Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 84/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] ("skarżący") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z [...] listopada 2017 r., Nr [...], znak: [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, w następującym stanie sprawy:

Pismem z 20 maja 2017 r. skarżący wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej spółki [...] na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...], bez pozwolenia na rozbudowę, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz bez zbadania jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją lokalizacyjną. W wystąpieniu tym skarżący powołał się na art. 31 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, "k.p.a."), a w uzasadnieniu – przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do kwalifikacji robót polegających na zmianie parametrów obiektu, jakim jest stacja bazowa. Do wniosku skarżący załączył m. in. statut oraz postanowienie [...] WINB (wydane w innej sprawie) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku.

Pismem z 9 czerwca 2017 r. znak [...] w [...] wezwał skarżącego do uzupełnienia braków ww. podania w terminie 7 dni pod rygorem jego pozostawienia bez rozpoznania, poprzez wskazanie "innej osoby", której postepowanie będzie dotyczyć - w myśl art. 31 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na to wezwanie, skarżący w piśmie z 26 czerwca 2017 r. podał, że treść złożonego wniosku nie budzi żadnych zastrzeżeń oraz, że w sprawie chodzi o bezpieczeństwo mieszkańców [...] i "interes państwa polskiego z uwagi na dopuszczenie się przez inwestora przestępstwa z art. 90 ustawy prawo budowlane oraz użytkowania obiektu niezgodnie z otrzymanym pozwoleniem na budowę oraz użytkowanie".

W dniu [...] lipca 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB"), wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej spółki [...] na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...] oraz dopuszczenia ww. organizacji do udziału na prawach strony w postępowaniu z uwagi na brak występowania w sprawie ustawowych przesłanek warunkujących pozytywne rozpatrzenie wniosku. W uzasadnieniu orzeczenia PINB podał, że skarżący w swoim wniosku nie wykazał zarówno w czyim interesie występuje oraz "jaki interes społeczny" przemawia za wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie przedstawionej w tymże wniosku.

Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, w którym to wskazał, że wnosząc o wszczęcie postępowania uprawdopodobnił, że doszło do naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane i innych, albowiem inwestor dokonał samowolnej rozbudowy obiektu budowlanego dla inwestycji wymagającej przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z udziałem społeczeństwa. Podniósł również, przywołując wyrok tut. Sądu, że przepisy prawa nie nakazują organizacjom społecznym podawania w czyim interesie żądają wszczęcia postępowania administracyjnego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Nr [...] (wskazanym na wstępie), po rozpatrzeniu ww. zażalenia uchylił w całości zaskarżone postanowienie, a orzekając co do istoty: na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i § 2, odmówił w związku z wnioskiem skarżącego wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej spółki [...] na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu tego postanowienia [...] WINB podał, że na podstawie korespondencji z PINB (pisma z 5 i 27 września 2017 r.), ustalił, że ani w dacie wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia, ani w dacie orzekania przez organ II instancji, PINB nie prowadził z urzędu postępowania w sprawie rozbudowy (określonej w żądaniu skarżącego) stacji bazowej telefonii komórkowej. W związku z powyższym, zdaniem [...]WINB, organ pierwszej instancji bezzasadnie odmówił skarżącemu dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie zostało ono jeszcze wszczęte. Organ wskazał przy tym, że na skutek wniosku inwestora z 7 października 2016 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej spółki [...] na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], organ powiatowy w dniu 14 czerwca 2016 r. przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości, a decyzją z [...] listopada 2016 r. Nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji. Stwierdził następnie, że w sytuacji, gdy w ocenie organu nadzoru budowlanego udział organizacji społecznej we wnioskowanym, niewszczętym jeszcze postępowaniu, nie jest uzasadniony jej celami statutowymi bądź nie przemawia za tym interes społeczny, zasadnym jest wydanie postanowienia wyłącznie o odmowie wszczęcia postępowania, a nie o odmowie wszczęcia postępowania i odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Uchybienie organu I instancji w tym zakresie, wymagało usunięcia na etapie II instancji poprzez właściwe określenie stanowiska organu co do rozpatrywanego wniosku (wskazując jednocześnie, że wniosek ten dotyczył wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego).

Dalej, organ II instancji wskazał, że przedmiotem uregulowanego w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; "Prawo budowlane") postępowania legalizacyjnego jest ustalenie, czy faktycznie miała miejsce samowola budowlana (tu: wykonanie robót bez wymaganego pozwolenia na budowę). Powyższe oznacza, że ewentualne wszczęcie na żądanie skarżącego postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej powinno być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, które obejmowałyby realizację zadań z zakresu przestrzegania przepisów Prawa budowlanego. Jedynie faktyczne i prawne powiązania tych celów statutowych z meritum ww. postępowania mogłoby spowodować zastosowanie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro zatem postępowanie legalizacyjne ma być prowadzone w zakresie zgodności z prawem robót budowlanych, to należy uznać, że cele statutowe organizacji, które uzasadniałyby wszczęcie postępowania w tym zakresie, powinny ściśle wiązać się z dbałością o przestrzeganie przepisów Prawa budowlanego ze wskazaniem konkretnych artykułów tej ustawy. W konsekwencji nie sposób przyjąć, że określone w statucie cele skarżącego (tj.: ochrona ludności i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego w tym: popularyzacja wiedzy o zagrożeniach środowiska i zdrowia ludzi, przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne, przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeżeli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania) spełniają warunki w powyższym zakresie.

W odniesieniu do przesłanki działania w interesie społecznym [...] WINB stwierdził natomiast, że w doktrynie wskazuje się, że organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego. Dopiero wówczas można przyjąć, że za udziałem takiej organizacji społecznej przemawia interes społeczny. Ponadto, interes organizacji społecznej do występowania w postępowaniu w cudzej sprawie ma niższą rangę niż interes strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy interes strony pozostaje w sprzeczności z interesem organizacji społecznej zgłaszającej żądanie wszczęcia postępowania. W ocenie [...]WINB, skarżący zarówno w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i w rozpoznanym zażaleniu nie udowodnił istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu na prawach strony. Samo wskazanie w ww. zażaleniu, że interes społeczny strony skarżącej polega na rozbudowie obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz bez zbadania jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją lokalizacyjną, oraz że skarżący uprawdopodobnił, że doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego i innych ponieważ inwestor dokonał samowolnej rozbudowy obiektu budowlanego dla inwestycji wymagającej przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z udziałem społeczeństwa, nie wypełnia przesłanki posiadania interesu społecznego.

Na postanowienie [...] WINB z [...] listopada 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 31 § 2 k.p.a. poprzez jego nieprzywołanie w podstawie prawnej, ponieważ art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 k.p.a. nie może stanowić podstawy prawnej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcie postępowania,

2. art. 31 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organizacja nie wykazała interesu społecznego i uznanie, że narażenie zdrowia, życie oraz mienia okolicznych mieszkańców z powodu naruszenia art. 29 ust. 3 ustawy nie jest wystarczającą przesłanką do uznania jego wystąpienia, a ochrona interesu prawnego inwestora jest dla organu priorytetem,

3. art. 271 § 1 kodeksu karnego w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez poświadczenie nieprawdy w postanowieniu przez uznanie, że organizacja nie podała naruszenia konkretnych przepisów Prawa budowlanego,

4. art. 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ, w jaki sposób, na etapie wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu, organizacja, nie znając w pełni istniejącego stanu faktycznego, ma bardziej precyzyjnie uzasadnić wniosek skoro doszło do rozbudowy oraz inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów i konieczności uruchomienia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, przywołując jednocześnie orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące rozbudowy istniejących stacji bazowych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem rozstrzygnięcie organu II instancji w okolicznościach faktycznych i prawnych jest -zdaniem Sądu- prawidłowe.

Przy czym, Sąd stwierdza, że dopatrzył się pewnych uchybień w działaniu organów w tej sprawie, niemniej ocenił, że nie mają one charakteru istotnego (nie wpływają na końcowy wynik), stąd też uznał, że nie mogły one skutkować co najmniej uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie [...] WINB z [...] listopada 2017 r. Nr [...] o charakterze reformacyjnym, tj. uchylające postanowienie organu I instancji, i orzekające o odmowie wszczęcia z urzędu -na wniosek skarżącego Stowarzyszenia- postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej – na terenie działki nr ew. [...], obr. [...] w [...] przy ul. [...].

Wskazane orzeczenia zapadły w związku z wnioskiem skarżącego, który w piśmie z 20 maja 2017 r. zwrócił się o wszczęcie postępowania w ww. przedmiocie, powołując się przy tym na przesłanki z art. 31 k.p.a. Zatem, sprawa wymagała oceny z uwzględnieniem przepisów tego artykułu.

Wskazać więc należy, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jak natomiast stanowi art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Jak z powyższego wynika, organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia (prawo żądania wszczęcia postępowania dotyczącego innej osoby; prawo żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby), uzależnione od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek. Wskazany przepis umożliwia bowiem uwzględnienie żądania organizacji społecznej wówczas, gdy jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, a jednocześnie: przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji, przy czym nie spełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji winien odmówić wszczęcia postępowania czy dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu.

W analizowanym przypadku, skarżący wniósł o wszczęcie postępowania z urzędu w ww. trybie, a z uwagi na przytoczone przepisy (art. 31 § 1 pkt 1 i 2), także o dopuszczenia do udziału w tak wszczętym postępowaniu. Nie budzi wątpliwości Sądu, że formułując to drugie żądanie, skarżącemu nie chodziło o już wszczęte (i prowadzone) postępowanie administracyjne (bo i na takie nie wskazał). Nie budzi także wątpliwości Sądu, że uwzględnienie żądania organizacji społecznej na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przesądza o prawach tej organizacji w postępowaniu. Innymi słowy, wszczęcie postępowania na wniosek organizacji społecznej stanowi jednocześnie o dopuszczeniu tej organizacji do udziału w tym postępowaniu (bez względu na to, czy zapadnie osobne rozstrzygnięcie tej treści, czy też nie). Stąd też -w ocenie Sądu- całkowicie zbędne (wobec treści żądania skarżącego – powołującego zarówno pkt 1 jak i pkt 2 art. 31 § 1), było wydanie przez organ II instancji postanowienia reformacyjnego, po to, aby z obrotu prawnego wyeliminować postanowienie organu I instancji odmawiające nie tylko wszczęcia postępowania, ale też "dopuszczenia organizacji do udziału na prawach strony w postępowaniu". Niemniej, orzeczenie organu II instancji co do istoty: o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu na wniosek skarżącego należy uznać za prawidłowe, choć nie pozbawione wadliwego w części uzasadnienia.

O ile bowiem należy zgodzić się z tym organem, że skarżący nie wykazał w sprawie wystąpienia przesłanki dotyczącej interesu społecznego, o tyle za całkowicie błędną i nieuprawnioną należy uznać ocenę tego organu, wskazującą na to, że cele statutowe skarżącego Stowarzyszenia nie przemawiają za uwzględnieniem jego żądania.

I tak, zważyć trzeba, że zgodnie ze złożonym do akt statutem, celem skarżącego Stowarzyszenia jest ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego w tym (m. in.) przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania (v. § 7 pkt 1). Jednocześnie zważyć ponownie należy, że wnosząc podanie na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., skarżący podniósł, że doszło do samowolnej (bo zrealizowanej/realizowanej bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzedzonej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach), rozbudowy istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, z uwagi na zmianę jej parametrów. Wobec przedmiotu tego podania i ww. celów tej organizacji, nie można podzielić oceny wyrażonej przez organ odwoławczy (jak i organ I instancji) w tej sprawie, że nie jest spełniona jedna z przesłanek uregulowanych w ww. przepisie, dotycząca celów statutowych. Sąd nie podziela przy tym takiej interpretacji art. 31 § 1 k.p.a., która wskazywałaby na potrzebę wykazania następującego powiązania: "skoro organizacja społeczna domaga się uruchomienia postępowania przed nadzorem budowlanym, to jej cele statutowe winny obejmować zadania z zakresu przestrzegania przepisów Prawa budowlanego". Zdaniem Sądu, tego rodzaju "powiązanie" nie musi mieć miejsca, aby uznać, że cele statutowe przemawiają za uwzględnieniem wniosku organizacji społecznej. Tym bardziej wówczas, gdy (tak jak w niniejszej sprawie) związek pomiędzy treścią żądania a celami statutowymi skarżącego ma miejsce z uwagi na przedmiot – obiekt, do którego żądanie to się odnosi. Zważyć przy tym wypada, że stacja bazowa bezspornie powoduje promieniowanie elektromagnetyczne, a jako taka (tak w zakresie budowy jak i użytkowania) pozostaje w "zainteresowaniu" skarżącego. Dlatego też Sąd nie podzielił stanowiska organów obu instancji przedstawionego w ww. kwestii uznając, że jest ono oparte na błędnej ocenie okoliczności faktycznych i zbyt zawężającej interpretacji pierwszej z przesłanek określonych w cyt. powyżej art. 31 § 1 Kodeksu.

Sąd nie zgadza się także z organem I instancji, który orzekając w sprawie uznał, że organizacja społeczna wnosząc podanie na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., winna wskazać w czyim interesie występuje. Z omawianego przepisu wynika jedynie, że organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania czy dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby. Omawiany tryb może mieć bowiem miejsce tylko wówczas, gdy organizacja społeczna, domagając się wszczęcia przez organ postępowania z urzędu, nie działa w granicach własnego, indywidualnego i konkretnego interesu prawnego (tj. we własnej sprawie), lecz w sprawie innej osoby, czyli strony tego postępowania. W razie gdy postępowanie dotyczy (w znaczeniu przyjętym w art. 28) interesu prawnego lub obowiązku organizacji społecznej lub gdy organizacja społeczna żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, wówczas jest ona stroną tego postępowania administracyjnego, a to wyklucza zastosowanie art. 31. Niemniej, jest to zupełnie odrębne zagadnienie, od tego – wskazanego przez organ I instancji (i, nie "sprostowanego" przez organ odwoławczy), które to nie znajduje żadnego oparcia w omawianym przepisie. Z treści cyt. art. 31 § 1, nie można bowiem wywieść, aby organizacja wnosząc podanie na jego podstawie obowiązana była do wskazania podmiotu, w którego imieniu występuje. Organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do niego w interesie strony, ażeby wesprzeć ją albo też, żeby przeciwstawić się jej żądaniom i interesom, może też działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może również nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego (tak: J. Borkowski w: Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 12 wydanie, str. 214). Tym samym, uwzględnienie jej żądania nie może być uwarunkowane od wskazania podmiotu, w imieniu którego występuje; tego rodzaju wykładnia ww. przepisu wypaczałaby sens omawianej instytucji, mającej w istocie zapewnić organizacji udział w postępowaniu na prawach strony uzasadniony potrzebą ochrony interesu społecznego, a ten winien być postrzegany szeroko, a nie wyłącznie jako interes skonkretyzowanego podmiotu. Zważyć przy tym trzeba, że w niniejszej sprawie skarżący, wnosząc o wszczęcie postępowania, wskazał, że sprawa dotyczy innego podmiotu, tj. spółki [...], a jednocześnie formułując to podanie kierował się działaniem w interesie społecznym, w tym zwłaszcza: mieszkańców [...] (wobec lokalizacji kwestionowanej stacji bazowej). To zaś należy uznać za wystarczające dla sformułowania żądania w oparciu o ww. art. 31 § 1, wyraźnie bowiem z tego wynika, że żądanie to odnosi się do sprawy dotyczącej innej osoby – tj. Spółki [...] (i jest to, w kontekście poruszonego powyżej zagadnienia, wystarczające).

Niezależnie od wskazanych powyżej kwestii, wadliwie ocenionych w sprawie, Sąd uznał jednak, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 31 § 1 czy art. 31 § 2 k.p.a. (w stopniu uzasadniającym co najmniej jego uchylenie), albowiem prawidłowo w orzeczeniu tym wywiedziono o niewykazaniu przez skarżącego spełnienia drugiej z przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a., a mianowicie, że za uwzględnieniem wniosku o wszczęcie postępowania przemawia interes społeczny.

Sąd dostrzega przy tym, że pojęcie interesu społecznego budzi wątpliwości interpretacyjne i wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Kryterium interesu społecznego stanowi bowiem kryterium niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Bezspornym natomiast pozostaje, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników. Konsekwentnie organizacja społeczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu tylko wówczas, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. Przy czym, w ocenie Sądu, to organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Organizacja ubiegająca się o wszczęcie postępowania czy dopuszczenie do udziału w postępowaniu winna więc wykazać - konkretnie i szczegółowo - interes społeczny przemawiający za uwzględnieniem jej żądania, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego. Co istotne w tej materii, nie wystarczy posłużenie się przez organizację społeczną ogólnikowymi stwierdzeniami, bez wskazania konkretnych okoliczności zarówno faktycznych jak i prawnych, które mogą świadczyć o tym, że jej żądanie winno być uwzględnione. Nie chodzi wprawdzie o podanie przez organizację konkretnych okoliczności (bo te może wykazać tylko postępowanie przed właściwym organem), ale przynajmniej takich, które będą uprawdopodabniały, że wskazywana przez nią sytuacja ma miejsce/może mieć miejsce, czy też, że przywoływany przez nią skutek może wystąpić (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1409/15).

W niniejszej sprawie skarżący oprócz wskazania na to, że doszło do zmiany parametrów stacji bazowej i powołania się na liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące kwalifikacji robót polegających na przebudowie lub rozbudowie stacji bazowej, nie przedstawił żadnych konkretnych danych dotyczących kwestionowanej inwestycji, w tym: czasu dokonania kwestionowanej rozbudowy i okoliczności na to wskazujących. W ten sposób skarżący nie wykazał zasadności swojego żądania, niebędącego obojętnym dla strony – inwestora, tj. spółki [...]. Zważyć zaś trzeba, że tryb przewidziany w art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć nadużyciom ze strony organizacji społecznych, a racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. W tym też kontekście podnieść w efekcie należy, że (jak wynika z akt, i na co też wskazał [...] WINB, tyle że rozważając inne zagadnienie), na skutek wniosku inwestora z 7 października 2016 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej spółki [...] na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], organ powiatowy w dniu 14 czerwca 2016 r. przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości; następnie organ ten decyzją z [...] listopada 2016 r. Nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji; z decyzji tej wynika zaś, że inwestycja ta została zrealizowana w oparciu o decyzję z [...] grudnia 2015 r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Starosty [...]. Do akt niniejszej sprawy włączono kopię ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z adnotacją, że jest ona ostateczna. To zaś, zdaniem Sądu, nie pozostawało bez znaczenia w niniejszej sprawie (wywołanej wnioskiem z 31 maja 2017 r.). Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, oznacza bowiem, że dokonano uprzednio jej obowiązkowej kontroli, a ta nie wykazała żadnych nieprawidłowości; to też w szczególności oznacza, że dla tej inwestycji wydano pozwolenie na budowę, bo nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 59 Prawa budowlanego dla obiektu wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Nadto, nie sposób nie dostrzec, że pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, uniemożliwia organowi nadzoru budowlanego podejmowanie działań kwestionujących stan zaakceptowany tymże pozwoleniem (dopóty, dopóki pozwolenie to pozostaje w obrocie prawnym).

W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie można w takich okolicznościach sprawy przyjąć, aby w interesie społecznym było uruchomienie postępowania na żądanie skarżącego w stosunku do inwestycji skontrolowanej przez właściwy organ i objętej ostatecznym pozwoleniem na użytkowanie. "Powtarzanie" postępowania przez ten sam organ, należy bowiem ocenić jako zbędne. Sąd zauważa przy tym, że skarżący wnosząc podanie wskazał tylko na rozbudowę stacji bazowej, nie podał żadnych innych danych dotyczących tej inwestycji; jeśli, zdaniem skarżącego, kwestionowane przez niego prace miały miejsce po wydaniu ww. aktu – o pozwoleniu na użytkowanie, okoliczności przemawiające za wszczęciem postępowania na jego żądanie, w ramach wykazania interesu społecznego w sprawie winny być przez niego podniesione. W tym przypadku, takie elementy na żadnym etapie nie zostały wskazane, a wobec powyżej przywołanych okoliczności (znanych organom), rozstrzygnięcie wydane w sprawie należało uznać za prawidłowe.

Z tych też powodów Sąd stwierdza, że skarga jest niezasadna. W kontekście zarzutów sformułowanych w skardze Sąd dodatkowo wyjaśnia, że nieprzywołanie w podstawie prawnej skarżonego postanowienia przepisu art. 31 § 2 k.p.a., nie mogło skutkować jej uwzględnieniem; tego rodzaju wada nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy; tym bardziej wówczas, gdy dokonana ocena wskazuje na niespełnienie przez skarżącego jednej z dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 Kodeksu, co uniemożliwiało uwzględnienie jego żądania i czyniło zasadnym wydanie orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu na wniosek skarżącego, w oparciu o ww. art. 31 § 2. Sąd zauważa również, że o wykazaniu interesu społecznego w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego, nie świadczy wskazanie na tryb uregulowany w ustawie Prawo budowlane, który należałoby zastosować, czy: liczne wyroki Sądów, w tym NSA, odnoszące się do stacji bazowych. Powyższe elementy nie świadczą bowiem o konkretyzacji sprawy, a przez to również interesu społecznego. W tej sytuacji, uwzględnienie żądania skarżącego nie mogło mieć miejsca.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.