Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 487/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na akt Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchu drogowego I. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w części dotyczącej zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchu w K. na ulicy K. w zakresie usytuowania znaków zakazu wjazdu B-3a i B-18 ; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 487/18

UZASADNIENIE

W dniu 12 czerwca 2017 r. Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] zatwierdził, z uwagami wyszczególnionymi w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. nr [...] czasową organizację ruchu drogowego na czas modernizacji ciągu ul. [...] wraz z remontem torowiska tramwajowego. Zatwierdzenie organizacji ruchu dokonane zostało na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1260 z późn. zm.) – dalej: "P.r.d." oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 784 z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] JS wniósł o stwierdzenie nieważności ww. aktu Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., czasowej organizacji ruchu na ul. [...], w części dotyczącej usytuowania na ul. [...] w znaku B-18 – zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, jak i wprowadzenie znaku B-3a – zakaz wjazdu autobusów, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a ponadto o zasądzanie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu aktowi skarżący zarzucił naruszenie:

1. § 8 rozporządzenia oraz § 1 w zw. z pkt 3.1.1 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2003 Nr 220, poz. 2181 z późn. zm.) poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia okoliczności związanych z wprowadzeniem projektu czasowej organizacji ruchu w zakresie usytuowania na ul. [...] znaku drogowego B-18, tj. "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 3,5 tony" - w sytuacji gdy ww. projekt przewiduje usytuowanie w tym miejscu znaku drogowego B-3a, tj. "zakaz wjazdu autobusów", co zdaniem skarżącego świadczy o całkowitej dowolności we wprowadzeniu zmian i ogólnikowemu wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu przez organ zatwierdzający (§8 ust. 2 pkt 1), bez ich prawidłowego umotywowania oraz bez dokonania wnikliwej analizy skutków jakie powodują dla uczestników ruchu - a mimo to zatwierdzenie projektu w takim kształcie.

2. art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez usytuowanie na ul. [...] w [...] znaku drogowego B-18 (przy czym projekt przewiduje usytuowanie w tym miejscu znaku drogowego B-3a, tj. "zakaz wjazdu autobusów") na drodze stanowiącej jedyną drogę dojazdową do nieruchomości skarżącego położonej przy ul. [...], na której prowadzi on działalność gospodarczą polegającą na odpłatnym udostępnianiu miejsc postojowych pojazdom komunikacji zbiorowej prywatnych przewoźników (tzw. busom), co spowodowało drastyczne i nieuzasadnione ograniczenie możliwości prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej przez skarżącego.

3. art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie okoliczności uzasadniających wprowadzenie czasowej zmiany organizacji ruchu oraz nierozważenie słusznego interesu obywateli w rozumieniu art. 7 k.p.a. oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz naruszenie zasady bezstronności i równego traktowania przez sprzeczne umotywowanie konieczności wprowadzenia zmian w organizacji ruchu na ul. [...] w zatwierdzonym projekcie czasowej zmiany organizacji ruchu, która miała mieć związek z remontem ul. [...] oraz stanowisku wyrażanym przez przedstawicieli Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Komunikacji w [...] w mediach o konieczności wyeliminowania ruchu pojazdów komunikacji zbiorowej prywatnych przewoźników z uwagi na hałas oraz wysoką emisję spalin w ścisłym centrum [...].

W kwestii wykazania istnienia interesu prawnego we wniesieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości położonej na ul. [...], na której prowadzi działalność gospodarczą polegającą m.in. na odpłatnym udostępnianiu miejsc postojowych pojazdom komunikacji prywatnych przewoźników, tzw. busom. Z uwagi na zaskarżony akt, wiążący się z usytuowaniem na ul. [...] znaku B-18 zakazującego wjazdu pojazdów o wadze przekraczającej 3,5 t., doszło do naruszenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej poprzez nieuprawnione ograniczenie wjazdu w/w pojazdów na nieruchomość skarżącego, co z kolei jest źródłem szkody po stronie skarżącego. Tym samym, zatwierdzeniem z dnia [...] czerwca 2017 r. projektu czasowej organizacji ruchu m.in. na ul. [...], Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] naruszył interes prawny skarżącego.

Skarżący podniósł, że zmiany organizacji ruchu na ul. [...] są efektem wprowadzenia zmian i uwag naniesionych odręcznie kolorem czerwonym, a zatem nie przez projektanta projektu organizacji ruchu, a wyłącznie przez organ zatwierdzający. W opisie technicznym organ ten zamieścił notę, ze w związku z koniecznością wyeliminowania wjazdu autokarów, autobusów lub ciężkich pojazdów budowy w wąskie ulice zgodnie z złącznikiem nr 1 należy ustanowić oznakowanie B-3a oraz B-18. Zdaniem skarżącego, naniesiona uwaga dotycząca zmiany organizacji ruchu na ul. [...] nie zawiera należytego umotywowania co do zasadności jej wprowadzenia, jest niezmiernie lakoniczna, choć uzasadnienie wydanego aktu administracyjnego powinno być weryfikowalne poprzez przedstawioną dokumentację, która powinna znaleźć odzwierciedlenie w akcie organu, czyli w zatwierdzeniu. Konieczność dokonania wnikliwej analizy skutków jakie powoduje dla uczestników ruchu ustanowienie ww. znaku zakazu wynika wprost z treści załącznika nr 1 rozporządzenia, co winno mieć zastosowanie także w przypadku wprowadzenia każdej zmiany organizacji ruchu.

Ponadto skarżący podniósł, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, znak B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad ... t" stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. W uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe. W zaskarżonym akcie organ nie odniósł się do powyższych kwestii w żaden sposób. Zgodnie z graficznym załącznikiem nr 1, na ul. [...] pierwotnie planowano ustawić znak B-18, który został następnie przekreślony, a nad nim umieszczono znak B-3a. Zmiany tej nie uwzględniono przy sytuowaniu znaków, albowiem ostatecznie na ul. [...] w [...] umieszczono znak B-18, czyli wbrew zaskarżonemu aktowi.

Z wyjaśnień organu zawartych w treści pisma z dnia 21 sierpnia 2017 r. wynika, że w ciągu ul. [...] postawiony został znak B-3a "zakaz wjazdu autobusów" celem wyeliminowania wjazdu pojazdów prywatnych przewoźników w związku z przebudową ul. [...]. Tymczasem, w ciągu ul. [...] nie został postawiony ww. znak, a jedynie znak B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t". Z treści zarządzenia ani wyjaśnień organu, nie wynika jakie było uzasadnienie wprowadzenia znaku B-18. W ocenie skarżącego jest to niezgodne z zaskarżonym aktem i stanowi naruszenie § 8 ust. 2 pkt 1b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.

Zdaniem skarżącego, niezależnie od tego, który ze znaków powinien być umieszczony przy ul. [...], oba znaki w identyczny sposób naruszają obowiązujące przepisy wskazane w treści zarzutów oraz interes skarżącego. Niemniej jednak, ukazuje to – w ocenie skarżącego – dowolny, chaotyczny i nieprzemyślany sposób wprowadzania zmian w organizacji ruchu drogowego na tym terenie. Kolejnym tego dowodem jest brak spójności w obowiązującym oznakowaniu. Należy bowiem zauważyć, iż pojazdy o wadze przekraczającej 3,5 t oraz autobusy jadące od ul. [...] w stronę centrum nagle pozostają bez możliwości kontynuowania trasy, albowiem pierwsze ograniczenia dla tych pojazdów pojawiają się dopiero przy Placu [...], gdy pojazd nie ma już możliwości wjazdu na żadną z okolicznych ulic - a jedynym rozwiązaniem wydaje się być zawrócenie pojazdu, na które nie ma wystarczająco miejsca na tym ternie. Ponadto, takie ograniczenie ruchu - nawet czasowe - jest w ocenie strony skarżącej jednoznaczne z niekonstytucyjnym ograniczeniem swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, albowiem czyni niemożliwym dalsze jej prowadzenie w postaci odpłatnego udostępniania miejsc postojowych prywatnym przewoźnikom komunikacji zbiorowej. Skarżący podał, że ingerencja ta jest niezwykle dotkliwa i możliwa wyłącznie w drodze ustawy, a przy tak lakonicznym i nieadekwatnym uzasadnieniu, godzi w podstawowe prawa skarżącego. Istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy ograniczenie ruchu w rejonie ul. [...] jest podyktowane remontem przy ul. [...] czy też ma na celu ("przy okazji") wyprowadzenie pojazdów komunikacji zbiorowej prywatnych przewoźników z okolic ul. [...] (centrum miasta). W ocenie skarżącego wskazuje na to m.in. oficjalna informacja na stronie ZIKiT z dnia [...] czerwca 2017 r. wskazująca na uzasadnienie wprowadzenia zmian w organizacji ruchu m.in. w ciągu ul. [...] oraz wewnątrz tego obszaru. Z treści tej informacji wynika, że zmiany w organizacji ruchu ukierunkowane są na poprawę jakości powietrza, przestrzeni publicznej oraz bezpieczeństwa niechronionych uczestników ruchu - co nie ma związku z remontem przy ul. [...], a co jest podstawą wprowadzenia zmiany w organizacji ruchu zgodnie z treścią zaskarżonego zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego jako akt jednostki samorządu terytorialnego należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym prawo do zaskarżenia przedmiotowego aktu służy każdemu, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Wobec argumentacji skargi powstały uzasadnione wątpliwości w zakresie posiadania przez skarżącego legitymacji do wniesienia skargi. Legitymacja skargowa oparta jest bowiem na kryterium naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany obiektywny i realny. W ocenie organu skarżący nie wykazał, że przedmiotowy akt narusza jego interes prawny. Skarżący nie wykazał bowiem by doszło do naruszenia prawem chronionego jego interesu lub uprawnienia, jak również nie wykazał istnienia bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym aktem a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Skarżący w skardze nie wykazuje, że przedmiotowy akt narusza konkretny przepis prawa materialnego, który wpływa negatywnie na jego sytuację prawną. Organ podniósł, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej [...] Zarząd Komunalny w [...], zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia [...] lipca [...] r. poz. [...]) pełni funkcję zarządu dróg publicznych wszystkich kategorii na terenie miasta wynikających z ustawy o drogach publicznych, a także funkcję zarządzającego ruchem na drogach w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym na terenie miasta [...]. W ramach posiadanych kompetencji Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu dokonał zatwierdzenia czasowej organizacji ruchu drogowego na czas modernizacji ciągu ul. [...] wraz z remontem torowiska tramwajowego według projektu [...] z dnia 12 czerwca 2017 r., a następnie w dniu 4 lipca 2017 r. zatwierdził aneks nr 1 do czasowej organizacji ruchu drogowego na czas modernizacji ciągu ul. [...] wraz z remontem torowiska tramwajowego - aneks nr 1 według projektu [...].

Organ podkreślił, że czasowa organizacja ruchu została wprowadzona na ul. [...], która to ulica jest drogą należącą do kategorii dróg publicznych - droga powiatowa. Zatwierdzenie czasowej organizacji ruchu odbyło się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zgodnie ze sztuką. Stosownie bowiem do § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23.09.2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, wydanym na podstawie art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym, działania w zakresie zarządzania ruchem podejmowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, etc. Kompetencje organu zarządzającego ruchem szczegółowo określa § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Przepis § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że organizację ruchu zatwierdza na podstawie projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi. Ponadto przedmiotowa organizacji ruchu spełnia wymogi formalne określone w § 5 ww. rozporządzenia. W związku z tym procedura dotycząca wprowadzenia czasowej organizacji ruchu została zachowana i nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa.

Zdaniem organu, wprowadzona zmiana polegająca na zatwierdzeniu czasowej organizacji ruchu [...] podyktowana była przede wszystkim koniecznością wprowadzenia zmian w dotychczasowej organizacji ruchu w związku z wykonywaniem modernizacji ciągu ul. [...] wraz z remontem torowiska tramwajowego. Czasowa organizacja ruchu ulega zmianom mając na celu usprawnienie ruchu w okolicy prowadzonych robót budowlanych i jest na bieżąco dostosowywana w zależności od aktualnego stanu robót tak by zagwarantować bezpieczeństwo uczestnikom ruchu drogowego.

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących odmiennego oznakowania znakami drogowymi w terenie niż zostało to przewidziane w projekcie czasowej organizacji ruchu podnieść należy, że wynika to z faktu, iż skarżący opiera się tylko i wyłącznie na projekcie [...] z dnia 12.06.2017 r. a nie na projekcie [...] z dnia 4.07.2017 r. Świadczy o tym bezspornie fakt dołączenia do skargi dokumentacji zdjęciowej z dnia 31 lipca 2017 r., to jest po wejściu w życie aneksu nr 1. Organ podał, że oznakowanie w terenie na dzień wnoszenia skargi jest zgodne z obowiązującą czasową organizacją ruchu zmienioną aneksem nr 1 w dniu 4.07.2017 r. Ponadto obwiązująca, w dacie wnoszenia przez skarżącego skargi, czasowa organizacja ruchu dopuszcza wjazd pojazdów do 3,5 t i tym samym nie wyłącza możliwości korzystania przez prywatnych przewoźników (busy) o ile parametry tonażowe będą przez nich spełnione. Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów art. 20 i 22 Konstytucji czy art. 7 i art. 8 k.p.a. organ podał, że również uznać je należy za chybione.

Z uwagi na wyłączenie wszystkich sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od orzekania w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2018 r., I OW 67/18, wyznaczył do rozpoznania skargi JS Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302)– zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Obejmuje również akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5) oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.).

Podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest wymóg, by zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sąd administracyjny.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest akt wydany z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] zatwierdzający czasową organizację ruchu w części obejmującej ul. [...] w [...].

Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm. – dalej jako: "P.r.d.") oraz na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 784), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., o czym przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13). Jednak nawet już wcześniej w orzecznictwie sądowym powszechnie wskazywano możliwość zaskarżenia zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, przyjmując iż jest to czynność, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.) (postanowienie NSA z dnia 14.06.2012 r., II GSK 895.12, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5.12.2013 r.,II SA/Ol 689/13 .

W powołanej uchwale NSA zwrócił m.in. uwagę, że akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, ponieważ ingerują w materię korzystania z dróg publicznych precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania, a argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. opiera się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym. Akt ten nie ogranicza się więc do zakresu organizacyjno-technicznego, a nadto nie jest czynnością jednorazową. Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego, a skoro tak to także prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów – art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) czy też art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm. – dalej jako: "u.s.p."), jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Art. 87 ust. 1 u.s.p. umożliwia zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały (zarządzenia) organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, w sytuacji naruszenia przez ten akt interesu lub uprawnienia wnoszącego skargę.

W sytuacji wniesienia skargi opartej na tym przepisie Sąd jest zobligowany do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (zarządzenie) narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W przypadku zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na drodze publicznej źródłem interesu prawnego nie może być sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), ponieważ wówczas krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi byłby praktycznie nieograniczony. Skarżący wywodzi swój interes prawny do wniesienia skargi z prawa własności nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz prowadzonej na tej nieruchomości działalności gospodarczej polegającej na odpłatnym udostępnianiu miejsc postojowych pojazdom komunikacji prywatnych przewoźników, tzw. busom.

Naruszenia tak rozumianego interesu prawnego skarżący upatruje w umieszczeniu na ul. [...], stanowiącej drogę dojazdową do posesji przy ul. [...] 6, znaku zakazu wjazdu pojazdów o masie przekraczającej 3,5 t. – B-18, co uniemożliwia wjazd busom i bezpośrednio narusza swobodę prowadzenia przez niego działalności gospodarczej, powołując się przy tym na art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie Sądu nie może być wątpliwości, że z powołanych przepisów wynika interes prawny skarżącego, a zatem przysługuje mu legitymacja skargowa w niniejszej sprawie.

Kwestie organizacji ruchu na drogach publicznych uregulowane zostały w wymienionych na wstępie aktach: w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, które określa działania podejmowane w zakresie szeroko rozumianego zarządzania ruchem. Realizowane są one przez podejmowanie takich czynności organizacyjno-technicznych, jak: opracowywanie, rozpatrywanie i zatwierdzanie projektów organizacji ruchu; przekazywanie zatwierdzonych projektów organizacji ruchu do realizacji; nadzór nad zgodnością organizacji ruchu z zatwierdzonym projektem; nadzór i analiza istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, a także nadzór nad zarządzaniem ruchem.

Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia przez organizację ruchu rozumie się elementy takiej jak: geometria drogi, zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady i sposób działania sygnalizacji znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów.

Projekt organizacji ruchu - w myśl § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia - to dokumentacja sporządzona w celu zatwierdzenia organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem. Organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Elementy, jakie powinien zawierać projekt organizacji ruchu, zostały wymienione w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Jednym z koniecznych elementów projektu jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten element projektu stałej organizacji ruchu ściśle się wiąże z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23.01. 2014 r., II SA/Sz 723/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22.02.2018 r., III SA/Gd 880/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Szczegółowe zasady zatwierdzenia projektu organizacji ruchu zostały uregulowane w § 8 rozporządzenia. Przewiduje on m. in. powołanie komisji lub zasięgnięcie opinii biegłego w celu szczegółowego rozpatrzenia wniesionych do projektu uwag lub w przypadku wątpliwości oraz daje organowi zarządzającemu ruchem możliwość podjęcia jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2: 1) zatwierdzenie organizacji ruchu w całości lub w części; a) bez zmian, b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu, 2) odesłanie projektu w celu wprowadzenia poprawek, 3) odrzucenie projektu.

W orzecznictwie podkreśla się, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest czynnością mechaniczną i arbitralną. Organ winien dokonać merytorycznej analizy projektu, a więc oceny jego rzetelnego sporządzenia, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26.04.2017 r., II SA/Go 11/17).

W rozpoznawanej sprawie zarzuty dotyczą prawidłowości usytuowania znaków drogowych – znaków zakazu. Szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 2181, ze zm.) – dalej "rozporządzenie" . Z załącznika nr 1 do rozporządzenia, gdzie wyrażone zostały m. in. zasady ogólne wynika, że znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu. Istotny jest zapis, że znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu (pkt 3.1.1. załącznika).

W odniesieniu do znaku B-3a "zakaz wjazdu autobusów" w pkt 3.2.4.1. załącznika wskazano, że stosuje się go w celu wyeliminowania ruchu autobusów z obszarów o charakterze turystycznym, w których duża ich liczba mogłaby powodować zakłócenia ruchu innych pojazdów.

W przypadku znaku B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad...t" stosuje się go przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Na znaku podaje się wartość wynikającą z rzeczywistej nośności obiektu lub drogi (pkt 3.2.19.1 załącznika).

W uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe.

Z treści sporządzonego w niniejszej sprawie projektu czasowej zmiany organizacji ruchu wynika, że zostaje on wprowadzony na czas modernizacji ciągu ul. [...] wraz z remontem torowiska tramwajowego. Przewidywany termin wprowadzenia zmian – to 17.06.2017 r., przewidywany termin przywrócenia dotychczasowej organizacji – 31.10.2017 r. W projekcie pierwotnym, który był przedmiotem zatwierdzenia przez organ zarządzający ruchem – Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] w dniu 12 czerwca 2017 r., wskazano, że zakres planowanych prac zlokalizowany jest bezpośrednio na jezdni ul. [...] i posiada kolizję ze wszystkimi trajektoriami ruchu kołowego, a stan nawierzchni uniemożliwi utrzymanie ruchu ciągiem ul. [...]. Zaprojektowano zamknięcie i wyznaczono objazdy. Zakres prac podzielono na 3 etapy, przy czym w drugim nastąpi zamknięcie ul. [...] oraz skrzyżowania z ul. [...], a w trzecim – zamknięcie ul. [...] oraz skrzyżowania z ul. [...].

W opisie technicznym dopisana została uwaga następującej treści: "W związku z koniecznością wyeliminowania wjazdu autokarów, autobusów lub ciężkich pojazdów budowy w wąskie ulice zgodnie z załącznikiem nr 1 należy ustawić oznakowanie B-3a oraz B-18".

Uwaga ta została długopisem koloru czerwonego, bez podpisu i oznaczenia daty jej dokonania, a projekt został zatwierdzony zaskarżonym aktem Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] czerwca 2017 r.

W załączniku graficznym nr 1 na ul. [...] dorysowane zostały również znaki B-3a oraz B-18 z oznaczeniem rzeczywistej masy całkowitej pojazdów – 3,5 t (znak B-18 został następnie przekreślony) z odnośnikiem "nie dotyczy pojazdów: - służb miejskich, - z zezwoleniem zarządu drogi, - KMK".

Biorąc pod uwagę przedstawioną dokumentację Sąd stwierdza, że zaprezentowany w treści ww. projektu zmiany organizacji ruchu opis techniczny, przedstawiający motywację organu dla wprowadzenia proponowanych zmian na ul. [...] nie może zostać uznany za wystarczający.

Wątpliwości budzi też czytelność wprowadzonych poprawek do projektu oraz data ich dokonania. Z odpowiedzi na skargę wynika, że ostatecznie na ul. [...] został ustawiony znak B-18 (dla pojazdów o masie powyżej 3,5 t), na podstawie projektu aneksu do czasowej zmiany organizacji ruchu, zatwierdzonego odrębnym aktem z dnia 4 lipca 2017 r. Tymczasem z załączników graficznych projektu tego aneksu wynika, że znak B-18 jako istniejący pozostaje (uwagi dopisane kolorem czerwonym), co wskazuje, że nie został on ustawiony na podstawie tego aneksu, lecz jednak na podstawie projektu zatwierdzonego zaskarżonym w niniejszej sprawie aktem z dnia 12 czerwca 2017 r.

Rzeczą Sądu nie jest oczywiście ocena czy zmiana organizacji ruchu w opisywanym miejscu była merytorycznie uzasadniona, ponieważ nie leży to w zakresie jego kompetencji, stwierdzić jednak należy, że zawarty w dokumentacji stanowiącej podstawę do wydania zaskarżonego aktu opis celu wprowadzenia proponowanych zmian w organizacji ruchu, nie spełnia wymogów wynikających z przedstawionych wyżej przepisów.

W rozpoznawanej sprawie, gdzie przyczyną czasowej zmiany w organizacji ruchu jest modernizacja drogi i remont torowiska w newralgicznym punkcie miasta, o dużym natężeniu ruchu, oczywistą kwestią są utrudnienia i ograniczenia w ruchu. Nie mogą one jednak zostać wprowadzone dowolnie, dla tylko jednej kategorii pojazdów, lecz muszą mieć podstawę w przepisach prawa i być należycie uzasadnione. W szczególności dotyczy to znaków zakazu, które zgodnie z pkt 3.1.1. załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu.

W rozpoznawanej sprawie takich analiz w ogóle nie przeprowadzono, co wynika wyraźnie z odpowiedzi udzielonej skarżącemu w trybie informacji publicznej pismem z dnia 21.08.2017 r.

Jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 22.02.2018 r., III SA/Gd 880/17, uzasadnienie projektu zmiany organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku zakazu wjazdu i w ten sposób wprowadzenia ograniczenia dla ruchu pojazdów objętych tym zakazem, powinno w sposób jasny i przekonujący odzwierciedlać prawidłowe wyważenie proporcji pomiędzy interesem użytkowników tych rodzajów pojazdów, a - leżącym u podstaw działania organu zarządzającego ruchem - interesem publicznym (społecznym), związanym z koniecznością (zasadnością) wprowadzenia określonego rodzaju zmian w organizacji ruchu. Argumentacja w powyższym zakresie powinna być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zatwierdzenia organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak takiej argumentacji, znajdującej w szczególności odniesienie do zapisów pkt 3.2.4.1. oraz 3.2.19.1. załącznika do rozporządzenia, które dozwalają na wyeliminowanie z ruchu autobusów z uwagi na dużą ich liczbę w obszarze turystycznym mogącą powodować zakłócenia ruchu innych pojazdów oraz wyeliminowanie z ruchu pojazdów o masie powyżej 3,5 t, ze względu na ograniczoną nośność drogi lub w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych – ze względu na szkodliwe wstrząsy.

Ta okoliczność zdaniem Sądu wskazuje, że zaskarżony akt podjęty został z naruszeniem powołanych przepisów prawa materialnego - § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23.09.2003 r. w zw. z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach – pkt 3.2.4.1. oraz 3.2.19.1.

Naruszenie to, w ocenie Sądu, należy ocenić jako istotne w rozumieniu art. 79 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, co w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem nieważności dotkniętego naruszeniami aktu w zaskarżonej części. W orzecznictwie przyjmuje się, że do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały (aktu), zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a.

O kosztach, obejmujących wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i art. 209 P.p.s.a.