Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 78/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 24
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2018r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jeleniej Górze na uchwałę Rady Miejskiej Karpacz z dnia 25 stycznia 2017 r. nr XXXII/293/17 w przedmiocie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Karpacz stwierdza niezgodność z prawem załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie zapisu dotyczącego ustalenia odpłatności za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.


UZASADNIENIE

Rada Miejska Karpacza uchwałą nr XXXII/293/17, z dnia 25 stycznia 2017 r., podjętą sprawie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Karpacz, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) oraz art 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139 z późn. zm.) oraz §4 ust.1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie taryf, wzoru wniosku zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 127, poz. 886 z późn. zm.), w § 1. Zatwierdziła taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy Karpacz na okres od 1 marca 2017 r. do 28 lutego 2018 r., opracowane przez Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Karpaczu, w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. W § 2 napisano, że taryfy, o których mowa w § 1, podlegają ogłoszeniu na stronie internetowej gminy Karpacz, Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Karpaczu oraz poprzez wywieszenie na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Karpaczu w terminie 7 dni od dnia podjęcia niniejszej uchwały. I na koniec w § 3. wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Karpacza oraz (§ 4) ustalono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Na uzasadnienie organ stanowiący gminy wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji gminy. Na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (D. U. z 2015 r. poz. 139 z późn. zm.) taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Zgodnie z art. 24 ust. 5 wymienionej ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. W związku z upływającym terminem ważności taryf, obowiązujących w okresie od 1 marca 2016 r. do 28 lutego 2017 r., Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Karpaczu przedłożył w dniu 15 grudnia 2017 r. wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na okres od 1 marca 2017 r. do dnia 28 lutego 2018 r. Podstawę sporządzenia wniosku taryfowego stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. 2006 Nr 127 poz. 886 z n. zm). Przeprowadzona analiza złożonego wniosku taryfowego w trybie art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym patrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wskazuje, że taryfy opracowane zostały zgodnie z wymienionymi przepisami, a wykazane we wniosku koszty znajdują swoje uzasadnienie i odniesienie w sporządzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne ewidencji księgowej. Z powyższych względów uzasadnione jest podjęcie uchwały w proponowanym kształcie. W załączniku do uchwały - "taryfach dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków", opracowanej przez Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej w Karpaczu - spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, w rozdziale 3 napisano (między innymi), że "dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców ustalono stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu spółki, wyrażoną w złotych za jedno przyłącze. Następnie w rozdziale 5, określającym "rodzaje oraz wysokość cen i stawek opłat" wskazano, że dla taryfowej grupy odbiorców W obliczono stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych, będących w posiadaniu spółki - wyrażoną w złotych za jedno przyłączenie. Opłaty te pokrywają koszty przeprowadzenia prób technicznych wykonanego przez odbiorcę przyłącza wodociągowego. Dla taryfowej grupy odbiorców S wyliczono stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych, będących w posiadaniu spółki - wyrażoną w złotych za jedno przyłączenie. Opłaty te pokrywają koszty przeprowadzenia prób technicznych wykonanego przez odbiorcę przyłącza kanalizacyjnego. Następnie w tab. 3 "stawki opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych" wskzano konkretne kwoty tych stawek z rozpisaniem na ceny netto i brutto, dodając, że stawki te nie obejmują robót przyłączeniowych i materiałów, zawierają koszty przeprowadzenia prób technicznych.

W skardze na tę uchwałę Prokurator Rejonowy w Jeleniej Górze, działając w oparciu o przepis art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 -j.t.) oraz art. 70 Ustawy Prawo o prokuraturze (Dz.U.2017.1767 -j.t.)

Zakwestionował opisaną uchwałę zarzucając naruszenie art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1997.78.483)

Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 147 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 - j.t) strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części ustalającej odpłatność za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Na uzasadnienie Prokurator wskazał, że w dniu 25 stycznia 2017 roku Rada Miejska Karpacza podjęła uchwałę nr XXXII/293/17 w sprawie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Karpacz. Podstawą prawną podjętej uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2011 r. poz. 446 z późn. zm) oraz art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Z 2015 r. poz. 139 z późn. zm.) oraz § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Z 2006 r., Nr 127, poz. 886 z późn. zm.). W załączniku do uchwały zatytułowanym "Taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Karpacz na okres: od 01 marca 2017 r. do dnia 28 luty 2018 r." przewidziano stawki opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Uchwała nakłada obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości w związku z przyłączaniem się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, a zatem posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowej i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. W skardze zauważono, że zastosowane w części nagłówkowej zaskarżonej uchwały przepisy prawne, nie mogą stanowić podstawy prawnej do ustalenia w treści załącznika do uchwały przywołanych opłat. Trudno zdaniem skarżącego uznać za taka podstawę art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, wg którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, stanowi odesłanie do innych ustaw regulujących kompetencje rady gminy, a zatem nie może on samoistnie stanowić upoważnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego. Jednostka samorządu terytorialnego winna działać w oparciu o obowiązujące normy, w granicach obowiązującego prawa. Powyższą zasadę wyraża norma konstytucyjna zawarta w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a także norma określona w art. 2 Konstytucji, wedle której Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym. Tymczasem, podstawą prawną powołaną w części nagłówkowej zaskarżonej uchwały są przepisy, które nie dają kompetencji Radzie Miejskiej Karpacza do nakładania obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Słusznie podnosi się przy tym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2010 r. II SA/Kr 851/10). W powyższym orzeczeniu WSA stwierdził przy tym, że w obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej (bądź odłączenie i ponowne podłączenie). Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 9 marca 2007 r. II SA/Lu 965/06 uznał, że przepisy art. 7 ust. 1 pkt 15 i art. 18 ust. 1 u.s.g., określające zadania gminy nie mogą być samodzielną i wystarczającą podstawą tych aktów. Również przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy, stanowiący, że do zadań własnych gminy należą sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji, a także przepis art. 18 ust. 2, określający zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania uchwały wprowadzającej opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej podmiotów chcących z niej korzystać. Stosownie do regulacji art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, rada gminy może, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, stanowić o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej gminy. Tak sformułowane upoważnienie dla rady gminy oznacza, iż ta może stanowić o opłatach za rzeczywiste, a nie potencjalne korzystanie z ww. obiektów i urządzeń (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2004 r. OSK 821/04). Rada gminy, stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747), uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w ust. 2 pkt 4 tego artykułu wskazane jest, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje jednak radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 17 maja 2002 r. ISA 2793/01). Skoro zatem w obowiązującym systemie prawnym brak jest podstawy prawnej dla rady gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej, to w tym zakresie powinna zostać stwierdzona nieważność uchwały nr XXXII/293/17 Rady Miejskiej Karpacza z dnia 25 stycznia 2017 roku w sprawie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Karpacz. W ocenie skarżącego, nakładanie obowiązku opłaty za przyłączenie budynku do gminnej sieci wodociągowej bez upoważnienia ustawowego narusza art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych wniosek niniejszej skargi pozostaje w pełni uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Karpacza wniosła, zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, o orzeczeniu niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały w części ustalającej odpłatność za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i instalacyjnych. W motywach pisma wskazano, że argumentacja zawarta w skardze Prokuratora zasługuje na aprobatę wyłącznie w części. Po szczegółowej analizie zaskarżonego aktu, organ istotnie podziela wątpliwość skarżącego co do zgodności z prawem wprowadzenia w taryfach opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych kanalizacyjnych. Zdaniem strony nie sposób jednak zgodzić się z argumentacją skarżącego, jakoby przedmiotowa uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, co pozwalałoby stwierdzić nieważność tego aktu bez ograniczeń czasowych wynikających z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - dalej usg. Zgodnie z zarysowanym w orzecznictwie sądowo- administracyjnym poglądem, stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie, ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany prawem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotem regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy"). Zatwierdzenie przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu..., taryfy nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Przede wszystkim, podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających wiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 cyt. ustawy, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 ustawy). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu gminy do sprawdzenia taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i rk opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Należy dodać, że organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy, nie podejmują żadnych samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo określa na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane z dostarczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku. Zgodnie z zarysowanym w orzecznictwie sądowo- administracyjnym poglądem stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je stanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany tam model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto"). Zatwierdzenie przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 ustawy o zbiorowym patrzeniu taryfy nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Przede wszystkim, podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 cyt. ustawy, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 ustawy). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Należy dodać, że organy gminy w zakresie obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy, nie podejmują żadnych samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie - przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo określa na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4ustawy). Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego głoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy, obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 14 ust. 7 ustawy. Co więcej, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodziła w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodziła w życie po upływie 70 od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf (vide: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Ke 229/17; Postanowienie czelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 50/16). W związku z powyższym, z uwagi na upływ jednego roku od dnia podjęcia przedmiotowej " wały, nie ma możliwości stwierdzenia jej nieważności, a możliwe jest wyłącznie wydanie orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Jednocześnie, z uwagi na procedurę związaną z zatwierdzaniem przez radę gminy taryf, nie możliwości uwzględnienia przedmiotowej skargi w ramach uprawnień autokontrolnych wynikających z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył:

Skarga jest (co do zasady) uzasadniona. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Przedmiotem skargi w niniejszej jest uchwała Rady Miejskiej Karpacza nr XXXII/293/17, z dnia 25 stycznia 2017 r., podjęta sprawie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Karpacz. Jako podstawę prawną aktu organ stanowiący gminy przywołał art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie taryf, wzoru wniosku zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Co dla rozstrzygnięcia tej sprawy istotne Prokurator zaskarżył tę uchwałę jedynie w zakresie unormowań tego aktu, dotyczących określenia w załączniku odpłatności za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu spółki.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. (Dz. U. z 2015.139) o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Natomiast podstawę normatywna dla kontrolowanego aktu to art. 24 ust. 1 tego aktu (w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wydania), stosownie do którego "taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług" w zw. z ust. 5 tego artykułu, w świetle którego "rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami".

Takie unormowania w uchwale, podjętej w zakresie zatwierdzenia taryf, zdaniem sądu, w sposób oczywisty nie dają organowi stanowiącemu gminy delegacji do ujęcia w tymże akcie, kwestii odpłatności za przyłączenie do sieci. Jednakże, co istotniejsze, zdaniem sądu należy podkreślić, że ani w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ani w innym akcie prawnym o charakterze ogólnie obowiązującym nie ma takiej podstawy. Rada gminy, stosownie do treści art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, uchwalała regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w ust. 2 pkt 4 tego artykułu wskazano, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Jednakże omawiany przepis nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Nie stanowi takiej podstawy również przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej (na co zwracał wielokrotnie uwagę NSA, między innymi w wyroku z 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Nie zawiera on bowiem generalnego upoważnienia do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym W efekcie działanie rady w tym zakresie należy uznać za działanie bez podstawy prawnej, a dalej sprzeczne z zasadą legalizmu, zawartą w art. 7 Konstytucji R.P. Wobec tego niezbędnym stało się stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w części zaskarżonej, tj. załącznika do zakwestionowanej uchwały w zakresie zapisu dotyczącego ustalenia odpłatności za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

W tym zakresie sąd podzielił pogląd prawny, zawarty w odpowiedzi na skargę.

Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zdaniem sądu, skarżona uchwała nie ma charakteru prawa miejscowego. Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2306/12, że "uchwała w przedmiocie zatwierdzania taryf nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem indywidualno-konkretnym. W konsekwencji tego dokonane taką uchwałą zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia taryf nie jest kierowane do mieszkańców gminy i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach, lecz dotyczy wyłącznie stosunku między przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym a właściwym organem gminy". Zatwierdzanie taryf przez radę gminy jest władczym uprawnieniem gminy wynikającym z realizacji nałożonych na nią w drodze ustawy zadań publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Skoro zaś na podstawie takiej taryfy dokonuje się rozliczenia usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na rzecz odbiorców, to jej zatwierdzenie oddziałuje na prawa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i na obowiązki odbiorców w tym zakresie. Oznacza to, że uchwałę rady gminy o zatwierdzeniu omawianej taryfy lub o odmowie jej zatwierdzenia, należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej, jako wyraz władczego oddziaływania rady gminy na kształt rozliczeń za usługi ze sfery publicznej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami, jako podmiotami zewnętrznymi wobec rady gminy, w żaden sposób niepodporządkowanymi jej funkcjonalnie (teza wyroku w sprawie II OSK 1354/14). Nadto, można dodać, że stosownie do art. 19 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków regulamin ten był (jak wprost wskazał ustawodawca) aktem prawa miejscowego, czego nie wskazał w zakresie uchwały o zatwierdzeniu taryf.

W tej sprawie Sąd wydał orzeczenie o niezgodności uchwały z prawem., kierując się dyspozycją art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Kontrolowaną uchwałę organ stanowiący gminy podjął w dniu 25 stycznia 2017 r. Bezsprzecznie do dnia dzisiejszego upłynął już ponad rok, co skutkuje zmianą sankcji na stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Można jeszcze, na koniec, dodać, że w myśl ust. 2. Tego artykułu, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Reasumując, na podstawie art. 147 ppsa, należało orzec jak na wstępie.