Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 586/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 7, art. 36a ust. 5, art. 40
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 kwietnia 2021 r., nr [...].


UZASADNIENIE

M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 26 lipca 2021 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 kwietnia 2021 r. w zakresie terminu wykonania obowiązku przedłożenia przez D. E. projektu budowlanego zamiennego i oryginału decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] w związku z budową budynku gospodarczego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, wyznaczając w tym zakresie nowy termin do dnia 30 listopada 2021 r., a w pozostałej części utrzymano decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Wójt Gminy decyzją z dnia 20 sierpnia 2015 r. ustalił na rzecz D. E. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę, remont i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego wraz z jego dociepleniem, zlokalizowanego na działce nr [...] w u.

Wójt Gminy decyzją z dnia 18 kwietnia 2016 r. ustalił na rzecz D. E. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków gospodarczych na działce nr [...] w u.

Starosta decyzją z dnia 22 czerwca 2016 zatwierdził D. E. projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku gospodarczego zaprojektowanego na działce nr [...] w u. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2017 r. pozwolenie na budowę zostało przeniesione na rzecz K. E..

Starosta decyzją z dnia 15 listopada 2017 r. uchylił decyzję własną z dnia 22 czerwca 2016 r. z powodu dokonania przez inwestorkę istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13 października 2017 r. nakazał K. E. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, wykonywanych z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, po czym decyzją z dnia 19 października 2017 r., nakazał sporządzenie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w przypadku niezgodności ich wykonania z obowiązującymi przepisami, uwzględniający określone czynności lub roboty budowlane, mające na celu doprowadzenie wybudowanego budynku do stanu zgodnego z prawem, w tym także z decyzją o warunkach zabudowy lub obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] obręb gmina L.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 grudnia 2017 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania uznając m.in., że organ I instancji nie ustalił szczegółowo, czy i jeśli tak, to jakich odstępstw w porównaniu z projektem budowlanym dopuściła się inwestorka oraz nie ocenił, które z nich mają charakter istotny. Nie dokonano też analizy, czy istotne odstępstwa mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego objętego wymogiem zatwierdzenia w trybie art. 51 ust. 4, czy też dla doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zachodzi konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 stycznia 2020 r. nakazał, inwestorowi D. E., przedłożenie w terminie do dnia 30 kwietnia 2020 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz, w razie potrzeby, wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, oraz oryginału decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] obr. L.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 sierpnia 2020 r. uchylił do ponownego rozpoznania również i decyzję z dnia 20 stycznia 2020 r. wskazując, że nie wynika z niej, czy organ dokonał analizy zrealizowanych robót budowlanych pod kątem ewentualnej potrzeby nakazania wykonania robót budowlanych doprowadzających do zgodności z prawem, jednocześnie z nałożeniem obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Organ powinien był albo nakazać roboty budowlane polegające na zmniejszeniu elewacji frontowej (rozbiórkę części obiektu), skoro decyzja o warunkach zabudowy przewiduje 10 m szerokości elewacji frontowej, albo nakazać inwestorowi uzyskanie nowej decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji przedmiotowego obiektu. Organ powinien też ustalić, czy decyzja Wójta Gminy z dnia 20 sierpnia 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy weszła do obiegu prawnego i w zależności od tego ustalenia podjąć dalsze działania. Organ odwoławczy wskazał, że nie odniesiono się do kwestii zrealizowanego, stanowiącego odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, komina spalinowego usytuowanego w odległości 1,5 m od granicy działki.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 kwietnia 2021 r. nakazał D. E., w celu doprowadzenia budowanego na terenie dziatki nr [...] w u budynku gospodarczego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzeniu projektu budowlanego z dnia 22 czerwca 2016, wydanej przez Starostę, dostarczyć do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie do 30 czerwca 2021 r.:

- projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w razie potrzeby, wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem,

- oryginał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla przedmiotowej działki.

Organ ustalił, że przedstawiona w projekcie zamiennym zmiana powierzchni zabudowy budynku gospodarczego przekracza 5%, należy ją zatem zakwalifikować jako istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę. Jednocześnie jest ona mniejsza od 100 m2, czyli od granicznej wielkości określonej w decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy z dnia 18 kwietnia 2016 r. Jednocześnie zmiana wymiaru rzutu kondygnacji z 6,50 m na 6,73 m czyli o 23 cm przekracza dopuszczalny zakres zmiany wymiaru rzutu o 2%, czyli dopuszczalne 13 cm. Z kolei zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy maksymalna szerokość elewacji wschodniej frontowej została określona na max 10 m. Szerokość tej elewacji wynosi 6,73 m, natomiast w projekcie zamiennym określona została na 6,82 m. Obie te wartości są mniejsze od wartości granicznej. Elewacja wejściowa nie stanowi w tym przypadku elewacji wschodniej frontowej.

Organ uznał również za odstępstwo od pozwolenia na budowę wybudowanie wewnątrz budynku przy ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, komina posiadającego wkład spalinowy, podczas gdy D. E. w trakcie kontroli oświadczył, że budynek gospodarczy będzie ogrzewany centralnym ogrzewaniem umieszczonym w istniejącym budynku mieszkalnym. W odniesieniu do lokalizacji komina w odległości około 2 m od granicy z działką sąsiednią organ stwierdził, że może to być zmiana zwiększająca obszar oddziaływania obiektu. Działka [...] jednak już w trakcie wydawania decyzji pozwolenia na budowę znajdowała się w oddziaływaniu projektowanego budynku gospodarczego. Warunki techniczne nie określają odległości komina od zabudowy sąsiedniej lub granicy działki, jednak rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2002 r. w § 266 ust. 4 stanowi, że między wylotem przewodu spalinowego i dymowego a najbliższym skrajem korony drzew dorosłych należy zapewnić zachowanie odległości co najmniej 6 m, z zastrzeżeniem § 271 ust. 8. W wymaganej odległości nie znajdują się korony drzew. Korona komina jest wyżej posadowiona niż zabudowa na działce sąsiedniej (powyżej 6,5 m od poziomu 0,0 projektowanego budynku gospodarczego, który jest posadowiony wyżej niż budynek mieszkalny na działce sąsiedniej) i w odległości ponad 10 m od budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej.

Pozostałe stwierdzone odstępstwa:

– zmiana konstrukcji ścian z drewnianych na murowane,

– zmiana wysokości budynku: w kalenicy zgodnie z projektem, natomiast przy okapie dachu wysokość zwiększona z 4,60m na 5,20m, co ma wpływ na kąt nachylenia połaci dachu i zwiększenie wysokości drugiej kondygnacji powyżej 2,2m,

– o zmiana rozkładu stolarki otworowej,

– zmiana rozkładu ścianek, zakwalifikowane zostały jako nieistotne i dopuszczone przez Prawo budowlane.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie M. S. decyzją z dnia 26 lipca 2021 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 kwietnia 2021 r. co do terminu wykonania nałożonych obowiązków, w pozostałym zakresie utrzymując ją w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazano, że inwestor D. E. realizuje inwestycję polegającą na budowie budynku gospodarczego, należącego do III kategorii obiektów, zaprojektowanego na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym L., gmina L., z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia 22 czerwca 2016 r. Decyzja ta została wydana w oparciu o decyzję Wójta Gminy o warunkach zabudowy z dnia 18 kwietnia 2016 r. Decyzja o warunkach zabudowy wydana została dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków gospodarczych (do realizacji w dwóch etapach). Starosta decyzją z dnia 15 listopada 2017 r. uchylił z urzędu własną decyzję z dnia 22 czerwca 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na terenie przedmiotowej działki nr [...].

W pierwszej kolejności organ odwoławczy podkreślił potrzebę zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane w brzemieniu sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 19 września 2020 r. ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Przywołując zarówno brzmienie przepisów art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego sprzed i po nowelizacji, organ odwoławczy dokonał kwalifikacji wykonanych odstępstw od projektu budowlanego.

Organ odwoławczy stwierdził, że przedstawiona w projekcie zamiennym zmiana powierzchni zabudowy przekracza nawet obecnie dopuszczalne 5%, zatem dokonane zwiększenie powierzchni zabudowy stanowiło istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę. Mimo to powierzchnia budynku, już po dokonaniu odstępstwa wynosząca 98,2m2, mieści się w dopuszczonej decyzją Wójta Gminy z dnia 18 kwietnia 2016 r. o warunkach zabudowy powierzchni zabudowy do 100 m2. Zgodnie z tą decyzją maksymalna szerokość elewacji wschodniej (frontowej) została określona na max 10m.

Organ odwoławczy stwierdził, że elewacja wejściowa nie stanowi elewacji frontowej (wschodniej), gdyż jest to elewacja widoczna od strony drogi. Ma ona szerokość, która pierwotnie wynosi 6,50, mierzona po dokonaniu odstępstwa wynosi 6,73m, zaś określona w projekcie zamiennym wynosi 6,82. Obie wskazane wartości są mniejsze od wartości granicznej. Ponadto, budynek jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie jego usytuowania w odległości 1,5m od granicy i wysokości. W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wobec stwierdzonych istotnych odstępstw, zastosował prawidłową procedurę na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do argumentów odwołania stwierdzono, że dokonane odstępstwa zostały określone w sposób wystarczający. W odniesieniu do szerokości elewacji frontowej wskazano, że elewacją frontową (wschodnią) jest elewacją od strony drogi (a nie jak omyłkowo uprzednio stwierdził organ II instancji, od podwórza, tzn. wejściowa), a jako że jej szerokość jest mniejsza niż 10m, żądanie jej rozbiórki jest niezasadne. Odnośnie kwestii komina, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Natomiast na obecnym etapie postępowania, nie ma możliwości dokonania weryfikacji funkcji obiektu, skoro inwestor deklaruje funkcję gospodarczą.

W skardze na powyższą decyzję M. S. zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 36a, art. 50, art. 51 Prawa budowlanego, a także art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez:

– nieprawidłowe zakwalifikowanie stwierdzonych odstępstw polegających na zmianie konstrukcji ścian z drewnianych na murowane, zmianie wysokości budynku, zmianie kąta nachylenia dachu, zmianie rozkładu stolarki otworowej, zmianie rozkładu ścianek, wybudowaniu komina spalinowego jako nieistotnych,

– w niewystarczający sposób określenie tych odstępstw i brak wskazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem,

– niezastosowanie obowiązujących przepisów dotychczasowych obowiązujących do postępowań wszczętych i niezakończonych,

– sprzeczne określenie elewacji frontowej w dwóch decyzjach organu odwoławczego i niezakwalifikowanie elewacji wejściowej jako elewacji frontowej budynku.

W ocenie skarżącej, organy stwierdziły, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy w brzmieniu dotychczasowym, po czym w uzasadnieniu decyzji powołały się na regulacje zawarte w nowych przepisach Prawa budowlanego.

Według skarżącej odstępstwa polegające na zmianie konstrukcji ścian z drewnianych na murowane, zmiana rozkładu stolarki otworowej, zmiana rozkładu ścianek oraz zmiana wysokości budynku z 4,60 m (zgodnie z projektem) do 5,20 m spowodowały zmianę kąta dachu, którego rozmiarów organ I instancji nie ustalił. Ponadto analiza układu funkcjonalnego budynku wskazuje, że na parterze znajduje się przestrzeń mieszkalna, a kondygnacja poddasza projektowana jako jedna całość podzielona została na dwa odrębne aneksy dostępne z klatki schodowej, co może oznaczać zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu gospodarczego. Skarżąca wskazała też na odstępstwo polegające na zwiększeniu szerokości elewacji frontowej do 14,59 m, gdy projekt przewidywał 14,40 m, co jest odstępstwem w zakresie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która określa maksymalną szerokość elewacji wschodniej frontowej na do 10 metrów. Natomiast odstępstwo polegające na wybudowaniu komina spalinowego w ścianie budynku usytuowanej 1,5 m od granicy działki, może naruszać przepisy techniczne, zwiększać obszar oddziaływania budynku na działkę nr [...] i jest odstępstwem w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania, ustaleń decyzji o warunkach zabudowy

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie skarga została uwzględniona pomimo tego, że nie wszystkie jej zarzuty okazały się uzasadnione.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W przeprowadzonym postępowaniu Sąd badał zgodność z prawem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lipca 2021r., którą w pkt 1 uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 kwietnia 2021 r. w zakresie dotyczącym terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczono nowy termin do dnia 30 listopada 2021 r., a w pkt 2 utrzymano tę decyzję w mocy w pozostałym zakresie, tj. co do obowiązków. Obowiązki te zaś zostały nałożone na D. E. i dotyczyły przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a także oryginału decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla terenu działki nr [...] obręb ewidencyjny .

Prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie dotyczyło budowy budynku gospodarczego na terenie ww. działki w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 22 czerwca 2016 r. Wskazać przy tym należy, że kontrolowane obecnie decyzje są już kolejnymi wydanymi w tej sprawie rozstrzygnięciami merytorycznymi. Uprzednio, decyzją z dnia 11 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji z dnia 20 stycznia 2020 r. nakazującą D. E. przedłożenie projektu budowanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych przy budowie do stanu zgodnego z prawem, a także oryginału decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla terenu działki nr [...] obręb ewidencyjny L. W uzasadnieniu organ odwoławczy zgodził się z oceną organu I instancji co do dokonanych odstępstw, lecz uznał, że organ ten nie dokonał analizy czy usytuowanie komina w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki stanowi naruszenie warunków technicznych. Ponadto, z treści decyzji nie wynikało, żeby organ dokonał analizy zrealizowanych robót pod kątem ewentualnego nakazania dokonania robót budowlanych, jednocześnie z nałożeniem obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. W sprawie bowiem należało nakazać wykonanie robót polegających na zmniejszeniu elewacji frontowej (rozbiórce części budynku), skoro decyzja o warunkach zabudowy przewiduje 10 m szerokości elewacji frontowej, albo konieczne było uzyskanie przez inwestora nowej decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji budynku. Z takimi uwagami sprawa została przekazana Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do ponownego rozpoznania i zakończyła się wydaniem kontrolowanych obecnie decyzji.

Podstawą prawną zaskarżonych decyzji był przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Przepis ten reguluje procedurę naprawczą dotyczącą przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Stosownie do art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Na mocy art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu, jakie należy podjąć działania, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który - na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, który polega na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym (zob. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r., II SA/Gd 288/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że inwestorowi D. E. decyzją z dnia 22 czerwca 2016 r. udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na terenie działki nr [...]. Decyzję powyższą wydano na podstawie decyzji z dnia 18 kwietnia 2016 r. ustalającej warunki zabudowy dla budowy dwóch budynków gospodarczych. Z planu zagospodarowania działki objętej przedmiotową inwestycją i opisu technicznego wynikały parametry planowanej zabudowy. Z dokumentacji tej wynikało, że projektowana powierzchnia zabudowy ma wynosić 93,6 m2, kubatura 638,40m3, szerokość budynku 14,40 m, długość budynku 6,50 m W decyzji o warunkach zabudowy zaś ustalono szerokość elewacji frontowej do 10m, powierzchnię zabudowy do 100 m2, a wysokość zabudowy mierzoną od poziomu gruntu do kalenicy 6,5 m.

Z kolei w toku postępowania organy ustaliły, że zmianie uległy:

– wymiary rzutu parteru w stanie nieocieplonym z projektowanego 6,50 m x 14,40 m na 6,73 m x 14,59 m, co spowodowało zwiększenie powierzchni zabudowy,

– konstrukcja ścian z drewnianych na murowane,

– wysokość budynku w kalenicy zgodnie z projektem, przy okapie dachu wysokość wynosi około 5,20 m, zaś zgodnie z projektem powinno być około 4,60 m (podniesienie ścianki kolankowej o około 60 cm), co spowodowało zmianę kąta nachylenia połaci dachu i kubatury budynku,

– rozkład stolarki otworowej, zmiana rozkładu ścianek,

– wybudowanie komina spalinowego z wkładem przy ścianie oddzielenia p.poż.

Ponadto stwierdzono, że na parterze znajduje się przestrzeń mieszkalna zaś kondygnację poddasza, projektowaną jako jedną całość, podzielono na dwa odrębne aneksy (dostępne z klatki schodowej), co może stanowić o tym, że inwestor zamierza zmienić sposób użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny.

Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organy uznały, że w niniejszym przypadku wystąpiła przesłanka wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ uznał przede wszystkim, że istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę jest zmiana powierzchni zabudowy odbiegająca w projekcie zamiennym w stosunku do projektu zatwierdzonego o ponad 5%, kwalifikujące ją jako zmianę istotną.

Kontrolując powyższe ustalenia Sąd uznał, że dokonano ich w sposób wybiórczy i niekompleksowy, doprowadzając do sytuacji, w której sformułowane w kwestionowanym rozstrzygnięciu nakazy należało uznać za przedwczesne.

Wskazać należy, że tryb postępowania dotyczący prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), w pierwszej kolejności wymaga od organu nadzoru budowlanego dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych, mających na celu wykazanie, czy w konkretnym przypadku doszło do wykonania robót budowlanych w opisany sposób. Z kolei z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że przed wydaniem decyzji na podstawie tego przepisu organ musi szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił. Następnie musi ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, oraz ustalić, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Oznacza to, że dla prawidłowego ustalenia, czy inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od ww. ustaleń i warunków, a jeżeli tak to jakich, organ jest obowiązany w pierwszej kolejności ustalić stan faktyczny sprawy, na który składa się przede wszystkim stan wykonanych robót budowlanych. Ustalenie stanu faktycznego nastąpić może poprzez dokładne oględziny i weryfikację wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Dopiero po ustaleniu, jakie roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora i jaki jest ich stan po wykonaniu organ winien ich zakres odnieść do ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, na podstawie którego inwestycja była realizowana. W tym celu winien dysponować zatwierdzonym projektem budowlanym.

Uzasadnienia rozstrzygnięć obu wydanych w kontrolowanym postępowaniu decyzji nie potwierdzają, że ustaleń zarówno co do zakresu odstępstw oraz co do ich charakteru dokonano prawidłowo.

Przede wszystkim, zdaniem Sądu, ustalenia co do zakresu stwierdzonych odstępstw są niepełne. Zastrzeżenia Sądu budzi rzetelność ustaleń odnośnie zmiany w zakresie wysokości budynku. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie potwierdza stwierdzeń zawartych w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji odnośnie zmiany wysokości budynku przy okapie dachu do 5,20 m, podczas gdy z projektu wynika wysokość 4,60 m, co – zdaniem organu – świadczy o podniesieniu ścianki kolankowej o 60 cm. Z opisu technicznego zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że planowano wysokość zabudowy do kalenicy – 6,50 m. Z rysunków objętych zatwierdzonym projektem nie wynika wysokość do okapu - 4,60 m, a zmiana tego parametru na 5,20 m nie wynika z ustaleń poczynionych w trakcie oględzin w dniu 2 sierpnia 2017 r., odzwierciedlonych w protokole i w odręcznym szkicu. O ile brak odstępstw w zakresie wysokości zabudowy może usprawiedliwiać pozostawienie tej kwestii poza zakresem zainteresowania organów, o tyle zmiany wysokości drugiej kondygnacji będące wynikiem odstępstw w zakresie wysokości okapu może mieć wpływ na ich ocenę jako istotnych w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, w żaden sposób nie zweryfikowano okoliczności związanych z ewentualną zmianą zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, na którą wskazywała strona skarżąca i co w toku długotrwałego postępowania budziło również zastrzeżenia organów. Nie poczyniono jednak ustaleń w zakresie rozmieszczenia pomieszczeń wewnątrz budynku, sposobu ich zagospodarowania i wyposażenia technicznego. Podobnie, nie dokonano ustaleń odnośnie komina spalinowego w zakresie jego parametrów oraz układu całego systemu przewodów kominowych zakończonych wylotem widocznym na dokumentacji fotograficznej. Z treści protokołu oględzin wynika wyłącznie, że komin wentylacyjno - spalinowy znajduje się "przy ścianie od strony sąsiada".

Z decyzji tych nie wynika również w sposób niewątpliwy, że ustalenie zakresu odstępstw odbyło się poprzez porównanie stanu faktycznie zrealizowanych robót budowlanych z wzorcem legalnie zatwierdzonych robót w projekcie budowlanym. Treść decyzji wskazuje, że punktem odniesienia przy ocenie charakteru zmian były warunki określone w projekcie budowlanym zamiennym, przedłożonym na jedynym z wcześniejszych etapów postępowania. Tymczasem wymagane było porównanie stanu rzeczywistego po wykonaniu robót budowlanych ze stanem zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę z 2016 r.

Ponadto, z uzasadnienia decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny, w świetle którego brzmienia art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego organy dokonały oceny charakteru odstępstw. Z dniem 19 września 2020 r. zmianie uległa treść art. 36a Prawa budowlanego, który określa normatywne rozumienie pojęcia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Wskazać należy, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przepisy Prawa budowlanego stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przy czym, wyjątki od tej zasady przewiduje art. 28 stanowiąc, że do takich spraw stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą oraz przepisy art. 36a ust. 5b Prawa budowalnego, nie stosuje się natomiast przepisów art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego.

W związku z tym, odnosząc się do zarzutu skargi, iż organ nie zastosował przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym należy wyjaśnić, że do oceny charakteru dokonanych odstępstw w niniejszej sprawie organy winny były kierować się dyspozycją art. 36a ust. 5 w brzmieniu nadanym mu wskazaną nowelizacją, czemu w sposób prawidłowy nie sprostały.

Przepis art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:

a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,

b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,

c) liczby kondygnacji;

3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d;

7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.

W świetle dyspozycji powyższych przepisów organy winny były ocenić charakter stwierdzonych odstępstw w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości obiektu, zmiany sposobu jego użytkowania oraz zmianie projektu zagospodarowania działki, mającej wpływ na zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę.

Odnośnie parametru powierzchni zabudowy kontrolowanego obiektu organy ustaliły, że została ona powiększona z 93,6 m2 na 98,19 m2, a więc zwiększenie wynosiło niecałe 5 %. Tym samym odstępstwo w tym zakresie nie kwalifikowałoby się do tego, aby uznać je za istotne w myśl art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego. Organ jednak dokonał dodatkowo analizy parametrów wskazany w projekcie budowlanym zamiennym, gdzie powierzchnię zabudowy określono jako 99,78 m2 i na tej podstawie stwierdził, że wskazany parametr przekracza dopuszczony ustawą prób 5%, a więc odstępstwo co do tego parametru należało uznać za istotne. Analiza organów jest obarczona błędem, albowiem porównania parametrów należy dokonywać w stosunku tego, co wykonano, a nie w stosunku do zapisów projektu budowlanego zamiennego i to przy zastosowaniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu po nowelizacji. Wobec tego w zaskarżonych decyzjach przedwcześnie uznano, że inwestor dopuścił się przy realizacji budynku gospodarczego istotnego odstępstwa w zakresie parametru powierzchni zabudowy określonego w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Dodatkowo Sąd uznał, o czym już wspomniano wyżej, że orzekające organy nie dokonały prawidłowych ustaleń i oceny odstępstw co do wysokości budynku. W zakresie wysokości zabudowy w uzasadnieniach decyzji organy wskazując, że do kalenicy wysokość ta nie uległa zmianie, stwierdziły, że zmianie uległa wysokość przy okapie z 4,60 m na 5,20 m wpływając na zmianę kąta nachylenia połaci dachu oraz wysokość drugiej kondygnacji budynku. Stwierdzeń tych nie odzwierciedla dokumentacja zgromadzona w sprawie, w tym odręcznie sporządzony szkic obiektu dołączony do protokołu oględzin z dnia 2 sierpnia 2017 r. Nawet jeśli konfrontacja przewidzianej w projekcie budowlanym wysokości zabudowy określonej na 6,50 m z faktycznie zrealizowaną prowadzi do wniosku, że nie nastąpiły istotne zmiany w tym zakresie, to należało ocenić skutki podwyższenia drugiej kondygnacji budynku powodującego uzyskanie innej niż planowania przestrzeni użytkowej, w tym pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, w kontekście zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Odnosząc się do szerokości i długości budynku, w pierwszej kolejności wskazać należy, że ujawnione w zatwierdzonym projekcie budowlanym (opis techniczny) parametry wynosiły 14,40 m – szerokość, 6,50 m – długość. W efekcie przeprowadzonych robót parametry te uległy zmianie szerokość – 14,59 m, długość – 6,75 m. Organy w ogóle nie dokonały oceny zaistniałych odstępstw w świetle przepisów art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w znowelizowanym brzmieniu przystępując przedwcześnie do oceny ich zgodności z przepisami oraz wymogami decyzji o warunkach zabudowy. Przy tym podkreślić należy, że organ prawidłowo uznał parametr, określony w projekcie budowlanym jako długość budynku, za szerokość elewacji frontowej, rozumianej jako szerokość elewacji budynku, znajdującej się od strony frontu działki, czyli od tej części działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588).

W ocenie Sądu, organy nie dokonały żadnych ustaleń w zakresie rozkładu stolarki otworowej, rozkładu ścianek oraz wysokości drugiej kondygnacji, a przynajmniej nie odzwierciedliły ich w zgromadzonym materiale dowodowym ani w uzasadnieniu decyzji, uznając jednak, że nie kwalifikują się one do istotnych odstępstw. Oceny takiej, nie popartej materiałem dowodowym, konfrontacją rozwiązań wynikających z zatwierdzonego projektu budowlanego z rzeczywistym stanem robót wykonanych na nieruchomości, nie można uznać za punkt wyjścia do oceny istotności odstępstw. O ile bowiem same w sobie zmiany w zakresie rozkładu stolarki otworowej i ścianek wewnętrznych, czy też wysokości drugiej kondygnacji, mogą nie mieć normatywnie charakteru istotnego, o tyle mogą mieć wpływ na ocenę zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego kwalifikowana jest jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego, które organy nadzoru zobowiązane są zweryfikować w postępowaniu naprawczym. Stwierdzenie tego rodzaju odstępstwa wymaga porównania funkcji, formy i konstrukcji obiektu budowlanego, rozwiązań technicznych i przede wszystkim zamierzonego sposobu użytkowania zawartych w projekcie budowlanym z rzeczywistym stanem wykonanych robót budowlanych. Nie można przyjmować, że zagadnienie to będzie stanowić przedmiot zainteresowania organu nadzoru budowlanego dopiero na etapie zawiadomienia o zakończeniu budowy lub pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Organy w tym zakresie nie dokonały żadnych ustaleń, a winny były, po szczegółowej konfrontacji rozwiązań przewidzianych w projekcie dla budynku gospodarczego z robotami wykonanymi faktycznie na nieruchomości ocenić, czy projektowany budynek gospodarczy wskutek odstępstw od projektu może służyć do realizacji innego niż deklarowany – gospodarczy (budynek gospodarczy z poddaszem użytkowym gospodarczym), sposobu użytkowania obiektu. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), zwanego dalej rozporządzeniem, potwierdzają odmienność pomiędzy pojęciami "budynku mieszkalnego", "budynku gospodarczego" czy "pomieszczenia gospodarczego". W § 3 pkt 8 rozporządzenia budynek gospodarczy zdefiniowano jako budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu wymaga weryfikacji uzyskanych w wyniku odstępstw parametrów użytkowych budynku, w tym spełnienia przez drugą, zdaniem organu, podwyższoną kondygnację budynku, wymagań przewidzianych w rozporządzeniu dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W razie stwierdzenia, że wskutek odstępstw od projektu doszło do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania budynku, określonego w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, wówczas wymagana byłaby nowa decyzja o warunkach zabudowy. Dopuszczalność wezwania inwestora do przedłożenia nowej decyzji o warunkach zabudowy w procedurze naprawczej zaakceptowana została w doktrynie i orzecznictwie (zob. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2021, s. 772, oraz A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarza, Warszawa 2016, s. 734; wyroki NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 1834/17, 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1139/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Również umieszczenie przy ścianie oddzielenia pożarowego przedmiotowego budynku komina spalinowego nie zostało rozważone przez organy w wymaganym zakresie, uwzględniającym wpływ jego realizacji na zmianę parametrów użytkownych budynku, jego funkcji i charakteru oraz obszaru oddziaływania wykraczającego poza działkę zainwestowaną. Wymagało co najmniej rozważenia, czy wybudowanie w budynku komina spalinowego, stanowi rodzaj robót budowlanych zmieniających parametry użytkowe i techniczne budynku oraz przewidziany w projekcie budowlanym sposób użytkowania obiektu z budynku gospodarczego na budynek o innym przeznaczeniu. Nie dokonano żadnych ustaleń odnośnie usytuowania komina, sposobu jego wykonania, charakterystyki technicznej i parametrów użytkowych, które podlegały sprawdzeniu pod kątem zgodności z wymogami technicznymi określonymi w rozporządzeniu. Organy potwierdziły tylko zgodność usytuowania wylotu komina z wymogami § 266 ust. 4 rozporządzenia, który przewiduje obowiązek zachowania 6 m odległości między wylotem przewodu spalinowego i dymowego a najbliższym skrajem korony drzew dorosłych. Ustalenia te są niewystarczające dla potwierdzenia zgodności wybudowanego komina spalinowego z wymogami technicznymi, określonymi m.in. w przepisach rozporządzenia: § 50, § 140-146, § 265 i § 266.

Zgodnie zaś z § 140 rozporządzenia przewody (kanały) kominowe w budynku: wentylacyjne, spalinowe i dymowe, prowadzone w ścianach budynku, w obudowach, trwale połączonych z konstrukcją lub stanowiące konstrukcje samodzielne, powinny mieć wymiary przekroju, sposób prowadzenia i wysokość, stwarzające potrzebny ciąg, zapewniający wymaganą przepustowość, oraz spełniające wymagania określone w Polskich Normach dotyczących wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów. Niezależnie od powyższego zgodnie z § 142 rozporządzenia przewody kominowe powinny być wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu. Wymaganie to uznaje się za spełnione, jeżeli wyloty przewodów kominowych zostaną wyprowadzone ponad dach w sposób określony Polską Normą dla kominów murowanych. Dopuszcza się ponadto wyprowadzanie przewodów spalinowych od urządzeń gazowych z zamkniętą komorą spalania bezpośrednio przez ściany zewnętrzne budynków, przy zachowaniu warunków określonych w § 175. Przepisy regulują też kwestie obciążenia ścian, w których znajdują się przewody kominowe nakazując, aby taki strop spełniał wymagania dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji, a także, aby obciążenie to nie powodowało nieszczelności lub ograniczenia światła przewodów. Co więcej, nie jest możliwe obciążanie stropami trzonów kominowych wydzielonych lub oddylatowanych od konstrukcji budynku, ani też nie można uwzględniać ich w obliczeniach jako części tej konstrukcji (§ 144 rozporządzenia). Natomiast § 146 przewiduje, że wyloty przewodów kominowych powinny być dostępne do czyszczenia i okresowej kontroli, z uwzględnieniem przepisów § 308, a ponadto przewody spalinowe i dymowe powinny być wyposażone, odpowiednio, w otwory wycierowe lub rewizyjne, zamykane szczelnymi drzwiczkami, a w przypadku występowania spalin mokrych - także w układ odprowadzania skroplin.

Te kwestie powinny być przedmiotem rozważań organów nadzoru, które jednak się do nich nie odniosły. Co więcej, z wydanych decyzji nie wynika, aby organy przeanalizowały stan techniczny komina, w tym nie podano, z jakich materiałów został on wykonany i jaka jest jego konstrukcja. Elementy te mają natomiast wpływ zarówno na bezpieczeństwo użytkowania obiektu, jak i na jego oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie. Nie przeanalizowano, w jaki sposób powyższa zmiana polegająca na wybudowaniu komina spalinowego w budynku, którego nie przewidziano w projekcie, wpłynie na warunki ochrony przeciwpożarowej, w tym potrzebę uzgodnień w tym zakresie, oraz ochrony środowiska. Projekt nie przewidując urządzenia w postaci komina, nie zawierał również "danych technicznych obiektu budowlanego charakteryzujących wpływ na środowisko", stosownie do § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Braki w tym zakresie należało uzupełnić w toku postępowania naprawczego, czemu uchybiono.

Podsumowując, w postępowaniu dotyczącym realizacji obiektu z odstępstwami od ustaleń zatwierdzonego projektu budowlowego organ nadzoru zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, jakie dokładnie roboty wykonano, następnie ocenić, czy wprowadzone względem projektu zmiany mają charakter istotny, a następnie - jeśli zmiany mają istotny charakter, zbadać czy są one zgodne z wymogami prawa czy też nie. Jeśli taka zgodność ma miejsce, to w decyzji należy zobowiązać inwestora tylko do przedłożenia projektu zamiennego, zaś jeżeli brak jest tej zgodności należy zbadać, czy możliwe jest przywrócenie tej zgodności i wówczas zasadny jest nakaz wykonania określonych czynności bądź też rozbiórka, jeżeli takie czynności nie są możliwe. Wszystkie te działania i etapy zależą od organu prowadzącego postępowanie, gdyż to on decyduje o tym, czy samowolne działania inwestora można zaakceptować.

Tymczasem, zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie nie ustalono wszystkich zmian wykonanych przez inwestora w stosunku do projektu budowlanego i nie oceniono prawidłowo ich charakteru w świetle mającego zastosowanie w niniejszej sprawie brzmienia art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.

W konsekwencji uznać należało, że kwestionowane rozstrzygnięcia podjęto z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy przedwcześnie uznały zgodność dokonanych odstępstw z decyzją o warunkach zabudowy wydaną w niniejszej sprawie dla inwestycji w postaci budowy budynku gospodarczego oraz z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, zobowiązując do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby do wykonania określonych robót budowlanych. Przy tym podkreślić należy, że pozostawienie uznaniu inwestora zakresu robót budowlanych niezbędnych do osiągnięcia stanu zgodności z prawem jest niedopuszczalne. Takie działanie organu nadzoru narusza art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego tylko jeden raz. Po jej wydaniu organ nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek innej decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2005 r., OSK 1554/04, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 51 Prawa budowlanego, po wydaniu decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3, organ może wydać wyłącznie decyzję legalizującą inwestycję, przewidzianą w art. 51 ust. 4, bądź odmawiającą jej legalizacji - przewidzianą w art. 51 ust. 5 tej ustawy. Ustawodawca nie przewidział przy wydawaniu tych decyzji możliwości nałożenia na inwestora jakichkolwiek nowych obowiązków zmierzających do zalegalizowania inwestycji. Jeżeli inwestor, zgodnie z nałożonym zobowiązaniem, przedłoży prawidłowo sporządzony projekt budowlany zamienny, organ, w myśl art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, może jedynie zatwierdzić ten projekt. Sankcją zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5) obciążone jest wyłącznie niewykonanie obowiązków określonych przez organ w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W sytuacji braku określenia obowiązku wykonania określonych czynności czy robót budowlanych we wskazanej decyzji samo przedłożenie projektu budowlanego zamiennego będzie skutkować jego zatwierdzeniem (art. 51 ust. 4).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 20 kwietnia 2021 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. Oznacza to konieczność dokonania ponownego ustalenia wszystkich zmian w stosunku do rozwiązań przewidzianych w projekcie budowlanym i ich oceny w świetle art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 13 lutego 2020 r. Przy czym ocena ta winna być dokonywana poprzez porównanie stanu określonego w projekcie budowlanym ze stanem rzeczywiście zrealizowanym, nie zaś ze stanem opisanym w projekcie zamiennym.

Dopiero tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoli ustalić, jakich odstępstw dokonał w rzeczywistości inwestor, czy mają one istotny charakter, czy są zgodne z prawem, a jeśli nie są zgodne z prawem, to czy jest możliwe ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i poprzez jakie, konkretnie wskazane działania. Tylko wówczas podjęte rozstrzygnięcie nie będzie przedwczesne.