Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 451/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155, art. 156
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta W. (bez daty) Nr [...], zmieniającą decyzję Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji polegającej na zabudowie plombowej mieszkalno-usługowej przewidzianej do realizacji we W. przy ul. [...]. Powyższa decyzja przewidywała termin jej ważności do dnia 31 grudnia 1996r.

Pismem z dnia 9 listopada 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. powiadomiło strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zbadania zgodności z prawem wskazanej decyzji Nr [...].

Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, co następuje.

Przystępując do oceny wskazanego powyżej rozstrzygnięcia Prezydenta W. Nr [...], należy w pierwszej kolejności wskazać, że decyzja ta została wydana pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Ponieważ badanie zgodności z prawem decyzji administracyjnej w trybie przewidzianym w art. 156 Kpa, następuje z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania badanego rozstrzygnięcia, istotny dla niniejszej sprawy będzie stan prawny ukształtowany przepisami powołanej powyżej ustawy.

Obligatoryjne elementy decyzji lokalizacyjnej określał wówczas przepis art. 42 ust. 1 tej ustawy. W pkt 7 ust. 1 tego artykułu wskazano, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa okres ważności decyzji.

Okres ważności decyzji to określenie terminu (daty), z upływem którego decyzja lokalizacyjna traciła moc obowiązywania. Ponieważ w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym brak było bliższych uregulowań w tej kwestii (nie zostały zawarte w niej kryteria ustalania okresu ważności decyzji), rozstrzygnięcie w tej kwestii stanowiło dyskrecjonalną kompetencję organu administracji. W rozpatrywanej sprawie organ lokalizacyjny ustalił - jak już wskazano powyżej - okres ważności decyzji na dzień 31 grudnia 1996 r.

Zgodnie z art. 155 Kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanego rozstrzygnięcia (jak i obecnie), decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Sądowa praktyka orzecznicza dotycząca spraw związanych z zagospodarowaniem przestrzennym dopuszczała możliwość zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie określonego w niej terminu obowiązywania decyzji. W wyroku z dnia 9 maja 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje, że decyzja taka wygasa z upływem terminu, na który została wydana. Przy tym w takim wypadku nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji zawierającej termin jej ważności. Jest to zbędne, bo skutek wygaśnięcia jest już zawarty w decyzji wydanej z terminem jej ważności. Upływ czasu przesądza więc o usunięciu takiej decyzji z obrotu prawnego. Aby zapobiec wystąpieniu takiego skutku, należy wystąpić o zmianę decyzji ostatecznej wydanej z określeniem terminu jej ważności. Rozpoznanie takiej sprawy, jako sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, następuje w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, określonym w art. 155 Kpa." (I SA 170/00, LEX nr 78934).

Nie budzi zatem wątpliwości, że - co do zasady - dopuszczalna była zmiana decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ustalonego w niej terminu ważności. Jednakże czynności tej należało dokonać z zachowaniem określonych zasad, co w przypadku decyzji Prezydenta W. Nr [...] nie miało miejsca.

Trzeba mianowicie wyjaśnić, że wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej może być rozpoznany i ewentualnie uwzględniony jedynie wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a więc do upływu ostatniego dnia terminu określającego jej obowiązywanie (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., IV SA 1440/97, LEX nr 48240). Oznacza to, że zmiana decyzji w trybie art. 155 Kpa, może mieć miejsce, dopóki owa decyzja znajduje się w obrocie prawnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2002 r., I SA 531/02, LEX nr 156834). Z upływem określonego w decyzji czasu dochodzi bowiem automatycznie do usunięcia jej z porządku prawnego.

Wynika z tego, że decyzja zmieniająca uprzednio wydane rozstrzygnięcie lokalizacyjne, nie tylko powinna być wydana przed upływem terminu ważności zmienianej decyzji, ale i doręczona stronie postępowania przed upływem tego terminu. Nie można bowiem zapomnieć, że skutek wprowadzenia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego następuje dopiero z chwilą jej doręczenia stronie postępowania.

W rozpatrywanej sprawie nie dochowano powyższych reguł.

Jak już wskazano powyżej, pierwotną datą ważności decyzji lokalizacyjnej ustalającej warunki zabudowy dla opisanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego był dzień 31 grudnia 1996 r.

Jak wynika z treści decyzji Prezydenta W. Nr [...], wniosek inwestora o zmianę tejże decyzji wpłynął do organu lokalizacyjnego w dniu 9 stycznia 1997 r. (a więc 9 dni po wygaśnięciu decyzji lokalizacyjnej).

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ wydał weryfikowaną obecnie decyzję Nr [...] (decyzji tej nie opatrzono datą, lecz wyłącznie numerem), uzasadniając lakonicznie podjęte rozstrzygnięcie.

Z posiadanych przez Kolegium akt sprawy wynika, że decyzja ta została doręczona Stronie - Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" we W. w dniu 23 stycznia 1997 r. (o czym świadczy prezentata Spółdzielni znajdująca się na egzemplarzu powyższej decyzji). Dopiero zatem w tym dniu decyzja ta weszła do obrotu prawnego (pozostałymi podmiotami, którym doręczono powyższą decyzję były: POSZ we W., Urząd Miejski Wydział Komunikacji, Wydział Ochrony i Kształtowania Środowiska, oraz ZDiK we W., z uwagi na ich status, doręczenie im decyzji nie wywoływało skutku prawnego w postaci wejścia decyzji do obrotu prawnego).

Z powyższego wynika jednoznacznie, że zarówno wydanie kwestionowanej decyzji, jak i jej doręczenie, nastąpiło w czasie, gdy decyzja Prezydenta W. Nr [...] (l.dz. [...]), ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na zabudowie uzupełniającej, plombowej, mieszkalno-usługowej, przewidzianej do realizacji we W., przy ul. [...], nie istniała już w porządku prawnym. W dniu 31 grudnia 1996 r. upłynął bowiem jej termin ważności. Procedowanie w sprawie zmiany wygasłej decyzji, a w konsekwencji wydanie decyzji Nr [...], było zatem niedopuszczalne.

W ocenie Kolegium, spełniona w powyższej sprawie została przesłanka zawarta w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiącego, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Należy pamiętać, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy wykładni, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 31 stycznia 2006 r., I OSK 883/2005). Niewątpliwie dokonanie zamiany wygasłej decyzji, niefunkcjonującej już w obrocie prawnym, stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające wyeliminowanie badanej decyzji z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc.

Biorąc pod uwagę powyższe, Kolegium orzekło, jak w osnowie.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wymienioną decyzją Kolegium, złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Nie kwestionując stanu faktycznego ustalonego przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Spółdzielnia nie podzieliła stanowiska jakoby nastąpiło rażące naruszenie prawa stanowiące podstawę wyeliminowania decyzji Prezydenta W. z obrotu prawnego.

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Rozpoznając sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zważyło w uzasadnieniu wskazanej decyzji, że spełniona w powyższej sprawie została przesłanka zawarta w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiącego, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Należy pamiętać, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy wykładni, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 31 stycznia 2006 r., I OSK 883/2005).

W przedmiotowej sprawie kluczowym faktem jest stan prawny, w jakim wydana została decyzja Prezydenta W. Nr [...]. Decyzja ta została wydana została bowiem pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Ponieważ badanie zgodności z prawem decyzji administracyjnej w trybie przewidzianym w art. 156 Kpa, następuje z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania badanego rozstrzygnięcia, istotny dla niniejszej sprawy będzie stan prawny ukształtowany przepisami powołanej powyżej ustawy.

Obligatoryjne elementy decyzji lokalizacyjnej określał wówczas przepis art. 42 ust. 1 tej ustawy. W pkt 7 ust. 1 tego artykułu wskazano, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa okres ważności decyzji.

Okres ważności decyzji to określenie terminu (daty), z upływem którego decyzja lokalizacyjna traciła moc obowiązywania. Ponieważ w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym brak było bliższych uregulowań w tej kwestii (nie zostały zawarte w niej kryteria ustalania okresu ważności decyzji), rozstrzygnięcie w tej sprawie należało do uznania organu administracji. W rozpatrywanej sprawie organ lokalizacyjny ustalił okres ważności decyzji na dzień 31 grudnia 1996 r.

Zgodnie z art. 155 Kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanego rozstrzygnięcia (jak i obecnie), decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Sądowa praktyka orzecznicza dotycząca spraw związanych z zagospodarowaniem przestrzennym dopuszczała możliwość zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie określonego w niej terminu obowiązywania decyzji. W wyroku z dnia 9 maja 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje, że decyzja taka wygasa z upływem terminu, na który została wydana. Przy tym w takim wypadku nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji zawierającej termin jej ważności. Jest to zbędne, bo skutek wygaśnięcia jest już zawarty w decyzji wydanej z terminem jej ważności. Upływ czasu przesądza więc o usunięciu takiej decyzji z obrotu prawnego. Aby zapobiec wystąpieniu takiego skutku, należy wystąpić o zmianę decyzji ostatecznej wydanej z określeniem terminu jej ważności. Rozpoznanie takiej sprawy, jako sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, następuje w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, określonym w art. 155 Kpa." (I SA 170/00, LEX nr 78934).

Nie budzi zatem wątpliwości, że - co do zasady - dopuszczalna była zmiana decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ustalonego w niej terminu ważności. Jednakże czynności tej należało dokonać z zachowaniem określonych zasad, co w przypadku decyzji Prezydenta W. Nr [...] nie miało miejsca.

Trzeba mianowicie wyjaśnić, że wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej może być rozpoznany i ewentualnie uwzględniony jedynie wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a więc do upływu ostatniego dnia terminu określającego jej obowiązywanie (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 1999 r, IV SA 1440/97, Lex nr 48240). Oznacza to, że zmiana decyzji w trybie art. 155 Kpa, może mieć miejsce, dopóki owa decyzja znajduje się w obrocie prawnym, (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2002r., I SA 531/02, LEX nr 156834.) Z upływem określonego w decyzji czasu dochodzi bowiem automatycznie do usunięcia jej z porządku prawnego.

Wynika z tego, że decyzja zmieniająca uprzednio wydane rozstrzygnięcie lokalizacyjne, nie tylko powinna być wydana przed upływem terminu ważności zmienianej decyzji, ale i doręczona stronie postępowania przed upływem tego terminu. Nie można bowiem zapomnieć, że skutek wprowadzenia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego następuje dopiero z chwilą jej doręczenia stronie postępowania.

W rozpatrywanej sprawie nie dochowano powyższych reguł.

Jak już wskazano powyżej, datą ważności decyzji lokalizacyjnej ustalającej warunki zabudowy dla opisanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego był dzień 31 grudnia 1996 r.

Jak wynika z treści decyzji Prezydenta W. Nr [...], wniosek inwestora o zmianę tejże decyzji wpłynął do organu lokalizacyjnego w dniu 9 stycznia 1997 r. (a więc 9 dni po wygaśnięciu decyzji lokalizacyjnej).

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ wydał weryfikowaną obecnie decyzję Nr [...] (decyzji tej nie opatrzono datą, lecz wyłącznie numerem), uzasadniając lakonicznie podjęte rozstrzygnięcie.

Z posiadanych przez Kolegium akt sprawy wynika, że decyzja ta została doręczona Stronie - Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" we W. w dniu 23 stycznia 1997 r. (o czym świadczy prezentata Spółdzielni znajdująca się na egzemplarzu powyższej decyzji, a Spółdzielnia nie kwestionuje tego faktu). Dopiero zatem w tym dniu decyzja ta weszła do obrotu prawnego (pozostałymi podmiotami, którym doręczono powyższą decyzję były: POSZ we W., Urząd Miejski Wydział Komunikacji, Wydział Ochrony i Kształtowania Środowiska, oraz ZDiK we W.).

Z powyższego wynika jednoznacznie, że zarówno wydanie kwestionowanej decyzji, jak i jej doręczenie, nastąpiło w czasie, gdy decyzja Prezydenta W. Nr [...] (l.dz. [...]), ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na zabudowie uzupełniającej, plombowej, mieszkalno-usługowej, przewidzianej do realizacji we W., przy ul. [...], nie istniała już w porządku prawnym. W dniu 31 grudnia 1996 r. upłynął bowiem jej termin ważności. Procedowanie w sprawie zmiany wygasłej decyzji, a w konsekwencji wydanie decyzji Nr [...], było zatem niedopuszczalne. Stwierdzić bowiem należy, że brak było przedmiotu podlegającego zmianie.

Mając powyższe na uwadze Kolegium podtrzymało stanowisko, że dokonanie zamiany wygasłej decyzji, niefunkcjonującej już w obrocie prawnym, stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające wyeliminowanie badanej decyzji z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" we W., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez jego zastosowanie i uznanie, że wydanie decyzji Nr [...], było niedopuszczalne, a przedłużenie terminu jej ważności stanowiło rażące naruszenie prawa.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że "nie kwestionuje stanu faktycznego ustalonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co podniosła w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 14 stycznia 2010 r., iż decyzja jest wadliwa. (...) Jedyną jej wadą było niezachowanie terminu w przedmiocie przedłużenia jej ważności, natomiast pozostałe elementy decyzji nie uległy zmianie". Zdaniem Skarżącej, decyzja która podlegać powinna stwierdzeniu nieważności, to taka decyzja, której skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W ocenie Spółdzielni, decyzja Prezydenta W. Nr [...] nie jest dotknięta tego rodzaju wadą. Na podstawie decyzji organu lokalizacyjnego wybudowano i zasiedlono lokale mieszkalne (77) i użytkowe (8), a zatem skutki społeczno-gospodarcze tej decyzji winny zostać zaakceptowane przez organy administracji, mimo przedłużenia terminu jej ważności z naruszeniem przepisów postępowania. Wskazała także na upływ kilkunastu lat od daty zakończenia realizacji inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu ustawy) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c przywołanego przepisu ustawy).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga i zawarte w niej zarzuty są niezasadne. Sąd w pełni podzielił pogląd organu, że decyzja Prezydenta W. Nr [...] zapadła z rażącym naruszeniem art. 155 kpa i zachodziły wobec tego przesłanki prawne do jej wyeliminowania z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Problematyka rażącego naruszenia prawa była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz nauki prawa administracyjnego.

W literaturze prawa administracyjnego podkreślano, że rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności ma bardzo nieostry charakter (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

W grupie tej nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., I SA 1559/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 51; wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, PG 1995, nr 8, s. 10; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29; wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007 r. nr 9, poz. 100).

Nie stanowi też przesłanki nieważności odmienna uchwała Sądu Najwyższego oraz fakt, że decyzja administracyjna sprzeczna jest z ustaleniami innej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, POP 1996, nr 3, s. 109; wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., ESK 2/4, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 6; wyrok NSA z dnia 14 lutego 1990 r., IV SA 1057/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 32).

Przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 563). Jednakże W. Dawidowicz odnosi brak podstawy prawnej jedynie do prawa materialnego (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 253), a B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007, nr 9, poz. 100, s. 624, rażące naruszenie prawa odnosi do naruszenia wyraźnego, niebudzącego wątpliwości przepisu prawa materialnego. Natomiast w orzecznictwie odnosi się tę przesłankę do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności zasady dwuinstancyjności. Podkreśla się jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, Lex nr 377245).

W literaturze administracyjnoprawnej podkreślano, że na tle pojęcia "rażące naruszenie prawa" występuje wiele wątpliwości. Orzecznictwo niejednolicie kwalifikuje bowiem naruszenia przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych. W większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych. Przy wykładni powyższego pojęcia ścierają się dwa stanowiska. Występują one zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.).

Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163; por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16; por. też wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1996 r., III SA 529/95, BS 1996, nr 6, s. 30; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, BS 1997, nr 2, poz. 26; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95)".

Drugie stanowisko reprezentują ci, którzy uważają, że przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki.

"Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.).

Za takim stanowiskiem opowiadają się też niekiedy sądy (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 1988 r., IV SA 23-28/88 i IV SA 187/88, GAP 1989, nr 6, s. 42 z komentarzem H. Starczewskiego).

Do skutków takich zalicza się naruszenie prawa jako następstwo zaniedbań lub naruszenia obowiązków służbowych funkcjonariusza, wspominane już naruszenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego czy skutki społeczno-gospodarcze (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r, I SA 804/64, GP 1984, nr 20: "O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Takie rozumienie "rażącego" naruszenia prawa wynika nie tylko z wykładni gramatycznej tego pojęcia, ale również z porównania treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z kierunkiem wykładni analogicznego pojęcia na tle innych przepisów (por. art. 417 § 1 k.p.c), a także z faktu traktowania tego naruszenia przez art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na równi z naruszeniem rodzącym tak poważne konsekwencje jak wydanie decyzji bez podstawy prawnej"). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 737/84 oraz w wyroku z dnia 30 listopada 1999 r., V SA 876/99, Lex nr 50137.

W literaturze i orzecznictwie zaczyna jednakże dominować stanowisko kompromisowe, wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nie ograniczające się do tego. Takie stanowisko zajmują np. Z. Cieślak czy W. Chróścielewski.

Zdaniem Z. Cieślaka chodzi tu o koniunkcję dwóch przesłanek, naruszenia normatywnego wzorca działania i brak realizacji wartości chronionych prawem (Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, Glosa 1995, nr 2, s. 5).

Zdaniem W. Chróścielewskiego, można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2006, s. 219).

Orzecznictwo również przychyla się do tak kompromisowego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa" (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23; wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 15/94, OSNAP 1994, nr 3, poz. 36; wyrok SN z dnia 27 maja 1994 r., III ARN 31/94, OSNAP 1994, nr 4, poz. 57; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok SN z dnia 20 grudnia 1994 r., III ARN 74/94, OSNAP 1995, nr 13, poz. 56; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., Ii SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717).

W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Jak zaznaczono w wyroku NSA z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97, Lex nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować". Podobnie wywodzono w wyroku NSA z dnia 9 marca 1999 r., V SA 1970/98, Lex nr 50195, zgodnie z którym: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny".

W odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne naruszenie granic tego uznania (por. wyrok SN z dnia 5 lipca 1996 r., III ARN 19/96, OSNP 1997, nr 4, poz. 44: "W przypadku gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania").

Reasumując, mając na uwadze przedstawione powyżej uwagi, poczynione przede wszystkim na podstawie przywoływanego wyżej komentarza do art. 156 k.p.a. Małgorzaty Jaśkowska i Andrzeja Wróbla oraz przywoływanej w tym komentarzu literatury i orzecznictwa, stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717). Konieczne jest także, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2009r. sygn. akt II SA/Wr 251/09 – Lex nr 553289). Objęta decyzją zmieniającą decyzja Prezydenta W. z dnia [...]r. wydana została pod rządami uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa m.in. okres ważności decyzji. Utratę ważności decyzji jako następstwa ekspiracji terminu ważności decyzji, należy zaś odróżnić od wygaśnięcia takiej decyzji w trybie art. 48 powołanej ustawy. W takim zaś wypadku nie wydaje się decyzji stwierdzającej utratę ważności decyzji, gdyż sam upływ terminu jej ważności eliminuje ją z obrotu prawnego (R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem, Wyd. Prawnicze, W-wa 1995, str. 126).

Po utracie ważności decyzji, czyli upływie określonego w niej terminu, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wywołuje już żadnych pozytywnych skutków prawnych, a w szczególności inwestor nie może wystąpić o udzielenie pozwolenia na budowę, które może być wydane jedynie pod warunkiem złożenia wniosku w okresie ważności decyzji o wzit. Taki wniosek wynika jednoznacznie z treści art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Oznacza to, że upływ terminu ważności powoduje skutek prawny w postaci wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Po utracie ważności decyzja nie ma w konsekwencji ani waloru ostateczności, ani nie tworzy żadnych praw w rozumieniu art. 155 k.p.a. Gdyby inaczej rozumować, przedmiotem zmiany w tym trybie mogłaby być decyzja, której orzeczono nieważność albo wygaśnięcie na podstawie art. 48 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008r. sygn. akt II SA/Gl 279/08 – Lex nr 519045).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, aprobowany przez Sąd orzekający, że określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje, że taka decyzja wygasa z upływem terminu, na który została wydana. W takim wypadku nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji określającej termin ważności zezwolenia. Jest to zbędne, ponieważ z upływem określonego w decyzji czasu dochodzi automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego. Ażeby zapobiec wystąpieniu tego rodzaju skutku należałoby w postępowaniu nadzwyczajnym, określonym w art. 155 k.p.a., doprowadzić do zmiany decyzji za zgodą stron. Jednakże zmiana w tym trybie może mieć miejsce dopóty, dopóki owa decyzja znajduje się jeszcze w obrocie prawnym (wyrok NSA z dnia 13 września 2002r. sygn. akt I SA/531/02 – Lex nr 156834). Ponadto przyjmuje się w judykaturze, że określenie w decyzji administracyjnej terminu jej ważności powoduje, że wygasa ona z upływem terminu na który została wydana. Z upływem określonego w decyzji okresu dochodzi automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego, bez potrzeby stwierdzania jej wygaśnięcia.

Wygaśniecie decyzji oznacza zatem, że przestaje ona kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla jej adresatów jakiekolwiek inne skutki prawne. Utrata mocy obowiązującej decyzji sprawia, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, a zatem nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., nie ma bowiem przedmiotu zmiany lub uchylenia.

Wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, czy też jej uchylenie może być rozpoznany i ewentualnie uwzględniony jedynie wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a więc do upływu ostatniego dnia terminu określającego jej obowiązywanie. Po wygaśnięciu decyzji, czyli upływie terminu jej ważności, zmiana jest niedopuszczalna (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 386/08 – Lex nr 509196).

Tymczasem w niniejszej sprawie w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]r. Nr [...] określono termin jej ważności do dnia 31 grudnia 1996r. Jest poza sporem, że przed tą datą inwestor nie wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę, lecz wnioskiem, który wpłynął do organu 9 stycznia 1997r. zwrócił się o przedłużenie jej ważności, z zatem już po utracie ważności decyzji pierwotnej. Taki stan rzeczy musiał skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego dotkniętej wadą kwalifikowaną decyzji Nr [...]. Doszło bowiem do zmiany decyzji, która z racji wcześniejszej utraty ważności, nie miała waloru ostateczności i nie rodziła żadnych praw. Zachodzi zatem oczywista sprzeczność rozstrzygnięcia z treścią art. 155 kpa, stanowiące rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zaś wyeliminowanie wadliwej decyzji jest konieczne z punktu widzenia wywołanych przez nią skutków, nie do pogodzenia z punktu widzenia zasady praworządności.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne negatywne przesłanki, sprzeciwiające się wyeliminowaniu wadliwego aktu z obrotu prawnego, wymienione w art. 156 § 2 kpa. Decyzja Prezydenta W. przedłużająca okres ważności decyzji poprzedniej nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ realizacja spornego zamierzenia inwestycyjnego może być odwrócona na drodze postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Ponadto zakaz stwierdzania nieważności decyzji nie obejmuje przypadków wymienionych m.in. w art. 155 § 1 pkt 2 kpa. Również upływ czasu od wydania decyzji o przedłużeniu terminu ważności decyzji poprzedniej jest bez znaczenia w świetle treści art. 156 § 1 kpa, co nietrafnie podnoszono w skardze.

Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 przywołanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

H.B. 10.11.2010r.