Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 438/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i 3, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi Gminy Oporów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 22 marca 2017 r. nr PNIK-I.4131.148.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Oporów nr 13/2017 z dnia 15 lutego 2017 roku w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w Szczycie bez wypowiedzenia 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Gminy Oporów kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia 15 lutego 2017r., Nr 13/2017 Wójt Gminy Oporów działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. ustawy o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 1943 ze zm.), art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.), dalej u.s.g., po uzyskaniu negatywnej opinii Łódzkiego Kuratora Oświaty w Łodzi, odwołał M.N. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w Szczycie z dniem 15 lutego 2017r. bez wypowiedzenia.

W uzasadnieniu zrządzenia wójt gminy wskazał, że zarządzeniem z dnia 2 czerwca 2014r., Nr 46/2014 Wójt Gminy Oporów powierzył M.N. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w Szczycie na okres od dnia 1 września 2014r. do dnia 31 sierpnia 2019r.

W dniu 14 stycznia 2016r. Rada Gminy Oporów podjęła uchwałę Nr XII/60/2016 w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład, o zamiarze likwidacji zespołu szkół Gmina Oporów zawiadamiała Łódzkiego Kuratora Oświaty.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 lutego 2016r., PNK-I.4131.45.2016 Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność powyższej uchwały. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Oporów wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2016r., sygn. akt III SA/Łd 201/16 Wojewódzki Administracyjny w Łodzi oddalił skargi Gminy Oporów na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Łódzkiego: 1) z dnia 5 lutego 2016 r. nr PNK-I.4131.45.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r., nr XII/60/2016 w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie; 2) z dnia 2 marca 2016 r. nr PNK-I.4131.45.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Oporów z dnia 4 lutego 2016 r. nr XIII/64/2016 w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r. nr XII/60/2016 w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie.

Od powyższego wyroku Gmina Oporów wniosła skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017r., sygn. akt l OSK 2419/16 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2016r., sygn. akt III SA/Łd 201/16 w części oddalającej skargę Gminy Oporów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 5 lutego 2016 r., PNK-1.4131.45.2016 oraz uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 5 lutego 2016r., PNK-1.4131.45.2016 stwierdzające nieważność uchwały Nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład.

Skutkiem powyższego wyroku jest obowiązywanie uchwały Nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład z wszelkimi konsekwencjami z niej wynikającymi. Z kolei rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego miało jedynie ten skutek, że stosownie do art. 92 u.s.g. wstrzymało z mocy prawa wykonanie przedmiotowej uchwały od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (tj. od dnia 8 lutego 2016r.) do dnia jego uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny (tj. do dnia 24 stycznia 2017r.). Z tych względów, zdaniem organu gminy wobec odzyskania z dniem 24 stycznia 2017r. mocy wiążącej uchwały Nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład nastąpi:

1) rozwiązanie Zespołu Szkół w Szczycie, w skład którego wchodzą Szkoła Podstawowa w Szczycie wraz z Oddziałem Przedszkolnym,przy Szkole Podstawowej w Szczycie oraz Publiczne Gimnazjum w Szczycie;

2) likwidacja Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w skład Zespołu Szkół w Szczycie.

W niniejszej sprawie nastąpił skutek rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie z dniem odzyskania mocy wiążącej uchwały Nr Xll/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r., tj. z dniem 24 stycznia 2017r. Wobec powyższego, że na dzień dzisiejszy Zespół Szkół w Szczycie już nie istnieje, gdyż został skutecznie rozwiązany, tj. do rozwiązania zespołu szkół zastosowanie ma art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który wyłącza stosowanie art. 58 i art. 59, to skutek rozwiązania zespołu szkół może nastąpić w trakcie trwania roku szkolnego. Zespół szkół nie jest szkołą, a jednostką w skład której wchodzą szkoły, co oznacza, że nie stosuje się art. 59, a zatem nie ma także zastosowania ust. 1 tego przepisu.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ gminy wskazał, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole może nastąpić tylko z przyczyn wymienionych w art. 38 ustawy o systemie oświaty i wykluczone jest odwołanie umotywowane w jakikolwiek inny sposób lub dokonane w innym trybie niż wynikający z art. 38 ustawy. W ustawie o systemie oświaty, brak jest odrębnej podstawy prawnej, stanowiącej podstawę odwołanie dyrektora (czy też stwierdzenia wygaśnięcia sprawowania stanowiska) w przypadku rozwiązania, likwidacji, przekształcenia.

Organ gminy podkreślił, że w odpowiedzi z dnia 13 czerwca 2014r. na zapytanie nr 6759 w sprawie sytuacji dyrektora rozwiązanego zespołu szkół, sekretarz stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej - z upoważnienia ministra - wyjaśnił, że na podstawie art. 62 ust. 5 cyt. ustawy, organ prowadzący może rozwiązać istniejący zespół szkół. W konsekwencji rozwiązania zespołu szkół stosownie do treści art. 79 ust. 1 ustawy, powstają odrębne jednostki organizacyjne (jednostki budżetowe). W takiej sytuacji, z chwilą rozwiązania zespołu szkół dyrektor ww. zespołu powinien zostać odwołany ze funkcji, a organ prowadzący zobowiązany jest do ogłoszenia i przeprowadzenia konkursu w trybie ustawowym. Jedynie w sytuacji, gdy kadencja dyrektora zespołu szkół kończy się wraz z chwilą rozwiązania zespołu szkół, nie wymaga się od organu prowadzącego wykonania czynności prawnych w zakresie odwołania. Przy tym odwołanie ze stanowiska dyrektora zespołu może nastąpić wyłącznie w razie zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przypadek rozwiązania zespołu szkół zdaje się wskazywać na konieczność zastosowania przez organ prowadzący przy procedurze odwołania dyrektora ze stanowiska kierowniczego art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, w którym mowa o przypadkach szczególnie uzasadnionych.

Organ prowadzący zgodnie z dyspozycją art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, wystąpił do Łódzkiego Kuratora Oświaty o wydanie opinii w sprawie odwołania M.N. ze stanowiska dyrektora (rozwiązanego) Zespołu Szkół w Szczycie. W dniu 7 lutego 2017 r. Łódzki Kurator Oświaty wydał negatywną opinię wskazując, że organ prowadzący występując o wydanie opinii nie załączył do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, co spowodowało, że niemożność stwierdzenia zasadności twierdzeń zawartych w treści wniosku Wójta łów. Z uwagi natomiast na krótki termin do wydania opinii, wyłączona była możliwość jej uzupełnienia. Wskazał również, że z uwagi na faktyczne realizowanie zajęć edukacyjnych w Publicznym Gimnazjum w Szczycie, odwołanie dyrektora szkoły we wnioskowanym trybie doprowadziłoby do braku nadzoru pedagogicznego nad realizowanymi zajęciami, zagrożeniem bezpieczeństwa uczniów, a ponadto do funkcjonowania Zespołu bez jego statutowych organów.

Zdaniem organu przedstawione w opinii stanowisko Kuratora jest niezrozumiałe. Kurator na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa. Z kolei stroną postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie sygn. akt l OSK 2419/16 był Wojewoda Łódzki, i jako strona postępowania miał możliwość powzięcia wiedzy o wyroku, a skoro kurator oświaty wykonuje kompetencje określone w ustawie o systemie oświaty w imieniu wojewody, to mógł także z łatwością dotrzeć do treści wyroku. Ponadto treść orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ogólnie dostępna na stronie internetowej- http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Zawiadomieniem z dnia 1 marca 2017r. Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 61 § 1 i 4 K.p.a. poinformował Wójta Gminy Oporów o wszczęciu postępowania z urzędu w celu kontroli legalności zarządzenia Wójta Gminy Oporów z dnia 15 lutego 2017r., Nr 13/2017 o odwołaniu M.N ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w Szczycie z dniem 15 lutego 2017r. bez wypowiedzenia.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że z zapisu § 1 ust. 1 uchwały Nr XII/60/2016 wynika, że "z dniem 31 sierpnia 2016r. rozwiązuje się Zespół Szkół w Szczycie, w skład którego wchodzą Szkoła Podstawowa w Szczycie wraz z Oddziałałem Przedszkolnym przy Szkole Podstawowej w Szczycie oraz Publiczne Gimnazjum Szczycie". Zatem nie można uznać, że Zespół Szkół w Szczycie rozwiązał się z dniem odzyskania mocy prawnej ww. uchwały, ponieważ uchwała przewidywała termin likwidacji Zespołu z dniem 31 sierpnia 2016 . W takiej sytuacji uchwała Nr XII/60/2016 z dnia 14 stycznia 2016r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład, po upływie zakreślonego w uchwale terminu stała się niewykonalna. Ponadto organ nadzoru wskazał również, że powyższa uchwała nie zostać wykonana z uwagi również na fakt, że w dniu 15 stycznia 2017r. wszedł w życie art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, zgodnie z którym z dniem 1 września 2017r. zespół publicznych szkół, w skład którego wchodzi jedynie dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum, staje się ośmioletnią szkołą podstawową.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie Wójt Gminy Oporów w piśmie z dnia 3 marca 2017r. wyjaśnił, że skutkiem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017r. jest obowiązywanie uchwały Nr Xll/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji licznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład z wszelkimi konsekwencjami z niej wynikającymi. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego miało jedynie ten skutek, że w myśl art. 92 u.s.g. wstrzymało z mocy prawa wykonanie przedmiotowej uchwały od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. od dnia 8 stycznia 2016r. do dnia jego uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, czyli do dnia 24 stycznia 2017r.

Odwołując się do poglądów wyrażonych w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych wójt gminy podkreślił, że swoiste wstrzymanie z mocy prawa wykonania uchwały w stosunku, do której doszło do orzeczenia przez organ nadzoru stwierdzenia nieważności, nie oznacza jeszcze, że uchwała taka przestała istnieć, a zatem, że doszło do całkowitego unicestwienia skutków prawnych z niej wynikających. W art. 92 ust.1 u.s.g. jest mowa o wstrzymaniu uchwały, a nie o pozbawieniu mocy/skutków prawnych uchwały (takie skutki wystąpiłaby wobec uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego; czyli oddalenia skargi kasacyjnej Gminy Oporów). Wstrzymanie wykonanie uchwały (w wyniku wydania i doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego) nie niwelowało skutku uchwały, w postaci rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie, a jedynie powodowało, że w okresie, gdy w obrocie prawnym było rozstrzygnięcie nadzorcze (tj. do dnia 24 stycznia 2017r.) Zespół funkcjonował (uchwałą w tym zakresie nie została pozbawiona wykonania), a jedynie jej wykonanie zostało zawieszone w czasie, tj. do dnia 24 stycznia 2017r. Innymi słowy, skutek uchwały w postaci rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie wskazany w niej na dzień 31 sierpnia 2016r., wobec wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, nie został zniwelowany, a jedynie odroczony wobec wstrzymania do dnia uchylenia rozstrzygnięcia, czyli do dnia 24 stycznia 2017r.

Zdaniem organu gminy w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2017r. uchwała Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r. nie tylko obowiązuje, ale i jest w całości wykonalna. Rada Gminy Oporów, chcąc rozwiązać zespół i zlikwidować gimnazjum musiałaby podejmować po raz drugi nowe uchwały w tym zakresie, tylko w jednym jedynym przypadku - gdyby rozstrzygnięcie nadzorcze uprawomocniło się.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 marca 2017r., nr PNK-I.4131.148.2017 Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów Nr 13/2017 z dnia 15 lutego 2017r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w Szczycie bez wypowiedzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzory podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego wskazując, że § 1 ust. 1 uchwały Nr XII/60/2016 stanowi, że z dniem 31 sierpnia 2016r. rozwiązuje się Zespół Szkół w Szczycie, w skład którego wchodzą Szkoła Podstawowa w Szczycie wraz z Oddziałałem Przedszkolnym przy Szkole Podstawowej w Szczycie oraz Publiczne Gimnazjum w Szczycie". Zdaniem Wojewody Łódzkiego nie można uznać, że Zespół Szkół w Szczycie rozwiązał się z dniem odzyskania mocy prawnej ww. uchwały, ponieważ uchwała przewidywała termin likwidacji tegoż Zespołu z dniem 31 sierpnia 2016r. W takiej sytuacji uchwała Nr XII/60/2016 z dnia 14 stycznia 2016r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład, po upływie określonego w uchwale terminu stała się niewykonalna, ponieważ minął określony w niej termin, w jakim jednostka organizacyjna mogła zostać zlikwidowana.

Ponadto organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, który wszedł w życie z dniem 15 stycznia 2017r. (na mocy art. 369 pkt 1 tej ustawy), z dniem września 2017r. zespół publicznych szkół, w skład którego wchodzi jedynie dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum, (staje się ośmioletnią szkołą podstawową. Opisana sytuacja w ww. przepisie występuje w niniejszej sprawie, w dniu 15 stycznia 2017r. (data wejścia ww. przepisu), istniał Zespół Szkół w Szczycie, a zatem z mocy art. 191 ust. 1 ustawy przekształci się z dniem 1 września 2017r. w ośmioletnią szkołę podstawową. Tym samym nie można przyjąć, że mogło dojść do likwidacji zespołu szkół, a Wójt Gminy Oporów nie miał prawa wydać zarządzenia z dnia 15 lutego 2017r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w Szczycie bez wypowiedzenia, ponieważ nie zachodziła podstawa prawna do jego wydania. Konkludując Wojewoda Łódzki wskazał, że zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone organowi gminy w dniu 27 marca 2017r.

W dniu 6 kwietnia 2017r. Wójt Gminy Oporów wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcie nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 22 marca 2017r. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez jego niezastosowanie;

2) art. 117 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe poprzez jego niezastosowanie;

3) art. 191 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (tj. zastosowanie w stanie faktycznym, w którym ten przepis nie ma zastosowania - brak Zespołu Szkół w Szczycie), a także niewłaściwą wykładnię (bezpodstawne i contra legem przyjęcie, że przepis ten uniemożliwia rozwiązanie zespołu szkół do dnia 31 sierpnia 2017r.);

4) art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, art. 15 pkt 114 i art. 369 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe poprzez ich niezastosowanie;

5) art. 92 u.s.g. przez faktyczne przyjęcie, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie wstrzymało wykonania uchwały Nr Xll/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład, a wręcz pozbawiło jej skutku, w sytuacji gdy w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017r., sygn. akt l OSK 2419/16, ww. uchwała "odzyskała" wykonalność;

6) wadliwe ustalenie przez organ nadzoru, iż istnieje Zespół Szkół w Szczycie w sytuacji gdy Zespół ten został skutecznie rozwiązany w wyniku uchwały, o której mowa w pkt 4 (a także wykonania wyroku tamże wskazanego);

7) wadliwe ustalenie przez organ nadzoru, iż nie istnieje odrębna jednostka - Publiczne Gimnazjum w Szczycie;

8) art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że Zarządzenie Wójta Gminy Nr 13/2017 z dnia 15 lutego 2017r. jest sprzeczne z prawem (w całości).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, wniósł o jej oddalenie.

W głosie do protokołu z dnia 8 czerwca 2017 r. pełnomocnik organu nadzoru stwierdził, że szkoła podstawowa z odziałem przedszkolnym nie jest specyficzną placówką oświatową, która była czymś innym, niż szkoła podstawowa. tym samym sytuacji, w której szkoła podstawowa z odziałem przedszkolnym wchodzi w skład zespołu szkół wraz z gimnazjum, będzie w takiej sytuacji miał zastosowanie art. 191 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.

Sądowi z urzędu jest wiadome, że Gmina Oporów wniosła skargi :

- w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 378/17 na opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych;

- w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 436/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Gimnazjum w Szczycie do 31 sierpnia 2017 r.;

- w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 437/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w Szczycie do 15 marca 2017r.;

- w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 438/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w Szczycie;

- w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 441/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy w Oporowie w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej 6-letniej w Szczycie w Szkołę Podstawową 8- letnią;

- w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 508/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Gimnazjum w Szczycie;

- w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 509/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w Szczycie z dniem 27 marca 2017 r. bez wypowiedzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga wniesiona przez Gminę Oporów jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy).

Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie sprawuje nadzoru nad działalnością organów gminy, a sprawuje jedynie sądową kontrolę administracji publicznej, w tym aktów i czynności podejmowanych przez organy nadzoru, a rozstrzygnięcie nadzorcze jest rodzajem aktu administracyjnego.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była ocena legalności (zgodności z prawem) rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 22 marca 2017r. stwierdzającego nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów z dnia 15 lutego 2017 r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w Szczycie. Na wstępie należy wskazać, że spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu.

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwala lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze [art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 poz. 446) - dalej u.s.g.].

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 22 marca 2017r. zostało doręczone w dniu 27 marca 2017r., a skarga Gminy Oporów została skierowana do sądu za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego w dniu 6 kwietnia 2017r. (k.-28), a więc z zachowaniem 30 dniowego terminu wskazanego w art. 98 ust. 1 u.s.g. W dniu 5 kwietnia 2017 r. Wójt Gminy Oporów wydał zarządzenie w sprawie wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego (k.-26).

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że Wojewoda Łódzki zachował 30 dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia liczony, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd 2 u.s.g od dnia doręczenia mu zarządzenia. Zarządzenie została doręczona organowi nadzoru w dniu 23 lutego 2017r.( k.-47), a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 22 marca 2017r.

Dokonując następnie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w granicach zakreślonych przepisami prawa wskazać należy, że kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi, tj. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Ustawa o samorządzie gminnym stanowi zaś, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego została nakazana Wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, tj. sprawności, celowości działania, gospodarności.

Ponadto, wprawdzie nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez Wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, ale równocześnie organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie.

W doktrynie zwraca się uwagę, że pojęcie "prawo" jest pojęciem szerszym od pojęcia "ustawa", i że ingerencja nadzorcza nie może opierać się na wykładni rozszerzającej, a organ nadzoru zawsze powinien wskazać konkretny przepis prawa, który został przez organ gminy naruszony (patrz "Ustawa o samorządzie gminnym" Komentarz pod red. Pawła Chmielnickiego Wyd 1).

W rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., Wojewoda Łódzki stwierdzając nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów z dnia 15 lutego 2017 r. uznał, że nie można przyjąć, że Zespół Szkół w Szczycie rozwiązał się z dniem, w którym uchwała Rady Gminy Oporów w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie odzyskała moc prawną, tj. w dniu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 2419/16 (24 stycznia 2017r.), ponieważ uchwala przewidywała termin likwidacji tegoż Zespołu z dniem 31 sierpnia 2016 r. W takiej zaś sytuacji uchwała Rady Gminy po upływie zakreślonego w niej terminu stała się niewykonalna, ponieważ minął zakreślony tam termin, w jakim jednostka organizacyjna mogła być zlikwidowana.

Uznał też, że z uwagi na treść art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe ( Dz. U. z 2017 r. poz.60), który wszedł w życie z dniem 15 stycznia 2017 r., istniejący w tej dacie Zespół Szkół, z mocy tego przepisu przekształci się z dniem 1 września 2017 r. w ośmioletnią szkołę podstawową. Tym samym nie można przyjąć, że mogło dojść do likwidacji tego Zespołu na mocy uchwały Rady, a tym samym Wójt Gminy nie miał prawa wydać zarządzenia o odwołaniu Dyrektora Zespołu Szkół w Szycie.

Z tego samego powodu organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.).

W ocenie sądu, zarządzenie Wójta Gminy Oporów nie narusza obowiązujących przepisów prawa i w związku z tym nie było podstaw do wydania przez Wojewodę Łódzkiego przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwala pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu (wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r. SA/Gd 796/90 OSP 1991, nr 5, poz. 129). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Rozstrzygnięcie sporu sprowadza do odpowiedzi na pytanie o zakres skutków prawnych, jakie może wywołać rozstrzygnięcie nadzorcze, które następnie prawomocnie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie budzi zatem wątpliwości, że wykonanie uchwały Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r. nr XII/60/2016 w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie zostało wstrzymane od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 5 lutego 2016 r., tj. od dnia 8 lutego 2016 r. do dnia uchylenia tego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r. w sprawie I OSK 2419/16. Uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, jako aktu kończącego postępowanie nadzorcze, pozbawia mocy wiążącej zastosowany w jego trakcie środek ochrony tymczasowej. Wstrzymanie wykonania uchwały nie jest jednak równoznaczne z pozbawieniem jej mocy obowiązującej, stanowi jedynie czasowe zawieszenie jego obowiązywania. Rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje skutki prawne w postaci pozbawienia mocy obowiązującej aktu organu gminy w zakresie objętym orzeczeniem o nieważności dopiero po uzyskaniu waloru prawomocności (wyrok NSA z dnia 21 marca 1991 r. SA/Wr 168/91 ONSA 1991 nr 1 poz. 28). Ustawodawca bowiem postanowił - na mocy art. 92 ust. 1 - że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa, przyjął zatem należy, że akt organu gminy nie traci mocy z dniem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego sąd może je uchylić, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, co oznacza przerwanie wywoływania skutku prawnego przez rozstrzygnięcie nadzorcze najwcześniej od daty uprawomocnienia się wyroku sądu. Uchylenie aktu nadzoru nie znosi więc jego skutków prawnych od chwili jego wydania, co mogłoby prowadzić do wniosku, że pozostają w mocy skutki prawne rozstrzygnięcia nadzorczego wywołane od chwili wydania do chwili uprawomocnienia się wyroku. Jednakże rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje bezpośredni (główny) skutek prawny dopiero od chwili uprawomocnienia się, a więc dopiero jego uchylenie przesądza, iż nie wywołało ono skutku bezpośredniego w żadnym okresie (Paweł Chmielnicki - Komentarz do art. 92 ustawy o samorządzie gminnym). W doktrynie podkreśla się również, że rozstrzygnięcie nadzorcze staje się co do zasady wykonalne z chwilą gdy staje się prawomocne. Zasadą jest zatem to, że dopóki rozstrzygnięcie nadzorcze nie stanie się prawomocne, nie wywiera ono skutku prawnego, a więc zakwestionowana w nim uchwała lub zarządzenie obowiązuje (Gabriela Jyż - Komentarz do art. 92 ustawy o samorządzie gminnym).

Ponieważ rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny uchylone w dniu 24 stycznia 2017 r. należy uznać, że uchwała Rady Gminy Oporów nr XII/60/2016 w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie weszła w życie i po upływie okresu czasowego zawieszenia jej obowiązywania, tj. od 24 stycznia 2017 r. wywołuje wszystkie skutki prawne jakie z niej wynikają, tj. m.in. skutek w postaci rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 5 lutego 2016 r. nie wywołało bowiem skutku prawnego w postaci pozbawienia uchwały Rady Gminy Oporów nr XII/60/2016 mocy obowiązującej.

Nie można podzielić oceny wyrażonej w rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, że ponieważ uchwała przewidywała termin likwidacji Zespołu Szkół, który minął w okresie wstrzymania wykonania tej uchwały, to uchwała stała się niewykonalna. Takie rozumowanie podważałoby sens zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał lub zarządzeń organów gminy, czy aktów nadzoru dotyczących takich aktów, gdyż w znaczącej ilości przypadków terminy wskazane w uchwale lub zarządzeniu już by upłynęły.

Fakt, że z dniem 15 stycznia 2017r. wszedł w życie art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz.60), który stanowi, że z dniem 1 września 2017r. zespół publicznych szkół, w skład którego wchodzi jedynie dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum, staje się ośmioletnią szkołą podstawową, także nie uzasadniał wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis dotyczy bowiem zespołów szkół istniejących w dniu 1 września 2017 r., a Zespół Szkół w Szczycie już wcześniej został zlikwidowany mocą uchwały Rady Gminy Oporów nr XII/60/2016, która zaczęła wywoływać pełne skutki prawne od 24 stycznia 2017 r. Prawidłowe w takim stanie rzeczy jest stanowisko skarżącej, że rozwiązanie zespołu szkół może nastąpić w trakcie roku szkolnego (art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który wyłącza stosowanie art. 58 i 59 ), co w sytuacji wyodrębnienia jako samodzielnych jednostek organizacyjnych Szkoły Podstawowej i Publicznego Gimnazjum oznaczało konieczność odwołania dyrektora Zespołu Szkół w Szycie w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r.

Przepis ten stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru nie kwestionował spełnienia przesłanek z tego przepisu przy odwołaniu M.N. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w Szczycie. Podważał jedynie możliwość zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy w jego ocenie nie doszło do rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie. Ten pogląd, jak uzasadniono wyżej, nie znajduje jednak oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Z powyższych względów uznając zasadność skargi Gminy Oporów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

bg