Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 265/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28  par. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 25  par. 4, art. 183  par. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] "[...]" sp. z o. o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 590/05 w sprawie ze skarg: Stowarzyszenia "[...]" w J. i M. G. – C. oraz M. C. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]" nr [...] uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 września 2006 r., II SA/Wr 590/05, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...], przewidzianej do realizacji na działce oznaczonej numerem geodezyjnym gruntów [...], obręb J. w J. przy ul. [...].

Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Stowarzyszenia "[...]" w J. oraz M. G. – C. wraz z M. C..

Skarżące Stowarzyszenie ponowiło zarzuty podniesione w odwołaniu, w dalszym ciągu akcentując naruszenie prawa procesowego w postaci przepisów art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz nie udzielenie jej informacji faktycznej i prawnej w toku postępowania, oparcie się na prawdzie formalnej, a nie obiektywnej przy ustalaniu stanu faktycznego, a także przepisów art. 75, art. 76, art. 77, art. 78 oraz 79 k.p.a. poprzez odmowę nadania znaczenia zgłaszanym w toku postępowania zarzutom do treści Raportu oddziaływania na środowisko, nieuwzględnienie żądania stron dopuszczenia dowodów z opinii rzeczoznawców na okoliczność szkodliwego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a nadto niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

M. G. – C. i M. C. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. - przez brak badania oraz ustosunkowania się przez organ II instancji do konkretnych zarzutów, podniesionych w odwołaniu. Organ ten ograniczył się tylko do wyliczenia, na czym polegało uzupełnienie postępowania przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm. dalej powoływanej jako p.p.s.a), co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa procesowego, a to, art. 7, 8 k.p.a., jak i art. 101 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Podstawową, a zarazem sporną kwestią w niniejszej sprawie była zgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...], nr [...], (Dz.Urz. Województwa D., nr [...], poz. [...]). Akta sprawy wskazują, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w J. toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...], nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji związanej z budową stacji bazowej telefonii komórkowej [...] sieci [...] ([...]). Ostateczną decyzją tegoż Kolegium z dnia [...], utrzymana została w mocy decyzja tego samego organu z dnia [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...].

Zdaniem Sądu, niewątpliwe jest w sprawie, że skarżący M. G.-C. i M. C. w złożonym do Wojewody D. odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...], wnieśli m. in. o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. Wniosek ów uzasadnili tym, iż przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu toczy się postępowanie pod sygn. akt II SA/Wr 328/05 w sprawie ze skargi na opisaną wyżej decyzję SKO w J. z dnia [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...]. Zdaniem skarżących rozstrzygnięcie kwestii zgodności lub niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego było zagadnieniem podstawowym, wyprzedzającym wszystkie inne zagadnienia w tej sprawie. Wojewoda D. nie rozpatrując powyższego wniosku skarżących, wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy pominięcie przez organ odwoławczy przedmiotowego wniosku, a w konsekwencji zaniechanie jego rozpatrzenia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 101 § 1 k.p.a., stosownie, do którego, organ administracji publicznej zawiadamia strony o postanowieniu w sprawie zawieszenia postępowania. Oznacza to, że organ odwoławczy winien był przed wydaniem swojej decyzji orzec w sprawie zawieszenia postępowania, doręczając postanowienie stronom zgodnie z art. 101 § 1 k.p.a. w zw. z art. 125 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła "[...]" Sp. z o.o., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz orzeczenie o kosztach postępowania w tym kosztach zastępstwa według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

I. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art.174 pkt 1p.p.s.a) to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2003, nr 207, poz. 2016 ze zm. - stan prawny na dzień 1 sierpnia 2005 r.) poprzez przyjęcie, że przepisy te uzasadniały rozpatrzenie wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, złożonego w odwołaniu od decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę;

II. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt 2 p.p.s.a.) to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez :

a) przyjęcie, że nierozpatrzenie przez Wojewodę D. wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, złożonego w odwołaniu od decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b) niewykazanie, w jaki sposób rozpatrzenie powyższego wniosku o zawieszenie postępowania mogło wpłynąć na wydanie przez Wojewodę D. odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 16 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. nie wyjaśnienie, dlaczego w ocenie Sądu I instancji nierozpoznanie przez Wojewodę D. wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 168 § 1 i art. 170 p.p.s.a. poprzez powołanie się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2006 r., II SA/Wr 328/05, mimo że w dniu wydawania orzeczenia przez Sąd I instancji wyrok ten nie był prawomocny i nadal jest nieprawomocny.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w ocenie skarżącej rozpatrzenie przez organ II instancji wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie w żaden sposób nie wpłynęłoby na wydanie przez Wojewodę D. rozstrzygnięcia innego, niż zaskarżona decyzja. W toku postępowania przed tym organem nie wystąpiła bowiem żadna przesłanka, uzasadniająca zawieszenie postępowania w sprawie. W szczególności nie wystąpiły podstawy do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Po pierwsze, kwestia ważności decyzji nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została ostatecznie rozstrzygnięta przed wydaniem decyzji przez organ I i II instancji. Po drugie, zaskarżenie tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie stanowiło podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Należy bowiem przyjąć, iż skorzystanie przez stronę z prawa skargi do sądu administracyjnego nie stwarza żadnego "zagadnienia wstępnego" dla postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie "[...]" w J. oraz M. G.-C. i M. C. wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Należy stwierdzić, iż w sprawie niniejszej zachodzi przesłanka nieważności postępowania zawarta w § 2 pkt 2 powyższego artykułu, zgodnie, z którym nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej. Uznać bowiem należy, iż Stowarzyszenie "[...]" w J. nie miało zdolności sądowej do występowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody D. z dnia [...], wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Należy przy tym zauważyć, iż w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać czy skarga ta została wniesiona przez stronę.

Zgodnie z art. 25 § 4 p.p.s.a. zdolność sądową mają organizacje społeczne choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Przepis ten sformułowany w sposób dość ogólny może sugerować, iż organizacja społeczna może występować w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym interesu prawnego innej osoby, jeżeli należy ono do zakresu statutowej działalności tej organizacji. Wniosek taki byłby jednak zbyt daleko idący. Zdolność sądowa organizacji społecznej do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniona jest bowiem od możliwości jej występowania w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem przepis art. 28 § 3 ustawy Prawo budowlane stanowiący, iż przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, wyłącza możliwość uczestniczenia organizacji społecznej w takim postępowaniu. Powyższe oznacza, iż zdolność sądowa organizacji społecznej w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę podlega ograniczeniu. Organizacja taka nie może zatem skutecznie zaskarżyć do sądu administracyjnego decyzji i postanowień zapadłych w tego rodzaju sprawach.

W takiej sytuacji skoro jak to wyżej wykazano zachodzi nieważność postępowania sądowego z przyczyn o których mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 września 2006 r.

Niejako na marginesie należy przyznać rację skarżącej powyższy wyrok "[...]", iż Sąd I instancji nie wykazał w sposób dostateczny, aby naruszenie przepisów postępowania, jakich dopuścił się organ II instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowiłoby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania.