Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 455/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4,  art. 37 ust. 1,  art. 87 ust. 3a
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 23 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta B. (zwany dalej Burmistrzem lub organem I instancji) decyzją z dnia 31 stycznia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako ustawa planistyczna lub w skrócie u.p.z.p.) oraz art. 104 k.p.a. w zw. z § 36 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej B. Nr [...] z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ulicy W. w rejonie cmentarza w B. (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. z [...] r. poz. [...]) orzekł o ustaleniu P. R. (dalej jako strona lub skarżący) opłaty w wysokości 36.312,86 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w B. przy ul. W., spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym kwoty 31.770,00 zł dotyczącej działki nr [...] o pow. 3.003 m2 oraz kwoty 4.542,86 zł dotyczącej udziału wynoszącego 1/7 części działki nr [...] o pow. 3.006 m2.

W wyniku złożonego przez stronę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako Kolegium, SKO , organ odwoławczy lub organ II instancji) decyzja z dnia 21 lutego 2013 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując w uzasadnieniu, że w sprawie nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii, gdyż nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, jaki był faktyczny sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozumianego w sposób odnoszący się do rzeczywistej wartości, jaką nieruchomość ta posiadała zanim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, określający aktualne przeznaczenie tej nieruchomości, wszedł w życie, a ponadto nie ustalono czy mogła być wydana decyzja o warunkach zabudowy, przyjmując jednocześnie za dowód w sprawie wadliwie sporządzone operaty szacunkowe.

Organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 27 września 2013 r., nr [...], orzekł o ustaleniu skarżącemu opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wysokości 36.312,86 zł, w tym kwoty 31.770,00 zł dotyczącej działki nr [...] oraz kwoty 4.542,86 zł dotyczącej udziału 1/7 w działce nr [...], podnosząc m.in. w uzasadnieniu, że stan faktyczny w tzw. okresie "luki planistycznej" był taki sam jak w starym obowiązującym planie miejscowym, ważnym do dnia 31 grudnia 2003 r., tzn. miał charakter rolny, a nadto, że nie można jednoznacznie stwierdzić, iż możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowych nieruchomości.

Po rozpatrzeniu kolejnego odwołania skarżącego Kolegium decyzją z dnia 18 listopada 2013 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego Burmistrz dokonał pobieżnie analizy operatów szacunkowych, sporządzonych w dniu 18 kwietnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, i co za tym idzie zbyt dowolnie uznał, że zostały one w pełni sporządzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako u.g.n.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako rozporządzenie wykonawcze z 2004 r. lub w skrócie r.R.M.) i tym samym mogą stanowić dowód w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Zdaniem SKO treść tych operatów szacunkowych wskazuje, że rzeczoznawca majątkowy nie wykazał, iż do porównania z nieruchomością wycenianą dobrano nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. czyli nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W przekonaniu Kolegium organ I instancji nie wykazał również jaki był faktyczny sposób wykorzystania tych nieruchomości przed uchwaleniem planu, co jest konieczne w sytuacji, gdy przed uchwaleniem planu nowego nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy przywołał też tezy z wyroku tut. Sądu z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 816/11, iż "o możliwości przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową nie decyduje to, czy zabudowa taka faktycznie istnieje lub jest realizowana, jak też czy wydano decyzję o warunkach zabudowy, ale to, czy taka zabudowa na określonym terenie jest dopuszczalna. W sytuacji, gdy możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy istniała, to należy ją objąć pojęciem faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości". Ponadto Kolegium podniosło, że w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta nie wzięto pod uwagę w ogóle przepisu art. 87 ust. 3a u.p.z.p. i wobec tego nie ustalono wartości nieruchomości, o których mowa w tym przepisie.

Organ I instancji decyzją z dnia 15 grudnia 2014 r. ustalił stronie jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości (działka nr [...] oraz udziału wynoszącego 1/7 części działki nr [...]) spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z ich zbyciem, w wysokości 7.239,60 zł, w tym dla działki nr [...] -6.333,60 zł, a dla udziału 1/7 w działce nr [...] -905,66 zł. Uzasadniając swoją decyzję Burmistrz podniósł, że rzeczoznawcy majątkowi w sporządzonych operatach szacunkowych dokonali określenia trzech wartości rynkowych nieruchomości (działki nr [...] oraz udziału 1/7 części działki nr [...]), a mianowicie przy uwzględnieniu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w aktualnie obowiązującym planie miejscowym, przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego oraz przy uwzględnieniu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie miejscowym. Wskazano również, ze dla ustalenia wszystkich wyżej wspomnianych wartości nieruchomości rzeczoznawcy majątkowi zastosowali podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Organ I instancji omówił również przebieg postępowania, którego celem było wyjaśnienie, czy na terenie położenia nieruchomości objętych postępowaniem, przed uchwaleniem "nowego" planu zagospodarowania przestrzennego, była możliwość zabudowy tego obszaru i ustalił, że na tym obszarze, przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego planu możliwe było jedynie rolnicze wykorzystanie nieruchomości. Ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy mieszkalnej było niemożliwe, a ewentualna zabudowa zagrodowa, której elementem byłby dom mieszkalny rolnika, nie zmieniłaby rolniczego przeznaczenia nieruchomości. Z uwagi na treść art. 87 ust.3a u.p.z.p. dokonano obliczenia różnicy pomiędzy wartością nieruchomości w nowym planie i jej wartością w czasie tzw. luki planistycznej, która wyniosła 21.112 zł dla działki nr [...], a dla udziału 1/7 w działce nr [...] wyniosła 3.018,85 zł. Organ I instancji z uwagi na to, że wartości nieruchomości zostały określone na poziomie cen z tego samego dnia, przyjął, że wzrost wartości nieruchomości wynika wyłącznie z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Strona wnosząc odwołanie od tej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienie okoliczności, że w dniu 6 stycznia 2011 r. została wydana decyzja nr [...] o warunkach zabudowy dla działki sąsiedniej nr [...] , a także zarzucił naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako r.M.I.) poprzez niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego.

W uzasadnieniu odwołania strona wskazał, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygniecie niniejszej sprawy, albowiem nie zważył należycie, że dla działek nr [...] i nr [...] w istocie istniała możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż dla działek sąsiednich takie decyzje zostały wydane. Strona wskazała przy tym, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma obowiązek w każdym stanie faktycznym odniesienia się nie tylko do działek bezpośrednio sąsiednich, ale również do okolicy tworzącej szeroko pojętą urbanistyczną całość. Strona podniosła, że organ I instancji dokonując analizy obszaru, na którym mogłaby być zlokalizowana zabudowa, zbyt wąsko wyznaczył analizowany obszar. Zdaniem strony organ administracyjny celowo i z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej wyznaczył zbyt wąsko obszar analizowany w rozumieniu § 3 r. M.I., w taki sposób, by nie zostały nim objęte działki nr [...] i nr [...], dla których wcześniej wydano decyzje o warunkach zabudowy. Strona zakwestionowała także stanowisko organu I instancji, z którego wynika, że rozszerzenie obszaru analizowanego pozostałoby bez wpływu na wynik postępowania w niniejszej sprawie, gdyż realizowana na działce nr [...] zabudowa nie osiągnęła przed uchwaleniem planu oczekiwanego przez ustawodawcę stanu działki zabudowanej, nie wskazując jednocześnie dowodów na podstawie których wywiedziono ten wniosek. Natomiast zdaniem strony w chwili wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego, działka ta była już działką zabudowaną. Także strona zwróciła uwagę na okoliczność, że co prawda ustawodawca nie zawarł legalnej definicji pojęcia działki zabudowanej, użytego w art. 61 u.p.z.p., to jednak jej zdaniem należy się w takim razie posiłkować art. 62 ust. 3 u.g.n., w którym za zakończenie budowy uważa się wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Zdaniem strony organ I instancji powinien zbadać i wskazać na podstawie jakich dowodów uznał, że budynek, który istnieje na działce nr [...] w dniu 29 lutego 2012 r. nie osiągnął jeszcze stanu surowego. W ocenie strony, badając możliwość wydania dla działek nr [...] i udziału w działce nr [...] decyzji o warunkach zabudowy, organ I instancji całkowicie pominął fakt, że dla działki nr [...] w dniu 6 stycznia 2011 r. wydano jednak decyzję nr [...] o warunkach zabudowy dla domu jednorodzinnego wolnostojącego z garażem. W przekonaniu strony, wobec takiego stanu rzeczy, organ I instancji powinien wykazać, z zastosowaniem zasady z art.8 k.p.a., jakie okoliczności zostały uwzględnione przy wydaniu decyzji nr [...] i dlaczego nie można ich uwzględniać obecnie.

Kolegium decyzją z dnia 23 lutego 2015 r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia 15 grudnia 2014 r. w mocy.

Organ odwoławczy badając ponownie sprawę ustalił jako bezsporne, że dla obszaru położenia działek gruntu oznaczonych geodezyjnie jako nr [...] oraz nr [...] uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 29 lutego 2012 r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ulicy W. w rejonie cmentarza w B., który został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia [...], poz. [...] i wszedł w życie w dniu 28 kwietnia 2012 r. Według zapisów tego planu działka nr [...] jest położona na terenie oznaczonym symbolem ME.1 -tereny zabudowy mieszkaniowej rezydencjalnej, a działka nr [...] leży na terenie oznaczonym symbolem KDW.6-droga wewnętrzna. Ustalono również, iż w dniu 4 lipca 2012 r. skarżący zbył działkę nr [...] oraz udział 1/7 w działce nr [...], które są położone na terenie obowiązywania powyższego planu zagospodarowania przestrzennego. Do czasu wejścia w życie planu uchwalonego w dniu 29 lutego 2012 r., na tym terenie nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż uprzednio obowiązujący plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia 29 listopada 1991 r., na mocy art. 87 ust. 3 u.p.z.p. przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r. Według zapisów tego "starego" planu zagospodarowania przestrzennego obszar stanowiący obecnie działki nr [...] i nr [...] znajdował się na terenie oznaczonym symbolem C13RP-teren upraw polowych.

Przechodząc do kwestii spornych SKO podniosło, że w celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania zostały sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych L. S. oraz G. K. w dniu 4 listopada 2014 r. operaty szacunkowe, odrębnie dla działki nr [...] i odrębnie dla działki nr [...], uwzględniające założenia wynikające z art. 87 ust. 3a u.p.z.p., czyli według faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości w okresie tzw. "luki planistycznej", według przeznaczenia zgodnie z zapisami planu miejscowego z dnia 29 kwietnia 2012 r. oraz według przeznaczenia określonego w planie miejscowym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. Zwracając uwagę na brak legalnej definicji "faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości", o którym mowa w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium zgodziło się z przyjętym przez rzeczoznawców majątkowych założeniem, iż pod tym pojęciem należy rozumieć potencjalną możliwość korzystania z nieruchomości, czyli to jak potencjalnie właściciel mógłby korzystać z tej nieruchomości i czy na tym terenie mogłaby być dopuszczona zabudowa. Zdaniem organu II instancji wobec tego, że teren, na którym położone są przedmiotowe nieruchomości, przed wprowadzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 lutego 2012 r., był objęte zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia 29 listopada 2000 r., które przewidywało na tym obszarze zabudowę o charakterze rezydencjonalnym, to należy przyjąć, że istniał tam pewien potencjał, który słusznie, przy wycenie nieruchomości według faktycznego sposobu użytkowania, został wzięty pod uwagę przez rzeczoznawców. Tym samym przy ustaleniu wartości nieruchomości według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, zarówno działki nr [...] jak i nr [...], nieruchomości porównywalne były z nieruchomościami, które były przedmiotem obrotu na lokalnym rynku, stanowiły przedmiot prawa własności, położone na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dla którego nie były prowadzone prace planistyczne (zmierzające do uchwalenia planu miejscowego), dla których studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidywało zabudowę mieszkaniową, a nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Wskazując dalej na przyjęcie przez rzeczoznawców, dla określenia wartości obu nieruchomości, podejścia porównawczego metodą porównywania parami, podkreślono, że w tym podejściu konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, czyli porównywalnych ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zdaniem SKO, analizując treść operatów szacunkowych, w których rzeczoznawcy dokonali określenia wartości nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] i działka nr [...], uznać należy, że w operatach szacunkowych z dnia 4 listopada 2014r. te zasady zostały zastosowane. Nieruchomości do porównania zostały, w ocenie Kolegium, prawidłowo przyjęte do porównania z nieruchomościami porównywalnymi pod względem: przeznaczenia, wielkości, pod kątem ilości działek wchodzących w skład nieruchomości przyjęto nieruchomości jednodziałkowe. Ponadto zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. rzeczoznawcy majątkowi stan obu nieruchomości objętych postępowaniem określili na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 kwietnia 2012 r., przyjmując w tym przypadku definicje ustawową stanu nieruchomości, określoną w art. 4 pkt 17 u.g.n., zgodnie z którym przez stan nieruchomości należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Atrybuty wskazane powyżej uwzględniono w rodzajach atrybutów różniących nieruchomości. Ponadto rzeczoznawcy majątkowi po przeanalizowaniu lokalnego rynku nieruchomości wywiedli, że w okresie dwóch lat poprzedzających dzień, na który określono wartość nieruchomości były na lokalnym rynku przedmiotem obrotu nieruchomości niezabudowane, podobne do nieruchomości wycenianych, przy czym dla każdej z tych działek przyjęto do porównania trzy transakcje.

Dalej podniesiono, iż z uwagi na fakt, że wartości nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania określone według przeznaczenia w planie obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. (teren upraw polowych), nie są wyższe niż wartość faktycznego sposobu użytkowania tych nieruchomości, to dla obliczenia wartości opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. prawidłowo przyjęto różnicę wartości pomiędzy wartością nieruchomości ustaloną według przeznaczenia określonego w planie miejscowym z dnia 29 lutego 2012 r., a wartością według faktycznego stanu użytkowania. Oceniając operaty szacunkowe wskazano, że są to opinie logiczne, rzeczowe i w sposób przejrzysty wskazujące i dające podstawy do przyjęcia, że udowodnione w trakcie postępowania dowodowego przyczyny wzrostu wartości nieruchomości, spełniają przesłanki opisane w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust.1 u.p.z.p.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że stanowisko strony nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w postępowaniu dotyczącym ustalenia renty planistycznej organ nie bada możliwości zabudowy nieruchomości, przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono przy tym, iż jedynie przy ustaleniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, o której mowa w art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z utartym poglądem doktryny, jak i sądownictwa administracyjnego, należy ustalić jaki w okresie tzw. luki planistycznej potencjał danej nieruchomości w zakresie zabudowy. Podniesiono w tym kontekście, że zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1496/11, "brak jest podstaw prawnych do nałożenia na organ ustalający opłatę planistyczną obowiązku badania, czy dla danej nieruchomości potencjalnie możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy". Wobec tego zdaniem Kolegium, jeżeli organ ustalający obowiązek zapłaty renty planistycznej nie jest organem lokalizacyjnym, a jedynie ustalającym w oparciu o art. 75 k.p.a. jaki był faktyczny sposób korzystania z nieruchomości, to ustalając potencjał danej nieruchomości nie ma obowiązku stosować przepisów r.M.I., na które powołuje się strona w odwołaniu.

W skardze do tut. Sądu strona, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia 23 lutego 2015 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta z dnia 15 grudnia 2014 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że po uchwaleniu w dniu 19 lutego 2012 r. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B., planu zagospodarowania przestrzennego, doszło rzeczywiście do wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i udział wynoszący 1/7 w działce nr [...], położonej w B. obręb [...], co skutkowało przyjęciem zawyżonej kwoty jako podstawy ustalenia opłaty planistycznej,

2) przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienie okoliczności, że w dniu 6 stycznia 2011 r. została wydana decyzja nr [...] o warunkach zabudowy dla działki sąsiedniej, nr [...] położonej w B. obręb [...], oraz art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez nadużycie zaufania skarżącego do władzy publicznej poprzez zupełnie odmienną wykładnie przepisów prawa dokonaną przez Kolegium.

W uzasadnieniu skargi przede wszystkim zarzucono, że przedmiotowej sprawie SKO wydało dwa zasadniczo sprzeczne orzeczenia: w pierwszym wydanym w dniu 21 lutego 2013 r. uchyliło decyzję Burmistrza do ponownego rozpatrzenia zalecając organowi I instancji wyjaśnienie czy dla nieruchomości stanowiących działki nr [...] i nr [...] istniała możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, oceniając, że ustalenie tej okoliczności będzie miało istotny wpływ na ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości. Na poparcie tego stanowiska SKO w Wałbrzychu powołało szereg orzeczeń sądów administracyjnych, również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, oraz szeroko rozpisało się na temat zasadności takiego stanowiska. Natomiast w decyzji z dnia 23 lutego 2015 r., wydanej w tej samej sprawie, SKO powołał się na odosobnione orzeczenie NSA, które już było znane organowi odwoławczemu w dacie wydania poprzedniego orzeczenia, że organy ustalając opłatę planistyczną nie mają obowiązku badania, czy dla danej nieruchomości potencjalnie możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący zarzucił przeto, że organ w ogóle nie wyjaśnił własnego stanowiska w tej sprawie. Taka diametralnie różna interpretacja przepisów prawa, bez szczegółowego wyjaśnienia stronie przyczyn, rażąco narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów administracyjnych i budzi poważne wątpliwości co do przesłanek jakim kierowało się Kolegium wydając zaskarżone orzeczenie.

W dalszej części skargi przypominając, że ustawa planistyczna nie zawiera legalnej wykładni pojęcia "faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości" wyrażono opinię, iż ustalenie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości rolnej nie powinno następować jedynie w oparciu o klasyfikację w ewidencji gruntów czy też wyłącznie w oparciu o stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, lecz z również z uwzględnieniem takich czynników jak możliwość wydania w stosunku do tej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy. Powołano się przy tym na stanowisko tut. Sądu wyrażone w uzasadnieniu z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 816/11, w którym to wskazano, że w sytuacji, gdy możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy istniała, to należy ją objąć pojęciem faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Organy administracyjne winny związku z tym w sposób wyczerpujący ustalić i wykazać w orzeczeniach tą okoliczność. Skarżący nie powinien mieć wątpliwości co do tego czy organ w sposób należyty i wyczerpujący zebrał i ocenił materiał dowodowy.

Zwrócono zatem uwagę, iż w odwołaniu od decyzji Burmistrza z dnia 15 grudnia 2014 r. skarżący wyraźnie wskazywał, że dla działki nr [...] w dniu 6 stycznia 2011r. wydano decyzję nr [...] o warunkach zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego wolnostojącego z garażem. Działka ta jest działką sąsiednią w stosunku do nieruchomości sprzedanych przez skarżącego. Organ I instancji był władny poczynić ustalenia w zakresie ewentualnej możności uzyskania dla działki nr [...] decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ jeżeli możliwość taka istniała przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to nie można uznać za uzasadnione twierdzenie, że na skutek uchwalenia planu, wartość tej nieruchomości wzrosła. Skoro możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy w 2011r. dla działki sąsiedniej w stosunku do działki nr [...] to organ administracyjny winien wyjaśnić i uzasadnić tą okoliczność zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., a zwłaszcza winien wykazać jakie okoliczności zostały uwzględnione przy wydaniu decyzji nr [...] i dlaczego nie można było uwzględnić ich w stosunku do działki nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. w skrócie u.p.p.s.a).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skargę należało oddalić w całości jako niezasadną.

Przystępując do szczegółowych rozważań dotyczących legalności decyzji organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wskazać należy, iż materialnoprawną podstawą wydania obu tych decyzji stanowią przepisy ustawy planistycznej i rozporządzenia wykonawczego z 2004 r. dotyczące ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, czyli tzw. opłaty (renty) planistycznej.

Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Stosownie zaś do § 50 ust. 1 r.R.M., przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p. uwzględnia się wartość nieruchomości i jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego, a ceny z dnia zbycia nieruchomości (§ 50 ust. 2). Jednakże jeżeli przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego na danym terenie nie obowiązywał żaden plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określeniu wartości nieruchomości dla celów, o których mowa w ust. 1, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu (§ 50 ust. 3 rozp. RM).

W rozpoznawanej sprawie uchwalenie aktualnie obowiązującego planu miejscowego dotyczyło terenu, dla którego poprzednio obowiązujący plan miejscowy, na mocy art. 87 ust. 3 u.p.z.p., wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r. W konsekwencji do ustalenia opłaty planistycznej zastosowanie znajduje przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. stanowiący, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Zwrócić należy uwagę, iż regulacja ta stanowi realizację orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, i została wprowadzona z dniem 10 sierpnia 2011 r. na podstawie ustawy z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 32, poz. 159).

Konsekwencją powyższej nowelizacji ustawy planistycznej jest konieczność ustalenia wartości nieruchomości dla trzech rodzajów przeznaczenia terenu, tj. według planu, który wygasł, według faktycznego sposobu wykorzystania w okresie bez planu i według planu aktualnego, gdyż miernikiem wzrostu wartości zbywanej nieruchomości jest różnica między wartością określoną z uwzględnieniem postanowień nowego planu oraz przeznaczenia tejże nieruchomości w planie, który utracił moc, chyba że przyjęcie kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania danej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego okazałoby się korzystniejsze dla właściciela.

I tutaj dochodzimy do miejsca spornego w niniejszym postępowaniu, bowiem skarżący zarzuca, iż organy obu instancji, posiłkując się wadliwymi operatami szacunkowymi, nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, ponieważ nie uwzględniły faktu wydania w dniu 6 stycznia 2011 r. dla działki sąsiedniej w stosunku do nieruchomości przez niego sprzedanych decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego wolnostojącego z garażem. Skarżący powołując się tutaj na tezę z uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 816/11, w której to wskazano, że w sytuacji, gdy możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy istniała, to należy ją objąć pojęciem faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, starał się dowodzić, iż jeżeli istniała możliwość uzyskania dla działki nr [...] decyzji o warunkach zabudowy przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to nie można uznać za uzasadnione twierdzenie organów, że na skutek uchwalenia planu, wartość tej nieruchomości wzrosła.

Rozstrzygając powyższy spór rację należy przyznać Kolegium, które zdaniem Sądu prawidłowo odniosło się do tej kwestii twierdząc, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia renty planistycznej organ nie bada możliwości zabudowy nieruchomości w kontekście istnienia przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie przy ustaleniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, o którym mowa w art. 37 ust. 1 u.p.z.p., należy ustalić jaki był w okresie tzw. luki planistycznej potencjał danej nieruchomości w zakresie zabudowy.

Wyraźnie trzeba wskazać, iż co prawda prezydent (odpowiednio wójt i burmistrz) jest organem właściwym do rozpoznania wniosków o wydanie warunków zabudowy, jednakże postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej nie jest częścią czy też jakimś sybstytutem postępowania lokalizacyjnego, a tym samym w wyniku jego przeprowadzenia nie ma możliwości wydania decyzji o znamionach decyzji lokalizacyjnej, a tylko takie ostateczne rozstrzygnięcie mogłoby przesądzić o spełnieniu wszelkich niezbędnych przesłanek dopuszczalności lokalizacji zabudowy na terenie nieruchomości, których sprzedaż zainicjowała postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej. Zgodzić się zatem wypada z przywołaną przez SKO tezą wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1496/11, iż "brak jest więc podstaw prawnych do nałożenia na organ ustalający opłatę planistyczną obowiązku badania czy dla nieruchomości potencjalnie możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Należy zauważyć, ze zgodnie z art. 63 ust. 3 u.p.z.p., jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. W przypadku wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i jej zbycia przez właściciela istniałaby więc również podstawa do nałożenia na jej właściciela opłaty planistycznej." Jeszcze dobitniej wypowiedział się w tym kierunku NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1066/10, uznając za zasadne stanowisko, iż "bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, czy skarżący mógł przed wejściem w życie przedmiotowego planu miejscowego uzyskać decyzję administracyjną o ustaleniu warunków zabudowy dla określonej inwestycji, skoro o taka decyzję się w ogóle nie ubiegał".

Kontynuując rozważania podkreślić trzeba ponownie, iż ustalenie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości rolnej, jak to trafnie podniósł NSA w cytowanym już wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1496/11, "nie powinno następować jedynie w oparciu o jej klasyfikację w ewidencji gruntów, lecz również z uwzględnieniem takich czynników jak możliwość przekształcenia jej w przyszłości na działkę budowlaną. Taki charakter nieruchomości powinien jednak znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniu odpowiedniej wartości rynkowej, jaka nieruchomość posiadała przed wejściem w życie planu."

W tym kontekście zasadnym jest zwrócenie uwagi, że w zaskarżonej decyzji SKO zgodziło się z przyjętym przez rzeczoznawców majątkowych założeniem, iż "pod pojęciem "faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości", o którym mowa w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć potencjalną możliwość korzystania z nieruchomości, czyli to jak potencjalnie właściciel mógłby korzystać z tej nieruchomości i czy na tym terenie mogłaby być dopuszczona zabudowa". Kolegium analizując przedłożone do akt operaty szacunkowe z dnia 4 listopada 2014 r. prawidłowo przyjęło, iż rzeczoznawcy majątkowi słusznie wzięli pod uwagę, przy wycenie nieruchomości według faktycznego sposobu użytkowania, że teren, na którym położone są przedmiotowe nieruchomości, z uwagi na fakt, że przed wprowadzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 lutego 2012 r., był objęty zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które przewidywało na tym obszarze zabudowę o charakterze rezydencjonalnym, posiada pewien potencjał. W rezultacie zatem, przy ustaleniu wartości przedmiotowych działki nr [...] i nr [...] według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, zostały one porównane z nieruchomościami, które były położone na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dla którego nie były prowadzone prace planistyczne (zmierzające do uchwalenia planu miejscowego), ale dla których studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidywało zabudowę mieszkaniową, a jednocześnie nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Badając zaskarżoną decyzję Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania jej prawidłowości zarówno w zakresie przestrzegania reguł procesowych, jak też regulacji prawa materialnego.

W ocenie Składu orzekającego, w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, organy podejmowały w kontrolowanej sprawie wszelkie niezbędne działania, stosując się przy tym do zasady praworządności, jednocześnie uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie uchybiono również przy tym obowiązkowi pogłębiania zaufania do organów państwa. Stosownie do obowiązków wynikających z art. 77 i art. 80 k.p.a. organy zebrały i rozpatrzyły pełen materiał dowodowy w sprawie, w szczególności zaś dysponowały operatami szacunkowymi z dnia 4 listopada 2014 r., w których zastosowano podejście porównawcze i metodę porównywania parami, co było niezbędne do stwierdzenia, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości, które następnie zostały przez skarżącego zbyte, uzasadniając tym samym, w świetle art. 36 ust. 4 u.p.z.p., nałożenie na niego opłaty planistycznej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nadużycie zaufania skarżącego do władzy publicznej poprzez zupełnie odmienną wykładnię przepisów prawa dokonaną przez Kolegium w obecnie zaskarżonej decyzji w porównaniu z wcześniejszą decyzją kasacyjną z dnia 21 lutego 2013 r. podnieść trzeba, iż uregulowana w art. 139 k.p.a. zasada zakazu "reformationis in peius" odnosi się wyłącznie do niemożności pozbawienia odwołującego się przyznanych mu zaskarżoną decyzją pierwszoinstancyjną praw albo niemożności wydania orzeczenia zwiększającego jego obowiązki. W żadnej mierze zakaz ukształtowany w art. 139 k.p.a. nie odnosi się do zmiany argumentacji prawnej, za którą nie idzie w parze niekorzystna dla skarżącego zmiana rozstrzygnięcia decyzyjnego. Na uwadze w tej sytuacji należy mieć okoliczność, iż chociaż decyzje w ramach postępowania odwoławczego wydaje ten sam organ II instancji, to jednak zawsze pomiędzy datami wydania kolejnych decyzji istnieje wyraźny odstęp czasowy. Upływ czasu pozwala na "przyjrzeniu się" sprawie nie tylko po raz kolejny, ale również z większym doświadczeniem i wiedzą, które organ "nabył" od czasu poprzedniego rozstrzygania sprawy. Nie jest zatem naganna, a wręcz jest stosowna, zmiana argumentacji prawniczej, jeżeli wypływa ona z głębszych przemyśleń i rozważań.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi w całości.