Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 33/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 2,19 pkt 10,25 i 57
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 19 poz 100
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2010 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie prowadzenia domu pomocy społecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po wszczęciu postępowania nadzorczego, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr[...] , działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1592 z późn. zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu w T. z dnia [...] w sprawie zawarcia przez Powiat [...] umowy o partnerstwie publiczno-prawnym w celu realizacji zadania polegającego na prowadzeniu Domu Pomocy Społecznej w M., jako niezgodnej z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o partnerstwie publiczno-prawnym ( Dz. U. z 2009r. Nr 19 poz. 100) w związku z art. 25-33 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2008r. Nr 115 poz. 728 ze zm.).

Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru wyraził pogląd, iż dopuszczalność wykorzystania instytucji partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadku wykonywania przez jednostkę samorządu terytorialnego przypisanych jej ustawowo zadań należy oceniać z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego dotyczących określonej sfery aktywności administracji publicznej. Odwołując się zatem do regulacji zawartych w ustawie o pomocy społecznej wskazał na jej przepis art. 16 ust. 1 nakładający na jednostkę samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej obowiązek realizacji zadań pomocy społecznej z zakresie ustalonym tą ustawą, a także na przepis jej art. 19 pkt 10, który do zadań własnych powiatu w zakresie pomocy społecznej zalicza m in. prowadzenie i rozwój infrastruktury domów pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym oraz umieszczanie w nich skierowanych osób.

Wojewoda [...] zauważył, iż zadania z zakresu pomocy społecznej organy administracji rządowej i samorządowej mogą wykonywać samodzielnie lub też, poza wyjątkami przewidzianymi w przepisach ustawy o pomocy społecznej, zlecać ich wykonanie. W opinii organu nadzoru tryb zlecania realizacji zadań pomocy społecznej uregulowany został w sposób zupełny w ustawie o pomocy społecznej nie przewidując od tego trybu wyjątków. Nie można zatem uznać, by dopuszczalne było realizowanie tego rodzaju zadań w drodze partnerstwa publiczno-prywatnego. Przywołując zapis zawarty w art. 25 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej organ nadzoru wskazał, iż organy administracji rządowej i samorządowej mogą zlecać realizację zadania z zakresu pomocy społecznej, udzielając dotacji na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zleconego zadania organizacjom pozarządowym prowadzącym działalność w zakresie pomocy społecznej oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym działającym na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancji wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności w zakresie pomocy społecznej, a zlecenie realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej odbywa się po uprzednim przeprowadzeniu konkursu ofert z uwzględnieniem zasady pomocniczości, efektywności , uczciwej konkurencji i jawności.

Zdaniem Wojewody [...] przeciwko możliwości wykorzystania instytucji partnerstwa publiczno-prywatnego do prowadzenia domu pomocy społecznej przemawia także to, iż w świetle art. 57 ust. 1ust. o pomocy społecznej domy pomocy społecznej mogą prowadzić, po uzyskaniu zezwolenia wojewody, jednostki samorządu terytorialnego, Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia, inne osoby prawne i osoby fizyczne. Tymczasem przedmiotem partnerstwa publiczno-prywatnego jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym, przy czym partnerem prywatnym w myśl art., 2 pkt 2 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym może być przedsiębiorca lub przedsiębiorca zagraniczny.

Rada Powiatu w T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, której wniesienie poprzedzało podjęcie przez organ stanowiący Powiatu uchwały o zaskarżeniu opisanego wyżej aktu nadzoru.

W skardze tej, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucono naruszenie przepisów art. 12 pkt 4 w zw.z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym i w związku z art. 2 ust. 2, art. 16 ust. 1 i art. 19 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej poprzez niezasadne zakwestionowanie uprawnienia Rady Powiatu w T. do wskazania Zarządowi Powiatu sposobu realizacji zadań pomocy społecznej w zakresie prowadzenia Domu Pomocy Społecznej w M., a także niezasadne zakwestionowanie możliwości wykorzystania instytucji partnerstwa publiczno-prywatnego do realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej w odniesieniu do domów pomocy społecznej.

Strona skarżąca powołała się na treść art.12 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdzając, iż opisana tam kompetencja organu powiatu, polegająca na wskazywaniu kierunków działania zarządowi powiatu, pozwalała na określenie takiego kierunku w odniesieniu do realizacji zadań powiatowych z zakresu pomocy społecznej określonych w art.19 pkt 10 ustawy o samorządzie powiatowym. Organ stanowiący wskazał zatem na możliwość wykorzystania przez organ wykonawczy instytucji partnerstwa publiczno-prywatnego dla realizacji zadania polegającego na prowadzeniu Domu Pomocy Społecznej w M., a wyłonienie partnera i realizacja tego zadania miałoby nastąpić zgodnie z przepisami ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym.

W opinii skarżącej organ nadzoru dokonał nieprawidłowej wykładni ustawy o pomocy społecznej zawężając rodzaje sposobów współpracy jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań pomocy społecznej jedynie do formy wymienionej w art. 25 i nast. ustawy o pomocy społecznej bez uwzględnienia zapisu zawartego w art. 2 ust. 2 tego aktu. Zdaniem skarżącej obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej w zakresie ustalonym ustawą może być także realizowany przez powiat w ramach współpracy z podmiotami wymienionymi w treści art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a przepis ten wskazuje na podstawowe reguły takiej współpracy. Skarżący powiat wskazał, iż zgodnie z wymienioną normą prawną pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa, z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi.

Skarżąca powołała się na stanowisko piśmiennictwa (Komentarz do nowej ustawy o pomocy społecznej Ł. Borkowski, R. Krajeński, S. Szymański s.57) podnosząc, iż "współpraca" organu pomocy społecznej i podmiotu uprawnionego oznacza następstwo wyrażonej przez co najmniej dwa podmioty zgodnej woli podjęcia wspólnych działań ukierunkowanych na osiągniecie pewnego, również wspólnego celu wykluczając władczą ingerencję w powstanie tytułu do podjęcia i nawiązania współpracy . Podkreślono, iż współpraca nie wyklucza natomiast mechanizmów kontroli i nadzoru, a także pozbawienia podmiotu uprawnionego możności działania w zakresie pomocy społecznej.

Odnosząc się do treści art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej skarżąca, powtórnie powołując się na stanowisku przedstawione w piśmiennictwie prawniczym ( A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem s. 62), stwierdziła, iż wymienione w tej normie prawnej podmioty nie odpowiadają ściśle katalogowi uprawnionych do współpracy, o których mowa w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Tym samym zauważyła, iż nie wymienione w art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osoby fizyczne i prawne oraz organizacje współpracując w zakresie zadań pomocy społecznej z organem administracji nie będą uprawnione do otrzymania dotacji udzielanej przez organy administracji publicznej w celu wykonywania zleconych im zadań.

Ponad powyższe wskazano w skardze, iż zadania pomocy społecznej mogą być traktowane jak świadczenie usług, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt b lub jak świadczenia w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt d ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, a nadto prowadzenie Domu Pomocy Społecznej w M. połączone będzie z utrzymaniem i zarządzaniem składnikiem majątkowym wykorzystywanym do realizacji tego zadania.

Podniesiono także, iż w systemie prawa połączenie zadań publicznych z zakresu pomocy społecznej, rozumianych jako świadczenia z zakresu pomocy społecznej, z instytucją partnerstwa publiczno-prywatnego przewidziane jest także przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

Jako bez znaczenia dla oceny sprawy uznano argumentację organu nadzoru, co do tego, iż prowadzenie domu pomocy społecznej wymaga zezwolenia wojewody.

Zdaniem skarżącej zakwestionowana uchwała nie rozstrzyga bowiem, iż przedsiębiorca będzie prowadził dom pomocy społecznej lecz mówi się w niej jedynie o zawarciu umowy w celu realizacji zadania polegającego na prowadzeniu domu pomocy społecznej. Uchwała ta wskazuje kierunek działania zarządowi, do którego należeć będzie ostateczna decyzja w zakresie powierzenia tego zadania oraz podziału ról pomiędzy powiatem, a partnerem prywatnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko.

W ocenie organu nadzoru nie zasadne jest twierdzenie, iż przedsiębiorca byłby uprawniony do prowadzenia lub nawet uczestnictwa w prowadzeniu domu pomocy społecznej. Także jako niezasadne uznano, iż poprzez art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej można rozszerzyć krąg podmiotów, którym organ administracji publicznej może powierzyć wykonywanie zadania przypisanego temu organowi do wykonywania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wśród kompetencji sądów administracyjnych występuje kontrola aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego ( art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 zwanej dalej P.p.s.a.). Jednakże w sprawach z zakresu kontroli legalności aktów nadzoru obowiązkiem Sądu jest zbadanie, obok rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego będącej przedmiotem tego rozstrzygnięcia, również zgodności z prawem tej uchwały (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s.215). Jest to stanowisko zasadne w kontekście istoty instytucji nadzoru, jak również kryterium, na podstawie którego jest on realizowany wobec samorządu terytorialnego. Zauważyć należy bowiem, iż po myśli art. 76 ust. 2 i art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r.Nr 142 poz. 1592) organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami, a nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez Wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołanymi normami rangi ustawowej ale także z zasadą wyrażoną w treści art. 171 Konstytucji RP.

Jest zatem oczywiste, iż stwierdzenie nieważności aktów samorządu terytorialnego może nastąpić wyłącznie z punktu widzenia ich legalności.

Zważyć trzeba również, iż nie każde naruszenie prawa zauważone przez organ nadzoru w ramach sprawowanej kontroli skutkować może stwierdzenie nieważności podjętych przez organu samorządu terytorialnego aktów.

Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 79 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność.

Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym.

Jako "istotne naruszenie prawa" będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjęto tam między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79).

Podstawowym zagadnieniem do rozważenia w kontrolowanej sprawie jest przeto, zdaniem Sądu, udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy powołane w podstawie prawnej kontrolowanej uchwały przepisy mogły stanowić podstawę prawną do jej podjęcia.

Wobec faktu, iż Rada Powiatu, w oparciu o wskazane przepisy wyraziła w formie uchwały zgodę na zawarcie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym w celu realizacji zadania polegającego na prowadzeniu Domu Pomocy Społecznej w M. określając, iż wybór partnera prywatnego oraz realizacja partnerstwa publiczno-prywatnego nastąpi zgodnie z ustawą o partnerstwie publiczno-prywatnym należało ocenić, czy przepisy te w istocie pozwalały organowi stanowiącemu powiatu na podjęcie tej treści aktu.

Na wstępie należy podkreślić, iż samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej w państwie. Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego, w zakresie przyznanych im uprawnień, samodzielność podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej.

Samodzielność organów samorządu terytorialnego ma jednak charakter ograniczony. Zakres przedmiotowy, o czym stanowi art. 163 Konstytucji RP, zawężony został do zadań publicznych nie zastrzeżonych w ustawie zasadniczej lub innych ustawach dla organów innych władz publicznych. Prawotwórcze kompetencje organów samorządu terytorialnego limituje nadto zapis zawarty w art. 94 Konstytucji RP określający, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Działalność prawotwórcza samorządu terytorialnego nie jest jednak tożsama ze stanowieniem przez jego organy aktów prawa miejscowego. Organy tych jednostek upoważnione są bowiem także do stanowienia innego rodzaju aktów prawotwórczych, które w sposób oczywisty nie mogą być uznane za prawo powszechnie obowiązując. Do tego rodzaju aktów można zaliczyć przepisy wewnętrzne (akty kierownictwa wewnętrznego) nie wkraczające w sferę praw i obowiązków mieszkańców, a normujące zagadnienia wyłącznie w obrębie organizacji gminy. Uchwała poddana kontroli organu nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, ma zdaniem Wojewódzkiego Sądu, taki właśnie charakter.

Mając na uwadze utrwalone orzecznictwo oraz zasady dokonywania wykładni przepisów prawa administracyjnego zauważyć należy jednak, że treść aktów podejmowanych przez organy stanowiące gminy, niezależnie od tego czy są to akty prawa miejscowego czy tzw. akty kierownictwa wewnętrznego, nie mogą wykraczać poza zakres kompetencji określony w przepisie stanowiącym upoważnienie do wydania konkretnego aktu. W myśl bowiem art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej, zatem również organy administracji, działają na podstawie i w granicach prawa. Przyjęcie poglądu odmiennego, w aspekcie działalności nie stanowiącej tworzenia prawa powszechnego przez te organy, prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania stanowiska, że władne są one w ramach swego działania odmówić zastosowania powszechnie obowiązującego przepisu ustawy. Odwołując się do interpretacji zasady legalizmu w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zauważyć przyjdzie, iż była ona najczęściej wiązana z zakazem domniemania kompetencji organu państwowego, jak też zakazem naruszeń prawa przez ten organ w toku procesu prawotwórczego. "Samoistne" znaczenie reguły zawartej w art. 7 ustawy zasadniczej sprowadzone zostało do dyrektywy interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady - co nie jest zakazane, jest dozwolone ( tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002r. Sygn. akt K 20/01 publ. OTK-A 202r. z.3,).

Wracając na grunt kontrolowanej sprawy dokonano przeto analizy norm prawnych przywołanych w podstawie prawnej zaskarżonego aktu.

Pierwszą z norm prawnych wskazanych w uchwale był art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o partnerstwie publiczno-prywatnym ( Dz. U. Nr 19 poz. 100), a następnie art. 4 ust. 1 pkt 3 i art. 12 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1592 z późn. zm.) w związku z art. 19 pkt 10 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. ( tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 z późn. zm.).

Zdaniem Sądu art. 4, a także art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym to ogólne normy o charakterze ustrojowo- kompetencyjnym.

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym reguluje zakres zadań powiatu określając, iż do zadań publicznych o charakterze podnadgminnym, które wykonuje powiat, należą miedzy innymi zadania w zakresie pomocy społecznej. Norma ustrojowa, a taką jest art. 4 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, zdecydowanie nie stanowi podstawy prawnej, upoważniającej Radę Powiatu do wydania zaskarżonej uchwały. Zadania własne powiatu z zakresu pomocy społecznej określa ustawa o z dnia 12 marca 2004r.o pomocy społecznej i ta regulacja, jako lex specialis do zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowy normy ogólnej, ma pierwszeństwo przed tą ustrojową normą, co oznacza, że działania organu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie pomocy społecznej podlegających ustawie o pomocy społecznej powinny znaleźć umocowanie przede wszystkim w tym akcie prawnym.

Właściwą podstawą prawną do wydania zaskarżonej uchwały nie jest również art. 12 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatu. Zgodzić się należy z poglądem prezentowanym w skardze, iż Rada Powiatu, jako organ stanowiący i kontrolny, ma prawo do określania kierunków działania zarządu. Kompetencja ta umożliwia radzie powiatu wytyczanie ogólnych, generalnych założeń w działaniach organów wykonawczych, co nie jest jednak jednoznaczne z zezwolenie na dokonanie konkretnej, imiennie oznaczonej, jednostkowej czynności prawnej przez organ wykonawczy, tak, jak uchwalone zostało w zaskarżonym akcie.

Tym samym ani art. 4 ust. 1 pkt 3 ani art. 12 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym nie mogły stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia przez radę powiatu zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały.

Oceniając natomiast zasadność przywołania, jako podstawy prawnej zaskarżonego aktu, przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza , iż norma ta także nie może upoważniać radę powiatu do wyrażenia zgody na zawarcie przez zarząd powiatu umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym w celu realizacji zadania polegającego na prowadzeniu Domu Pomocy Społecznej w M. Przepis ten bowiem wyłącznie definiuje, na potrzeby ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, pojęcie partnerstwa w sensie przedmiotowym.

Jeżeli zatem, jak wyżej dowiedziono, każdy organ władzy publicznej zobligowany jest do działania na podstawie i w granicach prawa, w tym w granicach przyznanych mu kompetencji, a wskazane w zaskarżonej uchwale przepisy nie upoważniały Rady Powiatu w T. do podjęcia aktu, w ramach którego udzielona została zgoda na dokonanie czynności prawnej dotyczącej zakresu zadań pomocy społecznej, należało zbadać, czy w obowiązującym prawie istniała podstawa ( w tym norma kompetencyjna) do uchwalenia przez Radę Powiatu w T. uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie przez organ wykonawczy powiatu, w trybie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, umowy w sprawie prowadzenia domu pomocy społecznej.

Przywołując treść art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu zważyć trzeba, iż w celu wykonywania zadań powiat może zawierać umowy z innymi podmiotami. Bezsprzecznie jest więc prawnie dopuszczalne zawarcie przez powiat umowy w celu wykonania przypisanego mu zadania publicznego o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Kwestią problematyczną będzie natomiast, czy powiat korzystać może z całkowitej swobody umów pojmowanej jako przyznana podmiotom prawa cywilnego kompetencja do swobodnego decydowania o zawarciu umowy (tj. o tym, czy dany podmiot w ogóle chce zawrzeć umowę), o osobie kontrahenta (tj. o tym, z kim dana umowa będzie zawarta), o treści umowy (tj. o treści wzajemnych praw i obowiązków) oraz o formie umowy (zob. Z. Radwański, Teoria umów, Warszawa 1977, s. 94 i n, Kodeks cywilny. Komentarz, t. I, red. K. Pietrzykowski, Warszawa 2004, s. 751) , a więcej, czy jednostki samorządu terytorialnego w ogóle mogą być uznawane za beneficjentów zasady swobody umów. Ponadto, czy w przypadku wywodzącego się z ustawy uprawnienia do zawarcia umowy, o której mowa w art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, co bezsprzecznie należy do kompetencji organów wykonawczych, organ stanowiący powiatu jest umocowany do wyrażania zgody na zawarcie takich umów.

W tej mierze można się spotkać z poglądem, iż generalnie rzecz biorąc, jednostkom samorządu terytorialnego swoboda umów nie przysługuje, jako że w ich przypadku poszczególne cząstkowe elementy tej swobody zostały przez ustawodawcę albo w ogóle wyeliminowane albo też w bardzo daleko idący sposób ograniczone. To bowiem konkretny przepis prawny, poprzez określenie zadań przekazanych im do realizacji, rozstrzyga o zawarciu danej umowy lub wyłącza tego rodzaju możliwość. Przesłanką zatem leżącą u podstaw każdej z umów zawieranych przez jednostkę samorządu terytorialnego nie będzie swoboda umów, przewidziana w Kodeksie cywilnym, ale obowiązek działania w celu realizacji określonego zadania przewidziany w normach prawa administracyjnego. Podobnie, przepisy prawa administracyjnego determinują często również osobę kontrahenta gminy, czy powiatu, a przynajmniej nakazują określony sposób jego wyboru, poprzez np. obowiązek wyłonienia go w drodze przetargu, a następnie związanie jednostki terytorialnej wynikami tego przetargu. Równie często treść samej umowy jest zdeterminowana przez prawo. To samo dotyczy również jej formy. Wszystko to sprawia, iż opowiedzieć należy się przeciwko możliwości odnoszenia zasady swobody umów w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego. Mając bowiem na uwadze, iż całość jej działań zdeterminowana jest prawem, nie ma w tym zakresie miejsca na ogólnie pojętą swobodę odnośnie kształtowania przez nią wraz z jej kontrahentami wiążących je stosunków prawnych o charakterze umownym" (S. Dudzik, Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego..., s. 184-185).

Pogląd ten wydaje się być trafny w przypadku możliwości organów powiatu w zakresie wykonywania zadań własnych przypisanych mu na mocy art. 19 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w świetle art. 25 i nast. tego aktu uzasadnione jest twierdzenie, że jednostka samorządowa zostaje pozbawiona swobody odnośnie decydowania o tym, z kim i w jakiej formie oraz treści może zawierać określone umowy.

Zwracając uwagę na zapis zawarty w art. 25 i nast. ustawy o pomocy społecznej zauważyć przyjdzie, iż swobodę powiatu wynikającą z przyznanego mu prawa do zawierania umów z innymi podmiotami ustawodawca ograniczył w zakresie możliwości wyboru partnera (zamknięty katalog uprawnionych podmiotów oraz konkurs ofert), przedmiotu umowy poprzez wyłączenie niektórych zadań pomocy społecznej, oraz formy i treści umowy poprzez narzucenie tej treści mocą aktu wykonawczego. Tak limitowane uprawnienia powiatu przesądzałyby tym samym o braku możliwości zlecenia wykonania zadań z pomocy społecznej w trybie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, a przedstawione uwagi wskazywałyby na bezprawność zaskarżonej uchwały, a zatem słuszność stanowiska organu nadzoru. Zgodzić należy się jednak z poglądem, iż zadania z zakresu pomocy społecznej zakwalifikowane być powinny do zadań o charakterze użyteczności publicznej w sferze infrastruktury społecznej. Biorąc pod uwagę treść art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej ( Dz.U.z 1997r. Nr 9 poz.43 z póżn. zm.) trzeba nadto uznać, iż zadania o charakterze użyteczności publicznej stanowią pewien kwalifikowany element zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego i w tym sensie mieszczą się w przedmiotowym zakresie pojęcia "gospodarka komunalna". Jednakże, mimo określenia w wymieniony akcie zasad i form gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego polegających na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, przepisy te, a w tym jego art. 3 ust. 1 nie będą miały zastosowania do realizacji zadań z pomocy społecznej.

Podzielając w tym miejscu stanowisko przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd uznaje bowiem, iż tryb zlecania realizacji zadań pomocy społecznej uregulowany został w sposób zupełny w ustawie o pomocy społecznej. Tym samym, mimo, iż wymieniony wyżej art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej zezwala jednostkom samorządu terytorialnego na powierzanie wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej w drodze umowy na zasadach ogólnych - z uwzględnieniem między innymi przepisów o partnerstwie publiczno-prywatnym, brak tożsamej regulacji w ustawie o pomocy społecznej, stanowiącej bezsprzecznie lex specialis, wyklucza takie uprawnienie, co do zadań z zakresu pomocy społecznej .

Odnosząc się w dalszym ciągu do zarzutów skargi, a w tym, do zarzutu nieprawidłowej wykładni przepisów art. 25 i nast. ustawy o pomocy społecznej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela przedstawionego przez stronę skarżącą poglądu.

Jak wyżej wskazano, zadanie polegające na prowadzeniu domów pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym należy do zadań własnych powiatu.

Prowadzić domy pomocy społecznej mogą jednak także podmioty prawa prywatnego, które wymienione zostały w treści art. 57 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ustawodawca upoważnił bowiem w wymienionym przepisie Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia, inne osoby prawne oraz osoby fizyczne do uzyskania zezwolenia właściwego wojewody na prowadzenie domów pomocy społecznej.

Zważyć należy, iż krąg uprawnionych do prowadzenia domów pomocy społecznej różni się od katalogu podmiotów uprawnionych do przejęcie do realizacji zlecenia z zakresu pomocy społecznej, zawartego w art. 25 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji powyższego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ta grupa podmiotów prywatnych, upoważnionych do prowadzenia domów pomocy społecznej na mocy art. 57 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, która pokrywa się z wymienionymi w treści art. 25 ust. 1 pkt 1 i 2 tego aktu jest uprawniona do realizacji tego zadania również na mocy zlecenia jednostki samorządu terytorialnego. Podmioty te, uzyskując od jednostki samorządu terytorialnego zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej będą traktowane na takich samych zasadach, jak domy prowadzone przez zlecającą jednostkę. W przypadku nie wymienionych w treści art. 25 ust. 1 pkt 1 i 2 podmiotów, a więc osób prawnych, których cele statutowe nie obejmują prowadzenie działalności w zakresie pomocy społecznej oraz osób fizycznych, nie może być natomiast mowy o realizowaniu zleconego przez jednostkę samorządu terytorialnego zadania na zasadach określonych w art. 25 i nast. ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią wskazanego wyżej art. 57 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wymienione tam podmioty mogą natomiast samodzielnie prowadzić domy pomocy społecznej, jeżeli zwrócą się o uzyskanie na taką działalność zezwolenia i spełnią określone w ustawie warunki formalne, zważywszy, że uzyskanie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej nie jest tożsame z powierzeniem podmiotowi niepublicznemu realizacji zadania publicznego w trybie określonym w przepisach art. 25 i nast. ustawy o pomocy społecznej. Prowadzone w ten ostatni z wymienionych sposobów placówki będą placówkami niepublicznymi, w których podmioty prywatne organizują samodzielnie usługi publiczne, współpracując w ten sposób z organami publicznym w zakresie pomocy społecznej, o czym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i pozostając pod kontrolą organów nadzoru. Mogą to przy tym czynić bez konieczności zawierania z właściwą jednostką samorządu terytorialnego stosownej umowy. Do domów pomocy społecznej prowadzonych bez zlecenia nie stosuje się przepisów ustawy o pomocy społecznej w sprawie skierowania oraz odpłatności za pobyt ( por. art. 65 ustawy), a w związku z powyższym mogą one działać na zasadach komercyjnych.

Reasumując stwierdzić trzeba, iż jeżeli Powiat [...] miałby zamiar zlecić innemu podmiotowi realizację zadania własnego polegającego na prowadzeniu Domu Pomocy Społecznej w M. ( w tym także przekazać to zadanie do wspólnej realizacji), musiałby wykonać to zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 25 i nast. ustawy o pomocy społecznej. Nie jest bowiem możliwe przekazanie do realizacji zadania własnego powiatu z zakresu pomocy społecznej w innej formie.

Jeżeli natomiast inny, wymieniony w treści art. 57 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej podmiot (w tym również osoba prawna lub fizyczna działający jako przedsiębiorca) wyraziłby chęć przyjęcia na siebie realizacji zadań z pomocy społecznej w postaci prowadzenia domu pomocy społecznej nie mógłby dokonywać tego wraz z jednostką samorządu terytorialnego, jako jednego przedsięwzięcia.

Jednostka taka realizuje bowiem przypisane jej zadania z zakresu pomocy społecznej przez swoje organy albo jednostki organizacyjne. Najważniejszym wykonawcą zadań z zakresu pomocy społecznej w powiecie są powiatowe centra pomocy rodzinie. Realizować może również zadania własne przekazując ich wykonanie w formie zlecenia w trybie wymienionym art. 25 i nast. Nie została natomiast upoważniona do wyrażania zgody na realizację przypisanego powiatowi zadania w trybie przepisów ustawy o partnerstwie publiczno-prywtanym.

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż akt nadzoru nie uchybia przepisom ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, ani przepisom ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i wbrew zarzutom formułowanym w skardze, podjęty został w granicach determinowanych przepisem art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym - tj. zgodnie z kryterium zgodności z prawem - konkretnie wskazując przepisy naruszone uchwałą rady powiatu.

W tym stanie rzeczy, wobec braku jest jakichkolwiek podstaw, które nakazywałyby wyeliminowanie zaskarżonego aktu nadzoru z obrotu prawnego, orzeczono jak w sentencji na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a.