Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 165/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 - 6
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka, sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Stoszowice z dnia 22 stycznia 2016 r. nr XII/90/2016 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia Szkoły Podstawowej w Srebrnej Górze z filiami w Przedborowej oraz Stoszowicach i nadania statutu I. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Stoszowice nr XII/902016 z dnia 22 stycznia 2016 r. w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia Szkoły Podstawowej w Srebrnej Górze z filiami w Przedborowej oraz Stoszowicach i nadania statutu; II. zasądza od Gminy Stoszowice na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wojewody Dolnośląskiego jest uchwała Rady Gminy Stoszowice z dnia 22 stycznia 2016 r., nr XII/90/2016 zmieniająca uchwałę w sprawie utworzenia Szkoły Podstawowej w Srebrnej Górze z filiami w Przedborowej oraz Stoszowicach i nadania statutu.

Zaskarżoną uchwałą, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. D. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej u.s.g.) w związku z art. 5 ust. 2 pkt 1, art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm., dalej: u.s.o.) Rada Gminy Stoszowice dokonała przeniesienia siedziby filii Szkoły Podstawowej w Srebrnej Górze z miejscowości Przedborowa do miejscowości Grodziszcze oraz wskazała, że jednostka będzie działała pod nazwą: "Szkoła Podstawowa w Budzowie z filią w Grodziszczu". Przedmiotowa zmiana nie powoduje zmiany obwodu szkoły, który dalej obejmować będzie teren całej gminy Stoszowice.

W skardze na opisaną wyżej uchwałę Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie jej nieważności, w toku bowiem przeprowadzonego postępowania nadzorczego wobec powyższej uchwały stwierdzono, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 59 ust. 1, ust. 2, ust. 2c, ust. 3 oraz ust. 4 w związku z art. 59 ust. 6 u.s.o.

W ocenie organu nadzoru przeniesienie siedziby filii szkoły należy uznać za przekształcenie, o którym mowa w art. 59 ust. 6 u.s.o., a co za tym idzie wymaga ono przeprowadzenia stosownej procedury określonej w przepisach art. 59 ust. 1, ust. 2, ust. 2c, ust. 3 oraz ust. 4 u.s.o.

Powyższe potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3045/13. W uzasadnieniu przywołanego wyroku wskazano, że zmiana dowolnego z elementów aktu założycielskiego szkoły jest przekształceniem tej szkoły, o którym mowa w art. 59 ust. 6 u.s.o. "Przekształcenie" to bowiem literalnie "zmiana czegoś", a w tym przypadku dochodzi właśnie do zmiany elementów konstytutywnych dla bytu prawnego szkoły, tj. wspomnianego aktu założycielskiego.

Mając na uwadze powyższe organ nadzoru wskazał, że w przypadku przekształcenia szkoły, zgodnie z art. 59 ust. 6 u.s.o. powinna zostać przeprowadzona procedura określona przepisami art. 59 ust. 1-5u.s.o. Natomiast z informacji przekazanych przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty we Wrocławiu, wynika, że stosowna procedura nie została przeprowadzona.

Organ nadzoru wskazał, że procedura przekształcenia szkoły dla swej skuteczności wymaga uchwały organu stanowiącego, tzw. uchwały intencyjnej. Dopiero podjęcie takiej uchwały skutkuje zobowiązaniem organu prowadzącego szkołę do poinformowania określonych prawem podmiotów o zamiarze jej przekształcenia. Co więcej szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana (przekształcona) po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (art. 59 ust. 2 u.s.o.).

W ocenie Wojewody Dolnośląskiego, brak przeprowadzenia stosownej procedury poprzedzającej przekształcenie szkoły stanowi istotne naruszenie prawa i skutkować powinno stwierdzeniem nieważności uchwały przekształcającej szkołę - w analizowanym przypadku uchwały nr XII/90/2016 Rady Gminy Stoszowice z dnia 22 stycznia 2016 r. zmieniającej uchwałę w sprawie utworzenia Szkoły Podstawowej w Srebrnej Górze z filiami w Przedborowej oraz w Stoszowicach i nadania statutu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Stoszowice wniosła o jej oddalenie.

W uznaniu Rady, stanowisko zaprezentowane w skardze zawiera w istocie rzeczy jedną z wielu spotykanych w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretacji powołanych w tym akcie przepisów u.s.o. Interpretacja ta nie jest jedyną, albowiem z treści innych niż powołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 3045/13 znajdują się odmienne zalecenia dotyczące procedury zmiany lokalizacji szkoły publicznej. Zarówno orzecznictwo, jak i praktyka w poszczególnych województwach okazują się rozbieżne. Przykładowo, w treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/OL615113, wskazano, że:

"1.Brak jest podstaw do rozszerzającej wykładni pojęcia "likwidacja szkoły" i obejmowania tym terminem także przeniesienia siedziby szkoły. Nawet przeniesienie siedziby szkoły do innej miejscowości nie unicestwia bytu prawnego określonej placówki, gdyż szkoła w sensie prawnym istnieje nadal. Nie łączy się też "z przeniesieniem uczniów do innej szkoły publicznej w celu kontynuowania nauki" (art. 59 ust. 1 u.s.o., ani "z przekazaniem dokumentacji zlikwidowanej szkoły organowi prowadzącemu" (art. 59 ust. 3 wskazanej ustawy), ani ze zwolnieniami wszystkich nauczycieli czy innych pracowników szkoły. Ustawa o systemie oświaty nie zawiera przepisów dotyczących przeniesienia siedziby szkoły. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca wykluczył w ogóle taką możliwość. Przedmiotowa zmiana jest co do zasady dopuszczalna, ale musi być powiązana z regulacjami dotyczącymi zmiany sieci szkół, o której mowa w art. 17 wskazanej ustawy. Siedziba szkoły jest bowiem jednym z ogniw takiej sieci. Zmiana każdego z elementów przedmiotowego układu wymaga zatem zmiany obowiązującej w gminie sieci szkół.

2. Dopuszczalne jest przeniesienie siedziby szkoły nawet do innej miejscowości pod warunkiem zmiany sieci szkół.

3. Przy zmianach statutu związanych z przeniesieniem siedziby konieczne jest współdziałanie między organem wykonawczym powiatu (który winien zainicjować podjęcie stosownej uchwały przez radę powiatu zmieniającej sieć szkół) a organami szkoły uprawnionymi do zmiany statutu. Zmiana statutu w zakresie siedziby szkoły będzie zawsze sprawą wtórną".

Wskazany kierunek wykładni, który stanowił podstawę działań Rady Gminy Stoszowice, znajduje oparcie także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2121/10, który wprost wskazuje się, że brak jest podstaw do rozszerzającej wykładni pojęcia "likwidacja szkoły" i obejmowania tym terminem także przeniesienia siedziby szkoły. Nawet przeniesienie siedziby szkoły do innej miejscowości nie unicestwia bytu prawnego określonej placówki, gdyż szkoła w sensie prawnym istnieje nadal. Nie łączy się też "z przeniesieniem uczniów do innej szkoły publicznej w celu kontynuowania nauki" (art. 59 ust. 1 u.s.o., ani "z przekazaniem dokumentacji zlikwidowanej szkoły organowi prowadzącemu" (art. 59 ust. 3 wskazanej ustawy), ani ze zwolnieniami wszystkich nauczycieli czy innych pracowników szkoły.

W świetle powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2011 r., procedura zmiany siedziby filii szkoły - wprost nie uregulowana w u.s.o. - zakłada zmianę siedziby jednej z filii szkoły publicznej bez potrzeby wdrożenia procedury właściwej dla likwidacji szkoły.

Wskazany kierunek wykładni był do chwili obecnej aprobowany także przez Wojewodę Dolnośląskiego. Organ ten nie znalazł podstaw prawnych dla zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu podobnych uchwał podejmowanych na terenie Województwa Dolnośląskiego, w tym ostatnio podjętej uchwały Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 29 października 2015 r., nr XIV/176/2015 zmieniającej uchwałę w sprawie utworzenia Zespołu Szkół Zawodowych Specjalnych w Wałbrzychu przy pI. Bohaterów Pracy 1. W tej sytuacji (istnienie określnej praktyki organu nadzoru), Rada Gminy Stoszowice miała prawo oczekiwać, że analogiczna uchwała (tylko dotycząca zmiany siedziby jednej z filii Szkoły Podstawowej w Srebrnej Górze) będzie identycznie traktowana, tj. nie będzie wymagane zachowanie pełnej procedury formalnej właściwej dla likwidacji szkoły.

Podkreślono, że organ wykonawczy Gminy Stoszowice powiadomił we właściwy sposób (forma listów poleconych) rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w Srebrnej Górze o terminie planowanej zmiany siedziby jednej z filii tej szkoły

Reasumując, w ocenie Rady Gminy brak jest jakichkolwiek przesłanek merytorycznych, a zwłaszcza przesłanek natury prawnej, aby przyjmować inny tryb zmiany siedziby szkoły w zależności od rodzaju określnej jednostki samorządu terytorialnego na obszarze której działa szkoła. Te same zasady winny dotyczyć zarówno typowej gminy miejskiej (Wałbrzych), jak i gminy wiejskiej (Gmina Stoszowice), tym bardziej, że w obu przypadkach zmiana siedziby szkoły (jej filii) nie skutkowała przeniesieniem siedziby poza obwód konkretnej szkoły.

W piśmie z dnia 12 lipca 2016 r. Rada Gminy Stoszowice złożyła wniosek o umorzenie postępowania sądowego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 17 maja 2016 r. na wniosek Stowarzyszenia Rozwoju Wsi Grodziszcze i Rudnica zostały podjęte decyzje w sprawie cofnięcia zezwolenia na założenie i prowadzenie szkoły podstawowej z oddziałem przedszkolnym w Grodziszczu nr 4. Ponadto w dniu 23 czerwca 2016 r. Gmina Stoszowice zawarła ze Stowarzyszeniem Rozwoju Wsi Grodziszcze i Rudnica ugodę sądową, która z jednej strony umożliwia Gminie Stoszowice prowadzenie działalności oświatowej a z drugiej strony potwierdza wolę (brak zamiaru) Stowarzyszenia w zakresie dalszego prowadzenia działalności oświatowej w przedmiotowym obiekcie.

Wobec powyższego uznano, że zbędnym pozostaje angażowanie autorytetu Sądu celem rozstrzygnięcia kwestii zasadności przychylenia się przez Gminę Stoszowice do określonej wykładni – prezentowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – dotyczącej zasadniczych elementów konstrukcyjnych procedury zmiany siedziby szkoły.

Zarządzeniem z dnia 28 września 2016 r. Sąd zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego o oświadczenie, czy wobec wniosku Rady Gminy Stoszowice z dnia 12 lipca 2016 r. o umorzenie postępowania sądowego Wojewoda podtrzymuje skargę, czy też ją cofa.

W piśmie z dnia 9 sierpnia 2016 r. Wojewoda Dolnośląski oświadczył, że podtrzymuje w całości złożoną skargę. Wskazał, że zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem 22 stycznia 2016 r., z mocą obowiązującą od dnia 1 września

2016 r. Wojewoda wskazał, ze zaskarżona uchwała nie została uchylona. W związku z tym, że uchwała ta zawiera istotne naruszenia prawa, powinno nastąpić stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w całości, tak aby nie funkcjonowała ona w obrocie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) zwanej p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest natomiast wojewoda, z mocy art. 86 tej ustawy. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 komentowanej ustawy). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała, która - jak wynika z relacji organu nadzoru - wpłynęła do organu nadzoru w dnia 28 stycznia 2016 r., w wymaganym terminie nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym. Natomiast skarga, zawarta w piśmie z dnia 17 marca 2016 r., została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, zatem jest ona prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu.

Skoro skarga złożona w niniejszej sprawie przez Wojewodę Dolnośląskiego ma swoje oparcie w przepisie art. 93 ust. 1 u.s.o., który umożliwia organowi nadzoru zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały w sytuacji, gdy upłynął już termin do stwierdzenia jej nieważności, to stwierdzenie przez organ nadzoru, że uchwała dotknięta jest wadami uzasadniającymi skierowanie sprawy na drogę sądową, oznacza obowiązek wniesienia skargi. W tej sytuacji brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Rady Gminy Stoszowice o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi przypomnieć przyjdzie, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Stoszowice z dnia 22 stycznia 2016 r., nr XII/90/2016 podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z art. 5 ust. 2 pkt 1, art. 58 ust. 1 u.s.o.

W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.

Zgodnie z art: 59 u.s.o.

1. Szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

1a. Szkoła w zakładzie poprawczym lub schronisku dla nieletnich oraz szkoła przy zakładzie karnym lub areszcie śledczym może być zlikwidowana w każdym czasie, po zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole.

2. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

2c. Opinia, o której mowa w ust. 2, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje:

1) zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania - w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty;

2) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku postanowienia wydanego przez tego ministra.

3. Dokumentację zlikwidowanej szkoły publicznej przekazuje się organowi prowadzącemu szkołę, z wyjątkiem dokumentacji przebiegu nauczania, którą przekazuje się organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny, w terminie jednego miesiąca od dnia zakończenia likwidacji.

4. Dokumentację zlikwidowanej szkoły lub placówki publicznej prowadzonej przez osobę prawną lub fizyczną przekazuje się właściwemu organowi jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 58 ust. 3.

5. Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio do placówek publicznych, z wyjątkiem warunku o likwidacji z końcem roku szkolnego.

6. Przepisy ust. 1-5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki.

Analiza treści przytoczonego powyżej przepisu prowadzi do wniosku, że elementami tworzącymi zręby prawnoustrojowe szkoły są te wskazane w akcie założycielskim: typ i rodzaj szkoły, jej nazwa i siedziba, a pewnej kategorii szkół także obwód. Zmiana dowolnego elementu aktu założycielskiego szkoły jest przekształceniem tej szkoły , o którym mowa w art. 59 ust. 6 u.s.o.

Jednym z elementów aktu założycielskiego jest siedziba szkoły. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga rozumienie pojęcia "siedziby szkoły", o którym mowa w art. 58 ust. 1 u.s.o. Ustawa ta nie posługuje się definicją legalną tego pojęcia. W związku z tym konieczne jest uwzględnienie językowego rozumienia wskazanego wyrażenia. "Siedziba" definiowana jest jako "miejsce, gdzie znajduje się stale jakaś instytucja" (Słownik Języka Polskiego. Wydanie zmienione i poprawione, red. M. Szymczak, Tom III R-Z, Warszawa 1992, s. 212; Uniwersalny Słownik języka polskiego PWN, red. S. Dubisz, P-Ś, Warszawa 2011, s. 1200-1201) czy jako "miejsce urzędowania, działalności" (S. Skorupka, Słownik frazeologiczny języka polskiego, Warszawa

1996 r., s. 111; Domowy popularny słownik języka polskiego, red. B. Dunaj, Warszawa 2003, s. 537). W orzecznictwie NSA podkreśla się, że nietrafna byłaby tutaj zatem wykładnia systemowa przyjmująca rozumienie siedziby z art. 41 Kodeksu cywilnego, tj. jedynie przez miejscowość. Pojęcie siedziby jest bowiem jednolite dla wszystkich szkół, a biorąc pod uwagę posiadanie przez część z nich obwodów (art. 58 ust. 2 u.s.o.), na gruncie u.s.o. pojęcie siedziby szkoły należy odnosić w sposób możliwie szczegółowy i precyzyjny do miejsca (budynku głównego), w którym prowadzi ona swoją działalność, tj. do konkretnego adresu (ulicy, numeru), pod którym zakład administracyjny (będący zespołem środków i ludzi), jakim jest szkoła – prowadzi świadczenie usług oświatowych. Siedzibą szkoły, w rozumieniu art. 58 ust. 1 u.s.o., jest zatem dokładnie wskazany adres, pod którym się ona mieści, a nie jedynie oznaczenie miejscowości. Wniosek ten potwierdza także wykładnia funkcjonalna, w której bierze się pod uwagę tzw. kontekst funkcjonalny rozpatrywanej normy (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 133 i n.), albowiem w ujęciu społecznym siedzibę szkoły odnosi się do jej konkretnej lokalizacji, nierzadko wiążąc ją z tym miejscem, określając przez nie i wpisując w jego kontekst historyczno-kulturowy oraz pewną tradycję.

W omawianej sprawie doszło do przeniesienia siedziby filii Szkoły Podstawowej w Srebrnej Górze z miejscowości Przedborowa do miejscowości Grodziszcze, a nowa jednostka miała działać pod nazwą "Szkoła Podstawowa w Budzowie z filią w Grodziszczu". Kontrola legalności zaskarżonej uchwały wymaga zatem ustalenia, czy przedmiotowa zmiana czyli przeniesienie siedziby filii szkoły należy uznać za przekształcenie, o którym mowa w art. 59 ust. 6 u.s.o., a co za tym idzie, czy wymaga ono przeprowadzenia stosownej procedury określonej w przepisach art. 59 ust. 1, ust. 2, 2c, ust. 3 oraz ust. 4 u.s.o.

Jedna grupa orzeczeń prezentuje stanowisko, że brak jest podstaw do rozszerzającej wykładni pojęcia "likwidacji szkoły" i obejmowania tym terminem także przeniesienia siedziby szkoły. Nawet przeniesienie siedziby szkoły do innej miejscowości nie unicestwia bytu prawnego określonej placówki, gdyż szkoła w sensie prawnym istnieje nadal. W konsekwencji uznano, że zmiana siedziby filii szkoły nie wymaga wdrożenia procedury właściwej dla likwidacji szkoły (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2121/10). Ten kierunek wykładni jest podzielany przez Radę Gminy Stoszowice.

Pojawiła się też linia orzecznicza, która prezentuje pogląd odmienny, a mianowicie, że przeniesienie siedziby szkoły stanowi przekształcenie szkoły w rozumieniu art. 59 ust. 6 u.s.o., a zatem procedura jego dokonania wynika z odpowiednio stosowanych art. 59 ust. 1 i 2 tej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3045/13). Stanowisko i zasadniczy tok rozważań przedstawiony w tym orzeczeniu Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni akceptuje i podziela.

Odnośnie stanowiska Rady Gminy, aprobującej stanowisko przeciwne i zarzucającej, że taki kierunek wykładni był do tej pory aprobowany przez organ nadzoru odnośnie podobnych uchwał podejmowanych na terenie województwa dolnośląskiego, podkreślenia wymaga, że Sąd bada legalność uchwały tylko w niniejszej, konkretnej sprawie i nie może odnosić się do zachowań organu nadzoru w innych sprawach.

Jak stanowi art. 59 ust. 6 u.s.o., przepisy ust. 1-5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. W literaturze zauważa się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te (i tylko te) spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane (J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, nr 3, s. 372–373). Przy dokonywaniu wykładni przepisów odpowiednio stosowanych konieczne jest zachowanie odpowiedniej sekwencji; w pierwszej kolejności przepisy odniesienia powinny być stosowane wprost, w dalszej – gdy ich stosowanie in extenso nie jest możliwe czy celowe – mają one zastosowanie z niezbędnymi modyfikacjami dostosowującymi je do przepisów odesłania, dopiero zaś w przypadku, gdy stosowanie przepisów odniesienia byłoby całkowicie niemożliwe lub bezcelowe – nie mają one zastosowania (zob. S. Gajewski, A. Jakubowski, Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego prowadzonego przez wojewodę, "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 6, s. 56-57).

W powołanym wyżej wyroku NSA zaaprobowanym przez tut. Sąd, wyjaśniono na czym polega odpowiednie stosowanie art. 59 ust. 1-5 i art. 58 przy przekształceniu szkoły, polegającym np. na zmianie jej siedziby. W tym celu należy podstawić we wskazanych przepisach w miejsce "likwidacji" wyrażenie "przekształcenie", a następnie zweryfikować, czy tak utworzona norma zachowuje sens i może mieć zastosowanie, a zatem dokonując odpowiednich zmian, tak aby zachować treść odnoszącą się tak do procesu likwidacji szkoły, jak i jej przekształcenia.

Odpowiednio stosowany art. 59 ust. 6 w związku z art. 59 ust. 1 u.s.o. zawiera zatem normę wskazującą, że szkoła publiczna może być przekształcona z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę. W jej świetle, organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia, zawiadomić o zamiarze przekształcenia szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Odnieść można tutaj wszystkie ustalenia, jaki poczyniły orzecznictwo i doktryna w zakresie zawiadamiania o likwidacji szkoły, a zatem informacja o zamiarze przekształcenia szkoły powinna być informacją imiennie adresowaną do wszystkich poszczególnych rodziców, wyraźną i dającą możliwość zapoznania się z jej treścią. Poinformowanie nie musi nastąpić na piśmie; udokumentowane powiadomienie osób obecnych na zebraniu oraz skierowanie pisemnych zawiadomień do pozostałych rodziców uczniów (uczniów w szkole dla dorosłych) czyni zadość wymaganiom, o których mowa w art. 59 ust. 1 u.s.o. Dla celów dowodowych organ prowadzący powinien dołożyć starań, aby poświadczyć bądź dokonać doręczenia pism listami poleconymi, bądź dostarczyć innych dowodów należytego powiadomienia, np. listy obecności rodziców uczniów na zebraniu informacyjnym, wraz z protokołem (stenogramem) tego zebrania. W żadnym wypadku nie jest jednak możliwe przyjęcie domniemania, że skuteczne powiadomienie nastąpiło, co oznacza, że ciężar wykazania tej okoliczności spoczywa na organach j.s.t. (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2013, s. 668-669 i cyt. tam orzecznictwo). Termin 6 miesięcy, o którym mowa w przepisie, ma charakter materialnoprawny, a zatem jego upływ powoduje bezskuteczność czynności zawiadomienia, co rzutuje na ocenę legalności ewentualnej uchwały o przekształceniu szkoły. Określa on zarazem termin na zawiadomienie o zamiarze przekształcenia szkoły, a zatem organ powinien działać z odpowiednim wyprzedzeniem, aby rodzic ucznia otrzymał informację przed upływem rzeczonych sześciu miesięcy (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r., I OSK 374/09, publ. LEX nr 1101346).

Należy zaznaczyć, że uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły powinna zawierać uzasadnienie, w którym określone są motywy projektowanego przekształcenia (por. uchwała NSA z dnia 29 lipca 2010 r., I OPS 2/10, ONSAiWSA z 2011 r. Nr 1, poz. 2). Uchwała ta, tak jak i uchwała o przekształceniu szkoły, podlega przedłożeniu sprawującemu nadzór wojewodzie, w terminie 7 dni od dnia jej podjęcia, stosownie do art. 90 ust. 1 u.s.g.

Odpowiednie zastosowanie przy przekształceniu szkoły będzie miał także art. 59 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 6 u.s.o. Tak zrekonstruowana norma wskazuje, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać przekształcona dopiero po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły (czy zespołu szkół), jak i uchwała przekształcająca szkołę (zespół szkół), mogą być także aktami podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 167 ze zm.), np. gdy zmiana siedziby wiąże się ze zmianami prawno-pracowniczymi nauczycieli. Odpowiednie zastosowanie znajdzie wówczas uchwała NSA z dnia 29 lipca 2010 r., I OPS 2/10 (ONSAiWSA z 2011 r. Nr 1, poz. 2).

Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy należy wskazać, że Rada Gminy nie zastosowała stosownej procedury poprzedzającej przekształcenie szkoły, tj. poza zawiadomieniem rodziców uczniów o terminie planowanej zmiany siedziby jednej z filii szkoły, nie podjęła uchwały intencyjnej o zamiarze przekształcenia (przeniesienia) filii szkoły, nie sporządziła uzasadnienia zaskarżonej uchwały, zawierającego motywy przekształcenia, wreszcie nie zasięgnęła opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, tj. – stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 1 u.s.o. – kuratora oświaty, w przedmiocie uchwały o przekształceniu szkoły.

Na gruncie przedstawionych rozważań należało przyjąć, że z uwagi na ujawnione wadliwości, tj. brak przeprowadzenia stosownej procedury poprzedzającej przekształcenie (przeniesienie) siedziby filii szkoły stanowi istotne naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w pkt II wyroku oparto na zasadzie art. 200 p.p.s.a.