Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 546/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 pkt 1 i 2, par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: ar. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Teza: Kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych.

Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość sprawdzenia – poprzez udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę -  czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji.

TEZY

Kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych.

Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość sprawdzenia – poprzez udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę -  czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. S. Ł.-K. i A. R. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2012 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżących A. S. Ł.-K. i A. R. K. kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

II SA/Bk 546/12

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. numer [...], sprostowaną postanowieniami z dnia [...] i [...] stycznia 2012 r., Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. Z. Z. S. M. Ś. R. w B. pozwolenia na roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku szkoły podstawowej i gimnazjum (powierzchnia zabudowy części rozbudowywanej 216, 20 m2, kubatura 3.715 m3) z towarzyszącym zagospodarowaniem terenu oraz budową muru oporowego i rozbiórką odcinka linii kablowej elektroenergetycznej niskiego napięcia oraz budową odcinka linii elektroenergetycznej niskiego napięcia, budową dwóch przyłączy ciepłowniczych i telefonicznego, budową instalacji doziemnych: kanalizacji deszczowej i sanitarnej na działkach numer [...] przy ul. M. w B. - zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym.

Ustalono, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje działki numer [...].

Organ dokonał sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego z punktu widzenia wymagań przepisów art. 35 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz ocenił, że po uzupełnieniu projektu zgodnie z postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. – spełnia on wszelkie wymagania wynikające dla wnioskowanych robót z przepisów prawa budowlanego i przepisów techniczno – budowlanych. Pozytywnie oceniono również zgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 25 lipca 2005 r. nr XLV/521/05). Ustalono, że działki objęte opracowaniem posiadają dostęp do drogi publicznej.

Z uwagi na obszar oddziaływania inwestycji przymiot stron postępowania przyznano wyłącznie właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości nr [...] (inwestor) oraz nieruchomości nr [...] (P. D. S.A. Oddział w B.) – temu ostatniemu z uwagi na rozbieraną linię energetyczną oraz odległość obiektu do granicy tej nieruchomości.

Stwierdzono, że planowana rozbudowa znajduje się w zabudowie śródmiejskiej. Umożliwia to zatem, zdaniem organu, zastosowanie § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i uznanie za spełnione warunki przesłaniania także przy zaprojektowaniu nowego obiektu w odległości połowy wysokości jego przesłaniania w stosunku do potencjalnego obiektu na działkach sąsiednich. Stąd jako zgodne z prawem oceniono następujące parametry: wysokość krawędzi przesłaniającej części rozbudowywanej o wielkości 16, 35 m i jej usytuowanie w odległości 4,30 m od działki sąsiedniej nr [...], wysokość krawędzi przesłaniającej części rozbudowywanej o wielkości 14,45 m i jej usytuowanie w odległości 3,24 – 3, 70 m od działki sąsiedniej nr [...]. Z analizy przesłaniania wynika też, że parametry inwestycji umożliwiają zapewnienie co najmniej 1,5 godzinnego, przypadającego w godzinach 7oo – 17oo, nasłonecznienia ewentualnej zabudowy na działkach nr [...]. Stwierdzono, że projektowany mur oporowy (palisadowy) nie wymaga wykopów i nie wpłynie na nośność terenu w jego pobliżu. Inwestor uzyskał pozytywną opinię właściwego konserwatora zabytków oraz zgodę właściwego organu na wykonanie robót z odstępstwem od zapisów § 12 ust. 1 pkt 1 i § 19 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych tzn. na wykonanie ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości od 0,28 – 4 m od granicy działki sąsiedniej nr [...] i na wykonanie ściany z oknami do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku oświaty i wychowania w odległości 7,7 – 8,75 m od dziewięciu miejsc postojowych na działce nr [...]. Odstępstwo jest uzasadnione kształtem działki inwestycyjnej, niewielką jej powierzchnią możliwą do zabudowy, ustaleniami planu miejscowego (obszar 3UO), w którym ustanowiono dwie nieprzekraczalne linie zabudowy od strony ulicy M. i od strony istniejącego stawu, zagospodarowaniem centralnej części działki inwestora salą gimnastyczną, zagospodarowaniem terenu od strony ulicy M. miejscami parkingowymi i dojazdem, koniecznością zwiększenia ilości sal lekcyjnych od strony północnej, jak również względami ewakuacyjnymi. Wskazano, że w trybie art. 10 § 1 k.p.a. żadna ze stron nie zgłosiła uwag i zastrzeżeń.

Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2011 r. bez wdrożenia kontroli instancyjnej.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda P. stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę wniesionego przez A. S. Ł. – K. i A. R. K. Wyjaśnił, że nieprzekraczalny termin odwołania obowiązujący dla podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym upływa z końcem terminu, w którym odwołanie mogą złożyć strony tego postępowania. W przedmiotowej sprawie nie został on dochowany.

W dniu 18 stycznia 2012 r. A. S. Ł. – K. i A. R. K. złożyli na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę szkoły prowadzonej przez Z. S. Wskazali, że powinni być jego stroną z powodu posiadania prawa własności do działek o numerach [...] - sąsiednich wobec inwestycji. Wyjaśnili, że o pozwoleniu na budowę dowiedzieli się, gdy na terenie inwestycji rozpoczęto prace budowlane, a o jego prawomocności – dopiero [...] grudnia 2011 r. W ich ocenie zostali pokrzywdzeni ustaleniem o zgodności z prawem projektu budowlanego pod kątem zachowania wymaganych odległości i warunków nasłonecznienia, bowiem ograniczono do 1,5 h dostęp światła do pomieszczeń w ich potencjalnym budynku na działce nr [...], podczas gdy część rozbudowywana szkoły będzie miała zapewniony dostęp 3-godzinny. Wskazali, że prowadzą działalność usługową – lekarską, która również, ze względów technologicznych, wymaga dobrego nasłonecznienia. Zakwestionowali pozytywną ocenę organu odnośnie budowy murka oporowego wzdłuż ich granicy w sytuacji, gdy istnieje różnica poziomu terenu wynosząca 160 cm. Zdaniem wnioskodawców ma to zakamuflować zamiar inwestora usytuowania pomieszczeń lekcyjnych w suterenie. Zakwestionowali również budowę murku z uwagi na jego umieszczenie na sieci ciepłowniczej, co wywoła konieczność dostępu do niej wyłącznie z terenu ich posesji, a na to nie wyrażają zgody.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] Prezydent Miasta B. wznowił postępowanie oceniając złożony wniosek jako wniesiony w terminie oraz oparty na ustawowej podstawie wznowienia. Postanowienie to dotyczyło podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Żądanie wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zostało przekazane do rozpoznania w odrębnym postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2011 r. o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że z zasady swobody budowlanej realizowanej w zgodzie z odpowiednimi przepisami (art. 4 prawa budowlanego), z obowiązku poszanowania występujących w obszarze oddziaływania inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 tej ustawy) oraz z zasady ochrony własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) wynika możliwość dokonywania prac budowlanych w taki sposób, by nie utrudnić właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownie wybranym przez nich czasie. Organ wyjaśnił pojęcie interesu prawnego (jako opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego), odróżnił go od interesu faktycznego, wyjaśnił pojęcie obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 prawa budowlanego). Wskazał, że właściciel nieruchomości sąsiedniej powinien brać udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na jego nieruchomości, że będzie to miało wpływ na przyszłe wykonywanie jego prawa własności. Bycie stroną postępowania nie wynika więc automatycznie z posiadania statusu właściciela nieruchomości sąsiedniej. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie obszar oddziaływania obiektu ogranicza się wyłącznie do granic terenu inwestycji i mimo że działka wnioskodawców nr [...] bezpośrednio z tym terenem graniczy – nie posiadają oni statusu strony postępowania. Ocenił, że projektowana zabudowa spełnia wszystkie wymagania wynikające z przepisów techniczno – budowlanych dotyczące w szczególności odległości między budynkami i od granicy działek oraz nasłonecznienia. Zgodnie z § 12 warunków technicznych zachowano odległości wymagane dla ścian bez otworów okiennych i drzwiowych (zaprojektowane od 3, 24 do 3, 70 m dla dopuszczalnych prawem 3 m) i ścian z takimi otworami (zaprojektowano 4 m dla dopuszczalnych 4 m). Z uwagi na sytuowanie obiektu w zabudowie śródmiejskiej skorzystano z przewidzianej w § 13 ust. 4 warunków technicznych możliwości zmniejszenia odległości między budynkami do połowy wysokości przesłaniania (dla ściany bez otworów okiennych i drzwiowych oddalonej od granicy działki nr [...] o 3,24 – 3, 70 m przewidziano odległość między budynkami, rozbudowywanym i potencjalnym na działce nr [...], po pomniejszeniu o połowę jako 7, 24 m, przy rzeczywistej odległości 14, 45 m). Zachowano również warunek 1,5 godzinnego oświetlenia, w godzinach 7oo – 17oo, ewentualnej zabudowy na działce nr [...], który wynika z § 60 ust. 2 warunków technicznych. Stanowi to o spełnieniu wymagania zapewnienia prawidłowego nasłonecznienia dla obiektów w zabudowie śródmiejskiej, którą projektowana inwestycja niewątpliwie stanowi. Stwierdzono, że przepisy techniczne nie regulują oddzielnie kwestii zapewnienia światła słonecznego dla pomieszczeń dla usług lekarskich. Brak jest również regulacji na ten temat w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 9 marca 2000 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia, urządzenia i sprzęt medyczny, służące wykonywaniu indywidualnej praktyki lekarskiej, indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej i grupowej praktyki lekarskiej. Zdaniem organu również wykonanie murku oporowego, kwalifikowanego jako budowla, nie ograniczy możliwości zabudowy działki nr [...], w tym budowy budynku nawet po granicy i z podpiwniczeniem. Murek odsunięto od granicy działki nr [...] na odległość 1,34 do 1,91 m oraz od granicy działki [...] na odległość od 2,72 do 2, 39 m, a jego wykonanie nie wymaga prowadzenia wykopów. Zdaniem organu zarzuty dotyczące konieczności wykonywania konserwacji sieci cieplnej z terenu działki wnioskodawców, z powodu usytuowania murku, nie mają znaczenia dla ustalenia innego obszaru oddziaływania obiektu. Natomiast uzyskana zgoda na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie odległości miedzy budynkami dotyczy działki nr [...] nienależącej do małżonków K. Zdaniem organu nie ma też miejsca niezgodność z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, bowiem nie przewiduje on na terenie inwestycji uciążliwości, o których mowa w § 11 warunków technicznych, stąd nie są wymagane rozwiązania zalecane przez ten przepis. Nadto projektowana zabudowa zlokalizowana będzie w głębi działki, dlatego nie ma do niej zastosowania § 7 ust. 5 pkt 2 planu dotyczący realizacji zabudowy wokół przestrzeni publicznej oraz § 7 ust. 5 pkt 3 planu dotyczący wysokości zabudowy od strony przestrzeni publicznych. Podkreślono, że w sporządzonych dwóch analizach (przesłaniania i nasłoneczniania) nie wykazano negatywnego wpływu na działki wnioskodawców. W konsekwencji stwierdzając brak naruszeń przepisów techniczno – budowlanych oraz związany z tym brak negatywnego oddziaływania inwestycji na tereny działek sąsiednich, prawidłowo, zdaniem organu, odmówiono wnioskodawcom przyznania przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Z tego też powodu brak było podstaw do jego uchylenia we wznowionym postępowaniu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. R. K. i A. S. Ł. – K. wnosząc o jej uchylenie. Wskazali, że teren ich działki jest oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 2UM i 5U bez ograniczeń w proporcji realizacji funkcji usługowej czy mieszkaniowej. Powinni mieć zatem zapewnioną potencjalną możliwość realizacji na nim każdego rodzaju usług, dla których spełnione zostaną warunki nasłonecznienia według zasad ogólnych, a nie szczególnych. W ich ocenie odległość między budynkiem projektowanym a potencjalnym na ich działce powinna wynosić 14, 45 m tj. powinna być równa wysokości elewacji budynku projektowanego. Odnośnie kwestii nasłonecznienia podnieśli, że w złożonych opiniach, ich zdaniem wadliwych merytorycznie, nie wskazano jednoznacznie czy badane zacienienie dotyczy dni równonocy, nie dostrzeżono, że możliwość zastosowania odstępstwa zawartego w §13 ust. 4 warunków technicznych należy rozważać jednocześnie z treścią § 60, a w związku z tym "warunki nasłonecznienia mogą być ograniczone o połowę jedynie w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej". Zdaniem odwołujących się nie zachowano żadnego z warunków § 3 ust. 3 pkt 1 i § 7 ust. 5 pkt 2 oraz § 12 pkt 7 planu miejscowego, bowiem zmieniono na ich niekorzyść linie rozgraniczenia terenów oznaczonych jako 3UO i 5U oraz zezwolono na wybudowanie budynku czterokondygnacyjnego, mimo dopuszczonych planem na tym terenie maksymalnie trzech kondygnacji. Wskazali, że wykorzystanie pod nowy budynek terenu przewidzianego dotychczas na parking spowoduje utrudnienie dostępu do infrastruktury technicznej. Zakwestionowali odmowę przyznania im statusu strony.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy akceptując w całości ustalenie o braku po stronie A. S. Ł. – K. i A. R. K. interesu prawnego w byciu stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2011 r. Wskazał, że podziela ocenę pierwszoinstancyjną o braku oddziaływania projektowanej inwestycji na działki odwołujących się. Wyjaśnił, że przepis § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych należy rozumieć jako dopuszczający zmniejszenie odległości miedzy budynkami do maksymalnie połowy wysokości przesłaniania, jeśli dotyczy to zabudowy śródmiejskiej. Ustalono więc, że skoro inwestycja znajduje się w takiej zabudowie (co wprost wynika z § 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), to wysokość przesłaniania projektowanego budynku wynosząca 14,45m mogła być zmniejszona maksymalnie do 7,225 m. Faktycznie zaprojektowano obiekt tak, aby odległość między nim a potencjalnym budynkiem na terenie odwołujących się wynosiła 7, 24 m. Strony kwestionujące pozwolenie nie przedstawiły też kontranalizy nasłonecznienia podważającej tę sporządzoną w sprawie, która jest, w ocenie organu, prawidłowa. Nadto na terenie odwołujących się zabudowa jest dopiero planowana i nie jest znany w chwili obecnej rozkład pomieszczeń w nowym budynku. Interesu prawnego na podstawie przepisów prawa budowlanego nie można wyprowadzać z faktu zacieniania działki stron, a nie budynku (który jeszcze nie istnieje). Zdaniem organu przeprowadzenie linii przesyłowych przy granicy z działką odwołujących się nie wywołuje oddziaływania na ich teren, bowiem nie wywołuje ograniczenia w zagospodarowaniu ich działki. Kwestie związane z wejściem na teren prywatny celem wykonania naprawy lub konserwacji linii reguluje odrębnie przepis art. 47 prawa budowlanego. Odnośnie zarzutu przesunięcia linii rozgraniczającej tereny oznaczone symbolem 3UO i 5U wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza taką możliwość w drodze porozumienia miedzy stronami, które to porozumienie w sprawie niniejszej zawarto w dniu 29 sierpnia 2011 r. umożliwiając realizację inwestycji w całości na terenie 3UO. Nie miało również zastosowania do projektowanej zabudowy wymaganie zachowania linii pierzei i ilości kondygnacji - zawarte w § 7 ust. 5 pkt 2 i §12 pkt 7 planu, bowiem inwestycja jest realizowana w głębi działki, a nie od strony przestrzeni publicznej. Stąd też, zdaniem organu, odwołujący się nie mieli przymiotu strony w sprawie o pozwolenie na budowę.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego A. S. Ł. – K. i A. R. K. zarzucając: naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wniosków zgłaszanych przez nich w toku postępowania, naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 prawa budowlanego oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz sprzeczność pozwolenia na budowę z przepisami § 3 ust. 3 pkt 1, § 7 ust. 5 pkt 2 i §12 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z dnia 25 lipca 2005 r. Nr XLV/521/05. Skarżący wywodzili, że wydając pozwolenie na budowę organ w sposób istotny odstąpił od precyzyjnych wymagań obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu pierzei nowej zabudowy, ilości jej kondygnacji oraz przebiegu linii rozgraniczających tereny oznaczone symbolami 3UO i 5U. Ich zdaniem o takim odstąpieniu świadczy wystąpienie przez organ wydający pozwolenie na budowę do Ministra Infrastruktury o zgodę na odstępstwo. Wskazali, że jako właściciele działek na terenie oznaczonym symbolem 4MU powinni mieć możliwość swobodnej decyzji co do charakteru inwestycji realizowanej w przyszłości na ich działkach (plan miejscowy nie przewiduje na tym terenie ograniczeń). Takiej możliwości zostali pozbawieni dopuszczeniem do realizacji projektowanej i skarżonej inwestycji, która ograniczy nasłonecznienie ich działki i pomieszczeń w przyszłym zrealizowanym na ich terenie budynku. Zarzucili również wadliwość sporządzonej analizy przesłaniania, w której w szczególności nie uwzględniono, że przepis § 13 ust. 4 warunków technicznych dopuszczający odstępstwo od wymagania trzygodzinnego oświetlenia pomieszczeń w dniach równonocny nie powinien być interpretowany automatycznie oraz powinien być stosowany wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej. Zarzucili organom krzywdzące pozbawienie ich statusu stron postępowania, posługiwanie się niezrozumiałymi dla nich zwrotami i brak woli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W pozostałym zakresie powtórzyli zarzuty z odwołania.

W piśmie z dnia 4 lipca 2012 r. skarżący wskazali na sporządzoną we własnym zakresie opinię dotyczącą warunków przesłaniania i zacieniania otoczenia projektowanym budynkiem, którą to opinię złożyli do akt sprawy. W ich ocenie obala ona ustalenia i wyliczenia dotyczące nasłonecznienia zawarte w projekcie budowlanym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do złożonej kontranalizy wskazał, że wynika z niej, podobnie jak z analizy sporządzonej na potrzeby projektu budowlanego, że w potencjalnej zabudowie na działce skarżących możliwe jest takie usytuowanie obiektu, aby spełnione zostały warunki nasłonecznienia wynikające z § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd administracyjny jest upoważniony do badania prawidłowości zaskarżonego aktu lub czynności wyłącznie z punktu widzenia zgodności prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 154, poz. 1269 z późn. zm.). Zatem ustalenie, że zaskarżony akt lub czynność zostały wydane z naruszeniem prawa, zobowiązuje sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Powyższa sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej, której przedmiotem jest legalność decyzji kończącej postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie wznowienia postępowania (i odmawiającej uchylenia kontrolowanej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Decyzją kontrolowaną we wznowionym postępowaniu było ostateczne pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2011 r. dotyczące inwestycji realizowanej na działkach nr [...] i przebudowy przyłączy na działce nr [...]. Postępowanie nadzwyczajne toczyło się na wniosek A. S. Ł. – K. i A. R. K. - właścicieli działek nr [...] bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. We wniosku podali oni dwie podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.), a niniejsze postępowanie toczyło się wyłącznie na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (taki jego zakres określił Prezydent Miasta B. w postanowieniu o wznowieniu postępowania z dnia [...] stycznia 2012 r.). Skarżący wskazali, że nie zapewniono im udziału w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2011 r. Postępowanie z drugiej podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) toczyło się odrębnie i zakończyło postanowieniem odmawiającym wznowienia.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału.

Prawidłowo po wznowieniu organy przystąpiły do badania, czy podana przez stronę podstawa wznowienia w rzeczywistości wystąpiła. Jednak wynik tego badania okazał się nieprawidłowy – prowadzący do naruszenia prawa materialnego - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 28 k.p.a. i w konsekwencji prowadzący także do naruszenia przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niezasadne jego zastosowanie. Powyższe naruszenia prawa miały wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji.

Obowiązkiem organów administracji architektoniczno – budowlanej było (po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ustalenie, czy skarżącym przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...].

Kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przede wszystkim przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 z późn. zm.) i obowiązuje od dnia 11 lipca 2003 r.

Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 3 pkt 20 prawa budowlanego zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego.

Nie może również ujść uwadze, że terminem "obszar oddziaływania obiektu" posłużono się w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Regulacja art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do treści art. 28 k.p.a., stanowiącego że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Nie oznacza to wyłączenia stosowania art. 28 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę nadal przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem. Postępowanie o pozwolenie na budowę nie przestaje być postępowaniem administracyjnym, w którym przymiot strony ustala się w oparciu o istnienie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego tj. interesu opartego na przepisach prawa (art. 28 k.p.a.). Przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego nie wprowadza w tym zakresie żadnych odstępstw, w szczególności nie uzależnia przymiotu strony od ustalenia naruszenia tego interesu (vide W. Piątek, A. Despot – Mładanowicz, A. Gliniecki, A. Ostrowska, Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz", LexPolonica nr 3916025, tezy do art. 28 prawa budowlanego).

Istnienie interesu prawnego jest zatem główną kwestią, którą organy powinny przy ocenie statusu strony rozważyć.

Kluczowe znaczenie w sprawach o pozwolenie na budowę, dla ustalenia interesu prawnego, ma zawarte w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego sformułowanie "obszar oddziaływania obiektu wyznaczany na podstawie przepisów odrębnych". W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, a stanowisko to skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela, że ustalenie granic tego obszaru następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Inaczej rzecz ujmując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2010 r., II SA/Po 673/10, wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., II OSK 490/09, CBOSA).

Przepisy nie określają natomiast podmiotu zobowiązanego lub uprawnionego do wyznaczania obszaru oddziaływania inwestycji. Niewątpliwie wstępnych ustaleń w tym zakresie dokonuje projektant, a także inwestor, co wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, w którym mowa jest o projektowaniu w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych oraz zapewnieniu poszanowania interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu. Organ prowadzący postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę nie jest jednak związany oceną przekazaną przez inwestora czy projektanta, a ma obowiązek przeprowadzić w tym zakresie własne postępowanie wyjaśniające (vide W. Piątek i inni, "Prawo budowlane ...", teza 19 do art. 28 prawa budowlanego).

Z kolei przepisami odrębnymi, wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu, są przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze materialnym tj. wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W orzecznictwie wskazano, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zagospodarowaniu lub w dotychczasowym korzystaniu z tego terenu, w tym także normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organu, który go wydał (tak w wyroku z dnia 19 marca 2013 r., II SA/Ol 48/13, w wyroku NSA z dnia 14 października 2009 r., II OSK 1596/08, w wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10, CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie zwrócono jednakże uwagę na nieprawidłową praktykę organów, które ograniczają kategorię "przepisów odrębnych" wyłącznie do norm techniczno – budowlanych tj. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organy przyjmują często, że jeżeli usytuowanie projektowanego obiektu budowlanego zgodne jest z przepisami regulującymi np. odległości określone rozporządzeniem (tj. gdy odległości te są zachowane), to obiekt ten nie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości, a "obszar jego oddziaływania wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych" zamyka się w granicach działki inwestora. W konsekwencji organy przyjmują błędnie, że właściciele nieruchomości sąsiednich, co do których zachowano wymagane prawem odległości, nie są stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Aczkolwiek bezpośrednio po wprowadzeniu do ustawy prawo budowlane definicji z art. 3 pkt 20 taki pogląd był w orzecznictwie przyjmowany, to odstąpiono definitywnie od niego - w kontekście kompleksowo postrzeganej regulacji art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego. Pogląd ten prowadził bowiem do redukowania znaczenia terminu "obszar oddziaływania obiektu", a w konsekwencji zbyt rygorystycznego (formalistycznego) podejścia do kwestii interesu prawnego określonych podmiotów w postępowaniu o pozwolenie na budowę (por. wyroki NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11, z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2375/10, z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 15/11 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2012 r., IV SA/Po 1018/11, CBOSA).

Zgodnie z wyżej przytoczoną linią orzeczniczą oraz poglądami doktryny, z którymi skład orzekający się identyfikuje, wyznaczając obszar oddziaływania obiektu organ powinien badać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i zachowanie wymaganych prawem odległości (od granicy, od budynków), ale również funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Należy zatem każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego wyżej wymienionych. Samo zachowanie odległości wymaganych przepisami o warunkach technicznych nie zawsze przesądza o możliwym oddziaływaniu bądź braku oddziaływania inwestycji na otoczenie. Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu powinno zawsze następować w szerszym kontekście tj. w kontekście wszystkich przepisów prawa powszechnie obowiązującego wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu określonego terenu. To, że projektowany obiekt zachowuje odległości przewidziane w przepisach technicznych nie zawsze przesądza o tym, że skutki istnienia i funkcjonowania tego obiektu ograniczą się do obszaru nieruchomości, na której będzie realizowany, a nie będą miały negatywnego wpływu na istnienie obiektów na nieruchomościach sąsiednich (vide W. Piątek i inni, "Prawo budowlane ...", teza 19 do art. 28 prawa budowlanego).

Niedopuszczalne jest w związku z tym założenie, że określone podmioty mają w tym postępowaniu interes prawny, a inne nie mają, bowiem w stosunku do nieruchomości tych ostatnich zachowano wymagania techniczne projektowanej inwestycji (vide wyrok NSA z dnia 8 września 2010 r., II OSK 1373/09, CBOSA). Nieprawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektów budowlanych, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania, a ich właściciele, użytkownicy wieczyści czy zarządcy nie posiadają statusu strony.

Kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę ma właściwe rozumienie terminu "obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych". Po pierwsze nie ogranicza on kręgu stron wyłącznie do właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale zalicza do tego kręgu również właścicieli działek położonych dalej, pod warunkiem ustalenia oddziaływania inwestycji na te działki (tak też w wyroku NSA z dnia 5 sierpnia 2005 r., OSK 1865/04, CBOSA). Po drugie jest wyznaczany każdorazowo dla konkretnej inwestycji, z uwzględnieniem jej indywidualnych cech, co zapobiega automatyzmowi w ustalaniu kręgu stron postępowania. Po trzecie wymaga, aby nie uzależniać przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, ale nakazuje badać samą możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora.

W ocenie sądu tylko uwzględnione przez organ wszystkie powyższe elementy gwarantują właściwe ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę oraz w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (gdy wznowienie następuje na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.). Tylko też przy ich uwzględnieniu zagwarantowana zostanie należyta ochrona interesów stron, a w konsekwencji realizacja zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wyprowadzana z nadrzędnej zasady polskiego porządku prawnego – zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Jak wynika z powyższego, w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Bk 496/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2012 r., II SA/Po 1018/11 oraz wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, CBOSA). Przy tym obszaru oddziaływania obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z obszarem bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, a pojęcie to należy utożsamiać z obszarem, na który potencjalnie może oddziaływać inwestycja, a więc i nawet takim, który bezpośrednio z terenem inwestycji nie sąsiaduje.

W konsekwencji należy przyjąć, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych.

Status strony postępowania daje danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, dla ochrony jego praw. Między innymi w toku postępowania podmiot ten winien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności, a zatem że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Podawane przez niego argumenty winny zostać ocenione, co może zostać dokonane, gdy zapewniona mu zostanie możliwość uczestniczenia w postępowaniu. Wówczas też będzie mógł poddać ewentualną negatywną dla niego ocenę kontroli instancyjnej. Trafnie ujął tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji (vide wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, z dnia 22 kwietnia 2009 r., II OSK 370/09, CBOSA).

Wskazać także należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę. Wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (vide wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., II OSK 1481/09, CBOSA).

W sprawie niniejszej organy administracyjne dla ustalenia czy skarżącym przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przyjęły błędne założenie, że takowy status małżonkowie K. posiadaliby wówczas, gdyby ich interes, jako właścicieli działek nr [...], został projektowaną inwestycją naruszony. Tymczasem dla prawidłowej oceny należało badać, czy mógł on potencjalnie zostać naruszony. Jeśli taka możliwość mogłaby zaistnieć, to należało tenże status strony przyznać i z udziałem skarżących ponownie rozpoznać sprawę. Przy tym rozpoznaniu, tym razem z udziałem zainteresowanych podmiotów, zbadano by, czy to naruszenie rzeczywiście wystąpiłoby, a jeśli tak, czy mogło mieć wpływ na merytoryczny efekt załatwienia wniosku inwestora. Przyznanie statusu strony nie musi potwierdzić naruszenia interesu podmiotu, ale daje gwarancję jego udziału w badaniu tego problemu, pozostającą w zgodzie z zasadami procedury administracyjnej (art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a.).

Organy badały faktycznie możliwość wpływu inwestycji rozbudowy szkoły na sposób wykonywania prawa własności przez skarżących (zacienianie, posadowienie murku oporowego w zbliżeniu z granicą działki nr [...], rozwiązania infrastruktury), zatem dopuszczały możliwość ograniczenia skarżących w ich uprawnieniach właścicielskich, ale nie przyznając statusu strony czyniły to bez ich udziału, z naruszeniem procedury administracyjnej, uniemożliwiając dochodzenie swoich racji.

Przykładowo analiza nasłonecznienia działek nr [...] była przez skarżących kwestionowana i bezsprzecznie zacienienie powodowane przez sporny budynek - z uwagi na jego wysokość oraz oddalenie od granicy działki - nie zamyka, "nie kończy się" w ramach nieruchomości inwestora. Zatem potencjalnie może zaistnieć sytuacja powodowania zacieniania budynku na działce sąsiedniej. Sama ta możliwość dawała jej właścicielowi status strony postępowania w pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. Samo zbadanie, czy istotnie do zacienienia dojdzie, winno nastąpić w merytorycznym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o pozwolenie na budowę przy udziale wszystkich stron, w tym strony odnośnie której możliwe byłoby ewentualnie zacienienie budynku na jej nieruchomości.

Odnosząc się do stanowiska organów, traktujących o interesie faktycznym przy zacienianiu tylko działki a nie budynku i to interesie faktycznym niemającym znaczenia w sprawie, to należy zauważyć, że skarżący nie podnosili zacieniania działki, a zacienianie pomieszczeń w ich przyszłym budynku. Dowodzili, że planują rozbudowę obecnego budynku mieszkalnego, co zostanie uniemożliwione z powodu przesłaniania przez sporny obiekt rozbudowanej szkoły i nie będą możliwe do zastosowania w ich budynku wymogi warunków technicznych dotyczące czasu nasłonecznienia, co w konsekwencji zniweczy ich plany inwestycyjne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się obecnie, że zasada równej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym miał w miarę możliwości takie same prawa. To powoduje, że przepis § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, regulujący zasady projektowania zapewniającego prawidłowe oświetlenie pomieszczeń, interpretowany jest obecnie szerzej, tzn. przez pryzmat całokształtu przepisów ustawy prawo budowlane dotyczących procesu budowlanego. Te natomiast, jak wskazuje się, nie różnicują zakresu ochrony uzasadnionych interesów podczas procesu inwestycyjnego. Inaczej rzecz ujmując, nie przyznają one pierwszeństwa którymkolwiek interesom: inwestora lub osób trzecich posiadających nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji (vide wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., II OSK 1277/08, CBOSA). Wskazuje się w konsekwencji, że § 13 powinien mieć zastosowanie nie tylko do obiektów już istniejących, ale też do projektowanych obiektów na działkach sąsiednich wobec terenu inwestycji, a nawet wówczas, gdy np. właściciel nieruchomości sąsiedniej wobec terenu inwestycji nie ma jeszcze sprecyzowanych planów inwestycyjnych (vide wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2009 r., II OSK 1277/08 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2011 r., II SA/Bk 72610, CBOSA). Zasada prawa do równej ochrony prawa własności nie pozwala bowiem na dzielenie inwestorów pod względem pierwszeństwa w realizowaniu inwestycji, ale jej celem jest zapewnienie wszystkim równego traktowania. Zatem nie może być tak, że realizacja jednej inwestycji uniemożliwi zrealizowanie innej, późniejszej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1277/08 należy ocenić w postępowaniu o pozwolenie na budowę, czy właściciel sąsiedniej nieruchomości niezabudowanej będzie mógł w przyszłości tak zabudować swoją nieruchomość, aby zachować takie same odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję.

Skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela to stanowisko.

Jednocześnie wskazać należy, że wzgląd na ochronę interesów osób trzecich, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, nie może spowodować utraty z pola widzenia interesu inwestora zagwarantowanego w art. 4 prawa budowlanego, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Należy pamiętać, że ochrona interesów osób trzecich nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami prawa. Wynika to wprost z art. 35 ust. 4 prawa budowlanego (vide wyrok NSA z dnia 8 marca 2011 r., II OSK 402/10, CBOSA).

Konieczne jest zatem właściwe wyważenie interesów inwestora oraz interesów osób trzecich. Może to mieć miejsce wyłącznie przy prawidłowym ustaleniu obszaru oddziaływania inwestycji, niezawężającym rozumienia tego pojęcia wyłącznie do formalnej zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi, a w konsekwencji przy zapewnieniu osobom trzecim udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę celem uczestniczenia w wyjaśnianiu zakresu oddziaływania projektowanej inwestycji.

Dokonana w sprawie niniejszej ocena statusu strony w odniesieniu do skarżących nie odpowiada wyżej przedstawionym wymogom i obarczona jest nieprawidłowościami w postaci naruszenia prawa – art. 7, 77 § 1, 8, 9 i 10 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a. i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Nie przyznając skarżącym statusu strony organy obydwu instancji błędnie oceniły brak podstawy wznowienia postępowania i błędnie zastosowały jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w konsekwencji dopuszczając się naruszenia tego przepisu.

Jednocześnie wbrew przyjętemu ustaleniu braku podstawy wznowienia dokonywały oceny merytorycznej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., dopuszczając się naruszenia przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. także w inny niż wyżej wskazany sposób. Przykładowo badały zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy zgodność projektu budowlanego z przepisami technicznymi.

Podkreślić trzeba, że w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ może orzec w postępowaniu wznowionym tylko wówczas, gdy nie zachodzi podstawa wznowienia podana przez stronę. W sprawie niniejszej miałoby to miejsce, gdyby ocena statusu strony była pozbawiona wskazanych powyżej błędów, inaczej wyjaśniając – gdyby skarżący nie mogli znajdować się w zasięgu możliwości wpływu spornej inwestycji na sposób zagospodarowania pod względem budowlanym ich nieruchomości.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że postępowanie wznowieniowe, jako jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, rządzi się prawami określonymi w dziale II rozdziale 12 k.p.a. (art. 145 do 152 k.p.a.). Organy je prowadzące mogą działać wyłącznie w oparciu o te przepisy, w tym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym mogą stosować sposoby rozstrzygnięcia wyłącznie przyjęte w regulacji działu II rozdziału 12 k.p.a.

Właściwy organ po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o jego wznowieniu. Wskazuje na to zdanie pierwsze art. 149 § 2 k.p.a. ("postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia"). Dalszy tok postępowania i treść wydanego rozstrzygnięcia zależne są od wyniku postępowania co do przyczyn wznowienia. W przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia w rzeczywistości nie wystąpiła, organ powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 §1 pkt 1 k.p.a. Taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem w podstawie prawnej decyzji nie powinny znaleźć się przepisy prawa materialnego, jak również w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej, skoro decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości.

W przypadku natomiast stwierdzenia, w wyniku postępowania wyjaśniającego co do przyczyny wznowienia, że wskazana we wniosku strony przyczyna wznowienia faktycznie wystąpiła, organ zobligowany jest do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 albo na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.

Na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ "uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 "a" i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy".

Na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. wydaje decyzję wówczas, gdy wprawdzie stwierdzi wystąpienie wskazanej w art. 145 lub art. 145 "a" przyczyny wznowienia, ale jednocześnie stwierdzi zaistnienie wskazanego w art. 146 k.p.a. powodu wyłączenia dopuszczalności uchylenia decyzji. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis ten (art. 146) w § 2 nie pozwala na uchylenie decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wskazany powyżej sposób rozstrzygania w postępowaniu wznowieniowym wynika bezpośrednio z regulacji ustawowej i jest jednolicie przyjmowany przez doktrynę oraz orzecznictwo (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r., II OSK 730/05, WSA w Gdańsku z dnia 12 września 2012 r., I SA/Gd 430/12; WSA w Szczecinie z dnia 3 listopada 2010 r., II SA/Sz 628/10; WSA w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2012 r., II SA/Bk 217/12 oraz inne, a także komentarz M. Jaśkowskiej do Kodeksu postępowania administracyjnego, tezy do art. 151, LexOmega).

Podkreślenia wymaga, że w sprawie niniejszej postępowanie wznowieniowe uległo zakończeniu na etapie badania prawidłowości podanej we wniosku o wznowienie podstawy wznowienia, bowiem organy co prawda błędnie, ale nie stwierdziły zaistnienia tej podstawy (z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W świetle powyższych wywodów uniemożliwiało to przejście do kolejnego etapu, którego treścią byłoby zbadanie, czy występują okoliczności powodujące niemożność uchylenia decyzji z dnia 9 grudnia 2011 r. na podstawie art. 152 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 146 k.p.a. Tym bardziej nie było dopuszczalne przystąpienie do rozstrzygania sprawy w postaci oceny prawidłowości pozwolenia na budowę z uwagi na regulację art. 149 § 2 i art. 152 § 1 pkt 2 § k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r., II OSK 768/09, CBOSA). Tymczasem takiej oceny, przynajmniej częściowo w sprawie niniejszej dokonano. I tak przykładowo organy badały i uzasadniły zgodność zamierzenia inwestora przedstawionego w projekcie budowlanym z przepisami prawa miejscowego – planem zagospodarowania przestrzennego – uchwałą Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 25 lipca 2005 r.; badały i uzasadniły wymagane prawem odległości do granic nieruchomości sąsiednich określone w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 12 kwietnia 2004 r.; badały i oceniły pozytywnie spełnienie wymogów § 13 i § 60 tego rozporządzenia stwierdzając: "projektowana rozbudowa budynku szkoły podstawowej i gimnazjum spełnia także wymagania § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych"; sprawdzały spełnienie wymogów formalnych w zakresie zbliżenia projektowanego obiektu do działki nr [...]. Co prawda te oceny w części wiązały się z postawionymi we wniosku o wznowienie postępowania zarzutami i w części związane były z rozważaniami w przedmiocie statusu strony, to w sytuacji przyjęcia braku tego statusu, czyli braku zaistnienia podanej we wniosku podstawy wznowienia, ocena merytoryczna prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy była niedopuszczalna i stanowiła naruszenie przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia art. 151§ 1 pkt 1 k.p.a.

Skoro dana ocena nie mogła mieć miejsca, to sąd administracyjny zwolniony jest z obowiązku kontroli jej legalności.

Zauważyć należy, że zasady prawidłowego orzekania w postępowaniu wznowionym powinny być organom obydwu instancji znane, bowiem w podobnym stanie faktycznym, gdy organ pierwszej instancji nie uznał zaistnienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a przeszedł (jak w sprawie niniejszej) do fazy merytorycznego rozstrzygania sprawy – Wojewoda Podlaski wydał decyzję kasacyjną, na którą skargę tutejszy sąd administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r. w sprawie II SA/Bk 847/10. W uzasadnieniu wyroku wyłożono możliwości i sposoby orzeczenia po wznowieniu postępowania, a sąd stwierdził: "organ I instancji przechodząc do merytorycznej oceny pozwolenia na budowę, przy jednoczesnym opowiedzeniu się co do braku podstaw wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie tego pozwolenia, dopuścił się sprzeczności nie dających się usunąć w postępowaniu odwoławczym z racji dwuinstancyjności postępowania. Powyższe uzasadniało wydanie przez Wojewodę decyzji kasacyjnej". Sąd podzielił ówczesną ocenę organu odwoławczego o niedopuszczalności przejścia do fazy rozstrzygnięcia sprawy przy uznaniu braku statusu strony postępowania, które zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Co prawda powołany wyrok w sprawie niniejszej nie wiązał Wojewody, ale stanowił materiał instrukcyjny dla oceny prawnej w sprawie niniejszej. Obecnie orzekający skład sądu identyfikuje się ze stanowiskiem tutejszego sądu wyrażonym w sprawie II SA/Bk 847/10, bowiem ta linia orzecznicza oraz stanowisko doktryny, co wyżej zasygnalizowano, pozostają jednolite i niezmienne.

Wyżej przedstawione naruszenia prawa skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji, a z mocy art. 135 p.p.s.a., także decyzji pierwszoinstancyjnej.

Na skutek niniejszego wyroku organ I instancji z uwzględnieniem powyżej zaprezentowanej oceny prawnej ponownie dokona oceny zaistnienia wskazanej we wniosku podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W zależności od wyniku fazy pierwszej następnie przystąpi do kolejnego etapu rozstrzygnięcia. Także w tym zakresie będzie związany zaprezentowaną powyżej oceną prawną.

W tym miejscu, na marginesie zauważyć należy, że w doktrynie i w orzecznictwie dominuje pogląd, iż wydając, w zależności od wyników postępowania, rozstrzygnięcie po ponownym rozpoznaniu sprawy - organ nie może stosować przepisu art. 146 § 2 k.p.a. w tych przypadkach wznowienia, gdy odbywa się ono na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. gdy strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości, a zatem gdy w postępowaniu zwykłym z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie rozważano jej słusznego interesu (vide komentarz M. Jaśkowskiej do art. 146 k.p.a., teza 9, LexOmega oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 1756/09, z dnia 30 listopada 2010 r., VII SA/Wa 1649/10, jak również wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r., II OSK 768/09, CBOSA).

Odnośnie pozostałych zarzutów i wywodów skargi dotyczących niezasadności merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o pozwolenie na budowę – zawartego w decyzji z dnia 9 grudnia 2011 r., to sąd nie może poddać tych zarzutów ocenie przed oceną organów administracyjnych, co wynika z uprawnienia sądu wyłącznie do badania ocen już dokonanych. Jak wyżej wyłożono, przy przyjętym w postępowaniu wznowieniowym stanowisku o braku statusu strony skarżących (braku podstawy wznowienia) organy nie mogły czynić ustaleń w sprawie, której wznowienie dotyczyło. Taką ocenę przeprowadzą na skutek niniejszego wyroku po zmianie stanowiska co do zaistnienia podstawy wznowienia. Związane są bowiem z mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku, tak, jak i związane są nią ewentualne późniejsze składy orzekające sądu. Przyszłe bowiem decyzje będą podlegały zaskarżeniu do sądu administracyjnego na takich samych zasadach jak obecnie.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

W punkcie 2. wyroku orzeczono o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).

W punkcie 3. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.