Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 109/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 273/16 w sprawie ze skargi Powiatu W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu W. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek Resocjalizacyjnych w W. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 28 lipca 2016 r., IV SA/Wr 273/16 oddalił skargę Powiatu W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu W. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek Resocjalizacyjnych w W. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że uchwała o odwołaniu osoby ze stanowiska kierownika placówki oświatowej przez organ jednostki samorządu terytorialnego działający jako organ założycielski jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zatem, Wojewoda posiadał kompetencję do kontroli legalności uchwały z 14 sierpnia 2014 r. oraz uprawnienie do oceny, czy organ samorządu zastosował właściwą podstawę prawną i czy spełnione zostały przesłanki określone we wskazanym przez organ samorządu przepisie prawa.

Przepisem prawa materialnego o podstawowym znaczeniu w sprawie jest art. 38 ust.1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm., dalej jako: "u.s.o."), który stanowi, że:

1. Organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce:

1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a;

2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Zarząd Powiatu jako podstawę prawną odwołania dyrektora placówki w tym przypadku zastosował art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Odwołanie dyrektora placówki oświatowej z pełnionej funkcji w tym trybie może mieć miejsce wyłącznie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, swoistą klauzulą generalną, które winno być interpretowane wąsko. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (wyrok NSA z 1 września 2010 r., I OSK 933/10; wyrok NSA z 19 listopada 2010 r., I OSK 1530/10).

W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją interpretacje klauzuli "przypadków szczególnie uzasadnionych" zarówno w ujęciu negatywnym, jak i pozytywnym. Przywołać więc można stwierdzenie NSA, iż zaniedbania w zakresie rachunkowości, nie mogą stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Takiego przypadku nie mogą stanowić także uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły, placówki oświatowej (wyrok z 23 września 2005 r., I OSK 91/05). Podobnie wypowiedział się WSA w Bydgoszczy formułując tezę, że negatywna ocena wykonywanych przez dyrektora szkoły (placówki oświatowej) zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej, zarzut niewywiązania się przez dyrektora z wcześniejszych ustaleń organizacji pracy i porozumień z organem prowadzącym dotyczących ilości zatrudnionych nauczycieli i pracowników obsługi, podziału godzin lekcyjnych, ilości godzin nauczania indywidualnego itp. oraz konieczność ponoszenia w związku z tym dodatkowych nieprzewidzianych przez organ prowadzący wydatków, a także istniejący konflikt pomiędzy dyrektorem szkoły a organem prowadzącym, nie pozwalają na zakwalifikowanie tego typu działań do szczególnie uzasadnionych przypadków, które stanowią przesłankę warunkującą zastosowanie trybu natychmiastowego odwołania z art. 38 ust. 1 pkt 2 (wyrok z 17 sierpnia 2010 r., II SA/Bd 502/10).

Jako pozytywne określanie "przypadków szczególnie uzasadnionych" powołać można wyrok NSA z 9 maja 2001 r., I SA 3293/00, gdzie stwierdzono, że pojęcie to obejmuje tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Podobne kryteria określił NSA w wyroku z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08, przyjmując, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. WSA w Warszawie zajął stanowisko, że odwołanie dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. może nastąpić w przypadku wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn niezależnych od dyrektora szkoły albo z przyczyn przez niego zawinionych – gdy dyrektor w sposób istotny naruszył swe obowiązki pracownicze (art. 52 § 2 kodeksu pracy) i gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, bowiem dalsze zajmowanie stanowiska godziłoby w interes szkoły, a stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w funkcjonowaniu szkoły w zakresie funkcji dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej (I SA/Wa 1854/09). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 29 lipca 2010 r. stwierdzając, że szczególnie uzasadnione przypadki muszą mieć taką postać, iż uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji (I OSK 525/10).

Sąd I instancji podzielił stanowisko WSA w Białymstoku, który w wyroku z 13 października 2011 r., II SA/Bk 386/11, stwierdził, że w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. za przypadki szczególnie uzasadnione należy uznać:

1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne),

2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela – dyrektora szkoły,

3) przy czym stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny.

Dopiero zaistnienie tak rozumianego szczególnie uzasadnionego przypadku, upoważnia organ prowadzący placówkę, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Odnosząc te wywody do rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdził, że dokonana przez Wojewodę ocena uchwały Zarządu Powiatu jest prawidłowa, a wydane rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem, albowiem uchwała z [...] lutego 2016 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek w istotny sposób narusza art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Zawiera ona wprawdzie uzasadnienie rozstrzygnięcia, niemniej jednak uzasadnienia tego nie można uznać za wystarczające w świetle art. 38 ust. 1 pkt 2. Z uzasadnienia tego wynika, że podstawami zamiaru odwołania ze stanowiska kierowniczego są:

1. nieprawidłowy sposób gospodarowania mieniem Powiatu W. w zakresie m.in. niewłaściwego naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej polegającego na wprowadzeniu do Systemu Informacji Oświatowej danych wychowanków fizycznie nieprzebywających w ośrodku na dzień sporządzania raportu, tj. 30 września 2013 r., co naraziło Powiat W. na straty w wysokości 337 976,79 zł, a co więcej w raporcie sporządzonym do Systemu Informacji Oświatowej za rok 2010 błędnie wprowadzone dane doprowadziły do konieczności zwrotu subwencji w wysokości 102 390,15 zł,

2. karygodnie układająca się współpraca z organem prowadzącym podważająca autorytet organu prowadzącego oraz kwestionująca jego kompetencje merytoryczne i formalnoprawne. Niekonstruktywna, napastliwa i bezpodstawna krytyka organu prowadzącego m.in. przed związkami zawodowymi, nierówne traktowanie nauczycieli, co spowodowało utratę zaufania organu prowadzącego do dyrektora.

3. przydzielenie sobie przez dyrektora godzin ponadwymiarowych w wymiarze 33 oraz godzin zastępstw w wymiarze 79,3 w okresie od 4 stycznia 2016 r. do 31 stycznia 2016 r., gdzie dyrektor naruszył bezwzględnie art. 35 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karty Nauczyciela oraz § 6 uchwały Rady Powiatu W. nr IX/43/2015 z 25 czerwca 2015 r. w sprawie określenia zasad rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach i placówkach, zasad zwalniania od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli szkół i placówek oświatowych niewymienionych w art. 42 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela, a także zasad zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość. Kierownicy jednostek zgodnie z § 2 ust. 1 cyt. uchwały są uprawnieni do obniżenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć z uwagi na konieczność nadzorowania właściwego funkcjonowania placówki.

Przytoczone okoliczności odwołania Dyrektora nie mogły stanowić przesłanek do zastosowania trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym, że prawidłowość uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej trzeba oceniać na podstawie faktów, które zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przy kontroli odwołania ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej znaczenie ma to, czy z uzasadnienia wynika, jakie zdarzenia uznał organ za przesłanki odwołania. Tylko te argumenty (w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym) pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Sąd podkreślił, że materiał dowodowy nie może zastępować uzasadnienia, lecz winien jedynie potwierdzać to, co powinno być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podejmowanej uchwały. To, jakie zdarzenia organ uznał za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętej w tym zakresie uchwały (wyrok WSA w Poznaniu z 7 sierpnia 2013 r., IV SA/Po 627/13). W uzasadnieniu aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora należy omówić wytykane mu nieprawidłowości oraz wykazać i szczegółowo umotywować dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji. Akt odwołania dyrektora placówki nie może być następnie uzupełniany późniejszymi wyjaśnieniami przyczyn takiego odwołania (wyrok NSA z 7 lutego 2013 r., I OSK 2412/12). Co więcej, organ nadzoru, podobnie jak sąd administracyjny, nie może przy weryfikacji uchwały uwzględnić niewykazanych w uzasadnieniu przesłanek odwołania (wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r., I OSK 2703/12), a zatem nawet, jeżeli istniałyby uzasadnione przyczyny odwołania, które nie zostały wykazane (co nie jest jednoznaczne z ich wymienieniem) w uzasadnieniu do uchwały, akt odwołujący należy ocenić jako istotnie naruszający prawo. Mając powyższe na uwadze oraz treść uzasadnienia uchwały odwołującej ze stanowiska dyrektora, Sąd uznał, że Zarząd Powiatu nie uzasadnił w sposób dostateczny swojej decyzji o zastosowaniu nadzwyczajnego sposobu odwołania Dyrektora Zespołu. Ugruntowany i zasługujący na aprobatę jest bowiem pogląd, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły (tu: placówki) przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków (wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., I OSK 2269/12). Taki, bądź zbliżony charakter mają podawane w uzasadnieniu uchwały podstawy zamiaru odwołania Dyrektora. Słusznie zatem stwierdził Wojewoda, że okoliczności, którymi kierował się organ przy odwoływaniu Dyrektora placówki, tj. powierzenie samej sobie godzin ponadwymiarowych powodujące nieplanowane wydatki budżetowe stanowiły sprawy finansowe lub sprawy organizacyjno-prawne, związane z konfliktem z organem prowadzącym, nie mogą stanowić podstawy do odwołania ze stanowiska kierowniczego w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 2015 r., I OSK 2473/13, stwierdził, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, nie mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartych w art. 38 ust. 1 pkt 2. Natomiast w wyroku z 14 października 2014 r., I OSK 1584/14, NSA przyjął, że fakt negatywnej oceny pracy nie uzasadnia odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora w trybie art. 38 ust.1 pkt 2, może zaś stanowić podstawę do odwołania w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b u.s.o. Tym samym wynikająca z art. 38 ust. 1 pkt 2 przesłanka "przypadków szczególnie uzasadnionych", która pozwala na odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego, nie tylko nie może być utożsamiana z przesłanką negatywnej oceny pracy nauczyciela, ale nadto wskazuje na konieczność szybkiego odwołania, bo w trakcie roku szkolnego.

Nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, że organ nadzoru dokonał błędnej interpretacji art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34a u.s.o., poprzez przyjęcie, iż zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej jak i organizacji pracy szkoły wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu nie mogą stanowić przypadku szczególnie uzasadnionego uprawniającego do natychmiastowego odwołania dyrektora szkoły jak również, że niewłaściwie zastosował art. 38 ust. 1 pkt 2 i nie zastosował art. 34a. Sąd podkreślił, iż organ nadzoru w sposób szeroki i szczegółowy wyjaśnił dlaczego okoliczności wskazane w uchwale nr 11/2016 Zarządu Powiatu W. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek Resocjalizacyjnych w W. nie stanowią "szczególnie uzasadnionego przypadku" o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Stwierdził, iż w dotychczasowej praktyce orzeczniczej uznawano, iż "szczególnym przypadkiem" nie jest m. in. "negatywna ocena działalności dyrektora (wicedyrektora) w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym." Tryb odwołania dyrektora, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 znajduje zastosowanie w konkretnych, poważnych, zawinionych przez dyrektora lub niezależnych od niego, przypadkach, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez dyrektora jego funkcji. NSA w wyroku z 3 lutego 2016r., I OSK 2790/15, stwierdził, że "1. Konstrukcja "szczególnie uzasadnionych przypadków", mogących być przyczyną odwołania dyrektora szkoły ogranicza możliwość działania organu na podstawie powołanego przepisu do sytuacji wyjątkowych. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego może mieć miejsce tylko wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia jej celów lub z innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia". Nie jest przesłanką zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 utrata zaufania organu prowadzącego szkołę do jej dyrektora, skoro u podstaw takiej utraty zaufania nie leżą przyczyny, które samoistnie uniemożliwiałyby kierowanie szkołą przez jej dyrektora. Dokonana we właściwym trybie negatywna ocena prawidłowości dysponowania środkami finansowymi i gospodarowania mieniem oraz przestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki doprowadzić może do odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b u.s.o. Ten przepis uzależnia możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora bez wypowiedzenia od dokonanej w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli, negatywnej oceny jego pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań z zakresu dysponowania przyznanymi szkole środkami finansowymi, a także gospodarowania mieniem ewentualnie nieprzestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły (art. 34a ust. 2 u.s.o.). Niedopuszczalne jest natomiast obchodzenie tej regulacji, odsyłającej do procedury w sprawie oceny pracy nauczycieli, przez przyjęcie, że uchybienia w zakresie gospodarowania mieniem lub pracy organizacyjnej dyrektora szkoły stanowią szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2. Pełnienie funkcji dyrektora szkoły nie pozbawia możliwości krytykowania organu prowadzącego. Nie jest przesłanką zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 także i utrata zaufania organu prowadzącego szkołę do jej dyrektora, skoro u podstaw takiej utraty zaufania nie leżą przyczyny, które samoistnie uniemożliwiałyby kierowanie szkołą przez jej dyrektora.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez Wojewodę art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm., dalej u.s.p.). Stosownie do tego przepisu uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru badający uchwałę nr [...] Zarządu Powiatu W. z [...] lutego 2016 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek Resocjalizacyjnych w W. stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. W tej sprawie strona skarżąca nie wykazała jakich konkretnie czynności procesowych, mających wpływ na wynik sprawy nie mogła dokonać.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Powiat W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, "bądź oddalenie skargi jako nieuzasadnionej", a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 38 ust. 1 pkt. 2 u.s.o. w zw. z art. 34a u.s.o. przez dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej, organizacji pracy szkoły nie mogą stanowić przypadku szczególnie uzasadnionego w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt. 2, podczas gdy: 1) właściwa wykładnia winna być dokonywana z uwzględnieniem ustawowych kryteriów (art. 34a) kontroli działalności dyrektora placówki, sprawowanej przez organ prowadzący, i tym samym przyjęciem interpretacji, w świetle której uchybienia dyrektora w tej sferze działań mieszczą się w pojęciu przypadków szczególnie uzasadnionych, 2) przyjęcie takiej wykładni w praktyce stosowania art. 38 może doprowadzić do sytuacji, w której organ prowadzący zostanie faktycznie pozbawiony realnych, skutecznych instrumentów prawnych, pozwalających na natychmiastowe, efektywne, a nie iluzoryczne sprawowanie nadzoru nad działalnością placówki.

b) art. 34a u.s.o. przez jego niezastosowanie przy dokonywaniu oceny zakresu dopuszczalnego uznania administracyjnego, w ramach którego organ nadzoru był uprawniony do działania;

c) art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż zarzuty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie stanowiły przypadku szczególnie uzasadnionego;

d) art. 2 Konstytucji RP, którego integralnym elementem jest zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa, opierająca się na założeniu określonej pewności i przewidywalności prawa, w ramach której zarówno obywatel jak i organ, działający w zakresie przysługujących mu kompetencji nie powinien być narażony na stosowanie rygorystycznej wykładni przepisów prawa, które posługując się nieostrymi pojęciami, skutkują niemożnością faktycznego i skutecznego oddziaływania na działania dyrektora placówki podległej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedstawiona przez Sąd I instancji interpretacja zakresu kompetencji organu założycielskiego pozostaje w sprzeczności z uprawnieniami przyznanymi temuż organowi zgodnie z art. 34a u.s.o. Przyjmując wykładnię, w świetle której zagadnienia finansowe nie stanowią asumptu do odwołania dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt. 2, należy stwierdzić, iż organ prowadzący zostaje w praktyce pozbawiony faktycznego wpływu na funkcjonowanie podległej mu placówki. Przyjęta wykładnia art. 38 ust. 1 pkt 2 w sposób jednostronny chroni zasadę trwałości stosunku pracy z uszczerbkiem dla uprawnień kontrolnych organu prowadzącego szkołę, mających przecież na celu ochronę interesu publicznego. Charakter uchybień zarzucanych E. B. nie pozwalał na ich ewentualne sanowanie ex post, stąd też organ nie powinien był zwlekać z decyzją o odwołaniu.

Mając na względzie argumentację przedstawioną w zaskarżonym wyroku, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa, nie sposób twierdzić, iż przedmiotowy wyrok winien ostać się wobec oczywistej sprzeczności uzasadnienia Sądu z art. 38 ust. 1. pkt. 2 u.s.o. w zw. z art. 34a u.s.o. przez dokonanie jego błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, iż zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej, organizacji pracy szkoły nie mogą stanowić przypadku szczególnie uzasadnionego w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt. 2, przy uwzględnieniu art. 2 Konstytucji RP.

Skarżący kasacyjnie uważa, że podstawą odwołania był nieprawidłowy sposób gospodarowania mieniem Powiatu W. w zakresie m.in. niewłaściwego naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej podlegającego na wprowadzeniu do Systemu Informacji Oświatowej danych wychowanków fizycznie nieprzebywających w ośrodku na dzień sporządzania raportu tj. 30 września 2013 r., co naraziło Powiat W. na straty w wysokości 337 976, 79 zł, a co więcej nie była to jedyna sytuacja. W raporcie sporządzonym za rok 2010 błędnie wprowadzone dane doprowadziły do konieczności zwrotu subwencji w wysokości 102 390,15 zł. Dodatkową przesłanką podjęcia uchwały była karygodnie układająca się współpraca z organem prowadzącym podważająca autorytet organu prowadzącego oraz kwestionująca jego kompetencje merytoryczne i formalnoprawne. Niekonstruktywna, napastliwa i bezpodstawna krytyka organu prowadzącego m.in. przed związkami zawodowymi, nierówne traktowanie nauczycieli, spowodowało utratę zaufania organu prowadzącego do dyrektora. Kolejną przesłanką do podjęcia uchwały było przydzielenie przez odwołanego dyrektora sobie godzin ponadwymiarowych w wymiarze 33 oraz godzin zastępstw w wymiarze 79,3 w okresie od 4 stycznia 2016 r. do 31 stycznia 2016 r., gdzie dyrektor naruszył art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela oraz § 6 uchwały Rady Powiatu W. nr IX/43/2015 z 25 czerwca 2015 r. w sprawie określenia zasad rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach i placówkach, zasad zwalniania od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli szkół i placówek oświatowych niewymienionych w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, a także zasad zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość.

Powiat W. uznał, że podejście Dyrektor E. B. do uchwały Rady Powiatu W. było lekceważące i prowadziło do braku właściwego nadzoru nad mieniem Powiatu, procesem edukacyjnym i wychowawczym, tak trudnej młodzieży, jaka uczy się w Zespole Placówek Resocjalizacyjnych w W. Stwierdził, że odwołany dyrektor nie może właściwie pełnić powierzonych jej obowiązków służbowych w obliczu tak dużej liczby dodatkowych zajęć. Przy zatrudnieniu w Placówce 21 wychowawców liczbę zastępstw za osoby nieobecne można było rozdysponować poszczególnym nauczycielom, a kierownik jednostki winien wypełniać obowiązki wynikające z jego zakresu czynności i przepisów prawa. Odwołany dyrektor będąc na zwolnieniu lekarskim wykonywała czynności służbowe – podpisując upoważnienia dla nauczyciela zastępującego ją w trakcie nieobecności. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych kierownik jednostki sektora finansów publicznych, jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki, zaś art. 44 tej ustawy stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Wymienione wyżej nieprawidłowości w zakresie gospodarki finansowej jednostki oraz organizacji pracy są przypadkiem szczególnie uzasadnionym, ponieważ niemożliwa jest realizacja celów placówki. Według oceny skarżącego stanowiło to uzasadnioną podstawę odwołania E. B. ze stanowiska dyrektora Zespołu Placówek Resocjalizacyjnych w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny interpretacja zakresu kompetencji organu założycielskiego pozostaje w sprzeczności z uprawnieniami przyznanymi temuż organowi w art. 34a u.s.o. Przyjmując wykładnię, w świetle której zagadnienia finansowe, organizacja pracy w placówce, oraz naruszanie obowiązujących przepisów przez dyrektora nie stanowią asumptu do odwołania go w trybie art. 38 ust. 1 pkt. 2, należy stwierdzić, iż organ prowadzący zostaje w praktyce pozbawiony faktycznego wpływu na funkcjonowanie podległej mu placówki, zwłaszcza gdy to właśnie prerogatywą tegoż organu jest powoływanie dyrektora szkoły. Mając na względzie, iż art. 38 ust. 1 pkt. 2 posługuje się nieostrym i niezdefiniowanym pojęciem "przypadku szczególnie uzasadnionego" wykładnia tegoż przepisu nie powinna być rygorystyczna i dokonywana zawsze na niekorzyść organu.

W istocie, to WSA dokonał dowolnej oceny stopnia ciężkości zarzutów stawianych dyrektorowi, podczas gdy kompetencją Sądu winno być jedynie badanie, czy organ działał w ramach zakresu dopuszczalnego uznania administracyjnego i czy to działanie miało umocowanie w przepisach. Organ, biorąc pod uwagę to, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy ma charakter ocenny i uznaniowy, jego zastosowanie poprzedził dokładną analizą ocenianej sprawy, która pozwoliła na stwierdzenie, że taka wyjątkowa przesłanka odwołania dyrektora w tym trybie jest konieczna. Zaniedbania po stronie dyrektora zostały udowodnione w postępowaniu poprzedzającym podjęcie rozstrzygnięcia i znalazły się w uzasadnieniu tego aktu. Bezsprzecznie w tym przypadku wystąpiły powoływane przez sam Sąd pozytywne określanie "przypadków szczególnie uzasadnionych", bo czy dopuszczenie do uszczuplania finansów organu przez niedbałe i błędne postępowanie dyrektora nie czyniło "zagrożenia dla interesu publicznego", w okolicznościach kiedy na skutek tych działań Powiat W. zmuszony był i jest zwracać subwencję oświatową pozbawiając się możliwości realizacji zadań statutowych, objętych budżetem. "Szczególne okoliczności" mogą obejmować zarówno przypadki zawinione przez dyrektora szkoły, jak i niezawinione i od niego niezależne, jak np. jego długotrwała choroba, która uniemożliwia efektywne funkcjonowanie placówki. Przypadek szczególnie uzasadniony może dotyczyć zarówno jednostkowego poważnego zdarzenia, jak i całego ciągu wydarzeń, które uzasadniają zastosowanie trybu odwołania przewidzianego w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że Wojewoda Dolnośląski podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie są trafne.

W pierwszej kolejność podnieść należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarówno w zakresie jej zarzutów, jak i ich uzasadnienia stanowi powielenie skargi oddalonej zaskarżonej nią wyrokiem. Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, przemawiający za odwołaniem nauczyciela ze stanowiska dyrektora zespołu placówek. Według tego przepisu w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, można odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 wyznaczającego przesłanki dopuszczalności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zasadnie wywiódł, że oparcie pierwszej przesłanki na przedmiotowym ograniczeniu negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań na "przypadkach szczególnie uzasadnionych", wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zasadnie Sąd stwierdził, że w sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Funkcjonowanie szkoły do czasu wydania przez Zarząd Powiatu W. uchwały z [...] lutego 2016 r., Nr [...] wskazuje, że mimo wskazanych w uzasadnieniu tej uchwały niedociągnięć, nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Nawet, gdyby się zgodzić, że E. B. w okresie sprawowania funkcji dyrektora szkoły dopuściła się wszystkich zarzucanych jej uchybień, to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Stanowisko NSA w tej kwestii jest jednolite i konsekwentne – por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14, wyrok z 6 sierpnia 2015 r., I OSK 901/15 oraz wyrok z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że użyte w ustawie pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego (wyrok WSA we Wrocławiu z 27 marca 2009 r., IV SA/Wr 49/09) bo naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w jej pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08).

Podkreślić również należy, że powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. art. 34a u.s.o. został sformułowany w sposób zbyt ogólnikowy (nie wskazano, który dokładnie przepis art. 34a został przez Sąd naruszony), co z kolei z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej uniemożliwiało mu jego rozpoznanie. Powołanie się jedynie na sam przepis, jeżeli zawiera on wiele podjednostek redakcyjnych, stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ nie można w takim przypadku ustalić granic zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej musi zawsze precyzyjnie określić, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Jeżeli przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka czy kilkanaście unormowań (norm prawnych), to w skardze kasacyjnej jej autor jest obowiązany wyraźnie wskazać, która z tych norm prawnych została jego zdaniem naruszona, poprzez prawidłowe wskazanie właściwej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, w którym przepis ten został zawarty. Błędne powołanie się na konkretny przepis nie spełnia wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ w takim przypadku brak jest możliwości prawidłowego zakreślenia granic zaskarżenia, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), rozpoznanie tak postawionych zarzutów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.