Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 813/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1i 2, art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: § 4
journal: Dz.U. 2005 nr 189 poz 1598
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. J. - następcy prawnego A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 października 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1059/14 w sprawie ze skargi G. J. - następcy prawnego A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie należności za usługi opiekuńcze oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 października 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1059/14, po rozpatrzeniu skargi G. J. - następcy prawnego A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie należności za usługi opiekuńcze, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2013 r., po rozpoznaniu odwołania G. J. - kuratora częściowo ubezwłasnowolnionej A. J., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] o ustaleniu dla A. J. wysokości należności z tytułu opłat za świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w łącznej kwocie 399,20 zł.

Decyzją z dnia [..] grudnia 2011 r. Prezydent Miasta przyznał A. J. świadczenie w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 2 godzi dziennie w dni robocze na okres od 2 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. Jednocześnie ustalono odpłatność za 1 godzinę usługi w kwocie 1,05 zł (pełny koszt usługi za 1 godzinę wynosi 15 zł). Następnie Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] października 2012 r. ustalił A. J. wysokość należności z tytułu opłat za specjalistyczne usługi opiekuńcze w okresie od 1 maja 2012 r. do 30 września 2012 r. w łącznej kwocie 399,20 zł. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zmiana decyzji w części dotyczącej ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze wynika ze zmiany sytuacji materialnej, czyli zwiększenia świadczenia rentowego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od dnia 1 kwietna 2012 r. o kwotę dodatku pielęgnacyjnego. Jako podstawę prawną decyzji powołano przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598, ze zm.) a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055).

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, kurator A. J. – G. J. zakwestionował prawidłowość ustalenia opłaty oraz sposób wykonywanej usługi opiekuńczej. Jednocześnie wniósł o zmianę opiekunki.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono być uwzględnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało treść art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej oraz § 4 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych i wyjaśniło, że w jego ocenie organ I instancji prawidłowo ustalił, że A. J. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i na dochód jej od 1 kwietnia 2012 r. składa się świadczenie otrzymywane z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie netto 1.223,80 zł. Zatem od maja 2012 r. A. J. winna ponosić odpłatność w wysokości 22,50% kosztów świadczonej usługi, bowiem jej dochód mieści się w ustalonym w rozporządzeniu przedziale od 255% do 265% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej (477 zł). Pełny koszt usługi 1 godziny w dni robocze wynosi 15 zł, a 22,5% tej kwoty stanowi 3,37 zł. Skoro zaś w okresie od maja 2012 r. do września 2012 r. A. J. miała świadczoną usługę w łącznym wymiarze 210 godzin, to różnica pomiędzy wniesioną opłatą a faktyczną odpłatnością wyniosła 399,20 zł.

Skargę na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A. J. działająca przez kuratora G. J. W uzasadnieniu podniosła, że organy błędnie przyjęły, że specjalistyczne usługi opiekuńcze były świadczone jej w okresie od maja do września 2012 r. w wymiarze 210 godzin (2 godziny dziennie), podczas gdy usługi te były jedynie w wymiarze tym przyznane, a świadczone były w wymiarze zdecydowanie mniejszym, stanowiącym około połowy przyznanego wymiaru. Skarżąca wskazała, że opiekunka wielokrotnie przychodziła ok. 30 minut spóźniona i wychodziła w czasie planowym lub wcześniej. Nadto nie wywiązywała się ze swoich obowiązków. Skarżąca wskazała, że opiekunka jej w liście skierowanym do jej kuratora przyznała, że zaniechała obowiązków wobec A. J. Z listu tego wynika, że opiekunka ta nie zna dawek leków przepisanych podopiecznej przez lekarza psychiatrę, które to leki opiekunka miała podawać A. J. Ostatecznie, po interwencji kuratora skarżącej w Okręgowej Izbie Pielęgniarek i Położnych, opiekunka ta została zmieniona. Zdaniem skarżącej, płatności za usługi opiekuńcze mogą być zaś pobrane tylko w przypadku, gdy usługi te były wykonane.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 7 marca 2014 r. pełnomocnik kuratora skarżącej poinformował Sąd, że A. J. zmarła w dniu 4 lutego 2014 r., na dowód czego przedłożył odpis aktu zgonu. Jednocześnie wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd postanowieniem z dnia 20 marca 2014 r. zawiesił postępowanie. Następnie zważywszy na ustalenie następcy prawnego zmarłej skarżącej w osobie G. J., Sąd postanowieniem z dnia 18 września 2014 r. podjął zawieszone postępowanie.

Na rozprawie pełnomocnik G. J. zwrócił uwagę, że brak wyjaśnienia przez organ sposobu i zakresu wykonywanej opieki naruszył art. 8 kpa oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, bowiem organy odniosły się jedynie do odpłatności za usługi przyznane, a nie rzeczywiście wykonane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 października 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1059/14 oddalił skargę i wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w niniejszej sprawie były przepisy art. 96 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisy rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 50 ust. 7 powołanej ustawy. Sąd przywołał treść art. 50 ust. 1 i ust. 2, art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 4 ust. 1-6 rozporządzenia regulujące odpłatność za specjalistyczne usługi dla osób z zaburzeniami psychicznymi i wyjaśnił, że powyższych przepisów wynika zasada odpłatności za świadczone osobom z zaburzeniami psychicznymi usługi w formie specjalistycznych usług opiekuńczych. Odpłatność ta uzależniona jest od dochodu na osobę w rodzinie wedle kryterium wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz zależy od liczby godzin świadczonych usług w ciągu miesiąca. Co istotne, z § 4 ust. 6 rozporządzenia wynika, że ośrodek pomocy społecznej ustala wysokość odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze na podstawie liczby przyznanych miesięcznie godzin. Rolą ośrodka pomocy społecznej nie jest zatem badanie w postępowaniu o ustaleniu odpłatności za świadczone specjalistyczne usługi opiekuńcze, czy w rzeczywistości w przyznanym wymiarze usługi te zostały zrealizowane. Ocena sposobu realizacji przez opiekunkę zadań wynikających z faktu świadczenia na rzecz osoby z zaburzeniami psychicznymi specjalistycznych usług opiekuńczych leży poza kompetencjami organów pomocy społecznej. Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, ze nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi co do podważenia zakresu świadczonych na rzecz skarżącej specjalistycznych usług opiekuńczych w stosunku do zakresu usług przyznanych. Zdaniem Sądu nie jest rolą organów pomocy społecznej w postępowaniu o ustalenie odpłatności za te właśnie usługi przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego na okoliczność, czy usługi te zostały wykonane w przyznanym zakresie czasowym i rzeczowym. Dlatego też Sąd nie podzielił stanowiska zawartego w skardze, jakoby organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 8 kpa i § 4 ust. 1 rozporządzenia) poprzez niewyjaśnienie okoliczności, czy rzeczywiście w okresie od maja do września 2012 r. A. J. uzyskała pomoc w formie 210 godzin specjalistycznych usług opiekuńczych. W ocenie Sądu organy orzekające prawidłowo przyjęły, że skoro od 1 kwietnia 2012 r. A. J. uzyskała wyższe świadczenie rentowe z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na skutek otrzymania dodatku pielęgnacyjnego, to należało ze względu na zależność odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze od dochodu zweryfikować poziom jej odpłatności za okres kolejnych miesięcy. Organy trafnie przyjęły, że od maja 2012 r. A. J. powinna ponosić odpłatność za specjalistyczne usługi opiekuńcze w wymiarze 3,37 zł za 1 godzinę usług. Organy prawidłowo obliczyły, że skarżąca uzyskała pomoc w formie usług w wymiarze 42 godzin w maju 2012 r., 40 godzin w czerwcu 2012 r., 44 godzin w lipcu 2012 r., 44 godzin w sierpniu 2012 r. i 40 godzin we wrześniu 2012 r. Jednocześnie ustaliły, że różnica pomiędzy uregulowaną odpłatnością, która nie była uprzednio kwestionowana, a podwyższoną odpłatnością wynikającą ze zmiany wskaźnika odpłatności wyniosła za poszczególne miesiące 97,44 zł (maj 2012 r.), 92,80 zł (czerwiec 2012 r.), 102,08 zł (lipiec 2012 r.), 102,08 zł (sierpień 2012 r.) i 4,80 zł wrzesień 2012 r.), co dało łączną kwotę 399,20 zł. W okolicznościach niniejszej sprawie organy orzekające, zważywszy na fakt zmiany sytuacji dochodowej A. J. uzyskującej specjalistyczne usługi opiekuńcze, nie mogły zdaniem Sądu odstąpić od ustalenia i nakazania zwrotu należności, które zostały poniesione z tytułu przyznanych stronie usług.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył G. J.

Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, czyli art. 96 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz.182) w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek zwrotu wydatków poniesionych w związku ze świadczeniami z pomocy społecznej dotyczy w przypadku usług opiekuńczych usług przyznanych, bez względu na to, czy zostały one wykonane, czy też nie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W szczególności podkreśliła, że nie kwestionuje zasady odpłatności za świadczone osobom z zaburzeniami psychicznymi usługi w formie specjalistycznych usług opiekuńczych, ani uzależnienia tej płatności od wysokości dochodu i wymiaru usług. W zakresie obowiązku zapłaty za te usługi należy jednak uznać, że obowiązek zapłaty powstaje po rzeczywistym wykonaniu tych usług. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z uwagi na to, że odpłatność za świadczone usługi odbywa się na rzecz podmiotu administracji publicznej, ustalenie odpłatności musi być rzetelne. Nie będzie miało tego przymiotu jakiekolwiek ustalenie nierzeczywiste, a zatem nieuwzględniające tego, czy usługi zostały rzeczywiście wykonane, a zatem czy odpłatność jest rzeczywiście należna.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji, który nie został przez skarżącego zakwestionowany. Przy czym przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12).

W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 96 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek zwrotu wydatków poniesionych w związku ze świadczeniami z pomocy społecznej dotyczy w przypadku usług opiekuńczych usług przyznanych, bez względu na to, czy zostały one wykonane, czy też nie.

Zarzut ten uznać należy za niezasadny. Jak szczegółowo wyjaśnił to Sąd I instancji, z powołanych przepisów wynika zasada odpłatności za świadczone osobom z zaburzeniami psychicznymi usługi w formie specjalistycznych usług opiekuńczych. Ustawodawca odpłatność tę uzależnił jedynie od dochodu na osobę w rodzinie ustalonego wedle tzw. kryterium dochodowego wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz od liczby godzin świadczonych usług w ciągu miesiąca. Jak stanowi § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, odpłatność za specjalistyczne usługi dla osób z zaburzeniami psychicznymi ustala ośrodek pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby wymagającej pomocy w tej formie, na wniosek osoby zainteresowanej lub jej opiekuna, w zależności od posiadanego dochodu na osobę w rodzinie. Zgodnie zaś z § 4 ust. 5 i 6 tego rozporządzenia opłata za specjalistyczne usługi stanowi iloczyn ceny, o której mowa w ust. 4, wskaźnika odpłatności określonego w procentach, o którym mowa w ust. 3, oraz liczby godzin świadczonych usług w ciągu miesiąca. Ośrodek pomocy społecznej wydaje decyzję o liczbie godzin przyznanych miesięcznie specjalistycznych usług oraz o wysokości odpłatności. Oznacza to, że opłata za specjalistyczne usługi uzależniona jest m.in. od liczby przyznanych miesięcznie, a nie rzeczywiście wykonanych, godzin specjalistycznych usług opiekuńczych. Prawidłowo w tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że nie jest rolą ośrodka pomocy społecznej badanie w postępowaniu o ustaleniu odpłatności za świadczone specjalistyczne usługi opiekuńcze, czy w rzeczywistości w przyznanym wymiarze usługi te zostały w pełni zrealizowane oraz czy zostały one zrealizowane w sposób zadawalający. Oznacza to, że ocena sposobu realizacji przez opiekunkę zadań wynikających z faktu świadczenia na rzecz osoby z zaburzeniami psychicznymi specjalistycznych usług opiekuńczych leży poza kompetencjami organów pomocy społecznej.

W tej sytuacji skarżący kasacyjnie mógł ewentualnie skorzystać z treści § 6 zdanie 1 powołanego rozporządzenia, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba zainteresowana może być, na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia odpłatności na czas określony, i wystąpić o częściowe zwolnienie z ustalonych opłat, powołując się na podane w skardze argumenty.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.