Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 92/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 , art. 10 , art. 12 , art. 77 , art. 107 par 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 ust. 1 lit c , art. 200 , art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 4 i pkt 9 , art. 35 ust. 1 , ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 143 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 12 listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących M. K. i M. S. kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta P. w P. decyzją nr [...] z dnia 22 września 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku W.G. , odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku stacji kontroli pojazdów do realizacji na działce [...] w P. , gmina K.

Jako podstawę prawną organ wskazał art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 290), dalej "P.b.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2013 r., poz. 267 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 23), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 3 sierpnia 2015 r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku stacji kontroli pojazdów do realizacji na działce nr [...] w P. , gmina K.

Wezwaniem z dnia 11 sierpnia 2015 r. organ zobowiązał inwestora do usunięcia wskazanych braków wniosku, które zostały uzupełnione w dniu 18 sierpnia 2015 r.. Zawiadomieniem z dnia 26 sierpnia 2015 r. organ poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Za jedną ze stron postępowania organ uznał Wytwórnię Artykułów "[...] " Spółka cywilna.

Organ podczas sprawdzania projektu budowlanego stwierdził, że inwestycja objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę, zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Sołectw Gminy K. , zatwierdzonym uchwałą [...] Rady Gminy z dnia 21.09.2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] ), dalej "m.p.z.p.", została zaprojektowana w terenach komunikacji drogowej oznaczonych KDG.

Zgodnie z zapisami m.p.z.p. przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć możliwych do zrealizowania w terenach komunikacji drogowej KDG, gdyż zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. § 40 mówi, że: "Ustala się przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem KDG, KDZ, KDL, KDD - Tereny urządzeń komunikacyjnych (zgodnie z § 22 ) w tym: 1) przeznaczenie podstawowe pod: a) trasy komunikacyjne, b) obiekty usług komunikacyjnych,

2) przeznaczenie dopuszczalne pod: a) parkingi niezbędne do obsługi wyznaczonych terenów urządzeń komunikacyjnych, b) zieleń urządzona i izolacyjna, c) obiekty izolujące od uciążliwości ruchu samochodowego, d) wyjątkowo z braku innych możliwości, w uzgodnieniu z zarządcą drogi, urządzenia towarzyszącej infrastruktury technicznej.

Dodatkowo ustalenia dla terenów KDG opisane w § 22 m.p.z.p. nie uprawniają, zdaniem organu, do wybudowania wnioskowanej inwestycji.

Organ I instancji, mając na względzie art. 35 ust. 3 P.b., odstąpił od wydania postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, ponieważ zaprojektowana inwestycja stoi w sprzeczności z ustaleniami realizacyjnymi m.p.z.p. gminy K.

P.G. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, względnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz art. 10 K.p.a. przez brak zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji. Podniósł również naruszenie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b., polegające na nieprawidłowym rozstrzygnięciu o statusie strony podmiotu "Wytwórnia Artykułów Bezglutenowych [...] Spółka cywilna". Zarzucił także naruszenie art. 35 ust. 3 P.b. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 35 ust. 4 P.b..

Podniósł, że m.p.z.p. przewiduje szerokie możliwości zabudowy na nieruchomościach oznaczonych symbolem KDG.

Przywołał § 22 m.p.z.p., który – zdaniem odwołującego - uprawnia do sytuowania w obrębie kategorii KDG m.in. urządzeń obcych, niezwiązanych z gospodarką drogową, po spełnieniu dodatkowych wymagań w zakresie linii rozgraniczających pasy drogowe oraz wynikających z przepisów szczególnych (pkt 5). Przywołał również § 22 pkt 9 ppkt 3 i 7, zgodnie z którymi dopuszczona jest realizacja obiektów i urządzeń obcych, nie związanych z gospodarką drogową, a nawet elementów małej architektury.

Organ - zdaniem odwołującego - pominął treść § 23 pkt 1 ppkt 17 (winno być ppkt 16), w myśl którego w granicach terenów KDG, KDZ, KDL, KDD obowiązuje przeznaczenie, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w § 41(winno być § 40) m.p.z.p.. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, planowaną inwestycję należy zaliczyć do obiektów dopuszczonych na terenach kategorii KDG.

Odwołujący podniósł również brak wydania w sprawie postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości na podstawie art. 35 ust. 3 P.b..

Zarzucił także błędnie wyznaczony krąg stron postępowania.

Dodał, że już po wydaniu decyzji w niniejszej sprawie otrzymał z Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. pismo z 23 września 2015 r., w którym planowana inwestycja została pozytywnie zaopiniowana.

Wojewoda decyzją z dnia 12 listopada 2015 r. znak [...] , na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 P.b. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z art. 35 ust. 3 P.b. jednoznacznie wynika, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w projekcie budowlanym w zakresie określonym w ust. 1 tego przepisu obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia wzywającego do usunięcia określonych nieprawidłowości, wraz ze wskazaniem terminu ich usunięcia, a dopiero po bezskutecznym upływie terminu organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję bez wcześniejszego wydania postanowienia wzywającego do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Zdaniem organu odwoławczego brak było zatem podstawy do wydania decyzji w tym trybie, ponieważ nie wydano postanowienia poprzedzającego.

Zdaniem organu odwoławczego takie działanie organu I instancji stoi w rażącej sprzeczności z przepisem art. 35 ust. 3 P.b. i dlatego już z tej przyczyny zaskarżona decyzja nie może pozostać w obiegu prawnym.

Niezależnie od tego organ przywołał § 22 i § 40 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectw Gminy K. i wskazał, że w świetle postanowień (§ 40 ust. 1 pkt 1 lit. b m.p.z.p.) trudno uznać, aby planowana inwestycja polegająca na budowie stacji kontroli pojazdów, a więc obiektu usług komunikacyjnych, była sprzeczna z ustaleniami tegoż planu.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że zaskarżona decyzja organu I instancji narusza art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ w żaden sposób nie uzasadniono, dlaczego planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego. Ponadto stwierdził, że wniosek o pozwolenie na budowę nie został sprawdzony przez organ I instancji pod względem kompletności.

Według organu odwoławczego powyższe stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ nastąpiło naruszenie procedury postępowania związanego z wydaniem decyzji z wniosku o pozwolenie na budowę.

Organ odwoławczy wskazał także na okoliczności, na które należy zwrócić uwagę w toku ponownego postępowania.

Zdaniem organu odwoławczego projekt budowlany został wadliwie opracowany, ponieważ nie obejmuje całej inwestycji, mogącej samodzielnie funkcjonować, nie obejmuje utwardzenia terenu, nie został sprawdzony pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności (art. 20 ust. 2 P.b.); mapa na której sporządzono rysunek projektu zagospodarowania terenu nie zawiera czytelnych oznaczeń graficznych wynikających z ustaleń m.p.z.p.; projekt budowlany nie jest zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.).

Organ odwoławczy wskazał, że w toku ponownego postępowania należy prawidłowo ustalić strony w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną ocenę obszaru oddziaływania obiektu, którą powinien sporządzić projektant, a która podlega weryfikacji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Ponadto organ odwoławczy uznał, że należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a., decyzja powinna zawierać prawidłowo sporządzony wykaz stron postępowania. Wskazał, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Nie oznacza to jednak, że w decyzji zamiast strony ma być wskazany pełnomocnik. Spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, dlatego nie może być stroną postępowania. Stronami mogą być osoby fizyczne tworzące spółkę, o ile nieruchomość należąca do nich znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.

Podsumowując organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres postępowania ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzję organ odwoławczy doręczył m.in. pełnomocnikowi M.K. i M.S. - wspólników spółki cywilnej Wytwórnia Artykułów "[...] ".

M.K. oraz M.S. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj., art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 P.b. poprzez uznanie, że organ administracji jest obowiązany do wezwania wnioskodawcy do usunięcia nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 1 P.b. nawet w sytuacji oczywistej i nieusuwalnej niezgodności inwestycji, której dotyczył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, z ustaleniami m.p.z.p..

Wobec powyżej postawionego zarzutu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu zarzutów wskazano, że powodem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego w przedmiotowej sprawie był brak możliwości wybudowania wnioskowanej inwestycji na terenach oznaczonych w m.p.z.p. symbolem KDG, jako tereny komunikacji drogowej. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z § 22 ust. 5 m.p.z.p. urządzenia obce, nie związane z gospodarką drogową, powinny być lokalizowane poza liniami rozgraniczającymi pasów drogowych, zgodnie z przepisami szczególnymi. Nadto podniesiono, że zgodnie z § 40 ust. 1 pkt 1 lit. b m.p.z.p. ustalono przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem KDG pod obiekty usług komunikacyjnych.

W ocenie skarżących planowanej inwestycji nie można zakwalifikować jako obiekt usług komunikacyjnych. Nie jest on bowiem związany z funkcją komunikacyjną drogi i nie służy realizacji służących za przedmiot komunikację, rozumianą jako ruch środków lokomocji między odległymi miejscami. Wskazano, że funkcją stacji kontroli pojazdów jest umożliwienie przeprowadzenia badań różnych pojazdów, co jest zupełnie niezależne od funkcji komunikacyjnej.

W uzasadnieniu skargi wskazano również, że w szczególności nie jest konieczne, by stacje kontroli pojazdów były zlokalizowane w bezpośredniej bliskości drogi i na tej podstawie uznano, że nie można ich zakwalifikować jako obiektów usług komunikacyjnych, jak również z powyższych względów brak jest podstaw, aby zakwalifikować stację kontroli pojazdów jako urządzenie towarzyszącej infrastruktury technicznej w rozumieniu § 40 ust. 1 pkt 2 lit. d m.p.z.p..

Podniesiono, iż zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej "u.g.n.", przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Skarżący wywiedli, iż niezależnie od okoliczności, że zgodnie z m.p.z.p. urządzenia towarzyszącej infrastruktury technicznej mogą być sytuowane na terenach oznaczonych symbolem KDG jedynie wyjątkowo - a w przedmiotowej sprawie nie wykazano, aby taki wyjątkowy przypadek miał miejsce - to zgodnie z powyższą definicją stacja kontroli pojazdów nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszącej drodze.

Według skarżących z uwagi na okoliczność, że niezgodność z m.p.z.p. ma niejako pierwotny charakter, nie jest konieczne, ani celowe, wzywanie wnioskodawcy do usunięcia nieprawidłowości złożonego projektu budowlanego, jako że w tym wypadku usunięcie tych nieprawidłowości w praktyce nie było możliwe. Zdaniem skarżących musiałoby to się bowiem wiązać z wyborem innej nieruchomości, na której byłaby zlokalizowana stacja kontroli pojazdów, na której nie obowiązywałyby wyżej wymienione ograniczenia właściwe dla działek oznaczonych symbolem KDG, a więc w istocie ze złożeniem nowego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.

Skarżący podnieśli, że wobec tak oczywistej sprzeczności planowanej inwestycji z m.p.z.p. i w istocie braku możliwości dostosowania projektu budowlanego do wymogów planu, wydawanie postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 P.b. było całkowicie zbędne, nie mogłoby bowiem doprowadzić do usunięcia przedmiotowej niezgodności, wobec czego prowadziłoby to jedynie do niepotrzebnej przewłoki postępowania.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżących potwierdził, że skarżący otrzymali decyzję organu I instancji i uchybienie w oznaczeniu stron postępowania nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie.

Pełnomocnik uczestnika W.G. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że już z samej przyczyny braku ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione. Podzielił argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ drugiej instancji wydając decyzję kasacyjną nie naruszył przepisu art. 138 § 2 K.p.a.. Zdaniem Sądu doszło do naruszenia przez organ odwoławczy tego przepisu.

Stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone musi zatem zostać oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego, dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Z powyższego wynika więc, że co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jednakże w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ II instancji nie ma uprawnienia do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), która gwarantuje stronie dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zasada ta zostanie zrealizowana wtedy, gdy w sprawie zapadną dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, przy czym rozstrzygnięcia te zostaną poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie było prowadzone.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, zaskarżona zaś decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym usunięcie jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie była decyzja Wojewody z dnia 12 listopada 2015 r., którą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Spór w sprawie dotyczył głównie kwestii zgodności planowanej inwestycji z m.p.z.p., a także wykładni art. 35 ust. 3 P.b. w kontekście, czy istnieje po stronie organu obowiązek wydania postanowienia w trybie naprawczym przed wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Należy wskazać, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek inwestora. Przebieg postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę reguluje m. in. art. 35 P.b..

Zgodnie z ust. 1 tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Stosownie zaś do art. 35 ust. 3 P.b. w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zgodnie z kolei z art. 35 ust. 4 P.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podkreślić należy, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, to właśnie żądanie wnioskodawcy wyznacza granice rozpoznania sprawy oraz przedmiot prowadzonego postępowania. Tym samym wniosek strony wiąże organ, a treść jego żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, znajdującą zastosowanie w sprawie, na podstawie której organ dokonuje oceny.

Badanie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego. Powinno ono polegać na dokładnej analizie zapisów obowiązującego planu miejscowego dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. Podkreślić przy tym należy, że organ, dokonując oceny na podstawie art. 35 ust. 1 P.b., jest zobligowany do respektowania wszystkich postanowień m.p.z.p., a ocenę pozostającą w sprzeczności z tymi postanowieniami uznać trzeba za niezgodną z obowiązującymi przepisami prawa materialnego.

Należy wskazać, że stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – dalej "u.p.z.p."), plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, który w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi prawo powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który go ustanowił. Jego zapisy ustalają m.in. przeznaczenie terenu na danym obszarze i określają sposób zagospodarowania oraz warunki dopuszczalnej zabudowy, a także kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Dopóki plan miejscowy obowiązuje, jego postanowienia są wiążące i stanowią podstawę prawną dla działania organów administracji publicznej, w tym także do oceny dokonywanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, na podstawie art. 35 ust. 1 P.b..

Bezspornym jest w sprawie, że dla terenu zamierzonej inwestycji - budynku stacji kontroli pojazdów do realizacji na działce [...] w P. , gmina K. , obowiązuje m.p.z.p. Stąd prawidłowo organy, dokonując w niniejszej sprawie oceny, uwzględniły jako wiążące zapisy m.p.z.p.. Bezsporne jest także, że inwestycja została zaprojektowana w terenach komunikacji drogowej oznaczonych w m.p.z.p. jako KDG.

Mając na uwadze zawarte w m.p.z.p. postanowienia, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej i wyczerpującej analizy w zakresie zgodności planowanej budowy z zapisami planu miejscowego, obowiązującego na terenie jej realizacji.

Organ odwoławczy ograniczył się do przytoczenia stosownych przepisów m.p.z.p., to jest § 22 i § 40 oraz do stwierdzenia, że "trudno uznać, aby planowana inwestycja polegająca na budowie stacji kontroli pojazdów, a więc obiektu usług komunikacyjnych, była sprzeczna z ustaleniami planu".

Należy tu wskazać, że zgodnie z § 22 ust. 1 m.p.z.p. ustala się przeznaczenie terenów, oznaczonych na rysunku planu KDG, KDZ, KDL, KDD - tereny komunikacji drogowej.

Urządzenia obce nie związane z gospodarką drogową powinny być lokalizowane poza liniami rozgraniczającymi pasów drogowych, zgodnie z przepisami szczególnymi (§ 22 ust. 5 m.p.z.p.).

Urządzeniami towarzyszącymi użytkowaniu podstawowemu w obrębie linii rozgraniczających terenów oznaczonych jako KDG, KDZ, KDL oraz KDD mogą być - pod warunkiem zgody zarządcy terenu: 1) ciągi piesze, 2) ciągi rowerowe, 3) wyjątkowo z uzasadnionych powodów ciągi, obiekty i urządzenia obce, nie związane z gospodarką drogową, 4) zatoki autobusowe i urządzone przystanki dla pasażerów, 5) zieleń o charakterze estetycznym i izolacyjnym, 6) urządzenia służące izolacji od uciążliwości ruchu drogowego, 7) elementy małej architektury (§ 22 ust. 9 m.p.z.p.).

Zgodnie z § 23 ust. 1 m.p.z.p. wyznacza się następujące kategorie przeznaczenia terenów w granicach administracyjnych sołectw Gminy K. , oznaczone na rysunku planu: (...) pkt 16 KDG, KDZ, KDL, KDD - Tereny komunikacji drogowej W granicach terenów KDG, KDZ, KDL, KDD obowiązuje przeznaczenie, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w § 40.

Stosownie do § 40 m.p.z.p.:

ust. 1: ustala się przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem KDG, KDZ, KDL, KDD - Tereny urządzeń komunikacyjnych (zgodnie z § 22), w tym:

1) przeznaczenie podstawowe pod: a) trasy komunikacyjne, b) obiekty usług komunikacyjnych;

2) przeznaczenie dopuszczalne pod: a) parkingi niezbędne do obsługi wyznaczonych terenów urządzeń komunikacyjnych, b) zieleń urządzona i izolacyjna, c) obiekty izolujące od uciążliwości ruchu samochodowego, d) wyjątkowo, z braku innych możliwości, w uzgodnieniu z zarządcą drogi urządzenia towarzyszącej infrastruktury technicznej.

Dokonując subsumcji ww. przepisów m.p.z.p. do stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy ograniczył się do cytowanego wyżej stwierdzenia, że "w świetle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 40 ust. 1 pkt 1 lit. b) trudno uznać, aby planowana inwestycja polegająca na budowie stacji kontroli pojazdów, a więc obiektu usług komunikacyjnych, była sprzeczna z ustaleniami planu".

Zawarcie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego powyższego twierdzenia, bez wyczerpującego i kompleksowego uzasadnienia podstaw do jego postawienia oraz wniosków z niego płynących narusza art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a.. Użyte przez organ odwoławczy sformułowanie "trudno uznać" jest nieostre i niekategoryczne i nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy zdaniem tego organu planowana inwestycja jest zgodna, czy też nie, z postanowieniami m.p.z.p..

Organ odwoławczy wytknął decyzji organu I instancji naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia, dlaczego planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego. Tymczasem z akt postępowania wynika, że organ I instancji, choć lakonicznie, to jednak uzasadnił swoje jednoznaczne stwierdzenie, że planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć możliwych do zrealizowania w terenach komunikacji drogowej KDG.

Natomiast, zdaniem Sądu, to właśnie organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 K.p.a. nie zawierając w uzasadnieniu decyzji wywodu na poparcie tezy, że planowana inwestycja – budynek stacji kontroli pojazdów - jest obiektem usług komunikacyjnych. Dlatego też rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy wypowie się jednoznacznie, czy planowana inwestycja jest zgodna, czy też nie jest zgodna, z m.p.z.p. Rozstrzygnięcie to organ odwoławczy winien rzetelnie uzasadnić. W szczególności organ dokona analizy pojęcia "obiekt usług komunikacyjnych" i wskaże jego zakres znaczeniowy w odniesieniu do planowanego budynku stacji kontroli pojazdów. Organ odwoławczy rozważy też konieczność związania obiektu usług komunikacyjnych z funkcją komunikacyjną drogi oraz realizację komunikacji rozumianej jako ruch środków lokomocji. Odniesie się też do związku powyższego z funkcją stacji kontroli pojazdów, jaką jest umożliwienie przeprowadzenia badań technicznych pojazdów.

Jak wskazał organ I instancji, zgodnie z zapisami planu, działka inwestycyjna położona jest na terenie oznaczonym symbolem KDG, tj. terenie zabudowy przeznaczonej na trasy komunikacyjne i obiekty usług komunikacyjnych (tj.: np. infrastrukturę drogową lub parkingową). W ramach przeznaczenia uzupełniającego wskazano w planie miejscowym parkingi niezbędne do obsługi wyznaczonych terenów urządzeń komunikacyjnych, zieleń urządzoną i izolacyjną, obiekty izolujące od uciążliwości ruchu samochodowego, wyjątkowo, a także, z braku innych możliwości, w uzgodnieniu z zarządcą drogi - urządzenia towarzyszącej infrastruktury technicznej.

Sąd wskazuje, że przez urządzenia komunikacyjne należy rozumieć, mając na uwadze art. 3 pkt 9 P.b., urządzenia techniczne związane z obiektem komunikacyjnym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Trafnie podnieśli skarżący, że urządzenia towarzyszącej infrastruktury technicznej zostały zdefiniowane w art. 143 ust. 2 u.g.n. jako droga oraz mieszczące się pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 4 P.b. obiekty małej architektury to niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Z całą pewnością zatem stacja kontroli pojazdów nie może być uznana za urządzenia ani obiekt małej architektury przewidziane w § 22 i § 40 m.p.z.p..

Mając powyższe na uwadze co najmniej przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do stwierdzonych przez organ odwoławczy wad projektu budowlanego.

Sąd wskazuje również, że nie podziela wykładni art. 35 ust. 3 P.b. dokonanej przez organ odwoławczy. Sąd stoi na stanowisku, że w sytuacji stwierdzenia przez organ, że planowana inwestycja (jako niezgodna z m.p.z.p.) nie kwalifikuje się do przedsięwzięć możliwych do zrealizowania w terenach komunikacji drogowej KDG, ze względu na treść zapisów m.p.z.p., to niewątpliwie należało uznać, że jej realizacja, jako naruszająca przepisy obowiązującego prawa miejscowego, jest niedopuszczalna. Taka ocena uzasadnia i jest wystarczająca do wydania decyzji odmownej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Co za tym idzie organ odwoławczy wadliwie stwierdził w tym zakresie uchybienia organu I instancji, który poprawnie stosował ten przepis.

Zasadnie podniesiono w skardze, że niezgodność inwestycji z m.p.z.p. ma niejako pierwotny charakter, wobec czego nie jest konieczne, ani celowe, wzywanie wnioskodawcy do usunięcia nieprawidłowości złożonego projektu budowlanego, jako że w tym wypadku usunięcie tych nieprawidłowości w praktyce nie jest możliwe, bowiem musiałoby, celem realizacji wnioskowanej inwestycji, wiązać się z wyborem innej nieruchomości, na której nie obowiązywałyby wyżej wymienione ograniczenia właściwe dla działek oznaczonych symbolem KDG, względnie zmianą bądź uchyleniem m.p.z.p. W istocie zatem musiałoby dojść do złożenia nowego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, w nowej, odrębnej sprawie administracyjnej.

W przypadku stwierdzenia niezgodność inwestycji z zapisami planu miejscowego, na skutek istnienia prawnego zakazu jej realizacji brak jest - wbrew stanowisku organu odwoławczego - podstaw do zastosowania, przed wydaniem decyzji, trybu z art. 35 ust. 3 P.b.. Wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, z pominięciem nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, nie stanowi zatem o wydaniu decyzji odmownej z naruszeniem prawa. Jak wyżej wskazano, przepis art. 35 ust. 3 P.b. stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Uwzględniając treść art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 P.b. należy przyjąć, że tryb z art. 35 ust. 3 P.b. może być stosowany w celu wyeliminowania nieprawidłowości projektu dotyczących budowy, która zgodnie z planem miejscowym może być zrealizowana. Natomiast jeśli z planu miejscowego wynika zakaz realizacji określonej wnioskiem inwestycji, to jest to przeszkoda, która nie może być usunięta i wówczas organ nie ma obowiązku stosowania trybu z art. 35 ust. 3 P.b.. Nie jest bowiem wówczas możliwa taka zmiana projektu budowlanego, która doprowadziłaby do zgodności, niedopuszczalnych w świetle planu miejscowego robót budowlanych, z zapisami prawa miejscowego. Stosowanie wezwania z art. 35 ust. 3 P.b. dotyczy wad dokumentacji projektowej. Czymś innym jest jednak ocena co do tego, że całe zamierzenie inwestycyjne i jego realizacja w określonym kształcie i miejscu, pozostaje w kolizji z obowiązującym planem miejscowym, a czymś innym konieczność spełnienia w zakresie robót budowlanych dopuszczalnych wg planu miejscowego określonych warunków ich realizacji. W takim przypadku brak jest podstaw do stosowania tej regulacji ze względu na określoną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania i fakt, że w trybie art. 35 ust. 3 P.b. możliwe są do usunięcia tylko takie wadliwości materialne projektu, które dotyczą warunków realizacji budowy. W przypadku gdy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczy robót budowlanych sprzecznych z miejscowym planem, to stwierdzona niezgodność inwestycji z przepisami prawa miejscowego nie może być wyeliminowana w żaden sposób przez zastosowanie trybu z art. 35 ust. 3 P.b.. Niemożliwe jest bowiem usunięcie zaistniałej wadliwości. Tym samym brak wydania postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. nie stanowi naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Op 509/14, LEX nr 1572917).

Skoro zachodzi niewątpliwa przesłanka odmowy pozwolenia na budowę w postaci niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, to zbędne byłoby ustalanie lub rozważanie dalszych przesłanek odmowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2013 r. sygn. II SA/Wr 184/13, LEX nr 1658088).

Tryb naprawczy nie ma zastosowania w przypadku sprzeczności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. II SA/Lu 807/12, LEX nr 1241069).

Należy podkreślić, że prawo zabudowy nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom w regulacjach publicznoprawnych. Ograniczenie tej zasady musi znajdować oparcie w ustawie, a zwłaszcza w przepisach prawa budowlanego, i ograniczenie to znajduje oparcie w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., który określa zakres i formę ingerencji organów architektoniczno-budowlanych. Do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości zaliczyć trzeba także ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2342/10, LEX nr 1145585).

Na marginesie Sąd stwierdza, że trafnie organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać prawidłowo sporządzony wykaz stron postępowania. Spółka cywilna istotnie nie posiada osobowości prawnej, dlatego nie może być stroną postępowania. Stronami mogą być osoby fizyczne tworzące spółkę, o ile nieruchomość należąca do nich znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednakże, mając na uwadze oświadczenie pełnomocnika skarżących złożone na rozprawie, błędne oznaczenie stron postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy. Również zarzut odwołania dotyczący naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków nie mógł odnieść skutku. Jednoznacznie bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut taki musi się wiązać z wykazaniem przez stawiającą go stronę, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. II OSK 831/05, ONSA WSA 2006, nr 6, poz. 157; OSP 2007, z. 3, poz. 26, postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. II GSK 431/12, LEX nr 1145527). Te stwierdzone uchybienia organu I instancji nie uzasadniały wyeliminowania z obrotu prawnego przez organ odwoławczy decyzji I instancji.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że wskazane wyżej uchybienia procesowe organu odwoławczego (będącego organem rozpoznawczym), w tym w szczególności brak jednoznacznego i uzasadnionego stanowiska organu odwoławczego w zakresie zgodności, bądź niezgodności, planowanego zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami m.p.z.p., mogły mieć i miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też Sąd orzekł jak w pkt I sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a..

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.