Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1151/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Andrzej Jurkiewicz (spr.) Jolanta Sikorska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2005 r. sygn. akt 7 IV SA 5058/03 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt 7/IV SA 5058/03 oddalił skargę R. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. z dnia [...] września 2000 r. znak [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, iż badaną decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 98, poz. 229) nakazał R. Z. wykonanie określonych robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia samowolnie wybudowanego budynku letniskowego na działce nr [...] w gminie W. do stanu zgodnego z prawem. Z akt sprawy wynika, iż w chwili rozpoczęcia inwestycji w 1993 r. na tym terenie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Węgorzyno, uchwalony przez Radę Narodową Miasta i Gminy Węgorzyno w dniu 27 maja 1982 r. i zgodnie z ustaleniami planu działka nr [...] przeznaczona była na cele rolnicze. Ponadto zgodnie z rozporządzeniem nr 3/92 Wojewody Szczecińskiego z dnia 9 marca 1992 r. w sprawie zatwierdzenia planu ochrony Ińskiego Parku Krajobrazowego, przewidziano dla parku i jego otuliny zakaz lokalizacji nowych domków letniskowych oraz odtwarzania na te cele siedlisk w pasie 100 m od brzegów jeziora. Decyzja organu I instancji oparta została na przesłance, iż aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego gminy Węgorzyno uchwalony przez Radę Miejską w Węgorzynie w dniu 29 listopada 1994 r. sankcjonuje istniejącą zabudowę letniskową. W ocenie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie istotne są przepisy obowiązujące w chwili rozpoczęcia inwestycji, tj. w 1993 r., w świetle, których domek rekreacyjny na działce [...] został wybudowany na terenie, który zgodnie z wówczas obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego nie był przeznaczony pod zabudowę. Wobec powyższego badana decyzja rażąco narusza art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ legalizuje obiekt budowlany wzniesiony bez pozwolenia na budowę, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie realizacji obiektu nie jest przeznaczony pod zabudowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. Z. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że stanowisko powiatowego organu nadzoru budowlanego przyjmujące ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w chwili orzekania a nie realizacji inwestycji jest błędne. Dlatego też prawidłowe są ustalenia organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego, iż zalegalizowanie w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w chwili realizacji inwestycji nie jest przeznaczony pod zabudowę stanowi rażące naruszenie powołanego przepisu.

R. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez błędną ich interpretację oraz niezgodność decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zmianami wprowadzonymi w tym planie, co spowodowało możliwość konwalidowania poprzednich decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. z dnia [...] września 2000 r. była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 listopada 1994 r. Akceptacja lokalizacji domków letniskowych w w/w planie na działkach o nr ewid .[...], [...], [...] nastąpiła po uzyskaniu wszelkich niezbędnych uzgodnień. W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu stopnia wojewódzkiego są sprzeczne z interesem społecznym, gdyż w dacie realizacji przedmiotowej inwestycji przez skarżącego w 1993 r. było powszechnie wiadome, że plan zagospodarowania przestrzennego ulegnie zmianie i tereny poprzednio rolnicze będą przeznaczone pod rekreację. Takiego zapewnienia udzielił skarżącemu burmistrz Węgorzyna. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego, dlatego też decyzja z dnia 26 września 2000 r. mogła zostać wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż skarżący realizując w 1993 r. budowę domku letniskowego na działce nr [...] dopuścił się samowoli budowlanej, realizując inwestycję bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedstawione w skardze argumenty o zapewnieniach udzielanych skarżącemu przez ówczesnego Burmistrza Węgorzyna, iż przedmiotowe tereny dotychczas rolnicze będą przeznaczone pod rekreację oraz powszechnie istniejącej wiedzy, że plan zagospodarowania przestrzennego zostanie zmieniony z korzyścią dla skarżącego nie są argumentami natury prawnej i wobec tego Sąd nie ma obowiązku ustosunkowania się do tak przedstawionych zarzutów.

Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 właściwy organ administracji wyda inwestorowi decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z prawem. Natomiast z art. 37 wynika, że obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ stwierdzi, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Skoro zatem skarżący dopuścił się samowoli budowlanej na terenie, który zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 27 maja 1982 r. przeznaczony był na cele rolnicze, niemożliwe było wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego na podstawie art. 40 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że nie tylko brak było podstawy do wydania tej decyzji, ale również jej forma jest niedopuszczalna, gdyż nakazując obowiązek wykonania przeróbek robót budowlanych należy je skonkretyzować i zindywidualizować. Sąd wskazał ponadto, że ustaleń, co do zgodności z planem samowoli budowlanej dokonuje się w dacie jej popełnienia i w związku z tym nie mają istotnego znaczenia postanowienia planu uchwalonego później.

W konsekwencji, Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego wydając decyzję z dnia [...] września 2000 r. rażąco naruszył art. 40 Prawa budowlanego z uwagi na niemożliwość jego zastosowania, ponieważ zaistniały przestanki określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Tym samym decyzja ta pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę

R. Z. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego art. 40 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię wobec uznania, że wydanie przez uprawnione organy administracji decyzji nakazujących wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie wywołuje żadnych negatywnych skutków dla administracji a podjęte działania są podjęte na ryzyko właściciela nieruchomości,

2. naruszenie przepisów postępowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa wobec nadużywania

pojęcia rażącego naruszenia prawa w stosunku do decyzji , która przez 3 lata przyznawała prawa skarżącemu, a których praw skarżący został pozbawiony bez jego zgody.

Wskazując na powyższe uchybienia, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Sąd pominął fakt, iż o zezwolenie budowlane ubiegał się on od 1993 r., natomiast urzędy administracji państwowej wydawały "przemienne" decyzje , które wprowadzały go w błąd. Wskazał ponadto, że to organ administracji, a nie strona uznała możliwość zastosowania art. 40 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego, na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 września 2000 r. poniósł on szkodę, zatem Sąd powinien uznać odpowiedzialność za szkodę wynikającą z art. 415 k.c. i wskazać zasady odszkodowania, bowiem, jak wyjaśnił skarżący, nabył on określone prawa i po 3 latach bez jego zgody został tych praw pozbawiony. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono również, że skoro w przedmiotowej sprawie organy administracji przez 3 lata nie widziały rażącego naruszenia prawa, to podważa to wiarygodność twierdzenia, że do naruszenia takiego doszło.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom lecz podniesione w niej zarzuty nie są trafne .

W skardze kasacyjnej wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38 , poz. 229 ze zm. ) poprzez błędna jego wykładnię . Przepis ten natomiast stanowi , że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami , jeżeli nie zachodziły okoliczności określone w art. 37 właściwy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego , terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z prawem .

Zastosowanie w/w normy prawa ma miejsce w wypadku wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami tj. w ramach samowoli budowlanej tak jak w rozpoznawanej sprawie , jeżeli nie zachodzą przesłanki z art. 37 omawianej ustawy . Natomiast przepis art. 37 tej ustawy stanowił przesłanki nakazania przymusowej rozbiórki . W szczególności warunkiem zastosowania przez organ administracji instytucji przymusowej rozbiórki obiektu przewidzianej w art. 37 ust. 1 pkt. 1 był równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek tj. rozpoczęcia budowy lub wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd , iż przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy rozumieć w ten sposób , iż na jego podstawie orzeka się o rozbiórce obiektów , oceniając dopuszczalność ich budowy według miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie budowy ( w szczególności porównaj wyrok NSA z dnia 12 września 2003 r. sygn. akt IV 4327/01 nie publikowany , wyrok NSA z dnia 9 listopada 2000 r. sygn. akt IV S.A. 1618/98 , wyrok z dnia 9 maja 2003 r. sygn. akt II S.A./Ka 1524/01 nie publikowany , wyrok z dnia 7 sierpnia 2003 r. sygn. akt II S.A./Ka 2159/01 nie publikowany ) . Tym samym prawidłowo Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku przyjął , iż należało w tej sprawie skutki samowoli skarżącego ocenić na podstawie prawa miejscowego obowiązującego w trakcie popełniania samowoli budowlanej a więc z roku 1993 . W tym roku obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Węgorzyno , uchwalony przez Radę Narodową Miasta i Gminy Węgorzyno uchwałą z dnia 27 maja 1982 r. i zgodnie z ustaleniami tego planu działka strony nr [...] przeznaczona była na cele rolne . Tym samym występował zakaz inwestowania na nim jakichkolwiek budowy domków letniskowych .

Skoro skarżący samowolnie w 1993 r. zrealizował na swojej działce domek letniskowy mimo , że plan ten nie przewidywał takiej zabudowy to brak było podstaw do uruchomienia trybu legalizacji tej samowoli w oparciu o przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. co jednak uczyniono w tej sprawie ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. z dnia [...] września 2000 r. znak [...]. Dlatego też należało uznać jak to słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , że z rażącym naruszeniem prawa art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wydano w/w decyzję z dnia [...] września 2000 r. Nie można tym samym w okolicznościach tej sprawy zarzucić Sądowi I instancji przedstawienia wadliwej wykładni art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Trafne jest również stanowisko Sądu I instancji , że z pojęciem rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa mamy do czynienia wówczas gdy treść przepisu pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje , że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ administracji . Ponadto przyjmuje się także w judykaturze pogląd , że za rażące uznać należy takie naruszenie prawa , w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności . Z takim też naruszeniem prawa mamy do czynienia w tej sprawie a to nie pozwala na uznanie , kolejnego zarzutu naruszenia prawa wskazanego w skardze kasacyjnej tj. art. 156 § 1 pkt. 2 kpa .

Jednocześnie zauważyć należy , iż uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje na okoliczności związane z wieloletnim prowadzeniem postępowania administracyjnego jak i kwestie odszkodowawcze , które nie mogą wpłynąć na zmianę wyrażonego wyżej poglądu o prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji oceniającego legalność decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji . Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi , a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego a tym samym okoliczności podniesione w motywach skargi kasacyjne nie stanowią przesłanek pozwalających na odstąpienie od podjęcia decyzji w opisanym trybie .

Dlatego też mając powyższe na uwadze uznać należy , iż skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów .

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku .