Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 162/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 1947 nr 59 poz 318
law: Dekret z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R.
article: art 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 1949 nr 46 poz 339
law: Dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu a Wojewodą Małopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. D. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] lipca 1954 r. nr [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej we wsi K., powiat gorlicki, stanowiącej – w dacie przejęcia – własność A. D. postanawia: wskazać Wojewodę Małopolskiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wnioskiem z dnia 9 października 2009 r. zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Małopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia podania S. D. (obecnie jego następców prawnych) o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] lipca 1954 r. w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej we wsi K., powiat gorlicki, stanowiącej – w dacie przejęcia – własność A. D.

W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że Wojewoda Małopolski przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Nowym Sączu wniosek S. D. o stwierdzenie nieważności decyzji, jednocześnie podnosząc, iż w przedmiotowej sprawie nieruchomość ziemska przejęta została w oparciu o przepisy dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. Nr 59, poz. 318) oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339), który utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250), na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.

Następnie ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 81), w której nie było żadnego odniesienia do decyzji wydawanych na podstawie ww. aktów normatywnych. Z powyższego wynika, że z dniem 4 listopada 1971 r. przestała istnieć podstawa prawna do przejścia lub przejęcia na własność Państwa nieruchomości w trybie powołanych dekretów.

Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, dotychczasowa praktyka orzecznicza sądów administracyjnych wskazywała na samorządowe kolegia odwoławcze jako organy właściwe do rozpatrywania wniosków o stwierdzenie nieważności orzeczeń wydanych w trybie przepisów powyższych dekretów. Jednakże orzecznictwo w tym zakresie ulegało zmianie najpierw poprzez przyjęcie, że organem właściwym jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, następnie poprzez wskazanie wojewody jako organu właściwego do rozpoznania takich spraw. To ostatnie stanowisko znalazło potwierdzenie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09. W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli nie istnieje w prawie materialnym kategoria spraw dotyczących przymusowego, nieodpłatnego przejmowania przez Państwo opuszczonych gospodarstw rolnych i nie istnieją już naczelnicy miast i gmin, a ustawodawca w regulacjach dotyczących reformy administracyjnej przeprowadzonych w 1998 r. nie określił organów właściwych do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych w nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, to nie można domniemywać właściwości organów gminy, skoro nie została ona wprost ustalona przepisami prawa, a jest oczywiste, że sprawy dotyczące przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa nie należały i nie należą do zadań własnych gminy. Podkreślono bowiem w powołanym orzeczeniu, że na podstawie dekretów i ustaw nieruchomości rolne przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością, jednakże nie stanowiły one własności komunalnej i nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości. W związku z powyższym błędny jest pogląd, że organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych jest na podstawie art. 17 K.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. W dacie tej nie istniał omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 17 pkt 1 K.p.a., jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.

Wobec powyższego, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, wskazując organ właściwy do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa należy odnieść się do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Ustawa ta stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach której przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, tj. organów administracji rządowej oraz według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a.

Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Treść przepisów wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas bowiem stosownie do przepisów art. 17 § 1 K.p.a., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej (np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Małopolski wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 K.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 K.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy jednak oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia.

Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach, którego stwierdzenia nieważności domaga się strona, wydane zostało na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Dekrety te utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, stosownie do postanowień art. 18 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. W ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie było żadnych odniesień do decyzji wydanych na podstawie uchylonych przepisów. Wobec tego przyjąć należy, że od dnia 4 listopada 1971 r. przestała istnieć podstawa prawna do przejmowania na własność Państwa nieruchomości rolnych w trybie powołanych wyżej dekretów.

Powołane akty prawne nie zawierają żadnych uregulowań, które przesądziłyby o właściwości organów prowadzących postępowania nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na podstawie wskazanych powyżej dekretów, a w obowiązującym stanie prawnym nie ma unormowań podobnych regulujących nieodpłatne przejmowanie z urzędu nieruchomości pozostających własnością osób fizycznych na rzecz Skarbu Państwa. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji publicznej nie ma też prezydiów wojewódzkich rad narodowych. Wobec powyższego, do połowy 2005 r. w podobnych sprawach orzekali wojewodowie, zgodnie z prezentowaną wówczas linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Zmiana tego poglądu nastąpiła z datą 18 maja 2005 r., kiedy to postanowieniem o sygn. akt I OW 17/05 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił argumentację, zgodnie z którą właściwym jest samorządowe kolegium odwoławcze. Następnie w postanowieniu z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OW 9/08 NSA jako organ właściwy wskazał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z kolei zaś w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09 Sąd wskazał na właściwość wojewody, odnosząc się do najnowszej regulacji, tj. ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem powstałym pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu a Wojewodą Małopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. D. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] lipca 1954 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonej we wsi K., wydanego na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostawionego po osobach przesiedlonych do ZSRR i dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09, w którym słusznie zaznaczono, że sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości na podstawie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. - wtedy gdy istniały - należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Wobec powyższego, przy wskazywaniu organu wyższego stopnia do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia, odnieść się należy do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Jak przyjęto w art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, tj. organów administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie, wobec przedstawionych wyżej rozważań, organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Wojewoda Małopolski.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.