Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 86/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
658
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano organ do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Przyznano sumę pieniężną
Powołane przepisy: article: art. 130a
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 35, art. 36, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi B. C. na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta Opola do wydania aktu w sprawie wniosku B. C. z dnia 20 lipca 2009 r. - w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem, 2) stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Opola miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) orzeka o wymierzeniu Prezydentowi Miasta Opola grzywny w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4) przyznaje od Prezydenta Miasta Opola na rzecz B. C. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych, 5) zasądza od Prezydenta Miasta Opola na rzecz B. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. C., reprezentowanego przez radcę prawnego A. W., jest bezczynność Prezydenta Miasta Opola w sprawie o ustalenie kosztów usunięcia i przechowania pojazdu marki Renault [...], nr rej. [...].

W rozpoznawanej sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Zarządzeniem z dnia 7 lutego 2007 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 130a ust. 5a, 5c i 5e ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.), a następnie zarządzeniem z dnia 26 stycznia 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola wyznaczył B. C., prowadzącego działalność pod nazwą A, jako jednostkę do usuwania pojazdów z drogi i prowadzenia parkingu strzeżonego, na okres kolejnych 3 lat.

W dniu 17 stycznia 2009 r. B. C. przyjął do wykonania wydaną przez funkcjonariusza Policji dyspozycję dotyczącą usunięcia i dostarczenia na parking A pojazdu marki Renault [...], nr rej. [...].

Pismem z dnia 20 lipca 2009 r. B. C. zawiadomił Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Opolu o dokonaniu usunięcia ww. pojazdu oraz poinformował, że pomimo upływu 6-miesięcznego terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym pojazd nie został odebrany przez właściciela. Ponadto oświadczył, że na dzień sporządzenia pisma należność za holowanie i parking przedmiotowego samochodu wynosi 2.196 zł.

Następnie B. C. - pismem z dnia 9 września 2010 r. - zawiadomił także Starostę Strzeleckiego o usunięciu pojazdu i bezskutecznym upływie 6-miesięcznego terminu jego odbioru przez właściciela. Do pisma dołączył wcześniejsze powiadomienie Urzędu Skarbowego.

Pismem z dnia 2 grudnia 2010 r. B. C. wniósł do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Opolu o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu marki Renault [...], nr rej. [...], za okres od 21 lipca 2009 r. w kwocie 3.240 zł. Wskazał, że sprawował dozór nad pojazdem w imieniu Skarbu Państwa, gdyż ww. pojazd przeszedł na rzecz Skarbu Państwa, co zostało stwierdzone decyzją Naczelnika Urzędu Skarbowego.

Z kolei, w piśmie z dnia 3 października 2011 r. B. C., nawiązując do wniosku z dnia 2 grudnia 2010 r., wniósł do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Opolu o przyznanie również należnych kosztów za okres od usunięcia pojazdu do chwili upływu terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wyliczając koszty za cały okres przechowywania, dozoru i holowania pojazdu na kwotę 5.028,84 zł.

Pismo to, wraz z dokumentacją dotyczącą usunięcia pojazdu wskazanego we wniosku, Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Opolu za pismem z dnia 23 lutego 2012 r. przekazał Staroście Opolskiemu, który pismem z dnia 12 marca 2012 r. wezwał wnioskodawcę do przedstawienia wszelkich posiadanych dokumentów dotyczących m.in. pojazdu marki Renault [...], nr rej. [...]. W odpowiedzi B. C. przedłożył dokumenty za pismem z dnia 16 marca 2012 r.

Następnie, Starosta Opolski zawiadomieniem z dnia 18 marca 2013 r., na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał powyższy wniosek B. C. według właściwości Prezydentowi Miasta Opola.

W dniu 9 stycznia 2017 r. B. C. złożył w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu pismo z dnia 7 stycznia 2017 r., zatytułowane "Skarga", w którym - powołując się na przepis art. 37 § 2 K.p.a. - wskazał na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w rozpoznaniu sprawy dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa pojazdu marki Renault [...], nr rej. [...], a także zarzucił pozbawienie go prawa do żądania wypłaty wynagrodzenia za holowanie i przechowanie tego pojazdu. Na tej podstawie domagał się stwierdzenia bezczynności organu i wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy.

Ustosunkowując się do zarzutu bezczynności, Prezydent Miasta Opola w piśmie z dnia 18 stycznia 2017 r. wyjaśnił, że w dokumentach brak jest powiadomienia przez Komendę Miejską Policji właściciela pojazdu o fakcie usunięcia i skutkach nieodebrania pojazdu z parkingu A.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu poinformowało B. C. pismem z dnia 7 marca 2017 r. o braku możliwości rozpatrzenia zażalenia z dnia 7 stycznia 2017 r. i wyjaśniło, że zażalenie obejmuje czynności podejmowane w przedmiocie usuwania pojazdów w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, w stosunku do których nie mają zastosowania przepisy procedury administracyjnej, a więc także art. 37 § 1 K.p.a.

W skardze, wniesionej za pośrednictwem organu, B. C. zarzucił naruszenie:

- art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a także z art. 17 europejskiego Kodeksu dobrej administracji przyjętego przez Parlament Europejski 6 września 2001 r., przez niezałatwienie sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie od jej zapoczątkowania dyspozycją usunięcia pojazdu z dnia 20 stycznia 2009 r. i zawiadomieniem Prezydenta Miasta Opola, dokonanym przez Starostę Opolskiego, pismem z dnia 18 marca 2013 r.;

- art. 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, poprzez uznanie, że sprawa skarżącego nie jest sprawa administracyjną w sytuacji, gdy stosunek adminitracyjnoprawny został zapoczątkowany dyspozycją usunięcia pojazdu z dnia 20 stycznia 2009 r. i zawiadomieniem Prezydenta Miasta Opola, dokonanym przez Starostę Opolskiego, pismem z dnia 18 marca 2013 r.;

- art. 12 § 1 i art. 35 § 1 K.p.a. przez niezałatwienie sprawy do dnia wniesienia skargi bez zbędnej zwłoki;

- art. 36 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niewyznaczenie terminu załatwienia sprawy;

- art. 37 § 2 K.p.a. przez uznanie, że skarżącemu nie służy zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy;

- art. 37 § 2 K.p.a. przez niewydanie postanowienia przez organ II instancji w sprawie zażalenia na bezczynność;

- art. 130a ust. 1, 4, 5a, 5b, 5c, 5d, 5e, 6 i 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym sprzed nowelizacji ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018, zwanej dalej ustawą zmieniającą) oraz art. 1 pkt 10, art. 9 do 16 ustawy zmieniającej i art. 130a ust. 10f ustawy Prawo o ruchu drogowym, przez uznanie, że stosunek prawny łączący skarżącego i organ administracyjny nie jest stosunkiem administracyjnoprawnym.

Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Prezydenta Miasta Opola z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wydanego w sprawie wyroku. Ponadto żądał wymierzenia Prezydentowi Miasta Opola grzywny w kwocie 38.997,80 zł, przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 19.498,90 zł, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych i przeprowadzenia dowodu z dokumentów załączonych do skargi.

W obszernym uzasadnieniu skarżący podał, że do dnia wniesienia skargi sprawa nie jest załatwiona przez Prezydenta Miasta Opola, na skutek czego skarżący nie otrzymał wynagrodzenia za czynności usunięcia i przechowywania pojazdu, pomimo że od daty dyspozycji usunięcia pojazdu upłynął okres wynoszący 6 lat i 3 miesiące. Powołując się na orzecznictwo wywodził, że powiat jest obowiązany do pokrywania kosztów przechowania pojazdów, co do których przed dniem 4 września 2010 r. nie wszczęto lub nie zakończono postępowań w sprawie przejęcia pojazdu na własność Skarbu Państwa, a których przepadek - zgodnie z art. 11 ustawy nowelizującej - orzeka się obecnie na rzecz powiatu i obowiązek ten może dotyczyć także okresu od usunięcia pojazdu do momentu przejścia pojazdu na własność powiatu. Ponadto stosunek łączący przedsiębiorcę prowadzącego parking z organami administracji publicznej ma charakter administracyjnoprawny. Skarżący przedstawił też sposób wyliczenia wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu na kwotę 36.857,56 zł i stwierdził, że zarzucana bezczynność pozbawia skarżącego prawa do tego wynagrodzenia. Wyjaśnił ponadto, że z uwagi na rażącą bezczynność organu grzywna i żądana na rzecz skarżącego kwota powinny zostać nałożone w maksymalnej wysokości, przy czym kwota ta i tak nie zrekompensuje niezapłaconych dotychczas kosztów.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Opola wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że starosta dopiero od dnia wejścia w życie art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym, wprowadzonego ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, został zobowiązany do realizacji zadań związanych w usuwaniem i przechowywaniem pojazdów na podstawie umów cywilnoprawnych. Podniósł, że sprawa z wniosku skarżącego nie jest sprawą administracyjną, ponieważ nie dotyczy zakresu przedmiotowego K.p.a. Stwierdził, że art. 12 ustawy zmieniającej z dnia 22 lipca 2010 r. nie uprawniał Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego do przekazania sprawy Staroście Opolskiem, a w konsekwencji Prezydent nie był zobowiązany do wydania jakiegokolwiek aktu w zakresie zwrotu kosztów usunięcia pojazdu i zapłaty wynagrodzenia za jego przechowywanie w stosunku do skarżącego. Wyjaśnił też, że brak było regulacji dotyczących ponoszenia przez organy władzy publicznej kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów przez podmioty wyznaczone przez starostę. Stan prawny uległ zmianie od 21 sierpnia 2011 r. W razie sporu o wynagrodzenie podmiot wyznaczony przez starostę do usuwania i przechowywania pojazdów może wystąpić do naczelnika właściwego urzędu skarbowego o przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prezydent podkreślił, że nigdy nie był organem egzekucyjnym w sprawie. Właściwym organem do załatwienia sprawy i zapłaty wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu był zaś starosta, a koszty powyższe powinien ponieść Skarb Państwa i powinny zostać one przyznane oraz wypłacone przez naczelnika urzędu skarbowego. Prezydent zauważył, że postępowanie w sprawie zwrotu wydatków i zapłaty wynagrodzenia nie było w ogóle wszczęte i wskazał, że skarżący nie wniósł żądania przyznania mu określonej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu wydatków poniesionych w związku z przechowywaniem konkretnego pojazdu, którego dotyczy niniejsze postępowanie, a to sugeruje, że roszczenia swoje ogranicza jedynie do żądania wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdu. Skoro więc nie było wniosku strony obejmującego żądanie przyznania zwrotu określonej kwoty koniecznych wydatków, to brak byłoby podstawy prawnej dla orzekania w tym zakresie przez organ, gdyż orzekanie w tego rodzaju sprawach odbywa się wyłącznie na wniosek strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. i zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Na tle ostatnio powołanego przepisu w piśmiennictwie wskazuje się, że z uwagi na literalne brzmienie art. 149 § 2 P.p.s.a. i użycie w nim przez ustawodawcę spójnika "lub", instytucje grzywny i zasądzenia określonej sumy pieniężnej mogą być zarówno wykorzystywane przez sąd jednocześnie, jak i oddzielnie. Mają one na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałania bezczynności i przewlekłemu prowadzeniu postępowania (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2015 r., s. 616).

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu marki Renault [...], nr rej. [...]. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, pojazd ten został usunięty z drogi przez skarżącego na podstawie dyspozycji z dnia 20 stycznia 2009 r., w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym - w ówczesnym brzmieniu tego przepisu.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, Sąd uznał, że mieści się ona w granicach kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgłoszone przez skarżącego żądanie zwrotu kosztów usunięcia i przechowania pojazdu związane jest bowiem ze stosunkiem administracyjnoprawnym, który z tym organem łączył skarżącego - jako jednostkę wyznaczoną do usuwania i przechowywania pojazdów - na podstawie zarządzeń Prezydenta Miasta Opola z dnia 7 lutego 2007 r. i z dnia 26 stycznia 2010 r. Wyczerpany został też tryb zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., poprzez wcześniejsze złożenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zażalenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu, bezczynność organu w zakresie żądania zgłoszonego przez skarżącego już w piśmie z dnia 20 lipca 2009 r., dotyczącego wypłaty wynagrodzenia za usunięcie i przechowanie pojazdu marki Renault [...], nr rej. [...], została skutecznie zarzucona w piśmie z dnia 7 stycznia 2017 r., z którego treści jednoznacznie wynika, że zostało ono złożone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Nie można przy tym zgodzić się z poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, wyrażonym w piśmie z dnia 7 marca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na to zażalenie, że zgłoszona przez skarżącego bezczynność odnosiła się tylko do sprawy dotyczącej przepadku pojazdu. Skarżący wyraźnie bowiem wskazał, że na skutek bezczynności Prezydenta Miasta Opola został pozbawiony prawa do żądania wypłaty wynagrodzenia za holowanie i przechowanie pojazdu. Pozwala to uznać, że środek zaskarżenia wniesiony w trybie art. 37 § 1 K.p.a. dotyczył także bezczynności w przedmiocie orzeczenia o kosztach usunięcia i przechowania pojazdu. Tym samym skarga, jako dopuszczalna, mogła zostać merytorycznie rozpoznana przez Sąd.

Zauważenia wymaga ponadto, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w wyniku rozpoznania tego środka zaskarżenia, a więc uznanie zażalenia za uzasadnione bądź nieuzasadnione, nie ma natomiast znaczenia w świetle art. 52 § 1 P.p.s.a. Nie jest także istotne, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. Niezależnie bowiem od oceny organu wyższego stopnia, stronie zostaje otwarta droga do wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego, przy czym w tym zakresie strona nie jest związana żadnymi terminami.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności postępowania wykazała, że skarga jest zasadna, gdyż istnieją podstawy faktyczne i prawne do stwierdzenia bezczynności Prezydenta Miasta Opola w zakresie obowiązku rozpoznania wniosku skarżącego o ustalenie kosztów usunięcia i przechowania pojazdu, co wymaga konkretyzacji przez wydanie stosownego aktu.

Uzasadniając tak dokonaną ocenę dostrzec trzeba, że skarżący w piśmie z dnia 20 lipca 2009 r. zawiadomił właściwy urząd skarbowy nie tylko o usunięciu pojazdu marki Renault [...], nr rej. [...], i o bezskutecznym upływie terminu jego odebrania przez właściciela, ale ponadto precyzyjnie określił należność za holowanie i parking samochodu, wynoszącą wówczas 2.196 zł. W ocenie Sądu, tak sformułowane pismo stanowiło wniosek w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu. Należy mieć też na uwadze, że w dacie złożenia ww. pisma brak było jednoznacznych przepisów dotyczących ustalania przedmiotowych kosztów. Dlatego nie można czynić stronie zarzutu co do nieprawidłowego złożenia wniosku, zwłaszcza że pismo wyraźnie wskazywało kwotę, w jakiej - według strony - koszty powinny być ustalone. Dodać trzeba, że w razie jakichkolwiek wątpliwości dotyczących intencji skarżącego, to organ powinien podjąć działania zmierzające do ustalenia jednoznacznej treści i zakresu złożonego żądania. Z tych względów bezpodstawne jest twierdzenie organu, że skarżący nigdy nie wystąpił z wnioskiem o wypłatę wynagrodzenia za przechowanie pojazdu i zwrot kosztów jego usunięcia. Wobec treści pisma skarżącego z dnia 20 lipca 2009 r., nie można też podzielić poglądu, że skarżący nie wniósł żądania o przyznanie określonej kwoty pieniężnej z tego tytułu, a tym samym, że brak było podstawy do orzekania przez organ w tej sprawie. Stwierdzić natomiast trzeba, że skoro skarżący wskazał kwotę należną za usunięcie i przechowanie pojazdu, to z chwilą złożenia oświadczenia w tym zakresie, czyli z dniem 20 lipca 2009 r., z jego wniosku wszczęte zostało postępowanie w sprawie i po stronie właściwego organu powstał obowiązek ustosunkowania się do treści tego żądania w stosownej formie. Tymczasem do chwili rozpoznawania niniejszej sprawy przez Sąd, w odniesieniu do przedmiotowego żądania skarżącego nie został wydany żaden akt administracyjny.

W kwestii podstaw prawnych do rozpoznania sprawy z wniosku skarżącego przez Prezydenta Miasta Opola, działającego w granicach kompetencji starosty miasta na prawach powiatu, wskazać przyjdzie, że od czasu usunięcia przez skarżącego pojazdu na podstawie dyspozycji z dnia 20 stycznia 2009 r. i zgłoszenia przez niego, pismem z dnia 20 lipca 2009 r., żądania zwrotu kosztów usunięcia i przechowania pojazdu, regulacje dotyczące zasad postępowania z pojazdami usuniętymi z drogi podlegały istotnym zmianom. W okresie przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018, z późn. zm.), zwanej nadal ustawą nowelizującą, przepis art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowił, że pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się i przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. Z dniem 20 czerwca 2009 r. przepis ten został wyeliminowany z systemu prawnego wskutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06, orzekającego o niezgodności tej regulacji - w zakresie, w jakim przepis ten dopuszczał utratę prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu - z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał określił przy tym, że ww. przepis traci moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

W następstwie powyższego wyroku Trybunału została uchwalona ustawa nowelizująca, na mocy której dokonano zmian w treści art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Co do zasady ustawa ta weszła w życie w dniu 4 września 2010 r., przy czym część jej przepisów weszła w życie w dniu 21 sierpnia 2011 r. Na podstawie ww. ustawy zmianą objęto art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym w ten sposób, że od dnia 4 września 2010 r. orzeczenie o przepadku własności pojazdu przekazano do właściwości sądu powszechnego, zastrzegając, iż następuje ono na rzecz powiatu, a nie jak dotychczas - na rzecz Skarbu Państwa. Jako organ właściwy do wystąpienia do sądu z wnioskiem o wydanie orzeczenia o przepadku własności pojazdu wskazano starostę, jednocześnie ustalając, że w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, organ ten występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Dla wprowadzenia zmian w zakresie regulacji art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, ustalono przy tym w art. 11, art. 12 i art. 13 ustawy nowelizującej rozwiązania mające służyć wyeliminowaniu problemów intertemporalnych związanych z powyższą zmianą. Natomiast na mocy ustawy nowelizującej, z dniem 21 sierpnia 2011 r. uchylone zostały między innymi przepisy art. 130a ust. 5a, 5b, 5d i 5e ustawy Prawo o ruchu drogowym, uprawniające starostę do władczego wyznaczania jednostki organizacyjnej upoważnionej do usuwania pojazdów z drogi oraz prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym pojazdy te są przechowywane i ustalające kryteria, jakimi starosta winien kierować się przy tym wyznaczaniu. W to miejsce do art. 130a wprowadzono ustęp 5f, zgodnie z którym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, należy do zadań własnych powiatu, a starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

W okresie, kiedy skarżący dokonał usunięcia z drogi pojazdu i kiedy zaczęły powstawać koszty objęte żądaniem ich ustalenia, skarżący wykonywał zadania w ramach stosunku administracyjnego. Stosunek ten powstał bowiem na skutek władczych działań organów administracji wykonywanych przy pomocy podmiotów spoza administracji publicznej, którymi były jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Jednocześnie oparty był on na założeniu, że skarżący miał otrzymywać wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na niego obowiązków. Zauważyć przyjdzie, że w wyroku z dnia 3 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14 (dostępny, tak jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w poprzednim stanie prawnym, tj. w czasie gdy skarżący usunął pojazd i przechowywał go, ustawodawca nie dookreślił zarówno materialnoprawnych podstaw orzekania o kosztach związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, trybu orzekania o tych kosztach, jak też charakteru należności przysługującej z tego tytułu podmiotowi prowadzącemu parking. Zaznaczył, że wątpliwości w tym zakresie rozstrzygnięto jednak w uchwale NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, stwierdzając, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. nr 110, poz. 968, z późn. zm.) w zw. z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449). W uzasadnieniu tej uchwały, w ślad za Sądem Najwyższym, akcentowano, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest typowym stosunkiem administracyjnoprawnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych. Wskazano również, że jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów.

Stosownie do powyższych poglądów przyjąć trzeba, że podmiot, który pełnił zadania jednostki wyznaczonej do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu może dochodzić w trybie administracyjnym należności z tytułu usunięcia pojazdu i jego przechowania. Przedstawiona konstrukcja stosunku administracyjnoprawnego powstałego, tak jak w niniejszej sprawie, na gruncie poprzedniego stanu prawnego skutkuje z kolei tym, że obecnie to starosta, czy też - jak w niniejszej sprawie - prezydent miasta na prawach powiatu, jest organem właściwym do załatwienia wniosku dotyczącego kosztów usunięcia i przechowania pojazdu. W kwestii właściwości starosty, na tle sporu kompetencyjnego pomiędzy naczelnikiem urzędu skarbowego a prezydentem miasta na prawach powiatu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że zgodnie z art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Przepis ten został dodany przez ustawę nowelizującą, w której zamieszczone zostały również przepisy międzyczasowe, w tym art. 13, gdzie rozstrzygnięto o kosztach przechowywania pojazdów powstałych po upływie terminu, o jakim mowa w art. 130a ust. 10 ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Rozstrzygając o tych kosztach ustawodawca ogólnie jednak wskazał tylko na Skarb Państwa, bez określenia statio fisci. Jednocześnie nie rozstrzygnięto w sposób odmienny niż wskazany w znowelizowanym przepisie art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym, o organie orzekającym w tego rodzaju przypadkach. Dlatego przyjąć należy, że organem właściwym w sprawie zwrotu wydatków związanych z przechowywaniem pojazdu jest starosta (por. postanowienia NSA: z 17 lipca 2012 r., I OW 95/12; z 13 lipca 2012 r., I OW 94/12; z 25 sierpnia 2011 r., I OW 96/11; z 4 sierpnia 2011 r., I OW 72/11; z 9 listopada 2012 r., I OW 139/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt III SAB/Kr 45/16). W ocenie Sądu, właściwość starosty należy przyjąć także wówczas, gdy taki wniosek został złożony przed nowelizacją ustawy do naczelnika urzędu skarbowego, który był wówczas właściwy do załatwiania spraw kosztów dozoru pojazdu, i gdy wniosek ten nie został przez ten organ załatwiony, a następnie sprawa została przekazana staroście wg właściwości, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W świetle powiedzianego dotychczas Sąd uznał, że w dniu złożenia przez skarżącego pisma z dnia 20 lipca 2009 r., odnoszącego się do kosztów usunięcia z drogi i przechowania pojazdu marki Renault [...], nr rej. [...], wszczęte zostało postępowanie z wniosku skarżącego w sprawie ustalenia tych kosztów i po stronie właściwego organu powstał obowiązek ustosunkowania się do tego wniosku. Do dnia wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej organem tym był naczelnik urzędu skarbowego, do którego to organu skarżący skierował ww. pismo. Skoro jednak organ ten w wyniku zmian prawnych okazał się organem niewłaściwym, a za pismem z dnia 18 marca 2013 r. Starosta Opolski przekazał Prezydentowi Miasta Opola (jako pełniącemu funkcję starosty w mieście na prawach powiatu) do dalszego prowadzenia sprawę dotyczącą zwrotu kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem przedmiotowego pojazdu, to od daty tego przekazania zaktualizował się też obowiązek Prezydenta Miasta Opola do zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego. Zasadą postępowania administracyjnego jest bowiem konkretyzacja prawa przez organ administracyjny, dokonywana z zachowaniem wymagań odnośnie do stosowanej prawnej formy działania i reguł proceduralnych. Organ ma obowiązek zakończenia tak wszczętego wnioskiem strony postępowania merytorycznie albo w innej formie przewidzianej przez prawo. Milczenie organu administracyjnego i jego bierność w podejmowaniu działań skutkujących rozpoznaniem wniosku strony prowadzi natomiast do bezczynności organu (por. wyrok WSA w Lublinie z 25 czerwca 2015 r., III SAB/Lu 1/15).

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca. Podkreślić jeszcze raz przyjdzie, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności w zakresie praw i obowiązków strony. Jednocześnie Sąd nie przesądza o treści czy skutkach tych działań, a jego kontrola ogranicza się do ustalenia, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność działania, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana czynność, czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z 7 maja 2014 r., I OSK 2509/13). Z tego też powodu w niniejszej sprawie brak było podstaw do prowadzenia rozważań w kwestii istnienia materialnoprawnych przesłanek orzeczenia przez organ o przedmiotowych kosztach usunięcia i przechowania pojazdu. Ocena z tym zakresie ma bowiem charakter wtórny i dokonywana jest w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta Opola pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 lipca 2009 r., na podstawie którego wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu marki Renault [...], nr rej. [...]. Bezczynność ta istnieje od chwili przekazania Prezydentowi przez Starostę Opolskiego - zawiadomieniem z dnia 18 marca 2013 r. - sprawy zwrotu kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem wskazanego pojazdu. Jak wynika z akt administracyjnych, po przekazaniu sprawy według właściwości, Prezydent Miasta Opola nie podejmował dostatecznych działań zmierzających do załatwienia wniosku. Nie poinformował też strony o ewentualnym powstaniu przeszkody w rozpoznaniu sprawy, powodującej konieczność jej zawieszenia, oraz nie wyznaczył nowego terminu rozpatrzenia sprawy. Pamiętać trzeba, że do przedmiotowego postępowania zastosowanie znajdują przepisy procedury administracyjnej, w tym dotyczące terminów załatwiania spraw, tj. art. 35-36 K.p.a. Z oczywistym naruszeniem tych regulacji, pomimo upływu 6 lat od chwili przekazania akt sprawy, do dnia wydania niniejszego wyroku organ nie podjął żadnego rozstrzygnięcia - czy to merytorycznego, czy też procesowego - w sprawie o ustalenie kosztów usunięcia i przechowania pojazdu, podczas gdy postępowanie w tym przedmiocie powinno zostać zakończone w ustawowym terminie i w formie odpowiedniej do okoliczności faktycznych i prawnych. Zdaniem Sądu, z punktu widzenia zasady praworządności i zasady demokratycznego państwa prawa, nie może zostać zaakceptowana sytuacja, że wniosek strony przez kilka lat pozostaje nierozpoznany. Strona działająca w zaufaniu do organów państwowych ma prawo oczekiwać, że podejmą one stosowne działania zmierzające do załatwienia jej wniosku zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Strona nie może też ponosić negatywnych konsekwencji zaniechania organów, zarówno w zakresie ustalenia przez nie swojej właściwości do załatwienia sprawy, jak i ustalenia okoliczności faktycznych związanych ze złożeniem wniosku podlegającego rozpoznaniu w formie prawem przewidzianej. Dlatego Sąd stwierdził bezczynność Prezydenta Miasta Opola w niniejszej sprawie, uznając, że organ powinien był ustosunkować się do wniosku B. C. w przewidzianej prawem formie, zależnej od oceny, czy istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania wniosku, czy też wniosek nie może być merytorycznie rozpoznany w ogóle, albo czy wystąpiły czasowe przeszkody do jego merytorycznego rozpoznania.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 1 P.p.s.a., w pkt 1 wyroku orzeczono o zobowiązaniu Prezydenta Miasta Opola do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 30 dni, tj. w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a.

Oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku, na zasadzie art. 149 § 1a P.p.s.a. W tym zakresie Sąd zważył, że od daty przekazania Prezydentowi Miasta Opola, według właściwości, sprawy usunięcia pojazdu upłynął znaczny okres czasu, a ponadto Sąd uwzględnił fakt niepodejmowania przez ten organ skutecznych czynności zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji rozpoznania żądania skarżącego. Brak podejmowania działań zmierzających do zakończenia sprawy skutkuje natomiast oczywistym naruszeniem obowiązków organu w ramach przyznanych mu kompetencji.

Rezultatem powyższej oceny było orzeczenie na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w pkt 3 wyroku, na wniosek skarżącego, o wymierzeniu organowi grzywny, a w pkt 4 wyroku - także o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Podstawą podjęcia orzeczenia w tym przedmiocie było to, że stwierdzona bezczynność miała kwalifikowany charakter i związana była z całkowitym zaniechaniem podejmowania przez organ działań prowadzących do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego. Wysokość grzywny w kwocie 500 zł i sumy pieniężnej wynoszącej 1.000 zł ustalono jednak w dolnych granicach wynikających odpowiednio z art. 154 § 6 i § 7 P.p.s.a., uwzględniając fakt, że zmiana stanu prawnego mogła powodować wątpliwości organu w kwestii jego właściwości w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącego oraz wątpliwości co do właściwej formy rozstrzygnięcia. W przekonaniu Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasądzone kwoty są adekwatne i podjęte rozstrzygnięcie spełni swą funkcję prewencyjną. Dodać też trzeba, że przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej od organu nie ma na celu zaspokojenia żądania, którego dotyczy postępowanie administracyjne.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt 5 wyroku, oparto o przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wpisu od skargi ustalonego w kwocie 100 zł.