Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1035/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81 c ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Gminna jednostka organizacyjna nieposiadająca osbowości prawnej, zarządzająca budynkiem w następstwie decyzji o oddaniu budynku w zarząd, wydanej na podstawie art. 25 ust. 2 (art. 18 ust. 2) Prawa lokalowego, jest zarządcą budynku w rozumieniu art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego.

TEZY

Gminna jednostka organizacyjna nieposiadająca osbowości prawnej, zarządzająca budynkiem w następstwie decyzji o oddaniu budynku w zarząd, wydanej na podstawie art. 25 ust. 2 (art. 18 ust. 2) Prawa lokalowego, jest zarządcą budynku w rozumieniu art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w Kaliszu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 384/07 w sprawie ze skargi Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w Kaliszu na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazania dokonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w Kaliszu na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z [...] czerwca 2007 r. dotyczące nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej części budynku.

Z przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji stanu sprawy wynika, że po dokonaniu w dniu 16 lutego 2006 r. oględzin stanu technicznego lokalu nr [...], znajdującego się w wielorodzinnym budynku mieszkalnym na nieruchomości położonej w Kaliszu przy ul. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kalisza decyzją z [...] marca 2006 r. nakazał Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych w Kaliszu, jako zarządcy budynku, wykonać pomiary ugięcia stropów w lokalu nr [...], ustalić, czy nie zostały przekroczone wartości dopuszczalne oraz przedłożyć protokół z badania instalacji elektrycznej w tym lokalu. Na skutek odwołania decyzja ta została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kalisza postanowieniem z [...] lipca 2006 r. zobowiązał Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w Kaliszu, jako zarządcę budynku, do wykonania i przedłożenia oceny technicznej stanu technicznego stropu w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w Kaliszu przy ul. [...].

Na skutek zażalenia wniesionego przez skarżący Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w Kaliszu Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu zaskarżonym przed Sądem pierwszej instancji postanowieniem z [...] czerwca 2007 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w części, w której określono termin wykonania oceny technicznej stanu technicznego stropu w lokalu mieszkalnym nr [...] i w tym zakresie wyznaczył nowy termin, w pozostałej części utrzymując postanowienie w mocy.

Z uzasadnienia postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, jak je przedstawił Sąd pierwszej instancji, wynika, że jego prawną podstawą był art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zaś faktyczną ustalenie, oparte na oględzinach przeprowadzonych w dniu 16 lutego 2006 r., że powstały wątpliwości co do stanu technicznego budynku, wynikające z ugięcia stropu.

Z uzasadnienia tego wynika też, że w zażaleniu skarżący kwestionował nałożenie na niego obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego budynku, uzasadniając takie stanowisko tym, że nie jest zarządcą tego budynku w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W tym zakresie organ drugiej instancji wyjaśnił, że z treści art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze, wynika prawo właściciela do odzyskania zarządu oraz roszczenie zarządcy o przejęcie przez właścicieli zarządu nieruchomością, zaś z akt sprawy nie wynika, by nastąpiła sytuacja przewidziana w art. 61 ust. 2 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, w związku z czym jednostka zarządzająca, która w dalszym ciągu prowadzi zarząd, winna w stosunkach z właścicielami stosować przepisy Kodeksu cywilnego regulujące zagadnienie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia.

W skardze, jak przedstawił to Sąd pierwszej instancji, skarżący zarzucił naruszenie art. 81c ust. 1 pkt 2, art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61, art. 70 i art. 3 pkt 1 i 11 Prawa budowlanego oraz art. 184 i art. 185 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, iż adresatem nakazu wynikającego z obowiązującego prawa może i powinien być skarżący jako zarządca. Ponadto twierdził, że błędnie zastosowano nieobowiązujące przepisy ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, a także zarzucił naruszenie przepisów Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że obiektem budowlanym w rozumieniu art. 81c ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 66 i 61 Prawa budowlanego jest jeden samodzielny lokal mieszkalny lub jego część.

Wyjaśniając przyczyny oddalenia skargi Sąd pierwszej instancji zauważył, że nie jest kwestionowane ustalenie o uzasadnionych wątpliwościach co do stanu technicznego obiektu budowlanego, przedmiotem sporu jest natomiast określenie adresata nałożonego postanowieniem obowiązku i jego ograniczenie wyłącznie do jednego lokalu.

Rozważając pierwszą ze spornych kwestii Sąd pierwszej instancji stwierdził, że treść art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego bezspornie przewiduje możliwość nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz na zarządcę obiektu budowlanego oraz że pojęcie zarządcy w Prawie budowlanym nie zostało zdefiniowane. Następnie odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że mimo iż przejął zarząd budynku na podstawie decyzji z [...] kwietnia 1979 r., to obecnie działa na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia, gdyż przepisy o zarządzie państwowym zostały uchylone ustawą z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby zarząd skarżącego wygasł. Uzasadniając taką tezę Sąd pierwszej instancji odwołał się do art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 1995 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, art. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze i art. 40 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Podsumowując wywody oparte na wskazanych przepisach Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro "nie nastąpiła ze strony właścicieli żadna prawem przewidziana czynność zmierzająca do przejęcia zarządu, brak jest podstaw do przyjęcia, że zarząd wygasł, zwłaszcza wobec twierdzeń skarżącego, że wykonuje go nadal".

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego pozwala wybrać podmioty, na które organ może nałożyć obowiązki, spomiędzy właściciela i zarządcy obiektu budowlanego, zaś kryterium wyboru są względy praktyczne, wynikające z oceny, który z tych podmiotów lepiej zapewni wykonanie obowiązku lub wobec którego można skuteczniej wyegzekwować jego wykonanie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu błędnego objęcia zaskarżonym postanowieniem wyłącznie lokalu nr [...], znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Kaliszu, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że postanowienie wydane w trybie art. 81c Prawa budowlanego ma charakter dowodowy i wobec tego ma służyć wyjaśnieniu okoliczności celem ustalenia czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w określonej sprawie należącej do właściwości organu nadzoru budowlanego. Nałożenie więc obowiązku przedłożenia oceny technicznej stanu stropu całego budynku, podczas gdy wątpliwości organów wzbudził stan stropu wyłącznie w lokalu nr [...] stanowiłoby naruszenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji przedstawił ponadto w uzasadnieniu swego wyroku przebieg postępowania dotyczącego stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia przez skarżącego zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kalisza z [...] lipca 2006 r., w trakcie którego ustalono, że skarżący jest samorządową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniósł skarżący Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w Kaliszu, przytaczając, jako podstawy skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

W ramach podstawy dotyczącej naruszenie prawa materialnego skarżący zarzucił naruszenie art. 81c ust. 1 i 2, art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61, art. 70 i art. 3 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie powołanych w decyzji i jej uzasadnieniu przepisów oraz niesłuszne i bezpodstawne przyjęcie, iż adresatem nakazu wynikającego z obowiązującego prawa może i powinien być skarżący jako zarządca", przez stosowanie "nieobowiązujących już przepisów ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, ustawy nowelizującej ustawę o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz "art. 752 - 757 k.c., jako podstawę uzasadniającą nałożenie obowiązku na skarżącego, a także przez sprzeczne z prawem przyjęcie w uzasadnieniu wyroku za organem administracji, że obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów art. 66 i 61 i nast. Prawa budowlanego jest samodzielny lokal mieszkalny lub jego część, jak również przedwczesnego uznania, że stan budynku w całości uzasadnia ingerencję organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 81c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego".

Z kolei formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania stwierdzono, że zostały naruszone "art. 113 § 1 i 2, art. 134 § 1 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie części istoty rozpoznania sprawy w zakresie wskazanym w zarzutach skargi skarżącego należących do granic sprawy w rozumieniu art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. przez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności faktu wydania lokalu nr [...] (nad przedmiotowym lokalem) do wyłącznej dyspozycji i w wyłączne posiadanie współwłaścicielom (M. i J. K.) oraz nieustalenie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości i utrudnień w wykonywaniu należytego i pełnego zarządu w rozumieniu obowiązujących przepisów, a szczególnie zadłużenia na nieruchomości i braku dostatecznego umocowania skarżącego jakonie uzasadniającego nałożenie na niego obowiązków z Prawa budowlanego".

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o jego zmianę w całości i uchylenie zaskarżonych postanowień Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kalisza oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że niezasadne jest powołanie przez Sąd pierwszej instancji przepisów nieobowiązującej już ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz ustawy o zmianie ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych oraz ustawy - Prawo spółdzielcze, a także art. 752-757 k.c. Stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji bez uzasadnienia uznał skarżącego za zarządcę obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącego, wobec uchylenia ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych oraz ustawy o zmianie ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych oraz ustawy - Prawo spółdzielcze brak jest "uzasadnienia formalnoprawnego dla dalszego sprawowania zarządu budynkiem przez skarżącego". Podniesiono też, że brak jest uzasadnienia dla wydatkowania środków publicznych na zarząd, skoro to nie jest ani zadanie własne, ani zadanie zlecone gminy w rozumieniu art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji przeoczył skutki zmian (bliżej ich nie określając), które zaszły w 2001 r., "kiedy to ustawodawca zdecydował się pozostawić sprawy dalszego zarządu nieruchomościami prywatnymi całkowicie gminom i innym istniejącym regulacjom prawnym, nie normując trybu i sposobu dalszego jego sprawowania i rozliczeń". W związku z tym uznano, że ustalenie, iż adresatem obowiązków wynikających z Prawa budowlanego powinien być skarżący, a nie właściciele nieruchomości jest niewystarczające.

Dalej wywiedziono, że samo stwierdzenie skarżącego, że sprawuje zarząd nieruchomością nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że skarżący jest zarządcą, na którym ciążą obowiązki z Prawa budowlanego. W związku z tym zarzucono, że "nie wyjaśniono o jakiegochodzi w rozumieniu" Prawa budowlanego i "jakim zarządcą jest skarżący", skoro nie przysługuje mu prawo trwałego zarządu, nie jest zarządcą na podstawie umowy, przy czym podkreślono, że zgodnie z art. 185 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami umowa o zarząd wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności, nie jest zarządcą w rozumieniu art. 199, art. 201 lub art. 203 k.c. oraz nie jest też zarządcą na podstawie orzeczenia sądu, wydanego na przykład na podstawie art. 936 k.c. lub art. 757 k.p.c. Skarżący podniósł też, że ujawnieni współwłaściciele nie zatwierdzili jego czynności jako zarządcy. Dalej zaś wskazał, że zarządza nieruchomością na podstawie przepisów k.c. o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia, czyli, jak to ujął, "nie jest zobowiązany do nakazanych czynności na podstawie przepisów prawa, a sprawowanie zarządu wynika z jego woli dbałości o interesy właścicieli, a może nawet i najemców jako członków wspólnoty samorządowej, a nie z nakazu administracyjnego lub przepisu prawa". Podniósł przy tym, że mógłby z dnia na dzień zaprzestać tych czynności.

W uzasadnieniu stwierdzono też, że "w kontekście obowiązków i ryzyka negotiorum gestor nie mieści się dodatkowe ryzyko i odpowiedzialność na podstawie której by uzasadniono, że pod pojęciem obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 81c Prawa budowlanego mieści się również jego część taka, jak samodzielny lokal mieszkalny (jego część). Wobec powyższego także z wyroku nie wynika zasadność obowiązku i potrzeba ingerencji organów nadzoru budowlanego w zakres stosunków cywilnoprawnych, rozszerzając znaczenie konieczności remontów samodzielnego lokalu mieszkalnego na cały obiekt i niedostatecznie precyzując zakresy remontu lub naruszenie stanu całego obiektu".

Ponadto zarzucono, że nie uwzględniono, iż ujawnieni współwłaściciele nieruchomości przejęli do wyłącznej dyspozycji lokal, nad którym brak nadzoru spowodował ewentualną szkodę lokatora mieszkania nr [...], oraz że brak jest środków na ponoszenie nakładów na tę nieruchomość.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania).

Rozpoznając sprawę w tych granicach zauważyć należy, że skarżący nie kwestionuje, iż faktycznie zarządza nieruchomością, której dotyczy sprawa. Nie kwestionuje też, że ten faktyczny zarząd bierze swój początek w decyzji administracyjnej z [...] kwietnia 1979 r. oraz że nie wystąpił z roszczeniem o przejęcie tego zarządu przez właścicieli nieruchomości.

Wspomniana decyzja z [...] kwietnia 1979 r., jak wynika z okoliczności sprawy, potwierdzonych jej kopią znajdującą się w aktach administracyjnych, została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz.U. nr 14, poz. 84) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 5 października 1974 r. w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenowych organów administracji państwowej lub jednostek gospodarczych (Dz.U. nr 37, poz. 222). Powołany art. 18 ust. 2 stanowił, że terenowy organ administracji państwowej mógł postanowić o objęciu zarządem właściwych organów lub jednostek gospodarczych powołanych do sprawowania zarządu budynkami mieszkalnymi stanowiącymi własność państwową, budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej na wniosek właściciela, w przypadku, gdy zarząd nie był przez właściciela w ogóle sprawowany oraz jeżeli właściciel nie sprawował zarządu w sposób zapewniający utrzymanie budynku w należytym stanie. Przepis ten w wyniku nowelizacji Prawa lokalowego i ogłaszania jednolitych tekstów tej ustawy przekształcił się w art. 25 ust. 2. Utracił on moc, jak cała ustawa Prawo lokalowe, w dniu 12 listopada 1994 r. na mocy art. 67 pkt 2 w zw. z art. 68 ust. 1 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 105, poz. 509 ze zm.). Jednakże ostatnia z wymienionych ustaw zawierała przepisy przejściowe odnoszące się do decyzji wydanych na podstawie art. 25 ust. 2 Prawa lokalowego, a więc także do decyzji wydanych na podstawie art. 18 ust. 2 Prawa lokalowego. Mianowicie w art. 61 ust. 1 i 2 postanowiono, że z dniem wejścia w życie ustawy do czynności jednostek zarządzających nieruchomościami na mocy decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie art. 25 ust. 2 i 3 Prawa lokalowego, stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia, z tym zastrzeżeniem, że jeżeli zarząd zostanie przywrócony właścicielowi na jego wniosek złożony w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy, znosi się wzajemne rozliczenia z tytułu dochodów z nieruchomości i wydatków na eksploatację i remonty bieżące, jakie miały miejsce do dnia przywrócenia zarządu. Z przepisu tego wynikało zatem, że ustawodawca uchylając podstawę prawną decyzji o przejęciu zarządu, nie zdecydował się na zniesienie tego zarządu. Zarząd ten nadal trwał skoro przewidziano szczególne skutki w zakresie rozliczenia dochodów i wydatków na wypadek przywrócenia zarządu właścicielowi na jego wniosek złożony w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Zarząd ten trwał nadal z tym, że, jak stanowił art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, do czynności jednostek zarządzających stosowano od dnia wejścia w życie ustawy przepisy Kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia.

Potwierdzeniem trwania zarządu ustanowionego swego czasu decyzją wydaną na podstawie art. 25 ust. 2 (art. 18 ust. 2) Prawa lokalowego jest też art. 7 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze (Dz.U. nr 111, poz. 723). W przepisie tym przewidziano dla gminy roszczenie o przejęcie zarządu przez właściciela nieruchomości, do której stosuje się art. 61 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, jeżeli nie złożył on wniosku o przywrócenie zarządu do dnia 31 grudnia 1998 r. Z przepisu tego jasno wynika, że zarząd ustanowiony na podstawie decyzji wydanych na podstawie art. 25 ust. 2 (art. 18 ust. 2) Prawa lokalowego, aczkolwiek zmieniony w ten sposób, że stosuje się do niego przepisy o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia, trwa nadal. Gdyby zarząd ten ustał niepotrzebne byłoby bowiem ustanawianie roszczenia o jego przejęcie.

Ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych została uchylona ustawą z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz ustawą z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. nr 31 z 2005 r., poz. 266 ze zm.). Jednakże żadną z tych ustaw nie uchylono ani nie zmieniono art. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze. Przepis ten nadal obowiązuje, co oznacza, że nadal gminie służy roszczenie o przejęcie zarządu przez właściciela. Z tego wynika, że dopóki zarząd przejęty na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 25 ust. 2 (art. 18 ust. 2) Prawa lokalowego jest faktycznie wykonywany przez jednostkę organizacyjną gminy nie posiadającą osobowości prawnej i gmina ta nie zrealizowała skutecznie roszczenia o przejęcie zarządu przez właściciela nieruchomości, dopóty ta jednostka organizacyjna jest zarządcą budynku, którego uprawnienia i obowiązki są regulowane przepisami Kodeksu cywilnego dotyczącymi prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia, a więc także m.in. ciąży na niej obowiązek działania z należytą starannością (art. 752 k.c.), zaś gmina posiada roszczenie o zwrot uzasadnionych wydatków i nakładów wraz z ustawowymi odsetkami oraz o zwolnienie od zobowiązań, które poprzez swą jednostkę organizacyjną zaciągnęła przy prowadzeniu sprawy, jeżeli działała zgodnie ze swoimi obowiązkami.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz niekwestionowane ustalenia, w tym fakt, że skarżący jest jednostką organizacyjną gminy nieposiadającą osobowości prawnej, stwierdzić należy, że nadal pozostaje zarządcą budynku, którego dotyczy sprawa. Podkreślić przy tym należy, że zarząd ten wywodzi się z art. 25 ust. 2 (art. 18 ust. 2) Prawa lokalowego, który to przepis stanowił o możliwości przejęcia w zarząd budynków. Skarżący może być zatem adresatem postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten bowiem stanowi, że w sytuacjach w nim określonych właściwy organ administracji może nałożyć określone obowiązki na osoby, o których mowa w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego. Tam zaś mówi się o uczestnikach procesu budowlanego oraz o właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym jest natomiast także budynek (art. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego). Należy przy tym mieć na uwadze, że określenie "zarządca obiektu budowlanego" funkcjonuje w prawie budowlanym od wielu lat, w tym było ono używane także w tym czasie, gdy obowiązywało Prawo lokalowe i jego art. 18 ust. 2. W art. 56 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), będącym odpowiednikiem art. 81c obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, też przewidziano możliwość nałożenia określonych obowiązków na zarządcę obiektu budowlanego.

Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego gminna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, zarządzająca budynkiem w następstwie decyzji o oddaniu budynku w zarząd, wydanej na podstawie art. 25 ust. 2 (art. 18 ust. 2) Prawa lokalowego, jest zarządcą budynku w rozumieniu art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego. Taka wykładnia, poza wskazanymi argumentami z zakresu wykładni gramatycznej, jest też jeszcze uzasadniona potrzebą zapewnienia mimo zmian przepisów prawnych ciągłości w sprawowaniu pieczy nad obiektem budowlanym w interesie bezpieczeństwa publicznego oraz ochrony zdrowia i mienia ludzi. Z drugiej strony wywiedziony w drodze wykładni obowiązek ciążący na gminie (jednostce organizacyjnej gminy nieposiadającej osobowości prawnej) nie wydaje się nadmierny, skoro zarząd ten jest regulowany przepisami dotyczącymi prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia, co daje możliwość rozliczenia ewentualnych wydatków poniesionych przez gminę nie znajdujących pokrycia w dochodach.

W świetle przyjętej wykładni niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, który sprowadza się do twierdzenia o naruszeniu przepisów prawa materialnego, decydujących o adresacie postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Jeżeli chodzi o drugi aspekt zarzutu naruszenia prawa materialnego, mianowicie twierdzenie, że nałożony na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązek dotyczył, sprzecznie z prawem, lokalu mieszkalnego lub jego części stwierdzić należy, że nałożony obowiązek dotyczył stropu, a więc części obiektu budowlanego. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego należy zaś wykładać w ten sposób, że skoro podstawą zastosowania tego przepisu jest uzasadniona wątpliwość co do stanu technicznego obiektu budowlanego, to można go stosować także wtedy, gdy taka wątpliwość dotyczy części obiektu budowlanego. Niezasadny jest zatem także ten zarzut naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, że przy przyjętej wykładni pojęcia "zarządcy obiektu budowlanego" fakty jakoby pominięte przez Sąd pierwszej instancji nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją.