Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1013/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 2, art. 154 § 7 w zw. z art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 362/18 w sprawie ze skargi D. K. na przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz D.K. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 362/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. K. (dalej: "skarżący") na przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2017 r., w pkt: 1. zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2017 r. w terminie miesiąca, od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2000 zł, 4. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego 497 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący zwrócił się wnioskiem z [...] kwietnia 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, wyłączającej wobec niego stosowanie art. 15c ustawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego MSW z zapytaniem, czy skarżący ma ustalone przez prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenia. Ponadto Minister wniósł o wskazanie, jakie okresy pracy i służby i w jakich formacjach stanowią postawę powyższego świadczenia. Pismem z tego samego dnia nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował skarżącego o powyższym podając jednocześnie, że decyzja powinna być wydana do [...] sierpnia 2017 r.

Skarżący za pismem z [...] maja 2017 r. przekazał Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji dokumenty, które jego zdaniem są przydatne w sprawie, podobnie jak za pismem z [...] czerwca 2017 r.

Pismami z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji skierował do Komendanta Głównego Policji zapytanie o przedstawienie stanowiska, czy w jego ocenie skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oraz do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Nardowi Polskiemu o przekazanie kopii dokumentów dotyczących przebiegu służby skarżącego w okresie od 12 września 1989 r., które pozwolą Ministrowi ocenić spełnienie przez skarżącego przesłanek rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Również pismem z tego samego dnia, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował skarżącego, że rozpatrzenie jego wniosku powinno nastąpić do [...] grudnia 2017 r.

Pismem z [...] sierpnia 2017 r. organ uzyskał odpowiedź na pismo z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], skierowane do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego MSW. Z kolei pismem z [...] października 2017 r. organ uzyskał odpowiedź z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Nardowi Polskiemu.

Pismem z [...] grudnia 2017 r. organ ponaglił Komendanta Głównego Policji do udzielenia odpowiedzi na zapytanie z [...] sierpnia 2017 r., o czym pismem z tego samego dnia powiadomił skarżącego wskazując jednocześnie, że rozpatrzenie jego wniosku nastąpi najpóźniej do [...] maja 2018 r.

Skarżący pismem z [...] stycznia 2018 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, zaś za pismem z [...] stycznia 2018 r. załączył dokumenty składając jednocześnie wniosek o dopuszczeniu ich jako dowodu w sprawie.

Organ pismem z [...] stycznia 2018 r. odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do niego [...] stycznia 2018 r. i poinformował, iż dokumenty załączone do wniosku nie stanowią materiału dowodowego adekwatnego do wymagań sprawy i umożliwiającego jej rozstrzygnięcie. Nadto Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, podkreślając, iż skierował zapytania do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego, jak i do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Nardowi Polskiemu oraz Komendanta Głównego Policji, nie wskazał i nie ustosunkował się do odległych terminów, w których to składał zapytania do tych organów.

Skarżący pismem z [...] lutego 2018 r. uzupełnił wniosek o wyłączenie stosowania art. 15c w zw. z art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

Pismem z [...] maja 2018 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował skarżącego, że rozpoznanie jego wniosku winno nastąpić najpóźniej do [...] października 2018 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] czerwca 2018 r., skarżący zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji przewlekłość w rozpoznaniu jego wniosku z [...] kwietnia 2017 r., wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w terminie 30 dni, przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na jego rzecz sumę pieniężną w kwocie 13.000 zł, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne, prawne oraz na stanowisko judykatury i przepisy ustawy o zaopatrzeniu o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin podał, że w sprawie nie występuje bezczynność postępowania i to z rażącym naruszeniem prawa. Tym bardziej, że do organu wpłynęła znaczna liczba spraw w tym przedmiocie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Analizując rozpoznawaną sprawę Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że do dnia wniesienia skargi, organ prowadził postępowania w sposób przewlekły, bowiem pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Czynności podejmowane przez organ podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.

Sąd podniósł, że w sprawie tej nie ma wątpliwości, że od dnia wystąpienia przez Ministra [...] kwietnia 2017 r. do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, organ pozostawał bierny aż do [...] sierpnia 2017 r., a więc przez prawie 4 miesięce, kiedy to wystąpił z pismem do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i Komendanta Głównego Policji. Licząc od tej daty przez ponad 4 miesiące organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, jedynie pismem z [...] grudnia 2017 r. ponaglił Komendanta Głównego Policji do udzielenia odpowiedzi na pismo z [...] sierpnia 2017 r., powiadamiając jednocześnie skarżącego, że rozpatrzenie jego wniosku nastąpi najpóźniej do [...] maja 2018 r. Następnie pismem z [...] maja 2018 r., a więc przez prawie 5 miesięcy, organ nie procedował, lecz poinformował skarżącego, że rozpoznanie jego wniosku winno nastąpić najpóźniej do [...] października 2018 r. Zatem do dnia złożenia skargi upłynęło prawie 14 miesięcy, a wniosek nadal nie został rozpoznany. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona.

Sąd podkreślił, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W konsekwencji Sąd uznał, że organ pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego do dnia wniesienia skargi, a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. 14 miesięcy do złożenia skargi, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że pismem z [...] kwietnia 2017 r. organ poinformował skarżącego, iż sprawa powinna być załatwiona do [...] sierpnia 2017 r., zaś faktycznie decyzji nie wydano do dnia rozpoznania sprawy przed Sądem. Wobec powyższego należało również zobowiązać organ do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2017 r.

Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że w sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a., bowiem doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Skoro zaś doszło do rażącego naruszenia prawa, to skarżącemu, jak forma rekompensaty, należała się suma pieniężna, której wysokość – zdaniem Sądu – jest adekwatna do okresu przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ w zestawieniu z charakterem sprawy. Sąd podał także, że jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, Sąd w pełni podzielił, jednakże podniósł, iż czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie zwrócił się o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.149 § 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), przez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z 3 kwietnia 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności ciążył na nim obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno — Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emeiytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z [...] kwietnia 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego ([...] sierpnia 2017 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy o dacie zwolnienia ze służby ([...] maja 2017 r.), o wydanej decyzji, wysłudze strony oraz informacji o przebiegu służby z IPN ([...] września 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał [...] listopada 2017 r., a informację o przebiegu służby z Policji [...] lutego 2018 r.;

przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. W ocenie skarżącego organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie ma miejsce z powodu niedochowania należytej staranności by niniejsze zakończyło się w rozsądnym terminie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach jest oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, a więc także w zakresie pkt 1, w którym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązano Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego z 3 kwietnia 2017 r. w określonym terminie. W skardze kasacyjnej podniesiono natomiast jedynie zarzuty dotyczące pkt 2 i pkt 3 zaskarżonego wyroku, zarzucając naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (zob.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikająca z istoty sprawy (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011).

W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zastosowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają powyższego wymogu.

W ramach pierwszego zarzutu wskazano na naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. kwestionując dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę charakteru stwierdzonej przewlekłości prowadzonego postępowania, zaś w ramach zarzutu drugiego odwołano się do art. 149 § 2 p.p.s.a. kwestionując przyznaną skarżącemu sumę pieniężną.

Wskazać należy, że przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a., odnoszące się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określające kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłość, nie mogły podważyć stanowiska Sądu orzekającego, który oceniał podejmowane przez organ w sprawie działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkami, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez sąd pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie nie ma jednak miejsca. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, gdy wytyka wadliwość kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normami wynikającymi z tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się – w rozpoznawanej sprawie na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, tj. art. 8, art. 12, art. 35 k.p.a. - rażącego naruszenia prawa w przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania, to nie można Sądowi, stwierdzającemu przewlekłość procedowania oraz oceniającemu jej charakter jako zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji orzekającemu o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej, zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14; z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14; z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14; z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14; z 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15; z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., lecz ocenę stopnia przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii przyznania sumy pieniężnej w realiach niniejszej sprawy. Nie powołał jednak w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji dokonując wadliwej oceny stopnia przewlekłości organu, a także nie wykazał, że naruszenia tych przepisów miałyby wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04; 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12).

Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14).

W ramach drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej poza wskazaniem ogólnego przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. przywołano wprawdzie art. 154 § 7 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., jednakże w realiach niniejszej sprawy okoliczność powołania powyższych przepisów nie dawała podstaw do uznania jego zasadności.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. do art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. można przyznać sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości sumy pieniężnej wprowadził zatem pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji – któremu w niniejszej sprawie nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania – znajdując podstawy do przyznania od organu sumy pieniężnej, ustalił jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (2000 zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a. jest niezasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy przyznaniu przez Sąd pierwszej instancji sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł, a więc w wysokości znacznie niższej niż jednokrotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne, nie można zarzucić nieadekwatności. Przyznanie od organu sumy pieniężnej ma rekompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie na zakończenie postępowania, a więc ma charakter quasi odszkodowawczy.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, w której uzasadnienie Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o jakich mowa w powyższym przepisie. Zauważyć przede wszystkim należy, iż w orzecznictwie sądowym akcentuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 8 lutego 2012 r., I OSK 275/11 oraz wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 930/13). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie w ramach tego zarzutu podkreśliła fakultatywność przyznania sumy pieniężnej oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie konieczne jest indywidualizowanie zarówno oceny rażącego naruszenia prawa, jak i wysokości sumy pieniężnej (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). Podkreślenia jednak wymaga, że na całość uzasadnienia składają się zarówno tzw. część historyczna, czyli przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak i motywy, czyli rozważania merytoryczne Sądu z interpretacją przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Obie te części składowe uzasadnienia stanowią jego integralną całość i należy czytać je łącznie. Niewątpliwie argumentacja Sądu pierwszej instancji nie jest rozbudowana w odniesieniu do zasadności i wysokości przyznanej od organu sumy pieniężnej, ale nawiązuje do wcześniejszych ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd i przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, wobec czego możliwe jest odtworzenie toku rozumowania Sądu i dokonania jego kontroli. Argumentacja Sądu pierwszej instancji, nawiązująca wprost do dokonanych w sprawie przez ten Sąd ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz wysokości przyznanej skarżącemu sumy pieniężnej, której wysokość znalazła w tak ustalonym, i niezakwestionowanym skutecznie, toku postępowania usprawiedliwienie, a podstawy przyznania sumy pieniężnej wynikały z oceny przewlekłości procedowania organu jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).