Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2867/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 136, art. 138 par. 1 pkt 1 - 3 i par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1573/13 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. P. na rzecz J. R. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpoznaniu skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. P. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589), ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, naziemnymi miejscami parkingowymi, obsługą komunikacyjną i zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...], [...] obr [...] oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. W. i G. w K. Organ wskazał, że przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne powołanej wyżej ustawy. Teren inwestycji nie jest przeznaczony do realizacji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 48 i art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z tego względu nie podlega uzgodnieniu z Marszałkiem Województwa [...], natomiast z uwagi na brak stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] oraz Wojewody [...], uzgodnienia z tymi organami uznano za dokonane. Ponadto w toku postępowania uzyskano opinie: Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z dnia 18 sierpnia 2011 r. ([...]); Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z dnia 12 sierpnia 2011 ([...]); Wydziału Kształtowania Środowiska UMK ([...]) z dnia 19 sierpnia 2011 r.; Uchwałę Rady Dzielnicy II z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], [...] (negatywna); Konsultację z Głównym Architektem Miasta [...] – (notatka służbowa z dnia 22 lutego 2012 r.). Nadto spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy; projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. A. U. wpisanego na listę samorządu zawodowego architektów. Organ podał, że w toku postępowania strony wniosły liczne uwagi i zastrzeżenia m.in. L. i A. D., Stowarzyszenie O., M. M., K. B. i J. P. W odpowiedzi na wniesione zastrzeżenia organ podał, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych, lecz decyzja o pozwoleniu na budowę, wydawana po przeprowadzeniu postępowania w trybie określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. To w tym postępowaniu, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stronami będą inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji (art. 27 ust. 2 Prawa budowlanego). W ramach projektu budowlanego winny być rozwiązane kwestie konkretnej lokalizacji budynku na działce, odległości obiektu między budynkami istniejącymi i projektowanymi, szczegółowe gabaryty i forma architektoniczna obiektu, kwestie przesłaniania obiektów sąsiednich, szczegółowe rozwiązania techniczne w zakresie projektowanego uzbrojenia i układu komunikacyjnego oraz inne zagadnienia techniczno-budowlane poruszone przez strony w niniejszym postępowaniu. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma jedynie na celu zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy oraz wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Warunki te (zał. nr 1 i 2) określają m.in. podstawowe gabaryty i formę obiektów, warunki w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Ponadto w zał. nr 1 do decyzji poinformowano inwestora, że inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności jak również dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Prezydent Miasta [...] zwrócił się o opinie dla ww. zamierzenia inwestycyjnego do właściwego zarządcy drogi – Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...], który w dniu 18 sierpnia 2011 r. wydał pozytywną opinię ([...]). Opinia ta stanowiła opinię posiłkową dla określenia warunków zabudowy w danym zakresie – zawartych w załączniku nr 1 do decyzji pkt 4 d "inne warunki w zakresie komunikacji". Organ zaznaczył, że żadne przepisy prawa nie określają w sposób szczegółowy ilości miejsc parkingowych/postojowych, które winny być realizowane w ramach danej inwestycji kubaturowej. Zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690 ze zm.) inwestor powinien zapewnić dostateczną ilość miejsc postojowych dla samochodów, stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy (co będzie badane na etapie pozwolenia na budowę). W niniejszej decyzji zobowiązano inwestora, aby we własnym zakresie poza pasami drogowymi dróg publicznych zrealizował miejsca postojowe dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji. Nadto organ podniósł, że brak jest podstaw prawnych do rozpatrywania zagadnienia utraty wartości nieruchomości, gdyż obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje badania wartości bądź uzależniania dopuszczenia realizacji inwestycji od zmiany wartości działki inwestowanej lub działek sąsiednich, nie przewiduje również badania i uzależnienia dopuszczenia wnioskowanej inwestycji czy też określenia warunków dla nowej zabudowy wynikających z planów inwestycyjnych właścicieli działek. Zgłoszone przez strony postępowania uwagi dotyczące kwestii rozstrzyganych przez przepisy prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych są przedwczesne na etapie ustalenia warunków zabudowy.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli R. W., Stowarzyszenie O., D. H., J. H., J. P., K. K., A. D.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. ([...]) na podstawie art. 54, 59, 61 i 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowani terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 7, 77 i 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu. W obszarze analizowanym istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]. Parametry urbanistyczne ustalone zostały w sposób wyważony, nie budzi wątpliwości sposób wyznaczenia linii zabudowy (4 m od ulicy W.); wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono na 31 %, podczas gdy wskaźnik średni w obszarze analizowanym wynosi 55 %. Ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej na 11 m (z możliwością jego zwiększenia do 15 m w głębi terenu inwestycji) również nawiązuje do wartości tego parametru w obszarze analizowanym, bowiem w obszarze tym występują obiekty o wskaźniku szerokości elewacji frontowej wynoszącym nawet 22 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono maksymalnie na 15 m z możliwością zróżnicowania wysokości projektowanego budynku poprzez jego podział na segmenty o wysokości od 6 m do 15 m (od 2 do 5 kondygnacji). Wartość 15 m to średnia wartość wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym, a zatem również ten parametr nie naruszy ładu przestrzennego. Powyższe parametry nawiązują zatem do sąsiadującej zabudowy.

Zdaniem Kolegium zagadnieniem budzącym wątpliwości jest skomunikowanie planowanego zamierzenia z drogami publicznymi. Wprawdzie organ I instancji omówił zagadnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji, jednak na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego brak jest podstaw do stwierdzenia, że obsługa ta jest wystarczająca na potrzeby niniejszego zamierzenia. Teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. G. oraz ul. W. Obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji od drogi publicznej, tj. ul. W. odbywać się będzie zgodnie ze stanem istniejącym oraz od strony ul. G. poprzez istniejący zjazd - wyłącznie poprzez relacje na prawe skręty oraz wewnętrzny układ drogowy przebiegający po terenie działki nr [...] obr. [...] prowadzący na teren inwestycji kubaturowej (dz. [...]). Działki nr [...] i [...] pozostają w użytkowaniu wieczystym jednej osoby prawnej. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] pismem z dnia 18 sierpnia 2011 r. obwarował układ komunikacyjny na terenie działki nr [...] obr. [...] prowadzący na teren inwestycji uzyskaniem tytułu prawnego do dysponowania tym terenem na cele obsługi komunikacyjnej. Teren inwestycji obejmuje działkę nr [...] i [...], jednak zabudowa kubaturowa przewidziana jest wyłącznie na działce nr [...], podczas gdy ta druga ma jedynie zapewnić obsługę komunikacyjną alternatywną dla ul. W. W znaczeniu prawnym teren inwestycji obejmujący wskazane wyżej dwie działki posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, dlatego też rozważania w przedmiocie skomunikowania działki nr [...] z ul. G. nie muszą odnosić się do analizy skomunikowania tego terenu za pomocą powszechnie dostępnej drogi wewnętrznej. Niezależnie od tak przyjętego alternatywnego rozwiązania (skomunikowanie terenu inwestycji bezpośrednio z ul. G.) obsługę komunikacyjną przede wszystkim zapewniać będzie jednokierunkowa ul. W. łącząca się z ul. C. W ocenie Kolegium zasadne są twierdzenia odwołujących się stron dotyczące obsługi komunikacyjnej. Organ I instancji oparł się w tym zakresie przede wszystkim na opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z dnia 18 sierpnia 2011 r., w której zakwalifikowano możliwość skomunikowania przedmiotowego zamierzenia od ul. W. zgodnie ze stanem istniejącym. Jednak od wydania powyższej opinii do czasu orzekania przez organ I instancji upłynęły prawie dwa lata. Nadto dla podobnego zamierzenia planowanego na tych samych działkach nr [...] oraz [...] Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] wydał w dniu 14 listopada 2012 r. negatywną opinię poprzez anulowanie uprzedniej opinii ZIKIT z dnia 21 września 2012 r. W opinii tej (negatywnej) zwrócono uwagę na wygenerowanie w związku z inwestycją potoków ruchu kołowego pieszego na ul. W., której parametry techniczne mają ograniczoną przepustowość, a także zwrócono uwagę na konieczność uwzględnienia bezpieczeństwa wszystkich użytkowników. Również z opinii z dnia 7 czerwca 2011 r. ([...]) wydajnej co prawda dla innego zamierzenia inwestycyjnego, ale dla tych samych działek, stwierdzono, że inwestycja nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien wyjaśnić z czego wynika wskazana wyżej rozbieżność i z jakich powodów niniejsze zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a jednokierunkowa ulica W. akurat w tym przypadku zapewnia skomunikowanie zamierzenia, pomimo że w innych przypadkach takiej możliwości w ogóle nie było. Należy także wyjaśnić w jakim zakresie zamierzenia skomunikowane będzie z ulicą G., do której prowadzi układ bardzo wąskich dróg dojazdowych.

Na powyższą decyzję J. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie.

Skarżący zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchylenie decyzji mimo, że spełnione zostały wszystkie przesłanki przewidziane w tym przepisie; art. 61 ust. 1 pkt 3 poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że ul. W. nie posiada prawidłowych parametrów technicznych; § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) poprzez uchylenie decyzji, podczas gdy w stosunku do planowanej inwestycji zapewniono dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej; art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że na odcinku między wjazdem od ul. D., a wjazdem na teren zamierzonej inwestycji ul. W. jest drogą jednokierunkową, podczas gdy jest ona drogą dwukierunkową jak również, że ul. W. nie jest w stanie przyjąć dodatkowego ruchu ze względu na natężenie samochodów, mimo że nie zostały przeprowadzone w tym zakresie żadne badania, pominięcie okoliczności, że teren objęty planowaną inwestycją posiada bezpośredni dostęp do dwóch dróg publicznych – ul. W. i ul. G.; wydanie decyzji na podstawie opinii ZIKIT wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla innego zamierzenia inwestycyjnego niż objęte skargą; art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego organ nie uwzględnił okoliczności, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do dwóch dróg publicznych; art. 138 § 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, podczas gdy organ odwoławczy miał obowiązek ponownego merytorycznego załatwienia sprawy i w razie potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie i wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 1 k.p.a.; niedopełnienie obowiązku zapewnienia stronom możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Dodał, że wskazane w decyzji okoliczności nie mogły zostać uzupełnione w toku postępowania odwoławczego, gdyż dotyczą istotnego dowodu mającego wpływ na treść przyszłej decyzji.

W pismach procesowych zatytułowanych odpowiedź na skargę Stowarzyszenie O., J. P., D. H. i J. H. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd podniósł, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 k.p.a. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, organ odwoławczy przyjął prawidłowe wzorce oceny decyzji organu I instancji i samodzielnie do wzorców tych odniósł wszystkie postanowienia zaskarżonej decyzji oraz prezentowane przez strony zarzuty. Kolegium dopatrzyło się jedynego mankamentu i uznało, że ów mankament powoduje konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Kwestia wymagająca wyjaśnienia to kwestia należytej obsługi komunikacyjnej zamierzonej inwestycji. W ocenie Kolegium wszystkie inne warunki zostały w sprawie spełnione, a zasadniczy element postępowania w pierwszej instancji, jakim jest analiza urbanistyczna przeprowadzono prawidłowo. Sąd podkreślił, że problem obsługi komunikacyjnej inwestycji – począwszy od dnia 17 lipca 2010 r. tj. wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.2010.106.675) - podlega badaniu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Ustawą tą zmieniono bowiem pkt 13 art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że pojęciem "uzbrojenia terenu" objęto także drogi. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanką konieczną ustalenia warunków zabudowy jest dostateczne – istniejące lub projektowane – uzbrojenie terenu (po nowelizacji obejmujące także drogi). Sąd stwierdził, że organ I instancji zajął się problemem "uzbrojenia" terenu w drogi, zebrał w tym zakresie materiał dowodowy i dokonał jego oceny, a zatem nie można zarzucić, aby w tym zakresie sprawa pozostała nierozpoznana. Jednocześnie Sąd podniósł, że Kolegium uznając, że materiał sprawy w tym zakresie nie jest wystarczający, zaprezentowało swe wątpliwości odwołując się do dokumentów w postaci innych opinii ZIKiT, których brak w przedłożonych sądowi aktach. Zdaniem Sądu opisane wątpliwości mogły być wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy dysponuje możliwością uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, żądania stosownych dokumentów, a nawet przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy. To, że w sprawie – zdaniem organu odwoławczego - nie została należycie wyjaśniona istotna dla rozstrzygnięcia, ale jedna z wielu przesłanek, nie oznacza konieczności rozpoznania sprawy ponownie w pierwszej instancji. Wszystkie podnoszone w skardze argumenty mające uzasadniać tezę o dostateczności "uzbrojenia drogowego" winny być rozważone w ponownym postępowaniu odwoławczym.

W skardze kasacyjnej, J. P. reprezentowana przez adw. A. K., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), dalej p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja SKO jest poprawna i nie wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zasadnie w niej uznano, że organ I instancji wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.), co uzasadniało uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zasądzenie od organu na rzecz uczestników kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie wyjaśniono sprawy komunikowania inwestycji z ul. W. Zagadnienie to stanowi element należytego uzbrojenia, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który należy odczytywać łącznie z art. 2 pkt 13 tej ustawy zawierającym definicję uzbrojenia terenu. Ponadto wykładając wskazane przepisy systemowo, a wiec z uwzględnieniem art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2013.260 j.t.) nie może ulegać wątpliwości, iż konieczność zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej, w tym budowa lub przebudowa dróg publicznych (co obejmuje także ich poszerzenie lub wykonanie nowych miejsc postojowych) spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Wskazano, że ul. W. jest ulicą dwukierunkową, a w połowie ulicą jednokierunkową. W założeniu inwestora ulica ta ma być główną ulicą obsługującą ruch samochodowy z garaży podziemnych nowej inwestycji. W toku sprawy rozpoznawanej przez organy administracji, jeden z uczestników tego postępowania (Stowarzyszenie O.) w piśmie zatytułowanym "Odwołanie" wskazało na dowody świadczące o tym, że ul. W. nie może przyjąć dodatkowego ruchu samochodowego z uwagi na brak możliwości technicznych i odpowiedniego uzbrojenia. Do pisma została załączona wizualizacja graficzna i fotograficzna, obrazująca sytuację, w której na ulicy w części dwukierunkowej spotykają się trzy samochody i blokują się wzajemnie tj. wyjeżdżający samochód z nowej inwestycji, wyjeżdżający od strony garaży podziemnych budynku przy ul. W. numer [...] i wjeżdżający na tą ulicę samochód od strony al. D. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Stowarzyszenia O. z wyliczeniem ilości mieszkańców kierowane do ZIKiT z dnia 10 września 2012 r., a także wizualizacja fotograficzna ulicy G. oraz natężenie ruchu samochodowego i tramwajowego na tej ulicy, a także szerokość wjazdów od strony banku do inwestycji. Wraz z wyżej wskazanym odwołaniem załączone zostało także pięć opinii ZIKiT, z których dwie są sprzeczne z pozostałymi, ale ostatnia z dnia 23 stycznia 2013 r. całkowicie wyklucza możliwość skomunikowania nowej inwestycji z ul. W. Pomimo tego organ I instancji nie uwzględnił przedmiotowych materiałów w toku sprawy i oparł się na nieaktualnej opinii wydając decyzję WZ. Wbrew ustaleniom Sądu przedmiotowe opinie ZIKiT, a także inne materiały znajdują się w aktach sprawy, w tomie 16 (z 16) i zostały przekazane przez SKO wraz z aktami do sygn. [...].

Skarżąca podniosła, że wyjaśnienia wymaga także sprawa stosunków wodnych dla terenu inwestycji i okolicznych obszarów. Także tą okoliczność należy rozpatrzyć w ponownie prowadzonym postępowaniu, do czego właściwy winien być organ I instancji. Ustawicznie zalewane są bowiem piwnice starych budynków, nie mające żadnego zabezpieczenia fundamentów, a to z powodu realizacji nowych inwestycji na okolicznym obszarze, które podnoszą poziom wód gruntowych na terenie Dzielnicy G. (budowy w technologii szczelnej wanny). Tymczasem dzielnica ta położona jest w starym korycie rzeki W. Na poparcie tej tezy w toku sprawy przed organami administracji Stowarzyszenie O. przedłożyło do pisma zatytułowanego "Odwołanie" ekspertyzę Instytutu Inżynierii i Gospodarki Wodnej Politechniki Krakowskiej, która została pominięta w toku ustalania stanu faktycznego sprawy przez Sąd. W ocenie skarżącej kasacyjnie decyzja WZ zawiera szereg błędów związanych z analizą urbanistyczno-architektoniczną. Z tego powodu (a nie jedynie z uwagi na konieczność powtórzenia ustaleń w zakresie komunikacji inwestycji z ul. W.) należy przeprowadzić postępowanie w całości od nowa. Wskazać należy mianowicie na to, że część tekstowa analizy urbanistyczno- architektonicznej nie jest zgodna z opisem graficznym. W części tekstowej na str. 6 pod hasłem WYNIKI wyraźnie napisano, że należy szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy wyznaczyć na poziomie 11m=1% (długość zabudowy ustalono na 71 m). Dalej napisano "za właściwe należy uznać dopuszczenie dla w/w szerokości tolerancję do = 1% ze względu na wariantowość rozwiązań technicznych lub technologicznych, które zostaną sprecyzowane na etapie projektu budowlanego. Z uwagi na kształt działki dopuszcza się możliwość zwiększenia szerokości elewacji frontowej do 15 m/1% (w jej głębi) poza długością ok. 16m inwestycji, która obejmuje część budynku od strony ul. W. oznaczonych 5K i 2K". Zdaniem skarżącej skutki takiej tolerancji szerokości budynku do 15m (11m plus 4m) przy założeniu szerokości budynku na poziomie 11m powoduje ogromne zmiany we wszystkich parametrach. Ponadto, w części graficznej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie przedstawiono powiększenia szerokości budynku o 4m na długości 55m, co jest niemożliwe do zaakceptowania, albowiem część graficzna powinna być zawsze odzwierciedleniem części opisowej w każdej z możliwych wersji. Ponadto zauważyć należy, że do budynku - klatki oznaczonej na rysunku 5K i 2K nie ma zaznaczonego wejścia, a lokal użytkowy usytuowany w 2K ma zaznaczone wejście od strony działki Nr [...], ale nie ma zaznaczonej tam szerokości wjazdu. W dotychczasowym postępowaniu popełniono zatem szereg błędów, a organ dokonując ustaleń w wielu miejscach czynił to dowolnie. Skarżąca dodała, że w chwili obecnej przy ul. W. prowadzona jest budowa dotycząca mniejszego budynku, ale ZIKiT wydał pozytywną opinię w zakresie uzbrojenia terenu inwestycji w drogi, a inwestor dysponuje już pozwoleniem na budowę. Ułomnością tej inwestycji jest jednak dopuszczenie obsługi komunikacyjnej inwestycji tylko od strony ulicy W. Spowodowało to, że w momencie pojawienia się ciężkiego sprzętu budowlanego została uszkodzona ulica W. (w dwóch miejscach się zapadła), a wieczorem podczas odjazdu ciężkiego sprzętu uszkodzono rurę z wodą, która leży bezpośrednio w ulicy (co odcięło na jeden dzień mieszkańców okolicznych budynków od dostaw wody).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. P., reprezentowany przez r.pr. A. J., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od J. P. na rzecz J. P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono, że Kolegium nie wyjaśniło dlaczego w jego ocenie konieczne jest przeniesienie postępowania na powrót do organu I instancji, ani też nie wskazało, dlaczego kwestia, co do której powzięło ono wątpliwość, nie może być wyjaśniona w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Kolegium nawet nie próbowało ustalić, jakie mogły być przyczyny stanowiska, jakie zajął ZIKiT w innej sprawie administracyjnej w kwestii skomunikowania innego zamierzenia inwestycyjnego z drogą publiczną. Zdaniem J. P. nie było przeszkód, aby organ odwoławczy podjął próbę usunięcia tej jedynej wątpliwości, która była podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Postawiony w niniejszej sprawie zarzut kasacyjny nie ma uzasadnionych podstaw. Przypomnieć należy, iż J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. - ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, naziemnymi miejscami parkingowymi, obsługą komunikacyjną i zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...], [...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. W. i G. w K. - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. A zatem, J. P. wniósł skargę na decyzję kasacyjną (art. 138 § 2 k.p.a.).

Charakter zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji wpływa na zakres kontroli dokonywanej przez ten sąd.

A mianowicie, Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej musi ocenić, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione, a więc czy zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji.

Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a. - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uznając, że jedynym mankamentem jest konieczność wyjaśnienia kwestii należytej obsługi komunikacyjnej zamierzonej inwestycji, a wszystkie inne warunki wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zostały w sprawie spełnione i prawidłowo przeprowadzono analizę urbanistyczną. Sąd pierwszej instancji - podkreślając, że organ I instancji zajął się problemem "uzbrojenia" terenu w drogi, zebrał w tym zakresie materiał dowodowy i dokonał jego oceny - uznał, że ten jedyny "mankament" nie uzasadniał wydania decyzji kasacyjnej, gdyż wątpliwości w zakresie należytej obsługi komunikacyjnej zamierzonej inwestycji mogły być wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego.

Należy się zgodzić ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie mógł uchylić decyzji pierwszoinstancyjnej wyłącznie z tego powodu, iż uznał, że wyjaśnienia wymaga kwestia należytej obsługi komunikacyjnej inwestycji. Podana przez organ II instancji przyczyna nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej. Skoro bowiem organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo w niniejszej sprawie przeprowadził analizę urbanistyczną i spełnione zostały pozostałe warunki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to winien rozpatrzeć sprawę merytorycznie.

Z tych względów zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Jednocześnie podnieść należy, iż organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę winien mieć na uwadze, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji.

Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.).

Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ II instancji wydaje decyzję, w której po pierwsze: utrzymuje zaskarżoną decyzję (pkt 1), albo po drugie: uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji (pkt 2) albo po trzecie: umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3).

Organ odwoławczy może również z mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy zachodzą przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, tj. gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli więc organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to wówczas zachodzą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej.

Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a nadto wyjaśnić, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136, skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez zlecenie organowi I instancji przeprowadzenia tego postępowania. W przeciwieństwie do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 k.p.a., który nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2, wydać tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 roku, III ZP 5/96 - OSNAPiUS 1997, Nr 15, poz. 262). W wyniku uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzeć sprawę i wydać decyzję – stosownie do przepisów art. 138 § 1 pkt 1- 3 lub przepisu § 2 k.p.a. Organ odwoławczy winien mieć na uwadze, okoliczności, zarzuty i argumenty podnoszone przez strony postępowania, w tym sformułowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji i należycie je rozważyć w świetle okoliczności sprawy i przepisów znajdujących zastosowanie w tej sprawie. W niniejszej sprawie nie jest wykluczona możliwość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przy czym organ II instancji winien pamiętać, że sama konieczność wyjaśnienia kwestii należytej obsługi komunikacyjnej zamierzonej inwestycji nie może uzasadniać wydania takiej decyzji. W tym miejscu zauważyć należy, iż w aktach sprawy ( aktach administracyjnych ) znajdują się dokumenty, co do których Sąd pierwszej instancji wypowiedział się, że brak jest ich w aktach przedłożonych sądowi ( opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] w zakresie infrastruktury i obsługi komunikacyjnej oraz możliwości podłączenia do dróg publicznych) . Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.