Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 7/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13 b ust. 2 i 4, art. 13 f ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr VIII/91/2007 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz ustalenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na obszarze miasta I. stwierdza nieważność § 9 ust. 2 i ust.3 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w punkcie I.


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2007r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr VIII/91/2007 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz ustalenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na obszarze miasta. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13 b ust. 1, 2 3, 4, 5 i art. 13 f ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. z 2007 r. Dz. U. nr 19, poz. 115 ze zm.).

W § 13 w/w uchwały Rada postanowiła, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dniu od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, a została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 11 lipca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. nr 71 poz. 1014 ze zm.).

W § 5 przedmiotowej uchwały Rada Miejska ustaliła stawki opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w wyznaczonych miejscach. W § 6 uchwały ustalono stawki opłat dodatkowych za parkowanie bez wniesionej opłaty. Jednocześnie w pkt. 3 tego paragrafu zawarty został zapis, iż za nieuiszczenie opłat określonych w § 5 pobiera się opłaty dodatkowe, za nieumieszczenie biletu parkingowego w sposób określony w § 9 ust. 1 – 10,00 zł. Następnie w § 9 ust. 1 Rada postanowiła, że bilet parkingowy lub kartę abonamentową należy umieszczać za przednią szybą pojazdu w widocznym miejscu, w sposób nie budzący wątpliwości i umożliwiający odczytanie dokumentu. W ust. 2 cyt. paragrafu wskazano, iż wykupienie biletu parkingowego i nieumieszczenie go za szybą pojazdu w sposób umożliwiający jego odczytanie będzie traktowane jak postój nieopłacony. Natomiast stosownie do zapisu § 9 ust. 3 wykupienie karty abonamentowej parkingowej upoważnia do postoju w SPP, lecz nie stanowi podstawy do roszczeń w związku z brakiem wolnych miejsc postojowych.

W dyspozycji § 11 ust. 1 wskazano, iż w przypadkach określonych w § 6 pkt 1 i 3 wystawione zostanie wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej.

Zaznaczyć należy, iż uchwała w tym kształcie zaskarżona została przez Prokuratora Okręgowego, który zakwestionował dyspozycję § 6 pkt 3 w zakresie, jakim wprowadziła ona opłatę dodatkową za nieumieszczenie dowodu opłaty w sposób określony w § 9 ust. 1, jako niezgodną z art. 13f ust. 2 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13 f ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 19, poz. 115 z 2007 r. ze zm.). Jednakże w konsekwencji podjęcia czynności autokontrolnych, w trybie art. 54 § 3 ppsa, Rada Miejska, uwzględniwszy skargę Prokuratora w całości, uchwałą z dnia 16 czerwca 2009 r. nr XXXII/380/2009 (Dz. Urz. Woj. Z 2009 r. nr 81 poz. 1094) uchyliła w całości pkt 3 paragrafu 6 zawartego w uchwale nr VIII/91/2007. Sprawa w tym przedmiocie prowadzona była pod sygnaturą II SA/Go 468/09. W konsekwencji wezwania przez Sąd do zajęcia przez Skarżącego aktualnego stanowiska w sprawie, Prokurator Okręgowy, zgodnie z dyspozycją art. 60 ppsa, cofnął wniesioną skargę i na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ppsa wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego.

Postanowieniem z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Go 468/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miejskiej w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na obszarze miasta.

W dniu 4 stycznia 2012 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego na uchwałę z dnia 19 czerwca 2007 r. nr VIII/91/2007 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz ustalenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na obszarze miasta. Skarżący zakwestionował uchwałę w części, wskazując, iż § 9 ust. 2 uchwały narusza art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 b ust. 4 w zw. z art. 13 f ustawy o drogach publicznych poprzez stwierdzenie, że wykupienie biletu parkingowego

i nieumieszczenie go za szybą pojazdu w sposób umożliwiający odczytanie dokumentu będzie traktowane jako postój nieopłacony, gdzie w § 6 pkt 1 uchwały ustalono opłatę dodatkową za parkowanie bez wniesionej opłaty, podczas gdy przepisy ustawy o drogach publicznych nie upoważniły organu do pobierania podwójnej opłaty z tego tytułu.

Nadto skarżący zakwestionował dyspozycję § 9 ust. 3 uchwały, jako naruszającej przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych, przez wskazanie, iż wykupienie karty abonamentowej parkingowej upoważnia do postoju w SPP, lecz nie stanowi podstawy do roszczeń w związku z brakiem wolnych miejsc postojowych.

W związku z powyższym Skarżący wniósł, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) o stwierdzenie nieważności uchwały w zakwestionowanej części.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż nie podziela oceny strony skarżącej w zakresie kompetencji przyznanych przez ustawodawcę w przedmiocie podjęcia uchwały ustalajacej strefę płatnego parkowania oraz stawek opłat i sposobu ich pobierania. W związku z powyższym Rada wniosła o oddalenie skargi, jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie zaś do przepisu art. 147 § 1 pkt 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrola Sądu ogranicza się zatem do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt lub uchwałę działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, iż w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała sytuacja powagi rzeczy osądzonej, bowiem zgodnie z art. 171 ppsa tylko prawomocny wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej w zakresie tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Wynika to z faktu, iż powaga rzeczy osądzonej odnosić się może jedynie do rozstrzygnięć rozstrzygających o istocie sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc takich które faktycznie zawierają ocenę zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności i rozstrzygają o dalszym ich obowiązywaniu. O ile zatem postanowienie kończące postępowanie, takie jak postanowienie o odrzuceniu skargi czy też o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, na równi z wyrokami wiążą strony oraz sąd i nie mogą być zmieniane ani uchylane, to jednak nie stoją na przeszkodzie w przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej samej sprawie.

Przechodząc do merytorycznej oceny niniejszej sprawy, na wstępie stwierdzić należy, że stanowienie aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej. Stanowi o tym Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 Konstytucji stanowi natomiast, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Konstytucja po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustawy zwykłej. Taką ustawą jest ustawa o samorządzie gminnym. W rozdziale 4. "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę", dokonany jest podział tych aktów na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze (do ustawy o samorządzie gminnym i do innych ustaw) oraz na akty porządkowe. Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana z powołaniem się na art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niesporne w sprawie jest więc zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Zauważyć należy, że jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych). Adresatami prawa miejscowego mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (np. właściciele nieruchomości). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania. Skoro zaskarżona uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, niekonsumujące się w jednostkowym stosowaniu, nie powinno budzić zastrzeżeń stanowisko, że stanowi ono akt prawa miejscowego.

Niewątpliwie Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność w zakresie ich uprawnień, podlegającą ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych tam organów, z punktu widzenia legalności (art. 171 Konstytucji RP w związku z art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się zatem na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Zgodność działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Władcze wkroczenie organu nadzoru w działalność organu samorządu terytorialnego naruszającą ustawy nie jest zatem ograniczeniem konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowanej samodzielności samorządu terytorialnego.

Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4, str. 30 31). Ponadto, jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi.

Podstawy wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy reguluje wskazany wyżej art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, ani też nie zaskarżył uchwały do sądu administracyjnego.

W tej sytuacji Prokurator Rejonowy zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego. Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz.U. z 2008 roku, Nr 7, póz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Wskazać należy na dyspozycję art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie ulega też wątpliwości, że nie mogą one regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach dla całego państwa

Upoważnienie generalne do stanowienia prawa miejscowego zawiera przepis art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, udzielając gminie, na podstawie upoważnień ustawowych kompetencji do stanowienia prawa miejscowego obowiązującego na obszarze tej gminy. Na podstawie tego przepisu organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie :

1. wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2. organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3. zasad zarządu mieniem gminy

4. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Nadto w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Przepisy porządkowe mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym ).

W orzeczeniach sądów podkreśla się, że rady gmin stanowiące akty prawa miejscowego zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym winny treść swoich regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji, wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia wyjaśnić te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej (wyrok NSA z 26 V 1992 r., SA/Wr 310/92 ). Gmina nie może przykładowo w ramach określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym) ustanowić opłat za korzystanie z gminnych dróg wewnętrznych (wyrok NSA z 16 XII 1996 r., SA/Kr 1377/96). Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, że brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej, przy czym bez znaczenia pozostaje czy dotyczyłoby ono uprawnień czy nakładania obowiązków (wyrok NSA z 4 IV 2008 r. II OSK 102/08, wyrok NSA z 3 X 2006 r. l OSK 1035/06, podobnie też: wyrok WSA we Wrocławiu z 15 III 2007 r. II SA/Wr 745/06).

Podjęta przez Radę Miejską uchwała Nr VIII/91/2007 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz ustalenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na obszarze miasta z dnia [...] czerwca 2007 r. wskazuje w podstawie prawnej przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 b ust. 1, 2, 3, 4 i 5 art. 13 f ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm. ).

Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13 b ust. 1 ustawy). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13 b ust. 2 ustawy). Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (art. 13 b ust. 3 ustawy).

Jednocześnie ustawodawca wskazał w art. 13 b ust. 4 ustawy, iż rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy .

Stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca parkowania. Przy ustalaniu takich stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20 % za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę parkowania. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny parkowania nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania (art. 13 b ust. 5).

W przepisie art.13f ust. 1 ustawy prawodawca sprecyzował, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (ust. 2).

Wskazane powyżej przepisy ustawy o drogach publicznych zawierają zatem upoważnienie właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego.

W zakresie dotychczasowego orzecznictwa i praktyki sądowej, w przedmiocie zaskarżenia uchwały o ustaleniu strefy płatnego parkowania i opłat za postój w tej strefie, wojewódzkie sądy administracyjne opowiedziały się za niedopuszczalnością różnicowania sytuacji prawnej podmiotów prawa z uwagi na zameldowanie i zamieszkanie w strefie (wyrok WSA w Szczecinie z 13 maja 2004r. II SA/Sz 48/04, wyrok NSA z 12 listopada 2008 r. l OSK 918/08), czy określenie czasookresu w jakim parkujący zobowiązany jest do uiszczenia należnej opłaty (wyrok WSA w Szczecinie z 30 kwietnia 2008 r. II SA/Sz 159/08) wskazując, że zarówno ustawa o drogach publicznych nie zawiera dyspozycji uprawniających organ do wydania tego typu regulacji, a w odniesieniu do pierwszego z wymienionych przypadków, istnieje konstytucyjnie określona zasada zabraniająca takiego działania organów administracji publicznej.

Dokonując analizy rozpatrywanej sprawy, uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, iż w istocie redakcja przepisu art. 13 b ust. 4 pkt 3 w związku z art. 13 f ust. 1 ustawy o drogach publicznych wytycza jednoznacznie granice ustawowego upoważnienia rady miasta do reglamentacji w drodze aktu prawa miejscowego kwestii należnych opłat dodatkowych za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Ustawodawca jednoznacznie ustalił zakres kompetencji rady upoważniając ją do ustalenia sposobu poboru opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania (art. 13 b ust. 4 pkt 3 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy) oraz wprowadzenia opłaty za nieopłacony postój (art. 13 f ust. 1 ustawy).

Omawiana ustawa o drogach publicznych przyznaje radzie także kompetencje do określenia opłaty dodatkowej. Jak wynika z redakcji art. 13 ust. 1 ustawy opłatę taką pobiera się wyłącznie za nieuiszczenie opłat o jakich mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zatem za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Powołany przepis art. 13 ust. 2 ustawy przyznaje radzie gminy (radzie miasta) legitymację wyłącznie do ustalenia wysokości opłat dodatkowych za nieuiszczenie należności parkingowej. W zawartych w ustawie kompetencjach brak zatem upoważnienia dla rady gminy (rady miasta) do pobierania innych opłat dodatkowych, w szczególności za nieumieszczenie dowodu opłaty w sposób określony przez organ uchwałodawczy. Po mimo usunięcia w wyniku uchwały z dnia [...] czerwca 2009 r. nr XXXII/380/2009 dyspozycji § 6 pkt 3, zawierającej zapis na temat pobierania opłaty dodatkowej za "nieumieszczenie biletu parkingowego w sposób określony w § 9 ust. 1", uchwała zawiera w dalszym ciągu zapis, który faktycznie stanowić może podstawę poboru opłaty dodatkowej za nieumieszczenie biletu parkingowego i to w wysokości 30,00 złotych ( § 6 pkt 1 uchwały). Jak wynika bowiem z dyspozycji, zakwestionowanego skargą § 9 ust. 2 wykupienie biletu parkingowego i nieumieszczenie go za szybą pojazdu w sposób umożliwiający jego odczytanie będzie traktowane jako postój nieopłacony, co stanowi odesłanie do dyspozycji regulującej postój bez uiszczenia opłaty za parkowanie.

Nie można podzielić w tym zakresie oceny skarżącego, iż taka regulacja skutkuje de facto podwójnym obciążeniem opłatą, bowiem wykładania przepisów uchwały nie pozwala na wyciągnięcie takich wniosków. Wynika z niej jednoznacznie, iż uchwałodawca wyraźnie rozróżnia sytuacje: gdy dana osoba nie uiści opłaty oraz gdy uiści ją, jednakże nie wyeksponuje dowodu potwierdzającego tą okoliczność w sposób określony w § 9 ust. 1 uchwały. Tym samym faktycznie, nie jest możliwe pobranie opłaty dodatkowej w podwójnej wysokości.

Wprowadzenie powyższej regulacji stanowi wykroczenie przez Radę Miejska poza zakres kompetencji rady upoważniającej ją jedynie do ustalenia sposobu poboru opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania i sposobu poboru opłaty dodatkowej za nieopłacony postój, a nie do modyfikowania ustawowo określonych przesłanek powstania obowiązku opłaty dodatkowej oraz zasad postępowania egzekucyjnego dotyczącego tej opłaty. W zawartych w ustawie normach kompetencyjnych brak upoważnienia dla rady do pobierania opłat dodatkowych z innego tytułu niżeli nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, w tym w szczególności za wadliwe umieszczenie dowodu opłaty parkingowej w pojeździe. Ustawodawca wprost zdefiniował w art. 13 f ust. 1 ustawy o drogach publicznych obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, wiążąc go wyłącznie ze stanem faktycznym polegającym na nieuiszczeniu opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania.

Jak się okazuje, dla rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma także określenie znaczenia zwrotu "sposób pobierania opłat" (podstawowych i dodatkowych) wytyczającego granice upoważnienia prawodawczego dla Rady. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji rozumienia tego terminu (art. 4 ustawy).

W uzasadnieniu wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Go 88/09 przyjęto, że w odniesieniu do przedmiotowej sprawy zwrot "sposób pobierania opłat" oznacza określony tryb postępowania pozwalający na osiągnięcie celu, jakim jest uiszczenie przez parkującego należnej opłaty za postój w strefie. Niewątpliwie chodzi tu zatem o uregulowanie takich czynności, jak techniczna i organizacyjna metoda uiszczenia opłaty czy sposób potwierdzenia faktu uiszczenia opłaty, tj. wydanie parkującemu stosownego potwierdzenia w tym zakresie. W odniesieniu do opłaty dodatkowej, chodzi natomiast o ustalenie powstania obowiązku jego uiszczenia, a także procedurę weryfikacji w tym zakresie czy też właściwy podmiot do jej odbioru.

Sąd nie podziela poglądu Rady Miejskiej, aby w tym zakresie obowiązywania ustawy mieściło się określenie dodatkowej formy obciążenia adresatów przepisów przedmiotowej uchwały, przez ustanowienie "opłaty dodatkowej" z tytułu nieumieszczenia dowodu opłaty w widocznym miejscu względnie umieszczenie go w sposób uniemożliwiający bezpośredni odczyt z zewnątrz pojazdu, traktując te zachowania na równi z nieuiszczeniem opłaty parkingowej. Znamienne dla oznaczenia charakteru tego świadczenia, jest jego sklasyfikowanie w tej samej kategorii, mianowicie jako opłaty dodatkowej, tak samo jak opłaty wynikające z art. 13 f ust. 1 ustawy. Wbrew zatem wypowiedzianym w odpowiedzi na skargę sugestiom, nie można zakwalifikować zakwestionowanego przepisów uchwały do kategorii przepisów o charakterze jedynie organizacyjnym, czy też dyscyplinującym. Wprowadza on bowiem realne obciążenie finansowe, które sam uchwałodawca zakwalifikował jako opłatę dodatkową, taką samą jako należy uiścić z tytułu nieopłaconego postoju.

Argumenty Rady Miejskiej w zakresie interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych, wobec przedstawionej powyżej analizy, należy uznać za błędne jako pozbawione podstaw. Z istoty bowiem aktów prawa miejscowego wynika, iż upoważnienie do stanowienia ich i określenia ich granic muszą wynikać wyraźnie i jednoznacznie z ustawy, zaś wszelkie domniemanie kompetencji prawodawczej, czy też rozszerzająca wykładnia upoważnienia jest niedopuszczalna. W tym zakresie nie zasługuje również na uwzględnienie wyjaśnienie, że w przypadku braku domniemania zawartego w § 9 uchwały umieszczenie dowodu opłaty w miejscu niewidocznym lub w sposób uniemożliwiający bezpośredni odczyt z zewnątrz pojazdu musiałoby być traktowany jako prawidłowe uiszczenie opłaty, a tym samym wymykałoby się spod faktycznej kontroli. W ocenie Sądu, powyższe tłumaczenie nie może uzasadniać wykroczenia poza ramy ustawowego upoważnienia rady wynikającego z przepisu art. 13 b ust. 4 pkt 3 czy też art. 13 f ust. 1 ustawy.

Z tych samych przyczyn, na które zwrócił uwagę Sąd wcześniej, wskazać należy także na zasadność kwestionowania przez skarżącego regulacji § 9 ust. 3 uchwały.

W polskim systemie prawnym zakres i zasady dochodzenia swoich roszczeń przed sądem oraz postępowania przed sądem określają przepisy rangi ustawowej. Przepisy prawa miejscowego, choć zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa w RP, mają ograniczony zakres terytorialny, bowiem obowiązują na obszarze działania organów, które je uchwaliły. Ponadto organy samorządu terytorialnego dysponują prawem ustanawiania aktów prawa miejscowego, działając w tym zakresie tylko na podstawie i w ścisłych granicach uprawnień przyznanych im w ustawie. Zasady dochodzenia roszczeń o charakterze cywilnym, tak obligacyjnych jak i wynikających z deliktu, określają w sposób zupełny przepisy rangi ustawowej. Żaden z aktów prawnych tej rangi nie upoważnia organów samorządu terytorialnego do stanowienia regulacji w tym zakresie. Prokurator słusznie podniósł w skardze, iż w akcie prawa miejscowego nie może znaleźć się zastrzeżenie, w myśl którego posiadanie karty abonamentowej nie stanowi podstawy do dochodzenia roszczeń w przypadku braku miejsc postojowych w strefie płatnego parkowania. Takie zastrzeżenie stoi w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, także z tej przyczyny, iż o tym, czy zgłaszane przez dany podmiot roszczenie jest zasadne, władne są orzekać i rozstrzygać odpowiednie organy państwowe, w tym przede wszystkim sądy powszechne. Nie można a priori ograniczyć obywatelowi możliwości dochodzenia jego praw, nawet jeżeli roszczenie okaże się nieuzasadnione. Podobny pogląd zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu przywołanego w skardze wyroku z dnia 23 września 2010 r., III SA/Wr 428/10 opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Prawo do sądu ma charakter konstytucyjnego prawa podmiotowego (art. 45 Konstytucji RP), co więcej stanowi on uniwersalną zasadę o charakterze międzynarodowym (por. art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności), której nie mogą ograniczać przepisy prawa powszechnie obwiązującego o charakterze wykonawczym. Tym samym podkreślenia wymaga, że przepisy prawa miejscowego nie mogą wyłączać odpowiedzialności gminy z tytułu roszczeń osób trzecich, formułowanych na jakiejkolwiek podstawie, a także uprawnień tych osób w zakresie ich dochodzenia ( por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Go 797/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 428/10).

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że regulacja § 9 ust. 2 i 3 ustanowiona została przez Radę miejską z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z ustawy o drogach publicznych. Mianowicie wymienione przepisy uchwały w sposób istotny naruszają dyspozycję art. 13 b ust. 4 pkt 3 i art. 13 f ust. 1 ustawy oraz art. 94 Konstytucji. Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Kierując się powyższymi rozważaniami Sąd uznał zaskarżoną uchwałę, w omawianym zakresie przekraczającą granice władztwa prawodawczego rady.

W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Zgodnie z art. 152 ppsa orzeczono, iż w tym zakresie uchwała nie podlega wykonaniu przyjmując, iż instytucja ta dotyczy także przepisów prawa miejscowego (vide: R. Sawuła "Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia", Państwo i Prawo 2004/8/71; także Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, opubl. OSP 2005/4/50 i powołane tam poglądy).