Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1494/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, 134 § 1 i art.  141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 531/09 w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009r. , sygn. akt II SA/Ol 531/09, oddalił skargę A. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia (...) marca 2009r., nr (...), w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Dyrektor Aresztu Śledczego w B. decyzją personalną z dnia (...) grudnia 2008r., nr (...), w oparciu o art. 31 ust.1 pkt.4 i ust.2 oraz art. 37 ust.2 i 3 oraz art. 120 ust.1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej, przedłużył A. Z. zawieszenie w czynnościach służbowych na okres od 1 stycznia 2009r. do 31 stycznia 2009r. z jednoczesnym zawieszeniem od najbliższego terminu płatności, wypłaty 50% należnego uposażenia.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że A. Z. został zawieszony w czynnościach służbowych w dniu 21 listopada 2008r. ze względu na nie dostarczenie przez niego aktualnego zaświadczenia lekarskiego, stwierdzającego brak przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku. Organ podniósł, że A. Z. do dnia 29 grudnia 2008r. nie dostarczył w/w zaświadczenia lekarskiego, po zakończonym długotrwałym zwolnieniu lekarskim, trwającym powyżej 30 dni, a tym samym nadal nie wykonał polecenia Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia (...) października 2008r., polegającego na poddaniu się badaniom kontrolnym w Zespole Medycyny Pracy w O. W ocenie Dyrektora Aresztu Śledczego w B. brak takiego aktualnego zaświadczenia lekarskiego powoduje zgodnie z art. 294 § 4 Kodeksu pracy niedopuszczenie funkcjonariusza do pełnienia służby, w związku z czym niezbędne było przedłużenie zawieszenia go w czynnościach służbowych.

A. Z. w piśmie z dnia 26 stycznia 2009r. zatytułowanym jako "zażalenie", wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej. Zarzucił także naruszenie przez organ I instancji art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a. Podniósł też błędną interpretację art. 229 § 4 Kodeksu pracy z powodu wadliwie przyjętego przez organ stanu faktycznego, w którym to organ stwierdza, że skarżący nie posiada aktualnego zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku. Wskazał na nierozpoznanie przez organ istoty sprawy i przekroczenie zakresu kompetencji. Odwołujący podniósł, że posiada aktualne zaświadczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy z datą jego ważności do dnia 17 maja 2009r. Zaznaczył ponadto, że zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 i 3 oraz art. 120 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, organ nie miał podstaw faktycznych i prawnych do zawieszenia go w czynnościach służbowych i pomniejszenia należnego mu uposażenia. Odwołujący stwierdził, że treść art. 37 w/w ustawy w sposób precyzyjny i zrozumiały określa przyczyny i podstawy jego stosowania, z których wynika, że funkcjonariusza Służby Więziennej można zawiesić w czynnościach służbowych tylko i wyłącznie w przypadku tymczasowego aresztowania lub wszczęcia postępowania karnego w sprawie o przestępstwa nieumyślne lub ścigane z urzędu, a w przypadkach szczególnie uzasadnionych w trakcie trwania postępowania dyscyplinarnego wszczętego na skutek popełnionego przestępstwa lub wykroczenia, za które funkcjonariusz Służby Więziennej ponosi odpowiedzialność prawną. Odwołujący podniósł, że w stosunku do niego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy. Natomiast postępowanie dyscyplinarne, z powodu którego go zawieszono, zakończyło się jeszcze przed jego zawieszeniem. Odwołujący wskazał, że zaskarżona decyzja powinna określać merytoryczne powody jej wydania, a nie tylko przytaczać podstawy prawa do niej zastosowane oraz spełniać wymogi określone w art. 107 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania A. Z. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia (...) marca 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej, funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo nieumyślne ścigane z urzędu lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby. Podkreślono, że postępowanie dyscyplinarne prowadzone przeciwko skarżącemu zostało zakończone orzeczeniem wydanym w dniu 24 grudnia 2008r. przez Dyrektora Aresztu Śledczego w B., wymierzającym karę dyscyplinarną, a więc zdaniem organu odwoławczego nie było podstaw prawnych do przedłużenia skarżącemu zawieszenia w czynnościach służbowych na okres od 1 stycznia do 31 stycznia 2009r. z jednoczesnym zawieszeniem od najbliższego terminu płatności, wypłaty 50% należnego uposażenia. W związku z prawomocnym zakończeniem postępowania dyscyplinarnego decyzją personalną z dnia (...) lutego 2009r. wypłacono skarżącemu część uposażenia w wysokości 3.935 zł, którego wypłata została zawieszona na łączny okres od 1 grudnia 2008r. do 28 lutego 2009r. Postępowanie w pierwszej instancji natomiast zostało umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość w postaci zakończenia postępowania dyscyplinarnego wobec A. Z. oraz wypłacenia mu zawieszonego uposażenia.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, bądź w części dotyczącej uzasadnienia i rozstrzygnięcia pkt 2, czyli umorzenia postępowania. Jednocześnie zwrócił się o stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a także stwierdzenie jej nieważności, jak również uchylenie w całości decyzji pierwszoinstancyjnej.

W ocenie skarżącego podstawą umorzenia postępowania nie może być wypłata zawieszonego uprzednio uposażenia, jest to bowiem czynność techniczna organu, którą organ musi wykonać i nie ma ona wpływu na tok postępowania. Podniósł, że upływ orzeczonej kary w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych nie powoduje bezprzedmiotowości całego toczącego się postępowania. Podkreślił, że domagał się zbadania zasadności wydania decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych, a organ odwoławczy nie mógł uwolnić się od kontroli zaskarżonej decyzji. Zarzucił błędne uzasadnienie rozstrzygnięcia będącego przedmiotem skargi. Wskazał, że organ dopuścił się naruszenia prawa ponieważ przedłużanie okresu zawieszenia zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej może nastąpić tylko raz i to bez względu na okoliczność, że pierwsze zawieszenie nastąpiło na okres krótszy niż 3 miesiące. Stwierdził też, że okres zawieszenia można przedłużyć tylko w sytuacji gdy toczy się wobec funkcjonariusza postępowanie karne. Nie jest to natomiast możliwe w przypadku postępowania dyscyplinarnego. Ponadto w skardze podniesiono, że organ nie zwrócił uwagi, że decyzja pierwszoinsatncyjna została wydana z innych powodów, niż wynika to z przedstawionej w rozstrzygnięciu podstawy prawnej. Organ nie dochował też według skarżącego wynikającej z art. 139 k.p.a. zasady mówiącej, że nie można wydać rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się. Tak więc organ odwoławczy nie mógł w przypadku zasadności odwołania uchylić się od kontroli instancyjnej zaskarżonych decyzji i rozstrzygnąć odmiennie niż to wynika z żądań zawartych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku podał, że organ odwoławczy trafnie przyjął, że pismo skarżącego o nazwie zażalenie należy potraktować jako odwołanie strony od nieostatecznej decyzji, skoro zostało ono wniesione w ustawowym terminie do wniesienia odwołania. Ponadto ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma skarżącego z dnia 12 marca 2009r. wynika jednoznacznie, że pismem o nazwie zażalenie wniósł on odwołanie od decyzji organu I instancji, a nie wniosek o stwierdzenie nieważności.

Sąd I instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. był art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Przepis ten stanowi, że funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo nieumyślne, ścigane z urzędu, lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby.

Z treści cytowanej regulacji prawnej wynika, że ustawodawca przewidział dwa warunki niezbędne do fakultatywnego zawieszenia funkcjonariusza Służby Więziennej w czynnościach służbowych, tj. wszczęcie jednego z wymienionych w tym przepisie postępowań oraz celowość zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych ze względu na dobro postępowania lub dobro służby. Organ Służby Więziennej może zawiesić funkcjonariusza w czynnościach służbowych o ile wykaże, że spełnione zostały oba powyższe warunki. W tym celu musi wskazać, że wszczęto określone w art. 37 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej postępowanie oraz dokonać wykładni pojęć "dobro służby" lub "dobro postępowania" i odnieść je do stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie dostrzegł, że postępowanie dyscyplinarne prowadzone przeciwko skarżącemu zostało zakończone orzeczeniem wydanym w dniu (...) grudnia 2008r. przez Dyrektora Aresztu Śledczego w B. wymierzeniem kary dyscyplinarnej. Od wspomnianej daty nie istniała już zatem podstawa z art. 37 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, która pozwoliłaby skutecznie zawiesić A. Z. w czynnościach służbowych.

Odnosząc się do kwestii zasadności umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego Sąd stwierdził, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może służyć organowi odwoławczemu za podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w tzw. trudnych przypadkach, w których konieczne jest uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, lecz równocześnie brak jest podstaw do orzeczenia co do istoty sprawy lub do przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem Sądu z taką sytuacją miał do czynienia organ odwoławczy w niniejszej sprawie. Bez wątpienia niezbędnym było uchylenie decyzji zapadłej w I instancji, ponieważ w dacie wydania tego rozstrzygnięcia, a więc w dniu 29 grudnia 2008 r. postępowanie dyscyplinarne wobec skarżącego było już zakończone (orzeczeniem z dnia (...) grudnia 2008r. Dyrektora Aresztu Śledczego w B. wymierzającym A. Z. karę dyscyplinarną). Wraz z wydaniem orzeczenia dyscyplinarnego przestała istnieć przesłanka z art. 37 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, umożliwiająca skuteczne zawieszenie skarżącego z powodu toczącego się przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego.

Sąd zaznaczył także, że uzasadnienie decyzji organu I instancji zawierało lakoniczne uzasadnienie, w dużej części pozostające w oderwaniu od wskazanej podstawy prawnej tj. art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o Służbie Więziennej. W znacznej części dotyczyło ono bowiem kwestii nie dostarczenia przez A. Z. zaświadczenia lekarskiego, stwierdzającego brak przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku. Ponadto nie wyjaśniono podstaw zastosowania wobec skarżącego przepisów Kodeksu pracy w kontekście pracy w Służbie Więziennej. Rację zdaniem Sądu ma również skarżący podnosząc, że Dyrektor Aresztu Śledczego w B. zupełnie nie odniósł się ani nie wskazał niezbędnego elementu do zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, jakim jest wykazanie celowości takiego zawieszenia z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby.

Sąd podkreślił jednak, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, na podstawie przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia postępowania karnego lub dyscyplinarnego. Mamy więc tu do czynienia z tzw. alternatywą rozłączną. Nie podzielono również stanowiska skarżącego, jakoby z art. 37 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej miało wynikać, że zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych można dokonać tylko raz. Ze wspomnianego przepisu wynika jedynie, iż może to nastąpić na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zasadnym było uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również umorzenie postępowania I instancji.

Zauważono, iż dalsze postępowanie wyjaśniające w tej sprawie było zbędne albowiem postępowanie dyscyplinarne wobec A. Z. zostało zakończone orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia (...) grudnia 2008r., co spowodowało odpadnięcie przesłanki zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych z art. 37 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Tym samym organ odwoławczy nie mógł np. uchylić decyzji organu I instancji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż jest to możliwe tylko wówczas gdy niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie organ administracji działający w trybie odwoławczym zasadnie nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.). Miał więc obowiązek zastosować instytucję reformacji, zamiast uchylać decyzje organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podobnie, jak najbardziej słusznie rozstrzygnięto o umorzeniu postępowania w I instancji, ponieważ postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, a więc istniały podstawy do jego umorzenia jeszcze przez organ pierwszej instancji.

Sąd przyjął również, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasady reformationis in peius, wynikającej z art. 139 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Z wykładni językowej tego przepisu mogłoby wynikać, że zakaz reformationis in peius oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się". W rezultacie zakazem tym objęta byłaby każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca odwołania, w szczególności decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy negatywną dla strony decyzję organu pierwszej instancji. Tymczasem zakres tego zakazu jest niewątpliwie węższy i wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. (Komentarz do art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy nie ma żadnych wątpliwości, że decyzja organu odwoławczego jest dla skarżącego korzystna, a jego sytuacja prawna uległa

w wyniku jej wydania znacznej poprawie w stosunku do stanu po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. Z. i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie:

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., gdyż w zaistniałym stanie faktycznym w sprawie jako podstawa materialna rozstrzygnięcia powinien mieć zastosowanie art. 61 § 1 i 2 k.p.a. Zatem Sąd wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, wynikający z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz z art. 3 § 2 p.p.s.a. co ma wpływ na wynik sprawy. Podkreślił, że zaskarżone orzeczenie nie jest korzystne dla strony, nie uwzględnia jej żądania w całości (uchylenie pkt 2 zaskarżonej decyzji organu odwoławczego). Analizując zaskarżoną decyzję w tej części rozstrzygnięcia Sąd winien zatem przede wszystkim mieć na uwadze, że stosownie do przepisu art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, a tak było w niniejszej sprawie. W tej materii Sąd nie zawarł stosownego rozstrzygnięcia, a to ma wpływ na wynik sprawy. Zatem nie sposób ocenić, czy dokonano prawidłowego rozstrzygnięcia naruszając przez to art. 141 § 4 p.p.s.a.,

- art. 134 § 1 p.p.s.a. wobec tego, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w danej sprawie powinien to uczynić, gdyż skarga wskazywała na nieprawidłowe uzasadnienie decyzji organu i jej uchylenie w pkt 2.,

art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewystarczające przedstawienie stanu sprawy i rzetelne dokonanie ustaleń faktycznych sprawy i oceny zebranych w sprawie dowodów, czym naruszono art. 3 § 1 p.p.s.a. Z tego powodu dokonano błędnej oceny zasadności zarzutów skarżącego, mylnie przyjmując, że organ odwoławczy wydał decyzję odpowiadającą prawu, jak i to, iż decyzja ta jest korzystna dla kasatora, mimo iż uchylona decyzja pierwszoinstancyjna została przed jej uchyleniem już wykonana a skutki jej nie zostały przez organ odwoławczy cofnięte, co jest równoznaczne z naruszeniem przez Sąd orzekający art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., wobec nie uwzględnienia skargi w części dotyczącej uzasadnienia zaskarżonej decyzji, mimo stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. nie odpowiada prawu. Tego typu naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż nie sposób wykluczyć, że decyzja organu mogła być uchylona w części dotyczącej jej uzasadnienia.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonych decyzji organu I i II instancji, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych lub przedłożonego spisu kosztów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd nie uwzględnił jego skargi w zakresie, w którym kwestionował on zasadność rozstrzygnięcia organu odwoławczego umarzającego postępowanie pierwszoinstancyjne jako bezprzedmiotowe. W ocenie skarżącego organ odwoławczy naruszył art. 105 § 1 k.p.a., gdyż dopiero należycie uzewnętrzniony przez stronę zamiar trwałej rezygnacji z dochodzenia określonych praw w sprawie administracyjnej, jaka miała miejsce przed organem odwoławczym, mógłby zostać poprawnie odczytany i uznany za przesłankę bezprzedmiotowości postępowania. Tymczasem skarżący nie zrezygnował w niniejszej sprawie z rozpoznania jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji.

Podkreślił, iż stosownie do przepisu art. 138 k.p.a., wniesienie odwołania obliguje organ II instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (co do istoty) - albo utrzymującego w mocy decyzję pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1), albo uchylającego tę decyzję na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. Postępowanie odwoławcze może być natomiast umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skoro zatem przepisy art. 138 k.p.a. stanowią wyłączną regulację zakresu decyzji odwoławczej, to działający w ich oparciu organ odwoławczy nie może umorzyć postępowania odnosząc się do samego odwołania, bez badania zasadności i celowości złożonych w nim wniosków strony.

Autor skargi kasacyjnej zaznaczył także, iż z zasady dwuinstancyjności wynika, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy inicjowanej wnioskiem, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej. Dlatego fakt, że między wniesieniem odwołania a datą wydania decyzji odwoławczej, upłynął okres przesłanek do zawieszenia w obowiązkach służbowych skarżącego na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej i to, że wypłacono skarżącemu zawieszone wynagrodzenie nie czyni postępowania bezprzedmiotowym i tym samym zakończonym. Skoro strona złożyła wniosek o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, nie zgadzając się z decyzją organu pierwszej instancji z powodu jej bezprawności, to obowiązkiem organu było rozpoznanie tego wniosku w trybie art. 61 § 1 i 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o uchylenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, pomimo, że zauważył, że uzasadnienie to jest błędne, przez co naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącego, stwierdzenie przez Sąd legalności decyzji, której uzasadnienie w żadnym razie nie było zgodne z prawem, nie może być uznane za prawidłowe tylko dlatego, że samo rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) odpowiadała częściowo temu prawu.

Dodatkowo w skardze kasacyjnej zaznaczono, że gdyby Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 37 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, mógłby również dojść do właściwego przekonania, że w istocie całej sprawy uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu tak dalece odbiega od legalności, iż koniecznym jest uchylenie zaskarżonej decyzji, choćby nawet w części dotyczącej jej uzasadnienia.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Olsztynie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, te zaś jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się zatem do wskazanych w kasacji jej podstaw wyjaśnić należy, iż chybiony jest zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 61 § 1 i 2 k.p.a.

Stosowanie do treści art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy w postaci: jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania... oraz dyspozycji w postaci: ...uchyla decyzję lub postanowienie.

Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej.

Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu.

Naruszenie przepisów postępowania na które wskazał skarżący w kasacji dotyczy natomiast wadliwego zastosowania przez organ drugiej instancji art. 105 § 1 k.p.a. zamiast art. 61 § 1 i 2 k.p.a.

W związku z powyższym, wyjaśnić należy, że co prawda art. 105 k.p.a. nie stanowi jedynej podstawy obowiązku umorzenia postępowania, jednakże w orzecznictwie sądowadministracyjnym oraz piśmiennictwie prawniczym utrzymuje się, że umorzenie postępowania przed organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 k.p.a., albowiem tylko w tym przepisie wymienia się przyczyny, stanowiące podstawę umorzenia postępowania, natomiast w innych przepisach wskazuje się przypadki, w których następuje zakończenie sprawy przez umorzenie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 10 , Warszawa 2009, str. 391 i nast. oraz powoływane tam orzecznictwo.).

A zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż organ odwoławczy trafnie jako podstawę umorzenia postępowanie w niniejszej sprawie powołał art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast przepis art. 61 § 1 i 2 k.p.a. dotyczący przecież wszczęcia postępowania administracyjnego nie miał w tej sprawie zastosowania, wobec braku podstaw do wszczynania nowego postępowania.

Zgodnie art. 105 § 1 k.p.a. z powołanym przepisem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przy czym jako zasadnie wskazano w zaskarżonym wyroku norma ta stanowiąca o bezprzedmiotowości postępowania ma zastosowanie również w postępowaniu przed organem odwoławczym (art. 140 k.p.a.).

Przez bezprzedmiotowość postępowania, rozumieć należy brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, powodującego że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygniecie co do istoty. Przy czym jak podkreśla się w judykaturze przesłanka tak może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu. Przesłanka taka może wystąpić zarówno na etapie postępowania przed organem pierwszej lub drugiej instancji. Poza tym, wskazać należy, że bezprzedmiotowość postępowania stanowi refleks bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miał być rozstrzygnięta w trybie danego postępowania, a ustalenie istnienia tej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie. Przesłanki umorzenie takiego postępowania trzeba ocenić w odniesieniu do przedmiotu postępowania, w którym rozstrzyga się o prawach i obowiązkach stron.

W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia 29 grudnia 2008r. przedłużył skarżącemu zawieszenie w czynnościach służbowych na okres od 1 stycznia do 31 stycznia 2009r. w związku z wszczętym przeciwko niemu postępowaniem dyscyplinarnym, choć tego prawidłowo nie podniesiono w uzasadnieniu decyzji. Natomiast postępowanie dyscyplinarne zakończyło się orzeczeniem Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia (...) grudnia 2008r. o wymierzeniu kary dyscyplinarnej oraz prawomocnym orzeczeniem Sądy Dyscyplinarnego z dnia 20 lutego 2009r.

Zauważyć należy, iż stosownie do treści art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo nieumyślne, ścigane z urzędu, lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby. A zatem zakończenie postępowania dyscyplinarnego czyni bezprzedmiotowym dalsze zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych, a także przedłużenie tego zawszenia, albowiem odpada wówczas przesłanka warunkująca zastosowanie tej instytucji (tj. zawieszenia w czynnościach służbowych).

W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji trafnie podzielił stanowisko organu drugiej instancji, że wymierzenie skarżącemu kary dyscyplinarnej i prawomocne zakończenie postępowanie dyscyplinarnego, czyniło postępowanie w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych bezprzedmiotowym i na zasadzie art. 105 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. podlegało ono umorzeniu.

Informacyjnie jedynie wyjaśnić należy, iż organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze sposobu zakończenie podstępowania odwoławczego. Ograniczenie to wypływa właśnie z kryterium umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, a zatem gdy postępowanie to było lub stało się już bezprzedmiotowe to w takim przypadku, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje typową decyzję kasacyjną tj. uchyla zaskarżoną decyzje w całości oraz umarza postępowanie w pierwszej instancji.

Niespornym jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż skoro w rozpoznawanej sprawie organ II instancji uchylił wadliwe rozstrzygniecie Dyrektora Aresztu Śledczego w B. i umorzył postępowanie pierwszej instancji wobec braku podstaw do jego prowadzenia i podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie. to zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał za zgodne z prawem zaskarżone rozstrzygnięcie, które przecież eliminuje z obrotu prawnego wadliwe rozstrzygniecie I instancji i na podstawie art. 151 oddalił wniesioną na nie skargę.

Nie można wbrew stanowisku skarżącego wyrażonemu w kasacji uznać, że wadliwość tego wyroku polega na tym, że skarżący kwestionuje umorzenie bo nadal jest cytat : "zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy w zakresie oceny przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego co do stwierdzenia jego nieważności - koniec cytatu. Otóż organ odwoławczy rozpoznając złożone w terminie odwołanie skarżącego z dnia (...) stycznia 2009r. (nazwane zażaleniem ) od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego B. z (...) grudnia 2008r. nie mógł w trybie postępowania odwoławczego niezależnie od wadliwości decyzji organu I instancji stwierdzić nieważności tego rozstrzygnięcia gdyż art. 138 k.p.a. nie przewiduje takiej możliwości. Mógł jedynie uchylić zaskarżone rozstrzygniecie co też trafnie uczynił , natomiast brak przedmiotu postępowania czyni wszczęte postępowanie o przedłużenie zawieszenia w czynnościach służbowych bezprzedmiotowym. Aby prowadzić postępowanie niewątpliwe musi istnieć podmiot jak i przedmiot postępowania a skoro tego ostatniego brak w tak precyzyjnie określonym przedmiocie postępowania to niezbędność umorzenia postępowania w ramach postępowania odwoławczego nakazywała podjąć takie właśnie rozstrzygniecie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a.

Również w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nieusprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. zawierający zakaz reformationis in peius . Ta jedna z podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony w żadnym wypadku nie została naruszona w tym postępowaniu.

Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Natomiast w razie wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 1 pkt 2 in fine) z powodu braku podstaw materialnoprawnych uchyla i umarza postępowanie pierwszej instancji, a może dokonać tego tylko z powodu rażącego naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 10 , Warszawa 2009, str. 498).

Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro przesłanką zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza w tej sprawie było wszczęcie przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego, to zakończenia tego postępowania powodowało, iż wskazany w podstawie materialnoprawnej decyzji art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) nie miał już zastosowania bowiem brak było podstaw do przedłużania zawieszenia w czynnościach służbowych. A zatem wydanie takiego rozstrzygnięcia na podstawie w/w przepisu stanowiło oczywiste naruszenie prawa. Przy czym, zauważyć należy, iż orzeczeniu organu odwoławczego, które ma charakter orzeczenia kasatoryjnego nie można przypisać cech orzeczenie wydanego na niekorzyści strony, albowiem nie utrzymywało on w mocy negatywnej dla skarżącego decyzji organu pierwszej instancji, która w istocie w sposób rażący naruszała prawo. Tak więc w jej wyniku sytuacja prawa i faktyczna skarżącego nie została w żaden sposób pogorszona.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, zauważyć należy, że zmiana sytuacji prawnej strony skarżącej nie była związana ze skutkami zaskarżonej decyzji, lecz prawomocnym zakończenie postępowania dyscyplinarnego będącego odrębnym postępowaniem, a którego skutkiem było tylko i wyłącznie wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości niniejszego postępowania.

W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarga A. Z. nie była zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie była obarczona błędami, których wystąpienie oznaczało by konieczność jej uwzględnieni. A zatem nie można Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie zarzucić, że wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli decyzji administracyjnej gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a Sąd ten trafnie oddalił wniesioną skargę w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. Tym samym brak było podstaw by przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. miał w tej sprawie zastosowanie.

Przechodząc z kolei do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, dotyczącego uzasadnienia wyroku podkreślić należy, że w w/w przepisie nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem, a oddalenie skargi następuje w wyniku podjęcia przez Sąd rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy zaskarżonego aktu lub czynności w wyniku niestwierdzenia zaistnienia żadnych z wad uzasadniających uznanie o ich niezgodności z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że motywy zaskarżonego wyroku odpowiadają wymogom określonym w tym przepisie, gdyż Sąd ustalił w pełni stan faktyczny niniejszej sprawy i ocenił prawidłowość podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji. Przedstawienie bowiem podstawy faktycznej rozstrzygnięcia mieści się w obowiązku przedstawienia stanu sprawy, a ten został dokładnie wyjaśniony, w związku z czym zarzut o naruszeniu tego przepisu jest nieuzasadniony.

Z przedstawionych wyżej rozważań jednoznacznie wynika, iż jako chybiony uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, albowiem przepis prawa materialnego, który był podstawą wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji tj. art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) nie miał już w tej sprawie zastosowania. Skoro bowiem, bezprzedmiotowość niniejszego postępowania sprowadzał się do ustania przyczyny stosowania w/w przepisu, to Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż organ odwoławczy nie dopuścił się jego naruszenia w tej sprawie.

W skardze kasacyjnej zarzucono dodatkowo, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a dotyczący granic orzekania. Jednakże i ten zarzut jest nieusprawiedliwiony.

Przede wszystkim podnieść należy, iż w motywach zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie tylko, że powołał się na treść tej normy procesowej to jednocześnie prawidłowo ją zastosował.

Niespornym pozostaje to, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło naruszenie tego przepisu, gdyż Sąd pierwszej instancji wypełnił obowiązek skontrolowania zaskarżonego orzeczenia pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi powoduje, że Sąd pierwszej instancji ma obowiązek rozpoznania sprawy we wszystkich jej aspektach, zatem pod kątem zgodności zaskarżonego aktu tak z przepisami materialnymi, jak i proceduralnymi i danie temu wyrazu w uzasadnieniu wyroku. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia takiej oceny dokonał biorąc pod uwagę te przesłanki, które niezbędne były do prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Ponadto w rozpoznawanej sprawie nie można za zasadny uznać kolejny zarzut kasacji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Natomiast norma wynikając z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wymaga aby, naruszenie przepisów postępowania w tym przypadku art. 107 § 3 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy przypomnieć należy, iż w ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone decyzje zawierały co prawda wady, ale jego zdaniem nie były to wady istotne, skutkujące koniecznością ich uchylenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w tej sprawie, stanowisko to jest prawidłowe albowiem, w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, przyjmując nawet, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne nie można stwierdzić, że jest takie naruszenie przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Zważywszy, iż również autor skargi kasacyjnej zarzutu tego prawidłowo nie uzasadnił tj. nie wyjaśnił, w jaki sposób jego lakoniczność miało wpływać na wynik sprawy, a przede wszystkim nie wskazał istotnego związku pomiędzy uzasadnieniem a rozstrzygnięciem. Przy czym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji było mimo wszystko prawidłowe, wskazywało bowiem, podstawy faktyczne tego rozstrzygnięcia, oraz subsumcję stanu faktycznego pod normę przepisu prawa, który miał w tej sprawie zastosowanie.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego też w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją.