Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 813/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska,, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżącego T. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na podstawie przepisów art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2013 r., poz. 647), po rozpatrzeniu zażalenia T. W. na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie wykonania na gruncie leśnym działek ew. nr [...] i [...] obsługi komunikacyjnej w postaci drogi dojazdowej o szerokości 4,5 m, dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z przyłączem energetycznym, 6 szczelnych zbiorników na nieczystości ciekłe oraz obsługi komunikacyjnej w postaci minimalnej drogi dojazdowej o szerokości 4,5 m, na terenie [...] W. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 roku, znak: [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

W uzasadnieniu swojego postanowienia organ odwoławczy podniósł m.in., że Dyrektor Regionalny Dyrektor Lasów Państwowych (RDLP) nie mógł określić (zachowując jednocześnie 2 tygodniowy termin zawity), czy planowana inwestycja jest zgodna z celem przeznaczenia przedmiotowego terenu w nieobowiązującym miejscowym planie. Innymi słowy, czy warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla przedmiotowego gruntu leśnego - mógłby być spełniony.

Powyższe postanowienie zostało wydana w następującym stanie faktycznym. Z. W. pismem z dnia 4 czerwca 2014 r., wystąpił do Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych z prośbą o uzgodnienie załączonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z przyłączem energetycznym, 6 szczelnych zbiorników na nieczystości ciekłe na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] w obrębie [...] oraz obsługi komunikacyjnej w postaci ustalenia minimalnej drogi dojazdowej o szerokości 4,5 m, obejmującej działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]; [...] , [...] w obrębie [...], do drogi publicznej ul. [...], na terenie [...] W. Z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy jak i z załącznika graficznego wynika, że w odniesieniu do gruntów leśnych inwestycja planowana jest na działce ewidencyjnej nr [...]. Jest to jedna z trzech działek ewidencyjnych, które objęte zostały liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Dodatkowo w projekcie decyzji wskazano również na zapewnienie drogi dojazdowej (grunty leśne to działki ew. nr [...] oraz [...]).

Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji. Organ wskazał na okoliczność, że wniosek Z. nie zawierał m.in. informacji, czy grunty leśne na przedmiotowych działkach [...] i [...] zostały objęte zgodą właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne oraz jakie było przeznaczenie przedmiotowych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie wyjaśniając powołanych okoliczności, Dyrektor RDLP odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, w zakresie wykonania na gruncie leśnym działek ew. nr [...] i [...] obsługi komunikacyjnej w postaci drogi dojazdowej o szerokości 4,5 m. Odnosząc się do argumentu Skarżącego zawartego w zażaleniu (brak lasu, działka użytkowana jako droga dojazdowa) organ wskazał, że nie ma przeszkód w przeprowadzeniu postępowania (na wniosek właściciela lasu) zmierzającego do zmiany lasu na użytek rolny w myśl przepisu art. 13 ust. 2 oraz ust 3 pkt 2) ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r., Nr 12 poz. 59 z późn. zm.), czy też uregulowania zapisów w ewidencji gruntów w inny sposób. A nadto, możliwe jest wystąpienie z nowym projektem decyzji o warunkach zabudowy, który będzie zawierał informację o celu przeznaczenia przedmiotowych gruntów leśnych lub też będzie załączony wypis z tego planu.

Skarżący T. W., na powyższe postanowienie wniósł zażalenie do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych podnosząc, że droga oznaczona jako działka ew. [...] stanowi jedyny dojazd dla służb leśnych, sanitarnych, pożarowych i energetycznych do stacji transformatorowej i urządzeń elektrycznych. Nadto przywołał decyzje Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. i wskazał, że działka ewidencyjna nr [...] nie otrzymała zgody na zmianę przeznaczenia, W wyniku jego rozpoznania Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wydał zaskarżone postanowienie, utrzymujące m mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2014 r.

Skargę na ww postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych wniósł T. W., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M. B. zarzucając naruszenie przepisów:

a. art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw, z art. 8,9,11 k.p.a. polegające na braku przekonującego i jasnego uzasadnienia w wydanym przez organ postanowieniu, czy organ posiada kompetencję do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej do działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] na działkach ewidencyjnych o numerze [...] i [...] w obrębie [...], a tym samym braku przekonującego i jasnego uzasadnienia, czy postępowanie w tym zakresie było bezprzedmiotowe;

b. art. 53 ust. 5 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 647) w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. oraz art 136 k.p.a. polegające na braku przeprowadzenia z urzędu przez organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wyjaśnienia, czy teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy -

działka ewidencyjna o numerze [...] w obrębie [...] -jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 Ustawy dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co spowodowało odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy;

c. art. 53 ust. 5 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 647), polegające na nieprawidłowym postanowieniu o odmowie uzgodnienia projektu a decyzji o warunkach zabudowy w zakresie bezpośredniej zabudowy na działce ewidencyjnej nr [...], która powinna zostać uznana za już uzgodnioną, wobec braku zajęcia wobec niej stanowiska przez organ pierwszej instancji w terminie określonym w art. 53 ust. 5 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

d. art. 53 ust 5 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 647) w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na nieprawidłowym postanowieniu o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie bezpośredniej zabudowy na działce ewidencyjnej nr [...], co stanowi orzeczeniu wbrew zakazowi reformationis in penis albowiem rozstrzygnięcie organu pierwsze) instancji dotyczyło tylko odmowy uzgodnienia w zakresie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji na działkach ewidencyjnych o numerze [...] i [...] w obrębie [...] i tylko w tym zakresie skarżący wniósł zażalenie;

e. art. 53 ust. 5 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu I zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 647) w zw. z art. 138 § l pkt. 1, 2, 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...] Nr [...] z dnia [...].06.2014 r. znak: [...], gdy powinno ono zostać uchylone, a postępowanie w całości umorzone, jako I bezprzedmiotowe;

f. art. 61 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 6 w zw. z art. 53 ust. 5 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 647) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1 w | zw. z art. 4 pkt. 11 Ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i 5 leśnych (tekst jednolity: Dz. U. 2013 poz. 1205) polegające na uznaniu, że projekt £ decyzji o warunkach zabudowy dotyczący terenu działki ewidencyjnej o numerze [...] w obrębie [...] zmienia przeznaczenie gruntów leśnych posadowionych na tej działce, a więc, że wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów leśnych na nieleśne albo objęcia ich zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co spowodowało odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wobec powyższego Skarżący wniósł o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...].

2) zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych cyt. ustawy i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Rozpoznając zatem skargę Sąd badał, czy zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa. Sąd badał również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organowi podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko organu odwoławczego ocenił jako nieprawidłowe, a rozstrzygnięcie przez ten organ podjęte za niezgodne z prawem.

Organ I instancji nie wyjaśnił podnoszonych w uzasadnieniu swojego postanowienia okoliczności, których ustalenie miało istotny wpływ na wynik rozpoznawanego wniosku. Organ odwoławczy natomiast uznał, że postanowienie zostało wydane prawidłowo, skonstatował, iż pomimo braku informacji dotyczących na jakie cele grunt leśny na działce ewidencyjnej nr [...] został przeznaczony w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego kontrolowane postanowienie jest właściwe. W ocenie organu odwoławczego, Dyrektor RDLP nie mógł określić zachowując jednocześnie dwutygodniowy termin zawity, czy planowana inwestycja jest zgodna z celem przeznaczenia ww terenu w nieobowiązującym planie. Powyższe budzi zasadnicze wątpliwości Sądu, tym bardziej, że uzyskanie powyższej informacji nie przekłada się na przeprowadzenie skomplikowanego dowodu w sprawie a jedynie sprowadza się do sięgnięcia do zapisów ww planu. Podobnie, uzyskanie informacji czy grunty leśne na działkach [...] i [...] zostały objęte zgodą właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne, nie wymaga szczególnego nakładu czasu i pracy.

Jednocześnie jednak, pozostając w zasięgu możliwości wyjaśnienia powołanych w zaskarżonym do niego postanowieniu okoliczności, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, rozpoznając wniesione do niego zażalenie, nie podjął w tym kierunku żadnych czynności, uznając bezpodstawnie sprawę, pomimo "nieścisłości" za wyjaśnioną.

Stąd też, zaskarżone postanowienie organu II instancji, zadaniem Sądu, podlegało uchyleniu, celem ponownego rozpatrzenia wniesionego do niego odwołania. Zadaniem organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Konieczne jest by rozstrzygnięcia każdego z organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał orzeczenie administracyjne, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11; wyroki WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1411/11; z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 873/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 357/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Jeżeli dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszo-instancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie jego uzupełniania, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości fakt, iż niezbędnym jest uzyskanie powyższych informacji, aby móc rozpoznać złożony do Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych wniosek z prośbą o uzgodnienie załączonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również, z określoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości i sprawności postępowania. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Mając to na względzie organ odwoławczy, rozpoznając sprawę powinien kierować się zatem względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Tym samym, jeżeli organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie, co z kolei, niewątpliwie rzutuje na sprawność postępowania.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości fakt, że w przedmiotowej sprawie zaskarżone postanowienie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem prawa. Organ winien był podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne, po uzupełnieniu dowodów w omówionym zakresie bądź uchylając zaskarżone do niego postanowienie, nakazać ich przeprowadzenia przez organ I instancji w myśl przepisu art. 136 k.p.a.

Reasumując, podnieść należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a co za tym idzie stan faktyczny, w chwili wydania przez organy obu instancji postanowień, pozostawał bez pełnego wyjaśnienia okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Stąd też, postanowienie organu odwoławczego w zaistniałym stanie faktycznym było nieprawidłowe.

A zatem Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a. i uchylił zaskarżone postanowienie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i ponownie rozpoznać złożone przez Skarżącego zażalenie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a., a w przedmiocie wykonalności decyzji z mocy art. 152 P.p.s.a.