Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2298/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6280 Utworzenie Kościoła lub innego związku wyznaniowego, wykreślenie z rejestru
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 153; art. 154 par 1; art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24 par 1 pkt 5; art. 127 par 3; art. 145 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: 1. W okolicznościach konkretnej sprawy zastosowanie przez Sąd środka przewidzianego w art. 145 § 1 lit. b p.p.s.a. powinno być poprzedzone oceną przesłanek warunkujących ewentualne rozstrzyganie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

2. Jezeli sąd administracyjny ustali, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotknięte jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. to w dalszej kolejności powinien sprawdzić, czy w sprawie występują negatywne przesłanki wznowienia, w tym ustanowiony w art. 146 § 2 k.p.a. zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

3. Samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, stanowiącą podstawę wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

TEZY

1. W okolicznościach konkretnej sprawy zastosowanie przez Sąd środka przewidzianego w art. 145 § 1 lit. b p.p.s.a. powinno być poprzedzone oceną przesłanek warunkujących ewentualne rozstrzyganie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

2. Jezeli sąd administracyjny ustali, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotknięte jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. to w dalszej kolejności powinien sprawdzić, czy w sprawie występują negatywne przesłanki wznowienia, w tym ustanowiony w art. 146 § 2 k.p.a. zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

3. Samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, stanowiącą podstawę wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Niezależnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 360/11 w sprawie ze skargi Związku Gmin [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 360/11, po rozpoznaniu skargi Związku Gmin [...] w RP uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie przepisu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz.U. Nr 231, poz. 1965 ze zm.) oraz § 2 pkt 1, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 1999 r. w sprawie rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych (Dz.U. Nr 38, poz. 374) wpisał w dziale A Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych Niezależną Gminę [...] z siedzibą w G. (dalej: NG[...]).

Związek Gmin [...] w Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Związek Gmin), działający na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin [...] w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 41, poz. 251 ze zm.) wnioskiem z dnia 10 czerwca 2003 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. twierdząc, że narusza ona rażąco prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., powołując art. 157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. Minister uznał, że Związek Gmin nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w/w decyzji.

Po rozpatrzeniu wniosku Związku Gmin o ponowne rozpoznanie sprawy Minister decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Związku Gmin, wyrokiem z dnia 26 marca 2004 r., sygn. akt I SA 2188/03 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 sierpnia 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in. na brak oczywistości, że Związek Gmin, któremu art. 7 ustawy o stosunku Państwa do gmin przyznaje określone uprawnienia i kompetencje jeżeli idzie o organizację gmin wyznaniowych, nie ma legitymacji w postępowaniu o rejestrację podmiotu, jakim jest Gmina Żydowska w rozumieniu ustawy z 1997 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 959/04 oddalił skargę kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W konsekwencji w/w orzeczeń Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2000 r. i decyzją z dnia 25 października 2007 r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku Związku Gmin o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia z [...] lutego 2000 r. Minister uznał, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. W razie, gdy w wyniku wykładni przepisów prawa ustalono w sprawie interes (obowiązek) prawny strony, organ rozstrzyga sprawę merytorycznie (pozytywnie lub negatywnie). W sytuacji zaś, gdy organ nie stwierdził w sprawie interesu (obowiązku) prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania albo wobec której wszczął postępowanie z urzędu, nie przechodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie kończy wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z wnioskiem Związku Gmin z dnia 14 listopada 2007 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 14 kwietnia 2008 r., utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia 25 października 2007 r.

Po rozpoznaniu skargi Związku Gmin Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 948/08 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 kwietnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 25 października 2007 r. Sąd wskazał, że organy orzekające w sprawie nie odróżniły oceny prawnej wiążącej sąd i organ a dotyczącej wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku od wskazań co do dalszego postępowania zawartych w orzeczeniu Sądu, które nie przesądzają o treści przyszłego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej NG[...] od w/w orzeczenia, wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 498/09, oddalił skargę kasacyjną.

W związku z ww. orzeczeniami Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., odmówił wszczęcia, na wniosek Związku Gmin, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] lutego 2000 r.

Następnie, po złożonym przez Związek Gmin wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Minister utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2010 r. wskazując, że NG[...] nie jest typową gminą żydowską w rozumieniu ustawy z 1997 r., a więc Związek Gmin nie ma prawa brać udziału w postępowaniu o wpisaniu kościoła lub innego związku wyznaniowego do Rejestru, jako że ten nie posiada interesu prawnego.

Związek Gmin [...] w RP w skardze na powyższą decyzję zarzucił:

1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") poprzez pominięcie przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2004 r., sygn. akt I SA 2188/03 oraz w wyroku NSA z dnia 22 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 959/04, w którym NSA zobowiązał organ do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z dnia [...] lutego 2000 r.;

2) art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 948/08 oraz w wyroku NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 498/09, w którym NSA zobowiązał organ jedynie do porównania ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin [...] w Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącej lex specialis wobec ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, a nie do "wstępnej analizy" i nieuprawnionej interpretacji prawa wewnętrznego skarżącego;

3) art. 170 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez organ mocy wiążącej ww. prawomocnych orzeczeń;

4) art. 2 Konstytucji RP;

5) art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie Związku Gmin prawa do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy;

6) art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej poprzez pozbawienie Związku Gmin prawa do postępowania;

7) art. 41 ust. 2 Prawa do dobrej administracji Karty praw podstawowych, gwarantujący każdej osobie prawo "do bycia wysłuchanym zanim zostanie zastosowany wobec niej niekorzystny indywidualny środek (...)";

8) art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji gwarantujący jednostce obronę interesu prawnego na drodze prawnej – w drodze postępowania regulowanego przepisami prawa, które gwarantują także prawo do wysłuchania;

9) art. 157 § 2 k.p.a. poprzez nie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo żądania strony, która wykazała w sprawie swój interes prawny stosownie do art. 28 k.p.a.;

10) art. 61 K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania, które już zostało wcześniej wszczęte przez MSWiA, o czym poinformowano Związek Gmin w zawiadomieniu organu z dnia 23 marca 2005 r.;

11) art. 7 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin [...] w Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., poprzez utworzenie NG[...] z pominięciem treści art. 7 ust. 1 ustawy z 1997 r., zgodnie z którym tworzenie nowych gmin żydowskich oraz znoszenie już istniejących gmin żydowskich następuje wyłącznie w trybie przewidzianym w prawie wewnętrznym Związku Gmin;

12) art. 24 ustawy o stosunku Państwa do gmin [...] w Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez utworzenie NG[...] z pominięciem trybu ustawy z 1997 r., a w trybie ustawy z 1989 r., skutkiem czego w przypadku zniesienia gminy żydowskiej nieutworzonej na mocy ustawy z 1997 r., jej majątek nie przejdzie na własność Związku Gmin, co miałby miejsce, gdyby NG[...] została zarejestrowana na mocy ustawy z 1997 r. i prawa wewnętrznego Związku Gmin;

13) art. 18 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania poprzez zarejestrowanie NG[...] w oparciu o ustawę z 1989 r. pomimo, że jej art. 18 wyłącza możliwość zastosowania ustawy z 1989 r. m.in. do gmin żydowskich, których sytuacja prawna i majątkowa została uregulowana w ustawie z dnia 20 lutego 1997 r., podczas gdy NG[...] jest gminą żydowską;

14) art. 3 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r., poprzez zakwestionowanie wyłącznej legitymacji i uprawnienia dla gmin żydowskich do swobodnego wykonywania zasad [...], do swobodnego zarządzania swoimi sprawami oraz do rządzenia się w swoich sprawach własnym prawem wewnętrznym.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku podniósł, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. na skutek wydania zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przepisy art. 24 oraz art. 25 k.p.a. regulujące instytucję wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu, mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania". Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia.

W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu.

Zgodnie z doktryną oraz przyjętym orzecznictwem, reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Istotą tej uchwały jest to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał dalej, że w przedmiotowej sprawie zarówno decyzję w organie pierwszej instancji, jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy podpisał działający z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Józef Różański – Dyrektor Departamentu Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych, nie zaś sam piastun funkcji – czyli Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zdaniem Sądu pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a..

Sąd w konsekwencji uznał, że doszło do istotnego naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania, co zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że wskazane uchybienie w procedowaniu, jakiego dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi.

Niezależna Gmina [...] w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu i wykazywanie przez sąd naruszeń powołanego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego i uznanie, że uchylona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, podczas gdy w postępowaniu przed organem z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło stanowić przesłankę wznowienia postępowania, gdyż upoważniony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pracownik na podstawie § 2 ust, 4 pkt 2 regulaminu organizacyjnego MSWiA stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 8 MSWiA z dnia 9 marca 2011 r. w zw. z art. 268a k.p.a. wydający decyzję nie podlega wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. od udziału w wydaniu decyzji na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. polegającą na przyjęciu, iż upoważniony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pracownik na podstawie § 2 ust. 4 pkt 2 regulaminu organizacyjnego MSWiA stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 8 MSWiA z dnia 9 marca 2011 r. w zw. z art. 268a k.p.a. jest wyłączony od udziału w wydaniu decyzji na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu wywołanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

Zdaniem skarżącej orzecznictwo oraz doktryna w sposób jasny i precyzyjny formułują zasady wyłączenia członka organu kolegialnego, jakim w szczególności jest samorządowe kolegium odwoławcze, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, natomiast w żaden sposób nie odnosi się do organu monokratycznego, jakim jest minister. NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 300/07, wyraził stanowisko zgodnie z którym w przypadku organu monokratycznego (ministra) właściwego zgodnie z wolą ustawodawcy do załatwienia danego rodzaju sprawy, art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Znaczenie ma bowiem specyfika zarówno samego środka, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który nie może być identyfikowany z odwołaniem (inaczej racjonalny ustawodawca nie wprowadzałby zróżnicowania), jak i wzgląd na uwarunkowania wiążące się z działaniem organu monokratycznego, który obsługiwany jest przez mającą określoną strukturę ministerstwo oraz fakt podporządkowania służbowego pracownika naczelnego organu administracji publicznej w hierarchii urzędu. Minister jest jednoosobowym organem wydającym niektóre decyzje w sprawach, w których stronie niezadowolonej nie przysługuje prawo wniesienia odwołania. Jeśli decyzje wydaje organ, to zgodnie z art. 268a k.p.a., może on, ale nie musi, upoważnić w formie pisemnej pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwienia spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Gdyby uznać, że zasada wyrażona w przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie w niniejszej sytuacji, to organ monokratyczny, jakim jest minister, który nie udzieliłby stosownych upoważnień pracownikom, nie mógłby rozpoznać we własnym imieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. – przepis byłby martwy.

Przepis art. 268a k.p.a., który uwzględnił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w wydanym zarządzeniu nr 8 z dnia 9 marca 2011 r., którego załącznik stanowi regulamin organizacyjny Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, przewiduje możliwość dekoncentracji uprawnień orzeczniczych na inne osoby. W § 2 załącznika w ust. 2 pkt 2 i 3 przewidziano możliwość podejmowania decyzji w imieniu Ministra w ramach udzielonych upoważnień. Regulacja ta jest konsekwencją przyjętego szeroko po 1975 r. w administracji państwowej, a po 1990 r. również w administracji samorządowej rozwiązania, w którym organami uprawnionymi do wydawania decyzji administracyjnych stały się organy monokratyczne (H. Jachowicz, Upoważnienia..., s. 43). Przepis ten wymaga jedynie, by upoważnienie do załatwiania spraw było sporządzone na piśmie, było skierowane do konkretnego pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej oraz określało rodzaj spraw, które z upoważnienia organu będą mogli ci pracownicy załatwiać. Użyte w tym przepisie sformułowanie "jednostka organizacyjna" należy utożsamiać z pojęciem urzędu danego organu administracji, rozumianego jako jego aparat pomocniczy, przydatny mu do wykonywania jego zadań i kompetencji. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcję organu, która jednak nie staje się przez to organem administracji publicznej, bowiem wykonuje tylko kompetencje tego organu (z jego upoważnienia), ale nie jest ich piastunem. Pracownik organu administracji publicznej upoważniony przez ten organ działa tylko w jego imieniu, nie uzyskując jednak przymiotu organu administracji publicznej.

Pełnomocnik podniósł, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jakoby w przedmiotowej kwestii orzecznictwo i doktryna były zgodne. W tej kwestii dwukrotnie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów, a oba orzeczenie w swej treści były ze sobą sprzeczne. W związku ze sprawą o sygn. akt II OPS 3/07 zwrócono się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego: czy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim ogranicza wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do członka kolegium, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest zgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej? Jak słusznie zważył Trybunał Konstytucyjny istota zadanego pytania sprowadzała się do stosowania przepisów o wyłączeniu pracownika w sytuacji, gdy członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji, zaskarżonej następnie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu do wskazanego orzeczenia TK powołując się na liczne orzeczenia uznał dużą rozbieżność w opisywanej kwestii. Ponadto jasno i precyzyjnie określono charakter badanej normy z ewidentnym podkreśleniem organu kolegialnego, przez co w żaden sposób nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż wnioski TK należy również interpretować w związku z udzielonym upoważnieniem przez organ monokratyczny.

Orzekając o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 k.p.a. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. P 8/03 (OTK ZU-A 2005, nr 3, poz. 20) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej.

Dalej powołano wyrok z dnia 19 stycznia 2011 r. II GSK 76/10, w którym NSA stwierdził, iż zagadnienie dotyczące stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w myśl którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, wywoływało w orzecznictwie rozbieżności. Na tym tle wypowiedział się NSA w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GSP 2/06 (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61), Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie sygn. akt P 57/07, a także NSA w składzie 7 sędziów w wyroku z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OPS 2/09 (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 60).

We wspomnianej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, iż przepisy o wyłączeniu pracownika mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, jak również do osoby piastującej funkcję organu. Zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.) trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przyczyn nieważności postępowania sądowego określona w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Rozpatrywana skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek uzasadniony okazał się wyłącznie zarzut dotyczący art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Jako nieusprawiedliwiony należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że upoważniony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pracownik był wyłączony od udziału w wydaniu decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy według skarżącego przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

Wbrew argumentacji autora skargi kasacyjnej, odwołującej się szeroko do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądów wyrażonych w piśmiennictwie, Sąd pierwszej instancji w sposób uprawniony przyjął, że wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę stanowiło istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., warunkujące wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wprawdzie trafnie zwrócono w skardze kasacyjnej uwagę na rozbieżność orzecznictwa sądów administracyjnych w omawianym zakresie, to jednak interpretacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. przyjęta przez Sąd Wojewódzki jest niewątpliwie wyrazem stanowiska aktualnie dominującego.

Zasadnicze znaczenie dla ujednolicenia stosowania instytucji wyłączenia pracownika w postępowaniu toczącym się wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) miała uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. sygn. I OPS 13/09, zgodnie z którą art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu tej uchwały zawarto uwagi co do znaczenia całego systemu gwarancji procesowych, w tym instytucji wyłączenia pracownika, organu i członka organu kolegialnego dla realizacji konstytucyjnych zasad: prawa do procesu oraz prawa do sądu. Zaakcentowano potrzebę rozróżnienia organu od obsady personalnej organu administracji wskazując, że organy mając kompetencję do autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego, mają w istocie obowiązek działania. Organ administracji wykonując zadania publiczne działa w imieniu państwa lub wspólnoty samorządowej, jest organem państwa lub organem wspólnoty samorządowej, któremu dla realizacji tych zadań przyznano określony zakres kompetencji. Ponadto zwrócono uwagę na znaczenie rozwiązania prawnego polegającego na dekoncentracji wewnętrznej, polegającej na upoważnieniu jednostek organizacyjnych aparatu pomocniczego lub pracowników tego aparatu do wykonywania kompetencji organu administracji publicznej, ale w imieniu i na rachunek organu.

Mając na względzie rozwiązania prawne przyjęte w zakresie budowy systemu organów wykonujących administrację publiczną i przyznane tym organom kompetencje w przepisach prawa z mocą bezwzględnie obowiązującą – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można do piastuna organu stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wymieniona uchwała podjęta została w stanie prawnym obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., a więc kiedy zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 pracownik organu administracji podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na literalne brzmienie tego przepisu sporne było jego odpowiednie stosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważyło stanowisko, że pracownik wydający decyzję z upoważnienia naczelnego organu administracji podlega na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W szeregu orzeczeń wskazano, że istotą uchwały z 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 jest to, że unormowanie przewidziane w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie dotyczy wyłącznie piastuna organu administracji, natomiast znajduje zastosowanie do pracowników aparatu pomocniczego np. Prezesa ZUS, Prezesa KRUS, Ministra Edukacji Narodowej, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Jednocześnie zauważono, że za słusznością takiego poglądu przemawia zmiana brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonana nowelizacją z 3 grudnia 2010 r. (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2011 r., I OSK 383/11, 16 grudnia 2011 r., I OSK 632/11, 6 lipca 2011 r., II GSK 743/10, 15 września 2011 r., II GSK 831/10, 12 stycznia 2012 r., II GSK 1434/10, 12 stycznia 2012 r., II GSK 1432/10).

Podobnie sens cyt. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r., odczytany został w piśmiennictwie, z tym że dodatkowo powołano ją jako wskazanie, iż gwarancyjna rola przepisów stanowiących podstawę wyłączenia pracownika powinna być zachowana w rozsądnych granicach (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 152-153; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex a Wolters Kluwer Business, Warszawa 2011, s. 225-229).

Akceptując – w kontekście poczynionych rozważań – wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., jednocześnie za przedwczesne należało uznać rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W okolicznościach konkretnej sprawy zastosowanie przez Sąd środka przewidzianego w art. 145 § 1 lit. b p.p.s.a. powinno być poprzedzone oceną przesłanek warunkujących ewentualne rozstrzyganie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Unormowanie tego ostatniego przepisu, przewidującego stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, nawiązuje do postanowień art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a. oraz z art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.

Jeżeli sąd administracyjny ustali, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotknięte jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. to w dalszej kolejności powinien sprawdzić, czy w sprawie występują negatywne przesłanki wznowienia, w tym ustanowiony w art. 146 § 2 k.p.a. zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzja jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Trudno bowiem byłoby przyjąć, że sąd administracyjny kontrolę legalności decyzji zawęża do badania tzw. pozytywnych przesłanek wznowienia, a pomija przesłanki negatywne, podczas gdy organ administracji działając w trybie nadzwyczajnym ma obowiązek przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak też co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

W piśmiennictwie wskazano, że wprowadzenie w art. 146 § 2 k.p.a. przesłanki ograniczającej dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania oznacza odejście od przyjętego wcześniej w kodeksie postępowania administracyjnego domniemania, iż kwalifikowana wadliwość procesowa ma wpływ na treść decyzji.

Wyrażony został pogląd, że naprawienie wadliwości proceduralnych nie zawsze wpływa na merytoryczną treść decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2011, s. 567-568).

Również na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny przyjmuje się w literaturze przedmiotu, że w przypadku ustalenia przez sąd, że postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, było dotknięte wadami określonymi w art. 145 § 1 k.p.a. i jednoznacznego przy tym stwierdzenia istnienia negatywnych przesłanek uchylenia decyzji określonych w art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a., sąd ten ogranicza się do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 669-671; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 528).

Oczywiście w postępowaniu sądowym może się zdarzyć, że w okolicznościach konkretnej sprawy ustalona podstawa wznowienia będzie tego rodzaju, że niemożliwe będzie dokonanie oceny w ramach art. 146 § 2 k.p.a. Jednak w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, a Sąd Wojewódzki powinien mieć na uwadze to, że organ administracji orzekał w warunkach związania na mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku z dnia 5 grudnia 2008 r. Rzeczą więc Sądu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie rozważenie, czy stwierdzona w sprawie wadliwość procesowa wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.