Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 134/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski ( spr. ) Protokolant referent Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W skardze do sądu administracyjnego wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy w T. z dnia [...] r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. w sołectwie B. i T. jako sprzecznej z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uzasadniając to żądanie stwierdził, że w przedmiotowym planie zagospodarowania tereny oznaczone symbolami [...] i [...] jako tereny rolnicze, w projekcie planu przedstawionym do zaopiniowania skarżącemu w toku opracowywania planu były oznaczone odpowiednio symbolami [...] i [...] jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Zmiana planu została dokonana z naruszeniem art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bo bez wymaganego ponownego uzgodnienia. Nie doszło też do ponownego wyłożenia projektu planu po uwzględnieniu w nim uwag wniesionych przez małżonków Z. czym naruszono treść art. 17 w zw. z art. 19 tej ustawy. W ten sposób naruszono też jej art. 18 pozbawiając zainteresowane podmioty przysługujących im z mocy tej normy prawnej uprawnień. Zaskarżona uchwała została nadto podjęta z naruszeniem treści art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy, gdyż tereny oznaczone w uchwalonym planie w/w symbolami w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. oznaczone są jako "obszar realizacji potrzeb związanych z produkcją, rzemiosłem, handlem i in. z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej".

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Gminy w T. wniósł o jej odrzucenie względnie o jej oddalenie. Uzasadniając to stanowisko zarzucił, że skarga została wniesiona bez wyczerpania trybu z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) w zw. z art. 93 ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Rady bezzasadne jest żądanie stwierdzenia nieważności całej uchwały gdy zarzut podjęcia jej z naruszeniem prawa dotyczy tylko jej fragmentu. Nie podzielono też zarzutu skarżącego aby nie dokonano ponowienia wymaganych prawem czynności w zakresie niezbędnym do wprowadzenia zmian projektu planu. W tym względzie powołano się na sprawozdanie z posiedzenia Komisji Rozwoju Inwentaryzacji i Rolnictwa przy Radzie Gminy T. z dnia [...] 2006 r. oraz na pismo Spółki odpowiedzialnej za opracowanie planu we właściwym trybie. Nadto podniesiono w odpowiedzi na skargę, że Wojewoda nie stwierdził nieważności kwestionowanej uchwały w trybie nadzorczym zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co w konsekwencji doprowadziło do jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] r.

Na rozprawie sądowej w dniu 31 maja 2007 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymując żądanie stwierdzenia nieważności całej uchwały dodatkowo zarzucił jej naruszenie treści art. 15 ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy, gdyż stawkami procentowymi na podstawie których ustala się rentę planistyczną objęto tylko niektóre jednostki planu a nie cały obszar dla którego plan został uchwalony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, gdyż sformułowane w niej zarzuty okazały się zdaniem Sądu nie do odparcia. W pierwszej kolejności należy podzielić, w całości zarzut podjęcia § [...] zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] z naruszeniem treści art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaliczenie tych terenów do "rolniczych – R" nastąpiło bowiem, co nie było też kwestionowane przez stronę przeciwną, z naruszeniem treści § [...] pkt [...] uchwały Rady Gminy T. z [...] r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T., zgodnie z którą wchodzą one w skład obszaru "realizacji potrzeb związanych z produkcją, rzemiosłem i handlem z dopuszczoną zabudową mieszkaniową". Wbrew stanowisku zajętemu przez pełnomocnika Rady Gminy na rozprawie sądowej brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że niezgodność planu ze studium może wynikać z uwzględnienia przez Radę uwag zgłoszonych po wyłożeniu projektu planu. Wymóg zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium został bowiem jednoznacznie powtórzony w treści art. 20 mówiącym jednocześnie o sposobie załatwiania uwag zgłoszonych do projektu planu. W konsekwencji jeżeli Rada Gminy chciała uchwalić plan zagospodarowania z odstępstwami od obowiązującego studium to mogła to uczynić jedynie po wcześniejszym podjęciu w odpowiednim trybie uchwały o zmianie tego studium w kierunku zgodnym z pożądaną treścią planu. Za zasadny należy też uznać zarzut podjęcia zaskarżonej uchwały z naruszeniem treści art. 17 pkt 13 i art. 19 ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości i również Rada Gminy tego nie kwestionuje, że już po wyłożeniu projektu planu, w następstwie zgłoszonych do niego uwag doszło do zmiany przeznaczenia terenów oznaczonych w zaskarżonej uchwale symbolami [...] i [...], które w projekcie planu przedłożonym do uzgodnienia organowi nadzoru były oznaczone odpowiednio symbolami [...] i [...] i zgodnie z § [...] ust. [...] tego projektu były to "tereny zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej – MN1". Na tym etapie uchwalania planu doszło zatem do zasadniczej zmiany przeznaczenia tych terenów, a mianowicie z zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej na tereny rolnicze, na których dopuszczono jedynie zabudowę związaną z produkcją i wytwórczością rolną, polową i hodowlaną. Taka zmiana wymagała zaś zgodnie z treścią art. 19 ustawy ponowienia w niezbędnym zakresie czynności o jakich mowa w art. 17. Między innymi wymagało to ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień, który to obowiązek wynika również wprost z treści art. 17 pkt 13 omawianej ustawy. Nawet gdyby przyjąć, że z uwagi na zakres zmian ponowienie uzgodnień nie było wymagane (co powinno znaleźć jednak wyraźne odzwierciedlenie w dokumentach planistycznych), to niewątpliwie zmiany te wymagały odnośnie przedmiotowych terenów ponownego wyłożenia zmienionego projektu planu, tj. powtórzenia odnośnie tej części planu czynności o jakich mowa w art. 17 pkt 10 i 11 ustawy, czego nie – uczyniono. Tym samym zasadnie podniósł organ nadzoru, że doszło do pozbawienia zainteresowanych podmiotów możliwości zgłoszenia uwag do zmienionego projektu planu (wnoszonych w trybie art. 18 ustawy).

W świetle przedstawionych Sądowi akt administracyjnych za trafny co do zasady należy też uznać zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą treści art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy. Z akt tych nie wynika bowiem dlaczego stawki procentowe o których w tych przepisach mowa ustalono tylko dla niektórych terenów objętych planem. W szczególności treść § [...] kwestionowanego planu nie znajduje dostatecznego odzwierciedlenia w opracowanej prognozie skutków finansowych uchwalenia spornego planu. W prognozie tej przewidziano m.in. wzrost wartości terenów oznaczonych symbolami [...],[...] i [...], z których żaden nie został wymieniony w § [...] planu. Nie wiadomo również dlaczego tylko dla niektórych terenów oznaczonych symbolem [...] tj. przeznaczonych pod zabudowę usługową handlu i usług ustalono przedmiotową stawkę procentową. Jakkolwiek wymóg, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy związany jest z przewidywanym wzrostem wartości poszczególnych terenów objętych planem (nie jest zatem bezwzględny), to brak określenia tego wskaźnika dla poszczególnych terenów powinien wynikać z materiałów planistycznych, która to sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z materiałów tych powinno bowiem wynikać w dostateczny sposób, że dla innych terenów przedmiotowego wskaźnika nie ustalono, gdyż uchwalony plan nie spowoduje wzrostu ich wartości.

Wreszcie należy podnieść z urzędu, że treść projektu planu, który został przesłany do zaopiniowania i uzgodnienia zgodnie z treścią art. 17 pkt 6 i 7 ustawy oraz który został wyłożony do publicznego wglądu zgodnie z treścią art. 17 pkt 10 tej ustawy (tj. z [...] r. – wersja [...]) różniła się zasadniczo od treści planu uchwalonego i to nie tylko odnośnie kwestionowanego w skardze przeznaczenia terenów oznaczonych w uchwalonym planie symbolami [...] i [...]. Już tylko pobieżne porównanie tych dwóch dokumentów pozwala na stwierdzenie różnic nie tylko w ich systematyce (oznaczeniu poszczególnych jednostek redakcyjnych planu) ale i w treści. To zaś również przesądza zdaniem Sądu w jednoznaczny sposób, że cały plan objęty zaskarżoną uchwałą został uchwalony zarówno z naruszeniem zasad jak i z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi mianowicie o zasady wynikające z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 12, art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 oraz o tryb postępowania określony w art. 17 pkt 4, 6, 7, 11, 13 i art. 20 ust. 1 tej ustawy.

Skutkuje to stwierdzeniem nieważności całej zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) i w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wytyczne co do postępowania w toku ponownego procesu planistycznego wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu.

W nawiązaniu do treści odpowiedzi na skargę należy nadto stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 102a ustawy o samorządzie gminnym nie miał w niniejszej sprawie zastosowania art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a., również dlatego, że przedmiotem zaskarżenia nie był akt lub czynność o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy.

Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała stanowi prawo miejscowe, które weszło w życie Sąd nie orzekł po myśl art. 152 ustawy p.p.s.a. (zobacz też w tym względzie mającą odpowiednie zastosowanie uchwałę NSA z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134).