Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1980/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 w związku z 36 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 907
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 94/14 w sprawie ze skargi Gminy T. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz Gminy T. 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., wyrokiem z 21 maja 2014 r. (sygn. akt III SA/Wr/14), po rozpoznaniu skargi Gminy T. na decyzję Zarządu Województwa [...] z [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [...] z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], zasądził zwrot kosztów postępowania oraz orzekł, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Zarząd Województwa [...] pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa [...] na lata 2007–2013, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2013 r. określającą kwotę przypadającą do zwrotu w związku z realizacją projektu "Budowa hali sportowo-widowiskowej przy Szkole Podstawowej nr [...] i Gimnazjum nr [...] w T." w wysokości 306.958,88 zł.

W uzasadnieniu decyzji Zarząd Województwa [...] podał, że [...] października 2010 r. zawarł ze skarżącą umowę o dofinansowanie projektu "Budowa hali sportowo-widowiskowej przy Szkole Podstawowej nr [...] i Gimnazjum nr [...] w T. (działanie 7.2 RPO WD)", na mocy której stronie przyznane zostało dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 3.867.077,47 zł, co stanowiło nie więcej niż 41,09% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu. Ostatecznie aneksem z [...] września 2011 r. (nr [...]) kwotę dofinansowania ustalono na poziomie 6.480.779,69 zł, stanowiącą nie więcej niż 68,88% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu.

Umowa zobowiązywała beneficjenta do stosowania odpowiednich przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr [...]23, poz. 1655, ze zm.; dalej: P.z.p.), a w przypadku stwierdzenia przez uprawnioną instytucję naruszenia w ramach realizowanego projektu tych przepisów przewidziano, że Instytucja Zarządzająca ma prawo ustalić i nałożyć względem beneficjenta korekty finansowe określone w "Taryfikatorze korekt finansowych" (§ 12 ust. 14 umowy), to jest pomniejszyć dofinansowanie o określoną kwotę stwierdzonej nieprawidłowości.

Następnie organ stwierdził, że skarżąca przeprowadziła postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na "Budowę hali sportowo-widowiskowej przy Szkole Podstawowej nr [...] i Gimnazjum nr [...] w T." w trybie przetargu nieograniczonego. Zamówienie zostało przeprowadzone na podstawie art. 39 P.z.p. W dniu 27 grudnia 2006 r. ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Biuletynie Zamówień Publicznych. Tego samego dnia ogłoszenie wraz ze Specyfikacją Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) zostało zamieszczone na stronie internetowej beneficjenta. Ogłoszenie o zamówieniu zostało również upublicznione na tablicy informacyjnej, w miejscu publicznie dostępnym w siedzibie Zamawiającego.

Do upływu terminu składania ofert złożono 5 ofert. Z postępowania nie wykluczono żadnego z wykonawców, ani nie odrzucono żadnej z ofert. Wyboru najkorzystniejszej oferty dokonano na podstawie kryterium oceny ofert "cena oferty – 100%", zgodnie z pkt 13.1–13.2 SIWZ. Dnia [...] lutego 2007 r. zawarto umowę pomiędzy beneficjentem a W. Przedsiębiorstwem Budownictwa Przemysłowego nr [...] "W." S.A. we W. o wartości 9.550.588,90 zł brutto (wartość wydatków kwalifikowanych 9.311.824,18 zł).

W odniesieniu do wykonania projektu został przeprowadzony audyt przez pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej, w ramach którego stwierdzono, że w opisanym wyżej postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego doszło do naruszenia zasad zamówień publicznych, polegającego na niezachowaniu zasady równego traktowania oferentów. W dokumencie z [...] lutego 2012 r., stanowiącym podsumowanie audytu stwierdzono, że beneficjent naruszył przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez to, że "(...) Zamawiający podczas konstruowania zapisów SIWZ w zakresie podwykonawstwa przyjął jako część zamówienia jego część finansową (tj. część jego wartości umownej brutto) bez wskazania konkretnej części (zakresu rzeczowego) przedmiotu zamówienia, która nie może być powierzona podwykonawcom (...) powyższe zapisy SIWZ znacznie ograniczyły swobodę podwykonawstwa, co zdaniem audytorów, skutkuje naruszeniem postanowień art. 7 ust. 1 ustawy (...), które stanowią, że zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców".

W dniach od 1 lutego 2012 r. do [...] lutego 2012 r. pracownicy IZ RPO WD przeprowadzili planową kontrolę na dokumentach po zakończeniu rzeczowo-finansowej realizacji projektu w zakresie prawidłowości udzielenia zamówień publicznych, zachowania zasady konkurencyjności w obszarach wskazanych przez audyty KE. Zespół kontrolujący zbadał dwa zamówienia publiczne przeprowadzone w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych oraz trzy zamówienia udzielone w trybie pozaustawowym.

W związku ze stwierdzeniem naruszenia art. 7 ust. 1 P.z.p., Zarząd Województwa [...] decyzją z [...] sierpnia 2013 r. określił kwotę środków przypadających do zwrotu dla projektu "Budowa hali sportowo-widowiskowej przy Szkole Podstawowej nr [...] i Gimnazjum nr [...] w T.", w wysokości 306.958,88 zł.

Organ podniósł, że w dacie ogłoszenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, tj. 27 grudnia 2006 r., przepis art. 36 ust. 4 P.z.p. stanowił, że "Zamawiający może żądać wskazania przez wykonawcę w ofercie części zamówienia, której wykonanie zamierza powierzyć podwykonawcom, a także podania nazw (firm) proponowanych podwykonawców". Natomiast przepis art. 36 ust. 5 P.z.p. brzmiał "Zamawiający może określić w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, która część zamówienia nie może być powierzona podwykonawcom". Organ zauważył, że przepisy art. 36 ust. 4 i 5 P.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania) dawały Zamawiającym uprawnienie (możliwość), a nie nakładały obowiązek, wskazania w SIWZ części zamówienia, która nie może zostać powierzona podwykonawcom, a także możliwość żądania wskazania przez wykonawcę w ofercie części zamówienia, którą wykonawca zamierza wykonać za pośrednictwem podmiotów trzecich. Zamawiający nie byli więc zobligowani do formułowania SIWZ z wykorzystaniem powyższych przepisów. Jednak w sytuacji, gdy decydowali się na wskazanie części zamówienia, która miała być realizowana wyłącznie siłami własnymi wykonawcy, lub żądali wykazania przez wykonawców, które części zamówienia zamierzają przekazać do realizacji podwykonawcom, wówczas pozostawali w obowiązku przestrzegania określonych w art. 7 ust. 1 P.z.p. ogólnych zasad udzielania zamówień publicznych. Zgodnie z powołanym przepisem zamawiający powinien przygotowywać i przeprowadzać postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, co oznacza jednakowe traktowanie wszystkich wykonawców na każdym etapie postępowania, bez stosowania przywilejów, jak również środków dyskryminujących wykonawców.

Instytucja Zarządzająca podniosła, że wynikające z art. 36 ust. 5 P.z.p., uprawnienie do ograniczenia podwykonawstwa, należy odczytywać w świetle postanowień całej ustawy i celów, które dzięki niej powinny zostać osiągnięte, tj. realizacji zasady best value for money, czyli nabywania najlepszych dóbr i usług na najkorzystniejszych dla zamawiającego warunkach oraz otwartości rynku zamówień publicznych na wykonawców z krajów członkowskich Unii Europejskiej. Wprowadzenie przez zamawiającego ograniczenia podwykonawstwa może mieć miejsce wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach, związanych z charakterem i zakresem zamówienia, stanowiąc odstępstwo od ogólnej zasady. Ograniczenie podwykonawstwa jest dopuszczalne jedynie w wyjątkowych sytuacjach, ze względu na szczególny charakter przedmiotu zamówienia, przy zachowaniu zasady uczciwej konkurencji oraz zasady proporcjonalności. Zamawiający może zastrzec w SIWZ, która część zamówienia nie może być powierzona podwykonawcom. W kontrolowanym postępowaniu Zamawiający nie oświadczył tego wprost a jedynie ograniczył możliwość stosowania podwykonawstwa do wysokości 50% wartości przedmiotu umowy, bez wskazania konkretnej części przedmiotu zamówienia (zakresu rzeczowego). W ocenie Instytucji Zarządzającej tak sformułowane zastrzeżenie nie wyczerpuje dyspozycji art. 36 ust. 5 P.z.p., gdyż stosowne oświadczenie odnośnie zakresu podwykonawstwa powinno być wyrażone przez Zamawiającego w sposób jednoznaczny, a nie dorozumiany. Ponadto, beneficjent nie wykazał w SIWZ, aby przedmiot postępowania posiadał cechy szczególne usprawiedliwiające ograniczenie podwykonawstwa do wysokości 50% wartości przedmiotu umowy.

Organ zwrócił jednocześnie uwagę, że zasadą jest dopuszczalność podwykonawstwa w realizacji zamówień publicznych, natomiast ograniczenie podwykonawstwa w zamówieniach publicznych wpływa na ograniczenie możliwości ubiegania się o zamówienie publiczne przez wykonawców, którzy byliby zdolni do wykonania zamówienia z wykorzystaniem podmiotów trzecich, a tym samym na ograniczenie konkurencyjności w postępowaniach o zamówienie publiczne.

W przypadku procentowego ograniczenia podwykonawstwa – tak jak miało to miejsce w badanym postępowaniu – nie można mówić o równym traktowaniu potencjalnych wykonawców. Zamawiający nie wskazał precyzyjnie która część zamówienia ma zostać wykonana wyłącznie siłami własnymi wykonawcy, co ma szczególne znaczenie w przypadku skomplikowanych, angażujących specjalistów z wielu branż, robót budowlanych. Nieprecyzyjne formułowanie treści SIWZ mogło powodować rozbieżności interpretacyjne i de facto prowadzić do składania przez potencjalnych wykonawców ofert odmiennych pod względem sposobu realizacji zamówienia.

Wobec tego, zdaniem organu doszło do naruszenia zasady uczciwej konkurencji, poprzez ograniczenie możliwości ubiegania się o udzielenie zamówienia wykonawców, którzy byliby zdolni zrealizować zamówienie, ale prace, które przekazaliby do realizacji podwykonawcom przekraczałyby 50% wartości przedmiotu umowy.

Zarząd Województwa [...] odnosząc się do argumentu skarżącej, że "ograniczenie zakresu podwykonawstwa stanowiło w ówczesnym stanie prawnym jedyną zgodną z prawem formę zabezpieczenia interesów finansowych zamawiającego" podniósł, że nie kwestionuje tego, że Zamawiający nie powinien rezygnować z ochrony własnych interesów i nie powinien nadmiernie obniżać wymogów realizacji inwestycji. Jednakże wszystkie uprawnienia Zamawiającego ogranicza zasada zachowania uczciwej konkurencji.

Organ zauważył, że ograniczenie podwykonawstwa poprzez odwołanie się do wartości przedmiotu umowy nie zabezpiecza interesu Zamawiającego, gdyż wykonawcy mogli powierzyć podwykonawcom zarówno roboty specjalistyczne, mające kluczowe znaczenie dla realizacji przedmiotu zamówienia, wymagające wiedzy, doświadczenia i odpowiedniego potencjału technicznego, jak również zadania proste. Na powyższe Zamawiający, ograniczając podwykonawstwo do 50% wartości przedmiotu umowy, a nie wskazując wyraźnie jego zakres rzeczowy, nie miałby wpływu.

Organ podkreślił, że to na Zamawiającym spoczywa obowiązek precyzyjnego opisania przedmiotu zamówienia (art. 29 ust. 1 p.z.p.), w tym praw i obowiązków wykonawcy, które zapewnią zarówno odpowiedni poziom, jak i sposób wykonania realizowanego świadczenia usług.

W ocenie Instytucji Zarządzającej, ograniczenie podwykonawstwa do 50% wartości przedmiotu zamówienia mogło doprowadzić do rzeczywistej szkody w budżecie UE, poprzez sfinansowanie wydatków w nieuzasadnionej wysokości. Zdaniem organu, nie można bowiem wykluczyć, że doszło do sytuacji, w której potencjalni wykonawcy, po zapoznaniu się z treścią wzoru umowy, stanowiącego integralną część SIWZ, zrezygnowali z ubiegania się o udzielenie zamówienia, stwierdzając, iż nie spełnią wymogu realizacji zamówienia ograniczającego angażowanie podwykonawców w zakresie do 50% wartości przedmiotu umowy. Nie można także wykluczyć, iż złożone przez wykonawców oferty byłyby ofertami korzystniejszymi od oferty wybranej. Wówczas Zamawiający poniósłby niższe wydatki na realizację przedmiotowego zamówienia i jednocześnie wnioskowałby o refundację z EFRR niższej kwoty dofinansowania.

Zdaniem organu zarówno zespoły kontrolujące, jak i organ wydający decyzję w pierwszej instancji prawidłowo dokonały kwalifikacji wykrytej nieprawidłowości według pkt 5 tabeli 4 "Taryfikatora korekt finansowych", jako że wskazane w pkt 5 naruszenie jest rodzajowo najbardziej zbliżone do naruszenia wykrytego. Dowiedziono, że treść wzoru umowy stanowiła ograniczenie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. W związku z tym mogła także, podobnie jak niewłaściwie sformułowane warunki udziału w postępowaniu, mieć wpływ na decyzje potencjalnych wykonawców o złożeniu ofert w postępowaniu, w sytuacji, gdy możliwość korzystania z podwykonawców została ograniczona do 50% wartości przedmiotu umowy.

Organ wyjaśnił, że ustalenie korekty finansowej nastąpiło z wykorzystaniem metody wskaźnikowej, jako że zastosowanie metody dyferencyjnej, ze względu na charakter wykrytego naruszenia, było niemożliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uwzględnił skargę wniesioną przez Gminę T. i wyrokiem z 21 maja 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że na podstawie umowy o dofinansowanie skarżąca była zobowiązana do stosowania procedur zawartych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (§ 12 ust. 1 umowy). W razie naruszenia przewidzianych tam reguł proceduralnych, Instytucja Zarządzająca była właściwa do ustalenia i nałożenia na beneficjenta korekty finansowej przewidzianej w "Taryfikatorze korekt finansowych", tj. pomniejszenia dofinansowania o kwotę stwierdzonej nieprawidłowości (§ 12 ust. 14 umowy).

Sąd pierwszej instancji oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 18 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1777/12, zgodnie z którym korekta winna być ustalana na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 107 § 1 k.p.a., wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.) jest mowa o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, a w art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr [...]57, poz. 1240 ze zm., dalej: u.f.p.) o orzekaniu w drodze wydania decyzji o zwrocie, to uzasadniony jest wniosek, że zwrot środków i korekta finansowa, jakkolwiek w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków, jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią odrębne od siebie instytucje. Organy administracji publicznej powinny więc wydać osobne decyzje:

– o ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej (art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w związku z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr [...]083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr [...]260/1999 (Dz. Urz. UE L nr [...]10 z 2006 r. s. 25; dalej: rozporządzenie 1083/2006 )

– o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań (art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w związku z art. 207 u.f.p.).

Materialnoprawną podstawą do ustalania i nakładania korekt finansowych jest art. 98 rozporządzenia 1083/2006, do którego odsyła wprost art. 26 ust. 1 pkt. 15a u.z.p.p.r. Stosownie zaś do dyspozycji art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty takie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Według tej regulacji kompetencje do dokonywania korekt finansowych mają charakter władczy. Użyto w nim bowiem zwrotu "dokonuje korekt finansowych" w przypadku nieprawidłowości stwierdzonych w operacjach lub programach operacyjnych.

W konkluzji Sąd przyjął, że w sprawie ustalenia i nałożenia na Gminę korekty finansowej powinna być wydana odrębna decyzja administracyjna w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., skoro organowi przysługiwały uprawnienia do władczego rozstrzygnięcia na podstawie prawa powszechnie obowiązującego.

WSA podniósł również, że z Wytycznych przyjętych uchwałą Zarządu Województwa Nr 640/11 wynika możliwość obniżenia wskaźnika procentowego nałożonej korekty. Z punktu 8 Wytycznych wynika bowiem, że wskaźnik korekty przedstawia zalecane stawki maksymalne, które mogą ulec obniżeniu, o ile zaistnieją okoliczności za tym przemawiające. Wobec powyższego Sąd uznał, że przy ustalania i nałożeniu korekty organ powinien był rozważyć i wskazać, czy w danej sprawie zaistniały przesłanki przemawiające za obniżeniem stawki maksymalnej i w jakim zakresie stawka powinna zostać obniżona. Rozważania w tej materii winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, jednak mimo zarzutów skarżącej, formułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ nie wyjaśnił z jakich względów uznał brak przesłanek do obniżenia stawki maksymalnej.

W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia natury proceduralnej, polegające na wydaniu jednej, wspólnej decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową oraz orzekającej o zwrocie środków przekazanych na realizację projektu i przy braku rozważenia, czy w sprawie zaistniały przesłanki przemawiające za obniżeniem maksymalnych stawek wskaźnika nałożonych korekt mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego względu są wystarczające do wyeliminowania obu decyzji z porządku prawnego.

Następnie Sąd pierwszej instancji odniósł się do kwestii materialnoprawnych, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji.

Sąd stwierdził, że organ przypisując skarżącej naruszenie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, oparł się na interpretacji art. 36 ust. 5 P.z.p. z uwzględnieniem jego późniejszej nowelizacji. Tymczasem w dacie otwarcia procedury przetargowej (grudzień 2006 roku), w ówczesnym stanie prawnym art. 36 ust. 5 P.z.p. stanowił: "Zamawiający może określić w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, która część zamówienia nie może być powierzona podwykonawcom". Istotną modyfikację art. 36 ust. 5 p.z.p. – z dniem jej obowiązywania od 24 października 2008 r. – wprowadziła ustawa z dnia 4 wrześnie 2008 r. o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr [...]71, poz. 1058), nadając temu przepisowi następujące brzmienie: "Wykonawca może powierzyć wykonanie zamówienia podwykonawcom, z wyjątkiem przypadku gdy ze względu na specyfikę przedmiotu zamówienia zamawiający zastrzeże w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, że część lub całość zamówienia nie może być powierzona podwykonawcom" (art. 1 pkt 12 ustawy zmieniającej).

Zestawienie treści unormowania obowiązującego w czasie ogłoszenia zamówienia publicznego z brzmieniem zmienionym od [...] października 2008 r. wskazywało – zdaniem WSA – że Gmina, jako strona zamawiająca, miała możliwość, by stosownie do dyspozycji art. 36 ust. 5 P.z.p. (w wersji obowiązującej w fazie dokonywanych zamówień publicznych i zawierania umów), w SIWZ określić, która część zamówienia nie może być powierzona podwykonawcom. Analogicznie, także korespondujący z analizowanym przepisem art. 36 ust. 4 P.z.p. w ówczesnym stanie prawnym stanowił, że "Zamawiający może żądać wskazania przez wykonawcę w ofercie części zamówienia, której wykonanie zamierza powierzyć podwykonawcom, a także podania nazw (firm) proponowanych podwykonawców".

Wobec powyższego Sąd uznał, że zamawiający mógł, czyli nie był zobligowany, do konkretnego wskazania, które części zamówienia nie mogą zostać zlecone do wykonania podwykonawcom. Ponadto z powołanych przepisów nie wynikał zakaz procentowego określania tej części, jak trafnie podkreśla strona skarżąca. której wykonanie nie mogło być zlecone podwykonawcom.

WSA zaznaczył, że kwestionowane przez Instytucję Zarządzającą postanowienie zawarte w SIWZ w istocie pozostawiało wykonawcom swobodę układania stosunków gospodarczych z podwykonawcami, ich wyboru, oraz zapewniało im swobodę ustalenia zakresu rzeczowego robót, które ewentualnie zostanie zlecone podwykonawcom. Zdaniem Sądu nieprawidłowe było stanowisko, by zamawiająca Gmina a priori określała wiążąco w postępowaniu konkretny zakres rzeczowy tych robót (np. przez wskazanie, że wyklucza bądź nie, wykonanie we własnym zakresie przez wykonawcę instalacji elektrycznej lub kanalizacji itp.) skoro nie było wiadome jacy wykonawcy się zgłoszą do przetargu i jakimi technicznymi zdolnościami, potencjałem, zasobami i doświadczeniem będą dysponowali we własnym zakresie, a w jakim będą musieli skorzystać z usług podwykonawców. Ponadto ograniczenie procentowe – do wysokości 50% wartości przedmiotu umowy – było podane do wiadomości wszystkim przystępującym do przetargu i nie stanowiło żadnych przeszkód w jednakowym i rzetelnym traktowaniu oferentów, gdyż wartość przedmiotu umowy była przez nich samych ustalana poprzez wskazanie w ofercie przetargowej wynagrodzenia ryczałtowego za wykonanie przedmiotu umowy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nietrafne było stanowisko organu, w myśl którego praktyka Gminy, jako zamawiającego, mogła w sposób nieuzasadniony spowodować odmienną interpretację przez każdego z oferentów zakresu wykonawstwa oraz, że mogli nie złożyć korzystniejszych ofert inni potencjalni wykonawcy, którzy mogliby wykonać zadanie powierzając je podwykonawcom w części przekraczającej 50%, skoro mieściła się granicach ówcześnie obowiązującego art. 36 ust. 5 P.z.p., który dopuszczał pewien rodzaj ograniczenia podwykonawstwa.

Ponadto zdaniem WSA w rozpoznawanej sprawie te same zasady były skierowane do wszystkich potencjalnych oferentów, nie można więc było dopatrzyć się naruszenia reguł uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. Każdorazowo ocena, czy doszło do uchybienia regule art. 7 ust. 1 P.z.p. oraz czy spełniona została przesłanka wystąpienia szkody w budżecie unijnym winna opierać się na rozważeniu konkretnych okoliczności faktycznych danej sprawy, a nie na argumentacji opartej na hipotetycznych założeniach. W przeciwnym wypadku ocena organu nie poparta określonymi dowodami musi być uznana za dowolną. W kontrolowanej decyzji organ nie wskazał dowodów na poparcie swej tezy o naruszeniu reguł uczciwej konkurencji oraz równego traktowania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie można było pominąć, że Instytucji Zarządzającej już na etapie zawierania umowy o dofinansowanie inwestycji (to jest [...] października 2010 r.) znana była dokumentacja przedstawiona przez Gminę, stanowiła ona bowiem przedmiot badania w postępowaniu konkursowym nie tylko pod względem formalnym, ale także według kryteriów merytorycznych projektu. Ponowne badanie dokumentacji miało miejsce w fazie zawierania umowy będącej efektem postępowania konkursowego, co należy wnosić z brzmienia § 12 ust. 3 umowy, albowiem beneficjent najpóźniej przed zawarciem umowy było zobligowany do opracowania i przedłożenia Instytucji Zarządzającej harmonogramu realizacji zamówień dla projektu, stanowiącego załącznik do umowy. Sąd podkreślił, że zakwestionowane postanowienia SIWZ datują się na grudzień 2006 r., a więc pochodzą z okresu o kilka lat wcześniejszego. W umowie natomiast (w § 12 ust. 1) zobowiązanie beneficjenta obejmuje stosowanie się przez niego do przepisów ustawy Prawo o zamówieniach publicznych, ale w brzmieniu z 2010 r. Sąd, nie podważając uprawnień Instytucji Zarządzającej do badania i oceny dokumentów w każdej fazie postępowania konkursowego, stwierdził, że nie można aprobować negowania przez organy dokumentacji już ocenionej pozytywnie pod względem formalnym i merytorycznym w zakończonym postępowaniu konkursowym bez wykazania nowych, nieznanych dotychczas okoliczności, które uzasadniałyby radykalną zmianę stanowiska. Takie działanie winno być kwalifikowane jako naruszające zasadę zaufania do organów władzy publicznej, sformułowanej w art. 8 k.p.a. i wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP jako zasadniczy element szerzej pojmowanej zasady demokratycznego państwa prawa.

Zarząd Województwa [...] zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a. naruszenie art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie, bez jednoczesnego wskazania przepisów postępowania, których naruszeń dopuściły się organy w niniejszej sprawie; sąd nie wyjaśnił zasadności swojego stanowiska w zakresie konieczności wydania przez organy w niniejszej sprawie dwóch odrębnych decyzji: o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" (art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 98 Rady (WE) Nr [...]083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r.) i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 207 ustawy o finansach publicznych); sąd nie dokonał także oceny, czy organ przed podjęciem zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu części środków na finansowanie powinien wydać decyzję administracyjną w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej czy też powinien to uczynić jednocześnie; sąd niewłaściwie przyjął, że w przedmiotowej sprawie występują dwie odrębne sprawy administracyjne załatwiane w drodze dwóch odrębnych decyzji administracyjnych, podczas gdy prawidłowa analiza materialnoprawnych podstaw wydanej decyzji prowadzi do wniosku, że przedmiotem postępowania jest jedna sprawa administracyjna rozpoznawana na podstawie o wszystkich powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów;

b. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, uniemożliwiając polemikę z treścią wyroku i kontrolę kasacyjną poprzez:

— sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenia dopuściły się organy w niniejszej sprawie,

— niewyjaśnienie, w jaki sposób naruszenie przepisów postępowania ma wpływ na wynik sprawy oraz lakoniczne, a tym samym niewystarczające wskazania co do dalszego postępowania przez organ, które nie są konkretne ani precyzyjne poprzez sformułowanie "Wskazane uchybieniami natury proceduralnej, polegającymi na wydaniu jednej, wspólnej decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową oraz orzekającej o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, i przy braku rozważenia i wskazania, czy w sprawie zaistniały (bądź nie zaistniały) przesłanki przemawiające za obniżeniem maksymalnych stawek wskaźnika nałożonych korekt, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (...)";

II. przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię:

a) art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. przez nietrafne przyjęcie, że organy prowadzące postępowanie powinny wydać osobne decyzje: o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" (art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 98 Rady (WE) Nr [...]083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r.) i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w związku z art. 207 ustawy o finansach publicznych);

b) art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr [...]083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr [...]260/1999 poprzez błędną wykładnie i nietrafne przyjęcie, że przepis ten daje organowi podstawę do wydania odrębnej, samodzielnie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej o "ustaleniu i nałożeniu korekty" w sytuacji, gdy decyzja ta samodzielnie jest niewykonalna w sposób trwały,

c) art. 7 ust. 1 w związku z 36 ust. 5 P.z.p. poprzez błędną wykładnie normy prawnej wynikającej z treści art. 36 ust. 5 P.z.p. w kontekście zasady równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji za dopuszczalne zawarcia przez Zamawiającego, w projekcie umowy stanowiącym załącznik do SIWZ, z zastrzeżenia ograniczającego podwykonawstwo w postaci procentowego określenia części zamówienia jak musi być wykonana bez udziału podwykonawców i uzależnienia wartości tej części zamówienia od wartości ofert składanych przez poszczególnych podwykonawców.

Gmina T. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że decyzja administracyjna w przedmiocie zwrotu środków, o której mowa w przepisach ustawy o finansach publicznych powinna być poprzedzona decyzją w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty wydaną na podstawie art. 98 rozporządzenia nr [...]083/2006 w związku z art. 26 ust.1 pkt 15b u.z.p.p.r

Kwestia ta, stanowiąc przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, została ostatecznie rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14, w której wyjaśniono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu powołanej uchwały skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 i szczegółowo w umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych) z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 u.f.p. (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), uzasadnia twierdzenie, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego – tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Innymi słowy, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. W uchwale podkreślono również, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. określenia "ustalanie i nakładanie" korekty, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. Za przypisaniem ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają również względy aksjologiczne i celowościowe. Takie rozwiązanie nie przyczyni się bowiem do sprawniejszego wykonywania zadań administracji publicznej, wręcz przeciwnie, funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczących korekty i zwrotu spowodowałoby komplikacje procesowe związane ze współistnieniem dwóch decyzji dotyczących w zasadzie tego samego przedmiotu. Nie jest to też niezbędne ze względu na ochronę praw beneficjenta. Ochronę tę beneficjent znajduje bowiem na drodze kwestionowania decyzji o zwrocie, której elementem stanu faktycznego jest dokonana korekta finansowa.

W konkluzji uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, również korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie.

Mając na uwadze, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a., ogólną moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że przyjęta w omawianej uchwale interpretacja art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. musiała zostać uwzględniona przy ocenie zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej postawione w punktach I.a., II.a. oraz II.b. jej petitum należało uznać za usprawiedliwione. Uwzględnienie wymienionych zarzutów nie oznacza jednak, że zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Podkreślenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja z [...] sierpnia 2013 r. naruszają prawo także z tej przyczyny, że Zarząd Województwa [...] nie rozważył, czy w sprawie zaistniały okoliczności przemawiające za obniżeniem wskaźnika korekty, który jest zalecaną stawką maksymalną oraz błędnie ocenił zastosowanie przez Zamawiającego przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 5 P.z.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko WSA, co do ostatnio wymienionych naruszeń było słuszne, co oznacza, że pomimo uznania za trafne części zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej podlegała ona oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 7 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 5 P.z.p. poprzez błędną wykładnie normy wynikającej z treści art. 36 ust. 5 P.z.p. w kontekście zasady równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji.

Zdaniem Zarządu Województwa [...] niejednoznaczne określenie części zamówienia, jaka nie może być powierzona podwykonawcom, przez odniesienie się do współczynników procentowych wpływa w sposób istotny na ograniczenie możliwości zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Z art. 36 ust. 5 P.z.p. należy wyprowadzić normę zezwalającą Zamawiającemu na określenie w SIWZ jaka część zamówienia nie może być powierzona podwykonawcom i musi być wykonana osobiście przez wykonawcę. Brak wskazania rzeczowo konkretnej części zamówienia powoduje, że każdy z wykonawców biorących udział w przetargu może powierzyć inną część zamówienia podwykonawcom. Oznacza to, że podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji prawnej są różnie traktowane przez Zamawiającego. Według strony wnoszącej skargę kasacyjną, Zamawiający sprzecznie z art. 7 ust. 1 P.z.p. uzależnił rozmiar dopuszczalnego podwykonawstwa od wartości umowy zawartej w wyniku przeprowadzenia postępowania, a więc część zamówienia jaką dany wykonawca mógł powierzyć podwykonawcom była zależna od oferowanej przez danego wykonawcy ceny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie podniósł, że postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego było prowadzone przez skarżącą kilka lat przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu "Budowa hali sportowo-widowiskowej przy Szkole Podstawowej nr [...] i Gimnazjum nr [...] w T." i w związku z tym powinno być oceniane przy uwzględnieniu ówcześnie obowiązującej treści ustawy Prawo zamówień publicznych. W dacie ogłoszenia postępowania o udzieleniu zamówienia publicznego art. 36 ust. 5 P.z.p. stanowił, że "Zamawiający może określić w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, która część zamówienia nie może być powierzona podwykonawcom". Z powołanego przepisu nie wynika by, jak przyjął to organ, obowiązkiem Zamawiającego było określenie zakresu rzeczowego tej części zamówienia, którego wykonanie nie może być powierzone podwykonawcom. Zarząd Województwa [...] nie wskazał żadnego przepisu ustawy Prawo zamówień publicznych ustanawiającego taki obowiązek. Nie przedstawił również takiej interpretacji przepisów tej ustawy, która prowadziłaby do wniosku, że Gmina miała taki obowiązek. W związku z tym należało uznać wywody zmierzające do wykazania, że Gmina T. naruszyła art. 36 ust. 5 P.z.p. poprzez zaniechanie określenia zakresu rzeczowego zamówienia, którego wykonanie nie może być powierzone podwykonawcom, za pozbawione podstaw. Jednocześnie należy zauważyć, co słusznie podniosła Gmina w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że na gruncie ustawy Prawo zamówień publicznych pojęcie "części zamówienia" i "zamówienia udzielanego w częściach" nawiązuje do wartości zamówienia. Stosownie bowiem do art. 32 ust. 4 P.z.p., jeżeli zamawiający dopuszcza możliwość składania ofert częściowych albo udziela zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia.

Podkreślić również należy, że z przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych nie wynika zakaz określenia zakresu zamówienia, które może być wykonane przez podwykonawców w wielkości procentowej wartości zamówienia, ani konieczność podania konkretnych części zamówienia opisanych rzeczowo (tak Krajowa Izba Odwoławcza w uchwale z 29 lipca 2009 r. sygn. akt KIO/KD 18/09).

Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że określenie części zamówienia, której nie można powierzyć podwykonawcom, przy użyciu współczynnika procentowego nie jest równoznaczne z naruszeniem art. 36 ust. 5 P.z.p.

Odnosząc się do podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii określenia przez skarżącą w SIWZ, a nie w "projekcie umowy stanowiącym załącznik do SIWZ", jaka część zamówienia nie może być powierzona podwykonawcom, należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji organ nie kwestionował, że wzór umowy (a nie projekt umowy) stanowi integralną część SIWZ. Podkreślenia także wymaga, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 16 P.z.p., SIWZ zawiera co najmniej istotne dla strony postanowienia, które zostaną wprowadzone do treści zawieranej umowy w sprawie zamówienia publicznego, ogólne warunki umowy albo wzór umowy, jeżeli zamawiający wymaga od wykonawcy, aby zawarł z nim umowę w sprawie zamówienia publicznego na takich warunkach. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że wzór umowy stanowi element SIWZ i określenie w nim części zamówienia, która nie może być powierzona podwykonawcom nie stanowi naruszenia art. 36 ust. 5 P.z.p. Dodać należy, że w toku postępowania administracyjnego, Zarząd Województwa nie kwestionował przyjętej we wzorze umowy konwencji określenia części zamówienia, której wykonania nie można powierzyć podwykonawcom przez ograniczenie możliwości stosowania podwykonawstwa do wysokości 50% wartości przedmiotu umowy. Zastrzeżenia organu dotyczyły natomiast tego, że nie została wskazana konkretna część zamówienia (zakres rzeczowy), objęta ograniczeniem. Jak już wspomniano ustawa Prawo zamówień publicznych, w przypadku stosowania przez zamawiającego art. 36 ust. 5 P.z.p., nie ustanawia obowiązku podania konkretnych części zamówienia (zakresu rzeczowego).

Instytucja Zarządzająca nie podała także na jakiej podstawie przyjęła, że na Gminie T. spoczywał obowiązek wykazania, że przedmiot postępowania posiadał cechy szczególne, usprawiedliwiające ograniczenie podwykonawstwa do wysokości 50% wartości umowy. W stanie prawnym obowiązującym w dacie ogłoszenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (tj. 27 grudnia 2006 r.), istnienia takiego obowiązku nie można było wyprowadzić z treści art. 36 ust. 5 P.z.p.

Wobec powyższego stanowisko Instytucji Zarządzającej o naruszeniu przez Gminę T. art. 36 ust. 5 P.z.p. należało uznać za nieuzasadnione, co prowadzi do wniosku, że nie było także dostatecznych podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego nie zapewniono uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców (art. 7 ust. 1 P.z.p.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a.

Na wstępie należy zauważyć, że oczywiście niesłuszny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Naruszenie przez sąd art. 153 p.p.s.a. przejawia się w tym, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie respektuje oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez ten sąd we wcześniejszym orzeczeniu. Należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. po raz pierwszy rozpoznawał sprawę ze skargi Gminy T. na decyzję określającą kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu. W związku z tym Sąd nie był związany żadną oceną prawną a co za tym idzie nie mógł naruszyć art. 153 p.p.s.a.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób opisany w zarzucie i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić więc przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11). Uchybieniem, mającym wpływ na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącego organu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji wolne jest od wskazanych powyżej uchybień i wadliwości, w tym również takich, które uniemożliwiałyby jego kontrolę instancyjną. Analiza jego treści, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia ono określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej, czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 206 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490).