Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 59/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Żory od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 606/18 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Żory na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 16 marca 2018 r., nr NPII.4131.1.111.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie ustalenia opłat za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 28 czerwca 2018r. sygn. akt III SA/Gl 606/18 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Gminy Miejskiej Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 16 marca 2018 r. nr NPII.4131.1.111.2018 stwierdzające nieważność zarządzenia w przedmiocie ustalenia opłat za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Prezydent Miasta Ż. (dalej: Stroną, Skarżącym lub Prezydentem) 16 stycznia 2018 r., wydał zarządzenie nr OR.0050.84.2018 w sprawie ustalenia opłat za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej. Jako podstawę prawną tego aktu wskazał on art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. 2017 r., poz. 827 – dalej: u.g.k.) oraz uchwałę nr 310/XXVI/97 Rady Miejskiej w Ż. z dnia 17 kwietnia 1997 r. i uchwałę nr 691/LXX/02 z 10 października 2002 r.

Wojewoda Śląski (dalej: Organem nadzoru lub Wojewodą) rozstrzygnięciem nadzorczym z 16 marca 2018 r., nr NPII.4131.1.111.2018, stwierdził nieważność w całości zarządzenia Prezydenta Miasta Ż. z 16 stycznia 2018 r., nr OR.0050.84.2018 w sprawie ustalenia opłat za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej. Stało się tak, ponieważ Organ nadzoru doszedł do przekonania, że wspomniany akt jest niezgodny z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 827), uchwałą nr 310/XXVI/97 Rady Miejskiej w Ż. z dnia 17 kwietnia 1997 r. w sprawie upoważnienia Zarządu Miasta oraz art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, ze zm.).

Wojewoda Śląski stwierdził, że Rada Miejska w Ż., korzystając z upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.g.k., 17 kwietnia 1997 r. podjęła uchwałę nr 310/XXVI/97 w sprawie upoważnienia Zarządu Miasta. Na jej mocy powierzyła ona wspomnianemu organowi wykonawczemu gminy podejmowanie uchwał w sprawach określania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W późniejszym czasie, w wyniku zmian ustawowych w ustroju gmin, w miejsce kilkuosobowego zarządu, organem wykonawczym Gminy Miasta Ż. stał się Prezydent. To on jest obecnie upoważniony do określenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz do korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej we wspomnianej jednostce samorządu terytorialnego.

Przedmiotem zakwestionowanego zarządzenia Prezydenta było ustalenie wysokości opłat za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej, będącej we władaniu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Ż. sp. z o.o. Zdaniem Organu nadzoru przedmiotowy akt w istotny sposób narusza prawo, gdyż – jak to ujęto - Prezydent ustalając zawarte w nim regulacje powinien zrobić to w sposób kompleksowy, precyzyjny i jasny, tak by każdy adresat tego zarządzenia był w stanie określić wysokość opłat, do ponoszenia, których jest zobowiązany. Tymczasem, według Wojewody, zarządzenie Prezydenta nie reguluje w sposób prawidłowy wysokości wspomnianych opłat. Dodatkowo, operuje się w nim terminem, który w tym samym akcie nie został zdefiniowany - pojęciem "powierzchnie odwadniane".

Jak wyartykułowano w rozstrzygnięciu nadzorczym, na mocy § 1 ust. 1 zarządzenia Prezydent postanowił "ustalić z dniem 1.02.2018 r. wysokość opłat miesięcznych za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Ż. Sp. z o.o.:

a) 0,13 zł za m2 miesięcznie + należny podatek Vat tj. brutto 0,14 zł za m1 miesięcznie dla powierzchni odwadnianych z wyjątkiem odbiorców, o których mowa w ppkt b);

b) 0,23zł za m2 miesięcznie + należny podatek Vat tj. brutto 0,25 zł za m2 miesięcznie dla powierzchni odwadnianych stanowiących własność Miasta Ż. ".

Z kolei, na mocy § 1 ust. 2 zarządzenia Prezydent postanowił: "ustalić, że opłaty kwartalne za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Ż. Sp. z o. o. ustalane będą przez Przedsiębiorstwo odpowiednio do opłat za usługi wodne, którymi Przedsiębiorstwo obciążane będzie przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie i powiększone o należny podatek VAT. ".

Nawiązując do przedstawionej regulacji, Organ nadzoru stwierdził, że działania Prezydenta należy uznać za istotne naruszenie prawa, tj. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i z art. 4 ust. 2 u.g.k. Skoro, bowiem wysokość opłaty ma zależeć od wielkości (w metrach kwadratowych) "powierzchni odwadnianych", to nie mogą istnieć wątpliwości, co do tego, jaką powierzchnię należy uwzględnić.

Ponadto, zastrzeżenia budziło rozróżnienie stawek opłat "dla powierzchni odwadnianych, z wyjątkiem odbiorców, o których mowa w ppkt b oraz dla powierzchni odwadnianych stanowiących własność Miasta Ż.". Zdaniem Wojewody, Prezydent nie uzasadnił określenia odmiennych wysokości opłat w zależności od podmiotu, któremu przysługuje prawo własności "powierzchni odwadnianych". Tymczasem, w przekonaniu Organu nadzoru, rozróżnienia opłat można dokonać jedyne w oparciu o obiektywne kryteria, mające rzeczywisty wpływ na zakres i koszt świadczonej usługi komunalnej, natomiast tytuł własności do takich kryteriów nie należy.

W ocenie Wojewody, również regulacja zawarta w § 1 ust. 2 zarządzenia jest sprzeczna z prawem. Dzieje się tak, ponieważ w tym przepisie nie została określona opłata za usługi komunalne, a jedynie – jak to ujęto - kompetencja do ich ustalenia została przekazana przez Prezydenta na inny podmiot, tj. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Ż. Sp. z o.o. Przekazanie kompetencji do określenia opłat kwartalnych za usługi komunalne wspomnianemu przedsiębiorstwu jest zaś sprzeczne z prawem.

Jak podkreślił Organ nadzoru, zgodnie z art. 4 u.g.k. to organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wprawdzie uprawnienie to może zostać przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego powierzone organom wykonawczym tych jednostek (tak, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie), jednakże dalsza ich subdelegacja stanowi istotne naruszenie prawa. Prezydentowi została, bowiem przekazana ściśle określona kompetencja, w której zakresie nie mieści się dalsze przenoszenie uprawnień na inny, niewymieniony w ustawie podmiot.

Wojewoda zwrócił również uwagę na to, że jednym z podstawowych pryncypiów funkcjonowania organów administracji publicznej jest zasada praworządności. Wynika z niej powinność działania tych podmiotów na podstawie i w granicach prawa. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), której konsekwencją jest w szczególności zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania, niedopuszczalne jest, bowiem poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających jego kompetencje ogólne (postanowienie 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29).

Zdaniem Organu nadzoru oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Jednocześnie, każde przekroczenie granic określonych przez Konstytucję, pozbawia taki organ uprawnienia do działania. Kompetencje organów państwowych powinny zaś wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni. W państwie prawa nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty oraz argumenty Organu nadzoru są trafne. Wojewoda zarzucił zarządzeniu Prezydenta istotną niezgodność z prawem, ponieważ wysokość opłaty ma zależeć od wielkości (w metrach kwadratowych) "powierzchni odwadnianych". Tymczasem pojęcie to nie zostało zdefiniowane i dlatego mogą istnieć wątpliwości, co do tego, jaką powierzchnię należy uwzględnić.

Odnosząc się do zagadnienia "powierzchni odnawialnych" Sąd wskazał, że nie mógł stwierdzić, na jakiej podstawie Organ nadzoru przyjął, że Strona w swoim zarządzeniu nie może różnicować stawek wysokości opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej w zależności od tego, do kogo należą "powierzchnie odwadniane", dlaczego taka podmiotowa klasyfikacja jest niezgodna z prawem, jako oparta na nieobiektywnym kryterium i – wreszcie, – dlaczego Prezydent w swoim akcie miałby uzasadniać takie zróżnicowanie. Oceny tej nie ułatwiał fakt, że także Wojewoda, kwestionując tę część zarządzenia nie wskazał przepisu, który w ten sposób miałby być naruszony, w dodatku, w istotny sposób.

W związku z powyższym, w przekonaniu Sądu, przedstawione różnicowanie opłat nie dyskryminuje mieszkańców gminy (jak również podmiotów gospodarczych, mających siedzibę na jej terenie), bo przewidziana stawka opłat jest dla nich niższa niż dla jednostek gminnych (dla powierzchni odwadnianych stanowiących własność gminy). Podmiotowe różnicowanie wysokości różnego rodzaju obciążeń jest zaś dość powszechne w prawie Rzeczypospolitej Polskiej i nie jest sprzeczne ani z Konstytucją RP, ani z jakimkolwiek innym aktem prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. Odwołując się do przykładów z szeroko rozumianego prawa publicznego warto chociażby zwrócić uwagę na ponad wszelką wątpliwość legalne różnicowanie obciążenia podatkowego w podatku od spadków i darowizn, dokonywane w zależności od tego, do jakiej grupy podatkowej należy podatnik, czy operowanie zwolnieniami i ulgami podatkowymi o charakterze podmiotowym, determinującymi odmienne opodatkowanie poszczególnych osób w podatku rolnym, leśnym, czy od nieruchomości. Żadne z tych rozwiązań ustawowych (a także inne, konstrukcje skutkujące podmiotowym zróżnicowaniem obciążenia o charakterze publicznoprawnym, których dopatrzyć się można w szczególności w ustawie o podatku dochodowym od osób prawnych, czy w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych) nie wzbudzają wątpliwości, co do ich zgodności z prawem. Jak można przypuszczać, dzieje się tak z uwagi na współczesne rozumienie sprawiedliwego obciążenia podatkowego, czy – szerzej – daniowego. Jak wiadomo, nie opiera się ono na formalnie rozumianej równości, ale na jego dostosowaniu do zdolności płatniczej podmiotu zobowiązanego. Jednocześnie, należy zwrócić uwagę na fakt, że w przepisach prawa, a już zwłaszcza w Konstytucji RP nie nakazuje się uzasadniania takiej, a nie innej treści aktu prawa miejscowego. W konsekwencji, działając w granicach prawa powszechnie obowiązującego i nadając swojemu zarządzeniu zgodną z nim (a co najmniej niesprzeczną z nim) treść organ gminy realizuje zasadę samodzielności gminy, będącą przecież immanentną cechą samorządu terytorialnego.

Sąd nie uznał podniesionego przez Wojewodę zarzutu niezgodnego z prawem przeniesienia kompetencji do stanowienia prawa z Prezydenta na gminna spółkę – Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Ż. Sp. z o. o. Dokonując oceny tego zagadnienia z uwzględnieniem dwóch sfer działania samorządu terytorialnego – przestrzeni stanowienia prawa oraz przestrzeni stosowania prawa, Sąd wskazał, że obydwie wspomniane sfery należy od siebie oddzielić. Prezydent, ustalając stawki opłat skorzystał z kompetencji przekazanej mu przez Radę Miasta. Formułując taką, a nie inna treść § 1 ust. 2 swojego zarządzenia nie przeniósł on natomiast na przedsiębiorstwo swojej kompetencji w zakresie stanowienia prawa, natomiast upoważnił ten podmiot do stosowania prawa – dokonywania wymiaru opłaty. Tym samym, sytuacja prawna Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji jest analogiczna do pozycji organu, który stosuje prawo. W tej sytuacji przedsiębiorstwo jedynie stosuje prawo, a nie je stanowi. Zdaniem Sądu, nie ma w tym niczego sprzecznego z prawem.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprecyzyjności regulacji prawnej, ponieważ w zarządzeniu, Prezydent posłużył się pojęciem niezdefiniowanym w tym akcie, tzn. terminem "powierzchnie odwadniane", Sąd wskazał, że nie jest tak, że każde pojęcie, jakim operuje się w prawie stanowionym powinno być w nim definiowane. Analizując przepisy prawa polskiego, łatwo zauważyć, że w wielu przypadkach ustawodawca odstępuje od takiego działania. Dzieje się tak, dlatego, że nie sposób w każdym akcie prawnym wyjaśniać znaczenia każdego użytego w nim pojęcia, a ponieważ ustawy pisane są w języku polskim, w razie wątpliwości stosuje się znaczenie określonego terminu funkcjonujące w języku powszechnym (potocznym). Jednakże w ocenie Sądu pojęcie "powierzchnie odwadniane", niezdefiniowane w zarządzeniu Prezydenta, w języku potocznym ma różne znaczenia. Tym samym, desygnat niewyjaśnionego terminu, zaczerpnięty z języka powszechnego nie pozwala na jednoznaczne ustalenie znaczenia określenia "powierzchnie odwadniane". To zaś przekłada się na brak precyzji w stosowaniu prawa. Dlatego właśnie, w przekonaniu Sądu zasadny był podniesiony przez Wojewodę zarzut istotnego naruszenia prawa w zakwestionowanym zarządzeniu Prezydenta – obrazy art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 i z art. 4 ust. 2 u.g.k. Skoro, bowiem wysokość opłaty ma zależeć od wielkości (w metrach kwadratowych) "powierzchni odwadnianych", to nie mogą istnieć wątpliwości, co do tego, jaką powierzchnię należy uwzględniać. Wspomniane uchybienie rzutuje zaś na precyzję stosowania całego zarządzenia zakwestionowanego przez Organ nadzoru, co do jego zgodności z prawem.

Gmina Miejska Ż. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Zaskarżonemu wyrokowi, Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz.1302), mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niespełnienie wymogu zawarcia w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia dokonanego rozstrzygnięcia.

Ponadto skarżący kasacyjne zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię przepisów art. 2 Konstytucji RP, w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. 2017, poz. 827) skutkującą przyjęciem, że użycie w zarządzeniu niezdefiniowanego w nim sformułowania "powierzchnie odwadniane" dowodzi braku precyzji w stosowaniu prawa, gdyż nie pozwala na jednoznaczne odcz5danie znaczenia tego sformułowania i prowadzi do wątpliwości, jaką powierzchnię należy uwzględniać,

2) błędną wykładnię przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018, poz. 994 ) polegającą na przyjęciu, że użycie w zarządzeniu zwrotu "powierzchnie odwadnianie" stanowi podstawę do uznania zarządzenia za wydane z istotnym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Wojewody Śląskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, jako bezzasadnej oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę wyroku z 28 czerwca 2018 r., III SA/Gl 606/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął następujące ustalenia faktyczne: 16 stycznia 2018 r. Prezydent Miasta Ż. wydał zarządzenie w sprawie ustalenia opłat za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej. Jako podstawę prawną aktu wskazał art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. 2017 r., poz. 827) oraz uchwałę Nr 310/XXVI/97 Rady Miejskiej w Ż. z 17 kwietnia 1997 r. i uchwałę Nr 691/LXX/02 z 10 października 2002 r. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 16 marca 2018 r. stwierdził nieważność w całości zarządzenia Prezydenta Miasta Ż. z 16 stycznia 2018 r. Zarzucił istotną niezgodność z prawem, między innymi z powodu uzależnienia wysokości opłaty od wielkości (w metrach kwadratowych) "powierzchni odwadnianych", które to pojęcie w zarządzeniu nie zostało zdefiniowane i dlatego mogą istnieć wątpliwości co do tego, jaką powierzchnię należy uwzględnić.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 usg, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Według art. 91 ust. 3 usg, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Wskazanie podstawy rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu art. 91 usg oraz właściwych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Uzasadnienie rozstrzygnięcia musi odpowiadać zarówno pod względem treściowym, jak i logicznym podstawie prawnej i sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nadzoru powinien wskazać naruszenie prawa, zawierając w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w kwestionowanym akcie. Z art. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 4 usg wynika, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem", która obejmuje naruszenia prawa o charakterze istotnym. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego: Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może pozostawać w obrocie prawnym. Za istotne naruszenie prawa uznaje się między innymi, wprowadzenie do aktu prawa miejscowego uregulowań sformułowanych w sposób trudny do odczytania.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku przedstawił zarzut podniesiony przez Gminę Miejską Ż. w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody:

"Ustosunkowując się do argumentacji Organu nadzoru stwierdzono, że nie są zasadne zarzuty podniesione przez Wojewodę w stosunku do zarządzenia Prezydenta. W przekonaniu Strony, nie ma racji Organ nadzoru kwestionując posłużenie się terminem "powierzchnie odwadniane". Na gruncie prawa wodnego, a także ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, utrwaliło się, bowiem stosowanie pojęć niezidentyfikowanych przepisami prawa, które mimo to były wykorzystywane w praktyce, nie budząc wątpliwości interpretacyjnych. W konsekwencji Skarżący uznał, że nie można zakładać - tak jak to uczynił Wojewoda - bez pogłębienia analizy w tym zakresie, że zwrot "powierzchnie odwadniane", mimo, że nie został zdefiniowany w zarządzeniu Prezydenta, jest niezrozumiały dla jego adresatów."

Sąd I instancji następująco odniósł się do tego zarzutu:

"Nie jest też tak, że kształtując treść swojego aktu, organ wykonawczy gminy powinien posiłkować się siatką pojęciową ukształtowaną w innym akcie prawnym (np., jak w przedmiotowej sprawie - w rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku) i posługiwać się terminem tam występującym - "powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki". Takie oczekiwanie nie miałoby uzasadnienia prawnego, zresztą, sam Wojewoda, w swoim rozstrzygnięci nadzorczym nie wskazuje, w jakim przepisie prawa miałoby ono znajdować swoje normatywne potwierdzenie. Należy jednak zauważyć, że pojęcie "powierzchnie odwadniane", niezdefiniowane w zarządzeniu Prezydenta, w języku potocznym ma różne znaczenia. W szczególności, może ono odejmować zarówno przestrzenie gruntu, jak i płaszczyzny dachu. Tym samym, desygnat niewyjaśnionego terminu, zaczerpnięty z języka powszechnego nie pozwala na jednoznaczne ustalenie znaczenia określenia "powierzchnie odwadniane". To zaś przekłada się na brak precyzji w stosowaniu prawa. Dlatego właśnie, w przekonaniu Sądu zasadny jest podniesiony przez Wojewodę zarzut istotnego naruszenia prawa w zakwestionowanym zarządzeniu Prezydenta - obrazy art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 i z art. 4 ust. 2 u.g.k. Skoro, bowiem wysokość opłaty ma zależeć od wielkości (w metrach kwadratowych) "powierzchni odwadnianych", to nie mogą istnieć wątpliwości, co do tego, jaką powierzchnię należy uwzględniać. Wspomniane uchybienie rzutuje zaś na precyzję stosowania całego zarządzenia zakwestionowanego przez Organ nadzoru, co do jego zgodności z prawem."

Zgodnie z art. 91 ust. 3 usg, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 16 marca 2018 r. zawiera następujące uzasadnienie faktyczne i prawne: "Należy wskazać, że Prezydent Miasta Ż. posługuje się w przedmiotowym zarządzeniu (§ 1 ust. 1) terminem, który nie został w tym akcie zdefiniowany, a mianowicie "powierzchnie odwadniane". Takie działanie Prezydenta należy uznać za istotne naruszenie prawa tj. art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 i z art. 4 ust. 2 ustawy. Skoro wysokość opłaty ma zależeć od wielkości (w metrach kwadratowych) "powierzchni odwadnianych" nie mogą istnieć wątpliwości, jaką powierzchnię należy uwzględniać."

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 września 2011 r., II OSK 1457/11 (ONSAiWSA 2012/6/101) przedstawił następującą wykładnię prawa: "W uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie; obejmuje to także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (...). Sąd jest zobowiązany dokonać oceny prawnej zarzutów zgłoszonych przez skarżącego oraz stanowiska pozostałych stron. Istota rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny polega także na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego, co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Dlatego w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Oznacza to, że wadliwe jest takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten nie rozpatrzy i nie oceni kwestii prawnych wynikających z zarzutów zawartych w skardze (...). Jeżeli więc skarżący zawiera w skardze zarzuty dotyczące uzasadnienia, to jest to skarga na decyzję, albowiem na skutek skargi sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie (...). W takiej sytuacji obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie oceny zarzutów dotyczących uzasadnienia; konsekwencją ich uwzględnienia może być uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji."

W glosie aprobującej do tego wyroku Hanna Knysiak-Molczyk (OSP 2012/11/105) wyraziła następujący pogląd: "Stopień szczegółowości argumentacji sądu w odniesieniu do poszczególnych zarzutów powinien być stopniowany w zależności od tego, czy miały one znaczenie istotne, czy też nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy."

Gmina Miejska Ż. w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody zarzuciła bezpodstawne zakwestionowanie posłużenia się zwrotem powierzchnie odwadniane, które to pojęcie wykorzystywano w praktyce, jako niebudzące wątpliwości interpretacyjnych (prawo wodne; ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków). Wojewodzie zarzucono nie przedstawienie analizy w tym zakresie przy jednoczesnym przyjęciu, że jest to zwrot niezrozumiały dla adresatów. Tym samym, skarżący w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze wyraźnie zawarł zarzut dotyczący nie sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego tego rozstrzygnięcia (art. 91 ust. 3 usg) z zachowaniem wymogów art. 107 § 3 kpa (Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa), który z mocy art. 91 ust. 5 usg ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) przedstawił taką argumentację: "Należy jednak zauważyć, że pojęcie "powierzchnie odwadniane", niezdefiniowane w zarządzeniu Prezydenta, w języku potocznym ma różne znaczenia. W szczególności, może ono odejmować zarówno przestrzenie gruntu, jak i płaszczyzny dachu. Tym samym, desygnat niewyjaśnionego terminu, zaczerpnięty z języka powszechnego nie pozwala na jednoznaczne ustalenie znaczenia określenia "powierzchnie odwadniane." Stopień szczegółowości argumentacji Sądu I instancji w odniesieniu do jedynego nieuwzględnionego zarzutu skargi jest umiarkowany, w sytuacji, kiedy zarzut ten miał znaczenie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W argumentacji tej nie przeanalizowano zasad techniki prawodawczej przed wyrażeniem tezy o obejmowaniu przez sporne pojęcie zarówno przestrzeni gruntu, jak i płaszczyzny dachu.

Należy podkreślić, że Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu nadzoru, że istotnym naruszeniem prawa jest posłużenie się w zarządzeniu (§ 1 ust. 1) terminem, który nie został w tym akcie zdefiniowany. Tym samym Sąd zaakceptował za Wojewodą Śląskim: "Skoro wysokość opłaty ma zależeć od wielkości (w metrach kwadratowych) "powierzchni odwadnianych" nie mogą istnieć wątpliwości, jaką powierzchnię należy uwzględniać." Z uzasadnienia wyroku: "Skoro bowiem wysokość opłaty ma zależeć od wielkości (w metrach kwadratowych) "powierzchni odwadnianych", to nie mogą istnieć wątpliwości, co do tego, jaką powierzchnię należy uwzględniać." W rozumieniu art. 91 ust. 3 usg (art. 107 § 3 kpa), rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 16 marca 2018 r. nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego dotyczącego omawianej kwestii, a braku tego nie mógł uzupełnić wojewódzki sąd administracyjny badając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego. Powtórzenie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę ustalenia organu nadzorczego, że pojęcie powierzchnie odwadniane budzi wątpliwości nie jest wsparte merytoryczną argumentacją, która i tak nie mogłaby zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie.

§ 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" reguluje przepisy stosowane do projektów aktów prawa miejscowego. Z kolei, w § 146, § 147, § 149 Działu VIII Typowe środki techniki prawodawczej zawarto zasady określania definicji pojęć. Formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: dane określenie jest wieloznaczne; dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. Jeżeli określenie wieloznaczne występuje tylko w jednym przepisie prawnym, jego definicję formułuje się tylko w przypadku, gdy wieloznaczności nie eliminuje zamieszczenie go w odpowiednim kontekście językowym. Jeżeli w akcie normatywnym ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. Jeżeli zachodzi konieczność odstąpienia od tej zasady, wyraźnie podaje się inne znaczenie danego określenia i ustala się jego zakres odniesienia. W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Według art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa dokonana w trybie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpatrzeniu. Natomiast, zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy.

Mając na uwadze wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 września 2011 r. w sprawie II OSK 1457/11, skarga kasacyjna została uwzględniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wadliwie rozpoznał sprawę, ponieważ nie ocenił kwestii prawnej wynikającej z zarzutu zawartego w skardze, tj. nie uwzględnienia przez organ nadzoru przy wykładni pojęcia powierzchnie odwadniane niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej praktyki jego stosowania. Ponadto Sąd I instancji nie dostrzegł z urzędu, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 16 marca 2018 r. nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego w zakresie stwierdzonego istotnego naruszenia prawa polegającego na: "Skoro wysokość opłaty ma zależeć od wielkości (w metrach kwadratowych) "powierzchni odwadnianych" nie mogą istnieć wątpliwości, jaką powierzchnię należy uwzględniać."

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.