Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 548/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 151 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie zmiany pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego z wniosku T. T., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia z dnia [...] r., nr [...], zmieniającej pozwolenie na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem, na parcelach nr [...] (obecnie nr [...] parcela powstała wyniku podziału działki nr [...]), udzielone decyzją Prezydenta Miasta T. znak [...] z dnia [...] r., zmienione decyzją znak [...] z dnia [...] r. i decyzją nr [...] z dnia [...] r., następnie przeniesione na wnioskodawcę decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...]. - w zakresie zmiany zagospodarowania terenu oraz zmiany funkcji obiektu, tj. przystosowania budynku dla potrzeb funkcji przedszkola specjalnego - zgodnie z załączonym projektem budowlanym.

W uzasadnieniu podano m. in., że wnioskodawca wniósł o "uchylenie decyzji Prezydenta Miasta T. (...) w sprawie pozwolenia na budowę przedszkola specjalnego oraz wydania w jej miejsce nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy", dokonanie rzetelnej oceny oddziaływania inwestycji na działki sąsiadujące oraz zgodności inwestycji z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Zwrócił uwagę, że nieruchomość stanowiąca działki gruntu nr [...] oraz [...], położona jest w obszarze MU - zabudowy mieszkaniowej z usługami. Dla przedmiotowego terenu dopuszcza się zabudowę usługową oraz drobne zakłady produkcyjne bez zamieszkania. Uciążliwość prowadzonej działalności nie może jednak przekraczać granicy działki oraz obniżać atrakcyjności otoczenia. W ocenie wnioskodawcy, biorąc pod uwagę rozmiar planowanej działalności, uciążliwość związana z prowadzeniem przedszkola dla dzieci, w tym w szczególności uciążliwość w postaci hałasu, przekracza granice ww. działek. Nadto, wnioskodawca podniósł, iż inwestycja narusza przepisy prawa budowlanego, a w szczególności § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Z projektu budowlanego wynika bowiem, iż plac zabaw usytuowany będzie w odległości mniejszej niż 10m od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wnioskodawca podnosi także, iż zaprojektowana liczba miejsc parkingowych nie spełnia wymogów określonych przez przepisy ww. rozporządzenia, a także pozostaje w sprzeczności z pismem Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów z dnia 28 stycznia 2014 r. w sprawie zmniejszenia ilości miejsc postojowych dla przedmiotowej inwestycji. Organ administracji architektoniczno - budowlanej ponownie przeanalizował zgromadzoną dokumentację w sprawie. Powyższa analiza wykazała, że:

— na działkach nr [...] oraz [...] (parcela powstała wyniku podziału działki nr [...]) znajduje się budynek objęty zmianą sposobu użytkowania w odległości [...] od granicy południowej z parcelami (odpowiednio) nr [...] (działka będąca własnością wnioskodawcy) i nr [...];

— budynek z uwagi na swoją wysokość oraz kształt dachu (parterowy, przykryty dachem wielospadowym o nachyleniu połaci 25°) nie powoduje zacieniania oraz przesłaniania obiektów i terenów sąsiednich;

— zatwierdzony projekt budowlany przewiduje na terenie biologicznie czynnym, wśród zieleni urządzonej plac zabaw - wg odrębnego projektu - zasygnalizowany na projekcie zagospodarowania terenu oznaczeniem ZU (zieleń urządzona) i R (plac zabaw). W części opisowej projektu zagospodarowania terenu (s. 6) zamieszczono natomiast informację, że plac zabaw zrealizowany zostanie wg odrębnego projektu. Powyższe potwierdza również pismo projektantki, złożone w dniu [...] r. Na dzień wydania orzeczenia procedura administracyjna dotycząca zatwierdzenia projektu placu nie została jednak uruchomiona, wobec czego organ nie znalazł podstaw do zobowiązania inwestora do doprecyzowania lokalizacji placu w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym;

— Miejski Zarząd Ulic i Mostów w Tychach pismem z dnia [...] r. wyraził zgodę na wnioskowaną inwestycję i zmniejszenie wskaźnika miejsc postojowych o połowę. Praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył przez pełnomocnika T. T., zarzucając naruszenie art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 – dalej p.b.), poprzez odmówienie mu przymiotu stronu w sytuacji, gdy jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, dowolną i sprzeczną ocenę zebranych w sprawie dowodów oraz wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Odwołujący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano m. in., że obszar oddziaływania obiektu mieści się w granicach nieruchomości inwestycyjnej. Hipotetyczny problem przekroczenia dopuszczalnego przepisami poziomu hałasu może zostać zweryfikowany dopiero po zrealizowaniu inwestycji i zbadaniu faktycznego hałasu generowanego na działce inwestora. Oprócz prawdopodobieństwa wystąpienia hałasu skarżący nie wyszczególnia żadnej innej uciążliwości, która w jakikolwiek sposób wpływałaby na ograniczenie możliwości zagospodarowania i zabudowy jego nieruchomości. Także ilość zaprojektowanych miejsc postojowych, jak i ich usytuowanie na działce inwestycyjnej, nie naruszają uzasadnionych (prawnie chronionych) interesów skarżącego. Uzasadnienia nie znajduje również zarzut dotyczący naruszenia przepisu § 40 ust. 3 ww. rozporządzenia. Wymóg tam zawarty dotyczy jedynie placów zabaw lokalizowanych w zespołach budynków wielorodzinnych - o czym mowa w ust. 1 § 40 ww. rozporządzenia. Jako, że planowane przedsięwzięcie nie było zespołem budynków wielorodzinnych, przepis ten nie ma zastosowania dla placu zabaw uwzględnionego w projekcie zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję złożył przez pełnomocnika T. T., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 28 ust. 2 p.b., poprzez odmówienie skarżącemu przymiotu strony postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy nieruchomość odwołującego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu,

b) art. 28 ust. 2 p.b., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę może być wyłącznie podmiot, którego prawnie chronione interesy zostały naruszone,

c) art. 3 pkt 20 p.b., poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, iż nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja narusza prawnie chronione interesy skarżącego,

d) § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż wymóg dotyczący odległości placów i urządzeń dotyczy jedynie placów zabaw lokalizowanych w zespołach budynków wielorodzinnych, w sytuacji, gdy wymagana odległość placów zabaw od okien przeznaczonych na pobyt ludzi dotyczy zarówno zabudowy wielorodzinnej, jak i jednorodzinnej.

2. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy a to:

a) art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym brak rozważenia i ustosunkowania się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów, niewyjaśnienie, czy uciążliwość typowa dla inwestycji jaką jest prowadzenie przedszkola specjalnego przekracza granice działki, na której jest realizowana, tym samym, czy inwestycja polegająca na budowie przedszkola specjalnego jest zgodna z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta T., zaniechanie dokonania wyczerpującej analizy obszaru oddziaływania inwestycji, błędne przyjęcie, iż analiza "uciążliwości prowadzonej działalności", o której mowa w §11 ust. 2 planu miejscowego opierać się musi na analizie wymogów wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, dowolne uznanie, że weryfikacja projektu dokonana przez Prezydenta Miasta T. pod kątem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przeprowadzona została prawidłowo, a nadto dowolne ustalenie, że projekt budowlany przewiduje wystarczającą liczbę miejsc postojowych w stosunku do powierzchni użytkowej obiektu,

b) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei wg art. 3 pkt 20 p.b. przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu (obecnie od [...] r. dodatkowo: "w tym zabudowy"), tego terenu.

NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 935/14, zauważa, że zasadnicze zmiany w odniesieniu do spraw dotyczących pozwolenia na budowę przyniosło wprowadzenie ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) katalogu podmiotów, które są stronami w tego typu postępowaniach. Wśród poglądów judykatury nie stanowiło jednak wątpliwości, iż wprowadzenie tego przepisu ustawiło go w relacji przepisu szczególnego (lex specialis) do przepisu ogólnego, jakim pozostał art. 28 K.p.a. Tym samym regulacja ogólna zawarta w K.p.a. doznała ograniczenia (zawężenia) w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 K.p.a. są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Osoby te są stroną także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Postępowanie nadzwyczajne w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w zakresie pozwolenia na budowę, stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Zatem, w obu tych przypadkach podstawę taką stanowi art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego krąg podmiotów w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę prowadzone w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, z wyjątkiem przypadku o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu) powinien być ustalony identycznie jak w sprawie w tym przedmiocie prowadzonej w trybie zwykłym, tzn. na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a.

Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest zatem bardziej restrykcyjny (ograniczający prawa właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości innych niż ta, na której usytuowana ma zostać inwestycja), niż przepis art. 28 k.p.a. i w związku z tym jego stosowanie nie może być interpretowane rozszerzająco (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 339/06).

Przy tym, zgodnie z wyrokiem NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1062/14, wydanym w kontekście treści art. 28 ust. 2 p.b., o przymiocie strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie przesądza fakt bezpośredniego sąsiedztwa inwestycji względem nieruchomości osoby skarżącej. Dana nieruchomość musi bowiem być położona w "obszarze oddziaływania obiektu".

W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że art. 3 pkt 20 p.b. nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m. in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Powyższe oznacza, że dla przyjęcia, że inwestycja oddziałuje na daną nieruchomość w stopniu ograniczającym sposób jej zagospodarowania niezbędne jest wskazanie przepisów prawa materialnego, które takie ograniczenia będą zawierały (wyrok NSA z 27 listopada 2015 r., II OSK 778/14).

Dla ustalenia wskazanego obszaru istotne znaczenie ma tu zatem m. in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z § 12 ust. 1 i 2 jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Z kolei §12 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia wprowadzają możliwość zbliżenia budynków do granicy, pod pewnymi warunkami. Jest to istotne, gdyż "Usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tak §12 ust. 4 cytowanego rozporządzenia). W niniejszej sprawie, jak ustaliły organy, odległość przedmiotowego budynku, objętego zmianą sposobu użytkowania, znajduje się w odległości min. 4,16m od nieruchomości skarżącego. Zatem ewentualnej podstawy interesu prawnego należy poszukiwać w innych przepisach, bowiem odległość obiektu budowlanego nie narusza wymagań ww. rozporządzenia.

Skarżący podstawy takiej poszukuje w treści §40 ust. 3 ww. rozporządzenia. § 40 ust. 1 stanowi, że w zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę należy, stosownie do potrzeb użytkowych, przewidzieć place zabaw dla dzieci i miejsca rekreacyjne dostępne dla osób niepełnosprawnych, przy czym co najmniej 30% tej powierzchni powinno znajdować się na terenie biologicznie czynnym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Z kolei § 40 ust. 3, przywołany w skardze, stanowi, że odległość placów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m. Wg organu przepis ten nie ma zastosowania, jako że odsyła do ust. 1, a ten dotyczy placów zabaw i miejsc rekreacyjnych w zespole budynków wielorodzinnych, a przedmiotowa inwestycja nie ma takiego charakteru. Taką interpretację kwestionuje skarżący.

W tym kontekście w wyroku NSA z 12 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2472/11, stwierdzono: "Nie można się zgodzić z wykładnią tego przepisu (...), że przepis ten ma zastosowanie tylko w przypadku lokalizacji placów zabaw i miejsc rekreacyjnych dostępnych dla osób niepełnosprawnych przy budynkach wchodzących w skład zespołu budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis § 40 ust. 1 rozporządzenia nie zakreśla granic stosowania przepisu § 40 ust. 3. Przepis ten nakazuje jedynie urządzenie placu zabaw w zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę. Odwołanie do § 40 ust. 1 rozporządzenia zawarte w § 40 ust. 3 dotyczy określenia rodzajów placów zabaw i urządzeń (place zabaw dla dzieci i miejsca rekreacyjne dostępne dla osób niepełnosprawnych), a nie określenia rodzaju zabudowy, przy której istnieje obowiązek zachowania określonych odległości. Zauważyć należy ponadto, że § 4 powołanego rozporządzenia, który zawiera definicję pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi nie wprowadza rozróżnienia tych pomieszczeń ze względu na rodzaj zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko (...), że również wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że zastosowanie § 40 ust. 3 rozporządzenia nie jest ograniczone wyłącznie do lokalizacji placów zabaw i miejsc rekreacyjnych dostępnych dla osób niepełnosprawnych przy budynkach wchodzących w skład zespołu budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę. Celem wprowadzenia przepisów nakazujących oddalenie placów zabaw od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi była ochrona przed hałasem. Brak jest racjonalnego uzasadnienia dla stosowania tych przepisów wyłącznie do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się w budynkach wchodzących w skład zespołu budynków wielorodzinnych (...)."

Ten fakt nie może jednak przesądzać o zasadności skargi. Z planu zagospodarowania terenu wynika, że przy granicy z działką skarżącego przewidziano obszar oznaczony w projekcie "ZU+R", czyli "zieleń urządzona wraz z placem zabaw". Nie jest to zatem obszar, na którym będzie posadowiony wyłącznie plac zabaw, ale również "zieleń urządzona". Z pisma projektanta z [...] r. wynika tymczasem, że "Projekt małej architektury, zawierający konkretną lokalizację placu zabaw, opracowany zostanie oddzielnie i – zgodnie z obowiązującymi przepisami – jego realizacja zostanie zgłoszona do Wydziału Budownictwa." Jest zatem jasne, że lokalizacja placu zabaw nie jest przesądzona, przez co nie można mówić już na tym etapie postępowania o naruszeniu odległości, o których mowa w §40 ust. 3 ww. rozporządzenia. Interes prawny, uzasadniający przyznanie przymiotu strony, musi być z kolei realny i konkretny, co nie ma miejsca.

Przy tym pojęcie "zieleni urządzonej" w §40 rozporządzenia nie występuje. "Zieleń urządzona" może dotyczyć zarówno specjalnie urządzonego, estetycznego trawnika, jak i zasadzonych drzew oraz krzewów, co jest elementem niemal każdego domostwa (także przy granicach z działkami sąsiednimi).

Skarżący powołuje się również na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu oznaczonego symbolem MU (zabudowa mieszkaniowa z usługami na działce) dopuszczono w §11 ust. 2 planu zabudowę usługową bez zamieszkania, choć pod warunkiem, że uciążliwość prowadzonej działalności nie może przekraczać granicy działki oraz obniżać atrakcyjności otoczenia. Na pewno nie można twierdzić, że usytuowanie przedszkola dla dzieci niepełnosprawnych miałoby w jakimkolwiek stopniu powodować obniżenie atrakcyjności otoczenia. Nie stwierdzono również, by uciążliwość prowadzonej działalności miała przekraczać granicę działki. Należy bowiem zgodzić się z wyrokiem WSA w Warszawie z 3 września 2008 r., sygn. VII SA/Wa 904/08, że "(...) inwestycja polegająca na budowie przedszkola nie narusza w żaden sposób prawa własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości sąsiadujących zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Analiza obszaru oddziaływania inwestycji na etapie realizacji inwestycji obejmuje przede wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, nie zaś ocenę przyszłego funkcjonowania zrealizowanego obiektu. W związku z tym, nawet pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. w postaci zwiększonego hałasu lub ruchu samochodowego nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. Nie ulega wątpliwości, że organ (...) powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny (...), a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Podkreślenia wymaga, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Argumenty podnoszone przez skarżącego należy zatem rozpatrywać w kontekście przedstawionego wyżej interesu faktycznego wiążącego się z ewentualnymi uciążliwościami wynikającymi z użytkowania przedszkola, dodatkowego hałasu ze względu na obecność dzieci lub wzmożonego ruchu samochodowego. Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych, nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania (...)."

Hipotetyczny problem przekroczenia dopuszczalnego przepisami poziomu hałasu może zostać zweryfikowany dopiero po zrealizowaniu inwestycji i zbadaniu faktycznego hałasu generowanego na działce inwestora.

Powyższe ustalenia odnoszą się również do poruszanej w skardze kwestii ilości miejsc parkingowych oraz zwiększonego ruchu pojazdów. W skardze stwierdza się, że "Istnieje zatem duże prawdopodobieństwo, iż osoby korzystające z usług przedszkola pozostawiać będą na ulicy pojazdy, utrudniając tym samym przejazd właścicielom sąsiednich nieruchomość dojazd do ich posesji." W wyroku NSA z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/06, stwierdzono tymczasem, że "Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go «zainteresowanym» tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony." W niniejszej sprawie skarżący powołuje się z kolei jedynie na "prawdopodobieństwo" wystąpienia określonych skutków, a zatem sam nie jest pewien, czy one wystąpią. Jego interes w tym względzie można traktować jedynie jako faktyczny, a nie prawny.

Nie można zgodzić się, że z zarzutem, że poza przedmiotem rozważań organu odwoławczego pozostało rozpoznanie zarzutów dotyczących przesłanek uzasadniających uznanie właściciela działki sąsiedniej za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Organy czynią w tym względzie ustalenia, mając na uwadze nie tylko przepisy budowlane (także warunki techniczne), ale i prawo miejscowe. Jakkolwiek organ I instancji do prawa miejscowego nawiązał jedynie w części wstępnej swego uzasadnienia, skupiając się na innych zagadnieniach, to jednak nie podzielił stanowiska zawartego we wniosku o wszczęcie postępowania i do argumentów tam przytoczonych. Organ II instancji poczynił szersze ustalenia w zakresie zapisów prawa miejscowego. Jest on organem merytorycznym i miał prawo tak postąpić. Nie czynił bowiem w tym zakresie ustaleń dowodowych, a dokonywał oceny prawnej. Organ odwoławczy ma prawo dokonania oceny przepisów i dokonania ich wykładni (niekiedy wręcz odmiennej niż organ I instancji). Nie można mówić, że tym samym narusza zasadę dwuinstancyjności. Nie przeprowadza on tu postępowania dowodowego, takiego, które wykracza poza zakres postępowania pierwszoinstancyjnego, a jedynie – odnosząc się do zarzutów odwołania – dokonuje analizy przepisów. Działanie w tych ramach nie narusza zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).

Nie doszło zatem do naruszenia art. 7 k.p.a., 15 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., art. 28 ust. 2 p.b., art. 3 pkt 20 p.b., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z kolei wadliwe rozumienie przez organy § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, które było zasadne.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.