Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1331/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6 h, art. 6 o
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel, Sędziowie WSA Beata Machcińska, Bożena Suleja-Klimczyk (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej Kolegium lub SKO), działając na podstawie art. 207 § 1 i § 2, art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201- dalej w skrócie O.p.) oraz art. 6o ust. 1, art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017, poz. 1289 z późn. zm., dalej w skrócie u.c.p.g.) - po rozpatrzeniu odwołania R. K. (dalej strona) od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie określenia stronie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za nieruchomość położoną w Z., przy ulicy I. P. [...] w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 lipca 2014 r. (tj. 13 miesięcy) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, iż w dniu [...] Rada Miasta Z. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych. Zgodnie z regulacją zawartą w tym akcie, miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników o określonej pojemności oraz stawki określonej w § 2 ust. 1 ust. 2 uchwały.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, iż strona jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości położonej w Z., stąd też w dniu 20 maja 2013 r. złożyła pierwszą deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla części niezamieszkałej tej nieruchomości, oddanej w najem celem wykorzystania do prowadzenia działalności gastronomicznej pod nazwą A K. S. (dalej "najemca"), uwzględniając pojemnik dla odpadów zbieranych w sposób nieselektywny 1x120 l - w wysokości [...] zł.

Ww. deklarację wypełniła oraz podpisała R. K., wskazując siebie w części J oraz K deklaracji jako osobę odpowiedzialną za prawidłowe obliczenie opłaty. Z kolei w dniu 26 lipca 2016 r. strona złożyła deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazując wygaśnięcie obowiązku wnoszenia opłat od sierpnia 2014 r., z uwagi na rozwiązanie umowy najmu lokalu gastronomicznego z K. S. z dniem 31 maja 2014 r.

Od decyzji pierwszoinstancyjnej reprezentujący stronę mąż R. T. wniósł odwołanie, w którym zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. Przepisów prawa procesowego tj.:

- art. 165 § 1 O.p., przez błędne zastosowanie i wszczęcie postępowania, gdy taką możliwość wyklucza nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości o porządku w gminach,

- art. 121 § 1, art. 122, art. 124 w zw. z art. 187 § 1 O.p. poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organów podatkowych, poprzez brak wnikliwego zbadania stanu faktycznego i przyjęcia, że dane zawarte w deklaracji są nieprawidłowe, nieustalenie prawdy obiektywnej, a także dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającego na ustaleniu, że mimo braku wytworzenia odpadów strona zobowiązana jest do uiszczenia opłat za gospodarowanie nimi,

- art. 171a § 1 O.p., poprzez niezałożenie i nieistnienie w momencie przeglądania akt sprawy przez stronę metryki sprawy,

- art. 180 § 1 O.p. poprzez nieuwzględnienie niektórych dowodów znajdujących się w aktach sprawy,

- art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 O.p. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, poprzez wskazanie w uzasadnieniu faktycznym faktów, które organ uznał za uprawdopodobnione a nie udowodnione,

• art. 272 O.p. poprzez niedokonanie czynności sprawdzających złożonej przez skarżącą deklaracji;

2. Przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 6o ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez niewłaściwe zastosowanie i określenie opłaty za gospodarowanie odpadami za konkretne okresy rozliczeniowe, pomimo niezaistnienia przesłanek do wydania przez organ I instancji decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tj. skarżąca złożyła stosowną deklarację i nie zaszły uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, o których mowa w tym przepisie,

- § 2 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, poprzez niewskazanie tego konkretnego przepisu w decyzji, na podstawie którego określono stronie zobowiązanie.

Pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż organ nie uwzględnił faktu, iż ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach dokonała implementacji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy. Przepisy europejskie wskazują w pkt 26 preambuły tej dyrektywy jasną zasadę, że to zanieczyszczający płaci.

Jego zdaniem skarżąca nie może ponosić kosztów gospodarowania odpadami, gdyż nie była w części niezamieszkałej ich wytwórcą bowiem nie prowadziła w okresie lipiec 2013 - lipiec 2014 działalności powodującej powstanie odpadów. Ponadto decyzja została wydana niezgodnie z nowym, obowiązującym od 1 lutego 2015 r. stanem prawnym.

Rozpoznając sprawę po wniesieniu odwołania Kolegium stanęło na stanowisku, iż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazało, iż na mocy art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z treścią art. 6c § 1 i 2 u.c.p.g. rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Oznacza to, iż obowiązek uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami ciąży na właścicielu każdej nieruchomości niezamieszkałej, na której powstają odpady. Zgodnie z treścią art. 6j ust. 3 ww. ustawy, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2.

Natomiast przez właściciela nieruchomości - rozumie także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy). Z kolei, jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy (art. 2 ust. 2a u.c.p.g.).

W myśl art. 6h, art. 6i u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje:

- w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec,

- w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 2 - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne.

Deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Natomiast w zakresie przepisów prawa podatkowego procesowego regulujących przedmiotowe zagadnienie, to art. 6q u.c.p.g. stanowi, że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta.

Przenosząc rozważania natury prawnej na realia niniejszej sprawy SKO stwierdziło, iż jako właściciel spornej nieruchomości strona w dniu 20 maja 2013 r. złożyła deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od maja 2013 r., w której zadeklarowała, iż część niezamieszkała przedmiotowej nieruchomości jest oddana w najem jako lokal gastronomiczny prowadzony pod nazwą A K. S.. W złożonej deklaracji strona wskazała, iż jako właściciel przedmiotowej nieruchomości jest osobą odpowiedzialną za obliczenie opłaty, stąd zobowiązana była na mocy art. 6h u.c.p.g. do uiszczenia przedmiotowej opłaty, czego w terminie płatności nie uczyniła, pomimo iż usługa wywozu i zagospodarowania odpadów z jej posesji była realizowana.

Kolegium zajęło stanowisko, że obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla niezamieszkałej części nieruchomości jak i wnoszenia opłat, na podstawie art. 6h i m w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., ciążył na stronie jako właścicielu nieruchomości. Jak podkreślił organ odwoławczy, w dniu 26 lipca 2016 r. strona złożyła deklarację tzw. "wygaszającą" wskazując na wygaśnięcie obowiązku wnoszenia opłat od sierpnia 2014 r., z uwagi na rozwiązanie umowy najmu lokalu gastronomicznego z K. S. z dniem 31 maja 2014 r.

Odnosząc się do zarzutu, iż nieruchomość była przedmiotem najmu przez K. S., która prowadziła w niej lokal gastronomiczny a zatem - zdaniem pełnomocnika - to najemna był odpowiedzialny za wytwarzanie odpadów i ponoszenie opłaty z tej części nieruchomości, Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z treścią art. 2 ust. 2a u.c.p.g., jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy. Jednakże z akt sprawy nie wynika, aby strona jako właściciel nieruchomości wraz z najemcą - w formie pisemnej wskazały podmiot zobowiązany do wykonania tych obowiązków, stąd też zasadnym jest obciążenie obowiązkiem ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami właściciela, który złożył deklarację, jak to uczynił organ I instancji.

Rozpoznając zarzut naruszenia prawa poprzez wskazanie w decyzji konkretnych okresów rozliczeniowych, za które opłatę winna uiścić strona Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z pouczeniem zawartym w złożonych deklaracjach, w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, właściciel nieruchomości jest zobowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni, od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana, czego strona dopełniła, składając stosowną deklarację, która była podstawą do określenia wysokości należnej opłaty w poszczególnych okresach. W tym zakresie organ I instancji nie naruszył prawa, a zmiana ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, na którą powołuje się pełnomocnik nie ma wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Z kolei odnosząc się do uwag pełnomocnika do zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazanych w piśmie z dnia 3 października 2016 r. Kolegium podniosło, iż postępowanie w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest odrębnym od postępowania egzekucyjnego postępowaniem, stąd też ramy niniejszego postępowania nie pozwalają na ocenę i analizę dokumentów postępowania egzekucyjnego. Natomiast wskazane przez pełnomocnika niedoskonałości organu podatkowego I instancji w zebraniu materiału dowodowego takie jak: brak liczby porządkowej na poszczególnych dokumentach, brak potwierdzenia wysłania pisma nie wpływają - zdaniem SKO - na prawidłową ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak również na wynik sprawy tj. prawidłowe rozstrzygnięcie.

Na marginesie jedynie Kolegium wyjaśniło, iż w aktach sprawy znajduje metryka sprawy, dołączona do pisma Prezydenta Miasta Z. z dnia 19 września 2016 r., która również zgodnie z art. 171a O.p., może być zakładana w formie elektronicznej.

W skardze na decyzję odwoławczą pełnomocnik strony skarżącej zarzucił jej naruszenie przepisów o postępowaniu podatkowym, dające podstawę do wznowienia postępowania podatkowego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z., zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Pełnomocnik podtrzymał w całości w zastrzeżenia wniesione w odwołaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 121 § 1, art. 122, art. 1253 § 1 (brak takiego przepisu - uwaga Sądu), art. 125, art. 127, art. 139 § 3, art. 140 § 1, art. 180 § 1, art. 187 § 11, art. 191, art. 200 § 1, art. 210 § 1 pkt 4,5 i 6, art. 210 § 4, art. 247 § 1 pkt 6 i 7 O.p. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Ponadto zarzucił rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj:

1. art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 6h, art. 6m ust. 1 u.c.p.g. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że tylko strona jako właściciel nieruchomości sensu stricte jest podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości niezamieszkałej oraz uiszczania tych opłat.

2. art. 6o i art. 6q u.c.p.g. w zw., z art. 3 pkt. 3 lit. c w zw. z art. 7 § 1 w zw. z art.. 120 w zw. z art. 121 § 1 w związku z art. 133 § 2 O.p. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca jest stroną postępowania podatkowego w sprawie ustalenia w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości niezamieszkałej.

Jak podniósł pełnomocnik, organ odwoławczy przyjął, że przywoływana przez niego zmiana ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która weszła w życie 1 lutego 2015 r. nie ma wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie a organ I instancji nie naruszył prawa. Rzeczywistość jest zgoła inna. Organy obu instancji nie podjęły się analizy przepisów przytoczonych w odwołaniu strony skarżącej. Ponadto w wydanych decyzjach organy ograniczyły się jedynie do przytoczenia przepisów prawa, bez dokonania próby jakiejkolwiek ich wykładni.

Dalej wskazał, iż obowiązek złożenia deklaracji zgodnie z art. 6m u.c.p.g. nałożony został na właściciela nieruchomości, względnie zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy na zarządców, użytkowników czy inne podmioty władające nieruchomością.

Wobec powyższego za właścicieli nieruchomości, zgodnie z zapisami ustawy, uważane są także inne osoby posiadające inne tytuły prawne do nieruchomości np. prawo najmu. Brak dystynkcji pomiędzy właścicielem w rozumieniu cywilistycznym a innymi podmiotami władającymi w tym samym czasie nieruchomością powoduje, że nie ma pewności, na kim w danej sytuacji spoczywają wyżej wskazane obowiązki. W niniejszej sprawie w 2013 roku nie obowiązywał jeszcze przepis art. 2 ust. 2a u.c.p.g. nakładający obowiązek pisemnego upoważnienia któregoś z podmiotów do złożenia deklaracji. Dopiero w dniu 28 listopada 2014 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, którą ogłoszono w Dzienniku Ustaw nr 87 z dnia 17 stycznia 2015 r., z mocą obowiązującą od 1 lutego 2015 r. Dodano do art. 2 ust. 2a w brzmieniu: "Jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów w spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 2 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy. Pełnomocnik podkreślił, że ustawodawca użył zwrotu mogą a nie muszą.

SKO uzasadniając swoją decyzję i podtrzymując stanowisko organu I instancji uchybiło art. 120 O.p. - bowiem orzekło na podstawie nieistniejącego w momencie zaistnienia zdarzenia przepisu prawa, który wszedł w życie dopiero pół roku później.

Zdaniem autora skargi, wytykanie skarżącej nieposiadania pisemnego pełnomocnictwa do złożenia deklaracji od najemcy lokalu użytkowego w świetle obowiązującego wówczas prawa jest działaniem niezgodnym z prawem. Oparcie swoich decyzji przez oba organy na błędnym przekonaniu, że do skutecznego złożenia deklaracji niezbędne jest pisemne umocowanie jednego z podmiotów na nieistniejącym wówczas przepisie prawnym jest rażącym naruszeniem prawa i obraża art. 120 w zw. z art. 121 § 1 O.p.

SKO w Katowicach i organ pierwszoinstancyjny nie zweryfikowali twierdzenia strony, że składała deklaracje na podstawie ustnego porozumienia z najemcą lokalu użytkowego, co uchybia art. 122 w zw. z art. 121 § 1 O.p. Jak stanowi art. 127 O.p. postępowanie podatkowe jest dwuinstancyjne. Zapadłe rozstrzygnięcie w SKO przeczy tej zasadzie.

Kontynuując pełnomocnik zarzucił Kolegium obrazę art. 139 § 3 w zw. z art. 140 § 1 O.p., ponieważ nie rozpatrzyło ono sprawy w ustawowo określonym terminie 2 miesięcy, nie powiadomiło skarżącego o przyczynach zwłoki i nie wyznaczyło nowego terminu załatwienia sprawy.

Pełnomocnik podniósł, iż wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisy regulujące postępowanie podatkowe, w tym nakazujące podejmowanie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy - zasadę prawdy obiektywnej (art. 122 O.p.), zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 187 § 1 O.p.) i oceny na podstawie całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 191 O.p.

Ponadto SKO, nie zapewniając stronie czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, postąpiło wbrew art. 123 § 1 w zw. z art. 200 § 1 O.p. Kolegium oparło się tylko na niekompletnych materiałach przesłanych przez organ I instancji, w swoich rozważaniach pomijając całkowicie dowód mający kapitalne, najważniejsze znaczenie w powyższej sprawie, figurujący w metryce sprawy pod pozycją nr 2. Jest to: Informacja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Prezydenta Miasta Z. Nr [...] z dnia 16 września 2013 r. skierowana do K. S., które to pismo osobiście odebrała ona w dniu 21 września 2013 r. Z ww. pisma jasno wynika, że najemca powinien do każdego 20 - tego dnia miesiąca wnosić na indywidualny rachunek bankowy opłatę za odbiór odpadów komunalnych. Powyższa informacja to również dowód na to, że dane zawarte w deklaracji złożonej przez skarżącą w dniu 16 maja 2013 r. organ uznał za prawidłowe, zaaprobował je i założył kartę kontową dla K. S. o numerze [...] na nieruchomość niezamieszkałą.

W powyższej sprawie SKO zignorowało całkowicie kardynalne dla niniejszej sprawy uwagi wniesione w dniu 3 października 2016 r. do istniejących wówczas akt sprawy, przez pełnomocnika skarżącej:

a) brak karty kontowej wystawionej na skarżącą,

b) brak powiadomienia skarżącej, wraz z potwierdzeniem odbioru o konieczności wnoszenia przez nią opłat za gospodarowanie odpadami od nieruchomości niezamieszkałej.

Brak tych dokumentów powoduje, że decyzje organów obu instancji są nieważne z mocy prawa, gdyż nie powstały w oparciu o wiarygodne dokumenty (art. 247 § 1 ust. 3 O.p.)

Według pełnomocnika osobą zobowiązaną do ponoszenia opłat za nieruchomość niezamieszkałą, zgodnie ze złożoną deklaracją i zasadą, że zanieczyszczający płaci, winna być K. S. jako najemca i korzystająca z lokalu użytkowego. Stąd niniejsza decyzja jest nieważna, gdyż została skierowana do osoby, która nie powinna być stroną w sprawie. Powyższa decyzja została wydana bez podstawy prawnej (art. 247 § 1 ust. 2 O.p.) Powoływanie się w decyzji na art. 6o u.c.p.g. nie może jej sankcjonować, ponieważ nie zachodzą przesłanki konieczne do wydania decyzji ustalającej opłatę za gospodarowanie opadami komunalnymi.

Organy nie wyjaśniły również jakie to uzasadnione wątpliwości istnieją co do danych zawartych w deklaracji. Poza tym, jak podniósł pełnomocnik - w aktach sprawy nie można dostrzec dokumentów, o które wnioskował on w piśmie z dnia 27 lipca 2016 r. (nr 26 metryki sprawy), czego nie uzupełnił także organ II instancji. Takie postępowanie, a w zasadzie brak działania w tym zakresie uchybia art. 121 § 1, art. 122, art. 124, art. 127, art. 180 § 1, art. 181, art. 187 §1 w zw. z art. 188, w zw. z art. 194 § 1 O.p. i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w powyższej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Ponownie odwołał do art. 2 ust. 2a u.p.c.g. i stwierdził, że jeżeli obowiązki wskazane w ustawie dotyczyć mogą kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4 tego artykułu to podmioty te mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej wskazać, który z nich będzie zobowiązany do uiszczenia opłaty. Natomiast z akt sprawy nie wynika aby skarżąca zawarła taką umowę z najemcą a więc zasadnym było obciążenie opłatą właścicielki nieruchomości, która złożyła deklarację.

Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej potrzymał skargę. Dodatkowo podniósł, że zarówno pierwsza deklaracja jak i deklaracja tzw. "wygaszająca" złożone były po konsultacji z pracownikiem organu, sugerującym ich treść.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Kontroli Sądu na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) podlegała decyzja organu odwoławczego z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wobec skarżącej będącej właścicielem nieruchomości niemieszkalnej położonej w Z. przy ul. [...] [...], za każdy miesiąc począwszy od 1 lipca 2013 r. do 31 lipca 2014 r. w kwocie po [...] zł.

W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty i argumenty zasługują na uwzględnienie.

Istota sporu koncentruje się wokół kwestii adresata decyzji dotyczącej opłat za wywóz odpadów z przedmiotowej nieruchomości niemieszkalnej, której skarżąca jest właścicielem. Według jej twierdzeń, w okresie którego dotyczy decyzja ww. nieruchomość była wynajmowana K. S., która prowadziła w niej działalność gospodarczą pod nazwą A. Najemca generował odpady komunalne, ale nie uiścił opłaty za ich wywóz i zagospodarowanie. Podkreślenia wymaga, że skarżąca złożyła w dniu 16 maja 2013 r. deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w której w rubryce C.4 (27) jako osobę składającą deklarację wpisała "inny podmiot władający nieruchomością" - najemca lokalu gastronomicznego, A K. S., podając jednocześnie nr NIP i REGON ww. najemcy. Natomiast w rubryce J. (dane osoby odpowiedzialnej za prawidłowe obliczenie opłaty) skarżąca wpisała własne dane jako właściciela nieruchomości i deklarację tę podpisała w rubryce K. W rezultacie Prezydent Miasta Z. pismem z dnia 16 września 2013 r. przesłał najemcy K. S. A informację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, będącą potwierdzeniem złożenia deklaracji, ze wskazaniem nr rachunku bankowego, na który należy uiszczać opłatę. Została też dla najemcy założona odrębna karta kontowa opatrzona indywidualnym numerem.

W tak ustalonym stanie faktycznym organy obu instancji - cytując art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2a u.c.p.g. stwierdziły, że deklarację strona skarżąca podpisała we własnym imieniu. W aktach sprawy nie znajduje się nadto żaden dokument potwierdzający wolę obu stron w przedmiocie zobowiązania najemcy do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z przepisów u.c.p.g. wynika zatem, że wszelkie obowiązki związane z odpadami komunalnymi powstającymi na przedmiotowej nieruchomości obciążają jej właściciela.

Przystępując do rozstrzygnięcia sporu wskazać należy, iż zgodnie z art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Regulacja ta dotyczy także właścicieli lokali niemieszkalnych, rada gminy może bowiem rozciągnąć system odbioru odpadów na nieruchomości niezamieszkałe, na których wytwarzane są odpady. W takim przypadku sytuacja prawna jest analogiczna - z wyjątkiem dotyczącym konieczności dokumentowania zamieszkiwania na danej nieruchomości. Stosownie do art. 6m ust. 1 ww. ustawy właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 1a tego przepisu). Z kolei w art. 6o ustawa przewiduje, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt (burmistrz, prezydent miasta) określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Decyzja jest wydawana w oparciu o uzasadnione szacunki, w szczególności średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Zdaniem Sądu sytuacja taka zaistniała w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, gdyż w złożonej deklaracji skarżąca wskazała de facto dwa różne podmioty zobowiązane do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami, a to właściciela i najemcę lokalu niemieszkalnego.

Należy w tym miejscu podkreślić, że użyte określenie "właściciel" na gruncie komentowanej ustawy ma znacznie szersze znaczenie niż wynikałoby to z prawa cywilnego. Art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. stanowi, że przez właścicieli nieruchomości należy rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Z kolei pod pojęciem władania nieruchomością rozumie się umocowaną w prawie możliwość korzystania z nieruchomości. W myśl art. 336 Kodeksu cywilnego, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jako właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Pod pojęciem właściciela będzie się zatem mieścił również posiadacz zależny. Oznacza to, że w odniesieniu do pojedynczej nieruchomości osób spełniających kryterium ustawowe uznania za właściciela może być kilka. Ustawa tymczasem nie rozstrzyga, która z nich będzie zobowiązana do uiszczenia opłaty, a w szczególności nie rozstrzyga, czy będzie to właściciel nieruchomości, czy też najemca lub podnajemca.

W obowiązującej od dnia 1 lutego 2015 r. nowelizacji wprowadzonej poprzez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 87) ustawodawca podjął próbę doprecyzowania tej regulacji. Dodając do art. 2 ust.

2a określił, że jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy.

Uznać należy, że wspomniana nowelizacja, ma charakter doprecyzowujący a nie normatywny. Ustawodawca wprowadził ją bowiem bez przepisów przejściowych. Brak przepisów intertemporalnych oznacza, że wolą ustawodawcy było zastosowanie wprowadzanych zmian do stosunków prawnych trwających w dacie wejścia w życie ustawy. W wyroku z dnia 10 maja 2004 r. SK 39/03 (publ. Dz.U. z 2004 r., Nr 246, poz. 2472) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że "ustawodawca nie regulując wyraźnie kwestii intertemporalnej otwiera drogę do tego, aby w danej sytuacji stosować zasadę tempus regit actum. Tak więc i wobec braku wyraźnej regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa i tak będzie rozstrzygnięta, tyle, że na korzyść zasady bezpośredniego stosowana zasady nowej, od momentu wejścia w życie, do stosunków nowopowstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy - nawiązały się wcześniej". Analogiczny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/13 (dostępnym na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzając, że w sytuacjach kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych w orzecznictwie przyjmuje się, że nowa ustawa ma zastosowanie zarówno do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej po jej wejściu w życie (por. też uchwałę NSA z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06).

W rozpoznawanej sprawie regulacja ust. 2a art. 2 u.c.p.g. - wbrew twierdzeniom organów I i II instancji - nie znajdzie zastosowania albowiem nie dotyczy stosunku prawnego istniejącego w dacie jego wejścia w życie, tj. w dniu 1 lutego 2015 r.

Nie budzi jednakże wątpliwości, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zamieszkuje w nieruchomości czy też z niej nie korzysta i udostępnia ją innej osobie na podstawie umowy najmu, to w odniesieniu do tej nieruchomości wskazać można dwa podmioty objęte definicją właściciela zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Sytuacja, w której nieruchomość pozostaje w posiadaniu samoistnym lub zależnym, wobec czego ma i swojego właściciela i inny podmiot faktycznie nią władający powszechnie występuje w praktyce. W ocenie Sądu, w takich stanach faktycznych uznać należy, że obowiązany do wykonania obowiązków nałożonych w u.c.p.g. jest podmiot, który sprawuje władztwo nad nieruchomością. Wolę ustawodawcy w tym zakresie potwierdza choćby brzmienie doprecyzowującego przepisu art. 2 ust. 2a u.p.c.g. Regulacja ta gwarantuje ponoszenie opłaty za gospodarowanie odpadami przez podmiot, który je wytwarza.

Należy zwrócić uwagę, że w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12 (publ. Dz. U. z 2013, poz. 1593) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z zasadą poprawnej legislacji. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty oraz do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są w pierwszej kolejności właściciele nieruchomości, przez których rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (zob. też wyrok TK z 5 listopada 1997 r., sygn. K 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41). Jednocześnie TK wskazał, że w u.c.p.g. prawodawca przyjął szerszą definicję właściciela niż wynika to z art. 140 Kodeksu cywilnego. Zarazem jednak prawodawca odwołał się do zastanych pojęć prawa administracyjnego i cywilnego w szczególności takich jak: współwłasność (art. 195 i n. kodeksu cywilnego), prawo użytkowania (art. 252 i n. kodeksu cywilnego), użytkowanie wieczyste (art. 232 i n. kodeksu cywilnego), posiadanie samoistne, jak i zależne (art. 336 kodeksu cywilnego). Odnosząc się do zarzutu, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. są niejasne i niekomunikatywne z uwagi na lukę konstrukcyjną (tj. brak przepisu rozstrzygającego, który z podmiotów traktowanych jak "właściciel nieruchomości" jest zobowiązany do złożenia deklaracji oraz uiszczenia opłaty w stanie faktycznym, w którym na tej samej nieruchomości tytułem prawnym dysponuje właściciel oraz inny podmiot, np. użytkownik wieczysty czy dzierżawca TK stwierdził, że wykracza on poza hierarchiczną kontrolę zgodności norm ustawy z zasadą poprawnej legislacji. Jednocześnie przyznał, że niewątpliwie prawodawca nie rozstrzygnął wprost, na którym z podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. spoczywa obowiązek określony w art. 6h i art. 6m ust. 1 tejże ustawy w wypadku, gdy kilka podmiotów spełnia ustawowe kryterium "właściciela nieruchomości", jak również nie uregulował wprost ewentualnej solidarnej odpowiedzialności posiadaczy nieruchomości, na której powstają odpady, w wypadku niewypełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy. Nie znaczy to jednak, w ocenie Trybunału, że na podstawie przepisów u.c.p.g. oraz innych stosowanych analogicznie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z uwzględnieniem treści stosunków cywilnoprawnych łączących w każdym konkretnym wypadku podmioty, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie jest możliwe ustalenie osób, na których ciążą przedmiotowo istotne obowiązki ustawowe, oraz konsekwencji ich wadliwego dokonania albo niedokonania. Jak wskazał Trybunał, ustalenia tego rodzaju wykraczają jednak poza jego kognicję i należą w szczególności do jednostek, organów administracji publicznej oraz właściwych sądów.

Mając na uwadze wskazówki zawarte w powołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że w analizowanej sprawie takich ustaleń organy nie dokonały. W toku postępowania strona skarżąca konsekwentnie podnosiła, że w okresie objętym decyzją nieruchomość nie była użytkowana przez jej właściciela, ale wynajmowana, co znajduje oparcie w sposobie wypełnienia przez nią deklaracji. Okoliczności tej organy nie kwestionowały, o czym świadczy przesłanie przez organ informacji o przyjęciu deklaracji do rąk najemcy i założenie indywidualnej karty kontowej na najemcę. Oznacza to, że w odniesieniu do spornej nieruchomości osób spełniających kryterium ustawowe uznania za właściciela mogło być dwie.

Przyznać trzeba, że organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta) nie posiada - co do zasady - wiedzy o oddaniu nieruchomości w posiadanie zależne. Nie budzi jednakże wątpliwości Sądu, że w opisanym stanie faktycznym organ winien był dokonać ustaleń co do osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Postępowanie przed organem podatkowym oparte jest na zasadzie prawdy obiektywnej (nazywanej również zasadą prawdy materialnej) wyrażonej w art. 122 i 187 O.p. (w zw. z art. 6q u.c.p.g.). Powyższa zasada wyznacza zakres obowiązków organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające. Podstawową powinnością organów jest przeprowadzenie dowodów z urzędu. Nie wyklucza to możliwości uczestnictwa strony w procesie gromadzenia materiału dowodowego. Niemniej jednak organ podatkowy nie może ograniczyć swojej aktywności wyłącznie do oceny czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę żądania. Zgodnie z art. 122 O.p. w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje regułę, zgodnie z którą to na organie podatkowym spoczywa obowiązek zebrania wszystkich dowodów mających znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego. Z kolei przepis art. 187 § 1 O.p. nakłada na organ obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 180 § 1. ww. ustawy jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W badanej sprawie wykazanie oddania nieruchomości w posiadanie zależne będzie wymagało przedłożenia przez skarżącą umowy najmu zawartej z K. S., ewentualnie potwierdzeń odbioru czynszu, czy też udokumentowania faktu zgłoszenia do urzędu skarbowego takiej umowy. Rozważyć również wypada możliwość przesłuchania najemcy w charakterze świadka. Natomiast bez poczynienia ustaleń w tym zakresie przedwczesne jest twierdzenie, iż strona skarżąca jako właścicielka nieruchomości obowiązana była do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zawarta w zaskarżonej decyzji konkluzja, że to właścicielka nieruchomości niezamieszkałej zobowiązana do uiszczania stosownych opłat na rzecz gminy pomija w istocie regulację art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. - pomimo jej przytoczenia w treści decyzji. Aprobata takiego poglądu wymagałaby przyjęcia, że jest to norma pusta. Podkreślania także wymaga, że określając krąg podmiotów uznawanych za właściciela w rozumieniu u.c.p.g. ustawodawca nie dokonał ich gradacji. Nie wskazał także, że właściciel nieruchomości (w ujęciu cywilnym) jest zobowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy, chyba, że w drodze umowy pisemnej przeniesie je na inny podmiot, a tylko w świetle takiej regulacji zasadne byłoby stanowisko wyrażone przez organ I instancji.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że wskazane braki postępowania dowodowego naruszają regulacje wymienionych w skardze art. 121, 122, art. 187 § 1, 191 O.p. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozstrzygania sprawy, organy zobowiązane będą do uwzględnienia zawartej w niniejszym wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Sąd nie dopatrzył się natomiast pozostałych uchybień podniesionych w skardze, w szczególności naruszenia art. 247 § 1 O.p., co miałoby skutkować nieważnością zaskarżonej decyzji. Ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego jest natomiast, wobec niewyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego, przedwczesna.

Z uwagi na naruszenia prawa wskazane powyżej, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.