Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 737/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 w zw. z art. 36 a i art. 57 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] r. R. G. domagał się skontrolowania legalności robót zrealizowanych na działce sąsiedniej. Stwierdził, że wybudowany na niej budynek mieszkalny został usytuowany częściowo na jego działce. Jego rozbudowa o ganek została dokonana bez pozwolenia i również z przekroczeniem granicy. W toku postępowania dodatkowo zarzucił, że rozbudowa tego budynku w kierunku południowo-zachodnim jest realizowana z licznymi odstępstwami od pozwolenia na budowę z [...] r.

Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej również jak PINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 1 położonej przy ulicy [...] w M. oraz rozbudowy przy granicy z działką nr 2. W uzasadnieniu stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest podstaw do przyjęcia, iż objęte postępowaniem roboty budowlane wymagające w latach 50-tych i 60-tych XX wieku pozwolenia na budowę, zostały zrealizowane w ramach samowoli budowlanej.

W następstwie wniesionego od tej decyzji przez R. G. odwołania została ona uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako [...]WINB) w K. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że sprawa nie została wyjaśniona w zakresie zgodności realizowanych robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego, w oparciu o wydane na rzecz J. K. przez Burmistrza M. pozwolenie na budowę z dnia [...] r. nr [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nałożył na współwłaścicieli nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. 1 położoną przy ul. [...] w M.: J. K., M. K. i A. C., obowiązek wykonania w terminie do dnia [...] r. robót budowlanych w części południowo-wschodniej budynku mieszkalnego stropu nad parterem, o rozstawie belek stropowych wynoszącym 145 cm, polegających na wykonaniu dodatkowych podciągów stalowych z dwuteowników gorącowalcowanych IPE220 lub IPN220 opartych na ścianach parteru na poduszkach z betonu C16/20, zgodnie z dokumentacją rysunkową tych robót przedstawioną w treści graficznej dokumentacji rysunkowej (nr 1-rzut parteru) dołączonej do ekspertyzy technicznej facjaty od strony południowo-wschodniej i logii na poddaszu od strony południowo-zachodniej budynku mieszkalnego, sporządzonej przez mgr inż. M. S.-S.

Jako podstawę decyzji wskazał PINB art. 51 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust 2 i art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 220 ze zm., zwanej dalej ustawą lub Prawem budowlanym).

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotem postępowania objęto legalność budowy budynku mieszkalnego o wymiarach 9,00 m x 9,60 m zlokalizowanego na działce nr ewid. 1 położonej przy ul. [...] w M. stanowiącej własność J. K., M. K. i A. C., wraz z rozbudową o wymiarach ścian zewnętrznych 3,53 m, 3,50 m usytuowaną przy granicy z działką nr ewid. 2 oraz rozbudową od strony północno-zachodniej realizowaną na podstawie decyzji Burmistrza M. nr [...] z dnia

[...] r. o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Budynek mieszkalny zlokalizowany na tej działce o wymiarach 9,00 m x 9,60 m został zrealizowany na podstawie decyzji z dnia [...] r., znak [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. o zezwoleniu na budowę domu na nieruchomości należącej do F. D. Datę rozbudowy tego budynku mieszkalnego wraz z rozbudową o wymiarach ścian zewnętrznych 3,53 m, 3,50 m ustalono na podstawie oświadczenia J. K. złożonego w dniu [...] r. w trakcie przeprowadzania czynności kontrolnych. Stwierdziła ona wówczas, że zasadnicza część budynku mieszkalnego powstała w [...] r. zaś ganek został wybudowany w latach 60-tych XX wieku. Stwierdzenie to nie zostało zakwestionowane przez pozostałe strony postępowania.

W dacie realizowanej w latach 60-tych rozbudowy budynku obowiązującymi aktami prawnymi, którym poddana została regulacja materii prawnobudowlanej było rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz. U. nr 34, poz. 216 z późn. zm.) oraz ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46 z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 13 marca 1961 r. i obowiązywała do dnia 1 marca 1975 r. Zgodnie z art. 332 w związku z art. 333 pkt a w/w rozporządzenia na wykonanie robót, wyszczególnionych w art. 333 i 334, o ile roboty te nie dotyczyły budynków państwowych wymagane było uzyskanie pozwolenia właściwej władzy. Dotyczyło to m.in. rozbudowy i powiększenia budynków stałych i tymczasowych. Obowiązek taki wynikał też z art. 61 ust 1 Prawa budowlanego z 31 stycznia 1961 r. Pomimo podjętych starań nie udało się uzyskać jednoznacznej informacji czy zostało wydane, kiedy i jakiej treści pozwolenie na rozbudowę budynku zrealizowaną w latach 60-tych. Do akt dołączono jedynie decyzję z dnia [...] r. znak [...] w M. o pozwoleniu na budowę zasadniczej części objętego postępowaniem budynku mieszkalnego, wraz z niepełnym projektem budowlanym. Nie oznacza to jednak zdaniem organu pierwszej instancji, iż realizacja zamierzenia budowlanego polegającego na rozbudowie budynku mieszkalnego nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Zasoby archiwalne różnych organów z tego okresu są bowiem niekompletne. W tej sytuacji zdaniem PINB w M. wszelkie wątpliwości odnoszące się do kwestii legalności rozbudowy obiektu budowlanego powinny być rozstrzygnięte na korzyść inwestora i jego następców prawnych. Ustalenia w tym zakresie nie mogą opierać się wyłącznie na domniemaniu działania inwestora niezgodnie z przepisami prawa.

Dalej organ ten stwierdził, że aktualne w dacie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego przepisy techniczno-budowlane dopuszczały możliwość jego lokalizacji w granicy działek. Wynikało to z treści art. 178 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli, zgodnie z którym budynki na terenie gmin miejskich, a taki status gmina wiejska M. uzyskała z dniem 1 stycznia 1950 r., powinny być wznoszone bezpośrednio przy granicy działki, albo w odległości co najmniej trzech metrów od granicy. Również obowiązujące od dnia 13 sierpnia 1961 r. przepisy rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 38, poz. 196 z późn. zm.) nie wykluczały możliwości budowy obiektów budowlanych w granicy z zachowaniem wskazanych w przepisach prawa odległości pomiędzy sąsiadującymi budynkami albo po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu państwowego nadzoru budowlanego (§ 20 ww. rozporządzenia). Usytuowanie przedmiotowej rozbudowy obiektu budowlanego w granicy działek nie narusza również regulacji prawnej zawartej w przepisach wykonawczych do rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 26, poz. 157 z późn. zm.), a mianowicie zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dziennik Urzędowy Budownictwa nr 10,poz. 44), które weszło w życie z dniem 1 września 1966 r.

W konsekwencji PINB w M. uznał, że pierwotnie zrealizowany budynek mieszkalny na objętej postępowaniem działce nr 1 przy ul. [...] w M. wraz z jego rozbudową w latach 60-tych XX wieku został wykonany legalnie i zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami.

Co do pozostałych objętych postępowaniem zgodnie z w/w decyzją kasatoryjną [...]WINB w K. z dnia [...] r. robót budowlanych, organ pierwszej instancji powołując się na dowód z oględzin przeprowadzony w dniach [...] i [...] r. oraz analizę projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę budynku stwierdził, że zostały one wykonane z licznymi zmianami "w stosunku do warunków określonych w tym pozwoleniu", jak i wykraczającymi "poza zakres opracowania". Na poziomie piwnicy wykonano dwa dodatkowe otwory okienne o wymiarach 0,90 m x 0,60 m i 0,60 m x 0,60 m, odpowiednio w elewacji północno-zachodniej i południowo-zachodniej. Na poziomie parteru dokonano zmian w układzie ścian wewnętrznych, zmieniono lokalizację ściany zewnętrznej klatki schodowej z wykonaniem schodów jednobiegowych bez spocznika; wykonano otwór drzwiowy oraz schody wewnątrz obiektu budowlanego prowadzące do piwnicy. Przesunięto w kierunku zachodnim schody wejściowe ze zmianą wysokości stopni. W elewacji północno-zachodniej zamiast otworu drzwiowego wykonano otwór okienny o wymiarach 1,78 m x 1,45 m. Otwór okienny w ścianie północno-wschodniej został przebudowany, aktualne wymiary 0,78 m x 1,44 m, w miejscu poprzednio istniejącego o wymiarach 1,20 m x 1,50 m. Wysokość pomieszczeń na parterze 2,42m; 2,60 m. na poziomie piętra zmianie uległ układ ścian wewnętrznych, wykonano dwa otwory okienne w połaciach dachowych o wymiarach 0,78 m x 1,20 m; jedno z nich usytuowane w odległości 0,37 m od ściany północno-wschodniej (pomiar dokonany od ościeżnicy otworu okiennego). Przebudowano otwór okienny w ścianie północno-wschodniej o wymiarze 1,77 m x 1,13 m (poprzednie wymiary otworu okiennego 1,76 m x 1,50 m), wykonano facjatę od strony południowo-wschodniej wraz z podniesieniem ściany kolankowej, zmieniono konstrukcję dachu w przeważającej części budynku (w 80%), podniesiono połacie dachowe w całości od strony północno-wschodniej i częściowo od strony północno-zachodniej do wysokości komina wentylacyjnego przy klatce schodowej. Wysokość pomieszczeń na piętrze 2,28 m. Wykonano dodatkowe oraz przebudowano istniejące przewody kominowe, górna część ściany na wysokości poddasza w elewacji frontowej, ściany północo-wschodnia i południowo-zachodnia zostały obłożone styropianem.

Dalej przedstawiając szczegółowo opis dokonanych w czasie realizacji w latach [...] - [...] robót budowlanych, odstępstw i zmian od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. oraz powołując się na orzecznictwo i stanowisko doktryny PINB w Z. stwierdził, że zmiany te nie mają istotnego charakteru. W wyniku przeprowadzonych z odstępstwami robót budowlanych nie powstała bowiem nowa kondygnacja, zachowano dotychczasową funkcję użytkową poddasza. Realizacja odstępstw nie wpływa na bezpieczeństwo użytkowania sąsiadujących obiektów budowlanych i możliwość zabudowy nieruchomości sąsiedniej. Poprawność wprowadzonego rozwiązania, co do wykonania facjaty potwierdził projektant w przedłożonym opracowaniu technicznym. Jak wynika z treści ekspertyzy technicznej facjaty od strony południowo-wschodniej i logii na poddaszu od strony południowo-zachodniej budynku mieszkalnego sporządzonej przez posiadającą uprawnienia budowlane mgr inż. M. S.-S., ze [...]r. "Po przeprowadzeniu analizy statyczno-wytrzymałościowej stwierdzono, że nośność ścian parteru jest wystarczająca do przeniesienia nadbudowanych ścian poddasza oraz dodatkowych obciążeń generowanych przez nowe warstwy stropu, a także obciążenie użytkowe przewidziane na poddaszu." (s. 4 ekspertyzy technicznej). Oznacza to, że nieprawidłowości w przedmiocie stanu technicznego konstrukcji objętego postępowaniem obiektu budowlanego dotyczą części stropu nad parterem, gdzie rozstaw belek stalowych wynosi 145 cm, nie został spełniony stan graniczny użytkowalności. Narusza to § 204 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych), zgodnie z którym konstrukcja budynku powinna spełniać warunki zapewniające nieprzekroczenie stanów granicznych nośności oraz stanów granicznych przydatności do użytkowania w żadnym z jego elementów i w całej konstrukcji. Warunki bezpieczeństwa konstrukcji, o których mowa w ust. 1 § 204 ww. rozporządzenia, uznaje się za spełnione, jeżeli konstrukcja ta odpowiada Polskim Normom dotyczącym projektowania i obliczania konstrukcji.

Celem poprawy stanu konstrukcji stropu nad parterem i doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa, w tym warunkami techniczno-budowlanymi należało nałożyć na właścicieli obiektu budowlanego obowiązek wykonania sformułowanych w osnowie decyzji robót budowlanych.

W związku z podnoszonymi przez R. G. zarzutami dotyczącymi wykonania otworów okiennych w elewacji ściany od strony działki nr ewid. 2 i otworu okiennego w połaci dachowej 0,5 m od brzegu dachu a 1 m od granicy działki PINB podniósł, że w tym zakresie nie stwierdza niezgodności z przepisami prawa.

Z projektu budowlanego załączonego do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia

[...] r. wynika bowiem, iż w ścianie północno-wschodniej budynku przewidziany został otwór okienny na poziomie przyziemia. Wobec niekompletności i stanu zużycia kopii projektu budowlanego nie jest możliwa weryfikacja lokalizacji otworu okiennego na wysokości piętra. Na podstawie pomiaru z tego projektu można określić jedynie szerokość otworu okiennego na wysokości parteru – 1,20 m. Projektowany otwór okienny na wysokości parteru odpowiada lokalizacji istniejącego otworu okiennego. Jak wynika z inwentaryzacji znajdującej się w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] r. Burmistrza Miasta M. o pozwoleniu na rozbudowę, w ścianie na poziomie parteru zlokalizowany był otwór okienny o wymiarach 1,20 m x 1,50 m a na piętrze otwór okienny o wymiarach 1,76 m x 1,50 m. W [...] r. wymieniono stolarkę okienną i zmniejszono istniejące otwory okienne, bez zmiany ich lokalizacji do wymiarów 0,87 m x 1,44 m i 1,77 m x 1,13 m, co potwierdziła J. K. w złożonym oświadczeniu w piśmie z dnia [...] r. Wobec dysponowania fragmentarycznym projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego nie można, zdaniem PINB w M., stwierdzić, iż pierwotnie otwór okienny na piętrze od strony północno-wschodniej budynku został wykonany nielegalnie.

Natomiast odnośnie odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną otworu okiennego zlokalizowanego w połaci dachowej w odległości 0,37 m do ściany (pomiar dokonany od ościeżnicy wewnątrz obiektu budowlanego) organ pierwszej instancji stwierdził, że w tym zakresie nie zostały naruszone przepisy techniczno-budowlane. Zgodnie z treścią § 12 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 4 m od zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej. Dotyczy to zatem otworu okiennego zlokalizowanego w połaci dachowej, która względem granicy działki usytuowana jest równolegle. W rozpatrywanej sprawie przy równoległym układzie głównej kalenicy do drogi i położeniu obiektu budowlanego ukośnie do granic z działką nr ewid. 2, połaci dachowe od strony północno-wschodniej, w której umieszczony jest otwór okienny i południowej skierowane są w kierunku działki nr ewid. 1 a nie działek sąsiednich.

W odniesieniu do kwestionowanego przez R. G. usytuowania na objętym postępowaniem budynku przewodu kominowego PINB w M. stwierdził, że obowiązujące przepisy tego nie normują. Z tego też powodu nie można przyjąć, że przepisy takowe zostały naruszone.

Co do zarzutu R. G. w przedmiocie przekroczenia w związku z budową budynku mieszkalnego granicy pomiędzy działkami nr ewid. 1 i 2, organ orzekający powołując się na mapę do celów projektowych z datą [...] r., dołączoną do decyzji o pozwoleniu na rozbudowę z dnia [...] r. budynku stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Nadto podniósł, że ustalenia co do tej kwestii pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia, bowiem roszczenia wynikające z naruszenia prawa własności nieruchomości w związku z przekroczeniem granicy przy wznoszeniu obiektu budowlanego nie są rozpatrywane przez organ nadzoru budowlanego.

W odwołaniu do tej decyzji R. G. zwrócił uwagę na liczne odstępstwa w stosunku do pozwolenia na budowę z [...] r. do jakich doszło w czasie realizacji robót budowlanych. Podkreślił, że całe skrzydło domu zostało wybudowane zbyt blisko od granicy jego działki i jest około 2 m wyższe niż wynikało z pozwolenia. Pozwolenie nie obejmowało w ogóle rozbudowy starego budynku, który w toku robót został nadbudowany o około 2 m, co z uwagi na wzajemne usytuowanie działek powoduje zacienienie przez większą część roku jego tarasu, szklarni i ogródka. Trudno uznać takie odstępstwo za drobne. Nie kwestionował istnienia okien od strony swojej działki w ścianie starego domu. W czasie wydawania decyzji z [...] r. na rozbudowę domu obowiązywały już nowe przepisy i okna te powinny zostać zamurowane, co też pierwotnie nastąpiło ale w następnych dniach otwory te zostały odtworzone. Nigdy nie wyraził zgody na nadbudowanie starego domu z przyczółkami w granicy. W tym zakresie nadbudowa ta stanowi samowolę budowlaną. Nadto podniósł, że wstawiono okno dachowe 0,5 m od krawędzi dachu i ok. 1 m od granicy jego działki. Jest ono skierowane w kierunku jego działki a nie na plac inwestorki, jak twierdzi organ, ponieważ dom jest usytuowany ukośnie do granicy działki a nie równolegle. Róg tego domu jest usytuowany 25 cm w jego działce a drugi róg jest ok. 3 m od granicy. Ok. 1,2 m od granicy jest postawiony 3-kanałowy komin o ok. 1,5 m wysokości.

Zdaniem odwołującego się również samowolnie zrealizowany ganek został usytuowany częściowo 35 cm na jego działce. Jako samowola powinien być objęty nakazem rozbiórki, nie może podlegać legalizacji. Odnośnie ganku Nadzór Budowlany w M. działa stronniczo na korzyść J. K.

Po rozpoznaniu tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił decyzję PINB w M. w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż dobudowany do budynku mieszkalnego od strony podwórka ganek został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a to biorąc pod uwagę znaczny upływ czasu od daty tej budowy "i związane z tym obiektywne przeszkody w dojściu prawdy." W tym przedmiocie podkreślił, że odwołujący się wcześniej nie podejmował działań w kierunku wykazania tej samowoli, chociaż już na początku lat 80-tych ubiegłego wieku wybudował na swojej działce nr 2 budynek mieszkalny, czym sam przyczynił się do powstania sytuacji braku możliwości dokonania jednoznacznych ustaleń w tym zakresie.

Organ odwoławczy zgłosił natomiast zastrzeżenia co do kompletności materiału dowodowego odnośnie trwających od [...] r. robót budowlanych podjętych w oparciu o ww. decyzję Burmistrza M. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J., A. i M. K. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr geod. 1 przy ul. [...] w M. W tym zakresie podniósł, iż z zawartego w aktach sprawy dziennika budowy dla tej inwestycji wynika, że roboty budowlane zostały już zakończone. W tej sytuacji należałoby oczekiwać, że inwestorzy dokonają wymaganego przepisem art. 54 Prawa budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Do tego zawiadomienia zgodnie z art. 57 prawa budowlanego inwestor jest obowiązany dołączyć określone dokumenty w tym:

- oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (art. 57 ust. 1 pkt 2a);

- dokumentację geodezyjną, zawierającą wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej oraz informację o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu, sporządzoną przez osobę wykonującą samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii oraz posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe (art. 57 ust. 1 pkt 5).

W razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a inwestorka ma obowiązek dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, że odstępstwa nie są istotne powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony (art. 57 ust. 2).

Dopiero po przedłożeniu przez inwestora w tym zakresie pełnego materiału dowodowego będzie można dokonać rzetelnej, zdaniem [...]WINB oceny, czy w tym przypadku mamy do czynienia z nieistotnym albo istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dotychczas zgromadzony w sprawie w tej kwestii materiał dowodowy jest niekompletny, przez co kontrola poprawności oceny dokonanej przez organ I instancji nie jest możliwa.

Podkreślił też organ odwoławczy, iż objęty postępowaniem budynek jest jeszcze przynajmniej formalnie w trakcie przebudowy i rozbudowy, a zatem nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych robót w tym momencie wydaje się całkowicie niezasadne.

W konsekwencji zdaniem [...]WINB w K. decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Naprawienie tej wadliwości w postępowaniu odwoławczym nie jest możliwe, gdyż wiązałoby się z naruszeniem wyrażonej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...]WINB J. K. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 103 ust 2 Prawa budowlanego oraz art. 7, 8, 9, 10, 12 i 107 Kpa.

W uzasadnieniu ustosunkowała się do zarzutów R. G. sformułowanych w odwołaniu uznając je za bezzasadne. Podkreśliła, że kupując działkę sąsiednią znał zabudowę na jej działce i jej legalności przez długi czas nie kwestionował. Nie twierdził też, że zarówno budynek jak i dobudowany do niego ganek zostały zrealizowane częściowo na jego działce. Twierdzenie to nie znajduje przy tym potwierdzenia w materiałach geodezyjnych. Nie dysponuje pozwoleniem na budowę ganku zrealizowanego przez jej ojca, ale był on uwidoczniony już na mapie do celów projektowych z [...] r. dla wykonania przyłącza gazowego. Najprawdopodobniej więc jego budowa była zgłoszona we właściwym organie. Podniosła, że sąsiad wcześniej nie kwestionował pozwolenia rozbudowy budynku z [...] r. i faktycznie realizowanych w oparciu o to pozwolenie robót, które widział na bieżąco. Zdaniem skarżącej okna od strony działki R. G. nr 2 zostały wykonane w oparciu o pozwolenie na budowę domu z [...] r. i ich usytuowanie nie uległo zmianie. Połać dachowa, w której od strony działki uczestnika usytuowane jest okno dachowe skierowana jest na jej a nie sąsiada działkę. Twierdząc, że realizuje ona roboty budowlane niezgodne z pozwoleniem i przepisami R. G. pomija fakt, że sam realizował wiele robót z naruszeniem przepisów. Bezpodstawnie pomówił ją też o różne naganne zachowania. Budowa w oparciu o pozwolenie z [...] r. nie została zakończona, gdyż w trakcie jej realizacji, w następstwie kontroli przeprowadzonych przez nadzór budowlany nałożono na nią obowiązek wykonania dodatkowych robót, które jeszcze trwają. Po ich zakończeniu zostanie złożone stosowne zawiadomienie.

W konkluzji skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia i nie rozstrzygnięto w niej stawianych jej przez R. G. zarzutów.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując co do zasady stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej.

Na rozprawie sądowej w dniu 14 grudnia 2016 r. reprezentowany przez pełnomocnika R. G. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że jego zdaniem ganek został wybudowany nielegalnie oraz, iż organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do całości zgłaszanych przez niego zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada co do zasady obowiązującemu prawu i brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. zwaną dalej p.p.s.a.).

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że w czasie realizacji robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. nr [...] inwestorki dopuściły się bardzo licznych odstępstw od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego, które zostały uwidocznione (naniesione) m.in. na fotografiach i na kartach zatwierdzonego tą decyzją projektu, dołączonych do protokołu kontroli z dnia [...] r., wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji. Jak to trafnie zwrócił uwagę w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, w następstwie tych odstąpień doszło do zmiany charakterystycznych parametrów technicznych realizowanego obiektu. Ich ocena gdy chodzi o ich kwalifikację jako istotnych lub nieistotnych z punktu widzenia treści art. 35 a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego dokonana przez organ pierwszej instancji jest bardzo pobieżna, nie zawiera bliższej analizy odstępstw w odniesieniu chociażby do odstępstw wymienionych w ustępie 5 omawianej normy. Z tego też powodu należało przyjąć, że jest ona niewystarczająca, dokonana z naruszeniem treści art. 107 § 3 kpa i tym samym nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Z tego powodu decyzja organu pierwszej instancji podlegała uchyleniu w postępowaniu odwoławczym, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania temu organowi. Należy bowiem podzielić stanowisko zawarte w decyzji zaskarżonej, że inne orzeczenie zostałoby wydane z naruszeniem art. 15 Kpa. Organ odwoławczy musiałby bowiem uwzględnić przy dokonywaniu w tym względzie przesądzających ustaleń (ocen), istotne okoliczności, które nie były przedmiotem rozważań i analizy PINB w M. Nie znalazło to bowiem odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji tego organu.

Wbrew stanowisku organu odwoławczego z obowiązujących przepisów nie wynika zakaz prowadzenia postępowania legalizacyjnego w zakresie stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przed formalnym zakończeniem budowy, poprzez dokonanie zawiadomienia w trybie art. 54 i art. 57 Prawa budowlanego. Odmienna konstatacja wynika natomiast z treści art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ustawy. Przemawiają za tym również czysto praktyczne względy. Nieracjonalne i szkodliwe dla inwestora byłoby bowiem czekanie z interwencją do czasu gdy budowa z istotnymi odstępstwami zostanie zakończona.

W sytuacji jednak, gdy roboty budowlane istotne z punktu widzenia ich oceny gdy chodzi o kwalifikację z art. 36 a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego, prowadzone w oparciu o pozwolenie na budowę, zostały praktycznie zakończone, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego (pomijając sytuację o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy), że ocena przez organy nadzoru stwierdzonych odstępstw powinna być w miarę możliwości (gdy nie doprowadzi to działanie do przewlekłości postępowania) dokonana m.in. w oparciu o dokumenty o jakich mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz ust. 2 Prawa budowlanego. Niezłożenie tych dokumentów w toku prawidłowo prowadzonego postępowania legalizacyjnego nie zwalania jednak organów nadzoru od dokonania samodzielnych ustaleń i ocen w tym zakresie celem końcowego załatwienia sprawy, ewentualnie przy wykorzystaniu treści art. 81 c ust. 2 ustawy.

Gdy chodzi o podnoszoną w skardze oraz przez uczestnika R. G. kwestię legalności wybudowania ganku, w jego kształcie do wydania decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r., to w tym zakresie należy podzielić co do zasady stanowisko organów obu instancji. Co prawda, wbrew poglądowi PINB w M., z obowiązujących przepisów nie wynika zasada ich interpretacji na korzyść inwestora, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie organy nie zakwestionowały legalności tej części objętego postępowaniem budynku. W sytuacji gdy istnieją braki w archiwizacji dokumentów z lat 60-tych ubiegłego wieku w odniesieniu do udzielonych w tym okresie pozwoleń na budowę, przekonywujące jest zwrócenie uwagi na fakt, że R. G. przez tak długi okres legalności tej dobudówki nie kwestionował i nie podnosił. Nie uczynił tego zwłaszcza w postępowaniu zakończonym w/w pozwoleniem z dnia [...] r. na rozbudowę budynku skarżącej, w którym jako strona brał czynny udział. Zatwierdzony tym pozwoleniem projekt budowlany obejmował m.in. tą część budynku. Odmienna obecnie ocena legalności tej dobudowy prowadziłaby zatem faktycznie do zakwestionowania legalności tego pozwolenia w nieprzewidzianym przez prawo trybie. Przesądza to o traktowaniu tej dobudowy jako legalnej.

Prawidłowo też ustaliły organy orzekające, że brak jest obecnie podstaw do kwestionowania usytuowania okien w ścianie "starego" budynku, od strony działki uczestnika, w sytuacji gdy prawidłowo ustalono, że były one ujęte w pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., którego legalność nie została zakwestionowana. Pozbawione podstaw prawnych jest w tym względzie stanowisko uczestnika, że przy wydawaniu pozwolenia na rozbudowę budynku w [...] r. fakt usytuowania tych okien powinien być oceniany zgodnie z obowiązującymi wówczas warunkami technicznymi, w sytuacji gdy projekt techniczny zatwierdzony decyzją z dnia [...] r. nie obejmował w tym przedmiocie przebudowy tej ściany budynku. Nawet gdy jednak było inaczej, to decyzja ta pozostaje w dalszym ciągu w obiegu prawnym.

W odniesieniu do sporu co do usytuowania okna dachowego w zbliżeniu do granicy działki uczestnika Sąd nie może zająć w niniejszym postępowaniu przesądzającego i wiążącego stanowiska, skoro kwestia ta nie stanowiła przedmiotu rozważań i rozstrzygania przez organ odwoławczy. Marginalnie jedynie należy podnieść, że wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji, z mającej w sprawie zastosowanie treści § 12 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie wynika aby przepis ten obejmował jedynie okna, które są usytuowane w połaci dachowej, która względem granicy usytuowana jest równolegle. Chodzi bowiem o to, czy otwór okienny zwrócony jest w stronę granicy z sąsiednią działką, czy też jedynie w stronę działki inwestora. Wydaje się, że u podstaw takiego uregulowania legły względy bezpieczeństwa pożarowego oraz pewne ograniczenia co do bezpośredniego widoku (obserwowania) działki sąsiedniej (zachowania pewnej prywatności właściciela tej działki).

W związku ze zgłaszanym przez uczestnika żądaniem nakazu rozbiórki północno-wschodniej części "starego" budynku oraz części przylegającej do niego dobudówki (ganku), opartym na twierdzeniu, że przy realizacji tych obiektów doszło do przekroczenia granic działki należy po pierwsze zwrócić uwagę, że nie twierdzi on aby "stary" budynek został wybudowany w tym zakresie niezgodnie z pozwoleniem na jego budowę z [...] r., co ewentualnie dawałoby podstawę do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Nadto ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika w jednoznaczny sposób aby do przekroczenia granicy faktycznie doszło. Należy też wziąć w tym względzie pod uwagę, że zatwierdzony decyzją z dnia [...] r. projekt budowlany oparty jest na kwestionowanym przez uczestnika położeniu (usytuowaniu) spornych części budynku. Tym samym do czasu ewentualnego wzruszenia tego pozwolenia w przewidzianym prawem trybie jego treść określa stan prawny w tym zakresie. Brak jest zatem podstaw do jego kwestionowania w postępowaniu legalizacyjnym.

W konsekwencji należy stwierdzić, że spór w tym zakresie strony powinny w pierwszej kolejności rozstrzygnąć przez postępowanie w sprawie rozgraniczenia tych działek. W dalszej zaś kolejności może wchodzić w rachubę wytoczenie powództwa opartego na treści art. 151 Kodeksu cywilnego.

Oczywiście inaczej należałoby oceniać fakt przekroczenia granicy, gdyby doszło do niego w następstwie robót budowlanych realizowanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę z dnia [...] r.

Z tych wszystkich względów wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej znajdowało uzasadnienie w treści art. 138 § 2 Kpa.

Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w M. uwzględni zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko [...]WINB, z modyfikacjami wynikającymi z przedstawionych wyżej wywodów Sądu.