Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2849/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 24 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3297/16 w sprawie ze skarg H. Sz. i J. Sz., J. S. i R. S. oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1) prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że zawarte w komparycji sentencji wyroku oraz w pkt IV rozstrzygnięcia wyroku określenie "Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B." zastępuje określeniem "Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B."; 2) oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3297/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skarg H. Sz. i J. Sz., J. S. i R. S. oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie, z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

A. A. zwrócił się do Wójta Gminy L. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie czterech obiektów inwentarskich - tuczarni o obsadzie 1980 szt. tucznika każdy (tj. łącznie 1108,80 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą (tj. 4 zbiorniki na gnojowicę o pojemności min. 28000,00 m3, budynek socjalny, 16 silosów na paszę, 4 studnie głębinowe) na terenie działek nr ewid. A, B i C położonych we wsi W., gmina L.. Do wniosku inwestor dołączył wymagane dokumenty.

Zawiadomieniem z dnia 27 lipca 2015 r. Wójt wszczął postępowanie w sprawie informując społeczeństwo i strony postępowania o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Wójt wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej w skrócie: "RDOŚ") oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Żurominie (dalej w skrócie: "PPIS") jako organów współdziałających o wydanie stosownych uzgodnień oraz opinii o możliwości realizacji planowanej inwestycji.

Opinią z dnia 10 sierpnia 2015 r., PPIS w Żurominie negatywnie zaopiniował planowaną inwestycję wskazując, że emisja substancji zapachowo czynnych z planowanych obiektów będzie wykraczać swym zasięgiem poza obszar planowanego przedsięwzięcia, ponadto będzie miała charakter długotrwały i ciągły. Przemysłowy tucz - chów świń (1108,8 DJP) generuje bardzo duże ilości substancji odorowych i mimo braku regulacji prawnych określających dopuszczalne wartości substancji zapachowych – odorowych stwierdził, iż w sposób bezpośredni wpływają na obniżenie komfortu życia i stanu zdrowia ludzi.

Natomiast RDOŚ, po uzupełnieniu raportu przez inwestora postanowieniem z dnia 12 listopada 2015r. pozytywnie uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, jednocześnie określając warunki jakie inwestor musi spełnić.

W toku postępowania wpłynął protest J. i R. S. w sprawie bliskiej lokalizacji przedsięwzięcia od ich posesji, ponadto wpłynął protest mieszkańców wsi W.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Wójt Gminy L. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie, decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ wezwał inwestora do uzupełnienia raportu. Po jego uzupełnieniu, RDOŚ postanowieniem z dnia 25 maja 2016 r., ponownie uzgodnił planowaną inwestycję, zaś PPIS nie zajął stanowiska w ustawowym terminie.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Wójt Gminy L. ponownie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W ocenie organu, negatywna opinia wyrażona przez PPIS w Żurominie stanowi przesłankę uzasadniającą odmowę wydania zgody na realizację przedsięwzięcia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor A. A. Zarzucił, że Wójt nie wskazał na czym miałaby polegać sprzeczność inwestycji z przepisami prawa. Podniósł, że opinia ma charakter niewiążący. Skargi mieszkańców nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji odmownej. Odmowa może nastąpić tylko w przypadkach wskazanych w ustawie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie uchyliło zaskarżoną decyzję i ustaliło uwarunkowania środowiskowe dla zgody na realizację przedsięwzięcia dla inwestycji polegającej na budowie czterech obiektów inwentarskich - tuczarni o obsadzie 1980 szt. tucznika każdy (tj. łącznie 1108,80 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą (tj. 4 zbiorniki na gnojowicę o pojemności min. 28000,00 m3, budynek socjalny, 16 silosów na paszę, 4 studnie głębinowe) na terenie działek nr ewid. A, B i C położonych we wsi W., gmina L. Jako podstawę prawna powołało przepisy art. 59 ust. 1 pkt 1, 61 ust. 1 pkt 1, 66, 72 ust. 2 pkt 1, 77 ust. 1, 79 ust. 1, 80, 81 i 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1379), zwanego dalej rozporządzeniem.

Kolegium stwierdziło, że uzgodnienie dokonane przez RDOŚ ma dla organu orzekającego w sprawie "środowiskowej" charakter wiążący. Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Natomiast opinia wydawana w toku postępowania środowiskowego przez PPIS ma charakter niewiążący. Jednakże PPIS, co prawda w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2016 r. negatywnie uzgodnił planowaną inwestycję, to po uzupełnieniu raportu Wójt pismem z dnia 27 kwietnia 2016r., zwrócił się o ponownie uzgodnienia, na co PPIS nie odpowiedział. Tym samym należało uznać, iż także uzgodnił planowaną inwestycję.

Z kolei, RDOŚ postanowieniem z dnia 25 maja 2016 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia, określając jednocześnie warunki jego realizacji i eksploatacji. Warunki te zostały uwzględnione przez Kolegium w decyzji. Opierając się na rezultatach postępowania Kolegium stwierdziło, że planowane przedsięwzięcie nie będzie w sposób znaczący negatywnie oddziaływać na środowisko. Kolegium zgodziło się również ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu RDOŚ, że nie jest konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o.o.ś.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli H. i J. Sz., J. i R. S. oraz Stowarzyszenie [...].

H. Sz. i J. Sz. zarzucili naruszenie przepisów prawa, skutkujące nieważnością decyzji tj. art. 85 ust. 3 ustawy poprzez brak podania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji z dnia 4 listopada 2016 r., art. 3 pkt 50, art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a także art. 5 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, ocenieniu materiałów dowodowych w sposób dowolny, a także nie podjęciu niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub o stwierdzenie nieważności decyzji w całości, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Stowarzyszenie [...] zarzuciło naruszenie art. 30 i 33 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy poprzez nieprzeprowadzenie przez organ drugiej instancji prawidłowej procedury informowania społeczeństwa o toczącym się postępowaniu i tym samym niezapewnienie społeczeństwu udziału w kontrolowanej procedurze, art. 38 i 85 ust. 3 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy poprzez brak podania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji z dnia 4 listopada 2016 r., art. 15 K.p.a. poprzez nierozpoznanie przez organ drugiej instancji sprawy merytorycznie, na nowo w jej całokształcie, co wszystko skutkować winno stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, art.10 § 1 K.p.a. i art. 28 K.p.a. poprzez naruszenie prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu na skutek wadliwego ustalenia kręgu stron i brak ustaleń co do oddziaływania planowanej inwestycji na inne nieruchomości, na które inwestycja będzie oddziaływała. Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji w całości, ewentualnie o jej uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania sądowego.

J. S. i R. S. zarzucili naruszenie art. 7, 77 § 1 K.p.a., art. 3 pkt 50 oraz art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a także art. 5 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że wprawdzie organ zaniechał umieszczenia informacji w BIP, czym naruszył przepis art. 3 pkt 11 oraz art. 85 ust. 3 ustawy to jednak uchybienie to nie wykazuje cechy naruszenia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy.

Nie doszło również do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Co prawda ustalenie warunków zabudowy nie było przedmiotem rozpatrzenia dwóch różnych organów administracji publicznej, jednak organ odwoławczy po nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. ma ograniczone możliwości kasatoryjne. Zasadą jest bowiem orzekanie in merito przez organ drugiej instancji.

Zdaniem Sądu, Kolegium przedwcześnie uznało i nie wyjaśniło w sposób wystarczający, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji pozytywnej.

Sąd wskazał, że jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78 tj. powiatowego inspektora sanitarnego.

Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. Opinia natomiast jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji i nie ma charakteru wiążącego dla organu prowadzącego postępowanie główne. Zatem Kolegium nie było związane opinią wydaną przez PPIS w Żurominie. Niemniej jednak nie oznacza to, że nie powinno wyjaśnić w zaskarżonej decyzji, z jakich powodów nie podziela stanowiska organu opiniującego. Stanowisko organu sanitarnego co prawda niewiążące, jednak ma znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy. Zdaniem Sądu, ustawodawca uznał za konieczne wypowiadanie się tego organu w ramach właściwości rzeczowej i jego stanowisko nie może zostać pominięte, zwłaszcza gdy pozostaje w opozycji do głównego rozstrzygnięcia.

Organ występując o uzgodnienie lub opinię musi dokonać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego. Organ wydający decyzję ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej. Organ wydający decyzję może nawet przy negatywnej opinii organu współdziałającego wydać decyzję pozytywną. Musi to jednak uzasadnić odnosząc się do całego materiału dowodowego, w tym w szczególności raportu i postanowienia uzgadniającego.

W ocenie Sądu, zastosowanie przez Kolegium art. 78 ust. 4 ustawy budzi uzasadnione wątpliwości. W toku postępowania nie zmienił się przedmiot postępowania, zakres przedsięwzięcia, ani żadne inne istotne jego warunki. Zwrócenie się do PPIS nastąpiło w ramach tego samego postępowania administracyjnego, w którym organ sanitarny już się wypowiedział. Nie jest zatem dopuszczalna taka interpretacja Kolegium, według której, skoro PPIS nie wypowiedział się ponownie co do planowanego przedsięwzięcia, to znaczy, że nie wnosi żadnych zastrzeżeń. Organ bowiem już się wypowiedział, a nie nastąpiły jakiekolwiek zmiany w zakresie tego przedsięwzięcia, aby była konieczna ponowna opinia tego organu współdziałającego. Zadaniem natomiast Kolegium było ustosunkowanie się do negatywnej opinii w uzasadnieniu i wyjaśnienie z jakich powodów nie została ona uwzględniona. Tego elementu natomiast postępowania wyjaśniającego zabrakło w zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdził, że przedłożone do akt uzupełnienie raportu nie spełnia wymogów art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. Opis wariantów musi przedstawiać opis trzech niezależnych wariantów spełniających kryteria wymienione w tym przepisie: wariant inwestorski, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie może zostać utożsamiony z wariantem inwestorskim. Sąd orzekający podzielił ten pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym, art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy jednoznacznie stanowi, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych co najmniej trzech wariantów jego realizacji. Wariant polegający na niepodejmowaniu danego przedsięwzięcia nie jest w ogóle przewidziany przez ustawodawcę jako wariant alternatywny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5. Oznacza to, że bezwzględnie raport musi zawierać trzy warianty (w niniejszej sprawie przedłożono wariant inwestorski, dwa warianty alternatywne, natomiast zabrakło wariantu najkorzystniejszego dla środowiska). Co prawda raport identyfikuje wariant inwestorski jako najkorzystniejszy dla środowiska, ale jest to stanowisko wadliwe i pozbawione racjonalności. Nie dysponując specjalistyczną wiedzą można bowiem bez trudu stwierdzić, że choćby inwestycja poprzez lokalizację jednego budynku inwentarskiego będzie korzystniejsza dla środowiska, niż inwestycja w kształcie proponowanym przez inwestora. Wadliwie zatem raport utożsamia wariant inwestorski z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Są to bowiem dwa niezależne od siebie warianty, których opis powinien znajdować się w raporcie i zostać poddany analizie przez organ wydający decyzję, jak i przez organy współdziałające.

Dalej art. 66 ust. 1 pkt 9 ustawy przewiduje, że raport zawiera opis przewidywanych działań mających na celu m.in. zapobieganie i ograniczanie negatywnych oddziaływań na środowisko. Jeśli chodzi o te wymogi raport na str. 87-90 przewiduje i proponuje działania mające realizować ten cel. Przy czym Kolegium w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, bez żadnego umocowania w materiale dowodowym podało, że w celu zminimalizowania uciążliwości zapachowej planowanego przedsięwzięcia wykonany zostanie pas zieleni izolacyjnej wzdłuż granic działek, na których ma być zlokalizowane przedsięwzięcie. O tym sposobie ograniczenia emisji nie stanowi zaś osnowa decyzji, jak również nie wynika ona z raportu, ani z jego uzupełnień. Tymczasem pas zieleni izolacyjnej byłby dobrym (tak przykładowo w sprawach o sygn. akt II OSK 1908/12, II OSK 1212/12 i II OSK 1644/13), choć nie wiadomo czy skutecznym środkiem ograniczenia immisji planowanego przedsięwzięcia. Jeśli Kolegium uznało ten sposób ochrony środowiska za celowy powinien on znaleźć się w osnowie decyzji, a także wynikać z zebranego w sprawie materiału.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. A.. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwany dalej ustawą poprzez jego błędną wykładnię, przy uwzględnieniu materialno-procesowego charakteru tego przepisu i przyjęcie, że niewydanie opinii w terminie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Żurominie, pomimo kolejnego wystąpienia Wójta Gminy L. o wydanie stosownego uzgodnienia, po uzupełnieniu raportu, nie można traktować jako braku zajęcia stanowiska organu uzgadniającego,

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wadliwym jest utożsamianie przez skarżącego wariantu inwestorskiego z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska,

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Kolegium nie jest uprawnione do wprowadzania dodatkowych środków ograniczenia immisji planowanego przedsięwzięcia, jeżeli nie znajduje to oparcia w przygotowanym przez Inwestora raporcie lub zebranym w sprawie materiale dowodowym.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów (w tym kosztów zastępstwa radcowskiego) według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Ciechanowie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wadliwym jest utożsamianie przez skarżącego wariantu inwestorskiego z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Najpierw zauważyć należy, że zarzut nie jest sformułowany precyzyjnie. Wykładnia jest procesem odczytania abstrakcyjnej normy prawnej, zaś odniesienie się do indywidualnej i konkretnej sytuacji prawnej strony oznacza zakwestionowanie zastosowania powołanej normy prawa materialnego do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zastosowanie prawa jest poprzedzone interpretacją normy prawnej. Jednak sposób sformułowania zarzutu, a właściwie opisu naruszenia, pozwala na merytoryczne odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Rozumienie przepisów art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b ustawy nie może abstrahować od okoliczności konkretnej sprawy. Przy takim zastrzeżeniu należy, co do zasady, opowiedzieć za stanowiskiem, według którego, przepis ten jednoznacznie stanowi, że raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko musi zawierać opis analizowanych wariantów. Dotyczy to więc nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę lecz także racjonalnego wariantu alternatywnego jak i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska łącznie oczywiście z uzasadnieniem ich wyboru. Dyspozycja art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy wymaga także określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko w aspekcie każdego z analizowanych wariantów (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1376/12; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 89/16).

Co do zasady, także wariant proponowany przez wnioskodawcę oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska powinny być różne. W niniejszej sprawie, jak będzie wynikało z dalszych uwag, nie ma to istotnego znaczenia, ale dla porządku można odnotować, że nie da się wykluczyć przy niektórych specyficznych przedsięwzięciach, że warianty te będą się pokrywały (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 463/13).

Warto odnotować, że orzecznictwie i piśmiennictwie słowo "wariant", w kontekście raportu, jest rozumiane jako inne opracowanie, inne wykonanie, odmiana, modyfikacja, wersja. Kwestie praktyczne związane z treścią raportu obejmują lokalizację przedsięwzięcia, zagospodarowanie terenu, rozwiązania dotyczące obiektów zewnętrznych, sieci transportu, zasilania, organizacji robót, doboru materiałów, czasu realizacji oraz inne (patrz: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1472/15 oraz powołany tam: G. Dobrowolski, "Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach", Toruń 2011, s. 189).

Od razu warto zastrzec, że za wariant alternatywny lub wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie może być uznany, tzw. wariant zerowy, polegający na rezygnacji z wykonania inwestycji. Ponadto, warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości tego przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego konstytutywnych, fundamentalnych parametrów i prowadziłby w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku różnych przedsięwzięć tego samego rodzaju. Powinny one poprzestać na korekcie parametrów dokonywanych w ramach jednego przedsięwzięcia (patrz: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1605/13).

Z uwagi na potrzebę ograniczenia oddziaływania przedsięwzięcia na danym terenie, wariant najkorzystniejszy dla środowiska może polegać na ograniczeniu zasięgu przestrzennego realizowanego przedsięwzięcia, osiągniętym poprzez zmniejszenie ilości lub wielkości obiektów budowlanych, w których planowana działalność będzie wykonywana (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1376/12; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 464/13). Jak już z powyższych uwag wynika, ograniczenie to nie może prowadzić do zmiany tożsamości przedsięwzięcia.

Odpowiedź na pytanie, czy w konkretnej sprawie możliwe jest wyjątkowo przyjęcie tożsamości wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, a co za tym idzie jak daleko mogą sięgać korekty w wariancie najkorzystniejszym dla środowiska, zależy w znacznej mierze od rodzaju planowanego przedsięwzięcia.

W myśl art. 3 pkt 13 ustawy, przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.

W dalszych rozważaniach warto poddać analizie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Rozporządzenie to pełni nie tylko rolę konkretyzującą, w odniesieniu do niektórych przedsięwzięć, ustawowy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ale także ma role definiującą i określającą jako przedsięwzięcia, różnego rodzaje aktywności stanowiące zamierzenia budowlane lub ingerencje w środowisko. Wśród tych aktywności występuje także przedsięwzięcie stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy, tj. chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (§ 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia). Abstrahując od szeregu innych przedsięwzięć wymienionych w przepisach rozporządzenia, można skonstatować, że chow i hodowla zwierząt stanowią przedsięwzięcie, którego wielkość jest policzalna. Obiektywne kryterium wielkości pozwala nie tylko zaliczyć chów i hodowlę zwierząt do katalogu przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ale także na różnicowanie tego typu przedsięwzięć pod względem oddziaływania na środowisko. Zakres chowu i hodowli zwierząt ma znaczenie z punktu widzenia ochrony środowiska – przecież oddziaływanie chowu i hodowli zwierząt na środowisko jest wywodzone właśnie z rozmiaru tej działalności (ilość DJP).

Zmniejszenie zakresu chowu i hodowli zwierząt, skutkujące niewątpliwie zmniejszeniem oddziaływania na środowisko, jest co do zasady możliwe bez utraty tożsamości przedsięwzięcia. Pewną granicę takiego zmniejszenia rozmiaru planowanego przedsięwzięcia stanowi zespół uwarunkowań technologicznych i ekonomicznych. Przedsięwzięcie nie może być ograniczone do rozmiaru, w którym wysiłek ekonomiczny (organizacyjny, finansowy) inwestora podda w wątpliwość sens realizacji przedsięwzięcia. Byłoby to zbliżenie się w praktyce do sytuacji, w której za wariant najkorzystniejszy należałoby uznać niezrealizowanie inwestycji. Jednak pomiędzy wariantem inwestora, wariantem alternatywnym, a ewentualnym wariantem najbardziej korzystnym dla środowiska, w przypadku przedsięwzięcia o zaplanowanym rozmiarze, jest przestrzeń, która co najmniej wymagała rozważenia. W tym znaczeniu wyrażony w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji pogląd o możliwości przedstawienia wariantu najbardziej korzystnego dla środowiska, opartego o zmniejszenie zakresu przedsięwzięcia, należy zaakceptować.

Jeszcze raz podkreślić należy, że jest oczywiste, iż przedsięwzięcie musi być uzasadnione ekonomicznie. Jest więc pewna granica poniżej której, nawet odrzucając niepodejmowanie przedsięwzięcia, nie można ograniczać rozmiaru przedsięwzięcia. Z drugiej strony, należy, co jest także oczywiste, rozważyć (art. 66 ust. 1 pkt 6) taki wariant, który jest opłacalny, mieści się w technologicznych rozmiarach zakreślonych wnioskiem (wariantem inwestora), ale jest najmniej szkodliwy dla środowiska. Kryteria zróżnicowania takich oraz wymogi dotyczące przedstawiania wariantów są określone w przepisach art. 66 ust. 1 ustawy).

Z uwagi na treść art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 142), a także przepisy ustanawiające Obszar Chronionego Krajobrazu Okolice Rybna i Lidzbarka, konieczne jest zwrócenie uwagi na zapis art. 24 ust. 3, według którego, zwolnienie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. Wojewoda Mazowiecki tylko częściowo skorzystał z uprawnienia określonego w art. 24 ust. 1, wprowadzając zakaz, który nie dotyczy realizacji przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym (§ 3 ust. 2 rozporządzenia Woj. Maz. Nr 19). Nie zwalnia to organu od takiego odczytania art. 66 ust. 1 pkt 5, które powinno uwzględniać szczególną ochronę obszarów objętych konserwatorską ochroną przyrody.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 78 ust. 4 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że niewydanie opinii w terminie przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Żurominie, pomimo kolejnego wystąpienia Wójta Gminy L. o wydanie stosownego uzgodnienia, po uzupełnieniu raportu nie można traktować jako braku zajęcia stanowiska.

Również w tym, przypadku, tak jak w odniesieniu do poprzednio omówionego zarzutu, chodzi przede wszystkim o zastosowanie, a nie o wykładnię prawa. Rozważania w tym zakresie rozpocząć należy od konstatacji, że przepis art. 78 ust. 4 ustawy, także w zakresie opinii, o której mowa w art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy, wprowadza domniemanie braku zastrzeżeń (pozytywnego zaopiniowania decyzji) w razie niewydania opinii w terminie. Ta postać milczącego załatwienia sprawy i skutek niewydania opinii nie budzi wątpliwości w sytuacji, w której w ogóle nie doszło do wydania opinii w terminie. Nie jest to tak oczywiste, gdy w obrocie prawnym pozostaje opinia organu współdziałającego wydana w tej samej sprawie, a jednak zachodzi potrzeba ponownej wypowiedzi organu współdziałającego. Do takiej sytuacji procesowej dochodzi z pewnością w razie złożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko o treści zmienionej, w stosunku do pierwotnie złożonego raportu. Z art. 77 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, że organ występujący o uzgodnienie lub opinię przedkłada organowi współdziałającemu raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przedłożenie zmienionego raportu oznacza zatem konieczność ponownego wydania opinii. W razie niewydania przez organ współdziałający w terminie opinii do "nowego" raportu, ewentualne uznanie, że organ ten nie ma zastrzeżeń, powinno uwzględniać dotychczasowe stanowisko. Zastosowanie instytucji domniemania powinno być rezultatem klarownej sytuacji, z której wynika, że dotychczasowe zastrzeżenia zostały w nowym raporcie uwzględnione. Jeśli jednak z porównania opinii i obu wersji raportu wynika, że zastrzeżenia organu współdziałającego nie zostały uwzględnione, a zmiana nie ma związku z zastrzeżeniami wyrażonymi pierwotnej opinii, to uznanie, że doszło do akceptacji decyzji byłoby sprzeczne z rzeczywistym stanowiskiem organu opiniującego.

W konsekwencji zaaprobować należy stanowisko Sądu pierwszej instancji o uchybieniu procesowym Kolegium polegającym na braku rozważenia merytorycznych zastrzeżeń wyrażonych w opinii negatywnej PPIS. Dodać należy, że zastrzeżenia te powinny być skonfrontowane z treścią pisma Wójta, z dnia 5 kwietnia 2016 r., skierowanego do autora raportu i wzywającego do uzupełnienia raportu oraz odpowiedzi inwestora z dnia 18 kwietnia 2016 r. Ta odpowiedź została przecież następnie doręczona PPIS wraz z prośbą o opinię, z dnia 27 kwietnia 2016 r. Dopiero wyczerpujące rozpatrzenie tych dokumentów pozwoli na ocenę rzeczywistego stanowiska PPIS.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że Kolegium nie jest uprawnione do wprowadzenia dodatkowych środków ograniczenia immisji planowanego przedsięwzięcia, jeżeli nie znajduje to oparcia w przygotowanym przez inwestora raporcie lub zebranym materiale dowodowym.

Przede wszystkim zauważyć należy, że istota wadliwości stwierdzonej przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie polega na tym, że wskazany w uzasadnieniu sposób ochrony środowiska, tzn. wykonanie pasa zieleni izolacyjnej, powinno być orzeczone w sentencji decyzji. Jest to stanowisko trafne i wynika z powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Ponadto, wbrew argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kwestia określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, nie jest, także z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia, zagadnieniem marginalnym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Orzeczenie o sprostowaniu wyroku Sądu pierwszej instancji oparto na art. 156 § 3 P.p.s.a. Z akt sprawy, w tym ze statutu oraz wyciągu z KRS wynika, że siedziba Stowarzyszenia [...] znajduje się w miejscowości B.. Określając wnoszące skargę Stowarzyszenie należało zatem użyć zwrotu "ze skargi Stowarzyszenia Na Pograniczu z siedzibą w B.". Użycie określenia "w B." było oczywista omyłką.