Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 983/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 183 § 1, 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski del. WSA Marian Wolanin Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 577/07 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2006r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Pyskowice.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 577/07 oddalił skargę K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta P. , na podstawie art. 17 pkt 11, art. 50 ust. 1, ust. 3 i ust. 6 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593), a także przy uwzględnieniu uchwały Nr XXIII/240/2004 Rady Miejskiej z dnia [...] września 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania, ustalania odpłatności i zwalniania od opłat za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz trybu pobierania opłat postanowiono przyznać K. W. usługi opiekuńcze poprzez skierowanie do Dziennego Domu Pomocy Społecznej w G. przy ul. [...] będącego ośrodkiem wsparcia, na okres od [...]2006 r. do [...] 2006 r.

Jednocześnie organ pomocy społecznej ustalił odpłatność za przyznaną usługę opiekuńczą w postaci pobytu w ośrodku wsparcia w wysokości 100% całkowitych kosztów, tj. 32,48 zł za każdy dzień pobytu.

Uzasadniając wskazane rozstrzygnięcie stwierdzono, iż dochód strony, która jest osobą samotną, przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż K. W. otrzymuje rentę w wysokości 1503,50 zł miesięcznie. Ustalono nadto, iż stan zdrowia strony wymaga usług opiekuńczych, zwłaszcza w zakresie zaspokajania potrzeb wyższego rzędu poprzez zapewnienie kontaktów społecznych, co oferuje Dzienny Dom Pomocy Społecznej w G.

Od decyzji opisanej wyżej K. W. odwołał się, kwestionując w swoim odwołaniu zarówno rodzaj przyznanych mu usług opiekuńczych, czasokres, na jaki przyznano mu pomoc, jak i ich cenę.

Wskazał, powołując się na swoje schorzenia, iż konieczna jest dla niego rehabilitacja ruchowa w zakresie doprowadzenia do sprawności w wykonywaniu podstawowych, codziennych czynność, a nie rehabilitacja w zakresie potrzeb wyższego rzędu, jak określono w zaskarżonej decyzji. Poddał w wątpliwość czy po okresie 13 dni, na które przyznano mu pobyt w ośrodku wsparcia, jako schorowany 70-letni mężczyzna, jest w stanie zacząć normalne funkcjonowanie. W jego opinii usługi opiekuńcze powinny były zostać przyznane mu na okres 6 miesięcy.

Odnosząc się natomiast do wysokości odpłatności określonej w decyzji, odwołujący przywołał uchwałę Nr XXII/596/2004 Rady Miejskiej z dnia 9 września 2004 r. w sprawie organizacji oraz szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, z której wynikało, iż osoby skierowane do ośrodka ponoszą wyłącznie koszty wyżywienia, określone zgodnie z obowiązującą stawką wyżywienia na kwotę 9 zł przy odpłatności 100%.

Wskutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznało sprawę i decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Po dokonaniu analizy stanu faktycznego sprawy, powołując się na brzmienie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz na uchwałę Nr XXIII/240/2004 Rady Miejskiej w P. z dnia 29 września 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania, ustalania odpłatności i zwalniania od opłat za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz trybu pobierania opłat Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż organ pomocy społecznej I instancji był zobowiązany działać w oparciu o zacytowane normy prawne. Konsekwencją tego była konieczność ustalenia pełnej odpłatności za usługi opiekuńcze świadczone na rzecz odwołującego w Dziennym Domu Pomocy Społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, iż w ramach postępowania przed organem I instancji nie rozważono sprawy pod kątem występowania szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego częściowe lub całkowite zwolnienie od odpłatności, nie mniej jednak w ramach odrębnego postępowania okoliczność ta została uwzględniona poprzez przyznanie odwołującemu decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] specjalnego zasiłku celowego w wysokości 300 zł z przeznaczeniem na zmniejszenie obciążeń z tytułu ponoszenia odpłatności za pobyt w Dziennym Domu Pomocy Społecznej.

Odnosząc się do kwestionowanego przez odwołującego czasokresu przyznanej mu pomocy społecznej organ odwoławczy wskazał, iż przyznanie usług opiekuńczych w następnym okresie, tj. od dnia 1 stycznia 2007 r. było przedmiotem odrębnego postępowania.

K. W., nie godząc się ze stanowiskiem organu odwoławczego, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której ograniczył swój zarzut do zakwestionowania wysokości nałożonej na niego odpłatności z tytułu pobytu w ośrodku wsparcia.

Do skargi załączył uchwałę Nr XXII/596/2004 Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 9 września 2004 r. w sprawie organizacji oraz szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, z której wynikało, iż odpłatność za pobyt w ośrodku obejmuje wyłącznie koszty wyżywienia, określone zgodnie z obowiązującą stawką wyżywienia, co przy 100% odpłatności wynosi kwotę 9 zł.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżone orzeczenie Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania o braku możliwości uwzględnienia skargi.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593), właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.

Właściwym miejscowo do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych, o co wnioskował skarżący zamieszkały w P., był wyłącznie Burmistrz Miasta P.

Wydanie pozytywnej decyzji w zakresie przyznania świadczeń w postaci usług opiekuńczych łączy się dla organu z konsekwencjami finansowymi. Konsekwencje te ponosi gmina właściwa miejscowo, chociażby przyznane stronie usługi opiekuńcze miałyby zostać wykonywane poza jej terytorium.

W przypadku, gdyby gmina decydująca o przyznaniu usługi opiekuńczej nie wykonywałaby jej, powierzając to zadanie na mocy porozumienie innej gminie, jest ona zobowiązana do zwrotu wydatków poniesionych przez wykonawcę usługi. Stwierdzenie to wynika wprost z treści przywołanego art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Skoro bowiem ustawodawca wprowadził zasadę, że właściwą do udzielenia pomocy jest gmina miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, oznacza to, iż ma ona nie tylko rolę decydenta w zakresie udzielania świadczeń ale także pokrywa koszty takiej pomocy. Jest zatem zobowiązana do zwrotu wydatków związanych z udzielonym wsparciem w przypadku świadczenia ich na mocy porozumienia, przez inną gminę.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z tych przyczyn gmina stosować musi regulację prawną odnoszącą się do jej budżetu, w szczególności regulację odnoszącą się do zwolnień z odpłatności i wysokości udziału strony w tej odpłatności. Nie każda bowiem gmina w Polsce ma jednakowe możliwości finansowania świadczeń z zakresu pomocy społecznej i zasady ustalania odpłatności za usługi opiekuńcze według zasad obowiązujących w gminie świadczącej usługę mogłoby być nieadekwatne do sytuacji finansowej gminy miejsca zamieszkania strony.

Organ reprezentujący Gminę P. przyznał skarżącemu usługi opiekuńcze, które wykonywane być miały w ośrodku wsparcia będącym jednostką organizacyjną pomocy społecznej Gminy G. Łączyło się to z koniecznością przyjęcia na siebie przez Gminą P. obowiązku zwrotu wydatków Gminy G. związanych z przyznaną skarżącemu pomocą.

W związku z tym Sąd podniósł, iż słusznym było oparcie się organu wydającego decyzję na własnej regulacji prawnej w sprawie szczegółowych warunków przyznawania, ustalania odpłatności i zwalniania od opłat za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz trybu pobierania opłat zawartej w uchwale Nr XXIII/240/2004 Rady Miejskiej w P. z dnia 29 września 2004 r.

Koszt realizacji powierzonego Gminie G. zadania publicznego w jego rzeczywistej wartości obciążał bowiem budżet gminy P.

Strona natomiast ponosić powinna koszty przyznanej jej usługi opiekuńczej zgodnie z przyjętymi przez Gminę P. warunkami ustalania odpłatności, które oparte zostały na kryterium dochodowym. Koszt usługi opiekuńczej obciążający strony nie jest bowiem zawsze tożsamy z rzeczywistym wydatkiem gminy świadczącej usługę opiekuńczą.

Ze względu na wysokość uzyskiwanych dochodów skarżący obciążony został kosztami tymi w 100%.

Zgodnie do treści pkt 8 uchwały Nr XXIII/240/2004 Rady Miejskiej z dnia 29 września 2004 r. sprawie szczegółowych warunków przyznawania, ustalania odpłatności i zwalniania od opłat za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz trybu pobierania opłat organ pomocy społecznej nie ma obowiązku orzekać z urzędu w kwestii zwolnienia od odpłatności świadczeniobiorcy ze względu na szczególną jego sytuację.

Sąd wskazał, iż z analizy akt sprawy nie wynika, aby skarżący wystąpił z takim wnioskiem. Wniosku takiego nie złożył również pracownik socjalny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. W.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie norm prawa materialnego poprzez obrazę art. 40 ustawy z dnia 21 października 2001 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591) w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez przyjęcie, że przepis ten upoważnia gminę P., czyli miejsce zamieszkania świadczeniodawcy do obciążania w drodze decyzji administracyjnej kosztami pobytu w ośrodku wsparcia znajdującym się na terenie miasta G. zgodnie z uchwałą podjętą przez Radę Miejską P. Nr XXIII/240/2004 z dnia 29 września 2006 r., co w świetle art. 40 ustawy o samorządzie gminnym nie znajduje potwierdzenia bowiem akty prawa miejscowego obowiązują na obszarze gmin, które je wydały.

Ponadto zarzucił naruszenie i pominięcie przy ocenie stanu faktycznego art. 68 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez uniemożliwienie mu dostępu do rehabilitacji.

Wskazując na wyżej wymienione podstawy skargi kasacyjnej, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji SKO w Katowicach z dnia [...] marca 2007 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza Miasta P. z dnia [...] grudnia 2006 r. Ponadto strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że istnieją wątpliwości co do kwestii odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia, który znajduje się na terenie gminy, która uchwałą Rady Miasta ustaliła inne stawki za tego typu świadczenia od gminy, na terenie której miejsce zamieszkania posiada Skarżący. Na poparcie swego stanowiska skarżący powołał treść stosownych uchwał Rady Miasta P. oraz Rady Miejskiej w G.

Skarżący podkreślił, że nieuzasadnionym wydaje się być przyjęcie że art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi jedynie o właściwości miejscowej gminy jest jednocześnie podstawą do przyjęcia, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Nie można także argumentować zasadności podjętej decyzji przez organ konsekwencjami finansowymi, bowiem trudno spodziewać się, że realizowanie zadań gminy w sferze pomocy społecznej będzie opłacalne, w sytuacji gdy skarżący i tak został obciążony 100% kosztami ze względu na kryterium dochodowe. Skarżący na poparcie swoich argumentów przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt I FSK 477/06, który ma zastosowanie w jego sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Sąd odwoławczy rozpoznawał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 40 ustawy z 21 października 2001 r. o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Jak trafnie wskazał Sąd I instancji właściwość miejscową gminy zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Trafny jest zatem wniosek Sądu Wojewódzkiego, że właściwym miejscowo do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych, o co wnioskował skarżący zamieszkały w P. był wyłącznie Burmistrz Miasta P.. Ponieważ jednak usługi te nie były wykonywane na terenie tej właśnie gminy, była ona zobowiązana do zwrotu wydatków poniesionych przez wykonawcę usługi. W omawianej sprawie zarówno w Gminie P. jak i w Gminie G., gdzie usługa ta była wykonywana, podjęte zostały uchwały dotyczące trybu pobierania i wysokości opłat za usługi opiekuńcze. W uchwałach tych różnie określano wysokość tych opłat. Uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia 29 września 2004 r. określała odpłatność za usługi opiekuńcze na wyższym poziomie niż uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia 9 września 2004 r. W aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o tym, że Gmina G. zażądała od gminy właściwej do przyznania usług opiekuńczych zwrotu opłat wyższych od tych wynikających z uchwały z dnia 9 września 2004 r. Brak też w aktach sprawy dowodów na to, że między wskazanymi wcześniej gminami zawarte zostało porozumienie określające zasady wzajemnego rekompensowania kosztów ponoszonych usług opiekuńczych. Najważniejsza zatem staje się w niniejszej sprawie odpowiedź na pytanie czy akt prawa miejscowego, którym na podstawie art. 40 ustawy o samorządzie gminnym jest uchwała rady gminy, może obowiązywać na terenie innej gminy. Art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z upoważnienia Burmistrza Miasta P. wydana została decyzja, która w części dotyczącej wysokości opłat oparta była na uchwale Rady Gminy P. Uchwała ta jednak nie dotyczyła usług świadczonych na terenie tej gminy (t.j. gminy P.). W przypadku usług świadczonych na terenie gminy G. wysokość opłat określa uchwała Rady Gminy G. z dnia 9 września 2004 r. Zaskarżona decyzja powodowała zatem, że uchwała Rady Gminy w P. w części dotyczącej opłat za usługi opiekuńcze miałaby obowiązywać na terenie Gminy G. co jest sprzeczne z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zarzut naruszenia tego przepisu w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawarty w skardze kasacyjnej uznać należy w tej sytuacji za zasadny.

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 68 ust. 3 Konstytucji RP poprzez utrudnianie skarżącemu dostępu do rehabilitacji. Jest to norma o charakterze blankietowym nakładająca na władze publiczne obowiązki o charakterze ogólnym. Z odwołania od decyzji I instancji, które złożył skarżący wynika, że miał on trudności związane z organizacją pracy przychodni, które utrudniały dostęp do osób zajmujących się rehabilitacją pacjentów, nie było to jednak przedmiotem decyzji organów administracji w niniejszej sprawie. Ponieważ jednak pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej okazał się usprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach pomocy udzielonej z urzędu orzeka Wojewódzki Sąd Administracyjny. Pełnomocnik skarżącego winien stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.