Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 14/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Koszty sądowe
Wywłaszczanie nieruchomości
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: § 2 ust.3 pkt.5
journal: Dz.U. 2003 nr 221 poz 2193
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Teza: W sprawie ze skargi na decyzję administracyjną o wywłaszczaniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania pobiera się wpis stały określony w § 2 ust.3 pkt.5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 221, poz.2193 ze zm. ), także wówczas, gdy skarżący kwestionuje tylko wysokość ustalonego odszkodowania

TEZY

W sprawie ze skargi na decyzję administracyjną o wywłaszczaniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania pobiera się wpis stały określony w § 2 ust.3 pkt.5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 221, poz.2193 ze zm. ), także wówczas, gdy skarżący kwestionuje tylko wysokość ustalonego odszkodowania


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Barbara Adamiak Jacek Chlebny Małgorzata Jaśkowska Jan Kacprzak (sprawozdawca) Marek Stojanowski Jan Paweł Tarno (współsprawozdawca) Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Anny Podsiadło po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2010 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy od skargi na decyzję administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania pobiera się wpis stały określony § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), czy też wpis stosunkowy?" podjął następującą uchwałę: W sprawie ze skargi na decyzję administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania pobiera się wpis stały określony w § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), także wówczas, gdy skarżący kwestionuje tylko wysokość ustalonego odszkodowania.


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich działając w oparciu o przepis art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej: czy od skargi na decyzję administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania pobiera się wpis stały określony w § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), czy też wpis stosunkowy?

Rzecznik Praw Obywatelskich w uzasadnieniu wniosku podniósł, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ujawniły się rozbieżności co do rodzaju pobieranego przez wojewódzkie sądy administracyjne wpisu sądowego od skargi na decyzję wydaną w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania.

Rozbieżności te ilustrują, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, następujące orzeczenia:

W postanowieniu z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OZ 257/08 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skoro przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest decyzja obejmująca również swoim zakresem wysokość odszkodowania za nieruchomość, a więc należność pieniężną, to od skargi należy pobrać wpis stosunkowy. Również w postanowieniu z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I OZ 751/08 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skoro zaskarżona decyzja administracyjna dotyczy wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania, to skarżącego należało wezwać do uiszczenia wpisu stosunkowego liczonego od wysokości przyznanego odszkodowania.

Z kolei w postanowieniu z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OZ 771/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku, gdy skarżący skargą do sądu administracyjnego zakwestionował decyzję orzekającą o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania wyłącznie w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to należy uznać, iż zasadniczym przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna. Oznacza to, że wpisem należnym od takiej skargi jest wpis stosunkowy.

W postanowieniu z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OZ 504/08 (ONSAiWSA z 2009 r., Nr 4, poz. 68) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł zaś, że jeżeli skarżący kwestionuje decyzję wywłaszczeniową o pozbawieniu go prawa własności nieruchomości bez wyraźnego ograniczenia skargi tylko do odszkodowania, to wpisem należnym od takiej skargi jest wpis stały. Stanowisko analogiczne zostało również przedstawione w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OZ 535/08; z dnia 29 czerwca 2009 r., sygn. akt I OZ 688/09; z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt I OZ 706/09.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich ujawnione rozbieżności dotyczące charakteru wpisu od skargi na decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania za jej wywłaszczenie wymagają rozstrzygnięcia przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Stosownie do art. 230 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy lub stały. Art. 231 tej ustawy przewiduje zaś, że wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się wpis stały. W świetle powołanych przepisów wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne, a ściślej należności pieniężne objęte zaskarżonym aktem. Natomiast jak wskazują S. Babiarz i

P. Zaborniak (w artykule "Wpis stały i wpis stosunkowy w postępowaniu sądowoadministracyjnym" Przegląd Sądowy z 2005 r. Nr 5, s.161) "(...) wpis stały to tego rodzaju wpis, którego wysokość została przesądzona w treści przepisu prawa. Wynikają z tego dalsze jego cechy, takie jak stała wysokość, niezmienność. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sprawy, w których pobiera się wpis stały, określa art. 231 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę jego treść, można stwierdzić, że wpis stały nie będzie pobierany w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. Skoro zgodnie z art. 231 p.p.s.a., wpis stosunkowy pobiera się w sprawach w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne, to logiczny jest wniosek, że w pozostałych sprawach, czyli w sprawach niedotyczących należności pieniężnych, strona będzie zobowiązana uiścić wpis stały (...). Jeżeli sprawa nie będzie dotyczyć należności pieniężnej określonej w zaskarżonym rozstrzygnięciu organu administracji, to w rezultacie nie będzie można obliczyć i pobrać wpisu. W takiej sytuacji strona zobowiązana będzie uiścić wpis stały."

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że w świetle powyższego, okolicznością decydującą o tym, czy w sprawie należy pobrać wpis stały czy też wpis stosunkowy jest to, czy zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy należności pieniężnych. W myśl art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Art. 119 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia zaś, jakie inne elementy składowe powinna zawierać decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości. Jednym z tych elementów jest ustalenie wysokości odszkodowania (art. 119 ust. 1 pkt 7).

Zarówno treść powołanych przepisów jak i treść art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie pozostawiają wątpliwości, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, a więc odszkodowanie należy się za wywłaszczoną nieruchomość. Oznacza to, że sprawa wywłaszczenia nieruchomości ma charakter pierwotny w tym znaczeniu, iż wywłaszczenie poprzedza ustalenie odszkodowania, chociaż oba te elementy stanowią integralne składniki decyzji administracyjnej. W tej sytuacji, skarga wniesiona do sądu administracyjnego na decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania w istocie kwestionuje legalność pozbawienia albo ograniczenia prawa własności nieruchomości. Skutkiem pozbawienia albo ograniczenia tego prawa jest zaś dopiero odszkodowanie. Przedmiotem zaskarżenia nie są więc należności pieniężne, lecz legalność pozbawienia lub ograniczenia prawa własności. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich skarga na decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania jest inną sprawą niż sprawa, której przedmiotem skargi są należności pieniężne. Stosuje się więc do niej przepis art. 231 zd. 2 p.p.s.a., przewidujący pobieranie wpisu stałego.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich należy zaaprobować tę linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, według której od skargi na decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania pobiera się wpis stały, określony w § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Powołany przepis przewiduje, że wpis stały w sprawach skarg z zakresu nieruchomości, nieobjętych wpisem stosunkowym wynosi 200 zł.

Przyjęcie poglądu, że w sprawie dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania skarżący zobowiązany jest uiścić wpis stosunkowy prowadziłoby ponadto do trudnej do zaakceptowania konkluzji. Mianowicie osoba, w stosunku do której władza publiczna skorzystała z uprawnienia do najgłębszej ingerencji w jej prawo własności (bo doprowadziła do odjęcia tego prawa), w celu skontrolowania legalności tej ingerencji musiałaby ponieść często znaczący wysiłek finansowy. W rezultacie wykładnia przepisów prawa w omawianym zakresie idąca w tym kierunku, że od skargi na decyzję o wywłaszczeniu i odszkodowaniu należy uiścić wpis stosunkowy rodziłaby także wątpliwości natury konstytucyjnej. Elementem składowym konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) jest prawo do uruchomienia postępowania sądowego. Nie ulega zaś wątpliwości, że bezpośredni wpływ na realizację tego prawa ma w związku z tym także wysokość wpisu sądowego pobieranego w celu uruchomienia postępowania przed sądem. Wysoki wpis (niezależnie od możliwości ubiegania się o zwolnienie od jego uiszczenia) zwiększa po stronie skarżącego ryzyko finansowe, które musi on ponieść w celu ustalenia, czy w jego sprawie organy władzy działały zgodnie z zasadą praworządności. Jak wskazał Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 19 czerwca 2001 r. (sprawa Kreuz przeciwko Polce) koszty i opłaty sądowe nie są per se niezgodne z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wysokość tych opłat może jednak uniemożliwić lub znacząco utrudnić dostęp do sądu.

Wzgląd na przysługujące jednostce prawo do sądu przemawia, w opinii Rzecznika Praw Obywatelskich, za tym kierunkiem interpretacyjnym, według którego od skargi na decyzję administracyjną o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania należy pobrać wpis stały określony w § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na ujawnione rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz ich bezpośredni wpływ na realizację konstytucyjnego prawa jednostki do sądu, Rzecznik Praw Obywatelskich uznał za niezbędne przedstawienie ich do rozstrzygnięcia przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W stanowisku pisemnym z dnia 12 maja 2010 r. prokurator wniósł o podjęcie uchwały, iż od skargi na decyzję administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania pobiera się wpis stały, o którym mowa w zdaniu drugim art. 231 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia, a także wpis stosunkowy, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 231 w związku z art. 216 powołanej ustawy od rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Sformułowanie przedstawionego zagadnienia prawnego, w którym mowa jest o "skardze na decyzję administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania", wymaga dla udzielenia odpowiedzi odniesienia się do różnych, w szczególności dwóch odrębnych sytuacji zaskarżania takich decyzji do sądu administracyjnego, z uwagi na zasadę zawartą w przepisach art. 119 ust. 1 pkt 7 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – zwanej dalej "u.g.n."), że w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się także wysokość należnego odszkodowania. Jedna sytuacja, to zaskarżenie takiej decyzji, kwestionujące przede wszystkim zasadność wywłaszczenia nieruchomości w całości lub w części, zaś druga sytuacja, to kwestionowanie w skardze wyłącznie wysokości ustalonego w takiej decyzji odszkodowania bez stawiania zarzutów co do prawidłowości samego wywłaszczenia nieruchomości – odjęcia prawa rzeczowego do nieruchomości. Takie też odrębne sytuacje występują w praktyce sądowej, co wynika między innymi także z powołanych we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na wstępie należy wskazać, że Rzecznik Praw Obywatelskich zasadnie podniósł, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ujawniły się rozbieżności, co do rodzaju pobieranego wpisu od skargi na decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania.

Dla usunięcia tych rozbieżności rozpocząć należy od wykładni przepisów art. 230 § 1 i art. 231 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Ustawodawca regulując kwestię opłat sądowych, dokonał podziału kategorii spraw na takie, które podlegają wpisowi stosunkowemu oraz na te, które podlegają wpisowi stałemu. Stosownie do art. 231 p.p.s.a. wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się wpis stały. Jak słusznie wskazuje się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie, dychotomiczny podział obu kategorii spraw, nie jest jednak podziałem prostym, gdyż użyte w przepisie sformułowanie "... w sprawach, których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne ..." jest wyrażeniem nieostrym i stanowi legislacyjne uproszczenie. Zaskarżeniu do sądów administracyjnych podlegają bowiem akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., które mają być poddane kontroli z punktu widzenia zgodności z prawem (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, Warszawa 2009, s. 661 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 stycznia 2008 r., sygn. akt I GSK 2039/06 – ONSAiWSA 2008/5/80; 23 września 2008 r., sygn. akt I FZ 239/08 – Lex 493823; 16 stycznia

2009 r., sygn. akt I FSK 1855/08 – Lex 527749).

Przepisy art. 230-231 p.p.s.a. pozostają w związku z art. 215-218 p.p.s.a., traktującymi o wartości przedmiotu zaskarżenia. Z analizy tych przepisów wynika, że obowiązek podania w skardze wartości przedmiotu zaskarżenia dotyczy tylko spraw, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne, ponieważ tylko wówczas od tej należności zależy wysokość wpisu.

Przy interpretacji tych przepisów należy mieć przede wszystkim na uwadze, że dotyczą one sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli działalności organów administracji publicznej. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty lub czynności organu mające określoną treść merytoryczną, a w odniesieniu do decyzji, zawierające określone rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Decyzja rozstrzyga daną sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Sama decyzja jako akt administracyjny nie ma wartości materialnej (pieniężnej). Wartość taką może mieć tylko określony w niej przedmiot. W przepisach art. 215 - 216 i art. 231 p.p.s.a. chodzi zatem o zaskarżenie decyzji w przedmiocie należności pieniężnej, o kontrolę legalności decyzji, która określa (ustala, dotyczy, orzeka, rozstrzyga) należność pieniężną (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2008 r., sygn. akt I GSK 2039/06 – ONSAiWSA 2008/5/80).

Oceniając, czy wniesiona skarga podlega wpisowi stałem, czy stosunkowemu należy zbadać przedmiot i zakres zaskarżenia. Charakter sprawy, w której wniesiono skargę, a ściślej to, czy przedmiot skargi wiąże się z określonymi świadczeniami pieniężnymi, przesądza o tym, jaki rodzaj wpisu strona będzie zobowiązana uiścić. Zasadą jest, że jeżeli sprawa dotyczy należności pieniężnych określonych w zaskarżonym rozstrzygnięciu organu administracji, to strona zobowiązana jest do uiszczenia wpisu stosunkowego, a wysokość tego wpisu zależy w pierwszym rzędzie od zakresu zaskarżenia, o czym będzie mowa dalej.

Wysokość wpisów stałych, jak i sposób naliczania wpisów stosunkowych, określona jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm. – zwanym dalej "rozporządzeniem w sprawie wpisu" lub "rozporządzeniem"). Wysokość wpisu stałego ma cechy stabilności i niezmienności, ustalana jest bowiem na podstawie § 2 tego rozporządzenia. Wysokość wpisu stosunkowego uzależniona jest natomiast od wartości przedmiotu zaskarżenia podanej w skardze przez stronę bądź ustalonej przez sąd. Dla wysokości tego rodzaju opłaty nie ma tak istotnego znaczenia, jak ma to miejsce w przypadku wpisu stałego, rodzaj przedmiotu sprawy, jak również zaskarżona do sądu forma działania organu. Wpis stosunkowy w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi bowiem najczęściej określony procent należności, którą strona zobowiązana jest uiścić na mocy aktu administracyjnego (por. S. Babiarz, P. Zaborniak, Wpis stały i wpis stosunkowy w postępowaniu sądowowadministracyjnym, Przegląd Sądowy z 2005 r., nr 5, s.162), natomiast w sprawach, w których żądanie strony dotyczy przyznania należności pieniężnej – wysokość należności jaką jej zdaniem powinna otrzymać, o czym także będzie mowa dalej.

W świetle przedstawionych wywodów należy stwierdzić, że o rodzaju wpisu sądowego decyduje, co do zasady, charakter sprawy w której wniesiono skargę, przedmiot i zakres zaskarżonego aktu.

Zagadnienie prawne przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczy wątpliwości co do rodzaju należnego wpisu od skargi na decyzję wywłaszczeniowo – odszkodowawczą. Przedmiotem zaskarżenia jest więc decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, której jednym z istotnych elementów jest orzeczenie o odszkodowaniu (art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n.).

Nie można zapomnieć, że podstawową przesłankę wywłaszczenia określa art. 21 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Odszkodowanie powinno być słuszne, co oznacza, że powinno stanowić ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok TK z dnia 19 marca 1990 r., sygn. akt K 2/90, OTK 1/90, poz. 3).

Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest instytucją prawa administracyjnego. Stanowi jedną z form zadośćuczynienia za szkody wynikające z władczej i zgodnej z prawem działalności organów administracji, a więc ze stosunku administracyjnego. Tym stosunkiem jest wywłaszczenie, jednostronna, publicznoprawna, władcza ingerencja państwa w prawa rzeczowe jednostki w interesie publicznym. I choć ingerencja ta powoduje bezpośrednio skutki cywilnoprawne, to odszkodowanie – będące nieodłącznym elementem wywłaszczenia, jako instytucji publicznoprawnej – znajduje podstawę w stosunku publicznoprawnym i ma charakter roszczenia publicznoprawnego.

Co do zasady obligatoryjnym elementem decyzji o wywłaszczeniu jest ustalenie odszkodowania (art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n.). Stosownie do art. 129 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu, z zastrzeżeniem ust. 5. Wskazany ust. 5 stanowi wyjątek od ogólnej zasady obligatoryjności ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten daje możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Są to ściśle określone sytuacje: po pierwsze, w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124 – 126 u.g.n., po drugie, na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości oraz po trzecie, gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Jest to jednak, jak widać, szeroki katalog wyłączeń od powyższej zasady.

Sytuacje, w których do sądu administracyjnego zaskarżone zostaje rozstrzygnięcie organu administracji, dotyczące jedynie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość są dość liczne. Przede wszystkim takie przypadki przewidziane są w przepisach, np. w art. 129 ust. 5 u.g.n., art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Ponadto do zaskarżenia do sądu administracyjnego odrębnych decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości dochodzi także w określonych sytuacjach prawnoprocesowych w poszczególnych sprawach, np. uchylenie przez administracyjny organ odwoławczy pierwszoinstancyjnej decyzji wywłaszczeniowej tylko w części dotyczącej odszkodowania i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, uchylenie przez sąd administracyjny decyzji wywłaszczeniowej tylko w części odszkodowawczej, stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej tylko w części ustalającej wysokość odszkodowania. W takich przypadkach dochodzi do wydania w ponownych postępowaniach administracyjnych odrębnej decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania.

Kwestia rodzaju i wysokości wpisu sądowego w razie zaskarżenia odrębnych decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wykracza poza zakres rozpoznawanego wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich.

Według przepisu art. 119 ust. 1 i art. 129 ust. 1 u.g.n. w decyzji o wywłaszczeniu ustala się także wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jednakże, o czym była mowa wyżej, przewidziane są w prawie odrębne przypadki, w których rozstrzygnięcie o ustaleniu wysokości odszkodowania następuje w oddzielnej decyzji oraz takie przypadki występują też w praktyce orzeczniczej organów administracji i sądów administracyjnych na skutek uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części odszkodowania.

Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcie o ustaleniu wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej jest na tyle wyodrębnioną częścią takiej decyzji, że może być ono przedmiotem odrębnego kwestionowania zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Samo wywłaszczenie nieruchomości może być bowiem zgodne z prawem, a wadliwością prawną może być dotknięte tylko rozstrzygnięcie o ustaleniu wysokości odszkodowania. Taka decyzja jest zatem decyzją podzielną – dla zakwestionowania rozstrzygnięcia o wysokości ustalonego odszkodowania nie jest konieczne wzruszenie rozstrzygnięcia o samym wywłaszczeniu. To zaś oznacza, że strona niezadowolona z wysokości ustalonego odszkodowania w ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, którego nie kwestionuje, może zaskarżyć tę decyzję do sądu administracyjnego tylko co do samego odszkodowania. Nie zmienia to jednak faktu, że także w takiej sytuacji przedmiotem zaskarżenia jest decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania, gdyż nie nastąpiło wydanie i zaskarżenie odrębnej decyzji o odszkodowaniu, o czym była mowa wyżej.

W sytuacji zatem, w której zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja rozstrzyga o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, to niezależnie od kwestii zaskarżenia wysokości odszkodowania, należy przyjąć, stosownie do przepisów art. 119 ust. 1 pkt 7 i art. 129 ust. 1 u.g.n., że sprawą sądowoadministracyjną jest wywłaszczenie nieruchomości, a odszkodowanie jest tylko jednym z elementów tej decyzji, nie mającym w takiej sytuacji odrębnego bytu. Kwestia odszkodowania stanowi wówczas element wtórny do samego wywłaszczenia – bez wywłaszczenia nie ma odszkodowania. Zniweczenie rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu powoduje tym samym zniweczenie rozstrzygnięcia co do odszkodowania zawartego w takiej decyzji – uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności podlegają obydwa elementy decyzji.

Zasadniczym przedmiotem zaskarżonej decyzji w takiej sprawie jest zatem pozbawienie prawa własności nieruchomości, a nie należność pieniężna w rozumieniu przepisów art. 216 i 231 p.p.s.a., chociażby skarżący kwestionował tylko ustalenie co do wysokości odszkodowania zawarte w tej decyzji. W takiej sytuacji sprawą główną jest wywłaszczenie nieruchomości, a zatem wpisem należnym w tej sprawie jest wpis stały określony w § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wysokości wpisu.

Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia przepisów o należnym wpisie sądowym od skargi na decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania, bez względu na to, czy strona kwestionuje tylko wysokość odszkodowania ustalonego w tej decyzji, pozostaje w zgodzie z Konstytucją RP i standardami międzynarodowymi. Zbyt wysoki wpis sądowy w sprawach sądowoadministracyjnych może uniemożliwić realizację prawa do sądu, określonego w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Na prawo do sądu, wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji, nie składa się jedynie prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności oraz prawo do wyroku sądowego pojmowane, jako prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd, ale przede wszystkim prawo dostępu do sądu rozumiane, jako prawo uruchomienia procedury przed sądem niezależnym, bezstronnym i niezawisłym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97 - OTK ZU nr 4/1998, poz. 50 s. 299). Również art. 77 ust. 2 Konstytucji statuuje zasadę prawa do sądu, ale niejako w formule negatywnej, bowiem jest to, adresowany do ustawodawcy zakaz stanowienia przepisów, które zamykałyby komukolwiek drogę sądową dochodzenia naruszonych wolności i praw.

Nie można również nie odnieść się do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 19 czerwca 2001 r. w sprawie Kreuz przeciwko Polsce (skarga nr 28249/95), w którym stwierdzono naruszenie art. 6 § 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Dokonując całościowej oceny faktów sprawy i mając na względzie naczelne miejsce, jakie prawo do sądu zajmuje w społeczeństwie demokratycznym, Trybunał stwierdził, że władzom sądowym nie udało się zapewnić właściwej równowagi pomiędzy, z jednej strony interesem Państwa w pobieraniu opłat sądowych za rozpatrywanie roszczeń, a z drugiej strony interesem skarżącego w ich dochodzeniu przed sądem. Ustalona bowiem przez sąd opłata wpisowa w sprawie była nadmierna i spowodowała to, że powód został ostatecznie pozbawiony możliwości sądowego rozpatrzenia jego powództwa. W opinii Trybunału stanowiło to uszczerbek samej istoty prawa jednostki dostępu do sądu, albowiem obciążenie skarżącego opłatami sądowymi stanowiło nieproporcjonalne ograniczenie tego przysługującego mu prawa.

Odpowiednio ukształtowana procedura sądowa oraz stosowanie prawa powinny umożliwiać każdemu obywatelowi rzeczywiste dochodzenie swych praw przed sądem. Jednym z istotnych czynników wpływających na zakres dostępności do sądu jest kwestia kształtowania kosztów sądowych (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2006 r. sygn. akt SK 11/5 - OTK–A 2006/3/27).

Odnosząc zatem wykładnię prokonstytucyjną i zgodną z prawami człowieka do analizowanych przepisów, w imię realizacji prawa do sądu przyjąć trzeba, że wpisem należnym od skargi na decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości, w treści której zawarte jest też rozstrzygnięcie o ustaleniu odszkodowania, jest zawsze wpis stały, chociażby strona kwestionowała tylko wysokość odszkodowania ustaloną w tej decyzji.

Reasumując przedstawione wywody, należy przyjąć, że w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania pobiera się wpis stały określony w § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), także wówczas, gdy skarżący kwestionuje tylko wysokość ustalonego odszkodowania.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podjął uchwałę jak w sentencji.