Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 488/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 29 ust. 1 i 3 , art. 30, art. 31
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: Art. 61, 262  par. 1, 263 i 264  par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak - Sudyka Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K. R i K. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2020 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Zaskarżonym przez K. R. i K. R. (zwanymi dalej skarżącymi) postanowieniem z dnia 11 lutego 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia H. i T. D.; skarżących oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] 2019 r., znak: [...], o ustaleniu kosztów postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r., znak: [...], za wykonanie dokumentacji geodezyjnej z rozgraniczenia działki nr [...] z działką [...] w miejscowości K w kwocie 8.856,00 zł brutto i zobowiązaniu do uiszczenia tych kosztów:

1) H. i T. D., w wysokości 2.952,00 złotych /słownie: dwa tysiące dziewięćset pięćdziesiąt dwa złote/,

2) K. i K. R., w wysokości 2.952,00 złotych

/słownie: dwa tysiące dziewięćset pięćdziesiąt dwa złote/,

3) Skarb Państwa Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej - w wysokości 2.952,00 złotych /słownie: dwa tysiące dziewięćset pięćdziesiąt dwa złote/.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] 2019 r., znak: [...] Wójt Gminy - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - ustalił koszty postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia [...] 2017.r, znak: [...], za wykonanie dokumentacji geodezyjnej z rozgraniczenia działki nr [...] z działką [...] w miejscowości K w kwocie 8.856,00 zł brutto i zobowiązał do uiszczenia tych kosztów: H. i T. D., w wysokości 2.952,00 złotych /słownie: dwa tysiące dziewięćset pięćdziesiąt dwa złote/, K. i K. R. w wysokości 2.952,00 złotych /słownie: dwa tysiące dziewięćset pięćdziesiąt dwa złote/, Skarb Państwa Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej - w wysokości 2.952,00 złotych /słownie: dwa tysiące dziewięćset pięćdziesiąt dwa złote.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przeanalizował prace geodezyjne, które zostały wykonane zgodnie z umową zawartą w dniu 12 stycznia 2017 r. przez geodetę J. S. Przedłożony przez geodetę kosztorys wykonanych prac geodezyjnych, który został wykonany w oparciu o rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych do wydania opinii w postępowaniu cywilnym, przedstawia się następująco:

1. Badanie ksiąg wieczystych oraz akt w archiwach państwowych, akt przekazanych przez Zamawiającego, operatu katastralnego 24,64%;

2. Wyciągi danych z operatu ewidencji gruntów - sporządzenie wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej wraz z rozliczeniem powierzchni działek wskazanych w Księgach wieczystych 5,88%;

3. Uzyskanie niezbędnych danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - do 4 punktów granicznych i osnowy geodezyjnej 4,67%;

4. Ustalenie granic nieruchomości na podstawie zgromadzonego materiału geodezyjnego i kartograficznego 29,39%;

5. Pomiar sytuacyjny, w tym pomiar kontrolny i pomiar punktów osnowy i opracowanie jego wyników oraz sporządzenie mapy 96,96%;

6. Rozgraniczenie nieruchomości (per analogium podziału nieruchomości) - obliczenie i wyznaczenie granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym 65,24%;

7. Skartowanie i opisanie na mapie granic z postępowania rozgraniczeniowego 9,76%;

8. Przygotowanie i przekazanie dokumentacji do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego prowadzonego przez PODGiK 64,80%;

9. Przygotowanie i przekazanie dokumentacji rozgraniczeniowej do UG 32,40%.

Organ wyjaśnił, że całość współczynników procentowych pomnożona przez kwotę bazową oraz po dodaniu opłat PODGiK, kosztów przejazdu i doliczeniu 23% VAT dają kwotę 8.856,00 zł.

Stwierdził, że rozdział kosztów postępowania, tj. kryterium rozdziału tych kosztów nie jest w żadnym orzeczeniu sądu określone jednoznacznie. Nie został wykluczony podział kosztów w oparciu o wykazane prace geodezyjne w sprawie rozgraniczenia. Nie sposób określić, czy wykluczyć wielkości nakładu pracy w stosunku do stron postępowania rozgraniczeniowego z rozdziałem na gromadzone dokumenty, analizę materiałów, wykonywanych pomiarów, gdyż w przypadku rozgraniczenia w miejscowości K - rozgraniczeniu podlegała tylko część granicy z ustaleniem punktu wspólnego oraz punktu trójmiedzy.

Wyliczone wg rozporządzenia koszty pracy geodety, organ pierwszej instancji rozdzielił na trzech uczestników postępowania administracyjnego, tj. H. i T. D.; K. i K. R. oraz Skarb Państwa - Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej. Wyjaśnił organ, że zgodnie z art. 544 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. jedn., Dz. U z 2018, poz. 2268 ze zm., zwanej dalej Prawem wodnym) oraz odpowiednich rozporządzeń, aktualnie - z mocy prawa ww. potok (dz. nr [...]) został przekazany na rzecz Skarbu Państwa - Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej. Zasadnym jest, aby naliczenie zwrotu opłaty za prace geodezyjne zostały scedowane na rzecz następcy prawnego działki nr [...] (użytek "potok"), tj. RZGW.

Odnosząc się do rozdziału ustalonych kosztów organ pierwszej instancji wyjaśnił, że celem rozgraniczenia było wskazanie punktu wspólnego w części granicy, części granicy oraz punktu trójmiedzy który jednocześnie wskazuje zasięg własności Skarbu Państwa od strony działki nr [...], będącej użytkiem "potok". Każda ze stron ma jednakowy interes prawny we wskazanych 2 punktach i łączącej jej linii rozgraniczenia. Ponieważ nie doszło do zawarcia ugody w terenie, a strony nie doszły do porozumienia oraz w obliczu braku jednoznacznych dokumentów na wskazanie części granicy (opinia geodety), brak jest podstaw do rozważenia możliwości zróżnicowania kosztów postępowania przez strony uczestniczące w ww. rozgraniczeniu gruntów. Równy podział kosztów, tym samym obciążenie Skarbu Państwa - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - kwotą w tej samej wysokości co pozostałe strony, w ocenie organu pierwszej instancji wynika z faktu, że przedmiotowe rozgraniczenie dotyczy interesu prawnego wszystkich stron, nie tylko właścicieli gruntów sąsiednich, przy których była ustalana tylko część granicy, ale również punkt trójmiedzy o którego położenie toczył się spór. Pomiędzy tymi punktami nie było innych punktów wspólnych. W związku z powyższym równą kwotą został obciążony administrator potoku RZGW, co jest zgodne ze wskazaniem SKO zawartym w orzeczeniu postanowienia z dnia [...] 2019 r., znak: [...]. Interes prawny nie może podlegać gradacji (stopniowaniu) w sensie formalno -prawnym, nie można mieć "większego" lub "mniejszego" interesu prawnego.

Od powyższego postanowienia zażalenie złożyli: H. i T. D.; skarżący; Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie RZGW.

Skarżący zarzucili w zażaleniu, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek H. i T. D. z wyznaczonym przez nich geodetą. Gmina zawiadomiła ich o wszczęciu postępowania, bez powiadomienia, kto poniesie koszty rozgraniczenia. Żalący się poinformowali, że mają trudną sytuację finansową i zdrowotną i w związku z tym wnieśli o z wolnienie ich z kosztów geodezyjnych.

Opisanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Działające jako organ odwoławczy SKO wskazało, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotny jest fakt, iż toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe, zakończone decyzją Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r., znak: [...].

Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne dotyczące rozgraniczenia działki nr [...] z działką [...] w miejscowości K zostało wszczęte na wniosek H. i T. D. postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r., znak: jw. Do wykonania czynności geodezyjnych został pierwotnie upoważniony geodeta T. S. W trakcie prowadzonego postępowania geodeta T. S. złożył do Wójta Gminy rezygnację z prowadzenia ww. prac.

W dniu 12 stycznia 2017 r. zostało wydane postanowienie o wygaszeniu upoważnienia T. S. z jednoczesnym upoważnieniem J. S. do wykonania prac geodezyjnych związanych z rozgraniczeniem działek w miejscowości K.

W niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo obliczył koszty postępowania, a ustalony podział kosztów znajduje pełne uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa oraz w zebranym materiale dowodowym. Zarzuty podniesione przez strony postępowania nie znajdują uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052, zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym) czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Geodeta dokonujący ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest podmiotem działającym na "prywatne" zlecenie stron postępowania rozgraniczeniowego. Z tego też względu, w postępowaniu administracyjnym w zakresie rozgraniczenia nieruchomości, strony nie mogą zawierać odrębnych umów, czy zlecać osobom trzecim czynności przypisanych organowi (wyznaczenie uprawnionego geodety). To organ upoważnia geodetę i pokrywa koszty po wykonaniu usługi, a dopiero po wydaniu decyzji kończącej postępowanie organ obciąża strony należnymi kosztami.

Z akt sprawy wynika, że H. i T. D. z własnej woli, przed zakończeniem postępowania rozgraniczeniowego zapłacili geodecie T. S. kwotę 2 841,00 zł., pomimo, że nie byli do tego zobowiązani. Nie mogą zatem obecnie żądać zaliczenia tej kwoty na poczet wykonanego rozgraniczenia, gdyż kwota ta nie zalicza się do kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Geodeta T. S. zrezygnował z wykonania rozgraniczenia, a zatem nie było podstaw do uiszczania mu jakiejkolwiek zapłaty za rozgraniczenie.

W rozpatrywanej sprawie do przeprowadzenia czynności na gruncie został upoważniony geodeta J. S., który za wykonane prace geodezyjne wystawił fakturę na kwotę 8.856,00 brutto - zgodnie z umową zawartą w dniu 12 stycznia 2017 r. Organ w uzasadnieniu swojego postanowienia wykazał w jaki sposób powyższa kwota została wyliczona.

Na ustalenie kosztów postępowania zakończonego decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu nie mogą mieć wpływu zarzuty zgłoszone w zażaleniach.

Organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie nie może dokonywać oceny, czy istniał spór graniczny oraz, czy była konieczność dokonania rozgraniczenia nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r., znak: I OSK 1833/14, publ. LEX nr 2057981 wyjaśnił, że z art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny; Dz. U. z 2020 r., poz. 1740, zwanej dalej w skrócie – k.c.) wynika reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich (objętych rozgraniczeniem). Skoro są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich, a zagadnienie sporności granic czy istnienia innych powodów do ich kwestionowania nie ma tu znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach.

Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące sposobu podziału kosztów postępowania na poszczególne strony postępowania. Zdaniem Kolegium prawidłowo organ pierwszej instancji uznał, że równy podział kosztów, tym samym obciążenie Skarbu Państwa - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej kwotą w tej samej wysokości co pozostałe strony, wynika z faktu, że przedmiotowe rozgraniczenie dotyczy interesu prawnego wszystkich stron, nie tylko właścicieli gruntów sąsiednich, przy których była ustalana tylko część granicy ale również punkt trójmiedzy o którego położenie toczył się spór.

Nie jest uzasadnione twierdzenie, że interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania oraz, że postępowanie toczy się tylko w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie. Twierdzenie takie pozostałoby bowiem w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji tego stanowiska w przypadku kosztów postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na żądanie jednej ze stron należy uznać, że zostały one poniesione w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozgraniczeniem nieruchomości stanowiącej między innymi działkę ewid. nr. [...] (w punkcie trójmiedzy z działkami ewid. nr [...] i [...]), a nie z ustaleniem linii brzegowej w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne. Ustawa Prawo Wodne i Prawo Geodezyjne i Kartograficzne mają różne zakresy przedmiotowe i podmiotowe. Ta pierwsza normuje stosunki wodne, w tym ustalenie linii brzegu cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, ta druga zaś reguluje zagadnienia ewidencji gruntów i budynków, w tym ustalenie przebiegu granic i administracyjny tryb rozgraniczenia nieruchomości. Rozgraniczenie nieruchomości - stosownie do treści art. 29 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organami właściwym w sprawach rozgraniczeń są Wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), którzy przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje natomiast geodeta upoważniony przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta.

Stosownie do treści art. 220 ust. 1 Prawa wodnego linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat.

Podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych oraz wód morza terytorialnego; minister właściwy do spraw gospodarki wodnej - dla śródlądowych wód płynących.

Przedmiotem postępowania objętego zaskarżoną decyzją było, jak to wyżej wykazano, ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości w tym nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...], a nie ustalenie linii brzegu, tj. linii oddzielającej grunty pokryte wodami od gruntów przyległych.

Odnosząc się do wniosku stron o zwolnienie z ponoszenia kosztów, Kolegium poinformowało, że stosownie do treści art. 267 k.p.a. w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach. Od kosztów można zwolnić wówczas, gdy zostanie na stronę nałożony obowiązek ich poniesienia. W pierwszej kolejności organ powinien ustalić wysokość kosztów osoby zobowiązane do ich poniesienia, stosownie do art. 264 k.p.a., a dopiero później, gdy postanowienie to stanie się ostateczne rozstrzygać na podstawie art. 267 k.p.a. o zwolnieniu od obowiązku ich ponoszenia. Zainteresowane strony mogą zatem zwrócić się do organu I instancji ze stosownym wnioskiem o zwolnienie z ustalonych kosztów, po otrzymaniu postanowienia tut. organu.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, złożyli skarżący. W skardze stwierdzili, że kwestionowane przez nich postanowienie jest dla nich bardzo krzywdzące. Zarzucili, że geodeta "zamknął sprawę" i nie doprowadził jej do zawarcia ugody, a kosztami obciążył między innymi ich, emerytów, które są dla nich wysokie. Wnieśli o pozytywne rozpatrzenie ich prośby.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej wywiedzionych.

Zarzuty skarżących dotyczące wysokości kosztów, jakimi zostali obciążeni kontrolowanymi postanowieniami nie mogły jednak zostać uznane za zasadne. Trafnie podniosło bowiem Kolegium, że stosownie do treści art. 267 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Od kosztów można zwolnić wówczas, gdy zostanie na stronę nałożony obowiązek ich poniesienia. W pierwszej kolejności organ powinien ustalić wysokość kosztów osoby zobowiązane do ich poniesienia, stosownie do art. 264 k.p.a., a dopiero później, gdy postanowienie to stanie się ostateczne rozstrzygać na podstawie art. 267 k.p.a. o zwolnieniu skarżących od obowiązku ich ponoszenia. Skarżący muszą zatem zwrócić się do organu pierwszej instancji ze stosownym wnioskiem o zwolnienie z ustalonych kosztów, po otrzymaniu postanowienia o ustaleniu tych kosztów.

Dokonana jednakże kontrola zaskarżonego postanowienia według wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że narusza ono prawo w stopniu skutkującym jego uchyleniem.

Wskazać należy, że rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052, zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym), a także przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie rozgraniczenia nieruchomości).

Rozgraniczenie ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości (art. 29 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony – stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego – jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic – zgodnie z art. 31 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego – wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości.

Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się więc pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego).

Z powołanych przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości, a zatem koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego.

Przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisy rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia. W tej kwestii znajdują zastosowanie przepisy działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), przy czym koszty postępowania rozgraniczeniowego nie mają charakteru kosztów, które w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. powinny być uiszczone przez stronę z góry, pod rygorem zwrotu wniosku na podstawie art. 261 § 2 k.p.a.(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 816/00, ONSA 2002/1/35, LEX nr 51474).

Według art. 263 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji (§ 1). Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2). Przepis art. 262 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Na mocy art. 262 § 2 k.p.a. w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania.

Gramatyczna wykładnia przepisu art. 262 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety. Przepis art. 262 § 1 k.p.a. wyklucza natomiast możliwość przyznania przez organ administracji zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami (tak NSA w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26, Prok.i Pr.-wkł. 2007/3/38, LEX nr 229485 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2016/98, LEX nr 49056, a także J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880-882; C. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, s. 582).

Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.).

Występujące w orzecznictwie rozbieżności dotyczące zagadnienia, czy organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może kosztami tymi obciążyć każdą ze stron postępowania, czy też koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść tylko wnioskodawca, zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., podjętej w sprawie o sygn. akt I OPS 5/06, w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny; Dz. U. z 2020 r., poz. 1740, zwanej dalej w skrócie – k.c.),a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: Prawie geodezyjnym i kartograficznym oraz Kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, iż to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, iż postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel nieruchomości sąsiedniej może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c., stanowiącej, iż koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie. Wynika to z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

Pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale NSA jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko to podziela również w pełni skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie. W świetle art. 269 § 1 P.p.s.a. uchwała ta ma charakter prawnie wiążący.

Zwrócić należy też uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3196/19. NSA stwierdził, że pomimo, iż z materialnoprawnego punktu widzenia orzeczenie o kosztach pozostaje w związku z rozstrzygnięciem rozgraniczeniowym, to jednak uwzględniając aspekty procesowe jest to odrębna sprawa administracyjna. W konsekwencji ocena sądu administracyjnego powinna koncentrować się wyłącznie na aktach administracyjnych wydanych w ramach postępowania dotyczącego kosztów, a ewentualne wady decyzji rozgraniczeniowej pozostają w takim przypadku bez wpływu na jego wynik. Nie ulega żadnej wątpliwości, że pomimo związku pomiędzy tymi postępowaniami, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania administracyjnego stanowi odrębną sprawę w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Kontrola Sądu winna zatem polegać na ocenie, czy przy wydawaniu postanowienia w sprawie kosztów postępowania doszło do naruszenia prawa. NSA uznał, że żaden przepis Działu IX k.p.a. nie daje podstaw do sformułowania tezy, iż orzeczenie o kosztach postępowania administracyjnego uzależnione jest od tego, czy rozstrzygnięcie administracyjne, które legło u jego podstaw, wolne jest od wad prawnych. Ocena, czy i ewentualnie jakie naruszenia prawa wystąpiły w decyzji rozgraniczeniowej, może być dokonywana wyłącznie w ramach odrębnych postępowań, a do czasu ich zakończenia decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i stanowi podstawę do orzeczenia o kosztach postępowania nią zakończonego.

W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że organy w sposób właściwy rozdzieliły koszty pomiędzy strony postępowania rozgraniczeniowego. Słusznie uznały, że rozgraniczenie nieruchomości, którego celem jest ustalenie granicy prawnej nieruchomości, leży w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości rozgraniczanych, a zatem koszty rozgraniczenia powinny obciążyć wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego, to jest wszystkich właścicieli nieruchomości objętych rozgraniczeniem. Z akt sprawy wynika, że zaistniał niewątpliwie spór co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ewid [...] z nr ewid [...] i nr ewid. [...]. Strony prezentowały rozbieżne stanowiska odnośnie przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami i zasięgu użytkowanego gruntu. Przebieg zaproponowanej przez geodetę granicy, w oparciu o zgromadzoną dokumentację geodezyjną, nie został zaakceptowany przez wszystkie strony. Nie doszło więc do ustalenia przebiegu granicy. Z protokołu granicznego, sporządzonego w dniu 23 marca 2017 r. wynika, że granicę wg ostatniego stanu spokojnego posiadania pomiędzy spornymi działkami wyznaczono w ten sposób, iż pomiędzy punktami A-13-12 jest to linia wzdłuż istniejącego ogrodzenia trwałego ze sztachet drewnianych na słupkach metalowych i nie doszło do zawarcia ugody. Wydana została zatem w dniu 7 sierpnia 2017 r. decyzja, znak: [...], o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia działki nr ewid. [...] od strony działki: 1) nr ewid. [...], 2) w punkcie trójmiedzy działek nr ewid. [...], [...] i [...] i przekazaniu sprawy do rozpatrzeniu sądowi, zgodnie z art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Powyższe bezsprzecznie potwierdza istnienie sporu granicznego oraz zasadność przeprowadzenia rozgraniczenia. Zatem dokonanie rozgraniczenia, mającego na celu bezsporne określenie granic, leżało w interesie właścicieli wszystkich nieruchomości, których dotyczył spór graniczny i to bez względu na przyczyny tego sporu. Wystąpienie sporu granicznego determinuje sposób rozliczenia kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i uzasadnia obciążenie tymi kosztami wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości.

Zdaniem Sądu - Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, miał także interes prawny w rozgraniczaniu przedmiotowych nieruchomości. Wprawdzie uczestnictwo Skarbu Państwa w przedmiotowym administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym, wynikało jedynie z faktu przylegania w jednym punkcie tzw.: trójmiedzy do działek spornych o nr ewid. [...] i [...], który to punkt trójmiedzy stanowił jednocześnie punkt graniczny pomiędzy spornymi działkami nr ewid. [...] i [...] a działką [...], to niewątpliwie także i Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie RZGW miał interes prawny w ustaleniu granicy prawnej ww. nieruchomości. Ponadto, w orzecznictwie i piśmiennictwie jednolicie prezentowany jest pogląd, że interes prawny dający określonemu podmiotowi status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., może wynikać także z norm prawa cywilnego (por. Komentarz do art. 28 k.p.a., W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, A. Krawczyk, publik. WK 2019; LEX). Nie ulega wątpliwości, że po pierwsze, wydane w sprawie rozgraniczenia orzeczenie oddziałuje na interesy strony skarżącej – korzystania z działki nr ewid. [...]. Po drugie, art. 153 k.c. stanowi normę, będącą również źródłem interesu prawnego strony skarżącej. W świetle powyższych zasad stronami postępowania rozgraniczeniowego są zatem wszyscy ci, których uprawnienia wynikają bezpośrednio z praw podmiotowych do gruntów (nieruchomości) przyległych do przedmiotu rozgraniczenia (por. S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, str. 121). Z tej racji strona skarżąca winna być także z pozostałymi stronami obciążona kosztami tego postępowania rozgraniczeniowego.

Powyższe nie oznacza jednakże, że Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej winien być obciążony kosztami postępowania rozgraniczeniowego w takiej samej wysokości jak pozostałe strony postępowania.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy dokonały nieprawidłowego podziału kosztów postępowania na poszczególne strony.

Zdaniem Sądu przepis art. 152 k.c. stanowi o obciążeniu właścicieli nieruchomości sąsiednich kosztami rozgraniczenia po połowie, ale zasada ta może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy rozgraniczenie dotyczy dwóch nieruchomości. Jeżeli natomiast przedmiotem rozgraniczenia jest kilka nieruchomości, a liczba wspólnych punktów granicznych jest różna, to nie sposób rozdzielić kosztów postępowania w częściach równych. Rację ma więc strona skarżąca podnosząc, że organ nie może automatycznie, bez pogłębionej analizy, stosować zasady, iż wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego powinny być w równej wysokości obciążone kosztami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 356/13).

W ocenie Sądu orzekające w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego organy nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, że dokonany w okolicznościach sprawy podział kosztów postępowania rozgraniczeniowego w równej wysokości pomiędzy wszystkie strony, jest podziałem zasadnym. Podkreślić należy, że koszty postepowania rozgraniczeniowego są zdeterminowane tym, co w świetle treści przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisów doń wykonawczych upoważniony geodeta bierze pod uwagę przy rozgraniczeniu nieruchomości. Zakres więc czynności upoważnionego geodety, które mógł wykonać w tej sprawie był adekwatny do istniejącego w sprawie stanu prawnego. Stąd pominięcie tych kwestii przy rozdziale kosztów czyni tak dokonany podział kosztów rozgraniczeniowych za nieuzasadniony.

W ocenie Sądu organy dokonując bowiem rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy poszczególne strony postępowania w niniejszej sprawie, muszą wziąć pod uwagę zakresy czynności upoważnionego geodety w ramach których dokonywał on ustalenia poszczególnych punktów granicznych (ich liczby) istotnych z punktu widzenia każdej ze stron postępowania rozgraniczeniowego. Z protokołu granicznego wynika jaki ma przebieg granica według ostatniego spokojnego stanu posiadania i że jej przebieg stanowi linię pomiędzy punktami A-13-12. Skoro tak, to te aspekty powinny być wyznacznikiem rozdziału i ustalenia wysokości kosztów, a to, że finalnie nie ustalono w sposób zgodny przebiegu granicy pomiędzy wskazanymi działkami nie wyklucza rozdziału kosztów rozgraniczeniowych w ten sposób. Nie ma więc racji w tym względzie organ pierwszej instancji. Tylko taki sposób rozdziału kosztów w niniejszej sprawie pozwoli zachować wynikającą z art. 152 k.c. zasadę, zgodnie z którą koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele rozgraniczanych nieruchomości, którzy, jako właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

Wobec powyższego błędnie postąpiły organy stojąc na stanowisku, że punkt trójmiedzy ustalony pomiędzy wszystkimi trzema działkami, pozwalał na obciążenie Skarbu Państwa kosztami w wysokości tożsamej, jak pozostałe strony.

Ponadto, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionego geodetę za czynności związane z rozgraniczeniem, czy też oświadczeń co do nakładu i wartości wykonanych prac oraz związanych z nimi poniesionych kosztów. Organ jest zobowiązany do ich sprawdzenia, niezależnie od tego jaką umowę zawarł z geodetą, którego upoważnił do wykonania tych czynności.. Wyraz temu organ winien dać w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania tym bardziej, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 355/20; LEX nr 3042554). W kontrolowanych postanowieniach brak jest wywodów na ten temat. W tym zakresie organy dopuściły się naruszenia postanowieniom art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie zachodziła też konieczność ustalania linii brzegowej działki nr ewid. [...]. W tym zakresie nie wystąpiły żadne nieprawidłowości. Przedmiotem kontrolowanych rozstrzygnięć są bowiem koszty postępowania rozgraniczeniowego, a nie prawidłowość samego postępowania o rozgraniczeniu. Jak już Sąd zaznaczył ewentualne naruszenia prawa, jakie wystąpiły w decyzji rozgraniczeniowej, mogą być przedmiotem oceny wyłącznie w ramach odrębnych postępowań. Póki decyzja o rozgraniczeniu pozostaje w obrocie prawnym stanowi podstawę do orzeczenia o kosztach postępowania nią zakończonego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.