Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1200/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288), zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec J. F. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J. F. wnioskiem z dnia 16 stycznia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmówił J. F. wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24 a ustawy zaopatrzeniowej, wskazując, że służba na rzecz totalitarnego państwa nie była pełniona krótkotrwale, a zatem wnioskodawca nie spełnia pierwszej przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto brak jest dowodów, aby jego służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymał

w mocy swoje rozstrzygnięcie.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przepis ten nakłada na organ obowiązek spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Przesłanki te są nieostre co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidulanego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Badając pierwszą z przesłanek formalnych wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie organu zachodzi wówczas, gdy strona, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Z powyższego wynika, że uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których krótkotrwałość jest niezaprzeczalna, a rzetelność służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Podkreślił, że wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie ustawodawca umożliwia organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co ma na celu umożliwienie zastosowania pewnego stopnia elastyczności, uzasadnionej względami słuszności, w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidulanej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach. Tym samym w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów warunkujących zastosowanie regulacji wobec osób (funkcjonariuszy), którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie jest możliwe i byłoby sprzeczne z istotą decyzji uznaniowych , co sprowadza się do możliwości zgodnego z prawem podjęcia w danych okolicznościach faktycznych dwóch odmiennych decyzji w zależności od tzw. uznania administracyjnego.

W toku postępowania ustalono, że J. F. pełnił służbę w okresie od dnia [...] października 1979 r. do dnia [...] lutego 2006 r., tj. 26 lat i 4 miesiące, z czego na rzecz totalitarnego państwa od dnia [...] października 1979 r. do dnia [...] stycznia 1984 r., tj. przez okres 4 lat i 3 miesięcy.

Skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 4 lat i 3 miesięcy, tj. około 15% całego okresu swojej służby, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości",

a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". W ocenie organu okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Wskazany ponad 4 letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Zaznaczył, że sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza, zgodnie z rotą ślubowania, gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu

i życiu, nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia

i życia. Ocena powyższego powinna każdorazowo być dokonana na podstawię charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza.

Podkreślił, że organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków przez J.F. w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r. Świadczą o tym informacje zawarte w opiniach służbowych, wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe, brak stwierdzonych kar dyscyplinarnych, nagrody pieniężne, odznaczenia: Złotego Krzyża Zasługi, Złotej Odznaki "Zasłużony Policjant" i Krzyża Kawalerskiego Orderu Odrodzenia Polski. Wyjaśnił, że sam charakter zadań realizowanych przez stronę do dnia zwolnienia ze służby, tj. [...] lutego 2006 r. i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Potwierdza to również Komendant Główny Policji, wskazując, że w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, brak jest również zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. W tej sytuacji przebieg służby funkcjonariusza nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególności przypadku" wynikająca z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Uwzględniając, że przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie, w ocenie organu nie jest możliwym, w rozpatrywanym stanie faktycznym, wyłączenie wobec J. F. zastosowania art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy, polegającego na stwierdzeniu, że decyzja organu pierwszej instancji opierała się głównie na informacji pomocniczej sporządzonej przez Komendanta Głównego Policji, jak również, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przeprowadził dodatkowego postępowania dowodowego, organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie wyjaśniono stan faktyczny i prawny w oparciu o wyczerpujący materiał dowodowy przesłany przez Dyrektora ZER MSWiA, Komendanta Głównego Policji oraz IPN – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Organ wyjaśnił, że w uzasadnieniu pierwszego rozstrzygnięcia wskazano i przeanalizowano podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie organu decyzja pierwszoinstancyjna zawiera wszystkie elementy wymagane w oparciu o art. 107 § 1 K.p.a. Organ wskazał, że w związku z tym, iż jest związany treścią informacji

o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz dokumentacją dotyczącą przebiegu służby przesłaną przez Komendanta Głównego Policji, to żądanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania nie zostało uwzględnione, bowiem dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Wyjaśnił, że uznał zebrany materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Wskazał, że jeżeli strona nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej z uwagi na fakt, błędnych jej zdaniem ustaleń, czy służba ta miała charakter działań na rzecz totalitarnego państwa, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach podstępowania prowadzonego przed organem, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej na wniosek organu emerytalnego IPN sporządza na podstawie akt osobowych i w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Stosownie do treści art. 13a ust. 5 tej ustawy, informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. W myśl art. 13a ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów K.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji jest zatem związany treścią informacji o pełnieniu służby, sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.F., reprezentowany przez radcę prawnego, zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej polegające na jego błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przejawiającym się w:

a. uznaniu przez organ administracji, że przypadający przed dniem 31 lipca 1990 r. okres przynależności służbowej do formacji wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej nie pozwala na przyjęcie, iż służba w wymienionych wyżej formacjach nosi znamię "krótkotrwałości" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 tej ustawy,

b. uznaniu, że w jego przypadku nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, pozwalający na wyłączenie wobec niego zastosowania art. 15c tej ustawy,

2. przepisów prawa procesowego, tj.:

a. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na braku wyczerpującego zgromadzenia i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a tym samym niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w oparciu o niepełny materiał dowodowy,

b. art. 78 § 1 i 2 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu wniosku o przeprowadzenie dowodu ze znajdujących się w jego aktach osobowych dokumentów (a w szczególności rozkazów personalnych, rozkazów nagrodowych, opinii służbowych) na okoliczność potwierdzenia przebiegu służby, a także rzetelnego i nienagannego wykonywania zadań oraz obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r., chociaż okoliczności te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

c. art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, a w szczególności brak wskazania przez organ długości okresu służby w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, który na gruncie niniejszej sprawy pozwoliłby na przyjęcie, że służba ta była krótkotrwała, a także wskazania okoliczności, których zaistnienie pozwoliłoby na przyjęcie, iż w jego przypadku zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na zastosowanie art. 8a tej ustawy,

d. art. 10 § 1 K.p.a., poprzez brak zapewnienia mu możliwości czynnego udziału

w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, a w szczególności braku umożliwienia wypowiedzenia się przed wydaniem będącej przedmiotem niniejszej skargi decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, pomimo wyraźnego wniosku w tym zakresie zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżący podtrzymał argumentację zawartą zarówno we wniosku z dnia 16 stycznia 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podał, że organ nie zgromadził i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, ponieważ nie zwrócił się do właściwej jednostki organizacyjnej Policji

o przesłanie jego akt osobowych, co pozwoliłoby w sposób bezsporny ustalić, że w sposób rzetelny wywiązywał się ze swoich zadań i obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r. Analiza tych akt pozwoliłaby również ustalić organowi prowadzącemu postępowanie czy w tym okresie, w związku z pełnioną przez skarżącego służbą, dochodziło do sytuacji zagrożenia jego życia i zdrowia. Podkreślił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia żadnych wątpliwości,

iż skarżący po dniu 12 września 1989 r. wywiązywał się co najmniej w sposób rzetelny ze swoich zadań i obowiązków służbowych. Podkreślił, że po tej dacie bowiem, w związku

z wzorowym wywiązywaniem się z nałożonych na niego zadań i obowiązków, wielokrotnie awansował na wyższe stanowisko służbowe, tj. przechodząc w stan spoczynku ze stanowiska Zastępcy Komendanta Wyższej Szkoły [...] w [...], a wcześniej dwukrotnie pełniąc obowiązki Komendanta tej jednostki, awansował na wyższy stopień policyjny, uzyskując ostatecznie najwyższy stopień służbowy w korpusie oficerów starszych Policji, był odznaczany orderami i medalami, w uznaniu jego zasług i osiągnięć wielokrotnie podnoszono mu dodatek służbowy, a także był wielokrotnie nagradzany finansowo przez przełożonych. Co więcej nie był karany dyscyplinarnie, bądź też skazany za popełnienie przestępstwa pozostającego w związku ze służbą w Policji.

Ponadto skarżący zakwestionował stwierdzenie organu o długotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze 4 lat i 3 miesięcy. Zauważył, że organ nie wskazał długości okresu służby w formacjach wymienionych w art. 13b powoływanej ustawy, jaki w jego ocenie mógłby zostać uznany za krótkotrwały w rozumieniu art. 8a tej ustawy. W ocenie skarżącego z racji tego, że okres całej jego aktywności zawodowej wynosi 37 lat i 11 miesięcy (w tym służba w formacjach mundurowych 26 lat i 4 miesiące), to nie budzi żadnej wątpliwości, iż okres jego służby w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej jest krótkotrwały zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym w stosunku do okresu całej aktywności zawodowej, czy też służby w formacjach mundurowych. Wskazał, że okres służby na rzecz totalitarnego państwa to jedynie 9% jego całej pracy zawodowej. Podał, że organ całkowicie pominął fakt, że w od [...] października 1979 r. do [...] stycznia 1984 r., tj. przez blisko 12 miesięcy przebywał na kursach i szkoleniach (od [...] sierpnia do [...] października 1980 r. – Studium Podyplomowe [...] oraz od [...] września 1981 r. do [...] lipca 1982 – Stacjonarne Studium Podyplomowe [...] w [...]). W związku zatem z uczestnictwem w tych kursach skarżący nie wykonywał w tym okresie jakichkolwiek czynności służbowych. Zaznaczył, że na własną prośbę został przeniesiony z formacji wymienionych w art. 13b tej ustawy do pełnienia dalszej służby w Wyższej Szkole [...] w [...], która następnie przekształciła się w Wyższą Szkołę [...]. Zaznaczył, że choć z akt sprawy wynika, iż do przeniesienia go do służby w Wyższej Szkole [...] w [...] doszło w styczniu 1984 r., to działania zmierzające do zakończenia służby w formacjach wymienionych w art. 13b tej ustawy podjął już w 1982 r., o czym świadczy adnotacja na raporcie o przeniesieniu go przez przełożonego znajdująca się w aktach sprawy. Z dokumentu tego wynika, że nie odpowiadała mu służba o charakterze operacyjnym i chciał realizować się w pracy dydaktyczno – naukowej. Zwrócił uwagę, że organ powinien mieć świadomość, iż proces przeniesienia funkcjonariusza pomiędzy dwoma formacjami mundurowymi (w jego przypadku było to przeniesienie się ze Służby Bezpieczeństwa do Milicji Obywatelskiej) nie jest krótkotrwały i zależny wyłącznie od woli konkretnego funkcjonariusza. Natomiast okoliczności tej wydając zaskarżoną decyzję organ nie uwzględnił.

Wskazał, że zachodzi również szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w części wstępnej art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ pełniąc służbę w Wyższej Szkole [...] w [...] przez wiele lat brał czynny udział w procesie dydaktycznym prowadzonym w tej jednostce, a zatem wniósł wkład w proces kształcenia wielu tysięcy funkcjonariuszy Policji (kształcących się na kursach podstawowych, oficerskich, specjalistycznych, szkoleniach podyplomowych), z których wielu do dnia dzisiejszego pełni służbę na stanowiskach kierowniczych w tej formacji. Wskazał, że jego dorobek naukowy jest nadal wykorzystywany w szkolnictwie policyjnym. Ponadto jego wiedza i doświadczenie było wykorzystywane przez kolejnych Komendantów Głównych Policji, którzy powoływali go w skład struktur pozaetatowych przygotowujących założenia planowanych reform i zmian poszczególnych jednostek Policji, jak też całego szkolnictwa policyjnego. Jego działalność zatem w sposób niezaprzeczalny przyczyniła się po 1989 r. do budowania i rozwoju polskiej Policji oraz tworzenia jej pozytywnego wizerunku w społeczeństwie.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu, skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie

Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru – za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1 – 3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1 – 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 – 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 24a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku renty rodzinnej przysługującej po osobie, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., renta rodzinna przysługuje na zasadach określonych w art. 24, z zastrzeżeniem, iż wysokość renty rodzinnej ustala się na podstawie świadczenia, które przysługiwało lub przysługiwałoby zmarłemu z uwzględnieniem przepisów art. 15c lub art. 22a. Wysokość renty rodzinnej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty rodzinnej wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 2). W celu ustalenia wysokości renty rodzinnej, zgodnie z ust. 1 i 2, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 3). Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli osoba uprawniona do renty rodzinnej udowodni, że osoba, o której mowa w tych przepisach, przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 4).

W myśl zaś art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i zostać uprawdopodobnione.

Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, zaś określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej przez IPN informacji o przebiegu służby z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] wynika, że J. F. w okresie od dnia [...] października 1979 r. do dnia [...] stycznia 1984 r., tj. przez 4 lata i 3 miesiące pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący został zwolniony ze służby w Wyższej Szkoły [...] w [...] w dniu [...] lutego 2006 r.

Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby J. F. wyniósł 26 lat i 4 miesiące, z czego okres 4 lat i 3 miesięcy to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, należy zgodzić się z organem, że skarżący nie spełnia jednego z warunków koniecznych do zastosowania art. 8a ww. ustawy, tj. warunku krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 13b, przed dniem 31 lipca 1990 r.

Według "Słownika przypomnień" Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna – Warszawa 1992 r.) krótkotrwały to przelotny, przemijający. Z klei według "Słownika wyrazów bliskoznacznych" (Wydawnictwo Wiedza Powszechna – Warszawa 1988 r.) krótkotrwały to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Ma zatem rację organ, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek tej służby do ogółu okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji natomiast, w której z 26 lat i 4 miesięcy ogólnego stażu służby znaczna jej część, bowiem aż 4 lata i 3 miesiące pełniona była na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie można mówić o krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r. W ocenie Sądu, za "krótkotrwały" nie może być uznawany okres stanowiący 15% ogólnego stażu służby funkcjonariusza, bowiem dysproporcja pomiędzy podanymi wartościami nie jest ilością marginalną, nieistotną, pomijalną, akceptowalną jako odstępstwo od normy.

Z konstrukcji art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że przesłanki określone w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, na co wskazuje użyty spójnik "oraz" między punktami 1 i 2. Organ zasadnie zatem stwierdził, że wobec skarżącego nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 15c powołanej ustawy w przypadku, gdy nie została spełniona przesłanka określona w pkt 1 dotycząca krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

W tej sytuacji organ nie miał obowiązku wnikliwie badać, czy spełniona została przesłanka określona w pkt 2 dotycząca rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, gdyż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miałoby to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jednakże jak wynika z akt sprawy, w szczególności pisma Komendanta Głównego Policji z dnia 30 listopada 2017 r. skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość jego rzetelność służby. Ponadto nie stwierdzono kar dyscyplinarnych, jak również nie były prowadzone wobec funkcjonariusza żadne postępowania karne lub karno-skarbowe. Brak jest też informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do niego postępowań karnych, karno-skarbowych oraz dyscyplinarnych.

Podkreślić należy, że jeżeli skarżący nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN na podstawie powołanych przepisów z uwagi na fakt błędnych jego zdaniem zapisów dotyczących przebiegu służby, to powinien zwrócić się w tej kwestii do IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Zgodnie z art. 13a ust. 1 powołanej ustawy, na wniosek organu emerytalnego IPN sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku przekazuje organowi emerytalnemu, informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy. Stosownie do treści art. 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. W myśl art. 13a ustawy zaopatrzeniowej do informacji, o której mowa w ust. 1 nie stosuje się przepisów K.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest związany z treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez IPN.

W świetle powyższych ustaleń za nietrafne należy w ocenie Sądu uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ponieważ organ dokładnie wyjaśnił te okoliczności faktyczne, które były istotne dla podjętego rozstrzygnięcia, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak przesłanek wskazujących na naruszenie przez organ uprawnień procesowych skarżącego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy czynnik zarzuty skargi nieuzasadnionymi.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2019 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c ustawy zaopatrzeniowej nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnośnie żądania zwrotu kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a, skarżący w przedmiotowej sprawie nie miał obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 P.p.s.a., co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.