Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 197/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. O. P. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 961/17 w sprawie ze skargi K. P. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w Ł. na informację C. O. P. w Ł. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 961/17 po rozpoznaniu skargi K. P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej z siedzibą w Ł. (dalej: skarżąca, spółka lub wnioskodawca) na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi (dalej: Instytucja pośrednicząca) z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu wniesionego od etapu oceny merytorycznej projektu: w pkt 1. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; w pkt 2. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi; w pkt 3. zasądził zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że:

Spółka wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. złożonym w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014 – 2020 Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka Działania II.2: Internacjonalizacja przedsiębiorstw Poddziałania II.2.1: Modele biznesowe MŚP, wystąpiła o dofinansowanie projektu o nazwie "Internacjonalizacja firmy K. P. Sp. z o.o. Sp. K. poprzez wdrożenie strategii biznesowej w zakresie umiędzynarodowienia działalności przedsiębiorstwa".

Projekt został pozytywnie oceniony pod względem spełnienia kryteriów oceny formalnej i został przekazany do oceny merytorycznej, o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia [...] maja 2017 r.

Następnie Instytucja pośrednicząca pismem z dnia [...] lipca 2017 r. poinformowała wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny projektu. Projekt został negatywnie oceniony pod względem zgodności z kryteriami merytorycznymi: "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu zgodnie z regulaminem konkursu" i "Realność wskaźników". W związku z powyższym projekt nie podlegał dalszej ocenie na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych.

Spółka wniosła protest od powyższej negatywnej oceny.

Informacją z dnia [...] września 2017 r. Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi poinformowało spółkę o nieuwzględnieniu protestu. Organ uznał, iż wskazanie przez spółkę we wniosku o dofinansowanie projektu, oprócz nowych rynków niemieckiego i holenderskiego, również rynku rumuńskiego powoduje, iż kryterium "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu zgodnie z regulaminem konkursu" nie jest spełnione. W ocenie organu stwierdzenie, że wniosek skarżącej spółki nie spełnia pierwszego z wymienionych kryteriów skutkowało przyjęciem, iż również kryterium "Realność wskaźników" nie zostało spełnione.

Spółka na powyższe rozstrzygnięcie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Sąd I instancji uwzględniając skargę stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji, po uprzednim wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie zaznaczył, że istotą sporu jest dokonana przez organ administracji ocena, że wniosek spółki nie spełnia dwóch ww. kryteriów merytorycznych. Jednocześnie Sąd podkreślił, że jak wynika z wniosku o dofinansowanie projektu, skarżąca spółka wskazała, że przedmiotem projektu jest wdrożenie strategii biznesowej w zakresie umiędzynarodowienia jej działalności. Wyszczególniła przy tym trzy, jej zdaniem, najbardziej obiecujące rynki docelowe: niemiecki, holenderski i rumuński. Dla tych rynków opracowała załączoną do wniosku strategię biznesową.

WSA doszedł do przekonania, że instytucja zarządzająca naruszyła zasadę przejrzystości formułując w sposób niejednoznaczny postanowienia Regulaminu konkursu. Zdaniem Sądu, analiza postanowień Regulaminu konkursu, SzOOP RPO WŁ na lata 2014-2020, Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 oraz Kryteriów wyboru projektu dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 nie pozwala uznać, że instytucja zarządzająca w sposób jednoznaczny, jasny, czytelny określiła, że przedmiotem konkursu oraz typem projektu podlegającym dofinansowaniu jest projekt obejmujący wyłącznie nowe rynki zbytu za granicą.

WSA dokonując analizy postanowień Regulaminu konkursu (§ 5 ust. 6, 8, 9 i 10) uznał, że w Regulaminie nie zdefiniowano pojęcia "nowy rynek" i nie sprecyzowano w sposób jednoznaczny, że projekt może dotyczyć wyłącznie nowych rynków zbytu. Stwierdził również, że sposób sformułowania przywołanych postanowień Regulaminu konkursu oraz SzOOP RPO WŁ na lata 2014-2020 powoduje, że można je zinterpretować również w ten sposób, iż typem projektu podlegającym dofinansowaniu jest projekt dotyczący wdrożenia "nowego modelu biznesowego", a więc to wdrażany model biznesowy musi być nowy. Nie wszystkie rynki zagraniczne, na których ma on być wdrażany muszą być natomiast "nowe", gdyż wystarczające jest, że tylko jeden zagraniczny rynek zbytu, na którym jest wdrażany nowy model biznesowy jest nowym rynkiem. W konsekwencji Sąd uznał, że nie można odmówić racji skarżącej, że postanowienia Regulaminu konkursu są w tym zakresie nieprecyzyjne, nieostre i nieścisłe. WSA dodał, że w Regulaminie konkursu nie sprecyzowano także, czy wniosek ma dotyczyć nowego rynku w znaczeniu geograficznym czy też produktowym i dopiero powołani przez organ administracji eksperci, a za nimi organ administracji podjęli próbę zdefiniowania tego pojęcia w związku z oceną wniosku skarżącej spółki.

W konsekwencji za zasadny uznał WSA zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 217, ze zm. - dalej: ustawa wdrożeniowa) poprzez interpretację na niekorzyść skarżącej spółki nieprecyzyjnych i nieostrych zapisów Regulaminu konkursu.

Centrum Obsługi Przedsiębiorcy wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. W oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, w postaci:

1. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwie zastosowanie i przyjęcie, że organ dopuścił się interpretacji na niekorzyść skarżącej nieprecyzyjnych i nieostrych, postanowień Regulaminu konkursu [...], mimo że w Regulaminie konkursu i pozostałych dokumentach konkursowych przymiotnik "nowy" jest wyraźnie odnoszony zarówno do strategii biznesowej, jak i do rynku, wobec czego dokumentacja konkursowa wprost i jednoznacznie rozstrzyga, że nowy ma być zarówno rynek, jak i model biznesów;

2. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwie zastosowanie i przyjęcie, że organ w rozważanych okolicznościach wadliwie ocenił projekt skarżącej w zakresie kryterium nr 1: "wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu zgodnie z regulaminem konkursu", mimo że odmienna ocena oznaczałaby przyznanie dofinansowania z ewidentnym naruszeniem zasady równości, bowiem skarżąca zostałby potraktowana ewidentnie korzystniej niż wszyscy inni wnioskodawcy, których projekty w ramach tego samego konkursu zostały negatywnie ocenione z uwagi na to, że w ramach projektów zamierzali podjąć działania prowadzące do rozwoju działalności międzynarodowej na starych rynkach, tj. na rynkach, na którym już działają i posiadają doświadczenie,

3. art. 31 ustawy wdrożeniowej i art. 125 ust. 3 lit. a ppkt i) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320; dalej: rozporządzenie nr 1303/2013) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ocena organu w zakresie kryterium nr 1: "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu zgodnie z regulaminem konkursu" została przeprowadzona wadliwie, mimo że skarżąca w ramach projektu ewidentnie zamierza podjąć działania prowadzące do rozwoju działalności międzynarodowej na rynku, na którym już działa i posiada doświadczenie, tj. na rynku rumuńskim, co jest oczywiście sprzeczne z celami programu określonymi w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020, który w ramach Działania II.2, poddziałania II.2.1 Modele biznesowe MSP dopuszcza dofinansowanie działań dotyczących opracowania i wdrożenia nowego modelu biznesowego przedsiębiorstwa w celu wejścia jedynie na nowe rynki zbytu za granicą,

4. art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w rozważanych okolicznościach organ wadliwie ocenił projekt skarżącej w zakresie kryterium nr 1: "wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu zgodnie z regulaminem konkursu", mimo że odmienna ocena oznaczałaby ewidentne i rażące naruszenia systemu realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020, w tym jasnych i wyraźnych postanowień Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 (Działanie 1X2, poddziałanie II.2.1 Modele biznesowe MSP), którymi organ jest związany, co z kolei w praktyce oznacza, że niedopuszczalne jest przyznanie przez organ pomocy niezgodnej z systemem realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020,

5. art. 48 ust. 5 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w rozważanych okolicznościach organ wadliwie ocenił projekt skarżącej w zakresie kryterium nr 1: "wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu zgodnie z regulaminem konkursu", mimo że odmienna ocena oznaczałaby wybór do dofinansowania projektu, który nie spełnia kryteriów wyboru projektów wiążących zarówno organ, jaki wnioskodawców, zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący i zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia ogólnego,

6. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit a) ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że w rozważanych okolicznościach organ wadliwie ocenił projekt skarżącej, mimo że do przeciwnych wniosków prowadzi materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Myślą przewodnią postawionych zarzutów jest naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zakresie zasady przejrzystości poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanego przepisu polegające na przyjęciu, że organ dopuścił się interpretacji na niekorzyść skarżącej nieprecyzyjnych i nieostrych postanowień regulaminu, mimo, że regulamin i inne dokumenty konkursu przymiotnik nowy odnoszą zarówno do strategii biznesowej, jak i rynku, wobec czego dokumentacja konkursowa wprost i jednoznacznie rozstrzyga, że nowy ma być zarówno rynek, jak i model biznesowy. Przyznanie w takiej sytuacji dofinansowania skarżącej oznaczałaby ewidentne naruszenie zasady równości. Także uznania, że organ dokonał błędnej oceny projektu, mimo że odmienna ocena nie jest do pogodzenia z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami, a mianowicie art. 31 ustawy wdrożeniowej oraz art. 125 ust. 3 lit. a ppkt i) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1303/2013, jak również art. 6 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 5, art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawione zarzuty są nieusprawiedliwione.

Wskazać przede wszystkim w sprawie należy, że w myśl § 5 ust. 1 Regulaminu konkursu celem szczegółowym działania jest zwiększenie poziomu handlu zagranicznego sektora MSP. Koronnym argumentem organu organizującego konkurs eksponowanym podczas kwestionowania legalności zaskarżonego wyroku jest treść § 5 ust. 5 Regulaminu konkursu. Ze zdania pierwszego tego postanowienia wynika, że wsparcie w zakresie poddziałania II.2.1 ukierunkowane jest na zwiększenie międzynarodowej ekspansji przedsiębiorstw, która przyczyni się do wzrostu obrotów w handlu zagranicznym.

Z powołanych postanowień Regulaminu konkursu niewątpliwie wynika, że istota przedmiotu konkursu związana jest ze zwiększeniem poziomu handlu zagranicznego. Organ z drugiego zdania § 5 ust. 5 Regulaminu wywodzi najistotniejszy dla niego argument stanowiący, że zwiększenie poziomu handlu winno nastąpić poprzez wdrożenie nowego modelu biznesowego w połączeniu z wejściem na nowy rynek. Twierdzi, że nowy ma być zarówno rynek, jak i model biznesowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podczas analizy wspomnianego § 5 ust. 5 Regulaminu należy szczególną uwagę zwrócić na treść jego zdania drugiego. Otóż wynika z niego, że "Realizowane mogą być projekty dotyczące wdrożenia nowego modelu biznesowego przedsiębiorstwa w celu wejścia na co najmniej jeden nowy rynek zbytu za granicą".

Jest to kluczowe zdanie, z którego organ wywodzi, że wszystkie rynki, w tym rumuński winny być nowe, w sensie geograficznym, jak i strategii biznesowej. Natomiast Sąd I instancji, jak i spółka twierdzą, że fakt wejścia na co najmniej jeden nowy rynek, a spółka weszła na dwa nowe rynki niemiecki i włoski, jest wystarczające w rozumieniu regulacji konkursowych do zrealizowania wymogów konkursu.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w analizowanym § 5 ust. 5 Regulaminu konkursu mowa jest o tym, że realizowane mogą być projekty, a nie że realizowane muszą być projekty dotyczące wdrożenia nowego modelu biznesowego przedsiębiorstwa w celu wejścia na co najmniej jeden nowy rynek zbytu za granicą.

To postanowienie można zatem odczytywać również i w taki sposób, że projekty nie muszą, ale mogą być realizowane poprzez wdrożenie nowego modelu biznesowego przedsiębiorstwa w celu wejścia na co najmniej jeden nowy rynek zbytu za granicą. Istotą bowiem tego konkursu jest zwiększenie poziomu handlu zagranicznego sektora MSP. Dodać do tego można, że w myśl § 5 ust. 7 Regulaminu konkursu warunkiem otrzymani dofinansowania jest podpisanie przez wnioskodawcę co najmniej trzech zagranicznych kontraktów handlowych w wyniku realizacji projektu. Można zatem przyjąć i takie rozumienie omawianego zapisu, że celem konkursu jest zwiększenie poziomu handlu zagranicznego, a zdanie drugie § 5 ust. 5 Regulaminu przewiduje jedynie jedną z możliwości osiągnięcia tego celu. Do takiego sposobu pojmowania omawianego postanowienia przekonuje właśnie to, że otrzymanie dofinansowania uzależnione jest od podpisania tylko trzech zagranicznych kontraktów handlowych.

Przedstawiona argumentacja dowodzi, że to kluczowe postanowienie Regulaminu konkursu jest niejasne, nieprecyzyjne w swej treści, a jako takie nie powinno być odczytywane na niekorzyść strony ubiegającej się o dofinansowanie unijne.

Motywując zapadłe rozstrzygnięcie należy też zauważyć, że zarówno w Regulaminie konkursu, jak i też w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 (SzOOP RPO WŁ na lata 2014 – 2020) mowa jest o nowym rynku zbytu za granicą. Oceniający projekt w trakcie jego oceny merytorycznej przyjęli zaś jako podstawę ustalenia pojęcia nowy rynek definicję – rynku właściwego – z obwieszczenia Komisji w sprawie definicji rynku właściwego do celów wspólnotowego prawa konkurencji (97/C372/03).

W przypadku braku definicji na gruncie danej dziedziny prawa obowiązuje reguła wynikająca z orzecznictwa, iż w takim przypadku użyte pojęcia należy tłumaczyć zgodnie z ich słownikowym rozumieniem. Sąd Najwyższy w jednej ze swych uchwał zauważa, że jeżeli wolą ustawodawcy jest konkretne rozumienie jakiegoś pojęcia, to definiuje je w sposób wyraźny, tworząc tzw. słownik ustawowy i wyłączając tym samym posługiwanie się przy jego określeniu definicjami zawartymi w przepisach ogólnych, albo znaczeniem przyjętym w potocznym rozumieniu (por. uchwała SN z dnia 14 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 46/94, OSNC 1994/10/191). Natomiast NSA w uchwale z dnia 29 listopada 1999 r., sygn. akt FPK 4/99, Pr. Gosp. 2000/2/27 stwierdza, że gdy dany termin nie został zdefiniowany w tekście prawnym należy odwołać się do jego znaczenia potocznego. W orzecznictwie NSA prezentowany jest też pogląd, że co do zasady interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że istnieją dostateczne racje przypisania im odmiennego znaczenia (por. wyroki NSA z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1009/15, LEX nr 2401714 oraz sygn. akt I GSK 1160/15, LEX nr 2401717).

"Rynek zbytu" w rozumieniu słownika języka polskiego, to możliwość sprzedaży oferowanych towarów (por. E. Sobol red. Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., 886). W definicji tej nawiązuje się zatem do możliwości sprzedaży towarów postawionych do dyspozycji klientów, inaczej też rzecz ujmując oferty sprzedażowej. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy spółka oferuje do sprzedaży towar na terenie wskazanych państw: Słowacji, Czech, Ukrainy i Rumunii poprzez budowlane sieci handlowe. Inaczej rzecz ujmując na terenie Rumunii współpracuje tylko z budowlanymi sieciami handlowymi. I taki jest jej rynek zbytu na terenie tego państwa. Zatem jest on zakreślony do klientów budowlanych sieci handlowych. Spółka wskazała natomiast w ramach złożonego wniosku o dofinansowanie, że widzi potencjał rozwoju sprzedaży na rynkach dotychczas obsługiwanych poprzez nawiązanie współpracy z lokalnymi hurtowniami oraz sklepami typu DO IT YOURSELF (zrób to sam).

W kontekście powołanej definicji słownikowej "rynku zbytu" jest to zatem nowy rynek – sprzedaż towaru w Rumunii poprzez lokalne hurtownie i sklepy typu DO IT YOURSELF (zrób to sam). Zachodzi zatem poszerzenie możliwości sprzedaży zbywanych przez spółkę towarów klientom korzystającym z oferty innych niż budowlane sieci handlowe podmiotów: lokalnych hurtowni i sklepów" zrób to sam". Zauważyć należy, że ci nowi potencjalni kontrahenci Wnioskodawczyni działają także w mniejszych miejscowościach, co z pewnością poszerza możliwości ofertowe skarżącej kasacyjnie spółki, tym samym prowadzi do zwiększenia poziomu handlu zagranicznego.

Skonstatować wobec powyższego jednoznacznie należy, że przy uwzględnieniu powołanego i omówionego pojęcia "rynek zbytu", w konsekwencji też pojęcia "nowy rynek zbytu za granicą", w stanie faktycznym sprawy, występuje zarówno nowy rynek zbytu za granicą, jak i nowy model biznesowy, co skutkuje osiągnięciem celu, którego realizacja implikuje dofinansowanie unijne.

W ocenie NSA zasadnie Sąd I instancji zarzuca organowi brak zdefiniowania pojęcia "nowy rynek", wskazując przy tym, że pojęcie to nie jest jednoznaczne, jest nieprecyzyjne, nieostre i nieścisłe. Podkreślić należy, że pojęcie "nowego rynku", a w zasadzie "nowego rynku zbytu" wchodzi w zakres przedmiotu konkursu w rozumieniu Regulaminu konkursu, de facto stanowi o istocie konkursu, od powstania "nowego rynku zbytu" zależy bowiem dofinansowanie unijne. Pojęcie to na użytek konkursu winno być więc jasne, precyzyjne, nie powinno budzić wątpliwości, winno być ograniczone do jednego jasnego rozumienia. Regulamin konkursu winien zatem pojęcie to definiować.

Zasadnie Sąd I instancji stwierdza w swym uzasadnieniu, że organy administracji publicznej, działając w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów. Uczestnik tego postępowania nie może ponosić konsekwencji prawnych nieprecyzyjnych regulacji. Umieszczenie zatem w treści dokumentacji konkursowej (regulamin, kryteria wyboru itd.) niejednoznacznych postanowień stanowić będzie naruszenie zasady przejrzystości. Jednoznacznym postanowieniem jest takie, które jest wyraźne, ma jednoznaczne znaczenie dopuszczające jedną tylko możliwą interpretację.

W myśl zasady przejrzystości warunki przyznania dofinansowania powinny być jasne i czytelne dla przeciętnego wnioskodawcy. W tym celu, pojęcia użyte w poszczególnych regulacjach stanowiących podstawę postępowania w przedmiocie wyboru projektów, powinny być zdefiniowane, gdy ich znaczenie nie jest jednoznaczne [...]. Wywołana nieprecyzyjnymi określeniami lub wytycznymi dla wnioskodawców niepewność co do rozumienia istotnego dla oceny projektu pojęcia w dokumentacji konkursowej i związane z nią ryzyko niewłaściwego wypełnienia wniosku, nie mogą negatywnie wpływać na ocenę projektów wnioskodawców. [...] Ponadto użycie słów, które są wieloznaczne lub nieostre, daje zbyt dużą przestrzeń na subiektywną interpretację organu (por. R. Poździk, Komentarz do art.37 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, stan prawny 2016.02.22, LEX i orzeczenia tam wskazane - wyroki: WSA w Lublinie z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie III SA/Lu 713/11; WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2012 r. w sprawie III SA/Kr 668/11; WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie V SA/Wa 2440/11; WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie V SA/Wa 1411/12 oraz wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r. w sprawie II GSK 1178/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Reasumując, stwierdzić należy, że użycie do konstrukcji kluczowego pojęcia konkursowego wieloznacznego pojęcia "nowego rynku zbytu za granicą", od którego zależy przyznanie dofinansowania unijnego narusza zasadę przejrzystości, o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Takim "nowym rynkiem zbytu za granicą" jest również nieodkodowany z tego pojęcia przez organ, rozwój sprzedaży towarów na rynkach zagranicznych dotychczas już obsługiwanych poprzez nawiązanie współpracy nowymi podmiotami: lokalnymi hurtowniami oraz sklepami typu DO IT YOURSELF (zrób to sam).

Z przedstawionych powodów główny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zakresie zasady przejrzystości jest nieusprawiedliwiony. Powołany przepis nie został bowiem przez Sąd I instancji naruszony, gdyż pojęcie stanowiące o istocie tego konkursu "nowy rynek zbytu", nie zostało przez organ w sposób jasny, jednoznaczny w regulacjach konkursowych ustalone.

Także powołany przepis w zakresie zasady równości nie został naruszony. Za nieusprawiedliwione należy bowiem uznać twierdzenie, że uwzględnienie stanowiska spółki skutkowałoby ewidentnym naruszeniem zasady równości, gdyż środki unijne trafiłyby do podmiotu, który zamierza rozwinąć działalność na starym rynku (w Rumunii). Nie jest to usprawiedliwione w kontekście przedstawionej już argumentacji, tj. nieuwzględnienia niejednoznaczności zapisu § 5 ust. 5 Regulaminu konkursu, z którego można m.in. wywieść, że zwiększanie poziomu handlu zagranicznego może, ale nie musi polegać na wdrożeniu nowego modelu biznesowego w celu wejścia na co najmniej jeden nowy rynek za granicą. A także uznania za "nowy rynek zbytu" sprzedaży poprzez lokalne hurtownie oraz sklepy typu DO IT YOURSELF (zrób to sam).

Za niezasadne należało też uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 31 ustawy wdrożeniowej oraz art. 125 ust. 3 lit. a ppkt i) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, a także naruszenia art. 6 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 5, art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. Dokonana bowiem przez Sąd I instancji ocena stanowiska organu była w okolicznościach omówionych postanowień konkursowych prawidłowa. Nie było podstaw prawnych do zakwestionowania wniosku spółki. Przedstawiła ona bowiem nowy model biznesowy na nowym rynku za granicą.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.