Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 942/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Grażyna Pawlos - Janusz (spr.), Leszek Włoskiewicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. – W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 694/04 w sprawie ze skargi M. M.- W. na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przydziału kwatery stałej 1) oddala skargę kasacyjną 2) przyznaje adw. T. S. od Skarbu Państwa z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 219,60 (dwieście dziewiętnaście 60/100)zł. obejmującą stawkę podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2005 r., sygn. II SA/Wa 694/04 oddalił skargę M. M.-W. na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] Nr [...] umarzająca postępowanie z wniosku o przydział osobnej kwatery stałej w Warszawie w ramach zamiany.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w świetle ustaleń zaskarżonej decyzji M. M. jest wdową po żołnierzu i zajmuje osobną kwaterę stałą w S. przy ul. Ż. i W. [...]. Jej wniosek o przydział osobnej kwatery stałej w W. w ramach zamiany nie mógł być przez organy administracji uwzględniony w świetle obecnie obowiązujących przepisów.

Uprzednio obowiązująca ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.) w art. 13 dopuszczała możliwość ubiegania się przez emerytów i rencistów wojskowych o przydział kwatery w wybranej miejscowości, o ile wojskowy organ kwaterunkowy dysponował w tej miejscowości lokalami mieszkalnymi. Przepis ten utracił moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P. Nie obowiązuje także rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 maja 1996 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P. (Dz. U. Nr 65, poz. 320), które w § 13 ust. 3 przewidywało możliwość złożenia przez emeryta lub rencistę wojskowego wniosku o przydział kwatery w obranym miejscu zamieszkania.

Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P. (Dz. U. Nr 42, poz. 368 ze zm.) nie zawiera odpowiednika powołanego wyżej art. 13 ustawy z 1976 r. Nie ma w związku z tym przepisu pozwalającego na uwzględnienie wniosku skarżącej.

Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw

Sygn. akt I OSK 942/05

i kończy postępowanie w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 2 kpa.

Przyczyną bezprzedmiotowości w niniejszej sprawie jest zmiana stanu prawnego – po złożeniu przez skarżącą w 1984 r. wniosku o zamianę kwatery – która nie pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym żądanie skarżącej nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, i postępowanie wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r. sygn. II SA 1240/89 – ONSA 1990, z. 1, poz. 16).

W rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że w toku postępowania doszło do takiej zmiany stanu prawnego, która powoduje brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skutkuje umorzeniem postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r. sygn. SA/Łd 2424/94 – ONSA 1996, z. 2, poz. 80).

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. M. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) polegające na nieustosunkowaniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do podniesionych w skardze zarzutów, naruszenia przez organ administracji zasady nieretroakcji i nieuwzględnienia zasady ochrony praw nabytych oraz niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

2) naruszenie prawa materialnego i błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

- art. art. 2, 21 i 64 konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) oraz art. 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z dnia 20 maja 1976 r. (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że uchylenie przedmiotowej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, a w szczególności jej art. 13 powoduje, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej o zamianę kwatery oraz poprzez przyjęcie, że przyznanie skarżącej uprawnienia (ekspektatywy)

Sygn. akt I OSK 942/05

do zamiany kwatery i wciągnięcie jej na listę oczekujących może być zniweczone zmianą przepisów prawnych i nie jest chronione zasadą nienaruszalności praw nabytych;

- przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. a zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 z późn. zm.) a w szczególności jej art. 23 i art. 24 poprzez przyjęcie, że mimo zapewnienia przez te przepisy prawa do kwatery wdowom po żołnierzach zawodowych, brak wyraźnego sformułowania ustawowego uniemożliwia dokonanie zamiany przyznanej uprzednio kwatery.

Wskazując powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca wniosek o zamianę przyznanej kwatery stałej na kwaterę w garnizonie Warszawa złożyła przed przeszło dwudziestu laty. Wniosek ten został zaakceptowany, a skarżąca wciągnięta została na listę oczekujących. Tym samym po stronie skarżącej powstało uprawnienie, które winno być chronione zakazem stosowania do przedmiotowego stosunku prawnego mniej korzystnej normy prawnej oraz obowiązkiem stosowania zasady ochrony praw nabytych. Zasady lex retro non agit oraz zasada ochrony praw nabytych nie zostały expressis verbis zapisane w konstytucji, jednakże należą do podstawowych zasad porządku prawnego, co znalazło odzwierciedlenie w obfitym, jednolicie ukształtowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 28 maja 1986 r. – U1/88 OTK 1986, poz. 2, z dnia 22 sierpnia 1990 r. – I C 7/90 OTK 1190, poz. 5, z dnia 29 stycznia 1992 r. – K 15/91 OTK 1992, poz. 8, z dnia 4 października 1989 r. – K 3/88 OTK 1998, poz. 2, z dnia 11 lutego 1992 r. – K 14/91 OTK 1992, poz. 7. Orzeczenia te adresowane są wprawdzie do organów ustawodawczych, ale zawierają interpretację norm konstytucyjnych znajdujących bezpośrednie zastosowanie również w przedmiotowym postępowaniu.

Trybunał Konstytucyjny zasady lex retro non agit oraz ochrony praw nabytych wywodzi z treści norm konstytucyjnych, które mówią o tym, że Rzeczpospolita Polska jest "demokratycznym państwem prawnym..." (obecnie art. 2 Konstytucji) oraz z norm gwarantujących ochronę własności (obecnie art. 21 i 64 Konstytucji).

Sygn. akt I OSK 942/05

Niezastosowanie przez WSA powyższych zasad konstytucyjnych doprowadziło do błędnego wniosku, że wraz z uchyleniem art. 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z 1976 r. odpadła podstawa do przydzielenia skarżącej kwatery w obszarze innego garnizonu. W akcie uchylającym tę ustawę z 1976 r. nie było takich norm przejściowych, które nakazywałyby odstępstwo od zasady lex retro non agit.

Sąd I instancji nie zauważył też, że organ orzekający utrzymujący pogląd o wygaśnięciu prawa skarżącej do zamiany lokalu z dniem 31 grudnia 1995 r. jeszcze w lutym 2000 r. potwierdzał istnienie takiego prawa (pismo Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy Garnizonu Warszawa z dnia [...] informujące skarżącą o ujęciu jej wniosku o zamianę kwatery stałej na liście oczekujących i zaliczeniu okresu oczekiwania od dnia 18 stycznia 1984 r.

W ocenie skarżącej błędny jest również pogląd sądu I instancji, iż przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P. nie daje podstaw do zamiany kwater zajmowanych przez emerytów i rencistów. Prawo do kwatery dla wdów po zmarłych żołnierzach zawodowych potwierdzają przepisy art. 23 i art. 24 tej ustawy. Skoro mają one niekwestionowane prawo do kwatery, to nie ma podstaw do odmawiania im ewentualnej zamiany. Byłoby to oczywiście sprzeczne ze względami społecznymi i zasadami współżycia społecznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wymieniona w powołanym przepisie. Mając na uwadze powyższą zasadę, Sąd przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej ograniczył się do podnoszonych w niej zarzutów.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepisy te uniemożliwiają

Sygn. akt I OSK 942/05

wdowom po żołnierzach zawodowych dokonanie zamiany przyznanej im uprzednio kwatery, jak również naruszenie art. art. 2, 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 13 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (tekst jedn. Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że przyznanie skarżącej uprawnienia do zamiany kwatery nie jest chronione zasadą nienaruszalności praw nabytych.

Zarzuty naruszenia w/w przepisów przez zastosowanie wadliwej ich wykładni należy uznać, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za nieusprawiedliwione. Powołany przepis art. 23 ustawy z dnia 4 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P. reguluje kwestie odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzom służby stałej przechodzącym na emeryturę lub wojskową rentę inwalidzką lub też zwolnionym ze służby oraz przysługującego takim żołnierzom albo członkom najbliższej rodziny zmarłego żołnierza, uprawnień do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Przepis art. 24 tejże ustawy zawiera natomiast regulacje dotyczące trybu i warunków wydawania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oraz decyzji o wypłacie zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym pozostającym w zasobach Agencji. Przepisy te w żadnym razie nie regulują kwestii zamiany przydzielonej kwatery (lokalu mieszkalnego), czemu strona skarżąca nie zaprzecza. Prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, że zapewnienie przez powołane przepisy, wdowom po żołnierzach zawodowych prawa do kwatery pozwala na wyprowadzenie wniosku o przyznaniu im także uprawnień do zamiany przyznanej kwatery jest nietrafne.

Wniosek strony o wydanie decyzji merytorycznej musi znajdować uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa materialnego. Strona może domagać się realizacji uprawnienia, którego istnienie wynika z konkretnego przepisu prawa. Skoro skarżąca domagała się wydania decyzji o zamianie przydzielonej jej kwatery stałej, to żądanie takie mogłoby zostać rozstrzygnięte tylko w sytuacji istnienia przepisu dopuszczającego możliwość takiej zamiany. Możliwość taka nie może być wyprowadzana z faktu, że przepisy zamiany takiej nie zabraniają a brak ustawowej regulacji nie uniemożliwia wydania decyzji.

Za nieusprawiedliwiony należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem artykułów 2, 21 i 64 Konstytucji. Strona skarżąca

Sygn. akt I OSK 942/05

w skardze kasacyjnej prezentuje pogląd, że wskazane przepisy stanowiące o ochronie prawa własności w demokratycznym państwie prawa naruszone zostały w rozpatrywanej sprawie przez sąd administracyjny pierwszej instancji przez to, iż zaskarżony wyrok zapadł z pogwałceniem zasad lex retro non agit oraz ochrony praw nabytych. Zasady te nie zostały wprawdzie expressis verbis zapisane w konstytucji ale stanowią one podstawy porządku prawnego, co znalazło odzwierciedlenie w jednolicie ukształtowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W skardze kasacyjnej podniesiono, że we wskazanych w niej licznych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny wywodził zasady lex retro non agit oraz ochrony praw nabytych z przepisów art. 21 i art. 64 konstytucji. Interpretacja tych norm konstytucyjnych, wskazana w przytoczonych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, powinna znaleźć bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie przez to, że skarżąca nabyła prawo do zamiany kwatery składając wniosek o zamianę, kiedy obowiązywał jeszcze przepis art. 13 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, regulujący uprawnienia do zamiany lokalu. W zaskarżonym wyroku naruszone zostały wskazane zasady prawne przez uznanie, że wraz ze zmianą przepisów odpadła podstawa prawna do przydzielenia skarżącej kwatery na terenie innego garnizonu w sytuacji, gdy normy przejściowe nie nakazywały odstępstwa od zasady lex retro non agit.

Powyższe stanowisko skargi kasacyjnej, należy uznać za nietrafne.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie dotyczącej zamiany kwatery stałej przydzielonej żołnierzowi służby stałej (wdowie po żołnierzu) brak jest uzasadnienia i podstaw prawnych do stosowania przez analogię konstytucyjnych norm dotyczących ochrony własności. Zauważyć przy tym należy, iż zasady niedziałania prawa wstecz oraz ochrony praw nabytych, których nierespektowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzuca skarga kasacyjna, nie zostały w zaskarżonym wyroku naruszone. Skarżąca M. M. nabyła bowiem jedynie prawo do zamieszkiwania w osobnej kwaterze w S. przydzielonej jej decyzją administracyjną i to prawo w niczym nie zostało naruszone. Złożenie wniosku o zamianę zajmowanego lokalu mieszkalnego nie skutkowało natomiast nabycia przez nią żadnych praw.

W zaskarżonym wyroku Sąd uznał, iż wniosek o zamianę osobnej kwatery stałej nie mógł być uwzględniony w świetle obecnie obowiązujących przepisów i z tej

Sygn. akt I OSK 942/05

przyczyny zaskarżona decyzja administracyjna umarzająca postępowanie jest zgodna z prawem.

Obowiązek organów administracji publicznej do stosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego sprawy istniejącego w dniu wydania decyzji wynika z konstytucyjnej zasady praworządności.

Od reguły tej mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi, ograniczającymi moc przepisów prawa w czasie, przez wyłączenie ich zastosowania do zdarzeń prawnych mających miejsce przed ich wejściem w życie. Skoro w dacie wydawania zaskarżonej decyzji administracyjnej obowiązywała ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P., której przepisy nie przewidywały możliwości zamiany kwatery stałej (w odróżnieniu od przepisów poprzednio obowiązującej ustawy), a przepisy przejściowe nie przewidywały możliwości stosowania przepisów "starej" ustawy z dnia 20 maja 1976 r. do spraw wszczętych pod jej rządami, to zaskarżony wyrok nie narusza ani przepisu art. 13 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych dopuszczającego możliwość zamiany kwatery stałej, ani zasady niedziałania prawa wstecz.

Skoro w toku postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana stanu prawnego uniemożliwiająca merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy (rozpatrzenie wniosku o zamianę kwatery), to stało się ono bezprzedmiotowe i obligatoryjnym było umorzenie takiego postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd wojewódzki należycie uzasadnił swe stanowisko, co do zaistnienia w sprawie bezprzedmiotowości postępowania. Uzasadnienie to spełnia wymogi zawarte w art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. przez co zarzut skargi kasacyjnej naruszenia w zaskarżonym wyroku tego przepisu uznać należy za nietrafny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.