Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 992/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 18,  art. 64e
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 6, 7,8 , 11, 107  par. 3,  art. 126, 140, 75,  art. 77  par. 1, 80, 81.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Mendecka, Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Anna Florek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2008r. sprawy ze skargi A S.A. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1, a także art. 64e § 1, § 2 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 225, poz. 1954 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. z dnia [...] Nr [...], którym odmówiono A1 S.A. w G. umorzenia kosztów egzekucyjnych w wysokości [...]zł przypadających na rzecz organu egzekucyjnego.

Organ drugiej instancji podniósł, że zgodnie z art. 64e § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalej ustawa egzekucyjna organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli:

1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej;

2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny;

3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że wykazanie powyższych przesłanek ciąży na zobowiązanym jako wnioskodawcy. Zauważył, że egzekucja w sprawie okazała się częściowo skuteczna, a wnioskodawca prowadzi nadal działalność gospodarczą i nie jest wobec niego prowadzone postępowanie likwidacyjne ani upadłościowe. W protokole o stanie majątkowym strona wskazała, że poniosła stratę z tytułu prowadzonej działalności w kwocie [...]zł, ma zobowiązanie na łączną sumę [...]zł należności ogółem [...]zł, wartość jej nieruchomości wynosi [...]zł, posiada majątek ruchomy o wartości [...]zł i zatrudnia 1789 osób.

Organ drugiej instancji przyznał, że sytuacja finansowa zobowiązanego jest trudna i według jego twierdzeń grozi wszczęciem postępowania upadłościowego, a z drugiej strony nie wskazuje on jakie inne działania podjął w celu ograniczenia – zmniejszenia zobowiązań. Wnioskodawca zawarł umowę ratalną jedynie z ZUS, nie podał jednak czy zawarł podobne umowy z innymi wierzycielami (w tym cywilnoprawnymi). Wręcz odwrotnie, wnioskodawca umorzył 40 % należności głównej A2, poza tym posiada aktywa w postaci nieruchomości o dużej wartości, którymi może zabezpieczyć spłatę zobowiązań wobec wierzycieli w tym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Organ drugiej instancji zauważył ponadto, że opłata egzekucyjna nie jest karą lecz jedynie opłatą za dokonanie czynności przez organ egzekucyjny.

Odnosząc się do pojęcia "ważnego interesu publicznego" organ drugiej instancji wyjaśnił, że na gruncie prawa administracyjnego jest ono pojęciem nieostrym, jego treść jest zawsze oceniana w świetle okoliczności konkretnej sprawy. O istnieniu ważnego interesu publicznego nie decyduje subiektywne przekonanie tego ostatniego, lecz oceny należy dokonywać w oparciu o kryteria zobiektywizowane, które są zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości. Interesem publicznym jest m.in. stan niezakłóconego działania praw gospodarczych i zasad rynkowych interwencjonizmem m.in. organów egzekucyjnych czy też podatkowych w drodze ulg uznaniowych nie realizujących planów lub programów pomocy publicznej.

Co w określonej sytuacji stanowi ważny interes publiczny, ocenia i wartościuje podmiot uprawniony do udzielenia ulgi. Przy rozstrzyganiu spraw uznaniowych organy egzekucyjne muszą stosować wykładnię gramatyczną (ścisłą) ponieważ udzielenie umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego stanowi wyjątek od zasady powszechności i równości praw. Zasady interpretacji przepisów dotyczących umorzenia kosztów egzekucyjnych wyłączają stosowanie wykładni rozszerzającej i celowościowej. Według organu drugiej instancji w świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie WSA i NSA koncepcji interpretacyjnej przepisów administracyjno-egzekucyjnych zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające kierunkowej dyrektywie wyboru, mogą lecz nie muszą prowadzić do pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia sprawy. Z użytego przez ustawodawcę zwrotu "koszty egzekucyjne mogą być umorzone" wynika uznaniowy charakter tego postanowienia. Oznacza on bowiem to, że organ może, ale nie musi wydać takie postanowienie. Jest to swego rodzaju akt łaski.

Jednocześnie organ drugiej instancji zauważył, że w sprawie nie występują przesłanki opisane w pkt 1 i 3 art. 64e ustawy egzekucyjnej są bowiem składniki majątkowe, z których możliwe jest zaspokojenie organów egzekucyjnych. Egzekucja przedmiotowej kwoty nie będzie decydowała o losach wnioskodawcy. Niewątpliwie w jakiś sposób pogorszy sytuację spółki, lecz patrząc przez pryzmat innych jej zobowiązań ([...]zł) nie można uznać, że będzie to miało znamiona znacznego uszczerbku. Organ wskazał, że wnioskodawca co prawda realizuje zadania z zakresu utrzymania infrastruktury niezbędnej do przewozu towarów i osób i z punktu widzenia Państwa są to ważne usługi ze względu na prowadzoną politykę jednakże otrzymuje on z tytułu świadczenia usług użyteczności publicznej rekompensatę na utrzymanie linii kolejowych.

Organ drugiej instancji, w odpowiedzi na sformułowany w odwołaniu zarzut naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a. podkreślił, że w przedmiotowej sprawie zebrano materiał dowodowy, wyjaśniono okoliczności sprawy, uznano, że spółka jest w złej kondycji finansowej i w ramach uznania administracyjnego odmówiono udzielenia ulgi. Podniósł ponadto, że strona wskazała na możliwość ograniczenia zatrudnienia ze względu na negatywne stanowisko organów egzekucyjnych, lecz nie przedstawiła miejsc pracy, które byłyby zlikwidowane i nie wskazała jakie skutki pociągnęłoby to dla spółki.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący A S.A. w W. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenie:

– przepisu art. 10 § 1 oraz przepisu art. 81 k.p.a. w szczególności, poprzez nie zapewnienie stronie udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania dowodowego, bezpośrednio przed wydaniem postanowienia;

– przepisu art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także dokonanie ustaleń sprzecznych z zasadą swobodnej oceny dowodów;

– przepisu art. 64e § 2 ustawy egzekucyjnej;

– przepisu art. 6, art. 8, art. 7, art. 11, art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa, a także nie wypowiedzenie się co do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 oraz przepisu art. 81 k.p.a. skarżący wskazał, że prawo gwarantowane tym przepisem istnieje także w postępowaniu odwoławczym, gdy tymczasem organ drugiej instancji po zakończeniu postępowania dowodowego nie wezwał zobowiązanego do zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak również do wypowiedzenia się w sprawie tego materiału i zgłoszonych żądań i twierdzeń. Organ drugiej instancji uniemożliwił tym samym zobowiązanemu wzięcie udziału w postępowaniu, w tym wypowiedzenie się i uniemożliwił przedstawienie nowych aktualnych dokumentów potwierdzających trudną sytuację ekonomiczną zobowiązanego. Takim postępowaniem organ drugiej instancji uniemożliwił skorzystanie z praw wynikających z art. 10 k.p.a. biorąc pod uwagę nieaktualne na dzień wydania rozstrzygnięcia wskaźniki finansowe zobowiązanego. Zdaniem skarżącego w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa. Organ administracji powinien zgodnie z zasadą oficjalności podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia sprawy, także przeprowadzać z urzędu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. skarżący odniósł się do podnoszonego przez organ drugiej instancji umorzenia 40 % należności wobec A2. Wskazał, iż umorzenie to miało miejsce w ramach ugody, a zastosowanie innych rozwiązań prawnych wobec największego dłużnika skarżącego w konsekwencji spowodowałoby całkowity brak spłaty zadłużenia oraz wiązałoby się ze skomplikowanym, długotrwałym i kosztownym postępowaniem sądowym, a później egzekucyjnym. W ramach zaś ugody dłużnik zobowiązał się do dobrowolnej spłaty. W ten sposób skarżący mógł odzyskać znaczną część swoich wierzytelności. Co do rzekomo posiadanych nieruchomości skarżący wskazał, że nie stanowią one jego własności, a jedynie są użytkowane wieczyście przez A S.A. Zauważył, że organ drugiej instancji oparł się tylko na niektórych dokumentach przedstawionych przez wnioskodawcę, pomijając w szczególności oświadczenie z dnia 30 marca 2007 r. Oceniając czy poniesienie kosztów będzie stanowiło znaczny uszczerbek skarżący podniósł, że nie można porównywać kosztów egzekucji z innymi zobowiązaniami (tu: [...] złotych), ale trzeba wziąć pod uwagę dochody jakie uzyskuje wnioskodawca. O kondycji finansowej skarżącego decyduje nie wysokość kosztów egzekucji, porównana do innych zobowiązań, ale wysokość tych kosztów porównano do ogólnej sytuacji finansowej, co w tym przypadku potwierdza niemożliwość spłaty.

Motywując zarzut naruszenia przepisu art. 64e § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarżący wskazał, że ocenę ważnego interesu publicznego należy dokonywać w oparciu o kryteria zobiektywizowane, a zatem organ drugiej instancji nie może wyłącznie decydować jak należy oceniać interes publiczny. Zdaniem skarżącego prezentowana przez organ drugiej instancji interpretacja tego artykułu prowadziłaby do wniosku, że nie byłoby możliwe i dopuszczalne prawnie udzielenie jakiemukolwiek podmiotowi ulgi. Według strony bez znaczenia dla umorzenia kosztów egzekucji pozostają faktyczne powody powstania zaległości bowiem art. 64e ustawy egzekucyjnej nie uzależnia ich umorzenia od przyczyn powstania zadłużenia. Organ drugiej instancji dokonał subiektywnej oceny interesu publicznego uznając wyłącznie, że jest nim sytuacja, w której organ egzekucyjny nie musiałby rezygnować z własnych wpływów.

Podnosząc zarzut naruszenia przepisów art. 6, 8, 7, 11 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. skarżący wskazał, że w interesie publicznym leży nie tylko zapewnienie bezpiecznego środka transportu dla tysięcy osób do miejsc pracy, wypoczynku, ale również zapewnienie zatrudnienia dla setek ludzi oraz dbanie o stan dróg w całym kraju. Skarżący wyraził pogląd, że granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k.p.a. Oznacza to, że organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela. W ocenie skarżącego interes wykazany we wniosku powinien zostać uwzględniony w przedmiotowej sprawie. Organ drugiej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zażalenia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie wskazując, iż na gruncie postępowania egzekucyjnego tylko niektóre zasady postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie – wprost lub odpowiednio. W szczególności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie znajduje zastosowania określona w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Organy egzekucyjne mają obowiązek zbierania dowodów, lecz nie jest to obowiązek nieograniczony. Trudno wymagać aby zbierały one dowody na poparcie tez odwołującego. Według Dyrektora Izby Skarbowej składając zażalenie strona miała możliwość wskazania zmian w zakresie sytuacji finansowej. Wyjaśnił, że wieczyste użytkowanie, tak jak prawo własności, może podlegać sprzedaży i obciążeniu hipoteką. Nie można zgodzić się również z twierdzeniem skarżącego, że porównanie kwoty kosztów egzekucyjnych (około [...]zł) do kwoty straty za 2006 r. ([...]zł) jest błędne. Organy egzekucyjne nie miały obowiązku udzielania pomocy wnioskodawcy, Dyrektor Izby Skarbowej podniósł, iż zasadniczą częścią prowadzonej przez Unię Europejską polityki jest polityka konkurencji.

W odpowiedzi na powyższe skarżący w piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2008 r. podkreślił, że uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności ani pomijania zasad procedowania, co nastąpiło w tym konkretnym przypadku. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ciężar dowodu spoczywa na organie administracji i nie może być przerzucany na stronę. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy organ ten ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Ponadto skarżący wskazał, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów – a contrario w braku takiego wypowiedzenia nie można uznać okoliczności za udowodnioną.

Odnosząc się do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarżący zauważył, iż postępowanie w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucji nie jest postępowaniem egzekucyjnym sensu stricto zatem nie można uznać, że stosuje się wyłącznie powyższą ustawę lub nie stosuje się przepisów k.p.a. Rozwijając swoją argumentację w zakresie konieczności stosowania w sprawie przepisów procedury administracyjnej skarżący wskazał, że same organy w tej sprawie stosowały przepisy k.p.a. To oznacza, że art. 10 k.p.a. powinien znaleźć zastosowanie i brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia do jego pomijania. Wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów powinno mieć miejsce w określonym momencie tj. bezpośrednio przed wydaniem decyzji (postanowienia), a więc po zebraniu w sprawie wszystkich dowodów. Skarżący powinien być zatem powiadomiony przez organ o możliwości wypowiedzenia się po definitywnym zakończeniu postępowania dowodowego. Brak jest uzasadnienia dla wyłączenia w postępowaniu dowodowym przepisów ogólnych k.p.a. albowiem przepisy postępowania dowodowego są urzeczywistnieniem przepisów ogólnych i bezpośrednio się z nimi wiążą. Obowiązki organu prowadzącego postępowanie, które wynikają z art. 7 k.p.a. odnoszą się w pełnym zakresie do tzw. decyzji uznaniowych – granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k.p.a. Twierdzenie organu drugiej instancji, że w przedmiotowym postępowaniu nie znajdzie zastosowania art. 10 § 1 k.p.a. zostało oparte wyłącznie na błędnym przekonaniu, że postępowanie w sprawie umorzenia kosztów egzekucji jest postępowaniem egzekucyjnym, a w konsekwencji, że w takim postępowaniu nie jest prowadzone postępowanie wyjaśniające i nie są zbierane i oceniane żadne dowody. Organy prowadziły postępowanie dowodowe i gromadziły materiał dowodowy a więc niniejsze postępowanie nie może być uznane za postępowanie egzekucyjne mające prowadzić do zaspokojenia wierzyciela.

Odnosząc się do kwestii dowodowych skarżący stwierdził, że organ administracji publicznej ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego uwzględniając stan faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji, a organ odwoławczy powinien wziąć pod rozwagę także zmiany stanu faktycznego jakie zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Skarżący podkreślił, że doszło do naruszenia także art. 80 k.p.a. Co do kwestii posiadanych nieruchomości powtórzył, że są one w użytkowaniu wieczystym A S.A., służą prowadzeniu działalności gospodarczej, a więc nie mogą zostać przeznaczone na spłatę czy zabezpieczenie długów skarżącego czyli A1 S.A. w G. Jego zdaniem organ drugiej instancji myli podmioty postępowania (A S.A. i A1 S.A.) co niewątpliwie, jak wynika z przedstawionej przez organy argumentacji, ma istotny wpływ na ocenę wystąpienia przesłanek umorzenia kosztów egzekucji, a więc ma również istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżący ponadto powtórzył swoją argumentację dotyczącą sposobu rozumienia interesu publicznego dodając, że wskazywane przez organy, że przy rozstrzyganiu o umorzeniu kosztów egzekucji należy brać pod uwagę sytuację finansów publicznych prowadzi do wniosku, że organy stosowały w tym postępowaniu art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. To zaś jest sprzeczne z art. 64e ustawy egzekucyjnej, który nie wspomina nic o konieczności brania pod uwagę stanu finansów publicznych. W ocenie skarżącego nie należy mylić dwóch kwestii: spłaty zaległych składek ze spłatą kosztów egzekucyjnych. Organy nie mogą zatem kierować się przesłankami rozłożenia należności na raty rozstrzygając o zasadności umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Odnosząc się do zasad konkurencji w kontekście prawa Unii Europejskiej skarżący zarzucił, że organ w ogóle nie rozpatrzył czy umorzenie kosztów egzekucji stanowi pomoc publiczną.

W odpowiedzi na pismo procesowe skarżącego Dyrektor Izby Skarbowej w K. w piśmie z dnia 18 lutego 2008 r. w pełni podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podkreślając, że "ani obszerność ani zawiłość wywodów pisma skarżącego nie wpłynęły na zmianę stanowiska organu podatkowego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 64e § 1 ustawy egzekucyjnej organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Natomiast w myśl art. 64e § 2 tej ustawy koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli:

1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej;

2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny;

3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne.

Użyty w cytowanym wyżej przepisie zwrot "mogą być umorzone" jednoznacznie wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych pozostawione zostało uznaniu organu egzekucyjnego. Możliwość wyboru rodzaju rozstrzygnięcia występuje dopiero wówczas, gdy organ ten ustali, że w danej sprawie wystąpiła choćby jedna z przesłanek opisanych w pkt 1-3 cytowanego przepisu. Ustalenie, że żadna z wymienionych przesłanek nie zaistniała wyklucza prawo do umorzenia przedmiotowych kosztów. Obowiązkiem organu egzekucyjnego rozpoznającego sprawę umorzenia kosztów egzekucyjnych jest więc w pierwszym rzędzie ustalenie czy wystąpiły opisane wyżej przesłanki, a następnie ocena zasadności zastosowania omawianej instytucji. Należy przy tym zauważyć, że katalog wymienionych przesłanek ma charakter zamknięty co oznacza, że poza nimi żadne inne przesłanki, zasady czy reguły, nawet wymienione w kodeksie postępowania administracyjnego, nie decydują o zastosowaniu umorzenia kosztów egzekucyjnych. Uregulowania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w kwestiach kosztów egzekucyjnych są kompleksowe i nie ma w tym zakresie podstaw do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (tak wyrok WSA z dnia 19 lutego 2007 r. sygn. akt III SA/Wa 3046/06). Z drugiej strony warto pamiętać, że przepisy ustawy egzekucyjnej nie regulują postępowania prowadzonego w zakresie umorzenia kosztów egzekucyjnych. Nie oznacza to jednak, że w tego typu postępowaniu znajdują w pełni, choćby odpowiednie zastosowanie, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 18 ustawy egzekucyjnej). Jest rzeczą oczywistą, że z uwagi na charakter postępowania egzekucyjnego i jego cel organ egzekucyjny nie prowadzi postępowania dowodowego w zakresie przewidzianym w k.p.a. Postępowanie egzekucyjne i postępowanie administracyjne to dwa odrębne postępowania rządzące się własnymi regułami i zasadami. Ustawodawca nakazuje stosowanie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) w postępowaniu egzekucyjnym nie wprost lecz odpowiednio, to jest z uwzględnieniem jego specyfiki polegającej przede wszystkim na przymusowym jego charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków (tak wyrok NSA z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt II FSK 157/05). Skoro do ustawy egzekucyjnej wprowadzono zasady ogólne to one winny być stosowane w pierwszej kolejności w postępowaniu egzekucyjnym. Posiłkowe zaś stosowanie przepisów k.p.a. możliwe jest wyłącznie w sytuacji, kiedy nie stoi to w sprzeczności z ratio legis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tak wyrok NSA z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt II FSK 642/05)

Sąd w składzie orzekającym zgadza się ze stanowiskiem, że w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio zasady wynikające z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 i art. 14 k.p.a. natomiast w postępowaniu tym nie znajduje zastosowania określona w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA 3483/03). Zasada ta przejawiająca się m.in. w obowiązku zapewnienia stronie dostępu do akt oraz w umożliwieniu stronie wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, odnosi się jedynie do postępowania orzekającego i do postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Dlatego też zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania, dowodowego, bezpośrednio przed wydaniem postanowienia nie był słuszny.

W toku prowadzonego postępowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych organ egzekucyjny dopuszcza jako dowód wszytko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a.). Jest przy tym obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a nadto ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

W ramach tego postępowania organ egzekucyjny nie przeprowadza dowodów ze świadków, biegłych lub oględzin, gdyż przepisy ustawy egzekucyjnej regulujące koszty egzekucyjne czynności takich nie przewidują, a ponadto ich przeprowadzenie nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści art. 64e tej ustawy. Tym samym w omawianym postępowaniu nie znajdują zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do przeprowadzenia tych dowodów. Skoro w postępowaniu w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych nie przeprowadza się dowodów, a jedynie je się dopuszcza, to organ egzekucyjny nie mógł naruszyć przepisu art. 81 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej.

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego (tak wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA 55/00). W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Zasada ustalenia prawdy obiektywnej w sprawie dotyczy każdego postępowania czy jego etapu. Zatem organ odwoławczy nie może orzekać wyłącznie na podstawie dostarczonych mu akt sprawy organu pierwszej instancji, ale sam winien ocenić, czy zgromadzony przed organem pierwszej instancji materiał dowodowy jest wystarczający i odpowiedni dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Należy przy tym zauważyć, że zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażona w art. 7 k.p.a. nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnego (tak wyrok NSA z dnia 25 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 3126/00). W myśl art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W sytuacji, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Działanie takie będzie również naruszać przepisy art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 62/07). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów lub okoliczności istotnych dla danej sprawy.

Uzasadnienie orzeczenia spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należy postanowienie w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy postanowienie nie zostało wydane z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podanych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. (tak wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99).

Stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis ten stosuje się odpowiednio do postanowień (art. 126 k.p.a.) oraz decyzji odwoławczych (art. 140 k.p.a.).

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i orzec w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Organ ten nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym (ONSA 1988/2/72). Organ drugiej instancji obowiązany jest nadto odnieść się do argumentacji strony podnoszonej w odwołaniu (zażaleniu).

Sądowa kontrola legalności decyzji lub postanowień, wymienionych w art. 3

§ 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ustawa p.p.s.a., wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie czy wydanie postanowienia w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanego postanowienia z punktu widzenia słuszności czy sprawiedliwości.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające umorzenia przedmiotowych kosztów egzekucyjnych zobowiązany zarzucił m.in. naruszenie art. 7, art. 11 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych przedstawionych we wniosku o umorzenie kosztów egzekucji oraz nie uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wskazanego przez wnioskodawcę.

Wymieniony zarzut i jego obszerne, bo 3 stronicowe uzasadnienie, nie został dostrzeżony przez organ odwoławczy (patrz akapit 3 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia), co miało ten skutek, że organ drugiej instancji nie odniósł się do podnoszonych w nim kwestii, ani przedstawionej przez zobowiązaną argumentacji w tym zakresie. Brak oceny organu odwoławczego postanowienia organu pierwszej instancji co do wymienionych w powołanym zarzucie okoliczności faktycznych i prawnych oraz brak własnych ustaleń organu drugiej instancji w tej sprawie, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Stwierdzenie przez organ drugiej instancji istnienia w sprawie przesłanki ważnego interesu publicznego nie sanuje tego uchybienia. Ustalenie istnienia przesłanki z art. 64e § 2 pkt 2 ustawy egzekucyjnej stanowiło wypełnienie warunku niezbędnego dla oceny okoliczności przemawiających za udzieleniem lub odmową udzielenia wnioskowanej ulgi. Ustalenie to nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku odniesienia się do argumentów zażalenia szczególnie tych, które zdaniem zobowiązanego przemawiały za umorzeniem przedmiotowych kosztów. Stwierdzenie wymienionej przesłanki nakładało na organ odwoławczy obowiązek rozważenia wszelkich okoliczności wpływających na treść orzeczenia, a więc wybór jednego z możliwych rozstrzygnięć. Negatywne rozstrzygnięcie powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie było ich logiczną konsekwencją.

Zdaniem Sądu organ drugiej instancji wydał wadliwe rozstrzygnięcie ponieważ utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego, który nie rozważył wszystkich argumentów wnioskodawcy uzasadniających umorzenie przedmiotowych kosztów, a ponadto rozstrzygając sprawę nie odniósł się do twierdzeń strony powtórzonych w zażaleniu na to postanowienie. Powodowało to błędne ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a tym samym czyniło podjęte rozstrzygnięcie dowolnym, a jego uzasadnienie nieprawidłowym a przez to uniemożliwiającym właściwą kontrolę ze strony Sądu.

Skoro organ drugiej instancji odmiennie niż organ egzekucyjny stwierdził, że za umorzeniem przedmiotowych kosztów przemawia ważny interes publiczny to utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji powinien przeprowadzić analizę wszystkich zdarzeń, faktów i okoliczności, które ostatecznie zadecydowały o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych. Brak takiej analizy uniemożliwia zbadanie czy właściwie oceniono wagę wymienionego interesu publicznego i jego wpływu na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy oceni podnoszony w zażaleniu i skardze zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., zbada wskazane w uzasadnieniu tego zarzutu okoliczności faktyczne oraz jego zasadność w związku z treścią przepisu art. 18 ustawy egzekucyjnej i art. 64e § 2 tej ustawy, a następnie uwzględniając aktualny stan faktyczny wyda rozstrzygnięcie, w którym dokona pełnej analizy zaistniałych w sprawie okoliczności mających wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ drugiej instancji odniesie się do faktów związanych z zawarciem ugody z dłużnikiem skarżącego, wartością aktywów skarżącego i możliwości ich wykorzystania na spłatę czy zabezpieczenie przedmiotowych wierzytelności i kosztów egzekucyjnych oraz twierdzeń strony skarżącej co do znaczenia wysokości kwoty tych kosztów do ogólnej sytuacji finansowej zobowiązanego.

Z tych przyczyn wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania w tym art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. i art. 18 ustawy egzekucyjnej oraz art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej a przez to i art. 64e § 2 ustawy egzekucyjnej, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. oraz art. 152 i art. 200 tej ustawy orzekł jak w wyroku.