Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 438/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 127/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 127/19 Wojewódzki Sąd Admininistracyjny w Krakowie oddalił skargę D. S.A. z siedzibą w [...] (nazwa spółki zgodna z KRS-em zawartym w aktach nr KRS [...]) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Po ponownym rozpoznaniu sprawy (poprzednia decyzja z dnia [...] maja 2017 r. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [.[...] sierpnia 2017 r.) Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., po rozpoznaniu wniosku X. sp. z o.o. z siedzibą w [...],:

1. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową w parterze, wbudowaną stacją transformatorową, garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi, drogami wewnętrznymi, chodnikami, infrastrukturą techniczną i wjazdem na działkach nr [...] i [...] (część) obr. [...] [...], przy ul. [...] w [...]";

2. oraz umorzył postępowanie w części odnoszącej się do budowy zjazdu z działki nr [...] obr. [...] [...], tj. działki stanowiącej drogę publiczną - ul. [...].

Jako podstawę prawną decyzji organ pierwszej instancji powołał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca [...]0 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.".

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że wniosek był przez inwestora – X. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kilkukrotnie modyfikowany. Ostatecznie pozostał w kształcie jak wyżej przytoczony. Dalej organ wyjaśnił, iż inwestor zaznaczył, że główny zjazd na nieruchomość będzie odbywał się z ul. [...], zaś front projektowanej inwestycji znajduje się od ul. [...] (pisma inwestora z 4 grudnia 2017 r. i 4 kwietnia 2018 r.). Teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu spełnione został przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Część zamierzenia inwestycyjnego odnosi się do budowy zjazdu z działki nr [...] obr. [...] [...], tj. działki stanowiącej drogę publiczną - ul. [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z czym postępowanie w tej części stało się bezprzedmiotowe.

Dalej organ wskazał, że projekt decyzji przygotowała osoba uprawniona do sporządzenia projektu decyzji, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca Spółka, zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów prawa.

Kwestionowaną w tej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w zakresie opisanego w załączniku nr 1 pkt II. 3 "Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji", lit. e "Inne warunki w zakresie komunikacji", punktor 5 "Inwestor zobowiązuje się do ustanowienia służebności przejazdu dla działki nr [...]", a w pozostałym zakresie utrzymało tę decyzję w mocy. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2018, poz. 1945), § 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej także "rozporządzeniem z dnia 2003 r.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096).

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż warunki zabudowy zostały ustalone na podstawie analizy sporządzonej przez uprawnioną osobę. W analizie w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem wyznaczono wokół terenu inwestycji obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszej niż 50 m. Wielkość obszaru analizy przyjęto w oparciu o trzykrotną szerokość frontu działki nr [...] (ok. 62 m). Jako główny wjazd na działkę przyjęto wjazd od strony ul. [...] (na co wskazał inwestor w piśmie z dnia 4 kwietnia 2018 r.). Zatem obszar analizy został wyznaczony eliptycznie w oparciu o trzykrotną szerokość frontu działki w ten sposób, że z każdego wierzchołka działki przedmiotowej poprowadzono promień o długości ok. 186 m. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znalazły się tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej na północ od projektowanej inwestycji w oparciu o układ komunikacyjny ulic [...], [...], na południe zaś od terenu inwestycji występują tereny usługowe i mieszkalne dostępne z ul. [...] i ul. [...]. Analizator wskazał, że mając na względzie to, że szerokość frontowa działki jest porównywalna z szerokością pozostałych działek położonych wzdłuż ul. [...] wyznaczony w powyższy sposób obszar analizowany jest prawidłowy i wystarczający dla przedmiotowej analizy. W ocenie Kolegium obszar ten został wyznaczony prawidłowo. Bezsprzecznie inwestor wskazał, że front działki znajduje się od ul. [...]. Długość frontu działki wynosi ok. 62 m, zatem trzykrotna szerokość frontu działki to ok. 186 m. W tej odległości wokół terenu inwestycji wyznaczono obszar analizowany.

Odnosząc się zaś do poszczególnych parametrów zabudowy, organ odwoławczy zauważył, iż:

- obowiązująca linia nowej zabudowy została wyznaczona prawidłowo i znajduje oparcie w materiale dowodowym, w szczególności w analizie urbanistyczno-architektonicznej; w analizie wskazano, że mając na uwadze uwarunkowania przestrzenne dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego należy ustalić linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działkach nr [...] oraz nr [...] w odległości 10 m od granicy działki drogowej ul. [...]. Powyższe ustalenia znajdują oparcie w analizie;

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu został wyznaczony na poziomie 24% (wartość średnia); zdaniem organu pozwoli on na zachowanie miejskiej średniej intensywności zabudowy, jednocześnie podkreśli pierzeję ul. [...];

- wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został ustalony na poziomie 40% - jest to wartość średnia na obszarze analizowanym;

- szerokość elewacji frontowej została wyznaczona na poziomie 36 m z tolerancją +/-2m, czyli w przedziale od 34 do 38 m, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. – zastosowanie tego przepisu uzasadnia znaczne zróżnicowanie szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym. Front działki przyjęto od ul [...];

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki została ustalona w przedziale 15-16 m. Kierując się przesłanką zachowania ładu przestrzennego, ze względu na lokalizację działki inwestora i konieczność kompozycyjnego utrzymania zachodniej pierzei ul. [...] i jej wysokości uznano za zasadne przyjęcie dla elewacji frontowej nowej zabudowy parametru wysokości na poziomie 15-16 m w nawiązaniu do zabudowy na działce nr [...]. Przeanalizowano sposób kształtowania się parametru wysokości w najbliższym sąsiedztwie planowanej zabudowy. Ustalony przedział 15-16 m nie stanowi dominanty i nawiązuje do parametru średniego oraz zabudowy po północnej stronie terenu inwestycji. Dalej organ wskazał, że wynikające z analizy duże zróżnicowanie parametru wysokości w obszarze analizowanym, występowanie budynków o znacznych gabarytach i drobnej zabudowy jednorodzinnej wokół terenu inwestycji skłania do poszukiwania form przejściowych, gwarantujących płynne przejście między obszarami o różnym zagospodarowaniu. W ocenie Kolegium oraz jak wynika z analizy i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji kierował się przesłanką zachowania ładu przestrzennego oraz dążeniem do harmonijnego wpisania planowanego zamierzenia inwestycyjnego w przyszłą strukturę zabudowy północnej części ulicy. Ustalając ten parametr organ nie wykroczył poza ramy obszaru analizowanego, a ustalony parametr nie stanowi dominanty ani parametru skrajnie niskiego. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że został on wyznaczony prawidłowo;

- geometria dachu – wyznaczono dach płaski;

Dalej Kolegium podniosło, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające.

Odnosząc się zaś do spornej kwestii dostępu planowanego zamierzenia inwestycyjnego do drogi publicznej Kolegium wyjaśniło, że z akt sprawy wynika, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej bezpośredni od ul. [...] i w tym zakresie planowany i objęty wnioskiem był zjazd z ul. [...] na teren inwestycji. W zakresie realizacji zjazdu postępowanie zostało jednak - zasadnie - umorzone, bowiem zgodnie z art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia nie wymaga wydania warunków zabudowy. Ponadto w zaskarżonej decyzji wskazano, że teren inwestycji ma także pośredni dostęp do ul. [...] z ul. [...] przez działkę nr [...]. Dostęp do drogi publicznej nie budzi zatem zastrzeżeń. Co najmniej od strony ul. [...] teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Obsługa komunikacyjna zamierzenia inwestycyjnego od drogi publicznej odbywać się ma od ul. [...] przez projektowany zjazd na teren inwestycji oraz od strony ul. [...] przez drogę wewnętrzną przebiegającą po terenie działki nr [...] obr. [...] [...] (nie pozostającą w zarządzie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, lecz w użytkowaniu wieczystym podmiotów prywatnych) i nie jest oznaczona jako działka drogowa. Co więcej współużytkownikiem wieczystym tej działki jest skarżąca Spółka, która nie godzi się na korzystanie z tej działki. Zjazd z ul. [...] funkcjonować będzie wyłącznie na relacje prawoskrętne. Powyższe ustalenia w zakresie obsługi komunikacyjnej odzwierciedlają ustalenia zawarte w opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 22 grudnia 2012 r. zaktualizowanej 25 kwietnia 2018 r. w związku z dodatkowymi oświadczeniami Inwestora.

W kwestii braku zgody współużytkowników wieczystych na korzystanie z działki nr [...] organ zauważył, że inwestor w temacie inwestycji ujął m.in. budowę infrastruktury technicznej, a z wniosku inwestora wynikało, że dotyczy to budowy drogi i zjazdu z działki nr [...]. Następnie inwestor zmienił temat inwestycji, wykluczając z niego działkę nr [...]. Nie posiada jednak prawa do dysponowania tą działką. Zdaniem Kolegium w rezultacie przyjąć należy, że rozwiązanie zapewniające obsługę komunikacyjną w postaci zjazdu z ul. [...], przez drogę wewnętrzną nr [...], nie gwarantuje dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Nadal jednak dostęp ten jest zagwarantowany od ul. [...].

Dalej Kolegium zaakcentowało, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu pismem z dnia 29 października 2018 r. wyjaśnił, iż wskazana jest obsługa komunikacyjna zamierzenia inwestycyjnego od strony ul. [...]. Możliwa jest także obsługa komunikacyjna planowanego zamierzenia inwestycyjnego wyłącznie od ul. [...], jednak wyłącznie na relacje prawoskrętne, przy założeniu, że projektowany zjazd będzie obsługiwał komunikacyjnie również działkę nr [...].

Mając na uwadze powyższą opinię, Kolegium stwierdziło, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...].

Zaś z punktu widzenia zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...] oraz obsługi komunikacyjnej tej działki kwestia ustanowienia służebności dla działki nr [...] wykracza poza przedmiot postępowania. Z tego powodu w tym zakresie skarżona decyzja została uchylona.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła wskazana na wstępie Spółka, zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 7, 8, 77 § 1 i 80; art. 6, 7, 8; art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego; art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; § 3, § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; przepisów art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt 4 i 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego;

Nadto Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.; ewentualnie, z ostrożności procesowej – na wypadek nieuznania przez Sąd, że powyższe naruszenie prawa miało charakter rażący – o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. O oddalenie skargi wniósł również uczestnik postępowania – inwestor.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Admininistracyjnego w Krakowie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż skarżona decyzja odpowiada prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Podstawę oddalenia skargi stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd zacytował przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia określonych we ww. przepisie warunków. Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Dalej Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie sporządzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna przez osobę uprawnioną. Analiza ta nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym. Wielkość obszaru analizy przyjęto w oparciu o trzykrotną szerokość frontu działki nr [...] (ok. 62 m). Jako główny wjazd na działkę przyjęto wjazd od strony ul. [...]. Zdaniem Sądu, obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 rozporządzenia. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Sąd podzielił również stanowisko organów administracji co do tego, że spełnione zostały przesłanki ustalenia warunków zabudowy w postaci dostępu przedmiotowego terenu do drogi publicznej oraz w postaci wystarczającego dla zamierzenia budowlanego uzbrojenia terenu, w tym także w zakresie obsługi komunikacyjnej. Prawidłowe jest ustalenie, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. [...] i pośredni przez działkę nr [...] do ul. [...]. Zaopatrzenie w energię elektryczną oraz wykonanie ogrzewania gazowego, odprowadzenie wód i ścieków opadowych jest możliwe w oparciu o realizację stosownych przyłączy, na warunkach dysponentów sieci. W aktach sprawy znajdują się też aktualne warunki techniczne, potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w wodę, energię elektryczną, cieplną oraz sposób odprowadzenia ścieków. Na aprobatę zasługuje również rozstrzygnięcie w zakresie miejsc parkingowych i infrastruktury technicznej. Podobnie Sąd ocenił ustalone warunki w zakresie ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu. Za trafne Sąd uznał również zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a sama decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie Sądu również i poszczególne parametry nowej zabudowy zostały ustalone prawidłowo. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania ustaleń organu odnośnie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Także i ustalenie szerokości elewacji frontowej jest prawidłowe i przekonująco uzasadnione. Dalej Sąd wyjaśnił, że wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ustalono w przedziale od 15 m do 16 m do rzędnej 239,5 m n.p.m., na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. W wynikach analizy podkreślono w szczególności, że celem inwestycji jest wybudowanie budynku w miejscu już istniejącej niegdyś zabudowy, w sąsiedztwie istniejących dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...], po północnej stronie przedmiotowej inwestycji, toteż istotne są parametry wysokościowe budynków znajdujących się przy ul. [...] po tej samej stronie ulicy [...]. Zabudowa ta o wysokości 16 m znajduje się w tej samej relacji przestrzennej, co projektowane budynki. Budynki po drugiej stronie ulicy [...] znajdują się w odmiennej relacji przestrzennej. Ich odległości od przedmiotowej działki: ok. 100-130 m oraz grupa drzew w pierwszym planie powodują, że nie mogą one stanowić punktu wejścia do ustalenia wysokości projektowanej nowej zabudowy. Zdaniem Sądu, parametr wysokościowy, o którym mowa, został ustalony prawidłowo. Za prawidłowo ustalony Sąd uznał także parametr geometrii dachu (dach płaski).

Odnosząc się zaś do kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej Sąd wskazał, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej od ul. [...] i w tym zakresie planowany i objęty wnioskiem był zjazd z ul. [...] na teren inwestycji. W zakresie realizacji zjazdu postępowanie zostało umorzone na podstawie art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Ponadto w zaskarżonej decyzji oznaczono, iż teren inwestycji ma także pośredni dostęp do ul. [...] z ul. [...] przez działkę nr [...]. Zdaniem Sądu dostęp do drogi publicznej nie budzi zatem zastrzeżeń. Co najmniej od strony ul. [...] teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Obsługa komunikacyjna zamierzenia inwestycyjnego od drogi publicznej ma się odbywać od ul. [...] przez projektowany zjazd na teren inwestycji oraz od strony ul. [...] przez drogę wewnętrzną przebiegającą po terenie działki nr [...] obr. [...] [...] (nie pozostającą w zarządzie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, lecz w użytkowaniu wieczystym podmiotów prywatnych) i nie jest oznaczona jako działka drogowa. Współużytkownikiem wieczystym tej działki jest skarżąca Spółka, która nie godzi się na korzystanie z tej działki. Zjazd z ul. [...] funkcjonować będzie wyłącznie na relacje prawoskrętne. Powyższe ustalenia w zakresie obsługi komunikacyjnej odzwierciedlają ustalenia zawarte w opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 22 grudnia 2012 r. zaktualizowanej 25 kwietnia 2018 r. w związku z dodatkowymi oświadczeniami inwestora. Co do braku zgody współużytkowników wieczystych na korzystanie z działki [...], Sąd wskazał, iż jego zdaniem trafnie zauważyło Kolegium, że inwestor w temacie inwestycji ujął m.in. budowę infrastruktury technicznej, a z wniosku inwestora wynikało, że dotyczy to budowy drogi i zjazdu z działki nr [...]. Następnie inwestor zmienił jednak temat inwestycji, wykluczając z niego działkę nr [...] (nie posiada prawa do dysponowania tą działką). W rezultacie, zdaniem Sądu, trafnie przyjęło Kolegium, że rozwiązanie zapewniające obsługę komunikacyjną w postaci zjazdu z ul. [...], przez drogę wewnętrzną nr [...] nie gwarantuje dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Nadal jednak dostęp ten jest zagwarantowany od ul. [...]. W odpowiedzi na zapytanie organu, Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu pismem z dnia 29 października 2018 r. wyjaśnił, że wskazana jest obsługa komunikacyjna zamierzenia inwestycyjnego od strony ul. [...]. Możliwa jest jednak obsługa komunikacyjna planowanego zamierzenia inwestycyjnego wyłącznie od ul. [...], jednak wyłącznie na relacje prawoskrętne, przy założeniu, że projektowany zjazd będzie obsługiwał komunikacyjnie również działkę nr [...] obr. [...] [...]. W świetle opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu nie można zatem przyjąć, że istniejące lub planowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące braku dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej oraz niewystarczającej infrastruktury dla obsługi zamierzenia inwestycyjnego są nieuzasadnione. Sąd zauważył także, że uzyskanie opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu co do treści wniosku inwestora było wystarczające – nie trzeba było uzyskiwać uzgodnienia w drodze postanowienia. Zaś warunki określone w tej opinii zostały transponowane do decyzji jako "inne warunki w zakresie komunikacji".

Końcowo Sąd podkreślił, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo; poszczególne parametry nowej zabudowy znajdują uzasadnienie w wynikach wspomnianej analizy, która jest rzetelna i stanowi miarodajny dowód; zostały też szczegółowo i przekonująco uargumentowane w zaskarżonej decyzji. Dotyczy to także parametrów, o których mowa w § 3, § 5 i § 7 rozporządzenia z 2003 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- poniższych przepisów prawa materialnego i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji w toku prowadzonego postępowania dokonały błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

1/ naruszenie przepisów prawa tj. art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i uznanie prawidłowości zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji pomimo braku wystarczającego określenia w decyzji pierwszej instancji obsługi w zakresie komunikacji, a także art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 pkt 14 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż planowany i wskazany we wniosku dostęp do drogi publicznej jest rzeczywisty i wystarczający dla zamierzenia budowlanego;

2/ obrazę przepisu art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3, § 5 i § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię w zw. z art. 2, 7, 21 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7, 8 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i uznanie prawidłowości zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji pomimo przeprowadzenia analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób, niewłaściwego ustalenia parametrów nowej zabudowy, w tym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

- naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy administracji w toku prowadzonego postępowania dopuściły się naruszenia poniższych przepisów i w efekcie naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1/ obrazy przepisów art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6, 7, 8 i 9 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem Sąd oddalił skargę i nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo iż w postępowaniu prowadzonym przez Kolegium oraz poprzedzającym je postępowaniu przed organem popełniono znaczące błędy w ustaleniu istotnych okoliczności faktycznych sprawy takich jak: ustalenie, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej: do ul. [...] i do ul. [...] oraz zignorowano fakt, iż w obszarze analizowanym parametry wysokości są zróżnicowane i wahają się dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej od 14 m (dz. [...]1) do 105 m (dz. [...]);

2/ art. 153 i 171 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) poprzez akceptację przez Sąd w sytuacji nieuwzględnienia przez organ pierwszej i drugiej instancji ocen i wskazań z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [.[...] sierpnia 2017 r. co do dostępu terenu inwestycyjnego do drogi publicznej oraz dostatecznej obsługi komunikacyjnej dla projektowanej inwestycji oraz, że dokonana analiza wysokości była niekompletna (nie przedstawiono wyliczeń), co więcej była prowadzona w sposób nieprawidłowy, w szczególności poprzez pominięcie wysokiej zabudowy przy ul. [...].

Konsekwencją naruszenia ww. przepisów przez Sąd było oddalenie skargi, zatem naruszenie powyższych przepisów miało oczywisty i bezpośredni wpływ na wynik postępowania. W związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak dostępu do drogi publicznej i analiza pod względem wysokości przeprowadzona nieprawidłowo – muszą skutkować uchyleniem decyzji obu organów, a zatem błędne ustalenia w tym zakresie wpłynęły bezpośrednio na oddalenie skargi i wynik postępowania. Podobnie bezpośrednio na wynik postępowania wpłynęło nieuwzględnienie przez organy wskazań z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [.[...] sierpnia 2017 r., albowiem ich uwzględnienie i uznanie ich nieuwzględnienia przez organy za naruszające przepisy przez Sąd pierwszej instancji, również musiałoby skutkować uchyleniem decyzji obu instancji.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – [...]spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w [...] (dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym) wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W pismach z dnia 26 i z dnia 27 sierpnia 2020 r. oraz z dnia 3 września 2020 r. odpowiednio pełnomocnicy uczestników postępowania [...]spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w [...], X. sp. z o.o. oraz pełnomocnik skarżącej spółki D. S.A. z siedzibą w [...] przedstawili oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego, zaznaczyć należy, iż przedmiotem oceny legalności Sądu pierwszej instancji była ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o ustaleniu na rzecz X. sp. z o.o. w [...] warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową w parterze, wbudowaną stacją transformatorową, garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi, drogami wewnętrznymi, chodnikami, infrastrukturą techniczną i wjazdem na działkach nr [...] i [...] (część) obr. [...] [...], przy ul. [...] w [...]".

Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę D. S.A. z siedzibą w [...] (nazwa spółki zgodna z KRS-em zawartym w aktach - nr KRS [...]) uznał, iż ostateczna decyzja organu samorządowego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy odpowiada prawu. Natomiast skarga kasacyjna kwestionuje ten wyrok podnosząc dwie grupy zarzutów - pierwszy z nich dotyczy kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, natomiast druga grupa zarzutów dotyczy przeprowadzenia analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób, niewłaściwego ustalenia parametrów nowej zabudowy, w tym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz parametrów określonych w załączniku nr 1 do decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. – pkt II ppkt 1 lit. b (str. 10 skargi kasacyjnej).

Co do zarzutu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, a także art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 pkt 14 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż planowany i wskazany we wniosku dostęp do drogi publicznej jest rzeczywisty i wystarczający dla zamierzenia budowlanego, to jest on nieusprawiedliwiony, albowiem teren spornej inwestycji planowanej przez X. sp. z o.o. w [...] posiada dostęp do drogi publicznej.

Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji.

Jednym z warunków koniecznych, od spełnienia których zależy możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest zatem wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy polegający na dostępie terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej. Nie jest sporne, iż w art. 2 pkt 14 wskazywanej ustawy wyjaśniono pojęcie "dostępu do drogi publicznej" - przez co należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wymóg ten na etapie orzekania dotyczy jednak wyłącznie istnienia dostępu faktycznego, czyli możliwości skomunikowania całej planowanej inwestycji z drogą publiczną. Istota decyzji o warunkach zabudowy polega bowiem na tym, że inwestor nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem. To inwestor określa granice planowanej inwestycji. Jeżeli zatem wskazuje jako teren inwestycji działkę, która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny może być to, czy działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w tym celu przy spełnieniu określonych warunków, a nie to czy inwestor ma już tytuł prawny do korzystania z tej działki. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne dla realizacji określonej inwestycji. Natomiast tytuł prawny do nieruchomości, w tym ewentualnie ustanowiona służebność przejazdu, będzie podlegał badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 6.02.2014 r. II OSK 2149/12; wyrok NSA z 23.01.2014 r. II OSK 1986/12; wyrok NSA z 8.03.2013 r. II OSK 2156/11).

Definicja dostępu do drogi publicznej jest ułomna, gdyż w części definiującej posługuje się częścią pojęcia definiowanego. Wyjaśnia ona zatem jedynie, że możliwe jest zrealizowanie przesłanki "dostępu do drogi publicznej" zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności. Pełna treść pojęcia "dostępu do drogi publicznej" podlega ustaleniu w procesie wykładni. Celem analizowanego unormowania jest zapewnienie, aby inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 28.02.2018 r. II OSK 1170/16).

Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęciem terenu, a nie działki ewidencyjnej prowadzi do wniosku, że chodzi o cały teren objęty przedmiotem inwestycji, który może składać się z kilku działek ewidencyjnych (wyrok NSA z 27.02.2019 r. II OSK 963/17). Należy zatem wnioskować, że wystarczającym jest, aby dany teren miał dostęp do drogi publicznej, a nie poszczególne działki wchodzące w jego skład (wyrok NSA z 26.03.2014 r. II OSK 2607/12; wyrok WSA w Warszawie z 22.09.2016 r. IV SA/Wa 1048/16).

Nie jest sporne w tej sprawie, że teren inwestycji dotyczy nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] (część) obr. [...]przy ul. [...] w [...]. Front nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa inwestycja jest od strony ul. [...] (elewacja od strony ul. [...] jest elewacją frontową - patrz pismo z dnia 3 kwietnia 2018 r. str. 813 akt). Z lektury akt sprawy wynika jednoznacznie, iż teren planowanej inwestycji, której front jest od strony ul [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. [...]. Informacje te wynikają z pism Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] (w skrócie ZIKiT) z dnia 10 stycznia 2017 r. (k-801), jak też z dnia 25 kwietnia 2018 r. (k-849). Wprawdzie w pismach tych wskazuje się także na pośredni dostęp do ul. [...] z ul. [...] przez działkę nr [...] użytkowaną jako droga wewnętrzna, nie pozostającą w zarządzie ZIKiT (pozostającą w szczególności w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki), niemniej jednak podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawie ma okoliczność, iż objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...] (część) obr. [...] [...], ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. [...] w [...]. Tym samym należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż dostęp do drogi publicznej nie budzi zastrzeżeń. Co najmniej od strony ul. [...] teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Natomiast ul. [...] jest drogą publiczną klasy zbiorczej (Z), a to zdaniem Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] (pismo z dnia 29 października 2018 r., k-1061) sprawia, iż obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji wskazana jest od ul. [...] co umożliwi wprowadzenie ruchu pojazdów we wszystkich możliwych relacjach, włączając w to możliwość kontynuacji jazdy we wszystkich kierunkach na skrzyżowaniu z ul. [...]. Natomiast realizacja zjazdu z ul. [...] będzie możliwa tylko na relacje skrętne w prawo, przy założeniu, że zjazd będzie obsługiwał komunikacyjnie równie działkę nr [...]. Takie informacje zgromadzone w toku przedmiotowego postępowania pozwalają na stwierdzenie, iż wskazane wyżej opinie ZIKiT uzasadniają tezę, że co do zasady teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej oraz co przyznał organ odwoławczy, że możliwa jest obsługa komunikacyjna zamierzenia inwestycyjnego przez ul. [...] pod pewnymi zastrzeżeniami, a to, że ograniczy się ją do relacji prawoskrętnych.

Skarżąca kwestionuje, iż planowany i wskazany we wniosku dostęp do drogi publicznej nie jest rzeczywisty i wystarczający dla zamierzenia budowlanego, obsługa komunikacyjna została ustalona wyłącznie na relacje prawoskrętne, a dostęp do drogi publicznej od ul. [...] nie istnieje, albowiem znajduje się tam pas zieleni. W decyzji opisany jest wjazd z ul. [...], a nie jest opisany wyjazd z nieruchomości.

Powyższe zarzuty nie są usprawiedliwione. Jak wyżej wykazano nieruchomość inwestora ma dostęp do drogi publicznej. Natomiast art. 61 ust. 1 pkt 2 stanowiąc o dostępie terenu do drogi publicznej, nie wprowadza przesłanek ustanawiających wymogi dostępu do drogi publicznej – patrz: wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 76/13. Z analizy skargi kasacyjnej wynika, iż pełnomocnik skarżącego wskazuje na działkę nr [...] (strona 6 kasacji), która nie ma dostępu do drogi publicznej ul. [...], lecz ta działka nie jest objęta wnioskiem inwestora, ten bowiem dokonał korekty wniosku w zakresie lokalizacji w dniu 8 listopada2016 r. - pismami z 7 listopada 2016 r. i 21 listopada 2016 r., wyłączając z zakresu inwestycji działkę nr [...].

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że skarżąca Spółka kwestionuje prawidłowość przeprowadzonej analizy urbanistycznej, w tym niewłaściwe ustalenie paramentów nowej zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej.

Zdaniem Spółki ustalając parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ wziął pod uwagę tylko niektóre działki znajdujące się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, pomijając budynki występujące na pierwszym planie bezpośrednio przy drogach. Zignorowano fakt, że w obszarze analizowanym tego typu parametr jest wysoce zróżnicowany i dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej występuje w przedziale od 14 do 105 m. Zaś zaproponowana w decyzji wielkość (15-16m) jest niższa niż średnia zabudowy wielorodzinnej występującej w obszarze analizowanym (47,3 m). Natomiast wielkość powierzchni biologicznie czynnej jest zbyt wysoka w porównaniu do zabudowy sąsiedniej.

Nie ulega wątpliwości, iż prawidłowo określony w tej sprawie obszar analizowany stanowił podstawę do ustalenia, czy planowana zabudowa wpisuje się w istniejący ład przestrzenny. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie (por. wyrok NSA z 5.12.2017 r. II OSK 436/17).

W § 3 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji wielkość obszaru analizy przyjęto w oparciu o trzykrotną szerokość frontu działki nr [...] (ok. 62 m). Jako główny wjazd przyjęto wjazd od strony ul. [...]. Front działki został oznaczony przez inwestora. Zatem obszar analizy został wyznaczony eliptycznie w oparciu o trzykrotną szerokość frontu działki w ten sposób, że z każdego wierzchołka przedmiotowej działki poprowadzono promień o długości 186 m. W tak określonym obszarze znalazły się tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Wyjaśniono także dlaczego przyjęto właśnie taką wielkość obszaru analizowanego. Skarga kasacyjna nie wskazuje, by kopia mapy, na której wyznaczono granice obszaru analizowanego, nie spełniała warunku wynikającego z ust. 2 § 3 ww. rozporządzenia. Przy czym dodać należy, iż analiza urbanistyczno-budowlana została wykonana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia w dniu 30 stycznia 2017 r. Analiza ta została następnie uzupełniona w dniach 20 lutego 2017 r. i 5 kwietnia 2018 r., a więc już po wydaniu, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z dnia [.[...] sierpnia 2017 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka nie zakwestionowała skutecznie sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż pomimo wskazania jako naruszonego m.in. § 3 omawianego rozporządzenia, brak jest stosownej argumentacji w tym zakresie. Argumentacja Spółki skupia się bowiem na wadliwym jej zdaniem ustaleniu cech zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej.

Jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji (załącznik nr 1), wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na poziomie 24%, z tolerancją do +/-1%. Udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu działki ustalono na poziomie min. 40%. Powyższe wskaźniki ustalono jako wartości średnie występujące w obszarze analizy - zob. załącznik nr 3 do decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r.; zaskarżona decyzja – str. 6-7). W załączniku nr 3 wskazano, że w obszarze analizowanym występuje kilka rodzajów zagospodarowania terenu. Wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym przedstawia się następująco: dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - od 13% do 30%, dla zabudowy mieszkaniowej drobnogabarytowej (jednorodzinnej i handlowej) - od 8% do 45%, a dla zabudowy usługowej i użyteczności publicznej o dużych gabarytach - od 23 do 65%. Najniższy wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 8%, a najwyższy 65%. Średni wskaźnik zabudowy wynosi 24%. Jak uznano, wskaźnik na tym poziomie będzie właściwy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego i pozwoli na zachowanie miejskiej średniej intensywności zabudowy, jednocześnie podkreśli pierzeję ul. [...]. Dokonując oceny prawidłowości wyznaczenia wskaźnika zabudowy Kolegium zauważyło, że został on wyznaczony w istocie nie na podstawie ust. 1 § 5 omawianego rozporządzenia, lecz jego ust. 2. Przyjęto bowiem pewien margines swobody +/-1%, co generuje wskaźnik w przedziale od 23 do 25%. W ocenie Kolegium wskaźnik ten został wyznaczony prawidłowo i znajduje oparcie w analizie. Analizator opisał uwarunkowania występujące w obszarze analizowanym oraz przedstawił wskaźniki dla działek z obszaru analizowanego w tabeli. Wskaźnik ten nie stanowi dominanty i jest zbliżony do wskaźnika występującego na działkach na zachód od terenu inwestycji przy ul. [...]. Dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego ustalono także wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 40%. Obowiązujące przepisy nie wskazują metodologii ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Niemniej jednak, jak już wyżej wskazano, został on ustalony mając na uwadze średnią wartość wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w obszarze analizy. Natomiast skarga kasacyjna nie podważyła prawidłowości wyliczenia powyższych wskaźników.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również i wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki został ustalony w sposób nienaruszający prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: "maksymalnie, do, od - do, około" (por.m.in.: wyrok NSA z 17.01.2014 r. II OSK 1933/12; wyrok NSA z 6.09.2013 r. II OSK 813/12).

Kwestia sposobu ustalenia tego wskaźnika na poziomie 15-16 m została szeroko omówiona zarówno w decyzji organu pierwszej instancji, jak i w decyzji zaskarżonej, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Analiza w tym zakresie została przeprowadzona szczegółowo, z uwzględnieniem nie tylko stosownych parametrów na działkach sąsiednich, ale i przesłanką zachowania ładu przestrzennego oraz dążeniem do harmonijnego wpisania planowanego zamierzenia inwestycyjnego w przyszłą zabudowę północnej części ulicy. W sprawie nie jest kwestionowane, że omawiany parament na terenie analizowanym jest mocno zróżnicowany. Ustalając go na postawie § 7 ust. 4 rozporządzenia wskazano, iż kierowano się jego średnią wartością na obszarze analizowanym wynoszącą 15 m, wysokością elewacji frontowej najbliższej zabudowy (działka nr [...]), przesłanką zachowania ładu przestrzennego i koniecznością kompozycyjnego utrzymania zachodniej pierzei ul. [...]. Wskazano przy tym na konieczność uwzględnienia płynnego przejścia między obszarami o różnym zagospodarowaniu. Skarga kasacyjna nie kwestionuje, że po zachodniej stronie działki przeznaczonej do zainwestowania, w jej najbliższym sąsiedztwie, występuje zabudowa nieprzekraczająca 13 m wysokości, a po stronie południowej i północnej zabudowa wyższa. Z kolei na działce nr [...] parametr ten wynosi 13 m do attyki (część niższa) i 36,5 do attyki (część wyższa).

Trafnie wskazano, że ustalony w tej sprawie parametr nie stanowi dominanty, ani parametru skrajnie niskiego. Zatem argumentacja, że ustalony parametr jest niższy, aniżeli średnia wielkość zabudowy wielorodzinnej występującej w obszarze analizowanym (jak wskazano – 47,3 m), przy takim jak w sprawie usytuowaniu działki przeznaczonej do zainwestowania, nie podważa trafności oceny Sądu pierwszej instancji. Sąd wyjaśnił także dlaczego uznał za prawidłowe wzięcie pod uwagę przede wszystkim parametrów wysokościowych znajdujących się przy ul. [...] po tej samej stronie ul. [...] i z jakich przyczyn zabudowa po drugiej stronie ulicy [...] nie mogła stanowić punktu wyjścia dla ustalenia parametru wysokości dla planowanego zamierzenia. Rozważania w tym zakresie należało podzielić.

W konsekwencji za nieusprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2, 7, 21 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7, 8 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W sprawie nie zostały także naruszone przepisy art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 153 i art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez akceptację przez Sąd pierwszej instancji sytuacji nieuwzględnienia przez organy administracji obu instancji ocen i wskazań z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [.[...] sierpnia 2017 r. w zakresie dostępu terenu inwestycyjnego do drogi publicznej oraz kwestii dotyczącej parametru wysokościowego.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że ww. przepisy art. 153 i 171 p.p.s.a. nie miały w sprawie zastosowania, albowiem przepisy te odnoszą się do wyroku sądu, a nie decyzji organu. Nadto zauważyć trzeba, że decyzja z dnia 7 września 2017 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23). W orzecznictwie wskazuje się, iż organ administracyjny pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu drugiej instancji. Jest przecież oczywiste, że skoro organ pierwszej instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i ocena prawna tego stanu będzie od niego uzależniona. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu drugiej instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z 26 września 2018 r. I OSK 3245/18). Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. wprost stwierdzał, że organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i nie jest on związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie umożliwi organowi pierwszej instancji właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego (por. wyroki: z 10.01.2012 r. II OSK 1998/10; z 1.12.2009 r. II FSK 1046/08; z 22.03.2007 r. II OSK 502/06). Podobnie w orzecznictwie wskazywano na brak związania organu odwoławczego ponownie rozpoznającego sprawy swoimi wcześniejszymi poglądami wyrażonymi w sprawie (zob. wyrok NSA z 25.09.2012 r. sygn. akt II OSK 930/11). Za taką interpretacją przemawia wreszcie wykładnia systemowa art. 138 § 2 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. W ostatnim z ww. przepisów ustawodawca wprost przesądza, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu "wiążą", zaś w art. 138 § 2 k.p.a. stwierdza się jedynie, że organ odwoławczy "powinien wskazać" okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W świetle powyższych rozważań nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ww. ustawy, art. 6, 7, 8 i 9 oraz art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w sposób opisany w pkt 1 w części dotyczącej naruszenia przepisów postępowania oraz zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy i art. 2 pkt 14 tej ustawy. Trafnie bowiem, wobec braku takich naruszeń prawa, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd pierwszej instancji skargę oddalił.

Podsumowując żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie został przez Naczelny Sąd Administracyjny podzielony. Stąd zaszła podstawa do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Dlatego też z tych powodów orzeczono jak w sentencji.