Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 313/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1421/13 w sprawie ze skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1421/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 22 czerwca 2012 r. Prezes UKE opublikował na stronie internetowej Urzędu Komunikacji Elektronicznej stanowisko w zakresie szczegółowych metod przeprowadzania testu zawężania ceny (zwanego dalej "Testem PS" - ang. Price Squeeze).

Pismem z dnia 23 sierpnia 2012 r., [...] S. A. z siedzibą w Warszawie złożyła wniosek o przeprowadzenie Testu PS, który następnie zmodyfikowała trzema pismami z dnia 31 sierpnia 2012 r. oraz pismem z dnia 13 września 2012 r., w efekcie rozszerzając wniosek o przeprowadzenie testu zawężenia marży (zwanego dalej "Testem MS" - ang. Margin Squeeze).

W dniach 13 - 19 września 2012 r. Prezes UKE przeprowadził Test MS, o wynikach którego poinformował w komunikacie MS. Natomiast w dniach 17 - 19 września 2012 r. Prezes UKE przeprowadził Test PS, o wynikach którego poinformował w komunikacie PS.

W dniu 28 września 2012 r. KIGEiT złożyła drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie informacji dotyczących Testu MS oraz Testu PS poprzez:

1. udostępnienie kopii wniosku [...] S.A.,

2. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Test MS i Test PS dotyczyły usług TP w opcji "20 Mbit/s", "40 Mbit/s" oraz "80 Mbit/s", czy też opcji "do 20 Mbit/s", "do 40 Mbit/s" oraz "do 80 Mbit/s",

3. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka była proponowana przez [...] cena hurtowa za hurtowe odpowiedniki usług [...] objętych Testem PS;

4. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka jest cena hurtowa za hurtowe odpowiedniki usług [...] objętych Testem PS,

5. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka była proponowana przez [...] cena detaliczna za hurtowe odpowiedniki usług [...] objętych Testem MS i Testem PS,

6. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka jest metodologia Prezesa UKE przeprowadzenia Testu PS (w tym, jakie są źródła danych dla poszczególnych poziomów dostępu),

7. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka jest metodologia Prezesa UKE przeprowadzenia Testu MS (w tym, jakie są źródła danych dla poszczególnych poziomów dostępu),

8. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jakie podmioty korzystają z usług hurtowych TP na poziomie Ethernet,

9. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaki jest planowany termin uruchomienia przez [...] poszczególnych usług detalicznych [...] objętych Testem MS oraz Testem PS,

10. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaki jest planowany termin uruchomienia przez [...] usług hurtowych będących odpowiednikami usług objętych Testem PS,

11. udzielenie odpowiedzi na pytanie, na jakiej podstawie prawnej operatorzy alternatywni powinni żądać dostępu do usług hurtowych objętych Testem PS, w tym usług świadczonych na poziomie Ethernet,

12. udzielenie odpowiedzi na pytanie, na jakiej podstawie operatorzy alternatywni mogą żądać od [...] informacji o usługach hurtowych (w tym cenach) za hurtowe odpowiedniki usług objętych Testem PS (w tym usług świadczonych na poziomie Ethernet),

13. udzielenie odpowiedzi na pytanie, kiedy Prezes UKE opublikuje wynik Testu PS,

14. udzielenie odpowiedzi na pytanie, kiedy Prezes UKE uzupełni komunikat "Wynik Testów zawężenia ceny" i określi zgodnie z przepisami prawa ceny hurtowe za usługi [...] objęte Testem PS,

15. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w przeprowadzonym Teście PS zostały wzięte pod uwagę Wartości Średnie z uwzględnieniem odpowiednich działań określonych w "Stanowisku Prezesa UKE w sprawie szczegółowych metod przeprowadzania Testu zawężenia marży i Testu zawężenia ceny z dnia 24 stycznia 2012 r. pkt V ust. 1 do 15, tj. czy do czasu odpowiedzi wszystkim OPDK (operatorom, którzy przekazali Dane Kosztowe) w sprawie zastrzeżeń do wyliczenia Wartości Średnich nie były stosowane nowe Wartości Średnie, czy też Prezes UKE zastosował inną procedurę wyliczenia Wartości Średnich i w Teście PS uwzględnił dane przekazane OPDK pismem z dnia 4 września 2012 r. przed rozstrzygnięciem o zasadności zastrzeżeń,

16. udzielenie odpowiedzi na pytanie, dlaczego Prezes UKE nie poinformował rynku telekomunikacyjnego o prowadzonych testach MS i PS.

Pismem z dnia 27 listopada 2012 r. Prezes UKE udostępnił KIGEiT żądane we wniosku z dnia 28 września 2012 r. informacje publiczne w zakresie pkt 1 (w części, w jakiej nie stanowiły tajemnicy przedsiębiorstwa), pkt 2 - 7, pkt 9 - 10, pkt 13 - 16 oraz poinformował, że informacje objęte pkt 8, 11, 12 nie stanowią informacji publicznej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], Prezes UKE odmówił udostępnienia żądanych przez KIGEiT we wniosku z dnia 28 września 2012 r. informacji:

- dotyczących przeprowadzonego przez Prezesa UKE w dniach 13 - 19 września 2012 r. Testu MS w odniesieniu do usług detalicznych [...] świadczonych dla opcji prędkości 20 Mbits/s, 40 Mbits/s oraz 80 Mbits/s, określonych jako promocje: "[...] u drzwi", "[...] z telefonem u drzwi", "[...] u drzwi", "Nowa moc Internetu z tabletem za 1 zł" oraz "Nowa moc Internetu w [...] z tabletem za 1 zł", dostępnych w kontrakcie na 24 miesiące, o wynikach którego Prezes UKE poinformował w komunikacie z dnia 21 września 2012 r. oraz

- dotyczących przeprowadzonego przez Prezesa UKE w dniach 17 - 19 września 2012 r. Testu PS w odniesieniu do usług detalicznych [...] świadczonych dla opcji prędkości 20 Mbits/s, 40 Mbits/s oraz 80 Mbits/s, określonych jako promocje: "[...] u drzwi", "[...] z telefonem u drzwi", "[...] u drzwi", "Nowa moc Internetu z tabletem za 1 zł" oraz "Nowa moc Internetu w [...] z tabletem za 1 zł", dostępnych w kontrakcie na 24 miesiące, o wynikach którego Prezes UKE poinformował w komunikacie z dnia 24 września 2012 r. poprzez:

1. udostępnienie kopii załączników nr 1 - 20 do pisma [...] do Prezesa UKE z dnia 23 sierpnia 2012 r. nr TKRU-BM/TP-77/12, w zakresie wskazanego w pkt 7 tych załączników kosztu przyrostowego usług [...],

2. udostępnienie kopii załączników nr 1 - 15 do pisma [...] do Prezesa UKE z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr TKRU-BM/TP-81/12, w zakresie wskazanego w pkt 7 tych załączników kosztu przyrostowego usług [...],

3. udostępnienie kopii załączników nr 1 - 15 do pisma [...] do Prezesa UKE z dnia 13 września 2012 r. nr TKRU-BM/TP-88/12, w zakresie wskazanego w pkt 7 tych załączników kosztu przyrostowego usług [...],

4. udostępnienie kopii załączników nr 1 -15 do pisma [...] do Prezesa UKE z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr TKRU-BM/TP-89/12, w zakresie wskazanego w pkt 7 tych załączników kosztu przyrostowego usług [...],

5. udostępnienie kopii załączników nr 1 - 10 do pisma [...] do Prezesa UKE z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr TKRU-BM/TP-90/12, w zakresie wskazanego w pkt 7 tych załączników kosztu przyrostowego usług [...].

Prezes powołał się na art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W ocenie organu, dane, których udostępnienia odmówił, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Zwrócił uwagę na podjęcie przez [...] działań niezbędnych w celu zachowania poufności informacji. Wniosek [...] został opatrzony klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa [...]".

Pismem z dnia 21 grudnia 2012 r., KIGEiT złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie zgodziła się z tezą Prezesa UKE dotyczącą objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji dotyczącej przyrostowych kosztów świadczenia usług dodatkowych oraz wyłączenia jawności opłaty za utrzymanie łącza pobieranej przez [...]. Stwierdziła, że jest to opłata ponoszona również przez odbiorców alternatywnych, świadczących usługi detaliczne oparte na usługach hurtowych. Brak dostępu do informacji, o których mowa w zakwestionowanej decyzji, uniemożliwia KIGEiT weryfikację przeprowadzanych przez Prezesa UKE Testów MS i Testów PS. Z tego powodu KIGEiT nie jest w stanie zweryfikować istnienia niedozwolonego subsydiowania skrośnego pomiędzy usługami regulowanymi i nieregulowanymi świadczonymi przez [...]. Zdaniem KIGEiT, informacje objęte zaskarżoną decyzją nie mają wartości dla innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych z punktu widzenia prowadzenia przez nich sprzedaży detalicznej. Informacje tam zawarte są krytyczne dla możliwości weryfikacji (regulowanych) cen [...] oraz ustaleń [...] i Prezesa UKE odnośnie wyników testu MS i PS. Zastrzeżenie tych informacji wprost prowadzi do niewypełniania przez Prezesa UKE celów polityki regulacyjnej, w szczególności zapobiegania zniekształcaniu lub ograniczaniu konkurencji (na rynku telekomunikacyjnym) oraz usuwania istniejących barier rynkowych w zakresie działalności telekomunikacyjnej, a także sankcjonuje dyskryminujące działania [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze. zm.), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 4 grudnia 2012 r.

Organ wskazał, że informacje objęte wnioskiem KIGEiT z dnia 28 września 2012 r., złożone przez [...] w ramach realizacji ustawowych kompetencji Prezesa UKE, o których mowa w art. 192 ust. 1 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego, stanowią informację publiczną. Jednakże ich dostęp, w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Wywodził, że przez tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć tajemnicę w znaczeniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). W ocenie Prezesa UKE, żądanie KIGEiT wyrażone we wniosku, w zakresie udostępnienia kopii załączników do pism wymienionych w pkt 1-5 zaskarżonej decyzji, w zakresie wskazanego w pkt 7 tych załączników kosztu przyrostowego usług [...], dotyczy informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy.

Informacje, wskazane w punktach 1 - 5, [...] przedstawiła we wnioskach o przeprowadzenie Testów MS i PS. Tym samym przedstawiła Prezesowi UKE dane dotyczące przedsiębiorstwa prowadzonego przez [...], które są ściśle związane z prowadzoną przez [...] działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. Dotyczą one bezpośrednio tematyki kosztów świadczenia przez [...] usług telekomunikacyjnych. Zawierają dane technologiczne i organizacyjne, dotyczące procesów stosowanych w przedsiębiorstwie [...] oraz informacje finansowe, mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez [...]. Nieudostępnione KIGEiT informacje w zakresie kosztów przyrostowych usług dodatkowych mogły i nadal mogą przedstawiać wartość handlową dla [...] umożliwiającą zdobycie przewagi konkurencyjnej OA poprzez dokonanie analizy prowadzącej do pozyskania informacji o promocjach i rabatach wynegocjowanych u podwykonawców [...] w zakresie dostarczania usług dodatkowych. Odnośnie drugiej przesłanki organ stwierdził, że dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, ponieważ za takie ujawnienie nie można uznać przekazania tych danych do Prezesa UKE w związku z realizacją jego ustawowych kompetencji w zakresie analizy i oceny funkcjonowania rynków telekomunikacyjnych (art. 192 § 1 pkt 4 i pkt 5 Prawa telekomunikacyjnego). W odniesieniu do trzeciej przesłanki Prezes UKE wskazał, iż [...] podjęła działania niezbędne w celu zachowania ich poufności poprzez opatrzenie wniosku [...] z dnia 23 sierpnia 2012 r., zmodyfikowanego ww. pismami, klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa [...]".

Zatem, zdaniem Prezesa, informacje objęte wnioskiem KIGEiT, dotyczące poziomu kosztów przyrostowych świadczenia przez [...] usług dodatkowych w stosunku do usług poddanych Testowi MS i PS, objęte klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa [...]", spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a udostępnienie tych informacji KIGEiT wiązałoby się z ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa [...].

Odnosząc się do argumentacji wskazanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes UKE podniósł, iż wbrew twierdzeniom KIGEiT, informacje objęte decyzją odmowną nie stanowią informacji niezbędnych przedsiębiorcom telekomunikacyjnym w celu skorzystania z regulowanej oferty hurtowej [...] dla stworzenia konkurencyjnej względem [...] oferty detalicznej na niedyskryminujących warunkach.

Odnośnie zarzutu KIGEiT w zakresie nieudostępnienia informacji o wysokości opłaty za utrzymanie łącza pobieranej przez [...], Prezes UKE wskazał, że nie miał obowiązku jej udostępnienia. Informacja ta jest KIGEiT znana i powszechnie dostępna na stronie internetowej UKE.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie KIGEiT. podniosła zarzuty naruszenia:

1) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez [...] Prezesowi UKE i przyjęcie przez Prezesa UKE za własną ocenę dokonaną przez [...], co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej KIGEiT dostępu do informacji publicznej;

2) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 U.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 U.z.n.k., polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że informacja dotycząca kosztów przyrostowych, w tym regulowanych usług hurtowych świadczonych przez [...], żądana przez KIGEiT w trybie dostępu do informacji publicznej, jest tajemnicą przedsiębiorstwa [...].

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik KIGEiT podniósł, że przeprowadzając Test MS oraz Test PS Prezes UKE weryfikuje opłaty hurtowe za usługi świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego (tzw. Usługa BSA) oraz detaliczne [...] za usługi sprzedawane pojedynczym Abonentom, sprawdzając czy różnica pomiędzy opłatą hurtową (za usługi świadczone przez [...] Operatorom Alternatywnym - OA w celu ich dalszej odsprzedaży Abonentom) a opłatą detaliczną (za usługi świadczone [...] bezpośrednio Abonentom) umożliwi Operatom Alternatywnym przygotowanie konkurencyjnej do [...] oferty detalicznej. według skarżącej. Prezes UKE pomija fakt, że wniosek o dostęp do informacji publicznej dotyczył zagadnienia związanego z regulowanym rynkiem hurtowym. Zdaniem pełnomocnika, ustalone przez Prezesa UKE w Teście MS i w Teście PS opłaty za usługi regulowane mają znaczny wpływ na funkcjonowanie rynku telekomunikacyjnego. Informacja o kosztach przyrostowych usług świadczonych wraz z usługami regulowanymi, nie mieści się w zakresie pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Odmowa udostępnienia tej informacji, pozyskanej przez Prezesa UKE w ramach przeprowadzania Testów MS i PS, powoduje fikcyjność kontroli społecznej przedmiotowych działań organu. Jednym z celów przeprowadzania przez Prezesa UKE Testów MS i PS jest rozwój konkurencyjnego rynku telekomunikacyjnego. Koszty inkrementalne są jednym z elementów branych pod uwagę podczas przeprowadzenia Testów MS i Testów PS. Brak wskazania kosztów inkrementalnych, jakie zostały wzięte pod uwagę przez Prezesa UKE podczas przeprowadzania Testów PS, uniemożliwia prawidłowe ustalenie opłaty za Usługę BSA, ustaloną przez Prezesa UKE podczas przeprowadzenia Testów PS. W świetle powyższego, skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniami Prezesa UKE, jakoby koszty przyrostowe usług świadczonych wraz z usługami regulowanymi stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa [...]. Prezes UKE powinien udostępnić skarżącej przedmiotowe informacje.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje wyjątki od zasady udostępniania informacji publicznej, stanowiąc między innymi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jako istotę sporu wskazał zasadność odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, dotyczącej przeprowadzonych na wniosek [...] przez Prezesa UKE, odpowiednio w dniach 13 - 19 września 2012 r. oraz 17 - 19 września 2012 r., testów zawężenia marży (MS) i zawężenia ceny (PS) w odniesieniu do usługi detalicznych [...] świadczonych dla opcji prędkości 20 Mbits/s, 40 Mbits/s oraz 80 Mbits/s, określonych jako promocje: "[...] u drzwi", "[...] z telefonem u drzwi", "[...] u drzwi", "Nowa moc Internetu z tabletem za 1 zł" oraz "Nowa moc Internetu w [...] z tabletem za 1 zł", dostępnych w kontrakcie na 24 miesiące poprzez: udostępnienie kopii załączników do pism określonych w odmownej decyzji Prezesa UKE.

Zdaniem Sądu, powyżej wskazana informacja, stanowiąca integralną część postępowania prowadzonego przez Prezesa UKE (w ramach realizacji ustawowych zadań z art. 192 ust. 1 pkt 4 i 5 Prawa telekomunikacyjnego) posiada przymiot informacji publicznej będącej w posiadaniu organu władzy publicznej. Sporną kwestią natomiast pozostaje, czy powinna ona podlegać ochronie, poprzez wyłączenie dostępności, ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd pierwszej instancji przytoczył definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, zawartą w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W ocenie Sądu, na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się więc takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione. Zastrzeżenie jest natomiast skuteczne, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4.

Sąd ustalił, że dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, zostały opatrzone klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa [...]". Nadto, ich dostępność, zastrzeżona do postępowania prowadzonego przez Prezesa UKE, została wyłączona z jawności publicznej. Tym samym, według Sądu, zostały spełnione przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w zakresie podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji i nieujawniania tej informacji do wiadomości publicznej. Zatem organ dysponujący żądaną informacją publiczną i jednocześnie przyjmujący zastrzeżenie [...] był obowiązany dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Prezes UKE, biorąc pod uwagę, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, iż zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, dokonał analizy i zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją o znacznej wartości dla przedsiębiorcy, która powinna podlegać ochronie prawnej.

W ocenie Sądu, Prezes UKE w decyzji odmownej wykazał, że [...] przedstawiła dane, które są ściśle związane z prowadzoną przez [...] działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. Informacje bezpośrednio dotyczą tematyki kosztów świadczenia przez [...] usług telekomunikacyjnych, zawierają dane technologiczne i organizacyjne, dotyczące procesów stosowanych w przedsiębiorstwie [...] oraz informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez [...]. Według Sądu, dane dotyczące przyrostowych kosztów świadczenia przez [...] usług telekomunikacyjnych, występujących jako usługi dodatkowe w stosunku do usług poddanych Testowi MS i PS, mogą wpłynąć na kształt oferty detalicznej operatorów alternatywnych konkurencyjnej względem oferty [...]. Inny przedsiębiorca telekomunikacyjny, znając wysokość kosztów przyrostowych usług dodatkowych konkurenta, mógłby podjąć działania zmierzające do skonstruowania oferty detalicznej przez danego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, która będzie bardziej atrakcyjna dla klienta detalicznego niż oferta [...]. Ponadto, ujawnienie przez Prezesa UKE informacji dotyczącej kosztów przyrostowych usług dodatkowych umożliwiłoby przedsiębiorcom telekomunikacyjnym dokonanie analizy prowadzącej do pozyskania informacji o podwykonawcach [...] w zakresie dostarczania usług dodatkowych. m.in. usługi telewizji, co naruszałoby zasady uczciwej konkurencji prowadząc tym samym do szkody [...] o konkretnych wymiarach finansowych. Strategiczne informacje o usłudze wprowadzanej na rynek posiadają wymierną wartość gospodarczą, która podlega ochronie prawnej z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd nie stwierdził w postępowaniu Prezesa UKE naruszenia przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, organ dokonał rzetelnej oceny przekazanych przez [...] danych pod kątem konieczności uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa [...], zaś ocena ta znalazła należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną złożyła Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżyła wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Sądowi I instancji zarzuciła:

Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy

1) naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi Izby podczas gdy Prezes UKE nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez [...] S.A. z siedzibą w Warszawie Prezesowi UKE i przyjął za własną ocenę dokonaną przez [...] co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej KIGEiT dostęp do informacji publicznej;

2) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu żądanej informacji i pominięcie argumentacji Izby przytoczonej w skardze;

(Naruszenie prawa materialnego)

3) naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 2 udip oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że informacja dotycząca kosztów przyrostowych regulowanych usług hurtowych świadczonych przez [...] żądana przez KIGEiT w trybie dostępu do informacji publicznej jest tajemnicą przedsiębiorstwa TP.

Na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wniosła o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Na wypadek uwzględnienia zarzutu nr 3, na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi Izby poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa UKE.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty procesowe. Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organ nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez [...] S.A., nie jest zasadny. Przede wszystkim, ocena materiału dowodowego jest regulowana przepisem art. 80 K.p.a., który ustanawia zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. są naruszone wówczas, gdy organ nie dokonana wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przez rozpatrzenie materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 344, za W Siedleckim "Uchybienia procesowe w sądowym postępowaniu cywilnym"). Organ, rozpatrując materiał dowodowy, zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), odmówić dowodowi wiarygodności (patrz: B. Adamiak, op. cit. s. 344).

Sposób naruszenia wskazany w podstawie kasacji nie odpowiada zatem hipotezom przepisów przywołanych w tej podstawie kasacji.

Nadto, z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kwestionuje nie tyle sposób rozpatrzenia i oceny zebranego materiału dowodowego w kontekście ustalenia stanu faktycznego, ile ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego, tj. kwalifikację prawną nieudostępnionych informacji w świetle przepisów art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Sporna problematyka dotyczy zatem zastosowania prawa materialnego, a nie zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego. Nie można mylić ustaleń faktycznych z ich oceną prawną. Faktami są: zdarzenia, sytuacje, zjawiska. Ich ocena jest natomiast procesem subsumpcji stanu faktycznego, czyli stosowaniem prawa (por. Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2013, art. 183, pkt 12).

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedokonanie analizy przedmiotu żądanej informacji i pominięcie argumentacji Izby przytoczonej w skardze. W uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek przedstawić zarzuty zawarte w skardze oraz podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Obejmuje to także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było one jedynie syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia tak rozumiany obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi, podania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia. Dodać jeszcze można, że na gruncie tej podstawy kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut materialnoprawny. Skoro zarzut polega na wadliwym zastosowaniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), to przypomnieć należy, że w myśl art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu, m.in. na tajemnicę przedsiębiorcy. Kontrowersja dotyczy tego, czy powołanie się na to ograniczenie było zgodne z prawem. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2631/13. Wobec identycznie sformułowanej przez skarżącą podstawy materialnej kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyłączenie dostępności żądanych przez skarżącą informacji było zasadne z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, tj. [...] S.A.

Analizę norm prawnych uzasadniających to stanowisko rozpocząć trzeba od wskazania, że w myśl art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Takie działania zostały przez [...] S.A. podjęte, a skutkiem tych działań było przyjęcie, że spełnione zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Zauważyć należy, że ocenę tę umacniają przepisy szczególne, regulujące procedury w obszarze telekomunikacji. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy. Bezsporne jest, że zawarte we wniosku [...] S.A., skierowanym do Prezesa UKE, informacje dotyczące przyrostowych kosztów świadczenia usług dodatkowych w stosunku do usług poddanych Testowi MS i Testowi PS, opatrzone zostały klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa [...]". Oznacza to, że przedsiębiorca telekomunikacyjny zastrzegł informacje na podstawie art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, a zatem ex lege podlegały one ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak bowiem wynika z art. 9 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, zastrzeżenie uwzględnia się przy ogłaszaniu informacji lub dokumentów oraz zapewnianiu dostępu do informacji publicznej. Może być ono uchylone przez Prezesa UKE na podstawie art. 9 ust. 2 tej ustawy (także na wniosek Izby), co jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Skoro żądane informacje publiczne były zastrzeżone przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, to ich udostępnienie podlegało ograniczeniu na mocy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.