Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 430/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M.T. kwotę 997 złotych (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (zwany dalej jako "WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290., zwanej dalej jako "p.b.") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (zwany dalej jako "PINB") z dnia [...] grudnia 2015 r., nr: [...]

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na wniosek M. T. w sprawie montażu linii technologicznej w budynku produkcyjnym na dz. nr [...], [...], [...] przy ul. [...] w O. .

W dniu [...] października 2015 r. PINB przeprowadził kontrolę związaną z wybudowaniem linii produkcyjnych w hali produkcyjnej spółki A

W piśmie z dnia [...] października 2015 r. Okręgowy Inspektorat Pracy w P. Oddział w O. stwierdził, że sposób użytkowania pomieszczeń spółki A nie narusza przepisów związanych z pogorszeniem warunków pracy. Stwierdził, że zmiany w wyposażeniu technologicznym (zmiana jednej linii produkcyjnej na nową) sprawiła, że proces produkcyjny związany z produkcją śrub i używaniem farby proszkowej jest hermetyczny w swojej technologii i spełnia wymagania w zakresie narażenia pracowników na działanie czynników środowiska w pracy w zakresie zapylenia i hałasu. W ocenie inspektora pracy przedstawiona sytuacja nie narusza przepisów związanych z pogorszeniem warunków pracy, które wynikają z art. 71 p.b.

W piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że zwiększenie liczby linii produkcyjnej wkrętów (...) spowodowało wzrost zużycia farby proszkowej o 100%. Ostatni kontrolny pomiar emisji zanieczyszczeń do powietrza z emitora, wykonany w dniu [...] grudnia 2013 r. wykazał emisje zanieczyszczeń do powietrza w ilości poniżej granicy oznaczalności dla wszystkich analizowanych substancji. Podjęcie lub zaniechanie działalności w kontrolowany, obiekcie nie zmieniło warunków korzystania ze środowiska, na tyle, aby zmiany te wiązały się z objęciem prowadzącego nowymi, dodatkowymi wymaganiami czy obowiązkami wynikającymi.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2015r. została przeprowadzona kontrola zakładu: "A" (...) w zakresie warunków zdrowotnych środowiska pracy. Nie stwierdzono nieprawidłowości w ww. zakresie

W piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w O. wyjaśnił, że po przeprowadzeniu kontroli nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie przepisów przeciwpożarowych.

Decyzją z dnia z dnia [...] grudnia 2015 r., nr: [...] PINB umorzył postępowanie stwierdzając, że materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, iż prowadzona działalność w przedmiotowym budynku produkcyjnym nie zmieniła warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno - sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Zatem, nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.. Właściciel obiekt nie dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowanie. Właściwe organy nie stwierdziły naruszeń w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska.

W odwołaniu M. T. (zwana dalej jako "Skarżąca") zarzuciła decyzji PINB naruszenie:

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt. 7 p.b. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że montaż linii produkcyjnych nie wymagał uprzedniego wydania pozwolenia na budowę;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak umożliwienia mi uczestnictwa w kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2015 r. na terenie zakładu "A";

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

-art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania, mimo braku podstaw.

Po rozpoznaniu odwołania zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją WINB z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję PINB.

WINB stwierdził, że w toku kontroli ustalono, iż lokalizacja i układ pomieszczeń jest zgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2001 r.

W ocenie WINB umieszczenie w zakładzie produkcyjnym nowej linii produkcyjnej, wbrew opinii Skarżącej nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, może jednak prowadzić do określonej w art. 71 p.b.

Odnosząc się do twierdzeń Skarżącej, jakoby umieszczenie w zakładzie dodatkowych linii produkcyjnych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ stanowi "montaż", a zatem rodzaj robót budowlanych, których ustawodawca nie zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę WINB wyjaśnił, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie wskazuje, aby doszło do montażu, przez który należy rozumieć rodzaj robót budowlanych polegających na połączeniu ze sobą gotowych elementów prefabrykowanych tworzących obiekt budowlany, część obiektu budowlanego, lub wyposażenie trwale z nim związane. Zrealizowana linia produkcyjna nie stanowi budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 p.b. bowiem nie mieści się w kategorii obiektów wymienionych w tym przepisie.

WINB wyjaśnił, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy rozumieć zarówno podjęcie, jak i zaniechanie w obiekcie lub jego części działalności, która prowadzi do zmiany określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 warunków bezpieczeństwa. Stwierdził, że podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym działalności związanej z jego użytkowaniem, wpływające na zmianę wymagań jego dalszego bezpiecznego użytkowania, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu, podlegającą reglamentacji art. 71. Następnie WINB wskazał, że

PINB przeprowadził analizę w tym zakresie poprzez przeprowadzenie samodzielnej kontroli oraz zwrócenie z prośbą o zajęcie stanowiska przez Państwową Inspekcję Pracy, Powiatową Stację Sanitarno - Epidemiologiczną w O. , Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. oraz Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w O. . Żaden z tych specjalistycznych organów nie stwierdził jednak naruszeń w zakresie odpowiadającym profilowi jego działalności. Wobec tego WINB uznał, że modyfikacje w zakresie stosowanych w budynku urządzeń nie stanowią zmiany sposobu użytkowania wymagającej dokonania stosownego zgłoszenia. Tym samym WINB doszedł do przekonania, że postępowanie należało umorzyć.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. T. zarzuciła decyzji WINB naruszenie:

- art. 3 pkt. 3 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że linia produkcyjna nie stanowi budowli w rozumieniu tego przepisu;

- art. 28 ust. 1 p.b. w zw. z art. 3 pkt. 7 p.b. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że montaż linii produkcyjnych nie wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę;

- art. 71 pkt. 2 p.b. poprzez jego niezastosowanie i brak uznania, że dodanie nowych linii produkcyjnych zmieniło warunki określone w tym przepisie, w tym zwłaszcza warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne, higieniczno - sanitarne i ochrony środowiska;

- art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, braku udziału Skarżacej w oględzinach, które odbyły się na terenie budynku produkcyjnego dnia [...] października 2015 r., stanowi wadę uzasadniającą wznowienie;

- art 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie było konieczności zapewnienia Skarżącej udziału w oględzinach, które odbyły się na terenie budynku produkcyjnego dnia [...] października 2015 r.;

- art. 81 a ust. 1 pkt. 1 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że oględziny przeprowadzone dnia [...] października 2015 r. stanowiły czynność kontrolną w rozumieniu tego przepisu, mimo że zostały przeprowadzone już w toku postępowania administracyjnego;

- art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady równego traktowania stron, co prowadziło do naruszenia zasady pogłębiania uczestników postępowania do władzy publicznej;

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wszechstronnego rozpatrzenia materiały dowodowego;

- art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i bezkrytyczne uznanie za rzetelne twierdzeń organów, na podstawie opinii których organ uznał, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 pkt. 2 p.b., z pominięciem twierdzeń podnoszonych przeze mnie;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że umorzenie postępowania przez PINB było zasadne;

- art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji PINB, w sytuacji, kiedy naruszenia prawa materialnego i procesowego powinny skutkować jej uchyleniem;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uchylenia decyzji PINB i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, mimo że naruszenia prawa procesowego przemawiały za taką koniecznością.

W ocenie Skarżącej organ nietrafnie zakwalifikował roboty budowlane, które zostały wykonane w przedmiotowym budynku produkcyjnym. Jak wskazałam we wniosku o wszczęcie postępowania, zgodnie z wykazem urządzeń w projekcie technologicznym, który stanowił załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, w budynku produkcyjnym miały znajdować się: jedna komputerowa linia aplikacji elektrostatycznej oraz jedno urządzenie do utwardzania powłoki lakierniczej. Ponadto miały tam znajdować się także: jedna linia automatyczna linia do produkcji uszczelnień, trzy stanowiska montażowe wkrętów, dwie prasy tłoczące oraz kompresor. Obecnie znajdują się tam cztery linie produkcyjne, co wynika z z pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] października 2013 r. Powyższy stan faktyczny nie został przez organ zakwestionowany, choć z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, ile jego zdaniem linii produkcyjnych do malowania wkrętów dodano.

Skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z art. 3 pkt 7 p.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast montaż to składanie, zespalanie części lub zespołów (maszyn, aparatów; urządzeń) w dalsze podzespoły lub gotowy wyrób. W związku z powyższym, zwiększenie liczby linii produkcyjnych należy zakwalifikować jako roboty budowlane w myśl art. 3 ust. 7 p.b., które wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Skarżącej części budowlane urządzeń technicznych (a z takich składa się linia produkcyjna) wpisuje się w definicję pojęcia budowla.

Ponadto w ocenie Skarżącej dodanie nowych linii produkcyjnych, wbrew twierdzeniom organu zmieniło sposób użytkowania budynku produkcyjnego w rozumieniu art. 71 pkt. 2 p.b. Zwiększenie ilości linii produkcyjnych przełoży się na znaczny (niemal dwukrotny) wzrost ilości zużywanej farby proszkowej do malowania proszkowego. Pierwotnie ilość zużywanej farby proszkowej do malowania wkrętów miała wynosić 10 ton rocznie. W związku z powyższym nie możliwym jest, aby niemal dwukrotny wzrost zużycia farby proszkowej nie zmienił warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnych, higieniczno - sanitarnych, czy zwłaszcza ochrony środowiska. Organ w ogóle nie wziął pod uwagę, że farby te są proszkiem poliestrowym, który jako tworzywo sztuczne jest łatwopalne. Dwukrotnie większa ilość zużywanych farb oznacza prawdopodobnie, że w budynku produkcyjnym ilość składowanego proszku do malowania jest zatem większa niż pierwotnie. Skarżąca zaznaczyła, że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej stwierdził brak nieprawidłowości. Brak nieprawidłowości nie jest jednak równoznaczny z brakiem zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego.

Zdaniem Skarżącej z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością wzrost zużycia farby proszkowej wpłynął na zmianę warunków ochrony środowiska. Zakład produkcyjny "A", zmuszony były dokonania zgłoszenia instalacji, z której następuje emisja gazów do atmosfery. Ponieważ zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów do powietrza zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. 2010, nr 130, poz. 881) zależy m.in. od ilości wprowadzanych substancji do powietrza, twierdzenie, że zdaniem WIOŚ w P. podjęte w obiekcie działania nie zmieniły warunków korzystania ze środowiska na tyle, aby zmiany te wiązały się z objęciem ich dodatkowymi wymaganiami czy obowiązkami wynikającymi z przepisów ochrony środowiska jest niewiarygodne. W piśmie tego samego organu z dnia [...] grudnia 2012 r., które dotyczyło wprowadzania gazów do powietrza stwierdzono, że ze względu na ilość zużywanej farby proszkowej zwolnienie od konieczności uzyskania pozwolenia nie obowiązuje. Ponadto WIOŚ przyznał, że zmiana w zakresie warunków ochrony środowiska nastąpiła, jednak nie powoduje ona zdaniem tego organu konieczności objęcia zaistniałej zmiany dodatkowymi wymaganiami czy obowiązkami. Tymczasem art. 71 pkt 2 p.b. stanowi, że zmiana sposobu użytkowania następuje w przypadku zmiany warunków ochrony środowiska, nie przewidując żadnych dodatkowych przesłanek. Wobec powyższego niezrozumiałe jest, dlaczego Organ stwierdził, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku produkcyjnego, nawet jeśli organ nie przychylił się do stanowiska, że montaż nowych linii produkcyjnych wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Bezkrytyczne przyjęcie za własne stanowisk organów, których opinii zasięgano, wobec podnoszonych argumentów stanowi w ocenie Skarżącej o naruszeniu art. 7, 77 i 80 k.p.a., a brak wyczerpującego odniesienia się do moich twierdzeń konstytuuje dodatkowo naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżąca podniosła również, że na etapie postępowania odwoławczego nie została dopuszczona do udziału w oględzinach, które odbyły się na terenie budynku produkcyjnego dnia [...] października 2015 r. W jej przekonaniu przesądzało to o naruszeniu prawa do czynnego udziału w postępowaniu, zagwarantowanego w art. 10 k.p.a., a bardziej szczegółowo w zakresie prawa do udziału w oględzinach - w art. 79 § 2 k.p.a. Organ powołując się na art. 81 p.b. pominął fakt, że czynność ta została przeprowadzona już po wszczęciu postępowania administracyjnego, a więc przepisy art. 10 i 79 k.p.a. miały zastosowanie w sprawie.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718; zwanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Zasadnicza kwestia sporna sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Dokonanie zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia skutkuje natomiast wszczęciem postępowania, o którym mowa w art. 71a p.b.

Oceniając, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, należy określić poprzednie i aktualne wykorzystywanie obiektu i następnie dokonać ich oceny pod kątem zmiany warunków bezpieczeństwa. Ustalenie, czy miała miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu możliwa jest więc poprzez skonfrontowanie pierwotnego przeznaczenia obiektu z jego obecnym sposobem wykorzystywania (A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, A. Gliniecki (red.), Wydanie I, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 616). W sytuacji stwierdzenia rozbieżności w tym zakresie, konieczne jest odniesienie ustalonego stanu faktycznego sprawy do hipotezy normy prawnej zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. W orzecznictwie podkreśla się, iż ocena tych wszystkich elementów, w kontekście treści art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. stanowi zasadniczy element oceny, czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Ustalenie, iż taka zmiana nastąpiła sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1494/15, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 57/12; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 439/13, orzeczenia.nsa.gov.pl)

Nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 p.b. Zawsze jednak organ musi zbadać, czy w wyniku zmiany w zakresie faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonym w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Dopiero porównanie aktualnego sposobu użytkowania obiektu ze sposobem jego użytkowania określonym w pozwoleniu na użytkowanie pozwoli na stwierdzenie, czy w konkretnej sprawie miała miejsce zmiana, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. W każdym przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi taką zmianę sposobu użytkowania, która wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Dodatkowo zauważyć należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w powołanym przepisie. Tak więc nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie zakresu realizowanej już działalności w tym obiekcie może powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., sygn. II OSK 306/06, wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. 1664/06, z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2144/10, wyrok 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2239/13, wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3014/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na weryfikację przez Sąd stanowiska organu, iż w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jak wskazano powyżej podstawowym zadaniem organu było ustalenie aktualnego sposobu użytkowania obiektu budowlanego i porównanie tak ustalonego stanu faktycznego ze sposobem użytkowania obiektu budowlanego wskazanym w pozwoleniu na użytkowanie. Takich ustaleń organy w niniejszej sprawie nie dokonały. W uzasadnieniu decyzji brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a także rozważań czy umieszczenie w tym obiekcie dodatkowych linii produkcyjnych odpowiadało hipotezie normy prawnej zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego organy w sposób całkowicie bezrefleksyjny oparły swoje stanowisko na opiniach wyrażonych m.in. przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w O, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. , Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. oraz Powiatowego Inspektora Pracy w O. . Z żadnego z pism nadesłanych przez wskazane powyżej organy nie wynika jednak, aby w przedmiotowym obiekcie budowlanym nie doszło do zmian, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.. W oparciu o opinię ww. organów zarówno WINB jak i PINB wyciągnęły zbyt daleko idące wnioski uznając, że w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Czego nie dostrzegł WINB, z pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w O. wynika jedynie to, że nie stwierdził on w hali magazynowej firmy "A" nieprawidłowości w zakresie przepisów przeciwpożarowych. Państwowy Inspektor Sanitarny w A w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. stwierdził, że przeprowadzona kontrola nie wykazała nieprawidłowości w zakresie warunków zdrowotnych środowiska pracy, a Państwowy Inspektor Pracy w piśmie z dnia [...] października 2015 r. stwierdził, że eksploatowany obiekt spełnia wymagania w zakresie bezpieczeństwa zatrudnienia pracowników, a zmiany w procesie technologicznym nie naruszają przepisów związanych z pogorszeniem warunków pracy. Stanowiska wskazanych organów, na których oparły swoją ocenę stanu faktycznego organy nadzoru budowlanego nie odnoszą się jednak do istoty sprawy. WINB jak i PINB całkowicie pominęły bowiem, że istotą prowadzonego postępowania było ustalenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wcześniejszego zgłoszenia, a nie czy obiekt ten nie narusza wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Odrębnego omówienia wymaga stanowisko zawarte w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. Z opinii tej wynika bowiem, że w przedmiotowym obiekcie budowlanym doszło do zwiększenia liczby linii produkcji prętów, w obrębie których prowadzone jest automatyczne malowanie proszkowe prętów, z 2 do 5, co spowodowało wzrost zużycia farby proszkowej o 100%. Ponadto w piśmie tym wskazano, że doszło do likwidacji prasy do wulkanizacji ciągłej, a po zdemontowaniu prasy zdemontowano również wentylator dachowy. WIOŚ powołał się na wynika badań kontrolnych wykonanych w dniu [...] października 2012 r. i [...] grudnia 2013 r. w zakresie emisji zanieczyszczeń. Ponadto WIOŚ potwierdził, że w przedmiotowym obiekcie budowlanym doszło do zmiany warunków korzystania ze środowiska, jednak nie na tyle, aby nakładać nowe obowiązki.

Organy nadzoru budowlanego donosząc się do stanowiska WIOŚ zajętego w z dnia [...] listopada 2015 r. uznały, że w niniejszej sprawie nie doszło zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Niemniej jednak ze stanowiska zajętego przez WIOŚ nie wynika, aby w przedmiotowym obiekcie budowlanym nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Jest wprost przeciwnie, z pisma tego wynika jednoznacznie, że doszło do zmiany warunków korzystania ze środowiska.

Ponadto zauważyć należy, że WINB pierwotnie dostrzegając uchybienia PINB w zakresie zebrania materiału dowodowego pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. zwrócił się do PINB o jego uzupełnienie m.in. o dokumentację zdjęciową potwierdzającą ustalenia dokonane w protokole z kontroli z dnia [...] października 2015 r. Pomimo nienadesłania przez PINB takiej dokumentacji WINB utrzymał w mocy decyzję PINB. W ocenie Sądu, skoro WINB dostrzegał braki w materiale dowodowym, to nic nie stało na przeszkodzie, aby w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe,.

Wszystkie wskazane powyżej okoliczności każą uznać, iż zaskarżona decyzja WINB jak i poprzedzająca ją decyzja PINB wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w stopniu pozwalającym na dokonanie prawidłowej oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie ustaliły poprzedniego sposobu jego użytkowania oraz ewentualnych zmian jakich dokonał inwestor. Tylko tego typu ustalenia pozwalały na dokonanie rzetelnej oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Ponadto organy w sposób nieprawidłowy oceniły zebrany materiał dowodowy uznając, że wynika z niego, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie Sądu z zebranego materiału dowodowego wynika co najwyżej, że w obiekcie nie stwierdzono naruszeń w zakresie przepisów przeciwpożarowych, warunków zdrowotnych środowiska pracy oraz bezpiecznego zatrudniania pracowników. Uznać więc należało, że zebrany przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie oceny, czy w sprawie ziściły się przesłanki z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.

Z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania przedwczesnym w ocenie Sądu byłoby odnoszenie do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Ubocznie Sąd wskazuje jednak, że nie zawsze zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego musi wiązać się z wykonaniem robót budowlanych.

Jako zasadne Sąd ocenił również zarzuty Skarżącej dotyczące braku udziału w czynnościach kontrolnych. Wprawdzie czynności te podejmowane były na podstawie art. 81 ust. 4 p.b., to jednak należy jednak zwrócić uwagę, że zostały one podjęte już po formalnym wszczęciu postępowania, co wymagało zawiadomienia stron o planowanej kontroli. Uprawnienie do kontroli, o której mowa w art. 81 p.b. jest wyrazem przyznania organom nadzoru budowlanego kompetencji o charakterze policji budowlanej, jednakże czynności wykonywane w jej ramach przez te organy, a zwłaszcza poczynione ustalenia stanowią materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy, tego rodzaju aktywność organu, podejmowana w ramach przyznanych mu kompetencji nie może być traktowana jako konkurencyjny względem procesowego postępowania dowodowego tryb weryfikacji okoliczności faktycznych zgłoszonych przez stronę (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1148/13, wyrok WSA w Gdański z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 175/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponownie prowadząc postępowanie organy nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności zobowiązane będą do dokonania ustaleń w zakresie sposobu użytkowania obiektu budowlanego przed zwiększeniem ilości linii produkcyjnych. Następnie organy powinny ustalić jakie konkretne zmiany zostały dokonane w stosunku do stanu faktycznego przyjętego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dopiero na podstawie takich ustaleń możliwym będzie dokonanie oceny, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).