Wyrok NSA, sygn. akt OSK 794/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne: Transport
Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: W razie stwierdzenia przez sąd administracyjny, iż określony przepis rozporządzenia jest niezgodny z ustawą i nie może być zastosowany nie można stwierdzić, że decyzja wydana na podstawie takiego przepisu rozporządzenia jest wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, co w przypadku kontroli takiej decyzji przez sąd administracyjny nie uzasadnia  uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.

TEZY

W razie stwierdzenia przez sąd administracyjny, iż określony przepis rozporządzenia jest niezgodny z ustawą i nie może być zastosowany nie można stwierdzić, że decyzja wydana na podstawie takiego przepisu rozporządzenia jest wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, co w przypadku kontroli takiej decyzji przez sąd administracyjny nie uzasadnia  uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 lutego 2004 r. SA/Bk 726/03 w sprawie ze skargi Jana K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia 23 kwietnia 2003 r. (...) w przedmiocie kary pieniężnej za brak opłaty za przejazd po drogach krajowych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku, (...).


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę Jana K. i stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia 23 kwietnia 2003 r., którą została utrzymana w mocy decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia 17 marca 2003 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 4.000 zł za przejazd po drogach krajowych bez uiszczenia opłaty.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 17 marca 2003 r. kierowca pojazdu należącego do przedsiębiorstwa skarżącego podczas kontroli okazał kartę opłaty drogowej, w której były poprawki w numerze rejestracyjnym pojazdu oraz nie posiadał dowodu uiszczenia opłaty za wcześniejszy okres przejazdu, za co organ pierwszej instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 4.000 zł. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję o nałożeniu kary pieniężnej przyjmując, że stosownie do przepisu par. 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych /Dz.U. nr 150 poz. 1684 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania przejazdu przez kierowcę skarżącego, karta opłaty drogowej za przejazd niewypełniona lub wadliwie wypełniona, a także zawierająca poprawki, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W karcie opłaty drogowej okazanej przez kierowcę skarżącego dokonano poprawki, ostatniej cyfry numeru rejestracyjnego pojazdu. Ponadto, zdaniem organu, nie została wykazana przez skarżącego ciągłość uiszczenia opłaty za cały przejazd, ponieważ występuje przerwa w ważności opłaty drogowej, której nie może uzasadniać wyłączenie pojazdu z ruchu z powodu awarii samochodu, na co powoływał się skarżący.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania przez organy nie przewidywały kary pieniężnej za naruszenie ustawy o transporcie drogowym polegające na nieprawidłowym wypełnieniu karty opłaty drogowej. Według przepisów obowiązujących w tym czasie kierowca pojazdu podczas wykonywania przejazdu w ramach transportu drogowego powinien mieć przy sobie dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg /art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm./. Natomiast przepis art. 92 ust. 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym określał, za jakie naruszenia tej ustawy, wymierza się karę pieniężną, wskazując, że karze pieniężnej podlega wykonujący transport drogowy bez uiszczenia opłat za przejazd po drogach krajowych /art. 92 ust. 1 pkt 6/. Rozporządzenie wykonawcze, na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym mogło określić jedynie wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia wymienione w art. 92 ust. 1 tej ustawy, zróżnicowane w zależności od ich rodzaju i społeczno-gospodarczej szkodliwości. Dlatego też rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym /Dz.U. nr 115 poz. 999 ze zm./, które w odniesieniu do naruszenia art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym przewiduje karę pieniężną w wysokości 4.000 zł za "wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych" /pkt 6 załącznika do rozporządzenia/, zostało wydane z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego.

Zdaniem Sądu wydającego zaskarżony wyrok powołane rozporządzenie wprowadziło karę pieniężną za naruszenie polegające na braku w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd, czego nie przewidziała ustawa o transporcie drogowym, przy czym ani to rozporządzenie, ani ustawa nie przewidywała sankcji za nieprawidłowe wypełnienie karty opłaty drogowej, które to naruszenie przypisano skarżącemu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyrażono pogląd, że to, iż w par. 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, zostało zawarte stwierdzenie, iż karta opłaty drogowej wypełniona nienależycie, a także zawierająca poprawki, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty, "nie jest równoznaczne z przypisaniem sankcji" za tego rodzaju naruszenie. Dopiero po zmianie ustawy o transporcie drogowym, która weszła w życie z dniem 28 września 2003 r. w ustawie przewidziane zostało wprost naruszenie przepisów polegające na wykonywaniu przejazdu z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej, zagrożone karą pieniężna w wysokości 500 zł, ponadto zróżnicowana została w ustawie wysokość kar pieniężnych w taki sposób, że kara za przejazd bez uiszczenia opłaty jest kilkakrotnie wyższa od kary za brak w pojeździe karty opłaty drogowej, czy nieprawidłowe wypełnienie karty opłaty drogowej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nałożenie kary pieniężnej na skarżącego nastąpiło bez podstawy prawnej, a wobec tego należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Dyrektora Izby Celnej w B. przytoczono jako podstawy kasacyjne naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, par. 4 i par. 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ponadto art. 188 pkt 3 Konstytucji RP. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wadliwej wykładni wskazanych przepisów ustawy o transporcie drogowym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych, ponieważ z tych przepisów wynika, że dokumentem potwierdzającym uiszczenie opłaty za przejazd jest karta opłaty drogowej prawidłowo wypełniona, bez poprawek. Nie jest również trafne stanowisko Sądu, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, następstwem czego było niewłaściwe zastosowanie przez Sąd przepisu art. 145 par. 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Wskazując takie podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zdaniem Sądu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym, w odniesieniu do naruszenia, o którym mowa w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, ponieważ akt wykonawczy mógł określić wysokość kary pieniężnej za wykonywanie transportu lub przewozu bez uiszczenia opłat za przejazd po drogach krajowych, podczas gdy w rozporządzeniu określono karę pieniężną w wysokości 4.000 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Oznaczało to zdaniem Sądu, że w tym punkcie /pkt 6 załącznika do rozporządzenia/ rozporządzenie zostało wydane z przekroczeniem granic ustawowego umocowania. Tak przedstawione stanowisko, zdaje się wskazywać, że zdaniem Sądu, skoro w tym punkcie rozporządzenie zostało wydane z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia, ponieważ określało wysokość kary pieniężnej za naruszenie, którego ustawa nie sankcjonuje karą pieniężną, to tym samym rozporządzenie nie określało wysokości kary pieniężnej za naruszenie określone w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. Pomimo, że załącznik do rozporządzenia został zredagowany w taki sposób, że może nasuwać poważne wątpliwości interpretacyjne, to jednak stanowiska takiego nie można podzielić.

Dokładna analiza rozporządzenia wraz załącznikiem prowadzi bowiem do wniosku, że wskazanie w poszczególnych punktach załącznika do rozporządzenia przepisów ustawy o transporcie drogowym wyraźnie wskazuje, że wysokości kar pieniężnych odnoszą się przede wszystkim do naruszeń określonych we wskazanych przepisach ustawy. Podzielając więc nawet pogląd, że w rozporządzeniu nie mogła być określona wysokość kary pieniężnej za nieposiadanie w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd, to jednak należy przyjąć, że rozporządzenie w punkcie 6 załącznika określało wysokość kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Tak więc tylko to, że rozporządzenie sankcjonowało karą pieniężną także za brak w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd i w tym zakresie można mówić o niezgodności rozporządzenia z ustawą, nie jest wystarczające do zakwestionowania legalności decyzji. Konieczne było bowiem rozważenie, czy podstawę do nałożenia kary pieniężnej stanowiło wyłącznie to, że kierowca nie posiadał w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd, czy też to, że nie została uiszczona opłata za przejazd.

Zasadnicze zagadnienie w tej sprawie sprowadzało się do tego, jak należy rozumieć uiszczenie opłaty za przejazd. Według organów administracji orzekających w tej sprawie opłata za przejazd po drogach krajowych jest uiszczona, jeżeli została uiszczona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. Rozporządzenie to określa rodzaje opłat /karty opłat/, tryb wnoszenia opłat, terminy ważności kart opłat oraz sposób wypełniania kart opłat przez przedsiębiorcę, a w par. 5 ust. 6 przyjmuje unormowanie, że karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w par. 5 ust. 2 i ust. 3-5 tego rozporządzenia, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Stosując się do przepisów tego rozporządzenia organ administracji miał podstawy do przyjęcia, że karta opłaty zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty, co zdaniem organu oznacza, że opłata za przejazd nie została uiszczona. Tak więc istota problemu, który występuje w tej sprawie sprowadzała się do oceny stosowania nie tylko rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym, ale przede wszystkim rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. Jeżeli bowiem przyjmie się, że powołane rozporządzenie w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych jest zgodne z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, na którego podstawie zostało wydane, to w przypadku, gdy kierowca posiada kartę opłaty wadliwie wypełnioną lub zawierającą poprawki, należy przyjąć, że nie ma dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty, a więc, że opłata nie została wniesiona, co oznacza wykonywanie transportu lub przewozu bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd nie kwestionował zgodności powołanego rozporządzenia w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych z ustawą o transporcie drogowym, ograniczając się do stwierdzenia, że to, iż rozporządzenie w par. 5 ust. 6 stanowi, że karta opłaty drogowej wypełniona nienależycie, a także zawierająca poprawki, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty, nie jest równoznaczne z przypisaniem sankcji za opisane wyżej naruszenia. Nie chodzi przecież o nałożenie sankcji za nienależyte wypełnienie karty opłaty, czy też za dokonanie poprawek w karcie opłaty, ale to, czy taka karta opłaty, która jest swego rodzaju biletem, może być uznana za dokument potwierdzający uiszczenie opłaty.

Niezależnie od tego należy podnieść, że dokonana przez Sąd ocena, iż przepis rozporządzenia, na podstawie którego została wydana zaskarżona decyzja, jest sprzeczny z ustawą i odmowa zastosowania tego przepisu przez Sąd w indywidualnej sprawie administracyjnej, nie może prowadzić do wniosku, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Organy administracji publicznej są w równym stopniu związane przepisami prawa powszechnie obowiązującego, którego źródłami są ustawy i rozporządzenia. W toku stosowania prawa organy administracji nie mogą oceniać zgodności przepisów rozporządzenia z ustawą i są obowiązane stosować zarówno przepisy ustawy, jak i rozporządzenia.

Nie można więc, w razie stwierdzenia przez sąd administracyjny, iż określony przepis rozporządzenia jest niezgodny z ustawą i nie może być zastosowany, stawiać zarzutu, że decyzja wydana na podstawie takiego przepisy rozporządzenia jest wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, co w przypadku kontroli takiej decyzji przez sąd administracyjny uzasadnia uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny jest uprawniony do oceny zgodności przepisów rozporządzenia z ustawami i może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z ustawą /art. 178 ust. 1 Konstytucji RP/, jednakże w takim przypadku, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów rozporządzenia niezgodnego z ustawą, właściwą formą rozstrzygnięcia jest uchylenie zaskarżonej decyzji.

Nie rozważając szerzej tego zagadnienia, wystarczy przywołać jako argument to, że stwierdzenie niezgodności przepisu rozporządzenia z ustawą jest przesłanką uzasadniającą wznowienie postępowania, zaś naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego uzasadnia uchylenie decyzji a nie stwierdzenie jej nieważności /art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.

W związku z tym należy jednak podnieść, że nie jest trafny, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 188 pkt 3 Konstytucji RP, który zdaje się wskazywać, że zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny zgodności przepisów rozporządzenia z ustawą, ponieważ o zgodności przepisów rozporządzenia z ustawą orzeka Trybunał Konstytucyjny. Uprawnienie sądu do oceny zgodności przepisów rozporządzenia z ustawą i odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, który nie jest zgodny z ustawą wynika z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę kasacyjną oraz uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego, które obejmują zwrot wpisu od skargi kasacyjnej i wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego, Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.