Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1525/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 36a ust 3 i 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: § 4, § 98 pkt 1 - 3
journal: Dz.U. 2003 nr 189 poz 1855
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Iwona Kosińska, Protokolant Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Niżańskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 450/09 w sprawie ze skargi Zarządu Powiatu Niżańskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał dotyczących powołania komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na kandydata na dyrektora oraz unieważnienia konkursu na kandydata na dyrektora 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Powiatu Niżańskiego kwotę 370 zł (trzysta siedemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 450/09 oddalił skargę Zarządu Powiatu Niżańskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Przedmiotem skargi Zarządu Powiatu Niżańskiego jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda na mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził nieważność dwóch uchwał Zarządu nr [...] dnia 21 października 2008 r. o uchyleniu uchwały w sprawie powołania komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na kandydata na dyrektora Regionalnego Centrum Edukacji Zawodowej w Nisku oraz uchwały nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie unieważnienia konkursu na kandydata na Dyrektora Regionalnego Centrum Edukacji Zawodowej w Nisku.

Skargę na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody złożył w imieniu Zarządu właściwie umocowany radca prawny. W petitum skargi pełnomocnik strony wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że spór pomiędzy Wojewodą Podkarpackim a skarżącym Zarządem Powiatu Niżańskiego wynika z odmiennej interpretacji przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm.; zwana dalej u.s.o.), a także przepisów wykonawczych do tej ustawy regulujących postępowanie konkursowe na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki. Zarząd Powiatu prezentuje stanowisko, według którego pierwszą czynnością w postępowaniu konkursowym na kandydata na dyrektora szkoły jest powołanie komisji konkursowej na podstawie art. 36a ust. 5 u.s.o. w brzmieniu przed 22 kwietnia 2009 r. Ponieważ powołanie komisji konkursowej przez organ prowadzący szkołę lub placówkę jest czynnością postępowania konkursowego, to w sytuacji, gdy zostaną dostrzeżone nieprawidłowości w powołaniu członków komisji, które mogły wpłynąć na wynik konkursu, istnieją według Zarządu podstawy do unieważnienia konkursu oraz zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia. Podstawę normatywną unieważnienia konkursu zdaniem skarżącego zawiera w takiej sytuacji § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. nr 189, poz. 1855). Podany przepis został wskazany w podstawie prawnej uchwały Zarządu Powiatu Niżańskiego z [...] października 2008 r. nr [...] o unieważnieniu konkursu na kandydata na Dyrektora Regionalnego Centrum Edukacji Zawodowej w Nisku przeprowadzonego 29 marca 2007 r. Unieważnienie konkursu pozostaje w związku z uchwałą nr [...] z [....} października 2008 r. o uchyleniu przez Zarząd Powiatu Niżańskiego uchwały własnej z [...] marca 2007 r. nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na kandydata na Dyrektora Regionalnego Centrum Edukacji Zawodowej w Nisku. Wymienione uchwały Zarządu Powiatu obejmuje zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 2 kwietnia 2009 r.

Skład orzekający WSA w Rzeszowie podzielił stanowisko organu nadzoru o istotnym naruszeniu przez Zarząd Powiatu Niżańskiego przepisów art. 36a ust. 3 i 5 u.s.o. oraz § 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie konkursu, a tym samym o braku podstaw do wydania przez organ powiatu uchwał z [...] października 2008 r. nr [....] oraz nr [...]. Powołanie komisji konkursowej nie jest bowiem czynnością postępowania konkursowego w znaczeniu przyjętym w § 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie konkursu. Zdaniem Sądu należy wyraźnie oddzielić działanie organu prowadzącego szkołę lub placówkę polegające do powołania komisji konkursowej oraz samo postępowanie konkursowe, które prowadzi komisja konkursowa. Postępowanie konkursowe to zespół czynności zmierzających do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w ramach konkursu na to stanowisko. Zostało ono uregulowane przepisami rozporządzenia w sprawie konkursu. Organem wyłącznie właściwym do przeprowadzenia postępowania jest komisja konkursowa. O właściwości tego organu świadczy treść § 4 ust. 1 ab initio rozporządzenia w sprawie konkursu, według którego komisja rozpoczyna postępowanie konkursowe (...). Postępowania konkursowego nie rozpoczyna i nie prowadzi organ prowadzący szkołę, lecz powołana przez ten organ komisja. Jego zadaniem jest wykreowanie komisji zdolnej do wszczęcia i zakończenia postępowania konkursowego. Jeżeli komisja konkursowa nie zostanie powołana, to nie można też mówić o ewentualnym rozpoczęciu postępowania konkursowego. Środki nadzorcze przewidziane dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę w § 8 rozporządzenia w sprawie konkursu mogą być podejmowane jedynie wobec czynności komisji rozpoczętych zgodnie z § 4 ust. 1 wyżej powołanego rozporządzenia. Nieprawidłowości w działaniach zmierzających do przeprowadzenia konkursu podjęte przed rozpoczęciem postępowania konkursowego przez komisję, nie mogą decydować o unieważnieniu konkursu i zarządzeniu ponownego jego przeprowadzenia na podstawie § 8 pkt 3 rozporządzenia, gdyż nie są to czynności postępowania konkursowego.

Twierdzenie skarżącego, iż pierwszą czynnością postępowania konkursowego jest powołanie komisji nie może zostać uwzględnione nie tylko z przyczyn przedstawionych powyżej ale także dlatego, że art. 36a ust. 5 zd. 1 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym przed 22 kwietnia 2009 r., nie wskazuje jako rozpoczęcia postępowania konkursowego wyłonienia członków komisji. W przepisie tym jest mowa o powołaniu komisji w celu przeprowadzenia konkursu, co w związku z § 4 rozporządzenia w sprawie konkursu należy interpretować, jako działanie zmierzające do wyłonienia organu właściwego rzeczowo do rozpoczęcia postępowania konkursowego. Potwierdzeniem tego stanowiska jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2007 r., I OSK 593/07. Został on wydany w podobnych do niniejszej sprawy okolicznościach prawnych i faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, że nieprawidłowości, o których mowa w § 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie konkursu, dotyczyć mogą wyłącznie postępowania konkursowego, a nie czynności podejmowanych przed wszczęciem tego postępowania. Za czynności podejmowane przed wszczęciem postępowania konkursowego uznano wybór członków komisji konkursowej.

Zdaniem Sądu I instancji te ustalenia prowadzą do wniosku, że uchwały Zarządu Powiatu Niżańskiego nr [...] i [...] w dniu [...] października 2008 r. naruszają prawo w sposób istotny. Dawało to Wojewodzie podstawę do stwierdzenia ich nieważności na zasadzie art. 76, 77 i 79 ust. 1 u.s.p. Konsekwencją tego jest konkluzja, iż skarga Zarządu Powiatu Niżańskiego jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a..

Od powyższego wyroku Zarząd Powiatu Niżańskiego wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 36a ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w brzmieniu sprzed 22 kwietnia 2009 r. oraz § 8 rozporządzenia Ministra I Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. nr 189 poz. 1855) poprzez przyjęcie, że działania organu prowadzącego szkołę polegające na powołaniu komisji konkursowej na kandydata na dyrektora szkoły nie są czynnościami postępowaniu konkursowego a tym samym brak było podstaw prawnych do podjęcia przez Zarząd Powiatu Niżańskiego uchwal nr [...] o unieważnieniu konkursu na kandydata na Dyrektora Regionalnego Centrum Edukacji Zawodowej w Nisku i nr [...] w sprawie uchylenia uchwały z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w sprawie powołania komisji dla przeprowadzenia konkursu na kandydata na Dyrektora Regionalnego Centrum Edukacji Zawodowej w Nisku obie z dnia [...] października 2008 r.,

- § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej poprzez przyjęcie, że przepis ten nie daje podstaw do unieważnienia postępowania konkursowego z powodu wadliwości czynności podejmowanych przy powoływaniu komisji konkursowej na kandydata na dyrektora szkoły.

Mając na uwadze powyższą podstawę skargi kasacyjnej Zarząd Powiatu Niżańskiego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew poglądowi prawnemu zawartemu w zaskarżonym wyroku skarżący stoi na stanowisku, że ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty jako pierwszą czynność w postępowaniu konkursowym na kandydata na dyrektora szkoły wskazuje powołanie komisji konkursowej (art. 36a ust. 5 zd. 1 ustawy w brzmieniu sprzed 22 kwietnia 2009 r.). Literalna wykładnia nie pozostawia tu wątpliwości. Zdaniem strony skarżącej postępowanie konkursowe to szereg czynności podejmowanych w celu wyłonienia kandydata na dyrektora zarówno przez organ prowadzący szkołę jak i przez powołaną w tym celu komisję konkursową. W ramach tego postępowania komisja konkursowa przeprowadza sam konkurs a więc wykonuje czynności zarezerwowane dla niej w § 4 i 5 rozporządzenia. Cytowane rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej np. w § 1 ust. 1 nakłada jednak na organ prowadzący obowiązek ogłoszenia konkursu. Nieprawidłowości przy powoływaniu komisji konkursowej np. powołanie mniejszej ilości przedstawicieli związków zawodowych niewątpliwie mają wpływ na wynik, postępowania konkursowego. To samo dotyczy nieprawidłowości związanych z wyborem przedstawicieli rady pedagogicznej jak to miało miejsce w przypadku skarżącego. Przyjmując tok rozumowania Sądu I instancji należałoby przyjąć, że nieprawidłowości takie nie mogą stanowić podstawy do podjęcia przez organ prowadzący szkołę decyzji o unieważnieniu konkursu, a więc organ ten nie mógłby się wycofać z decyzji podjętych przy uchybieniach związanych z powołaniem komisji czy innych uchybieniach np. związanych z błędnym ogłoszeniem o konkursie. Pogląd taki jest błędny. Przepis § 8 wskazanego wyżej rozporządzenia w sprawie konkursu w pkt 3 wskazuje na inne nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu, nie ograniczając tychże nieprawidłowości do uchybień komisji konkursowej. Zdaniem skarżącego przepis ten daje organowi podstawę zarówno do unieważnienia konkursu z powodu uchybień popełnionych przez komisję konkursową jak i uchybień popełnionych przez sam organ prowadzący. Dotyczy to także podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skąd komisji konkursowej. Organ prowadzający jest bowiem odpowiedzialny za prawidłowe przeprowadzenie postępowania konkursowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istota sporu w sprawie niniejszej pomiędzy Wojewodą Podkarpackim jako organem nadzoru a Zarządem Powiatu Niżańskiego dotyczy interpretacji przepisów stanowiących podstawę dla unieważnienia konkursu na kandydata na dyrektora Regionalnego Centrum Edukacji Zawodowej w Nisku. Zgodnie z § 8 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej - organ prowadzący szkołę lub placówkę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia:

1) nieuzasadnionego odrzucenia oferty;

2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganej obecności 2/3 jej członków;

3) innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu.

Powołany przepis § 8 pkt 3 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r. został wskazany jako podstawa prawna uchwały Zarządu Powiatu Niżańskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...]r. o unieważnieniu konkursu na kandydata na dyrektora Regionalnego Centrum Edukacji Zawodowej w Nisku. Uchwała powyższa została podjęta w związku z uchwałą nr [...] z [...][ października 2008 r. o uchyleniu przez Zarząd Powiatu Niżańskiego uchwały własnej z [...] marca 2007 r. nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na kandydata na Dyrektora Regionalnego Centrum Edukacji Zawodowej w Nisku. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Zarządu Powiatu Niżańskiego uchybienia podczas wyłaniania komisji konkursowej miały wpływ na wynik postępowania konkursowego i mogły stanowić podstawę dla unieważnienia konkursu. Pogląd powyższy zasługuje na aprobatę w zakresie, w jakim dopuszcza możliwość unieważnienia konkursu z powodu uchybień przy wyłanianiu komisji konkursowej. Jednocześnie skład orzekający w sprawie niniejszej nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 593/07 a powołanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w którym przyjęto, że nieprawidłowości o których mowa w § 8 pkt 3 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r. mogą dotyczyć postępowania konkursowego, a nie czynności podejmowanych przed wszczęciem tego postępowania. Za czynności podejmowane przed wszczęciem postępowania konkursowego uznano wybór członków komisji konkursowej.

Analizując omawianą kwestę należało bowiem wyjść poza literalną wykładnię przepisu art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r. i przyjąć odmiennie niż to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że uchybienia przy powoływaniu komisji konkursowej mieszczą się w zakresie pojęciowym normy prawnej zawartej w przepisie § 8 pkt 3 rozporządzenia. Sformułowanie "inne nieprawidłowości", o których mowa w § 8 pkt 3 można zatem także odnosić do uchybień, które miały miejsce podczas wyłaniania komisji konkursowej. Należy zauważyć, że bez wątpienia ewentualne nieprawidłowości w wyborze komisji konkursowej mogą mieć wpływ na końcowy wynik konkursu. Pogląd, że uchybienia przy wyłanianiu komisji konkursowej nie mogą stanowić podstawy unieważnienia konkursu byłby ponadto sprzeczny z zasadą praworządności. Pojęcie postępowania konkursowego należy przy tym rozumieć szerzej niż mogłoby to wynikać z literalnej wykładni powołanych wyżej przepisów. Będzie to zatem zarówno postępowanie mające na celu powołanie komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs oraz postępowanie prowadzone już przez tę komisję a zmierzające do wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły lub placówki oświatowej. W takiej sytuacji należało stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 36a ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (w skardze kasacyjnej co prawda nie podano jednostki redakcyjnej tego przepisu ale z treści uzasadnienia należało przyjąć, że chodzi o pkt 3) jest uzasadniony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.