Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 939/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 17,20,157 par. 1, 158 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 28 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury oraz J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1520/10 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Gdyni na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 21 maja 2010 r. nr BO8sk/787-WP-96/10 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1520/10 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Gdyni na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 21 maja 2010 r. nr BO8sk/787-WP-96/10 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia 24 sierpnia 1973 r. nr GP-T/III/1/13/73 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku orzekło, na wniosek Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Przemysłu Mięsnego w Gdańsku, o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. (...), zapisanej w księdze wieczystej KW (...), oznaczonej katastralnie jako parcela Nr (...) o pow. 1.5836 ha, stanowiącej własność J. i J. P.

Następnie decyzją z dnia 10 października 1973 r. nr GT-III/1/13/73 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska w związku z wnioskiem J. P.z dnia 6 września 1973 r. wznowiło z urzędu postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze i uchyliło ww. decyzję z dnia 24 sierpnia 1973 r., wskazując w uzasadnieniu, że współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości wnosili o sprostowanie ww. decyzji z dnia 24 sierpnia 1973 r. przez ustalenie odszkodowania za całą powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości, a zatem zaszła konieczność objęcia decyzją całej nieruchomości zapisanej w KW (...), oznaczonej katastralnie jako parcele nr (...)i nr (...).

Decyzją z dnia 10 października 1973 r. nr GP-T/III/1/13/73, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku – Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska wywłaszczyło za odszkodowaniem nieruchomość położoną w G. przy ul. (...), zapisaną w KW (...), oznaczoną katastralnie jako parcele nr (...)i nr (...)o pow. 1.7873 ha, stanowiącą własność J. i J. P..

Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2007 r. J. P. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia 10 października 1973 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o pow. 1.7873 ha.

Decyzją z dnia 18 lutego 2010 r. nr BO4f-787-R-572/07 Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 10 października 1973 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Ponownie rozpatrując sprawę na wniosek J. P. organ nadzoru wskazał, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości przyznano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie w dniu 24 lutego 1973 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej przeprowadziło rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą, na której J. P. i W. P. wnieśli o odroczenie wydania decyzji do czasu uzyskania przez nich aktu własności nieruchomości oraz o dostarczenie tytułem odszkodowania nieruchomości zamiennej.

Oceniana decyzja z dnia 10 października 1973 r. wydana została w wyniku wznowienia postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego zakończonego decyzją z dnia 24 sierpnia 1973 r. Przepis art. 132 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu stanowił, że w decyzji o wznowieniu postępowania organ administracji uchyla dotychczasową decyzję i ustala, w której instancji i w jakim zakresie ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie nowej decyzji. Oznacza to – zdaniem organu –że w związku z uchyleniem decyzji z dnia 24 sierpnia 1973 r. oraz wznowieniem postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, organ wywłaszczeniowy powinien ponownie prowadząc postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze przeprowadzić kolejną rozprawę, określoną treścią art. 21 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Z akt archiwalnych sprawy wynika, że organ nie przeprowadził kolejnej rozprawy. Ponadto w nowym postępowaniu organ wywłaszczeniowy powinien wystąpić do biegłego o sporządzenie operatu szacunkowego dla wywłaszczonej nieruchomości, a nie posługiwać się operatami szacunkowymi sporządzonymi w 1968 r., opartymi na zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 72, poz. 335), które utraciło moc z dniem 1 stycznia 1970 r. Zdaniem organu brak wymaganej przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. opinii szacunkowej oraz brak przeprowadzonej zgodnie z tymi przepisami rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej stanowi rażące naruszenie prawa, a mianowicie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który przewidywał, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. W konkluzji organ stwierdził, że niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 21 ww. ustawy powoduje, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 10 października 1973 r. nr GP-T/III/1/13/73 w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul. (...), zapisaną w KW (...), oznaczoną katastralnie jako parcele nr (...)i nr (...)o pow. 1.7873 ha, stanowiącą własność J. i J. P. dotknięta jest, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wadą rażącego naruszenia prawa w części dotyczącej ustalenia i przyznania odszkodowania dla J. i J. P. Jednocześnie organ uznał, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 10 października 1973 r. nr GP-T/III/1/13/73 w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia 21 maja 2010 r. uchylił własną decyzję z dnia 18 lutego 2010 r. nr BO4f-787-R-572/07 i stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 10 października 1973 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul. (...).

Skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent Miasta Gdyni, domagając się jej uchylenia i zarzucając, że Minister Infrastruktury błędnie interpretuje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż J. P.sam wnosił o uzupełnienie decyzji wskazując kwotę żądanego odszkodowania, co zostało uwzględnione przez organ wywłaszczeniowy.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd stwierdził, że dokonując kontroli działalności administracji publicznej w myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. nie dostrzegł w rozpatrywanej sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd podkreślił, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Zauważył ponadto, że w postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Przy ustaleniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Sąd zauważył też, że nie można stosować obecnie obowiązujących zasad przy dokonywaniu wykładni przepisów, których wykonywanie następowało w innym systemie prawnym. Prawidłowość decyzji administracyjnych ocenia się, stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji.

Podstawowa dla oceny legalności decyzji z dnia 10 października 1973 r. kwestia ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomości powinna podlegać ocenie według przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 10 października 1973 r. J. P. jako rażące naruszenie prawa wskazywała niezachowanie reguł określonych w art. 21 i 22 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania będącej przedmiotem postępowania nadzorczego decyzji z dnia 10 października 1973 r. Sąd podał, że art. 21 ustawy w tej dacie przewidywał, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

W tym postępowaniu należało przede wszystkim przeprowadzić analizę, czy mające miejsce naruszenie zasad postępowania wywłaszczeniowego polegające na braku udziału biegłych w rozprawie jest rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko przedstawione w oparciu o podobny stan faktyczny w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07 (centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych), a mianowicie, że z przepisu art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, po 28 listopada 1973 r. art. 22) wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Zatem ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzenia rozprawy można by ewentualnie oceniać pod kątem zaistnienia podstawy stwierdzenia nieważności określonej przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej biorących udział w rozprawie nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie J. P. biorąc udział w rozprawie administracyjnej godził się na nieobecność biegłych , następnie po sporządzeniu opinii i ustaleniu odszkodowania nie zgłaszał do jego wysokości żadnych uwag. Niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całego postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie stwierdzono jedynie nieważność decyzji odnośnie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie wzruszając samego wywłaszczenia. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, nie można bowiem przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Konieczne jest w takim przypadku dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni taki przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy, (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08).

Zdaniem Sadu w sprawie niniejszej nie można przyjąć, że nieobecność biegłych na rozprawie, bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenia prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. W sprawie nie stwierdzono, by odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej. Nieruchomość została wyceniona przez biegłych rzeczoznawców, a operaty stały się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Co więcej, J. P. zawarł w dniu 12 maja 1972 r. z Wojewódzkim Przedsiębiorstwem Przemysłu Mięsnego w Gdańsku umowę przedwstępną nabycia przedmiotowej nieruchomości za cenę określoną w opinii biegłych. Jedynym powodem nie zawarcia ostatecznej umowy sprzedaży był brak tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Nie ma również – zdaniem Sądu – znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa fakt sporządzenia opinii przez biegłych działających przy Wojewódzkiej Radzie Narodowej w Gdańsku przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego oraz na zlecenie podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie. Sąd wskazał, że w dacie przeprowadzania postępowania wywłaszczeniowego nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Skoro odszkodowanie ustalono przez biegłych i na podstawie konkretnych stawek, należy uznać, że zostało one ustalone w sposób prawidłowy. W zaskarżonej decyzji z dnia 21 maja 2010 r. Minister Infrastruktury wyraził pogląd, że po wznowieniu postępowania i uchyleniu decyzji z dnia 24 sierpnia 1973 r., organ wywłaszczeniowy powinien ponownie przeprowadzić rozprawę zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ponownie powołać biegłych rzeczoznawców, a nie opierać się na operatach szacunkowych sporządzonych w 1968 r., opartych na zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, które utraciło moc z dniem 1 stycznia 1970 r. Takie stanowisko Sąd uznał za nieprawidłowe. Art. 132 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, iż w decyzji o wznowieniu postępowania organ administracji państwowej uchyla dotychczasową decyzję i ustala, w której instancji i w jakim zakresie ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie nowej decyzji. Nie można zatem w taki sposób interpretować przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego, że nowe postępowanie ma być prowadzone od nowa i ściśle wg reżimu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Wznowione postępowanie ma na celu naprawienie określonych uchybień, w przedmiotowej sprawie chodziło o przyznanie odszkodowania za nieruchomość o pow. 1,7873 ha, zamiast przyznanego decyzją z dnia 24 sierpnia 1973 r. odszkodowania za grunt o pow. 1,5836 ha. Sąd zauważył, że operaty szacunkowe z dnia 2 maja 1968 r. i 20 czerwca 1968 r. wyceniały nieruchomość o pow. 1, 7873 ha. Sąd uznał, że nie miał również w sprawie znaczenia fakt nie obowiązywania w dacie 10 października 1973 r. zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Z opinii biegłych wynika, że za wywłaszczony grunt ustalono cenę 3,60 za m2. Jest to najwyższa kwota jaka mogła być przyznana za wywłaszczaną nieruchomość i przyznawana była za grunt orny w I strefie miejskiej. Taka sama kwota była podana również w zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 39, poz. 217). Zatem fakt nie sporządzenia nowej opinii po dacie wszczęcia postępowania oraz brak udziału biegłych na rozprawie nie miały wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania i naruszenie tych zasad procedury wywłaszczeniowej, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, należy traktować jako zwykłe naruszenie prawa, niemające wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania za działki nr 715/1 i 715/2.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd wskazał, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury uwzględnił stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r. wniósł Minister Infrastruktury reprezentowany przez radcę prawnego.

Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez uznanie, iż nie przeprowadzenie rozprawy po wznowieniu postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy oraz ustalenie odszkodowania w oparciu o przepisy, które utraciły moc, nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak odniesienia się do istotnych okoliczności sprawy, tj. właściwości Ministra Infrastruktury w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 10 października 1973 r.;

b) art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na te zarzuty Minister Infrastruktury wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii właściwości Ministra Infrastruktury w niniejszej sprawie nadzorczej, co Minister wnioskował w piśmie z dnia 30 grudnia 2010 r., wskazując, że obecnie Prezes Rady Ministrów w sporach o właściwość między Ministrem Infrastruktury a wojewodami w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami prezydiów wojewódzkich rad narodowych wskazuje jako organy właściwe w przedmiocie stwierdzenia nieważności tych decyzji wojewodów, mając na uwadze treść art. 112 ust. 4 i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651).

Stwierdzono ponadto, że Sąd naruszył także art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż nie odniósł się do całokształtu okoliczności sprawy ograniczając rozstrzygniecie i uzasadnienie jedynie do kwestii naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zdaniem Ministra, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku rażąco naruszyło art. 21 powyższej ustawy, gdyż brak było w sprawie wymaganej obowiązującymi przepisami opinii szacunkowej oraz przeprowadzonej zgodnie z art. 21 ww. ustawy rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Zarzucono, że wobec braku podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd naruszył zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r. wniosła także J. P., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1) rażące naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: – art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), polegające na przyjęciu, że z przepisu tego (wbrew jego literalnemu brzmieniu) wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, zaś organ prowadzący postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości mógł ustalić odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie na podstawie wyników rozprawy, lecz po przeprowadzeniu rozprawy, podczas której sprawa odszkodowania w ogóle nie była jej przedmiotem, a także nie wysłuchano na niej (ze względu na nieobecność autorów) opinii szacunkowych sporządzonych przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego przez biegłych powołanych nie przez organ do spraw wywłaszczeń, lecz wnioskodawcę wywłaszczenia (w odniesieniu do parceli nr 715/2), mógł posłużyć się do ustalenia wysokości odszkodowania opiniami szacunkowymi sporządzonymi na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, mimo iż opinie te sporządzone zostały na podstawie uchylonych przepisów prawa;

– art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 132 k.p.a. polegające na przyjęciu, że z przepisu tego (w jego ówczesnym brzmieniu) nie wynika "że nowe postępowanie ma być prowadzone od nowa i ściśle wg reżimu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r., tym samym przede wszystkim, że organ mógł ustalić odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość bez przeprowadzenia rozprawy (w odniesieniu do parceli nr (...));

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. przez błędne uznanie, iż decyzja Ministra Infrastruktury naruszyła przepisy prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż – jak stwierdza Sąd: nieobecność biegłych na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, nie stanowi rażącego naruszenia prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, nie ma znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa fakt sporządzenia opinii przez biegłych działających przy Wojewódzkiej Radzie Narodowej w Gdańsku przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego oraz na zlecenie podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie, nieprawidłowe jest stanowisko organu nadzoru, że po wznowieniu postępowania i uchyleniu pierwotnej decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (z dnia 21 maja 1973 r.) organ wywłaszczeniowy powinien ponownie przeprowadzić rozprawę zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i ponownie powołać biegłych rzeczoznawców, a nie opierać się na operatach szacunkowych sporządzonych przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, opartych na uchylonych w dacie orzekania przepisach prawa;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie w pełni przyjętej przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku ocen prawnych wyłącznie potwierdzających zasadność skargi Prezydenta Miasta Gdyni, a pomijających oceny bezspornych uchybień występujących w postępowaniu wywłaszczeniowym wskazujących na rażące naruszenie prawa, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego uwzględnienia skargi Prezydenta Miasta Gdyni i uchylenia korzystnej dla skarżącej decyzji organu nadzoru, w szczególności:

– przyjmując w sposób nieuprawniony, iż wydana po wznowieniu postępowania decyzja z dnia 10 października 1973 r. "naprawiała" jedynie uchybienie zawarte w decyzji z dnia 24 sierpnia 1973 r., polegające na prawidłowym ustaleniu odszkodowania za grunt o powierzchni 1.7873 ha, zamiast za grunt o powierzchni 1.586 ha, pomijając zaś zupełnie fakt, iż powodująca zwiększenie powierzchni nieruchomości parcela nr (...) w ogóle nie była objęta wnioskiem wywłaszczeniowym, a także że w odniesieniu do niej nie toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe, natomiast jako nowy dodatkowy "element" postępowania wywłaszczeniowego pojawiła się już po ostatecznym zakończeniu postępowania, dopiero we wniosku właścicieli o uzupełnienie decyzji (a nie o wznowienie postępowania) z dnia 6 września 1973 r. – pomijając całkowicie fakt i nie wyprowadzając z oceny tego faktu żadnej konkluzji prawnej, iż opinie szacunkowe dotyczące nieruchomości (z dnia 2 maja 1968 r. i z dnia 20 czerwca 1968 r.) sporządzone zostały błędnie na podstawie art. 8 ust. 6 pkt 1 lit. a/ i b/ ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., zamiast na podstawie art. 8 ust 1 tejże ustawy, gdyż w dacie sporządzenia opinii nieruchomość nie była położona "w mieście lub osiedlu" lecz "jest położona we wsi P., gromadzie K....";

– poprzez ograniczenie się w sposób nieuprawniony do konstatacji, iż nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości kwestionowanej decyzji z dnia 10 października 1973 r. fakt nie obowiązywania w tej dacie zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (na podstawie którego sporządzone zostały operaty), gdyż w dacie orzekania obowiązywało zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, które także dopuszczało najwyższą stawkę za 1 m2 nieruchomości (w wysokości 3,60 złotych), całkowicie błędnie przyjął, iż brak udziału biegłych na rozprawie nie miał wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania, albowiem – co umknęło uwadze Sądu – ustalone na podstawie art. 8 ust. 6 pkt 1 lit. a/ i b/ ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. odszkodowanie, zawierało określenie wysokości odszkodowania nie tylko według tzw. "sztywnych stawek" (w odniesieniu do ceny jednostkowej m2 – 3,60 złotych za m2), lecz obie opinie zawierały także subiektywny (przyjęty dowolnie przez rzeczoznawców bez jakiegokolwiek uzasadnienia wyboru) współczynnik "8%" przy ustaleniu kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego na terenie Gdyni, który to fakt z tego już chociażby względu nakazywał obowiązkową obecność rzeczoznawców na rozprawie i przez to stworzenie obecnym na tej rozprawie właścicielom nieruchomości uzyskanie stosownych wyjaśnień od autorów szacunku, przywołując fakt zawarcia "umowy przedwstępnej" w dniu 12 maja 1972 r. (między J. P. współwłaścicielem nieruchomości a Wojewódzkim Przedsiębiorstwem Przemysłu Mięsnego w Gdańsku), nie wyjaśnił jakie znaczenie w sprawie o ustalenie odszkodowanie ma ta "umowa", tym bardziej że powyższa "umowa" nie dotyczyła całości gruntu (tj. parcel nr (...) i (...)), lecz jedynie jego części (tj. parcel nr (...)i (...)).

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku oddalającego skargę Prezydenta Miasta Gdyni, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółowe wywody dotyczące poszczególnych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obydwie skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., które zgodnie z § 1 powołanego artykułu Sąd ten obowiązany jest wziąć pod rozwagę z urzędu.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skargach kasacyjnych w pierwszej kolejności należało rozważyć najdalej idący zarzut, podniesiony przez Ministra Infrastruktury, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do istotnych okoliczności sprawy, to jest właściwości Ministra Infrastruktury w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 10 października 1973 r. Uwzględnienie tego zarzutu mogłoby bowiem prowadzić do uznania, że organ, który wydał zaskarżoną decyzję nie był właściwy w sprawie.

Jakkolwiek słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej Ministra Infrastruktury, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż pominął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważenie kwestii właściwości organu do rozpatrzenia niniejszej sprawy, którą to właściwość poddano w wątpliwość w piśmie procesowym z dnia 30 grudnia 2010 r., jednakże zarzut ten nie mógł być skuteczny. Aby skarga kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) mogła być uwzględniona zaistniałe w sprawie uchybienie musi być tego rodzaju, by mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka natomiast sytuacja w rozpoznawanym przypadku nie wystąpiła. Chociaż uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nadzorczej orzekał właściwy organ nie zostało poprzedzone stosownymi rozważaniami, to wobec prawidłowego przyjęcia w sprawie właściwości organu w postępowaniu nadzorczym powyższy zarzut nie mógł być uwzględniony.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej to nowa sprawa w stosunku do sprawy rozpatrywanej w postępowaniu zwykłym. Sprawa ta rządzi się własnymi regułami również w zakresie ustalenia właściwości organu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie w pełni podziela stanowisko i wywody co do właściwości organu nadzoru zawarte w wyroku tego Sądu z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 984/11, w którym podniesiono, że stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Ustalenie organu wyższego stopnia w przypadku funkcjonowania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 17 k.p.a., przy uwzględnieniu art. 20 k.p.a., generalnie nie powinno budzić poważnych wątpliwości. Natomiast w przypadku braku organu, który wydał kwestionowaną decyzję administracyjną, należy dokonać ustaleń co do organu wyższego stopnia biorąc pod wagę także charakter sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Analiza art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje bowiem na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Zasada ta obowiązuje również w przypadku decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości, gdzie do stwierdzenia nieważności właściwym będzie organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje więc w odniesieniu do organu, który wydał decyzję – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. w sprawie II OPS 1/12. Wprawdzie powyższa uchwała odnosi się do organu, który funkcjonuje w strukturze organów administracji publicznej, tym niemniej wyrażony w jej uzasadnieniu pogląd co do charakteru postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji cechuje uniwersalizm. Należy bowiem mieć na uwadze fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem administracyjnym deklaratoryjnym, stwierdza bowiem, że zakwestionowana decyzja już w dacie jej wydania dotknięta była wadą nieważności, której skutki zniesione są ex tunc.

Od szeregu lat, zarówno organ rozstrzygający sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji organu ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, jak i sądy administracyjne nie miały wątpliwości, iż stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 i 20 k.p.a., organem właściwym w tych sprawach jest określony minister. Stanowisko takie prezentował również Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 3 września 1998 r. w sprawie RN 83/98, a także doktryna (m.in. R. S. w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2002 r. sygn. akt II SA 2554/01, "Samorząd Terytorialny" 2003, nr 5.).

Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w jej brzmieniu na dzień wydania kwestionowanej decyzji, tj. 28 czerwca 1966 r. (tekst jedn. z 1961 r. Dz.U. Nr 18, poz. 94 ze zm.) o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał organ ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Stosownie zaś do art. 28 ust. 2 ww. ustawy odwołanie od tego orzeczenia rozpoznawane jest przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia, która zgodnie z art. 29 ust. 2 ww. ustawy działa przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Wskazać przy tym należy, iż Komisja ta miała jedynie charakter organu odwoławczego. Natomiast jak to wynika jednoznacznie z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1964 r. w sprawie organizacji, składu trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia (Dz.U. Nr 17, poz. 95) nie posiadała uprawnień nadzorczych przypisanych organowi wyższego stopnia. Zarówno w orzecznictwie (m.in. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 marca 2001 r. w sprawie sygn. akt OSK 1/01, publ. ONSA 2001, nr 3, poz. 95), jak i w doktrynie prezentowane jest stanowisko, że kompetencje odwoławcze i nadzorcze są różne, a także i odmienne są zadania organu odwoławczego i organu podejmującego decyzję w postępowaniu nieważnościowym. Możliwa więc jest sytuacja, w której nie istnieje tożsamość organu odwoławczego i organu nadzoru. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczeń, która miała jedynie kompetencje odwoławcze. Natomiast organem wyższego stopnia, stosownie do art. 13 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (w jego brzmieniu na dzień wydania przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej) w stosunku do organów prezydium wojewódzkiej rady narodowej był właściwy minister. Należy wskazać, że obowiązujący w tym czasie art. 138 § 1 k.p.a., podobnie jak obecnie art. 157 § 1 k.p.a. przewidywał, że organem właściwym do uchylenia nieważnej decyzji był organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez organ naczelny – ten organ. Tak więc organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji organu prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia był minister. Wprawdzie zniesiony został organ, który wydał zakwestionowaną decyzję (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej), ale istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ ten funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym.

Zasada, o której była mowa wyżej, a wynikająca z art. 157 § 1 k.p.a., że określenie organu wyższego stopnia następuje w odniesieniu do organu, który wydał kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję, powinna generalnie mieć także zastosowanie w przypadku zniesienia organu. Nie ma bowiem żadnych podstaw aby w takiej sytuacji od niej odstąpić. Możliwość przyjęcia innego rozwiązania, tj. ustalenia organu, do którego właściwości w aktualnym stanie prawnym należą sprawy wywłaszczeniowe i na tej podstawie określenie organu wyższego stopnia, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, byłoby uzasadnione w przypadku zniesienia organu wyższego stopnia określonego zgodnie z zasadą wyrażoną wyżej, bądź w przypadku takiej zmiany jego kompetencji, która wyklucza rozstrzyganie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji. Dopóki zaś funkcjonuje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to jest on nadal właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W niniejszej sprawie, jak to wskazano wyżej, organem tym był minister i w związku z tym nadal minister, stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. jest organem właściwym do rozstrzygania w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania. W związku z tym stwierdzić należy, że Minister Infrastruktury, stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. był w dniu wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozstrzygania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej (obecnie właściwy jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej).

Nie mają usprawiedliwionych podstaw także pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej Ministra Infrastruktury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę respektował obowiązki wynikające z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydając zaskarżony wyrok uwzględnił stan sprawy wynikający z akt. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) poprzez przyjęcie, że organ naruszył prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy, ani art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nieprzeprowadzenie rozprawy po wznowieniu postępowania i ustaleniu odszkodowania w oparciu o przepisy, które utraciły moc nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a uzasadnienie tego stanowiska przedstawione zostanie w toku dalszych rozważań, obejmujących również zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej J. P.

Wbrew twierdzeniom zawartym w powyższej skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w pełni podjętej przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami określonymi w powołanym przepisie. Sąd wyjaśnił istotne w sprawie kwestie prawne. Zarzuty skarżącej stanowią w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu, który uznał, że uchybienia, jakie wystąpiły w postępowaniu zakończonym decyzją wywłaszczeniowo-odszkodowawczą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 10 października 1973 r., nie mogły być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ścisłym związku z powyższym pozostają pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej J. P., których wymowa zmierzała do podważenia powyższego stanowiska Sądu pierwszej instancji. Zarzuty te korespondują z treścią skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury, przede wszystkim co do interpretacji i zastosowania art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej w postępowaniu nadzorczym decyzji: "Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie."

Kwestie związane z powyższą regulacją (po dniu 28 listopada 1973 r. art. 22 powołanej ustawy), w szczególności w kontekście braku udziału biegłych w rozprawie, były wielokrotnie rozważane w orzecznictwie dotyczącym decyzji nadzorczych w stosunku do decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych wydanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r. III RN 38/98, OSNP 1999, nr 6, poz. 194, uznał, że: "Rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa wydana bez wskazania podstawy prawnej i zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu bez uzyskania opinii biegłego (art. 3 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości)". Należy jednak zauważyć, że jak podniósł Sąd Najwyższy, w powołanym orzeczeniu w sprawie wywłaszczeniowej organ orzekł o odszkodowaniu wbrew bezwzględnie obowiązującemu w tym zakresie przepisowi art. 21 powołanej ustawy i w ogóle nie powołał biegłego. W późniejszym orzecznictwie wielokrotnie odwoływano się do powyższego orzeczenia, jednakże przed dokonaniem oceny, czy w danym przypadku decyzja odszkodowawcza rażąco narusza art. 21 (22) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. szczegółowo rozważano okoliczności faktyczne, jakie występowały w danej sprawie zakończonej decyzją ocenianą w trybie nadzorczym.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r. I OSK 1459/07 z powyższego przepisu wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Natomiast w przypadku, gdy rozprawa została przeprowadzona, przy udziale współwłaścicieli, brak biegłych na rozprawie, który stanowi naruszenie omawianego przepisu nie może być omawiany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, skoro brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez współwłaściciela kwoty odszkodowania wynikającej z opinii.

Taki pogląd, wyrażony w wielu orzeczeniach, w których podkreślano konieczność rozważenia całokształtu okoliczności danej sprawy (np. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09; z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 228/20; z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1461/10; z dnia 19 października 2011 r., I OSK 219/11; z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 985/11) skład orzekający w sprawie niniejszej podziela. Podobnie, jak analogiczne stanowisko wyrażone m.in. w ostatnim z powołanych orzeczeń, dotyczące sytuacji, gdy opinia sporządzona została na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Również analogicznej ocenie w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności podlegać musi brak przeprowadzenia kolejnej rozprawy po wznowieniu postępowania w związku z wnioskiem współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości J.P. z dnia 6 września 1973 r., który wpłynął w dniu 10 września 1973 r., a w którym J. P. stwierdził, że nie podważa decyzji z dnia 24 sierpnia 1973 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. (...)KW (...) oznaczonej katastralnie jako parcela nr 715/2 o pow. 1.5836 ha stanowiącej własność J. i J. P., lecz wnosi o "sprostowanie zaistniałego błędu" i wypłacenia odszkodowania również za parcelę nr (...). W wyniku powyższego wniosku decyzją z dnia 10 października 1973 r. nr GT-III/1/13/73 wznowiono z urzędu postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze i uchylono pierwotna decyzję z dnia 24 sierpnia 1973 r., stwierdzając, że zaszła konieczność objęcia decyzją całej nieruchomości zapisanej w KW (...), oznaczonej katastralnie jako parcele nr (...)i nr (...). Kolejną decyzją z tej samej daty, której to decyzji dotyczyło postępowanie nadzorcze zakończone decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 21 maja 2010 r. orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem całej opisanej wyżej nieruchomości o powierzchni 1,7873 ha. W tym miejscu trzeba zauważyć, że podniesiony w skardze kasacyjnej J. P. zarzut naruszenia art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 10 października 1973 r. jest w niniejszej sprawie całkowicie chybiony, zarzut tej treści mógłby być rozważany jedynie w odniesieniu do wcześniejszej decyzji z tej daty, którą wznowiono postępowanie zakończone decyzją z dnia 24 sierpnia 1973 r.

Odwołując się do materiałów zawartych w aktach sprawy należy podkreślić, że współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości nie tylko nigdy nie kwestionowali wysokości ustalonego w sprawie odszkodowania, zarówno w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia 24 sierpnia 1973 r., jak i po jej wydaniu, a także po wydaniu decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej we wznowionym postępowaniu, ale to na wniosek J. P. wznowione zostało postępowanie w celu objęcia decyzją wywłaszczeniowo-odszkodowawczą całej nieruchomości o powierzchni 1,7873 ha. We wniosku z dnia 6 września 1973 r. J. P. nie kwestionował wyceny nieruchomości, a jedynie "okrojenie działki do 1,5836 m2 przez biegłych powołanych przez Z. M. w G.".

W dniu 24 lutego 1973 r. odbyła się rozprawa, na której obecni byli J. i W. P., którzy zostali przesłuchani w charakterze stron i nie kwestionowali wysokości odszkodowania, odnotowano wniosek o odroczenie wydania decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu do czasu uzyskania aktu własności ziemi oraz o dostarczenie dla W. P. nieruchomości zamiennej. Od decyzji z dnia 10 października 1973 r., orzekającej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nie wniesiono odwołania. Współwłaściciele znali treść operatów szacunkowych, na podstawie których ustalono odszkodowanie i wówczas mogli kwestionować decyzję w postępowaniu odwoławczym, zarówno od decyzji z dnia 24 sierpnia 1973 r., jak i w późniejszym czasie od decyzji z dnia 10 października 1973 r., czego jednak nie uczynili.

Wniosek J. P. z dnia 13 grudnia 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 10 października 1973 r. mógłby spowodować zamierzony skutek, gdyby wykazane zostało, że uchybienia, jakie zaistniały w postępowaniu zakończonym badaną w trybie nadzorczym decyzją noszą cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co jednak w sprawie nie nastąpiło. Dlatego też należało podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w zaskarżonym wyroku, że żadne z wytykanych obecnie uchybień odnoszących się do wyceny wywłaszczonej nieruchomości nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Słusznie więc uznano, że zaskarżona decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji zastosowano w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną, orzekając o sprostowaniu zaskarżonego wyroku na mocy art. 156 § 1 i § 3 powołanej ustawy.