Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1167/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II SAB/Kr 60/05 o odrzuceniu skargi J. B. na bezczynność Wojewody Małopolskiego postanawia oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu postanowienia, w skardze na bezczynność Wojewody Małopolskiego z dnia 17.08.2005 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. B. domagała się polecenia Małopolskiemu Urzędowi Wojewódzkiemu w Krakowie rozpoznania w formie właściwego orzeczenia wniosku skarżącej z dnia 17.12.2004 r.

W uzasadnieniu skargi podała, że pismem z dnia 17.12.2004 r skierowanym do Wojewody Małopolskiego wniosła o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego jakim było oświadczenie Starosty Powiatowego z dnia 22.03.2004 r. W piśmie tym zarzuciła, że akt z dnia 22.03.2004 r. narusza przepis art. 217 § 1 pkt 1 kpa, gdyż bez żadnej podstawy stwierdza własność spornych działek przysługującą Skarbowi Państwa. Starosta, będąc zainteresowanym stwierdzeniem własności działek na rzecz Skarbu Państwa, sam dla siebie wydał w swoim interesie zaświadczenie, użyte następnie jako dowód w postępowaniu wieczystoksięgowym.

W dniu 1.08.2005 r. skarżąca, w trybie art. 52 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwała Wojewodę Małopolskiego aby w terminie 14 dni wydał postanowienie lub decyzję dotyczącą stwierdzenia nieważności oświadczenia starosty z dnia 22.03.2004 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę stwierdził, że skarżąca zarzuca Wojewodzie bezczynność w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym przedmiotowych działek. Podał, że postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem z dnia 10 grudnia 2004 r., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny - ustalenia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości.

W piśmie z dnia 30.01.2006 r. skarżąca zarzuciła, że odpowiedź na skargę nie dotyczy przedmiotu skargi. Skarga nie dotyczy bowiem postępowania komunalizacyjnego lecz bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności oświadczenia Starosty z dnia 22.03.2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę zważył, iż zgodnie z przepisem art. 3 § 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 1992r Nr 153 poz. 1270 z późn.zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt

1-4 tego przepisu, czyli w sprawach skarg na :

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W razie stwierdzenia, że bezczynność organu nie dotyczy sytuacji wymienionych wyżej, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.o.p.s.a. Sąd odrzuca skargę.

Dlatego też, zdaniem Sądu, w pierwszym rzędzie należało odpowiedzieć na pytanie, czy skarga na bezczynność organu, polegającą na nie załatwieniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności oświadczenia Starosty z dnia 22.03.2004 r., jest przypadkiem wymienionym w punktach 1-4 art. 3 § 2 ustawy. W przedłożonych aktach administracyjnych znajduje się kserokopia faksu z dnia 13.04.2005 r. zawierającego dokument zatytułowany "Oświadczenie" o treści: "Starosta [...], działający na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 46 z 7 czerwca 2000 roku poz. 543 - tekst jednolity z późniejszymi zmianami) jako organ właściwy w zakresie gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa oświadcza, że : działki ewidencyjne nr 89 i 92 położone w miejscowości S. gm. S. stanowią własność Skarbu Państwa, nie jest wiadomo o istnieniu jakichkolwiek ograniczonych praw rzeczowych lub ograniczenia w rozporządzeniu nieruchomością, której dotyczy oświadczenie, nie jest wiadomo o istnieniu księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, który obejmowałby w/w działki". Dokument nie zawiera informacji do kogo oświadczenie to było skierowane.

Z odpisu z księgi wieczystej Nr 18397 wynika, że dokument ten, nazwany "zaświadczeniem", był m.in. podstawą wpisu własności Skarbu Państwa działek nr 89 i 92, dokonanym na wniosek z dnia 26.03.2004 r., a w księdze uczyniono wzmiankę o wniesieniu apelacji od tego wpisu.

Zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Spełnienie tych przesłanek czyni skargę zasadną, jeśli dniu wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania, organ pozostaje w bezczynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przejdę wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony.

Jak wskazał Sąd, oświadczenie Starosty z dnia 22.03.2004 r. nie jest ani decyzją ani postanowieniem, ani aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej które dotyczą uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa.

Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2006 r. J. B. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uwzględnienie skargi i zobowiązanie Wojewody Małopolskiego o rozpoznania skargi-zażalenia J. B. z dnia 17 grudnia 2004 r.

Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano :

I. Poważne naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 2 pkt. 4 p.o.p.s.a. - przez bezpodstawne zakwalifikowanie oświadczenia Starosty [...] z dnia 22 marca 2004 r. jako dokumentu nie będącym innym "aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej:

Pozostaje to z uwagi na treść tego oświadczenia w wyraźnej sprzeczności z art. 217 § 2 pkt. 1 k.p.a., który określa znamiona takiego dokumentu opisującego stan prawny w tym wypadku nieruchomości.

II. Naruszenie art. 58 § 1 p.o.p.s.a. - przez brak uzasadnienia dlaczego ewentualnie sprawa nie należy do właściwości Sądu Administracyjnego

III. Naruszenie art. 141 § 4 p.o.p.s.a. - przez sporządzenie uzasadnienia odrzucenia skargi nie w pełni zrozumiałego, a w każdym razie uzasadnienia, które nie wykazuje przekonywującego związku prawnego i procesowego pomiędzy odrzuceniem skargi a przedmiotem tej skargi.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jest zrozumiałe, że powyższe oświadczenie, które stwierdza stan prawny określonych nieruchomości, jest zaświadczeniem w rozumieniu art. 217 § 2 pkt. 1 i 2 k.p.a. - ponieważ zawiera urzędowe potwierdzenie stanu prawnego. Co więcej - jest to akt administracyjny przeznaczony jako dowód do postępowania księgowo wieczystego. Zdaniem skarżącej wydaje się, że nie może ulegać wątpliwości, że to urzędowe zaświadczenie, nazwane oświadczeniem jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.o.p.s.a. Wszak dotyczy on uprawnień Skarbu Państwa rzekomo z przepisów prawa wynikających.

W sprawie niniejszej strona przez której własność gruntu przebiega fragment działki 89 i cała działka nr 92 złożyła wniosek o podważenie nieprawdziwie wyrażonego w oświadczeniu z dnia 22 marca 2004 r. stanu prawnego. Oczywiście organ nadzoru wniosek o to podważenie może uwzględnić i zaskarżone oświadczenie pozbawić mocy prawnej albo odmówić uwzględnienia tego wniosku uważając, że oświadczenie wbrew stanowisku stron jest prawidłowe. Co więcej może także ewentualnie uznać, że samo postępowanie o stwierdzenie ważności czy nieważności tego aktu administracyjnego jest ewentualnie w trybie administracyjnym niedopuszczalne. Jednakże to stanowisko organ administracyjny winien wyrazić w postaci orzeczenia będącego bądź postanowieniem bądź decyzją o niedopuszczalności takiego wniosku i postępowania.

Jednakże pozostawienie jasnego i czytelnego wniosku skarżącej zawartego w obszernie uzasadnionej skardze zażalenia z dnia 17 grudnia 2004 r. bez żadnego procesowego i orzeczniczego biegu decyzyjnego - stanowi niedopuszczalną wobec strony działalność, która narusza zasady Państwa Prawa, gdy do tej pory (minęły 2 lata) ! ! , organ żadnego stanowiska nie zajmuje, a zaskarżone postanowienie tę bezczynność legalizuje argumentacją i wywodami mającymi mało wspólnego z przedmiotem sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez J. B. powyższe wymogi przewidziane dla tego rodzaju środka zaskarżenia spełnia. Skarga ta oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów postępowania - art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

Oceniając tak postawione zarzuty w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 1992r Nr 153 poz. 1270 z późn.zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu, czyli w sprawach skarg na :

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W myśl natomiast pkt 8 § 2 art. 3 w/w ustawy jedynie w w/w przypadkach jest możliwa skarga na bezczynność organów.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Należy uznać w związku z tym, iż przedmiotowe "Oświadczenie" Starosty [...] z dnia 22 marca 2004 r. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie jest więc możliwa skarga w sprawie bezczynności Wojewody Małopolskiego w przedmiocie nie rozpoznania wniosku o stwierdzenia nieważności omawianego "Oświadczenia". Powyższe jest konsekwencją faktu, iż nie jest możliwe zaskarżenie omawianego aktu na drodze postępowania administracyjnego czy to w trybie odwoławczym czy zażaleniowym. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 i art. 141 § 1 k.p.a. odwołać się można jedynie od decyzji administracyjnych, zażalenie może być zaś wniesione jedynie na postanowienie. Bez wątpienia "Oświadczenie" Starosty [...] nie należy do aktów administracyjnych opisanych powyżej, nie spełnia bowiem konstytuujących przesłanek aby można go było za taki akt uznać.

Zauważyć także trzeba, iż nawet gdyby potraktować akt Starosty [...] jako zaświadczenie wydawane w trybie art. 217 k.p.a. na co wskazuje skarżąca, to należy wskazać, iż zaświadczenia także nie podlegają weryfikacji w drodze postępowania administracyjnego, zarówno w trybie zwykłym jak i nadzwyczajnym, nie jest możliwa w związku z tym skarga do sądu administracyjnego mająca za przedmiot treść takiego oświadczenia a co za tym idzie skarga w przedmiocie bezczynności organu administracji, który nie rozpoznałby wniosku o stwierdzenie nieważności takiego zaświadczenia. Zgodnie bowiem z art. 219 k.p.a. jedynie odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o żądanej treści następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie i tylko postanowienia wydane przez organ II instancji w wyniku rozpoznania takiego zażalenia mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego.

Wbrew temu co twierdzi skarżącą w skardze kasacyjnej "Oświadczenia" Starosty [...] nie można zakwalifikować także jako innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt powyższy stwierdza bowiem istnienie pewnego stanu prawnego - stanu własności działek. Nie jest on jednak skierowany imiennie, nie nakłada w związku z tym jakichkolwiek obowiązków na skarżącą, nie przyznaje jej też żadnych uprawnień. Uznanie przez Sąd, iż "Oświadczenia" Starosty [...] nie należy do innych aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 jest zatem prawidłowe. Należy również podkreślić, iż w piśmiennictwie prawniczym zaświadczeń wydawanych w trybie art. 217 k.p.a. nie zalicza się do kategorii innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ponieważ nie przyznaje ono, nie stwierdza i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz jedynie potwierdza ich istnienie.

Nie można również zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez sporządzenie uzasadnienia odrzucenia skargi nie w pełni zrozumiałego. Sąd I instancji wyraźnie wskazał bowiem, iż skarga podlega odrzuceniu ponieważ przedmiotowe oświadczenie Starosty [...] nie należy do aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 w/w ustawy a tylko w takich przypadkach jest możliwa skarga na bezczynność organu - art. 3 § 2 pkt 8. Nie jest więc ani decyzją ani postanowieniem, ani aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej które dotyczą uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Z tego powodu Sąd był zmuszony odrzucić skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 cyt. ustawy tj. z powodu braku właściwości. Zastosowanie tego przepisu było przez Sąd prawidłowe. Sprawa nie należy zaś do właściwości sądu administracyjnego, gdyż nie mieści się w żadnej z kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8.

W takiej sytuacji skoro, zgodnie z tym co stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, akt którego dotyczy postępowanie o stwierdzenie bezczynności nie należy do kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to tym samym zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność w przedmiocie nie rozpoznania przez Wojewodę Małopolskiego wniosku o stwierdzenie nieważności w/w aktu Starosty [...]. W związku z powyższym skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 cyt. ustawy, tak jak to orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym postanowieniu z dnia 23 lutego 2006 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił skargę kasacyjną oddalić.