Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3286/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art.15 ust. 2 i 4 art 19 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 147 i art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu doprowadzania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność § 37 pkt 5 oraz § 45 pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w M. pismem z 6 listopada 2017r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Uchwałę Rady Gminy C. z [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków na terenie gminy C..

Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie:

- art. 7 i art. 84 Konstytucji RP w zw. z art. 87 ust. i w zw. z art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 328), dalej "ustawa", "u.z.z.w".), poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa w § 37 ust. 5 oraz § 45 ust. 7, Uchwały poprzez samodzielne bez podstawy prawnej przyznanie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu prawa do wynagrodzenia za wydanie warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej (§ 37 ust. 5) oraz wprowadzenie opłaty na rzecz Przedsiębiorstwa za czynności związane z prowadzeniem odbioru i włączeniem przyłącza do sieci (§ 45 ust. 7);

- art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 87 § 2 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 pkt. 1) ustawy poprzez zaniechanie określenia w § 3 minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie jakości wody i nieuprawnione odesłanie do aktu prawnego wyższego rzędu;

- § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), przez sformułowanie definicji pojęć znajdujących się w Uchwale i powtórzenie w tym zakresie § 2 przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków .

Wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały nr [...] w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu [...] marca 2012 r. Rada Gminy C. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu doprowadzania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy C. Uchwała zawiera szereg uchybień o charakterze istotnego naruszenia prawa, skutkujących jej nieważnością w całości.

Po pierwsze w § 37 ust. 5 Regulaminu Rada Gminy C. przyznała przedsiębiorstwu lub gminnej jednostce organizacyjnej, prowadzącym na terenie gminy C. działalność z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, prawo do wynagrodzenia za wydanie warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej w wysokości określonej w cenniku Przedsiębiorstwa. Poza tym w § 45 ust. 7 Regulaminu Rada Gminy uchwaliła, że za czynności związane z prowadzeniem odbioru i włączeniem przyłącza do sieci, przedsiębiorstwo wodociągowe pobiera opłatę zgodnie z własnym cennikiem. Umieszczenie takiego przepisu w Regulaminie nie znajduje podstawy prawnej w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określającym ustawowy zakres treści możliwej do uregulowania w tym regulaminie. Według bowiem powołanego przepisu, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

- minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

- szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

- sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

- warunki przyłączania do sieci;

- techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych;

- sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

- sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

- standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

- warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Przytoczony powyżej zakres problematyki przekazanej radzie gminy do unormowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie uprawnia do określania w nim zasad ponoszenia jakichkolwiek opłat związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnych.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Z kolei art. 84 Konstytucji RP stanowi, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Zgodnie z treścią tego przepisu jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Rada Gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązujący na obszarze gminy. Natomiast przepis ust. 2 ww. artykułu stanowi, iż Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług.

Z art. 15 u.z.z.w. wynika, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci jest zobowiązana zapewnić na własny koszt tylko realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Ponadto odbiorca usług ponosi koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 3 u.z.z.w.), natomiast żaden przepis ww. ustawy nie upoważnia jednak Rady Gminy do obciążenia mieszkańców gminy dodatkową opłatą za podłączenie do sieci, za wydanie warunków technicznych przyłączenia czy też za czynności związane z odbiorem tegoż przyłącza, jak również delegowania innego podmiotu do ustanawiania takiej opłaty.

Z powyższej analizy wynika, że w § 37 ust. 5 Regulaminu Rada Gminy samodzielnie i bez podstawy prawnej zawartej w treści ustawy przyznała Przedsiębiorstwu prawo do wynagrodzenia za wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowo- kanalizacyjnej a w § 45 ust. 7 ustanowiła opłatę na rzecz Przedsiębiorstwa za czynności związane z prowadzeniem odbioru i włączeniem przyłącza do sieci. Przekroczenie delegacji ustawowej, określonej w art. 19 u.z.z.w. niezgodne jest zaś z zasadą legalizmu określoną w art. 7 Konstytucji.

Zgodnie z § 5 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886) taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenia jako akt rangi podustawowej, nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego, nieznajdującego odzwierciedlenia w przepisach rangi ustawowej (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1148/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 587/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt. II SA/Ke 379/16 ).

Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. uchwalany przez radę gminy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym m.in.: minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych. Przepis ten w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu w tym zakresie. Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady stanowi istotne naruszenie prawa (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 244/11).

Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że w treści regulaminu należy zawrzeć uregulowania, z których winny wprost wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług, co ma istotne znaczenie dla odbiorcy usług, występującego w tym przypadku w rzeczywistości w pozycji nierównorzędnej wobec organu samorządu terytorialnego, którego należy poinformować o tym, jakie ciążą na nim obowiązki, ale także jakim prawem dysponuje. Tymczasem w § 3 ust. 2 pkt. 2) Rada uchwaliła, że Przedsiębiorstwo ma obowiązek zapewnić dostawę wody o jakości spełniającej warunki określone w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. z 20'07 r. nr 64 poz. 417), uściślone przez właściwy organ Inspekcji Sanitarnej.

Uregulowanie powyższe, zdaniem skarżącego, nie stanowi spełnienia dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., a tym samym Regulamin nie zawiera obligatoryjnego elementu, o którym mowa w tym przepisie. W tym przypadku nie można mówić o stanowieniu w zakresie minimalnego poziomu usług poprzez odesłanie do regulacji aktów normatywnych wyższego rzędu, przez co zaskarżona Uchwała w sposób istotny naruszyła prawo.

W § 2 Regulaminu Rada Gminy C. zawarła definicje pojęć takich jak: odbiorca, przedsiębiorstwo, przyłącze kanalizacyjne, przyłącze wodociągowe, sieć, ścieki bytowe oraz wodomierz główny w taki sam sposób jak zostało to już wcześniej określone w przepisach u.z.z.w. Część tych definicji skonstruowała w sposób nieprawidłowy, np. wprowadzając własną definicję nielegalnego zrzutu ścieków, mimo że samej ustawy wynikają tak zakazy formułowane wobec odbiorców, jak i ich konsekwencje prawne, w tym również o charakterze odpowiedzialności karnej i za wykroczenie, czy ścieków przemysłowych, odmienną od ustawowej. Zdaniem skarżącego takie definiowanie pojęć już wcześniej zdefiniowanych w przepisach u.z.z.w., w dodatku częściowo z nią sprzeczne, stanowi naruszenie § 137 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100 poz. 908), jak również przekroczenie upoważnienia ustawowego do stanowienia przepisów prawa. Wielokrotnie zaś wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r. III SA/Wr 204/08), iż naruszenie zasad prawidłowej legislacji stanowi istotne naruszenie prawa, a co za tym idzie, przepisy wyżej wskazane nie mogą się ostać jako naruszające prawo w sposób istotny.

Odnosząc się do charakteru zaskarżonej Uchwały, wskazano że zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez radę gminy, regulującym prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest natomiast zadaniem własnym gminy ze sfery spraw publicznych powierzonych gminie do wykonywania, dlatego też uchwałę w sprawie omawianego regulaminu, należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej, skoro służy on wiążącemu oddziaływaniu przez gminę na sposób realizacji zadań w tym zakresie. Jej adresatami są bowiem wszystkie podmioty ubiegające się o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz z sieci tej korzystające, a sama uchwala reguluje prawa i obowiązku tych podmiotów. Adresaci uchwały zostali określeni generalnie, a nie imiennie. Ponadto akt ten dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Tym samym ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Przedmiotowa Uchwała nakłada w istocie na każdego zainteresowanego obowiązek uiszczenia opłat w określonej wysokości, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowej i uchwała ta nakazuje im w przypadku przyłączenia określone zachowanie tj. obowiązek uiszczenia wskazanych w uchwale opłat. Zatem Uchwała Rady Gminy C. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] stanowi akt prawa miejscowego.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację. Z powodów opisanych w treści niniejszej skargi uchybień stanowiących istotne naruszenie prawa, zgodnie z dyspozycją art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym, Uchwała z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] winny zostać wyeliminowane z porządku prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. W związku z faktem, iż Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, stwierdzeniu nieważności nie stoi na przeszkodzie upływ ponad pięcioletniego okresu od chwili jej wydania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w skardze nie zostało wskazane, że doszło do rażącego naruszenia konkretnego przepisu prawa a samo powtarzanie w aktach prawa miejscowego definicji ustawowych nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności takiego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej jako: "p.p.s.a.").

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), jej wniesienie przez Prokuratora nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako ze dotyczy aktu prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy C. stanowi akt prawa miejscowego.

Podstawę prawną spornej uchwały stanowią przepisy art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (jedn. tekst w dniu podjęcia uchwały Dz. U z 2001 r., Nr 72, poz. 747 ze zm.). Pierwszy z powołanych przepisów wskazuje, że o wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Natomiast drugi przepis wskazuje, iż Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego i powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy.

Regulacja zawarta w art. 19 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący. Wskazując bowiem zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, - sformułowanie "regulamin określa", oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać wskazanemu w tym przepisie zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Mając na uwadze przedstawione powyżej uwagi natury ogólnej, Sąd uznał skargę za uzasadnioną.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Regulacja ta oznacza, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu, a więc również w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Uchwała będąc aktem prawa miejscowego jest aktem o charakterze normatywnym, co oznacza to, że normy postępowania, wynikające z takiej uchwały, mają charakter generalny i abstrakcyjny oraz obowiązują na terenie właściwości podejmującego uchwałę organu. Akty prawa miejscowego nakładają na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach.

Rada gminy stanowiąc przepisy gminne zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie niniejszej ustawy może wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3) zasad zarządu mieniem gminy,

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Tym samym powinna treść swoich regulacji dostosowywać ściśle do zakresu przyznanego jej upoważnienia i przysługujących jej kompetencji, wynikających z nich zadań. Jednocześnie, należy zauważyć, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. do wyłącznej kompetencji gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach.

Sporna treść uchwały zawarta jest w § 37 pkt 5 i 45 pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, tj. Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przez Zakład Gospodarki Komunalnej w Z., które stanowią, że przedsiębiorstwo ma prawo do wynagrodzenia za wydanie warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej w wysokości określonej w cenniku Przedsiębiorstwa (§ 37 pkt 5) oraz że za czynności związane z przeprowadzeniem odbioru i włączeniem przyłącza do sieci Przedsiębiorstwa pobiera się opłatę zgodnie z własnym cennikiem.

Powyższa regulacja oznacza, że uchwała wprowadza obowiązek poniesienia opłaty za wydania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci i czynności odbioru podczas gdy żaden przepis ustawowy nie daje organowi gminy uprawnienia do nałożenia takiej opłaty. W świetle bowiem art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ani ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, ani akty wykonawcze nie przewidują możliwości decydowania w regulaminie o opłatach za przyłączenie do sieci ani dla przedsiębiorstwa ani dla gminy, dlatego też dokonanie regulacji w tym zakresie w regulaminie, będącym aktem prawa miejscowego nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Podobne stanowisko wyrażane jest w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 maja 2014 r. II SA/Rz 298/14, LEX nr 1471336).

Nadto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 431/08 LEX nr 490093, wyrażono pogląd, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie gminnym oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawowe "warunki przyłączenia określone w regulaminie" nie mogą być interpretowane dowolnie, w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy i co gorsza - w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzeniem ścieków. Jakkolwiek wyrok ten dotyczy innego stanu faktycznego, to jednak zacytowane wyżej twierdzenie można również odnieść do niniejszej sprawy, szczególnie jeśli się zważy, że przepis art. 19 ust. 2 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w punkcie 3 pozwala radzie gminy określić w regulaminie sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki ustalone w taryfach. Również ten przepis jednak nie daje podstaw do wprowadzenia do regulaminu regulacji dotyczącej jakichkolwiek dodatkowych opłat .

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że ani przepisy art. 15 ust. 2 i ar.15 ust. 4 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ani art. 19 ust. 2 tej ustawy nie dają gminie uprawnienia do zamieszczenia w uchwale dotyczącej Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków treści zawartych w § 36 pkt 5 w części dotyczącej obowiązku wniesienia opłat za przyłączenie w wysokości określonej w obowiązującej taryfie i w § 45 pkt 7 za czynności związane z przeprowadzeniem odbioru i włączeniem przyłączy do sieci.

Skarżący zarzuca ponadto organowi zaniechanie w postaci określenia w § 3 minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie jakości wody i nieuprawnione odesłanie do aktu wyższego rzędu.

Wbrew wywodom skargi, § 3 wskazuje minimalny poziom usług tj. zdolność posiadania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych potrzebnych do realizacji dostaw wody i odprowadzania ścieków, minimalne ciśnienie wody, obowiązek okresowej legalizacji wodomierzy, likwidacji awarii wodociągowych, uruchamianie zastępczych punktów poboru wody w razie awarii. Sam ustawodawca używając w art. 19 przymiotnika "minimalny" zakreśla kognicję Rady do określenia minimalnych a nie maksymalnych obowiązków danego przedsiębiorstwa kanalizacyjno-wodociągowego.

W związku z tym zakres obowiązków przedsiębiorstwa został ustalony na wystarczającym poziomie i nie jest sprzeczny z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Fakt, że w § 3 ust. 2 pkt 2. chwała odsyła do rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia (D.U. 2007, nr 61, poz. 417) nie jest wadą uchwały. Jeżeli bowiem przepisy rozporządzenia określają wymagane poziomy jakości wody sporządzonej do spożycia to w uchwale Rady Gminy wystarczy samo powołanie się na ten akt jako akt powszechnie obowiązujący. Zresztą Gmina nie mogłaby w sposób odmienny tej kwestii uregulować.

Czyni to niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 87 § 2 i 95 Konstytucji R.P. w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 1 uchwały.

Skarżący zarzucił także, że uchwała zawiera definicje które są zdefiniowane w ustawie (odbiorca, przedsiębiorstwo, przyłącze wodociągowe czy sieć).

W ramach działać planistycznych organ gminy może na potrzeby konkretnego Planu zdefiniować pewne pojęcia. I tak definicja nielegalnego zrzutu ścieków zawarta z uchwale (tj. zrzut bez zawartej umowy z przedsiębiorstwem lub niezgodnie z postanowieniami regulaminu i umowy - § 2 pkt 21 regulaminu) nie jest sprzeczna z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, która zresztą nie definiuje tego pojęcia. Definicja zawarta w uchwale nie rozstrzyga kwestii odpowiedzialności za korzystanie z wody czy odprowadzania ścieków a jedynie określa działania które mieszczą się pod tym pojęciem. Zdefiniowanie pewnych pojęć w prawie miejscowym spełnia funkcje porządkujące i ułatwia podmiotem które mają się do treści takiego aktu podporządkować ich zrozumienie a w konsekwencji zastosowanie.

Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia przez Gminę § 137 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100 poz. 908), i zarzut przekroczenie upoważnienia ustawowego do stanowienia przepisów prawa.

W ocenie Sądu powtórzenie definicji ustawowych nie stanowi podstawy do uznania istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały.

W ocenie Sądu skarżący w żaden sposób nie wykazał aby istniały podstawy do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały. Uchwała ta reguluje wiele kwestii związanych z dostarczaniem wody i odprowadzaniem ścieków za korzystanie z usług przedsiębiorstwa, warunki przyłączania do sieci czy sposoby dokonywania odbiorów wykonanego przyłącza. Ani w treści zarzutów do uchwały ani w treści uzasadnienia Prokurator nie wskazał na inne niż wyżej ocenione przez sąd elementy stanu faktycznego które w świetle przepisów prawa mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności aktu w zakresie wykraczającym poza zakres objęty rozstrzygnięciem sądu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w skardze narusza prawo, dlatego na podstawie przepisu art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

W pozostałym zakresie orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.