Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 764/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 12
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 27 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , , Protokolant specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 roku sprawy ze skargi D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), dalej u.d.p, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia na D.N. kary pieniężnej w wysokości 38 700 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. nałożył na D.N. karę pieniężną w wysokości 38 700 zł za samowolne zajęcie pasa drogi gminnej, ul. A. 11 w Ł., działka o nr ew. [...], obręb [...] w celu budowy przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej w okresie od dnia 24 stycznia 2018 r. do dnia 1 lutego 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że podczas kontroli w terenie w dniu 19 stycznia 2018 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w celu prowadzenia robót budowy przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej do nieruchomości przy ul. A. 11 w Ł. Informację potwierdzili pracownicy Ax. Spółki z o.o. z siedzibą w Z. wykonującej przedmiotowe prace. W dniu kontroli dokonano pomiaru zajętego pasa drogowego, sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. Zarządca drogi nie uwzględnił wyjaśnień strony, która nie kwestionuje faktu samowolnego zajęcia pasa drogowego we wskazanym okresie, stoi jednak na stanowisku, że podmiotem odpowiedzialnym za zajęcia pasa drogowego jest wykonawca prowadzonych robót, czyli Ax. Spółka z o.o. w Z., działająca na zlecenie strony jako inwestora. Z załączonej do akt sprawy dokumentacji nie wynika jednak, że inwestor scedował uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na przedstawiciela zleceniobiorcy, w związku z powyższym odpowiedzialność za uzyskanie zezwolenia na prowadzenie robót leżała po stronie inwestora.

Od powyższej decyzji D.N. złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 40 ust. 1 i 2 oraz ust. 12 u.t.d., poprzez niezasadne uznanie, że tylko inwestor jest podmiotem zobowiązanym do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i jedynie inwestor może być podmiotem, któremu wymierzana jest kara zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia;

naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

- art. 7 oraz art. 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący i wszechstronny przedmiotu sprawy, niezgromadzenie i niezbadanie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło do uznania, że to skarżący, a nie wykonawca inwestycji jest podmiotem wyłącznie odpowiedzialnym za złożenie wniosku wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, i to skarżący zobowiązany jest do zapłaty kary, a także, że skarżący nie cedował uprawnień oraz obowiązków związanych z uzyskaniem zezwolenia na wykonawcę.

W oparciu o postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania, w pierwszej kolejności podkreślił, że nie kwestionuje ustaleń faktycznych zarządcy drogi. Wskazał jednak, że zgodnie z treścią zawartej umowy o wykonanie przyłącza wodnego oraz kanalizacji sanitarnej, to wykonawca, czyli spółka Ax. zobowiązała się do wystąpienia do organu o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego i poniesienia kosztów związanych z opłatą za zajęcie pasa drogowego. Skarżący nadmienił również, że udzielił wykonawcy pełnomocnictwa szczególnego do wystąpienia w jego imieniu do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego ul. A. w Ł. zgodnie z art. 40 ust. 1 u.t.d., co oznacza, że wszelkie obowiązki w tym zakresie cedował na wykonawcę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazało, że zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p., w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W niniejszej sprawie zarządcą drogi jest Prezydent Miasta Ł. wykonujący swoje obowiązki zarządcy drogi przez powołaną do tego jednostkę budżetową- Zarząd Dróg i Transportu w Ł. (art. 21 ust. 1 u.d.p.).

Pas drogowy, zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Stosownie do treści art. 4 pkt 2 u.t.d., droga - oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Jezdnia natomiast w myśl art. 4 pkt 5 u.t.d., stanowi część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów.

Zajęcie pasa drogowego, co do zasady zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., może nastąpić za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi udzielanym w decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.t.d., zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3)umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Procedurę wydawania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i elementy treści zezwolenia zostały uregulowane w przepisach wykonawczych, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1264).

Postępowanie w przedmiocie zajęcia pasa drogowego jest prowadzone na wniosek, a przepisy cyt. rozporządzenia jednoznacznie wskazują, że przed planowanym zajęciem pasa drogowego wymagane jest wystąpienie z wnioskiem do właściwego zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ze wskazaniem we wniosku m.in. celu, powierzchni i planowanego okresu zajęcia pasa drogowego (§ 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

Z powołanych przepisów wynika zatem jednoznacznie, że zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko za zezwoleniem zarządcy drogi. Natomiast w przypadku wykazania zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p., postępowanie wszczynane jest z urzędu i zarządca drogi wydaje decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10- krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6.

Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wykazała, że inwestorem budowy przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej do posesji przy ul. A. 11 w Ł. jest D.N. Okolicznością bezsporną jest, że na wniosek inwestora - D.N. zarządca drogi ostateczną decyzją z dnia 6 lutego 2017 r. na podstawie m.in. art. 39 ust. 3 i 3a u.t.d. udzielił zezwolenia na lokalizację przyłączy wody i kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym ul. A. (dz. nr [...], obręb [...]) do posesji przy ul. A.11 (dz. nr [...], obręb [...]), w miejscu zgodnie z mapą, stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji, wskazując jako warunek w pkt 1, że przed przystąpieniem do budowy przyłączy wody i kanalizacji sanitarnej należy uzyskać decyzję na zajęcie pasa drogowego stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p.

W sprawie nie jest również sporne, że prace związane z budową przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej do posesji nr 11 przy ul. A. były wykonywane w dniach od 19 stycznia 2018 r. do 1 lutego 2018 r. i nastąpiło zajęcie pasa drogowego ulicy A. o powierzchni - jezdnia 101,75 m2 i wjazdu o pow. 10 m2, (okres zajęcia pasa drogowego od 19 do 23 stycznia 2018 r. był objęty odrębnym postępowaniem). Na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych ustalono, że przed datą przeprowadzonej kontroli, tj. w dniu 19 stycznia 2018 r. do zarządcy drogi nie został złożony wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dla prowadzania robót drogowych w pasie drogowym ul. A. i żadna decyzja w tym przedmiocie nie została wydana. Nie ma podstawy prawnej do wydania zezwolenia na wniosek złożony w późniejszym terminie, ale opiewający na okres sprzed daty wniosku. Innymi słowy zarządca drogi nie może wydać zezwolenia na okres wsteczny. Oznacza to, że nawet złożenie przez skarżącego wniosku do zarządcy drogi po dniu 23 stycznia 2018 r. nie mogło skutkować udzieleniem zezwolenia dotyczącego okresu przed datą złożenia wniosku.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z przedstawionej umowy na wykonanie prac usług instalacyjnych zawartej w dniu 23 października 2017 r. pomiędzy D.N., będącym zleceniodawcą, a Ax. Spółką z o.o. z siedzibą w Z., będącym wykonawcą, nie wynika, że to wykonawca zobowiązał się do wystąpienia do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego. Z treści § 5 umowy wynika jedynie, że zleceniodawca udzieli wykonawcy wszelkich niezbędnych informacji, a także wyda wszelkie niezbędne dokumenty konieczne do prawidłowego przeprowadzenia prac instalacyjnych.

Wbrew zatem zarzutom strony, to na zleceniodawcy ciążył obowiązek wydania wykonawcy wszelkich dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia w sposób prawidłowy prac związanych z wykonaniem przyłączy, a więc m.in. decyzji o zezwoleniu na lokalizację przyłączy, jak również zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania robót przyłączy. Analiza całego zebranego materiału dowodowego nie uzasadnia stanowiska i twierdzeń strony, że to wykonawca miał obowiązek do wystąpienia o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Takim dowodem nie jest przekazany tekst korespondencji e- mail i sms.

Z unormowania zawartego w art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p., wynika wymóg zamieszczenia w decyzji o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia lub obiektu - pouczenia dla inwestora o obowiązku uzyskania przed przystąpieniem do budowy zezwolenia na prowadzenie robót. Natomiast w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. nie ma takiego określenia, co do wskazania podmiotu, na czyją rzecz ma być udzielone zezwolenie. Wobec tego nie można wykluczyć, że w konkretnych okolicznościach, uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego może być zarówno inwestor, jak i prowadzący roboty wykonawca - faktycznie zajmujący pas drogowy. Przy czym takie stanowisko jest uprawnione jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane udzielone przez inwestora dla np. wykonawcy robót upoważnienie co do występowania o zezwolenie lub konieczne zgody do odpowiednich organów w związku z prowadzoną inwestycją.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi podstawę do wymierzenia kary pieniężnej i w zasadzie obciąża inwestora wykonywanych prac, który powinien wystąpić o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Inwestor bowiem ponosi ryzyko wyboru wykonawcy i odpowiedzialność za powierzenie wykonania prac budowlanych innej osobie. Prowadzenie robót w pasie drogowym w celu realizacji określonej inwestycji, np. w sprawie budowy przyłączy, inwestor może powierzyć innemu podmiotowe- wykonawcy. Zatem to wykonawca prowadzi te prace na rzecz inwestora i może zajmować pas drogowy w celu prowadzenia prac, czyli działać w imieniu inwestora. Jednak wykonawca jest odrębnym od inwestora podmiotem i łączy go treść zawartej cywilnej umowy na wykonanie robót. Zdaniem organu w okolicznościach niniejszej sprawy zawarta w dniu 23 października 2017 r. umowa o wykonanie usług instalacyjnych oraz istniejący między inwestorem - D.N. a wykonawcą spółką Ax. stosunek zlecenia ma charakter cywilnoprawny i nie przeniósł obowiązków, jakie ciążą na inwestorze względem zarządcy drogi.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 138 § 2 w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co wynikało z wadliwego zastosowania art. 28 k.p.a. i uznanie, że to skarżący jest stroną niniejszego postępowania, nie zaś wykonawca inwestycji, na którego cedowane zostały obowiązki związane z uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz wniesieniem opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego zgodnie ze stawkami określonymi w prawie miejscowym,

- art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia prawnego zawierającego wewnętrznie sprzeczne stanowisko organu w zakresie możliwości skutecznego przeniesienia pomiędzy stronami obowiązków wynikających z treści decyzji zezwalającej na lokalizację przyłączy wody i kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym, co znalazło wyraz z jednej strony w przyznaniu zasadności argumentacji przedstawionej przez stronę, a z drugiej w stwierdzeniu, że skoro inwestor jest adresatem decyzji zezwalającej na lokalizację przyłączy wody i kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym, to winien wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się wprost do okoliczności postępowania dotyczącego okresu od 24 stycznia 2018 r. do 1 lutego 2018 r., lecz wprost odnosi się do analogicznego postępowania toczącego się wobec skarżącego za okres od dnia 19 do 23 stycznia 2018 r. w bliźniaczej sprawie,

- art. 75 § 1 oraz art. 7, art. 77 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w pełni postępowania dowodowego w sprawie, nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań wykonawcy, który mógł potwierdzić dokonane między stronami ustalenia, tak jak i oczywistą okoliczność, że treść oferty uzupełnia oraz precyzuje treść zawartej między stronami umowy cywilnoprawnej, poprzez nieprzyznanie waloru dowodu okazanej oferty wykonawcy zawartej w korespondencji e-mail, z której wynikało w sposób oczywisty przejście obowiązku wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia, co skutkowało niezebraniem oraz nierozpatrzeniem w pełni istniejącego w sprawie materiału dowodowego,

- art. 8 k.p.a. poprzez oczywiste naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wynikało z nieprzeprowadzenia w pełni postępowania dowodowego, nierozpatrzenia w pełni sytuacji faktycznej występującej w sprawie, niewykorzystania posiadanej przez organy informacji, kto w istocie dokonał zajęcia pasa drogowego pomimo, że skarżący, jako inwestor stawiał się na każde żądanie organu, a z chwilą powzięcia informacji o stanie sprawy podjął wszelkie działania, aby usunąć nieprawidłowości spowodowane przez nierzetelnego wykonawcę prac.

Ponadto skarżący zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 40 ust. 1 i 2 oraz ust. 12 u.d.p. poprzez wadliwe zastosowanie i niezasadne uznanie, że w niniejszej sprawie to inwestor, czyli skarżący jest podmiotem zobowiązanym do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a także, że to jedynie skarżący może być podmiotem, któremu wymierzana jest kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pomimo, że w niniejszej sprawie doszło do umownego przekazania obowiązku wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a nadto mimo, że to faktycznie wykonawca inwestycji dokonał nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego, a nie inwestor.

W oparciu o postawione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także wstrzymanie jej wykonania do czasu rozpoznania niniejszej skargi.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie podkreślił, że postępowanie prowadzone w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego, jak i nałożenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego, winno być prowadzone wobec wykonawcy inwestycji. Stroną wszczętego oraz toczącego się postępowania administracyjnego winna być spółka Ax. z uwagi na fakt, że na podstawie umowy o roboty budowlane strony w sposób jasny wskazały, że to wykonawca przejmuje na siebie obowiązki związane z uzyskaniem pozwolenia administracyjnego na zajęcie pasa drogowego, poniesienie kosztów związanych z zajęciem pasa drogowego, jak i to, że wykonawca dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego, co potwierdzone zostało w toku kontroli dokonanej przez organ w dniach 19 oraz 23 stycznia 2017 r. Wobec powyższych okoliczności, zastosowanie wobec skarżącego przywołanych powyżej przepisów prawa materialnego w ogólne nie miało podstaw.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 23 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 18 stycznia 2019 r. uchylił postanowienie z dnia 23 listopada 2018 r., wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji i oddalił wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, tj. drogi gminnej, ul. A. 11 w Ł., w celu budowy przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej w okresie od dnia 24 stycznia 2018 r. do dnia 1 lutego 2018 r.

Na wstępie wskazać należy, że pas drogowy, którego pojęcie zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 1 u.d.p., z założenia pełni wyłącznie funkcje związane z posadowioną w nim drogą i bezpieczeństwem ruchu drogowego, zaś ewentualne wykorzystanie go w innym celu, może dokonywać się, ze względu na wynikający z art. 39 ust. 1 u.d.p. generalny zakaz, wyjątkowo i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Zezwolenie to, uzyskujące formę decyzji administracyjnej, dotyczy lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowalnych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami drogi lub ruchu drogowego i wydawane może być w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Z art. 39 ust. 3 i ust. 3a pkt 3 u.d.p. wynika jednoznacznie, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 3 – zezwolenie na lokalizowanie obiektu lub urządzenia – adresowane jest do inwestora, bo to jego jest zobowiązany pouczyć organ o konieczności wypełnienia warunków określonych w ust. 3a pkt 1 – 3, w tym m.in. warunku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu.

Ustawodawca wyraźnie rozróżnił umieszczanie (tj. posadowienie, lokalizowanie) w pasie drogowym obiektu/urządzenia (art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p.) i prowadzenie robót z tym związanych. I tak jak zezwolenie na pierwszą z czynności zaadresował do inwestora, tak stanowiąc o konieczności uzyskania zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym w żaden sposób nie wskazał podmiotu, który może być adresatem takiej decyzji. Należy zatem przyjąć, że uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót będzie zarówno inwestor, jak też prowadzący te roboty wykonawca – faktycznie pas drogowy zajmujący (por. min. wyroki NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 693/13, z dnia 15 kwietnia 2016r., sygn. akt II GSK 2393/14, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawę prawną udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym stanowi art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p. Zgodnie z art. 40 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy prowadzenia robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.).

Za zajęcie pasa drogowego: (1) bez zezwolenia zarządcy drogi, (2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, (3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, w sytuacji określonej w tym przepisie (art. 40 ust. 12 u.d.p.).

Z powyższej regulacji wynika, że zajęcie pasa drogowego podlega reglamentacji, a naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karą pieniężną. W obu przypadkach zajęcie stanowiska przez organ wymaga wydania decyzji administracyjnej. Z prawnego punktu widzenia decyzje te mają jednak różny charakter. Decyzja w sprawie zezwolenia jest podejmowana na wniosek strony, z kolei decyzja wymierzająca karę pieniężną z urzędu.

Kara pieniężna jest sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien posiadać zezwolenie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego. Zatem zbędne staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej.

W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Okoliczność powyższa znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, z którego wynika, że podczas kontroli w terenie w dniu 19 stycznia 2018 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. A. bez zezwolenia zarządcy drogi w celu prowadzenia robót, związanych z budową przyłącza wodnego oraz kanalizacji sanitarnej do nieruchomości zlokalizowanej przy ul. A. nr 11 w Ł. Informację powyższą potwierdzili pracownicy spółki Ax. wykonujący przedmiotowe prace budowalne. Następna kontrola w terenie, która odbyła się w dniu 23 stycznia 2018 r. wykazała, że roboty budowlane nadal były prowadzone w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Kolejna kontrola w terenie przeprowadzona w dniu 1 lutego 2018 r. potwierdziła zajęcie pasa drogowego, tj. ulicy A. w Ł. na wysokości posesji nr 11 bez zezwolenia zarządcy drogi.

W dniu 2 lutego 2018 r. skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - ulicy A. 11 w Ł. w okresie od dnia 2 lutego 2018 do dnia 8 lutego 2018 r. w celu przeprowadzenia robót naprawczych jezdni.

W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych ziściła się zatem przesłanka, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., co oznacza, że organ był zobowiązany do wszczęcia postępowania i wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest fakt zajęcia pasa drogowego ul. A.11, które polegało na budowie przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej. Należy zaznaczyć, że decyzją z dnia 6 lutego 2017r. Prezydent Miasta Ł. zezwolił D.N. na lokalizację przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym ul. A. (działka nr [...]) do posesji przy ul. A. 11 (działka nr [...]). W punkcie 1 tej decyzji pouczono skarżącego, że przed przystąpieniem do budowy przyłącza należy uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stosownie do treści art.40 ust.1 ustawy o drogach publicznych. D.N. wiedział zatem, że przed rozpoczęciem prac budowlanych musi uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Okolicznością niesporną jest, że skarżący takiego zezwolenia nie posiadał. Niesporna jest także długość okresu zajęcia pasa drogowego (od 24 stycznia do 1 lutego 2018r.), wielkość zajętego pasa (łącznie 80 m2) oraz wysokość wyliczonej kary (38.700 zł). Jedyną okolicznością sporną jest to na jaki podmiot winna być nałożona kara, a mianowicie czy na skarżącego, tak jak uznały to organy administracji, czy też na wykonawcę prac budowlanych, tak jak żąda tego skarżący, tj. na Ax. spółkę z o.o. w Z.

Z przedstawionej w toku postępowania umowy na wykonanie usług instalacyjnych zawartej w dniu 23 października 2017 r. pomiędzy skarżącym, będącym zleceniodawcą, a Ax. Spółką z o.o. z siedzibą w Z., będącym wykonawcą nie wynika, że to wykonawca zobowiązał się do wystąpienia do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego z treści § 5 zawartej umowy wynika jedynie, że zleceniodawca udzieli wykonawcy wszelkich niezbędnych informacji, a także wyda wszelkie niezbędne dokumenty konieczne do prawidłowego przeprowadzenia prac instalacyjnych. Przedstawiona umowa w żaden sposób nie przeniosła na wykonawcę obowiązków, jakie ciążyły na inwestorze względem zarządcy drogi. Umowa cywilnoprawna nie określa bowiem nowych zasad odpowiedzialności za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, gdyż odpowiedzialność tą statuują przepisy prawa – u.d.p., a jedynie ma na celu ewentualne prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i wskazanie na jego podstawie podmiotu odpowiedzialnego w świetle art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. W okolicznościach przedmiotowej sprawy decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego została prawidłowo skierowana do inwestora przedmiotowej inwestycji, a nie do wykonawcy robót, którego z inwestorem łączyła jedynie ww. umowa cywilnoprawna, która nie modyfikowała stosunków publicznoprawnych i wbrew twierdzeniom skarżącego z jej treści nie wynika fakt przeniesienia obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na rzecz wykonawcy.

Dowodem potwierdzającym stanowisko skarżącego że to wykonawca spółka Ax. powinna być stroną postępowania o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego nie stanowi również wiadomość tekstowa jaką otrzymał skarżący od wykonawcy o treści "(...)Dokumentacja ogarnieta w przyszym tygodniu będzie zgoda na przylacz.(...)Pelnomocnictwo od Pana tez potrzebuje" (pisownia oryginalna). Należy bowiem zwrócić uwagę, ze "zgoda na przylacz" to nie zgoda na zajęcie pasa drogowego. Natomiast w kwestii pełnomocnictwa skarżący sam podkreśla, zarówno w odwołaniu jak również w skardze, że udzielił wykonawcy pełnomocnictwa szczególnego do wystąpienia w jego imieniu do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego ul. A. w Ł. zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tak sformułowane pełnomocnictwo potwierdza tylko, że wykonawca miał wystąpić w imieniu skarżącego z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego ul. A. Wbrew twierdzeniom skarżącego dokument ten nie przenosił na wykonawcę obowiązku wystąpienia z takim wnioskiem we własnym imieniu przez wykonawcę i na jego rzecz w związku z prowadzeniem robót instalacyjnych. Zatem przyjmując nawet, że doszło do udzielenia pełnomocnictwa dla wykonawcy celem wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, (w aktach sprawy brak jest tego dokumentu - skarżący twierdzi, że wystawił go w jednym egzemplarzu), to z treści pełnomocnictwa, na które skarżący powołuje się wielokrotnie ( w wezwaniu skierowanym do spółki Ax. z 8 lutego 2018 r., w stanowisku strony z dnia 3 kwietnia 2018 r., w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w skardze) wynika, że wykonawca miał działać w imieniu i na rzecz skarżącego – inwestora. Tylko tak bowiem można zinterpretować twierdzenie skarżącego, że udzielił wykonawcy pełnomocnictwa szczególnego do wystąpienia w jego imieniu do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego ul. A. w Ł. zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W tym kontekście powoływanie się na ofertę przedstawioną w e-mailu z dnia 22 października 2017 r., która zawierała jako składnik wynagrodzenia wykonawcy kwotę 300 zł za zgłoszenie zajęcia pasa drogowego również nie potwierdza stanowiska skarżącego o tym, że to na wykonawcy ciążył obowiązek wystąpienia we własnym imieniu o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Wobec powyższego nawet przesłuchanie wykonawcy nie zmieniłoby sytuacji skarżącego jako zobowiązanego do uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie udzielenie pełnomocnictwa jest jednostronną czynnością prawną o charakterze upoważniającym. Skutkiem udzielenia pełnomocnictwa jest powstanie między mocodawcą, a pełnomocnikiem stosunku prawnego, którego treścią jest kompetencja do składnia w granicach umocowania oświadczeń woli w imieniu mocodawcy z bezpośrednim skutkiem dla niego. Skutkiem udzielenia pełnomocnictwa jest wejście umocowanego we wszystkie prawa i obowiązki strony. Pełnomocnik działa za stronę i skutki jego działania odnoszą się wprost do mocodawcy. W przedmiotowej sprawie skarżący udzielając wykonawcy pełnomocnictwa szczególnego do wystąpienia w jego imieniu do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego ul. A. w Ł. dokonał wyboru swojego przedstawiciela procesowego jednak to on ponosi odpowiedzialność i niestety konsekwencje za ewentualne błędy i zaniechania w działaniu pełnomocnika.

Wspomnieć tylko należy, iż w sytuacji gdy na podstawie udzielonego pełnomocnictwa spółka w rzeczywistości winna wystąpić o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego to skarżący, przed zajęciem pasa przez wykonawcę, winien dopilnować czy takie zezwolenie w jego imieniu wykonawca faktycznie uzyskał. W przypadku braku takiego zezwolenia winien podjąć odpowiednie działania zmierzające do uzyskania zezwolenia zanim dojdzie do zajęcia pasa drogowego. Skarżący jednak tego nie uczynił. Dopiero po przeprowadzeniu kontroli przez pracowników Z.D i T. oraz wszczęciu postępowania administracyjnego D.N. w dniu 2 lutego 2018r. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Miało to jednak miejsce już po zajęciu pasa drogowego a zezwolenia nie można wydać na okres wsteczny poprzedzający dzień złożenia wniosku.

Sądowi, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, znane jest orzeczenie, na które powołano się w skardze (wyrok NSA w spr. II GSK 766/13 z 3 lipca 2014r.). Kwestia na jaki podmiot winna być nałożona kara pieniężna za samowolne zajęcie pasa drogowego była już wielokrotnie omawiana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA w spr. II GSK 3311/15 z 18 października 2017r., w spr. II GSK 693/13 z 21 sierpnia 2013r., w spr. II GSK 2393/14 z 15 kwietnia 2016r., w spr. II GSK 1377/14 z 23 czerwca 2015r., wyrok WSA w Gliwicach w spr. II SA/Gl 509/13 z 25 października 2013r.). Analiza orzecznictwa w tym zakresie wskazuje, że kara pieniężna może być nałożona zarówno na inwestora jak i w pewnych sytuacjach na wykonawcę (podwykonawcę). Zależy to od konkretnego stanu faktycznego. Wymienione orzeczenia sądów zostały wydane w odmiennym stanie faktycznym od tego jaki występuje w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że to na spółkę Ax. winna być wymierzona kara pieniężna. Jeszcze raz należy podkreślić, że inwestorem był skarżący zaś spółka zajęła pas drogowy i przystąpiła do wykonywania prac budowlanych na rzecz i w imieniu inwestora. Zakładając, że skarżący rzeczywiście udzielił spółce pełnomocnictwo do wystąpienia w jego imieniu o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego( którego brak w aktach), to oznacza, że zezwolenie miało być wystawione na skarżącego. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika aby uzgodniono, iż wykonawca uzyska zezwolenie na zajęcie pasa drogowego "na siebie" a nie w imieniu skarżącego. Skarżący nigdy zresztą nie twierdził, że spółka – wykonawca miał wystąpić o wydanie zezwolenia na "siebie". Wbrew zarzutom skarżącego udzielenie pełnomocnictwa szczególnego do wystąpienia w jego imieniu do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego ul. A. w Ł. i niewywiązanie się przez pełnomocnika z tego obowiązku nie spowodowało niestety scedowania skutku braku zezwolenia w postaci obciążenia karą za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na wykonawcę robót spółkę Ax. z przyczyn opisanych wyżej. Z tych samych powodów bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają wywody skargi dotyczące oferty jej znaczenia i charakteru. Skoro wykonawca rzeczywiście nie wywiązał się z podjętego uzgodnienia, a skarżący poniósł w związku z tym szkodę to może rozważyć możliwość ewentualnego dochodzenia od spółki stosowanego odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze organy administracji nie naruszyły art. 28 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 u.d.p. ponieważ w niniejszej sprawie stroną postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej jest skarżący.

Wbrew twierdzeniom skarżącego organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie odpowiadające kryteriom przewidzianym w art. 7, art. 77 § 1 i 3, art. 75 § 1 k.p.a., a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji czynią zadość wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Istotne w niniejszej sprawie jest, że skarżący skutecznie nie podważył wniosków organu i nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczności przeciwne, niż zaprezentowane przez organ. Kwestionowanie poczynionych przez organ ustaleń stanowi w istocie polemikę z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym sprawy.

W analizowanej sprawie, w oparciu o przedstawione dowody organy administracji w sposób prawidłowy ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności skutkujące wymierzeniem skarżącemu przewidzianej w art. 40 ust 12 u.d.p. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a mianowicie fakt zajęcia pasa drogowego, powierzchnię zajęcia, okres zajęcia i podmiot, który zajął pas drogowy. Zarzut pełnomocnika, że organ w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się wprost do okoliczności postępowania dotyczącego okresu od 24 stycznia 2018 r. do 1 lutego 2018 r., lecz wprost odnosi się do analogicznego postępowania toczącego się wobec skarżącego za okres od dnia 19 do 23 stycznia 2018 r. w bliźniaczej sprawie, nie mógł skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, że tylko istotne naruszenie przepisów postępowania może powodować taki skutek. Tymczasem podkreślić należy, że zaskarżona decyzja SKO w Ł. utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, w uzasadnieniu której wskazano istotne dla tej sprawy okoliczności faktyczne (daty przeprowadzonych kontroli i jej ustalenia odnośnie powierzchni zajęcia, okres zajęcia i podmiot, który zajął pas drogowy bez zezwolenia). Jak sam pełnomocnik podnosi, sprawy są bliźniacze. Zatem różnica w rozstrzygnięciu jest jedynie wynikiem przeprowadzonego działania matematycznego uwzględniającego ilość dni zajęcia pasa drogowego oraz powierzchni zajęcia. Nic więc dziwnego, że argumentacja Kolegium w obu sprawach jest identyczna.

Reasumując należało stwierdzić, że organy administracji rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniły go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Nie doszło również do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu skarżącego i zasady zaufania obywateli do organów państwa. Wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że D.N. był inwestorem budowy i to na jego rzecz wykonywano przyłącze wody i kanalizacji sanitarnej. Prace budowlane faktycznie wykonywał wykonawca tj. spółka Ax. lecz czynił to na rzecz i w imieniu skarżącego. Okoliczność, że wykonawca, mimo udzielonego mu pełnomocnictwa, nie wystąpił o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez skarżącego nie uzasadnia obowiązku nałożenia kary pieniężnej na wykonawcę jak chce tego skarżący. Organy orzekające wzięły pod uwagę podnoszone przez skarżącego okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Także wysokość kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę.

D.Cz.