Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 469/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miasta Słupcy z dnia 26 marca 2015 r. nr IV/31/15 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Słupcy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 1 pkt 1 lit. b w zakresie wyrażenia "Miasta Słupcy"; § 2 ust. 2 pkt 2; § 5 pkt 1 w zakresie wyrazu "niezwłocznie"; § 21 pkt 1 lit. c; § 21 pkt 2 lit. a, c, f; § 21 pkt 4 i 5 oraz § 23; 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 26 marca 2015 r. Rada Miasta Słupcy (dalej też jako "Rada Miasta" lub "Rada") przyjęła uchwałę nr IV/31/15 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Słupcy (zwaną też dalej "Uchwałą" lub "Regulaminem").

Pismem z 05 marca 2020 r. (PR Pa 5.2020) Prokurator Rejonowy w Słupcy (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej istotne naruszenie prawa – art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej w skrócie "u.c.p.g.") – polegające na przekroczeniu przez Radę Miasta w przepisach § 4 pkt 1b, § 2, § 5 pkt 1, § 21 pkt 1c, 2a, 2c, 2f, 4, 5, § 23 Uchwały uprawnienia, którego zakres określają powołane wyżej przepisy, przez umieszczenie w Regulaminie przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe, powtórzenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw. Wskazując na powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 pkt 1b, § 2, § 5 pkt 1, § 21 pkt 1c, 2a, 2c, 2f, 4, 5, § 23 Uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że:

- niezasadne było umieszczenie w zaskarżonej uchwale treści zawartych w § 2, gdyż Uchwała, jako akt prawa miejscowego, nie powinna być informatorem o zakresie obowiązywania ustaw, ani powtarzać definicji zawartych w ustawie kompetencyjnej, bądź innych ustawach. Skoro przepisy regulaminu mają na celu tylko "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nim podmiotów, to także z tego powodu nie jest dozwolone dokonywanie w nim powtórzeń i modyfikacji pojęć prawnych użytych w innych aktach normatywnych powszechnie obowiązujących;

- niezasadne było również umieszczenie w § 1 pkt 1b Uchwały słów "Miasta Słupca", albowiem zawęża to, wbrew delegacji ustawowej, obowiązywanie Uchwały w tym zakresie jedynie do nieruchomości należących do Miasta Słupcy. Ustawa zaś odnosi się do właścicieli wszystkich nieruchomości;

- niezgodne z prawem jest określenie zawarte przez Radę Gminy w § 5 pkt 1 Regulaminu, zgodnie z którym właściciele nieruchomości powinni uprzątnąć zanieczyszczenia niezwłocznie, ponieważ określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.;

- w § 21 w pkt 1c Regulaminu zobowiązano właścicieli do niepozostawiania bez opieki psa w obrębie nieruchomości, a w pkt 2a nakazano stały i skuteczny dozór nad zwierzętami domowymi. Tymczasem sposób postępowania ze zwierzętami na terenie prywatnych nieruchomości nie mieści się w delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.;

- w § 21 pkt 2e Regulaminu niezgodnie z prawem zobowiązano właścicieli psów i kotów do niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach publicznych, albowiem zostało to już uregulowane w przepisie art. 5 ust. 3-5 u.c.p.g., gdzie ustawodawca określił w sposób jednoznaczny podmioty zobowiązane do utrzymania porządku i czystości m.in. na przystankach komunikacyjnych, na drogach publicznych. Nie jest zatem dopuszczalne regulowanie tych kwestii w odmienny sposób w drodze uchwały rady gminy. Ponadto podmioty wymienione w przepisie art. 5 ust. 3-5 u.c.p.g. za zanieczyszczanie lub zaśmiecanie miejsc dostępnych dla publiczności, a w szczególności dróg, ulic, placów, ogrodów, trawnika lub zieleńca, ponoszą odpowiedzialność na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (dalej w skrócie "k.w."). Zgodnie z art. 145 k.w.: "Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany";

- w § 21 pkt 2f Regulaminu zobowiązano właściciela, bez podstawy prawnej, do posiadania dowodu szczepień ochronnych. Obowiązek ten został zawarty w art. 56 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt;

- bez żadnego uzasadnienia i podstawy prawnej zawarto w § 21 pkt 4 Regulaminu zapis, że padłe zwierzęta domowe należy przekazać do unieszkodliwienia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w tym zakresie. Zobowiązanie to nie mieści się w zakresie upoważnienia do uregulowania przez gminę obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

- w § 21 pkt 5 Regulaminu wskazano, że hodowcy zwierząt domowych zobowiązani są spełniać wymogi ustanowione dla hodujących zwierzęta gospodarskie na obszarach wyłączonych spod zabudowy. Art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi i przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a nie ochronę zwierząt, czy regulowanie materii dotyczących hodowli zwierząt;

- w § 23 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi obowiązek przeprowadzania deratyzacji, co w sposób ewidentny wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Przepis ten wyraźnie upoważnia radę gminy tylko do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, co ewidentnie nie obejmuje uprawnienia do decydowania o tym, kto ponosi koszty deratyzacji.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Słupcy (dalej też jako "Burmistrz") wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że:

- kwestionowana uchwała została uznana za prawidłową przez nadzór prawny Wojewody Wielkopolskiego;

- Uchwała weszła w życie z dniem 10 kwietnia 2015 r. i była wykonywana przez prawie 57 miesięcy;

- pojęcia zdefiniowane w § 2 Uchwały w większości nie powielają definicji zawartych w innych ustawach, choć pozornie może to tak wyglądać. Przykładem pojęcie umowy, w sytuacji gdy w Regulaminie mówi się o różnych umowach – tej pomiędzy wytwórcą odpadów, a firmą odbierająca te odpady, czy też pomiędzy Gminą Miejską Słupca, a firmą która wygrała przetarg. Nie sposób odróżnić tych dwóch umów bez dodania odpowiedniego przymiotnika (umowa operatorska) i nadania temu pojęciu odpowiedniego znaczenia. Podobnie rzecz się ma, jeżeli chodzi o pojęcie Miasto czy Urząd – nie jest to każde Miasto, lecz Gmina Miejska Słupca i nie każdy Urząd, lecz ten konkretny Urząd Miasta w Słupcy. Również pojęcie "indywidualne konto rozliczeniowe" czy "operator" zostały zdefiniowane pod potrzeby Regulaminu, aby był on jasny i czytelny dla mieszkańców miasta, do których jest skierowany;

- umieszczenie słów "Miasta Słupca" w § 1 pkt 1b Regulaminu dotyczy Gminy Miejskiej Słupca jako całości, to znaczy wszystkich nieruchomości w granicach administracyjnych Miasta Słupcy, a nie wyłącznie nieruchomości należących do Miasta. Kwestionowane przez Skarżącego zdefiniowanie pojęcia "Miasto Słupca" zawarte w § 2 ust. 2 pkt 12 Uchwały w tym przypadku wszystko wyjaśnia;

- użycie w § 5 pkt 1 Regulaminu określenia "niezwłocznie" jest uszczegółowieniem zapisów ustawy i jest ze wszech miar zasadne, bo tylko takie niezwłoczne usunięcie, zwłaszcza śniegu i lodu, ma jakikolwiek sens;

- określenie zawarte w § 21 pkt 1c Regulaminu: "nie pozostawiać bez opieki psa w obrębie nieruchomości niezabudowanych" dotyczy wyłącznie nieruchomości niezabudowanych, czyli w praktyce terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast określenie użyte w § 21 pkt 2a Regulaminu – "zapewnić stały i skuteczny dozór nad nimi" – jest uszczegółowieniem zapisów art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.;

- zobowiązanie zawarte w § 21 pkt 2e Regulaminu nałożone na właścicieli psów i kotów miało na celu zwrócenie uwagi mieszkańców - posiadaczy zwierząt na ten obowiązek;

- zobowiązanie określone w § 21 pkt 2f Regulaminu dotyczy posiadania dowodu aktualnych szczepień ochronnych, których obowiązek wynika z przepisów prawa i umieszczenie go w Regulaminie miało na celu zwrócenie uwagi mieszkańców - posiadaczy zwierząt na ten obowiązek;

- zapis § 21 pkt 4 Regulaminu mieści się w zakresie upoważnienia – art 4 ust. 2 pkt 6 – gdyż daje ten przepis kompetencje do uregulowania przez gminę postępowania z padłymi zwierzętami ze względu na zagrożenie dla ludzi (zagrożenie epidemiczne);

- dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi oraz przeciwdziałając zagrożeniom, hodowcy zwierząt domowych (prowadzący hodowle) powinni spełniać wymogi ustanowione dla hodowców zwierząt gospodarskich – art. 4 ust 2 pkt 7 u.c.p.g.;

- w § 23 Regulaminu wyznaczono obszary deratyzacji, co wynika z upoważnienia ustawowego, zobowiązując do jej przeprowadzenia właścicieli nieruchomości na obszarach swoich nieruchomości, co jest zgodnie z zapisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Natomiast nie podano w Regulaminie – jak błędnie pisze Skarżący – kto ponosi koszty tej deratyzacji.

Na rozprawie w dniu 25 września 2020 r. Skarżący podtrzymał wnioski i wywody skargi, z tym że sprostował oczywistą omyłkę zawartą w zarzutach i wnioskach skargi, gdzie zamiast: "§ 4 pkt 1b" powinno być: "§ 1 pkt 1 lit. b".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Słupcy, na podstawie przepisu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność takiej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Słupcy Nr IV/31/15 z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Słupcy, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 1 kwietnia 2015 r. (poz. 2025) i zgodnie z jej § 26 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Uchwała ta nadal obowiązuje.

Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.; w skrócie "u.c.p.g.").

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Prokuratora za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w niżej określonych granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

W petitum skargi nie wskazano wyraźnie, czy Uchwała została zaskarżona przez Prokuratora w całości, czy jedynie w części. Jednakże z treści zarzutów, wniosków i uzasadnienia skargi jasno wynika, że przedmiotem zaskarżenia zostały objęte jedynie przepisy: § 1 pkt 1 lit. b (mylnie określony w petitum skargi jako § 4 pkt 1b; sprostowany na rozprawie), § 2, § 5 pkt 1, § 21 pkt 1 lit. c, § 21 pkt 2 lit. a, lit. c, lit. e i lit. f, § 21 pkt 4 i pkt 5 oraz § 23 Uchwały.

Wobec powyższego Sąd tylko w tej części poddał zaskarżoną uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia.

Jak to już wyżej wskazano, regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g.).

Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu, należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (zob. art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 u.c.p.g., który według – relewantnego w tej sprawie – stanu prawnego obowiązującego na dzień podjęcia Uchwały (tj. 26 marca 2015 r.), stanowił, że:

"1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) [uchylony];

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

2a. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu."

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zob. wyrok NSA z 26.02.2015 r., II OSK 2638/14, CBOSA) i – jako że stanowi element normy kompetencyjnej – powinno być interpretowane ściśle. Przepisy art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. nie upoważniają rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tych przepisach, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA: z 22.01.2009 r., III SA/Kr 756/08; z 30.12.2009 r., II SA/Wr 470/09; z 23.08.2018 r., IV SA/Po 517/18 – CBOSA).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Wypada podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

Należy jeszcze zaznaczyć, że akt prawa miejscowego – jak każdy akt normatywny – ze swej istoty powinien zawierać wyłącznie wypowiedzi (postanowienia) służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania, a nie przekazywaniu nienormatywnych wypowiedzi (apeli, postulatów, informacji, itd.), w szczególności informacji o normach ustanowionych bądź wynikających z obowiązujących już przepisów (choćby nawet w celu "zwrócenia na nie uwagi" adresatów norm). Mówi o tym – znajdująca odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do aktów prawa miejscowego (na mocy odesłania z § 143 ZTP) – dyrektywa z § 11 ZTP, w myśl której w ustawie [tu odpowiednio: w akcie prawa miejscowego] nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Godzi się zauważyć, że przeciwne założenie nie tylko, że nie odpowiadałoby normatywnemu charakterowi aktu prawa miejscowego, ale też byłoby nie do pogodzenia z zasadą racjonalnego prawodawcy. Albowiem racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą odtwarzaniu norm prawnych. Prawodawca musi unikać wypowiedzi, które nie są niezbędne dla wyrażenia normy prawnej, bo inaczej organy stosujące prawo będą starały się w drodze interpretacji nadać tym wypowiedziom jakieś znaczenie normatywne i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją prawodawcy (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 5 do § 11 ZTP). Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętą dyrektywą wykładni językowej, każde wyrażenie tekstu prawnego ma charakter normatywny i dlatego w procesie wykładni interpretator nie może pominąć żadnego wyrażenia (tzw. zakaz wykładni per non est). W rezultacie wynik interpretacji tekstu prawnego zawierającego "dodatkowe" wypowiedzi może być rażąco nieadekwatny do zamiaru prawodawcy (por. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 11, s. 50–51)

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych lub o nich "przypominać" ("zwracać na nie uwagę" adresatów), ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle powyższych uwag Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części zarzucającej istotną wadliwość Uchwały co do jej: § 1 pkt 1 lit. b w zakresie wyrażenia "Miasta Słupcy"; § 2 ust. 2 pkt 2; § 5 pkt 1 w zakresie wyrazu "niezwłocznie"; § 21 pkt 1 lit. c; § 21 pkt 2 lit. a, c, f; § 21 pkt 4 i 5 oraz § 23 Uchwały, zaś w pozostałej części skarga zasługuje na oddalenie.

Uzasadniając takie rozstrzygnięcie, w tym odnosząc się do poszczególnych zarzutów i twierdzeń skargi oraz odpowiedzi na skargę, należy wskazać, co następuje.

I. Ad § 1 ust. 1 lit. b Uchwały

W myśl tego postanowienia Uchwały: "1. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Słupcy, zwany dalej "Regulaminem" zgodnie z wymogami zawartymi w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm.), określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Słupcy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: [...]

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości Miasta Słupcy służących do użytku publicznego [...]."

Sąd podziela stanowisko Skarżącego, że umieszczenie w § 1 ust. 1 lit. b Uchwały wyrażenia "Miasta Słupca" było niezasadne, albowiem zawęża to, wbrew delegacji ustawowej, obowiązywanie uchwały w ww. zakresie jedynie do nieruchomości należących do Miasta Słupcy. Sąd nie podziela stanowiska organu, że sformułowanie "z części nieruchomości Miasta Słupca" da się odczytać jako dotyczące wszystkich nieruchomości leżących w granicach administracyjnych Miasta Słupcy. Ewentualnie byłoby tak, gdyby prawodawca lokalny posłużył się w tym postanowieniu np. wyrażeniem "na terenie Miasta Słupcy" (użytym m.in. we wprowadzeniu do wyliczenia w § 1 Uchwały). Natomiast analizowane postanowienie lit. b w aktualnym brzmieniu, odczytywanym literalnie, nakazuje przyjmować, że dotyczy ono wyłącznie nieruchomości stanowiących własność Miasta Słupcy – co w świetle u.c.p.g. jest oczywiście niedopuszczalne, gdyż, jak wynika to już choćby z art. 4 ust. 1, postanowienia Regulaminu powinny odnosić się zasadniczo do całego terenu gminy, a nie tylko nieruchomości stanowiących gminną własność. Ubocznie godzi się zauważyć, że – wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę – "zdefiniowanie pojęcia «Miasto Słupca» zawarte w § 2 ust. 2 pkt 12" Uchwały niczego nie wyjaśnia, już z tego powodu, że ww. przepis wcale nie zawiera definicji wyrażenia "Miasto Słupca" (użytego w § 1 pkt 1 lit. b Regulaminu), lecz jedynie terminu "Miasto", które w analizowanym tu postanowieniu regulaminowym samodzielnie nie występuje.

Z tych względów należało stwierdzić nieważność § 1 pkt 1 lit. b Uchwały w zakresie wyrażenia "Miasta Słupcy". Natomiast – wbrew wnioskom skargi – zarzucana wadliwość nie uzasadniała stwierdzenia nieważności całego tego postanowienia.

II. Ad § 2 Uchwały

Postanowienie to głosi, że: "1. W celu ustalenia znaczenia pojęć występujących w regulaminie stosuje się zapisy ustaw, aktów wykonawczych i Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami (zwanego dalej WPGO), w których pojęcia zostały zdefiniowane.

2. Dla potrzeb niniejszego Regulaminu pod pojęciem:

1) ustawa – należy przez to rozumieć ustawę z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm.);

2) odpady wielkogabarytowe – należy przez to rozumieć jeden ze strumieni odpadów komunalnych wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, charakteryzujący się tym, że jego składniki, ze względu na swoje rozmiary i masę, nie mogą być umieszczone w workach lub pojemnikach przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych;

3) odpady wielomateriałowe – opakowania wykonane z co najmniej dwóch różnych rodzajów materiałów w taki sposób, że nie można ich rozdzielić ręcznie lub przy użyciu prostych metod fizycznych;

4) umowy – należy przez to rozumieć umowę o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy;

5) umowy operatorskiej – należy przez to rozumieć umowę na odbiór lub odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych zawartą przez Gminę Miejską Słupca z przedsiębiorcą, który wygrał przetarg ogłoszony zgodnie z treścią art. 6d ust. 1 ustawy;

6) metody ustalania opłat – należy rozumieć przez nią jeden z przewidzianych w ustawie sposobów ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami określony w art. 6j ustawy;

7) punkt selektywnego zbierania – należy to rozumieć zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy; punkt usytuowany w Słupcy przy ulicy Wspólnej 8;

8) harmonogram – należy przez to rozumieć harmonogram odbioru odpadów komunalnych na terenie Miasta określający częstotliwość ich odbierania, o której mowa w art. 6r ust. 3 ustawy;

9) przedsiębiorca – należy przez to rozumieć podmiot realizujący zadania w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych prowadzący działalność w zakresie wymienionym w art. 7 ust. 1 ustawy, na którą konieczne jest uzyskanie zezwolenia, lub gminna jednostka, która zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy nie ma obowiązku uzyskania zezwolenia;

10) indywidualne konta rozliczeniowe – należy przez to rozumieć prowadzony przez operatora rejestr właścicieli nieruchomości, w którym na bieżąco rejestrowana jest masa odpadów zmieszanych oraz wyselekcjonowanych i przekazanych operatorowi przez właścicieli nieruchomości; rejestr ten umożliwia realizację obowiązków, o których mowa w art. 6 ust. 4 i art. 6k ust. 3 ustawy;

11) operator – rozumie się przez to przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na podstawie wpisu do rejestru działalności regulowanej, zgodnie z art. 9c ustawy, który na mocy wygranego przetargu podpisał z Miastem umowę na odbiór lub odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych;

12) Miasto – należy przez to rozumieć Gminę Miejską Słupca;

13) Urząd – należy przez to rozumieć Urząd Miasta w Słupcy.

3. Odpowiedzialnym za tworzenie warunków do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie Miasta zwanym dalej "zarządzającym systemem gospodarki odpadami" jest Burmistrz Miasta Słupcy."

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności § 2 Regulaminu, Prokurator wskazał, iż Uchwała nie powinna być informatorem o zakresie obowiązywania ustaw, ani powtarzać definicji zawartych w ustawie kompetencyjnej, bądź innych ustawach. Zakaz powtarzania w Uchwale treści normatywnych zawartych w przepisach ustaw i rozporządzeń wynika przede wszystkim z określonej w art. 87 Konstytucji RP hierarchii źródeł prawa, zgodnie z którą akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi.

Sąd podziela ogólne stanowisko Prokuratora, iż Regulamin co do zasady nie powinien powtarzać, a przede wszystkim modyfikować, definicji zawartych w ustawie kompetencyjnej, bądź w innych ustawach. Jednakże, wbrew zarzutom skargi, z takimi nagannymi powtórzeniami, a zwłaszcza modyfikacjami, nie mamy w większości przypadków do czynienia na gruncie tzw. słowniczka zamieszczonego w § 2 Uchwały.

Od razu wypada zastrzec, że Sąd w niniejszym składzie co do zasady nie wyklucza możliwości definiowania w regulaminie używanych w nim pojęć, gdyż jest to jeden z typowych środków techniki legislacyjnej (podobnie: wyrok WSA z 16.12.2013 r., II SA/Po 916/13, CBOSA), którego przesłanki zastosowania zostały określone w § 146 ZTP. W myśl ust. 1 tego paragrafu: "W ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia."

Należy jednak zwrócić uwagę na istotne obostrzenia w zakresie dopuszczalności wprowadzania definicji przez prawodawcę gminnego, wynikające przede wszystkim z pozycji aktów prawa miejscowego w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP). Jak to już wyżej wskazano, w takim akcie nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń – tym samym nie powtarza się definicji użytych przez ustawodawcę (za dopuszczalne należy jedynie uznać wyraźne odesłanie do odpowiedniego przepisu ustawy zawierającego potrzebną definicję), ani nie definiuje się na nowo (odmiennie) pojęć już przez ustawodawcę zdefiniowanych. Za niedopuszczalne uważa się również definiowanie terminów, których znaczenia prawodawca nie wyjaśnił wprost, ale posługuje się nimi w aktach wyższego rzędu. Zgodnie z § 149 ZTP w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Z tych też względów Sąd stwierdził nieważność § 2 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, gdyż w tym punkcie Rada Gminy zawarła definicję "odpadów wielkogabarytowych", którym to pojęciem ustawodawca posługuje się w analogicznym kontekście w art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., nie definiując tego pojęcia. Natomiast Sąd nie podzielił zarzutów skargi co do wadliwości pozostałych postanowień § 2 Uchwały.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Sąd nie dopatrzył się niedopuszczalnych zabiegów legislacyjnych w postanowieniach § 2 ust. 2 pkt 3, 4, 5, 6, 8, 10, 11, 12 i 13 oraz ust. 3 Regulaminu. Zamieszczone w nich definicje mają bowiem charakter autonomiczny – jako wprowadzone wyłącznie na potrzeby Regulaminu – co jak to już wyżej wyjaśniono, jest zabiegiem w pełni dopuszczalnym.

Z kolei w § 2 ust. 2 pkt 1 Uchwały wskazano, że ilekroć w Regulaminie mowa jest o "ustawie", należy przez to rozumieć "ustawę z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach /t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1399 ze zm.)/". W ocenie Sądu, przywołany punkt w istocie nie zawiera "definicji" pojęcia, lecz objaśnienie skrótu, którym posłużyła się Rada w celu uczynienia tekstu Regulaminu krótszym i czytelniejszym. Jest to powszechnie stosowany środek techniki legislacyjnej i dlatego, w ocenie Sądu, należało go uznać za dopuszczalny.

Odnosząc się natomiast do definicji "punktu selektywnego zbierania" (§ 2 ust. 2 pkt 7 Uchwały) należy zauważyć, że w tym zakresie Regulamin odwołuje się wprost do przepisu ustawy, a jedynie w końcowym fragmencie konkretyzuje lokalizację tego punktu, celem uniknięcia powtórzeń i wątpliwości w dalszej części tekstu prawnego.

Natomiast definicja "przedsiębiorcy" zawarta w § 2 ust. 2 pkt 9 Regulaminu stanowi definicję autonomiczną, osądzoną w specyficznym kontekście odnośnych postanowień Regulaminu, i konkretyzującą, w zgodzie z art. 7 u.c.p.g., zakres działalności definiowanego "przedsiębiorcy".

Wreszcie § 2 ust. 1 Regulaminu to typowy przepis odsyłający do przepisów innych aktów normatywnych, zwłaszcza w zakresie zawartych w nich definicji pojęć użytych w Regulaminie w analogicznym kontekście.

Uznanie za niewadliwe postanowień § 2 Regulaminu – za wyjątkiem § 2 ust. 2 pkt 2 Regulaminu (zawierającego definicję "odpadów wielkogabarytowych"), którego nieważność należało stwierdzić – uzasadniało oddalenie skargi Prokuratora w tej części.

III. Ad § 5 pkt 1 Uchwały.

Zgodnie z § 5 Regulaminu: "Uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego polega na:

1) uprzątaniu niezwłocznie po opadach: błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników, a także części nieruchomości pełniących funkcje komunikacyjne, np. podwórzy, przejść, bram, itp. (przy czym należy to realizować w sposób nie zakłócający ruchu pieszych i pojazdów); uprzątnięte błoto, śnieg, lód należy złożyć na skraju chodnika, tak by mogły je sprzątnąć służby utrzymujące w stanie czystości jezdnię;

2) uprzątaniu innych zanieczyszczeń stosownie do potrzeb."

Prokurator zaskarżył jedynie pkt 1 cytowanego § 5 Uchwały. Należy zgodzić się z zarzutem i argumentacją skargi o wadliwości postanowienia § 5 pkt 1 Regulaminu i jego niezgodności z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w zakresie, w jakim zobowiązuje on właścicieli nieruchomości do uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń "niezwłocznie" po opadach atmosferycznych. Jednakże, w ocenie Sądu, dla usunięcia zasadnie zarzucanej wadliwości wystarczające było stwierdzenie nieważności § 5 pkt 1 Regulaminu w zakresie spornego wyrazu "niezwłocznie". W konsekwencji w pozostałym zakresie skargę co do § 5 pkt 1 Uchwały należało oddalić.

Odnosząc się zaś do argumentów odpowiedzi na skargę mówiących o celowości ("zasadności" / "sensowności") wprowadzenia wymogu "niezwłocznej" realizacji obowiązku, o którym mowa w § 5 pkt 1 Regulaminu, Sąd zwraca uwagę, że – po pierwsze – nie jest władny kontrolować postanowień aktu prawa miejscowego pod kątem ich celowości, a jedynie legalności (zgodności z prawem). A po drugie – że w normującym podobny obowiązek przepisie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. również nie został określony termin realizacji tego obowiązku (w szczególności, że ma to nastąpić "niezwłocznie"). Jest tak zapewne dlatego, że ów wymóg "niezwłoczności" na gruncie ww. przepisu można uznać za dorozumiany – zgodnie z regułą, że skoro nie określono terminu realizacji obowiązku administracyjnego, to należy to uczynić bez zbędnej zwłoki po zaktualizowaniu się tego obowiązku. Analogiczne należy rozumieć § 5 pkt 1 Regulaminu po jego sądowej "korekcie".

IV. Ad § 21 pkt 1 lit. c, pkt 2 lit a, c, e, f, pkt. 4 i 5 Uchwały

W myśl ww. regulacji "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są:

1) w odniesieniu do psów: [...]

c) nie pozostawiać bez opieki psa w obrębie nieruchomości niezabudowanych;

2) w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych:

a) zapewnić stały i skuteczny dozór nad nimi, [...]

c) nie wprowadzać zwierząt domowych na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał Rady Miasta Słupcy, postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów - przewodników, [...]

e) natychmiast usuwać zanieczyszczenia pozostawione przez zwierzęta domowe w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności na chodnikach, jezdniach, placach, parkingach, terenach zielonych, itp. a także nieruchomościach innych właścicieli; nieczystości te, umieszczone w szczelnych, nie ulegających szybkiemu rozkładowi torbach, mogą być składane w komunalnych urządzeniach do zbierania odpadów; postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z psów przewodników oraz osób niepełnosprawnych, korzystających z psów opiekunów,

f) posiadać dowód aktualnych szczepień ochronnych o ile są wymagane bądź zarządzane przez odpowiednie służby weterynaryjne;

4) padłe zwierzęta domowe należy przekazać do unieszkodliwienia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w tym zakresie - obowiązek usunięcia padłych zwierząt spoczywa na:

a) osobach utrzymujących zwierzęta,

b) właścicielach nieruchomości - w przypadku zwierząt bezpańskich, padłych na terenie ich nieruchomości;

c) Mieście - w pozostałych przypadkach.

5) hodowcy zwierząt domowych zobowiązani są spełniać wymogi ustanowione dla hodujących zwierzęta gospodarskie na obszarach wyłączonych spod zabudowy."

Rozpatrzywszy zarzuty skierowane względem cytowanych postanowień § 21 Uchwały, Sąd dopatrzył się istotnej wadliwości zaskarżonych: pkt 1 lit. c, pkt 2 lit a, c, f, oraz pkt 4 i 5 tego paragrafu Uchwały. W konsekwencji Sąd stwierdził nieważność tych postanowień. Natomiast odnośnie do § 21 pkt 2 lit. e Uchwały, Sąd uznał, że postanowienie to nie narusza prawa stopniu istotnym, dlatego w tej części skargę oddalił.

Motywując w pierwszej kolejności ostatnie z wymienionych rozstrzygnięć, należy wskazać, że § 21 pkt 2 lit. e Regulaminu nakłada obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego, przykładowo w tym postanowieniu wymienionych.

W ocenie Prokuratora kwestia ta została już uregulowana w przepisach art. 5 ust. 3-5 u.c.p.g. – które stanowią, że:

"3. Uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z wydzielonych krawężnikiem lub oznakowaniem poziomym torowisk pojazdów szynowych, znajdujących się na terenie gminy, należy do obowiązków przedsiębiorców użytkujących te torowiska.

4. Obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi. Do obowiązków zarządu drogi należy także:

1) zbieranie i pozbywanie się odpadów zgromadzonych w pojemnikach do tego przeznaczonych i utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;

2) pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej;

3) uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku.

5. Obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w ust. 1-4 należą do gminy. Do obowiązków gminy należy także uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku, oraz zbieranie i pozbycie się odpadów zgromadzonych w pojemnikach do tego przeznaczonych umieszczonych na tym chodniku i utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym"

– gdzie, jak dalej argumentował Prokurator, ustawodawca określił w sposób jednoznaczny podmioty zobowiązane do utrzymania porządku i czystości m.in. na przystankach komunikacyjnych i na drogach publicznych. Nie jest zatem dopuszczalne regulowanie tych kwestii w odmienny sposób w drodze uchwały rady gminy.

Sąd w niniejszym składzie argumentacji tej nie podziela, już z tego względu, że jej przyjęcie prowadziłoby do nieakceptowalnego wniosku, iż powierzenie podmiotom, o których mowa w art. 5 ust. 3-5 u.c.p.g., obowiązku utrzymania czystości na wyszczególnionych w tych przepisach terenach, nie pozwala wymagać od innych osób, aby tych terenów nie zanieczyszczały, a zanieczyszczenia spowodowane przez siebie lub przez utrzymywane zwierzęta, uprzątały.

Wypada zauważyć, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. dobrem chronionym czyni, poza bezpieczeństwem osób przebywających na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, także czystość tych terenów – oczywiście wyłącznie w kontekście obecności na nich zwierząt domowych. Dlatego zaskarżona regulacja § 21 pkt 2 lit. e Regulaminu nie koliduje z przywołanymi w skardze przepisami art. 5 ust. 3-5 u.c.p.g. ani art. 145 k.w. Są to bowiem regulacje podjęte niejako na różnych płaszczyznach, a przynajmniej o różnym stopniu szczegółowości. W konsekwencji nakazy sformułowane w ww. postanowieniu Regulaminu należy uznać za odpowiadające prawu.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zakwestionowanych w skardze postanowień § 21 Regulaminu, należy wskazać, że:

- wprowadzony w pkt 1 lit. c ogólny zakaz "pozostawiania bez opieki psa w obrębie nieruchomości niezabudowanych" nie stanowi właściwej realizacji upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Istotą regulacji regulaminowej, o której mowa w tym przepisie, powinno być bowiem możliwie szczegółowe (konkretne) określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, w taki sposób, aby osiągnąć cele określone przez ustawodawcę. Co prawda wprowadzenie całkowitego zakazu pozostawiania psów bez opieki jest sposobem realizacji powyższego celu, jednakże wiąże się ono z nałożeniem na osoby utrzymujące te zwierzęta zbyt daleko idących, nieproporcjonalnych obostrzeń. Trudno bowiem racjonalnie uzasadnić, dlaczego np. nie można by okresowo pozostawiać bez opieki zwierzęcia na nieruchomości wprawdzie niezbudowanej, ale należycie zabezpieczonej przed samowolnym wydostaniem się zwierzęcia z niej (zwłaszcza nieruchomości ogrodzonej). Taka regulacja stanowi niewątpliwie poważne ograniczenie uprawnień właścicieli zwierząt domowych (osób utrzymujących zwierzęta domowe). Tymczasem wszelkie ograniczenia praw jednostki – a więc także ograniczenia praw właściciela zwierzęcia – i nakładanie na jednostkę dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Poza tym należy mieć na uwadze, że obowiązek niepozostawiania psa bez nadzoru został uregulowany w art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (ówcześnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 856, z późn. zm.; w skrócie "u.o.z."). W myśl tych przepisów (obowiązujących od 01 stycznia 2012 r.) zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (art. 10a ust. 3 u.o.z.). Zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście (art. 10a ust. 4 u.o.z.).

- podobne uwagi należy skierować pod adresem ustanowionego w pkt 2 lit. a obowiązku zapewnienia "stałego i skutecznego dozoru" nad zwierzętami domowymi. Obowiązek ten jest sformułowany zbyt ogólnie i mało konkretnie, aby w rzeczywisty sposób mógł wpływać na zachowania osób utrzymujących zwierzęta. Dodatkowo – zważywszy na to, że na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego "dozór" w analizowanym tu kontekście, znaczy tyle, co "opieka wyznaczona na kimś lub nad czymś, mająca na celu dopilnowanie wykonania czegoś lub zapobieżenie czemuś, strzeżenie, pilnowanie doglądanie" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, t. 1, s. 687) – to wymóg zapewnienia tak rozumianego "dozoru", i to "stałego", jawi się jako nadmierny, a w praktyce wręcz niemożliwy do spełnienia. Literalne rozumienie § 21 pkt 2 lit. a Regulaminu wyklucza bowiem możliwość np. pozostawienia zwierzęcia na pewien czas samego w zamkniętym pomieszczeniu lub na ogrodzonym terenie, a nawet pozostawienie psa na uwięzi przez sklepem na krótki okres dokonywania zakupów (ściśle bowiem rzecz biorąc zwierzę nie jest wówczas "pilnowane" ani "doglądane").

Ponadto dokładniejsza analiza przytoczonego przepisu Regulaminu pokazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia, jako że pozbawiony jest doniosłości (tj. nowości) normatywnej i stanowi w istocie bliżej niesprecyzowany postulat. Określa w sposób li tylko ogólny i nieskonkretyzowany wymóg względem osób utrzymujących zwierzęta domowe, a zawarte w nim niedookreślone wyrażenie "skuteczny dozór" może budzić uzasadnione wątpliwości co do desygnatów tego pojęcia, a w konsekwencji również co do sposobu zastosowania przepisu, w którym zostało ono użyte;

- nieuprawnione, bo niewątpliwie wykraczające poza zakres regulacji ustawowej, było także ustanowienie w pkt 2 lit. c zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny.

Po pierwsze, postanowienie to wyraźnie odnosi się do zakazów już ustanowionych na podstawie odrębnych uchwał Rady, a więc w istocie stanowi jedynie swoiste "przypomnienie" o obowiązku przestrzegania norm wynikających z innych aktów prawnych – co, jak to już wyżej wskazano, nie jest rolą aktu prawa miejscowego.

Po drugie, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, w kompetencjach rady gminy wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie mieści się ustanowienie całkowitego zakazu wprowadzania wszelkich zwierząt domowych na określone tereny lub do określonych miejsc – jak to uczyniono w § 21 pkt 2 lit. c Uchwały.

W ocenie Sądu ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych oraz wykracza poza zakres ww. upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA: z 21.06.2017 r., II OSK 991/17; z 14.11.2017 r., II OSK 443/16, por. też wyroki WSA: z 12.12.2013 r., IV SA/Po 784/13; z 22.01.2014 r., IV SA/Po 792/13; z 06.06.2014 r., II SA/Wr 153/14; z 17.03.2015 r., II SA/Łd 1196/14, z 08.07.2015 r., II SA/Łd 404/15; z 22.01.2020 r., II SA/Ke 1100/19 – CBOSA). W takim przypadku mamy bowiem ewidentnie do czynienia z nieadekwatnością zastosowanego środka w stosunku do ustawowego celu reglamentacji normatywnej, a zatem z naruszeniem jednego z istotnych komponentów kardynalnej zasady proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ustanowienie zakazu wstępu ze zwierzętami domowymi na określone tereny nie stanowi bowiem właściwego, proporcjonalnego środka ochrony przed stwarzanym przez te zwierzęta zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku – o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do wniosku o dopuszczalności ustanowienia w regulaminie zakazu wprowadzania wszystkich zwierząt domowych do wszelkich miejsc użytku publicznego (terenów przeznaczonych do wspólnego użytku), skoro taki zakaz niewątpliwie w najwyższym stopniu zapewniałby eliminację jakichkolwiek zagrożeń i uciążliwości dla ludzi oraz zanieczyszczeń pochodzących od zwierząt. Taki wniosek byłby jednak w sposób oczywisty nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym (argumentum ad absurdum), co potwierdza też wcześniejsze orzecznictwo tut. Sądu (zob. wyroki WSA: z 28.08.2013 r., IV SA/Po 548/13; z 09.10.2013 r., IV SA/Po 725/13; z 21.07.2020 r., IV SA/Po 79/20; z 28.08.2020 r., IV SA/Po 235/20 – CBOSA).

Ubocznie wypada nadmienić, że w odniesieniu do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, mieszczących się w granicach terenów, o których mowa w § 21 pkt 2 lit. c Regulaminu, właściwej drogi do ustanawiania tego rodzaju zakazów wstępu należałoby raczej upatrywać w aktach wydawanych na mocy art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., w myśl którego na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (por. szerzej: wyrok WSA z 21.07.2020 r., IV SA/Po 79/20, CBOSA). Natomiast w odniesieniu do obiektów lub terenów niekomunalnych, uprawnienie do ustanowienia ww. zakazów przysługuje, co do zasady, właścicielowi (zarządcy) danego terenu lub obiektu.

- odnosząc się do wprowadzonego w pkt 2 lit. f nakazu posiadania dowodów aktualnych szczepień ochronnych, należy zauważyć, że przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w żadnym swym punkcie nie upoważnia rady gminy do nakładania w regulaminie takiego obowiązku. W istocie przepis ten statuuje dodatkowy obowiązek, nie wynikający wprost z aktów prawa powszechnie obowiązującego. Obowiązki właścicieli zwierząt domowych w zakresie ich szczepienia uregulowane zostały przepisami ustawy z dnia z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (ówcześnie: Dz. U. z 2014 . poz. 1539; w skrócie "u.o.z.z.") i, ściśle rzecz ujmując, brak w nich obowiązku "posiadania dowodu aktualnych szczepień ochronnych" (jest natomiast obowiązek poddawania zwierząt określonym szczepieniom). W szczególności nie zawiera go art. 56 u.o.z.z., trafnie w tym kontekście przywołany w skardze. Poza tym, wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, nie jest rolą aktu prawa miejscowego – jakim bezspornie jest Regulamin – "zwracanie uwagi mieszkańców" na obowiązki wynikające z innych aktów normatywnych;

- również zawarcie w pkt 4, regulacji określającej zasady postępowania z padłymi zwierzętami należało uznać za nieprawidłowe. Z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie sposób wywieść, aby ustawodawca przyznał radzie gminy uprawnienie do normowania w regulaminie zasad postępowania ze zwierzętami padłymi – czyli w istocie ze zwłokami zwierzęcymi (por. definicję w art. 2 pkt 26 u.o.z.z.). W szczególności brak podstaw, aby użyte w art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g. pojęcie "zwierząt" rozciągać także na ich zwłoki, czyli na "zwierzęta padłe", o których mowa w § 21 pkt 4 Uchwały. Poza tym problematyka usuwania padłych zwierząt została wyczerpująco uregulowana w aktach prawnych wyższej rangi, przede wszystkim ustawowej. I to nie tylko we wzmiankowanej w skardze ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ale także w wielu innych aktach prawnych. Przykładowo, w art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. nałożono na gminę obowiązek m.in. eksploatacji własnych (lub wspólnych z innymi gminami) instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części. Ponadto, jak wynika z art. 3 ust. 2 pkt 15 u.c.p.g., to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części. Z kolei z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (ówcześnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 947, z późn. zm.) wynika wprost obowiązek właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością usuwania padłych zwierząt z terenu tej nieruchomości. Dalsze cząstkowe regulacje w zakresie postępowania ze zwłokami zwierzęcymi zawierają inne jeszcze przepisy o charakterze sanitarnym, w tym przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 1, z późn. zm.), a także przepisy ww. ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym jej art. 42 ust. 1a (por. wyrok NSA z 25.05.2017 r., II OSK 2462/15, CBOSA; por. też wyroki WSA: z 04.09.2019 r. II SA/Bd 506/19; z 05.03.2019 r., II SA/Gd 42/19; z 20.12.2016 r. II SA/Kr 1347/16; z 23.03.2016 r., IV SA/Po 57/16; z 07.10.2015 r., IV SA/Po 576/15; z 27.11.2014 r., IV SA/Po 646/14; z 26.11.2013 r., II SA/Gd 553/13 – CBOSA).

- za ustanowione z przekroczeniem delegacji ustawowej należało również uznać postanowienie pkt 5, w którym nałożono na hodowców zwierząt domowych obowiązek spełnienia wymogów ustanowionych dla hodujących zwierzęta gospodarskie na obszarach wyłączonych spod zabudowy. Postanowienie to ewidentnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., które wszak dotyczy jedynie ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi, i to tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ponadto analizowany przepis § 21 pkt 5 Uchwały jest wysoce niejasny. Odsyła bowiem do wymogów ustanowionych dla "hodujących zwierzęta gospodarskie na obszarach wyłączonych spod zabudowy". Jednakże tak ujęte wymogi nie zostały ustalone jednolicie ani w Regulaminie, ani w żadnych innych przepisach prawa (por. wyrok WSA z 06.04.2016 r., IV SA/Po 85/16, CBOSA). Niezrozumiałe jest przy tym traktowanie wskazanych podmiotów ("hodujących zwierzęta gospodarskie") jako jednolitej grupy, której miałby dotyczyć pewien jednakowy zestaw wymogów, które z kolei dałoby się odpowiednio odnieść do "hodowców zwierząt domowych". Taka sytuacja oczywiście w praktyce nie występuje. Niewątpliwie bowiem inne są szczegółowe wymogi, jakie należy spełnić w przypadku hodowli np. bydła, a inne dla hodowli drobiu, zwierząt futerkowych czy pszczół miodnych. Wszystkie zaś te zwierzęta mieszczą się w pojęciu "zwierząt gospodarskich" – zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133 poz. 921 z późn. zm.).

V. Ad § 23 Uchwały

W myśl tego postanowienia: "Właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi zobowiązani są do przeprowadzenia, co najmniej raz w roku tj. do końca września deratyzacji na terenie nieruchomości. Obowiązek ten, w odniesieniu do właścicieli pozostałych nieruchomości może być realizowany tylko w miarę potrzeby."

W ocenie Sądu zarzut skargi dotyczący wadliwości § 23 Regulaminu jest zasadny. Trzeba bowiem zauważyć, że w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. – w którym Rada Gminy niewątpliwie upatrywała podstawy prawnej dla wprowadzenia ww. postanowienia regulaminowego – nie ma mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji właścicieli określonych nieruchomości, lecz o wyznaczaniu obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Oznacza to, że – jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3026/14 – "Wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie zapisu, że na terenie nieruchomości przeprowadzana jest przez właściciela. Taki zapis regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej." Już z tych względów należało stwierdzić nieważność § 23 Regulaminu. Poza tym – wbrew argumentom skargi – cytowane postanowienie może być odczytywane nie tylko jako obciążające właścicieli nieruchomości obowiązkiem przeprowadzenia deratyzacji, ale także jako przerzucające na nich, w sposób dorozumiany, koszty tej deratyzacji. Tymczasem nie tylko postanowienia wskazujące podmioty zobowiązane do przeprowadzenia deratyzacji, ale także postanowienia określające podmioty mające ponieść jej koszty, nie mieszczą się w zakreślonych w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. granicach kompetencji rady gminy, co potwierdza bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. np. wyroki WSA: z 07.04.2011 r., II SA/Ol 145/11; z 09.05.2012 r., II SA/Gd 120/12; z 08.11.2006 r. II SA/Go 316/06; z 08.06.2016 r., IV SA/Po 5/16 – CBOSA).

Mając wszystko to uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku.

W pozostałej, wyżej szczegółowo opisanej części Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).