Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1197/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 1 i 16, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Teza: Nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, gdy z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że działka, na której zaplanowano inwestycję, położona jest w obszarze wyłącznie zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa wielorodzinna i zabudowa jednorodzinna różni się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy. Te odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

TEZY

Nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, gdy z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że działka, na której zaplanowano inwestycję, położona jest w obszarze wyłącznie zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa wielorodzinna i zabudowa jednorodzinna różni się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy. Te odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1197/12

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skargi M.C. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) w [..] z [..] września 2012 r. nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [..] z [..] maja 2012 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzje te wydane zostały w następujących okolicznościach sprawy:

Po rozpatrzeniu podania A.D. z 19 grudnia 2011 r. decyzją z [..] maja 2012 r. Prezydent Miasta [..] ustalił dla niego warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "Mały dom mieszkalny, wielorodzinny na działce nr 152/2, poszerzenie istniejącego zjazdu z drogi publicznej na działkach nr 152/2, 152/4, 152/3 obr. [..] przy ul. [..] w [..]. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana: "K.p.a."), art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej zwana: "Upzp").

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla zamierzonej inwestycji spełnione zostały natomiast, w ocenie Prezydenta Miasta [..], warunki określone w art. 61 Upzp. Planowany obiekt ma mieć 15 m szerokości elewacji frontowej, wysokość kalenicy i górnych krawędzi elewacji frontowych wyznaczono do 10 m, przy czym ostatnia, trzecia kondygnacja przewidziana została w poddaszu. Geometrię dachu ustalono jako dach dwuspadowy z dopuszczeniem wielospadowego o spadku połaci 25 – 40o. Nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. Krakowskiej ustalono jako kontynuację linii zabudowy budynku nr 96 na sąsiedniej działce od strony zachodniej, a wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem na 0,25. Lokalizacja inwestycji uzyskała pozytywną opinię Miejskiego Zarządu Dróg w [..], a inne uzgodnienia nie były wymagane. Teren inwestycji położony jest na obszarach zabudowy mieszkaniowej, usługowej i handlowej. Ma zapewniony dostęp do drogi publicznej z ul. Krakowskiej istniejącym dojazdem po działce nr 151/2. Działka inwestora posiada możliwość uzbrojenia w media.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.C. zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem prawa i bez uwzględnienia interesów osób trzecich. Planowana inwestycja nie nawiązuje do istniejącej zabudowy, a zamierzony obiekt ma być w rzeczywistości blokiem mieszkalnym z 9 samodzielnymi lokalami. W najbliższym otoczeniu nie ma jednak takich budynków, ponieważ na danym terenie istnieje osiedle domów jednorodzinnych. Narusza przeto inwestycja zasadę dobrego sąsiedztwa. Odwołująca się nie sprzeciwiła się natomiast budowie na działce inwestora domu jednorodzinnego.

Powołaną na wstępie decyzją z [..] września 2012 r., po rozpatrzeniu ww. odwołania, SKO w [..] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 61 ust. 1 Upzp. Uznając, że decyzja Prezydenta Miasta [..] odpowiada prawu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ust. 1 Upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 Upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Kolegium uznało, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, zawiadomiono o nim wszystkie strony. Projekt decyzji opracowała uprawniona osoba, dokonano również "wewnętrznego uzgodnienia" z Miejskim Zarządem Dróg w [..]. Wiodąca na analizowanym terenie mieszkaniowa funkcja zabudowy zostanie zachowana, a zabudowa wielorodzinna jest dopuszczalna. W toku postępowania, zdaniem SKO w [..], nie naruszono praw osób trzecich.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.C. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Upzp poprzez przyjęcie, że spełnione zostały warunki w nim określone, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy określanej mianem "dobrego sąsiedztwa",

2) art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 7 pkt 1 Upzp w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwane jako "rozporządzenie MI z 2003") poprzez uznanie za prawidłowe określenie tzw. "nieprzekraczalnej linii zabudowy" w sytuacji, gdy przepisy te odnoszą się jedynie do "obowiązującej linii nowej zabudowy",

3) art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 2 i art. 109 § 1 K.p.a. oraz § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia MI z 2003 poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i uznanie za prawidłowe doręczenie jej przez organ I instancji decyzji bez analizy urbanistycznej i tym samym pozbawienie strony możliwości zweryfikowania danych, na podstawie których została ona sporządzona, a przez to oceny całej decyzji,

4) art. 63 § 2 i 3 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 – 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d) Upzp poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy wraz z załącznikami odpowiadał wymogom formalnym określonym w ustawie,

5) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie wykazanie należytej dbałości w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy,

6) art. 80 K.p.a. polegające na wadliwej i dowolnej ocenie zebranych w sprawie dowodów bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego oraz z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów.

W motywach skargi M.C. podkreśliła, że w obszarze analizowanym nie ma budynków wielorodzinnych, lecz wyłącznie domy jednorodzinne. Realizacja planowanej inwestycji zaburzy zatem ład przestrzenny, ponieważ obiekt bardziej przypominał będzie blok mieszkalny niż dom jednorodzinny. W nawiązaniu do zarzutów związanych z linią zabudowy strona podała, że wyznaczenie obowiązującej linii wiąże inwestora, ustalenie natomiast linii nieprzekraczalnej stwarza dla inwestora swobodę i umożliwia odstępstwo od istniejącej linii zabudowy, byleby tylko nie przekraczał jej we wskazanym kierunku. Skarżąca uważa, że organy miały nie poddać wnikliwej analizie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności zbadać czy na kopii mapy zasadniczej znajduje się adnotacja pozwalająca na stwierdzenie, że została ona sporządzona na podstawie kopii mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i czy ma ona walor dokumentu urzędowego. Organ nie wypowiedział się także co do aktualności wypisu i wyrysu z rejestru gruntów, które są ważne przez 3 miesiące od daty wydania, a także co do dołączonych do wniosku oświadczeń. W tym aspekcie skarżąca wyraża obawę co do możliwości pominięcia kogoś w postępowaniu jako strony. Skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie o uchylenie decyzji SKO w [..] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę SKO w [..] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Podczas rozprawy skarżąca podtrzymała wniesioną skargę, uczestnik A.D. wniósł o jej oddalenie, informując iż dysponuje już prawomocnym pozwoleniem na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli poddana jest decyzja SKO w [..] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [..] ustalającą warunki zabudowy pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Istota sprawy, zdaniem Sądu, sprowadza się do rozstrzygnięcia następującego zagadnienia: czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy pod budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego w sytuacji, w której na obszarze poddanym analizie urbanistycznej wokół działki, na której zaplanowano wzniesienie takiego budynku, występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna? Negatywne stwierdzenie w tym aspekcie połączone z zarzutem naruszenia art. 61 ust. 1 Upzp sformułowała skarżąca. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia wymaga analizy cyt. przepisu Upzp. W myśl art. 61 ust. 1 Upzp "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie (podkr. Sądu) w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi". W literaturze fachowej wskazuje się, że cyt. konstrukcja stanowi wyraz ochrony wartości chronionych zasadą zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, nadto rozstrzyganie sprawy zgodnie z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa stanowi też jedną z gwarancji realizacji zasady równości, tj. równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz przeciwdziała tendencyjności czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć (por. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, wersja elektr. Lex 2012.). W judykaturze nie budzi wątpliwości, że ratio legis art. 61 Upzp "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, choć nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia (por. motywy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego – NSA, z 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, LEX nr 322329 oraz z 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06, LEX nr 355295). Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, LEX nr 1145557). Zwrot "funkcja terenu" może być wywodzony z pojęć ukształtowanych na gruncie urbanistyki, gdzie sformułowana została teoria miasta funkcjonalnego, w myśl której można na obszarze miasta wyróżniać różne funkcje: mieszkaniową, centrum, przemysłowo-składową, rekreacyjno-wypoczynkową oraz, zasadniczo już poza obszarem miasta – rolniczą (por. M. Szewczyk, [w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2012, s. 226). Zgodzić się przeto należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zamierzona inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji mieszkaniowej, rzecz jednak w tym, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp wynika nakaz kontynuacji zabudowy nie tylko pod względem funkcji, ale także "parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych". Upzp w art. 2 pkt 16) pod pojęciem "parametrów i wskaźników urbanistycznych" nakazuje rozumieć "parametry i wskaźniki ustanawiane w dokumentach planistycznych, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 10 ust. 4, art. 16 ust. 2 i art. 40". W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 16 ust. 2 Upzp przewidziano, że podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia (por. § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia). W załączniku nr 1 do w/w rozporządzenia dokonano w L.p. 1.1 i 1.2. wyraźnego rozróżnienia stosowanego na rysunkach planów zagospodarowania przestrzennego oznaczenia graficznego dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W ocenie Sądu prowadzi to do wniosku, że sposób zabudowy mieszkaniowej – jednorodzinna lub wielorodzinna oznacza dwa różne parametry urbanistyczne w rozumieniu Upzp.

Na tak rozumiany sposób dokonywania wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp i potrzebę uwzględniania w ramach zasady "dobrego sąsiedztwa" także parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu wskazują przykłady odnotowane w judykaturze. W wyroku NSA z 21 czerwca 2011 r., II OSK 1095/10, (LEX nr 1083526) stwierdzono, że "nie jest obojętne z punktu widzenia planistycznego, czy zabudowa jednorodzinna na określonym obszarze będzie miała charakter zabudowy bliźniaczej, czy też będzie to zabudowa wolnostojącą. Kwestia ta nie jest bez znaczenia nie tylko z punktu widzenia koncepcji planistycznej dla określonego terenu, ale - co bardziej istotne w rozpoznawanej sprawie - również z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa, do której odnosi się art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. W wyroku WSA w Gdańsku z 21 kwietnia 2010 r. II SA/Gd 447/09 (LEX nr 576267) zwrócono uwagę, że "wprawdzie zabudowa jednorodzinna jak i zabudowa budynkiem mieszkalnym w ramach zabudowy zagrodowej służą realizacji tego samego celu - zamieszkiwaniu, jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy bowiem przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo". W innym wyroku tego Sądu z 13 lutego 2008 r., II SA/Gd 602/07 (LEX nr 510300) wyeksponowano, że "pewne funkcje z istoty swej zakładają powtarzalność określonych obiektów na danym obszarze, jak np. przeznaczenie danego terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne zakłada niewątpliwie powtarzalność zabudowy o takim charakterze. W sytuacji, gdy dana funkcja z istoty swej zakłada powtarzalność obiektów danego rodzaju, jak to ma miejsce w przypadku zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej, nowopowstające obiekty winny stanowić jej kontynuację, a więc domy mieszkalne wolnostojące". Sąd ten wyprowadził dalej wniosek, iż zabudowa domami mieszkaniowymi o niskiej intensywności zabudowy wprowadza określone wysokie standardy zamieszkiwania i ochrony przed wpływem nieruchomości sąsiednich". Wprawdzie uwagi te czyniono wobec budowy obiektu o charakterze użytkowym, z którego funkcjonowaniem wiążą się określone uciążliwości na działce budowlanej o wielkości typowej dla zabudowy mieszkaniowej, to jednak w ocenie Składu Orzekającego w przedmiotowej sprawie podobnie przyjąć należy, że budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie budownictwa wolnostojącego, ale jednorodzinnego, narusza istniejący stan i równowagę w zakresie kontynuacji zabudowy. W judykaturze dopuszcza się ustalenie warunków zabudowy pod budowę budownictwa wielorodzinnego, jeżeli na obszarze analizowanym występuje obok zabudowy jednorodzinnej także zabudowa wielorodzinna (por. wywody wyroku NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10, LEX nr 992669).

Ze sporządzonej w toku postępowania przed organem I instancji analizy urbanistycznej (k. 13 akt organu I instancji) wynika jednoznacznie, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej wyłącznie jednorodzinnej. Na ten element stanu faktycznego sprawy naprowadzała M.C. w swym odwołaniu, podtrzymując swe wywody także we wniesionej skardze. SKO w [..] jednak w swych ustaleniach konieczność dokonania prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp ograniczając się do stwierdzenia, że zachowana zostanie będzie przez planowaną inwestycję wiodąca funkcja istniejącej zabudowy na analizowanym obszarze. Organ odwoławczy stwierdził następnie, że ustalenia warunków zabudowy nie naruszają interesu osób trzecich, nadto intensywność planowanej zabudowy nie wpłynie na pogorszenie korzystania z gruntów sąsiednich, zaś planowana zabudowa stanowić ma "kompromis pomiędzy możliwym zagospodarowaniem nieruchomości przez wnioskodawcę, a uprawnieniami właścicielskimi". Niezależnie od daleko idącej subiektywności takiego wywodu organu odwoławczego, SKO w [..] nie dokonało prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego w sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że tereny o funkcji mieszkaniowej mogą być zagospodarowane i zabudowane w bardzo zróżnicowany sposób: zabudową jednorodzinną albo wielorodzinną, intensywną albo ekstensywną, wysoką albo niską, rezydencjalną albo slumsami (por. M. Szewczyk, dz. cyt. s. 226). Z dołączonych do akt I instancji odbitki typowego projektu budynku mieszkalnego biura projektów [..] oraz mapy bezspornie wynika, że inwestor zamierzał wznieść budynek wielorodzinny, a przed nim zlokalizować parking na 12 pojazdów. Jak to uprzednio zauważono, celem zasady "dobrego sąsiedztwa" jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 Upzp, poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Sąd zwraca uwagę na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z 13 kwietnia 2010 r., II SA/Kr 277/10, (LEX nr 619930) wedle którego nie można uznać, że budynek zabudowy wielomieszkaniowej (wielorodzinnej), stanowi kontynuację funkcji zabudowy jednomieszkaniowej. Pogląd ten w realiach niniejszej sprawy należy podzielić. Zdaniem Sądu można sformułować konkluzję ogólniejszej natury: nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, gdy z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że działka, na której zaplanowano inwestycję, położona jest w obszarze wyłącznie zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa wielorodzinna i zabudowa jednorodzinna różni się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy. Te odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie stanowi kontynuacji parametrów, cech i wskaźników zabudowy zaprojektowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na obszarze, w którym występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna.

Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). W tej sytuacji dalsze zarzuty skargi nie mają znaczenia dla kierunku weryfikacji skarżonej decyzji. Oświadczenie inwestora odnośnie uzyskania pozwolenia na budowę nie stanowiło przeszkody do merytorycznego rozpoznania skargi, w razie uprawomocnienia się wyroku będzie to natomiast mogło mieć wpływ na dopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa materialnego, w razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, SKO w [..] ponownie rozpozna wniesione odwołanie.