Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2347/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4, art. 5, art. 15 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 353/17 w sprawie ze skargi P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P.P. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz decyzją z [...] listopada 2013 r. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn.: "Elektrownia wiatrowa w miejscowości [...]", którego inwestorem jest skarżący.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Decyzją z [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 809/14 uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z 20 lipca 2016 r. sygn. II OSK 608/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną uczestnika postępowania od tego wyroku.

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 71 i nast. ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"), art. 6 ust. 2 i 4 ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1936), art. 4, art. 5, art. 15 ust. 3 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961) oraz art. 138 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał, że w tej sprawie uległy zmianie przepisy stanowiące podstawę orzekania przez organ I instancji. W dniu 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa nowelizująca z 9 października 2015 r. Zmianie uległy m.in. przepisy Działu V ustawy środowiskowej, które regulują ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000. W tej sprawie został przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a więc stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 6 ustawy nowelizującej), jednak podmiot planujący realizację przedsięwzięcia może złożyć wniosek o stosowanie przepisów ustawy w nowym brzmieniu. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, która określa warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych oraz warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. W obecnym stanie prawnym lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto art. 4 cytowanej ustawy wprowadza minimalna odległość elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego. Norma z art. 5 ustawy reguluje sposób określania odległości. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ l instancji będzie zobowiązany ustalić odległość planowanej elektrowni wiatrowej od zabudowy mieszkalnej i niektórych form ochrony przyrody. Brak zachowania minimalnej odległości oznaczać będzie konieczność wydania decyzji odmownej, co wynika z art. 15 ust. 3 cytowanej ustawy:

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na tą decyzję wniósł P.P.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy miał przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. W tej sprawie konieczne są bowiem nowe ustalenia dokonane przez organ I instancji w zakresie znowelizowanych przepisów w celu zapewnienia zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania, w tym zasady czynnego udziału w całym postępowaniu.

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że na rozprawie oddalił wniosek o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Jak wynika z treści skargi wniosek o zbadanie kwestionowanych w skardze przepisów został złożony do Trybunału Konstytucyjnego przez grupę posłów i będzie podlegał badaniu, a ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów stanowić będzie przesłankę wznowieniową. W ocenie Sądu I instancji, kwestia braku zgodności z Konstytucją RP zmienionych przepisów ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie może być oceniana w tym postępowaniu, lecz będzie przedmiotem ewentualnej kontroli przez Trybunał Konstytucyjny.

Sąd I instancji odniósł się także do zarzutu dotyczącego braku zawieszenia postępowania przez organ na podstawie art. 97 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, kwestia zgodności określonego przepisu z Konstytucją RP nie stanowi zagadnienia prawnego bez którego nie można rozstrzygnąć tej sprawy. Ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności stanowić będzie jedynie przesłankę wznowieniową (art. 145a k.p.a.). Sąd I instancji uznał za prawidłowe wydane w sprawie postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 k.p.a. Postanowienie to jest niezaskarżalne, a zatem nie naruszyło przepisów w zakresie zapewnienia stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Sąd I instancji nie podzielił także zarzutów dotyczących naruszenia art. 10 k.p.a. Skarżący nie został zawiadomiony o zebraniu przez organ odwoławczy materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, jednak organ rozpatrywał sprawę po uchyleniu poprzedniej decyzji wyrokiem z 5 listopada 2014 r. i na podstawie uprzednio zgromadzonego i znanego stronom materiału dowodowego. Jedyną podstawą wydania decyzji kasacyjnej była zmiana przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, co oznacza, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie nie były już wiążące.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z "art. 97 pkt 4" k.p.a. Polegało to na błędnej wykładni pojęcia "zagadnienie prejudycjalne" w następstwie której Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że zakresem powyższego pojęcia nie jest objęta sytuacja wskazana przez skarżącego.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz "art. 97 pkt 4 k.p.a.", bowiem w sprawie wystąpiło zagadnienie prejudycjalne przemawiające za obligatoryjnym zawieszeniem postępowania administracyjnego z urzędu. Organ odwoławczy nie miał więc podstaw do wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ale powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 pkt 4 k.p.a.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez jego niezastosowanie będące wynikiem błędnej oceny Sądu I instancji, że organy nie naruszyły zasady wysłuchania stron (art. 10 k.p.a. w. związku z art. 140 k.p.a.). Organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję bez uprzedniego zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do rozstrzygnięcia sprawy oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i przedstawienia stanowiska w sprawie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (błędnie powołanego w skardze kasacyjnej jako "art. 97 pkt 4"). Należy bowiem podkreślić, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu, nie jest zagadnieniem wstępnym w tej sprawie, skierowanie przez grupę posłów pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie zgodności z Konstytucją RP szeregu przepisów ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, która weszła w życie 16 lipca 2016 r. Ponadto, ewentualne stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności niektórych przepisów tej ustawy, będzie stanowić przesłankę wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją [...], na podstawie którego została wydana decyzja. W takiej sytuacji, skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 k.p.a.). Podobną regulację w odniesieniu do orzeczeń sądów administracyjnych wprowadził art. 272 § 1 p.p.s.a.

W tej sprawie Sąd I instancji nie naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z powodu jego niezastosowania, ponieważ zaskarżona do tego Sądu decyzja organu odwoławczego nie naruszyła art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 97 § 4 k.p.a. Powyższa przesłanka związana z pytaniem prawnym grupy posłów odnośnie zgodności z Konstytucją oznaczonych przepisów powołanej wyżej ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, nie jest zagadnieniem prejudycjalnym skutkującym obligatoryjnym zawieszeniem z urzędu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 407/06, LEX nr 351115 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2010 r. sygn. akt I GZ 402/10, LEX nr 741396).

Należy także podkreślić, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 2 stycznia 2017 r. ma charakter kasacyjny, ponieważ została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu wówczas obowiązującym), biorąc pod uwagę, że przesłanki do wydania tego rodzaju decyzji wystąpiły w tej sprawie. Ponadto skarga kasacyjna nawet nie podniosła w ramach zarzutów kasacyjnych naruszenia tego przepisu, stanowiącego procesową podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Wejście w życie ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, spowodowało, że konieczny do wyjaśnienia zakres tej sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też, przepisy tej ustawy muszą zostać wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji, m.in. w zakresie ponownego ustalenia wymaganych odległości planowanych elektrowni wiatrowych od budynku mieszkalnego, w rozumieniu art. 4 w związku z art. 15 ust. 3 cytowanej ustawy z 20 maja 2016 r. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego w zakresie przesłanek wydania w tej sprawie decyzji kasacyjnej.

Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z powodu jego niezastosowania w związku z art. 10 k.p.a. oraz w związku z art. 140 k.p.a. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, zasada zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu nie została naruszona w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem zaznaczyć, że chociaż skarżący nie został poinformowany o zebraniu przez organ odwoławczy materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, to jednak właściwy organ rozpatrywał sprawę po uchyleniu poprzedniej swojej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 listopada 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 809/14) na podstawie uprzednio już zgromadzonego i znanego skarżącemu materiału dowodowego, w tym tożsamych akt sprawy. Natomiast jedyną przesłanką uchylenia decyzji I instancji była zmiana przepisów prawa, która spowodowała, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, nie wiążą już Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Dlatego też nie wystąpił podnoszony przez skarżącego skutek w postaci braku możliwości wypowiedzenia się przez niego odnośnie zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.