Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4860/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2018 poz 1007  art. 3 ust 1 pkt 2, 4 ust 1, 6 ust 1 pkt 2, 10 ust 1, 14 ust 2
law: Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Po 99/20 w sprawie ze skargi R.B. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz R.B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 99/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.B. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: zobowiązał Rektora Uniwersytetu [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 21 kwietnia 2020 roku w terminie 1 miesiąca od otrzymania prawomocnego wyroku (pkt I); stwierdził, że Rektor Uniwersytetu [...] dopuścił się bezczynności (pkt II); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV) oraz zasądził od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt V).

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 21 kwietnia 2020 r. (data wpływu do organu – 24 kwietnia 2020 r.) skarżący zwrócił się "o udostępnienie informacji publicznej w związku z ujawnionymi nieprawidłowościami w Instytucie [...], który działa na terenie Instytutu [...], w szczególności:

- o udzielenie informacji, czy pan Rektor A.L. zobowiązał pana T.W. (pełniejącego funkcję prorektora U[...] ds. ogólnych) do pozyskania z Fundacji, w której T.W. spełnia jednocześnie funkcję członka organu nadzoru, dokumentów finansowych, za pomocą których i można było ustalić, jaką dokładnie szkodę finansową wyrządził P.W., zarówno U[...], jak i stronie k., przekierowując strumień pieniędzy Instytutu [...] działającego na terenie i na koszt U[...], do Fundacji [...]. Jeśli tak, to proszę o przedstawienie kopii tych dokumentów finansowych,

- wskazanie i udzielenie informacji, kto jest w posiadaniu dokumentów źródłowych dotyczących umowy na prowadzenie kursu znaków języka [...], który został zakwestionowany przez stronę k. w nocie ostrzeżeniowej z dnia 17 grudnia 2015 r."

Następnie skarżący wniósł bezpośrednio do WSA w Poznaniu skargę "na bezczynność Uniwersytetu [...]" (data wpływu do Sądu - 10 czerwca 2020 r.), zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) w zakresie jakim stanowi normatywną podstawę do udostępniania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa; 2) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.) poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ. Na tej podstawie skarżący wniósł o: zobowiązanie Rektora [...] do rozpatrzenia wniosku z 21 kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie grzywny podmiotowi zobowiązanemu.

Pismem z dnia 6 października 2020 r. Rektor [...] wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił m.in., że doręczonym skarżącemu pismem z dnia 27 lipca 2020 r. ustosunkowano się do wniosku z dnia 21 kwietnia 2020 r. poprzez wskazanie, że prof. dr hab. T.W. nie uczestniczył w pracach Kapituły Fundacji na rzecz Studentów i Absolwentów Uniwersytetu [...] od 2015 roku, jak również nigdy nie uczestniczył w żadnych przedsięwzięciach związanych z Instytutem [...].

Odnosząc się z kolei do pytania, czy "pan Rektor A.L. zobowiązał Pana T.W. (...) do pozyskania z Fundacji [...] (...) dokumentów finansowych za pomocą których można było ustalić jaką dokładnie szkodę finansową wyrządził Pan P.W., zarówno U[...], jak i stronie k. (...)" Rektor [...] wskazał, iż powyższe dotyczy zagadnienia ocennego oraz odwołuje się do przysługujących Rektorowi w ramach wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji zarządczych nad U[...].

Odnosząc się z kolei do wniosku o wskazanie i udzielenie informacji "kto jest w posiadaniu dokumentów źródłowych dotyczących umowy na prowadzenie kursu znaków języka [...]" organ wskazał, iż przedmiotowe pytanie obarczone jest wadą ogólności i nieścisłości, wobec powyższego niemożliwe było zajęcie jednoznacznego i merytorycznego stanowiska oraz udzielenie odpowiedzi na tak zadane pytanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w motywach swojego rozstrzygnięcia z dnia 3 lutego 2021 r. stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Wyjaśniono bowiem, że informacja, czy Rektor [...] zobowiązał konkretną osobę - również pracownika naukowego U[...] (tu wskazywany jest Prorektor prof. dr hab. T.W.) do pozyskania dokumentów finansowych z Fundacji [...] (której U[...] jest jednym z założycieli, a zgodnie ze Statutem Fundacji Rektor przewodniczy Kolegium), których udostępnienia żąda skarżący, stanowi informację dotyczącą nadzoru i kontroli sprawowanej przez organy uczelni (w tym przypadku Rektora) nad funkcjonowaniem Fundacji Instytut [...] działającej przy U[...] w ramach Instytutu [...]. Sąd I instancji wskazał, że prawidłowe rozpatrzenie wniosku skarżącego w tym zakresie powinno zatem polegać na udzieleniu informacji, czy Rektor U[...]zobowiązał Prorektora do pozyskania dokumentów finansowych z Fundacji [...], czy zobowiązanie to zostało w jakikolwiek sposób utrwalone oraz czy żądane dokumenty znalazły się w posiadaniu uczelni. Ponadto, skoro skarżący w swoim wniosku wystąpił o przedstawienie kopii dokumentów finansowych pozyskanych z Fundacji, to zdaniem WSA, obowiązkiem Rektora [...] było udzielenie informacji, czy dysponuje taką dokumentacją i czy ją udostępni oraz na jakich warunkach.

Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska organu, że wniosek w zakresie żądania podania informacji "kto jest w posiadaniu dokumentów źródłowych dotyczących umowy na prowadzenie kursu znaków języka [...], który został zakwestionowany przez stronę k. w nocie ostrzeżeniowej z dnia 17 grudnia 2015 r." sformułowany został zbyt ogólnie i zawiera nieścisłości, wobec czego niemożliwe było zajęcie jednoznacznego i merytorycznego stanowiska oraz udzielenie odpowiedzi na tak zadane pytanie. W ocenie Sądu, zadane pytanie jest jednoznaczne – dotyczy wskazania osób/jednostki organizacyjnej uczelni, do których/której można byłoby zwrócić się o udostępnienie wskazanych informacji – dokumentów źródłowych dotyczących umowy na prowadzenie na uczelni kursu znaków języka [...].

Podsumowując, WSA w Poznaniu stwierdził, że na dzień wniesienia skargi - tj. na dzień 17 czerwca 2020 r. (data wpływu skargi z dnia 28 maja 2020 r. do Sekretariatu Rektora [...] – przekazanej przez Sąd) wniosek skarżącego z dnia 21 kwietnia 2020 r. pozostawał nierozpoznany. Zdaniem Sądu I instancji, nie można również uznać, że wniosek ten został prawidłowo rozpatrzony w drodze skierowania do skarżącego pisma z dnia 27 lipca 2020 r. Skoro organ nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udostępnienia, Sąd uznał zasadność skargi co do bezczynności, przyjmując, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnił również brak podstaw do wymierzenia organowi grzywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ administracyjny, zaskarżając ww. wyrok w zakresie punktu I, II, III i V, zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 134 § 1 i art. 149 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność w sytuacji, w której skarga powinna zostać oddalona, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu naruszył przepisy prawa materialnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię, która skutkowała ich błędnym zastosowaniem tj. dopuścił się:

1. naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż prawo do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów nie zostało ograniczone wyłącznie do dokumentów urzędowych, podczas gdy takie ograniczenie wprost wynika z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., a jedynie pojęcie "dokumentu" winno być interpretowane w sposób możliwie szeroki, tj. nie ograniczający się jedynie do dokumentu w postaci pisma, lecz każdego innego nośnika - w tym elektronicznego,

2. naruszenia art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż Rektor [...] jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądania zawartego w punkcie 1 wniosku z dnia 21 kwietnia 2020 roku, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu błędnie ustalił, iż Uniwersytet [...] jest jednym z założycieli Fundacji na rzecz Studentów i Absolwentów [...], podczas gdy U[...] nie jest Fundatorem Fundacji, a nadto Sąd I instancji błędnie ustalił, iż Rektor [...]przewodniczy Kolegium, podczas gdy Kolegium nie jest organem Fundacji, a Rektor nie przewodniczy żadnemu z jej organów,

3. naruszenia art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż Rektor [...] jest dysponentem informacji publicznej w zakresie dokumentów finansowych Fundacji [...], podczas gdy nie jest uprawniony do posiadania takich dokumentów, a zatem nie dysponuje taką informacją publiczną,

4. naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1. u.d.i.p. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, iż R.B. domagał się przedłożenia dokumentacji finansowej z Instytutu [...], podczas gdy wniosek o udzielenie dostępu do informacji publicznej w punkcie 1 dotyczył przedstawienia kopii dokumentów Fundacji, która jest podmiotem niezależnym od Rektora [...] i który nie sprawuje nad nią żadnej kontroli i nadzoru, a zatem nie był obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w zakresie przedstawienia dokumentów finansowych Fundacji [...],

5. naruszenia art. 14 ust. 2 u.d.i.p, poprzez uznanie, iż Rektor [...] dopuścił się bezczynności w zakresie punktu 1 wniosku o udzielenie informacji z dnia 21 kwietnia 2020 roku, podczas gdy Rektor [...] pismem z dnia 27 lipca 2020 roku poinformował R.B., iż nie stanowi do ona informacji publicznej albowiem nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie i w pamięci przedstawiciela, a wnioskujący o jej udostępnienie został poinformowany o tym w odpowiedniej formie - pismem informacyjnym,

6. naruszenia art. 14 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż Rektor [...] dopuścił się bezczynności w zakresie punktu 2 wniosku z dnia 21 kwietnia 2020 roku, podczas gdy wniosek ten nie spełnia wymagań umożliwiających Rektorowi [...] udzielenie informacji publicznej.

Z uwagi na powyższe, rażące uchybienia i podniesione okoliczności, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego R.B. na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych obejmujących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jednocześnie, złożono oświadczenie o zrzeknięciu się przeprowadzenia rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

Jako podstawowy dla przedmiotowej skargi kasacyjnej jawi się zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten został powiązany z art. 149 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2017 r., II FSK 3133/16). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, z dnia 24 września 2021 r., I GSK 290/21). Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 879/21, w którym podniesiono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych".

Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym, realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09; wyroki NSA z dnia 9 listopada 2011 r., II FSK 776/10, z dnia 21 listopada 2012 r., II FSK 32/12).

W realiach niniejszej sprawy zaznaczyć trzeba, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego.

W stosunku do wyżej powołanego zarzutu, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na nieprecyzyjnie powołany w podstawie kasacyjnej przepis art. 149 p.p.s.a., który dzieli się na paragrafy, a pierwszy z nich zawiera trzy odrębne punkty. Już tylko z tego względu nie mogłoby dojść zasadniczo do uwzględnienia postawionego zarzutu, skoro nie wskazano w istocie normy prawnej, do której naruszenia doszło w wyniku rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zgodnie z ugruntowanym i trafnym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowym w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). Naczelny Sąd Administracyjny, co wyjaśniono powyżej, nie jest władny do dokonywania rekonstrukcji wadliwie i nieprecyzyjnie skonstruowanego zarzutu. Nawet jednak przyjmując w oparciu o argumentację skargi kasacyjnej i w drodze daleko idącej rekonstrukcji zarzutu, że skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. – zarzut ten nie mógł być skuteczny.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Granice przedmiotowej sprawy zostały wyznaczone skargą z 28 maja 2020 r. (przewlekłość postępowania w rozpoznaniu wniosku) oraz wnioskiem R.B. z 21 kwietnia 2020 r. I taki też był przedmiot rozpoznania i orzekania przez Sąd I instancji w sprawie o sygn. II SAB/Po 99/20 – skarga R.B. "na bezczynność Rektora [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej". Zatem Sąd I instancji nie uczynił przedmiotem rozpoznania innej sprawy, ani też nie wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga.

Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię. Otóż Sąd I instancji nie powoływał, ani nie dokonywał wykładni tego przepisu. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że "prawo do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów nie zostało ograniczone wyłącznie do dokumentów urzędowych" jest częścią cytatu z wyroku WSA w Opolu z 18 maja 2020 r., sygn. II SAB/Op 26/20 i odnosi się do samego pojęcia informacji publicznej, a nie do wykładni pojęcia "wglądu do dokumentów urzędowych", które zawarte jest w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.

Pamiętać należy, że w świetle przepisów u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne, a także wytworzoną przez inne podmioty wykonujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż Rektor [...] jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądania zawartego w punkcie 1 wniosku z dnia 21 kwietnia 2020 roku oraz, że Rektor [...] jest dysponentem informacji publicznej w zakresie dokumentów finansowych Fundacji [...]. Zaznaczyć należy, że nie został zakwestionowany przez skarżącego kasacyjnie ustalony w sprawie stan faktyczny. Nie budził wątpliwości skarżącego, Sądu I instancji, jak i samego organu, że Rektor [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (jeżeli tylko jest w jego posiadaniu). Jak zasadnie podniósł Sąd I instancji prawo do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów nie zostało ograniczone wyłącznie do dokumentów urzędowych (por. wyrok WSA w Opolu z 18 maja 2020 r., sygn. II SAB/Op 26/20). Pojęcie dokumentu na gruncie u.d.i.p. należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji za "dokument w ogólności" należy rozumieć każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać formę papierową, elektroniczną, cyfrową (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2005, tom IV, s. 35). Informacja publiczna niewątpliwie dotyczy sfery faktów i obejmuje treść wszelkiego rodzaju dokumentów, dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, przy czym chodzi nie tylko o dokumenty przezeń bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez podmiot zobowiązany, ale również takie, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań (por. wyroki NSA z 12 grudnia 2006 r., sygn. I OSK 123/06 oraz z 7 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 1774/10). Nadto sam zarzut został nieprecyzyjnie powołany w podstawie kasacyjnej - przepis art. 4 ust. 1 p.p.s.a. dzieli się na 5 odrębnych punktów. Już tylko z tego względu nie mogłoby dojść do uwzględnienia postawionego zarzutu, skoro nie wskazano w istocie normy prawnej, do której naruszenia doszło w wyniku rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1. u.d.i.p. poprzez błędne jego zastosowanie. Otóż Sąd I instancji nie stosował art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., lecz odwołał się do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi u.d.i.p., który jednak nie został ujęty zarzutami skargi kasacyjnej. Nadto stosownie do brzmienia art.10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wykazał jednak, że żądana przez wnioskodawcę informacja została już udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, a zatem nie ma potrzeby udostępniać jej na wniosek.

Jako niezasługujący na uwzględnienie ocenić należy, zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Po pierwsze Sąd I instancji nie stosował, ani nie dokonywał wykładni tego przepisu. Po drugie również strona skarżąca kasacyjnie nie stosowała tego przepisu. Jak wynika z brzmienia art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Otóż z akt sprawy nie wynika, aby Rektor [...] uznając, że żądana informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku zawiadamiał pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazywał, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Pismo Rektora [...] z dnia 27 lipca 2020 roku informujące R.B., iż zdaniem organu żądana informacja nie stanowi informacji publicznej nie spełnia dyspozycji wskazanego przepisu. Przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, w której niewątpliwie chodzi o informację publiczną, organ zobowiązany jest w jej posiadaniu, a jedynie nie może jej udostępnić w sposób lub w formie określonych we wniosku i informując w jaki sposób będzie to możliwe. W konsekwencji, jeżeli wnioskodawca w terminie 14 dni od powiadomienia go nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Tymczasem takie działania ze strony zobowiązanego organu w niniejszej sprawie nie miały miejsca.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.