Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2861/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : NSA Andrzej Niecikowski AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2006 r. sprawy ze skarg K. S. i W. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 kwietnia 2003 r., Nr: [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 w zw. z art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.)Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2002 r., Nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: nadbudowa segmentu zabudowy na cele mieszkalne (6 segmentów) na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w K.

W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zbadało decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2002 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem, czy w toku jej wydania nie naruszono jednej z przesłanek opisanych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności przesłanki zawartej w pkt 2 i pkt 7 tego przepisu, tj, czy nie jest ona dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa i czy nie zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis prawa został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. ( zob. wyrok NSA z dnia 17.09.1997r. sygn. III S.A. 1425/96, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 21. 10. 1992 sygn. V S.A. 86/92 ONSA z'1993r. nr 1 , poz. 23 ).

W ocenie składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podstawową kwestią dla niniejszego postępowania jest zagadnienie zgodności decyzji Prezydenta Miasta z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta. Bowiem w myśl art. 46a pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, sprzeczna z ustaleniami planu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna i to nie zależnie od skali i charakteru tej sprzeczności. Sprzeczność decyzji z ustaleniami planu polegać może nie tylko na tym, że ustalono warunki dla inwestycji, która jest sprzeczna z planem, ale także na tym, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określono warunki, które nie wynikają z ustaleń planu, albo pominięto tego rodzaju warunki.

Przedmiotowa inwestycja, której dotyczy wniosek, realizowana ma być na terenie, który położony jest według ustaleń planu w obszarze M3U 125, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami publicznymi i komercyjnymi stanowiącymi nie mniej niż 30 % powierzchni terenu lub powierzchni użytkowej o intensywności mieszkaniowo-usługowej 1,0 - 1,5, liczonej w granicach zagospodarowania działki. Faktem jest, iż zgodnie z wnioskiem jak i treścią decyzji na terenie tym realizowana ma być nadbudowa istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Jednakże zapis planu na tym terenie wskazuje jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami publicznymi i komercyjnymi, które nie mogą być mniejsze niż 30 % powierzchni terenu. Dopuszczając więc w decyzji jedynie funkcję mieszkaniową, organ działa sprzecznie z tym co plan w tym miejscu przewiduje. Tak więc już w tym punkcie stwierdzić należy działanie sprzeczne z ustaleniami planu. Nadto w sytuacji realizacji inwestycji na obszarze należało także wykazać w sposób matematyczny, jaki procent powierzchni zajęty jest pod usługi, dla zbadania czy nie jest on mniejszy niż wskazane w planie 30 %. Działanie takie niezbędne jest do tego, by stwierdzić, czy udział ten nie jest mniejszy od wskazanej wielkości, jako że realizacja zabudowy usługowej w części mniejszej, byłaby także sprzeczna z planem. Teren inwestycji oprócz przynależności do opisanego obszaru, należy także do stref polityki przestrzennej, co powoduje, że również i do wskazanego terenu odnoszą się łącznie warunki wynikające z każdej ze stref polityki przestrzennej. jak wynika z decyzji teren inwestycji położony jest na obszarze czterech stref zachowania ogólnomiejskich warunków równowagi ekologicznej ( nr 4 ), ochrony krajobrazu otwartego ( nr 9 ), ochrony i kształtowania dalszego planu widoku, jego tła obrzeży ( nr 17 ), intensywności miejskiej ( nr 19 ). Jednak w badanej decyzji stwierdzono tylko przynależność do tych stref, ograniczając określenie wynikające z ustaleń planu do zacytowania warunku zapisanego w § 40 ust. 3 pkt 1 planu oraz warunku zapisanego w § 53 ust. 5 pkt 1 i 2 planu. Z treści § 40 planu wynika, że na obszarze strefy dopuszcza się z uwzględnieniem przepisu § 59 ust. 1 planu budowę obiektów mieszkalnych i mieszkalno-usługowych jeżeli: - udział powierzchni zabudowy w obszarze o danym przeznaczeniu nie przekracza 25 % a minimalna szerokość działki, na której usytuowany jest obiekt wynosi 20 m , teren posiada miejski lub lokalny system kanalizacji, obiekty posiadać będą zdalaczynne lub lokalne źródła ogrzewania na paliwa płynne, gazowe lub zasilane z sieci elektrycznej. W decyzji w żaden sposób nie wykazano, czy inwestycja może być realizowana w oparciu o te przepisy, czy też warunki wynikające z ustaleń strefy nr 4 uniemożliwiają jej realizację. Faktem jest, że zgodnie z treścią § 11 planu przepisy określające przeznaczenie podstawowe danego obszaru mają pierwszeństwo przed przepisami zawierającymi warunki obowiązujące w strefach, jeżeli warunki te uniemożliwiałyby realizację inwestycji z zakresu przeznaczenia podstawowego, jednakże uwzględnić wówczas należy § 59 ust. 1 tekstu planu. Niemniej jednak organ I instancji nie ocenił w ogóle na podstawie danych zgromadzonych zgodnie z dyspozycją zawartą w § 12 tekstu planu, czy warunek ten został spełniony, czy też nie, a jeśli nie, to dlaczego mimo jego niezastosowania wydaje w tym względzie decyzję pozytywną. W § 53 ust. 5 planu stwierdzono, że na obszarze położonym w strefie 17 zabronionym jest przekraczanie lokalnego gabarytu za wyjątkiem określonym w ust. 4 pkt 1, wprowadzanie obiektów silnie eksponowanych - dominant, subdominant za wyjątkiem przypadków określonych w ust. 4 pkt 2, prowadzenie napowietrznych linii przesyłowych. Gabaryt lokalny to gabaryt generalnie przeważającej części budynków. W decyzji całkiem pominięto ( poza zacytowaniem dosłownym tekstu planu ) ten problem, a można o nim mówić dopiero, gdy znane są wymiary inwestycji która ma powstać budynków już znajdujących się w terenie. W decyzji określono jedynie ilość kondygnacji - 2,5, pominięto zaś jakiekolwiek wskazania odnośnie innych wymiarów. Stąd w rezultacie brak ten doprowadzić mógł do obejścia postanowień planu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji nie badając pod względem zgodności z planem wypełnienia przez inwestora warunków zawartych w strefach polityki przestrzennej naruszył treść postanowień zawartych w § 9 planu, gdzie stwierdzono, że oprócz zasad dotyczących przeznaczenia obowiązują łącznie warunki zagospodarowania wynikające z każdej ze stref polityki przestrzennej obejmującej dany obszar. Kolegium podkreśliło, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma charakteru informacji o terenie i jego przeznaczeniu w planie w planie zagospodarowania przestrzennego. Jest indywidualnym rozstrzygnięciem co do konkretnej inwestycji i jej dopuszczalności. Stąd więc przytoczenie w decyzji jedynie postanowienia planu bez jednoznacznego wykazania, że planowana inwestycja jest z nim zgodna, stanowi naruszenie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma charakteru decyzji warunkowej, tzn. nie stwierdza o zgodności z planem pewnej ogólnej koncepcji, o ile inwestor dochowa pewnych warunków (np. wskaźnika intensywności zabudowy, określonej w procentach zabudowy w obszarze, minimalnej szerokości działki itp. ) ale wynikać z niej mają pewne jednoznaczne parametry, które pozwolą w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić zgodność z planem, a następnie wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.

W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że poddana ocenie decyzja pierwszoinstancyjna nie jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta. Fakt ten powoduje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji. Nie ustalenie przed wydaniem decyzji istotnych elementów stanu faktycznego, np. niektórych charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji o których mowa była wyżej, powoduje naruszenie art. 40 ust. 1, art. 46 a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez to, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oparta została tylko na części ustaleń planu dotyczących terenu inwestycji, a część z nich została w ogóle pominięta. W ocenie Kolegium naruszeniom tym można przypisać cechę rażącego charakteru, albowiem mogły doprowadzić do realizacji inwestycji sprzecznej ustaleniami planu.

Od decyzji tej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył K. S., reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego- U. R.

Pełnomocnik kwestionujących podniosła, że nieprawdziwy jest zarzut, iż w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ dopuszczając jedynie funkcję mieszkaniową, orzekł sprzecznie z tym co plan w tym miejscu przewiduje. Przedmiotowa inwestycja, realizowana ma być na terenie, który położony jest zgodnie z § 20 ustaleń planu w obszarze M3U 125 z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami publicznymi i komercyjnymi stanowiącymi nie mniej niż 30% powierzchni terenu lub powierzchni użytkowej o intensywności mieszkaniowo-usługowej 1,0-1,5, liczonej w granicach zagospodarowania działki. Taka redakcja przepisu pozwala na stwierdzenie, że dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wystarczy, aby została spełniona chociażby jedna przesłanka. Przepis ten nie zawiera koniunkcji nierozłącznej. Oznacza to, że inwestycja jest realizowana zgodnie z planem, jeżeli zostanie spełniona chociażby jedna z przesłanek. Wystarczy więc dla pozytywnego rozstrzygnięcia, by została zachowana proporcja pomiędzy funkcją usług publicznych i komercyjnych a mieszkaniowych, na terenie planowanej inwestycji, w wielkości nie mniejszej niż 30%, licząc w stosunku do terenu a nie działki. Błędne jest stanowisko organu, który domaga się, by na każdej działce realizowana była inwestycja z funkcjami publicznymi, komercyjnymi i jednocześnie mieszkaniowymi. Skoro decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy nadbudowy na cele mieszkalne budynków z funkcją mieszkalną, zatem nadbudowa nie może zmienić już istniejących proporcji, skoro liczone są one w stosunku do powierzchni terenu ( a nie np. powierzchni użytkowej ). Żaden przepis nie nakłada na organ obowiązku podania w decyzji administracyjnej obliczeń matematycznych, o których mowa na str.6 decyzji wraz z uzasadnieniem. Nadto należy dodać, że teren, na którym ma być realizowana nadbudowa, nie jest ; w całości zagospodarowany, zabudowany. Oczywistym jest także, że funkcje publiczne, komercyjne nie mogą być realizowane w nadbudowanych domach w szeregowej zabudowie na najwyższej kondygnacji - na poddaszu. Niewątpliwie nie można decyzji przypisać rażącego naruszenia prawa, czy niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego tylko dlatego, że nie zawiera szczegółowego ustosunkowania się w związku z przynależnością terenu inwestycji do czterech stref: Organ wydając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uznał, że zamierzona inwestycja nie narusza przepisów o przynależności terenu do czterech stref, przywołując w załączniku nr 2 do decyzji warunki jakie musi spełnić planowana inwestycja w związku z tą przynależnością terenu. Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której nieważność została stwierdzona, zawiera sprzeczność w tym zakresie, to organ powinien ją konkretnie wykazać, a nie odnieść się do niej ogólnikowo bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego. Podkreślić również należy, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana z pogwałceniem zasady wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Celnie zostało to ujęte w tezie wyroku NSA z 7.7.1983 r. II S.A. 581/83 (Problemy Praworządności stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezpośredniego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych wart. 156 § 1 k.p.a. (vide: Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Komentarze Becka Wydawnictwo Becka Warszawa - 1996 r. s. 707). Poglądy doktrynalne i orzecznictwo NSA skłania się w przewadze ku czystej kasacyjnej formule rozumienia przepisu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania z obrotu prawnego (stwierdzenia naruszenia prawa) decyzji z racji istnienia wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W zaskarżonej decyzji nie wykazano rażącego naruszenia prawa - sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z planem zagospodarowania przestrzennego. Organ przyjął bezpodstawnie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiło bez badania warunków nadbudowy w aspekcie przepisów o przynależności terenu, na którym ma być realizowana planowana nadbudowa, do stref. W uzasadnieniu swojej decyzji przywołuje przepisy z ustaleń planu i prowadzi rozważania, ale sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z tymi przepisami nie zarzuca i tak np. podaje, że określenie w decyzji 2,5 kondygnacji z pominięciem innych wymiarów może doprowadzić do obejścia zapisu planu. Tego typu zarzuty pod adresem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności, ponieważ wielkość nadbudowy szczegółowo określi decyzja o pozwoleniu na budowę. Konkludując, jedyny konkretny zarzut sprzeczności planowanej nadbudowy z planem zagospodarowania przestrzennego postawił organ w zakresie funkcji planowanej inwestycji. Zarzut ten jak wykazano powyżej jest chybiony, jest wynikiem błędnej interpretacji przepisów przez organ, zatem brak jest w tym stanie faktycznym i prawnym podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzją z dnia 8 października 2000 r., Nr: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.), oraz 127 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że art. 157 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi, iż organ stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Z kolei art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym mówi, ze decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że powodem stwierdzenia nieważności jest każda sprzeczność i nie istotne jest, czy nosi ona znamiona rażącej, czy ma charakter zwykłego naruszenia.

Weryfikowana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydenta Miasta jest sprzeczna z § 20 ustaleń obowiązującego w dacie jej wydania opisanego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta. Bezspornym jest, iż teren inwestycji znajdował się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem M3U 125. Obszar M3U zgodnie z § 20 cyt. uchwały Rady Miasta Krakowa z 16 listopada 1994 r. był obszarem mieszkaniowo usługowym z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami publicznymi i komercyjnymi stanowiącymi nie mniej niż 30 % powierzchni terenu lub powierzchni użytkowej o intensywności mieszkaniowo-usługowej 1,0 - 1,5 liczonej w granicach projektu zagospodarowania działki. Analizując treść ustaleń planu należy stwierdzić z całą stanowczością, iż użyte w tym przepisie pojęcie powierzchni terenu odnosi się do powierzchni terenu inwestycji, a nie - jak wynika z rozumowania przedstawionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - do powierzchni obszaru M3U. Gdyby chodziło o 30 % powierzchni obszaru M3U, to w uchwale zostałoby to wyraźnie wskazane, tak jak to miało miejsce chociażby w ust 2 § 20 ustaleń planu {dopuszcza się nadto lokalizację obiektów i urządzeń -wymienionych w § 16 ust. 2 pkt 3-7 pod warunkiem zachowania zasady, aby takie obiekty lub urządzenia projektowane i istniejące z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego łącznie, nie zajmowały więcej nit 20 % danego obszaru), czy też w § 16 ust. 3 pkt 2, § 31 ust. 3 pkt 2 ustaleń planu. W obszarze M3U - zgodnie z przeznaczeniem podstawowym - mogło być zatem realizowane zamierzenie inwestycyjne polegające na zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej łącznie z usługami publicznymi i komercyjnymi, przy czym powierzchnia przeznaczona pod usługi publiczne i komercyjne nie mogła być mniejsza niż 30 % powierzchni terenu, na którym miała być realizowana inwestycja, lub nie mogła być mniejsza niż 30 % powierzchni użytkowej budynków. Natomiast inwestycja, dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2002 r., Nr [...], polegała na nadbudowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych (por. informacje we wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu), celem uzyskania zwiększenia powierzchni mieszkalnej w tych budynkach. Ten rodzaj inwestycji był - w ocenie Kolegium - niewątpliwie sprzeczny z cyt. § 20 ustaleń planu w zakresie przeznaczenia podstawowego. Nie mieścił się także w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego, gdyż w obszarze M3U dopuszczało się (przy spełnieniu określonych przesłanek) lokalizację: wyodrębnionych terenów zieleni publicznej, urządzeń sportu, urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów produkcyjnych nieuciążliwych dla otoczenia i urządzeń komunikacyjnych. Skoro zatem zamierzenie inwestycyjne nie mieściło się ani w zakresie przeznaczenia podstawowego, ani dopuszczalnego przewidzianego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to należy przyjąć, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla tego i zamierzenia jako sprzeczna z planem miejscowym jest nieważna. W tym stanie rzeczy rozważania, czy zamierzenie inwestycyjne narusza ustalenia dla stref polityki przestrzennej, są bez znaczenia; prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podziela pogląd poprzedniego składu Kolegium wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż sprzeczność decyzji z ustaleniami planu polegać może nie tylko na tym, że ustalono warunki dla inwestycji, która jest sprzeczna z planem, ale także na tym, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określono warunki, które nie wynikają z ustaleń planu albo pominięto pominięto tego rodzaju warunki. Przy tak rozumianym pojęciu sprzeczności decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wskazanie warunków wynikających ze stref polityki przestrzennej np.: w odniesieniu do gabarytu lokalnego stanowi o sprzeczności decyzji z ustaleniami planu.

Na decyzję tą skargi złożyli: K. S. i W. Ś.– obaj reprezentowani przez pełnomocnika U. R.

Pełnomocnik skarżących zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Jej zdaniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało błędnej wykładni powołanego przepisu prawnego, niczym nie uzasadniając swojego stanowiska. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta zawierają definicję obszaru, o tyle brak jest definicji pojęcia "terenu powierzchni użytkowej", co jednak nie oznacza, że organ administracji może w tym zakresie wykazać się pełną swobodą interpretacyjną. Uchwała Rady Miasta Krakowa w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w § 21 ust.1 planu posługuje się terminem "terenu netto", określając sposób wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy i wskazuje, że wszędzie, gdzie ustala się wskaźnik intensywności zabudowy odnosi się on do terenu netto, a "terenem netto" jest suma powierzchni zabudowy wszystkich budynków. Zgodnie z brzmieniem § 20 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa - Uchwała nr 58 Rady Miasta Krakowa z 16 listopada 1994 r. (Dziennik Urzędowy z 16.12.1994 r., Nr 24, poz. 108), zmieniająca uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w Obszarze Mieszkaniowo - Usługowym M3U przeznaczeniem podstawowym gruntów jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z usługami publicznymi i komercyjnymi stanowiącymi nie mniej niż 30 % powierzchni terenu lub powierzchni użytkowej o intensywności mieszkaniowo - usługowej 1,0-1,5. Oznacza to, iż usługi publiczne i komercyjne muszą stanowić nie mniej niż 30% całej powierzchni terenu lub całej powierzchni użytkowej o intensywności mieszkaniowo-usługowej 1 - 1,5. Nie oznacza to jednak wymogu, aby nadbudowy zrealizowane na zlokalizowanych po obu stronach ul. [...] w K. dwukondygnacyjnych budynkach mieszkalnych w zabudowie szeregowej miały mieścić w co najmniej 30 % swojej powierzchni użytkowej usługi publiczne i komercyjne. Podkreślić należy, iż wskaźnik intensywności zabudowy tego terenu, jako całości został zachowany nie dzięki temu, że w każdym domu mieszkalnym znajdują się lokale przeznaczone pod usługi publiczne, ale dzięki lokalizacji w sąsiedztwie budynków o takim przeznaczeniu np. hotelu. Z uwagi na § 22 ustaleń planu, który stanowi, że w obszarach mieszkaniowych i mieszkaniowo - usługowych dopuszcza się zabudowę plombową i nie stosuje się w tych wypadkach wskaźników intensywności zabudowy dla danego obszaru, logicznym się wydaje wykładnia per analogiam ustaleń planu w stosunku do nadbudowy już istniejących budynków. Zwrócić należy uwagę, iż ustalenia planu uwzględniają uwarunkowania faktyczne umiejscowienia usług publicznych i komercyjnych w obrębie budynków, przewidując ich usytuowanie na dolnej kondygnacji. Wyższe kondygnacje mogą zgodnie z § 24 ust. 2 pkt 4 i § 25 ust. 2 pkt 6 planu być przeznaczone na mieszkania. Wobec powyższego wykładnia § 20 ustaleń planu przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest sprzeczna z podstawowymi założeniami planu, które nie przewidują usytuowania usług publicznych i komercyjnych na poddaszach ponad lokalami.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skarg.

W odniesieniu do podniesionych zarzutów Kolegium stwierdziło, że: wnioski zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące rozumienia użytego w § 20 planu pojęcia terenu wydają się w świetle przytoczonych innych zapisów planu uprawnione. Kolegium podkreśla, iż obowiązujący w dacie wydawania decyzji Prezydenta miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, wyznaczając poszczególne obszary, dla każdego z nich określał przeznaczenie tak podstawowe jak i dopuszczalne, stosując przy tym konkretne różnicowanie obszarów np. w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy czy wskazanej relacji procentowej dla gruntów, gdzie wprowadzono " mieszane" przeznaczenie podstawowe. Taka sytuacja ma miejsce w omawianym § 20 tekstu planu, w którym wyznaczono obszar mieszkaniowo-usługowy. Gdyby zastosować w tym miejscu interpretację wskazaną przez skarżących, a stwierdzającą, iż omawiane w przepisie 30 % powierzchni terenu lub powierzchni użytkowej odnosić się ma do całego obszaru, a nie do wskazanego we wniosku terenu inwestycji, to wówczas praktycznie doszłoby do zdublowania warunków zawartych dla obszaru Ml i obszaru M2 w zakresie możliwości realizacji usług publicznych i komercyjnych. Autorzy planu tworząc obszar mieszkaniowo – usługowy wyznaczyli dla niego konkretne warunki, których sens zasadzał się na każdorazowym połączeniu budownictwa mieszkaniowego i usługowego we wskazanym procencie. Nie można więc przyjąć, jak to uczyniono w skardze, iż zgodność inwestycji polegającej tylko na budowie mieszkaniowej z wymogami planu opisanymi w jego § 20 wynika z faktu, że w sąsiedztwie wybudowany jest hotel. Kolegium podkreśla jeszcze raz, jak to uczyniło w skarżonej decyzji, iż jeśli autorzy planu mieli na uwadze odniesienie warunków do całego obszaru, w sposób jednoznaczny zaznaczali to w tekście planu. Całkiem nietrafione jest, zdaniem Kolegium, przywołanie w skardze § 22 ustaleń planu i propozycja zastosowania per analogiam ustaleń planu w stosunku do nadbudowy już istniejących budynków. Niezrozumiała jest także koncepcja przywołania w skardze ustaleń zawartych w § 24 ust. 2 pkt 4e i § 25 ust. 2 pkt 6 tekstu planu, które to przepisy odnoszą się do przeznaczenia dopuszczalnego całkiem innych obszarów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarżący złożyli skargi w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie przed dniem 1 stycznia 2004 r.

Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), albowiem stanowi on, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie sądowe nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów p.p.s.a.

W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu.

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, będącej wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni postanowienia art. art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., a także wypełniającego zawarte w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazania o stosowaniu w praktyce zasad demokratycznego państwa prawnego.

Właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności organ administracji musi poczynić szczególnie wnikliwe ustalenia w celu ustalenia, że w weryfikowanej w ramach tego postępowania decyzji tkwią wady skutkujące stwierdzeniem jej nieważności. Podkreślić należy, że ustalenia te muszą być jednoznaczne. Stwierdzenie nieważności decyzji może bowiem nastąpić tylko w przypadku, gdy w sposób bezsporny zostanie wykazane w sprawie istnienie przyczyny nieważności opartej na przesłance z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2002 r., I SA 1805/00, LEX nr 81985; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998 r., IV SA 1490/96, LEX nr 43254).

Z zapisu § 20 planu wynika, że: " Wyznacza się "obszar mieszkaniowo-usługowy" – z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami publicznymi i komercyjnymi stanowiącymi nie mniej niż 30% powierzchni terenu lub powierzchni użytkowej o intensywności mieszkaniowo-usługowej (netto): 1) obszar M1U: 1,4-1,9, 2) obszar M2U: 1,2-1,7, 3) obszar M3U: 1,0-1,5 liczonej w granicach projektu zagospodarowania działki." (ust. 1 § 20 planu).

Przy takiej redakcji przepisu Kolegium winno wykazać, że poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie, jak przyjmuje Kolegium, inwestycji, nie jest spełniony wymóg, iż usługi publiczne i komercyjne stanowią co najmniej 30% tego terenu.

Bezspornym jest, że teren, na którym ma być realizowane przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne położony jest według zapisu planu na obszarze M3U-125 z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami publicznymi i komercyjnymi stanowiącymi nie mniej niż 30 % powierzchni terenu lub powierzchni użytkowej o intensywności mieszkaniowo-usługowej 1,0-1,5 liczonej w granicach zagospodarowania działki. Kolegium, aby móc ustalić sprzeczność z zapisem § 20 planu – pomijając kwestię słuszności poglądu, że 30% powierzchni liczyć się ma w stosunku do terenu inwestycji, czy też w stosunku do całego obszaru - zobowiązane było do ustalenia, że jedna z tych przesłanek, bądź dotycząca 30% powierzchni, bądź dotycząca powierzchni użytkowej o intensywności mieszkaniowo-usługowej 1,0-1,5 nie została spełniona, co w konsekwencji stanowić może dopiero o sprzeczności z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało w sposób nie budzący wątpliwości, iż w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].10.2002 r., Nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: nadbudowa segmentu zabudowy na cele mieszkalne (6 segmentów) na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w K. tkwi wada z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., powodująca stwierdzenie jej nieważności z mocy prawa W żaden więc sposób nie jest wystarczające stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że: "skoro zatem zamierzenie inwestycyjne nie mieściło się ani w zakresie przeznaczenia podstawowego, ani dopuszczalnego przewidzianego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to należy przyjąć, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla tego zamierzenia jako sprzeczna z planem miejscowym jest nieważna."

W odniesieniu interpretacji zapisu § 20 planu dokonanej przez Kolegium, która legła u podstaw stanowiska organu, że zaszła przesłanka do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, zauważyć należy, że reguły językowe wykładni tego przepisu nie pozwalają na jednoznaczne odczytanie jego znaczenia. Jest bowiem do przyjęcia również i taka interpretacja przepisu § 20 planu, że usługi publiczne i komercyjne na terenie z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną mogą stanowić nie mniej niż 30% powierzchni całego obszaru, natomiast powierzchnia użytkowa o intensywności mieszkaniowo-usługowej (netto) dla obszaru M3U: 1,0-1,5 liczona jest w granicach projektu zagospodarowania działki. Argumentacja Kolegium, że w zapisach planu wyraźnie jest zaznaczane, kiedy chodzi o cały obszar, a kiedy o teren inwestycji jest jeszcze zabiegiem niewystarczającym by słowom "powierzchni terenu" przypisać znaczenie, iż odnoszą się one do powierzchni terenu inwestycji, a nie do terenu całego obszaru.

W takim stanie rzeczy nie można powiedzieć, że zaistniała przesłanka z pkt 7 § 1 art. 156 k.p.a. w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Przesłanki stwierdzenia nieważności z racji ich wyczerpującego wyliczenia w art. 156 § 1 kpa nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Powinny być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco (wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r., wyrok NSA IV SA 1066/97, LEX nr 48675). Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło więc stwierdzić nieważność decyzji, do której to organy administracji sięgać mogą, jako wyjątku od zasady art. 16 § 1 k.p.a., w sytuacjach niewątpliwego dotknięcia decyzji wadami skutkującymi eliminacją jej z obrotu prawnego (wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1994 r. SA/Gd 2026/9 publik. w OSS 1994/2/70; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., IV SA 1290/96 LEX nr 43251).

Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarówno orzekając w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności w pierwszej instancji, jak i orzekając powtórnie jako organ odwoławczy nie wypowiedziało się, co do przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Ustalenie, czy nie upłynął termin ograniczający stwierdzenie nieważności, musi być poczynione w przypadku ujawnienia wad decyzji wskazanych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, wydanie 7, s.724).

Przytoczone ustalenia uzasadniają wniosek, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania: art. 7, 77 § 1, 107 § 3 oraz 138 § 1 pkt 1 i 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Także poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2003 r. narusza przepisy art. art. 7, 77 1, 107 3, 156 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).