Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 699/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Pomoc publiczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31zo ust. 2, art. 31zt
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Andrzej Nikiforów, Protokolant referent Karolina Młynarczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 sierpnia 2020 r. nr 470000/71/410784/2020/ZPWWO w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, ubezpieczenie zdrowotne za okres maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. K. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z dnia 19 sierpnia 2020 r. nr 470000/71/410784/2020/ZPWWO odmawiająca prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, ubezpieczenie zdrowotne za okres maj 2020 r.

Z akt sprawy wynika, że strona złożyła w dniu 9 kwietnia 2020 r. wniosek RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec –maj 2020 r. jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność opłacająca składki wyłącznie za siebie (pkt II pkt 2 wniosku RDZ).

Zaskarżoną decyzją organ – wydaną m.in. na podstawie art. 31zq ust. 7 i art. 31zy ust. 1 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19") - odmówił stronie prawa do zwolnienia za maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji powołał art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy COVID-19 i stwierdził, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia składek było przekazanie dokumentów rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., a w sprawie ustalono, że w wymaganym terminie nie został przekazany dokument rozliczeniowy za 5/2020 r., wobec czego zwolnienie za maj 2020 r. stronie nie przysługuje.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji zarzucając naruszenie art. 47 i art. 18c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 31zo-31zu ustawy COVID-19. W uzasadnieniu wyjaśnił, że od stycznia 2020 r. korzystał z "małego ZUS", złożył w tym zakresie deklarację rozliczeniową i uzyskał w punkcie informacyjnym organu informację o braku obowiązku składania innych dokumentów. Wskazał ponadto, że w styczniu 2020 r. istniała wątpliwość co do tożsamości instytucji "mały ZUS" oraz "mały ZUS plus" i dopiero w lipcu 2020 r. okazało się, że "mały ZUS" został zastąpiony przez "mały ZUS plus", o czym skarżący został telefonicznie zawiadomiony przez organ oraz o niepowielaniu się w związku z tym miesięcznych deklaracji DRA w systemie ZUS, co traktowane jest jak ich niezłożenie. W wyniku takiej informacji organu w dniach 14, 22 i 29 lipca 2020 r. złożył formularze DRA za miesiące od lutego do lipca 2020 r. Wedle skarżącego, ustawa COVID-19 nie wymaga złożenia deklaracji DRA za marzec-maj 2020 r. w przypadku spełnienia warunków do zwolnienia z ich składania, skoro deklaracje te automatycznie były powielane w systemie ZUS, a podstawa opłacania składek nie uległa zmianie.

W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z 28 stycznia 2021 r. o sygn. akt III SA/Wr 661/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 59 § 1 i 2 p.p.s.a. przekazał sprawę ze skargi strony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie według właściwości. Postanowieniem prawomocnym z 1 czerwca 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 3086/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zarządzeniem z 12 października 2021 r. sprawa została zarejestrowana w repertoriach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pod sygnaturą III SA/Wr 699/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy zwolnienia strony z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r.

Według organu strona nie spełniła przesłanek do ubiegania się o zwolnienie z art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19, ponieważ nie dopełniła warunku w postaci złożenia wymaganych dokumentów rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r.

Zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 lutego 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.

Proceduralnie wniosek o zwolnienie z opłacania składek w tym trybie może być rozpatrzony przez ZUS dwojako. W oparciu o art. 31zq ust. 5 ustawy COVID-19 organ informuje płatnika składek o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek, w sytuacji gdy wniosek spełnia warunki udzielenia zwolnienia. W przypadku zaś, gdy warunków nie spełnia - organ wydaje decyzję o odmowie zwolnienia w oparciu o art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19. Na mocy art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach określonych w tym przepisie.

Do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 31zq ust. 7 i art. 31zt ustawy COVID-19 oraz art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej: "u.s.u.s.") mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu, stanowiącym rozwinięcie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Uzasadnienie decyzji winno umożliwić stronie zapoznanie się z powodami decyzji oraz przy wiedzy, co do motywów stanowiska zajętego przez organ, podjęcie decyzji o celowości dalszego dochodzenia jej praw. W dalszej kolejności uzasadnienie decyzji winno również umożliwić dokonanie kontroli przez Sąd.

Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że organ nie dopełnił obowiązków wynikających z ww. przepisów.

Zaskarżona decyzja wskazuje, że powodem odmowy zwolnienia z opłacania składek jest nieprzekazanie przez stronę w terminie do 30 czerwca 2020 r. dokumentu rozliczeniowego za maj 2020 r.

Zaskarżona decyzja w zestawieniu z aktami sprawy oraz argumentacją skargi nie daje czytelnego wyjaśnienia co do stanu faktycznego przyjętego przez organ w sprawie, ani co do wykładni zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego. Tymczasem, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a., a realizowaną na mocy art. 107 § 3 k.p.a., na organie spoczywa powinność uzasadnienia w czytelny i weryfikowalny sposób, że skarżącemu nie służyło i dlaczego prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek na podstawie art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19.

Jednocześnie, jak wynika ze skargi strona w styczniu 2020 r. skorzystała z możliwości opłacania składki w niższej wysokości "mały ZUS", wskutek czego deklaracje rozliczeniowe automatycznie powielały się w systemie ZUS. Następnie, trzykrotnie złożyła deklarację za okres maj 2020 r. w dniu 14, 22 i 27 lipca 2020 r. oraz przed wydaniem decyzji w sprawie. Okoliczności te i ich ocena prawna w kontekście zwolnienia nie mają odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji, jednocześnie organ ich nie zakwestionował w odpowiedzi na skargę.

W świetle art. 31zq ust. 4 ustawy COVID-19 zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19).

Z akt sprawy nie wynika, aby organ w toku postępowania wszczętego wnioskiem strony realizował obowiązek z art. 9 k.p.a. Organ przed wydaniem decyzji nie wezwał strony o uzupełnienie brakujących dokumentów, ani też nie uprzedził strony o skutkach ich niezłożenia.

Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, ze skarżący w wymaganym terminie nie złożył dokumentów rozliczeniowych.

Z akt nie wynika również, aby organ przed wydaniem decyzji umożliwił stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, co stanowi o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. W konsekwencji organ naruszył obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.

Sąd podkreśla, że stan epidemii i uchwalane w tym czasie przepisy wdrażające programy pomocowe, ulegały częstym zmianom, stąd też ustawodawca mając na uwadze stopień ich skomplikowania, wprowadził przepisy, które miały ułatwić/zapewnić stronom możliwość realnego skorzystania z pomocy. Do takich przepisów należy zaliczyć obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, dodany ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.). Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przepisy te weszły w życie 16 grudnia 2020 r., lecz odnoszą się do zdarzeń, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii trwał od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. poz. 491) do 16 maja 2022 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz.U. z 2022 r., poz. 1027).

Podobny charakter (doprecyzowujący zwolnienie i sposób procedowania) ma zmiana wprowadzona w art. 10 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1423, ogłoszonej 20 sierpnia 2020 r.). W ust. 1 ustawodawca wprowadził przepis, że w przypadku złożenia do dnia 30 czerwca 2020 r. wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy zmienianej w art. 4, w brzmieniu dotychczasowym, zwalnia się z obowiązku opłacenia należnych składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r., w wysokości określonej w art. 31zo, także wówczas, gdy składki te zostały opłacone lub na poczet tych składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaliczył z urzędu nienależnie opłacone składki. Opłacone składki lub zaliczone z urzędu nienależnie opłacone składki podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, 321, 568, 695, 875 i 1291). Natomiast zgodnie z ust. 2 zwolnieniu z obowiązku opłacenia, o którym mowa w ust. 1, podlegają należne składki wykazane w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020r. znane na dzień ponownego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia składek. Ww. ust. 2 wprowadza odmienną regulację co do momentu oceny składek ("znane na dzień ponownego rozpatrzenia wniosku"), które mają podlegać zwolnieniu, aniżeli przewidziany w art. 31q ust. 4 ustawy COVID-19. Przepis ten wszedł w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia (art. 13 pkt 6 ustawy zmieniającej)

Na moment rozpoznania sprawy przepisy te nie obowiązywały, jednak kierując się celem przepisów ustawy COVID-19, przede wszystkim ich pomocowym charakterem i faktem, że sytuacja strony zaistniała podczas epidemii (i wiążących się z tym trudności, np. komunikacji i dostępu do urzędu, co skarżący opisał w skardze) w żaden sposób nie była od niej zależna, organ winien ponownie rozpoznać wniosek strony uwzględniając złożone w toku postępowania (i przed wydaniem decyzji) dokumenty albo też – umożliwić stronie złożenie niezbędnych dokumentów warunkujących takie zwolnienie.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu i przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów k.p.a. mając na uwadze, że strona nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu.