Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1216/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1 pkt 1, pkt 2, pkt 4-5, art. 67, art. 88 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7, art. 77 par.1, art. 107 par.3, art. 9, art. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10a
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Kinga Górka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] Prezydent Miasta L. po rozpoznaniu wniosku C. Ż. D. spółka z o.o ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych z usługami nieuciążliwymi w parterach i garażami, podziemnymi miejscami postojowymi, drogami wewnętrznymi, zjazdami z dróg publicznych, przyłączami, niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i elementami architektury I Etap - 2 na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], części działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb W. arkusz [...] oraz na działkach nr [...], [...] i [...] położonych przy ulicy [...]/W. w L.. Organ wyznaczył lub ustalił 1/ obowiązującą linię nowej zabudowy oznaczając ją na załączniku graficznym nr [...] do decyzji linią koloru niebieskiego, 2/ wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - max. 27,9% przy udziale powierzchni biologicznie czynnej - min. 30%, dla zabudowy usługowej – min. 20 %, 3/ szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych - do 75,0 m, 4/ wysokość górnej krawędzi attyki elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku): - dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dachem spadzistym - do 15,7 m - dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dachem płaskim - do 20,0 m, 5) geometrię dachu (kąt nachylenie, wysokość kalenicy, układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki): - przykrycie budynków mieszkalnych wielorodzinnych dachem płaskim o spadkach do 15° i kalenicy do wysokości 20,0 m lub/i - przykrycie budynków mieszkalnych wielorodzinnych dachem wielospadowym o spadkach od 15° do 40° i kalenicy do wysokości 20,0 m. Organ dopuścił uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej o funkcje usługowe w parterach budynków oraz lokalizowanie murów oporowych i zjazdów do garaży w granicy terenu inwestycji lub w odległości 1,5 m od tej granicy. W procesie inwestycyjnym wnioskodawca został zobowiązany do projektowania rozwiązań odpowiadających aktualnym standardom techniczno-użytkowym, zapewniającym harmonijną aranżację przestrzeni w powiązaniu z układem zainwestowania przyległej zabudowy wielorodzinnej. Organ dodał, że dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach w dniu [...] września 2016 r. znak: [...], wraz z charakterystyką przedsięwzięcia stanowiącą integralną część tejże decyzji, której ustalenia należy uwzględnić w projekcie budowlanym. Inwestor został ponadto poinformowany o konieczności uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze (art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 909) przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowanych. Obsługę komunikacyjną terenu inwestycji organ nakazał realizować od ul. [...] (drogi powiatowej) poprzez planowaną drogę gminną, tj. ul. [...] i planowaną drogę wewnętrzną przez części działek nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] na warunkach uzgodnionych z zarządcą drogi, tj. Z. L.. Ponadto wnioskodawca w zagospodarowaniu terenu powinien uwzględnić planowane poszerzenie i urządzenie pasa drogowego ul. [...] do parametrów drogi gminnej, Inwestor został także zobowiązany do zapewnienie miejsc postojowych w ilości niezbędnej do obsługi funkcji, m.in. - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna - min. 1,0 mp/lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej do 50 m2, min. 1,2 mp/1 lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 50-70 m2 i min. 1,5 mp/1 lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej powyżej 70 m2, w tym 5% stanowisk dla obsługi osób niepełnosprawnych. W ramach terenu inwestycji, tak dla zabudowy mieszkaniowej, jak i zabudowy mieszkaniowej inwestor ma zapewnić również miejsca postojowe dla rowerów.

Po rozpoznaniu odwołania W. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2017r. poz. 1073 ) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1 ; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem Kolegium wszystkie te warunki zostały spełnione. Jeśli chodzi o przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 wprowadzający zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", Kolegium wyjaśniło, że zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od określonej funkcji terenu, na którym ma być realizowana inwestycja oraz określonych cech zagospodarowania sąsiedniego terenu, zapewniając zachowanie ładu przestrzennego w danym terenie, tj. takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość. Dla wykazania, czy taka zmiana jest dopuszczalna, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) właściwy organ wyznacza wokół działki (terenu inwestycji), obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ust. 2 tego przepisu wskazuje sposób wyznaczenie owych granic obszaru analizowanego, a mianowicie wyznacza się je na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (terenu inwestycji) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, przy czym przez pojęcie "front działki" (front terenu inwestycji) należy rozumieć tę część działki budowlanej (działek budowlanych), która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (teren inwestycji) - § 2 pkt 5 rozporządzenia. W sprawie niniejszej organ wyznaczył obszar analizowany tworząc precyzyjnie okrąg. Zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia w pkt II Analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu określił szerokość "frontu działki", która wynosi 150,0 m, zakreślając granice obszaru analizowanego wokół terenu inwestycji w równych odległościach 450,0 m od jego granic. Ustalił, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa obsługiwana komunikacyjnie z ulic: W. , N. i Z. , zaś planowana inwestycja obejmuje budowę 6 budynków mieszkalnych wielorodzinnych i znajduje analogię funkcjonalną w zabudowie i zagospodarowaniu obszaru poddanego analizie. Zdaniem Kolegium ustalenie granic obszaru analizowanego jak i wniosek co do jego zagospodarowania nie budzi zastrzeżeń. Prawidłowo wyznaczono także linię zabudowy. Jak wynika z utrwalonego poglądu orzecznictwa sądowo-administracyjnego obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jedynie w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej. Pogląd ten dotyczy zatem relacji obszar planowanej zabudowy - droga publiczna. Zasadnie zatem, zdaniem Kolegium, organ ustalił obsługę komunikacyjną od planowanej ul. [...], nie określając jednocześnie odległości obowiązującej linii nowej zabudowy od pasa drogowego tej ulicy, gdyż teren inwestycji nie jest obszarem przyległym do pasa drogowego drogi publicznej, położony jest bowiem w dalszej odległości, poza obszarem inwestycji. Zbędne było natomiast wyznaczanie nieprzekraczalnej linii zabudowy od pasa drogowego planowanych dróg wewnętrznych, gdyż ustalenie ich faktycznego przebiegu nastąpi w drodze opracowywania projektu budowlanego; jakakolwiek więc koncepcja przebiegu tych dróg przedstawiona przez inwestora na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest dla organu wiążąca. Kolegium stwierdziło, że również wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu został wyznaczony zgodnie z § 5. Jest on wyznaczany na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Jednakże w oparciu o ust. 2 tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak wynika z analizy obszaru wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek kształtuje się w przedziale 3,4% - 50,2% dając średnią wartość tego wskaźnika w wysokości 27,9%, który został ustalony dla planowanej inwestycji. Zasadnie także ustalono na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki (terenu inwestycji) na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W przedmiotowej sprawie parametr ten został wyznaczony - do 75,0 m. Parametr ten ustalono na podstawie wyników analizy, z której wynika, iż mieści się on w granicach 10,2 m - 86,5 m, dając średnią 51,8 m. Biorąc zatem pod uwagę średnią wartość oraz wartość najwyższą organ uwzględnił wniosek inwestora, co jest zgodne z ust. 2, w myśl którego dopuszcza się wyznaczenie inne szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Także przy wyznaczaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki § 7 rozporządzenia uwzględniono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zabudowy występującej w analizowanym obszarze. Organ dokonał ponadto ustalenia geometrii dachu(kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych) opierając się na wynikach analizy, które wykazały, iż w obszarze tym występują budynki mieszkalne wielorodzinne z przewagą dachów wielopołaciowych o spadkach do 40° z kalenicą na poziomie nieprzekraczającym 20,76 m; występują także zadaszenia płaskie o nachyleniu połaci dachowych do 15° i wysokości kalenicy do 17,3 m. Ustalił zatem dla budynków z dachem płaskim przykrycie połaci dachowych o spadkach do 15° i kalenicy do wysokości 20,0 m oraz dla budynków z dachem wielospadowym przykrycie połaci dachowych o spadkach od 15° do 40° i kalenicy do wysokości 20,0 m. Odnosząc się do kwestii zapewnienia obsługi komunikacyjnej organ odwoławczy stwierdził, ze do inwestycji opisanej jako I [...], nie mają odniesienia treści decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dotyczącej zagadnienia obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji (,.zjazdy z dróg publicznych") od strony północnej z istniejącej drogi publicznej ul. [...] i od strony północno-wschodniej z projektowanej drogi publicznej ul. [...]. W ocenie Kolegium nie narusza prawa ustalenie decyzji w pkt 3g dotyczące dopuszczenia lokalizacji murów oporowych i zjazdów do garaży podziemnych w granicy terenu inwestycji lub w odległości 1,5 m od granicy nie narusza prawa. Jak bowiem stanowi § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U. z 2015 r., poz. 1422): sytuowania budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium zaznaczyło, że przepis ten nie obejmuje murów oporowych i zjazdów do garaży podziemnych, dla których jako części podziemnej budynku spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, nie ustala się odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną (ust. 7). Stanowisko to ma oparcie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, zgodnie z którym: decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Nie jest bowiem tak, że norma powyższej decyzji będzie każdorazowo prowadziła do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstępstwo od ogólnych zasad dopuszczone decyzją o warunkach zabudowy musi znaleźć uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służyć zapewnieniu ładu przestrzennego, na którym planowane jest zadanie inwestycyjne. Kolegium nie podzieliło także stanowiska skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie status strony powinni mieć członkowie wspólnoty. Wyjaśniono, że do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali mieszkalnych tworzących wspólnotę mieszkaniową – co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni jej członkowie. Wniosek ten wywodzi się z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity - Dz. U Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), według którego wspólnota tworzona przez ogół mieszkańców, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Mimo, że nie posiada osobowości prawnej może być podmiotem praw i obowiązków. Z przepisu art. 21 tej ustawy wynika natomiast, że Zarząd kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz oraz między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W orzecznictwie ukształtował się wprawdzie pogląd, że w pewnych przypadkach możliwe jest odstąpienie od ogólnej formuły i przyznanie członkowi wspólnoty statusu strony postępowania, ale tylko wówczas, gdy wykaże swój własny, zindywidualizowany interes prawny wypływający z przepisów prawa materialnego, uzasadniający możliwość występowania w charakterze strony, co w tym przypadku nie miało miejsca.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. L. zarzuciła decyzji Kolegium sprzeczność z przepisami prawa, poprzez uznanie, że nieruchomość objęta inwestycją ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Zdaniem skarżącej proponowana obsługa komunikacyjna nie przewiduje w I Etapie zjazdu z drogi publicznej od strony północnej z istniejącej ulicy [...], a jedynie wskazuje na zjazd od strony północno - I wschodniej od strony ulicy [...] - (planowanej drogi gminnej). W jej ocenie w sprawie ma odniesienie treść decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, dotycząca obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji (zjazdy z dróg publicznych) od strony północnej z istniejącej drogi publicznej ul. [...] i od strony północno - wschodniej z projektowanej drogi publicznej ul. [...]. Żaden z powyższych warunków nie został spełniony, tym samym zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. O dostępie do drogi publicznej można mówić, gdy nieruchomość ma zapewniony bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Powołując się na orzecznictwo skarżąca dowodziła, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany. Dlatego niedopuszczalne jest, by na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy. W ocenie skarżącej dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję również dopuszczenie lokalizowania czynności budowlanych w granicy terenu inwestycji. Jest to bowiem niezgodne z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, według którego odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. W definicję tą wpisuje się, zdaniem skarżącej, również wjazd do garażu podziemnego. Nie może być on traktowany jako budowla podziemna. Nie jest on bowiem niewidoczny, i nie jest możliwe utożsamianie zwrotu "podziemna część budynku: ze zwrotem "kondygnacja podziemna. Racjonalność ustawodawcy oraz zasady tworzenia aktów normatywnych każą stosownie rozróżniać te dwa zwroty. Skarżąca podniosła ponadto nierespektowanie w decyzji uwarunkowań określonych w decyzji środowiskowej. W myśl art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający kolejne decyzje administracyjne, w tym organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Kolegium zaznaczyło, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzję o warunkach zabudowy i decyzję o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że w toku tych postępowań weryfikacja, kwestionowanie lub modyfikowanie wcześniej określonych uwarunkowań w zakresie ochrony środowiska nie jest możliwe. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Trafna jest uwaga skarżącej, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2017r. poz. 1073 ) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich wskazanych w tym przepisie warunków, w tym także wymogu dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej ( art. 61 ust. 1pkt. 2). Wbrew jednak jej ocenie, nie ma żadnych podstaw, aby podzielić podtrzymywany w skardze zarzut dotyczący niespełnienia wspomnianej przesłanki, co miałoby przekładać się również na naruszenie przez organ przepisów postępowania art. 7, 77 §1, 107 §3, art. 9 i art. 11 kpa polegających na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i nierzetelnym rozpoznaniu zebranego materiału dowodowego. Według art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z treści tego przepisu wynika więc, iż możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej: poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2015 r., ( II OSK 2199/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) dostęp do drogi publicznej na etapie ustalania warunków zabudowy należy rozumieć możliwie najszerzej. Według decyzji obsługa komunikacyjna terenu inwestycji jest zapewniona od strony ulicy drogi powiatowej ulicy [...] poprzez planowaną drogę gminną ulicę W. i planowaną drogę wewnętrzną poprzez część działek nr [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W taki też sposób dostęp do drogi publicznej został uzgodniony z Z. L. pismem z dnia [...] stycznia 2017r., w którym wskazano, że inwestycja posiada dostęp do pasa drogowego ul. [...] przez planowaną drogę gminną - ul. [...] oraz planowaną drogę wewnętrzną i ma możliwość obsługi komunikacyjnej od tej ulicy. Wnosić z tego należy, że ul. [...], bezpośrednio przy której położony jest teren inwestycji o przebiegu uwidoczniony na mapie stanowiącej załącznik nr.1 do decyzji, oraz załączniku nr [...] do projektu decyzji, łącząca ul. [...] ( częściowo droga powiatowa nr [...], częściowo droga gminna nr [...] ) z ulicą D. ( droga powiatowa nr [...] ), wobec nie wypełnienia procedury opisanej w art. 5 ust.7 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U z 2016r. poz. 1440 ) pozostaje drogą wewnętrzna. Art. 8 ust.1 ustawy stanowi bowiem, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Według sporządzonej w sprawie analizy uwarunkowań i zagospodarowania terenu z ulicy [...] obsługiwane są tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej. W wyroku z 23 listopada 2016r. ( II OSK 370/15 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej nie wymaga wykazywania przez podmiot ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy tytułu prawnego do korzystania z tej drogi. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Trzeba podkreślić, że w przypadku pośredniego dostępu do drogi publicznej bez znaczenia są kwestie związane z ustaleniem zjazdu. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2018r. ( II OSK 1170/16 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA ) definicję pojęcia zjazdu zawiera przepis art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcie zjazdu w powyższym rozumieniu nawiązuje zatem do bezpośredniego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O tym, czy będzie budowany zjazd indywidualny i czy będzie możliwe jego wykonanie będą rozstrzygały organy nadzoru architektoniczno-budowlanego w odrębnych trybach. Trafnie wskazano ponadto na dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej przez ulicę I. D.. Według wykazu dróg publicznych na terenie Miasta L. ul. [...] o przebiegu ulica [...] - ul. [...] jest drogą gminną nr [...] o klasie D. Ulica [...] została wykazana na wspomnianych już załącznikach, jako znajdująca się na terenie inwestycji. W dalszym przebiegu jest to jednak droga wewnętrzna, zgodnie zatem z powyższym, także powinna zostać uznana za stwarzającą faktyczny dojazd do drogi publicznej.

Myli się także skarżąca, upatrując wadliwości zaskarżonej decyzji w zaniechaniu zastosowania § 12 ust. 5 pkt. 1 ( z opisu zarzutu wynika, że dotyczy § 12 ust. 6 pkt. 1 ) oraz § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U z 2015r. poz. 1422 ). Ich powołanie jest zupełnie niezrozumiałe, skoro dotyczą odległości od granicy działki budowlanej do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, podczas, gdy skarżący wskazuje na lokalizowanie murów oporowych i zjazdów do garaży podziemnych. Powyższa ocena wiąże się z charakterem samej decyzji, którą uważa się za promesę uprawniającą do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach. Decyzja ta określa jedynie, czy w świetle obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulującej zachowanie ładu przestrzennego dana inwestycja, o określonych cechach i parametrach technicznych (gabarytach, formie architektonicznej) oraz funkcji może być w danym miejscu zlokalizowana i zrealizowana. Ma więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne czy prawo geologiczne i górnicze (NSA w wyroku z 23 listopada 2007 r., II OSK 1552/06 opubl. w CBOSA). Stąd też za bezskuteczne uznać należy zarzuty związane z usytuowaniem murów oporowych oraz zjazdów do garaży podziemnych w granicy terenów inwestycji lub w odległości1,5m od tej granicy ( pkt. 3 lit.g decyzji ). Mogą być one poddane badaniu dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie dominujący jest natomiast pogląd, według którego organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej ( wyroki NSA z 8 listopada 2017r. II OSK 2868/16 i 4 listopada 2009 r., II OSK 1780/08 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych i powołane tam orzecznictwo). Kwestia ta nie jest jednak jednolicie rozumiana, jeśli chodzi o określenie w decyzji konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych, czy parkingowych. Wiąże się to z treścią przepisu art. 54 pkt 2 lit. c) w związku z art. 64 ust.1 ustawy według którego decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy m.in. co do obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji zaś § 18 wspomnianego rozporządzenia podaje, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Według części orzecznictwa właśnie z uwagi na charakter decyzji określającej jedynie podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w kolejnym etapie inwestycyjnym unormowanym przepisami nie określa się liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych czy parkingowych ( wyrok z dnia 24 listopada 2017r. II OSK 79/17 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA ). Inne z kolei stanowisko, nie kwestionujące co do zasady określenia konkretnej liczby i sposób urządzania miejsc postojowych na etapie późniejszym tworzenia projektu budowlanego, za dopuszczalne uznaje ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy, obowiązku zapewnienia miejsc postojowych, poprzez określenie ich ilości stosunkowo do powierzchni przeznaczonej na usługi ( wyrok NSA z dnia 17 maja 2016r. II OSK 2931/14, 8 października 2015r. II OSK 346/14, 18 czerwca 2014r. II OSK 128/13, 29 października 2013r. II OSK 1229/12 wszystkie opubl. w CBOSA ). W taki sposób ustalono obowiązek zapewnienia miejsc postojowych dla części usługowej i mieszkalnej planowanych budynków będących przedmiotem niniejszej sprawy.

Nieuzasadniony jest także zarzut nierespektowania przez zaskarżoną decyzję wymagań decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2016r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji. Skarżący nawet nie wskazał jakich konkretnie wymagań nie dochowano, co było tym bardziej niezbędne, jeśli zważyć, że wspomniana decyzja nie wprowadziła żadnych nakazów związanych z ustaleniem warunków zabudowy, a w decydującej części powtarzała opis planowanej inwestycji zawarty w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Podniesione w skardze argumenty w istocie dotyczą charakteru decyzji środowiskowej, która przez organy nie była przecież kwestionowana. Warto zaznaczyć, że na rozprawie w dniu [...] maja 2018r. pełnomocnik skarżącej wycofał się z tak sformułowanego zarzutu.

Zgodzić należy natomiast się z organami rozpatrującymi sprawę, że inwestycja spełnia warunek wynikający z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem wyrażającym tzn. zasadę dobrego sąsiedztwa, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Uważa się, że przepis ten pozwala na tworzenie nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy zachowaniu obwiązującego ładu przestrzennego, rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy. Oznacza to, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy już istniejącej. W orzecznictwie sądów administracyjnych uważa się, że warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" o jakim mowa w powołanym przepisie należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (tak NSA w wyrokach z 16 lipca 2014 r. II OSK 316/13 i 16 lutego 2017 r., II OSK 1440/15 opubl. w CBOSA). Pojęcie sąsiedztwa, jakim posługuje się powołany przepis, nie może być przy tym ograniczane jedynie do bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią, ale chodzi tu o nieruchomości znajdujące się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym określoną urbanistyczną całość. Granice tego obszar na którym dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o jakiej mowa w § 3 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyniki przeprowadzonej analizy pozwalają na podjęcie decyzji, czy możliwe jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisami rozporządzenia analiza ma stanowić wynik badań poszczególnych parametrów, w tym dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki zastanych na obszarze analizowanym. Przeprowadzona w sprawie analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu daje wystarczająca podstawę do stwierdzenia, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji dotychczasowej funkcji terenu, czego nie kwestionuje także skarżąca. Wynika z niej, że sąsiednie działki zabudowane są jednorodzinnymi budynkami mieszkalnymi oraz I - VI kondygnacyjnymi wielorodzinnymi budynkami mieszkalnymi, z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi i garażami, budynkami handlowo – usługowymi, magazynowymi, garażami, z komunikacją od strony ulic W. , N. i Z. Część działek jest niezabudowana, w tym stanowiące ogrody działkowe. Bez wątpienia w taką zabudowę wpisuje się także planowana inwestycja w postaci kolejnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej, garaży infrastruktury towarzyszącej. W pełni uzasadnione jest zatem przekonanie o kontynuacji dotychczasowej funkcji tego terenu.

Nie ma też wątpliwości, że zgodnie z przepisami wspomnianego rozporządzenia określono parametry zabudowy, czego zresztą w skardze również nie kwestionowano. Wyznaczenie linii zabudowy nastąpiło przy tym na podstawie § 4 ust. 4, zaś wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z tymi przepisami organ ma podstawę do zastosowania innych, niż przewidziane jako zasadnicze, parametrów, jeśli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust.1. Możliwości te w niniejszej sprawie z analizy zaistniały. Nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w niej w odległości 5m od granicy pasa drogowego planowanych dróg wewnętrznych. Również w oparciu o treść analizy, zgodnie z § 6 ust.2 rozporządzenia, wyznaczono szerokość elewacji frontowej do 75m z uwzględnieniem występowania w obszarze analizowanym budynków mieszkalnych o szerokości elewacji frontowej przekraczającej średnią wyliczoną na 51,8m , maksymalnie 99,5m. Szerokość elewacji frontowej budynków usługowych wyliczono już w oparciu o średnią dla tego rodzaju budynków wynoszącą 38,3m powiększona o 20% , także w tym przypadku uzasadniając wynik istnieniem na tym terenie budynków usługowych o elewacji frontowej do 82,2m. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono na podstawie § 5 ust. 1 jako odpowiadający średniemu wskaźnikowi zabudowy w analizowanym terenie wynoszącym 27,9%. Z kolei górną granicę krawędzi elewacji frontowej wyznaczono zgodnie z treścią analizy na podstawie § 7 ust.4 rozporządzenia w nawiązaniu do zabudowy o podobnych funkcjach mieszkalnictwa wielorodzinnego i usługowego, przy rozróżnieniu budynków o dachach stromych i płaskich. Trafnie przy tym wskaźniki zabudowy odnoszono do zabudowy wielorodzinnej, lub zabudowy usługowej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2017r. ( II OSK 1732/15 opubl. w CBOSA ) racjonalne jest przyjęcie, że dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza właśnie tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. O ile zatem analiza urbanistyczna obejmować będzie pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbyć się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji – w tym przypadku zabudowy wielorodzinnej. Parametry geometrii dachu ustalono uwzględniając natomiast spadki dachów i wysokości kalenic budynków mieszkalnych i usługowych występujących w obszarze analizowanym.

Spełniony jest także określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy warunek polegający na tym, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez "uzbrojeniu terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Na obszarze sąsiadującym z terenem inwestycji funkcjonuje już zabudowa mieszkaniowa jedno – i wielorodzinna, uzasadniona jest zatem twierdzenie, że istniejąca sieć gazowa, wodociągowa, kanalizacyjna i elektroenergetyczna umożliwia przyłączenie do nich projektowanych budynków. Skarżący nie wskazali, aby stan faktyczny był odmienny od przyjętego w decyzji.

Urzeczywistniona została także przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeśli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Wskazać należy, że stosownie do art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161), przepisów rozdziału 2 tej ustawy, dotyczących zasad przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Działki wskazane przez inwestora położone są w granicach administracyjnych miasta L., wobec czego teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.

Trzeba wskazać, że wobec złożenia przez W. L. skarg na dwie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017r. o odrębnych wprawdzie numerach, dotyczących jednak ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na tym samym terenie, przez tego samego inwestora i o tym samym charakterze, określanych jako etap I/1 i etap I/2, sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd postanowił o połączeniu niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. akt II SA/Lu 1217/17 do ich łącznego rozpoznania i oddzielnego rozstrzygnięcia.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1360 z zmianami ) skargę należało oddalić.