Wyrok NSA, sygn. akt V SA 1368/97
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 627  Cudzoziemcy, repatrianci, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 1996 nr 45 poz. 198
law: Ustawa z dnia 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.
article: art. 3e ust. 1-2
journal: Dz.U. 1996 nr 54 poz. 245
law: Obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 maja 1996 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.
Teza: Przewidziany w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców /Dz.U. nr 45 poz. 198/ obowiązek złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na dokonane uprzednio nabycie lub objęcie udziałów lub akcji ograniczony jest do sytuacji objętych art. 3e ust. 1 /z zastrzeżeniem ust. 2/ ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców /Dz.U. 1996 nr 54 poz. 245/.

Istotą przepisów przejściowych jest ustalenie stosunku przepisów nowych do przepisów poprzednio obowiązujących i w żadnym razie w sytuacji gdy zmiana ustawy stwarza określone rygory na przyszłość /obowiązek uzyskania zezwolenia/ nie można przepisem przejściowym wprowadzać rygorów ostrzejszych do stanów faktycznych sprzed nowelizacji.

TEZY

Przewidziany w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców /Dz.U. nr 45 poz. 198/ obowiązek złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na dokonane uprzednio nabycie lub objęcie udziałów lub akcji ograniczony jest do sytuacji objętych art. 3e ust. 1 /z zastrzeżeniem ust. 2/ ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców /Dz.U. 1996 nr 54 poz. 245/.

Istotą przepisów przejściowych jest ustalenie stosunku przepisów nowych do przepisów poprzednio obowiązujących i w żadnym razie w sytuacji gdy zmiana ustawy stwarza określone rygory na przyszłość /obowiązek uzyskania zezwolenia/ nie można przepisem przejściowym wprowadzać rygorów ostrzejszych do stanów faktycznych sprzed nowelizacji.


SENTENCJA

uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.


UZASADNIENIE

Firma "S. AG" złożyła w dniu 8 maja 1997 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, powołując się na art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, wniosek o wydanie zgody na posiadanie przez tę firmę 22.134 udziałów w Spółce z o.o. "PF" w P.

W uzasadnieniu wniosku podała, że wspólnikami firmy "PF" spółki z o.o. są obecnie:

- Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa - 17.187 udziały,

- S. AG - 22.134 udziały,

- Dorota J. "PF" - 463 udziały.

Spółka "PF" jest właścicielem położonej w P. działki niezabudowanej o pow. 0,75 ha oraz działek zabudowanych.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 23 czerwca 1997 r. orzekł o umorzeniu z urzędu jako bezprzedmiotowego postępowania z wniosku firmy "S. AG" z siedzibą w Baar /Szwajcaria/ w sprawie wydania zezwolenia na posiadanie 55,64 proc. udziałów w kapitale zakładowym spółki z o.o. "PF".

W podstawie prawnej decyzji powołano, obok art. 105 par. 1 Kpa, art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w związku z art. 1 ust. 1, art. 3e ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.

W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej ustawę o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców wniosek winien być złożony w terminie jednego roku od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. do dnia 5 maja 1997 r., zaś został nadany w urzędzie pocztowym w dniu 8 maja 1997 r., a więc po upływie ustalonego terminu i w związku z tym został pozostawiony bez rozpatrzenia. Decyzją z dnia 22 czerwca 1997 r. wydaną na podstawie art. 127 par. 3 Kpa Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swą decyzję z dnia 17 lipca 1997 r. z analogicznym jak w decyzji poprzedzającej uzasadnieniem.

Na powyższą decyzję Firma "S. AG" wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o uchylenie obydwu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając naruszenie prawa przez przyjęcie, że termin określony w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 1996 r. jest terminem materialnym, a nie terminem instrukcyjnym.

Podkreśliła że dokonanie czynności objęcia udziałów w spółce kontrolowanej będącej właścicielem nieruchomości w stanie prawnym przed dokonaną wyżej wymienioną ustawę nowelizacyjną nie wymagało zezwolenia. Znowelizowana ustawa nie przewidziała sankcji nieważności w odniesieniu do czynności objęcia udziałów, dokonanej przed wejściem w życie noweli - w odniesieniu do sytuacji, gdy wniosek z art. 2 ust. 2 nie został złożony bądź został załatwiony odmownie. Oznacza to, że termin z art. 2 ust. 2 ustawy jest terminem instrukcyjnym i niepodobna przyjąć, by strona utraciła bezpowrotnie prawo do sanowania czynności dokonanej zgodnie z poprzednio obowiązującym stanem prawnym. Zatem sprawa winna być rozpatrzona merytorycznie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że termin z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 1996 r. jest terminem ustawowym, a nie urzędowym i minister nie był upoważniony do przedłużenia tego terminu oraz nie miał możliwości wydania innego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W dniu 4 maja 1996 r. weszła w życie ustawa z dnia 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. W ramach tej nowelizacji wprowadzony został na podstawie art. 1 pkt 2 tej ustawy do ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców przepis art. 3c ust. 1 reglamentujący nabycie lub objęcie przez cudzoziemców udziałów lub akcji w spółce handlowej z siedzibą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, będącej właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości.

Wprowadzono obowiązek uzyskania zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych /obecnie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji/ na nabycie lub objęcie akcji w dwóch przypadkach:

1. gdy w wyniku nabycia lub objęcia udziałów lub akcji spółka stanie się Spółką kontrolowaną w rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, tj. gdy w wyniku nabycia lub objęcia udziałów albo akcji osoby fizyczne nie posiadające obywatelstwa polskiego oraz osoby prywatne mające siedzibę za granicą posiadać będą bezpośrednio lub pośrednio co najmniej 50 proc. kapitału zakładowego,

2. gdy spółka jest spółką kontrolowaną, a udziały lub akcje nabywa lub obejmuje cudzoziemiec nie będący akcjonariuszem lub udziałowcem spółki.

Jednocześnie przepisem przejściowym /art. 2 ustawy nowelizującej/ potwierdzono ważność wydanych przed wejściem w życie noweli zezwoleń Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na nabycie lub objęcie udziałów lub akcji w spółce handlowej będącej właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości /art. 2 ust. 2/, a na cudzoziemców, którzy w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej byli bez zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji udziałowcami lub akcjonariuszami Kontrolowanej spółki handlowej nałożono obowiązek złożenia w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy wniosku o wydanie zezwolenia /art. 2 ust. 2/.

Zachodzi pytanie, czy takie zezwolenie post factum wymagane jest w każdym przypadku.

Treść art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej analizowana w oderwaniu od pozostałych przepisów noweli zdaje się wskazywać, że wszyscy cudzoziemcy w rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców /przepis ten nie uległ zmianie w wyniku nowelizacji/, którzy w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej byli bez zezwolenia ministra udziałowcami lub akcjonariuszami kontrolowanej spółki handlowej będącej właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości, obowiązani są do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia.

Zestawienie omawianego przepisu art. 2 ust. 2 noweli z przepisem art. 3e ust. 1 i 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej, prowadzi jednak do przekonania, że pogląd taki nie byłby uprawniony.

Ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w brzmieniu obowiązującym przed dokonaną ustawą z dnia 15 marca 1996 r. nowelizacją /Dz.U. 1996 nr 45 poz. 198/ nie zawierała przepisu nakazującego uzyskanie przez cudzoziemca zezwolenia na nabycie lub objęcie udziałów lub akcji w spółce handlowej z siedzibą na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, będącej właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości.

Obowiązek taki wprowadziła dopiero ustawa nowelizująca, przy czym ograniczyła go do dwóch przypadków z art. 3e ust. 1 pkt 1 i 2 /z zastrzeżeniem ust. 2/ ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej z dnia 15 marca 1996 r.

W ocenie składu orzekającego, obowiązki objęte przepisem przejściowym art. 2 ust. 2 noweli nie są większe niż wynikające z nowych przepisów art. 3e ust. 1 i 2, z uwzględnieniem wyłączenia art. 3e ust. 2.

Istotą przepisów przejściowych jest bowiem ustalenie stosunku przepisów nowych do poprzednio obowiązujących i w żadnym razie w sytuacji, gdy zmiana ustawy stwarza określone rygory na przyszłość /obowiązek uzyskania zezwolenia/ nie można przepisem przejściowym wprowadzać rygorów ostrzejszych do stanów faktycznych sprzed nowelizacji. Tak więc, przewidziany w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 1996 r. obowiązek złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na dokonane uprzednio nabycie lub objęcie udziałów lub akcji ograniczony jest w istocie do sytuacji objętych art. 3e ust. 1 /z zastrzeżeniem ust. 2/ ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.

Nie obejmuje on zatem przypadków, których art. 3e ust. 1 nie dotyczy, a związanych z nabyciem lub objęciem przez cudzoziemca udziałów lub akcji w spółce handlowej z siedzibą na terenie Rzeczypospolitej Polskiej będącej właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości w sytuacji gdy nie spowoduje to tego, że spółka stanie się spółką kontrolowaną, a w przypadku spółki już będącej spółką kontrolowaną, gdy nabywca jest już udziałowcem lub akcjonariuszem spółki.

Kwestia czy w sprawie niniejszej wchodzą w grę sytuacje z art. 3e ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, a tym samym, czy na skarżącej spoczywa obowiązek wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, nie była jednak przedmiotem rozważań organu orzekającego, a zawarty w aktach materiał dowodowy nie wystarcza na pełne wyjaśnienie tego zagadnienia. (...)

Wyjaśnienie tych okoliczności ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odrębnym zagadnieniem wymagającym odniesienia jest charakter rocznego terminu do złożenia wniosku. Termin ten jest niewątpliwie terminem ustawowym, bezwzględnie oznaczonym.

W doktrynie przyjęty jest także podział terminów według kryterium skutków ich uchybienia na terminy: zawite, przedawniające oraz terminy zwykłe /vide M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne, C.H. Beck 1996, str. 93-95/.

Terminy zawite to terminy, których uchybienie powoduje prawną nieskuteczność czynności procesowej, z tym że terminy te mogą być przywracane na zasadach określonych w Kpa.

Terminy przedawniające powodują natomiast wygaśnięcie uprawnień i obowiązków i są z mocy prawa nieprzywracalne.

Gdy zaś chodzi o terminy zwykłe /porządkowe, instrukcyjne/ są to na ogół terminy wyznaczone przez organ, a uchybienie tym terminom poza wydłużeniem postępowania nie powoduje w zasadzie żadnych negatywnych skutków.

Terminy ustawowe według stanowiska doktryny zawartego w tym opracowaniu nie są jednak nigdy terminami zwykłymi, gdyż ich naruszenie jest tożsame z naruszeniem prawa.

W ocenie składu orzekającego okoliczność, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 1996 r. ma charakter dostosowawczy, w odniesieniu do zdarzeń zaistniałych pod rządem poprzedniej regulacji nie zawierającej wyraźnego unormowania obligującego do uzyskania zezwolenia, do nowego stanu prawnego, wprowadzającego taki obowiązek - wykazuje, że nie może to być termin przedawnienia ani zawity, gdyż przepis nie spełniłby swojej dostosowawczej funkcji. Nadto, ustawa z dnia 15 marca 1996 r. nie wiąże z naruszeniem tego terminu żadnych ujemnych skutków prawnych. Jest to zresztą poniekąd zrozumiałe, skoro przepis art. 2 ust. 2 nakłada obowiązek uzyskania zezwolenia post factum, w odniesieniu do czynności już dokonanych.

W konsekwencji, w ocenie składu orzekającego, także wniosek złożony po terminie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 1996 r. winien być przez organ orzekający rozpoznany merytorycznie.

Biorąc powyższe pod uwagę należało uwzględnić skargę.