Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 405/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 58 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 235
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz-Kunicka Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 26 maja 2011r. nr VIII.71.2011 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych 1) stwierdza nieważność § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt 1 wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Jastrzębie Zdrój uchwałą z dnia 26 maja 2011 r. Nr VIII.72.2011 w sprawie odpłatności i zasad korzystania z Publicznego Żłobka Nr 1 w Jastrzębiu-Zdroju podjętą na podstawie art. 5 a ust.1 i ust. 2 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), w związku z art. 12 ust. 2 i 3, art. 23 oraz art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 04 lutego 2011 roku o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz. 235).ustaliła stałą opłatę miesięczną za pobyt dziecka w Publicznym Żłobku Nr 1 w wysokości stanowiącej 12% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę obowiązującego w danym roku. Nadto zamieściła tamże unormowania dotyczące ustalenia sprawowania opieki na dzieckiem przekraczającą 10 godzin dziennie, a także określono wysokość opłaty za wyżywienie.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Prokurator Okręgowy w Gliwicach. W skardze tej wystąpił o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie postanowienia zawartego w § 1 ust. 1. i zarzucił jej wydanie z naruszeniem przepisów art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 04 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz.235, ze zm.) w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r., Nr 34, poz.198, ze zm.), poprzez ustalenie opłaty za pobyt dziecka w żłobku według stawki miesięcznej w sytuacji, gdy w kompetencji rady gminy leży ustalenie tej opłaty z uwzględnieniem zakresu i kosztów usług świadczonych na rzecz dziecka w czasie jego pobytu w żłobku.

W motywach skargi przybliżono treść uchwały, a następnie zarzucono jej niezgodność z prawem. Podkreślono, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a gmina swoje prawotwórcze kompetencje może oprzeć tylko na wyraźnie sformułowanej przez ustawę delegacji, co oznacza, że gminie wolno tylko to co wynika z przepisu prawa i w żaden sposób nie może ona własnych kompetencji domniemywać ani też dowolnie rozszerzać. Takie ujęcie wynika z zasady praworządności sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. W dalszej części skargi podkreślono, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Z takiego unormowania wynika, że koszty ufundowania żłobka oraz jego bieżące funkcjonowanie obciążają gminę. Jakkolwiek art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, stanowi, że zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt i wyżywienie dzieci w żłobku są rodzice, to jednak w żadnej mierze kosztem utrzymania, założonej przez gminę placówki nie mogą być obciążani rodzice względnie opiekunowie prawni dzieci. Po przytoczeniu treści art. 58 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, zamieszczono stwierdzenie, iż określona w ustawie opłata za pobyt w żłobku małoletniego do lat 3 została tak skonstruowana, że jej wysokość musi mieć związek z realnymi kosztami faktycznego pobytu dziecka, a zatem osoba zobowiązana do uiszczenia opłaty powinna zapłacić za świadczenia rzeczywiście udzielone w żłobku, przy jednoczesnym uwzględnieniu kosztu świadczenia. Unormowanie to odwołuje się do zasady ekwiwalentności, która oznacza, że opłaty wnosi się za konkretne i ekonomicznie równoważne świadczenie. Zdaniem skarżącego prokuratora w przedmiotowej uchwale nastąpiło przekroczenie delegacji ustawowej poprzez swoiste zryczałtowanie należności za pobyt dziecka w żłobku, polegające na wprowadzeniu miesięcznej sztywnej opłaty w wymiarze 12% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę obowiązującego w danym roku, która to opłata nie jest powiązana z wartością usług świadczonych przez żłobek w czasie pobytu małoletniego. Podniesiony zarzut według prokuratora znajduje swoje dodatkowe wsparcie w treści uchwalonego przez Radę Miasta Jastrzębie-Zdrój statutu Publicznego Żłobka Nr 1 w Jastrzębiu-Zdroju, który przyjęto uchwałą z dnia 26 maja 2011 r., nr VIII.71.2011, opartą m.in. na normie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 04 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Statutowa regulacja zasad ustalania opłat za pobyt dziecka w żłobku zakłada, że opłata za pobyt dziecka pomniejszana jest od dziesiątego dnia ciągłej nieobecności w miesiącu i wynosi 90% miesięcznej opłaty za pobyt (§ 6 ust. 1). Jak wynika z przytoczonego zapisu, Rada Miasta przewidziała możliwości zredukowania ciążącej na rodzicach względnie opiekunie prawnym miesięcznej opłaty, o maksymalnie 10%, co oznacza, że zniżka spowodowana nieobecnością dziecka w żłobku nie uwzględnia, co do zasady, zakresu rzeczywiście wykorzystanych przez małoletniego świadczeń i ich wartości. Stąd też, statut potwierdza zatem sprzeczność określonej w zaskarżonej uchwale opłaty stałej ze wskazaną wcześniej regułą ekwiwalentności, która powinna zasadniczo uwzględniać ilość godzin faktycznie spędzanych w żłobku przez małoletniego w okresie rozliczeniowym. Na zakończenie wskazano liczne przykłady orzecznictwa sądowego w przedmiocie prawnego charakteru opłaty w ogóle, a także opłaty za pobyt dziecka w żłobku czy przedszkolu.

W odpowiedzi na skargę Miasto Jastrzębie Zdrój wniosło o oddalenie skargi w całości. i nie podzieliło argumentacji zamieszczonej w skardze. Zdaniem miasta

specyfika pracy żłobka nie sprzyja przyjęciu kryteriów o którym wspomina w skardze Prokurator Okręgowy.

Przepisy ustawy zostały sformułowane odmiennie aniżeli przepisy ustawy o przedszkolach, gdzie realizowana jest podstawa programowa, albowiem przepisy ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 wyraźnie precyzują, że opiekę będzie świadczyć żłobek przez co najmniej 10 godzin dziennie. Tak też wskazano w uchwale Rady Miasta Jastrzębie Zdrój. Dodatkowo Statut Publicznego Żłobka nr 1 stanowiący załącznik do uchwały nr VIII.71.2011 określa cele i zadania żłobka do których należy między innymi zapewnienie dziecku pełnego bezpieczeństwa, pełnej profesjonalnej opieki w wymiarze 10 godzin, prowadzenie zajęć opiekuńczo wychowawczych i edukacyjnych właściwych dla wieku i rozwoju dziecka, wspomaganie i stymulowanie indywidualnego rozwoju dziecka. Nadto wskazano, iż prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwych do wieku dziecka pod opieką opiekunów dostosowany do liczby dzieci uczęszczających do żłobka jest obowiązkiem niełatwym i powodującym, że żłobek w czasie godzin otwarcia gotowy jest świadczyć taką pracę. Podniesiono, że placówka gotowa jest świadczyć pracę pod kierunkiem dyrektora posiadającego wykształcenie wyższe i co najmniej 3 lata doświadczenia w pracy z dziećmi, albo co najmniej wykształcenie średnie oraz 5 lat doświadczenia w pracy z dziećmi. Przy tym praca świadczona jest przy pomocy opiekunów posiadających kwalifikacje bądź pielęgniarki, położnej, opiekunki dziecięcej, nauczyciela wychowania przedszkolnego, nauczyciela edukacji wczesnoszkolnej lub pedagoga opiekuńczo-wychowawczego; bądź przy pomocy opiekunów posiadających co najmniej wykształcenie średnie oraz co najmniej dwuletnie doświadczenie w pracy z dziećmi w wieku do lat 3 lub przed zatrudnieniem w żłobku opiekun odbył szkolenie zgodnie z wymogami ustawy. Zaakcentowano, iż Gmina Jastrzębie Zdrój realizując zadania własne nie działa dla uzyskania zysku. Powstały żłobek stworzył większe możliwości także dla rodziców, w szczególności co do standardu przyczynia się do zwiększenia oczekiwań rodziców dotyczących poziomu sprawowanej opieki przyczynia się także do dopasowania do czasu pracy rodziców oferując większą elastyczność rodzicom i kompleksową opiekę dzieciom. Na zakończenie wskazano, że skoro Gmina przyjęła zgodnie z obowiązującymi przepisami obowiązki związane z prowadzeniem żłobka, przyjmując gotowość opieki na dziećmi do lat 3 w swojej placówce, przyjęła też zapisy uwzględniające przepisy prawa i stan faktyczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt będący aktem prawa miejscowego stwierdza nieważność takiego aktu lub uchwały w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotową uchwałą Rada Miasta Jastrzębie Zdrój ustaliła stałą opłatę miesięczną za pobyt dziecka w Publicznym Żłobku Nr 1 w wysokości stanowiącej 12% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę obowiązującego w danym roku (§ 1 ust. 1). Nadto zamieściła tamże ustalenia unormowania dotyczące ustalenia sprawowania opieki na dzieckiem przekraczającą 10 godzin dziennie a także określono wysokość opłaty za wyżywienie.

Uchwała ta nie posiada uzasadnienia, co w sposób oczywisty powoduje niemożność poznania argumentacji stojącej za przyjętymi przez organ gminy rozwiązaniami.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wnoszącego skargę prokuratora oraz wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 704/11 Lex 1162984), że ustalenie opłat za pobyt dziecka w żłobku – według stawek miesięcznych – narusza art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3.

Przede wszystkim godzi się wskazać, iż przy określaniu wysokości opłat za świadczenia przedszkoli rada gminy winna mieć na uwadze charakter prawny opłaty. Sąd akceptuje w tym względzie m.in. stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawarte w wyroku z dnia 05 sierpnia 2010 r. ,sygn. akt II SA/Sz 509/10 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). W wyroku tym Sąd ten stwierdził, że "pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa czy też, jednostki samorządu terytorialnego (opłata za pobyt w domu pomocy społecznej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za świadczenie oferowane na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego."

Przedmiotowa uchwała wprowadziła zależną od wysokości minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę obowiązującego w danym roku, procentową, swoiście zryczałtowaną wysokość opłaty za pobyt dziecka w żłobku, w sytuacji kiedy wysokość tej opłaty powinna odpowiadać rzeczywistym kosztom pobytu dziecka w żłobku, a zatem powinna być odpowiednia do kosztu świadczenia udzielanego przez gminną jednostkę organizacyjną powołaną do realizacji tego zadania stojącego przed gminą. Jak wskazuje się w przywołanym orzecznictwie sądów administracyjnych cechy usług świadczonych przez żłobek miejski nadają im charakter świadczenia cywilnoprawnego, a zatem zastosowanie w tym zakresie znajduje zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczonych usług. Opowiedzenie się za takim rozumieniem świadczeń realizowanych za pośrednictwem żłobka miejskiego oznacza, że ciężar ponoszenia opłaty, może mieć miejsce tylko w takim stopniu i zakresie, w jakim rodzic czy opiekun prawny korzysta z rodzajowo określonych świadczeń. Oznacza to, że między świadczonymi usługami przez żłobek a wysokością opłaty za te usługi występowała ekonomiczna równorzędność. Powyższe ustalenie jest o tyle istotne, że stosownie do postanowień art. 10 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 do zadań żłobka należy w szczególności: zapewnienie dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych; zagwarantowanie dziecku właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej, przez prowadzenie zajęć zabawowych z elementami edukacji, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka oraz prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwych do wieku dziecka. Zatem zakres świadczeń realizowanych przez żłobek może być zróżnicowany, a tym samym partycypacja rodziców lub opiekunów prawnych w kosztach pobytu dziecka w żłobku powinna być adekwatna do rozmiarów i zakresu świadczonych usług, z których dziecko korzysta. Zróżnicowanie to winno mieć na względzie charakter świadczeń oferowanych przez żłobek i wiek dzieci w nim przebywających, a także zróżnicowanie to winno uwzględniać ilość godzin, jaką dane dziecko w tej placówce przebywa.

Zasadnie zatem skarżący prokurator zarzucił przedmiotowej uchwale swoiste zryczałtowane ustalenie wysokości odpłatności za pobyt w żłobku, ponieważ takie ujęcie nie uwzględnia zakresu usług świadczonych na rzecz poszczególnych dzieci i nie różnicuje wysokości tej opłaty od czasokresu przebywania dziecka w żłobku oraz rodzaju usług oferowanych dziecku. W tym miejscu należy zasygnalizować, iż w ograniczonym zakresie podnoszony postulat został w uchwale uwzględniony, ponieważ przyjęto rozwiązanie polegające na tym, że pobyt dziecka w żłobku przez okres 10 godzin objęty zostanie opłatą stałą, natomiast rozpoczęcie każdej następnej godziny obarczone będzie dodatkową opłatą w wysokości 10 zł. Uwagę zwraca to, że w samej uchwale brak jest jakichkolwiek informacji na temat zasad, które przesądziły o przyjęciu kwoty stanowiącej 12% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę obowiązującego w danym roku jako opłaty stałej za pobyt dziecka w żłobku. W szczególności brak jest wskazania jakie elementy i w jakim stopniu wpływają na wysokość tej opłaty. Opłata ta nie może być wyrazem jedynie arbitralnego stanowiska podmiotu ustalającego jej wysokość, lecz musi wynikać z określonych ustaleń i mieć umocowanie w wyliczeniach ekonomicznych. W konkluzji tej części rozważań przyjdzie stwierdzić, że zasadny jest zarzut zryczałtowania należności za pobyt dziecka w żłobku, a tym samym wydania przedmiotowej uchwały z naruszeniem postanowień art. 58 w związku z art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3.

Podzielić należy stanowisko zaprezentowane w skardze, że gminie wolno tylko to co wynika z przepisu prawa. Stwierdzenie takie posiada swoje umocowanie w treści art. 7 Konstytucji RP stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W tym miejscu podkreślić należy, że stosownie do postanowień art. 8 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Takie unormowanie oznacza, że na gminie spoczywa obowiązek utworzenia i prowadzenia tego typu placówek. Przewidziana w art. 8 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 możliwość prowadzenia żłobków przez osoby fizyczne lub inne podmioty nie zwalnia gminy, jako podmiotu odpowiedzialnego za zaspokajanie potrzeb wspólnoty z realizacji tego zadania. Jednocześnie przewidziany art. 23 tej ustawy obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w żłobku nie może być utożsamiany z tym, że rodzice pokryją wszystkie koszty jego funkcjonowania, ponieważ opłatę taką mogą ponosić wyłącznie za świadczone przez ten podmiot usługi.

W konkluzji przeprowadzonych rozważań przyjdzie stwierdzić, że opłata za pobyt dziecka w żłobku stanowić powinna świadczenie ekwiwalentne za wykonane przez żłobek usługi opiekuńcze, a wprowadzenie jednej stałej stawki opłaty za usługi świadczone przez Publiczny Żłobek Nr 1 w Jastrzębiu-Zdroju nie może przybrać takiej formy jaką wskazano w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, ponieważ nie zawiera ona w sobie elementu ekwiwalentności. Konsekwencją niniejszego wyroku jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanych w osnowie wyroku unormowań, jednocześnie wyrok ten stawia przed Radą Miasta Jastrzębie Zdrój zadanie przygotowania unormowania, które będzie uwzględniało wymóg ekwiwalentności świadczenia udzielanego przez żłobek zarówno w odniesieniu do ilości godzin jak również charakteru udzielanych świadczeń widzianych z perspektywy art. 10 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3.

Godzi się na marginesie wskazać, że podobne stanowisko oprócz wyżej już wskazanego wyroku WSA w Wrocławiu, zajęte zostało już wcześniej przez tut. Sąd w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/GL 319/12 oraz przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 07 listopada 2012 r. , sygn. akt II SA/Bd 791/12 (wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA).

Stąd też, w świetle przeprowadzonych rozważań przyjdzie podzielić zarzuty skargi i uznać, że uchwała Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia 26 maja 2011 r. Nr VIII.72.2011 w sprawie odpłatności i zasad korzystania z Publicznego Żłobka Nr 1 w Jastrzębiu-Zdroju w zakresie wynikającym z treści § 1 ust. 1 wydana została z naruszeniem postanowień art. 58 w związku z art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, a tym samym mając na uwadze treść art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) należy stwierdzić jej nieważność we wskazanym zakresie.

Stosownie do postanowień art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na uwzględnienie wniesionej skargi należało orzec o tym, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt. 1 wyroku.

W świetle powyższego mając na uwadze postanowienia art. 147 wyżej wymienionej ustawy należało orzec jak w sentencji.