Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2305/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 480/20 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz M. L. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 480/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 20 listopada 2019 r. M. L. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką J. L., która legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji.

Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że strona nie spełnia przesłanek ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania wnioskowanego świadczenia. Fakt, że ma ustalone prawo do emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania uprawnień do wnioskowanego świadczenia. Niepełnosprawność córki nie powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. L.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W pozostałym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach podzieliło stanowisko przedstawione przez organ I instancji, wskazując że strona ma ustalone prawo do emerytury. Z tego powodu nie może skutecznie ubiegać się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca wniosła skargę na ww. decyzję, zarzucając naruszenie:

1) art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych;

2) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę zwrócił uwagę, przytaczając treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., że organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładni językowej) przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.

W ocenie Sądu nie można stawiać w gorszej sytuacji osoby, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury (choć niewielkiej) w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne. Nie należy jednak pomijać, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Faktem jest, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki; warunkiem jest jednak, by stan ten w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwał.

Skarżąca tymczasem urodziła się w 1941 r. Zatem, w ocenie Sądu, jest osobą, która wedle wszelkich zasad dotyczących wieku emerytalnego, zdolności podejmowania zatrudnienia ze względu m.in. na możliwości fizyczne i zdrowotne, wyłączona jest z rynku pracy, a przynajmniej nie wykazała, by było inaczej. W szczególności nie przedłożyła żadnego zaświadczenia lekarskiego z zakresu medycyny pracy, z którego jasno wynikałaby zdolność podjęcia legalnego, rejestrowanego zatrudnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. L., zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że dla określenia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne znaczenie ma kryterium wieku takiej osoby i w przypadku osób w wieku "poprodukcyjnym" są one wyeliminowane z kręgu beneficjentów tego świadczenia podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna traktować wiek wnioskodawcy tego świadczenia jako irrelewantny zaś przesłanka zdolności lub braku wnioskodawcy do zatrudnienia lub pracy zarobkowej powinna być ustalana na podstawie faktycznego stanu zdrowia wykazanego zaświadczeniem lekarskim (jeśli są wątpliwości co do stanu zdrowia wnioskodawcy);

2) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie zaskarżonej decyzji wydanej z uchybieniem przepisów procedury administracyjnej, to jest z uchybieniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. wraz z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art, 7, art. 77, art. 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazane artykuły zostały naruszone przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznej mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o świadczenie pielęgnacyjnej, tj. czy stan jej zdrowia pozwala na zatrudnienie lub podjęcie pracy zarobkowej, która to okoliczność (w razie wątpliwości) powinna być ustalona na podstawie wyniku badania lekarskiego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach sprawy do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca zrzeka się rozprawy i wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie tej jednak nie występuje. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, która została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., albowiem zarzuca się w niej zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji zasadą jest, że w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty proceduralne, gdyż dopiero po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, mogą być rozpoznane zarzuty materialnoprawne.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Na wstępie należy zaznaczyć, że problematyka niniejszej sprawy jest tożsama ze sprawą I OSK 2304/20 (wyrok WSA sygn. akt II SA/Gl 470/20), albowiem w obu sprawach w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przedstawione zostało takie same stanowisko z tożsamą argumentacją, jak również zarzuty skarg kasacyjnych w obu sprawach są podobne.

W rozpoznawanej sprawie zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazane w pkt 2 skargi kasacyjnej. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że organy administracji rozpoznając wniosek skarżącej M. L. i wydając decyzję o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką J. L. wskazały, że podstawą odmowy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury. Jak wynika z uzasadnień decyzji i akt sprawy okolicznością bezsporną jest, że J. L. legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., w którym stwierdzono niezdolność do samodzielnej egzystencji. Z uzasadnień decyzji zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego wynika, że posiadanie przez M. L. prawa do emerytury było podstawowym i jedynym powodem odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stąd też organy nie odnosiły się, nie badały i nie wyjaśniały, czy wnioskodawczyni spełnia, czy też nie spełnia ustawową przesłankę nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę stwierdził, że skarga co do zasady nie jest uzasadniona, choć motywy decyzji organów nie są w pełni przekonujące. Dalej Sąd wskazał, że organy oparły swoje rozstrzygniecie na literalnym brzmieniu przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, podczas gdy w orzecznictwie podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, wskazując przykładowo na wyroki NSA z dnia: 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 i 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19. Zgadzając się z tym stwierdzeniem można dodatkowo powołać kolejne wyroki NSA, w których prezentowany jest taki pogląd: wyrok z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, wyrok z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, wyroki z dnia 15 grudnia 2020 r.: sygn. akt I OSK 2006/20 i sygn.akt I OSK 1983/20.

Dalej Sąd wskazał, że istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sąd wskazał, że związek między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i stały, aczkolwiek faktem jest, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 ustawy nie zakreśla żadnych ram czasowych. Oddając skargę w niniejszej sprawie Sąd podał, że: "Skarżąca tymczasem, jak wynika z wniosku, urodziła się w 1941 r. Zatem jest osobą, która wedle wszelkich zasad dotyczących wieku emerytalnego, zdolności podejmowania zatrudnienia ze względu m.in. na możliwości fizyczne i zdrowotne, wyłączona jest z rynku pracy, a przynajmniej nie wykazała, by było inaczej. W szczególności nie przedłożyła żadnego zaświadczenia lekarskiego z zakresu medycyny pracy, z którego jasno wynikałaby zdolność podjęcia legalnego, zarejestrowanego zatrudnienia". Tym samym Sąd oparł swoje stanowisko o inną podstawę prawną niż stanowisko organu, Sąd przyjął bowiem, że nie spełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, ale co jest istotniejsze, w sprawie nie było prowadzone żadne postępowanie dowodowe dotyczące spełnienia tej przesłanki. Organy administracji, ponieważ przyjęły inną podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie prowadziły postępowania dowodowego dotyczącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, tym samym Sąd swoje rozstrzygniecie oparł o "samodzielne" ustalenia oparte: o wiek wnioskodawczyni i nie przedłożenie stosownego zaświadczenia lekarskiego, podczas gdy na żadnym etapie sprawy wnioskodawczyni nie była informowana o potrzebie jego przedłożenia. Powyższe okoliczności sprawiają, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są zasadne.

Jeśli zaś chodzi o zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na przyjęciu, że dla określenia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne znaczenie ma kryterium wieku takiej i osoby i w przypadku wieku "poprodukcyjnego" osoby takie eliminowane są kręgu potencjalnych uprawnionych, to stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji nie jest w tej kwestii jednoznaczne. Z jednej bowiem strony Sąd wskazując na wiek wnioskodawczyni i związane z nim możliwości fizyczne i zdrowotne stwierdza, że wyłączona jest z rynku pracy z drugiej zaś można wnioskować, że dopuszcza spełnienie przez wnioskodawczynię przesłanki rezygnacji z zatrudnienia jeżeli przedłożyłaby stosowne zaświadczenie lekarskie z zakresu medycyny pracy. Powyższe zagadnienie dotyczące wykładni art. 17 ust. 1 ustawy było przedmiotem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1787/11, w którym między innymi wskazano, że analiza brzmienia art. 17 ust. 1 prowadzi do wniosku, że ustawodawca w przepisie tym nie wskazał granicy wieku osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Ustawodawca w celu ustalenia zdolności bądź niezdolności do pracy zarobkowej przy sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie posłużył się kryterium wieku. Zdolność do zatrudnienia lub podjęcia pracy zarobkowej nie została zatem ograniczona przesłanką wieku. Prawo każdego obywatela do podjęcia pracy zarobkowej nie jest ograniczone przesłanką wieku. Dalej w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 1787/11 podniesiono, że przyjęcie ograniczenia możliwości podjęcia pracy zarobkowej po osiągnięciu wieku emerytalnego nie da się także pogodzić z regulacjami przewidzianymi w innych obowiązujących ustawach. Wskazano, że w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) ustawodawca przewidział możliwość zawieszenia emerytury w przypadku kontynuacji pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego (por. art. 103 i nast.), odwołano się również do przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) podnosząc, że nie przewidują ograniczeń w podjęciu i prowadzeniu działalności przez emeryta lub rencistę. Tym samym stanowisko Sądu I instancji bardzo ostrożnie wyrażone w rozpoznawanej sprawie w którym dopuszcza możliwość wykazania spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a nie wiąże tej przesłanki z formalnym kryterium wieku znajduje wsparcie w przywołanym wyroku NSA w sprawie I OSK 1787/11 i z tym stanowiskiem zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, szczególnie zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł swoje rozstrzygniecie na okolicznościach, które nie były przedmiotem ustaleń w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organ.

Dlatego też działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. art. 200 p.p.s.a.