Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2566/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R., J. Ż., L. K., M. W., J. J. R., A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2909/15 w sprawie ze skarg A. R., J. Ż. L. K., M. W., J. J. R., K. B. K., A. C. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2909/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi A. R., J. Ż., L. K., M. W., J. J.R., K. B. K. i A. C. (dalej określanych jako skarżący) na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...].

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że skarżący działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. 994, ze zm.) po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wnieśli skargi na wyżej opisaną uchwałę Rady m. st. Warszawy (dalej powoływanej jako uchwała lub plan miejscowy), domagając się stwierdzenia jej nieważności.

W skargach wniesionych do Sądu skarżący zarzucili naruszenie szeregu przepisów:

- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, ze zm., dalej powoływanej k.c.) w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz .U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1945; dalej powoływanej jako ustawa) z uwagi na rażące naruszenie prawa własności do nieruchomości objętych ustaleniami planu miejscowego poprzez ustanowienie nieracjonalnych, nieproporcjonalnych i nieuzasadnionych ograniczeń prowadzących do naruszenia istoty tego prawa; przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz naruszenie zasady proporcjonalności;

- art. 140 k.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy wskutek ustanowienia w § 5 pkt 15 lit. a uchwały zakazu lokalizacji ogrodzeń na terenach zabudowy wielorodzinnej o oznaczeniu odpowiednio [...] i [...];

- § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.; dalej powoływanego jako rozporządzenie), poprzez ustanowienie przeznaczenia jednostki terenowej [...] i [...] jako terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług (§ 32 i 39 uchwały), podczas gdy teren ten jest wykorzystywany jedynie w celach mieszkalnych i nie jest prowadzona na nim jakakolwiek działalność usługowa i stanowi zabudowę jednorodzinną zgodnie z definicją zawartą w treści przepisu § 3 rozporządzenia;

- § 19 rozporządzenia, poprzez wyznaczenie terenu na utworzenie parkingu w taki sposób, że jego odległość od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym będzie mniejsza niż minimalne wartości wskazane w treści tego przepisu;

- § 11 rozporządzenia, poprzez wyznaczenie zaplanowanego przebiegu drogi oraz ciągu pieszego w taki sposób, że jego realizacja spowoduje powstanie dla osób znajdujących się w budynkach położonych przy ul. [...] w [...] uciążliwości, o których mowa w treści § 11 ust. 2 rozporządzenia;

- § 18 rozporządzenia, poprzez ustalenie ilości miejsc parkingowych w sposób niedostosowany do przeznaczenia budynku, to jest zgodnie z treścią przepisu § 12 pkt 15 lit. a i b uchwały;

- art. 9 ust. 4 ustawy wskutek wprowadzenia do obrotu prawnego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z założeniami Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy; art. 2 Konstytucji RP;

- art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej powoływanej jako k.p.a, poprzez naruszenie zasady ochrony zaufania do Państwa i stanowionego przez nie prawa i wynikającego z niej obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa prawnego oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i w konsekwencji naruszenie prawa własności skarżących, uniemożliwiające im korzystanie z przysługujących praw, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu ich uprawnień.

W uzasadnieniach skarżący podnieśli, że uchwała zakłada przekształcenie przestrzeni ul. [...] na odcinku od zachodniej granicy planu do ul. [...] oraz na narożniku ulic [...] i [...] w sposób opisany w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych jednostek terenowych o oznaczeniach [...],[...],[...],[...], pozwalający na uporządkowanie zabudowy i uzyskanie przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym. Ich zdaniem takie przekształcenie tego terenu, stanowi zbyt drastyczną ingerencję w ich prawo własności nieruchomości położonych na terenie oznaczonym w planie jako [...] i [...]. Wskazali w szczególności na poszerzenie pasa ulicy, przesunięcie ciągów pieszych w kierunku północnym oraz likwidację zieleni przydomowej budynków położonych po północnej stronie ulicy. Stwierdzili, że w uchwale ustanowiono zakaz lokalizacji ogrodzeń na terenach zabudowy wielorodzinnej o oznaczeniu [...] i [...], natomiast na tym terenie znajdują się jednorodzinne budynki powstałe w latach 30-tych XX wieku odgrodzone od zatłoczonej ul. [...] ogródkami prywatnymi, które pełnią funkcję bariery przed hałasem ulicy i stanowią zabezpieczenie przed dostępem do nieruchomości osób trzecich, dewastacją budynku i gwarantują prywatność dla ich mieszkańców. Wskazali także, że ich nieruchomości obejmują teren o zabudowie jednorodzinnej pełniącym wyłącznie funkcje mieszkalne. Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia zabudowę jednorodzinną stanowi jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, a spełnienie przez tereny oznaczony jednostkami [...] i [...] cech zabudowy jednorodzinnej, mieszkaniowej, powinno skutkować oznaczeniem w uchwale tego obszaru jako MW. Poszerzenie ul. [...] nie jest uzasadnione celem publicznym, bowiem w jej liniach rozgraniczających planowana jest budowa drugiej linii metra, co zmniejszy natężenie ruchu w tym rejonie. Nie jest także celem publicznym pozbawianie mieszkańców dzielnicy Wola terenów zielonych istniejących obecnie wzdłuż ul. [...]. Zlokalizowanie chodników dla pieszych tuż przy elewacji budynków mieszkalnych oraz pozbawienie mieszkańców terenów zielonych stanowiących naturalną barierę przed hałasem i zanieczyszczeniami ul. [...] jest sprzeczne z § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Wskazali następnie na treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, według którego istotnym problemem jest zwiększająca się intensywność zabudowy w osiedlach mieszkaniowych, odbywająca się kosztem terenów biologicznie czynnych i zieleni osiedlowej. Ogródki przydomowe oraz inne tereny zielone położone na działkach sąsiednich, biegnące wzdłuż ul. [...], stanowią ważny element struktury zieleni otoczenia, a ich planowana likwidacja stanowi działanie niezgodne z założeniami Studium i art. 9 ust. 4 ustawy. Na skutek dokonania w przyszłości podziału nieruchomości zgodnego z uchwałą, budynki do nich należące znajdą się na granicy pasa drogowego. Podnieśli, że uchwała ogranicza ich prawo własności oraz że nie jest uzasadniona celem społecznym. Jednostka ma bowiem prawo oczekiwać od władzy czytelności, przejrzystości, poszanowania zasad systemowych gwarantujących ochronę praw człowieka, a nadto obowiązkiem Rady m. st. Warszawy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było wyważanie interesów wszystkich stron.

W odpowiedzi na skargi Rada m. st. Warszawy (dalej określana jako Rada) wniosła o ich oddalenie w odniesieniu do jednostek terenowych [...] i [...] i odrzucenie skarg w pozostałym zakresie, ewentualnie o ich oddalenie w całości.

W uzasadnieniu pełnomocnik Rady podkreślił, że ul. [...] jest drogą wojewódzką nr [...], jedną z głównych tras wylotowych z miasta w kierunku zachodnim oznaczoną jako droga klasy G (główna i jednocześnie jako jedna z głównych przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym) w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwalonym przez Radę m. st. Warszawy w dniu [...] października 2006 r. uchwałą nr [...]). W liniach rozgraniczających poszerzonej ul. [...] oprócz samej ulicy został również ustalony przebieg II linii metra wraz ze stacją [...]". Plan zakładał docelowo realizację pierzei nowej zabudowy mieszkaniowo-usługowej z usługami w parterach budynków, które wymagałyby dostępności od strony ulicy. Powyższe wynika z § 5 pkt 1 uchwały, zgodnie z którym w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się przekształcenie przestrzeni ul. [...] na odcinku od zachodniej granicy planu do ul. [...] oraz na narożniku ulic [...] i [...] w sposób opisany w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych jednostek terenowych o oznaczeniach [...],[...],[...],[...] pozwalający na stworzenie w przyszłości nowej jakości, uporządkowanie zabudowy i uzyskanie przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym. Linie rozgraniczające ul. [...] zostały ustalone w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 1996 r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie uwzględnione w Studium, stąd też ustalenie takiego przebiegu ul. [...] w zaskarżonej uchwale było wynikiem realizacji tych dokumentów, a ponadto było uzasadnione urbanistycznie, z uwagi na konieczność zapewnienia spójności systemu komunikacyjnego.

Pełnomocnik stwierdził, że zarzut sprzeczności uchwały z założeniami Studium jest bezprzedmiotowy, ponieważ przytoczone w skardze przepisy pochodzą z części tekstu studium dotyczącej uwarunkowań, a nie z kierunków zagospodarowania przestrzennego, nadto dotyczą zespołów osiedli mieszkaniowych, a nie reprezentacyjnych przestrzeni miasta. Zaskarżona uchwała była zgodna ze Studium w zakresie przebiegu ul. [...] oraz przeznaczenia i zagospodarowania terenów sąsiednich.

Następnie podkreślił, że art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy pozostawiają władzom gminy znaczną swobodę regulacyjną przy określaniu przeznaczenia terenów, co nie oznacza, że gminy mogą kształtować postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dowolny. W tym bowiem zakresie władze muszą dokonać stosownego wyważenia często sprzecznych interesów poszczególnych podmiotów, a ramy prawne takiej swobody regulacyjnej określone są przede wszystkim przepisami rangi konstytucyjnej. Określanie możliwości przeznaczania terenu musi spełniać warunki wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, organy gminy muszą ponadto kierować się ogólnymi zasadami zawartymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy i przepisami odrębnymi. Według Rady, dla terenów oznaczonych na rysunku symbolami [...] i [...] uchwała ustaliła przeznaczenie - MW/U - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, co było związane z jej § 5 pkt 1, zgodnie z którym w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się docelowo przekształcenie przestrzeni ul. [...]. Traktowanie zatem istniejącej zabudowy jako zabudowy jednorodzinnej stoi w sprzeczności zarówno ze stanem faktycznym w dacie podjęcia uchwały, jak też z obowiązującymi przepisami, w tym Prawa budowlanego. W pasie zabudowy przy ul. [...], w dacie sporządzania planu miejscowego znajdowały się usługi, np. w budynku przy ul. [...] funkcjonowała Lecznica zwierząt "[...] ", podobnie usługi znajdowały się również przy ul. [...] (magiel i pralnia), przy ul. [...], ul. [...] (pasmanteria i kiosk z prasą), ul. [...] (kiosk z prasą), przy ul. [...] (pawilon handlowo - usługowy), przy ul. [...] (sklep spożywczy, odzież używana, lombard, agencja nieruchomości) przy czym w budynku przy ul. [...] nadal znajduje się Lecznica zwierząt "[...] " oraz żłobek, zaś tereny otaczające to wielokondygnacyjna zabudowa wielorodzinna. W ocenie Rady, zarówno z wizji w terenie, z danych pochodzących z bazy ewidencji budynków Biura Geodezji i Katastru oraz z treści ksiąg wieczystych wynika jednoznacznie, że jedynie budynek przy ul. [...] ma parametry budynku jednorodzinnego i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie krótkich pierzei około czterokondygnacyjnych domów, zaś w bliskim sąsiedztwie znajduje się duże osiedle wielopiętrowych budynków wielorodzinnych.

Rada podała także, że uprawnienie gminy do określenia w planie miejscowym zasad sytuowania ogrodzeń wynika z art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy, a jego wprowadzenie na tym terenie było konsekwencją wskazanego wcześniej założenia planu o wytworzeniu wzdłuż ul. [...] zabudowy dostosowanej do specyfiki tego terenu, a więc o charakterze usługowym. W liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi. Pas drogowy ul. [...] w planie miejscowym obejmuje obecnie przebudowaną już ulicę z dwoma pasami ruchu według decyzji Wojewody Mazowieckiego i rezerwę terenową (dla realizacji II linii metra ustalonej w Studium wraz z niezbędną w tym rejonie miasta nową infrastrukturą techniczną), obejmującą m. in. część prywatnych działek. Także § 3 uchwały oraz legenda na rysunku planu określają, które elementy są obowiązującymi ustaleniami planu (ust. 1), a które stanowią warstwę informacyjną (ust. 2) oraz że treść graficzna zawarta w obrębie linii rozgraniczających ul. [...] nie jest ustaleniem, a stanowi informację w planie, która pozwoli planować sposób przyszłego zagospodarowania tego pasa terenu wzdłuż budynków na ul. [...] po zbudowaniu II linii metra. Plan miejscowy ustalił dla tej ulicy zasady zagospodarowania, z których wynika jednoznacznie, że w jej liniach rozgraniczających istnieje jedynie możliwość lokalizacji dróg dojazdowych z parkingami w przypadku realizacji nowoprojektowanych budynków z usługami w parterach i dopuszczenie włączenia miejsc postojowych zlokalizowanych na projektowanym parkingu do bilansu miejsc postojowych. Przepisy dotyczące wymaganej liczby miejsc parkingowych zostały dostosowane, podobnie jak na terenie całego miasta, do zakresu ustalonego w Studium. Zgodnie z § 19 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, zwanego dalej rozporządzeniem z 2 marca 1999 r.) zachowanie wymaganych odległości miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi nie dotyczy parkingów lokowanych w liniach rozgraniczających ulic. Z uwagi na określenie linii rozgraniczających ul. [...] nie doszło do naruszenia tego przepisu. W sporządzanym projekcie planu miejscowego zostały wprowadzone linie rozgraniczające w zgodzie z ustaleniami Studium i doprecyzowane w ślad za decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...]. Nie budzi wątpliwości Rady, że plan miejscowy określił wartości minimalne ilości miejsc postojowych, jakie potencjalny inwestor w przypadku realizacji ustaleń planu musi spełnić. Pełnomocnik Rady stwierdził też, że w obowiązującym systemie prawnym prawo własności, jakkolwiek jest to prawo szczególnie chronione, nie jest prawem nieograniczonym, a ograniczenia dopuszcza w pierwszym rzędzie Konstytucja RP. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" oraz, że przesłanki uzasadniające ograniczanie własności konkretyzuje art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, także kształtowanie prawidłowych struktur miejskich mieści się w przesłance porządku publicznego.

Wszystkie skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i orzekania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 marca 2016 r. na wstępie przytoczył zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej określone w ustawy. Następnie Sąd nawiązał do przepisów art. 1 ust. 2 pkt 9 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1, 9 i 10 ustawy, które określają reguły, jakimi powinny kierować się organy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz m. in. ustalających zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uznał, że kwestia budowy czy też rozbudowy drogi publicznej może być przedmiotem uchwały rady gminy określającej zasady ładu przestrzennego gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Sąd nie podzielił zarzutu skarg opierającego się na przekonaniu, że plan miejscowy narusza przepisy rozporządzenia. Zauważył, że na tle art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy określającego warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi w orzecznictwie utrwalił się jednolity pogląd wskazujący na to, że ów warunek nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to z kolei zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń czy planu. W ocenie Sądu I instancji chodzi w szczególności o kwestie ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisów sanitarnych. W konsekwencji przy planowaniu przestrzennym ochrona interesów osób trzecich może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, dokonywanie oceny nowej inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami rozporządzenia nie jest możliwe ani na etapie planowania przestrzennego, ani na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od tych przepisów.

Sąd przychylił się do argumentacji Rady, która jego zdaniem rzeczowo i wyczerpująco odniosła się do zaskarżonych przepisów planu miejscowego ich zasadności i podstawy prawnej. Rada nawiązując do konkretnych przepisów ustawy i opartego na delegacji ustawowej rozporządzenia wykonawczego przekonująco uzasadniła swoje stanowisko. W szczególności zasadne jest uznanie, że zdecydowana większość budynków to budynki wielorodzinne, a nie budynki jednorodzinne, co wynika wprost z dokumentacji określającej prawo własności jak i ze zdjęć dołączonych do akt sprawy. Błędne jest, w ocenie Sądu, przekonanie skarżących wskazujące na to, że Rada określając przeznaczenie danego terenu w planie miejscowym związana jest w pełni istniejącą już na tym terenie zabudową bądź jej brakiem. Wprost przeciwnie, jednym z naturalnych elementów takich uchwał jest zmiana dotychczasowego przeznaczenia terenu. Zatem zarzuty wskazujące na to, że Rada powinna sporny teren określić jako teren zabudowy jednorodzinnej, poza wskazaniem na odmienny stan faktyczny, nie znajdują uzasadnienia. Zmiana przeznaczenia terenu, niekorzystna dla jego właścicieli, daje podstawę do zastosowania przepisów dotyczących tzw. renty planistycznej określonej w art. 36 i następnych ustawy. Nadto zdecydowana część terenów sąsiadujących z nieruchomościami skarżących, położonych wzdłuż ul. [...] sytuuje budynki usługowo-mieszkalne bezpośrednio przy ulicy, a w tym bezpośrednio przy chodnikach. Stąd określone w planie poszerzenie ul. [...] stanowi nie tylko realizację podjętych uprzednio założeń czy zapisów Studium, ale jednocześnie stanowi wyraz kontynuacji linii zabudowy.

Odnośnie do zarzutów dotyczących nieprawidłowego określenia zasad podziału nieruchomości Sąd podniósł, że istotą scalenia i późniejszego podziału nieruchomości jest stworzenie podstaw dla bardziej efektywnego wykorzystania i zagospodarowania terenów przeznaczonych na poszczególne inwestycje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie to ma na celu przede wszystkim ułatwienie realizacji globalnej i kompleksowej zmiany konfiguracji rozmieszczenia poszczególnych nieruchomości celem korzystniejszego ich zagospodarowania, stworzenia dostępu do dróg publicznych, uzbrojenia oraz urządzenia infrastruktury technicznej. Natomiast przedmiotem administracyjnego postępowania podziałowego jest zatwierdzenie w formie decyzji administracyjnej projektu podziału nieruchomości, tj. zatwierdzenie geodezyjnego (ewidencyjnego) wydzielenia w ramach jednej działki ewidencyjnej większej liczby działek ewidencyjnych. Zasadnie zatem Rada wskazała, że skarżący mylnie utożsamili ww. procedury (scalenia i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości), a zarzuty sformułowane pod adresem planu są niezasadne.

Zdaniem Sądu w zaskarżonych przepisach planu miejscowego nie naruszono także art. 149 (winno być art. 140) k.c. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem plan miejscowy z założenia jest aktem właśnie ograniczającym prawo własności. Przepisy planu mogą ustanawiać np. zakaz zabudowy na określonym terenie, a zatem plan miejscowy może prowadzić do ograniczenia prawa własności w sytuacji, gdy wymaga tego cel publiczny w postaci rozbudowy (poszerzenia) istniejącej już drogi publicznej (jak to ma miejsce w przypadku ul. [...] w [...]). Sposób wykonywania prawa własności wyznaczają bowiem zarówno ustawy określając jego granice, jak i społeczno-gospodarcze przeznaczenie konkretnego prawa własności. To właśnie plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem. Sąd powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt K 46/07, w którym Trybunał uznał, że wartości wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy takie jak ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymogi ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz zdrowia i bezpieczeństwa, a także walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa oraz potrzeby interesu publicznego stanowią ustawowe uszczegółowienie wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu, kwestionowane regulacje planu miejscowego dla [...] wobec nieruchomości skarżących nie mogą być traktowane jako nadmierne. Ani zakaz ogrodzeń na terenach zabudowy wielomieszkaniowej, ani określenie funkcji zabudowy nie uniemożliwia dotychczasowego korzystania z nieruchomości. W warunkach zabudowy w dużym mieście, przy jednej z głównych ulic społeczno- gospodarcze przeznaczenia prawa własności nakazuje bowiem uznać, że prawo to ze swej istoty jest w pewnym zakresie ograniczone (między innymi właśnie w odniesieniu do możliwości grodzenia nieruchomości). Stąd też w ocenie Sądu ustalenia planu miejscowego mieszczą się w założonym przez ustawodawcę wzorcu proporcjonalności.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływanej jako p.p.s.a.).

Skarżący, z wyłączeniem K. K., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w jednym piśmie wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 4 marca 2016 r., zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, jak i zarzuty procesowe.

Oba zarzuty materialne podnoszą naruszenie art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.; dalej powoływanej jako p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Po pierwsze przez błędne zastosowanie art. 140 k.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy i nieuznanie, że doszło do rażącego naruszenia przysługującego skarżącym kasacyjnie prawa własności do gruntów dotkniętych działaniem miejscowego planu oraz ustanowienie nieracjonalnych, nieproporcjonalnych i nieuzasadnionych ograniczeń prawa własności, które prowadzą do naruszenia istoty tego prawa, a także przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz naruszenia zasady proporcjonalności. Po drugie - poprzez błędne zastosowanie art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i nieuznanie, że doszło do naruszenia prawa własności skarżących.

Z kolei trzy zarzuty procesowe, sformułowane w pierwszej kolejności, powołują naruszenie art. 1 § 1 i art. 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Pierwszy z nich został uzasadniony tym, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi pomimo naruszenia przez Radę zasady zrównoważonego rozwoju, a zatem działanie niezgodne z art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 2 ustawy.

Drugi zarzut procesowy odniesiono do art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 64, poz. 1587, dalej określanego jako rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.) poprzez uchwalenie uchwały z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania, tj. nieustalenia parametrów drogi - ul. [...] i niewskazanie jej klasyfikacji w części opisowej planu zgodnie z wymogami § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia, a także w stosunku do ul. [...] ([...]) i nieustalenie jej parametrów w części opisowej planu.

Trzeci zarzut wskazuje na naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo rażącego naruszenie przysługującego skarżącym prawa do gruntu dotkniętego działaniem planu miejscowego i przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz naruszenie zasady proporcjonalności, tj. wyważenia interesu publicznego oraz indywidualnego.

Wreszcie ostatni zarzut procesowy podnosi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny przez Sąd zgromadzonego materiału w sprawie, a także brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem, co doprowadziło do oddalenia skargi.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie, z ostrożności procesowej, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub stwierdzenie jej nieważności w części, w której odnosi się ona do jednostek terenowych [...] i [...].

Pełnomonik wniósł ponadto na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodów z dokumentów powołanych przez skarżących w treści skargi kasacyjnej na wskazane tam okoliczności. Wniósł także o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji RP z pytaniem prawnym o zgodność art. 17 ustawy z Konstytucją RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na wstępie przywołał treść i znaczenie art. 140 k.c. Wskazał, że organ powinien dostosować swoje zamierzenia dotyczące zmian dotychczasowego przeznaczenia w sposób, który nie pozbawia właścicieli domów podstawowych uprawnień związanych z przysługującym im prawem własności. Konsekwencją bowiem określenia terenu jako dopuszczającego przeznaczenie pod działalność usługową jest przede wszystkim zakaz instalowania ogrodzeń nieruchomości, co wobec zlokalizowania domów skarżących w sąsiedztwie popularnego centrum handlowego, uczyni wykonywanie ich prawa własności iluzorycznym.

Następnie pełnomocnik wyjaśnił znaczenie dołączonego do skargi kasacyjnej rysunku, z którego wynikają konsekwencje likwidacji ogrodzeń budynków należących do skarżących. Skarżący obawiają się, że brak ogrodzeń spowoduje, że osoby zamieszkujące osiedla mieszkaniowe położone na północy nieruchomości należących do skarżących, w celu dojścia do centrum handlowego [...] przy ul. [...], a następnie również do stacji II linii metra, będą pokonywały tę trasę przez istniejące obecnie nieruchomości, m.in. ogrody skarżących. Będzie to bowiem najkrótsze przejście do ciągu komunikacyjnego. Okna pomieszczeń znajdujących się na parterze budynków należących do skarżących położone są na niskiej wysokości, typowej dla domów jednorodzinnych, a obecność obcych osób tuż przed oknem, stanowi pozbawienie mieszkańców budynku jakiejkolwiek prywatności i poczucia bezpieczeństwa, tym bardziej, że przy ul. [...] jest zlokalizowany duży supermarket. Teren, na którym położone są domy należące do skarżących nie należą do spokojnych i bezpiecznych. W odległości ok. 180 m. od jednego z budynków należących do skarżących położony jest Młodzieżowy Ośrodek Socjoterapii, w którym przebywają młode osoby z zaburzeniami zachowania, natomiast w sąsiedztwie częste są zjawiska kradzieży i rabunków, których ofiarami padali również skarżący. Na terenie dzielnicy powszechne jest zjawisko chuligaństwa oraz uszkadzania mienia, np. akty wandalizmu poprzez umieszczanie graffiti na elewacjach budynków. Pozbawianie skarżących prawa do ogrodzenia swoich nieruchomości spowoduje zaburzenie poczucia bezpieczeństwa, a w przyszłości narazi skarżących na straty materialne. Odnosząc się do ustaleń Sądu I instancji w przedmiocie określenia wszystkich nieruchomości należących do skarżących jako budynki mieszkalne wielorodzinne wskazał, że są one nieprawidłowe, a Sąd I instancji nie przyjął wyjaśnień skarżących w tym przedmiocie, tylko stanowisko organu, bowiem jedynie budynki przy ul. [...] i [...] mogą być zakwalifikowane w sposób wskazny przez Sąd.

Pełnomocnik wyraził przekonanie, że Sąd I instancji zlekceważył aspekt dotyczący przeszłych postępowań podziałowych nieruchomości, który skarżący podnosili w trakcie postępowania przed Sądem I instancji. W przypadku bowiem planów poszerzenia pasa drogowego ul. [...] i wszczęcia w tym celu procedury podziałowej, podział ten zostanie dokonany wzdłuż elewacji budynków należących do skarżących.

Nie budzi wątpliwości pełnomocnika, że Sąd I instancji nie rozważył wskazywanej przez skarżących kwestii utworzenia drogi - ul. [...],[...], która położona będzie na północ od nieruchomości należących do skarżących. Obecnie na terenie projektowanej drogi znajduje się teren zielony oraz ciągi piesze łączące teren osiedli mieszkaniowych z ul. [...]. Utworzenie projektowanej drogi stanowi niedozwoloną zmianę kwalifikacji terenu pod drogę publiczną, czym uderza w interes prawny i uprawnienia właścicieli nieruchomości oraz spowoduje, że budynki znajdujące się na nieruchomościach przy ul. [...] od [...] do [...] otoczone będą pasem drogowym od strony południowej oraz północnej, co stanowi przejaw rażącego naruszenia przysługujących skarżącym praw do gruntu dotkniętego działaniem miejscowego planu, przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz naruszenie zasady proporcjonalności.

W ocenie pełnomocnika wskazane wyżej okoliczności pozbawiają skarżących ochrony przed zanieczyszczeniami i hałasem pochodzącym z ciągów komunikacyjnych, a ich dzielnica jest jednym z najbardziej zanieczyszczonych terenów [...] (na dowód czego przedstawiono rozkład stężeń dwutlenku azotu oraz poziomu benzoalfapirenu i mapę akustyczną).

W kolejnym fragmencie uzasadnienia wskazano, że zarówno odnośnie ul. [...] i [...], jak również do ul. [...] w rejonie nieruchomości należących do skarżących, organ odstąpił od ustalenia parametrów drogi w części opisowej planu zgodnie z wymogami § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. W części tekstowej uchwały nie zawarto wszystkich parametrów dróg, w tym w szczególności nie ujęto w niej parametru odnoszącego się do szerokości dróg oraz odległości pasa jezdni od linii elewacji budynków. Wymogu tego nie spełnia oznaczenie linii rozgraniczających jednostki terenowe o różnym przeznaczeniu, linie te bowiem prawdopodobnie przebiegają wzdłuż elewacji budynków należących do skarżących (z wyjątkiem nieruchomości położonej przy ul. [...]). Nadto organ oraz Sąd całkowicie pominęły okoliczność, że niektóre z nieruchomości (np. budynek położony przy ul. [...] [...] oraz [...]) posiadają schody, które przy realizacji założeń uchwały wchodzić będą w pas drogowy.

Pełnomocnik podkreślił, że głównym zarzutem skierowanym pod adresem Sądu I instancji jest to, że naruszenia uprawnień skarżących Sąd uzasadnia istnieniem celu publicznego, przeważającego nad interesem jednostek. Zdaniem pełnomocnika powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. stanowi o słuszności argumentów przedstawionych przez skarżących w treści skargi oraz podnoszonych przez nich na dalszych etapach postępowania. Wprowadzając tak drastyczne regulacje naruszające prawo własności skarżących, prowadzące do zmiany wyglądu historycznie ukształtowanego terenu, organ narusza nie tylko partykularny interes pojedynczych podmiotów wnoszących niniejszą skargę kasacyjną, ale również sprzeciwia się wartościom wymienionym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Treść zaskarżonej uchwały pozwala na stwierdzenie, że organ dąży w jak najszerszym stopniu do przekształcenia miasta w teren pozbawiony jakiejkolwiek zieleni miejskiej oraz wartości historycznych. Ocena, któremu interesowi przyznać pierwszeństwo w określonej sytuacji zapada w procedurze planistycznej poprzez odpowiednie uwzględnienie zasad sporządzania planu, tj. m.in. zasady zrównoważonego rozwoju, zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, czy też zasady poszanowania prawa własności. W przedmiotowej sprawie do takiego wyważenia interesów nie doszło, bowiem organ nie potrafił wykazać konieczności zastosowania przyjętych rozwiązań.

Na zakończenie pełnomocnik stwierdził, że de facto nie doszło do rozpoznania sprawy, gdyż Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w pismach procesowych oraz w trakcie rozprawy.

Uzasadniając wniosek o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym pełnomocnik wskazał, że na skutek obowiązującego w ustawie sposobu informowania społeczeństwa o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, skarżący nie posiadali informacji o rozpoczęciu procedury zmierzającej do podjęcia zaskarżonej uchwały. Obecna regulacja dotycząca sposobu dokonywania obwieszczeń nie jest wystarczająca i nie gwarantuje obywatelom zawiadomienia o kwestiach dotyczących ich bezpośrednio oraz ich nieruchomości. W ocenie pełnomocnika nie ma konstytucyjnego obowiązku posiadania komputera i bywania w urzędach, aby sprawdzać różne ogłoszenia. Nie można więc obciążać obywateli negatywnymi konsekwencjami dotyczącymi ich praw podmiotowych - przy braku wystarczającej informacji powołanych do tego organów.

Rada m. st. Warszawy, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Pełnomocnik Rady przypomniał etapy postępowania i skonstatował, że bezzsasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 140 k.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy, a także art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. poprzez ich błędne zastosowanie, bowiem p.p.s.a. nie przewiduje naruszenia prawa materialnego w postaci "błędnego zastosowania, a podstawa kasacyjna musi być wskazana w sposób jednoznaczny.

Zdaniem pełnomocnika, Sąd I instancji w uzasadnieniu szczegółowo odniósł się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a argumentacja trafnie wskazuje na dopuszczalne ograniczenia prawa własności zgodnie ze standardami konstytucyjnymi oraz ramy prawne władztwa planistycznego gminy przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Dalej pełnomocnik podniósł, że niewłaściwie sformułowano w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe, tym niemniej również w tym przypadku Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do dopuszczalnej ingerencji we własność aktu prawa miejscowego, zakresu władztwa planistycznego gminy oraz realizacji w planowaniu przestrzennym interesu publicznego. Ingerencja taka jest prawnie dopuszczalna i mieści się zarówno we wzorcu proporcjonalności, jak i nie narusza zasady zrównoważonego rozwoju. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wnikliwe i wyczerpujące, zarówno w odniesieniu do analizy stanu prawnego, jak i przytoczonej argumentacji prawnej rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy pokreślić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, co wymaga od profesjonalnego pełnomocnika, bo tylko ten może ją sporządzić, zachowania odpowiedniej precyzji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2224/16, LEX nr 2537104). Jak często podkreśla się zaś w orzecznictwie, nie jest on natomiast uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez czy domyślania się, czego te zarzuty dotyczą (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2526/17, LEX nr 2494341).

Z tego punktu widzenia skarga kasacyjna dotknięta jest pewnymi mankamentami. Podstawowym jest nieobjęcie podstawami kasacyjnymi konkretnych jednostek redakcyjnych uchwały, aczkolwiek w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nawiązuje do części tekstowej planu miejscowego i na tej podstawie - w ramach obu podstaw kasacyjnych - podważa zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa nieoznaczonych bliżej przepisów uchwały. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała w sprawie uchwalenia planu lub jego zmiany) zawiera część tekstową, w której określone jest m.in. przeznaczenie danego terenu, sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy, oraz część graficzną. Dla skuteczności skonstruowanej przez pełnomocnika skarżących podstawy nie jest więc wystarczające ograniczenie się do zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP i ustawy o planowaniu bez oznaczenia przepisów uchwały, które miały zostać naruszone w trakcie kontroli sądowej. Przepisy Konstytucji i ustaw stanowią dla sądu wzorzec kontroli norm zawartych w uchwale planistycznej - akcie prawa miejscowego, będącego wszak źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Następnie, w innym już obszarze zachodzi brak pełnej korelacji pomiędzy podstawami i uzasadnieniem skargi kasacyjnej. Nie zostały bowiem objęte podstawami kasacyjnymi np. art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., natomiast w uzasadnieniu podjęta została próba wykazania, że również w tym zakresie wymienione przepisy zostały przez Sąd I instancji naruszone. Uwagi te odnoszą się także do niektórych stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu i to istotnych z punktu widzenia autora skargi kasacyjnej, np. podnoszących nieustalenie klasy ulicy [...] ([...]) i jej szerokości w liniach rozgraniczających, gdy tymczasem w podstawach taki zarzut odniesiono wyłącznie w stosunku do ulicy [...] ([...]) i ulicy [...] ([...]).

Przytoczone mankamenty skargi kasacyjnej, aczkolwiek jej nie dyskwalifikują, to jednakże znacznie zawężają granice tej skargi, a przez to zakres, w jakim związany nimi Naczelny Sąd Administracyjny władny jest odnieść się do sprawy, w stopniu, jaki wręcz uniemożliwia wszechstronną weryfikację zaskarżonego wyroku.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej, wbrew przyjętej w niej kolejności, należy rozpocząć od sformułowanych w niej zarzutów procesowych. Przede wszystkim chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.p.s., który podnosi, że dokonana przez Sąd I instancji ocena materiału dowodowego jest niepełna i pomija wiele innych zagadnień, w tym mających zasadnicze znaczenie dla poddanej kontroli uchwały. Zarzut taki byłby skuteczny, gdyby motywy sądu budziły poważne wątpliwości, uniemożliwiały ustalenie stanowiska sądu i poddanie go weryfikacji w toku postępowania kasacyjnego. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, nawiązując do ustaleń planu miejscowego w kontekście zgłoszonych przez skarżących zarzutów, w sposób nie mogący nasuwać wątpliwości wskazał, dlaczego ustalenia planu nie naruszają istoty prawa własności, z jakich powodów uznał, że Rada Miasta uchwalając plan miejscowy nie przekroczyła granic władztwa planistycznego i nie naruszyła zasad proporcjonalności oraz zrównoważonego rozwoju. Dalszą kwestią jest, czy stanowisko to jest słuszne i przekonujące, polemikę z nim można podjąć w ramach zarzutu naruszenia innego przepisu, z którym ma ono pozostawać w sprzeczności.

Nieuzasadniony jest kolejny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i art. 2 p.u.s.a, skoro w wyniku wniesionej skargi właściwy w sprawie wojewódzki sąd administracyjny dokonał kontroli sądowej, a kontrola ta została przeprowadzona w oparciu o kryterium przewidziane w ustawie regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, tj. kryterium zgodności z prawem. Zarzut ten mógłby odnieść swój skutek, gdyby Sąd dokonał kontroli biorąc za podstawę nieznane ustawie kryterium, co w sprawie nie ma miejsca. Nieporozumieniem natomiast jest czynienie Sądowi zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. z tej tylko prostej przyczyny, że przedmiotem oceny Sądu nie była decyzja administracyjna, lecz akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego, a zatem akt administracyjny określony w pkt 5 katalogu wymienionego w art. 3 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji, zważywszy na przedmiot skargi, całkowicie pozbawiony podstaw jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., skoro przepisów tych Sąd nie tylko nie stosował, ale nie mógł nawet stosować.

Nie można się zgodzić w pełni z wnoszącym skargę kasacyjną, że Sąd z naruszeniem § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. nie zwrócił uwagi, iż w planie miejscowym w odniesieniu do ul. [...] i ul. [...] w opisie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej nie zostały określone parametry i klasyfikacja tych ulic. Należy więc stwierdzić, że jak wynika z treści planu miejscowego ul. [...] została oznaczona jako jednostka terenowa [...] i ustalono dla niej w § 117 pkt 1 i 2 lit. a, b, f klasę ulicy – dojazdową, o jednej jezdni, z możliwością lokalizacji chodnika po obu stronach jezdni, zaś szerokość w liniach rozgraniczających - od 10 m do 25 m, ze wskazanymi w powołanym przepisie wyjątkami. Powołany § 117 uchwały określa dalsze, szczegółowe parametry układu komunikacyjnego tej ulicy. Identyczne przewidziano dla ul. [...], oznaczonej w planie jako jednostka terenowa [...], z tym że szerokość tej ulicy w liniach rozgraniczających ustalono od 11 m do 15 m (zob. § 116 pkt 1 i 2 lit. a, b, e uchwały). Dodać trzeba, że dla jednostek [...] [...] odpowiednio w § 32 pkt 5 i § 39 pkt 4 uchwały przewidziane zostały zasady obsługi komunikacyjnej na tym terenie.

Jeśli natomiast chodzi o ul. [...], która oznaczona została w planie jako jednostka terenowa [...], w § 94 uchwały ustalona została klasa tej ulicy - ulica główna z określeniem parametrów układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej, z jednym wyjątkiem. Zgodzić się trzeba z pełnomocnikiem skarżących, że w planie miejscowym wprost nie została ustalona szerokość ulicy w jej liniach rozgraniczających. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to uchybienie nie stanowi istotnego naruszenia zasad - nie zaś trybu jak utrzymuje pełnomocnik - sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy mieć na uwadze, że plan miejscowy dla tej jednostki terenowej z jednej strony uwzględniał istniejący system komunikacji i infrastruktury technicznej ul. [...] i terenu położonego wokół tej ulicy, z drugiej zaś realizował wynikające ze Studium kierunki zagospodarowania tego terenu, w tym zapewnienie spójności systemu komunikacyjnego. Zostało to określone w § 5 pkt 1 uchwały w odniesieniu do przestrzeni ul. [...] w części dotyczącej m.in. jednostek [...] i [...] oraz w § 94 pkt 2 uchwały przy określeniu zasad zagospodarowania tej ulicy. Przestrzeń wokół tej ulicy, jeśli chodzi o sposób zagospodarowania i warunki zabudowy, uwidoczniona zaś została w części graficznej planu miejscowego. Aczkolwiek więc szerokość ulicy w liniach rozgraniczających nie została określona w części tekstowej, zgodnie z § 7 rozporządzenia z 2 marca 1999 r., to jednak ten parametr wynika z innych ustaleń planu. Dodać należy, że w myśl § 6 tego rozporządzenia szerokość ulicy winna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. Taka analiza przed podjęciem zaskarżonej uchwały została dokonana, a określony w planie miejscowym sposób zagospodarowania przestrzeni tej ulicy jest jej wynikiem.

Nie można podzielić argumentacji pełnomocnika skarżących, że ustalenia planu miejscowego naruszają ich prawo własności, chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2) w sposób naruszający istotę prawa własności (art. 31 ust. 3).

Naruszenie istoty prawa własności skarżący upatrują we wprowadzonym w planie miejscowym zakazie lokalizacji ogrodzeń nieruchomości w jednostkach terenowych [...] i [...], rozbudową ul. [...] i budowie nowych urządzeń infrastruktury technicznej, zbliżeniu budynków w których zamieszkują z rozbudowaną ulicą, utworzeniu ciągów komunikacyjnych łączących nowe ulice i ciągi piesze z ul. [...]. W ich ocenie doprowadzi to zwiększenia uciążliwości, przede wszystkim zanieczyszczenia środowiska, natężenia hałasu, spotęguje zagrożenie przed kradzieżą, rabunkiem, włamaniem do mieszkań i aktami wandalizmu. Z uwagi zaś na możliwość lokalizacji obok ich budynków linii metra i stacji metra zwiększy znacząco natężenie ruchu.

Należy więc stwierdzić, że podlegające ochronie prawo własności nie jest prawem absolutnym, które dawałoby właścicielowi niczym nieskrępowaną władzę nad rzeczą. Powołany przez pełnomocnika przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stwarza podstawę do ograniczenia tego prawa, wszak z zachowaniem wymogów określonych w tym przepisie. Rozwinięciem tej zasady jest regulacja zawarta w art. 140 k.c., w myśl której w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 1 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym wyraża pogląd, że przyjęte w planie miejscowym, w zakresie kwestionowanym przez skarżących, ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu jego zagospodarowania i warunków zabudowy nie zawiera rozwiązań, które zakłócają korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę. Uwzględnić przy tym należy, że teren objęty planem miejscowym położony jest obok istniejącej drogi o znacznym natężeniu ruchu, niedaleko centrum miasta stołecznego. Ani zakaz budowy ogrodzeń, ani rozbudowa istniejącej ulicy i budowa nowych ciągów pieszych i kołowych nie oznacza, że skarżący pozbawieni są do korzystania z nieruchomości, do których mają tytuł prawny, a zatem by uchwałodawca podejmując zaskarżoną uchwałę naruszył zasadę proporcjonalności. Słusznie również uznał Sąd I instancji, że brak racjonalnych powodów do uznania, że wskutek przyjętych rozwiązań doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez przyznanie prymatu interesu publicznego nad prywatnym. Przeciwnie określone w planie sposoby zagospodarowania terenu, niewątpliwie wprowadzające ograniczenia, są jednak wyważone, uwzględniają przede wszystkim dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości, na których usytuowane są budynki, w których zamieszkują skarżący. Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, albo wartość nieruchomości uległa obniżeniu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługują w stosunku do gminy przewidziane w art. 36 ust. 1 i 3 ustawy roszczenia. Skoro zaś nie zostało skutecznie zakwestionowane, że rozwiązania planistyczne umożliwiają rozwój tego terenu przy zachowaniu równowagi przyrodniczej i zagwarantowaniu możliwości zaspakajania potrzeb społeczności, w tym także przyszłych pokoleń, brak uzasadnionych podstaw do twierdzeń, że doszło do naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju w rozumieniu art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, ze zm.).

Tym samym za nieusprawiedliwione należy uznać postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powołanych przepisów Konstytucji RP oraz 140 k.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się powodów do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją art. 17 ustawy. Przepis ten określa procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konkretnie wskazuje jakie czynności podejmuje kolejno wójt (burmistrz, prezydent miasta) po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Procedurę te wszczyna ogłoszenie w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Pełnomocnik skarżących nie wskazuje żadnego przepisu Konstytucji RP jako wzorca kontroli, tym niemniej należy przyjąć, że niekonstytucyjność art. 17 ustawy, upatruje właśnie w braku informacji o przystąpieniu do sporządzania planu poprzez pisemne zawiadomienie na adres miejsca zamieszkania. Przede wszystkim należy stwierdzić, że ogłoszenie i obwieszczenie, o którym mowa w art. 17 pkt 1 ustawy, nie jest wszczęciem postępowania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, zatem odwoływanie się do sposobu wszczęcia postępowania w takiej sprawie i konieczności zawiadomienia stron nie znajduje uzasadnienia. Jak już na wstępie wskazano, procedura planistyczna zmierza do uchwalenia powszechnie obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego, a zatem aktu administracyjnego o charakterze generalnym. Ustawodawca z uwagi na znaczną ilość adresatów planu miejscowego, niemożność przesądzenia na tym etapie procedury planistycznej o możliwości naruszenia interesu prawnego konkretnych osób posłużył się informacją (zawiadomieniem) w formie ogłoszenia prasowego, a nadto obwieszczenia zastrzegając, że ma to nastąpić także w sposób zwyczajowo przyjęty. Taki sposób zawiadamiania, z uwagi na znaczny krąg adresatów, znany jest również innym regulacjom prawnym (por. przykładowo: art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, Dz. U. z 2018 r. poz. 908, art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, Dz. U. z 2016 r. poz. 703, ze zm., art. 94 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Dz. U. z 2017 r. poz. 2187, ze zm.).

Uprawnienia do uzyskania pisemnego zawiadomienia o wszczęciu procedury planistycznej w sposób oczekiwany przez skarżących nie można wywieść z normy wypływającej z art. 61 Konstytucji RP. Regulacja zawarta w art. 17 ustawy spełnia wymogi prawa do informacji wynikające z powołanej normy konstytucyjnej. W ramach procedury planistycznej na całym jej etapie uprawnienia skarżących jako członków wspólnoty samorządowej do uzyskania informacji, dostępu do dokumentów, wypowiadania się w sprawie proponowanych rozwiązań są dostatecznie chronione. Należy więc stwierdzić, że każdy ma prawo do złożenia wniosków do planu (ogłoszenie, którym mowa w art. 17 pkt 1 zawiera informację o formie, miejscu i terminie składania wniosków), następnie do uwag dotyczących projektu planu, uczestnictwa w dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami, dostępu do dokumentacji planistycznej, w tym zapoznania się ze szczegółowymi rozwiązaniami i prognozą oddziaływania na środowisko podczas wyłożenia projektu do publicznego wglądu, wreszcie wstępu na posiedzenie rady gminy, na którym uchwala się plan miejscowy. Samo więc powoływanie się na brak ustawowego obowiązku posiadania przez obywateli komputera, śledzenia informacji czy też sprawdzania ogłoszeń w urzędzie, w sytuacji gdy ustawodawca przewidział zastępczą formę zawiadomienia o wszczęciu procedury planistycznej nie może usprawiedliwiać twierdzenia o niekonstytucyjności art. 17 ustawy.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 p.p.s.a.