Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2560/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II SA/Op 267/10 w sprawie ze skargi Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 26 lutego 2010 r. nr 59/10 w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II SA/Op 267/10, oddalił skargę Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 26 lutego 2010 r., nr 59/10 w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkownika obiektu budowlanego.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku postanowieniem z dnia 28 lipca 2005 r., nr SI-K-7359/26-5/2004, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kluczborku, w oparciu o art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), wymierzył Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. w Warszawie karę w wysokości 125 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania stacji bazowej PTC sieci ERA - nr 52164 składającej się z masztu o wys. 52 m wraz z zainstalowanymi antenami i urządzeń nadawczych znajdujących się w kontenerze, w miejscowości Bąków, przy ul. Braci Bassy 32, na działce nr 20/17, k. m. 11. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że decyzją z dnia 17 sierpnia 2004 r. zgłosił sprzeciw w związku z zawiadomieniem o zakończeniu budowy spornej stacji. Dodał, że protokoły badań i sprawdzeń oraz oświadczenie kierownika budowy stacji pochodzą z 2000 roku. Ostatni wpis w dzienniku budowy także pochodzi z 2000 roku. Stąd, zdaniem organu, należy domniemywać, że stacja od tego czasu jest użytkowana. Ponadto stacja ta posiada stałe zasilanie w energię elektryczną od dnia 30 czerwca 2000 r., co potwierdza umowa zawarta z Rejonem Energetycznym w Kluczborku na sprzedaż energii i świadczenia usług przesyłowych. Poza tym pismem z dnia 20 czerwca 2005 r., Urząd Regulacji Telekomunikacji i Poczty - Opolski Oddział Okręgowy potwierdził pracę przedmiotowej stacji zgodnie z warunkami pozwoleń radiowych, wydanych operatorowi przez prezesa URTiP. Organ zasygnalizował również, iż wyznaczone na dzień 30 sierpnia 2004 r. i 19 lipca 2005 r. oględziny okazały się nieskuteczne, z powodu nieobecności przedstawiciela użytkownika. Końcowo organ przedstawił szczegółowe wyliczenie nałożonej kary.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Polska Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o. Biuro Regionalne w Katowicach. Zażalenie zostało podpisane przez Kierownika Sekcji Koordynacji Rozwoju Sieci – J. N. i specjalistę ds. zamówień sieciowych – A. Ż. Wnoszący zażalenie domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzucając organowi niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nieprawidłowe zawiadomienie inwestora. Uzasadniając swoje żądanie, wskazywali, iż stacja została podłączona do prądu w celu sprawdzenia współdziałania podzespołów, przeprowadzenia wymaganych badań oraz bieżącego klimatyzowania urządzenia w szafie sterującej. Spółka podała również, iż przyczyną nieobecności na oględzinach było niewłaściwe zaadresowanie przez organ zawiadomienia, bowiem jej zdaniem upoważnionym przedstawicielem inwestora jest Firma INFRA -TEL Spółka z o.o. z siedzibą w Rybniku, która posiada stosowne upoważnienie do reprezentowania PTC Spółki z o.o. przed organami administracji państwowej i samorządowej we wszystkich instancjach w związku z budową stacji. Ponadto budowa stacji w Bąkowie prowadzona była przez Biuro Regionalne w Katowicach, do którego zawiadomienie dotarło po dacie planowanej kontroli. Poza powyższym Spółka podniosła także zarzut niewspółmierności nałożonej kary z uwagi na to, iż w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy sprzed nowelizacji, które przewidują niższą jej wysokość. Wskazała także, iż nie miała możliwości zapoznania się z opiniami powołanymi przez organ w postanowieniu.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, postanowieniem z dnia 20 września 2005 r., nr WOP.JC-4000-04-300/05, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na skutek wniesionej przez Polską Telefonię Cyfrową Sp. z o.o. w Warszawie skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 445/05, stwierdził nieważność postanowienia organu II instancji z dnia 20 września 2005 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął, iż reprezentujący Spółkę radca prawny nie posiadał pełnomocnictwa skarżącej do występowania przed organami administracji publicznej, a zatem udzielona substytucja z dnia 4 sierpnia 2005 r. dla pracowników wnoszącego zażalenie PTC Biura Regionalnego Katowice była nieskuteczna. Wobec powyższego organ odwoławczy rozpatrując merytorycznie zażalenie, wniesione nie przez stronę i przez osoby nieupoważnione do występowania w imieniu strony skarżącej, w sposób istotny naruszył zasady procedury administracyjnej, stąd zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1113/09, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wniesioną przez Polską Telefonię Cyfrową Sp. z o.o. w Warszawie, uznając, iż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, w toku ponownego rozpoznania zażalenia na postanowienie z dnia 28 lipca 2005 r., przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w toku którego na żądanie organu, Polska Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o. w Warszawie przedstawiła pełnomocnictwo z dnia 22 września 2009 r., udzielone radcy prawnemu M.M. do reprezentowania Spółki przed organami administracji publicznej, sądami powszechnymi i administracyjnymi, Naczelnym Sądem Administracyjnym i Sądem Najwyższym w związku z budową stacji przekaźnikowych. Ponadto pismami z dnia 4 i 9 lutego 2010 r. M.M. przekazał pełnomocnictwo udzielone A.Ż., potwierdzając, iż w całości popiera podpisane przez A.Ż. oraz J.N. zażalenie na postanowienie organu I instancji. W oparciu o powyższe ustalenia, organ II instancji rozpoznał zażalenie Spółki od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kluczborku z dnia 28 lipca 2005 r. i postanowieniem z dnia 26 lutego 2010 r., nr 59/10, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił argumentację i wnioski zawarte w postanowieniu z dnia 20 września 2005 r.

Na powyższe postanowienie skargę złożyła Polska Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o. w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie i o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. jest błędną wykładnię art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że zachodzi podstawa do nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania stacji bazowej telefonii komórkowej.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia 5 maja 2010 r., skarżąca ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, podtrzymała wnioski i twierdzenia zawarte w skardze.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania stosowanego pozwolenia na jego użytkowanie, organ zobligowany jest wymierzyć karę zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że na skarżącą nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – przedmiotowej stacji bazowej telefonii cyfrowej, co wynika bezpośrednio z decyzji Starosty Powiatowego w Kluczborku z dnia 19 czerwca 2000 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Natomiast istota sporu w rozpoznawanej sprawie, zważywszy na treść skargi, sprowadza się do tego, czy skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu, czy też okoliczność taka nie miała miejsca.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń, znajdujących potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, przyjmując, iż skarżąca Spółka przystąpiła do użytkowania spornego obiektu, pomimo braku wymaganego prawem pozwolenia na jego użytkowanie.

O powyższym świadczy przede wszystkim informacja uzyskana przez organ z Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, zawarta w piśmie z dnia 20 czerwca 2006 r., która jednoznacznie stwierdza, że na podstawie przeprowadzonej zdalnej kontroli przedmiotowej stacji bazowej ustalono, iż stacja ta aktywnie pracuje zgodnie z warunkami pozwoleń radiowych wydanych operatorowi przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (Prezes URTiP). Kwestia braku zawiadomienia strony o samej kontroli nie ma znaczenia dla związania organu niewyspecjalizowanego, jakim był w tej mierze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wynikiem kontroli, którego strona nigdy nie zakwestionowała. Z tego punktu widzenia zarzucone w zażaleniu wadliwości w zawiadomieniu strony o wizji lokalnej przeprowadzanej przez organ nie mają większego znaczenia, gdyż przedmiotem wizji mogły być tylko i wyłącznie kwestie budowlane, a nie sposób działania stacji i kwestia emitowania przez tę stację fal radiomagnetycznych.

Tymczasem skarżąca powyższej okoliczności w ogóle nie dostrzega, ograniczając się w wywodach skargi jedynie do uzasadnienia potrzeby korzystania z energii elektrycznej. Zauważenia również wymaga, że wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował pojęcia użytkowanie w Prawie budowlanym, to należy przez to rozumieć wykorzystywanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Skoro zatem sama skarżąca przyznaje, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej o użytkowaniu można mówić dopiero wówczas, gdy rozpoczyna emisję fal elektromagnetycznych, czyli zaczyna działać zgodnie ze swoim przeznaczeniem, to nie budzi wątpliwości Sądu, że sporny obiekt był właśnie użytkowany w tym znaczeniu, co potwierdziła wyżej wskazana kontrola pracy stacji. Dodatkowo odnotować należy, że skarżąca, jak wynika z pisma Dyrektora Rejonu Energetycznego w Kluczborku, od dnia 30 czerwca 2000 r. miała zawartą umowę na sprzedaż energii elektrycznej i świadczenia usług przesyłowych do stacji. W świetle powyższego, nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia skarżącej, iż energia nie była dostarczania na cele zasilania stacji, skoro w istocie stacja już prowadziła emisję fal radiomagnetycznych. Niezrozumiałe i nie znajdujące odzwierciedlenia w materiałach sprawy są zatem twierdzenia skarżącej, że stacja nie była użytkowana. Nie sposób przy tym przeoczyć, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie kierownika budowy datowane na 27 czerwca 2000 r., że "roboty budowlane, konstrukcyjne na stacji bazowej nr 52164 zlokalizowanej w miejscowości Bąków na terenie działki nr 20/17 ... zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym oraz obowiązującymi Polskimi Normami". Można zatem przyjąć, że od tej daty stacja pozostawała w pełnej gotowości do działania, a stwierdzony przez organ pobór energii elektrycznej i emisja fal radiomagnetycznych wykluczały możliwość utrzymania wersji skarżącej, jakoby były to tylko działania rozruchowe, podejmowane jeszcze przed zakończeniem budowy.

W świetle powyższego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia skarżącej, iż stacja nie była użytkowana. W konsekwencji, jako prawidłowe należało ocenić stanowisko organu o wymierzeniu Spółce przedmiotowej kary. Dodatkowo w uzasadnieniu wyroku podkreślono, że w związku z podniesioną w tym zakresie argumentacją skarżącej, iż nawet sama konieczność dokonania rozruchu urządzeń - aczkolwiek sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie - wymaga od inwestora uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu przed przystąpieniem do tego użytkowania.

Poza powyższym, zdaniem Sądu, uznać należało, że wysokość wymierzonej kary również została prawidłowo ustalona przez organy, a w uzasadnieniu postanowień przedstawiono szczegółowo sposób jej wyliczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Polska Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez odmowę uznania naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest nietrafne zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że zachodzi podstawa do nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania stacji bazowej telefonii komórkowej, mając na względzie, że fakt użytkowania nie został udowodniony;

2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę uznania innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organy administracji publicznej i ustaleń wynikających z pisma Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty - Opolski Oddział Okręgowy z dnia 20 czerwca 2005 r.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa procesowego, koncentrującego się we wniesionej skardze kasacyjnej wokół błędnego – zdaniem wnoszącej tę skargę – zaakceptowania przez Sąd I instancji wadliwego działania organu przejawiającego się w pozbawieniu Strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w skutek niezawiadomienia jej o terminie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ należy stwierdzić, iż zarzut ten nie może odnieść oczekiwanego skutku z tej przyczyny, iż nie zostało wykazane w jaki sposób to naruszenie prawa procesowego miało wpływ na wynik sprawy. Nie każde naruszenie prawa procesowego skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu. Warunkiem niezbędnym uchylenia decyzji/postanowienia z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym do strony stawiającej ten zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Sąd I instancji dostrzegł okoliczność braku zawiadomienia strony o terminie wizji lokalnej, stwierdzając jednak, że pozostała one bez wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej bowiem mogła ona dotyczyć wyłącznie kwestii budowlanych i pozostawała bez wpływu na wynik kontroli przeprowadzonej przez organ wyspecjalizowany /URTiP/ i związanie tym wynikiem organu nadzoru budowlanego, jako organu niewyspecjalizowanego.

Należy przy tym podzielić wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji stanowisko, iż wyniki kontroli przeprowadzonej przez Urząd Regulacji Telekomunikacji i Poczty nie były przedmiotem sporu. Nie sposób jest uznać, jak wywodzi wnosząca skargę kasacyjną, że była pozbawiona możliwości wyraźnego zakwestionowania okoliczności, iż przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej emituje promieniowanie elektromagnetyczne. Zarzut dotyczący rzetelności wykonania przedmiotowej kontroli /jej wyników/ przez organ wyspecjalizowany pojawił się dopiero na etapie postępowania kasacyjnego. Strona skarżąca nie kwestionowała wyników kontroli dotyczących emisji fal elektomagnetycznych ani w zażaleniu na postanowienie organu o wymierzeniu kary z tytuły nielegalnego przystąpienia do użytkowania, ani w skardze do Sądu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że także ten zarzut nie mógł skutecznie podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Oczywistym jest, że nie każdy pobór energii równoznaczny jest z przystąpieniem do użytkowania, rozumianego jako eksploatacja danego urządzenia/zakładu zgodnie z jego funkcją, a właściwe funkcjonowanie poprzedzone być musi, niekiedy długotrwałym rozruchem technologicznym. W niniejszej sprawie jednak stan faktyczny ustalony prawidłowo na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego przez organu obu instancji, zaakceptowany następnie przez Sąd I instancji wskazuje, że przedmiotowa stacja bazowa była przez inwestora użytkowana bez uzyskania wymaganego pozwolenia. Skoro bowiem wykazano w sprawie, że stacja bazowa emituje fale elektromagnetyczne to drugorzędna staje się okoliczność poboru energii elektrycznej. Zwłaszcza, co słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, sama Skarżąca przyznaje, iż o użytkowaniu stacji bazowej telefonii komórkowej można mówić, gdy rozpoczyna emisję fal elektromagnetycznych, co w niniejszej sprawie zostało bezspornie ustalone przez właściwy organ, w formie wynikających z przyjętych przed tym organem procedur.

Mając na uwadze powyższe i uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.