Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 549/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156,  art. 107  par. 1,  art. 155,  art. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Mariola Kowalska WSA Łukasz Trochym (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Bińczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2020 r. sprawy ze skargi A. Z., T. B., L. K. i E. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], reprezentowanych przez r. pr. [...], od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Burmistrza [...] w [...] z [...] lipca 1990 r., nr [...] uchylającej decyzję Naczelnika [...] z [...] kwietnia 1975 r., nr [...]:

1) uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., nr [...];

2) stwierdził nieważność decyzji Zastępcy Burmistrza [...] w [...] z [...] lipca 1990 r., nr [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Rozwoju przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek [...], z dnia

[...] kwietnia 2016 r., którzy jako spadkobiercy dawnych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości – [...] – wystąpili o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Zastępcy Burmistrza [...] w [...] z [...] lipca 1990 r., nr [...] uchylającej decyzję Naczelnika [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r., nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] pomiędzy ul. [...], o pow. [...], pochodzącą z "Osady tabelowej Nr [...] wsi [...] cz.". Decyzją z [...] kwietnia 1975 r., nr [...] Naczelnik [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem ww. nieruchomości stanowiącej własność [...].

Decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Burmistrza [...] w [...] z [...] lipca 1990 r., nr [...].

Z takim rozstrzygnięciem organu nie zgodzili się wnioskodawcy, którzy wnieśli odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...].

Decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], Minister Rozwoju uchylił

w całości decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., nr [...],

i stwierdził nieważność decyzji Zastępcy Burmistrza [...] w [...] z [...] lipca 1990 r., nr [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowana decyzja Zastępcy Burmistrza [...] w [...] wydana została w trybie art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, mogła być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiały się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawiał za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ wyjaśnił przy tym, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie podkreśla się, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania decyzji ostatecznej i z udziałem tych samych stron

Organ odwoławczy wskazał, że skoro decyzja Naczelnika [...]

z [...] kwietnia 1975 r., wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), która utraciła następnie moc obowiązująca w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to uchylenie przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w czasie gdy nie obowiązywała już ustawa na podstawie której ją wydano, czyli ustawa z dnia

12 marca 1958 r., i ustalenie odszkodowania na podstawie przepisów nowej ustawy

z dnia 29 kwietnia 1985 r. w związku z przepisami uchwałę nr 55 Rady Narodowej

m. st. Warszawy z dnia 5 grudnia 1985 r. w sprawie określania zasad ustalania odszkodowania za grunty pod zabudową i grunty niezabudowane, uznać należy za niedopuszczalne.

Ponadto organ odwoławczy uznał, że kwestionowana decyzja z [...] lipca 1990 r., wydana została wobec odmiennego, w stosunku do decyzji uchylanej z 1975 r., kręgu podmiotów, tj. wobec [...] oraz spadkobierców nieżyjącego już wówczas [...], który był obok [...], adresatem decyzji z 1975 r.

Uwzględniając powyższe Minister uznał, że badana decyzja Zastępcy Burmistrza [...] w [...] z [...] lipca 1990 r., nr [...] jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydana została bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa czyli art. 155 k.p.a.

Z powyższych względów Minister uznał, że zaskarżoną decyzję Wojewody [...] należy uchylić jako błędną i w tym zakresie orzec co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Zastępcy Burmistrza [...] w [...] z [...] lipca 1990 r., nr [...].

Skargę na powyższą decyzję Minister Rozwoju z [...] stycznia 2020 r. wywiedli [...], reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili natomiast naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 104 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nieustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, co miało wpływ na pominięcie w uzasadnieniu decyzji kluczowych dla rozstrzygnięcia

i ustalenia sytuacji prawnej skarżących rażących wad postępowania zakończonego wydaniem przez Zastępcę Burmistrza [...] w [...] w dniu [...] lipca 1990 r. decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli natomiast, że zgadzają się

z rozstrzygnięciem organu w zakresie w jakim, organ nadzorczy uchylił decyzję Wojewody [...], stwierdzając jednocześnie nieważność decyzji Zastępcy Burmistrza [...] w [...] z [...] lipca 1990 r. Sentencja decyzji jest bowiem zgodna z wnioskiem skarżących.

Istota niniejszej skargi sprowadza się do zakwestionowania uzasadnienia ww. decyzji i zarzutu pominięcia przez organ innych istotnych argumentów mających wpływ na sytuację prawną następców prawnych byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości dotyczących oceny rażących wad przez Zastępcę Burmistrza [...] w [...] decyzji w przedmiocie odszkodowania. Skarżący podnieśli, że zgodnie z wyrażanymi przez doktrynę i orzecznictwo poglądami, zaskarżenie decyzji w oparciu o wady jej uzasadnienia jest dopuszczalne.

Skarżący wskazują, iż uzasadnienie decyzji Ministra Rozwoju całkowicie pomija, że stwierdzenie nieważności decyzji Zastępcy Burmistrza [...] w [...] znajdowało przede wszystkim uzasadnienie w tym, że decyzja nie odpowiadała przedmiotowi zainicjowanego wnioskiem o zwrot nieruchomości postępowania, prowadząc do uchylenia się przez organ od obowiązku wydania decyzji o zwrocie niewykorzystanej na cel wywłaszczenia nieruchomości (tj. decyzji zgodnej z przedmiotem postępowania) - co świadczyło o rażącym naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak i procesowego.

Ponadto w ww. uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zdaniem skarżących, Minister Rozwoju bezzasadnie pominął podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące nieważności decyzji z 1990 r. z powodu tego, iż nie została ona doręczona wszystkim stronom postępowania, uniemożliwiając im złożenie ewentualnego odwołania od decyzji kończącej postępowanie sprzecznie z jego przedmiotem (od decyzji orzekającej o odszkodowaniu zamiast o zwrocie nieruchomości).

W ocenie skarżących, Minister Rozwoju bezzasadnie pominął także inną istotną wadę decyzji z 1990 r. polegającą na ustaleniu - pomimo znajdującego się w aktach postanowienia Sądu Rejonowego [...] sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po [...], sposobu zapłaty odszkodowania na rzecz jego nieustalonych spadkobierców. Zdaniem skarżących, w sytuacji przedstawienia dokumentu potwierdzającego prawo do spadku, przyjęcie przez organ, że prawo do spadku nie zostało wykazane, było niedopuszczalne i stanowiło rażące naruszenie prawa.

W konsekwencji powyższego, skarżący podnieśli, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z [...] lipca 1990 r. znajdowało uzasadnienie nie tylko

w argumentach przedstawianych przez Ministra Rozwoju, ale przede wszystkim

w tym, że ww. wydana decyzja nie odpowiadała przedmiotowi prowadzonego postępowania, ustalała sposób zapłaty odszkodowania sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oraz nie została doręczona stronom - uniemożliwiając im obronę swoich praw.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik uczestnika – Prezydenta [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju podnosząc, że nie zgadza się z zarzutami skargi. W załączniku do protokołu rozprawy uszczegółowił swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że instytucja stwierdzenia nieważności z art. 156 k.p.a., który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, dlatego też przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco, ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter (wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, LEX nr 45693; zob. także wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok NSA

z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1066/97, LEX nr 48675).

Zgodnie z normą przepisu 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. A zatem, decyzja obarczona choćby jedną z wad kwalifikowanych winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego – niezależnie od tego w jakiej liczbie wady te zostaną przez organ nadzoru ustalone. Nieważność decyzji należy wykazać w sposób bezsporny i niewątpliwy.

Wskazać należy przy tym, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji należy ustalić, że treść decyzji pozostaje w takiej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, która nie może być do zaakceptowana z punktu widzenia praworządności

i dlatego decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprzeczność, o której mowa powinna być oczywista. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest zatem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny (por. wyroki NSA z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15, z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16, CBOSA). W judykaturze podkreśla się także, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie należy zatem utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Stanowisko to zaś Sąd w składzie orzekającym

w pełni aprobuje.

Z kolei wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej oznacza, że nie ma ona podstaw w przepisach powszechnie obowiązujących (zarówno materialnych jak

i procesowych) zawartych w ustawach lub rozporządzeniach. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, stwierdził, że: "Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.". Nie będzie natomiast decyzją wydaną bez podstawy prawnej taka decyzja, w której tylko nie wskazano podstawy prawnej albo taką podstawę niewłaściwie powołano.

W ocenie Sądu, organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 k.p.a. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym, gdy organ ten orzeka w I instancji lub jako organ odwoławczy. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. W doktrynie stwierdza się bowiem, iż art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. zawierający pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności dotyczy dwóch rodzajów wadliwości decyzji, a mianowicie wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwości polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego, że skarżący choć akceptują rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który stwierdził nieważność decyzji Zastępcy Burmistrza [...] w [...] z [...] lipca 1990 r., nie akceptują jednak uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, które ich zdaniem, nie uwzględnia wielu innych, poza tymi wskazanymi przez organ, przyczyn nieważności decyzji z 1990 r.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażany był pogląd, że przedmiotem skargi do sądu może być uzasadnienie decyzji (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1982 r., I SA 47/82, nie publ., wyrok

z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, z.1, poz. 51, wyrok z dnia 13 lutego 1984 r., II SA 1790/83, OSPiKA 1985, z.4, poz. 72, wyrok z dnia 20 maja 1998 r., I SA 1896/97, LEX nr 44519). Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zyskało aprobatę w doktrynie. W glosie do wyroku z dnia 28 czerwca 1982 r.

J. Borkowski podkreślił, że jeżeli tylko stosownie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna powinna zawierać uzasadnienie, to może być ono przedmiotem skargi do sądu w przypadku, gdy narusza prawo swoją treścią. Jest to bowiem element decyzji równouprawniony z jej osnową w wyliczeniu zawartym w art. 107 § 1 k.p.a. (Państwo i Prawo 1985, nr 1, str.150). Natomiast w glosie do wyroku z dnia 30 czerwca 1983 r. J. Zimmermann, podzielając pogląd, iż uzasadnienie decyzji jest równoważne jej rozstrzygnięciu, dopiero bowiem rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem stanowi całość przesądzającą o prawach i obowiązkach strony, zaaprobował możliwość zaskarżenia samego uzasadnienia, uściślając jednak, że chodzi w takim przypadku o zaskarżenie decyzji wyłącznie ze względu na jej uzasadnienie, które też może być oceniane z punktu widzenia zgodności z prawem (Nowe Prawo, 1984, nr 5, str.156-158). Takie stanowisko zajmuje również K. Radzikowski, który uważa, że integralny charakter decyzji skutkuje tym, że skarga może obejmować tylko i wyłącznie decyzję jako całość. Przyjmuje w związku z tym, że zaskarżenie przez stronę "samego" uzasadnienia jest skargą na "całą" decyzję ostateczną ("Glosa", nr 9 z 2004 r., str.40). Brak jedynie zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej – z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia, a w rezultacie czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie" (zob. J. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragmenty", ZNSA 1(70)/2017, a także wyrok NSA z 1.02.2017 r. II OSK 2436/15).

Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że w razie uznania za zasadną skargi dotyczącej tylko uzasadnienia decyzji, sąd nie jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji (względnie niekwestionowane fragmenty uzasadnienia). Zaskarżenie uzasadnienia decyzji oznacza zaskarżenie decyzji jako pewnej całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane. Elementy te wzajemnie się uzupełniają i powinny być oceniane łącznie. Uzasadnienie decyzji nie jest jej częścią, która mogłaby samodzielnie funkcjonować w obrocie. Dopuszczalność zaskarżenia uzasadnienia wynika tylko z faktu, iż stanowi ono obowiązkowy składnik decyzji, poddanej kontroli sądu stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Treścią skargi mogą być różne zarzuty dotyczące wyłącznie uzasadnienia, bowiem jego kształt, wyrażone w nim poglądy, przedstawiona wykładnia przepisów prawa materialnego i zastosowanie tych przepisów w konkretnym przypadku mają często dla strony istotne znaczenie, niezależnie od samej osnowy rozstrzygnięcia, które może być, tak jak w rozpoznawanej sprawie, korzystne dla skarżących. To z kolei oznacza, że przedmiotem kontroli sądu musi być objęte także jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie zaś, że jest ono prawnie wadliwe (zwłaszcza w kontekście przywołanej na jego poparcie argumentacji uzasadnienia), obliguje sąd do uchylenia w całości zakwestionowanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., chyba że wydanie tego rodzaju wyroku oznaczałoby pogorszenie sytuacji prawnej strony skarżącej, a stwierdzone naruszenia prawa nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Wówczas bowiem, ze względu na uregulowany w art. 134 § 2 p.p.s.a. tzw. zakaz reformationis in peius (orzekania na niekorzyść strony skarżącej) sąd musi oddalić skargę. Zobligowany jest także do oddalenia skargi jeżeli poszczególne zakwestionowane w skardze fragmenty uzasadnienia decyzji administracyjnej są wprawdzie wadliwe (błędne), ale nie mają zasadniczego wpływu na wynik sprawy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2155/19, CBOSA).

Oceniając w tak zakreślonych ramach trafność uzasadnienia decyzji organu odwoławczego Sąd orzekający stwierdza, że zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że kontrolowana

w postępowaniu nieważnościowym decyzja Zastępcy Burmistrza [...] w [...] z [...] lipca 1990 r., nr [...] została wydana w trybie art. 155 k.p.a., który zgodnie z ówczesnym brzmieniem stanowił, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu.

Z kolei, z treści decyzji Urzędu Miasta [...] z [...] marca 1990 r., nr [...] uchylającej decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z [...] listopada 1989 r. odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazano, że organ I instancji powinien udowodnić istnienie przesłanek wykluczających możliwość zwrotu niewykorzystanej na budowę szpitala części nieruchomości, jak też rozważyć zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. celem zmiany decyzji wywłaszczeniowej dotyczącej części nieruchomości o pow. [...], która nie była objęta planowaną budową szpitala.

Finalnie, Zastępca Burmistrza [...] w [...] w decyzji z [...] lipca 1990 r. uznał, że z uwagi na ustalony w sprawie stan faktyczny (wykorzystanie spornego gruntu na celem budowy osiedla mieszkaniowego [...] oraz poszerzenie ulic) nie ma możliwości wydzielenia na przedmiotowym terenie części nieruchomości, którą można by wyłączyć z granic lokalizacji inwestycji i zwrócić byłym właścicielom. Za zasadne organ uznał w takiej sytuacji uchylenie, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji wywłaszczeniowej z 1975 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania i orzeczenie w tym zakresie nowej jego wysokości w oparciu m. in. o przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżących, w powyższej decyzji oceniono zasadność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, kierując się wytycznymi organu odwoławczego, co nie zmienia postaci rzeczy, że wydana decyzja obarczona była wadą nieważności, która ma swojego źródło w okolicznościach, które podnoszą skarżący, a mianowicie, że wydana decyzja nie odpowiadała przedmiotowi prowadzonego postępowania. Zgodzić się należy w tym względzie ze stroną skarżącą, że organ orzekający po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy nadal miał do załatwienia sprawę zwrotu nieruchomości, którą należało rozpatrzeć w trybie zwykłym. Tymczasem Zastępca Burmistrza [...] w [...] wydał [...] lipca 1990 r. decyzję na podstawie art. 155 k.p.a. czyli w trybie nadzwyczajnym. Bezsprzecznie, powyższe działanie organu świadczy o rażącym naruszeniu przepisu art. 155 k.p.a.

Za uchyleniem lub zmianą decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy to do oceny organu. Uchylenie lub zmiana decyzji w postępowaniu administracyjnym może nastąpić w każdym czasie. Aby możliwym było zastosowanie tej instytucji konieczne jest wyrażenie jednoznacznej i wyraźnej zgody przez stronę (adresata decyzji pierwotnej) na uchylenie lub zmianę decyzji. Sąd wskazuję w tym miejscu, że dokonanie zmiany decyzji lub jej uchylenie bez zgody wszystkich stron powoduje, iż decyzja jest dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 (teza druga wyroku NSA z 4 lutego 1999 r., IV SA 1089/96, "Glosa" 1999, nr 9, s. 30; teza pierwsza wyroku NSA z 4 grudnia 1981 r., I SA 2408/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 121). Stronami, których zgodę trzeba uzyskać, są podmioty będące stronami postępowania, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. (wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 367/07, LEX nr 468573). Należy zauważyć, że

w aktach sprawy brak jest jednoznacznej i nie budzącej wątpliwości zgody stron na wydanie decyzji w tym trybie, co dodatkowo świadczy, zdaniem Sądu, o istnieniu wady kwalifikowanej, którą obarczona jest decyzja organ z [...] lipca 1990 r. Za taką zgodę nie może być bowiem uznane oświadczenie spadkobierców [...] z [...] lipca 1990 r. (k.111), czy też inne oświadczenia i pisma stron, które są datowane na okres późniejszy niż decyzja z [...] lipca 1990 r. (k.123, 223-225)

Z kolei uniemożliwić zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. mogą przepisy szczególne, zmiana stanu prawnego zaistniała po wydaniu decyzji pierwotnej lub też brak tożsamości sprawy administracyjnej (podmiotowo-przedmiotowej).

Prawidłowe jest natomiast ustalenie organu, że gdy pomiędzy wydaniem decyzji wywłaszczeniowej z 1975 r., a kontrolowanej decyzji z 1990 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego, to za niedopuszczalne uznać należało wydanie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. nie można traktować jako kontynuacji sprawy zakończonej już ostateczną decyzją. Nie jest to bowiem "dalsze" postępowanie (rozumiane jako kontynuacja) w sprawie już rozstrzygniętej.

W sytuacji zatem gdy przestała obowiązywać ustawa, na podstawie której wydano decyzję wywłaszczeniową z 1975 r. konieczne staje się, dla ustalenia tożsamości sprawy, zbadanie zachowania ciągłości regulacji prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2008 r., I OSK 1504/07, Lex nr 489636). Jak trafnie uznał organ odwoławczy, o takiej ciągłości regulacji prawnej nie ma mowy

w niniejszej sprawie.

Decyzja, którą uchylono w trybie art. 155 k.p.a. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), w tym regulujących kwestie odszkodowania, a które zostały umiejscowione w rozdziale 2 ww. ustawy. Całość powyższej regulacja została uchylona. Przepisy przejściowe ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) nie pozwalają przy tym na przyjęcie, że utrzymana została ciągłość poprzednich przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wprowadził natomiast zasadę obowiązywania nowego prawa do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy.

Z kolei w dacie wydania decyzji z 1990 r. podstawę prawną ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zredagowane w rozdziale 6 ustawy z dnia

29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Niewątpliwie zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, sformułowane w przepisach ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. są tak odmienne od reguł określonych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, że nie można przyjąć by została zachowana ciągłość regulacji w tym zakresie.

W ocenie Sądu orzekającego, dokonanie zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. gdy przestała obowiązywać podstawa prawna wydania decyzji pierwotnej, stanowi rażące naruszenie przepisu art. 155 k.p.a. Organ zastosował art. 155 k.p.a.

i decyzją z [...] lipca 1990 r. uchylił wcześniejszą decyzji z [...] kwietnia 1975 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczony grunt i ustalił kwotę odszkodowania w oparciu o nowy stan prawny (tj. art. 58, 59 i 67 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.) nie istniejący w dacie wydawania ww. decyzji głównej. W konsekwencji w decyzji uchylającej zastosował nową regulację, która nie obowiązywała uprzednio - a zatem naruszył podstawową zasadę niedziałania prawa wstecz, a wobec tego i art. 6 k.p.a. Okoliczność ta stanowiła podstawę do stwierdzenia, iż w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji Zastępca Burmistrza [...] w [...] z [...] lipca 1990 r. W ten sposób, zdaniem Sądu, Zastępca Burmistrza [...] w [...] rażąco naruszyła art. 155 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. ale nade wszystko uwzględniając, iż art. 58, 59 i 67 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie istniały

w dacie wydawania decyzji głównej – dokonał tego bez podstawy prawnej.

Podsumowując tę cześć rozważań, w ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie ustalił, że decyzja Zastępcy Burmistrza [...] w [...] z [...] lipca 1990 r., obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. oraz bez podstawy prawnej – wydano ją bowiem pomimo zmiany stany prawnego sprawy.

Uszło jednak uwadze organu, że kontrolowana decyzja została wydana

w niewłaściwym trybie oraz bez zgody stron, co skutkuje rażącym naruszeniem przepisu art. 155 k.p.a. również z tych powodów. Niemiej jednak mając na uwadze, że końcowo Minister Rozwoju, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Zastępcy Burmistrza [...] w [...] z [...] lipca 1990 r., pominięcie powyższych okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem pamiętać, że wskazana przez stronę skarżącą kolejna wada kwalifikowana decyzji, nie spowoduję tego, że decyzja z [...] lipca 1990 r. stanie się nieważna w większym stopniu.

Analizując następnie zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym, organ odwoławczy uznał, że kontrolowana decyzja wydana została wobec innych podmiotów niż te, które stanowiły strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji wywłaszczeniowej z 1975 r. Nie sposób zgodzić się w tym zakresie z organem odwoławczym.

Jak wynika z akt sprawy, decyzja Naczelnika [...] z [...] kwietnia 1975 r. została skierowana m. in. do byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości – [...]. Natomiast decyzję Zastępcy Burmistrza [...] w [...] z [...] lipca 1990 r. otrzymali poza [...], także spadkobiercy [...]: [...].

Jak wskazuję się w literaturze i orzecznictwie, z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Dla stwierdzenia, iż między sprawami jest tożsamość podmiotowa istotne znaczenie ma z kolei żeby postepowanie toczyło się między tymi samymi stronami, chyba że w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni albo wprawdzie zmieni się struktura i nazwa organu, ale pozostanie niezmieniona właściwość rzeczowa czy nowy organ wejdzie w kompetencje drugiego, który przestał działać. A zatem tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony lub ich następcy prawni (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 s. 632; B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007, nr 1, s. 7 i nast.; Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, nr 4, s. 34; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1994 r., II SA 1192/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 83, a także wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., I OSK 340/11, wyrok NSA z 14 marca 2019 r., I OSK 1228/17, wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 1628/18, CBOSA).

W takiej sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie organ błędnie zatem uznał, że nie zachodzi tożsamość podmiotowa pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem decyzji z 1975 r., a postępowaniem w ramach którego wydano kontrolowaną decyzje z 1990 r. W obu bowiem sprawach mamy do czynienia z tym samym kręgiem podmiotów, który stanowią byli właściciele wywłaszczonej nieruchomości oraz ich następcy prawni.

Podkreślić należy w tym miejscu, że fakt otrzymania ww. decyzji z [...] lipca 1990 r. własnoręcznym podpisem potwierdziła [...], która oświadczyła przy tym, że przekazała decyzję do wiadomości swoich dzieci (k.124). Co równie istotne, na ostatniej stronie ww. decyzji widnieje oświadczenie [...] o treści następującej: "nie będziemy odwoływać się od decyzji", datowane na [...] sierpnia 1990 r. Powyższe okoliczności sprawy, zdaniem Sądu, przesądzają z kolei o bezzasadności zarzutów skargi, które zmierzają do wykazania, że organ błędnie pominął przyczyny nieważności decyzji z 1990 r. również z powodu tego, iż nie została ona doręczona wszystkim stronom postępowania, uniemożliwiając im złożenie ewentualnego odwołania od decyzji kończącej postępowanie sprzecznie z jego przedmiotem. Zauważyć należy także, że nawet ewentualny brak udziału strony w postępowaniu – co w realiach faktycznych niniejszej sprawy nie zostało przez skarżących skutecznie wykazane – skutkuje ewentualnym zaistnieniem przesłanki wznowienia postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Za równie niezasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące ustalenia

w kontrolowanej decyzji sposobu zapłaty odszkodowania na rzecz nieustalonych spadkobierców [...], pomimo znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] września 1986 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po [...]. Zgodnie z oświadczeniem z [...] lipca 1990 r. (k.111), złożonym do akt sprawy, które podpisali spadkobiercy po [...], wyrazili oni zgodę na ustalenie odszkodowania w ten właśnie sposób, czyli "na rzecz [...] w części 1/2 oraz na rzecz nieustalonych spadkobierców nieżyjącego [...] w części 1/2", jak też przyjęli do wiadomości, że kwota odszkodowania w tej części zostanie złożona do depozytu sądowego do czasu przedstawienia przez nich prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po [...]. Co istotne, odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [...] w tej sprawie [...] uzyskała natomiast już

[...] października 1986 r. (k.128-verte).

Wobec powyższego, za całkowicie niezrozumiałe uznać należy zarzuty skarżących, które zmierzają obecnie do wykazania rażącego naruszenia prawa w tym zakresie. Podobnie, w ocenie Sądu, dla oceny prawidłowości podjętych przez organy obu instancji rozstrzygnięć nie ma znaczenia okoliczność braku przekazania przyznanej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Kwestia ta nie jest istotna z punktu widzenia przesłanek nieważności, o których jest mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Rekapitulując, Sąd co prawda w ustaleniach organu odwoławczego zauważył pewne wadliwości, które opisano powyżej, niemiej jednak nie mogą one mieć wpływu, zdaniem Sądu, na wynik sprawy, skoro decyzja Zastępca Burmistrza [...] w [...] z [...] lipca 1990 r. niewątpliwie jest dotknięta wadą, która powoduje jej nieważność.

Tak jak już wyjaśniono to powyżej, Sąd jest zobligowany do oddalenia skargi jeżeli poszczególne zakwestionowane w skardze fragmenty uzasadnienia decyzji administracyjnej są wprawdzie wadliwe (błędne), ale nie mają zasadniczego wpływu na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się przy tym innych naruszeń przepisów procedury administracyjnej. W sytuacji zatem gdy rozstrzygnięcie Ministra Rozwoju jest prawidłowe, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.