pieczę nad dzieckiem w określonym czasie. Ustalone okresy sprawowania pieczy nad dzieckiem powinny mieć przy tym charakter symetryczny, tak by sprawowana piecza była w istocie "naprzemienna". Organ odwoławczy podkreślił również, że opieka naprzemienna stanowi istotne novum w polskim prawodawstwie. Na mocy ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1431), w roku 2009 do polskiego systemu prawnego wprowadzono pojęcie "planu wychowawczego" (porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem), który zaczął stanowić formalną przesłankę pozostawienia po rozwodzie lub separacji obojgu rodzicom pełni władzy rodzicielskiej nad dzieckiem i sprawowania opieki naprzemiennej. W praktyce opieka naprzemienna nie stanowiła jednak (co do zasady) elementu rozstrzygnięcia sądowego, a jedynie wyraz zgodnego porozumienia rodziców - bowiem od strony formalnej dziecko cały czas miało jedno miejsce zamieszkania u jednego z rodziców, natomiast drugi rodzic miał "jedynie" zagwarantowane bardzo szerokie kontakty z dzieckiem. Instytucja opieki naprzemiennej pojawiła się natomiast w polskim systemie prawnym w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1062). Kolegium zauważyło przy tym, że w dalszym ciągu nie ma legalnej definicji terminu opieka naprzemienna.

W ocenie Kolegium, mając na względzie poczynione ustalenia, a w szczególności fakt braku kompleksowej regulacji dotyczącej opieki naprzemiennej i legalnej definicji tego terminu, jak również wprowadzenie (w dalszym ciągu szczątkowych) przepisów w tej materii do polskiego ustawodawstwa dopiero w roku 2015, rozpatrując kwestię sprawowania opieki naprzemiennej przez rodzica wnioskującego o przyznanie świadczenia wychowawczego - w kontekście art. 2 pkt 16 ustawy - konieczna jest szczegółowa analiza wyroku sądowego, jak i planu wychowawczego, a także ustalenie i zweryfikowanie, jak faktycznie realizowana jest opieka nad dzieckiem przez rodziców.

Z akt sprawy wynika, że wyrokiem Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] września 2013 r., sygn. akt [...] - którego odpis sentencji załączono do akt sprawy - rozwiązany został związek małżeński A. B. i T. B. W wyroku tym wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi powierzono A. B., a uprawnienia T. B. zostały ograniczone do współdecydowania w istotnych sprawach dzieci, w szczególności do ogólnego wglądu w wychowanie i wykształcenie oraz do osobistych kontaktów z małoletnimi dziećmi w sposób ustalony przez strony. Kolegium odniosło się również do znajdujących się w aktach sprawy protokołów z wywiadów środowiskowych przeprowadzonych z A. B. i T. B. W ocenie organu, wynika z nich, że "kontakty dzieci z ojcem są nieregularne, ustalane na bieżąco w zależności od potrzeb dzieci i ojca oraz możliwości z uwagi na dodatkowe zajęcia [...] pozalekcyjne" (rodzinny wywiad środowiskowy z A. B. z dnia 28 sierpnia 2017r.). Dzieci przebywają z ojcem "kilka razy w miesiącu, "czasami nocują", "mieszkają przez kilka dni, a czasem dłużej" (rodzinny wywiad środowiskowy z T. B. z dnia 26 stycznia 2017r.). A. B. złożyła również - pismem z dnia 18 maja 2017 r. - oświadczenie, o tym że małoletnie dzieci zamieszkują z nią na stałe, wskazując jednocześnie, że ojciec ma z nimi stały kontakt. Z kolei w oświadczeniu T. B. – złożonym w dniu 25 maja 2017 r. - strona wskazała, że ma z dziećmi stały i regularny kontakt. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, organ odwoławczy wskazał, że W. i P. nie są, w rozumieniu ustawy, członkami rodziny T. B. O konieczności dokonania takich ustaleń, decyduje zarówno treść orzeczenia sądowego, jak i sytuacja faktyczna rodziny. T. B. nie posiada pełnej władzy rodzicielskiej ani nad W., ani nad P. Jego uprawnienia wynikające z władzy rodzicielskiej zostały ograniczone do współdecydowania w istotnych sprawach dzieci, w szczególności do ogólnego wglądu w wychowanie i wykształcenie oraz do osobistych kontaktów z małoletnimi dziećmi w sposób ustalony przez rodziców. W tych okolicznościach sprawy Kolegium uznało za nieprawdziwe oświadczenie złożone wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego, w którym strona stwierdziła, że wyrok rozwodowy zapadł "bez ograniczania mojej władzy rodzicielskiej względem W. i P.". Kolegium stwierdziło, że z wyroku tego jednoznacznie wynika, że takie ograniczenie nastąpiło. W takim przypadku opiekunem małoletnich dzieci jest matka, która posiada pełną władzę rodzicielską. Co więcej, z akt sprawy wynika, że rodzice małoletnich nie ustalili, żadnych zasad naprzemiennej opieki nad nimi. Czym innym niż opieka naprzemienna są bowiem kontakty rodzica niebędącego stałym opiekunem z dziećmi. Wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, sprawowanie opieki przez matkę (a nie wykonywanie jej przez oboje rodziców w systemie opieki naprzemiennej), wynika nie tylko z braku wyrażania tego expressis verbis w treści wyroku rozwodowego (co w ocenie Kolegium nie może być jedyną determinantą przyjęcia, że rodzice nie opiekują się naprzemiennie dziećmi). Świadczą o tym również oświadczenie strony oraz matki dzieci. Istotą opieki naprzemiennej jest przyjęcia przez rodziców planu wychowawczego, w ramach którego naprzemiennie opiekują się dziećmi. Ustalone jest kto i w jakim okresie sprawuje pełną opiekę nad dzieckiem, będąc w tym czasie wyłącznie odpowiedzialnym za dziecko. Taki plan nie został zaś przez rodziców uzgodniony. T. B. utrzymuje stałe, regularne kontakty z dziećmi. Według Kolegium, można nawet przyjąć, że w różnych formach współuczestniczy w ich życiu codziennym. Nie jest to jednak wystarczające, aby w myśl ustawy zaliczyć małoletnie dzieci za członków rodziny matki i ojca, którzy nie wychowują ich w ramach wspólnej rodziny. W takim przypadku ustawodawca wymaga, aby dzieci były wychowywane w systemie opieki naprzemiennej.

Kolegium podkreśliło, że poza wskazaną w ustawie sytuacją, gdy zgodnie z orzeczeniem sądu, dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, nie jest możliwe uznanie, że jest ono jednocześnie członkiem rodzin obydwojga rodziców. Tym samym konieczne jest ustalenie, czy dziecko jest członkiem rodziny matki, czy ojca. Akta sprawy wskazują na konieczność niezaliczenia W. i P. do rodziny strony. Okoliczności wskazane w odwołaniu jednoznacznie wskazują bowiem, że T. B. nie stanowi dla nich rodziny (w rozumieniu ustawy).

T. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2017r. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni art. 22 ustawy w zakresie przesłanki "faktycznej opieki", a w konsekwencji błędnie stwierdzono, że nie spełnia on przesłanek do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na trzecie dziecko, gdyż w świetle ustaleń organu córka K. jest jego pierwszym dzieckiem. Powołując się na treść art. 22 ustawy, skarżący podniósł, że "faktyczne sprawowanie opieki" nie zostało objaśnione ustawowo w art. 2 ustawy, dlatego należało dokonać wykładni tego pojęcia w procesie stosowania prawa, poprzez odwołanie się do wykładni systemowej. W tym zakresie skarżący przedstawił szczegółowe rozważania na temat instytucji opieki oraz władzy rodzicielskiej w KRO. Według skarżącego, wykładnia pojęcia "opieki", czy "faktycznej opieki" na potrzeby ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci powinna być dokonywania w odniesieniu do treści obowiązków władzy rodzicielskiej, a następnie dopiero tak zinterpretowany przepis art. 22 ustawy powinien być zastosowany do stanu faktycznego wykonywania przez niego obowiązków rodzicielskich w stosunku do dzieci. W konsekwencji tego należało wskazać je za członków jego rodziny. Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko na temat posiadania pełni władzy rodzicielskiej nad dziećmi z pierwszego małżeństwa. Wskazał, że sprawuje pieczę i reprezentuje dzieci oraz że jego prawa i obowiązki w zakresie władzy rodzicielskiej nie zostały ograniczone przez sąd w zakresie wychowania, dbania o sprawy życia codziennego oraz sprawowania opieki. Sąd jedynie orzekł w wyroku rozwodowym - na zgodne oświadczenia woli, że dzieci mają zamieszkiwać tam gdzie ich matka. Wskazał, że tylko w tym konkretnym przypadku została ograniczona jego władza rodzicielska. W wyroku rozwodowym sąd nie orzekł o sposobie wychowywania dzieci, pozostawiając tę kwestię ich rodzicom. Podkreślił, że pomimo ustania związku małżeńskiego, skarżący wraz z byłą żoną realizuje wspólnie ustalony między nimi ustny plan wychowawczy i opiekuńczy. Skarżący podkreślił, że wniosek o świadczenie wychowawcze złożył na trzecie dziecko, gdyż nieprzerwanie od chwili rozwodu zajmuje się wychowaniem każdego z jego dzieci. Nad dziećmi z pierwszego małżeństwa W. i P., pomimo życia w rozłączeniu nadal równocześnie z byłą żoną sprawuje prawną i faktyczną pieczę. Wychowuje dzieci zgodnie z dotychczasową treścią władzy rodzicielskiej. Od czasu rozwodu dzieci przebywają u niego i byłej żony naprzemiennie w sposób najbardziej dla nich korzystny. Kontakty te są również określane na bieżąco, wspólnie z była żoną, w sposób jak najmniej dolegliwy dla dzieci, to jest z poszanowaniem ich codziennej nauki oraz uczęszczania przez nie na zajęcia pozalekcyjne i koniecznością przygotowywania się do zajęć lekcyjnych. Wskazał, że zazwyczaj jego bezpośrednie kontakty z dziećmi odbywają się w sposób systematyczny w weekendy oraz po kilka godzin w trakcie tygodnia zaraz po zajęciach lekcyjnych. Ponadto dzieci od chwili orzeczonego rozwodu są co roku zabierane przez niego na jeden miesiąc wakacji oraz na jeden tydzień ferii zimowych. Dodatkowo każdego dnia kontaktują się kilkukrotnie ze sobą za pośrednictwem telefonu, wiadomości sms, oraz video-konferencji w celu sprawdzenia zadań domowych oraz stanu wiedzy przed zbliżającymi się sprawdzianami oraz w celu ustalenia wspólnie sposobu spędzania wolnego czasu.

W ocenie skarżącego, negatywne dla niego rozstrzygnięcie skłania do stwierdzenia, że organ wskazując na konieczność uregulowanie kontaktów z dziećmi przez sąd, pominął w tym względzie treść: art. 113 § 1 i § 2, a także art. 113¹ § 1 KRiO.

W takim stanie faktycznym i prawnym, w przekonaniu skarżącego, nie powinno mieć znaczenia dla przyznania świadczenia, uzyskanie jakiegokolwiek orzeczenia sądu rodzinnego dotyczącego sprawowania opieki i wychowania nad dziećmi, ponieważ faktyczna opieka nad dziećmi nadal jest sprawowana przez oboje rodziców i konieczność uzyskania sądowego orzeczenia o ustalenie kontaktów lub sprawowania "opieki naprzemiennej" ze względu na dobro małoletnich dzieci jest niecelowe. Skarżący wskazał przy tym, że realizuje w pełni obowiązek alimentacyjny. Nie tylko dostarcza dzieciom materialnych środków utrzymania i wychowania, ale także osobiście zajmuje się nimi, zwłaszcza kiedy przebywają z nim w domu rodzinnym, a także podczas wizyt u babci. Należy więc stwierdzić, że "faktycznie sprawuje opiekę" nad dziećmi, zajmując się ich wychowaniem i utrzymaniem, a zatem spełnia przesłankę do przyznania świadczenia na trzecie dziecko, gdyż dzieci z pierwszego małżeństwa są nadal członkami jego rodziny. W ocenie skarżącego okoliczność, że na P., jako drugiego dziecka, świadczenie wychowawcze uzyskała jego była żona, stanowi dodatkowe potwierdzenie tego, że przysługuje jemu uprawnie jedynie do złożenia wniosku o świadczenie na rzecz trzeciego dziecka - K.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna, co nie oznacza, że Sąd nie dostrzegł złożoności sytuacji rodzinnej skarżącego, a zwłaszcza jego wielkiego zaangażowania w opiekę i wychowanie małoletnich dzieci – W. i P.

W podobnych sprawach można mówić już jednak o ukształtowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, wyznaczonej wyrokami NSA z dnia 10 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 778/17, z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 947/17, z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1046/17, z dnia 17 stycznia 2018r. sygn. akt I OSK 1669/17 (wyrokiem tym uchylono wyrok tut. Sądu z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 477/16), czy też nieprawomocnymi orzeczeniami wojewódzkich sądów administracyjnych, chociażby wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 687/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 678/17. W tych orzeczeniach przyjmuje się, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 t.j. dalej w skrócie: "ustawa"), zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny a jednoczesne zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Wskazuje się, że z treści art. 2 pkt 16 ustawy, zwierającej definicję legalną "rodziny", wynika, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Interpretując ten przepis - we wskazanym orzecznictwie sądowym - przyjmuje się, że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne i fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu (wyroku rozwodowego, czy postanowienia w przedmiocie ustalenia kontaktów z dzieckiem). Nie może natomiast wynikać z oświadczenia (wyjaśnienia) osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia wychowawczego. Wykazując zrozumienie dla stanowiska skarżącego, według którego, zbędnym jest angażowanie sądu rodzinnego w sprawie określenia opieki naprzemiennej, w sytuacji, w której byli małżonkowie zgodnie wykonują opiekę nad wspólnymi dziećmi, przyjdzie zauważyć, że organy administracji publicznej zobowiązane są przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej do ich rozpoznawania wyłącznie w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa (zgodnie z zasadą wynikającą z art. 6 k.p.a.). Według art. 5 ust. 2 ustawy, uregulowanie o opiece naprzemiennej obydwojga rodziców, musi być zawarte wprost w orzeczeniu sądu. Nie ma możliwości domniemywania, czy też ustalania na podstawie jakichkolwiek okoliczności faktycznych, że występuje opieka naprzemienna, jeśli uregulowanie w tym zakresie nie zostało przewidziane w orzeczeniu sądu. Pogląd taki zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1046/17. Przy czym nawet fakt, że Sąd w wyroku rozwodowym pozostawił obojgu rodzicom wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi (ustalono nieograniczone kontakty), nie może prowadzić do stwierdzenia, że rodzice sprawują naprzemienną opiekę nad dziećmi, gdyż musiałoby to być wprost zawarte w orzeczeniu sądu. Przyjdzie dalej stwierdzić, że do ustalenia sprawowania opieki naprzemiennej na podstawie okoliczności faktycznych nie upoważnia fakt wydania wyroku rozwodowego w okresie, w którym instytucja takiej opieki nie była jeszcze uregulowana w systemie prawa. W tym przypadku brak regulacji przejściowych w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci może świadczyć o celowym zabiegu ustawodawcy, aby tego rodzaju kwestie zostały przez rodziców uregulowane.

W związku z powyższym, zdaniem składu orzekającego, skoro w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca – na gruncie omawianej ustawy – instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w definicji zawartej w art. 2 pkt 16. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i - jako taki - musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy administracji nie podważają tego, że skarżący uczestniczy w wychowaniu córki i syna z pierwszego małżeństwa. Z materiału dowodowego wynika, że utrzymuje z nimi ścisłe kontakty. Odbywają się one w różnej formie, ze zmienną intensywnością w skali roku, co jest oczywiste biorąc pod uwagę uczęszczanie dzieci do szkoły. Bezspornym jest również, że dzieci przebywają w czasie ferii letnich i zimowych z ojcem przez połowę tych okresów. Również wybrane weekendy spędzają z ojcem. W sprawie nie było jednak sporne, że skarżący nie legitymuje się orzeczeniem sądu powszechnego o pozostawaniu dzieci pod opieką naprzemienną. W wyroku Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] września 2013 r., sygn. akt [...] postanowiono wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką W. i synem P. powierzyć A. B. a uprawnienia skarżącego pozostawić do współdecydowania w istotnych sprawach dzieci w szczególności do ogólnego wglądu w wychowanie, wykształcenie oraz do osobistych kontaktów z dziećmi. Wyrok ten nie zawiera rozstrzygnięcia, według którego małoletnie dzieci mają pozostawać pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców. Bezsprzeczny jest fakt, że dzieci mieszkają z matką. Skarżący nie mieszka więc wspólnie z córką i synem i nie sprawuje faktycznej opieki nad nimi. Zatem córki i syna z pierwszego małżeństwa nie można uwzględnić w składzie rodziny skarżącego w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, gdyż nie znajdują się oni pod opieką naprzemienną. Obecnie taką rodzinę – w rozumieniu ustawy - skarżący tworzy z żoną J. oraz córką K.

Z przedstawionych rozważań wynika, że sąd stanął na stanowisku, że organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi – jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny - są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa cywilnego a dokładnie tę jego części, którą stanowi prawo rodzinne i opiekuńcze. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Zgodnie bowiem z art. 1 k.p.c., kodeks ten normuje postępowania sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisu Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Wprawdzie, po myśli art. 2 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego, nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów, ale w omawianej materii brak jest tego rodzaju przepisów. Powyższe oznacza zatem, że - na zasadzie art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego – ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można – w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego – domniemywać.

Jedynie na marginesie należy wyjaśnić, że sprawowanie opieki naprzemiennej – w swojej istocie – może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy niezamieszkujący ze sobą rodzice dziecka na tyle dobrze ze sobą współpracują (co też ma miejsce w tej sprawie), że w danym przypadku mogą dziecku tego rodzaju opiekę zapewnić. Przejawem sprawowania opieki naprzemiennej nie jest ustalona przez sąd opiekuńczy nawet duża częstotliwość kontaktów dziecka z jednym z rodziców a wręcz przeciwnie – brak ustalenia kontaktów pomiędzy rodzicami a dziećmi. Przy sprawowaniu bowiem opieki naprzemiennej stosunki panujące pomiędzy rodzicami są na tyle dobre, że kwestia ich kontaktów z dzieckiem może być przez rodziców samodzielnie i zgodnie uregulowana.

Z tych powodów należało uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zasadnie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na córkę, a skarga musiała zostać na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalona.