Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 375/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 59
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp.j. w J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor nadzoru Budowlanego postanowieniem znak: [...] wydanym [...] stycznia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 kpa po rozpatrzeniu wniosku spółki jawnej [...] z siedzibą w [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że PINB w [...] postanowieniem z dnia [...].04.2012r" znak: [...], wymierzył [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] karę w wysokości 75 000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania Stacji Paliw LPG zlokalizowanej w [...] przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia [...].06.2012r" znak: [...], [...] WINB uchylił w całości ww. postanowienie organu powiatowego z dnia [...].04.2012r. i wymierzył dla [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] karę w wysokości 75 000,00 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania Stacji Paliw LPG zlokalizowanej w [...] przy ul. [...].

Pismem z dnia 14.10.2013r. [...] Spółka Jawna złożyła (na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 157 § 1 i 2 Kpa) wniosek m.in. "o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB w [...] z dnia [...].04.2012r. o nałożeniu kary pieniężnej znak [...]".

GINB postanowieniem z dnia [...].12.2013r, znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...].06.2012 r., znak: [...]. "[...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] pismem z dnia 16.10.2013r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku oraz ponownej analizie akt sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art 156 § 1 Kpa.

Właściwy organ orzeka więc o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Organ podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan taktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania.

Ponadto podkreślił, że w niniejszym postępowaniu weryfikacji pod kątem obarczenia wadą nieważności podlega postanowienie [...] WINB z dnia [...].06.2012r., wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 144 Kpa, uchylające postanowienie organu powiatowego z dnia [...].04.2012r. i wymierzające Spółce karę za nielegalne przystąpienie do użytkowania przedmiotowej stacji paliw.

Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji postanowienia z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy postanowienie jest dotknięte jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 Kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności, organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy, co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność postanowienia albo jego niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności postanowienia.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność postanowienia, które wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości.

Zgodnie z art. 127 § 2 Kpa właściwy do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Badane postanowienie zostało wydane przez [...] WINB, który zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994r., Prawo budowlane, jest organem wyższego stopnia w stosunku do PI NB w [...].

W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości.

Brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności badanego postanowienia na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, zgodnie z którym stwierdza się nieważność postanowienia, które wydane zostało bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Podstawą prawną postanowienia może być wyłącznie norma materialna prawa ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie postanowienia bez podstawy prawej oznacza, że postanowienie nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego

W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że wydanie postanowienia bez podstawy prawnej zachodzi wtedy, gdy w obowiązującym systemie prawnym nie ma przepisu upoważniającego organ administracji do rozstrzygnięcia sprawy w drodze postanowienia.

Badanym postanowieniem z dnia [...].06.2012r., organ wojewódzki wymierzył inwestorowi karę, na podstawie przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego,-zgodnie z którym " - W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karą z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Zgodnie z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego - Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego natęży uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy.

Zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, stacje paliw zaliczono do kategorii XX, a zatem przed przystąpieniem do jej użytkowania inwestor miał obowiązek uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Z akt sprawy (protokół oględzin z dnia 20.03.2012r.) wynika, że przedmiotowa stacja LPG jest użytkowana, została wybudowana na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...].12.2004 r. Znak: [...] o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę [...], a J. B. oświadczył, że nie posiada decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie.

Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie miał zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego.

Przy obliczaniu kary w badanym postanowieniu organ wojewódzki przyjął następujące dane: stawka opłaty (s) wynikająca z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego = 500zł, współczynnik kategorii obiektu (k) zgodnie z załącznikiem do ustawy dla kategorii XX = 15, współczynnik wielkości obiektu (w) przy powierzchni < 1 000 m2 = 1,0 (na podstawie projektu budowlanego ustalono powierzchnia obiektu wynosi 40,30 m2).

W związku z powyższym, [...] WINB prawidłowo określił wysokość kary t.j.: 10 x s (500zł) x k (15) x w (1,0) = 10 x 500zł x 15 x 1,0 = 75 000,00 zł (siedemdziesiąt pięć tysięcy złotych).

Jak wynika z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego - Do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie.

Zgodnie z art. 68 § 2 ustawy z dnia 29.08.1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r. poz. 749, z późn. zm) jeżeli podatnik:

nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego,

w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Wniosek o stwierdzenie nieważności wskazywał, że budowa przedmiotowej stacji została zakończona w 2004 roku i od tego czasu stacja LPG jest użytkowana, w związku z powyższym kara wymierzona w 2012 roku z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania, uległa przedawnieniu.

Jak wskazał GINB w skarżonym postanowieniu z dnia [...].12.2013r., w sposobie obliczenia 5-letniego terminu przedawnienia pojawiają się rozbieżności w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.12.2009 r., sygn. akt II OSK 1110/09 w którym Sąd stwierdzi, że: "w razie gdy inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, odpowiednio należy stosować art. 68 § 2 ordynacji podatkowej, który stanowi o przedawnieniu jeżeli decyzja została doręczona po upływie 5 łat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (...). Stosowanie instytucji przedawnienia dyscyplinuje organy właściwe do terminowego, szybkiego wykonywania obowiązków w zakresie reagowania na naruszenie przepisów prawa budowlanego, a także podniósł, że w wyroku z dnia 08.12.2010r., sygn. akt II OSK 1853/09, NSA wskazał odmienne stanowisko: "Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu (...) chyba, że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennej wykładni omawianych przepisów, prowadziłoby niejednokrotnie do iluzoryczności przepisów o karach z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, gdyż organ dowiadywałby się o rozpoczęciu użytkowania obiektu już po upływie terminu, w którym mógł wymierzyć karę. (...) termin przedawnienia do wymierzenia kary biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć "(podobnie wyrok WSA w Krakowie z dnia 12.09.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1066/12)

Organ zauważył, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Zatem rażące naruszenie to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie (por. wyroki NSA z dnia 22.01.2013r., sygn. akt II GSK 2035/11, z dnia 11.05.1994 r., sygn. akt III S.A. 17056/93). W ocenie organu nie można więc mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnej przepisów. Nawet uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa.

Judykatura i doktryna prawa przyjmuje, że możliwa i akceptowana różna wykładnia określonego przepisu prawa nie może być podstawą uznania, że jego zastosowanie przy wykorzystaniu jednej z tych wykładni prowadzi do rażącego naruszenia prawa Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi rażące naruszenie przepisu art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 Prawa budowlanego.

Art. 156 § 1 pkt 3 Kpa również nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z ww. przepisem organ stwierdza nieważność postanowienia, które dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym. Podkreślił, nadto że jak wskazał WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 29.11.2012r., sygn. akt II SA/Sz 872/12 tożsamość sprawy administracyjnej rozstrzyganej w kolejnych postępowaniach zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów, których interesów prawnych lub obowiązków dotyczy wynik postępowania, tego samego przedmiotu sprawy i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Jak wynika z akt przedmiotowego postępowania ww. sytuacja nie zaistniała w danej sprawie.

Nie został naruszony przepis art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, ponieważ badane postanowienie zostało skierowane do osób będących stroną w sprawie. Ponadto organ wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności postanowienia z powodu jego niewykonalności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, według przeważających poglądów doktryny i judykatury, obejmuje tylko przypadki niewykonalności faktycznej. Co prawda w literaturze przedmiotu podnosi się także, że niewykonalność z tytułu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa może dotyczyć także niewykonalności prawnej, gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonywaniu praw i obowiązków wynikających z postanowienia, to jednak niewykonalność prawna, a więc wydanie postanowienia wbrew nakazowi lub zakazowi prawnemu, jest działaniem pozbawionym podstawy prawnej bądź też rażąco naruszającym prawo, a więc mieszczącym się w przesłankach art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, które są i tak brane pod uwagę przy kontroli legalności aktu z urzędu przez Sąd orzekający.

W przedmiotowej sprawie GINB nie znalazł przesłanek świadczących o tym, aby badane postanowienie było niewykonalne.

Organ stwierdził również, że badane postanowienie w razie jego wykonania nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 6 Kpa.

Przepis art. 156 § 1 pkt 7 Kpa (stanowiący o stwierdzeniu nieważności postanowienia, zawierającego wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa), może być podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość postanowienia powoduje jego nieważność (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.03.2012r., sygn. akt VII SA/Wa 271/12) - co również nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. B. – [...] spółka jawna w [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżący zarzucił organowi błędną interpretację przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa., poprzez bezzasadne przyjęcie, że wymierzona kara za użytkowanie stacji paliw, mimo przedawnienia możliwości nałożenia takiej kary, nie jest rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie wydane w dniu [...] grudnia 2013 r.

W tym miejscu należy podnieść, że kontrolowane postanowienie zostało wydane w postępowaniu nieważnościowym, którego celem nie jest rozpatrzenie sprawy, co do jej istoty, a jedynie ocena czy badanie w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcie jest obarczone jedna z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa.

Instytucja stwierdzenia nieważności służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji i postanowień, skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do rozstrzygnięć obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 Kpa.

Właściwy organ orzeka więc o stwierdzeniu nieważności badanego rozstrzygnięcia tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego postanowienia, ani też nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Przy czym należy podkreślić, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jego wydania.

Biorąc pod uwagę powyższą regulację, Sąd podziela w pełni ustalenia i ocenę organu, iż kontrolowane postanowienie nie jest dotknięte żadną z wad kwalifikowanych. Zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jeżeli: na wzniesienie obiektu jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczany do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXIV, XXVII-XXX, którym mowa w załączniku do ustawy.

W myśl art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1. Ponadto zgodnie z art. 59g ust. 5 prawa budowlanego, do kar za przystąpienie do użytkowania bez pozwolenia stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 t. j. z późn. zm.).

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że dniu 20.03.2012 r. podczas oględzin, PINB w [...] stwierdził że Stacja Paliw LPG zlokalizowana na działce przy ul. [...] w [...] (kategoria obiektu XX) została wybudowana na podstawie decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].12.2004 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu obiektów stacji paliw gazowych wraz z budową instalacji technicznej i przyłącza elektrycznego. Jednocześnie stwierdzono, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu beż wymaganego pozwolenia na użytkowanie (okoliczności bezsporne).

Następnie postanowieniem z dnia [...].04.2012 r. na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 i 59g ustawy Prawo budowlane wymierzył dla [...] Spółka Jawna karę w wysokości 75 000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowej Stacji Paliw LPG.

[...] WINB postanowieniem z dnia [...].06.2012 r., znak: [...] uchylił ww. postanowienie organu powiatowego z dnia [...].04.2012 r., i wymierzył dla [...] Spółka Jawna karę w wysokości 75 000,00 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania do przedmiotowej Stacji Paliw LPG. Jako jedyną podstawę uchylenia postanowienia organu powiatowego wskazano, że organ I instancji użył, nieprawidłowego w ocenie [...] WINB, sformułowania w sentencji zaskarżonego postanowienia, tj. określenia "z tytułu nielegalnego użytkowania" zamiast "z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania".

W ocenie Sądu wojewódzki organ nadzoru budowlanego prawidłowo i zgodnie z prawem nałożył na inwestora - skarżącą spółkę karę za nielegalne przystąpienie do użytkowania przedmiotowej stacji paliw i właściwie ustalił wysokość nałożonej kary (art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane).

We wniosku o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia skarżąca spółka wskazała na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa – a więc na rażące naruszenie art. 68 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa – polegające na nałożeniu obowiązku uiszczania kary mimo przedawnienia.

W tym miejscu należy podnieść, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji (postanowienia), gdy ma charakter rażący tj. gdy treść rozstrzygnięcia organu pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu na podstawie którego zostało wydane rozstrzygniecie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. I nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i jednoznaczny. Sąd podziela ocenę organu, iż co do sposobu obliczania terminu przedawnienia istnieją rozbieżności w orzecznictwie sądowo-administracyjnym związane z faktem, iż art. 68 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa nie jest jednoznaczny, co do rozpoczęcia biegu terminu do wymierzenia kary. Sąd chciałby podkreślić za Naczelnym Sądem Administracyjnym (w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., w sprawie II OSK 1853/09), iż bezspornym jest, że zobowiązania podatkowe ulegają przedawnieniu. Odpowiednie stosowanie przepisów artykułów działu III ustawy Ordynacja podatkowa do kar nakładanych na podstawie art., 57 ustawy Prawo budowlane pozwala na przyjęcie, że również zobowiązania z tytułu tych kar pieniężnych ulegają przedawnieniu.

Zgodnie z art. 21 § 1 ww. ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa – zobowiązania podatkowe powstają (pkt 1) z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania albo (pkt 2) z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego ustalającego wysokość tego zobowiązania. Do powstania zobowiązania z tytułu wymierzenia przez właściwy organ administracyjny kary pieniężnej na podstawie art. 59g ust.1 prawa budowlanego niezbędne jest wydanie i doręczenie odpowiedniego postanowienia, gdyż zobowiązanie to nie powstaje ex lege (jak w art. 22 § 1 pkt 1 ordynacji podatkowej). Dlatego odpowiednie stosowanie - przepisów ordynacji do kar pieniężnych oznacza odesłanie do przepisu art. 22 § 1 pkt 1 ordynacji podatkowej.

Zobowiązanie podatkowe z art. 22 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej nie powstaje, gdy decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 § 1 ordynacji). W rozpoznawanej sprawie zaistniał więc problem jak "odpowiednio" stosować ten przepis do kar wymierzonych z tytułu nielegalnego rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego. Ponieważ przepisy ustawy - Prawo budowlane nakładanie kar wiążą z rozpoczęciem użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 prawa budowlanego, to początek terminu biegu przedawnienia orzekania kar należy również powiązać z brzmieniem tych przepisów.

Artykuł 54 prawa budowlanego pozwala przystąpić do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, gdy organ ten w ciągu 21 dni nie wniesie sprzeciwu. Natomiast zgodnie z 55 tej ustawy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego wymienionego tym przepisem należy uzyskać pozwolenie na budowę. Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 prawa budowlanego, chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa.

Przyjęcie odmiennej wykładni omawianych przepisów, prowadziłoby niejednokrotnie do iluzoryczności przepisów o karach z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, gdyż organ dowiadywałby się o rozpoczęciu użytkowania obiektu już po upływie terminu, w którym mógł wymierzyć karę. Powiązanie początku biegu terminu przedawnienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie (art. 54 i 55 prawa budowlanego) albo wcześniejszym uzyskaniem informacji o nielegalnym rozpoczęciu użytkowania powoduje, że termin przedawnienia do wymierzenia kary biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o - naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wymiaru kary.

W tym miejscu należy również przywołać wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie sygn. akt II OSK 1110/09, w którym Sąd podkreślił, że biorąc pod uwagę treść przepisu art. 57 Prawa budowlanego – to na inwestorze ciąży obowiązek złożenia wniosku o udzieleniu mu pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu, który stanowi wezwanie do przeprowadzenia przez właściwy organ obowiązkowej kontroli o której mowa w art. 59a ustawy.

Jeżeli brak jest złożenia tego wniosku, ustalenie naruszenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego stanowi podstawę do podjęcia czynności z urzędu. Art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi o stwierdzeniu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, ustalenie to może być wynikiem zarówno czynności podjętych w następstwie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, jak i też wynikiem czynności podjętych z urzędu. Ma to znaczenie dla odpowiedniego stosowania art. 68 Ordynacji podatkowej, która przyjmuje zróżnicowanie terminu przedawnienia. Stosując odpowiednio należałoby wyprowadzić zakres zastosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, która przyjmuje, że :"obowiązek podatkowy, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Odpowiednio na gruncie art. 57 ust. 7 powołanej ustawy – Prawo budowlane należy art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej ograniczyć do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli. Doręczenie decyzji o wymierzeniu kary po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu jest objęte przedawnieniem. W razie gdy inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu odpowiednio należy stosować art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, który stanowi o przedawnieniu jeżeli decyzja została doręczona po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd podziela ocenę organu, iż wobec rozbieżnych interpretacji (wykładni) przepisu art. 68 ustawy Ordynacja podatkowa – nie można uznać, iż zaskarżone postanowienie jest dotknięte rażącym naruszeniem prawa (art. 156 §1 pkt 2 kpa).

Z powyższych względów Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.