Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 853/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 6k ust.1, ust. 3, art. 6j ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Sędziowie WSA Beata Machcińska (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant specjalista Anna Florek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od lipca 2013 r. do marca 2015 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie drugim, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 9.446 (dziewięć tysięcy czterysta czterdzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. i określająca Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w J. wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości położonych w Z.

2. Stan sprawy, przedstawia się następująco:

2.1. Prezydent Miasta Z. (dalej: organ pierwszej instancji"), decyzją z dnia [...]r. ([...] ), na podstawie art. 6o i art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1399, ze zm., dalej: "u.c.p.g." lub "ustawa o utrzymaniu w czystości"), w związku z art. 207 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 749 ze zm., dalej: "O.p." lub "Ordynacja podatkowa") oraz uchwały Rady Miasta Z. nr [...] z dnia [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty (dalej: "uchwała 367") i uchwały Rady Miasta Z. nr [...] z dnia [...] w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości na terenie gminy Z. określił Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w J.(dalej: "spółdzielnia" lub "skarżąca") wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w łącznej wysokości 10.614 zł za miesiąc, począwszy od lipca 2013r, w odniesieniu do nieruchomości położonych w Z. przy:

oś. [...]

Al. [...]

oś. [...]

ul. [...]

ul. [...]

2.2. W odwołaniu od tej decyzji spółdzielnia zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 122 oraz art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy poprzez:

- niedokonanie właściwych ustaleń co do liczby osób zamieszkujących nieruchomości będących przedmiotem postępowania i tworzących poszczególne gospodarstwa domowe,

- brak określenia wysokości opłaty wraz ze sposobem jej wyliczenia dla nieruchomości położonej na os. [...],

- niedokonanie ustaleń co do stanu faktycznego i prawnego nieruchomości będących przedmiotem postępowania oraz niewyjaśnienie, czy i w których nieruchomościach ustanowiono odrębną własność lokali i które lokale zostały wyodrębnione;

2) art. 6o u.c.p.g. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na szacunkach co do liczby osób tworzących poszczególne gospodarstwa domowe, które nie mają charakteru "uzasadnionych szacunków";

3) art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 3 u.c.p.g. w zw. z art. 6m ust. 1 u.c.p.g. poprzez błędne przyjęcie, że spółdzielnia mieszkaniowa jest zobowiązana do składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

2.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "kolegium" lub "organ odwoławczy"), decyzją z dnia [...]r. (nr. [...]), na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) O.p., art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 6q u.c.p.g. i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r., w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu odwołania spółdzielni od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] postanowiło:

1) uchylić w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji,

2) określić wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi

należnej od nieruchomości położonych w Z. przy:

- oś. [...]

- Al. [...]

- oś. [...]

- ul. [...]

- ul. [...]

za okres od lipca 2013r. do marca 2015r. w kwocie 10.614,00 zł.

2.4. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organ odwoławczy:

Organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie wobec spółdzielni w sprawie określenia wysokości opłaty miesięcznej za gospodarowanie odpadami komunalnymi należnej od nieruchomości położonych w Z., wymienionych w zaskarżonej decyzji.

Spółdzielnia w odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji, w piśmie z dnia 21 listopada 2013r., przedstawiła informacje o liczbie osób zamieszkujących w gospodarstwach domowych w budynkach objętych postępowaniem w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zaznaczając, że pochodzą one od mieszkańców, nie zostały zweryfikowanie i nie odpowiada za ich prawidłowość.

Spółdzielnia przedstawiła również informację dotyczącą liczby pojemników na odpady, przewidzianych dla odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości w części zamieszkałych oraz niezamieszkałych (tzw. "nieruchomości o charakterze mieszanym").

Dane te oraz stawki opłat, określone uchwałą 367, były podstawą wydania decyzji przez organ odwoławczy.

Organ odwoławczy wskazał na wynikający z art. 6h u.c.p.g. powszechny - obejmujący wszystkich właścicieli zamieszkałych nieruchomości położonych na terenie gminy – obowiązek uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W ocenie kolegium, mając na uwadze treść art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości, a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 roku (sygn. akt K 17/12), w wypadku budynków wielolokalowych, do których zastosowanie mają przepisy ustawy o spółdzielniach, można precyzyjnie wskazać podmiot zobowiązany do ponoszenia opłaty oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ odwoławczy wskazał, że art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości nie stosuje się, jeżeli w budynku wielolokalowym nie ustanowiono odrębnej własności lokalu i, że sytuacja taka ma miejsce w szczególności, gdy w spółdzielczym budynku wielolokalowym lokatorom przysługuje spółdzielcze prawo lokatorskie do lokali mieszkalnych lub spółdzielcze własnościowe prawa do lokali. Obowiązki, o których mowa w art. 6h i art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości, obciążają wówczas właściciela nieruchomości (tj. spółdzielnię mieszkaniową) zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości.

Art. 2 ust. 3 u.c.p.g. znajduje natomiast zastosowanie, jeżeli w spółdzielczym budynku wielolokalowym ustanowiono odrębną własność przynajmniej jednego lokalu. Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany wówczas przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni (art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o spółdzielniach), a podmiotem zobowiązanym do wykonywania obowiązków, o których mowa w art. 6h i art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości, jest wtedy spółdzielnia mieszkaniowa, która zobowiązana była do złożenia stosownych deklaracji zarówno jako właściciel w znaczeniu u.c.p.g., a także podmiot zarządzający nieruchomością na którym spoczywają obowiązki właściciela z art. 2 ust. 3 u.c.p.g.

Uzasadniając uchylenie decyzji pierwszej instancji, organ odwoławczy wyjaśnił, że było to konieczne, bowiem dotychczas obowiązująca uchwała 367 utraciła moc wraz z wejściem w życie uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...].

3. Spółdzielnia złożyła skargę na decyzję kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w części określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając:

1) określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o uchwałę 367, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 636/14, stwierdził nieważność tej uchwały co do § 1 ust. 2;

2) naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze. zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lutego 2015 r., w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1222, dalej "u.s.m." lub "ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych"), w zw. z art. 6h oraz art. 6m ust. 1 u.p.c.g poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest tożsamy z zarządem, o którym mowa w ustawie o własności lokali i w efekcie uznanie, iż skarżąca jest zobowiązana do składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za właścicieli lokali wyodrębnionych;

3) naruszenie art. 122 oraz art. 187 § 1 O.p., poprzez niewyjaśnienie czy właściciele lokali wyodrębnionych w budynkach, w których lokale stanowią także własność skarżącej podjęli uchwałę, o której mowa w art. 241 ust. 1 u.s.m.;

4) naruszenie art. 122 oraz art. 187 § 1 Ordynacji Podatkowej poprzez niewyjaśnienie czy skarżąca zawarła z właścicielami lokali wyodrębnionych umowy o zarządzanie, o których mowa w art. 1 ust. 5 u.s.m. oraz nieustosunkowanie się do tego zarzutu podnoszonego w postępowaniu odwoławczym.

4. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko, a odnosząc się do zarzutu skargi - oparcia decyzji na częściowo nieważnej uchwale 367 wskazał, że w miejsce definicji gospodarstwa domowego zawartej w uchwale 367 należy zastosować art. 6j ust. 2 u.p.c.g. oraz definicję gospodarstwa domowego określoną w art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych.

5. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a).

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się uzasadnione.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena legalności zaskarżonej decyzji określającej wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Analizując zarzuty skargi zauważyć należy, że dotyczą one dwóch kwestii spornych.

Zarzuty opisane w pkt 2, 3 i 4 petitum skargi - ujmując je komplementarnie -kwestionują zasadność uznania przez organ odwoławczy podmiotowości skarżącej w zakresie składania deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ponoszenia tych opłat na rzecz gminy.

Zarzut podniesiony w pkt 1 petitum skargi, podważa legalność zaskarżonej decyzji z uwagi na jej częściową nieważność.

Zarzut skarżącej opisany w pkt 1 petitum skargi okazał się uzasadniony.

Rozważania w tym zakresie rozpocząć należy od przywołania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 października 2014r (sygn. akt I SA/GL 636/14), w którym Sąd stwierdził nieważność uchwały 367 co do § 1 ust. 2 oraz orzekł, że zaskarżona uchwała, w części w której stwierdzono jej nieważność, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...], czyli już po dacie ogłoszenia ww. orzeczenia, co więcej orzeczenia prawomocnego od dnia 16 stycznia 2015r. W analizowanym wyroku Sąd stwierdził przekroczenie przez Radę Miasta Z. ustawowych kompetencji przy definiowaniu pojęcia " gospodarstwa domowego" i w efekcie uznał uchwałę 367 w tej części (§ 1 ust. 2) za nieważną, wskazując jednocześnie na wadliwe pod względem językowym sformułowanie definicji, co niezależnie od uznania jej za nieważną, czyniło ją niezrozumiałą.

Z uzasadnienia omawianego wyroku wynika również, że Regionalna Izba Obrachunkowa w K. w uchwale z dnia [...] stwierdziła nieważność uchwały 367 w części dotyczącej § 4 wyjaśniając, że akt ten "nie może zawierać regulacji dotyczących definiowana pojęcia selektywnego zbierania odpadów czy też określenia wymogów, których spełnienie prowadzi do uznania zbiórki odpadów za selektywną", gdyż wykracza to "poza dyspozycję art. 6k oraz art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, stanowiąc niewątpliwie przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego".

Choć w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie przywołał wprost uchwały 367, to bez wątpienia wydając decyzję opierał się na tej uchwale czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, wskazując m.in., że wysokość stawek i sposób wyliczenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także terminy ich uiszczania uregulowane zostały w drodze uchwały 367, w której dla nieruchomości zamieszkałych przyjęto metodę wyliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, zgodnie z definicją zamieszczoną w § 1 ust. 2 tej uchwały, a dla nieruchomości mieszanych, wysokość stawek została zróżnicowana w zależności od sposobu zbiórki odpadów – na stawkę zasadniczą dla odpadów zbieranych w sposób nieselektywny i stawkę preferencyjną, dla odpadów zbieranych selektywnie.

W tym miejscu Sąd przypomina, że definicja pojęcia "selektywnego zbierania odpadów" określona w § 4 uchwały została uznana za nieważną przez Regionalną Izbę Obrachunkową.

Organ nie dostrzegł problemu częściowej nieważności uchwały 367, a co za tym idzie nie dokonał analizy prawnej, która pozwalałaby uznać zaskarżoną decyzję za legalną pomimo częściowej nieważności uchwały 367. Dla organu odwoławczego jedyną kwestią sporną było uznanie skarżącej za podmiot zobowiązany do składania deklaracji w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i uiszczania tych opłat (strona 3 zaskarżonej decyzji).

Organ odwoławczy winien ocenić czy przy zastosowaniu legalnej definicji: (i) "gospodarstwa domowego" zawartej w art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 2013r., poz. 966, dalej: "ustawa o dodatkach mieszkaniowych"), (ii) "selektywnego zbierania" określonej w art. 3 ust. 1 pkt 24 ustawy z 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z dnia 8 stycznia 2013r. poz. 21 ze zm., dalej: "ustawa o odpadach") możliwe jest stosowanie postanowień § 2 i § 3 uchwały 367, ustalających wysokości stawek.

Należy zatem uznać, że zaskarżona decyzja opiera się na zdefiniowanych przez uchwałę 367 i uznanych za nieważne pojęciach: "gospodarstwa domowego" i "selektywnego zbierania", zamiast na legalnych definicjach tych pojęć zawartych w ww. ustawach, co w konsekwencji oznacza, że wydana została z naruszeniem art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i art. 3 ust. 1 pkt 24 ustawy o odpadach, a także art. 6k ust.1, ust. 3, art. 6j ust. 2 u.p.c.g. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do pobieżnej analizy tego zagadnienia zawartej w odpowiedzi organu odwoławczego na skargę, Sąd stwierdza, że w piśmie procesowym tego rodzaju nie mogą zostać zamieszczone elementy uzupełniające zaskarżoną decyzję poprzez zamieszczenie ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 1619, dalej: "k.p.a.") powinny się znaleźć w treści uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 10 października 2005r, I SA/Gd 257/03, Legalis, wyr. NSA z 27 kwietnia 1991r., III SA 1838/91, ONSA 1992, Nr 2. Poz. 45, wyr. NSA z 25 maja 2001r. III SA 2024/00, Legalis).

Niezależnie, Sąd zwraca uwagę, że zaskarżona decyzja określa wysokość opłaty za nieruchomość położoną w Z., przy ul. [...] (os. [...]), a z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż opłata winna dotyczyć ul. [...].

Przystępując do oceny pozostałych zarzutów skargi, na wstępie Sąd zauważa, że analogiczne sporne zagadnienia prawne były już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne: w Gliwicach w dniu 12 marca 2015r., sygn. akt I SA/Gl 1000/14, w Szczecinie w dniu 27 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1201/13, w Rzeszowie w dniu 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 208/14 i w Poznaniu w dniu 5 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Po 868/13 – wszystkie wyroki w CBOSA.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje zawarte w tych wyrokach stanowisko i przyjmuje je za własne. Tezy i twierdzenia w nich zawarte zostaną wielokrotnie powołane niżej, jako szczególnie trafne i mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym przepisami ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897), obowiązującym od 1 stycznia 2012 r., wywoływała wątpliwości w zakresie zgodności niektórych jej uregulowań z normami Konstytucji. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in. w punkcie 3 i 4 sentencji, że: art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są zgodne z art. 2 Konstytucji; art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 powołanej ustawy są zgodne z art. 2 Konstytucji.

Zgodnie z art. 6h u.p.c.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c (a więc nieruchomości, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów od ich właścicieli - z mocy ustawy (ust. 1) i na podstawie uchwały (ust. 2)), są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie zaś z art. 6m u.p.c.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy, deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz składania nowych deklaracji w razie zaistnienia zmian danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdeklarowana w deklaracji opłata jest uiszczana w trybie i na zasadach określonych w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 6I u.p.c.g.

Na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Definicja "właściciela nieruchomości" na użytek ustawy zamieszczona została w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. Stosownie do treści tego przepisu, ilekroć w ustawie mowa jest o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Powyższa definicja ma charakter zakresowy. Zostały w niej wymienione poszczególne kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości w znaczeniu ustawowym. W przepisie tym określono szeroki krąg podmiotów, które są (mogą być) adresatami obowiązków nałożonych przepisami ustawy. Takie rozwiązanie podyktowane jest potrzebą zapewnienia prawidłowej i powszechnej realizacji celów i funkcji ustawy, wskazanych już w samej nazwie. Nie można zatem dokonywać interpretacji poszczególnych przepisów bez uwzględniania celu i funkcji ustawy, jak też bez uwzględniania wykładni systemowej zarówno wewnętrznej jak i zewnętrznej. Podkreślenia wymaga także, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach definicja "właściciela nieruchomości" i "nieruchomości" jest odmienna od tej stosowanej w prawie cywilnym i odbiega od ścisłego znaczenia tego pojęcia w prawie cywilnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 760/13) wskazano, że dla prawidłowego odczytywania art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. istotne jest pojęcie nieruchomości. Zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. wynika zatem wprost, z uwzględnieniem pojęcia nieruchomości, że za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (tzw. trwały zarząd i użytkowanie to władztwo nad nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego.

Z kolei z art. 2 ust. 3 u.p.c.g. wynika, iż w razie zabudowania nieruchomości budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiona została odrębna własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany.

Z powyższych zapisów wynika, że w stanie faktycznym konkretnej sprawy kilka podmiotów jednocześnie może spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością. Z przepisów ustawy nie wynika też solidarna odpowiedzialność tych podmiotów w powyższej sytuacji. Z tego względu celem ustalenia, który podmiot w konkretnym przypadku powinien zostać uznany za właściciela obowiązanego do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy odwołać się również do innych aktów prawnych, w tym do przepisów Kodeksu cywilnego oraz ustawy o własności lokali, a w odniesieniu do możliwości uznania spółdzielni mieszkaniowej za taki podmiot, również do ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Jak wskazano w literaturze, tam gdzie jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości łączy się z członkostwem w określonej korporacji typu spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa (powyżej 7 członków) lub TBS, podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie zawsze jednostka organizacyjna lub osoba posiadająca nieruchomość w zarządzie, czyli m.in. spółdzielnia mieszkaniowa (por. K. Sobieralski, Podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, NZS 2013/3, s. 59).

Osoby, którym przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego lub spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego bądź użytkowego (takie prawo jest ograniczonym prawem rzeczowym), nie mają tytułu prawnego do władania nieruchomością tj. gruntem i budynkiem trwale z gruntem związanym, w którym to budynku posiadają lokale. Własność danego gruntu i budynku przysługuje wyłącznie spółdzielni mieszkaniowej. Zatem w odniesieniu do gruntów zabudowanych budynkami, w których nie nastąpiło wyodrębnienie własności chociażby jednego lokalu, spółdzielnia mieszkaniowa jest zobowiązana do uiszczania opłaty za odbieranie odpadów komunalnych z mocy art. 6h w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, gdyż jest ich właścicielem (bądź użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem budynków).

Zarząd nieruchomością wspólną uregulowany został w rozdziale czwartym ustawy o własności lokali (art. 18-33). W myśl art. 18 tej ustawy zarząd nieruchomością wspólną może być uregulowany umownie. Dopiero w przypadku braku umowy stosuje się reżim ustawowy. W przypadkach w umowie nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące sposobu zarządu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej (tzw. zarząd powierzony).

W art. 2 ust. 3 u.p.c.g. mowa jest o osobach sprawujących zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, zatem mowa jest nie tylko o osobach pełniących funkcję zarządu wspólnoty mieszkaniowej (wybranych zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali), ale również o każdej osobie fizycznej lub prawnej, której zarząd został powierzony. Spółdzielnia mieszkaniowa jest osobą prawną sprawującą zarząd nieruchomością wspólną. Po ustanowieniu na rzecz swoich członków lub innych osób odrębnej własności lokali na zasadach określonych w przepisach Rozdziału 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, odwołujących się w pewnych kwestiach do przepisów ustawy o własności lokali, spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomościami wspólnymi, jak zarząd powierzony w rozumieniu przepisów o własności lokali, z mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Nie budzi więc wątpliwości Sądu, że takie dalsze odesłanie przez art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych do zarządu powierzonego w rozumieniu ustawy o własności lokali przesądza, iż spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje - jak to określa przepis art. 2 ust. 3 u.p.c.g. - zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali.

W uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 (opubl. ONSAiWSA 2013/2/23) Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się co do charakteru zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych odwołał się do uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z 26 listopada 2008 r., III CZP 100/08 (OSNC 2009, Nr 10, poz. 140), który wskazał, że w potencjalnej kolizji mogą tu występować dwie ustawy określające swoiste reżimy zarządu nieruchomością wspólną: ustawa o własności lokali i ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych. Ustawodawca w art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych rozstrzygnął o wyborze spółdzielczego (nie zaś powszechnego) reżimu zarządu nieruchomością wspólną, w którego ramach spółdzielnia sprawuje taki zarząd z mocy ustawy, tak jak zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej wyłączną własność. Wprawdzie stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy: "w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3" - co mogłoby ewentualnie wskazywać na poddanie omawianej sfery stosunków unormowaniom ustawy o własności lokali, jednakże zakres stosowania przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną określa nie przytoczony ust. 1 art. 27, lecz ust. 2 tego artykułu, rozstrzygający o bardzo wąskim stosowaniu odpowiednich dla tej materii przepisów ustawy o własności lokali.

Innymi słowy - w spółdzielniach mieszkaniowych w zasadzie nie stosuje się tych przepisów ustawy o własności lokali, które dotyczą zarządu nieruchomością wspólną, w tym także i tych, które dotyczą funkcjonowania wspólnoty mieszkaniowej powołanej głównie w tym celu, aby właściciele lokali mogli sprawnie zarządzać nieruchomością wspólną. Wyłączenie stosowania również tych przepisów ustawy o własności lokali jest w spółdzielniach mieszkaniowych zrozumiałe, gdyż w innym przypadku dochodziłoby do stosowania dwóch systemów dotyczących zarządzania tą samą nieruchomością - systemu właściwego dla spółdzielni i systemu właściwego dla wspólnoty mieszkaniowej. Jest oczywiste, że taka sytuacja prawna byłaby źródłem trudności w zarządzaniu wspólną nieruchomością. Ustawodawca zdecydował, że w odniesieniu do nieruchomości spółdzielni mieszkaniowej w razie pojawienia się innych niż spółdzielnia właścicieli lokali stosuje się w powyższym zakresie przede wszystkim procedury przewidziane w przepisach ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

NSA stwierdził, że podstawowe znaczenie w kształtowaniu systemu zarządu nieruchomością wspólną, której współwłaścicielką jest spółdzielnia mieszkaniowa, ma art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, stanowiący, że: "Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26". Według NSA, ze względu na formułę normatywną art. 27 ust. 2 w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych należy wyraźnie zaakcentować okoliczność, iż realizowanie zarządu "jak zarządu powierzonego" następuje nie na podstawie umowy, lecz wynika z ustawy (zarząd ex lege). Ustawowe źródło wykonywania zarządu nieruchomością wspólną powoduje, że nie zachodzi potrzeba zawierania umowy w przedmiocie zarządzania nieruchomością. Oznacza to, iż omawiana formuła wyraża generalną zasadę wykonywania zarządu na podstawie ustawy po ustanowieniu odrębnej własności pierwszego lokalu w budynku należącym dotychczas w całości do spółdzielni mieszkaniowej. Stanowcze brzmienie tej formuły: "zarząd (...) jest wykonywany" wskazuje, że wykonywanie zarządu nieruchomością wspólną stanowi obowiązek spółdzielni mieszkaniowej.

Jak wskazał NSA w omawianej uchwale istotą systemu zarządu uregulowanego w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest więc sprawowanie ex lege przez spółdzielnię zarządu nieruchomością wspólną jak zarządu powierzonego. Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 października 2012 r. w sprawie sygn. akt V CSK 459/11 (Lex nr 1243118), w którym sformułowano następującą tezę: "Odpowiednie stosowanie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, nie może być rozumiane jako przyznanie właścicielom lokali uprawnienia do pozbawienia spółdzielni wykonywania zarządu nieruchomością wspólną w inny sposób niż wynikający z zastosowania art. 241 albo art. 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Oznacza ono jedynie to, że zarząd nieruchomością wspólną jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Jednakże zarząd przysługujący spółdzielni powstaje i jest wykonywany ex lege, podczas gdy zarząd powierzony według art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali powstaje i jest wykonywany na podstawie uchwały podjętej przez właścicieli lokali. W szczególności więc właściciele lokali w okresie wykonywania zarządu przez spółdzielnię nie mogą go powierzyć innej osobie dopóty, dopóki nie będą do nich stosowane przepisy ustawy o własności lokali na podstawie art. 241 albo art. 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych".

Z przytoczonych wyżej orzeczeń wynika zatem, że zarząd spółdzielni w przypadku, gdy jest ona współwłaścicielem, jest nie tylko zarządem preferowanym ale i wynikającym z ustawy. Zarząd ten, w sytuacji wyodrębnienia własności lokali, nie jest całkowicie oderwany od reguł, o jakich mowa w przepisach ustawy o własności lokali. Trzeba zatem stwierdzić, że spółdzielnie mieszkaniowe sprawują zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali (jak zarząd powierzony). To, że nie mają w takim przypadku zastosowania inne (niż art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o własności lokali) przepisy ustawy o własności lokali a zwłaszcza przepisy o wspólnocie mieszkaniowej i zebraniu właścicieli lokali nie wyklucza, że na użytek ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zarząd wykonywany przez spółdzielnie mieszkaniowe należy do kategorii mieszczącej się w pojęciu zarządu wynikającym z ustawy o własności lokali, czyli "w rozumieniu" tej ustawy.

Użycie w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych sformułowania, że spółdzielnia wykonuje zarząd... "jak zarząd powierzony, o którym mowa w ustawie o własności lokali"... i odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o własności lokali w tym zakresie wskazuje, że na gruncie u.p.c.g. jest to zarząd w rozumieniu ustawy o własności lokali. Jest to więc zarząd ustawowy w zakresie wykonywania którego ww. przepis odsyła bezpośrednio do stosownych regulacji ustawy o własności lokali, nakazując je stosować odpowiednio.

Nie do zaakceptowania, w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, byłoby przyjęcie takiej interpretacji art. 2 ust. 3 ustawy, według której uznaje się, że osoby sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi na podstawie umowy lub uchwały współwłaścicieli nieruchomości, bo to jest regułą na gruncie ustawy o własności lokali, podlegają obowiązkom określonym w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, natomiast nie podlegają im osoby prawne tj. spółdzielnie mieszkaniowe, sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi z mocy przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (która, co już wyżej wskazano, odwołuje się w wielu kwestiach do ustawy o własności lokali).

Należy zaznaczyć także, że spółdzielnia mieszkaniowa ma możliwość wyegzekwowania od lokatorów przypadających na nich części opłaty, bowiem koszty związane z odpadami należą do zwykłych kosztów eksploatacyjnych, które podlegają rozliczeniu na zasadach przewidzianych w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Art. 4 tej ustawy przewiduje, że członkowie spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze prawa do lokali oraz członkowie spółdzielni będący właścicielami lokali są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale, przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd spółdzielni prowadzi odrębnie dla każdej nieruchomości ewidencję i rozliczenie przychodów i kosztów, o których mowa w ust. 1-2 i 4. Według zaś z art. 17 tej ustawy w przypadku długotrwałych zaległości z zapłatą opłat, o których mowa w art. 4 ust. 1, 11 i 5, rażącego lub uporczywego wykraczania osoby korzystającej z lokalu przeciwko obowiązującemu porządkowi domowemu albo niewłaściwego zachowania tej osoby czyniącego korzystanie z innych lokali lub nieruchomości wspólnej uciążliwym, przepis art. 16 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali stosuje się odpowiednio.

Z faktu, że opłaty za gospodarowanie odpadami wnoszone przez właścicieli nieruchomości na rzecz gmin w świetle obecnych unormowań są daniną publicznoprawną, nie wynika, że spółdzielnie mieszkaniowe nie mogą być nią obciążone i że następnie nie mogą rozliczać tej opłaty jako kosztów utrzymania nieruchomości wspólnych. Nadto w świetle powszechnej wiedzy należy przyjąć, że na nieruchomościach zabudowanych jednym, dwoma czy nawet większą ilością budynków mieszkalnych, znajduje się zwykle jedna budowla służącą składowaniu odpadów i jedno miejsce usytuowania pojemników. Nie jest zatem możliwe określenie dla danej nieruchomości zamieszkałej przez wielu mieszkańców opłaty obliczonej według różnych stawek (za zbieranie odpadów w sposób selektywny lub nieselektywny). Konsekwencją przyjęcia zasadności stanowiska spółdzielni byłaby konieczność wydzielenia zabezpieczonych miejsc na selekcjonowane odpady dla każdego właściciela lokalu będącego odrębną nieruchomością osobno oprócz tych, które są przeznaczone dla pozostałych, co choćby ze względów sanitarnych czy organizacyjnych trudno sobie wyobrazić.

Wyżej przedstawiona wykładnia przepisów art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.c.p.g. jest zgodna z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008r., nr 2008/98/WE (Dz.U.UE.L2008.312.3). W pkt 26 preambuły przywołanej dyrektywy wyrażona została zasada "zanieczyszczający płaci". Zgodnie z treścią tej zasady, o której stanowi art. 14 dyrektywy, koszty gospodarowania odpadami muszą być ponoszone przez pierwotnego wytwórcę odpadów lub przez obecnego lub poprzednich posiadaczy odpadów. Zasadzie tej nie przeczy w jakikolwiek sposób uznanie za właściciela nieruchomości jednostki posiadającej nieruchomość w zarządzie lub w użytkowaniu, a także innych podmiotów władających nieruchomością. Ustanowienie szczegółowych zasad odpłatności z tytułu odbioru odpadów komunalnych przez gminę w rozdziale 3a u.c.p.g., w tym nałożenie obowiązku ich uiszczenia na właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 2 ust. 3 u.c.p.g., nie stoi na przeszkodzie możliwości rzeczywistego obciążenia obowiązkiem ich uiszczenia przez pierwotnego wytwórcę odpadów, co w rzeczywistości stanowi praktykę działania spółdzielni mieszkaniowych.

Z powyższych względów, przy uwzględnieniu bezspornej pomiędzy stronami okoliczności, że nieruchomości objęte zaskarżoną decyzją są budynkami wielolokalowymi, w których wyodrębniono odrębną własność lokali, zarzuty skarżącej opisane pkt 2, 3 i 4 petitum skargi są niezasadne.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy oceni, czy przy zastosowaniu legalnej definicji: (i) "gospodarstwa domowego" zawartej w art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 2013r., poz. 966, dalej: "ustawa o dodatkach mieszkaniowych"), (ii) "selektywnego zbierania" określonej w art. 3 ust. 1 pkt 24 ustawy z 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z dnia 8 stycznia 2013r. poz. 21 ze zm., dalej: "ustawa o odpadach") możliwe jest stosowanie postanowień § 2 i § 3 uchwały 367, ustalających wysokości stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które organ odwoławczy zastosował w zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.