Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 81/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 6, art. 98 ust. 1, art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 22 sierpnia 2008r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 10 kwietnia 2008r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/W. Batorowicz /-/M. Kwiecińska /-/J. Szaniecka


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 sierpnia 2008 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 10 kwietnia 2008 r. nr [...], którą odmówiono Z.K. ustalenia odszkodowania za nieruchomość powstałą w wyniku podziału, położoną

w Z., gmina S., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb Z., arkusz mapy 6, działka nr 224/26 zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Poznaniu jako własność Gminy S..

Powyższe decyzje zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych:

Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia 3 kwietnia 2001 r. nr [...], działając w oparciu art. 93, 96, 97 ust. 1 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), na wniosek Z.K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Z., oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek 224/1, 224/2 i 224/3

o łącznej powierzchni 3,0100 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność wnioskodawcy. Na skutek dokonanego podziału zostały wyodrębnione działki o numerach nr od 224/4 do 224/25 oraz działka nr 224/26 o powierzchni 0,3038 ha przeznaczona pod drogi, która według punktu 3 decyzji przeszła nieodpłatnie na rzecz Gminy S. (k. 67 akt adm. I instancji; najbardziej czytelna kopia decyzji podziałowej z mapą w kolorach znajduje się w aktach II instancji - k. 21-23).

Następnie, działając na wniosek Z.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 6 maja 2005 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji podziałowej w zakresie punktu 3 obejmującego stwierdzenie przejścia własności działki nr 224/26 na rzecz Gminy S. (k. 39 akt adm. I instancji).

Wnioskiem z dnia 16 lipca 2007 r. Z.K. wystąpił do Starosty Poznańskiego o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 § 3 ustawy

o gospodarce nieruchomościami z tytułu przejęcia przez Miasto i Gminę S. - na mocy decyzji podziałowej z dnia 3 kwietnia 2001 r. - własności działki nr 224/26

o powierzchni 0,3038 ha (k.4 akt adm. I instancji). Do wniosku dołączono dotychczasową korespondencję, jaką Z.K. prowadził z Burmistrzem Miasta i Gminy S. (zob. 1, 7 i 48 akt adm. I instancji). Wynikało z niej,

że skarżący już 16 grudnia 2003 r. wystąpił do Burmistrza o odszkodowanie za działkę 224/26 (k. 44 akt adm. I instancji). Na skutek prowadzonych negocjacji Miasto

i Gmina S. zgodziła się, że działka ta - jako, iż stanowiła drogę - została przejęta z mocy prawa na rzecz gminy (k. 29 akt adm. I instancji). W celu ustalenia odszkodowania przygotowano także operat szacunkowy (k. 13 do 28 akt adm.

I instancji).

Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało wszczęte 30 sierpnia 2007 r. (k. 49 akt adm. I instancji). W jego toku Starosta wystąpił do Burmistrza S. o udostępnienie niezbędnej dokumentacji dotyczącej podziału (k. 50 akt adm. I instancji). W wyniku tego wystąpienia organ gminy przedłożył

w szczególności postanowienie z dnia 21 marca 2001 r. nr [...] (k. 71 akt adm.), którym pozytywnie zaopiniowano propozycję podziału działek z zapisami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia 21 lutego 1994 r. nr XLIV/235/94 (Dz.U. Woj. Poznańskiego Nr 4, poz. 43) oraz zmianą planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. obejmującej część działek położonych w Z. rejonu ulicy K., R. i oznaczonych numerami geodezyjnymi 224/2 i 221/10 zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia 6 grudnia 2000 r. nr [...]. Burmistrz S. przedłożył nadto treść i rysunki obu wymienionych wyżej uchwał (k. 79, k. 84 i k. 115 akt adm. I instancji). Złożono także zawiadomienie z Sądu Rejonowego w Poznaniu Wydział XIV Ksiąg Wieczystych o wpisie Gminy S. jako właściciela działki nr 224/26.

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2008 r. Starosta Poznański - działając w oparciu

o art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - odmówił Z.K. ustalenia odszkodowania. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że ustalone tereny komunikacji oznaczone jako KD, zostały wyznaczone na działce nr 221/10, która jednak nie była przedmiotem prowadzonego postępowania. Warunkiem wypłaty odszkodowania na podstawie powołanych przepisów jest ustalenie, czy nastąpił skutek prawny w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Do tego celu niezbędnym było ustalenie przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym w dniu jej wydzielenia miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ uznał,

że w zmienionym miejscowym planie ogólnym nie przewidziano terenu pod drogę na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 224/3. Na wstępnym projekcie podziału, stanowiącym załącznik do postanowienia z dnia 21 marca 2001 r. nr [...] wyrysowano drogę, której podział zatwierdzono decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 3 kwietnia 2001 r. Decyzja ta stanowiła podstawę do odłączenia działki nr 224/26 do księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Poznaniu i wpisu prawa własności na rzecz Gminy S.. Organ uznał ponadto, że działka nr 224/26 w dacie zatwierdzenia (projektu) podziału nieruchomości nie była przeznaczona w planie miejscowym pod drogę, zatem nie zaistniały podstawy do ustalenia odszkodowania za nią.

Odwołanie od decyzji wniósł Z.K.. Zarzucił naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwą interpretację

i przyjęcie, że warunkiem przyznania odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną

i przejętą pod drogę publiczną jest zgodność podziału z planem miejscowym.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, iż powołane przez organ argumenty

i orzecznictwo nie mają znaczenia o tyle, że w analizowanej sprawie działka

nr 224/26 już przeszła na własność gminy. Oznacza to, że zachodzi przesłanka do przyznania odszkodowania. Odmowa przyznania odszkodowania w takich okolicznościach byłaby sprzeczna z art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 8 K.p.a.

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił,

że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania o podziale nieruchomości, warunkiem przyznania odszkodowania było to, aby podział został dokonany na wniosek właściciela,

a powstała w wyniku podziału działka zastała przeznaczona pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką bądź krajową. Tak wydzielona działka przechodzi bowiem, z mocy prawa, na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Następnie Wojewoda przyznał, że co prawda omawiany przepis nie stanowi, iż ustalenie odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę publiczną uzależnione jest od zgodności podziału z planem miejscowym oraz od tego by działka w dacie podziału była w planie przeznaczona pod drogę publiczną; doszedł jednak do przekonania, że warunki te należy wyinterpretować z ogólnych przesłanek dopuszczalności podziałów nieruchomości wynikających z przepisów art. 93 i 94 u.g.n. odczytywanych łącznie z art. 98 ust. 1. Wojewoda podkreślił też (powołując się na orzecznictwo), że założeniem koniecznym do uznania, iż nastąpi skutek

w postaci przejścia z mocy prawa działek wydzielonych pod drogi na określone podmioty jest to, iż przebieg dróg publicznych na danym terenie przewidywać musi plan miejscowy. Jeżeli zatem plan nie przewiduje dla terenu objętego podziałem drogi publicznej, to art. 98 ust. 1 u.g.n. nie może mieć zastosowania. Przenosząc wyjaśnienia prawne na grunt sprawy organ dodał, że zarówno w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta S. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia 21 lutego 1994 r. nr [...] (Dz.U. Woj. Poznańskiego Nr [...], poz. [...]) jak i w zmianie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. obejmującej część działek położonych

w Z. rejonu ulicy K., R. i oznaczonych numerami geodezyjnymi 224/2 i 221/10 zatwierdzonej uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia 6 grudnia 2000 r. nr [...] - teren oznaczony jako działka 224/26 nie był przeznaczony pod drogę publiczną. Początkowo stanowił on zieleń ochronną wzdłuż cieku wodnego (H4OZO), a następnie był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z działalnością gospodarczą nieuciążliwą (MG).

W skardze Z.K. zarzucił naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przez ich niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że warunkiem przyznania odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną i przejętą pod drogę publiczną jest zgodność podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zarzucił także, iż rozstrzygnięcie oparto na ustaleniach faktycznych sprzecznych

z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego (tj. że działka nr 224/26 nie stanowi drogi publicznej). Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację odwołania, w szczególności podkreślił, że wszystkie powoływane dotychczas orzeczenia odnosiły się do stanu faktycznego, w którym nie doszło do przejścia nieruchomości na własność gminy. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Gmina już uzyskała własność nieruchomości, co stanowi przesłankę wystarczającą do przyjęcia, że odszkodowanie należy przyznać. Z.K. wskazał też, że art. 98 u.g.n. nie wymaga, aby działka, która przeszła na własność gminy, została ostatecznie przeznaczona pod drogę publiczną - wydzielenie nie jest tożsame z "przeznaczeniem" i ostatecznym zagospodarowaniem działki pod drogę publiczną. Skarżący uwypuklił także okoliczności faktyczne, które wskazują, że działka przeszła na własność Gminy S. i potwierdzają jego stanowisko, co do konieczności przyznania odszkodowania. Po pierwsze własność Gminy została wpisana do księgi wieczystej na podstawie decyzji zatwierdzającej podział. Oznacza to, że skarżący został pozbawiony własności, co uzasadnia przyznanie odszkodowania. W takiej sytuacji Gmina nie może się zasłaniać faktem, iż działka nie była wcześniej przeznaczona pod drogę publiczną. Stanowiłoby to przerzucanie na skarżącego konsekwencji zaniedbań poczynionych przez Gminę i byłoby sprzeczne z art. 21 ust. 2 Konstytucji

i art. 8 K.p.a. Z.K. podał też, że nie można tak rozumieć art. 98 u.g.n., że pozwala on z jednej strony przejąć na własność działkę, a z drugiej strony odmówić prawa do odszkodowania za nią. Odnosząc się do zarzutu oparcia rozstrzygnięcia na ustaleniach faktycznych sprzecznych z treścią zebranego

w sprawie materiału dowodowego podał, że jakkolwiek ustalenia planów nie przewidują przeznaczenia działki nr 224/26 pod drogę publiczną, to nie może budzić wątpliwości, że na ten cel została ona w decyzji podziałowej przeznaczona. Wskazuje na to treść tej decyzji, operat szacunkowy, protokół z negocjacji z Gminą

z dnia 29 sierpnia 2008 r., pisma z dnia 26 września 2006 r. pochodzące od Zastępcy Burmistrza oraz operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Gminy S.. Z.K. dodał też, że podziału dokonano przede wszystkim w oparciu

o plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta S., natomiast zmiany tego planu zatwierdzone uchwałą z 2000 r. dotyczą jedynie części planu

w zakresie działek 224/3 i 221/10.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że teren stanowiący działkę nr 224/26 nie był przeznaczony w planach zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną.

Zarządzeniem podjętym na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Sąd postanowił zwrócić się do Urzędu Miasta i Gminy w S. o nadesłanie części graficznej (rysunku) do uchwały Rady Miejskiej z dnia 6 grudnia 2000 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oryginalnej kolorystyce z dołączoną legendą wskazującą, które z terenów objęte są częścią "A", a które częścią "B’ terenów o oznaczeniu MG, do czego odwołują się § 4, 5 i 7 planu. Ponadto Sąd wystąpił o wyjaśnienie, kiedy nastąpiła zmiana przeznaczenia działek o numerach 224/1, 224/2 i części działki nr 224/3 na tereny oznaczone MJ i MG, a także do podania jaki jest status drogi znajdującej się na działce nr 224/26 - w szczególności czy jest to droga gminna i kto jest jej zarządcą oraz o nadesłanie uchwały o nadaniu tej drodze nazwy "S.".

W piśmie z dnia 29 kwietnia 2009 r. (k. 40 akt sądowych) Burmistrz S. wyjaśnił, że nie jest w posiadaniu części graficznej żądanej uchwały w oryginalnej kolorystyce. Wskazał natomiast, iż zmiana przeznaczenia działek nastąpiła zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, po upływie 14 dni od daty ogłoszenia uchwały [...] w Dzienniku Urzędowym. Organ podał także, że działka nr 224/26, stanowiąca ulicę S., jest nieruchomością stanowiącą drogę na terenie wsi Z., będącą własnością Gminy, lecz nie posiadającą statusu drogi publicznej. Obecnie toczy się postępowanie sądowe mające na celu ustalenie prawowitego właściciela nieruchomości. Do pisma Burmistrz dołączył uchwałę o nadaniu nazwy ulicy "S.".

W piśmie procesowym z dnia 4 września 2009 r. Z.K. podkreślił, że w obrocie istnieje ostateczna decyzja Burmistrza z dnia 3 kwietnia

2001 r. zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości. Nie jest ona przez organ wydający i zobowiązany do wypłaty odszkodowania w jakikolwiek sposób podważana. Na podstawie tej decyzji nastąpiło przejście własności działki nr 224/26 na własność Gminy S., co zostało udokumentowane w księgach wieczystych.

W piśmie procesowym z dnia 19 października 2009 r. Gmina S. wniosła o oddalenie skargi przedstawiając obszerną argumentację dotyczącą art. 98 u.g.n., zbieżną z argumentacją Wojewody, przemawiającą za tym, że własność działki nr 224/26 nie przeszła z mocy prawa na własność Gminy. W piśmie podkreśliła w szczególności, że to właśnie w planie określano linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne (art. 10 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.). Oznacza to, że w czasie obowiązywania ustawy z 1994 r. przeznaczenie działki pod drogę publiczną mogło nastąpić tylko w planie miejscowym.

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Po 923/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. W motywach rozstrzygnięcia podkreślił, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że art. 98 ust. 1 oraz 93 ust. 3 u.g.n. przewidują szczególną formę wywłaszczenia nieruchomości, a odszkodowanie jest rekompensatą za utracone prawo własności. Starosta Poznański oraz Wojewoda Wielkopolski odmówili skarżącemu wypłaty odszkodowania wskazując, iż nie doszło do jej wywłaszczenia

w trybie art. 98 ust. 1 ustawy, ponieważ działka nie została wydzielona pod drogę publiczną. Zdaniem Sądu organy nie ustosunkowały się jednak do faktu, iż ostateczną decyzją z dnia 3 kwietnia 2001 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 224/1, 224/2 i 224/3 o łącznej powierzchni 3,0100 ha i wydzielił między innymi działkę nr 224/26 pod drogi. Decyzja Burmistrza była podstawą do odłączenia działki nr 224/26 z dotychczasowej księgi wieczystej

i dołączenia do księgi wieczystej KW nr 113.670 prowadzonej przez Sąd Rejonowy

w Poznaniu oraz wpisu prawa własności tej działki na rzecz Gminy S., która nadal widnieje w tej księdze wieczystej jako właściciel. Sąd podkreślił, że wpis prawa własności w księdze wieczystej ma wprawdzie charakter deklaratoryjny, jednak domniemywa się, iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie

z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz. U z 2001 r. Nr 124 poz. 1361 ze zm.). Na tej podstawie Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie zaistniała konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - dotyczącego ustalenia, czy Gmina S. w rzeczywistości jest właścicielem działki. Obaleniu domniemania prawa własności wynikającego z wpisu w księdze wieczystej służy powództwo do sądu powszechnego o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w trybie art. 10 ust. 1 powołanej ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Na skutek skargi kasacyjnej Gminy S. wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r. o sygn. akt I OSK 195/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uznając zasadność zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wskazał, że wpis w księdze wieczystej dotyczący działki 224/26 ma charakter wyłącznie deklaratoryjny; podkreślił też, iż został on dokonany przed stwierdzeniem nieważności punktu 3 decyzji podziałowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istniejąca treść wpisu nie przesądza więc

o tym, że Gmina S. w stała się z mocy prawa właścicielem działki przez dokonanie w trybie określonym w art. 98 ust. 1 u.g.n. wydzielenia jej pod drogi. Sąd stwierdził także, że nabycie gruntu przez gminę w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa, a w konsekwencji organ był uprawniony samodzielnie ustalić w toku prowadzonego przez siebie postępowania czy zostały spełnione przesłanki przejścia działki z mocy na własność Gminy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewoda Wielkopolski dysponował możliwością określenia statusu prawnego działki nr 224/26 oraz ustalenia, czy

w działka ta przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy S. w oparciu o art. 98 u.g.n. Nie było zatem konieczne uzależnienie rozstrzygnięcia tej kwestii od uprzedniego wystąpienia przez Gminę z powództwem co do zgodności wpisu

w księdze wieczystej KW nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. W konkluzji wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli legalności decyzji pod kątem prawidłowości ustaleń i ocen co do tego czy działka nr 224/26, wydzielona pod drogę w decyzji podziałowej, przeszła, stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n., z mocy prawa na własność Gminy S., a zatem czy zachodzi podstawa do przyznania odszkodowania, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ustawy.

W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2011 r. Gmina S. podtrzymała żądnie oddalenia skargi. Powołała szereg orzeczeń na poparcie stanowiska, że przejęcie własności działki wydzielonej pod drogę nastąpić może tylko w sytuacji, gdy jej przebieg jest przewidziany w planie miejscowym obowiązującym

w dniu orzekania o podziale. Gmina wskazała przy tym na art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., który stanowi, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się - w zależności od potrzeb - linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczenia ścieżek rowerowych.

W konkluzji pisma stwierdziła, że jeżeli plan miejscowy na analizowanym terenie nie przewidywał drogi publicznej, to oznacza, iż działka nr 224/26 nie przeszła na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. na własność Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez co rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji rozpoznaje zarzuty skargi w zakresie określonym w art. 134 P.p.s.a., a więc ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego rozstrzygając w granicach danej sprawy i nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. - dalej: u.g.n.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji podziałowej z dnia 3 kwietnia 2001 r. "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne". W myśl art. 93 ust. 1 u.g.n. "podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi".

W oparciu o cytowane wyżej przepisy Wojewoda doszedł do przekonania,

że skoro na własność gminy z mocy prawa przechodzą wyłącznie działki wydzielone pod drogi publiczne (art. 98 ust. 1 u.g.n.), to należy przez to rozumieć tylko te działki, które zostały przewidziane jako drogi publiczne w planach miejscowych (art. 93 ust. 1 u.g.n.). Na potwierdzenie swego stanowiska powołał orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 327/06 oraz wyrok z dnia 26 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1723/06). Podał też, że plany miejscowe obowiązujące w dacie podziału nie przewidywały przebiegu drogi publicznej na terenie objętym podziałem.

W tej sprawie decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 3 kwietnia 2001 r. nr [...] została wydana w oparciu o dwie uchwały: uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 21 lutego 1994 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. (Dz.U. Woj. Poznańskiego Nr [...], poz. [...]) oraz uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 6 grudnia 2000 r. nr [...] w sprawie zmiany powołanego wyżej planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. obejmującej część działek położonych w Z. rejonu ulicy K., R. i oznaczonych numerami geodezyjnymi 224/3 (działka będąca własnością skarżącego) i 221/10 (Dz.Urz. Woj. Wielk. Nr [...] poz. [...]). Pierwsza z tych uchwał - co wymaga podkreślenia - została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm. - zob. k. 115 akt adm. I instancji). Natomiast uchwała z dnia 6 grudnia 2000 r. nr [...], jakkolwiek wydana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zmieniła i zastąpiła plan ogólny zaledwie częściowo. W pozostałym zakresie plan ogólny obowiązywał na mocy art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., zgodnie z którym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc dopiero po upływie 7 lat od dnia jej wejścia w życie, a więc na koniec 2002 r.

Obie wyżej wskazane uchwały w sprawie planu miejscowego nie określały linii podziału działki nr 224/26 - wydzielonej następnie w decyzji podziałowej z dnia 3 kwietnia 2001 r. jako droga.

Wbrew stanowisku Wojewody oraz uczestnika postępowania - Gminy S., nie dawało to jednak wystarczającej podstawy do stwierdzenia a limine, że w decyzji podziałowej nie wydzielono tej działki pod drogę publiczną.

Po pierwsze, w przypadku planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. z 1994 r., wydanego na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, nie było obowiązku wyznaczania granic przebiegu ulic i dróg. Plany ogólne zagospodarowania przestrzennego były bowiem aktami mniej szczegółowymi i nie musiały zawierać linii rozgraniczających drogi publiczne. Oznacza to, że nie można przyjmować, iż dla stwierdzenia zgodności podziału nieruchomości przewidującego wydzielenie jednej z działek pod drogę publiczną z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego konieczne było, aby w planie tym taka droga została przewidziana. Pogląd taki wyraził Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 349/09 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd w tym składzie w pełni go podziela.

Z kolei uchwała z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. nie była aktem kompleksowym, gdyż obejmowała jedynie niewielką część działek położonych

w Z. w rejonie ulicy K. i R. i oznaczonych numerami geodezyjnymi 224/3 (działka skarżącego) i 221/10 (por. k. 72-79 akt adm. I instancji). Zmianą planu objęto jedynie końcowy fragment ulicy S. (tj. działki nr 224/26). Znalazł się on w części "B" planu znajdującej się po prawej stronie mapy. W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że choć na mapie nie ma legendy (a organ gminy nie przedłożył żądanej przez Sąd części graficznej planu w oryginalnej kolorystyce), to zapisy planu pozwalają na odróżnienie dwóch części planu; w szczególności tylko jedna z nich, znajdująca się po lewej stronie mapy, zawiera jednostkę MJ - z zapisów planu wynika, że jest to część "A" - por. § 4 tekstu planu. Na tej części planu drogę dojazdową od ul. K. oznaczono symbolem KD. Dla części "B" planu (prawa strona mapy) nie wyrysowano linii rozgraniczających drogi, niemniej jednak wprost wskazano na konieczność ich wyznaczenia na wypadek podziału. Zgodnie bowiem z § 6 pkt 1 planu ustala się tereny komunikacji oznaczone KD. Natomiast w § 7 pkt 3 ustalono dla części "B" dodatkowe zasady i warunki podziału na działki budowlane, które obejmowały między innymi ustalenie zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez "wytyczenie drogi dojazdowej stanowiącej kontynuację istniejącej drogi KD". W świetle tych zapisów nie może budzić wątpliwości, że w zmienionym planie nie tyle przewidziano wytyczenie drogi będącej kontynuacją drogi KD (przedłużenie ulicy R. i ulica S.), ale nawet uczyniono to zabiegiem obowiązkowym na wypadek podziału działki 224/3 na działki budowlane (zob. poglądowo - zdjęcie satelitarne dołączone do akt sądowych k. 197 akt sądowych i por. z k. 21-23 akt II instancji).

Powyższe prowadzi do wniosku, że w dacie wydania przez Burmistrza S. postanowienia z dnia 21 marca 2001 r. nr [...] (k. 71 akt adm. I instancji) o pozytywnym zaopiniowaniu propozycji podziału działek nr 224/2

i 224/3 oraz w dacie wydania decyzji podziałowej z dnia 3 kwietnia 2001 r. treść obu omawianych wyżej planów miejscowych interpretowanych łącznie dopuszczała dokonanie podziału z wydzieleniem drogi ("wytycznie drogi dojazdowej będącej kontynuacją drogi KD" - § 7 pkt 3); co więcej, wydzielenie działki drogowej uczyniono warunkiem podziału.

Mając na uwadze powyższe z całą mocą należy podkreślić, że kwestia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dokonanego podziału nieruchomości, w tym wydzielenia działki pod ulicę S., nie budzi wątpliwości w świetle ostatecznej i dotychczas niewzruszonej decyzji podziałowej. Natomiast problemem jest kwestia, czy tak wydzielona droga stanowi jedynie drogę wewnętrzną, służącą wyłącznie właścicielom poszczególnych działek, czy ma ona charakter ogólnodostępny jako ulica będąca elementem układu komunikacyjnego danej miejscowości w sieci dróg ogólnodostępnych (zob. wyrok z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 349/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla oceny tej kwestii należało odnieść się do art. 93 ust. 6 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w datach od 15 lutego 2000 r. do 10 lipca 2003 r., a więc także w dacie wydania decyzji podziałowej z dnia 4 kwietnia 2001 r. Zgodnie z tym przepisem "jeżeli przy dokonywaniu podziału nieruchomości zaistnieje konieczność wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne, a ustalenia planu miejscowego nie określają zasad podziału nieruchomości, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może żądać od osoby, która składa wniosek o podział, dołączenia do wniosku koncepcji zagospodarowania tej nieruchomości. W koncepcji określa się linie rozgraniczające układy komunikacyjne oraz rodzaje zabudowy, z uwzględnieniem ustaleń planu miejscowego i przepisów szczególnych. Koncepcję opracowuje osoba posiadająca uprawnienia urbanistyczne lub uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej". Cytowany art. 93 ust. 6 u.g.n. został wprowadzony ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U. Nr 6, poz. 70), a więc tą samą ustawą, którą ograniczono zakres normowania art. 96 ust. 1 u.g.n. do dróg publicznych. W uzasadnieniu projektu nowelizacji wskazano, że jej celem było "uproszczenie procedur związanych z podziałami nieruchomości" oraz "zlikwidowanie dodatkowego etapu postępowania podziałowego, polegającego na obowiązku wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierają szczegółowych zasad podziału nieruchomości". W uzasadnieniu projektu nowelizacji wskazano też, że w "miejsce tej decyzji (o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - przyp. aut.) proponuje się wprowadzenie koncepcji zagospodarowania nieruchomości, która nie jest decyzją administracyjną, a propozycją właściciela dzielonej nieruchomości, dotyczącą sposobu jej zagospodarowania" (zob. uzasadnienie przy Druku Sejmowym nr 572 Sejmu III Kadencji, publ. sejm.gov.pl, por. też. art. 93 ust. 6 w brzmieniu sprzed nowelizacji z 7 stycznia 2000 r.).

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do 10 lipca 2003 r., w przypadku przeprowadzania podziału na wniosek właściciela, dokonywanego na podstawie planu miejscowego nie określającego zasad wydzielania działek pod drogi publiczne - a dokładnie taki stan rzeczy miał miejsce w tej sprawie - linie rozgraniczające drogi publiczne, niezbędne do ich wydzielenia, mogły zostać określone w koncepcji zagospodarowania nieruchomości przedłożonej przez wnioskodawcę podziału. Koncepcja ta pełniła rolę dokumentu szczegółowego określającego zasady podziału nieruchomości pod drogi publiczne. Jej zgodność z planem miała się wyrażać jedynie w tym, że przygotowując ją należało "uwzględniać" jego ustalenia.

Wojewoda Wielkopolski (jak również Gmina S. popierająca rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji) w swej argumentacji całkowicie pominął art. 93 ust. 6 u.g.n., chociaż w omawianym wyżej brzmieniu obowiązywał on w dacie wydania decyzji podziałowej. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dla stwierdzenia, że działka nie została wydzielona pod drogę publiczną w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n. nie wystarczyło wskazać na brak dostatecznie szczegółowych przepisów planu miejscowego (w szczególności brak określenia przebiegu drogi), ale należało wykazać, że wydzielenie drogi publicznej nie nastąpiło również na podstawie dokumentacji podziałowej w trybie określonym

w art. 93 ust. 6 u.g.n. i w oparciu o koncepcję zagospodarowania nieruchomości przedstawioną przez wnioskodawcę.

Wojewoda w ogóle nie badał przebiegu postępowania podziałowego,

w szczególności nie ocenił czy projekt podziału działki przedłożony przez inwestora był wystarczający do rozpoznania sprawy w trybie art. 93 ust. 6 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej) i czy spowodował wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne w tym trybie. Jest to istotne tym bardziej, że znajdujący się w aktach projekt podziału niewątpliwie określa linie rozgraniczające,

w których zawiera się nowy układ komunikacyjny (zob. k. 118 akt adm. I instancji).

W tym zakresie (wytyczenia drogi) projekt podziału uwzględniał nadto ustalenia obowiązujących planów miejscowych, a to otwierało drogę do procedowania

w oparciu o art. 93 ust. 6 u.g.n. Trzeba podkreślić, iż uchwałą z dnia 6 grudnia

2000 r. Rada Miejska w S. dopuściła możliwość "wytyczenia" drogi będącej przedłużeniem drogi KD przez obszar regulowany planem ogólnym do wszystkich działek dzielonych, a więc aż do działek nr 224/13 i 224/25 (§ 7 pkt 3 planu z 2000 r., k. 77 akt adm. I instancji). Co więcej, celem uchwały było m.in. "wyznaczenie przebiegu nowych ulic wynikających z nowego sposobu zagospodarowania terenu" (§ 2 tiret trzecie planu, k. 79 akt adm. I instancji). Wydzielenie działek pod drogę zgodnie podziałem zatwierdzonym decyzją z dnia 3 kwietnia 2001 r. dopuszczał też plan ogólny z 1994 r. Należy bowiem zauważyć, że obszar w końcowej części ulicy S. ("B") został uchwałą z dnia 6 grudnia 2000 r. przekwalifikowany na "tereny zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą nieuciążliwą" MG (§ 3 pkt 2 planu z 2000 r., k. 79 akt I instancji), tymczasem w otaczającym obszar tej zmiany planie ogólnym z 1994 r. dla terenów działalności gospodarczej funkcję uzupełniającą mogły stanowić drogi dojazdowe (zob. Zasady interpretacji ustaleń realizacyjnych planu z 1994 r., k. 93 akt adm. I instancji).

Mając na względzie powyższe wyjaśnienia ponownie rozpoznając sprawę organ obowiązany będzie uwzględnić następujące kwestie:

1. fakt, iż w dacie wydawania decyzji podziałowej obowiązywał art. 93 ust. 6 u.g.n., który wprowadzał wyjątek od zasady, że linie rozgraniczające układy komunikacyjne muszą być określone w planie miejscowym, i który stanowił podstawę prawną do wyznaczenia przebiegu drogi publicznej w toku postępowania podziałowego według projektu przedstawionego przez wnioskodawcę;

2. fakt, iż w decyzji podziałowej jednoznacznie stwierdzono, że wydzielona działka nr 224/26 jest drogą (punkt 2 decyzji), a w dacie orzekania o podziale nie było wątpliwości, że organ traktuje ją jako drogę publiczną. Informacja w tym przedmiocie zawarta została w punkcie 3 decyzji podziałowej. Burmistrz zdecydował się w tym punkcie zawrzeć postanowienie o stwierdzeniu przejścia prawa własności działki wydzielonej na Gminę. Jakkolwiek zapis ten nie miał znaczenia w świetle art. 98 ust. 1 u.g.n. (przejście działki wydzielonej pod drogę następuje z mocy prawa), to jednak ma on istotne znaczenie dla oceny intencji organu zatwierdzającego podział (por. wyrok z dnia 5 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 276/05, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) zwłaszcza że - jak wskazano wyżej - w dacie podziału istniała podstawa prawna do wydzielenia działki pod drogę publiczną zgodnie z koncepcją przedstawioną przez inwestora (art. 93 ust. 6 u.g.n.);

3. rozważając czy skutkiem decyzji podziałowej z dnia 4 kwietnia 2001 r. było zatwierdzenie projektu o wytyczeniu i wydzieleniu działki nr 224/26 jako drogi publicznej czy tylko jako drogi wewnętrznej organ powinien ocenić także jaką rolę droga ta miała pełnić zgodnie z zaproponowanym przez wnioskodawcę projektem podziału oraz w świetle planów miejscowych z 1994 r. i 2000 r., zważając że przewidziano ją jako ciąg komunikacyjny dla 20 odrębnych nieruchomości oraz, że uzupełnia ona otaczającą ją sieć dróg ogólnodostepnych (ul. R., R., zob. w kwestii kwalifikacji drogi zob. wyrok z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1091/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy kwalifikacji działki nr 224/26 Wojewoda powinien brać także pod uwagę definicje zawarte w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 2001 r.: Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838), w myśl których do dróg gminnych zalicza się drogi stanowiące "uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom", a do dróg wewnętrznych: drogi służące wewnętrznej obsłudze komunikacyjnej osiedla mieszkaniowego, do dojazdu do gruntów rolnych i leśnych, obiektów użytkowanych przedsiębiorców, a także place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe (art. 8 ustawy o drogach publicznych);

4. dla analizy decyzji podziałowej nie bez znaczenia pozostaje również wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), który zapadł na gruncie prawa międzynarodowego, ale w kontekście obecnie obowiązującego art. 98 ust. 3 u.g.n. Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. W dalszej części orzeczenia Trybunał stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli, ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Zdaniem Trybunału odmowa przejęcia działki stanowiącej taką drogę (która de facto staje się ogólnodostępna) i w konsekwencji odmowa wypłaty odszkodowania narusza cytowany art. 1 Pierwszego Protokołu.

Rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze także fakt, że to Gmina S. z własnej inicjatywy wystąpiła do Sądu Rejonowego o wpisanie na jej rzecz własności działki nr 224/26, do dziś pozostaje ona jej tabularnym właścicielem oraz wreszcie - że stwierdzenie nieważności zapisu o przejściu własności drogi nastąpiło na wniosek Z.K..

W kontekście rozważań dotyczących charakteru ulicy S. w Z. nie może również pozostać niezauważonym fakt, że w planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia 29 czerwca 2005 r. nr [...] drogę KD, a więc ul. R., której bezpośrednią kontynuacją jest ul. S., wprost zaliczono do dróg publicznych (§ 35 planu, zob. k. 197 akt sądowych).,

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

Zważając na wskazania zawarte w zapadłym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (co do przedmiotu rozstrzygnięcia - należność pieniężna, zob. k. 165 verte akt sądowych) o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego skarżącego, Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 ustawy i § 6 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

/-/ M.Kwiecińska /-/ J.Szaniecka /-/ W.Batorowicz