Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2512/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12,
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 8, art. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego K. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej jako Krajowa Komisja), na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zmm, dalej cyt. jako "k.p.a.") oraz w związku z art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1725), po rozpatrzeniu odwołania K. T., utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Dolnośląskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej Okręgowa Komisja) z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmawiającą nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

K. T. (dalej zwany skarżącym) w 2014 r. przystąpił do egzaminu na uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych. Skarżący uzyskał ocenę pozytywną z części pisemnej oraz ocenę negatywną z części ustnej egzaminu.

Skarżący pismem z dnia 20 stycznia 2017 r. zwrócił się o wyznaczenie ponownego terminu części ustnej egzaminu na ww. uprawnienia.

W dniu [...] czerwca 2017 r. została przeprowadzona część ustna egzaminu na uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych, do którego przystąpił także K. T. Skarżący wylosował zestaw pytań nr [...] oraz zestaw pytań z części praktycznej egzaminu nr [...], w których znajdowały się następujące pytania:

1. pyt. 1 – Co powinno być określone w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót?;

2. pyt. 2 – Jakie zabezpieczenie przed wtórnym zanieczyszczeniem wody powinna posiadać instalacja wodociągowa?;

3. pyt. 3 – W jakiego rodzaju dokumenty techniczne, dostarczone przez użytkownika, powinny być wyposażone oczyszczalnie ścieków;

4. pyt. 4 – Co należy do sprawdzenia kompletności wykonanych prac przy odbiorze instalacji wentylacji;

5. pyt. 5 - Pytanie z zakresu praktyki zawodowej oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej – Gdzie montuje się odpowietrzniku na instalacji CO?;

6. pyt. 6 - Pytanie z zakresu praktyki zawodowej oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej – Podaj zakres badań rurociągu wody przy odbiorze technicznym końcowym;

7. pyt. 7 - Pytanie z zakresu praktyki zawodowej oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej – Opisz zasadę działania wentylacji strumieniowej w garażu podziemnym;

8. pyt. 8 - Pytanie z zakresu praktyki zawodowej oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej – Naszkicuj schemat instalacji ogrzewania budynku z kotłownią gazową w układzie otwartym;

Z przebiegu egzaminu Komisja Egzaminacyjna sporządziła protokół nr [...], w którym wskazano, że skarżący odpowiedział na 8 pytań z zakresu objętego programem egzaminu ustnego, ujętych w wylosowanych zestawach pytań ustych nr [...] i [...], uzyskał wynik 24,50 punktów przy wymaganej średniej liczbie 27 punktów i otrzymał ocenę negatywną ze znajomości przepisów i wiedzy technicznej. W związku z powyższym w protokole zawarto skierowany do Okręgowej Komisji wniosek o odmowę nadania uprawnień budowlanych.

Okręgowa Komisja decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., powołując się 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa oraz art. 12 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r, - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r, w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 2014r., poz. 1278), odmówiła skarżącemu nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych. W uzasadnieniu decyzji Okręgowa Komisja podniosła, że w dniach [...] maja - [...] czerwca 2017 r. r. przeprowadziła egzamin i ustaliła na podstawie wyniku egzaminu ustnego, że skarżący nie spełnił warunków w zakresie przygotowania zawodowego niezbędnego do uzyskania uprawnień budowlanych, nie wykazując się wymaganą umiejętnością posługiwania się przepisami prawa oraz umiejętnością praktycznego zastosowania wiedzy technicznej.

Od powyższej decyzji skarżący pismem z dnia 27 lipca 2017 r. złożył odwołanie, wnosząc o zmianę decyzji po przeprowadzeniu weryfikacji odpowiedzi oraz punktacji egzaminu ustnego. Skarżący podniósł, że członkowie Zespołu Egzaminacyjnego w trakcie trwania egzaminu po udzieleniu przez niego odpowiedzi na poszczególne pytanie, bez wzajemnej sugestii i z osobna nie oceniali na bieżąco odpowiedzi, ani również nie dokonywali całościowej oceny poprzez przydzielanie punktów w jego obecności. obecności po udzieleniu odpowiedzi przez niego na wszystkie pytania. Natomiast po przeprowadzonym egzaminie ustnym przeprowadzili niejawne posiedzenie, w wyniku którego, po naradzie wewnętrznej, podjęli decyzję o odmowie nadania uprawnień budowlanych.

Skarżący wskazał, że w trakcie jego odpowiedzi członkowie Komisji zadawali dodatkowe pytania, które powodowały ukierunkowanie odpowiedzi na temat odbiegający od głównego zagadnienia zawartego w wylosowanym pytaniu. To powodowało, że w sposób naturalny nie wracał do punktu odniesienia pytania, a członkowie Komisji prosili o kontynuację na zadane dodatkowe pytania nie dając również możliwości dokończenia wypowiedzi związanej z zagadnieniem pierwotnym. W konsekwencji dodatkowych pytań nie dotyczących w danej chwili przedmiotowego zagadnienia, narzucano skarżącemu kierunek wypowiedzi. Ostatecznie nie miał możliwości wypowiedzenia się w całości na pytanie z wylosowanego zestawu.

Podkreślił, że decyzja o negatywnym wyniku egzaminu uzasadniona była ustnie dwoma argumentami z których wynikało, że podczas udzielania odpowiedzi na pytanie numer 4 z Zestawu Pytań nr [...] tj. na pytanie: Co należy do sprawdzenia kompletności wykonanych prac przy odbiorze instalacji wentylacji? - użył w ramach udzielanej odpowiedzi w aspekcie porównania wszystkich elementów wykonanej instalacji słowa "materiał", co wskazuje iż nie potrafi posłużyć się podczas wypowiedzi słownictwem technicznym, a posługuje się słownictwem potocznym. Ponadto członkowie Zespołu Egzaminacyjnego zarzucali mu, że przy odpowiedzi na pozostałe pytania udzielał zbyt szczegółowych odpowiedzi, co powinno mieć miejsce wówczas, gdy członkowie Zespołu Egzaminacyjnego poproszą o uszczegółowienie ogólnej odpowiedzi.

Skarżący wskazał, że zgodnie z obowiązującą na egzamin znajomością "Wymagań Technicznych Cobrti Instal. Zeszyt 5. Warunki Techniczne Wykonania i Odbioru Instalacji Wentylacyjnych, pkt 5. 1a Sprawdzenie kompletności wykonanych prac" cyt.: "porównanie wszystkich elementów wykonanej instalacji ze specyfiką projektową, zarówno w zakresie materiałów, jak i ilości oraz jeżeli jest to konieczne, w zakresie właściwości i części zamiennych". Autorzy ww. "Wymagań..." używają słowa "materiał'' w kontekście odpowiedzi na pytanie. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, ww. argument przedstawiony przez członków Zespołu jest niezasadny, a także przydzielona przez to punktacja za udzieloną odpowiedz na pytanie jest niewspółmierna do całościowej udzielonej odpowiedzi (wszyscy członkowie przydzielili tą samą ilość punktów w wysokości: 3 pkt).

Odnosząc się do drugiego zarzutu przedstawionego przez członków Zespołu, skarżący wskazał, iż udzielanie odpowiedzi z uwzględnieniem szczegółów wynika z faktu bycia czynnym zawodowo inżynierem i z faktu kierowania swoich wypowiedzi także do inżynierów wchodzących w skład Zespołu Egzaminacyjnego. Podkreślił, iż podczas trwania egzaminu członkowie Zespołu nie wyrażali żadnej sugestii w jego kierunku o poprawie lub zmianie odpowiedzi, co rodziło poczucie udzielania przeze niego odpowiedzi o treści prawidłowej oraz formie i o charakterze odpowiadającym członkom Zespołu Egzaminacyjnego.

Skarżący stwierdził, że harmonogram, w którym wskazano sumę punktów uzyskanych z egzaminu ustnego zawiera nieprawidłową ich liczbę. Suma punktów na jednym z harmonogramów powinna być zwiększona z 24 do 25 punktów. W jednym z harmonogramów pytanie nr 3 zostało ocenione w pierwszej kolejności na 4 punkty ale w wyniku rozmowy, która dodatkowo się wywiązała, ilość punktów została zaniżona do 2 (co jest widoczne na arkuszu) z argumentacją, że wypowiedź skarżącego jest zbyt szczegółowa, co w jego ocenie nie powinno stanowić kryterium zaniżania punktacji. Dodatkowo wskazał, że poszczególne odpowiedzi na pytania zostały oceniane przez egzaminujących w skali od 2 do 4 punktów. Żadne z pytań nie zostało ocenione na 0 czy 1 punkt, co zdaniem skarżącego świadczy o tym, że jego całościowa wiedza została dobrze oceniona.

Skarżący podkreślił, że odpowiadając na pytania egzaminacyjne, podpierał się wiedzą teoretyczną oraz praktyczną na podstawie następujących źródeł:

Pytanie nr 1:

Decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, stanowiąca załącznik do odwołania.

Pytanie nr 2:

Wymagania techniczne Cobrti Instal, Zeszyt 1, Zabezpieczenia wody przed wtórnym zanieczyszczeniem oraz Polska Norma PN-EN 1717 październik 2003 Ochrona przed wtórnym zanieczyszczeniem wody w instalacjach wodociągowych i ogólne wymagania dotyczące urządzeń zapobiegających zanieczyszczaniu przez przepływ zwrotny.

Pytanie nr 3:

Wiedza praktyczna

Pytanie nr 4:

Wymagania Techniczne Cobrti Instal. Zeszy t 5 Warunki Techniczne Wy konania i Odbioru Instalacji Wentylacyjny ch pkt 5.1 Sprawdzenie kompletności wykonanych prac oraz Polska Norma Wentylacja budynków Badania właściwości i kontrola wykonania instalacji wentylacji mieszkań pkt 5 Sprawdzenie kompletności wykonania.

Pytanie 5:

Wiedza praktyczna wynikająca z brania udziału w odbiorach częściowych instalacji centralnego ogrzewania w ramach odbytej praktyki zawodowej oraz na podstawie Wymagań technicznych Cobrti Instal. Zeszyt 6 Warunki Techniczne Wykonania i Odbioru Instalacji Ogrzewczych.

Pytanie 6:

Polska Norma PN-B-10725 Wodociągi, Przewody zewnętrzne, Wymagania i badania pkt 9 Wymagania i badania przy odbiorze końcowym

Pytanie 8:

Polska Norma PN-91 B-2413 Ogrzewnictwo i ciepłownictwo, Zabezpieczenia instalacji ogrzewań wodnych systemu otwartego, Wymagania, rys 2a. (odpowiedź oceniona w skali punktów od 2 do 3. Skarżący wskazuje, że naszkicował rozwiązanie zgodnie z ww. Polską Normą, a członkowie Komisji Egzaminacyjnej po udzieleniu odpowiedzi na pytanie, nie wnosili uwag).

Reasumując, skarżący wskazał, że uzasadnienie decyzji Okręgowej Komisji jest ogólne i niepoparte żadnymi dowodami, a sam przebieg i ocena egzaminu nietransparentne.

W piśmie Okręgowej Komisji z dnia 11 sierpnia 2017 r., przekazującej odwołanie do Komisji Krajowej, organ I instancji, odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, wskazał, że:

- przytoczone w odwołaniu zarzuty są nieprawdziwe i niespójne, natomiast komentarze dotyczące trybu Komisji są bezzasadne i nieuprawnione,

- członkowie Komisji w toku egzaminu zgodnie uznali poziom wiedzy skarżącego za niewystarczający, aby spełnić niezbędne warunki do uzyskania uprawnień budowlanych,

- skarżący odpowiadając na wszystkie pytania czytał głównie swoje notatki, a poproszony o samodzielne odpowiedzi nie umiał ich udzielić, na dodatkowe pomocnicze pytania kierowane do zdającego Komisja nie uzyskała pełnych prawidłowych odpowiedzi.

Przedmiotowe pismo zostało skierowane również do wiadomości skarżącego. W odpowiedzi na zawarte w nim stanowisko organu I instancji, skarżący w piśmie z dnia 17 września 2017 r. podniósł, że egzaminowany ma prawo sporządzać notatki, a nawet posiłkować się nimi w trakcie swoich wypowiedzi. Notatki, na które powołuje się organ, stanowiły jedynie konspekt zaplanowanych przez niego odpowiedzi na wylosowane pytania. Ponadto, zdaniem skarżącego, jego wypowiedzi były wielokrotnie przerywane przez członków Komisji, którzy zadawali pytania dodatkowe, ale których zakres nie wiązał się z pytaniami z wylosowanego zestawu. Zadawane pytania nie były pytaniami pomocniczymi, a były pytaniami odbiegającymi od zagadnienia głównego. Zdaniem skarżącego, nie miał on możliwości powrotu i rozwinięcia odpowiedzi na dane zagadnienie, do którego służył sporządzony przez niego konspekt. Ponadto, ze względu na nieustanne ponaglanie skarżącego do przejścia do kolejnego pytania, nie miał on możliwości swobodnego i pełnego omówienia wylosowanych pytań, szczególnie, że dodatkowe pytania wyczerpywały w większości czas przeznaczony na udzielenie odpowiedzi.

W wyniku rozpoznania odwołania Krajowa Komisja decyzją z [...] października 2017 r. utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, podniósł, że nie dysponuje materiałem dowodowym, na podstawie którego mógłby ponownie ocenić ustne odpowiedzi udzielone przez stronę w trakcie egzaminu. Co prawda w aktach sprawy znajdują się odręczne notatki poczynione przez stronę w trakcie egzaminu, należy jednak zauważyć, iż skarżący zdawał egzamin ustny, a nie pisemny. Dlatego też ocenie podlegają tylko ustne wypowiedzi skarżącego. Notatki sporządzone w trakcie egzaminu nie podlegają zaś takiej ocenie. Notatki te są sporządzane wyłączenie dla potrzeb zdającego. Może on z nich wprawdzie korzystać podczas odpowiadania na poszczególne pytania, ale ocenie podlega tylko ustna wypowiedź zdającego. Stąd też organ nie może uwzględnić w postępowaniu odwoławczym takich notatek.

Organ wskazał, że skarżący w sposób subiektywny sądził, że wyczerpująco odpowiedział na pytania egzaminacyjne. Jednakże w celu zobiektywizowania ocen przyznawanych za poszczególne odpowiedzi egzamin składa się przed komisją, składającą się z kilku osób. Komisja inaczej niż strona oceniła jej odpowiedzi. Ponieważ egzamin odbywał się przed organem kolegialnym, ocena odpowiedzi dokonana przez jego członków ma charakter obiektywny. Skala ocen przyznanych przez członków za poszczególne pytania jest zbliżona, ewentualne rozbieżności są wynikiem niezależności członków komisji i ich samodzielności przy ocenianiu odpowiedzi udzielanych przez zdającego. Członkowie komisji egzaminacyjnej nie maja obowiązku wystawiania i obliczania średniej oceny z części ustnej egzaminu w obecności osoby zdającej egzamin.

Organ przyznał, że z akt sprawy wynika, że przy obliczaniu oceny doszło do błędu matematycznego i w jednym przypadku skarżący zamiast 24 pkt powinien otrzymać pkt 25. Średnia ocena z części ustnej winna zatem wynosić 24,75 pkt, co nadal nie stanowi pozytywnej oceny z tej części egzaminu na uprawnienia budowlane.

Na powyższą decyzję Krajowej Komisji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący postawił zarzuty:

- błędnego ustalenie stanu faktycznego sprawy i naruszenia przepisów postępowania, w tym uchybień zaistniałych w sporządzeniu protokołu z egzaminu ustnego, który nie odzwierciedla przebiegu egzaminu niezgodne z załącznikiem (załącznik nr 1 do skargi) Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych i tytułu rzeczoznawcy budowlanego. W protokole brak jest zapisu pytań pomocniczych zadanych skarżącemu przez członków Komisji oraz nie ma w nim uzasadnienia uznanych za niepełne lub nieprawidłowe odpowiedzi na pytania udzielane przez skarżącego. Błędnie obliczona liczba punktów skarżącego, uzasadnienie decyzji Okręgowej Komisji jest ogólne i niepoparte żadnymi dowodami, a sam przebieg i ocena egzaminu dalekie są od transparentności. Skoro skarżący odpowiedział wyczerpująco na wszystkie pytania zasadnicze (pytania dodatkowe zadane zostały niezgodnie z Regulaminem) to powinien zaliczyć egzamin i uzyskać uprawnienia. Zdaniem skarżącego cała procedura egzaminu nie została przeprowadzona w sposób staranny, obiektywny, lecz całkowicie uznaniowy. Pytania zostały sformułowane niejednoznacznie, co powoduje ich dowolną ocenę i interpretację przez członków Komisji. Prawidłowe odpowiedzi na pytania były przerywane pytaniami dygresyjnymi nie na temat, co w konsekwencji spowodowało uznanie jego odpowiedzi jako niepełnych;

- braku bez wzajemnej sugestii Członków Komisji Kwalifikacyjnej przydzielania punktów za udzielone odpowiedzi na poszczególne pytania;

- zadawania dodatkowych pytań przez Członków Komisji Kwalifikacyjnej podczas trwania egzaminu, które miały na celu ukierunkowanie odpowiedzi na temat odbiegający od głównego zagadnienia zawartego w wylosowanym pytaniu;

- braku zachowania jawności posiedzenia, w wyniku którego na naradzie wewnętrznej członkowie Komisji Kwalifikacyjnej podjęli decyzję o odmowie nadania uprawnień budowlanych;

- braku dołożenia starań mających na celu zachowanie przejrzystości z punktacji na "harmonogramie i wyniku egzaminu ustnego" przydzielonych punktów za udzielone odpowiedzi (na protokole "harmonogram i wynik egzaminu ustnego" wyraźnie wydać, że punktacja była zmieniana);

- braku podstawy do podjęcia decyzji przez Członków Komisji Kwalifikacyjnej o braku znajomości przez skarżącego słownictwa technicznego w aspekcie udzielanej odpowiedzi na pytanie numer 4 z Zestawu Pytań nr [...];

- braku jakichkolwiek kierowanych sugestii przez członków Komisji Kwalifikacyjnej o poprawę lub zmianę udzielanej odpowiedzi (co rodziło poczucie udzielania odpowiedzi o treści prawidłowej oraz formie i charakterze odpowiadającym członków Komisji Kwalifikacyjnej).

Skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo podniósł, że protokół z egzaminu nie zawiera zapisu pytań pomocniczych, na które Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna powołuje się w piśmie z dnia 11 sierpnia 2017, oraz nie ma w nim uzasadnienia uznanych za niepełne lub nieprawidłowe odpowiedzi na pytania udzielane przez skarżącego. Zdaniem skarżącego cała procedura egzaminu nie została przeprowadzona w sposób staranny, obiektywny, lecz całkowicie uznaniowy

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 12 § 2 Prawa budowlanego samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadającej odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywana funkcją, stwierdzone decyzją, zwaną "uprawnieniami budowlanymi", wydaną przez organ samorządu zawodowego. Warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych jest zdanie egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej (§ 3 art. 12 Prawa budowlanego). Egzamin składa się przed komisją egzaminacyjną powoływaną przez organ samorządu zawodowego albo inny upoważniony organ (§ 4 art. 12 Prawa budowlanego). Natomiast stosownie do art. 12 § 4a Prawa budowlanego egzamin na uprawnienia budowlane składa się z części pisemnej, przeprowadzanej w formie testu, oraz części ustnej.

W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r, w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie część ustna egzaminu polega na odpowiedzi na pytania z wylosowanego zestawu składającego się z 5 do 10 pytań dostosowanych do rodzaju uprawnień, o które kandydat się ubiega, w tym z pytań dotyczących:

1) umiejętności praktycznego posługiwania się przepisami prawa,

2) umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej przy wykonywaniu praktyki zawodowej,

3) zakresu specjalności uprawnień budowlanych, o które kandydat się ubiega,

4) jednego pytania obejmującego część praktyczną polegająca na wykonywaniu zadań projektowych albo rozwiązaniu zagadnienia z zakresu prowadzenia budowy w zakresie specjalności uprawnie© budowlanych, o które kandydat się ubiega.

Członkowie komisji kwalifikacyjnej mogą zadawać pytania dodatkowe, których zakres wiąże się z pytaniami z wylosowanego zestawu (ust. 2 § 8 ww. rozporządzenia).

Czas trwania części ustnej egzaminu wynosi 60 minut, w tym nie więcej niż 25 minut przeznaczone jest na przygotowanie się kandydata do odpowiedzi. Podczas przygotowania się do odpowiedzi dopuszczalne jest posługiwanie się tekstami aktów prawnych, Polskimi Normami oraz Eurokodami, posiadanymi przez kandydata lub udostępnionymi przez komisję kwalifikacyjną.

Ponadto, jak wynika z Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych, z przeprowadzonego egzaminu zespół egzaminacyjny sporządza protokół, a sekretarz zespołu egzaminacyjnego dokumentuje przebieg postępowania egzaminacyjnego (§ 13 ww. regulaminu).

W myśl art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa okręgowa komisja kwalifikacyjna przeprowadza egzaminy w sprawach nadawania uprawnień budowlanych i wydaje decyzje o nadaniu tych uprawnień. Od decyzji okręgowej komisji kwalifikacyjnej przysługuje odwołanie do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej (art. 24 ust. 2 ww. ustawy)

Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy do postępowania w sprawach indywidualnych uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2017r., którą utrzymano w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Dolnośląskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. odmawiającą skarżącemu nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej, polega na zbadaniu, czy organ nie dopuścił się rażących uchybień, czy dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Ponadto kontrolą zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego objęta jest również prawidłowość przyjętych za podstawę jego wydania przepisów prawa materialnego, w tym przypadku regulacji dotyczących nadawania uprawnień budowlanych w określonej specjalności.

W myśl wskazanych regulacji Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby inżynierów Budownictwa, jako organ drugiej instancji, w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zobowiązana była do zbadania i wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących przebiegu i wyniku egzaminu ustnego, odnosząc się do poszczególnych pytań i udzielanych na nie odpowiedzi.

Należy zauważyć, że skarżący zdał pierwszą część egzaminu (część pisemna) i został dopuszczony do egzaminu ustnego, z którego, jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz protokołu z egzaminu, uzyskał 24,75 pkt. Przy czym należy wskazać, że zaliczenie egzaminu zdający uzyskiwał osiągając minimum 27 pkt z tej części.

Skarżący, składając odwołanie od decyzji I instancji oraz skargę na zaskarżoną decyzję II instancji, wskazuje na szereg uchybień dotyczących przebiegu egzaminu, dotyczących m.in. zbyt szerokiego zakresu pytań dodatkowych, niemożności udzielenia pełnej odpowiedzi na zadawane pytania, zmian w punktacji członków zespołu egzaminacyjnego wynikających z dokumentu "Harmonogram i wynik egzaminu ustnego". Wskazał także na brak podstawy do podjęcia przez członków Komisji Kwalifikacyjnej decyzji o braku znajomości słownictwa technicznego w aspekcie odpowiedzi udzielonej w na pytanie nr r 4. Przywołał także szczegółowo źródła, z których czerpał udzielając odpowiedzi na pytania.

W zaskarżonej decyzji organ, ponownie rozpoznając sprawę, wskazał, że nie dysponuje materiałem dowodowym, na podstawie którego mógłby ponownie ocenić ustne odpowiedzi udzielone przez stronę w trakcie egzaminu. Odnośnie wskazywanych przez skarżącego notatek, które miały przemawiać za prawidłowością udzielonych odpowiedzi stwierdził, że egzamin był ustny, a nie pisemny, dlatego też ocenie podlegają ustne wypowiedzi skarżącego. Notatki sporządzone w trakcie egzaminu nie podlegają zaś takiej ocenie i stąd organ odwoławczy nie mógł uwzględnić tych notatek w postępowaniu odwoławczym. Ponadto organ podniósł, że pogląd skarżącego o wyczerpującym udzieleniu odpowiedzi na pytania egzaminacyjne jest subiektywny. Komisja egzaminacyjna oceniła odpowiedzi skarżącego w sposób odmienny, a ponieważ egzamin odbywał się przed organem kolegialnym, ocena miała charakter obiektywny.

W ocenie Sądu nie można się zgodzić z takim stanowiskiem organu.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 931/13, cbois), że decyzję w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych należy zakwalifikować do grupy decyzji związanych, czyli nie pozostawiających organom "luzu decyzyjnego". Możliwość decydowania w indywidualnej sprawie na zasadzie uznania administracyjnego oznacza możliwość wyboru przez organ administracji rodzaju konsekwencji prawnej, w określonym stanie faktycznym i prawnym, przy jednoczesnym obowiązku wyważenia słusznego interesu strony i interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2090/12). Uznanie administracyjne występuje w przypadkach, gdy przepis prawa stanowi, że organ administracji "może wydać" rozstrzygnięcie przy braku nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz 8 wydanie, s 471). Sposób oceniania wiedzy osoby egzaminowanej nie daje podstaw do przyjęcia uznania administracyjnego. W sprawie ustalenia wyniku egzaminu na uprawnienia budowlane organ nie działa w sposób charakterystyczny dla decyzji uznaniowej, co oznacza, że wynik egzaminu w zależności od stopnia przygotowania do wykonywania omawianego zawodu przez osobę przystępującą do egzaminu powinien być pozytywny lub negatywny.

Ponadto podnieść należy, że, jak wyżej wskazano, w świetle art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, do przedmiotowego postępowania mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Oznacza to, że winno ono zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem. Zadaniem uzasadnienia jest bowiem przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też powinno ono stwarzać organom nadzoru oraz sądom administracyjnym możliwość sprawdzenia, czy w sprawie, co do okoliczności faktycznych dokonano wszystkich koniecznych ustaleń, a także rozważenia toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenia motywów rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, przy przyjęciu zaprezentowanego przez organ odwoławczy stanowiska, że nie dysponuje on materiałem dowodowym, na podstawie którego mógłby ponownie ocenić ustne odpowiedzi udzielone przez stronę w trakcie egzaminu, ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy byłoby jedynie fikcją. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu decyzji odmawiającej nadania wnioskowanych uprawnień budowlanych organ winien był odnieść się do negatywnej oceny poszczególnych odpowiedzi udzielonych przez skarżącego, mając na uwadze zadane pytania i udzielone odpowiedzi. Przy czym każda odpowiedź winna zostać przez organ omówiona poprzez wskazanie, dlaczego zasługiwała na ocenię negatywną. Tymczasem organ ogólnikowo, a przez to arbitralnie stwierdził, iż odpowiedzi na zdane pytania były niepełne a pomimo zadania pytań pomocniczych egzaminowany nie udzielił wyczerpujących odpowiedzi.

Uwzględniając zakres regulacji art. 107 § 3 k.p.a., uznać zatem należy, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom wynikającym z tego przepisu. Konsekwencją uchybienia art. 107 § 3 k.p.a., było również naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. Z określonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz wskazane w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wypływa bowiem dla organów administracji publicznej m.in. obowiązek należytego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Jego realizacja następuje zaś poprzez przedstawienie w uzasadnieniu decyzji argumentów służących przekonaniu strony o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Skarżącemu nie wyjaśniono, na jakiej podstawie faktycznej zapadło niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie. Ponadto brak odniesienia się przez organ do podnoszonych przez stronę w odwołaniu zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to z kolei musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zobowiązany będzie zatem zbadać wszystkie podnoszone przez skarżącego zarzuty i odnieść się do nich precyzyjnie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia oraz w sposób wyczerpujący uzasadnić swoje stanowisko dotyczące wyniku egzaminu ustnego, odnosząc się do poszczególnych pytań i przebiegu egzaminu. Nie przesądzając więc wyniku sprawy należy podkreślić, że dla właściwego jej rozstrzygnięcia niezbędne jest jej ponowne rozpoznanie w toku drugiej instancji, co umożliwi wydanie pełnej oraz zgodnej z prawem decyzji. Dopiero zastosowanie się do przepisów postępowania administracyjnego umożliwi właściwą subsumpcję odpowiednich przepisów prawa materialnego.

Wobec powyższego, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.