Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1212/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174, art. 145 par. 1 pkt 1 lit b i c w zw. z art. 134, art. 184, art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 7, art. 7, art. 77, art. 84 par. 1, art. 156par. 1 pkt 2 i 7, art. 156 par. 1 pkt 1-6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępownaia administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 86
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 46 a
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie Andrzej Jurkiewicz Janina Kosowska /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 1211/05 w sprawie ze skargi T. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. K. i J. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1211/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę T. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Powołując się na stan faktyczny i prawny przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] Nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji budynku gospodarczego na zakład produkcyjny (zakład odlewniczy klamek aluminiowych) wraz z przyłączami i instalacjami wewnętrznymi energii elektrycznej, gazu, wody oraz kanalizacji, przewidzianej do realizacji we wsi W. w gminie N. , na działce o nr ewidencyjnym [...].

W wyniku rozpatrzenia wniosku T. K. i J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...]utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu, po uprzednim wyjaśnieniu specyfiki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wskazało, iż będąca przedmiotem niniejszego postępowania decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] wydana została na podstawie art. 86 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który stanowi, że ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga także zmiana sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1, jeżeli na terenie tym obowiązuje plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. Organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z ustaleniami, obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r., miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy N. z dnia 6 grudnia 1994 r., Nr VI/33/94, (Dz. Urzęd. Województwa Łódzkiego z dnia 16 grudnia 1994 r., Nr 14/94), działka o nr ewidencyjnym [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 7.MN/MR - ciągi zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Preferuje się zabudowę wolnostojącą, zwartą, wysokość zabudowy do 1- kondygnacji (lub dwie kondygnacje bez strychu użytkowego). Zaleca się stosowanie dachu dwuspadowego o kącie nachylenia połaci 45°. Zakaz stosowania dachów płaskich. Dopuszcza się lokalizację usług o uciążliwości nie wykraczającej poza granice dziatki. Ochrona zieleni przydrożnej. Z ustaleń przedmiotowego planu wynika również, iż dopuszcza on realizację wszelkiego rodzaju usług nieuciążliwych na terenach mieszkaniowych poza terenami oznaczonymi w planie symbolem ML i MNL, a ponadto ustalenia dotyczące obiektów produkcyjnych przewidują, że dla terenów otwartych, leżących poza strefą obszarów chronionego krajobrazu (obecnie Parku Krajobrazowego Wzniesień Ł.), które obejmują także działkę o nr ewidencyjnym [...], uciążliwość adaptowanych zakładów produkcyjnych nie może wykraczać poza granice własnej działki. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, iż ze znajdującej się w aktach sprawy "Informacji ekologicznej dla projektowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego" wynika, iż oddziaływanie planowanej inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora. Podkreślił, iż zarówno Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł., jak i Starosta Ł., odstąpili w przypadku tej inwestycji od konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, a postanowienia wydane w tym zakresie są ostateczne i wywołały określone skutki prawne. W konsekwencji, zarzut wnioskodawców dotyczący nie doręczenia im powyższych postanowień daje im, w przypadku jego potwierdzenia, uprawnienie do ewentualnego wszczęcia przed właściwymi organami postępowania w sprawie o wznowienie postępowania. Organ wskazał ponadto, iż z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego, natomiast na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł. jest użytkowana.

W świetle powyższych okoliczności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało swój pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy obarczona jest wadami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Kolegium nie stwierdziło bowiem, aby w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia którejkolwiek z przesłanek z art. 156 § 1 kpa.

W skardze z dnia 26 listopada 2005 r. T. K. i J. K. , domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., zarzucili jej naruszenie przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 156 § 1 kpa. W uzasadnieniu podnieśli, iż w ich ocenie decyzja Wójta Gminy N. jest niezgodna z obowiązującym w dniu jej wydania planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazali, iż szczegółowe uzasadnienie tego twierdzenia, zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, oparte zostało na treści obowiązującego wówczas planu oraz decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] będącej wynikiem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Obie te decyzje, chociaż nie dotyczą bezpośrednio niniejszej sprawy, zawierają zdaniem skarżących właściwą wykładnię obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części skargi, skarżący podnieśli, iż postanowienia Starosty Ł. i Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w oparciu o które Wójt Gminy N. podjął decyzję z dnia [...] wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 106 § 5 kpa. Wskazali również, iż w dniu 23 sierpnia 2004 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł. stwierdził przekroczenie przez zakład odlewniczy dopuszczalnego poziomu hałasu w godzinach nocnych, a o fakcie tym Kolegium poinformowane zostało przez skarżących w pierwszym wniosku z dnia 8 czerwca 2005 r. Pismo to potwierdza w ich ocenie oddziaływanie inwestycji na sąsiednią działkę, w związku z czym dokumenty stwierdzające brak takiego oddziaływania, a będące podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy okazały się niezgodne z prawdą. Skarżący zauważyli ponadto, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 17 października 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 436/05, w sprawie z ich skargi na decyzję Wojewody Łódzkiego w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i zmiany sposobu użytkowania, stwierdził, iż organy prowadzące rozpoznawaną sprawę nie ustaliły w sposób niewątpliwy jaki jest zakres oddziaływania obiektu na działkę sąsiednią. Wskazał również, że opinia biegłego, na którą się powoływały organy obu instancji, jako podstawę wydania pozwolenia na budowę, nie została w żadnym zakresie poddana ich ocenie wbrew wymogowi art. 80 kpa, a przynajmniej nie wynika to z akt sprawy. Zdaniem skarżących ta sytuacja zaistniała także przy wydawaniu decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...]

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę, stwierdzając, iż nie dopatrzył się uchybień świadczących o naruszeniu przez zaskarżoną decyzję prawa. Podzielając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. co do przesłanek i charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wskazał, iż przedmiotem oceny z punktu widzenia tychże przesłanek była w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji budynku gospodarczego na zakład produkcyjny wraz z przyłączami i instalacjami wewnętrznymi. Zauważył, iż decyzja ta ma ograniczony wpływ na kształt przyszłej inwestycji. Jej rola sprowadza się bowiem do ustalenia okoliczności związanych ze zgodnością planowanych przez inwestora działań z przepisami normującymi ład przestrzenny na danym terenie, a w szczególności z planem zagospodarowania przestrzennego. Mając to na uwadze, Sąd I instancji wskazał, iż zarzuty skarżących, mające swe źródło w aktualnym, uciążliwym dla nich, sposobie funkcjonowania zakładu produkcyjnego nie mogły być wzięte pod uwagę w niniejszym postępowaniu. Zauważył jednocześnie, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy badał uciążliwość projektowanego zakładu produkcyjnego, opierając się na kryteriach zawartych we wniosku inwestora, gdzie wskazano, iż uciążliwość tejże inwestycji dla środowiska nie będzie przekraczać granic nieruchomości, na której będzie zlokalizowana. Zauważył, iż na tym etapie procesu inwestycyjnego adaptacja zakładu produkcyjnego jest jedynie w sferze projektów, w konsekwencji ocenie organu może podlegać wyłącznie ów projekt. Poza sferą oceny tego organu znajduje się natomiast sposób, w jaki inwestor będzie w przyszłości prowadził ów zakład produkcyjny i czy w następstwie tego nie naruszy przepisów ograniczających możliwość szkodliwego oddziaływania na środowisko. Z tego punktu widzenia nie można zatem stawiać organowi zarzutu, że oceniając zakres oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko bazował na wniosku inwestorów, którzy wskazywali, iż uciążliwość dla środowiska zakładu produkcyjnego ograniczy się do terenu należącej do nich nieruchomości oraz na wydanych przez właściwe organy postanowieniach, nie stwierdzających potrzeby sporządzenia dla planowanej inwestycji raportu oddziaływania na środowisko.

Poddając analizie decyzję o warunkach zabudowy, Sąd I instancji wskazał natomiast, iż Wójt Gminy N. zasadnie przyjął, iż wniosek inwestorów domagających się ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zakładu produkcyjnego powinien zostać oceniony w oparciu o regulację prawną przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Nowosolna, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nowosolna z dnia 6 grudnia 1994 r., Nr VI/33/94, i obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. Odnosząc się do analizy postanowień tego planu, zauważył, iż niezależnie od szczegółowych określeń odnoszących się do terenu planowanej inwestycji, miejscowy plan przewidywał możliwość lokalizacji adaptowanych i projektowanych zakładów produkcyjnych na terenach otwartych, leżących poza strefą obszarów "chronionego krajobrazu", o ile uciążliwość tych zakładów nie wykracza poza granice działki. Mając zatem na uwadze to, że działka inwestorów położona jest na terenach otwartych, a więc aktualnie poza obszarem Parku Krajobrazowego Wzniesień Ł., nie może być mowy o sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Z zapisów tego planu jednoznacznie wynika bowiem, iż zakład produkcyjny na tym terenie mógł być zlokalizowany, a jedynym ograniczeniem stawianym przez postanowienia planu była konieczność ograniczonej jego uciążliwości, zamykającej się w graniach działki inwestorów. W konsekwencji, Sąd I instancji stwierdził, iż nie można zgodzić się z zarzutem skarżących, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiał lokalizację przedmiotowego zakładu produkcyjnego na działce inwestorów. Uznał też, iż tezy tej nie może zmienić stanowisko organów administracji publicznej wyrażone w innych sprawach.

Odnosząc się do kwestii niepowiadomienia skarżących o postanowieniach w przedmiocie braku konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko Sąd I instancji zauważył, iż organ administracji wskazał skarżącym drogę ewentualnego kwestionowania powyższych rozstrzygnięć. Niezależnie od powyższego, podniósł, iż w oparciu o podstawę prawną postanowienia organu ochrony środowiska stwierdził, iż pełni ono nie tylko funkcję opinii co do konieczności sporządzania raportu oddziaływania na środowisko, ale również uzgodnienia z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 626 ze zm.). Zauważył, iż decyzja o warunkach zabudowy nie była uzgodniona w oparciu o powyższą normę prawną z organem inspekcji sanitarnej. Powyższe sprawia natomiast, że decyzji o warunkach zabudowy należy postawić zarzut naruszenia prawa, jednakże w ocenie Sądu nie można uznać, iż zaniechanie dokonania przedmiotowego uzgodnienia stanowi rażące, a więc kwalifikowane, naruszenie prawa. Sąd I instancji stwierdził zatem ostatecznie, iż decyzja o warunkach zabudowy posiada wprawdzie opisaną wyżej wadę, jednak nie jest ona tego rodzaju, że uzasadniałaby ustalenie, iż spełniona została którakolwiek z przesłanek z art. 156 § 1 kpa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożyli, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika procesowego, T. K. i J. K. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej, wskazali:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 86 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z zapisami punktów II 4 B, III 5.5 i 6, III 2 pkt ustalenia realizacyjne pkt 6 i 7 planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowosolna, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nowosolna z dnia 6 grudnia 1994 r., Nr VI/33/94, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja, której stwierdzenia nieważności odmówiono, nie jest sprzeczna z obowiązującym w dniu jej wydania planem zagospodarowania przestrzennego,

2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 7, 77 i 84 kpa w związku z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 106 § 5 kpa.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie wyroku Sądu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według złożonego przez pełnomocnika na rozprawie zestawienia.

W uzasadnieniu skargi, T. K. i J. K. , po uprzednim przytoczeniu argumentów na poparcie stanowiska, zgodnie z którym przysługuje im przymiot strony w niniejszej sprawie, podnieśli, iż określenie warunków zabudowy na podstawie art. 86 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być dokonane w drodze decyzji, której ustalenia powinny być zgodne z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zauważyli, iż w momencie wydawania przez Wójta Gminy N. decyzji z dnia [...] obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego gminy Nowosolna, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Nowosolna z dnia 6 grudnia 1994 r., Nr VI/33/94. W ich ocenie, przedmiotowa decyzja rażąco narusza postanowienia tego planu, z których wynika, iż na obszarze oznaczonym symbolem MN/MR, a nawet tylko symbolem MN, można lokalizować jedynie zakłady usługowe, i to tylko wtedy jeśli ich uciążliwość nie wykracza poza granice działki. W decyzji wydanej przez Wójta Gminy N. ustalono natomiast warunki zabudowy polegającej na adaptacji budynku gospodarczego na zakład produkcyjny. Skarżący zauważyli, iż zapis pkt-u II "Ustalenia dla całego obszaru objętego planem", ppkt 4 "Ochrona i Kształtowanie Środowiska", przewiduje wprawdzie możliwość adaptowania zakładów produkcyjnych, których uciążliwość nie wykracza poza granice działki, to jednak z wykładni systemowej wynika, iż zapis ten ma charakter ogólny. Zapisy dotyczące obszaru oznaczonego symbolem MN/MR mają natomiast w stosunku do tego zapisu charakter lex specialis. W tym stanie rzeczy, skarżący stwierdzili, iż decyzja Wójta Gminy N. jest rażąco sprzeczna z ustaleniami planu, a zatem zawiera wadę, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 7 kpa, tj. wadę powodującą nieważność decyzji z mocy prawa. W tej natomiast sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. powinno stwierdzić nieważność przedmiotowej decyzji.

Niezależnie od sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z planem zagospodarowania przestrzennego, skarżący zwrócili uwagę na to, że zgodnie z jego zapisami, czy to zakład produkcyjny, czy to obiekt usługowy, powinien się on charakteryzować uciążliwością ograniczoną do granic działki. Wskazali, iż w tym stanie rzeczy na organie wydającym decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ciążył, wynikający z art. 7 i 77 kpa, obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego w tym zakresie. Wójt Gminy N. w ogóle nie przeprowadził natomiast takiego postępowania dowodowego, opierając się wyłącznie na informacjach zawartych we wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, w tym na "Informacji ekologicznej" stwierdzającej, iż oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach terenu inwestora. W tym stanie rzeczy, Wójt Gminy N. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie kluczowej dla sprawy okoliczności faktycznej, a także poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego, rażąco naruszył art. 7 i 77 kpa. Skarżący zwrócili ponadto uwagę na to, że przepis art. 84 § 1 kpa nakazuje organowi administracji zwrócić się w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, do biegłego o wydanie opinii. Podnieśli, iż ocena, czy uciążliwość inwestycji wykracza poza granice działki z pewnością wymagała wiadomości specjalnych, jednakże organ administracji nie zwrócił się o jej wydanie, opierając swoje rozstrzygnięcie na opinii biegłego, do którego zwrócił się i którego opłacił inwestor. W takiej sytuacji nie jest natomiast możliwa kontrola, czy zachodzą przesłanki wyłączenia biegłego wskazane w art. 84 § 2 kpa w związku z art. 24 kpa. W tym stanie rzeczy tak rażące naruszenie przepisów postępowania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy stanowi o spełnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W konsekwencji, Sąd I instancji, sprawując kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, działając w oparciu o art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powinien na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej ustawy uchylić zaskarżoną decyzję.

Skarżący wskazali dodatkowo, iż postanowieniami z dnia 29 grudnia 2003 r. oraz z dnia 22 grudnia 2003 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. i Starosta Powiatowy w Ł. odstąpili od sporządzania raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, opierając swoje rozstrzygnięcia na wskazanej wyżej opinii biegłego powołanego przez jedną ze stron. W ocenie skarżących, sporządzenie przedmiotowych raportów miałoby natomiast wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przede wszystkim jednak skarżący stwierdzili, iż obydwa organy powinny zająć stanowisko w tej kwestii w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W obydwu postanowieniach zawarto natomiast błędne pouczenie, iż nie służy na nie zażalenie, co pozbawiło skarżących możliwości obrony ich praw. Skarżący zauważyli, iż powyższe uchybienie stanowi tym samym o spełnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co powinien wziąć pod uwagę Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W piśmie procesowym z dnia 12 marca 2006 r., T. K. i J. K. , uzupełniając uzasadnienie zarzutu podniesionego w pkt-cie 2b podstawy kasacyjnej, dodali, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 806/06, w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na skutek decyzji o warunkach zabudowy, co do której skarżący domagali się stwierdzenia nieważności, podzielił zawarty w skardze kasacyjnej pogląd, zgodnie z którym wypowiedzenie się o braku oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących jedynie na podstawie przedstawionej przez inwestora "Informacji ekologicznej" stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zakres kontroli orzeczenia wydanego w I instancji wyznacza zatem w istocie strona wnosząca przedmiotowy środek odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny, związany przy rozpoznawaniu sprawy granicami skargi, nie może bowiem z własnej inicjatywy zbadać, czy w procesie wydawania zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia niewskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

W świetle art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2) naruszenie przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, w podstawach skargi kasacyjnej skarżący powołali się zarówno na naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna, nie mogły być jednak uznane za usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 powołanej ustawy przez nieuwzględnienie skargi pomimo podstaw do stwierdzenia w toku postępowania nadzorczego nieważności decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z dowodzoną przez skarżących w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej sprzecznością przedmiotowej decyzji z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego oraz na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z naruszeniem w toku postępowania administracyjnego prowadzącego do jej wydania art. 7, 77 i 84 kpa.

Na wstępie zauważyć należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w ramach którego podjęte zostały kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje organów administracji publicznej, ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego, wydanych w toku postępowania administracyjnego, decyzji dotkniętych poważnymi wadami mającymi charakter materialnoprawny. Przyczyną powstania tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione zostały w sposób wyczerpujący w art. 156 § 1 pkt 1-6 kpa, a uzupełnione zostały odesłaniem do przepisów odrębnych w pkt 7.

W niniejszej sprawie, powoływanymi przez skarżących w skardze kasacyjnej jako niedostrzeżonymi przez Sąd I instancji, podstawami stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...]., kontrolowanej w trybie nadzoru przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., były przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) lub zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Zauważyć jednak należy, iż przepis ten jest tak skonstruowany, że powoływanie się na określone w nim przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji musi być zawsze powiązane z przywołaniem odrębnego przepisu, którego rażącego naruszenia dopuścił się organ administracji publicznej lub przepisu, zawierającego wyraźną klauzulę nieważności, wiążącą z określoną wadą decyzji skutek w postaci jej nieważności.

W niniejszej sprawie, skarżący opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 i 2 kpa, tylko w drugim przypadku wskazali jakie konkretnie przepisy prawa zostały w ich ocenie rażąco naruszone przez organ administracji publicznej. Nie wskazali natomiast przepisu ustanawiającego klauzulę nieważności, która miałaby zastosowanie w warunkach niniejszej sprawy. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi, nie ma możliwości odnieść się do przedmiotowego zarzutu skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano już wyżej, Sąd ten nie może z własnej inicjatywy zbadać, czy w procesie wydawania zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia niewskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa.

Zauważyć jednocześnie należy, iż skarżący, jak można wnioskować z uzasadnienia skargi kasacyjnej wiążą podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 7 kpa z dowodzoną przez nich w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej sprzecznością decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Wskazać jednak należy, iż skutek w postaci nieważności przedmiotowej decyzji nie wynika ani z przywołanego w tej podstawie przepisu art. 86 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), stanowiącego o warunkach w jakich wymagane jest ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji, ani tym bardziej z postanowień miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Nowosolna, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nowosolna z dnia 6 grudnia 1994 r., Nr VI/33/94. W tej sytuacji, na marginesie zauważyć jedynie należy, iż skutek w postaci nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji jej sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidywał art. 46a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), jednakże jak słusznie wskazało skarżącym w toku postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przepis ten nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż objęta kontrolą decyzja o warunkach zabudowy wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kontrola decyzji w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności odbywa się natomiast w oparciu o stan faktyczny i prawny, jaki miał miejsce w dacie wydania tej decyzji w postępowaniu zwykłym.

W świetle powyższego, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 7 kpa uznać należy za chybiony. W konsekwencji za bezprzedmiotowe uznać należy rozważanie zasadności zarzutu podniesionego w ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych, gdyż nawet przyjęcie za słuszną zaprezentowaną przez skarżących wykładnię postanowień miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego nie stanowiłoby wystarczającej podstawy do zakwestionowania zaskarżonego wyroku. Z przyczyn wskazanych wyżej stwierdzenie sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami tego planu nie mogłoby bowiem stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa.

Na marginesie tylko zauważyć można, iż kwestia sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego mogłaby być przedmiotem rozważań w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten stanowi bowiem podstawę stwierdza nieważności decyzji w sytuacji, gdy wydana została ona z rażącym naruszeniem prawa. Prawem powszechnie obowiązującym na określonej części terytorium państwa jest natomiast, jako akt prawa miejscowego, plan ogólny zagospodarowania przestrzennego. Sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami tego planu mogłaby zatem stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności, o ile miałaby charakter rażący. Wskazać jednak należy, iż zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Rażące naruszenie prawa jest bowiem wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. W sytuacji natomiast, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, która może przybierać różne formy, przyjęcie przez organy administracji publicznej interpretacji odmiennej od tej, którą prezentują strony, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. W tej bowiem sytuacji nie można przyjąć, iż organ naruszył prawo w sposób rażący, gdyż naruszenie prawa, którego dopuścił się w ocenie stron nie jest oczywiste. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zakaz lokalizacji zakładu produkcyjnego na terenie, dla którego ustalone zostały warunki zabudowy, nie wynika jednoznacznie z ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Nowosolna, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nowosolna z dnia 6 grudnia 1994 r., Nr VI/33/94. W tych natomiast warunkach, zarzut rażącego naruszenia postanowień tego planu nie mógłby być również uznany za uzasadniony.

Odnosząc się do drugiego zarzutu, tj. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 7, 77 i 84 kpa, na wstępie wskazać należy, iż przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można byłoby zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób nie budzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie omawiany zarzut wiąże się z zakwestionowaniem przez skarżących poprawności przeprowadzonego przez Wójta Gminy N. postępowania dowodowego co do zakresu oddziaływania planowanej inwestycji. W ramach tak rozumianego zarzutu skarżący podnoszą natomiast naruszenie: art. 7 kpa - ustanawiającego zasadę ogólną prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 77 kpa - nakładającego na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 86 kpa - przyznającego organowi prawo do zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii w sprawie, w której wymagane są wiadomości specjalne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w warunkach niniejszej sprawy brak jest podstaw do postawienia organowi administracji publicznej zarzutu naruszenia wskazanych przepisów w sposób rażący. Zauważyć należy, iż zgodnie ze stanem faktycznym, ustalonym przez Sąd I instancji, organ ten dokonał bowiem oceny zakresu oddziaływania spornej inwestycji. Uczynił to w oparciu o opinie Starosty Ł. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. oraz zgromadzoną w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dokumentację, w tym opinię zawartą w przedłożonej przez inwestora informacji ekologicznej dla projektowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, podzielając jak wynika z wyjątkowo lakonicznego uzasadnienia decyzji wyrażone w niej stanowisko o zamknięciu się oddziaływania inwestycji w granicach działki inwestora. Podkreślić natomiast należy, iż w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest dopuszczalne kwestionowanie, co czynią w istocie skarżący, poprawności przyjętego przez organ stanowiska w tym zakresie. Jak już bowiem wskazano wyżej, w postępowaniu tym, organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz co do istnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Skoro natomiast w niniejszej sprawie organowi można przypisać co najwyżej brak należytego przedstawienia racji, które w jego ocenie uzasadniały przyjęcie za prawidłowe stanowiska o braku oddziaływania inwestycji poza granice działki inwestora, to wskazane naruszenie nie może być uznane za rażące, tym bardziej, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie podnieśli konkretnych zarzutów wobec stanowiska organu co do zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, a jedynie powołali się na brak zwrócenia się przez ten organ do biegłego o wydanie opinii w tym zakresie. Zauważyć jednak należy, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego. Użyte w art. 84 § 1 kpa słowo "może" oznacza bowiem, że skorzystanie z opinii biegłego w toku postępowania dowodowego opiera się na uznaniu administracyjnym. Organ może zatem, ale nie musi, skorzystać z tego dowodu jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Podkreślić przy tym należy również, iż organ nie jest związany opinią biegłego, co oznacza, że poddając ją ocenie może zarówno uznać ją za trafną, jak i zdyskwalifikować oraz przyjąć opinię odmienną - własną, opartą na nauce lub doświadczeniu (por.: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 413-414). Nie zawsze zatem brak zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii może być uznany za naruszenie prawa, a tym bardziej za rażące naruszenie prawa, a zatem takie, które kształtuje treść rozstrzygnięcia w sposób, który koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej. W niniejszej sprawie, opinia eksperta zawarta w informacji ekologicznej nie była dla organu wiążąca, organ nie był zatem związany jej treścią, lecz jak wynika z okoliczności sprawy nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania, nie uznał też za konieczne zwrócenie się do biegłego o wydanie opinii w rozpoznawanej sprawie. Skarżący nie wskazali natomiast okoliczności, w oparciu o które można byłoby sądzić, że sporządzenie przez biegłego opinii mogłoby wpłynąć odmiennie na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Na marginesie, zauważyć jednocześnie należy, iż opinia eksperta przedstawiona na zlecenie strony nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, gdyż na tej podstawie to organ administracji publicznej, a nie strona, powołuje biegłego. W konsekwencji, do autora opinii przedstawionej przez stronę nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o biegłych, w tym dotyczące wyłączenia biegłego.

W tych warunkach, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz wyjaśnienia szczególnie istotnych dla sprawy okoliczności, nie może być uznany za skuteczny. Odnosząc się do argumentów przytoczonych przez skarżących w piśmie procesowym ich pełnomocnika z dnia 12 marca 2006 r., wskazać natomiast należy, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na który powołują się skarżący w tym piśmie, wydany został w sprawie pozwolenia na budowę, a nie warunków zabudowy. Ponadto Sąd I instancji dostrzegając naruszenie przez organy administracji publicznej w toku postępowania w tej sprawie m.in. art. 7 i 77 § 1 kpa nie uznał aby miało ono charakter rażący. Nie każde bowiem, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tylko takie stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wobec braku podnoszonych uchybień, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 134 powołanej ustawy, uznać należy również za nieusprawiedliwiony. Zauważyć należy, iż Sąd, rozstrzygając w granicach sprawy, dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji w kontekście istnienia podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z art. 156 § 1 kpa. Jedynie wynik tej oceny jest niezasadnie kwestionowany przez skarżących.

W dalszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 106 § 5 kpa. Naruszenie tego przepisu skarżący wiążą z brakiem dostrzeżenia przez Sąd I instancji podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Zarzut ten uznać należy za chybiony. Zauważyć należy, iż podjęcie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jest możliwe tylko w sytuacji, gdy podstawa wznowienia wystąpiła w postępowaniu, zakończonym zaskarżoną decyzją, czyli w niniejszej sprawie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Brak udziału strony bez własnej winy w postępowaniu, prowadzonym w innej sprawie, może być bowiem podstawą do wznowienia postępowania w tej sprawie, a nie uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji, wydanej w postępowaniu, w którym strona brała udział. W konsekwencji, wszelkie okoliczności związane z podnoszonym przez skarżących naruszeniem ich prawa do udziału w tym postępowaniu nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, gdyż nie mają wpływu na jej rozstrzygnięcie.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał podstawy na których oparta została skarga kasacyjna za nieusprawiedliwione i tym samym, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.