Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 539/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 208 ust. 1; art. 211 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 184 ust. 1; art. 207 ust. 1 pkt 2; art.
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 113 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 25; art. 26 ust. 1; art. 30 ust. 1; art. 30a
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2016 r. o numerze [...], utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (zwanej dalej: "PARP") z dnia [...] lipca 2015 r., [...], którą określono [...] Spółce z o.o. z siedzibą w [...] (zwanej dalej: "Stroną", "Skarżącą", "Spółką"), przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania otrzymanego na realizację projektu "[...]".

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] grudnia 2008 r. Spółka zawarła z PARP, Instytucją Wdrażającą/Instytucją Pośredniczącą II stopnia, umowę nr [...] o dofinansowanie realizacji projektu "[...]" w ramach działania 8.2 "Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B" osi priorytetowej 8 Społeczeństwo informacyjne – zwiększenie innowacyjności gospodarki Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013.

Na podstawie złożonych następnie wniosków o płatność Spółka otrzymała w dniach: [...] grudnia 2009 r., [...] października 2010 r. oraz [...] października 2010 r. dofinansowanie w łącznej wysokości 784.834,68 zł, w tym 667.109,47 zł ze środków unijnych oraz 117.725,21 zł ze środków budżetu państwa.

W dniu [...] lipca 2010 r. pracownicy PARP przeprowadzili w Spółce kontrolę realizacji projektu. W Informacji pokontrolnej, podpisanej przez Stronę 12 sierpnia 2010 r., PARP wskazała zastrzeżenia co do realizacji projektu. W piśmie z [...] sierpnia 2010 r., wraz przy którym Strona przekazała do PARP podpisaną Informację pokontrolną, przekazano także wyjaśnienia do stwierdzonych przez PARP zastrzeżeń. PARP, pismem z 6 września 2010 r., poinformowała, że ostateczna decyzja co do kwalifikowalności wydatków dotyczących angażowania osób na podstawie umów cywilno-prawnych (których dotyczyły zastrzeżenia PARP) zostanie podjęta na etapie weryfikacji poszczególnych wniosków o płatność. Jednocześnie w ww. piśmie PARP zwróciła się do Strony o przekazanie szczegółowej specyfikacji do faktur wystawionych przez J. T. na rzecz [...].

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2011 r. stwierdzono uchybienia i nieprawidłowości w realizacji projektu w zakresie kosztochłonności prac poniesionych na utworzenie systemu oraz kwalifikacji utworzonego systemu jako systemu typu B2B. W szczególności ustalono, iż nakłady poniesione na zakup wartości niematerialnych i prawych w ramach projektu zostały przeszacowane, bowiem wartość rynkowa zastosowanych rozwiązań informatycznych nie przekracza w rzeczywistości kwoty 100.000 zł netto. Ponadto, zdaniem kontrolujących w projekt zaangażowany był beneficjent, natomiast nie stwierdzono udziału kooperantów wskazanych we wniosku o dofinansowanie.

Wobec stwierdzonych nieprawidłowości PARP uznała, że Spółka naruszyła zapisy umowy o dofinansowanie, w związku z czym, pismem z dnia 4 maja 2012 r. doręczonym Spółce w dniu 14 maja 2012 r., wypowiedziała umowę. Jednocześnie zwrócono się do Spółki o zwrot wypłaconych kwot dofinansowania wraz z odsetkami.

Spółka nie dokonała zwrotu dofinasowania, w związku z czym pismem z dnia 24 października 2013 r., PARP wezwała Spółkę do:

– zwrotu dofinansowania wypłaconego w dniu [...] grudnia 2009 r. w wysokości 401.006,35 zł wraz z odsetkami – na podstawie art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.; zwanej dalej: "u.f.p. z 2005 r.");

– zwrotu dofinansowania wypłaconego w dniach [...] i [...] października 2010 r. w wysokości 383.828,33 zł wraz z odsetkami – na podstawie na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.; zwanej dalej: "u.f.p. z 2009 r.").

Po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu, pismem z dnia [...] listopada 2013 r., PARP zawiadomiła Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. o numerze wskazanym wyżej, PARP zobowiązała Spółkę do zwrotu kwoty 784.834,68 zł dofinansowania otrzymanego na realizację projektu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W podstawie prawnej decyzji przywołano art. 211 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 4 i 4a u.f.p. z 2005 r. w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 12 41 ze zm.) oraz art. 104 w zw. z art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwanej dalej: "K.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy poprzednio obowiązującej u.f.p. z 2005 r., o czym stanowi art. 113 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, bowiem umowa o dofinansowanie zawarta została w dniu [...] grudnia 2008 r., a więc przed dniem 1 stycznia 2010 r., od której to daty stosuje się przepisy obecnie obowiązującej u.f.p. z 2009 r.

W ocenie PARP, Spółka naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie, bowiem nie zrealizowała kluczowego celu projektu w postaci stworzenia systemu o cechach systemu B2B, określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (DZ. U. Nr 153 poz. 956 ze zm.; zwanym dalej: "rozporządzeniem"), jak również nie osiągnęła założonego wskaźnika produktu w postaci wdrożonego systemu B2B. Okoliczność ta została potwierdzona w opinii biegłego sądowego z zakresu informatyki – W. C. – zgodnie z którą, stworzony przez Spółkę system ma charakter platformy ogłoszeniowej, umożliwiającej zamieszczanie reklam zarówno przez partnerów biznesowych, jak i podmioty trzecie, przy czym proces biznesowy polegający na umieszczaniu reklam przez partnera biznesowego nie posiada znamion automatyzacji przepływu danych oraz integracji w systemach IT partnerów. W ocenie biegłego, projekt Spółki jest zatem charakterystyczny dla modelu B2C (relacja pomiędzy firmą a klientem), nie zaś dla modelu B2B (relacja pomiędzy firmami).

W konsekwencji PARP stwierdziła, że naruszenie przez Spółkę zapisów § 8 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie oznacza, że wypłacone środki zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, co z kolei zasadnym czyniło żądanie zwrotu dofinansowania w trybie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Minister Rozwoju wydał w dniu [...] stycznia 2016 r. zaskarżoną decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję PARP.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, iż w przypadku, gdy przed dniem wejścia w życie u.f.p. z 2009 r. została zawarta umowa dotacji i nastąpiło przekazanie środków na rzecz podmiotów uprawnionych, ich zwrot powinien nastąpić na podstawie przepisów dotychczasowych. W przypadku odzyskiwania kwot nieprawidłowości właściwe przepisy znalazły się w ustawie o finansach publicznych (zarówno w u.f.p. z 2005 r., jak i w u.f.p. z 2009 r.), która w zakresie ubiegania się o zwrot kwot nieprawidłowości odwołuje się do procedur przewidzianych w K.p.a. Jednocześnie podniesiono, że zarówno przepisy art. 207 u.f.p. z 2009 r., jak i art. 211 u.f.p. z 2005 r., zawierają te same przesłanki odzyskiwania kwot. Jedyna różnica pomiędzy tymi stanami prawnymi dotyczy tego, że zgodnie z przepisami u.f.p. wydanie decyzji jest poprzedzone wezwaniem do zwrotu lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnej płatności, natomiast przepisy u.f.p. z 2005 r. takiej procedury nie przewidują. Fakt, że decyzja PARP dotyczy wszystkich wydatków wypłaconych na rzecz Spółki (zarówno w 2009 r., jak i w 2010 r.) wpłynął jedynie na wystawienie przez PARP wezwania do zwrotu środków, która to okoliczność nie wpłynęła – zdaniem Ministra – na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

W ocenie Ministra Rozwoju, PARP prawidłowo przywołała podstawy prawne prowadzonego postępowania oraz wydanej decyzji administracyjnej w zakresie zwrotu środków. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał także wszystkie czynności procesowe podjęte przez PARP, w szczególności wydane w toku postępowania postanowienia (17 postanowień) w zakresie przedłużenia terminu załatwienia sprawy oraz dotyczące włączenia do akt sprawy dowodów lub o przeprowadzeniu dowodów w toczącym się postępowaniu. Za zgodne z prawem Minister uznał również postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika PARP – J. Z., bowiem jego udział w przygotowaniu odpowiedzi na pozew cywilny dotyczący zasadności rozwiązania umowy o dofinasowanie, nie jest – w ocenie organu – przesłanką wynikającą z przepisów art. 24 k.p.a. W ten sam sposób organ odwoławczy ocenił postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodów z zeznań wskazanych przez Spółkę świadków, których stanowiska były prezentowane w toku postępowania administracyjnego, co czyniło wnioski w tym zakresie bezzasadnymi. Z kolei uznając za prawidłowe nieuwzględnienie wniosku Spółki o przesłuchanie biegłego – W. C. – Minister zauważył, iż z akt sprawy wynikało, że biegłemu znane było stanowisko Spółki na temat jego opinii, a nadto biegły wypowiedział się już w zakresie tego stanowiska, o czym Spółka została poinformowana. Za prawidłowe Minister uznał również postanowienie o odmowie powołania innego biegłego, wskazując w szczególności, iż w aktach sprawy prócz opinii biegłego W. C. znajdują się również inne opinie naukowe, w tym opinia wykonana na zlecenie samej Spółki przez pracownika [...].

Wobec tego zlecanie przeprowadzenia kolejnego dowodu z opinii biegłego jest zbędne, a odmowa PARP w tym zakresie nie narusza przepisów postępowania.

Organ odwoławczy w całości zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym w sprawie doszło do naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie. W tym zakresie Minister wskazał, iż celem projektu było stworzenie systemu B2B, który miał służyć do współpracy pomiędzy firmami z branży turystycznej, a tego celu stworzony system nie osiągnął. Natomiast utworzenie portalu turystycznego nie miało służyć współpracy z portalem płatności, a współpracy pomiędzy firmami z branży turystycznej. Celem projektu nie było bowiem utworzenie systemu B2B działającego w zakresie dokonywania płatności. W wyniku realizacji projektu miało się natomiast odbywać świadczenie usług reklamowych na zasadzie automatycznej integracji danych, a w tym zakresie system nie spełniał tej definicji.

Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, iż w załączonym do wniosku biznesplanie Spółka jasno określiła, że celem projektu na poziomie produktów ma być m.in. utworzenie platformy umożliwiającej automatyczne umieszczanie, publikację i zarządzanie emisją reklam, a także współpraca z co najmniej dwoma przedsiębiorcami w zakresie ww. funkcjonalności, a więc umieszczania, publikacji i zarządzania emisją reklam, a nie automatycznych płatności za umieszczane reklamy, jak również objęcie co najmniej jednego procesu biznesowego utworzonym systemem B2B, a więc umieszczanie reklam na portalach należących do Spółki, a nie dokonywanie płatności za umieszczone reklamy.

Minister Rozwoju w sposób szczegółowy opisał czynności kontrolne jakie legły u podstaw wszczętego następnie postępowania w sprawie zwrotu dofinansowania. Wskazał przy tym, iż na podstawie zapisów umowy PARP była uprawniona do prowadzenia czynności kontrolnych, w tym do zlecania dodatkowych analiz oraz do weryfikacji ustaleń zawartych w informacji pokontrolnej. Kontrola projektu mogła być nadto prowadzona bez wcześniejszego informowania beneficjenta, co również postanowiono w umowie o dofinansowanie (§ 10 ust. 22 umowy).

Organ odwoławczy wskazał także, iż wobec rozbieżnych stanowisk PARP oraz Spółki w zakresie charakteru systemu utworzonego w wyniku realizacji projektu, w trakcie postępowania administracyjnego powołano biegłego z zakresu informatyki i teleinformatyki do dokonania oceny systemu stworzonego w wyniku realizacji projektu, w tym pod kątem kosztowym. Organ odwoławczy podkreślił, że powołany przez PARP ekspert zewnętrzny był biegłym sądowym z zakresu informatyki i teleinformatyki i posiadał wiadomości specjalne z tej dziedziny.

Za istotną dla sprawy okoliczność Minister Rozwoju uznał to, że Spółka nie dopełniła obowiązku wynikającego z § 10 ust. 23 umowy o dofinansowanie, bowiem nie posiadała – na dzień 16 września 2014 r. – kodów identycznych z kodami powstałymi w wyniku realizacji zlecenia, natomiast była zobowiązana do przechowywania dokumentów związanych z realizacją projektu przez okres 10 lat, tj. do dnia [...] grudnia 2018 r. W ocenie organu, brak dokumentów zawierających kod źródłowy, a także dokumentacji technicznej opisującej planowane funkcjonalności, czy szczegółowy opis architektury systemu umożliwiających zidentyfikowanie m.in. charakteru projektu (pod kątem wymagań B2B), stanowiło nie tylko naruszenie zapisów umowy o dofinansowanie ale również prowadziło do sytuacji, że w przypadku ewentualnej kontroli prowadzonej przez instytucje kontrolne Unii Europejskiej, Polska nie mogłaby się wywiązać z ciążącego na niej obowiązku przedstawienia instytucjom kontrolnym dokumentów związanych z wdrażaniem programu, co z kolei mogłoby narazić ją na konsekwencje w postaci utraty środków finansowych przeznaczonych na program.

Minister Rozwoju za niezasadne uznał zarzuty przywołane w odwołaniu i w sposób obszerny odniósł się do argumentów Spółki wywiedzionych na ich poparcie.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem jakoby zaakceptowanie wniosku o dofinansowanie wraz z załączonym biznesplanem oraz udzielenie bdofinansowania do projektu powodowało, że PARP nie była uprawniona do późniejszego kwestionowania wydatków poniesionych na projekt. Zdaniem organu, podpisanie umowy nie jest gwarancją otrzymania dofinansowania wszystkich wydatków zaplanowanych we wniosku i biznesplanie. Oceny kwalifikowalności wydatków dokonuje się bowiem zarówno na etapie oceny wniosku, jak i podczas realizacji projektu, a także po jego zakończeniu.

Minister odniósł się także do kwestii przedawnienia zobowiązania wyjaśniając, że przepisy art. 67 u.f.p. z 2009 r. (analogicznie art. 211 ust. 5 u.f.p. z 2005 r.) odsyłają w tym zakresie do przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.; zwanej dalej: "O.p."). Zgodnie z art. 70 § 1 O.p., zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. W niniejszej sprawie oznacza to, że upływ terminu przedawnienia nastąpi po 5 latach od końca roku kalendarzowego, w którym została doręczona decyzja w sprawie zwrotu środków, zgodnie z art. 207 ust. 9 u.f.p. z 2009 r. (analogicznie art. 211 ust. 4 u.f.p. z 2005 r.). W konsekwencji organ stwierdził, że przedawnienie w sprawie nie nastąpiło.

Za bezpodstawne organ uznał także twierdzenie Spółki, iż umowa o dofinansowanie nie stanowi procedur, o których mowa w art. 211 u.f.p. z 2005 r., czy też art. 207 u.f.p. z 2009 r.

Zdaniem Ministra, biorąc pod uwagę treść art. 206 ust. 1 u.f.p. z 2009 r. (analogicznie art. 209 ust. 1 u.f.p. z 2005 r.) uznać należało, iż naruszenie przez Spółkę postanowień umowy z dnia [...] grudnia 2008 r. – w szczególności § 3 ust. 1 pkt 1, § 8 ust. 1 i 2 oraz § 10 ust. 23 – stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. z 2009 r. (art. 208 u.f.p. z 2005 r.), co z kolei stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka, która w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2009 r. (art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r.) uzasadniała wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2016 r. Spółka wniosła o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji PARP i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. wobec przedawnienia roszczeń, ewentualnie na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. wobec braku upoważnienia PARP do wydawania decyzji o zwrocie w ramach Działania 8.2 PO IG 2007-2013 na podstawie u.f.p. z 2005 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1) art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. z 2009 r. polegające na jego zastosowaniu w sprawie i przyjęciu, że środki otrzymane przez Skarżącą w ramach umowy o dofinansowanie zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. z 2009 r. w sytuacji, gdy Skarżąca w rzeczywistości wykorzystała otrzymane środki z tytułu umowy o dofinansowanie zgodnie z procedurami oraz przeznaczeniem wynikającymi z treści umowy;

2) art. 211 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. z 2005 r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie polegające na uznaniu, że wbrew treści art. 111 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, do środków przekazanych Skarżącej przed dniem 31 grudnia 2009 r. zastosowanie mają jednak przepisy u.f.p. z 2009 r., a nie u.f.p. z 2005 r. w sytuacji, gdy jak sam zauważył organ II instancji "w zależności od daty przekazania środki te są albo dotacją rozwojową, albo częściowo dotacją celową i środkami pochodzącymi z budżetu środków europejskich, dla których nie stosuje się reżimu rozliczenia jak dla dotacji z budżetu państwa", a także wbrew treści art 113 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, zgodnie z którym, dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie u.f.p. z 2009 r. podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów;

3) art. 70 w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 O.p. w zw. z art. 146 pkt 3 u.f.p. z 2009 r. polegające na jego niezastosowaniu w sprawie i braku umorzenia postępowania w sprawie w sytuacji, gdy ewentualne zobowiązanie Skarżącej uległo już wygaśnięciu wskutek przedawnienia.

Skarżąca sformułowała także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 8 K.p.a. polegające na braku wyjaśnienia przez organ odwoławczy jakie konkretnie procedury zostały naruszone przez Skarżącą w toku realizacji umowy o dofinansowanie; przyjęciu, że brak niewymaganej dokumentacji projektowej po upływie okresu realizacji projektu określonego w umowie o dofinansowanie, tj. w roku 2014, stanowi podstawę do przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie portal [...] nie posiadał charakteru B2B; nieodniesieniu się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu, a w szczególności do zarzutu nieuwzględnienia wniosków dowodowych Skarżącej zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego, zarzutu braku upoważnienia organu I instancji do wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej przy wskazanej podstawie prawnej, jak również do zarzutu braku upoważnienia ministra właściwego dla spraw rozwoju do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania dla PARP w oparciu o u.f.p. z 2005 r.;

2) art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w sprawie polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego z jednoczesnym naruszeniem przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych co spowodowało brak pewności Skarżącej co do jej sytuacji prawnej i jednocześnie zmusiło do rzeczywistego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje mają na celu przerzucenie odpowiedzialności na Skarżącą za przewlekłe prowadzenie działań przez organy administracyjne;

3) art. 107 § 1 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające braku powołania podstawy prawnej decyzji w postaci art. 211 u.f.p. z 2005 r. jako mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia decyzji w sposób jednoznaczny wynika, że w zakresie dofinansowania wypłaconego Skarżącej w dniu [...] grudnia 2009 r. zastosowanie ma właśnie u.f.p. z 2005 r. a nie u.f.p. z 2009 r., jak wskazuje osnowa zaskarżonej decyzji;

4) art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na braku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, tj. czy portal [...] przed dniem 4 maja 2012 r. (czyli wypowiedzeniem umowy o dofinansowanie przez PARP) spełniał przesłanki do uznania go za system B2B, a co za tym idzie do przyjęcia, że Skarżąca ponosiła wydatki z zachowaniem zasady racjonalnej gospodarki, a oparcie się w głównej mierze na ekspertyzie sporządzonej przez wyłonionego biegłego ponad 2 lata po wypowiedzeniu umowy o dofinansowanie i wstrzymaniu płatności dalszego dofinansowania, a co za tym idzie pozostawienia Skarżącej bez środków na utrzymanie projektu (portalu [...]), który sam stwierdził brak niezbędnych danych do oceny portalu przed datą 4 maja 2012 r., a jego ocena dotyczyła wyłącznie momentu na czas sporządzania ekspertyzy, przy czym podkreślenia wymaga okoliczność, iż dokumenty żądane przez eksperta nie były potrzebne w trakcie realizacji przez urzędników kontroli w dniu [...] sierpnia 2011 r.;

5) art. 78 w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez jego nie zastosowanie, polegające na braku przeprowadzenia zawnioskowanych przez Skarżącą dowodów, a w konsekwencji przyjęcie, iż portal [...] przed dniem 4 maja 2012 r. (czyli wypowiedzeniem umowy o dofinansowanie przez PARP) nie spełniał przesłanek do uznania go za system B2B w sytuacji, gdy zawnioskowane dowody wykazałyby, że przedmiotowy portal spełniał przesłanki do uznania go za system B2B, a co za tym idzie Skarżąca ponosiła wydatki z zachowaniem zasady racjonalnej gospodarki.

Skarżąca wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy możliwe było we wrześniu 2014 r. w ramach przedstawionego systemu po okresie trwałości stwierdzenie braku funkcjonalności B2B w okresie realizacji i trwałości projektu, a także czy możliwe było zbadanie funkcjonalności B2B w 2011 r. "zdalnie" bez poinstruowania przez beneficjenta o sposobie dotarcia do ww. funkcjonalności. Ponadto Spółka wniosła o przesłuchanie ekspertów G. M. i R. S. na okoliczność, czy i w jaki sposób weszli w posiadanie informacji, w jaki sposób można dotrzeć do funkcjonalności B2B na portalu [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Przy piśmie z dnia 15 marca 2017 r. Skarżąca przedłożyła dodatkowo dokumenty, które zdaniem Strony dowodzą, że objęty dofinansowaniem portal spełniał definicję B2B w wymaganym zakresie. W piśmie z dnia 27 marca 2017 r. Spółka wskazała również na rażące naruszenie prawa – złamanie zasady pogłębiania zaufania do państwa i jego organów – w zakresie całego przebiegu kontroli [...] sierpnia 2011 r., badania przez biegłego we wrześniu 2014 r., a także całości działania PARP w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.

Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach organów nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji.

Zgodnie z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spójności oraz Funduszu Spójności oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25 ze zm.; zwane dalej: "rozporządzeniem Rady (WE) nr 1083/2006"), instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikacje, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...).

Z kolei art. 70 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, stanowi, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań:

a) zapewnienia, że systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych są ustanowione zgodnie z art. 58-62 i że funkcjonują skutecznie;

b) zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych.

W przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom, państwa członkowskie odpowiadają za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego UE, jeżeli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub w wyniku niedbalstwa z jego strony (art. 70 ust. 2).

Przepisy tego rozporządzenia regulują także zasady odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy Unijnych, w tym także kwestie korekt finansowych, do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie (art. 98).

W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Zgodnie zaś z ust. 2 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych.

Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

W rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 zdefiniowane zostały też terminy i pojęcia, którymi się ono posługuje. I tak, zgodnie z art. 2 pkt 3, dla jego celów terminowi "operacja" nadano znaczenie: projekt lub grupa projektów wybranych przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący, i realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów, pozwalające na osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się ta operacja.

Natomiast w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 zdefiniowano pojęcie "nieprawidłowość", które oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zatem definicja "nieprawidłowości" zawiera trzy elementy: (i) musi wystąpić działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, (ii) które powoduje naruszenie przepisu prawa Unii oraz (iii) które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zarówno Komisja Europejska jak również TSUE przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. Za nieprawidłowość należy w związku z tym uznać zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, iż do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii.

Dlatego też zarówno wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, jak też naruszenia prawa krajowego takiego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, w tym nałożenia korekty finansowej (art. 98).

Powyższe, na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa nie budzi żadnych wątpliwości, gdyż w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L z 20 grudnia 2013r., nr 347, s. 320) prawodawca unijny uwzględnił orzecznictwo TSUE i prezentowane stanowisko Komisji Europejskiej i zaznaczył wprost, że nieprawidłowością będzie także naruszenie prawa krajowego.

Zgodnie bowiem z powołanym przepisem "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Mimo, że powołany przepis nie dotyczy przedmiotowej sprawy, to jednak potwierdza prawidłowość dotychczas prezentowanej wykładni art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

W krajowym porządku prawnym zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi, określone zostały w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2009 r. poz. 712 ze zm.; zwanej dalej: "u.z.p.p.r.").

Zgodnie z art. 25 u.z.p.p.r. za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada: instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa (pkt 1); w przypadku programu rozwoju – odpowiednio właściwy minister lub zarząd województwa (pkt 2).

W rozpatrywanej sprawie Instytucją Zarządzającą PO KL był minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1, 5-8, 10, 11, 14, 15 i 15a u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi: wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (...); zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2; określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego; określenie poziomu dofinansowania projektu, jako procentu wydatków objętych dofinansowaniem; określenie systemu realizacji programu operacyjnego; zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych; dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów; prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów; odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych; ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

W myśl art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r., umowa o dofinansowanie stanowi podstawę dofinansowania projektu. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 2), w czym mieszczą się także zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku – ogólnie rzecz ujmując – nieprawidłowego ich wykorzystania.

Zanim Sąd wyłoży zasadnicze motywy, które legły u podstaw wydanego wyroku, to wyjaśnia, że w sprawie zastosowanie znajdą zarówno przepisy u.f.p. z 2005 r., jak również u.f.p. z 2009 r. Zgodnie bowiem z art. 113 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Termin "udzielenia dotacji" a tym samym pojęcie "dotacji udzielonych" łączyć należy, nie tyle z umową, czy decyzją przyznającą te dotacje – w tym przypadku, środki przeznaczone na realizacje programów finansowanych z funduszy europejskich – co z ich rzeczywistym przekazaniem, tj. innymi słowy z ich wypłatą beneficjentowi. Powyższe wypływa z treści art. 211 ust. 1 u.f.p. z 2005 r., a także i art. 207 ust. 1 u.f.p. z 2009 r., które stanowią, że zwrotowi podlegają dotacje (środki) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem albo z naruszeniem procedur albo pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Tym samym, obowiązek zwrotu dotyczyć może tylko środków, które znajdując się – po ich przekazaniu – w dyspozycji beneficjenta zostały przez niego następnie pobrane lub wykorzystane niezgodnie z prawem, nie zaś środków, które jakkolwiek zostały przyznane, to jednak nie zostały jeszcze przekazane beneficjentowi. Tym bardziej, że przyznaniu tych środków np. na podstawie umowy nie zawsze musi towarzyszyć ich automatyczne przekazanie. To bowiem, determinowane jest spełnieniem określonych i konkretnych warunków umowy. Powyższe stanowisko zostało również zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyrok NSA z dnia 21 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 1630/14; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zastosowanie w sprawie znajduje zatem właściwa ustawa o finansach publicznych: jedna z transz dotacji została wypłacona w dniu [...] grudnia 2009 r., a więc w okresie obowiązywania u.f.p. z 2005 r., pozostałe natomiast transze zostały wypłacone po 1 stycznia 2010 r. i do nich zastosowanie znajdzie ustawa z 2009 r.

W myśl art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r. w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio.

Stosowanie do treści art. 208 ust. 1 u.f.p. z 2005 r., wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Zgodnie natomiast z art. 207 ust 1 pkt 2 u.f.p. z 2009 r. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji przewidzianej w art. 207 ust. 9 u.f.p. – wydanej po bezskutecznym upływie terminu (zakreślonego w wezwaniu, w trybie określonym w ust. 8 tego przepisu) zwrotu środków lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności.

Przepis art. 184 ust. 1 u.f.p. z 2009 r. stanowi z kolei, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – pkt 2 oraz środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2 – pkt 3), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W ocenie Sądu, pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r. (analogicznie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2009 r.) oraz art. 208 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. (analogicznie art. 184 ust. 1 u.f.p. z 2009 r.), należy rozumieć nie tylko procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym (europejskim i krajowym). Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2004/13, zgodnie z którym, procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. NSA stwierdził, że sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. (por. także wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 732/11; z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1546/12; z dnia 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1141/14; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pogląd ten został podtrzymany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14, w którym wskazano, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone obowiązującymi powszechnie normami prawa, lecz również postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania. Rozwijając tę tezę NSA wskazał dodatkowo, że wynika to ze specyfiki u.z.p.p.r. Powyższą regulacją przyjęto, że same projekty realizowane są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2009 r. (analogicznie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r.) należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd i przyjmuje w rozpoznawanej sprawie za własny.

Reasumując powyższe Sąd stwierdza, iż naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. z 2009 r. (analogicznie art. 208 ust. 1 u.f.p. z 2005 r.) może wynikać z postanowień umowy oraz procedur, których stosowanie w umowie postanowiono, określonych w innych, przywołanych w umowie aktach, co z kolei implikuje wydanie decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2009 r. (analogicznie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r.).

W tej sytuacji Sąd wskazuje, że w przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Niewypełnienie przez stronę postanowień umowy powoduje zatem konieczność odzyskiwania przez organ kwot podlegających zwrotowi.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż procedurę, o której mowa w art. 184 u.f.p. z 2009 r. (analogicznie art. 208 ust. 1 u.f.p. z 2005 r.) stanowiły zapisy umowy o dofinansowanie projektu, zawartej w dniu [...] grudnia 2008 r. pomiędzy Skarżącą a PARP.

Zgodnie z § 3 ust. 1 tej umowy Skarżąca zobowiązała się do zrealizowania projektu w pełnym zakresie, z należytą starannością, zgodnie z postanowieniami umowy i jej załącznikami (pkt 1), przepisami prawa krajowego i wspólnotowego (pkt 2). Ponadto, zgodnie z § 8 ust. 1 i 2 umowy, Spółka zobowiązała się do osiągnięcia wskaźników określonych w umowie oraz założonych celów projektu. W myśl § 6 ust. 1 umowy, warunkiem uznania wydatków za kwalifikowane było poniesienie ich przez beneficjenta lub podmiot wskazany we wniosku o dofinansowanie w związku z realizacją projektu, zgodnie z postanowieniami umowy. Na podstawie § 7 ust. 7 umowy PARP miała prawo zlecić ocenę realizacji projektu oraz dokumentacji przedstawionej do rozliczenia projektu podmiotowi zewnętrznemu w celu uzyskania opinii eksperckiej (opinii biegłego). Skarżąca zobowiązała się poddać kontroli w zakresie realizowanej umowy przez wszystkie podmioty wymienione w § 10 ust. 1 umowy. PARP miała również prawo przeprowadzać kontrole doraźne bez uprzedniego powiadomienia w przypadku powzięcia informacji o podejrzeniu powstania nieprawidłowości w realizacji projektu (§ 10 ust. 22 umowy). Ponadto, stosownie do § 10 ust. 23 umowy, Spółka była zobowiązana do przechowywania w sposób gwarantujący należyte bezpieczeństwo informacji, wszelkich danych związanych z realizacją projektu, w szczególności dokumentacji związanej z zarządzaniem finansowym, technicznym lub procedurami zawierania umów z wykonawcami, przez okres co najmniej 10 lat od dnia wejścia w życie umowy o dofinansowanie.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, prowadzona w oparciu o zapisy umowy o dofinansowanie kontrola realizacji projektu wykazała nieprawidłowości w szczególności w zakresie kosztochłonności prac poniesionych na utworzenie systemu oraz kwalifikacji utworzonego systemu jako systemu typu B2B. W związku z tym PARP wypowiedziała umowę o dofinansowanie i wezwała Skarżącą do dobrowolnego zwrotu dofinansowania, a wobec bezskutecznego upływu terminu zakreślonego do zwrotu, wszczęła postępowanie administracyjne w sprawie zobowiązania Spółki do dokonania zwrotu środków przekazanych Skarżącej na realizację projektu.

W toku postępowania administracyjnego Skarżąca w sposób czynny realizowała swoje uprawnienia procesowe, które nie były – w ocenie Sądu – ignorowane przez PARP. Czynności podejmowane przez organ uznać należy za prawidłowe. Sąd w pełni podziela ustalenia faktyczne dokonane przez organy orzekające w sprawie i uznaje te ustalenia za własne. Ustalenia faktyczne dokonane przez organy orzekające w sprawie znajdują pełne potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w tej sprawie.

Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy Skarżąca naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie i czy wobec tego była zobowiązana do zwrotu środków przekazanych jej na realizację projektu. Zdaniem Ministra Rozwoju, naruszenie postanowień § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 8 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie miało miejsce w związku z niezrealizowaniem celu projektu, którym miało być utworzenie systemu B2B w zakresie współpracy firm turystycznych, a co za tym idzie nieosiągnięciem zakładanych w projekcie wskaźników. Ponadto Minister stwierdził, iż Skarżąca niedopełniając ciążącego na niej obowiązku – wynikającego z § 10 ust. 23 umowy – przechowywania dokumentacji technicznej dotyczącej realizowanego projektu przez 10 lat od podpisania umowy, utrudniła PARP możliwość zbadania, czy utworzony system spełniał definicję systemu B2B po zrealizowaniu projektu oraz w okresie jego trwałości.

Zdaniem Sądu, stanowisko Ministra Rozwoju jest w pełni zasadne i prawidłowe w zakresie stwierdzenia naruszenia przez Skarżącą postanowienia § 10 ust. 23 umowy. Jak wynika bowiem z materiałów znajdujących się w aktach sprawy, w trakcie kontroli prowadzonych po zakończeniu realizacji projektu, Spółka nie była w stanie przedstawić dokumentów zawierających kod źródłowy, a także dokumentacji technicznej opisującej planowane funkcjonalności systemu pod kątem wymagań B2B. W opinii biegłego sądowego W. C. z dnia [...] września 2014 r. wprost wskazano, iż wśród materiałów jakie otrzymał nie znajdowała się dokumentacja projektowa, techniczna ani inne dokumenty o charakterze technicznym, które umożliwiłyby przeprowadzenie analizy implementacji rozwiązań technicznych zastosowanych w projekcie. Biegły zawarł też w opinii informację, iż wystosował do Spółki prośbę o przekazanie dokumentacji projektowej, jednakże Skarżąca poinformowała go, iż nie jest w posiadaniu jakiejkolwiek dokumentacji technicznej. Dopiero w dniu [...] września 2014 r. Prezes Zarządu Spółki P. L.-Z. przesłał do PARP i biegłego – drogą elektroniczną – plik opisujący funkcjonalność portalu [...]. W ww. opinii biegły stwierdził, że opis zawarty w pliku jest bardzo ogólny. W żadnym dokumencie biegły nie odnalazł opisu architektury systemów IT – ani beneficjenta, ani jego partnerów biznesowych. W ocenie biegłego, dokumenty przekazane do analizy, a także opis wynikający z biznesplanu oraz wniosku o dofinansowanie mają na tyle ogólny charakter, że na ich podstawie trudno stwierdzić, że system ostatecznie wybudowany w ramach projektu posiadał elementy systemu B2B. Na podstawie przekazanych przez Skarżącą dokumentów i plików biegły stwierdził, że opisane funkcjonalności i rozwiązania w żadnym wypadku nie stanowią systemu B2B, a jedynie mogą świadczyć o istnieniu powiązań B2C oraz modelu tzw. "cienkiego klienta". Biegły sądowy stwierdził ponadto, iż jedynie część systemu dotycząca płatności i współpraca portalu [...] z portalem [...] może być oceniana jako system B2B.

Przypomnieć zatem należy, iż zgodnie z § 10 ust. 23 umowy, Skarżąca była zobowiązana do przechowywania, wszelkich danych związanych z realizacją projektu, w sposób gwarantujący należyte bezpieczeństwo tych informacji, przez okres 10 lat od dnia wejścia w życie umowy o dofinansowanie, zatem co najmniej do dnia [...] grudnia 2018 r. Wskazać przy tym należy, iż okoliczności tej Skarżąca nie podważyła na etapie postępowania administracyjnego, nie kwestionuje jej również w skardze.

Wobec powyższego Sąd uznaje, iż zasadnicze znaczenie dla przyjęcia prawidłowości kontrolowanych decyzji ma okoliczność naruszenia przez Skarżącą postanowienia § 10 ust. 23 umowy o dofinansowanie. Przyjęcie takiego stanowiska stanowi jednocześnie wystarczającą przesłankę dla stwierdzenia naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. z 2009 r. (analogicznie art. 208 ust. 1 u.f.p. z 2005 r.), co z kolei implikuje wydanie decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2009 r. (analogicznie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r.).

Sąd wskazuje przy tym, iż z uwagi na nieprzedstawienie wymaganej dokumentacji dotyczącej realizacji projektu, który to brak potwierdzony został w opinii biegłego sądowego, zasadnicza część sporu pomiędzy Skarżącą a organami, w szczególności w zakresie tego, czy stworzony przez Spółkę system spełniał wymogi systemu typu B2B, a tym samym czy Skarżąca zrealizowała cel projektu, nie poddaje się kontroli Sądu.

Jeszcze raz podkreślić jednak należy, iż okoliczność ta ma w sprawie niejako drugorzędne znaczenie, z uwagi na to, iż wystarczającą przesłanką do żądania zwrotu udzielonego Skarżącej dofinansowania było naruszenie § 10 ust. 23 umowy, które stanowiło naruszenie procedur, o których mowa zarówno w u.f.p. z 2005 r., jak i u.f.p. z 2009 r.

Przechodząc natomiast do kontroli samego procesu odzyskiwania wypłaconego Skarżącej dofinansowania, przypomnieć na wstępie należy, iż zgodnie z art. 98 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, Państwa Członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Ponadto, Państwo Członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez Państwo Członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo Członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

Uzupełnieniem regulacji w zakresie postępowań kontrolnych prowadzonych przez organy w ramach udzielonych dofinansowań z budżetu Unii Europejskiej jest rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z 1995 r. Nr 312, str. 1; zwane dalej: "rozporządzeniem Rady (WE) nr 2988/95"). Stosownie do art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, stwierdzenie w wyniku kontroli nieprawidłowości z reguły prowadzi do cofnięcia bezprawnie uzyskanej korzyści poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych nienależnych lub bezprawnie uzyskanych. Rozporządzenie to w art. 2 ust. 4 określa, że – z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego – procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu państw członkowskich. Zawarta także w art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 konstrukcja nieprawidłowości oraz jej normatywne skutki zostały przeniesione na grunt przepisów prawa polityki rozwoju. Przepisami tymi uregulowano kompetencje do ustalania i nakładania na beneficjentów sankcji w związku z powstałymi w toku realizacji projektów nieprawidłowościami. Również, w prawie krajowym znajdują się normy precyzujące przesłanki zwrotu środków oraz tryb ich dochodzenia. Kwestie te regulują wskazane już przepisy u.f.p. z 2005 r. oraz u.f.p. z 2009 r.

Powyższe regulacje wskazują, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 7 cytowanego rozporządzenia.

Wymieniona "nieprawidłowość" ma natomiast miejsce w sytuacji gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE.

Zgodnie z powyższym stwierdzić należy, że dla zaistnienia obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych muszą zostać spełnione łącznie dwie następujące przesłanki:

– po pierwsze musi mieć miejsce naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków unijnych określonych m.in. w umowie o dofinansowanie,

– po drugie naruszenie to spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r. o sygn. akt II GSK 917/13).

Odnosząc powyższe rozważania do ustalonego stanu faktycznego sprawy, w ocenie Sądu zgodzić się należało z organem, że Skarżącej można skutecznie zarzucić naruszenie procedur wynikających z umowy o dofinansowanie, które to naruszenie spowodowało szkodę w budżecie UE poprzez dofinansowanie projektu.

Z tych wszystkich względów za niezasadne uznać należało podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. z 2009 r. oraz art. 211 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. z 2005 r.

W odniesieniu natomiast do podniesionego w skardze zarzutu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dofinansowania, należy wskazać, że okres przedawnienia nieprawidłowości uregulowany został wprost w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, zgodnie z którym wynosi on cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. W myśl art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż przewidziany w ust. 1 i 2 (cztero- i trzyletniego). Z możliwości tej skorzystała Polska określając w prawie krajowym dłuższy termin przedawnienia należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w prawie krajowym.

Na mocy art. 67 u.f.p. z 2009 r., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy, nieuregulowanych w tym akcie, stosuje się przepisy procedury administracyjnej i odpowiednio przepisy działu III O.p. Zgodnie z art. 70 § 1 O.p., zobowiązania podatkowe przedawniają się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Mając na uwadze treść art. 67 u.f.p. z 2009 r. regulacje te należy odnieść również do niepodatkowych należności budżetowych.

Natomiast, jak to już wskazano wyżej, zgodnie z art. 30 i art. 30a u.z.p.p.r., podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu, która określa warunki dofinansowania, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane.

W kontekście przywołanych regulacji należy uwzględnić treść § 14 ust. 1 umowy z dnia [...] grudnia 2008 r., zgodnie z którym w przypadku rozwiązania umowy w trybach, o których mowa w § 13 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem ust. 2, beneficjent jest zobowiązany do zwrotu dofinansowania, w terminie 30 dni od dnia rozwiązania umowy, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od dnia przekazania środków na rachunek bankowy beneficjenta do dnia dokonania ich zwrotu.

W rozpoznawanej sprawie pismem z dnia 4 maja 2012 r. doręczonym Spółce w dniu 14 maja 2012 r., PARP wypowiedziała przedmiotową umowę.

Wobec powyższego, kierując się dodatkowo regułą określoną w art. 70 § 1 O.p., należy uznać, że zarzut przedawnienia zobowiązania określonego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., jest nietrafny.

Bezzasadne są także zarzuty proceduralne. Organ nie naruszył art. 7 i 77 K.p.a. Nie naruszył również innych powołanych w skardze przepisów k.p.a. w tym art. 8, art. 10, art. 11 oraz 107 K.p.a. Organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy, dokonał ich analizy i wyciągnął prawidłowe wnioski zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, a stosowna argumentacja znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. To, że rezultat tego postępowania nie zadowala Skarżącej, nie może świadczyć o naruszeniu zasady wynikającej z art. 8 K.p.a. Organ wyjaśnił również szczegółowo dlaczego uznał, że Skarżąca naruszyła umowę o dofinansowanie, czym działał zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do obywateli wyrażonej w art. 8 K.p.a. oraz zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. W ocenie Sądu postępowanie prowadzone zarówno przez PARP, jak również przez Ministra Rozwoju było zgodne z prawem. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, zaś zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji. Sąd wyjaśnia, iż organ prowadzący postępowanie nie jest zobowiązany do przeprowadzenia wszystkich możliwych dowodów, w sytuacji, gdy nie naruszając zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 K.p.a., może na podstawie zebranych dowodów potwierdzić zaistniałe okoliczności. Organ nie ma bowiem obowiązku przeprowadzenia kolejnych dowodów na okoliczności wynikające już z innych dowodów, które są wystarczające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z tych powodów podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 10 w zw. z art. 78 K.p.a. jest oczywiście bezzasadny.

Ponadto, wbrew zarzutom skargi, jak to już wyżej wyjaśniono, w sprawie znalazły zastosowanie zarówno przepisy u.f.p. z 2005 r., jak i u.f.p. z 2009 r., co znalazło wyraz w podstawie prawnej decyzji Ministra Rozwoju, zostało również wyjaśnione Skarżącej w uzasadnieniu prawnym tej decyzji.

Sąd nie dostrzegł takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Jednocześnie Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazując, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję.

Wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.