Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1172/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960r., Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2014r., sygn. akt II OSK 451/13; po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 01.2012r., znak: [...].; stwierdzającej na wniosek K. C. reprezentowanego przez radcę prawnego E. K., nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...]10.2007r., nr [...], znak: [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] A. L. pozwolenia na budowę budynku biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. [...], obręb miasto [...], przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Jak wskazano powyżej Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012r., znak: [...]; stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] 10.2007r., nr [...], znak: [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. [...], obręb miasto [...], przy ul. [...] w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania A. L. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...]; uchylił ww. decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. W ocenie organu K. C. nie posiada przymiotu strony, uprawniającego do skutecznego kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2012r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1486/12; oddalił skargę wskazana powyżej decyzje organu drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2014r., w sprawie o sygn. akt II OSK 451/13; uchylił zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji oraz ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak jest podstaw do odmowy przyznania skarżącemu statusu strony przedmiotowego postępowania nieważnościowego, wskazał - jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego nakładające na inwestora określone obowiązki bądź ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki względem działki sąsiedniej to tym samym właściciel tej działki jest stroną postępowania o pozwoleniu na budowę niezależnie od tego czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego i aktów wykonawczych i czy zachowane zostały odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Wobec powyższego jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Sąd podkreślił, że w zaistniałych okolicznościach sprawy nie mógł ocenić czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2007r., jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Wskazał - organ drugiej instancji ponownie rozpoznając sprawę oceni czy ww. decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

Uzasadniając, podjętą po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a.- ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Następnie organ omówił specyfikę postępowania prowadzonego w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym opisanym w art. 156 k.p.a. Wskazał, że postępowanie to jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji z punktu widzenia przesłanek opisanych w art. 156 k.p.a. w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Jedną z wad uzasadniających stwierdzenie nieważności określonego rozstrzygnięcia jest - zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę bada zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy działka inwestycyjna zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 04.1997r., nr [...] (Dz. Urz. [...] z [...] 08.1997r., nr [...], poz. [...]), symbolem [...]. W myśl przepisu § 2 ust. 3 pkt 1 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego symbolem [...] ustalono przeznaczenie pod rzemiosło oraz pod mieszkalnictwo towarzyszące usługom. Tymczasem, jak wynika z rozwiązań przewidzianych w analizowanym projekcie budowlanym przedmiotem spornego przedsięwzięcia jest budynek biurowy przeznaczony do pracy obsługi klientów przewidzianego w tym projekcie komisu samochodowego (m. in. opis techniczny - str. 11 projektu budowlanego). Zgodnie zaś z art. 2 ust. lila ustawy z dnia 22 marca 1989r. o rzemiośle (Dz. U. z 2002r.. nr 112, poz. 979 ze zm.) rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tej osoby i na jej rachunek, przy zatrudnieniu do 50 pracowników rzemiosłem jest również zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez wspólników spółki cywilnej osób fizycznych, z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tych wspólników i na ich rachunek, zatrudniających do 50 pracowników. W myśl natomiast ust. 4 powyższego przepisu do rzemiosła nie zalicza się działalności: handlowej, gastronomicznej, transportowej, usług hotelarskich, usług świadczonych w wykonywaniu wolnych zawodów, usług leczniczych oraz działalności wytwórczej i usługowej artystów plastyków i fotografików. Wobec powyższych ustaleń, że na działce inwestycyjnej w wyniku realizacji spornego przedsięwzięcia prosperować będzie komis samochodowy tj. działalność handlowa należy stwierdzić, że nie będzie ono służyło do wykonywania rzemiosła. Tym bardziej projektowana inwestycja nie stanowi zabudowy mieszkalnej towarzyszącej usługom.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na orzecznictwo sądowe podkreślił, że organ administracji publicznej orzekający o pozwoleniu na budowę, jest bezwzględnie związany zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (który jest aktem prawa miejscowego, a jego zapisy mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę) i nie może od tych warunków odstąpić. Organ ten nie ma kompetencji do badania słuszności postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Nierespektowanie tychże zapisów w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzi do naruszenia przepisów prawa miejscowego, będącego przecież źródłem prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Reasumując należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności, gdy obowiązujący plan nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie, na którym inwestor zamierzają zrealizować, organ nie może wydać pozwolenia na budowę.

Organ, nawiązując do wcześniej wskazanej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazał, że zachodzi ono wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Z oczywistością naruszenia prawa mamy do czynienia wówczas, gdy owo naruszenie prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może więc zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową. Ponadto, za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Organ w tym kontekście powołał się na utrwalone orzecznictwo z którego czerpał powyższe wskazania

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym naruszeniem prawa - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przepisu którego stosowanie nie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Na tle tej regulacji nie istnieją także żadne spory doktrynalno-orzecznicze związane z jego stosowaniem. Z przepisu tego jasno wynika, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na brzmienie tego artykułu nie jest możliwe wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę bez spełnienia powyższego wymogu. Także skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne, bowiem naruszony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wszelkie unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu winny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie, bowiem gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem tych przepisów zaburza proces racjonalnego gospodarowania, zmierzającego do efektywnego wykorzystania gruntów, a także zakłóca harmonijny rozwój gospodarczy. Utrzymanie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. tylko względami ekonomicznymi stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia przepisów prawa.

Odnosząc się do prezentowanego w niniejszym postępowaniu stanowiska inwestora organ wskazał, że na treść niniejszego rozstrzygnięcia nie mogą mieć wpływu twierdzenia, że w wyniku wykonania projektowanego przedsięwzięcia na terenie inwestycyjnym będzie prowadzona działalność usługowa. Ponadto, wpływu na niniejszą decyzję nie ma podnoszony w odwołaniu zarzut, dotyczący stwierdzenia przez organ wojewódzki nieważności weryfikowanego pozwolenia na budowę bez uprzedniej analizy w jakim celu ma zostać wzniesiony planowany budynek biurowy oraz bez wcześniejszego wykluczenia zgodności tego pozwolenia na budowę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Także fakt zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w obiekcie objętym pozwoleniem na budowę pozostaje bez wpływu na ocenę kontrolowanej decyzji pozwolenia na budowę. Ponadto, A. L. jako inwestorowi przysługuje prawo udziału w postępowaniu, dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w przypadku gdy nie zostało ono przeniesione na inny podmiot bez względu na to czy prowadzi działalność gospodarczą w obiekcie objętym pozwoleniem na budowę czy też taka działalność jest prowadzona przez inną osobę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że kontrolując decyzje Starosty [...] z dnia [...] października 2007r., nr [...], znak: [...] nie stwierdził żeby została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. ) bądź bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem innych przepisów prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ). Powyższemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że: dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. ), zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ), było niewykonalne w dniu jego wydania i niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. ), jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. ), zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. ).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w świetle powyższej argumentacji należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012r., znak: [...]; stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia[...] października 2007r., nr [...], znak: [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła A. reprezentowana przez adw. R. G.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania ww. norm wyrażającej się przyjęciem, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. zapadła z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w sprawie obiektywnie nie zaistniały przesłanki niezbędne do zakwalifikowania obrazy prawa materialnego, której miał się dopuścić ww. organ jako rażącej, upoważniającej do stwierdzenia jej nieważność ex tunc; - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 16 k.p.a. wobec bezzasadnego zaniechania przez organ II instancji rozważenia racji ekonomicznych, gospodarczych i społecznych przemawiających za honorowaniem w niniejszej sprawie nabytych praw skarżącej i jej działań podjętych w zaufaniu do zasady trwałości decyzji administracyjnych, które przemawiały przeciwko wzruszeniu ww. decyzji Starosty [...].

Stawiające powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. wniesiono o : 1. uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organ I instancji, 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Instytucja ta stoi w opozycji do podstawowej zasady prawa administracyjnego sytuowanej art. 16 k.p.a. tj. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tej racji należy wykładać jej przesłanki, zwłaszcza o charakterze nieostrym w sposób możliwie ścisły oraz stosować ją ostrożnie, jedynie w sytuacjach wyjątkowych. W szczególności w sytuacji w której na podstawie ostatecznej decyzji ukształtowano prawa jednostki (tu: skarżącej).

Podkreślono, że skarżąca w całości ukończyła swą inwestycję na podstawie przedmiotowej w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto, po jej ukończeniu (co wymagało zaangażowania znacznych sił i środków pieniężnych) ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] uzyskała pozwolenie na użytkowanie posadowionego budynku biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą. Skarżąca działała w dobrej wierze, w zaufaniu do organów administracji publicznej oraz do wydanych decyzji administracyjnych, w tym polegała na zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. W ten sposób stworzono podstawę usługowej działalności skarżącej oraz jej następców prawnych. Postać skarżonych decyzji naraża A. L. na niepowetowaną stratę finansową. W szczególności trwale blokuje możność kontynuowania przez nią i jej następców dotychczasowych działań gospodarczych. Nadto wobec konsekwencji prawnych skarżonych decyzji (nieważność ex tunc), zaistniały podstawy (w razie ewentualnego oddalenia skargi przez sąd) nie tylko do wzruszenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku biurowego i niezbędnej infrastruktury towarzyszącej ale także do wdrożenia przeciwko inwestorowi postępowania legalizacyjnego (co rodziłoby konsekwencję nie tylko ew. zmian struktury budynku, zmiany jego przeznaczenia) ale także konieczność zapłaty opłaty legalizacyjnej lub rozbiórki całego obiektu. Te i dalsze dolegliwe dla skarżącej negatywne konsekwencje stanowiły by wyłączy efekt ewentualnej urzędniczej omyłki przy weryfikowaniu inwestycji z miejscowym planem zabudowania przestrzennego. Ściśle zaś błędu przy wykładni norm - oznaczeń miejscowego planu zabudowania przestrzennego oraz subsumpcji. W sprawie nawet jeżeli Starosta [...] dokonał błędnej subsumpcji przeznaczenia i rodzaju inwestycji skarżącej (co skarżąca kwestionuje) to uchybienie to nie stanowi kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa na tyle oczywistego i znaczącego w swych skutkach aby móc w oparciu o normę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić jej nieważność, a to po blisko 8 latach od jej podjęcia. Jak wskazał Naczelny Sądu Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1933/13 "rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostały trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie." W niniejszej sprawie, czego dowodzi treść uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wykazano spełnienia którejkolwiek z ww. przesłanek. Zdaniem skarżącej organ II instancji w ogóle pominął badanie in concreto czy istnieją jakiejkolwiek racje ekonomiczne, gospodarcze czy społeczne, które przemawiałyby za stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty [...].

Skarżąca podniosła, że to czy rodzaj zrealizowanej i funkcjonującej przez lata inwestycji skarżącej nie wpisuje się w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru oczywistego. Przede wszystkim zaś zależy od wykładni norm ww. aktu prawa miejscowego. W każdej z szeregu decyzji zapadłych w niniejszej sprawie organy inaczej wykładały terminy przeznaczenie pod "rzemiosło oraz mieszkalnictwo towarzyszące usługom". Wobec braku definicji legalnej zawartej w ww. akcie prawa miejscowego, organy administracji (w toku postępowań o unieważnienie decyzji starosty) wykładając ww. terminy odwoływały się do definicji zawartych w innych aktach prawnych, a nawet w słownikach PWN. Ostatecznie organ II instancji nie polegał na samej treści definicji rzemiosła ale na ustawowych włączeniach zawartych w dalszych ustępach powołanej ustawy. W ten sposób organ II instancji wykluczył działalność skarżącej jako działalność rzemieślniczą przyjmując a priori w oparciu o art. 2 ust. 4 ustawy o rzemiośle, że działalność handlowa nią nie jest. Bacząc na powyższe wątpliwości interpretacyjne oznaczenia [...], które dalej determinują decyzje administracyjne w niniejszej sprawie nie sposób uznać, że Starosta [...] rażąco naruszył prawo. Starosta dokonał jedynie odmiennej, bardziej liberalnej wykładni norm miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zabieg ten wskutek tego, że ww. decyzja stała się ostateczna pozostaje pod ochroną art. 16 k.p.a. Ponadto, niezależnie od faktu, iż ewentualna obraza prawa materialnego (błędna wykładni prawa), w której organ II instancji upatruje rażącego naruszenia prawa nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (wynika to z uznanych wskazań judykatury w przedmiocie przesłanek stosowania normy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ) to zwrócić należy uwagę, że kwestionowaną, ostateczną decyzję Starosty [...] przed uznaniem jej za nieważną chronią względy ekonomiczne i gospodarcze. Organ II instancji w uzasadnieniu swego stanowiska w ogóle pominął ekonomiczną i gospodarczą doniosłość swej decyzji dla skarżącej ( a także społeczną z pkt widzenia norm prawa administracyjnego i zasad prawa ) ale nadto, w żaden sposób nie uzasadnił racji przekonujących o trafności stwierdzenia nieważności spornej decyzji. Nie sposób odnaleźć racji dla których w niniejszej sprawie organ kierował się wskazaniem, że "utrzymanie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów" oraz w czym organ II instancji upatrywał chęci obejścia prawa. Ogólne wskazania organu II instancji zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji w żaden sposób nie zostały skonfrontowane z realiami niniejszej sprawy. Nie wykazano wpływu ewentualnego naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na konkretne "zakłócenie harmonijnego rozwoju gospodarczego czy "zakłócenie procesu efektywnego wykorzystania gruntów". Organ nie dowiódł aby w realiach niniejszej sprawy decyzja Starosty [...] naruszała ład przestrzenny czy racjonalne gospodarowanie. W tej postaci skarżona decyzja zapadła z obrazą art. 7 kpa, art. 77 kpa oraz art. 8 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie mogła zostać uwzględniona, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

W okolicznościach niemniejszej sprawy zasadnie organ przywołał przepis art. 153 p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W uzasadnieniu powołanego powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano na potrzebę oceny kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem wady rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Sąd stwierdza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiązał się z tego obowiązku.

Sąd podziela stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji – kontrolowana decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa – 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez Starostę [...]), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

W przedmiotowej sprawie na terenie objętym inwestycją obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997r. Działka numer ewidencyjny gruntu [...] w [...] przy ul. [...] - obręb miasto [...], znajduje się w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]. Teren ten przeznaczony został pod rzemiosło i mieszkalnictwo towarzyszące usługom. Pojęcie "rzemiosła" i "usług" nie zostało zdefiniowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ zasadnie zatem szukał znaczenia tych pojęć w innych źródłach prawa, mógł też posłużyć się słownikiem języka polskiego.

Odnieśmy jednak wprost przedmiot, w którym udzielono pozwolenia na budowę oraz przeznaczenie terenu po myśli ww. planu. I tak w decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007r., nr [...], znak: [...]; zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą (w związku z planowanym użytkowaniem – autokomis) na działce nr ew. [...], obręb miasto [...], przy ul. [...] w [...]. Przeznaczenie terenu w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - rzemiosło i mieszkalnictwo towarzyszące usługom.

Podstawowym kryterium oceny zgodności inwestycji z przypisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w szczególności to, czy budowa budynku biurowego odpowiada przeznaczeniu terenu w świetle ww. planu - rzemiosło i mieszkalnictwo towarzyszące usługom. Zdaniem Sądu w tym zakresie nie jest potrzebna żadna szczególna, złożona wykładnia, już potoczne znaczenie ww. słów wprost wskazuje, że przedmiot udzielonego pozwolenia na budowę nie odpowiada przeznaczeniu terenu na którym został dopuszczony.

Ma rację skarżąca, że dla uznania naruszenia za rażące naruszenie prawa nie jest wystraczające, że doszło do oczywistego naruszenia prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91).

Jak wskazał Sąd powyżej oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną nie może budzić wątpliwości. W sposób rażący został naruszony przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa – art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z prawem miejscowym opisanym powyżej przepisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd nie ma wątpliwości, że w sprawie doszło do prawidłowej oceny - skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, która dopuszcza inwestycje na terenie do tego nie przeznaczonym. Usługi, rzemiosło to zgoła odmienne funkcje od tej która ma być realizowana na zatwierdzanej w pozwoleniu na budowę inwestycji – budynek biurowy z infrastrukturą, która służy prowadzeniu komisu samochodowego.

Zarzuty skargi nie mogą zmienić przedstawionej powyżej sądowej oceny zaskarżonej decyzji.

I tak, bez znaczenia dla postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem jest decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje fakt, że skarżąca w całości ukończyła swą inwestycję na podstawie tej decyzji, co wymagało zaangażowania znacznych sił i środków pieniężnych, a następnie ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] uzyskała pozwolenie na użytkowanie posadowionego budynku biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą. Należy podkreślić, że przesłanki te pozostają poza ustawową regulacją, która nie przewiduje w szczególności ograniczeń czasowych na wyeliminowanie w postępowaniu nieważnościowych decyzji o pozwoleniu na budowę. Także wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie stanowi bariery dla kontroli a w jej w następstwie wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Działanie skarżącej w dobrej wierze, w zaufaniu do organów administracji publicznej ma tylko ten skutek, że po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycja wzniesiona na jej podstawie nie będzie postrzegana jako zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej a jej legalizacja będzie rozpatrywana w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie zaś na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Podniesienie strat finansowych inwestora wiąże się również li tylko z roszczeniami o charakterze cywilnoprawnym, nie stanowi zaś żadnej przeszkody do wyeliminowania decyzji, którą rażąco naruszono przepisy prawa.

Nie zasługuje również na uwzględnienie fakt, że wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę trwale blokuje możność kontynuowania przez skarżącą i jej następców dotychczasowych działań gospodarczych. Nie można powoływać się na potrzebę ochrony działalność realizowanej w inwestycji dopuszczonej wbrew oczywistemu naruszeniu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje takiej jak dopuszczono funkcji obiektu budowlanego i związanego z tym zagospodarowania działki inwestycyjnej.

Wbrew twierdzeniom skarżącej konieczność wyeliminowania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji nie wiąże się z dostrzeżeniem urzędniczej omyłki, ale z oczywistym naruszeniem prawa wskazanym i omówionym powyżej.

Sąd stwierdza ponadto, że za wadę decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie ma jednak znamion rażącego naruszenia prawa, uznać należy błędne opisanie inwestora - "[...] A. L.". Prawidłowe było wskazanie tylko imienia i nazwiska inwestora, bowiem wskazanie "autokomisu" jako formy działalności gospodarczej, która nie wiąże się z osobowością prawną było niecelowe.

Sąd nie podziela też zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja organ nie spełnia wymogów z art. 7, art. 77 oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. bowiem organ pominął badanie in concreto czy istnieją jakiejkolwiek racje ekonomiczne, gospodarcze czy społeczne, które przemawiałyby za stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty [...]. Wskazanie na konieczność badania czy rodzaj zrealizowanej i funkcjonującej przez lata inwestycji skarżącej nie wpisuje się w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bezprzedmiotowe, prowadziłoby do wykładni rozszerzającej przepisu prawa miejscowego. W kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty nie doszło, jak postrzega to skarżąca, jedynie do odmiennej, bardziej liberalnej wykładni norm miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a do oczywistego naruszenia tej normy.

Sąd w pełni akceptuje stanowisko organu - utrzymanie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów i związanej z tym tendencji do obejścia prawa. Przeznaczenie nieruchomości sprzecznie z dopuszczoną w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na budynek biurowy z zagospodarowaniem działki na komis samochodowy musi skutkować jasną ocenę, że naruszono ład przestrzenny ustalony w prawie miejscowym.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).