Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 416/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 3a
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 961/14 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., II SA/Kr 961/14, oddalił skargę T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Miasta Zakopane decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 i 107 K.p.a. w związku z uchwałą Rady Miasta Zakopane nr XVI/184/2007 z dnia 25 października 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Antałówka - Koziniec dla miejscowości Zakopane (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 24, poz. 122), ustalił T. M. opłatę w wysokości 6.689,33 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Zakopanem, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 63, obręb [...], o powierzchni 1493 m2, dla której Sąd Rejonowy w Zakopanem prowadził księgę wieczystą nr [...].

W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że Rada w uchwale nr XVI/184/2007 z dnia 25 października 2007 r. ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., na 30% wzrostu wartości nieruchomości dla terenów oznaczonych w planie MW, MN, MN/MP, U oraz 10% dla terenów pozostałych. Po wejściu w życie planu miejscowego T. M. zbył 1/4 udziału działki nr 63, obręb [...] o powierzchni 1.493 m2 za kwotę 185.000 zł. W związku z tym zlecono wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości.

Z operatu szacunkowego wynikało, że w nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane zatwierdzonym uchwałą nr VII/42/94 Rady Gminy Tatrzańskiej z dnia 17 listopada 1994 r. działka nr 63 obręb [...] położona była w części w terenach o symbolu 6RP, a w części 6MN. Po przeanalizowaniu mapy załączonej do planu zagospodarowania przestrzennego ustalono, że granica tych przeznaczeń biegła przez środek przedmiotowej działki. Przyjęto, że około 50% powierzchni działki objęte było przeznaczeniem 6RP a ok. 50% powierzchni przeznaczeniem 6MN. Burmistrz ustalił, że dla terenów oznaczonych symbolem 6MN (tereny mieszkalnictwa niskiej intensywności) przeznaczeniem podstawowym były budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej, budynki mieszkalne dwu, trzyrodzinne w zabudowie wolnostojącej. Natomiast przeznaczeniem dopuszczalnym były budynki usług publicznych, budynki usług komercyjnych o powierzchni całkowitej mniejszej niż 400 m2, programy usługowe w istniejących budynkach mieszkalnych, urządzenia i obiekty sportowe i turystyczne, budynki pensjonatowe i mieszkalno – pensjonatowe, budynki zagrodowe, urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, zieleń urządzona i nieurządzona. Plan ten nie dopuszczał lokalizacji zwłaszcza budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, budynków dwu, trzyrodzinnych w zabudowie zwartej, budynków wielorodzinnych, budynków i programów usługowych z zakresu szkodliwego rzemiosła. Natomiast dla terenów oznaczonych 6RP (tereny upraw polowych) określono przeznaczenie jako uprawy polowe, sady, uprawy ogrodnicze, zieleń śródpolną. Jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano wykorzystanie terenu na łąki i pastwiska, trasy sportu i szlaki turystyczne, niekubaturowe urządzenia sportu i turystyki o charakterze tymczasowym lub (po uzyskaniu zgody właściwego organu na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze) stałym, użytkowanie remontowanie, modernizację i przebudowę istniejących budynków niestanowiących samowoli budowlanych pod warunkiem, że ich kubatura nie zostanie powiększona o więcej niż 10%, wymianę substancji istniejących budynków niestanowiących samowoli budowlanych jedynie w przypadku ich zniszczenia z przyczyn losowych (klęski żywiołowe, pożary itp.), urządzenia infrastruktury technicznej, cmentarze z obiektami sakralnymi - po spełnieniu wymogów określonych przepisami szczegółowymi, lądowisk dla helikopterów lotnictwa sanitarnego - po spełnieniu wymogów określonych przepisami szczegółowymi, możliwość powiększenia wysypiska śmieci o tereny przyległe do obszaru oznaczonego na rysunku planu nr 1 symbolem 6NU po spełnieniu wymogów określonych przepisami szczegółowymi - w razie niedojścia do skutku realizacji wspólnego z innymi gminami wysypiska śmieci poza granicami miasta. W terenie tym nie dopuszczono upraw szklarniowych, pod namiotami foliowymi itp.

Po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Koziniec - Antałówka zatwierdzonego uchwałą nr XVI/184/2007 Miasta Zakopane z dnia 25 października 2007 r. działka nr 63 obręb [...] położona jest w terenach o symbolu MN/MP - tereny zabudowy jednorodzinnej i pensjonatowej, w nieznacznej części R, czyli terenach użytkowanych rolniczo. Zgodnie z planem dla terenów rolnych oznaczonych symbolem R obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów:

– zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej oraz obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi oraz ogrodzeń za wyjątkiem: obiektów budowlanych infrastruktury technicznej, sezonowych narciarskich wyciągów orczykowych, ławek i koszy na śmieci w rejonie oznaczonego na rysunku planu punktu widokowego.

Burmistrz określił, że wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu sposobu wykorzystywania tej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi: 747.232 zł, zaś wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia tej nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane wynosi 836.423 zł. Zatem różnica między tymi dwoma wartościami wyniosła 89.191 zł. W konsekwencji Burmistrz stwierdził, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, co przy zastosowaniu przewidzianej w tym planie stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu (30%) dawało kwotę 26.757,30 zł. Na T. M. przypadała 1/4 udziału, a więc kwota 6.689,33 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, po rozpatrzeniu odwołania T. M., decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie Kolegium istniały przesłanki faktyczne do wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego z urzędu przez organ I instancji. W dniu 14 lutego 2008 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą XVI/184/2007 Rady Miasta Zakopane z dnia 25 października 2007 r., który swymi ustaleniami objął działkę nr 63, o powierzchni 1493 m2. Plan ten określił, że działka ta znajduje się na terenach zabudowy jednorodzinnej i pensjonatowej (symbol MN/MP), a w nieznacznej części na terenach użytkowanych rolniczo (symbol R). Natomiast przed uchwaleniem tego planu obszar obejmujący przedmiotową działkę nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią poprzedniego planu, obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r., przedmiotowa nieruchomość leżała w terenach oznaczonych o symbolu 6RP - tereny upraw polowych, w części w terenach o symbolu 6MN - tj. tereny mieszkalnictwa niskiej intensywności, a granica tych przeznaczeń biegła przez środek przedmiotowej działki, z tego też względu przyjęto, że ok. 50% powierzchni działki objęte było przeznaczeniem 6RP, a 50% powierzchni - przeznaczeniem 6 MN.

Zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym wzrost wartości nieruchomości wyniósł 89.191 zł, co przy zastosowaniu stawki opłaty planistycznej w wysokości 30% daje kwotę w wysokości 26.757,30 zł, z czego 1/4 udziału stanowi kwotę 6.689,33 zł. Kolegium wskazało, że biegły w operacie szacunkowym opisał, że działka nr 63 jest nieruchomością niezabudowaną, o kształcie regularnym zbliżonym do prostokąta, porośnięta niepielęgnowaną zielenią. Faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu ustalono na podstawie zapisów poprzedniego planu oraz wizji lokalnej na nieruchomości przeprowadzonej w dniu 5 czerwca 2012 r. Przeznaczenie nieruchomości w obecnym planie miejscowym nie zostało tak samo określone jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r. który utracił moc z powodu upływu terminu określonego przez ustawodawcę. Zdaniem Kolegium uzasadniało to zastosowanie zasady określonej w art. 37 ust. 1 ustawy i § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, tj. z odniesieniem do faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości. W ocenie Kolegium dla ustalenia wartości działki przed wejściem w życie obowiązującego planu prawidłowo przyjęto faktyczny sposób wykorzystania działki, opisując ją w operacie jako grunt niezabudowany, w kształcie regularnym, zbliżonym do prostokąta, porośnięty niepielęgnowaną zielenią, niemającą dostępu do drogi publicznej. Bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości to tereny niezabudowane, porośnięte niepielęgnowaną zielenią. Nadto treść aktu notarialnego znajdującego się w materiale dowodowym wykazuje, że w dacie sprzedaży działka objęta postępowaniem nie była zabudowana.

Kolegium uznało operat za rzetelny i zgodny z przepisami ustawy oraz regulującego tę materię rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W postępowaniu nie zostały stwierdzone jakiekolwiek okoliczności mogące podważyć wiarygodność dokonanej wyceny nieruchomości. Kolegium wyjaśniło, że odwołujący się nie ma racji, twierdząc, że działka w istocie mogła mieć charakter budowlany ze względu na zapisy poprzedniego planu, czy też sąsiednią zabudowę, albowiem możliwe było uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Kolegium zaznaczyło, że te okoliczności w świetle kryteriów art. 37 ust. 1 u.p.z.p. nie mają znaczenia dla ustalenia charakteru działki (sposobu faktycznego wykorzystania). Ponadto Kolegium podkreśliło, że nie miało obowiązku badania, czy wyceniana nieruchomość, dla której warunki zabudowy nie były ustalone, spełniała przesłanki do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach jej zabudowy w sposób zgodny z wynikającym z uchwalonego planu. W sytuacji zatem różnicy przeznaczeń nieruchomości w planie starym i nowym i jednoczesnego braku wydanej decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości w międzyczasie, tj. w okresie między ww. planami, dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia nowego planu należało porównywać wartość nieruchomości uwzględniającej nowe przeznaczenie do wartości nieruchomości uwzględniającej faktyczne wykorzystywanie.

T. M. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 140 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co w szczególności dotyczy kwestii sposobu użytkowania nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ewid. nr 63 obr. [...] bezpośrednio przed wejściem w życie uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 25 października 2007 r. nr XVI/184/2007, co mogło doprowadzić do wadliwego zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i niezasadnego ustalenia opłaty planistycznej.

W odpowiedzi na skargę SKO w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku na wstępie podkreślił, że brak jest podstaw prawnych do nałożenia na organ ustalający opłatę planistyczną obowiązku badania, czy dla danej nieruchomości potencjalnie możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z dnia 13.XII.2012 r. sygn. akt II OSK 1496/11). Ponadto jak wynika z materiału dowodowego, działka, która była współwłasnością skarżącego nie posiadała dostępu do drogi publicznej, co uniemożliwiało wydanie w stosunku do niej decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym zbycie nieruchomości musi nastąpić przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 i art. 36 ust. 4 u.p.z.p.). Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie zaś do art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży

Kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji ma treść art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Przepis ten ma następujące brzmienie: Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Art. 87 ust. 3a ustawy został dodany przez art. 1 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. (Dz. U. nr 153, poz. 901) i wprowadził z dniem 10 sierpnia 2011 r. unormowanie, którego zadaniem było dopasowanie brzmienia tego artykułu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08. Uzasadniono je koniecznością wyraźnego przesądzenia na gruncie ustawy, że w przypadku, gdy plan miejscowy został uchwalony dla obszaru, który uprzednio był objęty planem miejscowym uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., miernikiem wzrostu wartości zbywanej nieruchomości powinna być różnica między wartością określoną z uwzględnieniem postanowień nowego planu oraz przeznaczenia tej nieruchomości w planie, który utracił moc zgodnie z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Natomiast jeśli kryterium faktycznego sposobu wykorzystania danej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego okazałoby się korzystniejsze dla właściciela, w tym wypadku ustawodawca przewidział zastosowanie zasady ogólnej, kierując się określoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. nie został wyraźnie powołany w podstawie prawnej decyzji Burmistrza Miasta Zakopane, ani też w podstawie prawnej decyzji SKO w Nowym Sączu. Organy nie przywołały tego przepisu także w uzasadnieniach swoich decyzji. Jednakże omawiany przepis został przytoczony na stronie 13 operatu, który stanowił podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji. Brak powołania art. 87 ust. 3a u.p.z.p. w podstawach prawnych oraz uzasadnieniach decyzji niewątpliwie stanowi uchybienie, jednakże dla uchylenia decyzji sąd administracyjny nie może ograniczyć się do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, lecz sąd musi dojść do wniosku, że dostrzeżone uchybienie miało wpływ na wynik sprawy (w przypadku naruszenia prawa materialnego), bądź też mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (w przypadku naruszenia przepisów postępowania).

W ocenie Sądu brak wyraźnego powołania się na art. 87 ust. 3a u.p.z.p. w podstawach prawnych oraz uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie miało wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Sąd, na podstawie całokształtu okoliczności sprawy stwierdził, że przepis ten w praktyce został zastosowany najpierw przez biegłego, a potem przez organy. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że biegły ustalił faktyczny sposób wykorzystania działki nr 63, obręb [...] przed uchwaleniem nowego planu miejscowego (była to i nadal jest nieruchomość gruntowa niezabudowana), ale dla ustalenia jej wartości przed uchwaleniem nowego planu w 2007 r. uwzględnił jej przeznaczenie w starym planie, ustalając, że działka stanowiąca współwłasność skarżącego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane zatwierdzonym uchwałą nr VII/42/94 Rady Gminy Tatrzańskiej z dnia 17 listopada 1994 r. położona była w części w terenach o symbolu 6RP (tereny upraw polowych), a w części 6MN (tereny mieszkalnictwa niskiej intensywności). Zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 87 ust. 3a u.p.z.p., wartość przedmiotowej działki po uchwaleniu obecnie obowiązującego miejscowego planu powinna zostać przez organy porównana z wartością tej działki ustalonej na podstawie jej faktycznego sposobu wykorzystania (niezabudowana nieruchomość gruntowa) lub też wartością tej działki obliczoną z uwzględnieniem jej przeznaczenia w poprzednio obowiązującym miejscowym planie. Dla obliczenia opłaty planistycznej powinna zostać wybrana wyższa z tych wartości jako korzystniejsza dla strony. Dla skarżącego korzystniejsze było porównanie obecnej wartości przedmiotowej działki z wartością obliczoną z uwzględnieniem przeznaczenia określonego w dawnym miejscowym planie, gdyż plan ten dopuszczał możliwość zabudowy części tej działki. Dlatego tak obliczona wartość z pewnością jest wyższa niż wartość obliczona z uwzględnieniem faktycznego wykorzystania tej działki (niezabudowana nieruchomość gruntowa). Tak przyjął biegły, a następnie zaakceptowały to organy obu instancji. Organy nie przeprowadziły wprawdzie prawidłowego wywodu prawnego i nie powołały art. 87 ust. 3a u.p.z.p., ale w praktyce przepis ten zastosowały, gdyż obliczyły wysokość opłaty planistycznej jako różnicę pomiędzy wartością określoną z uwzględnieniem postanowień nowego planu oraz wartością ustaloną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, pomimo stwierdzonych uchybień, odpowiada prawu. Nie budzą wątpliwości Sądu ustalenia biegłego co do wartości przedmiotowej działki po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz analiza wartości tej działki uwzględniająca jej przeznaczenie w poprzednio obowiązującym miejscowym planie. Wszystkie zatem kluczowe okoliczności faktyczne zostały ustalone prawidłowo (brak naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 140 K.p.a.), co skutkowało trafnym obliczeniem wysokości opłaty planistycznej w stosunku do skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

T. M. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a, polegające na niewłaściwym niezastosowaniu tego przepisu i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w dniu 20 lutego 2008 r. skarżący oraz jego siostra J. V. zbyli udział wynoszące po 1/4 we własności dz. ewid. nr 63 obr. [...] za cenę 185 000 zł, każde z nich.

Burmistrz Miasta Zakopane w dniu [...] listopada 2013 r. wydał decyzję o oznaczeniu GIP-1.6725.7.2.2012, w której ustalił względem skarżącego opłatę planistyczną w kwocie 6,689,33 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Analogiczna decyzja o oznaczeniu GIP-I.6725.7.3.2012 została skierowana wobec J. V. Decyzja wydana wobec siostry skarżącego wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 960/14, została uchylona wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją SKO w Nowym Sączu z dnia [...] lutego 2014 r. W ocenie WSA w Krakowie organy administracji orzekające w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej względem J. J., naruszyły przepis prawa materialnego w postaci art. 87 ust. 3a u.p.z.p., albowiem w ogóle nie zastosowały tego przepisu.

W sprawie, której dotyczy niniejsza skarga kasacyjna, stan faktyczny i prawny był dokładnie taki sam, jak w prawomocnie zakończonym postępowaniu o sygn. akt II SA/Kr 960/14. Tu jednak WSA w Krakowie przyjął, że pomimo tego, iż art. 87 ust. 3a u.p.z.p. nie został faktycznie wskazany jako podstawa rozstrzygnięć organów administracji, to w istocie został zastosowany, bo biegły przyjął sposób wyliczeń dokładnie taki sam, jaki powinien znaleźć zastosowanie przy prawidłowym ustaleniu opłaty planistycznej w oparciu o przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p.

Skarżący podkreślił, że w/w przepis przewiduje różne sposoby obliczania przedmiotowej opłaty, których wybór zastrzeżony jest dla organów administracji i uzależniony od wcześniejszych wyników wyceny biegłego. WSA w Krakowie a priori przyjął, który sposób w tej konkretnej sprawie miałby zastosowanie i potwierdził, że wynik tych obliczeń odpowiadałby wyliczeniom uzewnętrznionym w kwestionowanych decyzjach. Zdaniem skarżącego sądy administracyjne kontrolując administrację publiczną, nie ustalają faktów, a także nie mogą wkraczać w sferę stosowania prawa. Z tych względów dostrzeżone naruszenie prawa materialnego, powinno być zakwalifikowane jako mające wpływ na wynik sprawy, a kwestionowany wyrok oddalający skargę jako wadliwy. W ocenie skarżącego stwierdzonych braków postępowania administracyjnego, nie powinien naprawiać sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zawarty w podstawie kasacyjnej zarzut ograniczony został do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Według autora skargi kasacyjnej naruszenie wymienionego przepisu polegało na niezastosowaniu przez Sąd Wojewódzki i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W związku z takim sposobem sformułowania podstawy kasacyjnej trzeba wskazać, że nie jest wystarczające powołanie jedynie przepisu art. 145 p.p.s.a., który normuje uprawnienia orzecznicze sądu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie podejmowane przez sąd administracyjny nie jest następstwem zastosowania jednej z norm art. 145 lub 151 p.p.s.a., dlatego wymienione przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Dla skuteczności zarzutu opartego na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. konieczne jest zatem wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, którego naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie w petitum skargi kasacyjnej nie powołano żadnego przepisu prawa materialnego, to jednak uwzględniając jej uzasadnienie należało przyjąć, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa powiązano z art. 87 ust. 3a u.p.z.p.

Autor skargi kasacyjnej zakwestionował stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który w zaskarżonym wyroku przyjął, że chociaż faktycznie przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. nie został wskazany w podstawie prawnej orzeczeń organów obu instancji, to w istocie został zastosowany, bo biegły przyjął sposób wyliczeń taki sam, jaki powinien znaleźć zastosowanie przy prawidłowym ustaleniu opłaty planistycznej na podstawie wymienionego przepisu.

Dla wykazania słuszności postawionego zarzutu odwołano się do wyroku WSA w Krakowie z 23 października 2014 roku sygn. II SA/Kr 960/14, wydanego w identycznym stanie faktycznym i prawnym, a dotyczącego siostry skarżącego, wobec której ustalona została opłata w związku ze zbyciem udziału w nieruchomości, której współwłaścicielem jest również skarżący.

Jak wynika z tego wyroku, Sąd Wojewódzki uchylił decyzje wydane przez organy obu instancji stwierdzając, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dokonane zostało z naruszeniem przepisu art. 87 ust. 3a u.p.z.p.

Analiza oby wymienionych spraw rzeczywiście potwierdza wydanie przez Sąd Wojewódzki odmiennych rozstrzygnięć wskutek osobnych skarg złożonych przez skarżącego i drugiego współwłaściciela tej samej nieruchomości, od decyzji ustalających opłaty planistyczne w identycznej wysokości. Zaznaczyć jednak trzeba, że wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej okoliczność, iż w wyroku o sygn. II SA/Kr 960/14 inny skład orzekający wyraził ocenę prawną odmienną od stanowiska zajętego w niniejszej sprawie nie oznacza, że zaskarżony wyrok jest wadliwy.

Skoro zarzut kasacyjny oparty został na naruszeniu art. 87 ust. 3a u.p.z.p., to dla jego skuteczności niezbędne było wykazanie, że Sąd Wojewódzki dopuścił się błędnej wykładni tego przepisy bądź dokonał niewłaściwej oceny co do jego zastosowania w ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy.

W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku interpretacji wymienionego przepisu, który według Sądu Wojewódzkiego zawiera unormowanie wskazujące, że w przypadku, gdy plan miejscowy został uchwalony dla obszaru objętego uprzednio planem miejscowym uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., miernikiem wzrostu wartości zbywanej nieruchomości powinna być różnica między wartością określaną z uwzględnieniem postanowień nowego planu oraz przeznaczenia tej nieruchomości w planie, który utracił moc. Natomiast jeśli kryterium faktycznego sposobu wykorzystania danej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego okazałoby się korzystniejsze dla właściciela, to w takim przypadku ma zastosowanie zasada ogólna.

Dalej Sąd Wojewódzki stwierdził, że: "Zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 87 ust. 3a u.p.z.p., wartość przedmiotowej działki po uchwaleniu obecnie obowiązującego miejscowego planu powinna zostać przez organy porównana z wartością tej działki ustalonej na podstawie jej faktycznego sposobu wykorzystania lub też wartością tej działki obliczoną z uwzględnieniem jej przeznaczenia w poprzednio obowiązującym miejscowym planie. Do obliczenia opłaty planistycznej powinna zostać wybrana wyższa z tych wartości, jako korzystniejsza dla strony."

Odnosząc powyższe wnioskowanie do stanu faktycznego sprawy, niepodważonego w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki wywiódł, że w realiach kontrolowanego postępowania administracyjnego dla skarżącego korzystniejsze było porównanie obecnej wartości przedmiotowej działki z wartością obliczoną przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości określonego w dawnym planie. Zdaniem Sądu tak obliczona wartość z pewnością jest wyższa niż wartość obliczona z uwzględnieniem faktycznego wykorzystania przedmiotowej działki.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku analizując treść operatu wskazał, że biegły ustalając wartość nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu uwzględnił jej przeznaczenie w starym planie. Ocena Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości ustaleń faktycznych zawartych w operacie szacunkowym nie została przez stronę skarżącą zanegowana. Ponadto zgodne z aktami sprawy jest stwierdzenie Sądu, że rzeczoznawca przytoczył w podstawie prawnej sporządzonego operatu przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. W takim stanie sprawy uprawnione było dalsze wnioskowanie, że z całokształtu okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, iż przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. został zastosowany najpierw przez biegłego, a potem przez organy.

W konsekwencji trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, że chociaż organy obu instancji nie powołały w podstawie prawnej decyzji art. 87 ust. 3 u.p.z.p. i w uzasadnieniach nie przedstawiły prawidłowego wywodu prawnego, to jednak przepis ten został zastosowany, gdyż wysokość opłaty planistycznej obliczono jako różnicę pomiędzy wartością określoną na podstawie postanowień nowego planu oraz wartością ustaloną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r.

W kontekście poczynionych uwag na akceptację zasługiwała konkluzja Sądu Wojewódzkiego, że mimo stwierdzonych uchybień, wszystkie kluczowe okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone prawidłowo, co skutkowało prawidłowym określeniem wysokości opłaty planistycznej w stosunku do skarżącego. Trafnie zaznaczono w uzasadnieniu wyroku, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego nie jest podstawą uchylenia kontrolowanej decyzji, lecz sąd musi dojść do wniosku, że dostrzeżone uchybienie miało wpływ na wynik sprawy (w przypadku naruszenia prawa materialnego), bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (w przypadku naruszenia przepisów postępowania).

Skoro z przeprowadzonej przez Sąd Wojewódzki analizy stanu faktycznego i prawnego wynikało, że prawidłowo ustalona została wartość przedmiotowej działki według stanu wynikającego z jej przeznaczenia określonego w obowiązującym poprzednio i aktualnie planie miejscowym, to w rezultacie uprawniona była też ocena co do zgodnego z prawem ustalenia przedmiotowej opłaty planistycznej.

W skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji, która podważyłaby wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego dotyczące subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego do normy wynikającej z art. 87 ust. 3a upzp. W szczególności autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił postawionej tezy, że dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki naruszenie prawa materialnego powinno być zakwalifikowane jako mające wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji miał obowiązek zweryfikować istotne okoliczności faktyczne w świetle materiału zebranego w sprawie, w tym operatu rzeczoznawcy jak podstawowego dowodu służącego do ustalenia opłaty planistycznej.

Podkreślenia wymaga to, że sąd administracyjny zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza, że ocenia podjęte przez organy administracji rozstrzygnięcia nie tylko przez pryzmat uzasadnień decyzji, ale też przy uwzględnieniu własnych wniosków wynikających z analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

1