Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 950/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 272 ust. 1, art. 281 ust. 5. art. 33
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej I. uchyla zaskarżoną decyzję i informację ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Informacją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.) – dalej: "P.w.", Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...] (dalej: "skarżącemu" lub "Nadleśnictwu") opłatę zmienną w wysokości 2 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości Niebieszczany za okres I kwartału 2019 r.

Organ wskazał, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) i § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502) – dalej: "rozporządzenie", jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych (0,115 zł za 1 m3), współczynnika różnicującego dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania (2) oraz ilości pobranych wód podziemnych (9 m3).

Z nadesłanych akt sprawy wynika, że ww. informacja nie została przesłana Nadleśnictwu [...].

Jednocześnie informacją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 281 ust. 5 P.w., Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił skarżącemu opłatę podwyższoną w wysokości 10 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości [...] za I kwartał 2019 r.

Organ wskazał, że opłata została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 P.w., tj. w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, ustalonej w informacji nr [...] z dnia 22 maja 2019 r. w wysokości 2 zł.

Nadleśnictwo [...] złożyło reklamację od otrzymanej informacji o ustaleniu opłaty podwyższonej, podnosząc jednocześnie, ze nie otrzymało informacji o ustaleniu opłaty zmiennej nr [...], na podstawie której ustalono opłatę podwyższoną. Wobec powyższego, Nadleśnictwo nie jest w stanie sformułować precyzyjnych zarzutów w ramach wniesionej reklamacji. Niezależnie od powyższego skarżący podał, że ujęcie wody w [...] powstało w 1969 r. i obecne służy do zaopatrywania w wodę budynku leśniczówki. Korzystanie z wody z ww. ujęcia odbywa się zatem w ramach tzw. zwykłego korzystania z wód, o którym mowa w art. 33 P.w. Ponadto sprawa ustalania opłaty podwyższonej była przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r. II SA/Rz 1391/18 uchylił decyzję w wydaną w przedmiocie ustalenia opłaty zamiennej za okres I kwartału 2018 r. W ocenie Nadleśnictwa, organ w toku postępowania winien zatem uwzględnić ocenę prawną i wytyczne Sądu.

Nieuwzględniając złożonej reklamacji, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...] za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2019 r., opłatę podwyższoną w wysokości 10 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości [...], bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego.

Zdaniem organu, wysokość spornej opłaty za pobór wody podziemnej została obliczona prawidłowo, bowiem stosownie do art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, ustala się ją w wysokości 500% opłaty zmiennej. W opisywanej sprawie opłata zmienna została zaś ustalona w wysokości 10 zł, a jej obliczenia dokonano zgodnie z art. 272 ust. 2 tej ustawy, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów niż wymienione w pkt 1 – 35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (0,115 zł za 1 m3), współczynnika różnicującego (2) oraz ilości pobranych wód podziemnych (9 m3). Informacja ta nie została natomiast przesłana stronie, jako że zgodnie z art. 279a ustawy Prawo wodne, nie wnosi się opłaty za usługi wodne, jeżeli wysokość tej opłaty ustalona przez Wody Polskie albo wójta, burmistrza lub prezydenta miasta nie przekracza 20 zł. Odnosząc się do zarzutów reklamacji organ podniósł, że prawo do zwykłego korzystania z wód w zakresie zaspokajania potrzeb własnego gospodarstwa domowego przysługuje wyłącznie osobom fizycznym, ponieważ tylko osoby fizyczne mogą prowadzić własne gospodarstwo domowe. Żaden podmiot instytucjonalny – Skarb Państwa, statio fisci Skarbu Państwa lub inne osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nie mogą prowadzić własnego gospodarstwa domowego, a tym samym zaspokajać potrzeb własnego gospodarstwa domowego poprzez pobór wód podziemnych w rozumieniu art. 33 P.w. Brak jest zatem podstaw do odstąpienia od ustalenia skarżącemu opłaty podwyższonej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 6, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej; "k.p.a.", polegające na zaniechaniu poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych odnośnie wielkości dobowego poboru wody oraz sposobu korzystania z wody podziemnej pobieranej z ujęcia wody w miejscowości [...], pod kątem zbadania czy nie dochodzi do zwykłego korzystania z wody, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne.

2. art. 7a K.p.a. poprzez zaniechanie zastosowania tego przepisu w sytuacji wątpliwości co do znaczenia pojęcia "zwykłego korzystania z wody";

3. art. 33 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne, polegające na błędnym uznaniu, iż zwykłe korzystanie z wody nie może dotyczyć podmiotu instytucjonalnego jakim jest Nadleśnictwo reprezentujące Skarb Państwa, bez szczegółowego odniesienia się do faktycznego sposobu korzystania z wody podziemnej. Zdaniem skarżącego, dokonanie oceny stanu faktycznego pod kątem występowania przesłanki określonej w art. 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne powinno przede wszystkim uwzględniać cele, dla których pobierana jest woda podziemna. Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie ujęcie wody w miejscowości [...] powstało w 1969 r. i obecnie służy do zaopatrzenia w wodne budynku leśniczówki leśnictwa [...].

Niezależnie od powyższego skarżący podał, że sprawa ustalenia wysokości opłaty podwyższonej za pobór wodny w spornym ujęciu za I kwartał 2018 r. była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, a zatem organ naliczając opłatę winien uwzględnić wytyczne zawarte w wyroku Sądu z dnia 20 lutego 2019 r. II SA/Rz 1387/18.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) –dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, zasadniczo z przyczyn wskazanych przez skarżącego.

Zgodnie z art. 280 pkt 1 P.w., opłatę podwyższoną ponosi się za korzystanie z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych lub wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Stosownie zaś do art. 281 ust. 1 pkt 1 P.w. wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych. Wymaga podkreślenia, że skoro ustalenia wysokości opłaty podwyższonej dokonuje się w oparciu o wysokość ustalonej wcześniej opłaty zmiennej, to w przypadku skutecznego wniesienia skargi na decyzję wydaną w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej, informacja o ustaleniu opłaty zmiennej, której nie doręczono stronie w myśl art. 279a P.w., podlega kontroli sądu jako akt wydany w granicach tej samej sprawy w rozumieniu art. 135 P.p.s.a. W niniejszej sprawie oznacza to, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd był zobligowany do poddania kontroli informacji o ustaleniu wysokości opłaty zmiennej. Informacja ta stanowi bowiem akt z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Z treści art. 280 pkt 1 i art. 281 ust. 1 pkt 1 P.w. wynika, że opłata podwyższona jest pochodną opłaty zmiennej. Zgodnie z art. 267 pkt 1 P.w. jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w.). Stosownie do art. 270 ust. 1 P.w., opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych.

W przepisie art. 35 ust. 3 P.w. skatalogowano różne rodzaje usług wodnych, wskazując w pkt 1) że jedną z nich jest również pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, Natomiast w art. 35 ust. 1 P.w. przewidziano, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwość korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód. Definicja ta, w odniesieniu do celu usług wodnych, odpowiada definicji zawartej w art. 2 pkt 38 Ramowej Dyrektywy Wodnej, zgodnie z którą usługi wodne oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają korzystanie z wód w określony sposób. W świetle powyższych przepisów wskazać należy, że definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3 P.w. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18.09.2018 r. sygn. akt II SA/Gd 365/18 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W art. 35 ust. 1 P.w. wyraźnie ustawodawca wskazał na odróżnienie korzystania z usług wodnych od zwykłego korzystania z wód oraz korzystania szczególnego. W procesie ustalania opłaty przez właściwy organ okoliczności te powinny być przedmiotem wnikliwych ustaleń, których w niniejszej sprawie zabrakło. Ustawodawca w art. 35 P.w. nie przewidział klasyfikacji podmiotów wedle jakiegokolwiek wyróżnika i do tak skatalogowanych podmiotów przyporządkowania konkretnego sposobu korzystania z usług wodnych. Trzeba więc stwierdzić, że beneficjentami usług wodnych mogą być gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą - art. 35 ust. 1 i ust. 2 P.w. Na mocy tych regulacji adresatem decyzji określającej wysokość opłat za usługi wodne może być państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, jeżeli korzysta z wód w ramach usług wodnych. Do tego wniosku prowadzi użycie przez ustawodawcę wyrażenia "podmioty publiczne", którego pojemność jest na tyle szeroka, że oprócz podmiotów administracji jak państwo czy samorząd administracyjny, obejmuje także wszystkie działające w ich imieniu instytucje publiczne (np. urzędy) niezależnie od tego czy posiadają osobowość prawną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W prawie administracyjnym podmiotowość administracyjna nie jest uzależniona od posiadania, przez adresata normy podmiotowości cywilnoprawnej (patrz: wyrok WSA w Rzeszowie z 20.02.2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1391/18).

Sąd podziela zatem pogląd, że zwykłe korzystanie z wód przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale także osobom prawnym. Świadczy o tym treść art. 33 ust. 1 P.w., która w sposób wyraźny przyznaje prawo zwykłego korzystania z wód każdemu właścicielowi gruntu, a nie tylko takim właścicielom gruntów, którzy są osobami fizycznymi (wyrok WSA w Rzeszowie z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1383/18 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd podał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2129) lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe zwane dalej "Lasami Państwowymi". Stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy o lasach, w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. Według art. 32 ust. 1 tej ustawy Lasy Państwowe, jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Nadleśnictwo - stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o lasach jest jednostką organizacyjną wchodzącą w skład Lasów Państwowych. Jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 i 2a ustawy o lasach Nadleśniczy w szczególności reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania, kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych oraz bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych. Stroną skarżącą jest więc państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentująca Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia będącego własnością tej osoby prawnej.

Przytoczone wcześniej przepisy ustawy o lasach w zestawieniu z art. 33 i 34 Kodeksu cywilnego nie pozostawiają wątpliwości, że to Skarb Państwa, jako osoba prawna posiada osobowość prawną wynikającą bezpośrednio z ustawy. Skarb Państwa może być w szczególności właścicielem nieruchomości, co do której zarząd sprawuje państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Nadleśnictwo zaś jest podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych, którą kieruje Nadleśniczy. Jeśli jednak właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa a stroną jest jednostka organizacyjna działająca w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa, to oznacza, że jej działania są działaniami tej osoby prawnej. Mając na uwadze niewątpliwie gospodarcze uprawnienia jednostek Lasów Państwowych, które w judykaturze sądów gospodarczych w określonych stanach faktycznych traktowane są jako przedsiębiorcy, nie można jednocześnie pomijać określonego w ustawie o lasach tak sposobu powoływania organów tej instytucji oraz szeregu kompetencji o podłożu władczym, które pozwalają traktować jednostki Lasów Państwowych jako elementy ustroju administracji publicznej (por. art. 33 ust. 2, art. 26 ust. 3, art. 47 ust. 2). Taki status prawny strony skarżącej nie pozwala ujmować jej działalności wyłącznie jako nastawionej na działalność gospodarczą (zarobkową). Jak się wskazuje w doktrynie, organy administracji leśnej są terenowymi organami rządowej administracji specjalnej łączącymi funkcje z zakresu administracji państwowej ze specjalistycznymi zadaniami spoza obszaru stosunków administracyjnych (zob. Prawo administracyjne - p/red. J. Bocia. Wrocław, 1993 r., str. 9 i nast.).

Instytucja zwykłego korzystania z wód uregulowana w art. 33 ust. 1 P.w. odnosi się do wszystkich podmiotów szeroko rozumianego obrotu prawnego i nie doznaje żadnego ograniczenia w tej ustawie. Z tych przyczyn Sąd za błędny uznał pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący ze względu na prowadzoną działalność gospodarczą wyłączony jest z możliwości zwykłego korzystania z wody. Warto również wskazać, że wykładnia wykluczająca zwykłe korzystanie z wód przez jednostki organizacyjne posiadające, jaki i nieposiadające osobowości prawnej oznaczałaby, że wszelkie postaci korzystania z własności do wód tych podmiotów, stanowiłyby postać szczególnego korzystania z wód. Szczególne korzystanie z wód nie tylko wiąże się z obowiązkiem ponoszenia opłat, ale także obowiązkiem posiadania pozwolenia wodnoprawnego, czyli zgody właściwego organu na niestandardową postać dostępu do wód. Sąd nie dostrzega racjonalnych powodów, które pozwalałyby na tak istotne różnicowanie podmiotów prawa w korzystaniu z podlegającego równej ochronie prawa własności. Na pogorszenie sytuacji administracyjnoprawnej osób prawnych w tym Skarbu Państwa nie pozwala organom władzy publicznej konstytucyjna zasada równości ustanowiona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W wykonaniu delegacji zawartej w art. 277 ust. 1 P.w. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Według § 1, to przepisy cyt. rozporządzenia określają jednostkowe stawki opłat za usługi wodne. W § 5 ust. 1 zawarto katalog jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Z informacji z dnia 22 maja 2019 r. o ustaleniu opłaty zmiennej, na podstawie której ustalono wysokość opłaty podwyższonej wynika, że dla skarżącego do obliczenia opłaty zmiennej zastosowano jednostkową stawkę z § 5 ust. 1 pkt lit. a) rozporządzenia, przewidzianą za pobór wody powierzchniowej dla innych celów niż wymienionych w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności w wysokości 0,115 zł za 1m3. Sąd wskazuje, że § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia dotyczy dysponowania pozwoleniem wodnoprawnym do innych celów niż wymienione w pkt 1-35. Przy czym organ nie wyjaśnił, na czym ma polegać ten inny cel i jak jest określony w Polskiej Klasyfikacji Działalność i czy ta klasyfikacja w stosunku do PGL ma zastosowanie. Organ w sporządzonym protokole określił, że woda jest pobierana na cele socjalno - bytowe, a ustalenie ilości wód pobranych nastąpiło wg wskazań urządzeń pomiarowych oraz wg dokumentacji (rejestrów) prowadzonych przez kontrolowanego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na weryfikację, czy obowiązek ponoszenia odpłatności został prawidłowo nałożony wobec niewyjaśnienia czy i jakie pozwolenie wodnoprawne powinien mieć skarżący, na podstawie, jakich urządzeń pomiarowych dokonano stwierdzenia ilości pobranej wody podziemnej. Wreszcie organ nie wyjaśnił, dlaczego korzystanie z pobranej wody podziemnej nie wypełnia przesłanki zwykłego korzystania z wód w rozumieniu art. 33 P.w., gdy ilość wody pobranej w kwartale w przeliczeniu na ilości dzienne nie przekracza 5m3/dobę. Sąd z lektury skargi dowiedział się, że korzystanie z wód podziemnych polega na zaopatrzeniu w wodę budynku leśniczówki w [...], a samo ujęcie powstało w 1969 r. W skardze podano też, że jeżeli pobór wody podziemnej jest związany z funkcjonowaniem lokalu mieszkalnego w leśniczówce, to takie korzystanie z wody niczym nie różni się od korzystania z wody przez właściciela budynku mieszkalnego na własnej nieruchomości, na potrzeby prowadzenia gospodarstwa domowego czy rolnego.

Przywołane zarzuty skargi wskazują, że organ orzekający nie podjął nawet próby wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności nie wyjaśnił, kiedy i na podstawie, jakiej dokumentacji powstało ujęcie do poboru wód podziemnych, czy wymagało według przepisów z daty wykonania pozwolenia wodnoprawnego i jak było kwalifikowane według poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne. Zagadnienie to ma podstawowe znaczenie dla ustalenia, czy prawidłowo zastosowano art. 272 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi, a co za tym idzie – czy ustalona zaskarżoną decyzją wysokość opłaty podwyższonej ustalona została zgodnie z przepisami prawa.

W kontekście treści art. 33 P.w., która jest porównywalna z treścią art. 36 Prawa wodnego z 2001 r., za aktualny należy uznać pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2919/16, że o ile w ustępie pierwszym wskazano podmiot uprawniony do zwykłego korzystania z wód (właściciela terenu), to ustęp drugi tego artykułu regulował zakres zwykłego korzystania i w swojej treści nie zawierał odniesienia do osoby/podmiotu właściciela wskazanego w ustępie pierwszym. Z użycia zaś w art. 36 ust. 2 (poprzednio obowiązującej) ustawy Prawo wodne zwrotu "własny" nie można wyprowadzić wniosku, że ustawodawca zrównuje kwestię własności z osobistym użytkowaniem gospodarstwa domowego przez właściciela gruntu, na którym się ono znajduje. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy to - według NSA - wprost odwołałby się do pojęcia "osobistych potrzeb", tak jak to uczynił przy powszechnym korzystaniu z wód, bądź w inny dosłowny sposób wyraziłby taką przesłankę. Tymczasem w omawianym przepisie chodziło o skalę korzystania z wód na potrzeby gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. W przypadku zwykłego korzystania z wód, miało to być korzystanie z nich w nieznacznym zakresie, nieuciążliwym dla środowiska, o czym świadczyły wyłączenia wskazane w art. 36 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy. NSA wskazał, że ograniczenie zakresu zwykłego korzystania z wód do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego należy rozumieć w ten sposób, że wystarczające jest zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym gospodarstwo domowe jest zlokalizowane. Zdaniem NSA w omawianym przepisie kwestii własności gruntu nie można utożsamiać z osobistym prowadzeniem gospodarstwa domowego przez właściciela tego gruntu. NSA podkreślił, że bezsprzecznie uprawnienie do zwykłego korzystania z wód przysługuje wyłącznie właścicielowi. Z faktu tego nie można jednak wyciągać wniosku, że właściciel, aby jego korzystanie z wód zakwalifikować, jako zwykłe, musi osobiście prowadzić gospodarstwo domowe na należącym do niego gruncie. Jak zauważył także Bartosz Rakoczy - autor Komentarza do ustawy Prawo wodne (poprzednio obowiązującej - Lex 2013 - Komentarz do art. 36) "w przeciwieństwie do powszechnego korzystania z wód, przy zwykłym korzystaniu z wód prawodawca nie wskazał, że ma ono służyć zaspokojeniu potrzeb osobistych. Wyodrębnił, zatem wątki przedmiotowe - zaspokajanie potrzeb gospodarstwa, a nie podmiotowe - zaspokajanie potrzeb osobistych".

Zdaniem Sądu, stanowisko powyższe może mieć pełne zastosowanie w aktualnym stanie prawnym, bo w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia sporu inna jest jedynie redakcja przepisu art. 33 P.w. w stosunku do art. 36 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Podobnie zresztą było w regulacjach ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 230) uchylonej z dniem 1 stycznia 2002 r. (zob. art. 49 i 47). Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie nie została wyjaśniona kwestia jakim celom służy pobierana woda podziemna, jaka jest średnioroczna ilość pobranych wód podziemnych na dobę, o której mowa w art. 33 ust. 4 pkt 1 P.w. Zdaniem Sądu, jeśli rzeczywiście pobór wody podziemnej dotyczy leśniczówki, w której prowadzone jest gospodarstwo domowe pracownika jednostki Lasów Państwowych, to jeśli wybudowana ona została wyłącznie na potrzeby zamieszkania i prowadzenia tam gospodarstwa domowego pracowników jednostki organizacyjnej realizującej zarząd majątkiem Skarbu Państwa i będącej jednocześnie tzw. statio fisci Skarbu Państwa, należy przyjąć, że odbyło się to za wiedzą i zgodą właściciela gruntu oraz, że możliwe jest w tym wypadku zwykłe korzystanie z wód (o ile spełnione zostały pozostałe warunki takiego korzystania).

Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Według ust. 2 w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania; 2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1; (....). Grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów (ust. 3). Ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach (ust. 3a). Natomiast w art. 21 ust. 1 P.g.k. określono, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. To właśnie dane z ewidencji gruntów są podstawą dla prawidłowego określenia adresata obowiązku. W aktach administracyjnych sprawy brak jest wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, co czyni niemożliwym prawidłową weryfikację adresata obowiązku, a także zidentyfikowanie, jakiej nieruchomości ten obowiązek dotyczy.

W świetle przedstawionej argumentacji musiały znaleźć potwierdzenie te zarzuty skargi, które kwestionują przeprowadzony przez organ proces dochodzenia do prawdy materialnej, a więc naruszono art. 7, art. 77 i 80 art. K.p.a. Organ Polskich Wód nieprawidłowo, bo z naruszeniem przepisów prawa materialnego założył z góry, że Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą, której nie da się pogodzić z ustawowymi celami zwykłego korzystania z wód. Orzecznictwo sądów powszechnych traktujące stronę skarżącą, jako przedsiębiorcę absolutnie nie zaprzecza, a jedynie potwierdza, że w pewnych okolicznościach należy traktować nadleśnictwo, jako prowadzących działalność gospodarczą. Lasy Państwowe nie są podmiotem, którego działalność zamyka się wyłącznie w czynnościach zarobkowania, stąd należało dokładnie wyjaśnić potrzeby funkcjonowania leśniczówki, której mieszkańcy/użytkownicy (?) dokonują poboru wody podziemnej w podanej w decyzji ilości. Ze względu na pełnienie przez Lasy Państwowe funkcji administracyjnych, zbliżonych zresztą do tych, jakie pełnią organy Polskich Wód, trudno było bezkrytycznie podzielić założenie wykorzystywania pobieranej wody podziemnej dla celów działalności gospodarczej, która rzeczywiście generuje potrzebę posiadania pozwolenia wodnoprawnego stosownie do art. 34 pkt 13 P.w. Tym bardziej, że jak wynika z dotychczasowych ustaleń względem ilości pobranych wód w I kwartale 2019 r., może się ona mieścić w dozwolonych właścicielowi granicach korzystania, tj. pobór w ilości 5 m3 średniorocznie, na dobę.

W ponownie prowadzonym postępowaniu należy wyjaśnić i wykazać: kto jest właścicielem terenu, na którym pobierane są wody podziemne, jakim celom służy i przy użyciu jakich urządzeń pobierana woda, a także w jakiej ilości średniorocznie jest ona pobierana. Powyższe wywody związane są wprawdzie z opłata zmienną, jednakże mają wpływ one na ocenę legalności decyzji określającej opłatę podwyższoną, skoro jest ona zależna od opłaty zmiennej. Zgodnie bowiem z art. 280 P.w. opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (pkt 1 lit. a), lub z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym (pkt 2 lit. a).

Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Działając zaś na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., uchylił informację z dnia 22 maja 2019 r. nr RZ.ZUO.3.470.397.OZ.2019.KC-184 o ustaleniu wysokości opłaty zamiennej, jako aktu z zakresu administracji publicznej podjętego w granicach tej samej sprawy.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.