Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1989/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1, ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 8, art. 2 par. 1 , par. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 2 kwietnia 2014 r.; sygn. akt III SA/Łd 156/14 w sprawie ze skargi K. spółki z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r.; nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz K. spółki z o.o. w Ł. 1.200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. po rozpoznaniu sprawy ze skargi "K." Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia 22 września 2011 r. w przedmiocie zwrotu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Ł. WITD) z dnia [...] lipca 2011 r.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Ł. WITD decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nałożył na "K." Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. Decyzja ta została uchylona, a sprawa była rozpoznawana ponownie. Kolejny raz rozpoznając sprawę, organ I instancji w dniu [...] stycznia 2010 r. wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 36.600 zł, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją GITD z dnia [...] lipca 2010 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2053/10, WSA w W. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ł. WITD.

W tej sytuacji Spółka wniosła o zwrot uiszczonej 29 grudnia 2004 r. kary wraz z odsetkami. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Ł. WITD orzekł o zwrocie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł, zgodnie z art. 94 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.)

Wobec braku rozstrzygnięcia co do odsetek, Spółka złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji w tym zakresie. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż wniosek o zwrot zapłaconej kary obejmował również odsetki należne od dnia 29 grudnia 2004r. Jakkolwiek ustawa o transporcie drogowym nie wskazuje wprost, że po uchyleniu lub unieważnieniu decyzji zapłacona kara podlega zwrotowi wraz z należnymi odsetkami, to jednocześnie ustawa nie wyklucza takiej sytuacji. Zresztą w zakresie żądania odsetek za okres do dnia 31 grudnia 2010r. (data wejścia w życie ustawy z 29 października 2010r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. nr 225, poz. 1466), żądanie zapłaty odsetek wprost wynika z przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa, które to przepisy do nałożonej kary mają zastosowanie na mocy jej art. 2 § 2.

Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2011 r. Ł. WITD stwierdził, że uzupełnia decyzję własną z dnia [...] lipca 2011 r. o następujące zapisy: "w odniesieniu do żądania strony o zwrot odsetek ustawowych od kwoty 30.000,00 zł (...), liczonych od dnia 28 grudnia 2004 r. należy zauważyć, iż art. 93 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym (...), dodany przez art. 5 pkt 12 lit. d) ustawy z dnia 29 października 2010r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (...) z dniem 31 grudnia 2010r., wyraźnie wskazuje, iż do decyzji administracyjnych wydanych za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...). Z powyższego wynika, iż nie zachodzą podstawy do zwrotu żądanych odsetek ustawowych, wynikających z Ordynacji podatkowej".

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. GITD utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że sposób postępowania z należnościami wynikającymi z decyzji o nałożeniu kary pieniężnej został szczegółowo uregulowany w art. 93, art. 94 i art. 95 u.t.d. Biorąc pod uwagę odrębność i samodzielność kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d., art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej nie ma do nich zastosowania. Brzmienie art. 95 ust. 4 u.t.d. jednoznacznie wskazuje, że uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi, a więc w takiej wysokości, w jakiej strona ją zapłaciła. Uznanie powyższego przepisu jako odnoszącego się również do odsetek uiszczonej kary prowadziłoby do niezgodnego z prawem zastosowania wykładni rozszerzającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. po rozpoznaniu skargi "K." Sp. z o.o. wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 201/12 stwierdził nieważność ww. decyzji GITD i postanowienia Ł. WITD z dnia [...] sierpnia 2011r. oraz uchylił decyzję Ł. WITD z dnia [...] lipca 2011 r.

Sąd uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że w istocie postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie zawierało rozstrzygnięcia, z którego wynikałoby w jednoznaczny sposób, czy decyzja została uzupełniona zgodnie z żądaniem strony, czy też nie. Brak obligatoryjnego elementu postanowienia z dnia 2 sierpnia 2011 r. WSA uznał za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). WSA uznał, że decyzja organu odwoławczego jest dotknięta, podobnie jak postanowienie z dnia 2 sierpnia 2011 r., wadą nieważności, o jakiej stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z kolei decyzję Ł. WITD z dnia [...] lipca 2011 r. Sąd I instancji uznał za wadliwą wobec tego, że nie zawierała ona rozstrzygnięcia o całości żądania skarżącej.

Orzekając na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez GITD Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1409/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Ł.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyrok nie jest prawidłowy wyłącznie ze względów procesowych, WSA nie rozstrzygał bowiem sprawy merytorycznie. Wskazał, że utrata bytu prawnego przez decyzję uzupełnioną postanowieniem, skutkuje utartą mocy prawnej również tego postanowienia, bez prawnej możliwości (nie tylko konieczności) odrębnego orzekania w odniesieniu do tego postanowienia.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że dostrzeżona przez Sąd wadliwość nie może być uznana za istotną, wobec tego również za rażąco naruszającą prawo tj. art. 124 § 1 k.p.a. Postanowienie uzupełniające oceniane powinno być wraz z decyzją, której uzupełnieniu służyło, a należy stwierdzić, że całość rozstrzygnięcia w sposób zupełny rozstrzyga sprawę w przedmiocie zwrotu uiszczonej kary pieniężnej na zasadzie art. 94 ust. 5 u.t.d. Zatem jeśli uzupełniona postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2011 r. decyzja Ł. WITD z dnia [...] listopada 2011 r. nie narusza rażąco prawa, prawa tego nie może w sposób określony przez Sąd I instancji naruszać również decyzja zaskarżona.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję GITD z dnia [...] września 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ł. WITD z dnia [...] lipca 2011 r.

Sąd I instancji wyraził pogląd, że w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji zgodnie z brzmieniem art. 94 ust. 5 u.t.d. w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny uiszczona kara pieniężna podlegała zwrotowi w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji lub orzeczenia o zwrocie tej kary. Kara pieniężna, jako niepodatkowa należność budżetowa, spełnia warunki określone w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, albowiem ma charakter publicznoprawny, jest wskazany organ uprawniony do jej nakładania inny niż organ podatkowy, sama zaś kara stanowi dochód budżetu państwa oraz uwzględniając fakt, że w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji o zwrocie przepis art. 94 u.t.d. regulujący kwestie zwrotu nie zawierał regulacji o niestosowaniu przepisów Ordynacji podatkowej (zapis tej treści został bowiem dodany dopiero od 1 stycznia 2012 r.) – organ błędnie wywiódł, że brak jest podstaw prawnych do wypłaty odsetek od zwracanej kary pieniężnej. Zatem przy braku tej regulacji, a istniejącej regulacji określonej w art. 94 ust. 1 u.t.d., że kary pieniężne stanowią dochód budżetu państwa, istniały pełne podstawy, aby sięgnąć do regulacji określonej w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, a więc niepodatkowych należności budżetu państwa, a co za tym idzie do przepisów Działu III , Rozdziału 9 Ordynacji podatkowej. W art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej określono co należy rozumieć przez niepodatkowe należności budżetowe. Zaliczono do nich niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. O ile wcześniej zabrakło regulacji, że nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, to zakwalifikowanie przez ustawę tych kar jako dochodów budżetu państwa w pełni upoważnia do interpretacji jaka była wywiedziona. Tym bardziej, że przepis art. 2 § 1 pkt 1 i § 2 Ordynacji podatkowej nakazał stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, a chodzi o niepodatkowe należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia upoważnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 ustawy organy, a więc podatkowe. Zdaniem Sądu, oznacza to, że warunkiem stosowania Ordynacji podatkowej przy naliczaniu według niej odsetek, nie jest istnienie w akcie normatywnym stosownego odesłania do jej przepisów. Przepis art. 2 § 2 i § 4 Ordynacji podatkowej sformułował dwie jednoznaczne zasady. Chodzi o przepisy działu III, które stosuje się do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa ustalonych lub określonych przez inne organy niż organy podatkowe, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast druga zasada odnosi się do wyłączenia przepisów Ordynacji podatkowej w sprawach świadczeń pieniężnych ze stosunków cywilnoprawnych i opłat za usługi normowanych przepisami o cenach. W ustawie o transporcie drogowym do czasu nowelizacji z dnia 29 października 2010 r. nie ma takich wyłączeń.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że odmawiając skarżącej zwrotu kwoty należnych odsetek od uiszczonej kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł organy dopuściły się obrazy ww. przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej przez jego niewłaściwe zastosowanie do należności wynikających z art. 92 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o nałożeniu na stronę kary pieniężnej, w sytuacji gdy należności te zostały kompleksowo uregulowane w rozdziale 11 tej ustawy, a zatem nie zachodziła możliwość stosowania art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, który to przepis ma zastosowanie jedynie do niepodatkowych należności budżetu państwa, co do których w Ordynacji podatkowej zawarto legalną definicję (art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej), zgodnie z którą mają one wynikać ze stosunków publicznoprawnych, zaś kara pieniężna nakładana na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.t.d. nie wynikała ze stosunku publicznoprawnego,

2. art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej przez jego niewłaściwe zastosowanie do kar pieniężnych wynikających z art. 92 ust. 1 u.t.d. (obowiązującego według treści na dzień wydania decyzji o nałożeniu na stronę kary pieniężnej), bowiem wynikające z art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.t.d. nie były należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych.

W uzasadnieniu kasator podkreślił, że kary pieniężne, o których mowa w art. 92 ust. 1 u.t.d. stanowiły sankcje finansowe wynikające z naruszenia przepisów prawa publicznego. Nie mają charakteru egzekucyjnego lecz charakter represyjny i przymusowy. Zdaniem kasatora, o tym, czy niepodatkowa należność budżetowa wynika ze stosunku publicznoprawnego w rozumieniu art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej świadczy rodzaj sankcji jaką ucieleśnia ta niepodatkowa należność publicznoprawna.

W przeciwieństwie do sankcji egzekucyjnych, kara pieniężna uruchamiana jest przez wydanie decyzji administracyjnej i określa konsekwencje naruszenia porządku prawnego. Działa jako środek dyscyplinujący i narzędzie utrzymywania ładu w sferze działalności poddanej kontroli. Niesie ona represję finansową poprzez obowiązek wniesienia na rzecz budżetu państwa określonej kwoty pieniężnej, a tym samym pomniejsza zasoby finansowe podmiotu karanego. To uniemożliwiało kwalifikację kary pieniężnej nakładanej przez organy Inspekcji Transportu Drogowego na podstawie art. 92 u.t.d. jako niepodatkowej należności budżetowej, bowiem jej powstanie nie było związane z podstawowym elementem definicji niepodatkowego zobowiązania publicznoprawnego, jakim zgodnie z art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej jest "wynikanie ze stosunków publicznoprawnych". Kara pieniężna z art. 92 ust. 1 u.t.d. nie wynikała ze stosunku publicznoprawnego, cel jej wymierzenia był całkowicie odmienny. Doktryna wyklucza możliwość stosowania Ordynacji podatkowej do grzywien, mandatów i innych kar pieniężnych. Możliwość stosowania Ordynacji podatkowej dopuszcza się co najwyżej w odniesieniu do tych świadczeń o charakterze sankcji, które wiążą się z innymi świadczeniami publicznoprawnymi i w odniesieniu do nich mają charakter akcesoryjny.

Skoro kara pieniężna z art. 92 u.t.d. nie zawierała się w definicji "niepodatkowych należności publicznoprawnych" w rozumieniu art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej, to art. 2 § 2 Ordynacji nie mógł znaleźć zastosowania. Kasator wskazał, że potwierdził to także ustawodawca, który ustawą z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 225, poz. 1466), zmieniającej w art. 5 pkt 12 przepis art. 93 u.t.d., wyraził w pkt 10 tego przepisu, że do kar, nie stosuje się Ordynacji podatkowej. Przepis ten zaczął co prawda obowiązywać w dniu 31 grudnia 2010 r., jednakże norma w nim zawarta, mimo że nie była wyrażona w ustawie expressis verbis, to zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną istniała wcześniej. Autor skargi kasacyjnej wywodzi to z uzasadnienia do projektu zmiany ustawy o transporcie drogowym, w którym wskazano, że zmiana brzmienia tego przepisu stanowi tylko doprecyzowanie w zakresie przepisów znajdujących zastosowanie do kar administracyjnych nakładanych w trybie i na zasadach przewidzianych tą ustawą.

Organ podniósł, że pod pojęciem "zwrotu uiszczonej kary pieniężnej" należało rozumieć zwrot kary w drodze decyzji administracyjnej, w takiej wysokości w jakiej została ona uiszczona przez zobowiązanego. Zwrotowi podlega zatem nominalna wysokość zapłaconej kary, z pominięciem należności ubocznych, takich jak np. odsetki, co wyraźnie sugeruje wolę ustawodawcy do zaniechania ich poboru nawet w przypadku nieterminowego uiszczenia nałożonej kary. Przepisy ustawy o transporcie drogowym nie przewidywały również żądania naprawienia szkody powstałej w związku z wyegzekwowaniem należności, nie przewidywały bowiem wydania decyzji przyznającej stronie zwrot odsetek.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "K." Sp. z o.o. w Ł. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w niniejszej sprawie nie występują. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została oparta tylko na jednej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. tzn. na naruszeniu prawa materialnego, nie kwestionując przyjętego w sprawie stanu faktycznego, co oznacza, że obowiązujący dla zastosowania kwestionowanych w sprawie przepisów prawa materialnego jest stan faktyczny wskazany przez Sąd I instancji. Należy też zauważyć, że argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej stanowi w istocie powtórzenie merytorycznego stanowiska organu prezentowanego dotychczas w sprawie, zatem sposób skonstruowania postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów pozwolił na odniesienie się poprzez ich treść do stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w zaskarżonym wyroku.

Dalsze rozważania należy jednak poprzedzić stwierdzeniem, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej (do której to daty również wnoszący skargę kasacyjną odnosi zarzuty naruszenia prawa materialnego), uprawnieni do kontroli o których mowa w art. 89 ust. 1 u.t.d., mają prawo nałożyć na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy lub przedsiębiorcę wykonującego przewozy na potrzeby własne albo podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2 u.t.d., karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Jak przyjmuje się w doktrynie art. 93 ust. 1 stanowi klauzulę generalną dotyczącą uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenia przepisów z zakresu przewozów drogowych przez organy uprawnione do kontroli warunków lub obowiązków przewozu drogowego. W dalszych jednostkach redakcyjnych tego przepisu stanowi się o postępowaniu w przedmiocie nakładania kar.

Stosownie zaś do treści art. 94 ust. 1 u.t.d. kary pieniężne stanowią dochód budżetu państwa, w dalszych ustępach mowa jest o formie uiszczenia kary, kosztach związanych z jej uiszczeniem, a w ust. 5 tego przepisu zawarto regulację, iż przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji lub orzeczenia o zwrocie tej kary.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną brak jest w powołanej ustawie normy prawnej, z której wynikałby obowiązek zwrotu kary pieniężnej z odsetkami. Sposób postępowania z należnościami wynikającymi z decyzji administracyjnych o nałożeniu kary pieniężnej został szczegółowo uregulowany w art. 93, 94 i 95 u.t.d. według treści obowiązującej na dzień wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, ponadto przepisów Ordynacji podatkowej nie stosuje się, bowiem kary nakładane w trybie ustawy o transporcie drogowym nie mają charakteru niepodatkowej należności budżetowej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z tą argumentacją, podziela natomiast stanowisko Sądu I instancji, który podtrzymał linię orzeczniczą zaprezentowaną m.in. w wyroku NSA z dnia 12 września 2012 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1126/11 i które to stanowisko skład orzekający przyjmuje za swoje.

A zatem, o ile ustawodawca ustawą z dnia 29 października 2010 r. dokonał zmian w ustawie o transporcie drogowym poprzez dodanie w art. 93 u.t.d. zapisu, o niestosowaniu do kar pieniężnych przepisów Ordynacji podatkowej, to ta okoliczność przemawia za przyjęciem, że do tego czasu brakowało kompleksowej regulacji w tym zakresie. Przy braku takiego zapisu i jednocześnie istniejącej regulacji, określonej art. 94 ust. 1 u.t.d., że kary pieniężne stanowią dochód budżetu państwa, istniały pełne podstawy, aby sięgnąć do unormowania zawartego w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, a więc dotyczącego niepodatkowych należności budżetu państwa. W art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej określono co należy rozumieć przez niepodatkowe należności budżetowe. Zaliczono do nich niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Rozumienie tych przepisów przez kasatora wypływa tylko z braku wypowiedzenia się ustawodawcy w tym przedmiocie. Przy ocenie tej kasator pomija natomiast regulacje wymienione w art. 94 ust. 1 i 5 u.t.d., a więc dotyczące zwrotu uiszczonej kary pieniężnej w przypadkach tam podanych. O ile wcześniej zabrakło regulacji, że nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych, to zakwalifikowanie przez ustawę tych kar jako dochodów budżetu państwa w pełni upoważnia do interpretacji jaka została wywiedziona. Tym bardziej, że przepis art. 2 § 1 pkt 1 i § 2 Ordynacji podatkowej nakazał stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, a chodzi o niepodatkowe należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia upoważnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 ustawy organy, a więc podatkowe. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że warunkiem stosowania Ordynacji podatkowej przy naliczaniu według niej odsetek, nie jest istnienie w akcie normatywnym stosownego odesłania do jej przepisów. Przepis art. 2 § 2 i § 4 Ordynacji podatkowej sformułował dwie jednoznaczne zasady. Po pierwsze przepisy działu III, stosuje się do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa ustalonych lub określonych przez inne organy niż organy podatkowe, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast druga zasada odnosi się do wyłączenia przepisów Ordynacji podatkowej w sprawach świadczeń pieniężnych ze stosunków cywilnoprawnych i opłat za usługi normowanych przepisami o cenach. W ustawie o transporcie drogowym do czasu nowelizacji z 29 października 2010 r. nie było takich wyłączeń, które mogłyby dotyczyć rozpoznawanej sprawy. Biorąc dodatkowo pod uwagę argumentację, jaką posłużył się Trybunał Konstytucyjny w powołanym przez Sąd I instancji wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygnatura SK 75/06, publ. OTK-A 2008/2/30 i poglądy spotykane w piśmiennictwie, nie ma wystarczających powodów do przypisywania analizowanej karze pieniężnej charakteru sankcji wynikającej z normy prawa karnego, ani też z normy zajmującej trudne do lokalizacji miejsce pomiędzy prawem administracyjnym i karnym, jak to też trafnie zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2007 r. o sygnaturze II GSK 223/06, czy też w postanowieniu z dnia 9 września 2008 r. II GW 4/08. Należy więc przyjąć, że do zwrotu analizowanej kary miały zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

Nietrafne jest przy tym poszukiwanie w zaskarżonym wyroku naruszenia cech stosunku publicznoprawnego, który wymaga oddzielnego omówienia.

Nie ulega wątpliwości, że prawo administracyjne reguluje organizację i funkcjonowanie administracji publicznej, w tym również stosunki zachodzące między jej podmiotami w układzie nadrzędności i podporządkowania w oparciu o prawa i obowiązki adresatów norm prawa materialnego stosowanych i egzekwowanych w określonej procedurze. Prawo administracyjne i kształtowane nim stosunki prawne mają więc charakter publicznoprawny, z wyjątkiem sytuacji poddanych unormowaniom innych gałęzi prawa lub wyłączeń dokonanych w jego przepisach. Ustawa o transporcie drogowym zawiera rozwiązania reglamentujące prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego: reguluje warunki dostępu do rynku przewozów drogowych osób i rzeczy, dostępu do wykonywania zawodu przewoźnika, warunki wykonywania przewozów drogowych, uprawnienia do prowadzenia działalności transportowej, wreszcie kontroli przewozów drogowych i kary za ich naruszenia. Oznacza to przynależność do sfery prawa administracyjnego, a omawiane kary pieniężne mają charakter sankcji finansowych za nieprzestrzeganie (naruszenie) przepisów prawa publicznego. Nie można zatem w świetle powyższego podzielić zarzutu kasatora, że nie są to należności wynikające ze stosunków publicznoprawnych, a więc brak było podstaw do zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej.

Dlatego też należało uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności decyzji administracyjnych była prawidłowa, a powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego nie zostały naruszone.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.