Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 665/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 2 pkt 6 i 8, ust. 2a i ust. 3, art. 5 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 18 ust. 2, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant sekr. sąd. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu czystości i porządku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1, § 7 ust. 2, § 8 ust. 3 w zakresie zwrotu: "wyłącznie przez osoby dorosłe" oraz § 10 ust. 1; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z [...] maja 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] w części dotyczącej § 1, § 3 pkt 1, § 7 ust. 1, § 8 ust. 1, 3, 5, oraz § 10 ust. 1, a także w części dotyczącej podstawy prawnej tejże uchwały.

Prokurator zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2019r., poz. 506 ze zm., dalej w skrócie "u.s.g."), poprzez ich błędne wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały oraz naruszenie art. 4 ust. 2, 2a i 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2019r., poz. 2010 ze zm., dalej w skrócie "u.c.p.g."), poprzez ich niewskazanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały.

W dalszej kolejności Prokurator zarzucił naruszenie:

1. przepisów § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (j.t. Dz. U. z 2016r., poz. 283) przez powtórzenie i modyfikację

a. w § 1 Regulaminu treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g.,

b. w § 3 pkt 1 Regulaminu treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.,

c. w § 8 ust. 5 Regulaminu kwestii uregulowanych w ustawie z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (j.t. Dz.U. z 2018r., poz.1967) oraz w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (j.t. Dz. U.2019r., poz. 1239);

d. w § 10 ust. 1 Regulaminu kwestii uregulowanej w art. 22 ust. 1 pkt 2 ostatniej ustawy.

2. e przepisów § 133-135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 u.u.c.g., przez zamieszczenie w Regulaminie przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe zawarte w tej ostatniej ustawie, poprzez:

a. wskazanie w § 7 ust. 2 Regulaminu jakie działania zmierzające do zmniejszenia ilości wytwarzanych odpadów powinni podejmować właściciele nieruchomości,

b. wskazanie w § 8 ust. 1 Regulaminu, że utrzymywanie zwierząt domowych nie powinno stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt;

c. określenie w § 8 ust. 3 Regulaminu warunków związanych z wyprowadzaniem psów poza teren nieruchomości poprzez wskazanie, że do obowiązków osób utrzymujących psy należy wyprowadzanie psa na smyczy, a psów ras dużych bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny na smyczy i w kagańcu, wyłącznie przez osoby dorosłe.

W uzasadnieniu Prokurator wyjaśnił, że art. 18, art. 40-42 u.s.g. są przepisami ustrojowymi i mogą stanowić samodzielną podstawę aktów wewnętrznie obowiązujących. Nie stanowią one jednak delegacji do stanowienia aktów prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest uchwała będąca przedmiotem niniejszej skargi. Art. 4 ust. 1 u.p.c.g jest kompletnym przepisem upoważniającym, nie wymaga uzupełnienia, wskazuje on wprost, że "rada gminy (...) uchwala regulamin o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy". Dalsza część tego przepisu wskazuje, jakie elementy regulamin powinien zawierać (art. 4 ust. 2), jakie elementy może regulować (art. 4 ust. 2a) oraz określa obowiązek dostosowania regulaminu do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu (art. 4 ust. 3). W związku z powyższym, zdaniem Skarżącego, z podstawy prawnej zaskarżonej uchwały należy wyeliminować art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, natomiast powinien się tam znaleźć cały art. 4 u.c.p.g., a nie jednie jego ust. 1. W tym zakresie zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący § 3 pkt 1 Regulaminu, to Skarżący wskazał, że zawiera powtórzenie i modyfikację treści uregulowanej w art. 5 ust. 1 pkt 4 uc.p.g. Kwestie związane z uprzątnięciem błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości zostały uregulowane we wskazanym wyżej artykule ustawy, w związku z czym nie należy ich umieszczać w regulaminie czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin nie powinien nakładać na właścicieli nieruchomości jeszcze raz tych samych obowiązków, do których właściciel zostali zobowiązani na mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 - 4 u.c.p.g. W regulaminie powinny znaleźć się inne obowiązki niż wynikające z ustawy.

W § 8 ust. 5 Regulaminu wskazano, że "padlinę zwierząt należy usuwać niezwłocznie poprzez przekazanie jej uprawnionemu podmiotowi". Zdaniem Skarżącego materia postępowania ze zwłokami zwierzęcymi uregulowana jest w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, gdyż art. 2 pkt 26 tej ustawy wskazuje, że przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Dlatego też w regulaminie dotyczącym porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące postępowania z padłymi zwierzętami. Kwestie związane z tym tematem reguluje również ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która w art. 22 ust. 1 pkt 3 stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością obowiązani są utrzymywać ja w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości.

Uzasadniając zarzuty co do § 10 ust. 1 Regulaminu Prokurator wyjaśnił, że zagadnienie tam zawarte zostało uregulowane w art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, gdzie wskazano, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności zwalczać gryzonie, insekty i szkodniki.

Dalej Prokurator wywiódł, że stosowanie do § 133-135 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej, postanowienia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia wynikający z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Wyliczenie kategorii spraw wskazanych w powyższym artykule ma charakter wyczerpujący, dlatego też jakiekolwiek odstępstwa od katalogu zawartego w tym przepisie stanowią istotne naruszenie przepisów prawa. Ponadto prawodawca samorządowy powinien w całości wypełnić delegację ustawową i w Regulaminie określić wszystkie kwestie przekazane do jego kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, bez zastosowania wykładni rozszerzającej oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Tym samym rada gminy nie może zamieścić w regulaminie czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., co wynika również z orzecznictwa. W § 7 ust. 2 Regulaminu zawarto zapisy wykraczające poza upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Prokurator wyjaśnił, że zapisy tego rodzaju mogą stanowić jedynie postulat, któremu nie sposób nadać waloru skutecznej normy prawnej. Niewątpliwie wskazane zapisy mają walor edukacyjny i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, niemniej nałożenie takich obowiązków w regulaminie czystości i porządku w gminie nie ma podstaw prawnych. Organ stanowiący gminy nie może narzucać obywatelom, jakie produkty powinni kupować, w jakich opakowaniach czy też, że powinni wykorzystywać i wydłużać okres używalności niektórych produktów. Akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonywanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów i informacji.

Odnosząc się do zapisu zawartego w § 8 ust. 1 Regulaminu Skarżący wskazał, że stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Rada gminy została zobowiązana do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Podobną oceną zawarł Skarżący jeśli chodzi o § 8 ust. 3 Regulaminu. Istotą delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., w ocenie Prokuratora, jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę, tj. ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba, wiek), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określonych jako niehumanitarne. Redagując przepis wynikający upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g,. należałoby wskazać wyjątki, uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu np. ze względu na rasę, cechy anatomiczne, wieku, stanu zdrowia. Z art. 1 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (j.t. Dz.U. z 2019r., poz.122 ze zm.) wynika, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę". Zatem wszelkie środki prawne podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. Ponadto w art. 5 ustawy o ochronie zwierząt wskazano, że każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzić może do przypisywania właścicielowi odpowiedzialności za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia.

Mając na uwadze tak sformułowane i uzasadnione zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] maja 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] w części dotyczącej § 1, § 3 pkt 1, § 7 ust. 1, § 8 ust. 1, 3, 5, oraz § 10 ust. 1 a także o stwierdzenie naruszenia prawa co do podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, poprzez błędne wskazanie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz niewskazanie art. 4 ust. 2, 2a i 3 u.p.c.g.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie w całokształcie jej zarzutów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, a doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. (zd. 2). Natomiast stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie wyżej wskazanego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy i w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 8 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 2a w zw. z § 3 p.p.s.a. prokurator może w każdym czasie wnieść skargę na akt prawa miejscowego.

Z inicjatywy Prokuratora Rejonowego w [...] kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęta została uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z [...] maja 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] ,wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Dodatkową materię przekazaną do fakultatywnego uregulowania organowi uchwałodawczemu gminy określa art. 4 ust. 2a u.c.p.g.

Wyżej wymienione elementy regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że elementy wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w tym przepisie zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyroki NSA: z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, z 9 czerwca 2014 r., II OSK 73/13, z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; też W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2016).

Podkreślić zatem należy, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, co oznacza, że nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Zauważyć należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, co do których nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Jedną z zasad tworzenia prawa jest zasada wynikająca z § 115 w zw. z § 143 z.t.p., w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Zasadą taką jest również dyrektywa wynikająca z § 118 w zw. z § 143 z.t.p., zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11 października 2016 r., II OSK 3298/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady bowiem unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 omawianego rozporządzenia, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit. s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany, może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w części zakwestionowanej przez Prokuratora, z uwagi na związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia i uznał, że § 1, § 7 ust. 1, § 8 ust. 3 w zakresie sformułowania "wyłącznie przez osoby dorosłe" oraz § 10 ust. 1 w sposób istotny naruszają przepisy prawa. W pozostałym zakresie Sąd nie podzielił zarzutów skargi.

Odnosząc się kolejno do uwzględnionych zarzutów skargi, wyjaśnić należy, że w § 1 zaskarżonej uchwały podano zakres regulacji zawartej w tej uchwale, powtarzając brzmienie art. 4 ust. 2 u.p.c.g. Jak była o tym mowa powyżej, co do zasady powtórzenie takie jest ocenianego jako istotne naruszenie prawa, tj. § 118 w zw. z § 143 zasad techniki prawodawczej, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, jako stanowiące w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic. Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, uznaje się za dopuszczalne powtarzanie w aktach prawa miejscowego, innych regulacji normatywnych. Zawsze jednak musi być to powtórzenie dosłowne. W przypadku ocenianej uchwały jednak z takim dosłownym przytoczeniem aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, nie mamy do czynienia, co uzasadnia stwierdzenie nieważności tego zapisu.

Zasadnie także domaga się Prokurator stwierdzenia nieważności § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi, że właścicieli nieruchomości zobowiązuje się do podejmowania działań zmierzających do zmniejszenia ilości wytwarzanych odpadów w szczególności poprzez: kupowanie produktów zapakowanych w minimalną ilość opakowań, kupowanie produktów w opakowaniach zwrotnych, unikanie używania produktów nie nadających się do recyklingu i kompostowania.

Trafnie podniósł Skarżący, że jakkolwiek ww. postanowienia regulaminu odwołują się do słusznych postulatów, których realizacja niewątpliwie przyczyniłaby się do ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, jednakże nadanie tym postulatom charakteru wiążących przepisów prawa miejscowego, nie znajdujące podstaw w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, stanowi niedopuszczalne nałożenie na mieszkańców gminy obowiązków, nie przewidzianych w systemie prawa. Akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonywanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów i informacji. O ile zatem postawy i działania, o których mowa w § 7 ust. 2 regulaminu, mogą być przedmiotem akcji informacyjnych i edukacyjnych Gminy, o tyle nie mogą być przedmiotem prawnych obowiązków jej mieszkańców.

Sąd uwzględnił także zarzuty skargi w zakresie § 10 ust. 1 Regulaminu, w którym wskazano na obowiązek właścicieli nieruchomości do stałego tępienia gryzoni w obrębie swojej nieruchomości. W art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie ma mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości, a zatem nałożenie na nich takiego obowiązku jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w ww. przepisie ustawy, co musiało doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonego przepisu.

Pozostałe zarzuty Sąd oddalił, jako niezasadne, z jednym wyjątkiem gdzie orzekł o uwzględnieniu zarzutu w części, o czym poniżej.

W pierwszej kolejności Sąd nie podzielił zarzutu dotyczącego błędnego wskazania w zaskarżonej uchwale jej podstawy prawnej. Podniesione zarzuty składają się bowiem na odmienne stanowisko w kwestii techniki legislacyjnej prezentowane przez Skarżącego, jednakże sama odmienna interpretacja przepisów nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności aktu prawnego. Wyjaśnić zatem trzeba, że art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. wskazuje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis ten wprost statuuje, że rada gminy może podejmować działania legislacyjne, o ile jest do tego upoważniona w ustawie. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, stanowią zaś o zasadach stanowienia aktów prawa miejscowego przez radę gminy. Art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze gminy, art. 41 ust. 1 u.s.g. formułuje zasadę wydawania aktów prawa miejscowego konkretnie w formie uchwały, zaś art. 42 mówi o zasadach ogłaszania aktów prawa miejscowego. Podanie ich jako podstawy wydania danego aktu, jakkolwiek nie wymagane, nie może być w ocenie Sądu postrzegane jako istotne naruszenie prawa. Podkreślić także trzeba, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mając na uwadze powołaną wyżej regulację, należy zauważyć, że w badanej sprawie brak było przepisu szczególnego, który umożliwiłby Sądowi stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa w zakresie wskazanym przez Prokuratora. Przepisem takim nie jest nadto w tym przypadku art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje taką ewentualność w sytuacji stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, ponieważ adresatem tej regulacji pod względem orzeczniczym jest organ nadzoru, a nie sąd administracyjny. Z podniesionych przyczyn, skarga we wskazanym zakresie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W odniesieniu do wskazania, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały zabrakło art. 4 ust. 2, 2a i 3 u.c.p.g., Sąd uznał to za trafne. Jest to bowiem katalogujący obligatoryjne elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku (a zatem wyznaczającego zakres przedmiotowy tego aktu i przez to doprecyzowującego generalne upoważnienie do wydania regulaminu, wynikające a art.4 ust.1 ustawy). W ocenie Sądu jednak wystąpienie tego uchybienia, pociągające za sobą konieczność uznania, iż z czysto formalnego punktu widzenia zapisy uchwały, wskazujące podstawę prawną jej wydania, są niekompletne, obliguje Sąd do odnotowania powyższego w niniejszym uzasadnieniu, niemniej nie łączy się z koniecznością stwierdzenia w sentencji wyroku, tak jak tego żądała skarga, iż zapisy uchwały, wskazujące podstawę prawną jej wydania, zostały wydane z naruszeniem prawa. Tym bardziej, że jak wyżej wskazano, brak ku temu przepisu szczególnego, umożliwiającego Sądowi stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa.

Za niezasadne uznał Sąd także zarzuty skierowane przeciwko postanowieniom § 3 pkt 1 Regulaminu. Skarżący twierdzi, że § 3 pkt 1 Regulaminu zawiera powtórzenie i modyfikację treści uregulowanej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Regulamin nie powinien nakładać na właścicieli nieruchomości jeszcze raz tych samych obowiązków, do których właściciel zostali zobowiązani na mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 -4 wyżej wskazanej ustawy, ponieważ w regulaminie powinny znaleźć się inne obowiązki niż wynikające z ustawy. Sąd tej argumentacji nie podziela. § 3 pkt 1 Regulaminu stanowi, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątnięcia biota, śniegu, lodu. liści i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości poprzez usunięcie ich w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Natomiast 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. W dalszej zaś części przepis ten doprecyzowuje, że chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W ocenie Sądu uzupełnienie w uchwale przepisu ustawowego poprzez wskazanie miejsca składowania zanieczyszczeń tu wymienionych, na dodatek bez precyzyjnego wskazania tego miejsca ale poprzez zawarcie normy kierunkowej, stanowi dopuszczalne doprecyzowanie tego obowiązku. Zdaniem Sądu, w takim zakresie jak to zostało uczynione w zaskarżonym przepisie Regulaminu, Rada była do tego uprawniona na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.c.p.g.

Sąd nie podziela także zarzutu dotyczącego naruszenia prawa poprzez uregulowania zawarte w § 8 ust. 1 Regulaminu ani w § 8 ust. 3 Regulaminu. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że utrzymywanie zwierząt domowych nie powinno stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt. Drugi zaś określa warunki związane z wyprowadzaniem psów poza teren nieruchomości poprzez wskazanie, że do obowiązków osób utrzymujących psy należy wyprowadzanie psa na smyczy, a psów ras dużych bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny na smyczy i w kagańcu. Prokurator również w obu tych przypadkach wskazał na przekroczenie delegacji ustawowej. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nakazuje radzie gminy ujęcie w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2017 r. sygn. II OSK 618/14, wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W punkcie tym nie wymieniono, tak jak w innych, wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Należy zatem zauważyć, że przepis ten ma dodatkowy – oprócz utrzymania czystości – cel w postaci ochrony ludzi przed niepożądanymi zachowaniami zwierząt. Wracając zatem do regulacji zawartej w § 8 ust. 1 Regulaminu zauważyć należy, że zawarty tu zapis stanowi pewną normę kierunkową, wskazującą ogólnie lecz w sposób zrozumiały, wzór postępowania właścicieli zwierząt domowych i w żaden sposób nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego. Wskazuje bowiem wymóg działania polegający na niestwarzaniu zagrożenia bądź uciążliwości, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Jeśli zaś chodzi o § 8 ust. 3 Regulaminu, to określony w nim nakaz wyprowadzania psa na smyczy, a w razie konieczności wynikającej z uznania rasy psa za dużą bądź agresywną również w kagańcu, służy zatem realizacji ww. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., bowiem prowadzi do posiadania przez właściciela psa większej kontroli nad jego zachowaniami, w tym także tymi niepożądanymi. Zatem zarzut braku umocowania ustawowego dla Rady Gminy do wydania takiej regulacji jest niezasadny i jako taki nie został przez Sąd uwzględniony. Sąd uznał jednak, że wymóg wyprowadzania psów wyłącznie przez osoby dorosłe, stanowi nadmierną ingerencję w prawa jednostki, dlatego uwzględnił zarzut w części dotyczącej omówionego ograniczenia.

Sąd nie podzielił także stanowiska Prokuratora, że istnieją podstawy do pozbawienia mocy prawnej postanowień § 8 ust. 5 regulaminu, które określają obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe w sposób stanowiący powtórzenie bądź modyfikację kwestii uregulowanych w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W § 8 ust. 5 Regulaminu wskazano, że padlinę zwierząt należy usuwać niezwłocznie poprzez przekazanie jej uprawnionemu podmiotowi. Zdaniem Prokuratora narusza to postanowienia ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, który w 2 pkt 26 definiuje pojęcie zwłok zwierzęcych, wskazując że za zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Sąd nie rozumie, z jakiego powodu w regulaminie dotyczącym porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące postępowania z padłymi zwierzętami, szczególnie gdy dotyczy to wyłącznie wskazania, że należy się zwierzęta padłe usuwać poprzez oddanie ich uprawnionemu podmiotowi. Prokurator nie wykazał na czym polega modyfikacja bądź powtórzenie przepisu ustawy, a Sąd takich nieprawidłowych i nieuzasadnionych działań Rady Gminy nie dostrzegł. Zgodzić się należy, że ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w art. 22 ust. 1 pkt 3 stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością obowiązani są utrzymywać ja w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości. Zapis zawarty w Regulaminie jednak nie dokonuje modyfikacji tego przepisu w sposób nieuprawniony. Stanowi bowiem o obowiązku pozbywania się zwierząt padłych celem utrzymania czystości i porządku, wskazując ogólnie sposób tego pozbycia.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zapisów zaskarżonej uchwały wyszczególnionych w pkt. 1 wyroku, uznając że postanowienie te w sposób istotny naruszają przepisy prawa. W pozostałym zakresie, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).