Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1174/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 pkt 10, art. 188 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sławomir Fularski (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2012 r. znak [...], Dyrektor Izby Celnej w [...] (dalej także jako "organ I instancji"), działając na podstawie art. 105 pkt 10 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z poźn. zm., dalej jako "ustawa o Służbie Celnej") w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako "K.p.a."), zwolnił A.D. ze służby w Izbie Celnej w [...]: Urząd Celny w [...] z dniem doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na skutek wszczęcia przeciwko ww. funkcjonariuszowi celnemu postępowania karnego o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego, jest on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych od [...] października 2010 r., czyli ponad 24 miesiące. Zawieszenie to ma charakter ciągły, okolicznością niesporną jest również fakt, że nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia, gdyż prowadzone przeciwko funkcjonariuszowi postępowanie karne nie zostało zakończone do dnia wydania decyzji. Zostały więc spełnione przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, który to przepis daje dyrektorowi izby celnej uprawnienie do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Organ zwrócił uwagę na negatywne konsekwencje długotrwałego zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych dla Służby Celnej. Odsunięcie bowiem od służby nawet jednego funkcjonariusza powoduje zwiększenie obowiązków pozostałych i niekorzystny wpływ na działalność całej komórki organizacyjnej. Interes społeczny, pojmowany jako troska o dobro wspólne, wymaga zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celną. Sytuacja kiedy funkcjonariusz jest zawieszony w wykonywaniu obowiązków służbowych i nie może ich wykonywać, powoduje dezorganizację służby oraz konieczność wykonywania przypisanych mu zadań przez innych funkcjonariuszy jako czynności służbowych. Istotna jest przy tym okoliczność, że w przypadku zawieszenia funkcjonariusza w obowiązkach służbowych, następuje "blokada" etatu, gdyż przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidują możliwości zatrudnienia na miejsce funkcjonariusza innej osoby. Powyższe powoduje utrudnienia w organizacji pracy izby celnej. Sytuacja taka powoduje też konieczność zlecania dodatkowych zadań, przypisanych do etatów funkcjonariuszy zawieszonych, innym osobom pełniącym służbę. Za wydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby przemawia również aspekt finansowy. Pobieranie przez funkcjonariusza celnego 50 % uposażenia w okresie długotrwałego zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie może być uznane za wydatki dokonywane w sposób celowy i oszczędny, tym bardziej, że nie przyczynia się on wówczas do realizacji zadań postawionych przed Służbą Celną. Służba Celna nie może być zaś obciążana negatywnymi konsekwencjami przedłużającego się postępowania karnego.

W konkluzji uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że przebieg dotychczasowej służby funkcjonariusza celnego A.D. nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Przyczyną zwolnienia ze służby jest upływ okresu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych i nie ustąpienie przyczyn będących podstawą zawieszenia, a nie to czy udowodniono funkcjonariuszowi celnemu winę. Obowiązujące przepisy dają zaś możliwość przywrócenia do służby funkcjonariusza celnego. W przypadku więc korzystnego dla funkcjonariusza celnego zakończenia postępowania karnego, będzie on mógł ubiegać się o przywrócenie do służby.

Od powyższej decyzji A.D. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w całości. Zarzucił organowi naruszenie:

art. 105 pkt 10 w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 i art. 103 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej poprzez wydanie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w sytuacji, gdy nie zostało zakończone postępowanie w przedmiocie zawieszenia go w obowiązkach;

art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby w sytuacji, gdy nie zostało prawomocnie rozstrzygnięte postępowanie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby.

W uzasadnieniu odwołania wskazał, że wbrew dowolnemu stanowisku organu, który przyjął, że funkcjonariusz pozostaje zawieszony w obowiązkach służbowych od dnia [...] października 2010 r., w chwili obecnej nie wiadomo czy i ewentualnie od jakiej daty pozostaje on w zawieszeniu w obowiązkach. Powyższy wniosek wynika z faktu, że obecnie pod sygn. akt: I OSK 2023/11 toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie, które dotyczy oceny skuteczności zawieszenia A.D. w czynnościach służbowych. W toku tego postępowania został zresztą wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie korzystny dla A.D. wyrok z dnia 19 lipca 2011 r., uchylający decyzję w przedmiocie przedłużenia jego zawieszenia w obowiązkach służbowych. Wprawdzie rozstrzygnięcie to nie jest prawomocne, gdyż organ zaskarżył je skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, niemniej jednak trudno jest uznać, że kwestia czy w ogóle A.D. pozostaje w zawieszeniu została rozstrzygnięta w sposób, w jaki przyjął to Dyrektor Izby Celnej w [...], tj., że pozostaje w zawieszeniu i to od dnia [...] października 2010 r. Wprost przeciwnie - biorąc pod uwagę treść wyroku z dnia 19 lipca 2011 r. WSA w Lublinie należy uznać, że A.D. nie pozostaje w zawieszeniu w obowiązkach, co w ogóle wyklucza wszczęcie procedury na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. W konsekwencji też rozstrzygnięcie niniejszego postępowania zależy od rozstrzygnięcia postępowania, które toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt I OSK 2023/11. Zależność pomiędzy niniejszym postępowaniem, a postępowaniem toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest oczywista, albowiem jeżeli ww. sąd potwierdzi, że skarżący został nieskutecznie zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych, to w konsekwencji nie zaistnieją podstawy do zwolnienia skarżącego ze służby w oparciu o przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej.

Szef Służby Celnej (dalej także jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") decyzją z [...] kwietnia 2013 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] grudnia 2012 r. w sprawie zwolnienia A.D. ze służby.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ustawa o Służbie Celnej ustala obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia, zgodnie z art. 105 pkt 10 ww. ustawy, stanowi upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W sprawie bezspornym jest, że upłynął okres dwunastomiesięcznego zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Odwołujący się został bowiem zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] października 2010 r. na okres 3 miesięcy, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. okres ten został przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego. Zatem w sprawie, na dzień wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, istniała przesłanka 12 miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, wymagana przepisem art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Przyczyną zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie postępowania karnego o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego. Na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, nie został wydany wyrok, zatem bezspornym jest, że przyczyna zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie ustała, tym samym druga przesłanka, wymagana przez przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, została spełniona.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że sposób prowadzenia postępowania karnego nie może być przedmiotem oceny przez Szefa Służby Celnej. Organy Służby Celnej, prowadząc postępowanie w oparciu o przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, ustalają jedynie, czy upłynął 12 - miesięczny okres zawieszenia i czy w dalszym ciągu istnieją przyczyny będące podstawą zawieszenia. Przedmiotem postępowania, zainicjowanego odwołaniem, jest wyłącznie sprawa zwolnienia ze służby. W związku z powyższym, wszelkie okoliczności podniesione przez odwołującego się, a odnoszące się do postępowania karnego, jako wykraczające poza granice sprawy objętej skarżoną decyzją, nie mogą być przedmiotem badania przez organ II instancji. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Dyrektor Izby Celnej w [...] wykazał, że zawieszenie w obowiązkach służbowych funkcjonariusza powoduje utrudnienia w organizacji pracy izby celnej. Taka sytuacja powoduje bowiem konieczność zlecania dodatkowych zadań innym osobom pełniącym służbę, co w konsekwencji prowadzi do dezorganizacji pracy, niemożności właściwego wykonywania nałożonych na Służbę Celną zadań oraz do wygenerowania nadgodzin.

Szef Służby Celnej odniósł się do zarzutu odwołującego się, że nie pozostaje on w zawieszeniu, bowiem przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie w sprawie zawieszenia funkcjonariusza w wykonywaniu obowiązków służbowych i w konsekwencji rozstrzygnięcie niniejszego postępowania zależy od rozstrzygnięcia przez ten sąd. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dacie podejmowania skarżonej decyzji o zwolnieniu odwołującego się ze służby decyzje zawieszające go w pełnieniu obowiązków służbowych nie zostały w sposób prawomocny wyeliminowane z obrotu prawnego, a funkcjonariusz do dnia zwolnienia był zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych ponad 24 miesiące. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji nie zawiera cech dowolności mieszcząc się w granicach uznania administracyjnego.

Organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie występują przesłanki nakładające na organ obowiązek zawieszenia postępowania z urzędu, a w szczególności przesłanka zagadnienia wstępnego określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przez zagadnienie wstępne rozumie się bowiem sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla strony decyzji. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Organy rozpatrujące kwestię zawieszenia postępowania administracyjnego ustaliły, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, o którym przesądzałaby treść przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę prawną decyzji w sprawie oraz, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji o zwolnieniu odwołującego się, nie byłoby możliwe. Wniesienie zatem skargi dotyczącej zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie miało wpływu na skuteczność skarżonej decyzji. Skoro bowiem strona nadal jest zawieszona w pełnieniu obowiązków służbowych, to jest to jednoznaczne z dalszym istnieniem przyczyn będących podstawą zawieszenia w czynnościach. Decyzja o zawieszeniu odwołującego się nabyła walor ostateczności i funkcjonuje w obrocie prawnym. Do czasu jej wyeliminowania z obrotu prawnego, organ związany jest jej treścią.

Organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji powszechnie znanych problemów kadrowych Służby Celnej, dalsze pozostawanie w służbie funkcjonariusza, który został zawieszony w czynnościach służbowych oraz czynności tych nie pełni i to przez okres znacznie dłuższy niż wynosi ustalony przez ustawodawcę maksymalny, 12 - miesięczny okres ochronny, stanowi realne i istotne zagrożenie dla interesu społecznego, gdyż w sposób oczywisty zakłóca wykonywanie służby i w znacznym stopniu wpływa na możliwość rzetelnego wywiązywania się przez Służbę Celną z powierzonych jej zadań. Z akt sprawy wynika, że w Izbie Celnej w [...] wraz z podległymi jednostkami istniały braki kadrowe. Na dzień [...] września 2012 r. plan etatów wynosił 1864, natomiast jego wykorzystanie 1802,5, w tym 9 zawieszonych w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariuszy.

Organ II instancji wyjaśnił, że w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej ustawodawca przyznał pewną ochronę przed zwolnieniem jednocześnie ustalając, że takie gwarancje mają jednak tylko charakter czasowy i rozciągają się maksymalnie na okres 12 miesięcy takiego zawieszenia. Tylko przed końcem tego okresu niedopuszczalne jest zwolnienie zawieszonego funkcjonariusza ze służby. Po upływie tego okresu właściwy organ może już rozwiązać stosunek służbowy, z tym, że zobowiązany jest ustalić, czy wystąpiły wszystkie okoliczności składające się na ustawowe przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Zwolnienie ze służby nie wyklucza w przyszłości powrotu funkcjonariusza celnego do Służby Celnej na poprzednich warunkach w przypadku prawomocnego umorzenia postępowania karnego, uniewinnienia czy uchylenia prawomocnego wyroku skazującego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.D. (dalej także jako "skarżący") reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 105 pkt 10 w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 i art. 103 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Dyrektora Izby Celnej w [...] odmawiającego zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w sytuacji, gdy nie zostało zakończone postępowanie w przedmiocie skuteczności zawieszenia go w obowiązkach;

- art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 100 § 2 K.p.a. przez niezawieszenie

postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do samodzielnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w sytuacji, gdy organ nie wskazał żadnej przesłanki dla istnienia możliwości rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a nie zostało prawomocnie rozstrzygnięte postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie skuteczności zawieszenia skarżącego w obowiązkach, jak również w przedmiocie trafności postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania o zwolnieniu skarżącego ze służby.

W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej ma charakter dyspozytywny co oznacza, że nie istnieje obowiązek zwolnienia skarżącego ze służby. Wskazał, że okoliczność czy zawieszenie nastąpiło skutecznie, czy też nie (i ewentualnie od kiedy) jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a nie tylko dla możliwości wydania korzystnej dla skarżącego decyzji (jak wskazał to organ odwoławczy). Kwestia bowiem czy rzeczywiście skarżący jest nadal zawieszony w pełnieniu obowiązków i w jakim dokładnie okresie nie została rozstrzygnięta.

Autor skargi podniósł, że z wydanych dotychczas rozstrzygnięć sądowych wydanych w sprawie zawieszenia skarżącego wynika:

- z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lipca 2011 roku, III SA/Lu 206/11, uchylającego decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2011 r., że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., a zatem w konsekwencji wynika, że organ nie rozpoznał jeszcze w istocie środka zaskarżenia wniesionego przez A.D. co do zawieszenia go w pełnieniu obowiązków do czasu zakończenia postępowania karnego;

- z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2012 r., I OSK 2023/11, natomiast wynika, że zapewne sprzeczne z Konstytucją są przepisy art. 188 ust. 1, art. 188 ust. 4 i art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, a zatem w konsekwencji wynika, że decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2011 r. będzie uznana za decyzję bezwzględnie nieważną. Przy czym w przypadku uznania niekonstytucyjności także ust. 4 art. 188 ww. ustawy nie będzie w ogóle istniał stan zawieszenia skarżącego.

Autor skargi zauważył, że toczy się także postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące słuszności odmowy zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby. Żadne zatem z tych postępowań nie zostało jeszcze ostatecznie rozstrzygnięte. W takiej sytuacji wydawanie decyzji o zwolnieniu ze służby jest co najmniej niezrozumiałe, a przy tym oczywiście i rażąco błędne. Zwłaszcza, gdy w sprawie występuje zagadnienie wstępne, które z zasady stanowi podstawę do zawieszenia postępowania do czasu jego rozstrzygnięcia (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). To zatem nie organy rozstrzygające sprawę, a właśnie Naczelny Sąd Administracyjny powinien rozstrzygnąć zagadnienie wstępne i ocenić czy skutecznie przedłużono skarżącemu okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy też nie. W praktyce zatem w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego i dokonanie oceny czy i od kiedy skarżący jest zawieszony w pełnieniu obowiązków nie może zostać rozstrzygnięte inaczej, niż uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 19 lipca 2011 r. W szczególności organ nie może uznać, że stan zawieszenia skarżącego trwa.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie.

Sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy istniały podstawy do zastosowania przez organy Służby Celnej art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W ocenie skarżącego brak było podstaw do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, bowiem nie zostało zakończone postępowanie w przedmiocie skuteczności zawieszenia go w obowiązkach. Nie zostało też prawomocnie rozstrzygnięte postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie skuteczności zawieszenia skarżącego w obowiązkach służbowych, jak również w przedmiocie trafności postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania o zwolnieniu ze służby.

Treść powyższego przepisu wskazuje, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Decyzja taka pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając w jego celowość. Z tego względu sądowa kontrola takich decyzji zmierza do ustalenia czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.

Podstawę do podjęcia zaskarżonej decyzji o zwolnieniu, w ocenie organów obu instancji był upływ 12 miesięcy zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych oraz to, że przyczyna zawieszenia w postaci prowadzenia postępowania karnego trwała nadal. Okres zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych rozpoczął się bowiem na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] października 2010 r. na okres 3 miesięcy, a następnie decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2010 r. okres ten został przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego. W konsekwencji, w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, czyli [...] listopada 2012 r., łączny okres zawieszenia przekroczył 12 miesięcy. W dalszym ciągu trwały też przyczyny zawieszenia, gdyż postępowanie karne nie zostało zakończone.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zawieszenie skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres przekraczający 12 miesięcy pozwalało organowi I instancji na zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Ww. przepis daje bowiem możliwość zwolnienia funkcjonariusza w przypadku upływu 12 - miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, z tą jednak uwagą, że przywołany przepis nie określa wprost ani daty wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zwolnienia, ani terminu jego zakończenia. Postępowanie w tym przedmiocie prowadzi się nie tylko w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z zachowaniem zasad w nim wymienionych (art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej), ale i w zgodzie z pozostałymi przepisami ustawy o Służbie Celnej, w szczególności w zgodzie z art. 103 ustawy o Służbie Celnej. To właśnie w tym przepisie ustawodawca przewidział możliwość przedłużenia zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, o ile w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Z kolei, interpretując pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", organy winny przede wszystkim brać pod uwagę charakter zarzucanego funkcjonariuszowi czynu i wartość naruszonego dobra. Tym samym, ustawodawca, poprzez treść art. 105 pkt 10 w powiązaniu z treścią art. 103 ustawy o Służbie Celnej, dał organom Służby Celnej możliwość zwolnienia tych funkcjonariuszy celnych, którzy, z uwagi na wyjątkowo długi okres zawieszenia i toczące się w dalszym ciągu postępowanie karne, nie mogą pełnić służby do czasu jego zakończenia. Taka regulacja uwzględnia jednocześnie procesową i ustrojową odrębność postępowania karnego od postępowania w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w dacie podejmowania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby decyzje zawieszające go w pełnieniu obowiązków służbowych nie zostały w sposób prawomocny wyeliminowane z obrotu prawnego. W sprawie nie wystąpiły więc przesłanki nakładające na organ obowiązek zawieszenia postępowania z urzędu, a w szczególności przesłanka zagadnienia wstępnego określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przez zagadnienie wstępne rozumie się bowiem sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla strony decyzji. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji.

W ocenie Sądu, organy rozpatrujące kwestię zawieszenia postępowania administracyjnego prawidłowo ustaliły, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, o którym przesądzałaby treść przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę prawną decyzji w sprawie oraz, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji o zwolnieniu odwołującego się, nie byłoby możliwe. Wniesienie bowiem przez skarżącego skargi dotyczącej zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych nie miało wpływu na skuteczność skarżonej decyzji. Skoro bowiem skarżący nadal był zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych, to istniały przyczyny będące podstawą zawieszenia go w czynnościach. Decyzja o zawieszeniu skarżącego jest ostateczna, funkcjonuje w obrocie prawnym, a organ związany był jej treścią. Istotnym jest również to, że zgodnie z art. 188 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku wydania decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza celnego w obowiązkach służbowych nie wstrzymuje wykonania decyzji.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego dotyczącego zgodności przepisów ustawy o Służbie Celnej z ustawą zasadniczą, to zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt P 27/12 odpowiedział na zadane mu przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2032/11 pytania prawne i orzekł, że art. 188 ust. 1 i 4 ustawy o Służbie Celnej w zakresie, w jakim dotyczy zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jest zgodny z art. 78 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również, że art. 188 ust. 1 i 4 w związku z art. 188 ust. 5 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 2 Konstytucji.

Jedynie marginalnie zauważyć można, że wbrew temu co podnosi skarżący, decyzja w przedmiocie przedłużenia zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 206/11 uwzględniający skargę na ww. decyzję, na który to powołuje się skarżący, został bowiem uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2013 r., sygn. I OSK 1527/13. W wykonaniu zaś wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 3 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 854/13 oddalił skargę skarżącego na decyzję Dyrektora Izby Celnej w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że na dzień wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, tj. [...] grudnia 2012 r. istniała przesłanka 12 miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, wymagana przepisem art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Do dnia wydania decyzji przez organ I instancji, nie został też wydany wyrok w sprawie karnej skarżącego. Słusznie więc wskazują organy obu instancji, że przyczyna zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie ustała, a tym samym również druga przesłanka, wymagana przez przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej uprawniająca organ I instancji do zwolnienia skarżącego została spełniona.

W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w granicach uznania administracyjnego i nie noszą cech dowolności. Organy obu instancji w wystarczający sposób wykazały, że zawieszenie skarżącego w obowiązkach służbowych powoduje utrudnienia w organizacji pracy izby celnej. Zawieszenie skarżącego powoduje bowiem konieczność zlecania dodatkowych zadań innym osobom pełniącym służbę, co w konsekwencji prowadzi do dezorganizacji pracy, niemożności właściwego wykonywania nałożonych na Służbę Celną zadań oraz do wygenerowania nadgodzin. W sytuacji zaś powszechnie znanych problemów kadrowych Służby Celnej, dalsze pozostawanie w służbie skarżącego, który został zawieszony w czynnościach służbowych oraz czynności tych nie pełni i to przez okres znacznie dłuższy niż wynosi ustalony przez ustawodawcę maksymalny, 12 - miesięczny okres ochronny, stanowi realne i istotne zagrożenie dla interesu społecznego, gdyż w sposób oczywisty zakłóca wykonywanie służby i w znacznym stopniu wpływa na możliwość rzetelnego wywiązywania się przez Służbę Celną z powierzonych jej zadań. Jest to tym bardziej uzasadnione, że jak podkreśliły organy obu instancji - w Izbie Celnej w [...] istniały braki kadrowe.

Słusznie zauważył organ odwoławczy, że w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej ustawodawca przyznał pewną ochronę przed zwolnieniem jednocześnie ustalając, że takie gwarancje mają jednak tylko charakter czasowy i rozciągają się maksymalnie na okres 12 miesięcy takiego zawieszenia. Tak więc, tylko przed końcem tego okresu niedopuszczalne jest zwolnienie zawieszonego funkcjonariusza ze służby. Po upływie zaś tego okresu właściwy organ może już rozwiązać stosunek służbowy, z tym, że zobowiązany jest ustalić, czy wystąpiły wszystkie okoliczności składające się na ustawowe przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Organy obu instancji zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły istotny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy oraz wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy (art. 11 K.p.a.). W szczególności organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że do czasu wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie ustąpiła przyczyna będąca podstawą zawieszenia skarżącego.

W ocenie Sądu, zarówno Dyrektor Izby Celnej w [...], jak i Szef Służby Celnej nie przekroczyli też granic uznania administracyjnego. Podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w warunkach uznania administracyjnego, organy w należyty sposób wyważyły interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 K.p.a.), prawidłowo uznając, że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza był interes społeczny.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy orzekające prawidłowo uznały, że interes skarżącego w pozostawieniu go w Służbie Celnej nie mógł zyskać przewagi nad interesem i dobrem służby. Podejmując decyzję o zwolnieniu uznały przede wszystkim, że w sprawie przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego był interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej. Organy zasadnie zwróciły uwagę, że przejawem interesu społecznego w tej sprawie były względy natury organizacyjnej - przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizowała pracę w jednostce, w której pełnił służbę i utrudniała prawidłową realizację nałożonych na Służbę Celną zadań.

Argumentację organów obu instancji należy uznać za przekonywującą, w dostateczny sposób uzasadniającą wydane rozstrzygnięcia i mającą potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Logicznym jest, że fakt zawieszenia funkcjonariusza celnego w wykonywaniu swych obowiązków prowadzi do faktycznej blokady etatu. Niewątpliwie słuszny interes skarżącego musiał być oceniany w tej sprawie przez pryzmat wykonywanej przez niego służby. Zważyć należy, że w Służbie Celnej nie ma możliwości zatrudniania pracownika na zastępstwo na czas nieobecności danego funkcjonariusza. Obowiązki nieobecnego funkcjonariusza muszą przejąć inni funkcjonariusze i wykonywać je obok własnych zadań, wynikających z zajmowanego stanowiska. Oznacza to, że długotrwała nieobecność w służbie dezorganizuje ją i powoduje, że zajmowane przez skarżącego stanowisko pracy nie mogło być racjonalnie wykorzystane przy realizacji zadań przez Urząd Celny w [...]. Niewątpliwie istotny jest również aspekt finansowy, gdyż pozostawanie skarżącego w służbie wiązało się z comiesięcznym wypłacaniem mu 50 % wynagrodzenia, podczas gdy nie przyczyniał się on w żaden sposób do realizacji zadań służbowych.

Reasumując, podkreślić należy, że w sytuacji powszechnie znanych problemów kadrowych Służby Celnej, dalsze pozostawanie w służbie celnika, który został zawieszony w czynnościach służbowych oraz czynności tych ze wspomnianego powodu nie pełni i to przez okres wykraczający poza ustalony przez ustawodawcę maksymalny 12-miesięczny okres ochronny, stanowi realne i bardzo istotne zagrożenie dla interesu społecznego, gdyż w sposób oczywisty zakłóca pracę służb omawianej formacji i w znacznym stopniu wpływa na możliwość rzetelnego wywiązywania się przez te służby z powierzonych im zadań publicznych (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2012 r., I OSK 390/12, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

Uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, pozwala na poznanie motywów, którymi kierowały się organy, orzekając o zwolnieniu skarżącego ze służby celnej i nie daje podstaw do stwierdzenia dowolności działania organów.

Zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej jest uprawnieniem pracodawcy, związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia pracy przez funkcjonariusza celnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie zaistniały, wynikające z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby, a organy wykazały, że interes służby, który w rozpoznawanej sprawie jest tożsamy z interesem społecznym, przemawia za koniecznością niezwłocznego rozwiązania stosunku służbowego, to zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa.

Na koniec należy zauważyć, że ustawodawca przewidział sytuację, gdy zarzuty stawiane funkcjonariuszowi celnemu w postępowaniu karnym okażą się niezasadne, a postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa. Wówczas - zgodnie z dyspozycją art. 109 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Celnej - funkcjonariusz może być przywrócony do służby na poprzednich warunkach z wypłatą świadczenia pieniężnego odpowiadającego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem.

Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.