Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1684/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 3, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 45 ust.1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w Bełchatowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/17 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w Bełchatowie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w Bełchatowie na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w Bełchatowie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Kierownika Delegatury w Piotrkowie Trybunalskim Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Łodzi z dnia [...] grudnia 2016 r., Nr [...] znak: WUOZ-[...], nakazano Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o., dalej: Spółka, przywrócenie do poprzedniego stanu zabytku - jakim jest park położony przy ul. Cz. [...] w Bełchatowie, wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] listopada 1987 r., pod numerem [...] – poprzez rozbiórkę następujących elementów, wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków:· dwóch kontenerów budowlanych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną (tj. instalacją wodno-kanalizacyjną i elektryczną), wzniesionych w południowo-zachodniej części parku, alejek komunikacyjnych utwardzonych kostką brukową, wykonanych w południowo- zachodniej części parku, dwóch metalowych kładek, wzniesionych na stawach parkowych w południowej części parku. Stwierdzono, że wykonanie nakazu ma nastąpić w terminie do dnia 31 maja 2017 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji m.in. wydanie decyzji bez uwzględnienia "słusznego interesu społecznego". Podniosła m.in., że prace wykonane w parku służyły organizacji Światowych Dni Młodzieży i pośrednio miały na celu "budowanie pozytywnego wizerunku Polski wobec pielgrzymów".

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014 poz. 1446 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze na powyższą decyzję Przedsiębiorstwo [...] spółka z o.o. z siedzibą w Bełchatowie zarzuciło:

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a.;

2) art. 8 K.p.a.;

3) art. 9 i 11 K.p.a.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że skarżąca Spółka bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wykonała przy zabytku wpisanym do rejestru: roboty budowlane szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji, których charakter uzasadniał wydanie, przez wojewódzki organ konserwatorski, decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu w określonym terminie.

Sąd wskazał, że decyzja taka ma charakter uznaniowy. Organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych oraz zakłócenia tych wartości w wyniku przeprowadzonych robót. Dysponując wykształconą w tym zakresie kadrą pracowników, organy te są w stanie obiektywnie ocenić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, czy wykonane bez uzgodnienia z nimi roboty budowlane mogą się ostać, czy też wymagają wydania ww. nakazu.

Organ konserwatorski wydający decyzję o charakterze uznaniowym, ma obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, a także wyczerpującego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia pod względem faktycznym i prawnym. Tym wymogom, w ocenie Sądu, z uwzględnieniem okoliczności niniejszej sprawy, organy obu instancji w pełni sprostały.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia zasad postepowania administracyjnego opisanych w art. 7, 77, 107 § 3 K.p.a. Podjęte zostały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy.

Bez wpływu na ocenę dopuszczalności przedmiotowej inwestycji pozostają okoliczności faktyczne, które skłoniły inwestora do jej realizacji, tym bardziej, że powoływane wydarzenie - Światowe Dni Młodzieży miały miejsce w 2016 r. Także obecny cel pozostawienia inwestycji - kontenery sanitarne wraz z infrastrukturą w chwili obecnej zabezpieczają imprezy i wydarzenia kulturalne - nie mają wpływu na ocenę ich dopuszczalności z punktu widzenia ochrony zabytku.

Organ zważył zarówno interes społeczny wynikający z zachowania zabytku i jego ochrony, jak i interes właściciela zabytku, czy też organizacji prowadzących działalność z wykorzystaniem tych inwestycji. Świadomy wszystkich ww. okoliczności sprawy, bowiem podnoszono je w toku postępowania administracyjnego, dał pierwszeństwo ochronie zabytku. Ocenił inwestycję jako ingerującą w niedopuszczalny sposób w strukturę zabytku i poparł to wyczerpującą argumentacją.

Zdaniem Sądu, teza skarżącej Spółki, że prace nie spowodowały w żadnym zakresie uszczuplenia wartości zabytkowych chronionego obiektu, stanowi dowolne stanowisko strony postępowania.

Bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji pozostaje także podnoszony przez skarżącą Spółkę fakt, że ta kilkakrotnie podejmowała próbę uzyskania zgody na przedstawiane różnych założeń dotyczących architektury ogrodowej za pośrednictwem projektanta Wiesława Politańskiego, jednak za każdym razem spotykała się z odmową.

Sąd w pełni podzielił przywołane przez skarżącą Spółkę stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższy z 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) - w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia. Organy konserwatorskie temu obowiązkowi sprostały. Wykazały, że nie jest dopuszczalne pozostawienie inwestycji, w zakresie opisanym w decyzji, ponieważ degraduje zabytek.

Za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zgodnie z tym przepisem, podejmowane czynności bez pozwolenia mogą, choć nie muszą, powodować negatywnych skutków dla zabytku. Stanowisko Spółki, według którego, inwestycja nie stanowi w żadnym zakresie zagrożenia dla istnienia lub stanu zachowania zabytku jest, w ocenie Sądu, dowolna w kontekście obszernej i fachowej argumentacji przedstawionej na uzasadnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo [...] spółka z o.o. z siedzibą w Bełchatowie. Wyrok zaskarżyło w całości i zarzuciło naruszenie:

l. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji, czym kierował się przyjmując jako swoje, przedstawione przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stanowisko, jednocześnie nie dokonując własnej, wnikliwej analizy sprawy, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż w sprawie zostały spełnione przestanki określone w przepisie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2017, poz. 2187),

b) art. 133 § 1, art. 134 1, art. 151 w zw. z 145 5 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 107 § 3 K.p.a., poprzez oparcie się przez Sąd I instancji na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracyjne i tym samym niedostrzeżenie przez Sąd, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zaskarżonej decyzji naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego i nie dokonał wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy oraz nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wszechstronny, przede wszystkim pomijając okoliczności, jakie wiązały się z koniecznością usytuowania kontenerów sanitarnych wraz z infrastrukturą techniczną oraz koniecznością zabezpieczenia interesu społecznego gminy Bełchatów, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji w całości,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 3) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2017, poz. 2187) poprzez brak uwzględnienia obowiązku ciążącego na skarżącej, jako właścicielu nieruchomości objętej nadzorem konserwatora zabytków, w postaci zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, podczas gdy podjęte przez skarżącego działania zaskutkowały co najmniej utrzymaniem degradacji zabytku w części starej infrastruktury sportowo-basenowej.

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie prowadzone było w sposób budzący zaufanie do organu, podczas gdy organ wykazał się brakiem obiektywizmu podczas wydawania decyzji, a także brakiem konsekwencji w podejmowanych decyzjach, albowiem organ już wcześniej zezwalał na daleko idące zmiany w aranżacji terenu, które z założenia miały mieć charakter tymczasowy,

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8, 9 i 77 § 4 K.p.a. poprzez niezastosowanie i nie uchylenie decyzji pomimo wadliwie prowadzonego postępowania przez organy państwowe, podczas gdy postępowanie to organy prowadziły bez uwzględnienia słusznego interesu strony, co doprowadziło do nierozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i naruszyło zasadę proporcjonalności,

f) rażące naruszenie prawa procesowego tj. art. 106 § 3 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji nie przeprowadził niezbędnych dowodów z dokumentów mimo istnienia istotnych wątpliwości w tym zakresie a dotyczących ustalenia, czy obiekty posadowione przez skarżącą drastycznie zakłóciły kompozycję parku oraz czy kontenery sanitarne niosą cechy dominaty wobec położonego dworku, a tym samym przyjmując powyższe twierdzenia za prawdziwe wyłącznie na podstawie twierdzeń organu, bez analizy dokumentacji wskazującej, że wzniesione obiekty nie wpływają na kompozycję dworu ani ogrodu, są one posadowione w tylnej części obszaru, na terenach związanych z dawnym warzywniakiem i ogrodem, oddzielone od dworu drzewostanem, a tym samym niewidoczne z perspektywy dworu, a przy tym kubaturowo mniejsze aniżeli uprzednio istniejące obiekty.

II. przepisów prawa materialnego:

a) art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2017, poz. 2187) poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy sprawa nie wypełniała dyspozycji wskazanego przepisu, a tym samym nie było podstaw do jego zastosowania,

b) art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2017, poz. 2187) poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, iż wzniesienie kontenerów sanitarnych wraz z towarzyszącą temu infrastrukturą techniczną, alejkami komunikacyjnymi oraz dwoma metalowymi kładkami wzniesionymi na stawach parkowych, stanowi zagrożenie dla istnienia zabytku lub jego stanu zachowania, a tym samym uznaniu, że podjęte przez skarżącego działania wpłynęły negatywnie na wartość chronionego obiektu i obszaru.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu administracyjnego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W pismach procesowych z dnia 3 i 7 sierpnia 2020 r. zarówno skarżąca kasacyjnie, jak i organ wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do procesowej podstawy kasacji.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz niewskazanie przez Sąd, czym kierował się przyjmując jako swoje, przedstawione przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stanowisko, nie dokonując własnej, wnikliwej analizy sprawy.

Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (patrz: wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11; wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3349/19). Sąd przedstawił, w uzasadnieniu faktycznym, zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze. Przedstawiając podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przesłanki zastosowania art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.), dalej: ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W odniesieniu do przesłanek materialnoprawnych, Sąd ustalił stan faktyczny polegający na wykonaniu przez Spółkę, przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, robót budowlanych, których charakter uzasadniał wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu. Omówił obowiązki organu wynikające z uznaniowego charakteru decyzji i ocenił, że wymogom tym organy obu instancji sprostały. Rozważania Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie są obszerne, ale artykułowane są z punktu widzenia podmiotu dokonującego kontroli decyzji, tj. sądu administracyjnego. Nawet jeśli odzwierciedlają stanowisko organów, to nie polegają jedynie na wyrażeniu akceptacji dla tego stanowiska. Treść i forma stwierdzeń Sądu, w tej mierze, wskazują na wyrażenie przezeń własnego stanowiska w zakresie legalności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skargi nie tylko pośrednio, podając podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Uznał, że bez wpływu na ocenę dopuszczalności inwestycji pozostają okoliczności faktyczne, które skłoniły inwestora do jej realizacji, tj. Światowe Dni Młodzieży w 2016 r. Według Sądu, także obecny cel pozostawienia inwestycji – zabezpieczanie przez kontenery sanitarne wraz z infrastrukturą imprez i wydarzeń kulturalnych, nie ma wpływu na ocenę dopuszczalności z punktu widzenia ochrony zabytku.

Sąd pierwszej instancji przypomniał w rozważaniach stanowisko organu, według którego, ważąc interes społeczny wynikający z zachowania zabytku, czy też organizacji prowadzących działalność z wykorzystaniem inwestycji, należy dać pierwszeństwo ochronie zabytku. Nadto, Sąd odnotował ocenę organu, że inwestycja ingeruje w sposób niedopuszczalny w strukturę zabytku i zauważył, że organ poparł tę ocenę obszerną argumentacją. Natomiast, zdaniem Sądu, teza skarżącej Spółki, że prace nie spowodowały uszczuplenia wartości zabytkowych chronionego obiektu, stanowi dowolne stanowisko strony postępowania.

W tej sytuacji, zarzut nieodniesienia się do sformułowanych w skardze zarzutów, tj. zarzutów naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. nie jest zasadny.

Natomiast zarzut nieodniesienia się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji z dnia 30 grudnia 2016 r., a także brak dostatecznego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierowały się organy wydające w sprawie decyzje, dotyczy merytorycznej poprawności wyroku.

Przypomnieć zatem trzeba utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, trafność merytorycznego stanowiska zajętego przez Sąd nie może być podnoszona z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20).

Kończąc omawianie zagadnienia braku odniesienia się Sądu pierwszej instancji do zarzutów skargi, podkreślić jeszcze należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności zawiera stanowisko Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Możliwa jest więc kontrola instancyjna takiego wyroku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19).

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80, 107 § 3 K.p.a. poprzez oparcie sie na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony w sposób wszechstronny z pominięciem okoliczności, jakie wiązały się z koniecznością usytuowania kontenerów sanitarnych wraz z infrastrukturą techniczną oraz koniecznością zabezpieczenia interesu społecznego gminy Bełchatów, może okazać się skuteczny tylko w razie przyjęcia, że okoliczności te są istotne w świetle przepisów prawa materialnego.

Można jednak od razu skonstatować, że bezpodstawne jest powołanie, jako naruszonych, przepisów art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. m.in. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05). Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu, orzekł w granicach sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika aby orzekał związany zarzutami i wnioskami skargi.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy sąd wyda wyrok na podstawie okoliczności nieznajdujących potwierdzenia w aktach sprawy. Taka sytuacja procesowa nie miała miejsca. Zresztą skarżąca nie podjęła nawet próby wykazania, że Sąd pierwszej instancji oparł się na ustaleniach wykraczających poza materiał zgromadzony w aktach. Wręcz przeciwnie, zarzuty procesowe skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie sprowadzają się do zakwestionowania postawy Sądu polegającej na zaaprobowaniu postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy i dokonanych w trakcie tego postępowania ustaleń.

W uzasadnieniu omawianego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżąca stwierdziła, że Sąd w zakresie uzasadnienia rozstrzygnięcia ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja miała charakter decyzji uznaniowej. Następnie skarżąca Spółka, nawiązując do braku pochylenia się Sądu nad oceną przesłanek, jakie wiązały się ze wzniesieniem spornych obiektów oraz obowiązku zachowania substratu zabytku z uwzględnieniem "przyjętej funkcji rekreacyjno-sportowej", przedstawił rozważania dotyczące uznania administracyjnego, przy czym zwrócił uwagę na to, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku prawidłowego przeprowadzenia postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi art. 107 K.p.a. Podkreśliła, że organ wydający decyzję uznaniową ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 K.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, zaś dokonana ocena dowodów nie może nosić cech dowolności.

Tak więc zagadnienie uznania administracyjnego zostało przez skarżącą podniesione w nawiązaniu do procesowych zarzutów kasacji zamieszczonych w punktach I lit. a (art. 141 § 4 P.p.s.a.) i I lit. b (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80 i 107 K.p.a.) skargi kasacyjnej. Nie deprecjonując słusznej konstatacji skarżącej o obowiązkach organów administracyjnych w zakresie zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, a także obowiązków sądu wynikających z dyspozycji art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., stwierdzić należy przede wszystkim, że uznanie administracyjne jest instytucją prawa materialnego. Kontrola uznania dokonywana jest przez sąd administracyjny rozpoznający skargę w ramach kontroli stosowania przez organ norm prawa materialnego. Prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego w niniejszej sprawie zostanie omówione w związku z materialną podstawą kasacji. Należy jednak odnieść się do wywodów skarżącej, związanych z uznaniem administracyjnym, zamieszczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w kontekście procesowym. Przede wszystkim, konieczne jest spostrzeżenie, że rozumowanie skarżącej w zakresie dokonanego przez organ uznania jest wadliwie jako oparte na odniesieniu sie do decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Powołanie sie przez skarżącą na decyzję o pozwoleniu na roboty budowlane nie jest wadliwością o charakterze omyłki pisarskiej. W dalszej części analizowanego wywodu skarżąca stwierdziła, że decyzja wydana w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma charakter uznaniowy. W odniesieniu do takiej decyzji skarżąca sformułowała stanowisko o obowiązkach organu w zakresie zbierania i oceny materiału dowodowego.

Jest zaś oczywiste, że w niniejszej sprawie przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygania. Rozważania skarżącej w tej mierze nie zawierają zaś żadnej sugestii, że norma art. 36 ust. 1 pkt 1 jest przywoływana tylko w ramach szeroko rozumianego procesu wykładni, a rzeczywistą podstawę prawną stanowił przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zagadnienia materialnoprawnego dotyczy także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zabytkach i opiece nad zabytkami poprzez brak uwzględnienia obowiązku ciążącego na skarżącej, jako właścicielu nieruchomości objętej nadzorem konserwatora zabytków, w postaci zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, podczas gdy działania podjęte przez skarżącą skutkowały co najmniej utrzymaniem degradacji zabytku w części starej infrastruktury sportowo-basenowej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie prowadzone było w sposób budzący zaufanie do organu, podczas gdy, zdaniem skarżącej Spółki, organ wykazał się brakiem obiektywizmu, a także brakiem konsekwencji w podejmowanych działaniach albowiem wcześniej zezwalał na daleko idące zmiany w aranżacji terenu, które z założenia miały mieć charakter tymczasowy.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, że działaniem zgodnym z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa jest prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie norm prawa materialnego (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 89). Wynikający z art. 8 K.p.a. postulat jednolitości orzekania dotyczy natomiast stanowisk zajmowanych w podobnych stanach faktycznych i prawnych. Z opisu naruszenia analizowanego zarzutu oraz uzasadnienia tego zarzutu nie wynika aby zachodził warunek konieczny w tym zakresie, tj. podobieństwo tych stanów faktyczno-prawnych. Pierwsza z przywołanych przez skarżącą spraw dotyczy zezwolenia na usunięcie drzewa, zaś druga zgody na usunięcie zniszczonej infrastruktury technicznej z basenem. Abstrahując od tego, że skarżąca nie skonkretyzowała rozstrzygnięć do których nawiązała, skonstatować należy, że nie ma mowy o podobieństwie przedmiotów spraw w zakresie pozwoleń konserwatorskich i sprawy z zakresu nadzoru polegającej na nakazaniu usunięcia skutków deliktu administracyjnego. Nadto, skarżąca nie wykazała, na czym miałoby polegać jednolite stanowisko organów ochrony zabytków co do tak różnych zachowań strony w odniesieniu do tak różnych obiektów.

Skoro Sąd pierwszej instancji ocenił, że materiał dowodowy został w postępowaniu administracyjnym wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, to nieprzeprowadzenie w postępowaniu sądowym dodatkowych dowodów z dokumentów nie stanowiło naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a.

Podkreślić przy tym trzeba, że opis naruszenia sformułowany w omawianym zarzucie naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. wskazuje na błędne rozumienie przez skarżącą funkcji postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie tego przepisu. Celem tego postępowania nie jest dokonywanie ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Dowody przeprowadzone w warunkach art. 106 § 3 P.p.s.a. są jednym z instrumentów umożliwiających ocenę, czy organy administracji państwowej ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom (patrz: Hanna Knysiak-Sudyka [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. T. Wosia, WK 2016, pkt 6 do art. 106; wyrok NSA z dnia 14 lutego 1984 r., sygn. akt SA/Wr 765/83, ONSA 1984/1/14).

W okolicznościach niniejszej sprawy, brak wątpliwości Sądu pierwszej instancji co do tego, że postępowanie dowodowe przed organami administracyjnymi zostało przeprowadzone prawidłowo, oznaczał w konsekwencji brak przesłanek do przeprowadzenia dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Nadto, skarżąca Spółka nie sprecyzowała, dowód z jakich dokumentów powinien być przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzony w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Nie sposób przy tym nie dostrzec, że okoliczności wskazywane przez skarżącą w opisie naruszenia nawiązują do wiadomości specjalnych, które co do zasady są ustalane nie w drodze dowodu z dokumentów (czy obiekty drastycznie zakłóciły kompozycję parku, czy kontenery sanitarne niosą cechy dominanty wobec dworku, czy wzniesione obiekty wpływają na kompozycję dworu i ogrodu).

W podstawie materialnej kasacji skarżąca podniosła dwa zarzuty kasacyjne.

Bezzasadny jest pierwszy z nich, tj. zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy zdaniem skarżącej, sprawa nie wypełniała dyspozycji wskazanego przepisu, a tym samym nie było podstaw do jego zastosowania.

Najpierw doprecyzować trzeba podstawę prawną załatwienia sprawy. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu 30 grudnia 2016 r., a więc po wejściu w życie, z dniem 25 listopada 2016 r., ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o muzeach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1330).

Według art. 6 noweli, ustawa wchodzi w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy, w brzmieniu po nowelizacji, w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane – wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Jest niewątpliwe, że sporne roboty budowlane wykonano przed wejściem w życie noweli, a także postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed dniem 25 listopada 2016 r. - oględziny przeprowadzono w dniu 12 października 2016 r. Powołana nowela nie zawiera przepisów przejściowych odnoszących się do postępowań, które zostały wszczęte przed dniem jej wejścia w życie. Co do zasady obowiązuje zatem art. 45 ust. 1 w nowym brzmieniu, także w odniesieniu do postępowania wszczętego przed wejściem w życie noweli.

Obowiązywanie to nie może abstrahować od podstawowej reguły prawa międzyczasowego, jaką jest reguła tempus regit actum, oznaczająca, że zdarzenie prawne należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 18 października 1995 r., sygn. akt III AZP 29/95 OSNAP 1996/8 /107; uzasadnienie wyroku TK z dnia 15 września 1999 r., sygn. akt K 11/99 OTK 1999/6/116; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 6/99 ONSA 2000/3/89; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001/3/101; wyrok TK z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt P 43/07; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 511/07; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 408/18).

Od razu jednak skonstatować należy, że w odniesieniu do wykonania robót budowlanych przy zabytku, nowe brzmienie art. 45 ust. 1 ustawy nie wprowadza unormowania merytorycznie odmiennego od obowiązującego w dacie wykonania robot. Dotyczy to zarówno hipotezy, jak i dyspozycji.

Warto podkreślić, niezależnie od powyższego spostrzeżenia, że przesłanka wykonania robót bez pozwolenia konserwatora zabytków, na skutek działania zasady tempus regit actum, musiałaby być i jest oceniana według stanu prawnego z daty wykonania robót.

Takie rozumienie działania wspomnianej zasady w stosunku do art. 45 ust. 1 ustawy nie jest na gruncie materialnego prawa administracyjnego zjawiskiem wyjątkowym. Jest to widoczne np. w sytuacjach wprowadzania zwolnień od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przewidzianego w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Mimo wprowadzania kolejnych zwolnień, w przepisach art. 29 ust. 1 i 2, dla przyjęcia istnienia wymogu posiadania pozwolenia na budowę istotny jest stan prawny w dacie wykonania robót budowlanych. W konsekwencji, przesłanka określona w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest oceniana według tego, czy pozwolenie na budowę było wymagane w dacie budowy obiektu budowlanego.

Zaakcentować w sytuacji faktyczno-prawnej niniejszej sprawy trzeba, że dyspozycja normy zawartej w art. 45 ust. 1 ustawy w nowym brzmieniu odpowiada dyspozycji normy zawartej w poprzednim, obowiązującym w dacie wykonania robot brzmieniu przepisu.

Powyższe uwagi mają znaczenie porządkujące. Na skutek zmiany układu jednostek redakcyjnych, obecne brzmienie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy nie odpowiada treści poprzedniego brzmienia. Poprzednio w art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 określały dwie odmienne, sformułowane w relacji alternatywy rozłącznej dyspozycje:

1) nakazanie przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowania terenu, określenie terminu wykonania tych czynności, albo

2) zobowiązanie do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

. Obecnie zaś art. 45 ust. 1 pkt 2 stanowi część hipotezy zawierającą przesłankę wykonania bez pozwolenia robót budowlanych. Dla precyzji zatem, przyjąć należy jednolite posługiwanie sie, zgodnie z art. 6 noweli, stanem prawnym, a wiec także jednostkami redakcyjnymi art. 45 ust. 1, obowiązującym od dnia 25 listopada 2016 r.

Jest niewątpliwe, że spełnione zostały przesłanki normy zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane. Nawet skarżąca nie kwestionuje przecież ustalenia, że park położony przy ulicy Cz. [...] w Bełchatowie został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 14 listopada 1987 r., pod nr 385. Wpis do rejestru dokonany został pod rządami ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.). Na mocy art. 140 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, decyzje ostateczne wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury zachowują ważność. Oznacza to, że także wpis do rejestru zabytków, dokonany na podstawie ustawy o ochronie dóbr kultury, jest wpisem, o którym mowa w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W myśl art. 3 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, użyte w ustawie określenie roboty budowlane oznacza roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 12 października 2016 r. wynika, że w południowo-zachodniej części parku wykonano alejki utwardzone kostką betonową, posadowiono dwa kontenery budowlane o funkcjach sanitariatu oraz zaplecza gastronomicznego, wraz z towarzyszącymi instalacjami (wodno-kanalizacyjną i elektryczną) oraz na dwóch stawach wykonano mostki o konstrukcji metalowej. Skarżąca nie zakwestionowała kwalifikacji tych robót jako robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków w związku z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.).

Według art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w brzmieniu obowiązującym w okresie wykonania robót, prowadzenie robót budowlanych robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymagało pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jest bezsporne, że takiego pozwolenia skarżąca nie uzyskała w odniesieniu do żadnej z wykonanych, wyżej opisanych robót.

Konsekwencją zaistnienia okoliczności wyczerpujących przesłanki hipotezy z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest obligatoryjne wydanie decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określenie terminu wykonania tych czynności, albo zobowiązującej do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Właściwe odczytanie dyspozycji art. 45 ust. 1 pkt 2 nie jest możliwe bez poddania analizie, obok treści hipotezy, także określeń zawartych w dyspozycji, a także kompetencji konserwatora zabytków w relacji z kompetencjami organów nadzoru budowlanego.

Dalsze rozważania poprzedzić trzeba uwagą, że uproszczeniem jest kwalifikacja decyzji opartej na art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jako decyzji uznaniowej.

Uznanie administracyjne polega na tym, że norma prawna nie wyznacza jednoznacznie faktów, pozostawiając jego określenie organowi administracji publicznej. Od razu podkreślić trzeba, że ustalenie znaczenia norm nieostrych następuje w odniesieniu do konkretnej sprawy w procesie wykładni prawa, a uznanie pojawia sie dopiero w ostatniej fazie stosowania prawa, gdy prawodawca dopuszcza wybór przez organ konsekwencji prawnych. Uznanie dotyczy przyszłości. Przedmiotem uznania nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego (patrz: Małgorzata Mincer "Uznanie administracyjne" UMK, Toruń 1983, s. 63; Barbara Adamiak/Janusz Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 68 i 582).

Tak rozumianą swobodę organu w sprawie deliktu unormowanego w art. 45 ust. 1 należy rozważyć w odniesieniu do wyboru kilku konsekwencji deliktu. Najpierw konieczne jest odnotowanie użytego w art. 45 ust. 1 określenia, według którego, konserwator zabytków "wydaje decyzję". Ustawa, na tym etapie stosowania prawa, nie pozostawia zatem organowi swobody wyboru, stanowiącej istotę uznania administracyjnego.

Pamiętając, że działania sprawcy deliktu, wymienione w art. 45 ust. 1, mogą być zróżnicowane, zarówno co do rodzaju aktywności, jak i co do skutków tej aktywności w zakresie stanu zabytku, skonstatować można, że co do zasady, na pierwszym miejscu ustawodawca wskazuje przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu. Alternatywą jest doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu, przy czym, skoro tryb z art. 45 ust. 1 ma na celu usunięcie skutków samowolnych działań, doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu oznacza podjęcie takich działań, które co prawda nie przywrócą poprzedniego stanu zabytku, ale doprowadza do stanu najbardziej zbliżonego do stanu zabytku sprzed wykonania robot.

W niektórych sytuacjach nie można wykluczyć posłużenia sie innym kryterium wyboru, tzn. uzależnienia wyboru od tego, czy działania przy zabytku doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być akceptowany z punktu widzenia wartości zabytku, czy też do stanu, który mimo jego nielegalnego rodowodu można do wymagań ochrony konserwatorskiej odpowiednio dostosować, co wymaga podjęcia określonych, dodatkowych działań, wskazanych przez konserwatora (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1766/18).

Wybór jednej z dwóch dyspozycji przewidzianych w art. 45 ust. 1, który ma miejsce na kolejnym etapie stosowania prawa, jakkolwiek w pewnym stopniu pozostawiony jest uznaniu organu, jest więc uwarunkowany ustaleniem obiektywnych okoliczności związanych ze stanem zabytku oraz możliwościami zachowania wartości zabytkowych.

O pełnym uznaniu na tym etapie stosowania norm art. 45 ust. 1 nie można zatem mówić. Obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), a także obowiązku prawidłowej oceny zebranych dowodów, wynikającego z art. 80 K.p.a., nie można bowiem mylić z uznaniem administracyjnym. To zaś, że ocena niektórych okoliczności faktycznych wymaga wiadomości specjalnych, również nie oznacza uznania organu. Jest to zagadnienie relacji, w tym zakresie, między wiedzą specjalistyczną organu, a potrzeba powołania na te okoliczności dowodu z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.). W sprawach z zakresu ochrony zabytków możliwe jest skorzystanie przez konserwatora zabytków z oceny lub opinii rzeczoznawcy, o którym mowa w art. 100 ust. 2 ustawy.

Pewien zakres uznaniowości organu ma miejsce także już po wyborze jednej z dwóch dyspozycji z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Nie jest możliwe, z uwagi na rodzaje zabytków, w odniesieniu do których mogą być wykonywane roboty budowlane (np. nieruchomość lub jej część, zespół budowlany, układ urbanistyczny), generalne określenie, na czym może lub powinno polegać przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu.

Ograniczając rozważania do niniejszej sprawy, nie tylko możliwe w świetle art. 45 ust. 1, ale także konieczne było sprecyzowanie, na czym ma polegać przywrócenie zabytku, tj. parku, do poprzedniego stanu. W przypadku obiektu obszarowego należało określić jakie roboty zmieniły stan poprzedni tego zabytku, tj. parku, a także jakie działania, zdaniem organu, mają ten stan przywrócić. Samo powtórzenie dyspozycji z art. 45 ust. 1 nie byłoby wystarczające z punktu widzenia wykonalności decyzji.

Wybór działań mających stanowić realizację przywrócenia stanu poprzedniego zabytku nie został przez ustawodawcę określony. Wybór ten może być zatem zakwalifikowany jako działanie na podstawie uznania administracyjnego. Jest oczywiste, że organ nie może działać w sposób dowolny. Jest ograniczony, mimo uznaniowego charakteru decyzji, dyrektywami wybory konsekwencji, którymi są określone normy prawne lub zasady i cele określonej regulacji (por. B. Adamiak/J. Borkowski, op. cit. s. 68 i piśmiennictwo tam wskazane). Należy zgodzić się z tym, że wybór ten powinien być przez organ uzasadniony zgodnie z wymogami odnoszącymi sie do decyzji uznaniowej.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że teza o braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest bezpodstawna. Innym zagadnieniem jest to, czy organ prawidłowo zastosował omawianą normę prawa materialnego.

Ocenę tę poprzedzić trzeba spostrzeżeniem o charakterze działań konserwatora zabytków, wynikającym z celu omawianej normy i relacji kompetencji konserwatora do zadań organów nadzoru budowlanego.

Jest niewątpliwe, że działania konserwatora zabytków, w przypadku zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie mogą prowadzić do naruszenia kompetencji organów nadzoru budowlanego. Art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprost stanowi, że ustawa nie narusza przepisów m. in. Prawa budowlanego. Nadto, obowiązki nakładane na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 mają na celu przywrócenie stanu zabytku naruszonego samowolnymi robotami budowlanymi lub doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu. Działania przewidziane w art. 45 ust. 1 pkt 2 stanowią więc sui generis tryb naprawczy, którego uruchomienie uwarunkowane jest zarówno samym faktem wykonania robót bez wymaganego pozwolenia, jak i oceną, że na skutek tych robót doszło do uszczuplenia wartości zabytkowych, którymi cechował sie zabytek według stanu sprzed wykonania samowolnych robót.

Na marginesie można zauważyć, że w trybach usuwania naruszeń norm prawa budowlanego, na skutek kolejnych nowelizacji Prawa budowlanego, w coraz większym stopniu możliwe jest doprowadzenie robot do stanu zgodnego z prawem, a nie tylko działania likwidujące skutki samowolnych robót.

Po tych uwagach należy stwierdzić, że organy nie tylko nie naruszyły prawa materialnego poprzez przyjęcie, że w odniesieniu do spornych robót należało zastosować art. 45 ust. 1 ustawy. Ponadto, zastosowanie tego przepisu, czy też norm zawartych w tym przepisie, było prawidłowe na każdym etapie ich stosowania.

Organy przyjęły, że wykonane samowolnie roboty budowlane doprowadziły do uszczuplenia wartości zabytkowych parku, przy czym sprecyzowały, na czym to uszczuplenie polega w odniesieniu do każdej z robót. Przejście do etapu zastosowania jednej z dyspozycji art. 45 ust. 1 nie było zatem jedynie formalną reakcją na oczywiste naruszenie polegające na wykonaniu robót bez wymaganego pozwolenia. Jednocześnie, ocena robót budowlanych pod kątem skutków tych robót wobec stanu zabytku, a nie tylko w aspekcie dokonanego naruszenia, wskazywała na działanie w granicach merytorycznych kompetencji konserwatora zabytków.

Dokonując wyboru dyspozycji polegającej na przywróceniu poprzedniego stanu oraz konkretyzując czynności mające doprowadzić zabytek do stanu poprzedniego, organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Wskazały, że nie jest możliwe pozostawienie kontenera z instalacjami, ścieżek i mostków i uzyskanie pożądanego efektu w zakresie ochrony parku.

Organy kierowały sie dyrektywami wyboru wynikającymi z treści art. 45 ust. 1 (odzyskanie poprzedniego stanu zabytku lub doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu) oraz podstawową dyrektywą stosowania norm ustawy - ochroną zabytku.

Skarżąca nie wykazała aby doszło, w związku z dokonanym przez organy wyborem (uznaniem administracyjnym) do naruszenia zasady proporcjonalności, czy też niedopuszczalnego naruszenia interesu strony lub interesu społecznego. Nie może być skuteczne powoływanie sie na interes społeczny polegający na pełnieniu przez park funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej jeśli realizacja tej funkcji miałaby prowadzić do degradacji zabytku. Niezależnie od tego zauważyć można, że skarżąca nie wykazała aby istnienie spornych obiektów stanowiło warunek konieczny realizacji przez park roli terenu wypoczynku i rekreacji. Jest natomiast oczywiste, że określone obiekty budowlane mogą służyć do poprawy komfortu korzystania z parku. Tego rodzaju korzyść nie może jednak być osiągana poprzez pogorszenie walorów zabytkowych parku.

Nie jest skuteczny także zarzut nieuwzględnienia interesu strony. Trudno mówić o słusznym interesie strony w sytuacji, gdy skarżąca wykonała obiekty samowolnie. Samowoli tej nie sanują okoliczności faktyczne podnoszone przez skarżącą, tj. potrzeba przygotowania infrastruktury obsługującej gości uczestniczących w Światowych Dniach Młodzieży, czy też potrzeba istnienia infrastruktury umożliwiającej przeprowadzanie imprez kulturalnych i sportowych na terenie parku. Podmioty realizujące inwestycje zaspokajające potrzeby publiczne nie są zwolnione z obowiązku dochowania wymogów prawa w zakresie zasad i trybu wykonania tych inwestycji.

Dodać warto, że rygory związane z ochroną parku jako zabytku nie stanowiły dla skarżącej zaskoczenia. Nabycie nieruchomości na której położony jest park - zabytek nastąpiło przecież wiele lat po wpisaniu parku do rejestru zabytków. Nabycie to nastąpiło zatem niejako z "obciążeniem" polegającym na ograniczeniu możliwości inwestycyjnych.

Niezależnie od tego, zaakcentować trzeba, że decyzja stanowiąca reakcję organu administracji na samowolne działania właściciela zabytku została poprzedzona wyczerpującym zebraniem i ocena materiału dowodowego, a następnie szczegółowo uzasadniona. W trakcie postępowania administracyjnego, polemizując ze specjalistycznymi ocenami organów, skarżąca nie przeciwstawiła im merytorycznych argumentów opartych na kryteriach wynikających z zasad ochrony zabytków.

Z poprzedzającego wywodu wynika, że bardziej szczegółowe ustalenia faktyczne dotyczące wykonania kontenerów, nie stanowiły okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków oraz 7, 8 i 9 K.p.a., a także podnoszonej w związku z tym przepisami zasady proporcjonalności ograniczeń prawa własności oraz zasady uwzględniania słusznego interesu strony.

Podobnie, a więc jako nieistotne z punktu widzenia prawa materialnego, należy potraktować okoliczności związane z istniejącym poprzednio i zlikwidowanym na podstawie decyzji z 17 kwietnia 2001 r. basenem kąpielowym. Natomiast ustalenia w zakresie stanu poprzedniego tych fragmentów parku na których wykonano sporne obiekty nie budzi wątpliwości.

Zaskarżona decyzja nie wyklucza pełnienia przez park funkcji wypoczynkowej, czy też rekreacyjnej. Jest jednak oczywiste, że funkcja ta nie może prowadzić do utraty przez zabytek wartości z powodu których doszło do objęcia parku ochroną konserwatorską. Zakres ingerencji robot budowlanych umożliwiających pełnienie przez park pożądanej przez skarżącą i społeczność lokalną funkcji lub poprawiających komfort korzystania z parku, powinien zostać wypracowany w postępowaniu opartym na art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Co do zasady, obowiązki właściciela zabytku w zakresie zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie nie usprawiedliwiają samowolnych, sprzecznych z wymogami z art. 36 ust. 1 działań. Nadto, w niniejszej sprawie organy wykazały, że działania właściciela doprowadziły do pogorszenia stanu zabytku. W tej sytuacji nie ma mowy o zakwalifikowaniu tych działań jako mających na celu zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż wzniesienie kontenerów sanitarnych wraz z towarzyszącą temu infrastrukturą techniczną, alejkami komunikacyjnymi oraz dwoma metalowymi kładkami wzniesionymi na stawach parkowych, stanowi zagrożenie dla istnienia zabytku lub jego stanu zachowania, a tym samym uznaniu, że podjęte przez skarżącego działania wpłynęły negatywnie na wartość chronionego obiektu i obszaru.

Zarzut skonstruowany jest wadliwie. Wykładnia jest procesem odczytania treści abstrakcyjnej normy prawnej. Zawarcie w opisie naruszenia okoliczności odnoszących sie do indywidualnej sytuacji skarżącej, bez sprecyzowania na czym miałaby polegać błędna wykładnia art. 45 ust. 1, wskazuje na próbę zakwestionowania poprzez analizowany zarzut faktyczno-prawnego ustalenia organów, według którego, wykonane samowolnie roboty wpłynęły negatywnie na wartość zabytkową chronionego zabytku.

Niezależnie od wskazanej wadliwości stwierdzić należy wyraźnie, co już w pewien sposób wynika z poprzedzających uwag odnoszących się do pozostałych zarzutów: materialnych i procesowych, że specjalistyczna ocena organu nie narusza zasady swobodnej oceny materiału dowodowego i nie stanowi naruszenia kompetencji organu ochrony zabytków. O braku dowolności organów świadczą obszerne zindywidualizowane rozważania dotyczące wartości zabytkowych parku oraz skutków w zakresie wartości zabytkowych wywołanych wykonaniem poszczególnych obiektów.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.