Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1135/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Anna Falkiewicz – Kluj WSA Iwona Kosińska Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Z. J., J. P., M. J na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], orzekającą o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek Z. J., M. J., J. J. w sprawie zwrotu nieruchomości, wywłaszczonej na podstawie decyzji Urzędu Miasta [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] października 1978 r., nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] miasto [...] oraz o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji Urzędu Miasta [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] października 1978 r., nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr ew.: [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] miasto [...]

Decyzja Wojewody została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Urzędu Miasta [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej Mieszkaniowej z dnia [...] października 1978 r., nr [...], wydaną na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10 poz. 64), orzeczono o wywłaszczeniu, na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki o nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], o łącznej pow. [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w księgach wieczystych nr kw [...] d. [...]. kw [...] d. [...] i kw [...] d. [...] na imię J. i F. małż. J..

Wywłaszczona nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedli budownictwa wielorodzinnego w [...] oraz pod ulice, zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej [...].

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 1991 r. S. J. (następca prawny dawnych właścicieli nieruchomości) wystąpił o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, która nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...], orzekł o zwrocie części nieruchomości o pow. [...] m² oznaczonej jako działki ew. o nr [...] i [...] oraz odmówił zwrotu części nieruchomości o łącznej pow. [...] m² stanowiącej działki ew. o nr: [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Decyzja stała się prawomocna z dniem [...] marca 1995 r.

S. J., pismem z dnia [...] stycznia 1999 r. ponownie wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2001 r., nr [...], orzekł o umorzeniu postępowania, uzasadniając, że kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe i wobec tego musi skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Od ww. decyzji nie złożono odwołania i decyzja ta stała się ostateczna.

S. J., pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. po raz kolejny wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] września 2009 r., sygn. akt [...], spadek po zmarłym w dniu [...] marca 2009 r. S. J. nabyli: żona Z. J., córka J. J. oraz syn M. J., którzy pismem z dnia [...] listopada 2011 r. uzupełnili braki poprzez złożenie oświadczenia o zwrot nieruchomości wypełniając przesłanki z art. 136 ust. 3 z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej powoływana jako u.g.n.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, z uwagi na to, że sprawa zwrotu nieruchomości była już przedmiotem postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2001 r., nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...].

W wyniku rozpoznania skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 771/13, uchylił ww. decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...], wskazując, że zmieniło się obowiązujące ówcześnie prawo, co spowodowało, że powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie formalnoprawnym, lecz i materialnoprawnym. Sąd wskazał również, że Starosta [...], przy przeprowadzeniu ponownego postępowania, rozpatrzy zbędność nieruchomości przez pryzmat obecnie obowiązującego przepisu art. 137 u.g.n.

Starosta [...] w dniu [...] czerwca 2014 r. wyznaczył oględziny nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot na dzień [...] lipca 2014 r. Ustalił, że dawnej wywłaszczonej nieruchomości poprzez szereg podziałów odpowiadają działki ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] miasto [...].

Po oględzinach nieruchomości wnioskodawcy pismem z dnia [...] listopada 2014 r. poinformowali, do których działek ewidencyjnych odnosi się wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wskazując działki nr ew: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wyłączył do odrębnego postępowania działki nr ew. [...],[...],[...],[...],[...], z obrębu [...][...], które odpowiadały dawnej nieruchomości nr [...] i [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Starosta [...] orzekł: 1) o umorzeniu postępowania, wszczętego na wniosek Z. J., M. J. oraz J. J., w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji Urzędu Miasta [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] października 1978 r., nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] miasto [...] oraz

2) o odmowie zwrotu ww. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr ew.: [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] miasto [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta zaznaczył, że natrafił na negatywną przesłankę zwrotu działek wskazanych w pkt 1) własnej decyzji bowiem nieruchomości oznaczone jako działki nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], z obrębu [...] miasto [...] stanowią własność Spółdzielni Mieszkaniowej w [...], natomiast działka nr ew. [...] z obrębu [...] miasto [...] jest w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] – co powoduje, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje.

Z kolei odnośnie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr ew.: [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] miasto [...], opisanej w pkt 2 własnej decyzji, Starosta wskazał, że zebrany w sprawie materiał jednoznacznie obrazuje, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na gruncie podjęto bowiem prace związane z realizacją budowy osiedla mieszkaniowego, a fakt istnienia budynków potwierdził akt notarialny zawarty [...] czerwca 1995 r. pomiędzy przedstawicielami Gminy Miasta [...] i Spółdzielni Mieszkaniowej w [...], jak również wizja lokalna przeprowadzona na gruncie w dniu [...] lipca 2014 r. Ponadto na zdjęciu wykonanym w dniu [...] sierpnia 1987 r. widać budynki wielorodzinne wraz z ciepłownią kontenerową. Na fotografii wykonanej w dniu [...] sierpnia 1997 r. widać teren zagospodarowany pod ogólnodostępne boiska osiedlowe. Starosta wskazał również, że Gmina Miasto [...] jest właścicielem nieruchomości nr ew. [...] i nr ew. [...] z obrębu [...] miasto [...], która została przeznaczona pod budowę zespołu ogólnodostępnych boisk osiedlowych, a działka nr ew. [...] została przeznaczona pod kotłownie tymczasową dla ogrzewania budynków istniejącego osiedla, która po podłączeniu osiedla do sieci ciepłowniczej została rozebrana. Natomiast działka nr ew. [...] stanowi drogę osiedlową ul. [...], oraz parking osiedlowy, w części zabudowana jest budynkiem wielokondygnacyjnym mieszczącym się przy ul. [...]. Nieruchomości znajdują się w zorganizowanej części powstałego osiedla, co uwidaczniają zdjęcia lotnicze. Jednocześnie, według Starosty, w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych, oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jago mieszkańcom. Ponadto Starosta przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. podniósł, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot a nie później niż [...] września 2004 r., niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Terminy realizacji inwestycji przewidziane w art. 137 ust 1 u.g.n. nie mogą mieć wpływu na ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia z tego powodu, że ocena ta poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 nie mogła odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed ich wprowadzeniem do obrotu prawnego. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego rzucił zatem nowe światło na postrzeganie art. 137 u.g.n., wyczerpując przesłanki wskazujące, że przepis prawa uległ zmianie. Starosta podkreślił także, iż w przedmiotowej sprawie nieruchomość stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego, a więc zostały spełnione przesłanki do zastosowania ochrony płynącej z dyspozycji zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ze względu na realizację celu wywłaszczenia w terminach w nim przewidzianych czyli przed zgłoszeniem roszczenia o zwrot, które wpłynęło w dniu [...] kwietnia 2008 r. (30 lat po wywłaszczeniu nieruchomości). Wobec tego Starosta nie uznał za zbędną na cel wywłaszczenia nieruchomość objętą wnioskiem o zwrot, zaznaczając, że w opisanym stanie faktycznym i prawnym, ze względu również na art. 229 u.g.n. orzeczenie o zwrocie nieruchomości rażąco naruszyłoby prawo.

Od powyższej decyzji Starosty odwołanie złożyli Z. J., M. J. i J. J., kwestionując jej prawidłowość.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], uznając ją za zgodną z prawem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w aktach niniejszego postępowania znajdują się zdjęcia lotnicze, na których uprawniony geodeta inż. M. B. zaznaczył granice wywłaszczonej nieruchomości oraz określił, jakim aktualnie działkom odpowiada wywłaszczona nieruchomość.

Wojewoda wskazał, że jak wynika z zapisów ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek będących przedmiotem niniejszego postępowania:

- działki ewidencyjne o nr: [...] i [...] z obrębu [...] miasto [...] (KW Nr [...]) stanowią własność Gminy Miasta [...],

- działki ewidencyjne o nr: [...] i [...] z obrębu [...] miasto [...] (KW Nr [...]), stanowią własność Gminy Miasta [...],

- działki ewidencyjne o nr: [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] miasto [...] (KW Nr [...]), stanowią własność Spółdzielni Mieszkaniowej w [...],

- działki ewidencyjne o nr: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] miasto [...] (KW Nr [...]), stanowią własność Spółdzielni Mieszkaniowej w [...],

- działka ewidencyjna o nr [...] z obrębu [...] miasto [...] (KW Nr [...]) stanowi własność Gminy Miasta [...] w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej w [...].

Wojewoda podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 u.g.n. stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jednocześnie, stosownie do postanowień art. 229 u.g.n., roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przy czym art. 229 u.g.n. nie czyni żadnej różnicy, co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z nim istotny jest sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest, czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej - ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego; prawo takie powinna mieć osoba trzecia. Wojewoda podkreślił, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, dopiero po ustaleniu, że nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania, z uwagi m. in. na spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n., następuje dokonywanie ustaleń co do celu wywłaszczenia i badanie przesłanki zbędności. Wyłączenie w art. 229 u.g.n. roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi bowiem samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wyłączającą konieczność badania merytorycznych przesłanek określonych w art. 136 i 137 u.g.n.

Wojewoda wskazał, że organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w odniesieniu do działek ew. o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] miasto [...], ponieważ natrafił na negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości wymienioną w art. 229 u.g.n. W orzecznictwie sądowowadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż jeżeli w sprawie o zwrot nieruchomości, wszczętej na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., ujawni się okoliczność, iż nieruchomość wywłaszczona została oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy, prawo nabywcy zaś zostało ujawnione w księdze wieczystej, to postępowanie administracyjne powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe z uwagi na bezprzedmiotowość podmiotową wniosku o zwrot nieruchomości.

Zdaniem Wojewody z treści księgi wieczystej KW Nr [...] podstawą wpisu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] w odniesieniu do działek [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] miasto [...] oraz działki [...] z obrębu [...] miasto [...], która w dniu [...] września 2008 r. została odłączona z tej księgi i jest obecnie uregulowana w KW nr [...], była umowa użytkowania wieczystego i przeniesienia własności budynków z dnia [...] czerwca 1995 r. sporządzona w formie aktu notarialnego Rep. A [...]. Wniosek o dokonanie wpisu do księgi wieczystej złożono w dniu [...] czerwca 1995 r. dz. KW [...]. Wpisu dokonano w dniu [...] marca 1996 r. W dniu [...] października 2008 r. w księdze wieczystej KW Nr [...] dokonano wpisu prawa własności Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] do działek ew. o nr: [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] miasto [...]. Podstawą wpisu była decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...], o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jak wynika natomiast z treści księgi wieczystej KW Nr [...] podstawą wpisu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] w odniesieniu do działek [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] miasto [...] była umowa użytkowania wieczystego i przeniesienia własności budynków z dnia [...] czerwca 1995 r. sporządzona w formie aktu notarialnego Rep. A [...]. Wniosek o dokonanie wpisu do księgi wieczystej złożono w dniu [...] czerwca 1995 r. dz. KW [...]. Wpisu dokonano w dniu [...] marca 1996 r. W dniu [...] grudnia 2008 r. dokonano wpisu prawa własności Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] do w/wym. działek. Podstawą wpisu była decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...], o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Powyższe, zdaniem Wojewody, dowodzi, iż użytkowanie wieczyste, w odniesieniu do działek ew. o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] miasto [...] zostało ustanowione w dniu [...] czerwca1995 r., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. czyli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i fakt ten został ujawniony w księgach wieczystych. Również przed 1 stycznia 1998 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] stała się właścicielem działek ew. o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] miasto [...] przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda wskazał, że w odniesieniu do działki ew. nr [...] z obrębu [...] miasto [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] nadal pozostaje jej użytkownikiem wieczystym, co potwierdza treść księgi wieczystej KW Nr [...]. Tym samym w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 229 u.g.n., którego istotą jest m.in. zapewnienie bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, które to reguły stanowią składnik konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Jeżeli zatem władanie nieruchomości przeniesiono na osobę trzecią przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to nie ma potrzeby badania przesłanek zwrotu (zbędności wywłaszczonej nieruchomości), bo zwrot nieruchomości nastąpić nie może, poza sytuacją, gdy władającym jest Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego, co jednakże nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził tę kwestię w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14. W ocenie Wojewody zarzut naruszenia przez Miasto [...] zasady zaufania obywatela do organu i celowe działanie z zamiarem pokrzywdzenia wnioskodawcy poprzez brak zawiadomienia o zamiarze zbycia nieruchomości a także opieszałość organów przy rozpatrywaniu wniosków zwrotowych, co podnoszą odwołujący, pozostają bez wpływu na zaistnienie przesłanek określonych w art. 229 u.g.n. Organ rozpatrujący sprawę bada wyłącznie zaistnienie powyższych przesłanek, tj. czy przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, gdyż ich spełnienie powoduje wygaśnięcie roszczenia o zwrot nieruchomości bez względu na okoliczności, w jakich nastąpiło ustanowienie użytkowania wieczystego. Podważanie prawidłowości ustanowienia użytkowania wieczystego nie jest zatem przedmiotem badania organów w postępowaniu zwrotowym.

Odnosząc się natomiast do części decyzji Starosty [...], w której orzeczono o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działki ew. o nr: [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] miasto [...], Wojewoda wskazał, że badając przesłanki zbędności przez pryzmat art. 137 ust. 1 u.g.n. należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11., w którym Trybunał orzekł, że: art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Jednocześnie w ocenie Trybunału, wyrażonej w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, niezgodne z Konstytucją jest nadanie mocy wstecznej art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu regulującym przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W konsekwencji oceny dotychczasowego wykorzystania nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i zrealizowania celu wywłaszczenia przed 22 września 2004 r. należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości.

Mając na względzie stanowisko Trybunału zawarte w przywołanym powyżej wyroku Wojewoda przyjął, iż przy ocenie zbędności dla realizacji celu publicznego nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nie jest możliwe retrospektywne zastosowanie 10-letniego terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że w judykaturze wyrażone zostało stanowisko, zgodnie z którym pomimo iż powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że również niedopuszczalnym jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.).

Zdaniem Wojewody z uwagi na powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego zachodzi konieczność ustalenia, czy na spornych działkach, przejętych na rzecz Skarbu Państwa, na dzień złożenia wniosku a nie później niż na dzień 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przy czym organ ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, na jaki cel wywłaszczona została nieruchomość, w drugiej kolejności, czy na całej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz, jeśli cel taki został zrealizowany, określić, czy nastąpiło to w ww. terminie. Organ rozpatrujący sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej związany jest treścią art. 137 ust. 1 u.g.n., który zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też, w postępowaniu o zwrot nieruchomości, konieczne jest jednoznaczne ustalenie, przez organ orzekający, rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem, na jaki nieruchomość została przejęta. Ustalenie celu wywłaszczenia, co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej.

Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie trafnie uważa się, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej winny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości, a w przypadku planowanej realizacji osiedla mieszkaniowego także od specyfiki wieloletnich inwestycji mieszkaniowych. Przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy, w opinii Wojewody, uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla. Do takich obiektów należą urządzenia towarzyszące, umożliwiające korzystanie z zabudowy mieszkaniowej takie, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, trawniki, różnorakie miejsca wypoczynku, czy ciągi piesze (chodniki), jak i obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, np. sklepy osiedlowe, szkoły, przedszkola, domy kultury.

Wojewoda podkreślił, że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem została wywłaszczona decyzją Urzędu Miasta [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej Mieszkaniowej, nr [...], z dnia [...] października 1978 r. z przeznaczeniem pod budowę osiedli budownictwa wielorodzinnego, zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej [...]. Zatem dla rozstrzygnięcia wniosku zwrotowego, kluczowe jest ustalenie, czy na działkach ew. o nr: [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] miasto [...], przed dniem [...] września 2004 r., powstały elementy osiedla mieszkaniowego. Działki te stanowią własność Gminy Miasta [...] zgodnie z zapisami w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej dla działek o nr ew. [...] i [...] i w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej dla działek o nr ew. [...] i [...]. Jednocześnie jak wynika z protokołu z wizji przeprowadzonej w terenie w dniu [...].11.2000 r. na działce ew. nr [...] znajdowała się ciepłownia kontenerowa, która została zbudowana w celu dostarczenia ciepła do budynków do czasu podłączenia osiedla do sieci ciepłowniczej. Urząd Miejski w [...], decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1980 r., zezwolił na budowę ciepłowni kontenerowej tymczasowej, dla zespołu osiedli "A" w [...] przy ul. [...]. Kotłownia została wybudowana a następnie, po podłączeniu osiedla do sieci ciepłowniczej, rozebrana. Z treści pisma SPEC z dnia [...] sierpnia 1982 r. znak [...] oraz pisma [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia [...] kwietnia 1989 r. znak [...] wynika, że w datach wydania tych pism ciepłownia kontenerowa już istniała. Przy czym, w opinii Wojewody, wbrew twierdzeniom pełnomocnika odwołujących się późniejsze zburzenie kotłowni nie może świadczyć o braku realizacji celu wywłaszczenia. Kotłownia była jak najbardziej powiązana z budową osiedla mieszkaniowego. Jeśli cel wywłaszczenia został osiągnięty, późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogą prowadzić do powstania obowiązku zwrotu, a nieruchomość wywłaszczona nie może zostać uznana za zbędną. W ocenie Wojewody nie można bowiem mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli wywłaszczona nieruchomość została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość przeznaczono na inne cele. Zatem późniejsza zmiana faktycznego sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny jej zbędności z punktu widzenia przepisów o wywłaszczeniu. Zrealizowanie celu wywłaszczenia (przy zachowaniu warunków wymienionych w art. 137 u.g.n.) wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość ta będzie wykorzystywana na inny cel. Po zrealizowaniu celu, dla którego daną nieruchomość wywłaszczono, obecny właściciel gruntu (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) ma bowiem prawo dysponować nim zgodnie z bieżącymi potrzebami społecznymi, np. ujętymi w planie zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda wskazał, że ze zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu [...] sierpnia 1997 r. wynika, że na działkach o nr ew. [...] i [...] znajdują się boiska sportowe, zaś działka o nr ew. [...] stanowi drogę osiedlową. Obecnie znajduje się tam ul. [...] oraz parking osiedlowy a w części teren ten zabudowany jest budynkiem wielokondygnacyjnym mieszczącym się przy ul. [...].

Odpowiadając na zarzut wnioskodawców dotyczący braku ustalenia, przez organ I instancji, jakie konkretne zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane, Wojewoda stwierdził, iż skoro osiedle mieszkaniowe, którego budowa była celem wywłaszczenia, powstało, to wniosek o zwrot działek nie mógł zostać uwzględniony i to niezależnie od tego, jaka infrastruktura osiedlowa na spornym terenie powstała, czy też, w jaki sposób teren ten został zagospodarowany. Zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu, według Wojewody, nie można również - co do zasady - wykluczyć możliwości, by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłości powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom. Również Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmiany celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikacja zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru.

Wojewoda wskazał, że cel, na jaki została przeznaczona przedmiotowa nieruchomość w decyzji wywłaszczeniowej [...] października 1978 r. tj. budowa osiedli budownictwa wielorodzinnego, został zrealizowany. Powstanie osiedla mieszkaniowego (budownictwa wielorodzinnego) nabiera szczególnej wymowy, biorąc pod uwagę fakt, że poszczególne elementy osiedla stanowią pewną spójną całość i służą mieszkańcom do realizacji funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych.

Słusznie więc organ I instancji uznał, iż cel wywłaszczenia na przedmiotowych działkach został zrealizowany, tym samym orzekając odmowę ich zwrotu.

Reasumując, w ocenie Wojewody [...], po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, należy uznać, że decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].05.2017 r., orzekająca o umorzeniu postępowania zwrotowego w odniesieniu do działek ew. o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] miasto [...] oraz o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki o nr ew.: [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] miasto [...], jest zasadna i prawidłowa.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2019 r. złożyli Z. J., J. J. i M. J., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 105 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie, wydanej mimo braku przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu powołanego przepisu, tj. braku przesłanki wynikającej z art. 229 u.g.n.

2. art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ wyjaśnienia pełnego stanu faktycznego sprawy, w zw. z art. 136, 137 oraz 229 u.g.n.,

a) konsekwencją czego było nie wyjaśnienie sprawy co do jej istoty i zakończenie na drodze umorzenia postępowania wobec działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w miejsce jej rozpoznania merytorycznego w trybie powołanych przepisów ustawy, oraz

b) błędnego rozstrzygnięcia wobec działek [...],[...],[...],[...] polegającego na odmowie ich zwrotu poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów oraz w wyniku nieprawidłowego i niepełnego ustalenia stanu faktycznego.

3. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 137 ust.1 pkt 1 u.g.n poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wobec działek nr [...],[...],[...],[...] z obrębu miasto [...], ten przepis nie ma zastosowania podczas gdy na tych działkach nie zrealizowano celu wywłaszczenia w terminach określonych w ustawie jak też zmieniono przeznaczenie niektórych działek na cel niezgodny z celem wywłaszczenia ja również nie przeprowadzono postępowania w celu określenia przeznaczenia każdej z działek oraz ustalenia terminów realizacji inwestycji do poszczególnych działek w związku z koniecznością określenia ich zbędności w świetle przepisów ustawy.

4. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że wywłaszczone nieruchomości nie zostały użyte na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy zmieniono przeznaczenie tych nieruchomości i użyto ich w innym celu niż pierwotne przeznaczenie poszczególnych działek określone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...], w związku ze wskazaniem lokalizacyjnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r.

5. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 2 poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie naruszono tego przepisu podczas gdy przy zmianie użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze informując o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości czego nie uczyniono w stosunku do wnioskodawców;

6. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 229 u.g.n poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania do zwrotu wnioskowanych nieruchomości, podczas gdy w stosunku do działek w odniesieniu do działek [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] miasto [...] oraz działki [...] z obrębu [...] miasto [...] oraz nie dokonano do dnia 1 stycznia 1998 r. przeniesienia tych nieruchomości na osoba trzecią i ujawnienia tego prawa ujawnienia tego prawa księdze wieczystej w tym terminie poprzez dokonanie wpisu w dziale II jako właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości.

Powyższe uchybienia zdaniem skarżących miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak rozpatrzenia przez organ sprawy skarżących w sposób merytoryczny i bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie oraz zwrotu wnioskowanych nieruchomości. Tym samym zostało naruszone prawo skarżących do rozpatrzenia ich wniosku w sposób odpowiadający przepisom prawa. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływana jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną, gdyż rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy zważyć należy na treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Rozpatrywana sprawa była bowiem już przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 771/13 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r., wskazując, że organ rozpatrując wniosek zwrotowy zbada zbędność nieruchomości przez pryzmat obecnie obowiązującego przepisu art. 137 u.g.n.

Nieruchomość - stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n. - uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jednocześnie ocena dotychczasowego wykorzystania nieruchomości powinna być dokonywana na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Ponadto, stosownie do postanowień art. 229 u.g.n., roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zatem wyłączenie w art. 229 u.g.n. roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną negatywną przesłankę zwrotu, wyłączającą konieczność badania merytorycznych przesłanek określonych w art. 137 u.g.n.

Sąd podziela w całości ustalony przez organy orzekające stan faktyczny i prawny sprawy, w świetle którego brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że nieruchomości oznaczone jako działki nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], z obrębu [...] miasto [...] stanowią własność Spółdzielni Mieszkaniowej w [...], natomiast działka nr ew. [...] z obrębu [...] miasto [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej w [...]. Przy czym zarówno użytkowanie wieczyste jak i nabycie prawa własności ww. działek przez Spółdzielnię nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r. i fakt ten został ujawniony w księgach wieczystych. Tym samym zastosowanie ma art. 229 u.g.n. Wobec czego przypomnieć trzeba, że nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego powoduje, iż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, bez względu na to, czy wystąpiły, czy też nie przesłanki z art. 137 u.g.n. (por. wyroki NSA: z dnia 11 sierpnia 1998 r., IV SA 1687/96, z dnia 17 sierpnia 1998 r., IV SA 615/97, z dnia 25 sierpnia 2005 r., I OSK 4/05, z dnia 23 czerwca 2008 r., I OSK 1010/07, z dnia 20 sierpnia 2008 r., I OSK 1179/07, z dnia 7 sierpnia 2009 r., I OSK 1122/08, z dnia 14 września 2011 r., I OSK 1545/10, niepublikowane; M. Wolanin, Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, PS 2000, nr 7-8, s. 22-23). Zatem organy nie mają przesłanek do zajmowania się kwestią wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, gdyż ustalenia w tym przedmiocie nie będą miały żadnego wpływu na treść merytoryczną decyzji administracyjnej (zobacz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14).

Jednocześnie należy zauważyć, że już na tle art. 69 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) w orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysował się pogląd, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy, jeżeli zostaną spełnione równocześnie dwie przesłanki: nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi (por. wyroki SN: z dnia 12 maja 1994 r., III ARN 22/94, OSNP 1994, Nr 7, poz. 108 i z dnia 8 października 1998 r., III RN 25/98, Prok. i Pr. 1999, Nr 1, poz. 53). W sytuacji zaś, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu gminnego nie dysponuje wywłaszczoną nieruchomością, postępowanie o zwrot takiej nieruchomości jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie. W wyrokach z dnia 16 listopada 2000 r., I SA 1539/99 (niepubl.) oraz z dnia 25 stycznia 2000 r., I SA 276/99 (OSP 2001, Nr 5, poz. 80) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli w sprawie o zwrot nieruchomości, wszczętej na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy, ujawni się okoliczność, iż nieruchomość wywłaszczona została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste to postępowanie administracyjne podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Tak samo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2011r. I OSK 336/10 (LEX nr 969422) wskazał, że utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, z uwagi na ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego, zwłaszcza jeśli prawo to stało się następnie przedmiotem obrotu prawnego, w istocie rzeczy skutkuje tym, że przestaje istnieć nieruchomość, w stosunku do której można orzec o jej zwrocie. Wszelkie ustalenia, bowiem dokonywane na podstawie art. 136 i 137 u.g.n., mają w takim przypadku znaczenie tylko teoretyczne. Nawet przy ustaleniu, że żądanie zwrotu nieruchomości, z uwagi na treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest uzasadnione, to z uwagi na fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, nie jest to prawnie możliwe. Trzeba, zatem z tego względu przyjąć, że w takiej sytuacji zachodzi bezprzedmiotowość postępowania o zwrot nieruchomości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., gdyż przestała istnieć możliwość przyznania stronie prawa do tej nieruchomości.

Sąd podziela również odmowne rozstrzygnięcie organów orzekających dotyczące wniosku zwrotowego w zakresie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr ew.: [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] miasto [...], opisanej w pkt 2 własnej decyzji. Z akt sprawy wynika, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż na gruncie podjęto prace związane z realizacją budowy osiedla mieszkaniowego, a fakt istnienia budynków potwierdził akt notarialny zawarty [...] czerwca 1995 r. pomiędzy przedstawicielami Gminy Miasta [...] i Spółdzielni Mieszkaniowej w [...], jak również wizja lokalna przeprowadzona na gruncie w dniu [...] lipca 2014 r. Jednocześnie na zdjęciu wykonanym w dniu [...] sierpnia 1987 r. widać budynki wielorodzinne wraz z ciepłownią kontenerową, a na fotografii wykonanej w dniu [...] sierpnia 1997 r. widać teren zagospodarowany pod ogólnodostępne boiska osiedlowe. Ponadto Gmina Miasto [...] jest właścicielem nieruchomości nr ew. [...] i nr ew. [...] z obrębu [...] miasto [...], która została przeznaczona pod budowę zespołu ogólnodostępnych boisk osiedlowych, a działka nr ew. [...] została przeznaczona pod kotłownie tymczasową dla ogrzewania budynków istniejącego osiedla, która po podłączeniu osiedla do sieci ciepłowniczej została rozebrana. Przy czym Sąd zgadza się z poglądem organów orzekających, że późniejsze zburzenie kotłowni nie może świadczyć o braku realizacji celu wywłaszczenia. Kotłownia była jak najbardziej powiązana z budową osiedla mieszkaniowego. Zauważyć bowiem trzeba, że jeśli cel wywłaszczenia został osiągnięty, późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogą prowadzić do powstania obowiązku zwrotu, a nieruchomość wywłaszczona nie może zostać uznana za zbędną. Następnie wskazać należy, iż działka nr ew. [...] stanowi drogę osiedlową ul. [...] oraz parking osiedlowy i w części zabudowana jest budynkiem wielokondygnacyjnym mieszczącym się przy ul. [...]. Nieruchomości znajdują się w zorganizowanej części powstałego osiedla, co uwidaczniają zdjęcia lotnicze. Organy zasadnie zauważyły także, iż w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych, oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp. Osiedle mieszkaniowe obejmuje przecież nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom. Przy czym na uwagę zasługuje fakt, że budowa dużego osiedla mieszkaniowego z natury rzeczy jest rozłożona w czasie i przebiega etapami. Na inwestycję jaką stanowiło wybudowanie osiedla mieszkaniowego złożyło się wybudowanie nie tylko budynków mieszkalnych, usługowych, urządzeń, ale także ciągów komunikacyjnych, parkingów, terenów rekreacyjnych, sportowych jak i zieleni osiedlowej. Ich łączne istnienie stanowi integralną całość, której funkcjonowanie z wyłączeniem któregoś z wymienionych elementów nie byłoby możliwe. Dodatkowo jedynie wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podaje się również, iż zrealizowanie celu wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego z usługami następuje nie tylko wtedy, gdy wykonane są wszystkie planowane (zatwierdzone planem realizacyjnym) obiekty budowlane, ale także wówczas, gdy oddano do użytku choćby część planowanych budynków mieszkalnych, ulic, chodników, parkingów (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 867/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale i infrastruktura, tereny zielone, parkingi, ulice dojazdowe, ciągi pieszych (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 600/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmiany celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikacja zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru.

Badając termin określony w art. 137 ust. 1 u.g.n. organy orzekające słusznie uwzględniły wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, zgodnie z którym nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot a nie później niż 22 września 2004 r., niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Terminy realizacji inwestycji przewidziane w art. 137 ust 1 u.g.n. nie mogą bowiem mieć wpływu na ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia z tego powodu, że ocena ta poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mogła odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed ich wprowadzeniem do obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie organy podkreśliły, że nieruchomość stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego, a więc zostały spełnione przesłanki do zastosowania ochrony płynącej z dyspozycji zawartej w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ze względu na realizację celu wywłaszczenia w terminach w nim przewidzianych czyli przed zgłoszeniem w niniejszej sprawie roszczenia o zwrot, które wpłynęło w dniu [...] kwietnia 2008 r. (30 lat po wywłaszczeniu nieruchomości). W konsekwencji organy zasadnie nie uznały za zbędną na cel wywłaszczenia nieruchomość objętą wnioskiem o zwrot, zaznaczając, że w opisanym stanie faktycznym i prawnym, ze względu również na art. 229 u.g.n. orzeczenie o zwrocie nieruchomości rażąco naruszyłoby prawo.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku