Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1442/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 193, art. 182 § 1 i 2, art. 179
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 217, art. 218 § 2 i 3,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 916
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2092/20 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w O. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 grudnia 2020 r., I SA/Wa 2092/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty G. z [...] maja 2020 r. nr [...], którym na podstawie art. 4 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 916; dalej: ustawa) odmówiono Spółce wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej, położonej we wsi O. gm. G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 4,76 ha, obręb [...] O., uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej w IV Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Grodzisku Mazowieckim. W pkt 2. wyroku zasądzono od Wojewody [...] na rzecz Spółki kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej Wojewoda zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

1. art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy przez uznanie, że nieruchomość jest przeznaczona na cele mieszkaniowe, w związku z czym zostały spełnione przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność przewidziane w ustawie;

2. art. 4 ust. 3 ustawy przez uznanie, że podstawą ustaleń dokonanych przez organ powinna być ewidencja gruntów i budynków oraz księga wieczysta, podczas gdy przepis nakazuje jedynie oznaczenie w zaświadczeniu nieruchomości w oparciu o wskazane rejestry;

3. art. 1 ust. 2 ustawy w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) i w zw. z § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) przez uznanie, że przedmiotowa działka jest zabudowana na cele mieszkaniowe, tj. że znajduje się na niej budynek mieszkalny jednorodzinny bądź wielorodzinny, w sytuacji w której budynek jednorodzinny zgodnie z definicją przewidzianą przez prawo budowlane służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a nie działalności komercyjnej, a w budynku wielorodzinnym co najmniej połowa lokali stanowi lokale mieszkalne, podczas gdy prawidłowe byłoby zakwalifikowanie budynku jako budynku zamieszkania zbiorowego;

4. art. 1 ust. 2 ustawy w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), w załączniku do którego zdefiniowano pojęcie budynku mieszkalnego, w sytuacji gdy przedmiotowy budynek nie spełnia wskazanych tam kryteriów i nie może być zakwalifikowany jako mieszkalny;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 217 i 218 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy przez brak uwzględnienia odrębności postępowania w przedmiocie wydawania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w stosunku do postępowania w przedmiocie wydawania zaświadczeń uregulowanego przepisami k.p.a., co w rezultacie uniemożliwia organowi ustalenie rzeczywistego sposobu użytkowania nieruchomości i jest sprzeczne z celem określonym w ustawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe we własność organ przede wszystkim powinien podjąć czynności mające na celu ustalenie charakteru obiektów znajdujących się na gruncie, bowiem przekształceniu w prawo własności podlegają grunty, których faktycznym celem wykorzystania są cele mieszkaniowe. Ustawodawca wprowadzając do porządku prawnego ustawę dążył do usprawnienia dotychczasowych procesów przekształcania praw użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi, w szczególności na rzecz członków wspólnot mieszkaniowych. W uzasadnieniu do ustawy wielokrotnie podkreślono, że uwłaszczenie dotyczyć miało tylko tej grupy podmiotów określonej ze względu na funkcję, jaką pełni nieruchomość (funkcja mieszkaniowa), której są użytkownikami wieczystymi. Zdaniem Wojewody kluczowe dla uznania, czy doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność jest ustalenie sposobu faktycznego wykorzystania nieruchomości. W ocenie skarżącego kasacyjnie organ nie może wydać zaświadczenia o przekształceniu, jeśli posiada wiedzę, że nieruchomość wykorzystywana jest do innych celów, a cel mieszkaniowy nie jest ani podstawowym, ani przeważającym sposobem jej użytkowania. Takie ustalenia poczynione zostały w niniejszej sprawie, dlatego też organ zobligowany był do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, które potwierdzałoby przekształcenie. Z uwagi na sposób wykorzystania nieruchomości, która nie pełni funkcji mieszkaniowej, prawo użytkowania wieczystego nie uległo przekształceniu w prawo własności, co musiało skutkować odmową wydania zaświadczenia przez organ I instancji. Następnie postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę, który podzielił stanowisko organu I instancji. Organ ustalając, czy prawo użytkowania wieczystego nieruchomości podlega przekształceniu w prawo własności nie jest zobowiązany do tego, aby opierać się wyłącznie na wpisach zawartych w księdze wieczystej bądź też w ewidencji gruntów i budynków. Organ I instancji, który odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność dysponował wiedzą dotyczącą celu, na jaki ustanowione zostało na nieruchomości użytkowanie wieczyste oraz o faktycznym wykorzystaniu budynku. Nieruchomość w dacie oddania w użytkowanie wieczyste była wykorzystywana na cele statutowe jednostki badawczo-rozwojowej Instytutu Ochrony Roślin w P. Kolejni użytkownicy wieczyści nieruchomości nie zmienili sposobu korzystania z nieruchomości, co wiązało się między innymi z tym, że stawka procentowała rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosiła 3%. Trzeba zaznaczyć, że w 2016 r. z inicjatywy Spółki toczyło się postępowanie mające na celu zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w związku z trwałą zmianą sposobu korzystania nieruchomości na cele mieszkaniowe. Organ wówczas odmówił tej zmiany wskazując, że wypis z rejestru gruntów nie świadczy o tym, jak faktycznie użytkowana jest nieruchomość. Do dnia 31 grudnia 2018 r. użytkownik wieczysty nieruchomości nie wykazał, żeby doszło do trwałej zmiany sposobu użytkowania tej nieruchomości, tym bardziej nie wykazał, żeby nieruchomość była wykorzystywana na cele mieszkalne. Kwestia ta miała istotne znaczenie dla ustaleń w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność. Ustawodawca w ustawie, wybierając formę zaświadczenia dla dokumentu potwierdzającego przekształcenie prawa do gruntu, dokonał odrębnych regulacji proceduralnych, niepokrywających się w pełni z regulacjami zawartymi w art. 217 § 1 i 3 i nast. k.p.a. Celem zaświadczenia, o którym mowa w przepisach k.p.a. jest urzędowe poświadczenie tego, co jest organowi wiadome i sprowadza się do opisu sytuacji (faktycznej lub prawnej). Instytucja zaświadczenia określona w art. 217 k.p.a. ma ściśle określony charakter. Organ zaświadczenie takie wydaje wyłącznie na wniosek, nigdy z urzędu. Zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a. termin na wydanie zaświadczenia wynosi nie więcej niż siedem dni, choć termin ten ma wyłącznie charakter terminu instrukcyjnego. Zaświadczenie wydane w oparciu o art. 4 ust. 2 ustawy może być natomiast wydane zarówno na wniosek, jak i z urzędu. Inne zupełnie są również terminy na jego wydanie. Jest to więc inny rodzaj zaświadczenia, niż wydany w trybie k.p.a. i ta specyfika winna zostać uwzględniona przez organy orzekające w sprawie (co zostało uczynione w niniejszej sprawie), a następnie przez Sąd. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że celem zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy jest potwierdzenie zaistnienia z mocy prawa nowego stanu prawnego, co odpowiada w rzeczywistości aktowi o charakterze deklaratoryjnym. Zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności powinno zostać wydane, jeżeli brak jest wątpliwości czy to prawnych, czy faktycznych co do tego, że jest to grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy, a więc zabudowany obiektami o przeznaczeniu mieszkaniowym, wskazanymi w art. 1 ust. 2 ustawy. W takiej sytuacji organ nie może w zasadzie uchylić się od wydania zaświadczenia. Wydający zaświadczenie organ powinien zatem dążyć do potwierdzenia przesłanek przedmiotowych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy z uwzględnieniem wszystkich danych, jakie są w jego posiadaniu. W niniejszej sprawie organ orzekający powziął wątpliwości co do sposobu wykorzystania nieruchomości, gdyż posiadał wiedzę, że z tytułu użytkowania wieczystego pobierana jest stawka 3%, a nie 1%, jak w przypadku wykorzystywania nieruchomości na cele mieszkaniowe. Organ dysponował dokumentami postępowania, w którym odmówiono zmiany tej stawki, wskazując, że brak jest dowodów na to, iż doszło do trwałej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości. Tym samym zasadne było przeprowadzenie w tym zakresie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, co nie narusza przepisów k.p.a., bowiem zdaniem skarżącego kasacyjnie do procedury związanej z wydawaniem zaświadczeń o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność, poza stosowanymi przepisami k.p.a. (art. 217 i nast.) należy również stosować odpowiednie przepisy ustawy, mając na względzie, że zaświadczenie o przekształceniu prawa jest w gruncie rzeczy aktem o charakterze deklaratoryjnym. W celu usunięcia wątpliwości organ I instancji przeprowadził w niezbędnym zakresie postępowanie i odbył wizję przedmiotowej nieruchomości, w wyniku której ustalił, że jest ona wykorzystywana komercyjnie na działalność usługową zgodną z profilem działania wnioskodawcy, tj. na działalność hotelową i restauracyjną, co potwierdziło wątpliwości i uniemożliwiło wydanie zaświadczenia o przekształceniu. Zdaniem Wojewody, analiza przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że dla możliwości wydania zaświadczenia o przekształceniu rozstrzygająca jest okoliczność, czy dana nieruchomość jest zabudowania budynkami mieszkalnymi wymienionymi w art. 1 ust. 2 ustawy. Przy czym treść tego przepisu i użycie zwrotu "wyłącznie" wskazuje, że wolą ustawodawcy było stosowanie przepisów ustawy jedynie do wskazanej w ww. przepisie kategorii budynków co oznacza, że nie można jej zakresu rozszerzać na inne rodzaje zabudowań. W związku z tym, mając na uwadze legalną definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane trzeba przyjąć, że jest to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Definicję "budynku mieszkalnego" można znaleźć również w Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), zgodnie z którą budynki mieszkalne są to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem. Nawet gdyby uznać, że część nieruchomości była wykorzystywana na cele mieszkaniowe zgodnie z przedstawioną umową najmu, to dalej trzeba zakwalifikować budynek jako niemieszkalny, bowiem przeznaczenie mieszkaniowe ma mniej, niż połowa obiektu. Uwarunkowania techniczne obiektu nie są jedyną przesłanką kwalifikacyjną i nie mogą przesądzić o uznaniu danego obiektu za budynek mieszkalny. Istotne jest też faktyczne spełnianie przez budynek określonych funkcji. Budynek może być zakwalifikowany jako mieszkalny, jeśli faktycznie zaspokaja potrzeby mieszkaniowe. Z uwzględnieniem powyższych rozważań, budynek wykorzystywany na świadczenie usług krótkoterminowego pobytu ludzi (np. pensjonat czy hotel) uznać więc należałoby za budynek zbiorowego zakwaterowania turystycznego lub rekreacyjnego (obok hoteli, moteli, domów wypoczynkowych czy schronisk turystycznych), nie zaś za budynek mieszkalny. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez "budynek zamieszkania zbiorowego" rozumie się budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Taki budynek nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych indywidualnych osób, a odbywa się w nich jedynie okresowe zakwaterowanie ludzi. W postanowieniu Starosty oraz Wojewody szczegółowo zostało wykazane, dlaczego dla nieruchomości nie może zostać wydane zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność. Organ I instancji wskazał, że w budynku pałacu znajdują się sale restauracyjne, na drzwiach pokoi umieszczone są tabliczki z numerami, a w czasie wizji w pałacu znajdowali się pracownicy obsługi. Nie bez znaczenia jest również fakt, że zgodnie z wpisami w Krajowym Rejestrze Sądowym głównym przedmiotem działalności użytkownika wieczystego są obiekty noclegowe, turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania. Ponadto Spółka zajmuje się działalnością rozrywkową, rekreacyjną i restauracyjną. Przedmiotowa nieruchomość bez żadnych wątpliwości została przygotowana pod działalność gospodarczą zgodną z wpisami w KRS Spółki. Ponadto, zgodnie z informacjami zawartymi na stronie internetowej przedsiębiorstwa, w budynku pałacu odbywały się przyjęcia. Organy obu instancji orzekające w sprawie nie miały żadnych wątpliwości, że podstawowym celem, na jaki wykorzystywana jest nieruchomość była działalność usługowa, a fakt przedstawienia umowy najmu jednego z pokoi w pałacu miał jedynie uprawdopodobnić wykorzystanie nieruchomości w celach mieszkaniowych. Tym samym, jeśli doszłoby do wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność, organ wbrew posiadanej wiedzy na temat faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości poświadczyłby, że nieruchomość jest przeznaczona na cele mieszkaniowe. Takie postępowanie byłoby sprzeczne z celem, dla jakiego wprowadzona została ustawa.

Odpis skargi kasacyjnej został doręczony pełnomocnikowi Spółki 10 maja 2021 r. Pismo określone jako odpowiedź na skargę kasacyjną zostało nadane 1 czerwca 2021 r., a zatem po 14-dniowym terminie wskazanym w art. 179 p.p.s.a. W piśmie tym Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Spółka nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjne nie podlega uwzględnieniu, albowiem wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 217 i 218 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 4 ustawy, dotyczące charakteru wydawanego zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie i zakresu możliwych do czynienia przez organ ustaleń faktycznych. Nie jest trafna teza skargi kasacyjnej, że zaświadczenie wydawane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy jest aktem o charakterze deklaratoryjnym, odmiennym od zaświadczenia w rozumieniu k.p.a. W doktrynie wskazuje się na różnice pomiędzy deklaratoryjnymi decyzjami administracyjnymi, a zaświadczeniami. Zarówno akt deklaratoryjny, jak i zaświadczenie mają za zadanie potwierdzenie jakiegoś stanu prawnego. Różnicę między nimi można jednak opisać w ten sposób, że akt deklaratoryjny uruchamia możliwość korzystania z nabytego wcześniej prawa, zawieszoną do momentu jego wydania i istniejącą tylko w znaczeniu potencjalnym, a zaświadczenie nie wywołuje takiego skutku. W odniesieniu do zaświadczenia prawo, o którym ono mówi, mogło być i najpewniej było już wykonywane, a samo zaświadczenie w żaden sposób nie wpływa na to wykonywanie (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 394). Ustawodawca posłużył się instytucją zaświadczenia, która ma określony charakter i cechy, a uregulowana została w art. 217 i 218 k.pa. W piśmiennictwie dotyczącym ustawy zwraca się uwagę, że to rozwiązanie nie jest satysfakcjonujące, jest to konstrukcja wadliwa i bardziej prawidłowe byłoby właśnie zastosowanie konstrukcji deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Materia regulowana ustawą, zarówno w kwestii potwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości, jak i ustalenia wysokości opłaty z tego tytułu, dotyka bowiem wprost sfery praw i obowiązków jednostki, a każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, powinna być rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. Dotyczy to jednak sytuacji, gdy spełnione zostały trzy przesłanki: organ administracji stosuje normę prawa materialnego znajdującą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, norma ta nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio, w sposób niewymagający autorytatywnej konkretyzacji, norma ta nie wskazuje innej niż decyzja prawnej formy działania administracji jako właściwej do zastosowania w tej sprawie. Natomiast ustawodawca wyraźnie wskazał, że przekształcenie następuje z mocy samej ustawy, a potwierdzeniem tego faktu jest zaświadczenie (Ł. Sanakiewicz [w:] Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2019, art. 4). Wprowadzone w ustawie regulacje szczególne dotyczące terminu wydania zaświadczenia czy możliwości wydania z urzędu mają charakter lex specialis względem stosownych postanowień k.p.a. i nie zmieniają jego charakteru.

Posłużenie się instytucją zaświadczenia rodzi konsekwencje dla możliwości czynienia przez organ ustaleń faktycznych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, może on zaświadczyć o tym, co wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji. Jakkolwiek z art. 1 ustawy wynika szereg przesłanek warunkujących wystąpienie skutku w postaci przekształcenia, w jej przepisach nie wskazano, na jakiej podstawie organ wydający zaświadczenie powinien ustalić stan faktyczny i stan prawny w konkretnym przypadku przed wydaniem zaświadczenia. Ze względu na przyjętą w ustawie konstrukcję organ przed wydaniem zaświadczenia nie prowadzi postępowania administracyjnego obejmującego postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Organ w takim przypadku, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., może przeprowadzić w koniecznym zakresie jedynie postępowanie wyjaśniające (zob. Ł. Sanakiewicz [w:] Przekształcenie..., op. cit., art. 4). Ma ono charakter uproszczony, co sprawia, że nie można w nim stosować zasady dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Konieczne postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 218). W niniejszej sprawie zasadnie zatem Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organy nie mogły swoich ustaleń co do braku mieszkalnego charakteru budynku wyprowadzić w oparciu o postępowanie wyjaśniające dotyczące okoliczności jego użytkowania, nadto czynione wedle stanu z dnia wydawania zaświadczenia, a nie daty, w jakiej doszło do skutku przekształcenia. Natomiast opisane przez organ odwoławczy dane zebrane w rejestrach i ewidencjach nie potwierdzają tezy o niemieszkalnym charakterze budynku. Powołany arkusz spisowy budynku będący załącznikiem do części ewidencyjnej inwentaryzacji budynku rodzaj budynku oznacza symbolem 110, co trafnie organ identyfikuje jako budynki mieszkalne. Przedstawiona przez organy argumentacja uzasadniająca odmowę wydania zaświadczenia nie jest zatem przekonująca i oparta na właściwym materiale, albowiem odwołuje się zasadniczo do zaobserwowanego w toku oględzin sposobu użytkowania. Materiał zebrany w aktach pozbawiony jest zaś dokumentów potwierdzających twierdzenia dotyczące podstawy opodatkowania budynku, stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, czy też przebiegu i efektu postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku. Organ może odmówić wydania zaświadczenie, jeżeli posiadane dokumenty są niespójne, wzajemnie sprzeczne, dają podstawę do odmiennych ustaleń i w konsekwencji nie pozwalają na uwzględnienie wniosku. Takich dokumentów w sprawie nie zgromadzono, opierając się zasadniczo na wynikach oględzin, potwierdzonych danymi ze strony internetowej Spółki. Okoliczność ta dawała podstawę Sądowi I instancji do uchylenia postanowień odmownych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak kategorycznego stwierdzenia Sądu I instancji, że w sprawie zebrany materiał daje podstawę do potwierdzenia skutku przekształcenia, a nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i pozostającym z nim w związku funkcjonalnym budynkiem gospodarczym. Zasadne uchylenie postanowień odmownych, jako wydanych w wyniku wadliwie przeprowadzonego uzupełniającego postępowania w koniecznym zakresie, uprawnia organ do ponownego przeanalizowania sprawy i ewentualnego przedstawienia materiałów uzasadniających wniosek, że w sprawie nie zachodzą podstawy przekształcenia. W tym zakresie uzasadnienie Sądu I instancji jest błędne, a zalecenia dla organu przedwczesne.

Nie uzasadniają uchylenia wyroku również zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię. Zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 ustawy został wadliwie skonstruowany i nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem uznanie, że nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym bądź niemieszkalnym nie jest konsekwencją wykładni prawa, lecz jego zastosowania w konkretnym przypadku (kwalifikacji prawnej stanu faktycznego). Uzasadnienie Sądu I instancji nie potwierdza zarzutu błędnej wykładni art. 4 ust. 3 ustawy, Sąd I instancji nie postawił tezy, że jedyną podstawą ustaleń w kwestii charakteru budynku powinna być ewidencja gruntów i budynków oraz księga wieczysta. Dane z tych rejestrów znajdowały się w aktach sprawy, wobec czego Sąd I instancji odniósł się do nich, stwierdzając, że zawierają one wpisy identyfikujące budynek jako mieszkalny. Treści tych wpisów w skardze kasacyjnej nie zaprzeczono.

Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy – prawo budowlane i 3 pkt 5 rozporządzenia MF w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten zawiera definicję legalną budynku zamieszkania zbiorowego, takiego charakteru budynku nie potwierdzono jednak żadnym dokumentem, nie ujawnia go także żaden rejestr. Ponadto, kwalifikacja prawna stanu faktycznego, jak wyżej wskazano, nie jest kwestią wykładni prawa.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wniosek Spółki o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego z tytułu sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną nie mógł skutkować ich przyznaniem i podlegał oddaleniu, albowiem odpowiedź na skargę kasacyjną, zgodnie z art. 179 p.p.s.a., może być wniesiona w terminie 14 dniu od doręczenia stronie skargi kasacyjnej, co w sprawie miało miejsce 10 maja 2021 r., pismo nadane 1 czerwca 2021 r. nie może zostać zakwalifikowane jako odpowiedź na skargę kasacyjną, wobec czego za jego sporządzenie nie przysługuje wynagrodzenie.