Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1047/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1, art. 40
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 9a ust. 1, ust. 2, ust. 3-5, art. 9 ust. 6-14, art. 9a ust. 15, art. 9c i art. 9d ust. 1, art. 10a i f
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

SENTENCJA

Dnia 12 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, , Protokolant Referent stażysta – Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach na uchwałę Rady Miejskiej w Koluszkach z dnia 18 stycznia 2016 roku nr XVII/10/2016 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 1, § 3 ust. 3, § 3 ust. 5 pkt 1 oraz § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części


UZASADNIENIE

W dniu 18 stycznia 2016 r. Rada Miejska w Koluszkach podjęła uchwałę nr XVII/10/2016 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała została wydana w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy rodzinie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1399).

W § 2.1. uchwały ustalono, iż w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele podmiotów działających na terenie Gminy Koluszki na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie określonych w art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

2. Osoby wchodzące w skład Zespołu współpracują ze sobą w sposób skoordynowany, zapewniający skuteczne reagowanie na problem.

3. Obsługę organizacyjno - techniczną Zespołu zapewnia Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Koluszkach.

Zgodnie z § 3 ust. 3 uchwały Rada ustaliła, iż w skład Zespołu Interdyscyplinarnego mogą również wchodzić także inne podmioty wskazane w art. 9a ust. 4 i 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Stosownie do ust. 4 tego przepisu, termin pierwszego posiedzenia Zespołu Interdyscyplinarnego wyznacza Burmistrz w zarządzeniu, o którym mowa w ust. 1

Natomiast w myśl § 3 ust. 5 zaskarżonej uchwały, na pierwszym posiedzeniu Zespołu Interdyscyplinarnego wybiera się:

1) przewodniczącego;

2) zastępcę przewodniczącego;

3) sekretarza.

6. Pracami zespołu kieruje Przewodniczący.

7. Kadencja Zespołu Interdyscyplinarnego trwa 5 lat.

Zgodnie z § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały, członków Zespołu Interdyscyplinarnego odwołuje Burmistrz.

2. Odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego następuje z chwilą:

1) zmiany miejsca zatrudnienia,

2) naruszenia zasad współpracy,

3) naruszenia zasad zaufania poufności i danych uzyskanych przy realizacji zadań,

4) nierealizowania zadań Zespołu,

5) złożenia pisemnego oświadczenia o rezygnacji z pełnionej funkcji przez członka Zespołu lub też przez podmiot wchodzący w skład Zespołu Interdyscyplinarnego.

Stosownie do § 5 ust. 1, Zespól Interdyscyplinarny realizuje działania określone w art. 9b ust 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie.

2. Posiedzenia Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się zgodnie z art. 9a ust 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

3. Przewodniczący może na posiedzeniu Zespołu Interdyscyplinarnego zaprosić również osoby niebędące Jego członkami pod warunkiem, że posiedzenie nie dotyczy indywidualnych przypadków.

4. Pisemny wniosek o zwołanie posiedzenia Zespołu Interdyscyplinarnego zgodnie z załącznikiem do. uchwały może złożyć każda instytucja działająca na terenie Gminy Koluszki na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie z podaniem tematu posiedzenia, jak również osoba fizyczna za pośrednictwem przedstawiciela, będącego członkiem Zespołu.

5. Wniosek, o którym mowa w ust. 4 składa się do Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego za pośrednictwem Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Koluszkach.

6. Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego analizując treść wniosku zwołuje posiedzenie zespołu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W sytuacjach nagłych posiedzenie odbywa się w trybie natychmiastowym.

7. Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego kontaktuje się z członkami Zespołu telefonicznie, bądź za pośrednictwem korespondencji (pisemnej bądź mailowej).

8. Miejscem spotkań Zespołu Interdyscyplinarnego jest siedziba Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Koluszkach.

9. Zespól Interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu określonym w art. 9a ust 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

10. Skład grupy roboczej ustala w drodze zarządzenia Przewodniczący Zespołu spośród członków zespołu, przedstawicieli podmiotów wchodzących w skład zespołu, a także innych podmiotów w zależności od potrzeb.

11. Zadania grup roboczych określa art 9b ust 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

12. Członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego lub członkowie grupy roboczej odpowiedzialni za realizację poszczególnych zadań są w obowiązku dokumentować podejmowane działania.

13. Ze spotkań Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych sporządza się protokół. Do protokołu dołącza się listę obecności.

14. Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego do dnia 31 marca każdego roku składa Burmistrzowi Koluszek sprawozdanie z działalności Zespołu.

We wniesionej skardze Prokurator Rejonowy w Brzezinach zarzucił ww. uchwale rażące naruszenie art. 9a ust. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 i 15, art. 9b ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i rażące naruszenie przepisu 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym przez:

- powtórzenie w przepisie paragrafu 2 ust. 1 uchwały poprzez zapisanie w nim, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele podmiotów działających na terenie Gminy Koluszki na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie określonych w art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

- nieuprawnione ograniczenie w przepisie paragrafu 2 ust. 1 w/w uchwały, katalogu osób uprawnionych do wejścia w skład Zespołu Interdyscyplinarnego do przedstawicieli podmiotów wskazanych w art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

- powtórzenie w przepisie paragrafu 2 ust. 3 uchwały, poprzez zapisanie w nim, że obsługę organizacyjno - techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej Koluszkach, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 9 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

- nieuprawnione zawężenie w przepisie paragrafu 3 ust. 3 uchwały ustawowego katalogu osób wchodzących obligatoryjnie w skład Zespołu Interdyscyplinarnego do przedstawicieli podmiotów wymienionych w art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, poprzez wskazanie, że możliwość wejścia w skład Zespołu kuratorów sądowych jest jedynie fakultatywna, podczas gdy przepis art. 9a ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie przewiduje obligatoryjny udział kuratorów sądowych w składzie Zespołu,

- powtórzenie w przepisie paragrafu 3 ust. 3 uchwały, poprzez zapisanie w nim, że w skład Zespołu Interdyscyplinarnego mogą również wchodzić także inne podmioty wskazane w art. 9a ust. 5 Ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

- powtórzenie w przepisie paragrafu 3 ust. 5 pkt 1 uchwały poprzez zapisanie w nim, że: na pierwszym posiedzeniu Zespołu Interdyscyplinarnego wybiera się przewodniczącego, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 6 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

- nieuprawnione ustalenie w przepisie paragrafu 4 ustęp 2 uchwały, okoliczności przesądzających o odwołaniu członka Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie deleguje na gminę uprawnienia do określania żadnych ogólnych podstaw odwołania członka zespołu, w drodze uchwały,

- powtórzenie w przepisie paragrafu 5 ust. 1 uchwały, poprzez zapisanie w nim, że Zespół Interdyscyplinarny realizuje działania określone w art. 9b ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

- powtórzenie w przepisie paragrafu 5 ust. 2 uchwały, poprzez zapisanie w nim, że; posiedzenia Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się zgodnie z art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

- powtórzenie w przepisie paragrafu 5 ust. 9 uchwały, poprzez zapisanie w nim, że: Zespół Interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu określonym w art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

- powtórzenie w przepisie paragrafu 5 ust. 11 uchwały, poprzez zapisanie w nim, że: zadania grup roboczych określa w art. 9b ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzime, zapisu ustawowego z art. 9b ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Z uwagi na powyższe, Prokurator Rejonowy w Brzezinach wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie następujących przepisów: paragrafu 2 ust. 1, paragrafu 2 ust. 3, paragrafu 3 ust. 3, punktu 1 paragrafu 3 ust. 5, paragrafu 4 ustęp 2, paragrafu 5 ust. 1, paragrafu 5 ust. 2, paragrafu 5 ust. 9 i paragrafu 5 ust. 11 w/w uchwały. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie zaskarżonych przepisów, wniósł również o orzeczenie, że zaskarżona uchwała tej części nie może być wykonana, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Koluszkach uwzględniła skargę w całości, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz odstąpienie od obciążania zakażonego organu kosztami postępowania. Organ wskazał, że w związku z uznaniem skargi za zasadną Rada Miejska w Koluszkach postanowiła wyeliminować stwierdzone przez Prokuratora nieprawidłowości i w tym celu podejmie na najbliższej Sesji Rady Miejskiej uchwałę zmieniającą uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w zakresie zgodnym z zarzutami prokuratorskimi. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie organu, bezprzedmiotowe staje się dalsze postępowanie przez WSA i stąd wniosek o umorzenie należy uznać za zasadny.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących powtórzeń ustawowych organ wskazał, iż w aktach prawa miejscowego, co do zasady nie powinno dochodzić do powtarzania przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych, tym niemniej, nie każde naruszenie zasad techniki legislacyjnej musi skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały dotkniętej takim uchybieniem. W ocenie organu gminy, powtórzenie w regulaminie określającym tryb i sposób odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego czy w jakimkolwiek innym akcie prawnym, samo w sobie nie powoduje potencjalnie ujemnych skutków dla adresatów regulaminu, a więc nie ma charakteru naruszenia prawa. Jeżeli w uchwale lub załączniku do uchwały powtórzono zapisy ustawowe, ale ich nie zmodyfikowano w sposób, który wypaczałby zamierzenia ustawodawcy, wówczas nie może to stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Zdaniem organu skarżący nie wykazał, aby powtórzenie zapisów ustawowych w treści zaskarżonej uchwały, pozą naruszeniem techniki legislacyjnej, skutkowało jakimikolwiek negatywnymi skutkami, a w szczególności by doszło z tego powodu do naruszenia interesu potencjalnych adresatów takich regulacji. Często zabieg taki jest stosowany w celu zwiększenia przejrzystości danego aktu, tak by dla adresata był czytelny i zrozumiały. Powyższy zabieg, być może nieprawidłowy z punktu widzenia techniki legislacyjnej, ma zatem ten walor praktyczny, że regulaminu stanowiącego o trybie i sposobie powoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego nie trzeba czytać łącznie z ustawą, co ma znaczenie w przypadku przynajmniej niektórych osób zapoznających się z jego treścią. Niemniej organ oświadczył, że podtrzymuje stanowisko jak w petitum odpowiedzi na skargę, poddając ocenę zasadności zarzutów Prokuratora pod rozwagę Sądu.

Na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. pełnomocnik Gminy Koluszki podtrzymał wniosek o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego i złożył do akt uchwałę Rady Miejskiej w Koluszkach nr XVII/14/2020 z 29 stycznia 2020 r., której § 14 zawiera regulację o utracie mocy przez uchwałę nr XVII/10/2016 z 18 stycznia 2016 r.

Prokurator pozostawił powyższy wniosek do uznania Sądu, oświadczając jednocześnie, iż cofa skargę w zakresie wniosku o zwrot kosztów postępowania oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwanej dalej: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej jako: "u.s.g."). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Legitymacja Prokuratora do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740 t.j.).

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej w Koluszkach nr XVII/10/2016 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1399; dalej jako: "u.p.p.r."), w części obejmującej § 2 ust. 1 i 3, § 3 ust. 3 i ust. 5 pkt 1, § 4 ust. 2, § 5 ust. 1, 2, 9 i 11 tej uchwały.

Stanowiąca podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w art. 6 ust. 2 jako zadania własne gminy wymienia w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie w tym:

1) opracowanie i realizację gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie;

2) prowadzenie poradnictwa i interwencji w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie w szczególności poprzez działania edukacyjne służące wzmocnieniu opiekuńczych i wychowawczych kompetencji rodziców w rodzinach zagrożonych przemocą w rodzinie;

3) zapewnienie osobom dotkniętym przemocą w rodzinie miejsc w ośrodkach wsparcia;

4) tworzenie zespołów interdyscyplinarnych.

Stosownie do art. 9a ust. 1 u.p.p.r., gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 9a ust. 2 u.p.p.r.). Skład zespołu interdyscyplinarnego określono w art. 9 ust. 3-5 u.p.p.r. W dalszych przepisach u.p.p.r. określono sposób działania zespołu interdyscyplinarnego, w tym możliwość tworzenia grup roboczych i ich skład osobowy (art. 9 ust. 6-14 u.p.p.r.).

Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c u.p.p.r.). Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1 u.p.p.r.).

Przytoczone przepisy określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego, upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób, w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą. Nałożenie w drodze ustawowej tak szerokich kompetencji, których realizacja wiązać się będzie z koniecznością wkraczania w sferę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących ją wymagało normatywnego uregulowania sposobu powoływania, odwoływania i warunków funkcjonowania zespołu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11).

Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takim upoważnieniem, odpowiadającym temu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g., jest art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Przepis ten zawiera upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżona uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest zatem aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09). Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może budzić wątpliwości, że zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie Gminy Koluszki i wywołujących określone skutki prawne.

Należy także zwrócić uwagę, że art. 10a u.p.p.r. stanowi o obowiązku utworzenia na szczeblu krajowym Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie jako organu opiniodawczo-doradczego ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Zadania tego zespołu w wielu punktach są zbieżne z zadaniami zespołów powoływanych na szczeblu gminnym. W art. 10f u.p.p.r. ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia trybu powoływania członków Zespołu, jego organizację, tryb działania Zespołu, a także zasady uczestnictwa w jego pracach, uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu wykonywania przez Zespół zadań. Jeśli zatem na szczeblu krajowym ustawodawca zdecydował o formie rozporządzenia, które określa tryb powoływania członków Zespołu, organizację, tryb działania a także zasady uczestnictwa, chociaż Zespół ten ma tylko charakter opiniodawczo-doradczy, to stosując wykładnię systemową w ramach tego samego aktu prawnego nie sposób byłoby odmówić cech prawa miejscowego uchwale wykonawczej rady gminy dotyczącej trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zwłaszcza że zespół ten podejmuje także działania o charakterze operatywnym (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11).

Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały należy wskazać, że postawione w skardze zarzuty są zasadne jedynie w części. Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego, wywołująca powszechne skutki prawne znajduje umocowanie w ściśle określonej delegacji ustawowej. Zakwestionowany przez Prokuratora przepis § 2 ust. 1, § 3 ust. 3, § 3 ust. 5 pkt 1 oraz § 4 ust. 2 uchwały nr XVII/10/2016 Rady Miejskiej w Koluszkach niewątpliwie wykracza poza tę delegację, z czym zresztą zgodziła się także sama Gmina w złożonej odpowiedzi na skargę.

W zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Koluszkach w § 2 ust. 1, § 3 ust. 3 zawarła regulacje odnoszące się do składu Zespołu, wskazując, iż w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele podmiotów działających na terenie Gminy Koluszki na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie określonych w art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (§ 2 ust. 1). Stosownie do § 3 ust. 3 uchwały, w skład Zespołu Interdyscyplinarnego mogą również wchodzić także inne podmioty wskazane w art. 9a ust. 4 i 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Tymczasem art. 9a ust 3 i 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazuje podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie wchodzą w skład zespołu, zaś art. 9a ust. 5 ustawy określa, jakie podmioty wchodzą fakultatywnie w skład zespołu interdyscyplinarnego. Art. 9a ust. 2 ustawy stanowi, że zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Żaden przepis ustawy nie daje zatem radzie uprawnienia, do tego, aby zmieniać powyższe regulacje. Wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu jest wójt, lub odpowiednio burmistrz czy prezydent miasta, i winien dokonać tego zgodnie z zasadami wynikającymi z zapisów u.p.p.r. W zaskarżonych przepisach Rada nie tylko powtórzyła zapisy ustawowe ale dokonała również nieuprawnionej ich modyfikacji, bowiem określiła, iż w skład Zespołu mogą również wchodzić podmioty wskazane w art. 9a ust. 4 i 5 u.p.p.r. (kuratorzy sądowi, prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie), w sytuacji, gdy z treści art. 9a ust. 4 u.p.p.r. wynika wprost, iż kuratorzy sądowi wchodzą w skład takiego zespołu obligatoryjne, a nie na zasadzie fakultatywnej. W tym zakresie zatem zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, iż Rada Miejska w Koluszkach w § 2 ust. 1 i § 3 ust. 3 uchwały przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Z przekroczeniem delegacji ustawowej mamy do czynienia również w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały, gdzie wskazano przesłanki uzasadniające odwołanie członka zespołu, tj. uregulowano, że Burmistrz odwołuje członka zespołu interdyscyplinarnego z chwilą:

1) zmiany miejsca zatrudnienia,

2) naruszenia zasad współpracy,

3) naruszenia zasad zaufania poufności i danych uzyskanych przy realizacji zadań,

4) nierealizowania zadań Zespołu,

5) złożenia pisemnego oświadczenia o rezygnacji z pełnionej funkcji przez członka Zespołu lub też przez podmiot wchodzący w skład Zespołu Interdyscyplinarnego.

Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie daje natomiast Radzie upoważnienia do określania przyczyn odwołania członków i przewodniczącego zespołu. Zgodnie bowiem z upoważnieniem ustawowym art. 9a ust. 15 ustawy, uchwała rady gminy ma określać tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zapisy § 4 ust. 2 uchwały nie regulują natomiast ani trybu, ani sposobu odwoływania członków zespołu, ani też warunków jego funkcjonowania. Art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencje do powołania członka zespołu interdyscyplinarnego, ale są to wyłączne kompetencje wójta, a ponadto nie obejmują one upoważnienia do samodzielnego ustalenia przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy do określenia wymagań wobec członków i przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r., rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc samą procedurę pozbawienia członkostwa. Granice uprawnienia Rady obejmują zatem wyłącznie kwestie proceduralne, a nie materialnoprawne, związane z określeniem kwalifikacji członków zespołu czy przewodniczącego zespołu. Kompetencje pozostające w zakresie pojęć "sposobu" i "trybu" odnoszą się bowiem do zagadnień proceduralnych związanych z powoływaniem i odwoływaniem członków zespołu, podczas gdy Rada Miejska w Koluszkach w § 4 ust. 2 uchwały sformułowała przesłanki materialnoprawne umożliwiające odwołanie członków i przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego.

Ponadto w § 3 ust. 5 pkt 1 uchwały, ustalono, że na pierwszym posiedzeniu Zespołu Interdyscyplinarnego wybiera się przewodniczącego. Zapis ten w ocenie Sądu jest zmodyfikowanym powtórzeniem art. 9a ust. 6 ustawy o przemocy w rodzinie i należy uznać go za sprzeczny z prawem. W orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile powtórzenie takie ma charakter dosłowny i jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiące określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Zapis § 3 ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały tych warunków nie spełnia, bowiem tylko częściowo powtarza zapis zawarty w art. 9a ust. 6 u.p.p.r., natomiast pomija istotny fragment tego przepisu, iż przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków. Taka modyfikacja zapisu ustawowego, poprzez zacytowanie w uchwale przepisu jedynie w części, z całą pewnością nie może być poczytane jako zapewniające komunikatywność tekstu prawnego. Może ponadto powodować wątpliwości, co do tego spośród których podmiotów wybierany jest przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego.

Sąd nie uwzględnił natomiast skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach w zakresie stwierdzenia nieważności § 2 ust. 3 oraz § 5 ust. 1, 2, 9 i 11 uchwały Rady Miejskiej w Koluszkach nr XVII/10/2016. Zarzuty Prokuratora dotyczyły:

- powtórzenia w przepisie paragrafu 2 ust. 3 uchwały, poprzez zapisanie w nim, że obsługę organizacyjno - techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej Koluszkach, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 9 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

- powtórzenia w przepisie paragrafu 5 ust. 1 uchwały, poprzez zapisanie w nim, że Zespół Interdyscyplinarny realizuje działania określone w art. 9b ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

- powtórzenia w przepisie paragrafu 5 ust. 2 uchwały, poprzez zapisanie w nim, że; posiedzenia Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się zgodnie z art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

- powtórzenia w przepisie paragrafu 5 ust. 9 uchwały, poprzez zapisanie w nim, że: Zespół Interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu określonym w art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

- powtórzenia w przepisie paragrafu 5 ust. 11 uchwały, poprzez zapisanie w nim, że: zadania grup roboczych określa w art. 9b ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzime, zapisu ustawowego z art. 9b ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

W ocenie Sądu, w zapisie zawartym w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie mamy do czynienia z powtórzeniem zapisu ustawowego, lecz jego uszczegółowieniem i doprecyzowaniem poprzez wskazanie konkretnego ośrodka pomocy społecznej tj. Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Koluszkach, który ma zapewnić obsługę organizacyjno - techniczną zespołu interdyscyplinarnego. W § 5 ust. 1, 2, 9 i 11 Rada Miejska w Koluszkach nie dokonała natomiast powtórzenia, ani też nieuprawnionej modyfikacji zapisu ustawowego lecz wskazała, poprzez odwołanie się do konkretnych przepisów ustawy, które regulują zagadnienia: działań realizowanych przez zespół, tworzenie grup roboczych zespołu i ich zadań oraz posiedzeń zespołu.

Należy podkreślić, iż w kwestii powtórzeń przepisów rangi ustawowej w przepisach aktów podstawowych wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że w sytuacji, gdy przepis aktu podstawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, wówczas mamy do czynienia z wyraźnym superfluum prawodawcy, które, będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak oceniane jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową. Powtórzenie normy rangi ustawowej w akcie prawnym niższego rzędu nie może być uznawane za kreację nowej normy, co stanowi dopiero aktualny problem wykraczania poza delegację. Takie powtórzenie może być traktowane jedynie jako informacja o normach już istniejących (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 1991 r., U 8/90, OTK 1991, nr 1, poz.8, s. 139; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 r., U 10/00, OTK ZU nr 3/2001, s. 371; postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2002 r., T 69/01, OTK-B 002/2118).

W świetle powyższego zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia zapisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy rodzinie poprzez powtórzenie ich treści w postanowieniach § 2 ust. 3 oraz § 5 ust. 1, 2, 9 i 11 zaskarżonej uchwały są niezasadne. Normy zawarte w kwestionowanych paragrafach nie przytaczają bowiem treści zapisów ustawowych lecz je konkretyzują (§ 2 ust. 3 uchwały) lub odwołują się do konkretnych zapisów ustawowych poprzez przywołanie jednostki redakcyjnej przepisu ustawy, gdzie zawarta została regulacja poszczególnych zagadnień (§ 5 ust. 1, 2, 9 i 11 uchwały). Nie można zatem w tych przypadkach zarzucić Radzie, iż przekroczyła kompetencje ustawowe, gdyż w swoim akcie prawa miejscowego, dla zachowania kompleksowości regulacji, wyłącznie wskazała zapisy ustawowe, które będą miały zastosowanie przy ustalaniu zasad funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego i tworzonych w jego ramach grup roboczych.

Dodać również należy, iż Sąd nie uwzględnił wniosku Gminy Koluszki o umorzenie postępowania z uwagi na fakt uchylenia zaskarżonej uchwały przez samą Radę Miejska w Koluszkach i przyjęcie nowej uchwały w zakresie zgodnym z przepisami obowiązującego prawa. W ocenie Sądu podjęcie przez Radę działań w powyższym zakresie, a nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przez Radę przed wydaniem wyroku nie skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego.

Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z 14 lutego 1994 r., K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, a więc w zakresie kompetencji przypisanych organowi, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. (tak też w wyroku NSA z 8 listopada 2017 r., I OSK 1055/17).

Mając na uwadze powyższe, jaki i z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie brak jest ustawowych przesłanek do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 54 § 3 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd na podstawie art. 147 § 1 powoływanej ustawy orzekł jak w sentencji wyroku.

R.T.