Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2043/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4, art. 101, art. 105 § 1, art. 126, art. 156 § 1, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 3 pkt 1, art. 8, art. 17, art. 18, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi H. R., A. T., M. T., J. R., M. S., I. R., B. R., I. T., A. H., C. W., R. W., M. S., A. P., M. P., A. P., K. D., H. P., B. K., J. K., M. K., A. K., H. R., M. R. i R. R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia i postanowienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii solidarnie na rzecz H. R., A. T., M. T., J. R., M. S., I. R., B. R., I. T., A. H., C. W., R. W., M. S., A. P., M. P., A. P., K. D., H. P., B. K., J. K., M. K., A. K., H. R., M. R. i R. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju (powoływany dalej również jako: "organ", "organ nadzoru", "Minister") po rozpatrzeniu wniosku A. P. (w miejsce którego wstąpili następcy prawni: A. P. i M. P.), decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. (powoływane dalej również jako: "Prezydium", "organ wywłaszczeniowy") z [...] kwietnia 1956 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako część parceli nr [...] o pow. [...] m2 oraz część parceli nr [...] o pow. [...] m2, wpisanej w księgę wieczystą Sądu Powiatowego w G. nr [...], stanowiącej własność A. S. (w pkt 1). Odmówił również stwierdzenia nieważności postanowienia tego organu z [...] lutego 1964 r., nr [...] prostującego orzeczenie z [...] kwietnia 1956 r., w ten sposób, że w miejsce parceli nr [...] o pow. [...] m2 wpisano parcelę nr [...] o pow. [...] m2, a w miejsce parceli nr [...] o pow. [...] m2 wpisano parcelę nr [...] o pow. [...] m2 (w pkt 2).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., orzeczeniem z [...] kwietnia 1956 r. nr [...], na podstawie art. 1, 10 i 21 dekretu orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji [...] w G., części parceli nr [...] o pow. [...] m2 i części parceli nr [...] o pow. [...] m2, zapisanych w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. nr [...], na cele niezbędne do realizacji narodowych planów gospodarczych.

Postanowieniem z [...] lutego 1964 r. Prezydium, na wniosek [...] Dyrekcji [...] z [...] stycznia 1964 r., sprostowało wyżej wskazane orzeczenie z [...] kwietnia 1956 r., wpisując w miejsce parceli nr [...] o pow. [...] m2 parcelę nr [...] o pow. [...] m2, a w miejsce parceli nr [...] o pow. [...] m2 parcelę nr [...] o pow. [...] m2.

Pismem z [...] lutego 1994 r., sprecyzowanym pismami z [...] kwietnia 1995 r. i [...] lutego 2002 r., A. P. – działając w imieniu następców prawnych po zmarłym A. S., złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. aktów.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z [...] lutego 2003 r., nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – powoływana dalej jako "kpa"), zawiesił postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] kwietnia 1956 r., do czasu przedłożenia postanowień o nabyciu spadku po zmarłych stronach postępowania: I. G., J. M. i J. S.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, postanowieniem z [...] listopada 2012 r. nr [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie.

Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju ponownie zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] kwietnia 1956 r. – do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłych: J. M., H. P. i E. D.

Postanowieniem z [...] listopada 2016 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, rozpoznając wniosek Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2016 r., podjął zawieszone postępowanie.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] kwietnia 1956 r. oraz prostującego je postanowienia Prezydium z [...] lutego 1964 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania określił aktualny skład wywłaszczonej nieruchomości, jako działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...] i [...] (dawniej działki nr: [...], [...], [...], [...], [...]), obręb nr [...], jednostka ewid. [...], miasto [...]. Minister ustalił również strony postępowania nadzorczego, wskazując spadkobierców poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości: H. R., A. T., M. T., J. R., M. S., I. R., B. R., J. R., R. R., I. T., M. S., A. H., C. W., R. W., A. P., M. P., A. P., K. D., H. P., B. K., J. K., M. K., A. K., H. M., S. N., J. K., A. B., B. O., Z. R., K. W., B. K., J. O., H. K. Wskazał też podmioty, którym obecnie przysługuje prawo własności lub użytkowania wieczystego wywłaszczonej nieruchomości – są to: Gmina Miasto [...] oraz właściciele lokali w budynku przy ul. [...] - jako współużytkownicy wieczyści gruntu pod tym budynkiem (działka nr [...]).

Dalej organ podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wskazał, że stwierdzić nieważność można jedynie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z określonych w art. 156 kpa przesłanek, zaś wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanych decyzji należy interpretować na korzyść pozostawienia ich w obrocie prawnym, celem zagwarantowania bezpieczeństwa tego obrotu.

Minister ustalił, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] kwietnia 1956 r. został złożony przez podmioty prawidłowo do tego legitymowane, a akt ten wszedł do obrotu prawnego i wywołał skutki prawno rzeczowe w postaci przeniesienia [...] października 1964 r. wywłaszczonej nieruchomości do [...] i ujawnienia, jako jej właściciela, Skarbu Państwa (obecnie Gminy Miasta [...] – na mocy decyzji komunalizacyjnej).

Organ badając legalność orzeczenia przez pryzmat art. 156 kpa zauważył, że jego podstawą prawną były przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 – powoływanego dalej jako: "dekret"). Jednocześnie wskazał, że w świetle zgodności z przepisami tego aktu prawnego oraz z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, należy oceniać zastosowanie trybu wywłaszczenia nieruchomości, jako niezbędnej do realizacji narodowych planów gospodarczych. Do stwierdzenia spełnienia tego warunku konieczne było przedstawienie odpowiedniej dokumentacji: wydanego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych, przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, zezwolenia na nabycie nieruchomości (art. 5 ust. 1 dekretu), opartego na stosownej opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej. Opinia miała uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze (art. 5 ust. 2 dekretu). Na podstawie akt sprawy organ uznał prawidłowość wydanego zezwolenia z [...] stycznia 1955 r. nr [...], na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego z art. 5 dekretu. Minister wskazał, że wykonawca narodowych planów gospodarczych, stosownie do treści art. 8 dekretu, skierował do A. S., wezwanie z [...] stycznia 1955 r. nr [...] (doręczone 29 stycznia 1955 r.) do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, ze wskazaniem, ustalenia ceny na podstawie art. 28 dekretu. Minister powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08 stwierdził, że nie stanowiło to naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu i brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jedynie z uwagi na brak określenia ceny. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 ani ust. 2 dekretu.

Zgodność orzeczenia z art. 30 dekretu ustalono na podstawie protokołu z opisu nieruchomości i odpisu skróconego wyciągu z księgi wieczystej Sądu Powiatowego w G. ([...]), wskazując, że parcela nr [...] była niezabudowana i niezagospodarowana, natomiast parcela nr [...] była jedynie ogrodzona. Ponadto, w przypadku parceli [...] przedmiotem wywłaszczenia była jedynie jej część o pow. [...] m2 (z ogólnej powierzchni [...] m2). Ponadto obie parcele, znajdowały się w strefie zabudowy wielokondygnacyjnej - nie były więc przeznaczone pod budowę domu jednorodzinnego lub dwurodzinnego.

Minister wskazał, że do wniosku Dyrekcji [...] w G. z [...] lutego 1955 r., załączono wymagane dokumenty (art. 17 dekretu). Jednocześnie wyjaśnił, że brak wyszczególnienia w dokumencie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wywłaszczenie nie mógł powodować dyskwalifikacji wniosku, z uwagi na włączenie go do akt archiwalnych. Odnalezienie tego dokumentu świadczy w ocenie organu o tym, że zostało ono przez inwestora złożone. Minister wskazał, że zawiadomieniem z [...] marca 1955 r. nr [...], Prezydium poinformowało strony o wszczęciu postępowania w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oraz o wyznaczeniu terminu jej opisu. Organ nadzoru powołał się przy tym na niekompletność zachowanych akt archiwalnych – brak jest w nich potwierdzenia odbioru zawiadomienia przez A. S. oraz opatrzonego adnotacją o wywieszeniu na tablicy ogłoszeń obwieszczenia (art. 18 ust. 2 dekretu). Dodatkowo z protokołu opisu nieruchomości wynika, że w czynnościach komisyjnych ([...] marca 1955 r.) nie brał udziału jej właściciel, ani też żaden z jego następców prawnych. Organ przyznał, że z uwagi na brak kompletnych akt, nie ma możliwości ustalenia, czy zawiadomienie skierowane do A. S. zostało mu doręczone.

Następnie organ nadzoru ocenił, że poprzedzone wyżej opisanymi czynnościami i przeprowadzoną rozprawą orzeczenie wywłaszczeniowe prezydium wojewódzkiej rady narodowej z [...] kwietnia 1956 r. zawierało elementy wymagane treścią art. 21 ust. 2 dekretu. Wskazał jednak, że jako jego adresata określono właściciela tabularnego nieruchomości - zmarłego [...] sierpnia 1949 r. – A. S. Odnosząc się do tej okoliczności, Minister przywołał utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że osoba zmarła nie może być adresatem decyzji (orzeczenia), gdyż stanowi to przejaw rażącego naruszenia prawa, a rozstrzygnięcie o prawach takiej osoby uznać należy za niedopuszczalne (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Przywołał również ocenę stanowiącą, że nieuregulowany stan prawny wywłaszczonej nieruchomości oraz kierowanie pism i orzeczeń do prawidłowo ustalonego wcześniej właściciela oznacza, że nie doszło do skierowania orzeczenia do osoby zmarłej. Adresatami orzeczenia byli bowiem żyjący spadkobiercy A. S. (wówczas nieustaleni). Wskazał przy tym na analogiczne poglądy formułowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z 9 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3820/15).

Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie, ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana z uwzględnieniem istoty orzeczenia wywłaszczeniowego, którym było ukształtowanie stanu prawnego nieruchomości poprzez przeniesienie prawa własności na Skarb Państwa z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie (art. 40 dekretu). Orzeczenie takie stawało się podstawą ujawnienia prawa Skarbu Państwa w księdze wieczystej, kształtując jednocześnie skutek prawny niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Na dzień wywłaszczenia w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Powiatowy w G., jako właściciel tabularny ujawniony był jedynie A. S. (zmarły [...] sierpnia 1949 r.), bez wskazania na następców prawnych. Tym samym wywłaszczona nieruchomość miała nieuregulowany stan prawny.

Zdaniem Ministra, spadkobiercy ww. właściciela nieruchomości nie mogli wziąć udziału w postępowaniu, gdyż nie ujawnili swojego następstwa prawnego w księdze wieczystej, nie zgłosili też udziału w postępowaniu legitymując się stosownym orzeczeniem sądu (postępowanie spadkowe zostało przeprowadzono [...] grudnia 1991 r.). W ocenie organu nadzoru, Prezydium nie naruszyło prawa w sposób rażący, gdyż wskazanie A. S. jako właściciela tabularnego nieruchomości, było działaniem opartym na przepisach dekretu (art. 26). Powołując się na nieuregulowany stan prawny nieruchomości, brak ustalenia następców prawnych oraz kierowanie przez Prezydium pism i orzeczeń do prawidłowo ustalonego właściciela, Minister ocenił, że skierowanie orzeczenia do A. S., nie może skutkować zastosowaniem art. 156 kpa i stwierdzeniem jego nieważności, a jedynie ewentualną możliwością wznowienia postępowania (w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa).

Minister nie stwierdził również, aby badane orzeczenie naruszało pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Orzeczenie wydane zostało przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo. Powołano w nim prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyło sprawy rozstrzygniętej poprzednio innym aktem administracyjnym. Zostało skierowane do osób będących stronami postępowania i było wykonalne na dzień orzekania i jego wykonalność nie budziła wątpliwości. Brak było również podstaw do stwierdzenia, że jego wykonanie może prowadzić do czynu zagrożonego karą oraz uznania, że zawiera wady powodujące nieważność z mocy prawa.

W kwestii dokonanej przez organ nadzoru oceny postanowienia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] lutego 1964 r., prostującego omyłki pisarskie w orzeczeniu z [...] kwietnia 1956 r., Minister nie dopatrzył się również przesłanek do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ wskazał, że akt ten został wydany na wniosek Dyrekcji [...] w G. z [...] stycznia 1964 r., [...], w związku ze zmianami w stanie prawnym nieruchomości "po wydzieleniu katastralnym". Prawdopodobną intencją inwestora było dokonanie korekt, spowodowanych koniecznością uwzględnienia aktualnej dokumentacji geodezyjnej, związanej z przeprowadzeniem dokładniejszych pomiarów nieruchomości. Organ wyjaśnił przy tym, że pomimo przeprowadzenia poszukiwań materiałów geodezyjnych i pozyskania szeregu dokumentów, stanowiących podstawę sporządzonej opinii geodezyjnej z [...] grudnia 2017 r., nie było możliwe ustalenie dokładnego położenia dawnych parcel nr [...] i [...]. Podniósł, że z treści załączników graficznych do opinii geodezyjnej wynika, że zakresy wywłaszczenia określone w pierwotnym brzmieniu orzeczenia z [...] kwietnia 1956 r. oraz w orzeczeniu zmienionym w drodze sprostowania były bardzo zbliżone. Zauważył jednak, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne przesądzenie, że doszło do istotnej zmiany zakresu wywłaszczenia, co stanowiłoby merytoryczną ingerencję w treść orzeczenia, niedopuszczalną na gruncie ówczesnego art. 105 § 1 kpa. Powołał się na niewielką, w jego ocenie, zmianę nominalnej powierzchni wywłaszczenia (z [...] m2 - na [...] m2 - po sprostowaniu; zmiana o 4,4%). Okoliczność ta mogła wynikać z przeprowadzenia wskazanych wyżej dokładniejszych pomiarów i ponownego ustalenia powierzchni nieruchomości na ich podstawie. Minister podkreślił, że z uwagi na upływ czasu powodujący niemożliwe do usunięcia wątpliwości oraz brak możliwości pozyskania stosownych materiałów geodezyjnych (ponad 50 lat od daty sprostowania), nie można przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż takie domniemanie stałoby w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa). W ocenie organu brak było podstaw do stwierdzenia wydania postanowienia z [...] lutego 1964 r. z rażącym naruszeniem prawa.

Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: H. R., A. T., M. T., J. R., M. S., I. R., B. R., I. T., A. H., C. W., R. W., M. S., A. P., M. P., A. P., K. D., H. P., B. K., J. K., M. K., A. K., H. M., S. N., J. K., A. B., B. O., B. J., Z. R., K. W., B. K., J. O., H. K., R. R. i J. R. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i naruszenie przepisów prawa wywłaszczeniowego. W szczególności wskazali na naruszenie: a) art. 8 ust. 1 dekretu poprzez nieprawidłowe wezwanie A. S. do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oraz brak prawidłowego przeprowadzenia obowiązkowych rokowań, b) art. 17 ust.3 dekretu - przez przyjęcie, że wniosek wywłaszczeniowy z [...] lutego1955 r. spełniał wszystkie wymogi dekretu, podczas gdy w liście załączników do wniosku nie wymieniono zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, a w aktach sprawy brak jest dowodu, że do wniosku takie zezwolenie dołączono, c) art. 18 ust. 1 i 2 dekretu przez przyjęcie, że organ wywłaszczeniowy, pismem z [...] marca 1955 r., poinformował właściciela o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy brak jest potwierdzenia odbioru takiego zawiadomienia przez A. S. oraz egzemplarza zawiadomienia opatrzonego adnotacją o jego wywieszeniu na tablicy ogłoszeń, d) art. 28 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez brak skutecznego doręczenia stronie wywłaszczanej postanowienia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] lutego 1964 r. i pozbawienie strony możliwości udziału w tym postępowaniu. Powołali się również na brak zgodności poddanych ocenie Ministra aktów Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] kwietnia 1956 r. i z [...] lutego 1964 r. z obowiązującym porządkiem prawnym, a w szczególności z: art. 4 ust. 2 i 3 oraz art. 13 Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. zobowiązującymi organy władzy publicznej do ścisłego przestrzegania obowiązującego prawa i gwarantujących ochronę dziedziczenia własności osobistej obywateli. Podnieśli też zarzut rażącego naruszenia przepisów dekretu, tak przy wszczęciu postępowania jak i przy wydaniu zaskarżonych orzeczeń, co skutkowało prowadzeniem postępowania wywłaszczeniowego wobec osoby nieżyjącej oraz pominięciem następców prawnych A. S., jako faktycznych właścicieli nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu i stron postępowania. Wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] kwietnia 1956 r. nr. [...] oraz prostującego je postanowienia tego organu z [...] lutego 1964 r. nr. [...], a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący R. R., pismem z 8 września 2020 r., uzupełnił argumentację skargi. Podniósł, że zarówno orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] kwietnia 1956 r., jak i postanowienie z [...] lutego 1964 r. obarczone są wadami uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności. Powołując się na przepisy dekretu wskazał, że już samo zgłoszenie się osoby nie wpisanej jako właściciel do księgi wieczystej obligowało Prezydium do zwrócenia się do A. S. (wpisanego w księdze wieczystej jako właściciel) o złożenie wyjaśnienia w tej kwestii – czego organ wywłaszczeniowy nie uczynił. Negując stanowisko Ministra skarżący stwierdził, że żaden przepis dekretu nie uprawniał Prezydium do skierowania decyzji do osoby nieżyjącej. Podobnie, żaden z przepisów dekretu nie zawierał normy uprawniającej do przyjęcia skutecznego doręczenia w przypadku skierowania jej do osoby wskazanej w księdze wieczystej jako właściciel. Wezwanie właściciela (z art. 8 ust. 1 i 2 dekretu), powinno zostać doręczone imiennie właścicielowi nieruchomości, bądź jego następcom, po ich ustaleniu. Jednocześnie skarżący nie zgodził się z wyrażonym przez Ministra poglądem, że w takim przypadku mamy do czynienia co najwyżej, z pozbawieniem możliwości udziału w sprawie następców prawnych zmarłego właściciela nieruchomości. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, które konstytuuje pogląd, że skierowanie decyzji (orzeczenia) do osoby zmarłej, która nie mogła być stroną postępowania administracyjnego wypełnia przesłankę wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. Kolejnym naruszeniem wskazującym na zaistnienie wad uzasadniających stwierdzenie nieważności jest brak wyczerpania trybu z art. 8 ust. 1 i 4 dekretu, poprzez brak skutecznego wezwania właściciela nieruchomości do odstąpienia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej.

Skarżący ponownie powołał się na skierowanie zawiadomienia z [...] stycznia 1955 r., do zmarłego właściciela nieruchomości. Zakwestionował również prawidłowość opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej, wskazując na brak stwierdzenia, czy nabycie nieruchomości objętej wnioskiem jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych oraz uwzględnienia potrzeb wykonawcy narodowych planów gospodarczych jak i uzasadnionych interesów ogólnogospodarczych. Skarżący podal, że przedłożony dokument nie spełniał warunków formalnych opinii określonych w art. 5 ust. 2 dekretu, co powinno skutkować przyjęciem, że wydane przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenie z dnia [...] stycznia 1955 r. zostało wydane bez uzyskania stosownej opinii. R. R. zakwestionował również prawidłowość samej treści zezwolenia, wskazując tu na brak stwierdzenia niezbędności nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych oraz określenia przewidzianych na nabycie nieruchomości środków (wymóg z art. 5 ust. 1 dekretu). Wskazał również na wadliwość wszczęcia postępowania, obejmującą nie tylko doręczenie zawiadomienia do osoby nieżyjącej, ale i brak koniecznych elementów wniosku o wszczęcie takiego postępowania (brak zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Przestrzennego). Podniósł też brak staranności organu przy prowadzeniu postępowania, przejawiający się skierowaniem korespondencji do A. S. na niewłaściwy adres - dwa orzeczenia o wywłaszczeniu wydane przez ten sam organ, wobec ww. właściciela nieruchomości [...] kwietnia 1956 r., zostały skierowane na dwa różne adresy.

Stanowisko w przedmiotowej sprawie przedstawił również uczestnik postępowania Gmina Miasto [...]. W pismach z [...] września 2020 r. i [...] października 2020 r. wniosła o oddalenie skargi i wskazała, że okoliczności i twierdzenia skarżących zostały szczegółowo przeanalizowane przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, a ze zgromadzonego materiału dowodowego organ ten wywiódł prawidłowe wnioski.

W toku postępowania sądowego ([...] marca 2020 r.) zmarła jedna ze skarżących J. R. W jej miejsce, jako skarżący, wstąpili do postępowania sądowego z mocy prawa jej spadkobiercy: M. R., R. R. i M. R. (pismo M. R. z [...] stycznia 2021 r. i uwierzytelniony wypis Aktu Poświadczenia Dziedziczenia z [...] maja 2020 r. Rep. [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, pozwalającą na eliminację z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa., w sytuacji, gdy nie występują przeszkody, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. W tym trybie tracą więc moc obowiązującą decyzje obarczone szczególnie ciężkimi wadami, w szczególności wydane z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowanym naruszeniem przepisu prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego), które ma miejsce tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i jednocześnie charakter tego naruszenia nie pozwala, aby decyzja mogła mieć moc obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym. Te uwagi odnoszą się także do obarczonych kwalifikowaną wadą postanowień zaskarżalnych zażaleniem (art. 126 kpa).

Mając to na uwadze trzeba wskazać, że w dacie wydania kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia obowiązywały przepisy dekretu. Zgodnie z art. 1 dekretu nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być nabywane (wywłaszczane) zgodnie z przepisami tego dekretu.

Wobec treści powołanego wyżej przepisu organ nadzoru obowiązany był do wyjaśnienia, czy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] kwietnia 1956 r. o wywłaszczeniu zostało wydane z zachowaniem przepisów materialnoprawnych warunkujących dopuszczalność wywłaszczenia i przepisów samej procedury wywłaszczeniowej.

Jednym z wymogów warunkujących nabycie nieruchomości przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych w drodze wywłaszczenia było wyczerpanie trybu z art. 8 dekretu. Art. 8 ust. 1 dekretu nakładał bowiem na wykonawcę narodowego planu gospodarczego, zainteresowanego wywłaszczeniem, obowiązek wezwania właściciela nieruchomości, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną przez wykonawcę na podstawie art. 28 oraz zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Jeżeli natomiast w terminie 15 – dniowym od doręczenia wezwania nie została zawarta umowa sprzedaży, zamiany albo umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia (art. 8 ust. 4 dekretu). Do wniosku wywłaszczeniowego należało wówczas dołączyć dowód wezwania właściciela stosownie do art. 8 dekretu (art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu).

Nie bez znaczenia jest bowiem to, że przepisy art. 8 dekretu miały charakter bezwzględnie obowiązujący (iuris cogentis). Przepisy te – inaczej niż, stanowiące ich odpowiednik przepisy art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) - nie przewidywały żadnych wyjątków w zakresie odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia rokowań.

Szczegółowy tryb wzywania właścicieli do umownego odstąpienia nieruchomości regulowało, wydane na podstawie art. 7 ust. 3 dekretu, zarządzenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych do realizacji tychże planów (M.P. Nr A-89, poz. 1084 ze zm.). Z przepisów tego aktu wynikał sformalizowany tryb wzywania właściciela nieruchomości do jej odstąpienia. Zgodnie z § 4 ust. 1 zarządzenia wezwanie to było doręczane za pośrednictwem poczty, przesyłką poleconą, za zwrotnym poświadczeniem odbioru pod adresem właściciela nieruchomości lub jego ustawowego przedstawiciela, ustalonym zgodnie z § 3. Miejsce zamieszkania właściciela nieruchomości lub jego ustawowego przedstawiciela ustalało się na podstawie zaświadczenia zarządu gminnego (miejskiego) miejsca położenia nieruchomości, o ile nie było znane wzywającemu (§ 3 zarządzenia). § 4 zarządzenia przewidywał dwa przypadki, gdy wezwanie było doręczane poprzez publiczne obwieszczenie. W pierwszym przypadku było to możliwe, gdy zarząd gminny (miejski) miejsca położenia nieruchomości stwierdził, że miejsce zamieszkania przedstawiciela nie jest wiadome (ust. 2). W drugim przypadku, gdy przez tego samego wykonawcę narodowych planów gospodarczych miał być nabyty szereg nieruchomości, należących do różnych właścicieli. Z tym, że w tej ostatniej sytuacji wezwanie zbiorowe wszystkich właścicieli w drodze publicznego ogłoszenia mogło być dokonane tylko za zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (ust. 5). Wedle § 5 zarządzenia jego treść była ściśle określona (wzór) i zawierała m. in.: wyrażenie gotowości zawarcia umowy o kupno nieruchomości za cenę, która zostanie określona przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych, wezwanie wywłaszczanego do zawarcia umowy w terminie 15 dni od dnia doręczenia wezwania, a w miarę możliwości szczegóły dotyczące warunków umowy.

Uzyskanie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych negatywnego stanowiska właściciela nieruchomości w kwestii dobrowolnego odstąpienia nieruchomości bądź jego nieprzedstawienie w ciągu 15 dni od dnia doręczenia wezwania uprawniało wywłaszczającego do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego poprzez złożenie stosownego wniosku (art. 17 ust. 1 dekretu). Dokumenty potwierdzające dokonanie czynności o, których mowa w art. 8 dekretu stanowiły część materiału dowodowego podlegającego ocenie organu wywłaszczeniowego. Do wniosku wywłaszczeniowego należało dołączyć m.in. dowód wezwania właściciela stosownie do art. 8 (art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu).

Na organie orzekającym o wywłaszczeniu ciążyło szereg obowiązków. Ogólna zasada wynikająca z art. 44 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) – dalej zwanego "rpa" zobowiązywała organ do ustanowienia z urzędu zakresu postępowania wyjaśniającego i środków dowodowych, potrzebnych dla należytego ustalenia stanu sprawy, dla ustalenia okoliczności mających być podstawą rozstrzygnięcia. Realizując tę zasadę organ wywłaszczeniowy był zobowiązany m.in. do oceny, zasadniczo według prawa cywilnego, zdolności prawnej i zdolności do działań prawnych osób interesowanych (art. 10 rpa w zw. z art. 11 ust. 1 dekretu).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 dekretu prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywieszało się dodatkowo na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej.

Wyjątkiem od zawiadomienia indywidualnego była sytuacja, gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczyło większej liczby właścicieli. W takim przypadku zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany miał być właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane (art. 18 ust. 2 dekretu). Tego rodzaju wyjątkowy tryb zawiadamiania obowiązywał w przypadku zawiadomienia właściciela nieruchomości o terminie rozprawy i doręczenia orzeczenia (art. 20 ust. 3 i art. 24 ust. 1 dekretu).

Jeżeli organ wywłaszczeniowy stwierdził, że nie ma podstawy prawnej lub faktycznej do merytorycznego załatwienia sprawy będącej przedmiotem podania pozostawiał sprawę bez załatwienia, a sprawę już wszczętą umarzał (art. 11 ust. 1 dekretu w zw. z art. 71 rpa). W przypadku odpadnięcia, po przeprowadzeniu rozprawy, przesłanek stanowiących podstawę wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego organ wywłaszczeniowy obowiązany był odmówić wywłaszczenia nieruchomości (art. 21 ust. 1 dekretu). Organ umarzał postępowanie wywłaszczeniowe, gdy w toku postępowania została zawarta umowa sprzedaży lub zamiany nieruchomości (art. 25 dekretu). Zatem tylko, gdy nie istniały przeszkody natury faktycznej lub prawnej istotne z punktu widzenia sfery podmiotowej i przedmiotowej sprawy, były spełnione przesłanki wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, zachowano wymogi procedury wywłaszczenia, a materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia zostały spełnione, organ mógł wydać decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości.

W kontekście omówionych wyżej przepisów za błędne należało więc uznać stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] kwietnia 1956 r. zostało wydane z zachowaniem wymagań procedury wywłaszczeniowej, w szczególności, o których mowa w art. 8 ust. 1 i 4 dekretu.

Z archiwalnej dokumentacji pozyskanej z Archiwum Akt Nowych w W. (przy piśmie z [...] września 2014 r.) wynika, że wniosek Dyrekcji [...] w G. z [...] lutego 1955 r. o wywłaszczenie dotyczył szeregu nieruchomości różnych właścicieli. Zatem teoretycznie możliwe byłoby wezwanie przez wykonawcę narodowego planu gospodarczego właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości (art. 8 ust. 1 dekretu) w trybie tzw. wezwania zbiorowego, o którym mowa w § 4 ust. 5 zarządzenia, poprzez wywieszenie wezwania na tablicy ogłoszeń zarządu miejskiego miejsca położenia nieruchomości.

Jednakże Centralny Zarząd [...] "[...]" nie występował we wniosku z [...] grudnia 1954 r. do Przewodniczącego PKPG o wydanie zezwolenia na zbiorowe wezwanie właścicieli nieruchomości i dlatego w zezwoleniu z [...] stycznia 1955 r. brak zgody na doręczenie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych wezwań w trybie zbiorowego wezwania, o którym mowa w § 4 ust. 5 zarządzenia.

Wbrew temu co twierdzi Minister wniosek o wydanie zezwolenia z art. 5 ust. 1 dekretu nie był zawarty w piśmie z [...] grudnia 1954 r. nr [...]. To pismo było podstawą do wydania przez Ministra Budownictwa Miast i Osiedli wcześniejszego zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 dekretu, które dopiero było podstawą do wydania zezwolenia z art. 5 ust. 1 dekretu.

W tej sytuacji [...] w G. zdecydował się na indywidualne wezwanie, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu, A. S. (zmarłego w 1949 r.) w piśmie z [...] stycznia 1955 r.

Wbrew temu co twierdzi organ nadzoru – zdaniem Sądu - wezwanie indywidualne skierowane za pośrednictwem poczty do osoby zmarłej nie mogło być skuteczne.

To zaś skutkowało tym, że w niniejszej sprawie w stosunku do właściciela przedmiotowej nieruchomości nie rozpoczął biegu termin 15-dniowy, o którym mowa w art. 8 ust. 4 dekretu i nie otworzyła się dla [...] w G. możliwość nabycia w drodze wywłaszczenia części parcel nr [...] i [...], zapisanych w [...].

Sąd nie podzielił stanowiska Ministra Inwestycji i Rozwoju, że postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte zostało skutecznie, zostało przeprowadzone z udziałem właściciela przedmiotowej nieruchomości, a skierowanie orzeczenia o wywłaszczeniu do zmarłego A. S. nie świadczyło o wydaniu orzeczenia w warunkach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zdaniem Sądu w niniejszym postępowaniu wywłaszczeniowym wystąpiła "klasyczna" sytuacja skierowania decyzji do osoby zmarłej.

Organ wywłaszczeniowy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie zweryfikował prawidłowości wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Bezkrytycznie przyjął wyjaśnienia wnioskodawcy wywłaszczenia, że wezwanie A. S. odbyło się i pozostało bez rezultatu. Prezydium WRN w G. wadliwie uznało wniosek wywłaszczeniowy, w zakresie dotyczącym części parcel nr [...] i [...], za spełniający wymogi formalne z art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu, w sytuacji, gdy egzemplarz wezwania A. S. do dobrowolnego odstąpienia przedmiotowych gruntów nie mógł być dowodem na spełnienie wymogów z art. 8 ust. 1 i 4 dekretu. Organ wywłaszczeniowy w toku prowadzonego postępowania nie ustalił, jak tego wymagał art. 10 w zw. z art. 11 ust. 1 dekretu, czy A. S. ma zdolność prawną i czy może być stroną postępowania wywłaszczeniowego. Zawiadomienie z [...] marca 1955 r. o: wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, uprawnieniach stron z art. 18 ust. 3 dekretu, wyznaczeniu rozprawy, opisie nieruchomości było kierowane m.in. do A. S. na adres: G., ul. [...].

Orzeczenie o wywłaszczeniu z [...] kwietnia 1956 r. nie ma charakteru zbiorowego. Z treści orzeczenia wynika, że wywłaszczenie polega na odjęciu A. S. prawa własności z dniem zgłoszenia wniosku wywłaszczeniowego, tj. [...] lutego 1955 r. A. S. jest też wymieniony jako strona postępowania – adresat orzeczenia wywłaszczeniowego. Orzeczenie to zostało skierowane na adres: G., ul. [...].

Zatem postępowanie wywłaszczeniowe było prowadzone z udziałem osoby zmarłej – A. S. Do niego były konsekwentnie kierowane pisma organu. W postępowaniu wywłaszczeniowym nie brali udziału jego spadkobiercy. W decyzji wywłaszczeniowej nie wymieniono jedynie informacyjnie A. S. jako właściciela wedle treści księgi wieczystej. Organ wywłaszczeniowy wyraźnie orzekł o "odjęciu" osobie zmarłej prawa własności do części parcel nr [...] i [...] i do takiej osoby na jej indywidualny adres skierował swe rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu w realiach tej konkretnej sprawy orzeczenie orzekające o wywłaszczeniu z [...] kwietnia 1956 r. należało uznać za wydane w warunkach "rażącego", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, naruszenia prawa, tj. art. 8 ust. 1 i 4, art. 17 ust. 3 pkt 2, a także art. 21 ust. 1 dekretu w zw. z art. 10 rpa i art. 6 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U. Nr 34, poz. 311). O takiej kwalifikacji świadczy przede wszystkim brak zachowania przez ubiegającego się o wywłaszczenie nieruchomości trybu warunkującego dopuszczalność samego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, braku ustalenia przez organ kto ma zdolność prawną do bycia stroną postępowania wywłaszczeniowego, przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego z udziałem osoby zmarłej, wydanie decyzji o wywłaszczeniu i jej skierowanie do osoby zmarłej. Nagromadzenie tych uchybień, ich waga i wpływ na wynik sprawy wywłaszczeniowej przesądzały o takiej kwalifikacji wad którymi obarczone jest orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] kwietnia 1956 r. W ocenie Sądu nie do zaaprobowania były też skutki tych naruszeń. Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 2 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232 ze zm.) podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa było wówczas ścisłe przestrzeganie praw Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Z tym przepisem korespondował art. 1 dekretu warunkujący nabywanie nieruchomości w drodze wywłaszczenia zgodnie z przepisami dekretu. Rady narodowe były zaś zobligowane do czuwania nad przestrzeganiem praworządności ludowej i zabezpieczaniem praw obywateli (art. 39 Konstytucji PRL). Naruszenie wskazanych wyżej przepisów było również nie do pogodzenia z ówcześnie obowiązującą zasadą ochrony przez Polską Rzeczpospolitą Ludową na podstawie ustaw własności indywidualnej (art. 12 Konstytucji PRL).

Wobec tego, że –zdaniem Sądu – orzeczenie wywłaszczeniowe było wadliwe w stopniu kwalifikowanym – rażąco naruszało prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), to także postanowienie Prezydium WRN w G. z [...] lutego 1964 r. prostujące powyższe orzeczenie, jako akt administracyjny pochodny względem orzeczenia wywłaszczeniowego należało uznać za wydany z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 105 § 1 kpa (w ówczesnym brzmieniu), zwłaszcza w sytuacji, gdy to postanowienie także zostało skierowane do nieżyjącego A. S. na adres: G., ul. [...], a powody i sposób sprostowania tegoż orzeczenia w sposób oczywisty wykraczały poza oczywiste omyłki, o których mowa w art. 105 § 1 kpa. Powyższe sprostowanie było powodowane nie omyłką (pisarską, czy rachunkową), ale zmianami powierzchni nieruchomości powstałymi w wyniku wydzielenia katastralnego (wniosek o sprostowanie z [...] stycznia 1964 r.) i skutkowało zmianą rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego zwiększając (z [...] m2 do [...] m2) obszar wywłaszczonych gruntów.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydana w sprawie decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r. została wydana z naruszeniem 156 § 1 pkt 2 kpa w zw z art. 8 ust. 1 i 4, art. 17 ust. 3 pkt 2, a także art. 21 ust. 1 dekretu, art. 10 rpa i art. 6 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Jeżeli chodzi o ocenę legalności postanowienia prostującego Minister naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa (w brzmieniu na 1 października 1962 r.), w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do podnoszonych w sprawie zagadnień tj. rzeczowego skutku orzeczenia o wywłaszczeniu, wstecznego skutku nabycia nieruchomości (art. 40 dekretu), rozwiązania z art. 26 ust. 1 i 4 dekretu, braku ujawnienia przez spadkobierców A. S. praw spadkowych i uregulowania treści księgi wieczystej, stwierdzenia praw spadkowych dopiero w 1991 r., skierowania orzeczenia wywłaszczeniowego do spadkobierców A. S. (wówczas nieustalonych) Sąd zauważa, że niezależnie od tego jaki charakter ma orzeczenie wywłaszczeniowe zapada ono w postępowaniu którego filary w sferze podmiotowej tworzą organ i strony postępowania. Stosunek administracyjnoprawny wywłaszczeniowy może się zawiązać wtedy, gdy uczestnikami postępowania są: organ, ubiegający się o wywłaszczenie, wywłaszczany właściciel nieruchomości. Brak jednego z tych podmiotów świadczy o tym, że stosunek administracyjnoprawny nie mógł się związać. Treść art. 40 dekretu nie ma znaczenia dla sprawy, skoro A. S. zmarł kilka lat przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie. Treść art. 26 dekretu umożliwia wstąpienie do postępowania, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 5 dekretu, nowego nabywcy nieruchomości legitymującego się stosownym zaświadczeniem w miejsce właściciela ujawnionego w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, gdy nie ujawnił się pomiędzy tymi osobami spór o prawo własności nieruchomości. W sytuacji istnienia takiego sporu stroną postępowania był właściciel według księgi wieczystej lub zbioru dokumentów. Zatem przepis ten odnosi się do osób żyjących, które roszczą sobie prawo własności do nieruchomości objętej postępowaniem wywłaszczeniowym. Jeżeli chodzi o kwestię niezaktualizowania stanu prawnego nieruchomości przez spadkobierców A. S. przed wezwaniem do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości i wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego Sąd zwraca uwagę, że ocena legalności orzeczenia wywłaszczeniowego dokonywana jest z perspektywy zachowań organu. To organ był gospodarzem postępowania wywłaszczeniowegoi autorem kontrolowanego orzeczenia wywłaszczeniowego. Organ miał obowiązek ustalić, czy doręczenie wezwania było dokonane prawidłowo (art. 29 rpa w zw. z art. 11 ust. 1 dekretu). Miał obowiązek zakres postępowania wyjaśniającego i środków dowodowych aby wyjaśnić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, w tym zdolność prawną osób zainteresowanych (art. 44 i art. 10 rpa w zw. z art. 11 ust. 1 dekretu). Nakaz działania zgodnie z przepisami dekretu zawarty w art. 1 dekretu adresowany był do organu wywłaszczeniowego. Zdaniem Sądu kwestia rozpatrywania reguł rządzących niniejszym postępowaniem wywłaszczeniowym z perspektywy obecnego art. 113 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest niemiarodajna do oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego wydanego w 1956 r. Wówczas w procedurze wywłaszczeniowej nie było odpowiednika art. 113 ust. 6 i 7. Organ miał konstytucyjny nakaz ścisłego przestrzegania prawa - art. 4 ust. 2 Konstytucji PRL. Poza tym art. 116 ust. 1 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami obliguje wnioskodawcę do wskazania we wniosku o wywłaszczenie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, a w razie braku danych umożliwiających określenie tych osób - władającego nieruchomością zgodnie z wpisem w katastrze nieruchomości.

W realiach tej konkretnej sprawy nie można było uznać, że w postępowaniu wywłaszczeniowym brali udział spadkobiercy A. S. Z pism organu wynika, że adresował on zawiadomienie z [...] marca 1955 r. i orzeczenie wywłaszczeniowe indywidualnie do stron postępowania, w tym nieżyjącego A. S. i kierował korespondencję na będące w dyspozycji organu adresy.

Z kolei rację miał Minister, że wady nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego nie można wiązać z wydanym iw sprawie opinią prezydium z art. 5 ust. 2 dekretu, czy zezwoleniami z art. 7 ust. 3 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 dekretu. W postępowaniu wywłaszczeniowym nie była przedmiotem oceny prawidłowość tychże aktów. Z ich treści nie wynika zaś brak zgody na dokonane wywłaszczenie, aby można było przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Co się natomiast tyczy stanowiska prezentowanego przez uczestnika postępowania Gminy Miasta [...] w pismach z [...] września 2020 r. i [...] października 2020 r. Sąd ma świadomość jakie poglądy są prezentowane w aktualnym orzecznictwie sądowym na temat skierowania decyzji do osoby zmarłej i kwalifikacji takiego zachowania w kontekście wady rażącego naruszenia prawa. Jednak dla niniejszej sprawy istotne znaczenie miało stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 901/09, które dotyczyło orzeczenia wywłaszczeniowego na podstawie którego wywłaszczono m.in. inną część parceli nr [...] zapisanej w [...], której wieczystoksięgowym właścicielem przed śmiercią był A. S. W wyroku tym NSA uznał, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w stosunku do zmarłego A. S. NSA uznał także, że wadliwie został przeprowadzony tryb wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Wezwanie zostało doręczone osobie niebędącej stroną postępowania i z pominięciem spadkobierców A. S. Wadliwe – zdaniem NSA - było też zawiadomienie właścicieli nieruchomości poprzez obwieszczenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Mając zatem na uwadze art. 8 kpa pogląd zaprezentowany w powyższym orzeczeniu NSA był miarodajny dla oceny legalności niniejszego orzeczenia wywłaszczeniowego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru winien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku oraz wyjaśnić, czy w sprawie nie wystąpiła przeszkoda, o której mowa w art. 156 § 2 kpa (przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych). Organ ustali również aktualny krąg osób będących stronami w sprawie, celem zapewnienia im możliwości udziału w postępowaniu nadzorczym.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 200 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.