Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1545/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 140, art. 285 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 474/20 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 12 lutego 2020 r. znak: WI-I.7840.8.11.2019.SA w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 1 grudnia 2020 r., II SA/Kr 474/20 w wyniku rozpoznania skargi P. S. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z 12 lutego 2020 r. znak WI-I.7840.8.11.2019.SA w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Starosta Myślenicki ostateczną decyzją z 8 lutego 2018 r. nr 109/2018 zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. G., P. G., M. J., A. J., S. J., M. M. oraz T. O. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. Droga wewnętrzna wraz z dołami chłonnymi i włączeniem komunikacyjnym do drogi gminnej na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Starosta Myślenicki postanowieniem z 3 stycznia 2019 r. znak: AB.6740.106.2018, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie zakończone ww. decyzją z 8 lutego 2018 r., stwierdzając, że nową okolicznością nie znaną organowi były informacje wiążące się z nieprawidłowym przyjęciem, iż projektowana obsługa komunikacyjna działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] może polegać na wykorzystaniu działki drogowej nr ew. [...].

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia Starosta Myślenicki decyzją z 28 stycznia 2019 r., znak: AB.6740.106.2018 na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z 8 lutego 2018 r. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że w toku postępowania nie ustalił podstaw do uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z przyczyny wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że nieruchomość, na której została zaprojektowana droga wewnętrzna z dołami chłonnymi, posiada prawnie uregulowaną dostępność komunikacyjną do gminnej drogi publicznej (działka nr ew. [...]). Wskazana droga wewnętrzna będzie posiadać połączenie poprzez istniejący utwardzony żwirowo szlak drożny na zasadzie służebności gruntowej po działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...]. Prawo służebności przejazdu i przechodu zostało zapisane w księdze wieczystej utworzonej dla działki drogowej nr [...], stanowiącej współwłasność inwestorów (KW [...]). Wykorzystanie drogi wewnętrznej na działce nr ew. [...] należy uznać jako alternatywę dojazdu do inwestycji.

P. S. pismem z 18 lutego 2019 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda Małopolski decyzją z 12 lutego 2020 r. umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane złożeniem ww. odwołania, wyjaśniając, że decyzja Starosty Myślenickiego została w wadliwy sposób przekazana do wiadomości skarżącemu. W rozdzielniku poniżej stron postępowania, które otrzymały decyzję, zamieszczono listę jednostek, którym przekazano decyzję jedynie "do wiadomości". Odwołujący, uznając, że pouczenie o przysługującym prawie do wniesienia odwołania odnosi się do niego, takie odwołanie złożył. Wojewoda Małopolski stwierdził, że działanie takie nie było jednak nieskuteczne i nie mogło prowadzić do rozpatrzenia sprawy wznowieniowej w toku instancji. Organ wyjaśnił, że przed Starostą Myślenickim były prowadzone analogiczne postępowania (znak: AB.6740.100.2018, AB.6740.101.2018, AB.6740.102.2018, AB.6740.103.2018, AB.6740. 104.2018) dotyczące inwestycji na działkach sąsiednich nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] z wniosków o wznowienie złożonych przez odwołującego. Postanowieniami z 4 czerwca 2018 r. Starosta Myślenicki odmówił wznowienia tychże postępowań, jako argument podając, że wnioskodawca nie jest stroną w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla spornych inwestycji. Rozstrzygnięcia te zostały przez Wojewodę Małopolskiego utrzymane w mocy postanowieniami z 19 października 2018 r. znak: WI-I.7840.8.12.2018.AM, WI-I.7840.8.16.2018.AM, WI-I.7840.8.15.2018.AM, Wl-I. 7840.8.14.2018.AM, Wl-1.7840.8.13.2018.AM. Wojewoda Małopolski ustalenie, że odwołujący nie jest stroną w sprawie zawarł również w decyzjach umarzających postępowania odwoławcze (decyzje z 28 stycznia 2020 r. znak: WI-I.7840.8.6.2019.SA, Wl-I. 7840.8.7.2019.SA oraz z 29 stycznia 2020 r. znak: WI-I.7840. 8.8.2019.SA, Wl-I.7840.8.9. 2019.SA i Wl-I.7840.8.10.2019.SA). Skoro kwestia posiadania przez odwołującego przymiotu strony została prawomocnie rozstrzygnięta, wniesione odwołanie nie mogło wszcząć skutecznie postępowania odwoławczego. Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, organ odwoławczy zauważył, że z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wynika, iż jedynie działka nr ew. [...], której współwłaścicielami są inwestorzy, graniczy małym odcinkiem ok. 4 m bezpośrednio z działką nr ew. [...] należącą do skarżącego, lecz same roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę polegające na utwardzeniu terenu kostką brukową oddalone są o ok. 1,5 m od jej granicy. Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 8 lutego 2018 r. wynika, że przedmiotem inwestycji jest dojazd głównie po działce nr ew. [...] oraz częściowo po działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], na których przewidziane są budynki mieszkalne jednorodzinne oraz usytuowane wzdłuż dojazdu doły chłonne. Roboty budowlane obejmują również włączenie komunikacyjne do drogi wewnętrznej po działce nr ew. [...], która łączy się z drogą gminną, tj. bez wykorzystania ustanowionej służebności przejazdu przebiegającej po działce nr ew. [...], będącej własnością odwołującego. Odnosząc się do argumentacji odwołującego, organ odwoławczy wskazał, że sam fakt ustanowienia służebności przechodu i przejazdu na gruncie sąsiednim oraz ewentualne uciążliwości związane ze sposobem wykonywania tego prawa przez właściciela nieruchomości władnącej pozostaje bez wpływu na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji.

P. S. złożył skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił jej naruszenie: 1) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie uznał skarżącego za stronę postępowania, mimo iż treść decyzji, ani jej uzasadnienie na to nie wskazuje i mimo, że decyzja została formalnie doręczona skarżącemu przez Starostę Myślenickiego, przy równoczesnej zmianie przebiegu drogi dojazdowej do terenu inwestycji (co uszło uwadze organu odwoławczego), a co ma fundamentalne znaczenia dla oznaczenia kręgu stron; 2) zaniechanie wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i przez to pominięcie we wnioskowaniu okoliczności, że wskazanie jako dojazdu do drogi publicznej działki skarżącego ogranicza jego uprawnienia i wpływa na jego chronione prawem interesy; 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie odwoławczym obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji przyjęcie błędnego rozstrzygnięcia, przy równoczesnym niewystarczającym wyjaśnieniu przyczyn odmowy uznania skarżącego za stronę oraz całkowite pominięcie przedstawienia uzasadnienia prawnego tego poglądu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania (sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.); 4) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego, podczas gdy z decyzji organu I instancji to nie wynika i jest sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, które wskazuje, że ustalając krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę należy brać pod uwagę wszelkie oddziaływania planowanej inwestycji na interesy właścicieli sąsiednich gruntów; 5) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do działania organów publicznych polegające na tym, że najpierw organ I instancji dał skarżącemu sygnał, iż uznaje go za stronę i przez to doręczył mu decyzję z 28 stycznia 2019 i pouczył o prawie złożenia odwołania, a następnie organ odwoławczy skwitował sprawę stwierdzeniem, że organ I instancji się pomylił, doręczając decyzję skarżącemu; 6) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., i art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie miał interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, podczas gdy wykazał on, że nieruchomości, których jest właścicielem, znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pomimo, że planowany dostęp inwestycji do drogi publicznej ma przebiegać po działce należącej do skarżącego; 7) art. 3 pkt 20 p.b. poprzez wadliwe określenie przez Wojewodę Małopolskiego kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nieprzyznającego statusu strony skarżącemu, podczas gdy jest on właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu; 8) art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), dalej: k.c., przez brak poszanowania przez organ odwoławczy występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich i na skutek tego narażenie skarżącego na pogorszenie stanu technicznego należących do niego nieruchomości zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie działek wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że jest ona zasadna, albowiem zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze narusza prawo. Sąd I instancji przedstawił charakter postępowania w sprawie wznowienia postępowania i podejmowane w jej toku rozstrzygnięcia i wyjaśnił, że w postępowaniu tym mają prawo brać udział strony postepowania zwykłego, podmioty, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją, a nie uczestniczyły w postępowaniu zwykłym, jak również inne strony, gdy obecnie posiadają interes prawny, np. dysponują prawem rzeczowym do nieruchomości (por. wyrok NSA z 27 maja 2015 r., I OSK 508/14). Sąd zauważył, że decyzja Starosty Myślenickiego o pozwoleniu na budowę z 8 lutego 2018 r. dotyczy przedsięwzięcia, które już w samej nazwie zawiera określenie, iż droga wewnętrzna nie została zaprojektowana w próżni, czy jako wyłącznie połączenie komunikacyjne między sześcioma zaprojektowanymi nieopodal budynkami jednorodzinnymi, ale ma służyć skomunikowaniu tych budynków z drogą publiczną – drogą gminną. W zatwierdzonym decyzją z 8 lutego 2018 r. projekcie jednoznacznie wskazano, że owo włączenie komunikacyjne będzie odbywało do drogi gminnej – działki nr ew. [...], co do której okazało się, że nie jest drogą gminną, ale własnością prywatną, a właściciele prawdopodobnie nie zgadzają się na korzystanie z niej. To właśnie stało się powodem dla którego Wojewoda Małopolski wystąpił do Starostwa Powiatowego w Myślenicach pismem z 19 października 2018 r. o rozważenie wznowienia z urzędu między innymi przedmiotowego postępowania. W zaskarżonej decyzji, wbrew zatwierdzonemu projektowi budowlanemu, wskazuje się, że projektowana droga wewnętrzna ma połączenie komunikacyjne z gminną drogą publiczną (działka nr ew. [...]) poprzez działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], na których istnieje jezdnia stabilizowana żwirem. Przy czym połączenie to odbywać się będzie tym razem z zupełnie innej strony, tj. przez działki skarżącego, na których ustanowione zostały służebności drogowe, a nie przez działkę nr ew. [...]. Sąd I instancji wskazał, że w tych warunkach należy odpowiedzieć na pytanie, czy przy ustaleniu wadliwości kwestionowanej decyzji, orzekając co do istoty sprawy, a więc o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, organ przyznałby przymiot strony właścicielowi działki, po której odbywać się ma dojazd do projektowanej inwestycji. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, tak właśnie powinno być, a skarżący, zdaniem Sądu I instancji, powinien mieć przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, choć nie musiał go mieć w postępowaniu zakończonym kwestionowaną obecnie decyzją. Według ówcześnie zatwierdzonego projektu budowlanego, inwestycja ta nie znajdowała się w obszarze oddziaływania na jego nieruchomości, a zatem nie miała wpływu na jego interesy prawne lub obowiązki. Obecnie zaś jest zupełnie inaczej. Interes prawny skarżącego w postępowaniu wznowionym na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ze względu na fakt, że uwzględniony w zatwierdzonym kwestionowaną decyzją projekcie budowlanym dojazd po działce nr ew. [...] okazał się nie mieć prawnego uzasadnienia, upatrywać należy w tym, iż wobec zmiany okoliczności prawnych i w konsekwencji okoliczności faktycznych skomunikowanie inwestycji (z inną niż poprzednio zakładano) drogą publiczną nastąpi po nieruchomościach stanowiących własność skarżącego.

M. M. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący jako właściciel działek nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w [...], obciążonych służebnością gruntową na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], jest stroną postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Myślenickiego z 8 lutego 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący ma interes prawny do złożenia odwołania od wydanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji z 28 stycznia 2019 r. odmawiającej uchylenia ww. decyzji;

2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: p.p.s.a., poprzez błędne uwzględnienie skargi skarżącego na decyzję z 12 lutego 2020 r. umarzającą postępowanie odwoławcze w sytuacji, gdy organ ten z zachowaniem reguł wynikających z treści art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. prawidłowo ustalił, iż skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 8 lutego 2018 r., a w konsekwencji, wobec treści art. 127 § 1 k.p.a., skarżący nie był uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji z 28 stycznia 2019 r. odmawiającej uchylenia decyzji tego organu z 8 lutego 2018 r.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak też zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się w sprawie przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji pozostawała w niniejszym postępowaniu decyzja Wojewody Małopolskiego z 12 lutego 2020 r., którą organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte złożonym przez skarżącego odwołaniem od decyzji Starosty Myślenickiego z 28 stycznia 2019 r. odmawiającej w wyniku wznowienia postępowania uchylenia własnej decyzji z 8 lutego 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom, w tym skarżącemu kasacyjnie, pozwolenia na budowę. Rodzaj podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) miał związek z przyjęciem, że odwołujący nie pozostaje stroną postępowania w sprawie, wobec czego nie przysługuje mu legitymacja do żądania rozpatrzenia ponownie sprawy w toku instancji. Objęcie zarzutami skargi kasacyjnej tego zagadnienia w kontekście wyrażonej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oceny prawnej podważającej legalność decyzji Wojewody Małopolskiego wymusza przypomnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez art. 28 ust. 2 p.b. do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stronami są wyłącznie osoby wymienione w art. 28 ust. 2 p.b. Również, gdy sprawa udzielenia pozwolenia na budowę podlega rozpatrzeniu w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej, przyjąć trzeba, że kryterium prawne określające krąg stron tego postępowania odnieść należy zasadniczo do dyspozycji art. 28 ust. 2 p.b. Przez obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W definicji tej mowa jest o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wydana w postępowaniu podlegającym wznowieniu dotyczy zamierzenia polegającego na budowie na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości [...] drogi wewnętrznej wraz z dołami chłonnymi oraz włączenia komunikacyjnego jej do drogi gminnej. Zatwierdzony przez Starostę Myślenickiego projekt budowlany przewiduje, że wskazane włączenie będzie odbywać się do publicznej drogi gminnej (działka nr ew. [...]) przez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr ew. [...]. Niesporny charakter ma równocześnie ustalenie, że kwestia dostępu ww. inwestycji do drogi publicznej stanowiła zagadnienie, które zostało odmiennie rozważone w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Myślenickiego z 28 stycznia 2019 r., ponieważ organ we wznowionym z urzędu postępowaniu z uwagi na przyczynę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przyjął, że droga wewnętrzna posiada wymagane połączenie komunikacyjne z publiczną drogą gminną, niemniej nie jest one realizowane przez działkę nr ew. [...], ale następuje po działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] na podstawie przysługującej inwestorom służebności gruntowej przejazdu i przechodu. Sąd I instancji uznał, że w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ustalenie, iż połączenie zaprojektowanej drogi wewnętrznej odbywać się będzie po nieruchomościach stanowiących własność skarżącego pozostaje okolicznością wymuszającą przyznanie skarżącemu statusu strony w sprawie. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie wadliwości decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem skarżącego od ww. decyzji Starosty Myślenickiego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości prawidłowość powyższego wniosku, nie można bowiem skutecznie zarzucić, że został on przyjęty przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., jak też, że uchybia on art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b.

Zgodnie z art. 285 § 1 k.c., nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega m.in. na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej. Przepis art. 145 k.c. określa służebność drogi koniecznej, której treścią jest m.in. obciążenie nieruchomości prawem używania jej w postaci przejścia i przejazdu, co umożliwia skomunikowanie innej nieruchomości z drogą publiczną. Nie da się zaprzeczyć, że właścicielowi nieruchomości obciążonej przysługuje ochrona prawnorzeczowa związana z wykonywaniem ograniczonego prawa rzeczowego. Służebność powinna zapewniać niezakłócone korzystanie z nieruchomości służebnej w granicach treści służebności ustanowionej na rzecz każdorazowego właściciela nieruchomości władnącej, niemniej jej wykonywanie w interesie właściciela nieruchomości władnącej powinno uwzględniać w możliwie najszerszym zakresie również interesy właściciela nieruchomości obciążonej. W kontekście spornego zagadnienia należy przypomnieć, że wykonywanie prawa własności, w tym skorzystanie z prawa do zabudowy realizowanego na zasadach przewidzianych w przepisach p.b., jest zasadniczo uzależnione od zapewnienia nieruchomości prawnego dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego i musi on zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Warunek ten należy uznać za spełniony, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068), co może wyrażać się w dostępie bezpośrednim, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośrednim przez inne nieruchomości, na których została ustanowiona służebność drogowa. Ustanowienie tejże służebności prowadzi do zobowiązania właściciela nieruchomości obciążonej do znoszenia przejazdów po niej oraz niewykonywania swoich uprawnień wobec wskazanej nieruchomości w sposób, który utrudniałby czynności osób uprawnionych, co w konkretnych okolicznościach może istotnie zmieniać zagospodarowanie terenu nieruchomości, z jakiej korzystają właściciele nieruchomości władnącej. Niewątpliwie sposób wykonywania służebności drogowej kształtowany jest zawsze konkretnymi potrzebami nieruchomości władnącej. Powyższe nakazuje, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć, że prawo własności nieruchomości, przez którą ustanowiono dojazd do innej nieruchomości, może doznawać w określonych warunkach rozpatrywanej przez organ sprawy ograniczeń w jej zagospodarowaniu, które można traktować jako równoważne znajdowaniu się terenu nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. (por. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., II OSK 63/17).

Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, nie można odmówić skarżącemu prawa do kontroli, czy decyzja wydana we wznowionym z urzędu przez Starostę Myślenickiego postępowaniu dotyczącym udzielonego pozwolenia na budowę we właściwy sposób uwzględnia określenie treści i zakresu ustanowionego obciążenia dotyczącego pasa gruntu mającego stanowić szlak służebności drogowej. Z obciążeniem prawem przejazdu i przechodu nieruchomości skarżącego wiąże się konieczność zapewnienia odpowiednich gwarancji dla realizacji jego warunków w sytuacji, w której organ, kierując się wyjaśnieniami inwestorów, przysługującą im służebność gruntową wskazał jako faktyczne połączenie terenu spornej inwestycji z drogą publiczną. Skoro droga wewnętrzna realizowana na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], jak przyjęto we wznowionym postępowaniu, ma mieć zapewnione połącznie z drogą gminną po terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...], to stanowią one nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji stosownie do dyspozycji art. 3 pkt 20 p.b.

Należy zauważyć, że tym samym wnioskiem kierował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 2022 r., II OSK 811/21 dotyczącym przysługiwania skarżącemu legitymacji w rozpatrywanej również w trybie wznowienia sprawie dotyczącej udzielonego skarżącemu kasacyjnie decyzją Starosty Myślenickiego z 19 lutego 2018 r. nr 138/2018 pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] Brak jest powodów, by analizowana kwestia miała być poddana odmiennie rozważeniu w sprawie rozpatrywanej, gdy przedmiotem sporu pozostają w niej zasady, według których ma być zrealizowana inwestycja polegająca na skomunikowaniu drogi wewnętrznej z publiczną drogą gminną, jeżeli służy ona – co niesporne - zapewnieniu przejezdności do ww. budynku należącego do skarżącego kasacyjnie zlokalizowanego na działce nr ew. [...], jak i pozostałych budynków znajdujących się w sąsiedztwie. Przedstawione wyjaśnienia pozwalają uznać, że Sąd I instancji - inaczej niż ocenia to skarżący kasacyjnie - dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji z 12 lutego 2020 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego i zasadnie zdecydował o jej uchyleniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w związku ze złożeniem przez pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną oświadczenia o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy, po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a.