Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2311/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. L., B. L., M. S., L. S., M. S., D. S., C. W., T. W., M. S. i M. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 roku nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących J. L., B. L., M. S., L. S., M. S., D. S., C. W., T. W., M. S. i M. W. kwotę 625 (sześćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2311/15

UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2015 r. po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] 07.2007 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] 06.1972 r. Nr [...] w części dotyczącej przyznania, na rzecz J. L. i E. W., odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości położoną w G. wpisaną w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczoną katastralnie jako parcela nr [...]o pow. [...] m² z całej nieruchomości o pow. [...] ha, stanowiącej własność J. L., E. W. i R. L. uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] 07.2007 r. i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń.

Decyzją z dnia [...] 06.1972 r. Nr [...]Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G., wpisanej w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o pow. [...] m² z całej nieruchomości o pow. [...] ha, stanowiącej własność J. L., E. W. i R. L.. Odszkodowanie zostało przyznane za grunt w wysokości [...] zł. na rzecz J. L., E. W. i R. L..

Pismem z dnia [...] 08.2006 r. spadkobiercy byłych właścicieli, tj. J. L., K. S., B. L., E. W., R. L., reprezentowani oraz D. S. działająca samodzielnie, wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] 06.1972 r. Nr [...]w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości, bowiem decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdyż przeprowadzono rozprawę odszkodowawczą bez udziału biegłych.

Decyzją z dnia [...] 07.2007 r. Minister Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] 06.1972 r. Nr [...]w części dotyczącej przyznania odszkodowania. Pismem z dnia [...] 09.2007 r. Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] 06.2008r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...]07.2007r. Wyrokiem z dnia 13.02.2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1253/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] 06.2008 r. Wyrokiem z dnia [...] 03.2010 r. sygn. akt I OSK 984/09 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Prezydenta Prezydent Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13.02.2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1253/08 i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 22.06.2010 r. sygn. akt I SA/Wa 648/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...]06.2008r. Decyzją z dnia [...] 04.2011 r. Minister Infrastruktury uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...]07.2007 r. i umorzył postępowanie przed Ministrem Infrastruktury z uwagi na swą niewłaściwość. Wyrokiem z dnia 29.11.2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1580/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].04.2011 r. W przedmiotowej sprawie sąd podzielił pogląd zaprezentowany przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3.09.1998 r. III RN 839/98, że właściwe do rozstrzygania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i wydania decyzji w sprawie są organy właściwe w dacie wywłaszczenia, a nie orzekania. Właściwość rzeczowa organu do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności. Wyrokiem z dnia 9.10.2014 r. sygn. akt I OSK 667/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29.11.2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1580/12.

Pismem z dnia [...]04.2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zawiadomieniem z dnia [...] 05.1972 r. Nr [...]Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w .G. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej poinformował J. L., E. W. i R. L. o terminie i miejscu rozprawy odszkodowawczej, którą wyznaczono na dzień [...] 05.1972 r. Zgodnie z treścią art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następowało na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Organ podkreślił, że z treści art. 21 powołanej ustawy wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.11.2009 r. sygn. akt I OSK 195/09. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.11.2008 r. sygn. akt 1 OSK 1459/07 publ. Lex Polonica nr 2025942, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.02.2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1770/08 niepubl.). Tymczasem w aktach archiwalnych sprawy znajduje się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w wyznaczonym dniu [...] 05.1972 r. w lokalu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.. Wynika z niego, że na rozprawie obecne były . L. i E. W., które poinformowały organ, iż .R. L. zmarł i nie zostało przeprowadzone po nim postępowanie spadkowe, a ponadto wniosły o ustalenie odszkodowania. W rozprawie nie brał udział biegły. Nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej może być uznana za naruszenie art. 21 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Zdaniem organu nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłego ze strony właściciela nieruchomości nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Nie można zatem przyjąć, iż nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5.05.2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2345/10. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1.09.2011 r. sygn. akt I OSK 1461/10 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Minister Budownictwa w decyzji z dnia [...] 07.2007 r. stwierdził rażące naruszenie przepisu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem rozprawa została przeprowadzona bez udziału biegłego. A ponadto przyznając odszkodowanie na rzecz m.in. zmarłego R. L. organ orzekający dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2. Należy jednak wskazać, że w aktach archiwalnych znajdują się dwie opinie szacunkowe sporządzone w dniu [...] 03.1972 r. przez rzeczoznawcę Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. mgr inż. J. K. oraz rzeczoznawcę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. inż. M. P., a zatem osoby uprawnione. Biegli oszacowali grunt o powierzchni [...]nr przyjmując stawkę 3.60 zł/ nr. Jak wynika z daty dokumentu, opinia została sporządzona na etapie postępowania ugodowego, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jednakże stanowiła ona wymaganą przepisami prawa opinię, bez względu na czyje zlecenie działał biegły - inwestora czy organu, a w niniejszej sprawie na zlecenie ubiegającego się o wywłaszczenie. Biegłego obowiązywały te same zasady wynikające z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. dotyczące przygotowania opinii. Poza tym organ zwrócił uwagę, że rzeczoznawcy byli niezależni, gdyż powołani zostali z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. A zatem, uwzględniając okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy zdaniem organu należało uznać, że sporządzenie opinii przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Organ wskazał, że przepis art. 6 ustawy wywłaszczeniowej nakładał obowiązek wskazania w ofercie ceny ustalonej na podstawie jej przepisów i w oparciu o opinię biegłych. Tym samym już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena kupna nieruchomości była ustalona, z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej i na podstawie opinii biegłego z listy wojewody. Zatem nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Ustawodawca nie rozróżniał pojęcia biegłego ustanowionego na potrzeby postępowania ofertowego oraz na potrzeby zasadniczego postępowania wywłaszczeniowego. Gdyby takie rozróżnienie było intencją ustawodawcy, to zostałoby to wprost wskazane w przepisie. Jedynie wyraźny zapis, że organ zobowiązany jest ustanowić innego biegłego na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego, niż biegłego dokonującego wyceny na potrzeby złożenia oferty, mógłby realizować ewentualne zamierzenie ustawodawcy w tym zakresie. Ponadto ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy dla aktu powołania biegłego, określonego w art. 22 ustawy. Oznacza to, że organ był uprawniony do skorzystania z już istniejącej opinii w przedmiotowej sprawie tj. inż. W. W. uprawnionego rzeczoznawcy. W przedmiotowej sprawie odszkodowanie ustalono w oparciu o art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym odszkodowanie za grunty rolne ustalało się według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, których wysokość określało zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1969r. Nr 53 poz. 424). Mimo, że w rozprawie wywłaszczeniowo- odszkodowawczej biegli nie uczestniczyli, to brali udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych, które stanowiły podstawę do ustalenia odszkodowania. Przede wszystkim należało wziąć pod uwagę specyfikę opinii biegłych wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę w zależności od rodzaju gruntu i klasy. W niniejszej sprawie wywłaszczeniu ulegał grunt niezabudowany - łąka i odszkodowanie zostało wyliczone wg sztywnych stawek, zatem ewentualne uchybienia nie mogły mieć wpływu na wartość ustalonego odszkodowania. Natomiast o rażącym naruszeniu przepisów można mówić jedynie w sytuacji, kiedy takie błędy miałyby wpływ na wartość odszkodowania. Podstawę prawną przyznanego odszkodowania stanowił przepis art. 8 ust. 6 pkt 3, zgodnie z którym odszkodowanie za grunt w mieście, gdy wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście, obliczane było jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej w okręgu I. Natomiast odszkodowanie za grunty rolne powinno było odpowiadać cenom ustalanym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi. Cena sprzedaży nieruchomości ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1969r. Nr 53 poz. 424) w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Zgodnie z tym zarządzeniem cena 1 ha gruntów klasy 1 położonych w okręgu I strefy miejskiej wynosiła 36 000 zł, czyli za m² - 3,60 zł. W przedmiotowej sprawie powierzchnia wywłaszczonego gruntu została pomnożona przez kwotę 3,60 zł (678x3,60=2 473,20zł). Taka też kwota została przyznana zaskarżoną decyzją i jak wynika z zebranego materiału dowodowego strony nie zakwestionowały przyznanego odszkodowania i nie złożyły odwołania. Ze względu na to, że sporządzenie wyceny wartości wywłaszczanych gruntów dokonywano w oparciu o jednolite i sztywne stawki przewidziane ww. przepisami, które nie podlegały negocjacjom oraz zważywszy na związanie biegłych przy sporządzaniu wycen wartości nieruchomości ówczesnymi przepisami należy zauważyć, że obliczenie należnego za wywłaszczony grunt odszkodowania miało charakter prostego działania matematycznego polegającego na przemnożeniu obowiązujących stawek przez liczbę metrów kwadratowych powierzchni wywłaszczonego gruntu. Zatem wziąwszy pod uwagę zasady dokonywania wyceny wywłaszczanych nieruchomości określone powyższymi przepisami należy stwierdzić, że odszkodowanie w wysokości [...]zł, przyznane za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone prawidłowo. Organ podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 06.1972 r. wskazano, że odszkodowanie zostało ustalone po wysłuchaniu opinii biegłego. Zatem należy uznać, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem prawidłowo ustaliło odszkodowanie za wywłaszczony grunt.

Organ podkreślił, że aby ocenić czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa - nie można pominąć zagadnienia, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.02.2002 r. sygn. akt I SA 1834/00 Lex nr 81757). Odnosząc się do stwierdzenia, że decyzja została skierowana do osoby zmarłej tj. R. L. to zdaniem organu ocena ta nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Przede wszystkim na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej obecne E. W. i E. L. wskazały, że R. L. zmarł, a postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone. Tym samym organ wskazał w treści decyzji R. L. jako właściciela widniejącego w księdze wieczystej i nie uczynił go stroną postępowania bowiem decyzja z dnia [...] 06.1972 r. Nr [...]nie została skierowana do R. L. tylko do E. W. i E. L. (żony R. L.). Tym samym błędne było stwierdzenie przez Ministra Budownictwa, iż decyzja została skierowana do zmarłego R. L..

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w ocenie organu należało uchylić decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...].07.2007 r. w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] 06.1972 r. Nr [...]w części dotyczącej przyznania, na rzecz J. L. i E. W., odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości położoną w G. wpisaną w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczoną katastralnie jako parcela nr[...] o pow. [...]m2 z całej nieruchomości o pow. [...]ha, stanowiącej własność J. L., E. W. i R. L. i w tym zakresie odmówić stwierdzenia nieważności ww. decyzji nr Nr [...].

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. L. , B. L., E. W., M. S., Ł. S., M. S., D. S. zaskarżając decyzję w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

Decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 22 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (zwanej dalej: "ustawą wywłaszczeniową") w związku z art. 99 § 1 kpa polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] 06.1972r. nr [...](zwanej dalej: "decyzją PWRN") w części dot. odszkodowania, pomimo iż decyzja ta była obarczona wadą nieważności z uwagi na to, że została skierowana do osoby nieżyjącej (R. L., który zmarł [...]03.1972 r. i z tym dniem utracił przymiot strony postępowania);

2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji PWRN w części dot. odszkodowania, pomimo że odszkodowanie przyznane w tej decyzji ustalono z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, polegającym na niepowołaniu w ogóle biegłych d/s szacowania nieruchomości i oparciu rozstrzygnięcia w tym zakresie na obliczeniach własnych organu ds. wywłaszczeń, jak również z uwagi na niewezwanie biegłych na rozprawę, co było oczywistą konsekwencją wcześniejszego nie powołania ich w sprawie;

3. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej, na skutek niestwierdzenia nieważności decyzji PWRN w części, dot. odszkodowania pomimo tego, że zostało ono przyznane w nieprawidłowej wysokości, gdyż zastosowano do jego ustalenia niewłaściwy przepis (art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej), w sytuacji gdy podstawę szacunku powinien stanowić art. 8 ust. 6 pkt 1, gdyż przedmiotem wywłaszczenia był cały grunt, a nie jego część;

4. art. 7 i 77 § 1 i 80 kpa na skutek błędnych i sprzecznych ustaleń faktycznych z treścią zebranego materiału dowodowego, a polegających na przyjęciu, iż:

a) decyzja PWRN została skierowana do E. L., gdy w rzeczywistości została w całości (tj. zarówno w zakresie wywłaszczenia jak i odszkodowania) skierowana do J. L., E. W. i zmarłego R. L.;

b) wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście, gdy w rzeczywistości współwłaściciele nieruchomości zostali pozbawieni całości gruntu;

c) biegli uczestniczyli w postępowaniu, mimo że nie powołano ich w sprawie jak i w konsekwencji nie wezwano na rozprawę administracyjną.

co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] 07.2007 r. nr[...]i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] 06.1972 r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że błędne jest stanowisko Ministra co do tego, iż brak jest podstaw do uznania, iż decyzja PWRN została skierowana do osoby nieżyjącej. Otóż w chwili wydania decyzji przez PWRN R. L. nie żył (zmarł w dniu [...]03.1972 r. i z tym dniem utracił przymiot strony postępowania). Wszelkie prawa i obowiązki zmarłego przeszły na spadkobierców wskazanych w postanowieniu Sądu Powiatowego w G. z dnia [...] 12.1972 r. II Ns [...](żonę E. L. oraz 4 dzieci) o czym organ administracji posiadał wiedzę, gdyż został w trakcie rozprawy administracyjnej poinformowany o tym przez współwłaścicielkę E. W. oraz żonę zmarłego. Faktu tego nie kwestionuje Minister, gdyż sam to potwierdził na str. 6 decyzji. Dlatego też niezrozumiałe jest dla skarżących twierdzenie Ministra, iż decyzja PWRN została w skierowana do żony zmarłego. Jak wyraźnie wskazuje treść decyzji PWRN prawo własności zostało odjęte m.in. zmarłemu R. L., tak samo jako odszkodowanie zostało przyznane zmarłemu. Organ błędnie przyjmuje, iż decyzja PMG została skierowana do E. L., gdyż wymienienie jej w rozdzielniku decyzji PWRM nie jest tożsame ze skierowaniem do niej. W tym miejscu należy przywołać orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r. II OSK 2079/11, w którym Sąd ten wyraźnie rozróżnia skierowanie decyzji do określonej osoby polegające właśnie na rozstrzygnięciu o jej prawach i obowiązkach (co miało niewątpliwie miejsce w pkt 1 decyzji PMG) od procesowej czynności jaką jest doręczenie decyzji określonej osobie, która może być różna od osoby do której skierowano decyzję. W podobnym tonie wypowiedział się też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 czerwca 2013 r. II SA/Po 466/13. Co więcej ustaleniom organu przeczy to, iż w rozdzielniku decyzji PWRN wskazano E. L., a nie skierowano jej do B. L., która również była spadkobierczynią R.L. (w zakresie jego udziału w gospodarstwie rolnym). Art. 22 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej wymagały by wskazać osobę uprawnioną do odszkodowania i w decyzji z dnia [...] 06.1972 r. nr [...]bez wątpienia jako osoby uprawnione do odszkodowania wskazano właśnie J. L., E. W. oraz zmarłego A. L., a nie E. W. jak twierdzi Minister.

Tak samo zgodnie z obowiązującym w dacie wywłaszczenia art. 99 § 1 kpa (obecnie art. 107 § 1 kpa) decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie stron lub strony. Także z uwagi na brzmienie tego przepisu, które nie uległo w tym zakresie zmianom od 1972 r. trzeba raz jeszcze podkreślić, iż stanowisko Ministra jest całkowicie w tym zakresie błędne. Ówczesny organ wywłaszczeniowy mógł, a co więcej powinien był zawiesić postępowanie w zakresie ustalenia odszkodowania i wydać w oparciu o art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej odrębną decyzję, co było stałą i uzasadnioną praktyką w sytuacji gdy nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym właścicielu nieruchomości. Zastosowanie tego przepisu i wydanie odrębnej decyzji co do odszkodowania pozwoliłby również na wydanie prawidłowej decyzji w tym zakresie, skierowanej do spadkobierców zmarłego, a nie do osoby, która utraciła przymiot strony.

Skarżący wskazali, iż biegli w ogóle nie zostali powołani w sprawie, gdyż organ oparł rozstrzygnięcie w zakresie odszkodowania na opinii szacunkowej sporządzonej na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, gdy tymczasem art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wyraźnie wskazywał, iż biegły ma zostać powołany przez organ prowadzący postępowanie. A zatem ustalenie odszkodowanie nastąpiło wyłącznie w oparciu o obliczenia własne organu, co pozostaje w wyraźnej sprzeczności z dyspozycją art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Należy także wskazać, iż zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 21 ustawy wywłaszczeniowej ustalenie odszkodowania następowało na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. W sprawie [...]niewątpliwie nie wysłuchano biegłych, gdyż nie mogli zostać wysłuchani, z uwagi na to, iż nie zostali w ogóle powołani przez organ (PWRN w G.). Ówczesny ustawodawca rozróżniał pojęcie opinii prywatnej i opinii sporządzonej na zlecenie organu administracji, mogącej stanowić postawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W postępowaniu zmierzającym do ustalenia odszkodowania opinia szacunkowa powinna była zostać sporządzona przez biegłego powołanego przez organ wywłaszczeniowy i tym samym stanowić wymagany dowód. Tak samo stanowił ówcześnie obowiązujący art. 78 § 1 kpa, nakładający na organy administracji (tu: PWRN w G.) obowiązek powołania biegłego, gdy wymagane było zasięgnięcie wiedzy specjalistycznej, m.in. z zakresu szacowania nieruchomości. Oba te przepisy, tj, zarówno art. 21 ustawy wywłaszczeniowej jak i art. 78 § 1 kpa wprost wskazały, iż biegłego powołuje organ administracji, a nie strona postępowania (w tym wnioskodawca wywłaszczenia).

Przepisy ustawy wywłaszczeniowej, choć były bardzo niekorzystne dla właścicieli nieruchomości, jako że pozwalały przejmować na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości za bardzo niewielkie kwoty odszkodowań, nakładały na organy administracji szereg obowiązków, których naruszenie stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W ocenie Skarżących przedmiotem wywłaszczenia był cały grunt, czyli cała dz. [...] o pow. [...] m², a nie jej część wobec czego w sprawie ustalenia odszkodowania zastosowaniu znajdował ówczesny art. 8 ust. 6 pkt 1. W art. 5 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej wyraźnie wskazano, iż przedmiotem wywłaszczenia może być cała nieruchomość lub jej część. Z kolei w art. 5 ust.2 ustawy wywłaszczeniowej mowa jest o gruncie, a nie części nieruchomości. Tym samym należy wskazać, iż ówczesny ustawodawca rozróżniał pojęcie części nieruchomości i pojęcie części gruntu. Nie były to pojęcia tożsame. Cześć gruntu odnosi się stricte do przedmiotu wywłaszczenia, konkretnej lub konkretnych działek i tego czy są one w całości wywłaszczane czy tylko ich część. W sprawie prowadzonej przez PWRN w G. przedmiotem wywłaszczenia była całość gruntu, czyli dz. [...]o pow. [...] m², a nie jej cześć. Dlatego też oszacowanie odszkodowania powinno było nastąpić na podstawie art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej, a nie na podstawie art. 8 ust. 6 pkt 3 jak uczynił to organ wywłaszczeniowy. Tym samym należy wskazać, iż odszkodowanie za dz. [...]zostało ustalone w wadliwej wysokości bo w oparciu o wadliwą podstawę prawną co bezpośrednio wpłynęło na wysokość odszkodowania przyznanego współwłaścicielom nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie sądu Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu z dnia [...]lipca 2007 r. narusza przepisy prawa procesowego. Organ wbrew zasadzie wyrażonej w artykule 7, 77§ 1 i 107 § 3 K.p.a nie przeprowadził czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, nie ustalił sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśnił w sposób przekonujący swojego stanowiska w sprawie, co powoduje, że rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym jest przedwczesne.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] maja 2015 r. uchylająca decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1972 r. Organ orzekając w sprawie co do istoty po uchyleniu decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. nie określił jednak w jakim zakresie odmawia stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1972 r. rozstrzygającej zarówno o wywłaszczeniu nieruchomości, jak też o ustaleniu odszkodowania na rzecz ówczesnych współwłaścicieli tej nieruchomości. Nie odniósł się do tej kwestii również w uzasadnieniu decyzji. To zagadnienie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Decyzja, którą organ nadzoru uchylił po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygała jak wyrażono to w komparycji zaskarżonej decyzji z dnia [...]maja 2015 r., o stwierdzeniu nieważności decyzji PWRN z dnia [...] czerwca 1972 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania na rzecz J. L. i E. W.. Tymczasem wniosek o stwierdzenie nieważności inicjujący postępowanie w tej sprawie dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1972 r. w części dotyczącej odszkodowania, a zatem w części ustalającej odszkodowanie dla wszystkich ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości, nie zaś w części ustalającej odszkodowanie dla dwojga z nich. Tym samym organ wydając decyzję w dniu [...] lipca 2007 r. zmienił zakres przedmiotowy sprawy i rozstrzygnął wbrew wnioskowi tylko w zakresie części żądania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie zatem dotyczyło niewłaściwie określonego przedmiotu sprawy, mimo że jednym z powodów stwierdzenia nieważności decyzji przez organ (jednak w niewłaściwym zakresie) było skierowanie decyzji orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości i ustalającej odszkodowanie do nieżyjącego w dacie jej wydania jednego ze współwłaścicieli R. L.. Zakres rozstrzygnięcia tej decyzji nie zgadzał się niewątpliwie z motywami rozstrzygnięcia i ta niekonsekwencja miała wpływ na wynik sprawy. Organ nadzoru dokonując kontroli własnej decyzji nie dostrzegł tego istotnego naruszenia przepisów postępowania. Należy przyjąć w tej sytuacji, zważywszy na treść decyzji (zarówno jej komparycję jak też sentencję) i brak wyjaśnienia tego zagadnienia w jej uzasadnieniu, że ponownie rozpatrując sprawę organ dokonał ustaleń i oceny zakresu sprawy określonego nieprawidłowo w pierwotnej decyzji. Z sentencji decyzji nie wynika w sposób oczywisty w jakim zakresie dokonano oceny istoty sprawy i rozstrzygnięto o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, w zestawieniu z komparycją w której wskazano, że poprzedzająca decyzja rozstrzygała o stwierdzeniu nieważności decyzji tylko w części ustalającej odszkodowanie na rzecz J.L. i E. W..

Decyzja organu nadzoru jest wynikiem nieustalonego w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji PWRN z dnia [...] czerwca 1972 r., co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji. W uzasadnieniu bowiem organ z jednej strony wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 1972 r. przyznano odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz J. L., E. W. i R. L., z drugiej zaś odnosząc się do ustaleń zawartych w uzasadnieniu poprzedzającej decyzji oraz twierdzeń podniesionych we wniosku Prezydenta Miasta G. z dnia [...] września 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że decyzja rozstrzygająca o wywłaszczeniu i odszkodowaniu została skierowana do E. W. i E. L.. Oznacza to wewnętrzną niespójność uzasadnienia decyzji, ale również co istotniejsze brak ostatecznego, niebudzącego wątpliwości wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie jest możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w sytuacji, gdy stan faktyczny nie został jednoznacznie wyjaśniony, gdyż albo organ ustala, że decyzja w zakresie ustalającym odszkodowanie dotyczyła R. L., albo ustala, że go nie dotyczyła. Dla rozstrzygnięcia sprawy ma to kluczowe znaczenie. W przypadku, gdy decyzja rozstrzygała o ustaleniu odszkodowania na rzecz zmarłej osoby, znaczenie dla oceny stopnia tego naruszenia będzie mógł mieć udział w postępowaniu spadkobierców zmarłego. W przypadku zaś, gdy została skierowana do jego spadkobierców, a zatem ustalenie odszkodowania nie zostało dokonane na rzecz zmarłej osoby, nie dochodzi do jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa. W odniesieniu do obu tych sytuacji organ powinien wyjaśnić kto był spadkobiercą zmarłego przed wydaniem kontrolowanej decyzji R. L. i czy E. L.r mogła reprezentować pozostałych spadkobierców skoro krąg spadkobierców w dacie wydania decyzji nie był jeszcze ustalony (organ wywłaszczeniowy dysponował wiedzą, że postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone). Rozbieżności co do ustaleń osób uprawnionych do odszkodowania w świetle niespójnych ustaleń przedstawionych przez organ w uzasadnieniu decyzji dotyczą również osoby J.L. będącego współwłaścicielem wywłaszczanej nieruchomości, żyjącym w dacie wydania decyzji. Podobnie jak w przypadku opisanym wyżej organ z jednej strony twierdzi, że odszkodowanie zostało przyznane kontrolowaną decyzją na rzecz J.L., z drugiej zaś strony twierdzi, że decyzja ta została skierowana do E. W. i E. L., a następnie odmawia stwierdzenia nieważności tej decyzji nie dostrzegając rażących naruszeń (nie wyjaśniając jednocześnie w jakim zakresie, co zostało omówione wcześniej).

Dodatkowo należy wskazać, że organ nie wyjaśnił w sposób prawidłowy kwestii oznaczenia wywłaszczanej części nieruchomości przyjmując w decyzji iż była to powierzchnia [...] m2 oznaczona katastralnie jako parcela nr[...] stanowiąca część nieruchomości wpisanej w księdze wieczystej kw nr [...] o pow. [...]ha. Niezależnie od tego, że takie oznaczenie wywłaszczanej części nieruchomości wskazano we wniosku, to jednak organ miał obowiązek na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonać prawidłowego ustalenia w tym zakresie, bowiem istotne w sprawie jest to czy ustalenia odszkodowania dokonano w kontrolowanej decyzji za wywłaszczenie prawidłowo określonej nieruchomości. Tymczasem mimo, że oznaczenie to jest mało czytelne w kopii kontrolowanej decyzji (k. 33 akt admin.t. 1/1), to jednak ustalenie rzeczywistego oznaczenia możliwe jest na podstawie innych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy jak np. wniosek o dokonanie wpisu w księdze wieczystej informacji o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (k 42 akt admin. t. 1/1 ), obwieszczenie o wszczęciu postępowania (k. 41 akt admin. t. 1/1), wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (k. 47 akt admin. t. 1/1).

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawił także oceny co do tego czy nie zachodzą w sprawie inne przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji do czego był zobowiązany, gdyż niezależnie od przyczyn wskazanych we wniosku, ma obowiązek z urzędu ocenić czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności.

Powyższe uchybienia nie pozwalają sądowi na merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu dotyczącym właściwie określonego przedmiotu postępowania organ administracji ustali przede wszystkim w sposób niebudzący wątpliwości stan faktyczny w odniesieniu do osób uprawnionych z kontrolowanej decyzji, a także wyjaśni której części nieruchomości dotyczyło wywłaszczenie.

Z uwagi na to, że dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania wymagają dokonania ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 K.p.a.), skutkowało koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.