Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 1175/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.60, art.67, art.252 ust.1
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska,, Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Gabriela Porzezińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2013 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 października 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Z. z siedzibą w S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] roku nr [...] w sprawie zwrotu dotacji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ww. decyzją z [...] roku Prezydent Miasta Ś., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, ustalił w stosunku do [...] Towarzystwa Praw Zwierząt z siedzibą w S. (zwanego dalej Towarzystwem), wysokość zwrotu części dotacji podmiotowej, przyznanej w 2012 r. na dofinansowanie realizacji w 2013 r., zadania publicznego z zakresu ochrony zwierząt, w części wykorzystanej niezgodnie z pierwotnym przeznaczeniem tj. kwoty [...] zł.

Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że w toku prowadzonego przez siebie postępowania stwierdził, że część środków przyznanych w ramach dotacji na rzecz placówki w wysokości [...] zł, została wykorzystania na pokrycie kosztów, poniesionych niezgodnie z zawartą z Towarzystwem, umową z dnia [...] r. nr [...] o wsparcie zadania publicznego, złożoną przez Towarzystwo ofertą w konkursie poprzedzającym zawarcie umowy, Regulaminem Schroniska w Ś. oraz wymogami przepisów prawa dotyczącego wymogów weterynaryjnych dla schronisk dla zwierząt.

W szczególności, organ I instancji zakwestionował prowadzenie tzw. hoteli dla zwierząt czyli przyjmowanie na pobyt czasowy, zwierząt od ich właścicieli przy braku niezwłocznego wykazywania przychodów z tego tytułu przez Towarzystwo w sprawozdaniach częściowych. Organ przyznający dotację uznał ponadto taką działalność za sprzeczną z umową zawartą z Towarzystwem. Kwotę pochodzącą z dodatkowej, wykonywanej na mieniu komunalnym, aktywności Towarzystwa wobec nieprzedstawienia jej kalkulacji, organ oszacował na [...] zł. Organ zakwestionował także wydatki na zakupione lekarstwa jako niepotwierdzone uprzednimi zaleceniami lekarzy weterynarii i nieujęte w ewidencji leków.

Z tożsamych powodów, zakwestionowano wydatki na artykuły spożywcze jako nieuzgodnione z lekarzem weterynarii. Łączna suma z tego tytułu, zakwestionowana przez Gminę wyniosła [...] zł. Organ zakwestionował również fakturę na zakup węgla brunatnego w ilości [...] tony na kwotę [...] zł. Tego rodzaju opału nie odnaleziono w trakcie kontroli w Schronisku. Nie przyjęto również wydatku uwidocznionego w fakturach na kwotę [...] zł. Dotyczyły one m.: zakupu szklanek do whisky, obuwia sportowego i męskiego, spodni w kwiatki, spodni dresowych, wiertarki.

Pismem z dnia 2 grudnia 2013 r. Prezydent Miasta Ś. wypowiedział umowę z Towarzystwem ze skutkiem natychmiastowym z uwagi na nienależyte wykonywanie umowy o wsparcie zadania publicznego oraz odmowę poddania się kontroli, a także nieprzedłożenie sprawozdania z działalności w sposób przewidziany w umowie.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Towarzystwo reprezentowane przez pełnomocnika wniosło odwołanie. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że dowody zgromadzone na poparcie zaskarżonej decyzji nie pozwalają na przyjęcie, iż Towarzystwo wykorzystało niezgodnie z przeznaczeniem [...] zł. tj. cześć dotacji przyznanej na rok 2013 r. w łącznej wysokości [...] zł. Odwołujący zakwestionował wyliczenie kwoty [...] zł czyli kwoty na prowadzenie tzw. hotelu zwierząt, uznając że były to sytuacje losowe i dotyczyły przyjmowania pojedynczych zwierząt. Ponadto zarzucił brak podstaw zakwestionowania wydatków na lekarstwa i nieudowodnienie przyjętego z tego tytułu zwrotu dotacji wyliczonego na kwotę [...] zł. Odwołujący podobnie argumentował co do zakwestionowanych wydatków na żywność w kwocie [...] zł wskazując, iż była to żywność zakupiona dla przebywających w schronisku zwierząt. Nadto, zarzucał nieudowodnienie przez organ, iż opału określonego na fakturze jako węgiel brunatny nie było na placach składowych schroniska i uznanie - podstaw do zwrotu kwoty [...] zł. W przedmiocie zakwestionowanych wydatków na odzież, obuwie, szklanki i wiertarkę (dwie sztuki) odwołujący wskazał, iż przedmioty te służyły potrzebom pracowników schroniska, zaś z zakupionych szklanek pito herbatę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nakreśliło ramy prawne sprawy. Powołując treść przepisu art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r-. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 poz. 885 z późn. zm., zw. dalej: ufp) wskazało, iż zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom należy do zadań własnych gminy.

Kolegium wskazało następnie, że z uchwały Rady Miasta Ś. podjętej dnia [...] r. nr [...] wynikało, iż celem finansowanego z budżetu miasta, programu jest zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom, poprzez ich odławianie i następnie przewożenie zwierząt domowych do schroniska, a zwierząt gospodarskich do gospodarstwa rolnego w G.

W badanej sprawie nie ulega wątpliwości fakt udzielenia na rok budżetowy 2013 dotacji na Schronisko dla bezdomnych zwierząt w Ś. przy ul. [...], dla którego podmiotem prowadzącym było [...] Towarzystwo Praw Zwierząt z siedzibą w S. Obok wskazanej uchwały, zasady funkcjonowania i zadania Schroniska określał Regulamin Schroniska. Wskazywał on, iż zadaniem tej instytucji jest m.in: zapewnienie zwierzętom właściwych warunków bytowania i opieki weterynaryjnej, leczenia chorych zwierząt tam przebywających. Lekarz weterynarii i Schronisko jest zobowiązane prowadzić ewidencję leków i środków usypiających (cześć II pkt 5 Regulaminu). U zwierząt chorych należało stosować wskazane przez obsługę weterynaryjną leki i zabiegi (cześć V pkt 2 Regulaminu i VI pkt 2). W książeczkach zdrowia zwierząt wpisywane miały być dane o przebiegu leczenia (część VI pkt 4 Regulaminu).

Dotacja, której wykorzystanie częściowo zakwestionowała Gmina Ś., została ustalona na podstawie wspomnianej już umowy o wsparcie zadania publicznego z 21 maja 2012 r. Umowa ta stanowiła zatem praktyczną realizację gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Na mocy umowy, Towarzystwo zobowiązało się do: zapewnienia bezdomnym kotom i psom miejsca w schronisku, właściwego dla danego gatunku zwierząt żywienia, fachowej opieki weterynaryjnej, prowadzenia wykazu zwierząt wraz z dokumentacją lekarsko weterynaryjną, ponoszenia kosztów związanych z prawidłowym, bieżącym funkcjonowaniem schroniska. W zawartej umowie, Towarzystwo zobowiązało się również do odpowiedniego wykorzystania udzielonej dotacji zgodnie z celem dotacji oraz do wykorzystywania ewentualnych przychodów na realizację zadania publicznego.

Do zamówień na dostawy, usługi i roboty budowlane umowa nakazywała stosowanie przepisów prawa zamówień publicznych. Natomiast Zleceniobiorca tj. Towarzystwo zobowiązało się do prowadzenia - wyodrębnionej dokumentacji finansowo-księgowej i ewidencji księgowej zadania publicznego zgodnie z zasadami rachunkowości, tak aby była możliwa identyfikacja poszczególnych operacji księgowych. Jednocześnie Towarzystwo zobowiązało się do poddawania się kontrolom prawidłowości wykonywania zadania publicznego, okazywania dokumentów i nośników informacji a także wykonywania zaleceń kontrolującego. Towarzystwo miało także składać częściowe sprawozdania z wykonania zadania publicznego w danym kwartale, załączając do nich faktury i rachunki opłacane w dotacji.

Odnosząc powyższe obowiązki Towarzystwa do okoliczności ustalonych w sprawie przez organ I instancji, Kolegium Odwoławcze uznało za zasadne wszystkie jego zarzuty, co do poszczególnych pozycji kosztowych w konsekwencji powodujące nakaz zwrotu części dotacji. Prowadzone przez Towarzystwo tzw. przyjęcia zwierząt na pobyty czasowe, nie należały do obowiązków Schroniska, nie były objęte programem opieki nad bezdomnymi zwierzętami ani umową. Prowadzenie hotelu dla zwierząt posiadających właścicieli, ujawniła kontrola zespołu powołanego przez Gminę. Skala zjawiska wynika ze statystyk przyjęć zwierząt przedkładanych w sprawozdaniach częściowych (kwartalnych). Wynosiła ona w 2013 r. średnio 20 procent przyjęć, nie była to zatem jak wywodzi odwołujący, działalność sporadyczna.

Jak wskazał organ odwoławczy, koszty dotacji wykorzystanej na tę działalność niezgodną z umową, organ prawidłowo wyliczył jako 20 procent kosztów łącznych obsługi schroniska. Pobieranych od właścicieli zwierząt należności Towarzystwo nie wykazywało w sprawozdaniach. Nie przedstawiło także dowodów np. odrębnej księgowości, iż pobyty komercyjne finansowali w całości właściciele zwierząt i środki publiczne tj. z dotacji nie były na to przeznaczane.

Podobnie w ocenie organu odwoławczego, brak było podstaw aby wobec braku obligatoryjnej według Regulaminu ewidencji leków, uznać zakupione leki za możliwe do rozliczenia w ramach dotacji. Rachunki za leki powinny nawiązywać do ewidencji leków oraz korespondować z wpisami w książeczkach zdrowia zwierząt. Ich ordynowanie podopiecznym Towarzystwa, powinno zdaniem organu wynikać z zaleceń lekarskich. Dicortineff - jest lekiem przepisywanym także ludziom (według dostępnej w Internecie informacji producenta). Również wydatki na żywność dla zwierząt powinny być poprzedzone zaleceniami lekarza weterynarii.

W szczególności, widniejące w zestawieniu karmy dla zwierząt, jabłka w ilości ponad [...] kg zakwestionowane przez Gminę, a według odwołującego przeznaczone dla konia, dotyczyły zwierzęcia gospodarskiego, które powinno przebywać w gospodarstwie rolnym w G. Zagadnienie, iż ujawniony na fakturze za opał, węgiel brunatny w masie [...] tony, został rzeczywiście zakupiony w październiku i zużytkowany na potrzeby Schroniska nie zostało w ocenie organu odwoławczego, przez stronę udowodnione. Kontrola przeprowadzona przez Gminę w lutym 2014 r. wyłącznie w tej materii wykazała, iż 5 miesięcy po jego zakupie, nie było tego rodzaju paliwa na terenie Schroniska.

Zdaniem Kolegium, również wydatki tzw. różne na zakupy ujawnione w zestawieniu WOS- 6140.2.2014 BZ, nie wykazywały związku przedmiotów z przedmiotem działalności objętym dotacją: obuwia, odzieży sportowej nie można bowiem uznać za odzież ochronną wymaganą dla pracowników Schroniska, podobnie nie jest uzasadniony zakup szklanek do whisky czy też usługi kurierskie,

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie zatem zażądał zwrotu części dotacji od Towarzystwa, które nie wywiązało się ze swoich obowiązków w sposób właściwy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, [...] Towarzystwo Praw Zwierząt z siedzibą w S. reprezentowane przez pełnomocnika, wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] roku oraz o obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, tj. przepisów art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez wydanie decyzji bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, tj. nie pozwalający na dokonywanie ustaleń faktycznych będących podstawą wydania decyzji, ponadto dokonanie ustaleń faktycznych z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, tj. w sposób arbitralny, dowolny, nie mający oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, iż Skarżący w okresie od dnia 1 stycznia 2013 roku do 31 października 2013 roku, wykorzystał dotację w kwocie [...] zł niezgodnie z jej przeznaczeniem.

W uzasadnieniu skargi Skarżący opisując stan faktyczny sprawy wskazał, iż organ II instancji, nie rozpoznał ponownie sprawy, a ograniczył się jedynie do zatwierdzenia decyzji organu I instancji. Świadczy o tym fakt, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy ograniczył się do skrótowego powtórzenia argumentacji organu I instancji. Organ II instancji nie odniósł się nawet w najmniejszym zakresie, do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu.

Następnie Skarżący w całości podtrzymał swoje stanowisko, w tym zarzuty i twierdzenia, wyrażone w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I Instancji.

Zdaniem Skarżącego, dowody na podstawie których organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, nie pozwalają na ustalenie, że [...] Towarzystwo Praw Zwierząt z siedzibą w S., wykorzystało niezgodnie z przeznaczeniem kwotę dotacji w wysokości [...] zł za okres od 1 stycznia 2013 roku do 31 października 2013 roku.

W ocenie Skarżącego, analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, iż organ II instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Zebrany i rozpatrzony przez organy obu instancji materiał dowodowy nie pozwala bowiem na dokonywanie ustaleń faktycznych będących podstawą do wydania zaskarżonej decyzji. Rozpatrując i oceniając materiał dowodowy, organ II instancji dokonał ustaleń nie mających poparcia w zgromadzonych dowodach, co więcej, nie uzasadnił wydanej przez siebie decyzji w taki sposób, aby ustalenia faktyczne można było zweryfikować, tj. sprawdzić pod kątem ich prawidłowości. W efekcie ustalenia faktyczne dokonane przez organ odwoławczy są ustaleniami dowolnymi, których strona, z uwagi na brak ich precyzyjnego uzasadnienia, nie może w sposób merytoryczny skutecznie podważać. Istotne jest przy tym, że organ II instancji nie uwzględnił części materiału dowodowego, tj. pism i wyjaśnień składanych przez Skarżącego w toku kontroli i w ramach korespondencji prowadzonej pomiędzy stronami umowy w roku 2013 i 2014.

Zdaniem skarżącego, dokonane przez organ II instancji ustalenia nie zostały przeprowadzone z należytym wyjaśnieniem stanu faktycznego a więc dokonane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. Ponadto organ odwoławczy w sposób wybiórczy i niepełny rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy oraz ocenił materiał dowodowy z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Za zupełnie dowolne, skarżący uznał ustalenie organu II instancji, że przyjęcia zwierząt na pobyty czasowe nie należały do obowiązków Schroniska, a ponadto, że koszty dotacji wykorzystanej na tę działalność niezgodnie z umową wynoszą 20% kosztów obsługi Schroniska. Organ nieprawidłowo ustalił także, że skarżący nie wykazywał w sprawozdaniach należności pobieranych od właścicieli zwierząt w tym zakresie. Niezależnie od faktu, iż możliwość prowadzenia w bardzo ograniczonym zakresie, w sytuacjach losowych, działalności polegającej na przyjmowaniu do schroniska zwierząt domowych od ich właścicieli i niezależnie od tego, czy przewidywała to umowa czy też nie, a są to okoliczności pomiędzy stronami sporne, organ II instancji w sposób nieprawidłowy i dowolny, dokonał wyliczenia kwoty [...] zł jako tej, której nie można przyjąć do rozliczenia dotacji. W szczególności Skarżący nie zgadza się z tym, że Gmina prawidłowo wyliczyła skalę zjawiska na poziomie 20% przyjęć. Ustalenie takie w ocenie Skarżącego, jest błędne, gdyż w oparciu wyłącznie o ilość przyjętych zwierząt nie można wyliczać kosztów utrzymania każdego zwierzęcia i ustalać na tej podstawie proporcji. Zwierzęta bowiem są przyjmowane na różne okresy i dopiero ustalenie ile dni każde zwierzę z pobytu czasowego przebywało w Schronisku, mogłoby doprowadzić do ustalenia, jakie były rzeczywiste koszty utrzymania tego zwierzęcia, a w konsekwencji, jaki był procent kosztów utrzymania zwierząt przyjmowanych na pobyty czasowe w stosunku do kosztów utrzymania Schroniska.

Skarżący nie zgodził się również z tym, że nie wykazywał należności pobieranych od właścicieli zwierząt przyjmowanych na pobyty czasowe, gdyż na wniosek księgowości i Urzędu Miasta Ś., w trakcie wykonywania łączącej strony umowy, środki te wskazywane były w sprawozdaniach jako finansowe środki własne. Środki uzyskiwane od właścicieli zwierząt przyjmowanych na pobyt czasowy były wydatkowane na realizację zadania oraz ujmowane w sprawozdaniach.

Zdaniem Skarżącego, pobyty czasowe mieściły się w ramach umowy zawartej z Gminą Miastem Ś. Głównym celem realizowanego zadania było zmniejszenie liczby zwierząt bezdomnych na terenie Gminy i takiemu celowi służyło przyjmowanie zwierząt na pobyty czasowe. Udzielanie pomocy w sytuacjach losowych powodowało, że ludzie nie porzucali zwierząt, co niewątpliwie miało wpływ na radykalne zmniejszenie zjawiska bezdomności zwierząt na terenie Gminy. Nierzadkie były przypadki, kiedy zwierzęta przyjmowane były przez skarżącego od osób, które np. nie miały czasowo środków na karmienie zwierzęcia, zwierzę znajdowało się w złym stanie, było niedokarmione i chore. Skarżący proponował wówczas właścicielowi psa przyjęcie zwierzęcia do Schroniska na pobyt czasowy, w trakcie którego zwierzę było leczone, dokarmiane, a następnie odbierane przez właściciela. Zachowanie skarżącego, nawet jeżeli uznać je za ponadstandardowe, nie powinno skutkować odbieraniem dotacji, tym bardziej, że w trakcie trwania łączącej strony umowy, Gmina o zjawisku takim wiedziała, nigdy go nie kwestionowała, nie zgłaszała żadnych zastrzeżeń i wniosków o zmianę postępowania Skarżącego.

Następnie Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja organu II instancji w zakresie kosztów zakupu lekarstw odnosi się jedynie do regulaminu ewidencji leków oraz wpisu w książeczkach zdrowia. Decyzja jest bardzo lakoniczna i nie wyjaśnia dlaczego organ II instancji uznał decyzję organu I instancji w tym zakresie za prawidłową, nie odnosząc się przy tym do zarzutów Skarżącego podniesionych w odwołaniu od decyzji. Nadto wskazał, że regulamin, na który powołuje się organ II instancji nie stanowi załącznika do umowy, ani też nie jest aktem prawa wiążącym Skarżącego. Organ II instancji pominął także fakt, że Skarżący rozliczał zakup leków od początku wykonywania umowy na takich samych zasadach i Gmina nigdy nie stwierdzała żadnych uchybień, nie wydawała zaleceń pokontrolnych. Wynika z tego, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, aby Skarżący w sposób nieprawidłowy rozliczał dotację w tym zakresie.

Skarżący podniósł, że organ II instancji w istocie nie odniósł się do żadnego z zarzutów podniesionych przez niego w odwołaniu, w zakresie zakupu żywności dla zwierząt. Zarzut dotyczący zakupu żywności dla konia, o którym Gmina wiedziała, że przebywał na terenie Schroniska w związku z podjęciem się przez Skarżącego leczenia zwierzęcia, co doprowadziło do wyleczenia i uratowania życia tego konia, jest całkowicie w ocenie Skarżącego niezrozumiały. Wielokrotnie kontrolujący Schronisko pracownicy Urzędu Miasta Ś., którzy widzieli, iż na terenie Schroniska przez wiele miesięcy przebywało chore zwierzę, nigdy nie kierowali do Skarżącego ustnych, czy pisemnych zaleceń, aby zwierzę to wywieźć ze Schroniska, w szczególności skierować do gospodarstwa rolnego w G.

Skarżący zarzucił również, że organ II instancji nie odniósł się do żadnych zarzutów podniesionych w odwołaniu, ani też do innych kwestii związanych z kosztami zakupu żywności.

W zakresie rozliczenia kosztów zakupu węgla na kwotę [...] zł Skarżący w całości podtrzymał swoje twierdzenia i zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Uznał za całkowicie dowolne twierdzenie organu odwoławczego, że ujawniony zakup węgla nie został udowodniony przez Skarżącego. Zakup ten został bowiem udowodniony znajdującą się w aktach fakturą, a fakt ten nie został w żaden sposób podważony, w szczególności nie wykazano fałszerstwa dokumentu.

W ocenie Skarżącego, twierdzenia przeciwne podnoszone przez Gminę Ś., są całkowicie arbitralne i niewiarygodne. Po pierwsze bowiem nie przeprowadzono żadnych czynności, z których wynikałoby, że zakupiony przez Skarżącego węgiel w ilości [...] tony nie został rzeczywiście zakupiony i zużytkowany na potrzeby Schroniska. Twierdzenia pracowników Gminy w tym zakresie nie mają żadnego odzwierciedlenia w materialnych dowodach, przy czym pracownicy ci oparli się jedynie na swoim wrażeniu, nie popartym rzetelną kontrolą. Twierdzenia pracowników Gminy Ś. są przy tym niezrozumiałe i świadczą o złej woli tych pracowników, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że Skarżący w trakcie kontroli już w 2014 roku, a więc kilka miesięcy po zakupie węgla, wskazywał, że węgiel jest składowany w dwóch miejscach na terenie Schroniska, pracownicy natomiast dokonali ustaleń jedynie w oparciu o swoje obserwacje dotyczące jednego miejsca składowania węgla. Nie sporządzili przy tym żadnej dokumentacji, czy zdjęć, które pozwoliłyby na weryfikację twierdzeń stron. Niezależnie od powyższego Skarżący podkreślił, że kontrola odbywała się kilka miesięcy po zakupie węgla i nie odnosiła się w sposób oczywisty do ilości węgla zakupionego przez Skarżącego, lecz do ilości węgla składowanego na terenie Schroniska po sezonie zimowym.

Końcowo Skarżący podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w zakresie zakupów różnych przedmiotów na kwotę [...] zł. Jak wskazał, organ II instancji oparł swoje stanowisko jedynie na arbitralnym stwierdzeniu o braku związku zakupu tych przedmiotów z przedmiotem działalności, nie odnosząc się do żadnego z twierdzeń i zarzutów zawartych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji jest art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm. - dalej: "u.o.f.p.").

Przede wszystkim zauważyć należy, że kwoty dotacji podlegające zwrotowi stanowią niepodatkowane należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, podlegające reżimowi określonemu w art. 60-67 ustawy. Z art. 60 w związku z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wynika, że zwrot kwoty dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego następuje w przypadku: dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Zatem przesłanką wydania takiej decyzji jest stwierdzenie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Decyzja o zwrocie musi zawierać ustalenie wystąpienia tych okoliczności Ponadto decyzja o zwrocie podlega reżimowi określonemu w art. 60-67 ustawy.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje prawidłowość ustaleń organów która doprowadziły do wydania orzeczenia o zwrocie części dotacji podmiotowej, przyznanej w 2012 r. na dofinansowanie realizacji w 2013 r. zadania publicznego z zakresu ochrony zwierząt w części wykorzystanej niezgodnie z pierwotnym przeznaczeniem tj. kwoty [...] zł

Organ bowiem stwierdził, że część środków przyznanych w ranach dotacji na rzecz placówki w wysokości [...] złotych została wykorzystania na pokrycie kosztów, poniesionych niezgodnie z zawartą z Towarzystwem umową z dnia [...] r. nr [...] o wsparcie zadania publicznego, złożoną przez Towarzystwo ofertą w konkursie poprzedzającym zawarcie umowy, Regulaminem Schroniska w Ś. oraz wymogami przepisów prawa dotyczącego wymogów weterynaryjnych dla schronisk dla zwierząt.

Organy zakwestionowały prowadzenie tzw. hoteli dla zwierząt czyli przyjmowanie na pobyt czasowy zwierząt od ich właścicieli przy braku niezwłocznego wykazywania przychodów z tego tytułu przez Towarzystwo w sprawozdaniach częściowych. Organ przyznający dotację uznał ponadto taką działalność za sprzeczną z umową zawartą z Towarzystwem. Kwotę pochodzącą z dodatkowej, wykonywanej na mieniu komunalnym, aktywności Towarzystwa wobec nieprzedstawienia jej kalkulacji, organ oszacował na [...] złotych. Organ zakwestionował także wydatki na zakupione lekarstwa jako niepotwierdzone uprzednimi zaleceniami lekarzy weterynarii i nieujęte w ewidencji leków. Organy zakwestionowały wydatki na artykuły spożywcze jako nieuzgodnione z lekarzem weterynarii. Łączna suma z tego tytułu zakwestionowana przez Gminę wyniosła [...] złotych ([...] zł i [...] zł).

Organ zakwestionował również fakturę na zakup węgla brunatnego w ilości [...] tony na kwotę [...] zł. Opału tego odnaleziono w trakcie kontroli na terenie schroniska. Nie przyjęto również wydatku uwidocznionego w fakturach na kwotę [...] złotych. Dotyczyły one m.: zakupu szklanek do whisky, obuwia sportowego i męskiego, spodni w kwiatki, spodni dresowych, wiertarki.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji podzielił zawarte w skardze zarzuty, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, iż kwestionowany przez organy węgiel nie został zakupiony na potrzeby schroniska.

Zgodnie z art. 67 u.o.f.p., do spraw nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy k.p.a., dotyczące w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, terminów załatwienia spraw, doręczeń, wezwań, protokołów, dowodów, decyzji i postanowień, odwołań oraz nadzwyczajnych trybów wzruszania rozstrzygnięć.

Stosownie do tych reguł, organ powinien wnikliwie ustalić czy zachodzą okoliczności uzasadniające zwrot dotacji, a to zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i zasadą zupełności postępowania dowodowego uregulowaną w art. 77 § 1 k.p.a. Tylko zupełny materiał dowodowy daje podstawę do oceny merytorycznej sprawy.

W opinii sądu zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Czynności procesowe przeprowadzane przez organ, powinny zmierzać do wykazania przy pomocy wszelkich dostępnych dowodów, że udzielona dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem a dokonane ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Zestaw środków dowodowych przewidzianych przez k.p.a. (art. 76-76a, art. 82, art. 84-86 k.p.a.) ma charakter otwarty; organ powinien dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Natomiast określenia faktów mających znaczenie dla sprawy organ winien dokonać na podstawie art. 252 ust. 1 u.o.f.p., który przewiduje obowiązek zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem albo pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Zdaniem sądu organy administracyjne obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego według wskazanych reguł. Organy administracyjne obu instancji nie wyznaczyły zakresu postępowania dowodowego - nie wskazały jakie dowody zostały przez organ uwzględnione przy ustaleniu, że skarżący wykorzystał dotacje niezgodnie z przeznaczeniem.

Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę nie zdecydował się na uzupełnienie postępowania dowodowego i oparł swoje rozstrzygnięcie na niepełnym materiale dowodowym. Oceniając, stosownie do art. 80 k.p.a., ten materiał przyjął ustalenie, że w sprawie bezsporny jest fakt braku węgla na terenie schroniska. Tymczasem powyższe fakty nie wynikają dostatecznie z zebranych w sprawie dowodów.

W tej sytuacji orzeczenia obu instancji cechuje brak analizy, ustaleń i niekompletność. Z tego powodu sprawa wymyka się spod kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie prawidłowości interpretacji i zastosowania art. 252 u.o.f.p.

Decyzja organu II instancji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na brak należytego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, brak wskazania dowodów stanowiących podstawę wnioskowania o zwrocie dotacji ze względu na wykorzystanie części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem dotyczy to przede wszystkim ustaleń w zakresie zakupu węgla.

Uzasadniając decyzję organ powinien przedstawić fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a ponadto wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Słusznie twierdzi skarżąca, że sposób sporządzenia uzasadnienia decyzji zarówno organu I instancji, jak i II instancji nie dawał podstaw do ustalenia, jakie racje doprowadziły organ do wniosku, że doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji było skonstruowane w sposób uniemożliwiający organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Przede wszystkich organy nie wskazały, które dokumenty zadecydowały o tym, że dotację trzeba zwrócić, Organy powinny dokładnie przeanalizować zebrane dokumenty i wyjaśnić czym kierowały się wydając decyzję. Rację ma w związku z tym pełnomocnik skarżącego wskazując, że w uzasadnieniu decyzji brak jest dowodów świadczących o źródłach, które legły u podstaw wnioskowania w zakresie zwrotu dotacji.

Z powyższych względów sąd stwierdził, że w toku postępowania doszło do naruszenia: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Twierdzenia organów obydwu instancji, co do braku węgła znajdują swoje oparcie w zawartym w aktach sprawy dokumencie, który organy traktują jako protokół oględzin czy też kontroli to jest protokół z dnia 6 lutego 2014r.

W ocenie Sądu wbrew argumentom organów dokument ten nie wyjaśnia czy rzeczywiście opał został zakupiony czy też nie i czy został wykorzystany na potrzeby schroniska. Charakter tego dokumentu budzi poważne wątpliwości. Z protokołu, pod którym z niewiadomych względów brak jest podpisu osoby biorącej udział w czynności, to jest kierowniczki schroniska wynika jedynie, że na terenie schroniska nie ma węgla w ilości wykazanej w fakturze natomiast nie wynika fakt, że takiego węgla nie zakupiono.

W ocenie Sądu brak jest jednoznacznego dowodu potwierdzającego brak zakupu węgla na potrzeby schroniska. Organy winny przeprowadzić czynności dowodowe na okoliczność zakupu i zużycia węgla np. w postaci przesłuchania świadków w szczególności personelu schroniska, czy też sprzedawcy węgla albo też osoby która wykonywała transport tego węgla. Natomiast przyjęcie w oparciu o notatkę, że węgiel nie został nabyty na potrzeby schroniska zdaniem Sądu jest przedwczesne.

Powyższe braki materiału dowodowego uniemożliwiają Sądowi dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonych aktów. Ustalenia organów należało więc uznać za dowolne. Jako dowolne, bowiem należy traktować ustalenia faktyczne, które nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego, zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie, nie można przyjąć, że organy w sposób dokładny wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz by wyczerpująco zebrały materiał dowodowy.

Trzeba ponadto podkreślić, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest takie prowadzenie akt postępowania administracyjnego, by należycie odzwierciedlały one przebieg postępowania. Dopiero, bowiem takie akta pozwalają przyjąć, że utrwalone w nich czynności procesowe należycie oddają przebieg postępowania, a nadto upoważniają do dokonania oceny, czy ustalenia oparte na utrwalonych w aktach dowodach są prawidłowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 października 2010 r. o sygn. akt IV SA/Po 786/11, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyżej wskazane uchybienia stanowiące naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności, przy ustalaniu których doszło do naruszenia procedury administracyjnej, mają bowiem pierwszorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż dotyczą podstawowej przesłanki.

Z tych względów koniecznym było uchylenie decyzji organów I i II instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) i dlatego orzeczono jak w pkt I wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zastosować się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności poprzez ponowne rozpoznanie sprawy w oparciu o ustalenia faktyczne, poczynione na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. W tym celu organy zobowiązane będą do przeprowadzenia postępowania dowodowego we wskazanym zakresie. Dokonane ustalenia winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Organ winien wskazać, w oparciu o które dowody dokonał ustaleń faktycznych a którym odmówił mocy dowodowej.

O kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 przywołanej ustawy p.p.s.a. a także § 2 ust. 1 i 2 oraz § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).