Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 592/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skarg S. S., J. S., M. S., A. O., A. P. i G. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz S. S., J. S. i M. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. O., A. P. i G. W. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] sierpnia 1964 r., nr [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] czerwca 1964 r., nr [...], orzekającej o przejęciu na własność Państwa jako opuszczonej nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, położonej w R., zapisanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej własność spadkobierców E. L. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została opuszczona przez E. L. w latach 40-tych XX wieku. Właściciel ani jego następcy prawni nie zamieszkiwali na niej. Gospodarstwo od roku 1945 do roku 1962 nie było uprawiane przez właściciela ani jego spadkobierców, a grunty wchodzące w skład tego gospodarstwa znajdowały się w tym czasie w dyspozycji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. w przymusowym zagospodarowaniu.

W wyniku wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez J. S., S. S., A. O., A. P. i G. W. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji wydanej na skutek powyższych środków zaskarżenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał między innymi, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych w trybie nadzorczym decyzji stanowił art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161) oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Zgodnie z art. 2 powołanej ustawy, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania, w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Dokonując analizy systemowej ówczesnego stanu prawnego Minister stwierdził, że dla przejęcia nieruchomości jako opuszczonej koniecznym było zaistnienie stanu faktycznego, w którym przejmowana nieruchomość miała cechy gospodarstwa rolnego, a więc stanowiła zorganizowaną gospodarczo całość, która była lub mogła być wykorzystywana do produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej, a przy tym gospodarstwo to nie było zamieszkiwane przez właściciela ani jego małżonka, dzieci lub rodziców oraz nie było w całości lub większej części uprawiane.

Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że E. L., jako rolnik z R., nabył nieruchomość o pow. [...] ha w 1928 r. Do wniosku takiego prowadzą wpisy w księdze wieczystej prowadzonej w Sądzie Grodzkim w R. dla nieruchomości R., powiat o., [...], którym Minister dał wiarę. Z wpisu dokonanego w dniu [...] października 1928 r. wynika, że właścicielem nieruchomości jest E. L. - rolnik z R. Następnie, podczas drugiej wojny światowej, w dniu [...] lutego 1942 r. dokonano wpisu własnościowego na rzecz okupanta - Rzeszy Niemieckiej. Z wpisu z dnia [...] września 1947 r. wynika z kolei, że na postawie art. 8 dekretu z dnia 6 czerwca 1944 r. (Dz. U. Nr 25, poz. 151) unieważniono wpis własności z dnia [...] lutego 1942 r. i przywrócono wpis z dnia [...] października 1928 r. Nieruchomość obejmowała [...] ha powierzchni i składała się z działek usytuowanych na terenie R., w tym między innymi z działki nr [...], położonej przy ul. [...], obejmującej w części o pow. [...] ha dom mieszkalny z przynależnymi zabudowaniami gospodarczymi i podwórzem, a w części o pow. [...] ha ogród. Do wniosku takiego prowadzą zapisy ewidencji gruntów dotyczące nieruchomości objętej wspomnianą księgą wieczystą oraz wyjaśnienia wnioskodawców, którym organ dał wiarę, w szczególności wyjaśnienia złożone w tej mierze przez S. S. Z wyjaśnień tych wynika, że E. L. na początku XX wieku wyjechał do USA, gdzie mieszkając i pracując w mieście A. w stanie [...], zgromadził odpowiednie środki finansowe pozwalające mu na zakup ziemi w Polsce. Po powrocie do kraju E. L. zakupił gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami gospodarskimi oraz działki w R. o łącznej powierzchni [...] ha. Z wyjaśnień wynika, że na działce nr [...] o pow. [...] ha przy [...], E. L. postanowił wybudować budynek mieszkalny z 6 mieszkaniami, który to dom miał być miejscem zamieszkania dla niego i rodziny oraz stanowić centrum integracji całej rodziny. Budowa domu została zakończona w 1939 r. We wrześniu 1939 r., kiedy wybuchła II wojna światowa, E. L. znalazł się w niewoli niemieckiej, a jego nieruchomość została zajęta przez Niemców. Z wyjaśnień wynika, że w wyniku działań wojennych zostały całkowicie zniszczone zabudowania gospodarcze, ocalał jedynie dom mieszkalny przy ul. [...]. Po zakończeniu wojny powrót do nieruchomości okazał się niemożliwy, gdyż wszystkie mieszkania były już zasiedlone i posiadały lokatorów. E. L. rozpoczął więc starania o odzyskanie majątku, które to działania poskutkowały uregulowaniem stanu prawnego nieruchomości w postaci unieważnienia wpisów własnościowych w księdze wieczystej dokonanych na rzecz Rzeszy Niemieckiej.

S. S., powołując się na korespondencję pomiędzy E. L. a jego rodzicami – J. i T. S., wyjaśnił, że E. L. po wojnie chciał odbudować zniszczone budynki gospodarcze oraz że mimo nałożonych na rolników indywidualnych w latach 1952-1958 oraz 1959-1965 ogromnych dostaw obowiązkowych, E. L. nie poddawał się wykorzystując w prowadzeniu gospodarstwa doświadczenie zdobyte w USA. Wyjaśnień tych w zakresie prowadzenia przez E. L. po wojnie gospodarstwa Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie uznał za wiarygodne, gdyż nie zostały poparte żadnym archiwalnym materiałem dowodowym i pozostają całkowicie sprzeczne z pozostałymi dowodami, w szczególności z wyjaśnieniami złożonymi w latach 1962-1964 przez L. L., z pismami [...] Ziemstwa Kredytowego z 1948 r. dotyczącymi zezwolenia na wykreślenie hipoteki, z których wynika, że adresowane były do E. L. zamieszkującego przy ul. [...] w W. Nie ulega wątpliwości, że po wojnie budynki gospodarcze zostały zniszczone, a w budynku przy ul. [...] zamieszkały rodziny, które otrzymały przydziały na lokale. E. L. nie mógł też uprawiać ziemi, która była od 1945 r. do 1962 r. w przymusowym zagospodarowaniu przez Państwo.

E. L. zmarł w dniu 2 listopada 1960 r. w P., co potwierdza postanowienie Sądu Powiatowego w P. z dnia [...] kwietnia 1962 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku. Z postanowienia tego wynika, że spadkobiercami E. L. zostali H. L. oraz J. S. – każdy po 1/2 części spadku.

Kolejnymi dowodami w sprawie są dokumenty dotyczące toczących się w latach 1962-1964 postępowań administracyjnych w przedmiocie przyjęcia do zagospodarowania nieruchomości. Fakt, że ziemia należąca do E. L. nie była od 1945 do 1962 uprawiana ani przez właściciela ani przez jego spadkobierców potwierdzają pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. kierowane zarówno do L. L., jak i do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. i korespondują z wyjaśnieniami złożonymi przez samego L. L. Pismem z dnia [...] lipca 1962 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. poinformowało L. L., że skreśliło z przymusowego zagospodarowania obszar ziemi o pow. [...] ha i wypowiedziało stosunek dzierżawny wszystkim dotychczasowym użytkownikom. Jednocześnie Prezydium poinformowało, że jesienią po zebraniu plonów należy zagospodarować cały obszar ziemi, gdyż z dniem 1 stycznia 1962 r. L. L. zostanie opodatkowany obowiązującym podatkiem gruntowym, jak i planowaną dostawą wobec Państwa. W odpowiedzi na pismo Prezydium, L. L. pismem z dnia 14 października 1962 r. wniósł o przymusowe zagospodarowanie nieruchomości na okres 10 lat z wyłączeniem działki nr [...], na której to działce przy ul. [...] znajduje się podwórze i ogród wraz z domem czynszowym oraz przynależnym do niego chlewem i pralnią. W wyniku rozpoznania złożonego przez L. L. wniosku, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. decyzją z dnia [...] lutego 1963 r. odmówiło przyjęcia w zagospodarowanie nieruchomości rolnej o pow. [...] ha. położonej w R. W uzasadnieniu decyzji Prezydium wskazało, że po zasięgnięciu opinii Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. ustalono, że nie znaleziono żadnych użytkowników, którzy by ten grunt zagospodarowali na okres 10 lat. Wynikający z tych dokumentów stan faktyczny potwierdzają również inne zgromadzone w sprawie dokumenty archiwalne, którym Minister dał wiarę, mianowicie korespondencja pomiędzy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. a Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1963 r., [...] lutego 1963 r. i [...] lutego 1963 r., z której wynika, że mimo początkowej informacji o możliwości zagospodarowania nieruchomości przez indywidualnych rolników, nie udało się zebrać od nich oświadczeń zobowiązujących do wydzierżawienia na okres 10 lat, w związku z czym stwierdzono, że nie ma chętnych na wydzierżawienie. L. L. pismem z dnia [...] marca 1963 r. wniósł odwołanie od decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] lutego 1963 r., w którym wskazał, że nieruchomość była zagospodarowana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R., które jednak nie wiadomo z jakich przyczyn wypowiedziało stosunek dzierżawny wszystkim użytkownikom i powiadomiło odwołującego, że powinien sam nieruchomość zagospodarować. Przyznał, że Prezydium doskonale znało jego warunki i możliwości zagospodarowania nieruchomości i wiedziało, że nie mieszka na miejscu i nie rozporządza żadnymi możliwościami i środkami do zagospodarowania tej nieruchomości. L. L. podniósł, że jest notariuszem, mieszka w I., a do pracy dojeżdża do T., nie ma więc możliwości zagospodarowania tej nieruchomości, tak samo zresztą jak siostra J. S., która mieszka w B. przy ul. [...]. Potwierdził w swych wyjaśnieniach, że nie udało mu się znaleźć użytkowników, którzy zagospodarowaliby nieruchomość. Po rozpatrzeniu wniesionego przez L. L. odwołania, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. decyzją z dnia [...] lipca 1963 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] lutego 1963 r. Z kolejnego dokumentu, jakim jest pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] kwietnia 1963 r. skierowane do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. również wynika, że należąca do E. L. nieruchomość od 1945 do 1962 r. nie była przez niego uprawiana, lecz stale była w dyspozycji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. w przymusowym zagospodarowaniu.

W konsekwencji tego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. kwestionowaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzją z dnia [...] czerwca 1964 r. orzekło o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej w R. o pow. [...] ha, jako opuszczonej przez spadkobierców po zmarłym E. L. W uzasadnieniu decyzji Prezydium wskazało, że nieruchomość została opuszczona przez właściciela E. L. i jego spadkobierców już w 1945 r., którzy od tego czasu nie zajmowali się oni zagospodarowaniem gruntów, które odłogowały. Na skutek takiej sytuacji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. . w celu niedopuszczenia do dalszego odłogowania dokonało zagospodarowania gruntów opuszczonych przez właścicieli. W wyniku wniesionego przez L. L. odwołania, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. decyzją z dnia [...]sierpnia 1964 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. uzasadniając, że na przejętej nieruchomości nie zamieszkuje ani właściciel ani jego spadkobiercy, a gospodarstwo nie jest poddane właściwym zabiegom agrotechnicznym.

Mając na uwadze wyżej wymienione dowody Minister stwierdził, że gospodarstwo E. L. nie było przez niego i jego spadkobierców zamieszkiwane i uprawiane od czasów powojennych do 1962 r. W tym okresie znajdowało się w przymusowym zagospodarowaniu Państwa i wydzierżawiane było miejscowym rolnikom. W 1962 r. umowy zostały rozwiązane, a spadkobiercy E. L.- L. L. nie udało się znaleźć chętnych do jego zagospodarowania. Żaden ze spadkobierców nie zamieszkiwał w nieruchomości, w tym w domu przy ul [...]. L. L. mieszkał w I., natomiast J. S. mieszkała w B.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego działki nr [...], o tym że stanowiła ona odrębnie położoną od gospodarstwa rolnego nieruchomość, zabudowaną wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym, tzw. "domem czynszowym" i tym samym nie powinna podlegać przejęciu Minister wskazał, że przedmiotowa działka stanowiła zorganizowaną całość gospodarczą wraz z pozostałą nieruchomości rolną. Nieruchomość o pow. [...] ha, położona w R., stanowiła zorganizowaną całość gospodarczą służącą prowadzeniu działalności rolniczej, będąc własnością E. L., który nabył ją, w tym przedmiotową działkę, jako rolnik. W skład gospodarstwa rolnego wchodzą poza gruntami rolnymi także zabudowania mieszkalne oraz zabudowania gospodarcze służące prowadzonej działalności. Wybudowany przez E. L. budynek przy ul. [...] w R. zyskał charakter domu czynszowego dopiero na skutek przejęcia nieruchomości przez Rzeszę Niemiecką, a potem przez ówczesną władzę i przydzielenie poszczególnych jego mieszkań różnym lokatorom. Z wyjaśnień złożonych przez S. S., w części w jakiej Minister dał im wiarę wynika, że E. L. nabył nieruchomość w R., w tym przedmiotową działkę, jako rolnik z R. i wybudował na niej dom, w którym miała zamieszkiwać cała jego rodzina. Ponadto budynek stanowił tylko część działki, pozostałą stanowił ogród oraz podwórze, gdzie usytuowany był chlewik i pralnia. Nieruchomość przystosowana była zatem do trzymania zwierząt gospodarskich (chlewik) i prowadzenia produkcji ogrodniczej (ogród), w związku z czym jej charakter pozostawał rolny i związany z pozostałą nieruchomością rolną. Zresztą wszystkie wchodzące w skład przejętego na rzecz Państwa gospodarstwa działki położone były w obrębie miasta R., co jedynie potwierdza, że nieruchomości stanowiły zorganizowaną całość gospodarczą umożliwiającą prowadzenie przez rolnika działalności.

Jeśli chodzi o podniesioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestię, iż wydane w sprawie decyzje nie są wystarczająco szczegółowo uzasadnione, Minister stwierdził, że w jego ocenie wadliwe uzasadnienie decyzji kwalifikuje określone rozstrzygnięcie organu administracji do rażąco naruszających prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. wówczas, gdy orzeczenie administracyjne nie zawiera w ogóle uzasadnienia, uzasadnienie jest tak lakoniczne i o takim stopniu uogólnienia, że można je wykorzystać do każdego rozstrzygnięcia, uzasadnienie nie odpowiada treści rozstrzygnięcia lub jest w sposób oczywisty z nim sprzeczne, albo nie wskazuje na ustalony w danej sprawie stan faktyczny. Natomiast za rażąco naruszające prawo nie można uznać decyzji posiadającej co prawda lakoniczne uzasadnienie, ale dające ogólny obraz ustalonego stanu faktycznego i zawierające odniesienia do podstawy prawnej. Tym ostatnim cechom odpowiada decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. i decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Treść uzasadnień powyższych decyzji pozwala na stwierdzenie okoliczności istotnych dla podjęcia decyzji o przejęciu, do których należą opuszczenie gospodarstwa rolnego w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. oraz fakt braku zainteresowania gospodarstwem ze strony właścicieli (nie uprawianie go przez szereg lat). Istnienie powyższych okoliczności na dzień wydania kwestionowanych decyzji wynika z zawartego w nich uzasadnienia. Ponadto ówczesne brzmienie art. 99 K.p.a. nie wskazywało obligatoryjnych elementów uzasadnienia decyzji, artykuł ten wymieniał jedynie rodzaje rozstrzygnięć, które powinno zawierać uzasadnienie.

Natomiast zarzut braku zapewnienia czynnego uczestnictwa w postępowaniu J. S. należy traktować jako wadę proceduralną, która może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji.

W podsumowaniu Minister stwierdził, że nie znalazł żadnych podstaw, określonych w art. 156 § 1 K.p.a., do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji.

II. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. zostały wniesione przez następców prawnych E. L. dwie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pierwszą z nich, zarejestrowaną pod sygn. akt I SA/Wa 592/13, wnieśli: J. S., S. S. i M. S. Drugą ze skarg, zarejestrowaną pod sygn. I SA/Wa 636/13, wnieśli: A.O., A. P. i G. W., reprezentowane przez radcę prawnego. Sprawy z tych skarg Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 czerwca 2013 r. połączył – na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. – do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą I SA/Wa 592/13.

III. J. S., S. S. i M. S. (reprezentowana przez S. S.) zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem skarżących Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podkreślono w szczególności, że podejmując kwestionowaną w trybie nadzoru decyzję z dnia [...] czerwca 1964 r. PPRN w O. zobowiązana była do rozdzielenia składników majątkowych stanowiących własność E. L., zapisanych w [...], w ten sposób, aby budynek mieszkalny z działką, na której go wybudowano, pozostał w dotychczasowej Księdze Wieczystej, a dla przejmowanej nieruchomości rolnej winna być ustanowiona nowa Księga Wieczysta, w której powinna być ujawniona przejęta nieruchomość rolna. Na podstawie kwestionowanych w trybie nieważnościowym decyzji przejęto nie mający żadnego związku z gruntami rolnymi wielorodzinny budynek mieszkalny, usytuowany przy ul. [...] w R.. Tymczasem, zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego, teren położony w obrębie zwartej zabudowy miasta nie stanowi nieruchomości rolnej bez względu na jego obszar, a zatem działka z wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym położona w centrum R. przejęta została bezprawnie.

W odniesieniu do pojęcia "nieruchomość rolna" w wyroku NSA z 19.10.2012 r., I OSK 1205/11 Sąd uznał, że można posiłkować się definicją zawartą w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi (Dz. U. nr 39, poz. 172), gdzie wskazano, że nieruchomość uważa się za rolną, jeśli jest użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, leśnej, rybackiej albo jeżeli nieruchomość jest przeznaczona do takiej produkcji według planów zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] wraz z wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym w centrum miasta przy ul. [...] nie stanowiła części składowej gospodarstwa rolnego, jak również nie stanowiła zorganizowanej całości gospodarczej służącej prowadzeniu działalności rolniczej, jak usiłuje wykazać Minister w zaskarżonej decyzji, który wbrew logice, faktom i prawu chce dowieść, że wielorodzinny dom mieszkalny w R. stanowił zorganizowaną całość z odległymi o kilka kilometrów gruntami rolnymi.

Ponadto skarżący wyjaśnili, że dla celów grzewczych w budynku postawiono piece kaflowe i kuchenki opalane węglem, dlatego zgodnie z obowiązującymi normami i warunkami zabudowy inwestor zobowiązany był zapewnić przyszłym lokatorom budynku pomieszczenia gospodarcze (obecna nazwa komórki lokatorskie) w ilości równej co najmniej ilości mieszkań oraz pomieszczenie pralni i suszarni zastępujące piwnice, których nie można było wykonać ze względu na stan wód gruntowych. Te komórki lokatorskie służyły lokatorom do przechowywania węgla na sezon grzewczy i różnych przedmiotów, takich jak rowery, wózki, wanny, tarki do prania, drewno na rozpałkę i.t.p. Bez zbadania planów budowlanych nieuprawnione są wywody MRiRW o rzekomym przystosowaniu nieruchomości do trzymania zwierząt gospodarskich i prowadzenia produkcji ogrodniczej. Takiej funkcji nie określono w warunkach zabudowy. Odnieść można wrażenie, iż MRiRW celowo pomija warunki zabudowy i zatwierdzony plan realizacyjny, co stoi w sprzeczności z prawem. Komórki lokatorskie przynależne do budynku przy ul. [...] nie zostały zniszczone w czasie wojny jak i po wojnie, co usiłuje zasugerować MRiRW pisząc w swoich decyzjach o bliżej niesprecyzowanych budynkach gospodarczych rzekomo stanowiących część składową budynku wielorodzinnego, co ma wskazywać na zorganizowaną całość i uzasadniać przejęcie tego budynku.

Zdaniem skarżących, brak oznaczenia w kwestionowanych w trybie nadzorczym decyzjach nieruchomości zgodnie z przepisami o ewidencji gruntów rażąco narusza art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków.

Także w skarżonej decyzji PPRN w O. z dnia [...] czerwca 1964 r. nie wskazano strony, do której decyzja jest skierowana. Nazwisko L. L. – jednego ze spadkobierców – zostało bowiem umieszczone jedynie w rozdzielniku, czyli poza obrębem decyzji.

W ocenie skarżących decyzje PPRN w O. z dnia [...] czerwca 1964 r. i PWRN w P. z dnia [...] sierpnia 1964 r. w rzeczywistości nie zawierają uzasadnienia, co naruszyło art. 99 § 2 K.p.a. w brzmieniu z 1964 r.

Ponadto grunty o powierzchni [...] ha były uprawiane, co wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a więc nie leżały odłogiem i nie było podstaw do przejęcia ich na własność Skarbu Państwa. W lipcu 1962 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. wypowiedziało stosunek dzierżawny wszystkim dotychczasowym użytkownikom i poinformowało L. L., iż jesienią 1962 r. po zbiorach należy zagospodarować cały obszar. Można odnieść wrażenie, że PMRN w R. w ten sposób przygotowywało sobie proces przejęcia gruntów, gdyż przedstawione w piśmie warunki były tak określone, aby nie można było ich spełnić. Nie wydaje się aby intencją ustawodawcy było nacjonalizowanie wszystkich gospodarstw, na których właściciele nie pracują. Celem było zapobieżenie odłogowaniu gruntów. Wskazówką interpretacyjną może być treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Rozporządzenie to, będące przepisem wykonawczym do ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, wyraźnie wskazuje, że za opuszczone może być uważane gospodarstwo wtedy, gdy jednocześnie są spełnione dwie okoliczności – właściciel w nim nie zamieszkuje, a gospodarstwo nie jest w całości lub w większej części uprawiane przez właściciela bądź użytkownika lub dzierżawcę. W rozporządzeniu wyraźnie wyłączono możliwość uznania gospodarstwa za opuszczone, jeśli przyczyną nie zamieszkiwania i nie uprawiania były okoliczności niezależne od właściciela. W rozpatrywanej sprawie nie wyjaśniono i nie udowodniono, że gospodarstwo rolne było opuszczone w podanym wyżej znaczeniu. Tym samym nie zostało udowodnione, że właściciel istotnie opuścił swoje gospodarstwo przed dniem wejścia w życie powyższego dekretu, a więc nie ustalono czy została spełniona ustawowa przesłanka przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Grunty rolne o powierzchni [...] ha były uprawiane także w czasie wydawania decyzji w 1964 r., co jednoznacznie wynika z treści pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] kwietnia 1964 r. skierowanego do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R., nakazującego rozwiązanie wszystkich umów. Nie sposób bowiem uznać za opuszczone gospodarstwo, którego grunty są uprawiane, niezależnie od tego kto je uprawia.

W postępowaniu prowadzonym przez MRiRW pominięto, bez żadnego prawnego uzasadnienia, dokumenty złożone przez strony postępowania, zaprzeczające twierdzeniu, że gospodarstwo zostało porzucone już w 1945 r. Takimi dokumentami są bezsprzecznie pisma [...] Ziemstwa Kredytowego z dnia [...] czerwca 1949 r. zezwalające, wobec spłacenia wierzytelności, na wykreślenie w Księdze Wieczystej nieruchomości [...] hipoteki [...] Ziemstwa Kredytowego zapisanej w dziale [...] pod nr [...] i zezwolenie Banku Gospodarstwa Krajowego w W. z dnia [...] lutego 1953 r. na wykreślenie hipoteki wobec spłacenia w dniu [...] stycznia 1953 r. wierzytelności zapisanej na rzecz Komunalnej Kasy Oszczędności w R. długu gruntowego wraz z odsetkami. Czy porzucający swoje gospodarstwo rolnik spłacałby zobowiązania pieniężne i dbał o wykreślenie hipotek z księgi wieczystej? Tylko rolnik uprawiający swoją rolę mógł po sprzedaży plonów regulować zobowiązania pieniężne, spłacać kredyty zaciągane na zakup materiałów siewnych, sadzeniaków i urządzeń niezbędnych do gospodarowania na swoich gruntach rolnych. W postępowaniu nadzorczym organ przyjął tylko jeden możliwy wariant rozstrzygnięcia - potwierdzający kwestionowane decyzje i pominął lub w dowolny sposób zinterpretował przekazane przez strony dowody, bez ich bezstronnej oceny, co rażąco narusza zasady postępowania wynikające z K.p.a.

Ponadto, zdaniem skarżących, decyzja PPRN w O. z [...] czerwca 1964 r. była i jest niewykonalna, gdyż nie rozdziela nieruchomości rolnych od zabudowanych budynkiem wielorodzinnym i nie wskazuje adresata decyzji, a wpisu do księgi wieczystej dokonano na podstawie nieostatecznej decyzji.

Wobec braku dowodu doręczenia J. S. obydwu kwestionowanych decyzji z 1964 r., decyzje te – zdaniem skarżących – nie wywołały żadnych skutków prawnych i nie stały się częścią obrotu prawnego.

IV. Natomiast A. O., A. P. i G. W. w swojej skardze zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nie uwzględnienie tego, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] sierpnia 1964 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] czerwca 1964 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa:

- gdyż przy wydaniu w/w decyzji zastosowano przepis art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) do stanu faktycznego niezapisanego w tym przepisie, tj. do przejęcia na własność Skarbu Państwa opuszczonej nieruchomości rolnej a nie opuszczonego gospodarstwa rolnego,

- gdyż przy wydaniu w/w decyzji zastosowano art. 2 powołanej wyżej ustawy do przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], stanowiącej ówcześnie działkę nr [...], która to działka nie stanowiła nieruchomości rolnej ani nie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego,

- gdyż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. oraz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. wydały w/w decyzje bez przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy nieruchomości będące przedmiotem tych decyzji stanowią gospodarstwo rolne, co stanowiło naruszenie art. 5 K.p.a. i art. 71 § 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez te organy,

- gdyż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. oraz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. wydały w/w decyzje pomimo tego, że nie umożliwiły spadkobiercom E. L. wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, co stanowiło naruszenie art. 8 § 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez te organy, skutkujące tym, że zgodnie z art. 75 K.p.a. w brzmieniu wówczas obowiązującym, okoliczności faktyczne ustalone przez te organy w wydanych przez nie decyzjach nie mogły zostać uznane za udowodnione,

2. art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie wbrew materiałowi dowodowemu zebranemu w postępowaniach zakończonych wydaniem decyzji, o których mowa w punkcie 1, że:

- nieruchomości rolne stanowiące własność spadkobierców E. L. stanowiły w dacie wydania tych decyzji gospodarstwo rolne,

- działka o ówczesnym numerze [...] (obecnie działki nr [...]) stanowiła w dacie wydania tych decyzji część gospodarstwa rolnego, w sytuacji gdy nie była ona wówczas w żaden sposób rolniczo wykorzystywana ani związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a także poprzez przyjęcie, że znajdujący się na tej działce budynek mieszkalny wielorodzinny oraz budynki gospodarcze, służyły prowadzonej działalności rolniczej,

3. art. 6 K.p.a., poprzez zastosowanie w sprawie dla zdefiniowania pojęcia gospodarstwa rolnego przepisu § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1983 r. Nr 19, poz. 86), w sytuacji gdy przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonych decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174), który stanowił podstawę prawną kontrolowanych w nadzorze decyzji, na własność Państwa mogły być przejęte bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń wyłącznie gospodarstwa rolne, które zostały opuszczone przez właściciela. Z decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. oraz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. jednoznacznie wynika, że organy te orzekły o przejęciu na własność Państwa opisanej tam nieruchomości rolnej, nie zaś gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że w decyzjach tych błędnie zastosowano art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu zakończonym w/w decyzjami w żaden sposób nie wynika, by Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. oraz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O., dokonywały jakichkolwiek ustaleń mających na celu stwierdzenie, czy nieruchomości rolne będące przedmiotem wydanych przez nie decyzji spełniały cechy gospodarstwa rolnego.

Opisaną wyżej wadliwość postępowania całkowicie bezpodstawnie próbował usunąć Minister, wykazując w zaskarżonej decyzji, że przedmiotowe nieruchomości rolne miały cechy gospodarstwa rolnego. Oparł się on przy tym na definicji gospodarstwa rolnego zawartej w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1983 r. Nr 19, poz. 86), który to akt prawny wszedł w życie dnia 18 grudnia 1964 r., a więc już po wydaniu decyzji przez w/w organy.

Przyjmując nawet, że w dacie wydania przedmiotowych decyzji przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. oraz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. brak było legalnej definicji gospodarstwa rolnego, i za gospodarstwo rolne uznane byłyby nieruchomości rolne, które stanowią zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, to jednak przedmiotowe nieruchomości rolne tych cech nie spełniały.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że działka o ówczesnym numerze [...] położona była w granicach miasta R., w zwartej jej zabudowie. Nie posiadała ona charakteru nieruchomości rolnej. Część tej działki o powierzchni [...] ha zabudowana była budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym zasiedlonym przez lokatorów z tzw. kwaterunku oraz zabudowaniami gospodarczymi, w tym chlewikiem, służącymi tym lokatorom. Na tej części działki znajdowało się też podwórze służące tym lokatorom. Z kolei na drugiej części w/w działki o powierzchni [...] ha znajdował się ogród, z którego korzystali lokatorzy budynku mieszkalnego, a nie jak bezpodstawnie twierdzi Minister, że wykorzystywany on był na prowadzenie produkcji ogrodniczej.

Po drugie, w zasadzie już od zakończenia II wojny światowej nieruchomości rolne będące przedmiotem decyzji o przejęciu, tj. pozostałe poza działką nr [...], nie stanowiły zorganizowanej całości gospodarczej zarówno między sobą jak też wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy map geodezyjnych, nieruchomości te położone były w kilku miejscach i nie były przez nikogo uprawiane, nie można więc mówić o jakimkolwiek związku gospodarczym między nimi. Gdyby nawet się cofnąć do lat wcześniejszych, to podnieść należy, że do 1962 r. nieruchomości te były dzierżawione wielu okolicznym rolnikom, co również spowodowało utratę przez nie cech zorganizowanej całości gospodarczej. W okresie tym brak było też jakiegokolwiek związku gospodarczego nieruchomości rolnych z budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr [...] wykorzystywany był na cele mieszkalne przez lokatorów "kwaterunkowych", lokatorzy ci korzystali też z pozostałych budynków znajdujących się na tej działce, co uniemożliwiało gospodarcze wykorzystywanie tych budynków dla celów działalności rolniczej związanej z nieruchomościami rolnymi.

V. W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

VI. W ocenie sądu skargi zasługiwały na uwzględnienie, choć nie wszystkie postawione w nich zarzuty okazały się zasadne.

VII. Zacząć jednak należy od kwestii, która nie została podniesiona w żadnej skardze, a którą sąd musiał wziąć pod uwagę rozstrzygając w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Otóż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. złożyli: J. S., S. S., M. S., A. O., A. P. i G. W. Tymczasem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając w dniu [...] lutego 2013 r. decyzję utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r., nie rozpoznał do tego dnia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez M. S. Co prawda wniosek ten został uznany następnie za złożony z uchybieniem terminu (art. 134 K.p.a.), ale dopiero postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Postanowienie to zostało zresztą uchylone nieprawomocnym jeszcze wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r., I SA/Wa 591/13.

"Podstawową zasadą postępowania administracyjnego (określoną w art. 138 § 1 K.p.a.) jest to, że wniesienie odwołania [także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy] od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" względnie innych dotychczas nierozpoznanych pism procesowych (odwołań), pochodzących od innych stron tego postępowania. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące skutki prawne. Można nawet bronić poglądu, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (jako wydana bez podstawy prawnej)" – zob. wyrok NSA z dnia 1.04.2005 r., OSK 1230/04, LEX nr 176134. Ponieważ w niniejszej sprawie istniały wątpliwości, co do terminu wniesienia środka zaskarżenia przez M. S., to podzielając co do zasady powyższy pogląd NSA sąd w niniejszym składzie uznał, że nierozpoznanie jej wniosku wraz z wnioskami pozostałych stron postępowania stanowi w takiej sytuacji przesłankę do uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., jako naruszającej art. 138 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

VIII. Poza tym zauważyć należy, że podstawę prawną decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] czerwca 1964 r. oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] sierpnia 1964 r., w stosunku do których zostały złożone wnioski o stwierdzenie ich nieważności, stanowił art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą tę ustawę (Dz. U. Nr 32, poz. 161). Miał on następujące brzmienie: Gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie chodzi o "wszelkie inne gospodarstwa opuszczone przez właścicieli", a nie te, o jakich mowa w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Przesłanki przejęcia w takim przypadku określa się więc na dzień wydawania decyzji w tym przedmiocie.

Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198), który również został powołany w podstawie prawnej kontrolowanego w nadzorze rozstrzygnięcia, za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zgodnie z ust. 2 powołanego paragrafu do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zalicza się gospodarstw, których właścicielami są osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione lub ograniczone w zdolnościach do czynności prawnych, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu.

W dniu orzekania o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego (w decyzji nieruchomości rolnej) o pow. [...] ha, położonej w R., zapisanej w księdze wieczystej [...], stanowiło ono współwłasność spadkobierców E. L. – L. L. oraz J. S., każdego w 1/2 części, co wynika z postanowienia Sądu Powiatowego w P. z dnia [...] kwietnia 1962 r., sygn. akt [...]. Do żadnego ze współspadkobierców nie odnosiły się negatywne przesłanki uznania gospodarstwa rolnego za opuszczone, określone w § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r.

Wystąpienie przesłanki przejęcia gospodarstwa rolnego wymagało przede wszystkim ustalenia, czy nieruchomość spełnia cechy gospodarstwa rolnego opuszczonego. Ten tryb był dopuszczalny bowiem tylko do opuszczonych gospodarstw rolnych, a nie do wszystkich nieruchomości wskazujących cechy opuszczenia. Ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym nie zawierała definicji ustawowej gospodarstwa rolnego. Zatem "dla oceny, czy dana nieruchomość mogła być w ogóle uznana za gospodarstwo rolne, niezbędne było [...] wykazanie, że miała ona charakter rolny. W tym celu nie można poprzestać na stwierdzeniu, że nieruchomość ta była czy mogła być użytkowana na cele rolnicze. Nieruchomość rolna traciła bowiem swój dotychczasowy charakter, jeżeli w trybie stosownych przepisów została przeznaczona na cele nie związane bezpośrednio z produkcją rolną oraz wówczas, gdy była położona w obrębie zwartej zabudowy miasta" (zob. wyrok NSA z dnia 20.11.1998 r., II SA 1328/97, LEX nr 41798).

Zdaniem sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z naruszeniem art. 80 K.p.a. ocenił zebrane w aktach dowody świadczące o charakterze działki o ówczesnym numerze [...]. Wprawdzie organ wszczynający postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, to jednak istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jeśli taką wskazywaną przesłanką ma być rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), to czasami istnieje konieczność ponownej oceny dowodów, w oparciu o które ustalona została faktyczna przesłanka rozstrzygnięcia w postępowaniu "zwykłym", w znaczeniu wypełnienia normy stanowiącej podstawę orzekania. Minister przyjął, że przedmiotowa działka stanowiła zorganizowaną całość gospodarczą wraz z pozostałą nieruchomością rolną. Zdaniem Ministra E. L. nabył nieruchomość w R., w tym przedmiotową działkę, jako rolnik z R. i wybudował na niej dom, w którym miała zamieszkiwać cała jego rodzina. Ponadto budynek stanowił tylko część działki, pozostałą stanowił ogród oraz podwórze, gdzie usytuowany był chlewik i pralnia. Nieruchomość przystosowana była zatem, zdaniem Ministra, do trzymania zwierząt gospodarskich (chlewik) i prowadzenia produkcji ogrodniczej (ogród), w związku z czym jej charakter pozostawał rolny i związany z pozostałą nieruchomością rolną.

Ocenę tę należy uznać za dowolną. Przepis art. 80 K.p.a. nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co skłania doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 80 K.p.a., LEX/el 2012). Aby ocenę dowodów przeprowadzoną przez organ można było uznać za poprawną, musi ona spełniać kilka warunków. Przede wszystkim ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną musi być oparta na całokształcie materiału dowodowego. Proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest zgromadzenie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami kodeksu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, iż ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym (por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83). Po wtóre, zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem organ orzekający ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, a ocena ta jest czynnością myślową i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia.

Tymczasem nie dość, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ocenił charakteru działki o ówczesnym numerze [...] w dacie wydawania decyzji z 1964 r. (wówczas bowiem z całą pewnością dom wielorodzinny nie stanowił "siedziby" właściciela gospodarstwa rolnego), ale wziął pod uwagę okres od 1928 r. do 1939 r., to jeszcze jego ocena jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż w tym samym akapicie (tylko nieco wcześniej, str. 11 decyzji z [...].02.2013 r.) Minister wskazuje, że "Wybudowany przez E. L. budynek przy ul. [...] w R. zyskał charakter domu czynszowego dopiero na skutek przejęcia nieruchomości przez Rzeszę Niemiecką, a potem przez ówczesną władzę i przydzielenie poszczególnych jego mieszkań różnym lokatorom." Część zatem działki nr [...] zajęta przez budynek wielorodzinny z najemcami "kwaterunkowymi" nie mogła być uznana w 1964 r. za nieruchomość rolną (a w tej dacie, jak wyjaśniono wyżej, należało ustalać przesłanki przejęcia gospodarstwa rolnego), a ocena charakteru pozostałej części tej działki zależy od potwierdzenia wniosków skarżących, że dla celów grzewczych w budynku postawiono piece kaflowe i kuchenki opalane węglem, dlatego zgodnie z obowiązującymi normami i warunkami zabudowy inwestor zobowiązany był zapewnić przyszłym lokatorom budynku pomieszczenia gospodarcze (obecna nazwa komórki lokatorskie) w ilości równej co najmniej ilości mieszkań oraz pomieszczenie pralni i suszarni zastępujące piwnice. Te komórki lokatorskie służyły lokatorom do przechowywania węgla w sezonie grzewczym i różnych przedmiotów, a pozostała część działki była zajęta na podwórko i sad, z którego korzystali lokatorzy mieszkań. Te twierdzenia skarżących muszą zostać zweryfikowane przez organ nadzoru w oparciu o oferowane przez nich dowody, czego dotychczas Minister nie uczynił, naruszając art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obecny stan prawny tej nieruchomości może być też relewantny dla określenia stron postępowania, czyli podmiotów, których interesów prawnych może dotyczyć wynik postępowania nadzorczego.

IX. Jeśli zaś chodzi o pozostałą część przejętej na rzecz Państwa nieruchomości (poza ówczesną działką nr [...]), w aktach sprawy nie ma, zdaniem sądu, dowodów, które zaprzeczałyby twierdzeniu, że zarówno w dniu [...] czerwca 1964 r., jak i w dniu [...] sierpnia 1964 r. (a więc w datach relewantnych z punktu widzenia przesłanek rozstrzygnięć poddanych kontroli nadzorczej), ta część nieruchomości miała charakter rolny i została opuszczona. Dla takiej oceny nie mają znaczenia okoliczności wskazywane przez skarżących, a odnoszące się do spłaty przez E. L. zobowiązań (kredytów) obciążających przejętą nieruchomość. Fakty te miały bowiem miejsce znacznie wcześniej (w latach 1949, 1953) niż data przejęcia gospodarstwa. Nawet jeśli E. L. spłacał długi obciążające gospodarstwo w celu jego zachowania i dbał o ujawnienie jego własności w księdze wieczystej, to ostatecznie w 1964 r., już po jego śmierci, gospodarstwo było opuszczone, a przyczyny tego stanu rzeczy są obojętne dla możliwości przejęcia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie "Przepis ten [art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r.] był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie sądowym, spotykając się z jednolitą interpretacją. Zgodnie z nią, na rzecz Państwa (Skarbu Państwa) mogło być przejęte każde opuszczone gospodarstwo rolne i nie miały żadnego znaczenia okoliczności i motywy zachowania właścicieli decydujących się na opuszczenie gospodarstwa, a organ administracyjny orzekający o przejęciu nie miał z kolei uprawnień do badania i oceny tych przyczyn" (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24.05.2012 r., II CSK 558/11, LEX nr 1243009 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.09.1998 r., II SA 1108/98, LEX nr 41791 oraz z dnia 2.09.2005 r., I OSK 26/05, LEX nr 1089827).

Niewątpliwe natomiast jest, w świetle ustaleń poczynionych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że w odwołaniu od decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...]lutego 1963 r. (o odmowie przyjęcia w zagospodarowanie nieruchomości rolnej o pow. [...] ha) L. L. podniósł, że jest notariuszem, mieszka w I., a do pracy dojeżdża do T., nie ma więc możliwości zagospodarowania tej nieruchomości, tak samo zresztą jak siostra J. S., która mieszka w B. Potwierdził w swych wyjaśnieniach, że nie udało mu się znaleźć użytkowników, którzy zagospodarowaliby nieruchomość. Poza tym L. L. żądał przejęcia w zagospodarowanie przez Państwo nieruchomości rolnej, za wyjątkiem działki nr [...], "na której znajduje się podwórze i dom czynszowy", ponieważ nie ma ona żadnego związku z rolą (zob. pismo do PPRN w O. z dnia [...] października 1962 r.). Z korespondencji prowadzonej pomiędzy Prezydiami Miejskiej Rady Narodowej w R. i Powiatowej Rady Narodowej w O. (powoływanej przez Ministra), wywołanej podaniem z dnia [...] października 1962 r., również w sposób jednoznaczny wynika, że pozostała część przejętej nieruchomości (poza działką nr [...]) miała charakter rolny i była opuszczona. Dotychczasowe umowy dzierżawy okolicznym rolnikom zostały wypowiedziane w 1962 r., jako że zostały zawarte przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. bez uprzedniego przejęcia nieruchomości w zagospodarowanie (co zostało temu Prezydium wytknięte, jako działanie bezprawne), a nowych chętnych do dzierżawy zabrakło. Nie jest też bez znaczenia, wbrew twierdzeniom skargi, że do 1962 r. wydzierżawiającym nie był właściciel, a jeśli nawet przyjąć przeciwną tezę, to bezsporne jest, że w chwili przejęcia gospodarstwa umów dzierżawy nie było już od dwóch lat, co potwierdza sam L. L.

X. Pozostałe rozliczne zarzuty skarg nie miały wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji, z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. W szczególności nie można podzielić poglądu, że użycie w decyzji PPRN z [...] czerwca 1964 r. stwierdzenia o przejęciu opuszczonej nieruchomości rolnej, zamiast opuszczonego gospodarstwa rolnego, stanowiło rażące naruszenie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Przy braku ustawowej definicji gospodarstwa rolnego (jak w tym przypadku) i przyjęciu w takiej sytuacji przez orzecznictwo, że w przepisie tym chodziło o gospodarstwo w znaczeniu nieruchomości mających charakter rolny (zob. cytowany już wyrok NSA z dnia 20.11.1998 r., II SA 1328/97, LEX nr 41798) lub o definicję gospodarstwa obowiązującą w dniu orzekania ("Dla ustalenia czy nieruchomość spełnia cechy gospodarstwa rolnego opuszczonego należy zastosować przepisy prawa definiujące pojęcie gospodarstwa rolnego w dniu wydania decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego" – zob. wyrok NSA z dnia 17.12.2010 r., I OSK 282/10, LEX nr 745198), czego nie można zastosować w niniejszej sprawie – skutek jaki wywołała kwestionowana w nadzorze decyzja w odniesieniu do nieruchomości o charakterze rolnym (a więc z wyjątkiem działki nr [...], o czym była mowa wyżej) nie był rażąco sprzeczny ze wskazanym przepisem.

Nie można też uznać, że kwestionowane w trybie nadzoru decyzje były niewykonalne z tego powodu, że nie zawierały w osnowie rozstrzygnięcia numerów działek geodezyjnych, skoro decyzja organu I instancji odwoływała się do nieruchomości opisanej w określonej księdze wieczystej. Najlepszym dowodem na to jest fakt, że wpis do księgi wieczystej własności Skarbu Państwa na podstawie tej decyzji nastąpił. Wadliwość decyzji polegała jedynie na tym, że na jej podstawie przejęto również część nieruchomości opisanej w tej samej księdze wieczystej, która nie miała charakteru rolnego. Jest to jednak wada wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (rażące naruszenie prawa, co do części decyzji), a nie w pkt 5 tego przepisu. Zadaniem organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie określenie, jaka była to część przejętej nieruchomości z rażącym naruszeniem prawa. Organ musi też ocenić, czy to przejęcie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 K.p.a.).

Słusznie też organ nadzoru ocenił, że brak udziału J. S. w postępowaniu "zwykłym" stanowił przesłankę do ewentualnego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest też prawdą, że z powodu braku doręczenia decyzji J. S. "nie weszła ona do obrotu prawnego". "Skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne wobec jego wejścia do obrotu prawnego" (zob. wyrok NSA z 9.03.2011 r., II OSK 2510/10, LEX nr 1080235).

Niedostatki w uzasadnieniach kwestionowanych w trybie nadzwyczajnym decyzji oraz inne wskazywane w skargach wady proceduralne (zwłaszcza w postępowaniu dowodowym) nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa, z wyjątkiem sytuacji opisanej w pkt VIII uzasadnienia niniejszego wyroku, odnoszącej się do działki nr [...]. W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki naruszenia, przede wszystkim z punktu widzenia zasady praworządności i demokratycznego państwa prawnego. Charakter naruszeń przepisów proceduralnych w tym wypadku nie uzasadnia skutku niemożliwego do pogodzenia z zasadą praworządności i demokratycznego państwa prawnego.

Również nie można zgodzić się z tezą, że decyzja o przejęciu nie wskazywała adresata. Orzekała ona bowiem o przejęciu konkretnej nieruchomości rolnej opuszczonej przez spadkobierców E. L. i kierowana była do L. L., który niewątpliwie był spadkobiercą E. L. Bez znaczenia w takiej sytuacji jest, w którym miejscu decyzji został on wymieniony. O braku adresata można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby nie było jasne, o czyich prawach lub obowiązkach decyzja orzeka.

Mając na uwadze fakt, że obydwie decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotknięte są podobnymi wadami, a zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2013 r. dodatkowo jeszcze wadą opisaną w części VII uzasadnienia, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania dla organu zawarte są w powyższej treści rozważań sądu. W szczególności organ powinien określić, jaka część nieruchomości została przejęta z rażącym naruszeniem prawa i ocenić, czy to przejęcie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.