Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 222/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T. Y. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku T. J. z dnia [...] kwietnia 2021 r., 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej T. J. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 5. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. Y. (dalej również jako: skarżąca), którą zastępuje radca prawny A. K. pismem z dnia [...] listopada 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] grudnia 2021 r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Wielopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W dniu [...] kwietnia 2021 r. (wniosek został złożony za pośrednictwem Poczty Polskiej, wpływ do urzędu w dniu [...] kwietnia 2021 r.) skarżąca wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy na rzecz E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w M., na stanowisku pomocnik tapicera.

Następnie, w dniu [...] maja 2021 r. skarżąca złożyła pismo z prośbą o nadaniu numeru sprawy.

W dniu [...] czerwca 2021 r. organ odpowiadając na to pismo poinformował o nadaniu numeru sprawy.

Kolejno, w dniu [...] czerwca 2021 r. w trakcie osobistego stawiennictwa w urzędzie skarżąca złożyła odciski linii papilarnych oraz przedłożyła oryginał paszportu.

Według informacji podanych w odpowiedzi na skargę [...] października 2021 r. Wojewoda zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji oraz do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego -.

Pismem z dnia [...] października 2021 r. skarżąca została zawiadomiona przez organ o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz poinformowana, iż decyzja w sprawie zostanie podjęta do [...] kwietnia 2022 r., zgodnie z art. 36 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.").

W piśmie tym wskazano przyczyny przedłużenia terminu załatwienia sprawy, tj. konieczność zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do potwierdzenia spełnienia warunków udzielenia zezwolenia. Przedłużenie terminu uzasadniono również dużą liczbą prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą postępowań w sprawie cudzoziemców.

W dniu [...] grudnia 2021 r., skarżąca wniosła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, za pośrednictwem Wojewody, ponaglenie na przewlekłość postępowania, na podstawie przepisów art. 37 § 1 k.p.a.

Ponaglenie, wraz z odpisami akt zgromadzonych w przedmiotowej sprawie, zostało przekazane w dniu [...] grudnia 2021 r. przez Wojewodę Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

W dniu [...] grudnia 2021 r. Wojewoda zakończył sprawę z wniosku skarżącej wydając decyzję o udzieleniu skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] grudnia 2024 r. w związku z faktem, iż materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji pozytywnej, po upływie okresu na przekazanie opinii przez uprawnione organy zgodnie z art. 109 Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (dalej również jako: "u.cudz.").

W skardze na przewlekłość z dnia [...] listopada 2021 r. złożonej do WSA w Poznaniu za pośrednictwem Wojewody (tj. przed wydaniem decyzji przez Wojewodę) zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

- art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3 k.p.a z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, bowiem wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu.

W skardze pełnomocnik skarżącej wniosła o:

1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie,

2. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania,

3. przyznanie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania,

4. przyznanie od organu na rzecz skarzacej z powołaniem na art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości [...] zł ([...] zł),

5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ocenie skarżącej z przewlekłością mamy do czynienia poprzez niewydanie przez organ rozstrzygnięcia - pomimo zebranego w całości materiału dowodowego - przez okres ponad 7 miesięcy, co uchybia dyspozycji wskazanej w art. 35 § 3 k.p.a. Czas trwania postępowania w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę znacząco przekracza normy regulujące czas trwania postępowania, zaś tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa.

W skardze uzasadniono, że dokonując natomiast oceny skutków przewlekłości postępowania podnieść należy, iż skarżąca w czasie oczekiwania na decyzję merytoryczną pozbawiona jest możliwości korzystania z pełni z możliwość uzyskania świadczeń socjalnych z uwagi na posiadanie małoletniego dziecka (500+).

Ponadto, w ocenie skarżącej przewlekłość organu w załatwieniu sprawy, daje jej prawo do ubiegania się o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokpści [...] zł, która to kwota nie przekracza połowy kwoty wynikającej z art. 154 § 6, w zw. z 149 § 2 (Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej również jako: "p.p.s.a.") i będzie stanowić formę rekompensaty dla skarżącej z uwagi na brak możliwości otrzymywania należnego jej świadczenia "500+".

W odpowiedzi na skargę pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Organ podał, że po uzupełnieniu braków formalnych przez stronę podjął czynności zmierzające do załatwienia sprawy, tj. poinformowano Cudzoziemkę o wszczęciu postępowania, jednocześnie wyznaczając termin, w którym postępowanie zostanie zakończone, jak i przesłano wniosek do zaopiniowania zgodnie z art. 109 ust. 1 u. cudz. Wyznaczając nowy termin zakończenia sprawy organ kierował się liczbą spraw będących obecnie w toku i możliwościami kadrowymi Wydziału Spraw Cudzoziemców w W. Urzędzie Wojewódzkim w P..

Wojewoda wyjaśnił, że opóźnienia w załatwieniu niniejszej sprawy nie są skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków. W związku z faktem, iż wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zawierał braki formalne, postępowanie nie mogło zostać wszczęte przed ich usunięciem.

Organ podkreślił, że termin załatwienia sprawy związany jest z liczbą wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wpływających do Wydziału Spraw Cudzoziemców. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do Urzędu. Po wszczęciu postępowania każdy wniosek jest weryfikowany pod kątem spełniania wymogów materialnych, a zakończenie postępowania nie jest możliwe przed upływem terminu opiniowania wniosku przez służby, wynikającego z art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Istotne znaczenie w ocenie opóźnień w prowadzonym postępowaniu ma również ogromna i stale rosnąca liczba składanych przez cudzoziemców wniosków.

Odnosząc się do żądania skarżącej przyznania od Wojewody sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Wojewoda podniósł, iż instytucja grzywny oraz instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te. mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością.

Odnośnie wysokości żądanej sumy pieniężnej organ podniósł, że wysokość żądanej sumy pieniężnej została uzasadniona tym, że ma ona stanowić rekompensatę dla skarżącej z uwagi na brak możliwości otrzymywania należnego świadczenia "500+". Wojewoda nie zgodził się z takim uzasadnieniem. Co prawda, świadczenie wychowawcze, zw. "500+" przysługuje posiadaczom karty pobytu z dostępem do rynku pracy, należy jednak podkreślić, że sam fakt złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy nie gwarantuje uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy, a co za tym idzie - prawa do wspomnianego świadczenia. W dniu złożenia wniosku o pobyt czasowy skarżąca nie miała żadnej gwarancji, że uzyska zezwolenie oraz kartę pobytu. Udzielenie zezwolenia jest bowiem możliwe pod warunkiem wykazania przez wnioskodawcę spełnienia określonych w ustawie o cudzoziemcach wymogów.

W ocenie Wojewody nie bez znaczenia dla oceny żądania pozostaje również fakt, iż z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca posiadała w Polsce na utrzymaniu dziecko do ukończenia 18. roku życia. We wniosku o udzielenie zezwolenia w cz. II "Członkowie rodziny cudzoziemca zamieszkujący na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" skarżąca wpisała: "brak". Ponadto do wniosku przedłożyła oświadczenie, że nie ma na utrzymaniu członków rodziny zamieszkałych w Polsce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga w przeważającej części okazała się zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. :119 pkt 4 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania." Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z tych Przewodniczący Wydziału IV. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 20 grudnia 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a,. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę naprzewlekłość) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one ,w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a. a skargą do

sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia. Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany - ponaglenie dokonane przez pełnomocnika skarżącej w sprawie administracyjnej, co do której wniesiono skargę na przewlekłość, zostało złożone w dniu [...] grudnia 2021 r.

Skarga była zatem dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu przez Sąd.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość postępowania Wojewody rzeczywiście istniała - tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania - a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Należy mieć także na uwadze, że specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wymaga najpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 u. cudz. Jako że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendantem Oddziału Straży Granicznej, Komendantem Wojewódzkim Policji, Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsulem właściwym ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a wskazane powyżej organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości (art. 109 ustawy o cudzoziemcach).

Z tego względu, że organ załatwił wniosek skarżącej wydając decyzję z dnia [...] grudnia, jednakże wydanie tej decyzji nastąpiło już po wniesieniu skargi, która wpłynęła do organu w dniu [...] grudnia 2021 r., a przekazana została do Sądu w dniu [...] grudnia 2021 r. postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2021 r. należało umorzyć. Załatwienie wniosku poprzez wydanie przez organ decyzji uwzględniającej żądania wniosku, czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zobowiązania organu do jego rozpatrzenia. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie, w związku z czym zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej stało się zbędne. Z tych względów orzeczono o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej. Wydanie przez organ orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, jednak nie zwalnia Sądu od zbadania i orzeczenia czy w sprawie zaistniała przewlekłość organu, a jeżeli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego.

Tym niemniej w dalszym ciągu badaniu Sądu podlegało, to czy postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Aby móc przejść do oceny zarzutu przewlekłości organu, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia momentu (chwili) wszczęcia postępowania administracyjnego.

Dlatego też należy przypomnieć konkluzje płynące z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącej tej problematyki. Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 03 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko NSA przedstawione w uzasadnieniu tej uchwały przytacza, przyjmując je za swoje. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 - 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych, również dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 105 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, 2 u.c., wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże "niepełny" wniosek nie może nie powodować zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a.: "Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Jeżeli w wyniku wszczęcia postępowania, strona uchybi terminowi do uzupełnienia braków formalnych, dopiero wówczas zachodzi podstawa do zakończenia postępowania w formie czynności materialno-technicznej polegającej na pozostawieniu podania bez rozpoznania. Podanie nie spełniające wymogów formalnych wszczyna postępowanie, ponieważ dzięki temu strona ma świadomość, że jej sprawie nadano bieg, a sama zakończy się rozstrzygnięciem (niezależnie od tego czy korzystnym czy niekorzystnym). Ponadto, wykładnia systemowa skłania do wniosku, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych uregulowane w k.p.a., w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania (dział II. rozdział 1 k.p.a.) może mieć zastosowanie, gdy postępowanie już się toczy. Odwrotne rozumienie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych, a to skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawyadministracyjnej (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 25/21, orzeczenie prawomocne, CBOiS).

Skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte z dniem [...] kwietnia 2021 r. - data wpływu wniosku do Wojewody (prezentata na karcie 14 akt administracyjnych). Natomiast w dacie wniesienia skargi, tj. [...] grudnia 2021 r. wniosek skarżącej pozostawał nadal niezałatwiony. I został załatwiony po wniesieniu skargi, w dniu [...] grudnia 2021 r.

Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy nastąpiło naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie w tej sprawie trwało dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnić przy tym należy, że skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, które skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania wnosi się w toku postępowania w sprawie (por.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., II GPP 5/10, CBOiS). pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. II OSK 34/13). Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego - z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej - wydłużenia czasu trwania postępowania.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało zainicjowane w kwietniu 2021 r. i trwało do początku grudnia 2021 r., gdy organ po wniesieniu najpierw ponaglenia przez skarżącą do organu wyższego stopnia a następnie skargi do sądu wydał decyzję, a więc przez okres 9 miesięcy. Czynności były podejmowane przez organ w zasadzie za każdym razem w reakcji na pismo lub wniosek skarżącej. Organ powoływał się na dużą ilość spraw oraz małe obsadzenie kadrowe, przedłużył postępowanie do dnia [...] kwietnia 2022 r., by jednak po przedstawieniu skargi do sądu zakończyć postepowanie decyzją już na początku grudnia 2021 r. Okoliczności te świadczą zdaniem Sądu o tym, że nastąpiła przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ, trwało ono dłużej niż było to konieczne. Szczególnie w świetle tego, że treść decyzji wydanej przez organ mieści się na jednej stronie i w zasadzie składa się podania podstawy prawnej, jednozdaniowej sentencji i jednozdaniowego uzasadnienia, zatem nakład pracy potrzebny na wydanie takiej decyzji nie można uznać za wygórowany.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, iż organ dopuścił się przewlekłości wymaga również dokonania oceny i rozstrzygnięcia, czy ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym ocena kwestii raź naruszenia taka jest dokonywana niezależnie od tego, czy skarżąca złożyła wniosek czy nie.

Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r.; sygn. akt II OSK 1589/20, CBOiS). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/ŁD 124/14; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt: II SAB/WR 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt: II SAB/PO 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt: II SAB/SZ 34/13, CBOiS).

W rozpoznawanej sprawie natomiast, działaniom organu nie można przypisać takich cech, bowiem organ co do zasady odnosił się do wniosków strony, odpowiedział na wniosek skarżącej o nadanie numeru sprawy, pobrał od skarżącej odciski palców, a także zwrócił się do właściwych Służb o wydanie opinii na temat pobytu skarżącej jako cudzoziemca na terytorium RP, nawet poinformował skarżącą o przedłużeniu postępowania, a przede wszystkim załatwił wniosek skarżącej udzielając jej zezwolenia na pobyt i na pracę.

Dlatego też Sąd stwierdził, że przewlekłość organu w załatwieniu sprawy nie spełniała cechy rażącego naruszenia prawa.

Przechodząc do rozpatrzenia zawartego w skardze wniosku o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w wysokości [...] zł to zasądzenie takiej sumy pieniężnej przez Sąd ma charakter fakultatywny; to uprawnienie sądu administracyjnego jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone.

Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, CBOiS) - przy czym należy mieć na względzie, że chodzi tutaj o postępowanie objęte skargą na przewlekłość, a nie jakiekolwiek inne postępowanie.

W stanie faktycznym sprawy nie stwierdzono, aby przedmiotowa przewlekłość organu miała charakter rażący, represjonowanie więc organu administracji publicznej poprzez zasądzanie od niego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej nie jest celowe. Stanowiłoby to zaprzeczenie istoty tej instytucji. Okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają przyznania sumy pieniężnej, gdyż w ocenie Sądu zasadnie podniósł Wojewoda, że skarżąca we wniosku nie podała informacji o członkach rodziny cudzoziemca zamieszkujących na terytorium Polski. Ponadto, sama potencjalna możliwość uzyskania świadczenia 500 plus jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, nie wiadomo, czy skarżąca wystąpiłaby z wnioskiem o przyznanie jej takiego świadczenia, a nawet gdyby złożyła taki wniosek, to nie jest wiadomym czy uzyskałaby decyzję pozytywną. Przede wszystkim zaś, z akt administracyjnych w żaden sposób nie wynika o jakiego potencjalnego członka rodziny skarżącej miałoby chodzić. Z powyższych względów w pozostałym zakresie sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości, jednakże przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej należało natomiast umorzyć, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż wniosek skarżącej został już merytorycznie rozpoznany. W pozostałym natomiast zakresie Sąd skargę oddalił, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądzając od organu na rzecz skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania w wysokości [...] zł, które sprowadzają się do: wpisu od skargi uiszczonego w wysokości [...] zł, wynikającego z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.); opłata za czynności radcy prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym w kwocie [...]zł ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.