Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1739/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 156  par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.) Andrzej Kołodziej Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału kwatery tymczasowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. W., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, jest decyzja Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. utrzymująca w mocy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.", decyzję Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przyznaniu tymczasowej kwatery.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Komendant Rejonowy Policji W. przyznał funkcjonariuszowi M. W. prawo do tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w W.

Pismem z dnia [...] maja 2010 r. funkcjonariusz wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Komendanta Rejonowego Policji oraz wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Komendant [...] Policji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. dopuścił Stowarzyszenie M. do udziału w tym postępowaniu nadzorczym.

W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku, Komendant [...] Policji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Na skutek uwzględnienia odwołań funkcjonariusza i Stowarzyszenia, Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komendant [...] Policji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., powołując w podstawie prawnej art. 156 § 1 pkt 2 w art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie przydziału zainteresowanemu kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż analiza stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy nie dowiodła istnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji funkcjonariusz wniósł o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

(1) błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez błędną subsumcję i wywiedzenie, że pomimo treści ówcześnie obowiązującego § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludniania lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469 ze zm.), niezłożenie przez skarżącego pisemnego wniosku o przydział kwatery tymczasowej, a następnie jej przydzielenie przez Komendanta Rejonowego Policji, nie stanowi rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji;

(2) obrazę art. 156 § 2 in fine k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ I instancji jako podstawy prawnej do wydania skarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, w sytuacji gdy skutek decyzji Komendanta Rejonowego Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. jest nieodwracalny, gdyż prawo z niej wynikające zostało już skonsumowane przez stronę.

Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy rozważył instytucję stwierdzenia nieważności decyzji ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał, iż do stwierdzenia nieważności określonej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie braku podstawy prawnej do jej wydania, bądź wskazanie, który z przepisów mających zastosowanie w sprawie został naruszony w stopniu rażącym. Organ zaznaczył, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji.

Następnie organ odwoławczy podniósł, iż podstawą prawną decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w W. był § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), który stanowi, iż tymczasowe kwatery dla policjantów przydziela się w lokalach mieszkalnych, pokojach gościnnych, pokojach w hotelu lub bursie albo w pomieszczeniach mieszkalnych usytuowanych w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, o należytym stanie technicznym i sanitarnym. W świetle ust. 2 ww. przepisu przydział następuje na pisemny wniosek policjanta, którego wzór stanowi złącznik nr 2 do ww. rozporządzenia.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. zezwalającą na użytkowanie, budynki [...] położone przy ul. [...] zostały przeznaczone do zamieszkania zbiorowego. Powołując treść § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) stwierdził, iż budynek zamieszkania zbiorowego przeznaczony jest tylko do okresowego pobytu ludzi, wyjątkiem jest dom rencistów, dom zakonny i dom dziecka, bowiem w takich budynkach przewidziano możliwość stałego pobytu ludzi. Natomiast w świetle art. 90 ustawy o Policji, na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. W ustawie o Policji nie zdefiniowano pojęcia "lokal mieszkalny", jednak przepis art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U z 2005 r. Nr 31, poz. 166 ze zm.) stanowi, iż lokal mieszkalny to lokal przeznaczony do stałego pobytu osób. Natomiast rozgraniczenie lokali pozostających w zasobach jednostek Policji na lokale mieszkalne oraz na tymczasowe kwatery jest związane z przeznaczeniem danego lokalu. Tymczasowa kwatera służy zaspokajaniu tymczasowych potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji na okres pełnienia służby celem wypełniania obowiązków wynikających z istoty stosunków służbowych. Charakter lokali mieszkalnych ma na celu trwałe zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy, a lokale takie przeznaczone są do stałego pobytu ludzi.

Komendant Główny Policji wskazał, iż przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Policji określa jedynie, że policjantowi w służbie stałej przysługuje lokal mieszkalny, jednakże nie określa jakichkolwiek wyłączeń, które powodowałby, iż policjantowi w służbie stałej nie można przyznać kwatery tymczasowej. Również przepis art. 88 ust. 2 ww. ustawy nie stanowi takiego wyłączenia. O ile policjant posiada prawo do lokalu mieszkalnego, które organ Policji obowiązany jest zrealizować - jeśli nie przez rzeczowy przydział lokalu, to przez przyznanie pomocy finansowej lub formie tymczasowej przez wypłatę równoważnika za brak lokalu - to organ Policji jedynie może mu przydzielić tymczasową kwaterę, działając uznaniowo. Ustawa nie przewiduje realizacji tego uprawnienia w formie zastępczej.

Niepodważalnym jest fakt, iż w aktach sprawy znajduje się wyłącznie wniosek funkcjonariusza z dnia [...] stycznia 2002 r. o przydział lokalu mieszkalnego, a brak jest wniosku o przydział kwatery tymczasowej. Zgodnie z § 10 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r., przydział kwatery tymczasowej winien nastąpić na podstawie wniosku, który to stanowił załącznik do wymienionego rozporządzenia. Jednakże uzupełnienie dokumentacji mieszkaniowej o złożenie wniosku formalnego nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż wniosek o przydział lokalu mieszkalnego jest żądaniem dalej idącym w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych policjantów. Wprawdzie organ rozpatrujący żądanie strony o przydział lokalu mieszkalnego nie podjął czynności mających na celu uzupełnienie wniosku strony, nie wszczął również postępowania wyjaśniającego. Tym niemniej, prowadzone postępowanie nastąpiło na wniosek strony. Bezspornym jest, iż zainteresowanemu przydzielono na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. tymczasową kwaterę nr [...] przy ul. [...] w W. Od niniejszego orzeczenia przysługiwało prawo do wniesienia odwołania, jednakże z prawa tego strona nie skorzystała. Ponadto, przyznanie prawa do tymczasowej kwatery nie pozbawiło policjanta prawa do ubiegania się o przydział właściwego - w rozumieniu ustawy zasadniczej - lokalu mieszkalnego.

Odnosząc się do wniosku strony o wydanie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. organ stwierdził, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności i postępowanie w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego są dwoma odrębnymi postępowaniami, opartymi o różne podstawy prawne, prowadzonymi przez organy, których właściwość do rozpoznania wniosku w danym przedmiocie może się różnić. Ponadto, do czasu pozostawania w obrocie prawnym decyzji o przydziale M. W. kwatery tymczasowej, brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku strony o przydział tego samego lokalu jako mieszkania docelowego.

Końcowo Komendant Główny Policji stwierdził, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 156 § 1 k.p.a. mogące skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale M. W. tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w W. Ponadto decyzja o przydziale kwatery tymczasowej nie wywołała skutków prawnych, których nie dałoby się cofnąć, znieść i odwrócić na drodze administracyjnoprawnej.

Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika M. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, strona skarżąca ww. decyzji zarzuciła:

(1) błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez jego błędną subsumpcję i wywiedzenie, że pomimo treści ówcześnie obowiązującego § 10 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r., niezłożenie przez skarżącego pisemnego wniosku o przydział kwatery tymczasowej, a następnie jej przydzielenie przez Komendanta Rejonowego Policji W., nie stanowi rażącego naruszenia prawa, mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji;

(2) obrazę art. 156 § 2 in fine k.p.a., poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji jako podstawy prawnej do wydania skarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, w sytuacji gdy skutek decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Komendanta Rejonowego Policji W. jest nieodwracalny, gdyż prawo z niej wynikające zostało już przez stronę skonsumowane.

W motywach skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, iż organy I i II instancji błędnie uznały, że brak pisemnego wniosku skarżącego o przydział kwatery tymczasowej stanowi naruszenie przepisów § 10 powołanego rozporządzenia, jednak nie stanowi rażącego naruszenia prawa mogącego stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Norma o charakterze technicznym wyrażona w §10 ust. 2 ww. rozporządzenia jednoznacznie dookreśla, że kwaterę tymczasową przyznaje się na pisemny wniosek policjanta, co prowadzi a contrario do konstatacji, że brak takiego wniosku uniemożliwia przyznanie policjantowi kwatery tymczasowej.

Zdaniem strony, co najmniej iluzoryczny jest opis trybu przydziału kwatery tymczasowej skarżącemu, w tym informowania go - na etapie przydziału - o statusie lokalu oraz uzyskania akceptacji, jeżeli w dokumentacji nie ma żadnego pisemnego potwierdzenia tych czynności, które same w sobie nie znajdowały oparcia w ówcześnie obowiązującym rozporządzeniu. Kształt tak skonstruowanych argumentów nie tylko nie ma oparcia w stanie faktycznym, zwłaszcza w kontekście deklaracji organów Policji o rychłym przekształceniu kwater tymczasowych na lokale mieszkalne, ale nasuwa również wrażenie, że szereg rozstrzygnięć o charakterze incydentalnym oraz objętym skarżoną decyzją odbywał się w nieznanym trybie, poza podstawami prawnymi w powołanym rozporządzeniu.

Powyższe okoliczności tym bardziej podkreślają dążenie strony do wydania prawidłowych decyzji w sprawie, a tym samym realizację - wskazanego powyżej - ważnego interesu prawnego. Organy I i II instancji nie dostrzegły w swych rozstrzygnięciach faktycznej podstawy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, jaką jest jej nieodwracalność. Decyzja Komendanta Rejonowego Policji W. wywołała dla skarżącego skutki o charakterze nieodwracalnym, tj. stan prawny, który został nią ukształtowany w zakresie prawa do kwatery tymczasowej nie może być już zmieniony późniejszym aktem administracyjnym, gdyż strona skonsumowała rozstrzygnięcie decyzji. Brak jest zatem podstaw, aby przypuszczać, że wieloletni okres zamieszkiwania skarżącego wraz z rodziną w przydzielonej wadliwie kwaterze tymczasowej można "przywrócić do stanu poprzedniego".

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonego aktu w oparciu o powołane wyżej przepisy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2011 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego, natomiast argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana w ramach jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, mianowicie - postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przyznaniu M. W. tymczasowej kwatery. Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2010 r., o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.) i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty (v. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy.

Rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W wyroku z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1092/06 (LEX nr 355449) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż: "(...) do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego rozumienia, wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie".

Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby regulują przepisy ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 tej ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dacie przydziału spornej kwatery tymczasowej - policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Policjant w służbie przygotowawczej może zaś otrzymać tymczasową kwaterę. Natomiast w świetle art. 90 ww. ustawy, na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów (...). Zatem lokalem będącym w dyspozycji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi.

Szczegółowe zasady przydziału policjantom lokali mieszkalnych z zasobów resortowych regulowało, w dacie przyznania skarżącemu prawa do lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469 ze zm.). W świetle § 1 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, lokal mieszkalny, o którym mowa w art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, przydziela się policjantowi w sytuacji braku mieszkania (w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej) albo wobec konieczności poprawy dotychczasowych warunków mieszkaniowych, z uwzględnieniem czasu oczekiwania na przydział lokalu mieszkalnego. Przepis § 4 ust. 1 wskazuje, iż policjantowi przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących mu norm zaludnienia, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Przepis ust. 2 § 4 stanowi, iż policjantowi, za jego pisemną zgodą lub na jego pisemny wniosek, może być przydzielony lokal o powierzchni mieszkalnej mniejszej od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia. Przydział takiego lokalu nie pozbawia policjanta prawa do uzyskania lokalu o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym normom zaludnienia. Przepis ust. 3 § 4 stwierdza zaś, że w przypadku szczególnie uzasadnionym organy, o których mowa w § 14 ust. 1 pkt 2 - 5, mogą przydzielić policjantowi za zgodą organu wyższego stopnia lokal o powierzchni mieszkalnej większej od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia. Jeżeli zwiększenie powierzchni mieszkalnej jest niższe od dolnej granicy normy zaludnienia, zgoda organu wyższego stopnia nie jest wymagana. Lokal taki powinien znajdować się w należytym stanie technicznym i sanitarnym (§ 5). Zgodnie z § 6 rozporządzenia, lokal mieszkalny przydziela się policjantowi na jego pisemny wniosek, według wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia.

W świetle postanowień § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia, na tymczasowe kwatery dla policjantów przeznacza się lokale mieszkalne, pokoje gościnne, pokoje w hotelu lub w bursie albo pomieszczenia mieszkalne usytuowane w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, o należytym stanie technicznym i sanitarnym. Tymczasową kwaterę przydziela się policjantowi na jego pisemny wniosek. Wzór wniosku o przydział tymczasowej kwatery określa załącznik nr 2 do rozporządzenia.

Zarówno ustawa o Policji jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie wykonawcze nie definiują pojęcia "lokalu mieszkalnego". Analiza powołanych przepisów pozwala jednak przyjąć, iż lokalem spełniającym wymagania w powyższym zakresie będzie lokal o odpowiednich normatywach powierzchniowych, który zaspokaja potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza i jego najbliższej rodziny w sposób trwały (nie tymczasowy) oraz znajduje się w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1235/09 wskazał, iż "do oceny wymogów technicznych lokalu przeznaczonego na cele mieszkaniowe niezbędnym jest sięgnięcie do przepisów prawa budowlanego. Warunki techniczno - budowlane dla budynków i znajdujących się w nim pomieszczeń określa rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Lokal mieszkalny na gruncie przepisów powołanego rozporządzenia w istocie jest tożsamy z pojęciem "mieszkania" - należy przez to rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego, zaś przez "pomieszczenie mieszkalne" - należy rozumieć pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 9 i 10). W świetle postanowień § 3 pkt 5 ww. rozporządzenia przez "budynek zamieszkania zbiorowego" - należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Zwrócić uwagę należy na ostatni człon powołanego przepisu, który dopuszcza możliwość stałego pobytu ludzi w tego typu budynkach i poprzez sformułowanie "w szczególności" nie zamyka katalogu wskazanych wyjątków. Zatem powyższe unormowanie nie jest jednoznaczne. Stosując wykładnię celowościową można dojść do wniosku, że ustawodawca stwarza możliwość stałego pobytu określonej kategorii osób w budynkach zamieszania zbiorowego, w tym tworzenia kompleksu mieszkań (odpowiednio lokali mieszkalnych) zaspokajających potrzeby funkcjonariuszy policji".

Zaprezentowany powyżej pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie - w pełni podziela.

Przenosząc poczynione rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż dokonanie przydziału funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej, która w istocie spełnia wymagania dla lokalu mieszkalnego, lecz znajduje się w budynku przeznaczonym do zamieszkania zbiorowego w kompleksie budynków mieszkalnych wyłącznie przeznaczonym dla funkcjonariuszy Policji, nie wskazuje na jednoznaczne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych - naruszenie przepisów prawa. To sprawia, iż skarżącemu, z powodu braku wymaganej ilości lokali mieszkalnych z zasobu resortowego, zrealizowano ustawowe uprawnienie do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby w oparciu o przepis art. 88 ust. 1 i 90 ustawy o Policji.

Przydzielony lokal o statusie kwatery tymczasowej skarżący zajmuje wraz z rodziną, wnosi opłaty i czynsz z tytułu umowy najmu (w przypadku kwatery tymczasowej policjant zamieszkuje samodzielnie, a koszty zakwaterowania ponosi budżet Policji), a lokal ten w rozumieniu ww. przepisów ustawowych nadaje się do stałego zamieszkania. Tym samym został osiągnięty nadrzędny cel w postaci umożliwienia skarżącemu zamieszkania w godnych warunkach. Wobec powyższego, realizacja wobec funkcjonariusza prawa do lokalu mieszkalnego nastąpiła, choć w postaci ułomnej, wynikającej z posiadanych wówczas możliwości zakwaterowania. Wobec braku w przepisach resortowych jasno określonej definicji pojęcia "lokal mieszkalny", nie można zgodzić się ze skarżącym, iż w rozważanej sytuacji -przydziału lokalu o statusie kwatery tymczasowej dokonano wbrew wyraźnemu zakazowi prawnemu.

Poza sporem jest, iż wnioskiem z dnia [...] stycznia 2002 r. skarżący wystąpił o przydział lokalu mieszkalnego. Decyzja przydziałowa Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. stanowi realizację tego wniosku. Błędne jest zatem twierdzenie strony skarżącej, iż przydziału kwatery tymczasowej organ Policji dokonał niejako z urzędu. Zwrócić należy uwagę, iż skarżący nie skorzystał z przysługującego mu środka zaskarżenia od tak dokonanego przydziału lokalu.

W ocenie Sądu, w sytuacji ewentualnego rozpatrywania sprawy w trybie zwykłym istniałyby podstawy do stwierdzenia, iż brak formalnego wniosku strony (§ 10 pkt 2 ww. rozporządzenia) stanowi naruszenie prawa, które winno skutkować wyeliminowaniem decyzji przydziałowej z obrotu prawnego. Brak jest jednak podstaw do uznania, w świetle powyższych wywodów, iż wskazane naruszenie prawa ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jako takie - winno skutkować stwierdzeniem nieważności ww. decyzji.

Badając niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. Przepis ten dotyczy ograniczenia skutków, jakie wywołała wadliwa decyzja, zaś w przedmiotowej sprawie takiej (kwalifikowanej) wadliwości nie stwierdzono. Kwestionowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków. O nieodwracalności skutków można mówić w sytuacji, gdy poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Żadna z powyższych sytuacji nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie. Skarżący natomiast, przyjmując do zamieszkania tymczasową kwaterę, nie utracił prawa do lokalu mieszkalnego.

W ocenie Sądu uznać należy za zasadne stanowisko organów orzekających, iż analiza stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy nie dowiodła istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto, do czasu pozostawania w obrocie prawnym ww. decyzji o przydziale kwatery tymczasowej, brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku skarżącego o przydział zajmowanego lokalu jako mieszkania docelowego.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.