Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2420/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 261/14 w sprawie ze skargi L. Spółki z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 261/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. Spółki z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r. o nałożeniu kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję; 2/ zasądził na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania oraz 3/ stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

W okresie od [...] do [...] kwietnia 2013 r. przeprowadzono kontrolę przedsiębiorcy L. Sp. z o.o. w zakresie przestrzegania obowiązków i warunków wynikających z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm., powoływanej dalej jako: u.t.d.). Kontrola objęła okres od 1 maja 2012 r. do 28 lutego 2013 r. W jej trakcie szczegółowej analizie poddano wszystkie zapisy aktywności z wykresówek kierowcy R. W. oraz dane dotyczące aktywności kierowcy L. G. zapisane w postaci plików elektronicznych. Ustalenia kontroli udokumentowano w protokole z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G. nałożył na L. Sp. z o.o. karę pieniężną w łącznej wysokości 5.350 zł za 5 odrębnych grup naruszeń określonych w załączniku nr 3 do u.t.d. pod następującymi pozycjami (l.p.):

1) 5.3.1. i 5.3.2. załącznika nr 3 do u.t.d. – tj. skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę – łączna kara 2.600 zł za 21 naruszeń;

2) 5.4.1. i 5.4.2. załącznika nr 3 do u.t.d. – tj. skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę – łączna kara wynosi 650 zł;

3) 5.1.1. i 5.1.2. załącznika nr 3 do u.t.d. – tj. przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę – łączna kara 600 zł za 5 naruszeń;

4) 5.2.1. i 5.2.2. załącznika nr 3 do u.t.d. – tj. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut – łączna kara 1000 zł za 6 naruszeń;

5) za naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd – łączna kara 500 zł.

Organ szczegółowo przedstawił zapisy aktywności na kartach kierowców w poszczególnych dniach podlegających kontroli i uznał, że ujawnione nieprawidłowości w postaci: skracania dziennego oraz tygodniowego czasu odpoczynku, przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu oraz maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, wskazują na oczywiste zaniedbania ze strony przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy. Zdaniem organu analiza materiału dowodowego wykazała, że przedsiębiorca miał wpływ i godził się na powstałe naruszenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka wniosła o jej uchylenie i podniosła zarzuty odnoszące się do części naruszeń opisanych w zakwestionowanym rozstrzygnięciu.

Zakwestionowała opis naruszenia określonego w p.3 decyzji dotyczącego lp. 5.4.1 i lp. 5.4.2 załącznika nr 3 do u.t.d. tj. przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o 14 minut (w stosunku do maksymalnego 10-godzinnego).

Spółka wskazała, że w toku kontroli chciała przedstawić m.in. dokumenty z rozliczenia czasu pracy kierowcy wraz ze sporządzonymi przez kierowcę wydrukami z urządzenia rejestrującego, które winny być sporządzone przez kierowców najpóźniej po przybyciu do miejsca, jednakże kontrolujący poinformowali ją, że takie działanie będzie możliwe dopiero w toku postępowania administracyjnego i to było przyczyną nie przedstawienia dokumentów wskazujących na powody odstępstwa od przestrzegania przez kierowców obowiązujących przepisów.

Spółka podniosła, że w części V protokołu kontroli kontrolujący stwierdzili, że przedsiębiorca dopełnia obowiązku przechowywania wykresówek, gdyż w zakresie ewidencji czasu pracy dysponuje systemem nadzoru. W toku postępowania spółka przedstawiła wydruki z tachografu cyfrowego kierowcy L. G. z dnia [...] oraz z dnia [...] maja 2012 r. (tj. z dni, w których stwierdzono naruszenia). Kierowca na rewersie wydruków dokonał ręcznie zapisów, które wyjaśniały przyczyny, które spowodowały niezastosowanie się do obowiązujących przepisów tj. okoliczności niedające się przewidzieć. Stwierdzone opóźnienia miały na celu zapewnienie bezpieczeństwa pojazdu, ładunku i nie naruszały zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Mimo to, organ zignorował odniesienie się do powyższych wydruków.

Zdaniem spółki nieuprawnione jest stanowisko organu, iż ujawnione nieprawidłowości wskazują na oczywiste zaniedbanie przedsiębiorcy, a nadto, że nie przedstawiono żadnych dokumentów dotyczących czasu pracy kierowcy. Spółka podkreśliła, że w protokole kontroli stwierdzono, iż przedsiębiorca dysponuje systemem nadzoru nad kierowcami poprzez wprowadzanie danych z tachografu i kart kierowców oraz z wykresówek do systemu TachoScan.

Spółka podniosła, że organ nie odniósł się do zarzutu dotyczącego naruszenia lp.5.2 zał. nr 3 do u.t.d., które miało miejsce w dniu [...] maja 2012r. i było spowodowane błędnym operowaniem przez kierowcę L. G. przełącznikiem czynności kierowcy w tachografie ani też do wątpliwości strony dotyczących ustawienia tolerancji przy odczytywaniu danych z plików cyfrowych.

Spółka podniosła, że organ nie odniósł się do jej wniosku o wyłączenie jej odpowiedzialności na podstawie przepisu art. 92a u.t.d.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji odniósł się do stwierdzonych naruszeń.

Odnośnie naruszeń lp 5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. organ odwoławczy wskazał, że kierowca R. W. w dniu [...] lipca 2012 r. oraz kierowca L. G. w dniu [...] i [...] maja 2012 r. i w dniu [...] stycznia 2013 r., prowadząc pojazdy przekraczali obowiązującą 9 – godzinną normę. Podczas kontroli nie okazano zaś dokumentów uzasadniających odstępstwo od przestrzegania przepisów dotyczących maksymalnych okresów odpoczynku. Za usprawiedliwienie tych przekroczeń organ nie uznał zapisu o warunkach panujących na drodze. Utrudnienia w ruchu związane z faktem zakorkowania drogi są bowiem okolicznościami przewidywalnymi, które należy brać pod uwagę planując trasę.

W odniesieniu do naruszeń lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] maja 2012 r. kierowca L. G. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 24 minuty, w dniu [...] maja 2012 r. o 17 minut, zaś w dniu [...] sierpnia 2012 r. o 47 minut. Podczas kontroli nie okazano dokumentów uzasadniających odstępstwo od przestrzegania przepisów dotyczących maksymalnych okresów prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Strona w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. podniosła, że kierowca źle operował przełącznikiem grup czasowych, jednakże w materiale dowodowym sprawy brak jest wydruku sporządzonego przez kierowcę z adnotacją odręczną odnośnie powyższego zdarzenia.

Odnośnie podnoszonej przez stronę tolerancji 2 minutowej (zdarzenie z dnia [...] maja 2012 r.) oraz 1 minutowej (zdarzenie z dnia [...] sierpnia 2012 r.), w ocenie organu, możliwy błąd dotyczący tolerancji jest jednak mniejszy niż 2 sekundy w skali dziennej.

Odnosząc się do naruszenia lp 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d. organ odwoławczy wskazał, że zarówno kierowca L. G. jak i kierowca R. W. skracali czas dziennego odpoczynku we wskazanych dniach. Podczas kontroli nie okazano dokumentów uzasadniających odstępstwo od przestrzegania przepisów dotyczących maksymalnych okresów prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Organ nie uznał zaś przedłożonych zapisów z tachografu (w odniesieniu do zdarzenia z dnia [...] maja 2012 r.) bowiem kierowca winien tak planować trasę, aby nie było konieczności naruszana przepisów dotyczących czasu pracy kierowcy.

W zakresie naruszenia lp 5.4 załącznika nr 3 do u.t.d. organ odwoławczy wskazał, że analiza wykresówek wykazała, iż kierowca R. W. w okresie od [...] czerwca do [...] lipca 2012 r. nie odebrał prawidłowego odpoczynku tygodniowego. Jak ustalono najdłuższy odpoczynek kontrolowany odebrał pomiędzy [...] a [...] czerwca 2012 r. w wymiarze 38 godzin i 45 minut (w sytuacji, gdy przepisy przewidują odpoczynek 45 - godzinny). Podczas kontroli nie okazano zaś żadnych dokumentów uzasadniających powyższe odstąpienie od przestrzegania norm.

W odniesieniu zaś do naruszenia lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. organ odwoławczy wskazał, że z danych z tachografów cyfrowych bezspornie wynika, iż przedsiębiorca nie sczytywał danych cyfrowych tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe o nr rej. [...]. Dane sczytano w dniu [...] maja 2012 r., a następnie dopiero po upływie 180 dni, tj. w dniu [...] listopada 2012 r. Kolejne sczytanie miało miejsce po 123 dniach, czyli [...] marca 2013 r.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji, zarzucając naruszenie: art. 7, art. 8 i art. 75 – 77 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że zgodnie z art. 8 ust. 6 rozporządzenia nr 561/2006 odpoczynek tygodniowy może być skrócony do 24 kolejnych godzin. Organy obu instancji nie wykazały zaś obowiązku odebrania regularnego odpoczynku trwającego 45 godzin. Zdaniem skarżącej, nie uwzględniono również, że kierowca L. G. w dniu [...] maja 2012 r. oraz w dniu [...] lipca 2012 r. dokonał zapisu na sporządzonym wydruku z tachografu cyfrowego z określeniem przyczyn przekroczenia norm odpoczynku, dokładając tym samym należytej staranności i stosując się do zaleceń art. 12 ww. rozporządzenia.

Skarżąca stwierdziła ponadto, że naruszenia w dniach [...] maja 2012 r. i [...] sierpnia 2012 r. w zakresie przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu powstały wskutek nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych przez kierowcę, w konsekwencji czego czas pomiędzy okresami jazdy został zaliczony do czasu innej pracy i nie pozwoliło to na prawidłowe zaliczenie tego czasu do czasu przerw w okresie prowadzenia pojazdu. Dokładna analiza tych przypadków została zaś przedstawiona w pisemnym wyjaśnieniu z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji.

Sąd I instancji przywołał treść art. 92a, art. 92b oraz art. 93 ust. 1 u.t.d., które stanowią podstawę prawną nakładania kar za naruszenia przepisów o transporcie drogowym.

Sąd stwierdził, że organy z naruszeniem przepisów postępowania ustaliły dokonanie naruszenia z lp. 5.4.1 i 5.4.2 załącznika nr 3 do u.t.d. w postaci skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku, co doprowadziło do wymierzenia kary pieniężnej w łącznej kwocie 650 zł. Zdaniem WSA, skarżąca zasadnie podniosła, iż w decyzji organu I instancji wskazano, że "w dniu [...].07.2012 r. o godz. 7:00 kierowca p. R. W. rozpoczął dzienny oraz tygodniowy okres prowadzenia pojazdu (...), a następnie określono obowiązek odebrania odpoczynku tygodniowego w okresie od [...].06. do [...].07.2012 r. Mimo zarzutu w tym zakresie organ odwoławczy nie odniósł się do niego w żaden sposób. Tym samym w ocenie Sądu, pozostałe ustalenia dotyczące stwierdzonego naruszenia nie są możliwe do zweryfikowania przez Sąd, który nie ma podstaw do uznania tego błędu za oczywistą omyłkę. Sąd podkreślił, iż nie można wykluczyć, że dane stanowiące dla organu podstawę dokonanych wyliczeń były błędne, co z oczywistych względów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za trafny Sąd I instancji uznał zarzut odnośnie naruszenia polegającego na skróceniu dziennego okresu odpoczynku o 36 minut względem wymaganego odpoczynku 9 – godzinnego, wynikającego z zapisu aktywności kierowcy L. G. w dniu [...].05.2012 r. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, należało uznać spełnienie przesłanki z art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Sąd wskazał, że kierowca w omawianym przypadku dokonał wymaganego zapisu na wydruku z tachografu cyfrowego. Tymczasem organ odwoławczy w sposób nieuprawniony ocenił, że nie ma to znaczenia w sprawie. Przepis art. 12 rozporządzenia 561/2006 wprowadzony został w celu umożliwienia kierowcom prawidłowej reakcji w sytuacjach niespodziewanego braku możliwości spełnienia wymogów rozporządzenia w trakcie realizacji zadania, a zatem w sytuacjach nietypowych trudności niezależnych od kierowcy, niedających się przewidzieć nawet przy zachowaniu należytej staranności. Sąd stwierdził, że skoro skarżąca w jednostkowym przypadku, z powołaniem na zapis kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego, wskazała na niemożliwy do przewidzenia przedłużony czas trwania załadunku, to organ zobowiązany był rozważyć, uwzględniając czas przekroczenia, czy w istocie odstępstwo od reguł w takim przypadku nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem WSA, nie można z góry zakładać, przy braku innych dowodów, że przedsiębiorcy w każdym takim przypadku można zarzucić brak zachowania najwyższej staranności.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego Sąd za niezrozumiałe uznał uzasadnienie do stwierdzonych przez organy naruszeń z dnia [...].05.2012 r. i [...].08.2012 r. Skarżąca w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. przedstawiła przyczynę naruszeń i podała, że analiza dołączonych plików cyfrowych z karty kierowcy pozwala na wyjaśnienie, że "naruszenia" są "wykreowane" na skutek nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych przez kierowcę, jedynego podmiotu odpowiedzialnego za tego typu nieprawidłowości, a organ odwoławczy nie zajął w tym względzie jednoznacznego stanowiska, akcentując jedynie brak dołączenia przez stronę wydruku sporządzonego przez kierowcę z adnotacją odręczną dotyczącą tego zdarzenia. Sąd podniósł, że jeśli kierowca nieprawidłowo operował przełącznikiem grup czasowych, to nie sposób oczekiwać od niego w takiej sytuacji dokonania odręcznej adnotacji dotyczącej tego zdarzenia, gdyż najprawdopodobniej nie miał świadomości dokonywania błędnych zapisów. W tym wypadku oprócz szczegółowego odniesienia się do argumentacji przedstawionej przez stronę, czego organ odwoławczy nie uczynił, należało zdaniem WSA rozważyć - w przypadku braku jej uwzględnienia – jaki podmiot powinien odpowiadać za tego typu naruszenie ze wskazaniem uzasadnienia prawnego. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że braki uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w tym zakresie uniemożliwiają Sądowi dokonanie prawidłowej kontroli opisanego naruszenia.

Sąd I instancji stwierdził, że wadliwe postępowanie dowodowe w sprawie nie pozwala na postawienie skutecznego zarzutu, iż skarżąca winna ponieść odpowiedzialność za wszystkie stwierdzone przez organ kontrolujący naruszenia przez nią kwestionowane. W tym zakresie za w pełni zasadny WSA uznał zatem zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Sąd uznał, że wobec wskazanych naruszeń mających istotny wpływ na wynik sprawy z obrotu prawnego należało wyeliminować decyzję organu odwoławczego, bowiem organ ten miał prawną możliwość skutecznego zweryfikowania decyzji pierwszej instancji, czego jednak nie dokonał.

II

Skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego.

Wyrok zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez sąd I instancji całkowicie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającej się w uznaniu, że organy z obrazą przepisów postępowania stwierdziły naruszenie określone pod lp. 5.4.1 i 5.4.2 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, co doprowadziło do wymierzenia kary pieniężnej w łącznej kwocie 650 złotych, gdyż w decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że "w dniu [...].07.2012 r. o godz. 7:00 kierowca R. W. rozpoczął dzienny oraz tygodniowy okres prowadzenia pojazdu (...) a następnie określono obowiązek odebrania odpoczynku tygodniowego w okresie od [...].06. do [...].07.2012 r., podczas, gdy uważna analiza opisu naruszenia dokonanego przez organ I instancji pozwala stwierdzić, iż w decyzji tej widnieje oczywista omyłka, gdyż tygodniowy okres prowadzenia pojazdu kierowca rozpoczął w dniu [...].06.2012 r. o godzinie 07:00, ponieważ w opisie tego samego naruszenia organ I instancji prawidłowo wskazał, że w tygodniu mającym miejsce od godziny 00:00 dnia [...].06.2012 r. do godziny 24:00 dnia [...].07.2012 r. kierowca odbierając odpoczynek dopuścił się jego skrócenia (Vide: strona 5 akapit 2 uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2013 r.), co więcej organ odwoławczy w swej decyzji przy opisie przedmiotowego naruszenia także prawidłowo wskazał, iż kierowca R. W. w okresie od dnia [...].06.2012 r. do dnia [...].07.2012 r. nie odebrał prawidłowego odpoczynku tygodniowego (Vide: strona 11 akapit 3 uzasadnienia uchylonej decyzji organu odwoławczego z dnia [...].01.2014 r.), z uwagi na powyższe nie sposób podzielić stanowiska WSA, jakoby brak było podstaw do uznania powyższego błędu za oczywistą omyłkę w decyzji organu I instancji (zniwelowaną decyzją organu odwoławczego) oraz hipotezy jakoby dane stanowiące dla organu podstawę dokonanych wyliczeń mogły być błędne;

2. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji całkowicie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającej się we wskazaniu, iż należało uznać spełnienie przesłanki z art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 w odniesieniu do naruszenia polegającego na skróceniu dziennego okresu odpoczynku wynikającego z zapisu aktywności kierowcy p. L. G. z dnia [...].05.2012 r., gdyż kierowca w omawianym przypadku dokonał wymaganego zapisu na wydruku z tachografu cyfrowego, natomiast organ odwoławczy w sposób nieuprawniony ocenił, że nie ma to znaczenia w sprawie, wobec okoliczności iż organ przy omawianiu naruszenia skrócenia dziennego okresu odpoczynku przez kierowcę L. G. w dniach [...]/[...].05.2012 r. szczegółowo odniósł się do adnotacji kierowcy na wydruku z tachografu w brzmieniu: "wyjazd po załadunku na parking pierwszy wolny" szczegółowo przytaczając treść przepisu art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 i wskazując, iż nie uznaje powyższego zapisu z uwagi na okoliczność, iż przedsiębiorca powinien tak planować trasę kierowcy, miejsca załadunków i rozładunków, by nie było konieczności naruszenia przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, czym brak było możliwości zastosowania w sprawie art. 12 przedmiotowego rozporządzenia (Vide: strona 8 akapit 3 uzasadnienia uchylonej decyzji organu odwoławczego z dnia [...].01.2014 r.);

z ostrożności procesowej organ zarzucił także:

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 92b ust. 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że rozpoznając sprawę nie prowadzono rozważań czy zapewniono właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców m.in. przepisów: rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na brak organizacji pracy, w sposób o jakim mowa w ww. przepisie poprzez brak właściwego nadzoru nad pracą kierowców, o czym świadczy skala i rozmiary stwierdzonych naruszeń, na co wskazywano już w uzasadnieniu uchylonej decyzji (Vide: strona 16 akapit 2 uzasadnienia uchylonej decyzji organu odwoławczego z dnia [...].01.2014 r.), a co musiało skutkować powstaniem naruszeń.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej organ przedstawił w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnieć należy, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych uznając, że w kilku wymienionych w uzasadnieniu wyroku przypadkach braki uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji uniemożliwiają dokonanie kontroli opisanych w niej naruszeń, a to z kolei powoduje niemożność stwierdzenia, iż to spółka winna odpowiadać za naruszenia. To stanowisko Sądu I instancji, co do zasady jest trafne, zatem rozstrzygnięcie uchylające skarżoną decyzję odpowiada prawu, co skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej.

Oceniając poszczególne zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznaje je za nieusprawiedliwione z przyczyn niżej przedstawionych.

Skarżący kasacyjnie organ w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia prawa procesowego zarzuca błędną ocenę materiału dowodowego, co do naruszenia opisanego w lp. 5.4.1 i 5.4.2 zał. nr 3, tj. skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku.

Zarzut ten nie jest trafny, bowiem w decyzji I instancji popełniono błąd w ustaleniu dat odbieranego przez kierowcę odpoczynku (w decyzji napisano od [...] czerwca do [...] lipca 2012 r., zamiast od [...] czerwca do [...] czerwca 2012 r.). Nieścisłość ta prawdopodobnie była następstwem oczywistej omyłki organu, jednak nie została ani przyznana, ani skutecznie skorygowana w decyzji II instancji. Organ II instancji ograniczył się do tego, że w decyzji II instancji daty odbieranego odpoczynku opisał odmiennie niż w decyzji I instancji i prawdopodobnie prawidłowo. Takie działanie organu jest wadliwe. W sytuacji, kiedy nie tylko dni, ale i minuty decydują o stwierdzeniu naruszenia prawa, ustalenia muszą być precyzyjne i nie mogą opierać się na prawdopodobieństwie i przypuszczeniu, że doszło do oczywistej omyłki pisarskiej. Jeżeli już dojdzie do oczywistej omyłki, co choć naganne, może się zdarzyć, należy wyraźnie wskazać na tę omyłkę i wyjaśnić, jakie ustalenie jest prawidłowe i z czego to wynika. Takiego działania ze strony organu II instancji zabrakło i z tego względu stanowisko Sądu, choć bardzo rygorystyczne, nie narusza prawa. Sąd wskazał bowiem jedynie, że jest niejasność, która nie może mieć miejsca, a ta konstatacja jest trafna.

Nie jest także uzasadniony drugi zarzut kasacyjny dotyczący błędnej oceny materiału dowodowego, co do spełnienia przesłanki z art. 12 rozporządzenia 561/2006. Przede wszystkim Sąd I instancji nie wskazał, że należało uznać istnienie tych przesłanek, a jedynie wskazał, że zarzuty spółki, co do przyczyn naruszeń powinny być szczegółowo rozważone.

Stanowisko Sądu I instancji jest w pełni trafne. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że art. 12 umieszczony jest w rozdziale IV rozporządzenia 561/2006 zatytułowanym "Wyjątki" (od odpowiedzialności przedsiębiorstw transportowych) i zawiera pewne złagodzenie wcześniejszych uregulowań.

Powołany przepis stanowi: "Pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego, lub na wydruku urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój." Art. 6-9 rozporządzenia regulują precyzyjnie dopuszczalny czas prowadzenia pojazdu oraz wymaganych przerw i wypoczynków.

Jak wynika z powyższego, sam prawodawca europejski przewiduje i akceptuje możliwość odstępstwa od ustanowionych przez siebie przepisów o czasie pracy i odpoczynku kierowców, pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu i umożliwia postój w odpowiednim miejscu. Wskazane uregulowanie wynika z konieczności uwzględnienia faktu, że sytuacja na drodze zmienia się dynamicznie, nie zawsze jest przewidywalna i nie każde naruszenie czasu pracy i odpoczynku jest naganne.

Organ administracji w sytuacji, kiedy kierowca, stosując się do obowiązku określonego art. 12 rozporządzenia, opisał przyczyny odstępstwa od przepisów o czasie pracy, powinien każdorazowo odnieść się do stwierdzonego naruszenia i rozważyć, czy jest ono naganne i wymaga nałożenia kary administracyjnej na przedsiębiorcę. Stwierdzenie przez organ, że skoro doszło do naruszenia przepisów o czasie pracy, to znaczy, że praca była źle zorganizowana i nałożenie kary na przedsiębiorcę jest uzasadnione, stanowi błędną wykładnię art. 12 rozporządzenia, a także błąd w ustaleniach faktycznych i w uzasadnieniu decyzji. Art. 12 rozporządzenia 561/2006 funkcjonuje w prawie i powinien być stosowany; jego niezastosowanie, w sytuacji, kiedy kierowca w terminie i prawidłowo opisał przyczyny naruszenia na wykresówce, organ powinien szczegółowo wyjaśnić. Stwierdzenie organu, że "korki" na drodze lub brak miejsca na parkingu są okolicznościami przewidywalnymi i powinny być zawczasu uwzględnione przez przedsiębiorcę, jest za daleko idące i pozbawia art. 12 rozporządzenia jego rzeczywistego znaczenia, zatem nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla nieuwzględnienia opisanej na wykresówce przyczyny odstępstwa od przepisów o czasie pracy i odpoczynku.

Nie jest także usprawiedliwiony trzeci zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 92b ust. 1 u.t.d., przejawiającą się w mylnym przyjęciu, że nie prowadzono rozważań, czy była zapewniona właściwa organizacja i dyscyplina pracy, podczas gdy materiał dowodowy wskazuje na brak organizacji pracy i nadzoru nad kierowcami.

Zarzut jest wadliwie sformułowany. Błędna wykładnia to wadliwe rozumienie prawa, natomiast przypisanie organowi poczynienia wadliwych ustaleń stanowi zawsze naruszenie prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). W sprawie niniejszej Sąd I instancji w ogóle nie prowadził wykładni art. 92b ust. 1 u.t.d., zatem zarzut naruszenia art. 92b ust. 1 u.t.d. przez błędną wykładnię już z tego tylko względu musi być uznany za nieusprawiedliwiony.

Sąd I instancji lakonicznie lecz zasadnie wskazał, że wadliwe postępowanie dowodowe nie pozwala na ustalenie, iż to spółka powinna ponieść odpowiedzialność za wszystkie uchybienia.

Naczelny Sąd Administracyjny na marginesie jedynie zauważa, że w sprawie niniejszej po skontrolowaniu 10 miesięcy pracy spółki (blisko tysiąc przewozów) stwierdzono bardzo niewielką liczbę naruszeń (łączna kara 5350 zł), a jednocześnie ustalono, że system wynagradzania w spółce jest prawidłowy, system szkoleń jest prawidłowy, kierowcy czynią na wykresówkach adnotacje o przyczynach niewielkich naruszeń przepisów o czasie pracy, przedsiębiorca zainstalował specjalne dodatkowe oprogramowanie Tachoscan dla lepszego kontrolowania prawidłowości postępowania kierowców. W takiej sytuacji dla uznania, iż w świetle art. 92b ust. 1 u.t.d. na przedsiębiorcę należy jednak nałożyć karę za stwierdzone naruszenia przez kierowców przepisów o czasie pracy, konieczne jest bardzo szczegółowe uzasadnienie, wyjaśniające dlaczego, mimo wskazanych okoliczności, nałożenie kary na przedsiębiorcę jest uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że celem działania organów Inspekcji Transportu Drogowego nie jest samo nakładanie kar, tylko kontrola przestrzegania zasad ustawowych, ustanowionych z uwagi na bezpieczeństwo i porządek na drodze i wymuszenie ich przestrzegania. Prewencyjna rola kar administracyjnych powinna każdorazowo być brana pod uwagę przez organ, który je nakłada. Sama ustawa o transporcie drogowym, w ślad za uregulowaniami europejskimi, systematycznie odchodzi od bezwzględnego charakteru kar administracyjnych i przewiduje możliwość uchylenia się od kary w określonych okolicznościach wskazujących na brak zawinienia i należytą staranność ze strony przedsiębiorcy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.