Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2332/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 119 par 1, art 3 par 1, art 2 par 1 pkt 10, art 23 par 1, art 122 par 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędziowie: WSA Artur Kuś WSA Monika Kramek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi P.A. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] Minister Zdrowia (dalej: "organ odwoławczy", "Minister") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438, dalej: "u.p.e.a.") po rozpoznaniu zażalenia P.A., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., Wojewoda wezwał P. A. (dalej: "skarżący") do poddania małoletniego syna M.A., urodzonego [...] lipca 2016 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko: błonicy, tężcowi, krztuścowi, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu b, poliomyelitis, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B oraz odrze, śwince i różyczce, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] nr [...], w terminie do 31 maja 2019 r. W przypadku niewykonania obowiązku postanowiono nałożyć na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 520 zł i wezwano do jej uiszczenia w terminie do 31 maja 2019 r. Jednocześnie Wojewoda obciążył skarżącego opłatą w wysokości 52 zł za czynności egzekucyjne.

Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie.

Utrzymując w mocy postanowienie Wojewody w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, Minister powołał treść art. 119 § 1 oraz art. 122 § 1 u.p.e.a. i wyjaśnił, że w procedowanej sprawie kontrola sprowadzała się w głównej mierze do oceny, czy nałożone obowiązki zostały wykonane oraz do określenia wymiaru grzywny.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest dopuszczalne powoływanie w postępowaniu zażaleniowym w przedmiocie nałożenia grzywny okoliczności określonych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie stanowiłoby wtedy zarzut. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana przez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy ocenił, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy.

Minister podał, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2018 r., poz. 151), który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. osoba niepełnoletnia) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą pieczę, albo jej opiekun faktyczny. Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określają one wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Co do pierwszego z zarzutów skarżącego, tj. naruszenia art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2011 r., poz. 1086 ze zm.) organ stwierdził, że jest on niezasadny, gdyż nie podlega kontroli w toku niniejszej sprawy. Ponadto, wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. Istotnym jest, że obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów wniesionych w zażaleniu od postanowienia organu I instancji Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. Nr 52, poz. 417 ze zm.), pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1- 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z 1997 r., Nr 28, poz. 152 ze zm.). W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody (np. ze względu na wiek), stosuje się konstrukcję tzw. zgody zastępczej - wyraża ją wówczas przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są najczęściej ich rodzice. W przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku.

Za niezasadne uznano zarzucane naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a., bowiem wskazywane przez skarżącego okoliczności stanowią przesłankę z art. 33 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Tym samym zarzut ten jest chybiony, gdyż nie podlega kontroli w toku niniejszego postępowania. Minister wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę.

Odnosząc się do zarzutu, że na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, jak również na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, małoletnie dziecko nie miało wykonanego badania kwalifikacyjnego do szczepień organ wskazał, że to na skarżącym, jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym - na którym spoczywają określone obowiązki rodzicielskie - spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż Skarżący nie podejmował żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. Akta sprawy nie zawierają zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych.

Minister podkreślił, że w rozumieniu ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, szczepienie ochronne polega na podaniu szczepionki przeciw chorobie zakaźnej, w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Według tej ustawy szczepienie ochronne jest świadczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 5 pkt 40 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, mającym działanie służące profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działanie medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych, regulujących zasady ich udzielania. Procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, wymaganym realizacją w podmiocie leczniczym przez personel uprawniony, na którą składają się badania lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz podanie szczepionki doustnie lub wykonanie iniekcji. Dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadku przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej.

Minister uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 124 § 2 k.p.a., gdyż kwestia okoliczności dotyczących niewykonania badania kwalifikacyjnego i szczepień została wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a ponadto skarżący była informowany o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, celem przymuszenia do wykonania obowiązku. Akta sprawy nie zawierają zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych ani też dokumentów potwierdzających fakt, że skarżący informował Wojewodę o konsultacjach lekarskich mających na celu ustalić dopuszczalność szczepienia.

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym to wierzyciel, zgodnie z art. 28 u.p.e.a., we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej wskazuje organowi egzekucyjnemu środek jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej jest istotne w sprawie, gdyż nałożona grzywna nie stanowi jakiejkolwiek kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanych od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. Minister podkreślił, że wymierzona w procedowanej sprawie grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Jak wskazał Minister, decydujące znaczenie dla kwoty grzywny w celu przymuszenia ma doprowadzenie do wykonania obowiązku przy jednoczesnym zachowaniu zasady racjonalnego działania oraz niezbędności, a nie cechy osobowe zobowiązanego, w tym jego sytuacja osobista majątkowa i zdrowotna. Z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego tym bardziej, że jej celem jest wykonanie nałożonego przez organ administracji obowiązku, zaś w przypadku jego wykonania, grzywna ta podlega umorzeniu. Z uwagi na powyższe za niezasadny uznano zarzut niezbadania sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego.

Jednocześnie organ wyjaśnił, iż w dniu 30 lipca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2070). Zgodnie z przepisem przejściowym określonym w art. 13 ww. ustawy do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Dlatego też w przedmiotowej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym.

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P.A., reprezentowany przez adwokata, podnosząc zarzut naruszenia:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak w aktach sprawy kompletnej dokumentacji dotyczącej okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - brak dokumentacji medycznej małoletniego, w szczególności książeczki szczepień,

- art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniemu poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniego przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania którego szczepienia dotyczy postępowanie,

- art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli,

- art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez niego przedziału wiekowego, mimo iż nawet sam organ nie wskazuje z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek, jedynie podnosząc, że terminy realizacji obowiązku są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka,

- art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż skarżący może zaszczepić syna w terminie przewidzianym w treści Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r., tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia, 19 roku życia,

- naruszenie art. 47 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa skarżącego do poszanowania życia rodzinnego,

- naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania oraz przeprowadzenie dowodów z załączonych badań laboratoryjnych.

W uzasadnieniu skarżący podał, że Inspektor Sanitarny, a później Wojewoda rozpoznając zgłoszone zarzuty nie znajdowali się w posiadaniu podstawowych dokumentów, których treść ma istotny wpływ na postępowanie tj. dokumentu, który rejestrowałby dotychczasowy przebieg szczepień u małoletniego, w szczególności karty uodpornienia albo książeczki szczepień (w oryginale albo poświadczonej kopii).

Organ powołując się na wymagalność obowiązku poddania małoletniego syna skarżącego szczepieniom nawet nie wskazał przeciwko którym chorobom ma być on zaszczepiony, kiedy obowiązek według organu stał się wymagalny. Wojewoda oraz Minister Zdrowia nie wskazali w oparciu o jakie dowody przyjęli zasadność wydania postanowienia o nałożeniu grzywny.

Minister nie odniósł się do informacji o niepożądanym odczynie poszczepiennym jaki wystąpił u brata małoletniego po szczepieniu szczepionką DTP i IPV.

Skarżący podniósł, że jako podstawę prawną wydanego przez Ministra Zdrowia postanowienia podano art. 5 ust. 1 pkt.1 lit. b, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych oraz Program Szczepień Ochronnych. Program szczepień ochronnych wydawany przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, może mieć zatem wyłącznie charakter prawa wewnętrznego, obowiązującego jedynie jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu. Akt tego rodzaju nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli. Jest on jedynie aktem stosowania prawa, w ramach którego nie mogą być nakładane na obywateli obowiązki.

Skarżący wskazał, że nie jest związany Komunikatem Głównego Inspektora Sanitarnego, który konkretyzuje wiek dziecka jak również ilość dawek podlegających podaniu (np. ustala, że szczepienie przeciwko gruźlicy należy wykonać w pierwszej dobie życia, podczas gdy rozporządzenie Ministra Zdrowia przewiduje okres od urodzenia do ukończenia przez dziecko 15 roku życia). Jest to bowiem akt prawa wewnętrznego wiążący wyłącznie podmioty podległe Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu.

Jedynym aktem wiążącym obywateli w tym zakresie jest rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych z dnia 18 sierpnia 2011 r. Przedmiotowy akt prawny określa, iż obowiązek szczepienia przeciw Haemophilus influenzae typu b obejmuje dzieci od 7 tygodnia życia do ukończenia 6 roku życia, przeciw gruźlicy obejmuje dzieci i młodzież od dnia urodzenia do ukończenia 15 roku życia, a przeciwko pozostałym chorobom do ukończenia 19 roku życia. Zatem skarżący ma jeszcze czas na zaszczepienie dziecka przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym. W tej sytuacji obowiązek zaszczepienia dziecka przeciwko poszczególnym chorobom nie jest wymagalny.

Skarżący wskazał również, że obowiązujące w Polsce przepisy dotyczące obowiązku szczepień ochronnych niezaprzeczalnie stanowią ingerencję w prawo do prywatności (prawo do decydowania o życiu osobistym) wyłączając możliwość podjęcia przez osoby obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom lub ich opiekunów prawnych lub faktycznych decyzji o odmowie poddania się szczepieniom.

Ograniczenia powyższego prawa zgodnie z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności mogą być wprowadzane jedynie w drodze ustawy i muszą być konieczne w demokratycznym społeczeństwie m. in. z uwagi na ochronę zdrowia i moralności. W przypadku szczepień obywatel jest dodatkowo bezbronny z uwagi na fakt, iż firmy farmaceutyczne unikają podawania pełnego składu szczepionek, co w sposób dodatkowy narusza prawa i wolności obywatelskie.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych badań na okoliczność występowania aluminium w szczepionkach, toksyczności aluminium oraz związku tej substancji z występowaniem zaburzeń ze spektrum autyzmu, co w konsekwencji prowadzi do niedopuszczalności przymusu szczepień.

Również art. 68 ust. 4 Konstytucji RP nakazujący władzom publicznym zwalczać choroby epidemiczne nie przesądza czy środki zwalczania chorób epidemicznych powinny być stosowane na zasadzie dobrowolności, zgodnie z zasadą prawa do samostanowienia (art. 47 Konstytucji RP) czy przymusu leczniczego. Ustawodawca może wprowadzić obowiązkowe szczepienia ochronne, ale powinien kierować się zasadą proporcjonalności.

Obowiązkowe szczepienia ochronne są zabiegiem medycznym obarczonym ryzykiem, co potwierdzają chociażby ulotki szczepionek wydawane przez producentów. Wprowadzenie obowiązkowych szczepień ochronnych z jednej strony bez uzasadnienia medycznego ku temu, bez powołania funduszu odszkodowawczego, bez spełnienia warunków z art. 8 ust. 2 Konwencji stanowi naruszenie przez Polskę tej zasady, jak również art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, ponieważ zgodnie z art. 120 w zw. art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot sprawy mieścił się w powyższym katalogu.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienia są zgodne z prawem.

Podstawę prawną zaskarżonych postanowień stanowił art. 119 § 1 ustawy o z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Z 2018 r. poz. 1314). Zgodnie z tym przepisem grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo z zakresu administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Zgodnie zaś z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 370/17, obowiązek szczepienia jest obowiązkiem wynikającym z przepisu prawa bezpośrednio bez potrzeby autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Stanowi o tym art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. Nr 234, poz. 1570), stanowiąc: "Osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddania się szczepieniom ochronnym". Obowiązek ten konkretyzuje regulacja w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, stanowiąc: "Osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1". Wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych określa wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osoby obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom. Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu podziela.

Obowiązek szczepienia jest zatem obowiązkiem niepieniężnym, wobec tego jego egzekucja może odbywać się w trybie określonym przez przepisy ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji.

Jak wynika z ustalonego i niespornego stanu sprawy postępowanie w sprawie przymuszenia opiekuna prawnego małoletniego M. A. do wykonania obowiązku wykonania szczepień ochronnych przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu b, poliomyelitis, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B oraz odrze, śwince i różyczce zakończyło się wydaniem przez PPIS w [...] w dniu [...] września 2018 r. tytułu wykonawczego o numerze [...]. Wcześniej, upomnieniem z dnia 4 września 2018 r. PPIS wezwał skarżącego do wykonania szczepień u dziecka oraz zapłaty kosztów upomnienia, a także pouczył o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. Wobec niewykonania tego obowiązki wnioskiem z dnia 19 września 2018 r. PPIS wniósł do Wojewody o wszczęcie wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego, przesyłając jednocześnie tytuł wykonawczy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 520 zł i opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości 52 zł .

Skarżący w niniejszym postępowaniu zarzucając m.in., że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazano aktu prawnego z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniemu poszczególnych dawek szczepionki, nadto, że komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka, a także żądając m.in. przeprowadzenia dowodu z załączonych badań na okoliczność ryzyka podania małoletniemu dziecku szczepionki, co ma doprowadzić do stwierdzenia niedopuszczalności przymusu szczepień, w zasadzie kwestionuje obowiązek poddania małoletniego syna szczepieniom.

Jednakże w postępowaniu dotyczącym sądowej kontroli postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia poza kontrolą Sądu pozostaje sam tytuł wykonawczy. Z treści art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. wynika jednoznacznie, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ta zasada postępowania egzekucyjnego obowiązuje także wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem. Także Sąd w niniejszym postępowaniu nie może badać, czy obowiązek podlegający wykonaniu jest zasadny, gdyż wykracza to poza granice sprawy będącej przedmiotem rozpoznania. Kwestia ta może być natomiast podnoszona i oceniana w trybie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłaszania zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zarówno w literaturze jak i orzecznictwie wskazuje się, że alternatywne ujęcie środków prawnych w art. 122 § 3 u.p.e.a., tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku, a określonych w art. 33 u.p.e.a. (por. wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2140/17, z 28 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 715/18). Wadliwość tytułu wykonawczego, nawet gdyby faktycznie istniała, winna być podnoszona w innym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest tylko ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego. Wobec tego wydając postanowienie o nałożeniu grzywny organ nie powinien merytorycznie badać sprawy, ale jedynie zasadność zastosowania środka egzekucyjnego. Na marginesie jedynie wypada zaznaczyć, że skarżący w toku postępowania egzekucyjnego podnosił zarzuty, które Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. uznał za bezpodstawne. Postanowienie to został również zaskarżone do WSA w Warszawie o zostało zarejestrowane pod sygnaturą VII SA/Wa 2333/20. W sprawie tej Sąd wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r. oddalił skargę. Strona skarżąca wniosła o sporządzenie uzasadnienia tego wyroku, wobec tego Sąd w uzasadnieniu tego wyroku będzie odnosił się do kwestii zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Kwestionując postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, możliwe jest zatem podnoszenie okoliczności odnoszących się do dopuszczalności i prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w określonej wysokości. Jak wynika z treści skargi żaden z zarzutów podniesionych w stosunku do zaskarżonego postanowienia w zasadzie nie dotyczył takich okoliczności. Skarżący, co już wyżej zaakcentowano, skupił się w zasadzie na zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Jednakże Sąd, nie będąc związany na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. zarzutami i wnioskami skargi, dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z prawem.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny przewidziany w ustawie – w art. 119 u.p.e.a. Wysokość grzywny mieści się również w zakresie ustalonym przez prawodawcę – zgodnie z art. 121 § 2 cyt. ustawy każdorazowo nałożona na osobę fizyczną grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł (skarżącemu wymierzono grzywnę w wysokości 520 zł, a więc w dolnej granicy ustawowego zagrożenia). Organ egzekucyjny dopełnił również obowiązków o których mowa w art. 122 § 1, zaś postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera elementy o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Nie można także uznać, by organ egzekucyjny nie zastosował środka egzekucyjnego mniej uciążliwego dla zobowiązanego. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia jest bowiem środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonał obowiązek. Taka grzywna nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie strony, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Zgodnie z art. 125 i 126 u.p.e.a., nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna w celu przymuszenia podlega umorzeniu, a na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywna uiszczona lub ściągnięta może być w całości lub w części zwrócona, co również świadczy o jej łagodniejszym charakterze. Również zapłata kosztów za wydanie postanowienia o wymierzeniu grzywny (52 zł) znajduje oparcie w przepisach u.p.e.a., bowiem zgodnie z 68a § 1 pkt 1 i art. 64c § 1 cyt. ustawy za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny pobiera opłatę w wysokości 10% nałożonej grzywny.

Podsumowując stwierdzić należy, że nie można organom egzekucyjnym zarzucić wydanie zaskarżonych postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z naruszeniem prawa. Zaskarżone postanowienia są prawidłowe pod względem merytorycznym jak i formalnym. Minister Zdrowia odniósł się do wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę kwestionującą postępowanie organu I instancji, również tych wykraczających poza kwestie dotyczące grzywny w celu przymuszenia. Okoliczność ta miała na celu dokładne wyjaśnienie stronie, że sczepienie jest świadczeniem zdrowotnym mającym działanie służące profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działanie medyczne wynikające z procesu leczenia. Organ przeanalizował również kwestię badania kwalifikacyjnego do szczepienia jako wiążącego się z niemożliwością stwierdzenia, że obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny. Uzasadnienie w tym zakresie jest prawidłowe, oparte na fachowej wiedzy pracowników organu oraz orzecznictwie sądów administracyjnych.

Kwestie dotyczące naruszenia art. 47 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa skarżącego do poszanowania życia rodzinnego oraz naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu objętym skargą.

Sąd nie dostrzegł w zaskarżonych postanowieniach takiego naruszenia prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi z urzędu. Sąd nie uznał również za zasadne przeprowadzenie dodatkowego dowodu z dokumentów, skoro w zasadzie dotyczyły one wyników z załączonych badań laboratoryjnych składu szczepionek. Jak już wyżej wskazywano, w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była kwestia dotycząca nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a nie kwestia legalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Z powyższych powodów skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.