Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1992/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3,  art. 157 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. T. K. i H. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] - zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] w [...] na szczegółowo opisanym odcinku. Organ wskazał, że obszar odziaływania inwestycji obejmuje działki przylegające do inwestycji m.in. oznaczone nr ew. [...],[...].

M. T. K. i H. K. reprezentowani przez M. M., pismem z dnia [...] października 2013 r., zatytułowanym "Odwołanie od decyzji (...)" zarzucili decyzji organu pierwszej instancji, że zapadła z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 kpt 2 k.p.a. ) i dochodzili jej cyt. "uchylenia". W uzasadnieniu odwołania wskazano, że odwołujący się podjęli działania mające na celu zwrot na ich rzecz działki o nr [...] z uwagi na niezrealizowany cel wywłaszczeniowy, zatem powinni posiadać przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Zarzucili organowi I instancji, iż jego działania mają na celu pozbawienie byłych właścicieli odszkodowania, powołali się cyt. "na wyłączenie w całości w przedmiotowej sprawie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych". Stwierdzili, że brak zawieszenia przez organ I instancji postępowania zgodnie z ich wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. i wydanie pozwolenia na budowę narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynikiem czego wszystkie prace związane z budową ul. [...] są samowolą budowlaną.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 11c ust. 1 pkt 1 tzw. specustawy drogowej, ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity, Dz. U. z 2013 r., poz. 687) - umorzył postępowanie odwoławcze z ww. odwołania.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z art. 11 i specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Zatem zastosowanie w przedmiotowej sprawie ma art. 28 k.p.a. w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ stwierdził, że M. T. K. i H. K. nie byli stronami postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. Dokonując zaś oceny statusu odwołujących się organ wskazał, że nie należą oni do grona podmiotów, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy przedmiotowe postępowanie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 1986 r., Rep. [...] odwołujący się współwłaściciele działek o nr geod. [...] i [...] o łącznej powierzchni 5155 m2 przenieśli własność przedmiotowych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Z badanych akt sprawy wynika również, iż działka o nr [...] posiadała pow. 4038 m2, zaś działka [...] pow. 1117 m2. Decyzją Geodety Miejskiego z dnia [...] maja 1988 r. znak: [...], działkę o dotychczasowym nr geod. [...] o pow. 4038 m2 połączono wraz z innymi działkami w jedna działkę i nadano jej nr geod. [...]. Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1997 r. znak: [...], działkę o nr geod. [...] podzielono na działki o nr geod. [...] i [...]. Następnie decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...], zatwierdzono projekt podziału działki o nr geod. [...] na działki o nr geod. [...] i [...]. Mając na uwadze treść powyższych decyzji oraz załączone do nich mapy podziału nieruchomości, jak również projekt zagospodarowania terenu zaskarżonej decyzji wykonany na mapie zasadniczej mogącej służyć do celów projektowych (rys. nr 1 projektu budowlanego) organ drugiej instancji stanął na stanowisku, iż w granicach działki [...] będącej pasem drogowym ul. [...] znajduje się cała działka [...], tym samym oznacza to, że działka [...] została w całości zajęta na inwestycję celu publicznego polegającą na budowie ul. [...] w [...]. Stwierdzono również, że zaskarżona decyzja nie przewiduje żadnych podziałów nieruchomości w miejscu w którym zlokalizowana była działka [...]. W świetle ww. wskazań oraz mając na uwadze roszczenia M. T. K. i H. K. o zwrot części działki [...] niezajętej pod realizację inwestycji celu publicznego organ uznał, że odwołującym w przedmiotowej sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie przysługuje przymiot strony w myśl art. 28 k.p.a., gdyż nie należą do grona podmiotów których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy zaskarżone postępowanie. Odwołujący się nie są właścicielami nieruchomości o zwrot których występują, zaś wszystkie postępowania scaleniowe i podziałowe dotyczące działek będących pasem drogowym miały miejsce po przeniesieniu prawa własności do działki [...] na rzecz Skarbu Państwa. Działania roszczeniowe odwołujących się nie mają wpływu na rozstrzygnięcia organów administracji architektoniczno-budowlanych. Dodatkowo organ wskazał, że z uzyskanych informacji wynika, że postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości o nr geod. [...] obecnie wchodzącej w skład działki o nr geod. [...] prowadzone przez Starostę [...] zostało zawieszone.

Organ stwierdził, że z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia brak jest możliwości odniesienia się do merytorycznych zarzutów zawartych w odwołaniu. Ponadto wskazał, że zarówno wniosek o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. w trybie art. 135 k.p.a., jak również wniosek z dnia [...] grudnia 2013 r., o wszczęcie z urzędu na podstawie art. 234 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji zostaną rozpatrzone oddzielnym pismami.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014r. M. T. K. oraz M. K. reprezentowani przez pełnomocnika M. M. wnieśli o stwierdzenie z urzędu nieważność decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. wydanej przez Wojewodę [...], jak również postanowienia nr. [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Zarzucając im, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: art.19 kpa, art, 65 § 1 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię tych artykułów naruszył swoją właściwość, art. 157 § 2 k.p.a. - przez odmowę wszczęcia postępowania, mimo iż treść żądania wnioskodawcy uprawdopodobniła określoną w art 156 § ł k.p.a. wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej, co sprawia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji powinno zostać wszczęte z urzędu, art.28 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię tego artykułu co spowodowało nie uznanie odwołujących się jako stron postępowania, natomiast Gmina [...] otrzymała statut strony choć nie ma praw do działki [...], art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. - poprzez zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych. Zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i właściwego wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] (drogi powiatowej) na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...] (...) - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ przywołał przebieg postępowania w sprawie poprzedzający wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Następnie wskazał na uzasadnienie ww. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, zgodnie z którym niezasadne jest stanowisko Wojewody [...], że postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przed postępowaniem nieważnościowym, skutki stwierdzenia nieważności są dalej idące niż te, które mogą zaistnieć w postępowaniu odwoławczym, a zatem to strona powinna decydować o wyborze środka zaskarżenia, z którego chce skorzystać. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji powinno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego (art. 7 i 77 k.p.a.), zaś niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie nie tylko świadczy o naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, ale stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W nawiązaniu do żądania wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] organ wskazał, że przedmiotowy wniosek został uzupełniony pismami z dnia [...] kwietnia 2014 r., z dnia [...] maja 2014 r. i z dnia [...] czerwca 2014 r., jak również pismem z dnia [...] października 2013 r. przekazanym zgodnie z właściwością przy piśmie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...]. W ww. podaniach, oprócz wskazanych powyżej uchybień, dodatkowo wskazano na naruszenie art. 19, 65, 157 § 2, 28 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Stwierdzono, że Wojewoda [...] wydając decyzję naruszył swoją właściwość nie przekazując ich odwołania do rozpatrzenia organowi właściwemu, jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Podkreślono, że zaistniała konieczność wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, zaś Wojewoda [...] nie miał kompetencji, aby samemu dokonywać oceny, czy przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. rzeczywiście zaistniały. Odmawiając wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie Wojewoda [...] dopuścił się naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. - z uwagi na uprawdopodobnienie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] dotknięta jest jedną z wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, winien był wszcząć postępowanie z urzędu.

Ponadto organ wskazał, że M. T. K. i H. K. przywołali również szereg wyroków mających uzasadniać ich interes prawny w przedmiotowej sprawie jako poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności w sytuacji, gdy wystąpili o zwrot działki nr [...] (obecnie wchodzącej w skład działki nr [...], objętej przedmiotową inwestycją drogową). Zakwestionowali też interes prawny Gminy [...] jako właściciela działki nr [...], podnosząc, że właścicielem ww. działki jest Skarb Państwa pominięty jako strona postępowania. Zdaniem wnoszących o stwierdzenie nieważności decyzji, organ winien przy ustalaniu prawa własności do nieruchomości bazować na zapisach zawartych w księgach wieczystych, a nie wypisach z ewidencji gruntu. Podnieśli, że ich interes prawny w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wynika z art. 140 i 144 k.c.- ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121) - zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie ma wpływ na sposób wykonywania przez nich prawa własności.

Organ wskazał też na sformułowane zarzuty co do decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz to, że przy piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. przesłano kopię decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] orzekającej m.in. o zwrocie na rzecz M. T. K. i H. K. wywłaszczonych nieruchomości nr [...] i [...] obr. [...] położonych przy al. [...] w [...].

Rozpoznając powyższy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organ wskazał, że miał na uwadze specyfikę postępowania nieważnościowego, wynikającą z przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślił, nawiązując do orzeczeń sądowych, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia kwalifikowanych wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie jej nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności decyzji, gdy uzna, że decyzja obarczona jest jedną z wad enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 k.p.a.. Dokonując oceny czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający bada w tym zakresie stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Wszczęcie postępowania na żądanie strony nie zwalnia zatem organu od przeprowadzenia kontroli decyzji w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ wskazał, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną z przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji. Badaną decyzją Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a., prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze, wobec braku przymiotu strony odwołujących się. W okolicznościach sprawy zasadnie przyjęto, ze M. T. K. i H. K. nie posiadają w przedmiotowej sprawie interesu prawnego, upoważniającego do występowania na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Przepisy specustawy drogowej, w oparciu o które została wydana decyzja Prezydenta Miasta [...], nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z przepisów specustawy drogowej wynika jedynie, iż stroną tego postępowania jest z pewnością inwestor. Natomiast katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany być musi w oparciu o art. 28 k.p.a. Do kręgu "pozostałych stron" zaliczyć z pewnością można, mając na uwadze treść specustawy drogowej, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz podmioty, którym przysługują inne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, jak również nieruchomości zajętych pod przebudowę sieci uzbrojenia terenu. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródło uprawnienia lub obowiązku, o którym mowa w art. 28 k.p.a., musi dotyczyć bezpośrednio podmiotu domagającego się czynności organu. Interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Organ stwierdził, że z analizy zebranych w sprawie materiałów dowodowych wynika, iż odwołujący się M. T. K. i H. K. interesu prawnego nie posiadali. Zgodnie z umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 1986 r., Rep. [...] jako współwłaściciele działek o nr geod. [...] i [...], przenieśli własność przedmiotowych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Z akt sprawy wynika również, iż decyzją Geodety Miejskiego z dnia [...] maja 1988 r. znak: [...], działkę o dotychczasowym nr geod. [...] połączono wraz z innymi działkami w jedną działkę i nadano jej nr geod [...]. Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1997 r. znak: [...], działkę nr geod. [...] podzielono na działki o nr geod. [...] i [...]. Następnie decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...], zatwierdzono projekt podziału działki o nr geod. [...] na działki o nr geod. [...] i działkę nr [...] objętą decyzją Prezydenta Miasta [...]. Również z załączonych do wniosku o wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] wypisów z ewidencji gruntów, sporządzonych na dzień [...] i [...] lipca 2013 r., jak i wyjaśnień samych odwołujących się wynika, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie byli oni właścicielami nieruchomości [...], powstałej w wyniku przekształceń działki nr [...], jak również żadnej innej nieruchomości objętej przedmiotową inwestycją bądź znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Ponadto, w wypisach z ewidencji gruntów jako właściciel działki nr [...] figurowała Gmina [...], natomiast zarządcą nieruchomości był Zarząd Dróg i Inwestycji Miejskich w [...]. Podobnie, jako właściciel działek nr [...] i [...] znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, na które to nieruchomości powołują się w swoim wniosku dochodzący stwierdzenia nieważności decyzji, widnieje Gmina [...].

Organ podkreślił, że specustawa drogowa nie nakłada na organy orzekające w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obowiązku badania aktualności danych dotyczących właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji, jeśli nie zostały one ujawnione w katastrze (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 882/12). Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, organy architektoniczno - budowlane związane są przy wydawaniu decyzji zapisami zawartymi w ewidencji gruntów (tak m in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 7 października 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 573/09, Wspólnota 2009/43/39, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 223/11). Zawarte w rejestrze dane mają walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Specustawa drogowa nie nakłada na inwestora obowiązku dołączania do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej wypisów z ksiąg wieczystych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję. Tym samym Wojewoda [...], mając na względzie zapisy zawarte w ewidencji gruntów, prawidłowo ocenił, że odwołującym się nie przysługują żadne prawa do nieruchomości objętych decyzją Prezydenta Miasta [...], jak również do nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu, a tym samym nie legitymują się oni w przedmiotowym postępowaniu interesem prawnym. W toku prowadzonego przez Wojewodę postępowania odwołujący się nie przedstawili dowodów, które świadczyłyby o przysługującym im tytule prawnym do działki [...]. Powyższych ustaleń nie podważają także podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zarzuty w świetle, których o interesie prawnym odwołujących się świadczy norma zawarta w art. 140 k.c. Przepis ten stanowi, że w granicach określonych przez ustawy oraz zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W niniejszej sprawie wnioskodawcy nie mogą wywodzić swego interesu prawnego z ww. przepisu skoro nie byli w dacie wydania inkryminowanej decyzji Wojewody [...] właścicielami wskazywanej przez nich nieruchomości nr [...], ani żadnej innej objętej przedmiotową inwestycją. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nie byli także właścicielami żadnej z nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji lub w jej bezpośrednim sąsiedztwie.

Minister podkreślił - wskazywane roszczenie dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie mogą być podstawą do uznania, że odwołujący posiadali interes prawny, a tym samym legitymację do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...]. Podmioty, które dysponują roszczeniem wynikającym z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze. zm.) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie posiadają z tego tylko tytułu prawnego przymiotu strony w świetle art. 28 kpa w postępowaniu dotyczącym decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Dopiero bowiem prawomocne rozstrzygnięcie w tej sprawie w formie decyzji administracyjnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowi podstawę do wpisu nowych właścicieli w księdze wieczystej. Oznacza to, że nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1712/13, z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1711/13, z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 655/09, z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06).

Minister stwierdził, że przedłożona przy piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nakazująca Gminie [...] zwrot na rzecz wnioskodawców nieruchomości nr [...] i [...], które, jak wynika z treści tej decyzji, powstały z podziału działki nr [...], nie dotyczy powoływanej przez M. T. K. i H. K. działki nr [...]. Jakkolwiek w decyzji Prezydenta Miasta [...] wskazano, że działki nr [...] i [...] znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, to nie może ujść uwadze Ministra, że ww. decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2014 r. zapadła po wydaniu inkryminowanej decyzji Wojewody [...] co potwierdza fakt, że na dzień orzekania przez Wojewodę [...] Skarżący nie dysponowali żadnymi prawami rzeczowymi do nieruchomości nr [...] i [...]. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Zatem, oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. , a zatem koncentruje swoje zainteresowanie w szczególności na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych.

Jako bezzasadny Minister ocenił również zarzut, zgodnie z którym w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] pominięto Skarb Państwa jako stronę tego postępowania, co winno skutkować stwierdzeniem, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony tego postępowania. Organ wskazał, że nawet jeżeli miałoby miejsce, mogłoby stanowić co najwyżej przesłankę do wznowienia postępowania, nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji. Uprawnieniami procesowymi rozporządza sama strona tego postępowania i to ona decyduje, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania, zdefiniowana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i występowania w jej imieniu z przedmiotowym wnioskiem, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., organ wskazał, że rażące naruszenie przepisów procedury, w tym reguł dowodowych wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a., nie może co do zasady stanowić wystarczającej, samodzielnej podstawy do eliminacji z obrotu prawnego decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności nie jest w takim przypadku wykluczone, pod warunkiem, że końcowy rezultat rażących uchybień w prowadzeniu postępowania administracyjnego stanowi rozstrzygnięcie, które ze względu na swoją treść jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności, co w przedmiotowej sprawie, jak wykazano powyżej, nie ma miejsca (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1942/12).

Odnosząc się do zarzutu, jakoby Wojewoda [...] wydając zaskarżone rozstrzygnięcie naruszył swoją właściwość, nie przekazując odwołania do rozpatrzenia organowi właściwemu jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], Minister uznał, że jest bezzasadny. Pismem z dnia [...] października 2013 r. M. T. K. i H. K., reprezentowani przez M. M., wnieśli odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...]. Zgodnie z art. 11 g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stronie służy odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest wojewoda w przypadku wydania decyzji przez starostę. Zatem w przedmiotowej sprawie organem właściwym do rozpatrzenia ww. odwołania był, wbrew ww. zarzutom, Wojewoda [...]. Wybór środka zaskarżenia decyzji nieostatecznej należy do strony, która może skorzystać z postępowania instancyjnego składając odwołanie lub też - przed upływem terminu do wniesienia odwołania - wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Nie ma więc przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony skarżącej złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byle był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania. Jednakże w sytuacji zbiegu postępowania odwoławczego i nieważnościowego, zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa sądowo-administracyjnego, tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. gdyż, organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 642/97, z dnia 5 stycznia 1982 r., sygn. akt II SA 919/81 oraz z dnia 7 maja 1984 r., sygn. akt II SA 225/84).

Ponadto organ podniósł, że określony w art. 63 § 2 k.p.a. wymóg wskazania w podaniu żądania oznacza, iż chodzi o takie sprecyzowanie, aby nie było żadnych wątpliwości co do zamiaru i intencji strony. Nie jest rzeczą organu dokonywanie swoistej wykładni zgłaszanych żądań i przekładanie zawartych w piśmie twierdzeń i przypuszczeń na konkretne żądanie. O tym, jaki jest zakres żądania wniesionego przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ostatecznie strona. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, pismem z dnia [...] października

2013 r. wniesiono odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...], dochodząc jej uchylenie. Zatem zarzut nierozpatrzenia pisma z dnia [...] października 2013 r., jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], uznać należy za całkowicie chybiony, gdyż w piśmie jednoznacznie wskazano, że stanowi ono odwołanie. Z treści ww. pisma z dnia [...] października 2013 r. w żaden sposób nie wynika, że pismo to stanowi wniosek o wszczęcie trybu nadzwyczajnego.

Minister odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta [...] wyjaśnił, że niniejsze postępowanie dotyczy wyłącznie badania zgodności z prawem wydanej przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego. Z tego względu zarzuty odnoszące się do ww. decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej nie mogą zostać rozpatrzone w niniejszym postępowaniu, gdyż wykraczają poza jego ramy.

Organ odniósł się również do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...]. Podniósł, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie ma charakteru bezwzględnie suspensywnego i nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji, której postępowanie dotyczy. Do zakończenia postępowania decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i podlega wykonaniu. Co prawda, w myśl art. 159 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jednak przepis ten znajduje zastosowanie jedynie wobec decyzji (postanowień) podlegających wykonaniu. Pod pojęciem wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w akcie. Nie podlega wykonaniu również ta grupa decyzji deklaratoryjnych, które stwierdzają jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego czy prawnego. Mając na względzie charakter zaskarżonej decyzji należy uznać, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] jest bezprzedmiotowy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie wymaga żadnych czynności podmiotów których dotyczy, jak również nie można doprowadzić do jej wykonania w trybie egzekucji administracyjnej. Ponadto, bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie pozostaje również zarzut, zgodnie z którym Wojewoda [...] miał obowiązek podjąć z urzędu działania w sytuacji, gdy przedstawiona argumentacja uprawdopodabniała, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] obarczona jest wadą nieważności. Przedmiotem badania w niniejszej sprawie jest jedynie decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, Minister nie odnosi się natomiast do kwestii, które wykraczają poza ww. przedmiot.

Konkludując, Minister stwierdził, że decyzja Wojewody [...] nie jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. , co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności, nie została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości ani bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, była wykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą i nadto nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

M. T. K. i H. K. wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku przytoczono fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1269/14, wskazując, iż dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy, który rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie. Wnioskodawcy zarzucili Wojewodzie [...] zaniechanie rozpoznania sprawy, co stanowi naruszenie art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. , w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania i uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Wnioskodawcy wskazali, że w decyzji Ministra organ nie ustosunkował się do zebranego materiału dowodowego, w szczególności do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r., jak również wniosku z dnia [...] września 2006 r., na podstawie którego została założona księga wieczysta nr [...] dla działki nr [...]. W ocenie M. T. K. i H. K., dokumenty te są kluczowe i dowodzą, że Gmina [...] weszła w posiadanie m.in. działki nr [...] z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem wnioskodawców, wskazali oni ponad wszelką wątpliwość, że ich odwołanie należy rozpatrywać w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. , z uwagi na to, że Gmina [...] weszła w posiadanie działki nr [...] w wyniku przestępstwa urzędniczego. Ponadto, M. T. K. i H. K. wskazali, że przedstawione w zaskarżonej decyzji twierdzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju o pierwszeństwie trybu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Według nich, stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy nie ma kompetencji do orzekania o nieważności decyzji, gdyż właściwym w tego typu sprawach jest organ wyższego stopnia (art. 157 § 1 k.p.a.). Z tego też względu Wojewoda [...] jako organ nieuprawniony do orzekania w trybie nadzwyczajnym naruszył swoją właściwość, a stanowisko zaprezentowane przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju jest chybione. Zdaniem wnioskodawców, specustawa drogowa nie reguluje, jaki organ jest uprawniony do rozpatrywania odwołania od wydanej decyzji w trybie nadzwyczajnym i z tych względów zastosowanie znajdą odpowiednie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie skarżący przytoczyli fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 111/14, w którym wskazano, że przepisy specustawy drogowej stawiają organom odmienne wymagania w zakresie powiadamiania stron, wymagając powiadomienia o czynnościach i decyzji przez wysłanie zawiadomienia do wnioskodawcy, właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1953/12, i wskazali, że w tym orzeczeniu dane zawarte w ewidencji gruntów zostały podzielone na informacje dotyczące powierzchni i sposobu zagospodarowania oraz dane dotyczące własności, przy czym tych pierwszych nie można kwestionować, a te drugie nie są bezwzględnie wiążące i organ może porównywać je z innymi dowodami. Tym samym Wojewoda [...], jak i Minister Infrastruktury i Rozwoju, nie mogą twierdzić, że dane zawarte w katastrze nieruchomości są podstawą do określenia, kto ma tytuł prawny do nieruchomości. Wnioskodawcy wskazali również, że nie zastosowano art. 183 k.p.a. w zw. z art. 231 k.k., co w przypadku stwierdzenia, że doszło do przekroczenia uprawnień przez urzędnika publicznego uniemożliwiło wnioskodawcy uprawdopodobnić określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej i sprawiło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji nie zostało wszczęte z urzędu. Ponadto, M. T. K. i H. K. wskazali, że w przypadku stwierdzenia, że Gmina [...] weszła w posiadanie gruntów w oparciu o przestępstwo urzędnicze uzasadnione jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na możliwość wycofania jej z obrotu publicznego.

W wyniku rozpoznania ww. wniosku zapadła zaskarżona w sprawie decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015r., znak [...], którą Minister utrzymał w mocy własną decyzje z dnia [...] stycznia 2015r.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie oraz stanowiska M. T. K. i H. K., organ wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2015 r. ww. reprezentowani przez M. M., zajęli stanowisko w sprawie i zgłosili wnioski dowodowe. Wskazali, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. , jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zaznaczyli również, że organ może żądać konkretnych dokumentów, czy też ich uzupełnienia, a także wyjaśnień od uczestników postępowania. M. T. K. i H. K. wnieśli o zażądanie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju dokumentacji z procesu przejmowania gruntów wspólnotowych mieszkańców wsi [...], oznaczonej nr [...] (wcześniej [...]) przez Gminę [...] oraz Skarb Państwa. M. T. K. i H. K. wskazali, że ma to istotne znaczenie dla sprawy, z uwagi na to, że znacznym współudziałowcem tych gruntów był dziadek H. K. Ponadto, utworzona w wyniku podziału działka nr [...] weszła w skład działki nr [...], co, w ich ocenie, czyni ich stronami postępowania. Ponadto wnioskodawcy wskazali, że przepis art. 138 k.p.a. stanowi realizację ujętej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, które zostało ukształtowane, co do zasady, jako postępowanie merytoryczne. Wobec tego merytoryczny, bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają również decyzje tego organu, ukierunkowane na rozstrzygnięcie o określonych prawach lub obowiązkach. Taki kierunek rozstrzygnięć wynika także z zasady szybkości działania i prostoty środków prowadzących do załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a. ). Ponadto podkreślili, że wynik postępowania organu odwoławczego nie sprowadza się do oddalenia odwołania bądź uznania tego środka za uzasadniony. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, M. T. K. i H. K. stwierdzili, że organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zdaniem skarżących, oprócz tego, że decyzja Wojewody [...] została wydana przez organ niewłaściwy, to dodatkowo pominięte zostały kwestie własnościowe obszarów, na których przedmiotowa inwestycja drogowa ma zostać zrealizowana. Mianowicie nie wyjaśniono, kto dysponuje tytułem prawnym do działki nr [...] (przed podziałem nr [...]), oraz nr [...] (przed podziałem nr [...], a wcześniej nr [...]). Ww. działki weszły w skład działki nr [...], a tytuł prawny do tej nieruchomości Gmina [...] wywodzi z wpisu z ewidencji gruntów. Skarżący stwierdzili, że Gmina [...] pomija fakt, iż dla tej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta, czym potwierdza, że rękojmię wiary ksiąg wieczystych uzyskała w wyniku niedopełnienia swoich obowiązków przez pracowników Urzędu Miejskiego w [...], jak również Wojewody [...]. Wnioskodawcy stwierdzili, że Wojewoda [...], rozpatrując wniesione przez nich odwołanie, nie uzupełnił materiału dowodowego o własną decyzję z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...], lecz powtarzając jedynie stwierdzenie Prezydenta Miasta [...] naruszył art. 15 k.p.a. . Zdaniem M. T. K. i H. K., Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie ustosunkował do wniosku o zawieszenie postępowania do momentu wyjaśnienia, kto dysponuje tytułem własności do działki nr [...], oraz działki nr [...], wydając postanowienie znak: [...], na które nie służy zażalenie. Umożliwiło to organowi II instancji wydanie zaskarżonej decyzji bez merytorycznego rozpatrzenia skargi wnioskodawców z uwagi na nieprzyznanie im statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. .W ocenie skarżących, brak zawieszenia postępowania, jak również zaniechanie wszczęcia postępowania z urzędu doprowadziło do sytuacji, że organ II instancji wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], nakazującą zwrot działek nr [...], oraz nr [...], wchodzących przed podziałem w skład działki nr [...], i w ocenie wnioskodawców, uczynił ich stroną niniejszego postępowania. W związku z powyższym, zdaniem M. T. K. i H. K., organ I instancji nie wydzielając działki nr [...] w swojej decyzji, jako działki o nieustalonej kwestii własnościowej, "umożliwił organowi II instancji możliwość zawieszenia postępowania", lub uchylenia decyzji w części. Jednak organ II instancji nie skorzystał z takiej możliwości i wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa.

Przy piśmie z dnia [...] maja 2015 r. skarżący przesłali wypis z rejestru gruntów, w którym na podstawie prawomocnej decyzji Starosty [...] dokonano zmian i wpisano wnioskodawców jako właścicieli działek nr [...] i [...]. Ponadto. wnioskodawcy stwierdzili, iż uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3063/14, jaki zapadł w sprawie postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...], jednoznacznie wskazuje, iż zarzuty podnoszone w niniejszej sprawie zasługują na pełną aprobatę.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister podtrzymał jako uzasadnione tezy zawarte w poprzednim jego rozstrzygnięciu, a dotyczące specyfiki trybu nieważnościowego, kwestii posiadania przez M. T. K. i H. K. interesu prawnego upoważniającego do występowania na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Za niezasadny organ uznał, podniesiony we wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r., zarzut dotyczący naruszenia przez Ministra art. 157 § 2 k.p.a., poprzez odmowę unieważnienia decyzji Wojewody [...], pomimo uprawdopodobnienia określonej w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwości decyzji administracyjnej. Organ powtórzył stanowisko z własnej decyzji - zgodnie z art. 11 g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stronie służy odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest wojewoda w przypadku wydania decyzji przez starostę. Zatem w przedmiotowej sprawie organem właściwym do rozpatrzenia ww. odwołania był, wbrew twierdzeniom M. T. K. i H. K., Wojewoda [...].

Minister za niezasadny uznał, podniesiony przez wnioskodawców zarzut dotyczący naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuznaniu ich za strony postępowania. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Biorąc pod uwagę fakt, iż powyższy przepis prawa odnosi się do nieruchomości pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, nie zaś we władaniu osób fizycznych, nie może być zatem w tym przypadku mowy o jego naruszeniu w odniesieniu do M. T. K. i H. K. poprzez nieuznanie ich za strony postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców dotyczącego naruszenia w decyzji Ministra art. 28 k.p.a. , poprzez jego błędną wykładnię, uznał go za nietrafny. Przywołał wcześniej prezentowane wskazania - zgodnie z art. 28 k.p.a. , stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia.

Organ podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika – M. T. K. i H. K.nie przysługiwało prawo własności, bądź prawo użytkowania wieczystego nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, jak również żadne ograniczone prawa rzeczowe do tych nieruchomości. Ponadto, ww. osobom nie przysługiwały również żadne prawa do nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Nadesłany przy piśmie z dnia [...] maja 2015 r. wypis z rejestru gruntów aktualny na dzień [...] maja 2015 r., w którym jako właściciele działek nr [...] i nr [...] (znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji) ujawnieni zostali M. T. K. i H. K., nie potwierdza, iż wnioskodawcom przysługiwał interes prawny w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...]. Wady skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji - w przeciwieństwie do wad warunkujących wznowienie postępowania - tkwią w samej decyzji. Wobec tego, organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem. Do kręgu "pozostałych stron" zaliczyć z pewnością można, mając na uwadze treść specustawy drogowej, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz podmioty, którym przysługują inne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, jak również nieruchomości, co do których ograniczono korzystanie w związku z obowiązkiem przebudowy sieci uzbrojenia terenu lub dróg innych kategorii. Wskazany powyżej katalog podmiotów nie wyczerpuje zakresu pojęcia "pozostałe strony", gdyż przymiot strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany jest w oparciu o treść art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Źródło uprawnienia lub obowiązku, o którym mowa w art. 28 k.p.a. , musi dotyczyć bezpośrednio podmiotu domagającego się czynności organu. Interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania.

Minister powołując się na wskazania zawarte w zaskarżonej decyzji wskazał, że zgodnie z umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 1986 r., Rep. [...] M. T. K. i H. K., współwłaściciele działek o nr geod. [...] i [...], przenieśli własność przedmiotowych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Z akt sprawy wynika również, iż decyzją Geodety Miejskiego z dnia [...] maja 1988 r. znak: [...], działkę o dotychczasowym nr geod. [...] połączono wraz z innymi działkami w jedną działkę i nadano jej nr geod. [...]. Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1997 r. znak: [...], działkę nr geod. [...] podzielono na działki o nr geod. [...] i [...]. Następnie decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...], zatwierdzono projekt podziału działki o nr geod. [...] na działki o nr geod. [...] i działkę nr [...] objętą decyzją Prezydenta Miasta [...]. Również z załączonych do wniosku o wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] wypisów z ewidencji gruntów, sporządzonych na dzień [...] i [...] lipca 2013 r., jak i wyjaśnień samych skarżących, wynika, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie byli oni właścicielami nieruchomości [...], powstałej w wyniku przekształceń działki nr [...], jak również żadnej innej nieruchomości objętej przedmiotową inwestycją bądź znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Ponadto w wypisach z ewidencji gruntów jako właściciel działki nr [...] figurowała Gmina [...], natomiast zarządcą nieruchomości był Zarząd Dróg i Inwestycji Miejskich w [...]. Minister podkreślił, że w tym kontekście w całej rozciągłości podtrzymuje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Za niezasadny uznał organ, podniesiony we wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r., zarzut dotyczący naruszenia przez Ministra art. 157 § 2 k.p.a., poprzez odmowę unieważnienia decyzji Wojewody [...], pomimo uprawdopodobnienia określonej w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwości decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stronie służy odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest wojewoda w przypadku wydania decyzji przez starostę. Zatem w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom M. T. K. i H. K., organem właściwym do rozpatrzenia ww. odwołania był Wojewoda [...].

Podobnie, za niezasadny Minister uznał również, podniesiony przez wnioskodawców zarzut dotyczący naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuznaniu ich za strony postępowania. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Biorąc pod uwagę fakt, iż powyższy przepis prawa odnosi się do nieruchomości pozostających w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, nie zaś we władaniu osób fizycznych, nie może być zatem w tym przypadku mowy o jego naruszeniu w odniesieniu do M. T. K. i H. K. poprzez nieuznanie ich za strony postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców dotyczącego naruszenia w decyzji Ministra art. 28 k.p.a. , poprzez jego błędną wykładnię, Minister uznał go za nietrafny. Powołując się na wcześniejsze wskazania dotyczące wykładni art. 28 k.p.a. wskazał, że, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, M. T. K. i H. K. nie przysługiwało prawo własności, bądź prawo użytkowania wieczystego nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, jak również żadne ograniczone prawa rzeczowe do tych nieruchomości. Ponadto, ww. osobom nie przysługiwały również żadne prawa do nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Nadesłany przy piśmie z dnia [...] maja 2015 r. wypis z rejestru gruntów aktualny na dzień [...] maja 2015 r., w którym jako właściciele działek nr [...] i nr [...] (znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji) ujawnieni zostali M. T. K. i H. K., nie potwierdza, iż wnioskodawcom przysługiwał interes prawny w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...]. Wady skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji - w przeciwieństwie do wad warunkujących wznowienie postępowania - tkwią w samej decyzji. Wobec tego, organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1107/11).Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, także A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 716-721).

Minister wskazał, że biorąc pod uwagę podnoszone przez skarżących okoliczności sprawy, stwierdzić należy, iż mogłyby one stanowić co najwyżej przesłankę do wznowienia postępowania, nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji. Przy czym, w postępowaniu administracyjnym uprawnieniami procesowymi rozporządza sama strona tego postępowania i to ona decyduje, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia postępowania.

Odnosząc się do podniesionego przez M. T. K. i H. K. zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. , poprzez zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i właściwego wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, Minister uznał go za niezasadny. Powołał się na argumentację prezentowaną już w zaskarżonej decyzji - rażące naruszenie przepisów procedury, w tym reguł dowodowych wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. nie może co do zasady stanowić wystarczającej, samodzielnej podstawy do eliminacji z obrotu prawnego decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. . Zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności nie jest w takim przypadku wykluczone, pod warunkiem wszakże, iż końcowy rezultat rażących uchybień w prowadzeniu postępowania administracyjnego stanowi rozstrzygnięcie, które ze względu na swoją treść jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności, co w przedmiotowej sprawie, jak wykazano powyżej, nie ma miejsca (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1942/12). W ocenie Ministra - w niniejszej sprawie została przeprowadzona wszechstronna i rzetelna analiza zebranego materiału dowodowego oraz ocena poczynionych ustaleń faktycznych w świetle przesłanek określonych w art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, warunkujących prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Minister, prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie w I instancji, należycie wypełnił dyspozycję art. 77 § 1 k.p.a. , obligującego organ do rozważenia całego materiału dowodowego. Analizy materiału dowodowego organ dokonał zgodnie z art. 80 k.p.a. i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawił w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie administracyjne w I instancji.

Reasumując organ podkreślił, że zarówno w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta [...], jak i w dniu wydania decyzji Wojewody [...], M. T. K. i H. K. nie przysługiwały żadne prawa do działek położonych w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej oraz do działek położonych w obszarze oddziaływania inwestycji, stwierdzić należy, iż nie posiadali oni interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym, Wojewoda [...] prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i uznał, że w zaistniałej sytuacji zachodziła konieczność umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Prezydenta Miasta [...], jako że ww. osoby nie były stronami postępowania zakończonego przez Prezydenta Miasta [...].

Minister również za niezasadny uznał także podniesiony przez wnioskodawców zarzut dotyczący naruszenia art. 183 k.p.a. w zw. z art. 231 k.k., poprzez zaniechanie przez organ jego zastosowania, co w przypadku nieuznania wnioskodawców za strony postępowania umożliwia pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, ze zgodnie z art. 183 k.p.a. , prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Natomiast organ administracji publicznej zawiadamia prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny. Od uznania organu administracji publicznej zależy zatem rozstrzygnięcie, czy i w jakim stadium postępowania zawiadomić prokuratora o tym, że jego udział jest potrzebny (por. Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 183 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2015).W niniejszym przypadku, dysponując zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, Minister nie uznał za konieczne zawiadomienie prokuratora o toczącym się w przedmiotowej sprawie postępowaniu. Dodatkowo -zgodnie z art. 304 § 2 k.p.k.- ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego, obowiązek zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa ciąży na instytucji państwowej w przypadku, gdy instytucja powzięła wiarygodną wiadomość o popełnieniu przestępstwa. Powstanie obowiązku zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa uzależnione jest głównie od dwóch przesłanek. Pierwszej, w postaci istnienia okoliczności wskazujących na popełnienie przestępstwa ściganego z urzędu oraz drugiej "dowiedzenia się" przez instytucje wymienione w art. 304 § 2 k.p.k. (mówiąc ściślej - jej funkcjonariuszy) o popełnieniu tego przestępstwa. Owo "dowiedzenie się" powinno nastąpić w związku z prowadzoną przez nie działalnością, a ponadto osoby działające w ramach instytucji państwowej lub samorządowej muszą mieć świadomość, że rzeczywiście zostało popełnione przestępstwo. Ponadto, zgodnie z art. 231 k.k., funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Z przekroczeniem uprawnień mamy do czynienia wówczas, gdy sprawca podejmuje czynności nieleżące w granicach jego kompetencji. Zebrane dowody zdaniem Ministra, nie dają podstaw do złożenia przez organ zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa. Co istotne, kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje również żadnych środków procesowych pozwalających stronie czy też innemu podmiotowi na zmuszenie organu do podjęcia takich działań z urzędu.

Minister ocenił jako nieuzasadniony także podniesiony przez M. T. K. i H. K. zarzut dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. , poprzez nie zawieszenie postępowania, w sytuacji, gdy ustalenie właściciela działki nr [...] stanowi zagadnienie wstępne. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. , postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Ponadto, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Ponadto, z analizy przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Dodatkowo przyjąć należy, że charakter zagadnienia wstępnego może mieć jedynie kwestia prawna, która stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego). W konsekwencji, w doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego:1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego;2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu;3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji;4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (zob. Grzegorz Łaszczyca, Komentarz aktualizowany do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego). Minister wskazał, że w omawianej sprawie nie zaistniały łącznie ww. przesłanki, bowiem brak jest związku pomiędzy wskazanymi przez skarżących okolicznościami, tj. prowadzonym przez Ministra postępowaniem nieważnościowym w sprawie decyzji Wojewody [...] a:postępowaniem w sprawie zwrotu nieruchomości, oraz postępowaniem nadzorczym, prowadzonym przez Ministra w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. W judykacyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 404/10, LEX 754582).Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 427/02). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania (innej procedury) może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej - nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Takie stanowisko prezentuje orzecznictwo i doktryna (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 441/09, LEX nr 546567 oraz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2006, s. 447 - 450). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1612/09, wskazał, że zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym.

Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest uwarunkowane rozstrzygnięciem kwestii dotyczącej zwrotu nieruchomości (nota bene zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., o zwrocie skarżącym działek nr [...] oraz [...]), albowiem wynik tego postępowania w żaden sposób nie wpływał na kwestię ewentualnego wzruszenia w trybie nadzoru decyzji Wojewody [...], ponieważ rozstrzygnięcie to nie dotyczyło, wbrew twierdzeniom skarżących, działki nr [...] (stanowiącej obecnie część działki nr [...]). Co się zaś tyczy stwierdzenia skarżących, iż postępowanie nieważnościowe prowadzone w niniejszej sprawie powinno zostać zawieszone z uwagi na toczące się przed Ministrem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], Minister zauważył, że tak skonstruowane twierdzenie jest błędne, albowiem wynika z niego, iż skarżący wskazują de facto, że postępowanie zakończone decyzją Ministra powinno być zawieszone z uwagi na to samo postępowanie.

Reasumując powyższe wyjaśnienia, Minister stwierdził, że nie można uznać, iż kwestia dotycząca ustalenia właściciela działki nr [...] stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], a zatem nie było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. .

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców, jakoby Minister naruszył art. 9 k.p.a. k.p.a. , organ uznał go za nietrafny. Zgodnie z art. 9 k.p.a. , organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W toku postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...], jak i przez Ministra, wbrew twierdzeniom skarżących, nie zatajano jakichkolwiek informacji, ani nie udzielano informacji wprowadzających skarżących w błąd. Minister pismem dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], zawiadomił wnioskodawców o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], o przysługującym im, stosownie do art. 73 k.p.a. , prawie do przeglądania akt sprawy osobiście lub przez pełnomocnika, jak również informował wnioskodawców o wyznaczanych nowych terminach załatwienia sprawy. Z powyższego wynika, iż skarżący, przez cały czas trwania postępowania nadzorczego mieli możliwość zapoznawania się z aktami sprawy, wnoszenia uwag i wniosków, co zresztą czynili. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających ww. zarzut skarżących, co czyni go bezzasadnym.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez rozpoznanie przez Wojewodę [...] jedynie wniesionego przez nich odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...], nie zaś całości sprawy, Minister uznał go za bezzasadny. Postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości. Podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego, przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, jest ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Za niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie odwołania, które zostało złożone przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. .W związku z nieujawnieniem w ewidencji gruntów M. T. K. i H. K. jako osób, którym przysługują jakiekolwiek prawa do nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej, jak i w obszarze jej oddziaływania, oraz niewykazania przez wnioskodawców posiadania interesu prawnego w sprawie, Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził, iż wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Z uwagi na powyższe, niemożliwe było merytoryczne rozpatrzenie wniesionego przez nich odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...].

Minister odniósł się również do podniesionego przez M. T. K. i H. K. zarzutu, iż w jego decyzji nie ustosunkowano się do zebranego materiału dowodowego, w szczególności do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r., jak również wniosku z dnia [...] września 2006 r., na podstawie którego została założona księga wieczysta nr [...] dla działki nr [...] - wskazał co następuje. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ ocenia zgodność skarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o stan prawny istniejący w dniu jej wydania. Założenie w 2006 r. księgi wieczystej dla działki nr [...], oraz zapisy zawarte w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r., nie mogą świadczyć o wadliwości decyzji Wojewody [...]. Kluczową bowiem kwestią jest nieujawnienie wnioskodawców w ewidencji gruntów załączonej do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej oraz niewykazanie przez nich posiadania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Kwestia zasygnalizowanego przez skarżących sporu co do ustalenia właściciela działki nr [...] nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, albowiem prawo własności do tej nieruchomości, jak wynika z akt sprawy, nie przysługuje skarżącym.

Następnie, odnosząc się do wyrażonego w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. żądania uzyskania przez Ministra dokumentacji z procesu przejmowania gruntów wspólnotowych mieszkańców wsi [...], oznaczonej nr [...] (wcześniej [...]) przez Gminę [...] oraz Skarb Państwa, potwierdzającej, w ich ocenie, posiadanie przez nich interesu prawnego w przedmiotowej sprawie Minister stwierdził, że nie mogło ono zostać spełnione. Minister w niniejszej sprawie orzeka na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wskazującego, iż na dzień wydania decyzji Wojewody [...] M. T. K. i H. K. nie przysługiwały prawa do nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji oraz położonymi w obszarze jej oddziaływania. Wbrew twierdzeniu skarżących, Wojewoda [...] nie mógł zastosować art. 138 § 2 k.p.a. przy rozpoznawaniu wniesionego przez nich odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...], gdyż odwołania od ww. decyzji nie wniósł podmiot do tego uprawiony.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących pominięcia kwestii własnościowych obszarów, na których przedmiotowa inwestycja drogowa ma zostać zrealizowana oraz kwestii dotyczącej zakładania ksiąg wieczystych dla nieruchomości - Minister wskazał , że są one nietrafne. Specustawa drogowa nie nakłada na organy orzekające w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obowiązku badania aktualności danych dotyczących właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji, jeśli nie zostały one ujawnione w katastrze (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 882/12). Ani inwestor, ani też organ orzekający nie mają obowiązku weryfikacji danych zawartych w ewidencji gruntów pełniących funkcję katastru. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie odnosiła się do kwestii własnościowych, ograniczając się jedynie do wskazania, jakie nieruchomości są niezbędne dla realizacji danej inwestycji. Przedmiotowa decyzja wywołuje bowiem skutki w stosunku do konkretnych nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji bez względu na to, kto w chwili orzekania pozostaje ich właścicielem, z wyłączeniem nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego drogi. Specyfika omawianego postępowania polegała na tym, iż organ w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej miał obowiązek wskazania nieruchomości, przez które przedsięwzięcie będzie przebiegać, natomiast specustawa drogowa nie nakładała na niego wymogu umieszczania w rozstrzygnięciu danych odnośnie podmiotów będących właścicielami poszczególnych działek.

Minister, odnosząc się do stwierdzenia wnioskodawców, iż utrzymanie w mocy przez Wojewodę [...] decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], nakazującej zwrot działek nr [...], oraz nr [...], wchodzących przed podziałem w skład działki nr [...], uczyniło ich stroną niniejszego postępowania, uznając zarzut za nietrafny wskazał, że zwrot ww. nieruchomości nastąpił w 2014 r., natomiast na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] M. T. K. i H. K. nie przysługiwało prawo własności ww. działek, w związku z czym, nie byli wówczas stroną postępowania prowadzonego w sprawie wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Podobnie za nietrafne uznał również Minister stwierdzenie wnioskodawców, iż uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3063/14, który zapadł w sprawie postanowienia Ministra z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], jednoznacznie wskazuje, iż zarzuty podnoszone w niniejszej sprawie zasługują na pełną aprobatę. Ww. rozstrzygnięcie Sądu po pierwsze jest nieprawomocne, a po drugie zapadło w odrębnym postępowaniu, a kwestia dotycząca posiadania przez wnioskodawców praw do działki nr [...] w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] nie uległa zmianie.

Dodatkowo organ podniósł, że zgodnie z poglądami zaprezentowanymi w orzecznictwie sądowo- administracyjnym, osoba dysponująca roszczeniem wynikającym z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie posiada z tego tylko tytułu prawnego przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji drogi, obejmującej taką nieruchomość. Dopiero bowiem prawomocne rozstrzygnięcie w tej sprawie w formie decyzji administracyjnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, stanowiłoby podstawę do wpisu w księdze wieczystej jej właścicieli (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1711/13, Lex nr 1375640, oraz sygn. akt II OSK 1712/13, Lex nr 1375641).

Minister podkreślił, że na podstawie powyższej argumentacji nie sposób stwierdzić, że zaskarżona decyzja Ministra oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne uchybiły obowiązującym przepisom prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli M. T. K. i H. K. , dochodząc cyt. "uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].07.2015r. znak: [...], NK: [...], z dnia [...].01.2015r. znak: [...], oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...].01.2014r znak: [...] i zobowiązanie Ministra do wskazania organu do rozpatrzenia naszej skargi na decyzję Prezydenta Miasta [...] nr. [...] z dnia [...].10.2013r znak: [...], lub Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].07.2015r. znak: [...], NK: [...] i z dnia [...].01.2015r. znak: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia".

Skarżący zarzucili mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1) art. 157 § 2 k.p.a. - przez odmowę unieważnienia decyzji Wojewody [...], mimo iż treść żądania wnioskodawcy uprawdopodobniła określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej, co sprawia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] 10.2013r znak: [...], powinien rozpatrywać organ wyższej instancji. 2) art. 157 § 2 k.p.a. - przez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu przez Wojewodę [...], jak również Ministra Infrastruktury i Rozwoju mimo iż treść żądania wnioskodawcy uprawdopodobniła określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość decyzji Prezydenta Miasta [...] nr. [...] z dnia [...].10.2013r znak: [...]. 3) art.73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuznaniu skarżących za stronę podczas gdy w świetle materiału dowodowego i stanowiska judykatury przysługuje nam takie prawo, 4) art. 28 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię tego artykułu co spowodowało nie przyznanie skarżącym statusu strony niniejszego postępowania, 5) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. , art.80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. - poprzez zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych. Zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i właściwego wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, 6) art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. - poprzez nie zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy ustalenie właściciela działki [...] jak również [...] jest zagadnieniem wstępnym w przedmiotowej sprawie, 7) naruszenie art. 9 k.p.a. - artykuł ten nakłada na organy administracji obowiązek informacji prawnej w toku postępowania. Urzędnikom nie wolno wykorzystywać nieznajomości prawa przez obywatela dla rzekomych korzyści państwa czy samorządu, lub osób trzecich. Nie wolno im udzielać informacji wprowadzających obywatela w błąd, albo ich zatajać. Ponadto, skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Skarga została opatrzona obszernym uzasadnieniem, które przywoływało argumentację skarżących już wcześniej prezentowaną w toku postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Skarżący, w piśmie procesowym z dnia [...] października 2015r. zajęli stanowisko, jak wskazali, w związku z postanowieniem Ministra infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015r., o zawieszeniu postepowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001r., znak [...] podnosząc, że orzeczenie to zapadło z naruszeniem wytycznych zawartych w wyroku z dnia 17 marca 2015r., sygn.. akt I SA/Wa 3063.14. Podkreślili, że w wyniku upływu czasu stali się stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., doszło do zwrotu części działki o nr ew. [...] (nie cała działka została objęta przedmiotową inwestycją).

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza - zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja tego samego organu odpowiadają przepisom prawa.

Sąd w pełni podziela argumentacje jaka legła u podstaw podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu. Argumentacja ta odpowiada przepisom prawa, jest wyczerpująca i przedstawiona z wysoką kulturą prawną.

Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Ministra zapadły w wyniku rozpoznania wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postepowanie odwoławcze z ich odwołania, od decyzji pierwszoinstancyjnej, zezwalającej na realizację inwestycji drogowej - wobec ustalenia, że odwołanie nie pochodzi od stron postępowania.

Postępowanie nieważnościowe jest trybem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, pozwala na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która jest obarczona jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Dla uwzględnienia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności ww. decyzji umarzającej postępowanie konieczne byłoby zatem ustalenie, że decyzja zapadła m.in. z rażącym naruszeniem prawa – art. 28 k.p.a., odmawiając skarżącym przymiotu strony w sytuacji w której taki przymiot im przysługiwał (art. 156 1 pkt 2 k.p.a.).

Jak trafnie i wyczerpująco wskazywał Minister w swoich decyzjach, ocena przymiotu strony skarżących w postępowaniu odwoławczym musiała zatem wynikać z badania ich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Konieczne było zatem dokonanie oceny tytułu prawnego odwołujących się do nieruchomości: objętych inwestycją, pozostających w obszarze jej oddziaływania, przy czym ten tytuł musiałby istnieć w dacie wydawania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności.

Stan sprawy niezbicie wskazuje – skarżący, w dacie wydawania decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym nie legitymowali się takim prawem, przy czym nawet ewentualne późniejsze ustalenie w wyniku orzeczenia sadowego ich prawa w tym zakresie nie może stanowić o wadzie decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Może ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczna. W orzecznictwie ugruntowany jest jednak pogląd o odrębności przesłanek i postępowań nieważnościowego oraz wznowieniowego.

Słusznie uznał Minister, że działania roszczeniowe odwołujących się nie mają wpływu na rozstrzygnięcia organów administracji architektoniczno - budowlanych. Podmioty, które dysponują roszczeniem wynikającym z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. ) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie posiadają z tego tylko tytułu prawnego przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Dopiero bowiem prawomocne rozstrzygnięcie w tej sprawie w formie decyzji administracyjnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowi podstawę do wpisu nowych właścicieli w księdze wieczystej, a na tej podstawie także w rejestrze gruntów. Nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1712/13, z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1711/13, z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 655/09, z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06).

Zdaniem Sądu zasadnie Minister stwierdził, że przedłożona przy piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nakazująca Gminie [...] zwrot na rzecz wnioskodawców nieruchomości nr [...] i [...], które, jak wynika z treści tej decyzji, powstały z podziału działki nr [...], nie dotyczy powoływanej przez M. T. K. i H. K. działki nr [...]. Jakkolwiek w decyzji Prezydenta Miasta [...] wskazano, że działki nr [...] i [...] znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, to słusznie podkreślił Minister, że nie mogło ujść jego uwadze to - decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2014 r. zapadła po wydaniu kontrolowanej w postpowaniu nieważnościowym decyzji Wojewody [...]. Ustalenia te potwierdzają fakt, że na dzień orzekania przez Wojewodę [...] skarżący nie dysponowali żadnymi prawami rzeczowymi do nieruchomości nr [...] i [...].

Słusznie Minister wskazał również, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się li tylko na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta [...], jak i w dniu wydania decyzji Wojewody [...], M. T. K. i H. K. nie przysługiwały żadne prawa do działek położonych w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej oraz do działek położonych w obszarze oddziaływania inwestycji, nie posiadali oni interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, tym samym Wojewoda [...] prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i uznał, że zachodziła konieczność umorzenia postępowania odwoławczego.

Na przyjętą przez organ ocenę decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym nie mogły mieć wpływu także pozostałe zarzuty skarżących, podnoszone w toku postępowania administracyjnego, do których organ prawidłowo odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd, przechodząc do zarzutów skargi stwierdza, że nie mogły one zmienić wskazanej powyżej, sądowej oceny zaskarżonej decyzji.

I tak, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia cyt. "art. 157 § 2 k.p.a. - przez odmowę unieważnienia decyzji Wojewody [...], mimo iż treść żądania wnioskodawcy uprawdopodobniła określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej, co sprawia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr. [...] z dnia [...] 10.2013 r. znak: [...], powinien rozpatrywać organ wyższej instancji".

Wojewoda [...] wydał decyzje rozpoznając odwołanie, podkreślmy odwołanie, skarżących zawarte w ich piśmie z dnia [...] października 2013 r. Pismo zostało zatytułowane : "Odwołanie(...)", zawierało żądanie uchylenia - podkreślmy uchylenia - decyzji zaskarżonej organu pierwszej instancji wskazując, że zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie miał podstaw w świetle treści ww. pisma do dochodzenia czy zamiarem autorów był wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, skoro wprost żądano jej uchylenia nie zaś stwierdzenia nieważności. A już na pewno w postępowaniu nieważnościowym nie ma podstaw do tezy, że z rażącym (zatem oczywistym) naruszeniem prawa zakwalifikowano wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jako odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

Nie można również postrzegać jako wady decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym tego, że doszło do rozpoznania odwołania, a organ nie wszczął z urzędu postępowania nieważnościowego.

Ustawodawca przewidział w art. 157 § 2 k.p.a., obok wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek strony także wszczęcie postępowania w tym trybie z urzędu. W tym ostatnim przypadku swobodnej ocenie organu pozostawił wszczęcie postępowania, nie przewidział żadnego trybu orzeczenia w przypadku odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu.

Wbrew stanowisku skarżących, dla oceny ich przymiotu strony do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie ma żadnego znaczenia dyspozycja art. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Jak zostało to już prawidłowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ww. przepis odnosi się do nieruchomości pozostających w dniu [...] grudnia 1998 r., we władaniu Skarbu Państwa, nie zaś we władaniu osób fizycznych. Nie może zatem w okolicznościach sprawy skutecznie wskazywać na jego naruszenie.

W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 28 k.p.a. Sąd, wobec bardzo wnikliwych wyjaśnień zawartych w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ogranicza się do stwierdzenia, że wypełni podziela tę argumentację organu.

Sąd nie podziela zarzutów skargi o naruszeniu art.7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. - poprzez zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i właściwego wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów. W postępowaniu nieważnościowym, co do zasady, organ nie prowadzi postępowania dowodowego, bada zaś prawidłowość ustaleń jakie w oparciu o zebrany materiał dowodowy zostały poczynione w postępowaniu zwykłym. W sprawie niniejszej organ kontrolujący decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, operując materiałem dowodowym z daty wydania tej decyzji prawidłowo ocenił i wyczerpująco uzasadnił to, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony do wniesienia przedmiotowego odwołania. Sąd tę argumentację wypełni podziela.

Podkreślmy jeszcze raz, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżący w dacie wydawania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności nie byli właścicielami, nie dysponowali prawem użytkowania wieczystego nieruchomości objętych decyzją zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji, nie dysponowali też żadnym ograniczonym prawem do tych nieruchomości. Podobnie nie dysponowali żadnym z ww. praw w odniesieniu do nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania inwestycji.

Za nieuzasadniony Sąd ocenia również zarzut skargi co do naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. - poprzez nie zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy ustalenie właściciela działki [...] jak również [...] jest zagadnieniem wstępnym w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister przedstawił wyczerpującą wykładnię ww. przepisu, którą Sąd wypełni podziela. Minister zasadnie uznał, że brak jest związku pomiędzy wskazanymi przez skarżących okolicznościami tj. prowadzeniem niniejszego postępowania nieważnościowego a postępowaniem w sprawie decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...], postępowania dotyczące ustalenia właściciela działki o nr ew. [...] nie dotyczą zagadnienia wstępnego w niniejszym postepowaniu.

Nie maja też racji skarżący, że doszło do naruszenia zasady procesowej opisanej w art. naruszenie art.9 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron postepowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postepowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W kontekście powyższego zarzutu wskazać należy, że organ nie zataił informacji ani też nie udzielił skarżącym informacji wprowadzających ich w błąd. Mieli zagwarantowane prawo czynnego udziału w postpowaniu, w tym zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem orzeczenia.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)