Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 184/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 3  par. 2 pkt 7, art. 148, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2, art. 7 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 18 pkt 1 lit. a, art. 82 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 913
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 169 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi Województwa Zachodniopomorskiego na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 7 stycznia 2021 r. nr P-1.4131.386.2020.EM w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia stanowiska w obliczu groźby weta rządu Rzeczpospolitej Polskiej wobec wieloletnich ram finansowych Unii Europejskiej 2021-2027 i funduszu odbudowy I . uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz Województwa Zachodniopomorskiego kwotę 480 złotych (czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 3 grudnia 2020 r. Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego podjął, na podstawie art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 10 pkt 6 Załącznika do uchwały Nr VIII/92/19 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie przyjęcia Statutu Województwa Zachodniopomorskiego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2019 r., poz. 4229 ze zm.), uchwałę Nr XXI/251/20 w sprawie przyjęcia stanowiska w obliczu groźby weta rządu Rzeczpospolitej Polskiej wobec wieloletnich ram finansowych Unii Europejskiej 2021-2027 i funduszu odbudowy.

W § 1 ust. 1 ww. aktu organ stanowiący samorządu województwa postanowił przyjąć opisane powyżej stanowisko. W § 2 podano, iż stanowisko stanowi załącznik do uchwały. W § 3 powierzono wykonanie uchwały Zarządowi Województwa Zachodniopomorskiego, a w § 4 wskazano, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W załączniku do uchwały Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego zaapelował do Rządu RP o wycofanie się z weta wobec projektów budżetu Unii Europejskiej na lata 2021-2027 oraz nowego instrumentu w postaci Funduszu Odbudowy, wynegocjowanych w lipcu 2020 r. podczas szczytu Rady Europejskiej.

W dalszej części stanowiska Sejmik wskazywał, że zawetowanie ww. projektów godzi w dobro publiczne i wywrze negatywne skutki w budżecie województwa. Sejmik podkreślił dotychczasowe znaczenie środków europejskich w rozwoju Województwa Zachodniopomorskiego, w tym ich wagę dla Zachodniopomorskiego Pakietu Antykryzysowego. Sejmik wskazał, że zagwarantowanie środków unijnych i zaakceptowanie ww. projektów budżetów jest niezbędne dla zapewnienia rozwoju województwa, wsparcia walki o zdrowie i życie obywateli oraz minimalizowania skutków kryzysu dla gospodarki.

Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 stycznia 2021 r., nr P-1.4131.386.2020.EM stwierdził nieważność ww. uchwały.

Zdaniem organu nadzoru, podejmując powyższa uchwałę Sejmik uczynił to z istotnym naruszeniem prawa, bowiem unormowania przywołanie w podstawie prawnej uchwały, nie upoważniają organu stanowiącego Samorządu Województwa Zachodniopomorskiego do podejmowania dowolnych apeli, czy zajmowania stanowisk w każdej sprawie. Dyspozycja § 10 pkt 6 Statutu Województwa Zachodniopomorskiego nie może być bowiem interpretowana w oderwaniu od norm ustanowionych przez polskiego prawodawcę w aktach wyższego rzędu.

Wojewoda wskazał, że oceny zgodności z prawem treści apelu zawartego

w kwestionowanej uchwale trzeba dokonywać z uwzględnieniem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że organy władzy publicznej mogą podejmować tylko te działania, na które zezwala im prawo. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002 r.,

z. 3, poz. 34), normę zawartą w art. 7 Konstytucji RP należy odczytywać jako zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz, dyrektywę "interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone".

A zatem, sejmik województwa jako organ administracji publicznej, chcąc podjąć jakieś działanie, musi znaleźć normę prawną wyraźnie zezwalającą na takie działanie, która określa kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice jego aktywności.

Wojewoda przytoczył treść art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 512 ze zm. - dalej: "u.s.w."), zgodnie z którymi organy samorządu województwa działają na podstawie

i w granicach określonych przez ustawy, a do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej. Są to sprawy wynikające z przepisów prawa, nakładających na władze publiczne określone uprawnienia lub obowiązki o charakterze wykonawczym, których realizacja następuje na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei, w art. 14 ust. 1 u.s.w. prawodawca wskazał, że samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, wymieniając jednocześnie sfery objęte tymi zadaniami.

Zdaniem Wojewody, z uwzględnieniem przywołanych regulacji dotyczących obszaru zadań samorządu województwa należy zatem analizować zakres uprawnień jego organu stanowiącego. Na takie rozumienie kompetencji sejmiku województwa wskazuje brzmienie art. 18 u.s.w., w którym prawodawca określił zakres spraw zastrzeżonych do wyłącznej właściwości sejmiku województwa, który odnosi się do działań przypisanych ustawowo samorządowi województwa.

Według Wojewody, nie ulega wątpliwości, że w świetle przywołanych przepisów ustawy o samorządzie województwa poza granicami właściwości samorządu województwa, a więc również jego organów, znajdują się sprawy ogólnokrajowe, czy należące na mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych, państwowych lub organizacji społecznych (por. wyroki: NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1066/17, WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 42/20). Nie może też budzić wątpliwości, że ani w zawartym w art. 14 ust. 1 u.s.w. wykazie zadań samorządu województwa,

ani w katalogu kompetencji sejmiku określonym w art. 18 tego aktu nie mieści się sprawa, która jest przedmiotem kwestionowanego stanowiska Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego. Akt ten odnosi się bowiem do przepisów dotyczących prawodawstwa Unii Europejskiej (tutaj - wieloletniego budżetu Unii Europejskiej na lata 2021 - 2027 oraz Funduszu Odbudowy). Tymczasem, w żadnym przepisie powszechnie obowiązującego prawa ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego samorządu województwa do podejmowania apeli, wyrażania opinii czy stanowiska w sprawach, które nie mieszczą się w zakresie jego działania. Niewątpliwie, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, o czym przesądza art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednak na podstawie art. 163 ww. aktu samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Brzmienie tego przepisu ustala generalne domniemanie zadań w zakresie zadań publicznych. Oznajmujący tryb zawarty w treści art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "wykonuje" zamiast "może wykonywać" świadczy o nałożeniu przez ustawodawcę konstytucyjnego obowiązku działania w zakresie tych zadań. Regulacja zaś art. 146 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przesądza, że to Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej. Negocjacje dotyczące uchwalenia budżetu Unii Europejskiej i Funduszu Odbudowy toczyły się pomiędzy podmiotami prawa międzynarodowego, jakimi są państwa członkowskie w ramach procedur organizacji międzynarodowej jaką jest Unia Europejska, co w sposób oczywisty przesądza, że są wyrazem realizacji polityki zagranicznej poszczególnych państw w tym również Rzeczypospolitej Polskiej.

Nie można również nie zauważyć, że stanowiska poszczególnych państw prezentowane na arenie międzynarodowej w trakcie rzeczonych negocjacji, były konsekwencją realizacji także założeń polityki wewnętrznej, której prowadzenie w Polsce należy do kompetencji Rady Ministrów. Nie budzi zatem wątpliwości, że sprawa poruszona w kwestionowanej uchwale nie należy do tych kwestii, w których może wypowiadać się organ stanowiący samorządu województwa, bowiem zarówno prowadzenie polityki zagranicznej, jak też polityki wewnętrznej, zastrzeżone jest dla Rady Ministrów.

Reasumując, Wojewoda stwierdził, że nie kwestionuje co do zasady uprawnienia Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego wynikającego z § 10 pkt 3 Statutu do zajmowania stanowiska w określonej kwestii, lecz może to nastąpić wyłącznie wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego upoważniający go do podjęcia uchwały dotyczącej danego zagadnienia, a takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie nie sposób się dopatrzyć.

Pismem z dnia 2 lutego 2021 r. Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego wniósł skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego. Zaskarżając rozstrzygnięcie w całości Sejmik zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 82 ust. 1 u.s.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nadzoru może stwierdzić nieważność każdej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy przepis należy wykładać w ten sposób, że stwierdzenie nieważności może nastąpić jedynie w stosunku do uchwał

w znaczeniu materialnym, a spod nadzoru wyłączone są uchwały w znaczeniu formalnym (apele, rezolucje, odezwy, proklamacje, protesty, opinie, stanowiska), niebędące oświadczeniami woli, rozstrzygnięciami lub aktami normatywnymi;

2) art. 2, art. 14 ust. 1 oraz art. 18 u.s.w. w zw. z § 10 pkt 6 Załącznika do uchwały Nr VIII/92/19 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie przyjęcia Statutu Województwa Zachodniopomorskiego (dalej: "Statutu") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podjęcie przez sejmik województwa uchwały skierowanej do Rady Ministrów, stanowiącej apel

o zajęcie określonego stanowiska względem budżetu UE, nie znajduje podstawy w ustawowych kompetencjach samorządu województwa, podczas gdy przepisy należy wykładać w ten sposób, że przedmiotem wniosku, apelu lub stanowiska może być każda sprawa mająca bezpośredni lub pośredni związek z zadaniami samorządu województwa, przy czym kwestia przyjęcia lub zawetowania budżetu UE ma istotne znaczenie dla możliwości realizacji przez samorząd województwa zadań określonych w art. 11 ust. 4 i 5 u.s.w., w tym zadań sejmiku określonych w art. 18 pkt 6 u.s.w. oraz innych przepisów prawa regulujących udział samorządu województwa w rozdziale środków finansowych pochodzących z budżetu UE;

3) art. 7 w zw. z aft. 16 ust. 2 i aft. 146 ust. 1 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działanie sejmiku województwa polegające na przyjęciu niewiążącego stanowiska w formie uchwały, skierowanego do Rady Ministrów, stanowi wejście przez sejmik w kompetencje Rady Ministrów do prowadzenia polityki zagranicznej, podczas przepisy należy wykładać w ten sposób, że taka forma działalności sejmiku nie narusza określonej w art. 146 ust. 1 Konstytucji kompetencji Rady Ministrów i stanowi dopuszczalną formę uczestnictwa samorządu w sprawowaniu władzy publicznej, mieszczącą się

w granicach art. 7 Konstytucji.

W oparciu o powyższe zarzuty Sejmik wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł

o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje :

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym po skierowaniu jej na takie posiedzenie przez Przewodniczącego Wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Sprawa powinna bowiem zostać rozpoznana poza kolejnością a wiec ma czasowy priorytet wynikający z art. 82b ust. 1 u.s.w., a jej rozpoznanie na rozprawie z uwagi na pandemię wiązałoby się z narażeniem stron, pełnomocników oraz pracowników Sądu na zakażenie wirusem wobec znacznej liczby stwierdzonych w kraju zachorowań. Sąd nie miał przy tym możliwości technicznych aby przeprowadzić rozprawę z wykorzystaniem urządzeń do przekazywania obrazu i dźwięku na odległość na odpowiednim poziomie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") kontrola sądowa obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego okazała zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione Sąd uznał za trafne.

Chybiony jest zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 82 ust. 1 u.s.w. poprzez przyjęcie, że tzw. uchwały nienormatywne wyłączone są spod nadzoru legalnościowego Wojewody.

Wskazać należy, że zgodnie z dominującym poglądem orzecznictwa każda uchwała rady gminy (rady miejskiej) podlega nadzorowi bez względu na to, czy została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi bowiem, iż o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia. W przepisie tym ustawodawca nie zamieścił słów "w sprawie z zakresu administracji publicznej", co oznacza, że intencją ustawodawcy było poddanie wszystkich uchwał i wszystkich zarządzeń organów gminy nadzorowi przy umożliwieniu jednostkom samorządu terytorialnego zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego.

Skoro w art. 82 ust. 1 u.s.w. jest mowa o uchwałach, bez zaznaczenia iż chodzi o uchwały z zakresu administracji publicznej, to powyższe stanowisko odnieść należy również do uchwał Sejmiku.

Natomiast zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2, art. 14 ust. 1 oraz art. 18 u.s.w. w zw. z § 10 pkt 6 Załącznika do uchwały Nr VIII/92/19 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie przyjęcia Statutu Województwa Zachodniopomorskiego, przez ich błędną wykładnię.

Zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze opiera się bowiem na błędnym założeniu, że uchwała Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 3 grudnia 2020 r. Nr XXI/251/20 w sprawie przyjęcia stanowiska w obliczu groźby weta rządu Rzeczpospolitej Polskiej wobec wieloletnich ram finansowych Unii Europejskiej 2021-2027 i funduszu odbudowy, podjęta została przy braku normy ustawowej konkretnie i wprost upoważniającej Sejmik do określonego działania (do sformułowania apelu do Rządu RP o wycofanie się z weta wobec projektów budżetu Unii Europejskiej na lata 2021-2027 oraz nowego instrumentu w postaci Funduszu Odbudowy, wynegocjowanych w lipcu 2020 r. podczas szczytu Rady Europejskiej) i w sferze tej organ stanowiący działał bez umocowania prawnego. Tymczasem podstawą do wystąpienia z apelem był prawidłowo zastosowany § 10 pkt 6 Statutu, uchwalonego na podstawie art. 7 ust. 1, w zw. z art. 18 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 512), opublikowanym w Dz. Urz. Woj. Zachodniopolskiego z 2014 r., poz. 4229.

Ustrojodawca wskazał, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP). W doktrynie podkreśla się, że art. 169 ust. 4 Konstytucji RP samodzielnie spełnia wymagania stawiane podstawie prawnej uchwalenia statutu gminy przez radę (W. Kisiel w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 77, uw. 1). Na znaczny zakres swobody w kształtowaniu treści statutów wskazuje przekonująco doktryna, podnosząc uprawnienie rady do powołania prezydium rady jako mieszczące się w konstytucyjnie gwarantowanej – w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP – samodzielności jednostek samorządu terytorialnego do określania własnego ustroju wewnętrznego (K. Wlaźlak w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 346, uw. 3). W ramach konstytucyjnie chronionej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (przykładowe wyliczenie – P. Sarnecki w: red. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2005, t. IV, s. 3, uw. 6 do art. 169), wspólnoty samorządowe posiadają autonomię statutową, gdyż sprawy te określane są przez nie "w granicach ustaw".

Tak samo rozumianą autonomię odnieść należy do samorządu województwa.

Z koeli pojęcie "apel" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę.

W języku ogólnym należy poszukiwać znaczenia tego typu słów w słownikach ogólnych i w słownikach wyrazów obcych (T. Gizbert-Studnicki, Język prawny z perspektywy socjolingwistycznej, Kraków 1986, s. 40-41 i n.; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 11, uw. 245, 246). Pojęcie "apel" w znaczeniu istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy oznacza: wezwanie, odezwa, odwołanie się (red. W. Doroszewski, Słownik języka polskiego, WP 1958, t. I, s. 166, znaczenie 1); wezwanie do czegoś, np. do działania, uczestnictwa w czymś, skierowane zwykle do ogółu;..., odczytać, opublikować czyjś apel (red. S. Dubisz, Uniwersalny słownik języka polskiego PWN, WN PWN 2008, t. 1, s. 105-106, znaczenie 3); odwołanie się, wezwanie, odezwa (red. M Szymczak, Słownik języka polskiego, WN PWN 1992, t. 1, s. 68, znaczenie 2); wezwanie, odezwa; łac. appellare, mówić, wołać; prosić; odwoływać się (W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, WP 1990, s. 38, znaczenie 1); publiczna wypowiedź lub pismo skierowane do ogółu, wzywające do jakichś działań lub do uczestnictwa w czymś (red. M. Bańko, Wielki słownik wyrazów obcych PWN, WN PWN 2010, s. 84, znaczenie 2); wezwanie, odwołanie się (red. J. Tokarski, Słownik wyrazów obcych, PWN 1980, s. 41, znaczenie 1); wezwanie skierowane do kogoś (A. Markowski, R. Pawelec, Język polski. Wielki słownik wyrazów obcych i trudnych, Warszawa 2007, s. 53, znaczenie 1).

Ani ustrojodawca, ani ustawodawca, nie zakazał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, umieszczania w statutach podstaw do występowania z apelem czy deklaracją. Uchwała jest nie jedyną, lecz główną formą uzewnętrzniania woli rady. W praktyce organ stanowiący podejmuje także apele, wnioski, rezolucje, stanowiska, itp. (Cz. Martysz, A. Wierzbica w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Wolters Kluwer 2016, s. 352, uw. 1). Takie apele czy deklaracje, mieszczą się w mającej kilkaset lat tradycji prawa do petycji. Statut województwa jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP; W. Kisiel – op. cit., s. 102-103, uw. 14) a § 10 pkt 6 Statutu stanowił wystarczającą podstawę do podjęcia Uchwały.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda nie mógł skutecznie kwestionować § 10 pkt 6 Statutu jako podstawy prawnej kontrolowanej

w postępowaniu nadzorczym Uchwały. W doktrynie trafnie wskazuje się, że nadzór staje się gwarantem samodzielności samorządu, a o zakresie samorządności decydują przepisy o nadzorze; w literaturze przedmiotu nadzór państwa nad samorządem podnosi się do rangi podkreślającego jego istotę (Z. Niewiadomski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Podmioty administrujące, System prawa administracyjnego t. 6, INPr. PAN 2011, s. 122-123, nb 23). Apel bądź deklaracja nie musi dotyczyć wyłącznie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów – w przeciwieństwie do działań władczych, które muszą być oparte na normach prawa materialnego. Kontrolowana Uchwała dotyczy sfery finansowej, która jest istotna dla organów stanowiących

i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP)

i może być przedmiotem troski organu stanowiącego.

W kontrolowanej sprawie Uchwała nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani innym prawnym aktem indywidualnym, którym Sejmik ingerowałaby w sferę praw bądź obowiązków czy to organów państwowych, czy osób fizycznych bądź prawnych. Brak było zatem podstaw do żądania, by Uchwała musiała być oparta na normie prawa materialnego, koniecznych dla działań w sferze prawotwórczych uprawnień samorządu terytorialnego.

Apel stanowiący załącznik do Uchwały, nie zwiera żadnych postanowień które byłyby źródłem praw i obowiązków obywateli. Tym samym przywoływane

w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym i w zaskarżonym wyroku, wyroki Sądów administracyjnych, dotyczące głównie aktów prawa miejscowego, nie stanowią podstawy do oceny przedmiotowego apelu.

Skoro zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów okazały się zasadnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 148 p.p.s.a. - z przyczyn wyżej przedstawionych - skargę uwzględnił i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uchylił.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na rzecz strony skarżącej zasądzono od organu kwotę [...]zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika.