Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1014/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1112/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku z dnia [...] października 2013 r., nr [...]; II . zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. kwotę 1100 (jeden tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1112/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 9 kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomsku przeprowadził oględziny na terenie działki nr ewid. [...], położonej w R. przy ul. [...], w toku których stwierdzono, że w niewielkiej odległości od trzonu wieży ciśnień usytuowanej na spornej nieruchomości wykonane zostały dwie płyty betonowe o wysokości ok. 20 cm na podsypce z piasku o wymiarach ok. 2,50 m x 2,50 m każda, na których ustawiona została konstrukcja stalowa.

PINB w Radomsku postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, związane z realizacją stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...], wykonywane na działce nr ewid. [...], położonej w R. przy ul. [...] oraz nałożył na inwestora – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Pr. bud. w terminie do dnia 9 września 2009 r.

Następnie decyzją z dnia [...] września 2009 r. [...]PINB w Radomsku na podstawie art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał [...] Sp. z o.o. rozbiórkę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...]. Decyzja ta oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. w wyniku rozparzenia odwołania inwestora została uchylona przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję z dnia [...] października 2009 r. wnieśli Stowarzyszenie [...] oraz [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1105/09 oddalił skargi, aprobując stanowisko organu II instancji.

Po przeprowadzeniu oględzin w dniu 15 kwietnia 2010 r. PINB w Radomsku decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał [...] Sp. z o.o. rozbiórkę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci ERA [...] realizowanej na działce o nr ewid. [...]. Decyzja ta w wyniku rozpatrzenia odwołania inwestora została uchylona przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] z uwagi na niezastosowanie się PINB w Radomsku do wytycznych zawartych w uprzedniej decyzji organu II instancji z dnia [...] października 2009 r., jak również w wyroku WSA w Łodzi z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1105/09, naruszając tym samym art. 153 p.p.s.a. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia 24 marca 2011 r. wniosło Stowarzyszenie [...]. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 521/11 oddalił skargę.

Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowane – nakazał [...] S.A. rozbiórkę stacji bazowej [...] nr [...], usytuowanej wspomnianej wyżej działce. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 16/13 umorzył postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane skargą Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R., z uwagi na jej cofnięcie.

Następnie decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomsku na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej stacji bazowej [...] nr [...]usytuowanej na działce o nr ewid. [...], obręb [...] w R. przy ul. [...].

Odwołanie do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od powyższej decyzji PINB w Radomsku wniosło Stowarzyszenia [...].

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji prowadzone w przedmiocie legalności wykonania ław fundamentowych pod urządzenia nadawczo-odbiorcze stacji bazowej zrealizowanych na terenie działki nr [...] w R., ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że z wyroku WSA w Łodzi z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1105/09 wynika, iż organy nadzoru budowlanego przy ocenie tej konkretnej inwestycji miały ustalić, jakie rodzaje robót budowlanych wymagały uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia zamiaru ich wykonania, a w związku z tym przeprowadzić odrębne postępowania w odniesieniu do poszczególnych robót budowlanych. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że przed organem I instancji prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne, które dotyczy robót budowlanych związanych z zamontowaniem na istniejącej wieży ciśnień anten telekomunikacyjnych. Łódzki WINB wskazał, że organ I instancji, działając zgodnie z zaleceniami określonymi w postanowieniu tutejszego organu z dnia 25 listopada 2013 r., ustalił podczas dodatkowych oględzin przeprowadzonych w dniu 18 grudnia 2013 r., że na spornej nieruchomości znajdują się dwie płyty fundamentowe o wymiarach 1,80 m x 2,20 m oraz wysokości 20 cm. Przedmiotowe płyty fundamentowe są tożsame z tymi, których istnienie zostało stwierdzone w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 9 kwietnia 2009 r. W protokole wskazano ponadto, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 10 września 2009 r. na spornych płytach fundamentowych zamontowane były łącznie trzy szafy kablowe, a aktualnie na płytach tych zamontowano dwie szafy. Jednocześnie stwierdzono, że roboty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną. Roboty wykonano na podstawie zgłoszenia z dnia 18 lipca 2008 r., z tą jednak zmianą, że zamiast dwóch płyt prefabrykowanych żelbetowych wykonano dwie płyty fundamentowe, a ponadto wymieniono istniejące uprzednio trzy szafy kablowe i zamontowano na tych płytach fundamentowych dwie nowe szafy. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił organowi I instancji ustalenie wysokości szaf kablowych zamontowanych na płytach fundamentowych. Ustalenia w tym zakresie zostały dokonane w dniu 20 lutego 2014 r. i wynika z nich, że wysokość szaf wynosi 2,12 m oraz 2,67 m. Ponadto nie stwierdzono, aby po 18 grudnia 2013 r. doszło do zmian w zakresie wykonanych robót budowlanych. Przedstawiciel [...] S.A. wskazał, że montażu szaf kablowych w 2010 r. dokonała [...], której przejęcie infrastruktur przez [...] S.A. nastąpiło w 2011 r. Jednocześnie w piśmie z dnia 21 lutego 2014 r. Starostwo Powiatowe w Radomsku poinformowało, że w rejestrach z okresu 2008–2014 nie odnaleziono zapisu świadczącego o dokonaniu zgłoszenia przez [...] S.A. albo uzyskania przez ten podmiot pozwolenia na budowę obejmującego wykonanie robót związanych z montażem szaf kablowych na ławach fundamentowych.

Dlatego też, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że roboty związane z wykonaniem ław fundamentowych oraz montażem szaf kablowych nastąpiło na podstawie zgłoszenia [...] z dnia 18 lipca 2008 r. Choć Starosta Radomszczański decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia robót budowanych objętych zgłoszeniem inwestora z dnia 18 lipca 2008 r., to decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] decyzja Starosty Radomszczańskiego została uchylona w całości, a postępowanie organu I instancji umorzone. Powyższe oznacza, że inwestor mógł przystąpić do legalnego wykonywania robót objętych zgłoszeniem z dnia 18 lipca 2008 r. Dodatkowo Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1978/11 oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., którą umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1913/12 uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1978/11 oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że przed dokonaniem zgłoszenia inwestor wystąpił do Prezydenta Miasta Radomska o zajęcie stanowiska, czy inwestycja, którą zamierzał wykonać, należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Właściwy w tej sprawie organ pismem z dnia 22 stycznia 2008 r. stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Zdaniem organu odwoławczego, fundament pod urządzenia nadawczo-odbiorcze inwestor wykonał co prawda jako trwale związany z gruntem, ale wciąż roboty te stanowią budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Niezależnie bowiem od tego, czy podstawa dla urządzeń nadawczo-odbiorczych jest trwale związana z gruntem czy też nie, inwestycja taka stanowi budowlę, której realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Uwzględnić jednakże należy to, że inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej, wobec czego mógł wykonać taki zakres robót, jaki został opisany w zgłoszeniu z dnia 18 lipca 2009 r. oraz jego załączniku opisowym i graficznym. W części opisowej dokumentacji, stanowiącej załącznik do zgłoszenia z dnia 18 lipca 2008 r., wynika, że elementem stacji bazowej będą urządzenia nadawczo-odbiorcze posadowione na projektowanych rusztach zamocowanych do prefabrykowanych płyt nietrwale związanych z gruntem. Z kolei z części rysunkowej wynika, że przewidziano do wykonania dwie płyty pod urządzenia nadawczo-odbiorcze.

Powyższe oznacza – zdaniem organu II instancji, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z przypadkiem określonym w art. 48 ustawy Prawo budowane, lecz tym określonym w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie w przedmiocie prawidłowości wykonania fundamentów pod urządzenia nadawczo-odbiorcze powinno zatem przebiegać w trybie art. 50–51 ustawy Prawo budowlane. Z zebranej dotychczas dokumentacji wynika, że roboty budowlane związane z wykonaniem ław fundamentowych oraz zamontowaniem na nich urządzeń nadawczo-odbiorczych zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, co potwierdza protokół z oględzin z dnia 18 grudnia 2013 r. Wymiana istniejących uprzednio szaf dokonana w 2013 r. powinna z kolei być oceniona przez pryzmat art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, czyli jako roboty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Ze względu na fakt, iż wysokość zamontowanych na płytach fundamentowych nowych urządzeń nadawczo-odbiorczych nie przekracza 3 m, w sprawie tej nie znalazł również zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/ ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy stwierdził, że roboty budowlane zrealizowane na terenie działki nr ewid. [...] położonej w R. przy ul. [...], związane z wykonaniem dwóch płyt fundamentowych oraz zamontowaniem na nich urządzeń nadawczo-odbiorczych zostały dokonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a zatem na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie można jednak z tego względu czynić inwestorowi zarzutu wykonania samowolnych robót budowlanych, ponieważ z uwagi na wydanie przez Wojewodę Łódzkiego decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., którą uchylono w całości decyzję Starosty Radomszczańskiego z dnia [...] lipca 2008 r. wnoszącą sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowanych określonych w zgłoszeniu z dnia 18 lipca 2008 r., a postępowanie organu I instancji umorzono, inwestor mógł przystąpić do legalnego wykonywania robót objętych tym zgłoszeniem.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji trafnie uznał, że w tej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, jednakże nieprawidłowo skonstruował sentencję zaskarżonej decyzji podnosząc, że organ umarza postępowanie dotyczące stacji bazowej, co wskazywałoby na to, że orzeczenie to rozstrzyga o całym przedsięwzięciu inwestycyjnym zrealizowanym na podstawie zgłoszenia z dnia 18 lipca 2008 r., pomimo że zakres postępowania objętego zaskarżonym aktem administracyjnym dotyczył jedynie sprawdzenia legalności wykonania ław fundamentowych pod urządzenia nadawczo-odbiorcze zrealizowane na działce nr ewid. [...], a zatem wyłącznie to postępowanie winno podlegać umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1112/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że okolicznością niesporną w tej sprawie pozostaje fakt, że przed organami nadzoru budowlanego toczą się dwa odrębne postępowania administracyjne. Jedno, dotyczące robót budowlanych związanych z zamontowaniem na istniejącej wieży ciśnień anten telekomunikacyjnych i drugie, w ramach którego podjęta została zaskarżona decyzja ŁWINB w sprawie legalności wykonania ław fundamentowych. Taki kierunek i konieczność prowadzenia dwóch odrębnych postępowań administracyjnych podyktowany został prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1105/09, mocą którego oddalono skargę Stowarzyszenia i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w R. na decyzję kasacyjną ŁWINB z dnia [...] październik 2009 r. nr [...]. W motywach wspomnianego orzeczenia sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego i zwrócił uwagę na konieczność ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, jakie konkretnie rodzaje robót budowlanych wymagały uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia zamiaru ich wykonania i w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń przeprowadzenia odrębnych postępowań administracyjnych w stosunku do tych robót, które wymagały pozwolenia na budowę i tych, które podlegały zgłoszeniu. Wyrok ten nie został zaskarżony przez stronę skarżącą skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec czego w świetle art. 153 p.p.s.a. Sąd w tej sprawie, podobnie jak i organy administracyjne, związany jest zaprezentowaną wyżej, aktualną oceną prawną i nie może formułować nowych poglądów, sprzecznych z dotychczas prezentowaną oceną prawną. Związanie samego sądu administracyjnego – w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. – oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

W ocenie Sądu, organ I instancji prowadził dwa odrębne postępowania, zaś rzeczone postępowanie toczyło się w przedmiocie legalności wykonania ław fundamentowych, to rację ma Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego twierdząc, że organ I instancji nie mógł umorzyć postępowania dotyczącego stacji bazowej telefonii komórkowej. Stwierdzone uchybienie uzasadniało więc podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie pierwszej instancji w sprawie legalności wykonania ław fundamentowych, ŁWINB konwalidował błąd organu I instancji. Słuszne jest stanowisko ŁWINB o konieczności umorzenia postępowania organu I instancji, ze względu na brak podstaw prawnych do merytorycznego orzekania na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu trafnie ŁWINB wskazał, że skoro inwestor w dniu 18 lipca 2008 r. dokonał skutecznego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej, to niewątpliwie mógł wykonać taki zakres robót, jaki został opisany w zgłoszeniu z dnia 18 lipca 2008 r. oraz jego załączniku opisowym i graficznym. W tej sytuacji rację ma organ II instancji twierdząc, że w realiach tej sprawy nie ma podstaw do zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowanego, lecz art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, ponieważ ławy fundamentowe wykonano na podstawie zgłoszenia, jednakże z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji postępowanie naprawcze w przedmiocie prawidłowości wykonania fundamentów pod urządzenia nadawczo-odbiorcze powinno być prowadzone w trybie art. 50–51 ustawy Prawo budowlane.

Zebrana dokumentacja, a przede wszystkim protokół oględzin z dnia 18 grudnia 2013 r. – jak prawidłowo ocenił organ odwoławczy – dowodzi zaś w sposób nie budzący wątpliwości, że roboty budowlane związane z wykonaniem ław fundamentowych oraz zamontowaniem na nich urządzeń nadawczo-odbiorczych zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną.

Zdaniem Sądu prawidłowa jest również dokonana przez organ odwoławczy kwalifikacja prawna istniejących uprzednio trzech szaf kablowych zamontowanych na płytach fundamentowych, wymienionych w 2013 r. na dwie szafy o wysokości 2,12 m i 2,67 m, które należy traktować jako roboty budowlane niewymagające ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani też dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Przesądza o tym treść art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/ tej ustawy.

Sąd podkreślił, że organ orzekający na podstawie materiału dowodowego ustalił, iż płyty fundamentowe wykonane zostały na podstawie zgłoszenia, jednakże z naruszeniem art. 30 ust. 1, zrealizowano w zgodzie ze sztuką budowlaną, czyli w taki sposób, że nie ma potrzeby nakładania na inwestora w drodze decyzji obowiązków przewidzianych w art. 50 ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego, to nie budzi wątpliwości, że w takiej sytuacji zachodziły podstawy do umorzenia postępowania prowadzonego przed organem I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza to, że wobec braku podstaw prawnych do merytorycznego orzekania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, wystąpiła bezprzedmiotowość przedmiotowa. Wprawdzie organ I instancji również doszedł do słusznego wniosku, że rzeczone postępowanie winno ulec umorzeniu, jednakże o czym była mowa na wstępie rozważań, orzekł o umorzeniu postępowania dotyczącego stacji bazowej, a nie w przedmiocie legalności wykonania ław fundamentowych, co uzasadniało podjęcie zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Łodzi z dnia 22 stycznia 2014 r. wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę obu decyzji które polega na tym, że z wyroku nie wynika, w jaki sposób inwestycja została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem oraz dlaczego w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu. Ponadto WSA mając taki obowiązek nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi w tym 3 oraz 4 oraz wadliwie wskazał, iż organy nadzoru budowlanego prowadzą oddzielnie postępowanie dla anten, pomimo że WSA dysponował dowodem w postaci stanowiska WINB w Łodzi, iż takie postępowanie nie jest prowadzone;

2. art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż WSA w Łodzi w wyroku z dnia 25 maja 2010 r. sformułował ocenę prawną dotyczącą art. 33 ustawy Prawo budowlane i tym samym doszło do sytuacji, w której zagadnienie to nie zostało przesądzone z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, które stanowiły podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji;

3. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanych bez podstawy prawnej albowiem przepisy ustawy Prawo budowlane nie dopuszczają możliwości podziału inwestycyjnego na części, jeżeli razem stanowią one jeden obiekt budowlany (budowlę);

4. art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie jego interpretacji w sytuacji, w której wszystkie elementy stacji bazowej stanowią jedno zamierzenie inwestycyjne, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. b/ w powiązaniu z art. 3 pkt. 3 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane;

5. art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od jego analizy i tym samym nie zbadanie zgodności inwestycji z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

6. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i tym samym uznanie, że inwestor nie naruszył żadnego przepisu ustawy Prawo budowlane realizując na zgłoszenie inwestycję wymagającą pozwolenia na budowę.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Łodzi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zanim Sąd odniesie się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, należy zwrócić uwagę na istotne elementy prowadzonego w tej sprawie postępowania, które jednoznacznie wskazują na zasadność podniesionych zarzutów.

Faktem jest, że zgłoszenie z dnia 18 lipca 2008 r. dotyczyło dwu płyt betonowych. Jednak od początku było wiadomo, że inwestycja nie dotyczy tylko dwu płyt betonowych, na których miały być ustawiane jakieś konstrukcje (szafy), ale dotyczy budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej, czego dowodem mogą być trzykrotnie wydawane i następnie uchylane przez organ odwoławczy, decyzje nakazujące rozbiórkę stacji bazowej telefonii cyfrowej. Również decyzja PINB w Radomsku z dnia [...] października 2013 r. umarzała postępowanie w sprawie dotyczącej stacji bazowej [...] nr [...] usytuowanej na działce nr ewid. [...]obręb [...] w R. ul. [...]. Dopiero w zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2014 r. organ sobie przypomniał, że postępowanie jest prowadzone w przedmiocie legalności wykonania ław fundamentowych pod urządzenia nadawczo-odbiorcze stacji bazowej, uchylając decyzję organu I instancji. Tak więc już samo to, że organ odwoławczy zmienił przedmiot postępowania w swojej decyzji stanowi naruszenie prawa, gdyż w istocie jest to decyzja jednoinstancyjna, wydana z naruszeniem art. 15 k.p.a. Natomiast tajemnicą organów nadzoru budowlanego pozostanie jak to się stało, że prowadzone od 2009 r. postępowanie w sprawie nielegalnej budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej (art. 48 Pr. bud.), w 2014 r. przeistoczyło się w postępowanie dotyczące legalności wykonania ław fundamentowych pod urządzenia nadawczo-odbiorcze stacji bazowej i zostało umorzone decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., na co w ogóle nie zwrócił uwagi Sąd pierwszej instancji w całej rozciągłości akceptując stanowisko organu odwoławczego. Chociażby już z tego względu, zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, gdyż świadczy to o nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli sądowej, co trafnie zarzuca się w pkt 1 skargi kasacyjnej. Prawdą też jest, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi oraz, że przyjął pogląd, iż w sprawie stacji bazowej telefonii cyfrowej prowadzone jest jakieś odrębne postępowanie. W trakcie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie uzyskano od pełnomocnika [...]S.A., obecnego na rozprawie, jednoznacznego potwierdzenia tego faktu.

Przedstawiciel uczestnika postępowania obecny na rozprawie, też nie potwierdził tego, że toczy się jakieś odrębne postępowanie w sprawie legalności stacji bazowej telefonii cyfrowej, istniejącej w R. przy ul. [...]. Nie wiadomo więc na podstawie czego Sąd pierwszej instancji przyjął, że takie postępowanie odrębne się toczy, nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy się zgodzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań powyższego przepisu chociażby z uwagi na to, że obszernie w nim opisuje się treść poszczególnych przepisów (art. 105 § 1 k.p.a., art. 153 p.p.s.a., art. 48–51 Pr. bud.), tak jakby to był komentarz, a nie zajmuje się kwestiami istotnymi dla tej rozpoznawanej sprawy. Skutkiem czego Sąd zajmuje się dwoma betonowymi płytami i wysokością szaf na nich ustawionych, a nie dostrzega, że sprawa w istocie powinna dotyczyć legalności budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej.

Należy również zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej zamieszczonym w pkt 2, dotyczącym naruszenia zaskarżanym wyrokiem art. 153 p.p.s.a.

Sąd w zaskarżonym wyroku, podobnie jak organy nadzoru budowlanego w ostatniej fazie postępowania administracyjnego przyjął, że zachodzi konieczność prowadzenia dwóch odrębnych postępowań w tej sprawie, co rzekomo ma wynikać z uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z dnia 25 maja 2010 r., II SA/Łd 1105/09.

Jest to błędny pogląd, wynikający z nadinterpretacji treści uzasadnienia powyższego wyroku, bowiem Sąd w tym wyroku zwrócił uwagę, że są roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, wymagające zgłoszenia i są takie, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia i należy te kwestie wyjaśnić. Poza tym należy zauważyć, że ww. wyrok dotyczył decyzji nakazującej rozbiórkę stacji bazowej telefonii cyfrowej, wydanej na podstawie art. 50a pkt 1 Pr. bud., a więc niejako postępowania wpadkowego w tej sprawie, w której wtedy postępowanie główne toczyło się w oparciu o przepisy art. 48 Pr. bud.

Z żadnego fragmentu uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z dnia 25 maja 2010 r., II SA/Łd 1105/09 nie wynika, aby jako wskazania co do dalszego postępowania, wskazano "konieczność prowadzenia dwóch odrębnych postępowań administracyjnych", jak ujął to Sąd pierwszej instancji w zaskarżanym wyroku (s. 12). Gdyby nawet takie wskazania co do dalszego postępowania wynikały z powyższego wyroku, to mogły one jedynie dotyczyć postępowania prowadzonego na podstawie art. 50a Pr. bud., gdyż decyzji wydanej na tej podstawie dotyczyła skarga w sprawie II SA/Łd 1105/09.

W związku z powyższym można mieć wątpliwości, czy Sąd pierwszej instancji dokładnie zapoznał się z treścią uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z dnia 25 maja 2010 r., przyjmując jako główną podstawę wydania zaskarżonego wyroku wiążący charakter (art. 153 p.p.s.a.) wcześniejszego wyroku.

Przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, że w wyroku WSA w Łodzi z 25 maja 2010 r. wskazano na konieczność prowadzenia dwu odrębnych postępowań, było bardzo wygodne dla organów, gdyż sprowadziło całą sprawę badania legalności budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej, do badania legalności położenia dwu płyt betonowych, które to postępowanie i tak w końcu umorzono. Dziwne jednak, że tego nie zauważył Sąd pierwszej instancji, wydający zaskarżony wyrok, który powinien kontrolować zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Należy zgodzić się także z poglądem wynikającym z pkt 4 skargi kasacyjnej, że stacja bazowa telefonii cyfrowej w rozumieniu art. 33 ust. 1 Pr. bud. stanowi jedno całe zamierzenie budowlane, jest budowlą, która zgodnie z art. 3 pkt 1b Pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Nie można więc postępowania mającego na celu wyjaśnienie legalności budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej dzielić na kawałki, gdyż jest to proceder, a nie procedura, niezgodny z prawem, zmierzający do obejścia prawa a w konsekwencji prowadzący do umorzenia poszczególnych postępowań cząstkowych, sztucznie wyodrębnionych.

Tak prowadzone odrębne postępowania administracyjne, nie są w stanie wyjaśnić tego co powinno być istotą sprawy i co wymaga zastosowania odpowiedniej kwalifikacji prawnej. Trudno bowiem oceniać zgodność położenia na gruncie dwu płyt betonowych o wymiarach 2,50 m x 2,50 m na tle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro wiadomo, że nie jest to całość zamierzenia budowlanego i że te płyty stanowią tylko pewien nieistotny element całości. Nie ulega wątpliwości, że gdyby było prowadzone postępowanie w sprawie legalności budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej, należałoby w pierwszej kolejności sprawdzić, czy ta inwestycja jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym.

Naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie, jak zarzuca się w skardze kasacyjnej, jest ewidentne, gdyż przedmiotem postępowania administracyjnego powinna być stacja bazowa telefonii cyfrowej jako całość, a nie dwie płyty betonowe, jak przyjął to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Wyszło więc na to, że organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, potrzebowały aż pięciu lat aby wyjaśnić legalność położenia tych płyt żeby następnie umorzyć postępowanie administracyjne w tej sprawie. Tak prowadzone postępowanie bez wątpienia narusza wszelkie standardy i zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym, a w szczególności podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.).

Jak wynika z powyższych rozważań, organy nadzoru budowlanego właściwe w tej sprawie, powinny tak prowadzić postępowanie aby wyjaśnić legalność budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] obręb [...] w R. ul. [...], nie dzieląc tej sprawy na kilka odrębnych postępowań.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.