Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 232/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P C na decyzję Samorządowego Kolegium z dnia 13 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2017 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 21 marca 2016 r. E. Ć. złożyła w Urzędzie Gminy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [..] w L. pod inwestycję polegającą na budowie kontenera socjalnego (powierzchnia zabudowy max. 60 m2, wysokość do 4 m, dach płaski) oraz utwardzeniu terenu o powierzchni do 1000 m2 na potrzeby składu węgla.

Pismem z dnia 29 marca 2016 r. Wójt Gminy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na wniosek E. Ć. i o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy oraz wnoszenia ewentualnych zastrzeżeń.

Uwagi do wszczętego postępowania wnieśli: A. B. - właściciel działki nr [..], F.S. - właściciel działki nr [.] oraz P. C. - właściciel działki nr [..]. A.B. i F. S. domagali się aby w miejscu składowania węgla na działce nr [..], od strony ich działek wykonać na granicy ogrodzenie betonowe o wysokości 2,5 m co pozwoliłoby na ograniczenie kurzenia pyłu węglowego na teren ich działek. Natomiast, P. C. wskazywał, że wybudowanie składu węgla naruszy warunki dobrego sąsiedztwa, gdyż oddziaływanie tego typu działalności gospodarczej będzie niekorzystne dla sąsiednich nieruchomości ze względu na hałas i zapylanie przez masę węglową, co wpłynie również na zdrowie i warunki życia okolicznych mieszkańców. Zdaniem skarżącego na realizacji takiej inwestycji ucierpi nie tylko interes prywatny ale i publiczny, gdyż ruch samochodów ciężarowych pogorszy stan nawierzchni jezdni i wzrośnie poziom zanieczyszczenia powietrza. Podkreślił także, że w planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [..] jest przeznaczona na cele mieszkaniowe.

Pismem z dnia 1 czerwca 2016 r. E. Ć. zmodyfikowała uprzednio złożony wniosek wskazując, że wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kontenera socjalno - handlowego oraz utwardzeniu terenu o powierzchni do 1000 m2 na potrzeby składu węgla.

Pismem z dnia 3 czerwca 2016 r. Wójt Gminy zawiadomił strony o zmianie rodzaju inwestycji planowanej przez E. Ć. na terenie działki nr [..].

Po sporządzeniu dla potrzeb niniejszej sprawy analizy cech i warunków zagospodarowania przestrzennego, pismem z dnia 30 czerwca 2016 r., Wójt Gminy zawiadomił strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem a także o możliwości wnoszenia do niego uwag i zastrzeżeń.

W rezultacie, Wójt Gminy, decyzją z dnia 27 lipca 2016 r. nr [..], wydaną na podstawie art. 59, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 63 ust. 2, 3 i 4, art. 64 i art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), ustalił warunki zabudowy dla terenu działki nr [..], w obrębie geodezyjnym L., dla inwestycji polegając na budowie kontenera socjalnego z niezbędną infrastrukturą techniczną i utwardzeniem części terenu działki dla potrzeb składu węgla.

Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla projektowanego kontenera socjalnego na potrzeby składu węgla ustalono wskazując: obiekt o maks. dwóch kondygnacjach nadziemnych; dach jedno- lub dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych do około 35° lub dach plaski; wysokość, liczoną od średniego poziomu terenu przy wejściu do obiektu do najwyższego punktu dachu, na maks. 7,0 m; wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na maks. 18% z możliwością dodatkowego zwiększenia wyliczonej maksymalnej powierzchni zabudowy o 20%; linie zabudowy nieprzekraczalne (wyznaczone jako kontynuacje istniejących linii zabudowy), zgodnie z załącznikiem graficznym, w odległościach min. 6,0 m od granic działki od strony dróg; powierzchnia biologicznie czynna min. 10% powierzchni działki; na terenie działki należy zapewnić min. 2 miejsca parkingowe (mp) na 100 m2 powierzchni użytkowej usługi i min. 1 mp na 2 osoby zatrudnione; maksymalną powierzchnię utwardzenia na 1000 m2; wody opadowe z terenów utwardzonych i z powierzchni dachu należy rozprowadzić powierzchniowo na terenie działki stanowiącej teren inwestycji; w rejonie miejsca składowania węgla na działce zaleca się wykonanie szczelnego, pełnego ogrodzenia działki celem zabezpieczenia działek sąsiednich przed pyłem węglowym; wzdłuż południowo-wschodniej granicy działki sąsiadującej z działkami zabudowanymi budynkami usługowo-mieszkalnymi, należy przewidzieć pas zieleni izolacyjnej; docelową funkcję terenu działki nr [..] określa się jako teren zabudowy usługowej (U).

Ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu ustalono zaś wskazując: inwestycja nie będzie źródłem negatywnego oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi, działka nie jest położona w granicach terenów cennych przyrodniczo i nie wymaga ustanowienia szczególnych zasad ochrony; projektowany kontener socjalny winien być harmonijnie powiązany z naturalnym krajobrazem i nie może degradować walorów krajobrazowych środowiska; nakazuje się włączenie projektowanego obiektu do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

Ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej ustalono z kolei wskazując, że działka nie jest położona w strefie ochrony konserwatorskiej; w pobliżu działki nie znajdują się obiekty szczególnie chronione.

Natomiast, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunalnej określono wskazując: obsługa komunikacyjna - dojazd do działki i planowanych na niej obiektów istniejącym zjazdem z drogi gminnej (ul. M. - działa nr [..]); zaopatrzenie w energię elektryczną - przyłączem z istniejącej linii elektroenergetycznej; zaopatrzenie w wodę - przyłączem z wodociągu gminnego; odprowadzenie ścieków bytowych — przyłączem do sieci kanalizacji sanitarnej; ogrzewanie obiektu - indywidualne źródło ciepła spełniające wymogi ochrony powietrza ze wskazaniem na paliwo proekologiczne; gromadzenie i usuwanie odpadów stałych - do szczelnych pojemników usytuowanych na działce z wywozem na wysypisko śmieci; odprowadzenie wód opadowych - powierzchniowo do gruntu na terenie przedmiotowej działki nr [..].

Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich określono wskazując, że należy: zapewnić dostęp do drogi publicznej; zapewnić możliwość korzystania z mediów (woda, kanalizacja, energia elektryczna i cieplna, środki łączności); zapewnić dostęp światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; chronić przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie; chronić przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wójt wskazał, że działka nr [..] jest niezabudowana, niezagospodarowana i ogrodzona a ponadto jest położona w terenie zwartej zabudowy centrum wsi, w terenie o dużym zainwestowaniu.

Z analizy uwarunkowań wynika, że: przynajmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana i zagospodarowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji usługowej (w tym urządzenia składu węgla), parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; przedmiotowa działka ma bezpośredni dostęp do dróg publicznych; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren posiada faktyczne wyłączenie z produkcji rolniczej a inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt niniejszej decyzji nie wymagał żadnych uzgodnień.

Ustosunkowując się zaś do zgłoszonych w toku postępowania wniosków i zastrzeżeń Wójt wyjaśnił, że w decyzji o warunkach zabudowy nie można narzucić budowy betonowego ogrodzenia o wysokości 2,5 m wzdłuż granic działki, ale w związku z wnioskami stron w decyzji wprowadzono zapis zalecający wykonanie pełnego, szczelnego ogrodzenia wzdłuż granic działki nr [..] w miejscu składowania węgla. Wójt wskazał także, że na terenie działki nr [..] i w jej sąsiedztwie nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które określa tylko kierunki zagospodarowania przestrzennego i nie stanowi prawa miejscowego, zarówno działka nr [..] jak i inne działki sąsiednie nr [..]-[..] (stanowiące w rzeczywistości tereny usługowo-produkcyjne) są położone w istniejących terenach zabudowanych o przeważającej funkcji mieszkaniowej. Dobre sąsiedztwo dla działki nr [..] stanowi zarówno zabudowa usługowo-produkcyjna jak i zabudowa mieszkaniowa. Bezpośrednie sąsiedztwo działki nr [..] stanowi głównie zabudowa usługowo-produkcyjna a ponadto w terenie analizowanym w odległości 70 m od działki nr [..], na działce nr [..], funkcjonuje istniejący skład węgla. Ponadto, działki powstałe z podziału działek nr [..] i [..] (poza działką nr [..] - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) położone w terenie analizowanym i stanowiące niemalże bezpośrednie sąsiedztwo działki nr [..] stanowiły tereny zabudowy usługowo-produkcyjnej w starym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast istniejące obecnie funkcje mieszkaniowe na działkach nr [..]-[..] powstały w ostatnich latach w wyniku przekształcenia i przebudowy budynków usługowo-produkcyjnych, które były realizowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydanych w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu. Wójt podkreślił także, że obecnie obowiązujące Prawo ochrony środowiska stanowi, że każda uciążliwość wynikająca z prowadzonej działalności produkcyjnej czy usługowej musi się mieścić w granicach własności, na której jest prowadzona. Ponadto, planowana inwestycja polegająca na budowie kontenera socjalnego i utwardzeniu części terenu dla potrzeb składu węgla musi spełniać wymogi obowiązujących praw (Prawa budowlanego, Prawa ochrony środowiska i innych przepisów którym podlega), musi być prowadzona zgodnie z tymi prawami oraz w oparciu o projekt techniczny zatwierdzony przez Starostę i wydane przez niego pozwolenie na budowę lub zgłoszenie budowy.

Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2016 r. Wójt Gminy dokonał sprostowania oczywistej omyłki w wydanej decyzji z dnia 27 lipca 2016 r. poprzez wpisanie w miejsce występujących w tej decyzji słów "kontenera socjalnego" słów "kontenera socjalno - handlowego".

Od decyzji Wójta Gminy z dnia 27 lipca 2016 r. skarżący wniósł odwołanie, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. W ocenie skarżącego decyzja ta została wydana pomimo niespełnienia w niniejszej sprawie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazał, żadna bowiem z działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej nie pozwala na przyjęcie, że zrealizowanie na działce nr [..] inwestycji składu węgla stanowić będzie kontynuację zabudowy i zagospodarowania terenu. Wszystkie sąsiednie działki położone w terenie analizowanym spełniają funkcje mieszkaniowe a za kontynuację funkcji nie można uznać oddalonego o 70 m od działki nr [..] składu węgla położonego na działce nr [..]. Ponadto, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa, że teren działki nr [..] wraz z działkami sąsiadującymi położone są w istniejących terenach zabudowanych przeważającej funkcji mieszkaniowej. Skarżący jest ponadto zdania, że organ I instancji w niewystarczający sposób odniósł się do podnoszonych przez strony postępowania zarzutów dotyczących uciążliwości, jakie będą wynikać z bliskiej obecności składu węgla.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 13 lutego 2017 r. sygn. akt SKO [..], wydaną na podstawie art. 63 ust. 2, art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz.778 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 27 lipca 2016 r.

Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazało na wstępie, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że określa ona w sposób wiążący m. in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, wpływającej na nieruchomości występujące w sąsiedztwie, rozumianym jako obszar oddziaływania inwestycji. Decyzja ta jest pierwszą z decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma wstępny i ogólny charakter i nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Ze sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy uwarunkowań wynika, że działka nr [..] stanowi teren mieszkaniowy, obecnie niezabudowany, mający z dwóch stron dostęp do drogi publicznej, w otoczeniu istniejącej zabudowy o różnorodnym znaczeniu (usługowym, produkcyjnym i mieszkaniowym), z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową. W terenie analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, budynek mieszkalny wielorodzinny, budynki gospodarczo-garażowe i budynki usługowo-produkcyjne. W odległości 70 m od działki [..], na działce nr [..], funkcjonuje już skład węgla, zatem jest kontynuacja dotychczasowej funkcji. Kolegium podkreśliło, że studium uwarunkowań nie jest prawem miejscowym a zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza automatycznie bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków ; nowej zabudowy dostosować ją do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ma charakteru uznaniowego; organ ją wydający jest zobowiązany dokonać ustalenia stanu faktycznego i jego zbadania pod kątem zgodności z prawem. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia 27 lipca 2016 r. zarzucając, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem:

art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -poprzez bezpodstawne i wyłącznie uznaniowe przyjęcie, że zrealizowanie na działce nr [..] inwestycji składu węgla w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego stanowić będzie kontynuację zabudowy i zagospodarowania terenu;

§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez brak uzasadnienia dla przyjętego w decyzji obszaru analizowanego;

§ 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez ich bezpodstawne zastosowanie tj. wyznaczenie w decyzji

0 warunkach zabudowy ilości miejsc parkingowych, co doprowadziło do bezprawnego wkroczenia w kompetencje organu właściwego do wydawania pozwoleń na budowę.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za niezasadne i w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2017 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z dnia 27 lipca 2016 r. są zgodne z prawem.

Art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) stanowi bowiem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

0 której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przy czym, wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451). Niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza urbanistyczno -architektoniczna stanowi podstawowy dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.

Ustawodawca pozostawił bowiem organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia należy rozumieć zaś część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - granicę maksymalną organ wyznacza z kolei według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku a organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Logiczna bowiem interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa ("działki sąsiedniej") jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 637/09, Lex nr 559708). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1334/09 (Lex nr 741383) wyjaśnił, że o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach.

Z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że obszar analizowany wyznaczono w niniejszej sprawie zgodnie z wymogiem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ustalono go bowiem wokół działki nr [..] w promieniu około 120 m, przy szerokości frontu działki, przylegającego do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę, wynoszącej około 38 m. Poszerzenie obszaru analizowanego o około 6 m nie mogło mieć wpływu na dokonane ustalenia w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1. Działka nr [..] sąsiaduje bowiem bezpośrednio z działkami zabudowanymi budynkami usługowo - produkcyjnymi a działka nr [..], na której funkcjonuje skład węgla, znajduje się w odległości 70 m od działki nr [..].

Ze sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika zaś, że planowana na działce nr [..] budowa kontenera socjalno - handlowego z niezbędną infrastrukturą techniczną i utwardzenie części terenu działki dla potrzeb składu węgla spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przede wszystkim, w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi zatem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Tak określona kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powyższa regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Reasumując -powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 946/04, LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Zaplanowana przez E. Ć. zabudowa działki nr [..] wpisuje się w stan istniejącej dotychczas w obszarze analizowanym zabudowy zarówno pod względem architektonicznym jak i urbanistycznym. We wniosku z dnia 21 marca 2016 r. E. Ć. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [..] w L. pod inwestycję polegającą na budowie kontenera socjalno -handlowego (powierzchnia zabudowy max. 60 m2, wysokość do 4 m, dach płaski) oraz utwardzeniu terenu o powierzchni do 1000 m2 na potrzeby składu węgla. Jak wskazano zaś w analizie, działka nr [..] położona jest w obszarze zwartej zabudowy centrum L., w otoczeniu istniejącej zabudowy o różnorodnym przeznaczeniu, zarówno usługowym i produkcyjnym jak i mieszkaniowym (jednorodzinnym i wielorodzinnym) z towarzyszącą zabudową gospodarczo -garażową. W terenie analizowanym na działce nr [..] (w części zachodniej działki) funkcjonuje skład węgla. Istniejące w obszarze analizowanym budynki gospodarczo - garażowe to obiekty jednokondygnacyjne, posiadające dachy jedno i dwuspadowe o kącie nachylenia połaci dachowych około 10°- 45° i powierzchni zabudowy 40 m2-105 m2. Obiekty te posiadają wysokość około 3,5 m - 6,5 m, która liczona była od średnich poziomów terenu przy wejściach do budynków do kalenic lub najwyższych punktów dachów. Z kolei, istniejące w obszarze analizowanym budynki usługowo -produkcyjne to obiekty jedno - i dwukondygnacyjne, posiadające dachy płaskie, jedno - i dwuspadowe o kącie nachylenia połaci dachowych do około 35° i powierzchni zabudowy około 150 - 450 m2. Ich wysokość, mierzona od średnich poziomów terenu przy wejściach do obiektów do najwyższych punktów dachów, wynosi około 3 - 7,5 m.

Wyznaczone przez Wójta Gminy wskaźniki nowej zabudowy znajdują potwierdzenie w sporządzonej analizie a ponadto spełniają wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się co do zasady jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z ustępu 4. § 4 wynika natomiast, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Dla planowanego na działce nr [..] zamierzenia Wójt ustalił linię zabudowy jako: nieprzekraczalna, wyznaczona jako kontynuacja istniejących linii zabudowy, zgodnie z załącznikiem graficznym, w odległościach m.in. 6 m od granic działki od strony dróg.

Przepisy § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia stanowią, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). Dla planowanego na działce nr [..] zamierzenia Wójt ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na maks. 18% z możliwością dodatkowego zwiększenia wyliczonej maksymalnej powierzchni zabudowy o 20%. W analizie ustalono, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki to około 18%.

Z przepisów § 7 rozporządzenia wynika zaś, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). Dla planowanego na działce nr [..] zamierzenia Wójt ustalił wysokość na maks. 7 m a w analizie ustalono, że średnia wysokość budynków gospodarczo - garażowych w obszarze analizowanym wynosi 3,5 - 6,5 m a budynków usługowo - produkcyjnych od 3 - 7,5 m.

Przepis § 8 rozporządzenia stanowi nadto, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Dla planowanego na działce nr [..] zamierzenia Wójt ustalił: dach jedno- lub dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych do około 35° lub dach płaski. W analizie wskazano zaś, że znajdujące się w obszarze analizowanym budynki gospodarczo - garażowe to obiekty jednokondygnacyjne, posiadające dachy jedno i dwuspadowe o kącie nachylenia połaci dachowych około 10°- 45° a budynki usługowo - produkcyjne to obiekty jedno - i dwukondygnacyjne, posiadające dachy płaskie, jedno -i dwuspadowe o kącie nachylenia połaci dachowych do około 35°.

Z przeprowadzonej analizy wynika także, że działka nr [..] ma dostęp do drogi publicznej. Działka ta od północy ma dostęp do działek nr [..] i [..], stanowiących drogę gminną ul. P. a od południa do działki nr [..] stanowiącej drogę gminną ul. A. M. W analizie wskazano także, że w sąsiedztwie działki nr [..] funkcjonuje różnorodna infrastruktura techniczna: linie elektroenergetyczne, sieć wodociągowa, sieć kanalizacyjna i linie komunikacyjne a przez teren działki przebiega elektroenergetyczna linia napowietrzna nn i sieć kanalizacyjna. Inwestorka, jak wskazała, planuje odprowadzać ścieki do szczelnego zbiornika lub kanalizacji sanitarnej a odpady mają być odprowadzane przez specjalistyczne podmioty. Teren działki nie wymaga ponadto uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wójt Gminy, w wydanej decyzji, wskazał, że projekt budowlany inwestycji musi spełniać wymagania przepisów szczególnych oraz ustalił wymagania dotyczące: ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunalnej; dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Wyznaczenie przez Wójta Gminy wymagań w zakresie miejsc postojowych nie mogło zaś stanowić uchybienia skutkującego uchyleniem tej decyzji oraz zaskarżonej decyzji. Analiza orzeczeń sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że - jak już - występują dwie linie orzecznictwa. Będąca w mniejszości stojąca na stanowisku, że konieczne jest ustalenie ilości miejsc parkingowych już w decyzji o warunkach zabudowy. A także dominująca i popierana przez skład orzekający w niniejszej sprawie stojąca na stanowisku, iż nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Brak obowiązku wskazania określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wyklucza jednak takiej możliwości. Na taką wykładnię wskazuje analiza orzeczeń i taką wykładnię Sąd orzekający popiera. Z treści § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie - Prawo budowlane i znajdującego zastosowanie przy projektowaniu, budowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli, a także urządzeń budowlanych (§ 2) wynika, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopuszcza się więc (bez ich bliższego sprecyzowania) określenie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymagań dotyczących miejsc parkingowych. Reasumując nie ma obowiązku ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych (postojowych), lecz jest to dopuszczalne. Tym samym ustalenie minimalnej ilości tych miejsc w decyzji organu I instancji nie mogło stanowić uchybienia skutkującego uchyleniem tej decyzji oraz zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia przez orzekające w sprawie organy prawa, oddalił wniesioną skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).