Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1937/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Miejskiej R. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach ewidencyjnych gruntów: [...], [...] i części działki nr [...] położonych w miejscowości S. 1. stwierdza nieważność § 10 ust 4 zakażonej uchwały w zakresie wyrazu "wewnętrznej", 2. zasądza od Rady Miejskiej R. na rzecz Wojewody W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XII/95/2019 Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 20 grudnia 2019 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach ewidencyjnych gruntów: [...], [...] i części działki nr [...] położonych w miejscowości S. wnosząc o:

- stwierdzenie nieważności § 10 ust. 4 zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazu "wewnętrznej" uchwały nr XI1/95/2019 Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 20 grudnia 2019 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach ewidencyjnych gruntów: [...], [...] i części działki nr [...] położonych w miejscowości S. w całości,

- zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Przepisowi § 10 ust. 4 uchwały nr XII/95/2019 Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 20 grudnia 2019 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach ewidencyjnych gruntów: [...], [...] i części działki nr [...] położonych w miejscowości S., zarzucono istotne naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) - zwanej dalej u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) - zwanym dalej "rozporządzeniem", poprzez brak jednoznaczności ustaleń pomiędzy treścią przedmiotowego planu miejscowego a stanowiącym jego załącznik rysunkiem planu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 8 ust. 2 przedmiotowej uchwały przeznaczono teren pod lokalizację "Teren drogi - oznaczony na rysunku planu symbolem 2.KD.". Natomiast w § 10 ust. 4 zaskarżonej uchwały ustalono w ramach terenu 2.KD "lokalizacje drogi wewnętrznej".

Podniesiono, iż stosownie do ww. załącznika nr [...] rozporządzenia, określającym podstawowe barwne oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, teren drogi wewnętrznej oznacza się kolorem jasnoszarym, a drogi publicznej kolorem białym. Na rysunku przedmiotowego planu miejscowego teren drogi wewnętrznej 2.KD oznaczony został kolorem białym oraz symbolem "KD", czyli symbolem, który zgodnie z ww. załącznikiem nr [...] do rozporządzenia przypisano do terenów dróg publicznych. Także w legendzie rysunku przedmiotowego planu miejscowego teren oznaczony symbolem "KD" opisany został jako teren drogi gminnej. Również w § 18 ust. 1 części tekstowej zaskarżonej uchwały ustalono dostępność komunikacyjną terenu objętego planem m.in. z "drogi gminnej jednostka 2.KD". Pismem z dnia [...] marca 2020 roku ([...]) Burmistrz R. wskazał, iż droga ta stanowi drogę gminną i prawidłowo oznaczona jest symbolem KD oraz kolorem białym.

Mając na uwadze powyższe zasadne jest żądanie stwierdzenia nieważności § 10 ust. 4 w zakresie wyrazu "wewnętrznej" uchwały nr [...] R. M. R. z dnia [...] grudnia 2019 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach ewidencyjnych gruntów: [...].

R. M. R. w odpowiedzi na skargę wniosła o uwzględnienie skargi oraz o nie obciążanie organu kosztami postępowania ani kosztami zastępstwa procesowego skarżącego.

W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że pismem z dnia [...] marca 2020 r. nr sprawy [...] W. W. wezwał Gminę R. do uzupełnienia dokumentacji prac planistycznych dotyczących opisanej wyżej uchwały poprzez wyjaśnienie: rozbieżności pomiędzy określeniem terenu drogi oznaczonego na rysunku planu i w § 8 ust. 2 symbolem 2.KD, wyjaśnienia braku określenia strefy kontrolowanej gazociągów oznaczonych symbolem "g 63" leżących w jednostce [...] rysunku planu oraz wyjaśnienia zapisu § 14 ust. 1 pkt 1 litera e).

W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. w zakresie wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy określeniem terenu drogi oznaczonego na rysunku planu i w § 8 ust. 2 symbolem 2.KD - wskazał, iż jednostka ta stanowi drogę gminną oznaczoną na rysunku i w legendzie kolorem białym zgodnie z § 9 ust. 1 i załącznikiem nr [...] do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587). W § 10 ust. 4 części tekstowej uchwały pozostał wprawdzie zapis "drogi wewnętrznej", ale jest on wynikiem pominięcia zmiany pierwotnego zapisu (2.KDW), jaka nastąpiła po zaopiniowaniu projektu planu przez G. K. U. - A. w G. W. z dnia [...].06.2019 r. Komisja zwróciła uwagę, że przedmiotowy teren stanowi drogę gminną. Dokonano więc zmian zapisu w treści projektu uchwały i na rysunku projektu planu z "[...]" na "2 KD". Pozostawienie zapisu "drogi wewnętrznej" we wspomnianym § 10 ust. 4 uchwały i zapisu "[...]' w prognozie skutków finansowych oraz w prognozie oddziaływania ustaleń planu na środowisko przyrodnicze - stanowi zatem oczywistą omyłkę pisarską. Obie wyżej wymienione prognozy sporządzone zostały przed etapem opiniowania i uzgadniania projektu planu. Odnośnie wezwania do wyjaśnienia braku określenia strefy kontrolowanej gazociągów oznaczonych symbolem "g 63" leżących w jednostce [...] rysunku planu - wyjaśniono, iż dla gazociągów niskiego i średniego ciśnienia obowiązuje strefa kontrolowana 1,0 m (po 0,5 m od osi gazociągu). Strefy te mieszczą się całkowicie w jednostce [...] - droga zbiorcza. W § 17 tekstu planu określono wymogi, które obowiązują w strefach kontrolowanych. Ze względu na położenie przedmiotowych gazociągów całkowicie w istniejącej drodze - nie wkreślono stref kontrolowanych. Zaznaczono przy tym trzeba, że projekt planu uzyskał pozytywne uzgodnienie P. S. G. Sp. z o.o. Oddział w P. pismem znak [...] z dnia [...].06.2019 r. Z kolei w zakresie wezwania do wyjaśnienia zapisu § 14 ust. 1 pkt 1 litera e) poinformowano, iż nastąpił oczywisty błąd pisarski polegający na wpisaniu litery ,,e)" zamiast litery ,,d)", w której to jednostce redakcyjnej mowa jest o udziale procentowym powierzchni biologicznej czynnej.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku jednoznaczności między treścią przedmiotowego planu miejscowego, a stanowiącym jego załącznik rysunkiem planu zauważono, że stanowi on powtórzenie zastrzeżeń zgłoszonych przez Wojewoda w ramach postępowania nadzorczego w sprawie IR- 111.4130.157.3.2019.7. Organ nie zakwestionował wadliwego użycia w § 10 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrazu "wewnętrznej".

Zgodnie z wyjaśnieniami przesłanymi w odpowiedzi na wezwanie Wojewoda z dnia [...] marca 2020 r. rozbieżność pomiędzy określeniem terenu drogi oznaczonego na rysunku planu i w § 8 ust. 2 symbolem 2.KD, a zwrotem użytym w § 10 ust. 4 - jest wynikiem pominięcia zmiany pierwotnego zapisu (2.KDW), jaka nastąpiła po zaopiniowaniu projektu planu przez G. K. U. - A. w G. W. z dnia [...].06.2019 r. Na podstawie uwagi zgłoszonej przez Komisję dokonano w § 8 ust. 2 zmiany zapisu w treści projektu uchwały i na rysunku projektu planu z "[...]' na "2 KD". Nie wprowadzono natomiast stosownej zmiany w § 10 ust. 4 uchwały - co stanowiło oczywistą omyłkę.

Zastrzeżenia Wojewoda wskazane w skardze są zatem uzasadnione. Niemniej organ wniósł o wzięcie pod uwagę faktu uznania skargi w kontekście rozstrzygnięcia o kosztach zastępstwa procesowego i nie obciążanie go tymi kosztami. Zwłaszcza, że Wojewoda zamiast wnosić skargę do sądu administracyjnego mógł stwierdzić nieważność spornego postanowienia § 10 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm, zwanej dalej "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art.5 § 2 pkt 3 k.p.a.) do których - w myśl art.1 pkt 1 - stosuje się przepisy ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. W myśl art.171 ust.1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art.171 ust.2 Konstytucji organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Uzupełnieniem art.171 ust.1 Konstytucji jest art.85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; w skrócie: "u.s.g.") stanowiący, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art.86 u.s.g. organem nadzoru jest m.in. wojewoda. Zgodnie z art.90 ust.1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent) jest zobligowany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy.

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały i dlatego – na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały – co nastąpiło, jak podano w skardze co najmniej [...] września 2019 r. – nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr XII/95/2019 z dnia 20 grudnia 2019 roku Rady Miejskiej Rakoniewic w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach ewidencyjnych gruntów: [...], [...] i części działki nr [...] położonych w miejscowości S.. Uchwałę podjęto na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) - zwanej dalej "u.s.g." - w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Akt ten został doręczony Wojewoda dnia [...] grudnia 2019 roku.

Wskazać należy, iż skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSA i WSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust.8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OŚNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.).

Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarówno naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i naruszenie zasad ich sporządzania, może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22.09.2010r., o sygn. II SA/Go 493/10, publ. LEX nr 707352).

W rozpatrywanym przypadku znalazł zastosowanie przepis art. 28 ust.1. u.p.z.p. w nowym brzmieniu unormowanym na mocy art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 09.10.2015r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015r., poz.1777). Przepis ten aktualnie, i w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,

- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania m.p.z.p., rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przyjmuje się, iż zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż zakres art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Tym samym może mieć on zastosowanie jedynie łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. W konsekwencji zarówno przy ocenie studium, jak i planu miejscowego podstawowe znaczenie dla jego kwalifikacji prawnej mają przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., przy czym przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim odnosi się on do zasad sporządzania nie można interpretować w ten sposób, że wyłącza on możliwość stwierdzenia naruszenia prawa przez uchwałę ze skutkiem określonym w art. 91 ust. 4 u.s.g. O ile taka byłaby intencja ustawodawcy, powinien on taki przepis zawrzeć expressis verbis w art. 28 u.p.z.p., jako przepis wyłączający stosowanie art. 91 ust. 4 u.s.g. w tym przypadku. Interpretacja taka jest wątpliwa także ze względu na brak jasności, czym w istocie są "zasady sporządzania", o których mowa w art. 28 ust. 1. Wykładnia funkcjonalna każe domniemywać, że zasady te tworzą, w świetle podstawowej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wszelkie przepisy prawne, które nie określają trybu sporządzania planu miejscowego (studium).

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Odnosząc się do zasad sporządzania planu miejscowego wskazać należy, iż są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14, publ. CBOSA).

Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r., o sygn. IV SA/Po 183/19, publ. CBOSA).

W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. (tak wyrok NSA z 26.06.2019r. o sygn. II OSK 1649/18, publ. LEX nr 2703320).

Rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały. (tak wyrok WSA we Wrocławiu z 28.05.2019r. o sygn. II SA/Wr 115/19, publ. LEX nr 2700653).

Przypomnieć należy, iż ustawodawca w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego planu wymagał, aby naruszenia zasad sporządzenia planu miało charakter istotny. Zatem jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu, skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części.

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy Sąd wskazuje, iż w całości podziela zarzuty skargi uznając je za trafne, a także argumentację przedstawioną w celu ich poparcia. Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała narusza zasady sporządzania planu miejscowego w stopniu i w zakresie uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w części.

W ocenie Sądu w pełni uzasadniony jest zarzut, w którym skarżący podnosi, że doszło do naruszenia prawa przez wskazanie w § 8 ust. 2 przedmiotowej uchwały przeznaczenia terenu pod lokalizację "Teren drogi - oznaczony na rysunku planu symbolem [...]", przy jednoczesnym wskazaniu w § 10 ust. 4 zaskarżonej uchwały przeznaczenia terenu 2.KD jako "lokalizację drogi wewnętrznej".

Słusznie podniesiono, iż stosownie do ww. załącznika nr [...] rozporządzenia, określającym podstawowe barwne oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, teren drogi wewnętrznej oznacza się kolorem jasnoszarym, a drogi publicznej kolorem białym. Na rysunku przedmiotowego planu miejscowego teren drogi wewnętrznej 2.KD oznaczony został kolorem białym oraz symbolem "KD", czyli symbolem, który zgodnie z ww. załącznikiem nr [...] do rozporządzenia przypisano do terenów dróg publicznych. Także w legendzie rysunku przedmiotowego planu miejscowego teren oznaczony symbolem "KD" opisany został jako teren drogi gminnej. Również w § 18 ust. 1 części tekstowej zaskarżonej uchwały ustalono dostępność komunikacyjną terenu objętego planem m.in. z "drogi gminnej jednostka 2.KD". Pismem z dnia 17 marca 2020 roku (GG.6721.1.2019.MW) Burmistrz R. wskazał, iż droga ta stanowi drogę gminną i prawidłowo oznaczona jest symbolem KD oraz kolorem białym.

Zaznaczono, że akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, musi spełniać szereg ustawowych wymogów a zawarte w nim normy, poprzez swoją budowę, winny zapewnić jednoznaczność w ich odbiorze przez wszystkich adresatów jego zapisów, jak również gwarantować wysoki stopień przewidywalności skutków realizacji tych zapisów. Sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną stanowi istotne naruszenie prawa, tzn. narusza istotnie zasady sporządzenia planu miejscowego.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że § 10 ust. 4 uchwały nr XII/95/2019 Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 20 grudnia 2019 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach ewidencyjnych gruntów: [...], [...] i części działki nr [...] położonych w miejscowości S. w zakresie wyrazu: "wewnętrznej", istotnie narusza art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak jednoznaczności ustaleń pomiędzy treścią przedmiotowego planu miejscowego a stanowiącym jego załącznik rysunkiem planu.

W związku z powyższym Sad na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części (pkt 1 sentencji wyroku).

W pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Sąd orzekł o kosztach postępowania mając na uwadze, że skarga okazała się zasadna.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 21 grudnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).