Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 868/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 45 ust.1 pkt 8 i 8g
journal: Dz.U. 2017 poz 1855
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - tekst jedn.
article: art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2234
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - tekst jedn.
article: art. 6 ust.1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 21
journal: Dz.U. 2019 poz 122
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.
article: art. 2, art. 7, art. 87, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1, art. 2, art. 8, art. 32 ust.1 i art. 33 ust.1
journal: Dz.U. 2015 poz 2168
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie
article: art. 147 par.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 roku sprawy ze skargi Miasta Łódź na rozporządzenie Powiatowego Lekarza Weterynarii w Łodzi z dnia 8 lipca 2019 r. nr 1/2019 w sprawie odstrzału sanitarnego i odłowu dzików na terenie miasta Łodzi 1. stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia; 2. zasądza od Powiatowego Lekarza Weterynarii w Łodzi na rzecz strony skarżącej Miasta Łódź kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozporządzeniem z 8 lipca 2019 r. nr 1/2019 Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ł. na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 8 i 8g ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1967) – dalej "ustawa" nakazał Miastu Ł.: przeprowadzenie odstrzału sanitarnego lub odłowu w celu uśmiercenia 250 sztuk dzików w terminie do 30 września 2019 r. (§ 1 pkt 1); w przypadku dokonywania odłowu dzików: a) odławianie zwierząt w sposób nie powodujący zbędnego bólu i stresu, b) przewożenie odłowionych zwierząt w celu o którym mowa w lit. c, c) uśmiercanie dzików poprzez podanie środka farmakologicznego przeznaczonego do eutanazji przez lekarza weterynarii (§ 1 pkt 2); niezwłoczne zgłaszanie Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w Ł. odstrzelonych dzików oraz dzików uśmierconych po odłowieniu (§ 1 pkt 3); przekazanie do utylizacji w zakładzie utylizacyjnym kategorii 1 zwłok dzików uśmierconych po odłowieniu (§ 1 pkt 4). W § 2 wskazanego rozporządzenia określono, że wchodzi ono w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Skargę na powyższe rozporządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Miasto Ł. podnosząc zarzuty naruszenia:

art. 45 ust. 1 ustawy - poprzez błędne przyjęcie, że istnieje zagrożenie wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt na terenie Ł.;

art. 45 ust. 1 pkt 8 ustawy - poprzez błędne przyjęcie, że właściwym do przeprowadzenia odstrzału sanitarnego na terenach dzierżawionych przez koła łowieckie jest Miasto Ł.;

art. 45 ust. 1 pkt 8g ustawy - poprzez błędne nakazanie odłowienia zwierząt łownych i postępowania z odłowionymi zwierzętami, mimo braku wystąpienia przesłanki zagrożenia wystąpienia choroby zakaźnej;

art. 47a ust. 1 ustawy - w zakresie braku właściwości Miasta Ł. do przeprowadzenia odstrzału sanitarnego na terenach objętych ochroną przyrody na terenie miasta Ł..

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości oraz o obciążenie Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ł. kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że Miasto Ł. jako adresat kwestionowanego rozporządzenia zostało zobowiązane do jego wykonania. Naruszenie jego interesu prawnego oraz uprawnienia polega na nałożeniu na adresata obowiązku wykonania określonych rozporządzeniem działań, zorganizowanie ich w określonym czasie, a także ich sfinansowanie. Prezydent Miasta Ł. podkreślił, że Miasto Ł. nie posiada stosownych służb, które mogłyby wykonać zadania nałożone rozporządzeniem, zmuszone więc jest do zorganizowania sposobu realizacji obowiązków, a także do ich sfinansowania, mimo iż nie posiada na ten cel zabezpieczonych środków w budżecie.

W ocenie skarżącego powiatowy lekarz weterynarii może nakazać wykonanie czynności, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 8 i 8g ustawy, wyłącznie wówczas, gdy wystąpiła choroba zakaźna zwierząt, która podlega obowiązkowi zwalczania lub istnieje zagrożenie wystąpienia takiej choroby. Z dokumentów z 3 kwietnia 2018 r. oraz z 23 kwietnia 2018 r., stanowiących korespondencję Miasta Ł. - Zarządu Zieleni Miejskiej z Powiatowym Lekarzem Weterynarii i odpowiedzi Inspekcji Weterynaryjnej, a także dokumentu opublikowanego na stronie Głównego Inspektoratu Weterynarii - Stan zakaźnych chorób zwierzęcych 2019 - biuletyn za czerwiec, wynika, że nie tylko nie odnotowano żadnego wypadku wystąpienia ASF na terenie miasta Ł., ale także podejrzenia wystąpienia tej choroby. W ocenie strony skarżącej, brak było zatem przesłanek do wydania zaskarżonego rozporządzenia na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 8 i 8g ustawy.

Ponadto z ostrożności procesowej miasto podniosło, że w jego ocenie, nałożenie obowiązku odstrzału lub/i odłowu dzików narusza także inne przepisy, a mianowicie art. 47a ust. 1 ustawy, zgodnie z którym na terenach objętych formami ochrony przyrody obowiązek odstrzału zwierząt może wykonać jedynie Polski Związek Łowiecki, oraz art. 45 ust. 1 pkt 8 ustawy, zgodnie z którym odstrzał sanitarny zwierząt wolno żyjących (dzikich) został określony jako szczególny przypadek dokonywania odstrzału zwierząt na określonym obszarze i może być nakazany przez powiatowego lekarza weterynarii jedynie dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ł. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak naruszenia zaskarżonym rozporządzeniem interesu prawnego lub uprawnienia Miasta Ł., w przypadku braku podstaw do odrzucenia skargi - o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że Afrykański Pomór Świń (ASF) jest chorobą zakaźną trzody chlewnej i dzików podlegającą ustawowemu obowiązkowi zwalczania na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w związku z załącznikiem nr 2 pkt 12 do ustawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi co roku na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy wprowadza do realizacji program zwalczania ASF. W 2019 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 marca 2019 r. w sprawie wprowadzenia w 2019 r. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej "Programu mającego na celu wczesne wykrycie zakażeń wirusem wywołującym afrykański pomór świń i poszerzenie wiedzy na temat tej choroby oraz jej zwalczanie" (Dz. U. z 2019 r. poz. 598) - dalej "program". Zgodnie z pkt 3.2.2., akapit 43, pkt 2 programu obszar właściwości miejscowej organu, w tym obszar Łodzi stanowi tzw. obszar działań średnioterminowych związanych ze zwalczaniem ASF (WAMTA - Wider Area for Medium Term Actions). Zgodnie z pkt 3, akapit 6 programu na obszarze WAMTA będą prowadzone następujące działania: 1. redukcja populacji dzików prowadzona zarówno przez polowania, jak i odstrzał sanitarny.

Następnie wskazano, że rozporządzeniem z [...] r. zmieniającym zaskarżone rozporządzenie z [...] r. nr [...] organ zmienił § 1 ust. 1 rozporządzenia w ten sposób, że termin wykonania odstrzału sanitarnego lub odłowu dzików został przedłużony do 31 marca 2020 r.

Organ zaznaczył, że zagrożenie wystąpienia choroby zakaźnej, o którym mowa w art. 45 ust. 1 pkt 8 i 8g ustawy, nie może być sprowadzone jedynie do podejrzenia wystąpienia choroby zakaźnej, tak jak twierdzi skarżąca w uzasadnieniu skargi. Podejrzenie wystąpienia choroby jest uregulowane w art. 42 ustawy i oznacza w szczególności wystąpienie u zwierząt określonych objawów wskazanych w tym przepisie. Ustawa nie definiuje wprost przesłanki zagrożenia wystąpienia choroby, ale zawiera pomocną przy wykładni art. 45 ust. 1 ustawy definicję obszaru zapowietrzonego (art. 2 pkt 29 ustawy) oraz definicję obszaru zagrożonego (art. 2 pkt 30 ustawy). Z analizy tych przepisów wynika, że przewidziane w ustawie środki zwalczania chorób zakaźnych zwierząt organy inspekcji weterynaryjnej stosują nie tylko w sytuacji wystąpienia choroby zakaźnej lub jej podejrzenia, ale w sytuacji szerzej pojętego zagrożenia, na które składa się szereg okoliczności występujących w tym samym czasie na określonym terenie w powiązaniu ze specyfiką danej choroby, w szczególności sposobami jej przenoszenia się. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ł. wskazał następnie na czynniki związane z położeniem powiatu [...], dużą ilością hodowli trzody chlewnej w okolicach T., dużą ilością zakładów produkujących i prowadzących obrót środkami spożywczymi pochodzenia zwierzęcego na terenie powiatu, które to okoliczności świadczą bezpośrednio o zagrożeniu zakażeniem ASF na tym terenie. Podkreślił, że stosując wyliczenia zgodnie ze "Strategią obniżania populacji dzików na terytorium Polski w związku z występowaniem ASF" na terenie powiatu [...] należałoby objąć redukcją 1375 sztuk dzików. Organ wydał zaskarżone rozporządzenie, biorąc pod uwagę powyższe czynniki oraz kierunek polityki rządu RP (0,1 dzika na km2 powierzchni). W ocenie Powiatowego Lekarza Weterynarii wskazane wyżej okoliczności jednoznacznie potwierdzają wystąpienie zagrożenia ASF na terenie Miasta Ł. w 2019 r. i konieczność wydania rozporządzenia o odstrzale sanitarnym i odłowie dzików. Natomiast załączona do skargi korespondencja między stronami, w szczególności pismo organu z [...] r. do skarżącego, w którym organ stwierdził, że w związku z nieodnotowaniem żadnego przypadku ASF ani podejrzenia wystąpienia tej choroby na terenie właściwości miejscowej Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ł. nie ma podstaw do podejmowania środków prawnych dotyczących zwalczania chorób zakaźnych, dotyczy sytuacji w roku 2018, a nie roku 2019.

Powiatowy Lekarz Weterynarii stwierdził także, że niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 47a ust. 1 i art. 45 ust. 1 pkt 8 ustawy poprzez nałożenie jedynie na skarżącego obowiązku odstrzału lub odłowu dzików. W tym zakresie wskazał, że zaskarżone rozporządzenie nakłada obowiązek odstrzału sanitarnego lub odłowu dzików na terenie miasta Ł., którego gospodarzem w szczególności na gruncie przepisów art. 1 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019r. poz. 506) – dalej "u.s.g" jest skarżący. Przedmiotowe rozporządzenie nie nakazuje skarżącemu wykonania odstrzału sanitarnego dzików na terenach objętych formami ochrony przyrody. Wobec powyższego nie został naruszony art. 47a ust. 1 ustawy. W ocenie organu weterynarii z treści art. 45 ust. 1 pkt 8 ustawy nie wynika, że nakaz odstrzału sanitarnego może być nałożony jedynie na dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich. Gdyby rozporządzenie w sprawie odstrzału sanitarnego dotyczyło określonych obwodów łowieckich, to wtedy zgodnie z w/w przepisem adresatem nakazu byłby określony dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego.

Pismem z [...] r. strona skarżąca podtrzymała stanowisko zaprezentowane w treści skargi. W piśmie z [...] roku strona skarżąca wskazała, że na obszarze Miasta Ł. działają 4 koła łowieckie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego sąd skargę odrzuca.

Skarga w przedmiotowej sprawie wniesiona została na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2234 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Powiatowy lekarz weterynarii jest organem niezespolonej administracji rządowej właściwym do wykonywania zadań Inspekcji Weterynaryjnej na terenie powiatu (art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.1557).

Niewątpliwie też, zaskarżone w niniejszej sprawie rozporządzenie Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] roku stanowi akt prawa miejscowego co wynika wprost z art. 45 ust.1 z dnia 11 marca 2004 r. ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt zgodnie z którym w przypadku zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania powiatowy lekarz weterynarii, w drodze rozporządzenia - aktu prawa miejscowego może wprowadzić określone w tym przepisie nakazy lub zakazy. Zaskarżeniu zatem w rozstrzyganej sprawie w trybie art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie podlega akt prawa miejscowego wydany przez organ niezespolonej administracji rządowej, w ocenie sądu akt ten także godzi w sferę prawną skarżącego - wywołując dla niego negatywne konsekwencje prawne, które niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Sąd przyjął, że strona skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu rozporządzenia z [...] r. w sprawie odstrzału sanitarnego i odłowu dzików na terenie Miasta Ł. z uwagi na wynikające dla niej z tego aktu obowiązki.

W orzecznictwie ustalono, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl- dalej "CBOSA"). Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.s.g. gminny samorząd terytorialny jest upoważniony do załatwiania lokalnych spraw publicznych, które zostały ustawowo włączone w zakres jego działalności, jak również takich zadań których ustawy nie przekazały do realizacji żadnemu innemu podmiotowi (art. 6 ust. 1 u.s.g.). Sąd nie dopatrzył się w obowiązujących przepisach żądnych uprawnień czy obowiązków gminy w stosunku do zwierząt wolno żyjących - dzikich, skutkujących możliwością nałożenia na nią obowiązku dokonania ich odstrzału sanitarnego, co przesadza o istnieniu interesu prawnego po stronie Miasta Ł. w zaskarżeniu rozporządzenia z [...] roku.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego rozporządzenia wskazać na wstępie należy, że jak wynika z art. 87 Konstytucji RP system źródeł prawa w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły – akty prawa miejscowego. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, częstokroć naczelne organy administracji publicznej, stanowiąc przepisy powszechnie obowiązujące, nie są w stanie nadążyć za zmieniającymi się miejscowymi potrzebami lokalnych społeczności, co wymusiło na ustawodawcy dopuszczenie do stanowienia aktów prawa miejscowego nie tylko przez organy samorządu terytorialnego, ale także wojewodów oraz organy terenowej rządowej administracji niezespolonej (por. Kamil Sikora w Akty prawa miejscowego w ramach konstytucyjnego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, opubl. Annales.UMCS.2017/1/171-188). Akty prawa miejscowego to akty podstawowe znajdujące się w hierarchii poniżej ustaw zwykłych. Wydawane są one na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie naruszać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródła powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa i jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami wyższego rzędu w stosunku do aktów prawa miejscowego są ustawy. W konsekwencji więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią tego ustawowego upoważnienia. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP. Podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi więc ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a zatem zakazuje się dokonywania wykładni zawężającej lub rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Przy czym odstąpienie od wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym, poprzez wykroczenie poza zakres upoważnienia, czy zrealizowanie go w sposób nieprawidłowy, skutkuje istotnym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w przypadku zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania powiatowy lekarz weterynarii, w drodze rozporządzenia - aktu prawa miejscowego, może: nakazać odstrzał sanitarny zwierząt na określonym obszarze, w tym nakazać dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich odstrzał sanitarny zwierząt wolno żyjących (dzikich). Zgodnie z art. 4 pkt 21 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz.122) przez zwierzęta wolno żyjące – dzikie rozumie się zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka. Bez wątpienia tego rodzaju zwierzętami są dziki. Zaskarżonym rozporządzeniem Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ł. obowiązek odstrzału dzików - zwierząt wolno żyjących (dzikich) nałożył tym czasem na Miasto Ł., a nie na dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich, mimo, że jak wynika z informacji udzielonej przez miasto na jego terenie funkcjonują cztery obwody łowieckie. W ocenie sądu zatem Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ł. przekroczył zakres upoważnienia ustawowego nakładając obowiązek odstrzału dzikich zwierząt na podmiot, który zgodnie z ustawą nie jest zobowiązany do jego przeprowadzenia.

Nieprawidłowy sposób nałożenia obowiązku odstrzału sanitarnego dzików znajduje, zdaniem sądu, potwierdzenie także w treści przywołanego przez organ w odpowiedzi na skargę "Programu mającego na celu wczesne wykrycie zakażeń wirusem wywołującym afrykański pomór świń i poszerzenie wiedzy na temat tej choroby oraz jej zwalczanie" wprowadzonego w 2019 roku na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 marca 2019 roku (Dz. U. z 2019 r., poz. 598). W punkcie 3.7 tego programu wskazano w sposób jednoznaczny, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt powiatowy lekarz weterynarii nakazuje dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich wykonanie odstrzału sanitarnego dzików.

W tym miejscu wskazać także należy, że w rozstrzyganej sprawie obowiązek odstrzału sanitarnego nałożony na stronę skarżącą dotyczył dzików, które dodatkowo stanowią gatunek zwierząt łownych. Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. f rozporządzenie Ministra Środowiska z 11 marca 2005 r. w sprawie ustalenia listy gatunków zwierząt łownych (Dz. U. Nr 45, poz. 433) dzik zaliczony został do zwierząt łownych. Z kolei stosownie do art. 2 ustawy z 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2033 ze zm.) właścicielem zwierząt łownych jest Skarb Państwa. Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo łowieckie łowiectwo, jako element ochrony środowiska przyrodniczego oznacza ochronę zwierząt łownych i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Ta ustawa reguluje więc gospodarowanie zwierzyną łowną, a gospodarka łowiecka obejmuje gospodarkę zwierzyną, tj. planowanie, hodowlę, ochronę, pozyskanie i użytkowanie zwierzyny" (por. B. Rakoczy, R. Stec i A. Woźniak: (w:) Prawo łowieckie. Komentarz, Warszawa 2014, s. 27). Łowiectwo oznacza ochronę zwierzyny i gospodarowanie jej zasobami (por. B. Rakoczy, R. Stec i A. Woźniak: op. cit., s. 17). Jest to więc zarówno hodowla, ochrona zwierzyny, ale również opieka nad nią, to więc całokształt spraw związanych z hodowlą, ochroną i pozyskaniem zwierzyny łownej (por. B. Rakoczy, R. Stec i A. Woźniak: op. cit., s. 28). Zgodnie z art. 8 prawa łowieckiego gospodarka łowiecka jest prowadzona w obwodach łowieckich przez ich dzierżawców albo zarządców. Dalej wskazać należy, że podstawowym podmiotem wydzierżawiającym obwody łowieckie jest koło łowieckie. Zatem na dzierżawionym przez siebie obwodzie koło ma obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej (art. 33 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 listopada 2013 r. sygn. akt I OZ 1155/13 (dostępny w CBOSA) zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulacje liczebności populacji zwierząt łownych. Zaś łowiectwo, jako element ochrony środowiska przyrodniczego, w rozumieniu ustawy oznacza ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej (art. 1 tej ustawy). Zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa (art. 2 przedmiotowej ustawy). Zatem, w świetle przepisów ustawy Prawo łowieckie, Polski Związek Łowiecki wykonuje m.in. zadania administracji państwowej związane z gospodarowaniem zwierzyną łowną.

Z przedstawionych wyżej względów zasadnym zdaniem sądu okazał się zarzut skargi wskazujący na naruszenie przy wydaniu zaskarżonego rozporządzenia art. 45 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. W ocenie sądu obowiązek odstrzału sanitarnego dzików - zwierząt wolno żyjących - na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 8 wskazanej ustawy mógł zostać nałożony wyłącznie na dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich. Zatem wobec przekroczenia przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ł. przy wydaniu zaskarżonego rozporządzenia upoważnienia ustawowego do jego wydania koniecznym stało się stwierdzenie jego nieważności i tym samym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 147 p.p.s.a.

Końcowo wskazać jeszcze należy, że mimo, iż sąd nie podzielił zarzutu strony skarżącej wskazującego na naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt poprzez błędne przyjęcie, że w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia istniał stan zagrożenia wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt na terenie miasta Ł. bowiem, w odpowiedzi na skargę, organ prawidłowo wywiódł na czym polegał stan zagrożenia wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt na terenie miasta Ł., oraz że pojęcia tego nie należy, jak czyni to strona skarżąca, utożsamiać z wystąpieniem choroby zakaźnej zwierząt lub podejrzeniem wystąpienia tej choroby, o którym mowa w art. 42 tej ustawy. Wskazać jednak należy, że argumentacja ta winna pojawić się w uzasadnieniu do skarżonego rozporządzenia, a nie dopiero w odpowiedzi na skargę. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania aktów prawa miejscowego jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. W doktrynie obowiązek uzasadnienia aktów prawa miejscowego wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45).

Należy wskazać, że wprawdzie w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania aktów prawa miejscowego, niemniej jednak brak uzasadnienia, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powodują, że uchyla się on spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jego legalności (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 października 2008 r., III SA/Kr 998/07, LEX nr 519152). W orzecznictwie również podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215, wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX nr 597395). Należy zatem przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia jego nieważności, zwłaszcza gdy dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść aktu, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji, gdy organ administracji - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada określony obowiązek odstrzału sanitarnego dzików, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu winien wskazać argumenty, odwołujące się do kryteriów ustawowych, przemawiające za przyjęciem konieczności tego odstrzału sanitarnego zwierząt. Brak natomiast umotywowania wprowadzenia nakazu sanitarnego odstrzału dzików, wskazania podstaw określenia liczby przeznaczonych do eliminacji zwierząt nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania do organów administracji stanowiących prawo. A zatem brak uzasadnienia projektu rozporządzenia, które pozwalałoby na weryfikację poprawności badanego aktu, trzeba kwalifikować, jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 45 ust. 1 pkt 8 i 8g ustawy o ochronie zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych jak i art. 7 Konstytucji RP, które daje podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 30 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 711/17, LEX nr 2414262).

Mając na uwadze powyższe, sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia w całości.

Ak.