Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 155/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono niewazność par 3 zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 35  ust. 1  w zw. z art. 5 a ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 155/21 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 maja 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki, ASR Marta Kisielowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 17 maja 2021 r. skargi, Prokuratora Rejonowego z Prokuratury Rejonowej w Myślenicach, na uchwałę nr IV/14/2015 Rady Gminy Pcim z dnia 13 lutego 2015 r. w sprawie Regulaminu funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego w, Gminie Pcim, , stwierdza nieważność §3 zaskarżonej uchwały w części "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2015 r." oraz Rozdziału 3 ust. 1, załącznika do zaskarżonej uchwały stanowiącego Regulamin funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Pcim;, w pozostałej części skargę oddala., ,


UZASADNIENIE

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Myślenicach zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości uchwałę nr IV/14/2015 Rady Gminy Pcim z dnia 13 lutego 2015 r. w sprawie Regulaminu funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Pcim, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i zarzucając jej szereg istotnych naruszeń prawa.

Na wstępie Prokurator zarzucił naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 1461) poprzez wskazanie w § 3 uchwały, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2015 r. Taki sposób określenia wejścia w życie uchwalonej uchwały, stanowił naruszenie zasady nieretroaktywności prawa. Prokurator Wskazał, że uchwała została podjęta i ogłoszona w dniu 13 lutego 2015 r., weszła w życie w dniu 28 lutego 2015 r., a wyjątek z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych dopuszczający nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie – nie zachodził.

Prokurator wskazał również, że zakres spraw, które powinny być uregulowane w uchwale podjętej na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 218 z późn. zm.) został ściśle określony, a przepis ten nie dawał radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego – którym jak wywiódł Prokurator jest zaskarżona uchwała – regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. W związku z tym Prokurator zarzucił w skardze naruszenie art. 9b ust. 2 i ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i modyfikację w rozdziale 1 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały treści art. 9b ust. 2 ustawy, i wskazanie, że zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie.

Dalsze zarzuty skargi dotyczyły naruszenia przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, tj. art. 9a ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez powtórzenie w rozdziale 1 ust. 1 załącznika do uchwały, że gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę zespołu, co stanowiło powtórzenie ustawy. Ponadto wskazano na naruszenie art. 9b ust. 2 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez powtórzenie w rozdziale 1 ust. 3 załącznika do uchwały zadań zespołu interdyscyplinarnego poprzez ich wyszczególnienie, co stanowi powtórzenie i modyfikację ustawy. Następnie naruszenie art. 9a ust. 2 i 15 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i powtórzenie w rozdziale 2 ust. 1 załącznika do uchwały, że zespół interdyscyplinarny powołuje i odwołuje Wójt Gminy Pcim w formie zarządzenia, co stanowiło powtórzenie i modyfikację ustawy. Kolejne naruszenie dotyczyło art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji i wskazania w rozdziale 2 ust. 2 załącznika do uchwały, że w skład zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele następujących instytucji, organizacji i jednostek organizacyjnych działających na terenie Gminy Pcim: (1) Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, (2) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, (3) Komisariatu Policji, (4) Oświaty, (5) Ochrony Zdrowia, (6) Organizacji Pozarządowych, (7) Kuratorskiej Służby Sądowej Sądu Rejonowego w Myślenicach, (8) w skład zespołu mogą wchodzić również prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, co stanowiło powtórzenie ustawy.

Następnie Prokurator zarzucił naruszenie art. 9a ust. 8 ustawy w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji poprzez powtórzenie w rozdziale 2 ust. 3 pkt 1 załącznika do uchwały, że zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Pcim, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do zespołu, co również stanowiło powtórzenie ustawy.

Prokurator podniósł także naruszenie art. 9c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w rozdziale 2 ust. 3 pkt 3 załącznika do uchwały, że każdy członek zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, o którym to oświadczeniu jest mowa w art. 9c ust. 3 ustawy, co stanowi rażące naruszenie ww. ustawy, która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia, niż tylko formę pisemną i nie tylko przed udziałem w pierwszym posiedzeniu, ale przed przystąpieniem do wykonywania czynności.

Kolejny zarzut skargi dotyczył naruszenia art. 9a ust. 2 i 15 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w rozdziale 2 ust. 3 pkt 4 załącznika do uchwały, że członek zespołu interdyscyplinarnego może zostać odwołany w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności i informacji uzyskanych w ramach działania w zespole interdyscyplinarnym mocą zarządzenia Wójta Gminy Pcim, podczas gdy ustawa nie przyznawała organowi gminy kompetencji do określania materialnoprawnych przesłanek odwołania członków zespołu. Prokurator wyjaśnił, że zgodnie z upoważnieniem ustawowym art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie uchwała rady gminy ma określać tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zapisy rozdziału 2 ust. 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały nie regulowały natomiast ani trybu, ani sposobu odwoływania członków zespołu, ani też warunków jego funkcjonowania. Prokurator wskazał, że art. 9a ust. 2 ustawy przyznawał wójtowi kompetencje do powołania członka zespołu interdyscyplinarnego, ale były to wyłączne kompetencje wójta, a ponadto nie obejmowały one upoważnienia do samodzielnego ustalenia przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. W ocenie Prokuratora ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego, a w świetle treści art. 9a ust. 15 ustawy rada gminy mogła uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc samą procedurę pozbawienia członkostwa, granice uprawnienia Rady obejmowały zatem wyłącznie kwestie proceduralne (kompetencje pozostające w zakresie pojęć "sposobu" i "trybu" odnosiły się do zagadnień proceduralnych związanych z powoływaniem i odwoływaniem członków zespołu), a nie były to warunki materialnoprawne, związane z określeniem kwalifikacji członków zespołu czy przewodniczącego zespołu.

Prokurator podniósł w skardze naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w rozdziale 3 ust. 1 załącznika do uchwały, że kadencja zespołu trwa 4 lata, licząc od daty powołania, podczas gdy ustawa nie przyznawała organowi gminy kompetencji do określenia kadencji zespołu. Dalej, podniósł naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w rozdziale 3 ust. 2 i ust. 7 załącznika do uchwały, że szczegółowy zakres prac zespołu zostanie określony w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez zespół i zatwierdzony przez Wójta Gminy Pcim w drodze zarządzenia, co stanowiło oddelegowanie kompetencji na rzecz samego zespołu interdyscyplinarnego. Prokurator podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie jest dopuszczalne "oddelegowanie" kompetencji do określenia szczegółowych zasad zespołu interdyscyplinarnego na rzecz samego zespołu interdyscyplinarnego i zawarcie szczegółowych regulacji w tym zakresie w regulaminie organizacyjnym, opracowywanym przez ten zespół (podał przykład wyroku WSA w Białymstoku z 7 lipca 2020 r., II SA/Bd 244/20).

Dalsze zarzuty skargi dotyczyły naruszenia art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wskazanie w rozdziale 3 ust. 4 załącznika do uchwały, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, co stanowiło powtórzenie ustawy; także naruszenia art. 9a ust. 9 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wskazanie w rozdziale 3 ust. 9 załącznika do uchwały, że za obsługę organizacyjno-techniczną zespołu zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Pcimiu, co stanowiło powtórzenie ustawy.

W skardze postawiony został również zarzut naruszenia art. 9a ust. 10, 14 i art. 9b ust. 3 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wskazanie w rozdziale 3 ust. 6 załącznika do uchwały, że Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze, nadto w pkt 1 wskazanie, że prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez zespół interdyscyplinarny lub wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach, w pkt 2 wskazanie, że do zadań grup roboczych należy w szczególności: (-) opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach wystąpienia przemocy w rodzinie; (-) monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy; (-) dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań oraz w pkt 3 wskazanie, że grupy robocze składają informację zespołowi o wynika swojej pracy, co również stawiło powtórzenie ustawy, a także jej modyfikację.

W kwestii zarzucanych powtórzeń, Prokurator podniósł, że zawarcie w akcie prawa miejscowego powtórzeń ustawowych jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej określonymi w § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. W ocenie Prokuratora taka sytuacja w sprawie nie zachodziła, gdyż co prawda niektóre z powtórzeń zawarte w uchwale były dosłowne, to jednak w żaden sposób nie wpływały na zapewnienie komunikatywności tekstu prawnego, jego spójności oraz czytelności, pozostałe zaś były powtórzeniami zawierającymi określone modyfikacje.

W odpowiedzi na skargę organ poinformował o podjęciu w dniu 15 stycznia 2021 r. uchwały Rady Gminy Pcim nr XXI/170/2021 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, która uchyliła zaskarżoną przez Prokuratora uchwałę. W ocenie organu skoro skarga dotyczy uchwały już nieobowiązującej, to skarga taka jest bezzasadna, a stwierdzenie nieważności tej uchwały byłoby niecelowe. Organ wniósł zatem o oddalenie skargi jako bezzasadnej i umorzenie postępowania, a także o wzajemne zniesienie między stronami kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga zasługiwała tylko w części na uwzględnienie ponieważ nie wszystkie zarzuty były zasadne.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że przyjął skargę do rozpoznania pomimo zastąpienia jej nową uchwałą nr XXI/170/2021 z dnia 15 stycznia 2021 r. w sprawie: określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, ponieważ ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały będzie miało skutek wsteczny (ex tunc).

Niewątpliwie w §4 ww. uchwały nr XXI/170/2021 z dnia 15 stycznia 2021 r. postanowiono, że uchwała nr IV/14/2015 straci moc. Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, odwołującym się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, następstwa stwierdzenia nieważności uchwały (ex tunc) są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty jej uchylenia. Faktycznie skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94). Z kolei w uchwale z 14 lutego 1994 r., K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął zaś na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę.

Jak zauważył również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 września 2007 r., II OSK 1046/07 oraz z 8 listopada 2017 r., I OSK 1055/17 uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, a więc w zakresie kompetencji przypisanych organowi, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).

W skardze do Sądu Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a Rada Gminy nie ma kompetencji do "stwierdzenia nieważności" swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem, co oznacza, że uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd uznał za zasadny zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez wprowadzenie w §3 uchwały mocy wstecznej uchwalonych przepisów tj. wskazanie daty 1 stycznia 2015 r., pomimo że sama uchwała została podjęta 13 lutego 2015 r. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Określenia: "wchodzi w życie" i "z mocą obowiązującą od" są synonimiczne (tożsame). Tak określony termin promulgacji przez wskazanie dwukrotnej daty wejścia w życie uchwały narusza istotnie treść art. 2 Konstytucji RP, jak również art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (por. wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19.).

Sąd uznał jednak za dopuszczalne stwierdzenie nieważności §3 zaskarżonej uchwały tylko w części, ponieważ przepis ten nie jest nierozerwalnie związany z całym aktem, a w miejsce wyeliminowanej części przepisu znajduje zastosowanie regulacja ustawowa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 kwietnia 2014 r., II SA/Bd 255/14; wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19). Takie rozwiązanie rozstrzyga również problem wejścia w życie aktu normatywnego, który w wyniku kontroli legalności przez sąd administracyjny zostałby pozbawiony przepisu o wejściu w życie. Orzeczenie o sankcji nieważności całej uchwały w takim wypadku byłoby zbyt daleko idące.

Zasadny był również zarzut istotnego naruszenia art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wprowadzenie do Regulaminu funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego kadencji 4 letniej dla zespołu. Wprawdzie powołany ww. art. 9a ust. 15 ustawy uprawnia Radę Gminy do określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, ale kadencyjność członków zespołu powoduje automatyzm w ustawaniu członkostwa. Systemowo więc, Rada Gminy doprowadziła do określenia przypadków ustania członkostwa w zespole interdyscyplinarnym co w sytuacji gdy to Wójt, zgodnie z art. 9a ust. 2 powołanej ustawy, jest uprawniony do powołania zespołu – wkroczyło w kompetencje tegoż organu.

W pozostałym zakresie Sąd uznał zarzuty skargi na nieusprawiedliwione.

Niezasadne były przede wszystkim zarzuty dotyczące powtórzeń przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Istotnie, zgodnie z §137 w zw. z §143 Zasad techniki prawodawczej w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Niemniej jednak samo powtórzenie zapisów ustawy w zaskarżonej uchwale nie oznacza automatycznie, że przepisy prawa miejscowego w sposób istotny naruszają prawo. Co więcej, Prokurator nie uzasadnił dlaczego uważa, że powtórzenie zapisów ustawy w zaskarżonej uchwale nie służyło zapewnieniu komunikatywności i spójności aktu prawnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzega się konieczność kompleksowej regulacji, która przecież bardzo często skierowana jest do osób nie posiadających wykształcenia prawniczego. Powtórzenie więc części przepisów ustawowych powoduje, że taki akt prawa miejscowego jest czytelniejszy dla odbiorcy.

Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 13 kwietnia 2021 r., III SA/Łd 970/20 podkreślił, że wierne powtórzenie treści przepisu ustawowego w ramach zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie prowadzi do negatywnych skutków. Przepis ten jest jasny i precyzyjny, przez co nie wymaga dla jego zastosowania dodatkowych zabiegów interpretacyjnych, które mogłyby prowadzić do zaburzenia celu i sensu materii uregulowanej ustawą. Jednocześnie jego zamieszczenie w zaskarżonej uchwale skutkuje tym, że całość regulacji, w ramach której funkcjonuje, jest niewątpliwie czytelniejsza dla odbiorcy, a ponadto kompleksowa.

Podobny pogląd został wyrażony również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2019 r., II OSK 2880/17 argumentującym, że " (...) zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym tym samym należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Wskazać wypada, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r. w sprawie o sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., w sprawie o sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. P 15/05, OTK-A 2006). Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego".

Analogiczne poglądy wyrażane są w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych odwołującym się m.in. do orzecznictwa Sądu Najwyższego tj. wyroku z 15 czerwca 2012 r., II CSK 436/11 (por. również wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14) z uzasadnieniem, że powtórzenia wynikają z względów zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Sąd również zwraca uwagę, że w orzecznictwie raczej dominuje pogląd, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej stanowi nieistotne naruszenie prawa i samodzielnie nie może uzasadniać unieważnienia danej uchwały (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1464/17 i powołany tamże wyrok NSA z 17 listopada 2005 r., I OSK 797/05).

Niezasadne były również zarzuty dotyczące wskazania w uchwale, że zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie. W ocenie Sądu, skoro Rada Gminy uprawniona była do określenia "szczegółowych warunków (...) funkcjonowania" zespołu interdyscyplinarnego to tym samym pośrednio uprawniona była do wskazania zasad współpracy zespołu w systemie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, którego elementem jest m.in. Krajowy Program Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie. To właśnie w uchwale nr 16 Rady Ministrów z dnia 1 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie na rok 2021 (M. P. z 2021 r. poz. 235) zwrócono uwagę, że: "Badanie dotyczące oceny skuteczności funkcjonującego w Polsce systemu wsparcia pokazało, iż wysoko oceniane jest interdyscyplinarne podejście w zakresie pomocy udzielanej osobom krzywdzonym. Pozytywnie oceniana jest praca zespołów interdyscyplinarnych oraz współpraca interdyscyplinarna na poziomie gmin, prowadzona w celu obejmowania kompleksowym wsparciem osób doświadczających przemocy w rodzinie. Osoby pracujące w obszarze przeciwdziałania przemocy w rodzinie pozytywnie oceniają współpracę instytucjonalną na poziomie lokalnym, wskazując na możliwość szybkiej wymiany informacji i podejmowania decyzji".

Niezasadne były również zarzuty, że w rozdziale 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały określono, że zespół interdyscyplinarny powołuje i odwołuje Wójt Gminy Pcim w formie zarządzenia. Zdaniem Prokuratora Wójt uprawniony był, zgodnie z ustawą, jedynie do powołania członków zespołu. W ocenie Sądu, tego typu interpretacja pomija okoliczność, że ustawa w ogóle nie wskazuje, kto jest uprawniony do odwoływania członków zespołu, pomimo że sam akt odwołania jest przewidziany w ustawie, a co więcej, to właśnie Rada Gminy, zgodnie z art. 9a ust. 15 powołanej ustawy powinna określić "tryb i sposób powoływania i odwoływania (podkreślenie Sądu) członków zespołu interdyscyplinarnego". Zdaniem Sądu, argumentacja Prokuratora jest zbyt formalistyczna i pomija systemową interpretację przepisów – skoro zgodnie z ustawą o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wójt powołuje członków zespołu (art. 9a ust. 2), a jednocześnie zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym to wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Sądy administracyjne dostrzegają problemy z wypełnieniem delegacji ustawowej przez organy samorządu terytorialnego i podkreślają, że wskazanie w uchwałach rad gmin konkretnych przypadków, w których dochodzi lub może dojść do odwołania członka zespołu dyscyplinarnego, daje gwarancję obiektywizmu i transparentności działania organu wykonawczego gminy, który taką decyzję podejmuje. Ponadto, zarządzenie organu w razie wniesienia skargi podlegać będzie ocenie sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy co wyklucza zagrożenie, że pozostając poza jakąkolwiek kontrolą, rozstrzygnięcie w tym zakresie mogłoby być arbitralne i dowolne (por. także stanowisko wyrażone w wyrokach: WSA w Kielcach z 4 marca 2021 r., II SA/Ke 209/21; z 17 listopada 2020 r., II SA/Ke 721/20, z 6 października 2020 r., II SA/Ke 763/20 oraz z 7 października 2020 r., II SA/Ke 682/20; WSA w Krakowie z 22 października 2020 r., III SA/Kr 561/20 i z 26 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1127/19, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Reasumując tę część rozważań prawnych Sąd podkreśla, że czym innym jest modyfikacja przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, co oczywiście narusza w sposób istotny prawo w świetle art. 7 i 94 Konstytucji, a czym innym jest jedynie doprecyzowanie ustawowych przepisów – nie powodujące sprzeczności z ustawą. Przepisy dotyczące "trybu i sposobu" powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, w sposób oczywisty powinny więc określać: kto – tzn. jaki organ powołuje i odwołuje; w jakich przypadkach i w jakiej formie; czy przysługuje odwołanie lub inny środek zaskarżenia itp. Sąd nie podziela przy tym argumentacji Prokuratora, że pojęcia "sposób" i "tryb" dotyczą wyłącznie zagadnień proceduralnych, ale nie mogą formułować przesłanek materialnoprawnych.

Zdaniem Sądu, skoro ustawa wymienia dwa odrębne określenia (sposób i tryb) to nie są one tożsame. Właśnie określenie "tryb" dotyczy m.in. materialnoprawnych okoliczności przeprowadzenia procedury ("sposób") powołania i odwołania członka zespołu. Argumentacje tę potwierdza m.in. treść art. 166 §2 Konstytucji RP, stanowiącego że: "Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych" . W wykonaniu tych zapisów konkretne ustawy określają również przesłanki materialne tzn. zadania jakie realizowane będą w ramach zadań zleconych (np. wybory ławników przygotowywane przez organy gminy jako zadanie zlecone – art. 160 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2072).

Podobnie, określenie "szczegółowy tryb i sposób" zostało użyte przez Ministra Sprawiedliwości w rozporządzeniu z dnia 6 maja 2020 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym (Dz. U. poz. 819). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 131 §2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1460, z późn. zm.) do określenia "szczegółowego trybu i sposobu" doręczania pism sądowych. Przepisy te zawierają nie tylko zapisy jak należy doręczać (tzn. w jaki sposób), ale kto, komu i w jakich okolicznościach.

Niezasadne również były zarzuty, że zaskarżona uchwała w rozdziale 3 ust. 2 i ust. 7 załącznika do uchwały "oddelegowała" kompetencje na rzecz zespołu interdyscyplinarnego. Prokurator na uzasadnienie swojego poglądu powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 7 lipca 2020 r., II SA/Bd 244/20.

Istotnie, w wyroku tym orzekający Sąd wskazywał, że niedopuszczalna jest uchwała określająca, że "organizację pracy oraz sporządzoną dokumentację z prac zespołu i grup roboczych reguluje regulamin pracy zespołu opracowany przez zespół". Niemniej jednak, zdaniem Sądu, zaskarżona część uchwały w rozpatrywanej sprawie brzmi nieco inaczej, co ma znaczenie. Zgodnie bowiem z zaskarżoną częścią uchwały "Szczegółowy zakres prac Zespołu zostanie określony w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez Zespół i zatwierdzonym przez Wójta Gminy Pcim w drodze zarządzenia", co zdaniem Sądu faktycznie oznacza, że Rada Gminy określiła jedynie, że "regulamin organizacyjny" będący odpowiednikiem regulaminu pracy zostanie opracowany przez sam zespół, ale musi zostać zatwierdzony przez wójta.

Prokurator pominął w analizie fakt, że zespół interdyscyplinarny składa się z osób zatrudnionych w gminie lub innych gminnych jednostkach, ale też z osób spoza struktury samorządu terytorialnego (Rozdział 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały). Przełożonym osób zatrudnionych w samorządzie terytorialnym jest wójt; natomiast pozostałe osoby podlegają kierownictwu swoich macierzystych jednostek – jednocześnie zgodnie z art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Niezbędny jest więc "regulamin organizacyjny" będący odpowiednikiem zakładowego regulaminu pracy. Skoro zespół interdyscyplinarny zasadniczo działa w strukturze gminy, to zdaniem Sądu, dopuszczalne jest ustalenie przez wójta takiego regulaminu – przy czym upoważnieniem do takiego zarządzenia jest właśnie uchwała rady gminy wydana w trybie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Umożliwia ona bowiem funkcjonowanie zespołu na podstawie regulaminu organizacyjnego. Sąd uznał również za dopuszczalne, aby wzory dokumentów jakimi posługiwać się będą członkowie zespołu – również zostały opracowane w regulaminie organizacyjnym zatwierdzonym przez wójta.

Ustawodawca nie przewidział w ustawie szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu, wskazując jedynie, że warunki te określi rada gminy w akcie prawa miejscowego. Jednakże warunki pracy osób wykonujących swoje obowiązki w ramach zespołu powinny również zostać określone i to wobec faktu, że wójt wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy zgodnie z art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1282) – Sąd uznał więc za dopuszczalną zaskarżoną uchwałę w pozostałej części rozdziału 3 załącznika do uchwały.

Z tych samych powodów Sąd uznał za niezasadne zarzuty, że uchwała zmodyfikowała obowiązki członków zespołu w stosunku do wzorca ustawowego.

Niezasadne były również zarzuty Prokuratora dotyczące obowiązku złożenia pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole (rozdział 2 ust. 3 pkt 3 załącznika do uchwały). Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowi natomiast, że: "Przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym."

Prokurator zarzut oparł na stwierdzeniu, że ustawa nie przewiduje, aby jedyną formą złożenia takiego oświadczenia była forma pisemna. Wobec czego oświadczenie może być także złożone w formie ustnej.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko nie jest zasadne i nie stanowi o istotnym naruszeniu normy ustawowej. Zgodnie z ww. art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, rada gmina upoważniona jest do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu oraz szczegółowych zasad jego funkcjonowania. Tym samym, w sytuacji gdy ustawodawca wprowadzając obowiązek złożenia oświadczenia określonej treści uwzględniającego świadomość odpowiedzialności karnej związanej z oczywiście poufnym i wrażliwym charakterem danych, nie zastrzegł żadnej formy złożenia tego oświadczenia, nie stanowi naruszenia prawa, a wręcz wskazanym i pożądanym jest doprecyzowanie przez radę formy pisemnej takiego oświadczenia. Mieści się to nadto w sferze określenia szczegółowych zasad funkcjonowania zespołu.

Z tych to przyczyn Sąd w części stwierdził nieważność §3 zaskarżonej uchwały w części "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2015 r." oraz Rozdziału 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały na podstawie art. 146 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), w pozostałym zakresie natomiast skargę oddalił na podstawie art. 151 powołanej ustawy.