Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2674/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 229
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. M., K. M., S. T., W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 4/15 w sprawie ze skargi F. M., K. M., S. T. i W. T. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 4/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. M., K. M., S. T. i W. T. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2014 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Aktem notarialnym z dnia [...] maja 1975 r., Skarb Państwa - G. w G. nabył od Ł. M. nieruchomość położoną w G., stanowiącą działkę nr [...] o pow. 4,1955 ha. Nabycia przedmiotowej nieruchomości dokonano w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) i wchodziła ona w skład terenów przeznaczonych pod budowę G.

Prawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r. Wojewoda Gdański stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez P. w G. prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym działki nr [...].

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r. spadkobiercy wywłaszczonej Ł. M. wystąpili o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

W toku postępowania Prezydent Miasta G. ustalił, że działka nr [...] w wyniku przekształceń ewidencyjnych stanowi obecnie działki nr: [...], [...], [...], [...] oraz część działek nr: [...] i [...], a także część działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...]. W toku postępowania ustalono także, że działki nr [...] i [...] znajdują się we współużytkowaniu, a działka nr [...] w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta G. i, wobec tego Wojewoda Pomorski wyłączył Prezydenta Miasta G. od załatwienia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości w zakresie działek nr [...], [...] i [...], wyznaczając do rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta G.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent Miasta G. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G., stanowiącej w dniu wywłaszczenia działkę nr [...], w części dotyczącej aktualnych działek nr [...], [...] i [...].

Po rozpatrzeniu odwołania od tego rozstrzygnięcia Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] maja 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wyjaśniając, że art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), zwanej dalej u.g.n., ma zastosowanie zarówno w sytuacji, gdy użytkowanie wieczyste zostaje ustanowione w drodze czynności cywilnoprawnej, jak i z mocy prawa. Ponadto wskazał, że organ pierwszej instancji, poza ustaleniem zaistnienia przesłanek wskazanych expressis verbis w art. 229 u.g.n., powinien ustalić, czy przesłanki te zostały spełnione w dniu 1 stycznia 1998 r.

Decyzją (częściową) z dnia [...] maja 2013 r. Prezydent Miasta G. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G., oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka nr [...], obecnie zaś stanowiącej m.in. część wydzielonej geodezyjnie działki nr [...] o pow. 0,3551 ha, której właścicielem jest Gmina Miasta G. Organ pierwszej instancji stwierdził, że roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości nie przysługuje, z uwagi na wykorzystanie jej zgodnie z celem wynikającym z aktu wywłaszczenia, z zachowaniem terminów rozpoczęcia inwestycji. Ponadto wskazał, że sprawa zwrotu działek nr [...] i [...], z uwagi na jej odmienny stan prawny, zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją.

Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ ustalił, że działka nie jest już objęta prawem użytkowania wieczystego i nie istnieją przeszkody do jej zwrotu z art. 229 u.g.n. Zdaniem organu wszystkie wymienione i zrealizowane dotychczas inwestycje na nieruchomości wywłaszczonej odpowiadają celowi, na jaki została wywłaszczona, a materiał dowodowy potwierdza termin rozpoczęcia budowy w ciągu 7 lat. W tej sytuacji według organu brak było przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. uzasadniających przyjęcie zbędności wywłaszczonej nieruchomości, co stanowi podstawę do odmowy zwrotu.

Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda Pomorski zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewoda wyjaśnił, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił brak negatywnej przesłanki zwrotu wynikającej z art. 229 u.g.n. i bezpodstawnie oparł swoje rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Wojewoda podkreślił, że zaistnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. powoduje, że roszczenie o zwrot nie przysługuje w każdym czasie. Według organu odwoławczego w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 229 u.g.n. Z akt sprawy wynika bowiem, że część działki nr [...], którą po podziale stanowiła działka nr [...] (z której podziału powstała działka nr [...] i dalej działka nr [...]), znajdowała się w dniu 1 stycznia 1998 r. w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej.

W związku z powyższym Wojewoda za niecelowe uznał badanie okoliczności zrealizowania celu wywłaszczenia, ponieważ mogłyby być one rozpatrywane dopiero po ustaleniu, że nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 u.g.n., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z tego powodu organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących zbędności na cel wywłaszczenia.

Organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w istocie swej prawidłowe pomimo wskazania błędnej podstawy prawnej i oparcia odmowy zwrotu na stwierdzeniu, że cel wywłaszczenia został na nieruchomości zrealizowany. Wojewoda uznał, że nie istnieje potrzeba uchylania decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ponieważ nie ma potrzeby przeprowadzania żadnego postępowania dowodowego. Nawet błędne powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie prowadzi automatycznie do uchylenia decyzji, jeżeli podstawa taka istnieje.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1 w związku z art. 229 u.g.n. polegające na błędnej wykładni, względnie niewłaściwym zastosowaniu wskazanych przepisów i przyjęciu, że w zakresie działek, będących przedmiotem niniejszego postępowania nie zostały spełnione wymogi do wydania decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, a ponadto naruszenie art. 229 u.g.n. w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przyjęciu przez organ drugiej instancji, że skarżącym nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy zastosowany przez ten organ przepis art. 229 u.g.n., w zakresie, w jakim wyłącza możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jest niezgodny z wymienionym przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 2014 r.

Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że nie może samodzielnie rozstrzygnąć kwestii zgodności art. 229 u.g.n. z wymienionymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wniesiono o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że ustalone w sprawie okoliczności faktyczne mające wpływ na jej rozstrzygnięcie są bezsporne, zostały prawidłowo ustalone i nie budziły zastrzeżeń strony skarżącej.

Ujawnione w toku postępowania okoliczności potwierdzają, że w dniu wejścia w życie u.g.n., tj. w dniu 1 stycznia 1998 r., prawo użytkowania wieczystego na obecnej działce nr [...] istniało nieprzerwanie od momentu jego powstania z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.), co potwierdza wpis w księdze wieczystej z 1993 r. Natomiast następnie z mocy prawa użytkownik wieczysty w postaci Gminy Miasta G. został uwłaszczony do działki nr [...], co potwierdziła deklaratoryjna decyzja Wojewody z 2010 r. Zdarzenie to jednak miało charakter następczy w stosunku stanu prawnego nieruchomości istniejącego na działce nr [...] w dniu 1 stycznia 1998 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w tak ustalonym stanie faktycznym trafnie przyjął Wojewoda Pomorski, że ziściły się przesłanki negatywne określone w art. 229 u.g.n. uniemożliwiające zwrot działki nr [...] na rzecz następców prawnych byłej właścicielki.

Sąd zauważył, że istota sporu pomiędzy skarżącymi a organem sprowadza się do różnicy w wykładni art. 229 u.g.n. Według skarżących zastosowanie wynikającej z art. 229 u.g.n. negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości jest możliwe, jeśli wskazane w nim okoliczności istnieją zarówno w dniu 1 stycznia 1998 r., jak i w dniu wydania decyzji o odmowie zwrotu. Dla organów natomiast istotny jest wyłącznie stan prawny nieruchomości istniejący w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w dniu 1 stycznia 1998 r.

W ocenie Sądu przepis art. 229 u.g.n. jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisu polega na tym, że odnosi się on do stosunków prawnych istniejących w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i ma na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych z uwagi na treść wchodzącej w życie nowej regulacji. Z samej istoty tego typu przepisu wynika więc, że punktem odniesienia jest dotychczas istniejący stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne istniejące w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Inaczej mówiąc, chodzi o relację między nowym prawem, które ma wejść w życie a starym prawem, które traci moc i ukształtowanymi przez to prawo stosunkami prawnymi. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie u.g.n., czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Organy administracji publicznej w takiej sytuacji nie mają też kompetencji do podejmowania jakichkolwiek działań służących wzruszeniu prawomocnych orzeczeń o wpisie w księdze wieczystej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził dalej, że skoro przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nieruchomości ustanowiono, a następnie ujawniono w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego na rzecz P. w G., to wniosek o zwrot tych nieruchomości nie mógł być rozstrzygnięty pozytywnie. Przy tym wpływu na zmianę powyższego stanowiska nie mają późniejsze zmiany podmiotowe w obrębie samego prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], a następnie uwłaszczenia jej dotychczasowego użytkownika wieczystego. Dokumentacja zgromadzona w rozpoznawanej sprawie potwierdza bowiem, że prawo użytkowania na obecnej działce nr [...] było przedmiotem obrotu cywilnoprawnego od 2006 r., którego efektem końcowym było nabycie przez Gminę Miasto G. wszystkich udziałów w użytkowaniu wieczystym, a następnie własności wskazanej działki z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji uznał, że nie jest zasadne twierdzenie o niezgodności art. 229 u.g.n. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż nie ma podstaw do uznania, aby przepis art. 229 u.g.n. był niezgodny z podanymi przepisami Konstytucji RP. Dla poparcia tej tezy Sąd powołał się na jednolite w jego ocenie orzecznictwo sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie, nie znajdując podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności art. 229 u.g.n.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3, w zw. z art. 216 ust. 1, w zw. z art. 229 u.g.n., w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd, iż Wojewoda Pomorski słusznie przyjął, iż w zakresie działek, będących przedmiotem niniejszego postępowania nie zostały spełnione wymogi do wydania decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 229 u.g.n., w zw. z art. 2, w zw. z art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, w zw. z art. 31 ust. 3, w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd, iż Wojewoda Pomorski słusznie przyjął, iż skarżącym nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy zastosowany przez ten organ przepis art. 229 u.g.n. w zakresie, w jakim wyłącza możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jest niezgodny z wyżej wymienionym przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż nie może on samodzielnie rozstrzygnąć kwestii zgodności art. 229 u.g.n. z wyżej wymienionymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skarżący wnieśli o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu, w trybie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej następującego pytania prawnego:

Czy przepis art. 229 u.g.n., w zakresie, w jakim wyłącza on możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jest zgodny z art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, w zw. z art. 31 ust. 3, w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do rozstrzygnięcia dwóch kwestii:

1. Czy negatywne przesłanki wynikające z art. 229 u.g.n. powinny istnieć tak na dzień 1 stycznia 1998 r., jak i na dzień wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a użytkowanie wieczyste, bądź własność musi dotyczyć "osoby trzeciej", a więc innej aniżeli Skarb Państwa lub gmina?,

2. Czy istnieją dostateczne podstawy do kwestionowania zgodności art. 229 u.g.n. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie wskazanym w podstawie kasacyjnej?

Odnosząc się do pierwszej kwestii wskazać przyjdzie, że ustawa o gospodarce nieruchomościami normuje reguły zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy okaże się, że odpadł cel wywłaszczenia. Były właściciel może uzyskać roszczenie o zwrot nieruchomości, a podmiot, który nabył nieruchomość na cel publiczny nie może jej przeznaczyć na inny cel, niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Te reguły stosuje się, z mocy art. 216 u.g.n. odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych w drodze wskazanych tam aktów normatywnych. W art. 216 ust. 1 wskazano m.in. na przepis art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a na tej podstawie nabyto od Łucji Melcer przedmiotową nieruchomość. Odpowiednie zastosowanie w sprawie miał zatem art. 136 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Ustanowione granice roszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części wyznacza art. 229 u.g.n., który stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że celem uregulowania zawartego w art. 229 u.g.n. jest stabilizacja stanu prawnego zaistniałego na nieruchomości wywłaszczonej w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ochronę praw podmiotów, które przed tą datą w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09; z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 764/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 778/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 994/14).

Prawidłowa wykładnia art. 229 u.g.n. prowadzi do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie np. w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości, wynikające z przepisów art. 136 i następnych u.g.n. (por.m.in. wyrok SN z dnia 9 grudnia 2012 r., II CSK 275/08; LEX nr 484702, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 386/06, LEX nr 290617; z dnia 10 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2572/99, LEX nr 54754, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2111/15). Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 229 u.g.n. sformułowaniem "roszczenie nie przysługuje" powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Organy administracji publicznej w takiej sytuacji nie mają też kompetencji do podejmowania jakichkolwiek działań służących wzruszeniu prawomocnych orzeczeń o wpisie w księdze wieczystej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 777/14).

Artykuł 229 u.g.n. został zamieszczony w Dziale VII tej ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest więc przepisem o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Z tego wynika, że art. 229 u.g.n. ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie (por. wywody zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2007 r. I OSK 544/06, LEX nr 362099). Innymi słowy omawiana konstrukcja normatywna odnosić się będzie do stanów, jakie istniały w dniu 1 stycznia 1998 r., tj. w dniu wejścia w życie u.g.n.

Zatem z racji na intertemporalny charakter przepisu art. 229, odnosi się on do stanów, jakie istniały w dniu 1 stycznia 1998 r. To z kolei prowadzi do wniosku, że na podstawie tego przepisu, w sytuacji zaistnienia okoliczności zawartych w jego hipotezie, nie można uznać, że w tym dniu istniało po stronie byłych właścicieli roszczenie o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w warunkach wywłaszczenia. W związku z tym dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 229 u.g.n. nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części, bowiem skoro roszczenie to na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniało to nie mogło "odżyć" (jak tego oczekują skarżący) w późniejszym okresie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jasny i jednoznaczny w swej treści przepis art. 229 u.g.n. - wyklucza zwrot wywłaszczonej nieruchomości (będącej przedmiotem niniejszej sprawy), bowiem przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono nieruchomością w sposób w nim określony i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej. Zdarzenie to miało miejsce niewątpliwie przed wejściem w życie u.g.n. Te okoliczności prowadzą do wniosku, że w związku z uregulowaniem zawartym w art. 229 u.g.n. w chwili wejścia w życie tej ustawy nie doszło do powstania roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy. Późniejsze zmiany w zakresie stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości nie miało żadnego znaczenia. Pozwala to na konkluzję ogólniejszej natury: w razie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w warunkach wywłaszczenia - na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która została następnie przed dniem 1 stycznia 1998 r. wpisana w księdze wieczystej jako objęta prawem wieczystego użytkowania na rzecz tzw. osoby trzeciej, późniejsze nabycie tego prawa od osoby trzeciej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie niweczy skutku w postaci nieprzysługiwania prawa do zwrotu tej nieruchomości na podstawie art. 229 u.g.n. Z tego powodu uznać należy, że decyzja o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości odpowiada prawu, a zaskarżony wyrok nie narusza wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów.

Nie można zgodzić się przy tym z poglądem skarżących, jakoby z punktu widzenia art. 229 u.g.n. istotny był stan prawny nieruchomości na dzień wydawania decyzji o jej zwrocie. Art. 229 u.g.n tak samo odnosi się do prawa własności osoby trzeciej, ponieważ za osobę trzecią należy uznać także Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego jeśli nabyli prawo w drodze właściwej sferze dominium, dostępnej dla każdego podmiotu (tak NSA wyrokach z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 651/05, z dnia 9 października 2001 r. sygn. akt I SA 675/00, z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1060/06, z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 679/09, z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 914/09, z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1556/11). Dowodzi to słuszności tezy, że miarodajnym dla oceny, czy w świetle art. 229 u.g.n. przysługuje roszczenie o zwrot, jest tylko stan prawny nieruchomości na dzień 1 stycznia 1998 r.

Przyjęcie koncepcji, iż o przysługiwaniu roszczenia o zwrot decyduje stan prawny nieruchomości z dnia wydania decyzji o zwrocie, nie jest zasadne również z tego powodu, iż roszczenie o zwrot nie mogłoby "odżywać" i za jakiś czas po dacie 1 stycznia 1998 r., gdy tylko Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego nabyłaby własność takiej nieruchomości. Koncepcja ta prowadzić mogłyby do absurdalnych sytuacji, gdyby po dacie 1 styczna 1998 r. nieruchomość, o której mowa w art. 229 u.g.n., zostałaby wywłaszczona od osoby, która była właścicielem na dzień 1 stycznia 1998 r. a cel tego wywłaszczenia nie zostałby zrealizowany. Powstałby problem komu służyłoby wtedy roszczenie o zwrot. Czy osobie wywłaszczonej przed 1 stycznia 1998 r., czy osobie wywłaszczonej po tej dacie? Która z tych osób dysponowałaby "lepszym" roszczeniem o zwrot nieruchomości. Zatem pogląd o czasowym charakterze negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości nie broni się.

Przeciwko teorii odżywania roszczenia o zwrot wypowiedział się Sąd Najwyższy już w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt. II CZP 20/01, który wskazał, że kategoryczne brzmienie przepisu art. 229 u.g.n. wyłącza taką jego interpretację, w myśl której odżywa roszczenie byłego właściciela (spadkobiercy) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w okolicznościach w tym przepisie wymienionych. Jeżeli mianowicie nie przysługuje "roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3", to konsekwentnie w odniesieniu do wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Takie rozwiązanie jest wyrazem dążenia ustawodawcy do stabilizacji stosunków własnościowych i nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP).

Powyższe rozważania w sposób oczywisty dają do zrozumienia, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dopatrzył się wątpliwości co do konstytucyjności art. 229 u.g.n. Tym samym Sąd nie przychylił się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP. Sąd nie może bowiem stawiać pytania prawnego w tym trybie dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. W przeciwnym razie należałoby stanąć na stanowisku, że w danej sprawie sąd de facto uchyla się od dokonania autonomicznej (samodzielnej) wykładni i zastosowania prawa ad casum. Oznaczałoby to równocześnie także i to, że sąd zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie po to, aby przedstawić umotywowany zarzut niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ale po to by uzyskać od Trybunału Konstytucyjnego stanowisko w kwestii prawidłowej wykładni wskazanych norm prawnych, które mają stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia sądowego, co oczywiście nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych, poza odesłaniami do odrębnych publikatorów, są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl