Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 515/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. w związku z art. 3 § 2 pkt 1, art. 151, art. 188
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i art. 85 § 1 i 2, art. 12, art. 104 i art. 107
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4  6
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 4 ust. 1a i art. 19 ust. 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1916/21 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 maja 2021 r. nr KOC 4007/Dr/20 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2) oddala skargę; 3) zasądza od T. Sp. z o.o. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 2 900 (dwa tysiące dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1916/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną przez T. Sp. z o.o. w W. (dalej zwaną "Spółką" lub "Skarżącą") decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej zwanego "SKO", "organem II instancji" lub "stroną skarżącą kasacyjnie") z 17 maja 2021 r. nr KOC 4007/Dr/20 i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej zwanego "organem I instancji") z 24 czerwca 2020 r. w przedmiocie: 1. wymierzenia kary pieniężnej Spółce za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) PI. Bankowego w rej. nr [...] w dniach 18 stycznia 2020 r. – 16 lutego 2020 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o powierzchni 9,35 m² bez zezwolenia zarządcy drogi; 2. ustalenia kary pieniężnej w wysokości 11 079,75 zł obliczoną jako iloczyn powierzchni reklamy, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania w sprawie wynika, że 18 stycznia 2020 r. została przeprowadzona przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w W. kontrola pasa drogowego pl. [...] w rej. nr [...], w toku której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Z kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną oraz protokół. Kolejne kontrole: 26 stycznia 2020 r. oraz 2 i 16 lutego 2020 r. wykazały zajęcie pasa drogowego przez ww. reklamę, co potwierdzono w karcie kontroli.

Pismem z 10 marca 2020 r. Spółka została poinformowana o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia ww. pasa drogowego oraz uprawnieniach strony w prowadzonym postępowaniu

Decyzją nr ZDM/GKP/R/509/2020/K z 24 czerwca 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej dla Spółki w kwocie 11 079,75 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego (drogi powiatowej) pl. [...] w rej. nr [...] przez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" w dniach 18 stycznia 2020 r. – 16 lutego 2020 r. o powierzchni 9,35 m².

Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej zwany "k.p.a."), art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020, poz. 470 ze zm., dalej zwanej "u.d.p.") a także uchwałę Rady m. st. WarszawyW. Nr XXXIV/1023/2008 z 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz Nr XXXI/6660004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.; dalej zwaną "Uchwałą").

Spółka odwołała się do decyzji organu I instancji. SKO decyzją z 17 maja 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania, orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zebrany materiał dowodowy potwierdza, że sporny nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym. W aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka o nr ewid. [...] obręb [...] (na której posadowiona była reklama) stanowi drogę publiczną powiatową. W materiale dowodowym znajduje się również wyrys z mapy ewidencyjnej dla działki o nr ewid. [...], jak również wydruk z mapy zasadniczej z zaznaczoną granicą pasa drogowego i umiejscowieniem reklamy. SKO uznało także, że informacja zamieszczona na reklamie nad wejściem do lokalu została umieszczona w celu informowania o tym, że w ww. miejscu znajduje się lokal o nazwie "[...]". Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, stanowi reklamę i celowo została umieszczona w polu widzenia użytkowników pasa drogowego, aby poinformować o tym, że w lokalu, nad którym została umieszczona jest prowadzona działalność gastronomiczna.

Skarżąca nie zgadzając się z decyzją SKO w terminie zaskarżyła ją do WSA.

Wyrokiem z 3 grudnia 2021 r. WSA na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO z 17 maja 2021 r. nr KOC 4007/Dr/20 i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Skarżącej, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest niewystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Co prawda Pl. [...] stanowi pas drogowy, bowiem z wyrysu z mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, że zajmuje on działkę ewidencyjną nr [...] Działka ta z kolei opisana jest w wypisie z rejestru gruntów w rubryce "opisy użytków", jako "drogi" o powierzchni 0,8354 hektara (z adnotacją droga publiczna powiatowa [...]). Zdaniem WSA, nie ma jednakże pewności, czy sporna reklama znajduje się w pasie drogowym Pl. [...]. WSA zaznaczył, że na wyrysie z mapy w skali 1:500, nie został przez uprawnioną do tego osobę wyrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Wskazanie miejsca usytuowania reklamy, na ww. mapie, przez inspektora M. R. i odręczne naniesienie linii prowadzącej do zaznaczonego czerwonym markerem odcinka na mapie, opisanego w odnośniku, jako "lokalizacja reklamy", nie oznacza zdaniem WSA, że mapa ta odzwierciedla w sposób prawidłowy usytuowanie spornej reklamy. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że na wspomnianej mapie jedynie w sposób orientacyjny ujęto oznaczenie zarówno przebiegu pasa drogowego, jak i spornej reklamy, przy czym z adnotacji umieszczonych na mapie nie wynika bynajmniej, że uczynione zostały przez uprawnionego geodetę. Tym samym, zdaniem WSA, zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji (i ewentualnie organ odwoławczy) weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem, czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego, za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot.

WSA nie uznał natomiast zarzutu Skarżącej bezpodstawnego zakwalifikowania spornej tablicy, umieszczonej na elewacji budynku, w którym Spółka prowadzi swą działalność gospodarczą, jako reklamy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło SKO, wnosząc o: 1) uchylenie w całości wyroku WSA z 3 grudnia 2021 r. i oddalenie skargi, ewentualnie, w sytuacji gdyby Naczelny Sad Administracyjny doszedł do przekonania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona wniósł o: 2) uchylenie w całości wyroku WSA z 3 grudnia 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten sąd z uwzględnieniem dyspozycji art. 185 § 2 p.p.s.a. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, iż zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie oraz wniosła o zasądzenie od Skarżącej na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych – stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4 – 6 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020 r., poz. 470; dalej jako "u.d.p.") w zw. z § 24 – 26 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1429) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4 – 6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie, na której uprawniony geodeta wyrysował przedmiot, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. opisanemu wyżej wyrokowi WSA strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granica pasa drogowego pl. [...] w rej. nr [...] w W. przebiega po ścianie budynku, podczas gdy rzeczywista granica tego pasa drogowego przebiega po ścianie budynku, licząc od jego przyziemia, a co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku, wyrysu z mapy ewidencyjnej nieruchomości oraz wypisu z ewidencji gruntów;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkujący uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i art. 85 § 1 i 2 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji utrzymującej decyzję organu I instancji w mocy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Skarżącej decyzji utrzymującej decyzję organu I instancji w mocy;

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że wyłącznie dokument sporządzony przez biegłego geodetę z wyrysowanym przezeń przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy przeprowadzenie takiego dowodu nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, jeśli z zebranego innego materiału dowodowego wynika, gdzie przebiegała granica pasa drogowego i że reklama znajdowała się w przestrzeni tego pasa;

5. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 24 czerwca 2020 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego pl. [...] w rej. nr [...] w W. w dniach od 11 grudnia 2019 r. do 17 stycznia 2020 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" bez zezwolenia zarządcy drogi, co powinno skutkować oddaleniem skargi Strony na decyzję SKO z 17 maja 2020 r. sygn. KOC 4007/Dr/20.

Argumentację na poparcie zarzutów Skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka (działając poprzez radcę prawnego) wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. i skierowano je przeciwko wyrokowi WSA, w którym ten Sąd uznał, że organy ustalając stan faktyczny sprawy uchybiły, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, treści art. 7, 77§ 1 i 80 k.p.a., gdyż jednoznaczne ustalenie czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego winno zostać dokonane za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali sporządzonego przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione czy też nie.

W zarzutach skargi kasacyjnej kwestionuje się to podejście. Zdaniem organu wymaganie aby udokumentowanie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi miało się odbywać w jedyny sposób tj. poprzez sporządzenie mapy do celów prawnych, na której przedmiot zajmujący pas drogowy miałby zostać wrysowany przez osobę z jakimiś szczególnymi uprawnieniami, zwłaszcza w sytuacjach, w których stan faktyczny nie budzi uzasadnionych wątpliwości kłóciłby się nie tylko ze zdrowym rozsądkiem, ale również z zapisaną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości i prostoty postępowania. Skoro całokształt materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że dana reklama/nośnik reklamowy funkcjonuje w pasie drogowym, co potwierdzają zdjęcia, protokoły i karty kontroli oraz mapa, na której zaznaczono granice pasa drogowego, to zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego należało uznać, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Celem przepisów regulujących wymierzanie kar za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 pkt 1, 40 ust. 4 – 6 u.d.p.) jest napiętnowanie przypadków lekceważenia braku zezwolenia za zajęcie pasa drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że stosownie do ocenionych w kontrolowanym wyroku jako uchybione przez organ:

– art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa;

– dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.);

– zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie podniosło w skardze kasacyjnej SKO, że nie stanowi naruszenia powołanych zasad przeprowadzenie postępowania i ocena dowodów w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczyniły to organy administracji.

Podkreślenia wymaga, że zakres badania sprawy przez organy administracji wyznaczały przepisy prawa materialnego, a przede wszystkim art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. ("Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 – krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 – 6") stanowiący podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia – w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy ("pas drogowy – wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą"), zawierającym definicję pasa drogowego.

Należy zgodzić się z organem, że nie jest uprawnione stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym podstawę do ustalenia, że reklamy zostały usytuowane w pasie drogowym, może stanowić wyłącznie opinia biegłego geodety czy też inny "urzędowy dokument geodezyjny" z wrysowanymi w odpowiedniej skali nośnikami reklamowymi przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego (linii granicznych pasa drogowego). Innymi słowy ustalenia powinny być oparte o mapę odpowiadającą wymaganiom wynikającym z obowiązującego do 21 sierpnia 2020 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263 poz. 1572), (obecnie kwestie te reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju z 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1429), na co zwrócił uwagę organ w skardze kasacyjnej).

W uzasadnieniu wyroku NSA z 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21, który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że określenie w ww. rozporządzeniu standardów technicznych wykonywania pomiarów geodezyjnych miało na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych, usprawnienie, w tym automatyzację, procesów zakładania i aktualizacji baz danych zawierających zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej oraz harmonijność i interoperacyjność tych zbiorów (zob. art. 4 ust. 1a i art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287). Wprawdzie rozporządzenie przewiduje zastosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (§ 1 i 75 – 77), jednak nie sposób przyjąć, by skutkowało to – w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy – całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego.

Przedstawione stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie dopuszczeniu dowodu w postaci opinii biegłego geodety czy zobowiązaniu do sporządzenia mapy do celów prawnych – w postępowaniu, w którym mogłoby to przyczynić się do wyeliminowania istniejących w świetle innych zgromadzonych dowodów wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego. Z sytuacją taką jednak nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. W okolicznościach tej konkretnej sprawy, w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że reklama usytuowana została w granicach pasa drogowego w przyjętym przez organ i zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że okoliczność tę prawidłowo uznano za udowodnioną, w postępowaniu administracyjnym organy w pełni wywiązały się w tym zakresie z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji dokonały prawidłowego ustalenia i oceny okoliczności istotnych dla uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, w sposób kompletny i wystarczający przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia na okoliczność usytuowania reklamy w granicy pasa drogowego oraz jej powierzchni są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach tych znajdują się bowiem m.in. protokół z kontroli pasa drogowego z 18 stycznia 2020 r. oraz karty kontroli, a także dokumentacja fotograficzna. Ponadto w materiale dowodowym znajduje się wypis z ewidencji gruntów, potwierdzający kwalifikację działki [...] obr. [...] jako drogi oraz wyrys z mapy ewidencyjnej dla tej działki. Na załączonym do akt wydruku z mapy zasadniczej oznaczono przebieg pasa drogowego oraz miejsce usytuowania nośnika reklamowego.

Jakkolwiek Sąd pierwszej instancji nie kwestionował, że Pl. [...] stanowi pas drogowy "bowiem z wyrysu z mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, że zajmuje on działkę ewidencyjną nr [...] Działka ta z kolei opisana jest w wypisie z rejestru gruntów w rubryce »opisy użytków«, jako »drogi« o powierzchni 0, 8354 hektara (z adnotacją droga publiczna powiatowa [...])", jednak jego zdaniem nie ma pewności, czy sporna reklama znajduje się w pasie drogowym, skoro nie została wrysowana przez "uprawnioną do tego osobę", "w odpowiedniej skali" na właściwej mapie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Wobec tego, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie budynku przy pl. [...], to słusznie wywodził skarżący kasacyjnie organ, że wszystkie elementy wystające w stronę chodnika, położone na elewacji budynku, tym samym nadwieszone nad pasem drogowym, stanowią zajęcie pasa drogowego. Z omówionych wyżej dokumentów, w tym z dokumentacji fotograficznej, protokołów kontroli, wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, wydruku z mapy zasadniczej dostatecznie zatem wynikają granice pasa drogowego oraz to, że sporny nośnik reklamowy został umieszczony na działce drogowej nr [...] przy pl. [...].

Podkreślić też trzeba, że poczynione ustalenia faktyczne nie zostały skutecznie zakwestionowane przez Skarżącą. Słusznie zwracał uwagę autor skargi kasacyjnej, że kwestionując dowody przeprowadzone przez organy administracji skarżąca Spółka nie przedstawiła żadnych konkretnych dowodów, z których wynikałoby, że reklama nie zajmowała pasa drogowego, zatem wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez te organy ustaleń.

Nie ulega co prawda wątpliwości, że to na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przepisów. Zauważyć jednak trzeba, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego nie wynika, że strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Strona, która z danych faktów zamierza wywodzić dla siebie korzystne skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te okoliczności i zaoferować dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko.

W okolicznościach tej konkretnej sprawy, w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, zdaniem NSA, prawidłowo dowiedziono, że sporna reklama została usytuowana w granicach pasa drogowego. Skoro zatem zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy – został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych.

Z tych przyczyn uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, trafnie kwestionując wadliwe stanowisko WSA, odnośnie do tego, że zaskarżona decyzja była dotknięta naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., zaskarżony wyrok należało uchylić.

Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona tytułem zwrotu kosztów kwota 2 900 zł stanowi zwrot wpisu uiszczonego od skargi kasacyjnej (200 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ w postępowaniu sądowym w drugiej instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (2 700 zł).