Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 147/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi R. R. "R." na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do rejestru i zatwierdzenia kiosku sprzedażowo-gastronomicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] września 2012r. nr [...] 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego R.R. kwotę [...] ([...]) złotych kosztów sądowych oraz [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny w P. (zwany dalej PPIS) decyzją z dnia [...] września 2012r. nr [...] na podstawie art. 4 ust.1 pkt 3 i art.37 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (j.t. Dz.U. z 2011r., Nr 212, poz.1263 ze zm.) w związku z art. 104 § 1 i art.107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz.1071 ze zm., zwany dalej Kpa), art.62 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. Nr 171, poz.1225), art.6 ust.3 lit.a rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.Urz.UE.L 139 z dnia 30 kwietnia 2004r.) oraz art.31 ust.2 lit.c rozporządzenia (WE) nr 882/2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dot. zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz.UE.L.165 z dnia 30 kwietnia 2004r.) po rozpoznaniu wniosku o zatwierdzenie zakładu z dnia 27 lutego 2012r. odmówił R. R. "K. R." (zwanego dalej skarżącym) wpisu do rejestru zakładów podlegających kontroli PPIS i zatwierdzenia kiosku sprzedażowo – gastronomicznego KSP PPP M. T. sp. Z o.o. O. W. zlokalizowanego przy ul.[...] [...], 61-586 P. do prowadzenia działalności obejmującej sprzedaż gotowych kanapek na ciepło i zimno, podgrzewanych potraw, gotowych potraw zimnych, surówek, sałatek, napojów zimnych, gorących, artykułów spożywczych podawanych na naczyniach jednorazowego użytku.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2011r. PPIS wydał decyzję zatwierdzającą punkt małej gastronomii typu kiosk, jako obiekt tymczasowy przy ul. [...] [...] do prowadzenia działalności gastronomicznej na okres 120 dni od daty otrzymania wspomnianej decyzji zgodnie z uprzednią deklaracja skarżącego, że kiosk będzie znajdował się w tej lokalizacji do 120 dni (art.29 ust.1 pkt 12 Prawa budowlanego – obiekt tymczasowy nie wymagający pozwolenia na budowę). Ponadto decyzję tę oparto na wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 08 września 2011r. wydanego w sprawie o sygn. IV SA/Po 323/11. Skarżący nie odwołał się od tej decyzji. Decyzję tę doręczono skarżącemu w dniu 15 listopada 2011r. W związku z tym według organu działalność mogła być prowadzona do dnia 13 marca 2012r. W dniu 27 lutego 2012r. skarżący złożył wniosek o ponowne zatwierdzenie tego samego punktu. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 09 marca 2012r. stwierdzono, że kiosk nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych, a mianowicie brak jest doprowadzonej bieżącej wody do obiektu oraz brak odprowadzenia ścieków do sieci ogólnospławnej. Tym samym w ocenie organu nie zlikwidowano przyczyny wydania uprzedniej decyzji tymczasowej, tj. nie podłączono placówki do bieżącej wody i ścieków ogólnospławnych. Z tego względu organ odmówił zatwierdzenia przedmiotowego punktu małej gastronomii. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji i decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (zwany dalej WPWPIS) uchylił tą decyzję nakazując szczegółowe ustalenie posadowienia nowego kiosku. Z dokonanych później ustaleń organu I Instancji wynika, że sporny kiosk w dniu 06 marca 2012r. wywieziono z miejsca jego lokalizacji w celu jego modernizacji, a w dniu 08 marca 2012r. kiosk ten po jego modernizacji (która polegała na wyposażeniu dotychczasowego obiektu w jedną zamrażarkę) posadowiono w tym samym miejscu. Organ przyjął więc, że sporny kiosk jest obiektem stałym, który powinien spełniać wymagania określone w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych w części dotyczącej wymogów dla pomieszczeń żywnościowych zawartych w załączniku II rozdział I i II.

Ponadto organ wskazał, że fakt zakwalifikowania kiosku jako przenośny przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. jako przenośny nie jest żadnym argumentem. Przeciwnie, świadczy o tym, że wspomniany kiosk nie powinien być posadowiony na stałe.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. R. Podniósł, że przepisy rozdziału III załącznika nr II - który nie zawiera tak rygorystycznych wymogów sanitarnych - wymieniają jedynie przykładowo pomieszczenia tymczasowe wobec czego nie można z katalogu opisanego w w/w przepisie wyłączać innych pomieszczeń "mających charakter ruchomych lub noszących cechę tymczasowości". Ponieważ przepisy rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004r. nie zawierają definicji pomieszczeń tymczasowych lub ruchomych, w ocenie skarżącego należy się posiłkować przepisami polskimi. W jego ocenie sporny kiosk jest tymczasowym obiektem budowlanym w myśl art.3 ust.5 Prawa budowlanego, który jest obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej. Dlatego nie ma znaczenia, czy obiekt znajduje się w danej lokalizacji powyżej 120 dni. Skarżący podniósł nadto, że sporny kiosk wywieziono w dniu 06 marca 2012r. w celu jego modernizacji, a w dniu 08 marca 2012r. po zmodernizowaniu przywieziono w to samo miejsce. W tym samym celu wywożono i z powrotem przywożono wspomniany kiosk w dniu 31 maja 2012r. oraz w dniach 22-23 września 2012r. Zdaniem skarżącego świadczy to o tym, że kiosk ten nie jest trwale połączony z gruntem. Jest więc w świetle Prawa budowlanego obiektem tymczasowym, a nie jak przyjmuje organ obiektem stałym, i dlatego w przekonaniu skarżącego stosuje się do niego rozdział III załącznika II rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004r.

Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl art.1 ust.1 lit. a rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004r. główna odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności spoczywa na przedsiębiorstwie sektora spożywczego. Ponadto organ II instancji generalnie powtórzył argumentację organu I instancji. W szczególności podkreślił, że kontrola przeprowadzona w dniu [...] marca 2012r. i w dniu [...] sierpnia 2012r. wykazała brak doprowadzenia bieżącej wody do obiektu oraz brak odprowadzenia ścieków do sieci ogólnospławnej. Wbrew twierdzeniu skarżącego w miejscu lokalizacji nie posadowiono nowego kiosku, lecz jedynie ten sam kiosk po jego modernizacji. Wywożenie i ponowne instalowanie tego samego kiosku po "modernizacji" jest próbą obejścia przepisów prawa żywnościowego i budowlanego, a obiekt należy zakwalifikować jako stały. Dlatego też konieczne jest spełnienie wymogów określonych w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29.04.2004r. w sprawie higieny środków spożywczych w części wymogów dla pomieszczeń żywnościowych zawartych w załączniku II rozdział I i II.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. R. – "R" zarzucając naruszenie:

1/ rozdziału III Załącznika II rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29.04.2004r. w sprawie higieny środków spożywczych w części wymogów dla pomieszczeń żywnościowych poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że sporny kiosk nie może zostać zakwalifikowany do opisanych tam ruchomych i/lub tymczasowych pomieszczeń.

2/ rozdziału I i II Załącznika II rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29.04.2004r. w sprawie higieny środków spożywczych w części wymogów dla pomieszczeń żywnościowych poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że sporny kiosk jest objęty w/w przepisami.

3/ artykułu 8 Kpa, ponieważ PPIS w L. zatwierdził w zakresie przepisów sanitarnych ten sam obiekt.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący zasadniczo podtrzymał swą argumentację zawartą w odwołaniu. W szczególności podniósł, że rozdział III załącznika II (który w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie zawiera tak rygorystycznych wymogów) stosuje się do ruchomych i/lub tymczasowych pomieszczeń jak duże namioty, stragany, ruchome punkty sprzedaży, pomieszczeń używanych głównie jako prywatne domy mieszkalne, ale gdzie regularnie przygotowuje się żywność w celu wprowadzania do obrotu. Ponieważ przepis ten wymienia jedynie pomieszczenia przykładowe posiłkować należy się przepisami polskimi. W jego ocenie sporny kiosk jest tymczasowym obiektem budowlanym w myśl art.3 ust.5 Prawa budowlanego, który jest obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, a także obiektem trwale niepołączony z gruntem. Dlatego nie ma znaczenia, czy obiekt znajduje się w danej lokalizacji powyżej 120 dni. Zdaniem skarżącego za tymczasowym charakterem spornego kiosku przemawia też, że w dniach 08 marca,31 maja i 22-23 września 2012r. kiosk ten wywożono w celu modernizacji, a po jej przeprowadzeniu przywożono w dotychczasowe miejsce posadowienia. Powołał się także na pogląd WSA w Poznaniu wyrażony w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. IV SA/Po 323/11, że rozdział III załącznika II rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004r. nie wymienia pełnego katalogu pomieszczeń których dotyczy. Nadto skarżący ponownie powołał się na fakt zatwierdzenia takiego samego obiektu o takich samych parametrach przez PPIS w L. Zarzucił, że WPWPIS w ogóle nie odniósł się do tego argumentu mimo podniesienia go w odwołaniu.

Nadto skarżący podniósł, że nawet gdyby przyjąć pogląd organu, to ustawodawca europejski w rozdziale I i II załącznika II nie wymaga podłączenia obiektu do sprawnego systemu kanalizacyjnego, a jedynie istnienia odpowiedniej ilość ubikacji spłukiwanych wodą podłączonych do sprawnego systemu kanalizacyjnego. Skarżący wskazał, że zapewnił odpływ ścieków do toalet typu TOI TOI. Dalej skarżący wskazał, że organ przyjął, że powinna być doprowadzona bieżąca woda, a ustawa stanowi jedynie, że umywalki muszą mieć ciepłą i zimną bieżącą wodę. Wskazał, że obiekt posiada bieżącą wodę, a przepis nie mówi o źródle tej wody.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013r. skarżący podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej Ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Biorąc pod uwagę wyżej wskazany zakres właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania (R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str. 145). Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały był zobowiązany do sformułowania - na podstawie art. 153 Ppsa - oceny prawnej oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą następnie zarówno Sąd, jak i organy administracji orzekające w sprawie.

Należy podkreślić, że Sąd rozpoznając niniejsza sprawę nie był związany na podstawie art.153 Ppsa wykładnią dokonaną przez tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z 08 września 2011r. wydanego w sprawie o sygn. IV SA/Po 323/11, gdyż oparciu o ten wyrok PPiS w P. wydał decyzję z dnia [...] listopada 2011r. zatwierdzającą kiosk skarżącego na okres 120 dni, a tym samym zakończył tamto postępowanie. Zaskarżona decyzja została wydana wskutek nowego (w stosunku do postępowania zakończonego wyrokiem wydanym w sprawie IV SA/Po 323/11) wniosku o zatwierdzenie zakładu z dnia 27 lutego 2012r. Powyższe nie oznacza jednak, że Sąd orzekający w niniejszym składzie częściowo nie podziela wspomnianej wykładni.

W myśl art.3 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.Urz.UE.L 139 z dnia 30 kwietnia 2004r.) przedsiębiorstwa sektora spożywczego zapewniają, że na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności odbywających się pod ich kontrolą, spełniane są właściwe wymogi higieny ustanowione w w/w rozporządzeniu. Według art.2 ust.1 lit c rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. "przedsiębiorstwo" oznacza każdą jednostkę przedsiębiorstwa sektora spożywczego. Stosownie do art.6 ust.1 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. przedsiębiorstwa sektora spożywczego współpracują z właściwymi organami zgodnie z innym, mającym zastosowanie, prawodawstwem wspólnotowym lub, jeżeli takie nie istnieje, z prawem krajowym. W szczególności, każde przedsiębiorstwo sektora spożywczego powiadamia właściwy organ, w sposób, jakiego wymaga ten ostatni, o każdym przedsiębiorstwie pod jego kontrolą, które uczestniczy w jakimkolwiek z etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności w celu rejestracji każdego z takich przedsiębiorstw. (art.6 ust.2) Ponadto przedsiębiorstwa sektora spożywczego zapewniają, że zakłady są zatwierdzone przez właściwy organ, w następstwie przynajmniej jednej wizyty w miejscu funkcjonowania, jeżeli zatwierdzenie jest wymagane na podstawie prawa krajowego Państwa Członkowskiego, na terenie którego znajduje się przedsiębiorstwo. (art.6 ust.6 lit.a)

Według art.31 ust.2 lit. d rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, właściwy organ zatwierdza zakład jedynie wtedy, gdy podmiot prowadzący przedsiębiorstwo żywnościowe wykaże, iż spełnia wszystkie, odpowiednie wymagania prawa żywnościowego, gwarantujące właściwe warunki produkcji i sprzedaży żywności.

Emanacją prawa wspólnotowego w omawianym zakresie jest ustawa z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. Nr 171, poz.1225 ze zm). Artykuł 59 wspomnianej ustawy stanowi, że podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane przestrzegać w zakładach wymagania higieniczne określone w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. Artykuł 61 tej ustawy stanowi, iż państwowy powiatowy inspektor sanitarny jest organem właściwym w sprawach rejestracji, lub zatwierdzania, warunkowego zatwierdzania, przedłużania warunkowego zatwierdzania, zawieszania oraz cofania zatwierdzenia zakładów, które produkują lub wprowadzają do obrotu żywność pochodzenia niezwierzęcego, pochodzenia zwierzęcego nieobjętą kontrolą inspekcji weterynaryjnej, żywność zawierającą jednocześnie środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego i produkty pochodzenia zwierzęcego, o której mowa w rozporządzeniu nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. oraz zakładów działających na rynku materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. oraz w rozporządzeniu (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r.

W myśl art.62 ust.2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w odniesieniu do obiektów lub urządzeń ruchomych i tymczasowych właściwym w sprawach rejestracji oraz zatwierdzania jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny:

1/ dla obiektów lub urządzeń ruchomych – właściwy ze względu na siedzibę zakładu,

2/dla obiektów lub urządzeń tymczasowych – właściwy ze względu na miejsce prowadzenia działalności przez zakład – który produkuje lub wprowadza do obrotu żywność z tych obiektów i urządzeń. Co istotne, zgodnie z art.63 ust.1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia zakłady, o których mowa w art.61, mogą rozpocząć działalność po zatwierdzeniu lub warunkowym zatwierdzeniu, a w przypadkach określonych w ust.2, po uzyskaniu wpisu do rejestru zakładów. Kiosk skarżącego nie mieści się w określonym w art.63 ust.2 enumeratywnym katalogu przypadków wymagających wpisu do rejestru zakładów. Zarówno Sąd orzekający, jak i strony postępowania, nie mieli wątpliwości, że objęty skargą kiosk co do zasady wymagał zatwierdzenia o którym mowa w art.62 ust.2 ustawy.

Należy przypomnieć i podkreślić zasadę prymatu prawa wspólnotowego, a więc w tym przypadku rozporządzenia nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. - a w szczególności załącznika II do w/w rozporządzenia zatytułowanego "Ogólne wymogi higieny dla wszystkich przedsiębiorstw sektora spożywczego (z wyjątkiem przypadków gdy ma zastosowanie załącznik I)" - nad prawem krajowym. Zasada ta niewątpliwie znajdowała zastosowanie w rozpatrywanym przypadku. W omawianym przypadku załącznik I do powołanego rozporządzenia nie znajdował zastosowania, gdyż reguluje on kwestie dotyczące produkcji żywności. W kiosku skarżącego żywność niewątpliwie nie była produkowana. W świetle powyższego zasadnicze znaczenie miała wykładnia rozdziałów I-III załącznika II, a nie prawa krajowego.

W ocenie Sądu orzekającego zasadniczym problemem istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, czy przedmiotowy kiosk skarżącego jest obiektem ruchomym i/lub tymczasowym w rozumieniu rozdziału III załącznika nr II, czy też nie jest takim obiektem. Dokonując rozważań w tym zakresie organ dopuścił się jednak naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż dokonał jego błędnej wykładni.

Należy podkreślić, że rozporządzenie nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r., jak i załącznik nr II do tegoż rozporządzenia nie zawierają definicji pomieszczeń ruchomych, jak i tymczasowych.

Organ wywiódł, że sporny kiosk nie ma charakteru tymczasowego wyłącznie w oparciu o fakt, że jest on posadowiony w tej samej lokalizacji przez okres dłuższy niż 120 dni. Oparł się więc posiłkowo na normie art.29 ust.1 pkt 12 Prawa budowlanego. Skarżący również odwoływał się do zasad określonych w ustawie Prawo budowlane, a konkretnie w art.3 ust.5 Prawa budowlanego wywodząc z niego tezę przeciwną, tj., że sporny kiosk jest obiektem tymczasowym, a więc obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, a także obiektem trwale niepołączony z gruntem. W ocenie Sądu orzekającego Prawo budowlane w rozpatrywanym przypadku nie znajdowało zastosowania i to nawet posiłkowo. W tym zakresie Sąd w tym składzie nie podziela wykładni dokonanej przez tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z 08 września 2011r. wydanego w sprawie o sygn. IV SA/Po 323/11.

Powyższą konstatację Sąd oparł na dwóch podstawach. Po pierwsze na zasadzie podrzędności prawa krajowego wobec prawa wspólnotowego, a po drugie o braku tożsamości funkcjonalnej krajowego prawa budowlanego i wspólnotowego prawa w zakresie higieny środków spożywczych. Zgodnie z zasadą prymatu prawa wspólnotowego w pierwszej kolejności należy stosować prawo wspólnotowe, a dopiero w dalszej kolejności prawo krajowe. Dlatego też należało oceniać, czy kiosk skarżącego był obiektem ruchomym i/lub tymczasowym przede wszystkim na podstawie wykładni rozporządzenia nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r., jak i załącznika nr II do tegoż rozporządzenia. Ponadto opierając się na wykładni celowościowej i systemowej należy wskazać, że czym innym jest tymczasowość na gruncie krajowego prawa budowlanego, a czym innym na gruncie wspólnotowego prawa higieny środków spożywczych. Podnoszony przez organ upływ 120 dni posadowienia kiosku w tej samej lokalizacji w zakresie krajowego (polskiego) prawa budowlanego skutkuje jedynie przyjęciem, że obiekt taki nie może być nadal posadowiony bez pozwolenia na budowę (art.29 ust.1 pkt 12 Prawa budowlanego, a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25.07.2012r. o sygn. IV SA/Po 121/08, Lex nr 510201). Fakt posiadania bądź nieposiadania pozwolenia na budowę danego obiektu nie ma żadnego istotnego znaczenia z punktu widzenia wymogów higieny i przepisów sanitarnych. Nie może zatem wywierać wpływu na ocenę, czy obiekt jest tymczasowy lub ruchomy w świetle zasad higieny środków spożywczych i w rozumieniu załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004.

Z punktu widzenia zasad higieny środków spożywczych obiekt albo jest tymczasowy/ruchomy i wówczas stosuje się złagodzone rygory określone w rozdziale III załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. albo nie jest tymczasowy/ruchomy i wówczas stosuje się rozdział I i II wspomnianego załącznika. Odmienna interpretacja oparta na zastosowanym przez organ kryterium 120 dni prowadziłaby do ryzyka występowania zagrożeń sanitarnych w sytuacji, gdy do obiektu do którego co do zasady winny znaleźć zastosowanie surowsze rygory określone w rozdziale I i II okresowo stosowane byłyby łagodniejsze rygory rozdziału III i to bez żadnego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Interpretacja taka sprzeczna byłaby także z zasadami racjonalnego rozumowania i logiki. Wszak sam upływ czasu w sytuacji, gdy właściciela obiektu nie zobligowano do podjęcia żadnych działań w zakresie poprawy warunków sanitarnych w danym obiekcie (co miało miejsce w rozpatrywanym przypadku), niczego nie zmienia w zakresie higieny środków spożywczych. Innymi słowy w takiej sytuacji czynnik czasu ma charakter całkowicie obojętny. A ujmując rzecz jeszcze inaczej dany obiekt albo spełnia wymagane przez przepisy prawa wymogi sanitarne i powinien zostać przez organ zatwierdzony albo ich nie spełnia i nie powinien zostać w ogóle zatwierdzony. Warunkowe, a w istocie rzeczy tylko okresowe zatwierdzenie danego obiektu w sytuacji, gdy nie jest ono powiązane z obowiązkiem poprawy stanu sanitarnego nie powinno mieć miejsca.

Tak więc przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że jeżeli organ uznawał, że obiekt ma charakter stały, a przede wszystkim, że powinny wobec niego znaleźć zastosowanie rygory z rozdziału I i II, to nie powinien był dokonywać jego czasowego zatwierdzenia, a winien był odmówić zatwierdzenia wykazując, że jest to obiekt stały. Przy odmiennej interpretacji powinien był zaś dokonać bezterminowego zatwierdzenia obiektu (kiosku).

Wobec braku definicji obiektu ruchomego/tymczasowego w rozporządzeniu nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. jedynym możliwym i racjonalnym rozwiązaniem było zastosowanie wykładni gramatycznej w połączeniu z wykładnią celowościową rozdziału III załącznika II. Ustawodawca europejski już w tytule tego rozdziału przykładowo (na co wskazuje słowo "jak" i co słusznie podkreślono w uzasadnieniu wyroku z 08 września 2011r. wydanego w sprawie o sygn. IV SA/Po 323/11) wskazał obiekty o charakterze ruchomym i/lub tymczasowym. Są nimi duże namioty, stragany, ruchome punkty sprzedaży. Podkreślić należy, że ustawodawca europejski nie wskazuje, że w/w obiekty obligatoryjnie powinny zmieniać swą lokalizację w określonych odstępach czasu. Wskazuje jedynie na mobilny i tymczasowy charakter takich obiektów, który daje możliwość ich przemieszczania, a jednocześnie utrudnia, a często uniemożliwia, ich wyposażenie w zakresie higieny w sposób porównywalny z obiektami stałymi, a tym samym dostosowanie ich w tym zakresie do wymogów prawnych dotyczących obiektów stałych. Z tego względu racjonalny ustawodawca wprowadza złagodzone rygory sanitarno - higieniczne, mające jednak zabezpieczyć stosowny poziom higieny. Przykładem mogą być choćby stragany, które z założenia mają charakter ruchomy, a ich konstrukcja uniemożliwia np. podłączenie do wody bieżącej, czy kanalizacji. A mimo to latami funkcjonują one w tych samych miejscach (np. w P. R. Ł., J. itd.) Ustawodawca europejski dostrzegł specyfikę tego typu obiektów i dlatego zastosował wobec nich złagodzone rygory. W innym wypadku co do zasady funkcjonowanie tego typu obiektów z przyczyn sanitarnych byłoby niemożliwe.

Kiosk skarżącego niewątpliwie nie jest trwale z gruntem związany. Ma więc charakter ruchomy w świetle choćby polskiego prawa cywilnego. Przede wszystkim jednak w ocenie Sądu jest pomieszczeniem ruchomym i/lub tymczasowym w rozumieniu rozdziału III załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. Wprawdzie – jak już wspomniano – przepisy wspólnotowe nie wskazują definicji pomieszczenia ruchomego i/lub tymczasowego, jednak należy pamiętać o tym, że w przypadku wykładni prawa wspólnotowego priorytet ma wykładnia celowościowa (funkcjonalna). Wynika to m.in. z faktu tłumaczenia tego prawa, co niejednokrotnie oznacza, że nie zawsze można znaleźć słowo odpowiadające słowu zawartemu w tekście pierwotnym. Z tego względu przy interpretacji prawa wspólnotowego należy przede wszystkim kierować się celem i sensem całego aktu, a nie jego poszczególnymi słowami. Intencją ustawodawcy było umożliwienie sprzedaży żywności z ruchomych i tymczasowych pomieszczeń. Jednocześnie ustawodawca ten nie nałożył na właścicieli takich obiektów mobilnych obowiązku ciągłego ich przemieszczania.

Można więc w ocenie Sądu przyjąć, że kiosk skarżącego jest ruchomym punktem sprzedaży w rozumieniu rozdziału III. Spełnia bowiem obydwie przesłanki wymagane do przyjęcia, że jest on takim punktem. Ma on charakter mobilny (możliwe jest jego przemieszczanie) i jest punktem sprzedaży. Z racji swej konstrukcji oraz braku trwałego związania z gruntem występuje oczywista trudność podłączenia takiego kiosku do wody bieżącej i kanalizacji spławnej. Są to bowiem trwałe elementy infrastruktury.

Sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku z 08 września 2011r. wydanego w sprawie o sygn. IV SA/Po 323/11, że możliwość interwencji w sferę wolności gospodarczej ogranicza art.22 Konstytucji oraz art.6 ust.2 ustawy z dnia 02 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz.U. z 2010r., Nr 182, poz.1228 ze zm.) zakazujący organom kompetentnym w sprawach podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej uzależnienie wydania decyzji pozytywnej od spełnienia przez zainteresowaną osobę dodatkowych warunków.

Słuszny jest także zarzut skarżącego, że organ w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do faktu zatwierdzenia takiego samego obiektu o takich samych parametrach przez PPIS w L. i to pomimo podniesienia tego argumentu przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Tym samym naruszona została zasada zaufania obywatela do władzy publicznej (art.8 kpa), a w konsekwencji doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując, organ I instancji powinien w toku ponownego postępowania zgodnie z wymogami postępowania administracyjnego w oparciu o ustalony stan faktyczny dokonać prawidłowej wykładni powołanych wyżej przepisów prawa materialnego i wskazać, czy przedmiotowy kiosk skarżącego jest obiektem stałym, czy też ruchomym/tymczasowym i w konsekwencji przy zastosowaniu przedstawionej wyżej wykładni prawa materialnego wydać decyzje o zatwierdzeniu bądź odmowie zatwierdzenia kiosku skarżącego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c Ppsa orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 Ppsa. Nie orzeczono o zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji, gdyż z istoty swej nie podlegała ona wykonaniu.