Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2481/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 65 ust. 2 i art. 106 ust. 5
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 441/12 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M. S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 441/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]; w punkcie 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; w punkcie 3. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się tego wyroku.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 152 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej: u.p.s.), stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 października 2010 r. decyzji własnej o skierowaniu M. S. do Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży przy ul. K. [...] m [...] w Ł.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. skierowano M. S. do Domu Pomocy Społecznej prowadzonego przez Towarzystwo [...] "Dom [...]" realizującego zadania z zakresu pomocy społecznej na podstawie umowy z dnia [...] stycznia 2009 r. Z uwagi na nienależyte wykonywanie przez Towarzystwo powyższej umowy, została ona rozwiązana ze skutkiem na dzień 30 września 2010 r. W związku z tym od dnia 1 października 2010 r. Towarzystwo [...] "Dom [...]" prowadzi prywatny, tj. prowadzony nie na zlecenie Miasta [...] dom pomocy społecznej na podstawie zezwolenia warunkowego Wojewody [...].

W ocenie organu pierwszej instancji, z uwagi na rozwiązanie umowy na prowadzenie DPS przez Towarzystwo odpadła postawa prawna dająca możliwość realizacji decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Wobec istotnych zastrzeżeń co do funkcjonowania domu pomocy społecznej organ uznał, że nie ma możliwości nawiązania nowego stosunku prawnego, co wyczerpuje niewątpliwie przesłankę bezprzedmiotowości decyzji. Podkreślił także, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa, czyli od dnia 1 października 2010 r. W ocenie organu, niemożliwe było również skierowanie i ponoszenie odpłatności za pobyt podopiecznej w placówce na podstawie art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyż wymagałoby to zawarcia nowej umowy, co w obliczu stwierdzonych nieprawidłowości i zaistniałych okolicznościach nie mogło być akceptowane. Organ powołał się na fakt, że wyrokiem z dnia 8 lipca 2011r., sygn. akt I SA/Wa 2371/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej, cofającą Towarzystwu zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej. Jednakże, w ocenie organu, fakt, że obecnie w obrocie prawnym nie funkcjonuje ostateczna decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej, nie stanowi przeszkody do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji o skierowaniu do DPS.

Ponadto organ zauważył, że zgodnie z art. 65 u.p.s. skierowanie w tym trybie możliwe jest jedynie w przypadku braku wolnych miejsc w domach pomocy społecznej prowadzonych przez lub na zlecenie gminy (powiatu). Tymczasem podopiecznej zapewniono miejsce w Domu Pomocy Społecznej przy ul. S. [...] w Ł., placówce tego samego typu, prowadzonej przez Miasto [...], jednakże z uwagi na złożoną przez opiekuna prawnego podopiecznej rezygnację z przeniesienia, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. umorzono postępowanie administracyjne w sprawie umieszczenia M. S. w tym ośrodku.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik M. S. żądając jej uchylenia i orzeczenia, że decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. wygasła z dniem 15 grudnia 2010 r. tj. dopiero z chwilą złożenia przez nią rezygnacji z domu pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M. S., decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że rozwiązanie przez Miasto umowy zlecającej zadanie prowadzenia domu pomocy społecznej wskutek stwierdzonych nieprawidłowości bezsprzecznie stanowi istotną zmianę stanu prawnego, bowiem z tego względu placówka prowadzona przez Towarzystwo [...] "Dom [...]" przestała - z upływem okresu wypowiedzenia, tj. od 1 października 2010 r. - realizować zadanie związane z treścią decyzji, której wygaśnięcie stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem.

Ponadto Miasto [...] - w myśl zapisów umowy - w szczególności § 11 ust. 1, było uprawnione do jej zerwania m.in. z powodu nienależytego jej wykonywania, o ile okoliczność taka została stwierdzona na podstawie wyników kontroli oraz realizacji wniosków i zaleceń pokontrolnych. Godząc się na takie postanowienia umowy, Towarzystwo [...] "Dom [...]", będące jej stroną, musiało się liczyć, że konsekwencją stwierdzenia w toku działań kontrolnych ewentualnych naruszeń w działalności prowadzonego przezeń na zlecenie domu pomocy społecznej będzie możliwość jednostronnego rozwiązania umowy przez zleceniodawcę, co uczyniono stosownym oświadczeniem z dnia 23 sierpnia 2010 r.

W ocenie organu, gmina, realizując swój obowiązek w zakresie zagwarantowania osobie tego wymagającej miejsca w domu pomocy społecznej, czyni tak na podstawie art. 59 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Powołane przepisy stanowią o skierowaniu danej osoby m.in. do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmiot działający na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego. Poza skierowaniem decyzja taka ustala opłatę za pobyt w takiej placówce. Wobec tego dla wykonywania decyzji o skierowaniu do DPS, działającego na zlecenie, niezbędna jest istniejąca w obrocie prawnym podstawa takiego zlecenia, czyli stosowna umowa. Rozwiązanie przez Miasto umowy ze skutkiem na dzień 30 września 2010 r. spowodowało utratę od dnia 1 października 2010 r. podstawy dla działania na zlecenie gminy przez DPS "Dom [...]". Okoliczność tę należało więc uznać za równoznaczną z brakiem warunków do wykonywania decyzji, na mocy której skierowano M. S. do wspomnianej wyżej placówki, wyczerpującą znamiona jej bezprzedmiotowości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgodziło się także ze stanowiskiem odwołującej się, że brak umowy między "Domem [...]" a Miastem, na podstawie której zlecono prowadzenie domu pomocy społecznej, nie wyłącza możliwości pobytu w niej skarżącego oraz finansowania kosztów jego utrzymania przez gminę, wskazując, iż w takiej sytuacji nawet najcięższe nieprawidłowości w działalności domów pomocy społecznej działających na zlecenie, skutkujące zerwaniem przez organ administracji stosownej umowy, pozostawałyby bez wpływu na losy skierowanych tam pensjonariuszy, rodząc dalsze zobowiązania finansowe w postaci konieczności pokrywania przez właściwy organ kosztów ich utrzymania. Wypowiedzenia umowy nie można utożsamiać z uchybieniem obowiązkom ciążącym na administracji. Działalność niepublicznych domów pomocy społecznej musi bowiem podlegać ścisłej kontroli ze strony państwa ze względu na potrzebę szczególnej ochrony interesów osób w nim przebywających, a ustawodawca, dopuszczając do prowadzenia tego typu placówek przez podmioty niepubliczne, równocześnie uzależnia ich funkcjonowanie od spełnienia szeregu warunków i standardów, jakimi musi legitymować się podmiot niepubliczny, przy czym chodzi tu również o warunki wynikające z postanowień umowy zlecającej zadanie z zakresu pomocy społecznej.

Organ stwierdził, że za rozwiązaniem umowy nie stoi chęć represjonowania zleceniobiorcy, lecz konieczność przerwania stanu niezgodności z prawem oraz działań sprzeciwiających się dobru podopiecznych przebywających w domu pomocy społecznej. Zakończenie zatem bytu prawnego analizowanej umowy było w interesie strony, otwierając możliwość jej przeniesienia do ośrodka spełniającego niezbędne standardy i gwarantującego właściwą jakość opieki. Natomiast kwestia umieszczenia M. S. w domu pomocy społecznej przy ul. S. w Ł. nie może podlegać jakiejkolwiek ocenie w toku rozpatrywanej sprawy, gdyż nie to jest jej przedmiotem. Podnoszony w tym względzie zarzut, że wspomniana placówka, jako prowadzona dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej umysłowo, jest niewłaściwa dla M. S., pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Kolegium, o ile decyzja o cofnięciu danemu podmiotowi zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej skutkuje brakiem możliwości prowadzenia przezeń tego rodzaju placówki, o tyle rozwiązanie przez jednostkę samorządu terytorialnego umowy zlecającej realizację zadania z zakresu pomocy społecznej w formie prowadzenia DPS powoduje, że placówka taka może nadal istnieć, lecz niejako w formie komercyjnej, a więc bez prawa zgłaszania roszczeń finansowych w stosunku do gminy z tytułu ponoszenia kosztów utrzymania przebywających w niej podopiecznych.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r. stała się przedmiotem skargi M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną i orzekając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej jako "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2011 r.

Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli jest decyzja orzekająca w trybie art. 162 §1 pkt 1 K.p.a. o wygaśnięciu decyzji o skierowaniu skarżącej do domu opieki społecznej określonego typu na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W jego ocenie, w przedmiotowej sprawie organy wadliwie prowadziły postępowanie, a w konsekwencji wydały błędne rozstrzygnięcia, których podstawą był art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Jak wskazał Sąd, dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji należy zatem w sposób niewątpliwy przesądzić, że decyzja podlegająca wygaszeniu, stała się bezprzedmiotowa. Jednocześnie wygaśnięcie decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości albo nakazuje przepis prawa, albo należy wykazać, że leży to w interesie społecznym bądź w interesie strony. Oznacza to, że samo stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest przesłanką wystarczającą do zastosowania cytowanej normy prawnej. Co istotne, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Sąd podkreślił również, że stosownie do art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (art. 54 ust 2). W przypadku braku zgody osoby chorej psychicznie lub upośledzonej umysłowo albo jej przedstawiciela ustawowego na pobyt w domu pomocy społecznej, przy występowaniu ustawowo określonych przesłanek, o takim pobycie orzeka sąd opiekuńczy.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd podkreślił, że M. S. została skierowana do domu pomocy społecznej w trybie art. 54 u.p.s. zaś decyzja o skierowaniu skarżącej do domu pomocy społecznej zawiera w istocie trzy elementy: skierowanie, rozstrzygnięcie o umieszczeniu i o kosztach pobytu.

Jak wskazał Sąd, wprawdzie zmiana okoliczności faktycznych, związanych z każdym z tych elementów, uprawnia do zmiany decyzji w trybie art. 106 u.p.s., jednakże przy tym trzeba pamiętać, że skierowanie do domu pomocy społecznej oznacza to, że podopieczny spełnia przesłanki do skorzystania z tej formy pomocy, określone w art. 54 u.p.s. Tak więc kwestie związane z umieszczeniem w określonym ośrodku i ustalenie zasad odpłatności i ewentualne zmiany w tym zakresie, co do zasady nie mają wpływu na byt rozstrzygnięcia o skierowaniu do domu pomocy społecznej.

W ocenie Sądu, za trafne należy zatem uznać zarzuty pełnomocnika skarżącej, że ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Zatem już to stwierdzenie przesądza o wadliwości zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wobec tego nie może budzić wątpliwości, że brak było podstaw do zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 162 § 1 pkt. 1 K.p.a., jako podstawy prawnej kwestionowanej decyzji. Tezie tej nie przeczy również argumentacja organu odnosząca się do pozostałych przesłanek określonych we wskazanej regulacji, tj. uzasadnionego interesu społecznego bądź interesu samej skarżącej, gdyż jest ona bardzo lakoniczna, a wręcz szczątkowa, w związku z czym nie można poddać jej sądowej weryfikacji.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że już samo ustalenie organu, iż decyzja o skierowaniu M. S. do domu pomocy społecznej stała się bezprzedmiotowa z dniem 1 października 2010 r. budzi poważne wątpliwości. Organ nie uwzględnił w swych rozważaniach, że okoliczności, wykazywane jako przesłanka rozstrzygnięcia, nie dotyczyły samych przesłanek przesądzających o uprawnieniu do skorzystania z tej formy pomocy. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie tejże decyzji stosunku prawnego na skutek, np. rezygnacji z uprawnień przez stronę czy zmiany stanu faktycznego bądź prawnego.

Sąd podkreślił, że wbrew stanowisku organu w tej konkretnej sprawie nie stanowi wystarczającej przesłanki bezprzedmiotowości decyzji oświadczenie złożone przez samą skarżącą o rezygnacji z pobytu w domu prowadzonym przez Towarzystwo [...] "Dom [...]". Stanowisko organu wprawdzie podzielił również pełnomocnik skarżącej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wnosząc o orzeczenie wygaśnięcia decyzji z datą złożenia przez skarżącą oświadczenia o rezygnacji z pobytu w tym ośrodku. Do akt administracyjnych istotnie załączono kserokopię oświadczenia skarżącej tej treści z dnia 6 grudnia 2010 r., przesłanej organowi 20 grudnia 2011 r. Organ nie wyjaśnił, czy skarżąca była uprawniona do złożenia takiego oświadczenia. Nie wyjaśniono nawet wieku skarżącej. Jedynie z informacji przesłanej przez Sąd Rejonowy w [...] z dnia 26 stycznia 2011 r. wynika, że skarżąca urodziła się w 1990 r. W dacie składania oświadczenia była zatem osobą pełnoletnią. Jednak i organ i pełnomocnik skarżącej pomijają zupełnie tryb skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej. Tymczasem, jak podkreślił Sąd, z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. wynika, że M. S. została skierowana bez wymaganej zgody bezterminowo do domu pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 15 grudnia 2008 r., w sprawie [...]. W czasie, gdy postanowienie to pozostawało w obrocie prawnym, determinuje ono ocenę oświadczenia skarżącej o rezygnacji z pobytu w domu pomocy społecznej oraz brak zgody na przeniesienie. Na marginesie Sąd jedynie zaznaczył, że skarżąca kwestionowała nie samo przeniesienie jej do innego domu pomocy społecznej, ale przede wszystkim fakt, że jest to dom nieodpowiedniego typu. Reasumując, tryb skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej – na podstawie orzeczenia sądu powszechnego i bez wymaganej zgody zainteresowanej – determinuje ocenę składanych przez nią oświadczeń woli w tym zakresie. Tym samym, do czasu obowiązywania orzeczenia sądu o skierowaniu M. S. do domu pomocy społecznej bez jej zgody, oświadczenie zainteresowanej o rezygnacji jest nieskuteczne. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie pismo Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 26 stycznia 2011 r. informujące o toczącym się z wniosku pełnomocnika M. S. postępowaniu o zmianę postanowienia z dnia 15 grudnia 2008 r., organ nie wyjaśnił jednak, czy postanowienie to nadal pozostaje w obrocie. Dopiero z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca uzyskała na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wdział Rodzinny i Nieletnich w sprawie [...] zwolnienie z domu pomocy społecznej. Organ winien załączyć to orzeczenie do akt sprawy i wyjaśnić, z jaką datą nastąpiło zwolnienie skarżącej z pobytu w DPS i czy ma ono charakter trwały i dopiero wówczas rozważać ewentualnie zmianę decyzji (ale nie jej wygaśnięcie).

Dalej Sąd wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, iż o bezprzedmiotowości decyzji o skierowaniu skarżącej do domu pomocy społecznej przesądza okoliczność rozwiązania umowy cywilnoprawnej z podmiotem prowadzącym ośrodek, do którego została skierowana skarżąca. Trafnie podnosi zatem pełnomocnik skarżącej, że argumentacja ta jest wadliwa, albowiem byt umowy cywilnoprawnej nie może mieć przesądzającego znaczenia dla losów decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Podstawę stosunku prawnego, przesadzającego o skierowaniu skarżącej do DPS stanowi bowiem decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej i K.p.a, a nie umowa zawarta przez organ z innym podmiotem. Zatem rozwiązanie umowy cywilnoprawnej nie daje podstaw do wniosku, że przestała istnieć podstawa prawna spornej decyzji. Przepis art. 65 ust. 2 u.p.s. przewiduje możliwość skierowania do domu pomocy społecznej, prowadzonego przez podmioty niepubliczne, co wiąże się z wydaniem decyzji o charakterze uznaniowym. Rozstrzygnięcie w tym zakresie musi więc nastąpić w formie decyzji administracyjnej i dopiero taka decyzja będzie stanowiła podstawę do zawarcia umowy z omawianą placówką (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 grudnia 2010r., w sprawie o sygn. II SA/Bd 1321/10). Z powyższego wynika, że to nie umowa jest przesłanką wydania decyzji o skierowaniu do niepublicznego DPS, lecz to decyzja o skierowaniu stanowi podstawę do zawarcia umowy z jednostką niepubliczną.

Ponadto Sąd podkreślił, że organ, poza ogólnikowym odwołaniem się do stwierdzonych nie prawidłowości w "Domu [...]", nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń. Wobec tego nietrafne są – zdaniem Sądu - również argumenty o niemożności zawarcia z tą jednostką umowy w trybie art. 65 ust. 2 u.p.s. Nie stanowią o bezprzedmiotowości decyzji o skierowaniu do DPS powoływane przez organ okoliczności związane z cofnięciem zezwolenia na prowadzenie DPS przez Towarzystwo [...] "Dom [...]". Organ wszak ustalił, że decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie tej jednostki została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2011 r., zaś wcześniej Minister Pracy i Polityki Socjalnej wstrzymał jej wykonanie. Organ nie ustalił przy tym statusu tego ośrodka i zasad jego działania w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, co czyni przedwczesnymi rozważania o niemożności skierowania tam w skarżącej 2010 roku z powołaniem się na niespełnienie wymaganych standardów.

Reasumując Sąd stwierdził, że organ, wydając zaskarżone rozstrzygniecie, nie wykazał żadnej z przesłanek określonych w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.

Jednocześnie Sąd zauważył, że ustawa o pomocy społecznej w takich sytuacjach nie przewiduje rozstrzygania w trybie art. 162 K.p.a. Organ winien był zatem rozważyć ewentualnie zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a., czy art. 163 K.p.a. i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.

Z uwagi na powyższe, wobec naruszenia przepisu prawa materialnego przez bezpodstawne zastosowanie instytucji wygaśnięcia ostatecznej decyzji z dnia [...] października 1993 r. oraz niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia w związku z czym naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2011 r.

Dodatkowo Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien wyjaśnić również kwestię pełnomocnictwa udzielonego adwokat A. W. Została ona bowiem ustanowiona jako kolejny pełnomocnik, choć pełnomocnictwo podpisane przez opiekuna prawnego skarżącego wprost takiego upoważnienia nie zawierało.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Zaskarżając ten wyrok w całości, podniosło następujące zarzuty:

1a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 65 ust. 2 u.p.s. związane z przyjęciem, że skierowanie decyzją do niepublicznego domu pomocy społecznej jest podstawą zawarcia z tą placówką stosownej umowy w tym zakresie, gdy zasadniczo decyzja ma wtórne w odniesieniu do umowy znaczenie;

1b) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie tj. art. 106 ust. 5 u.p.s. związane z przyjęciem, że organ powinien był rozważyć zastosowanie trybu określonego w tym przepisie, gdy nie zachodziły takie zmiany w sytuacji osobistej strony, by można było zastosować rozwiązanie prawne przewidziane we wskazanym przepisie, a co za tym idzie tryb przewidziany w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. był jedynym, który w danym stanie faktycznym pozwalał rozstrzygnąć sprawę;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] w sytuacji, gdy nie naruszają one przepisów prawa materialnego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uchylenie decyzji Kolegium z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy nie narusza ona przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji, wbrew twierdzeniu Sądu, nie naruszyły bowiem norm wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.;

c) art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w niniejszej sprawie – zdaniem organu – Sąd powinien zastosować ten przepis i oddalić skargę;

d) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne wskazanie organom administracji działań, które powinny podjąć ponownie rozpoznając sprawę, gdyż wbrew twierdzeniom Sądu nie było podstaw do rozważania, a tym bardziej zastosowania trybów określonych zarówno w art. 155 K.p.a., art. 163 K.p.a., jak i w art. 106 u.p.s.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S., reprezentowana przez adwokata, wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

Pismem z dnia 31 stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. poinformowało, że w związku z wygaśnięciem z dniem 31 stycznia 2012 r. decyzji warunkowej nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. na prowadzenie Domu Pomocy Społecznej "Dom [...]" Towarzystwo od dnia 1 stycznia 2013 r. przestało prowadzić ww. jednostkę organizacyjna pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności rozpatrzyć należy zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie – art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, związane z przyjęciem, że organ powinien był rozważyć zastosowanie trybu określonego w tym przepisie, gdy nie zachodziły takie zmiany w sytuacji osobistej skarżącej, aby można było zastosować zawarte tam rozwiązanie prawne, a co za tym idzie tryb przewidziany w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. był jedynym, który w danym stanie faktycznym pozwalał rozstrzygnąć sprawę.

Kwestią kluczową w świetle przedstawionego zarzutu skargi kasacyjnej jest ustalenie, czy decyzja, której wygaśnięcie stwierdziła zaskarżona decyzja, stała się bezprzedmiotowa, w momencie orzekania. Oceniając tę kwestię, wskazać należy, iż zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2012 r. utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wygaszającą z powodu bezprzedmiotowości decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., kierującą M. S. do domu pomocy społecznej.

Wygaszona decyzja wydana została m.in. na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 16 i art. 19 pkt 10 w związku z art. 54 ust. 1 i 2, art. 56 pkt 5, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 102 ust. 1, art. 104, art. 106 ust. 1, 3b i 4-6, art. 107, art. 109, art. 110 ust. 7, art. 112 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593, ze zm.). Decyzją tą skierowano M. S. do Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej "Dom [...]" położonego przy ul. K. [...] w Ł., ustalono odpłatność za pobyt w tym domu oraz wskazano termin przyjęcia do placówki. Przedmiotem wygaszonej decyzji było zatem skierowanie osoby uprawnionej do domu pomocy społecznej i uzyskanie przez nią statusu mieszkańca tego domu.

Jak stanowi przepis art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu opieki społecznej. Niemożność zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania oznacza z kolei niemożliwość przyznania ich w zakresie, jaki jest niezbędny osobie potrzebującej w zaspokajaniu jej codziennych potrzeb życiowych (por. wyrok NSA z dnia 8 października 1998 r., sygn. akt I SA 393/98, LEX nr 45772, zachowujący aktualność pod rządami nowej ustawy o pomocy społecznej).

Decyzja kierująca osobę potrzebującą opieki do domu pomocy społecznej na podstawie przywołanych przepisów przesądza zatem, że u osoby takiej wystąpiły przesłanki, z którymi ustawodawca związał konieczność stałego wsparcia opiekuńczo-bytowego, a mianowicie niemożność zapewnienia adekwatnych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Stosunek administracyjnoprawny decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej polega na władczym rozstrzygnięciu przez organ czy adresat decyzji, biorąc pod uwagę dotyczące go okoliczności faktyczne, rzeczywiście potrzebuje pomocy instytucjonalnej z zakresu pomocy społecznej w postaci skierowania do zakładu administracyjnego, jakim jest dom pomocy społecznej. Rozstrzyga więc, czy jednostka ma prawo do uzyskania ze strony administracji, usług w tym zakresie.

W rozpatrywanej sprawie organy nie ustaliły miarodajnie, na co wskazał Sąd I instancji, jakie zmiany wystąpiły w sytuacji faktycznej skarżącej, które powodowałyby utratę uprawnienia do korzystania z tej formy pomocy. Nie można zatem przyjąć, wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, że decyzja kierująca skarżącą do domu pomocy społecznej stała się bezprzedmiotowa, nadal bowiem istnieje zarówno podmiot, jak i przedmiot stosunku administracyjnoprawnego, uregulowanego tym aktem.

Wprawdzie z twierdzeń samej uprawnionej wynika, że zrezygnowała ona z domu pomocy społecznej z dniem 15 grudnia 2010 r., to jednak z powyższego faktu nie wynika jednoznacznie, iż cofnęła zgodę na dalsze umieszczanie jej w domu pomocy społecznej. Bez wyjaśnienia powyższej okoliczności organ administracji nie może przyjąć, że decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. stała się bezprzedmiotowa i na tej podstawie ją wygasić.

W tym stanie rzeczy, wobec nienależytego wyjaśnienia sprawy należało przyjąć, że istnieje podmiot i przedmiot decyzji kierującej osobę potrzebującą opieki do domu pomocy społecznej, to gmina ma obowiązek zagwarantowania tej osobie miejsca w tego typu placówce. Obowiązek ten istnieje bez względu na zmianę okoliczności związanych z niemożnością kontynuowania pobytu uprawnionej w DPS "Dom [...]", z uwagi na rozwiązanie przez jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 30 września 2010 r. umowy na świadczenie usług z podmiotem prowadzącym Dom. Okoliczność rozwiązania tej umowy nie czyni, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, bezprzedmiotową decyzji kierującej skarżącą do domu pomocy społecznej.

Okoliczność tę należy jednak uznać za równoznaczną z potrzebą zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. w zakresie, w jakim wskazuje prawo pobytu skarżącej w DPS "Dom [...]", bowiem z dniem rozwiązania umowy na świadczenie usług, przestały istnieć warunki do zapewnienia przez gminę usług opiekuńczych w tym Domu. Podstawę do zmiany decyzji powinien stanowić art. 106 ust. 5 zdanie drugie ustawy o pomocy społecznej. Działanie organu jest w okolicznościach niniejszej sprawy bez wątpienia działaniem na korzyść strony, a zatem stosownie do tego przepisu nie wymaga jej zgody. Zmiana miejsca realizacji świadczenia, polegająca na zmianie domu pomocy społecznej, w sytuacji braku możliwości kontynuowania, zawartej pomiędzy gminą a podmiotem prowadzącym daną placówkę, umowy o świadczenie tego typu usług, jest działaniem na korzyść strony, gdyż umożliwia jej kontynuację pobytu w odpowiedniej placówce.

Reasumując, zmiana okoliczności faktycznych polegająca na rozwiązaniu przez Miasto [...] umowy o świadczenie usług z podmiotem prowadzącym DPS "Dom [...]" nie stanowi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawy do wygaszenia w oparciu o przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., z powodu bezprzedmiotowości, decyzji kierującej skarżącą do tego Domu, stanowi natomiast podstawę do zmiany tej decyzji w trybie art. 106 ust. 5 zdanie drugie ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 163 K.p.a. Zatem przedstawiony zarzut naruszenia art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Błędnie natomiast Sąd I instancji wskazał, iż organy winny rozważyć zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. W myśl bowiem art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Odrębności postępowania w sprawach świadczeń wynikających z przepisów ustawy dotyczą między innymi dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Kwestie te unormowane zostały odrębnie w ustawie w art. 106 ust. 5 i art. 11. Wynika z tego, że w sprawach tych świadczeń nie będzie miał zastosowania przepis art. 155 K.p.a. regulujący sprawę uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, z której strona nabyła prawo (por. Wojciech Maciejko (w:) W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz., Wydanie 1, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, teza 4, s. 117).

W tej sytuacji zasadny jest zarzut naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 155 K.p.a. Zarzut ten w pozostałej części dot. art. 163 K.p.a. i art. 106 ustawy o pomocy społecznej, jak zostało powyżej wykazane, nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej związanego z przyjęciem, że skierowanie decyzją do niepublicznego domu pomocy społecznej jest podstawą zawarcia z tą placówką stosownej umowy w tym zakresie, gdy zasadniczo decyzja ma wtórne w odniesieniu do umowy znaczenie, stwierdzić należy, iż zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku.

Wywód zawarty w uzasadnieniu Sądu I instancji, z którego wynika, iż byt umowy cywilnoprawnej nie może mieć przesądzającego znaczenia dla losów decyzji o skierowaniu do DPS oraz że decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej będzie stanowiła podstawę do zawarcia umowy z jednostką niepubliczną, jest prawidłowy.

Nie sposób nie zauważyć, że regulacja ustawy o pomocy społecznej może nastręczać trudności w ustalaniu kolejności podejmowanych przez administrację publiczną działań. Racjonalne wydaje się stanowisko, że gmina kierująca osobę do tego typu domu w pierwszej kolejności zawiera z danym podmiotem niepublicznym stosowną umowę, a następnie kieruje do niego osobę wymagającą skorzystania z tej formy pomocy. W umowie takiej zamieszcza się postanowienia dotyczące odpłatności za pobyt w placówce (por: Stanisław Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz z przepisami wykonawczymi, GASKOR Wrocław 2013, s. 568). Nie wyklucza to jednak możliwości zawarcia umowy o świadczenie usług, już po wydaniu ostatecznej decyzji kierującej do danej niepublicznej placówki, szczególnie wówczas, gdy łącząca gminę z podmiotem niepublicznym umowa, będzie miała charakter umowy ramowej, z tym że reżim zawarcia umowy z daną placówką będzie zawsze związany z zachowaniem stosownych reguł zawartych w przepisach prawa. Umowa będzie wówczas dotyczyła świadczenia usług na rzecz konkretnej osoby.

Byt umowy cywilnoprawnej nie ma w świetle wskazanych regulacji znaczenia dla kwestii bezprzedmiotowości decyzji kierującej do domu opieki społecznej.

W kontekście tych rozważań ocenić należy jednak jako słuszny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organy naruszyły wskazane przepisy. Sąd, uchylając decyzje, nakazał organom poczynienie ustaleń w kwestii ewentualnej możliwości zawarcia z jednostką niepubliczną prowadzącą DPS "Dom [...]" umowy w trybie art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej a także w kwestii statusu tego Domu w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Okoliczności te nie są prawnie relewantne dla oceny zaskarżonej decyzji, wygaszającej decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. Wada ta nie ma jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zaskarżone orzeczenie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 in fine P.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)