Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2968/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 § 2, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia WSA del. Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 191/19 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2019r. sygn. akt I SA/Wa 191/19 oddalił skargę S. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z 31 grudnia 2008 r. S. C., J. C. i I. C. wystąpili do Wojewody Dolnośląskiego o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez A. C. i E. C. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wnioskiem z 4 listopada 2013 r. I. C. zwróciła się o zawieszenie przedmiotowego postępowania.

Pismem z 21 listopada 2014 r. Wojewoda Dolnośląski zwrócił się do S. C. i J. C. czy nie wyrażają sprzeciwu wobec wniosku I. C. o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie.

Pismem z 1 grudnia 2014 r. S. C. i J. C. poinformowali organ, że podtrzymują wniosek I. C. o zawieszenie postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., Wojewoda Dolnośląski zawiesił przedmiotowe postępowanie. Organ pouczył stronę w treści uzasadnienia, że zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z [...] lipca 2018 r., umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. C. i E. C. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Od decyzji tej I. K. ( z d. C.) i S. C. wnieśli odwołanie.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2018r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] lipca 2018 r.

W uzasadnieniu wskazano, że strona nie zwracała się do organu o podjęcie zawieszonego postępowania przed upływem trzyletniego terminu. W złożonym odwołaniu od decyzji strona nie wskazała również żadnych okoliczności, które potwierdzałyby, że z wnioskiem takim występowała wcześniej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. C.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 23 maja 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, podzielając stanowisko organów. orzekających w sprawie.

Sąd stwierdził, że okoliczności podniesione przez skarżącego w skardze nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie strony postępowania złożyły wniosek o zawieszenie postępowania (pisma z dnia 31 października 2013 r. i z 1 grudnia 2014 r.) Otrzymały również odpis postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. z pouczeniem o treści art. 98 § 2 K.p.a. Miały więc świadomość na jakiej podstawie postępowanie jest zawieszone i jaki wiąże się z tym rygor. Zdaniem Sądu kwestionowanie w tej sytuacji podstawy zawieszenia nie jest zasadne.

Sąd za niezasadne uznał również zarzuty dotyczące naruszenia przez organ art. 8 i 9 K.p.a., przez brak uzyskania od stron wyjaśnień, czym podyktowane jest nie złożenie wniosku o podjęcie postępowania. Sąd podkreślił, że jeżeli zawieszenie postępowania następuje na żądanie strony to tylko do decyzji strony ustawodawca pozostawił decyzję o wystąpieniu z żądaniem podjęcia zawieszonego postępowania. Wskazuje na to treść art. 98 § 2 K.p.a. i art. 101 § 2 K.p.a. Żadnych działań organu z urzędu, w takiej sytuacji, ustawodawca nie przewidział. Sąd zaznaczył przy tym, że organ nie zajmuje się analizą powodów dla jakich strona nie występuje o podjęcie zawieszonego postępowania. To wola strony decyduje o zgłoszeniu wniosku, tak o zawieszenie postępowania, jak i o jego podjęcie. Przepis zakreśla tylko termin w jakim wniosek o podjęcie postępowania może być skutecznie zgłoszony.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepianych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo iż organ nadużył swoje uprawnienia do umorzenia postępowania, naruszając przepisy art. 8, 9 i 98 § 2 K.p.a., w ten sposób, że podjął działania wzbudzające brak zaufania obywateli do organu, tj. wzbudził przekonanie strony, iż może zawiesić postępowanie na czas poszukiwania dowodów, nawet jeśli będzie ono trwało dłużej niż trzy lata, następnie wyzyskanie niezrozumienia stron dla skutków takiego zawieszenia, w celu umorzenia postępowania i definitywnego pozbawienia strony możliwości dochodzenia praw będących przedmiotem tego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że intencją stron nigdy nie było cofnięcie wniosku w niniejszej sprawie i w efekcie doprowadzenie do umorzenia postępowania. Wskazano, że I. K. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania w celu zgromadzenia dowodów, które będą czyniły zadość wymogom wynikającym z przepisu art. 6 ust. 1-3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zaznaczono, że wniosek taki został złożony na wyraźną sugestię organu udzieloną w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku skierowanym do stron w piśmie z dnia 28 maja 2013 r. Wobec tego – w ocenie autora skargi kasacyjnej – strona miała prawo przypuszczać, że do czasu zgromadzenia właściwych dowodów, postępowanie będzie zawieszone i nie wystąpi skutek w postaci umorzenia postępowania.

Zaznaczono, że w niniejszej sprawie strony działały bez profesjonalnego pełnomocnika i działały w zaufaniu do organów władzy, że zawieszenie postępowania nie będzie wykorzystane ze szkodą dla nich, a ma celu uzyskanie dowodów pozwalających uzyskanie korzystnej decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ, mając świadomość celów zawieszenia postępowania i niekorzystnych (szkodliwych) skutków upływu terminu określonego w art. 98 ust. 2 K.p.a., miał obowiązek - w ramach zasady budowania zaufania do władzy publicznej - uzyskać od strony stosowne wyjaśnienie, czy brak wniosku stron o podjęcie postępowania jest faktycznie podyktowane dążeniem do cofnięcia wniosku, czy brak takiego wniosku wynika z okoliczności niezależnych od strony, czyli konieczności dalszego gromadzenia dowodów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Zarządzeniem Przewodniczącego I Wydziału Izby Ogólnoadministracyjnej z 12 października 2022 r. – wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 98 § 2 K.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Warunkiem rozpoczęcia biegu trzyletniego terminu do zgłoszenia wniosku o podjęcie postępowania, jest jego uprzednie skuteczne zawieszenie. Zawieszone postępowanie obejmowane jest regulacją w/w przepisu w konsekwencji fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 98 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Przepis art. 98 § 1 K.p.a. nie określa formy prawnej wyrażenia sprzeciwu wobec żądania zawieszenia postępowania, stąd też przyjmuje się, że zgłoszenie sprzeciwu może nastąpić w dowolnej formie. Gdy zaś strona na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. (wyroki NSA z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3069/18; z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3676/18). Bowiem to sama strona, która chciała zawieszenia postępowania we własnej sprawie ma być inicjatorem jego podjęcia, czyli wyrazić chęć jego kontynuowania.

Należy w tym miejscu podkreślić że termin przewidziany w art. 98 § 2 K.p.a. jest terminem prawa materialnego, nieprzywracalnym, liczonym od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Świadczy o tym ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa (wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2166/15; z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2358/14; z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/14). Zatem, gdy strona na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. Podkreślić przy tym należy, że strona nie jest zobligowana do dokonania jakiejkolwiek czynności procesowej w terminie określonym w art. 98 § 2 K.p.a., natomiast z jego upływem gaśnie jej uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o podjęcie postępowania, a organ je prowadzący, w związku z wygaśnięciem tego uprawnienia, ma obowiązek postępowanie umorzyć. Upływ tego terminu sprawia zatem, że strona nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym już postępowaniu, w którym pierwotnie zamierzała taki akt uzyskać.

W niniejszej sprawie I. C. pismem z dnia 31 października 2013r., złożyła wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie, Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia 21 listopada 2014 r., wezwał pozostałe strony postępowania, tj. S. C. i J. C., do wskazania, czy nie sprzeciwiają się oni zawieszeniu postępowania. W odpowiedzi, pismem z dnia 1 grudnia 2014 r. S. C. i J. C. podtrzymali złożony w dniu 31 października 2013 r. przez I. C. wniosek o zawieszenie postępowania.

W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., Wojewoda Śląski zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, postanowienie to zostało doręczone stronom postępowania, tj. S. C., J. C. oraz I. C., o czym świadczą zwrotne poświadczenia odbioru. Postanowienie to zawierało pouczenie m.in. o treści art. 98 § 2 K.p.a. Strony zostały zatem poinformowane, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Strony miały więc świadomość na jakiej podstawie postępowanie jest zawieszone i jaki wiąże się z tym rygor. Nie można zatem zarzucić organowi naruszenia art. 8, 9 i art. 98 § 2 K.p.a., poprzez brak budowania zaufania do władzy publicznej, czy chęć "zwyciężenia obywatela" przez wyzyskanie jego błędów, co podnosi skarga kasacyjna.

W niniejszej sprawie jest niesporne, że – pomimo prawidłowego pouczenia – w terminie trzech lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu, wniosek o jego podjęcie nie został złożony. W takim zatem razie należy uznać, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2018 r., o umorzeniu postępowania wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jest w pełni uzasadniona. Trafnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymał w/w decyzję w mocy, a Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę na decyzję organu II instancji. Podkreślić bowiem należy, że przepisy art. 98 § 2 i art. 99 K.p.a. istotnie zawężają możliwości podjęcia zawieszonego postępowania wszczętego na wniosek, przyznając inicjatywę w tym zakresie wyłącznie stronom postępowania. Tym samym, charakter prawny zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron odbiera organowi administracji możliwość ingerowania w sprawę w trakcie jej zawieszenia i w samo zawieszenie. Konstrukcja instytucji zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 1 K.p.a. na zasadzie dyspozycyjności stron rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron.

Wobec tego uznać należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 u-Covid orzekł, jak w sentencji.