Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2508/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2004-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny

SENTENCJA

Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2508/2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie - Sędzia NSA Krystyna Anna Stec - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant - Halina Rosłan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja orga- nu pierwszej instancji nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2508/2001

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) - wydaną na podstawie art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (jednolity tekst - Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego - Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. stwierdził brak podstaw do uznania u J. T. choroby zawodowej, w postaci uszkodzenia słuchu.

W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przyznał, że J. T. pracował od 1960 do 2000 r. w zakładzie A S.A. we W. na różnych stanowiskach, na których był wielokrotnie narażony na działanie ponadnormatywnego hałasu. Zainteresowany był w związku z tym badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. oraz w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. Oba te ośrodki uznały jednak za negatywną obserwację w kierunku zawodowego uszkodzenia słuchu.

Po rozpatrzeniu odwołania J. T. od tej decyzji D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy pierw-szoinstancyjne orzeczenie (decyzja DWIS z dnia [...], Nr [...]).

Organ odwoławczy przedstawił następujący przebieg pracy zawodowej zainteresowanego w zakładzie A.

* od 29 sierpnia do 31 grudnia 1960 r. - ślusarz na Wydziale Mechanicznym (przy W-2),

* od 1 maja 1961 r. do 9 października 1961 r. i od 11 października 1963 r. do 31 grudnia 1963 r. - tokarz na Wydziale Gospodarki Narzędziowej w gnieździe obrabiarek do skrawania (TMR),

* od 1 lipca 1964 r. do 30 września 1966 r. - ślusarz narzędziowy na Wydziale Narzędzi (TMR),

* od 1 października 1966 r. do 30 września 1969 r. - ślusarz na Wydziale Badawczo-Doświadczalnym,

* od 1 października 1969 r. do 30 września 1972 r. - mechanik precyzyjny wdrożeń, a od 1 października 1972 r. do 31 października 1973 r. -brygadzista grupy wdrożeniowej na Wydziale Badawczo Rozwojowym,

* od 1 listopada 1972 r. do 23 września 1983 r. i od 27 września 1984 r. do 30 września 1985 r. - mechanik, operator ciągarek - brygadzista na Wydziale Badawczo Rozwojowym,

* od 1 października 1985 r. do 31 marca 1986 r. - odlewacz wlewków i stopów w Dziale Głównego Technologa przy piecu topielnym "Radyne" w Rurowni Wydziału W-3,

2

Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2508/2001

- od 1 kwietnia 1986 r. do 2000 r. - operator ciągarek automatycznych w Oddziale Produkcji i Nowych Wyrobów.

W dalszej części uzasadnienie swojej decyzji, D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny podniósł, że J. T. był dwukrotnie badany przez upoważnione do tego jednostki medyczne. W dniu 8 grudnia 2000 r. w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. rozpoznano u niego obustronne uszkodzenie słuchu typu odbiorczego, w stopniu nie spełniającym kryteriów przyjętych przy rozpoznawaniu zawodowego uszkodzenia słuchu. Ośrodek nie stwierdził klinicznych cech zawodowego uszkodzenia słuchu. Natomiast w orzeczeniu z dnia 23 kwietnia 2001 r., wydanym przez Instytut Medycyny Pracy w Ł., stwierdzono, że wykryty u badanego obustronny, odbiorczy, wysokoczęstotliwościowy ubytek słuchu małego stopnia oraz przewlekły nieżyt lewej trąbki słuchowej nie wykazują związku przyczynowego z narażeniem na hałas w okresie zatrudnienia. Brak też klinicznych cech zawodowego uszkodzenia słuchu, do których należą: upośledzenie społecznej wydolności słuchu, lokalizacji za-łamków audiometrycznych przy 4000 Hz. W ocenie Instytutu, przyczyną ubytku słuchu jest proces starzenia się narządu słuchu (presbyacusis) i nieżyt trąbki słuchowej.

Uwzględniając ustalenia odnoszące się do zatrudnienia J. T. oraz przedstawione wyniki badań lekarskich, organ drugiej instancji wywodził, że do stwierdzenia choroby zawodowej muszą być spełnione jednocześnie dwa warunki: choroba znajdująca się w wykazie chorób zawodowych musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia, a ponadto - musi być ona wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy zainteresowanego. D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił w związku z tym, że pomimo narażenia na działanie ponadnormatywnego hałasu w środowisku pracy obie placówki służby zdrowia upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych były zgodne co do faktu, iż stwierdzony u J. T. niedosłuch nie spełnia kryteriów przyjętych przy rozpoznaniu zawodowego uszkodzenia słuchu. Przeprowadzone badania audiologiczne nie wykazały upośledzenia społecznej wydolności słuchu i lokalizacji załamków audiometrycznych przy 4000 Hz. Placówki medyczne ustaliły, że przyczyną ubytku słuchu jest proces starzenia się narządu słuchu zainteresowanego i nieżyt trąbki słuchowej.

Organ odwoławczy podniósł też, że instytut medycyny pracy jest ostatnią jednostką organizacyjną właściwą do rozpoznawania chorób zawodowych i legitymuje się najwyższym autorytetem naukowym i poziomem badań w Polsce. Orzeczenia obu placówek medycznych poprzedzone zostały specjalistycznymi badaniami stanu zdrowia zainteresowanego. Orzeczenia te są obiektywne, spójne i przekonujące. Spełniają więc kryteria opinii biegłego. Dlatego też D. Wojewódzki Inspektor Sani-

3

Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2508/2001

tarny nie znalazł ani prawnych, ani merytorycznych podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu J. T. uznał decyzję DWIS za krzywdzącą. Skarżący podkreślił, że w zakładzie A pracował 40 lat w warunkach ponadnormatywnego oddziaływania hałasu. Uważa, że właśnie tam stracił słuch, mimo że w orzeczeniach lekarskich uszkodzenie słuchu przypisuje się innym czynnikom. Ubytek słuchu utrudnia skarżącemu życie. To skłania go do wystąpienia o rekompensatę. Strona twierdzi, iż w ocenie otolaryngologa, leczenie nie rokuje nadziei na poprawę słuchu, w związku z czym zaleca on aparat słuchowy. Jest to jednak urządzenie drogie, na które skarżącego nie stać, jako osoby pobierającej świadczenia przedemerytalne. W skardze powołano się także na stwierdzenie przez Poradnię Chorób Zawodowych Szpitala Klinicznego we W. obustronnego uszkodzenia słuchu o charakterze profesjonalnym, co pomijają pozostali konsultanci.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej w dalszych rozważaniach - w skrócie - jako p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 tej samej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 p.s.a. podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały przy tym do naruszenia prawa, a zatem weryfikując poprawność zakwestionowanej decyzji administracyjnej sąd bada jej zgodność z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem tylko wówczas, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego.

4

Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2508/2001

W ocenie składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie mogła się zatem ostać w obrocie prawnym.

Stosownie do postanowień § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie tych chorób, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. By zatem określona choroba mogła być uznana za chorobę zawodową muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze stwierdzone u badanego schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych, o którym była mowa, a po wtóre, winna być ona spowodowana czynnikami szkodliwymi dla zdrowia, występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej.

W przypadku J. T., chodziło o wykazanie (lub wykluczenie) uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, a więc schorzenia wymienionego w pkt 15 wykazu chorób zawodowych, ujętych w załączniku do obowiązującego w czasie orzekania przez organy obu instancji wcześniej już przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Godzi się przy tym zauważyć, że prowadząc w tym kierunku postępowanie wyjaśniające organy administracji publicznej (w tym przypadku właściwe organy inspekcji sanitarnej) zobowiązane są do respektowania zasad, określonych zwłaszcza w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W myśl przywołanych przepisów, na organach ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w tym celu - obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w ramach swobodnej - co nie oznacza dowolnej -oceny zgromadzonych dowodów. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy nie zastosowały się w pełni do wymienionych dyspozycji, naruszając w konsekwencji przywołane przepisy.

Okolicznościami bezspornymi w sprawie są blisko czterdziestoletnia praca skarżącego w warunkach narażenia na hałas, przekraczający niejednokrotnie najwyższy dopuszczalny poziom natężenia, a także obustronny wysokoczęstotliwościowy ubytek słuchu typu odbiorczego. Taki typ uszkodzenia słuchu jest jedną z cech charakterystycznych dla uszkodzenia słuchu na tle zawodowym.

Redakcja § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1983 r. w związku z art. 7 k.p.a. zakreśla ramy interpretacyjne tego przepisu w ten sposób, że odmowa uznania choroby zawodowej jest uzasadniona tylko wtedy, gdy analiza wszystkich czynników oceny wymienione w § 1 ust. 2 rozporządzenia daje podstawę do negatywnego dla zainteresowanej strony wnioskowania, tj. wówczas, gdy ustalone okoliczności stanu faktycznego

5

Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2508/2001

konkretnej sprawy stanowią dostateczną podstawę do wyłączenia związku przyczynowego pomiędzy zachorowaniem, a działaniem czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 października 1988 r., III PRN 6/88). Tymczasem w zgromadzonym materiale dowodowym rozpoznawanej sprawy brak w istocie nie budzącego wątpliwości dowodu, który pozwalałby na jednoznaczne wykluczenie istnienia związku przyczynowego między pracą strony w narażeniu na ponadnormatywny hałas, a stwierdzonym u J. T. ubytkiem (jak twierdzi Instytut) lub uszkodzeniem (tego określenia używa z kolei WOMP) słuchu.

W szczególności nie można uznać za takie jednoznaczne dowody -jak to przyjęły bezkrytycznie organy obu instancji - orzeczeń uprawnionych jednostek służby zdrowia, które badały skarżącego. Ich treść jest bowiem nazbyt ogólnikowa.

W orzeczeniu WOMP we W. z dnia [...] zawarta jest informacja, iż u zainteresowanego występuje co prawda uszkodzenie słuchu, jednakże w stopniu, który nie spełnia kryteriów "przyjętych przy rozpoznawaniu zawodowego uszkodzenia słuchu". U J. T. nie stwierdzono też klinicznych cech zawodowego uszkodzenia słuchu. Trzeba jednak w związku z tym zauważyć, że placówka ta w ogóle nie wyjaśniła, o jakie to kryteria i cechy kliniczne chodzi, co powoduje, iż tak ogólnikowe uzasadnienie orzeczenia nie poddaje się kontroli organów oraz Sądu weryfikującego legalność podjętych w sprawie rozstrzygnięć.

Orzeczenie łódzkiego Instytutu (z dnia 34 kwietnia 2001 r.) precyzuje owe kliniczne cechy zawodowego uszkodzenia słuchu, w postaci: upośledzenia społecznej wydolności słuchu i lokalizacji załamków audiometrycznych przy 4000 Hz. Wskazuje ponadto na nieprofesjonalne przyczyny stwierdzonego u strony ubytku słuchu. Miałyby nimi być: proces starzenia się narządu słuchu badanego oraz nieżyt trąbki słuchowej.

Uwzględniając przywołaną treść obu orzeczeń, godzi się podkreślić, że znaczenie dokumentacji lekarskiej, poparte dodatkowo niewątpliwym autorytetem placówek medycznych upoważnionych do stwierdzania chorób zawodowych, nie zwalnia organów administracji do obowiązku przesądzenia, w ramach oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a., czy dana okoliczność została udowodniona (tak też NS A w niepublik. wyroku z dnia 5 listopada 1998 r., I SA 1200/98). W przypadku rozpoznawanej sprawy okolicznością taką winno być - na co Sąd zwrócił już wcześniej uwagę -nie budzące wątpliwości wykazanie braku związku przyczynowego między czynnikiem szkodliwym dla zdrowia (tu hałasem), na oddziaływanie którego narażony był pracownik, a stwierdzonym u niego schorzeniem wymienionym w wykazie chorób zawodowych. W orzecznictwie sądowym i są-dowoadministracyjnym przyjmuje się przy tym swoiste domniemanie istnienia takiego związku przyczynowego w wypadku stwierdzenia w środo-

6

Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2508/2001

wisku pracy zagrożeń dla zdrowia (por. wyrok SN z dnia 22 stycznia 2002 r., II UKN 746/00, OSNP-wkładka 2002, Nr 22, poz. 10; niepublik. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 2244/00; wyrok SN z dnia 11 marca 1999 r, III RN 128/98, OSNP 1999, Nr 24, poz. 771; Wyrok SN z dnia 3 lutego 1999 r., III RN 110/98, Prok. i Pr. 1999, Nr 7-8, s. 56).

Trzeba z naciskiem podkreślić, że zgromadzony do tej pory materiał dowodowy nie usuwa rysujących się nadal w tym zakresie wątpliwości. Pierwsza z nich jest wynikiem braku ustosunkowania się przez upoważnione placówki służby zdrowia i przez organy obu instancji do faktu bardzo długiego, 39 letniego okresu pracy J. T. w narażeniu na hałas o natężeniu od 85 do 103 dB przez 4/6 godzin na zmianę roboczą, co wynika z pisma Specjalistycznej Przychodni Przemysłowej A SA z dnia 10 listopada 1999 r. Pominięcie tej okoliczności było w sprawie niedopuszczalne. Druga wątpliwość powstaje w związku z brakiem określenia wysokości ubytku (uszczerbku) słuchu, jakiego doznał w istocie skarżący. W obu orzeczeniach brak jest danych w tym zakresie, co wyklucza możliwość prawidłowej oceny twierdzenia zawartego w orzeczeniu łódzkiego Instytutu, że w przypadku J. T. nie doszło do "upośledzenia społecznej wydolności słuchu". Na marginesie tej kwestii Sąd jest zmuszony zwrócić dodatkowo uwagę, że odwołanie się do kryterium "społecznej wydolności" słuchu, wynikające - jak wynika z innych, podobnych spraw tego typu, rozpoznawanych przez Sąd - z zastosowania wytycznych metodologicznych, którymi posiłkują się placówki medyczne przy ustalaniu istnienia (lub braku) choroby zawodowej, stanowi w istocie wprowadzenie do oceny dodatkowej przesłanki, która nie figuruje przy opisie choroby zawodowej wymienionej w pkt 15 wykazu. Jest tam jedynie mowa o uszkodzeniu słuchu wywołanym działaniem hałasu, bez stopniowania tegoż uszkodzenia (np. na "ubytek słuchu małego stopnia", co przyjął Instytut). Ostatnia wątpliwość wiąże się ze wskazaniem - w orzeczeniu łódzkiego Instytutu -jako przyczyn ubytku słuchu J. T.: procesu starzenia się narządu słuchu oraz nieżytu trąbki słuchowej. Drugą z przyczyn można byłoby ewentualnie odnieść jedynie do lewego ucha, bowiem tylko w trąbce słuchowej tego ucha stwierdzony został nieżyt. Wynikałoby z tego pośrednio, że wyłączną przyczyną ubytku słuchu prawego ucha strony skarżącej był proces starzenia się tego organu. Twierdzenie to, nie poparte ani wyraźnym wskazaniem - w decybelach - stopnia ubytku słuchu w tym uchu, ani też określeniem wysokości poprawki rutynowo przecież stosowanej w każdym badaniu słuchu ze względu na wiek pacjenta, nie poddaje się jednak kontroli organów i Sądu.

Reasumując, Sąd jest zmuszony stwierdzić, że dotychczasowe postępowanie dowodowe nie doprowadziło do usunięcia żadnej z opisanych wątpliwości, czyniąc tym samym przedwczesnymi rozstrzygnięcia podjęte w niniejszej sprawie przez organy inspekcji sanitarnej. Warto w związku z

7

Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2508/2001

tym zwrócić uwagę organów na treść niepublik. wyroku z dnia 5 listopada 1998 r., I SA 1200/98, w którym NSA trafnie zauważył, że organ nie może oprzeć swojego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej i nie zawierającej przekonującego uzasadnienia. Dysponując taką opinią należy wezwać biegłych lekarzy do jej uzupełnienia we wskazanym przez organ kierunku, bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Takie właśnie kroki powinny były przedsięwziąć organy w rozpoznawanej sprawie, w celu wyjaśnienia zarysowanych wątpliwości.

Skoro tego nie uczyniono, doszło do naruszenia dyrektyw przewidzianych we wcześniej już cytowanych przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. To z kolei obligowało Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.s.a.

Punkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.s.a.