Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 271/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, pkt 3, art. 4 pkt 18, art. 20 ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2021 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii kierunku rekultywacji gruntów oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 271/21

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu zażalenia R. D., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A", na postanowienie Wójta Gminy W. z [...]r. (znak: [...]), opiniujące negatywnie kierunek rekultywacji gruntów po eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "B" w kierunku terenów przemysłu i usług, utrzymało w mocy zakwestionowane postanowienie organu I instancji. Jako podstawę prawną wskazano art. 106 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 z późn. zm.) [dalej: ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych].

Z akt sprawy wynika, iż skarżący R. D. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o ustalenie kierunku rekultywacji gruntów po eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "B" zlokalizowanego na działkach o nr 873/1, 877 i 880/1 w m. K., obręb [...], gm. W., powiat [...], województwo [...] wskazując, że wnioskodawca wystąpił o ustalenie kierunku rekultywacji o nazwie: tereny przemysłu i usług.

Starosta [...] wystąpieniem z 8 stycznia 2021 r. zwrócił się do Wójta Gminy W. o przedstawienie opinii w sprawie w/w wniosku.

Postanowieniem z [...]r. (znak: [...]) Wójt Gminy W. wyraził negatywną opinię w sprawie uznając zaproponowany kierunek rekultywacji gruntów za niezgodny z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z 28 lipca 2010 r. (dalej: Studium).

R. D. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. domagając się jego uchylenia w całości i zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w przyjęciu sprzeczności wniosku strony ze Studium pod kątem wskazanego we wniosku kierunku rekultywacji gruntów, pomimo że Studium przewiduje i wręcz sugeruje rozwój działalności produkcyjnej, wskazanej we wniosku, co w konsekwencji doprowadziło do negatywnego zaopiniowania wniosku strony.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący zarzucił, powołując się na postanowienia Studium dotyczące funkcji terenów i zasad ich zagospodarowania, że wskazany kierunek rekultywacji, tj. tereny przemysłu i usług jest dopuszczalny i wręcz zalecany przez Studium dla tych terenów.

Wspomnianym na wstępie postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zakwestionowane postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że przed wydaniem decyzji w sprawie określenia kierunku rekultywacji gruntów organ prowadzący postępowanie główne (starosta) ma obowiązek zasięgnięcia opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a opinii dyrektora okręgowego urzędu górniczego i dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w zależności od przedmiotu działalności bądź projektowanego kierunku rekultywacji.

Kolegium podniosło, że stosownie do przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się, w zależności od potrzeb, granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji (art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stosownie zaś do § 4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej, a także obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, powinny zawierać opis planowanych działań, określenie oczekiwanych rezultatów, w tym dotyczących parametrów zabudowy lub infrastruktury, oraz nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, wynikające z przyjętych celów. Wobec powyższego nie sposób przyjąć, że przedstawiając swoje stanowisko w przedmiocie rekultywacji gruntów organ gminy może pominąć ustalenia dotyczące rekultywacji zawarte w obowiązującym na terenie jego gminy miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli jednak na określonym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wówczas słuszne jest odwołanie się do postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w którym to akcie planistycznym o charakterze wewnętrznym określa się m.in., zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji.

Wobec tego, w przypadku określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wymagań dotyczących kierunków rekultywacji, organ gminy może i powinien uwzględnić je w przypadku przedstawiania swojej opinii w zakresie ustalenia kierunku rekultywacji gruntów.

W szczególności Kolegium zwróciło uwagę, że w Części II Studium – KIERUNKI ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO GMINY W. w pkt. 1.4., w którym określono Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów dla terenów o funkcji produkcyjnej, w tym dla terenów eksploatacji surowców PG, wskazane zostało, iż " (...) Po zakończeniu eksploatacji wymagane jest przeprowadzenie rekultywacji terenu z możliwym wykorzystaniem rekreacyjnym, rolnym, leśnym lub wodnym. Ponadto "(...) po zakończeniu eksploatacji w ramach rekultywacji dopuszcza się wprowadzenie funkcji rekreacyjnej wraz z niezbędną infrastrukturą, zielenią i wodami powierzchniowymi pod warunkiem zgodności z koncepcją rekultywacji terenu (...)".

Wobec powyższego zgodnie z postanowieniami Studium, na terenie gminy W. rekultywacja terenów zdegradowanych poprzez eksploatację surowców może nastąpić wyłącznie w kierunku rekreacyjnym, rolnym, leśnym lub wodnym. Zwrot "z możliwym wykorzystaniem terenu" należy bowiem rozumieć jako określenie wymienionych kierunków rekultywacji jako wyłącznie dopuszczalnych. Natomiast odrębną kwestią jest dopuszczenie przekształcenia funkcji terenu na rekreacyjną. Wykracza to poza zakres rekultywacji w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w myśl którego przez rekultywację rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Czym innym jest kierunek rekultywacji, a czym innym określenie funkcji terenu, która, stosownie do przytoczonych wyżej wymagań musi być zgodna z koncepcją rekultywacji terenu. Studium dopuszcza zatem zmianę funkcji terenów zdegradowanych w wyniku eksploatacji surowców na funkcję rekreacyjną, pod warunkiem zgodności z przyjętą koncepcją rekultywacji terenu, przy czym w ocenie Kolegium chodzi tu o koncepcją przyjętą przez Gminę w Studium, a nie przez podmiot zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji.

Reasumując należy stwierdzić, że Studium nie przewiduje rekultywacji o kierunku "przemysłowo-usługowym", a wyrażone w zażaleniu stanowisko, w myśl którego zaproponowany przez skarżącego kierunek rekultywacji, tj. tereny przemysłu i usług, jest dopuszczalny i wręcz zalecany przez Studium, nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w jego postanowieniach.

W skardze do Sądu R. D. zarzucił organowi naruszenie art. 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające dowolnej a nie swobodnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, wyrażającej się zwłaszcza w przyjęciu, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. przewiduje rekultywację terenów zdegradowanych przez eksploatację surowców wyłącznie w kierunku rekreacyjnym, rolnym, leśnym lub wodnym, a zwrot "z możliwym wykorzystaniem terenu" należy rozumieć jako określenie wymienionych kierunków rekultywacji jako wyłącznie dopuszczalnych, w sytuacji gdy zarówno to sformułowanie jak i inne użyte w Studium nie przesądzają o sugerowanym przez organy kierunku rekultywacji jako "wyłącznie dopuszczalnym", co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy niekorzystnej dla strony decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...]r.

Wskazując na powyższe uchybienie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i obciążenie organu kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł: na stronie 232 Studium, w punkcie 1.4. "Funkcja produkcyjna", wskazano wprost, iż funkcje produkcyjne powinny funkcjonować w oparciu o tereny produkcyjno-usługowe P, U oraz produkcyjno-usługowe i eksploatacji surowców P, U, PG (...)". Dalej stwierdzono, iż "W ramach niniejszego studium terenami predysponowanymi do pełnienia funkcji produkcyjnej są przede wszystkim tereny oznaczone na rysunku studium symbolami: (...) d) PG - tereny o dominującej funkcji terenów eksploatacji surowców (...)".

Z kolei na stronie 241 Studium postanowiono, iż: "Dla terenów oznaczonych na rysunku studium symbolami PG - tereny o dominującej funkcji terenów eksploatacji surowców: (...) - w K.: 5.1-5.3 PG (...) ustala się:

1) Funkcja podstawowa: tereny eksploatacji surowców;

2) Dopuszcza się prowadzenie eksploatacji w ramach uzyskanej koncesji, na zasadach określonych w przepisach odrębnych,

3) Dopuszcza się lokalizowanie zabudowy związanej z prowadzoną działalnością wydobywczą na warunkach określonych jak dla terenów oznaczonych na rysunku Studium symbolem P,U."

Przy czym zgodnie ze słowniczkiem, przez przeznaczenie podstawowe terenu - należy rozumieć funkcje terenu przeznaczoną do lokalizacji w danym terenie, która powinna stanowić dominującą funkcję w obrębie danej jednostki planistycznej, a przeznaczenie uzupełniające terenu – należy rozumieć funkcję inna niż podstawowa dopuszczona do lokalizacji na danym terenie.

Z punktu 4) wynika z kolei, że po zakończeniu eksploatacji, w ramach rekultywacji dopuszcza się wprowadzanie funkcji rekreacyjnej wraz z niezbędną infrastrukturą, zielenią i wodami powierzchniowymi i to pod warunkiem zgodności z koncepcją rekultywacji terenu.

W słownikach języka polskiego słowo "dopuszczać" oznacza "przystać na coś, nie przeszkodzić czemuś", "uznać coś za możliwe", "przystawać, zgadzać się na coś, nie przeszkadzać czemuś". Zdaniem skarżącego użyte w Studium słowo "dopuszcza się" oznacza, iż jest możliwym w ramach rekultywacji wprowadzenie funkcji rekreacyjnej, jednakże nie przesądza o wyłączności takiego rozwiązania. Jest ono jednym z dopuszczalnych rozwiązań. Z innych sformułowań Studium wynika, że inną możliwą i pożądaną funkcją, która może zostać nadana terenowi objętemu wnioskiem skarżącego -jest funkcja przemysłowa.

Skoro zatem Studium przewiduje w swoich postanowieniach funkcję przemysłową dla terenów oznaczonych symbolem P,U a takim symbolem są oznaczone tereny objęte wnioskiem skarżącego, a dodatkowo regulacje Studium, wskazując kierunek rekultywacji "dopuszczają" wprowadzenie funkcji rekreacyjnej - oznacza to, że dopuszczalne są również inne kierunki rekultywacji. Zdaniem strony również zwrot "z możliwym wykorzystaniem terenu" należy rozumieć jako umożliwiający inne niż przykładowo wskazane kierunki rekultywacji. W tym znaczeniu zapis ten pozostaje spójny z zapisem pkt. 4, który mówi o dopuszczalności wprowadzeniu funkcji rekreacyjnej w ramach rekultywacji.

Gdyby wolą organu było wyłączenie innych kierunków rekultywacji - zostałyby użyte bardziej stanowcze stwierdzenia, np. rekultywacja terenów zdegradowanych przez eksploatację surowców może nastąpić wyłącznie w kierunku rekreacyjnym, rolnym, leśnym lub wodnym lub wyłącznie dopuszczalnym kierunkiem rekultywacji terenów zdegradowanych przez eksploatację surowców jest kierunek rekreacyjny, rolny, leśny lub wodny.

Biorąc pod uwagę treść Studium kierunek rekultywacji wskazany we wniosku – tereny przemysłu i usług, jest dopuszczalny i zdaniem skarżącego zalecany przez Studium dla tych terenów. Nie jest przede wszystkim wyłączony, jak sugerują organy obu instancji, przez zapisy Studium.

Organ dokonując oceny zapisów Studium dokonał oceny dowolnej a nie swobodnej, nadając zwrotom użytym w Studium niewłaściwe znaczenie, nie wynikające z jego treści, naruszając przepisy postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z regulacją art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy p.p.s.a.

W przypadku stwierdzenia braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, gdy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

Przechodząc do rozważań merytorycznych wskazać należy, że przepisy miarodajne do oceny prawidłowości działań organów administracji publicznej w niniejszej sprawie zawiera ustawa z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 z późn. zm.) [dalej: ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych]. Celem tej ustawy jest określenie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych między innymi poprzez ograniczenie przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne, zapobieganie procesom degradacji i dewastacji, a także rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów (art. 1 w zw. z art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z jednym z przejawów owej ochrony, a mianowicie z rekultywacją gruntu.

W realiach niniejszej sprawy elementem spornym jest określenie kierunku wykonania rekultywacji.

Analiza postanowień ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozwala dostrzec, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne, ale i rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy). Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 18 tej ustawy, rekultywacja gruntów oznacza nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg.

Wynikający z ustawy bezwzględny obowiązek rekultywacji, skonkretyzowany w decyzji administracyjnej, ma charakter publicznoprawny i stanowi realizację zasady bezpieczeństwa ekologicznego i ochrony środowiska wynikającej z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Lublinie z 26 kwietnia 2019 r., I SA/Lu 1/19). Rekultywację i zagospodarowanie gruntów planuje się, projektuje i realizuje na wszystkich etapach działalności przemysłowej (art. 20 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności (art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Przepis art. 20 powoływanej ustawy ma w istocie charakter zasady ustawowej, a organy administracji właściwe do wydawania decyzji dotyczących rekultywacji gruntów mają na celu nie tyle ochronę indywidualnych interesów właścicieli gruntów, co ochronę interesu publicznego, leżącego u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych jako dobra publicznego. Ustawa nie wskazuje przy tym kryteriów, którymi winny kierować się organy administracji przy ustalaniu kierunków rekultywacji. Proces ten powinien być zorientowany na realizację celu ustawy, to jest na doprowadzenie do rekultywacji gruntów zdewastowanych poprzez przywrócenie im wartości użytkowych lub przyrodniczych. W ocenie składu orzekającego, co też jest szeroko akcentowane w orzecznictwie, kryterium decydującym o wyborze sposobu rekultywacji gruntów zdewastowanych powinno być więc przywrócenie stanu poprzedniego gruntów (por. m.in. wyrok WSA w Lublinie z 14 lutego 2007 r., II SA/Lu 990/06).

Dokonując analizy postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie, a także oceniając przyjęte przez organ kryteria i przesłanki, które zdecydowały o przyjętym kierunku rekultywacji przedmiotowego gruntu, wskazać należy, iż organy uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie przytoczyły w sposób poprawny okoliczności mające wpływ na podjętą decyzję, a ponadto należycie okoliczności te wartościowały. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na postanowienia uchwały organu gminy określającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Pamiętać należy, że uchwała ta mimo, iż nie stanowi aktu prawa miejscowego, to jednak wiąże organy gminy przy konstruowaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia stanowi wyznacznik możliwości przyszłego zagospodarowania tego terenu.

Niewątpliwie z punktu widzenia skarżącego ekonomicznie uzasadniony byłby kierunek "tereny przemysłu i usług". Jednakże, zdaniem Sądu - co podkreślić należy raz jeszcze - pamiętać należy, że wydając decyzje dotyczące rekultywacji gruntów, organy administracji przede wszystkim mają chronić interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych jako dobro publiczne (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OSK 1018/06).

Zgodzić się należy zatem z organami administracji, że odwołanie się w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym go postanowieniu organu l instancji do ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. jest jak najbardziej trafne. Studium określa bowiem kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, które znajdą - na kolejnym etapie procedury pianistycznej - swoje odzwierciedlenie w planie zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym ustalenia studium w tym sensie są dla gminy wiążące, choć nie stanowią naturalnie przepisów prawa miejscowego. Pamiętać należy, że obowiązek dbałości organów gminy o prawidłowe zagospodarowanie terenu gminy, także w zakresie ich rekultywacji opiera się nie tylko na obowiązujących przepisach prawa, ale wynika z całokształtu podejmowanych działań na rzecz prawidłowego zagospodarowania terenu gminy, zgodnego przede wszystkim z interesem zamieszkujących gminę mieszkańców.

W piśmiennictwie przyjmuje się przy tym, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem wyrażającym lokalną politykę przyjętą przez gminę w odniesieniu do przestrzeni. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy (zob. też wyrok NSA z 25 września 2013 r., II OSK 1676/13). W studium wyraża się ogólne wytyczne założeń polityki przestrzennej gminy. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Co do powyższego, jako elementu stanowiącego podstawę do określenia kierunku rekultywacji spornych gruntów nie ma też sporu między organem a skarżącym. Skarżący także odwołuje się do regulacji studium przedstawiając swoją argumentację na rzecz odmiennego kierunku rekultywacji gruntów.

W dalszej zatem kolejności należy prześledzić konkretne regulacje studium, celem ustalenia, czy interpretacja organów w tym zakresie była prawidłowa, czy też właściwie odczytuje je skarżący.

W pierwszym rzędzie stwierdzić należy, iż najważniejsze znaczenie w tym zakresie mieć będzie ten fragment studium, który odnosi się bezpośrednio do kwestii rekultywacji gruntów i jego następstw. Stanowi on bowiem lex specialis względem postanowień ogólnych w danej jednostce planistycznej, a zatem - w razie rekultywacji - nie będzie miała zastosowania funkcja podstawowa (produkcyjna) – jak wskazuje to skarżący, lecz tylko ta ustanowiona wyjątkiem (rekreacyjna).

Wniosek ten znajduje też oparcie w ustaleniach studium w priorytecie IX "Priorytet IX: RACJONALIZACJA WYKORZYSTYWANIA MATERIAŁÓW I SUROWCÓW, Działanie: "Racjonalne gospodarowanie zasobami kopalin"; zadanie: zagospodarowanie i rekultywacja wyrobisk oraz terenów poeksploatacyjnych – zgodnie z właściwym postanowieniem studium w tej części - najlepiej w kierunku rekreacyjno-wypoczynkowym (str. 220 studium).

Dodatkowo wskazać należy, iż na str. 235 studium znajdujemy postanowienie: "Funkcja produkcyjna na terenie gminy rozwijana jest także w ramach funkcji górniczej na terenach eksploatacji surowców PG, a także na terenach P, U, PG oraz perspektywicznie na terenach R/PG. Funkcjonowanie terenu powinno się wiązać ze szczególnym zachowaniem norm środowiska na terenach przyległych, w szczególności przeznaczonych pod funkcje osadnicze, zgodnie z przepisami odrębnymi. I dalej, co szczególnie istotne, "Po zakończeniu eksploatacji wymagane jest przeprowadzenie rekultywacji terenu z możliwym wykorzystaniem rekreacyjnym, rolnym, leśnym lub wodnym".

Z kolei na str. 244 studium znajdujemy regulację, która stanowi: "Dla terenów oznaczonych na rysunku studium symbolami PG – tereny o dominującej funkcji terenów eksploatacji surowców: - w K.: 4.1 PG, - w K.: 5.1-5.3 PG, - w K.: 6.1-6.3 PG, - w Ł.: 8.1 PG - w W.: 14.1-14.3 PG ustala się: 1) funkcja podstawowa: tereny eksploatacji surowców; 2) dopuszcza się prowadzenie eksploatacji w ramach uzyskanej koncesji, na zasadach określonych w przepisach odrębnych; 3) dopuszcza się lokalizowanie zabudowy związanej z prowadzoną działalnością wydobywczą na warunkach określonych jak dla terenów oznaczonych na rysunku studium symbolem P,U; 4) po zakończeniu eksploatacji w ramach rekultywacji dopuszcza się wprowadzanie funkcji rekreacyjnej wraz z niezbędną infrastrukturą, zielenią i wodami powierzchniowymi pod warunkiem zgodności z koncepcją rekultywacji terenu; 5) dopuszcza się częściowe zagospodarowanie terenu pod eksploatację. "

I wreszcie na str. 274 studium "Perspektywicznie obszarami wymagającymi rekultywacji będą wszystkie tereny oznaczone na rysunku studium symbolami PG P, U, PG (w części zajętej pod działalność górniczą) oraz tereny R/PG (w przypadku ich wcześniejszego przeznaczenia pod działalność górniczą)".

Strona skarżąca próbuje z powyższych regulacji wyprowadzić, błędny w ocenie Sądu, wniosek, iż samo stwierdzenie "dopuszcza się wprowadzenie funkcji rekreacyjnej ..." ma stanowić podstawę do uznania, że postanowienia te mają wskazywać na ewentualną możliwość wprowadzenia funkcji rekreacyjnej, a jako podstawową przyjmuje się funkcję przemysłową. Skarżący pomija jednak zasadniczy, podstawowy fakt, wskazywany już powyżej, a dotyczący definicji rekultywacji gruntów. Zatem raz jeszcze przypomnieć należy, iż przez rekultywację rozumie się "przywrócenie zdegradowanym lub zdewastowanym gruntom wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleby, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg.

Zgodzić się zatem należy z organami administracji, że zwrot "z możliwym wykorzystaniem terenu" należy rozumieć jako określenie wymienionych kierunków rekultywacji jako wyłącznie dopuszczalnych. Powyższe należy bowiem, jak wskazano powyżej, analizować w aspekcie definicji pojęcia "rekultywacja", rozumianej przede wszystkim jako przywrócenie gruntu do stanu poprzedniego. Reasumując należy stwierdzić, że studium nie przewiduje rekultywacji o kierunku "przemysłowo-usługowym", a wyrażone przez skarżącego stanowisko, w myśl którego zaproponowany kierunek rekultywacji, tj. tereny przemysłu i usług, jest dopuszczalny i wręcz zalecany przez studium, nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w jego postanowieniach.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w ocenie Sądu, zebrany przez organy w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla oceny zaistnienia przesłanek, które zdecydowały o kierunku rekultywacji przedmiotowego gruntu, a dokonana w tym zakresie ocena organów jest poprawna. Brak było zatem podstaw do uchylenia decyzji z tego powodu, celem ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Należy podkreślić, że okoliczność faktyczna jest ustalana w postępowaniu administracyjnym przy zastosowaniu reguł dowodowych, w szczególności art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i art. 80 k.p.a., statuujący zasadę swobodnej oceny dowodów. Przepisy te konkretyzują sposób realizacji zasady dochodzenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością, unormowanej w art. 7 k.p.a. Jeżeli na podstawie swobodnej oceny, do której uprawnia i zobowiązuje art. 80 k.p.a., organ ustalił okoliczność faktyczną w oparciu o dowody zebrane w sposób nienaruszający art. 77 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie ma podstaw do uzupełniania materiału dowodowego. Inaczej mówiąc, jeżeli zgromadzone dowody nie nasuwają wątpliwości co do ustaleń faktycznych, to nie ma potrzeby poszukiwania lub gromadzenia innych dowodów dla potwierdzenia istotnych dla sprawy okoliczności. Przeprowadzenie dowodów dotyczących okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami byłoby sprzeczne z istotą regulacji zawartej w art. 78 § 2 k.p.a. (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 350).

Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

B.A.