Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1244/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 133 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2,3
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 23, art. 23a, art. 28 pkt 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 1244/09 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 kwietnia 2010r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek (spr.), Sędziowie: WSA Maja Chodacka, WSA Urszula Zięba, Protokolant: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010r., sprawy ze skargi T. M., na decyzję Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 17 czerwiec 2009r. Nr 764/OR06/09, w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w roku 2008., I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. II. określa, że powyższe decyzje nie mogą być wykonane do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie 100 zł ( sto złotych).


UZASADNIENIE

W dniu 14 maja 2008r. do Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek T.M. o przyznanie płatności na rok 2008.

Decyzją z dnia 25 lutego 2009r. Kierownik Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił T.M. przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 1.201,16 zł, która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rozstrzygnięcia te były wynikiem ustalonych różnic między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną do objęcia jednolitą płatnością obszarową. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 4,01 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu wynosiła zaś 0,47 ha. Powyższe ustalenia faktyczne były wynikiem czynności kontrolnych, przeprowadzonych w gospodarstwie wnioskodawcy, w ramach których stwierdzono, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku do jednolitej płatności obszarowej, a obszarem faktycznie do niej uprawnionym, wyniosła 3,54 ha.

Organ I instancji wskazał, że gospodarstwo wnioskodawcy zostało skontrolowane w dniu 26 sierpnia 2008r. Wytypowano je do kontroli na podstawie analizy ryzyka związanego z prawdopodobieństwem stwierdzenia ewentualnych nieprawidłowości. Kontrola polegała na wyznaczeniu faktycznych powierzchni i granic wybranych działek rolnych za pomocą pomiaru satelitarnego (GPS) oraz taśmy mierniczej, stwierdzeniu rodzaju uprawianych roślin lub sposobu użytkowania gruntu oraz przestrzegania minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu wynosiła zatem więcej niż 50%.

Zgodnie z art. 138 ust. l rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE nr L 345 z 20 listopada 2004r. ze zm.), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości, która będzie potrącana w kolejnych trzech latach kalendarzowych, następujących po roku wykrycia nieprawidłowości.

W odwołaniu od tej decyzji T.M. podniosła, że w zaskarżonej decyzji wymieniono działki w sposób nieprecyzyjny. Ponadto uznano działki B, C, D, H, J, K, L za mające 0,00 ha powierzchni utrzymanej w dobrej kulturze, co jest niemożliwe. Odwołująca się podniosła także, że nie została powiadomiona ani o planowanej kontroli ani o ustaleniach pokontrolnych, a wiele miesięcy po kontroli otrzymała decyzję odmawiającą przyznania płatności i nakładającą dodatkowo wysoką sankcję pieniężną. Jej zdaniem kontrola powinna być jawna, a ona sama powinna móc poznać ustalenia pokontrolne i mieć możliwość złożenia wyjaśnień oraz ustosunkowania się do zarzutów. Końcowo nadmieniła, że w gospodarstwie docelowo planowała prowadzić agroturystykę i celowo tak kształtuje zadeklarowane powierzchnie, aby dobra kultura rolna nie kolidowała z naturalnymi walorami przyrody.

Decyzją z dnia 17 czerwca 2009r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że przeprowadzona w gospodarstwie strony inspekcja terenowa dotycząca powierzchni gospodarstwa (powierzchni upraw) przez Grupę [...] S.A. w T. nie została zapowiedziana, co jest zgodne z art. 23a Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE L 141 z 30 kwietnia 2004r., str. 18).

Dalej wyjaśniono, że w wyniku kontroli terenowej stwierdzono, iż powierzchnia działek rolnych B i C jest pokryta lasem. Tym samym, ze względu na charakter porastającej działki rolne roślinności leśnej stwierdzono, iż powierzchnia tych działek nie była uprawiana (nie znajdowała się w dobrej kulturze rolnej) także w dniu 30 czerwca 2003r. Brak kultury rolnej w dniu 30 czerwca 2003r. skutkuje trwałym wyłączeniem przedmiotowych działek z systemu płatności bezpośrednich, a ich deklarowanie w latach następnych będzie skutkowało uznaniem, iż strona umyślnie zadeklarowała powierzchnie nieuprawnioną do płatności - co będzie miało odpowiednie negatywne skutki prawne (nawet wyłączenie kwalifikowane całego obszaru zgłaszanego w ramach płatności bezpośrednich).

Zgodnie z art. 143b ust. 5 rozporządzenia 1782/2003 do pomocy w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust. 4 rozporządzenia. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt la rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004r., ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.) "działka rolna" oznacza zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw. Tym samym otrzymanie płatności bezpośredniej powiązane jest z powierzchnią działki rolnej, a więc powierzchnią, na której prowadzona jest działalność rolnicza.

Brak prowadzenia działalności rolniczej obrazuje przede wszystkim protokół z kontroli na miejscu oraz obszerny materiał fotograficzny, który obrazuje stan działek rolnych zgłoszonych przez stronę (zadrzewienia i zakrzaczenia).

Wymogi dobrej kultury rolnej na dzień dokonywania kontroli określało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. 2007 nr 46, poz. 306 ze zm.). Zgodnie z § l ust. l przedmiotowego rozporządzenia, na gruncie utrzymywanym w dobrej kulturze rolnej należy dokonywać szeregu zabiegów agrotechnicznych. W szczególności, w przypadku nieprowadzenia konkretnego gatunku upraw, należy co najmniej raz w roku kosić i/lub usuwać okrywę roślinną.

Zgodnie z wewnętrznymi procedurami ARiMR kodem DR 10 można oznaczyć jedynie całą działkę ewidencyjną, jeżeli stan jej całej powierzchni świadczy o nieutrzymywaniu jej w tzw. dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. Ponieważ kontrola terenowa odbyła się w 2008r., a więc przeszło 5 lat po dacie 30 czerwca 2003r. - kod DR 10 może zostać nadany, jeżeli skutki zaniedbań są wyjątkowo rażące, w szczególności w przypadku stwierdzenia całkowitego zakrzaczenia lub zalesienia działki rolnej. W związku ze stwierdzonym przez inspektorów terenowych zalesieniem działek rolnych B i C uznano, iż na działce ewidencyjnej nr 656/3, na której zostały położone działki rolne, nie tylko nie zachowywano dobrej kultury rolnej, ale także nie prowadzono działalności rolniczej przez dłuższy okres czasu, co najmniej od 29 czerwca 2003r. Skutkowało to wyłączeniem działek powyżej wymienionych powierzchni działek ewidencyjnych z systemu jednolitej płatności obszarowej - na podstawie przywołanego powyżej art. 143b ust. 5 rozporządzenia 1782/2003.

Odnosząc się do zarzutów strony wskazano, iż odmowa przyznania płatności i nałożenie sankcji trzyletniej wynika z samego faktu istnienia znaczącej różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną, a nie z tego na ile ewentualną omyłkę popełniono świadomie czy celowo. Organ administracyjny nie mógł po prostu przejść do porządku dziennego nad nieprawidłowościami stwierdzonymi w trakcie postępowania. Ponadto, ustosunkowując się do twierdzeń strony dotyczących ustaleń kontrolnych stwierdzono, że protokół z kontroli na miejscu został przesłany na adres strony. Tym samym miała ona możliwość zapoznania się z wynikami kontroli.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze T.M. podniosła, że w decyzji powołano się na raport z kontroli całego gospodarstwa przeprowadzonej w dniu 26 sierpnia 2008r. w godzinach od 13-tej do 15-tej, podczas gdy analiza dokumentów jednoznacznie wskazuje, że kontrola nie została przeprowadzona w podanym terminie. Z uwagi na dość znaczne odległości pomiędzy kontrolowanymi działkami przeprowadzenie przedmiotowej kontroli nie było możliwe w określonym przedziale czasowym. Dodatkowo - zdaniem skarżącej - kopia raportu wysłana do niej przez Grupę [...] jest odmienna od tego, który znajduje się aktualnie w aktach. Nie zawiera żadnych wpisów dotyczących późniejszych dat niż 26 sierpnia 2008r., z czego wynika, że raport musiał być modyfikowany w znacznie późniejszym terminie.

Skarżąca zarzuciła, że z dołączonych do protokołu zdjęć wynika, że nie zostały one zrobione dnia 26 sierpnia 2008r., zatem wpisy w raporcie o kwalifikacji uprawy zostały dokonane zanim odpowiednie okoliczności mogły być stwierdzone. Skarżąca zwróciła tez uwagę, iż na zdjęciach brak jest ogólnie dostępnego datownika, co ma wskazywać na celowe uniemożliwianie kontroli wykonania zdjęć. Zdaniem skarżącej wykonane zdjęcia stanowią tylko małe fragmenty niektórych działek, co nie pozwala na ocenę całej działki. Dodatkowo zdjęcia przedstawiają roślinność łąki, a raport wykonany rzekomo na ich podstawie ma wpisy "zakrzaczenie". Niektóre zdjęcia są zdublowane, różnią się nazwą pliku, co wskazuje, że nie są to oryginalne zdjęcia przekopiowane z aparatu tylko pliki poddawane edytorskiej obróbce.

W decyzji powołano się na obszerny materiał fotograficzny, tymczasem podnoszone braki dokumentacji sprawiają, że z 12 plików pozostaje tylko 8, na 10 zgłoszonych przez skarżącą działek o bardzo zróżnicowanej powierzchni. W ocenie skarżącej materiał zdjęciowy jednoznacznie wskazuje, ze kontrola była przeprowadzana przez trzy dni, podczas gdy w raporcie sporządzonym po raz pierwszy wszystkie wpisy dotyczą tylko pierwszego dnia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł oddalenie skargi.

W pismach procesowych z dnia 5 października 2009r. oraz z dnia 12 stycznia 2010r. skarżącą podtrzymała swoje stanowisko wywiedzione w skardze, a dodatkowo dokonała oceny akt administracyjnych przekazanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wraz ze skargą, zarzucając, że raport z kontroli z dnia 26 sierpnia 2008r. znajdujący się w aktach, nie jest raportem, który ona otrzymała. Wskazała, że w aktach brak jest notatki o stawieniu się w dniu 8 czerwca 2009r. w ARiMR. Brakuje również pisma, które w tym dniu pozostawiła w Agencji. Oceniła również dokumentację zdjęciową znajdującą się w aktach, stwierdzając jej niekompletność oraz wskazując na nieścisłości i wręcz sprzeczności polegające m.in. na tym, że niektóre zdjęcia przedstawiają działki, które nie były zgłoszone do dopłat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Żądanie skargi może być więc uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy).

Sąd rozstrzyga – w myśl art. 134 § 1 ustawy – w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Sąd, kierując się wskazanymi wyżej przesłankami i badając wydane w sprawie decyzje organów obydwu instancji w granicach określonych przepisami powołanych ustaw, doszedł do przekonania, że skarga zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy.

Kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem poddana została decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymujące w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmawiająca skarżącej przyznania płatności w ramach jednolitej płatności obszarowej (JPO) na rok 2008 i nakładająca sankcję w wysokości 1.201,16 zł.

System płatności bezpośrednich, wprowadzony jako rezultat reformy wspólnej polityki rolnej, określony w art. 33 TWE uregulowany jest zarówno w przepisach prawa wspólnotowego jak i krajowego. Jest jednym z rodzajów wsparcia finansowego rolników i ma na celu zapewnienie wspólnej organizacji rynków rolnych i rozwoju wsi. Zgodnie z pkt 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004r., str. 18 ze zm.) powoływanego dalej jako "rozporządzenie nr 796/2004", każde państwo członkowskie powinno zapewnić jednolity system rejestrowania i identyfikacji rolników składających wnioski o wsparcie finansowe, a w celu kontroli przepływu finansów w tym zakresie i uniknięcia wielokrotnego dofinansowanie tych samych podmiotów wprowadzony został system monitoringu i odpowiednich sankcji.

Procedura przyznawania wsparcia finansowego dla rolników jest w dużym stopniu sformalizowana i uproszczona, co ma na celu sprawną obsługę interesantów oraz szybkie udzielenie pomocy tym rolnikom, którym faktycznie ta pomoc jest potrzebna w związku z rzeczywistym użytkowaniem gruntów rolnych.

Niewątpliwie więc system przyznawania płatności musi bazować na zaufaniu do wiarygodności należycie udokumentowanych informacji udzielanych przez producentów, a następnie weryfikowanych w drodze monitoringu i kontroli, z koniecznym zastosowaniem przewidzianych sankcji. W takim powiązaniu organ administracji publicznej przeprowadza dowody służące do wyjaśnienia stanu faktycznego, kierując się przy tym normami prawa materialnego.

Jednocześnie wskazać trzeba, że postępowanie w przedmiocie w wniosków o przyznanie płatności do gruntów rolnych jest postępowaniem administracyjnym, uregulowanym przepisami prawa krajowego i prawa unijnego, tworzącymi spójny system. Oznacza to między innymi, że w tym postępowaniu mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nieuregulowanym odrębnie przepisami prawa wspólnotowego mającym pierwszeństwo stosowania z mocy art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Stanowi zresztą o tym wprost art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008r. nr 170, poz. 1051 ze zm.), w którym zapisano, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Dodatkowo w ust. 2 zapisano, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych, organ administracji publicznej: (1) stoi na straży praworządności, (2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, (3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, (4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji, umożliwia i wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Zgodnie zaś z ust. 3 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Konieczność sprawnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tych sprawach nie zwalnia zatem organu administracji z obowiązku przestrzegania zasad procedury administracyjnej określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Szybkość postępowania nie może być uzyskana kosztem pogwałcenia innych fundamentalnych zasad tego postępowania, a to takich przede wszystkim jak zasada praworządności, czy zasada prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). W ocenie Sądu wskazanie, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, przesuwa tzw. ciężar dowodu na producenta rolnego – wnioskodawcę, ale nie wyłącza obowiązywania w tym postępowaniu zasady prawdy materialnej. Sąd nie podziela poglądu organu odwoławczego, że organ administracji publicznej w postępowaniu w sprawie o dopłaty nie ma obowiązku bezwzględnego dążenia do prawdy materialnej. Celem nadrzędnym nałożenia ciężaru dowodu na stronę postępowania jest stworzenie warunków do zgromadzenia przez organy pełnych informacji w tych wszystkich stanach faktycznych, w których nie można tego uczynić bez dostarczenia przez stronę odpowiednich danych faktycznych. Jednakże nawet w sytuacji, gdy z mocy przepisów szczególnych strona jest obowiązana do prezentacji określonych dowodów organ administracji publicznej nie jest zwolniony z obowiązku realizowania zasady prawdy obiektywnej.

Treść art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi przeniesienia na grunt prawa administracyjnego regulacji zawartej w art. 6 Kodeksu cywilnego mającego zastosowanie w procesie cywilnym o charakterze kontradyktoryjnym. Dlatego też powyższy przepis musi być stosowany z uwzględnieniem charakteru postępowania administracyjnego, opartego na układzie dwupodmiotowym, w którym jeden z nich – organ administracji publicznej dysponuje wobec drugiego władztwem administracyjnym (przymusem państwowym), co oznacza, że jest zaangażowany w sprawę, którą rozstrzyga, podejmując jednocześnie akt administracyjny. Sprawa administracyjna ma charakter niesporny i przy jej rozpoznaniu obowiązuje zasada śledcza.

Oczywistym jest, że aby wypełnić obowiązki płynące dla organów z reguł rządzących postępowaniem administracyjnym, częściowo tylko zmodyfikowanych zapisami w/w ustawy, niezbędne jest prawidłowe działanie organów, w szczególności w zakresie gromadzenia dowodów oraz ich oceny na okoliczność ustalenia pełnego stanu faktycznego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia art. 6, art. 7 w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Postępowanie wszczęte wnioskiem o przyznanie płatności ze środków unijnych, pomimo przerzucenia ciężaru dowodu na producenta rolnego występującego o dopłaty nadal oparte jest na zasadzie prawdy obiektywnej (materialnej), co oznacza, że celem postępowania jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu (z większym udziałem strony postępowania) odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Na organie spoczywać będzie obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (por. wyrok WSA z dnia 1 grudnia 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 631/08, wyrok WSA z dnia 17 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Bk 649/07). Potwierdza to również przytoczony wyżej przepis art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

To zalecenie normatywne kierowane do organów administracji publicznej nie będzie zrealizowane wtedy, gdy kontrola przeprowadzonego postępowania wykaże, że organy w procesie podejmowania decyzji oparły się na dowodach, które z uwagi na ich nierzetelne przeprowadzenie i udokumentowanie, budzą poważne wątpliwości i zastrzeżenia. Tak sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Kontrolowane decyzje oparte zostały m.in. na wynikach uzyskanych podczas kontroli na miejscu. Kontrola przeprowadzona w dniu 26 sierpnia 2008r. w gospodarstwie rolnym skarżącej, w konfrontacji ze złożonym wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2008 ustaliła różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności, a powierzchnią faktycznie do niej uprawnioną, stwierdzając poważne uchybienia odnośnie wymogów tzw. dobrej kultury rolnej.

Jak podkreślił organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, cyt. "kontrola taka, z uwagi na jej specyfikę i związane z nią wymagania, ma rozstrzygające znaczenie dla ustalenia, jakie są rzeczywiste charakterystyki terenów zadeklarowanych do w/w płatności". Przyznał to również organ odwoławczy, który z kolei stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji cyt. "ustalenia kontroli, utrwalone m.in. za pomocą protokołu mają tak duże znaczenie dowodowe w toczących się postępowaniach".

Należy się z tym stanowiskiem zgodzić. Znajduje to m.in. potwierdzenie w art. 23 rozporządzenia Nr 796/2004, zgodnie z którym; "kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności".

Jednakże skoro kontrola na miejscu ma tak istotne znaczenia w sprawie, to obowiązkiem organu było rzetelnie ją przeprowadzić, a jej wyniki zawrzeć w prawidłowo i rzetelnie sporządzonym raporcie z kontroli.

Zasady i tryb przeprowadzania kontroli na miejscu regulowane są przepisami unijnymi. Stosownie do art. 23a rozporządzenia nr 796/2004 kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zawiadomienie o kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum, nieprzekraczającym 14dni.

Należy zatem zgodzić się, że zasadą są kontrole niezapowiedziane. Nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie została powiadomiona o przeprowadzonej kontroli, jednakże w związku z zapisem cytowanego art. 23a ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 wszelkie zarzuty skarżącej w tym zakresie należy odrzucić jako bezzasadne.

Kopia raportu kontroli przekazywana jest bezpośrednio po zakończeniu kontroli producentowi rolnemu, jeżeli brał on udział w kontroli, lub w terminie późniejszym, jeżeli producent odmówił przyjęcia raportu lub nie był obecny podczas kontroli. Jeżeli kontrola odbywała się w obecności producenta rolnego, wówczas zgodnie z art. 28 pkt 2 rozporządzenia 796/2004 rolnik może podpisać raport w celu zaświadczenia swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje spostrzeżenia. W sytuacji, gdy nie uczestniczył on w kontroli i raport otrzymał drogą pocztową, wówczas może zgłosić umotywowane zastrzeżenia do Oddziału Regionalnego ARiMR w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu.

Należy wyrazić zatem pogląd, że sprawdzenie gospodarstwa ma doprowadzić do jednoznacznego ustalenia czy deklarowane powierzchnie upraw i rodzaj tych upraw odpowiada stanowi faktycznemu, albowiem przepisy rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 dotyczące przeprowadzenia kontroli, zostały sformułowane w ten sposób, aby został wypełniony zamierzony cel kontroli.

Ustalenia kontroli i sposób ich udokumentowania w raporcie z kontroli z dnia 26 sierpnia 2008r. znajdującym się w aktach sprawy budziły poważne zastrzeżenia skarżącej, które w znacznej części podziela Sąd w składzie orzekającym w sprawie.

W ocenie Sądu spostrzeżenia kontrolujących zostały opisane w protokole w sposób mało precyzyjny i niejasny. Protokół z kontroli w zasadzie na wszystkich stronach opisujących wyniki kontroli zawiera szereg nie zawsze zrozumiałych zapisów dokonanych ręcznym pismem nie zawsze dających się odczytać oraz szereg poprawek do tych zapisów bez wskazania, kto te poprawki naniósł i z jakiego powodu. Ponadto wiele z tych zapisów jest przekreślonych, Przekreślenia te opatrzone są jedynie datą (najczęściej 28 sierpnia 2008r.) bez wyjaśnienia, kto tych przekreśleń dokonał i dlaczego.

Tak nieprofesjonalnie by nie rzec niechlujnie sporządzony raport z kontroli podważa rzetelność i wiarygodność tego dokumentu jako zasadniczego dowodu na podstawie, którego podejmowana była decyzja o odmowie przyznania płatności bezpośrednich. Taka ocena tego dokumentu znajduje częściowo potwierdzenie w zapisach formularza oceny raportu z kontroli (str. P-4/37) gdzie na pytanie: czy prawidłowo wypełniono wszystkie obowiązkowe pola w sekcji XI, Wyniki kontroli działek rolnych? zakreślono pole "Nie".

Raport z kontroli z dnia 26 sierpnia 2008r. został skarżącej przekazany listem poleconym (dowód nadania dnia 8 września 2008r.). Skarżąca w skardze oraz piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2010r. zarzuciła, że raport, który otrzymała drogą pocztową nie jest tożsamy z raportem, jaki znajduje się w aktach sprawy. Porównanie kserokopii raportu będącego w posiadaniu skarżącej, załączonej do pisma procesowego z dnia 12 stycznia 2010r. z raportem z akt sprawy pozwala stwierdzić, że te dwa dokumenty, co do zawartości treściowej różnią się od siebie, co czyni zarzuty w tym zakresie skarżącej za uzasadnione

Według Sądu niedopuszczalne jest, aby dokument, którym dysponuje strona mający podstawowe znaczenie dowodowe w sprawie różnił się w swojej treści od dokumentu będącego w dyspozycji organów podejmujących rozstrzygnięcia w oparciu o ten dokument. Niewątpliwie sytuacja taka narusza prawa procesowe strony postępowania, ale i podważa także jego wiarygodność jako dowodu w sprawie.

Organ odwoławczy przyznał, że takie różnicę wystąpiły, jednocześnie je zbagatelizował poprzez wskazanie, że te różnice w żaden sposób nie wpłynęły na ocenę powierzchni stwierdzonej działek ani stanu ich użytkowania. Nie można zgodzić się z taką argumentacją, ponieważ dopiski i przekreślenia, których nie ma w raporcie otrzymanym przez skarżącą dotyczą m.in. spełnienia norm utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej (np. str. 3 i 3A-1), a jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji powodem odmowy przyznania dopłat do wskazanych we wniosku działek był stwierdzony brak utrzymania tych działek w dobrej kulturze rolnej.

Do akt sprawy dołączona została dokumentacja fotograficzna z kontroli przeprowadzonej w dniu 26 sierpnia 2008r. Dokumentacja fotograficzna w sytuacji, gdy w zasadzie spór dotyczył kwestii, czy zgłoszone do dopłat działki były prawidłowo użytkowane tj. utrzymywane w dobrej kulturze rolnej ma istotne znaczenie. Tymczasem w ocenie Sądu wiarygodności dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas kontroli na miejscu została podważona przez skarżącą poprzez m.in. wykazanie, że załączone do akt zdjęcie nr 5 przedstawia działkę nr 883/1, która nie była zgłoszona do dopłat. Podobne uwagi zostały skierowane do fotografii oznaczonej nr 7(str. 47 akt). Wiarygodność sporządzonej dokumentacji fotograficznej w ocenie Sądu podważa także złożone przez skarżącą w toku postępowania sądowoadministarcyjnego zdjęcie nr 6 (które nie zostało wyeksponowane w aktach sprawy) przedstawiające działki 2598/2, 2599/1, 2600/2. W rzeczywistości i co zostało potwierdzone przez "E" S.A. (pismo z dnia 24 czerwca 2009r.) na tych działkach nie ma słupów energetycznych, które widnieją na zdjęciu sporządzonym przez inspektorów terenowych. W tej sytuacji za uprawniony należy uznać pogląd, że dokumentacja fotograficzna, która znajduje się w aktach sprawy nie obrazuje rzeczywistego stanu działek zgłoszonych we wniosku przez skarżącą.

W przekonaniu Sądu materiał dowodowy zgromadzonego w sprawie, jakim dysponowały organy obydwu instancji nie dawał podstawa do jednoznacznej i tak daleko idącej oceny, że na całych działkach rolnych B, C, D, H, I, J, K, L brak było prowadzenia działalności rolniczej, o czym świadczy ich zakrzaczenie i zadrzewienie. Jednocześnie z tej sytuacji wywiedziono wniosek, że taki stan rzeczy istniał od dnia 30 czerwca 2003r., co skutkowało trwałym wyłączeniem przedmiotowych działek z systemu płatności bezpośrednich.

W piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2010r. skarżąca podniosła także, że w dniu 8 czerwca 2009r., a więc po wystosowaniu do niej zawiadomienia z dnia 19 maja 2009r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, a przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, pozostawiła w ARiMR pismo ze swoimi wątpliwościami i zastrzeżeniami, którego jednak w aktach sprawy brakuje.

Na marginesie należy dodać, że odpis pisma procesowego skarżącej z dnia 12 stycznia 2010r. został przesłany Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR, a więc organ miał możliwość odniesienia się do zarzutów i uwag skarżącej, w tym m.in. do zarzutu braku w aktach pisma złożonego w dniu 8 czerwca 2009r., jednakże z tej możliwości nie skorzystał. W tych okolicznościach Sąd nie miał podstaw do kwestionowania prawdziwości twierdzenia skarżącej, że takie pismo zostało złożone.

Postępowanie dowodowe prowadzone na potrzeby ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (także przez organ odwoławczy), choć w jakimś sensie uproszczone z uwagi na inne niż w ogólnym postępowaniu administracyjnym rozłożenie "ciężaru dowodu" powinno jednak prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału pozostającego w dyspozycji organów. Postępowanie to winno także uwzględniać stanowisko strony, tj. jej argumenty i wyjaśnienia zgłoszone przez nią w trakcie tego postępowania, tym bardziej, że ciężar dowodzenia w tych sprawach ustawodawca przerzucił właśnie na stronę tego postępowania (por. wyrok WSA z dnia 9 stycznia 2009r., sygn. akt V SA/Wa 2514/08).

Jak wynika z powyższych ustaleń organ II instancji podjął rozstrzygnięcie z pominięciem wyjaśnień w piśmie złożonym w dniu 8 czerwca 2009r., co stanowi naruszenie art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i daje podstawę do sformułowaniu zarzutu, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy.

Brak odniesienia się w decyzji do złożonych w toku postępowania odwoławczego wyjaśnień strony postępowania stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego Powoduje także, że nie została zrealizowana zasada przekonywania wyrażona w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada ta zostaje naruszona w sytuacji, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy – okoliczności podnoszonych przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001r., sygn. akt IV SA 703/99).

Stosownie do art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest wszystkich dokumentów (dowodów), a które w tych aktach powinny się znajdować, niemożliwa staje się kontrola Sądu, co do legalności przeprowadzonego postępowania i tym bardziej kontrola zasadności merytorycznej podjętego rozstrzygnięcia, co w konsekwencji musi prowadzić do uchylenia podjętej w sprawie decyzji.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku