Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 895/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 6 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt. 5, art. 16 ust. 2, art. 17, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gdańskiej Infrastruktury W. Sp. z.o.o. w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 734/12 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Gdańskiej Infrastruktury W. Sp. z.o.o. w Gdańsku z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gdańskiej Infrastruktury W. Sp. z.o.o. w Gdańsku na rzecz J. G. kwotę 444 (czterysta czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 734/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzje G. Sp. z o.o. w Gdańsku z dnia [...] października 2012 r. i z dnia [...] września 2012 r. oraz zasądził na rzecz J. G. zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd podał, że pismem z dnia 18 września 2012 r. J. G. zwrócił się do G. Spółki z o.o. w Gdańsku, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., błędnie oznaczony jako Dz. U. z 2010 r., nr 113, poz. 759), z wnioskiem o "zapoznanie się i skserowanie dokumentacji związanej z budową Ujęcia i Stacji Uzdatniania Wody Lipce w Gdańsku przy ul. Niegowskiej", obiektu zrealizowanego na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych. W odpowiedzi na wniosek G. Sp. z o.o. w Gdańsku decyzją z dnia [...] września 2012 r. odmówiła udzielenia żądanej informacji. Uznała, że żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej i, powołując na przepis art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r., wskazała że wnioskodawca nie wykazał, iż żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. W jej ocenie realizacja wniosku wymaga uprzedniego skompletowania dokumentów oraz zbadania, czy nie zawierają one danych osobowych bądź tajemnicy przedsiębiorstwa i z tego wywiodła, że informacja ma charakter przetworzony. Część żądanych informacji może naruszać tajemnicę handlową kontrahentów G., a nadto sprawdzenie każdego z tak dużej ilości dokumentów pod kątem istnienia danych chronionych wymaga poważnego wysiłku przy przetwarzaniu danych. Powołała się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 440/10. W piśmie z dnia 11 października 2012 r. J. G., na podstawie art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu dowodził, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, która nie stanowi informacji przetworzonej, co ma wynikać m.in. z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 976/11. Zakwestionował również konkluzję, że sporne dokumenty zawierają tajemnice przedsiębiorstwa, odwołując się do definicji tego pojęcia sformułowanej w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.). Rozpatrując sprawę ponownie G. Spółka z o.o. w Gdańsku decyzją z dnia [...] października 2012 r. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Poinformowała także o odmowie rezygnacji przez podmioty, których dotyczy żądanie, z zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa.

J. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję G. Sp. z o.o. w Gdańsku, w której zarzucił naruszenie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. oraz art. 61 Konstytucji RP, poprzez odmowę udzielenia wnioskowanej informacji; art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, poprzez uznanie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej; art. 5 ust. 2 tej ustawy, poprzez uznanie, że wnioskowane dane stanowią informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Na tych podstawach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie G. Sp. z o.o. w Gdańsku do udzielenia żądanej informacji publicznej. W motywach skargi podkreślono, że skoro G. Spółka z o.o. realizuje zadania publiczne w zakresie zaopatrzenia ludności w infrastrukturę wodno – kanalizacyjną, to żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Według skarżącego wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną przetworzoną, co wynika z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt SA/Kr 1258/08, oraz z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 984/05, oraz z faktu, że wniosek nie obejmował żadnych analiz, zestawień lub innych opracowań dotyczących wskazanych dokumentów. Według skarżącego rzeczywistą przyczyną odmowy udzielenia informacji jest łącząca strony umowa o roboty budowlane zawarta w trybie zamówień publicznych, od której G. Spółka z o.o. odstąpiła po ukończeniu 99% prac, odmawiając wypłaty wynagrodzenia, przy czym obiekt został wybudowany zgodnie z umową oraz uzyskał pozwolenie na użytkowanie. Skarżący zwrócił uwagę, że wniosek identyczny z jego wnioskiem złożyła K. M., której udzielono odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę G. Spółka z o.o. w Gdańsku wniosła o jej oddalenie. Wywodziła, że niniejsza sprawa dotyczy skargi na czynność z zakresu administracji publicznej polegającą na odmowie udzielenia informacji publicznej pismem z dnia 29 października 2012 r. Zakwestionowała wobec tego uznanie tego pisma za decyzję administracyjną. Ponadto podtrzymała wcześniejszą argumentację, powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2291/2011, i z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1365/11), że żądana informacja ma charakter przetworzony, a więc wymaga wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, do czego nie doszło.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem uznał skargę za zasadną. W jego motywach podniesiono, że niespornym jest, iż żądana przez skarżącego w sprawie dokumentacja znajduje się w posiadaniu G., spółka jest spółką gminną i wykonuje zadania publiczne związane z zaopatrzeniem w wodę i odprowadzanie ścieków, budowa przedmiotowej stacji realizowana była ze środków publicznych (także z pozyskanych środków unijnych), strony w niniejszej sprawie były stronami umowy o wykonanie tej inwestycji zawartej w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r., nr 113, poz. 759), od której G. odstąpił, skutkiem czego oba podmioty pozostają w sporze zawisłym przed sądem powszechnym. Istotne w przekonaniu tego Sądu jest także, iż żądanie udostępnienia informacji publicznej w podobnym zakresie, co wniosek skarżącego, złożone do G. przez K. M. zostało przez ten podmiot uwzględnione. Z treści wniosku J. G. wynika, że ubiega się o udzielenie informacji publicznej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". W ust. 2 tego przepisu przewidziano, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Odmiennie ustawodawca uregulował prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, uzależniając je od wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z definicją pojęcia "informacja publiczna", zamieszczoną w art. 1 ust. 1 ustawy (w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 16 września 2011 r. (Dz. U. Nr 204, poz. 1195), z mocą obowiązującą od dnia 29 grudnia 2011 r.), każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. W ocenie Sądu uzasadniona jest konstatacja, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zarówno ze względu na jej zakres podmiotowy (G. jako spółka założona przez jednostkę samorządu terytorialnego wykonuje gminne zadanie publiczne, jakim jest zaopatrzenie w wodę), jak też przedmiotowy (realizacja zadania publicznego następuje ze środków publicznych). Żądanie skarżącego obejmuje dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy (rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego) oraz inne dokumenty związane z realizacją wskazanego przedsięwzięcia, przy czym jak wynika z oświadczenia pełnomocnika procesowego G., dalsze umowy związane z budową Ujęcia i Stacji Uzdatniania Wody Lipce (po rozwiązaniu umowy z J. G.) nie były zawierane w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych. Miałoby to znaczenie o tyle, że do takich umów nie stosuje się zasady jawności wynikającej z art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotami zobowiązanymi do udzielania informacji publicznej są (poza organami władzy publicznej, samorządów gospodarczych i zawodowych oraz innymi podmiotami wymienionymi w punktach 1-4) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Występująca w sprawie Spółka jest spółką prawa handlowego, której właścicielem jest gmina Gdańsk, a jednocześnie podmiotem realizującym gminne zadania publiczne w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków, niebędącym organem władzy publicznej, rozstrzygnięcia w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej (oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji) podejmuje na podstawie art. 17 ustawy, który w ust. 1 odwołuje się do odpowiedniego stosowania art. 16. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Po myśli art. 17 ust. 1 tej ustawy do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Natomiast udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej, zaś w sytuacji, w której żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, wniosek należy załatwić w formie pisma informującego. Skoro jednak w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną, czego zresztą G. nie kwestionował w kontrolowanym postępowaniu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę, że przedmiotowa odmowa udzielenia informacji publicznej nastąpiła w formie czynności materialno – technicznej. Przeciwnie, rozstrzygnięcie to stanowi decyzję, podobnie jak kolejne rozstrzygnięcie zapadłe wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy. Jednakowoż w ocenie Sądu meriti obie powyższe decyzje uchybiają przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 i art. 107 § 3) oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest tak dlatego, że przyczyny odmowy nie zostały wyjaśnione w sposób wyczerpujący, a wobec braku materiału dowodowego w nadesłanych aktach sprawy ocena prawidłowości udzielonej odmowy jest wyłączona. W uzasadnieniu decyzji powołano się na ochronę dóbr, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy (tajemnicę przedsiębiorcy), nie podając podmiotów, ze względu na ochronę których odmówiono udzielenia informacji publicznej. Nadto nie wyjaśniono, z jakich przyczyn, i które z żądanych przez wnioskodawcę dokumenty uznano za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. W szczególności budzi to wątpliwości w odniesieniu do dokumentów odnoszących się do przedmiotowej inwestycji, a wytworzonych przez organy administracji publicznej - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszczu Gdańskim, Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Informacja powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. W toku postępowania G. uzyskał oświadczenia dwóch podmiotów – B. G. Przedsiębiorstwa [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Poznaniu o braku zgody na udostępnienie dokumentów, z powołaniem się na "tajemnicę kontraktu" i tajemnicę przedsiębiorstwa. Takiego oświadczenia nie można uznać za wystarczające dla przyjęcia, że dokumenty żądane przez wnioskodawcę w trybie przywołanej ustawy zawierały informacje podlegające ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a więc poufne i posiadające wartość gospodarczą. Brak wyczerpującego wyjaśnienia tej kwestii uniemożliwia kontrolę sądu nad prawidłowością takiej oceny. Obie decyzje są ogólnikowe, nieprecyzyjne, nie wyjaśniają dostatecznie stanu faktycznego, a w szczególności na czym podmiot zobowiązany opiera swe twierdzenia o istnieniu tajemnicy przedsiębiorstwa oraz ochrony danych osobowych. W przekonaniu Sądu zaskarżona jest bardzo lakoniczna: w pierwszym zdaniu podtrzymano zajęte w sprawie stanowisko, w drugim poinformowano o odmowie rezygnacji przez podmioty, których dotyczy żądanie informacji, z zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa. W istocie nie zawiera ona żadnych elementów uzasadnienia wymaganych przez przepis art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem ponowne rozpatrzenie sprawy (tak jak wskutek rozpatrzenia odwołania) nakazuje organowi ponowne dokonanie ustaleń oraz oceny – prawnej i faktycznej. Nie odniesiono się w ogóle do polemicznego stanowiska wnioskodawcy odnośnie uznania przedmiotowej informacji publicznej za przetworzoną oraz braku przesłanek dla uznania, że zachodzi potrzeba ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu budzą również wątpliwości argumenty podniesione w tej materii. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zostało zdefiniowane pojęcie "informacji przetworzonej". W judykaturze i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano stanowisko, wedle którego informacja przetworzona jest "jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 18/12). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, wyrażono pogląd, że "przetworzenie informacji to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych". Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). W pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie adresata wniosku środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11; z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11). Przy czym dopiero konkretne okoliczności sprawy mogą doprowadzić do konstatacji, iż suma informacji prostych mogłaby być uznana za informację przetworzoną. Wymaga to jednak właściwego wyjaśnienia sprawy oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji o odmowie, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Sąd I instancji uznał, że treść wniosku J. G. wskazuje jednoznacznie, że przedmiotowe żądanie obejmuje informację prostą, a mimo że liczba żądanych dokumentów nie jest znana, to trudno oczekiwać od wnioskodawcy, by był w stanie precyzyjnie taką liczbę podać. W tym kontekście nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w decyzji, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną w sytuacji, gdy nie przedstawiono jakiej ilości dokumentów może dotyczyć żądanie, czy są to tylko dokumenty w formie papierowej, czy w wersji elektronicznej, czy dokumenty te są uporządkowane, czy rozproszone, czy są wśród nich decyzje administracyjne, wreszcie jak dalece ich zgromadzenie może utrudnić normalne funkcjonowanie podmiotu zobowiązanego. Dalej wskazano, że gdyby niniejsza sprawa dotyczyła informacji przetworzonej, skarżący musiałby powołać się na szczególnie istotny interes publiczny. Taki interes nie mógłby mieć miejsca, gdyby zamiarem wnioskodawcy było zgromadzenie dowodów przeciwko G. w sprawie toczącej się między tymi podmiotami przed sądem powszechnym. Niemniej braku wskazanej przesłanki w ogóle nie analizowano, przez co naruszono także art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem powinnością tego podmiotu było wezwanie wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, a następnie wykazanie w decyzji odmownej nieistnienia takiego interesu, skoro odmowa udzielenia informacji publicznej nastąpiła również na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych powodów zapadłe decyzje uchylono na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), dalej P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej G. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono mu:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107

§ 3 K.p.a.) w związku z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie nie zebrał całości materiału i nie wydał decyzji administracyjnych, w których wyjaśnił w sposób wyczerpujący przyczyny odmowy udzielenia żądanej informacji, w sytuacji gdy skarżący kasacyjnie posiadał dostateczny materiał dowodowy pozwalający na dokonanie ustaleń, iż żądane informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa kontrahentów skarżącego kasacyjnie (w szczególności wynikało to wprost z oświadczeń tych kontrahentów), a nadto, iż wydane akty odpowiadały wymogom stawianym przez ustawę i zawierały wszelkie niezbędne elementy do uznania je za decyzje administracyjne, a w tym jasną i precyzyjną przesłankę odmowy udzielenia informacji, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ogólne ujęcie wskazania, co do dalszego

postępowania, a co za tym idzie braku precyzyjnego określenie czynności, jakie powinna

przeprowadzić skarżąca kasacyjnie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy,

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (prawdopodobnie P.p.s.a.) w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie były informacjami przetworzonymi;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (prawdopodobnie P.p.s.a.) w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie obejmowały tajemnicy przedsiębiorcy.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W jej uzasadnieniu wskazano, że J. G. we wniosku z dnia 18 września 2012r. podał, iż interesują go wszystkie dokumenty związane z zaangażowaniem m.in. B. Sp. z o.o. oraz Przedsiębiorstwa [...] w sprecyzowaną tamże inwestycję, bez podania jakich to konkretnych informacji lub dokumentów żąda. Dlatego ocena jego zasadności była utrudniona, ale przede wszystkim wymagała przetworzenia. W ocenie skarżącej kasacyjnie – zważywszy na okoliczności sprawy - żądanie nosi znamiona nadużycia prawa, zatem prawidłowo zostało ono potraktowane odmownie. Niepodobna zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż wydane przez skarżącego akty nie odpowiadały wymogom stawianym przez ustawę i nie zawierały niezbędnych elementów do uznania ich za decyzję administracyjną, a w tym jasną i precyzyjną przesłankę odmowy udzielenia informacji. Spółka powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, w którym wskazano, że "Pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Możliwość kwalifikacji pisma jako decyzji potwierdza utrwalona linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienie z dnia 27 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1509/98, wyrok z dnia 3 sierpnia 2001 r., sygn. akt III SAB 34/01). Zdaniem skarżącej kasacyjnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest wskazania, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji jako trafne, a które nie. Wytknięto także lakoniczne i ogólnikowe określenie wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego przez podmiot niebędący organem administracji publicznej. Wydawane przezeń akty nie muszą w pełni odpowiadać wymogom decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej. Wskazanie przez Sąd I instancji, że ma ona uwzględnić zaprezentowaną ocenę prawną oraz dokonać niezbędnych wyjaśnień, nie może zostać uznane za precyzyjne wskazanie czynności, która skarżąca kasacyjnie powinna przeprowadzić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd I instancji w obszernych motywach zaskarżonego wyroku nie określił, na czym powinno polegać prawidłowe w jego ocenie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tej sprawie i jakie to czynności należy przeprowadzić w tym zakresie. Nie określił on, w jaki sposób skarżąca kasacyjnie miałaby wykazać istnienie tajemnicy przedsiębiorcy oraz wykazać istnienie informacji przetworzonej. Nadto nieprawidłowo Sąd I instancji przyjął, że w niniejszym postępowaniu wnioskowane przez skarżącego informacje nie były informacjami przetworzonymi, a co za tym idzie, na skarżącym nie ciążył obowiązek wykazania szczególnie istotnego interesu społecznego. Skarżąca kasacyjnie w akcie z dnia [...] września 2012 r. wskazała J. G., iż żądanie informacji przetworzonej wymaga wykazania dlaczego informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżąca kasacyjnie powołała szereg orzeczeń, w których dokonano wykładni pojęcia informacja publiczna przetworzona. Na koniec podała, że K. M. w swoim wniosku określiła konkretne dokumenty, których udostępnienia żądała, a i tak nie cały jej wniosek został rozpatrzony pozytywnie w związku z ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa, o czym została powiadomiona. Nadto podniosła, że żądane przez skarżącego informacje potrzebne mu były do wykorzystania przed Sądem Okręgowym w Gdańsku - czemu nie zaprzeczył. Tymczasem, jeśli żądanie dostępu do informacji publicznej związane jest z prywatnym interesem wnioskodawcy, który zamierza uzyskane informacje wykorzystać w postępowaniu sadowym, zasadne jest wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji.

W piśmie procesowym nazwanym odpowiedzią na skargę kasacyjną J. G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. W jego ocenie zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej są powtórzeniem poprzednich twierdzeń spółki, są niezasadne i niezasługujące na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, albowiem nie zawiera zasadnych zarzutów, zaś zaskarżony wyrok ostatecznie odpowiada prawu. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, co skutkować winno rozważeniem w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego. Są one nietrafne. Zasadnie bowiem Sąd meriti przyjął, iż skoro w sprawie spełnione zostały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe dostępu do informacji publicznej w trybie przepisów cytowanej wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r., czego zresztą strony nie kwestionowały, to należało wydać jedno z rozstrzygnięć, albo dokonać czynności, w tych przepisach przewidzianych. Nie wdając się tymczasem w szczegóły trzeba wskazać, że w razie istnienia podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej, czy to z powodu ochrony określonych danych, czy też z powodu braku wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej, wydaje się decyzję administracyjną. Jak słusznie dostrzeżono, ocena przesłanek, od wystąpienia których zależy charakter danego aktu jest jednak nieco inna w przypadku, gdy wydaje go organ administracji publicznej i w wypadku, gdy podmiotem zobowiązanym jest podmiot nienależący do tej kategorii. W ostatnio wskazanej sytuacji przestrzeganie ustawowych wymogów jest bowiem złagodzone. Wówczas wystarcza spełnienie minimum przesłanek pozwalających na potraktowanie danego aktu (pisma) jako decyzji administracyjnej. Powszechnie akceptowane w doktrynie i judykaturze jest stanowisko, wedle którego są nimi: autor aktu (organ wydający), jego adresat, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ. Te elementy spełniają zapadłe w sprawie akty (pisma z 29 października 2012 r. i z 27 września 2012 r.), słusznie zatem Sąd I instancji potraktował je jako decyzje administracyjne wydane w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie chybione są wiec twierdzenia skargi kasacyjnej, że Sąd ten postąpił odmiennie. Inną rzeczą jest czy decyzje te były słuszne merytorycznie, czy z tego powodu, albo z uwagi na dalsze wymogi procesowe, pozwalają na pozostawienie ich w obrocie prawnym. W tej materii godzi się zważyć, iż treść wniosku inicjującego postępowanie w sprawie nie została dogłębnie oceniona i rozważona pod kątem granic i reżimu prawnego jego załatwienia. Po pierwsze bowiem nie wiadomo czy storna domaga się zapoznania czy uzyskania kopii dokumentów, poza tym nie wskazano, o jakie dokumenty chodzi. Enigmatyczne wskazanie, że żąda dokumentów "związanych z budową..." nie jest wystarczające. Po wtóre dokumenty te zostały podzielone na dotyczące wskazanych firm oraz organów. Zatem w obu wypadkach ich zakres i podstawa prawna udostępnienia jest inny. W pierwszym może w grę wchodzić ochrona przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 4 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji), w drugim dostęp do dokumentów urzędowych tę ochronę co do zasady wyłącza, a dostęp jest limitowany posiadaniem dokumentu oraz ewentualną ochroną niektórych zawartych w nich danych. W tej materii organ nie wyjaśnił sprawy, bo nawet nie zwrócił się do wnioskodawcy o wyjaśnienie wątpliwości, podczas gdy jest to kluczowe zagadnienie, gdyż od ustalenia treści żądania zależy kierunek jego rozpatrzenia. Zatem uchylenie zapadłych w sprawie decyzji było już tylko z tego powodu prawidłowe. Wskazania co od dalszego toku postępowania zawarte w motywach zaskarżonego wyroku są co prawda lakoniczne, wszak w kontekście szeroko przedstawionych wywodów dotyczących kwestii materialnoprawnych i procesowych, dostatecznie oddały intencje Sądu I instancji i wskazały sposób i tryb dalszego procedowania. Zatem do naruszenia wspomnianych norm procesowych nie doszło. Sąd wszak nie może zastąpić organu.

Jeśli chodzi o podstawę naruszenia przepisów prawa materialnego, to w zasadzie skoro sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia, ich roztrząsanie jest przedwczesne. Jednakowoż godzi się wskazać, że informacja prosta podlega udostępnieniu wówczas, gdy organ jest w jej posiadaniu i nie zachodzą przesłanki ochronne. W tej materii należało uzyskać zgodę podmiotów, których żądanie dotyczy i w zależności od wyniku bądź udzielić, bądź odmówić jej udostępnienia. Natomiast informacja przetworzona jest to – w uproszczeniu - taka informacja, która w wyniku dokonania operacji jakościowych czy ilościowych stanowi nowy wytwór faktograficzny, nowy zespół – sumę wielu danych należących do kategorii informacji publicznej. Gdyby zatem żądane dane wymagały przetworzenia, to należało zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie czy ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak wykazania tej przesłanki uzasadnia wydanie decyzji odmownej. W tej materii sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, toteż istniały podstawy do uchylenia zapadłych decyzji i z tego powodu. Trzeba tu też mieć na uwadze, że domaganie się dostępu do informacji w sytuacji, w której istnieje inna możliwość jej uzyskania, np. przez stronę danego postępowania przed organem państwa, jak też żądanie danych publicznych w celach komercyjnych, niegodnych czy z innego powodu nieakceptowalnych w państwie prawa, nie powinno prowadzić do uwzględnienia żądania, które wówczas stanowić może nadużycie prawa. Nie znajduje też oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie uchybia to oczywiście przepisowi art. 2 ust. 2 tej ustawy, który nie wymaga uzasadnienia żądania dostępu interesem prawnym lub faktycznym.

Z tych powodów skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ wezwie stronę do sprecyzowania treści żądania przez określenie konkretnych dokumentów, które są jego przedmiotem, a następnie ustali czy są nim informacje publiczne proste czy przetworzone (w takim wypadku należy wykazać dodatkową przesłankę, wyżej opisaną). Jeśli tak, to udostępni je, o ile nie podlegają ochronie. W przeciwnym wypadku odmówi żądaniu w drodze decyzji administracyjnej. Uwzględni przy tym szerokie wywody zawarte w motywach zaskarżonego orzeczenia.

Co mając na uwadze, na zasadzie art. 184 i art. 204 pkt 2 P.p.s.a. orzeczono jak sentencji niniejszego wyroku.

-----------------------

12