Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1511/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi G. Z. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. - oddala skargę -


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1511/11

UZASADNIENIE

I. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. G. Z. (dalej "skarżący"), działając na podstawie art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "ustawy o samorządzie (...)", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę uchwałę Rady Gminy W. (dalej "Rady") Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. Gminy W. (dalej "uchwała" albo "plan") w części dotyczącej działki nr [...] (dalej "przedmiotowa nieruchomość").

II. Skarżący podniósł, że uchwała narusza obowiązujące prawo w następujący sposób:

1. Naruszeniu uległy art. 21, 22, art. 64, art. 31 ust 3 Konstytucji RP, art 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.), a także art.1 ust.2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.), dalej "ustawy o planowaniu (...)", ponieważ w nieuzasadniony sposób ograniczono prawo własności skarżącego, w szczególności zmierzając do uniemożliwienia kontynuowania przez skarżącego działalności gospodarczej prowadzonej na tym terenie zgodnie z prawem od 1991 roku, przy czym oddziaływanie tej działalności zamyka się w granicach przedmiotowej nieruchomości. Uchwała narusza konstytucyjną zasadę konieczności i proporcjonalności art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

2. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2011 r., Nr [...] poz. [...] (dalej "publikator") i nie odpowiada treści uchwały przegłosowanej przez Radę w dniu [...] listopada 2011 r. Uchwała opublikowana w publikatorze została podpisana przez Przewodniczącego Rady W. J. B. (dalej "nowy Przewodniczący"), który w dniu podjęcia uchwały w dniu [...] listopada 2011 r. nie pełnił tej funkcji, a zatem nie był uprawniony do podpisania uchwały. Złożenie podpisu przez nowego Przewodniczącego narusza: 1) art.29 ust.1 ustawy o planowaniu (...), 2) art. 13 pkt 2) i art. 15 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 17, poz. 95 ze zm.) w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz 3) § 16 pkt 6) uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 201Or. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy W. ("Statut Gminy W.").

W trakcie sesji Rady poświęconej głosowaniu w przedmiocie przyjęcia uchwały nie udzielono głosu obecnym na sesji mieszkańcom Gminy.

3. Wadliwie sporządzono mapę planu w skali 1 : 2000, podczas gdy powinna była być sporządzona w skali 1 : 1000. Powyższe narusza art. 16 ust 1 ustawy o planowaniu (...).

4. W wadliwy sposób stwierdzono zgodność uchwały z uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2000r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W." (dalej: "studium"). Stwierdzenie zgodności uchwały ze studium powinno nastąpić w odrębnej uchwale Rady. W zaskarżonej uchwale powołano nie istniejąca w obrocie prawnym uchwała Rady w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W." o numerze [...], co narusza art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu (...).

5. Publiczną dyskusję o projekcie uchwały przeprowadzono z naruszeniem zasad z art. 17 pkt 10) w zw. z art. 17 pkt 1) ustawy o planowaniu (...) w brzmieniu obowiązującym przed 21 października 2010 r.

6. Zaskarżona uchwała jest niezgodna z wyłożoną wraz z projektem uchwały Prognozą Oddziaływania na Środowisko Projektu Zagospodarowania Przestrzennego dla miejscowości K. w gminie W. (dalej "prognoza"). W prognozie wskazano, że przedmiotowa nieruchomość ma być oznaczona symbolem [...] tj. tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, magazynowo-składowej, przy czym nie sprzeciwiono się takiemu rozwiązaniu. Ponadto prognoza formułuje wiele zastrzeżeń do treści uchwały, które skarżący podziela.

7. Uchwała zawiera następujące naruszenia:

- wbrew art. 15 ust. 2 pkt 8) ustawy o planowaniu (...) uchwała dopuszcza dokonywanie podziałów działek na działki budowlane w miejsce określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości,

- uchwała zawiera normy otwarte, odsyłające do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur,

- uchwała narusza art.17 pkt 4 ustawy o planowaniu (...) w związku z art.52 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko przyrodnicze do innego rozwiązania projektowego, aniżeli przyjęty plan miejscowy.

III. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podniósł, co następuje:

(1) Odnośnie aktualnego sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości:

(-) przedmiotowa nieruchomość stanowi własność skarżącego od roku 1982, (-) od [...] października 1991 r. skarżący prowadzi na nieruchomości działalność gospodarczą, prowadzoną pod nazwą Z., obejmującą: 1) świadczenie usług transportowych, 2) produkcję elementów betonowych,

(-) skarżący uzyskał zgodę Wójta na zmianę przeznaczenia nieruchomości na cele nierolnicze,

(-) podatek od nieruchomości dla przedmiotowej nieruchomości naliczany jest według stawek dla działalności gospodarczej,

(-) na potrzeby działalności gospodarczej prowadzonej na przedmiotowej

nieruchomości skarżący dokonał wielu inwestycji, w zakupił nowe maszyny i urządzenia, wykorzystywane do produkcji elementów budowlanych z betonu,

(-) działalność ta to jedyne źródło dochodu skarżącego oraz miejsce pracy dla ludzi zatrudnionych przez skarżącego,

(-) skarżący zawsze prowadził działalność gospodarczą zgodnie z prawem, także zgodnie z prawem dokonywał rozbudowy infrastruktury technicznej na działce, (-) posiadana przez skarżącego dokumentacja nie stwierdza, aby prowadzona przez niego działalność gospodarcza pogarszała stan środowiska, a w szczególności zagrażała życiu lub zdrowiu ludzi,

(-) kontrole pomiaru emisji hałasu nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu - w załączeniu decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w W., znak: [...],

(-) działalność gospodarcza prowadzona na nieruchomości i jej oddziaływanie zawierają się całkowicie w obrębie tej nieruchomości,

(-) autor prognozy wyłożonej wskazuje, iż przedmiotowa nieruchomość ma być oznaczona symbolem [...] tj. tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, magazynowo-składowej, przy czym nie sprzeciwia się takiemu rozwiązaniu,

(-) z uwagi na dezaktualizację studium opracowywane jest nowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.

(2) Odnośnie przebiegu postępowania w sprawie uchwalenia przez Radę zaskarżonej uchwały:

(-) w dniu [...] kwietnia 2004 roku Rada podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi K. /wieś/ gm. W. (uchwała nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2004 r.),

(-) w toku procedury planistycznej przedmiotową nieruchomość oznaczono początkowo - zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem - symbolem [...], jako nieruchomość, której podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa produkcyjna, składowa i magazynowa z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, ustalając jednocześnie, że na terenie tym możliwa będzie rozbudowa istniejących budynków i budowli usługowych,

(-) w ostatecznym projekcie uchwały zmieniono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, oznaczając ją symbolem [...] jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Termin składania uwag minął [...] października 2010 r., uwagi złożone przeze mnie nie zostały uwzględnione,

(-) na ostatniej sesji w dniu [...] listopada 2010 r. Rada uchwaliła plan zagospodarowania przestrzennego kwalifikujący przedmiotową nieruchomość jako nieruchomość o symbolu [...],

(-) po opublikowaniu uchwały w publikatorze skarżący wezwał Radę pismem z dnia z dnia [...] czerwca 2011 r. do usunięcia naruszenia prawa. Do chwili obecnej skarżący nie otrzymał odpowiedzi.

(3) Odnośnie zarzutu naruszenia przez Radę prawa własności i wadliwego ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości:

(-) Uchwała narusza konstytucyjne prawo własności skarżącego przysługujące do przedmiotowej nieruchomości, a także zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Uprawnienia wynikające z art. 140 KC, art 21, art. 22, art. 64 Konstytucji RP stanowią źródło interesu skarżącego w sprawie.

(-) Przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym. Legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje zaś każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem. Natomiast dopiero sąd administracyjny, po stwierdzeniu, że interes skarżącego został naruszony sprzecznie z obowiązującym prawem, zdecyduje czy stwierdzi nieważność takiej uchwały w całości, czy też w części" [wyrok NSA z 17 listopada 2009 r., II OSK 1275/09].

(-) Bez uzasadnienia prawnego uchwała wkracza w sferę prawa własności skarżącego, a dalej w sposób niedozwolony ogranicza swobodę działalności gospodarczej.

(-) Do uprawnień gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, koniecznym jest jednak pamiętać, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina nie może wykonywać dowolnie. W myśl art. 1 ust. 2 pkt 7) ustawy o planowaniu (...) uwzględnia się zwłaszcza prawo własności.

(-) W myśl art. 21 Konstytucji RP "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia". Z kolei, na zasadzie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności

(-) "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wołności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych

osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw " [art. 31 ust. 3 Konstytucji RP],

(-) O ile prawdą jest, że Wójt (...) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium, to jednak nie należy zapominać także, że w myśl art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym " W celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, (...) dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy (...) Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27" [tj. zmienia studium w odpowiednim trybie].

Samo studium powinno natomiast uwzględniać w szczególności uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (art. 10 ustawy o planowaniu (...).

(-) Odnosząc treść wskazanych regulacji do stanu faktycznego w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że projekt uchwały zupełnie nie uwzględnia dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu.

(-) Jeżeli nawet studium nie przewiduje prowadzenia działalności gospodarczej na terenie przedmiotowej nieruchomości, to jednak z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że studium powinno uwzględniać dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu.

(-) W sytuacji, w której skarżący prowadzi działalność gospodarczą od 1991 r., oczywistym jest, że studium zostało sporządzone wadliwie, a zatem nie powinno być uznane za wiążące przy uchwalaniu planu. Zupełnie niezrozumiałym byłoby bowiem powielanie błędów i zaniechań w tym zakresie.

(-) Na Wójcie ciąży obowiązek aktualizacji studium, jak i planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku zaistnienia rozbieżności pomiędzy treścią planu zagospodarowania przestrzennego, studium, a stanem rzeczywistym Rada zobowiązana jest uchwalić zmiany w studium (uchwalić nowe studium) oraz w planie zagospodarowania przestrzennego (czego Rada pomimo upływu wielu lat dotychczas nie zrobiła).

(-) Wobec zaistniałych w niniejszej sprawie rozbieżności pomiędzy treścią studium, a stanem rzeczywistym zasadnym jest nieuchwalanie planu w oparciu o regulacje nieaktualnego studium.

(-) Zgłaszając uwagi do projektu planu skarżący wnosił o wstrzymanie jego uchwalenia w zakresie przedmiotowej nieruchomości do czasu uchwalenia nowego studium.

(-) Gdyby celem ustawodawcy było bezwzględne przestrzeganie zapisów studium przy uchwalaniu planu, to wówczas zbędna byłaby cała procedura poprzedzenia uchwalenia planu licznymi konsultacjami i badaniami. Racjonalny ustawodawca ograniczyłby się bowiem do stwierdzenia, że rada gminy podejmuje uchwałę przyjmującą studium jako plan. Tak jednak ustawodawca nie uczynił. Tym samym, w przypadku oczywistej nieprawidłowości studium nie powinno być ono uwzględniane przy uchwalaniu planu.

(-) Z dniem 21 października 2010 r. znowelizowano ustawę o planowaniu (-), ustalając, że plan nie musi być już zgodny z ustaleniami studium, a jedynie ma nie naruszać jego postanowień (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu ...).

(-) Prawidłowym jest pozostawienie dotychczasowej funkcji przedmiotowej nieruchomości poprzez wprowadzenie do planu propozycji zawartych w projekcie z 2007 roku, tj. oznaczenie tego terenu symbolem [...] (teren podstawowego przeznaczenia zabudowy produkcyjnej, składowej i magazynowej z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, a także poprzez ustalenie, iż na terenie tym możliwa będzie rozbudowa istniejących budynków i budowli usługowych).

(-) Wskazane wyżej uchybienia planu stanowią naruszenie art. 21, art. 22, art. 64, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 KC, a także art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu (...). W nieuzasadniony sposób plan ogranicza prawo własności skarżącego, zmierzając do uniemożliwienia kontynuowania prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej.

(-) Plan narusza istotę prawa własności, polegającą na: a) swobodzie korzystania przez właściciela z nieruchomości, b) pobieranie z niej pożytków, c) dysponowania nieruchomością.

(-) Zważywszy na okoliczność, że oddziaływanie na otoczenie, związane z prowadzeniem działalności gospodarczej zamyka się w granicach przedmiotowej nieruchomości (działalność ta nie pogarsza stanu środowiska, nie narusza również norm hałasu), plan narusza konstytucyjną zasadę konieczności i proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych "Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli

gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferą praw i wolności jednostki. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli" (wyrok WSA w Białymstoku, II SA/Bk 42/08).

Podobnie, WSA w Warszawie w wyroku z 7 grudnia 2009 r. IV SA/Wa 1562/09 wskazał, że " Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57)".

(-) Ważną kwestią jest także, że każde ograniczenie praw jednostki powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. Wbrew warunkom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa organ Gminy W. do chwili obecnej nie przedstawił żadnego racjonalnego uzasadnienia wdrożenia planu zagospodarowania przestrzennego w sposób przewidziany zaskarżoną uchwałą, nie wskazały także podstawy prawnej swoich działań (por. wyrok WSA z 27 lipca 2009 r., II SA/Wr 375/08).

(-) W świetle powyższego swoboda planistyczna organów gminy jest w rzeczywistości daleko ograniczona i musi znajdować potwierdzenie w konkretnych przepisach prawa. Nie wystarczy bowiem, jak miało miejsce w niniejszej sprawie, kierowanie się zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa i dążenie do zachowania całości i jedności urbanistycznej obszaru. Błędnym jest bezwzględne i bezkompromisowe wprowadzenie określonego ładu przestrzennego poprzez ujednolicenie wszystkich nieruchomości według tego samego kryterium przeznaczenia.

Tego rodzaju działanie nie znajduje uzasadnienia. Wskazane zasady stosować powinno się bowiem do nowych inwestycji. Nie stosuje się ich natomiast do już istniejącej zabudowy, nawet wówczas gdy wykazuje ona cechy chaotyczności i bezplanowości. W takich okolicznościach organy nie mogą przyjąć automatycznie

prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności [por. wyrok WSA z 2 lipca 2009 r., IV SA/Po 255/09].

(-) Trafnym jest także pogląd, że dla ograniczenia praw prywatnych nie wystarczy skarga innego właściciela. Niedozwolone i szkodliwe jest bowiem działanie organu które narusza interesy prawne jednych, chroniąc innych [por. WSA w Warszawie z 7 grudnia 2009 r., IV SA/Wa 1562/09]. Organ administracji nie powinien bowiem wkraczać w spory jednostek wyręczając któregokolwiek z nich w działaniach ukierunkowanych na osiągnięcie określonego celu.

(-) Mając na uwadze, że prowadzona działalność gospodarcza nie wyrządza szkody środowisku naturalnemu, jej zakres oddziaływania zamyka się w obrębie działki nr [...], zakład jest estetyczny, ogrodzony ze wszystkich stron, nie szpeci krajobrazu, należy uznać, że w tej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że proponowane regulacje są uzasadnione koniecznością ochrony interesu publicznego.

(-) W niniejszej sprawie doszło zatem do nieuzasadnionego nadużycia władztwa planistycznego.

(4) Odnośnie naruszenia procedury uchwalania planu:

(-) Zaskarżona uchwała w wersji opublikowanej w publikatorze została podpisana przez nowego Przewodniczącego Rady, który w dniu podjęcia uchwały ([...] listopada 2011 r.) nie pełnił tej funkcji, nie był zatem uprawniony do podpisania aktu. W dniu [...] listopada 2010 r. funkcję Przewodniczącego Rady pełnił A. S. (dalej "poprzedni Przewodniczący"). Podpis nowego Przewodniczącego widnieje na pierwotnej wersji uchwały.

(-) Zgodnie z § 16 pkt 6) uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 201Or. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy W. "Przewodniczący Rady lub Wiceprzewodniczący wyznaczony zgodnie z niniejszym statutem: (...) 5) podpisuje uchwały Rady, ..."

Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 17, poz. 95) w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym "W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy".

W myśl art. 15 ust. 1 w w. ustawy " Podstawą do ogłoszenia aktu normatywnego lub innego aktu prawnego jest akt w formie dokumentu elektronicznego opatrzony przez upoważniony do wydania aktu organ bezpiecznym podpisem elektronicznym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450, z późn. zm.), weryfikowanym przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu, zwanym dalej "bezpiecznym podpisem elektronicznym

(-) Zaskarżona uchwała w wersji opublikowanej w publikatorze została podpisana przez osobę nieuprawnioną. Uchwała ta nie powinna zatem zostać opublikowana, a co za tym idzie nie powinna wywoływać skutków prawnych na zasadzie art.29 ust.1 ustawy o planowaniu (...).

(-) Występują poważne rozbieżności pomiędzy treścią uchwały opublikowanej w publikatorze, a treścią uchwały uchwalonej przez Radę w dniu [...] listopada 2010 r.

Pomimo, iż w protokole z posiedzenia Rady stwierdzono między innymi że "z 30% do 15 % została zmniejszona stawka opłaty planistycznej. Powierzchnia biologicznie czynna z przeznaczeniem z celów leśnych na nieleśne 80% dla budownictwa mieszkaniowego dotyczy konkretnych dwóch działek W projekcie uchwały umknął zapis o podziałe działek i 10 % ich tolerancji... ", to jednak z protokołu nie wynika, aby uchwała została przegłosowane w innej treści niż wynika to z projektu.

Nie bez znaczenia jest przy tym, że w myśl art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym " 1. Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian .2 Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą".

Ponawianie czynności to miedzy wyłożenie projektu planu w celu uniemożliwienia zgłoszenia uwag społeczeństwu art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu(...).

Rada takich czynności nie podjęła, czym uniemożliwiła im ustosunkowanie się do zaproponowanych zmian.

Wystąpiły następujące odstępstwa od projektu uchwały:

a) we wstępie do uchwały,

b) w § 3 pkt 1),

c) w § 8 pkt 7),

d) dopisano ust. 4 w § 12 [dotyczy to zasad dokonania podziału działki, co dotyczy także mojej działki nr [...]],

e) zmieniono numerację punktów w § 16,

f) w § 17 pkt 7) dopisano, iż "dla wszystkich działek obowiązują ustalenia zawarte w § 9, § 10, § 13 i § 14" [pierwotnie było że dla wszystkich działek obowiązują ustalenia zawarte w § 9, § 10|,

g) zmieniono § 18 pkt 7),

h) w § 21 zmieniono pkt 1) oraz dopisano w pkt 8) § 10 i 13,

i) zmieniono § 21 pkt 1), j) zmieniono stawki w § 30.

Przywołane zmiany przekraczają zakres wskazany w dyskusji na sesji Rady w dniu [...] listopada 2011 r. [vide: protokół z przebiegu sesji Rady].

(-) Przed przegłosowaniem przez Radę zaskarżonej uchwały na poświęconej temu zagadnieniu sesji, nie udzielono głosu obecnym na posiedzeniu Rady mieszkańców Gminy.

(5) Odnośnie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze:

(-) Zgodnie z art. 16 ust.1 ustawy o planowaniu (...) plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się w skali 1 : 1.000. Sporządzenie planu w skali 1:2000 jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo. Wystąpienie przesłanek do dokonania takiego wyjątku w niniejszej sprawie nie zostało w żaden sposób wykazane.

Zastosowanie skali 1:2000 jest tym bardziej niezasadne, iż plan dotyczy tylko jednej wsi. Brak jest zatem podstaw do powoływania się na okoliczność dużej powierzchni objętej planem zagospodarowania przestrzennego. Dopiero po sporządzeniu planu w skali 1:1.000 skarżący będzie w stanie szczegółowo ustalić postanowienia uchwały dla przedmiotowej nieruchomości.

(-) Publiczna dyskusja o projekcie uchwały została przeprowadzona z naruszeniem zasad z art. 17 pkt 10) ustawy o planowaniu (...) w brzmieniu obowiązującym przed 21 października 2010 r.

O wyłożeniu projektu uchwały, a zatem również o zorganizowaniu publicznej dyskusji mieszkańcy powinni zostać poinformowani poprzez ogłoszenie w prasie

dostępnej na danym terenie (art. 17 pkt 10) w zw. z art. 17 pkt 1) ustawy o planowaniu (...).

Brak jest przesłanek do uznania, że takie ogłoszenie zostało opublikowane, przez co skarżący oraz inni mieszkańcy Gminy zostali pozbawieni prawa do udziału w tej dyskusji.

(-) Niezgodność uchwały z prognozą narusza art.17 pkt 4) ustawy o planowaniu (...).

(-) Uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 8) ustawy o planowaniu (...) poprzez stwierdzenie dopuszczalności dokonywania podziałów na działki budowlane zamiast określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Niedopuszczalne są zawarte w uchwale normy otwarte, odsyłające do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur.

(-) Sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko przyrodnicze do innego rozwiązania projektowego, aniżeli przyjęty plan miejscowy narusza art. 17 pkt 4) ustawy o planowaniu (...) w związku z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.).

IV. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie:

Uzasadniając własne stanowisko, Rada stwierdziła w szczególności, że zaskarżona uchwała została podpisana w dniu jej uchwalenia przez poprzedniego Przewodniczącego Rady. Po upływie kadencji Rady uchwała w wersji elektronicznej, przedłożona do opublikowania w publikatorze, została podpisana przez nowego Przewodniczącego Rady.

V. Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. skarżący wniósł o uwzględnienie przy rozpatrywaniu skargi orzeczenia nadzorczego Wojewody [...], dotyczącego zaskarżonej uchwały, stwierdzającego uchybienia przy jej wydaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem

zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art.3§2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania.

Skarga została wniesiona w trybie przewidzianym w art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art.147§1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę m.in. na akt, o którym mowa w art.3§2 pkt 5 tej ustawy, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że akt ten wydany został z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

VII. Skarżący spełnił warunek formalny do wniesienia skargi do sądu, tj. pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. (doręczonym organowi w dniu [...] czerwca 2011 r.) wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa. Skarga wniesiona została w terminie, o jakim mowa w art.53 § 2 p.p.s.a. Została bowiem wniesiona w terminie 60 dni od doręczenia Radzie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na które to wezwanie skarżący nie otrzymał odpowiedzi (skierowana do Sądu skarga wpłynęła do Rady w dniu [...] sierpnia 2011 r.).

Skarżący jest uprawniony do wniesienia skargi do Sądu, albowiem zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny.

Źródłem interesu prawnego skarżącego jest prawo własności do jednej z nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą (przedmiotowa nieruchomość). Interes prawny w sprawie należy zatem wywodzić wprost z art.6 ust.1 ustawy o planowaniu

(...), zgodnie z którym to przepisem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, albowiem ustala przeznaczenie jego nieruchomości w sposób odmienny od sposobu, w jaki skarżący wykorzystuje swoją nieruchomość obecnie (przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod zabudową mieszkaniową w sytuacji w której skarżący wykorzystuje nieruchomość na cele działalności gospodarczej).

Wykazanie przez skarżącego, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny upoważnia Sąd do dokonania merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

VIII. Dokonując kontroli, o której mowa powyżej, Sąd nie stwierdził, aby w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały, o których mowa w art.28 ust.1 ustawy o planowaniu (...). Zgodnie z tym przepisem naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

IX. Istota oraz zakres kompetencji gmin w zakresie kształtowania zasad zagospodarowania przestrzennego w planach miejscowych jest przedmiotem licznych analiz doktryny prawa administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego.

Warto w tym kontekście przytoczyć uwagi o charakterze generalnym, sformułowane przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1191/07:

"(1) Uprawnienia planistyczne gminy, doktrynalnie określane władztwem planistycznym, nie są nieograniczone i muszą znajdować podstawę ustawową. Zobowiązuje do tego regulacja art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego, a do takich z mocy art. 14 ust. 8 ww. ustawy należy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

(2) Ustawą upoważniającą do podejmowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przywołana wyżej ustawa o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tej ustawy dość szeroko określają granice, w jakich gmina może podejmować władne rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego. Ustawa czyni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego instrumentem przyznanych jej uprawnień zwanych władztwem planistycznym.

3) Władztwo to obejmuje kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście władztwo to nie jest i nie może być traktowane jako niczym nieograniczona ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta może się dokonywać wyłącznie na zasadzie poszanowania porządku prawnego i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

4) Nie można podzielić poglądu, że każda czynność organu gminy, podejmowana w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego wymaga konkretnego przepisu upoważniającego. Przyjęcie tego poglądu oznaczałoby przekreślenie istoty przedmiotowego władztwa, u podstaw którego leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów.

5) Wystarczającą zatem podstawą do działania w ramach władztwa, o którym mowa, jest zespół przepisów (...) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w szczególności art. 3 ust. 1) oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a zwłaszcza jej art. 7 ust. 1 pkt 1.

6) Inną natomiast kwestią jest ewentualne nadużycie władztwa planistycznego przez gminę. Ta kwestia podlega kontroli sądu administracyjnego.".

Jak podnosi się dalej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym:

(1) Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - ówcześnie z mocy art. 3 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

(2) Współkształtowanie przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W wyroku NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08 podkreślono, że przepis art. 28 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej: zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Dlatego też art. 6 ust. 1 nie można stosować, jako dający podstawę do pełnego władztwa planistycznego.

Powołanego władztwa jednak nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57).

X. Jako istotne w sprawie uznać należy następujące okoliczności:

(-) skarżący jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, tj. działki o numerze ewidencyjnym nr [...], położonej we wsi K., gmina W.,

(-) przedmiotowa nieruchomość posiada powierzchnię 2.66 ha (grunty rolne, leśne i zabudowania rolne),

(-) od roku 1991 r. skarżący prowadzi na tej nieruchomości działalność gospodarczą (usługi transportowe oraz wyroby betonowe),

(-) w zaskarżonym obecnie planie przedmiotowa nieruchomość uzyskała przeznaczenie: [...] (teren zabudowy zagrodowej), [...] (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), [...] (teren lasu),

(-) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (uchwała Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r.) przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod mieszkalnictwo (symbol [...]),

(-) w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (obecnie W.) zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy S. NR [...] z dnia [...] lutego 1992 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 1992 r. i zmianą do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (obecnie W.), zatwierdzoną uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. przedmiotowa nieruchomość położona we wsi K. gmina W. przed wejściem w życie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod teren "istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej - zagrodowej z możliwością zabudowy jednorodzinnej", oznaczony symbolem [...] " [...] (wypis i wyrys z planu w aktach sądowych sprawy IV SA/Wa 1613/11).

XI. Podkreślenia wymaga, że wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1613/11, Sąd oddalił skargę skarżącego na studium, uznając brak przesłanek do uznania, że akt ten narusza interes prawny skarżącego.

W wyroku tym, oddalającym skargę skarżącego na studium stwierdzono w szczególności, co następuje:

(-) Skarga na studium nie jest zasadna, ponieważ kwestionowane studium nie narusza interesu prawnego skarżącego w sposób rozumiany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie (...).

(-) Studium nie jest przepisem gminnym, lecz stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy.

(-) Studium nie oddziaływuje wprost i samodzielnie na wykonywanie prawa własności, ponieważ nie może być podstawą jakichkolwiek rozstrzygnięć administracyjnych w zakresie planowania przestrzennego - a w konsekwencji nie może być materialnoprawną podstawą odmowy dopuszczenia jakichkolwiek przedsięwzięć inwestycyjnych. Studium nie kształtuje zatem skarżącemu sposobu wykonywania prawa własności przysługującego do przedmiotowej działki.

(-) Co najmniej do czasu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonego z uwzględnieniem ustaleń studium, skarżący w żaden sposób nie był związany ustaleniami studium w wykonywaniu swojego prawa do przedmiotowej nieruchomości. Po wejściu w życie planu miejscowego, to jego ustalenia determinują dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości. Ustalenia planu mogą być oceniane w kontekście naruszenia interesu prawnego skarżącego i to niezależnie od kierunkowych określonych w studium. Studium nie można przypisywać takich skutków prawnych, które w kontekście art. 64 ust. 3 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu (...) zagospodarowaniu przestrzennym zastrzeżone zostały dla planu miejscowego, jako aktu prawa miejscowego.

(-) Brak naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą wyklucza dokonywanie oceny, czy ustalenia tej uchwały naruszają obowiązujące prawo.

W związku z zapadnięciem wskazanego wyżej wyroku w sprawie studium podkreślenia wymagają następujące kwestie:

Warunkiem niezbędnym do przeprowadzenia przez Sąd merytorycznej kontroli postanowień studium było ustalenie, że studium narusza interes prawny skarżącego. W ocenie Sądu warunek ten spełniony nie został (studium nie narusza interesu prawnego skarżącego). Powyższe zamknęło drogę do zbadania przez Sąd zgodności studium z przepisami prawa. W szczególności Sąd nie mógł dokonać oceny, czy przy uchwalaniu studium nie doszło do naruszenia art.6 ust.4 pkt 1

ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przewidującego że studium powinno uwzględniać uwarunkowania wynikające, w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia gruntu.

Zważywszy na występowanie formalnego związku pomiędzy planem a studium, istotnym staje się kwestia ustalenia relacji pomiędzy dwoma postępowaniami, tj. pomiędzy postępowaniem ze skargi skarżącego na studium oraz postępowaniem ze skargi na plan. W szczególności zatem ustalenia wymaga, czy w sytuacji, w której postępowanie ze skargi skarżącego na studium nie doprowadziło do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego, sam fakt zgodności z tymże studium kwestionowanych przez skarżącego postanowień planu, nie zamyka formalnie drogi do ewentualnego stwierdzenia przez Sąd nieważności postanowień planu.

Uznać należy, że przeszkoda tego rodzaju nie występuje.

Orzekając obecnie w przedmiocie legalności postanowień planu opartego na studium, Sąd nie jest już wprawdzie władny do bezpośredniej oceny legalności samego studium i do ewentualnego wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego, niemniej uznanie przez Sąd, że oparte na ustaleniach studium, a kwestionowane przez skarżącego postanowienia planistyczne naruszają władztwo planistyczne, prowadziłoby do wyeliminowania tychże postanowień planu z obrotu prawnego.

Sam fakt formalnej legalności studium nie stanowi zatem przeszkody do zakwestionowania legalności opartych na postanowieniach tego studium postanowień planu (innymi słowy sam fakt zgodności postanowień planu z obowiązującym studium nie stanowi wystarczającej, wiążącej Sąd przesłanki do uznania, że postanowienia planu mieszczą się w granicach władztwa planistycznego).

XII. Zarzuty skargi są nietrafne.

1. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, że uchwała narusza art.21, 22, art. 64, art. 31 ust.3 Konstytucji RP oraz art.140 kodeksu cywilnego poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego, uniemożliwienie kontynuowania działalności gospodarczej oraz naruszenie konstytucyjnej zasady konieczności i proporcjonalności.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy stwierdzić, że:

Zgodnie z art.6 ust.1 ustawy o planowaniu (...) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Treść cytowanego przepisu odpowiada treści art.33 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z czym dla potrzeb wykładni regulacji obowiązującej obecnie uprawnionym jest uwzględnienie stanowiska sądów sformułowanego w poprzednim stanie prawnym. Podkreślono tam (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 1999 r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740), że uregulowanie art.33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi przewidziane w art. 140 kodeksu cywilnego przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Proces planistyczny w nieunikniony sposób prowadzi do powstawania konfliktów interesów i nie jest możliwe zagwarantowanie realizacji interesów wszystkich uczestników tego procesu w równym stopniu. Bez wątpienia działalność gospodarcza ma doniosłe znaczenie ekonomiczne i społeczne. Nie ulega wątpliwości, że powinnością podmiotów publicznych, w tym w szczególności jednostek samorządu terytorialnego jest dbałość o stworzenie jak najdogodniejszych warunków dla prowadzenia działalności gospodarczej. Nie ulega jednakże również wątpliwości, że nie w każdych okolicznościach dyrektywa ta będzie mogła mieć prymat nad innymi potrzebami chronionymi prawem.

Skarżący od wielu lat prowadzi na przedmiotowej nieruchomości działalność gospodarczą. Z materiału dowodowego sprawy wynika jednak, że intencją Gminy jest przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Obecne postanowienie planistyczne jest konsekwencją, kontynuacją rozwiązań przyjętych w studium i w poprzednim planie.

Z punktu widzenia ekonomicznych interesów skarżącego zrozumiałym jest to, że skarżący liczył na ukształtowanie przez Radę postanowień planu stosownie do jego potrzeb, a ostatecznie przyjęte rozwiązania planistyczne budzą jego sprzeciw.

W ocenie skarżącego takie okoliczności jak: (-) długoletnie prowadzenie na przedmiotowej nieruchomości działalności gospodarczej, (-) zagospodarowanie terenu w sposób umożliwiający prowadzenie takiej działalności, (-) poczynienie w

związku z powyższym znacznych nakładów inwestycyjnych, (-) fakt, że prowadzona działalność gospodarcza stanowi źródło utrzymania skarżącego i miejsca pracy dla osób u skarżącego zatrudnionych, (-) niepowodowanie przez prowadzoną działalność gospodarczą uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, (-) ewentualność spowodowania przez nowe uregulowania planistyczne istotnych komplikacji przy kontynuowaniu działalności gospodarczej, stanowiły wystarczające przesłanki do uwzględnienia w planie oczekiwań skarżącego.

O ile kwestie powyższe należy bez wątpienia uznać za istotne, podobnie jak i za co do zasady istotną uznać należy konieczność uwzględniania przy uchwalaniu planów miejscowych potrzeb podmiotów gospodarczych, o tyle ponownie podkreślić należy, że powyższe względy nie mają automatycznego priorytetu nad innymi potrzebami planistycznymi, w związku z czym mogą wystąpić sytuacje, w których realizacja potrzeb obrotu gospodarczego musi ustąpić miejsca realizacji innych potrzeb, mających w danych okolicznościach znaczenie istotniejsze.

Z istoty władztwa planistycznego wynika, że Gmina ma decydujący głos odnośnie przeznaczenia terenów położonych w jej granicach. Podkreślenia wymaga, że już w planie przyjętym uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 1992 r. przedmiotową nieruchomość przeznaczono na potrzeby mieszkaniowe. Przeznaczenie to utrzymano w studium, a następnie w zaskarżonym obecnie planie. Występuje tu zatem kilkunastoletnia konsekwencja Gminy w określeniu przeznaczenia przedmiotowego terenu. W ocenie Sądu brak jest wystarczających argumentów prawnych, umożliwiających podważanie legalności kwestionowanych przez skarżącego rozstrzygnięć, jako naruszających władztwo planistyczne.

W niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący prowadzenie na przedmiotowej nieruchomości działalności gospodarczej zastąpiono planem, nie przewidującym prowadzenia takiej działalności. Przeciwnie, żaden z dotychczasowych aktów planistycznych nie

przewidywał takiej działalności. Nie można wobec powyższego mówić o naruszeniu,

czy też uszczupleniu przyznanych skarżącemu wcześniej uprawnień do zagospodarowania nieruchomości, ewentualnie o niezrealizowaniu przysługującemu skarżącemu roszczenia.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że ryzyko wystąpienia takiej sytuacji było skarżącemu wiadome. Skarżący prowadził tym samym działalność

gospodarczą w warunkach ryzyka, że jej prowadzenie nie doczeka się usankcjonowania (z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego) w planie miejscowym. Drogą do takiego usankcjonowania może być wyłącznie zmiana przez Radę studium i planu w stosownym trybie, wymagająca podjęcia przez organ inicjatywy.

2. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi w kwestiach wadliwego sposobu podpisania uchwały opublikowanej w publikatorze oraz nieudzielenia głosu mieszkańcom Gminy obecnym na sesji Rady, podczas której podjęto zaskarżoną uchwałę.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia należy stwierdzić, że w dacie uchwalenia uchwały przez Radę ([...] listopada 2010 r.) oraz w dacie jej opublikowania w publikatorze funkcję Przewodniczącego Rady pełniły dwie różne osoby (odpowiednio A. S. oraz J. B.). Obie wersje uchwały zostały zatem podpisane przez dwie różne osoby (każdą z nich podpisywał aktualny Przewodniczący Rady). Taki sposób procedowania nie budzi zastrzeżeń natury formalnej, albowiem za każdym razem wymagany prawem podpis składała osoba do tego upoważniona, tj. Przewodniczący Rady.

Odnośnie natomiast drugie zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu (...) plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Przyjmując zaskarżoną uchwałę, Rada wypełniła wszystkie wynikające z tego przepisu obowiązki. W szczególności Rada rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia poszczególnych uwag do projektu planu - rozstrzygnięcie to stanowi złącznik nr 2 do uchwały. W pkt 7 załącznika znajduje się rozstrzygnięcie w sprawie uwagi zgłoszonej przez skarżącego.

Z przepisu nie wynika obowiązek udzielenia przez Radę głosu mieszkańcom Gminy obecnym na sesji poświęconej głosowaniu planu. W tej sytuacji zarzut jest niezasadny.

3. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi odnośnie wadliwej skali mapy

planu.

Zgodnie z art.16 ust ustawy o planowaniu (...) plan miejscowy sporządza się w skali 1:1.000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2.000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5.000.

Trafnie podnosi skarga, że skala 1:1000 jest skalą standardową, która co do zasady winna znajdować zastosowanie w procedurze planistycznej. Mapę w sprawie niniejszej sporządzono w skali 1:2000, a zatem w skali stosowanej - w myśl cytowanego przepisu - wyjątkowo (przepis poprzestaje na ogólnym sformułowaniu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach"). Wprawdzie w odpowiedzi na skargę Gmina nie wskazała argumentacji przemawiającej za zastosowaniem w sprawie skali niestandardowej, niemniej w ocenie Sądu niewyjaśnienie przez organ wątpliwości w tym zakresie nie może prowadzić do uznania, że zastosowanie w sprawie skali 1:2000 stanowi naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności planu w całości, ewentualnie w części stanowiącej załącznik mapowy. Stanowisko powyższe wynika z faktu, że po pierwsze, zastosowanie przez Radę skali 1:2000 nie oznacza zastosowania skali niedopuszczalnej w postępowaniu planistycznym (tj. w oczywisty sposób nienadającej się do stosowania w procedurze planistycznej, ewentualnie wyraźnie wyłączonej przepisem prawa lub nie przewiedzianej w nim), a przeciwnie, oznacza zastosowanie skali wprost dopuszczonej tymi przepisami, aczkolwiek z zastrzeżeniem pewnego warunku, po drugie, z faktu, że wspomniany warunek sformułowany został nie w postaci skonkretyzowanej, pozwalającej na jednoznaczne ustalanie jego zakresu, a w postaci klauzuli generalnej ("w szczególnie uzasadnionych przypadkach"), stwarzającej dosyć znaczny margines interpretacji. W

świetle powyższych okoliczności zastosowanie w sprawie skali 1:2000 nie nosi znamion naruszenia prawa.

4. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi w kwestii wadliwego trybu stwierdzenia przez Radę zgodności planu ze studium (brak w tym zakresie odrębnej uchwały).

Zgodnie z art.20 ust.1 ustawy o planowaniu (...) plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (...). Jak podnosi się w orzecznictwie redakcja prcepisu art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu (...) wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, w szczególności gdy np. rada gminy ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1893/09, publ. LEX nr 597428).

5. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi odnośnie naruszenia w postępowaniu planistycznym art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu (...) w brzmieniu o obowiązującym przed dniem 21 października 2010 r.

Przepis art.17 pkt 10 ustawy zobowiązywał wójta, burmistrza albo prezydent miasta do ogłoszenia w sposób określony w pkt 1 o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia, wyłożenie tego projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizowania w tym czasie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.

Projekt zaskarżonej uchwały wykładano do publicznego wglądu trzykrotnie w dniach: [...] października - [...] listopada 2007 r. (pierwsze wyłożenie), [...] października - [...] listopada 2008 r. (drugie wyłożenie), [...] maja - [...] czerwca 2009 r. (trzecie wyłożenie).

Z akt postępowania planistycznego wynika, że Wójt dokonał stosownych ogłoszeń: 1) w "Gazecie M." (odpowiednio: z dnia [...] września 2007 r., [...] września 2008 r., [...] maja 2009 r.), 2) na tablicy ogłoszeń Urzędu, 3) na stronie internetowej urzędu.

W ogłoszeniach zawiadomiono o: 1) wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, 2) dacie i godzinie i miejscu przeprowadzenia publicznej dyskusji nad planem .

W aktach sprawy znajdują się również protokoły z przeprowadzonych dyskusjach publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami (odpowiednio z dnia [...] września 2007 r., [...] października 2008 r., [...] czerwca 2009 r.). Z protokołów tych wynika, że osoby przybyłe miały możliwość aktywnego uczestniczenia w dyskusji.

6. Odnośnie zarzutu niezgodności zaskarżonej uchwały z prognozą oddziaływania na środowisko, należy wskazać, co następuje:

Uregulowania art.17 ustawy o planowaniu (...) w wersji sprzed [...] października 2010 r. zobowiązywały wójta, burmistrza albo prezydenta miasta m.in. do: 1) sporządzenia projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (pkt 4), 2) wyłożenia projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu (pkt 10). Zakres przedmiotowy prognozy określa art.41 ust.2 i 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz.150 z późn.zm.). Szczegółowe wymagania co do prognozy określa rozporządzenie wykonawcze, wydane na podstawie art.41 ust.3 wskazanej wyżej ustawy. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 888/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 852/08) , że co do zasady prognoza taka jest odrębnym od planu dokumentem o charakterze pomocniczym i nie stanowi elementu projektu planu miejscowego. W konsekwencji ustalenia prognozy nie wiążą w sposób bezwzględny organu planistycznego, który ją przygotował. Ewentualne rozbieżności pomiędzy planem a prognozą nie stanowią zatem samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności planu.

7. Wskazane w skardze rozbieżności pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały w wersji opublikowanej w publikatorze a treścią uchwały w wersji uchwalonej w dniu [...] listopada 2010 r. mają wyłącznie charakter techniczny, a nie merytoryczny.

8. Argumentacja powołana przez Wojewodę [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] grudnia 2010 r., stwierdzającym podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, do której odwołuje się skarga, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu.

W rozstrzygnięciu tym wskazano, co następuje:

- ustalenia: §15 ust.1 pkt 4; §16 pkt 4, §17 pkt 3, §18 pkt 4 zaskarżonej uchwały, regulujące kwestie dokonywania podziałów nieruchomości objętych planem naruszają przepisy art.15 ust.2 pkt 8 ustawy o planowaniu (...) oraz §4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- ustalenia: §15 ust.1 pkt 4, §16 pkt 4, §17 pkt 3 lit.a oraz §18 pkt 4 zaskarżonej uchwały, zawierające sformułowanie że "(...) w uzasadnionych przypadkach minimalna powierzchnia działki może się różnić od wskazanej z tolerancją do (...) %", a zatem pojęcia niedookreślone, naruszają zasadę komunikatywności aktu prawnego, nakazującą redagować przepisy tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy,

- dołączona do dokumentacji prac planistycznych prognoza oddziaływania na środowisko, datowana na czerwiec 2006 r. sporządzona została do innego rozwiązania projektowego aniżeli to, które zostało przyjęte zaskarżoną uchwałą.

Odnośnie pierwszego z tych zagadnień należy wskazać, że w związku z treścią art.15 ust.2 pkt 10 ustawy o planowaniu (...) w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] października 2010 r., stosownie do którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych, kwestionowane przez skarżącego postanowienie planu nie uchybia prawu.

Odnośnie drugiego z zagadnień podniesionych przez Wojewodę podkreślenia wymaga, że wprawdzie rozwiązanie przyjęte w planie może w określonych sytuacjach stwarzać pewien margines arbitralności w ustaleniu powierzchni działki, powstającej w wyniku podziału, niemniej w ocenie Sądu nie można uznać, aby sytuacja ta rodziła niebezpieczeństwo wystąpienia istotnych negatywnych konsekwencji.

Odnośnie trzeciego z poruszonych zagadnień należy ponownie wskazać, że prognoza oddziaływania na środowisko nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego

W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego polega oddaleniu.

Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a