Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2079/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. J. kwotę 500 zł (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "SKO w W.", "organ odwoławczy" "organ II instancji"), na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, ze zm., dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania K. J. (dalej jako "skarżąca", "strona skarżąca", "inwestor") od decyzji Prezydenta [...] (dalej jako: "organ I instancji", "Prezydent") z dnia [...] maja 2021 r., nr: [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, miejscami postojowymi naziemnymi, elementami zagospodarowania terenu na części działki nr ewid. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. R. w dzielnicy B. [...] – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 12 listopada 2020 r. K. J. złożyła do Prezydenta [...] wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, z garażem podziemnym, miejscami postojowymi naziemnymi, elementami zagospodarowania terenu na działce o nr. ewid. [...] w obrębie [...], przy ul. R. [...] w dzielnicy B. w W.

Pismem z dnia 30 listopada 2020 r. Prezydent [...] zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie i możliwości składania ewentualnych uwag i wniosków, a następnie pismem z dnia 22 grudnia 2020 r., na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień oraz odpowiednich dokumentów w zakresie:

1. Uzbrojenia terenu, a mianowicie poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających, że istniejące bądź projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, gdyż dotychczas dostarczone materiały w zakresie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na to na to nie wskazują;

2. wyjaśnienia dlaczego inwestor zaznaczył wyłącznie część działki ewidencyjnej o nr [...] z obrębu [...], wskazując, że procedowanie wniosku o warunki zabudowy dla części działki prowadziłoby do ominięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Pismem z dnia 1 lutego 2021 r. skarżąca ustosunkowała się do powyższego wezwania. Skarżąca wskazała, że złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy obejmującego jedynie fragment działki ewid. nr [...] z obrębu [...] wynika z faktu, iż takie są obecnie plany i możliwości skarżącej, a także zdaniem skarżącej nie ma przepisu prawa, który tego zabrania. Na poparcie tej tezy skarżąca przedstawiła interpretację Ministerstwa Rozwoju Pracy i Technologii, z której wynika, że teren objęty decyzją o warunkach zabudowy może stanowić część działki ewidencyjnej. Skarżąca odnosząc się do kwestii uzbrojenia terenu wyjaśniła, że dołączone do wniosku o ustalenie warunków zabudowy pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] pt. "Informacje techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej" czyni zadość wymaganiom art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741, dalej jako "u.p.z.p."). Podniosła, że ww. piśmie zaznaczono jedynie, że w chwili obecnej nie ma możliwości dostaw. Natomiast istnieją sieci, które po spełnieniu warunku – rozbudowy w rejonie - mogą być źródłem zaopatrzenia w wodę oraz odbiornikiem ścieków bytowych i w ograniczonej ilości wód opadowych.

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr: [...], Prezydent [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zasad gospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, miejscami postojowymi naziemnymi, elementami zagospodarowania terenu na części działki nr ewid. [...], w obrębie [...] położonej przy ul. R. w dzielnicy B. w W., z powodu niespełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 5 u.p.z.p., tzn.:

• pkt 3: istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

• pkt 5: decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zarówno złożony przez skarżącą wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak i wyjaśnienia skarżącej przedstawione w piśmie z dnia 3 lutego 2021 r. nie zawierają informacji o przebudowie istniejących na terenie działki ewid. nr [...] z obrębu [...] wewnętrznych sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, ani dokumentów gwarantujących zapewnienie takiego uzbrojenia, które będzie wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Jest to zatem uchybienie przepisom prawa materialnego, które ma wpływ na zajęcie stanowiska co do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Prezydent wskazał, że skarżąca nie przedstawiła ani umowy, ani wstępnego porozumienia z gestorem sieci, które stanowiłyby właściwą gwarancję, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wobec powyższego nie można uznać, że został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 niezbędny do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto Prezydent podkreślił, że przez skarżąca jako teren inwestycji wskazała wschodni fragment działki stanowiący niespełna ok. 23% powierzchni działki ewid. nr [...] z obrębu [...]. Natomiast zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, a pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Prezydent podkreślił, że W przypadku ustalenia warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej, wartości poszczególnych parametrów nie byłyby zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym z przepisem § 5, na podstawie którego wyznacza się wskaźnik powierzchni zabudowy.

Organ I instancji wskazał ponadto, że w świetle art 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa i ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dołącza się do wniosku o wydanie m.in. decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody jest elementem formalnym wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Istotna, w realiach rozpatrywanej sprawy, jest wykładnia 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis ten stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 50, 52-55 i 57, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha, przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego. We wniosku inwestor wskazał, iż przewiduje 147 miejsc postojowych, powierzchnia użytkowa garaży wraz z towarzyszącą im infrastrukturą 4940 m2. Skoro, zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem (m.in.) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to organ wydający takie decyzje ma obowiązek sprawdzić, czy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie powinien uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez właściwy organ. W ocenie Prezydenta wskazanie przez inwestora jako terenu inwestycji wschodniego fragmentu działki stanowiącego niespełna ok. 23% powierzchni działki ewid. nr [...] z obrębu [...] w kształcie przecinającym istniejące w terenie zabudowania stanowi obejście ograniczeń związanych z koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Prezydent podkreślił, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia łącznie wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z przepisów przytoczonej ustawy wynika, że niespełnienie chociażby jednego ze wskazanych w tym przepisie z warunków prowadzić musi do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Zgromadzone w trakcie postępowania materiały wskazują tym samym na konieczność wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Z takim rozstrzygnięciem organu nie zgodziła się skarżąca wnosząc pismem z dnia 1 czerwca 2021 r. odwołanie od w/w decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie uzasadniła jednak swojego odwołania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że - choć w orzecznictwie można się spotkać poglądem przeciwnym – to SKO w W. stoi na stanowisku że przy ustalaniu granic terenu analizowanego należy wziąć pod uwagę całą działkę, na której jest planowana inwestycja. Organ przywołał treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2020 r. sygn.. akt II OSK 452/20. W ocenie SKO w Warszawie przyjęcie za teren inwestycji fragmentu działki ewidencyjnej dążyłoby do obejścia przepisów do ustalenia warunków zabudowy regulujących chociażby wskaźnik powierzchni zabudowy. Z tych względów zasadna była odmowa ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji przez organ I instancji.

SKO w Warszawie podkreśliło, że przedmiotowo określony przez skarżącą zakres inwestycji nie zawiera budowy wodociągu miejskiego ani jakiejkolwiek innej infrastruktury technicznej. Natomiast z pisma MPWiK z dnia 17 lutego 2020 r. wynika, że po pierwsze nie ma w chwili obecnej możliwości dostawy wody miejskiej z sieci wodociągowej zaś wewnętrzna sieć wodociągowa na terenie przedmiotowej inwestycji nie znajduje się w eksploatacji spółki i należy przebudować ją na własny koszt na trasę bezkolizyjną lub zlikwidować w porozumieniu z jej właścicielem/użytkownikiem. W ocenie organu II instancji powyższe oznacza, że stanowisko organu I instancji, stanowiące że planowane lub istniejące jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego jest słuszne, co oznacza, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. także nie został spełniony.

Pismem z dnia 3 września 2021 r. skarżąca K. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2021 r., zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonej decyzji, skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w sytuacji gdy teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji;

2. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy sytuacji braku istniejącego uzbrojenia terenu;

3. § 2, 3, 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nie wzięcie pod uwagę przez SKO w W. oraz przez organ I instancji, że w ww. przepisach jako o przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy pisze się zamiennie o działce lub terenie;

4. art. 6, art. 8, art. 11, art. 77 oraz art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie przez SKO w W. decyzji w sposób rażący naruszający przepisy prawa powszechnie obowiązującego, pomijając niewątpliwie interes skarżącej, a nadto w sposób, który godzi w zaufanie do organów Państwa, przy tym także nienależyte wyjaśnienie przesłanek, którymi kierowało się Kolegium przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, co czyni uzasadnienie zaskarżonej decyzji wadliwym.

W uzasadnieniu skarżąca przytoczyła wyrok NSA z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18, zgodnie z którym w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. W ocenie skarżącej opisane wyżej przesłanki zostały spełnione przez skarżącą w niniejszej sprawie, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy, w pismach wyjaśniających, a przede wszystkim jednoznacznie wynika z treści wniosku z dnia 12 listopada 2020 r. oraz przedłożonych przez nią załączników. Powyższe stanowisko ma także wyraźne oparcie w linii interpretacyjnej, jaka została przedstawiona w piśmie z dnia 22 października 2020 r. Ministerstwa Rozwoju Pracy i Technologii. Skarżąca podkreśliła, że nie jest jednak słusznym ustalenie Kolegium, że przyjęcie za teren inwestycji fragmentu działki ewidencyjnej dążyłoby do obejścia przepisów prawa dot. ustalenia warunków zabudowy. W decyzji o warunkach zabudowy organ wskazuje nie tylko powierzchnię terenu inwestycji, ale również jej granice oznaczone są liniami rozgraniczającymi i określone nieprzekraczalną linię zabudowy. Teren inwestycji może zostać sprecyzowany również w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy, na którym widoczne są linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji. W tym zaś stanie rzeczy, sposób określenia terenu inwestycji jest zgodny nie tylko z powołaną powyżej interpretacją ministerialną, ale ponadto jest zgodny z linią orzeczniczą sądów administracyjnych.

Skarżąca, odnosząc się do kwestii istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, podkreśliła, iż do wniosku o ustalenie warunków zabudowy załączono informacje techniczne wydane przez MPWiK z dnia 17 lutego 2020 r., które określają możliwość zaopatrzenia w wodę oraz odbiór ścieków bytowych po rozbudowie sieci w rejonie inwestycji. Zaznaczono w piśmie jedynie, że w chwili obecnej nie ma możliwości dostaw. Natomiast wg. pisma MPWiK istnieją sieci, które po spełnieniu warunków rozbudowy w rejonie, mogą być źródłem zaopatrzenia w wodę oraz odbiornikiem ścieków bytowych i ograniczonej ilości wód opadowych. Skoro projektowane uzbrojenie terenu w zakresie wodociągu i kanalizacji zapewni dostawę mediów dla projektowanej przez skarżącą inwestycji, to należy uznać warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. za spełniony. Z tych też względów, ewentualne wątpliwości organu I instancji oraz organu odwoławczego w zakresie uzbrojenia terenu nie mogą mieć zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy na tym etapie i stanowić przesłankę do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na koniec skarżąca podniosła, iż poprzez zaniechania, których organ odwoławczy dopuścił się na etapie wydawania zaskarżonej decyzji uznać należy, iż naruszył on art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niezbadanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności błędnie uznając, iż niedopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki oraz że brak istniejącego uzbrojenia terenu za przesłankę do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Trudno od skarżącej wymagać, aby w dacie składania wniosku o warunki zabudowy posiadała aktualne zezwolenie na podłączenie nieruchomości do mediów. Do wydania decyzji pozytywnej wystarczające jest, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu pozwala na dokonanie przyłączenia inwestycji w przyszłości

W odpowiedzi na skargę SKO w W. podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r.., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr: [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, miejscami postojowymi naziemnymi, elementami zagospodarowania terenu na części działki nr ewid. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. R. w dzielnicy B. W.

Wskazać należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślić należy, że jedną z zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasada wyrażona w treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, miejscami postojowymi naziemnymi, elementami zagospodarowania terenu usytuowanego na terenie, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji I instancji, uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 - 5, tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz warunki ww. rozporządzenia, aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem.

W niniejszej sprawie podkreślić należy, że odmówiono skarżącej ustalenia warunków zabudowy i zasad gospodarowania terenu dla omawianej inwestycji, g z powodu niespełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 5 u.p.z.p., tzn.:

• pkt 3: istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

• pkt 5: decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do podnoszonego niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wskazać należy, że główną osią sporu dotyczącego tej przesłanki jest kwestia ustalenia, czy w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego część działki ewidencyjnej.

Nie uszło uwadze Sądu, że w powyższej kwestii ukształtowały się trzy linie orzecznicze.

Pierwszy pogląd – popierany w niniejszej sprawie przez organy administracji – znajduje odzwierciedlenie m.in. w treści wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2066/14. W świetle tego orzeczenia ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do o szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie o szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego.

Jednakże w tym miejscu wskazać należy, że ww. linia orzecznicza ukształtowała się na tle stanów faktycznych dotyczących ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych i rolnych, w których to wnioskodawcy poprzez objęcie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tylko części działki o charakterze rolnym, dokonywali próby "obejścia" art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy, który nakładał obowiązek zmiany przeznaczenia gruntów rolnych wyższych klas na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw wsi.

Druga linia orzecznicza (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Go 298/21, LEX nr 3188208, wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2447/17, CBOSA) wskazywała, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy co do zasady rozumieć "obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych lub faktycznych (np. część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw). Jednakże także w tych orzeczeniach wskazywano, że przyjęcie odmiennej wykładni mogłoby prowadzić do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Natomiast Sąd w składzie tu orzekającym w pełni popiera trzecią linię orzeczniczą, która swoje odzwierciedlenie znajduje m.in. w treści wyroku NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt 1634/16 czy też wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19, CBOSA. W orzeczeniach tych stwierdzono, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali. Jak już wyżej wskazano art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa przesłanki wydania pozytywnej decyzji, są nimi m.in.: teren (objęty wnioskiem) ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3) i wreszcie teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które uprzednio utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 1999 r. poz. 139, ze zm., (pkt 4). W powołanych przepisach mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Dodać trzeba, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Minister w tym zakresie zastosował się w pełni do wytycznych dotyczących treści tego aktu w zakresie wymagań dotyczących ustalania wymagań odnoszących się do nowej zabudowy (zob. art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy). Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są więc pojęciami tożsamymi. Z tego powodu usprawiedliwionym jest wniosek, że treść powołanych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej.

Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu.

Reasumując, w ocenie Sądu dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Podkreślenia wymaga, że w ocenie Sądu wskazanie przez inwestora jedynie części działki ewid. nr [...] nie wskazuje na także na próbę obejścia przepisów ze względu na wyznaczenie wskaźnika zabudowy, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż działki sąsiadujące z działka nr ewid, [...], tj. działka nr [...], czy [...], zabudowaną sa intensywną zabudową wielomieszkaniową. Jednakże powyższe winno być rozważone w drodze sporządzenia analizy urbanistycznej. W niniejszej sprawie organy w ogóle nie wskazywały na konieczność zmiany przeznaczenia terenu omawianych działek na cele nierolnicze lub leśne, a swoją odmowę ustalenia warunków zabudowy oparły na ustalonym w sprawach dotyczących całkowicie odrębnych stanów faktycznych poglądzie o niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla terenu obejmującego części działek ewidencyjnych. Tym samym naruszono art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Dodatkowo wskazać należy, że w decyzji I instancji słusznie organ wskazał w świetle art 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa i ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dołącza się do wniosku o wydanie m.in. decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody jest elementem formalnym wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Słusznie także organ podniósł, że w myśl art. § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 50, 52-55 i 57, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha, przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego. Jednakże sam Prezydent wskazał, że we wniosku inwestor wskazał, iż przewiduje 147 miejsc postojowych, powierzchnia użytkowa garaży wraz z towarzyszącą im infrastrukturą wyniesie 4940 m2. Tym samym w świetle powyższego przyjąć należy, że zadeklarowana przez inwestora powierzchnia użytkowa garaży wraz z towarzyszącą im infrastrukturą nie obliguje inwestora do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i załączenia do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, że SKO w w. w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniosło się do powyższej kwestii.

Ponadto organy wskazały, że nie spełniono warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt pkt 5 u.p.z.p., tzn.: że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że zgodnie z tym przepisem do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Pod pojęciem uzbrojenie terenu należy rozumieć, zgodnie z przepisem art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami .wszystkie urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Warunek uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich - zostanie zagwarantowane w drodze umowy miedzy właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Taki pogląd interpretacyjny znajduje swoje umocowanie w ustabilizowanej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3487/18; wyrok NSA z 27 lutego 2019 r. sygn. II OSK 963/17; wyrok NSA z 7 marca 2018 r. sygn. II OSK 1200/16; wyrok NSA z 15 lutego 2018 r. sygn. II OSK 893/16; wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 1298/16) i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę nie znajduje podstaw, by podważyć jego trafność.

W niniejszej sprawie spór dotyczy interpretacji pisma gestora sieci wodociągowej i kanalizacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] pt. "Informacje techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej", załączonego przez skarżącą do wniosku o udzielenie warunków zabudowy.

W punkcie 1 tego pisma, gestor, odnośnie sieci wodociągowej, wskazał, że:

a) w chwili obecnej nie ma możliwości dostawy wody z miejskiej sieci wodociągowej do ww. zabudowy.

b) Źródłem zaopatrzenia w wodę ww. zabudowy może być istniejący przewód wodociągowy [...] w ul. M. po rozbudowie sieci wodociągowej w rejonie przedmiotowej inwestycji.

c) Istniejące przyłącze wodociągowe znajdujące się na terenie nieruchomości należy zlikwidować pod nadzorem Zakładu Sieci Wodociągowej MPWiK w [...];

d) Wewnętrzna sieć wodociągowa na terenie przedmiotowej inwestycji nie znajduje się w eksploatacji Spółki. Powyższą sieć należy przebudować na własny koszt na trasę bezkolizyjną lub zlikwidować w porozumieniu z jej właścicielem/użytkownikiem.

Natomiast w punkcie 2 pisma odnośnie sieci kanalizacyjnej wskazano, że:

a) w chwili obecnej nie ma możliwości odprowadzania ścieków i wód opadowych z ww. zabudowy do miejskiej sieci kanalizacyjnej;

b) Odbiornikiem ścieków bytowych i w ograniczonej ilości wód opadowych z ww. zabudowy może być istniejący kanał ogólnospławny O 0,80 m w ul. R. po ewentualnej rozbudowie sieci na terenie przedmiotowej inwestycji.

c) Maksymalna ilość wód opadowych odprowadzana z przedmiotowej inwestycji do miejskiej sieci kanalizacyjnej nie może przekroczyć wartości 1,5 dm/s. większe ilości wód opadowych należy gromadzić w zbiorniku retencyjnym zaopatrzonym w urządzenie ograniczające przepływ i odprowadzać w okresie pogody bezdeszczowej.

Natomiast w punkcie 3 pisma gestor wskazał, że sprecyzowaną informację przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej poda po otrzymaniu aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 z naniesionym (aktualnym) zagospodarowaniem terenu działek. Do wystąpienia należy dołączyć informację odnośnie zapotrzebowania wody w dm3/s, wyznaczonego na podstawie przeciętnych norm zużycia wody i ilości ścieków wraz z propozycją przyłączenia do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

W ocenie Sądu w powyższym piśmie gestor sieci nie wskazała na niemożliwość przyłączenia wskazywanej przez skarżąca inwestycji do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Nie wskazał tez, ze ewentualne przyłączenie do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej mogłoby nastąpić w bardzo odległym terminie. Natomiast gestor wskazał na konkretne warunki, techniczne, które winien spełnić inwestor, żeby do przyłączenia sieci doszło. Oczywistym jest że obecnie do nieruchomości znajdujących się na omawianym terenie nie ma możliwości dostaw wody z miejskiej sieci wodociągowej ani możliwości odprowadzania ścieków i wód opadowych z ww. zabudowy do miejskiej sieci kanalizacyjnej, gdyż obecni użytkownicy działki korzystają z własnych rozwiązań w tym zakresie. Jednakże w ocenie Sądu z ww. pisma wynika gwarancja, ze omawiane uzbrojenie i przyłącza zostaną wykonane, pod warunkiem spełnienia przez inwestora warunków wskazanych przez gestora. Na fakt, iż sprecyzowanie omawianych warunków winno nastąpić na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, wskazuje treść punktu 3 omawianego pisma. Tym samym naruszono art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Wskazane uchybienie powoduje, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają obowiązujące przepisy i podlegają wyeliminowaniu z porządku prawnego.

Ponownie orzekając w sprawie organ I instancji winien uwzględnić powyżej zaprezentowane wskazania Sądu.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy.