Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2364/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 58, art. 40 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 262/16 w sprawie ze skargi J. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego J. F. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 262/16 oddalił skargę J. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] wydane w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Starosta Z. orzekł o zatrzymaniu J.F. prawa jazdy kategorii ABCE nr [...].

W dniu 25 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie od wskazanej powyżej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pełnomocnik wskazał, że w piśmie z dnia 13 stycznia 2016 r., doręczonym w dniu 18 stycznia 2016 r., Starosta Z. poinformował stronę, że w dniu [...] listopada 2015 r. zostały wydane dwie decyzje: o skierowaniu na badania psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami oraz o zatrzymaniu prawa jazdy.

Powyższe pismo organu I instancji zostało wydane w następstwie pisma organu z dnia 23 grudnia 2015 r. (doręczonego pełnomocnikowi w dniu 5 stycznia 2016 r.) zawierającego wezwanie do zwrotu dokumentu prawa jazdy. W piśmie z dnia 7 stycznia 2016 r. pełnomocnik wniósł o wyjaśnienie sprawy i podanie zasadności żądania, skoro dotychczas nie wydano wobec strony żadnej decyzji i prowadzone jest postępowanie dowodowe. W odpowiedzi na powyższe pismo organ administracji poinformował pełnomocnika, że decyzja została wydana oraz podał okoliczności jej wydania. Zdaniem pełnomocnika z momentem doręczenia pisma z 13 stycznia 2016 r. rozpoczął bieg termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Decyzje, jak wynika z ww. pisma organu, miały zostać doręczone stronie w dniu 2 grudnia 2015 r. Tymczasem J. F. z uwagi na charakter wykonywanej pracy (dyrektor ds. transportu w firmie świadczącej usługi ciężarowego transportu międzynarodowego) praktycznie nie przebywa pod wskazanym adresem. Decyzję zapewne odebrała osoba mieszkająca pod adresem [...], lecz nie poinformowała strony o fakcie nadejścia korespondencji urzędowej. Nie można więc mówić o skutecznym doręczeniu pisma, skoro normujący ten przypadek art. 43 zdanie pierwsze kpa wskazuje wyraźnie, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Zdaniem pełnomocnika strony w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia pisma adresatowi, gdyż odbiorca, który pokwitował odbiór pisma nie podjął się doręczenia pisma J. F., skoro go nawet o tym nie poinformował.

Ponadto pełnomocnik podkreślił, że w piśmie organu administracji z dnia 18 listopada 2015 r., które zostało doręczone stronie w dniu 19 listopada 2015 r., poinformowano o wszczęciu postępowania, jak również umożliwiono stronie złożenie w terminie 7 dni wyjaśnień, co do wszczętego postępowania administracyjnego. Strona ustanowiła pełnomocnika - adwokata, który w dniu 26 listopada 2015 r. nadał przesyłkę poleconą, zawierającą pełnomocnictwo, wyjaśnienia strony, a także wnioski dowodowe. Termin na złożenie wyjaśnień dla strony mijał w dniu 26 listopada 2015 r., co oznacza, w ocenie pełnomocnika strony, że złożenie w tym dniu wyjaśnień dokonane zostało z zachowaniem terminu. Natomiast decyzja wydana została przedwcześnie, z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 kpa, pozbawiając stronę możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ nie zachował wyznaczonego przez siebie terminu do wypowiedzenia się przez stronę co do materii postępowania i zgromadzonych dowodów, wydając w dniu [...] listopada 2015 r. decyzję o zatrzymaniu stronie prawa jazdy.

Jednocześnie pełnomocnik strony podał, że art. 40 § 2 kpa obligował Starostę Z. do wysłania decyzji do ustanowionego w prawidłowy sposób pełnomocnika. Tymczasem pomimo, że strona ustanowiła w terminie pełnomocnika, decyzja nie została w ogóle doręczona pełnomocnikowi, pomimo obowiązku ustawowego. Pełnomocnik stwierdził, że decyzja nie została w należyty sposób uzewnętrzniona, a więc nie rozpoczął się jeszcze termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do jej odwołania, zaś składane z niniejszym pismem odwołanie, zostało wniesione w terminie.

Zdaniem pełnomocnika strona uchybiła terminowi bez swojej winy. Przyczyną uchybienia terminu było nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne przez Starostę Z., tj. z rażącym naruszeniem powołanych przepisów, które to naruszenie pozbawiło w istocie stronę możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Naruszenie to jest tym bardziej rażące biorąc pod uwagę przedmiot, jak również wszczęcie postępowania z urzędu oraz dolegliwość dla strony z wydanej decyzji.

Pełnomocnik strony wskazał, że ustanie przyczyny uchybienia terminowi do wniesienia odwołania miało miejsce w dniu 18 stycznia 2016 r., tj. z dniem, kiedy pełnomocnikowi zostało doręczone pismo organu z dnia 13 stycznia 2016 r. W piśmie tym organ I instancji opisując przebieg postępowania w niniejszej sprawie, poinformował stronę o decyzji z dnia [...] listopada 2015 r.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wskazując, że stosownie do treści art. 58 § 1 i § 2 kpa, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Organ administracji wskazał, że warunkiem przywrócenia terminu jest łączne spełnienie czterech przesłanek: 1) uprawdopodobnienie przez osobą zainteresowaną braku swojej winy, 2) wniesienie przez zainteresowanego - wniosku (prośby) o przywrócenie terminu, 3) dochowanie 7 - dniowego terminu (nieprzywracalnego) od ustania przyczyn uchybienia do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, 4) jednoczesne dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin. Brak którejkolwiek z powołanych powyżej przesłanek uzasadnia odmowę przywrócenia terminu.

Odnosząc się do podnoszonej przez pełnomocnika strony okoliczności nieprzekazania zaskarżonej decyzji przez odbierającego ją domownika, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wskazało, że powyższa okoliczność pozostaje bez znaczenia dla przedmiotu prowadzonego postępowania. Odwołując się orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy podniósł, że okoliczność, że osoba, której wręczono pismo z pokwitowaniem, nie oddala faktycznie pisma adresatowi, nie ma wpływu na skuteczność dokonanego doręczenia. Zastępcze doręczenie pisma wskazane w trybie art. 43 kpa opiera się bowiem na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata (która pokwitowała odbiór pisma), przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz na domniemaniu, że pismo zostało doręczone. Datą doręczenia pisma jest dzień odebrania pisma przez dorosłego domownika, a nie dzień faktycznego odebrania przez adresata pisma przekazanego przez tego domownika. Okoliczność, że dorosły domownik nie doręczył w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata, nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania.

Odnosząc się do zarzutu uchybienia przez organ I instancji art. 10 kpa organ administracji wskazał, że powyższy zarzut może ewentualnie stanowić przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § pkt 4 kpa, ale w żaden sposób nie jest okolicznością uprawdopodobniającą, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony, szczególnie że potencjalne uchybienie zasady czynnego udziału strony dotyczy etapu poprzedzającego wydanie decyzji, podczas gdy uprawdopodobnienie braku winy w zachowaniu terminu do wniesienia odwołania dotyczy niewątpliwie zupełnie innego etapu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym niedokonanie kontroli w zakresie prawidłowości doręczenia korespondencji dla strony (a nawet niewskazanie z imienia i nazwiska kto odebrał przesyłkę zawierającą decyzję);

- art. 58 § 1 w zw. z art. 43 kpa poprzez przyjęcie, że przekazanie korespondencji domownikowi, który nie zobowiązał się do oddania pisma adresatowi i faktycznie tego nie uczynił, nie stanowi okoliczności niezawinionej przez stronę, a zatem stanowiącej przesłankę do przywrócenia terminu.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych pełnomocnik skarżącego wskazał, że w trybie doręczenia zastępczego, o jakim mowa w art. 43 kpa, dla skutecznego doręczenia pisma konieczne jest, aby na podpisywanym przez domownika potwierdzeniu odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Jeżeli na odwrocie poświadczenia odbioru pisma nie podkreślono, że doręczenia dokonano dorosłemu domownikowi zaznaczając lub wskazując jednocześnie, że osoba ta podjęła się oddać przesyłkę adresatowi, to doręczenie nie spełnia wymogów z art. 40 § 1 ani z art. 43 kpa.

Ponadto pełnomocnik skarżącego wskazał, że organ I instancji wszczynając postępowanie nie dochował wyznaczonego terminu na złożenie przez stronę wyjaśnień i wydał decyzję niekorzystną dla strony. Strona bowiem dopiero w piśmie z dnia 18 listopada 2015 r. (doręczonym w dniu 19 listopada 2015 r.) poinformowana została o wszczęciu postępowania. Organ I instancji pouczył stronę o przysługującym jej uprawnieniu do złożenia w ciągu 7 dni wyjaśnień pisemnych oraz wniosków dowodowych. Strona z tych uprawnień skorzystała, ustanawiając w dniu 26 listopada 2015 r. pełnomocnika oraz składając pisemne wyjaśnienia. Przesyłka zawierająca ww. dokumenty została nadana w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 26 listopada 2015 r. (na dowód czego złożono odpis potwierdzenie nadania przesyłki, bowiem w załączonej kserokopii akt organu nie dołączono koperty, w które nadesłano przesyłkę). W piśmie przewodnim pełnomocnik złożył szereg wniosków dowodowych, które organ zaczął realizować. Starosta przy tym nie wskazywał, że postępowanie dowodowe jest niecelowe (a wręcz niedopuszczalne) z uwagi na fakt, że została w sprawie wydana decyzja, a zatem stosownie do art. 104 kpa, co do istoty sprawa jest już rozstrzygnięta.

Pełnomocnik podkreślił również, że pomimo, iż strona ustanowiła w terminie pełnomocnika, decyzja nie została w ogóle doręczona pełnomocnikowi. W świetle powyższego decyzja nie została w należyty sposób uzewnętrzniona, a więc nie rozpoczął się jeszcze termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do jej odwołania, zaś składane z niniejszym pismem odwołanie, jest wniesione w terminie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, wniosło o oddalenie skargi.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę J. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] wydane w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w kwestii odmowy przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania stanowiły przepisy kpa. Przepis art. 129 § 2 kpa wskazuje, że w toku postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 58 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W przepisie tym zostały ustanowione cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie: uprawdopodobnienie przez zainteresowanego braku winy, wniesienie przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu, dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu i dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania powinien zatem powoływać się na okoliczności wskazujące na brak winy skarżącego w uchybieniu terminu, które zapewniają uprawdopodobnienie zasadności tego wniosku. Odwołanie się w art. 58 § 1 kpa do braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności. Ponadto przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu.

Rozważania Sąd I instancji rozpoczął od wskazania, że decyzja Starosty Z. z dnia [...] listopada 2015 r. została doręczona skarżącemu w sposób prawidłowy. Z załączonego do akt sprawy potwierdzenia odbioru wynika, że decyzję odebrał w dniu 2 grudnia 2015 r. M. F. - brat. Sąd wskazał, że wobec powyższego odwołanie skarżącego od powyższej decyzji nadane przez pełnomocnika skarżącego w dniu 25 stycznia 2016 r. wniesione zostało z uchybieniem czternastodniowego terminu określonego w art. 129 § 2 kpa.

Przechodząc do dalszej części rozważań Sąd wskazał, że kluczową przesłanką instytucji przywrócenia uchybionego terminu jest uprawdopodobnienie, iż przekroczenie terminu nastąpiło bez winy podmiotu ubiegającego się o jego przywrócenie. Wnoszący podanie musi zatem uprawdopodobnić istnienie okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym przez prawo terminie. Powinien zatem wykazać, że mimo całej staranności nie udało mu się zachować terminu. Wiąże się to z takimi sytuacjami, kiedy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej.

Zdaniem Sądu skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie nastąpiło bez jego winy, a okoliczności podane przez niego nie uzasadniają uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Sąd stwierdził, że doręczenie decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., dokonane w trybie art. 43 kpa samo w sobie nie może stanowić podstawy do przywrócenia uchybionego terminu, bowiem nie wskazuje ono na brak winy w przekroczeniu zakreślonego przez prawo terminu. Podjęcie się przez domownika doręczenia adresatowi przesyłki nie musi być potwierdzone na piśmie. Okoliczność, że osoba, której wręczono pismo za pokwitowaniem, nie oddała pisma adresatowi, nie ma wpływu na skuteczność doręczenia. Powołując się na orzecznictwo sądowe Sąd wskazał, że określony w art. 43 kpa sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata, i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi, oraz że pismo to zostało mu doręczone (np. wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r., II GSK 315/06, LEX nr 321253; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., II OSK 2070/10). "Z treści przepisu art. 43 kpa nie wynika, że norma prawna w nim zawarta wymaga, aby "podjęcie się oddania pisma adresatowi" miało formułę wyraźnego oświadczenia, z którego treści wynika zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie do osobistego oddania go adresatowi. Dla skutecznego doręczenia pisma wystarczy, aby na podpisywanym przez domownika potwierdzeniu odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi".

Zdaniem Sądu w sprawie brak jest podstaw do kwestionowania okoliczności związanych ze skutecznością doręczenia zastępczego w dniu 2 grudnia 2015 r. (nieobecność adresata w mieszkaniu w czasie doręczania przesyłki, przyjęcie pisma za pokwitowaniem przez dorosłego domownika, który podjął się oddania pisma adresatowi). W tych okolicznościach twierdzenie skarżącego o nieoddaniu przesyłki adresatowi (skarżącemu), nie może prowadzić do obalenia domniemania prawidłowości doręczenia pisma adresatowi. Doręczenie w tzw. trybie zastępczym wywołuje dokładnie takie skutki, jak doręczenie pisma do rąk adresata. Oznacza to, że powoduje ono również otwarcie terminu do wystąpienia z ewentualnymi środkami zaskarżenia, a skutki uchybienia temu terminowi w pełni obciążają stronę.

W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut dotyczący niedoręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącego, który został ustanowiony na podstawie pełnomocnictwa z dnia 26 listopada 2015 r. Powyższe pełnomocnictwo nadane zostało listem poleconym w dniu 26 listopada 2015 r. i wpłynęło do organu w dniu 1 grudnia 2015 r., podczas, gdy decyzja Starosty Z. z dnia [...] listopada 2015 r. została wysłana skarżącemu w dniu 30 listopada 2015 r. (potwierdzenie odbioru - k. 9 akt administracyjnych).

Za niezasadne Sąd uznał stanowisko zaprezentowane w skardze dotyczące niedotrzymania przez organ administracji wskazanego przez siebie siedmiodniowego terminu do złożenia wyjaśnień i przedwczesne wydanie decyzji. Wskazał, że wprawdzie rację ma skarżący, że pełnomocnik został ustanowiony w dniu 26 listopada 2015 r., a więc w ostatnim dniu terminu do złożenia wyjaśnień. Jednakże informacja ta dotarła do organu dopiero w dniu 1 grudnia 2015 r., a ponadto istotne znacznie ma to, że sam skarżący w dniu 26 listopada 2015 r. (prezentata na piśmie) złożył pismo z dnia 25 listopada 2015 r. zatytułowane "Wyjaśnienia", co oznacza, że wiedział o toczącym się postępowaniu administracyjnym, a ponadto z powyższego pisma nie wynika, że zamierza ustanowić pełnomocnika i składać wnioski dowodowe.

Odnosząc się natomiast do wniosku zawartego w skardze o dopuszczenie dowodu z zeznań strony oraz osoby, która odebrała korespondencję na okoliczność prawidłowości dokonania doręczenia korespondencji i jej przekazania stronie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 133 § 1 ppsa sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Uzasadnia to twierdzenie, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również, jak stanowi art. 106 § 4 ustawy, powszechnie znane fakty, a także, jak wynika z art. 106 § 3 ustawy dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

art. 133 § 1 ppsa poprzez wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i niedokonanie kompletnej (oraz logicznej) analizy materiału zgromadzonego w aktach sprawy;

art. 134 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa. w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 136 kpa poprzez ich niezastosowanie na skutek niedostrzeżenia przez Sąd z urzędu uchybień organu odwoławczego, polegającego na niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i błędnym uznaniu, że zgłoszenie przez pełnomocnika swojego udziału po wydaniu decyzji administracyjnej, a przed jej doręczeniem stronie, zwalnia organ z obowiązku doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi;

art. 134 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 40 § 2 kpa w zw. z art. 134 kpa polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchylenia postanowienia organu administracji, pomimo że zarówno organy administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nieprawidłowo zastosowały przepisy art. 40 § 2 kpa w zw. z art. 134 kpa, gdy to fakt, że pełnomocnik ustanowiony przez stronę postępowania zgłasza swój udział po wydaniu decyzji administracyjnej, a przed jej doręczeniem stronie, sama w sobie nie zwalnia organu z obowiązku doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi; a w takiej zaś sytuacji doręczenie decyzji tylko stronie, jeśli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika będzie bezskuteczne; co obligowało do uchylenia decyzji obu instancji.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o:

na podstawie art. 185 ppsa w zw. z art. 176 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi;

na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego;

przyznanie skarżącemu prawa pomocy w zakresie częściowym, tj. zwolnienie od opłaty sądowej od skargi kasacyjnej w całości, albowiem skarżący nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie odniósł się do istoty problemu, czyli wadliwości doręczenia decyzji stronie (a ściślej jej pełnomocnikowi), wskazując jedynie, że z faktu, że w dniu 20 listopada 2015 r. ojciec skarżącego odebrał pismo zawiadamiające o wszczęciu postępowania, skarżący uzyskał wiedzę o toczącym się postępowaniu winien się liczyć z możliwością wydania decyzji przez organ administracji, a jednocześnie z niemożliwością jej osobistego odbioru z uwagi na charakter wykonywanej pracy; a zatem winien się zabezpieczyć przed negatywnymi skutkami nieprzekazania korespondencji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pominął fakt, że w celu uniknięcia opisanych wyżej problemów, skarżący w sposób należyty zabezpieczył swoje interesy ustanawiając pełnomocnika procesowego, aby to pełnomocnikowi, a nie stronie, stosownie do dyspozycji art. 40 § 2 kpa, była doręczona decyzja.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie decyzja Starosty Z. została wydana zbyt wcześnie. W dniu 18 listopada 2015 r. Starosta Z. zawiadomił o wszczęciu postępowania, jednocześnie wyznaczając 7 dni na złożenie przez stronę wyjaśnień, ustanowienie pełnomocnika oraz zgłoszenie ewentualnych wniosków dowodowych. Pismo to zostało odebrane przez domownika strony w dniu 20 listopada 2015 r. W dniu 26 listopada 2015 r. pełnomocnik strony nadał w placówce pocztowej pismo zawierające pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego oraz jego wyjaśnienia w przedmiocie postępowania. Zatem pismo zostało złożone przez stronę w terminie. Starosta Z. wydając w dniu [...] listopada 2015 r. decyzję postąpił pośpiesznie. Zbyt krótki czas od daty doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w stosunku do wydania decyzji, obligował organ do odczekania jeszcze kilku dni, aby uniknąć rozminięcia się przesyłek pocztowych, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Za niezrozumiałe uznał pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wywody Sądu wskazujące, że co prawda pełnomocnik został ustanowiony ostatniego dnia terminu, zaś informacja o tym dotarła do organu administracji w dniu 1 grudnia 2015 r., to istotne znaczenie ma to, że skarżący złożył również pismo z dnia 25 listopada 2015 r., zatytułowane "Wyjaśnienia", co "oznacza, że wiedział o toczącym się postępowaniu administracyjnym, a ponadto z powyższego pisma nie wynika, że zamierza ustanowić pełnomocnika i składać wnioski dowodowe".

Fakt, że decyzja została wydana wcześniej, obligował organ - po powzięciu wiedzy o ustanowieniu w wyznaczonym dla strony terminie pełnomocnika - do doręczenia decyzji pełnomocnikowi, do czego obligował go przepis art. 40 § 2 kpa. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie w wyroku z 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1855/13 i wskazał, że "doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma - w stosunku do tej strony - wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika jest bezskuteczne. Niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi uprawnionemu do reprezentowania strony nie wywołuje skutków prawnych. Bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje dopiero prawidłowe doręczenie rozstrzygnięcia ustanowionemu pełnomocnikowi strony".

Na szczególną uwagę - zdaniem pełnomocnika skarżącego - zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1844/11. W orzeczeniu tym Sąd wskazał, że "okoliczność, że pełnomocnik ustanowiony przez stronę postępowania zgłasza swój udział po wydaniu decyzji administracyjnej, a przed jej doręczeniem stronie, sama w sobie nie zwalnia organu z obowiązku doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi. W takiej sytuacji doręczenie decyzji tylko stronie, jeśli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika będzie bezskuteczne". W ocenie pełnomocnika skarżącego pełnomocnictwo (abstrahując już od daty jego wysłania, która jest wszak równoznaczna z wniesieniem pisma do organu administracji), zostało doręczone do Starosty Z. w dniu 1 grudnia 2015 r., zaś decyzja została doręczona dorosłemu domownikowi dopiero w dniu 2 grudnia 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych Sąd rozpoznał skargę kasacyjną poza rozprawą.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2016 r., w którym organ ten odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zasadniczą podstawę w/w postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi stanowiło ustalenie, iż decyzja Starosty Z. z dnia [...] listopada 2015 r. została skutecznie doręczona skarżącemu w trybie doręczenia zastępczego, o jakim mowa w art. 43 kpa. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze zarzutu dotyczącego niedoręczenia decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, Sąd I instancji wskazał, że decyzja Starosty Z. z dnia [...] listopada 2015 r. została wysłana skarżącemu w dniu 30 listopada 2015 r., natomiast pełnomocnictwo udzielone adwokatowi przez skarżącego wpłynęło do organu administracji w dniu 1 grudnia 2015 r.

W realiach rozpoznawanej sprawy stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w zaskarżonym wyroku nie sposób podzielić, uznając za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej opisany w pkt 3, tj. zarzut naruszenia art. 134 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 40 § 2 kpa

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w piśmie organu administracji z dnia 18 listopada 2015 r., które zostało doręczone stronie w dniu 19 listopada 2015 r., poinformowano o wszczęciu postępowania, jak również umożliwiono stronie złożenie w terminie 7 dni wyjaśnień, co do wszczętego postępowania administracyjnego. Strona ustanowiła pełnomocnika - adwokata, który w dniu 26 listopada 2015 r. nadał przesyłkę poleconą, zawierającą pełnomocnictwo, wyjaśnienia strony, a także wnioski dowodowe. Dzień 26 listopada 2015 r., był ostatnim dniem na dokonanie powyższych czynności, a w konsekwencji uznać należy, że dokonane zostały one z zachowaniem terminu określonego w piśmie z dnia 18 listopada 2015 r. Starosta Z. wydał w dniu [...] listopada 2015 r. decyzję o zatrzymaniu stronie prawa jazdy, która została doręczona w trybie art. 43 kpa w dniu 2 grudnia 2015 r. Jednocześnie pismo ustanowionego pełnomocnika strony (adwokata) wraz z wnioskami dowodowymi, a przede wszystkim pełnomocnictwem wpłynęło do organu administracji w dniu 1 grudnia 2015 r.

Wskazać należy, że stosownie do art. 40 § 2 kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Art. 40 § 2 kpa obligował Starostę Z. do wysłania decyzji do ustanowionego w prawidłowy sposób pełnomocnika. Okoliczność, że pełnomocnik ustanowiony przez stronę postępowania zgłasza swój udział po wydaniu decyzji administracyjnej, a przed jej doręczeniem stronie, nie zwalnia organu administracji z obowiązku doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi. W takiej sytuacji bowiem doręczenie decyzji tylko stronie, jeśli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika będzie bezskuteczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1844/11).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić zatem należy, że brak było podstaw do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Strona uchybiła terminowi bez swojej winy. Przywrócenie uchybionego terminu ma charakter wyjątkowy i może nastąpić jedynie na prośbę zainteresowanego, jeżeli w sposób przekonywujący przytoczy okoliczności, które uprawdopodobniają brak winy w uchybieniu terminu (art. 58 § 1 kpa). Brak winy należy rozumieć jako dopełnienie przez stronę obowiązku dołożenia staranności przy dokonywaniu czynności w postępowaniu administracyjnym. Jak słusznie wskazał pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, J. F. ustanawiając pełnomocnika w sprawie uznał, że będzie to stanowiło gwarancję ochrony jego interesów jako strony postępowania.

W zaistniałej sytuacji, organ II instancji zobowiązany będzie rozpoznać odwołanie od decyzji Starosty Z. z dnia [...] listopada 2015 r. wniesione przez pełnomocnika skarżącego uznając, że decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 18 stycznia 2015 r., w której to dacie organ administracji doręczył pismo z dnia 13 stycznia 2015 r. Kierując się zasadami ekonomiki procesowej uznać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy odwołanie od decyzji Starosty Z. z dnia [...] listopada 2015 r. zostało wniesione w terminie. W konsekwencji obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi będzie merytoryczne rozpatrzenie wniesionego odwołania.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą należało uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z uwagi na to, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 40 § 2 kpa. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., a obejmują one wynagrodzenie ustanowionego w sprawie adwokata. Skarżący natomiast zwolniony był z ponoszenia kosztów postępowania sądowego w ramach przyznanego prawa pomocy w zakresie częściowym.