Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1011/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Powołane przepisy: article: art. 20  ust. 1,  art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101  ust. 1,  art. 94  ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński ( spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2009r. sprawy ze skargi K. Ś., M. M., C. Ś., R. Ś., M. Ś. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącego K. Ś. 557 ( pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] w dniu [...] r. podjęła uchwalę Nr IX/96/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. Uchwała została podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591).

W § 1 tej uchwały napisano, że "Po stwierdzeniu zgodności planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego uchwałą Nr XIX/129/2000 z dnia [...] r. uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], zwany dalej planem".

Integralną część planu stanowią 3 załączniki: załącznik nr 1 zawierający rysunek planu w skali 1:1000 z wyrysem ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w skali 1:10000; załącznik nr 2 zawierający rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu; załącznik nr 3 zawierający rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania. Uchwała zawiera szczegółowe ustalenia dla poszczególnych części terenu oznaczonych stosownymi symbolami.

Na powyższą uchwałę skargę złożył K. Ś. reprezentowany przez pełnomocnika i K. Ś. jako reprezentujący grupę mieszkańców M. M., M. Ś., R. Ś., C. Ś. Nie uznano za prawidłowej reprezentacji L. Ś., albowiem nie wyczerpał on trybu postępowania polegającego na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane przez skarżących do Rady Gminy [...] uchwałą tejże gminy z dnia [...] r. Nr X/112/07 nie zostało uwzględnione.

K. Ś. w swojej skardze wniósł o uchylenie uchwały Nr IX/96/07 Rady Gminy [...] z dnia [...] r. dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] i stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Wniósł także o zobowiązanie Rady Gminy do uwzględnienia zasadnych uwag skarżącego w prawidłowo sporządzonym planie zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono uwagi do trybu uchwalania planu wskazując na wielokrotne naruszenie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w szczególności art. 28 tej ustawy poprzez naruszenie zasad sporządzania Studium i planu miejscowego, naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenie procedury uchwalenia planu.

Podniesiono, że został naruszony art. 14 ust. 5 ustawy, tj. przed podjęciem uchwały o sporządzeniu planu Wójt nie dokonał analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium, art. 17 pkt 3 – wnioski składane do planu nie były rozpatrzone w terminie 21 dni od dnia upływu terminu do ich składania, art. 17 pkt 4 – w planie nie uwzględniono ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, art. 17 pkt 5 – nie sporządzono prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego z uwzględnieniem art. 36. Odnosząc się do terenu o oznaczonych symbolach skarżący zarzucił, że brak jest określenia w planie kiedy za zabrany teren na drogę zostanie dokonana zapłata (działka nr 132, teren O11 KDD), teren drogi o symbolu 03 KDD leży w rolniczej przestrzeni produkcyjnej i nie jest objęty opracowaniem planu, w prognozie skutków finansowych nie określono wydatków związanych z wykupem gruntu pod drogę o symbolu 015 KDX, została wyznaczona droga o symbolu 02 KDL o szerokości 15 m, a nie można stwierdzić ile metrów gruntu zostanie zabranych na drogę, ponieważ brak jest szczegółowego opisu i zaznaczenia tego na mapie.

Został naruszony art. 19 ustawy ponieważ po dokonaniu zmian, czynności o których mowa w art. 17 ponawia się w zakresie niezbędnym do właściwego dokonania tych zmian. Po naniesieniu zmian nie przeprowadzono czynności o których mowa w art. 17.

W wyłożonym projekcie planu z dnia 23 kwietnia 2007 r. w rozdziale 4 szczegółowe ustalenia, nie było paragrafu 7 i została zakłócona kolejność. Składając uwagi na piśmie z dnia 16 maja 2007 r. do wyłożonego projektu skarżący odnosił się do rozdziału i poszczególnych paragrafów. W uchwalonym planie został wprowadzony § 7. Miało to wpływ na niezgodność uwag skarżącego. Podniesiono, że bezprawnie dokonano zmiany, która polegała na dodaniu pkt 8 do rozdziału 2 § 4; w paragrafie 5 ust. 2 pkt 5 litera "a" wprowadzono zmianę w treści zapisu – ujęte były tereny oznaczone zapisem PR/R4, a po zmianie oznaczone symbolem PR/RU. W § 5 ust. 2 usunięto zapisy 3, 4 i 5 a w ust. 10 wprowadzono nowy zapis "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy o treści: ustala się zakaz zabudowy kubaturowej na terenie rolnym oznaczonym symbolem 27 R oraz na terenie lasu oznaczonego symbolem 28 ZL. Takich zapisów nie było w planie wyłożonym w kwietniu 2007 r. ani też nie było takich symboli. W wyłożonym planie nie było także zapisów zawartych w § 32 i 33. Podniesiono także zmianę zapisów w zakresie budowy linii średniego napięcia i kolorów dachów.

Naruszono art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, albowiem plan nie zawiera szczegółowego podziału nieruchomości. Do naruszenia zasad sporządzania planu skarżący zalicza nie przedstawienie Radzie Gminy uwag skarżącego wraz z planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego słowa "przedstawia" nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem "załącza". Rada Gminy nie zajmowała się stwierdzeniem zgodności planu z ustaleniami Studium, o którym stanowi art. 20 ust. 1 ustawy. Są rozbieżności między częścią tekstową planu stanowiącą treść uchwały, a załącznikami Nr 1 i 2. W części tekstowej uchwały nie ma drogi o symbolu 03 KDL. W załączniku nr 1 do uchwały z rysunkiem do planu nie ma drogi z oznaczeniem 03 KDL, a w załączniku nr 2 do uchwały Rady Gminy z [...] r. w rozstrzygnięciach o sposobie rozpatrzenia uwag skarżącego do projektu, Wójt w uzasadnieniu nie uwzględnia uwag. Odpowiada na uwagi dotyczące przebiegu i usytuowania drogi 03 KDL, w pkt 35-36, 39-40 i 46. Treść odpowiedzi jest różna w odniesieniu, dlaczego droga jest tak szeroka.

W skardze wniesionej przez K. Ś. w imieniu mieszkańców gminy także wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały IX/06/07 Rady Gminy [...] z dnia [...] r. i zobowiązanie Rady Gminy [...] do uwzględnienia zasadnych uwag skarżących w prawidłowo sporządzonym planie zagospodarowania przestrzennego. W skardze wniesionej w imieniu mieszkańców podniesiono zarzuty w przeważającej części tożsame z zarzutami skargi osobistej K. Ś.. Dodatkowo podniesiono, że w planie brak linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach gospodarowania, nie sporządzono skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego Zgłoszono także uwagi co do projektowania dróg i konieczności zabrania terenu na drogę. W ocenie skarżących plan nie zapewnia ładu przestrzennego, ponieważ dla każdej działki geodezyjnej jest inny sposób zagospodarowania. Wójt – zdaniem skarżących – winien poddać analizie, czy nowy sposób zagospodarowania działek rolnych na budownictwo mieszkaniowe i usługi między ich gospodarstwami rolnymi, zajmującymi się hodowlą drobiu i uprawą gruntów stanowi szeroko rozumianą zasadę dobrego sąsiedztwa, jeżeli w bezpośrednim sąsiedztwie od budynków produkcji zwierzęcej i gruntów uprawowych planuje się budownictwo mieszkaniowe.

W odpowiedzi na skargi Wójt Gminy [...] wniósł o ich oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów podniesiono, że nieprawdą jest jakoby Wójt przed podjęciem uchwały naruszył art. 14 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza zasadności przystąpienia do planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium została dokonana. Wnioski do planu zostały rozpatrzone w ustawowym terminie. Okoliczność, że zawiadomienie Wójta o sposobie rozpatrzenia wniosków skarżący odebrał po upływie 21 dni od dnia złożenia, nie ma żadnego znaczenia, albowiem sprawa została wcześniej przez Wójta rozpatrzona z zachowaniem terminu. Termin ten jest terminem procesowym (instrukcyjnym) i nawet gdyby założyć, iż został on uchybiony, to okoliczność ta nie miałaby żadnego znaczenia dla sprawy. Ustawa nie nakłada na organ obowiązku informowania strony o sposobie rozpatrzenia wniosków a jedynie obliguje Wójta do ich rozpatrzenia. Sporządzając projekt planu Wójt uwzględnił ustalenia Studium warunków i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W lipcu 2006 r. została sporządzona prognoza skutków finansowych planu zagospodarowania. Skarżący najpierw wskazuje, że nie sporządzono prognozy skutków finansowych, a następnie wskazuje, iż w prognozie skutków nie wskazano wydatków zgodnie z art. 36 ustawy.

W planie zagospodarowania przestrzennego nie zamieszcza się daty i formy wykupu drogi, następuje jedynie ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy – co uczyniono. Teren drogi o symbolu 03 KDD jest objęty planem, w tych terenach przebiega wodociąg, który został objęty liniami rozgraniczającymi drogi. Droga o symbolu 015 KDX ujęta jest w prognozie finansowej do wykupu przez gminę. Wyznaczenie drogi o szerokości 15 metrów nie stanowi naruszenia prawa, szerokość drogi oznaczona jest na mapie i w planie. Przedmiotem ponawiania czynności była jedynie ta część projektu, która została objęta zmianą. Wskutek korekt planu ostateczna numeracja mogła ulec zmianie. Zmiana numeracji nie jest przesłanką ponawiania procedury.

Kwestionowane zapisy planu były w pierwszym wyłożeniu. Nietrafne są zarzuty skarżącego, iż fakt dołączenia nieuwzględnionych uwag do uchwały w formie załącznika, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu. Przepis powołanego przez skarżącego art. 17 pkt 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na konieczność przedstawienia przez Wójta Radzie Gminy, projektu planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Ustawodawca w powołanym przepisie nie wskazał sposobu przedstawienia uwag prócz wskazania – wraz z listą. Skarżący myli się twierdząc, iż istnieją rozbieżności w sporządzeniu planu między częścią tekstową planu stanowiącą treść uchwały, a załącznikami nr 1 i 2. Uwagi skarżących do planu dotyczą pierwszego wyłożenia. Na skutek zmian wprowadzonych po wyłożeniach symbole mogą się różnić. Na drugim wyłożeniu drogi o symbolu 03 KDL nie było. Po pierwszym wyłożeniu planu nastąpiły zmiany zarówno w tekście planu jak i na rysunkach planu.

Skargę osobistą K. Ś. i skargę K. Ś. złożoną w imieniu grupy mieszkańców postanowieniem z 26 lutego 2008 r. połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W trakcie postępowania Sąd zażądał dodatkowo mapę stanowiącą załącznik do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej i kontrolę tą sprawują pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, proceduralnym i ustrojowym. Poza zasięgiem kontroli sądowej pozostaje celowość czy słuszność rozstrzygnięcia, co wywodzi się z zasady podziału władz.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach skargi nie będąc jednak związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest uchwała Nr IX/96/70 Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...].

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym województwa Kujawsko – Pomorskiego z 20 grudnia 2007 r. Nr 152, poz. 2723.

Po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przez skarżących, Rada Gminy [...] w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr X/112/07 w sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą nr XI/96/07 z dnia [...] r. sporządzonych prze K. Ś. z, M. M., R. Ś., C. Ś., M. Ś. oraz wezwania zgłoszonego przez Zakład Przemysłu [...] spółka jawna [...].

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 i 2a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa wyżej, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą zgodę.

Warunkiem wniesienia skargi jest także wykazanie, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżących. Chodzi o interes prawny chroniony przez przepisy prawa materialnego. W orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, a interes ten może znajdować ochronę w przepisach prawa cywilnego i innych gałęzi prawa (wyrok NSA z 29 grudnia 1999 r., sygn. IV SA 1501/99). Skarżący są właścicielami nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Stąd należy uznać, że są legitymowani do wniesienia skargi.

Pojęcie "interesu prawnego" o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zawężone w stosunku do pojęcia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 września 2004 r. (sygn OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2) w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie K.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub obowiązek zostały naruszone. Inaczej mówiąc skarżącym może być podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami planu. Do uwzględnienia skargi nie jest wystarczające zagrożenie naruszenia prawa, ale należy wykazać jaki konkretnie przepis prawa materialnego został naruszony. Interes prawny, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się na bezpośredniość, konkretność i realność interesu prawnego naruszonego ustawą.

Do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. OSK 1437/04 Lex nr 151236). Skarżący musi w dacie wniesienia skargi legitymować się naruszonym interesem prawnym, a nie naruszeniem tego interesu w przyszłości.

W skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z 4 lutego 2005 r. OSK 1563/04, Lex nr 171196). Naruszenie zindywidualizowanego interesu, nie zaś wadliwość obiektywna uchwały, może stanowić legitymację do wniesienia skargi. Inaczej mówiąc zaskarżona uchwała może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego lub procesowego. Obowiązek uwzględnienia skargi istnieje wówczas, kiedy naruszenie obiektywnego porządku prawnego połączone jest z naruszeniem prawnie chronionych interesów skarżącego.

Art. 28 ustawy wskazuje, że nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powodują:

- naruszenie zasad sporządzania Studium lub planu miejscowego,

- istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także

- naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Oceniając zaskarżoną uchwałę z punktu jej nieważności, należy skupić się na tych trzech zagadnieniach.

Wśród uwag natury ogólnej należy zwrócić uwagę także na fakt, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jakim jest uchwała zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, może jedynie stwierdzić nieważność w całości lub w części albo stwierdzić, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W dalszej kolejności należy zwrócić jeszcze uwagę na dwie okoliczności: tzw. władztwo planistyczne i skutki społeczno - gospodarcze ewentualnego uchylenia planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ sporządzający plan zagospodarowania przestrzennego dysponuje z mocy ustawy władztwem planistycznym. W ramach władztwa planistycznego może decydować o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania. Prawo własności jest co prawda chronione przez Konstytucję, ale nie jest prawem bezwzględnym. Art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2001 r. (sygn. K 27/00, OTK 2001 nr 2, poz. 29) stwierdził, że m.p.z.p. musi być zgodny z Konstytucją. Przyjmuje się, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw ograniczających prawo własności. Ustalenia planu ( w postaci przeznaczenia terenu na cele publiczne) pozwalają na wywłaszczenie nieruchomości, a określenie zasad podziału nieruchomości wpływa na możliwość rozporządzania prawem własności.

Samodzielność gmin w zakresie władztwa planistycznego decyduje o ograniczeniu prawa własności. Wynika to wprost z art. 6 ustawy który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Nie można utożsamiać nadużycia władztwa planistycznego z uregulowaniem w planie zasad przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącemu.

Podstawę procesową dla Sądu w sprawie stanowi przepis art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Uchybienie przepisom prawa, jakkolwiek nie tożsame z naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., musi mieć charakter rażący, powodujący, że dana uchwała nie może ostać się w obowiązującym porządku prawnym. Sankcją nieważności, jak to już wyżej podniesiono, objęte jest m. in. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego skutkujące nieważnością zarezerwowane jest tylko dla istotnego jego naruszenia. Dla pojęcia istotności decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Podobnie jak naruszenie przepisów procesowych, tak i naruszenie trybu postępowania należy rozpatrywać w płaszczyźnie oceny, czy gdyby tego naruszenia nie było, to rozstrzygnięcie organu byłoby inne. Plan może być uchwalony jedynie po stwierdzeniu jego zgodności ze Studium (art. 20 ust.1 ustawy).

Proces uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego jest wielostopniowy i kosztowny. Uchylenie uchwał jednostek samorządu terytorialnego z reguły powoduje określone perturbacje. Przewidział to już sam ustawodawca stanowiąc w art. 94 ust. 1 (odesłanie z art. 101 ust. 4 ustawy), że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo, jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniło istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów jak i kolizję faktycznego interesu indywidualnego z interesem grupowym w postaci przeznaczenia nowych terenów na budownictwo mieszkaniowe. Gmina musi przyjąć określone rozwiązania, które są korzystne z punktu widzenia ogółu, ale które jednocześnie nie mogą naruszać granic obowiązujących przepisów prawnych.

Zasadniczym aktem prawnym mającym w sprawie zastosowanie jest ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej ustawą) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze, w szczególności rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wielostopniowa, a kolejność przeprowadzenia poszczególnych czynności wskazana jest w art. 17 ustawy.

Przedstawione sądowi akta pozwalają stwierdzić, że nie we wszystkich momentach został zachowany tryb o jakim mowa w art. 17 ustawy, a ocena zgodności planu ze Studium jest wadliwa.

Uchwałą z 18 marca 2005 r. nr XXV/224/05 Rady Gminy [...] postanowiono przystąpić do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w obrębie ewidencyjnym [...] Gm. [...] dla obszaru położonego we wsi [...], obejmującego teren oznaczony symbolem "MM-U" oraz "PR-MM", w uchwalonym w dniu [...] r. przez Radę Gminy [...] "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Kujawski". Uchwała została poprzedzona analizą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium.

W dniu [...] r. sporządzono zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że wnioski do planu mogą być składane do [...] r. Ukazało się także stosowne ogłoszenie w prasie oraz zawiadomiono na piśmie organy i instytucje właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Warunki formalne wskazane w pkt 1 i 2 art. 17 zostały zachowane.

W dalszej kolejności Wójt rozpatruje wnioski do planu. Wnioski takie złożyły uzgadniające instytucje oraz 27 wniosków złożyli mieszkańcy. W dalszej kolejności uzyskano prognozę oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócono się o uzgodnienie planu do organów wymienionych w punkcie 7 art. 17 ustawy.

Postanowieniem z 16 listopada 2006 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] początkowo odmówił uzgodnienia planu, jednakże Wójt Gminy w nawiązaniu do prowadzonej korespondencji uznał projekt planu za uzgodniony albowiem organ nie określił warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić.

Uzyskano zgodę Marszałka Województwa [...] w formie decyzji z [...] na przeznaczenie na cele nierolnicze 5,1853 ha gruntów rolnych klasy IV oraz zgodę Ministra [...] z [...] r. na przeznaczenie na cele nierolnicze 0.58 ha gruntów rolnych klasy III oraz zgodę Wojewody [...] z [...] r. na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów klasy IVa i klasy IVb.

W dalszej kolejności ogłoszono o wyłożeniu projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i datą publicznej dyskusji nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (pierwsze wyłożenie). Wyznaczono jednocześnie termin składania uwag. Wyczerpano tym sposobem kolejność czynności określonych w punktach 1 do 11 art. 17 ustawy.

Projekt wraz z programem wyłożony był w dniach od 2 do 31 stycznia 2007 r.

Wójt gminy rozpoznał wniesione uwagi do planu zagospodarowania przestrzennego, czym wypełnił punkt 12 art. 17 ustawy.

Ogłoszono o drugim wyłożeniu planu do publicznego wglądu w dniach od 11 kwietnia do 2 maja 2007 r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w dniach 11 kwietnia 2007 r. do 2 maja 2007 r.

Wniesiono kolejne uwagi do projektu, które zostały rozpatrzone w dniu 1 czerwca 2007 r. Wnoszących uwagi poinformowano, że nieuwzględnione uwagi, zgodnie z art. 17 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostaną wraz z projektem planu przedstawione Radzie Gminy. Nie jest prawdą twierdzenie skarżącego, że nieuwzględnione uwagi nie zostały przedstawione.

W dniu 18 kwietnia 2007 r. przeprowadzono dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego.

Poszczególne etapy uchwalania planu zostały więc zachowane.

Najpoważniejszym niewątpliwie zarzutem jest zarzut niezgodności planu zagospodarowania przestrzennego gminy ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu. Analiza zgromadzonych dokumentów prowadzi do wniosku, że zarzut ten jest słuszny.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zostało opracowane w [...] r. a uchwalone [...] r. Zostało ono uchwalone pod rządami ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Art. 87 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe zachowują moc.

Ustawa z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierała przepisu o treści jak art. 27 obecnie obowiązującej ustawy. Według obecnie obowiązujących przepisów, zmiana Studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalone. Poprzednio zasada ta dotyczyła tylko zmiany planów. Prowadzi to do wniosku o legalności załączników do uchwały Rady Gminy nr XIX/129/2000 z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]".

Zasadniczą kwestią mającą znaczenie dla oceny, czy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny ze Studium jest właściwe odczytanie uchwały Nr XIX/129/2000 Rady Gminy [...] z [...] r. w sprawie przyjęcia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]", w tym w szczególności jej załącznika nr 3 stanowiącego wprowadzone przez Radę zmiany do Studium.

Uchwała z [...] r. w § 1 pkt 2 stanowi, że "Integralną częścią Studium jak w ust. 1 jest rysunek – mapa podstawowa w skali 1:10000 pod nazwą: Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], stanowiącą załącznik nr 2 wraz z poprawkami."

Do uchwały dołączony jest załącznik nr 3, zawierający 5 punktów. W punkcie 2 stwierdza się, że "Tereny we wsi [...] między drogą nr [...] z granicami miasta od strony północnej - ulicy [...] oraz wzdłuż granicy w kierunku południowym aż do skrzyżowania z drogą nr [...] uznać za tereny rolno przemysłowe".

Przy interpretacji uchwały należy posługiwać się powszechnie przyjętymi regułami interpretacji tekstów prawnych. W pierwszej kolejności znaczenie ma wykładnia językowa, a w przypadku gdy jest ona niewystarczająca należy sięgnąć do innych rodzajów wykładni, w szczególności systemowej i celowościowej, z których wyników można by odczytać intencje rady gminy w zakresie obszaru na którym leżą grunty skarżących.

W załączniku odnośnie odpowiednich terenów używa się takich określeń jak "uznanie" terenu za..., uznać za tereny rolno – przemysłowe, rozszerzyć pod zabudowę, przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową. Oznacza to, że Rada Gminy rozróżniała kwestię rozszerzenia pod zabudowę czy też uznania jakiegoś terenu za określone obszary. Określenie "uznać" zawarte w punkcie 2 załącznika nr 3 należy odczytać jako kategoryczne określenie woli. Wolą Rady Gminy było uznanie tych terenów za rolno – przemysłowe.

Nie wydaje się uprawniona taka interpretacja tego przepisu, która sprowadza się do uznania, że do terenu oznaczonego dotychczas jako MM dodano funkcję rolno – przemysłową. Rozróżnienie w załączniku do Studium różnych sposobów zmiany przeznaczenia funkcji terenu świadczy o tym, że gdyby intencją Rady Gminy było dodanie do dotychczasowej funkcji MM funkcji rolno – przemysłowej, to niewątpliwe w sposób wyraźny by to określono. Tak się jednak nie stało, co świadczy o tym, że intencją Rady Gminy było określenie tych terenów jako rolno – przemysłowych. Argumentację tą wzmacnia protokół z posiedzenia Komisji Rolnej gminy [...] z [...] r. Komisja wnioskowała, aby tereny na których znajdują się fermy drobiu Zespołu [...] już na etapie Studium określić jako tereny rolno – przemysłowe.

Z drugiej strony przedmiotem uchwały z [...] r. uchwalającej Studium był także rysunek – mapa podstawowa w skali 1:10000 stanowiąca załącznik nr 2 wraz z poprawkami. Na mapie tej sporny teren oznaczono symbolami MM-U i PR-MM. Oznaczenie to nie znalazło odbicia w wersji tekstowej Studium. Tereny [...] określono symbolami MM/U. Brak jest zatem właściwej synchronizacji między warstwą tekstową Studium, a oznaczeniami na mapie.

W związku z tym rodzi się pytanie na temat znaczenia poprawionej mapy. Mapa ta stanowi integralną część Studium i należy podzielić wypowiadany w literaturze przedmiotu pogląd (Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego C.H.Beck Warszawa 2004 r. str. 150), iż oznaczenie literowe ma znaczenie o tyle, o ile zostało opisane w części tekstowej planu. Inaczej mówiąc rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku.

Załącznik nr 3 do uchwały z [...] r. określający funkcję terenu we wsi [...] należy traktować jako właściwą treść Studium. Nie budzi wątpliwości, że tereny określone w punkcie 2 załącznika nr 3 należy uznać za tereny rolno – przemysłowe. Prowadzi to do wniosku, że Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym [...] gmina [...] jest sprzeczny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Skutkuje to stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Sąd rozważał możliwość częściowego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały mając na uwadze ponoszone przez gminę koszty, jednakże w warunkach rozpatrywanej sprawy nie wydaje się to możliwe. Tereny skarżących są powiązane funkcjonalnie z pozostałym obszarem, a celem planu jest m.in. zapewnie ładu przestrzennego z pozostałym obszarem jednostki planistycznej [...]. Art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przewiduje, że nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, jednakże zasada ta, nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, a takim jest plan zagospodarowania przestrzennego.

Drugą istotną okolicznością przemawiającą za koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały jest naruszenie w pewnym zakresie trybu uchwalania planu. Otóż skarżący K. Ś. w postępowaniu przed sądem administracyjnym udowodnił, że projekt planu zagospodarowania przestrzennego, jaki otrzymał od gminy (tzw. drugie wyłożenie) nie jest treściowo zgodny ani z tzw. pierwszym wyłożeniem, ani z drugim wyłożeniem. Dotyczy to w szczególności § 5 ust. 9, w którym zawarto pięć podpunktów, w tym określenie minimalnych wielkości działek dla ogółu mieszkańców. W zatwierdzonym planie § 5 ust. 9 ma tylko dwa podpunkty i nie ma tam ograniczeń wielkości działek. Tym samym należy uznać, że naruszono procedurę uchwalenia planu i tym samym skarżący nie mógł ustosunkować się do wszystkich ustaleń planu.

Za nietrafną należy uznać tą grupę zarzutów skargi, które krytykują określone ustalenia planistyczne, często przedstawiają własną koncepcję zagospodarowania terenu. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Przeznaczenie określonego terenu w planie na cele publiczne otwiera możliwość wywłaszczenia nieruchomości, czyli najdalej idącą ingerencję w prawo własności, a określenie zasad podziału nieruchomości wpływa na rozporządzenie prawem własności. Ustalenia planu mogą zatem ograniczać własność i ustalenia planu w tym zakresie nie stanowią naruszenia prawa. W ocenie Sądu ograniczenia prawa własności zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego nie były nadmierne, ani nie wykraczały poza granice konieczności. Tym samym nie może skutkować uwzględnieniem skargi zarzut wyznaczenia drogi o symbolu 02 KDL, które to poszerzenie dotyczy gruntów rolnych skarżącego i terenu lasu. Szerokość drogi oznaczona jest na mapie i w uchwale. Te same uwagi dotyczą drogi o symbolu 03 KDD. Konieczność zabrania gruntów z dziatki rolnej nr 155/3 i 154 uzasadniona jest władztwem planistycznym gminy.

Rada gminy samodzielnie podejmuje uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to jej własne uprawnienie wynikające z upoważnienia ustawowego. Zgodnie a art. 2 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. Radni zostali wybrani w demokratycznych wyborach i to im ustawodawca przyznał określone władztwo planistyczne. To gmina władczo dysponuje przestrzenią. Uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego gmina realizuje zadania publiczne działając na rzecz zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców. Akt ten wiąże zarówno organy gminy jak i obywateli.

Sąd uznaje za dopuszczalne, aby w jednej uchwale Rada Gminy stwierdziła zgodność planu miejscowego z ustaleniami Studium i uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu art. 20 ustawy nie wynika, aby miałyby to być dwie różne uchwały. Nie jest trafny zarzut, że Rada nie zajmowała się stwierdzeniem zgodności planu z ustaleniami Studium. W pierwszych słowach zaskarżonej uchwały stwierdza się taką zgodność. Jednakże w ocenie Sądu ta ocena nie była pogłębiona i w rezultacie mylna.

Nie są trafne te zarzuty skargi, które związane są z brakiem określenia w planie zagospodarowania przestrzennego wielkości gruntów, które mają być przeznaczone na drogę, wartości zabranych gruntów i terminu wypłaty odszkodowania. Wójt trafnie podniósł, że w planie zagospodarowania przestrzennego nie zawiera się daty i formy płatności wykupu drogi. W planie następuje jedynie ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy. Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepis ten przewiduje, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Ogólne warunki podziału nieruchomości zostały określone w planie (§ 5 ust. 9 planu). Nieuwzględnienie uwag do planu nie oznacza naruszenia zasad jego sporządzania.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy. Przed podjęciem uchwały o sporządzeniu planu Wójt dokonał analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań ze Studium. Sporządzono także prognozę skutków finansowych planu.

Rację ma Wójt Gminy, gdy stwierdza, że uwagi do planu zawarte w skargach dotyczą planu wyłożonego do publicznego wglądu po raz pierwszy. Po uwzględnieniu uwag plan został ponownie wyłożony do wglądu a następnie uchwalony. Zmiana numeracji planu, czy też inne nazwanie np. linii energetycznej, kolorów dachów itp. nie wpływa na ważność planu.

Nieważnością nie może także skutkować rozdzielenie oznaczenia 27R/ZL na dwie jednostki 27R i 28 ZL pod warunkiem, że nie zmienia się ustalonych funkcji. Niezrozumiały jest zarzut o braku linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach gospodarowania. Linie te są w sposób jasny wykreślone na mapie i obejmują także poszerzenie drogi 03KDD. Także rozważania skarżącego na temat ładu przestrzennego są jego osobistym poglądem, o kształcie tego ładu decydują radni.

Nietrafne są zarzuty skarżących, że fakt dołączenia nieuwzględnionych uwag do uchwały w formie załącznika stanowi naruszenie zasad sporządzania planu. Przepis art. 17 pkt 14 ustawy stanowi, że Wójt przedstawia Radzie Gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Zostało to wykonane.

Część zarzutów skarżących nie jest związane z naruszeniem ich interesów prawnych.

Realizacja ochrony interesów osób trzecich realizowana jest na etapie wydawania pozwolenia na budowę (Zob. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego C.H. Beck Warszawa 2004 str. 63). Zagwarantowanie ochrony interesów osób trzecich następuje w trybie określonym przez przepisy Prawa budowlanego. Nie można w planie zagospodarowania przestrzennego określać wymagań ochrony interesu osób trzecich w tak szczegółowy i konkretny sposób jak w pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 28 maja 1997 r. sygn. II SA/Wr 1008/96)

Ustosunkowując się do podniesionego zarzutu gospodarowania działkami z pokrzywdzeniem interesu skarżącego należy podzielić wypowiadany w literaturze przedmiotu pogląd (cytowany Komentarz str.117), że sytuacja taka nie oznacza naruszenia zasady równości. Równość obywateli wobec prawa to równość w zakresie stosowania prawa. Nie oznacza to brak możliwości różnicowania sytuacji prawnej obywateli w aktach normatywnych.

Sąd nie jest uprawniony do zobowiązania Rady Gminy do uwzględnienia zarzutów skarżącego, o co skarżący wnosił w skardze.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na mocy art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 tej ustawy oraz § 14 pkt 2 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).