Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 612/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 449
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (spraw.), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej w Ziębicach z dnia 26 czerwca 2008 r. nr XXII/146/08 w przedmiocie zmiany uchwały nr XV/71/07 Rady Miejskiej w Ziębicach z dnia 25 października 2007r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Miejskiej w Ziębicach na rzecz Wojewody kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 25 października 2007 r. Nr XV/71/07 Rada Miejska w Ziębicach uchwaliła zasady gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego. W § 23 postanowiono, że "Sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały, lecz nie zakończone ostatecznie podlegają załatwieniu na podstawie przepisów niniejszej uchwały". Zgodnie z § 24 z dniem wejścia w życie przywołanej uchwały utraciła moc uchwała Rady Miejskiej w Ziębicach nr XXVI/184/2005 z dnia 28 stycznia 2005 r. w sprawie zasad zbywania nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego (winno być: w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami...- przyp. Sądu).

Następnie uchwałą z dnia 26 czerwca 2008 r. Nr XXII/146/08 Rada Miejska w Ziębicach postanowiła o zmianie uchwały nr XV/71/07 z dnia 25 października 2007 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego. W § 1 przywołanej uchwały wprowadzono zmianę w uchwale z dnia 25 października 2007 r. Nr XV/71/07 nadając § 23 następujące brzmienie: "Sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały, lecz nie zakończone ostatecznie podlegają załatwieniu na podstawie przepisów uchwały Nr XXVI/184/05 Rady Miejskiej w Ziębicach z dnia 28 stycznia 2005 roku w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego z późniejszymi zmianami".

Powyższa uchwała w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zakwestionowana została przez Wojewodę Dolnośląskiego. Powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) Wojewoda zarzucił jej naruszenie: art. 5 w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449) oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Miejskiej w Ziębicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda przytoczył treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Analizując przywołane wyżej przepisy prawne Wojewoda doszedł do wniosku, że "nadawanie mocy obowiązującej aktowi prawnemu" (powinno być mocy wstecznej – przyp. Sądu) jest absolutnym wyjątkiem. Zgodność takiego zabiegu legislacyjnego z zasadami demokratycznego państwa prawnego objawia się poprzez niepogarszanie sytuacji prawnej adresatów norm prawnych, w wyniku między innymi nałożenia na nich bardziej uciążliwych obowiązków, czy też pozbawienie ich określonych uprawnień.

W wyniku analizy porównawczej uchwały NXV/71/079 (aktualnie obowiązująca) z uchwałą nr XXVI/184/05 (uchylona) - organ nadzoru stwierdził, że postanowienia aktualnie obowiązującej uchwały są korzystniejsze dla adresatów niż postanowienia uchwały obowiązującej wcześniej. Na poparcie tego twierdzenia wskazał na przypadki uregulowane w § 8, § 11 pkt 1 lit. c , § 15 ust. 1 i ust. 5 obu uchwał :

- według § 8 uchwały uchylonej Burmistrz może wrazić zgodę na zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym w czasie trwania stosunku najmu, natomiast w uchwale obowiązującej możliwości tej został pozbawiony, gdyż brak stosownego uregulowania;

- przepis § 11 pkt 1 lit. c uchwały uchylonej, przyznaje pierwszeństwo w nabyciu lokali użytkowych ich najemcom gdy lokale te położone są w budynkach, w których zostały sprzedane już wszystkie lokale mieszkalne. Natomiast analogiczny § 11 ust. 1 pkt 1 lit. c uchwały obowiązującej, nie wprowadza żadnych dodatkowych wymogów dla skorzystania z prawa pierwszeństwa przez najemców lokali użytkowych;

- w § 15 ust. 1 uchwały uchylonej, wprowadzono bonifikaty od ceny lokalu mieszkalnego w przypadku jednorazowej spłaty należności w wysokości odpowiednio: 50%, 70% i 80% w zależności od wieku i stanu budynku w którym dany lokal się znajduje. W uchwale obowiązującej wysokość bonifikaty przy niezmienionych kryteriach jej udzielania wynosi odpowiednio: 30%, 50% i 70%. Również w przypadku rozłożenia ceny sprzedaży na raty, bonifikata według zapisów uchwały uchylonej wynosi odpowiednio: 30%, 50% i 70% a według uchwały obowiązującej - 40%,60% i 80%.

- w § 15 ust. 5 uchwały uchylonej, wprowadzono bonifikatę 50% przy sprzedaży nieruchomości gruntowej lub jej części w związku z uwzględnieniem roszczeń z art. 209 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W analogicznej sytuacji w uchwale obowiązującej ustanowiono stawkę 60 % ceny nieruchomości.

Podsumowując Wojewoda stwierdził, że sytuacja prawna niektórych grup adresatów – poprzez konieczność zastosowania niższej bonifikaty lub dodatkowych warunków dla skorzystania z pierwszeństwa - może ulec znacznemu pogorszeniu w wyniku zastosowania przytoczonych wyżej przepisów.

Wobec powyższego organ nadzoru zwrócił uwagę na konieczność przestrzegania przy nadawaniu przepisom mocy wstecznej warunku zgodności z zasadami demokratycznego państwa prawnego zawartego w art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Trudno zaś mówić o zgodności zaskarżonej uchwały z tymi zasadami, jeżeli od momentu podjęcia uchwały z dnia 25 października 2007 r. i od dnia wejścia jej w życie (13 lutego 2008 r.) Rada Miejska nagle po upływie 4 miesięcy ( w dniu 26 czerwca 2008r.) zmienia przepis § 23 i nakazuje stosować do spraw "wszczętych" przed dniem wejścia w życie uchwały z 25 października 2007 r. (aktualnie obowiązującej) przepisy uchwały uchylonej. Zdaniem Wojewody jest to sprzeczne z zasadą zaufania adresatów do organów administracji publicznej, gdyż przez okres wspomnianych 4 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały z 25 października 2007 r. jej § 23 nakazywał stosować przepisy tej uchwały do spraw "wszczętych" przed dniem wejścia jej w życie. Wojewoda podniósł, że przepisy retroaktywne nie mogą doprowadzać do przyznania adresatom uprawnień mniej korzystnych. Nawet w przypadku nadania mocy wstecznej przepisom korzystniejszym, ze względu na wyjątkowość tego zabiegu, należy mieć na uwadze interes wszystkich podmiotów działających w obrocie.

W ocenie Wojewody § 1 zaskarżonej uchwały (nowelizujący § 23 uchwały z 25 października 2007 r.) nie może być uznany za legalny również w kontekście samego art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, gdyż przepis ten zezwala na nadanie mocy wstecznej aktowi prawnemu obowiązującemu i będącemu źródłem praw i obowiązków. Natomiast po nowelizacji przepisu § 23 uchwały z 2007 r. nakazuje w określonych sytuacjach stosować akt prawny prawomocnie uchylony, niebędący już źródłem praw i obowiązków. Z tego też względu zmiana dokonana przez organ stanowiący gminy narusza przepis art. 5. ww. ustawy.

Konkludując Wojewoda zauważył, że Rada chcąc aby określona grupa podmiotów poddana była regulacji zawartej w uchylonej uchwale z dnia 28 stycznia 2005 r., mogła wydłużyć okres vacatio legis nowego aktu, pozwalając tym samym na załatwienie wspomnianych spraw według starych zasad. Biorąc zaś pod uwagę kompetencje Rady do dokonywania zmian aktów prawa miejscowego, Rada chcąc wprowadzić uchylone przepisy powinna te przepisy wprowadzić do zmienianej uchwały wprost a nie w wyniku nakazu norm prawomocnie uchylonych.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że nie zgadza się z zawartą w niej argumentacją. Do odpowiedzi załączono uchwałę nr XXVI/185/2008 z dnia 14 listopada 2008 r. w sprawie nieuwzględnienia skargi Wojewody, w uzasadnieniu której wskazano, "że jednym z powodów niezałatwienia spraw związanych z nabyciem nieruchomości rolnych przez zainteresowanych było brak w Urzędzie Miejskim rzeczoznawcy majątkowego, którego zadaniem jest wycena nieruchomości. W związku z tym, nie jest winą potencjalnych nabywców, że formalności związane z zakupem nie zostały załatwione zgodnie z obowiązującą w tym zakresie uchwałą".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm, zwanej w dalszej części u.p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin.

W art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm) – zwanej dalej u.s.g. - przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta on ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy i nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie.

Według art. 147 § 1 u.p.p.s.a. stwierdzenie nieważności uchwały następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. Ani przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze i orzecznictwie wskazuje się, że podstawą uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub proceduralnoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami.

Przedmiotem oceny Sądu dokonanej zgodnie z przedstawionymi wyżej kryteriami jest uchwała Rady Miejskiej w Ziębicach z dnia 26 czerwca 2008r.,Nr XXII/146/08 o zmianie uchwały Nr XV/71/07 z dnia 25 października 2007 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami chodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g. w związku z art. 11, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).

Zakwestionowany przez organ nadzoru akt wprowadza zmiany w uchwale w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami, która to uchwała – w świetle utrwalonej już linii orzeczniczej – bezsprzecznie stanowi akt prawa miejscowego. Zatem zaskarżona uchwała wprowadzająca zmiany akcie prawa miejscowego, również musi być oceniana w świetle regulacji prawnych stosowanych przy ocenie aktów prawa miejscowego.

Z tego też względu przypomnieć należy, że przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Po myśli art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu – Konstytucji i ustawach. Tym samym przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań zaznaczenia wymaga, że w niniejszej sprawie Sąd będąc związany granicami sprawy (art. 134 u.p.p.s.a.) może dokonać kontroli jedynie w granicach zaskarżonego aktu tj. uchwały z dnia 26 czerwca 2008 r. Z tego też względu ocenie poddano jedynie zmianę § 23 uchwały z dnia 25 października 2007 r. Nr XV/71/07, natomiast pozostałe regulacje uchwały Nr XV/71/07 pozostają poza oceną Sądu.

Mając na uwadze zakreślone wyżej granice kontroli, stwierdzić należy, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zmiana przepisu § 23 uchwały z dnia 25 października 2007 r. Nr XV/71/07 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami, polegająca na wprowadzeniu obowiązku stosowania do stosunków prawnych, które powstały przed dniem wejścia w życie tej uchwały i nadal trwały - określonych przez organ gminy jako "sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie tej uchwały i niezakończone ostatecznie" - przepisów uchwały z dnia 28 stycznia 2005 r. Nr XXVI/184/2005 – a więc aktu prawnego, który w chwili dokonywanej nowelizacji już nieobowiązywał, jest naruszeniem prawa powodującym stwierdzenie nieważności takiej uchwały.

Przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu wymaga uwzględniania norm konstytucyjnych ale również i problematyki prawa międzyczasowego tj. obowiązywania norm w czasie.

Przypomnieć należy, że stosowanie przepisów międzyczasowych budzi poważne problemy i w związku z tym było niejednokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Na podstawie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego można wyodrębnić tutaj trzy konstrukcje. Po pierwsze zasada bezpośredniego działania prawa (nowe prawo obowiązuje od momentu wejścia w życie aktu prawnego i reguluje także wszelkie zdarzenia z przeszłości) - zasada ta dotyczy więc uregulowania "sytuacji w toku" przez prawo nowe od daty wejścia w życie nowego prawa; po drugie - zasada dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą, prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości – zasada ta oznacza więc kontynuowanie dla "sytuacji w toku" działanie dawnego już nieobowiązującego prawa; po trzecie wreszcie - zasada wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom. Zasady prawidłowej legislacji wymają od legislatora wyboru jednej z tych reguł.

Nowelizacja przepisu § 23 uchwały z dnia 25 października 2007 r. jaką dokonano zaskarżoną uchwałą, sprowadzała się więc do zmiany konstrukcji zastosowanej reguły intertemporalnej – z zasady bezpośredniego działania nowego prawa na zasadę obowiązywania dalszego prawa. Dla dokonanej nowelizacji istotne jednak jest – na co trafnie zwrócił uwagę Wojewoda – że zmianę tę organ stanowiący gminy dokonuje po upływie czterech miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały z 25 października 2007 r. i po upływie czterech miesięcy obowiązywania, przyjętej w tej uchwale, zasady obowiązywania nowego prawa wobec stosunków i zdarzeń powstałych przed dniem jej wejścia życie.

Normatywna ocena powyższej czynności prowadzić musi do wniosku, że Rada Miejska w Ziębicach dokonując zmiany przepisów przejściowych w przedstawionych wyżej okolicznościach, podjęła w istocie próbę reaktywowania nieobowiązujących już przepisów uchwały z 28 stycznia 2005 r. - próbę na gruncie obowiązującego prawa niedopuszczalną. Oto bowiem do stosunków i zdarzeń prawnych, które zaistniały przed dniem wejścia w życie uchwały z 25 października 2007 r. (spraw "wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały") wobec których postanowieniami tej uchwały w okresie owych czterech miesięcy miały już zastosowanie przepisy nowej uchwały (teoretycznie mogły być zawarte umowy na nowych zasadach), Rada nakazuje stosować rozwiązanie prawne w chwili dokonywanej nowelizacji już nieobowiązujące. Jak określa to Wojewoda nakazuje stosować normy "prawomocnie uchylone". Zdaniem Sądu taka regulacja jest niedopuszczalna i sprzeczna z zasadami technik legislacyjnych. Nie odpowiada ona istocie przepisów przejściowych, w których przecież reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy (aktu) albo ustaw dotychczasowych, istniejące i trwające w dniu wejścia w życie tej nowego aktu. Zastosowanie jednej ze wskazanych wcześniej konstrukcji prowadzi albo do kontynuacji prawa dotychczasowego albo do jej przerwania przez objęcie tych zdarzeń i stosunków nowym prawem. W niniejszej sprawie uregulowano już wpływ nowej uchwały na powstałe wcześniej zdarzenia obejmując je działaniem nowego prawa od momentu jego wejścia w życie. Zmiana dokonana zaskarżoną uchwałą nie mogła więc odnieść zamierzonego celu, gdyż nie prowadziła do kontynuacji dotychczasowego prawa (uchwały z 2005 r.) wobec zdarzeń i stosunków prawnych powstałych przed dniem 13 lutego 2008 r. (data wejścia w życie uchwały z dnia 25 października 2007r.). Kontynuacja ta dla spraw "będących w toku" przed 13 lutego 2008 r. została już przerwana przez przyjęcie zasady działania nowego prawa zawartego w uchwale z 25 października 2007 r. Od daty wejścia w życie tej uchwały reżim prawny "sytuacji w toku" determinowane był przez jej przepisy. To zaś prowadzi do wniosku, że Rada próbowała reaktywować nie obowiązujące już prawo.

Zabieg legislacyjny zastosowany w zaskarżonej uchwale narusza zatem art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyrażający zasadę, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej, w którym obywatele mają poczucie stabilności i zaufania do państwa oraz art. 7 Konstytucji wyrażającego zasadę, że organy władzy publicznej działają ma podstawie i w granicach prawa. W sposób nieprzewidziany w systemie prawa, próbuje bowiem nadać moc prawną uchylonym i nieobowiązującym przepisom. Należy zgodzić się z Wojewodą, że gdyby Rada chciała wprowadzić zasady takie jak w przepisach uchylonych, powinna uczynić to wprost, przez wprowadzenie ich jako treść uchwały zmieniającej.

Przy ocenie zaskarżonej uchwały nie można również pominąć analizy skutków jakie wywołuje ona wobec adresatów do których jest skierowana. Uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej opublikowania (§ 4). Zakwestionowany przez Wojewodę przepis – prowadzący do reaktywowania nieobowiązujących już zasad gospodarowania nieruchomościami - powoduje w istocie konieczność stosowania do "spraw w toku" - powstałych i istniejących przed dniem 13 lutego 2008 r. (a więc i przed dniem wejścia w życie uchwały z dnia 28 czerwca 2008 r.) innych regulacji prawnych niż wynikające z uchwały z 2007 r. (np. w zakresie bonifikat). Inaczej mówiąc - pomimo, że uchwała nowelizująca wchodzi w życie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego to dokonana nią zmiana nakazująca wobec "spraw wszczętych" przed dniem 13 lutego 2008 r. stosować normy uchwały poprzednio obowiązującej – a więc inne normy - powoduje, że "nowe regulacje" powinny być stosowane do sytuacji powstałych przed dniem wejścia jej w życie. W istocie zatem przepisom tym nadano moc wsteczną.

Wskazać zatem należy, że zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonego w przywołanym już art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, choć nie została wprost wyrażona w ustawie zasadniczej stanowi podstawową zasadę porządku prawnego. Zakazuje ona stanowienia norm prawnych znajdujących zastosowanie do stosunków prawnych i sytuacji, które istniały przed wejściem w życie tych norm. Zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru bezwzględnego i dopuszczalne są od niej wyjątki jednak, trzeba mieć na uwadze, że zakaz ten odnosi się bezwzględnie do takich wypadków, w których nowy akt normatywny, miałaby pogorszyć dotychczasową, korzystniejszą dla adresata normy sytuację. Sprzeczne z tą zasadą w szczególności jest nakładanie na podmiot nieistniejącego dotychczas po jego stronie obowiązku, jak też pozbawianie go dotychczasowych uprawnień z mocą wsteczną. Zasada zaufania obywatela do państwa wymaga bowiem, by mocy wstecznej nie nadawać przepisom, które regulują prawa i obowiązki obywateli i pogarszają ich sytuację prawną (tak Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 30 listopada 1988 r. 1/88,OTK 1988 nr 1, poz.6). Jeżeli więc akt prawny pogarsza dotychczasową pozycję prawną podmiotu jest to dostateczna podstawa do wykluczenia wstecznego działania takiej normy.

Wykazane w skardze skutki prawne jaki wywołuje zakwestionowany przez Wojewodę akt, w dostateczny sposób uzasadniają stanowisko, iż akt ten podjęty został z naruszeniem zasady nieretroakcji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepisy uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami z 25 października 2007 r. zawierają w stosunku do pewnej grupy adresatów rozwiązania korzystniejsze, niż analogiczne przepisy uchwały z 28 stycznia 2005 r. Zapewne to przesądziło, iż w uchwale w sprawie zasad podjętej w dniu 25 października 2007 r. Rada wprowadziła zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Konsekwencją wprowadzenia takiej regulacji było to, że nowe normy prawne znalazły zastosowanie do wszelkich stosunków prawnych - a więc tych które dopiero powstaną, jak i też tych, które powstały przed dniem wejścia z życie tej uchwały i trwały nadal w chwili wejścia jej w życie. Taka regulacja teoretycznie pozwalała na zastosowanie korzystniejszych postanowień – np. wyższej bonifikaty – zarówno wobec tych podmiotów, które dopiero po wejściu w życie uchwały ubiegałby się o nabycie nieruchomości jak i wobec tych, które czynności takie podjęły już wcześniej, jednak nie zdążyły jeszcze zawrzeć umowy.

W ocenie Sądu regulacja zawarta w znowelizowanym § 23 uchwały z 25 października 2007r. narusza również konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada równości nakazuje jednakowe traktowanie podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, według jednakowej miary – zarówno bez zróżnicowań dyskryminujących jak i faworyzujących. Zaskarżona uchwała takie zróżnicowanie wprowadza wobec grupy osób, których "sprawy wszczęto przed dniem wejścia w życie uchwały" i które na mocy § 23 obowiązującego w brzmieniu przed jego nowelizacją objęte zostały działaniem nowego prawa, nakazując stosować wobec nich rozwiązania prawne z poprzedniej uchwały - mniej korzystne. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że odstępstwo od zasady równości nie zawsze musi oznaczać naruszenie zasady równości. Jest ono dopuszczalne jeżeli kryterium zróżnicowania dokonywane jest na podstawie cechy istotnej. Tymczasem w zaskarżonej uchwale kryterium zróżnicowania określono w sposób niejasny. Zróżnicowanie dotyczy bowiem osób, których "sprawy wszczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały (z dnia 25 października 2007 r.), lecz nie zakończono ostatecznie". Pamiętać jednak należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nowelizacją uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami a więc uchwały normującej zagadnienia dotyczące sfery stosunków cywilnoprawnych a nie administracyjnoprawnych. Zastosowane przez Radę kryterium "sprawa wszczęta i nie zakończona ostatecznie", czytelne na gruncie stosunków administracyjnoprawnych nie jest zrozumiałe i jasne w stosunkach cywilnoprawnych. Rada nie wyjaśniła przy tym, czy "wszczęcie sprawy" następuje z chwilą np. złożenia wniosku o nabycie lub wydzierżawienia nieruchomości czy też z chwilą umieszczenia nieruchomości na wykazie. Podobnie nie jest jasne co oznacza "ostateczne zakończenie sprawy" np. czy jest to moment podpisania protokołu z przetargu lub rokowań czy np. zawarcie umowy. Kryterium zróżnicowania stanowi więc okoliczność przypadkową i w istocie uzależnioną od dowolnej oceny i interpretacji organu. Nie jest to kryterium, które uzasadniałoby odrębne traktowanie podmiotów a jego zastosowanie jest niezgodne z art. 32 Konstytucji.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że powodem podjęcia przez Radę zaskarżonej uchwały była okoliczność, iż część osób które złożyły wnioski o nabycie nieruchomości przed wejściem w życie uchwały z 2007 r., nie mając dostatecznej wiedzy o projektowanych korzystniejszych regulacjach, zawarły umowy przed wejściem w życie tej uchwały, natomiast grupa osób ze względu na czynności związane z przygotowaniem nieruchomości do sprzedaży, przed wejściem w życie tej uchwały, nie zdążyła zawrzeć umów i objęta została regulacjami nowego aktu uzyskując wyższą bonifikatę. Radni taką sytuację uważają za sprzeczną z zasadą równości dlatego uznali, że konieczna jest zmiana § 23 uchwały tak, aby wszystkie sprawy rozpoczęte przed wejściem w życie uchwały z 2007 r. były załatwione według tych samych zasad – a zatem niższych bonifikat.

Odnosząc się do powyższego stanowiska Sąd zauważa, że wynika ono z odmiennej interpretacji konstytucyjnej zasady równości. Jak bowiem wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny zasada ta nie powinna być w szczególności rozumiana jako sposób, który uniemożliwiłby ustawodawcy wprowadzenie rozwiązań korzystniejszych dla podmiotów stosunków prawnych z uwagi na to, że pewna kategoria osób dostosowała swoje działania do regulacji mniej korzystnych lub poniosła pewne negatywne konsekwencje tej regulacji. Założenie takie prowadziłoby do nadmiernej petryfikacji porządku prawnego, konieczności utrzymania pewnych regulacji bardziej ingerujących w prawa i wolności obywatelskie, które nie byłyby już uzasadnione, tylko z uwagi na rzekomą konieczność analogicznego traktowania w nieograniczonej czasowo przyszłości osób w podobnej sytuacji faktycznej ( wyrok TK z 29 maja 2001 r. K 5/01, OTK nr 4/2001, poz. 87).

Podsumowując powyższe wywody należy powtórzyć - za Trybunałem Konstytucyjnym - że zmiana przepisów powszechnie obowiązujących, a uchwała w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami do takich jest zaliczana - należy do istotnych zagadnień o charakterze konstytucyjnym. Stanowienie przepisów przejściowych w takich aktach musi obejmować wszystkie sytuacje, jakie mogą się pojawiać na tle unormowań i nie może pomijać ochrony praw jakiejkolwiek grupy podmiotów, nawet jeżeli jest znikoma liczebnie (porównaj wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r. SK 7/00, OTK ZU 7/37/2000 r.).

Konkludując, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza przywołane wyżej regulacje konstytucyjne i tym samym uznał zasadność wniesionej skargi.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 147 u.p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.