Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 286/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Środowiska (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia R. S. (dalej "skarżącego") na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego (dalej także "Dyrektor Parku" albo "Dyrektor") z dnia [...] lipca 2015 roku nr [...], którym to postanowieniem Dyrektor Parku odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] i nr [...] (częściowo) w miejscowości [...], Gmina [...], w obszarze [...] Parku Narodowego, utrzymał postanowienie Dyrektora Parku w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] listopada 2015 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] Wójt Gminy [...] zwrócił się do Dyrektora [...] Parku Narodowego (dalej także "Parku") w sprawie uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą, na działce nr [...] i nr [...] (częściowo) (dalej "teren inwestycji") w miejscowości [...], Gmina [...][...].

2. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 roku Dyrektor Parku odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

3. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. skarżący wniósł do Ministra, za pośrednictwem Dyrektora, zażalenie na postanowienie z dnia [...] lipca 2015 roku.

III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Minister rozpatrzył zażalenie skarżącego na postanowienie Dyrektora Parku z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymując to postanowienie w mocy.

Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Obowiązek przeprowadzenia uzgodnień projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji wynika z faktu, że w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 marca 1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. Nr 24., poz. 124) teren inwestycji znajduje się na obszarze Parku. Pozytywnego uzgodnienia przedłożonego projektu należało jednakże odmówić, albowiem realizacja planowanej inwestycji prowadziłaby do naruszenia zakazu, o którym mowa w art.15 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, w sytuacji w której brak jest przesłanek do zastosowania odstępstw od tego zakazu, przewidzianych w art.15 ust.2, w tym w szczególności odstępstwa przewidzianego w art.15 ust. 2 pkt 5 ustawy. Stwierdzić przy tym należy, że wynikający z ustawy generalny zakaz zabudowy terenów położonych w parkach narodowych (przy uwzględnieniu odstępstw od tego zakazu), stanowi ograniczenie prawa własności, dopuszczalne zarówno na gruncie art.64 ust.3 Konstytucji RP, jak i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.).

W przypadku zlokalizowania działki na obszarze ustawowo chronionym, w tym przypadku na obszarze Parku, ustawowe granice korzystania przez właściciela z jego nieruchomości będzie wyznaczał art. 15 ust. 1 ustawy, wprowadzający m.in. zakaz budowy i rozbudowy obiektów budowlanych. Społeczno - gospodarczym przeznaczeniem prawa własności, w przypadku działki zlokalizowanej w parku narodowym, która znajdując się w obszarze objętym ochroną krajobrazową jest obecnie wykorzystywana przez właściciela w sposób zapewniający ochronę walorów przyrodniczych Parku, będzie ochrona tych walorów i zapewnienie nienaruszalności całego obszaru parku narodowego, jako całego ekosystemu, stosownie do przepisu art. 8 ust. 2 ustawy.

2. Obszar na którym usytuowany jest teren inwestycji, znajduje się w krajobrazie litogenicznym, polnym. Aktualnie obszar działki nie jest użytkowany rolniczo/gospodarczo. Przedmiotowa nieruchomość nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego. Zgodnie z Operatem ochrony zasobów i walorów krajobrazowych do projektu planu ochrony Parku powierzchniowo dominuje tu mozaikowaty kompleks polny zespołu wyki czteronasiennej, ostróżeczki, stokłosy żytniej, przetacznika, dymnicy pospolitej oraz pastwiska i ugory, w tym półruderalne kserotermiczne zbiorowiska pionierskie z udziałem roślin kłączowych i rozłogowych. Rzeźba terenu wskazanego obszaru jest płaska, miejscami falista. Atrakcyjność krajobrazu tego obszaru w znacznym stopniu podnosi sąsiedztwo z terenami o kontrastującej rzeźbie, równina przyjezierna z jeziorem [...] oraz duża rozległość widokowa wewnątrz jednostki i rozległe panoramy na jezioro [...].

3. Omawiany obszar jest cennym fragmentem ostoi dla dużych i średnich ssaków. Tropy i ślady żerowania dzików oraz saren stwierdzane są na gruncie podczas wizji terenowych w omawianym obszarze Parku. W pobliżu omawianej działki znajdują się siedliska istotne dla obszaru Natura 2000 oraz wewnętrzny, łąkowo - wodny korytarz ekologiczny wykorzystywany do migracji przez bytujące gatunki płazów. Dla roślin, zwierząt i grzybów obszar Parku jest jednym, wspólnym terenem o charakterze mozaiki ekosystemów różnej wielkości, charakteryzujący się zróżnicowaną przestrzennie przepuszczalnością i obecnością barier wewnętrznych, utrudniających przemieszczanie się osobników lub ich propaguł. Należy jednak pamiętać, że nawet w takim mozaikowatym krajobrazie występują preferowane trasy poruszania się i są one specyficzne dla poszczególnych gatunków. Zagadnienie to jest specjalnie ważne przy planowaniu przestrzennym i zmianach pokrycia terenu, przede wszystkim na styku obszarów leśnych i łąkowych oraz wodnych, a więc dotyczą sytuacji przestrzennej z jaką mamy do czynienia w analizowanym krajobrazie Parku, w tym z podjętą próbą zagęszczenia istniejącej już zabudowy w miejscowości [...].

Utrzymanie korytarzy migracyjnych (ekologicznych), jest niezmiernie ważne dla zachowania różnorodności biologicznej, szczególnie w obrębie parku narodowego, utworzonego m.in. w tym celu (art. 8 ust. 2 ustawy). Definiując w art. 5 pkt 6ustawy pojęcie różnorodności biologicznej, ustawodawca wskazał wyraźnie, iż przez pojęcie to należy rozumieć nie tylko zróżnicowanie między gatunkami, ale również zróżnicowanie w obrębie gatunku, czyli różnorodność genetyczną zapewniającą przetrwanie gatunkom flory i fauny. Dlatego tak ważne jest zachowanie ciągów migracyjnych pozwalających na stałe i nieskrępowane przemieszczanie się zwierząt, w połączeniu z niezabudowaną przestrzenią w obszarze której ciągi migracyjne występują.

Umożliwienie swobodnego przemieszczania się zwierząt zamieszkujących Park, poprzez zapewnienie przepływu genów znacząco wpływa na ich ochronę. Zubożenie różnorodności genetycznej zwierząt występujących w Parku spowoduje krzyżowanie się osobników blisko ze sobą spokrewnionych, powodując depresję wsobną. Zjawisko to jest bardzo niekorzystne, bowiem jego skutkiem jest m.in. zmniejszenie płodności oraz odporności na choroby, jak również liczne mutacje prowadzące do zmniejszenia przeżywalności młodych. Konsekwencją takiego stanu może być w ostateczności zagłada populacji na danym obszarze. Izolacja Parku która będzie konsekwencją braku realizacji odpowiednich zapisów w aktach prawa miejscowego, może doprowadzić do nieodwracalnych zmian w przyrodzie prawem chronionego obiektu.

Inną ważną funkcją korytarza ekologicznego jest, o czym już wspominano, umożliwienie zwierzętom wędrówki w celu poszukiwania żerowisk, wodopojów oraz nowych miejsc bytowania. Czynniki te mają duże znaczenie dla ochrony zwierząt w Parku, gdyż np. w przypadku nadmiernego przegęszczenia populacji na danym obszarze, może wystąpić niedobór pokarmu lub epidemie, co może doprowadzić do zagłady populacji. W świetle art. 8 ust. 1 i ust. 2, w związku z art. 11 ust. 1 Ustawy, czynniki uniemożliwiające migrację zwierząt, należy uznać za zagrożenie dla chronionych w Parku składników przyrody. Należy zauważyć również, że korytarze ekologiczne, łączące ze sobą poszczególne obszary chronione, zapewniają integralność całej krajowej sieci ochrony przyrody.

Ze względu na rolne użytkowanie terenu w tej części Parku, szczególnie jako pola uprawne i inne tereny rolne, w tym obszary odłogowane, obszar powiązań ekologicznych pomiędzy korytarzami ekologicznymi pełni podobne funkcje jak korytarze ekologiczne leżące w jego sąsiedztwie, umożliwiając migrację roślin i zwierząt.

Ewentualna zabudowa przedmiotowej nieruchomości nie tylko uszczupli powierzchnię przyrodniczo cenną analizowanego terenu w obszarze Parku, lecz także, poprzez intensyfikację antropopresji wpłynie negatywnie na obszar znacznie wykraczający poza wyznaczone granice działki, tym bardziej, że strona skarżąca planuje również zabudowę przyległych działek, będących jej własnością.

4. Zarzuty zażalenia nie zasługują na uwzględnienie:

Nie można podzielić zarzutu skarżącego co do niekonsekwencji organu I instancji w zestawieniu ze stanowiskiem, jakie organ ten formułował we wcześniejszych procedurach, odnoszących się do kwestii dopuszczalnego sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości (stanowisko zajmowane w postępowaniu o uzgodnienie: 1) decyzji o warunkach zabudowy w 2008 r.; 2) obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Rady Gminy [...]; 3) decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i pozwolenia na budowę sieci uzbrojenia wodno - kanalizacyjnego wsi [...]). W szczególności bowiem decyzja, na którą powołuje się skarżący, dotyczyła zabudowy obejmującej budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego w zabudowie zagrodowej, a zatem dotyczyła założenia siedliska rolniczego. Natomiast wbrew ocenie skarżącego zapisy studium nie upoważniają do budowy w istniejącej wsi osiedla mieszkaniowego. W obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Rady Gminy [...] "Obszar WPN - zawiera obszar leśny, jeziora [...], obszary istniejącego zainwestowania z preferencją do rozwoju turystyki i rolnictwa ekologicznego oraz tereny ochrony konserwatorskiej kolejki wąskotorowej WPN, szlak pieszy nad brzegiem jeziora [...] i spływ kajakowy im. [...] (...) Ponadto dla obszaru WPN wprowadza się następujące zapisy: - zachowanie istniejącej zabudowy zagrodowej i istniejącej zabudowy wsi z dopuszczeniem w niej budowy, przebudowy i remontów obiektów z zastosowaniem formy architektury regionalnej zharmonizowanej z zabudową istniejącą i otaczającym krajobrazem". Uzgadniane przez Dyrektora Parku decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczyły obszaru całej wsi [...].

Orzekając w niniejszej sprawie, Dyrektor nie wystąpił poza ramy, przewidziane w ustawie. Analiza architektoniczna planowanej inwestycji, np. w zakresie nachylenia dachu, czy też gabarytów planowanej inwestycji, była konieczna w aspekcie oddziaływania inwestycji na krajobraz, gdyż na terenie sąsiednim do planowanej inwestycji występuje zabudowa charakterystyczna dla tego regionu. Ustawa w art. 5 pkt 20 podaje definicję środowiska przyrodniczego, wskazując na krajobraz jako jeden z elementów środowiska przyrodniczego. Przeprowadzona przez organ I instancji analiza formy i skali planowanej inwestycji została wykonana w oparciu o informacje zawarte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, określających gabaryty obiektów. W operacie Zagospodarowania przestrzennego Parku i jego otuliny określono regionalne cechy budownictwa w tym rzut poziomy budynków - prostokątny, inwestor w zażaleniu mówi o budynku w kształcie litery "L". Zabudowa mieszkaniowa zaproponowana przez inwestora, na czterech działkach, to realizacja czterech budynków mieszkalnych, czterech gospodarczych i oddzielnych ogrodzeń na obszarze [...] ha. Uzgodniona wcześniej, na tym terenie rolnicza zabudowa siedliskowa (postanowienie Dyrektora Parku z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...]) to budowa jednego budynku mieszkaniowego i jednego budynku gospodarczego na tym samym obszarze, a co za tym idzie zachowanie istniejących rozłogów wsi.

Odnosząc się do zarzutu, że w aktualizacji Operatu ochrony zasobów i walorów krajobrazowych, wśród 14 panoram kluczowych dla tożsamości Parku, żadna z nich nie obejmowała terenu inwestycji wskazuje się, że w obszarze panoramy 12 obejmującej większość terenu wsi [...] znajduje się rozpatrywana nieruchomość - punkt widokowy zlokalizowany pomiędzy jeziorami [...].

IV. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] listopada 2015 r., zarzucając temu orzeczeniu:

a. obrazę przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 - 8 i art. 11 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności:

(i) nieprzeprowadzenie analizy potencjalnego wpływu planowanej inwestycji na walory przyrodnicze [...] Parku Narodowego i nieudowodnienie, że inwestycja takie walory narusza, stanowiąc "zagrożenie dla przyrody parku narodowego wewnątrz jego granic",

(ii) nieprzeprowadzenie dowodów na okoliczność "występowania tropów i śladów żerowania dzików oraz saren na gruncie",

(iii) niewykazanie istnienia oraz lokalizacji siedlisk istotnych dla obszaru Natura 2000 oraz "wewnętrznego, łąkowo-wodnego korytarza ekologicznego wykorzystywanego do migracji przez bytujące gatunki płazów",

(iv) niewykazanie, że przez teren inwestycji przebiegają "preferowane trasy poruszania się (...) poszczególnych gatunków",

b. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwą interpretację, polegającą na przyjęciu, że inwestycja nie może zostać zrealizowana na gruncie, gdyż narusza walory przyrodnicze Parku.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał w szczególności, co następuje:

(-) Organy obu instancji nie przeprowadziły analizy potencjalnego wpływu planowanej inwestycji na walory przyrodnicze Parku, nie udowodniając w efekcie, że inwestycja takie walory narusza, stanowiąc "zagrożenie dla przyrody parku narodowego wewnątrz jego granic". Organy nie powołały się w tym zakresie na konkretne dowody. Wprawdzie Minister wskazał, że na terenie inwestycji przeprowadzono wizje terenowe, ujawniające "występowanie tropów i śladów żerowania dzików oraz saren", niemniej nie powołał się w tym kontekście na żaden dokument (tj. protokół z oględzin), potwierdzający takie ustalenia faktyczne.

(-) Podobnie gołosłowny, nie poparty żadnymi dowodami charakter, mają ustalenia Ministra w kwestii występowania na terenie inwestycji "wewnętrznego, łąkowo - wodnego korytarza ekologicznego wykorzystywanego do migracji przez bytujące gatunki płazów". Wątpliwa wydaje się perspektywa zakłócenia migracji zwierząt, poprzez zabudowę przedmiotowej nieruchomości, a to ze względu na fakt, że sporna inwestycja planowana jest w sąsiedztwie drogi lokalnej, również stanowiącej korytarz migracyjny. Ponadto, na gruncie brak jest zadrzewień śródpolnych, które stanowią podstawę systemu komunikacyjnego pomiędzy odrębnymi ekosystemami. W swoim zażaleniu na postanowienie Dyrektora Parku skarżący zaproponował konkretne rozwiązania techniczne, umożliwiające migrowanie zwierząt (zastosowanie ogrodzeń ażurowych w 90% z przepustami dla płazów lub małych ssaków, ograniczenie wysokości grodzeń, np. max. do 1,2 m). Należy przy tym pamiętać o tym, że w 80 % migracje zwierząt dużych odbywają się przez tereny zalesione.

(-) Minister nie odniósł się do pominiętej w postanowieniu Dyrektora "Analizy urbanistyczno - architektonicznej wybranego obszaru wsi [...] w gminie [...]" autorstwa A. B. oraz A. M., z której wynika brak przeciwskazań dla lokalizacji planowanej inwestycji na wskazanym przez skarżącego terenie.

(-) Organy obu instancji nie wykazały, że realizacja planowanej inwestycji spowodowałaby degradację charakterystycznych cech krajobrazowych Parku. Twierdzenia organów w tym zakresie są gołosłowne, nie poparte żadnymi dowodami.

(-) Ocena Ministra, że "społeczno – gospodarcze przeznaczenie prawa własności, w przypadku działki zlokalizowanej w parku narodowym, która znajdując się w obszarze objętym ochrona krajobrazową jest obecnie wykorzystywana przez właściciela w sposób zapewniający ochronę walorów przyrodniczych Parku, będzie ochrona tych walorów i zapewnienie nienaruszalności całego obszaru parku narodowego" została sformułowana bez przeprowadzenia szczególnej analizy instytucji społeczno – gospodarczego przeznaczenia prawa własności.

(-) Orzekające w sprawie organy nie wzięły pod uwagę zasadniczego faktu, że Park Narodowy nie stanowi jednorodnej struktury pod względem wartości przyrodniczych, krajobrazowych, co znajduje odzwierciedlenie w sporządzonych dla Parku opracowaniach. Konsekwencją powyższego zróżnicowania jest przewidzenie przez ustawodawcę różnych sposobów gospodarowania nieruchomościami na terenach Parku, od całkowitego zakazu ingerencji po dopuszczenie zabudowy. W tym celu wyznaczono: strefę A - ochrony ścisłej; strefę B - ochrony czynnej; strefa C - ochrony krajobrazowej, w której zlokalizowana jest Wieś [...].

Zgodnie z mapą stref funkcjonalno-przestrzennych sporządzoną przez konsorcjum [...] Sp. z o.o. oraz omówieniem "Stref ochronnych [...] Parku Narodowego" w opracowaniu J. S., P. S. oraz M. S. teren inwestycji znajduje się w strefie ochrony krajobrazowej podstawowej. Strefa obejmuje grunty w ramach ochrony krajobrazowej, na których możliwe są dalej idące przekształcenia szaty roślinnej i zmiany użytkowania terenu, w tym rozwój zabudowy, przy ogólnym zachowaniu "stylu krajobrazu". "Ogólnym celem ochrony krajobrazowej jest zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu przy jednoczesnym umożliwieniu gospodarczego wykorzystania terenu. Należy tu podkreślić, że proponowane poniżej działania na gruntach prywatnych mają charakter postulatywny, gdyż zarządzający Parkiem nie mogą narzucać właścicielom zmiany dotychczasowych sposobów gospodarowania, jeśli te sposoby gospodarowania nie zostały określone w prawie lokalnym, w szczególności w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego."

(-) Stanowisko Ministra oraz Dyrektora stoi w sprzeczności z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz jego zmianą zatwierdzoną uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r. Na obszarze, na którym położony jest teren inwestycji, wskazane wyżej akty preferują funkcje turystyki i agroturystyki z możliwością budowy obiektów z zachowaniem regionalnej formy architektonicznej.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie organ odwoławczy odniósł się obszernie do zarzutów skargi, powołując się uzupełniająco m.in. na treść notatki służbowej Leśniczego Obwodu Ochronnego [...] z dnia [...] stycznia 2016 roku, relacjonującej ustalenia obserwacji przyrodniczych, przeprowadzanych na obszarze, obejmującym teren planowanej inwestycji.

W ocenie Ministra, z notatki służbowej Leśniczego Obwodu Ochronnego [...] z dnia [...] stycznia 2016 roku wynika, że na terenie polany [...] prowadzone są obserwacje przyrodnicze. Treść tej notatki przedstawia się następująco: "Informuję, że na działkach nr [...] (przed podziałem nr 9) położonych w miejscowości [...] prowadzone były obserwacje przyrodnicze. Podczas lustrowania terenu pod względem przyrodniczym stwierdzałem wielokrotnie na działkach nr [...] chmary przechodzących i żerujących jeleni niekiedy stada sięgały liczebności kilkudziesięciu sztuk szczególnie w okresie rykowiska (w dn. [...].09.2015 r. w godzinach wieczornych widziałem 47 sztuk) Trochę rzadziej widywane były przechodzące dziki i sarny. Uwagę zwraca wzrastająca liczebność zajęcy na polach w obrębie [...] Parku Narodowego. Na ww. działkach zające były stwierdzane szczególnie w porze wieczorowej i nocnej. Z moich obserwacji (od dłuższego czasu) wynika, że przebiega tędy wyraźny szlak migracyjny zwierzyny w kierunku wodopoju tj. jez. [...]. Zaobserwowałem, że tym szlakiem podąża również zwierzyna z terenu nadleśnictwa [...], oraz nadleśnictwa [...]. Oba nadleśnictwa położone są w odległości ok. 1 km od ww. działek. Najbliższe wodopoje jez. [...] mają bardzo ograniczony dostęp do wody co jest skutkiem dość szczelnego zabudowania brzegów tych jezior. Migracje zwierzyny korzystnie wpływają na zwiększenie puli genowej ssaków, a w efekcie skuteczne zapobieganie tzw. chowowi wsobnemu. Obwód ochronny [...] posiada żyzne siedliska leśne, stosunkowo duży teren otwarty zagospodarowany rolniczo, mało ograniczony zabudowaniami, oraz łatwy dostęp do wody - co stanowi, że jest największą ostoją jeleni w [...] PN. Na polach miejscowości [...] (również na omawianych działkach i w ich okolicy) rokrocznie odbywa się największe rykowisko w [...] PN. W rykowisku uczestniczą też jelenie z sąsiadujących nadleśnictw.

Otwarty teren zachęca i czyni go atrakcyjnym pod kątem zdobywania pożywienia dla ptaków drapieżnych. Często na przydrożnych drzewach (przy granicy działki ([...]) widywałem przesiadującego myszołowa pospolitego. Niejednokrotnie obserwowałem jak teren ten był oblatywany przez bieliki.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. Skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Z uwagi na to, że teren planowanej przez skarżącego inwestycji położony jest w granicach [...] Parku Narodowego, projekt decyzji, ustalającej dla tej decyzji warunki zabudowy, podlegał obligatoryjnemu uzgodnieniu z punktu widzenia ochrony przyrody z Dyrektorem tego Parku (a w II instancji z ministrem właściwym w sprawach ochrony środowiska), stosownie do art. 60 ust. 1 w związku z art.53 ust.4 pkt 7 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647 j.t.). Orzekające w sprawie organy przekonująco wykazały, że przedłożony im projekt decyzji nie może zostać pozytywnie uzgodniony. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151 poz.1220 ze zm.) stanowi, że jedną z form ochrony przyrody jest park narodowy, który obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Park narodowy tworzy się w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów. Zgodnie z art.15 ust.1 pkt 1 cyt. ustawy w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Zgodnie z art.15 ust.2 pkt 5 ustawy zakazy, o których mowa w ust.1, nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego.

3. W celu dokonania oceny, czy planowana inwestycja dałaby się pogodzić z reżimem ochronnym obowiązującym na terenie Parku, organy w pierwszej kolejności poczyniły wyczerpujące ustalania w kwestii charakteru, jaki posiada teren planowanej inwestycji. Stosownie do powyższego: (-) obszar na którym usytuowany jest teren inwestycji, znajduje się w krajobrazie litogenicznym, polnym, (-) aktualnie obszar działki nie jest użytkowany rolniczo/gospodarczo, (-) działka nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, (-) zgodnie z operatem ochrony zasobów i walorów krajobrazowych do projektu planu ochrony Parku powierzchniowo dominuje tu mozaikowaty kompleks polny zespołu wyki czteronasiennej, ostróżeczki, stokłosy żytniej, przetacznika, dymnicy pospolitej oraz pastwiska i ugory, w tym półruderalne kserotermiczne zbiorowiska pionierskie z udziałem roślin kłączowych i rozłogowych, (-) rzeźba terenu wskazanego obszaru jest płaska, miejscami falista, (-) atrakcyjność krajobrazu tego obszaru w znacznym stopniu podnosi sąsiedztwo z terenami o kontrastującej rzeźbie, równina przyjezierna z jeziorem [...] oraz duża rozległość widokowa wewnątrz jednostki i rozległe panoramy na jezioro [...].

4. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w sprawie nie może znaleźć zastosowania odstępstwo od zakazu zabudowy, przewidziane w art.15 ust.2 pkt 5 ustawy, w myśl którego to przepisu (jak już wskazano powyżej) zakazy, o których mowa w ust.1, nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. W sytuacji, w której aktualnie obszar działki nie jest użytkowany, planowanej inwestycji mieszkaniowej nie można traktować jako inwestycję, stanowiącą kontynuację dotychczasowego, gospodarczego wykorzystywania nieruchomości. Z kolei nie można również przyjąć, że realizacja inwestycji byłaby prostą konsekwencją wykonywania przez skarżącego prawa własności nieruchomości, w sytuacji w której uprawnienie właściciela nieruchomości do jej zabudowania nie jest prawem automatycznie wynikającym z prawa własności, albowiem uprawnieniu takiemu mogą stać na przeszkodzie ustawowe ograniczenia prawa własności, podobnie jak i społeczno – gospodarcze przeznaczenie nieruchomości (art.140 k.c.). Sąd podziela stanowisko organów, że społeczno – gospodarcze przeznaczenie prawa własności, w przypadku działki zlokalizowanej w obszarze objętym ochroną krajobrazową parku narodowego musi uwzględniać ochronę walorów przyrodniczych i krajobrazowych. Tym samym w ramach społeczno – gospodarczego przeznaczenia takiej nieruchomości realizacja niektórych uprawnień właścicielskich (w szczególności prawa zabudowy nieruchomości), jest możliwa tylko i wyłącznie w braku kolizji powyższych działań z celami ochrony krajobrazowo – przyrodniczej. Kolizja taka w oczywisty sposób w sprawie występuje.

5. Z uwagi na wskazane wyżej walory krajobrazowe organy uznały, że realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do ich pogorszenia. Zdaniem Sądu ocena ta jest przekonująca. Należy bowiem zwrócić uwagę, że nie tylko sama przyroda podlega ochronie na terenie parku, ale także jego walory krajobrazowe, które należy rozumieć jako wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nim rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka (art. 5 pkt 23 powołanej ustawy).

6. Jednocześnie organy wykazały, że realizacja planowanej inwestycji wpłynęłaby negatywnie na migrację zwierząt, odbywającą się na obszarze, obejmującym teren inwestycji. Powyższe opiera się na ustaleniu przez organy, że:

(-) wskazany wyżej obszar jest cennym fragmentem ostoi dla dużych i średnich ssaków, a tropy i ślady żerowania dzików oraz saren stwierdzane są na gruncie podczas wizji terenowych w omawianym obszarze Parku,

(-) w pobliżu omawianej działki znajdują się siedliska istotne dla obszaru Natura 2000 oraz wewnętrzny, łąkowo - wodny korytarz ekologiczny wykorzystywany do migracji przez bytujące gatunki płazów,

(-) dla roślin, zwierząt i grzybów obszar Parku jest jednym, wspólnym terenem o charakterze mozaiki ekosystemów różnej wielkości, charakteryzujący się zróżnicowaną przestrzennie przepuszczalnością i obecnością barier wewnętrznych, utrudniających przemieszczanie się osobników lub ich propaguł,

(-) nawet w takim mozaikowatym krajobrazie występują preferowane trasy poruszania się i są one specyficzne dla poszczególnych gatunków, co wymaga uwzględnienia przy planowaniu przestrzennym i zmianach pokrycia terenu, przede wszystkim na styku obszarów leśnych i łąkowych oraz wodnych, a więc w takim stanie faktycznym, jaki występuje w miejscowości [...].

Organy szczegółowo wykazały doniosłe znaczenie utrzymania korytarzy migracyjnych (ekologicznych), jako niezmiernie ważnych dla zachowania różnorodności biologicznej, szczególnie w obrębie parku narodowego, utworzonego m.in. w tym celu (art. 8 ust. 2 ustawy).

7. Wbrew zarzutom skargi nie można uznać, że orzekające w sprawie organy nie dochowały obowiązków, wynikających z art. 6 - 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., formułując gołosłowne oceny faktyczne. Wprawdzie co do zasady przyznać należy rację skarżącemu, iż powołując się na ustalenia faktyczne, dotyczące właściwości przyrodniczych obszaru, na którym położony jest teren inwestycji, wynikające z rutynowych wizji terenowych, przeprowadzanych przez Dyrektora Parku w ramach jego ogólnych kompetencji, ani ten organ ani organ odwoławczy, nie wskazały w tym zakresie skonkretyzowanej dokumentacji (tj. protokołów z dokonanych oględzin), niemniej brak ten w żadnym wypadku nie prowadzi do wniosku o braku wiarygodności wskazanych wyżej ustaleń. Przeciwnie, po pierwsze – wiarygodność ta wiąże się z faktem, iż orzekające w sprawie organy, posiadające status organów wyspecjalizowanych w zakresie ochrony przyrody z urzędu dysponują kompleksową, szczegółową i aktualną wiedzą na temat stanu przyrody i koniecznych standardów jej ochrony na terenie Parku (w tym w pierwszej kolejności Dyrektor Parku), po drugie – jakiekolwiek wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych, przyjętych przez organy za podstawę orzekania, usuwa przywołana przez Ministra w odpowiedzi na skargę w całości treść notatki służbowej Leśniczego Obwodu Ochronnego [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., referująca wyniki obserwacji przyrodniczych, prowadzonych na obszarze, na którym znajduje się teren inwestycji, po trzecie – skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, w świetle których prawidłowość ustaleń organów należałoby zakwestionować (nie stanowią takiego dowodu same polemiczne wywody skargi, odwołujące się wyłącznie do przesłanek teoretycznych).

Podzielić należy stanowisko organów, że żaden z przepisów prawa nie nakazuje, by do prawidłowego funkcjonowania korytarza ekologicznego niezbędne było jego wyznaczenie w jakimkolwiek dokumencie planistycznym. Zasadne jest przyjęcie, że jeżeli dany obszar umożliwia migrację zwierząt i jeżeli odbywa się ona poprzez ten teren, to można mówić o istnieniu w tym miejscu korytarza ekologicznego. Na podstawie akt niniejszej sprawy można stwierdzić, że obszar, na którym planowana jest realizacja przedsięwzięcia spełnia powyższe wymogi, w związku z czym może być on uznany za część korytarza ekologicznego, umożliwiającego migrację zwierząt bezpośrednio z obszaru Parku i do jego wnętrza.

Należy zauważyć, że ewentualna zabudowa rozpatrywanej nieruchomości nie tylko uszczupli powierzchnię przyrodniczo cenną analizowanego terenu w obszarze Parku, lecz także, poprzez intensyfikację antropopresji wpłynie negatywnie na obszar znacznie wykraczający poza wyznaczone granice działki, tym bardziej, że strona skarżąca planuje również zabudowę przyległych działek, będących jej własnością.

8. Nie może zostać również uwzględniony zarzut, że organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę przywołanych przez skarżącego zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z których w ocenie skargi wynika dopuszczalność zabudowy przedmiotowego terenu. Studium, jak wskazuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości. Jako akt polityki o charakterze wewnętrznym nie może stanowić podstawy prawnej determinującej sposób wykonywania prawa własności. W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co ma miejsce w niniejszej sprawie, o sposobie wykonywania prawa własności decydują wyłącznie decyzje o warunkach zabudowy.

9. Nietrafny jest również podniesiony w skardze, zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednak prawo to nie jest prawem bezwzględnym i doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które dopuszcza Konstytucja (art. 64 ust. 3 Konstytucji). W odniesieniu do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy zasadę tą precyzuje art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Takimi przepisami szczególnymi są przytoczone na wstępie m. in. przepisy ustawy o ochronie przyrody. Organy orzekające w sprawie wykazały zaś, że w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody realizacja zabudowy na terenie [...] Parku Narodowego jest niemożliwa.

Sąd działając z urzędu nie dostrzegł także innego naruszenia prawa, które pozwalałoby uwzględnić skargę z urzędu.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.