Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1719/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6, art. 185 par. 1 w zw. z art. 182 par. 1 i 3, art. 199, art. 200-204, art. 209
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 140
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z/s w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2138/15 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z/s w W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] północnej części wsi [...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2138/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. Sp. z o.o. z/s w W. (dalej skarżąca, skarżąca kasacyjnie, Spółka) na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] północnej części wsi [...] (dalej: "Plan) i zwrócił skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 złotych.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że P. Sp. z o.o. z/s w W., działająca przez pełnomocnika będącego radcą prawnym zaskarżyła powyższą uchwałę w całości i zarzuciła naruszenie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny przez pozbawienie skarżącej możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem oraz przez uniemożliwienie wykonywania prawa własności przysługującego skarżącej do jej nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie Planu w całości, a tym samym przywrócenie nieruchomościom objętym księgami wieczystymi KW Nr [...] oraz KW Nr [...] charakteru nieruchomości budowlanych, umożliwiając zabudowę nieruchomości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaś z najdalej posuniętej ostrożności procesowej, na podstawie art. 101 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym strona skarżąca wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem Planu. W motywach skargi podniesiono, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonych w obrębie [...] w J., składających się z działek ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - KW Nr [...] oraz działek ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ,[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - KW Nr [...]. Zdaniem skarżącej zaskarżonemu Planowi należy zarzucić szereg nieprawidłowości, tj.: 1) działki [...] i [...] - zostały przeznaczone w znacznej części na działkę drogową [...]KDD - teren dróg publicznych klasy dojazdowej. Uprzednio te działki były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Dotychczasowa obsługa komunikacyjna poprzez działkę drogową [...] od strony ul. M., działkę drogową [...] (ul. S.), działkę drogową [...] oraz działkę drogową [...] dawała wystarczającą, przemyślaną i sprawdzającą się w praktyce obsługę komunikacyjną. Modyfikacja wprowadzona Planem powoduje brak możliwości zabudowy działki [...] zgodnie z jej mieszkaniowym przeznaczeniem, a nadto w znacznym stopniu ogranicza możliwość zabudowy działki [...] zgodnie z jej mieszkaniowym przeznaczeniem. Brak także uzasadnienia dla przesunięcia zabudowy na działkę drogową [...] oraz działkę drogową [...], gdyż z uwagi na ich charakter nie mogą być zabudowane w proponowany sposób; 2) działka [...] - została przeznaczona na teren zabudowy usługowej 6.U, a działka [...] - została przeznaczona na teren zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 10.U/MN, zaś działki [...], [...] - zostały przeznaczone na teren zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 11.U/MN. Wskazane nieruchomości oraz ich sąsiedztwo miało przeznaczenie jedynie mieszkaniowe jednorodzinne, na tym terenie nie ma i nigdy nie było usług. Brak też warunków na ich organizowanie. Zatem utrzymanie jedynie zabudowy jednorodzinnej MNi - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej intensywnej byłoby zasadne; 3) działki [...], [...], [...], [...] i [...] – na tych działkach została ograniczona lub całkowicie uniemożliwiona zabudowa. Teren obejmujący wyżej wymienione działki, jak i działki sąsiednie jest zorganizowany geodezyjnie i urbanistycznie, z wydzielonymi działkami pod zabudowę mieszkaniową i drogi dojazdowe do tych działek przeznaczonych pod zabudowę. Plan uniemożliwia zabudowę, a ponadto nakłada konieczność zachowania drożności cieków wodnych i dolinek smużnych. Tym samym uniemożliwia wykonanie dróg dojazdowych już wskazanych geodezyjnie działek, pozbawiając dostępu do drogi publicznej. Nie ma już na tych terenach cieków wodnych i dolinek smużnych, gdyż zostały one usunięte lub zniwelowane, głównie pod drogi oraz istniejącą zabudowę mieszkaniową. Obniżenia terenu nie spełniają już swoich funkcji, a przywrócenie ich do stanu pierwotnego jest przy obecnej zabudowie i zurbanizowaniu terenu niemożliwe i niecelowe. Poprzednio obowiązujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierał przedmiotowych ograniczeń prawa własności i zabudowy terenu. Skarżąca w uzgodnieniu z gminą [...] do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonała odpowiednich podziałów geodezyjnych terenu działek oraz całej nieruchomości skarżącej, celem realizacji zabudowy mieszkaniowej. Na terenie określonym jako 5.U - teren zabudowy usługowej, 10.MN/U i 11.MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącą zabudową usługową, pomimo zaznaczenia podobnych dolinek smużnych i cieków wodnych nie wprowadzono szerokich linii zabudowy, obejmujących przedmiotowe cieki wodne. Na tych terenach nie ma ograniczeń możliwości zabudowy, co wskazuje na niekonsekwencje i celowe pokrzywdzenie skarżącej jako właściciela; 4) działki [...] i [...] oznaczone jako 1.IW - teren infrastruktury wodociągowej, uprzednio będące odpowiednio działką o funkcji mieszkaniowej oraz pełniącą funkcję drogi, zostały pozbawione swojego dotychczasowego przeznaczenia, co powoduje brak możliwości zabudowy działek zgodnie z przeznaczeniem; 5) działki [...], [...], [...] znalazły się w zasięgu strefy ochronnej ujęcia wody - teren ochrony pośredniej, co uniemożliwia ich zabudowę zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem; 6) działka [...] - część działki wydzielona została jako [...]KDL - teren dróg publicznych klasy lokalnej oraz działki [...], [...], [...] - część działek wydzielona została jako teren dróg publicznych klasy lokalnej [...]KDD - planowane poszerzenie drogi [...]KDL i [...]KDD nie znajduje uzasadnienia dla obsługi komunikacyjnej istniejącej i planowanej zabudowy w rejonie. Drogi te nie prowadzą do połączenia analogicznymi z założonymi parametrami z dalszą infrastrukturą drogową z uwagi na lasy i dotychczasową zabudowę; 7) w zakresie działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] - projekt graficzny Planu jest nieprecyzyjny; 8) § 9 ust. 2 pkt 7 lit. a Planu, czyli zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - wskazuje, że dla obszarów MNi ustala się maksymalną wysokość budynków mieszkalnych - dwie kondygnacje nadziemne - 9 metrów. Przedmiotowe ograniczenie jest nieuzasadnione z uwagi na otoczenie nieruchomości i dotychczasową zabudowę. Zdjęcie zabudowy przy ulicy S. załączone do pisma Urzędu Gminy [...] nie oddaje stanu rzeczywistego zabudowy w tym rejonie. Prawdą jest, iż jest tam posadowionych kilka domów o niskiej zabudowie, jednak większość to domy o trzech kondygnacjach, czego zdjęcie nie obrazuje. Zatem zdjęcie to nie jest reprezentatywne dla oceny zabudowy przy ulicy S. i nie może stanowić dowodu w sprawie; 9) § 9 ust. 5 pkt 1 lit. a, b i c Planu, czyli szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, wskazuje, że tereny MNi częściowo znajdują się w strefie złożonych warunków gruntowo-wodnych, co powoduje, że poziom parteru budynków mieszkalnych należy wynosić na minimalną wysokość 0,80 metra (lit. b) oraz zakazuje się zmiany rzeźby terenu, w szczególności niwelowania wzniesień oraz obniżeń dolinek smużnych (lit. c). Przedmiotowe nakazy i zakazy należy uznać za bezzasadne z uwagi na otoczenie nieruchomości i dotychczasową zabudowę. Wobec powyższego Plan narusza interes prawny skarżącej wywodzony z ochrony prawa własności. Przedmiotowy plan skutkuje dla skarżącej tym, że nie może ona wykonywać uprawnień wynikających z prawa własności do nieruchomości. Przywołała treść art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (...). Skarżąca podniosła również, że z racji uprawnień właścicielskich jest legitymowana do wystąpienia z niniejszą skargą. Zaskarżony Plan narusza interes prawny skarżącej wynikający z art. 140 K.c. Według skarżącej istotą skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego; sprzeczność z prawem uchwały organu gminy zachodzi, gdy doszło do jej wydania z wyraźnym naruszeniem określonych przepisów prawnych i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu; kwestionowanie uchwały organu gminy przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie; związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 stycznia 2008 r., I SA/Łd 1041/07). Skarżąca podniosła, że naruszone zostało konkretne i realne uprawnienie skarżącej wynikające z prawa własności nieruchomości. Przedmiotowy Plan narusza zatem interes prawny skarżącej. Ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności spowodowane jest w niniejszej sprawie poddaniem korzystania z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego wadliwą uchwałą Rady Gminy. Wskutek ustaleń Planu działki stanowiące własność skarżącej w znacznym stopniu straciły prawne, gospodarcze i rzeczywiste znaczenie. Skarżąca nie może wykonywać swoich uprawnień wynikających z uprawnień właściciela nieruchomości (art. 140 K.c.), w ten sposób nie może korzystać z własnej nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Wobec powyższego naruszenie interesu prawnego skarżącej jest bezsporne i w niniejszej skardze zostało wykazane starannie.

Rada Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi, szczegółowo odnosząc się do poszczególnych zarzutów skarżącej.

Na rozprawie, pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wniósł o rozważenie ochrony uzasadnionych interesów dewelopera, który planuje rozpoczęcie inwestycji. Na pytanie Sądu dotyczące sprecyzowania zarzutów sformułowanych dotychczas ogólnikowo, w większości przez wskazanie jedynie numerów działek bez odniesienia ich do konkretnych zapisów w Planie oraz sprecyzowania ich w części związanej z zarzutem nieprecyzyjności załącznika graficznego Planu – pełnomocnik skarżącej opowiedział się za uwzględnieniem skargi w jej obecnym brzmieniu.

WSA w Warszawie, odrzucając skargę, podniósł, że przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, oprócz zachowania terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej w skrócie: "p.p.s.a.", i dopełnienia czynności wezwania do usunięcia naruszenia prawa wymaganej art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 594, ze zm.), dalej w skrócie: u.s.g., (co w sprawie nastąpiło), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Sąd bowiem – stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 2 (i art. 1 pkt 19) ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) - odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Odrzucenie skargi może sąd orzec na każdym etapie postępowania, zarówno na posiedzeniu niejawnym, jak i na rozprawie, jeżeli tylko wystąpi jedna z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a. Sąd wskazał, że w kontrolowanej sprawie stwierdzenie niedopuszczalności skargi wymagało szczególnej analizy i stanowiska skarżącej, zatem postanowił o odrzuceniu skargi na rozprawie, korzystając z możliwości uznania dopuszczonego art. 58 § 3 p.p.s.a. Dalej Sąd wyjaśnił, że przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. stawiającym wymagania wobec zaskarżalności do sądu uchwały z zakresu administracji publicznej podjętej przez organ gminy jest wspomniany już wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga P. Sp. z o.o. na Plan posiada swoją podstawę we wskazanej wyżej regulacji ustawy o samorządzie gminnym, która stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji art. 50 P.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd wyjaśnił, że strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień, czy ograniczając lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Inaczej ujmując, naruszenie interesu następuje w przypadku ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest norma prawa materialnego, kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie sądowym wyrażono także pogląd, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, a interes ten może znajdować ochronę w przepisach prawa cywilnego i innych gałęziach prawa (wyrok NSA z 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99). Bez wątpienia źródłem interesu prawnego skarżących są przepisy prawa materialnego – cywilnego dotyczące prawa własności. Ze skargi wynika, że skarżąca jest właścicielem działek leżących na obszarze objętym zaskarżonym Planem. Niemniej Sąd stwierdził, że skarżąca, wskazując na zaprezentowane w stanie sprawy podstawy zaskarżenia Planu, nie wykazała w sposób zindywidualizowany naruszenia jej interesu prawnego. Przystępując do odparcia stanowiska skarżącej, jakoby ustaleniami Planu doszło do naruszenia jej interesu prawnego, Sąd zauważył, że skarżąca zaskarżyła i wniosła o uchylenie Planu w całości. Wskazał, że intencją skarżącej było przywrócenie nieruchomościom objętym księgami wieczystymi KW Nr [...] oraz KW Nr [...] "charakteru nieruchomości budowlanych umożliwiając zabudowę tych nieruchomości". W motywach skargi skarżąca podała, że jest właścicielką nieruchomości położonych w obrębie [...] w J., składających się z działek ewidencyjnych o numerach: 1) [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] objętych księgą wieczystą nr [...] (Sąd zauważa, że z wydruku w/w KW załączonego do skargi wynika, iż księgą tą objęte są jedynie działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i skarżąca jest współwłaścicielem); 2) [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] objętych księga wieczystą nr [...] - czyli w sumie [...] działek. Sąd zauważył, że wadliwość zaskarżonego Planu skarżąca powiązała jedynie z [...] działkami objętymi KW nr [...], gdyż tylko wobec tej części sformułowała twierdzenia kwestionujące zasadność ich przeznaczenia i zarzuciła nieprecyzyjność części graficznej Planu (rysunku Planu), właściwie to "projektu graficznego" Planu. I tak skarżąca podała: po pierwsze, że: 1) działki [...] i [...] zostały przeznaczone w znacznej części pod drogę [...]KDD; 2) działka [...] została przeznaczona na tereny zabudowy usługowej 6.U; 3) działka [...] została przeznaczona na tereny zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 10.U/MN; 4) działki [...] i [...] zostały przeznaczone na teren zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 11.U/MN; 5) na działkach [...], [...], [...], [...] i [...] została ograniczona lub całkowicie uniemożliwiona zabudowa; 6) działki [...] i [...] zostały przeznaczone na teren infrastruktury wodociągowej 1.IW i wraz z działką [...] znalazły się w zasięgu strefy ochronnej ujęcia wody; 7) działka [...] w części została wydzielona pod drogę publiczną klasy lokalnej [...]KDL i z częścią działek [...] i [...] zostały wydzielone jako teren dróg publicznych klasy lokalnej [...]KDD – planowane poszerzenie drogi [...]KDL i [...]KDD; 8) w zakresie działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] "projekt graficzny Uchwały jest nieprecyzyjny"; po drugie: zakwestionowała zapisy Planu w zakresie § 9 ust. 2 pkt 7 lit. a ustalającego dla obszarów MNi maksymalną wysokość budynków mieszkalnych – dwie kondygnacje nadziemne – 9 metrów i § 9 ust. 5 pkt 1 lit. a, b i c ustalającego szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy i zmiany rzeźby terenu na obszarze oznaczonym symbolem MNi, uznając przedmiotowe zakazy i nakazy za bezzasadne z uwagi na otoczenie nieruchomości i dotychczasową zabudowę. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że skarżąca: 1) nie wykazała interesu prawnego do zaskarżenia Planu w zakresie [...] działek, czyli tych niewymienionych w punktach od 1 do 8 powyższych rozważań i działki nr [...] wymienionej w punkcie 6. W stosunku do działek ewid. o nr [...], [...], [...], [...] i [...] nie wylegitymowała się tytułem prawnorzeczowym, zaś w stosunku do działek ewid. o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] jedynie podała, że są położone w obrębie [...], zatem nie wykazała ich położenia w obszarze objętym Planem czy względem tego obszaru, zwłaszcza że zakresem Planu objęto tylko część wsi [...]; 2) wskazań działek wymienionych w punktach od 1 do 7 skarżąca nie odniosła do konkretnych postanowień Planu. Innymi słowy, nie wymieniła poszczególnych przepisów Planu, aby dać możliwość Sądowi oceny czy w ogóle ustaleniami Planu i którymi doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Przez samo wskazanie oznaczeń Planu, takich jak [...]KDD, 6.U, 10.U/MN, 11 U/MN, 1.IW, [...]KDL czy [...]KDD, skarżąca nie wykazała naruszenia prawa, przekładającego się na naruszenie interesu prawnego skarżącej. Również zarzut nieprecyzyjności części graficznej Planu względem działek wymienionych w pkt 8 sformułowała ogólnikowo, to znaczy nie wskazała jakimi symbolami na rysunku Planu zostały oznaczone przedmiotowe działki, tak żeby można było zlokalizować ich położenie na rysunku Planu i nie uzasadniła dlaczego – w jej ocenie – rysunek Planu jest nieprecyzyjny. Ponadto zdaniem Sadu, posłużenie się przez skarżącą wyrażeniem "projekt graficzny Uchwały" jest nieprecyzyjny, w istocie nasuwa pytanie - czy skarżąca uważa, że część graficzna obowiązującego Planu jest nieprecyzyjna, czy nieprecyzyjna była część graficzna projektu Planu. Z kolei zarzutu naruszenia § 9 ust. 2 pkt 7 lit. a i ust. 5 pkt 1 lit. a, b i c Planu nie powiązała z konkretnym symbolem MNi Planu, który oznaczeniem MNi obejmuje tereny od 1.MNi do 28 MNi, w tym i wskazaniem, których działek skarżącej dotyczy to kwestionowane uregulowanie; 3) nie przywołała w skardze żadnego przepisu prawa materialnego, do naruszenia którego – zdaniem skarżącej – doszło danym ustaleniem Planu. Jak Sąd zauważył, na brak konkretności argumentacji przedstawionej w skardze zwróciła także uwagę Rada Gminy [...] w odpowiedzi na skargę. W tym przedmiocie Rada stwierdziła, że twierdzenia skarżącej co do tego, iż Plan wprowadza rozwiązania i ograniczenia naruszające jej interes prawny, są zbyt ogólnikowe, aby mogły stanowić o zasadności skargi. Sąd podkreślił, ze świadomość wywiedzenia naruszenia interesu prawnego towarzyszyła również skarżącej, gdyż sama przywołała w treści skargi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2005 r. (sygn. akt I OSK 715/05), w którym wyrażono pogląd, że istotą skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 22 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Ol 641/2011), w którym powiedziano, że kwestionowanie uchwały organu gminy przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie oraz wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. III SA/Gd 403/13, w którym powołano się na literaturę prawa i powtórzono, że skarżący musi udowodnić, iż istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, czyli że uchwała naruszając prawo pozbawia go pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Jak Sąd wskazał, wszystko to zatem dowodzi, że samo przeświadczenie właściciela o naruszeniu jego prawa własności opartego na normie prawa materialnego (w sprawie wskazanym przez skarżącą art. 140 K.c.) nie może odnieść skutku w postaci stwierdzenia nieważności danej uchwały prawa miejscowego. Podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego opartą na normie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien wykazać, że zaskarżonymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do naruszenia jego interesu prawnego, co winno się sprowadzać do przedstawienia, że rozwiązania przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozostają w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ingerują w prawo własności w sposób niewspółmierny do zamierzonego celu, bo są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień, czyli tzw. władztwa planistycznego. Nawet skarżąca powołała się w skardze na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 14 grudnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Bk 418/2011) wyrażający pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu gminy zachodzi, gdy doszło do jej wydania z wyraźnym naruszeniem określonych przepisów prawnych i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu. Sąd podkreślił, że jego intencją było doprowadzenie do merytorycznej oceny skargi, niemniej sama skarżącą nie dała Sądowi takiej możliwości. Na rozprawie, pełnomocnik skarżącej - po zwróceniu uwagi przez Sąd na zbytnią ogólnikowość skargi (wskazanie jedynie numerów działek bez odniesienia ich do konkretnych zapisów w Planie i niewykazanie zakresu nieprecyzyjności rysunku Planu) - opowiedział się za uwzględnieniem skargi w jej obecnym brzmieniu. Podsumowując Sąd wskazał, że w zakresie [...] działek wymienionych w punkcie od 1 do 8 wcześniejszych rozważań (za wyjątkiem działki [...]), nie neguje interesu prawnego skarżącej wywodzonego z art. 140 K.c., niemniej stwierdza, że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego regulacją zaskarżonego Planu, a w konsekwencji należało przyjąć, że nie doszło do takiego naruszenia. W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 1 pkt 19 ustawy zmieniającej oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi. O zwrocie opłaty sądowej postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie P. Sp. z o.o. z/s w W., działająca przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżyła je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) - dalej jako "u.s.g.", poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżąca nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], północnej części wsi [...], podczas gdy wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak również w korespondencji poprzedzającej wniesienie skargi, skarżąca bardzo szczegółowo i obszernie opisała jakim przepisom prawa organ planistyczny uchybił, wskazując na naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015, 199 t.j.) - dalej jako "u.p.z.p."

2) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez rażące naruszenie prawa własności w sposób nieuprawniony przepisami obowiązującego prawa w szczególności poprzez wprowadzenie przedmiotowych ograniczeń prawa własności i możliwości zabudowy terenu, w tym zakresie Rada Gminy zaskarżoną uchwałą wprowadziła ograniczenia i zakazy zupełnie nieuzasadnione, na wyrost, bez przeprowadzenia stosownej weryfikacji, czy są one w takim zakresie konieczne i niezbędne, a tym samym bezpodstawnie ograniczyła prawo skarżącej w dysponowaniu jej własnością, bowiem przed uchwaleniem zaskarżonego planu skarżąca mogła swobodnie gospodarować posiadanym gruntem oraz zrealizować inwestycję na potrzeby której przedmiotowe grunty zostały przez nią zakupione, dokonać jej zabudowy budynkiem mieszkalnym, gdyż skarżąca dokonała już odpowiednich podziałów geodezyjnych terenu działek oraz całej nieruchomości celem realizacji zabudowy mieszkaniowej, a w konsekwencji ingerencję organu w jej prawo własności należało uznać za nadmierną, obiektywnie bezpodstawną i nieuzasadnioną;

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli administracji publicznej w sytuacji, gdy działania organu planistycznego były przejawem arbitralnego ograniczenia zasady państwa prawa i wyprowadzonych z niej zasad ochrony praw nabytych, dobrej administracji i proporcjonalności, jak również naruszały zasady ochrony własności i innych praw majątkowych;

2) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. odrzucenie skargi pomimo, iż podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu, a w konsekwencji zaistnienia sprzeczności pomiędzy sentencją postanowienia z dnia 26 lutego 2016 r. a jego uzasadnieniem;

3) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie i niewypowiedzenie się wobec wszystkich podnoszonych przez skarżącą kwestii i zarzutów oraz materiałów przedstawionych w sprawie, a w szczególności korespondencji skarżącej oraz organu administracyjnego, w której skarżąca w sposób bardzo szczegółowy opisała w jaki sposób przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia wykorzystanie gruntów zgodnie z ich przeznaczeniem;

4) art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe ustalenie granic sprawy administracyjnej (przedmiotu zaskarżenia) polegające na przyjęciu, że skarżąca dopatruje się naruszenia swojego interesu prawnego i faktycznego w treści całej Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], północnej części wsi [...], podczas gdy skarżąca w skardze, jak i korespondencji przedprocesowej wskazała konkretne postanowienia tej Uchwały, które w sposób diametralny ograniczają prawo do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, co skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem braku interesu prawnego po stronie skarżącej i odrzuceniem skargi;

5) art. 141 § 2 w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienia postanowienia w sposób bardzo lakoniczny i ogólnikowy, niepozwalający na prześledzenie toku rozumowania i argumentacji tego Sądu, co z kolei uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia.

Wskazując na powyższe zarzuty, w oparciu o art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto, na podstawie art. 200 p.p.s.a., o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie został zakwestionowany fakt, iż skarżącej przysługuje prawo własności nieruchomości na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], północnej części wsi [...], ani okoliczność, że poprzez przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczeniu uległa możliwość zabudowania działki zgodnie z jej przeznaczeniem przez skarżącą. Skarżąca kasacyjnie przyznała, że w tym zakresie ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są prawidłowe, niemniej Sąd ten – w ocenie skarżącej - dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego.

Rozwijając zarzuty skargi kasacyjnej opierające się na naruszeniu przepisów prawa materialnego skarżąca w pierwszej kolejności podniosła, że wbrew twierdzeniom Sądu, w ustalonym stanie faktycznym sprawy interes prawny skarżącej jako właściciela nieruchomości położonej na obszarze objętym przedmiotowym planem został naruszony. W zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nastąpiła bowiem niekwestionowana przez Sąd I instancji zmiana przeznaczenia nieruchomości skarżących (niemal całe działki skarżącej [...] i [...], pierwotnie przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową zostały przeznaczone na drogę publiczną klasy dojazdowej, a działki [...], [...] zostały objęte zasięgiem infrastruktury wodociągowej oraz w strefie ochronnej ujęcia wody, co uniemożliwi ich zabudowę). Tym samym, wbrew ustaleniom Sądu I instancji, podjęta Uchwała wpływa w sposób bezpośredni na sytuację prawną skarżącej, ingerując w sposób wykonywania przez nią prawa własności. Oznacza to, że skarżąca była legitymowana do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę do sądu administracyjnego w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że już samo uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy w sposób wiążący plan miejscowy określa nowy, inny od dotychczasowego sposób wykonywania prawa własności powoduje, że jego postanowienia naruszają, dotykają tego prawa. Wskazała, że w piśmie skarżącej z dnia 25 marca 2015 r. skierowanym do Rady Gminy [...] bardzo wyraźnie wskazała, jakiego rodzaju ograniczenia doznają jej nieruchomości poprzez wprowadzenie w życie aktu planistycznego. Tymczasem Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w ogóle nie odniósł się do tych zarzutów, co oznacza, że oparł swoje rozstrzygnięcie bez wszechstronnej analizy materiału dowodowego. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że zaskarżone postanowienie stoi w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1102/14, którego teza brzmi: "Jeśli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i jego ustalenia dokonują zmian w ich przeznaczeniu, to już to wystarczy do uznania, że jego interes prawny został naruszony". Skarżąca kasacyjnie wskazała, że z tego punktu widzenia nie jest istotny ani zakres naruszenia interesu prawnego, ani nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia. Innymi słowy, o naruszeniu interesu prawnego nie może decydować uszczerbek czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącego. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że interes prawny jest kategorią znajdującą uzasadnienie przede wszystkim w normach prawa materialnego, przy czym może być wywodzony również spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne. Interes prawny może znajdować ochronę także w przepisach kodeksu cywilnego, przede wszystkim tych, które regulują sferę uprawnień przysługujących właścicielowi nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie powołała się na wyrok z dnia 3 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1505/07, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd, że wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego może polegać na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazaniu, że czyjeś zamierzenie może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Wskazała, że jej interes prawny wynika z przepisów kodeksu cywilnego m.in. z art. 140 Kodeksu cywilnego (które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z nieruchomości), bowiem jest właścicielem nieruchomości objętej ustaleniami uchwalonego planu. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem planistycznym, mającym - z założenia - urzeczywistniać ideę ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, konieczne jest takie wyważenie interesu publicznego i indywidualnego, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednocześnie w jak najmniejszym stopniu ingerując w prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Aby równowaga między przysługującym gminie władztwem planistycznym a konstytucyjnie chronionym prawem własności nieruchomości objętych planem nie została zachwiana, wprowadzając te ograniczenia, rada gminy musi każdorazowo wykazać, że cel publiczny mógł być osiągnięty jedynie poprzez ograniczenie prawa własności, a inne rozwiązania, choć brane pod uwagę, okazały się niewystarczające do realizacji tego celu. W istocie zatem przy dokonywanej przez sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego - również w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego - podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej ingerencji w prawo własności. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że z samego faktu znajdowania się nieruchomości skarżącej nie można wywodzić interesu prawnego do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest o tyle błędne, że skarżąca z samego faktu znajdowania się jej nieruchomości na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie wywodzi naruszenia swojego interesu prawnego, a wywodzi go z faktu rażącego ograniczenia możliwości korzystania ze swojej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Wskazała, że w orzecznictwie sądowo- administracyjnym przyjmuje się, że aby doszło do naruszenia interesu prawnego podmiotu w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., nieruchomość w ogóle nie musi znajdować się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 kwietnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt: II SA/ Go 58/15).

Rozwijając zarzuty skargi kasacyjnej opierające się na naruszeniu przepisów prawa procesowego, skarżąca kasacyjnie przywołała treść art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i wskazała, że w takim przypadku nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania skargi. Podniosła, że w niniejszej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Sąd I instancji w istocie rozpoznał skargę merytorycznie uznając, że nie jest ona uzasadniona. W takiej sytuacji zachodzi sprzeczność pomiędzy sentencją zaskarżonego postanowienia o odrzuceniu skargi z powodu jej niedopuszczalności na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a jego uzasadnieniem, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia jako wadliwego. Dalej skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż skarżąca miała obowiązek wykazania, w jaki sposób jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone postanowieniami zaskarżonej uchwały dotyczącymi terenów, na których nie znajdują się żadne nieruchomości, będące jej własnością. Zauważyła, że twierdzenie to Sąd oparł na błędnym założeniu, iż skoro przedmiotem skarg w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Gminy [...], to skarżąca ma obowiązek wykazać naruszenie interesu prawnego w odniesieniu do całego terenu objętego planem. Odnosząc się do tego twierdzenia Sądu, podkreśliła, że przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała uchwała w znaczeniu formalnym, gdyż nie jest możliwe wniesienie skargi na część uchwały. Legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje jednak każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem. Innymi słowy, w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo ustalił przedmiot zaskarżenia, którym - wobec treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego przez skarżącą - mogła być część uchwały odnosząca się do ustaleń określających przeznaczenie w planie działek stanowiących jej własność. Podniosła, że wzywając do usunięcia naruszenia prawa należy wskazać konkretną normę, która została naruszona, wykazać nielegalność działania organu administracji. Analiza wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wskazuje, że skarżąca nie domagała się od Rady Gminy [...] zmiany kwestionowanej uchwały w całości. W wezwaniu wskazała jedynie, że uchwała ta ustala przeznaczenie nieruchomości stanowiącej jej własność w sposób uniemożliwiający ich zagospodarowanie i że przedmiotowe postanowienia uchwały naruszają prawo materialne, tj. przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności. Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinien pokrywać się z zakresem późniejszej skargi na uchwałę, co w niniejszej sprawie ma miejsce. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przedmiotem sądowej kontroli uchwały Rady Gminy [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., powinna być ta jej część i rysunku planu, odnosząca się do przeznaczenia działek skarżącej. Sąd bowiem, jakkolwiek nie jest związany granicami skargi, a także zarzutami i wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną, był jednak związany przedmiotem zaskarżenia, którym była jedynie ta część uchwały, odnosząca się do uregulowań przeznaczenia terenu działek stanowiących własność skarżącej. Stanowisko to nie stoi w sprzeczności z prezentowanym przez Sąd pierwszej instancji poglądem, że skarżąca może być legitymowana do zaskarżenia uchwały w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, powodując, że zaskarżone postanowienie nie może się ostać w obrocie prawnym. Co prawda rację ma Sąd pierwszej instancji wywodząc, że do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej u.s.g., konieczne jest nie tylko wykazanie się interesem prawnym, ale także jego naruszeniem i że wykazanie naruszenia interesu prawnego obciąża stronę skarżącą. Nie oznacza to jednak, że w tym zakresie Sąd pierwszej instancji może pozostać bierny, również wówczas kiedy strona reprezentowana jest przez fachowego pełnomocnika. Sąd powinien ocenić kwestię naruszenia interesu prawnego strony na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie strona skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości, to już to wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącej został naruszony. Z tego punktu widzenia nie jest istotny ani zakres naruszenia interesu prawnego, ani nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia. Innymi słowy o naruszeniu interesu prawnego nie może decydować uszczerbek czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącej.

W pierwszej kolejności usprawiedliwione podstawy ma zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 u.s.g., a to w związku z tym, iż w przeciwieństwie do twierdzeń Sądu, w ustalonym stanie faktycznym sprawy interes prawny skarżącej jako właścicielki szeregu działek położonych na obszarze objętym przedmiotowym planem został naruszony. W zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nastąpiła bowiem zmiana przeznaczenia nieruchomości skarżącej (część działek skarżącej zostało przeznaczonych pod drogi, zmieniono przeznaczenie niektórych działek, tak, że zostały one przeznaczone na tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, na niektórych działkach została ograniczona możliwość zabudowy lub ustalenia planu czynią zabudowę niemożliwą, inne działki zostały przeznaczone na teren infrastruktury wodociągowej i znalazły się w zasięgu strefy ochronnej ujęcia wody). Tym samym, wbrew ustaleniom Sądu I instancji, podjęta uchwała wpływa w sposób bezpośredni na sytuację prawną skarżącej, ingerując w sposób wykonywania przez skarżącą prawa własności, wprowadzając ograniczenia w zakresie możliwości dotychczasowego sposobu użytkowania szeregu działek. Oznacza to, że skarżąca była legitymowana do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę do sądu administracyjnego w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g.

Na naruszenie interesu prawnego przez uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe (własność, użytkowanie wieczyste) należące do kategorii praw bezwzględnych. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. legitymuje się takim tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości; jest bowiem właścicielką nieruchomości. Prawo własności, o którym mowa w art. 140 K.c. jest naczelnym prawem własności. Jest to prawo na rzeczy własnej i obejmuje pełen zakres uprawnień. Jak zaś stanowi art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Samo uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy w sposób wiążący plan miejscowy określa nowy, inny od dotychczasowego sposób wykonywania prawa własności powoduje, że jego postanowienia naruszają, dotykają tego prawa. W przypadku kiedy strona skarżąca posiada prawo własności działki usytuowanej na terenie objętym postanowieniami kwestionowanego planu to w sytuacji, gdy postanowienia planu kształtują odmiennie sposób korzystania z nieruchomości w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z tej nieruchomości lub zawężają sposób korzystania z tej nieruchomości mieszczący się w dotychczasowych uprawnieniach właściciela, należy przyjąć istnienie związku pomiędzy sytuacją prawną skarżącej a treścią planu polegającego na naruszeniu interesu prawnego przejawiającego się istnieniem bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącej. Taki związek, istniejący w chwili wprowadzenia w życie danego aktu, powoduje następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych, mających oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnień.

W tym kontekście wymaga jedynie podkreślenia, iż skarżąca miała prawo oczekiwać, że Rada Gminy [...] uchwalając nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dokona zmian uwzględniających postulaty skarżącej zagospodarowania przestrzennego obszaru, na którym położone są należące do niej nieruchomości. Inną kwestią jest to, czy postulaty te i oczekiwania mogły być w tej konkretnej sprawie spełnione, ale żeby na to pytanie odpowiedzieć, należało sprawę rozpoznać merytorycznie, a nie ograniczyć się, jak uczynił to Sąd, do oceny naruszenia interesu prawnego skarżącej, błędnie wywodząc, iż naruszenie interesu prawnego skarżącej w powołanych okolicznościach sprawy nie miało miejsca.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd podnosi, że w stosunku do niektórych działek strona skarżąca nie wylegitymowała się tytułem prawnorzeczowym. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że Sąd nie wzywał skarżącej do uzupełnienia tego braku. Jeżeli Sąd uznał, że w aktach sprawy brak jest tytułu własności do niektórych działek, to powinien wezwać skarżącą do udokumentowania posiadania tytułu własności do tych działek.

Ponadto Sąd podnosi w uzasadnieniu, że w stosunku do niektórych działek skarżąca jedynie podała, iż są położone w obrębie [...], zatem nie wykazała ich położenia w obszarze objętym Planem czy względem tego obszaru, zwłaszcza, że zakresem Planu objęto tylko część wsi [...]. Nie można się zgodzić z takim rozumowaniem Sądu. Dysponując tekstem Planu i częścią graficzną Planu oraz znając numery działek i mając na uwadze, że w aktach sprawy znajdują się także kserokopie wyrysów z mapy ewidencyjnej gruntów wpisanej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, Sąd mógł sprawdzić, czy podane przez skarżącą działki znajdują się w obszarze objętym Planem. W przypadku powzięcia wątpliwości, Sąd mógł zobowiązać strony do przedłożenia odpowiednich dokumentów, z których wynikałoby dokładne usytuowanie przedmiotowych działek.

Należy też dodać, że wbrew twierdzeniom Sądu, skarżąca nie musiała odnosić wskazań działek, w stosunku do których zakwestionowała zasadność przeznaczenia i zarzuciła nieprecyzyjność części graficznej Planu (rysunku Planu) do konkretnych postanowień Planu. Wystarczyło, że wskazała oznaczenia Planu.

W powyższych okolicznościach tracą znaczenie pozostałe zarzuty naruszenia prawa, w szczególności prawa materialnego, tj. wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To dopiero w konsekwencji niniejszego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji będzie zobowiązany do kontroli zastosowania tych przepisów w sprawie. Co zaś się tyczy zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, podzielić należy pogląd zawarty w skardze kasacyjnej, iż we wskazanych wyżej okolicznościach sprawy nie mogło nastąpić odrzucenie skargi na podstawie m.in. art. 58 § 1 pkt 6, gdyż podlegała ono merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd I instancji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.

Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 p.p.s.a., że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określone zostały w art. 200-204 p.p.s.a. Dlatego też w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach, Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Żaden bowiem ze wskazanych wyżej przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).