Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2978/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 41
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 14 lipca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 472/13 w sprawie ze skargi J. Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 472/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również WINB) z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sierpcu (dalej również PINB) decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr 93/11, wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nakazał J. Z. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego o wymiarach zewnętrznych ok. 5,2 x 8,6 m, usytuowanego na działce nr ewid. [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W dniu [...] listopada 2012 r. do PINB wpłynęło odwołanie J. Z. od powyższej decyzji, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

J. Z. wniosła o: 1) przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji wydanej w dniu [...] listopada 2011 r.; 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy; 3) ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ze wskazaniem okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; 4) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów załączonych do odwołania, na okoliczności w nim wskazane.

W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że w związku z faktycznym rozpadem małżeństwa z R. Z. we wrześniu 2009 r. informowała ustnie organ administracji, że zmienił się jej adres dla dokonywania doręczeń z dotychczasowego (ul. R. w P.) na nowy (ul. K. w P.). Organ znał powyższą okoliczność i doręczył część korespondencji we właściwym postępowaniu administracyjnym pod nowy adres, tj. postanowienie PINB z dnia [...] stycznia 2011 r. sygn. [...] z kopertami zaadresowanymi na ul. R. i ul. K. w P., decyzję PINB z dnia [...] września 2010 r. nr [...]

Organ dokonał doręczenia: decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], jak i upomnienia z dnia [...] czerwca 2012 r. pod dotychczasowym adresem.

J. Z. wskazała dalej, że organ nigdy nie pouczył jej o obowiązku powiadomienia o zmianie adresu, ani o skutkach niedopełnienia tego obowiązku. Z tego względu, zdaniem J. Z., nie sposób przyjąć, że doszło do skutecznego doręczenia ww. korespondencji, w tym decyzji pod dotychczasowym adresem.

Storna stwierdziła następnie, że przypadkowa rozmowa z byłym mężem spowodowała odebranie w dniu [...] listopada 2012 r. postanowienia z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] o nałożeniu grzywny w wysokości 10.000 zł. W dniu [...] listopada 2012 r. J. Z. skontaktowała się telefonicznie z pracownikami organu egzekucyjnego, a w dniu [...] listopada 2012 r. zaznajomiła się z aktami sprawy. W dniu [...] listopada 2012 r., przesłano jej część dokumentów. Zatem w wypadku uznania, że nie istnieją inne przesłanki uchybienia terminu, zachodzące po stronie organu, doręczenie tytułu i upomnienia spowodowało ustanie przyczyny uchybienia terminu w dniu [...] listopada 2012 r. Tak więc termin siedmiodniowy dla złożenia prośby o przywrócenie terminu, zdaniem J. Z., uznać należało za zachowany. W świetle powołanych okoliczności, w ocenie strony, przyjąć należy również, że uprawdopodobniła ona brak winy w uchybieniu terminu.

J. Z. podniosła, że gdyby została prawidłowo pouczona o ww. przepisach prawa dotyczących doręczenia, jak również gdyby prawidłowo doręczano korespondencję, wniosłaby odwołanie. W jej ocenie w zaistniałym stanie faktycznym nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że nastąpiło wcześniejsze i skuteczne doręczenie decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w trybie art. 44 § K.p.a. O powyższym przesądza niewątpliwy brak pouczenia skarżącej o treści przepisów prawa, z których wynika możliwość zastosowania art. 41 - 44 K.p.a. Nie ma żadnej winy strony w tym, że nie została w ogóle pouczona przez organ pierwszej instancji o treści art. 41 - 44 K.p.a.

Strona dodała, że od końca 2010 r. (od okresu zakończenia sprawy rozwodowej), zamieszkiwała w domu rodzinnym matki przy ul. C.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, odmówił J. Z. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sierpcu z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić go na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

Obowiązkiem organu odwoławczego jest wobec powyższego ocena powołanych we wniosku okoliczności uniemożliwiających dochowanie terminu - w przedmiotowej sprawie terminu czternastodniowego na złożenie odwołania. W ocenie WINB wskazana we wniosku okoliczność, tj. nieotrzymanie przez stronę decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., mimo to, że jak podnosi poinformowała ona organ stopnia podstawowego o zmianie adresu doręczeń korespondencji w trakcie prowadzonego postępowania w ramach nadzoru budowlanego, nie może stanowić przesłanki do uznania zasadności przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z treści art. 41 § 1 K.p.a., w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (§ 2).

W przedmiotowej sprawie z materiału dowodowego nie wynika, że skarżąca powiadomiła PINB o zmianie swego adresu. Wprawdzie cytowany wyżej przepis nie wskazuje wymaganej formy powiadomienia organu o ww. okoliczności, jednak WINB stoi na stanowisku, odmiennie od tez wyrażanych we wniosku o przywrócenie terminu, że prawidłową formą zawiadomienia organu jest forma pisemna. Powyższe wynika w ocenie organu odwoławczego z formułowanej w przepisach K.p.a. ogólnej zasadny pisemności prowadzonych postępowań administracyjnych. Na marginesie WINB wskazał także, że w przekazanych mu aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek potwierdzenia, np. w postaci notatki służbowej, o wskazanej przez stronę okoliczności ustnego powiadomienia o zmianie jej adresu.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy odmówił J. Z. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sierpcu nr [...].

J. Z. zaskarżyła postanowienie WINB z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 124 § 1 i 2 oraz art. 126 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz orzeczenie z pominięciem istotnej części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, jak również zaniechanie uzasadnienia rozstrzygnięcia odmawiającego stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia [...] listopada 2011 r. oraz ograniczenie powyższych obowiązków do enigmatycznego powołania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia treści art. 41 K.p.a. i twierdzenia organu administracji o braku w aktach informacji o zmianie adresu strony;

2. art. 8 K.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywatela do Państwa jak również art. 6 K.p.a. i wyrażonej w nim zasady legalizmu - poprzez oddalenie wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia [...] listopada 2011 r., podczas gdy z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy wynikało, że organ administracji pierwszej instancji nie pouczył strony o treści art. 41 i 44 K.p.a., a na zwrotnym potwierdzeniu przesłania tej decyzji stronie nie odnotowano miejsca i samego faktu pozostawienia awiza z informacją, gdzie strona mogła odebrać powyższą przesyłkę;

3. art. 41 § 1 i 2 K.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu, podczas gdy skuteczne doręczenie zastępcze decyzji PINB z dnia [...] listopada 2011 r. mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdyby organ ten pouczył stronę o obowiązku informowania o zmianie adresu;

4. art. 44 § 1 i 4 K.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy z akt sprawy wynika, że na zwrotnych potwierdzeniach przesłania stronie decyzji PINB z dnia [...] listopada 2011 r. brak adnotacji o fakcie i miejscu pozostawienia awiza w miejscu dotychczasowego zamieszkania strony, jak również informacji o jednostce, w której strona mogła podjąć tą przesyłkę;

5. art. 59 § 2 K.p.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia [...] listopada 2011 r., podczas gdy strona uprawdopodobniła brak winy we wniesieniu odwołania w terminie przypisanym prawem oraz fakt złożenia prośby o przywrócenie tego terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny tego uchybienia.

J. Z. wskazała, że naruszenia prawa kwalifikują zaskarżone postanowienie do uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia WINB.

Organ administracji w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 472/13 oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeśli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie, w myśl art. 59 § 2 K.p.a., organ właściwy do rozpatrzenia odwołania.

Sąd wskazał, że dla zastosowania art. 58 § 1 K.p.a. powinny być spełnione cztery przesłanki.

Pierwszą przesłanką jest wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu. Zatem przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego, który wniesie prośbę w formie podania.

Drugą przesłanką jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku winy. Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Osoba zainteresowana ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna ona uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu.

Trzecią przesłanką przywrócenia terminu jest dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Termin do wniesienia tego wniosku zaczyna biec dopiero od dnia ustania przeszkody i licząc od tego dnia wynosi siedem dni. Terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu nie można przywrócić (art. 58 § 3 K.p.a.).

Czwartą przesłanką jest dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin, np. wnieść odwołanie. Czynność procesową należy zatem dopełnić, nie czekając na przywrócenie terminu.

Jak Sąd wskazał, w rozpoznawanej sprawie skarżąca uczyniła zadość pierwszej przesłance, trzeciej i czwartej. Nie uprawdopodobniła jednak braku swojej winy w uchybieniu terminu.

Sąd przypomniał, że J. Z. podniosła, iż doręczenie decyzji z [...] listopada 2011 r. nastąpiło na zły adres. Zaznaczyła, że informowała ustnie organ o zmianie adresu. Stąd nie mogła odebrać adresowanego do niej listu z decyzją.

Sąd nie zgodził się z argumentacją strony. Za trafne uznał natomiast spostrzeżenie organu odwoławczego, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje określona w art. 14 § 1 K.p.a. zasada pisemności. Z tego względu strona powinna była poinformować organ administracji o zmianie adresu w formie pisemnej. Tymczasem w aktach sprawy nie ma ani pisma wskazującego na nowy adres do korespondencji, ani żadnej wzmianki na okoliczność telefonicznego poinformowania organu o zmianie adresu. Tym samym okoliczności tej, z uwagi na fakt, że Sąd orzeka na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału, nie można było zweryfikować. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że brak jest pisma wskazującego na zmianę adresu, jak i ewentualnej notatki służbowej związanej z poinformowaniem organu o tej zmianie.

Sąd dostrzegł, że wprawdzie organ wysłał dwa pisma skarżącej na inny adres, jednakże zrobił to bez podstawy faktycznej. Zauważył, że pomimo wysyłania postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. na dwa adresy, również pod nowy (przy ul. K.) strona nie odebrała korespondencji. Po otrzymaniu informacji, że skarżąca nie odbiera korespondencji także pod nowym adresem organ zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Pruszkowie z wnioskiem o udostępnienie danych z ewidencji ludności, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych. W odpowiedzi uzyskał informację, że J. Z. jest zameldowana w P. przy ul. R.

Z tego względu, co Sąd pierwszej instancji stanowczo podkreślił, nie można było zarzucić organowi administracji, że nie dokonał próby ustalenia prawidłowego adresu skarżącej. Wręcz przeciwnie, próby takiej dokonał i ustalił, że prawidłowym adresem strony jest ul. R. Adres taki wynika również z wypisu z rejestru gruntów. Tym samym za prawidłowe należało, zdaniem Sądu, uznać wysyłanie przez organ dalszej korespondencji na adres: ul. R.

W konsekwencji, za prawidłowe Sąd uznał działanie organu odwoławczego, który odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu strona nie dochowała należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw, nie informując w formie pisemnej organu o zmianie adresu. Organ, działając na bazie materiałów zgromadzonych sprawie, nie miał podstaw do wysyłania korespondencji na nowy adres. W tym kontekście nie można było, w ocenie Sądu, stwierdzić, by strona należycie interesowała się sprawą. Od otrzymania ostatniej korespondencji w sprawie, co nastąpiło w dniu 21 września 2010 r., do dnia 16 listopada 2012 r., a wiec przez okres ponad dwóch lat, strona nie podjęła próby ustalenia, co się w sprawie dzieje.

Sąd wywiódł dalej, że na stronach postępowania spoczywa obowiązek szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych. Przywrócenie terminu nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można zatem mówić wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Okoliczności wskazane przez skarżącą, zdaniem Sądu, nie dawały podstaw do uznania, że nie ponosi ona winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Sąd wskazał, że do okoliczności faktycznych, uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika, zalicza się przykładowo przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Inne okoliczności, takie jak zwolnienie lekarskie od pracy, czy wyjazd z miejsca zamieszkania, nie uprawdopodabniają, przy zastosowaniu obiektywnego miernika staranności, braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej. Okoliczności te nie wykluczają bowiem możliwości dokonania czynności procesowej przez stronę. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie wina skarżącej sprowadza się do niepoinformowania organu w formie pisemnej o nowym adresie do korespondencji. Nieobecność skarżącej w miejscu, które organ ustalił jako miejsce zameldowania, nie może świadczyć o obiektywnej niemożliwości dochowania przez nią terminu do złożenia odwołania. Skarżąca, dbając należycie o swoje sprawy, powinna ustalić, co w jej sprawie się dzieje, choćby drogą telefoniczną lub przy użyciu poczty elektronicznej, oraz czy korespondencja w czasie nieobecności w miejscu zamieszkania była do strony wysyłana.

W świetle powołanych wyżej okoliczności, Sąd stwierdził, że zarzuty skargi są niezasadne.

J. Z. wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc następujące zarzuty:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej powoływanej również jako P.p.s.a.) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. i art. 42 § 2 K.p.a. oraz art. 40 § 1 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach, co spowodowało brak ustalenia, że strona wniosła odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] listopada 2011 r. w terminie 14 dniu od dokonania skutecznego doręczenia decyzji w dniu [...] listopada 2012 r., co obligowało organ właściwy do rozpatrzenia odwołania do umorzenia postępowania w zakresie wniosku strony o przywrócenie terminu oraz rozpatrzenia odwołania strony;

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 1 § 1 oraz art. 3 § 1 i art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie wyroku, przez nierozpoznanie zarzutów i dokonanie oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organ administracji pierwszej instancji przepisów postępowania: art. 41 § 1 i 2 K.p.a. (nr 3) oraz naruszenia art. 44 § 1 i 4 K.p.a. (nr 4) i nieskonfrontowanie tych zarzutów ze zgromadzonym w aktach materiałem dowodowym;

3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 59 § 2 i art. 58 § 1 K.p.a. oraz art. 8, 9 i 41 K.p.a., polegające na przyjęciu, że strona nie uprawdopodobniła braku winy w niewniesieniu w zakreślonym przez przepisy postępowania terminie odwołania od decyzji PINB z dnia [...] listopada 2011 r., bowiem nie poinformowała organu o zmianie swojego adresu, podczas gdy organ ten nie pouczył strony o obowiązku z art. 41 § 1 K.p.a. oraz konsekwencjach wynikających z art. 41 § 2 K.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty, wnosząca skargę kasacyjną wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w niej zarzutami.

Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 41 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – stan prawny na dzień wydania zaskarżonego postanowienia), dalej powoływanej również jako K.p.a., w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. W art. 41 § 2 K.p.a. przewidziano sankcję za zaniedbanie tego obowiązku, zgodnie z którą, w takim wypadku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny.

Niezawiadomienie o zmianie adresu może zatem wiązać się z dotkliwymi dla strony skutkami prawnymi. Należy jednak zaznaczyć, że obowiązki płynące dla organu administracji z art. 7 K.p.a. (zasada praworządności), z art. 8 K.p.a. (zasada zaufania obywateli do organów państwa), a w szczególności z art. 9 K.p.a. (zasada udzielania stronie informacji prawnej i faktycznej) nakazują mu poinformować stronę postępowania i inne osoby uczestniczące w postępowaniu o treści art. 41 K.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego: z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. I OSK 2349/12, z dnia z dnia 23 września 2005 r. sygn. I OSK 43/05. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. LEX/el., 2015, komentarz do art. 41, pkt 2).

Prawidłowo ustalony w zaskarżonym wyroku stan faktyczny nie nasuwa wątpliwości co do tego, że w żadnym piśmie, począwszy od zawiadomienia z dnia 7 grudnia 2009 r. o wszczęciu postępowania, a skończywszy na decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., organ administracji nie pouczył J. Z. o obowiązku poinformowania o zamianie adresu.

Tymczasem, chociaż wnosząca skargę kasacyjną, zarówno w piśmie z dnia 23 listopada 2012 r., wnosząc o przywrócenie terminu, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosiła kwestię niepouczenia jej przez organ administracji o obowiązku zawiadomienia o zmianie adresu, to ani organ odwoławczy, ani Sąd pierwszej instancji, oceniając, czy strona nie ponosi winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia [...] listopada 2011 r., nie uwzględniły tej okoliczności.

Brak winy w uchybieniu terminu powinien tymczasem podlegać ocenie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy. Przeszkody uniemożliwiające stronie terminowe dokonanie czynności nie muszą mieć charakteru zdarzeń nadzwyczajnych. Wykładnia przepisów procesowych regulujących instytucję przywrócenia terminu musi być zawsze dokonywana z perspektywy uwzględniającej treść zasady prawa do skutecznego środka odwoławczego.

Za zasadne należy zatem uznać te zarzuty skargi kasacyjnej, które wskazują na naruszenie prawa w związku z niewykonaniem przez organ administracji obowiązku informacyjnego i nieuwzględnieniem tego zaniechania przez Sąd pierwszej instancji (zarzuty nr 2 i nr 3). Ponieważ naruszenie to dotyczyło powołanych wyżej zasad ogólnych postępowania administracyjnego, należy je zakwalifikować jako naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Nie można jednak skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1, art. 134 i art. 141 § 4, ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, że Sąd dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia, przyjmując prawidłowy stan faktyczny i prawny sprawy. Przedstawione w części sprawozdawczej uzasadnienia okoliczności nie nasuwają wątpliwości, co do tego, na jaki adres wysyłano korespondencję kierowaną do wnoszącej skargę kasacyjną, czy korespondencja ta była podejmowana przez adresatkę, czy strona poinformowała PINB we właściwej formie o zmianie adresu, jak również, czy została pouczona o tym obowiązku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia więc wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, jak również zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron postępowania, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uchybienie Sądu polegało natomiast na niewyciągnięciu odpowiednich konsekwencji prawnych (oddaleniu skargi, a nie uchyleniu zaskarżonego postanowienia) z faktu naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało wpływ na wynika sprawy. Uznając, jakkolwiek błędnie, że skarga nie podlega uwzględnieniu, Sąd oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który określa treść orzeczenia Sądu, w przypadku uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezasadnie też wywodzi wnosząca skargę kasacyjną (zarzut nr 1), że organ odwoławczy powinien był umorzyć postępowanie w przedmiocie jej wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia [...] listopada 2011 r. i rozpatrzeć to odwołanie. Jakkolwiek bowiem niepouczenie strony o obowiązku zawiadomienia organu administracji o zmianie adresu może wyłączać jej winę w przypadku uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego od decyzji doręczonej na nieaktualny adres, to nie powoduje ono, że wniosek o przywrócenie terminu niejako "automatycznie" podlega uwzględnieniu (o czym poniżej). Tym bardziej zaś zaniechanie to nie skutkuje samo w sobie wyłączeniem skuteczności tzw. doręczenia zastępczego.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że fakt, iż organ administracji nie pouczył wnoszącej skargę kasacyjną o obowiązku wynikającym z art. 41 § 1 K.p.a. nie przesądza jeszcze o braku winy w uchybieniu terminu do wniesieniu odwołania. Uchybienie terminu może bowiem nastąpić wskutek kilku zbiegających się przyczyn, w tym przyczyn obciążających stronę postępowania. Inaczej mówiąc, niedopełnienie przez organ obowiązku informacyjnego całkowicie nie zwalnia strony postępowania administracyjnego z obowiązku dołożenia należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw i nie może być uznane w skutkach za równoznaczne z brakiem winy w niezachowaniu terminu do wniesienia odwołania.

Niemniej jednak, ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala stwierdzić, że uchybienie terminu do wniesienia przez J. Z. odwołania od decyzji PINB z dnia [...] listopada 2011 r., nastąpiło bez winy strony.

Po pierwsze, jakkolwiek w aktach sprawy rzeczywiście nie ma dowodu na to, że wnosząca skargę kasacyjną poinformowała organ pierwszej instancji o zmianie adresu, to fakt, że w toku postępowania PINB wysyłał pisma do skarżącej nie tylko na adres przy ul. R. ale także na adres przy ul. K., wskazują, że adres ten był znany organowi pierwszej instancji.

Po drugie, od uchylenia decyzją WINB z dnia [...] listopada 2010 r. decyzji PINB z dnia [...] września 2010 r. do momentu doręczenia J. Z. postanowienia PINB z dnia [...] października 2012 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszania, nie odebrała ona żadnego z kierowanych do niej pism.

Po trzecie, niezwłocznie po otrzymaniu wzmiankowanego postanowienia z dnia [...] października 2012 r. ([...] listopada 2012 r.), w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. strona złożyła zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego, a także o przywrócenie terminu.

Po czwarte, wobec dołączenia przez J. Z. do pisma z dnia 23 listopada 2012 r. kopii sentencji wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 15 listopada 2010 r. orzekającego rozwiązanie przez rozwód małżeństwa, w którym pozostawała z R. Z., powołane przez nią w tym piśmie okoliczności, dotyczące zmiany adresu i czasu, kiedy to nastąpiło, należało uznać za wiarygodne.

Po piąte, wobec powyższego, niepoinformowanie wnoszącej skargę kasacyjną o obowiązku wynikającym z art. art. 41 § 1 K.p.a. i skutkach jego zaniedbania, skutkuje w przedmiotowej sprawie brakiem winy J. Z. w spóźnionym wniesieniu odwołania od decyzji PINB z dnia [...] listopada 2011 r.

Po szóste zatem, po zwrocie akt sprawy z odpisem niniejszego wyroku organ odwoławczy przywróci termin do wniesienia odwołania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a. tej samej ustawy.