Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 501/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. sprawy ze skargi Z. B., M. J. i I. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. Ś. i K. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie oficyny mieszkalnej położonej przy ul. [...] w [...] na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i nakazujące wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz nakładające na inwestorów – J. Ś.i K. B. obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie oceny technicznej robót budowlanych wykonanych przy rozbudowie ww. oficyny mieszkalnej odnoszącej się do zgodności tych robót z decyzją o warunkach zabudowy oraz warunkami technicznymi wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.), sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, z jednoczesnym wskazaniem, że w ocenie tej w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości winien być określony sposób ich usunięcia, - uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie I instancji w części dotyczącej wstrzymania robót budowlanych ze względu na jego bezprzedmiotowość.

W uzasadnieniu wskazał, że dniu 11 grudnia 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wpłynęło podanie K. B., Z. B., M. J. i I. B. - współwłaścicieli działki nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...], zawierające żądanie wszczęcia postępowania i przeprowadzenie kontroli inwestycji budowlanej polegającej na rozbudowie budynku oficyny mieszkalnego z przeznaczeniem na cele mieszkalne [oznaczonego obecnie nr porządkowym 15B], zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz J. i J. B., która decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. została przeniesiona na rzecz K. B. i J. Ś..

Zdaniem wnioskodawców powyższe roboty budowlane związane z realizacją tej inwestycji przeprowadzone zostały niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i z naruszeniem decyzji o warunkach zabudowy.

Organ powiatowy w dniu 24 stycznia 2013 r. przeprowadził czynności kontrolne, z których został sporządzony protokół nr [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie oficyny mieszkalnej, nakazując wykonanie niezbędnych zabezpieczeń poprzez wygrodzenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich oraz nakładając na inwestorów – J. Ś. i K. B. obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie oceny technicznej robót budowlanych wykonanych przy rozbudowie ww. oficyny mieszkalnej odnoszącej się do zgodności tych robót z decyzją o warunkach zabudowy oraz warunkami technicznymi wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Zażalenie na postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. złożyli J. Ś. i K. B..

Strona skarżąca podniosła w zażaleniu, że w dniu 6 marca 2012 r. zostało złożone do PINB [...] zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji budowlanej i że po tym dniu, przed przeprowadzeniem kontroli i po jej przeprowadzeniu nie były wykonywane żadne roboty budowlane. Zakwestionowała nie tylko prawidłowości wstrzymania przez organ powiatowy robót budowlanych, ale również podważyła zasadność żądania przez organ powiatowy oceny technicznej.

W toku postępowania zażaleniowego, tj. w dniu 12 kwietnia 2013 r., przeprowadzono dodatkowy dowód z oględzin zabudowy znajdującej się na terenie ww. działki nr ewid. [...].

W ocenie [...]WINB zarzuty poniesione przez skarżących w zakresie braku podstaw do wstrzymania przez organ powiatowy robót budowlanych zasługują na uwzględnienie, co wiąże się z koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego w całości wadliwego postanowienia PINB [...] nr [...].

Podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] stanowił art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlanego, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ww. ustawy, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Organ odwoławczy podkreślił, że postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych ma charakter zabezpieczający ingerując w realizowany proces inwestycyjny poprzez nakaz wstrzymania robót budowlanych. Wydanie przedmiotowego postanowienia ustawodawca uzależnił od spełnienia jednej z enumeratywnie wskazanych przesłanek, co ogranicza swobodę i dowolność działania organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Wskazał, że istota postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, sprowadza się do przerwania robót wykonywanych, a więc robót będących w toku. A zatem nie ulega wątpliwości, iż przedmiotem dyspozycji tego przepisu jest prowadzenie robót budowlanych, które nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego, a więc są robotami budowlanymi w toku. Tym samym wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowane może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast kiedy roboty te zostały wykonane [w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona] i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Wstrzymanie natomiast w takiej sytuacji robót budowanych jest bezprzedmiotowe i nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa materialnego.

Wskazał, że słusznie podniosła w zażaleniu strona skarżąca, że nie było podstaw, aby postanowieniem, wydanym w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana i na dzień przeprowadzonej przez PINB [...] w dniu 24 stycznia 2013 r. kontroli nie były prowadzone roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowej inwestycji budowlanej. W sporządzonym na tę okoliczność protokole nr [...] jest mowa o dokonanej rozbudowie budynku, ze wskazaniem odstępstw, jakich dokonano w trakcie procesu inwestycyjnego. W protokole tym natomiast brak jest jakiejkolwiek wzmianki, aby roboty budowlane były wykonywane (prowadzone). Ponadto wskazał, iż z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w dniu 6 marca 2012 r. do PINB [...] wpłynęło zawiadomienie inwestorów o zakończeniu przedmiotowej budowy.

W tym stanie rzeczy stwierdził, iż wydawanie w sprawie przez organ powiatowy postanowienia o wstrzymaniu robót było zbędne, skoro żadne roboty nie były wykonywane, a przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego tylko takich robót dotyczy.

Odnosząc się natomiast do kwestii podniesionej przez stronę skarżącą w piśmie z dnia 12 grudnia 2013 r. wyjaśnił, iż konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 50 ustawy Prawo budowlane zakłada, iż tylko w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych (o ile zostaną spełnione przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego) organ administracyjny może nałożyć obowiązek przedstawienia, w zakreślonym terminie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3 art. 50 Prawa budowlanego). W związku z powyższym organ administracyjny nie jest uprawniony do żądania w oparciu o powyższy przepis ww. dokumentacji bez wstrzymania robót budowlanych. Dlatego też wniosek zawarty przez skarżących w ww. piśmie z dnia 12 grudnia 2013 r. nie może zostać uwzględniony przez organ wojewódzki przy wydawaniu rozstrzygnięcia w ramach postępowania zażaleniowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. wnieśli: Z. B., M. J. i I. B. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:

I. obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na poczynieniu przez organ II instancji ustaleń z pominięciem istotnych okoliczności w sprawie, na podstawie dowolnej oceny dowodów w ten sposób, że organ II instancji:

1) uznał wiarygodność zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy, które wpłynęło do PINB 6 marca 2012 r. nie odnosząc się do faktu że inwestorzy i kierownik złożyli nieprawdziwe oświadczenie o wykonaniu budowy zgodnie z projektem, podczas gdy z akt sprawy wynika jednoznacznie że budowa była prowadzona niezgodnie z projektem, a zatem oświadczenie nie było prawdziwe;

2) uznał, że brak w protokole kontroli PINB wzmianki o prowadzeniu robót równoznaczny jest ze wzmianka o ich zakończeniu;

3) nie wziął pod uwagę, że skarżący zgłaszali PINB iż budowa przez inwestorów wiaty w bezpośrednim sąsiedztwie rozbudowywanej oficyny ingeruje w konstrukcje tej oficyny;

4) nie wziął pod uwagę że nawet ze zdjęć przedstawianych przez skarżących wynika, że prace polegające na otynkowaniu budynku do dnia dzisiejszego nie zostały zakończone, a wybudowanie balkonu i rozebranie dobudowanej przybudówki na parterze nastąpiło po terminie zgłoszenia przez skarżących zakończenia budowy;

II. obrazę przepisów postępowania, tj. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonej decyzji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do ustaleń o braku wykonywania robót budowlanych, podczas gdy nie wynika to z okoliczności sprawy, co narusza interes prawny skarżących.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga jest niezasadna gdyż zaskarżone postanowienie prawa nie narusza.

Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] dotyczące wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych przy rozbudowie oficyny mieszkalnej zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Przepis ten, jak wielokrotnie podkreślono w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ma zastosowanie do robót budowlanych "wykonywanych", a więc aktualnie realizowanych. W przypadku zakończenia robót budowlanych (zrealizowanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1- 4) zastosowanie powinien mieć art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż wstrzymanie robót budowlanych jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 12 października 2007 r., II OSK 629/07, Lex nr 347905).

W niniejszej sprawie jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 24 stycznia 2013 r. przez organ pierwszej instancji inwestycja polegająca na rozbudowie oficyny mieszkalnej została zrealizowana. W protokole tym brak jest jakiejkolwiek wzmianki, aby roboty budowlane były wykonywane.

Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika również, że inwestorzy J. Ś. i K. B. w dniu 6 marca 2012 r. złożyli w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] zawiadomienie o zakończeniu budowy, które spełniało wymagania określone w art. 57 Prawa budowlanego i budynek został przyjęty do użytkowania.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy organ pierwszej instancji wadliwie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych.

Wstrzymanie może odnosić się wyłącznie do robót wykonywanych, a nie jak w omawianym przypadku zakończonych.

W sytuacji kiedy roboty budowlane nie były wykonywane gdyż budowa obiektu budowlanego została zakończona, bezprzedmiotowe jest postępowanie i wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych. Brak jest bowiem prac, które podlegałyby wstrzymaniu. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu (wyrok NSA z 4 czerwca 2007 r., II OSK 861/06, wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II OSK 629/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Uznaniu budowy za zakończoną nie przeszkadza częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonane w użytkowanym obiekcie budowlanym( por. wyrok NSA z 21 sierpnia 1997r, II SA/Kr 998/96).

Organ odwoławczy zasadnie uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w części dotyczącej wstrzymania robót budowlanych ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

W niniejszym postępowaniu organ nadzoru budowlanego nie bada prawdziwości oświadczenia inwestorów i kierownika budowy o wykonaniu budowy zgodnie z projektem.

Nietrafnie zarzucają skarżący dowolną ocenę dowodów skoro z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 24 stycznia 2013r wynika, że zrealizowana jest inwestycja, a z uzasadnienia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o wstrzymaniu robót budowlanych wynika, że inwestorzy J. Ś. i K. B. w dniu 6 marca 2012r złożyli w zawiadomienie o zakończeniu budowy dla przedmiotowej inwestycji.

Prace polegające na otynkowaniu budynku, które jak podnoszą skarżący do dnia dzisiejszego nie zostały zakończone nie dowodzą braku zakończenia budowy.

Są to roboty wykończeniowe, które mogą być wykonane w użytkowanym obiekcie budowlanym.

Istota postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego sprowadza się do przerwania robót wykonywanych, których prowadzenia nie stwierdzono w toku kontroli.

W toku przeprowadzonej kontroli nie stwierdzono prowadzenia prac budowlanych polegających na budowie wiaty, balkonu i rozebraniu dobudowanej przybudówki na parterze.

Jak twierdzą skarżący prace te zostały wykonane po terminie zgłoszenia zakończenia budowy. Ponieważ nie były wykonywane w dacie wydania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych dlatego pozostają bez wpływu na podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie.

Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania i odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a.

W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, a zatem, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.