Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 808/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 9, 77  par. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 73 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8  art. 7 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia NSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Anna Moskała, , Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Z. A. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasadza od Dyrektora Oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Niniejsza sprawa była przedmiotem orzekania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., który wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. III SA Wr 362/14) uchylił decyzję Dyrektora OR ARiMR we W. z dnia [...] r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W., nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyznania płatności finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 r. dla Z. A. (dalej także: strona, skarżący), a także decyzję I instancji.

W rozpatrywanej sprawie strona zwróciła się dnia [...] r. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 r., deklarując w sekcji VIII "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" dwadzieścia dziewięć działek rolnych o łącznej powierzchni 235,42 ha.

We wrześniu 2012 r. gospodarstwo rolne strony poddano kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej w zakresie kwalifikowalności powierzchni, której wyniki utrwalono w raporcie nr [...], rewidując powierzchnię działek rolnych. Organ I instancji z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości oparł się przy weryfikacji powierzchni działek na systemie identyfikacji działek, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/ 2009. Organ stwierdził, że system ten najpełniej oddaje stan faktyczny. Stwierdził, że powierzchnia działek rolnych ustalona z uwzględnieniem również systemu informacji geograficznej (GIS) przedstawiała się następująco: dla działki rolnej B -16,59 ha, dla działki rolnej AE - 2,51 ha, dla działki rolnej AF 1,26 ha, dla działki rolnej C - 22,55 ha, dla działki rolnej D - 0,48 ha, dla działki rolnej E -14,15 ha, dla działki rolnej M - 7,72 ha, dla działki rolnej K - 1,69 ha, dla działki rolnej AD - 0,48 ha, dla działki rolnej N - 6,96 ha, dla działki rolnej O - 3,52 ha, dla działki rolnej P - 2,03 ha, dla działki rolnej R - 0,10 ha, dla działki rolnej AA - 18,28 ha, dla działki rolnej AH -12,99 ha, dla działki rolnej Al - 1,28 ha, dla działki jolnej AJ - 2,79 ha, dla działki rolnej AK -11,62 ha, dla działki rolnej Ł - 5,11, dla działki rolnej AL -17,43 ha.

Według organu odwoławczego brak było podstaw kwestionowania dokładności pomiarów kontroli administracyjnej, gdyż ortofotomapa gwarantuje pomiary na płaszczyźnie. Jest to niezbędny wymóg poprawnego określenia powierzchni w rzucie ortogonalnym. Charakteryzuje się ona określoną dokładnością położenia punktu i gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25 m do 0,5m, zapewniając dokładność pomiaru. Strona kwestionując w odwołaniu prawidłowość i dokładność tak wykonanych pomiarów nie przedstawiła dowodów przeczących ustaleniom organu.

W związku z tym organ stwierdził, że mimo przeprowadzenia w rozpatrywanej sprawie kontroli na miejscu, której wyniki nie były zbieżne z danymi wynikającymi z systemu LPIS (system identyfikacji działek rolnych), nie może budzić wątpliwości, że maksymalny kwalifikowany obszar należy łączyć z systemem identyfikacji działek rolnych.

Organ powołał się na § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40 poz. 329 ze zm.), wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni tego gruntu kwalifikującej się do płatności ONW, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym jest mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w tym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1122/2009), określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Organ stwierdził, że maksymalny kwalifikowany obszar jest ustalany w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, który jak wynika z art. 9a ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności zawiera: wektorowe granice oraz powierzchnię maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009; identyfikatory działek ewidencyjnych zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Z art. 6 ust. 2 ustawy wynika, że do prowadzenia systemu wykorzystuje się w szczególności: 1) ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 2) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 3) dane z wniosków o przyznanie płatności; 4) wyniki kontroli na miejscu, o których mowa w rozporządzeniu nr 1122/2009 oraz rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 74). Organ podkreślił, że z powołanej regulacji jednoznacznie stanowi, że powierzchnia PEG wynika z systemu identyfikacji działek rolnych, do którego stosowania Polska się zobowiązała. Jeżeli każdą z zadeklarowanych działek rolnych zarejestrowano w systemie LPIS, oznacza to, że maksymalny kwalifikowany obszar, w stosunku do którego można przyznać płatność, winien być ustalony właśnie w oparciu o dane wynikające z tego systemu.

Według organu w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od zastosowania obniżek i wyłączeń zgodnie z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Strona zgłosiła bowiem do płatności w 2012 r. działki o powierzchni większej niż uprawniona. Jej wniosek nie był złożony poprawnie pod względem faktycznym, a strona nie wykazała w toku postępowania, iż nie jest winna nieprawidłowości. Można zatem przyjąć niedbalstwo strony. Składając wniosek o płatności bezpośrednie rolnik winien bowiem wskazać stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów – co do powierzchni i rodzaju upraw.

Nie uwzględniono zarzutów błędnej weryfikacji powierzchni gruntów zgłoszonych we wniosku pomocowym. Według organu to strona nie zgadzająca się z pomiarami działek rolnych dokonanych przez ARiMR powinna była dostarczyć wyniki aktualnych pomiarów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucono decyzji naruszenie:

- art. 6, 7, 8, 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez brak należytego umotywowania decyzji, uchybienie art. 77, art. 80 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia decyzji na danych w systemie LPIS pomimo obiektywnych, merytorycznych przesłanek wskazujących, że w przypadku skarżącego dane te nie były precyzyjne. W zakresie naruszeń norm procesowych wskazano na uchybienie art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niezrozumiałe uzasadnienia pisemne decyzji uniemożliwiające podjęcie skutecznej polemiki z decyzją organu. Organ nie wskazał przyczyn różnic między pomiarami wykonanymi w gospodarstwie skarżącego w trakcie kontroli na miejscu i pomiarami przeprowadzonymi na podstawie systemu LPIS;

- prawa materialnego przez niezastosowanie w sprawie unormowania art. 73 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 20 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE 73/20CK odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredni przewidzianych v wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzi Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji w całości.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że kontrolowane działki położone są na terenie o znacznych nierównościach terenu. Ma to istotny wpływ na dokładność pomiaru w systemie LPIS, który polega na odczytaniu powierzchni poszczególnych obszarów jednolitej uprawy (działek rolnych) z dostępnych w systemie zdjęć lotniczych lub satelitarnych. Inspektorzy pomierzyli grupy działek "w kompleksie", tj. ustalili łączną powierzchnię kilku działek rolnych bez dokładnego wskazania, na których dokładnie działkach ewidencyjnych znajdują się poszczególne z nich. Organ mylnie uznał, że działki rolne "wychodziły" poza granice deklarowanej przez skarżącego działki ewidencyjnej. Organ wyraźnie stwierdził, iż poszczególne uprawy obejmowały większe powierzchnie, nie pokrywające się z powierzchnią działek ewidencyjnych, przez co kontrolerzy terenowi nie potrafili stwierdzić, gdzie kończą się, a gdzie zaczynają poszczególne działki rolne.

W piśmie z dnia [...] r. skarżący powiadomił o otrzymanym na jego prośbę o ponowną weryfikację ustaleń kontroli, piśmie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 kwietnia 2014 r. z informacją o wadliwym pomiarze powierzchni w 2012 r. i o zobowiązaniu się Agencji do przeprowadzenia ponownej kontroli gospodarstwa. Rekontrola odbyta w dniach od [...] do [...] r., obejmująca powierzchnię (235,42 ha) zadeklarowaną przez skarżącego w 2012 r., zakończona raportem z dnia [...] r. – wykazała, że wynosi ona faktycznie 235,39 ha.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę powołał się na ustawę z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427), na podstawie której wydano rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009r., Nr 40 poz. 329).

Biorąc pod uwagę art. 21 ust. 2 pkt 1 tej ustawy Sąd stwierdził, że działania organów administracji publicznej w toku postępowania w sprawach kontrolowanych orzeczeń, podlegały zasadzie praworządności z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy te wymagają zgodności działalności orzeczniczej organów administracji publicznej z prawem. W postępowaniu administracyjnym mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy istotne znaczenie ma ustalenie obowiązującej w sprawie normy prawa. Jest to związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Z zasadą praworządności związana jest zasada prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., która nakazuje organom administracji publicznej wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Z tą zasadą związany jest art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, według którego organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, chodzi zatem o to aby ustalony stan faktyczny był zgodny z rzeczywistością. Okoliczność można uznać za udowodnioną jedynie po ocenie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji według powyższych reguł uznał, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, natomiast tylko prawidłowo ustalony faktyczny, poprzedzony zebraniem zupełnego (kompletnego) materiału dowodowego, może być podstawą zastosowania właściwej normy prawa materialnego i trafności merytorycznej rozstrzygnięcia.

Sąd wskazał, że przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie był faktyczny obszar działek rolnych zgłoszonych przez skarżącego do płatności. Skarżący zgłosił łącznie 235,42 ha areału Organ – po oparciu swych ustaleń o analizę danych z systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), które nie były zbieżne z ustaleniami kontroli na miejscu – przyjął natomiast 211,28 ha. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo podstawy prawne, zasady funkcjonowania i dokładność systemu LPIS. W przekonujący sposób nie odniósł się natomiast do wyjaśnienia przyczyn różnicy powierzchni gruntów w rozpatrywanej sprawie. Istniała ona nie tylko w zestawieniu z deklarowanymi przez rolnika danymi, lecz także między LPIS a danymi uzyskanymi podczas kontroli na miejscu.

Sąd stwierdził, że ustalenie przez organ rzeczywistego areału działek możliwych do objęcia pomocą i zakwestionowanie na podstawie LPIS deklarowanych przez skarżącego danych – budzi poważne zastrzeżenia w świetle twierdzeń skarżącego i powołanego przez niego pisma Ministerstwa Rolnictwa podpisanego przez Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich – z dnia 29 kwietnia 2014 r., nr PB-zs-051-8/14 (ks-1369), stanowiącego odpowiedź na zastrzeżenia skarżącego co do przeprowadzonej kontroli działek rolnych. Sąd powołał końcowe fragmenty tego pisma: "Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez Pana zarzutu realizacji pomiarów punktów granic działek rolnych niezgodnie z zapisami Instrukcji w kontekście zalecenia rejestracji punktów granicy w odległościach nie większych niż co 25 metrów, inspektorzy ARiMR przyznają, że przy pomiarze powierzchni wystąpiły przypadki, w których poszczególne punkty granic działek rolnych były wybierane w odległości większej niż co 25 m. Inspektorzy wyjaśniają również, że wynikało to z chęci skrócenia czasu realizacji kontroli, jednak zgodnie z ich zapewnieniami, w trakcie pomiaru starano się oddać wszystkie załamania granicy działki rolnej, zagęszczając miejsca pomiaru w sytuacji, gdy wymagał tego kształt działki. W opinii Departamentu Kontroli na Miejscu Centrali ARiMR w Warszawie jest to niewątpliwie błąd w procedurze realizacji kontroli, który może skutkować błędami w uznaniu poprawności deklarowanej powierzchni działek rolnych. Przeprowadzone na zlecenie ARiMR testy w odniesieniu do działki, której granice miały kształt odcinków prostoliniowych o długości ponad 500 m, w sytuacji wykonywania pomiarów co 100 m, wykazały, że szerokość strefy buforowej stosowanej w procesie ustalania tolerancji pomiaru, dla takiego pomiaru różni się o jedną klasę w odniesieniu do pomiaru co 25 m. W związku z powyższym informujemy, że Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR podjął decyzję o przeprowadzeniu ponownej kontroli w Pana gospodarstwie w celu dokładnego zweryfikowania poprawności wykonanej wcześniej kontroli. Szczególna uwaga inspektorów skierowana zostanie na poligony wyłączeń w obrębie poszczególnych działek rolnych i innych obszarów nie objętych pomiarem. Kontrola zostanie przeprowadzona prawdopodobnie na przełomie kwietnia i maja 2014 roku."

Z dołączonej przez skarżącego kopii raportu z nowych czynności kontrolnych na spornych działkach w zakresie kwalifikowalności powierzchni - z dnia [...] r. wynika, że w wyniku tej kontroli stwierdzono 235,39 ha powierzchni przedmiotowych działek, a więc odpowiadającej w zasadzie tej wielkości powierzchni jaką skarżący ujął w swej deklaracji – wniosku o przyznanie pomocy. Organ otrzymał wyjaśnienia skarżącego wraz z pismem Ministerstwa, jednak do dnia rozprawy nie zajął stanowiska w tej kwestii.

Sąd w konkluzji uzasadnienia wyroku stwierdził, że wypowiedź zawarta w piśmie Ministerstwa Rolnictwa, w której przyznano, że pomiary spornych działek nie były zgodne z przyjętą metodologią pomiarów. Wskutek tego zalecono ponowne ich dokonanie, co już uczyniono – podaje w tak istotną i nieusuwalną na etapie niniejszego postępowania sądowego wątpliwość co do ustaleń organów w zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszej instancji - dotyczących rzeczywistej powierzchni kwalifikowanej do pomocy, że należało wyeliminować z obrotu prawnego podjęte rozstrzygnięcia jako obarczone wadliwymi ustaleniami stanu faktycznego w tej materii.

Sąd nakazał, aby w ponownym postępowaniu organ odniósł się przy analizie zgromadzonego materiału dowodowego do treści pisma Ministerstwa Rolnictwa i do nowo wykonanych podczas rekontroli pomiarów spornych działek, ewentualnie dokonał innych czynności procesowych wymaganych aktualnym stanem sprawy - celem usunięcia wątpliwości w zakresie powierzchni działek rolnych skarżącego.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 r. dla Z.A.

W pierwszej części uzasadnienia decyzji organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie, począwszy od złożenia wniosku w dniu [...] r. do wydania wyroku z dnia [...]r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w sprawie o sygnaturze akt III SA/Wr 362/14.

W dniu [...] r. decyzją nr [...] organ I instancji przyznał stronie po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w wysokości [...] zł, płatność ONW na 2012 r. w łącznej wysokości [...] zł, w tym: ONW - Górskie w wysokości [...] zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej [...] zł, środki krajowe [...] zł. Płatność pomniejszono o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. W uzasadnieniu decyzji opisano stan faktyczny sprawy i powołano przepisy regulujące zasady przyznawania płatności. Wskazano, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku wynosi 235,42 ha. Powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej wyniosła 225,98 ha. Organ stwierdził, że wydając rozstrzygnięcie uwzględniono całokształt okoliczności sprawy, czyli dane z kontroli na miejscu z 2012 r. i z kontroli 2014 r. Organ opisał stan faktyczny sprawy podając, iż działki rolne D, E, K, N, O, R, AA, AH, Al, AK, AC obarczono kodem nieprawidłowości DR50. W związku z tym powierzchnia uległa pomniejszeniu z uwagi na to, że część działek zadeklarowano na działkach ewidencyjnych niezgłoszonych do płatności. Zawyżenie powierzchni (kod błędu DR+13) stwierdzono na działkach S, J, AB, A, AL. Organ I instancji wyjaśnił znaczenie poszczególnych kodów nieprawidłowości i ich wpływ na wysokość przyznanej płatności. Płatność ONW pomniejszono na podstawie art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 o wysokość dwukrotnej różnicy. Zastosowano też zmniejszenie kwoty płatności o 3 % z uwagi na nieprzestrzeganie norm na działce rolnej T (N.04.1).

Od tej decyzji strona wniosła odwołanie w części pomniejszającej płatność, zarzucając naruszenie:

- art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 przez niezastosowanie mimo, że odwołujący się złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym, a ewentualne nieprawidłowości nie wynikają z jego winy; powierzchnie działek wykazanych we wniosku o płatność na 2012 r. są niemal identyczne z powierzchniami stwierdzonymi podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] r.,

- art. 7 k.p.a., art. 9 kpa, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności oparcie ustaleń w sprawie na podstawie kontroli administracyjnej, bez uwzględnienia wyników z kontroli na miejscu przeprowadzonej dnia [...] r.,

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności oparcie się na zawierającej błędy i nieprawidłowości kontroli administracyjnej,

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez nieuwzględnienie wszystkich dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, w tym w szczególności sposobu ustalenia powierzchni działek na podstawie sporządzonego przez ARiMR dokumentu dotyczącego kwalifikowanego obszaru,

- art. 11 k.p.a. i art. 10 7 § 3 k.p.a., polegające na pominięciu w uzasadnieniu decyzji organu I instancji sposobu obliczenia powierzchni działek,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. i art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w konsekwencji czego postępowanie przez organem I instancji było wadliwe i pobieżnie przeprowadzone, brak było ustaleń prawidłowego stanu faktycznego,

- art. 8 kpa przez jego niezastosowanie.

Mając to na względzie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie pomocy finansowej w całej wysokości, zgodnie z wnioskiem o płatność. W uzasadnieniu odwołujący się zakwestionował prawidłowość zastosowania przez organ I instancji kodu nieprawidłowości DR50, a także brak szczegółowego wyjaśnienia sprawy.

Organ II instancji rozpatrując sprawę powołał przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), a także przepisy prawa unijnego.

Po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego sprawy (szczególnie raportu z czynności kontrolnych nr [...], raportu z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności, raport nr [...]) organ II instancji stwierdził, że powierzchnia uprawniona do płatności ONW została wyznaczona przez organ I instancji w sposób prawidłowy. Do działek rolnych AA, AC, AH, Al, AK, D, E, K, N, O, przypisano kod pokontrolny DR50, oznaczający że część areału poszczególnych działek rolnych usytuowana jest na działkach ewidencyjnych niezadeklarowanych przez stronę we wniosku o przyznanie płatności. W związku z tym odnośnie poszczególnych działek rolnych uwzględniono do płatności jedynie ich części usytuowane na działkach ewidencyjnych wskazanych we wniosku. W wyniku weryfikacji raportów z czynności kontrolnych, jako kluczowych dowodów w sprawie, dokonano pomniejszeń kwoty ONW, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości podczas czynności kontrolnych. Pomiarów powierzchniowych działek rolnych dokonano w odniesieniu do obszaru użytkowanego rolniczo przez producenta rolnego w granicach deklarowanych działek ewidencyjnych. Kluczową kwestią jest stwierdzenie przez inspektorów terenowych wykonujących czynności kontrolne faktu użytkowania przez stronę działek na powierzchni wykraczającej poza granice działek zadeklarowanych we wniosku. W tym zakresie organ I instancji wykonał wskazania zawarte w wyroku WSA (sygn. akt III SA/Wr 362/14), czyli ocenił i uwzględnił korzystniejsze dla strony wyniki zawarte w raporcie z czynności kontrolnych przeprowadzonych w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. z uwzględnieniem wyników z czynności kontrolnych przeprowadzonych w 2012 r., czyli w roku kalendarzowym, za który odwołujący się ubiega się o przyznanie pomocy finansowej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ostateczną powierzchnię działek rolnych, dla których w kontroli na miejscu przypisano kod DR50, ustalono w oparciu o dane LPIS/GIS. Organ wyjaśnił szczegółowo zasady funkcjonowania systemu LPIS/GIS i konieczność uwzględnienia danych LPIS/GIS przy ustaleniu powierzchni działek rolnych, którym w kontroli na miejscu przypisano kod błędu DR50. Zdaniem organu wynika to wprost z charakteru tego błędu. Kod DR50 oznacza, iż granice zmierzonej uprawy (konkretnej działki rolnej) wykraczają poza granice działki ewidencyjnej, na której została ona zadeklarowana we wniosku. Innymi słowy, błąd ten informuje organy Agencji, iż powierzchnia zmierzona działki rolnej obejmuje areał działki ewidencyjnej, która nie została wykazana przez rolnika w jego wniosku o przyznanie płatności i wykracza poza granice odniesienia działki zgłoszonej we wniosku (maksymalny obszar kwalifikowany do płatności wskazany w bazie LPIS). Stwierdzenie takiej nieprawidłowości może skutkować dodatkowym zmniejszeniem powierzchni działki rolnej (ponad to, co ustaliła kontrola na miejscu). Organ wskazał, że w celu określenia powierzchni działki rolnej użytkowanej w ramach granic odniesienia (powierzchni PEG) zadeklarowanej we wniosku działki ewidencyjnej konieczne jest odniesienie wyników kontroli na miejscu do danych zawartych w bazie LPIS/GIS. W wyniku nałożenia (porównania) tych wyników możliwe jest określenie, jaka część kontrolowanej działki rolnej znajduje się w granicach zgłoszonej we wniosku działki referencyjnej. Organ przedstawił następnie te wyniki w zestawieniu tabelarycznym. Stwierdził, że w przypadku działek rolnych nieujętych w tabelach powierzchnia stwierdzona przez organ Agencji odpowiada wartości wyrażonej w deklaracji producenta.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że dokumentacja z kontroli jest czytelna i kompletna, a ustalenia zawarte w raporcie z kontroli na miejscu nie budzą wątpliwości. Potwierdza to ponowna analiza raportu. Należy więc przyjąć, że ustalenia organu I instancji oparte o wyniki kontroli na miejscu zostały dokonane prawidłowo. Analiza wyników kontroli na miejscu w zakresie badanych działek pozwala stwierdzić, że pomniejszenie ich areału jest spowodowane przesunięciem granic użytkowania w ramach działek rolnych oraz stwierdzeniem, że rzeczywista powierzchnia, na której prowadzona była działalność rolnicza, jest mniejsza niż areał deklarowany.

Według organu rozbieżność pomiędzy wynikami pomiarów a kontrolą administracyjną, na podstawie której strona stawia wnioski o budzącym wątpliwość materiale dowodowym, jest spowodowana sytuacją zastaną w terenie w czasie kontroli. Zostało to wykazane w przebiegu kontroli zastosowaniem adekwatnych kodów pokontrolnych. Obecność na liście kodów pokontrolnych oznaczeń przyporządkowanych w opisie do sytuacji analogicznych do zastanych w gospodarstwie strony wskazuje na to, że w procesie kontroli terenowych rozbieżność między rzeczywistym zasięgiem użytków a granicami działek odniesienia jest zjawiskiem częstym, występującym w skali właściwej do zaprojektowania kodów do ich oznaczania. Stosowanie kodów pokontrolnych DR50 i DR37 na tych samych działkach rolnych oznacza jednoczesne wystąpienie sytuacji wskazanych w opisach dla tych kodów, dotyczących odrębnych części działki. Miejsca wystąpienia kodu DR50 oznaczone są na szkicach i nie pokrywają się ze przebiegiem granic działki rolnej po granicy działki odniesienia. Wektor pomiaru nie wykazuje rozbieżności z treścią ortofotomapy (przechodzenie przez budynki itp.). W obszarze kontrolowanym widoczna jest częściowa rozbieżność pomiędzy zasięgiem użytków a granicami działek odniesienia (co jest zaznaczane za pomocą kodów GIS). Podlega to weryfikacji na dalszym etapie sprawy. Producent wskazuje na możliwość wystąpienia takich rozbieżności, ale jednocześnie kwestionuje wyniki i zasadność ich weryfikacji przez organ I instancji na dalszym niż kontrola etapie obsługi sprawy.

Zastosowanie w raporcie dla jednej działki rolnej kodu DR29 i DR50 było uzasadnione stwierdzonym zasięgiem działek rolnych. W przypadku zidentyfikowania obszarów spełniających definicję kodu DR29 w jednej części działki i DR50 w innej części działki zastosowano te kody wspólnie. Organ wskazał, że uwagi o błędnym opisie tabliczki na fotografiach, z których strona wywodzi możliwość podważenia kompetencji inspektorów odnośnie dokonywania pomiarów, jednocześnie powołując się na wyniki ich pomiarów jako reprezentatywne dla kontrolowanych działek, wynika ze specyfiki kontrolowanego gospodarstwa. Inspektorzy terenowi dochodząc do granic działek odniesienia wskazanych w deklaracji jako odrębne działki rolne stwierdzali, że niemożliwe jest precyzyjne określenie granicy z inną działką rolną kontrolowanego producenta. W wyniku tego dokonywano pomiaru łącznego kilku działek rolnych. Fotografie wykonane do tego momentu nie były powtarzane, ale do uwag w raporcie zostały wpisane informacje o błędnym identyfikatorze działek na tabliczce do zdjęć. W raporcie informacje o błędnym opisie tabliczki dotyczą tylko działek pomierzonych łącznie, zgodnie z powyższym wyjaśnieniem. Każde zdjęcie wykonane w czasie kontroli jest prawidłowo identyfikowalne w terenie z uwagi na nanoszenie jego pozycji w oprogramowaniu mapowym w trakcie kontroli. Zasięg działek rolnych w trakcie kontroli był ustalany na podstawie granic użytków, lub w przypadku ich braku, za pomocą danych GIS. Elektryczne, przenośne pastuchy nie były podstawą określania zasięgu użytków. Odnośnie działki rolnej D, dla której w wyniku kontroli powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,64 ha określono na zasadzie rozpisania powierzchni pomierzonej dla kompleksu dla wszystkich działek, zaczynając od przydzielenia powierzchni działkom najmniejszym. Kod DR50 został przydzielony dla mierzonego kompleksu działek, również dla działki D, położonej na działce odniesienia nr 100.

Według organu kontrole przeprowadzono z dużą starannością, a dokumentację pokontrolną sporządzono poprawnie. Zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Nietrafnie wskazano błędy, które nimi nie są i wynikają z zastanej sytuacji na działkach, technologii wypełniania raportu, stwierdzonego zasięgu działek (wychodzenie poza granice GO). Wyniki raportu są rzetelnym odzwierciedleniem zastanej sytuacji w terenie.

Zdaniem organu wbrew twierdzeniom odwołującego się w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do zastosowania obniżek i wyłączeń z art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Przepis ten ma zastosowanie, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. W prawie administracyjnym brak jest regulacji prawnej winy. Organ wyjaśnił więc znaczenie tego terminu na gruncie cywilistycznym. Stwierdził, że nie można uznać, aby strona nie ponosiła winy w nieprawidłowościach, gdyż wynikają one z błędnej (nieprawidłowej) deklaracji części gruntów, tj. zadeklarowania części działek rolnych na działkach ewidencyjnych nie wykazanych do płatności i deklarowania działek rolnych o zawyżonej powierzchni. O braku winy czy złożeniu wniosku zgodnie ze stanem faktycznym nie świadczy też podawany przez stronę argument odnośnie identyczności powierzchni wskazanych we wniosku o płatność na 2012 r. z powierzchniami stwierdzonymi w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 24 czerwca 2014 r. Akcentowane przez stronę podobieństwo powierzchni deklarowanych w 2012 r. do powierzchni stwierdzonych podczas kontroli z 2014 r. jest prawdziwe tylko w sytuacji pominięcia wychodzenia części użytków poza granice działek odniesienia. Pomiar rzeczywistych granic użytków skutkował jednak dla części działek stwierdzeniem wyjścia poza granicę odniesienia. Odnotowane to w raporcie z kontroli. Po przeprowadzeniu kontroli na dalszym etapie obsługi sprawy zasięg działek zweryfikowano w oparciu o granice odniesienia i zredukowano dla wskazanych w decyzji działek.

Organ stwierdził, że powyższe okoliczności świadczyć mogą tylko, iż działanie strony w tej mierze było zawinione w stopniu niedbalstwa.

Organ nie uznał także konieczności przesłuchania w charakterze świadka osoby biorącej udział w czynnościach kontrolnych w dniu [...] r. Stan faktyczny sprawy potwierdzono bowiem kontrolami na miejscu, wykonanymi w 2012 r. i w 2014 r., które nie budzą wątpliwości. Oceniając raporty z tych kontroli organ kierował się też stanowiskiem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 492/07), w którym Sąd zważył, że "w postępowaniu z wniosku producenta o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, mający istotne znaczenie dla sprawy fakt rzeczywistego areału gruntów, których wniosek dotyczy, wykazywany może być protokołem z czynności kontrolnych".

Ustalone przez organ I instancji nieprawidłowości spowodowały, że procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych wykazanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu wyniosła 4,177%. Nieprawidłowości te skutkowały pomniejszeniem płatności ONW o wysokość dwukrotnej różnicy zgodnie z art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Organ następnie przedstawił sposób obliczenia kwoty płatności i dokonanych jej zmniejszeń.

Organ podkreślił, że niezależnie od kontroli kwalifikowalności powierzchni działek rolnych, wykazanych we wniosku, istotne znaczenie miała kontrola w zakresie spełnienia wymogów wzajemnej zgodności (CC). Mianowicie we wrześniu 2012 r. w gospodarstwie rolnym strony przeprowadzono kontrolę na miejscu, w wyniku której ustalono, iż działka rolna T na powierzchni 0,20 ha nie spełnia normy N.04.1 (czyli rolnik na łąkach lub pastwiskach nie przeprowadził wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta). Wobec tego na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego oraz art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 zastosowano zmniejszenie o 3% kwoty płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono powyższej decyzji:

1. art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina w zw. z art 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/211 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 roli w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, przez jego niezastosowanie, tj. zastosowanie zmniejszeń i wyłączeń przewidzianych w art. 16 ust. 1 tiret 1. rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/211 mimo, że Skarżący złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym, w oparciu o mapy i dokumenty otrzymane od ARiMR, a także zgodny z wynikami przeprowadzonej w dniach [...] - [...] r. kontroli na miejscu, a ewentualne nieprawidłowości nie wynikają z jego winy,

2. art. 71 ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina przez jego zastosowanie (tj. zmniejszenie płatności) wskutek uznania, że doszło do niezgodność wskutek zaniedbania Skarżącego, choć w rzeczywistości nie miało to miejsca, ponieważ w przypadku Skarżącego na dzień prowadzenia kontroli na miejscu w 2012 roku nie upłynął jeszcze termin do przeprowadzenia odpowiednich zabiegów na działce T,

3. art. 7, 9, 77 § 1 oraz 80 kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności oparcie ustaleń w sprawie na kontroli administracyjnej, bez uwzględnienia, że z kontroli na miejscu, przeprowadzonej w okresie [...] - [...] roku wynika, że powierzchnia działek uprawnionych do płatności jest zgodna z powierzchnią wskazaną we wniosku, a w konsekwencji nieuprawnione uznanie, że płatności winny ulec pomniejszeniu. Skarżący wskazuje, że zebrany przez organy orzekające w sprawie materiał dowodowy w postaci kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej okazał się być rozbieżny, a tym samym niewystarczający i budzący wątpliwości i nie może stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego sprawy będącego podstawą wydania decyzji. W szczególności za nieuzasadnione Skarżący uznaje pomniejszenie działek, w których zastosowano kod DR50. Skarżący wskazuje, że zebrany przez organy materiał dowodowy w postacie raportu z kontroli wskazuje na to, że granice działek oparto na podstawie systemu informacji geograficznej [GIS] (na co wskazuje kod DR 37), a więc niedopuszczalne było zmniejszenie powierzchni ustalonej podczas kontroli na miejscu w trakcie późniejszej kontroli administracyjnej. Ponadto, organ II instancji w decyzji nr [...] z dnia [...] roku nie wyjaśnił na podstawie jakich dokumentów dokonano kontroli administracyjnej. Z zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji nie wynika na jakich innych konkretnych danych niż zastosowany podczas kontroli na miejscu GIS, oparto ustalenia kontroli administracyjnej,

4. art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 przez błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności oparcie się na zawierającej błędy i nieprawidłowości kontroli administracyjnej oraz nie uwzględnieniu sporządzonego i przekazanego przez ARiMR Skarżącemu, przed złożeniem wniosku o płatność, dokumentu dotyczącego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego dla działki ewidencyjnej w systemie identyfikacji działek rolnych, a w konsekwencji nieuprawnione uznanie, że płatności winny ulec pomniejszeniu. Zastosowanie w zaskarżonej decyzji i utrzymanej w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR kodu DR 50 w sytuacji, gdy raport z kontroli nie zawiera tabeli sporządzonej zgodnie z Instrukcją realizacji kontroli powierzchniowych w zakresie kwalifikowalności powierzchni stanowi istotne naruszenia przepisów procedury w zakresie ustalenia stanu faktycznego, które to naruszenie powinno stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego obu tych decyzji,

5. art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 przez nieuwzględnienie wszystkich dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, w tym w szczególności dotyczących sposobu ustalenia powierzchni działek na podstawie sporządzonego przez ARiMR dokumentu dotyczącego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego dla działki ewidencyjnej w systemie identyfikacji działek rolnych, a w konsekwencji nie uwzględnienie, że wniosek o płatności został złożony w oparciu o dokumenty otrzymane od Agencji i Skarżący nie ponosi winy za błędy w nim zawarte,

6. art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegającym na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowego wyjaśnienia dlaczego nie uwzględniono zastrzeżeń strony co do sposobu obliczenia powierzchni działek oraz nie wyjaśnienia na podstawie jakich dokumentów i danych dokonano kontroli administracyjnej,

7. naruszenie art. 7 w zw. z art. 9, art. 12 § 1. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w konsekwencji czego postępowanie przed organem odwoławczym i organem I instancji było wadliwe i pobieżnie przeprowadzone, brak było ustaleń prawidłowego stanu faktycznego, nie wyjaśniono istoty sprawy oraz dokonano dowolnej oceny zebranych dowodów, co skutkowało wyciągnięciem błędnych wniosków, zastosowaniem niewłaściwych podstaw prawnych, wydaniem merytorycznie błędnych decyzji, a także wadliwością uzasadnień, które nie zawierały wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych,

8. niezastosowanie art. 8 kpa, a mianowicie prowadzenie postępowania w sposób nieuwzględniający faktu, że Strona działała w zaufaniu do sporządzonego i przekazanego przez ARiMR dokumentu, dotyczącego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego dla działki ewidencyjnej w systemie identyfikacji działek rolnych,

9. art. 78 § 1 kpa przez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o przesłuchanie w charakterze świadka osoby, która w dniu [...] r. uczestniczyła w kontroli na miejscu na okoliczność istotną w sprawie, tj. wykazania, że powierzchnia działek jak i klasyfikacja ustalona podczas uczestnictwa w toku ww. kontroli była powierzchnią rzeczywistą, w granicach działek ewidencyjnych, użytkowaną rolniczo (kontrola działek C, D, E, H, I w dniu [...]r.).

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej decyzję I instancji pomniejszającej jednolitą płatność obszarową za rok 2012 o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną oraz z uwagi na stwierdzone nieprzestrzeganie norm i wymogów, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako dotkniętej analogicznymi wadami jak zaskarżona decyzja II instancji.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), w tym na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej dotkniętej co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, choć nie wszystkie zarzuty strony skarżącej są zasadne.

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała konieczność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., według którego taka decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ocenia w pierwszej kolejności prawidłowość zastosowania przepisów postępowania administracyjnego w toku załatwiania sprawy. Przepisy te rzutują bowiem na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego. Tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy – jako podstawowy warunek wydania niewadliwego orzeczenia – pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. W tym zakresie należy się zgodzić ze skarżącym, iż organy administracji wydały rozstrzygnięcia bez należytego rozważenia wniosków płynących ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie uwzględniając stanowiska Sądu zawartego w powołanym wyroku z dnia 25 września 2014 r. (sygn. III SA Wr 362/14).

Materialnoprawną podstawę rozpoznawanej sprawy stanowią przepisy przywoływanej ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, dalej także: ustawa) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40 poz. 329).

Istotne regulacje procesowe zawiera art. 21 ustawy, przyjmujący jako zasadę stosowanie przepisów k.p.a. (ust. 1), przy odmiennej regulacji pewnych kwestii szczegółowych. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotne są postanowienia szczegółowe. Ciężarem dowodu mianowicie obarczono podmiot, który z danego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy). Nie zwalnia to jednak organu, przed którym toczy się postępowanie, od przestrzegania zasady praworządności (art. 21 ust. 2 pkt 1), a także od powinności wyczerpującego rozpatrzenia całego (odkreślenie składu orzekającego) materiału, jaki zebrano w sprawie (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Uwzględniając art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy nie ma wątpliwości co do tego, że wszystkie działania organów administracji publicznej prowadzących postępowania w sprawach kontrolowanych orzeczeń podlegają zasadzie praworządności, określonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga to zgodności z prawem każdej czynności procesowej, także dokonywanej w toku działalności orzeczniczej organów administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym, którego celem jest rozstrzygnięcie sprawy, istotne znaczenie ma ustalenie obowiązującej w sprawie normy prawa. Ma to związek z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z zasadą praworządności pozostaje zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). W literaturze przedmiotu podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz adresowany do organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia określonej sprawy, aby stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa materialnego. Z tą zasadą związany jest przytoczony art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie, po przeprowadzaniu wszystkich koniecznych czynności procesowych, powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do standardu określonego w art. 107 § 3 k.p.a.

W wyniku weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji według tych reguł, Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie nie można przyjąć, iżby organy wydały rozstrzygnięcia po prawidłowym, nie budzącym wątpliwości ustaleniu stanu faktycznego. Uniemożliwiało to utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Biorąc to pod uwagę Sąd uznał także, że organy orzekające nie zastosowały się do wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 25 września 2014 r. (sygn. III SA Wr 362/14).

Istotą nierozstrzygniętego sporu w sprawie jest faktyczny obszar działek rolnych użytkowanych przez skarżącego. Z dokumentacji sprawy wynika, iż skarżący zgłosił we wniosku pomocowym powierzchnię 235,42 ha. Powoływana kontrola na miejscu, przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego w dniach od [...] do [...] r. wykazała zbieżną z wnioskowaną, ogólną powierzchnią (235,39 ha). Wynik taki wskazywał więc na minimalne niedoszacowanie o 0,03 ha deklarowanego areału przez skarżącego. Organ po oparciu ustaleń na analizie danych z systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), uwzględniających także wyniki kontroli na miejscu z 2012 r. przyjął jednak znacznie mniejszą powierzchnię obszaru kwalifikującego się do płatności.

Organ II instancji wyjaśnił bardzo szczegółowo podstawy prawne systemu LPIS, zasady jego funkcjonowania i jego dokładność. Nie wyjaśnił jednak przekonywająco przyczyn różnicy powierzchni gruntów, mającej miejsce w rozpoznawanej przez Sąd sprawie. W związku z tym należy podkreślić, że organ ograniczył się w kwestii LPIS i reguł maksymalnego kwalifikowanego obszaru do teoretycznych rozważań na temat tych zagadnień prawnych. Nie wyjaśnił natomiast w sposób jasny podstawowej okoliczności, a mianowicie, z jakich względów doszło do rozbieżności między danymi z LPIS, a danymi uzyskanymi w toku kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2014 r. Było to tym bardziej konieczne z uwagi na to, że organ II instancji nie kwestionował poprawności kontroli na miejscu w sposób zgodny z zasadami jej dokonywania. Zaakcentowania wymaga w tym kontekście, iż kontrola na miejscu została w 2014 r. zarządzona dlatego, że kontrolę w 2012 r. przeprowadzono wadliwie, bez zachowania właściwych metod pomiarowych. Zostało to potwierdzone w piśmie Ministerstwa Rolnictwa z dnia 29 kwietnia 2014 r., Nr PB-zs-051-8/14(ks-1369), podpisanym przez Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich. Niezgodne z obowiązującą metodologią pomiarów przeprowadzenie kontroli w 2012 r. przyznały także organy ARiMR (informacja znana Sądowi z urzędu – vide uzasadnienie wyroku tutejszego Sądu w sprawie III SA/Wr 220/15, s. 8).

W przedstawionej sytuacji dziwi więc niedokonanie przez organ konfrontacji wyników obu podstawowych w sprawie dowodów: z kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2014r. (wyników kontroli z 2012 r. nie powinno się uwzględniać, jeśli zważyć bezsporną w sprawie wadliwości metodologiczną jej przeprowadzenia) i z kontroli administracyjnej powierzchni zadeklarowanej we wniosku skarżącego. Było to niezbędne, jeśli zważyć, że wyniki te zdecydowanie różniły się od siebie. Wyniki przedstawione w raporcie z kontroli na miejscu (z 2014 r.) wskazywały na minimalne "niedoszacowanie" przez skarżącego powierzchni uprawniającej do płatności. W świetle wyników kontroli administracyjnej, przeprowadzonej na podstawie analizy danych z systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) organ przyjął natomiast znaczne przeszacowanie powierzchni zgłoszonej do płatności względem powierzchni kwalifikowalnej.

Według składu orzekającego brak przekonywującego wyjaśnienia powstałej różnicy przez organ II instancji, mimo założenia przez ten organ prawidłowego przeprowadzenia jednej i drugiej kontroli – powoduje, że zasadność bezkrytycznego, automatycznego oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia wyłącznie na wynikach kontroli administracyjnej wniosku strony nie poddaje się weryfikacji Sądu. Jawi się bowiem jako dowolna (a nie swobodna, a więc dopuszczona w art. 80 k.p.a.) ocena całego materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie. Organ nie powołuje się na rozwiązania normatywne unijne czy krajowe według których, w razie powstania rozbieżności wyników obu rodzajów kontroli, jedna z metod weryfikacji wniosku rolnika ma pierwszeństwo przed drugą. Zignorowanie wyników kontroli na miejscu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie bez wyjaśnienia podstawowej kwestii: dlaczego wyniki kontroli na miejscu, przeprowadzonej już z wykorzystaniem prawidłowych metod pomiarów (jak twierdzi sam organ), nie mają znaczenia. Nie można uznać za wystarczające w tej kwestii samego stwierdzenia niezgodności tych wyników z wynikami kontroli administracyjnej. Powstaje bowiem pytanie o sensowność i celowość dokonywania kontroli na miejscu, skoro powierzchnię zadeklarowaną we wniosku podmiotu zainteresowanego płatnościami można w każdej sprawie skontrolować jedynie na podstawie analizy danych z systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), której wyniki powinny mieć, a tak przyjęły w rozpoznawanej sprawie organy Agencji, bez szczegółowego wyjaśnienia swojego stanowiska, pierwszeństwo przed wynikami pomiarów w ramach kontroli na miejscu. Trudno przyjąć logiczność takiego rozumowania.

Stwierdzone naruszenie proceduralne art. 80 ale i art. 107 § 3 k.p.a. zobowiązywało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego skontrolowanej decyzji, skoro podjęte rozstrzygnięcie przyjęło za podstawę niewyjaśniony w istocie stan faktyczny.

W ponownym postępowaniu organ powinien zatem dokonać, jak to wynika z powoływanego wyroku Sądu z dnia 25 września 2014 r. (sygn. III SA Wr 362/14), konfrontacji wyników obydwu kontroli (na miejscu i administracyjnej), szczegółowo i logicznie wyjaśniając:

1) dlaczego, skoro obie metody zastosowano bezbłędnie, powstały istotne różnice w pomiarach powierzchni dokonanych przy wykorzystaniu każdej z nich;

2) dlaczego przyjęto jedne wyniki za bardziej precyzyjne i w związku z tym za mające decydujący wpływ na kierunek rozstrzygnięcia; a także

3) wskazując konkretny materiał (ortofotomapy sporządzone na podstawie zdjęć lotniczych czy satelitarnych, z którego roku pochodzące, a także inne niezbędne szczegóły) stanowił podstawę pomiarów w ramach kontroli administracyjnej.

Skoro wszczęte skargą postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie wskazanych norm postępowania, które (z oczywistych powodów, czego dowodzą przeprowadzone wywody) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. – należało orzec, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (punkt II) rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.