Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1121/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi W. P. na uchwałę Rady Gminy B. z 8 marca 2007 r. nr IV/25/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały (załącznik nr 1), w zakresie, w jakim wyznacza przebieg drogi bez symbolu i kategorii, na fragmencie działki o aktualnym nr ewid. [...] (identyfikator [...]); II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Gminy B. na rzecz skarżącej W. P. kwotę 300 zł (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

W. P. (dalej jako skarżąca), skargą z 18 kwietnia 2022 r. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Brudzeń Duży z 8 marca 2007 r. nr IV/25/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2007 r. nr 120 poz. 3100) wraz z załącznikiem graficznym nr 1 w części dotyczącej działki nr [...] (w dacie uchwalania planu) ewentualnie stwierdzenie jej niezgodności z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uchwale zarzuciła naruszenie:

1. art. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z - dalej jako u.p.z.p.) w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności,

2. § 2 pkt 4 oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 16 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1587 - dalej jako rozporządzenie),

3. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. u.p.z.p. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i dowolność wprowadzenia zaskarżonych zapisów planu miejscowego bez realnego uzasadnienia merytorycznego,

4. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia,

5. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu wskazała, że nieruchomość, której dotyczy skarga, została przeze nią zakupiona w 2020 roku, w drodze licytacji komorniczej. Działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została oznaczona na rysunku planu symbolem R, dla którego funkcją podstawową jest teren otwarty rolniczej przestrzeni produkcyjnej z zabudową zagrodową z dopuszczeniem budowy drugiego budynku mieszkalnego przy jednoczesnym ograniczeniu zabudowy kubaturowej do istniejących siedlisk rolniczych i ich bezpośredniego sąsiedztwa.

Na tym terenie (zabudowa zagrodowa) obowiązują linie zabudowy zgodnie z oznaczeniami na rysunku planu. W załączniku nr 1 (rysunek planu) na działce skarżącej nr ew. [...] (w dacie uchwalenia planu) brak jest linii zabudowy.

Na załączniku nr 1 przy jej działce zostały wyznaczone linie rozgraniczające na poszerzenie drogi, która nie jest oznaczona żadnym symbolem i nie ma powiązania w treści uchwały z legendą planu. Na rysunku brak rozstawu szerokości linii rozgraniczających (poszerzenie w miejscu skrzyżowania odnosi się do dróg KDG) co powoduje dowolność w interpretacji co do kategorii, przeznaczenia drogi.

Wydzielenie z jej nieruchomości tak szerokiego pasma działki jest nieproporcjonalne w stosunku do korzystania z tej drogi. Działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Właściciele sąsiednich działek, którzy korzystają z drogi nieoznaczonej żadnym symbolem nie zgodzili się na jej poszerzenie kosztem swoich działek za względu na zobowiązania związane z rolnictwem. Strona podkreśliła że po podziale działki zgodnie z rysunkiem w załączniku nr 1, front działki będzie miał mniej niż 25 m, co jest niezgodne z zapisem planu. Art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje podział niezależnie od ustaleń planu miejscowego tylko gdy wydzielenie części nieruchomości jest przeznaczona pod drogę publiczną. W czerwcu 2021 r. na wniosek strony Wójt Gminy zatwierdził decyzję o podziale działki i przeznaczeniu terenu na poszerzenie drogi gminnej od strony drogi zaznaczonej na wyrysie planu jako KDL.

Urząd Gminy zamieścił na swojej stronie internetowej www.brudzenduzy.bip.org.pl obowiązująca uchwałę nr IV/25/07 wraz z dostępnym w formie elektronicznej załącznikiem nr 1 do tej uchwały. Analizując ten sam załącznik opublikowany w Dzienniku Urzędowym strona doszła do wniosku, że obydwa załączniki są identyczne.

Na otrzymanym przez stronę wyrysie z Urzędu Gminy występują znaczne różnice w przebiegu linii rozgraniczających na poszerzenie drogi. To budzi wiele wątpliwości, co do ważności i legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S.

II.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta, wniosła o oddalenie skargi.

W ocenie organu, zarzuty skargi są niezrozumiałe i nie wskazują na czym miałoby polegać naruszenie powoływanych przepisów. Organ nie wie więc, na czym miałoby polegać rzekome naruszenie wolności i praw skarżącej (art. 31 ust. 3 Konstytucji), czy naruszenie jej prawa do własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji). Trudno też się domyślić, jakie jest faktyczne uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 6 u.p.z.p.

Organ wskazał także, że ewentualne niedogodności (abstrahując od ich rzeczywistych rozmiarów), związane z istniejącym planem zagospodarowania przestrzennego dla właścicieli poszczególnych nieruchomości objętych tym planem nie powinny - same w sobie - stanowić podstaw do uchylenia uchwały w części, z którą dany właściciel nieruchomości się nie zgadza. W skardze nie wskazano, w jaki sposób miałaby zostać naruszona zasada proporcjonalności ingerencji planu w prawo własności.

Ponadto, Skarżąca sama stwierdza, że zakupiła nieruchomość w drodze licytacji komorniczej w 2020 roku, a zatem około 13 lat po podjęciu i publikacji planu. Należy zatem domniemywać, że skarżąca wiedziała jakie są uwarunkowania dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jakie są potencjalne ograniczenia z tego wynikające. Nie przeszkadzało to jej w uczestnictwie w licytacji, a następnie nabyciu nieruchomości, do której pośrednio odnosi się skarga.

Trzeba mieć na względzie, że "Nabycie nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do kwestionowania ustaleń planistycznych odnoszących się w dacie jego uchwalania do działek będących własnością innego podmiotu" - tak wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 961/21). Nie ulega wątpliwości, że choć Skarżąca uważa, że skarga odnosi się wyłącznie do jej nieruchomości, to jednak w rzeczywistości dotyczy także nieruchomości sąsiednich. Sama bowiem zauważa, że "wydzielenie z mojej nieruchomości tak szerokiego pasma działki jest nieproporcjonalne w stosunku do korzystania z tej drogi". Właściciele sąsiednich działek, którzy korzystają z drogi nieoznaczonej żadnym symbolem nie zgodzili się na jej poszerzenie kosztem swoich działek.

Nieprawdziwa wydaje się także argumentacja dotycząca rzekomego braku powiązania treści uchwały z legendą planu. Jak wynika z § 9 pkt 15 i 16 uchwały, w jednostkach tych wyrażono zbieżność pomiędzy tekstem planu, a załącznikiem graficznym w zakresie usytuowania ogrodzenia i ustalenia linii rozgraniczających.

Nadto, uchwała przeszła całą procedurę planistyczną, w rezultacie czego została podjęta. Zastrzeżeń do niej nie miał także organ nadzoru, którym jest Wojewoda.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

III.

Skarga jest częściowo uzasadniona.

Na wstępie Sąd zauważa, że merytoryczna kontrola ww. planu miejscowego w zaskarżonej części, jest dopuszczalna. Zauważyć bowiem należy, że na mocy art. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), z dniem 1 czerwca 2017 r. zmieniono brzmienie art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 - dalej jako u.s.g.), jednakże zmiana ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Obecna treść wskazanego przepisu, na skutek wspomnianej nowelizacji, wyeliminowała obowiązek wezwania organu planistycznego do usunięcia naruszenia prawa. W odniesieniu więc do nowych aktów planistycznych, wydanych po 31 maja 2017 r., skargę można wnieść w każdym czasie bez konieczności stosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Niemniej jednak w niniejszej sprawie mamy do czynienia z aktem planistycznym wydanym przed wskazaną datą, a zatem wymagane było dopełnienie poprzednio obowiązującej procedury wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co też Skarżąca wykonała, poprzedzając skargę stosownym pismem z 12 stycznia 2022 r.

Należy także zauważyć, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., poza wymaganiami stricte formalnymi, podstawą legitymacji skargowej strony musi być również stan naruszenia jej interesu prawnego, a nie jedynie sam fakt posiadania owego interesu. W sprawie dotyczącej kontroli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymację danego skarżącego kształtuje więc nie tyle sam fakt istnienia interesu prawnego lub uprawnienia (np. wywodzonego z prawa własności działki), ale równoczesne jego naruszenie. Dopiero bowiem naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, w sposób nie znajdujący uzasadnienia w przepisach prawa. Nie chodzi przy tym tylko o naruszenie pewnych uprawnień właścicielskich zapisami planu, ale o rzeczywiste ich ograniczenie, które oceniane musi być w ramach ewentualnego przekroczenia uprawnień do swobodnego planowania gminy na jej terenie (tzw. władztwo planistyczne).

Należy także podkreślić, że to strona podnosząca fakt naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia, jest zobowiązana wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym wypadku, istnieje ścisły związek pomiędzy jej własną, prawnie zagwarantowaną, a nie tylko faktyczną, sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Uchwała ma bowiem naruszać (całkowicie lub częściowo) interes prawny lub uprawnienie (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1501/17).

Sąd przypomina także, że z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem, zostanie - w sferze prawnej - odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony (w zasadzie rozszerzony) dotychczas ciążący na nim obowiązek. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi jednak istnieć aktualnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z 11 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 424-426/16). Za każdym jednak razem kwestia ta podlega ocenie sądu administracyjnego, który przy jej weryfikacji kieruje się zasadą uwzględniania interesu strony, w celu doprowadzenia do merytorycznej, a nie formalnej kontroli aktu prawa miejscowego, co oczywiście nie oznacza, że skarga zawsze w takiej sytuacji zostanie uwzględniona.

W ocenie Sądu, skarżąca W. P. legitymuje się nie tylko interesem prawnym, wywodzonym z prawa własności nieruchomości o aktualnym nr ew. [...] (identyfikator [...]), ale również należy uznać, że interes ten został sporną uchwałą naruszony. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma zdaniem Sądu znaczenia fakt, że skarżąca nabyła nieruchomość w ramach licytacji komorniczej, mniej więcej 13 lat po tym jak przyjęto plan. Powody unieważnienia uchwały w części, dotyczą bowiem kwestii, niezależnych od osoby aktualnego właściciela, gdyż są immanentnie i nierozerwalnie powiązane z istotą prawa własności, stąd w tym zakresie powoływanie się przez organ na wyrok tutejszego Sądu z 5 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 961/21 nie jest trafne.

IV.

Przystępując do merytorycznej oceny istoty sprawy przypomnieć należy, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Przepis ten nawiązuje w swej istocie do art. 91 ust. 1 u.s.g., wskazującego, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W odniesieniu zatem do miejscowego planu, zagospodarowania przestrzennego, orzekając w ramach art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd rozstrzyga w zasadzie w granicach interesu prawnego strony skarżącej. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, stwierdza się nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym strony kwestionującej ten akt. Jest to jednak zasada, od której należy dopuszczać pewne wyjątki, przede wszystkim dyktowane istotą kwestionowanych przepisów miejscowych (ich ogólnym, a nie indywidualnym charakterem).

Oceniając zatem zaskarżoną uchwałę od strony jej formalnej poprawności, należy wskazać, że w ramach związania interesem prawnym skarżącej, Sąd nie dostrzega naruszeń trybu sporządzania planów miejscowych.

Kwestionowana uchwała zawiera wymaganą część tekstową i graficzną - zgodnie z art. 20 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.p.z.p.

Plan zawiera także obowiązkowe i fakultatywne elementy wynikające z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., z uwzględnieniem specyfiki terenu, którego dotyczy (jego położenia i charakteru nadanego studium). Uregulowano w nim niewątpliwie przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (patrz § 5 oraz postanowienia szczegółowe), parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu terenów (patrz postanowienia szczegółowe), zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (§ 6), zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków (§ 7), wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (§ 8), zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej i obsługi komunikacyjnej (§ 9), zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości (patrz postanowienia szczegółowe), sposoby tymczasowego zagospodarowania i użytkowania terenów (§ 28), stawki procentowe, na podstawie których ustała się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (§ 30), granice i sposoby zagospodarowania terenów łub obiektów podlegających ochronie, ustalone na podstawie przepisów odrębnych (§ 2 ust. 3 pkt 5 oraz postanowienia szczegółowe).

W planie nie określono szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu w tym zakazu zabudowy, granic obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości.

Plan w ocenie Sądu zawiera wszystkie elementy obligatoryjne, przewidziane w u.p.z.p. Nie ma też zastrzeżeń, co do procedury jego uchwalania, w szczególności plan podlegał wyłożeniu, ocenie społeczności lokalnej, debacie, a także zgłoszono i rozpatrzono uwagi aktu tego dotyczące.

V.

Przesłanki stwierdzenia nieważności planu określa art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z jego brzmieniem, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Podstawowa wadliwość, jaką strona skarżąca dostrzega w zaskarżonym planie, dotyczy kwestii bezterminowej i nieokreślonej precyzyjnie rezerwacji należącej do niej części działki pod drogę nieokreślonej klasy i szerokości, przez co tego rodzaju regulacja w sposób nieuzasadniony i zbyt daleko idący, wpływa na prawo własności. Jakkolwiek Sąd co do zasady uznał plan za sporządzony w sposób prawidłowy, to jednak stwierdza istotne naruszenia zasad jego sporządzania w odniesieniu do części graficznej, co do fragmentu działki skarżącej, właśnie poprzez w istocie dowolne określenie przebiegu fragmentu drogi nieokreślonej klasy i szerokości, której nie można zaliczyć do pobliskiej ulicy KDL z uwagi na różnice w parametrach.

Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, która wiąże organy władzy publicznej, organy te obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. To działanie na podstawie i w granicach prawa obowiązuje również w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego - patrz art. 94 Konstytucji RP. Tym samym akty prawa miejscowego nie mogą wkraczać w materię ustawową, jak i być sprzeczne z regulacją ustawową. Istotne znaczenie w sprawie ma przy tym art. 6 ust. 2 u.p.z.p., w którym ustawodawca wyraził regułę ogólną, zgodnie z którą w granicach określonych ustawą, każdy ma prawo do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Przepis ten wyznacza niewątpliwie zakres ingerencji gminy w ramach władztwa planistycznego, wiążąc je przede wszystkim z tym, co regulują przepisy rangi ustawowej, ale także kładąc nacisk na swoisty poziom ingerencji w cudzą własność.

Należy bez wątpienia podzielić twierdzenia organu, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać ograniczeń. Ochronę prawa własności zapewniają m.in. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1. Nie jest to jednak ochrona bezwzględna, zatem własność może zostać w sposób prawnie usprawiedliwiony, naruszona (por. wyrok NSA z 22 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1498/07 i z 9 września 2008 r. sygn. akt II OSK 135/08).

Ograniczenie prawa własności dopuszcza także Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Plan miejscowy razem z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności i może je także, przy zachowaniu wyżej wskazanych zasad, w zgodzie z prawem ograniczać. Istnieje zatem ustawowa regulacja prawna, dozwalająca na ograniczenie w planie miejscowym prawa własności.

Jednym z nich jest niewątpliwie możliwość odpowiedniego ukształtowania w planie sposobu zagospodarowania terenu, czy nawet dalej idąca ingerencja w takowy, powiązana z zamierzeniami inwestycyjnymi gminy, związanymi np. z budową infrastruktury drogowej, mającej służyć każdemu członkowi lokalnej społeczności. Uprawnienie to, mieszczące się w ramach tzw. władztwa planistycznego gminy, wymaga jednak poszanowania występujących już uprawnień (dobrze ukształtowanych ekspektatyw) jak i zabezpieczenia tzw. interesów w toku. Przede wszystkim zaś wymaga dokładnego uzasadnienia wprowadzanych ograniczeń (w końcu dochodzi do ingerencji w prawo własności), a co istotne, jasnego i precyzyjnego ich ukształtowania, tak aby nie budziły zastrzeżeń interpretacyjnych i już od początku wyjaśniały, dlaczego dane rozwiązanie (tu: przewidziany fragment drogi na działce skarżącej), jest niezbędne z punktu widzenia interesu ogółu.

Sąd zwraca uwagę, że już w przeszłości kwestia rezerwacji terenu pod drogi publiczne, była przedmiotem zainteresowania orzecznictwa sądowego, w tym również Trybunału Konstytucyjnego. Rozważano to m.in. w ramach prawa do słusznego odszkodowania za "rezerwację terenu" pod drogę (wyrok TK z 18 grudnia 2014 r. sygn. akt K 50/13). Wieloletnie "zamrażanie" gruntów pod inwestycje publiczne, które nie są następnie realizowane, musi być zatem widziane jako praktyka wykraczająca poza przyznane gminie władztwo planistyczne, naruszające pewność obrotu i prawo własności, poprzez stosowanie tzw. "wywłaszczenia planistycznego".

Jak wskazano wyżej, Sąd stwierdził nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały, w zakresie, w jakim wyznacza przebieg drogi bez symbolu i kategorii, na fragmencie działki skarżącej (o obecnym nr ewid. [...]). Działanie takie podyktowane było naruszeniem zasad sporządzania planów miejscowych.

Po pierwsze, od ponad 15 lat gmina nie podjęła jakichkolwiek działań w celu realizacji zainwestowania w postaci przewidzianego na działce skarżącej fragmentu drogi nieznanych parametrów i klasy. Nie chodzi przy tym o potencjalną rozbudowę drogi oznaczonej symbolem KDL, która przebiega przez działkę nr [...] (identyfikator [...]) od północnego-zachodu działki skarżącej, na potrzeby której to właśnie drogi skarżąca dokonała podziału nieruchomości własnej i wydzielenia działki nr [...], przejętej po drogę, której przebiegu i parametrów nie neguje. Chodzi w tej sprawie o fragment drogi nieznanej kategorii i rozmiarów, przebiegający przez działkę nr [...] (identyfikator [...]), graniczący z działką skarżącej od północnego-wschodu. Rezerwacja działki skarżącej, w dodatku w sposób, który nie jest jednoznaczny, o czym w dalszej części uzasadnienia, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planów miejscowych, prowadząc do faktycznego wywłaszczenia z prawa własności poprzez brak jednoznaczności określenia przebiegu i parametrów drogi i wieloletnie, nieuzasadnione "zamrożenie" gruntów. W sprawach dotyczących wywłaszczania nieruchomości za niekwestionowany uchodzi fakt, że wieloletni brak realizacji inwestycji, niepoparty przy tym jakimikolwiek przyczynami uzasadniającymi tak długą zwłokę, stanowi o braku realizacji celu wywłaszczenia i uzasadnia tym samym zwrot wywłaszczonej wcześniej nieruchomości. Sąd zwraca uwagę, że po to w planowaniu przestrzennym gmina ma obowiązek sporządzania prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 u.p.z.p., aby nie dochodziło do sytuacji nieuzasadnionego i nieumotywowanego finansowo tworzenia rozwiązań, które na wiele lat odwlekać będą zainwestowanie na terenie gminy, pod pozorem tworzenia infrastruktury i dróg nieznanych kategorii. Sąd podkreśla w tym miejscu, że owa "droga", stanowi jedynie krótki fragment, niepołączony funkcjonalnie, zwłaszcza zaś przelotowo, z inną drogą publiczną, czy choćby prywatną. Odchodzi po prostu od drogi KDL, w dodatku nie stanowiąc jej kontynuacji i prowadząc do pól.

Po drugie, doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, albowiem pomiędzy częścią tekstową a graficzną dochodzi do istotnych rozbieżności, które nie są możliwe do usunięcia w drodze wykładni postanowień planu.

Zgodnie z § 8 planu, określono w nim zasady zagospodarowania przestrzeni publicznych. W ustępie 1 ustalono więc następujące przestrzenie publiczne:

1) ulice wg. kategorii oznaczone odpowiednio symbolami o szerokości w liniach rozgraniczających:

a) KDG główna - 25 m,

b) KDL lokalne - 15 m, 12 m, 20 m,

c) KDD dojazdowe - 10 m, 12 m,

(...)

Z kolei w ustępie 2 § 8, dla terenów wymienionych w ust. 1 pkt 1 (a więc ulic), dopuszczono sytuowanie obiektów budowlanych i urządzeń zgodnie z przepisami szczególnymi i w uzgodnieniu z zarządcą drogi, co oznacza wprost odesłanie do przepisów o drogach publicznych.

Jak wynika z przeglądu oraz pomiarów załącznika graficznego planu, droga usytuowana na północno-wschodniej części działki skarżącej, nie została ani zwymiarowana, ani też nie określono jej rodzaju (KDG, KDL, KDD, czy inne). Najbliższa niej jest droga KDL, której szerokość wynosi 15 m (patrz rysunek). Pomiar dokonany na mapie załącznika 1 wskazuje, że szerokość drogi na działce skarżącej wynosi około 10-12 m (patrz pomiar 1 - 1,2 cm na mapie w skali 1:1000). Różnice jakie z tego wynikają powodują brak możliwości określenia charakteru i kategorii drogi. Jak bowiem wynika z § 9 ust. 14 planu, rozbudowa, przebudowa i budowa systemów komunikacyjnych winna być prowadzona z zachowaniem następujących warunków:

1) KDG - tereny komunikacji kołowej, ulice główne (wojewódzkie Nr [...],[...], powiatowa Nr [...])

- szerokość w liniach rozgraniczających 25 m z poszerzeniem w miejscu skrzyżowań stosownie do przepisów szczególnych lub wg wskazań na rysunku planu,

- ulica jednojezdniowa, dwupasmowa,

- obsługa terenów przyległych poprzez skrzyżowania, zakaz budowy nowych bezpośrednich zjazdów na posesje - odstępstwa zgodnie z przepisami odrębnymi, w procesie przekształcania i podziałów terenu obsługa komunikacyjna poprzez istniejące zjazdy,

- zachowuje się istniejące zjazdy indywidualne i publiczne usankcjonowane prawnie,

2) KDL - tereny komunikacji kołowej, ulice lokalne:

- szerokość w liniach rozgraniczających - 15 m; dla dróg powiatowych - 20 m,

- ulice jednojezdniowe, dwupasmowe,

- bezpośrednia obsługa terenów przyległych,

3) KDD - tereny komunikacji kołowej, ulice dojazdowe:

- rozstaw linii rozgraniczających - 10 m, 12 m,

- ulice jednojezdniowe, dwupasmowe,

- bezpośrednia obsługa terenów przyległych,

- dopuszcza się realizację ulic jako ciągów pieszo-jezdnych,

4) KDPj - ciągi pieszo-jezdne;

- rozstaw linii rozgraniczających - 12 m, 10 m, 8 m, 5 m,

- bezpośrednia obsługa terenów przyległych,

5) KDW - tereny dróg wewnętrznych;

- rozstaw linii rozgraniczających - 8 m, 5 m,

- bezpośrednia obsługa terenów przyległych,

- dopuszcza się realizację ulic jako ciągów pieszo-jezdnych,

6) KP - tereny zespołów miejsc parkingowych:

- urządzenie i zagospodarowanie zgodnie z przepisami szczególnymi,

- zachowanie powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszej niż 20 %,

7) RKDG - rezerwa terenowa dla projektowanego obejścia terenu zurbanizowanego w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...],

- szerokość w liniach rozgraniczających 25 m z poszerzeniem w miejscu skrzyżowań stosownie do przepisów szczególnych,

- ulica jednojezdniowa, dwupasmowa, szerokość jezdni min. 6 m,

- obsługa terenów przyległych poprzez skrzyżowania,

- dopuszcza się tymczasowe zagospodarowanie w postaci realizacji obiektów i urządzeń tymczasowych.

8) uszczegółowienie elementów istniejącego i projektowanego układu komunikacyjnego może być dokonywane w projektach technicznych bez zmiany podstawowych parametrów.

Brak określenia na rysunku planu, jaki charakter i jaką szerokość ma wspomniana droga, przy jednoczesnym braku jednoznacznej regulacji w części tekstowej, uniemożliwia ustalenie jej docelowych parametrów, w tym rozmiaru, a więc także i ingerencji w prawo własności. Pomiary wykonane na mapie załącznika nr 1 nie pozwalają zinterpretować, czy mamy do czynienia z drogą klasy KDL, KDD, czy może KDPj, co ma z kolei znaczenie dla wspomnianego stopnia ingerencji.

O tym, że owa niejasność jest istotna świadczy chociażby wydanie skarżącej wadliwego wyrysu z planu miejscowego, na którym przebieg wskazanej drogi przez jej działkę został określony inaczej, niż na rysunku planu. Chodzi zwłaszcza o ścięcie narożne działki skarżącej. I choć wadliwość tkwi w wydanym wyrysie, a nie w samym planie, to jednak wskazuje to wyraźnie na niejasność regulacji o istotnym znaczeniu dla ingerencji w prawo własności i interpretacji aktu planistycznego.

W związku z powyższym, Sąd wyeliminował ową drogę w zakresie działki skarżącej. Ingerowała ona w sposób nieuprawniony i przede wszystkim bez sensownego i umotywowanego celu, w prawo własności (nieuzasadniona i niejasna lokalizacja, naruszająca władztwo planistyczne). Uzupełniająco należy także wskazać, że z § 25 ust. 4 pkt 4 planu, odnoszącego się do terenu R, a więc obejmującego działkę skarżącej, wynika, że dopuszcza się możliwość scaleń lub podziałów działek, przy czym szerokość frontu działki nie może być mniejsza niż 25 m. Wykonanie postanowień planu, zwłaszcza realizacja drogi zgodnie z jej założeniem, spowoduje, że front działki skarżącej od strony ulicy KDL, po wydzieleniu z niego działki pod drogę, wynosić będzie mniej niż 25 m.

Sąd oddalił w pozostałym zakresie skargę, uznając ją za nieuzasadnioną w okolicznościach sprawy i w kontekście interesu prawnego skarżącej.

Nie można podzielić zastrzeżeń, co do wadliwości wyznaczenia linii nieprzekraczalnej zabudowy (braku jej wyznaczenia na terenie "R").

Za nieprzekraczalną linię zabudowy uznaje się linię, wyznaczającą maksymalne zbliżenie budynku, zarówno mieszkalnego, gospodarczego i garażowego do drogi. Owa linia wyznacza więc granicę, poza którą żadna zabudowa nie może wystąpić. Teren działki skarżącej oznaczony został symbolem "R" i uregulowany szczegółowo w § 25 planu. Jego funkcją podstawową są przy tym tereny otwarte rolniczej przestrzeni produkcyjnej z zabudową zagrodową, przy czym ograniczono zabudowę kubaturową do istniejących siedlisk rolniczych i ich bezpośredniego sąsiedztwa, dopuszczając budowę drugiego budynku mieszkalnego. Teren, na którym znajdowała się działka skarżącej (wówczas nr ewid. [...]), nie był w sensie prawny objęty zabudową zagrodową (nie był siedliskiem), niezależnie od tego, czy w obrocie pozostawała jakakolwiek niezrealizowana decyzja budowlana. Nie było zatem potrzeby wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Sąd jednocześnie wskazuje, że plan w odniesieniu do terenu o symbolu "R" może być niejednoznaczny, bowiem w ramach funkcji uzupełniającej, przewiduje także zabudowę usługową w zakresie usług nieuciążliwych związana z obsługą rolnictwa, a także zabudowę mieszkaniową. Pozostałe rozwiązania § 25 planu nasuwają dalej idącą wątpliwość, co do możliwości zabudowy (jako uzupełniającą wskazują na zabudowę mieszkaniową). Jednakże brak przy takiej regulacji linii nieprzekraczalnej zabudowy, w zestawieniu z postanowieniami § 8 ust. 2 planu, który przewiduje dla terenów ulic możliwość sytuowania obiektów budowlanych i urządzeń zgodnie z przepisami szczególnymi i w uzgodnieniu z zarządcą drogi, powoduje, że nie można przyjąć, aby brak owej linii nieprzekraczalnej był na tyle istotnym naruszeniem, które nakazywałoby eliminację rozwiązań planu przewidujących zabudowę na działce skarżącej. Byłoby to po pierwsze działanie wkraczające w sposób negatywy w zakres interesu prawnego skarżącej, zatem eliminacja prawa do zabudowy uzupełniającej stanowiłaby działanie na niekorzyść strony. Po drugie, sąd może kontrolować jedynie istniejące postanowienia planu, a nie ich brak, z tym zastrzeżeniem, że ów brak nie pociąga za sobą nieważności innych regulacji planu, a w tej sprawie nie ma to miejsca. W związku z tym uznać należało, że skarga w pozostałym zakresie jest nieuzasadniona.

Reasumując, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji, zaś w punkcie II orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł.