Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2175/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 362
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania S. N. (dalej "skarżącego") od decyzji Starosty O. (dalej także "Starosty") nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wpływu na środowisko Gminnej Zbiornicy Padłych Zwierząt, zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] na gruntach we wsi S. i U., gm. Z., utrzymało decyzję Starosty w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2015 r., przedstawia się w sposób następujący:

1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Starosta O. i orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego – prowadzonego na podstawie art.362 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz.1232 ze zm.), dalej "poś" – dotyczącego ustalenia wpływu na środowisko Gminnej Zbiornicy Padłych Zwierząt zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] na gruntach wsi S. i U., gm. Z., powiat [...], województwo [...].

(A). Uzasadniając orzeczenie z dnia [...] stycznia 2014 r., Starosta wskazał na następujące okoliczności, poprzedzające jego wydanie:

(1). Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Starosta zobowiązał Wójta Gminy Z. (dalej "Wójta") do sporządzenia przeglądu ekologicznego dla Gminnej Zbiornicy Padłych Zwierząt, zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] na gruntach wsi S. i U. gm. Z., powiat [...]. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. zmieniono za zgodą stron termin wykonania powyższej decyzji i ustalono nowy termin do [...] października 2004 r.

(2). W dniu [...] grudnia 2004 r. Wójt przedstawił Staroście "Przegląd ekologiczny dla Gminnej Zbiornicy Padłych Zwierząt zlokalizowanej na terenie działek [...] i [...] we wsi S. gmina Z. zawierający dokumentację prac geologicznych", sporządzony przez P., który nie spełniał określonych w decyzji wymagań dla przeglądu ekologicznego, wobec czego został przekazany do uzupełnienia. Na podstawie otrzymanych wyników zawartych w uzupełnionym ww. przeglądzie ekologicznym uznano, że nie ma potrzeby prowadzenia prac rekultywacyjnych ponieważ zasięg oddziaływania zbiornicy jest niewielki i nie stanowi ona realnych zagrożeń dla środowiska.

(3). Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się skarżący, będący właścicielem terenu, na którym funkcjonowała zbiornica. Skarżący podniósł, że otwory badawcze nie zostały wykonane w miejscach określonych w decyzji Starosty O., zatwierdzającej "Projekt prac geologicznych". Jednocześnie odwierty wykonano tylko na terenie Gminnej Zbiornicy Padłych Zwierząt zlokalizowanej na terenie działek [...] i [...].

(4). Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Starosta zobowiązał Wójta do uzupełnienia przeprowadzonych badań jakości wód podziemnych i wykonania dwóch dodatkowych piezometrów powyżej i poniżej obiektu na kierunku spływu wód podziemnych. Określenie oddziaływania na środowisko instalacji, sporządzone na podstawie wyników badań wód podziemnych pobranych z nowowykonanych piezometrów, Gmina miała przedstawić Staroście O. w formie aneksu do wykonanego już przeglądu ekologicznego, w terminie do [...] czerwca 2006 r. Przy ustalaniu terminu przedstawienia ww. wyników badań uwzględniono czas niezbędny na dokonanie czynności z zakresu ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.).

Zasadność lokalizacji otworów wykonanych na potrzeby badań wody podziemnej wynikała z ustalonego kierunku spływu wód podziemnych. Taka lokalizacja otworów pozwoliła na określenie składu fizykochemicznego i bakteriologicznego wód w obrębie obiektu "grzebaliska zwierząt" oraz w dalszej odległości na odpływie wód w aspekcie rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń. Z załączonych wyników badań wynika, że pobrana do badań woda z terenu grzebowiska wykazywała znaczny stopień zanieczyszczenia. Wyraźna poprawa jakości wody widoczna była już w drugiej próbce, pobranej ok. 50 m od punktu pierwszego, na kierunku odpływu wód. Wyniki badań z trzeciej próby wskazywały, że dotychczas nie doszło do rozległego rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń. Dlatego też postanowiono o odstąpieniu od rekultywacji przedmiotowego terenu pod warunkiem zachowania dotychczasowego przeznaczenia terenu i zaprzestaniu dalszej działalności grzebania zwierząt. Jednocześnie wyjaśniono, że spełnienie żądań skarżącego w zakresie reaktywowania Zbiornicy Padłych Zwierząt nie jest możliwe, ze względu na obowiązujące wówczas w tym zakresie przepisy prawne, a w szczególności art. 55 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), który to zakazał składowania odpadów zakaźnych (w tym m.in. medycznych i weterynaryjnych). Tak więc, nie było możliwe reaktywowanie zbiornicy, gdyż pogłębiło by to istniejące wówczas zanieczyszczenie i mogło przyczynić się do jego rozprzestrzenienia się. Ponadto Wójt nie może działać niezgodnie z obowiązującym prawem i eksploatować przedmiotowej zbiornicy. Taka działalność podlegałaby przepisom karnym i byłaby zagrożona karą aresztu lub grzywny. Podsumowując stwierdzono, że w myśl obowiązującego w trakcie prowadzonego postępowania art. 102 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 200lr. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi (...), są obowiązani do przeprowadzenia jej rekultywacji. Jeśli zanieczyszczenie gleby lub ziemi odbyło się przez inny podmiot za zgodą lub wiedzą władającego powierzchnią ziemi, jest on obowiązany do ich rekultywacji solidarnie ze sprawcą. Oznaczało to, że w przypadku wykazania i udokumentowania negatywnego wpływu na środowisko przedmiotowej zbiornicy, sprawcy zanieczyszczenia, tj. Gmina Z. i Pan S. N., powinni być solidarnie zobowiązani do rekultywacji terenu, a w przypadku braku możliwości przeprowadzenia prac rekultywacyjnych, do uiszczenia na konto Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej kwoty pieniężnej odpowiadającej wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska (art. 362 ust 1 pkt. 2 i ust. 3 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.).

(5). Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu odwołania Wójta od decyzji Starosty z dnia [...] marca 2006 r., uchyliło decyzję Starosty. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1400/06, tut. Sąd odrzucił skargę skarżącego na decyzję SKO w O.

(6). Przy piśmie z dnia [...] października 2009 r. Starosta, stosując się do dyspozycji art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.) przekazał dokumentację sprawy organowi właściwemu w sprawach dotyczących szkód w środowisku, tj. Regionalnemu Dyrektorowi [...] w W.

(7). Przy piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] Regionalny Dyrektor [...] w W. zwrócił Staroście akta sprawy dotyczącej ustalenia wpływu na środowisko Gminnej Zbiornicy Padłych Zwierząt zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] na gruntach wsi S. i U., gm. Z., powiat [...]. Tym samym Regionalny Dyrektor [...] w W. ustalił na podstawie będącego w aktach sprawy "Przeglądu ekologicznego" sporządzonego w 2004 r., że, cyt. "nie istnieje podejrzenie, iż gleba została zanieczyszczona chemicznie".

(B). Zreferowawszy niniejszym dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, Starosta rozpatrzył zgromadzony w niej materiał dowodowy w kontekście ewentualnego zaistnienia przesłanek, o których mowa w art.362 ust.1 pkt poś. W ramach powyższego Starosta wskazał w szczególności, co następuje:

(1). W otrzymanych od Regionalnego Dyrektora [...] w W. aktach nie stwierdzono dodatkowych dowodów w postaci zaktualizowanych badań jakości środowiska gruntowo - wodnego. W miarę upływu czasu, wyniki badań przeprowadzonych w latach 2004 - 2006 stały się nieaktualne ze względu na postępujący naturalny proces rozkładu materii organicznej w środowisku gruntowym i nie mogą stanowić obecnie podstawy do oceny stanu jakości środowiska w miejscu byłej Zbiornicy Padłych Zwierząt.

(2). Podejmowanie działań mających na celu przywracanie jakości wód podziemnych do stanu właściwego jest uzasadnione tylko w przypadku usunięcia w pierwszej kolejności źródła zanieczyszczenia - ziemi lub gleby, w której obecnie zachodzą prawdopodobnie końcowe procesy rozkładu składowanych padłych zwierząt, a która jak dotąd nie była zbadana. W kwietniu 2014 r. podjęto czynności zmierzające do zbadania jakości ziemi pod kątem dotrzymywania standardów jakości ziemi, określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359). W okresie od kwietnia 2012 do października 2013 roku, prowadzono rozległą korespondencję ze stronami, mającą na celu zaktualizowanie badań określających jakość środowiska gruntowo - wodnego w miejscu zamkniętej Zbiornicy Padłych Zwierząt. W dniu [...] października 2013 r. Wójt Gminy Z. przedstawił Staroście O. wyniki badań wykonane przez Laboratorium Badawcze P. w W. Z otrzymanych badań wynika, że grunt w miejscu zamkniętej Zbiornicy Padłych Zwierząt, zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] na gruntach wsi S. i U., gm. Z., spełnia parametry jakościowe określone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359). Wobec braku wtórnego zanieczyszczenia ziemi, po zamknięciu Gminnej Zbiornicy Padłych Zwierząt i aktualnych dowodów, potwierdzających występowanie zanieczyszczenia stwierdzić należy, że nie istnieje już zagrożenie dla jakości wód podziemnych, stanowiących dobro wspólne.

(3). Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. poinformowano skarżącego, że aktualne wyniki badań nie wykazały żadnych przekroczeń standardów jakości ziemi, określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz: 1359) na terenie Gminnej Zbiornicy Padłych Zwierząt, zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] na gruntach wsi S. i U., gm. Z., powiat [...], województwo [...]. Jednocześnie wezwano skarżącego do udokumentowania swego stanowiska, co do stanu faktycznego zanieczyszczenia wód podziemnych i przedstawienie aktualnych wyników badań potwierdzających ten stan, w terminie do [...] grudnia 2013 r. W wyznaczonym terminie skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, potwierdzających złą jakość wód podziemnych w obszarze stanowiącym przedmiot postępowania.

(4). Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. poinformowano strony o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zawiadomienia. W dniu [...] grudnia 2013 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko w sprawie, nie przedkładając jednakże nowych dowodów na okoliczności mające wpływ na jej rozstrzygnięcie.

(5). W świetle powyższych okoliczności prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ brak jest podstaw pozwalających na uznanie naruszenia stanu środowiska, stanowiącego dobro wspólne, które stanowi przedmiot prowadzonego postępowania w myśl art. 362 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013, poz. 1232 ze zm.). W przypadku szkody dotyczącej środowiska jako dobra wspólnego, ochrona interesu indywidualnego w przypadku naruszenia wymagań ochrony środowiska, jest realizowana nie na drodze odpowiedzialności administracyjnej lecz na drodze cywilnej, poprzez realizowanie roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, dochodzone przed sądem powszechnym. W tej sytuacji postępowanie w sprawie należało umorzyć na podstawie art.105 k.p.a.

2. Skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławcze w O. odwołanie od decyzji Starosty O. z dnia [...] stycznia 2014 r. (za pośrednictwem tego organu).

3. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem skarżącego od decyzji Starosty O. z dnia [...] stycznia 2014 r., stwierdziwszy nieposiadanie przez skarżącego interesu prawnego w sprawie.

4. Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1304/14, wydanym w następstwie rozpoznania skargi skarżącego na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2014 r., tut. Sąd uchylił tę decyzję, stwierdzając przedwczesność uznania przez organ odwoławczy, że skarżący nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego. Koniecznym dla oceny tej kwestii jest bowiem uprzednie ustalenie, czy skarżący dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, na których funkcjonowała Gminna Zbiornica Padłych Zwierząt.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. ponownie rozpatrzyło odwołanie skarżącego od decyzji Starosty O. z dnia [...] stycznia 2014 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając zaskarżone obecnie orzeczenie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. W związku z koniecznością wykonania zaleceń Sądu, zawartych w wyroku z dnia 10 lutego 2015 r. stwierdzić należy, iż skarżącemu przysługuje prawo własności do nieruchomości na których funkcjonowała Gminna Zbiornica Padłych Zwierząt. Skarżący ma zatem interes prawny w niniejszej sprawie, w konsekwencji czego odwołanie skarżącego od decyzji Starosty O. z dnia [...] stycznia 2014 r. podlega rozpoznaniu co do meritum.

2. Zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma fakt, że w toku prowadzonego na przestrzeni 10 lat postępowania administracyjnego pozyskano dowody wskazujące na brak negatywnego oddziaływania gruntu po byłej zbiornicy na środowisko. Wnioski te wynikają z ustaleń:

(-) przeglądu ekologicznego z dnia [...] grudnia 2004 r. (później uzupełnionego), sporządzonego na podstawie prac badawczych przez P. w W., w świetle których na działce po byłej zbiornicy nie zachodzi potrzeba prowadzenia prac rekultywacyjnych - zasięg oddziaływania przedmiotowej zbiornicy był niewielki, w związku z czym oddziaływanie to nie stanowi realnego zagrożenia dla środowiska;

(-) wyników badań gleby wykonanych przez Laboratorium Badawcze P. w W. i przedłożonych Staroście przez Wójta w dniu [...] października 2013 r., w świetle których grunt po byłej zbiornicy spełnia parametry jakościowe określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi.

3. Stosownie do art. 362 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko w myśl art. 362 ust. 1 ustawy może być nałożony w sytuacji, w której stan negatywnego oddziaływania na środowisko ma charakter ciągły. Tylko wówczas organ administracji może jednocześnie nałożyć ograniczenia i obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Wobec braku wtórnego zanieczyszczenia ziemi, po zamknięciu Gminnej Zbiornicy Padłych Zwierząt i aktualnych dowodów potwierdzających występowanie zanieczyszczenia przyjąć należy, że nie istnieje już zagrożenie dla jakości wód podziemnych, stanowiących dobro wspólne. Zbiornica nie funkcjonuje na działkach skarżącego od ponad 10 lat.

IV. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2015 r., podnosząc przeciwko tej decyzji zarzuty naruszenia:

- art.10 k.p.a. – poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się w sprawie,

- art.7 k.p.a. – przez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz utrzymana nią w mocy Starosty O. z dnia [...] stycznia 2014 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie wskazane wyżej decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2015 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym zaskarżoną obecnie decyzją orzekło w drugiej instancji SKO było rozstrzygnięcie, czy zachodzą przesłanki do nałożenia na Gminę, na podstawie art.362 ust.1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego w związku z prowadzeniem w przeszłości (tj. do 2004 r.) na należącej do skarżącego nieruchomości Gminnej Zbiornicy Padłych Zwierząt. W ocenie organów obu instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazał, aby prowadzenie przedmiotowej zbiornicy wywoływało obecnie jakiekolwiek negatywne oddziaływanie na środowisko (tj. na nieruchomość skarżącego), pociągające za sobą konieczność zastosowania instrumentów, o których mowa w art.362 ust.1 pkt 2 poś. Zdaniem Sądu wniosek ten jest przedwczesny.

2. W myśl art.362 ust.1 poś jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek:

1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;

2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

(ust.2) W decyzji, o której mowa w ust. 1, organ ochrony środowiska może określić:

1) zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko;

1a) czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego;

2) termin wykonania obowiązku.

(ust.3) W przypadku braku możliwości nałożenia obowiązku podjęcia działań, o których mowa w ust. 1, organ ochrony środowiska może zobowiązać podmiot korzystający ze środowiska do uiszczenia na rzecz budżetów właściwych gmin, z zastrzeżeniem ust. 4, kwoty pieniężnej odpowiadającej wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska.

Stosownie do stanowiska piśmiennictwa prawniczego (K. Gruszecki. Komentarz do art.362 Prawa ochrony środowiska, publ. LEX) obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko może być nakładany w sytuacji, kiedy stan negatywnego oddziaływania na środowisko ma charakter ciągły i trwa przez jakiś czas. Wówczas organ administracji może jednocześnie nałożyć ograniczenia i obowiązek przywrócenia środowiska do stanu pierwotnego. W niektórych przypadkach negatywne oddziaływanie może być jednak skutkiem pojedynczego zdarzenia, które wywarło określone skutki w postaci degradacji środowiska. W takiej sytuacji może się okazać, że wystarczające będzie nałożenie obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Wydając takie rozstrzygnięcie, tak jak w poprzednim przypadku, organ administracji powinien na podstawie art. 362 ust. 2 p.o.ś. określić, do jakiego stanu ma zostać przywrócone środowisko. Bez takiego określenia również ten obowiązek mógłby być trudny do przymusowego wykonania w przypadku braku jego dobrowolnej realizacji. To doprecyzowanie powinno być wykonane zgodnie z regułami określonymi w art. 362 ust. 2 pkt 1a p.o.ś., a więc przez wymienienie czynności zmierzających do przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Oczywiście, tak jak w sytuacji ograniczenia oddziaływania, obowiązki te powinny mieć charakter wykonalny, a sposób ich doboru powinien znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia. Te zasady dotyczą również terminu, w jakim zadania określone w decyzji muszą być wykonane.

W sytuacji gdy zmiany w środowisku, powstałe na skutek negatywnego oddziaływania, mają charakter nieodwracalny i nie da się nałożyć obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia ani obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego, ustawodawca w art. 362 ust. 3 p.o.ś. przyznał organom administracji możliwość zobowiązania podmiotu korzystającego ze środowiska do zapłaty kwoty odpowiadającej wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska na rzecz właściwej gminy. W zakresie postanowień art. 82 ust. 3 u.o.k.ś., który zawierał analogiczne rozwiązania, przyjmowano, że jest to forma zadośćuczynienia pieniężnego za uszczerbek w niemajątkowych wartościach społecznych środowiska (G. Domański, Sankcje majątkowe i opłaty za zanieczyszczenie środowiska w świetle nowej ustawy, Palestra 1980, nr 6, s. 28) lub że jest to instytucja podobna do nawiązki występującej w prawie karnym (G. Dobrowolski, Ochrona powietrza. Zagadnienia administracyjnoprawne, Kraków 2000, s. 184). Nie kwestionując zasadności tych wypowiedzi, można chyba przyjąć, że w aktualnym stanie prawnym te wpłaty powinny być uznane za jedną z form szeroko rozumianej kompensacji przyrodniczej.

3. W toku wieloletniego postępowania w przedmiocie zastosowania instrumentów, o których mowa w art.362 poś, zgromadzono ostatecznie dwa zasadnicze dowody na okoliczność stanu nieruchomości skarżącego, na których prowadzona była Gminna Zbiornica Padłych Zwierząt w kontekście ewentualnych negatywnych oddziaływań, spowodowanych działalnością tego obiektu, a mianowicie: 1) przeglądu ekologicznego z dnia 3 grudnia 2004 r. (później uzupełnionego), 2) wyników badań gleby przedłożonych Staroście przez Wójta w dniu [...] października 2013 r. O ile organy obu instancji zgodnie stwierdziły brak podstaw do uznania, że teren po byłej zbiornicy jest dotknięty na tyle intensywnymi i trwałymi skutkami jej prowadzenia, że wymaga to nałożenia na Gminę odpowiednich obowiązków rekultywacyjnych, o tyle odnotować należy istnienie pewnych różnic w uzasadnieniu tej konkluzji przez każdy z organów. O ile bowiem SKO wywodzi brak wskazanych wyżej skutków na podstawie obu przywołanych wyżej dowodów, o tyle Starosta oparł się w tym zakresie wyłącznie na badaniach gleby z 2013 r. (stwierdzając nieaktualność przeglądu ekologicznego, opartego na badaniach wody gruntowej), wywodząc miarodajność wyników badań gleby dla oceny jakości wody (potwierdzenie w tych badaniach braku zanieczyszczenia gleby jest w ocenie Starosty równoznaczne z brakiem potencjalnego źródła zanieczyszczenia wody).

4. Niewątpliwie istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma fakt, iż dowód w postaci przeglądu ekologicznego z 2004 r. pochodzi sprzed ponad 10 lat, co wywołuje uzasadnione wątpliwości w odniesieniu do dopuszczalności powoływania się na jego ustalenia w kontekście oceny aktualnego stanu nieruchomości. Za oczywistą uznać bowiem należy potrzebę dysponowania przez organ prowadzący postępowanie oparte na art.362 poś aktualnymi, a nie historycznymi dowodami na okoliczność istnienia ewentualnego negatywnego oddziaływania na środowisko. Dodatkowo istnieją uzasadnione podstawy do postrzegania badań wód gruntowych, w oparciu o które przedmiotowy przegląd sporządzono, za niekompletne. Potwierdzeniem tej niekompletności jest wydanie przez Starostę w przeszłości decyzji zobowiązującej Gminę do uzupełnienia przeprowadzonych badań jakości wód podziemnych i wykonania dwóch dodatkowych piezometrów powyżej i poniżej obiektu na kierunku spływu wód podziemnych (decyzja z dnia [...] marca 2006 r.). O ile nie ulega wątpliwości, że z formalnego punktu widzenia wskazane wyżej zobowiązanie do uzupełnienia przeglądu nie doszło ostatecznie do skutku z przyczyn natury procesowej (decyzja SKO z dnia [...] maja 2006 r.), niemniej nigdy nie zostało zakwestionowane w wymiarze merytorycznym.

5. Niezależnie od powyższych uwarunkowań stwierdzić należy, że w przedmiotowym przeglądzie ekologicznym poczyniono w szczególności następujące ustalenia co do charakteru i czasu trwania prowadzonej na tym terenie działalności ("Opis dotychczasowej działalności Gminnej Zbiornicy Padłych Zwierząt" – str.5 – 6); (-) obiekt funkcjonował od około 30 lat (brak dokumentacji umożliwiającej dokonanie w tym zakresie dokładnych ustaleń), aczkolwiek padłe zwierzęta grzebano na nieruchomości także wcześniej, (-) około 1970 r. powstał tu punkt zbiorczy zwłok zwierzęcych, (-) zwierzęta gromadzono w zamykanych boksach, skąd były odbierane przez firmę utylizacyjną, (-) od około dwóch lat przed sporządzeniem przeglądu punkt zbiorczy funkcjonował jako grzebowisko – padłe zwierzęta z obszaru Gminy grzebano na terenie do lutego 2004 r., (-) zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W. zakazał zakopywania padłych zwierząt na terenie zbiornicy, (-) w trakcie wizji lokalnej na gruncie, przeprowadzonej we wrześniu 2004 r., nie stwierdzono śladów działalności grzebowiska – teren jest porośnięty trawą, (-) w bezpośrednim sąsiedztwie nieczynnej zbiornicy nie ma obiektów o obszarów podanych ochronie na podstawie przepisów o ochronie przyrody ani innych dóbr podlegających ochronie prawnej, (-) nie stwierdzono płynących, ani stojących wód powierzchniowych, które mogłyby być zagrożone zanieczyszczeniem.

Jednocześnie w cytowanym dokumencie sformułowano, na podstawie badań laboratoryjnych, następujące wnioski na temat stanu środowiska terenu byłej zbiornicy: (-) przeprowadzone analizy świadczą o zanieczyszczeniu wód gruntowych terenu grzebowiska, (-) jednocześnie do tej pory nie doszło do rozległego rozprzestrzenienia zanieczyszczenia, (-) w odległości około 100 metrów od grzebowiska praktycznie nie obserwuje się jego wpływu, (-) mimo, że nie można wykluczyć przesunięcia w czasie migracji zanieczyszczeń, jednakże ze względu na sposób zagospodarowania terenu, nie stwierdza się realnych zagrożeń, (-) obecnie zaprzestano grzebania zwierząt, teren podlega naturalnej rekultywacji, najbliższe zabudowania mieszkalne podłączone są do sieci wodociągowej, (-) ustalanie obszaru ograniczonego użytkowania nie jest zasadne, (-) z uwagi na znaczne skażenie terenu grzebowiska postuluje się, aby w planach zagospodarowania przestrzennego nie zmieniać przeznaczenia omawianego obszaru, (-) w przypadku planowanej w przyszłości zmiany przeznaczenia terenu na użytki rolne, należałoby wykonać badania w celu określenia stopnia zanieczyszczenia gleby.

6. Podsumowując przywołane wyżej ustalenia przeglądu ekologicznego zauważyć należy, że wprawdzie przegląd ten jednoznacznie potwierdza okoliczność obciążenia terenu byłej zbiornicy takim negatywnym oddziaływaniem czynników zewnętrznych, które niewątpliwie zostało wywołane przez funkcjonowanie tej zbiornicy (zanieczyszczenie wody, powstałe na skutek rozkładu substancji organicznych), niemniej równocześnie określa zakres tego negatywnego oddziaływania jako stosunkowo ograniczony. W przeglądzie nie zawarto zaleceń co do potrzeby przeprowadzenia zabiegów rekultywacyjnych, podkreślono natomiast zachodzenie naturalnych procesów tego rodzaju. Dostrzeżenia wymaga zawarty w opracowaniu postulat, aby w przypadku planowanej w przyszłości zmiany przeznaczenia terenu na użytki rolne, wykonać badania w celu określenia stopnia zanieczyszczenia gleby. Taka konkluzja przeglądu ekologicznego pociąga za sobą konieczność rozstrzygnięcia, czy przeprowadzenie przez orzekające w sprawie organy dowodu z wyników takich właśnie badań gleby, przedłożonych przez Wójta Staroście w dniu [...] października 2013 r., stwierdzających brak zanieczyszczenia gleby, upoważnia automatycznie do stwierdzenia braku przesłanek do zastosowania w niniejszej sprawie art.362 poś (który to brak skutkowałby koniecznością umorzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie).

W ocenie Sądu oparcie się w sprawie na takim automatyzmie byłoby zbyt daleko idące, albowiem orzekające w sprawie organy nie wykazały w sposób wyczerpujący i klarowny, że dla ustalenia aktualnego zakresu ewentualnych negatywnych oddziaływań na nieruchomość skarżącego, wiążących się z działalnością byłej zbiornicy padłych zwierząt, zbędnym jest aktualizowanie badań wody, przeprowadzonych w 2004 r. na potrzeby przeglądu ekologicznego.

Podczas gdy kwestia ta nie została podjęta przez organ odwoławczy (w ocenie SKO ustalenia przeglądu ekologicznego reprezentują taką samą moc dowodową, jak badania gleby z 2013 r.), uznać należy, że została poddana analizie (aczkolwiek nie bezpośrednio i w niepełnym zakresie) przez Starostę. Logiczna analiza rozważań zawartych w decyzji Starosty, z jednej strony obejmujących jednoznaczne stwierdzenie nieaktualności przeglądu ekologicznego, ujawniającego zanieczyszczenie wód gruntowych, z drugiej zaś - upatrujących w pozytywnym wyniku późniejszych badań gleby dostatecznego dowodu na niewystępowanie czynnika, który obecnie mógłby te wody zanieczyszczać, uprawnia do przyjęcia, że w ocenie Starosty aktualizacja badań wód gruntowych jest zbędna, a rozpatrywana sprawa może być rozstrzygnięta wyłącznie w oparciu o aktualne wyniki badań gleby.

Podkreślić w związku z powyższym należy, że powyższe stanowisko Starosty nie ustosunkowuje się w jednoznaczny sposób do następujących istotnych kwestii: (-) czy teoretycznie możliwym jest dalsze utrzymywanie się na przedmiotowej nieruchomości zanieczyszczenia wód gruntowych, stwierdzonego w przeglądzie ekologicznym z 2004 r., (-) czy rozmiaru zanieczyszczeń wód gruntowych, stwierdzonego w raporcie ekologicznym z 2004 r. nie należy z ostrożności traktować jako zaniżonego z uwagi na stwierdzoną przez Starostę w przeszłości niekompletność przeprowadzonych badań (zaniżona ilość piezometrów), (-) czy utrzymywanie się takiego zanieczyszczenia, nawet w sytuacji braku zanieczyszczenia gleby, nie jest równoznaczne z istnieniem na przedmiotowej nieruchomości oddziaływania na środowisko, wymagającego jakiejś formy rekultywacji (ewentualnie nałożenia ciężarów finansowych, o których mowa w art.362 ust.3 poś), (-) czy konieczność ustalenia powyższych faktów nie czyni niezbędnym ponownego przeprowadzenia (aktualizacji) badań wody.

7. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że z naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów postępowania orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły w wyczerpujący sposób stanu faktycznego sprawy, przedwcześnie uznając brak podstaw do zastosowania w niej art.362 poś. Powyższe mogło istotnie wpłynąć na wynik postępowania. Z tej racji obie decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego.

8. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Starosta ponownie zbada przesłanki do zastosowania w niniejszej sprawie art.362 poś, dokonując – stosownie do sformułowanych wyżej zaleceń - wyczerpującej analizy zasadności zbadania składu wód gruntowych na działce skarżącego.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.135 p.p.s.a.