Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 356/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art.80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 49 b
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 23 grudnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej B. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 maja 2001 r. Sąd Rejonowy dla [...] w Krakowie nakazał A. C. odbudowanie na własny koszt usytuowanego przy ul. [...] w Krakowie wybetonowanego wjazdu o szerokości 3,40 m i długości 2,20 m prowadzącego od bramy wjazdowej do połowy długości posadowionego na tej nieruchomości budynku mieszkalnego od jego strony zachodniej.

Z uwagi na utrzymujący się spór sąsiedzki i niewykonanie przez A. C. nałożonego na nią obowiązku postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie z 10 lutego 2008 r., sygn. [...] oraz Sądu Okręgowego w Krakowie Wydział [...] z 28 października 2008 r., sygn. [...] udzielono B. S. umocowania do odbudowania przedmiotowego podjazdu na koszt A. C..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, dalej "PINB", postanowieniem z 24 czerwca 2009 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), dalej "P.b.", wstrzymał roboty budowlane prowadzone na posesji nr [...] przy ul. [...] w Krakowie, ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożył na inwestora B. L. S. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej i opinii technicznej.

W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku przeprowadzonych [...] czerwca 2009 r. czynności kontrolnych ustalono, że B. L. S. wykonuje na terenie ww. posesji roboty budowlane związane z wykonaniem podbudowy z kruszywa oraz ułożeniem obrzeża chodnikowego. Na terenie placu budowy zgromadzono piasek, obrzeża trawnikowe oraz cement. Ustalono również, iż na wykonanie ww. robót budowlanych inwestor nie posiadał stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, natomiast roboty budowlane stanowiły wykonanie postanowienia Sądu Rejonowego [...], sygnatura akt: [...] z [...] lutego 2008 r.

Organ wskazał, że realizowanie nakazu postanowienia wydanego w procesie cywilnym nie zwalniało inwestora z uzyskania zgody właściwego organu administracji, zwłaszcza że posesja przy ul. [...] w Krakowie figuruje w gminnej ewidencji zabytków i podlega ochronie na postawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Salwator" w Krakowie - uchwała nr LV/531/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2004 r. W związku z powyższym, w ocenie organu l instancji, zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 50-51 P.b.

Postanowieniem z 24 czerwca 2009 r. (doręczonym inwestorowi w dniu 30 czerwca 2009 r.) organ wstrzymał prowadzenie prac budowlanych na nieruchomości, ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożył obowiązek przedłożenia, w terminie 30-stu dni od daty doręczenia ww. postanowienia: inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót budowlanych oraz opinii technicznej dotyczącej sposobu wykonania wszystkich robót budowlanych, ich zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej, która winna być uzgodniona z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Pismem z 1 lipca 2009 r. B. S. poinformowała organ, że zgodnie z ww. postanowieniem dokonała zgłoszenia robót budowlanych stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. B. S. nie uzupełniła, po wezwaniu, braków formalnych zgłoszenia, wobec czego Prezydent Miasta Krakowa wniósł sprzeciw (ostateczny po wycofaniu odwołania).

W dniu [...] sierpnia 2009 r. PINB ponownie przeprowadził na nieruchomości czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono, że na terenie na którym wykonano podbudowę z kruszywa zostały ułożone płyty betonowe tzw. zielonego parkingu, zasypane pisakiem budowlanym. Roboty zostały zakończone.

Organ stwierdził, że B. S. nie przedłożyła żądanych dokumentów w zakreślonym terminie, co uniemożliwia doprowadzenie wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Następnie PINB decyzją z 18 sierpnia 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazał inwestorowi B. L. S.j rozbiórkę obiektu budowlanego tj. zielonego parkingu zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie (od strony bramy wjazdowej).

B. S. wniosła odwołanie od ww. decyzji zarzucając m.in., że organ nieprawidłowo:

- uznał za inwestora B. S., a nie A. C., która rozpoczęła prace naprawcze,

- uznał, że prace zostały zakończone, podczas gdy na skutek postanowienia z dnia 28 czerwca 2009 r. zostały one przerwane,

- bezpodstawnie uznał, że wykonane prace polegały na budowie obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy były to prace naprawcze o "charakterze bieżącej konserwacji" sprowadzające się do odtworzenia istniejącej w tym miejscu płyty betonowej,

- bezpodstawne przyjęcie, że roboty budowlane wymagały dokonania zgłoszenia,

- nieuwzględnienie zaleceń opinii konserwatorskich w przedmiocie przywrócenia do stanu używalności miejsc postojowych w dotychczasowym miejscu,

- nieuwzględnienia zgodności odtworzenia miejsc postojowych z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

Następnie Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "MWINB", decyzją z 13 maja 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 P.b. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i "wobec braku podstaw do nałożenia na inwestora robót budowlanych polegających na remoncie betonowego wjazdu na nieruchomość nr [...] przy ul. [...] w Krakowie, w trybie przepisu art. 51 ust. 1 P.b., w celu doprowadzenia w/w robót do stanu zgodnego z przepisami", umorzył postępowanie przed organem l instancji.

A. C. wniosła na ww. decyzję skargę do WSA w Krakowie, podnosząc m.in. naruszenie:

- art. 105 i 107 K.p.a. przez błędne ustalenie, że postępowanie w przedmiotowej sprawie jest bezprzedmiotowe i brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych robót lub czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z przepisami oraz z powodu sprzeczności w uzasadnieniu decyzji gdzie w jednym miejscu organ wywodzi, że postępowanie jest bezprzedmiotowe a następnie, że podmiot wykonujący roboty budowlane nie jest zwolniony z uzyskania od właściwych organów pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych przepisami prawa administracyjnego,

- art. 6 i art. 7 K.p.a. z powodu lekceważenia i pominięcia prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 11 sierpnia 2009 r. o sprzeciwie w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych na posesji przy ul. [...] w Krakowie oraz łamanie zasad praworządności i porządku prawnego przez akceptowanie naruszeń prawa, tj. braku dokonania przez inwestora przed rozpoczęciem robót zgłoszenia zamiaru ich wykonania i twierdzenie, że sposób wykonania przez B. S. robót budowlanych nie narusza żadnego z przepisów P.b.,

- art. 3 pkt 8 P.b. przez jego błędne zastosowanie wskutek przyjęcia, iż roboty wykonane przez B. S. stanowią remont istniejącego wcześniej betonowego wjazdu, a co za tym zgodnie z art. 29 ust 2 pkt. 1 P.b. nie wymagają uzyskania pozwolenia.

Wyrokiem z 8 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 792/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2009 r.. Sąd wskazał między innymi, że wykonanie przedmiotowego parkingu nie było ani przebudową, ani montażem, ani remontem, dlatego tryb z art. 50-51 P.b. nie mógł mieć w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Za remont nie mogą być bowiem uznane roboty, w wyniku których powstaje zupełnie nowy element zagospodarowania działki, którego bezpośrednio przed wykonaniem tych robót w ogóle nie było.

WSA wskazał, że budowa miejsc postojowych jest budową obiektu budowlanego i w związku z tym "w przypadku samowolnego wybudowania miejsc postojowych organ winien prowadzić postępowanie w trybie art. 49b ustawy".

Następnie PINB postanowieniem z 17 sierpnia 2011 r., znak [...]), na podstawie art. 49 b ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 P.b. nakazał inwestorowi B. L. S. przedłożyć "dokumenty związane z wykonywaną budową miejsc postojowych zlokalizowanych na działce nr [...] obr [...] przy ul. [...] w Krakowie (od strony bramy wjazdowej), wykonanych bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej", a mianowicie: "dokumenty, o których mowa w art. 30 ust. 2 (w szczególności opinię konserwatorską), albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; projekt zagospodarowania działki; zaświadczenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu" – w terminie do 30 września 2011 r.

W ramach pouczenia w postanowieniu zacytowano przepisy art. 49b ust. 3, 4, 5 P.b. oraz art. 124 § 2, art. 141 § 1 i art. 142 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000, nr 98, poz. 1071 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz.1257), dalej "K.p.a.".

Postanowieniem z dnia 25 października 2011 r. ([...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie sprostował z urzędu oczywistą omyłkę występującą w ww. postanowieniu, w taki sposób, że: "na stronie pierwszej, wers 8 w nazwie inwestora zamiast p. B. L. S. powinno być p. B. L. S.".

Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2012 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 123 i 144 K.p.a. Małopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił ww. postanowienie w całości.

Wskazał organ, że prawidłowe nazwisko strony brzmi B. S., sprostowanie więc błędnego nazwiska strony z "B. L. S." na równie błędne "B. L. S." doprowadziłoby do sytuacji, w której postanowienie z dnia 17 sierpnia 2011 r. pomimo sprostowania nadal wskazywałoby jako inwestora osobę nieprawidłowo oznaczoną.

Decyzją z dnia 7 grudnia 2011 r. ([...]) na podstawie 49b ust. 1 P.b. PINB nakazał inwestorowi B. L.-S. rozbiórkę miejsc postojowych zlokalizowanych na działce [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie (od strony bramy wjazdowej) wykonanych bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W uzasadnieniu PINB wskazał, że podnoszony przez B. S. zarzut jakoby inwestorem przedmiotowego zamierzenia budowlanego była A. C., która udzieliła B. S. umocowania do odbudowania podjazdu betonowego nie jest uzasadniony. Z art. 18 P.b. wynika, że inwestorem jest osoba, która organizuje proces budowlany i ponosi w związku z tym nakłady finansowe. W niniejszej sprawie jest nią B. L. S. (por. protokół kontroli robót budowlanych przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2009 r. podpisany przez B. S. i kserokopia kosztorysu powykonawczego).

Organ wskazał, że przedmiotem postępowania jest budowa miejsc postojowych, który to przedmiot tak określony został w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2010 r.

Inwestor nie dostarczył dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia 17 sierpnia 2011 r., dlatego zastosowanie znalazł art. 49b ust. 1 P.b. nakazujący rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Dwuczłonowa forma nazwiska inwestora została również użyta w orzeczeniach sądu cywilnego (z dnia 19 listopada 2002 r. i z dnia 16 kwietnia 2004r.), nadto strona otrzymując tak zaadresowaną korespondencję nie kwestionowała jej w zakresie wskazania nazwiska inwestora.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. S.. Zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 7 i 77 K.p.a. poprzez błędne i nieprawidłowe ustalenie elementów stanu faktycznego polegające na błędnym stwierdzeniu, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, podczas gdy "spowodował je donos-wniosek" strony; naruszenie przepisów prawa materialnego polegającego na bezpodstawnym przyjęciu, że inwestorem jest B. S., podczas gdy jest nim A. C. oraz bezpodstawnym przyjęciu, że przedmiotowe prace polegają na "budowie obiektu budowlanego tj. zielonego parkingu", podczas gdy były to "prace odtworzeniowe".

Odwołująca się zarzuciła nadto rażące naruszenie przepisów postępowania polegające na: niezbadaniu "statusu inwestora" w stosunku do A. C., eksponowaniu na pierwszym miejscu niewłaściwego elementu przepisu prawa budowlanego w postaci wymogu uzyskania "zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej" w miejsce adekwatnego do stanu faktycznego pojęcia "zgłoszenia" robót; błędnym zrozumieniu wyroku WSA z 8 grudnia 2010 r. m.in. poprzez niezwrócenie uwagi, że wyrok ten koncentrował się głównie na wykazaniu, że w decyzji z 13 maja 2010 r. błędnie oceniono postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, nie zaś na stronie postępowania, którą jest inwestor.

Skarżąca podała, że po uprawomocnieniu się postanowienia z dnia 28 października 2008 r., sygn. [...], A. C., zapewniając B. S. o spełnieniu wszystkich wymogów formalnych, rozpoczęła prace budowlane polegające na skuciu płyty betonowej biegnącej od bramy wjazdowej w głąb ogrodu, wycięła krzewy i odblokowała bramę przez skucie muru, który uprzednio postawiła. Dopiero po zaniechaniu przez A. C. dalszych prac, odwołująca się podjęła kontynuację rozpoczętych prac korzystając z ww. wyroku sądowego. W piśmie z dnia 2 września 2011 r. A. C. podała, że to ona finansowała przedmiotową inwestycję i że nie uzyskała na nią zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Potwierdziła również (notatka z dnia 19 kwietnia 2009 r.), że to ona wykonała trzy pierwsze etapy "prac odtworzeniowych".

Z powyższego wynika, że inwestorem przedmiotowej inwestycji jest A. C.. Powyższej okoliczności nie uwzględnił jednak organ I instancji, opierając się jedynie na protokole z dnia [...] czerwca 2009 r., naruszając tym samym zasady zawarte w art. 7 i 77 K.p.a.

Decyzją z 16 lipca 2012 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 49 b ust. 1 P.b. MWINB uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy powołał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia oraz podał, że postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 792/10.

Wskazał na treść przepisów art. 28 ust. 1, art. 29 ust.1 pkt 10, art. 30 ust. 1 P.b.

Organ odwoławczy zauważył, że 17 sierpnia 2011 r. organ I instancji wydał postanowienie, w którym nakazał inwestorowi B. L. S. przedłożenie dokumentów, wymienionych w art. 49 b ust. 2 P.b. Inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, więc zaistniały przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja organu I instancji narusza jednak prawo. W postanowieniu z dnia 23 stycznia 2012 r. MWINB wskazał bowiem, iż zgodnie z pismem z Referatu Ewidencji Ludności i Dowodów Osobistych Urzędy Miasta Krakowa z dnia 21 grudnia 2011 r. prawidłowe nazwisko strony brzmi "S. B. rodowe L. ". Takie też nazwisko widnieje w dowodzie osobistym ww. Tymczasem zarówno w postanowieniu z dnia 17 sierpnia 2011 r., jak i w zaskarżonej decyzji z dnia 7 grudnia 2011 r. błędnie wskazano nazwisko osoby zobowiązanej do przedłożenia dokumentów. Powyższe obliguje organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z kolei odnosząc się do uwag podnoszonych przez odwołującą się oraz biorąc pod uwagę wyroki Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie sygn. akt [...], Sądu Okręgowego w Krakowie sygn. akt [...], zadaniem organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy będzie dokładne zbadanie kogo należy uznać za inwestora przedmiotowych prac.

Na powyższe rozstrzygnięcie A. C. złożyła skargę do WSA w Krakowie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i postanowienia z dnia 23 stycznia 2012 r. znak [...].

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. II SA/Kr 1302/12 WSA w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 17 sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja narusza prawo, bowiem została podjęta bez należytej podstawy. Wbrew stanowisku organu odwoławczego podstawy takiej nie stanowi fakt, że w decyzji organu I instancji niepoprawnie użyto nazwiska adresata decyzji. Od początku postępowania stroną postępowania była B. S., która pozostała tą samą osobą bez względu na to, czy przypisano jej nazwisko L. – S., L. – S., czy tylko S. . Jeśli w decyzji organu I instancji wadliwie przypisano jej nazwisko L. – S. zamiast S. to należało potraktować to jako oczywistą i usuwalną (nawet w trybie art. 113 § 1 K.p.a.) omyłkę, a nie naruszenie prawa obligujące do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji.

Sąd wskazał, że według organu odwoławczego okoliczności faktyczne sprawy zostały przez należycie wyjaśnione. Na marginesie jedynie dostrzeżono potrzebę ostatecznego ustalenia, kto – B. S., czy też A. C. – był inwestorem. Rzecz jednak w tym, że materiał sprawy, który miał stanowić podstawę ustaleń w tej mierze, był w aktach zgromadzony, a wymagał jedynie pewnej oceny. Organ odwoławczy od takiej oceny uchylić się nie może. Sąd stwierdził zatem, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

Decyzja organu I instancji poprzedzona została wezwaniem B. S. do dostarczenia szeregu dokumentów. Wezwaniu temu prawidłowo nadano formę postanowienia i prawidłowo pouczono strony, że na postanowienie to nie przysługuje zażalenie. Poza tym jednak postanowienie to jest istotnie wadliwe. Postanowienie wydawane na podstawie art. 49b ust. 2 P.b., jako niepodlegające zaskarżeniu, nie jest przez organ uzasadniane. Właśnie jednak dlatego, zwłaszcza przy uwzględnianiu charakteru tego postanowienia i konsekwencje jego niewykonania przez stronę, organ winien dołożyć szczególnej staranności w formułowaniu treści skierowanych do strony nakazów. Dokładnego i precyzyjnego określenia obowiązków strony żadną miarą nie zastępuje zacytowanie przepisu prawa, który zresztą samego obowiązku nie nazywa, lecz odsyła, i to alternatywnie, do innych przepisów. Sąd stwierdził, zatem, że postanowienie organu I instancji z dnia 17 sierpnia 2011 r. było dotknięte istotną wadą w zakresie punktu 1.1.

Następnie postanowieniem z 11 stycznia 2016 r., znak: [...] PINB, działając na podstawie art. 49b ust. 2 P.b., nie orzekając w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych stanowiących przedmiot niniejszego postępowania z uwagi na ich faktyczne zakończenie, nałożył na B. S. oraz A. C., jako inwestorów robót budowlanych związanych z budową miejsc postojowych na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie, obowiązek przedłożenia w siedzibie PINB w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia:

1. dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 P.b., tj. oceny technicznej określającej rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych związanych z budową miejsc postojowych, zlokalizowanych na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie (od strony bramy wjazdowej), zawierającej odpowiednie szkice i rysunki, uzgodnionej z Miejskim Konserwatorem Zabytków w Krakowie.

2. projektu zagospodarowania przedmiotowej działki, na której zlokalizowane są przedmiotowe miejsca postojowe z uwzględnieniem odległości od granic działki.

3. oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tj. oświadczenia składanego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

4. zaświadczenia Prezydenta Miasta Krakowa o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto PINB poinformował strony postępowania o konsekwencjach wynikających z nieprzedłożenia wymaganych niniejszym postanowieniem dokumentów w określonym terminie.

Dalej PINB decyzją nr [...], z 30 marca 2016 r., znak: [...], nakazał inwestorom B. S. oraz A. C. rozbiórkę miejsc postojowych zlokalizowanych na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie (od strony bramy wjazdowej), wykonanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej wobec braku wypełnienia przez inwestorów obowiązku nałożonego ww. postanowieniem.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3, art. 80, ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 P.b. w związku z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej P.b. z 20 lutego 2015 r.

W toku ponownie prowadzonego przed organem I instancji postępowania, znak: [...] uprawnieni pracownicy PINB przeprowadzili [...] listopada 2015 r. czynności kontrolne na działce nr [...], podczas których stwierdzono istnienie utwardzenia terenu w formie płyt betonowych ażurowych z obrzeżem betonowym, które wykonano w 2009 r., bez zgody WAiU UMK. A. G. oświadczyła, iż inwestorem przedmiotowych robót była A. C., która wykonała roboty budowlane polegające na zdemontowaniu chodnika na zewnątrz, wyburzeniu muru oporowego wybudowanego wcześniej przez siebie, który w tym miejscu w bramie wjazdowej ogrodzenia uniemożliwiał dostęp. Mur miał wysokość ok. 1 m. A. C. przygotowała plac budowy poprzez zdemontowanie istniejącego betonowego wjazdu i przywiezienie materiałów budowlanych. Jako inwestora przedmiotowych robót A. C. wskazał również pełnomocnik B. S. ze względu na fakt, iż A. C. została zobowiązana prawomocnym orzeczeniem sądowym do odtworzenia istniejącego zniszczonego betonowego podjazdu o wym. 12,20 m x 3,40 m na swój koszt.

Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika B. S. A. C. w związku z wszczęciem wobec niej egzekucji komorniczej "rozpoczęła prace budowlane, usuwając zniszczony betonowy podjazd poprzez skucie go oraz usunięcie gruzu." Do protokołu z przedmiotowej kontroli dołączono szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną. Do protokołu niniejszej kontroli pełnomocnik B. S. przedłożył kserokopię notatki A. C., w której wymienia ona, że wśród prac wykonanych na podjeździe przy ul. [...] w Krakowie jest:

"1. zrzucenie murku znajdującego się wzdłuż bramy - od 20 kwietnia 2009 r.

2. usunięcie gruzu zajmującego podjazd

3. położenie kostek ażurowych".

B. S. wniosła od powyższej decyzji odwołanie.

Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją nr [...], z 23 grudnia 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 49b ust. 1 i ust. 3, a także art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 P.b. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stan faktyczny został opisany w skarżonej decyzji organu I instancji. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest legalność wykonanych robót budowlanych polegających na budowie miejsc postojowych na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe roboty budowlane ukończone zostały w 2009 r., a więc pod rządami ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 443 z dnia 27 marca 2015r.) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Niniejsza ustawa weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r., zatem w przedmiotowej sprawie znajdą zastosowanie przepisy P.b. sprzed wspomnianej nowelizacji.

Dalej organ przywołał art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. (w treści obowiązującej w dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania), art. 28 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. Stwierdził, że w niniejszej sprawie inwestor przystępując do budowy miejsc postojowych przy ul. [...] bez wcześniejszego dokonania zgłoszenia budowy odpowiedniemu organowi, naruszył dyspozycje P.b.

Organ wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z samowolą budowlaną, polegająca na wybudowaniu obiektu budowlanego bez dokonania wymaganego prawem zgłoszenia robót do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ przywołał art. 49b P.b.

W związku z powyższym organ I instancji prawidłowo w dniu 11 stycznia 2016r. wydał postanowienie, znak: [...], którym nałożył na B. S. oraz A. C., jako inwestorów przedmiotowych robót, obowiązek przedłożenia w siedzibie organu I instancji w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia dokumentów i opracowań, o których mówi ww. przepis prawa. W ww. postanowieniu organ I instancji prawidłowo pouczył inwestorów o konsekwencjach nie wywiązania się we wskazanym terminie z nałożonego obowiązku.

W zakreślonym terminie inwestorzy nie przedłożyli dokumentów wymaganych ww. postanowieniem organu I instancji, co spowodowało, że w niniejszej sprawie zaszła okoliczność obligująca organ I instancji do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, w oparciu o art. 49b ust. 3 P.b.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, jakoby organ I instancji nieprawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty jako budowę obiektu budowlanego, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, zatem nawet jeżeli przedmiotowy obiekt budowlany istniał w tym miejscu wcześniej, po czym został zlikwidowany a następnie odtworzony w tym samym miejscu, takowe roboty zgodnie z P.b. kwalifikuje się jako budowę obiektu budowlanego.

Organ przywołał szereg orzeczeń wskazujących na różnice pomiędzy odbudową, a remontem obiektu budowlanego.

Przywołał art. 52 P.b. odnośnie wskazania adresata decyzji rozbiórkowej.

W ocenie MWINB w toku powtórnie prowadzonego przez organ I instancji postępowania w sprawie samowolnej budowy dwóch miejsc postojowych na działce przy ul. [...] w Krakowie PINB prawidłowo wskazał inwestorów przedmiotowych robót.

Organ odwoławczy odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącej wskazał, że co do zasady postępowania administracyjne prowadzone są z urzędu, zaś wniosek o wszczęcie postępowania może stanowić jedynie impuls do podjęcia postępowania.

B. S. wniosła na powyższą decyzję nr [...] z 23 grudnia 2016 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji, jak i decyzji organu I Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. bezpodstawne przyjęcie, że prace wykonywane na podstawie nakazu zawartego w prawomocnym i wykonalnym orzeczeniu sądowym polegają na budowie miejsc postojowych, i które podlegają z mocy zaskarżonej decyzji "rozbiórce miejsc postojowych" gdy tymczasem były to prace odtworzeniowe wjazdu na posesję nakazane przez sąd właściwemu inwestorowi, a to A. C., co powoduje, że przy uwzględnieniu faktu, że miejsca postojowe na 2 samochody osobowe, których tam nigdy nie było, a miały ewentualnie być obok tego wjazdu - nigdy nie powstały i nawet nie rozpoczęto przygotowań do ich budowania. Tym samym organy nadzoru obydwu instancji błędnie przyjęły, że decyzje dotyczą innego przedmiotu, który nie istnieje, w związku z czym decyzja jest bezprzedmiotowa, nie odpowiada rzeczywistości i nie może być wykonana - bowiem brak jest obiektu budowlanego, który miałby podlegać rozbiórce. Nie odpowiada to zatem art. 49b P.b.

2. naruszenie prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wbrew faktom i podstawie prawnej uznano, że inwestorem "budowy miejsc postojowych" jest obok A. C. również B. S., która na mocy postanowienia sądowego była jedynie upoważniona przez Sąd do wykonania pewnych czynności prawnych i faktycznych za A. C., która zresztą wszystkie te kwestionowane czynności rozpoczęła i sfinansowała, będąc zatem wyłącznym inwestorem w rozumieniu P.b. Wykonywanie czegokolwiek w ramach tego procesu budowlanego przez B. S. było uprawnionym orzeczeniem Sądu - działaniem za i na rzecz A. C., a nie realizowaniem własnych obowiązków B. S..

W uzasadnieniu zarzutów podniesiono, że wszystkie wydane w tej sprawie decyzje administracyjne i wyroki winny były uwzględniać, że czym innym w okolicznościach niniejszej sprawy są miejsca postojowe mające się w przyszłości znaleźć obok odtwarzanego wjazdu, a czym innym ów wjazd, a zwłaszcza jego odtworzenie. Wjazd w tym miejscu istniał od kilkunastu lat, był wybetonowany i przez upływ czasu oraz pośrednio działanie A. C. - wymagał odtworzenia w tym samym kształcie i wielkości.

Skarżąca podniosła, że w tym miejscu, kształcie i wielkości nigdy nie było miejsc postojowych. Był tylko odtwarzany wjazd. Wszystkie zatem decyzje i orzeczenia kierowane są do nieistniejącego przedmiotu, jakimi są wymieniane permanentnie miejsca postojowe. Ich nie można rozbierać, bowiem ich po prostu nie ma. Miały w przyszłości ewentualnie być i leżeć obok odtwarzanego wjazdu i mieć wymiary szer. 2,6 m i długość 12,4 m, ale nie powstały.

Skarżąca zwróciła uwagę na sprzeczność stanowiska organów nadzoru budowlanego ze stanem faktycznym i z własnym stanowiskiem prezentowanym w swych decyzjach, gdyż jeżeli stwierdzają one, że wybudowanie obiektu budowlanego w postaci miejsc postojowych zostało zakończone, a obiekt ten ma szerokość 3,4 m, to dlaczego nie biorą pod uwagę, że ich inspektorzy w czasie kontroli ustalają, iż prace zostały wykonane przez podbudowę z kruszywa i ułożenie płytek ażurowych na szerokości 1,8 m.

Dowodzi to, że budowa nie jest zakończona, a jeżeli ta,k to z cytowanego przez decyzję 315 /2016 art. 49b ust. 2 P.b., powoływanego przez organ I Instancji w decyzji ww. wynika, że prace nie zostały zakończone, a wtedy winno dojść do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, a nie do nakazania rozbiórki.

Następnie PINB uznał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, tj. miejscami postojowymi. Dwa miejsca postojowe są oddzielnym elementem, który miał ewentualnie dopiero powstać obok odtwarzanego podjazdu i miały mieć szerokość 2,6 m oraz nigdy nie zostały objęte odtworzeniem, odbudową, wybudowaniem na nowo - bowiem nie istniały przedtem.

Działanie A. C., a co zatem idzie jej czynności wykonywane z upoważnienia Sądu przez B. S., nigdy nie wykraczały i nie miały wykraczać poza rozebranie i odtworzenie betonowego wjazdu.

Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącej, ponowne postępowanie organ administracji prowadzi samodzielnie i jeżeli stan faktyczny wskazuje, że jego opis został dokonany przez WSA błędnie - nie może takiego błędu powielać, bowiem jest wyposażony we własne i samodzielne instrumentarium ocenne.

Związanie organu administracji stanowiskiem WSA dotyczyć powinno oczywiście oceny prawnej i wskazówek WSA w tym zakresie, ale nie stanu faktycznego, jeżeli jest on tak dobrze znany organowi administracji, jak w sprawie niniejszej.

Miejsca postojowe, o których jest mowa w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu, jest to wyodrębniony teren o szerokości 2,6 m oraz długości ok. 10 m położony na lewo, w głąb ogrodu, a zatem w stronę zachodnią od odtwarzanego wjazdu. Jest to odrębna część nakazana do budowy przez wyżej wspomniane wyroki sądowe, zgodnie z podziałem quoad usum zatwierdzonym przez Sąd Rejonowy wg wariantu VI wykonanego przez inż. H. .

Skarżąca podniosła również, że w dalszym ciągu uważa, że nie została prawidłowo rozstrzygnięta kwestia, kto jest inwestorem w niniejszej sprawie, a zatem kto winien być adresatem nakazu rozbiórki. Jeżeli Sąd Rejonowy w wyroku z [...] maja 2001 r. uznaje za inwestora A. C. i czyni tak również Sąd Okręgowy w wyroku z [...] września 2010 r., to nie może ani PINB ani MWIMB dojść do wniosku, na podstawie tego samego przepisu P.b., że inwestorem jednak są obydwie osoby, tj. A. C. i B. S..

Organ I instancji nie tylko nie wziął pod uwagę szeregu dowodów i pism stron składanych do akt sprawy w ponownym postępowaniu po uchyleniu wszystkich orzeczeń przez WSA, lecz nawet pominął niektóre z dowodów składanych i powoływanych przez B. S. w pierwszym postępowaniu przed PINB, w odwołaniu od decyzji z 18.08.2009 r. i w toku postępowania przed MWINB w wyniku tego odwołania.

A. C. rozpoczęła przy pomocy wynajętych robotników prace naprawcze wybetonowanych miejsc postojowych zapewniając B. S., że dysponuje wszelkimi odpowiednimi dokumentami i działa zgodnie z prawem. Już wtedy była mowa o tym, że Konserwator Zabytków zaleca płyty ażurowe, właśnie ze względu na zabytkowy charakter zabudowy ul. [...]

A. C. po wprowadzeniu w błąd B. S. pozostawiła następnie skute miejsca postojowe i wyjechała na kilka tygodni. B. S. uprzedzała ją, że będzie zmuszona wykorzystać prawo do zastąpienia jej w kontynuacji jej prac. W tej sytuacji B. S. została zmuszona do kontynuowania prac będąc przekonaną, że A. C., tak jak zapewniła, spełniła wszelkie wymogi formalne, jeżeli takowe były wymagane.

Przedstawiciele PINB w Krakowie przeprowadzając w dniu [...] czerwca 2009 r. czynności kontrolne zostali wprowadzeni w błąd przez A. C., która nie przyznała się do rozpoczęcia prac na przełomie kwietnia i maja 2009 r. oraz bycia inwestorem i tego, iż sama rozpoczęła te prace naprawcze bez zgłoszenia ich do Wydziału Architektury UMK.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie 31 sierpnia 2017 r. uczestniczka A. C. wniosła o oddalenie skargi wskazując, że chce rozebrać przedmiotowy obiekt, gdyż jest on nielegalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, nakazującą inwestorom B. S. oraz A. C. "rozbiórkę miejsc postojowych zlokalizowanych na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie (od strony bramy wjazdowej), wykonanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej wobec braku wypełnienia przez inwestorów obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z 11 stycznia 2016 r., znak [...]".

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 49b ust. 1 i ust. 3 P.b. Tryb ten został prawidłowo przyjęty przez organy, jako wyraźnie wskazany w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 792/10. W przywołanym wyroku Sądu przesądził także wiążąco o charakterze zrealizowanej inwestycji jako podlegającej zgłoszeniu budowie obiektu.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że decyzje poddane kontroli Sądu naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Jak słusznie wskazywały organy, stan prawny kontrolowanej sprawy został ukształtowany w istotnym zakresie ocenami prawnymi wyrażonymi w wydanych już w tej sprawie wyrokach o sygn. II SA/Kr 792/10 i II SA/Kr 1302/12.

Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dodatkowo, zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądowego określona w art. 170 P.p.s.a. w odniesieniu do sądów powoduje, iż odnosi się ono również do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2010 r.; sygn. akt II SA/Wr 751/09 – powołane orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawione regulacje oznaczają więc, że obecna ocena kontrolowanej sprawy winna zostać dokonana w aspekcie ocen prawnych i stanowisk (zaleceń), uprzednio już wyrażonych przez sądy orzekające we wskazanych powyżej wyrokach.

Bezsporne w sprawie było, że A. C., B. S. i A. G. są współwłaścicielkami nieruchomości - działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie, odpowiednio w częściach [...], [...] i [...].

W sprawie niniejszej kwestie własnościowe są o tyle istotne, że organ prowadzący postępowanie rozbiórkowe jest zobowiązany m.in. do zbadania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Kwestia wspólnego korzystania z nieruchomości przez współwłaścicielki jest przedmiotem m.in. postanowienia Sądu Okręgowego w Krakowie z [...] kwietnia 2004r., sygn. [...], zmieniającego postanowienie częściowe Sądu Rejonowego [...] w Krakowie, Wydział [...] z [...] listopada 2002 r., sygn. [...]

W powyższym rozstrzygnięciu Sąd ukształtował podział nieruchomości do korzystania, przyznając każdej ze współwłaścicielek część do wyłącznego korzystania, odwołując się do graficznego projektu podziału do użytkowania, sporządzonego przez biegłego sądowego.

Sąd ten w pkt V orzeczenia pozostawił we wspólnym użytkowaniu część Y działki - 397 m2 o wymiarach 3,4 x 12,2 m. W pkt IX zaś sąd nakazał A. C. aby dopuściła B. S. do współposiadania pasa gruntu oznaczonego na projekcie podziału kolorem żółtym, pkt 400-408-403-1950 (planowane miejsca postojowe).

Zgodnie z ww. projektem, wspólnie użytkowana część obejmowała zatem zarówno wjazd na posesję, jak i teren planowanych miejsc postojowych.

W 2008 r. postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. ([...]) Sąd Okręgowy w Krakowie Wydział [...] uchylił pkt IV postanowienia Sądu Rejonowego [...] w Krakowie Wydz. [...]. W konsekwencji ów sąd m.in. udzielił B. S. umocowania do odbudowania podjazdu betonowego o wymiarach 3,4 m x 12,2 m, na koszt A. C..

Prace zostały wykonane w 2009 r., częściowo przez A. C., częściowo przez B. S., na obszarze 12 m x 1,8 m (w śladzie dawnego wjazdu).

Sporne pozostały przede wszystkim kwestia prawidłowego określenia kto jest inwestorem i jaki jest rzeczywisty przedmiot postępowania, a także czy prace budowlane zostały zakończone, czy też nie.

Skarżąca od początku postępowania podnosiła, że nie ona jest inwestorem, a działała w sprawie jedynie na rzecz i koszt A. C..

Zgodnie z art. 18 P.b. inwestor organizuje proces budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnia:

1) opracowanie projektu budowlanego i, stosownie do potrzeb, innych projektów,

2) objęcie kierownictwa budowy przez kierownika budowy,

3) opracowanie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia,

4) wykonanie i odbiór robót budowlanych,

Z kolei stosownie do art. 52 P.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Treść art. 52 P.b. wskazuje na kolejność, wg której należy rozpatrywać adresata decyzji o rozbiórce obiektu, tj. nakaz rozbiórki powinien w pierwszej kolejności zostać wydany na osobę inwestora jako faktycznego sprawcę samowoli budowlanej. Podkreślenia wymaga fakt, że kwestią warunkującą możliwość nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora jest posiadanie przez niego w dacie orzekania tytułu prawnego do obiektu, który pozwoliłoby mu na legalne wykonanie orzeczonego obowiązku. Nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora, przy czym brak podstaw, by w sytuacji, kiedy inwestorem jest kilka osób, nakaz rozbiórki kierować tylko do jednego czy też do niektórych z nich (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr 607/11).

Jak słusznie wskazał organ, zarówno A. C., jak i B. S. brały czynny w procesie budowlanym, którego efektem było powstanie na działce nr [...] betonowego podjazdu. Powyższego nie mogą zmienić stosunki cywilne między współwłaścicielkami, jak chciałaby skarżąca. Zobowiązaną na gruncie prawa cywilnego do wykonania robót budowlanych, po akceptacji zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu, była A. C.. To jednak w żadnej mierze nie przesądzało i nie przesądza, kto był rzeczywistym inwestorem w sprawie, w rozumieniu P.b.

Podsumowując należy wskazać, że tytuł prawny do dysponowania częścią nieruchomości na cele budowlane (podjazdu i miejsc parkingowych) mają wszystkie współwłaścicielki. Skoro dwie z nich były zaangażowane w proces budowlany, obie należało potraktować jako inwestorów. Organy zatem trafnie wskazały inwestorów w sprawie.

W szczególności A. C. skuła płytę betonową, czy też jej pozostałości, biegnące od bramy wjazdowej w głąb ogrodu, wycięła krzewy i odblokowała bramę przez skucie muru, który uprzednio postawiła, usunęła część żwiru. W piśmie z 2 września 2011 r. A. C. podała, że to ona finansowała przedmiotową inwestycję i że nie uzyskała na nią zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Potwierdziła również (notatka z dnia 19 kwietnia 2009 r.), że to ona wykonała etapy "prac odtworzeniowych". Również A. G. oświadczyła, iż inwestorem przedmiotowych robót była A. C..

Z kolei B. S. miała wpływ na sposób wykonania dalszych robót, zakupiła materiały, wynajęła ekipę budowlaną, finansowała prace. Podpisała protokół kontroli robót budowlanych przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2009 r. i kosztorys powykonawczy.

Powyższe ustalenia potwierdza szkic sytuacyjny dołączony do protokołu kontroli znak: [...] z [...] listopada 2015 r. oraz zgromadzona w aktach dokumentacja fotograficzna.

Interpretując pojęcie inwestora na potrzeby prawa budowlanego, należy mieć na uwadze przede wszystkim aspekt woli danego podmiotu w inicjowaniu, rozpoczęciu i kontynuowaniu procesu budowlanego. W tym rozumieniu inwestorem jest podmiot, bez którego woli i aktywności dany proces budowlany nie mógłby się rozpocząć, ani być kontynuowany. Położenie przy tym nacisku jedynie na aspekt formalny tj. przyjęcie, że inwestorem jest tylko ten podmiot, który przed organami administracji może skutecznie zainicjować proces budowlany i który faktycznie dokonał prac budowlanych (był ich wykonawcą) jest nieuzasadnione. Podmiot taki - uprawniony do wszczęcia procesu budowlanego i realizujący to prawo - jest oczywiście inwestorem w rozumieniu prawa budowlanego. Nie tylko jednak taki podmiot na gruncie obowiązujących przepisów jest inwestorem. Inwestorem jest nie tylko podmiot, który podejmuje się budowy w aspekcie faktycznym (jest wykonawcą tych robót), ale też osoba bez której woli i aktywności proces budowlany nie mógłby się rozpocząć i być kontynuowany, który roboty budowlane inicjuje i finansuje.

Wjazd istniał w tym miejscu przez wiele lat i został rozebrany przez A. C.. Zobowiązana A. C. wykonała prace przygotowawcze pod budowę podjazdu, nie dokonując przed przystąpieniem do ww. prac skutecznego zgłoszenia robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z powodu przerwania przez A. C. prowadzonych prac budowlanych, B. S. je kontynuowała.

Sąd nie ma wątpliwości, że faktycznym wykonawcą budowy podjazdu, a zatem również ich inwestorem, jest B. S., co wynika m.in. ze sporządzonego na jej rzecz kosztorysu powykonawczego dla przedmiotowej inwestycji. Z przywołanego wyżej kosztorysu wynika, że cały zakres robót budowlanych związanych z budową zielonego parkingu tj. od zdjęcia humusu aż do momentu ułożenia płyt ażurowych i obrzeży betonowych wykonano na zlecenie B. S..

W związku z faktem, że A. C. nie zwróciła kosztów wykonania przedmiotowych robót B. S. dobrowolnie, koszty te zostały od A. C. wyegzekwowane przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...]. Zatem należy wskazać, że to A. C. sfinansowała wykonane przez B. S. roboty budowlane.

W związku z powyższym organ trafnie wskazał jako inwestorów zarówno A. C., jako osobę inicjująca roboty budowlane oraz rzeczywiście je finansującą, jak i faktycznego wykonawcę przedmiotowych robót B. S..

Należy ponownie podkreślić, że obydwie zobowiązane do wykonania nakazu rozbiórki A. C. oraz B. S., jako współwłaścicielki nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany, mają realną możliwość wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki (tytuł prawny).

Przechodząc do oceny opisanego przedmiotu postępowania należy wskazać, że niniejsze postępowanie toczy się od 2009 r. W jego trakcie czterokrotnie orzekały organy I i II instancji, a także dwukrotnie WSA w Krakowie. W toku dotychczasowych postępowań sądowych cywilnych, administracyjnych i sądowoadministracyjnych przedmiot tych orzeczeń i decyzji, a obecnie przedmiot zaskarżonej rozbiórki, był określany był różnorodnie. I tak:

- w postanowieniu z [...] maja 2001 r. Sądu Rejonowego dla [...]: "wybetonowany wjazd o szerokości 3,4 m i długości 12,2 m prowadzący od bramy wjazdowej do połowy długości posadowionego na tej nieruchomości budynku mieszkalnego od jego strony zachodniej",

- w postanowieniu z 24 czerwca 2009 r. PINB: "roboty budowlane związane z wykonaniem podbudowy z kruszywa oraz ułożeniem obrzeża chodnikowego".

- w protokole z czynności kontrolnych PINB na nieruchomości w dniu [...] sierpnia 2009 r.: "podbudowa z kruszywa, zostały ułożone płyty betonowe tzw. zielonego parkingu, zasypane pisakiem budowlanym".

- w postanowieniu SR dla [...] z [...] lutego 2008 r. sygn. [...]

"odbudowanie podjazdu betonowego o szerokości 3,4 m i długości 12,2 m",

- decyzja PINB z 18 sierpnia 2009 r.: - "obiekt budowlany tj. zielony parking",

- pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków z 28 września 2009 r.: "odtworzenie wjazdu na działkę [...] w technologii tzw. zielonego parkingu",

- decyzja MWINB w Krakowie z 13 maja 2010 r.: "roboty budowlane polegające na remoncie betonowego wjazdu na nieruchomość",

- WSA w wyroku z 8 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 792/10: parking, miejsca postojowe, zielony parking.

- PINB postanowienie z 17 sierpnia 2011 r.: "wykonywana budowa miejsc postojowych",

- PINB decyzja z 7 grudnia 2011 r.: "rozbiórka miejsc postojowych",

- postanowienie MWINB z 10 listopada 2015 r.: "wykonanie podbudowy z kruszywa oraz ułożenie obrzeża chodnikowego",

- decyzja PINB 30 marca 2016 r.: "miejsca postojowe - utwardzenie terenu w formie płyt betonowych ażurowych z obrzeżem betonowym (12 m x 1,8 m), które wykonano w 2009 r.".

Skarżąca od początku postępowania podnosiła, że organ orzekał o rozbiórce miejsc postojowych, gdy tymczasem były to prace odtworzeniowe wjazdu na posesję.

Dodatkowo w czasie zmieniał się podmiotowy aspekt postępowania, jako że od 2009 r. do 2016 r. organ prowadził postępowanie wskazując jedynie na B. S. jako inwestora, natomiast począwszy od postanowienia z 11 stycznia 2016 r. organ traktuje jako inwestorów zarówno B. S., jak i A. C..

Powyżej wskazane zmiany, zarówno przedmiotowe, jak i podmiotowe, spowodowały konieczność ponownej oceny przez Sąd w niniejszej sprawie rzeczywistego przedmiotu postępowania.

Niewątpliwie przy tym trafnie wskazał organ, że niezależnie od rzeczywistego zakresu prac budowlanych, realizowanie nakazu postanowienia wydanego w procesie cywilnym nie zwalniało inwestora z uzyskania zgody właściwego organu administracji. Tytuł wykonawczy w postaci prawomocnego wyroku sądu powszechnego, zobowiązujący do wykonania robót budowlanych, czy dający umocowanie do wykonania określonych robót w zastępstwie i na koszt innej osoby, nie zwalnia bowiem podmiotu podejmującego te prace od uzyskania wymaganych przepisami prawa pozwoleń, czy dokonania zgłoszenia.

Powyższe dotyczy zarówno współwłaściciela zobowiązanego wyrokiem sądu cywilnego do wzniesienia obiektu budowlanego lub urządzenia, jak i działającego na jego rzecz i koszt współwłaściciela, który był powodem.

Niewątpliwie zatem w niniejszym stanie faktycznym mamy do czynienia z samowolą budowlaną, polegającą na wybudowaniu obiektu budowlanego bez dokonania wymaganego prawem zgłoszenia robót do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Z uwagi na treść przepisów art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 10, art. 30 ust. 1 P.b. nie ulega wątpliwości, że przed rozpoczęciem prac związanych z budową przedmiotowego obiektu budowlanego – inwestor zobowiązany był dokonać zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Inwestor nie dopełnił tego obowiązku, a to co do zasady skutkuje obowiązkiem wydania nakazu rozbiórki przez organ nadzoru budowlanego. Jednakże przy zachowaniu wymienionych w ustawie przesłanek możliwa jest legalizacja takiego przedsięwzięcia.

W świetle powyższych definicji należy uznać, że urządzenie budowlane (przejazd, plac postojowy) związane z obiektem budowlanym jest urządzeniem technicznym. Skoro zaś obiektem budowlanym jest budynek wraz z urządzeniami technicznymi, to urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym jest obiektem budowlanym lub częścią obiektu budowlanego, co wynika z treści przepisów art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 oraz art.49 ust. 5 P.b., które posługując się pojęciem "budowa", w związku z treścią art. 3 pkt 6 P.b., muszą odnosić się do obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 49b ust. 1 P.b. właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. W art. 2 przywołanego wyżej przepisu P.b. ustawodawca zobowiązał organy nadzoru budowlanego do umożliwienia inwestorowi legalizacji wykonanych samowolnie robót budowlanych, o ile są one zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi. W myśl ww. przepisu właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni:

1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;

2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Porządkując stan faktyczny i prawny sprawy należy podkreślić, że sposób korzystania z nieruchomości wspólnej został określony postanowieniem z [...] kwietnia 2004 r. Sądu Okręgowego w Krakowie, sygn. [...]. Wydzielił m.in. teren na wjazd na posesję i równoległe do niego dwa miejsca parkingowe.

Z kolei postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. ([...]) Sąd Okręgowy w Krakowie Wydział [...] udzielił B. S. umocowania do odbudowania podjazdu betonowego o wymiarach 3,4 m x 12,2 m, na koszt A. C..

Teren, o którym orzekały ww. sądy cywilne, bez względu na jego opis, ze względu na wymiary odpowiada łącznie istniejącemu do 2009 r. nieużywanemu wjazdowi wraz z planowanymi przylegającymi miejscami postojowymi. Skarżąca zamierzała zrealizować obie części inwestycji, jednakże wskutek interwencji PINB w czerwcu 2009 r. oraz sprzeciwów współwłaścicielki A. C., prace zostały zakończone na odbudowie wjazdu. Miejsc postojowych nie zbudowano.

Teren wjazdu, czy też podjazdu, nazywany jest zamiennie przez strony, organy i sądy "placem manewrowym" i "parkingiem zielonym", co sprawia dodatkową trudność w precyzyjnym określeniu przedmiotu rozbiórki.

Nie ulega wątpliwości, że ta część działki była podzielona na podjazd i miejsca parkingowe, które wspólnie, zgodnie z rozstrzygnięciem sądu cywilnego, ze względu na usytuowanie oraz wymiary, miały również służyć ewentualnym manewrom pojazdów. Wątpliwości budziła również technika wykonania utwardzenia powierzchni betonowymi płytami ażurowymi, którą nazywano "zielonym parkingiem".

Podsumowując należy wskazać, że w miejscu przeprowadzenia robót budowlanych, polegających na pogłębieniu terenu, wykonaniu podbudowy z kruszywa i ułożenia na niej płyt betonowych ażurowych, istniał wcześniej wjazd na działkę (o czym świadczy między innymi brama w ogrodzeniu, zgromadzone w aktach zdjęcia), który w latach 1999 – 2009 nie był używany ze względu na postawiony przez A. C. murek i nasadzenia roślinne.

Organ I instancji w postanowieniu z 16 stycznia 2016 r. orzekł, że roboty są zakończone. Zatem w chwili obecnej przedmiotem orzekania może być jedynie zrealizowany wjazd z płyt ażurowych o wymiarach 1,8 m x 12 m, a nie potencjalne przyszłe miejsca postojowe (co do których, w przypadku zamierzenia robót, konieczne jest wcześniejsze ich zgłoszenie, ze stosownym uzgodnieniem konserwatorskim).

Należy wskazać, że nie mogły odnieść skutku twierdzenia B. S., jakoby przystępując do wykonania przedmiotowych robót była ona przekonana, iż wszelkie aspekty formalne związane z przedmiotową inwestycją zostały wypełnione przez A. C., bowiem już po pierwszej kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu [...] czerwca 2009 r. B. S. wiedziała, że prowadzone przez nią roboty budowlane są nielegalne i pomimo tego ukończyła proces budowlany.

Ponadto B. S. 1 lipca 2009 r., tj. po otrzymaniu postanowienia nakazującego wstrzymanie robót i przedstawienie organowi I instancji dokumentów, wysłała do PINB pismo z informacją o dokonaniu zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych (k. 42 akt PINB, znak: [...]

Trzeba podkreślić, że poprawne przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 49b P.b. wymaga jednak: prawidłowego określenia podmiotów zobowiązanych (inwestorów) i precyzyjnego wskazania zakresu wykonanych i ewentualnie podlegających rozbiórce robót budowlanych.

Jakkolwiek organy sprostały wymogom właściwego określenia inwestorów, to ich decyzje w zakresie opisu przedmiotu rozbiórki są wadliwe.

Precyzja określenia w decyzji administracyjnej zakresu, granic, kształtu, wielkości obiektu - przedmiotu decyzji jest warunkiem sine qua non prawidłowości decyzji administracyjnej. Inaczej strona nie wie, jak ma się zachować i jaki jest jej obowiązek. Strona winna bowiem, stosownie do zasady wyrażonej w art. 9 K.p.a., być prawidłowo informowana o całości oczekiwanych od niej zachowań po to, aby mogła kompleksowo ocenić swoją sytuację i dokonać wyboru najdogodniejszego. Innymi słowy decyzje rozbiórkowe powinny dokładnie określić, co zobowiązani mają rozebrać. Kontrolowana decyzja nakazująca rozbiórkę, nieprecyzyjnie określająca jej przedmiot, jest zatem dotknięta istotną wadą, co prowadzi do wniosku, że organy nieprawidłowo zastosowały art. 49b P.b.. Organy nie wywiązały się bowiem z obowiązków nałożonych przepisami rządzącymi gromadzeniem i oceną materiału dowodowego, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w szczególności odnośnie prawidłowego, precyzyjnego określenia zbudowanego obiektu. Organy wykroczyły w sprawie poza granice swobodnej oceny dowodów. Powyższe przełożyło się na brak w uzasadnieniu decyzji przekonujących rozważań pozwalających na niebudzące wątpliwości określenie obiektu budowlanego będącego przedmiotem nakazu rozbiórki, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Powyższe naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w niniejszym uzasadnieniu stosownie do art. 153 P.p.s.a., organ precyzyjnie określi zatem przedmiot postępowania i ewentualnej rozbiórki, jego dokładne wymiary i umiejscowienie na działce, wskazując przy tym rodzaj i zakres wykonanych robót budowlanych, a następnie rozważy, czy wystąpiły uzasadniające rozbiórkę przesłanki z art. 49b P.b., czy też zaistniały podstawy do wydania innego rozstrzygnięcia.

Na marginesie należy wskazać, jak przesądził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. II SA/Kr 1302/12, że prawidłowe nazwisko skarżącej to B. S..

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, jej uchylenie stało się konieczne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł - wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.