Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1483/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..;.] maja 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267, zwana dalej k.p.a.), po przeprowadzeniu wszczętego, na wniosek A.S., postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...], nakładającej na inwestora E. W. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] (dz. Nr [...], ark. [...], obręb [...]), odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na następujące ustalenia faktyczne.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], znak: [...], Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił E.W. pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] (dz. Nr [...], ark. [...], obręb [...]).

Decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], znak: [...], Prezydent Miasta [...] po rozpatrzeniu wniosku inwestora E. W. zmienił swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. o pozwoleniu na budowę, w zakresie rezygnacji z podwyższenia poddasza, wykonania schodów wewnętrznych do piwnicy oraz zmiany układu funkcjonalnego wewnątrz budynku, i zatwierdził projekt budowlany zamienny.

Podczas kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli organu powiatowego w dniu 30 września 2010 r. na terenie ww. nieruchomości stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości jest prowadzona przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej. Ustalono również, że pod całą rozbudowywaną częścią wykonano dodatkowo kondygnację podziemną, stanowiącą jedno pomieszczenie garażowe. Przedmiotowa kondygnacja nie była objęta pozwoleniem na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., poz. 1118, ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] wstrzymał inwestorowi E. W. prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu.

Z uwagi na nieskuteczne doręczenie powyższego postanowienia, organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], znak: [...] ponownie wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], znak: [...], w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczasowych robót budowlanych, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, prowadzonej w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, określonych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] września 2009 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. S. utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2011 r.

Wyrokiem z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt: IV SA/Po 587/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., jak również postanowienia organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2010 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] umorzył postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej.

W wyniku kolejnej kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli organu powiatowego w dniu 4 października 2012 r. w przedmiocie ustalenia zaawansowania prac na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] stwierdzono, że prowadzone są roboty wykończeniowe. W wyniku porównania stanu faktycznego z zatwierdzoną dokumentacją projektową stwierdzono również, że pod całą rozbudowywaną częścią wykonano dodatkowo kondygnację podziemną, stanowiącą jedno pomieszczenie garażowe.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] w dniu [...] października 2012 r. wszczął nowe postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] nałożył na inwestora – E. W. w terminie do 90 dni od momentu, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] (dz. Nr [...], ark. [...], obręb [...]), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczasowych robót budowlanych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji, odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2012 r., podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy jest dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.

Wnioskodawczyni wskazuje jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. art. 156 § 1 pkt 2,3,5,7 k.p.a.

W decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. wyraźnie wskazano podstawę nałożenia obowiązku – art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organ w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Treść obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] odpowiada treści przepisów, a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał istotne odstąpienie polegające na wybudowaniu dodatkowej kondygnacji podziemnej, zatem przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie został naruszony.

Nie można także mówić, że badana decyzja organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2012 r. dotyczyła sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, gdyż ten organ powiatowy decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], znak: [...], umorzył postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę z przyczyn proceduralnych:

- minęły 2 miesiące od wydania postanowienia na podstawie art. 50 prawa budowlanego. Skutkiem utraty ważności postanowienia jest brak możliwości wydania przez organ I instancji decyzji merytorycznej z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane co jest równoznaczne z bezprzedmiotowością postępowania powodującą konieczność jego umorzenia.

Odnosząc się do wskazanej przez wnioskodawczynię niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) organ nadzoru budowlanego stwierdził, że przedłożenie projektu budowlanego zamiennego jest wykonalne, a zatem nie może być mowy o niewykonalności zarówno faktycznej, jak i prawnej.

Badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie zawiera też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Konkludując [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] nie jest obarczona wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 2,3,5,7,k.p.a., ani pozostałymi wadami stanowiącymi przesłankę stwierdzenia nieważności wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Ponadto wskazał, że znaczna część wniosku o stwierdzenie nieważności dotyczy zarzutów merytorycznych, które w niniejszym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nie mogą być analizowane, poza kontrolą w niniejszym postępowaniu pozostają również inne niż ta decyzja organu powiatowego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji odniósł się również do wniosku A. S., w części dotyczącej nakazania rozbiórki obiektu, podkreślając, iż w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie orzeka o istocie sprawy rozstrzygniętej decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny.

Odwołanie od decyzji złożyła A. S..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania administracyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji administracyjnych skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a., jako wyjątku od określonej w art. 16 k.p.a., zasady trwałości decyzji administracyjnej.

Podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Wskazał także, że prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie może orzekać co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podziela pogląd organu wojewódzkiego, iż weryfikowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad nieważnościowych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja organu wojewódzkiego została wydana przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie została wydana bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia [...] marca 2014 r. stwierdził ponadto, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na zasadność niniejszego rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. S., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] i nakazanie inwestorowi rozbiórki budynku przy ul. [...] w [...].

Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie:

- przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7 i 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a tym samym niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

2) art. 77 i 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a tym samym zaniechanie rozpatrzenia w niniejszej sprawie całego materiału dowodowego, a w szczególności nieustalenie, czy zaskarżona decyzja, a także decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. została wydana w ramach obowiązującej procedury oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jakie posiada wady prawne, jakie skutki wywołuje w odniesieniu do nieruchomości sąsiedniej, a także czy jej utrzymanie w mocy zalegalizuje zabudowę zgodną z obowiązującymi przepisami,

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie w uzasadnieniu decyzji, które fakty organ uznał za udowodnione, oraz niewskazanie przyczyn, z powodu których zgłoszonym zarzutom i dowodom odmówił wiarygodności,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż brak podstaw do uznania, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przemawiającym za stwierdzeniem jej nieważności, podczas gdy jej wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów:

a) art. 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, w związku z § 5 pkt 2a i b uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. znak: [...] oraz § 8 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...], zatwierdzających miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,

b) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w związku z § 12 ust. 3 pkt 1b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegającym na wydaniu decyzji organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2012 r. w trybie naprawczym, mimo iż zrealizowany budynek jest usytuowany w granicy z działką sąsiednią a minimalna odległość budynku od granicy według bezwzględnie obowiązujących wymogów techniczno-budowlanych wynosi 3 metry, wobec czego żadna decyzja administracyjna nie jest w stanie doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami,

c) art. 47, w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w związku z art. 140 kc, polegającym na nieuwzględnieniu przez organy administracji okoliczności, że przy wydaniu na rzecz inwestora decyzji w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku a następnie wszczęcia postępowania naprawczego inwestor nie posiadał i nie posiada nadal zgody na zajęcie nieruchomości skarżącej, ani na rozbudowę obiektu w granicy, a mimo tego organ zezwolił inwestorowi na rozpoczęcie budowy, którą zamierza legalizować, rażąco naruszając prawo własności nieruchomości skarżącej,

d) art. 81, art. 83 i art. 84, w związku z art. 31, art. 33, art. 34, art. 35 i art. 36 ustawy Prawo budowlane, polegającym na niewykonaniu przed wydaniem decyzji przez organ powiatowy, także przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszym postępowaniu administracyjnym, obowiązków sprawdzających zgodność legalizowanej zabudowy z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, w wyniku czego decyzje tych organów zostały wydane bez należytego rozeznania stanu faktycznego i prawnego a inwestor bez wiedzy i kontroli organu samowolnie rozebrał istniejący poprzednio obiekt garażowy i wybudował w tym miejscu nowy budynek,

e) art. 32 Konstytucji RP, w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 140 i art. 144 kc, polegającym na nieuwzględnieniu przez organy administracji uzasadnionych interesów osób trzecich, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu wybudowanego niezgodnie z obowiązującymi przepisami, a także z naruszeniem zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa – zdaniem skarżącej niezachowanie przez inwestora minimalnej odległości od granicy z nieruchomością skarżącej, znaczne zacieśnienie nieruchomości skarżącej w obszarze przeznaczonym na zabudowę, bezzasadne ograniczenie sposobu jej zagospodarowania, znaczna utrata wartości działki skarżącej itd., spowodowało zupełnie nieuzasadnione, trwałe i bardzo negatywne skutki dla skarżącej,

2) art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż brak jest podstaw do uznania , iż decyzja organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2012 r. zawiera wady powodujące jej nieważność z mocy prawa, podczas gdy jej nieważność wynika zdaniem skarżącej z naruszenia następujących przepisów:

a) art. 51 ust. 1 pkt 3, w związku z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym decyzja ustalająca w trybie naprawczym warunki legalizacji budynku wybudowanego niezgodnie z prawem może nastąpić w terminie zawitym 2 miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, ponadto naruszenia tych przepisów ustawy Prawa budowlanego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji zobowiązującej inwestora do sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, już po zakończeniu realizacji obiektu, w sytuacji gdy organ dysponuje inwentaryzacją powykonawczą – wydanie tej decyzji organu powiatowego jest zdaniem skarżącej bezprzedmiotowe i niecelowe, w swojej istocie ma służyć jedynie legalizacji samowoli budowlanej a nie kształtowaniu i kontroli procesu budowlanego,

b) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym organy administracji były i są nadal związane w niniejszej sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt. IV SA/Po 587/11, który stwierdzając nieważność poprzednich decyzji i postanowień jednoznacznie stwierdził, iż po upływie 2-miesięcznego terminu od wstrzymania robót budowlanych zastosowanie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stanowi rażące naruszenie obowiązującego prawa i jako takie powoduje nieważność decyzji z mocy prawa, co obecnie dotyczy również decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., wydanej w trybie zakwestionowanym już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu,

c) art. 36a, art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że decyzje Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. i z dnia [...] września 2009 r. stanowiły ważną podstawę prawną rozbudowy budynku, podczas gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] w dniu [...] września 2010 r. potwierdził istotne odstąpienie przez inwestora od realizacji inwestycji zgodnie z warunkami posiadanego pozwolenia na budowę, wydając w dniu [...] października 2010 r. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, co jednoznacznie potwierdza brak kontroli organu nad przedmiotową inwestycją, a także nieuzasadnioną zwłokę w działaniu, ponieważ zdaniem skarżącej pisemny sprzeciw wobec tej budowy organ ten otrzymał w maju 2010 r.,

d) art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, polegającego na ich całkowitym pominięciu i niezastosowaniu a przyjęciu przez organy administracji założenia, wbrew dokonanym ustaleniom faktycznym, że inwestor zrealizował rozbudowę istniejącego budynku w oparciu o uchylone pozwolenie na rozbudowę, gdy tymczasem inwestor dokonał całkowitej rozbiórki dotychczasowego obiektu bez pozwolenia na rozbiórkę i wybudował nowy obiekt bez wymaganego pozwolenia na budowę, dodatkowo z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, co niezależnie od ww. uchybień formalnych merytorycznie wyklucza stosowanie trybu naprawczego, nakazując orzeczenie rozbiórki budynku.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...], nakładająca na inwestora E. W. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] (dz. Nr [...], ark. [...], obręb [...]).

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż badana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W szczególności, nie jest ona dotknięta rażącym naruszeniem prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W sprawie niniejszej Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. W. pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego przy ul. [...] w [...]. Następnie decyzją z dnia [...] września 2009r. nr [...] Prezydent miasta [...] zmienił tę decyzję i zatwierdził projekt budowlany zamienny. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że proponowana przez inwestora zmiana jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] w [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2000r.

Ponieważ inwestor istotnie odstąpił od wyżej wymienionego pozwolenia na budowę i pod całą częścią rozbudowaną wykonał dodatkową kondygnację podziemną, która stanowi jedno pomieszczenie garażowe Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...], na podstawie art.51ust.1 pkt. 3 ustawy prawo budowlane nałożył na inwestora E.W. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Wskazany wyżej przepis miał w sprawie zastosowanie – treść obowiązku określonego w decyzji organu nadzoru budowlanego odpowiada treści art. 51 ust.1 pkt.3 prawa budowlanego, a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] wskazał na czym polegają istotne odstępstwa od projektu. Dlatego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa w ogóle , a tym bardziej rażącego naruszenia.

Organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały ,że nie wystąpiła także przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 3 kpa – res iudcatae , sprawa bowiem nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Organ I instancji decyzją z [...] grudnia 2011r nr [...] umorzył postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę z przyczyn formalnych – utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Sprawa nie była rozstrzygana merytorycznie, a zatem nie można mówić o tożsamości przedmiotowej sprawy.

Kontrolowana w trybie nieważności decyzja nie była też niewykonalna w dniu jej wydania, ani w sensie prawnym, ani faktycznym. Niewykonalność prawna oznacza, że istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji, a faktyczna , że nie ma możliwości technicznych jej wykonania. Przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych jest jak najbardziej wykonalne. Z tych względów badana decyzja nie jest obarczona wskazaną przez skarżącą wadą z art. 156 § 1 pkt. 5 kpa.

Słusznie organ I i II instancji przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka z punktu 7 art. 156 § 1 kpa – decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy samego prawa. Przepis ten może być podstawą stwierdzenia nieważności jedynie wtedy, gdy w dacie wydania decyzji obowiązuje przepis prawa materialnego ( określony jako klauzula nieważności ), który wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność.

Analiza stanu prawnego obowiązującego na dzień 19 grudnia 2012 r. jednoznacznie wskazuje, że żaden przepis prawa budowlanego nie dawał takiej możliwości.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania – organy orzekające nie dopuściły się naruszenia ani zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art.7 kpa, ani zasady udzielania pomocy prawnej wyrażonej w art. 9 kpa. W sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy czemu dały wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji.

Część zarzutów skargi dotycząca naruszenia prawa materialnego jest chybiona gdyż jak wskazano na wstępie uzasadnienia kontrolowana decyzja została wydana w trybie nadzwyczjnym, nie rozstrzyga zatem sprawy merytorycznie i w sprawie stwierdzenia nieważności organy administracji nie orzekają o istocie sprawy, a orzekają jako organy kasacyjne.

Sąd nie dostrzegł także naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 32 Konstytucji RP.

Na marginesie już tylko należy zauważyć, że zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego naruszenia prawa jest zupełnie bezprzedmiotowy gdyż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego jak i przepisy praw budowlanego nie zawierają odpowiednika art. 5 kodeksy cywilnego.

Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Podstawą zaskarżenia decyzji administracyjnych nie może być zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego. Artykuły 6 i 7 kpa wykluczają stosowanie zasad współżycia społecznego, tym bardziej, że nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej i skargi sądowej, nie mogą modernizować i modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 18 grudnia 1984r. SA/Po 1028/84).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.