Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1109/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.41 ust.2, art. 42 ust.1, art. 43
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 145 par.1 pkt 1 lit. b , art. 33 par.2, art. 199, art. 203
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77 par.1, art. 138, art. 145 par.1 pkt 4, art. 147
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie NSA Anna Łuczaj Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki Jawnej [...] A. M., M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 2860/03 w sprawie ze skargi B. B. i B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2007 r. (sygn. akt II SA/Kr 2860/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2003 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2003 r., którą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji J. M. i E. T. polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z infrastrukturą techniczną na działkach nr: [...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz umarzającą postępowanie odwoławcze w zakresie odwołań: Z. N., Z. N., J. U. – M., Wiesława M., M. C., J. H., M. H. i I. H.. Wyrokiem tym Sąd uchylił również decyzję organu I instancji.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w związku z tym, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w niniejszej sprawie – zgodnie z art. 85 ust. 1 tej ustawy – zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Na terenie, na którym ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego – w myśl art. 40 ust. 1 powołanej ustawy – określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiło w oparciu o przepisy obowiązujących ustaw. Organ odwoławczy wskazał, iż po dokonaniu analizy wniosku inwestora, ostatecznie sformułowanego w piśmie z dnia 30 maja 2003 r., organ I instancji zgodnie z przepisami szczególnymi ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, w których określono m.in. wysokość tego budynku do 3 kondygnacji naziemnych, orientacyjną powierzchnię zabudowy na ok. 250 m2, linię zabudowy w określonej odległości od zewnętrznej krawędzi ul. W.. Warunki te zostały zaakceptowane przez inwestora w piśmie z dnia 20 października 2003 r. Kolegium stwierdziło, iż analiza sposobu zagospodarowania obszaru otaczającego teren inwestycji wskazuje na to, iż nowa zabudowa, zrealizowana w oparciu o tak ustalone warunki, nie będzie naruszała ładu przestrzennego na tym obszarze i będzie harmonizowała z zabudową już istniejącą. Organ wskazał, iż z mapy ewidencyjnej przedmiotowego terenu wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie działek przeznaczonych pod planowaną zabudowę, znajdują się od strony północnej i wschodniej nieruchomości obecnie niezabudowane. Zabudowę sąsiednią stanowią budynki mieszkalne oraz budynek biurowy. Od strony wschodniej i północnej znajdują się budynki dwukondygnacyjne z dachami wielospadowymi symetrycznymi, od strony zachodniej - budynki w zabudowie szeregowej o wysokości 3 kondygnacji z dachami płaskimi i 4 kondygnacji z dachami wielospadowymi (w tym użytkowe poddasze), a od strony południowej jednokondygnacyjny budynek biurowy, stanowiący kontynuację budynku zlokalizowanego na terenie przedmiotowej inwestycji, przeznaczonego do wyburzenia. Ustaleń tych organ odwoławczy dokonał również w oparciu o materiał dowodowy z przeprowadzonej przez organ I instancji wizji w terenie. Zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wynikające z treści art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na zarzuty B. B., że decyzja organu I instancji nie wskazuje dokładnego usytuowania planowanego budynku na działkach inwestora, a załącznik nr 2 do tej decyzji zawiera jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, Kolegium wyjaśniło, że na tym etapie procesu inwestycyjnego nie rozstrzyga się kwestii usytuowania budynku względem granic nieruchomości. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo natomiast wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w tym zakresie projekt budowlany powinien być wykonany zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690).

Uzasadniając decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do Z. N., Z. N., J. U. - M., W. M., M. C., J. H., M. H. i I. H., Kolegium wskazało, iż organ I instancji prawidłowo ustalił strony niniejszego postępowania, uznając, że są nimi właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z działkami, na których ma zostać zrealizowana nowa inwestycja. W związku z tym, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zaliczane do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz do inwestycji, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane, organ przyjął, że brak jest podstaw do uznania, że będzie ona mogła negatywnie oddziaływać na działki należące do tych osób, położone w dalszej odległości od działek inwestora. Zdaniem organu, osoby te nie mają więc interesu prawnego uprawniającego je do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. Prezydent Miasta Krakowa sprostował oczywiste omyłki w decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. w ten sposób, że w wierszu 37 na stronie 8 załącznika nr 1 do decyzji zamiast wyrazu "wschodniej" powinno być "zachodniej", ustęp w wierszach 37-38 powinien brzmieć: "od strony zachodniej i północnej budynki mieszkalne dwukondygnacyjne pokryte dachami wielospadowymi symetrycznymi", w wierszu 39 zamiast "zachodniej" powinno być "wschodniej", ustęp w wierszach 37-38 powinien brzmieć: "od strony wschodniej budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej o wysokości 3 kondygnacji z dachami płaskimi i 4 kondygnacji z dachami wielospadowymi (w tym użytkowe poddasze)". Organ wskazał, iż omyłki te są wynikiem błędu komputerowego i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie wydanej decyzji.

Po rozpoznaniu skargi B. B. i B. B. na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2003 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2003 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż obie te decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa.

Sąd wskazał, iż niezbędną przesłanką wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przeprowadzenie wstępnego postępowania wyjaśniającego czy treść złożonego wniosku odpowiada wymogom art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu wniosek powinien zawierać m. in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu (pkt 1) oraz funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 2). W rozpatrywanej sprawie wniosek złożony przez E. T., który wpłynął do organu w dniu [...] września 2002 r. nie spełniał powyższych wymogów. Nie można uznać - zdaniem Sądu I instancji – że inwestor określił granice terenu objętego wnioskiem, zakreślając, i to nieprecyzyjnie, fragment terenu czerwonym flamastrem na nieuwierzytelnionej kopii mapy ewidencyjnej. W ocenie Sądu, we wniosku nie zostały także precyzyjnie określone funkcje i sposób zagospodarowania terenu, a zwłaszcza charakterystyka zabudowy przyległej i istniejącej na działce, istniejącej zieleni, sposobu dojazdu.

Sąd podkreślił, że powyższe legło u podstaw między innymi wydania przez Wojewodę Małopolskiego postanowienia z dnia [...] maja 2003 r. stwierdzającego niezgodność z prawem przedstawionych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Postanowienie to obligowało organ I instancji do usunięcia wskazanych w nim niezgodności z prawem, zgodnie z art. 44 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Temu obowiązkowi Prezydent Miasta Krakowa nie zadośćuczynił, gdyż – w ocenie Sądu - nie można uznać, że ten stan niezgodności został usunięty poprzez podanie przez inwestora w piśmie z dnia [...] maja 2003 r. "aktualnego programu inwestycyjnego". Zdaniem Sądu, podanie przez wnioskodawcę powierzchni działki, powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej mieszkań, kubatury, ilości kondygnacji, wysokości budynku, ilości garaży w pewien sposób charakteryzuje przedmiotową inwestycję, ale jest niewystarczające dla ustalenia dla niej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że Prezydent Miasta Krakowa, dokonując ustaleń faktycznych w tej sprawie oparł się na niekompletnym wniosku inwestora, jak również sam nie poczynił ustaleń w kwestiach związanych z usytuowaniem obiektu, zabudową na działkach objętych wnioskiem oraz terenach przyległych do tych nieruchomości, w szczególności nie posiadał pełnych informacji o cechach charakterystycznych tej zabudowy, jej rodzaju.

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie również takich ustaleń nie dokonało. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano, że źródłem ustaleń dokonanych przez Kolegium była mapa ewidencyjna znajdująca się w aktach sprawy oraz materiał dowodowy z przeprowadzonej przez organ I instancji wizji w terenie. Sąd zauważył, że dokumenty w postaci: notatki służbowej z oględzin w terenie dokonanych przez E. S., kopii mapy terenu inwestycji i trenów przyległych, zdjęć otaczającej zabudowy, oświadczenia J. M. zostały przekazane do Kolegium w dniu [...] października 2003 r., gdy tymczasem decyzja odwoławcza została wydana w dniu [...] października 2003 r. Organ II instancji poczynił zatem ustalenia faktyczne na podstawie dowodów nie istniejących w chwili orzekania. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że organ nie posiadał dostatecznego materiału dowodowego pozwalającego mu na dokonanie ustaleń w przedmiocie zgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z wymaganiami ładu przestrzennego, urbanistyki, architektury oraz wymaganiami wynikającymi z innych przepisów szczególnych, czym naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy naruszył ponadto gwarancje procesowe stron, wynikające z art. 10 k.p.a., gdyż nie powiadomił ich o tych dowodach i nie stworzył im możliwości zapoznania się z nimi i wypowiedzenia się co do nich przed wydaniem decyzji, w sytuacji, gdy były one nowymi dowodami w sprawie.

Sąd wskazał ponadto, iż ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów dotyczącego działki nr [...] wynika, że jest ona współwłasnością Skarbu Państwa i T. B.. Właścicielami jej są także J. W., M. K., Gmina Kraków. Organy orzekające w sprawie powiadomiły o toczącym się postępowaniu jedynie władających tą działką - Zarząd Dróg i Komunikacji, Gminę Kraków oraz Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, nie powiadomiły natomiast pozostałych właścicieli i współwłaścicieli tej nieruchomości, co stanowi naruszenie art. 10 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił ponadto, że błędem organu odwoławczego było także to, że w jednym akcie administracyjnym zostały zawarte dwa różne rozstrzygnięcia podjęte w oparciu o art. 138 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, skoro przepis ten zawiera w swej treści alternatywę rozłączną, to organ odwoławczy powinien był wydać dwa odrębne akty: jeden, w stosunku do podmiotów posiadających interes prawny w sprawie, orzekając stosownie do dyspozycji art. 138 k.p.a., drugi natomiast, w stosunku do podmiotów, które w odwołaniu twierdzą, że taki interes prawny posiadają, a z ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy wynika, że tego interesu nie mają, umarzając postępowanie odwoławcze w stosunku do tych osób.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] Sp. j. A. M., M. M. z siedzibą w K., będąca następcą prawnym inwestorów E. T. i J. M., podnosząc następujące zarzuty:

- naruszenia prawa materialnego tj. art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że wniosek złożony przez inwestora był niekompletny i nie spełniał wymogów, o których mowa w tym przepisie,

- naruszenia prawa materialnego tj. art. 41 ust. 3 powołanej ustawy poprzez przyjęcie, że wnioskodawca powinien spełnić dodatkowe, nieprzewidziane prawem wymogi formalne i faktyczne,

- naruszenia prawa materialnego tj. art. 42 ust. 1 powołanej ustawy poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja winna uwzględniać dodatkowe, nieprzewidziane prawem kwestie, w sytuacji, gdy zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego decyzja ta powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej,

- naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zebrano całości materiału dowodowego, w przypadku, gdy organy administracji posiadały dostateczny materiał dowodowy pozwalający na dokonanie ustaleń w przedmiocie zgodności planowanej inwestycji z wymogami ładu przestrzennego, urbanistyki, walorami architektonicznymi,

- naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do meritum sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż - wbrew twierdzeniom Sądu – inwestor we wniosku precyzyjnie określił teren, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja poprzez zakreślenie na kopii mapy ewidencyjnej działek nr [...] i [...] znajdujących się przy ul. [...] w K.. Nadto w piśmie z dnia [...] lutego 2003 r. wnioskodawca określił powierzchnię działki przeznaczonej pod tą inwestycję na 800 m2.

Zdaniem skarżącej spółki, inwestor spełnił również wymagania wskazane w art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy, określając we wniosku funkcje i sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu. We wniosku wskazano bowiem, że budowa dotyczy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami oraz infrastrukturą techniczną. Ponadto w piśmie z dnia [...] maja 2003 r. wnioskodawca określił dokładnie powierzchnię zabudowy, powierzchnię użytkową mieszkań, kubaturę, ilość kondygnacji, wysokość budynku, ilość garaży.

W ocenie strony skarżącej, wyrok Sądu I instancji został wydany z naruszeniem art. 41 ust. 3 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych, obowiązującymi przepisami, świadczeń lub warunków. W przedmiotowej sprawie Sąd, oceniając wniosek jako niekompletny, nakazał natomiast inwestorowi spełnić dodatkowe warunki w postaci bardziej precyzyjnego określenia we wniosku funkcji i sposobu zagospodarowania terenu, charakterystyki zabudowy przyległej i istniejącej na działce, istniejącej zieleni itp.

Skarżąca spółka stwierdziła ponadto, że – wbrew twierdzeniom Sądu – wydane w tej sprawie decyzje organów obu instancji spełniają wszystkie wymagania formalne określone w art. 42 ust. 1 ustawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., strona skarżąca wskazała, iż w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej posiadały dostateczny materiał dowodowy pozwalający na dokonanie ustaleń w przedmiocie zgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z wymogami ładu przestrzennego, urbanistyki, walorami architektonicznymi danego terenu. W szczególności dysponowały takimi dowodami, jak analiza warunków zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona przez uprawnionego urbanistę, czy mapy ewidencyjne przedmiotowego terenu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania K. H. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, iż oprócz wskazanych przez Sąd I instancji dokumentów, w aktach sprawy brak również tytułu prawnego do korzystania przez inwestora z nieruchomości nr [...], przez środek której MPWiK bez zgody właścicieli przeprowadziło odcinek kanalizacji. Kanalizacja ta jest obecnie nieczynna, lecz przez nią – bez zgody właścicieli tej działki - mają być odprowadzane ścieki z budynku budowanego przez skarżącą spółkę. Uczestniczka podniosła ponadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie powołało się również na dokumenty, których brak w aktach sprawy tj. opinię Głównego Architekta Krakowa oraz opinię Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie głównie z uwagi na trafność podniesionych w niej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego.

Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), polegającym na uznaniu przez Sąd I instancji, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu złożony przez inwestora był niekompletny i nie spełniał wymogów, o których mowa w tym przepisie. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu. W przedmiotowej sprawie inwestor dołączył do wniosku kopię mapy ewidencyjnej (k. 8 akt administracyjnych), na której zakreślił granice dwóch działek o numerach [...] i [...] położonych przy ul. [...]. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż przedmiotowy wniosek inwestora spełnia wymóg, o którym mowa w powołanym powyżej przepisie, gdyż na załączonej do niego mapie jednoznacznie określono, które działki ewidencyjne stanowią teren objęty wnioskiem.

Trafnie również podniosła skarżąca spółka, że Sąd I instancji błędnie uznał, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera braki w zakresie określenia funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie spełniając tym samym wymogów wskazanych w art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy. W przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu był przez inwestorów kilka razy modyfikowany, był on również przez nich uzupełniany na wezwanie organu I instancji. W pierwotnej wersji wniosku z dnia [...] września 2002 r. wskazano, że planowana inwestycja ma polegać na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w miejsce budynku istniejącego na tym terenie, który przeznaczony jest do wyburzenia. W dniu [...] listopada 2002 r. inwestor przedłożył – na wezwanie organu I instancji - koncepcję architektoniczno – urbanistyczną projektowanego budynku (k. 58-76 akt administracyjnych), w której podano szereg parametrów charakteryzujących nową zabudowę takich jak: powierzchnia zabudowy, powierzchnia użytkowa mieszkań, kubatura, wysokość budynku. W koncepcji tej wskazano m. in. że planowany budynek posiada przyziemie, dwie kondygnacje mieszkalne i poddasze nieużytkowe, przykryty jest dachem czterospadowym. W przyziemiu znajdują się garaże indywidualne, kotłownia i śmietnik wbudowany. Budynek ma zostać zrealizowany centralnie na obu działkach, równolegle do ulicy [...]. Dojazd do budynku planowany jest od ul. [...]. W piśmie z dnia [...] lutego 2003 r. inwestorzy E. T. i J. M. zmienili wniosek, dodając jedną kondygnację na cele mieszkalne w poddaszu budynku, co spowodowało zmianę wysokości budynku z 13 m na 14, 5 m. W piśmie z dnia [...] maja 2003 r. inwestor J. M. przedstawił ostateczny "program inwestycyjny", ponownie określając m.in. powierzchnię zabudowy, powierzchnię użytkową mieszkań, wysokość budynku, ilość kondygnacji mieszkalnych. Organy administracji rozpatrujące tą sprawę prawidłowo więc przyjęły, że tak sprecyzowany i uzupełniony wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu spełniał wymóg, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy, gdyż określono w nim zarówno funkcję i sposób zagospodarowania terenu (teren przeznaczony pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego), jak i scharakteryzowano planowaną zabudowę oraz określono sposób zagospodarowania terenu wokół planowanej inwestycji. Sąd I instancji, ograniczając się do stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż przedłożony przez inwestorów w piśmie z dnia [...] maja 2003 r. "program inwestycyjny" jest niewystarczający dla ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie wyjaśnił, jakie konkretnie braki w zakresie określenia funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki planowanej zabudowy zawierał ten "program", jak również cały uzupełniony i zmodyfikowany wniosek inwestorów o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podkreślić należy, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i spełnienie przez wnioskodawcę warunków przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obliguje organ do wydania tej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 3 powołanej ustawy nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych, obowiązującymi przepisami, świadczeń lub warunków. Zasadnie więc skarżąca spółka podniosła, że organ administracji nie był uprawniony do żądania od inwestora spełnienia dodatkowych obowiązków proceduralnych, polegających na dalszej konkretyzacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie określenia w nim funkcji i sposobu zagospodarowania terenu, w sytuacji, gdy wniosek ten spełniał już wymagania, o których mowa w art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ponadto, iż organ I instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pomimo braku ustaleń dotyczących usytuowania obiektu oraz cech charakterystycznych zabudowy istniejącej na działkach objętych wnioskiem i terenach przyległych do tych nieruchomości. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest błędne z dwóch powodów. Po pierwsze, wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że kwestia usytuowania obiektu budowlanego w odniesieniu do granic działki i innych obiektów znajdujących się na działce powinna być rozstrzygana w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a nie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok NSA z dnia 16 września 1999 r., IV SA 1265/97, Lex nr 48742, wyrok NSA Oddział Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 29 grudnia 1998 r., II SA/Gd 1330/97, Lex nr 44223). Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie dają organom rozstrzygającym sprawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podstaw do dokładnego określania, w którym miejscu na terenie objętym wnioskiem powinien zostać usytuowany obiekt budowlany.

Po drugie, nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że organ I instancji w niniejszej sprawie nie dokonał ustaleń faktycznych dotyczących cech zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach objętych wnioskiem i działkach z nimi sąsiadujących. Zauważyć należy, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przez organ warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następowało na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku, na podstawie przepisów szczególnych. W tym drugim wypadku przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagały dla ustalenia sposobu zagospodarowania terenu objętego wnioskiem i terenu z nim sąsiadującego przeprowadzania sformalizowanej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, tak jak przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W przedmiotowej sprawie organ I instancji przeprowadził w dniu [...] maja 2003 r. oględziny w terenie, mające na celu ustalenie rodzaju zabudowy znajdującej się na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji i dokonanie swego rodzaju analizy cech tej zabudowy. Ustalenia faktyczne dotyczące funkcji i sposobu zagospodarowania terenu objętego wnioskiem oraz terenu działek sąsiadujących z działkami inwestora, będące wynikiem tych oględzin organ I instancji zawarł w załączniku nr 1 do decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r., w którym ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji (pkt 5.1 załącznika).

Należy natomiast podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, wydając decyzję w postępowaniu odwoławczym, dopuściło się pewnych uchybień. Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tymczasem organ odwoławczy w dniu wydania decyzji nie dysponował wszystkimi dowodami przeprowadzonymi w tej sprawie przez organ I instancji. W dniu [...] października 2003 r. w aktach sprawy brak było dokumentów, które – zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji II instancji – stanowiły źródło dokonanych przez organ odwoławczy ustaleń faktycznych co do stanu zagospodarowania terenu otaczającego teren planowanej inwestycji. Dokumenty te tj. notatka służbowa uprawnionego urbanisty E. S. z oględzin w terenie, załączona do niej mapa oraz zdjęcia otaczającej zabudowy wpłynęły do Kolegium dopiero 3 dni po wydaniu decyzji. Dowody te istniały w chwili orzekania przez organ odwoławczy, lecz w dniu wydania przez ten organ decyzji były w posiadaniu organu I instancji.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien dokonać oceny, czy i jaki wpływ na treść decyzji Kolegium miała notatka z przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...] maja 2003 r. wizji w terenie wraz mapą i zdjęciami zabudowy istniejącej na działkach sąsiadujących z działkami inwestorów i czy wyżej opisane uchybienie organu odwoławczego było na tyle istotne, iż może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie można natomiast podzielić poglądu Sądu I instancji, iż organ II instancji błędnie zawarł w decyzji odwoławczej dwa rozstrzygnięcia wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W przypadku, gdy od decyzji organu I instancji złożonych zostaje wiele odwołań, organ odwoławczy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 §1 k.p.a., wydaje jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach. Organ odwoławczy może więc zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., II OSK 514/05, Lex 297953, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 grudnia 2007 r., II SA/Op 445/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organ II instancji jedną decyzji umorzy w postępowanie odwoławcze w stosunku do tych odwołujących się, którzy nie posiadają interesu prawnego, który dawałby im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz w wyniku rozpoznaniu odwołań pozostałych osób utrzyma decyzję organu I instancji w mocy, uznając, że jest ona zgodna z prawem. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie narusza więc w tym zakresie prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt, iż organy obu instancji rozpatrujące tą sprawę nie powiadomiły o toczącym się postępowaniu części współwłaścicieli działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (T. B., J. W., M. K.), przez którą przebiega ul. [...] stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 10 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a. Nie jest to jednak naruszenie dające podstawę do uchylenia z urzędu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Wprawdzie brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jednak wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje wyłącznie na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). Przepis art. 147 k.p.a. ma na celu uniemożliwienie wzruszenia z urzędu przez organ ostatecznej decyzji administracyjnej w przypadku, w którym strona, która nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy nie stara się bronić swoich praw i nie jest zainteresowana wynikiem tego postępowania. W postępowaniu administracyjnym to strona rozporządza swoimi prawami procesowymi. Zasadę rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę należy więc mieć na uwadze przy dokonywaniu wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podobne stanowisko było już wyrażane zostało w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006 r., I OSK 911/05, Lex nr 266267, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., II OSK 754/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w sposób dostateczny gwarantują stronie, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy możliwość obrony jej praw, przyznając jej uprawnienia do wzruszenia decyzji administracyjnej wydanej w tym postępowaniu. Ma ona bowiem prawo żądania wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w postępowaniu przed sądem administracyjnym może brać udział w charakterze uczestnika postępowania. Zgodnie bowiem z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego.

W odniesieniu do zarzutu uczestniczki postępowania K. H., iż w aktach sprawy brak tytułu prawnego do korzystania przez inwestora z nieruchomości nr [...], przez środek której przebiega instalacja kanalizacyjną, którą mają być odprowadzane ścieki z budynku budowanego przez skarżącą spółkę, wskazać należy, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie bada tytułu prawnego, jaki przysługuje inwestorowi do nieruchomości, na której ma zostać zrealizowana dana inwestycja, a tym bardziej jego uprawnień do korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 2 ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Wbrew twierdzeniom uczestniczki postępowania wskazane przez nią dokumenty tj. opinia Głównego Architekta Krakowa oraz opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej znajdują się w aktach administracyjnych sprawy odpowiednio na kartach 81-83.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

W odniesieniu do złożonego w dniu 22 grudnia 2008 r. wniosku uczestniczki postępowania K. H. o zwrot kosztów przejazdu, wskazać należy, iż zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis szczególny, regulujący zasady zwrotu kosztów postępowania między stronami w postępowaniu kasacyjnym (art. 203 p.p.s.a.) stanowi, iż stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę (pkt 1) albo od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę (pkt 2). Przepis ten przyznaje uprawnienie do otrzymania zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną. Do pozostałych stron postępowania w tym zakresie zastosowanie ma powołany powyżej przepis ogólny art. 199 p.p.s.a. W związku z powyższym brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku uczestniczki postępowania o zwrot poniesionych przez nią kosztów przejazdu.