Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 556/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekretarz sąd. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 13 stycznia 2009 r., nr XLVIII/629/V/2009 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Poznania działając na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (j.t. Dz.U. z 2006r. nr 123, poz. 858 ze zm. – dalej u.z.z.w.) w dniu 13 stycznia 2009r. podjęła uchwałę nr XLVIII/629/V/2009 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Prokurator Okręgowy w Poznaniu działając na podstawie art. 8 §1, art. 50 § 1, art. 53 §3 w zw. z art. 3 §2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2017r., poz. 1369 ze zm. obecnie j.t. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej P.p.s.a.), wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności §1 ust. 3 pkt 1-9; § 2 pkt. 1-6; § 3 pkt.1 i 2; § 4 pkt. 5 i 8; § 7 ust.1; § 8; § 9; §11; § 12; § 13; §15 ust. 1 i 2; §16 ust. 1 i 2; § 18 ust. 1, 3, 4, 6; § 19; § 20 ust. 1; § 21; § 22 ust. 1; § 23; § 24; § 25; § 29 ust. 1, 2 i 3; § 33; § 34 ust. 2; § 35.

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa - w szczególności art. 19 ust. 2, art. 5, art. 6, art. 8, art. 15, art. 27 u.z.z.w. oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez:

1. niezgodne z techniką legislacyjną i stanowiące wykroczenie poza granice delegacji ustawowej powtórzenie w treści § 1 ust. 3 pkt 1-5 i 7 definicji ustawowych - odpowiednio: odbiorcy usług, urządzenia kanalizacyjnego, urządzenia pomiarowego, urządzenia wodociągowego i wodomierza głównego oraz wprowadzenie nieznanych ustawie nowych definicji w § 1 ust. 3 pkt 6, 8 i 9 - odpowiednio: wodomierza dodatkowego, wodomierza własnego i powierzchni dachu;

2. nieuprawnione powtarzanie zapisów u.z.z.w. i ich modyfikacja w przepisach § 2 pkt 1, 2 i 3; § 3 pkt. 2; § 7 ust.1; § 8; § 9; § 12; § 13; § 15 ust. 1 i 2; § 16 ust. 1 i 2; § 33 ust. 1 i 2, 3;

3. przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 11 ust. 1, 3, 4 uchwały czasu obowiązywania, formy wprowadzenia zmian oraz sposobu rozwiązania i przyczyn wygaśnięcia umów zawieranych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne z odbiorcą usług, podczas gdy uregulowanie to narusza zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 k.c., a także przepis art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., który nie przyznaje gminie uprawienia do ustalania szczegółowych warunków wyżej wskazanych umów w drodze uchwały;

4. przekroczenie delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 22 ust. 1 uchwały, że "realizacja nowego przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego odbywa się na koszt odbiorcy usług" oraz uzależnienie w § 35 uchwały wznowienia przez przedsiębiorcę świadczenia usług od uiszczenia przez odbiorcę opłaty, a także uregulowanie w § 20 oraz 29 ust.2 i 3 uchwały kwestii związanych z kosztami realizacji przyłączenie do sieci oraz ustalenia w § 29 ust.1 zasad ponoszenia kosztów związanych z montażem wodomierzy i zobowiązanie w § 4 pkt 8 odbiorcy usług do ponoszenia kosztów likwidacji istniejącego przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, w związku z realizacją nowego przyłącza do tej samej nieruchomości, jeżeli właścicielem istniejącego przyłącza jest odbiorca usług oraz nałożenie na odbiorcę usług obowiązku ponoszenia kosztów kontroli funkcjonowania wodomierzy przeprowadzonej na wniosek odbiorcy, w przypadku stwierdzenia prawidłowego działania wodomierza kontrolowanego (§ 2 pkt. 6), podczas gdy art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie przyznaje gminie uprawnienia do nakładania na odbiorcę opłat ani obciążania go jakimikolwiek kosztami;

5. nieuprawnione określenie w uchwale elementów, jakie powinna zawierać umowa o dostarczanie lub odprowadzanie ścieków zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem wodnokanalizacyjnym a odbiorcą usług (§ 9 pkt 2 i 7);

6. nieuprawnione określenie w uchwale terminu płatności odbiorcy za usługi na podstawie faktury, terminu rozliczeń, skutków braku zapłaty (§ 18 ust. 1, 3, 4, 6);

7. przekroczenie delegacji ustawowej poprzez przyznanie przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu prawa wypowiedzenia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zawartą z osobą korzystającą z lokalu w budynkach wielolokalowych, jeżeli w trakcie jej obowiązywania wystąpią warunki uniemożliwiające jej spełnienie, w szczególności warunki uniemożliwiające ustalenie należności za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki dla poszczególnych lokali, w terminie określonym w umowie (§ 13 ust. 4), a także wskazanie w § 33 ust. 4 i § 34 ust. 2 podstawy do rozwiązania przez przedsiębiorstwo bez wypowiedzenia umowy o zaopatrzeniu w wodę bądź o odprowadzanie ścieków, z uwagi na zamknięcie przyłącza, bądź zagrożenia prawidłowego funkcjonowania z powodu zrzutu ścieków przekraczających dopuszczalne warunki, a także wprowadzenie możliwość odcięcia wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego w razie rozwiązania lub wygaśnięcia umowy (§11 ust.5);

8. nieuzasadnione nałożenie na odbiorcę wymagań związanych z przystąpieniem do wykonania robót przyłączeniowych (wcześniejsze uzyskanie zgody, obowiązek pisemnego poinformowania przedsiębiorstwa o rozpoczęciu prac, uzgodnienie dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem) i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli (§ 23, § 24, § 25, § 2 pkt. 5) oraz innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza dokumentów (§ 21 ust. 2);

9. nieuzasadnione, sprzeczne z zapisami ustawy, zawężenie w § 21 ust. 1 kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej poprzez wskazanie, że wniosek taki może złożyć jedynie osoba, która ma tytuł prawny, a złożenie wniosku przez osobę korzystającą z nieruchomości jest uzależnione od zgody przedsiębiorstwa;

10. nieuprawnione nałożenie na odbiorcę usług obowiązku usuwanie awarii przyłączy będących w posiadaniu odbiorcy usług, osobom posiadającym odpowiednie uprawnienia i kwalifikacje (§ 4 pkt. 5), podczas gdy kwestie te winna regulować umowa;

11. nieuprawnione określenie w uchwale (§ 19) sposobów rozliczania kosztów dostarczenia wody i odprowadzania ścieków pomiędzy właścicielem i lub zarządcą budynku wielolokalowego a osobami korzystającymi z lokali w budynku .

Mając powyższe na uwadze skarżący z uwagi na ilość zaskarżonych przepisów wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie w części obejmującej zakwestionowane przepisy.

Rada Miasta Poznania zastępowana przez radcę prawnego J. N. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalanie. Pełnomocnik organu w pierwszej kolejności poinformował, że trwają intensywne prace nad uchwaleniem nowego regulaminu zapatrzenia w wodę, który znacznie różni się od regulaminu będącego przedmiotem skargi i nie zawiera postanowień, które w ocenie Prokuratury Okręgowej zostały uznane za błędne.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że brak jest co do zasady podstaw o tego, by uchwały podejmowane przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zawierały zapisy będące powtórzeniem zapisów ustawowych. Jednakże, w drodze wyjątku od tej zasady, uchwały wprowadzające różnego rodzaju regulaminy, mogą zawierać sformułowania będące powtórzeniem definicji ustawowych, czy też powieleniem zapisów ustawy.

Pełnomocnik organu przywołując treść art. 19 ust. 2 u.z.z.w. wskazał, ze przepis ten określa minimalny, a nie maksymalny zakres praw i obowiązków przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnego i odbiorców usług, będących przedmiotem regulaminu dostarczania wody. Tak więc w regulaminie znaleźć się muszą wszystkie kwestie wymienione w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., a kolejne mogą się pojawić, o ile są spokrewnione ze wskazanymi w ust. 2. dalej wskazano, że skarga nie zarzuca, że regulamin pomija któryś z elementów wymienionych w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. lecz z całym przekonaniem, acz błędnie w ocenie organu - w świetle przytoczonego poglądu - twierdzi, że skarżony regulamin wykroczył poza ramy art. 19 ust. 2 u.z.z.w.

Z podobnych względów zdaniem organu nie sposób zaaprobować zarzutów dotyczących naruszenia art. 6 ust. 3 u.z.z.w., który wskazuje tylko niektóre, a więc nie wszystkie elementy umowy w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W tym miejscu w kontekście niniejszej sprawy należy przywołać wyrażony w orzecznictwie pogląd, że przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, Lex nr 285125).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym – w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały – rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. W art. 19 ust. 2 ustawodawca zawarł katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, stanowiąc, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2. szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4. warunki przyłączania do sieci,

5. techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6. sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8. standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9. warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powyższy przepis określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących kwestie inne niż w nim wymienione. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności regulaminu.

Potwierdzić należy, że uchwała w § 1 ust. 3 regulaminu, zawierającym słownik pojęć, narusza przepisy upoważniające, co należy odnieść w szczególności do wskazanych w skardze pojęć zdefiniowanych przez ustawodawcę. Tego rodzaju działalność prawodawczą rady gminy, zasadnie zatem skarżący określił jako podjętą bez podstawy prawnej. Jest to istotne zważywszy na fakt, że te same lub podobne pojęcia zdefiniowane w akcie prawa miejscowego mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. W konsekwencji przepisy aktów prawa miejscowego odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być interpretowane inaczej, niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów ustawy (vide: wyroki NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11; z dnia 16 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 385/99 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w § 1 ust. 3 pkt 1 uchwały zdefiniowano pojęcie "odbiorca usług", które zostało zawarte w art. 2 pkt 3 u.z.z.w. Z kolei w § 1 ust. 3 pkt 2 uchwały znalazło się pojęcie "urządzenie kanalizacyjne", stanowiące powtórzenie treści art. 2 pkt 14 u.z.z.w. W § 1 ust. 3 pkt 3 uchwały zawiera wyjaśnienie sformułowania "urządzenie pomiarowe" (art. 2 pkt 15 u.z.z.w.), w § 1 ust. 3 pkt 4 uchwały - "urządzenia wodociągowe" (mające swój odpowiednik w art. 2 pkt 16 u.z.z.w.), a w § 1 ust. 3 pkt 7 uchwały - "wodomierz główny" (art. 2 pkt 19 u.z.z.w.). Powtórzeniem przepisów ustawy jest § 2 regulaminu, określający minimalny pozom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, który w pkt 1 – 3 stanowi powielenie zapisów art. 5 ust. 1, art. 21 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.z.z.w. Jak słusznie wskazał skarżący uregulowana w tych przepisach regulaminu materia należy do obowiązków ustawowych przedsiębiorstwa i nie wymagała ponownej regulacji w uchwale.

W § 2 pkt 6 uchwały Rada przyjęła, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zamontować na swój koszt wodomierz główny i wodomierz dodatkowy, po odbiorze przyłącza i podejścia wodomierzowego oraz ponosić koszty związane z ich konserwacją i w związku z tym dokonywać kontroli ich funkcjonowania z własnej inicjatywy, bez pobierania opłat, z wyjątkiem sytuacji, gdy kontrola odbywa się na wniosek odbiorcy usług - wówczas, w przypadku stwierdzenia prawidłowego działania wodomierza kontrolowanego, koszt kontroli ponosi odbiorca usług. Ten zapis stanowi powtórzenie oraz modyfikację art. 15 ust. 3 i art. 7 u.z.z.w. i nakłada na odbiorcę usług koszty kontroli do czego Rada nie została upoważniona.

Natomiast § 3 pkt 2 uchwały stanowi powtórzenie art. 7 u.z.z.w. i jego modyfikację poprzez dodanie w § 3 pkt 2 lit. c prawa kontroli wielkości i rodzaju zanieczyszczonych powierzchni o stałej nawierzchni i pominięcie w § 3 pkt 2 lit. g istnienia w umowie podstawy do kontroli w celu usunięcia awarii.

Powtórzeniem zapisów ustawowych jest również § 7 ust. 1 uchwały (odpowiadający art. 6 ust. 2 u.z.z.w.) a częściowym powtórzeniem i modyfikacją przepisu art. 6 ust. 2 u.z.z.w. jest § 8 ust. 1 uchwały. Z kolei § 8 ust. 2 uchwały stanowi połączenie i modyfikację art. 6 ust. 4 i 5 u.z.z.w. Podobnie treść § 9 pkt 1, 3, 4, 5, 6, i 8 regulaminu (stanowiący o treści umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorcą jako podstawie świadczenia usług wod-kan) w istocie kopiuje odpowiednio brzmienie art. 6 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 3a, 4 i 6 u.z.z.w. Powtórzeniem przepisów ustawowych są także § 12 ust. 1 i 2 oraz § 13 ust. 1 pkt 3-8 regulaminu (powtórzenie przepisów art. 6 ust. 5, art. 6 ust. 8, art. 6 ust. 6 pkt 2 – 7 u.z.z.w.). Również § 33 ust. 1 pkt 1, 2, 4 stanowią powtórzenie artykułu 8 ust. 1 pkt. 1, 2, 4 u.z.z.w., a § 33 ust. 1 pkt 5, pozwalający przedsiębiorstwu na odcięcie dostawy wody lub zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego w razie stwierdzenia działania wpływającego na zmianę, zatrzymanie lub utratę właściwości lub funkcji metrologicznych wodomierza lub urządzenia pomiarowego, został dodany w sposób nie mający podstawy prawnej. Z kolei 33 ust. 1 pkt 3 to jedynie częściowe powtórzenie punktu 3 art. 8 u.z.z.w. (bez słów "lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego"). Treść § 33 ust. 2-3 stanowi zaś powtórzenie zapisów art. 8 ust. 2 i 3 u.z.z.w.

Szereg przepisów zaskarżonej uchwały zawiera również nieuprawnioną modyfikację przepisów ustawowych jak i została wydana z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.

W tym miejscu podkreślić, że w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. unormowano zasadę udzielania usług w zakresie dostarczania i wody i odprowadzenia ścieków na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w.). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było bowiem pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad zawartych w u.z.z.w. Oznacza to, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Podkreślić należy, że treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że § 9 pkt 2 i 7 uchwały wbrew przedstawionemu wyżej stanowisku o odrębności umowy i regulaminu oraz pierwszeństwie woli stron umowy w określaniu jej treści (przy spełnieniu szczegółowych warunków wskazanych w art. 6 ust. 3 u.z.z.w.), wprowadza dodatkowe elementy umowy tj. dotyczące okresu obrachunkowego i danych przedsiębiorstwa. Ponadto § 11 ust. 2 uchwały reguluje kwestie związane z formą zmiany umowy i sposobem jej wypowiedzenia a § 11 ust. 4 uchwały wskazuje, że umowa wygasa na skutek upływu czasu, na który została zawarta, śmierci odbiorcy usług. Zgodnie zaś § 13 ust. 4 uchwały przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo wypowiedzieć umowę zawartą z osobą korzystającą z lokalu w budynkach wielolokalowych, jeżeli w trakcie jej obowiązywania wystąpią warunki uniemożliwiające jej spełnienie, w szczególności warunki uniemożliwiające ustalenie należności za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki dla poszczególnych lokali, w terminie określonym w umowie.

Za sprzeczny z prawem uznać należy również § 18 ust. 1, 3, 4 regulaminu zawierający kwestie odpłatności odbiorcy usług za otrzymaną fakturę, wskazując, że do rozliczeń z odbiorcami stosuje się jednomiesięczne, dwumiesięczne, trzymiesięczne lub sześciomiesięczne okresy obrachunkowe, a także iż odbiorca dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki w terminie wskazanym w fakturze, a opóźnienia w zapłacie uprawniają przedsiębiorstwo do naliczania odsetek, wysłania upomnienia i wyznaczenia dodatkowego 14 dniowego terminu zapłaty. Z § 18 ust. 6 uchwały wynika możliwość zaliczania bieżących wpłat na poczet zaległych opłat i odsetek. Takie rozwiązania stoją w sprzeczności z dyspozycją art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. i jako zapisy regulujące zasady płatności stanowią ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a zakładem gospodarki komunalnej, do czego organ, stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, nie jest upoważniony (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Go 304/06 – CBOSA).

Za niezgodne z obowiązującym prawem uznać należy również wprowadzenie w § 4 pkt. 5 uchwały zapisu, że odbiorca usług ma obowiązek powierzać usuwanie awarii przyłączy będących w posiadaniu odbiorcy usług, osobom posiadającym odpowiednie uprawnienia i kwalifikacje. Powyższe kwestie zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 3 pkt 3a u.z.z.w. należą do postanowień regulowanych umową.

Zgodzić należy się również ze stanowiskiem skarżącego, iż nieuprawnioną ingerencją w treść umowy między odbiorcą a zakładem gospodarki komunalnej stanowi § 33 ust. 4 i § 34 ust 2 uchwały, w których wprowadzono podstawę do rozwiązania przez przedsiębiorstwo bez wypowiedzenia umowy o zaopatrzeniu w wodę bądź o odprowadzanie ścieków z uwagi na zamknięcie przyłącza, bądź zagrożenia prawidłowego funkcjonowania z powodu zrzutu ścieków przekraczających dopuszczalne warunki.

Niezgodną z dyspozycją z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. jest także § 19 uchwały zgodnie z którym właściciel lub zarządca budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych, będący stroną umowy jest obowiązany do rozliczenia kosztów dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków z osobami korzystającymi z lokali w budynku, dokonując wyboru metody rozliczania kosztów różnicy wskazań między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy mierzących zużycie wody przez punkty czerpalne wody w budynku i obciążając należnościami wynikającymi z przyjętej metody rozliczania osoby korzystające z lokali w tych budynkach, przy czym suma należności, którymi zostają obciążone przez właściciela lub zarządcę osoby korzystające z lokali w budynku, nie może być wyższa od kosztów ponoszonych przez właściciela lub zarządcę na rzecz przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Tej treści zapisy uchwały ingerują bowiem w treść umowy nie tylko pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem, ale także pomiędzy odbiorcą a osobami korzystającymi z lokali w budynkach wielolokalowych.

Za uzasadniony uznać należy również zarzut dotyczący § 20 i § 22 ust. 1 oraz § 29 ust. 2 i 3 uchwały, poprzez uregulowanie kwestii związanych z kosztami realizacji przyłączenie do sieci, a także w § 29 ust. 1 uchwały dotyczącym kosztów związanych z montażem wodomierzy , które to zagadnienia nie mieszczą się w zakresie wskazanych w art. 19 ust. 3 pkt 4 u.z.z.w. "warunków przyłączenia do sieci" i zostały uregulowane w art. 15 ust. 2 i 3 u.z.z.w. Podkreślić należy, że wprowadzenie w § 20 ust. 1 oraz § 22 ust. 1 oraz § 29 ust. 1, 2 i 3 uchwały zasady odpłatności za budowę przyłączenia do sieci nie może być rozumiane jako "realizacja" określonego w ustawie obowiązku ponoszenia przez osoby ubiegające się o przyłączenie nieruchomości do sieci kosztów budowy przyłączy. Obowiązek ten został jasno określony w ustawie i nie może być powtarzany w uchwale rady gminy. Przepis art. 15 ustawy nie zawiera zaś żadnego upoważnienia dla rady gminy do określania w regulaminie zasad ponoszenia kosztów budowy sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej przez odbiorców. Wprawdzie art. 15 ust. 2 u.z.z.w. stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 u.z.z.w. uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.), to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por. glosa W. Chróścielewski, J.P.Tarno do wyroku NSA z 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, opubl. OSP 2002/6/75). Powyższe odnosi się również do uregulowanych w § 4 uchwały obowiązków odbiorcy usług, wśród których w pkt 8 zobowiązano odbiorcę do ponoszenia kosztów likwidacji istniejącego przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, w związku z realizacją nowego przyłącza do tej samej nieruchomości, jeżeli właścicielem istniejącego przyłącza jest odbiorca usług. Jak już wcześniej wskazano nakładanie przez radę na obywateli opłat nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Zgodzić należy się również z argumentacją zawartą w skardze, iż w § 35 uchwały w sposób nieuprawniony przerzucono na odbiorcę obowiązek usuwania nieprawidłowości również tych nie leżących po jego stronie. Przepis ten uzależnia bowiem wznowienie przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne świadczenia usług "po usunięciu przez odbiorcę nieprawidłowości i uiszczeniu opłat". Regulacja ta nie zawiera zastrzeżenia, że opisany wyżej obowiązek obciążałby odbiorcę wyłącznie w sytuacji, gdyby nieprawidłowości miały powstać na skutek okoliczności leżących po jego stronie. Brak takiego zastrzeżenia powoduje, że to odbiorca zobowiązany byłby do samodzielnego wykonania koniecznych napraw i to na własny koszt, również w sytuacji, gdyby do wstrzymania świadczenia usług doszłoby z winy przedsiębiorcy. Tymczasem żaden przepis u.z.z.w., a w szczególności art. 19 ust. 1 i 2, stanowiący ustawową delegację do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie daje podstaw do takiego, całkowicie nieuzasadnionego, nierównego traktowania stron stosunku cywilnoprawnego, jakim jest umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków.

Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego uchwalone zostały również przepisy związane z realizacją przyłącza. W § 24 uchwały wskazano, że warunkiem przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych jest uzyskanie zgody przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Zgodnie z § 25 uchwały nałożono na odbiorcę obowiązek pisemnego powiadomienia przedsiębiorstwa o rozpoczęciu budowy przyłącza, a w § 23 pkt. 1 i 2 nałożono na przedsiębiorstwo wydawanie oprócz warunków technicznych także opinii. Powyższe koresponduje z treścią § 2 w pkt. 4 uchwały, który stanowi, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne ma obowiązek wydawać warunki techniczne niezbędne do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej eksploatowanej przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne, oraz uzgodnić przedłożoną dokumentację techniczną albo wydać do niej opinię. Tymczasem jak słusznie wskazał skarżący w świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienia do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 425/13, LEX nr 1374586; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916). Z powyższego wynika, iż za nieuprawnione w świetle obowiązujących przepisów uznać należy również upoważnienie przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego do kontrolowania prawidłowości robót budowlano instalacyjnych prowadzonych w związku z podłączeniem do sieci, oraz ich zgodności z warunkami technicznymi i dokumentacją (§ 3 pkt 1 uchwały).

Za wydany z istotnym naruszeniem prawa uznać należy również § 21 ust. 1 i 2 uchwały. W § 21 ust. 1 przyjęto, iż wniosek o wydanie warunków technicznych, przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, którego wzór ustala przedsiębiorstwo, składa osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma zostać podłączona, a w uzasadnionych przypadkach przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zgodnie zaś z § 21 ust. 2 do wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej należy załączyć:

1. dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, opis jej statusu prawnego;

2. aktualną mapę zasadniczą z określonym stanem prawnym nieruchomości, do której ma nastąpić przyłączenie, oraz przyległej ulicy bądź drogi.

Powyższe postanowienia nie znajdują uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach i są wprowadzone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Również przepisy u.z.z.w. nie wprowadzają wymogu przedstawienia stanu prawnego nieruchomości, czy też tytułu prawnego do nieruchomości. Stan prawny nieruchomości nie został bowiem przez ustawodawcę wyodrębniony jako przesłanka warunkująca możliwość korzystania przez odbiorcę usługi wodociągowo-kanalizacyjnej z tej usługi (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1148/17 – CBOSA)

Odnosząc się do dalszych zarzutów wskazać należy, że w § 13 uchwały ustalono dodatkowy warunek zawarcia umowy z osobą korzystającą z lokalu, a mianowicie w pkt. 2 przewidziano konieczność zamontowania przed i za wodomierzem mierzącym zużycie wody przez punkty czerpalne wody w budynku zaworu odcinającego kulowego, a bezpośrednio za zaworem za wodomierzem - zaworu zwrotnego antyskażeniowego. Rada zmodyfikowała zatem przesłankę, na podstawie której przedsiębiorstwo obowiązane jest zawrzeć umowę z osobą korzystającą z lokalu. Żaden przepis prawa nie przyznaje Radzie takiej kompetencji. Nadto w § 13 pkt. 1 uchwały zmodyfikowano zapis ustawowy art. 6 ust. 6 pkt 1 u.z.z.w. zaś § 13 ust. 2 i 3 uchwały stanowią powtórzenie przepisów art. 6 ust 6a i 7 u.z.z.w.

Zgodzić należy się także ze stanowiskiem wyrażonym w skardze, że wprowadzona w § 11 ust. 5 uchwały możliwość odcięcia wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego w razie rozwiązania lub wygaśnięcia umowy pozostają w wyraźnej sprzeczności z przepisem art. 8 ust. 1 u.z.z.w., w którym ustawodawca stworzył zamknięty katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne. W związku z tym, poszerzenie w sposób dowolny przez radę gminy enumeratywnie wskazanych przez ustawodawcę przypadków wstrzymania świadczenia usług- dostaw wody i zamknięcia przyłącza jest działaniem nie znajdującym umocowania w przepisach obowiązującego prawa .

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi przywołać należy treść § 15 ust. 1 i 2 uchwały, zgodnie z którymi :

1. Ilość dostarczonej wody ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego na przyłączu oraz wodomierza dodatkowego, z wyjątkiem przypadku określonego w § 13 ust. 1, kiedy to ilość dostarczonej wody ustala się na podstawie wskazań wodomierzy mierzących zużycie wody przez wszystkie punkty czerpalne wody w budynku, z uwzględnieniem wskazań wodomierza głównego.

2. W przypadku braku wodomierza głównego, ilość dostarczonej wody ustala się w oparciu o przeciętne normy zużycia wody dla poszczególnych grup odbiorców usług, na podstawie odrębnych przepisów.

Z art. 27 ust. 1 u.z.z.w. wynika z kolei, że ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku- w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Z kolejnych ustępów u.z.z.w. wynika, że minister właściwy do spraw gospodarki wodnej w drodze rozporządzenia określi warunki prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz przeciętne normy zużycia wody dla poszczególnych odbiorców usług. Zatem § 15 ustęp 1 i 2 uchwały to powtórzenie i modyfikacja artykułu 27 ust. 1 u.z.z.w. Rada w sposób nieuprawniony dokonała modyfikacji zapisów u.z.z.w., określając warunki prowadzenia rozliczeń, do czego u.z.z.w. upoważniła właściwego ministra.

Podobnie rzecz się ma w przypadku § 16 ust. 1 i 2 uchwały dotyczącego ustalania ilości odprowadzonych ścieków. Rada Miasta Poznania przyjęła, że ilość odprowadzonych ścieków, z wyłączeniem ścieków opadowych i roztopowych, jest ustalana na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w sytuacji braku urządzeń pomiarowych, ilość odprowadzonych ścieków przyjmuje się jako równą ilości wody pobranej ustalonej na podstawie odczytu wodomierza głównego lub wodomierza własnego, albo określonej w umowie. W rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków, ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie wodomierza dodatkowego zainstalowanego na instalacji wewnętrznej, za wodomierzem głównym, na koszt odbiorcy usług, albo równolegle do wodomierza głównego, na zasadzie rozdziału instalacji, na koszt przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Tymczasem art. 27 ust. 4, 5 i 6 u.z.z.w. nieco inaczej reguluje te kwestie. Rada po raz kolejny zmodyfikowała zapisy ustawy.

Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała, w zakresie przytoczonych jej zapisów narusza w sposób istotny przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 ust. 2 u.z.z.w. oraz § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej.

Z uwagi na zakres naruszeń i ilość zakwestionowanych przepisów zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności skarżonego aktu prawa miejscowego w całości.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji