Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 713/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1,  ust. 3,  art. 1 ust. 1,  art. 13 ust. 1, 2,  art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi A.S. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 lipca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę w zakresie pkt 1 wniosku w części: "kiedy można spodziewać się jego zakończenia [postępowania]" oraz w zakresie pkt 3 wniosku w części: "czy KNF zamierza opublikować to stanowisko [stanowisko biegłego rewidenta Spółki], a jeśli tak to gdzie i kiedy?"; 2. stwierdza, że bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącego A.S. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2016 r. A. S. skierował do Komisji Nadzoru Finansowego (dalej również jako: "KNF", "Komisja") wniosek - w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej: "u.d.i.p." - o udostępnienie informacji dotyczących raportów bieżących nr [...], [...], [...], [...] Grupy [...] S.A. (dalej również jako: "Spółka") w sprawie istotnego błędu w opublikowanych sprawozdaniach finansowych za rok 2015, w szczególności poinformowania:

1) czy KNF prowadzi obecnie postępowanie wyjaśniające dotyczące przedmiotowej sprawy, a jeśli tak to na jakim etapie takie postępowanie się znajduje i kiedy można spodziewać się jego zakończenia?

2) czy KNF zwróciła się do Spółki i otrzymała od Spółki "stanowisko biegłego rewidenta Spółki, który (...) podtrzymał opinię o rzetelności jednostkowego i skonsolidowanego sprawozdania finansowego za 2015 rok opublikowanego w dniu 11 marca 2015 roku", o którym mowa w raporcie bieżącym nr [...]?

3) w razie odpowiedzi twierdzącej, czy możliwe jest otrzymanie od KNF scanu lub kopii ww. stanowiska biegłego rewidenta Spółki, względnie czy KNF zamierza opublikować to stanowisko, a jeśli tak to gdzie i kiedy?

4) czy KNF zwracała się do Spółki i uzyskała od Spółki wyjaśnienie odnoszące się do tego czy audytor prowadzi dalsze prace w tej sprawie (na co wskazuje sformułowanie "jak dotąd" zawarte we fragmencie raportu: "audytor informuje, iż nie znajduje jak dotąd dostatecznych podstaw do wycofania wcześniej wydanych opinii (...)".

Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie odpowiedzi mailem na wskazany adres.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Komisja Nadzoru Finansowego poinformowała wnioskodawcę w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że z uwagi na potrzebę dokonania stosownych analiz żądanych informacji, wniosek zostanie rozpatrzony w terminie dwóch miesięcy od daty jego złożenia.

Następnie, pismem z dnia [...] września 2016 r. Komisja Nadzoru Finansowego poinformowała wnioskodawcę, że informacje stanowiące odpowiedzi na pytania dotyczące działań przyszłych organu, tj.: "kiedy można spodziewać się jego zakończenia [postępowania]" oraz "czy KNF zamierza opublikować to stanowisko [stanowisko biegłego rewidenta Spółki], a jeśli tak to gdzie i kiedy?" nie stanowią informacji publicznej, bowiem dotyczą one kwestii przyszłych, nieznanych organowi na dzień udzielenia odpowiedzi.

W odniesieniu do pozostałych pytań organ stwierdził, że dostęp do wnioskowanych informacji może podlegać ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym konieczne jest wszczęcie przez KNF postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.).

Organ poinformował również wnioskodawcę o przysługujących mu uprawnieniach wynikających z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Jednocześnie zwrócił się do wnioskodawcy o dookreślenie podmiotu wnioskującego, tj. czy jest nim osoba fizyczna – A.S., czy Kancelaria [...] Spółka Jawna.

Pismem z dnia [...] października 2016 r. A.S. poinformował, że występuje w niniejszej sprawie jako radca prawny - akcjonariusz Spółki Grupa [...] S.A.

Następnie, pismem z dnia [...] października 2016 r. Komisja Nadzoru Finansowego wezwała wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez uzupełnienie podpisu osoby składającej wniosek.

Za pismem z dnia [...] października 2016 r. wnioskodawca przedłożył wniosek z dnia [...] lipca 2016 r. z własnoręcznym podpisem.

Pismem z dnia [...] października 2016 r. A. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w zakresie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. Skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku,

2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Komisja Nadzoru Finansowego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu, zaś wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Zdaniem skarżącego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w piśmie z dnia [...] września 2016 r., bowiem narusza ono prawo każdego do uzyskania informacji o sprawach publicznych, mające umocowanie i ochronę na poziomie konstytucyjnym.

Skarżący podkreślił, że w dniu [...] lipca 2016 r. drogą elektroniczną zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej. Organ udzielił odpowiedzi na wniosek - nie rozpoznając go w sposób merytoryczny - po upływie ponad dwóch miesięcy, a zatem uchybił terminowi do udostępnienia informacji publicznej bądź poinformowania wnioskodawcy o przyczynach opóźnienia (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Zdaniem skarżącego, organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie tylko udzielił odpowiedzi z uchybieniem terminu, ale stanowisko zaprezentowane przez organ jest lakoniczne i prowadzi do wniosku, że organ nawet nie starał się rozstrzygnąć sprawy zgodnie z wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r. zawierał prośbę o udostępnienie dwóch kategorii informacji. Pierwsza kategoria ("kiedy można spodziewać się jego zakończenia [postępowania]" oraz "czy KNF zamierza opublikować to stanowisko [stanowisko biegłego rewidenta Spółki], a jeśli tak to gdzie i kiedy?") nie stanowi informacji publicznej. Informacje te nie zostały bowiem w żaden sposób wytworzone przez organ, nie są zawarte w treści posiadanych przez organ dokumentów i nie dotyczą sfery zaistniałych faktów, lecz ewentualnych działań przyszłych. Odnośnie drugiej kategorii informacji, KNF w piśmie z dnia [...] września 2016 r. poinformowała skarżącego, że konieczne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Postępowanie to zostanie zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. W świetle powyższego Komisja nie pozostawała w bezczynności.

Za pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Komisja Nadzoru Finansowego złożyła do akt sprawy decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r. w zakresie nieobjętym pismem z dnia [...] września 2016 r. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu [...] listopada 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej strona ma prawo kwestionowania bezczynności podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1049/12; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym bezczynność podmiotu obowiązanego polega na zaniechaniu realizacji wniosku informacyjnego zgodnie z przepisami u.d.i.p., w szczególności na niepodjęciu stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia żądanej informacji, bądź na niewydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia.

W rozpatrywanej sprawie skarżący A.S. sformułował wobec Komisji Nadzoru Finansowego zarzut bezczynności względem wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. o udzielenie informacji wyszczególnionych w pkt 1 - 4, dotyczących raportów bieżących nr [...], [...], [...], [...] Grupy [...] S.A. w sprawie istotnego błędu w opublikowanych sprawozdaniach finansowych za rok 2015.

Analizując sprawę zainicjowaną ww. wnioskiem zaznaczyć należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Komisja Nadzoru Finansowego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Jest bowiem organem władzy publicznej właściwym w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym, nad którym nadzór sprawuje Prezes Rady Ministrów (art. 3 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - Dz. U. z 2017 r., poz. 196 ze zm.). Spełniony został zatem zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2782/15; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zaznaczenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W świetle powyższego, uzasadnione jest stanowisko organu, że wnioskowane przez skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem dotyczą czynności organu nadzoru będących przejawem wykonywania - określonego przepisami prawa - nadzoru publicznego nad rynkiem kapitałowym. Nie dotyczy to jednak informacji objętych punktem 1 wniosku w części: "kiedy można spodziewać się jego zakończenia [postępowania]" oraz objętych punktem 3 wniosku: "czy KNF zamierza opublikować to stanowisko [stanowisko biegłego rewidenta Spółki], a jeśli tak to gdzie i kiedy?". Informacje te bowiem nie dotyczą sfery faktów i danych wytworzonych przez organ lub wprawdzie przez ten organ niewytworzonych, lecz obiektywnie istniejących, ale - jak wyjaśniła Komisja - zagadnień przyszłych, nieznanych adresatowi wniosku informacyjnego na dzień udzielenia odpowiedzi. Stanowisko ta koresponduje z utrwalonym poglądem prezentowanym w piśmiennictwie i orzecznictwie, że wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan faktyczny istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań czy dotyczyć przyszłych, niesprecyzowanych zamierzeń. Informacją publiczną nie jest więc informacja abstrakcyjna dotycząca sfery ocen czy przypuszczeń, a także przyszłych, niezmaterializowanych zamierzeń (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 3, Wolters Kluwer 2016, s. 22; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013r., sygn. akt I OSK 1485/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 277/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, prawidłowa realizacja wniosku powinna polegać na pisemnym poinformowaniu o tym wnioskodawcy. Tak też uczynił organ w niniejszej sprawie, bowiem pismem z dnia [...] września 2016 r. poinformował skarżącego, że odpowiedzi na pytania "kiedy można spodziewać się jego zakończenia [postępowania]" oraz "czy KNF zamierza opublikować to stanowisko [stanowisko biegłego rewidenta Spółki], a jeśli tak to gdzie i kiedy?" nie posiadają waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że na dzień wniesienia skargi Komisja pozostawała w bezczynności względem wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. we wskazanym wyżej zakresie. Z tych względów Sąd uznał, że istnieją podstawy do oddalenia skargi - w określonej wyżej części - w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Uzasadniony jest natomiast zarzut bezczynności organu w stosunku do pozostałej części wniosku informacyjnego z dnia [...] lipca 2016 r. Pomimo bowiem upływu ponad 3 miesięcy od daty wpływu wniosku, na dzień wniesienia skargi organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia.

Wskazać należy, że w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Podkreślenia wymaga, że termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 242/14, LEX nr 1534491). W przypadku wydania przez podmiot zobowiązany decyzji odmownej, przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., nie jest uprawnione twierdzenie, że po wyczerpaniu terminów, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. rozpoczynają swój bieg terminy do wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, do których odsyła art. 16 u.d.i.p. Takie rozumowanie prowadziłoby do nieuzasadnionego przedłużania załatwienia sprawy o udostępnienie informacji publicznej, dla której ustawodawca określił znacznie krótsze terminy niż w k.p.a. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 3, Wolters Kluwer 2016, s. 288).

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Komisja Nadzoru Finansowego poinformowała skarżącego, w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że ze względu na konieczność dokonania stosownych ustaleń wniosek informacyjny zostanie rozpatrzony w terminie dwóch miesięcy od daty jego złożenia. Przy czym w piśmie z dnia [...] września 2016 r. Komisja udzieliła odpowiedzi tylko w stosunku do omówionej powyżej części pytania 1 i 3 wniosku. Nie udostępniła natomiast informacji publicznej objętej pozostałą częścią wniosku, ani też nie wydała w tym zakresie decyzji o odmowie jej udostępnienia. Wskazała natomiast na zasadność wszczęcia postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem decyzji dopiero po upływie ponad 4 miesięcy od daty wpływu wniosku. Komisja popadła zatem w stan bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, który ustał w dacie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, tj. w dniu [...] listopada 2016 r.

Zatem organ - wprawdzie dopiero po zainicjowaniu postępowania sądowego - ale załatwił wniosek skarżącego poprzez wydanie decyzji. Powyższe oznacza, że na dzień wyrokowania nie pozostawał już w stanie bezczynności. Brak było zatem podstaw, by zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązać organ do rozpoznania w określonym terminie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Zaznaczyć przy tym należy, że merytoryczna ocena decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. o odmowie udostepnienia informacji publicznej wykracza poza przedmiot zakreślony skargą na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku informacyjnego z dnia [...] lipca 2016 r. Ewentualna ocena prawnej poprawności tejże decyzji jest kwestią odrębną i może mieć miejsce w toku postępowania administracyjnego (w sytuacji złożenia przez stronę środka zaskarżenia od ww. decyzji), a następnie na drodze postępowania sądowego w przypadku złożenia skargi na decyzję ostateczną.

W świetle powyższych okoliczności w przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania, albowiem nowelizacja procedury sądowoadministracyjnej, która nastąpiła z dniem 15 sierpnia 2015 r. (wprowadzona ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2015 r., poz. 658), zakreśliła nowy termin dla tzw. autokontroli organu. Termin ten wynosi obecnie - w myśl znowelizowanego art. 54 § 3 p.p.s.a. - 30 dni. Możliwość umorzenia postępowania sądowego występuje jedynie w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej we wskazanym 30-dniowym terminie, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Komisja Nadzoru Finansowego otrzymała bowiem skargę w dniu 19 października 2016 r. (co potwierdza pieczęć kancelarii Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego), zaś decyzja została wydana przez organ w dniu [...] listopada 2016 r. Przy czym momentem miarodajnym dla ustania stanu bezczynności organu jest dzień wydania decyzji, nie zaś dzień jej doręczenia adresatowi. Decyzja administracyjna rozpoczyna bowiem swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 238/15, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem w świetle art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego. Natomiast w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność (w sytuacji braku autokontroli organu) wystąpiłaby podstawa do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w załatwieniu ww. wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. j. w.). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób.

W ocenie Sądu, bezczynność organu w załatwieniu ww. wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Stąd, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. j. w.). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. W orzecznictwie przyjmuje się również, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, publ. j. w.).

W okolicznościach niniejszej sprawy od daty wpływu wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r. do daty wydania decyzji w sprawie ([...] listopada 2016 r.) upłynęły ponad 4 miesiące, co stanowi o naruszeniu przez organ przepisów określających termin załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Naruszenie to wynikało jednak z wadliwej interpretacji przepisów omawianej ustawy, nie zaś z celowego zaniedbania organu, czy też lekceważącego traktowania wnioskodawcy. Organ bowiem błędnie uznał, że dopiero po wyczerpaniu terminów, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., rozpoczynają swój bieg terminy do wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże z uwagi na fakt, że organ po wniesieniu skargi wydał decyzję w terminie 30 dni w trybie autokontroli, uznać należało, że bezczynność nie miała postaci kwalifikowanej. Brak było zatem podstaw by zwłoce organu w załatwieniu wniosku informacyjnego przypisać charakter rażący.

Z powyższych względów uzasadnionym było orzeczenie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny z urzędu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Uznając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji. O umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - jak w punkcie 4 sentencji wyroku.