Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2085/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 183 par 1 i 2, art 188, art 145 par 1 pkt 1 lit c, art 185 par 1, art 185 par 1, art 151, art 207 par 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 10, art 10 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 11 f ust 1 lit g i ust 2, art 11  f ust 1 pkt 8, ust 1 pkt 8 lit g
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art 124 ust 4-8 i art 124a, art 124 ust 1, art 124 ust 4-8
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 160/13 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 16 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 160/13 uwzględnił skargę A. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych:

Gmina K. reprezentowana przez Burmistrza złożyła do Starosty K. wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wraz z brakującą infrastrukturą.

Skarżący, jako właściciel działek znajdujących się w obszarze planowanej inwestycji, po zapoznaniu się z załączoną do wniosku dokumentacją wskazał, że w projekcie nie uwzględniono szeregu parametrów, w tym lokalizacji linii oświetleniowej, przebiegu linii energetycznej czy lokalizacji zbiornika retencyjnego.

Starosta K. nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Od tej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając jej liczne naruszenia.

Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 1 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 47/11 uchylił powyższą decyzję Wojewody. Sąd wskazał na konieczność szczególnie wnikliwego przeanalizowania złożonego wniosku, jego zakresu, dołączonych dokumentów, zasadności rozstrzygnięcia oraz szczegółowego odniesienia się do każdego zarzutu sformułowanego we wniesionym odwołaniu. Sąd zobowiązał organ odwoławczy do dokonania oceny prawidłowości kwestionowanych przez stronę parametrów inwestycji.

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Wojewoda Pomorski wydał decyzję, którą uchylił punkt 1 decyzji Starosty K. i w tym zakresie orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę drogi wraz z infrastrukturą utrzymując pozostałe elementy decyzji organu I instancji w mocy.

A. D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję. Skarżący zarzucił decyzji szereg naruszeń prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 454/12, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego. Sąd uznał za uzasadnione zarzuty dotyczące braku należytego określenia zakresu ograniczenia korzystania z nieruchomości wskutek planowanej inwestycji na podstawie art. 11 f ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej. Zdaniem sądu organ ograniczył się w tym zakresie do ogólnego wskazania, że wprowadzono takie ograniczenie. W przekonaniu sądu konieczne jest szczegółowe określenie jakie ograniczenie w tej konkretnej sprawie wywoła realizacja linii energetycznej w granicach nieruchomości skarżącego. Organ powinien wskazać, w jakim zakresie korzystanie z nieruchomości będzie utrudnione i na czym to ograniczenie będzie polegało. Sąd wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż pracownik organu odwoławczego posiadający upoważnienie Wojewody do wydania zaskarżonej decyzji nie brał udziału w postępowaniu przed Starostą K. Sąd wskazał na art. 11f ust. 2 specustawy, zgodnie z którym do przedmiotowych ograniczeń stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że zamieszczenie w decyzji takiego ograniczenia powoduje, że po stronie skarżącego w razie niemożności dalszego prawidłowego korzystania z nieruchomości powstaje roszczenie o nabycie przez starostę własności tej nieruchomości. W sytuacji poniesienia przez skarżącego szkody bądź zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek poprowadzenia linii energetycznej właściciel może żądać przyznania odszkodowania. Z tego względu sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. Odnośnie do pozostałych zarzutów uznanych za nieuzasadnione sąd wskazał, że organ nie może ingerować w przebieg i zakres inwestycji, tym samym nie może oceniać zakresu wywłaszczenia będącego następstwem realizacji przedstawionego do zatwierdzenia projektu w zakresie inwestycji drogowej. Sąd wskazał, że skoro sąd w poprzednim wyroku uznał ścieżki rowerowe za elementy drogi, to nie można uznać wywłaszczenia na ten cel za nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącego. Uzasadniając wywłaszczenie pod pasy zieleni organ odwoławczy wskazał, że są to elementy pasa drogowego. Skoro zatem brak jest podstaw prawnych do zakwestionowania takiego zakresu inwestycji, nie można przypisywać decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, orzekającej o wywłaszczeniu na ten cel, nadmierności w odjęciu prawa własności części nieruchomości skarżącego. Sąd wskazał nadto, że Wojewoda w sposób kompleksowy i szczegółowy odniósł się do każdego elementu inwestycji i wykazał, iż są to elementy infrastruktury drogowej niezbędne do zapewnienia funkcjonalności całości inwestycji i z racji niemożności realizacji w inny sposób wywłaszczenie obecnego właściciela jest konieczne. Za prawidłowe uznał sąd przyjęcie, że zbiornik retencyjny w tym konkretnym przypadku stanowi element drogi, a nie jest urządzeniem wodnym, w związku z czym za chybiony uznał zarzut dotyczący konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na realizację takiego zbiornika. Odnośnie do ewentualnej konieczności ponownego uzgodnienia projektu budowlanego przez zarządcę drogi z właściwymi organami po doprojektowaniu dodatkowego zjazdu na działkę sąd wskazał, że organ odwoławczy szeroko uzasadnił brak takiej konieczności, w związku z czym brak jest, zdaniem sądu, podstaw do uznania, by organy opiniujące ponownie musiały ustosunkowywać się do tej okoliczności sprawy. W ocenie sądu z treści decyzji wynika, że zarówno projekt budowlany w zakresie branży drogowej, jak i projekt zagospodarowania terenu zostały sporządzone przez osoby ze stosownymi uprawnieniami (obaj projektanci posiadają uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w zakresie projektowania bez ograniczeń). W ocenie sądu nie miało również miejsca naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., albowiem organ w sposób rzetelny i kompletny ustalił stan faktyczny oraz zebrał i rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy. Znany jest dokładny zakres robót i zostały określone szczegółowe warunki ich wykonania. Wojewoda ustosunkował się przy tym do każdego z zarzutów zawartych w odwołaniu. Za nieuzasadniony uznał również sąd zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji w związku z art. 6, art. 112 i art. 113 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 1 i art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy i art. 23 specustawy drogowej, polegające na wywłaszczeniu skarżącego z prawa własności nieruchomości ponad możliwy oraz ponad konieczny i niezbędny cel zrealizowania inwestycji celu publicznego. W ocenie sądu wywłaszczenie nastąpiło jedynie w niezbędnym zakresie. Za bezpodstawny uznał również sąd zarzut naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 9 i art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g i ust. 2 specustawy w zw. z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegający na wydaniu przez Wojewodę decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości w celu przeprowadzenia ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów, energii elektrycznej i innych. W sprawie nie nastąpiło bowiem ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości skarżącego we wskazanym zakresie. Jedyne ograniczenie odnoszące się do przedmiotowych działek związane jest z posadowieniem linii energetycznej. Za nieuzasadniony uznał sąd zarzut naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 4 specustawy w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 i pkt 8 lit. e ustawy, polegający na nieuwzględnieniu w projekcie budowlanym konieczności przebudowy istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej na działkach będących własnością skarżącego. Przedmiotowa inwestycja zakreślona została złożonym przez inwestora wnioskiem. Organy obu instancji związane są zakresem takiego wniosku.

Wojewoda Pomorski rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] uchylił punkt 1 decyzji Starosty K., dotyczący zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oraz orzekł w tym zakresie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Określił także ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie kabla oświetleniowego. Poinformował właścicieli działek o przysługujących im roszczeniach.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniósł skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucono szereg naruszeń powtarzając w skardze zarzuty, które były już podniesione w poprzedniej skardze skarżącego i do których ustosunkował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 24 października 2012r. w sprawie II SA/Gd 454/12. Decyzji zarzucono następujące naruszenia:

1. art. 10 k.p.a., polegające na niezawiadomieniu skarżącego o prowadzonym przez organ postępowaniu, zaś przed wydaniem decyzji na umożliwieniu mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

2. art. 139 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji na niekorzyść odwołującego się poprzez ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości będącej jego własnością;

3. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niezebraniu dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a także na braku odniesienia się w zaskarżonej decyzji do zarzutów skarżącego podniesionych w postępowaniu odwoławczym;

4. art. 21 Konstytucji w związku z art. 6, art. 112 i art. 113 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) w zw. z art. 1 i art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy i art. 23 ustawy, polegające na wywłaszczeniu skarżącego z prawa własności nieruchomości ponad możliwy oraz ponad konieczny i niezbędny cel zrealizowania inwestycji celu publicznego;

5. art. 11d ust. 1 pkt 9 i ust. 4 ustawy w zw. z art. 122 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, polegające na wydaniu decyzji Starosty K. pomimo niewydania wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym;

6. art. 11d ust. 1 pkt 9 i art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g i ust. 2 ustawy w zw. z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na wydaniu przez Wojewodę decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości w celu przeprowadzenia ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów, energii elektrycznej i innych;

7. art. 11f ust. 1 pkt 8 ustawy, polegające na niezwróceniu się przez zarządcę drogi do właściwych organów o zaopiniowanie zamierzonej inwestycji po wprowadzeniu przez projektanta zmiany do projektu budowlanego;

8. art. 11d ust. 1 pkt 5 ustawy i art. 11f ust. 1 pkt 7 ustawy, polegające na złożeniu przez zarządcę drogi do akt sprawy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty K., który to projekt nie odpowiada wymogom prawnym, a w szczególności:

• projekt zagospodarowania terenu nie został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności architektonicznej, czym naruszono art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego oraz art. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5 poz. 42 ze zm.);

• projekt budowlany w zakresie branży drogowej nie został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności drogowej, czym naruszono art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 pkt 2a prawa budowlanego oraz § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2006 r. Nr 83 poz. 578 ze zm.);

9. art. 11d ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 i pkt 8 lit. e ustawy, polegające na nieuwzględnieniu w projekcie budowlanym konieczności przebudowy istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej na działkach będących własnością skarżącego.

Wskazał, że nie został poinformowany o prowadzonym postępowaniu, jak również o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami dowodowymi przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zakwestionował też przebieg linii energetycznej. Skarżący stwierdził, że z uwagi na fakt, że nie przysługiwało mu prawo do złożenia skargi kasacyjnej od orzeczenia z dnia 24 października 2012 r., ( skarga kasacyjna skarżacego została odrzucona ) nie miał on możliwości odwołania się od tak wyrażonego stanowiska. Ponowienie zarzutów w tej skardze jest zatem zasadne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie uznając podniesione przez skarżącego zarzuty za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując przy tym na swoje związanie ocena prawną zawartą w poprzednich orzeczeniach. Sąd stwierdził, że nie miał podstaw do ponownej oceny większości zarzutów skargi. Kwestie te bowiem zostały jednoznacznie ocenione, a tym samym i przesądzone w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 października 2012 r., a analiza uzasadnień obu poprzednich orzeczeń nie wskazuje, aby między nimi istniała jakakolwiek sprzeczność. Sąd wskazał, że skarżącemu przysługiwało prawo do wniesienia skargi kasacyjnej od poprzednich orzeczeń, szczególnie ze względu na skutki, jakie wywiera ocena prawna zawarta w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego. Nie ma przepisu zabraniającego wniesienie skargi kasacyjnej, jeżeli strona zgadza się z rozstrzygnięciem, a kwestionuje jego uzasadnienie. Sąd wskazał, że kwestia oceny lokalizacji wykonanego podziemnego zbiornika retencyjnego została ostatecznie przesądzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r.. Nadto sąd wskazał na konieczność szczegółowego określenia ograniczeń jakie wywoła realizacja linii energetycznej w granicach nieruchomości skarżącego. Przepis art.124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga precyzyjnego określenia obszaru na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Poza tym uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, aby przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum. Z tego względu decyzja musi wskazywać jednoznacznie zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego), i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Samo odwołanie się w decyzji do planu miejscowego jest niewystarczające. W związku z powyższym organ przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obowiązany był dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Powinno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a brak pełnego wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie, jak wynika z analizy rysunku nr 2.1 (planu zagospodarowania terenu), projektowany kabel oświetleniowy przebiega wprawdzie wzdłuż granic wskazanych działek, ale granice te nie stanowią jednocześnie granic nieruchomości skarżącego. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że projektowany przebieg kabla jest najmniej uciążliwy dla właściwego zagospodarowania nieruchomości. Projektując przebieg kabla oświetleniowego nie uwzględniono, że inne działki należące do skarżącego i jego żony sąsiadują z działkami, które również stanowią ich własność. To powoduje, że projektowany kabel przebiega, tak jak wskazuje skarżący, przez środek jego nieruchomości.

Od tego wyroku Wojewoda Pomorski złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a w szczególności art. 11 f ust.l pkt 8 lit g i ust. 2 ustawy — poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że organy administracji orzekając w niniejszej sprawie i zezwalając na realizację inwestycji drogowej zobligowane są, określając jakie ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości wywoła realizacja linii energetycznej w granicach nieruchomości skarżącego, do dokonania analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela tych nieruchomości. W szczególności chodzi o przyjętą przez sąd konieczność przeprowadzenia przez organ oceny, czy określone w decyzji ograniczenia w korzystaniu są najmniej uciążliwe dla właściciela, podczas gdy ustawodawca w przepisach prawa materialnego nie nałożył na orzekające w sprawie organy takiego obowiązku ograniczając je jedynie do określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. e i f.

Zarzucił też naruszenie:

1) art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez sąd skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego mimo nie zaistnienia przesłanki do jej uchylenia, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego odpowiadała prawu;

2) art. 3 § 1 i art. 150 p.p.s.a. przejawiające się tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenie przepisów prawa procesowego i zastosował określone w ustawie środki kontroli legalności, i w konsekwencji uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego, mimo nie zaistnienia przesłanki do jej uchylenia;

3) naruszenie przepisu art.153 p.p.s.a. polegające na tym, iż sąd mimo tego, iż był na mocy art. 153 p.p.s.a. związany własnym rozstrzygnięciem wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 454/12 z dnia 24 października 2012 r. w zaskarżonym wyroku wyraził pogląd odmienny w części dotyczącej określenia zakresu ograniczenia korzystania z nieruchomości od poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 24 października 2012 r., gdzie stanął na stanowisku, iż konieczne jest szczegółowe określenie jakie ograniczenia w tej konkretnej sprawie wywoła realizacja linii energetycznej w granicach nieruchomości skarżącego, w szczególności organ winien wskazać w jakim zakresie korzystanie z nieruchomości będzie utrudnione i na czym to ograniczenie będzie polegało, nie nakładając na organ obowiązku dokonywania odrębnych analiz w zakresie najmniejszej uciążliwości, które to wytyczne skarżący organ w całości uwzględnił w uchylonej zaskarżonym wyrokiem decyzji; jednocześnie sąd w wyroku z dnia 24 października 2012 r. wskazał, iż rozstrzygnięcie organu określające zakres ograniczenia w korzystaniu przez skarżącego z jego nieruchomości jest wbrew twierdzeniom skarżącego korzystne dla niego;

4) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności uzasadnienie nie zawiera wskazania co do dalszego postępowania, nie spełniają bowiem w ocenie skarżącego organu tego wymogu lakoniczne wskazanie, iż "organ przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości".

W uzasadnieniu wskazał, że organ wydaje w tej sprawie decyzję na podstawie specustawy drogowej, nie zaś art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na gruncie tej sprawy oznacza to, że to inwestor wyznacza miejsce, sposób i kształt realizacji inwestycji, natomiast organ wyznacza granice tych działań. Organy nie mogą jednak modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o realizację inwestycji drogowej (w rozpatrywanej sprawie w szczególności kabla oświetleniowego) i uprawnione są jedynie do jej oceny prawnej – oceny zgodności z prawem projektu. Odnośnie do większości zarzutów skarżącego organ wskazał, że sąd trafnie stwierdził, że nie jest uprawniony do ich oceny ze względu na wcześniejszy wyrok sądu z dnia 24 października 2012r. II SA/Gd 454/12 w którym ocena tych zarzutów została dokonana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyłącznie granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego tj art. 11 f ust.1 lit.g i ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) - zwanej dalej: "specustawą drogową" .poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że organy administracji orzekając w niniejszej sprawie zobligowane są do dokonania analizy uciążliwości jakie wywoła realizacja linii energetycznej w granicach nieruchomości skarżącego. W szczególności chodzi o przyjętą przez sąd konieczność przeprowadzenia oceny, czy określone w decyzji ograniczenia są najmniej uciążliwe dla właściciele, podczas gdy ustawodawca w przepisach prawa materialnego nie nałożył na organy takiego obowiązku. W konkluzji skarżący kasacyjnie stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie mogą dokonać zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu przedmiotowej inwestycji drogowej, nie mogą także przesądzać o zakresie usytuowania i przebiegu kabla oświetleniowego. Generalnie należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że to inwestor przedstawia i wskazuje przebieg planowanej inwestycji drogowej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. Jak się przyjmuje o przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Organ, a w konsekwencji i sąd administracyjny rozpoznający sprawę w przedmiocie lokalizacji drogi, mogą jedynie ocenić zgodność z prawem rozwiązań decyzji ( wyrok NSA z 22 maja 2012r., II OSK 547/12. Ta ocena prawna dokonywana jest z punktu widzenia przepisów materialnoprawnych i przepisów procesowych, a więc z uwzględnieniem ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w sprawie. W przedmiotowej sprawie spór dotyczy przebiegu kabla energetycznego przez działki skarżącego nr ew. [...] i[...], które wraz z działkami nr ew. [...], [...] tworzą nieruchomość należącą do skarżącego. Dokonując oceny takiego usytuowania przebiegu kabla energetycznego należy mieć na uwadze pozostałe istotne elementy stanu faktycznego sprawy. Mianowicie taki przebieg kabla energetycznego spowodowany został miejscem w którym zlokalizowana jest stacja transformatorowa do której doprowadzony ma być kabel energetyczny. Stacja transformatorowa zlokalizowana jest na działce skarżącego nr ew. [...] w jej centralnym miejscu. Stacja ta istnieje w tym miejscu od szeregu lat i zarówno jej budowa jak i przebudowa nie jest objęta realizacją inwestycji drogowej w przedmiotowej sprawie. Tak więc na przebieg kabla energetycznego w niniejszej sprawie bezpośredni wpływ i znaczenie miał istniejący już znacznie wcześniej element stanu faktycznego jakim jest miejsce usytuowania stacji transformatorowej na działce skarżącego nr ew. [...]. Mając na uwadze powyższą okoliczność podnoszony zarzut dotyczący przebiegu kabla energetycznego nie można uznać za usprawiedliwiony. Natomiast podjęte przez skarżącego w trakcie trwania tego postępowania indywidualne starania i rozmowy i z [...] S.A. Oddział w G. co do zmiany dotychczasowej lokalizacji stacji transformatorowej to jest rozbiórki istniejącej stacji i wybudowania nowej stacji transformatorowej na działce skarżącego nr ew. [...], ale zlokalizowanej przy granicy nieruchomości, a nie w jej centralnym miejscu, nie mogły wpłynąć na treść zaskarżonej decyzji, albowiem w dacie jej wydania stacja transformatorowa pozostawała w dotychczasowym miejscu, a nadto przeniesienie jej i wybudowanie nowej stacji nie należało do inwestora inwestycji drogowej.

Nadto przypomnieć należy, że zgodnie z art.11f ust.1 pkt 8 ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby ustalenia dotyczące obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu (lit. e) oraz określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. e i f (lit. g). Natomiast zgodnie z art.11 f ust.2 Do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. g, przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.)) stosuje się odpowiednio. Z przepisu art.11 f ust.2 specustawy wynika, że ustawodawca odesłał do odpowiedniego stosowania tylko art.124 ust.4-8 i art.124a ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie odesłał zaś do ust.1 art.124. Przepis art.124 ust.1 stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Nie mniej z powołanego art.124 ust.1 można wywieźć, że ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości polega na wskazaniu jakie ciągi drenażowe, urządzenia służące do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów, energii elektrycznej będą zakładane. W zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2013r. w sentencji decyzji w pkt 1.1 ( str.3 decyzji) organ wskazał, że ogranicza sposób korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie kabla oświetleniowego na działkach [...] i [...]. Przebieg przebudowywanej kabla energetycznego został przedstawiony na załączniku nr 4 rys.2.1 do decyzji na planie zagospodarowania terenu. Podano, że strefa ograniczonego użytkowania wynosi 1.0 m, a linia środowa strefy pokrywa się z osią sieci. Organ pouczył również o prawach, roszczeniach i obowiązkach wynikających z art.124 udt.4-8 ustawy o gospodarce nieruchomościami . Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego tj art. 11 f ust.1 pkt 8 lit. g i ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych był zasadny, albowiem z przyczyn wskazanych wyżej do takiego naruszenia nie doszło. Zaskarżona bowiem decyzja wskazywała ograniczenia o jakich mowa w art.11 f ust.1 pkt 8 w związku z lit.e, jak również zgodnie z art.11 f ust.2, zawiera informacje o uprawnieniach i obowiązkach wynikających przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd też skarga kasacyjna została uwzględniona i wyrok sądu I instancji został uchylony. Natomiast podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego są niezasadne, są one wynikiem wniosków jakie wywiódł Sąd I instancji z stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 5 marca 2013r. II OSK 176/11, wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez sąd pierwszej instancji, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciem, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a.

W takich okolicznościach istotny był tylko zarzut naruszenia prawa materialnego stąd też Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 188 p.p.s.a i rozpoznał skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi z 2013r. wniesionej przez A. D. w niniejszej sprawie tj na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, należy w pierwszej kolejności podnieść, że zarzuty te są tożsame z zarzutami jakie skarżący wniósł w skardze z 2012r. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2012r. [...]. Zarzuty zawarte w skardze z 2012r. zostały rozpoznane przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 24 października 2012r. II SA/Gd 454/12. W wyroku z dnia 24 października 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do poszczególnych zarzutów stwierdził, że zarzuty te są nieuzasadnione, jedyny zarzut jaki został wówczas uwzględniony to zarzut dotyczący naruszenia art.11 f ust.1 pkt 8 specustawy drogowej, czyli zarzut związany z przebiegiem linii energetycznej i wynikającymi z tego tytułu ograniczeniami.

Stąd też odnosząc się do poszczególnych zarzutów zawartych w obecnej skardze z 2013r. należy odwołać się do uzasadnienia wyroku z dnia 24 października 2012r. II SA/Gd 454/12. Albowiem w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 października 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze skarżącego z 2012r., które następnie zostały powtórzone w obecnej skardze z 2012r. I tak odnośnie zarzutu: z pkt 2 skargi na str 11 uzasadnienia ( drugi akapit od góry ) z pkt 3 skargi na str.14 uzasadnienia ( trzeci akapit od góry ), odnośnie pkt 4 skargi na str.14 uzasadnienia ( czwarty akapit od góry ),odnośnie pkt 5 skargi na str. 13 uzasadnienia ( drugi akapit od dołu ) odnośnie pkt 6 skargi na str.14 uzasadnienia ( ostatni akapit od dołu ) z pkt 7 skargi na str.12 uzasadnienia ( ostatni akapit ) i str 13, z pkt 8 skargi na str.13 uzasadnienia ( drugi akapit od góry ), odnośnie pkt 9 skargi na str.15 ( pierwszy akapit od góry ). Odnośnie zaś zarzutu z pkt 1 skargi dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a., a polegającego na niezawiadomieniu skarżącego o prowadzonym przez organ postępowaniu, zaś przed wydaniem decyzji na umożliwieniu mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, należy stwierdzić że zarzut ten jest bezprzedmiotowy. Przede wszystkim należy przypomnieć, że zgodnie z art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a sąd może uwzględnić skargę i uchylić decyzję , jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05,), na przykład, że "niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia, o którym mowa przed wydaniem decyzji, uniemożliwiło jej na przykład zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka danej osoby" (postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., II GSK 431/12, ). W sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Jednym słowem zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy ( wyrok NSA z 18 grudnia 2012, II OSK 1490/11 ). Sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 10 k.p.a nie spełniał powyższych wymogów, stąd też nie mógł być uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) uchylił wyrok i oddalił skargę. W sprawie kosztów orzeczono na podstawie art.207 § 2 p.p.s.a. . Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 21 lutego 2012r. II GSK 51/11, jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.