Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2285/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2 i ust. 2c
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego A. P.-. po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 876/15 w sprawie ze skargi Wójta Gminy D. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 8 stycznia 2015 r. nr DOII-IV-mm/mp/BOII-1mp-772-110-7/13/14/15 w przedmiocie nałożenia kary za wydanie decyzji z naruszeniem terminu 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 8 stycznia 2015 r. nr DOII-IV-mm/mp/BOII-1mp-772-110-7/13/14/15; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Wójta Gminy D. kwotę 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2015 r. oddalił skargę Wójta Gminy D. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] stycznia 2015 r. w przedmiocie nałożenia kary za wydanie decyzji z naruszeniem terminu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 15 czerwca 2011 r. Wójt Gminy D. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej grawitacyjno-ciśnieniowej we wsi Ż., wraz z siecią tranzytową do przepompowni przy [...] w S.

Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia 20 lutego 2013 r. wymierzył Wójtowi Gminy D. karę pieniężną w wysokości 5500 zł z powodu wydania decyzji z dnia 15 czerwca 2011 r. z przekroczeniem terminu o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na skutek zażalenia Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia 31 lipca 2013 r., uchylił w całości postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 20 lutego 2013 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia 4 listopada 2013 r. nałożył na Wójta Gminy D. karę pieniężną w wysokości 16 000 zł za wydanie decyzji z dnia 15 czerwca 2011 r., z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym.

Na skutek zażalenia Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał postanowienie z dnia 8 stycznia 2015 r. uchylające postanowienie Wojewody w całości i orzekł o wymierzeniu Wójtowi Gminy D. kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł za 20 dni zwłoki w wydaniu decyzji. Minister wskazał, że Wojewoda Opolski błędnie ustalił okres podlegający wyłączeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkowało wymierzeniem kary pieniężnej w nieprawidłowej wysokości. Zdaniem Ministra 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął bieg w dniu 20 stycznia 2011 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Gminy D. wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy D. zakończyło się w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. w dniu 15 czerwca 2011 r. Dzień 15 czerwca 2011 r. jest więc ostatnim dniem, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez 147 dni. Minister wskazał, że pismem z dnia 8 lutego 2011 r. inwestor został wezwany do uzupełnienia przedmiotowego wniosku. Pismem z dnia 14 lutego 2011 r. inwestor ustosunkował się do powyższego wezwania organu. Tym samym odliczeniu od czasu trwania postępowania podlega okres od dnia następującego po dniu nadania wezwania do inwestora, tj. od dnia 9 lutego 2011 r., do dnia, w którym do Urzędu Gminy D. wpłynęła odpowiedź wnioskodawcy na przedmiotowe wezwanie, tj. do dnia 14 lutego 2011 r. Zatem wyłączeniu podlega łącznie okres 6 dni.

Ponadto w niniejszej sprawie pismami z dnia 22 marca 2011 r., Wójt Gminy D. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do: Marszałka Województwa Opolskiego, Wojewody Opolskiego, Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu, Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu, Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu oraz dwoma odrębnymi pismami do Starosty Opolskiego, w jednym za podstawę prawną uzgodnienia wskazując przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w drugim - przepis art. 53 ust. 4 pkt 10a tej ustawy. W ocenie Ministra, wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa wart. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe pisma zostały doręczone wszystkim adresatom w dniu 24 marca 2011 r. Tym samym 2-tygodniowy termin, o którym mowa wart. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyznaczony na zajęcie stanowiska upływał w dniu 7 kwietnia 2011 r. Ten okres podlega odliczeniu.

W ocenie Ministra odliczeniu podlega również okres przeznaczony na poinformowanie stron postępowania o zmianie wniosku dokonanej przez inwestora pismem z dnia 25 marca 2011 r. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w przypadku, gdy w dniu 25 marca 2011 r. nastąpiła zmiana wniosku, Wójt Gminy D. został zobligowany do ponownego powiadomienia stron o prowadzonym postępowaniu. Okoliczność ta, w myśl art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinna zostać uznana za opóźnienie z przyczyn niezależnych od organu.

Obwieszczeniem z dnia 11 kwietnia 2011 r. oraz indywidualnym zawiadomieniem z dnia 11 kwietnia 2011 r., skarżący powiadomił strony postępowania o dokonanej przez inwestora zmianie wniosku. Obwieszczenie z dnia 11 kwietnia 2011 r., zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy D. w dniu 12 kwietnia 2011 r., a następnie na tablicach ogłoszeń w miejscowościach: Ż., S. oraz N. w dniu 21 kwietnia 2011 r. Ponadto w dniu 13 kwietnia 2011 r. obwieszczenie zostało umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy D. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż okres od dnia 13 kwietnia 2011 r. tj. od dnia następującego po dniu najwcześniejszego upublicznienia przedmiotowego obwieszczenia, do dnia 5 maja 2011 r. tj. do dnia, w którym upłynęło 14 dni liczonych od dnia następnego po dniu najpóźniej wywieszonego obwieszczenia, został przeznaczony na poinformowanie stron postępowania w drodze obwieszczenia o zmianie wniosku. Okres ten podlega odliczeniu.

Ponadto w trakcie podejmowanych przez organ czynności, mających na celu powiadomienie stron postępowania o zmianie wniosku przez inwestora, organ wystąpił również o ponowne uzgodnienie projektu decyzji pismami z dnia 21 kwietnia 2011 r. Pisma, jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru, doręczono adresatom w dniu 26 kwietnia 2011 r. W związku z czym organ uznał, że ustawowy 2-tygodniowy termin, przewidziany na zajęcia stanowiska przez owe podmioty, upływał 10 maja 2011 r. W związku z tym wyłączeniu z biegu ustawowego terminu podlegał okres 38 dni, liczonych od dnia 13 kwietnia 2011 r. do dnia 20 maja 2011 r., przeznaczony na poinformowanie stron postępowania przez organ o dokonanej przez inwestora modyfikacji wniosku oraz powtórne wystąpienie o uzgodnienie przez właściwe organy projektu decyzji lokalizacyjnej.

Nadto w dniu 27 maja 2011 r. do siedziby organu wpłynęło pismo inwestora z dnia 11 kwietnia 2011 r., w którym inwestor wniósł o wyłączenie z zakresu inwestycji działki nr [...] położonej w miejscowości Ż. oraz pismo inwestora z dnia 24 maja 2011 r. informujące o kolejnych zmianach wprowadzonych we wniosku, tj. o wyłączeniu z zakresu przedsięwzięcia działek nr [...],[...] i [...] położonych w miejscowości Ż. Pismem z dnia 1 czerwca 2011 r. Wójt Gminy D. powiadomił strony postępowania, tj. właścicieli działek nr [...],[...] i [...], o powyższej zmianie dokonanej przez inwestora. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego odliczeniu od 65-dniowego terminu podlega okres przeznaczony na poinformowanie stron postępowania o kolejnej zmianie wniosku, tj. okres od dnia następującego po dniu nadania pisma z dnia 1 czerwca 2011 r. do dnia jego doręczenia. Konkludując, w ocenie organu II instancji odliczeniu od 65-dniowego terminu podlega: okres 6 dni przeznaczonych na ustosunkowanie się przez inwestora do wezwania organu, okres 17 dni przewidzianych na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej (przed zmianą wniosku przez inwestora dokonaną pismem z dnia 25 marca 2011 r.), okres 38 dni przeznaczonych na powiadomienie stron postępowania o zmianie wniosku przez inwestora oraz na ponowne uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, 1 dzień przeznaczony na zawiadomienie stron postępowania o wprowadzonych przez inwestora pismami z dnia 11 kwietnia 2011 r. oraz z dnia 24 maja 2011 r. zmianach we wniosku.

Po odliczeniu od okresu trwania przedmiotowego postępowania, tj. od 147 dni, wyżej wskazanych okresów, tj. łącznie 62 dni oraz ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji lokalizacyjnej, zwłoka w wydaniu decyzji stanowi 20 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi Gminy D. kary pieniężnej w wysokości 10000 zł.

Skargę na postanowienie Ministra złożył Wójt Gminy D. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W odpowiedzi na tę skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko Ministra, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] stycznia 2011 r. a zakończyło się w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. w dniu [...] czerwca 2011 r. Tym samym, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez 147 dni, zaś Minister prawidłowo ustalił okresy, które podlegają odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia wynikają z akt sprawy.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ art. 64 § 2 k.p.a, poprzez błędne ustalenie, iż - w związku z wezwaniem inwestora do usunięcia braków we wniosku - odliczeniu od 65-dniowego terminu podlega okres tylko do dnia 14 lutego 2011 r. (a nie do dnia 23 lutego 2011 r. lub - jak wskazał alternatywnie skarżący - do dnia 24 lutego 2011 r.) oraz poprzez pominięcie, iż braki formalne wniosku z dnia 19 stycznia 2011 r. nigdy nie zostały prawidłowo uzupełnione, a tym samym wniosek został pozostawiony bez rozpoznania, Sąd wskazał, że stanowisko to nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Zdaniem Sądu, Minister słusznie uznał, że za odpowiedź na wezwanie organu z dnia 8 lutego 2011 r. do uzupełniania braków we wniosku należy uznać pismo inwestora z dnia 14 lutego 2011 r.

Ustosunkowując się natomiast do argumentu skarżącego, iż w dniu 14 lutego 2011 r. nie zostały uzupełnione wszystkie braki formalne wniosku, a organ w dalszym ciągu oczekiwał na uzupełnienie pozostałych braków oraz nawiązując do zarzutu naruszenia przez organ art. 64 § 2 k.p.a poprzez pominięcie, że postępowanie po upływie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 19 stycznia 2011 r. nie mogło być prowadzone, wobec czego nie mogło wywołać skutków prawnych w zakresie wymierzania kary pieniężnej, zdaniem Sądu zasadnie Minister wskazał, iż w przypadku uznania przez skarżącego, że wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji nie został prawidłowo uzupełniony przez inwestora, Wójt Gminy D. powinien był pozostawić go bez rozpoznania.

Odnosząc się do argumentu Skarżącego, że dopiero w dniu 25 marca 2011 r. do organu wpłynął nowy - kompletny wniosek o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, a zatem okres od dnia 20 stycznia 2011 r. do dnia 25 marca 2011 r. w ogóle nie powinien być uwzględniany przy wymierzaniu niniejszej kary, Sąd podzielił stanowisko Ministra, że pisma inwestora nie można uznać za nowy wniosek, skutkujący wszczęciem odrębnego postępowania przed organem. Z akt sprawy nie wynika także, żeby do skarżącego wpłynął wniosek o wycofanie wniosku z dnia 19 stycznia 2011 r., który wbrew stanowisku skarżącego nie został pozostawiony bez rozpoznania. Wręcz odwrotnie, inwestor wyraził chęć dalszego prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, ale w zmienionym zakresie. Przez co po złożeniu przez inwestora pisma z dnia 25 marca 2011 r., Wójt Gminy D. zawiadomieniem z dnia 11 kwietnia 2011 r. oraz obwieszczeniem z dnia 11 kwietnia 2011 r. poinformował strony postępowania, że: "zostały wprowadzone zmiany do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ( ... )", a nie o wszczęciu nowego postępowania administracyjnego. Skarżący w toku postępowania uznał pismo inwestora z dnia 25 marca 2011 r. za modyfikację żądania strony z dnia 19 stycznia 2011 r., co potwierdza treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z której bezsprzecznie wynika, iż organ procedował w oparciu o wniosek z dnia 19 stycznia 2011 r., zaś pismo inwestora z dnia 25 marca 2011 r. uznał za zmianę wniosku.

Sąd zauważył, że w oparciu o dokumenty załączone przez wnioskodawcę do pisma z dnia 14 lutego 2011 r. organ opracował projekt decyzji, a następnie pismem z dnia 22 marca 2011 r. skierował go do właściwych organów uzgadniających. Potwierdza to jedynie okoliczność, iż sporne pismo organ uznał za wystarczające do przeprowadzenia postępowania.

Na niezasadność zarzutów podniesionych w zakresie tego, który z wniosków stanowił podstawę wydania decyzji, oprócz podniesionych powyżej okoliczności, zdaniem Sadu wskazuje także to, że po złożeniu przez inwestora pisma z dnia 25 marca 2011 r., skarżący zawiadomieniem z dnia 11 kwietnia 2011 r. oraz obwieszczeniem z dnia 11 kwietnia 2011 r. poinformował strony postępowania, że: "zostały wprowadzone zmiany do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ( ... )", nie zaś o wszczęciu nowego postępowania administracyjnego. Potwierdza to jedynie, że Skarżący nie miał w toku postępowania wątpliwości co tego, że pismo z dnia 25 marca 2011 r. stanowiło jedynie modyfikację żądania strony z dnia 19 stycznia 2011 r.

W ocenie Sądu słusznie zatem Minister przyjął, iż w sytuacji, gdy w postępowaniu lokalizacyjnym doszło do zmiany żądania przez inwestora, w wyniku której organ zobowiązany był podjąć dodatkowe działania w postaci ponownego powiadomienia stron postępowania o prowadzonym postępowaniu oraz powtórnego skierowania projektu decyzji do organów uzgadniających, tylko te czynności podlegają odliczeniu od 65-dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oceniając zarzut skarżącego, iż odliczeniu od 65-dniowego terminu powinien podlegać również okres od dnia 9 kwietnia 2011 r. do dnia 14 kwietnia 2011 r., tj. okres oczekiwania na uzyskanie postanowienia Wojewody Opolskiego o uzgodnieniu projektu przedmiotowej decyzji, Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy postanowienie Wojewody Opolskiego zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego po upływie 2-tygodniowego terminu, o którym mowa wart. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznać należało, iż uzgodnienie projektu decyzji zostało dokonane w trybie tzw. "milczącej zgody", w ostatnim dniu terminu. (tj. w dniu 7 kwietnia 2011 r.). Tym samym brak było podstaw do odliczenia od 65-dniowego terminu okresu do dnia wpływu postanowienia Wojewody Opolskiego do Urzędu Gminy D. (czyli do dnia 14 kwietnia 2011 r.).

Odnosząc się do stanowiska skarżącego, iż organy związane były wytycznymi zawartymi w postanowieniu organu II instancji z dnia 31 lipca 2013 r., w którym wskazano- zdaniem skarżącego, iż odliczeniu od biegu ustawowego terminu podlega okres przewidziany na uzyskanie stanowisk organów uzgadniających, którego koniec przypadł na dzień 14 kwietnia 2011 r., Sąd podzieli stanowisko Ministra, iż wskazania zawarte w postanowieniu wydanym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a, odnoszące się co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, stanowią wskazówkę dla organu I instancji w zakresie tego jakie kwestie należy rozważyć przeprowadzając stosowne postępowanie wyjaśniające. Organ I instancji nie jest jednakże związany wyrażonymi w uzasadnieniu postanowienia kasacyjnego ocenami, poglądami i stanowiskiem organu II instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Podobnie organ II instancji, rozpoznający zażalenie na postawienie wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, nie jest związany swym poglądem prawnym wyrażonym na wcześniejszym etapie postępowania w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że uzgodnienie można uznać za dokonane w terminie w sytuacji, gdy organ uzgadniający nie tylko wyda postanowienie w ciągu 2 tygodni od daty otrzymania wniosku o dokonanie uzgodnienia (wpisze datę rozstrzygnięcia), ale prześle je do organu ( nada w placówce pocztowej).

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 53 ust. 1 tej. ustawy poprzez nieodliczenie od ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej 14-dniowego okresu przeznaczonego na zawiadomienie stron w drodze obwieszczenia o postanowieniach wydanych przez organy uzgadniające oraz okresu przewidzianego na doręczenie stronom postępowania zawiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, stanowiącego realizację obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. wraz z 7-dniowym okresem wyznaczonym stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, Sąd wskazał, że do czynności o jakich mowa wart. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Tym samym, odliczeniu od 65-dniowego terminu podlegał okres związany z powiadomieniem stron postępowania o zmianie wniosku dokonanej przez inwestora w dniu 25 marca 2011 r. oraz o kolejnej korekcie wniosku dokonanej w dniu 27 maja 2011 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy D. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj.:

- art. 77 i art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę dowodów zebranych w postępowaniu poprzez przyjęcie błędnego wniosku, że zaistniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej w kwocie 10000 zł, gdy tymczasem nie zostały spełnione przesłanki do nałożenia kary pieniężnej, a ocena organów, a tym samym Sądu, jest oparta na podstawie błędnego stanowiska, które doprowadziło do zaliczenia do terminu wydana decyzji okresu pomiędzy [...] stycznia 2011 r. a [...] marca 2011 r. pomimo tego, że pierwszy ze złożonych wniosków nie został formalnie uzupełniony, co wyklucza zaliczenie do terminu 65 dni okresu do dnia złożenia drugiego wniosku w dniu 25 marca 2011 r., a zatem wyklucza łącznie 64 dni jakie organy zaliczyły do okresu trwania całego postępowania;

- art. 64 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie, że postępowanie prowadzone po upływie terminu do uzupełnienia braków formalnych pierwszego wniosku z dnia 19 stycznia 2011 r. nie posiadało podstawy prawnej, wobec czego nie mogło wywoływać również skutków prawnych w zakresie kary pieniężnej, nałożonej zaskarżonym postanowieniem, tym bardziej że w dniu 14 lutego 2011 r. ani w późniejszym terminie nie zostały usunięte wszystkie braki formalne złożonego wniosku, co oznacza że wniosek ten nie mógł doprowadzić do prowadzenia postępowania zgodnie z przepisami prawa, tym bardziej że ten sam organ II instancji w postanowieniu z dnia 31 lipca 2013 r. wydanym w tej sprawie wskazał, że termin 65- dniowy ulega zawieszeniu do momentu uzupełnienia wniosku, co oznacza, że przeciwne stanowisko, również Sądu, prowadzi do naruszenia zasady praworządności i zasady zaufania do organów administracji;

- art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że spełnione zostały przesłanki do nałożenia kary pieniężnej w kwocie 10000 zł pomimo tego, że sam organ, a za nim Sąd, odliczył 44 dni (22 marca 2011 r. do 8 kwietnia 2011 r. i od 22 kwietnia 2011 r. do 18 maja 2011 r.) od liczby dni stanowiących podstawę nałożenia kary, co powoduje, że uwzględniając błąd organu okres trwania postępowania zależnego od organu wynosi (147-64-44=39);

- błędne pominięcie okresu od 9 kwietnia 2011 r. do 14 kwietnia 2011 r. (6 dni), w sytuacji kiedy organ II instancji, a za nim Sąd wskazał wyraźnie, że odliczeniu podlega okres na uzyskanie stanowisk organów uzgadniających do dnia 14 kwietnia 2011 r., co oznacza, że organ, a tym samym Sąd, pominął wiążące stanowisko organu II instancji, rażąco naruszając art. 138 § 2 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że okres trwania postępowania zależnego od organu powinien być pomniejszony o dalsze 6 dni;

- błędne uznanie, że strona dokonała "doprecyzowania" wniosku z 19 stycznia 2011 r., gdy tymczasem organ I instancji, ani Sąd, nie wskazał podstawy prawnej dla takiego poglądu, co rażąco narusza naczelne zasady postępowania administracyjnego (art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.), a ponadto żaden przepis prawa nie zawiera regulacji odnośnie "instytucji" doprecyzowania ani uzupełnienia braków formalnych w drodze skanu, co powoduje, że uznać należy, iż z chwilą bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego celem usunięcia braków wniosku z 19 stycznia 2011 r., co miało miejsce 23 lutego 2011 r., doszło do zakończenia postępowania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., tym bardziej że pismo przesłane skanem nie wpłynęło w oryginale do organu, zostało podpisane przez osobę nieuprawnioną - A. L., a nie A. S. - w związku z czym błędne jest stanowisko organu I instancji by okres od 20 stycznia 2011 r. do 25 marca 2011 r. mógł być wliczony do okresu trwania postępowania;

- art. 51 ust. 2c w zw. z art. 53 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak odliczenia od okresu 65 dni okresu, jaki wymagany jest na zawiadomienie stron poprzez obwieszczenie o postanowieniach, co wprost wynika z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa, że zawiadomienie przez obwieszczenie następuje po upływie ustawowego terminu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia;

- art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 44 k.p.a. poprzez nieodliczenie ustawowego terminu doręczenia zawiadomienia o zgromadzonym materiale stronom postępowania;

- naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz zasady czynnego udziału strony i zasady prawa do obrony poprzez akceptację faktu, że doszło do wydania orzeczenia merytorycznego przez organ drugiej instancji, odmiennego w treści od orzeczenia organu I instancji, na skutek czego skarżący nie mógł zająć stanowiska procesowego ze względu na brak wiedzy co do zmienionego toku rozumowania przyjętego przez organ II instancji w postępowaniu administracyjnym o charakterze dwuinstancyjnym, co powoduje, że doszło do pozbawienia strony skarżącej jednej instancji merytorycznej, a tym samym do pozbawienia prawa do obrony i prawa do czynnego udziału w postępowaniu, co miało wpływ na wynik postępowania, bowiem doszło do wydania odmiennego w treści orzeczenia merytorycznego w sprawie.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarg kasacyjna została uwzględniona , jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tych zarzutów, które dotyczą tego, że skoro Minister ocenił, że Wojewoda wadliwie wyliczył okresy które podlegają odliczeniu od czasu trwania postępowania w celu ustalenia kary pieniężnej, to powinien uchylić postanowienie Wojewody i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, a nie we własnym zakresie wydawać rozstrzygniecie reformatoryjne. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są nietrafne. Minister jako organ drugiej instancji rozpoznaje sprawę w pełnym zakresie, a więc jeśli są okoliczności wskazujące na to, że można wydać rozstrzygnięcie zmieniające rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, to ma obowiązek takie rozstrzygniecie wydać i nie narusza to zasady dwuinstancyjności postępowania i nie narusza prawa do obrony.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną gdyż podzieli te zarzuty, które dotyczą okresu od 20 stycznia 2011 r. do 25 marca 2011 r. Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Jak stanowi art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy przedłużenie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego spowodowane złożeniem przez inwestora kolejnego (zmodyfikowanego) wniosku w dniu 25 marca 2011 r. można zakwalifikować jako opóźnienie spowodowane przyczynami niezależnymi od organu. Sąd pierwszej instancji uznał, podobnie jak organy obu instancji, że powyższa okoliczność nie daje podstaw do uznania, że opóźnienie w wydaniu decyzji spowodowane zostało z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okres do złożenia przez inwestora zmodyfikowanego wniosku w dniu 25 marca 2011 r. powinien podlegać odliczeniu w oparciu o art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidział 65 – dniowy termin do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a termin należy liczyć od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ właściwy do wydania decyzji - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu zasad i reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. Słusznie zatem zarówno, organy obu instancji jak i Sąd I instancji uznały, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 k.p.a.). Są to bowiem czynności konieczne do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się w maksymalnym czasie postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyznaczonym przez ustawodawcę - 65 dni. Racjonalny ustawodawca wyznaczając organowi maksymalny termin na wydanie decyzji musiał uwzględnić czynności, jakie należy przeprowadzić w każdym postępowaniu administracyjnym i uwzględnić charakter postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przeciwnym wypadku wprowadzenie tego przepisu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym traciłoby sens. Do okresu wyznaczonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy też okresów opóźnień niezależnych od organu.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, przekroczenie terminu do wydania decyzji nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu, to jest na skutek dokonania przez inwestora zmian w pierwotnym wniosku o wydanie decyzji. Odnosząc się do powyższej argumentacji podkreślić należy, iż zmiana przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uzasadnia zastosowanie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmianę przez inwestora wniosku o wydanie decyzji należy uznać za okoliczność powodującą zwłokę w rozumieniu art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezależną od organu w opóźnieniu w wydaniu decyzji spowodowaną przez inwestora. Inwestor ma prawo zmieniać wniosek w toku postępowania, ale skutki tej modyfikacji obciążają inwestora a nie organ prowadzący postępowanie. W niniejszej sprawie na skutek wniosku inwestora z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie zakresu inwestycji, konieczne było podjęcie czynności, bez dokonania których nie było możliwe wydanie decyzji i które w istocie wpłynęły na przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro bowiem inwestor dnia 25 marca 2011 r. zmienił zakres inwestycji, to nie było możliwe wydanie decyzji co do inwestycji określonej we wniosku z dnia 20 stycznia 2011 r. Tym samym stanowisko zajęte prze Sąd pierwszej instancji, a wcześniej przez Ministra i przez Wojewodę, że okres od [...] stycznia do 25 marca 2011 r. nie może być traktowany jako zwłoka zawiniona przez inwestora, był poglądem wadliwym. Istota decyzji o warunkach zabudowy, czy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polega na tym, że organ może wydać decyzję co do inwestycji zgodnej z wnioskiem. W związku z tym, jaki jest przedmiot postępowania, jaki jest zakres inwestycji, decyduje o tym inwestor złożonym wnioskiem. Jeżeli zatem inwestor w toku postępowania wniosek zmodyfikuje, to organ nie może wydać decyzji w oparciu o pierwotny wniosek, może natomiast wydać decyzję w oparciu o wniosek zmodyfikowany.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są słuszne zarzuty skargi kasacyjnej, że w sytuacji gdy inwestor składa wniosek, a później go nie uzupełnia, to organ powinien ten wniosek pozostawić bez rozpoznania i mimo, że tego nie dokona, to okres ten również podlega odliczeniu. Takie rozumienie nie jest trafne, albowiem postępowanie toczyło się, gdyż podanie nie zostało zwrócone. Skoro jednak w dniu 25 marca 2011 r. inwestor zmienił wniosek to okres do 25 marca 2011 r. stał się bezprzedmiotowy. Zakres postępowania od 25 marca 2011 r. wyznaczał zmieniony wniosek.

W tym stanie rzeczy, skoro istota sprawy co do rozpoznania skargi jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę, którą należało uwzględnić i uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. z powodu naruszenia przepisów art. 51 ust. 2 i ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 77 i art. 107 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. Przyjmując, że okres od 20 stycznia do 25 marca 2011 r. podlega odliczeniu, Minister ponownie rozpozna zażalenie skarżącego na postanowienie Wojewody i ustali, czy jest zwłoka w prowadzonym przez skarżącego postępowaniu, która uzasadnia wymierzenie kary pieniężnej.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a. Koszty te obejmują poniesione przez skarżącego opłaty (700 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika według norm przepisanych (1800 zł).