Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 624/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 1 pkt 1b, art. 30 ust. 1 pkt 2b, art. 30 ust. 5, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 3, art. 51 ust. 1 pkt 1-3, art. 51 ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 10 par. 1, art. 15, art. 131, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 1 i 2, art. 138 par. 2, art. 140
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi K. [...]K.. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego; oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: "PINB dla Miasta P.", "PINB" lub "organ I instancji") decyzją nr [...] z dnia [...] 2016 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 – dalej: Prawo budowlane) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), nakazał M. K. (dalej również: "inwestor" lub "zobowiązany") – jako właścicielowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] – doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego, zgodnie z załączonymi do tej decyzji rysunkami wchodzącymi w skład projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia [...] 1968 r. znak [...] – z wyłączeniem części budynku nadbudowanej nad garażem, objętej odrębnym postępowaniem.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania inwestora – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy, ustalonym przez organy nadzoru budowlanego.

W dniu 19 stycznia 2016 r. PINB dla Miasta P. przeprowadził kontrolę na nieruchomości przy ul. [...] w [...], w wyniku czego stwierdził, że na przedmiotowej działce prowadzone są roboty budowlane polegające na przebudowie budynku; roboty te obejmują rozbiórkę ścianek działowych, a następnie ich odtworzenie oraz wykonanie ścianek działowych w innych miejscach; rozebrano również schody pomiędzy parterem a pierwszym piętrem oraz zlikwidowano otwór po schodach; wykonano nową klatkę schodową pomiędzy piwnicą a pierwszym piętrem. Podczas kontroli stwierdzono również, że drzwi wejściowe zostały zdemontowane wraz z rozbiórką części ściany wejściowej oraz zamurowano otwór okienny od strony sąsiedniej nieruchomości; zmniejszono również otwór okienny w elewacji ogrodowej. Ponadto podczas kontroli stwierdzono wymianę instalacji wodnej, kanalizacyjnej i c.o. oraz wymianę kotła gazowego.

Po przeprowadzeniu kontroli PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] z wyłączeniem części budynku nadbudowanej nad garażem, która objęta jest odrębnym postępowaniem.

Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2016 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego PINB dla Miasta P. – uznając, że przedmiotowe roboty wymagały uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich wykonania organowi architektoniczno-budowlanemu na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie przedmiotowego budynku bez wymaganego zgłoszenia oraz nałożył na inwestora (właściciela obiektu) obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenie tego postanowienia, ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych – odnoszącej się w szczególności do robót ingerujących w konstrukcję budynku. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora w dniu 22 lutego 2016 r.

W piśmie z dnia 24 lutego 2016 r. K. K. (jedna ze stron postępowania) zawiadomiła o dalszym prowadzeniu na przedmiotowej działce robót budowlanych, których prowadzenie zostało wcześniej wstrzymane postanowieniem z dnia [...] 2016 r. W związku z powyższym PINB podjął w dniu 14 marca 2016 r. próbę przeprowadzenia niezapowiedzianej kontroli na przedmiotowej działce, która jednak się nie powiodła ze względu na nieobecność inwestora oraz zamknięte wejście na działkę.

Organ I instancji pismem z dnia 10 marca 2016 r. zawiadomił strony o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz o prawie do ewentualnego wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w sprawie.

Następnie decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] nakazał zobowiązanemu właścicielowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu PINB stwierdził, że wobec niewykonania przez właściciela budynku obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, nałożonego postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości dokonania oceny wykonanych robót budowlanych i wydania, w razie potrzeby, decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. decyzji wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. PINB podniósł, że w przedmiotowej sprawie, w związku z ingerencją w elementy konstrukcyjne budynku konieczne jest dokonanie ustaleń co do elementów konstrukcyjnych obecnie już niewidocznych (zakrytych) i wykonanie, w razie konieczności, odpowiednich obliczeń sprawdzających. Zarazem wyjaśnił, że czynności takie mieszczą się w zakresie ekspertyz technicznych, a ich wykonanie nie jest możliwe w trakcie czynności kontrolnych wykonywanych przez pracowników organów nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji organ I instancji uznał, że konieczne jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zaznaczając, że w realiach przedmiotowej sprawy nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych nie doprowadzi budynku do stanu zgodnego z prawem – nie wyeliminuje skutków samowoli budowlanej, a nie istnieje też żadne uzasadnienie dla nakazania rozbiórki budynku lub jego części; stąd też konieczne jest nakazanie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z decyzją Prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia [...] 1968 r. znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowanego.

Po wydaniu decyzji przez organ I instancji pełnomocnik inwestora wraz z pismem przewodnim z dnia 4 kwietnia 2016 r. przedłożył ekspertyzę techniczną dotyczącą wykonanych robót budowlanych, do przedłożenia której inwestor został zobowiązany postanowieniem PINB z dnia [...] 2016 r. Następnie zobowiązany, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika procesowego, wniósł odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] 2016 r., zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 3 Prawa budowalnego, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 K.p.a. – poprzez wydanie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, jako konsekwencji niedostarczenia ekspertyzy technicznej w terminie wyznaczonym w postanowieniu, mimo że roboty budowlane polegające na przebudowie budynku zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi.

WWINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego pojęcie przebudowy należy rozumieć jako "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji", zaś art. 29 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego przewiduje, że pozwolenie na budowę nie jest wymagane w przypadku wykonywania robót budowlanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2b powołanej ustawy tego rodzaju roboty wymagają dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Dalej organ II instancji stwierdził, że w związku brakiem skutecznego zgłoszenia przez inwestora planowanych robót PINB prawidłowo na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane związane z przebudową budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce i na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na właściciela obiektu obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej konstrukcji przebudowywanego obiektu budowlanego.

Dalej organ II instancji stwierdził, że w toku postępowania prowadzonego przez PINB właściciel budynku nie przedłożył we wskazanym terminie wymaganej ekspertyzy, a termin 30 dni, o którym mowa w art. 50 ust. 3, jest terminem ustawowym, co powoduje że nie podlega on przedłużeniu. Organ odwoławczy podniósł, że nieprzedstawienie w tym terminie żądanej ekspertyzy technicznej uprawnia organ nadzoru budowlanego do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i w niniejszej sprawie organ wydał taką decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, którą nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę również na to, że PINB dla Miasta P. wydał decyzję z zachowaniem dwumiesięcznego terminu od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

WWINB następnie zaznaczył, że z akt sprawy wynika jednak, że po wydaniu zaskarżonej decyzji pełnomocnik inwestora przedłożył ekspertyzę, do czego inwestor został zobowiązany postanowieniem PINB z dnia [...] 2016 r., a ekspertyza ta miała wyjaśnić, czy przeprowadzone roboty budowlane wpłynęły negatywnie na konstrukcję przedmiotowego budynku mieszkalnego. W tym zakresie organ odwoławczy wyjaśnił, że nieprzedłożenie przez inwestora ekspertyzy, do czego zobowiązany został na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, nie zwalnia organu nadzoru budowlanego z obowiązku ustalenia stanu faktycznego danej sprawy, co wynika z art. 7 K.p.a. Ponadto podniósł, że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej i w ramach własnych kompetencji może ustalić pewne kwestie, które budzą wątpliwości. WWINB stwierdził przy tym, że w niniejszej sprawie PINB po wydaniu postanowienia, którym nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych w celu ustalenia czy nie naruszają konstrukcji przedmiotowego budynku, nie podjął żadnych innych czynności, aby ustalić, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Organ odwoławczy odnosząc się do ustaleń poczynionych przez organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego podniósł, że organ ten: nie wyjaśnił kwestii związanej z przeniesieniem drzwi wejściowych w inne miejsce i nie ustalono, czy w związku z ich przesunięciem nie zostało naruszone nadproże okna, które istniało w miejscu, gdzie obecnie umiejscowiono wejście do budynku; nie odniósł się również do robót budowlanych związanych z wykonywaniem schodów z piwnicy do poziomu pierwszego piętra; nie wyjaśnił z jakiego materiału schody będą wykonywane, co pozwoliłoby stwierdzić, czy wymagane będą dodatkowe umocnienia i zabezpieczenia na ścianach wokół schodów; nie odniósł się do kwestii wymiany kotła gazowego; nie zostało sprawdzone, czy pomieszczenie w którym kocioł ten został usytuowany, spełnia wymogi jakim takie pomieszczenia powinny odpowiadać w sytuacji umieszczenia w nich tego typu urządzeń. WWINB zaznaczył, że w jego ocenie są to istotne zagadnienia, które wymagają sprawdzenia i oceny, czy prawidłowo zostały wykonane roboty budowlane.

Ponieważ wskazane wady postępowania zostały dostrzeżone w toku postępowania odwoławczego, a PINB nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości w sprawie, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to zdaniem organu II instancji należało zastosować art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem WWINB wyeliminowanie stwierdzonych uchybień nie jest możliwe przez ten organ w trybie art. 136 K.p.a., a wydanie merytorycznej decyzji mogłoby pozbawić stronę prawa odwołania, co stanowiłoby też naruszenie zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 K.p.a.

W adresowanych do PINB dla Miasta P. wskazaniach co do dalszego postępowania organ II instancji stwierdził, że rozpatrując sprawę ponownie, PINB powinien przeanalizować przedłożoną ekspertyzę techniczną jako nowy dowód w sprawie. Ponadto WWINB wskazał na konkretne elementy przebudowy (drzwi wejściowe; pomieszczenie, w którym zainstalowany jest kocioł gazowy, schody), akcentując obowiązek oceny przez organ I instancji, czy spełniają one wymogi określone w przepisach prawa.

W skardze na decyzję WWINB K. K. (dalej: "skarżąca" lub "strona"), reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, zarzuciła tej decyzji naruszenie:

1) przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wypływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 10 § 1 w zw. z art. 28 w zw. z art. 73 § 1 w zw. z art. 131 K.p.a. – poprzez niedoręczenie skarżącej oraz jej pełnomocnikowi zawiadomienia o wniesieniu odwołania przez pełnomocnika inwestora (wraz z jego kopią lub z wyznaczeniem terminu i miejsca zapoznania się z treścią tegoż odwołania), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu poprzez uniemożliwienie zapoznania się z treścią odwołania i ustosunkowania się do zarzutów w nim powołanych;

b) art. 7 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na:

- ustaleniu w sposób niedokładny i niewyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, wskazujących na konieczność wydania przez organ I instancji decyzji nakazującej inwestorowi przywrócenie stanu poprzedniego budynku,

- wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia "pomimo wyczerpującego zebrania przez PINB materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało wydaniem przez ten organ prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie",

- wybiórczym, powierzchownym i subiektywnym podejściu do zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, co miało wpływ na wydanie wadliwego rozstrzygnięcia,

- wydaniu rozstrzygnięcia z jednoczesnym rozstrzygnięciem wszystkich wątpliwości na niekorzyść strony skarżącej, opierając się na tezach niemających pokrycia w zebranym dotąd materiale dowodowym;

2) przepisów prawa materialnego mających wypływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie na skutek błędnego uznania, że organ I instancji nie był władny do wydania decyzji o nakazaniu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego w sytuacji, gdy inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków w zakresie dostarczenia dokumentacji technicznej, podczas gdy wszystkie relewantne okoliczności dla wydania rozstrzygnięcia zostały przez organ I instancji wzięte pod uwagę.

W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła tak sformułowane zarzuty. W tym m.in. podniosła, że przepis art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego nie przewiduje przedłużenia 30-dniowego terminu na przedłożenie żądanej przez organ dokumentacji, a jednocześnie z woli ustawodawcy musi to być krótki termin, skoro ma on zapewnić organowi zapoznanie się z przedłożonymi dowodami i podjęcie odpowiedniej decyzji, która przy tym musi być wydana w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia inwestorowi postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż w razie nie wydania w tym terminie decyzji postanowienie to traci moc zgodnie z art. 50 ust. 4 tej ustawy. Zdaniem skarżącej organ II instancji nie wziął pod uwagę, że pełnomocnik inwestora nie tylko nie przedłożył w zakreślonym terminie wymaganej dokumentacji, ale również nie zwrócił się o możliwość jej przedłożenia po tym terminie, lecz przed upływem okresu 2 miesięcy od wstrzymaniu robót. Zdaniem skarżącej okres, w jakim strona może przedłożyć wymagane dokumenty, zgodnie z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, jest oczywiście zdeterminowany faktem, że nie może on spowodować niemożliwości wydania decyzji w terminie 2 miesięcy od doręczenia stronie postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych.

Zdaniem strony WWINB, uchylając decyzję organu I instancji nie tylko postąpił zbyt pochopnie, ale nie wziął również pod uwagę ograniczeń wynikających z przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, które wręcz zobowiązywały organ I instancji do wydania rozstrzygnięcia o nakazaniu właścicielowi budynku zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w [...] do przywrócenia stanu poprzedniego, które to rozstrzygnięcie w warunkach zawisłej sprawy nie rodziło żadnych negatywnych skutków dla porządku publicznego.

Przy tak sformułowanych zarzutach strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji WWINB w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.

W odpowiedzi na skargę WWINB, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi.

Inwestor (uczestnik postępowania) wniósł o oddalenie skargi w całości, podzielając stanowisko WWINB i podnosząc, że termin z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter procesowy i nie jest terminem zawitym, gdyż przepisy powołanej ustawy nie przewidują sankcji w postaci nakazu przywrócenia obiektu budowanego do stanu poprzedniego za niedostarczenie w terminie ekspertyzy budowlanej. W tym zakresie argumentował, że brak ekspertyzy nie wyklucza legalizacji robót, bowiem podstawą wydania przedmiotowego nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest jedynie stwierdzenie, że wykonane roboty nie mogą zostać zalegalizowane. Ponadto podniósł, że organ II instancji był zobowiązany do uwzględnienia zmiany stanu faktycznego, jaka nastąpiła po wydaniu decyzji przez organ I instancji, co wynika z treści art. 136 i art. 138 K.p.a.

Pełnomocnik skarżącej i pełnomocnik inwestora podtrzymali swoje stanowiska na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że prawidłowe było w przedmiotowej sprawie zastosowywanie trybu legalizacji samowolnie wykonanych (będących w toku) robót budowlanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...].

Przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Ponadto art. 50 ust. 1 przewiduje inne przypadki, jak prowadzenie robót budowlanych: w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3).

Jak to trafnie wyjaśnił WWINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z kolei przepis art. 29 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego przewiduje, że pozwolenie na budowę nie jest wymagane w przypadku wykonywania robót budowlanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego (jeżeli nie powoduje to zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania takiego obiektu), jednak zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2b powołanej ustawy tego rodzaju roboty wymagają dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi. Zasadnie też w związku z brakiem skutecznego zgłoszenia przez inwestora zamiaru wykonania tych robót PINB prawidłowo na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzone roboty budowlane związane z przebudową budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce i na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na właściciela obiektu obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej konstrukcji przebudowywanego obiektu budowlanego. Inwestor nie zakwestionował tego postanowienia, mimo że zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego na takie postanowienie służy zażalenie. Organ nadzoru budowlanego był uprawniony do nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej z uwagi na treść powołanego przepisu. Sam PINB wskazał przy tym na znaczny zakres wykonanych robót budowanych oraz poczynioną przez inwestora ingerencję w układ konstrukcyjny budynku przy likwidacji istniejących dotąd schodów i wykonaniu nowej klatki schodowej przecinającej stropy na dwóch kondygnacjach. Zasadnie organ ten powziął zatem wątpliwości co do zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji budynku, których wyjaśnieniu miała służyć ekspertyza techniczna, której obowiązek dostarczenia nałożono na inwestora.

Nieprawidłowe było jednak wyciągnięcie przez organ I instancji doniosłych konsekwencji prawnych z faktu nieprzedłożenia przez inwestora w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania (co miało miejsce w dniu 22 lutego 2016 r.) i wydanie w dniu [...] 2016 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego. WWINB trafnie dostrzegł ten błąd organu I instancji, a dodatkowo uwzględnił fakt późniejszego złożenia przez inwestora wymaganej ekspertyzy technicznej, co doprowadziło ten organ do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgłoszone w skardze zarzuty nie mogły zatem skutecznie podważyć zasadności rozstrzygnięcia organu II instancji.

I tak, co się tyczy zarzutu naruszenia przez WWINB przepisu art. 10 K.p.a. wystarczy wyjaśnić, że – jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt dnia II OSK 742/10 (wyrok dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – przepis art. 10 § 1 K.p.a. zawiera dwie dyspozycje skierowane do organu administracji publicznej: zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Taka treść przepisu art. 10 § 1 K.p.a. nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że niezamieszczenie przez organ odwoławczy w zawiadomieniu o możliwości ponownego zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami informacji o uzupełnieniu materiału dowodowego, uniemożliwia stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, przed wydaniem decyzji, a takie uchybienia świadczą o niezapewnieniu stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Idąc dalej, stwierdzić należy, że tym bardziej brak zawiadomienia pozostałych stron o wniesieniu odwołania jest niewątpliwie naruszeniem przez organ II instancji zasad prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego (rygory procesowe obowiązują również w postępowaniu odwoławczym, co wynika z art. 140 K.p.a.), jednakże podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn zm. – dalej: P.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1311/09, dostępnym jw.). Dopiero zatem wykazanie przez "pominiętą" stronę, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, iż doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. uzasadniającego zastosowanie przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Dodać należy, że to samo odnosi się do obowiązku z art. 131 K.p.a., który stanowi, że o wniesieniu odwołania organ administracji publicznej, który wydał decyzję, zawiadomi strony.

W przedmiotowej sprawie, jak wynika z całokształtu okoliczności, strona nie została zawiadomiona przez PINB w trybie art. 131 K.p.a. o wniesieniu odwołania. [...] Z adnotacji poczynionej na piśmie przewodnim organu I instancji z dnia 6 maja 2016 r. wynika, że pismo przewodnie dotyczące wniesienia odwołania przez inwestora oraz przekazania sprawy organowi II instancji miało być również skierowane "do wiadomości" stron postępowania "według rozdzielnika w aktach sprawy", jednak brak jest dowodu doręczenia takiego pisma stronie skarżącej, zaś WWINB w odpowiedzi na skargę nie zaprzeczył w tym względzie twierdzeniom strony skarżącej. Również WWINB nie zawiadomił stron w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o wszczęciu postępowania odwoławczego (wywołanego wniesieniem odwołania) ani o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, mimo że już po wydaniu decyzji przez organ I instancji do akt sprawy wpłynęło nie tylko odwołanie inwestora, ale i ekspertyza techniczna dotycząca robót objętych postępowaniem. Naruszenie powołanego przepisu, tak jak i przepisu art. 131 K.p.a. przez organ I instancji miało zatem miejsce, ale w kontekście całokształtu materiału procesowego sprawy, uchybienie to nie mogło być uznane za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Ponadto strona skarżąca nie wykazała, że podniesione przez nią w skardze argumenty byłyby inne, gdyby wcześniej, przed wydaniem decyzji przez WWINB, zapoznała się z aktami, gdyż przed wydaniem zaskarżonej decyzji przedstawiłaby organowi II instancji takie argumenty, które mogłyby istotnie wpłynąć na treść rozstrzygnięcia organu II instancji. Z kolei zarzut naruszenia art. 73 [...] [par.] 1 K.p.a. jest całkowicie chybiony, bowiem z faktu naruszenia art. 10 K.p.a. nie można wyprowadzać automatycznie naruszenia art. 73 K.p.a., który dotyczy konkretnych uprawnień procesowych w zakresie dostępu do akt sprawy To naruszenie art. 73 K.p.a. stanowi jeden z rodzajów naruszenia art. 10 K.p.a., nie zaś odwrotnie.

Trzeba ponadto podkreślić, że to w zasadzie sam fakt przedwczesnego wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego bez podjęcia przez organ I instancji we własnym zakresie próby wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy w zakresie wątpliwości co do stanu wykonanych robót byłby dostateczną podstawą do uchylenia decyzji PINB z dnia [...] 2016 r. Ponadto pojawienie się po wydaniu decyzji przez PINB dowodu w postaci ekspertyzy technicznej odnoszącej się do tych wątpliwości tym bardziej wskazywało na to, że kwestie te powinny zostać w całości rozpatrzone przez organ I instancji. Wniosek taki wynika z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, które upoważniają organ do nałożenia na inwestora (sprawcę samowolnie – również z odstąpieniem od zatwierdzonego projektu na budowę lub przyjętego zgłoszenia – wykonanych robót budowlanych) konkretnych obowiązków, jako środków służących legalizacji wykonanych robót budowlanych. Zatem niezależnie od tego, czy skarżąca mogłaby zgłosić skuteczne – merytorycznie trafne – zarzuty przeciwko prawidłowości ekspertyzy, nadal zasadny był wniosek, że to organ I instancji powinien był powtórzyć postępowanie wyjaśniające w swej najistotniejszej części i kontynuować procedurę naprawczą co do wykonywanych robót. Za takim stanowiskiem przemawia poniżej przedstawiona argumentacja.

Przywołany wcześniej przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1) albo też nakłada na inwestora jeden z obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3. Decyzje wydawane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wydaje organ jedynie w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawi art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3. Zasadą jest bowiem doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, nie zaś bezwzględny nakaz rozbiórki wykonanych robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 57/15, dostępny jw.). Trzeba też mieć na uwadze, że postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego jest w swej istocie – o ile nie zachodzi bezpośrednia podstawa do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 – dwuetapowe i najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3, po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1499/14, dostępne jw.). Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega bowiem na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 tej ustawy, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1121/14, dostępny jw.).

Kierunek dalszego działania organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym – w odniesieniu do robót będących w toku – zawsze wyznaczają ustalenia wyjściowe poczynione w tej fazie postępowania, w której wydawane jest postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Poczynieniu tego rodzaju ustaleń, prowadzących następnie do wyboru kierunku dalszego procedowania w sprawie, służy m.in. możliwość nałożenia na inwestora na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia organowi ekspertyzy technicznej w terminie 30 dni od dnia wezwania. Wobec tego należy podkreślić, że naruszenie terminu wyznaczonego przez ustawodawcę w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego nie powoduje pozbawienia inwestora prawa złożenia żądanej przez organ nadzoru dokumentacji. Upływ tego terminu powoduje natomiast, że organ nadzoru uzyskuje kompetencję do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopóki zatem decyzja ta nie zostanie wydana, inwestor ma prawo przedłożyć oceny techniczne bądź ekspertyzy czy inwentaryzacje wykonanych robót i domagać się ich uwzględnienia w toku prowadzenia postępowania naprawczego. Innymi słowy, termin ustawowy o którym mowa w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, jest tego rodzaju terminem procesowym, tj. terminem na dokonanie czynności dowodowej, którego naruszenie nie powoduje wygaśnięcia prawa do złożenia dokumentu opracowanego na zlecenie inwestora w związku z art. 50 ust. 3 prawa budowlanego. Ekspertyza techniczna lub inwentaryzacja, nawet jeśli zostały przedłożone po upływie terminu określonego w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, nie tracą swego znaczenia dowodowego. Termin ustawowy, o którym mowa w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, jest tego rodzaju terminem procesowym (terminem na dokonanie czynności dowodowej), którego naruszenie nie powoduje wygaśnięcia prawa do złożenia dokumentu opracowanego na zlecenie inwestora w związku z art. 50 ust. 3 tej ustawy. Jego upływ stanowi zaś niewątpliwie dla inwestora sygnał o możliwości wydania przez organ nadzoru budowlanego jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego bez uwzględnienia opracowanej na jego zlecenie dokumentacji, a zatem bez uwzględnienia dowodu pochodzącego od strony. Z chwilą upływu terminu z art. 50 ust. 3 prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego zostaje wyposażony w zdolność do konkretyzacji normy art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, którą traci po upływie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót, o czym stanowi art. 51 ust. 1 odczytywany łącznie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 189/14 i wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 588/15, dostępny jw.).

W konsekwencji przyjąć należy, że zasadne jest stanowisko organu II instancji, który nie mógł pominąć znaczenia dla sprawy ekspertyzy technicznej złożonej przez inwestora już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Co więcej, sam brak przedłożenia takiej ekspertyzy w omówionym terminie uprawniał organ I instancji do rozstrzygnięcia sprawy z pominięciem stanowiska inwestora, ale nie mógł zwolnić organu nadzoru budowlanego od niezbędnego ustalenia podstawowych okoliczności faktycznych sprawy – tu: w zakresie stanu technicznego przebudowywanej części budynku mieszkalnego i zgodności z prawem robót wykonanych w związku z przebudową. Tymczasem organ I instancji właściwe całkowicie zrezygnował z samodzielnej próby oceny wykonanych robót, mimo że jest organem wyspecjalizowanym, a zatem takim, który co do zasady ma odpowiednie kompetencje do ogólnej oceny stanu technicznego budynku czy jakości wykonanych robót budowlanych. W gruncie rzeczy PINB wydał przedmiotową decyzję, uzasadniając ją w sposób przypominający brzmienie art. 51 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego, a zatem przepisów odnoszących się do drugiego etapu postępowania naprawczego, który ma miejsce w razie uprzedniego wydania przez organ jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Z treści art. 51 ust. 3 i 5 wynika bowiem, że organ wydaje m.in. decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w przypadku niewykonania obowiązku określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 lub 5 Prawa budowlanego. Tymczasem sam inwestor trafnie zauważył w odpowiedzi na skargę, że podstawą wydania przedmiotowego nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest brak wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, lecz jedynie stwierdzenie, że wykonane roboty nie mogą zostać zalegalizowane. Niewykonanie obowiązku dowodowego, o którym mowa w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego niewątpliwe nie jest równoważny w skutkach z naruszeniem obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 Prawa budowlanego.

Trzeba również podnieść, że obowiązkiem organu administracyjnego II instancji jest co do zasady ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu I instancji, co należy wywieść z treści art. 15 oraz art. 136 i art. 138 K.p.a. Odwołanie wnoszone od decyzji organów pierwszej instancji, o ile zachowuje wymogi formalne, przenosi na szczebel organu drugiej instancji rozpoznanie całości sprawy co do meritum, co wynika z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 K.p.a. Organ odwoławczy zatem ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie, jednak w ramach wynikających z odwołania (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 1205/14, dostępny jw.). W związku z treścią art. 140 K.p.a. organ ten również powinien dążyć do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 K.p.a.), co oznacza, że organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu, jak i innych pismach procesowych i materiałach złożonych w sprawie po wydaniu decyzji przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234). Niemniej jednak dopuszczalność prowadzenia postępowania dowodowego (wyjaśniającego) przez organ odwoławczy jest istotnie ograniczona z uwagi na treść art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. Trzeba podkreślić, że przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego, co jest dopuszczalne w świetle treści art. 136 K.p.a., nie może dotyczyć dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający. Odnosi się ono bowiem tylko do kwestii "uzupełniających" (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 918/15, dostępny jw.). Dokonanie poprawnych ustaleń co do okoliczności faktycznych szczególnie istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy dopiero przez organ odwoławczy stanowiłoby bowiem naruszenie wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt I OSK 2812/14, dostępny jw.).

Skoro organ I instancji nie ustalił istotnych okoliczności sprawy co do stanu wykonanych robót budowanych i ich wpływu na stan techniczny przebudowanego budynku, co było niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia o zastosowaniu jednego z rozwiązań wskazanych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, to organ odwoławczy nie mógł poczynić w tym zakresie ustaleń faktycznych w zastępstwie organu I instancji. Ponadto organ II instancji nie mógł pominąć faktu złożenia przez inwestora po wydaniu decyzji przez PINB dowodu w postaci ekspertyzy technicznej odnoszącej się właśnie do powyżej sygnalizowanych kwestii technicznych, jednak tylko uwzględnienie tego faktu powinno – jak to zasadnie uczynił organ w przedmiotowej sprawie – prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji, bowiem wyjaśnienie wspomnianych kwestii należy przede wszystkim do zadań organu I instancji, do którego należy dalsze prowadzenie procedury naprawczej. Zagadnienie to zostało już wcześniej naświetlone w niniejszym uzasadnieniu, z odwołaniem się do treści art. 51 ust. 1 (pkt 1-3), 3 i 5 Prawa budowlanego.

Co się tyczy możliwości dalszego procedowania w sprawie przez PINB, warto podkreślić, że z przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność, jeżeli w terminie 2 miesięcy nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 (jest to termin prawa materialnego – por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 80/11, dostępny jw.), a bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych i nie jest już co do zasady dopuszczalne wydanie decyzji na podstawie tegoż przepisu. Niemniej jednak w przypadku uprzedniego wydania decyzji na podstawie powołanego przepisu pamiętać należy, że decyzja taka wywiera określone skutki prawne, które nie pozostają bez wpływu na dalszy tok postępowania. A mianowicie, w sytuacji gdy w wyniku uwzględnienia środka zaskarżenia przez organ odwoławczy lub sąd administracyjny zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, którą organ podjął w ustawowym terminie 2 miesięcy, to kolejnej decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przez niezachowanie tegoż terminu. Stąd też jeśli organ nadzoru budowlanego podejmie na podstawie art. 51 ust. 1 w przewidzianym ustawowo terminie decyzję, którą następnie uchyli organ odwoławczy (bądź też sąd administracyjny uchyli decyzję ostateczną organu II instancji), to w takim przypadku postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostaje "skonsumowane", a tym samym nie może utracić ważności. W takiej sytuacji nie sposób przyjąć bezskutecznego upływu terminu (tak NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1558/06; por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2821/14 – orzeczenia dostępne jw.). W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie organ I instancji będzie mógł zastosować adekwatne do stanu faktycznego rozwiązania, o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto warto wspomnieć, że podjęcie po upływie terminie, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, dalszych robót budowlanych odbywa się na ryzyko inwestora, bowiem po zakończeniu takich robót nie oznacza zakazu oceny ich legalności przez organ nadzoru budowlanego. Organ taki może bowiem przeprowadzić ponowną ocenę legalności obiektu budowlanego i zakończyć postępowanie naprawcze na zasadzie kontroli następczej zrealizowanych już robót budowlanych, stosując w miarę potrzeby środki, o których mowa w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt II OSK 512/13, dostępny jw.).

Mając na uwadze wszystko powyższe Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w sprawie przepis art. 138 § 2 K.p.a., bowiem analiza całokształtu okoliczności sprawy prowadziła do wniosku, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. – a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zasadnie zatem WWINB uchylił zaskarżoną przez inwestora decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia wskazując okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Szereg okoliczności, które powinny zostać wyjaśnione przed zastosowaniem przez organ I instancji któregoś z rozwiązań wskazanych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego powodował, że niedostatki postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez PINB nie mogły być usunięte przez organ II instancji na podstawie art. 136 K.p.a. w toku postępowania odwoławczego (w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego). Przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego sprowadzałoby się w tym przypadku do ustaleń i dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający, a nie kwestii "uzupełniających" (por. wyżej przywołany wyrok NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 918/15). Dowód z ekspertyzy technicznej sporządzonej na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, której istotą jest ocena techniczna wykonanych robót budowlanych, powinien być co do zasady przeprowadzony w postępowaniu przed organem I instancji, skoro to od tego organu należy wybór dalszego kierunku prowadzenia postępowania naprawczego (legalizacyjnego).

W konsekwencji Sąd stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie WWINB odpowiada prawu. Organ II stopnia nadzoru budowlanego nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze. Organ odwoławczy trafnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a., bowiem nie mógłby przeprowadzić postępowania legalizacyjnego w jego istotnej części, w szczególności w zakresie ustalenia doniosłych prawnie okoliczności sprawy – tym bardziej w sytuacji, gdyby zasadne było przeprowadzenie go dwuetapowo w razie zatasowania któregoś z rozwiązań wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, bowiem organ odwoławczy nie był władny wydać z pominięciem organu I instancji jednej z decyzji, o których mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.