Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 731/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: w uwzględnieniu skargi stwierdzono nieważnośc zaskarżonej uchwały
oddalono skargi w części
oddalono skargi w części
odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 58 par 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. sprawy ze skarg W.Z. i M.L. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r., Nr LXXXI/1239/13 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Polana Żywiecka" I. w uwzględnieniu skargi W.Z. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały dla obszaru ZP2; II. oddala skargę W.Z. w zakresie obszaru ZP1; III. oddala skargę M.L. w zakresie obszaru MU3; IV. dalej idące skargi odrzuca; V. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącego W.Z. kwotę 1037,00 zł (tysiąc trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. Z. i M. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. nr LXXXI/1239/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Polana Żywiecka".

Skarżący W. Z. zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1/ art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie jego uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

21 art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez objęcie liniami rozgraniczającymi obszarów o różnym przeznaczeniu, 3/ art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe określenie parametrów nowej zabudowy, a także poprzez brak wskazania dla wszystkich określonych w planie miejscowym terenów wymaganych wskaźników zabudowy, 41 art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zwarcie nieprecyzyjnych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek,

5/ art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji ogrodzeń na terenach ZP.1,ZP.3iZL,

6/ art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji, brak wskazania warunków powiązania systemu komunikacji z systemem zewnętrznym, oraz nieprecyzyjne określenie wskaźnika wymaganych miejsc postojowych,

71 art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

terenu są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,

8/ art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie spełnia elementarnych wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadza w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalenia planu,

9/ art. 140 ustawy Kodeks cywilny polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności "skarżącej spółki",

107 art. 2 Konstytucji RP poprzez prowadzenie procedury planistycznej w sposób mający na celu jak najszybsze uchwalenie planu miejscowego, pomimo tego, że przedmiotowy sposób procedowania skutkował uchwaleniem planu miejscowego posiadającego istotne nieprawidłowości w swojej treści.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do niego oraz zasądzenie kosztów procesu.

W uzasadnieniu skarżący podał, że jest współwłaścicielem nieruchomości składających się z działek o numerach ewidencyjnych 194/17,1/106 oraz 1/82 obręb 43 jedn. ew. Podgórze w Krakowie. Działka nr 194/17 obręb 43 jedn. ew. Podgórze w Krakowie położona w okolicy ul. O. jest zlokalizowana w 2 obszarach funkcjonalnych - terenie zabudowy mieszkaniowej oznaczonej na rysunku planu symbolem MN.7 oraz terenie zieleni urządzonej oznaczonej na rysunku planu miejscowego symbolem ZP.2. Natomiast nieruchomość składająca się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr 1/106 oraz 1/82 obręb 43 jedn. ew. Podgórze w Krakowie zlokalizowana w okolicy ul. Z. jest położona w terenie zieleni urządzonej oznaczonej na rysunku planu miejscowego symbolem ZP.1.Na obszarze ZP.1 i ZP.2 - tereny zieleni urządzonej, w istotnym zakresie ograniczono możliwości zabudowy, wskazując jako jego przeznaczenie podstawowe zieleń urządzoną wysoką i niską. Ponadto, zgodnie z treścią planu, na omawianym terenie wprowadzono zakaz grodzenia nieruchomości, za wyjątkiem ogrodzenia placu zabaw dla dzieci i boisk sportowych. W ocenie skarżącego, zakaz realizacji ogrodzeń na terenach ZP.1 i ZP.2 należy uznać za zbyt rygorystyczny, przez co naruszający granice przyznanego gminie władztwa planistycznego. Wprowadzenie zakazu ogrodzenia terenów ogranicza prawa właścicieli tych terenów i to nawet w stopniu naruszającym istotę prawa własności, gdyż właściwie czyni obszar ten ogólnodostępnym dla nieokreślonej liczby osób trzecich. Brak jest przy tym

2

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

jakichkolwiek podstaw prawnych do stosowania takich ograniczeń w zagospodarowaniu terenów prywatnych. Takie ustalenia miejscowego planu w sposób rażący naruszają interes prawny skarżącego poprzez nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania należących do niego nieruchomości. Skarżący wskazał, że uchwalony plan w znacznym zakresie jest sprzeczny ze Studium, przewidując odmienne wykorzystanie znacznych obszarów objętych planem, l tak wg Studium wyznaczony w planie teren zieleni urządzonej ZP.1 zlokalizowany jest w całości w granicach terenu zieleni leśnej (ZŁ), przeznaczonego pod lasy wraz z niezbędnymi obiektami obsługi gospodarki leśnej oraz urządzeniami udostępniania rekreacyjnego lasów. W ocenie skarżącego, określone w planie przeznaczenie terenu ZP.1 jest niezgodne z ustaleniami studium. Zieleń urządzona jest bowiem całkowicie odmiennym sposobem zagospodarowania terenu niż zieleń leśna, co wynika wprost z treści studium, które wyraźnie rozróżnia tereny zieleni urządzonej od terenów zieleni leśnej. Całkowicie niezgodne z ustaleniami Studium jest dopuszczenie w planie na terenie ZP.1 możliwości budowy boisk piłkarskich, placów zabaw dla dzieci, czy też sanitariatów i szatni. Obiekty te nie mają bowiem żadnego związku z gospodarką leśną i nie mogą być uznane za urządzenia udostępniania rekreacyjnego lasów. Studium wprost wskazuje w obrębie jakich terenów zielonych można realizować obiekty infrastruktury rekreacyjnej i sportowej (takie jak boiska sportowe, place zabaw dla dzieci) - tj. wyłącznie w obrębie terenów zieleni publicznej ZP, a wyznaczony w planie teren zieleni urządzonej ZP.1 nie leży w obrębie wyznaczonych w Studium terenów zieleni publicznej. Ponadto w Studium wyznaczone w planie tereny zieleni urządzonej ZP.2 i ZP.3 zlokalizowane są w całości w granicach terenu MN - czyli terenu o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Według zapisów studium teren MN jest przeznaczony pod realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym oraz obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Zaskarżona uchwała wbrew ustaleniom studium wyłącza możliwość zabudowy terenów przeznaczonych w Studium pod zabudowę. Skarżący podkreślił, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wyznaczenie w obrębie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej terenów zieleni urządzonej ZP.2 i ZP.3 nie znajduje żadnego uzasadnienia. Tereny mieszkaniowe objęte ustaleniami planu sąsiadują bowiem z bardzo rozległymi terenami zielonymi (oznaczonymi w planie symbolami ZŁ i ZP.1), wobec czego wyznaczanie w planie dodatkowych terenów zielonych kosztem terenów budowlanych jest zupełnie zbędne. Zgodnie z ustaleniami Studium wszystkie tereny mieszkaniowe objęte zaskarżonym planem miejscowym zlokalizowane są w obrębie obszaru oznaczonego symbolem MN -tereny o

3

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Analiza zapisów Studium wskazuje jednoznacznie, że na terenach oznaczonych w Studium symbolem MN nie ma możliwości lokalizowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Obiekty takie mogą być bowiem lokalizowane wyłącznie w obrębie wyznaczonych w studium terenów MW. Tymczasem zaskarżona uchwała przewiduje przeznaczenie znacznej części terenów objętych planem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Żadnego znaczenia nie ma fakt, że takie rozwiązanie zostało przyjęte z uwagi na istniejący w terenie stan faktyczny. Ponadto określone w § 31 ust. 4 pkt 4 a i b maksymalne wskaźniki intensywności zabudowy przekraczają prawie dwukrotnie wskaźniki określone w Studium. Również określony w § 30 ust. 5 pkt 4a maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy dla ternu MU.1 przekracza wskaźniki określone w Studium. Według studium intensywność zabudowy na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności nie może bowiem przekraczać w strefie miejskiej i śródmiejskiej wskaźnika 0,85. Skarżący wskazał, że istotną kwestią dotyczącą terenów MN.2 i MN.3 jest okoliczność dopuszczenia w jego granicach lokalizacji dróg wewnętrznych. Przedmiotowe drogi wewnętrzne istnieją już faktycznie w związku z czym nazwy ulic zostały wskazane na rysunku planu miejscowego. Przedmiotowa okoliczność budzi poważne wątpliwości ze względu na fakt równoczesnego wyznaczenia odrębnych obszarów KDW, dla innych dróg wewnętrznych istniejących na omawianych terenach. Ponadto linie zabudowy wyznaczone względem przedmiotowych, niewyznaczonych na rysunku planu dróg wewnętrznych, faktycznie uniemożliwiają przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Analiza rysunku planu wskazuje na to, że przedmiotowe nieruchomości mogą być jedynie przeznaczone pod drogi wewnętrzne lub publiczne. Inna zabudowa jest na tym terenie niemożliwa. Skarżący wskazał, że zgodnie z § 19 ust. 3 planu miejscowego, w przypadku braku oznaczenia na rysunku planu nieprzekraczających lub obowiązujących linii zabudowy, obowiązują przepisy odrębne. Plan dopuszcza zatem sytuację, w której część linii zabudowy nie będzie uwidoczniona na rysunku planu. Może to wprowadzać w błąd co do rzeczywistych możliwości inwestycyjnych danego terenu, gdyż analiza rysunku może sugerować możliwość budowy obiektów budowlanych w granicy obszaru/ co w rzeczywistości nie będzie możliwe z uwagi na przepisy odrębne. Zdaniem skarżącego, ustalenia planu dotyczące linii zabudowy powinny być kompletne, a przebieg linii zabudowy powinien być możliwy do ustalenia bez konieczności odwoływania się do przepisów zamieszczonych w innych aktach prawnych. Przyjęte w planie rozwiązanie jest więc niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisem § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu

4

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, nieprawidłowe jest, że pomimo dopuszczenia możliwości lokalizacji zabudowy na niektórych terenach, nie wyznaczono w odniesieniu do nich żadnych linii zabudowy. Linie zabudowy nie zostały w sposób kompletny, a jedynie wybiórczy wyznaczone w terenach MW.1, MW.2, MW.3, a także na obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Taki stan rzeczy winien skutkował stwierdzeniem nieważności planu miejscowego. Dla niektórych obszarów nie zostały również określone wszystkie konieczne parametry zabudowy. Dotyczy to w szczególności: terenu ZP.1 - (brak wyznaczenia linii zabudowy oraz wskaźnika intensywności zabudowy oraz terenu E. 1-3 - (brak wyznaczenia linii zabudowy oraz wskaźników powierzchni zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy). Wreszcie w treści planu niektóre parametry zabudowy wskazano jedynie poprzez określenie ich maksymalnego poziomu. Dotyczy to w szczególności parametru wysokości zabudowy. Skarżący podał, że w§ 6 ust. 5 zostały zawarte zasady przeprowadzania scaleń i podziałów, w ramach których określono również minimalne powierzchnie nowo wydzielonych działek na poszczególnych terenach. Jednocześnie w § 6 ust. 5 pkt 7 stwierdzono, że wymienione minimalne wielkości działek nie obowiązują w przypadku dokonywania podziałów pod drogi/ulice publiczne i wewnętrzne, place, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej oraz podziałów mających na celu powiększenie działki sąsiedniej. Zapis ten jest bardzo nieprecyzyjny i pozwala w bardzo łatwy sposób obchodzić przepisy o minimalnych powierzchniach działek budowlanych. Skarżący ponownie podniósł, że w § 34 ust. 5 pkt 2 planu wprowadzono na terenach ZP.1 i ZP.2 zakaz grodzenia nieruchomości, za wyjątkiem grodzenia placu zabaw dla dzieci i boisk sportowych. Całkowity zakaz grodzenia został natomiast wprowadzony dla terenu lasu -ZŁ. Zakaz ten należy uznać za zbyt rygorystyczny, przez co naruszający granice przyznanego gminie władztwa planistycznego, gdyż godzi w istotę prawa własności. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw prawnych do stosowania takich ograniczeń w zagospodarowaniu terenów prywatnych, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19.05.2006 r., sygn. II OSK 207/06; wszelkie wprowadzane ustaleniami planu zakazy ograniczające sposób wykonywania własności winny mieć umocowanie w uregulowaniach ustawowych. Skarżący wskazał, że plan nie określa w części opisowej w sposób odpowiedni zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Ustalenia, w tym parametry ulic, powinny być zawarte w części tekstowej planu, a nie tylko na rysunku planu. Analiza ustaleń planu prowadzi natomiast do wniosku, że nie zostały w nim określone w sposób odpowiedni parametry (przede wszystkim szerokości) dróg na obszarze objętym ustaleniami planu. W planie wskazano jedynie minimalną szerokość jezdni wchodzących w skład poszczególnych dróg, bez wskazania w

5

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

treści planu jej maksymalnej szerokości. Ponadto parametry dróg winny zostać wyznaczone także poprzez określenie szerokości chodników czy też poboczy, które zgodnie z przepisami odrębnymi wchodzą w skład drogi. Takich zapisów brak jest jednak w treści planu miejscowego. Dla terenów drogi publicznej - zbiorczej (KDZ), nie została wyznaczona zarówno maksymalna jak i minimalna szerokość jezdni, i innych elementów, z których składa się droga. Oznacza to, że plan nie zawiera obligatoryjnych elementów wymaganych przepisem § 4 pkt 9 rozporządzenia wykonawczego, co należy uznać za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Skarżący nadmienił przy tym, że okoliczność braku wyznaczenia jednoznacznych parametrów dróg publicznych była w ostatnim czasie przyczyną stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nieważności planu miejscowego dla obszaru Park Aleksandry oraz dla obszaru .Osiedle Łokietka". Ponadto zauważył, że w treści planu nie określono warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Tymczasem określenie warunków powiązań z układem zewnętrznym było o tyle istotne w niniejszej sprawie, że wyodrębnione w granicach planu miejscowego drogi wewnętrzne, zostaną dopiero w przyszłości powiązane z nowo projektowaną drogą publiczną P.. Przedmiotowa droga jest objęta planem miejscowym uchwalonym na podstawie uchwały NR CXV/1553/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3.11.2010 r. W chwili obecnej wyznaczone na rysunku zaskarżonego planu drogi wewnętrznie jedynie z jednej strony są połączone z drogą publiczną (z ulZ. Od strony północnej co do zasady takiego połączenia w chwili obecnej nie ma. Skarżący argumentował również, że z treści § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika ponadto, że w planie miejscowym należy określić ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Co prawda w § 20 planu miejscowego organ określił wskaźnik ilości miejsc parkingowych jednakże w zakresie niektórych rodzajów zabudowy przedmiotowy parametr został określony w odniesieniu do nieprawidłowych odnośników, gdyż w zakresie m.in. domów studenckich, internatów, domów dziecka, czy też pensjonatów oraz domów wypoczynkowych, ilość miejsc parkingowych ma być obliczana proporcjonalnie do ilości "łóżek". Przedmiotowy zapis, odnoszący się do ilości rzeczy ruchomych jest więc bardzo nieprecyzyjny i może powodować istotne nadużycia. Nie został również określony sposób realizacji miejsc parkingowych, co jednoznacznie narusza obowiązujące w tym zakresie wymogi zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie sposób stwierdzić, czy miejsca postojowa mogą być lokalizowane poza terenem inwestycji, czy też jedynie na obszarze objętym zakresem inwestycji. Skarżący podniósł, że prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu nie spełnia

6

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

elementarnych wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadza w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalenia planu. W prognozie brak pełnego uwzględnienia obciążeń finansowych z tytułu odszkodowań oraz wykupu i zamiany nieruchomości określonych w art. 36 ust. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, w prognozie nie uwzględniono obciążeń finansowych związanych z wykupem nieruchomości pod zieleń publiczną (ZP.1 i ZP.2). Wreszcie, w ocenie skarżącego, tekst planu miejscowego nie zawiera istotnego elementu, który zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia powinien się w nim znaleźć, tj. nie określa granic terenu objętego ustaleniami planu, tylko w § 1 ust. 2 odwołuje się do obszaru obejmującego teren wg granic określonych uchwałą Nr XXVIII/339/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 26.10.2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Polana Żywiecka". Zdaniem skarżącego, taki sposób określenia granic obszaru objętego uchwałą nie spełnia wymogów stawianych przywołanym przepisem rozporządzenia, gdyż granice planu powinny być również przedstawione w formie opisowej. Podkreślił, że załącznik graficzny do uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu został sporządzony na mapie o bardzo dużej skali. Na koniec skarżący zarzucił brak rzeczywistego rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Krakowa w prawidłowy sposób zgłoszonych na etapie procedury planistycznej uwag do projektu planu (naruszenie art. 17 pkt 9). Odwołując się do orzecznictwa sądów, wskazał, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy listy uwag, gdyż nie odpowiada to wymogowi ich rozpatrzenia indywidualnie. Takie uchybienie stało właśnie u podstaw uchylenia miejscowego planu dla obszaru "Młynówka Królewska-Grottgera".

Skarżący M. L. zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1/ art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są rażąco niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa - w zakresie większości obszarów,

21 art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z przysługującym mu prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem przez:

a) nieuprawnione zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącego z sytuacją prawną właścicieli innych gruntów o takim samym przeznaczeniu określonym w Studium,

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

b) określenie parametrów zabudowy dla obszaru, w którym znajdują się nieruchomości

skarżącego takich jak: maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, minimalny wskaźnik

powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy oraz

wysokość - w sposób nieprzystający do realiów terenu;

c) niczym nieuzasadniony zakaz rozbudowy, nadbudowy i zmiany geometrii dachu

dla budynków istniejących położonych w terenach MN.2 i MN.3, MU.2, MU.4;

d) określenie w planie miejscowym lokalizacji dróg wewnętrznych, w sytuacji gdy

władztwo planistyczne gminy jest ograniczone wyłącznie do określenia przebiegu

dróg publicznych,

3/ art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu planu oraz nieprawidłowe wytyczenie linii zabudowy,

4/ art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit.a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez pominięcie w części opisowej planu miejscowego parametrów dróg publicznych wchodzących w skład systemu komunikacji, które powinny stanowić obligatoryjny element tego planu.

Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu podał, że jest właścicielem niezabudowanych nieruchomości składających się z działek nr 194/342, 194/345 obr. 43 Kraków - Podgórze położonych w obszarze objętym ustaleniami planu - symbol MU.3 Na skutek ustaleń planu nie może zrealizować podjętych uprzednio planów inwestycyjnych dotyczących nieruchomości, których jest współwłaścicielem (działki nr 194/345 w związku z zawartą w dniu [...].12.2008 r. z Gminą Miejska Kraków umową zamiany). W chwili nabycia przedmiotowej nieruchomości obowiązywał dla tego terenu Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "Kobierzyn-Zalesie", który przewidywał, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze 3ZMWN, tj. w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zaskarżony plan przewiduje dla nieruchomości skarżącego przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniowe - usługową (MU.3) oraz bardzo niekorzystne parametry zabudowy, które nie są niczym uzasadnione i naruszają władztwo planistyczne gminy. Wskazał, że przed wniesieniem skargi wyczerpał wymagany ustawą tryb, albowiem pismem z dnia 17.12.2013 r. wezwał Radę Gminy Kraków do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Organ nie odpowiedział na ww. pismo. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący podniósł, że rażącym naruszeniem jest nie tylko przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym na cel zupełne inny niż określony w Studium, lecz również: pominięcie w

8

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

planie miejscowym którejś z funkcji przewidzianej w Studium, zastąpienie funkcji podstawowej przewidzianej dla danego terenu w Studium funkcją uzupełniającą, dopuszczenie w planie dodatkowej funkcji, której nie przewidziano w studium, czy też pominięcie pewnych ograniczeń przewidzianych w studium dla zabudowy określonego rodzaju. Zmiana przeznaczenia w planie wymaga uprzedniej zmiany studium. Zdaniem skarżącego, zachodzi sprzeczność funkcji pomiędzy przeznaczeniem określonym w planie, a przeznaczeniem określonym w Studium, odnośnie następujących terenów: a/ terenów określonych w planie jako MW. 1-5, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, które w Studium przeznaczone są jako MN, tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności; b/ terenu określonego w planie jako KP, tj. terenu ciągu pieszego, który w Studium przeznaczony jest jako MN, tj. teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności; cl terenów określonych w planie, jako E1-E3, tj. terenów urządzeń infrastruktury technicznej - elektroenergetyka, które w Studium przeznaczone są jako MN, tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności; d/ terenów określonych w planie, jako ZP, tj. terenów zieleni urządzonej, które w Studium przeznaczone są jako MN, tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oraz ZŁ, tj. tereny zieleni leśnej; e/ terenów określonych w planie jako KDW, tj. terenów dróg wewnętrznych, które w Studium przeznaczone są jako MN, tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności; f/ terenów określonych w planie jako KDL, tj. terenów dróg publicznych lokalnych, które w Studium przeznaczone są jako MN, tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oraz ZŁ, tj. tereny zieleni leśnej. Istotne różnice pomiędzy przeznaczeniem określonym w planie a przeznaczeniem określonym w Studium dotyczyły, w opinii skarżącego, następujących terenów: a/ terenów określonych w Planie jako MN.1-8., tj. terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, które w Studium przeznaczone są również jako MN z tym, że plan w przeciwieństwie do Studium nie dopuszcza lokalizacji w terenach MN usług komercyjnych na poziomie lokalnym ani obiektów i urządzeń służących realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, a wysokość zabudowy została w Planie ograniczona do 11 m, w sytuacji gdy Studium dopuszcza wysokość 13 m, b/ terenów określonych w planie jako MU. 1-4., tj. terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, które w Studium przeznaczone są jako MN, co oznacza, że plan w przeciwieństwie do Studium nie przewiduje ograniczenia zgodnie z którym obiekty i urządzenia usług komercyjnych mają służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym, a także, że plan w przeciwieństwie do Studium w ogóle nie przewiduje na tym terenie niezbędnych obiektów i urządzeń służących zaspakajaniu celów publicznych na poziomie lokalnym. Ponadto wysokość zabudowy została w planie ograniczona do 11 m, w

9

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

sytuacji gdy studium dopuszcza wysokość 13 m, cl terenów określonych w planie jako UP, tj. terenów zabudowy usługowej - usługi publiczne, które w Studium przeznaczone są jako MN, co oznacza, że plan w przeciwieństwie do Studium nie przewiduje ani funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, ani usług komercyjnych na poziomie lokalnym. Ponadto wysokość zabudowy została w planie ograniczona do 11 m, w sytuacji gdy Studium dopuszcza wysokość 13 m. Skarżący konkludował, że różnice w przeznaczeniu terenów są tak znaczne, że w każdym z w/w przypadków uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie nieważności miejscowego planu. Skarżący podniósł, że ingerencja w sferę wykonywania prawa własności może mieć miejsce tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia wprowadzone w przedmiotowym planie naruszają te warunki, albowiem nieuprawnione jest różnicowanie sytuacji prawnej skarżącego, którego grunty zostały przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną (i to w przypadku gdy uprzednio przeznaczane były pod zabudowę wielorodzinną) oraz sytuacji prawnej właścicieli gruntów położonych w terenach oznaczonych w planie jako MW. 1-5, albowiem dla wszystkich tych gruntów Studium przewiduje to samo przeznaczenie, tj. przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (MN). Brak jest również racjonalnych przesłanek dla ograniczenia parametrów zabudowy, takich jak: wskaźnik intensywności zabudowy, wskaźnik powierzchni zainwestowanej czy wysokości obiektu - do tak niskich wartości, jakie zostały ustalone dla obszaru MU.3 oraz ustalenie dla tego terenu na wysokim poziomie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Nie wskazano jakie przesłanki przemawiają za takim ograniczeniem prawa własności skarżącego. Dotyczy to zwłaszcza wysokości zabudowy, która w Studium, dla terenu, w którym znajduje się nieruchomość skarżącego (MU.3) została ustalona na 13 m, a w planie miejscowym została ograniczona do 11 m. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że dla terenu MU.1 plan dopuszcza zabudowę do 13 m - bez uzasadnienia tego rozróżnienia. Równie nieuzasadnione jest ograniczenie intensywności zabudowy dla terenu w którym położona jest nieruchomość skarżącego (MU.3) do poziomu 0,8, w sytuacji, gdy dla obszaru MU.1 wskaźnik ten ustalono na poziomie 1,2. To samo dotyczy wskaźnika powierzchni zabudowy, który dla terenu MU.3. został określony na 40%, a dla terenów MU.2 i MU.4 na 50%.Niekorzystnie dla obszaru MU.3 został ustalony również minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego na 50% w porównaniu z obszarem MU.1, gdzie wskaźnik ten ma wynosić 30% oraz z obszarami MU.2 i MU.4, gdzie wskaźnik ten ustalono na 40%. Uchwalony plan nie tylko w znaczny sposób ogranicza możliwość nowych inwestycji, lecz również nie dopuszcza przebudowy i nadbudowy istniejących obiektów nawet jeśli w wyniku wykonania tych robót powstałyby

10

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

obiekty spełniające określone w planie parametry dla nowej zabudowy (§ 29 ust. 4, § 30 ust. 4). W rezultacie właściciele nieruchomości zabudowanych przed wejściem w życie planu są ograniczeni w wykonywaniu prawa własności w sposób całkowicie nieuprawniony. Skarżący zarzucił również, że plan określa lokalizację dróg wewnętrznych w terenach KDW.1-6, w sytuacji gdy w orzecznictwie przyjmuje się, że uprawnienia gminy ograniczają się wyłącznie do określenia w planie miejscowym lokalizacji dróg publicznych. Nadto obowiązujące przepisy nakładają obowiązek ustalenia w treści planu linii zabudowy, tymczasem na rysunku planu widoczne są nieuzasadnione przerwy w linii zabudowy, co najlepiej obrazuje obszar ulicy K., gdzie nieprzekraczalna linia zabudowy kończy się razem z obszarem MN.3 i nie przechodzi w obszar MW.5. Podobne przerwy widać od strony ul. B. przy obszarze MW.4. W niektórych obszarach w ogóle poniechano wyznaczenia linii zabudowy, co się tyczy wszystkich ulic wewnątrz obszarów MW.1, MW.2, MW.3, MN.1 (brak linii zabudowy od strony ulic A. , H. , B. , S. Z.).W zaskarżonym planie brakuje więc obligatoryjnych elementów, które mają decydujący wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego. Zgodnie z kolei z wymogiem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia w tym zakresie powinny zawierać w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (§ 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia). Regulacja ta przesądza o wymogu określenia w tekście planu miejscowego parametrów ulic - obok ich klasyfikacji. Wymogów tych nie spełnia ani pkt IV planu określający "zasady budowy, rozbudowy i przebudowy układu komunikacyjnego", w którym w § 19 ust. 1 podano klasy techniczne dróg oraz wskazano, że "linie rozgraniczające dróg ustala się zgodnie z Rysunkiem planu", ani § 36, w którym wyznaczono tereny dróg publicznych KDZ i KDL oraz wskazano, że "szerokość w liniach rozgraniczających dla ww. terenów ustala Rysunek planu". Nie ulega dla skarżącego wątpliwości, że w tekście planu nie zawarto parametrów tych dróg, poza szerokością jednej jezdni - dla dróg KDL, co oczywiście jest niewystarczające, gdyż szerokość drogi w liniach rozgraniczających nie jest równoznaczna z szerokością jezdni. Określenie parametrów dróg w tekście planu miejscowego jest obligatoryjnym elementem tego planu. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. Dopuszczalne szerokości dróg w liniach rozgraniczających zostały wprawdzie określone w rozporządzeniu

11

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, póz. 430), jednak w planie szerokość dróg powinna być szczegółowo doprecyzowana, zgodnie z treścią § 4 pkt 9 rozporządzenia. Parametr odnoszący się do szerokości drogi nie musi być tożsamy z minimalną szerokością określoną w rozporządzeniu.

W odpowiedziach na skargi Rada Miasta Krakowa wniosła o ich oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez skarżącego W. Z. organ wyjaśnił w pierwszej kolejności, że dla poszczególnych obszarów objętych ustaleniami miejscowego planu w Studium przyporządkowano odmienne kategorie terenów o zróżnicowanych kierunkach zagospodarowania (plansza "K 1" Studium]. Są to bądź tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN), albo tereny zieleni leśnej (ZŁ) oraz tereny podstawowych korytarzy drogowo ulicznych (KT). Ocena zgodności planu miejscowego z zapisami studium polega nie tylko na badaniu aktu prawa miejscowego z wybranymi częściami studium, które odnoszą się do wskazania głównych funkcji danego terenu, ale powinna zostać dokonana także poprzez porównanie pozostałych zapisów studium. Dopiero całościowe przeprowadzenie badania zgodności postanowień miejscowego planu z zapisami studium decyduje o zachowaniu wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że przeznaczenie terenów w planie zostało wyznaczone optymalnie z uwzględnieniem zapisów zawartych w studium. W efekcie czego, zgodnie z ustaleniami studium, poszczególnym wyznaczonym w planie miejscowym terenom nadano m. in. przeznaczenie pod: MN.1-8 tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, MW.1-5 tereny zabudowy wielorodzinnej, ZP.1-3 tereny zieleni urządzonej, ZŁ teren lasu. Zgodnie ze stanem faktycznym, w dacie sporządzania projektu miejscowego planu, teren ZP.1 nie był (i dalej nie jest) terenem leśnym. Bowiem według danych zawartych w gminnej ewidencji gruntów i budynków ewidencyjnych teren ten nie został zaliczony do klasy użytku lasy - "Ls", lecz posiada oznaczenie "Tr" -tereny różne. Ponadto pokryty jest roślinnością leśną - trzydziesto i więcej letnimi drzewami (głównie starymi dębami, klonami, sosnami, robiniami i brzozami) oraz krzewami i runem leśnym. Obszar ten, przylega bezpośrednio do kilkudziesięciohektarowego unikalnego kompleksu leśnego z polanami leśnymi, gdzieniegdzie o charakterze bagiennym względnie podmokłym (położonego na południowy- wschód od obszaru objętego granicami planu). Natomiast na północny- wschód od obszaru objętego granicami planu, położony jest drugi kompleks leśny - Las Borkowski. Zatem teren ZP.1 stanowi naturalne połączenie pomiędzy tymi dwoma kompleksami leśnymi. Zamieszkuje go wiele gatunków zwierząt, dla których jest on naturalnym siedliskiem np. sarny, dziki, zające, lisy i jeże. W związku z

12

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

faktycznym stanem użytkowania tego terenu i stanem prawnym nieruchomości, a z drugiej strony mając na uwadze kształtowanie systemu przyrodniczego miasta i wiążące ustalenia studium, obszaru tego nie można było w planie przeznaczyć pod lasy. Niemniej zgodnie z ustaleniami studium, teren ten przeznaczono pod zieleń wysoką i niską z możliwością powstania parku leśnego, ponieważ działki nr ew. 1/106 i 1/82 obr. 43 Podgórze nie są działkami leśnymi (Ls).Ponadto dopuszczone do powstania w planie obiekty zaliczyć należy do urządzeń rekreacyjnego urządzania lasów (w szczególności parków leśnych) a ich realizacja (skala inwestycji została w planie szczegółowo określona) nie zagraża walorom przyrodniczym tego obszaru. Wprowadzenie tego typu obiektów w terenie ZP.1-2 zgodne jest zarówno z wnioskami jak i uwagami strony skarżącej, składanymi w toku sporządzania planu. Niezależnie od powyższego, ustalenia planu dopuszczają zagospodarowania tego terenu pod las (por. § 34 ust. 4 postanowień planu).W przypadku terenu ZP.2 mamy do czynienia z fragmentem działki nr 194/17, która w części została przeznaczona w planie miejscowym pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem MN.7.Część ww. działki, położona w terenie ZP.2, który wg Mapy waloryzacji przyrodniczej Krakowa http://zielony-krakow.um.krakow.pl:280/rosl/, posiada pod względem przyrodniczym walory cenne (łąki wilgotne i zmienno wilgotne z dominacją śmiałka darniowego) oraz wysokie (zadrzewienia powstałe w wyniku naturalnej sukcesji roślinnej). Utrzymanie tego kompleksu w postaci terenów zielonych uzasadnione zostało ważnym interesem społecznym, jakim jest ochrona przyrody, a w szczególności ochrona zwartych kompleksów zadrzewień pozwalająca na ochronę chronionych prawem gatunków roślin i zwierząt w strefie ekotonowej Lasu Borkowskiego. W terenie tym, ze względu na sąsiedztwo Lasu Borkowskiego, obserwowane jest występowanie takich samych gatunków zwierząt jak w terenie ZP.1. Wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na całym obszarze działki nr ew. 194/17 uniemożliwiłoby migrację zwierząt zamieszkujących zarówno teren Lasu Borkowskiego jak i tereny ZP.1 i ZP.2. W przypadku terenu ZP.2 organ zwrócił uwagę, że w planie starano się w maksymalnym stopniu pogodzić interes społeczny z interesem prywatnym właściciela tej nieruchomości poprzez wprowadzenie na znacznej części działki 194/17 (która obecnie w całości pokryta jest zadrzewieniami) terenu budowlanego MN.7.Dlatego zgodnie z ustaleniami Studium, dokonano korekty przebiegu granicy pomiędzy terenami nie inwestycyjnymi a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania w taki sposób, aby zabezpieczyć najcenniejsze elementy środowiska przyrodniczego w terenie ZP.2.Ze względu na podobne uwarunkowania faktyczne, ustalono przeznaczenie dla terenu ZP.S.Zatem ustalenia planu dla terenów ZP.2 i ZP.S.są zgodne z ustaleniami Studium. Studium wskazuje, by w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej

13

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

intensywności (MN) nastąpiło porządkowanie istniejących układów przestrzennych. W związku z tym, ustalenia planu dla istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych wprowadzają istotne ograniczenia w zakresie powstania nowej zabudowy poprzez wprowadzony zakaz rozbudowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jak również ustalenie pozostałych wskaźników zagospodarowania terenu, zgodnych z istniejącym stanem zagospodarowania działek. Takie wielkości odpowiadają parametrom zabudowy dla wyznaczonych w planie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN.1-8) lub pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną i usługową (MU.1-4), a zwiększenie wartości danego wskaźnika wynika jedynie ze stanu faktycznego. Ponadto Studium określając warunki i standardy wykorzystania terenu ustala, iż wskaźnik intensywności zabudowy dla terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności w strefie przedmieść winien nie przekraczać wielkości 0,4 lub intensywność zabudowy winna zostać określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu. Organ sporządzając projekt planu ustalił, że dla obszaru Polany Żywieckiej zasadnym będzie wybranie drugiej opcji przy ustalaniu wskaźnika intensywności zabudowy. Teren ten jest bowiem faktycznie w całości zainwestowany w związku z tym, ustalając parametr intensywności zabudowy oparto się na wielkości wynikającego z faktycznego zagospodarowania poszczególnych działek i w oparciu o te wielkości ustalono minimalny i maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, w taki sposób, by prowadzenie robót budowlanych, uwzględniało specyfikę terenu. Organ wskazał, że załącznik o sposobie rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag stanowi załącznik do uchwały o planie. Wyjaśnił, że Rada Miasta przystępując do prac nad przekazanym jej projektem uchwały wykonuje szereg czynności, które nie wynikają bezpośrednio z przepisów uchwały o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz z postanowień Statutu Miasta Krakowa. Zgodnie z nimi, przewodniczący RMK ustalił porządek obrad LXXX sesji RMK. W dniu 10.07.2013 r. odbyło się posiedzenie Komisji Głównej, która skierowała projekt uchwały do KPPiOŚ RMK. Właściwa komisja debatowała nad projektem uchwały w dniu 28.08. 2013 r. Następnie odbyło się l i II czytanie projektu uchwały na sesji RMK. Ostatecznie projekt, wraz z wszystkimi załącznikami został przegłosowany w dniu 11.09.2013 r. Wszystkie te czynności znajdują odzwierciedlenie w przedłożonej dokumentacji planistycznej i w aktach sprawy. Oznacza to, że Rada Miasta Krakowa dokonuje rozpatrzenia wniesionych uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa. Rozpatrzenie uwag dokonywane jest w oparciu o ustalenia zawarte w projekcie załącznika do projektu uchwały. Rozpatrzenie następuje bądź poprzez zaakceptowanie propozycji projektodawcy uchwały, albo zostaje zmienione poprzez przegłosowanie

14

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

wniesionej w tym zakresie poprawki. Brak takiej poprawki oznacza, że każdy radny oraz Rada Miasta w całości uznali, że w ich ocenie nie zaistniały przesłanki warunkujące możliwość uwzględnienia poszczególnych wniesionych uwag. Dalej organ wyjaśnił, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym zagadnień wskazanych w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest bezwzględny, lecz winien uwzględniać uwarunkowania faktyczne. W obszarze objętym ustaleniami planu, z wyjątkiem terenu KDZ, który stanowi niewielki fragment planowanej ulicy P., tzw. ul. N. , został zrealizowany docelowy układ dróg publicznych. Ponadto, zostały wyodrębnione tereny pod niektóre drogi wewnętrzne, które stanowią podstawowy szkielet wewnętrznego układu komunikacyjnego osiedla. Wszystkie wyodrębnione tereny dróg wewnętrznych (KDW), zostały wyznaczone na nieruchomościach stanowiących własność gminy. Liniami rozgraniczającymi zostały wydzielone jedynienajważniejsze drogi wewnętrzne. Wszystkie tereny o odmiennym przeznaczeniu i różnych warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały rozdzielone granicami. Każdemu z nich zostało nadane określone przeznaczenie oraz szczegółowo zostały wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy. W związku z tym nie zachodzi ryzyko, że przyjęte ustalenia planistyczne są niejednoznaczne. W projekcie planu, zostały wyznaczone również niezbędne linie zabudowy. Są nimi zarówno linie nieprzekraczalne, które wyznaczają faktyczny obszar zabudowy danego terenu, jak i linie obowiązujące, które pozwalają na precyzyjne wyznaczenie miejsca lokalizacji obiektów budowlanych na działce. Organ podkreślił, że zabudowa w rejonie Polany Żywieckiej stanowi prawie skończoną całość. Tylko na kilku działkach może powstać nowa zabudowa mieszkaniowa. W związku z tym, nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyznaczone w terenach graniczących z terenami dróg publicznych oraz w terenach, w których możliwe jest powstanie nowej zabudowy. Natomiast obowiązujące linie zabudowy zostały wyznaczone w terenach o ukształtowanej zabudowie pierzejowej, celem wykluczenia takiej rozbudowy obiektów budowlanych, która zdekomponowałaby stworzony układ urbanistyczny. Ponadto, w niektórych terenach (np. ZP.1), ze względu na ustalone planem wskaźniki zagospodarowania terenu, nie było potrzeby wyznaczania linii zabudowy. Sposób wyznaczenia linii zabudowy w planie miejscowym nie stanowi naruszenia prawa, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części. Niezbędne wskaźniki zagospodarowania terenu zostały ustalone w sposób, który umożliwia w sposób racjonalny zagospodarowanie wszystkich terenów objętych ustaleniami planu. Organ nie zgodził się z zarzutem, że zapis dotyczący szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości jest nieprecyzyjny. Wyjaśnił w związku z tym, że ustalenia planu zawierają szczegółowe zasady i warunki scalania i

15

Sygn. akt 11 SA/Kr 731/16

podziału nieruchomości, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. § 10 ust. 1 postanowień planu). Zatem wydzielenie z danej działki nowej działki pod drogę wewnętrzną będzie możliwe, o ile pozostała część działki, będzie spełniała wymogi dotyczące parametrów nowowydzielanych działek w zakresie zgodności z przeznaczeniem i ustalonymi parametrami dopuszczalności podziału działki zgodnie z ustaleniami planu. Organ nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego braku ustalenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacji. Argumentował, że obszarze objętym ustaleniami planu został zrealizowany docelowy układ dróg publicznych (z wyjątkiem terenu KDZ), zatem nie było podstaw do szczegółowego wyznaczenia zasad budowy i rozbudowy układu komunikacyjnego. Za nieuprawnione uznał zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia wskaźników miejsc postojowych, wskazując, że wniosek o pozwolenie na budowę, zawiera projekt budowlany, który powinien być zgodny zarówno z wyznaczonymi kategoriami zagospodarowania terenu, jak i ustalonymi wskaźnikami zabudowy (sposób realizacji miejsc postojowych wraz z odpowiednimi parametrami dla poszczególnych rodzajów inwestycji - § 20 postanowień planu w związku z postanowieniami szczegółowymi planu). Organ nie podzielił również zastrzeżeń o niemożliwości weryfikacji zgodności określonych na rysunku planu granic z zamierzonym przez uchwałodawcę zasięgiem terytorialnym planu. Zarówno projekt uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, jak i projekt uchwały o planie zostały sporządzone przez Prezydenta Miasta Krakowa. Załączniki graficzne do obu uchwał sporządzane zostały w wersji cyfrowej, która dopiero na ostatnim etapie postępowania uchwałodawczego, otrzymują formę wydruku. W związku z tym, poprzez przeniesienie stosownych danych z poszczególnych map pomiędzy plikami może dokonać porównania poszczególnych elementów mapy. W związku z tym, każdy ma możliwość dokonania oceny zgodności granic obszaru objętego opracowaniem. Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu spełnia, zdaniem organu, wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prognoza nie jest bowiem operatem szacunkowym. Przy przygotowaniu prognozy bierze się pod uwagę stan rynku nieruchomości z okresu przygotowania prognozy. Bierze się również pod uwagę sposób i kolejność realizowania zapisów ustaleń planu miejscowego. Takie podejście jest szczególnie ważne w obszarach zainwestowanych, gdzie zmienia się sposób użytkowania terenu. Poziom cen gruntów w prognozie został określony w oparciu o analizę rynku nieruchomości w okresie przygotowania planu. Dane wyjściowe pochodziły z aktów notarialnych. Wreszcie organ wskazał, że wprowadzone w planie zakazy

16

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

grodzenia nieruchomości położonych w terenie ZP.1, ZP.2 i ZŁ również nie stanowią o naruszenia władztwa planistycznego przez organy planistyczne gminy. W dokumencie prognozy oddziaływania na środowisko zalecono zachowanie powiązań ekologicznych pomiędzy wskazanymi obszarami. Temu celowi służyć mają ustalenia planu ograniczające sposób grodzenia nieruchomości. Należy zatem uznać, iż wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia dotyczące możliwości ogrodzenia nieruchomości, mimo że niewątpliwie stanowi ingerencję w prawo własności, to są w sposób wyczerpujący uzasadnione interesem publicznym tj. wymogami ochrony środowiska, w tym zapewnienia migracji zwierząt. W ocenie strony przeciwnej spełniony został w tym zakresie warunek legalnego stanowienia prawa miejscowego.

Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi wniesionej przez M. L. Rada Miasta Krakowa wskazała, że charakter studium i planu miejscowego zostały zaakcentowane w wyroku NSA z dnia 27.06.2013 r., sygn. II OSK 92/13, gdzie sąd zwrócił uwagę na specyfikę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Krakowa. Organ cytując obszerne fragmenty ww. uzasadnienia wskazał, że sąd winien uwzględnić przy dokonywaniu oceny przyjętych w planie miejscowym zmiany przebiegu linii rozgraniczającej tereny przeznaczone do zainwestowania z obszarami wolnymi od zabudowy przewidzianą w części tekstowej studium możliwość odstępstw, gdyż w studium przyjęto, że "granica ta ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych". Organ wskazał, że tereny MW.1-5 to tereny istniejącej zabudowy, których podstawowym przeznaczeniem jest utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z zielenią towarzyszącą. Obowiązuje zakaz rozbudowy istniejących budynków istniejących budynków wielorodzinnych. Uwzględnienie w planie istniejącej zabudowy jest zgodne z zasadami jakie zostały określone dla zapewnienia spójności planów ze studium (str. 22 studium). W szczególności nie zostały naruszone elementy środowiska przyrodniczego i nie doprowadzono do rozpraszania zabudowy. Również wskazanie terenu KP w obrębie terenów MN zgodne jest z ustaleniami studium. W zapisach dla terenów MN określono, że głównymi funkcjami tego terenu są między innymi: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi do realizacji celów publicznych, a pośród głównych kierunków zagospodarowania przestrzennego obok zabudowy jednorodzinnej wskazano porządkowanie i rozbudowę istniejących układów przestrzennym ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnych podziałów gruntów i wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych. Teren KP to tereny ciągu pieszego wskazanego w planie (§ 7 ust. 2) jako obszar przestrzeni publicznej, co potwierdza realizację wskazanych w studium celów publicznych. Tereny E1-3 to tereny istniejących stacji transformatorowych. Utrzymanie

17

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

istniejących obiektów pozwalających na zaopatrzenie w energię elektryczną zgodne jest zarówno z przeznaczeniem MN w studium jak i zapisami dotyczącymi Elektroenrgetyki (str. 200 Studium). Również wprowadzenie terenów ZP i ZŁ w planie zgodne jest ze Studium. Teren ZP.2 stanowi strefę buforową wyznaczonej w Studium strefy kształtowania systemu przyrodniczego, której podstawową funkcją jest ochrona terenów cennych przyrodniczo przed zabudową. W tym konkretnym przypadku zgodność ze Studium nie może być rozpatrywana wyłącznie jako zgodność położenia linii rozgraniczającej poszczególne tereny. Zgodnie z zapisami Studium (str. 165), "Poza strefą systemu przyrodniczego, ochrona środowiska następować będzie poprzez zachowanie istniejących terenów zieleni i terenów otwartych, kształtowanie zespołów zieleni towarzyszącej zabudowie". W dokumencie Studium (str. 212) dopuszczono w planach miejscowych korekty określonych w Studium linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonego w studium, celem ochrony i nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego. Uwzględnienie w planie poprzez ochronę przed zainwestowaniem terenów cennych przyrodniczo jest również spełnieniem wymogów ustawowych - w szczególności ustawy o ochronie przyrody. Wrysowanie w terenie ZP.2 terenów budowlanych byłoby niezgodne z ustaleniami Studium oraz stałoby w opozycji do regulacji dotyczących ochrony przyrody. Wskazanie w planie dróg KDW.1-6 w obrębie terenów MN ze Studium zgodnie jest z ustaleniami Studium. W zapisach dla terenów MN określono, że głównymi funkcjami tego terenu są między innymi: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych, a wśród głównych kierunków zagospodarowania przestrzennego obok zabudowy jednorodzinnej wskazano porządkowanie i rozbudowę istniejących układów przestrzennych, ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnych podziałów gruntów i wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych. Także wskazanie w planie drogi KDL w obrębie terenów MN ze Studium zgodnie jest z ustaleniami Studium z powodów skazanych wyżej. Organ podkreślił przy tym, że jest to droga istniejąca, a jej przebieg w planie nie narusza terenów zielonych (droga wrysowana została po działce drogowej i nie obejmuje terenu ZŁ ze Studium). W zakresie grupy zarzutów niezgodności planu ze Studium określonej przez Skarżącego jako istotne różnice pomiędzy przeznaczeniem określonym w planie, a przeznaczeniem określonym w Studium organ wskazał, że ze względu na skalę opracowania oraz zakres merytoryczny określony ustawą jest rzeczą oczywistą, że nie można wszystkich ustaleń Studium odnosić do konkretnej działki, oraz odwrotnie -nie na każdej działce znajdą się wszystkie funkcje dopuszczone w Studium. Plan uszczegóławia ustalenia studium poprzez uszczegółowione

18

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

wskazanie lokalizacji poszczególnych obiektów, dróg, terenów zielonych. Jeżeli zgodnie ze Studium, w terenach MN, jako główna funkcja terenu, dopuszczona została lokalizacja obiektów i urządzeń komercyjnych, służących zaspakajaniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym, nie oznacza to, że usługi takie lokalizowane mają być na każdej działce. Realizacji celów publicznych służy wskazanie w planie terenu UP oraz dopuszczenie tego typu usług w terenach MU.I-4. Zaskarżony plan uwzględnia także wymogi Studium dotyczące ograniczeń w zakresie wysokości zabudowy. Nie została przekroczona wysokość określona w Studium. Biorąc pod uwagę zapisy zawarte w ustawie planistycznej (art. 1 ust. 2), w planowaniu przestrzennym uwzględnia się miedzy innymi walory architektoniczne i krajobrazowe. Ograniczenie wysokości zabudowy w terenach MN. 1-8 do 11 m, uzasadnione jest zachowaniem ładu przestrzennego w szczególności jednorodności istniejącego układu urbanistycznego. Zróżnicowanie poszczególnych wskaźników w terenach MN.1-8 i MU.1-4 wynika z różnic w wielkościach poszczególnych nieruchomości oraz stopnia ich zainwestowania. Wyznaczone w planie drogi wewnętrzne to w przeważającej mierze drogi stanowiące własność Gminy Kraków, niezaliczone do kategorii dróg publicznych Posiadają charakter dróg osiedlowych i jako takie nie powinny być wskazywane jako publiczne. Droga KDW.5 to droga stanowiąca własność prywatną, przy czym właściciel złożył wniosek o wprowadzenie w planie tej drogi. W kwestii zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia linii zabudowy organ ponownie wskazał, że linie takie zostały wyznaczone prawidłowo. Są nimi zarówno linie nieprzekraczalne, które wyznaczają faktyczny obszar zabudowy danego terenu jak i linie obowiązujące, które pozwalają na precyzyjne wyznaczenie miejsca lokalizacji obiektów budowlanych na działce. Organ podkreślił, że zabudowa w rejonie Polany Żywieckiej stanowi niemal skończone założenie urbanistyczne. Tylko na kilku działkach może powstać nowa zabudowa mieszkaniowa. W związku z tym nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyznaczone w terenach graniczących z terenami dróg publicznych oraz w terenach w których możliwe jest powstanie nowej zabudowy. Obowiązujące linie zabudowy zostały wyznaczone w terenach o ukształtowanej zabudowie pierzejowej, celem wykluczenia takiej rozbudowy obiektów budowlanych, która zaburzyłaby stworzony układ urbanistyczny. W szczególności wprowadzenie obowiązujących linii zabudowy w terenach MN.1-8 i MU 1-4 wynika z potrzeby zachowania jednolitej linii pierzei zabudowy przy poszczególnych ulicach. Organ nie zgodził się zarzutem że wyznaczone linie zabudowy są niekompletne. O lokalizacji zabudowy na działce decydują nie tylko postanowienia planu ale również przepisy wykonawcze, które regulują kwestie odległości obiektów budowlanych od granic działek, czy tez innych obiektów budowlanych. W niektórych terenach np. ZP.1 ze względu na ustalone wskaźniki zagospodarowania nie było potrzeby ustalania linii zabudowy. Nadto zdaniem

19

Sygn. akt 11 SA/Kr 731/16

organu, wymogi prawne odnoście określenia układu komunikacyjnego oraz jego parametrów zostały spełnione w § 19 planu. Podkreślono, że szczegóły są precyzowane na etapie sporządzania projektu budowlanego zgodnie z przepisami odrębnymi. Ponadto - zdaniem organu - rysunek planu został sporządzony w odpowiedniej skali, która umożliwia odczytanie wielkości parametrów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 253/14 po rozpoznaniu skarg W. Z. i M. L. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r, nr LXXXI/1239/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Polana Żywiecka". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że istotna rozbieżność w przeznaczeniu terenu pomiędzy przeznaczeniem przewidzianym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a przeznaczeniem w planie stanowi kwalifikowane naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W tym zakresie została naruszona bowiem wyznaczona w Studium granica terenów przeznaczonych do zainwestowania (oznaczona na rysunku Studium kolorem granatowym). Zdaniem Sądu l instancji zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazanym w skargach są niezgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, a zatem istotnie naruszona została jedna z zasad sporządzania planu. W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała z dnia 16 kwietnia 2003 r. ze zm.) podkreślono, że zawiera ono "ustalenia, które muszą być uwzględniane przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" oraz że "obliguje gminę do realizowania określonej w studium polityki przestrzennej. Zawarte w nim ustalenia są na tyle precyzyjne, aby mogły stanowić merytoryczną podstawę podejmowanych decyzji". Na stronie 134 studium określono, że w studium zostaje wyznaczona granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg. Granica ta ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych. Na stronie 142 studium wskazano, że w celu wzmocnienia krystalizacji struktury przestrzennej i funkcjonalnej miasta wyznaczone zostają kategorie terenów o zróżnicowanych kierunkach zagospodarowania. Granice kategorii tych terenów, uwidocznione na rysunku K1 należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w studium.nNatomiast w rozdziale studium "Zapewnienie spójności planów miejscowych ze Studium" określono, że zapewnienie spójności

20

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z polityką przestrzenną określoną w Studium oznacza: zapewnienie zgodności zasad zagospodarowania ustalanych w planach miejscowych z zasadami określanymi w Studium. Zapewnienie spójności oznacza w szczególności zapewnienie zgodności z określonymi w Studium: celami rozwoju, zasadami zrównoważonego rozwoju przestrzennego Krakowa i kształtowania ładu przestrzennego, granicą terenów przeznaczonych do zabudowy, głównymi kierunkami zagospodarowania dotyczącymi: głównych elementów kształtujących strukturę przestrzenną Miasta, kluczowych obszarów rozwoju, terenów otwartych o charakterze publicznym, kierunkami zagospodarowania wyodrębnionych kategorii obszarów, zasadami zagospodarowania i kształtowania zabudowy i przestrzeni w strefach: zróżnicowanej intensyfikacji zagospodarowania, ochrony wartości kulturowych, ochrony sylwety Miasta, ochrony i kształtowania krajobrazu. W rozdziale tym podano również, że dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania (o której mowa w rozdziale 4.2. pkt 1. "Granica terenów przeznaczonych do zabudowy"), a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium, a w szczególności: nienaruszalności najcenniejszych elementów sytemu przyrodniczego, nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej, respektowania ustaleń dla stref określonych w studium (str.235). Zdaniem Sądu l instancji, zaskarżony plan nie mógł wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Za zasadny Sąd uznał zarzut, że określone w planie przeznaczenie terenu ZP.1 jest niezgodne z ustaleniami studium. W myśl § 4 ust.1 pkt 3 ppkt f) tekstu planu symbolem ZP.1-3 na rysunku planu oznaczono tereny zieleni urządzonej. Jak stanowi § 3 ust.1 pkt 29) tekstu planu ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o zieleni urządzonej - należy przez to rozumieć urządzone i utrzymywane zespoły drzew, krzewów oraz trawników, zieleń towarzyszącą ciągom komunikacyjnym i pieszym. Stosownie do treści § 34 ust. 2 tekstu planu podstawowym przeznaczeniem terenów ZP.1-3 jest zieleń urządzona wysoka i niska. Dopuszcza się zalesienie terenu ZP.1 (w całości lub jego części) z możliwością urządzenia parku leśnego (ust.4). Według Studium działki skarżącego W. Z. nr 1/106 i 1/82 znajdowały się na obszarze oznaczonym na rysunku studium symbolem ZŁ. Jak podano na stronie 148 Studium -symbolem ZŁ oznaczono tereny zieleni leśnej. Główne funkcje tego terenu to: lasy wraz z

21

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

niezbędnymi obiektami obsługi gospodarki leśnej oraz urządzeniami udostępniania rekreacyjnego lasów. Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego określono jako: zagospodarowanie lasów zgodne z ich ochronnymi funkcjami na podstawie planów urządzenia lasów, urządzenie lasów jako terenów rekreacyjnych (parków leśnych) w zakresie nie kolidującym z zadaniami gospodarki leśnej i nie zagrażającym walorom przyrodniczym, obejmowanie ochroną prawną lasów o najwyższych walorach. Z kolei według studium dla terenów oznaczonych symbolem ZO - Tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) główną funkcję określono jako: łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego przewidziano: utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej, zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z przepisami ustalonymi dla tych terenów oraz planami ochrony, obejmowanie ochroną prawną obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, wprowadzanie zalesień ze szczególnym uwzględnieniem strefy zwiększenia lesistości, udostępnienie terenów jako ciągów spacerowych i rowerowych ze szczególnym uwzględnieniem połączeń z terenami ZP. Warunki i standardy wykorzystania terenu to: całkowite wykluczenie prawa zabudowy, budowa ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem ochrony walorów krajobrazowych terenów (kablowanie linii). Nadto, w studium symbolem ZP oznaczono tereny zieleni publicznej. Główne funkcje tego terenu to: ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne, a w obszarze "białych mórz" również parki związane z kultem religijnym wraz z obiektami i urządzeniami, cmentarze. Dla obszaru ZP określono następujące główne kierunki zagospodarowania przestrzennego: ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych, urządzenie ogrodu botanicznego, zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z ustalonymi dla nich przepisami oraz planami ochrony, obejmowanie ochroną prawną terenów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, urządzenie parku ekologicznego jako obiektu dydaktyczno-rekreacyjnego, rolnicze użytkowanie zespołów łąkowych i terenów rolnych pełniących jednocześnie funkcje zieleni publicznej, kształtowanie łączności przestrzennej ciągów pieszych i rowerowych terenów ZP i ZO, ze szczególnym

22

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

uwzględnieniem zieleni nadrzecznej w obrębie parków rzecznych (Park Wisły, Park Wilgi, Park Drwinki, Park Rudawy, Park Prądnika, Park Dłubni, Park Potoku Kościelnickiego), rekultywacja i uporządkowanie Parku Zdrojowego w Swoszowicach, kształtowanie zespołów rekreacji nadwodnej w oparciu o zbiorniki wodne w terenach poeksploatacyjnych, zalesienie terenów ze szczególnym uwzględnieniem wyznaczonej strefy zwiększania lesistości, zróżnicowanie wyposażenia terenu w urządzenia parkowe (ścieżki, place, obiekty rekreacyjne) w zależności od położenia w strefie wielkomiejskiej, miejskiej i przedmieść, odległości od zespołów zabudowy mieszkaniowej, ogólnomiejskiej, bądź lokalnej rangi parku a także walorów przyrodniczych danego terenu. Zdaniem Sądu l instancji istnieją istotne różnice pomiędzy przeznaczeniem terenów określonych w studium jako ZŁ, ZO i ZP. Całkowicie niezgodne z ustaleniami Studium jest dopuszczenie w planie na terenie ZP.1 możliwości budowy boisk piłkarskich, placów zabaw dla dzieci, czy też sanitariatów i szatni. Obiekty te nie mają bowiem żadnego związku z gospodarką leśną i nie mogą być uznane za urządzenia udostępniania rekreacyjnego lasów. Studium wprost wskazuje w obrębie jakich terenów zielonych można realizować obiekty infrastruktury rekreacyjnej i sportowej (takie jak boiska sportowe, place zabaw dla dzieci) - tj. wyłącznie w obrębie terenów zieleni publicznej ZP, a wyznaczony w planie teren zieleni urządzonej ZP.1 nie leży w obrębie wyznaczonych w Studium terenów zieleni publicznej. W terenie ZP.1. określonym w planie zakazuje się wycinki drzew, a według studium dopuszczono urządzenie lasów jako terenów rekreacyjnych (parków leśnych), ale w zakresie nie kolidującym z zadaniami gospodarki leśnej. Nadto, przekroczeniem władztwa planistycznego gminy jest przeznaczenie prywatnych terenów na ogólnodostępne tereny rekreacyjne, z zakazem ich grodzenia. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała w zakresie w jakim obejmuje teren oznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem ZP.1 - zieleń urządzona, który w studium określony był jako ZŁ -tereny leśne narusza art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy, albowiem jest ona niezgodna z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r., stanowiącym podstawę jej podjęcia. Sąd l instancji wskazał również, że naruszają ustalenia studium wyznaczone w planie tereny zieleni urządzonej ZP.2 i ZP.3, które zlokalizowane są w całości w granicach terenu określonego w studium jako MN - czyli terenu o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Według Studium działka skarżącego W. Z. nr 194/17 znajdowała się w obszarze (wyodrębnionym granatową linią) przeznaczonym do zabudowy i zainwestowania, w terenie oznaczonym symbolem MN. Stosownie do ustaleń studium (str.134) w celu konkretyzacji struktury przestrzennej miasta, a także zapobieganiu niekontrolowanemu jej rozprzestrzenianiu się,

23

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

zostaje wyznaczona w studium granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych (zainwestowanych) i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg. Wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Granica ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych. Na stronie 143 Studium wskazano, że tereny oznaczone symbolem MN - to tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Główne funkcje tego terenu to: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego określono jako: realizację zabudowy jednorodzinnej w gabarycie i formie oraz układzie zgodnym z warunkami i tradycją lokalną, porządkowanie i rozbudowę istniejących układów przestrzennych, ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnych podziałów gruntów i wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych, przekształcenia terenów o układzie własności gruntów typowych dla obszarów rolniczych w tereny zabudowy miejskiej drogą scaleń i reparcelacji gruntów, kształtowanie nowych zespołów zabudowy o czytelnym układzie i kompozycji przestrzennej, uwzględniających konieczność lokalizowania ogólnodostępnych przestrzeni publicznych, uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną z wykluczeniem: obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 inwestycji powodujących zagrożenie dla jakości środowiska i warunków życia, a także sprzecznych z charakterem lokalnym istniejącej zabudowy (pod względem formy i skali). Natomiast Studium określiło warunki i standardy wykorzystania tego terenu jako: intensywność zabudowy nie przekraczająca 0,4 w strefie przedmieść, 0,85 w strefie miejskiej i śródmiejskiej, lub określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu, wysokość zabudowy - 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy, a w obszarze ZJPK - 9 m do kalenicy dla zabudowy 1,5 kondygnacji i 11 m do kalenicy dla zabudowy 2,5 kondygnacji, w sytuacjach realizacji nowych zespołów lub znaczącej rozbudowy już istniejących (przewidywany przyrost liczby ludności ponad 50%) należy zapewnić spełnienie przyjętych standardów dostępności do usług, systemowe rozwiązania w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta. Sąd l instancji nie podzielił argumentu organu, że dokonana korekta granic terenu przeznaczonego według studium do zainwestowania

24

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

(linia granatowa) była zgodna z ustaleniami Studium. Zdaniem Sądu według studium określenie "orientacyjna granica" oznacza w istocie jedynie możliwość jej korekty, a nie określenie zupełnie innego przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Zdaniem Sądu uzasadniony jest również zarzut, że określone w § 31 ust. 4 pkt 4 a i b zaskarżonej uchwały maksymalne wskaźniki intensywności zabudowy (w terenie MW.1 -1,2, w terenie MW.2-3 -1,6) przekraczają prawie dwukrotnie wskaźniki określone w Studium. Na stronie 143 studium przewidziano, że w obszarze oznaczonym symbolem MW orientacyjna intensywność zabudowy mieszkalnej i usługowej wynosić będzie max. 0,85 •*• 1,0 w strefie przedmieść, 1,0 - 1,9 w strefie miejskiej i śródmiejskiej, lub określona będzie w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu. Według planu (§ 29 ust.6 pkt 4) maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy w terenie MN.1-3 został określony jako 0,80, a w terenach MN.4-8-0,50, a w studium parametr ten został określony jako nie przekraczający 0,4 w strefie przedmieść, 0,85 w strefie miejskiej i śródmiejskiej, z możliwością, że intensywność zabudowy winna zostać określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu. Sąd uznał za trafny zarzut dotyczący niekompletności uwidocznionych na rysunku planu linii zabudowy. Zgodnie z § 19 ust. 3 planu miejscowego, w przypadku braku oznaczenia na Rysunku planu nieprzekraczających lub obowiązujących linii zabudowy, obowiązują przepisy odrębne. Plan dopuszcza zatem sytuację, w której część linii zabudowy nie będzie uwidoczniona na rysunku planu. Ustalenia planu dotyczące linii zabudowy powinny być kompletne, a przebieg linii zabudowy powinien być możliwy do ustalenia bez konieczności odwoływania się do przepisów zamieszczonych w innych aktach prawnych. Przyjęte w planie rozwiązanie jest więc niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisem § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, gdy wolą organu sporządzającego miejscowy plan jest ustalenie parametrów zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi, to przepis odsyłający do tej regulacji powinien zostać zawarty w uchwale, a w tekście planu należy zamieścić parametry wynikające z tych przepisów. Ponadto, nieprawidłowe jest, że pomimo dopuszczenia możliwości lokalizacji zabudowy na niektórych terenach, nie wyznaczono w odniesieniu do nich żadnych linii zabudowy. Linie zabudowy nie zostały w sposób kompletny wyznaczone w terenach MW.1, MW.2, MW.3, a także na obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Brak jest racjonalnych przesłanek, by w obszarach MN od strony i tak szerokich dróg wewnętrznych ustalać obowiązujące linie zabudowy, a w obszarach MW od strony ulic: H., A. , B. , S.

25

Sygn. akt U SA/Kr 731/16

[...] - zrezygnować z ich wyznaczenia. Linie zabudowy nie zostały też wyznaczone od strony ulicy B. i po zachodniej stronie drogi KDW6. Sąd l instancji podzielił również zarzut dotyczący zasad przeprowadzania scaleń i podziałów i określenia minimalnych powierzchni nowo wydzielonych działek na poszczególnych terenach. Zgodnie z § 10 ust.1 pkt 2 lit. c) uchwały w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości front nowo wydzielanych działek budowlanych mieścić się ma w przedziale 20 m - 30 m. Nie określa się minimalnej wielkości działek dla terenów ZŁ, ZP.1-3, E.1-3, KDZ, KDL, KDW.1-6, KP. Dla pozostałych terenów minimalną powierzchnię działki określono dla poszczególnych kategorii terenów indywidualnie. W myśl zaś § 10 ust.2 i 4 rozporządzenia, ustalone w planie minimalne wielkości działek nie obowiązują w przypadku dokonywania podziałów pod drogi/ulice publiczne i wewnętrzne, place, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej oraz podziałów mających na celu powiększenie działki sąsiedniej. Ustalone w planie minimalne wielkości działek nie obowiązują w przypadku dokonywania podziałów, mających na celu uregulowanie spraw własnościowych związanych z istniejącą zabudową. Zgodnie z § 29 ust. 6 uchwały w obszarach MN, z zastrzeżeniem ustaleń zawartych w § 6 ust. 4, powierzchnia nowo wydzielanych działek nie może być mniejsza niż: w terenach MN.1-3 - 400 m2, w terenach MN.4-5 - 500 m2, w terenach MN.6-8 - 600 m2. Natomiast w myśl § 30 ust.5 uchwały w obszarach MU powierzchnia nowo wydzielanych działek nie może być mniejsza niż 400 m2. Stosownie do § 31 ust. 4 uchwały w obszarach MW powierzchnia nowo wydzielanych działek nie może być mniejsza niż 800 m2. Jak wynika z § 32 ust. 4 uchwały w obszarze UP powierzchnia nowo wydzielonych działek nie może być mniejsza niż 800 m2. Sąd przyznał rację skarżącemu, że wystarczy zatem dokonać podziału działki budowlanej przez wyznaczenie przez jej środek wąskiej działki pod dojście lub infrastrukturę techniczną, by obejść przepisy o ustaleniu minimalnej powierzchni działek. Wyjaśnienie organu, że wydzielenie z danej działki nowej działki pod drogę wewnętrzną będzie możliwe, o ile pozostała część działki, będzie spełniała wymogi dotyczące parametrów nowo wydzielanych działek w zakresie zgodności z przeznaczeniem ustalonymi parametrami dopuszczalności podziału działki zgodnie z ustaleniami planu nie wynika z przytoczonych przepisów planu.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego wadliwego ustalenia wskaźnika ilości miejsc parkingowych, Sąd wskazał, że w § 20 uchwały wskaźniki te określono w trojaki sposób: dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej licząc 2 miejsca na dom, dla mieszkaniowo-usługowej - licząc 2 miejsca na dom oraz dodatkowo minimum 1 miejsce na każde 0,1 - 25 m2 powierzchni użytkowej budynku przeznaczonej pod usługi, a w zabudowie usługowej według liczby pokoi i liczby łóżek. Stosownie do treści art. 15 ust.2 pkt 6 ustawy o

26

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan zagospodarowania przestrzennego winien określać minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji. Spełnienie wymogu określenia przez plan minimalnej liczby miejsc do parkowania zostało spełnione. Natomiast zaskarżony plan nie zawiera regulacji co do określenia sposobu realizacji miejsc parkingowych.

Oceniając zarzut, że dla niektórych obszarów nie zostały również określone wszystkie konieczne parametry zabudowy (teren ZP.1 - brak wyznaczenia linii zabudowy oraz wskaźnika intensywności zabudowy oraz teren E. 1-3 - brak wyznaczenia linii zabudowy oraz wskaźników powierzchni zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy). Przechodząc do oceny zarzutów skargi M. L., Sąd uznał że uzasadniony jest zarzut, że zachodzi sprzeczność funkcji pomiędzy przeznaczeniem terenów określonych w planie jako MW. 1-5, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a przeznaczeniem tych terenów określonych w studium jako MN, tj. terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Z przyczyn podanych już wcześniej (przy ocenie skargi W. Z.) wyjaśnienia organu uznał Sąd za niezasadne. Zmiana stanu faktycznego w terenie wymagała bowiem zmiany nieaktualnego studium. Uzasadniony jest ponadto zarzut, że zachodzi sprzeczność pomiędzy przeznaczeniem terenów określonych w planie jako ZP, tj. terenów zieleni urządzonej, a przeznaczeniem tych terenów w Studium - MN, tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oraz ZŁ, tj. tereny zieleni leśnej. Końcowo Sąd na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Miejska Kraków zarzucając między innymi naruszenie 1/ art. 3 § 1 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu i oparcie wyroku na błędnych ustaleniach faktycznych oraz oparcie wyroku nie na całości akt sprawy oraz nieuwzględnieniu w całości dokumentacji planistycznej i w efekcie uznanie, że: a) doszło do naruszenia interesu prawnego M. L. - co spowodowane zostało wadliwym odczytaniem przez Sąd z rysunku planu przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy podczas gdy faktycznie do naruszenia interesu M. L. nie doszło, b) ustalenia planu miejscowego zostały dokonane niezgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zgromadzona dokumentacja planistyczna potwierdza zgodność ustaleń planu z zapisami Studium zarówno w zakresie ustalonego przeznaczenia, jak i wyznaczenia warunków zagospodarowania poszczególnych terenów, c) ustalenia planu miejscowego zostały dokonane z istotnym naruszeniem trybu postępowania

27

Sygn. akt 11 SA/Kr 731/16

w zakresie określonym w art. 17 pkt 6 lit, c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uzyskania zgody na odlesienie gruntów, podczas gdy zgoda ta dla nieruchomości objętych ustaleniami planu miejscowego nie była wymagana, d) ustalenia planu miejscowego zostały dokonane z pominięciem elementów obligatoryjnych planu, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy faktycznie wszystkie elementy wymagane tym przepisem znajdują się w planie miejscowym. Zarzucono również naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie wbrew tej normie, że podstawę w planowaniu przestrzennym nie stanowią oznaczenia nieruchomości w ewidencji gruntów lecz stan faktyczny na nieruchomości, art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że lasem jest każdy grunt pokryty co najmniej 0,10 ha roślinnością leśną nawet wówczas gdy nie została spełniona żadna z przesłanek wskazanych w art. 3 pkt 1 lit. a), b), c) podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że lasem jest każdy grunt pokryty co najmniej 0,10 ha roślinnością leśną pod warunkiem, że zostaje przynajmniej spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 3 pkt 1 lit. a), b), c) - to jest przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowi rezerwat przyrody lub jest wpisany do rejestru zabytków.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną W. Z. i M. L. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1973/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że Sąd l instancji kierując się niewłaściwą interpretacją art. 134 P.p.s.a., rozpoznał sprawę bez należytego uwzględnienia przedmiotowych granic złożonych skarg w efekcie czego stwierdził nieważność całej uchwały. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzając nieważność uchwały w całości Sąd l instancji nie wziął pod uwagę, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08). Jeśli zatem skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić

28

Sygn. akt 11 SA/Kr 731/16

tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13. NSA za zasadny uznał wskazany w skardze kasacyjnej zarzut, dotyczący uznania przez Sąd l instancji, że ustalenia planu zostały dokonane z istotnym naruszeniem trybu postępowania w zakresie określonym w art. 17 pkt. 6 lit. c powyższej ustawy poprzez brak uzyskania zgody na odlesienie gruntów. Problem dotyczy nieruchomości skarżącego W. Z. składającej się z działek nr ew. 1/106 i 1/82, które znajdują się na obszarze ZP.1. Nieprawidłowe jest stanowisko Sądu l instancji, że teren ten powinien uzyskać zgodę na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2) i 5) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. 2013.1205) na odlesienie gruntów. Zgodnie z powyższym przepisem przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa -wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, a pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. W ewidencji gruntów omawiane działki - obecnie, jak i w okresie prowadzenia procedury planistycznej figurowały jako tereny różne - "Tr". Ewidencja gruntów i budynków, w obowiązującym w dacie podejmowania badanej uchwały stanie prawnym, prowadzona była na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, póz. 454). § 67 rozporządzenia stanowi, że

29

Sygn. akt 11 SA/Kr 731/16

użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na poszczególne grupy, tj. użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne, nieużytki, grunty pod wodami i tereny różne, natomiast § 68 dotyczy podziału poszczególnych użytków gruntowych, wyszczególnionych w § 67 na szczegółowe kategorie, oznaczone wskazanymi tam symbolami. Z § 68 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia wynika, że lasy klasyfikowane są w ewidencji symbolem "Ls". Przepis art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010 r, Nr 193, póz. 1287 ze zm.) stanowi, że podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki państwowej i gospodarki gruntami powinny być dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu planistycznym. Od tej reguły nie zostały przewidziane żadne wyjątki, a zatem organy w toku procedury planistycznej mają obowiązek opierać się na danych wynikających z tej ewidencji (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 429/11, wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1818/13). Powyższe znajduje również potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym co prawda kwestii podatków, niemniej jednak stanowisko to potwierdza generalną zasadę, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych, wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych. W konsekwencji Sąd l instancji nieprawidłowo ustalił, że teren działek ew. 1/106 i 1/82 na potrzeby ustalenia przeznaczenia terenu wymagał uzyskania zgody właściwego organu na odlesienie gruntów. NSA podkreślił, że w samym tekście Studium ustalono, że: "Granica terenów przeznaczonych do zabudowy, ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych" (s. 134). Zgodnie z treścią Studium, zapewnienie spójności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z polityką przestrzenną określoną w Studium oznacza: zapewnienie zgodności zasad zagospodarowania ustalonych w planach miejscowych z zasadami określonymi w Studium. Zapewnienie spójności oznacza w szczególności zapewnienie zgodności z określonymi w Studium m.in.: zasadami zrównoważonego rozwoju przestrzennego Krakowa i kształtowania ładu przestrzennego, granicą terenów przeznaczonych do zabudowy, głównymi kierunkami zagospodarowania dotyczącymi: głównych elementów kształtujących strukturę przestrzenną Miasta, terenów otwartych o charakterze publicznym, kierunkami zagospodarowania wyodrębnionych kategorii obszarów. Jednocześnie w tekście Studium dodano, że dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a

30

Sygn. akt 11 SA/Kr 731/16

przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w Studium (s. 234-235). Jednocześnie w tekście Studium zawarto ustalenia, że w celu konkretyzacji struktury przestrzennej miasta, a także zapobieganiu niekontrolowanemu jej rozprzestrzenianiu się, zostaje wyznaczona w studium granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych (zainwestowanych) i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, Sąd l Instancji badając zgodność określonego w planie przeznaczenia wyodrębnionych terenów z ustaleniami Studium oparł się na wybranych fragmentach ustaleń Studium i zapisów planu, pomijając istotę głównych założeń rozwoju przestrzennego danej części Miasta. Ponadto Sąd Wojewódzki dokonując oceny w omawianym zakresie kierował się zbyt rygorystycznym i wąskim rozumieniem szczegółowych ustaleń zawartych w tekście Studium. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa ocena Sądu podjęta została bez właściwego rozważenia argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, w której Rada podniosła, że ustalenia planu zdeterminowane były istniejącym stanem zagospodarowania działek, a wskaźniki dla terenów MN i MU wynikają z faktycznego zagospodarowania poszczególnych działek, a ustalono je w taki sposób, by prowadzenie robót budowlanych uwzględniało specyfikę terenu. Odnosząc się do zapisów dotyczących działki nr ew. 194/17 (własność W. Z.) znajdującej się częściowo na obszarze oznaczonym symbolem ZP.2, częściowo zaś MN.7 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), NSA wskazał, że wg zapisów Studium powyższa działka w całości znajdowała się w obrębie obszaru oznaczonego symbolem MN (tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności). Sąd l instancji uznał zapisy planu odnoszące się do powyższej działki jako sprzeczne z zapisami Studium, jednakże - jak wcześniej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - granice kategorii zagospodarowania terenów należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg ustalony został w planie miejscowym, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w Studium. Ponadto Sąd l instancji nie rozważył powyższego w kontekście inne zapisu Studium, w którym wyraźnie ustalono, iż wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych (s. 134). Z zapisów dotyczących działek M. L. wynika, że w Studium nieruchomości skarżącego znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem MN (tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności), w

31

Sygn. akt 11 SA/Kr 731/16

planie oznaczone zostały symbolem MU.3 (tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej). Odnosząc się wskazanej przez Sąd sprzeczności zapisów planu ze Studium w zakresie wysokości, to wskazać należy, że zapisy Studium posługują się "wysokością zabudowy", zapisy planu dotyczą natomiast "wysokości budynku". Jednocześnie w § 3 pkt 1 ppkt 26 (słowniczek) zaskarżonego planu wskazano, że przez wysokość budynku należy rozumieć wysokość budynku w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690 ze zm.), natomiast przez "wysokość zabudowy" należy rozumieć całkowitą wysokość obiektów budowlanych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (§ 3 pkt 1 ppkt 27 zaskarżonego planu). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd Wojewódzki analizując zgodność planu z ustaleniami studium uwzględnił podane wyżej uwarunkowania oraz uzasadnił powyższą sprzeczność w zakresie urządzania usług komercyjnych. Ponadto NSA podniósł, że Sąd l instancji stwierdzając naruszenie zasad sporządzenia planu wobec niezgodności z ustaleniami studium oparł się na analizie obszarów, na których nie są położone nieruchomości skarżących (np. ZP.2, ZP.3, MW.1-5, MN.2, MN.3, MN.4, MN.5, KDW1, KDW2, KDW3, KDW4, KDW5, KDW6, E. 1-3). Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie wyroku WSA w Krakowie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Przy czym reguła powyższa doznaje zasadniczej modyfikacji, która wynika z brzmienia art. 190 P.p.s.a. Przywołany przepis stanowi, że sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Norma powyższa w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie interpretacji prawa. Podkreślić należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny, a w ślad za nim również organ, związani są nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego

sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Możliwość

32

Sygn. akt 11 SA/Kr 731/16

odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2005 r., sygn. akt l OSK 132/05), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak H. Knysiak - Molczyk [w:] H. Knysiak -Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Sprawa rozpoznawana przez sąd w niniejszym postępowaniu była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uchylił poprzedni wyrok tutejszego sądu, uwzględniający skargi i stwierdzający nieważność skarżonego planu w całości tj. w zakresie wykraczającym poza stwierdzone przez sąd naruszenie interesów prawnych skarżących. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż "sąd Wojewódzki, kierując się niewłaściwą interpretacją art. 134 ppsa, rozpoznał sprawę bez należytego uwzględnienia przedmiotowych granic złożonych skarg w efekcie czego stwierdził nieważność całej uchwały. Wobec takiego sposobu orzekania przez Sąd l instancji konieczne jest odniesienie się do reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. (...). Bezsporne jest, że uchwała w zakresie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą podjętą z zakresu administracji publicznej, a legitymowanym do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu (por. Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2011, s. 197). Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 powyższej ustawy "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie

33

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Skarga taka nie ma jednak charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. II OSK 1541/12). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzając nieważność uchwały w całości Sąd l instancji nie wziął pod uwagę, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08). Jeśli zatem skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13). Dlatego też należy stwierdzić, że w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd l instancji nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, lecz jedynie w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego, a te wyznaczało prawo własności nieruchomości stanowiących własność W. Z. i M. L.. Przewidziany w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że

34

Sygn. akt 11 SA/Kr 731/16

kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości, do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę. Wobec powyższego należy przyjąć, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Zastrzec jednocześnie trzeba, że kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego".

Poglądem tym związany jest sąd rozpoznający niniejszą sprawę. W istocie przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym tj. Dz. U. z 2016 r. póz. 446 (dalej; ustawa) przewidują dwa porządki skarżenia uchwał samorządu terytorialnego, w tym tych, które stanowią źródło prawa miejscowego. Zaskarżenia te można by nazwać zaskarżeniem indywidualnym - opartym o przepis art. 101 ust 1 ustawy oraz zaskarżeniem nadzorczym -na podstawie art. 93 ust 1 ustawy. Zgodnie z dyspozycją art. 101 ust 1 ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 93 ust 1 stanowi, iż po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zestawienie tych regulacji prowadzić musi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie dwóch odmiennych, opartych o różne przesłanki, ale także nie pokrywających się zakresowe, możliwości zaskarżenia uchwał, w tym aktów prawa miejscowego. Pierwszy, oparty o atrybuty, jakie organ nadzoru posiada w stosunku do uchwał podejmowanych przez organy stanowiące samorządu terytorialnego i ma nieograniczony zasięg jeżeli chodzi o możliwości skarżenia tych uchwał - w całości lub w części jeżeli organ nadzoru stwierdzi że uchwała taka została podjęta z naruszeniem przepisów obowiązujących tj. jest sprzeczna z porządkiem prawnym. Drugi tryb, oparty o art. 101 ust 1 ustawy, związany jest ze subiektywnym stwierdzeniem naruszenia przez uchwałę (akt prawa miejscowego) interesu prawnego lub uprawnienia danego podmiotu. Zakres możliwości skarżenia uchwały w oparciu o art. 101 ust 1 ustawy ustawodawca ograniczył zatem do naruszenia o którym mowa wyżej. Sąd rozpoznając sprawę skargi na uchwałę rady

35

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

gminy, musi ocenić czy powołuje się na naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego a uwzględniając skargę musi stwierdzić, że to naruszenie było niezgodne z porządkiem prawnym np. wykraczało poza zakres tzw. władztwa planistycznego lub zapisy planu miejscowego sprzeczne były z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym brak podstaw do uwzględnienia skargi ponad stwierdzone naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, co za tym idzie - nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w obszarach, których nie dotyczy interes prawny lub uprawnienie skarżących. Możliwość skutecznego skarżenia aktów prawa miejscowego w nieograniczonym zakresie, jak mowa o tym wyżej, ma jedynie organ nadzoru a nie podmiot powołujący się na naruszenie własnego interesu prawnego. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. II OSK 117/13 jeśli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tej (tych) nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia dotyczą interesu prawnego skarżącego (ponad ten interes) prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, póz, 84) wskazuje iż, skarga na podstawie art. 101 nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy).

Wskazać należy w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 134 P.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Sąd jednak nie może jednak rozstrzygnąć poza dopuszczalny zakres zaskarżenia. Jeżeli skarżącemu nie przysługuje możliwość skutecznego zaskarżenia - z uwagi na brak naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia przez dane zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sąd zapisów tych nie może poddać kontroli, gdyż nie działa z urzędu ale w rozpoznaniu skutecznie złożonej skargi. Dodatkowo, nowelizacja ustawy P.p.s.a. jaka dokonała się 15 sierpnia 2015 r., w art. 58 ust § 1 pkt 5a nakazuje sądowi odrzucić skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym

36

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Tym samym uznać należy, iż w kontekście rozpoznawania skarg na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przepis art. 134 P.p.s.a. należy odczytywać w ten sposób, iż sąd władny jest orzec ponad żądania skargi i niezależnie od złożonych w niej wniosków i podnoszonych zarzutów - jeżeli stwierdzi niedopuszczalne naruszenie przez zapisy tego planu interesu prawnego lub obowiązku skarżącego (czego ten nie podnosił) i tylko w tych granicach. Zgodzić się należy z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z dnia 14 września 2012 r. II OSK 1541/12 wskazał, iż nie może mieć znaczenia to, czy sam skarżący w treści wniesionej przez siebie skargi wystarczająco wykazał naruszenie swego interesu prawnego, ale to, czy takie naruszenie obiektywnie nastąpiło. Sąd administracyjny powinien to sprawdzić, jeżeli skarżący tego przekonywująco nie zrobił lub nie potrafił zrobić, albowiem z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami skargi. Stosowanie powyższego przepisu nie zostało wyłączone w przypadku rozpoznawania skarg na uchwały, wnoszone w trybie art. 101 u.s.g.

Wskazać należy też, iż skargę do sądu administracyjnego opartą o przepis art. 101 ust 1 ustawy poprzedzić musi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Czynność ta nie jest wymogiem czysto formalnym. Daje ona możliwość organowi planistycznemu zastosowanie się do żądań podmiotu, którego zapisy prawa miejscowego dotyczą i eliminacji z aktu tych zapisów, które w ocenie organu planistycznego, naruszają interes prawny lub uprawnienie podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa, oraz są niezgodne z porządkiem prawnym. Tym samym należy uznać, iż wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie (por; wyrok Naczelnego Sądu z dnia 5 czerwca 2014 r. II OSK 117/13)

W tym stanie rzeczy wskazać należy, iż na uwzględnienie zasługiwała jedynie skarga W. Z. w zakresie dotyczących obszaru oznaczonego w skarżonym planie symbolem ZP 2. Naczelny Sąd Administracyjny nakazując ponowne rozpatrzenie skargi wskazał, iż zgodności skarżonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa obowiązującego w dacie podjęcia uchwały będącej przedmiotem kontroli sądu oceniać należy przez pryzmat zapisów studium, które stanowiły, iż granica terenów przeznczonych do zabudowy, ma charakter orientacyjny a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planie miejscowym (zapis str. 134). W tekście studium dopuszczono także korektę określonej w studium granicy między terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zainwestowania a także linii rozgraniczających pomiędzy

37

Sygn. akt 11 SA/Kr 731/16

wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonego dla Krakowa w Studium (zapis str. 324-235).

Wykonując zalecenia sądu drugiej instancji, sąd rozpoznający sprawę zażądał od organu planistycznego przedłożenia wykonanych w tej samej skali map studium i planu wykonanych w technice pozwalającej na porównanie przeznaczenia terenów należących do skarżących. Porównanie to pozwoliło na stwierdzenie, iż jedynie obszar oznaczony symbolem ZP 2 (tereny zieleni urządzone) jest sprzeczny z przeznaczeniem tego terenu z ustaleniami studium, w którym obszar ten był oznaczony symbolem MN - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Porównanie przeznaczenia tych obszarów w żaden sposób nie pozwala na przyjęcie, iż w tym obszarze zachodzi zgodność czy choćby niesprzeczność planu ze studium. Tereny oznaczone w studium symbolem MN jako główną funkcję mają zabudowę mieszkaniową jednorodzinną natomiast tereny ZP w planie to obszary zieleni urządzonej wysokiej i niskiej, gdzie dopuszcza się jedynie lokalizację obiektów małej architektury takie jak ławki, kosze, lampy, place zabaw dla dzieci oraz boisk sportowych. Podkreślić należy, iż nie została w tym przypadku dokonana korekta granic obszarów o różnym przeznaczeniu, ale na części obszaru, który w studium był oznaczony symbolem MN w skarżonym planie ustanowiono teren ZP a zatem teren o zupełnie innym przeznaczeniu.

W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, iż w tej części planu (obszar ZP 2) jest on niezgodny z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, a zatem naruszona została jedna z zasad sporządzania planu, co w konsekwencji - zgodnie z dyspozycja art. 28 ust 1 ustawy - skutkuje jego częściową nieważnością. Naruszenie to dotyczy także interesu prawnego skarżącego W. Z. . Podkreślić przy tym należy, iż, jest dla rozpoznawanej sprawy bez większego znaczenia fakt, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego w okresie poprzednio obowiązującej ustawy (w której związanie planu miejscowego zapisami studium było mniejsze), zawierało zapisy, iż granice kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznione na rysunku nr K1, należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w studium. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10 orzekł, iż stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być

38

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

silniejsze lub słabsze - ale zasadę o której mówi w wyroku tym NSA odnosić należy do szczegółowości zapisów studium dającego organom planistycznym większą lub mniejszą możliwość uszczegółowiania przeznaczenia danego obszaru w planie miejscowym a nie do możliwości dowolnej zmiany przeznaczenia danych obszarów.

Jeszcze raz podkreślić należy, iż zasada zgodności ustaleń planu z zapisami studium jest zasadą ustawową. Studium jest aktem organów planistycznych poprzedzających uchwalenie planu miejscowego i aczkolwiek wiąże organ gminy przy prowadzeniu polityki przestrzennej na etapie uchwalania planów miejscowych, nie ma mocy powszechnie obowiązującej gdyż nie jest aktem prawa miejscowego. Zapisów w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa co do tego, iż granice kategorii zagospodarowania terenów są orientacyjne i mogą być skorygowane w planie miejscowym, nie można odczytywać jako zapisów które w tym zakresie "korygują" nakaz zgodności planu ze studium jaki to nakaz wynika z art. 15 ust 1 i 20 ust 1 ustawy. Nigdy bowiem norma o niewiążącym prawnie charakterze tj. zawarta w akcie nie będącym źródłem prawa nie może zmieniać zasad określonych w ustawie - nakazów i zapisów dotyczących bezwzględnie obowiązującej procedury jaką ustawa wprowadza. Przytoczyć tu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2011 r. II OSK 412/11, w którym orzeczono, iż w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym jako zieleń urządzoną , jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako tereny zielone. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowego przeznaczenia określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany, gmina może dokonać jedynie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

39

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

Co do pozostałych obszarów objętych skarżonym planem a będących własnością skarżących sąd nie dopatrzył się sprzeczności z zapisami studium. W szczególności przeznaczenie terenu oznaczonego w studium symbolem ZŁ (tereny zieleni leśnej) a w uchwalonym planie symbolem ZP (tereny zieleni urządzonej) są w ocenie sądu ze sobą niesprzeczne. Jak podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym do ponownego rozpoznania wyrok zapadły przed tutejszym sądem w rozpoznaniu skarg W. Z. i M. L. - zakres związania prawodawcy lokalnego przy uchwalaniu planu miejscowego zapisami studium w Krakowie z uwagi na zapisy tego studium, nie są nazbyt rygorystyczne. Sam przepis art. 20 ust 1 ustawy mówi o uchwaleniu planu który nie narusza ustaleń studium. Treść taką przepis ten uzyskał w 21 października 2010 r. (nowelizacja dokonana ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. Dz.U.10.130.871). Wcześniej tj. przed nowelizacja przepis ten mówił o wymaganej zgodności uchwalanego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium. Zmiana ta nie jest bez znaczenia dla interpretacji przepisu w kontekście wymaganej zgodności bądź niesprzeczności zapisów tych dwóch aktów planistycznych. W orzecznictwie przyjmuje się, iż termin "zgodność" należy rozumieć jako termin mocniejszego związania uchwalanego planu miejscowego zapisami studium niż używane we wcześniejszych regulacja terminy "spójność", czy "niesprzeczność" (vide; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. II OSK 2473/12).., Wobec użycia przez ustawodawcę w art. 20 ust. 1 ustawy pojęcia o nie naruszaniu przez plan miejscowy ustaleń studium, w miejsce wcześniejszego pojęcia zgodności tych dwóch aktów, uznać zatem należy więc, że w aktualnym porządku prawnym stopień związania uchwalanego planu miejscowego ze studium jest mniejszy niż ten z przed nowelizacji dokonanej w październiku 2010 r. Ponadto jak wskazuje to Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10 (tak samo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2013 r. II SA/Ol 459/13) stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium, a jak mowa o tym wyżej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa dopuszcza pewną elastyczność w zakresie tej zgodności. Uznać zatem należy, iż ustawodawca lokalny przy uchwalaniu skarżonego planu był uprawniony do pewnej modyfikacji zapisów dotyczących przeznaczenia terenów w planie w stosunku do zapisów studium, o ile nie prowadziło to do sprzeczności przeznaczenia danego obszaru w tych dwóch aktach. Taką dopuszczalną w ocenie sądu modyfikacja jest oznaczenie w planie terenu, który w studium ma przeznaczenie leśne, jako teren zieleni urządzonej. W obu przypadkach dochodzi do ochrony terenu zielonego przed zabudową (podstawową funkcją w

40

Sygn. akt 11 SA/Kr 731/16

studium jest las z niezbędnymi obiektami obsługi leśnej, zaś w planie podstawowym przeznaczeniem terenów jest zieleń urządzona wysoka i niska. Także zapisy studium dopuszczają rekreacyjne urządzenie tego terenu, co także wynika ze zapisów planu, który na obszarach ZP dopuszcza lokalizację obiektów małej architektury takie jak ławki, kosze, lampy a także placów zabaw dla dzieci, boiska sportowe, oczka wodne, ścieżki, ciągi piesze i trasy rowerowe, sanitariaty, szatnie, park linowy oraz obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej (§ 34) - co w ocenie sądu jest uszczegółowieniem funkcji rekreacyjnych terenów leśnych o których mowa w studium. Okoliczności prowadzą do konkluzji, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Polana Żywiecka w obszarach oznaczonych symbolem ZP 1 nie narusza ustaleń studium. Zarzuty w tym zakresie są zatem bezpodstawne. Zdaniem sądu zakaz grodzenia tego terenu jaki wynika z ustaleń planu nie jest niedopuszczalną ingerencją w uprawnienia właścicielskie. Jest to teren zieleni urządzonej, którego przeznaczenie w sposób ewidentny zakłada korzystanie z tego terenu przez nieograniczoną liczbę użytkowników. Dopuszcza bowiem lokalizację na tym terenie takich obiektów jak place zabaw dla dzieci, boiska sportowe, ciągi piesze i trasy rowerowe, sanitariaty, szatnie czy park linowy. W sposób ewidentny grodzenie tego terenu, celom dla jakiego obszar ten został ustanowiony, stało by na przeszkodzie. Uznać należy zatem, iż zapis (§ 34 ust 5 pkt. 2 skarżonego planu jako dopuszczalna ingerencja w prawo własności nie wykraczająca poza ustawowe uprawnienia prawodawcy lokalnego do ustalania przeznaczenia terenu tj. nie stanowiący nadużycia władztwa planistycznego.

W zakresie zarzutów dotyczących terenu MU 3 zdaniem sądu są one bezpodstawne. Jako mowa wyżej, uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być co do zasady zgodny (nie naruszać ustaleń) ze ustaleń studium. Plan uszczegóławia zapisy studium, który jako akt planistyczny ma ogólniejszy charakter. Dopuszczalna jest tez pewna modyfikacja zapisów planu w stosunku do studium, jeżeli samo studium taką możliwość dopuszcza pod warunkiem jednakże, iż modyfikacja ta nie prowadzi do sprzeczności tych dwóch aktów planistycznych czy choćby zasadniczej ich niezgodności. Jak wynika z zapisów studium, teren oznaczony w planie jako MU 3 w studium oznaczony był symbolem MN - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Główna funkcja to zabudowa mieszkaniowa z obiektami i urządzeniami służącymi zaspakajaniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. W planie natomiast obszar MU.3 jako podstawowe przeznaczenie terenu przyjmuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz mieszkaniowo-usługową a jako przeznaczenie uzupełniające przyjęto między innymi usługi. Zdaniem sądu zapis ten, odnośnie dopuszczalnej funkcji usługowej, która ze swej istoty towarzyszy funkcji mieszkaniowej (przynajmniej na terenie miast) stanowi

41

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

uszczegółowienie zapisów studium a zapis o funkcji podstawowej stanowi literalne zachowanie funkcji o której mowa w studium. Odnośnie parametrów nowego zainwestowania (wysokość zabudowy, wysokość budynków) Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1973/14 wskazał, iż cyt. "Odnosząc się wskazanej przez Sąd sprzeczności zapisów planu ze Studium w zakresie wysokości, to wskazać należy, że zapisy Studium posługują się "wysokością zabudowy", zapisy planu dotyczą natomiast "wysokości budynku". Jednocześnie w § 3 pkt 1 ppkt 26 (słowniczek) zaskarżonego planu wskazano, że przez wysokość budynku należy rozumieć wysokość budynku w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690 ze zm.), natomiast przez "wysokość zabudowy" należy rozumieć całkowitą wysokość obiektów budowlanych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (§ 3 pkt 1 ppkt 27 zaskarżonego planu). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd Wojewódzki analizując zgodność planu z ustaleniami studium uwzględnił podane wyżej uwarunkowania oraz uzasadnił powyższą sprzeczność w zakresie urządzania usług komercyjnych".

Poddając analizie ten problem należy wskazać, iż czym innym jest pojęcie "wysokość zabudowy" o której mowa w studium a które to pojęcie nie zostało w akcie tym zdefiniowane, a czym innym wysokość budynku o którym mowa w skarżonym planie. Pojęcie to zgodnie z § 3 pkt 1 ppkt 26 odnosi się § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. Nr 75, póz. 690 z późn. zm który w stanowi, iż wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Z kolei wysokość zabudowy (pojęcie którym posługuje się studium) to zgodnie z § 3 pkt 1 ppkt 27 tekstu planu wysokość obiektów budowlanych (nie tylko budynków), a zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - to także budowle. Z kolei jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wymienione są między innymi sieci techniczne. Prawdą jest, iż zgodnie z § 30 ust 5 pkt 6a skarżonego planu wysokość zabudowy dla budynków mieszkaniowych, usługowych, mieszkaniowe -

42

Sygn. akt II SA/Kr 731/16

usługowych w terenach MU.3 to wartość 4-11 m co świadczyło by o sprzeczności tego zapisu z ustaleniami studium, które w terenach MN dopuszczało wysokość zabudowy do 13 m. Tym niemniej § 6 tekst planu stanowi, iż ograniczenia wysokości zabudowy wymienione w Rozdziale II (Ustalenia szczegółowe - przeznaczenie terenów i zasady ich zagospodarowania) nie dotyczą sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Tym samym należy przyjąć, iż wprawdzie sama wysokość budynku jest ograniczona postanowieniami planu do 11 m, ale ograniczenie to (11 m.) dotyczy jedynie budynku mierzonego od poziomu terenu do najwyżej położonego jego punktu. Ograniczenie to nie dotyczy jednak sieci technicznej (np. sieci telekomunikacyjnej), która jest obiektem budowlanym lub częścią tego obiektu (budowlą). Tak więc wysokość zabudowy mierzona razem z siecią techniczną, jak mowa wyżej np. siecią telekomunikacyjną, może przekraczać 11 m. co prowadzi do wniosku, iż także w tym zakresie zapisy skarżonego planu nie naruszają ustaleń studium.

Konkludując wskazać należy, iż sprzeczność skarżonego planu z ustaleniami studium w granicach interesu prawnego skarżonego W. Z. zachodziła jedynie w części graficzne dla obszaru oznaczonego symbolem ZP 2. Pozostałe jego zarzuty dotyczące obszaru ZP 1 nie znajdują uzasadnienia. Niezasadne były także zarzuty skarżącego M. L. dotyczące obszaru MU.3, z których wywodził naruszenie swojego interesu prawnego. Pozostałe zarzuty skarżących nie dotyczyły ich interesów prawnych lub uprawnień. Zgodnie z dyspozycją art. 2 z dnia 9 kwietnia 2015 r. z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem Jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Tak więc przepis art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. który stanowi, iż sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego ma zastosowanie także w niniejszej sprawie. W zakresie w jakim skarżący zarzucali skarżonemu miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego sprzeczność z przepisami o planowaniu przestrzennym które nie wiązali z naruszeniem własnego interesu prawnego podlega odrzuceniu.

Z uwagi na powyższe okoliczności, na podstawie art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w

sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P. p. s. a