Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2317/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi [...] Towarzystwa Przyrodniczego im. [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego [...] Towarzystwa Przyrodniczego im. [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Towarzystwo [...] im. [...] (dalej: “skarżący") zgłosiło szkodę w środowisku polegającą na zniszczeniu miejsc rozrodu gatunków chronionych płazów: kumaki nizinne, traszki grzebieniaste, rzekotki drzewne i grzebiuszki ziemne, w stawie w Z., w sąsiedztwie ul. K. w związku z budową obwodnicy miasta Z..

Po otrzymaniu zgłoszenia Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] pismem z 1 czerwca 2010 r. zawiadomił strony, iż 14 czerwca 2010 r. przeprowadzony zostanie dowód z oględzin miejsca, na którym zgłoszono wystąpienie szkody w środowisku.

Podczas oględzin, przeprowadzonych 14 czerwca 2010 r. ustalono, iż teren objęty zgłoszeniem, znajdujący się na działkach nr [...] i [...], pomiędzy budowaną obwodnicą północną Z. a ul. K., stanowi własność prywatną R. F.. W sprawie zasypania ww. działek spisane zostało [...] marca 2010 r. porozumienie pomiędzy R. F. oraz wykonawcami obwodnicy - Przedsiębiorstwem [...] w G. oraz PPHU C. w [...]. R. F. wyraziła zgodę na zasypanie przedmiotowych działek ziemią pochodzącą z wymiany gruntu z budowy obwodnicy północnej miasta. Według informacji przedstawiciela wykonawcy zasypany teren ww. działek stanowił podmokłości porośnięte trzcinami, na których woda nie stagnowała. Teren był zaśmiecany przez okolicznych mieszkańców. Odnośnie przejść dla płazów (przepustów rurowych z blachy falistej, z podwieszonymi półkami przełazowymi) przedstawiciel wykonawcy wyjaśnił, że przepusty wykonano zgodnie z projektem.

Ponadto podczas oględzin nie stwierdzono obecności płazów w urządzeniach odwadniających jak również migrujących przez budowaną drogę.

Skarżący przy piśmie z 12 lipca 2010 r. przekazał dokumentację fotograficzną przedmiotowego terenu na płycie CD zawierającą zdjęcia wykonane 13 czerwca 2010 r. oraz 7 lipca 2010 r., wnosząc o zawiadomienie organów ścigania o złamaniu przepisów dotyczących ochrony gatunkowej.

Następnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] zwrócił się do Urzędu Miasta Z. o przekazanie informacji czy R. F. spełnia kryteria podmiotu korzystającego ze środowiska w rozumieniu art 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.). Prezydent Miasta Z. przekazał zaświadczenie z [...] stycznia 2011 r., nr [...], z którego wynika, że R. F. nie prowadzi działalności gospodarczej.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wystąpienia szkody w środowisku.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] września 2011 r. nr [...], uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy organ I instancji powinien dokładnie ustalić, czy dane zdarzenie mogło spowodować szkodę w środowisku w rozumieniu art. 6 pkt 11 lit. a ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2007 r. Nr 75, poz. 493, ze zm.).

W dniu 19 października 2011 r. organ ponownie przeprowadził oględziny działek nr [...] i [...]. Podczas oględzin:

- ustalono na podstawie notatki służbowej z [...] marca 2010 r. spisanej pomiędzy R. F. a wykonawcą drogi Przedsiębiorstwem [...], które reprezentowało Urząd Miasta Z., że zagłębienia terenu na działkach nr [...] i [...] zostały wyrównane nadmiarem urobku z budowy obwodnicy Z. do poziomu ul. K.;

- stwierdzono, iż tereny działek nr [...] i [...] nie są terenami podmokłymi a terenami o charakterze łąk. Po drugiej stronie wybudowanej drogi, na której występuje spadek terenu od strony ww. działek istnieją podmokłości, na których występują prawdopodobnie gatunki i siedliska chronione płazów (dolina R.);

- R. F. poinformowała, iż na terenie ww. działek od ok. 30 lat nie istniał staw; istniały tam zagłębienia terenu, które należało wyrównać, ponieważ okoliczni mieszkańcy nielegalnie wyrzucali tam śmieci;

- w trakcie oględzin wykonano dokumentację fotograficzną, z której wynika, iż nie są to tereny podmokłe (pusty przepust drogowy z półką dla żab);

- ustalono, że działka nr [...] w ewidencji gruntów nie widniała jako Wśr, była natomiast terenem na łąkach, natomiast działka nr [...] decyzją z [...] września 2011 r. nr [...], została zakwalifikowana w rejestrze gruntów do trwałych użytków zielonych, w związku z uporządkowaniem stanu faktycznego, który istniał ok. 30 lat;

- przedstawiciele Urzędu Miasta Z. poinformowali, że w zasobach Urzędu są ortofotomapy z okresu przed rozpoczęciem inwestycji i wyrównaniem terenu na działkach R. F.;

- w dniu oględzin pomiędzy ul. K. a obwodnicą Z. nie stwierdzono żadnych podmokłości, jak również po drugiej stronie obwodnicy w kierunku rzeki R..

Komenda Miejska Policji w Z. pismem z 3 listopada 2011 r. poinformowała Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w [...], iż w Komendzie prowadzono dochodzenie [...], sygn. prok. Ds [...], poprzedzone postępowaniem sprawdzającym [...], w sprawie zniszczenia, w okresie od marca 2010 r. do lipca 2010 r. w Z., w rejonie budowy obwodnicy Z. i dworca kolejowego, siedliska chronionych gatunków płazów podczas okresu godowego tj. o czyn z art. 181 par. 1 kk. W dniu [...] czerwca 2011 r. wydano postanowienie o umorzeniu postępowania z powodu braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa, a akta sprawy zostały przesłane do Prokuratury Rejonowej w Z., z wnioskiem o zatwierdzenie wydanego postanowienia, co nastąpiło [...] czerwca 2011 r.

Prokuratura Rejonowa w Z. pismem z 22 listopada 2011 r. poinformowała Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w [...], iż postępowanie w sprawie zniszczenia siedlisk chronionych gatunków płazów zostało zakończone nieprawomocnym postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. o umorzeniu dochodzenia.

Następnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] pismami z 11 maja 2012 r. zwrócił się do skarżącego, Urzędu Miasta Z. oraz Centrum Dziedzictwa Przyrody [...] m.in. o przekazanie dowodów lub informacji potwierdzających istnienie stawu podnoszonego w zgłoszeniu szkody w środowisku i naniesienie jego lokalizacji na mapach oraz o przedłożenie dokumentacji fotograficznej obrazującej jego położenie.

W odpowiedzi na ww. pismo skarżący zadeklarował udostępnienie zgromadzonych materiałów, jednak w dogodnym dla autora tych materiałów terminie. Ponadto zaproponował, by Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w [...] uzyskała wgląd w akta postępowania prokuratorskiego, podjętego na wniosek skarżącego w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na pismo z 11 maja 2012 r. Centrum Dziedzictwa Przyrody [...] poinformowało, iż nie posiada danych dotyczących występowania gatunków chronionych w rejonie ul. K. w Z.. Wskazało także, iż na przedmiotowym obszarze nie prowadzono inwentaryzacji przyrodniczych, które pozwoliłyby wskazać położenie stawu, udostępnić dokumentację fotograficzną lub wyniki badań faunistycznych.

Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r., nr [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu podał, że z protokołu oględzin przeprowadzonych 14 czerwca 2010 r. wynika, iż teren działek o nr [...] i [...] stanowił podmokłości porośnięte trzcinami, na którym woda nie stagnowała. Natomiast z protokołu oględzin przeprowadzonych 19 października 2011 r. wynika, iż na terenie przedmiotowych działek od ok. 30 lat nie istniał staw. Uczestnicząca w oględzinach ww. działek R. F. wyjaśniła, iż na przedmiotowych działkach istniały zagłębienia terenu, które były wykorzystywane przez okolicznych mieszkańców do nielegalnego wyrzucania śmieci. Ponadto przeprowadzone oględziny wykazały, iż wszystkie przepusty w drodze były drożne, nie zaobserwowano płazów migrujących przez wybudowaną drogę jak również nie stwierdzono ich obecności w urządzeniach odwodnienia (studzienkach). Z akt przedmiotowej sprawy wynika także, iż działka o nr [...] nigdy nie widniała w klasyfikacji gruntów jako grunt pod stawami (Wsr), natomiast działka nr [...] decyzją Prezydenta M. Z. z [...] września 2011 r., nr [...] została zakwalifikowana w rejestrze gruntów jako trwały użytek zielony. Analiza załączonych do akt przedmiotowej sprawy ortofotomap z rejonu działek nr [...] i [...] przy ul. K. w Z. z lat 2003, 2009 (tj. z okresu z przed budowy obwodnicy Z.) i z 2011 r. po wybudowaniu obwodnicy, jednoznacznie wskazuje, że na przedmiotowym terenie nie było zbiornika wodnego.

Ponadto z pisma Komendy Miejskiej w Z. z 3 listopada 2011 r. wynika, iż w okresie od 27 września 2010 r. do 10 listopada 2010 r. przeprowadzona została kontrola przez Najwyższą Izbę Kontroli (NIK), Departament Środowiska, Rolnictwa i Zagospodarowania Przestrzennego z siedzibą w W. Zakres kontroli obejmował zarządzanie środowiskiem w Z. - w mieście na prawach powiatu, w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 10 listopada 2010 r. Prowadzący kontrolę sprawdzili i odnieśli się do prowadzonej inwestycji drogowej, z czego został sporządzony stosowny protokół. Nie stwierdzono aby prowadzona inwestycja spowodowała szkody w środowisku. Podczas wcześniejszych oględzin oraz podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników NIK, nie stwierdzono obecności płazów na obszarze pasa drogowego. W trakcie inwestycji wykonane zostały przepusty pod drogą dla płazów i zwierzyny łownej, które były zgodnie z projektem. Odnośnie do kwestii dotyczącej stawu, który miał być zlokalizowany w rejonie prowadzonej inwestycji, świadek (E. F. - zatrudniony w Urzędzie Miasta Z.) zeznał, że nie pamięta, aby w tym rejonie znajdował się staw, wyjaśnił, że w okresie od 1991 r. tj. od czasu jego zatrudnienia w Urzędzie Miejskim w Z., mogło się tam jedynie znajdować naturalne obniżenie terenu, czy też nieużytkowana łąka porośnięta trzciną, teren ten w trakcie prowadzonych prac został wyrównany do poziomu sąsiednich gruntów.

W ocenie organu odwoławczego postępowanie przeprowadzone w przedmiotowej sprawie, jak również analiza akt załączonych do tej sprawy wykazało, iż nie można jednoznacznie określić stanu początkowego jaki istniał przed rozpoczęciem inwestycji polegającej na budowie obwodnicy Z. Zgromadzone materiały dowodowe potwierdzają jedynie fakt, iż w momencie rozpoczęcia prac związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji zbiornik wodny już nie istniał, w związku z tym nie można również potwierdzić, iż realizacja ww. inwestycji spowodowała znaczące wyginięcie gatunków chronionych oraz miała znaczący negatywny wpływ na stan chronionych siedlisk przyrodniczych.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z 13 lutego 2014 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2013 r. jako wydanego przedwcześnie, bez rozpatrzenia wszystkich okoliczności mających wpływ na jego rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skargi podtrzymał, iż podmiot, który dokonał (fizycznie) zniszczenia siedliska wraz z prawnie chronionymi płazami nie był osobą prywatną, pomimo, iż - jak ustalono w toku postępowania — obszar, na którym dokonał zniszczenia siedliska należał do osoby prywatnej.

Podtrzymali także, iż w dniu oględzin tj. 14 czerwca 2010 r. teren przedmiotowego stawu nie był całkowicie zasypany ziemią i wyrównany - wynikało to z wizji skarżącego jaka miała miejsce 13 czerwca, o czym informował organ, pisząc, iż w tym dniu prace ziemne prowadzone wokół stawu nie zostały zakończone, istniało jeszcze trzcinowisko oraz powierzchnia lustra wody, w której stwierdzono obecność płazów.

Podniósł także, że wizja przeprowadzona 19 października 2011 r. na działkach nr [...] i [...] odbyła się w momencie, kiedy działki zostały już zniwelowane, zatem wizja nie mogła dotyczyć stanu z czerwca 2010 r.

Odnosząc się do informacji udzielonych przez Komendę Miejska Policji w Z. oraz Prokuraturę Rejonową w Z., zwrócił uwagę, iż dochodzenie [...] sygn. prok. [...] w sprawie zniszczenia, w okresie od marca 2010 r. do lipca 2010 r. w Z. siedliska chronionych gatunków płazów podczas okresu godowego, zostało zakończone postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. o umorzeniu dochodzenia. Postanowienie to zostało uchylone prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. [...] listopada, sygn. [...]. Skarżący zarzucił organowi, iż nie zapoznał się z aktami dochodzenia prokuratorskiego, pomimo złożonego w tej sprawie wniosku. Skarżący podał, iż posiada informacje, że w sprawie wypowiedział się biegły powołany w ramach postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w Z. - B. K.. Wykonał on opinię wykorzystaną na potrzeby przedmiotowego postępowania - dokument ten nie zainteresował Dyrekcji Ochrony Środowiska. Towarzystwo skontaktowało się z biegłym, który miał ogólnikowo stwierdzić, iż jego "opinia zawiera obiektywne dowody istnienia zbiorników wodnych na mapach i zasypanych w czasie realizacji tej inwestycji".

Odnosząc się do informacji przedstawionych przez Centrum Dziedzictwa Przyrody [...] w piśmie z 1 sierpnia 2012 r. podkreślił, iż instytucja ta nie prowadziła inwentaryzacji przyrodniczych, w rejonie przedmiotowej inwestycji, zatem nie ma wiedzy w przedmiotowej sprawie.

Skarżący ponadto zwrócił uwagę, iż Prezydent Miasta Z. w piśmie z 30 lipca 2012 r. używa sformułowania "nieczynny staw". W ocenie skarżącego ten nieczynny staw to właśnie miejsce rozrodu i siedlisko.

Odnosząc się do zeznań świadka tj. E. F. – pracownika Urzędu Miasta podniósł, iż przeciwstawną informację z podaniem źródła przedstawił biegły pracujący dla Komendy Policji w Z.. Poza tym – w ocenie skarżącego - nie jest pewne, czy pracownik urzędu miasta miał świadomość, iż miejsce rozrodu płazów nie musi być stawem w rozumieniu akwenu wodnego z otwartą tonią wodną, bowiem miejsca rozrodu płazów mogą stanowić niepozorne, zarośnięte zbiorniki.

Wskazał, że istotny dla przedmiotowej sprawy jest fakt, iż w przedmiotowym miejscu rozrodu znajdowały się płazy - nie zostały one odłowione - zatem można przyjąć z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, iż osobniki te zginęły, a zniszczenie gatunków cennych dla wspólnoty europejskiej dofinansowano ze środków wspólnoty.

Ponadto zarzucił organowi, iż nie poinformował skarżącego o zakończeniu gromadzenia dowodów w sprawie. Podniósł, że zgodnie z ustawą z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., przywoływaną dalej jako: "kpa") organ powinien zbadać sprawę dogłębnie, natomiast w przedmiotowej sprawie zbadał sprawę powierzchownie.

Stwierdził także, że organ pominął treść raportu o oddziaływaniu na środowisko (dalej: "OOŚ"). Skarżący dokonując analizy raportu OOŚ dla przedmiotowej inwestycji nie znalazł informacji o płazach. Wskazał, że w informacjach znajdujących się w aneksie do tego raportu wskazano, że projektowana droga stwarza zagrożenia dla płazów, szczególne ważne są miejsca gdzie droga przecina doliny rzek, rowy melioracyjne oraz miejsca podmokłe. Skarżący zauważył, że w raporcie nie pada informacja o jakimkolwiek gatunku płazów. Matryca oddziaływań na środowisko zawarta w raporcie również budzi zastrzeżenia. W ocenie skarżącego autor raportu nie miał jakiejkolwiek wiedzy z zakresu ochrony herpetofauny. Taki raport nie powinien zostać pozytywnie zweryfikowany przez organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Podkreślił jednakże, iż w ww. raporcie OOŚ tabela pt. "Kolizja z istniejącymi stawami" wskazuje na kolizję drogi ze stawem w km [...] do km [...] - chodzi o stawy pomiędzy rz. R. a ulicą K.. W ocenie skarżącego pomimo braku informacji o płazach raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko wskazuje to na kolizję ze stawami nad rz. R. a ulicą K., skoro przynajmniej jeden z tych stawów: wg informacji z uzasadnienia miał nie istnieć od 30 lat. Lokalizację zbiornika będącego przedmiotem skargi potwierdza – zdaniem skarżącego - przeliczenie kilometrażu od mostu na rzece R. w stronę północną - po odjęciu od km [...] ok. 500 m otrzymujemy wartość kilometraża [...], zaś kolizja wg tabeli ze stawami ma mieć miejsce w km [...] do km [...]. Podniósł, że jest to obszar działek nr [...] i [...], czego wywodził, że stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż analiza załączonych do akt przedmiotowej sprawy ortofotomap z rejonu działek nr [...] i [...] z lat 2003, 2009 i z 2011 r. wskazuje, że na przedmiotowym terenie nie było zbiornika wodnego, stoi w sprzeczności z ustaleniami raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, na podstawie którego wydano decyzję środowiskową, poprzedzającą realizację przedmiotowej inwestycji.

W ocenie skarżącego badania terenowe przeprowadzone w latach 2010, skonfrontowane z treścią raportu upoważniają do stwierdzenia, iż w raporcie OOS pominięto bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na płazy, a w konsekwencji nie wskazano w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji sposobów zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na herpetofaunę. Zatem nie dopełniono obowiązków wynikających z ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z. 2008 r. Nr 199, poz. 1227, ze zm.).

Końcowo podniósł, iż w postępowaniu nie wskazano dokumentu, z którego by wynikało, iż przedmiotowe miejsce rozrodu zostało sprawdzone przez herpetologa lub osobę o doświadczeniu herpetologa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej spawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku z wystąpieniem szkody w środowisku w gatunkach chronionych i siedliskach chronionych płazów, wynikających z budowy drogi w rejonie podmokłych w sąsiedztwie ul. K. w Z., na działkach nr [...] i [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 24 powoływanej wyżej ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Jeżeli zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku dotyczy środowiska jako dobra wspólnego, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, może dokonać organ administracji publicznej albo organizacja ekologiczna (ust. 2). Zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, powinno w miarę możliwości zawierać dokumentację, potwierdzającą wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku lub wskazanie odpowiedzialnego podmiotu korzystającego ze środowiska (ust. 4). Organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze; art. 17 stosuje się odpowiednio (ust. 5). Podmioty, o których mowa w ust. 2, które dokonały zgłoszenia, mają prawo uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony (ust.6). Organ ochrony środowiska odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 7).

Z zestawienia regulacji zawartych w ust. 5 i 7 art. 24 wynika, że do wszczęcia postępowania nie wystarczy spełnienie przez podmiot zgłaszający wymogów o charakterze formalnym, ale konieczne jest również stwierdzenie przez organ zasadności zgłoszenia. Oznacza to, że organ przyjmujący zgłoszenie jest zobowiązany do dokonania wstępnej merytorycznej oceny, czy w danej sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Dopiero stwierdzenie braku takiego prawdopodobieństwa upoważnia organ do odmowy wszczęcia postępowania.

Nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych musi być poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem stanu początkowego.

Definicja stanu początkowego odnosi się do stanu i funkcji środowiska, co oznacza, że w stosunku do przedmiotowych działek nr [...] i [...] istotnym jest ustalenie, czy na ich terenie występował zbiornik/zbiorniki stanowiące miejsce rozrodu gatunków chronionych płazów tj. kumaki nizinne, traszki grzebieniaste, rzekotki drzewne i grzebiuszki ziemne.

Podkreślić należy, że jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 kpa, zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 kpa udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Ze względu na konstrukcję przywołanych przepisów zasady te wyznaczają sposób działania organu, mającego rozważyć, czy w danej sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku.

Dostrzec przy tym trzeba, iż naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa nastąpi nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Mając na uwadze powyższe, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia uznać należało, że wydano je przedwcześnie, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa.

Ponadto organ powinien dać wyraz dokonaniu analizy w uzasadnieniu postanowienia, co wymaga przepis art. 107 § 3 kpa stanowiący, że uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie musi korespondować z rozstrzygnięciem. W doktrynie podkreśla się, że stosunek uzasadnienia do rozstrzygnięcia polega na tym, że "uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie" (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 1996, s. 488). Nieustalenie przez organy lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tożsame wymogi dotyczą postanowienia, co wynika z art. 126 kpa.

Usprawiedliwione podstawy ma w ocenie Sądu zarzut nieodniesienia się w treści zaskarżonego aktu do ustaleń raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, bowien organ ogólnie stwierdził, że analiza akt wykazała, iż nie można jednoznacznie określić stanu początkowego, jaki istniał przed rozpoczęciem inwestycji (str. 7 wiersz 28 i nast. uzasadnienia postanowienia).

Co do kwestii materialnoprawnych, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie błędne jest stanowisko organu uznające, że skoro na przedmiotowych działkach podczas oględzin 14 czerwca 2010 r. i 19 października 2011 r. nie stwierdzono istnienia stawu jak również, skoro działka o nr [...] nigdy nie widniała w klasyfikacji gruntów jako grunt pod stawami, natomiast działka nr [...] decyzją prezydenta Miasta Z. z [...] września 2011 r. nr [...] została zakwalifikowana w rejestrze gruntów jako trwały użytek zielony, to na przedmiotowym terenie nie było miejsca rozrodu gatunków chronionych płazów, tj. kumaki nizinne, traszki grzebieniaste, rzekotki drzewne i grzebiuszki ziemne. Takie wnioskowanie jest uproszczone, bowiem z ustalonego przez organ stanu faktycznego nie wynika, do jakich terenów była zaliczona działka nr [...] przed zakwalifikowaniem jej do trwałych użytków zielonych decyzją z [...] września 2011 r. nr [...]. Zauważyć także należy, że zakwalifikowanie działki nr [...] do trwałych użytków zielonych nastąpiło po jej wyrównaniu poprzez zasypanie ziemią.

Organ powinien zatem ustalić, do jakich gruntów była zakwalifikowana działka nr [...] zanim nastąpiło jej wyrównanie do poziomu ul. K..

Ponadto zauważenia wymaga, że w protokole oględzin z 14 czerwca 2010 r. w pkt 3 i 4 ustalono, że na działkach nr [...] i nr [...] nigdy nie znajdował się staw, natomiast przed ich zasypaniem, działki te stanowiły tereny podmokłe porośnięte trzcinami.

Wskazać w tym miejscu należy, że miejscem rozrodu płazów nie musi być duży akwen, z otwartym lustrem wody. Organ powinien wziąć pod uwagę, iż płazy występują na terenach wilgotnych, bogatych w podmokłe łąki.

Dodatkowo wskazać należy, że skarżący do pisma z 13 lutego 2014 r. stanowiącego uzupełnienie przedmiotowej skargi załączył w szczególności kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w Z. Wydział [...] Karny z [...] listopada 2011 r. sygn. akt [...] , którym uchylono postanowienie Komendy Miejskiej Policji w Z. z [...] czerwca 2011 r. L. dz. [...], zatwierdzone przez prokuratora Prokuratury Rejonowej w Z. [...] czerwca 2011 r. sygn. akt [...] o umorzeniu dochodzenia w sprawie zniszczenia w okresie od marca 2010 r. do lipca 2010 r. w Z., w rejonie budowy obwodnicy Z. i w jego rejonie dworca kolejowego, siedliska chronionych gatunków płazów, tj. m.in. kumaka nizinnego i traszki grzebieniastej podczas okresu godowego, nakazując jednocześnie Prokuratorowi wykonanie dodatkowych czynności dowodowych.

Sąd nie przeprowadził dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., bowiem za dokument nie może zostać uznana niepoświadczona za zgodność kserokopia. W wyroku z 20 września 2013 r., sygn. akt II FSK 97/12, CBOSA, NSA uznał, że przedłożone kopie nie poświadczone za zgodność z oryginałem nie posiadają przymiotu dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 564/11, CBOSA, niepoświadczone urzędowo kserokopie dokumentów nie mogą stanowić dowodu na to, co jest w nich zapisane. Jeżeli przedstawiona przez stronę kserokopia dokumentu ma być uznana za dokument (kopię równoważną z oryginałem), to powinna być poświadczona za zgodność z oryginałem.

Jednak w odniesieniu do tego postępowania Sąd wskazuje, że ustalenia dokonane przez Prokuratora w ww. postępowaniu sygn. akt [...], jak również dowody w nim zabrane (np. opinia biegłego) mogą być pomocne przy ustaleniu stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odniesienie się do wszystkich aspektów sprawy, w tym do treści dokumentów, decyzji i innych aktów prawnych, których wydanie poprzedzało realizację inwestycji i w razie potrzeby dokona ustaleń dowodowych, mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania. W szczególności obowiązkiem organu będzie rozpatrzenie materiału dowodowego w całokształcie istotnych dla sprawy okoliczności, a następnie rozważenie czy istnieją w niniejszej sprawie przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wskazane wyżej uchybienia przesądziły o uchyleniu przez Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a zaskarżonego postanowienia, gdyż wskazane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.