Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2045/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 64a-64e, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 sierpnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 marca 2018 r. o sygn. akt II SA/Wr 829/17 oddalającego sprzeciw L.R. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek przeprowadzenia na nieruchomości odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz L.R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r. oddalił w całości sprzeciw L.R. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek przeprowadzenia na nieruchomości odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej.

Jak wskazał ten Sąd, z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji jest wyartykułowane w motywach decyzji przekonanie, iż podstawowy i koronny w tym postępowaniu dowód, jakim jest operat szacunkowy jest na tyle wadliwy, że jego wnioski nie mogą stanowić bazy dla wydania przez kompetentne organy prawidłowej decyzji odszkodowawczej. Lektura obszernego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji wojewody wskazuje w ocenie WSA we Wrocławiu, że organ ten szczegółowo odniósł się do okoliczności istotnych dla prawidłowego (jego zdaniem) rozpoznania sprawy, a także omówił motywy, zawarte w uzasadnieniu organu pierwszej instancji. Sąd dodał też, że mimo dość szerokiego uzasadnienia swej decyzji organ pierwszej instancji nie odniósł się w nim ani do poprzednich uwag, poczynionych w poprzedniej kasacyjnej decyzji wojewody, ani nie przywołał w sposób dostateczny operatu szacunkowego. Te motywy w przeważającej części skupiają się na opisie stanu sprawy. W konsekwencji zestawienia obu całości orzeczeń, zdaniem tego Sądu, motywy zakwestionowanej decyzji organu odwoławczego wyczerpują normę art. 138 § 2 k.p.a., dlatego winna ona pozostać w obrocie prawnym. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, postawione przez organ odwoławczy zarzuty wobec decyzji organu pierwszej instancji wystarczają dla oceny, że istotnie sprawa winna być ponownie rozpatrywana przez pierwszą instancję. Wbrew odmiennym zarzutom sprzeciwu uzasadnienie skarżonej decyzji szeroko wyjaśnia zdaniem WSA we Wrocławiu, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, jakie elementy faktyczne i prawne winien brać pod uwagę kompetentny organ, przyznając należne odszkodowanie. W rozpoznawanej sprawie jest nadto bardzo istotne, że organ odwoławczy, w argumentach do rozstrzygnięcia wyczerpał przesłankę normatywną do zastosowania przez wojewodę art. 138 § 2 k.p.a.

Jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki, uchylając decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał, czy i w jakim zakresie niezbędne jest uzupełnienie materiału dowodowego, jaki dowód winien koniecznie być przeprowadzony przez organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu. Lektura uzasadnienia orzeczenia odwoławczego (które zostało dość wiernie przytoczone w części wstępnej uzasadnienia) wskazuje, że organ ten wykazał, że art. 138 § 2 k.p.a., mógł zastosować w niniejszej sprawie. Wojewoda trafnie w ocenie Sądu naprowadził, że samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, jest przesłanką konieczną, ale niewystarczającą do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Dalej, organ odwoławczy, dokonując wykładni paragrafu 2 art. 138 kpa, podniósł, że zastosowanie tego unormowania ma miejsce wtedy, gdy wobec dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zagwarantowanej w kodeksie postępowania administracyjnego, przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji, naruszyłoby tę zasadę. W efekcie treść decyzji ustalającej odszkodowanie nie mogłaby być kwestionowana w administracyjnym toku instancji. Jak podkreśla wojewoda, w jego ocenie, poważna wadliwość postępowania przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji wyklucza możliwość jej konwalidacji w ramach postępowania odwoławczego. Inaczej mówiąc wojewoda wskazał, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, na obecnym etapie postępowania, istotne dla sprawy jest także, że niewątpliwie zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego. Jak wynika z akt administracyjnych operat szacunkowy, stanowiący podstawę wyliczonego przez organ pierwszej instancji odszkodowania został sporządzony 5 listopada 2015 r. i został uaktualniony klauzulą na dzień 21 listopada 2016 r. Odnosząc się zatem do obowiązujących przepisów prawa trzeba pamiętać, że stosownie do treści art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany jedynie w okresie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W efekcie, wobec upływu czasu, w dacie wydawania decyzji przez organ drugiej instancji (20 XI 2017 r.) operat, znajdujący się w aktach już utracił swoją przydatność w toczącym się przed organami postępowaniu. Powoduje to (co do zasady) konieczność opracowania operatu na nowo. Ustawodawca przewidział możliwość wykorzystania operatu po upływie tego okresu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, jednakże wymaga to dodatkowo (między innymi) dołączenia do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Taka aktualizacja, choć (jak już wcześniej wskazano) w aktach się znajduje, ale na dzień wydawania decyzji przez organ drugiej instancji także utraciła ważność.

Jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, w tym stanie faktycznym i prawnym mamy więc do czynienia z konkurencją dwóch zasad postępowania: z jednej strony zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a. i z drugiej zasadą dwuinstancyjności tego postępowania, wynikającą z art. 15 tej ustawy.

Suma zaistniałych okoliczności faktycznych i prawnych, zdaniem Sądu pierwszej instancji, spowodowała więc, że najlepszym zabezpieczeniem interesu strony w kontrolowanym postępowaniu będzie, jeśli to organ pierwszej instancji ponownie zleci opracowanie operatu. Pozwoli to – w ocenie tego Sądu – na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień stron w toku postępowania odszkodowawczego, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności, czyli z wykorzystaniem w pełni zasady, wynikającej z art. 15 kpa.

Z powyższych przyczyn Sąd Wojewódzki uznał, że sprzeciw nie jest uzasadniony, bowiem organ odwoławczy wykazał przesłanki zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie wskazał, że granice orzekania o sprzeciwie zakreślone w art. 64e p.p.s.a. spowodowały brak konieczności odnoszenia się do wszystkich zarzutów zawartych w sprzeciwie.

Na marginesie Sąd pierwszej instancji jednak dodał, że wprawdzie organ pierwszej instancji nie jest związany wytycznymi, zawartymi w uzasadnieniu organu drugiej instancji ("organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy" – art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.), ale winien je wziąć pod uwagę i odnieść się do nich w motywach swego rozstrzygnięcia. Nadto, wprawdzie istotnie, stosownie do treści art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, ale nie zwalnia to ani tego rzeczoznawcy, ani następnie przy wydawaniu decyzji samego organu od zastosowania właściwych unormowań normatywnych, mających zastosowanie w oszacowaniu szkody, która wystąpiła w zw. z zaistniałym zdarzeniem prawnym. Inaczej mówiąc, szkoda winna wynikać w tej sprawie z okoliczności objętych decyzją z dnia 20.03.2008 r. Sąd Wojewódzki zaakcentował, że gospodarzem postępowania jest organ, a nie rzeczoznawca i organ ten, wypowiadając się w orzeczeniu kształtuje stosunek administracyjno-prawny. Kontynuując uwagi o charakterze ogólnym Sąd dodał też, że poza dyskusją pozostaje zasadność zarzutów sprzeciwu tak wobec nagannej długości postępowania jako całości, jak i nadmiernego i nieuzasadnionego w żaden sposób przedłużania się postępowania przed organem odwoławczym. Jednakże te tylko okoliczności nie mogą prowadzić do uwzględnienia środka zaskarżenia, a ustawodawca przewidział dla zaistnienia takich okoliczności odmienne środki prawne (zażalenie i skarga na przewlekłość i bezczynność organu).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł L.R., stawiając orzeczeniu osiem zarzutów, z czego pierwsze pięć określono jako zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), zaś trzy kolejne jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Po pierwsze, naruszenie przez sąd administracyjny pierwszej instancji art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie, że wybór metody i techniki szacowania nieruchomości zostały pozostawione uznaniu rzeczoznawcy majątkowego, tak więc organ administracyjny drugiej instancji nie miał prawa do przyjmowania własnych autorskich ustaleń, założeń i procedur w zakresie wiedzy specjalistycznej z zakresu szacowania nieruchomości, w szczególności że w decyzji wydanej w innej sprawie ten sam organ administracyjny stwierdził, że organ administracyjny nie może narzucać rzeczoznawcy obszaru rynku, nieruchomości porównawczych, czy cech rynkowych, z czego wynika, że organ administracyjny drugiej instancji stosuje w sposób rażący podwójne standardy przy rozpoznawaniu spraw tego samego rodzaju.

Po drugie, naruszenie art. 36 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie, że art. 128 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi samodzielną i wyłączną podstawę decyzji w niniejszej sprawie i wyłącza stosowanie art. 36 § 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w całości pominął sąd administracyjny pierwszej instancji.

Po trzecie, naruszenie § 43 ust 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez pominięcie przez organ administracyjny II instancji, że trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości następuje dopiero po wybudowaniu napowietrznej przesyłowej infrastruktury elektroenergetycznej, co w całości pominął sąd administracyjny I instancji.

Po czwarte, naruszenie art. 128 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez pominięcie przez sąd administracyjny pierwszej instancji, że organ administracyjny drugiej instancji z jednej strony powoływał się na pominięcie wyceny szkód spowodowanych pracami wykonawczymi, gdy tymczasem wedle wskazania strony L.R. tego typu szkody w rzeczywistości nie nastąpiły, a z drugiej organ administracyjny drugiej instancji poszukiwał uzasadnienia wyłącznie dla pominięcia szkód istotnych związanych z wybudowaniem napowietrznej przesyłowej infrastruktury elektroenergetycznej.

Po piąte, naruszenie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że operat szacunkowy utracił ważność, w sytuacji gdy w wyniku nadania klauzuli aktualizacyjnej operat był ważny w dacie wydania decyzji.

Po szóste, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez sąd administracyjny pierwszej instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia wyroku, która sprowadziła się jedynie do lakonicznego i ogólnego stwierdzenia, że organ administracyjny drugiej instancji nie popełnił żadnych błędów przy rozpoznaniu sprawy, bez odniesienia się do zarzutów skarżącego uniemożliwiając tym samym weryfikację rozstrzygnięcia sądu.

Po siódme naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przez organ administracyjny drugiej instancji art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uchylenie decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy:

- organ administracyjny drugiej instancji przyjął naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. miało jedynie charakter pozorny, a organ administracyjny drugiej instancji nie miał uprawnień i kompetencji do wnikania w zasadność wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości przez rzeczoznawcę, które to zgodnie z treścią art. 154 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami zostały pozostawione uznaniu rzeczoznawcy majątkowego, tak więc brak było podstaw do ich badania, a tym samym do wydania decyzji kasatoryjnej i należało wydać decyzje reformatoryjną opartą na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.;

- organ administracyjny drugiej instancji w żaden sposób nie wskazał organowi administracyjnemu I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ograniczając się jedynie do lakonicznego powtórzenia ogólnych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym i bliżej niedookreślonych twierdzeń zaczerpniętych z poprzednich decyzji kasatoryjnych, co w żaden sposób nie może być uznane za rzeczowe wskazówki co do ponownego rozpatrzenia sprawy, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Po ósme, naruszenie art. 64e p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez sąd administracyjny pierwszej instancji, że nie istnieje konieczność odnoszenia się do zarzutów skarżącego, kiedy to obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest dokonanie pełnej weryfikacji legalności działalności organu drugiej instancji

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uzasadnienie wyroku stanowi w większości streszczenie stanu faktycznego i sprowadza się do stwierdzenia, że organ administracyjny drugiej instancji nie popełnił żadnych błędów podczas rozpoznawania sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie sąd powinien jednak w uzasadnieniu orzeczenia szczegółowo i wnikliwie odnieść się do każdego z zarzutów zawartych w sprzeciwie wyjaśniając, dlaczego działanie organu administracyjnego było zgodne zarzuconymi w nich przepisami. Skarżący stanął też na stanowisku, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego jest dla niego całkowicie niezrozumiałe, gdyż Sąd nie odniósł się do zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego, tak więc nie zbadał prawidłowo, czy zaistniały w niniejszej sprawie podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne.

Za zasadny należy uznać przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Jak zauważa się w nauce prawa, uzasadnienie judykatu nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie – błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie co do zasady nie odpowiada prawu. Do sytuacji, gdy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy owo uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak zwłaszcza wtedy, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 365-366).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności lub braku zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny. Przy tym wada uzasadnienia musi mieć wpływ na sentencję orzeczenia (zob. wyroki NSA z: 25 kwietnia 2018 r., II GSK 4334/17; 13 stycznia 2016 r., I OSK 994/14; 10 lipca 2012 r., II GSK 1807/11; 17 lutego 2012 r., II FSK 1547/10; 19 marca 2012 r., II GSK 85/11; 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10; 10 października 2007 r., II GSK 204/07; 18 października 2011 r., II FSK 173/11; 15 czerwca 2010 r., lI OSK 986/09; 4 listopada 2008 r., II FSK 1041/07; 9 marca 2006 r., II OSK 632/05).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie, iż uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego – mimo swojej znacznej obszerności – nie zawiera jednak w istocie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, choć przytoczono w nim treść części przepisów prawa mogących mieć w tej sprawie zastosowanie. Lektura uzasadnienia skarżonego wyroku nie pozwala bowiem stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji kasatoryjnej według określonego przez ustawodawcę modelu rozpoznawania sprzeciwu, jakkolwiek prawidłowo ustalił treść normatywną tego modelu.

W tym miejscu powtórzyć wypada za Sądem pierwszej instancji, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych. Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy, w dziale III ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a zatytułowany "Sprzeciw od decyzji". Artykuł 64a p.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w sprawie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4 p.p.s.a.), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1 p.p.s.a.).

Co kluczowe dla analizowanej sprawy, w aktualnym stanie prawnym zgodnie z jednoznacznym art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Koresponduje z tym założeniem art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., w myśl którego sąd administracyjny uwzględnia sprzeciw od decyzji, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe należy skonstatować, że ustawodawca wąsko zakreślił zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy nakreślone przez ustawodawcę (art. 64 § 1 p.p.s.a.), jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (art. 64b § 3 p.p.s.a.).

Wzorcem kontroli w sprawie administracyjnej jest zatem dla sądu administracyjnego przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając zatem na uwadze art. 64e w zw. z art. art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny rozpoznający merytorycznie sprzeciw zobligowany jest dokonać zindywidualizowanej kontroli:

1) czy decyzja uchylana decyzją kasatoryjną została wydana z naruszeniem dokładnie wskazanych przez organ odwoławczy przepisów postępowania;

2) czy istnieje zakres sprawy wymagający wyjaśnienia, a jeżeli tak, czy jest ono konieczne, oraz czy ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

3) czy decyzja kasatoryjna zawiera wskazanie konkretnych okoliczności, jakie powinien organ pierwszej instancji wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oraz czy odpowiadają one prawu.

Zasadniczo sąd administracyjny nie dokonuje zatem bezpośrednio wykładni i kontroli zastosowania innych niż art. 138 § 2 k.p.a. przepisów materialnoprawnych przez organ, albowiem fakt wydania decyzji kasatoryjnej oznacza, że nie doszło jeszcze do zastosowania tego rodzaju przepisów przez organ odwoławczy w celu określenia uprawnień lub obowiązków adresata decyzji. Niemniej, zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., I OSK 1299/17; wyroki NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2386/13). Tym samym przepisy materialnoprawne mają w sprawie sądowoadministracyjnej ze sprzeciwu wyłącznie znaczenie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To bowiem, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia). Tylko bowiem okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy.

Na powyższym tle nie stanowi zatem dostatecznego wypełnienia dyspozycji art. 141 § 4 w zw. z art. 64e w zw. z art. art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stwierdzenia, że "Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji jest wyartykułowane w motywach decyzji przekonanie, iż podstawowy i koronny w tym postępowaniu dowód, jakim jest operat szacunkowy jest na tyle wadliwy, że jego wnioski nie mogą stanowić bazy dla wydania przez kompetentne organy prawidłowej decyzji odszkodowawczej. Lektura obszernego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji wojewody wskazuje, że organ ten szczegółowo odniósł się do okoliczności istotnych dla prawidłowego (jego zdaniem) rozpoznania sprawy, a także omówił motywy, zawarte w uzasadnieniu organu pierwszej instancji. Godzi się tu dodać, że mimo dość szerokiego uzasadnienia swej decyzji organ pierwszej instancji nie odniósł się w nim ani do poprzednich uwag, poczynionych w poprzedniej kasacyjnej decyzji wojewody, ani nie przywołał w sposób dostateczny operatu szacunkowego. Te motywy w przeważającej części skupiają się na opisie stanu sprawy. W konsekwencji zestawienia obu całości orzeczeń, zdaniem sądu, motywy zakwestionowanej decyzji organu odwoławczego wyczerpują normę art. 138 § 2 K.p.a., dlatego winna ona pozostać w obrocie prawnym. W ocenie sądu, postawione przez organ odwoławczy zarzuty wobec decyzji organu pierwszej instancji wystarczają dla oceny, że istotnie sprawa winna być ponownie rozpatrywana przez pierwszą instancję. Wbrew odmiennym zarzutom sprzeciwu uzasadnienie skarżonej decyzji szeroko wyjaśnia, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, jakie elementy faktyczne i prawne winien brać pod uwagę kompetentny organ, przyznając należne odszkodowanie. W rozpoznawanej sprawie jest nadto bardzo istotne, że organ odwoławczy, w argumentach do rozstrzygnięcia wyczerpał przesłankę normatywną do zastosowania przez wojewodę art. 138 § 2 K.p.a. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał czy i w jakim zakresie niezbędne jest uzupełnienie materiału dowodowego, jaki dowód winien koniecznie być przeprowadzony przez organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu. Lektura uzasadnienia orzeczenia odwoławczego (które zostało dość wiernie przytoczone w części wstępnej uzasadnienia) wskazuje, że organ ten wykazał, że art. 138 § 2 K.p.a., mógł zastosować w niniejszej sprawie."

Mając na uwadze opisany model ustawowy rozpoznawania sprzeciwu przez sąd administracyjny, WSA we Wrocławiu powinien był w swoich rozważaniach przedstawić dokładnie, jakie przepisy postępowania zdaniem organu odwoławczego naruszył organ pierwszej instancji i następnie samodzielnie zweryfikować, czy istotnie te przepisy postępowania zostały naruszone. Kolejno Sąd Wojewódzki powinien był określić, jaki zakres sprawy wymaga w ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, a następnie Sąd ten powinien był sprawdzić, czy w świetle relewantnych dla sprawy przepisów materialnych istotnie ów zakres sprawy wymaga wyjaśnienia. Jeżeli tak, Sąd Wojewódzki powinien był w sposób uzasadniony potwierdzić lub zakwestionować pogląd organu odwoławczego, że wyjaśnienie danego zakresu sprawy jest konieczne. WSA we Wrocławiu był też zobligowany ustalić, dlaczego organ odwoławczy uważa, że wyjaśnienie danej kwestii przez organ pierwszej instancji na skutek decyzji kasatoryjnej ma wpływ na wynik sprawy, a następnie poddać to stanowisko kontroli w odniesieniu do obiektywnego zapatrywania sądu. Wreszcie Sąd pierwszej instancji zobligowany był zweryfikować, czy decyzja kasatoryjna zawiera wskazanie konkretnych okoliczności, jakie powinien organ pierwszej instancji wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a jeśli tak – przytoczyć je i ocenić ich zgodność z prawem.

Mimo zatem, jak wyżej wspomniano, znacznej obszerności uzasadnienia zaskarżonego wyroku trafne jest stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, że "uzasadnienie wyroku stanowi w większości streszczenie stanu faktycznego i sprowadza się do stwierdzenia, że organ administracyjny drugiej instancji nie popełnił żadnych błędów podczas rozpoznawania sprawy", jak też, że Sąd pierwszej instancji "nie odniósł się do zarzutów naruszenia prawa [...] procesowego, tak więc nie zbadał prawidłowo, czy zaistniały w niniejszej sprawie podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej". Analiza rozważań samego WSA we Wrocławia nie pozwala bowiem stwierdzić, naruszenia których dokładnie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji uzasadniały w ocenie Sądu wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy, oraz dlaczego. Ponadto lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, jaki zakres sprawy i dlaczego wymaga koniecznego wyjaśnienia zdaniem tego Sądu – i czy zapatrywanie WSA we Wrocławiu jest w tym zakresie zbieżne z ustaleniami organu odwoławczego. Sąd ten był zobligowany również do przedstawienia logicznej zależności między zakresem sprawy wymagającym wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji a możliwymi jego wynikami, tj. wyjaśnić wpływ ustalenia danych okoliczności na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Akceptując pogląd organu Sąd Wojewódzki powinien był wyjaśnić, na czym polega istotność wpływu na rozstrzygnięcie okoliczności wymagających wyjaśnienia.

Kontrola legalnościowa, w tym sądowoadministracyjna, polega na porównaniu stanu rzeczywistego ze stanem wymaganym prawem. Stąd sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw nie może ograniczyć się tylko do przywołania ustaleń organu i wyrażenia ich akceptacji, lecz powinien sam poczynić niezależne, obiektywne ustalenia w tym zakresie, a następnie dokonać porównania. Brak jest tego porównania w zaskarżonym wyroku, co uniemożliwia jego dostateczną kontrolę kasacyjną pod kątem meritum sprawy sądowoadministracyjnej ze sprzeciwu.

Powyższe rzutuje na to, że odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pierwszych pięciu zarzutów skargi kasacyjnej (tj. materialnoprawnych) i częściowo siódmego jest przedwczesne i mogłoby godzić w zasadę dwuinstancyjności obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zagadnieniami tymi, w zakresie w jakim pozostają w opisanych granicach modelu rozpoznania przez sąd administracyjny sprzeciwu, zajmować się będzie Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Na obecnym etapie Naczelny Sąd Administracyjny może wskazać na niezasadność ósmego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego art. 64e p.p.s.a. Wbrew zapatrywaniu skarżącego kasacyjnie nie istnieje konieczność merytorycznego odnoszenia się przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw do wszystkich zarzutów skarżącego. Jak wyżej wyjaśniono, obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest dokonanie pełnej weryfikacji legalności działalności organu drugiej instancji, ale tylko w zakresie określonym przez ustawodawcę, tj. przez pryzmat art. 138 § 2 k.p.a. oraz przepisów pozostających w danej sprawie w związku z tym przepisem. W rezultacie, jeżeli określone zarzuty wychodzą poza ten zakres, to wojewódzki sąd administracyjny nie tylko nie jest zobligowany do odniesienia się do nich merytorycznie, ale wprost nie powinien tego czynić (zwłaszcza jeżeli odnoszą się one do aspektów materialnoprawnych rozstrzygania o prawach lub obowiązkach adresata aktu), gdyż byłoby to co najmniej przedwczesne. Wobec odmiennego standardu rozpoznania sprzeciwu od skargi mogłoby to rzutować na realizację prawa do sądu. Sąd administracyjny w takiej sytuacji powinien ograniczyć się jedynie do wskazania w uzasadnieniu wyroku, że dane zarzuty sprzeciwu nie dotyczą zakresu rozpoznania sprawy wynikającego z art. 64e w zw. z art. art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Stąd za prawidłową ocenić należy w tym aspekcie konstatację Sądu Wojewódzkiego, że "Granice orzekania o sprzeciwie zakreślone w art. 64e P.p.s.a. spowodowały brak konieczności odnoszenia się do wszystkich zarzutów zawartych w sprzeciwie." Jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z tej perspektywy zbędne było czynienie przez Sąd pierwszej instancji w dalszej części uzasadnienia uwag "marginalnych".

Mając na uwadze wszystko powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Sąd ten ponownie rozpoznając sprawę oprze się na opisanym wyżej ustawowym modelu rozpoznania przez sąd administracyjny sprzeciwu i sporządzi uzasadnienie wyroku zgodnie z tym modelem. Jednocześnie na obecnym etapie Naczelny Sąd Administracyjny nie wyklucza ani zasadności ponownego oddalenia sprzeciwu ani jego uwzględnienia.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.