Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 688/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 119-122
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. [...] we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 18 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na przeprowadzeniu kontroli budynku i sporządzeniu ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 10 maja 2013 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia 18 lipca 2013 r., nr [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako DWINB), po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. P. [...] we W. (dalej jako Wspólnota Mieszkaniowa lub skarżąca), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej jako PINB lub też organ egzekucyjny) z dnia 10 maja 2013 r., nr [...], nakładające na Wspólnotę Mieszkaniową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 7000 zł.

Zastosowany przez organ egzekucyjny środek egzekucyjny wydany został w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia 30 października 2012 r., nr [...]. Decyzją tą nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. P. [...] we W., w którym występują nieprawidłowości w stanie technicznym, przeprowadzenie okresowej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.), w zakresie sprawdzenia stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny elementów budynku (w szczególności balkonów, ścian konstrukcyjnych i kominowych, kominów ponad dachem, ław kominowych, pokrycia dachowego, rynien rur spustowych, obróbek blacharskich, schodów zewnętrznych i wewnętrznych, tynków zewnętrznych elewacyjnych, parapetów zewnętrznych, stolarki okiennej na klatce schodowej i w piwnicy, rur wentylacyjnych, instalacji wodociągowej, instalacji kanalizacyjnej, instalacji co., studzienek przy oknach piwnicznych, płyt azbestowo-cementowych na ścianach budynku), a także określającej spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa ich użytkowania oraz wskazującej przyczyny powstania nieprawidłowości w stanie technicznym elementów budynku i sposób ich usunięcia (ze wskazaniem konkretnych robót budowlanych do wykonania, metod ich wykonywania, materiałów budowlanych, itp.).

Od tej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa nie wniosła odwołania. Pismem z dnia 5 grudnia 2012 r. poinformowała natomiast PINB o przystąpieniu w tym dniu do demontażu balustrad balkonowych, a także o rozpoczęciu przygotowania ekspertyzy przez mgr inż. T. L., któremu zlecono jej sporządzenie.

PINB uznając, że Wspólnota Mieszkaniowa nie wykonała obowiązku nałożonego decyzją z dnia 30 października 2012 r. skierował do niej upomnienie z dnia 10 grudnia 2012 r., nr [...]. Upomnienie doręczono zobowiązanej w dniu 13 grudnia 2012 r.

Wspólnota Mieszkaniowa w piśmie z dnia 20 grudnia 2012 r. zakwestionowała zasadność upomnienia. W odpowiedzi PINB pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. udzielił zobowiązanej wyjaśnień wskazując, że obowiązkiem, do którego wykonania wezwano Wspólnotę nie było wykonanie robót polegających na demontażu balustrad balkonowych, ale przeprowadzenie kontroli i sporządzenie ekspertyzy technicznej. Podobnych wyjaśnień, pismem z dnia 30 stycznia 2013 r., PINB udzielił zarządcy nieruchomości przy ul. P. [...] – A. Sp. z o. o we W..

W dniu 30 stycznia 2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa przedłożyła do PINB ekspertyzę, pt. "Opinia o stanie technicznym elementów budynku dotycząca stanu technicznego i niezbędnych robót naprawczych wybranych elementów budynku mieszkalnego zlokalizowanego we W. przy ul. P. [...]", autorstwa mgr inż. T. L., mgr inż. A. W. i mgr inż. A. P. z grudnia 2012 r., oraz "Protokół kontroli okresowej obiektu budowlanego cykl jednoroczny", sporządzony przez mgr inż. T. L. z dnia 11 stycznia 2013 r.

Pismem z dnia 26 marca 2013 r. PINB zawiadomił Wspólnotę Mieszkaniową o brakach w przedłożonej ekspertyzie. Następnie w dniu 22 maja 2013 r. doręczył jej tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 10 maja 2013 r. wraz z postanowieniem z dnia 10 maja 2013 r., nr [...] o nałożeniu grzywny celem przymuszenia w wysokości 7000 zł. PINB wzywając do uiszczenia grzywny w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wezwał jednocześnie do wykonania w tym samym terminie obowiązku określonego w tytule wykonawczym i uprzedzając, że w razie niewykonania tego obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Przedstawiając motywy nałożenia grzywny celem przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na sporządzeniu określonej ekspertyzy technicznej PINB wskazał, że złożona przez Wspólnotę Mieszkaniową ekspertyza nie wypełnia nakazu wynikającego z decyzji z dnia 30 października 2012 r. Według organu przedłożona ekspertyza nie zawiera sprecyzowanego zakresu robót budowlano-remontowych, które należy wykonać w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego (także metod wykonywania, materiałów budowlanych do zastosowania, np. w odniesieniu do balustrad balkonów). W opisie robót naprawczych odnoszących się do balkonów autor przedstawionego opracowania zalecił wykonanie najpierw niezbędnych odkrywek umożliwiających ocenę stanu technicznego zbrojenia głównego płyt, po czym w zależności od wyników, rozbiórkę płyt wszystkich balkonów i wykonanie ich na nowo bądź zabezpieczenie istniejących. PINB wskazał, że to właśnie ekspertyza techniczna, której wykonanie nakazał, powinna określać konkretne roboty budowlano-remontowe, które należy wykonać (po uprzednio wykonanych badaniach, ocenach, odkrywkach koniecznych do wskazania zaleceń przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane). Powyższe dotyczy także wskazanego zakresu robót remontowych odnoszących się do tarasów na ostatniej kondygnacji budynku. Nadto podkreślono, że wprawdzie autor przedstawionego opracowania wykazuje nieprawidłowości w stanie technicznym okien piwnicznych (stan techniczny mierny), schodów na kondygnacjach mieszkalnych (pęknięcia), wejścia do klatki (konstrukcja ścian bocznych odspojona od lica budynku) oraz instalacji gazowej (zamurowane rury zasilające kuchenki przy przechodzeniu przez szachty w łazience), jednak nie wskazuje sposobu ich usunięcia. Według PINB, przedstawiona ocena techniczna nie odnosi się do stanu technicznego stolarki okiennej na klatce schodowej oraz instalacji elektrycznej. Podniesiono, że autor ekspertyzy wskazuje, że w zakresie tych elementów obiektu dokonano ich wymiany, jednak nie przedstawia żadnych dokumentów na potwierdzenie powyższych faktów, np. protokołów odbioru robót, oświadczenia osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe, pod nadzorem której dokonano powyższych robót. PINB wskazał, że o opisanych brakach oceny technicznej zawiadomił Wspólnotę pismem z dnia 26 marca 2013 r.

Uzasadniając wybór zastosowanego środka egzekucyjnego PINB powołał się na uregulowanie wynikające z art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej w skrócie u.p.e.a.). Według organu egzekucyjnego przepis ten nie ustanawia wprost kolejności stosowania grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego, lecz określa elementy postanowienia o nałożeniu grzywny. Odczytując wzajemne relacje przepisów art. 119 u.p.e.a., który definiuje grzywnę w celu przymuszenia oraz art. 127 u.p.e.a., który definiuje wykonanie zastępcze, a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2 u.p.e.a., w procesie egzekwowania obowiązku określonego w przepisach u.p.b. organ egzekucyjny wskazał, że w myśl art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Według organu egzekucyjnego zagrożenie dotyczące wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego wyklucza zatem tezę o pierwszeństwie wykonania zastępczego. Przewidziana jest bowiem sytuacja, w której jako pierwszy środek stosowana jest grzywna. Z kolei przepis art. 128 § 2 i 3 u.p.e.a. określający możliwość nałożenia na zobowiązanego obowiązków związanych z wykonaniem zastępczym, nie przewiduje zamieszczenia pouczenia o zagrożeniu alternatywnym obowiązkiem egzekucyjnym, tj. grzywną w celu przymuszenia. W takiej sytuacji organ egzekucyjny nie podzielił poglądu o pierwszeństwie wykonania zastępczego, wyrażanego na tle regulacji przepisu art. 7 § 2 oraz art. 119 § 2 u.p.e.a.

Ustalając wysokość grzywny organ I instancji przyjął, że kwota 7000 zł jest kwotą, która spowoduje, że przymuszenie do wykonania obowiązku będzie skuteczne. Według organu egzekucyjnego zastosowana dolegliwość finansowa będzie wystarczającym bodźcem do tego, by Wspólnota Mieszkaniowa wykonała we właściwy sposób ciążący na niej obowiązek, który w ocenie organu nie wydaje się szczególnie trudny, ponieważ wystarczy uzupełnić wcześniejszą dokumentację o zagadnienia szczegółowo wskazane w zawiadomieniu z dnia 26 marca 2013 r.

W piśmie procesowym zatytułowanym "Zażalenie" Wspólnota Mieszkaniowa – reprezentowana przez M. T. – prezesa A. Sp. z o.o. zarządcy nieruchomości przy ul. P. [...] we W., wniosła o uchylenie postanowienia z dnia 10 maja 2013 r. oraz o wstrzymanie wykonania tytułu wykonawczego. Odwołujący się stwierdził, że nie zgadza się z zaskarżonym postanowieniem, gdyż oparte zostało na decyzji PINB nakazującej wykonanie ekspertyzy technicznej, w której organ nie wyznaczył terminu jej wykonania, a więc zobowiązanemu nie mógł upłynąć termin, o którym mowa jest w art. 15 § 1 u.p.e.a. Zdaniem wnoszącego zażalenie, upomnienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Zgłoszone w zażaleniu zastrzeżenia dotyczą faktu wszczęcia postępowania egzekucyjnego, pomimo że Wspólnota Mieszkaniowa nie pozostawała w zwłoce. Ponadto autor zażalenia uznał za chybione, nieuzasadnione i pozbawione podstawy prawnej stanowisko organu egzekucyjnego odnoszące się do przedłożonej ekspertyzy. Według wnoszącej zażalenie, w świetle wyjaśnień inż. T. L. należy uznać za przekroczenie uprawnień, wynikających z art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.b., zakres żądań wskazanych w tytule wykonawczym. Ponadto takie żądanie stanowi naruszenie praw właścicieli nieruchomości w zakresie swobodnego wyboru technologii i materiałów budowalnych użytych przy prowadzeniu remontu, a także może prowadzić do naruszenia praw autorskich projektanta budynku.

Rozpatrując zażalenie DWINB zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 lipca 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. DWINB przyjął za własną wyrażoną przez organ egzekucyjny ocenę dotyczącą przedłożonej przez Wspólnotę Mieszkaniową ekspertyzy. W tym zakresie organ odwoławczy powtórzył przedstawioną dotychczas argumentację dotyczącą braków w ekspertyzie wskazując, że nie zawiera ona sprecyzowanego zakresu robót budowlanych, które należy wykonać w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego (także metod wykonywania, materiałów budowlanych do zastosowania, np. w odniesieniu do balustrad balkonów). Za niewystarczające organ II instancji uznał przyjęte w opisie robót naprawczych odnoszących się do balkonów zalecenie wykonania najpierw niezbędnych odkrywek umożliwiających ocenę stanu technicznego zbrojenia głównego płyt, po czym w zależności od wyników, rozbiórkę płyt wszystkich balkonów i wykonanie ich na nowo bądź zabezpieczenie istniejących.

Odnosząc się do wyboru zastosowanego w sprawie środka egzekucyjnego, w ocenie DWINB w rozpatrywanej sprawie organ egzekucyjny poczynił w uzasadnieniu skarżonego postanowienia stosowne rozważania i wykazał zasadność nałożenia grzywny, czym wypełnił wymóg art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. DWINB wyraził aprobatę dotyczącą twierdzenia organu I instancji, że grzywna jest w realiach niniejszej sprawy odpowiednia do przymuszenia Wspólnoty Mieszkaniowej do wykonania obowiązku i stanowi wystarczającą dolegliwość, by spełnić swoje zadanie, polegające na skutecznym zmobilizowaniu zobowiązanej do wykonania obowiązku. DWINB wskazał przy tym, że grzywna nakładana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest świadczeniem bezzwrotnym. Po pierwsze w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte, grzywny podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.), a po drugie na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Z przepisów tych DWINB wyprowadził wniosek, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które to ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego.

Ponadto według DWINB organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę nakładania grzywny, ponieważ do zobowiązanej skierowano najpierw upomnienie z dnia 10 grudnia 2012 r. (zgodnie z art. 15 u.p.e.a.). Prawidłowo wystawiono tytuł wykonawczy, precyzyjnie określając w nim niewykonane obowiązki (stosownie do art. 27 § 1 u.p.e.a.). Przyjęto także za prawidłowe zawarcie w postanowieniu o nałożeniu grzywny wezwania do zapłaty grzywny i do wykonania obowiązków nałożonych decyzją ostateczną (zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a.). Wątpliwości DWINB nie budzi również kwestia prawidłowości adresata zaskarżonego postanowienia. Podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku jest Wspólnota Mieszkaniowa, ponieważ tylko ten podmiot może być stroną postępowania egzekucyjnego i tylko na ten podmiot mogą być w jego toku nałożone obowiązki.

DWINB wyjaśnił, że treść decyzji administracyjnej jest zdeterminowana przepisami prawa administracyjnego materialnego. Przepisy te przewidują niekiedy termin wykonania decyzji ustalającej obowiązek strony. Przepis prawa administracyjnego materialnego może również uznać za część składową decyzji administracyjnej termin wykonania tej decyzji, pozostawiając organowi administracji określenie stosownego terminu z uwzględnieniem zwłaszcza zasad określonych w rozdziale 2 działu I k.p.a., jak również możliwości wykonania decyzji przez stronę bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przepis art. 62 ust. 3 u.p.b. przewiduje jedynie, że w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, właściwy organ nakazuje przeprowadzenie okresowej kontroli, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Nie określono więc ustawowo terminu wykonania tych obowiązków, nie przewidziano też możliwości orzeczenia o terminie wykonania obowiązku w decyzji administracyjnej. Ponadto DWINB wskazał, że pogląd zgodnie z którym określenie w decyzji administracyjnej daty wykonania obowiązku jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku prezentowany jest również w orzecznictwie NSA (por. uchwała NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., OPS 2/98, publ.: ONSA z 1998 r., nr 4, poz. 108, uzasadnienie wyroku NSA z dnia 17 marca 1999 r., SA/Bk 1672/97, publ.: ONSA z 2000 r., nr 1, poz. 38). W związku z powyższym, wbrew przekonaniu Wspólnoty, orzeczenie o terminie wykonania obowiązków o których mowa w art. 62 ust. 3 u.p.b. nie znajduje podstawy prawnej. DWINB przyjął, że dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ odwoławczy nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej czynności może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności postępowania egzekucyjnego. W tym stanie rzeczy, zarzuty podnoszone przez Wspólnotę dotyczące samej istoty nałożonych na nią obowiązków nie mogły być badane na etapie postępowania przed organem II instancji.

W skardze na powyższe postanowienie Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości, a także o uchylenie postanowienia je poprzedzającego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu stanowisko jest wadliwe, albowiem wynika z błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędnej interpretacji przepisów prawa. Jest również nielogiczne i rażąco narusza zasady prawidłowego rozumowania oraz zasady współżycia społecznego. Autor skargi podniósł, że strona skarżąca nie kwestionuje faktu, że w dniu 30 października 2012 r., PINB wydał decyzję, na mocy której zobowiązał ją do wykonania określonych obowiązków. Decyzja ta uprawomocniła się i strona skarżąca, co jest faktem niekwestionowanym przez obie strony, przystąpiła do jej wykonania. Faktem jest też to, że w dniu 30 stycznia 2013 r. do PINB została doręczona opinia o stanie technicznym budynku, opracowana przez mgr inż. T. L. Według Wspólnoty jest to kompleksowe i pełne opracowanie, które zwykle wykonuje się na taką okoliczność. Mimo tego, z przyczyn dla strony zupełnie niezrozumiałych, PINB przystąpił do przymuszania strony skarżącej do jej wykonania nie bacząc na to, że czynność ta została wykonana, a PINB czynnie uczestniczył w tych czynnościach (świadczy o tym m.in. korespondencja kierowana do PINB z dnia 4 grudnia 2013 r. z A. Sp. z o.o. wraz z załącznikiem - informacją T. L., oraz czynności kontrolne po demontażu balustrad balkonowych w grudniu 2012 r.). Według skarżącej wspólnoty, organ nadzoru uznał, że wystąpiła tzw. przesłanka "bezczynności", przy czym śledząc tok rozumowania organu, bezczynność w jego rozumieniu miałaby polegać na niewykonaniu finalnym decyzji, a nie na zaniechaniu jej wykonywania. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zatem wyłącznie kwestia, czy w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego, w wydanej przez siebie prawomocnej decyzji zobowiązującej nie określi terminu wykonania obowiązków nałożonych na stronę, to może przymuszać ją do ich wykonania, mimo nie zaistnienia przesłanki bezczynności, oraz pozostawania w zwłoce, czy też nie? Według skarżącego zasadne jest też pytanie: czy organ mógł w zaistniałej sytuacji zastosować art. 15 § 1 u.p.e.a., skoro ustawodawca zezwolił organowi na przesłanie upomnienia dopiero po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku? Odpowiadając na postawione pytania autor skargi wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie ma takiego uprawnienia, a jeżeli z niego korzysta to oznacza, i tak jest w realiach niniejszej sprawy, że wadliwie ocenił zachowanie zobowiązanej. Tak jak nie jest przedmiotem niniejszej sprawy ocena zasadności obowiązków nałożonych na stronę skarżącą, obowiązków do wykonania, których strona przystąpiła, tak nie jest przedmiotem niniejszej sprawy kwestia uprawnień organów nadzoru, lub ich braku, do oznaczania stronie terminu wykonania decyzji administracyjnych. Zdaniem strony skarżącej skoro organ nie uznał za konieczne zakreślić stronie tego terminu, to jedynie w sytuacji braku jakiegokolwiek działania strony zobowiązanej może subiektywnie próbować to zachowanie ocenić, na płaszczyźnie znamion bezczynności i wówczas stosownie reagować. Według skarżącego organy nadzoru budowlanego w żaden sposób nie udowodniły zaistnienia przesłanki bezczynności w zachowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej. Wręcz przeciwnie, w treści zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i w treści postanowienia PINB, opisują szeroko, na czym działania Wspólnoty polegają i w jakim zakresie pomiędzy stronami doszło do sporu w interpretacji przedstawionych dokumentów i sposobów usunięcia wad. Skarżący zwrócił uwagę na brak podstawy prawnej żądania przez organ wskazania konkretnych robót budowlanych do wykonania, metod ich wykonania i materiałów budowlanych, gdyż te opracowania leżą w gestii architekta i inwestora, a tym samym opinia techniczna nie może o nich przesądzać. Podniesiono również, iż PINB zarzucając Wspólnocie, że nie przedstawiła dowodów na wykonanie określonych prac, jednocześnie nie uznaje za stosowne podjęcia się trudu zweryfikowania jej twierdzeń, chociażby poprzez przeprowadzenie oględzin obiektu.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, że uchylenie decyzji (odpowiednio także i postanowienia) może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w skrócie u.p.p.s.a). Natomiast gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach wówczas Sąd, w myśl art. 145 § 1 ust. 2 u.p.p.s.a. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części.

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

W tym kontekście przypomnieć trzeba, że przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie organu II Instancji, który powołując się na podstawę z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy wydane przez organ I instancji postanowieniem o nałożeniu na stronę skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania jednego z obowiązków wynikających z decyzji PINB nr [...] z dnia 30 października 2012 r., t.j. sporządzenia określonej ekspertyzy technicznej.

Zważywszy na zakres i ciężar zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, w tym zwłaszcza wskazujących na naruszenie przepisów u.p.e.a., zasadnym jest rozpoczęcie wywodów uzasadnienia od wyjaśnienia kwestii wykonalności obowiązków nakładanych w trybie art. 62 ust. 3 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego, w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.

W rozpoznawanej sprawie zobowiązany podmiot, powołując się na brak określenia w decyzji z dnia 30 października 2012 r. terminu do sporządzenia ekspertyzy przyjął, że jedynie w sytuacji braku jakiegokolwiek działania z jego strony można byłoby takie zachowanie ocenić na płaszczyźnie znamion bezczynności, a więc kwalifikować jako niewykonanie obowiązku. Według skarżącego organy egzekucyjne w żaden sposób nie udowodniły zaistnienia przesłanki bezczynności w zachowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej, a wręcz przeciwnie w treści zaskarżonych postanowień szeroko opisano na czym działania Wspólnoty polegają i w jakim zakresie pomiędzy stronami doszło do sporu w interpretacji przedstawionych dokumentów i sposobów usunięcia wad.

W świetle powyższych okoliczności i treści skargi wymaga zauważania, że badanie prawidłowości decyzji stanowiącej podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji pod względem merytorycznym (brak podstawy prawnej do żądania przez organ wskazania konkretnych robót budowlanych do wykonania, metod ich wykonania i materiałów budowlanych) na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe, co jest uzasadnione tym, że strona mogła podnieść zarzuty dotyczące meritum sprawy w postępowaniu przy wydawaniu decyzji nakładającej obowiązek.

W związku z przedstawionym stanowiskiem trzeba natomiast zauważyć, że nałożony na skarżącą stronę na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 62 ust. 3 u.p.b. obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej może być wykonywany przymusowo w trybie administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych doręczonych Sądowi od decyzji tej nie wniesiono w terminie odwołania, a zatem jest ona ostateczna. Co zaś wynika z art. 130 § 1 i § 2 k.p.a., decyzja administracyjna, która stała się ostateczna, podlega wykonaniu. Nie ulega więc wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 u.p.e.a., uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest pogląd przeciwny zawarty w wyroku WSA w Kielcach z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 369/11. Sąd jednak w tym składzie stoi na stanowisku, że podstawą wykładni jest art. 3 pkt 10 u.p.e.a., zgodnie z którym egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Sąd podziela pogląd zawarty w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 400/06, zgodnie z którym "o tym czy dany obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, nie decyduje jego charakter prawny, ale ustalenie we właściwości jakich organów (sądów czy też organów administracji publicznej) obowiązek ten pozostaje. Przy czym chodzi tu o kompetencje do ustalenia obowiązku np. w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od publicznoprawnego albo cywilnoprawnego charakteru tego obowiązku. Elementem przesądzającym o poddaniu danego obowiązku egzekucji administracyjnej jest zatem ustalenie, czy wynika on z decyzji administracyjnej lub postanowienia wydanego w trybie przepisów k.p.a. albo innej procedury administracyjnej". Tym samym skoro obowiązek przedłożenia ekspertyzy został nałożony w trybie postępowania administracyjnego przez właściwy organ, to co do zasady także egzekucja takiego obowiązku jest możliwa w toku postępowania egzekucyjnego niezależnie od tego, czemu ma służyć wykonanie takiego obowiązku w kolejnym postępowaniu lub kolejnym etapie tego samego postępowania (por. także wyroki tut. Sądu z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 482/13, z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 133/13, z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 106/13).

W kontekście treści podnoszonych w skardze zarzutów wymaga jeszcze podkreślenia, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, określenie daty wykonania obowiązku nałożonego na stronę dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku. Z przepisu art. 107 § 1 i 2 k.p.a., wynika natomiast jakie składniki powinna zawierać decyzja, zaś dodatkowe składniki, tj. termin, warunek czy zlecenie mogą być zawarte w decyzji, o ile przewidują to przepisy szczególne, a więc gdy przepisy uprawniają organ do ich zamieszczenia w decyzji (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt 11 GSK 714/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1140/08). W sytuacji więc kiedy w decyzji administracyjnej nie wskazano konkretnego terminu wykonania określonego obowiązku, osoba zobowiązana powinna niezwłocznie podjąć stosowne działania w celu wykonania obowiązku, który został nałożony na podstawie tej decyzji.

Niepodzielenie stanowiska autora skargi w kwestii określenia daty wymagalności obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b. nie oznacza jednakże uznania za prawidłowego sposobu procedowania organu egzekucyjnego w celu doprowadzenia do przymusowego obowiązku.

Warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest skuteczne doręczenie zobowiązanemu upomnienia wzywającego do dobrowolnego wykonania ciążącego na nim obowiązku. Jego charakter sprowadza się do przypomnienia zobowiązanemu o ciążącym na nim obowiązku i ma umożliwić jego wykonanie bez zastosowania środków egzekucyjnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 718/10). Zgodnie z tezą wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 sierpnia 2010r., sygn. akt III SA/Wr 252/10, instytucja upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym powinna być postrzegana w kategoriach jej niezbędności i być ograniczona jedynie do tych przypadków, w których zobowiązany z różnych powodów może nie mieć świadomości niespełnienia w sposób dobrowolny określonego świadczenia. Stąd też podkreślenia wymaga to, że każdy podmiot powinien dobrowolnie wywiązywać się z zobowiązań na nim ciążących, a nie doprowadzać swoim zachowaniem do wszczynania egzekucji. Dlatego też należy zauważyć, że w realiach rozpatrywanej sprawy, organ egzekucyjny kierując do strony, na która nałożono obowiązek administracyjny upomnienie powinien uwzględnić zakres obowiązku i czas potrzeby na jego dobrowolne wykonanie. Zauważyć zatem należy, że w przypadku obowiązku nałożonego na Wspólnotę Mieszkaniową zakres ekspertyzy winien objąć nie tylko stan techniczny wszystkich elementów budynku przy ul. P. [...] we W., ale także określać spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa ich użytkowania oraz wskazywać przyczyny powstania nieprawidłowości w stanie technicznym elementów budynku i sposób ich usunięcia. Sporządzenie we wskazanym zakresie ekspertyzy wymagało dokonania nie tylko oględzin, ale także przeprowadzenia niezbędnych odkrywek celem sprawdzenia stanu technicznego poszczególnych elementów konstrukcyjnych budynku. W realiach rozpatrywanej sprawy nie bez znaczenia pozostaje także zachowanie samej Wspólnoty Mieszkaniowej, która od momentu wydania decyzji z dnia 30 października 2012 r., podjęła szereg działań zmierzających do wykonania obciążających ją obowiązków. Nie można przy tym zapominać, że w przypadku podmiotu jakim jest Wspólnota Mieszkaniowa, wykonanie decyzji dotyczącej przeprowadzenia kontroli budynku oraz sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego budynku, ze względu na zakres nałożonych obowiązków i ich koszt, wymagało wcześniejszego podjęcia stosownej uchwały. Uchwała udzielająca zgodę na demontaż znajdujących się w złym stanie technicznym pięciu płyt balustradowych, wymianę okien na klatce schodowej, remont pokrycia dachowego oraz przygotowanie projektu remontu elewacji została podjęta już w dniu 16 października 2012 r., a więc jeszcze przed wydaniem przez PINB decyzji nakazującej sporządzenie ekspertyzy technicznej budynku (30 października 2012 r.). Po podjęciu tej uchwały mgr inż. T. L. dokonał oględzin przedmiotowego budynku, stwierdzając zły stan techniczny płyt balkonowych i zalecając ich niezwłoczną rozbiórkę. Ponadto poinformował zarządcę budynku, że ze względu na zakres ekspertyzy przygotowana przez niego opinia zostanie przekazana do końca 2012 r. Następnie pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. zarządca budynku przy ul. P. [...] we W. poinformował PINB o przystąpieniu w dniu 5 grudnia 2012 r. do prac polegających na demontażu pięciu balustrad balkonowych oraz w załączeniu przekazał ww. pismo mgr inż. T. L. wraz ze zgodą właścicieli budynku przy ul. P. [...] na wykonanie prac.

Wskazane okoliczności mogą świadczyć o istnieniu ze strony Wspólnoty Mieszkaniowej woli możliwie szybkiego usunięcia stanu zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia spowodowanych złym stanem technicznym balkonów w ciągu zabudowy ul. P. [...] oraz p. N. [...] we W., a tym samym i dobrowolnego wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 30 października 2012 r. Taką postawę po stronie Wspólnoty Mieszkaniowej potwierdzają także późniejsze jej działania, w postaci przedłożenia w dniu 30 stycznia 2013 r. "Opinii o stanie technicznym elementów budynku dotycząca stanu technicznego i niezbędnych robót naprawczych wybranych elementów budynku mieszkalnego zlokalizowanego we W. przy ul. P. [...]" z grudnia 2012 r., oraz "Protokołu kontroli okresowej obiektu budowlanego cykl jednoroczny" z dnia 11 stycznia 2013 r. W tych okolicznościach, uwzględniając zakres obowiązku nałożonego na stronę skarżącą, wystosowane do niej już w dniu 10 grudnia 2012 r. upomnienie należy zakwalifikować jako przedwczesne. Jak wynika z przedstawionych okoliczności faktycznych Wspólnota Mieszkaniowa nie tylko posiadała wiedzę na temat ciążących na niej obowiązków ale także informowała o podjętych działaniach służących do wykonania tych obowiązków, określając czas ich wykonania. W rozpoznanym przypadku nie jest to bowiem sytuacja, w której zobowiązana nie podjęła żądnych czynności celem wykonania nałożonych na nią obowiązków, lecz wręcz przeciwnie wykonała zdecydowaną ich większość, gdyż organ miał zastrzeżenia tylko do treści i jakości przedłożonej ekspertyzy. Co równie znamienne, w ocenie samego organu egzekucyjnego ostateczne spełnienie przez Wspólnotę ciążącego na niej obowiązku nie zostało uznane za szczególnie trudne, ponieważ wystarczyło ekspertyzę uzupełnić o zagadnienia szczegółowo wskazane w zawiadomieniu z dnia 26 marca 2013 r. Dlatego też w zaistniałej sytuacji, jest niezrozumiałym postępowanie organu egzekucyjnego, który ograniczając się do skierowania wobec zobowiązanej zawiadomienia z dnia 26 marca 2013 r., w którym poinformował o brakach w przedłożonej ekspertyzie, bez wskazywania w tym zakresie terminu, w którym oczekuje uzupełniania ekspertyzy, po upływie ponad jednego miesiąca, tj. w dniu 10 maja 2013 r. wszczyna wobec zobowiązanej postępowanie egzekucyjne, sporządzając tytuł wykonawczy wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (doręczone zobowiązanej w dniu 22 maja 2013 r.). Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że postępowanie egzekucyjne powinno być prowadzone z uwzględnieniem zasad określonych m.in. w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a., tj. winny uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz wzbudzać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organ administracji powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Art. 7 § 2 u.p.e.a. stanowi zaś, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a wśród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (zobowiązanych). W tych okolicznościach, zobowiązana wspólnota mogła mieć uzasadnione prawo przypuszczać, że jej działania (brak działań) nie spowodują konieczności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Kierując się zatem wskazanymi zasadami PINB przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia powinien dokonać wezwania do uzupełnienia ekspertyzy, wyznaczając w tym zakresie termin, adekwatny do czasu potrzebnego na dokonanie koniecznych uzupełnień. Pominięcie tego elementu postępowania, nie może być uznane za nieistotne naruszenie prawa, gdyż skutkowało istnieniem po stronie zobowiązanej przekonania o spełnieniu nałożonego na nią obowiązku.

Wskazać trzeba również na jeszcze inne naruszenia przepisów u.p.e.a. Z akt sprawy oraz z treści postanowień organów obu instancji bowiem nie wynika, aby w ogóle rozważano podnoszoną w piśmie procesowym zatytułowanym: "Zażalenie", kwestię wstrzymania wykonania tytułu wykonawczego z dnia 10 maja 2013 r. w kontekście podnoszonych w tym piśmie zarzutów dotyczących wykonalności obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej (braku wyznaczenia terminu dla sporządzenia ekspertyzy). Obowiązek rozpatrzenia żądania strony jednoznacznie natomiast wynika z przepisów ustawy normującej postępowanie i zasady prowadzenia egzekucji. Uchylanie się organu egzekucyjnego od rozstrzygnięcia żądania strony powoduje niedopuszczalne ograniczanie praw strony w postępowaniu egzekucyjnym. Organy egzekucyjne powinny były więc wyjaśnić i ustalić, czy istnieją w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające art. 33 § 1 u.p.e.a., a więc czy pisma tego nie należało zakwalifikować jako zawierającego także zarzuty dotyczące tytułu wykonawczego, który został doręczony zobowiązanej wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wyjaśnienie i rozważenie tych okoliczności ma wpływ nie tylko na rozstrzygnięcie zgłoszonego żądania, ale i na możliwość, i celowość podejmowania dalszych czynności egzekucyjnych. W tym miejscu zaznaczyć należy, że zastosowanie środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia, łączy się z określonymi skutkami prawnymi i faktycznymi. Wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przed rozpatrzeniem zgłoszonego nawet w formie ewentualnej zarzutów przeciwko tytułowi wykonawczemu (brak wymagalności obowiązku podlegającego egzekucji lub nieistnienia obowiązku – jego wykonania) narusza usprawiedliwiony interes strony przez faktyczne pozbawienie strony możności obrony jej praw.

Ponadto w opisanych okolicznościach kontrolowanej sprawy wybór grzywny celem przymuszenia wcale nie musiał stanowić najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego prowadzącego do bezpośredniego wykonania obowiązku niepieniężnego. Biorąc pod uwagę niezbędny zakres uzupełnienia ekspertyzy dostarczonej przez zobowiązaną, można było ocenić, czy nie byłoby właściwsze zwrócenie się przez sam organ egzekucyjny o sporządzenie ekspertyzy do uprawnionej osoby, a kosztem takiej uzupełniającej ekspertyzy, prawdopodobnie w kwocie niższej niż wymierzona grzywna, obciążyłby wówczas zobowiązaną. Organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia powinien więc przytoczyć ustalenia faktyczne sprawy wskazujące, dlaczego zastosował taki środek egzekucyjny. Kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, organ egzekucyjny winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego i w uzasadnieniu postanowienia powinien przytoczyć okoliczności, które wpłynęły na wybór środka egzekucyjnego. Chodzi bowiem o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Wynika to wprost z art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków egzekucyjnych - środek lub środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Stanowisko to zostało jednolicie ukształtowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 20 lutego 2008r. II OSK 43/07, z 12 sierpnia 2010r. I OSK 917/10, wyrok WSA w Gliwicach z 7 grudnia 2012r. IV SA/Gl 144/12), a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je akceptuje. Ponadto należy zwrócić uwagę, że skoro w art. 122 § 3 u.p.e.a. ustawodawca przyznał zobowiązanemu prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, to nie może ulegać wątpliwości, że postanowienie takie musi być uzasadnione. Tymczasem, jak wynika z akt kontrolowanej sprawy, pomijając istotne okoliczności sprawy, utrzymane w mocy rozstrzygnięciem organu II instancji postanowienie PINB z dnia 10 maja 2013 r. zawiera ogólnikowe, nie odnoszące się do realiów rozpatrywanej sprawy, stanowisko w kwestii prawidłowości zastosowanego w sprawie środka egzekucyjnego, skupiając się na wątpliwościach dotyczących kolejności zastosowania grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego, na tle treści przepisów art. 122 § 2 pkt 2 i art. 128 § 2 i 3 u.p.e.a., a co zatem idzie skarżąca, jak i organ rozpatrujący zażalenie pozbawieni zostali możliwości merytorycznej weryfikacji zawartych w nim rozstrzygnięć. Niepodzielając przedstawionego przez organ egzekucyjny stanowiska należy zauważyć, że wybierając środek egzekucyjny obowiązków niepieniężnych, organ winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, co w realiach rozpatrywanej sprawy powinno oznaczać, dążenie do jak najszybszego usunięcia stanu zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia powodowanych złym stanem technicznym balkonów w ciągu zabudowy ul. P. [...] oraz pl. N. [...] we W.. W tym zakresie podjęta decyzja nie może być pozostawiona arbitralnej ocenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne. Ustalone w toku postępowania okoliczności sprawy wraz z oceną warunków wiążących się z wykonaniem obowiązku, stanowić winny podstawę do właściwego rozstrzygnięcia, który spośród kilku dostępnych środków egzekucyjnych będzie zmierzał bezpośrednio do wykonania obowiązku. Organ egzekucyjny, który wybiera odpowiedni środek egzekucyjny powinien kierować się jego efektywnością, celowością i skutecznością zastosowanego środka. Stąd też, jeżeli zobowiązani nie wykonają dobrowolnie czynności polegających na usunięciu bezpośrednio zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, to właściwy organ powinien rozważyć ewentualną celowość zastosowania wykonania zastępczego, tym bardziej, o czym była już mowa wyżej, sam organ egzekucyjny wskazuje, iż uzupełnienie ekspertyzy nie wydaje się trudne. Podobne stanowisko wyraził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 4/08, przyjmując, że samo uchylanie się od wykonania obowiązku nie jest przesłanką pozwalającą na określenie wysokości grzywny. Natomiast argument wskazujący na stan zagrożenia takich dóbr jak zdrowie lub życie, mógłby uzasadniać podjęcie czynności egzekucyjnych zmierzających do bezpośredniego wykonania nałożonego obowiązku, czyli np. do wykonania zastępczego. Organ egzekucyjny nie powinien tolerować stanu zagrożenia zdrowia lub życia i w takiej sytuacji nie tyle kierować grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, co dokonać jego wykonania właśnie w trybie wykonania zastępczego. W ten bowiem sposób najszybciej umożliwiono by ochronę tak istotnych dla ustawodawcy i dla społeczeństwa dóbr jak życie i zdrowie.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydano z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organów będzie wyjaśnienie wskazanych kwestii i zastosowanie właściwych przepisów ustawy normującej postępowanie i zasady prowadzenia egzekucji.

Z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i lit. c) u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oraz zwrotu kosztów postępowania uzasadnia odpowiednio art. 152 i art. 200 u.p.p.s.a.