Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1387/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Magda Froncisz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia 31 sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 kwietnia 2008 r. Starosta N. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Firmie Handlowo-Usługowej "[...] " spółka jawna pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego (sprzedaż wielobranżowa), na części działek nr ewid. [...] ,[...] ,[...] ,[...] itd./.. , położonych w N. przy ul. [...] , wraz z infrastrukturą towarzyszącą (drogi manewrowe o pow. 1750 m2 – cz. dz. nr ewid. [...] ,[...] ,[...] ,[...] itd./.. ; plac parkingowy o pow. 2930 m2 – 98 miejsc postojowych dla samochodów osobowych i 5 dla pojazdów osób niepełnosprawnych – cz. dz. nr ewid. [...] ,[...] ,[...] itd... ; przebudowa kanalizacji deszczowej kolidującej z projektowaną inwestycją oraz budowa nowej kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z ww. projektowanych: placu parkingowego, dróg dojazdowych, do istniejącej kanalizacji poprzez separator koalescencyjny z osadnikiem na dz. nr ewid. jw.; ogrodzenie terenu inwestycji od strony PKP – strona północna; komunikacja wewnętrzna: wjazd drogą jednokierunkową od strony wschodniej po cz. dz. nr ewid. [...] ,[...] ,[...], [...] , wyjazd drogą wewnętrzną jednokierunkową od strony zachodniej po cz. dz. nr ewid. [...] ,[...] ,[...] itd... ).

W dniu 3 czerwca 2009 r. A.O, złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty N. z dnia 29 kwietnia 2008 r., nr [...] wskazując, że działka, na której planowana jest inwestycja, graniczy bezpośrednio z działką o nr [...] której jest właścicielem, a mimo to nie brała ona udziału w postępowaniu administracyjnym.

Decyzją z dnia 15 lutego 2010 r. (znak: [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy w wyniku wznowienia postępowania, Starosta N. odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 29 kwietnia 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę, podnosząc w uzasadnieniu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, a tym samym nie przysługiwał jej przymiot strony tego postępowania.

Od ww. decyzji odwołanie wniosła A.O. wskazując, że organ I instancji nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, że planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływała na środowisko oraz nieruchomości z nią graniczące, a nadto, że nie spowoduje ona ograniczenia skarżącej w dysponowaniu jej nieruchomością. W ocenie skarżącej organ I instancji pominął także fakt, że nieruchomość ta (będąca uprzednio własnością jej matki) została wywłaszczona na cele publiczne a nie na cele prywatnej firmy. Dlatego też, zdaniem skarżącej, już z samego faktu bycia przez nią właścicielem nieruchomości graniczącej z mającym powstać obiektem budowlanym powinna ona zostać uznana za stronę postępowania.

Decyzją z dnia 28 maja 2010 r. (znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, argumentując, że nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu przeprowadzonym przez Starostę N. , który przed wydaniem zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił, w jaki sposób wyznaczony został obszar oddziaływania, na podstawie którego określono katalog stron postępowania oraz wskazał dlaczego ustalono, iż działka A.O. nie znalazła się (zarówno w postępowaniu pierwotnym jak i w postępowaniu wznowieniowym) w tym obszarze, a tym samym dlaczego nie było podstaw do uznania skarżącej za stronę postępowania i uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wyrokiem z dnia 25 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 908/10, w wyniku uwzględnienia skargi A.O. uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując na istotne naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie ustalenia podstawy prawnej i faktycznej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, m.in. nie wyjaśnił czy projektowany budynek wraz z infrastrukturą techniczną mógłby oddziaływać na sposób zagospodarowania działki sąsiedniej (nr [...] ) stanowiącej własność skarżącej oraz czy nie doszło do naruszenia przepisów odległościowych odnośnie całej infrastruktury technicznej. Zdaniem Sądu samo stwierdzenie, że "inwestycja w zaprojektowanej odległości liczonej od ściany szczytowej do granicy działki wnioskującej, nie spowoduje ograniczeń w ewentualnej przyszłej zabudowie, zgodnie z przepisami prawa, budynku na działce sąsiedniej"- jest niewystarczające. Organ bowiem nie ocenił odległości usytuowania np. dróg manewrowych, placu parkingowego, kanalizacji, komunikacji wewnętrznej ( wyjazd, wjazd), usytuowania śmietników itp. Rozpatrując zaś i rozstrzygając ponownie sprawę organ odwoławczy mógł samodzielnie uściślić stan faktyczny sprawy.

Decyzją z dnia 8 marca 2011 r. (znak: [...] Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty N. z dnia 15 lutego 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, podnosząc, że zaskarżona decyzja w sposób zbyt ogólnikowy odnosi się do zagadnienia oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią należącą do skarżącej, co świadczy o nienależytym przeanalizowaniu przez organ I instancji materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Decyzją z dnia 8 czerwca 2011 r. (znak: [...] ), na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu wniosku i przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania administracyjnego, Starosta N. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 29 kwietnia 2008 r.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że dokonał analizy obszaru oddziaływania obiektu i ustalił m.in., że projektowane zamierzenie budowlane jest zgodne z ustaleniami decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia 22 czerwca 2006 r., nr [...] (znak: [...] ) o warunkach zabudowy, jak również nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dla działki skarżącej (nr [...]) nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, dlatego też nie stanowi ona jeszcze działki budowlanej, nie podlega ona więc przepisom (m.in. określającym odległości minimalne), jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Działka ta – zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta N. – położona jest częściowo w terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów o wysokiej intensywności (PW) oraz terenie usług komercyjnych (UC), a także w terenie projektowanej drogi (południowy kraniec działki). Planowana budowa budynku handlowo-usługowego znajduje się w terenie usług komercyjnych (UC.1), zaś w samym Studium pomiędzy planowaną inwestycją a terenem należącym do skarżącej uwzględniono teren pod drogę – podobnie jak przewiduje to projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia 29 kwietnia 2008 r.

Budowa przedmiotowego obiektu z infrastrukturą towarzyszącą nie pogorszy żadnych warunków i nie wprowadzi związanych z tym obiektem ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiedniej działki skarżącej, nawet gdyby w przyszłości uzyskała ona status działki budowlanej, a wręcz przeciwnie – wprowadzi dobre sąsiedztwo dla uzyskania ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] . Nieruchomość ta nie jest objęta obszarem oddziaływania planowanego obiektu i zgodnie z art. 28 ust. u.p.b. właściciel tej działki – A.O. – nie może zostać uznany za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Nawet gdyby przyjąć, że nieruchomość skarżącej stanowi działkę budowlaną, to i tak lokalizacja budynku handlowo-usługowego nie naruszałaby przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako że planowana inwestycja znajduje się w odległości większej od przewidzianej przepisami odległości minimalnej od granicy działki skarżącej, a nadto infrastruktura towarzysząca została zaprojektowana w sposób zgodny z przepisami i nienaruszający interesów osób trzecich.

Sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działek nr [...] i [...] położonych w N. , wywłaszczonych na cele budowy zajezdni samochodowej ze stacją obsługi na 150 samochodów, na którą powoływała się skarżąca, została ostatecznie zakończona w wyniku czego odmówiono skarżącej zwrotu ww. części działek.

Od ww. decyzji odwołanie złożyła A.O. , wskazując, że część nieruchomości, o zwrot której się stara, została zajęta pod budowę planowanej inwestycji, a w związku z tym – w jej ocenie – powinna ona zostać uznana za stronę toczącego się postępowania już od samego początku procesu inwestycyjnego. Podniosła również, że gdyby posiadała informacje o toczącym się postępowaniu mogłaby wystąpić o ustalenie warunków zabudowy oraz przekwalifikowanie działki, co zdaniem skarżącej przyczyniłoby się do zmiany oddziaływania realizowanej inwestycji na otoczenie. Skarżąca wskazała również, że argumenty organu I instancji odmawiające jej przymiotu strony nie zostały oparte na obiektywnej analizie obowiązujących przepisów, przez co organ ten dopuścił się naruszenia zasady prawdy obiektywnej.

W piśmie z dnia 3 lipca 2015 r. (data prezentaty na dokumencie) A.O. wskazała, że w dniu 14 maja 2015 r. otrzymała decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 maja 2015 r., zgodnie z którą decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Powiatu w N. z dnia 13 marca 1975 r. (znak: [...] ) w części dotyczącej pkt. 11, 12 i 35 została wydana z naruszeniem prawa. Ponadto skarżąca zaznaczyła, że z jej inicjatywy przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o unieważnienie umowy o oddaniu wywłaszczonego gruntu w użytkowanie wieczyste i nieodpłatne przeniesienie własności budynku w formie aktu notarialnego z dnia 1 czerwca 1995 r. na rzecz Spółdzielni Transportowo-Handlowej w N.

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2015 r. (znak: [...] na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 u.p.b. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że wydanie decyzji w przedmiotowym postępowaniu uzależnione było od rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu N. z dnia 13 marca 1975 r. (znak: [...] ) o wywłaszczeniu szeregu nieruchomości (w tym od poprzedników prawnych A.O. – obecne działki nr [...] i [...] )), które obecnie weszły w skład terenu inwestycji. Decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju orzeczono, że decyzja Naczelnika Powiatu N. z dnia 13 marca 1975 r. (znak: [...] ) wydana została z naruszeniem prawa. Skarżąca w dalszym ciągu nie posiada prawa rzeczowego do działek, na których zlokalizowana została przedmiotowa inwestycja, a tym samym nadal nie przysługuje jej przymiot strony tego postępowania. W ocenie Wojewody na okoliczność tę nie wpływa również toczące się obecnie przed sądem powszechnym postępowanie o unieważnienie umowy o oddaniu wywłaszczonego gruntu w użytkowanie wieczyste inwestorowi, jako że nie zachodzi pomiędzy nim a postępowaniem administracyjnym bezpośredni związek.

Organ odwoławczy podkreślił, że nie dopatrzył się również uchybień w działaniu organu I instancji. Wskazał, że Starosta N. dokonał szczegółowej analizy w celu ustalenia czy skarżąca A.O. która wniosła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powinna rzeczywiście zostać uznana za stronę zakończonego ostateczną decyzją postępowania. W ocenie Wojewody projektowana inwestycja nie wprowadzi żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej, zaś sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Dlatego też w ocenie organu II instancji nie potwierdziły się przesłanki wskazane przez skarżącą, które uzasadniałyby przyznanie jej statusu strony postępowania. Planowana inwestycja nie narusza norm prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję złożyła A.O.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca podała, że wydana przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzja z dnia 5 maja 2015 r. nie jest – wbrew twierdzeniom Wojewody – decyzją ostateczną, bowiem została zaskarżoną do sądu administracyjnego. Skarżąca posiada ona interes prawny w dochodzeniu nieważności umowy z dnia 1 czerwca 1995 r. przekazującej wywłaszczone nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a nadto posiada interes prawny do udzielenia zabezpieczenia wywłaszczonych nieruchomości przed sprzedażą prawa użytkowania wieczystego zawartą w umowie przedwstępnej między STHU oraz H. i M.S. . Zdaniem skarżącej zaskarżona przez nią decyzja Wojewody jest przedwczesna, tym bardziej, że przed Ministrem Infrastruktury i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczy się niezakończone postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko oraz wyrażoną na jego poparcie argumentację.

Na rozprawie sądowej podano, że powództwo skarżącej o stwierdzenie nieważności umowy wieczystego użytkowania nieruchomości, które stanowią teren inwestycji, zostało prawomocnie oddalone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Domagając się wznowienia postępowania skarżąca, jako źródło interesu prawnego, wskazała prawo własności działki nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji.

W toku postepowania, już po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, organy uznały za konieczne ostateczne wyjaśnienie kwestii prawa własności dwóch innych działek (nr [...] i [...]), które weszły w skład terenu inwestycji, a do których prawa rościła skarżąca domagając się stwierdzenia nieważności decyzji o ich wywłaszczeniu. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej została rozstrzygnięta w sposób opisany w zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościom decyzja wydana została z naruszeniem prawa, nie usuwa tej (wadliwej) decyzji z obrotu, może jedynie stanowić podstawę do formułowania przez strony dotknięte skutkami takiej decyzji, innego rodzaju żądań. Prawidłowo zatem w rozpoznawanej sprawie organ przyjął, w ramach ustalonego stanu faktycznego, że skarżąca nie jest właścicielem działek wchodzących w skład terenu inwestycji. Prawidłowo też organ uznał za okoliczność pozostającą bez znaczenia dla rozstrzygnięcia to, że decyzja ostateczna Ministra stwierdzająca wydanie decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa, została przez A.O. zaskarżona do sądu administracyjnego. Sama skarga bowiem nie niweczy ostateczności decyzji administracyjnej i nie obala domniemania jej zgodności z prawem.

Słusznie zatem organ odwoławczy stwierdził, że ewentualny interes skarżącej w sprawie o pozwolenie na budowę może wynikać tylko z prawa własności działki sąsiadującej, tj. działki nr [...] .

W tym zakresie jednak organy, stosownie do przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pozostawały związane wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia z dnia 25 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 908/10.Tymi wskazaniami pozostaje związany także Sąd rozpoznający sprawę niniejszą.

W omawianym wyroku Sąd uznał, że kwestia interesu prawnego skarżącej nie została należycie wyjaśniona. Wskazał, że należy szczegółowo ustalić wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na ocenę tej kwestii, bo zaprezentowane w decyzji tezy są ogólnikowe. Przykładowo wymienił Sąd konieczność wyjaśnienia czy projektowany budynek wraz z infrastrukturą techniczną mógłby oddziaływać na sposób zagospodarowania działki sąsiedniej uwzględniwszy odległości usytuowania np. dróg manewrowych, placu parkingowego, kanalizacji, komunikacji wewnętrznej ( wyjazd, wjazd), usytuowania śmietników itp. Zastrzegł przy tym Sąd, że "uściślenia stanu faktycznego mógł dokonać organ odwoławczy". W związku zresztą z tą oceną Sąd uchylił tylko decyzję zaskarżoną.

Nie podejmując nawet próby samodzielnego wykonania opisanych zaleceń, organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z kolei tenże organ powielił swe własne błędy i, choć sporządził obszerniejsze uzasadnienie swej decyzji, nie wykonał wskazań Sądu. Nie uczynił tego także organ odwoławczy utrzymując w mocy to, kolejne rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne bez uzupełnienia stanu faktycznego sprawy i bez przeprowadzenia jego samodzielnej analizy.

Istota sporu nadal nie została należycie zbadana. Zawarte w decyzji organu I instancji obszerne wywody na temat znaczenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie zostały odniesione do realiów rozpoznawanej sprawy. Nadal nie ustalono i nie podano faktów podstawowych: w jakiej odległości od działki skarżącej mają znajdować się poszczególne elementy projektowanego zagospodarowania terenu inwestycji, nie opisano tych elementów (ich gabarytów, sposobu wykorzystania, charakteru technicznego itp.), nie opisano też szczegółowo działki należącej do skarżącej (nie podano nawet jej powierzchni). W czynieniu tych ustaleń Sąd nie może wyręczać organu. Dopiero zaś ustalenia w omawianym zakresie pozwolić mogą na miarodajną ocenę interesu skarżącej w aspekcie oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość. Bez tych ustaleń powielana teza, że "budowa przedmiotowego obiektu z infrastrukturą towarzyszącą nie pogorszy żadnych warunków i nie wprowadzi związanych z tym obiektem ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiedniej działki skarżącej, nawet gdyby w przyszłości uzyskała ona status działki budowlanej" pozostaje zawieszona w próżni. Nie poddaje się też weryfikacji twierdzenie, że "lokalizacja budynku handlowo-usługowego nie naruszałaby przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako że planowana inwestycja znajduje się w odległości większej od przewidzianej przepisami odległości minimalnej od granicy działki skarżącej, a nadto infrastruktura towarzysząca została zaprojektowana w sposób zgodny z przepisami i nienaruszający interesów osób trzecich". Cytowane zdania nadal pozostają tylko ogólnikami.

Dość dokładnie natomiast organ opisał zapisy studium dotyczące terenu inwestycji i okolic, przytoczył też przepisy dotyczące charakteru studium jako aktu prawa oraz przepisy regulujące ustalenie warunków zabudowy. Nie wyjaśnił już jednak organ, dlaczego zapisy studium miałyby mieć znaczenie dla ustalenia interesu prawnego skarżącej, ani jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia mają regulacje dotyczące warunków zabudowy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy poczyni uzupełniające ustalenia we wskazanym zakresie i dopiero na ich tle dokona stosownej oceny. Uwzględni przy tym, że "obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi czy z zakresu ochrony środowiska. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2015 r. II SA/Kr 825/14 LEX 1678947).

Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.