Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2310/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 145 par. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Anna Wesołowska (spr.) WSA Magdalena Durzyńska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1963 r., Prezydium Rady Narodowej w [...] (Prezydium) po rozpoznaniu wniosku złożonego przez E. M. odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że teren nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] przeznaczony został, na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne. Wyjaśniono również, że przejęcie nieruchomości nastąpiło z przyczyny zagrożenia bezpieczeństwa publicznego spowodowanego całkowitym brakiem administracji. Zdaniem organu korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezydium wskazało art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279 ze zm., dalej "dekret").

W dniu [...] stycznia 2005 r. następczyni prawna dawnego właściciela, B. P. (Wnioskodawczyni) wniosła o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) stwierdziło z nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1963 r., w części niezwiązanej z lokalami nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w budynku położonym przy ul. [...], natomiast w części gruntu związanej z ww. lokalami stwierdziło wydanie ww. orzeczenia z naruszeniem prawa, wskazując jednocześnie, iż nie można stwierdzić jego nieważności we wskazanej części ze względu na nieodwracalne skutki prawne, które orzeczenie dekretowe w tej części wywołało.

Wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli B. P. oraz T. i A.P., właściciele lokali nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. [...] wskazując, że również w odniesieniu do lokali, których są właścicielami zaszły nieodwracalne skutki prawne.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. SKO utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r.

SKO wyjaśniło, że odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości nastąpiła na postawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...].01.1961r., zgodnie z którymi teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną. Istniejąca w dniu [...] lipca 1963 r. na przedmiotowym gruncie zabudowa realizowała wskazane zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż znajdował się tam czteropiętrowy budynek mieszkalny. W ocenie organu, z akt sprawy nie wynika aby dotychczasowi właściciele korzystali bądź chcieli korzystać z przedmiotowej nieruchomości w sposób sprzeczny z przytoczonymi zapisami. Brak jest także jakichkolwiek dowodów, czy to w treści orzeczenia z [...] lipca 1963 r., czy też w całości akt sprawy, aby stawiać tezę, że byli właściciele w przyszłości mieli zamiar korzystać z przedmiotowej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustaleniami ww. planu.

W ocenie SKO o wadliwości orzeczenia świadczy również powołanie się w jego treści na przesłankę pozadekretową, to jest na zagrożenia bezpieczeństwa publicznego spowodowanego całkowitym brakiem administracji.

Z uwagi na powyższe, SKO uznało, że orzeczenie w sposób rażący narusza prawo, to jest art. 7 ust. 2 dekretu.

SKO ustaliło również, że w budynku przy ul. [...] dokonano sprzedaży 12 mieszkań (lokale o nr [...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste stosownej części gruntu. W przypadku zbycia lokali o nr [...],[...],[...],[...] ustanowienie użytkowania wieczystego stosownej części gruntu i sprzedaż mieszkania poprzedzone było decyzją administracyjną. Natomiast w przypadku pozostałych lokali ustanowienie użytkowania wieczystego nie było poprzedzone decyzją administracyjną.

W konsekwencji, w ocenie SKO, w zakresie, w jakim ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie było poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnych orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne, zatem możliwe było jedynie stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie, to jest w zakresie w jakim ustanowienie prawa użytkowania wieczystego poprzedzone zostało wydaniem decyzji administracyjnych, orzeczenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu. Organ drugiej instancji jako podstawę swojej decyzji wskazał art. 127 par. 1 w związku z art. 17 żkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustway z dnia 12 października 1994 r, o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.).

Skargę na powyższą decyzję wniósł B. P. (Skarżący) kwestionując przyjęcie przez organy, że poprzedzenie umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego i sprzedaży lokali decyzją administracyjną powoduje, iż orzeczenie dekretowe uznać należy za nie wywołujące w tym zakresie nieodwracalnych skutków prawnych.

Z uwagi na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i stwierdzenie przez sąd, że orzeczenie wydane zostało z naruszeniem prawa a nie można stwierdzić jego nieważności z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wnioskodawczyni przyłączyła się do stanowiska organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu.

W orzeczeniu z [...] lipca 1963 r. odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego B.Z. oraz E. i J. małżonkom M.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. organ zawiesił postępowanie do czasu ustalenia następstwa prawnego po wszystkich właścicielach nieruchomości. Z uzasadnienia wynika, iż przyczyną zawieszenia postępowania był fakt braku wiedzy Wnioskodawczyni co do następstwa prawnego po B. Z. Postępowanie podjęte zostało postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. po przedłożeniu przez Wnioskodawczynię prawomocnego postanowienia Sąd Rejonowego dla [...] z dnia [...] maja 2009 r. [...] ustanawiającego adw. A. P. kuratorem spadku po B. Z., uznanej za zmarłą z dniem [...] stycznia 1949 r. Tak ustanowiony kurator występował w toku postępowania administracyjnego.

Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2016 r. kurator spadku po B. Z. wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania o zmianę postanowienia wyznaczającego go kuratorem spadku po zmarłej B. Z. wskazując, że pojawiły się wątpliwości co do tego czy osoba o takich danych w ogóle istniała ewentualnie czy osoba o danych osobowych B. Z. jest tożsama z B. Z.

Kurator spadku po . Z. złożył do akt sprawy :

a. postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] I Wydział Cywilny z dnia I stycznia 2009 r. [...], uznające za zmarłą z dniem [...] stycznia 1949 r. B. Z. z domu W., zamężną z I. Z. ostatnio stale zamieszkałą w [...] przy ul. [...],

b. odpis skrócony aktu zgonu nr [...], z którego wynika, że w dniu [...] stycznia 1940 r. zmarła B. Z. z domu W., córka J. i P.,

c. odpis wniosku Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., o wznowienie postępowania sądowego zakończonego postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] stycznia 2009 r. [...].

We wniosku tym Prokurator wskazał, że postanowieniem Sądu Grodzkiego w [...] V Oddział Cywilny [...] z dnia [...] lipca 1950 r. B. Z. z domu W. uznana została za zmarłą z dniem [...] stycznia 1940 r. Jednocześnie w obrocie pozostaje postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] stycznia 2009 r. [...] uznające B. Z.. za zmarłą z dniem [...] stycznia 1949 r.

d. postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] II Wydział Cywilny z dnia [...] grudnia 2009 r. [...], z którego wynika, iż wznowione zostało postępowanie w sprawie zakończonej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. [...] i oddalony został wniosek P. K. z dnia [...] lipca 2007 r. o uznanie za zmarłą B.Z.,

e. swój wniosek z dnia [...] lutego 2016 r. o uchylenie postanowienia z dnia [...] maja 2009 r. [...] ustanawiającego adw. A. P. kuratorem spadku po B.Z., uznanej za zmarłą z dniem [...] stycznia 1949 r.

Sąd zwraca uwagę w tym miejscu, że w uzasadnieniu postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...]. II Wydział Cywilny z dnia [...] grudnia 2009 r. [...] konsekwentnie wskazywano, iż zarówno wniosek prokuratora jak i postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r. dotyczyły B. Z. Tymczasem z postanowienia z dnia [...] stycznia 2009 r. wynika wprost, iż dotyczy ono B.Z. z domu W.

Ze złożonego następnie do akt sprawy przez kurator spadku po B. Z. postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] lipca 2016 r., wynika, że wobec prawomocnego oddalenie wniosku o uznanie B. Z. za zmarłą ustały przyczyny uzasadniające ustanowienie kuratora spadku dla w/w.

Powyższe okoliczności mają istotne znaczenie dla niniejszej sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustały powody uzasadniające uczestnictwo w postępowaniu sądowoadministracyjnym kuratora spadku po zmarłej B. Z. z uwagi na fakt, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje postanowienie o uznaniu za zmarłą B. Z.

Jednocześnie w ocenie sądu pojawiły się wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście istniała osoba o danych osobowych B. Z., do której skierowano zostało orzeczenie z dnia [...] lipca 1963 r. i która wymieniona została w zaświadczeniu Sądu Grodzkiego nr [...] ze stycznia 1949 r. jako współwłaścicielka nieruchomości przy ul. [...], czy też wpisanie takich danych było wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej. Okoliczności te wymagają wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego poprzez sięgnięcie do dokumentów stanowiących podstawę wpisów do wykazów hipotecznych, ewentualnie poprzez podjęcie innych czynności, które organ uzna za uzasadnione.

Następnie odnieść się należy do kwestii ustaleń organu w zakresie następstwa prawnego po pozostałych właścicielach nieruchomości.

Z przywołanego wyżej zaświadczenia Sądu Grodzkiego wynika, że współwłaścicielami nieruchomości niepodzielnie co do ½ byli A. i D. małżonkowie K. Zaświadczenie to znajduje się w aktach wyłącznie w kserokopii.

Wnioskodawczyni wskazywała, że jej poprzednik prawny nabył prawo do powyższego udziału w następstwie umowy zdziałanej z H. K. w dniu [...] stycznia 1947 r. Jedynym dokumentem, z którego wynikać może następstwo prawne H. K. po A. i D. małżonkach K. jest kserokopia aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1947 r., na mocy którego pełnomocnik H. K. przeniósł należącą do niej połowę nieruchomości na rzecz E.M. i jego żony J. M. W treści tego aktu wskazano, iż dołączono do niego odpis wypisu postanowienia Sądu Grodzkiego w [...]. z dnia [...] stycznia 1947 r. Nr ps. [...].

Sąd wskazuje w tym miejscu, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dowodem mogą być m.in. dokumenty. Stosownie zaś do art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Rozważyć zatem należało, czy powżyszy akt notarialny może być uznany za dokument.

W dacie sporządzania umowy z dnia [...] stycznia 1947 r. obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. Prawo o notariacie (Dz. U. nr 84, poz. 609) w którym wskazane zostało, że notariusz jest funkcjonariuszem publicznym, powołanym do sporządzania aktów i dokumentów, którym strony obowiązane są lub pragną nadać znamię wiary publicznej (art. 1 ustawy).

W postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia [...] czerwca 2000 r., [...], wskazano, że akty i inne dokumenty notarialne są dokumentami urzędowymi w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego o dokumentach urzędowych. Akt notarialny należy zaliczyć do dokumentów konstytutywnych, a nie sprawozdawczych, bowiem taki akt określoną czynność prawną ucieleśnia i wyraża.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia odwołano się do brzmienia art. 2 § 1 i § 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1796), zgodnie z którym czynności notarialne, dokonane przez notariusza zgodnie z prawem, mają charakter dokumentu urzędowego.

W ocenie sądu rozpoznającego sprawę porównanie brzmienia art. 2 § 1 i § 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie z brzmieniem art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. pozwala na uznanie, że również akt notarialny sporządzony w okresie obowiązywania tego ostatniego aktu prawnego może być uznany za dokument urzędowy. Dokument taki powinien być jednak złożony w oryginale (w przypadku aktu notarialnego – w odpisie sporządzonym zgodnie z przepisami ustawy prawo o notariacie), ewentualnie w kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez występującego w sprawie fachowego pełnomocnika (art. 76a § 1 i § 3 k.p.a.).

Jak już jednak wyżej wskazano, do akt sprawy złożono wyłącznie kserokopię aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1947 r.

Oznacza to, że brak jest dokumentów potwierdzających, iż H. K. była spadkobierczynią A. i D. małżonków K., jak również dokumentów potwierdzających że E. M. nabył w imieniu swoim i swojej żony J. M. udział w spornej nieruchomości.

Tymczasem ustalenie, kogo uznać należy za przeddekretowego właściciela nieruchomości ma podstawowe znaczenie w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego. Pozwala bowiem na ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do żądania stwierdzenia nieważności owego orzeczenia oraz na ustalenie, czy orzeczenie dekretowe zostało skierowane do osoby będącej stroną postępowania.

Dodatkowo wskazać należy, że SKO prawidłowo przyjęło, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego winni być następcy prawni dawnych właścicieli. SKO nie dostrzegło jednak, że w toku całego postępowania administracyjnego, Wnioskodawczyni wykazała jednie (i to z brakami, które opisane zostaną poniżej) następstwo prawne po E. M. oraz P. M. pomijając zupełnie fakt, iż jak wynika z treści aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1947 r. udział w nieruchomości nabyty został przez E.M. i jego żonę J. z Z. M.. Kwestia następstwa prawnego po J. M. w ogóle nie była badana przez SKO.

W orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] lipca 1963 r. jako strony postępowania wskazano E. i J. M.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności wyjaśnić należało rozbieżności w formie nazwiska poprzedników prawnych wnioskodawczyni – w akcie notarialnym z [...] stycznia 1947 r. wskazano, że nabywcą jest E. i J. M. Orzeczenie skierowano do E. i J. M., w postanowieniu Sądu Rejonowego w [...]. Wydział I Cywilny sygn. akt [...] z dnia [...] czerwca 1987 r. jako spadkodawcę wymieniono E. M. a w postanowieniu Sądu Rejonowego w [...]. Wydział I Cywilny z dnia [...] lutego 2001 r. –P. M. P.M. jest również wymieniona jako spadkobierczyni E. M. w postanowieniu z dnia [...] czerwca 1987 r.

Powstaje zatem pytanie o przyczyny rozbieżność formy nazwiska "M." i "M.", czy są to jedynie różnice powstałe na skutek innej odmiany nazwiska, jak również czy E. M., po którym dziedziczyła żona P., oraz dzieci J. K., T. G., A. G. i Wnioskodawczyni – B. P. jest tożsamy z E. M., działającym w imieniu swoim i swojej żony J. M. przy sporządzaniu aktu z dnia [...] stycznia 1947 r. Kwestia ta nie została wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym.

Sąd wskazuje w tym miejscu, że Wnioskodawczyni złożyła do akt jedynie kserokopię postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po E. M. (postanowienie z dnia [...] czerwca 1987 r. wydane przez Sąd Rejonowy w [...]. Wydział I Cywilny sygn.. akt Ns [...]) oraz kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w S. Wydział I Cywilny z dnia [...] lutego 2001 r. [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po P. M.

Sąd nie może również podzielić ustaleń faktycznych organu co do przysługiwania przymiotu strony B. i T.G. Organ przyjął, iż są oni spadkobiercami A.G. SKO w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. wprost wskazało, że ustalenia faktyczne co do następstwa prawnego po A. G. poczynione zostały na podstawie informacji podanych przez pełnomocnika Wnioskodawczyni. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo pełnomocnika Wnioskodawczyni z dnia [...] sierpnia 2005 r., w którym wskazane zostało, że A.G. zmarła a jej spadkobiercy to B. G. i T. G.

Sąd podkreśla w tym miejscu, że oświadczenie pełnomocnika, nawet będącego adwokatem, co do faktu zgonu określonej osoby i porządku dziedziczenia po niej nie może zastąpić dokumentów takich jak postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku czy też akt poświadczenia dziedziczenia. Innymi słowy mówiąc, nie można przyjąć, iż dane osoby są stronami postępowania i przysługuje im interes prawny z uwagi na następstwo prawne po adresacie decyzji administracyjnej wyłącznie na podstawie oświadczeń pełnomocnika strony.

W tym miejscu wskazać należy, że na rozprawie w dniu [...] listopada 2016 r. sąd zobowiązał pełnomocnika Wnioskodawczyni do złożenia w terminie 14 dni dokumentów potwierdzających zgon A. G. i następstwo prawne po niej. Do dnia wydania wyroku pełnomocnik nie wykonał powyższego zarządzenia.

Podsumowując tę część rozważań sąd wskazuje, że ponownie rozpoznając sprawę organ wyjaśni komu przysługiwało prawo własności nieruchomości, ustali następstwo prawne po dawnych właścicielach celem sprawdzenia, czy Wnioskodawczyni przysługuje interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1963 r., jak również celem ustalenia kręgu stron postępowania. Ustalenia te winny być poczynione na podstawie odpowiednich dokumentów urzędowych.

Sąd na obecnym etapie postępowania nie może również podzielić ustaleń faktycznych poczynionych przez organ w zakresie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w dacie wydania decyzji dekretowej. W decyzjach obu instancji wskazano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną.

W aktach sprawy znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem reprodukcja powyższego planu (dołączona do pisma pełnomocnika Wnioskodawczyni z dnia[...] stycznia 2005 r.), jednak nie zostało na niej zaznaczone położenie przedmiotowej nieruchomości. Zatem nie jest możliwe dokonanie przez sąd kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych, które legły u podstaw decyzji SKO.

Sąd wskazuje dodatkowo, że orzeczenie dekretowe wydane został w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94, dalej: "ustawa z dnia 12 marca 1958 r.").

Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którymi, ustawa z 12 marca 1958 r. wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, rozszerzając, między innymi, zakres podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Zgodnie z art. 54 ust. 1 tej ustawy odmowa taka - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego - mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy.

Oznacza to, że art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. mógł stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności wniosku dekretowego złożonego w warunkach określonych w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, iż w takiej sytuacji dla oceny legalności kontrolowanych orzeczeń dekretowych niezbędne jest rozważenie czy odmowa przyznania prawa własności czasowej nie narusza rażąco także tego przepisu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2222/12, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2009 r. I OSK 1427/08, wyrok z dnia 9 października 2015 r. I OSK 142/15, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo wskazać należy, że, w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, ONSA i WSA 2009, Nr 2, poz. 18, stwierdzono, że rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem także przepisów innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów tego dekretu o gruntach warszawskich.

Innymi słowy mówiąc, podstawą do odmowy przyznania własności czasowej mogły być okoliczności wskazane w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w związku z art. 3 tejże ustawy a nie tylko niemożność pogodzenia korzystania przez dotychczasowego właściciela z nieruchomości z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania. Okoliczności powyższe w ogóle nie były badane przez SKO przed wydaniem decyzji.

Przystępując do odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze sąd wskazuje na wstępie, że podziela pogląd wyrażony przez organ, zgodnie z którym nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego (por. poglądy wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98 i z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99).

Sąd podziela również pogląd organu, że w sytuacji w której po wydaniu decyzji dekretowej doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie umowy cywilnej sporządzonej w formie aktu notarialnego, uznać należy, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Skarżący wskazuje natomiast, że w jego ocenie, również w sytuacji w której doszło do sprzedaży lokali i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w wykonaniu decyzji administracyjnych (w stanie faktycznym sprawy chodzi o decyzje wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) uznać należy, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.

Sądowi znany jest pogląd wyrażony w wyroku tutejszego sądu z dnia 30 stycznia 2008 r I SA/WA 1891/07, przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednak z przyczyn wskazanych poniżej poglądu tego w niniejszej sprawie podzielić nie można.

Na wstępie podkreślić należy, iż do sprzedaży lokali nr [...],[...],[...] i [...] i oddania w użytkowanie wieczyste odpowiednich udziałów w gruncie doszło w niniejszej sprawy w następstwie zawarcia umów cywilnoprawnych.

W aktach notarialnych obejmujących umowy sprzedaży lokali i oddanie w użytkowanie wieczyste odpowiednich udziałów wskazano, że poprzedzające ich zawarcie decyzje administracyjne wydane zostały na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do art. 35 ust. 1 powołanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 grudnia 1990 r.) zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub umowy sprzedaży nieruchomości państwowej poprzedzało wydanie przez terenowy organ administracji państwowej decyzji określającej osobę nabywcy oraz przedmiot zbycia. Jednak skutek w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego następował, zgodnie z art. 234 k.c. w związku z art. 158 k.c. na skutek zawarcia umów w przepisanej prawem formie i wpisu do księgi wieczystej. Jak wskazał tutejszy sąd w wyroku z dnia 28 lipca 2016 r. I SA/Wa 735/16 (a sąd rozpoznający sprawę pogląd ten w pełni podziela), wydanie decyzji o sprzedaży stanowiło tylko etap tej procedury, a sama decyzja nie wywołała żadnych skutków prawnych. Z tego względu decyzje te nie mają znaczenia dla oceny nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa orzeczeń dekretowych w niniejszej sprawie.

Sąd rozpoznający sprawę wskazuje również, że w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r. I OSK 1480/12 wskazano, iż oddanie nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, na podstawie przepisów ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, wywołuje ten skutek, że wadliwe orzeczenie nacjonalizacyjne nie może być usunięte z obrotu prawnego, z uwagi na zaistnienie tzw. wtórnej legalności, polegającej na ukształtowaniu w pełni chronionego prawa do nieruchomości, jakim jest prawo użytkowania wieczystego. Okoliczność ta w przypadku stwierdzenia, że orzeczenie nacjonalizacyjne dotknięte jest wadą określoną w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. oznacza wystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.

W ocenie sądu, pogląd powyższy można zastosować również do kwestii oddania nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, będącej następstwem wydania orzeczenia dekretowego.

Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu powyższego wyroku przez NSA, z którego wynika, że decyzje o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nie wywołują skutków prawnych w obszarze prawa cywilnego, bowiem zgodnie z art. 234 w zw. z art. 158 K.c., do ustanowienia użytkowania wieczystego konieczne było zawarcie umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego. Zatem za akt kreujący prawo użytkowania wieczystego uznać należy umowy zawarte w formie aktu notarialnego, a nie decyzje administracyjne, które stanowiły jedynie nieodzowną przesłankę umożliwiającą zawarcie przyszłej umowy. Bezpośrednio natomiast nie prowadziły do powstania skutku cywilno-prawnego.

W uzasadnieniu cytowanego wyroku NSA przywołano również pogląd Sądu Najwyższy zawarty w uchwale Pełnego Składu Izby Cywilnej z dnia 25 kwietnia 1964 r., sygn. akt III CO 12/64 (OSNCP 1964/12 poz. 244). Sąd Najwyższy analizując charakter decyzji stanowiącej podstawę do zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego, wyraził pogląd, że "decyzja ta kończy etap przygotowań potrzebnych do ustalenia istotnej - z punktu widzenia ustawy z dnia 28 maja 1957 r. - treści cywilnoprawnego oświadczenia woli, które ma być złożone przy zawarciu umowy. Niepodobna przyjąć, żeby Kodeks postępowania administracyjnego, przewidując możność uchylenia ostatecznych decyzji, miał również na myśli decyzje tego rodzaju, które w istocie służą tylko przygotowaniu cywilnoprawnego oświadczenia woli, które nie są same przez się źródłem stosunku prawnego, lecz właściwym źródłem wzajemnych praw i obowiązków jest cywilna umowa.

Po drugie, gdyby nawet pominąć powyższy punkt widzenia, to w każdym razie późniejsze uchylenie decyzji ostatecznej, po zawarciu na jej podstawie umowy, nie powoduje nieważności umowy (...).

Nie ma znaczenia nawet uchylenie ostatecznej decyzji z powodu jej nieważności z mocy art. 137 K.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie zna decyzji nieważnych z mocy samego prawa, wadliwość zatem decyzji ostatecznej nie stanowi przeszkody do zawarcia umowy, wobec czego również uchylenie tej decyzji samo przez się nie pociąga za sobą nieważności umowy. Nie oznacza to oczywiście, że wadliwość decyzji nie ma w ogóle znaczenia dla ważności umowy, ale w każdym razie przyczyną nieważności umowy nie byłby w takim wypadku sam fakt uchylenia decyzji.".

Biorąc zatem pod uwagę, że prawo użytkowania wieczystego kreowała umowa zawarta w formie aktu notarialnego, odwrócenie skutku prawnego ustanowienia tego prawa rzeczowego wymagałoby działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, co świadczy o nieodwracalności tego skutku prawnego.

Podsumowując tę część rozważań Sąd wskazuje, że za uzasadnione uznaje zarzuty skargi w zakresie dotyczącym dokonania przez organy nieprawidłowej wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych o których mowa art. 156 § 2 k.p.a. i polegającej na przyjęciu, że w sytuacji w której umowa sprzedaży lokalu została poprzedzona wydaniem decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, orzeczenie dekretowe nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych. Prawidłowa wykładnia powyższego pojęcia w realiach niniejszej sprawy polega na przyjęciu, że w sytuacji w której po wydaniu orzeczenia dekretowego doszło do sprzedaży lokali i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w wyniku zawarcia umów cywilnych to nawet w razie poprzedzenia tych umów decyzjami administracyjnymi wydanymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uznać należy, że w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiającego wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia dekretowego.

Sąd podkreśla w tym miejscu, że za takim stanowiskiem przemawia również zasada ochrony osób trzecich działających w dobrej wierze i zasady bezpieczeństwa tego obrotu, co sprzyja postulatowi intensyfikacji ochrony prawnej użytkownika wieczystego (vide: uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10).

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu to jest zbada, komu przysługiwało prawo własności przedmiotowej nieruchomości, wyjaśniając w szczególności czy właścicielką nieruchomości była B. Z. czy B. Z., wyjaśni kwestie związane z następstwem prawnym po A. i D. małżonkach K., oraz E. M., J. M. i P. M., celem ustalenia czy po stronie Wnioskodawczyni istnieje interes prawny, oraz celem ustalenia prawidłowego kręgu uczestników postępowania.

Jeżeli tak poczynione ustalenia pozwolą na uznanie, że Wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lipca 1963 r. organ poczyni ustalenia faktyczne co do przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jak również rozważy, czy odmowa ustanowienia prawa własności czasowej była uzasadniona w świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Jeżeli tak przeprowadzone postępowanie doprowadzi organ do wniosku, iż orzeczenie rażąco narusza prawo, organ uwzględni przedstawioną powyżej wykładnię pojęcia nieodwracalnych skutków prawych.

Z uwagi na powyższe, uznając że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 23 kwietnia 2015 r. naruszają przepisy postępowania to jest przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 76 § 1, art. 76a § 1 i § 3 i art. 80 k.p.a. jak równie przepisy prawa materialnego to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie decyzje.

Podstawą rozstrzygnięcia o kosztach był art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461) w związku z § 21 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot wpisu sądowego w kwocie 200 złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 złotych oraz 17 złotych tytułem opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa.