Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1737/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 256 ze zm., "k.p.a.") oraz art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. z 2020 r., poz. 282, ze zm., "u.o.z."), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ("Konserwator", "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], nakładającej na [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżąca", "strona skarżąca", "skarżąca spółka" karę pieniężną w wysokości 50.000 zł z powodu niewykonania zaleceń pokontrolnych z dnia 15 października 2018 r. dotyczących pałacu w [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] marca 1983 r., pod numerem rejestru [...].

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pałac w [...] gm. [...] został wzniesiony w pocz. XX w. w formach neogotyku angielskiego. Budynek jest wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] marca 1983 r., pod numerem rejestru [...]. Budynek znajduje się na dz. nr [...]. Właścicielem obiektu jest [...] S.A z siedzibą w [...].

W dniu 2 lutego 2018 r. upoważnieni pracownicy [...] Urzędu Ochrony Zabytków przy współudziale P. S., upoważnionego przez właściciela do reprezentowania go podczas kontroli, przeprowadzili kontrolę pałacu w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Na miejscu sporządzono protokół oraz wykonano dokumentację fotograficzną obiektu.

Podczas kontroli stwierdzono, że obiekt jest nieużytkowany, znajduje się w złym stanie technicznym i wymaga podjęcia pilnych prac remontowych. W obrębie ścian zewnętrznych zauważono spękania biegnące przez ich całą wysokość. W pokrycie dachowym wykonanym z blachy widoczne były duże ubytki i nieszczelności. Rynny niedrożne, części rynien i rur spustowych brak. W skrzydle północnym w części zachodniej. od strony kanału, fragmenty elewacji z bardzo zdestruowaną cegłą, zawilgoconą i osypującą się. W narożniku pomiędzy skrzydłem północnym. a południowym współczesne przemurowania na wysokości 1 piętra. Część otworów okiennych w budynku wypełniona została drewnianymi słupami dźwigającymi nadproża. Wewnątrz w części reprezentacyjnej sieni zachowana była boazeria, pilastry z głowicami oraz kominek z obudową, stolarka drzwiowa zewnętrzna, wewnętrzna i witraże. Na piętro z sieni prowadziła bogato zdobiona klatka schodowa z dekoracyjną boazerią i otworami okiennymi wypełnionymi witrażami. W części pomieszczeń parteru i piętra brak podłóg lub wtórne z wylewki betonowej. Nad niektórymi pomieszczeniami brak sufitu. Piwnice niedostępne.

W wyniku ww. przeprowadzonej kontroli pałacu w [...], organ I instancji w dniu [...] października 2018 r, na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z.. wydał zalecenia pokontrolne w zakresie:

- wykonania przypór drewnianych (na zewnątrz budynku) u strefach murów gdzie występują lub mogą wystąpić w niedługim czasie niszczące siły poziome tj.

a) strefa klatki schodowej bocznej - lokalizacja przypór przy ścianie północnej wykazującej odchylenie w kierunku zewnętrznym,

a) strefa ściany północnej cz. B. - w miejscu przerwania układu ceramicznego na całej wysokości muru,

c) strefa ściany północnej cz. B. - w miejscu obszarowych ubytków muru zewnętrznego ceramicznego, strefa narożna murów zewnętrznych od strony zachodnio-północnej cz. A (uszkodzenie najbardziej niebezpieczne),

- do czasu podjęcia kompleksowych robót zasypania wykopów ław fundamentowych, ze spadkiem w kierunku zewnętrznym :

a. ława fundamentowa cz. A- zabudowy, pom. nr 8 (niedokończone wzmocnienie ław fundamentowych , zostawione wykopy przy ławach),

b. ława fundamentowa klatki schodowej bocznej cz. B zabudowy na odcinku 1.50 m. (wykop nie jest obecnie zabezpieczony przed warunkami atmosferycznymi)

z terminem realizacji powyższych prac do 31 grudnia 2018 r.

W zaleceniach wskazano, że charakter prac wskazanych do wykonania w zaleceniach pokontrolnych ma charakter prac zabezpieczających, które są niezbędne do zapobieżenia dalszej degradacji obiektu i katastrofie budowlanej.

W dniu 30 kwietnia 2019 r. upoważnieni pracownicy Konserwatora przy udziale pełnomocnika właściciela – P. S. oraz K. M., prezesa Fundacji [...] przeprowadzili oględziny pałacu w [...]. Z oględzin sporządzono protokół i wykonano dokumentację fotograficzną.

W trakcie oględzin stwierdzono, że żadne prace określone w zaleceniach pokontrolnych nie zostały podjęte a stan zabytku uległ znacznemu pogorszeniu. Ściana pn. w części zach. uległa dalszej destrukcji. W reprezentacyjnej wewnętrznej klatce schodowej prowadzącej na piętro zarwaniu uległy stopnie schodów, w części witraży klatki schodowej pojawiły się ubytki przeszkleń. Niektóre z dekoracyjnie opracowanych skrzydeł drzwiowych sieni na parterze wyciągnięto z zawiasów.

W dniu [...] maja 2019 r., Konserwator wszczął z urzędu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w związku z niewykonaniem zaleceń z dnia 15 października 2018 r.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], nałożył na [...] S.A. z siedzibą w [...] 50.000 zł z powodu niewykonania zaleceń pokontrolnych z dnia 15 października 2018 r. dotyczących budynku pałacu w [...].

Podstawę prawną ww. decyzji stanowiły art. 107e ust. 1 i 2 u.o.z. w zw. z art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że nie podejmowanie działań mających na celu wymianę zabezpieczenie budynku do czasu rozpoczęcia kompleksowego remontu może doprowadzić do zawalenia się części murów oraz dachów a co za tym idzie obniżenia wartości historycznej obiektu. Nie podejmowanie koniecznych napraw może prowadzić do dewastacji artystycznej i historycznej wartości obiektu a być może także jego częściowego zawalenia, co negatywnie wpłynie na walory zabytkowe pałacu w [...]. co jest sprzeczne z art. 5 u.o.z.

Wymierzając administracyjną karę pieniężną organ konserwatorski stwierdził, że niniejsze naruszenie prawa polegające na niewykonaniu zaleceń pokontrolnych wydanych przez Konserwatora było działaniem świadomym, mogącym wpłynąć na zagrożenie życia lub mienia. Wskazane w zaleceniach prace w zakresie wykonania przypór drewnianych na zewnątrz budynku, w strefach murów, gdzie występują lub mogą wystąpić w niedługim czasie niszczące siły poziome oraz zasypanie wykopów ław fundamentowych, ze spadkiem w kierunku zewnętrznym są wynikiem ustaleń z czynności kontrolnych w stosunku do przedmiotowego obiektu. Działania te stanowią podstawę zabezpieczenia zabytku przed nieodwracalnym zniszczeniem jego zabytkowej tkanki, do czasu przeprowadzenia właściwych prac remontowych.

Organ I instancji stwierdził, że:

- stan zabytku jest znany właścicielowi od chwili nabycia w 2010 r. Od tego czasu nie były podejmowane żadne działania czy prace zabezpieczające obiekt przed dalszym niszczeniem, co spowodowało dalsze pogarszanie się stanu zabytku;

- strona nie była ukarana wcześniej za to samo zaniechanie.

- strona jako właściciel obiektu zobowiązana jest z mocy prawa tj. zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do właściwej opieki nad zabytkiem i właściwego zabezpieczenia zabytku.

- strona nie podjęła działań mających na celu uniknięcie skutków naruszenia prawa, tj. przed upływem terminu wykonania zaleceń pokontrolnych. Nie stwierdzono przyczynienia się innych podmiotów do powstania naruszenia prawa.

- nie podejmując do dnia dzisiejszego prac przy zabytku strona nie wydatkowała środków na prace dokumentacyjne , prace porządkowe i zabezpieczające.

Konserwator podkreślił, że strona jest osobą prawną, od której należy oczekiwać należytej staranności w podejmowaniu działań. W tej sytuacji również kary o najniższej wysokości nie można byłoby uznać za wystarczającą. Z uwagi na zagrożenie jakie stworzyło dla zabytku niewykonanie zaleceń pokontrolnych oraz wartość tego zabytku organ uznał za słuszne i uzasadnione nałożenie na stronę w okolicznościach niniejszej sprawy kary w wysokości 50.000 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca spółka. Postawiła zarzuty naruszenia:

1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 107e §1 u.o.z. poprzez jego zastosowanie i wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej za niewykonanie zaleceń pokontrolnych, podczas gdy znany jest organowi z urzędu fakt podejmowania przez spółkę (oraz inne podmioty powiązane osobowo ze spółką, należące do tzw. Grupy [...]) czynnych działań zmierzających do kompleksowego odrestaurowania obiektów zabytkowych będących ich własnością;

2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jak również jego nieprawidłową i dowolną ocenę, niezgodną z zasadami logicznego rozumowania, które doprowadziło do załatwienia sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego - i w konsekwencji do nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej;

3. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jak również jego nieprawidłową i dowolną ocenę, niezgodną z zasadami logicznego rozumowania, które doprowadziło do załatwienia sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego - i w konsekwencji niedokonanie przez organ prawidłowej analizy istnienia przesłanek przemawiających za zastosowaniem art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a., co umożliwiłoby organowi (przy spełnieniu przez skarżącego określonych warunków) zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Skarżąca spółka wskazała, ze ewentualnie, w razie uznania przez organ II instancji, że organ I instancji słusznie wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną, zaskarżonej decyzji zarzucić należy:

1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 189d pkt 1) - 4) i 6) k.p.a., polegające na uznaniu, że nie zaszły okoliczności które uzasadniają nałożenie kary pieniężnej w mniejszej wysokości, podczas gdy biorąc pod uwagę przedmiotowy stan faktyczny stwierdzić należy, że spełniony został szereg przesłanek uzasadniających maksymalne złagodzenie nałożonej kary pieniężnej;

2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jak również jego nieprawidłową i dowolną ocenę, niezgodną z zasadami logicznego rozumowania, które doprowadziło do załatwienia sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego - i w konsekwencji do nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej w nieuzasadnionej, znacznie zawyżonej wysokości, aniżeli wskazują okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy.

W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca podniosła, że jest jednym z podmiotów należącym do tzw. Grupy [...]. W skład Grupy [...] wchodzi kilkanaście spółek kapitałowych powiązanych osobowo, stanowiących w istocie firmy rodzinne, których założycielem jest W. M. Spółki należące do Grupy [...] są właścicielami nieruchomości o łącznej powierzchni kilku tysięcy hektarów. Nieruchomości te stanowią głównie nieruchomości rolne (albowiem taki jest główny profil działalności spółek), jednak wśród nich znajdują się również nieruchomości zabytkowe. Działania restauratorskie w stosunku do tych obiektów zabytkowych znajdują się na ważnym miejscu w polityce działania Grupy. W. M. (jako osoba podejmująca decyzje strategiczne w kwestii inwestycji podejmowanych przez podmioty należące do Grupy [...]), na przestrzeni wielu lat doprowadził za pośrednictwem podmiotów Grupy [...] do wyremontowania wielu zabytkowych nieruchomości:

1. nieruchomość w miejscowości [...] (ok. 8 milionów złotych nakładów);

2. nieruchomość w miejscowości [...] (ok. 14 milionów złotych nakładów)

3. nieruchomość w miejscowości [...] (ok. 4 miliony złotych nakładów);

4. nieruchomość w miejscowości [...] (ok. 2 miliony złotych nakładów);

5. nieruchomość w miejscowości [...] (ok. 1,5 miliona złotych nakładów);

6. nieruchomość w miejscowości [...] (dotychczas ok. 0,5 miliona złotych nakładów).

W sumie nakłady poniesione przez podmioty należące do Grupy [...] w celu odnowienia obiektów zabytkowych wyniosły około 30 milionów złotych (na potwierdzenie w załączeniu przesłano dokumentację zdjęciową).

Jednakże obecna sytuacja w rolnictwie, a w związku z tym również sytuacja finansowa podmiotów Grupy [...], jest szczególnie trudna. Wyzwania rynkowe, niesprzyjające warunki atmosferyczne, niskie ceny sprzedaży płodów rolnych i żywności oraz rosnące koszty produkcji - wszystkie te czynniki doprowadziły do spadku dochodowości prowadzonych działalności gospodarczych. W celu utrzymania pozycji rynkowej, podmioty należące do Grupy [...] zmuszone były poszukiwać zewnętrznych źródeł finansowania. W związku z powyższym, cele Grupy związane z ochroną zabytków musiały zostać przesunięte w czasie - ponieważ na chwilę obecną priorytetowym dla spółek należących do Grupy jest osiągnięcie stabilizacji finansowej. Dopiero unormowanie kwestii płynności finansowej umożliwi spółkom podejmowanie inwestycji, w tym inwestycji w nieruchomości zabytkowe.

Skarżąca wskazała, że z uwagi na liczne zobowiązania finansowe w postaci kredytów dotyczących bieżącej działalności, nie była więc w stanie obecnie przeznaczyć środków finansowych na prace wskazane w zaleceniach pokontrolnych z dnia 15 października 2018 r. Skarżąca jest także od wielu miesięcy objęta procedurą bankowej restrukturyzacji (tzw. stand-still), która ma doprowadzić do ustabilizowania jej sytuacji finansowej. Dopiero ustabilizowanie tej sytuacji, pozwoli na dokonywanie dalszych inwestycji.

Podkreśliła, że całokształt okoliczności opisanych powyżej, spowodował niewykonanie zaleceń pokontrolnych wydanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dnia [...] października 2018 r., jak również w istocie bierną postawę spółki w toku przedmiotowego postępowania dot. nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Podniosła, że spółka osiągnęła dużą korzyść w wyniku niewykonania nałożonych zaleceń pokontrolnych. Niedokonanie nieuzgodnionych z bankami wydatków umożliwiło jej bowiem pozostanie we wspomnianej już procedurze restrukturyzaqi bankowej stand-still i prowadzenie dalszych negocjacji mających na celu utrzymanie istnienia spółki. Wydatkowanie nadprogramowych środków w celu wykonania zaleceń pokontrolnych w stosunku do pałacu w Łęgu z całą pewnością doprowadziłoby do przerwania tej procedury, a skutki tego byłyby szczególnie doniosłe w kontekście funkcjonowania spółki. Z kolei sfinalizowanie tej procedury daje realną szansę doprowadzenia spółki do stabilnej sytuacji finansowej, w której będzie mogła kontynuować swoją działalność tak jak dotychczas - w tym również w kontekście podejmowania działań polegających na renowacji posiadanych zabytków

Wskazała także, że nie powinna być karana tak surowo, skoro jest właścicielem obiektu od zaledwie kilu lat, podczas gdy największego zaniedbania obiektu doszło w okresie gdy stanowił on własność innych podmiotów.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej spółki Minister wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...], którą utrzymał w mocy decyzję Konserwatora z dnia [...] czerwca 2019 r.

Minister wskazał, że nie budzi wątpliwości, że skarżąca spółka nie wykonała zaleceń pokontrolnych z dnia 15 października 2018 r. dotyczących zabytkowego pałacu w [...], którego jest właścicielem. Zalecenia obejmowały wykonanie prac zabezpieczających oraz zasypanie wykopów ław fundamentowych, co związane było z niedokończonymi pracami przy obiekcie. Prace objęte zaleceniami z dnia 15 października 2018 r. nie wiążą się z kompleksowym remontem całego obiektu i przez to nie mają skomplikowanego charakteru. Nie wymagają zatem opracowania szczegółowej i obszernej dokumentacji projektowej. W celu weryfikacji, czy spółka rzeczywiście poniosła koszty remontu wskazanych w odwołaniu zabytkowych obiektów, Minister pismem z dnia 11 marca 2020 r. wezwał skarżącą do przesłania kopii decyzji udzielających pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych, remontowych lub konserwatorskich, jak również o przesłanie kopii pisemnych zgłoszeń o rozpoczęciu i zakończeniu robót budowlanych obiektów wymienionych na str. 4 odwołania z dnia 11 lipca 2019 r.

W odpowiedzi na ww. pismo strona skarząca przy piśmie z dnia 26 marca 2020 r. przesłała kopie niżej

1. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy budynku dworu w [...], gm. [...], polegających na remoncie i rozbudowie dworu,

2. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, tj. założeniu parkowym w [...], gm. [...], polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania stacji trafo na kotłownię,

3. postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji - budynek magazynowy z częścią socjalną ze zmianą sposobu użytkowania, rozbudową budynku inwentarskiego - stajni na budynek hotelowy z częścią konferencyjną oraz budową budynku inwentarskiego na działkach [...] położonych w [...],

4. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] grudnia 2013, znak: [...], udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych na obszarze zespołu folwarcznego w [...], polegających na rewitalizacji kamiennego ogrodzenia, działka nr ew. [...],

5. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy budynku pałacu w [...] stanowiącego element zespołu pałacowego, polegających na przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania, przywróceniu historycznego układu pomieszczeń, remoncie i wyminie stolarki okiennej.

6. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie konstrukcji dachu i pokrycia dachu na budynku pałacu w [...], gm. [...].

Poza ww. dokumentami skarżąca przesłał również takie dokumenty jak operaty szacunkowe opracowane przez biuro wycen nieruchomości, decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] udzielające pozwolenia na użytkowanie budynków nr [...] - hotel i nr [...] - zaplecze stajni, nr [...] - sala imprez okolicznościowych z kotłownią położonych w [...], ul [...], na działce nr ew. [...] oraz budynku stajni - budynek hotelowo-konferencyjny w [...], ul. [...], na działce nr ew. [...].

Jednakże Minister wskazał, że skarżąca spółka nie przekazała dokumentów potwierdzających że zakończyła roboty budowlane w ww. obiektach. Uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego, czy też pozwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej nie jest równoznaczne z wykonaniem robót. W związku z powyższym Minister w toku niniejszego postępowania odwoławczego ustalił (maile z dnia 16 i 30 kwietnia 2020 r. i z dnia 8 czerwca 2020 r.), że spółka nie zgłosiła rozpoczęcia i zakończenia robót przy obiekcie położonym w miejscowości [...] gmina [...] (pozwolenie nr [...] i nr [...]). Organ nie posiada także informacji o zakończeniu tych robót z innych źródeł. Prace przy budynkach usytuowanych na działkach nr [...] w miejscowości [...] nie wymagały uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, ponieważ znajdują się one poza obszarem zabytkowego parku oraz poza terenem folwarku i ujęte są w Gminnej Ewidencji Zabytków. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (Delegatura w [...]) odebrał prace polegające na remoncie kamiennego ogrodzenia zespołu folwarcznego w Koszkowie, wykonane na podstawie pozwolenia nr [...] z dnia 2013 r. W przypadku wskazanych przez skarżącą pozwoleń nr [...] z dnia [...] września 2014 r i nr [...] z dnia [...] maja 20014 r- w aktach administracyjnych będących w posiadaniu organu brak jest informacji, czy prace zostały wykonane. Ponadto Konserwator poinformował, że większość obiektów zabytkowych należących do grupy kapitałowej [...] SA. objęta jest nakazami, zaleceniami konserwatorskimi, grzywnami oraz karami administracyjnymi.

W świetle powyższego zdaniem organu, wbrew argumentacji podnoszonej w odwołaniu, skarżąca nie poniosła dużych nakładów finansowych na remonty i konserwację innych obiektów zabytkowych, co z kolei nie pozwoliło jej na wykonanie zaleceń pokontrolnych dotyczących zabytkowego pałacu w [...], będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

Przechodząc do analizy przesłanek określonych w art. 189d k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca spółka, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, jest od ponad dziesięciu lat właścicielem kilku obiektów zabytkowych i uzyskiwała już wcześniej pozwolenia konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych przy tych obiektach. Spółka ma zatem pełną świadomość o obowiązkach wynikających z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pomimo tego ukarana [...] S.A. z siedziba w- [...] nie przeprowadziła niezbędnych prac zabezpieczających wskazanych wT zaleceniach pokontrolnych z dnia 15 października 2018 r., co doprowadziło w ocenie organu ochrony zbytków do dalszej destrukcji zabytkowego pałacu w [...]. Zatem waga i okoliczności naruszenia są istotne (art. 189d pkt 1 k.p.a.). W omawianym przypadku stan techniczny obiektu może prowadzić do zagrożenia życia i zdrowia. Skoro skarżąca nie zrealizuje zleceń i nakazów wydawanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w stosunku do innych zabytkowych obiektów (mail z dnia 30 kwietnia 2020 r.), to można uznać, że naruszenie będące powodem nałożenia kary pieniężnej w rozpatrywanej sprawie stanowi niedopełnienie obowiązku tego samego rodzaju, co popełnione już wcześniej (art. 189d pkt 2 k.p.a.). Odnośnie sytuacji finansowej skarżącej,, która nie pozwala na wykonanie zaleceń pokontrolnych obejmujących prace związane z zabezpieczeniem obiektu, to zgodnie z art. 189d pkt 7 k.p.a., to warunki osobiste strony mogą być brane przez organ nakładający karę tylko w przypadku osoby fizycznej. W ocenie organu odwoławczego nie wystąpiły pozostałe przesłanki wymienione w art. i89d k.p.a.

Skargę na tę decyzję złożyła [...] S.A. z siedzibą w [...].

Ponowiła zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu, dodatkowo stawiając zarzut naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału na końcowym etapie postępowania polegające na niepoinformowaniu skarżącej o nowych dowodach w sprawie oraz na braku możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, co sprawia, że okoliczności faktycznych ustalonych przez organ po 26 marca 2020 r. nie można uznać za udowodnione.

Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], nakładającą na M[...] S.A. z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości 50.000 zł z powodu niewykonania zaleceń pokontrolnych z dnia 15 października 2018 r. dotyczących pałacu w [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] marca 1983 r., pod numerem rejestru [...].

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi art. 107d ust. 2. w zw. z art. 104 k.p.a.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ww. ustawy, na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1.

Przywołany przepis przewiduje zatem wyraźne zastrzeżenie, zgodnie z którym, wydanie zaleceń pokontrolnych jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy charakter stwierdzonych nieprawidłowości nie wymaga wydania decyzji określonej w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Stosownie do art. 49 ust. 1 tej ustawy, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. W ocenie Sądu, wydając zalecenia pokontrolne w dniu 15 października 2018 r. na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z.. w zakresie:

- wykonania przypór drewnianych (na zewnątrz budynku) u strefach murów gdzie występują lub mogą wystąpić w niedługim czasie niszczące siły poziome tj.

a) strefa klatki schodowej bocznej - lokalizacja przypór przy ścianie północnej wykazującej odchylenie w kierunku zewnętrznym,

a) strefa ściany północnej cz. B. - w miejscu przerwania układu ceramicznego na całej wysokości muru,

c) strefa ściany północnej cz. B. - w miejscu obszarowych ubytków muru zewnętrznego ceramicznego, strefa narożna murów zewnętrznych od strony zachodnio-północnej cz. A (uszkodzenie najbardziej niebezpieczne),

- do czasu podjęcia kompleksowych robót zasypania wykopów ław fundamentowych, ze spadkiem w kierunku zewnętrznym :

a. ława fundamentowa cz. A- zabudowy, pom. nr 8 (niedokończone wzmocnienie ław fundamentowych , zostawione wykopy przy ławach),

b. ława fundamentowa klatki schodowej bocznej cz. B zabudowy na odcinku 1.50 m. (wykop nie jest obecnie zabezpieczony przed warunkami atmosferycznymi);

organ I instancji prawidłowo ustalił charakter prac wskazanych do wykonania w zaleceniach pokontrolnych jako prace zabezpieczające, które są niezbędne do zapobieżenia dalszej degradacji obiektu i katastrofie budowlanej.

W myśl art. 107e ust. 1 u.o.z. kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50.000 zł. Karę pieniężną o której mowa w ust. 1, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne (art. 107e ust. 2 ww. ustawy).

Podkreślić należy, że kara nakładana przez organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.o.z., za niewykonanie tychże zaleceń jest w rzeczywistości konsekwencją niedopełnienia przez właściciela zabytku ciążącego na nim z mocy ustawy (art. 5 pkt 2 i 3 u.o.z.) obowiązku opieki nad zabytkiem. Decyzja nakładająca karę pieniężną w sytuacji normowanej art. 107e pkt 1 i 2 u.o.z. jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli organ ochrony zabytków ustali na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania i wyda kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, a osoba ta ich nie wykona, to nałożenie kary jest obligatoryjne.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że dniu w dniu 15 października 2018 r.. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał skarżącej spółce zalecenia pokontrolne składające się z ww. obowiązków odnoszących się do wpisanego do rejestru zabytków pałacu w miejscowości [...], gm. [...]. W dniu 30 kwietnia 2019 r. dokonano kontroli wykonania przedmiotowych zaleceń. W trakcie oględzin stwierdzono, że żadne prace określone w zaleceniach pokontrolnych nie zostały podjęte a stan zabytku uległ znacznemu pogorszeniu. Ściana pn. w części zach. uległa dalszej destrukcji. W reprezentacyjnej wewnętrznej klatce schodowej prowadzącej na piętro zarwaniu uległy stopnie schodów, w części witraży klatki schodowej pojawiły się ubytki przeszkleń. Niektóre z dekoracyjnie opracowanych skrzydeł drzwiowych sieni na parterze wyciągnięto z zawiasów.

Powyższe okoliczności nie są w toku postępowania kwestionowane. Na wydane w dniu 15 października 2018 r zalecenia pokontrolne nie wpłynęły w ustawowym terminie zastrzeżenia i nie była składana skarga. Tym samym skarżąca nie zanegowała wskazanej w decyzji okoliczności Wynika z tego, że zalecenia pokontrolne nie były w prawem przepisany sposób kwestionowane przez stronę skarżącą.

W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez organy należało uznać za wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia stronie skarżącej kary za niewykonanie zaleceń pokontrolnych.

W tym miejscu warto wskazać, że kwestia charakteru prawnego tych zaleceń oraz ewentualnej dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zalecenia pokontrolne, określone w art. 40 ust. 1 u.o.z. nie jest jednoznaczna w orzecznictwie. Sąd orzekający w niniejszym składzie przychyla się jednak do stanowiska, wyrażonego w doktrynie i orzecznictwie, że zalecenia pokontrolne wydane w trybie przepisów u.o.z. nie podlegają reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie przybierają one formy postanowienia procesowego lub decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Należy je zakwalifikować jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innej niż decyzja lub postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co z kolei przesądza o dopuszczalności wniesienia skargi na tego typu akt.

Podnoszone przez stronę skarżącą w trakcie postepowania administracyjnego jak i skardze zarzuty wskazują przede wszystkim na trudną sytuację finansową spółki. Skarżąca wskazała, że działania związane z ochroną zabytków musiały zostać przesunięte w czasie - ponieważ na chwilę obecną priorytetowym dla skarżącej jest osiągnięcie stabilizacji finansowej. Dopiero unormowanie kwestii płynności finansowej umożliwi skarżącej odejmowanie inwestycji, w tym inwestycji w nieruchomości zabytkowe. Skarżąca wskazała, że z uwagi na liczne zobowiązania finansowe nie była więc w stanie obecnie przeznaczyć środków finansowych na prace wskazane w zaleceniach pokontrolnych z dnia 15 października 2018 r.

W ocenie Sądu powyższe zarzuty są całkowicie niezasadne. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 4 pkt 2-3 u.o.z., ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, a także udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. W myśl art. 5 ust. 2 i 3 ww. ustawy, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na prowadzeniu prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych oraz na zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Sąd wskazuje że bez wpływu na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy pozostają możliwości finansowe właściciela co do wykonania ww. zaleceń pokontrolnych i przeprowadzenia niezbędnych prac zabezpieczających. Względy natury ekonomicznej nie mogą przesądzać o zaniechaniu działań mających na celu zachowanie zabytku. Organ nie może w świetle art. 4 ww. ustawy akceptować zaniechania właściciela w zakresie utrzymania zabytku i przyzwolić na całkowite zniszczenie obiektu. Taka postawa organu konserwatorskiego byłaby sprzeczna z interesem społecznym, wynikającym z konstytucyjnych obowiązków Rzeczpospolitej Polskiej wobec przyszłych pokoleń (treść preambuły oraz art. 5 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Dlatego też przesłanki ekonomiczne nie są brane pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięć wynikających z omawianej ustawy o ochronie zabytków. Celem priorytetowym ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest bowiem ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego, konserwacja i rewaloryzacja zabytków.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że jest właścicielem dopiero od kilku lat, a największych zaniedbań dopuścili się poprzedni właściciele, wskazać należy, że opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. Wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustanowiony w art. 5 ustawy o ochronie zabytków obowiązek sprawowania przez właściciela opieki nad zabytkiem rozumiany musi być w ten sposób, że rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe. Zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia sygnalizuje przepis art. 140 k.c. (por. prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r., I SA/Wa 48/09; z dnia 7 listopada 2012 r., I SA/Wa 963/12; z dnia 8 listopada 2012 r., I SA/Wa 731/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2009 r., II OSK 890/10).

Zacytowany powyżej art. 107d u.o.z. zobowiązuje organ konserwatorski – w sytuacji wystąpienia przesłanek w nim opisanych – do nałożenia kary. Jej wysokość ustalana jest na podstawie kryteriów wymienionych w art. 189d k.p.a., zgodnie z którym wymierzając administracyjna karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę następujące okoliczności:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu' publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość w przeszłości niedopełnienia obowiązku albo naruszenia zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7) w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

W ocenie Sądu organy, ustalając wysokość kary pieniężnej, zastosowały się do dyrektyw jej wymiaru, w szczególności zaś biorąc pod uwagę:

- pełną świadomość właściciela w naruszaniu prawa,

- stan zabytku jest znany właścicielowi od chwili nabycia w 2010 r. Od tego czasu nie były podejmowane żadne działania czy prace zabezpieczające obiekt przed dalszym niszczeniem, co spowodowało dalsze pogarszanie się stanu zabytku;

- strona jako właściciel obiektu zobowiązana jest z mocy prawa tj. zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do właściwej opieki nad zabytkiem i właściwego zabezpieczenia zabytku.

- strona nie podjęła działań mających na celu uniknięcie skutków naruszenia prawa, tj. przed upływem terminu wykonania zaleceń pokontrolnych;

- nie podejmując do dnia dzisiejszego prac przy zabytku strona nie wydatkowała środków na prace dokumentacyjne , prace porządkowe i zabezpieczające.

Dodatkowo w trakcie postępowania odwoławczego, odnosząc się do zawartej w odwołaniu argumentacji skarżącej spółki, że jest właścicielem innych obiektów zabytkowych, które zostały wyremontowane przy dużym nakładzie środków finansowych ustalono, że skarżąca spółka nie przekazała dokumentów potwierdzających że zakończyła roboty budowlane w ww. obiektach. Ponadto organ I instancji poinformował, że większość obiektów zabytkowych należących do grupy kapitałowej [...] objęta jest nakazami, zaleceniami konserwatorskimi, grzywnami oraz karami administracyjnymi. Skarżąca w skardze nie przedstawiła żadnych kontrdowodów odnoszących się do powyższych twierdzeń organu, w tym także stwierdzenia Ministra, że skarżąca nie poniosła dużych nakładów finansowych na remonty i konserwację innych obiektów zabytkowych, które nie pozwalałyby jej na wykonanie zaleceń pokontrolnych dotyczących zabytkowego pałacu w Łęgu, będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

Słusznie organy podkreślały, że skarżąca jest osobą prawną, od której należy oczekiwać należytej staranności w podejmowaniu działań. Słusznie także organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organy nie mogą brać pod uwagę sytuacji finansowej skarżącej spółki ponieważ zgodnie z przepisem art. 189d pkt 7 k.p.a. warunki osobiste mogą być uwzględnione tylko w przypadku osoby fizycznej.

Tym samym w ocenie Sądu wysokość kary nie jest nadmierna. W świetle powyższego brak było konieczności ustosunkowywania się organów do ustosunkowania się do przesłanej wynikających z art. 189f 2 pkt 1 k.p.a.

Podkreślić też należy, że niewykonanie zaleceń pokontrolnych spowodowane było wyłącznie zaniechaniem skarżącej, co należało uwzględnić określając stopień przyczynienia się do powstania naruszenia prawa .

Z akt sprawy nie wynika też, aby strona w okresie późniejszym podjęła dobrowolnie jakiekolwiek czynności zmierzające do ich wykonania.

Zdaniem Sądu, Minister rozważył wszelkie okoliczności, które zgodnie z art. 189d k.p.a. wytyczały granice uznania administracyjnego przy ustalaniu wysokości kary. Dlatego też zasadnie ocenił, że organ I instancji nie naruszył tego przepisu, ani uznaniowości orzekania, ustalając wysokość kary i stanowisko takie należycie uzasadnił w swej decyzji ( art. 107 § 3 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia naruszenie 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału na końcowym etapie postępowania polegające na niepoinformowaniu skarżącej o nowych dowodach w sprawie oraz na braku możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, co sprawia, że okoliczności faktycznych ustalonych przez organ po 26 marca 2020 r. nie można uznać za udowodnione, należy przyznać skarżącej rację, że niniejszej sprawie organ odwoławczy, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., zaniechał powiadomienia strony skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Jednakże w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że zaniechanie przez organ administracji obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. nie w każdym przypadku skutkuje zaistnieniem podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy należy wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W niniejszej sprawie takiej zależności natomiast nie wykazano, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że miała miejsce. W skardze nie przedstawiono żadnych kontrdowowodów wobec ustaleń organu odwoławczego.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym.

Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.