Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 92/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 87 ust. 1, art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 528
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 988
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: zał. nr 4, pkt 1 i pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 2311
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów  drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi B. G. na akt Starosty Nyskiego z dnia 11 kwietnia 2018 r., nr KT.VI.7121.68.2018.JK w przedmiocie zatwierdzenia projektu docelowej zmiany organizacji ruchu 1) stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, 2) zasądza od Starosty Nyskiego na rzecz skarżącej B. G. kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. G. (dalej jako "skarżąca" bądź "strona"), reprezentowanej przez pełnomocnika radcę prawnego M. B., jest akt Starosty Nyskiego z dnia 11 kwietnia 2018 r., nr KT.VI.7121.68.2018.JK, w przedmiocie zatwierdzenia projektu docelowej zmiany organizacji ruchu.

Skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] – drodze objętej zatwierdzonym projektem docelowej zmiany organizacji ruchu.

Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 ze zm.), zwanej dalej P.r.d., § 3 ust. 1 pkt 3 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w spawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U z 2017 r. poz. 784 ze zm.) oraz pkt 1 i 8 Załącznika Nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2311 ze zm.) poprzez zatwierdzenie projektu docelowej zmiany organizacji ruchu na drodze powiatowej, zakładającego budowę urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które - jej zdaniem - nie spełnia wymogów stawianych tego typu urządzeniom (tj. wymiary, odległości od konstrukcji nośnej, odwodnienia i sposobu oznakowania), a dodatkowo budowa tego urządzenia nie została poprzedzona inną metodą fizycznego ograniczenia prędkości pojazdów samochodowych. Skarżąca wniosła o dopuszczenie przez Sąd szeregu dokumentów złożonych w toku postępowania administracyjnego, w tym opinii technicznej z dnia [...], nr [...], na okoliczność zakresu uszkodzeń należącego do skarżącej budynku oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu sejsmologii, akustyki i budownictwa drogowego na okoliczność wpływu hałasu i drgań na jej budynek a także paramentów urządzenia i zgodności tego urządzenia z przepisami pkt 1 i 8 Załącznika Nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania a drogach.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności aktu Starosty Nyskiego oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postepowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej odrzucenie z uwagi na brak wykazania przez skarżącą w sposób dostateczny naruszenia jej interesu prawnego ewentualnie o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezpodstawność. Uzasadniając odrzucenie skargi Starosta Nyski powołał się na postanowienie NSA z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2143/18, oraz na wyrok WSA w Gliwicach, sygn. aky II SA/Gl 1662/21, w których stwierdzono, że "kategoria interesu prawnego nie ogranicza się wyłącznie do norm prawa administracyjnego a jej źródłem mogą być inne dziedziny prawa, takie jak np. prawo cywilne, gospodarcze itp. jednakże z powyższego nie można czynić tak daleko idącego uproszczenia, opartego na przekonaniu, że wystarczy powołać się na prawo materialne i z tego faktu wywodzić swój interes prawny w dowolnym postepowaniu, które w jakimkolwiek stopniu dotyczy lub odnosi się do uprawnienia wynikającego z tego rodzaju normy. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy istnieje norma prawa materialnego administracyjnego (będąca zarazem podstawą prawną skarżonego aktu), której realizacja wpływa na sytuację konkretnego podmiotu, a jeżeli tak, to czy podmiot ten może powołać się na istnienie regulacji zawartych, czy to w materialnym prawie administracyjnym, czy tez w innych dziedzinach prawa, z których mógłby wywieść swoiste roszczenie o traktowanie go jako adresata takiego aktu". W nawiązaniu do powyższych rozważań organ uznał, że z samego faktu, iż w sąsiedztwie nieruchomości, której właścicielką jest skarżąca, przewidziano zmianę organizacji ruchu, nie można wywodzić interesu prawnego w zaskarżeniu aktu zawierającego tę zmianę. Dodał też organ, że podobne stanowisko wyrażono w sprawach o sygn. akt III SA/Po 1422/21, III SA/Gd 346/19 oraz III SA/Gd 837/15.

Uzasadniając oddalenie skargi, stwierdził, że skarżąca nie wykazała, aby organ naruszył przepisy prawa oraz by doszło lub mogło dojść do naruszenia jej interesu prawnego. Dodał też, że za oddaleniem skargi przemawia również okoliczność, iż choć akt dotyczący zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, może potencjalnie naruszać interesy prawne różnych podmiotów, gdyż ze swej natury może przewidywać pewne ograniczenia czy to dla użytkowników ruchu, czy właścicieli nieruchomości położonych przy drodze, na której obowiązuje, to nie jest to równoznaczne z koniecznością eliminacji takiego aktu z porządku prawnego, w szczególności gdy ograniczenia te mają swoje racjonalne, niebudzące wątpliwości uzasadnienie i za którymi przemawia ważny interes publiczny. Odwołując się do wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1085/20, organ wskazał, że zagwarantowana przepisami Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej ani prawo własności nie mają charakteru absolutnego i mogą doznawać ograniczeń przez wzgląd na uzasadnione interesy innych podmiotów i interes publiczny. W niniejszej sprawie takie właśnie uzasadnienie istnieje, a jest nim oczekiwane przez mieszkańców miejscowości i aprobowane przez miejscową komisję ds. bezpieczeństwa i organizacji ruchu drogowego zapewnienie bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego w postaci wybudowania przejścia dla pieszych. Skoro nadrzędnym celem wdrożenia kwestionowanego rozwiązania w postaci wyniesionego przejścia dla pieszych było podniesienie bezpieczeństwa poprzez spowolnienie ruchu, to uznać należy, iż przyjęte rozwiązanie wpisuje się w istotny interes publiczny, urzeczywistniając ważny z punktu widzenia ogółu i oczekiwany cel - wybudowanie bezpiecznego przejścia dla pieszych.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 5 P.r.d., § 3 ust. 1 pkt 3 i § 6 rozporządzenia, wskazał, że są to przepisy kompetencyjne, wskazujące jaki organ, i w jakim zakresie jest umocowany do podejmowania czynności związanych z zarządzaniem ruchem na drogach. Z tego względu organ nie mógł naruszyć tych przepisów, jeżeli działał w granicach przyznanych mu kompetencji, nie wykroczył poza zakres przypisanych mu uprawnień i nie naruszył właściwości innego organu.

W zakresie zarzutu naruszenia pkt 1 i pkt 8 Załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa mchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, organ podniósł, że te przepisy istotnie dotyczą progów zwalniających i progów podrzutowych, dopuszczając sytuowanie na progu zwalniającym przejść dla pieszych jednak, zdaniem organu, nie jest to równoznaczne z tym, że w innych przypadkach przejścia dla pieszych nie mogą być wynoszone. Przepisy wskazane przez skarżącą dotyczą progów zwalniających, a nie przejść dla pieszych wynoszonych w inny sposób niż na "klasycznych" progach zwalniających, stąd też - zdaniem organu - nie tylko nie można twierdzić, że wynoszenie przejść dla pieszych w inny sposób, niż poprzez ich umieszczenie na progach zwalniających, nie jest dopuszczalne, ale też nie można zarzucać, że wyniesienie, na którym zlokalizowano przejście narusza przepisy o progach zwalniających.

W odniesieniu do sposobu umiejscowienia przejścia dla pieszych organ wyjaśnił, że zastosowane rozwiązanie dotyczące wykonania poprzecznego garbu oraz oznakowanie pionowe i poziome jest zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami i wpisuje się w rozwiązania, których celem nadrzędnym jest podniesienie bezpieczeństwa poprzez spowolnienie ruchu. Zastosowane rozwiązanie mieści się również formalnie w szerokim zbiorze rozwiązań możliwych do zastosowania, zgodnie z treścią punktu 8 (inne metody skutecznie ograniczające prędkość ruchu pojazdów) Załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Dodatkowo, istniejąca lokalizacja wyniesionego przejścia dla pieszych została tak wybrana, aby przejście było oświetlone przez istniejącą latarnię oświetlenia ulicznego, co jest niezbędne dla prawidłowego postrzegania (w porze nocnej oraz o ograniczonej widoczności) osób z niego korzystających. Zaprojektowane najazdy o wydłużonej długości mają na celu zniwelowanie negatywnych skutków (powstawanie drgań i wstrząsów, generacja hałasu) podczas najeżdżania kołami pojazdów na wyniesienie. Zastosowane rozwiązania techniczne zostały zaprojektowane biorąc pod uwagę uwarunkowania terenowe i prawne, które uniemożliwiają zastosowanie takich urządzeń jak "klasyczne" progi zwalniające. Organ dodał też, że wyznaczenie takiej lokalizacji przejścia było wynikiem zgłoszeń mieszkańców miejscowości, którzy od lat ubiegali się o jego utworzenie. Ponadto wdrożone rozwiązanie nastąpiło po zaopiniowaniu przez komisję ds. bezpieczeństwa i organizacji ruchu drogowego w skład, której wchodzi m.in. przedstawiciel Komendanta Powiatowego Policji.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów hałasu emitowanego w związku z posadowieniem wyniesionego przejścia, organ stwierdził, że w czerwcu 2019 r. zostały wykonane (przez akredytowane laboratorium) pomiary poziomu hałasu emitowanego do środowiska. Poziom hałasu komunikacyjnego zmierzony przy najbliższych terenach chronionych dla pory dziennej w dniu pomiarów w pkt nr 1 ("PPl"- granica zabudowy ul.[...]) przekraczał tylko 0,1 dB-A poziom dopuszczalny 61,0 dB-A, określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Z kolei poziom hałasu w pkt 2 ("PP2"- granica zabudowy ul.[...]) nie przekraczał poziomu dopuszczalnego 61,0 dB-A. Analogicznie dla pory nocnej poziom hałasu komunikacyjnego zmierzony przy najbliższej zabudowie nie przekraczał poziomu dopuszczalnego 56,0 dB-A określonego w ww. rozporządzeniu.

W zakresie zarzutu dotyczącego braku poprzedzenia budowy wyniesionego przejścia dla pieszych inną metodą ograniczenia prędkości, organ wyjaśnił, że zgodnie z pkt 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia wynika, że urządzenia do ograniczania prędkości pojazdów samochodowych można stosować w tych miejscach i na tych odcinkach dróg, na których konieczne jest skuteczne ograniczenie prędkości ruchu pojazdów, jeśli inne metody nie mogą być stosowane lub ich skuteczność jest niewystarczająca. Z przepisu tego nie wynika jednak, że budowa tego rodzaju urządzeń musi być poprzedzona inną metodą, tzn. nie sposób przyjąć, że aby można było skutecznie wdrożyć określone rozwiązanie przewidziane w pkt 8 załącznika nr 4, konieczne jest uprzednie "fizyczne" wdrożenie innych rozwiązań.

W kwestii zarzutu związanego z niewłaściwym oznakowaniem (znak A-11 zamiast znaku A-11a), organ stwierdził, że zarzut ten pozostaje bez znaczenia w sprawie, albowiem brak jest podstaw do twierdzenia, że umieszczenie znaku A-11 narusza obowiązujące przepisy, a nawet jeśli tak by było, to trudno jest znaleźć jakiekolwiek powiązanie między niewłaściwym umiejscowieniem znaku a naruszeniem interesu skarżącej.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu, pełnomocniczka skarżącej, odnosząc się do odpowiedzi na skargę, zauważyła, że trudno o lepsze uzasadnienie naruszenia interesu prawnego skarżącej, tj. potrzeba ochrony zdrowia fizycznego i psychicznego. Stwierdziła ponadto, że konstrukcja zamontowana na jezdni w postaci progu zwalniającego garbu poprzecznego nie spełnia wymogów wynikających z przepisów rozporządzenia. Organ, dokonując montażu tego urządzenia, nie rozważył kwestii przejazdu przez niego autobusów, faktu korzystania z jezdni przez pojazdy straży pożarnej oraz braku przy drodze obiektów użyteczności publicznej, a także braku kolizji. Podniosła także, iż kwestią umiejscowienia progu zajmowała się Komenda Powiatowa Policji w N., ale ze względu na brak reakcji organu uwagi związane z jego oznakowaniem skierowała do Wojewody Opolskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Badana jest wyłącznie legalność działania lub zaniechania organu wykonującego administrację publiczną, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest akt Starosty Nyskiego z dnia 11 kwietnia 2018 r., nr KT.VI.7121.68.2018.JK, w przedmiocie zatwierdzenia projektu docelowej zmiany organizacji ruchu. W kwestii charakteru prawnego zaskarżonego przejawu działania organu wykonującego administrację publiczną wypowiedział się NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13. NSA przyjął, że "zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)".

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dla skutecznego wniesienia skargi na przedmiotowy akt konieczne jest nie tylko legitymowanie się interesem prawnym, ale także – stosownie do treści art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 528 ze zm.) - wykazanie, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub aktem podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przy czym naruszenie to musi istnieć w chwili wniesienia skargi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są dwa stanowiska w zakresie istnienia legitymacji do złożenia skargi na akt podjęty w przedmiocie zatwierdzenia projektu docelowej zmiany organizacji ruchu.

Zgodnie z pierwszym stanowiskiem – z samego faktu, że w sąsiedztwie nieruchomości przewidziano zmianę organizacji ruchu nie można wywodzić swojego interesu prawnego. Negatywne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie w wyniku takich a nie innych zmian organizacji ruchu, mogą być przedmiotem roszczeń przewidzianych w Kodeksie cywilnym, nie zaś źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przyjęcie przeciwnego punktu widzenia zakłada specyficzną sytuację, w której obok instrumentów ochrony praw podmiotowych o stricte cywilnoprawnym charakterze, strona dysponowałaby również możliwością skorzystania z nich w ramach relacji z podmiotami publicznymi, na gruncie stosunków administracyjnoprawnych. Wychodząc z założenia, że system ochrony praw podmiotowych, do których niewątpliwie zalicza się prawo własności, jest koherentny, trudno wyobrazić sobie istnienie alternatywnych, wywodzących się z różnych gałęzi prawa, środków ochrony tych praw, z których strona mogłaby korzystać w sposób dowolny (zob. postanowienie NSA z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2143/18; podobnie: postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 837/15, z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 346/19, z dnia 28 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 515/21, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 28 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1662/21).

Odmienne stanowisko opiera się na założeniu, że wprowadzenie nowej organizacji ruchu może wywierać wpływ na prawa właścicielskie skarżących, na przykład w zakresie wykorzystywania przez nich nieruchomości w sposób niezakłócony. Tym samym można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżących, gdyż art. 140 Kodeksu cywilnego może być źródłem interesu prawnego dla właściciela nieruchomości leżącej przy drodze, na której zmieniono organizację ruchu w taki sposób, że zmiany te będą negatywnie wpływać na ich prawo (zob.: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1722/17; postanowienie NSA z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 256/22; z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 2214/21; z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 287/19; z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 161/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1703/21; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt 858/20 – wszystkie dostępne w CBOSA).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela drugie z zaprezentowanych stanowisk. Nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym stanowiąca własność skarżącej, położona w Ł. przy ul. [...] znajduje się bezpośrednio przy granicy pasa drogi powiatowej nr [...], dla której zaskarżonym aktem zatwierdzono projekt docelowej zmiany organizacji ruchu. Prawo własności wskazanej nieruchomości przesądza o tym, że skarżąca ma interes prawny, a przyjęte w zaskarżonym akcie rozwiązania organizacyjne niewątpliwie ingerują w tę jej sferę prawną, co oznacza, że jej interes prawny został naruszony tym aktem, a więc posiada legitymację do jego zaskarżenia. Władcza ingerencja organu administracji w sferę prawną jednostki, uprawniająca tę jednostkę do złożenia skargi, nie oznacza automatycznie, że następuje z naruszeniem prawa. Ta kwestia jest (będzie) bowiem dopiero przedmiotem oceny (badania) przez sąd administracyjny w toku postępowania uruchomionego wniesieniem skargi.

Zaskarżony do Sądu akt Starosty Nyskiego z dnia 11 kwietnia 2018 r. nie stanowi aktu prawa miejscowego, ale został podjęty przez organ administracji publicznej w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jest to przejaw działania administracji publicznej, czyli działalności polegającej na bezpośrednim i praktycznym realizowaniu zadań państwa (w tym jednostek samorządu terytorialnego) przez kształtowanie stosunków administracyjnoprawnych (publicznych) w określonych dziedzinach życia społecznego (tu organizacji ruchu na drogach publicznych), zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego. W ocenie Sądu, skoro zaskarżony akt podlega kontroli sądu administracyjnego, to niezwykle istotne jest prawidłowo sporządzone uzasadnienie do tego aktu. Przy czym obowiązek uzasadniania niedecyzyjnych rozstrzygnięć organów wykonujących administrację publiczną wynika wprost z art. 41 ust. 2 lit. c Karty Praw Podstawowych UE z dnia 7 grudnia 2000 r., a także z wykonawczego wobec niej Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji z dnia 6 września 2001 r., który zasadę uzasadniania rozstrzygnięć formułuje w art. 18. Zgodnie z zaleceniami Parlamentu Europejskiego, Rady UE i Komisji Europejskiej zasady procesowe sformułowane w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji powinny być bezpośrednio stosowane w postępowaniach przed organami administracji publicznej państw członkowskich wówczas, gdy dają większe gwarancje procesowe niż prawo krajowe.

Uzasadnienie aktu organu administracji publicznej spełnia zasadniczą rolę w procesie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając poznanie motywów, którymi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie konkursu ofert w sprawie powierzenia organizacji pozarządowej realizacji zadania publicznego. Uzasadnienie stanowiące integralną część każdego aktu jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości podjętych przez organ działań. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Starosta Nyski w ogóle nie sporządził uzasadnienia do zaskarżonego aktu. Uniemożliwiło to zarówno stronie skarżącej, jak i Sądowi, poznanie motywów, którymi kierował się organ, zatwierdzając projekt docelowej zmiany organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...]. W konsekwencji brak uzasadnienia zaskarżonego aktu uniemożliwił Sądowi odniesienie się do zarzutów sformułowanych skardze.

W ocenie Sądu akt Starosty Nyskiego zatwierdzający projekt docelowej zmiany organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] został wydany bez wnikliwej analizy organu w zakresie skutków wprowadzonej organizacji oraz bez jej należytego uzasadnienia. Zauważyć trzeba, że organ przeprowadził analizę ruchu pojazdów dopiero po wydaniu aktu zatwierdzającego zmianę organizacji ruchu. Ponadto przedstawiony projekt docelowej zmiany organizacji ruchu nie zawiera szczegółowego opisu technicznego organizacji ruchu, w tym wyczerpującego uzasadnienia wprowadzonego garbu z przejściem dla pieszych, jego dopuszczalności i celowości. Organ nie wyjaśnił dlaczego właśnie w tym miejscy umiejscowiono sporne urządzenie, nie wskazał też na czym ma polegać poprawa bezpieczeństwa ruchu w stosunku do stanu dotychczasowego. W odpowiedzi na skargę organ podał, że za wykonaniem urządzenia opowiedzieli się mieszkańcy, jednakże w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów to potwierdzających. Również opis techniczny projektu jest bardzo lakoniczny (str. 4 pkt 3 i 4 projektu). Skarżąca zanegowała skuteczność rozwiązania przyjętego przez organ poprzez przedstawienie opinii w przedmiocie uszkodzeń należącego do niej budynku sporządzonej przez inż. M. R., który stwierdził, że "(...) pęknięcie nie ma związku ze statyką budynku z uwagi na brak uszkodzeń, czy widocznych naprężeń w strefie nadproża czy parapetu okiennego (...). Rodzaj uszkodzeń wskazuje na przenoszenie drgań statycznych z drogi publicznej powiatowej na grunty Pani G." Z projektu zatwierdzonego zaskarżonym aktem nie wynika również czy zachowano wymagane odległości od obiektów wyszczególnionych w pkt.8.1 załącznika nr 4 do rozporządzenia, a zwłaszcza co najmniej 25 m od najbliższej części konstrukcji nośnej, a także ni mniej niż 10 m od konstrukcji inżynierskich oraz czy wzięto pod uwagę możliwość zastosowania innych metod ograniczenia prędkości pojazdów, niż przewidziane urządzenie. Należałoby się również zastanowić, z jakim urządzeniem w sprawie mamy do czynienia. Organ podaje bowiem, że to "poprzeczny garb", na którym umieszczono przejście dla pieszych i przed tym urządzeniem umieścił znak a-11- nierówna droga. Zdaniem organu, zastosowane rozwiązanie mieści się formalnie w szerokim zbiorze rozwiązań możliwych do zastosowania, zgodnie z treścią punktu 8 (inne metody skutecznie ograniczające prędkość ruchu pojazdów) Załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Skarżąca uważa natomiast, że to próg zwalniający i dlatego urządzenie to powinien poprzedzać znak a-11a – próg zwalający. Jeżeli uznać, że sporne urządzenie można zakwalifikować do progów zwalniających, to organ musi rozważyć czy jego parametry oraz wykonanie jest zgodnie z przepisami. Ponadto organ winien zwrócić uwagę, że w Załączniku nr 4 do rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. określono, że do wymuszenia fizycznego ograniczenia prędkości pojazdów samochodowych stosuje się progi zwalniające U-16 i progi podrzutowe U-17. W rozporządzeniu tym wymienione zostały poszczególne rodzaje progów zwalniających w zależności od ukształtowania w planie drogi tj. listowe, płytowe oraz wyspowe. Wyłącznie na progach zwalniających płytowych o długości płyty L>4 m dopuszczono wyznaczenie przejść dla pieszych (przejście wyniesione) lub przejazdów dla rowerzystów.

Brak uzasadnienia zaskarżonego aktu Starosty Nyskiego oznacza jego wadliwość w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności tego aktu w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.