Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1294/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c), art. 151, art. 174, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1, art. 73 ust. 1 pkt 2, art. 135, art. 136, art. 144 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 7, art. 28, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 157 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 318/06 w sprawie ze skargi W. I. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1294/07

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. I. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Wojewoda Podkarpacki, po rozpatrzeniu wniosku W. I., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty Brzozowskiego z dnia [...] maja 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. i A. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza kanalizacyjnego, wodociągowego i elektroenergetycznego, dojazdu i dojścia na działce nr ewid. [...], położonej w Niebocku.

Organ wskazał, że W. I., będący właścicielem działki nr ewid. [...], położonej w N., nie był stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Brzozowskiego z dnia [...] maja 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, gdyż działka będąca własnością W. I. nie przylegała bezpośrednio do działki I. i A. B., a jest od jej granicy oddalona o około 15 m i znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji. Brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. uniemożliwia wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji ostatecznej Starosty Brzozowskiego.

Po rozpatrzeniu odwołania W. I., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego, podzielając stanowisko przedstawione w decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem inwestycji jest budynek mieszkalny, czyli obiekt nieuciążliwy z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska. Projektowany budynek znajduje się w znacznej odległości od granicy działki W. I., nie narusza żadnych przepisów techniczno - budowlanych dotyczących usytuowania obiektu na działce. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, pozwalający na ustalenie stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, dotyczy wyłącznie oceny oddziaływania projektowanego budynku na inne nieruchomości. Stąd też nie ma znaczenia, czy działalność produkcyjna prowadzona na działce W. I. oddziałuje na nieruchomość, na której zaprojektowano inwestycję. Prawne ograniczenia dotyczące zakresu możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej w związku z budową określonego obiektu na działce sąsiedniej nie są brane pod uwagę w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Kwestia sposobu przeznaczenia nieruchomości jest definitywnie rozstrzygana w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dotyczącego tej nieruchomości i nie może być podważana w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutu zwiększenia zagrożenia powodziowego dla obiektów znajdujących się na działce W. I. przez projektowany budynek mieszkalny, organ odwoławczy wskazał, iż w decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 2004 r., określającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji, stwierdzono m. in., że teren działki nr [...] nie jest narażony na niebezpieczeństwo powodzi.

Stąd też, w ocenie organu II instancji, brak jest podstaw, aby uznać, iż oddziaływanie projektowanej inwestycji, o którym mowa w przepisie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, w jakikolwiek sposób dotyczy nieruchomości W. I..

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. I. podniósł zarzut naruszenia przez organy orzekające art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewłaściwą interpretację pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. W opinii skarżącego sfera oddziaływania obiektu nie dotyczy jedynie nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której realizowany jest konkretny obiekt, ale wszystkich tych nieruchomości, w odniesieniu do których, na podstawie odrębnych przepisów prawa, można określić obszar oddziaływania obiektu. Zdaniem W. I. są to przepisy art. 82 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo wodne, przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 64 i art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 113 i dalszych ustawy - Prawo ochrony środowiska wraz z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W ocenie skarżącego, Starosta Powiatowy w Brzozowie, wydając decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę, nie wziął pod uwagę dotychczasowego sposobu zagospodarowania i przeznaczenia działki oznaczonej nr ewid. [...]. W dotychczas obowiązującym planie miejscowym Gminy D. miała ona charakter przemysłowy i była położona w tzw. strefie uciążliwości. Powyższe umożliwiało Zakładowi G. emitowanie uciążliwości bez negatywnych następstw prawnych, na tereny otaczające, odległe do 100 m w kierunku zachodnim i 50 m w pozostałych kierunkach, w tym także na działkę należącą do inwestorów. Organ, wydając pozwolenie na budowę nie wziął również pod uwagę brzmienia art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo wodne, w myśl którego na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią, a w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych. Powszechnie jest natomiast wiadome, że teren działki nr ewid. [...], jak również tereny działek sąsiadujących, są zagrożone bezpośrednim niebezpieczeństwem powodzi. Fakt ten potwierdza, w ocenie skarżącego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D., uchwalone w dniu [...] stycznia 2004 r. (uchwała nr [...]). Skarżący zarzucił również zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż organy zasadnie uznały, że W. I. nie mógł złożyć wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wydanego dla I. i A. B. z uwagi na brak interesu prawnego. Przytaczane przez niego okoliczności można bowiem uznać jedynie za realizację jego interesów faktycznych. Planowana inwestycja nie oddziałuje na zagospodarowanie jego nieruchomości, nie było więc podstaw do uznania skarżącego za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Sąd przyznał, że o zaliczeniu do obszaru oddziaływania obiektu nie decyduje bezpośrednie sąsiedztwo działek. Uprawnienie do udziału w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego uzyska, na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, ten właściciel nieruchomości, który wskaże przepis, z którego będzie wynikało ograniczenie zagospodarowania jego terenu na skutek realizacji zamiaru inwestycyjnego, będącego przedmiotem wniosku o wydanie pozwolenia. Wykazanie legitymacji do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego wymaga zatem wskazania przez wnioskodawcę takiego uprawnienia wynikającego z przepisu prawa materialnego, z którego skorzystanie nie byłoby możliwe lub ograniczone, gdyby inwestycja została zaakceptowana w takich warunkach jak została zaprojektowana.

Zdaniem Sądu I instancji organy administracji trafnie wykazały, że podawane przez skarżącego przepisy, a w szczególności art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo wodne, art. 113 i dalsze ustawy - Prawo ochrony środowiska wraz z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, nie są przepisami, które ograniczają sposób zagospodarowania działki, czy też jakiekolwiek uprawnienia W. I..

W odniesieniu do podstaw wynikających z ustawy - Prawo wodne, Sąd zauważył, iż nawet gdyby w istocie przyjąć, że tereny, na których powstać ma inwestycja, a także tereny zakładu należące do skarżącego, znajdują się na terenie zalewowym (co ujęto w studium), to kwestii tej W. I. nie może skutecznie podnosić jako okoliczności ograniczającej zagospodarowania jego terenu, jak wymaga tego definicja obszaru oddziaływania. Okoliczność taka, gdyby rzeczywiście zaistniała, co najwyżej mogłaby stanowić podstawę do działań podejmowanych przez organy z urzędu, a nie na wniosek W. I., gdyż nie miałby on również praw strony w takim postępowaniu.

Sąd nie podzielił argumentu, że budowa budynku mieszkalnego miałaby wpłynąć na ograniczenie zagospodarowania terenów należących do skarżącego, który w swojej działalności gospodarczej obowiązany będzie uwzględniać sąsiadujące z zakładem obiekty. Niezależnie bowiem od zamiaru wzniesienia w sąsiedztwie nowych budynków, ograniczenia jego działalności wynikają wprost z przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska. W szczególności ograniczenia takie przewidują zasady ogólne tego aktu. Jeśli zatem skarżący powołuje się na przepisy nakładające określone obowiązki na osoby prowadzące działalność, wywołującą negatywne skutki w zakresie korzystania ze środowiska, to nie może on jednocześnie poczytywać tych obowiązków za uprawnienia, które podlegają ochronie.

Sąd I instancji nie podzielił poglądu, że jeżeli w dotychczas obowiązującym planie miejscowym Gminy D. działka skarżącego miała charakter przemysłowy i była położona w tzw. strefie uciążliwości, umożliwiającej Zakładowi [...] emitowanie uciążliwości na tereny otaczające Zakład, to i obecnie skarżący może z tej okoliczności wyprowadzać korzystne dla siebie skutki. Strefa taka została zlikwidowana jeszcze przed utratą mocy przez obowiązujący poprzednio plan i nawet jeśli tereny Zakładu [...] mają obecnie charakter przemysłowy, to w żadnym razie nie dotyczy to dawnej strefy ochronnej, której istnienie ograniczało prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. I., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzuty:

naruszenia prawa materialnego:

art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz z art. 82 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo wodne poprzez niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że sam fakt, iż dany obiekt znajduje się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią nie jest równoznaczny z wyznaczeniem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu należącego do skarżącego;

- art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i w związku z art. 113 i art. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska, art. 82 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo wodne oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane i art. 64 i art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że wzniesienie obiektu mieszkalnego, oznaczające konieczność stosowania powyższych przepisów, nie może wyznaczać w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane obszaru oddziaływania obiektu wskazującego ograniczenia w zagospodarowaniu terenu należącego do skarżącego tylko dlatego, że skarżący, jako prowadzący działalność gospodarczą, ma obowiązek zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko w sytuacji, gdy właśnie wzniesienie budynku mieszkalnego wywiera wpływ na zagospodarowanie nieruchomości skarżącego;

2) naruszenia przepisów postępowania:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że w sprawie występowały okoliczności uzasadniające stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, polegające na braku przeprowadzenia przez organy administracji postępowania dowodowego, zgodnie z zarzutami i wnioskami strony, oraz na braku prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej, przede wszystkim w zakresie ustalenia, że pozwolenie na budowę zostało wydane w odniesieniu do terenu znajdującego się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią;

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na braku odniesienia się w wyjaśnieniu podstawy prawnej do podnoszonych przez skarżącego okoliczności i zarzutów dotyczących kwestii przemysłowego przeznaczenia działki nr [...] i położenia w strefie uciążliwości w kontekście wskazywanych art. 64, art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skoro na terenie objętym bezpośrednim zagrożeniem powodzią, w ramach którego znajdują się zarówno nieruchomości skarżącego, jak i inwestorów, wznoszony jest nielegalnie budynek mieszkalny wbrew przepisowi art. 82 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo wodne oraz wbrew obowiązującemu w dniu wydania pozwolenia na budowę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D., to fakt ten wyznacza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego. Z samego brzmienia powoływanego przepisu Prawa wodnego wynika wyraźne ograniczenie w zagospodarowaniu terenu oddziałujące zarówno względem działki skarżącego, jak i inwestorów. Uzasadniając status strony, skarżący powoływał się również na art. 113 i następne ustawy - Prawo ochrony środowiska wraz z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Mając na uwadze powołane przepisy organ, wydając pozwolenie na budowę, zobowiązany był dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, na których przewiduje się realizację inwestycji. Powinna ona doprowadzić do wniosku, że działka inwestorów miała w dotychczas obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego charakter przemysłowy i była położona w strefie uciążliwości. Wpisanie tej strefy w planie miało na celu wyeliminowanie zabudowy mieszkaniowej w bezpośredniej bliskości zakładu ze względu na sąsiedztwo hal produkcyjnych. Skarżący nigdy nie negował, że ma obowiązek zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko, nie może to jednak prowadzić do wniosku, że skarżący miałby się pogodzić z niezgodnym z prawem wzniesieniem budynku mieszkalnego w sąsiedztwie jego nieruchomości, zwłaszcza, że na podstawie określonych przepisów musi stosować się do przepisanych prawem obowiązków sprowadzających się do ograniczania emitowanych uciążliwości.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, iż w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie była decyzja wydana w oparciu o art. 157 § 3 kpa, który stanowi podstawę do orzeczenia o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w następstwie negatywnej oceny zdolności do działania w sprawie osoby zgłaszającej żądanie uruchomienia trybu nadzwyczajnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie prezentowany jest pogląd, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 1999 r. o sygn. akt IV SA 2520/98, LEX 48669). Nie zawsze przeto zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Niemniej jednak punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności była decyzja o pozwoleniu na budowę, to należy odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty Brzozowskiego z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.

Pogląd Sądu I instancji, iż organy administracji w sposób niewadliwy uznały, że W. I. nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę zwalczany jest zarzutami zarówno co do naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego.

I tak, w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przez sąd meriti art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. W ocenie skarżącego, organy administracji publicznej zaniechały przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność tego, że pozwolenie na budowę zostało wydane w odniesieniu do terenu bezpośrednio zagrożonego powodzią, co wynikało z obowiązującego na terenie gminy D. do dnia 23 maja 2006 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie został co prawda powiązany z zarzutami naruszenia procedury sądowoadministracyjnej, jednak w uzasadnieniu skargi autor wskazał na zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, co przesądzić musi o prawidłowości konstrukcji zarzutu, choć nie o jego skuteczności, gdyż zaniechanie ustosunkowania się do kwestii wynikających ze studium nie nosi w sobie cech wadliwości.

Otóż, jak wynika z przepisów art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru normatywnego, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego. Studium nie ma mocy powszechnie obowiązującej i określa jedynie – jako akt planistyczny – politykę przestrzenną gminy. Wskazując na kierunki i sposoby działania organów, jako akt kierownictwa wewnętrznego, nie stanowi zaś normatywnej podstawy do wydawania indywidualnych aktów stosowania prawa, jakimi są decyzje.

Postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący jedynie przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a dla organów stanowiących gminy – przy ich uchwalaniu. Ustawodawca nie przewidział natomiast sankcji w przypadku, gdy organ administracji wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, a następnie o pozwoleniu na budowę, które to decyzje nie pozostają w zgodzie z ustaleniami studium.

W konsekwencji więc, nawet jeśli, według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D., nieruchomość inwestorów położona byłaby na obszarach bezpośrednio zagrożonych powodzią, to okoliczność ta nie miałaby wpływu na legalność decyzji Starosty Brzozowskiego z dnia [...] maja 2005 r. o wydaniu pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę została bowiem wydana w oparciu o ostateczną decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, z treści której wynika, że obszar nie jest zagrożony niebezpieczeństwem powodzi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą normą uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie orzeczenia powinno być zatem tak sporządzone, aby odzwierciedlało motywy rozstrzygnięcia. Chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia cytowanego przepisu należałoby wykazać, iż sąd meriti nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto trzeba wskazać, iż brak odniesienia się w skarżonym wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i skoncentrowanie się na kwestiach mających znaczenie w sprawie, nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie motywy zaskarżonego wyroku odpowiadają wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał zarówno podstawę prawną wyroku, tj. art. 151 p.p.s.a., wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w sposób zwięzły lecz wyczerpujący wykazał, dlaczego zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stwierdzić należy, iż one również nie zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przepis art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, jako przepis o charakterze lex specialis w stosunku do normy wyrażonej w art. 28 kpa, nakazuje przy ustalaniu kręgu podmiotów, którym przypisać można w postępowaniu status strony, odnieść się do zawartego w art. 3 pkt 20 ustawy pojęcia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem podmiot, przypisując sobie przymiot strony, wykazać musi, że nieruchomość będąca jego własnością znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, która wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu; istnieć musi przy tym przepis prawa powszechnie obowiązującego, który o takim ograniczeniu stanowi. Wyznaczenie obszaru oddziaływania dla inwestycji jest oczywiście uzależnione od rodzaju inwestycji oraz zakresu ograniczeń, jakie inwestycja będzie generować.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej wyprowadza interes prawny W. I. do udziału w postępowaniu z tego, że realizacja inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wymusi na skarżącym, prowadzącym Zakład [...], ograniczenie emisji uciążliwości na tereny działek sąsiednich. W tak sformułowanym poglądzie skarżącego nietrudno doszukać się logicznej sprzeczności z zasadami ustalania obszaru oddziaływania obiektu. Otóż punktem wyjścia dla wyznaczenia obszaru oddziaływania, a zatem ustalenia stron postępowania, jest zawsze określenie zasięgu potencjalnego oddziaływania inwestycji planowanej na inne nieruchomości i wynikających z niego ograniczeń w zagospodarowaniu terenów, nie zaś - jak to przyjmuje skarżący - oddziaływanie innych, istniejących już obiektów na planowaną inwestycję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaistnienie potencjalnego obowiązku ograniczenia przez skarżącego natężenia uciążliwości, emitowanych przez Zakład [...], nie może być rozważane w kategoriach źródła interesu prawnego, który uprawniałby do występowania w charakterze strony. Podkreślenia bowiem wymaga, iż źródłem interesu prawnego jest zawsze przepis prawa materialnego, odnoszący się do sfery prawnej podmiotu i wywierający bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków podmiotu. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej takiego przepisu nie wskazał.

Skarżący nie może skutecznie prezentować poglądu, iż oddziaływanie planowanej inwestycji na jego nieruchomość polega na tym, że zmuszony on będzie ograniczyć emisję uciążliwości na tereny sąsiednie, skoro obowiązek limitowania emisji wynika wprost z przepisów obowiązującego prawa, tj. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U.Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych.

Wskazać należy na treść art. 6 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który statuuje zasadę, iż każdy, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Przepisy z zakresu ochrony środowiska zawierają także szereg norm, które wyznaczają standardy jakości środowiska, poziomy emisji do środowiska czy sposoby ich ograniczania. Tak np. na podstawie delegacji zawartej w art. 113 ustawy - Prawo ochrony środowiska, Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U.nr 178, poz. 1841).

Skarżący, prowadząc działalność gospodarczą, zobowiązany jest zatem do przestrzegania standardów emisji uciążliwości do środowiska niezależnie od tego, czy planowana inwestycja zostanie zrealizowana. W szczególności zaś winien dbać, stosownie do treści art. 144 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, aby eksploatacja instalacji powodująca m. in. emisję hałasu nie powodowała przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację na tytuł prawny.

Jak już wskazano wcześniej, w dacie wydawania pozwolenia na budowę dla terenu Gminy D. nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie stanowiło podstawy normatywnej dla podejmowanych rozstrzygnięć administracyjnych. Brak było zatem regulacji, które wskazywałyby na przemysłowy charakter obszaru, na którym inwestorzy planowali realizację budynku mieszkalnego, czego nieuwzględnienie zarzuca autor skargi kasacyjnej. Ponadto, wokół Zakładu [...] nie została ustanowiona strefa ograniczonego użytkowania, o której mowa w przepisach art. 135 – 136 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Tymczasem, jedynie w drodze ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania możliwe było wprowadzenie ograniczeń w sposobie korzystania z terenów, które nie stanowiły własności prowadzącego działalność uciążliwą dla środowiska. Zgodnie z brzmieniem art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska ograniczenia wynikające z utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania muszą zostać uwzględnione zarówno w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak, na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu, ustanowionej strefy ograniczonego użytkowania powodował, że jej postanowienia nie mogły zawierać, znajdującego podstawy prawne, zakazu zabudowy mieszkaniowej z uwagi na funkcjonujący w sąsiedztwie zakład przemysłowy, a w konsekwencji również nie było przeszkód do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, na który powołuje się autor skargi kasacyjnej, że w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy D., uchwalonym uchwałą Rady Gminy D. z dnia 6 czerwca 1991 r. Nr XII/70/91, strefa ochronna, zwana strefą uciążliwości, została utworzona. Istotnie, na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U.Nr 3, poz. 6 z późn. zm.) sposobem ochrony środowiska przed hałasem czy emisją innych uciążliwości było ustanawianie stref ochronnych, które znajdowały odzwierciedlenie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Jednakże nie sposób zaaprobować poglądu, że skutki istnienia takiej strefy ochronnej, sprowadzające się do nałożenia ograniczeń w sposobie korzystania z terenów znajdujących w obszarze oddziaływania Zakładu [...], mogą rozciągać się w czasie również na okres już po likwidacji strefy. Tym samym należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2007 r. o sygn. akt II OSK 236/06, iż podnoszona przez skarżącego konieczność ograniczenia emitowanych uciążliwości świadczy jedynie o jego interesie faktycznym, a nie prawnym.

Słusznie zatem konkludował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż ograniczenia praw skarżącego do wykorzystania jego nieruchomości wynikają z przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, nie zaś z realizacji zamiaru inwestycyjnego sąsiadów. W konsekwencji należy uznać, iż nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a skarżącemu nie można przypisać interesu prawnego, który stanowiłby legitymację do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.