Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2728/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art.147§1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 27 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżącego [...]S.A. z siedzibą w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. reprezentowana przez profesjonalnego penomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Adminisatrcyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - rejon ulicy [...],domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej:

1) § 6 ust. 1 lit. a, § 36 ust. 2 pkt 7 oraz pkt 11,

2) rysunek Planu Miejscowego w zakresie usytuowania osi widokowej przebiegającej, w relacji wschód - zachód, przez południowo-wschodnią część działki nr [...] z obrębu [...] oraz przez działkę nr [...] z obrębu [...] (dalej "OŚ wschód-zachód") oraz oś widokową przebiegająca, w relacji północ-południe, przez wschodnią część działki nr [...] oraz przez działkę nr [...] z obrębu [...] (dalej "OŚ północ-południe"), które zostały oznaczone na kopii rysunku Planu Miejscowego stanowiącej Załącznik nr 3 do niniejszej skargi odpowiednio kolorem granatowym i czerwonym.

Skarżąca wskazała, że plan miejscowy, w części zaskarżonej niniejszą Skargą narusza jej interes prawny poprzez wprowadzenie w Planie Miejscowym nieuzasadnionych prawnie i nieproporcjonalnych ograniczeń zagospodarowania nieruchomości będącej jej własnością, przy ul. [...] obejmującej działki ewidencyjne [...],[...],[...] i [...] i [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] (dalej "Nieruchomość"), które to ograniczenia zostały dodatkowo nałożone z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Ograniczenia te polegają na:

1) wprowadzeniu w § 36 ust. 2 pkt 7 Planu Miejscowego na całym obszarze W11-U(MW) (w tym na obszarze Nieruchomości ochrony istniejącego drzewostanu (zgodnie z definicją zamieszczoną w § 2 ust. 1 pkt 27 MPZP) - z dopuszczeniem przesadzeń drzew w związku z realizacją zabudowy lub infrastruktury oraz wprowadzeniu w § 6 ust. 1 lit. a Planu Miejscowego nakazu zachowania i ochrony zieleni na terenie zabytkowego zespołu Gazowni [...] (na którym to terenie znajduje się Nieruchomość).

2) oznaczeniu na rysunku Planu Miejscowego, w obszarze W11-UM(MW), na którym zlokalizowana jest Nieruchomość, dwóch osi widokowych oraz przewidzeniu w § 36 ust. 2 pkt II Planu Miejscowego, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem W11-UM(MW) określa się warunki zabudowy i zagospodarowania oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym zakazuje się przesłaniania powiązań widokowych i zabudowy w ciągach, wskazanych na rysunku planu, osi widokowych;

Radzie Miasta [...] skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekstjedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1614, ze zm., dalej "u.o.p.") w zw. z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uchwaleniu Planu Miejscowego zawierającego w § 6 ust. 1 lit. a oraz w § 36 ust. 2 pkt 7 postanowienia regulujące materię zastrzeżoną, w przepisach rangi ustawowej, do rozstrzygania przez inne organy administracji w formie decyzji administracyjnej,

2. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekstjedn.: OZ.U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm., dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn.: DZ.U. z 2019 r., poz. 1145, ze zm., dalej "k.c.") w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nadużyciu władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności Skarżącej polegające na znaczącym ograniczeniu możliwości zabudowy nieruchomości w ciągach Osi wschód-zachód oraz Osi północ-południe, w sytuacji gdy nie istnieje interes publiczny (powszechny), który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby tego typu ograniczenie, co stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkujące jego nieważnością na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżącąca jest właścicielem nieruchomości objetych planem.Nieruchomość zlokalizowana jest w całości na obszarze jednostki terenowej oznaczonej w MPZP jako "W11-U(MW)" - usługi z zabudową mieszkaniową wielorodzinną jako funkcją dopuszczalną i stanowi obszar zabytkowego zespołu Gazowni [...].

Jednocześnie podniesiono, że 22 sierpnia 2019 r. Skarżąca wniosła do Rady [...] wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego (którego odpis stanowi załącznik do niniejszej skargi), a zatem termin do wniesienia skargi został zachowany.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację mającą uzasadniać przedstawione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że plan ustala dla kwestionowanego terenu m.in. strefy ochrony konserwatoskiej KZ-A i KZ-B oraz osie widokowe. Osie te mają charakter histotyczny i zostały wyznaczone w celu zachowania ich w przyszłości. Oś widokowa wschód –zachód została tym samym zachowana pomimo istniejącego tam i nie mającego zabytkowego charakteru budynku. Aby w przyszłości, poprzez kolejne inwestycje nie doprowadzić do jej całkowitego wyeliminowania.

Oś widokowa północ-południe kieruje uwagę na południe na znajdujące się tam zabytkowe zbiorniki gazu, a nie jak wywodzi skarżący na płot i budynki gospodarcze.

Odnosząc się do kwestii wyciki drzew, organ stwierdził, że wprawdzie kwestię tę reguluje ustawa o ochronie przyrody, jednak nie można uznać, że przepisy planu odnoszące się do tego zagadnienia są niezgodne z prawem.

Organ powołał się na Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2008r. K-46/07, w którym Trybunał stanął na stanowiku, że wartości wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią ustawowe odniesienie wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenia ma zaś ochrona istniejącego drzewostanu i histotycznych osi widokowych, które stanowią przesłankę konieczna dla zachowania walarów przyrodniczych, zabytkowych i historycznych. Tym samym wskazane przez skarżącą przepisy planu nie są niezgodne z przepisami prawa i nie ingerują nadmiernie w wykonywania prawa własności, a służą wyłacznie ralizacji wartości chronionych prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga z uwagi na datę uchwalenia zasakrżononej uchwały złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej, a także, czy skarżąca wyczerpała ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi po uprzednim wezwaniem Rady [...] do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą.

Zaskarżona uchwała Rady [...] z dnia [...] lipca 2012 r. dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, co w konsekwencji przesądza, iż stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, skarżąca zawarła w piśmie z dnia 22 sierpnia 2019r. W związku z brakiem odpowiedzi Rady [...] na to wezwanie, skarga do Sądu złożona została w dniu 18 października 2019r.. w Biurze Rady, a więc przed upływem terminu 60 dni od dnia złożenia wezwania o usunięcie naruszenie prawa. Skargę złożono zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 53 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej w dalszej części p.p.s.a.).

Do ustalenia pozostaje zatem, czy powołana uchwała Rady [...] z dotyczy interesu prawnego skarżącej i czy narusza ten interes prawny.

Skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu przysługiwania jej prawa własności do działek gruntu wymienionych w skardze objętych ustaleniami zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała Rady [...] z dnia [...] lipca 2012 r. dotyczy interesu prawnego skarżącej, jako wynikającego z przysługiwania jej prawa własności do przedmiotowych działek gruntu.

Do ustalenia postaje zatem stwierdzenie, czy uchwała ta narusza interes prawny skarżącej i czy naruszenie to, jeżeli ma miejsce, jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa.

Rozpoznajac przedmiotową sprawę Sąd uznał, że brak było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego wskazanych w skardze przepisów planu tj. § 6 ust. 1 lit. a, § 36 ust. 2 pkt 7 oraz pkt 11 oraz rysunku Planu Miejscowego w zakresie usytuowania osi widokowej przebiegającej, w relacji wschód - zachód, przez południowo-wschodnią część działki nr [...] z obrębu [...] oraz przez działkę nr [...] z obrębu [...] (dalej "OŚ wschód-zachód") oraz oś widokową przebiegająca, w relacji północ-południe, przez wschodnią część działki nr [...] oraz przez działkę nr [...] z obrębu [...] (dalej "OŚ północ-południe"), które zostały oznaczone na kopii rysunku Planu Miejscowego.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej wprowadzenie w § 36 ust. 2 pkt 7 Planu Miejscowego na całym obszarze W11-U(MW) (w tym na obszarze nieruchomości) ogólnej zasady wskazującej na ochronę istniejącego drzewostanu z dopuszczeniem przesadzeń drzew w związku z realizacją zabudowy lub infrastruktury oraz wprowadzenie w § 6 ust. 1 lit. a Planu Miejscowego nakazu zachowania i ochrony zieleni na terenie zabytkowego zespołu Gazowni [...] (na którym to terenie znajduje się nieruchomość), nie może być uznawany za naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Określenie bowiem w planie miejscowym zasad ochrony przyrody, zabytków stanowi obowiązek organu wynikający z przepisów prawa. Według art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, 3,4, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Jakkolwiek więc w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano na konieczność uwzględniania w planowaniu przestrzennych różnorakich elementów, w tym prawa własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia w planowaniu przestrzennym jest także ochrona przyrody, czy dziedzictwa kultorowego.

Podniesione w skardze zarzuty doprowadziły jednak Sąd do uznania, że interes prawny skarżącej naruszają nie wskazane w skardze przepisy lecz § 2 ust. 1 pkt 27 zaskarżonej uchwały, który definiuje na potrzeby uchwały pojęcie ochrony drzewostanu. Stanowi on, że ilekroć w uchwale jest mowa o ochronie drzewostanu- należy przez to rozumieć zakaz usuwania drzew, oznaczonych i nieoznaczonych na rysunku planu, z wyjatkiem drzew owocowych i sytuacji uzasadnionych przebudową infrastruktury, względniami sanitarnymi i /lub niebezpieczeństwa oraz takie zagospodarowanie terenów, które nie będzie wywoływało niekorzystnych dla drzewostanu zmian środowiskowych. Wskazać należy, że zasady ochrony terenów zieleni i zadrzewień określa rozdział 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody. Jest to akt wyższy rangą nad aktem prawa miejscowego, co oznaca, że gmina ma obowiązaek jego przestrzegania. Jest zatem rzeczą niedopuszczalną w świetle obowiazującego porządku prawnego uzurpowanie sobie przez organy gminy uprawnień do nakładania nieprzewidzianych prawem zakazów ograniczajacych potencjalnie przysługujące stronom prawo własności- ingerencja w uprawnienia właściciela, w sytuacji gdy zgodnie z ustawą usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia.

Z tego względu, zawarcie w uchwale powyższej definicji pojęcia ‘’ochrona drzewostanu ‘’ stanowi przekroczenie planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w stopniu, który w sposób nieuprawniony narusza interes prawny skarżącej, bowiem ingeruje w sposób wykonywania przez nią prawa własności.

Powyższe w ocenie Sądu uzasadniało konieczność stwierdzenia nieważności powyższego przepisu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a

Sąd nie uwzględnił także zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w zakresie usytuowania w planie osi widokowej przebiegającej, w relacji wschód - zachód, przez południowo-wschodnią część działki nr [...] z obrębu [...] oraz przez działkę nr [...] z obrębu [...] (dalej "OŚ wschód-zachód") oraz oś widokową przebiegająca, w relacji północ-południe, przez wschodnią część działki nr [...] oraz przez działkę nr [...] z obrębu [...] (dalej "OŚ północ-południe"), które zostały oznaczone na rysunku Planu Miejscowego oraz zawartego w § 36 ust. 2 pkt 11 uchwały zakazu przesłaniania powiązań widokowych i zabudowy w ciągach tych osi i nakazu stosowania hotyzontalnych podziałów elewacyjnych w budynkach realizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie osi widokowych.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności, i według art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tej ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, przy czym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Jak wynika z akt sprawy plan ustala dla kwestionowanego terenu m.in. strefy ochrony konserwatoskiej KZ-A i KZ-B oraz osie widokowe. Osie te mają charakter histotyczny i zostały wyznaczone w celu zachowania ich w przyszłości. Okoliczność podnoszona przez stronę, iż obecnie nie spełniają one swojej roli nie może uzasadniać uprawnienia Rady do ich wyznaczenia. Wskazać należy, że pojęcie osi widokowej zawarte zostało w ustawie z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 5 pkt 13a)- oś widokowa to wyobrażalna prosta kierująca wzrok na charakterystyczne elementy zagospodarowania terenu lub terenów. Obecnie osie widokowe wyznaczane są w większości dużych miast w celu m.in. rewitalizacji dawnych punktów widokowych, które zostały zasłonięte poprzez niewłasciwe zagospodarowanie pobliskich terenów.

Jak słusznie wskazał organ, powołując się na Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2008r. K-46/07, w którym Trybunał stanął na stanowiku, że wartości wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią ustawowe odniesienie wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W przedmiotowej sprawie jak wywiódł organ przyjęte w planie miejscowym rozwiazania wynikały z konieczności ochrona istniejącego drzewostanu i historycznych osi widokowych, które stanowią przesłankę konieczną dla zachowania walarów przyrodniczych, zabytkowych i historycznych.

Reasumując wskazane przez skarżącą przepisy planu nie są niezgodne z przepisami prawa i nie ingerują nadmiernie w wykonywania prawa własności, a służą wyłacznie ralizacji wartości chronionych prawem.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł jak w pkt. 1 orzeczenia, w pozostałym zakresie oddalił na podsatwie art. 151 p.p.s.a zarzuty skargi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a