Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2183/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. B., K. F. i A. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M.B., K. F. i A.J. (dalej jako : "skarżący") reprezentowanych przez pełnomocnika będącego radcą prawnym na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ( dalej jako: "organ administracji", "Minister") z dn. [...] lipca 2021r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dn. [...] marca 1998r. znak [...]. Stwierdzającej, że nieruchomość ziemska oznaczona w księdze wieczystej "[...]" o obszarze [...] ha stanowiąca w dniu wejścia w życie dekretu PKWN z dn. 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej własność A. K. i F. K. podlegała pod działanie art. 2 ust.1 lit. "e" ww. dekretu.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W wyniku rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 1998 r., złożonego przez H.K., Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] marca 1998 r., znak: [...], którą stwierdził, że nieruchomość ziemska oznaczona w księdze wieczystej "[...]", o obszarze [...] ha, stanowiąca w dniu wejścia w życie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), dalej "dekret", własność A. K. i F. K., podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r., K.J., M.B. i K. F., reprezentowane przez radcę prawnego P. Z., zwróciły się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r. Wnioskodawczynie zarzuciły decyzji Wojewody rażące naruszenie:

1/ art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu przez uznanie, że zespół dworsko - parkowy, niezwiązany funkcjonalnie z resztą nieruchomości o charakterze rolnym zalicza się do nieruchomości rolniczych i tym samym podlegał pod działanie dekretu oraz wyłączenie powierzchni leśnych,

2/ przepisów prawa procesowego przez orzeczenie ponad granicę wniosku wnioskodawcy H. K. z dnia [...] lutego 1998 r" w którym domagał się wyłączenia spod działania dekretu części mieszkalnej majątku, podczas gdy organ wydał decyzję orzekającą o podleganiu całości majątku pod działanie dekretu,

3/ § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), dalej "rozporządzenie", przez brak wykonania dyspozycji tego przepisu nakazujących zgromadzenie oraz dokonanie oceny właściwych dokumentów pomiarowych majątku w postaci map,

4/ art. 7 Kpa przez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

5/ art. 10 § 1 Kpa przez brak zapewnienia stronom możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz nie powiadomienie wszystkich spadkobierców o toczącym się postępowaniu.

Orzekając, po rozpoznaniu ww. wniosku, o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przede wszystkim wskazał na ramy prawne rozstrzygnięcia, jako podjętego po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego w trybie nieważnościowym. W tym zakresie organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego istotą jest zbadanie prawidłowości decyzji administracyjnej kończącej postępowanie pod względem jej zgodności z prawem. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, gdyż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu jedynie wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej tą decyzją.

Na wstępie rozważań dotyczących prawidłowości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r., w celu przybliżenia podstaw i okoliczności w jakich ona zapadła, organ uznał za stosowne przytoczyć jej uzasadnienie.

Wynika z niego, że ówczesny organ, w oparciu o protokół przejęcia na cele reformy rolnej majątku [...], sporządzony w dniu [...] lutego 1945 r" ustalił, że ogólny obszar majątku wynosił [...] ha, w tym grunty orne - [...] ha, łąki - [...] ha, torfy - [...] ha, lasy - [...] ha, podwórza, zabudowania, drogi -- [...] ha, wody - [...] ha i nieużytki - [...] ha. W skład przejętej nieruchomości wchodziły również zabudowania - dom, magazyn, stodoła, obora, szopa, kurnik, świniarnia, stajnia. Wojewoda podkreślił przy tym, że przejęty majątek został rozdysponowany rolnikom indywidualnym. Organ wyjaśnił także, że wraz z dniem wejścia w życie dekretu, przeszły na własność Państwa w całości bez odszkodowania, nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych. Jednocześnie Wojewoda dodał, że użyte określenia "nieruchomości ziemskie" i "powierzchnia ogólna" oznaczają, że przejęcie majątku następowało m.in. wraz z budynkami, zadrzewieniami. Tym samym, organ uznał, że sporny majątek, w tym zabudowania z otaczającym je parkiem, stały się własnością Państwa w dniu [...] września 1944 r" niezależnie od terminu sporządzenia protokołu.

Następnie przenosząc tak ustalony stan faktyczny sprawy na grunt prowadzonego postępowania organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej przechodziły niezwłocznie bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa, nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli spełniały przesłanki powierzchniowe określone w tym przepisie. Z przepisu wynika wprost, że prawo własności nieruchomości ziemskich określonych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu przeszło na Skarb Państwa z mocy prawa z dniem wejścia w życie tego dekretu (zob. uchwała SN z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt III

CZP 121/10, OSNC 2011/10/109), zaś decyzje wydawane na podstawie § 5 rozporządzenia, miały jedynie charakter deklaratoryjny. Z uwagi na szczególny charakter przepisów dekretu, nie budzi wątpliwości, że wykładnia uregulowań w nim zawartych wymaga ścisłej interpretacji. Stosownie do tego na własność Państwa przechodziły nieruchomości, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał określone normy powierzchniowe, przy czym sformułowanie "rozmiar łączny" dowodzi, że określone normy obszarowe odnosiły się do łącznej powierzchni nieruchomości ziemskiej. O łącznym rozmiarze decydowało więc kryterium własności i gospodarcze przeznaczenie całego majątku, a nie powierzchnia każdej z osobna nieruchomości ziemskiej.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, Minister podniósł, że z treści protokołu w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej na mocy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej majątku [...], własność A. K., sporządzonego w dniu [...] lutego 1945 r" stan na dzień 1 stycznia 1946 r., sporządzony w dniu [...] grudnia 1945 r. (reprodukcja wykonana w Archiwum Państwowym w [...]), wymieniony majątek zajmował powierzchnię [...] ha, w tym: [...] ha gruntów ornych, [...] ha łąk jednokośnych, [...] ha torfów eksploatowanych, [...] ha lasów, [...] ha podwórza, zabudowań i dróg, [...] ha innych wód i [...] ha nieużytków.

Przywołany protokół jest zasadniczo zbieżny z treścią wykazu nieruchomości ziemskich podległych dekretowi z dnia 6.IX. 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, województwo [...], powiat [...] (kopia sporządzona przez Archiwum Państwowe w [...]). W dokumencie tym, pod numerem 26, wymieniono majątek [...], własność A. i F. K.. Jako datę przejęcia majątku wskazano [...] lutego 1945 r. - data ta jest zgodna z datą sporządzenia protokołu przejęcia. Kolejnym dokumentem, na którym widnieje informacja, że powierzchnia majątku [...] wynosiła [...] ha, jest zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1946 r.. Nr [...] (reprodukcja wykonana przez Archiwum Państwowe w [...]).

Dane odnoszące się do powierzchni majątku [...] można również znaleźć na mapie "Plan gruntów majątku prywatnego [...] w gminie [...], powiecie [...], województwie [...] położonego", sporządzonej w 1939 roku przez mierniczego przysięgłego F. Z.. Zgodnie z danymi znajdującymi się na tym planie, powierzchnia majątku [...] w roku 1939 wynosiła [...] ha.

W aktach sprawy znajduje się też "Pierworys pomiaru dóbr prywatnych [...]", który posłużył geodecie mgr inż. D. P. do opracowania (w dniu [...] listopada 2014 r.) synchronizacji tego pierworysu z mapą ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika z adnotacji znajdujących się na tym pierworysie, został on sporządzony w roku 1898, a powierzchnia majątku [...] wynosiła wówczas [...] ha.

Wszystkie przytoczone dokumenty niezbicie potwierdzają, że powierzchnia ogólna majątku [...] wynosiła co najmniej [...] ha, w tym ponad [...] ha miało charakter stricte rolny (do tego rodzaju użytków należy zaliczyć grunty orne, łąki oraz torfy eksploatowane).

Przystawiając dane dotyczące majątku [...] do kryteriów określonych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, stwierdzić należy, że spełniał on wymagania powierzchniowe stawiane nieruchomościom przejmowanym na jego podstawie. Z tego względu zasadne jest twierdzenie, że mógł zostać przejęty na rzecz Państwa na podstawie tego przepisu, z uwagi na spełnienie podstawowej przesłanki z niego wynikającej.

Natomiast odnosząc się do wskazanych przez strony podstaw wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...] organ przede wszystkim wskazał, że argumenty dotyczące naruszenia art. 10 § 1 Kpa nie mogą być rozpatrzone, gdyż przesłanka związana z brakiem udziału strony bez własnej winy w postępowaniu związana jest z inną procedurą uregulowaną w Kpa, mianowicie z instytucją wznowienia postępowania.

Ponadto organ podniósł, że za nieskuteczny uznać trzeba zarzut naruszenia art. 7 Kpa. Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika, że organ wojewódzki przeprowadził postępowanie dowodowe, a dokonane ustalenia w głównej mierze oparł o treść protokołu przejęcia majątku [...]. Organ uzasadnił wydane rozstrzygnięcie, a jego uzasadnienie jest zbieżne z poczynionymi ustaleniami. Dodać również należy, że wnioski organu wojewódzkiego w zakresie powierzchni majątku [...] są zbieżne nie tylko z danymi z protokołu przejęcia majątku [...], ale także z dokumentami przywołanymi przez Ministra: wykazem nieruchomości ziemskich podległych dekretowi z dnia 6.IX. 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, województwo [...], powiat [...], zaświadczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1946 r. i Plan gruntów majątku prywatnego [...] - wszystkie wymienione dokumenty potwierdzają, że majątek [...] wypełniał przesłankę powierzchniową określoną w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Brak jest więc podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia art. 7 kpa.

Odnosząc się natomiast do wskazanej we wniosku stron podstawy prawnej wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z art. 156 §1pkt. 2 kpa organ podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie nie może wynikać z każdego rodzaju uchybienia, jakiego dopuścił się organ wydając decyzję ostateczną. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego w tym nadzwyczajnym trybie postępowanie jest bowiem wyjątkiem od zasady trwałości czasowej rozstrzygnięć ostatecznych. Wyjątek ten nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Do zakresu kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego, ponadto pojawiające się w orzecznictwie rozbieżności na tle interpretacji określonego przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z art. 156§1 pkt. 2 kpa.

Organ wskazał, że w praktyce stosowania przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej od początku występowały rozbieżności interpretacyjne co do stosowania tych przepisów, szczególnie w odniesieniu do treści art. 2 ust. ł lit. e) dekretu, oraz § 5 rozporządzenia. W tym kontekście organ uznał za stosowne, przy rozpoznawaniu zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów procesowych przez orzeczenie ponad granicę złożonego wniosku, niezbędne jest przedstawienie jak kształtowała się linia orzecznicza na przestrzeni lat, w tym w okresie wydawania kontrolowanej decyzji.

Linię orzeczniczą sądów administracyjnych dotyczącą wykładni i zakresu stosowania § 5 rozporządzenia można zasadniczo podzielić na dwa okresy. Pierwszy okres obejmuje czas do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie 7 sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r" sygn. akt I OPS 2/06 (i kolejnej z dnia 10 stycznia 2011 r" sygn. akt 1 OPS 3/10). Kolejny okres obejmuje czas po wydaniu przywołanej uchwały. W odniesieniu do rozważanego zagadnienia organ wskazał, że Do czasu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. istniała rozbieżność w zakresie interpretacji i stosowania § 5 rozporządzenia. Jednym z poglądów występujących w orzecznictwie sądów administracyjnych był ten, który uznawał, że zgodnie z § 5 rozporządzenia, na wniosek strony organ administracji mógł orzec o tym, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. I lit. e) dekretu, który statuował przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Na podstawie tak dokonanej wykładni, uznawano, że przewidziana w § 5 rozporządzeniu decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. I lit. e dekretu tylko z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. Dlatego, w sytuacji gdy organ wydał decyzje w stosunku do części majątku przejętego na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, decyzja taka była uchylana ze względu na wydanie je bez podstawy prawnej, a całe postępowanie podlegało umorzeniu (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt [V SA/Wa 411/04, z dnia 3 grudnia 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 374/04, z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 568/04, 16 grudnia 2004 r" sygn. akt IV SA/Wa 627/04, z dnia 2 lutego 2005 i., sygn. akt IV SA/Wa 595/04, z dnia 27 stycznia 2005 r" sygn. akt IV SA/Wa 780/04).

Rozbieżności w interpretacji omawianych przepisów zniknęły z chwilą wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 5 czerwca 2006 r. {zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 285/05 i z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 992/05). Dopiero od tego czasu można mówić o jednolitości w zakresie interpretacji i stosowaniu § 5 rozporządzenia i art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Biorąc pod uwagę, że do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, w orzecznictwie sądów administracyjnych występowała rozbieżność w interpretacji § 5 rozporządzenia, gdzie część orzecznictwa stała na stanowisku, że nie było podstaw do orzekania, w oparciu o ten przepis prawa, o niepodpadaniu pod działanie dekretu jedynie części przejętego w tym trybie majątku, w ocenie Ministra, Wojewoda [...] nie naruszył rażąco prawa wydając rozstrzygnięcie do całości majątku, pomimo, że wniosek dotyczył jego części. Działanie ówczesnego organu wojewódzkiego było bowiem zgodne ze stanowiskiem części judykatury.

Odnosząc się do kolejnego z zarzutów stron dotyczącego braku podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego polegającego na odstąpieniu od czynności zmierzających do sporządzenia mapy pomiarowej majątku ( na bazie danych historycznych) z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju – organ podniósł, że żaden przepis nie uzależnia rozpoznania wniosku złożonego na podstawie § 5 rozporządzenia od dołączenia do tego wniosku opracowania, o którym mowa w § 6 rozporządzenia. Oczywiście w sytuacji, gdy strona ubiegająca się o wydanie decyzji dołączy stosowną dokumentację do wniosku wszczynającego postępowanie, to w sposób naturalny staje się ona dowodem w sprawie, a do tego pełni funkcję dokumentu określającego zakres prowadzonego postępowania. Natomiast, gdy osoba uprawniona nie złoży wraz z wnioskiem takiego opracowania, organ administracji publicznej ma obowiązek przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające, w tym zebrać niezbędny materiał dowodowy, a przy wydawaniu decyzji oprzeć się na wiarygodnych dokumentach, które pozwalają ustalić stan faktyczny sprawy, w tym powierzchnię majątku będącego przedmiotem wniosku. Konieczność zwrócenia się do inicjatorów postępowania z żądaniem dostarczenia opracowania, o którym mowa w § 6 rozporządzenia, może wystąpić w sytuacji braku możliwości pozyskania przez organ jakichkolwiek dokumentów dotyczących majątku. W rozpoznawanej sprawie, co wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji, Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] marca 1998 r., dokonał ustaleń w zakresie powierzchni majątku [...] na podstawie protokołu przejęcia tego majątku. Tym samym nie można uznać, że zaszła bezwzględna konieczność zwrócenia się przez Wojewodę do wnioskodawcy, o doręczenie opracowania, wymienionego w § 6 rozporządzenia. Konsekwentnie uznać należy, że nie doszło do rażącego naruszenia przywołanego przepisu prawa.

Reasumując organ stwierdził, że biorąc pod uwagę charakter prowadzonego postępowania i tryb nadzwyczajny w jakim jest ono prowadzone, który obliguje organ prowadzący postępowanie do ustalenia stanu faktycznego sprawy na dzień wydania kontrolowanego orzeczenia i jednocześnie ogranicza zakres możliwego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co wyklucza prowadzenie tego postępowania w takim zakresie jak ma to miejsce w przypadku prowadzenia postępowania zwykłego z § 5 rozporządzenia, zasadne jest uznanie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r., znak: [...], nie narusza prawa w sposób rażący, ponieważ objęta nią nieruchomość spełniała warunki określone w art. 2 ust. I lit. e) dekretu, a tym samym podlegała przejęciu na cele reformy rolnej.

Jednocześnie Minister nie stwierdził innych przesłanek nieważnościowych uzasadniających wyeliminowanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r" znak: [...] z obrotu prawnego.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dn. [...] sierpnia 2021r. złożyli M.B., K. F., A.J. reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1. Art. 61 kpa poprzez uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa, wydanie decyzji ponad granice wniosku wnioskodawcy H.K. z dnia [...] lutego 1998r., w którym domagał się wyłączenia spod działania dekretu wyraźnie części mieszkalnej majątku, podczas gdy organ wydał decyzję orzekającą o podleganiu całości majątku pod działanie dekretu o reformie rolnej,

2. Art. 156 kpa poprzez przyjęcie, że uchybienia proceduralne postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z 1998 r. w zakresie naruszenia:

a) art. 7 kpa poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

b) art. 10 § 1. kpa poprzez brak zapewnienia stronom możliwości wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz niepowiadomienie wszystkich spadkobierców o toczącym się postępowaniu.

c) Art. 77 § 1. kpa poprzez brak wyczerpującej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w zawiązku z § 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i reform rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 1 marca 1945 r. poprzez uznanie za prawidłowe braku wykonania dyspozycji tego przepisu nakazującej zgromadzenie oraz dokonanie oceny właściwych dokumentów pomiarowych majątku w postaci map przez Wojewodę [...] nie stanowiły rażącego naruszenia prawa i tym samym nie stanowiły przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Naruszenia prawa materialnego, tj.

1. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez uznanie, że zespół dworsko-parkowy niezwiązany funkcjonalnie z resztą nieruchomości o charakterze rolnym zalicza się do nieruchomości rolniczych i tym samym podlegał pod działanie dekretu oraz włączenie powierzchni leśnych.

2. Art. 1 Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] stwierdzająca podpadanie całości Majątku [...] pod przepisy dekretu o reformie rolnej jest prawidłowa, podczas gdy większa część Majątku podpadała pod przepisy dotyczące przejęcia lasów.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących jako jej autor w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wyeksponował, że organ wydający podważaną decyzję orzekł ponad wniosek strony. Wniosek ten ograniczał się do żądania stwierdzenia, dwór w [...] gm. [...] wraz z otaczającym parkiem nie podpadał pod działanie dekretu o reformie rolnej. Natomiast z treści decyzji jednoznacznie wynika, że organ orzekł o całości majątku i tym samym wyszedł poza granice wniosku strony, co stanowi działanie bez podstawy prawnej uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji.

Odnosząc się do stanowiska organu wynikającego z tezy wyroku NSA sygn.. I OSP 2/06, skarżący wskazał że rozbieżności orzecznictwa sądowego nie mogą uzasadniać rozstrzygnięcia ponad wniosek strony. Według skarżących żaden przepis prawa na tamten czas nie zabraniał wydania decyzji orzekającej co do części majątku objętego działaniem dekretu o reformie rolnej.

Uzasadniając pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania autor skargi podniósł, że organ nie podjął i nie przeprowadził niezbędnego postępowania dowodowego ograniczając się jedynie do przytoczenia danych pomiarowych ujętych w protokole przejęcia majątku [...], które istotnie odbiegały od danych rzeczywistych. Brak pełnego materiału dowodowego w postaci pomiarów nie przeszkodziło organowi w wydaniu decyzji zaledwie w 30 dni od wpływu wniosku. Co przy skomplikowanym charakterze przedmiotowej sprawy jest procederem niespotykanym. Podkreślenia wymaga, że zakres niezbędnych dowodów dla postępowania o wyłączenie majątku spod działania dekretu określają przepisy cytowanego wyżej rozporządzenia wykonawczego do dekretu i dlatego ich sporządzenie było obligatoryjne.

Tak daleko posunięte zaniechania organu w postępowaniu dowodowym należy ocenić, jako rażące naruszenie art. 7, art. 10&1, art.77&1 Kpa.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 dekretu PKWN z dn. 12 grudnia 1944r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa autor skargi wskazał, że lasy i grunty leśne nie podlegały przejściu na Skarb państwa na mocy dekretu o reformie rolnej, i nie mogły także być wliczone do powierzchni majątku [...] dla potrzeb norm powierzchniowych tego dekretu. Podstawą przejścia na Skarb Państwa lasów i gruntów leśnych wchodzących w skład majątku [...] mógł być tylko i wyłącznie ww. dekret z dn. 12 grudnia 1944r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45).

Stosownie do treści art. 8 k.p.a. organy powinny swym działaniem pogłębiać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Służy temu także obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i omówienia materiału dowodowego, a następnie wydania decyzji w oparciu o jego całokształt, o czym mowa w art. 77 § 1k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności.

Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, że nie narusza ona prawa.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy decyzja Wojewody [...] z 1998r. w sposób zgodny z prawem przesądziła kwestię związaną z podpadaniem majątku [...] stanowiącego własność A. i F. K. pod działanie art. 2 ust.1 lit."e" dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W warunkach rozpoznawanej sprawy ocena rażącego naruszenia prawa dotyczy decyzji wydanej w trybie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przymusowe przejmowanie nieruchomości rolnych przez Państwo regulowane tym aktem podyktowane było interesem społeczno-gospodarczym, którego motywy zostały przedstawione w art. 1 ust. 1 zdanie drugie. Przepis ten przyjmował, że ustrój rolny w Polsce oparty będzie na silnych, zdrowych i zdolnych do wydatnej produkcji gospodarstwach, stanowiących prywatną własność ich posiadaczy. Konkretyzując tak zakreślone idee, w art. 1 ust. 2 dekretu wskazano cele, dla realizacji których niezbędne było przeprowadzenie reformy. W myśl art. 1 ust. 2 dekretu, przeprowadzenie reformy rolnej obejmowało: upełnorolnienie istniejących gospodarstw rolnych o powierzchni poniżej pięciu hektarów użytków rolnych, tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców, tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej, kolonii i ogródków działkowych robotniczych, urzędniczych i rzemieślniczych, zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego. Przy tak określonych wartościach uzasadniających przyjęte rozwiązania, art. 2 ust. 1 tego dekretu stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą "nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym", a po noweli dekretu, która weszła w życie 19 stycznia 1945 r. – "nieruchomości ziemskie". Na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, na własność Skarbu Państwa, bez żadnego odszkodowania przechodziły w całości i bezzwłocznie tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeśli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od powierzchni użytków rolnych. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała powyższe wymogi obszarowe - przechodziła z mocy prawa z dniem 13 września 1944 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami oraz całym inwentarzem żywym i martwym, jak również znajdującymi się na niej przedsiębiorstwami przemysłu rolnego.

Powyższe stanowi punkt odniesienia dla rozważań podyktowanych kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość wchodząca w skład majątku [...] posiadała powierzchnię ogólną co najmniej [...] ha, w tym ponad [...] ha miało charakter stricte rolny. Powyższe wynika z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...]. Wynika z niego, że ówczesny organ, w oparciu o protokół przejęcia na cele reformy rolnej majątku [...], sporządzony w dniu [...] lutego 1945 r" ustalił, że ogólny obszar majątku wynosił [...] ha, w tym grunty orne - [...] ha, łąki - [...] ha, torfy - [...] ha, lasy - [...] ha, podwórza, zabudowania, drogi -- [...] ha, wody - [...] ha i nieużytki - [...] ha. W skład przejętej nieruchomości wchodziły również zabudowania - dom, magazyn, stodoła, obora, szopa, kurnik, świniarnia, stajnia. Wojewoda podkreślił przy tym, że przejęty majątek został rozdysponowany rolnikom indywidualnym. Organ wyjaśnił także, że wraz z dniem wejścia w życie dekretu, przeszły na własność Państwa w całości bez odszkodowania, nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych. Jednocześnie Wojewoda dodał, że użyte określenia "nieruchomości ziemskie" i "powierzchnia ogólna" oznaczają, że przejecie majątku następowało m.in. wraz z budynkami, zadrzewieniami. Tym samym, organ uznał, że sporny majątek, w tym zabudowania z otaczającym je parkiem, stały się własnością Państwa w dniu [...] września 1944 r" niezależnie od terminu sporządzenia protokołu.

Przystawiając dane dotyczące majątku [...] do kryteriów określonych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, stwierdzić należy, że spełniał on wymagania powierzchniowe stawiane nieruchomościom przejmowanym na jego podstawie. Z tego względu zasadne jest twierdzenie, że mógł zostać przejęty na rzecz Państwa na podstawie tego przepisu, z uwagi na spełnienie podstawowej przesłanki z niego wynikającej.

Przenosząc dokonane ustalenia na grunt rozważań dotyczących prawidłowości kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r., uznać należy, że zawarte w niej uzasadnienie odpowiada okolicznościom faktycznym sprawy, a wydane rozstrzygnięcie i sama decyzja nie noszą znamion rażącego naruszenia prawa.

W odniesieniu do argumentacji skargi podyktowanej zarzutem rażącego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 61 kpa poprzez wydanie decyzji ponad granice wniosku H. K. z dn. [...] lutego 1998r. w którym domagał się wyłączenia spod działania dekretu części mieszkalnej majątku, zauważyć należy, że kwestię wyodrębnienia części majątku niepodlegających przepisom dekretu reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Przepisy § 5 i 6 tego rozporządzenia ustalają tryb administracyjny rozstrzygania sporów o to czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W ich świetle poprzedni właściciel posiada uprawnienie do ubiegania się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust.1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja administracyjna, o jakiej mowa w § 5 rozporządzenia ma charakter deklaratywny, wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało przez cały czas pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa) i stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (zobacz np. wyrok SN z dnia 22 listopada 2012 r., II CSK 128/12, OSNC 2013/6/79; uchwały SN z dnia 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10, OSNC 2011/10/109; z dnia 18 maja 2011 r., III CZP 21/11). Nie sposób zatem oczekiwać tożsamej wypowiedzi organu przy zastosowaniu trybu ustalonego przepisem art. 156 k.p.a. w odniesieniu do decyzji o przejęciu nieruchomości na cele reformy rolnej.

W świetle powyższego należy zgodzić się z Ministrem, że przeprowadzone postępowanie nieważnościowe nie wykazało, by wydana w trybie zwykłym decyzja dekretowa Wojewody [...] z 1998r. wydana została w warunkach wyraźnego, a przez to "rażącego" naruszenia prawa, niezależnie od wskazywanych przez organ rozbieżności interpretacyjnych i stosowania przepisów art. 2 ust.1 lit"e" dekretu i przepisu § 5 ww. rozporządzenia z dn. 1 marca 1945r., gdzie część orzecznictwa stała wówczas na stanowisku, że brak było podstaw do orzekania w oparciu o ten przepis o niepodpadaniu pod działanie dekretu jedynie części przejętego w tym trybie majątku.

Mając powyższe na względzie Sąd zgadza się z oceną organu, że rozstrzygnięcie wydane przez Wojewodę [...] znajduje uzasadnienie prawne. W kwestionowanej decyzji z 1998r. Wojewoda [...] dokonał oceny stanu faktycznego w ramach obowiązujących przepisów prawa, a więc brak podstaw do uznania, że naruszył przepis art. 2 ust.1 lit. "e" dekretu przez uznanie, że zespół dworsko-pałacowy podpadał pod jego działanie.

Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 1 dekretu leśnego. Przepis ten nie był podstawą wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r., z tego względu nie ma podstaw do badania, czy decyzja Wojewody była zgodna z jego treścią. Na marginesie warto dodać, że przepisy dekretu leśnego nie przewidywały ścieżki rozpoznawania sporów dotyczących nieruchomości przejętych na jego podstawie. Wynika z tego, że brak jest materialnoprawnej podstawy do prowadzenia tego rodzaju postępowania. Nie ma bowiem przepisu prawa, który pozwalałby organom administracji publicznej rozstrzygać merytorycznie sprawy dotyczące nieruchomości leśnych przejętych na mocy dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r.

Odnosząc się do dalej podniesionych zarzutów skargi uznać należy, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie nie naruszało w sposób istotny przepisów postępowania. Reguły postępowania w trybie nieważnościowym, jak wskazano powyżej, nie obligowały organu do ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy i dowodzenia zaistnienia określonych okoliczności. W świetle powyższego nie są trafne zarzuty naruszenia art.7, art. 77, jak również art. 80 k.p.a. Organ dokonał bowiem trafnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym. Przeprowadzonej ocenie wiarygodności dowodów nie sposób zarzucić dowolności. Organ rozważaniami objął wszystkie zgromadzone dokumenty, poddając je wszechstronnej analizie, ze szczególnym uwzględnieniem kluczowych aspektów sprawy.

W świetle powyższego należy zgodzić się z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że postępowanie nadzorcze nie wykazało, aby decyzja Wojewody [...] z dn. [...] marca 1998r. stwierdzająca, że nieruchomość ziemska oznaczona w księdze wieczystej [...] podlegała pod działanie art. 2 ust.1 lit. "e" dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, była wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa. Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności odpowiada zatem prawu, przyznając prymat zasadzie bezpieczeństwa obrotu prawnego i zasadzie zaufania obywateli do państwa.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095).