Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 536/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Szpitala Powiatowego w L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 6 lutego 2014 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. [pic]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 marca 2013 r., znak [...] Starosta [...] na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 216 ust. 1. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku E. K. o zwrot nieruchomości orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w L., oznaczonej, jako działka ewidencyjna nr [...] w obr. [...] m. L. o pow. 0,2399 ha, obj. Kw Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L. V Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowiącej własność Powiatu [...], obciążonej prawem nieodpłatnego użytkowania na rzecz Szpitala Powiatowego w L..

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia 25 listopada 1970 r. znak: [...] orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako parcele p.gr. [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 2,4786 ha, objętych Lwh 510, stanowiących współwłasność P. S. w 10/64 cz. A. Z. w 39/64 cz. i A. S. w 15/64 cz. - z przeznaczeniem na cele budowy Szpitala Powiatowego w L..

Z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości zwróciła się E. K. - spadkobierczyni E. S. na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w L. Wydział I Cywilny z dnia 5 stycznia 2000 r. sygn. akt [...]. E. S. na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego w L. z dnia 19 listopada 1971 r. Sygn. [...] nabył w całości spadek po P. S..

Prawomocnym postanowieniem z dnia 18 grudnia 1997 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w L. Wydział I Cywilny orzekł, że E. S. s. P. nabył w drodze zasiedzenia z dniem 31 grudnia 1969 r. własność nieruchomości obj. Lwh 510 gm. kat. S., w 54/64 części w miejsce figurujących w wymienionym Lwh A. Z. i A. S., między innymi działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,2399 ha, powstałej z parcel gruntowych ujętych uprzednio w Lwh 510 gm. kat. S.

Organ I instancji powołał się na art.136 ust.3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i opisał ustalony w sprawie stan faktyczny:

- na podstawie uwierzytelnionej kopii mapy z projektem podziału nieruchomości z wykazem zmian gruntowych z dnia 25 marca 2002 r. ustalono, że pgr I. kat. [...], [...], [...], [...], [...] objęte Iwh 510 utworzyły działki ewidencyjne nr nr: [...], [...], [...], [...]. Działka ewidencyjna nr [...]w obr. [...] psiada powierzchnię 0,2399 ha.

- z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 16 października 1969 r. znak: [...] - powołanej w decyzji o wywłaszczeniu oraz załącznika graficznego do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia 16 października 1996 r. [...] wynika, że wnioskowany do zwrotu teren przeznaczony był szczegółowo pod budowę budynku mieszkalnego, stanowiącego kompleks łącznie z budynkiem Szpitala w L.,

- na działce objętej wnioskiem o zwrot przeprowadzono wizję przy udziale zainteresowanych stron w dniu 6 listopada 2009 r. oraz w dniu 27 sierpnia 2010 r., stwierdzając, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem murowanym, jednokondygnacyjnym w kształcie litery L - trwale z gruntem związanym. Na nieruchomości znajdują się również trzy garaże blaszane oraz infrastruktura: gaz, kanalizacja, prąd, chodniki i plac częściowo utwardzony. Budynek jest częściowo dzierżawiony,

- na podstawie protokołów z przesłuchań świadków sporządzonych w Starostwie Powiatowym w L. w dniu 1 grudnia 2011 r. ustalono, że budynek o którym mowa wyżej został zrealizowany w pierwszym etapie realizacji inwestycji Szpitala tj. budowa została rozpoczęta w roku 1973 i zakończona w roku 1975 tj. po upływie dwóch lat od rozpoczęcia inwestycji. Przedmiotowy obiekt został zrealizowany, jako pierwszy na tym terenie,

- w archiwach i instytucjach, które mogłyby mieć związek z budową Szpitala Powiatowego w L. nie odnaleziono dokumentów z okresu budowy Szpitala. Natomiast w Archiwum Państwowym w K. Oddział w [...] znajduje się decyzja z dnia 18 sierpnia 1971 r. znak: [...] wydana przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. Wydział Gospodarki Wodnej i Ochrony Powietrza dotycząca pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wód opadowych i drenażowych z terenu projektowanego szpitala powiatowego w L. do potoku Staro wiejskiego, z pisma otrzymanego z Urzędu Miasta [...] z dnia 14 września 2012 r. znak: [...] wynika, że w dacie 25 listopada 1970 r. tj. w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, między innymi działka nr [...] w obr. [...] leżała w terenach usług wydzielonych oraz w niewielkiej części w terenach zieleni towarzyszącej i nadbrzeżnej oraz w terenach urządzonej zieleni miejskiej. Informację tę pozyskano na podstawie udostępnionej przez Urząd Gminy [...] planszy podstawowej miejscowego planu ogólnego zespołu [...] zatwierdzonego uchwałą nr 122/X/62 PWRN w K. w dniu 24.IV. 1962 r. Zgodnie z częścią opisową w/w planu budowa Szpitala Powiatowego przy ul. [...] w L. była przewidziana w II etapie realizacji planu w latach 1966 -70, z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w Warszawie uzyskano zdjęcie lotnicze terenu Szpitala Powiatowego w L. z dnia 27 września 1976 r. Na przedmiotowym zdjęciu widoczny jest, między innymi, budynek w kształcie litery L1 usytuowany na działce nr [...] w obr. [...], który został szczegółowo opisany wyżej.

Z powyższych ustaleń wynika, że na nieruchomości oznaczonej, jako działka ewidencyjna nr [...] w obr. [...] zrealizowano budynek murowany, jednokondygnacyjny w kształcie litery L. Ustalono realizację przedmiotowego budynku okresie przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia, w którym to okresie rozpoczęto i zakończono budowę przedmiotowego obiektu. Jak wynika z oświadczenia Dyrektora Szpitala Powiatowego w L., zawartego w piśmie z dnia 3 grudnia 2009 r. znak: [...] w tamtym czasie tj. od momentu wybudowania obiektu do lat dziewięćdziesiątych budynek służył, jako obiekt socjalno - mieszkalny dla pracowników budowy szpitala. Mieściła się tam kuchnia, stołówka, pomieszczenia socjalne, łazienki. Budynek był zamieszkiwany przez pracowników budowy. Szczegółowy cel wywłaszczenia działki [...] w obr. [...], określony w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] i załączniku graficznym do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia 16 października 1969 r. [...] wskazuje na inny obiekt, jaki miał być zrealizowany na przedmiotowej działce tj. budynek mieszkalny. Z powodu jednak zrealizowania na działce innego budynku, służącego Szpitalowi Powiatowemu w L. i w okresie przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości - dokonano modyfikacji celu wywłaszczenia - uznaje się działkę nr [...] w obr. [...] m. L. za niezbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Potwierdzeniem tego jest uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87 (OSNCP 1988, nr 11, poz. 149). O zmianie celu można mówić tylko w przypadku, gdy zmiana funkcji wywłaszczonego terenu ma charakter trwały.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. K., zarzucając jej sprzeczność ustaleń faktycznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym polegającym na przyjęciu przez Starostę [...], że:

a) posadowiony na działce budynek służył, jako obiekt mieszkalny dla pracowników budujących Szpital, w którym to rzekomo zamieszkiwali owi pracownicy, podczas gdy budynek ten wzniesiony w trakcie budowy Szpitala, stanowił barak socjalno-magazynowo-techniczny wykorzystywany przez pracowników budowlanych, lecz nigdy nie spełniał funkcji mieszkalnych, co wprost wynika z zeznań świadków,

b) przedmiotowy budynek powstał w następstwie modyfikacji celu wywłaszczenia, którym początkowo było wzniesienie wielokubarturowego budynku mieszkalnego (pięciokondygnacyjnego bloku), podczas gdy jak wynika z oświadczenia dyr. Szpitala zawartego w piśmie z dnia 11 grudnia 2009 r., operatu wywłaszczeniowego, zeznań świadków budynek ten miał charakter tymczasowy, a więc nie był efektem modyfikacji celu wywłaszczenia, a przewidzianym do wzniesienia na czas budowy Szpitala barakiem socjalno-magazynowo-technicznym,

c) budynek ten jest trwale z gruntem związany podczas gdy jak wynika z treści oświadczenia dyr. Szpitala Powiatowego w L. z dnia 11 grudnia 2009 r. budynek miał charakter tymczasowy, a co za tym idzie nie mógł być trwale z gruntem związany i był przeznaczony do wyburzenia.

Skarżąca ponadto zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 88, art. 6, 7,77 w zw. z art. 75 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 6 lutego 2014 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 25 marca 2013 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] rozpoznając przedmiotową sprawę nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rodzaju jej rozstrzygnięcia okoliczności. W niniejszej sprawie istotą postępowania jest (po precyzyjnym ustaleniu celu wywłaszczenia, na jaki wywłaszczona została przedmiotowa nieruchomość) ustalenie, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 łat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Zdaniem organu odwoławczego wątpliwości wywołuje dokonane przez organ I instancji doprecyzowanie celu wywłaszczenia, jako "budowa Szpitala Powiatowego w L.", podczas gdy z zebranego materiału dowodowego, w szczególności z załącznika graficznego do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 16 października 1969 r. [...] wynika, iż teren wnioskowany do zwrotu przeznaczony był "pod budowę budynku mieszkalnego, stanowiącego kompleks łącznie z budynkiem Szpitala w L." W tym miejscu należy wskazać, iż akta sprawy zawierają jedynie egzemplarz załącznika graficznego do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 16 października 1969 r. [...], pozyskany z Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami i Katastru Starostwa Powiatowego w L. natomiast nie zawierają samego zaświadczenia. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostało wyjaśnione, dlaczego nie pozyskano tego dokumentu, skoro załącznik graficzny stanowił jego immanentną część. W tym miejscu należy wskazać, iż organ I instancji w zakresie poszukiwań dokumentów wywłaszczeniowych z podaniem sygnatury [...] wystąpił jedynie do Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. (brak jest jednak w aktach sprawy informacji o wynikach przeprowadzonej kwerendy, choć jak wynika z pisma Biura Organizacji i Kontroli [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. w zasobach archiwum tego urzędu znajdują się akta wywłaszczeniowe znak [...]). Dodatkowo należałoby rozważyć również możliwość wystąpienia do Archiwum Akt Nowych w Warszawie z uwagi na fakt, iż przechowuje ono zasób Komisji Odwoławczej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w Warszawie, która stanowiła ówcześnie organ odwoławczy.

Ponadto organ I instancji powinien pozyskać ponownie stanowisko Szpitala Powiatowego w [...]. (zobowiązując podmiot do udzielenia pisemnej odpowiedzi pod rygorem rozpatrzenia sprawy w oparciu o zgromadzony przez organ administracji materiał dowodowy) w zakresie posiadania dokumentów związanych z jego budową nie tylko w zakresie ustalenia dat rozpoczęcia i zakończenia jego budowy, ale jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałby planowany charakter tego budynku (plany, protokoły odbioru, dokumenty finansowe). Z treści pisma Szpitala Powiatowego w L. z dnia 6 czerwca 2011 r. wynika bowiem jedynie, że placówka ta nie posiada dokumentów wskazujących datę rozpoczęcia i zakończenia budowy obiektu, co nie wyklucza jednak sytuacji w której placówka ta jest w posiadaniu innych dokumentów na postawie których możliwe będzie ustalenie założeń projektowych budynku oraz jego charakteru. Tym bardziej, że na kierowane do Szpitala Powiatowego w L. pisma Starostwa Powiatowego w [...] dotyczące przesłania dokumentów związanych z budową obiektu nie udzielano odpowiedzi.

Ponadto należy podkreślić, iż uzupełnienia wymaga zgromadzona przez organ I instancji dokumentacja geodezyjna mająca w zakresie utworzenia z wywłaszczonych parcel l. kat. [...], [...], [...] i [...] działek ewidencyjnych nr nr: [...], [...], [...] i [...] z której dotychczas nie wynika w sposób jednoznaczny, z której z wyżej wymienionych wywłaszczonych parcel powstała zawnioskowana obecnie do zwrotu działka nr [...]. W tym zakresie zasadnym wydaje się pozyskanie przez organ I instancji dokumentu sporządzonego przez uprawnionego geodetę, gdzie na aktualną mapę ewidencyjną gruntu z wkreślonymi granicami działek naniesione zostaną poszczególne wywłaszczone parcele katastralne.

Wojewoda podkreślił, iż informacje udzielone przez Dyrektora Szpitala Powiatowego w L., zawarte w piśmie z dnia 11 grudnia 2009 r. znak: [...] nie mogą stanowić obecnie wyłącznej i prawidłowej podstawy do sprecyzowania celu wywłaszczenia oraz określenia sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości w wymaganym terminie, bowiem nie spełniają podstawowych wymogów przewidzianych w kpa, które powinien posiadać pozyskany w ten sposób do akt sprawy dowód. Uzyskane przez Starostę [...] informacje nie zostały złożone po uprzednim pouczeniu przez pracownika organu o rygorze odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań oraz w formie dowodu z przesłuchania świadka.

Wątpliwości organu odwoławczego budzi także przeprowadzenie w toku postępowania wyjaśniającego dowodu z przesłuchania świadków. Czynności te zostały przeprowadzone przez pracownika Starostwa Powiatowego w L., choć jak wynika z akt sprawy postanowieniem Wojewody [...] z dnia 15 czerwca 2010 r. nr [...] do załatwienia sprawy wyznaczono Starostę [...], z uwagi na fakt, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania o zwrot jest własnością Powiatu L.. Organ przeprowadzający ten dowód ograniczył się w zasadzie jedynie do prób ustalenia dat rozpoczęcia i zakończenia budowy budynku posadowionego na przedmiotowej działce oraz terminu umieszczenia tam garaży, zupełnie pomijając kwestię charakteru i sposobu wykorzystywania tego budynku przez szpital powiatowy, co dla organu odwoławczego wydaje się niezrozumiałe, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt iż osobami powołanymi na świadków byli pracownicy tego szpitala (pracownik działu technicznego, były dyrektor tej placówki), którzy mogą posiadać wiedzę zarówno o stanie zagospodarowania całej zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości jaki i sposobie wykorzystywania budynku w interesującym okresie. Jakkolwiek brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń w zakresie rozpoczęcia budowy obiektu przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia (na co wskazuje znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie lotnicze wykonane w 1977 r.), to jednak nie można z całą pewnością na podstawie protokołów z przesłuchań świadków potwierdzić dokonanych przez organ I instancji ustaleń, iż był to rok 1973 r. Z protokołów wynika bowiem, iż mógł to być zarówno rok 1971, jak i 1973. Trudno także z całą pewnością potwierdzić ustalenia w zakresie terminu zakończenia realizacji inwestycji. Jak wskazał, bowiem przesłuchany w charakterze świadka M. K. "budowa tego budynku została rozpoczęta w 1973 roku i zakończona najprawdopodobniej po upływie dwóch lat".

Z uwagi na treść odwołania, w którym skarżąca wskazuje, iż: "posadowiony na działce budynek powstał w następstwie modyfikacji celu wywłaszczenia, którym początkowo było wzniesienie wielokubaturowego budynku mieszkalnego (pięciokondygnacyjnego bloku) " oraz na tymczasowy charakter budynku "przeznaczonego do rozbiórki", zasadnym wydaje się także zwrócenie się przez organ I instancji do skarżącego celem wyjaśnienia powyższych okoliczności i wskazania źródeł wiedzy w tym zakresie.

Dodatkowo w ponownie prowadzonym przez Starostę [...] postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji powinien ponownie wyjaśnić kwestię obciążenia zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości prawami obligacyjnymi bądź rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Z protokołu z przeprowadzonej w 2009 r. rozprawy administracyjnej wynika, iż na stanowiącej przedmiot postępowania działce nr [...] znajdują się trzy blaszane garaże, posadowione na gruncie w oparciu o zawarte na czas nieokreślony pomiędzy Szpitalem Powiatowym w L. a D. B. oraz W. R. umowy dzierżawy gruntu pod garaż, przesłane przez Szpital pismem z dnia 17 listopada 2009 r. nr NA [...] (ustalenia te zostały potwierdzone także na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w 2010 r.). Należy zauważyć, iż jako załącznik do pisma z dnia 11 stycznia 2013 r. [...] Szpital Powiatowy w L. załączył jedynie kserokopie aktualnych umów najmu lokali użytkowych znajdujących się na działce ewidencyjnej nr [...], w żaden sposób nie odnosząc się do kwestii rozwiązania wskazanych wyżej umów dzierżawy.

W opinii Wojewody [...], organ I instancji odmawiając zwrotu nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] obr. [...] m. L., dokonał błędnej - bowiem przedwczesnej - oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie przeprowadził także pełnych poszukiwań dokumentów wywłaszczeniowych, a opisane dotychczas dowody mające posłużyć do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia, który miał zostać zrealizowany na nieruchomości będącej przedmiotem sprawy, nie mogą zostać uznane jako wystarczające i przeprowadzone zgodnie zasadami wynikającymi z ustawy kodeks postępowania administracyjnego do ustalenia celu wywłaszczenia i jego realizacji w terminach wskazanych w art. 137 ugn. Powyższe oznacza, iż organ I instancji wydając przedmiotową decyzję naruszył art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Decyzję Wojewody [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Szpital Powiatowy w L., zarzucając jej:

a) obrazę prawa materialnego - normy art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji w sposób niewystarczający wykazało nieistnienie którejkolwiek z przesłanek zbędności niezbędnych i koniecznych do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości,

b) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 8, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie zgadza się z argumentacją Wojewody [...]. Organ II instancji niejako wyznacza wobec organu I instancji obowiązek przeszukania wszelkich zbiorów i archiwów, w których mogą znajdować się jakiekolwiek dokumenty w danej sprawie. To wszystko, jak wskazuje, celem zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego. Organ II instancji zdaje się nie zauważać, że przy gromadzeniu materiału dowodowego organ administracji publicznej winien kierować się zasadą ekonomiki postępowania. Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwracanie się do licznych instytucji celem potwierdzenia faktów, które już zostały ustalone przeczyłoby tej zasadzie i naraziłoby organ I instancji na zarzut nieuzasadnionego przedłużania postępowania.

Zdaniem strony skarżącej przesłanki konieczne do wydania zaskarżonej decyzji zostały w pełni wykazane i udowodnione. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego nic nowego do sprawy nie wniesie.

Ponadto w świetle zasady swobodnej oceny dowodów należy przyjąć, że wyjaśnienia dyrektora Szpitala Powiatowego w L. należało potraktować nie jako zeznania świadka, z wszystkimi tego konsekwencjami, a jako dokument urzędowy, formę zaświadczenia.

Dowody zgromadzone przez organ I instancji miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i były wystarczające dla wydania zaskarżonej decyzji. Organ w ogóle nie zweryfikował ich mocy dowodowej autorytarnie jedynie stwierdzając, że są niewystarczające oraz wyliczając, jakie jeszcze dowody winny być przeprowadzone, absolutnie bezkrytycznie, bowiem brak głębszej analizy, co nowego mogłyby one wnieść do sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie mogła zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja kasatoryjna organu II instancji jest prawidłowa.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Istotą sporu pomiędzy Wojewodą [...] a Szpitalem Powiatowym w L. jest ustalenie, czy okoliczności sprawy dawały podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie powołanego wyżej przepisu, czy też - jak chce strona skarżąca - decyzja organu I instancji opierała się na prawidłowo i wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym.

Z cytowanego przepisu wynika, że do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek:

1) decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przepis ten należy interpretować łącznie z art. 136 k.p.a., który dopuszcza przeprowadzenie przez organ odwoławczy we własnym zakresie bądź też zlecenie organowi I instancji przeprowadzenia "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie". O ile więc chodzi jedynie o uzupełnienie postępowania dowodowego, to organ odwoławczy nie ma podstaw do uchylania decyzji I instancji, jeżeli jednak zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia jest tak znaczny, że ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to organ II instancji powinien wydać decyzję kasatoryjną.

Na tle obu tych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1274/11 (LEX nr 1358392) stwierdzając, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Sąd podkreślił przy tym, że nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego.

Z kolei w wyroku z dnia 19 marca 2013 r., sygn. II GSK 39/12 (LEX nr 1340157) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zdaniem NSA w pojęciu tym chodzi o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji.

W niniejszej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Wojewoda [...] szczegółowo i trafnie wypunktował wszystkie wady postępowania administracyjnego organu I instancji, które doprowadziły do przedwczesnego i wadliwego wydania decyzji o odmowie zwrotu działki, a także poszczególne czynności i okoliczności, jakie należy wykonać i wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Trafnie podkreślono, że w dotychczasowym postępowaniu nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości, z jakiej działki powstała działka [...], której zwrotu domagają się wnioskodawcy. Chodzi tu o wykazanie całego ciągu przekształceń, jakim podlegały wywłaszczone działki i z której powstała wnioskowana do zwrotu. W tym zakresie dokumentacja geodezyjna wymaga uzupełnienia o naniesienie poszczególnych wywłaszczonych parcel katastralnych na aktualną mapę ewidencyjną gruntu wraz ze stosownym opisem przekształceń.

Wojewoda prawidłowo zwrócił uwagę, że badanie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzedzone być musi dokładnym i nie budzącym wątpliwości odtworzeniem tego celu wywłaszczenia oraz ustaleniem, czy cel ten podlegał modyfikacji i ewentualnie, jakiej. Zasadne jest w trakcie ponownego postępowania wystąpienie do Archiwum Akt Nowych w Warszawie. W decyzji organu I instancji powołano się na załącznik graficzny do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 16 października 1969 r., natomiast brak jest samego zaświadczenia. Nie podjęto prób odszukania tego dokumentu.

Nadto badanie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, w szczególności realizacji celu wywłaszczenia ( po jego wyjaśnieniu) wymaga zbadania obciążenia zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości prawami obligacyjnymi bądź rzeczowymi osób trzecich – również w okresie wymaganym ustawą.

Sąd podziela również zastrzeżenia organu II instancji, co do przeprowadzonych w sprawie dowodów. Wyjaśnienia Dyrektora Szpitala Powiatowego w L. mają charakter oświadczeń, a nie zeznań czy dokumentu urzędowego, natomiast świadkowie nie zostali przesłuchani na istotne w sprawie okoliczności, jakimi są charakter i sposób wykorzystania budynku na działce w kontekście przesłanek art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jak wynika z powyższego zakres postępowania dowodowego, które powinno zostać przeprowadzone przed rozstrzygnięciem sprawy jest znaczny. Niewątpliwie, więc decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (tj. z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ustalenie przekształceń, jakim od daty wywłaszczenia podlegały przedmiotowe nieruchomości pozwoli na sprecyzowanie przedmiotu postępowania. Następnie konieczne będzie precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia oraz sposobu zagospodarowania nieruchomości w terminach wynikających z art. 137 u.g.n. Dopiero tak uzupełnione postępowanie dowodowe pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że szybkość i prostota postępowania nie może przysłaniać czy deformować innych zasad postępowania administracyjnego, jakimi są zasady rzetelności i prawdy materialnej czy też celu postępowania administracyjnego, jakim jest wyjaśnienie rzeczywistego stanu rzeczy. Wbrew stanowisku strony skarżącej organ odwoławczy wskazał na okoliczności wymagające wyjaśnienia, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że Wojewoda [...] nakazał przeprowadzenie określonych dowodów "absolutnie bezkrytycznie, bowiem brak głębszej analizy, co nowego mogłyby one wnieść do sprawy".

Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).