Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1150/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 40 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi U. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 września 2021 r. do 30 września 2021 r. oddala skargę. [pic]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 października 2021 r., nr SKO.4163.34.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 40 ust.1, ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), dalej u.d.p., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 17 sierpnia 2021 r., nr 40154.0.0003.10.2021 w przedmiocie odmowy zezwolenia U. D. na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej ul. [...] w Ł. (dz. Nr ...) na wysokości posesji nr [...], na umieszczenie obiektu handlowego o powierzchni 22,32 m2, w okresie od 1 września 2021 r. do 30 września 2021 r.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 7 sierpnia 2021 r. U. D. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Ł. (dz. ...) pod obiekt handlowy/usługowy o powierzchni 22,32 m2 na kolejny okres od dnia 1 września 2021 r. do 30 września 2021r.

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2021r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w Ł. (dz. nr [...]), na wysokości posesji nr [...], na umieszczenie obiektu handlowego o powierzchni 22,32 m2, w okresie od dnia 1 września 2021 r. do 30 września 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że począwszy od dnia 1 stycznia 2021 r. zarządca drogi konsekwentnie odmawia stronie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem funkcjonowania obiektu handlowego. Ostatnią decyzją, tj. z dnia 9 sierpnia 2021 r. organ nie udzielił stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 sierpnia 2021 r. do 31 sierpnia 2021 r. Od decyzji zarządcy drogi strona wnosiła odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzjami o nr: SKO.4163.10.2021 z dnia 27 kwietnia 2021 r., SKO.4163.6.2021 z dnia 27 kwietnia 2021 r., SKO.4163.15.2021 z dnia 11 maja 2021 r., SKO.4163.19.2021 z dnia 8 czerwca 2021 r. oraz SKO.4163.20.2021 z dnia 29 czerwca 2021 r. utrzymało w mocy decyzje zarządcy drogi w przedmiocie odmowy zezwolenia na funkcjonowanie obiektu handlowego w pasie drogowym ul. [...] w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r.

W odwołaniach od ww. decyzji strona konsekwentnie podnosiła, że posiada zgodę na bezterminowe użytkowanie terenu. W aktach brak jest natomiast dokumentów potwierdzających powyższą okoliczność, a bezterminowe użytkowanie terenu, na które powołuje się strona dotyczy warunków pozwolenia na budowę, wydanego w oparciu o przepisy prawa budowlanego.

Organ podkreślił, że z analizy całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że w dniu 4 lipca 1991 r. decyzją o nr I-RUN/7351/B/31/91 oraz w dniu 29 grudnia 1994 r. decyzją nr l-RUN/7351/161/94 udzielono U. D. pozwolenia na budowę i rozbudowę pawilonu handlowego typu "Lucas-Box" przy ul. [...]. W ww. decyzjach zapisano o "usytuowaniu kiosku jako prowizorium na 3 lata" na okres wyznaczonej przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich dzierżawy. Następnie decyzją z dnia 9 października 2001 r., nr I.RUB/710/2001 uchylono obie ww. decyzje w części określającej czas użytkowania pawilonu handlowego przy ul. [...], wskazując, że zgodnie z wnioskiem strony zmieniono decyzję w części dotyczącej terminu użytkowania na czas nieokreślony, załączając zgodę właściwego organu na zajęcie pasa drogowego.

W dniu 31 lipca 1992 r. pomiędzy Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich w Ł. a U. D. została zawarta pierwsza umowa dzierżawy nr 8/92/B na ustawienie tymczasowego pawilonu handlowego przy ul. [...] do dnia 31grudnia 1993 r. W dniu 31 grudnia 1993 r. został zawarty aneks do urnowy określający termin dzierżawy od 1 stycznia 1994 r. do 31 grudnia 1995 r., a w dniu 19 stycznia 1995 r. zawarty został kolejny aneks, którego stroną było Miasto Łódź reprezentowane przez Urząd Miasta Łodzi, Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami. W związku z wnioskiem U. D. z dnia 27 grudnia 1995 r. o przedłużenie dzierżawy gruntu przedmiotowej działki w dniu 23 stycznia 1996 r. Urząd Miasta Łodzi Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami zawarł ze stroną kolejną umowę dzierżawy na czas określony kolejnych dwóch lat, tj. od 1 stycznia 1996 r. do 31 grudnia 1997 r. w § 1 ust. 2 strony zawarły porozumienie, że z dniem 31 grudnia 1997 r. umowa dzierżawy wygasa. Zatem do końca grudnia 1997 r. Miasto Łódź łączył z U. D. stosunek dzierżawy działki gruntu położonej przy ul. [...] w Ł. Natomiast w okresie od stycznia 1998 r. do dnia dzisiejszego właściwy zarządca drogi wydaje na wniosek strony decyzje administracyjne na zajęcie pasa drogowego, zgodnie z obowiązującym prawem. Strona nie kwestionowała nigdy faktu zajęcia pasa drogowego i przez ponad 20 lat wydawane były decyzje na zajęcie pasa drogowego w oparciu o art. 40 u.d.p., od których nie wnosiła odwołań.

Zdaniem zarządcy drogi zajęcie terenu pod obiektem handlowym będącym własnością strony może odbywać się wyłącznie w drodze wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 40 u.d.p. Zajmowany teren niepodważalnie stanowi pas drogowy drogi publicznej, a ustawodawca przewidział dwa różne tryby oddawania do korzystania przedsiębiorcom i innym osobom przez zarządcę drogi gruntów położonych w pasie drogi. Tryb cywilnoprawny (umowy) określony został w art. 22 ust. 2 u.d.p., a tryb administracyjny reguluje art. 40 u.d.p. (zezwolenie zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej).

Zarządca drogi mając na względzie słuszny interes społeczny nie wyraża zgody na pozostawienie obiektu w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...], zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem [...], w obrębie B-50. Powodem odmowy wydania zezwolenia jest fakt, że strona w związku z pozostawaniem obiektu handlowego w pasie drogowym posiada zadłużenie względem organu, które na dzień 17 sierpnia 2021 r. wynosi 54 013,08 zł wraz z odsetkami. Strona nie wnosząc należnych opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego narusza interes Gminy Miasta Łódź, powodując brak wpływu środków finansowych do budżetu miasta i stawia się w uprzywilejowanej pozycji w odniesieniu do podmiotów, które uzyskują zezwolenia i wnoszą należne opłaty.

W obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi drogowemu. Do tej zasady są konsekwentnie dostosowane dalsze ustawowe, w tym m.in. art. 39 ust. 1, wyrażający ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności m.in. zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Od powyższego zakazu wyjątki dopuszcza art. 39 ust. 3 u.d.p. zgodnie z którym, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 7, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w oparciu o art. 40 ust. 1 u.d.p. jest możliwe jedynie w szczególnych wypadkach i pod warunkiem, że zajęcie nie będzie kolidowało z realizacją zasadniczych funkcji pasa drogowego oraz obowiązków wykonywanych w stosunku do niego przez zarządcę drogi, do których należą m.in. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Umieszczone zatem w pasach drogowych obiekty handlowe mogą pozostać jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, za zgodą zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej lub umowy. Jest to decyzja uznaniowa i zarządca drogi nie ma obowiązku udzielać zgody na zajęcie pasa drogowego. Fakt otrzymywania w okresie wcześniejszym zezwoleń na zajęcie pasa drogowego dla pozostawania obiektu w danym miejscu nie powoduje powstania po stronie wnioskodawcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a po stronie zarządcy drogi obowiązku każdorazowego udzielenia zezwolenia w każdym następnym okresie. Użytkownik pasa drogowego, posiadający zezwolenie na jego zajęcie musi się liczyć z tym, że takie zezwolenia mają charakter czasowy.

W ocenie zarządcy drogi pozostawanie w pasie drogowym ww. obiektu, którego właściciel posiada zadłużenie finansowe na rzecz Miasta Łódź, w żadnym razie nie może zostać uznane jako przypadek szczególny i uzasadniony, przeważający nad interesem społecznym, polegającym m.in. na nieskrępowanym dostępie do przestrzeni publicznej. Jego ograniczenie, związane z pozostawaniem obiektu w pasie drogowym ulicy [...] jest zatem nieuzasadnione.

Od powyższej decyzji U. D. złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, bądź uchylenie kwestionowanej decyzji i orzeczenie w sprawie. Zdaniem skarżącej decyzja została wydana bez należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego. Organ naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a. oraz art. 19, art. 20, art. 21, art. 40 u.d.p. i dokonał nieuprawnionej oceny prawidłowości decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja jest kolejną decyzją o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została zmieniona poprzez uchylenie terminu użytkowania, co wynikało z faktu, iż pozwolenie na budowę nie powinno być ograniczone żadną datą. Wyjątek stanowiły obiekty wzniesione na terenie, który miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał w określonym datą pewną na inny cel. Obiekt skarżącej nie dotyczył takiego stanu prawnego. Wobec powyższego decyzja wydana w trybie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. została zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a. Skarżąca podniosła również, że corocznie ponosi opłaty za grunt zgodnie z decyzjami Prezydenta Miasta Łodzi, o których wydaniu organ posiada wiedzę. Jeżeli zatem Prezydent Miasta Łodzi pobiera zgodnie z prawem nieprzerwanie opłaty za użytkowaną pod pawilonem kwiaciarni działkę (o czym stanowią decyzje dołączone wcześniej do akt postępowania), to w zupełnej sprzeczności z tym pozostaje decyzja odmawiająca zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 30 września 2021 r.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 12 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w świetle dokonanych przez zarządcę drogi ustaleń nie budzi wątpliwości, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji U. D. nie dysponowała terenem w obrębie pasa drogowego na podstawie umowie cywilnoprawnej. W świetle zgromadzonych przez zarządcę drogi dokumentów bezspornym jest, że umowa dzierżawy, na którą powołuje się strona łącząca ją z właścicielem terenu pod pawilonem handlowym zlokalizowanym przy ul. [...], wygasła z dniem 31 grudnia 1997 r.

Warto przy tym zauważyć, a co potwierdzają załączone do akt sprawy dokumenty, że od 1 stycznia 1998 r. na wniosek U. D. zarządca ul. [...] wydaje na jej rzecz kolejne zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Ł. (działka [...]) pod obiekt handlowy/usługowy o powierzchni 22,32 m2.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że skoro w dniu złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Ł. (dz. [...]) w okresie od 1 do 30 września 2021 r. U. D. nie legitymowała się ważną umową dzierżawy gruntu pod pawilonem to nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 40 ust. 1 u.d.p. Zgodnie z którym, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, dotyczy między innymi zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności, w celach innych niż prowadzenie robót w pasie drogowym, czy też umieszczania w tym pasie urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p.).

Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika zasada, w myśl której w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi drogowemu. Do tej zasady są konsekwentnie dostosowane dalsze regulacje ustawowe, w tym m.in. art. 39 ust. 1, wyrażający ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym, czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności m.in. zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1). Od powyższego zakazu wyjątki dopuszcza art. 39 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić, z zastrzeżeniem ust.7,wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Decyzja wydawana na podstawie art. 40 u.d.p. rozstrzygająca w przedmiocie wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową. W przedmiotowej sprawie z treści wniosku nie wynika żaden "szczególnie uzasadniony przypadek" przemawiający za wydaniem decyzji pozytywnej, a w szczególności "przypadkiem" tym nie może być prowadzenie od dłuższego czasu działalności gospodarczej przez wnioskodawczynię. Wręcz przeciwnie, zdaniem Kolegium istnienie po stronie U. D. wysokiego zadłużenia z tytułu opłat za wydane wcześniej na jej rzecz zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tej samej drogi publicznej, na ten sam cel, może być przesłanką odmowy wydania zezwolenia na kolejny okres. Skoro bowiem zarządca drogi zobowiązany jest m.in. do utrzymywania dróg, to za racjonalną i nie przekraczającą granic uznania administracyjnego uznać należy odmowę udzielenia zezwolenia podmiotowi, który od wielu lat zalega z opłatami z tego tytułu, a które to opłaty służą realizacji zadań zarządcy drogi.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że pozostają one bez wpływu na ocenę trybu postępowania jaki winien znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że decyzją z dnia 9 października 2001 r., nr I.RUB/710/2001. Prezydent Miasta Łodzi zmienił na wniosek U. D. decyzje o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na rozbudowę pawilonu handlowego (tj. z dnia 4 lipca 1991 r., nr I-RUN/7351/B/31/91 i z dnia 29 grudnia 1994 r., nr I-RUN/7351/A/161/94). Zmiana dotyczyła terminu użytkowania pawilonu handlowego, a nie użytkowania terenu pod pawilonem.

Odnosząc się natomiast do załączonych do odwołania decyzji podatkowych organ wyjaśnił, że okoliczność, że skarżąca opłaca podatki za grunt o pow. 22,32 m2, w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej nie przesądza, że posiada tytuł prawny do tego gruntu, skoro z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że od 1 stycznia 1998 r. wnioskodawczyni nie legitymuje się już umową dzierżawy gruntu pod pawilonem przy ul. [...] w Ł. (dz. nr ...). Weryfikacja decyzji podatkowych wydanych wobec strony (w części dotyczącej podatku za grunt) może ewentualnie stanowić przedmiot odrębnego od niniejszego postępowania, prowadzonego przez właściwy organ podatkowy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca zarzuciła:

- błędną i dowolną wykładnię art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.d.p. skutkującą tym, że płacąc regularnie opłaty za zajęcie pasa drogowego wraz ze składanymi wnioskami oraz opłaty za zajęty teren pod pawilonem, do czego zobowiązuje Prezydenta Miasta Łodzi nie otrzymuje zezwoleń na ustawienie kiosku;

- nierespektowanie zasad wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 oraz w art. 77 i art. 81 k.p.a. co spowodowało, że postępowanie zostało przeprowadzone pobieżne i mało wnikliwe.

W oparciu o postawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że co miesiąc składa wraz z dokonaną a priori opłatą wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Co kwartał uiszcza opłatę wynikającą z decyzji administracyjnej za nieruchomość pod pawilonem. Wnioski od kilku lat rozpoznawane są negatywnie. Wskazała, że występowała już do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o uchylenie decyzji i dwukrotnie otrzymał korzystne wyroki. Niestety organy wciąż prezentują negatywne stanowisko, a obecnie skargi oczekują na rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Skarżąca podkreśliła, że nie ma już siły na ciągłą walkę i podtrzymuje stanowisko przedstawione w odwołaniu. W zaskarżonej decyzji organ nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz.2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wydania U. D. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] na wysokości posesji nr [...] o powierzchni 22,32 m2 (działka nr [...]) w okresie od 1 września 2021r. do 30 września 2021r.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018r. poz.2068 ze zm.), dalej u.d.p.

Zgodnie z treścią art.39 ust.1 pkt 1 wymienionej ustawy zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się:

1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

W myśl art.39 ust.3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:

Zgodnie z treścią art.40 ust.1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

W myśl art.40 ust.2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że decyzje administracyjne w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydawane są na podstawie art.39 ust.3 w związku z art.40 ust.1 i 2 u.d.p. W przepisie art.39 ust.1 pkt 1 u.d.p. ustanowiono generalny zakaz umieszczania w pasie drogowym między innymi urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zatem zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia) na podstawie art.40 ust.2 u.d.p. jest dopuszczalne tylko wówczas gdy przemawia za tym szczególnie uzasadnione względy a ponadto gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie ma charakter czasowy. Dlatego też w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie czy zlokalizowanie określonego obiektu lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art.39 ust.3 u.d.p. Dodać należy, że to na podmiocie występującym o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego spoczywa ciężar wykazania zaistnienia po jego stronie szczególnych, wyjątkowych okoliczności, które uzasadniają w konkretnym przypadku odstąpienie od zakazu określonego w art.39 ust.1 pkt 1 u.d.p.( por wyroki NSA z 19 listopada 2020r. w spr. II GSK 689/20, z 20 listopada 2018r. w spr. II GSK 1489/18 i z 3 marca 2022r. w spr. II GSK 1794/18, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 listopada 2019r. w spr. II SA/Rz 763/19, wyrok WSA w Krakowie z 29 marca 2017r. w spr. III SA/Kr 1751/16 i wyroki WSA w Warszawie z 4 stycznia 2018r./ w spr. IV SA/Wa 1405/17 i z 29 czerwca 2021r. w spr. IV SA/Wa 1115/21).

Należy podkreślić, że decyzja o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy. Uznaniowość decyzji nie może jednak oznaczać dowolności rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji (zezwolenia) lub jego odmowa musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek wydania zezwolenia i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Dopiero w takich warunkach podjęta decyzja uznaniowa może być uznana nie za decyzję dowolną, lecz mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji. Z kolei uzasadnienie takich decyzji, szczególnie negatywnych dla strony, powinno być przekonywująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W przypadku decyzji uznaniowej organ zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania.

W rozpoznawanej sprawie U. D. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] na wysokości posesji nr [...] polegające na umieszczeniu w pasie drogowym obiektu handlowego w postaci kwiaciarni.

W ocenie sądu organy administracji słusznie odmówiły skarżącej uwzględnienia jej wniosku gdyż nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający udzielenie takiego zezwolenia.

Przede wszystkim należy podnieść, że w ustawie o drogach publicznych przewidziano dwa różne tryby oddania do korzystania gruntów położonych w pasie drogowym różnym podmiotom przez zarządcę drogi. Pierwszy to tryb cywilnoprawny (na podstawie umowy) określony w art.22 ust.2 u.d.p. oraz drugi administracyjnoprawny (udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w drodze decyzji administracyjnej) uregulowany w art.40 u.d.p. Zastosowanie jednego z tych trybów wyklucza drugi z nich (por wyrok NSA z 25 marca 2014r. w spr. II GSK 109/13).

W rozpoznawanej sprawie U. D. nie posiada tytułu prawnego do gruntu na którym usytuowany jest obiekt handlowy. W szczególności nie ma ważnej umowy dzierżawy wymienionego gruntu. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego w dniu 31 lipca 1992r. skarżąca zawarła z Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich w Łodzi umowę dzierżawy gruntu pod pawilonem handlowym przy ul. [...] na okres do 31 grudnia 1993r. Aneksem z dnia 21 grudnia 1993r. okres dzierżawy przedłużono do 31 grudnia 1995r. zaznaczając, że z tym dniem (tzn. z dniem 31 grudnia 1995r.) umowa dzierżawy wygasa. Następnie w dniu 27 grudnia 1995r. strony zawarły nową umowę dzierżawy tego samego gruntu na okres do 31 grudnia 1997r. zaznaczając w § 1 ust.2 umowy, że dzierżawa wygasa z dniem 31 grudnia 1997r. Po 31 grudnia 1997r. strony nie zawarły już nowej umowy dzierżawy co oznacza, że od 1 stycznia 1998r. skarżąca przestała być dzierżawcą a więc nie dysponowała już terenem gruntu pod pawilonem handlowym na podstawie umowy cywilnoprawnej. Od tego dnia (tzn. od 1 stycznia 1998r.) wydawano jej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wnioski skarżącej o wydanie jej takich zezwoleń były uwzględniane aż do dnia 31 grudnia 2020r. Zaznaczyć należy, iż wnioski takie byłyby nieuzasadnione gdyby skarżąca dysponowała umową dzierżawy gruntu po 1 stycznia 1998r. lecz U.D. po tym dniu taką umową nie dysponowała. Innymi słowy począwszy od dnia 1 stycznia 1998r. do dnia 31 grudnia 2020r. skarżąca zajmowała pas drogowy pod pawilonem handlowym uzyskując zezwolenie w trybie administracyjnym tj. na podstawie decyzji administracyjnych wydawanych w oparciu o przepis art.40 u.d.p.

W niniejszej sprawie przyczyną odmowy udzielenia skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego było zadłużenie U.D. z tytułu zaległych opłat za zajęcie pasa drogowego we wcześniejszych okresach. Na dzień 17 sierpnia 2021r. zadłużenie to wraz z odsetkami wynosiło 54 013,08 zł. Było zatem stosunkowo wysokie. W ocenie sądu istnienie takiego zadłużenia uzasadniało odmowę uwzględnienia wniosku skarżącej o wydanie jej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres (tzn. na okres od 1 do 30 września 2021r.). Podkreślić należy, że organy administracji z tej przyczyny odmawiały U.D. wydawania takich zezwoleń już od 1 stycznia 2021r. W przekonaniu sądu nie może być tak, że w sytuacji nieuiszczania przez konkretny podmiot opłat za zajęcie pasa drogowego we wcześniejszym okresie to mimo to podmiot taki powinien uzyskać kolejne zezwolenie na zajęcie pasa w następnym okresie czasu.

Należy zaznaczyć, że zarządca drogi jest obowiązany między innymi do utrzymywania dróg (tzn. ich remontów, konserwacji, przebudowy, napraw i.t.p.) a środki na ten cel pochodzą m. in. z opłat za zajmowanie pasa drogowego przez poszczególne podmioty. Skoro zatem skarżąca zalega z uiszczaniem takich opłat to tym samym zarządca drogi dysponuje mniejszymi środkami na realizację zadań do których jest zobowiązany. W takiej sytuacji decyzja organu administracji odmawiająca udzielenia skarżącej kolejnego zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego jest racjonalna i uzasadniona. W ocenie sądu nie przekracza ona granic uznania administracyjnego.

U. D. nie wykazała istnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" przemawiającego za uwzględnieniem jej wniosku. Za taki "szczególnie uzasadniony przypadek" nie można uznać okoliczności, iż skarżąca od prawie 30 lat posiada kwiaciarnię w tym samym miejscu. Okoliczność to nie oznacza automatycznie, że powinna ona otrzymać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres. Obowiązkiem U.D. było systematyczne uiszczanie opłat za zajęcie pasa drogowego lecz skarżąca tego nie czyniła wskutek czego powstało duże zadłużenie. Istnienie dużej zaległości z tego tytułu przemawiało przeciwko udzieleniu U.D. kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na następny okres.

W ocenie sądu w niniejszej sprawie nie ma żadnego znaczenia treść decyzji Prezydenta Łodzi z dnia 9 października 2001r. nr I.RUB/710/2001 na którą powołuje się skarżąca. Decyzją tą uchylono częściowo decyzje Prezydenta Łodzi z 4 lipca 1991r. i z 29 grudnia 1994r., w części określającej termin użytkowania obiektu i ustalono ten termin na czas nieokreślony. Decyzja z 9 października 2001r. dotyczy terminu użytkowania pawilonu handlowego a nie terenu pod pawilonem handlowym. W związku z czym nie ma ona znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie ma również żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność podniesiona w skardze, iż U.D. co roku uiszcza kwotę pieniężną za korzystanie z nieruchomości pod jej pawilonem i opłaty te płaci na podstawie decyzji administracyjnych.

Zarzut ten jest bardzo ogólnikowy lecz najprawdopodobniej skarżącej chodzi o kwoty podatku od nieruchomości jakie płaci w związku z zajmowaniem gruntu na prowadzenie działalności gospodarczej. Do akt administracyjnych załączonych do sprawy III SA/Łd 1071/21 U.D. złożyła decyzje podatkowe z ostatnich kilku lat w tym m.in. decyzję w sprawie podatku za 2021r. (w tutejszym sądzie toczyło się lub nadal toczy kilkanaście spraw ze skargi U.D. i część dokumentów jest załączona do innych spraw). Należy zaznaczyć, że podatek od nieruchomości jest opłacany na podstawie ustawy z 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U z 2019r. poz.1170 ze zm.) i płaci go każdy posiadacz nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego w tym także posiadacz bez tytułu prawnego (art.3 ust.1 pkt 4b. ustawy). U. D. w 2021r. zajmuje nieruchomość na działce nr [...] w związku z prowadzaniem działalności gospodarczej i choć nie ma tytułu prawnego do zajmowanie tej nieruchomości jest zobowiązana do zapłaty podatku. Kwestia podatku od nieruchomości nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zarzut skargi w tym zakresie nie jest zasadny.

Reasumując sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. U. D. posiada duże zadłużenie z tytułu opłat za zajmowanie pasa drogowego przed dniem 1 stycznia 2021r. co uzasadniało odmowę udzielenia jej kolejnego zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego w okresie od 1 do 30 września 2021r. Organy administracji wydając swoje rozstrzygnięcia nie przekroczyły granic uznania administracyjnego zaś skarżąca nie wykazała, że w stosunku do niej występuje "szczególnie uzasadniony przypadek" dający podstawę do uwzględnienia jej wniosku. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd oddalił skargę U. D.

a.k.