Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2990/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] w [...] 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1 U Z A S A D N I E N I E

Pismem z dnia 20 października 2017 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] dla obszaru ograniczonego ulicami: [...] , [...] , [...] , Al. [...] , [...] , [...] i od zachodu granicą Cmentarza (obszar A21). Kwestionowanej uchwale zarzuciła:

- naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 i 8, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej jako "u.p.z.p.") w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871),

- naruszenie interesu prawnego skarżącej, gdyż postanowienia planu określają przeznaczenie, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym położone są działki nr ew. [...] , [...] ,[...] , [...] , [...] , [...] z obrębu [...] w [...] stanowiące jej własność, wprowadzając niezgodne z prawem ustalenia i ograniczenia co do zagospodarowania terenu naruszające prawo własności skarżącej, które podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej,

- naruszenie art. 14 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 4 i 5, art. 20 ust. 1 oraz art. 27 u.p.z.p.,

- niezastosowanie się do art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p.,

- naruszenie art. 32 ust. 2, art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP,

- naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazała, że w zaskarżonej uchwale doszło do naruszenia w sposób istotny zasad i trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej, naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 polega na naruszeniu wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów ekonomicznych przestrzeni poprzez zmianę przeznaczenia terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5MN, na którym położona jest nieruchomość skarżącego, z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (ustalenie poprzednio obowiązującego miejscowego planu) na ustalenie zawarte w § 21 uchwały, tj. przeznaczenie podstawowe jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej. Ustalenie to w sposób nieuzasadniony spowodowało degradację przestrzeni ulicy [...] , wykluczając możliwość zwartej, intensywnej zabudowy charakterystycznej i właściwej dla zabudowy śródmiejskiej.

W ocenie skarżącej, sytuowanie ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej (5MN) pomiędzy terenami określonymi graficznie symbolami MW o intensywności zabudowy prawie dwukrotnie większej jest zaprzeczeniem zarówno ładu przestrzennego, jak i efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz przekreśleniem walorów ekonomicznych przestrzeni przygotowanej do intensywnej zabudowy, charakteryzującej się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia komunikacyjne. Ponieważ koszty utrzymania ww. systemów przekładają się na obciążenia właściciela nieruchomości, a przeznaczenie terenu jest nieadekwatne do możliwości zagospodarowania, naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 wprost narusza jego interes prawny. Zdaniem skarżącej właściwe, przywracające ład przestrzenny i zapewniające efektywną gospodarkę przestrzenią miasta oraz zgodne z oczekiwaniem strony będzie ustalenie przeznaczenia dla przedmiotowej nieruchomości takie, jak na sąsiednich terenach, bezpośrednio przylegających do jej granic, tj. w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Skarżąca zauważyła, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, a także minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do działki budowlanej. Zarzuciła, iż na potrzeby przedmiotowego planu miejscowego, Rada Miejska [...] wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej, modyfikując normy obecne w innych aktach prawnych. Definiując w § 5 ust. 1 pkt 12 uchwały pojęcie wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej jako minimalną powierzchnię biologicznie czynną na działce, wyrażoną w procentach, wprost naruszono przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wywołuje negatywne konsekwencje dla skarżącej, uniemożliwiając prawidłowe ustalenie wymaganej w § 21 uchwały powierzchni biologicznie czynnej. Ponadto, definiując w § 5 ust.1 pkt 15 pojęcie wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy jako wartość stosunku maksymalnej sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji naziemnych mierzonych w obrysie zewnętrznym wszystkich budynków zlokalizowanych na działce lub w jednostce terenowej, do powierzchni danej działki lub terenu, uniemożliwiono właścicielowi przedmiotowych nieruchomości prawidłowe obliczenie wymaganego w § 21 uchwały wskaźnika, czym naruszono jego uprawnienie. Pojęcie "działka" i "działka budowlana" nie jest tożsame, więc kwestionowany przepis uchwały stanowi nie tylko niezgodną z prawem modyfikację postanowień ustawowych, ale również w sposób nieuzasadniony rozszerza kompetencję organu uchwałodawczego gminy.

Skarżąca podniosła, że określenie parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, takich jak maksymalna intensywność zabudowy oraz powierzchnia biologicznie czynna, wyrażone w stosunku do powierzchni działki budowlanej, należy do jednych z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego. Ustalenie ich w sposób niejednoznaczny wprost narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wpływa na wartość nieruchomości właściciela, czym narusza jego interes prawny.

Ponadto, skarżąca podkreśliła, że stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Natomiast określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej może nastąpić na podstawie dyspozycji art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy dla procedur wszczętych po dniu 21 października 2010 r. Powyższe oznacza, że w ramach ustaleń planistycznych Rada Miejska w [...] nie posiadała podstaw prawnych do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej. Jednakże, zgodnie z § 13 pkt 4 uchwały ustalono minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej oznaczonych na rysunku planu symbolem MN dla zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej 600 m2, dla zabudowy bliźniaczej 50 m2 na segment domu bliźniaczego, czym wprost naruszono przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., a także art. 7 Konstytucji RP, w zakresie przestrzegania granic kompetencji. Przedmiotowe ustalenie narusza interes prawny właściciela, gdyż narzuca niezasadny wymóg dotyczący warunków podziału działek, co ma bezpośredni wpływ na możliwości zagospodarowania nieruchomości.

Pismem z dnia 1 marca 2018 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, uzupełniła argumentację zawartą w skardze.

Pełnomocnik skarżącej podniósł, że postanowienia zaskarżonej uchwały w zakresie przeznaczenia oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bezpośrednio i w sposób niezgodny z prawem ingerują w prawo własności skarżącej, podlegające konstytucyjnej ochronie na mocy art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, tj. prawo własności dziełek nr ew. [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] z obrębu [...] w [...] . Zarzucił przekroczenie przez Radę Miejską w [...] władztwa planistycznego poprzez zmianę przeznaczenia nieruchomości z umożliwiającego zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na umożliwiające zabudowę wyłącznie jednorodzinną, przy jednoczesnym pozostawieniu bez zmian przeznaczenia nieruchomości sąsiednich, na których zabudowa ma charakter wielorodzinny.

Ponadto, pełnomocnik zarzucił kwestionowanej uchwale niezgodność z uchwałą intencyjną. Zauważył, że zaskarżona uchwała została przyjęta w oparciu o uchwałę z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru A21, lecz załącznik graficzny do uchwały intencyjnej został sporządzony w sposób problematyczny, uniemożliwiający w pełnym zakresie potwierdzenie zgodności przyjętych ustaleń z uchwałą intencyjną.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił również niezgodność zaskarżonej uchwały ze studium, w tym naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważył, iż Rada Miejska w [...] nie odniosła się do kwestii zgodności planu miejscowego z regulacjami studium obowiązującego na tym terenie. Tymczasem, w dacie przyjęcia uchwały intencyjnej aktualna była uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] zatwierdzająca studium dla przedmiotowego terenu. W dniu 23 września 2009 r. Rada Miejska w [...] przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] . Pełnomocnik zarzucił, że po przyjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, Rada Miejska w [...] przyjęła w 2009 r. treść studium, z którego nie wynika, że w lokalizacji nieruchomości skarżącej preferowana jest zabudowa jednorodzinna. Wręcz przeciwnie, studium wskazuje w strefie A, czyli strefie śródmiejskiej usługowo-mieszkaniowej zlokalizowanej centralnie w granicach miasta, przede wszystkim na funkcje charakterystyczne dla typowego rejonu śródmiejskiego, tj. usługi ogólnomiejskie publiczne i komercyjne, a dopiero jako drugą funkcję w studium przewidziano mieszkalnictwo, lecz bez wskazania, aby preferowana w tej strefie była zabudowa jednorodzinna.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, wskazane zarzuty uzasadniają stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały, bowiem wyczerpują zarówno przesłankę istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jak i istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu wskazała, że projekt planu będącego przedmiotem skargi realizowany był w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z wymogami ustawowymi w procedurze sporządzania planu zapewniono udział społeczeństwa. Informację o przystąpieniu do opracowania projektu planu i zbieraniu wniosków podano do publicznej wiadomości poprzez Internet (strona internetowa Miasta i Gminy [...] www.[...] .eu Biuletyn Informacji Publicznej), oraz obwieszczenia i ogłoszenia w prasie lokalnej. Ponownie informację o przystąpieniu do opracowania projektu planu i zbieraniu wniosków do strategicznej oceny oddziaływania na środowisko podano do publicznej wiadomości poprzez Internet (strona internetowa Miasta i Gminy [...] www.[...] .eu Biuletyn Informacji Publicznej oraz obwieszczenia i ogłoszenia w prasie lokalnej. Ogłoszenia opublikowano - Gazeta [...] Nr [...] z dnia [...] .10.2008 r. i Gazeta [...] Nr [...] z dnia 24.02.2009 r. Informację o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą podano do publicznej wiadomości poprzez Internet (strona internetowa Miasta i Gminy [...] www.[...] .eu Buletyn Informacji Publicznej) oraz obwieszczenia i ogłoszenia w prasie lokalnej (ogłoszenie opublikowano Kurier Południowy Nr [...] dnia [...] .01.2010 r.).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.p.z.p., każdy kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego, mógł składać uwagi. W terminach wskazanych w obwieszczeniach i ogłoszeniach skarżący nie złożył uwag do wyłożonego projektu planu. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W studium obowiązującym w czasie zatwierdzania przedmiotowego planu, działki skarżącego znajdowały się w strefie A w obszarze intensywnego rozwoju wielofunkcyjnego, w terenie dominacji funkcji mieszkalnictwa jedno i wielorodzinnego. Organ podał, że na terenach dominacji funkcji mieszkalnictwa jedno i wielorodzinnego w południowej części miasta [...] pomiędzy śródmieściem, a rzeka Jeziorką, preferuje się rozwój zabudowy jednorodzinnej.

Organ wskazał, że przeznaczenie terenów w planie wynika z dotychczasowego ich zagospodarowania, analizy złożonych wniosków do projektu planu, stanu ładu przestrzennego oraz obowiązujących przepisów. Stwierdził, iż przeznaczenie terenów w zatwierdzonym planie jest zgodne z realizowaną w trakcie przygotowania i zatwierdzania planu polityką przestrzenną Gminy [...] i intencją Rady Miejskiej w [...] . Ponadto organ zauważył, że Wojewoda [...] nie zgłosił zastrzeżeń w trybie postępowania nadzorczego odnośnie określonych w planie parametrów dotyczących kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, takich jak maksymalna intensywność zabudowy oraz powierzchnia biologicznie czynna wyrażone w stosunku do powierzchni działki budowlanej.

Organ podkreślił, że naruszeniem interesu jest nie tyle ukształtowanie stosunku prawnego w sposób odmienny od woli podmiotu posiadającego interes prawny, co ukształtowanie go w sposób bezprawny, czyli z naruszeniem prawa. Zdaniem organu, Rada Miejska w [...] podejmując zaskarżoną uchwałę posiadała delegację ustawową, umożliwiającą jej umieszczenie w uchwale kwestionowanych przez skarżącego ustaleń i ograniczeń zagospodarowania terenu. Organ stwierdził, że zgodnie z ustawą z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

W ocenie organu, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieszczą się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), Sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] dla obszaru ograniczonego ulicami: [...], [...], [...], Al. [...] , [...] , [...] i od zachodu granicą Cmentarza (obszar A21) doprowadziła do częściowego uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w odniesieniu do działek nr ewid. [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] z obrębu [...] w [...] .

Na wstępie wskazać trzeba, że wniesiona skarga spełnia wymogi formalne określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej jako "u.s.g."), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, skarżąca pismem z dnia 21 sierpnia 2017 r. wezwała Radę Miejska w [...] do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Jak wynika z prezentaty znajdującej się na piśmie, przedmiotowe wezwanie wpłynęło do organu w dniu [...] sierpnia 2017 r. Z daty stempla pocztowego widniejącego na kopercie, w której wniesiono skargę, wynika natomiast, że została nadana w urzędzie pocztowym w dniu [...] października 2017 r., z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a., tj. w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miejska w [...] dopiero w dniu [...] listopada 2017 r., a więc w toku postępowania sądowego, podjęła uchwałę [...] o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Okoliczność ta pozostaje bez wpływu na bieg terminu do wniesienia skargi.

Do ustalenia pozostaje zatem, czy zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego skarżącej oraz czy narusza jej interes prawny.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca jest właścicielką nieruchomości o nr ewid. [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i[...] z obrębu [...] w [...] . Prawo własności wskazanych nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] . Stąd też interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika z przysługującego skarżącej prawa własności do wymienionych nieruchomości.

Podkreślenia wymaga, że zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. w postaci zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składający skargę podmiot musi wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną i prawnie chronioną sytuacją.

Dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, z dnia 4 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1563/04, z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/2004, dostępne w CBOSA).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że o skuteczności skargi przesądza wykazanie przez podmiot, który wniósł skargę naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien wykazać, iż rozwiązania planu ograniczają sposób korzystania z przysługującego mu prawa własności. Dopiero wykazanie tegoż naruszenia umożliwia, zgodnie z wolą ustawodawcy, skuteczne zaskarżenie uchwały.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż skarżąca wykazała, że jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone kontrolowaną uchwałą.

Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., obowiązujących przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organom gminy przysługuje prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności lub użytkowania wieczystego (tzw. władztwo planistyczne gminy). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Powyższe oznacza, że zapisy planu determinują sytuację właściciela (lub użytkownika wieczystego) nieruchomości m.in. w zakresie jej inwestycyjnego zagospodarowania oraz sposobu gospodarczego wykorzystania. Ingerencja ta nie może jednak odbywać się w sposób dowolny.

Jako zasadne Sąd ocenił zarzuty skargi, dotyczące naruszenia wymagań ładu przestrzennego poprzez zmianę przeznaczenia terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5MN z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą (ustalenie zawarte w § 21 zaskarżonej uchwały) o maksymalnej intensywności zabudowy 0,8. Przedmiotowe ustalenie wyklucza na terenie nieruchomości skarżącego możliwość zrealizowania zwartej, intensywnej zabudowy charakterystycznej dla zabudowy śródmiejskiej, podczas gdy – jak trafnie podniesiono w skardze – obszar ten usytuowany jest pomiędzy terenami określonymi graficznie symbolami przeznaczenia MW o intensywności zabudowy prawie dwukrotnie większej, tj. maksymalnej intensywności 1,5 (obszar 2MW). Organ nie uzasadnił regulacji w tym zakresie w sposób wyczerpujący. W szczególności, nie jest przekonujące stwierdzenie odnoszące się do usytuowania przedmiotowego obszaru pomiędzy śródmieściem, a rzeką Jeziorką. Działki skarżącego znajdują się bowiem w znacznej odległości od rzeki Jeziorki, od której oddzielone są m.in. terenem oznaczonym symbolem 3MW. W najbliższym otoczeniu rzeki przeważa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zatem argumentacja organu jest chybiona.

Ponieważ na nieruchomościach sąsiednich wobec działek skarżącego znajdują się różne typy zabudowy, ustalenie na nich zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej bezspornie nie byłoby sprzeczne z zabudową istniejącą w ich otoczeniu. Dodatkowo zauważyć trzeba, że przeznaczenie nieruchomości sąsiednich pozostało niezmienione względem regulacji poprzednio obowiązującej. Uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. Nr [...] w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] w granicach administracyjnych z wyłączeniem obszaru zawartego między ulicami: [...] , [...] , [...] , [...] , przedłużeniem ul. [...] do Al. [...] , rzeką [...] , torami kolei [...] i ul. [...] przewidywała usytuowanie obszaru, na którym znajdują się nieruchomości skarżącej, jako strefę śródmiejską usługowo-mieszkaniową z zabudową wielorodzinną oraz jednorodzinną. Zmiana przeznaczenia spornego terenu poprzez dopuszczenie na nim zabudowy jednorodzinnej przy jednoczesnym zachowaniu charakteru działek sąsiednich jako przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną wskazuje na przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Miejską w [...] . Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, organ powinien kierować się zasadą proporcjonalności oraz wykazać, że przyjęta regulacja jest niezbędna dla realizacji interesu publicznego, bezpieczeństwa państwa bądź wymagań ochrony środowiska.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy również zauważyć, że stosownie do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] , w strefie A, tj. strefie śródmiejskiej usługowo-mieszkaniowej, główne funkcje zostały określone jako usługi ogólnomiejskie publiczne i komercyjne (w tym: administracja, finanse, handel, gastronomia, kultura, specjalistyczne usługi zdrowotne itp.), a także mieszkalnictwo oraz przemysł w pasie wzdłuż linii kolejowej w zachodniej części strefy. Studium wskazuje w omawianej strefie przede wszystkim na funkcje charakterystyczne dla rejonu śródmiejskiego. Nieuprawnione jest zatem - również w odniesieniu do regulacji zawartej w studium - wyprowadzenie wniosku, aby w tej strefie preferowana była zabudowa jednorodzinna.

Kontrolowana uchwała narusza zatem art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia w stopniu skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej. Uchwalona regulacja narusza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory ekonomiczne przestrzeni – poprzez wykluczenie możliwości wprowadzenia zwartej, intensywnej zabudowy charakterystycznej dla zabudowy śródmiejskiej. Sąd uznał, że przyjęte w § 21 zaskarżonej uchwały przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 5MN, na którym położone są działki skarżącej, narusza interes prawny strony w sposób istotny – w zakresie, w jakim wyłącza możliwość zrealizowania na nich zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Wprawdzie stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, jednak jako niedopuszczalną należy uznać ingerencję w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Trafny jest ponadto zarzut skargi w zakresie braku umocowania Rady Miejskiej w [...] , w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, do określenia w § 13 pkt 4 minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej. Przepis art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. wprowadzający regulację w tym zakresie został dodany ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871), zatem nie obowiązywał w dniu wydania kontrolowanego aktu. Ustanowiony w uchwale wymóg dotyczący warunków podziału działek narusza interes prawny skarżącej, wpływając na możliwość zagospodarowania nieruchomości.

Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy wskazane naruszenia w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej części. Jeśli natomiast naruszenia odnoszą się tylko do części planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie tej części, o ile pozostała część może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 207/14).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

-----------------------

11