Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1330/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 1 ust 1, art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 141 par 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska –Szary Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 833/08 w sprawie ze skargi J. S. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżącego J. S. kwotę 260,00 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Bk 833/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. Stanisławy Ś. i J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] października 2008 r., nr 409.257/B-1/5/08 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z wbudowanymi garażami, na działce nr [...] i części działki nr [...], położonych w Białymstoku, przy ul. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zjazdem i wewnętrzną drogą dojazdową z ul. [...] (działka nr [...]).

Organ l instancji w oparciu o treść art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i na tej podstawie ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Prezydent Miasta Białegostoku stwierdził, iż wnioskowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy jednorodzinnej w zabudowie bliźniaczej. Ze względu na swój zakres i charakter zabudowa ta jest uzupełnieniem istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i nie będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem wnioskowanego i przyległego terenu.

W swym odwołaniu J. i J. S. Ś. zarzucili, iż decyzja dotknięta jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie odpowiada zasadzie ładu przestrzennego. Podnieśli, że organ I instancji nie zbadał, jakie standardy ładu przestrzennego obowiązują na obszarze, na który będą oddziaływać budynki, wzniesione według parametrów określonych w decyzji. Decyzja została wydana bez niezbędnych analiz i pomiarów.

W ocenie skarżących organ I instancji rażąco naruszył art. 61 § 1 kpa, poprzez samowolne i bezprawne wykroczenie poza ramy wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ określił bowiem w decyzji, inaczej niż we wniosku, którego treścią był związany, takie parametry jak: ilość kondygnacji budynków oraz szerokość elewacji frontowej. Decyzja nie określiła natomiast jednego z istotnych dla ładu przestrzennego i dla nich samych elementu, tj. długości planowanych budynków.

Dalej podnieśli, iż przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji nie ustalił i nie wskazał bowiem żadnej działki sąsiedniej, która spełniałaby kryteria określone w tym przepisie. W szczególności nie podano, aby w jakimkolwiek sąsiedztwie występowała działka w zabudowie szeregowej i wolnostojącej o takiej intensywności zabudowy i koncentracji budynków. Poszczególne parametry nowej zabudowy zostały zaś ustalone na podstawie wyrywkowych i niereprezentatywnych wycinków informacji zebranych na analizowanym obszarze lub wręcz bez żadnych informacji z terenu analizowanego.

Skarżona decyzja narusza też przepisy § 3 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Analiza, o której mowa w § 3 rozporządzenia, nie została w istocie przeprowadzona, gdyż organ przeanalizował zabudowę na przypadkowo wybranych około 10 działkach, w tym położonych poza granicami wyznaczonego obszaru, by następnie na podstawie owych niereprezentatywnych danych określić wskaźniki dla nowej zabudowy. Także wymogi dla nowej zabudowy zostały ustalone niezgodnie z § 4 - 8 rozporządzenia. Ponadto, zdaniem skarżących, organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżących.

Końcowo zarzucili, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż jest niewiarygodna (organ wybiórczo i według nieznanego klucza wybierał sobie działki do wydania decyzji), niepełna (nie zostały ustalone cechy zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym) i wykraczająca poza obszar analizowany (linia zabudowy została określona na podstawie linii zabudowy na działkach położonych poza wyznaczonym obszarem analizowanym).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazując, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew twierdzeniom odwołujących się właściwa analiza została przeprowadzona na wszystkich zabudowanych działkach znajdujących się w granicach wyznaczonego obszaru. Zasada "dobrego sąsiedztwa" została spełniona, albowiem zabudowa działek położonych na obszarze analizowanym pozwala na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak jest natomiast podstaw do uznania, iż nowa zabudowa szeregowa służąca celom mieszkalnym dopuszczalna jest wyłącznie wówczas, gdy na obszarze analizowanym zabudowa taka występuje.

Organ podkreślał, iż wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone zgodnie z przepisami rozporządzenia. Obowiązującą linię nowej zabudowy określono w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia przyjmując za podstawę wartość średnią w stosunku do linii zabudowy na najbliżej położonych działkach zabudowanych, położonych po obu stronach działki objętej wnioskiem. Wskaźnik zaś wielkości powierzchni nowej zabudowy określony został na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, z uwagi na fakt, iż w granicach obszaru analizowanego znajdują się działki objęte obowiązującym planem miejscowym, który dopuszcza w przypadku budowy budynku mieszkalnego zabudowę działki nawet do 50% jej całkowitej powierzchni. Z tego względu uznano za zasadne ustalenie tego wskaźnika dla nowej zabudowy do 30%. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi frontowej oraz parametrów geometrii dachu, organ uznał, iż właściwie zastosowano w tym względzie przepisy § 6 - § 8 rozporządzenia. O wadliwości decyzji nie świadczy też zdaniem organu fakt, iż organ I instancji nie określił długości planowanych budynków. Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem konieczność określenia w decyzji o warunkach zabudowy, takiego wymagania dla nowej zabudowy.

Za chybiony uznano również zarzut, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 § 1 kpa, poprzez inne, niż wskazane we wniosku określenie ilości kondygnacji budynków oraz szerokości elewacji frontowej budynków. Podkreślono, iż ustalona w decyzji liczba kondygnacji odpowiada treści żądania inwestora, w tym zakresie. Ponadto określenie wymogów dla nowej zabudowy jest kompetencją organu, który dokonuje w trakcie postępowania koniecznych ustaleń i opierając się na obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa wskazuje te wymagania, także w sposób odmienny od wskazanych we wniosku.

Kolegium nie zgodziło się także z twierdzeniem, iż przedmiotowa sprawa powinna być rozpatrzona łącznie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na sąsiedniej nieruchomości. Wskazało, że przedsięwzięcie to nie zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy złożonym przez M. G., który spowodował wszczęcie postępowania w rozpoznawanej sprawie. Ponadto w sytuacji złożenia takiego wniosku odnośnie sąsiedniej nieruchomości przez inną osobę, brak byłoby podstaw do łącznego rozpatrywania tych dwóch odrębnych spraw.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli J. i J. S. Ś.. Zarzucili oni naruszenie:

a) art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak eliminacji błędu organu I instancji polegającego na niezrealizowaniu celów ustawy, którym jest między innymi zachowanie ładu przestrzennego;

b) art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7 kpa i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - poprzez brak eliminacji błędu organu I instancji polegającego na przyjęciu spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa;

c) art. 138 § 2 w zw. z art. 6 i 7 w zw. z art. 61 § 1 kpa w zw. z art. 52 ust.1 i 2 ustawy - poprzez brak eliminacji błędu organu I instancji polegającego na samodzielnym wykroczeniu poza zakres wniosku inwestora.

W uzasadnieniu powtórzono zarzuty zawarte w uzasadnieniu odwołania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, że zarzuty skargi są niezasadne. Zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania pozytywnej decyzji. W ocenie Sądu podjęte decyzje oparte są na racjonalnych przesłankach wynikających z analizy faktycznych okoliczności sprawy oraz stanu prawnego odnoszącego się do terenu, na którym projektowana jest inwestycja. Na obszarze planowanej inwestycji nie obowiązuje bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo również wykazano łączne spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy. Przedstawiona przez organy administracji w tej mierze argumentacja znajduje swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym w przeprowadzonej analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Obszar przyjęty do analizy wyznaczony został prawidłowo, obejmuje on bowiem teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania pozwalają w pełni na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy. Analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. W rozpoznawanej sprawie organy administracji uczyniły przedmiotem analizy wszystkie znajdujące się w wyznaczonym obszarze działki zabudowane, prawidłowo pomijając zaś te, których większa część powierzchni znalazła się poza jego granicami.

Z przeprowadzonej przez organy administracji analizy wynika, iż planowana inwestycja znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej. Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, iż ze względu na swój zakres i charakter jest ona uzupełnieniem istniejącej zabudowy i nie będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem wnioskowanego i przyległego terenu. Posiada przy tym dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) oraz istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej dla planowanej inwestycji infrastruktury technicznej, przy czym teren ten wymaga wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż sama już możliwość określenia na podstawie istniejącej zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy szeregowej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest wystarczająca do uznania, iż przesłanka "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy, została spełniona. Twierdzenie skarżących, iż nowa zabudowa szeregowa służąca celom mieszkalnym dopuszczalna jest wyłącznie wówczas, gdy na analizowanym obszarze zabudowa taka już występuje, w żadnym wypadku nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia bowiem wymaga, iż pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową i rzeczywistą funkcją terenu oraz obiektów już istniejących, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić, co jak już wskazano wyżej, w sprawie niniejszej nie ma miejsca. Kwestii kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie wolno zaś interpretować zawężająco, np.: jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju, co istniejące. Nie można uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Celem ustawodawcy jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

Zasadą jest, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie organy administracji uznały jednak za uzasadnione wyznaczenie nowej linii zabudowy w odległości 6 metrów od linii rozgraniczającej ulicę [...], przyjmując za podstawę średnią wartość w stosunku do linii zabudowy na działkach nr 1058/8 i 1054/6, które to działki są najbliżej położonymi działkami zabudowanymi, po obu stronach zamierzonej inwestycji. Takie stanowisko organów zasługuje w pełni na aprobatę, rozporządzenie w § 4 ust. 4 dopuszcza bowiem również inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy.

Niezasadny jest również podniesiony w skardze zarzut nieprawidłowego ustalenia wskaźnika zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Na badanym terenie wskaźnik ten jest zróżnicowany i wynosi od 10% do 38%, tak więc średni wskaźnik tej wielkości - jak słusznie ustaliły to organy administracji - w obszarze analizowanym wynosi 24 %. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż od powyższej reguły ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, przepisy rozporządzenia przewidują odstępstwo. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Jak wynika z ustaleń organów obu instancji w granicach obszaru analizowanego znajdują się działki objęte obowiązującym planem miejscowym dla części osiedla Pieczurki, który dopuszcza, w przypadku budowy budynku mieszkalnego, zabudowę działki nawet do 50% jej całkowitej powierzchni. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż wyznaczenie przez organy administracji w przedmiotowej sprawie dla nowej zabudowy wyższego wskaźnika niż średni, tj. do 30%, było dopuszczalne jako nienaruszające przepisów rozporządzenia. Sąd podzielił również ustalenia organów dotyczące określenia parametrów nowej zabudowy odnośnie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak też geometrii dachu. Ustalenia te zostały dokonane w oparciu o ocenę zabudowy występującej na obszarze planowanej inwestycji, pod kątem możliwości ustalenia warunków dla planowanego przedsięwzięcia, według zasad określonych w § 6 - § 8 rozporządzenia.

Wskazać należy, iż zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy, co do zasady, na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z analizy akt wynika, że szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w granicach analizowanego terenu wynosi od 4 m do 20 m. Zatem ustalona w decyzji szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy - 9 m mieści się granicach wyznaczonych przez przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Organy administracji prawidłowo także wyznaczyły wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Stosownie do regulacji § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio dla istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym. Z ustaleń organów wynika, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych w obszarze poddanym analizie wynosi od 3 do 9 m. Określona więc wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy - do 5 metrów, nie przekracza średniej jej wielkości występującej w obszarze analizowanym.

Ustalając geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) należało mieć na uwadze § 8 rozporządzenia. Zgodnie z zawartą tam regulacją geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Jak wykazały organy w obszarze analizowanym układ połaci dachowych jest zróżnicowany. Występują dachy płaskie lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych do 45°. Kierunki głównych kalenic równoległe lub prostopadłe w stosunku do frontów działek, zaś wysokość kalenic waha się od 4 m do 12 m. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko organów, że dachy dla nowej zabudowy mają być wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych do 45°, zaś wysokość budynków, utożsamiana z wysokością kalenic ma być do 9 m. Niewątpliwie takie określenie warunków geometrii dachu stanowi realizację wymogów płynących z § 8 rozporządzenia.

Skarżący J. i J. Ś. wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie,

2. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W konsekwencji skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd I instancji w swoim wyroku pominął istotne zarzuty skarżących, dotyczące w szczególności:

– ustalenia cech nowej zabudowy na podstawie analizy prawie wszystkich działek zabudowanych, ujętych w granicach obszaru analizowanego - Sąd I instancji nie odpowiedział na zarzut skarżących, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwalają na dowolne i cząstkowe badanie parametrów zabudowy na obszarze analizowanym,

– ustalenia linii nowej zabudowy na podstawie działek, które nie mieszczą się w obszarze analizowanym. Na rozprawie przed Sądem I instancji Sąd okazał stronom mapy przekazane przez SKO Sądowi, na których ołówkiem dorysowano jakieś nowe pomiary, uzasadniające jakąś "średnią odległość". Skarżący maja uzasadnioną obawę, iż SKO mogło dopuścić się ingerencji w materiały przekazywane Sądowi w celu poparcia swojej błędnej oceny i szacunku linii nowej zabudowy,

– Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów skarżących, iż prawdziwa, średnia intensywność zabudowy w rejonie ulic Włościańskiej, Poniatowskiego i [...], wynosi tylko 16%, a SKO określiło intensywność zabudowy w wymiarze aż 30%,

– Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skarżących, iż cząstkowy plan miejscowy, na który powołuje się SKO, tj. uchwała nr LIV/699/2002 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 26 czerwca 2002r., w § 5 ust. 3 pkt 3 zakazuje na obszarze objętym tym planem lokalizacji i budowy budynków jednorodzinnych bliźniaczych i szeregowych. W takim przypadku, działki objęte planem miejscowym nie powinny być brane pod rozwagę, lub traktowane jak każda inna działka. Sąd I instancji nie wyjaśnił, jakim sposobem ekstrapolował warunki z planu cząstkowego na działkę wnioskodawcy, który właśnie zamierza budowę szeregową i bliźniaczą.

Odnośnie naruszenia art. 174 pkt l p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący podnieśli, iż wyrok narusza wskazane przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie odpowiada zasadzie ładu przestrzennego, będącą naczelną zasadą ustawy o planowaniu przestrzennym. Sąd I instancji zaniechał spowodowania, by organy administracji publicznej zbadały, jakie standardy ładu przestrzennego obowiązują na obszarze, na który będą oddziaływać budynki wzniesione wg parametrów z decyzji SKO. Sąd I instancji oparł swój wyrok na szczątkowych i wybiórczych informacjach o architektonicznych stosunkach miejscowych, co wynika z wadliwej analizy tych stosunków wykonanej przez Prezydenta Miasta Białystok, zaakceptowanej przez SKO.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, że SKO nie ustaliło żadnej nieruchomości sąsiedniej pozwalającej na określenie nowej zabudowy. Sąd I instancji usankcjonował przypadkowe, stronnicze i nieprofesjonalnie ustalone parametry zabudowy obecnej, które stały się podstawą do decyzji o warunkach nowej zabudowy, wydanej z jaskrawym naruszeniem ustawy. Sąd I instancji przedłożył "ducha" ustawy nad rzetelną analizę która powinna bezwarunkowo określać, jakie parametry nowej zabudowy wynikają z czysto metrycznych pomiarów zabudowy obecnej wymaga tego ustawa, i nie ma to nic wspólnego z zarzucanym skarżącym nieracjonalnym blokowaniem nowej zabudowy. Wszystkie zarzuty skarżących co do wadliwej oceny obszaru analizowanego Sąd I instancji zbywał twierdzeniem, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na parametry inne niż z analiz wynika. Jednak Sąd pominął, iż analiza nie była rzetelna i kompletna, więc nie wiadomo, od czego ma być dane odstępstwo. Sąd nie podał także, jakie to powody uzasadniają odstępstwa od parametrów z analizy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,

Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) stanowi, że ustawa określa:

1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej,

2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy

- przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Powyższe przepisy, powołane jako materialnoprawne podstawy skargi kasacyjnej wskazują na ład przestrzenny jako zasadniczą wartość, podlegającą ochronie w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Ład ten wymaga spójności architektonicznej i przestrzennej nowobudowanych obiektów z zabudową istniejącą.

Zapewnieniu tej spójności służyć ma analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy sporządzana na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Stwierdzić należy, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141§4 p.p.s.a., z powodu pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia się do szeregu argumentów strony skarżącej. Szczególne znaczenie ma pominięcie w zaskarżonym wyroku tych argumentów podnoszonych przez skarżących, które wskazują na to, że sporządzona w sprawie analiza jest wadliwa, oparta o wybiórcze dane i nie służy swemu zasadniczemu celowi, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Skoro w skardze zarzucono wybiórczość w doborze działek poddanych analizie, a organ administracji w zaskarżonej decyzji stwierdził, że przeanalizowano cechy zabudowy i zagospodarowania na prawie wszystkich działkach w obrębie obszaru analizowanego – to do zarzutu wybiórczości należało szczegółowo odnieść się w uzasadnieniu wyroku, uznającego decyzję za zgodną z prawem.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Samo zapoznanie się z mapą stanowiącą element analizy rodzi spostrzeżenie, że w obrębie wyznaczonego terenu analizowanego znajduje się kilka mniejszych, zwartych obszarów – różniących się między sobą zasadniczo co do cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Jednym z nich jest obszar do którego należy działka przeznaczona pod zamierzoną inwestycję - wyznaczony ulicami Karola [...], Księcia Józefa Poniatowskiego i Włościańską. Obszar ten cechuje znacznie większa powierzchnia działek i znacznie mniejsza intensywność zabudowy niż należące do obszaru analizowanego tereny położone po drugiej stronie wskazanych wyżej ulic.

W tej sytuacji trudno uznać za wystarczający argument sądu I instancji, że skoro przepisy rozporządzenia dopuszczają wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu o ile wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu, i skoro w granicach obszaru analizowanego znajdują się działki objęte planem miejscowym dla części osiedla Pieczurki, dopuszczającego zabudowę działki nawet do 50% jej powierzchni - to dopuszczalne było wyznaczenie przez organy administracji w przedmiotowej sprawie dla nowej zabudowy wskaźnika wyższego niż średni.

Brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia, dlaczego cechom zabudowy osiedla Pieczurki przypisuje się charakter determinujący intensywność zabudowy na terenie wyznaczonym ulicami Karola [...], Księcia Józefa Poniatowskiego i Włościańską, skoro osiedle to, położone na skraju obszaru analizowanego, charakteryzuje się zagospodarowaniem terenu specyficznym, odmiennym od występującego w otoczeniu zamierzonej inwestycji. Sam fakt częściowego objęcia tego osiedla granicami obszaru analizowanego nie przesądza automatycznie o możliwości podwyższenia współczynnika intensywności zabudowy.

Sąd I instancji ograniczył się zatem do przeanalizowania poszczególnych rozwiązań zawartych w rozporządzeniu – pomijając zasadnicze argumenty skargi, według których inwestycja, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy narusza poważnie ład przestrzenny terenu, na którym ją zaplanowano. Należy mieć na uwadze, że czysto arytmetyczne potraktowanie danych związanych z zabudową na obszarze analizowanym może doprowadzić do sytuacji, w której wydanie decyzji o warunkach zabudowy wprowadzi chaos przestrzenny, zamiast ładu, będącego celem unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby sytuacji takich uniknąć rozporządzenie pozostawia organom administracji pewien zakres uznaniowości, umożliwiający im odstąpienie od arytmetycznych wyników analizy (uśrednień) i uwzględnienie specyficznych cech zabudowy, które nie są wspólne dla całego obszaru analizowanego lecz których zachowanie jest niezbędne dla realizacji zasady ładu przestrzennego.

Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185§1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zobowiązany będzie do szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, przy uwzględnieniu powyższych wskazań i oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego.