Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 897/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust.  1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 144 ust. 1,  art. 145,  art. 146,  art. 143 ust. 2,  art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] r. Prezydenta Miasta [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Prezydenta Miasta, ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł dla działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym Nr [...] , należną Gminie Miastu [...] od L.D. - będącej współwłaścicielką w udziale [...] w prawie własności ww. nieruchomości, z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej w postaci drogi - ulicy [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez L.D., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jednakże, na skutek skargi wniesionej przez L.D., Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 1 lutego 2012 r. (sygn. akt II SZ/Sz 739/11), uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium zamiast ustosunkować się do poszczególnych zarzutów odwołania ograniczyło się do poddania kontroli decyzji organu I instancji w aspekcie wydania jej na podstawie – zdaniem organu odwoławczego – prawidłowego operatu szacunkowego. Kolegium jednak nie odniosło się do konkretnych zarzutów strony co do operatu, a w szczególności do zarzutu nieprawidłowego doboru nieruchomości porównawczych, a jedynie wskazało na posiadanie przez rzeczoznawcę wiadomości specjalnych, a przy tym wywiodło, że strona – jeżeli nie zgadza się z operatem to powinna przedłożyć kontrdowód w postaci orzeczenia organizacji zawodowej rzeczoznawców nieruchomości albo innego operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę, przy czym jednocześnie stwierdziło, że wcale operat ten nie musi prowadzić do podważenia operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę na zlecenie organu.

W ocenie sądu, jeżeli strona w odwołaniu formułuje konkretne zarzuty do operatu szacunkowego, to obowiązkiem organu jest ich wyjaśnienie, chociażby poprzez wezwanie rzeczoznawcy do ustosunkowania się do nich, a następnie przez rozważenie czy wyjaśnienia rzeczoznawcy są przekonywujące i logiczne, oraz zgodne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i z przepisami rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

W sytuacji zatem, gdy Kolegium nie odniosło się wprost do zarzutów odwołania, co stanowi nie tylko przejaw naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80K.p.a., ale narusza także art. 107 § 3 i art. 138 § 1 K.p.a., sąd uznał, że istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i zalecił by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium zastosowało art. 10 § 1 K.p.a. oraz wydało rozstrzygnięcie po dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego, zgodnie z zasadami oceny dowodów wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80K.p.a., przy uwzględnieniu powinności odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, co powinno znaleźć wyraz w wyczerpująco sporządzonych motywach uzasadnienia decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania L.D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Rozpatrując całokształt materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż decyzja organu pierwszej instancji jest słuszna, a odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśniło, że w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawdza, czy zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana w zgodzie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Badając całokształt sprawy, organ odwoławczy dokonuje kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji pod względem zarówno faktycznym, dotyczącym zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, jak i pod względem prawnym. Organ odwoławczy podniósł także, że orzeka na podstawie aktów prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustaw, rozporządzeń, aktów prawa miejscowego, którym przysługuje domniemanie zgodności z Konstytucją.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że z przedłożonych akt bezspornie wynika, iż Gmina Miasto z własnych środków zrealizowała inwestycję - "[...]", która oddana została do użytku w dniu [...], co wynika z protokołu odbioru robót. W ocenie organu, nie ma wątpliwości co do tego, że wybudowanie drogi - nawierzchni ulicy [...] wraz z przykanalikami, wpustami deszczowymi, kanałami i studniami spowodowało wzrost wartości nieruchomości na korzyść odwołującej się.

Skład Orzekający Kolegium podkreślił, że możliwość ustalenia przez organ wykonawczy gminnej jednostki samorządu terytorialnego opłaty adiacenckiej powstaje już na tej tylko podstawie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek rzeczywistego wybudowania danego urządzenia infrastruktury technicznej. Zgodnie z przepisem art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Następnie Kolegium wskazało, że w literaturze i doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, iż opłata adiacencka to obowiązkowy, jednostronnie określony przez samorząd terytorialny udział w kosztach tworzenia urządzeń infrastruktury technicznej, pobierany od podmiotów, którym przypisuje się osiąganie szczególnych korzyści z tych urządzeń, polegających na zwiększaniu ich dochodów bądź zwiększeniu wartości rynkowej ich majątków. Okolicznością nie budzącą wątpliwości, zdaniem Kolegium, jest to, że na skutek wybudowania drogi - nawierzchni ulicy [...] wraz z przykanalikami, wpustami deszczowymi, kanałami i studniami, zwiększyła się wartość rynkowa majątku odwołującej się. Wybudowanie tej infrastruktury technicznej niewątpliwie zwiększyło wartość rynkową działki, której jest ona współwłaścicielem w udziale [...], co jest przesądzające dla możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Charakter opłaty adiacenckiej oraz kryteria jej ustalania powodują, że nie zależy ona wcale od rzeczywistego i faktycznego korzystania przez właściciela z możliwości podłączenia nieruchomości do odpowiednich urządzeń, ani faktu bezpośredniego korzystania z tych urządzeń. Organ podkreślił, że samo tylko stworzenie takiej możliwości, czyli np. wybudowanie publicznej sieci wodociągowej, sieci kanalizacyjnej, wybudowanie drogi, przesądza o powstaniu obowiązku uiszczenia opłaty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2002r., sygn. I SA 1595/00, LEX nr 81676; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002r., sygn. I SA 1464/00, LEX nr 81973).

O ile zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich. Opłaty te mają charakter obligatoryjny (obowiązkowy), wynikający bezpośrednio z aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest ustawa, a ich obowiązek istnieje niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości w ogóle korzysta bądź ma zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. W związku z tym zarzut odwołującej się, że nie został uwzględniony fakt, iż nieruchomość już uprzednio posiadała dostęp do innej drogi, nie jest uzasadniony, bowiem okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku z wybudowaniem drogi, a nie z uzyskaniem przez nią dostępu do drogi.

W ocenie Kolegium, art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada na właściciela nieruchomości wręcz obowiązek partycypowania w kosztach budowy dróg, urządzeń komunalnych, kanalizacyjnych, energetycznych, gazowych i innych, stosownie do wzrostu wartości tej nieruchomości, wywołanego wybudowaniem drogi bądź urządzeń. Przepis ten stanowi, iż właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

Z akt sprawy wynika, że L.D. jest współwłaścicielem w częściach ułamkowych ([...]) działki gruntu nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Nr [...] miasta [...], przy ul. [...] o powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym księga wieczysta o numerze KW: [...].

Zgodnie z przepisem art. 145 ust. 1 ww. ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2). Dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót jest tym dniem, od którego należy liczyć stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi lub też podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Pogląd ten znajduje pełne uzasadnienie w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2006r., sygn. I OSK 408/05). Organ stwierdził, że aby możliwe było naliczenie opłaty adiacenckiej, muszą zaistnieć łącznie następujące przesłanki:

1. określenie w drodze uchwały rady gminy (miasta) stawki procentowej opłaty adiacenckiej (nie wyższej niż 50 %),

2. zrealizowanie inwestycji zakończonej podpisaniem protokołu końcowego odbioru robót,

3. wzrost wartości nieruchomości gruntowej z tytułu budowy drogi bądź też budowy poszczególnego urządzenia infrastruktury technicznej, stwierdzony w operacie szacunkowym przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego.

W ocenie Kolegium, wyżej wymienione przesłanki w sprawie niniejszej zaistniały. Wobec tego powstały także przesłanki ustalenia w decyzji administracyjnej opłaty adiacenckiej. Opłata została przy tym ustalona w terminie przewidzianym w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z przepisami art. 146 ust. 1 i 1a ustawy, ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 150 ust. 5, określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy sporządzają opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zatem obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia konkretnej wysokości opłaty adiacenckiej jest wycena sporządzona przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Zdaniem Kolegium, wycena ta jest pisemną opinią dotyczącą wartości określonej nieruchomości, zawierającą fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującą czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę, związane z określeniem wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W ocenie Kolegium, operat szacunkowy z dnia [...], sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego S.M., dotyczący przedmiotowej nieruchomości pod względem formalnym jest poprawny i zgodny z obowiązującymi przepisami, posiada tym samym wartość dowodową.

Skład Orzekający Kolegium zauważył następnie, że z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wnioski wynikające ze sporządzonego operatu są logiczne i jednoznacznie potwierdzają okoliczność, iż wartość prawa współwłasności nieruchomości wzrosła. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie odpowiada ustawowym wymogom, spełnia warunki określone w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Został także zaopatrzony w klauzulę aktualności nadaną dnia [...] przez jej autora. Przedstawione przez biegłego wyliczenia ewidentnie wskazują, iż wzrosła wartość działki nr [...] obręb Nr [...] miasta [...]. W wycenie wartość gruntu określono podejściem porównawczym, przy zastosowaniu metody porównywania parami. Oceniając operat szacunkowy Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania sporządzonej wyceny nieruchomości. Kolegium, po uzyskaniu pismem z dnia [...] oraz pismem z dnia [...] wyjaśnień rzeczoznawcy sporządzającego operat co do zarzutów wniesionych przez L.D., nie podzieliła słuszności tych zarzutów.

W ocenie Kolegium, operat szacunkowy dotyczący przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]) pod względem formalnym jest poprawny i zgodny z obowiązującymi przepisami, posiada tym samym wartość dowodową. Ponadto rzeczoznawca majątkowy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego - w piśmie z dnia [...] szczegółowo uzasadnił sposób dokonania wyceny przedmiotowej nieruchomości, odnosząc się do zarzutów wniesionych przez stronę w odwołaniu. Wyjaśnił, między innymi, w kwestii braku rzetelnego opisu stanu przedmiotowej nieruchomości i "zbędności" ulicy [...], iż jest to budynek wielorodzinny posiadający [...] wejść do budynku, z czego [...] jest zlokalizowanych od strony wybudowanej nawierzchni ulicy [...] z chodnikiem. Na powyższą okoliczność rzeczoznawca wykonał zdjęcie, zamieszczając je w swoich wyjaśnieniach. Po dokładnej analizie zgromadzonego materiału dowodowego Kolegium uznało zarzut w tej kwestii za chybiony, a wyjaśnienia rzeczoznawcy za wystarczające. Budynek bowiem znajduje się u zbiegu ulic [...] i [...] i faktycznie część wejść do budynku mieści się od strony ulicy [...], część zaś od ulicy [...]. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, budowa ulicy [...] ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie.

W kwestii zarzutu dotyczącego nieokreślenia przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu tej drogi z uwagi na nieuwzględnienie faktu, że działka nr [...] obr. [...][...] miała i ma bezpośredni dostęp do drogi dawno wybudowanej - ul. [...], Kolegium wskazało, że wyniku przedmiotowej inwestycji została wybudowana nowa infrastruktura techniczna - nawierzchnia ulicy [...] wraz z odwodnieniem. Nie była to naprawa, przebudowa czy modernizacja dotychczasowej nawierzchni, ale budowa całkiem nowej drogi. Zatem słusznie rzeczoznawca, w dokonanym operacie szacunkowym, ujął powyższą okoliczność. Stany nieruchomości dodatkowo S.M. określił w piśmie wyjaśniającym z dnia [...]. Ponadto w powyższym piśmie rzeczoznawca odniósł się do zastrzeżeń L.D. dotyczących charakterystyki i analizy rynku w zakresie dotyczącym wyceny, jak też przyjętych do badania transakcji.

Zdaniem Kolegium, wyjaśnienia w tym zakresie są spójne i logiczne, więc uznano je za wystarczające. Pomimo złożonych wyjaśnień rzeczoznawcy, L.D. podtrzymała zarzuty dotyczące błędów metodycznych przedstawionych w odwołaniu.

Pismem z dnia [...], rzeczoznawca majątkowy, podtrzymał dotychczasowe wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia [...]. Ponadto wyjaśnił, że sugerowanie przez odwołującą się, że w analizie należało przyjąć inne transakcje (inne nieruchomości) jest odczuciem subiektywnym osoby odwołującej się. Dodał, że w operacie analizę oparł o dostępne na rynku transakcje z rynku lokalnego, które nie odbiegały parametrami od nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury. Kolegium doszło do przekonania, że stanowisko rzeczoznawcy majątkowego jest prawidłowe, a zarzuty strony w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Kolegium wskazało także, że podnoszone przez odwołującą się zarzuty (dotyczące błędów metodycznych w wycenie nieruchomości głęboko ingerują w formalną i merytoryczną zawartość operatu szacunkowego z dnia [...]. Skarżąca twierdzi, że operat zawiera błędy dyskwalifikujące go, które mają wpływ na wartość oraz stanowią odstępstwa od przepisów prawa. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, "oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny ... "

Kolegium podkreśliło, że rzeczoznawca określił cenę 1 metra kwadratowego przedmiotowej nieruchomości po wybudowaniu drogi na kwotę [...] zł. Dokonując tego przyjął do porównania transakcje nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu i położeniu oraz zbliżonej funkcji i lokalizacji na terenie miasta. Oceniając operat szacunkowy Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania sporządzonej wyceny nieruchomości. Tym samym uznało, że operat nie został skutecznie zakwestionowany, a zastrzeżenia strony do jego treści i ustaleń nie są uzasadnione. Kolegium przyjęło, że wyjaśnienia rzeczoznawcy w tym zakresie są przekonujące, co w konsekwencji świadczy o prawidłowości sporządzonej przez niego opinii. Mając za podstawę opinię o wartości nieruchomości, sporządzoną zgodnie z przepisami, według której wzrosła wartość nieruchomości, organ mógł ustalić opłatę adiacencką.

Jak bezspornie wynika z akt sprawy, techniczny odbiór końcowy robót budowlanych inwestycji pn. "[...]" wykonanych dla Gminy Miasta [...] i na jej koszt oraz przekazanie do użytkowania - nastąpił w dniu [...]. Zrealizowanie tego zadania spowodowało obiektywny wzrost wartości rynkowej działki nieruchomości nr [...] w obrębie ewidencyjnym Nr [...] miasta [...], co potwierdziła opinia biegłego rzeczoznawcy.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. L.D. została zawiadomiona o jego wszczęciu oraz poinformowana o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.

Zgodnie z opinią rzeczoznawcy, różnica w wartości działki nr [...] przed i po budowie drogi - nawierzchni ulicy [...] - zamyka się kwotą [...] zł. (wartość nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury wynosiła [...] zł, po jej wybudowaniu - [...] zł). Na mocy natomiast uchwały nr XXVII/49112001 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28 września 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. Nr 41, poz. 963) ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej w wysokości 40 % wzrostu wartości nieruchomości, natomiast 20 % - w przypadku osób fizycznych, których dochód miesięczny na jednego członka rodziny nie przekracza 50 % średniego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatni kwartał roku poprzedzającego rok, w którym następuje wszczęcie postępowania. Organ pierwszej instancji zastosował stawkę 40%, zatem 40% z [...] zł stanowi kwotę [...] zł. Opłatę adiacencką w udziale [...] własności nieruchomości ustalono w kwocie [...] zł.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez L.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca zarzuciła:

1. rażące naruszenie prawa materialnego:

- art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieokreślenie przez rzeczoznawcę faktycznej wartości nieruchomości, "przed" i "po" wybudowaniu drogi, w związku z pominięciem w stanie "przed" istotnej cechy nieruchomości jaką jest dostęp do drogi;

- art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez pominięcie szczególnej staranności i z naruszeniem zasad wynikających z przepisów prawa;

- § 56 ust. 1. poz. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). poprzez opisanie w operacie szacunkowym ocenianej nieruchomości niezgodnie z jej stanem faktycznym.

2. obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

- art. 138 § 2 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez niedopatrzenie się naruszenia przez organ administracji I instancji przepisów postępowania i niestwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie;

- art. 8 K.p.a., poprzez przyjęcie a priori, że wartość nieruchomości musiała wzrosnąć w wyniku wybudowania ulicy [...].

Skarżąca podniosła, że jak wykazała w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta operat szacunkowy, w oparciu o który ustalono opłatę adiacencką, został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i przepisami do niej wykonawczymi.

Obowiązkiem organu administracyjnego jest rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Mimo pouczenia Kolegium przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lutego 2012 r., że operat szacunkowy nie jest dokumentem wyłączonym z możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko jego treści, oraz wskazania przeze mnie w operacie szacunkowym ewidentnych pomyłek, braków i niejasności, Kolegium, ponownie rozpatrując sprawę, nie podjęło czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy zasłaniając się brakiem wiedzy specjalistycznej i ograniczając się tylko do kontroli formalnej. Brak tej wiedzy nie stanowił jednak problemu w złożeniu już na początku uzasadnienia zaskarżonej decyzji oświadczenia cyt.: "Okolicznością nie budzącą wątpliwości Kolegium jest to, że na skutek wybudowania drogi ... zwiększyła się wartość rynkowa majątku odwołującej się, czemu nie sposób zaprzeczyć. Wybudowanie tejże infrastruktury technicznej niewątpliwie zwiększyło wartość rynkową działki ... ". W ocenie skarżącej, składanie takiego oświadczenia przed przytoczeniem argumentów wzbudza obawy odnośnie bezstronności Kolegium (naruszenie art. 8 K.p.a.).

Nieruchomość skarżącej (działka nr [...]) miała dostęp do pełnej infrastruktury technicznej przed wybudowaniem ulicy [...], w tym "dostęp do drogi", zatem w wyniku wybudowaniu ulicy [...] jej cechy się nie zmieniły. Pominięcie dostępu do drogi przy wyliczeniu wartości mojej nieruchomości przed wybudowaniem ulicy [...] oznacza, że wartość mojej nieruchomości przed wybudowaniem ulicy [...] została wyliczona dla zupełnie innej nieruchomości. Nie trzeba mieć wiedzy fachowej, aby zauważyć, że nieruchomości, które rzeczoznawca przyjął do porównania z nieruchomością skarżącej, istotnie różnią się od niej. Niezaprzeczalnie dostęp nieruchomości do drogi w ulicy [...] jest znany powszechnie i znany organowi z urzędu, a tym samym zbędne jest przedkładanie urzędowi przeciwdowodu w postaci opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych. Zatem, zdaniem L.D., stwierdzenie organu, że rzeczoznawca dokonując określenia ceny 1 metra kwadratowego przedmiotowej nieruchomości przyjął do porównania transakcje nieruchomości o podobnym przeznaczeniu i położeniu oraz zbliżonej funkcji i lokalizacji na terenie miasta, świadczy o tym, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego czym naruszył przepisy art. 6,7,8 i 77 K.p.a.

Skarżąca stwierdziła,, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję, rażąco naruszyło powołane przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i wobec tego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie poinformowała, że w sprawie operatu, będącego podstawą wydania decyzji nr [...] z [...], toczy się postępowanie przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270).

W toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w rozpoznawanej w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( DZ.U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.). W art. 144 ust. 1 tego aktu ustawodawca postanowił, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym – jak stanowi art. 143 ust. 2 ww. ustawy – przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowniczych i telekomunikacyjnych.

Z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika ponadto, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacenkcą każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, z tym że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (art. 145 ww. ustawy).

Zasadnicze postanowienia dotyczące określenia kwoty opłaty adiacenckiej zawarte zostały w art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącym, że ustalenie i wysokość tej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i następują po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Ponadto, wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, przy czym wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Z ustawowych uregulowań wynika, że ustawodawca przyznał organom wykonawczym gminy kompetencję do naliczenia właścicielom nieruchomości – bez względu na ich rodzaj i położenie - opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne.

W obowiązujących warunkach prawnych bezwzględną przesłanką ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości jako skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązek wykazania takiej okoliczności obciąża organ właściwy do ustalenia opłaty adiacenckiej, a jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego.

Uwzględniając datę [...], tj. datę odbioru końcowego i przekazania do użytkowania ulicy [...], należy wskazać, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką została wydana przed upływem 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej, a wysokość opłaty (40%) spełnia warunek określony w art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tzn. wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, z wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, przy czym podstawą dla jej określenia była uchwała rady gminy obowiązująca w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej.

Operat szacunkowy, w którym określono wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej, został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.

Wartość nieruchomości, której dotyczy ustalona opłata adiacencka, przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej w postaci drogi – ul. [...] - i po jego wybudowaniu, określona została przez rzeczoznawcę majątkowego przy zastosowaniu podejścia porównawczego – metody porównywania parami określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Wykorzystując tę metodę w procesie szacowania nieruchomości należy porównać nieruchomość wycenianą o znanych cechach kolejno z nieruchomościami podobnymi o znanych cenach transakcyjnych i cechach. W przypadku różnic cech pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami przyjętymi do porównania, wartość nieruchomości wycenianej określa się poprzez stosowanie wskaźników korygujących wartości poszczególnych atrybutów i czynników cenotwórczych. Warunkiem gwarantującym poprawność wyceny dokonanej przy zastosowaniu tej metody jest prawidłowy dobór nieruchomości przyjętych do porównania, które muszą być nieruchomościami podobnymi. Dla zastosowania podejścia porównawczego niezmiernie ważny jest opis stanu nieruchomości przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu, bowiem warunkuje on wybór nieruchomości podobnych.

Kryteria podobieństwa określone zostały w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Zdaniem sądu, nieruchomości przyjęte przy sporządzaniu operatu szacunkowego, na potrzeby niniejszego postępowania, do porównania przed budową infrastruktury technicznej, budzą wątpliwości czy zostały przez rzeczoznawcę majątkowego prawidłowo zakwalifikowane jako nieruchomości podobne. Wszystkie one posiadają lokalizację przeciętną ( szczegółowe położenie nieruchomości, sąsiedztwo zabudowy, dojazdu ), a także przeciętny dostęp do infrastruktury technicznej, w tym dostęp do drogi, podczas gdy nieruchomość wyceniana, tj. działka ewidencyjna [...], położona w obrębie ewidencyjnym [...] w [...], już przed oddaniem do użytku wybudowanej drogi – ul. [...], faktycznie posiadała dobry dostęp do drogi, bowiem graniczyła z ul. [...] ( dobry poziom lokalizacji i infrastruktury). W ocenie sądu, stan taki spowodowało nieprecyzyjne ustalenie stanu faktycznego wycenianej nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi ( § 56 ww. rozporządzenia ). Kwestii tej nie wyjaśnia ani operat, ani też dwukrotnie składane wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego.

Co prawda, ani sąd, ani organy administracji publicznej nie są uprawnione do ingerowania w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, na organie ciąży jednak obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to też podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny ( wyrok NSA z 31.01.2012 r. sygn.akt I OSK 2085/11 dostępny w Internecie).

Do przeprowadzenia takich też czynności Samorządowe Kolegium Odwoławcze zostało, między innymi, zobowiązane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1.02.2012 r. sygn.akt II SA/Sz 739/11 (zgodnie z art.153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W zaskarżonej decyzji organ uznał, że przedłożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest poprawny, zgodny z obowiązującymi przepisami i posiada tym samym wartość dowodową.

Z takim stanowiskiem nie zgadza się skład sądu orzekający w niniejszej sprawie, co zostało przedstawione powyżej. W sytuacji, gdy nadal nie została wyjaśniona kwestia prawidłowości opisu stanu nieruchomości i wyboru nieruchomości podobnych, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.7, 77 i 80 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152.

Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu.