Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1324/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 4 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 187 poz 1929
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na  zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędziowie NSA Janusz Drachal (spr.) del. WSA Dorota Wdowiak Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Rz 33/11 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności na zalesianie gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] 3. zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie na rzecz R. S. kwotę 640 (słownie: sześćset czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 14 lipca 2006 r. R. S. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. We wniosku zadeklarował do zalesienia działkę rolną oznaczoną jako "AB" o powierzchni 1,41 ha położoną na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] oraz działkę rolną oznaczoną jako "AC" o powierzchni 1,03 ha położoną na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] obręb [...]. Całą powierzchnię 2,44 ha wnioskodawca zadeklarował do zalesienia na stokach o nachyleniu powyżej 12 stopni.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] stwierdził spełnienie niezbędnych warunków do przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych.

W dniu 18 maja 2007 r. R. S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesieniowym wraz z zaświadczeniem Nadleśnictwa Brzozów o założeniu uprawy leśnej zgodnie z planem zalesienia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał wnioskodawcy płatność na zalesienie gruntów rolnych.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 23 marca 2010 r. stwierdzono, że na działce rolnej "AC" zalesienie na stokach o nachyleniu powyżej 12 stopni występuje jedynie na powierzchni 0,67 ha, a nie jak zadeklarował wnioskodawca 1,03 ha.

W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] z urzędu wznowił postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych.

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] organ uchylił dotychczasową decyzję o przyznaniu płatności na zalesienie gruntów rolnych i ponownie rozstrzygnął sprawę, przyznając płatność w wysokości takiej, jak dla gruntów o korzystnej konfiguracji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. S. Wskazał, że jeżeli działka rolna objęta planem zalesienia przekracza na ponad 50% swojej powierzchni wymagane nachylenie 12 stopni, to całość powierzchni kwalifikuje się do płatności. Podniósł, iż przeprowadzane wcześniej kontrole na jego działkach nie wnosiły zastrzeżeń, co do płaszczyzny nachylenia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., Nr 187, poz. 1929 ze zm. - dalej jako rozporządzenie), wysokość wsparcia na zalesienie i premii pielęgnacyjnej jest uzależniona do kąta nachylenia stoku, na którym położona jest cała działka rolna przewidziana do zalesienia.

Uwzględniając wyniki kontroli oraz przepis § 4 ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia organ uznał, że działka rolna "AC" nie spełnia wymogów do przyznania płatności jako działki położonej na stoku o nachyleniu powyżej 12 stopni. Wbrew twierdzeniom odwołującego się, w sprawie nie miała miejsca zmiana interpretacji prawa lecz zmiana samych przepisów prawa. Zmiana prawa miała miejsce przed złożeniem wniosku i obowiązywała w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Organ nie podzielił również twierdzeń skarżącego, że wcześniej przeprowadzona kontrola upraw leśnych nie wykazała nieprawidłowości w zakresie nachylenia stoku. Przedmiotem wcześniejszej kontroli było jedynie wykonanie pomiaru powierzchni ogólnej zalesienia, grodzenia siatką, wykonania wykoszenia, cięć oraz repelentów. Poza zakresem kontroli pozostawała natomiast kwestia pomiaru powierzchni nachylenia powyżej 12 stopni, tym samym nie mógł być stwierdzony w tym zakresie brak nieprawidłowości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł R. S. domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 2 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), § 4 rozporządzenia oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 60, poz. 424).

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż jeżeli działka objęta planem zalesienia posiada w ponad 50% nachylenie powyżej 12 stopni, to całość powierzchni tej działki kwalifikuje się do płatności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazał, że powoływanie się przez skarżącego na stanowisko nadleśnictwa nie może być w sprawie wiążące, bowiem to na rolniku spoczywa obowiązek udowodnienia faktycznych warunków gospodarowania. Nadleśnictwo nie prowadzi, na co zwrócił uwagę organ, postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie, nie jest też organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. wydającym postanowienie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Wydany przez ten podmiot dokument dotyczący zalesienia można podważyć poprzez uzyskanie dowodów przeczących informacjom w nim zawartym.

Wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Rz 33/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazał, iż składając wniosek o przyznanie płatności producent określa powierzchnię, która podlegać będzie dopłatom, zatem przed jego złożeniem powinien ustalić rzeczywisty stan swojej działki. Treść art. 5 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) wskazuje, iż pomoc udzielana jest na wniosek producenta rolnego (...).

Płatność na zalesianie przyznawana jest producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną albo spółdzielnią produkcji rolnej jeśli zgodnie z § 3 rozporządzenia spełni warunki w nim przewidziane, w tym jeśli m.in. zobowiązał się do zalesienia działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności, była prowadzona produkcja rolnicza.

W sprawie dotyczącej płatności na zalesienie istotne jest rozróżnienie działki rolnej i ewidencyjnej ponieważ w świetle przepisów odnoszących się do przyznania takiej płatności ustawodawca wyraźnie rozróżnia działkę rolną jako rodzaj jednorodnego użytkowania gruntu oraz działkę ewidencyjną jako kategorię geodezyjną.

Dla potrzeb ustalenia dopłaty z tytułu zalesienia gruntów rolnych faktyczne określenie działki rolnej następuje w planie zalesienia, który będąc podstawą złożenia wniosku o dopłatę, wyznacza obszar zalesiany. Z przepisów art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59) i § 9 rozporządzenia wynika, że nadleśniczy, na wniosek właściciela gruntu przeznaczonego do zalesienia, sporządza plan zalesienia i potwierdza wykonanie zalesienia w przypadku zalesienia objętego przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej i że zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające wykonanie planu zalesienia producent rolny przedkłada właściwemu organowi. Współdziałanie nadleśniczego w postępowaniu o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych ogranicza się więc do potwierdzania okoliczności faktycznej wykonania planu zalesienia w formie zaświadczenia. Nadleśniczy nie prowadzi postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie kończącego się wydaniem decyzji. Nie jest też organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. wydającym postanowienie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Potwierdzeniu przez nadleśniczego wykonania planu zalesienia nie można przypisać wiążących skutków. Wydawane zaświadczenie jest bowiem środkiem dowodowym, które może być podważone.

W rozpoznawanej sprawie - jak wskazał WSA w Rzeszowie - nie cała działka rolna objęta wnioskiem i planem zalesienia znajdowała się na stoku o nachyleniu powyżej 12 stopni. Stosownie więc do treści przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia, wysokość wsparcia na zalesianie i premii pielęgnacyjnej nie mogła być przyznana w zwiększonej wysokości. Wskazany przepis stanowi bowiem, iż wsparcie w takiej wysokości może być przyznane pod warunkiem, że cała działka rolna przewidziana do zalesiania znajduje się na stoku o nachyleniu powyżej 12 stopni.

Za niezasadne uznano twierdzenia o zmianie w trakcie postępowania przepisów prawa. W dacie złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesianie oraz w dacie wydawania decyzji przez organy, brzmienie przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia było takie same.

Zdaniem WSA brak badania stopnia nachylenia stoków podczas wcześniejszych kontroli, nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. W trakcie tych kontroli ograniczano się bowiem do sprawdzenia, czy wnioskodawca spełnia inne warunki uzasadniające przyznanie płatności.

Wyrok Sądu pierwszej instancji został w całości zaskarżony skargą kasacyjną R. S.

W środku odwoławczym, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 4 ust. 3 i załącznika nr 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, poprzez przyjęcie, że wysokość wsparcia na zalesienie i premii pielęgnacyjnej w wyższej, preferencyjnej stawce jest uzależniona od kąta nachylenia stoku powyżej 12 stopni, który to stopień nachylenia musi wystąpić na całej powierzchni działki rolnej przewidzianej do zalesienia, w sytuacji gdy brak jest jednoznacznych przepisów regulujących przypadek, gdy część działki rolnej pod zalesienie nie spełnia wymogu nachylenia ponad 12 stopni to wówczas nie jest uprawnione przyjęcie, że cała działka tego warunku nie spełnia; taka interpretacja byłaby nielogiczna, sprzeczna z zasadami współżycia społecznego i krzywdząca dla producentów rolnych zalesiających tereny górskie o często niejednolitej strukturze, konfiguracji i rzeźbie terenu;

2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niekompletny i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego; WSA przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego (wyniki kontroli ARiMR w [...]); nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przeprowadzenie oględzin i opinię biegłego na okoliczność ustalenia jaki jest rzeczywisty kąt nachylenia stoku na całej powierzchni działki rolnej skarżącego przewidzianej do zalesienia.

R. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu środka odwoławczego wskazał, iż WSA dokonał błędnych ustaleń faktycznych w sprawie opierając się na ogólnikowych i niepełnych ustaleniach faktycznych organów (zebrany przez nie materiał dowodowy jest niekompletny, lakoniczny, niewystarczający i budzący wątpliwości).

W sprawie winny być przeprowadzone dokładne pomiary nachylenia stoku działki rolnej pod zalesienie, a nie jedynie szacunki dokonane w trakcie czynności kontrolnych. Nie zajmując stanowiska wobec spostrzeżeń skarżącego i nie podejmując inicjatywy dowodowej (np. nie powołując biegłego geodety), organy a za nimi Sąd naruszyły art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

WSA dokonał także błędnej - w ocenie R. S. - wykładni § 4 ust. 3 rozporządzenia. Wadliwie przyjął, iż wysokość wsparcia na zalesienie i premii pielęgnacyjnej w wyższej, preferencyjnej stawce jest uzależniona od kąta nachylenia stoku powyżej 12 stopni, który to stopień nachylenia musi wystąpić na całej powierzchni działki rolnej przewidzianej do zalesienia. Wysokość wsparcia na zalesienie i premii pielęgnacyjnej jest uzależniona od kąta nachylenia stoku, na którym położona jest cała działka rolna przewidziana do zalesienia. Wysokość zaś stawek wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej jest określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Rozporządzenie to nie określa jednak przypadku, gdy tylko niewielka część areału do zalesienia nie spełnia wymogu nachylenia ponad 12 stopni. Działka rolna pod zalesienie, zwłaszcza w terenie górskim lub podgórskim zazwyczaj charakteryzuje się znaczną zmiennością konfiguracji, w tym wahaniem poziomu nachylenia stoku. W tej sytuacji niejednokrotnie zdarzyć się może, że przy nachyleniu prawie całej działki większym niż 12 stopni niewielka jej część nie spełni tego warunku. W tym przypadku interpretacja prowadząca do wniosku, że cała działka uzyskuje z tej przyczyny status działki o korzystnej konfiguracji jest krzywdząca dla danego producenta rolnego i sprzeczna z zasadami współżycia społecznego oraz zasadami logiki. Zalesienie działki tego rodzaju, a następnie pielęgnacja lasu wymaga dużo większych nakładów i wysiłku niż w przypadku lasu na terenie płaskim. Tak jest w przypadku skarżącego, którego działka o areale 1,03 ha tylko w zakresie 0,36 ha nie spełnia wymogu nachylenia stoku ponad 12 stopni.

Zdaniem skarżącego, z treści załącznika nr 1 do rozporządzenia wyraźnie wynika, że istnieją tylko dwie wykluczające się kategorie terenu, tj. tereny płaskie o jednolitym nachyleniu nie większym niż 12 stopni (tzw. tereny o korzystnej konfiguracji) i tereny (stoki) o nachyleniu powyżej 12 stopni. Zaliczenie danego terenu do kategorii niższej może nastąpić jeżeli teren ten charakteryzuje się jednolitym nachyleniem poniżej 12 stopni. Teren należący do skarżącego nie może zostać uznany za teren o jednolitym nachyleniu stoku poniżej 12 stopni skoro zdecydowana jego większość, tj. około 66 % ma nachylenie przekraczające 12 stopni, a w niektórych miejscach sięga ono nawet powyżej 20 stopni.

Zdaniem skarżącego, w sytuacji gdy brak jest jednoznacznych przepisów regulujących przypadek, gdy część działki rolnej pod zalesienie nie spełnia wymogu nachylenia ponad 12 stopni, wówczas nie jest uprawnione przyjęcie, że cała działka tego warunku nie spełnia. Taka interpretacja byłaby nielogiczna, sprzeczna z zasadami współżycia społecznego i krzywdząca dla producentów rolnych zalesiających tereny górskie o niejednolitej strukturze.

Uzasadnione byłoby wówczas przyjęcie interpretacji, że w takim przypadku należałoby sporządzić dla części działki o nachyleniu poniżej 12 stopni odrębny plan zalesienia i za tą część wypłacać niższe stawki wsparcia na zalesienie i premii pielęgnacyjnej.

Skarżący zwrócił także uwagę, iż na wniosek producenta rolnego obligatoryjny plan zalesienia sporządza nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe, właściwy ze względu na miejsce położenia części lub wszystkich działek rolnych przewidzianych do zalesienia. Faktem jest, że nadleśnictwo sporządzające plan zalesienia nie prowadzi w tym zakresie postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Jednakże producent rolny zlecając przygotowanie takiego planu nadleśniczemu działa w zaufaniu do jego wiedzy i kompetencji jako organu państwowej administracji leśnej. Bezsporne zatem jest, że Państwowe Gospodarstwo Leśne - Lasy Państwowe stanowi instytucję państwową. Skoro nadleśniczy na zlecenie skarżącego przygotował plan zalesienia uwzględniający całą działkę rolną jako spełniającą przesłankę nachylenia stoku powyżej 12 stopni, to skarżący nie miał powodów by kwestionować te ustalenia. Działał w zaufaniu do tego organu.

W skardze kasacyjnej zwrócono także uwagę, iż rozporządzenie nie określa sposobu i metodologii urzędowego określenia stopnia nachylenia stoku. Nie wskazano ani w tym rozporządzeniu ani też w innym, kto i w jaki sposób ma dokonać pomiarów, aby można je było uznać za wiążące.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie.

Odnośnie do zarzutu naruszenia procedury organ wskazał, iż z analizy akt sprawy, a zwłaszcza z treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji oraz skargi wynika, że skarżący miał świadomość, że zadeklarowana przez niego we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych działka rolna "AC" jako położona na stoku o nachyleniu powyżej 12 stopni nie jest w całości położona na stoku o takim nachyleniu.

Ustalając stan faktyczny sprawy organy miały prawo przyjąć za jego podstawę ustalenia przyjęte w protokole z kontroli na miejscu w dniu 23 marca 2010 r. Podstawę do tego rodzaju postępowania stanowi art. 7 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej.

Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. § 4 ust. 3 rozporządzenia w odpowiedzi na skargę wskazano, iż przepis ten jest jednoznaczny i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Wysokość wsparcia na zalesienie i premii pielęgnacyjnej uzależniona jest od kąta nachylenia stoku, na którym położona jest cała działka rolna przewidziana do zalesienia. Wysokość stawek wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej jest określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia, w którym wprowadzono podział na dwie kategorie, tj. zalesianie na terenach o korzystnej konfiguracji i zalesianie na stokach o nachyleniu powyżej 12 stopni (wyższa premia przysługuje na zalesianie na stokach o nachyleniu powyżej 12 stopni).

Działka rolna oznaczona jako "AC" nie jest w całości położona na stoku o nachyleniu powyżej 12 stopni i dlatego płatność do niej nie mogła być przyznana w wyższej, preferencyjnej stawce. Zdaniem organu, nawet gdyby uznać, że istnieją pewne wątpliwości interpretacyjne wskazanego przepisu, to nie można się zgodzić z interpretacją zaprezentowaną przez skarżącego, iż w sytuacji gdy tylko część działki rolnej pod zalesienie nie spełnia wymogu nachylenia ponad 12 stopni, to wówczas należałoby sporządzić dla części działki o nachyleniu poniżej 12 stopni odrębny plan zalesienia i za tę część wypłacać producentowi rolnemu niższe stawki wsparcia na zalesienie i premii pielęgnacyjnej. Nie daje ku temu podstaw § 4 ust. 3 rozporządzenia, jak i przepis art. 5 ust. 1a powołanej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej i § 6 ust. rozporządzenia. Przepisy te stanowią, że pomoc udzielana jest na wniosek producenta rolnego. Składając wniosek o przyznanie płatności producent rolny określa zatem powierzchnię, która podlegać będzie dopłatom. Przed jego złożeniem powinien więc ustalić rzeczywisty stan swojej działki. W przedmiotowej sprawie, to skarżący przed złożeniem wniosku powinien ustalić, czy na działkach rolnych zadeklarowanych do płatności występuje na ich całym obszarze stok o nachyleniu powyżej 12 stopni, dający podstawę do przyznania płatności w wyższej wysokości. Przyjmując sposób interpretacji przepisów zaprezentowany przez skarżącego, organy ARiMR obu instancji orzekłyby niezgodnie ze złożonym wnioskiem i powołanymi powyżej przepisami ustawy i rozporządzenia.

Organ nie podzielił także stanowiska skarżącego, że w przypadku gdy część działki rolnej pod zalesienie nie spełnia wymogu nachylenia ponad 12 stopni, to wówczas nie jest uprawnione przyjęcie, że cała działka tego warunku nie spełnia. Interpretacja taka wynika wprost z obowiązującego przepisu prawa.

Ponadto organ wskazał, iż przepisy dokonują rozróżnienia działki ewidencyjnej i działki rolnej. Tym samym skarżący ustalając przed złożeniem wniosku o płatność, czy na jego działkach ewidencyjnych w całości występuje stok o nachyleniu powyżej 12 stopni mógł w przypadku negatywnego wyniku, tak podzielić działki ewidencyjne na działki rolne i zadeklarować je do wniosku o przyznanie płatności, aby działki rolne były w całości położone na stoku o nachyleniu powyżej 12 stopni i spełniały warunki do przyznania płatności w wyższej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Rzeszowie, która nakazywałaby zakończenie sprawy już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. wnoszący środek odwoławczy zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (ust. 1), jak i istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, które w jego ocenie miało wpływ na wynik sprawy (ust. 2). W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a.

Postawiony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów postępowania zakłada, iż organ niewłaściwie zebrał i ocenił materiał dowodowy bowiem przyjął na potrzeby rozstrzygnięcia wyłącznie dowody niekorzystne dla skarżącego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej WSA nie dostrzegł, iż materiał dowodowy mógł zostać uzupełniony o oględziny i opinię biegłego na okoliczność ustalenia jaki jest rzeczywisty kąt nachylenia stoku na całej powierzchni działki rolnej skarżącego przewidzianej do zalesienia.

Powyższy zarzut, zdaniem NSA, jest chybiony. Zauważyć należy, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się protokół z czynności kontrolnych z dnia 23 marca 2010 r., nr [...]. Dokument ten obrazuje czynności wykonane przez upoważnionych pracowników biura kontroli na miejscu, przy udziale pełnomocnika beneficjenta. W ramach przeprowadzonych czynności dokonano m.in. pomiaru nachylenia stoku działek rolnych wskazanych we wniosku (pomiar nastąpił przy użyciu klinometru). W trakcie kontroli, pełnomocnik reprezentujący R. S. (brat R. S.), podpisując protokół nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń co do prawidłowości wykonanych pomiarów, choć możliwość taka została przewidziana wprost w druku protokołu (por. rubryki XV str. 4 i 5 protokołu). Wprawdzie skarżący twierdzi w skardze, iż sygnalizowane były błędy pomiarowe, jednak brak jest na tę okoliczność jakichkolwiek uwag w protokole i aktach administracyjnych (np. w formie pisma do organu), które uprawdopodobniałyby jego wersję. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż m.in. właśnie po to jest spisywany protokół kontroli, by strona mogła już w nim wyrazić swoje ewentualne zastrzeżenia i twierdzenia.

W związku z powyższym należy przyjąć, iż w sprawie nie zakwestionowano skutecznie metody pomiaru działki rolnej, tak w trakcie kontroli na miejscu, jak również do czasu zakończenia postępowania administracyjnego (w odwołaniu skarżący w istocie wskazuje na zmianę zasad sprawdzania nachylenia stoku, jednakże w kontekście przepisów rozporządzenia a nie błędnych pomiarów). Tym samym stawiany zarzut niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji możliwości przeprowadzenia dodatkowych oględzin i opinii biegłego nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadny jest natomiast zarzut materialny, bowiem w sprawie dokonano wadliwej interpretacji przepisu § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia.

Na wstępie rozważań zauważyć ogólnie należy, iż sprawa zainicjowana przez organy jest prowadzona w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, co ma wpływ na uprawnienia tak strony jak i organu orzekającego. Inaczej mówiąc, w trybie wznowienia postępowania organ nie może działać w taki sposób, jakby załatwiał daną sprawę merytorycznie po raz pierwszy, a strona nie może domagać się zbadania jej sprawy tak, jakby miałaby ona zostać po raz pierwszy rozpoznana.

Jak wspomniano, w sprawie doszło do wadliwego wywiedzenia normy prawnej z treści przepisu § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem organów i WSA literalna treść tego przepisu, który uzależnia wysokość wsparcia na zalesienie oraz corocznej premii pielęgnacyjnej od kąta nachylenia stoku, na którym położona jest cała zalesiana działka rolna sugeruje, iż to na całej powierzchni tej działki musi występować stok o nachyleniu powyżej 12 stopni. Upraszczając, cała działka ma być stokiem przekraczającym wskazane nachylenie. Jest to rozumowanie błędne, które w razie zastosowania należałoby uznać nawet za naruszające zasadę sprawiedliwości. Rozumowanie to nie uwzględnia bowiem celu zwiększonych dopłat na zalesianie gruntów z uwagi właśnie na kąt nachylenia stoku oraz związanego z tym interesu publicznego, w trosce o który dokonuje się zalesień, a także okoliczności, że określona część terenu położona na zboczu o nachyleniu powyżej 12 stopni, nie zawsze musi być uznana za grunt o "korzystnej konfiguracji" z tego tylko powodu, że ta właśnie część charakteryzuje się niższym stopniem nachylenia.

NSA wskazuje, iż zróżnicowanie dopłat ze względu na nachylenie powierzchni działki rolnej, ma za zadanie zrekompensowanie wyższych kosztów związanych z założeniem i pielęgnacją uprawy leśnej. W praktyce zalesiane grunty nie są ukształtowane w sposób jednolity, tj. w ich obrębie mogą występować zarówno powierzchnie, które nie przekraczają swoim nachyleniem 12 stopni, jak i takie, które to nachylenie przekraczają. Wsparcie w podwyższonej wysokości przysługuje więc tym podmiotom, których działki rolne (z punktu widzenia ich przeznaczenia), znajdują się na stoku, przekraczającym nachylenie 12 stopni. Nie należy zatem wiązać tego wsparcia jedynie z tym, czy obszar działki rolnej zakreślonej przez producenta rolnego, ma w całości nachylenie powyżej 12 stopni. Chodzi bowiem o jej położenie na stoku o takim nachyleniu, a nie proste ustalenie, czy cała jej powierzchnia ma odpowiedni kąt. Jak już wspomniano, okoliczność, że pewne obszary działki rolnej mają nachylenie niższe niż 12 stopni nie oznacza automatycznie, iż wsparcie w podwyższonej wysokości nie będzie przysługiwało. Uzasadnienie dla takiego stanowiska wypływa z faktu, iż koszty związane z założeniem i utrzymaniem tych "płaskich" terenów działki rolnej, położonej jednak na stoku o nachyleniu powyżej 12 stopni, są również wysokie, np. producent rolny ma utrudniony dostęp do tych "płaskich" obszarów działki rolnej i w związku z tym musi podjąć ponadprzeciętne starania, aby wykonać przewidziane planem zalesienia zabiegi. Organ, kwestionując stanowisko wnioskodawcy, tym bardziej w trybie wznowienia postępowania (a więc pod zarzutem naruszenia prawa), ma obowiązek szczególnego wykazania, iż konfiguracja danej działki nie uzasadniała przyznania podwyższonej płatności z punktu widzenia istoty omawianych dopłat.

Dokonując wykładni przepisu § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia należy pamiętać, iż wykonuje on normę ustawową, której celem jest wspieranie zalesiania, podejmowanego w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich. Tymczasem organy, odnosząc się tylko do literalnej treści tego przepisu, nie dostrzegają jego istoty, a przede wszystkim funkcji, jaką ma do spełnienia w obrocie prawnym. W przepisie tym chodzi bowiem o to, by cała działka rolna, w kontekście publicznych celów, dla których dokonuje się zalesiania gruntów rolnych, znajdowała się na stoku o nachyleniu powyżej 12 stopni. Nie chodzi w tym przepisie natomiast o działanie polegające na modelowaniu działek rolnych, tak by uzyskać obszary w całości posiadające nachylenie powyżej 12 stopni. Celem wsparcia w podwyższonej wysokości jest promowanie tych producentów rolnych, którzy przeznaczają pod zalesianie grunty rolne o niekorzystnej konfiguracji, na których wykonanie zabiegów związanych z założeniem i pielęgnacją uprawy leśnej, łączy się z koniecznością poniesienia podwyższonych kosztów. Nie jest więc zasadne twierdzenie, iż producenci, których działki rolne są częściowo płasko ukształtowane, przy jednoczesnym położeniu ich na stoku o nachyleniu powyżej 12 stopni, nie otrzymają wsparcia w odpowiednio wyższej wysokości.

NSA nie podziela twierdzenia organu, iż jest on (w okolicznościach tej sprawy) bezwzględnie związany wnioskiem producenta rolnego, który wyznaczył działki rolne w określonym kształcie, działając przy tym - w ocenie organu - w sposób dla siebie niekorzystny, tj. uznając, iż cała działka rolna powinna korzystać z podwyższonej płatności, podczas gdy organ uznaje, iż tylko jej część kwalifikuje się do takiej podwyższonej płatności. To związanie wnioskiem, w przekonaniu organu, powoduje, iż musi on przyznać płatność, do tak wyznaczonej działki rolnej, w całości w obniżonej wartości (bez względu na to, że część działki niezaprzeczalnie spełnia kryteria do przyznania podwyższonej dopłaty). Jest to rozumowanie błędne. Związanie wnioskiem nie oznacza, iż organ może w sposób całkowicie bezrefleksyjny przyjmować określone fikcje faktyczne. W niniejszej sprawie chodzi o fikcję położenia działki rolnej w całości na stoku o nachyleniu poniżej 12 stopni (korzystna konfiguracja), co nie jest prawdą. NSA podkreśla, że strona – co do zasady - ma prawo twierdzić, iż jej działka rolna w całości spełnia kryterium do przyznania płatności w podwyższonej wysokości i poddać tak przedstawioną sprawę ocenie organu i sądu administracyjnego. Błędne przekonanie strony w tym zakresie nie uprawnia jednak organu do swoistego "karania" strony poprzez obniżanie płatności za tę część działki, która faktycznie spełnia warunki dla przyznania wyższego wsparcia na zalesianie, z tego tylko powodu, że strona nie zmodyfikowała wniosku. Na tle niniejszej sprawy – z podanych powodów - nie usprawiedliwia działania organu również to, że sugerował stronie możliwość modyfikacji wniosku (innego wyznaczenia działek rolnych).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, iż w sprawie zalesiania gruntów udział nadleśniczego, sporządzającego plan zalesiania, nie jest udziałem w trybie współdziałania organów w załatwieniu sprawy (zasadne w tym zakresie jest stanowisko WSA i organów). Powyższe nie oznacza jednak, jak twierdzą organy i Sąd pierwszej instancji, iż plan zalesiania i przeprowadzona przez nadleśniczego procedura, mogą być kwestionowane jako nie mające w sprawie wiążącego znaczenia prawnego. W tego rodzaju sprawach uwzględnić należy charakter nadleśnictwa (Lasów Państwowych – jako instytucji prawa publicznego), odpowiadającego za realizację celów publicznych, w tym za prawidłowe zalesianie gruntów rolnych i realizowanie stosownej polityki leśnej w tym zakresie. Tym samym, stanowisko nadleśniczego wyrażone w planie zalesiania może podlegać weryfikacji przez organ rozdysponowujący środki na wsparcie, jednakże nie może się to odbywać w oderwaniu od funkcji jaką podmiot ten pełni z punktu widzenia wspomnianej polityki leśnej państwa. Organ przyznający dofinansowanie nie może zatem w sposób dowolny nieuwzględnić uwag nadleśniczego wyrażonych w planie zalesiania danego obszaru.

Nadto NSA zauważa, że jest mu z urzędu wiadome, iż nadleśniczy sporządzając plan zalesiania kierować się musi instrukcją opracowania planu zalesiania (dostępna na stronie http://www.minrol.gov.pl/pol/Wsparcie-rolnictwa-i-rybolowstwa/Plan-Rozwoju-Obszarow-Wiejskich/Dzialania-PROW/Plan-Rozwoju-Obszarow-Wiejskich-Dzialanie-5). Z instrukcji tej wynika, iż nadleśniczy powinien pamiętać o tym, że sporządzając plan zalesiania "dokonuje lustracji zgłoszonego terenu" (str. 4 instrukcji) i w związku z tą lustracją szczegółowo określa powierzchnie upraw leśnych, w tym na działkach rolnych położonych na stokach o pochyleniu ponad 12 stopni.

Reasumując, wyrok WSA w Rzeszowie, ze względu na jego wadliwość merytoryczną, został uchylony w całości. Również wydane przez organy w trybie wznowienia postępowania decyzje administracyjne zostały w całości uchylone jako naruszające § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią zatem uwagi wskazane powyżej i ustalą przede wszystkim, czy sporna działka rolna skarżącego jest położona na stoku o nachyleniu przekraczającym 12 stopni - w rozumieniu wynikającym z uzasadnienia niniejszego orzeczenia i z uwzględnieniem wspomnianej funkcji omawianego przepisu aktu wykonawczego.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 p.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.