Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2802/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. sp. j z/s w R., P. sp. z o.o. sp.k. z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1482/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1482/18, uwzględnił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej wspólnota) i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

1.2. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy decyzją z [....] października 2014 r. nr[...], po rozpoznaniu wniosku P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. (dalej [...]) ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażami podziemnymi z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działkach ew. nr [...],[...] z obr. [...] (budynki) oraz fragmentach działek ew. nr [...][...][...][...][...][...] z obr. [...], działce ew. nr [...]z obr. [...]oraz działkach ew. nr [...] i [...] z obr. [...] (pod wjazdy i infrastrukturę) przy ul. K. w W., wskazując, że spełnione zostały wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: upzp).

1.3. Po rozpatrzeniu odwołania wspólnoty, SKO w Warszawie decyzją z [...] lipca 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z analizy urbanistycznej, załączonej do akt oraz kwestionowanej decyzji wynika, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Wyjaśniono przy tym, że za front przyjęto szerokość działki od ul. [...], wynoszącą 150 m, natomiast celem takiego wyznaczenia frontu działki było zwiększenie obszaru analizowanego. Z uwagi na sposób zagospodarowania terenów sąsiadujących z działką inwestora ustalono, że planowana zabudowa spełnia warunki wynikające z zasady tzw. dobrego sąsiedztwa i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu. Prawidłowo ustalono, że w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje zabudowa o podobnej funkcji jak planowana inwestycja. Uzasadnione są również ustalenia dotyczące parametrów obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz szerokości elewacji frontowej. Planowana inwestycja o funkcji mieszkaniowej, usługowej z garażami, infrastrukturą spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa i nie godzi ona w już funkcjonujący i występujący w obszarze analizowanym sposób ukształtowania przestrzeni i zabudowy i stanowi kontynuację szeroko rozumianej funkcji mieszkaniowej.

1.4. W skardze na powyższą decyzję wspólnota zarzuciła naruszenie szeregu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: rozporządzenie), jak również art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909), art. 62 ust. 1 upzp, art. 107 § 3, art. 8, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa.

1.5. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

1.6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3073/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z [...] października 2014 r.

1.7. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyły P.[...] oraz J.[...] (dalej[...]) wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania wskazując, że zgodnie z decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 2015 r. nr [...]decyzja o warunkach zabudowy została przeniesiona na rzecz J. [...]

1.8. Postanowieniem z 23 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. IV SA/Wa 3073/15, dopuścił J. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

1.9. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu obu skarg kasacyjnych, wyrokiem z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 936/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że J. winna być traktowana jako uczestnik na prawach strony, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, a tym samym jako strona niniejszego postępowania winna zostać zawiadomiona o terminie rozprawy w niniejszym postępowaniu, co jednak nie nastąpiło. Z uwagi na ww. wadę nieważności, NSA nie odniósł się do pozostałych kwestii podniesionych w skargach kasacyjnych.

1.10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, w powołanym na wstępie wyroku z 31 sierpnia 2018 r. stwierdził, że skarga wspólnoty zasługuje na uwzględnienie, natomiast stanowisko organu odwoławczego, a tym samym organu I instancji, nie jest prawidłowe. Organ I instancji na etapie sporządzania analizy uznał, iż jej normatywnie wymagana minimalna wielkość to w istocie 7-krotność frontu działki inwestycyjnej, nie wyjaśniając jednak jaki był powód przyjęcia właśnie granic naniesionych na mapie. Nie stwierdzono natomiast, aby za przyjęciem takich granic przemawiała potrzeba zapewnienia racjonalnej kontynuacji parametrów zabudowy czy jej funkcji. Ponadto organy bez stosownej podstawy prawnej potraktowały w istocie - jako nadrzędny - interes inwestora, zainteresowanego wykorzystaniem konkretnej nieruchomości na cele budowlane w jak najszerszym zakresie. Przyjęto rozumienie norm w sprzeczności z ich treścią - jako w istocie niezapewniających ochrony właścicielom terenów sąsiednich przed znaczniejszym, niż przewidywane aktualnymi przepisami, oddziaływaniem uciążliwości, będących typowym następstwem użytkowania nieruchomości przyległej. W rozpoznawanej sprawie wspólnota podnosiła, że parametry planowanej zabudowy nie odpowiadają stanowi zastanemu na terenach przyległych. Zdaniem Sądu I instancji, sporządzenie wadliwej analizy urbanistycznej (błędne uznanie szeregu obiektów jako istotnych dla kształtowania standardów zabudowy) wyklucza przyjęcie, że sprawa została prawidłowo wyjaśniona w kontekście istotnych okoliczności i stanowi o uchybieniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa..

Sąd I instancji uznał za zasadne również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez określenie w szeregu przypadków jedynie krańcowych parametrów zabudowy bądź tzw. "widełek" - jak maksymalny wskaźnik zabudowy, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, minimalną i maksymalną szerokość elewacji, wysokość nie większa niż wskazana ilość metrów. Na etapie ustalenia warunków zabudowy parametry te mają być określone w sposób precyzyjny. Z uwagi na powyższe należało stwierdzić, że w tym zakresie naruszanie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w związku z regulacjami rozporządzenia o nowej zabudowie - miało wpływ na wynik sprawy, bowiem stosowne parametry zostały określone wadliwie, tj. nieprecyzyjnie. Ponadto skład orzekający podzielił stanowisko skarżącej, że z treści analizy urbanistycznej (jak również uzasadnienia skarżonej decyzji) nie sposób wywieść, czy prawidłowo ustalono parametry co do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Z treści analizy można natomiast wnosić, że konkretny wskaźnik - na poziomie 0,25 - ustalono wobec stosownego wniosku inwestora (pkt II.2.2. załącznika do decyzji), przy czym w samej decyzji dany wskaźnik określono inaczej (max 0,30).

Sąd I instancji za trafny uznał także zarzut wskazujący na brak precyzyjności i właściwego wyjaśnienia kwestii dostępu do drogi koniecznej, w tym skomunikowania działki inwestycyjnej. Z treści decyzji nie wynika jednoznacznie, czy droga musi być zrealizowana w ramach danego przedsięwzięcia. O ile natomiast organ, wydając decyzję, uznał, że nieruchomość będzie skomunikowana z ul. [...], przy czym tam będzie wjazd główny, a stosownej drogi, z której ma być skomunikowana działka, w istocie dotąd nie ma, decyzja o warunkach zabudowy powinna obejmować realizację łącznie obu przedsięwzięć oraz wskazywać obowiązek wykonania zjazdu także na drogę publiczną - ciąg odbarczający przy ul. [...].

Sąd I instancji stwierdził także, iż organ II instancji uchybił przepisom postępowania, poprzez brak rozważenia podniesionej w odwołaniu kwestii ewentualnej zasadności zawieszenia postępowania, wobec treści art. 62 ust. 1 zd. 1 upzp. Wobec przywołania konkretnej argumentacji organ winien był rozważyć, czy za zawieszeniem postępowania nie przemawiają istotne względy tj. czy uprawnione może być założenie, że plan miejscowy zostanie uchwalony w terminie wskazanym w danym przepisie jako graniczny, gdy chodzi o maksymalny czas zawieszenia postępowania, a jeśli tak jest to czy w istocie postanowienia projektu planu miejscowego są odmienne od zamierzonego sposobu wykorzystania gruntu. W tym przypadku nastąpiło naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 Kpa.

Z uwagi na to, że analogiczną wadliwością jest dotknięta decyzja organu I instancji, gdzie rozpatrywano sprawę w oparciu o materiał dowodowy, którego kluczowym elementem była wadliwie sporządzona analiza urbanistyczna, zasadnym było uchylenie również rozstrzygnięcia tego organu.

Za niezasadne Sąd I instancji uznał natomiast pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do zasad określania linii zabudowy od strony ulicy, gdzie odbywać się ma tzw. wjazd główny, jak również nie było potrzeby określania wysokości głównej kalenicy, układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki z uwagi na treść § 8 rozporządzenia o nowej zabudowie.

2.1. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wywiedli: P. oraz J., zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości.

2.2. P. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

a) § 2 pkt 5 oraz § 3 rozporządzenia wyrażające się w tym, że Sąd I instancji przyjął, iż w sprawie nieprawidłowo wyznaczono obszar analizowany, podczas gdy brak jest podstaw do takiego stwierdzenia;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wyrażające się w przyjęciu, że zaskarżona decyzja nie spełnia postulatu "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do takiego stwierdzenia

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

2.3. J. zarzucił natomiast w skardze kasacyjnej naruszenie następujących przepisów postępowania (zarzuty: a-c) oraz przepisów prawa materialnego (zarzuty: d-i):

a) art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 w zw. z art. 106 § 3 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: Ppsa) przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że w przypadku sporządzenia analizy urbanistycznej dla węższego terenu (rozumianego jako trzykrotność frontu działki zgodnie z wytycznymi zawartymi przez Sąd w zaskarżonym wyroku) parametry nowej zabudowy byłyby co najmniej takie same lub nawet bardziej korzystne dla inwestora, a ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy przewidziała dla planowanej inwestycji sposób zagospodarowania odpowiadający sposobowi zagospodarowania nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej (w szczególności sposobowi zagospodarowania nieruchomości należącej do wspólnoty) co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby zostało to uwzględnione przez Sąd przy wydawaniu zaskarżonego wyroku - zaskarżona decyzja zostałaby utrzymana w mocy;

b) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa, poprzez nienależytą ocenę materiału dowodowego i nieuzasadnione przyjęcie, że wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem należyta ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że obydwie powyższe decyzje zostały wydane z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa;

c) art. 141 § 4 Ppsa poprzez nieuprawnione przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia niewłaściwego stanu faktycznego uznającego, że organy administracji publicznej nie podjęły wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz, że nie zebrały i wyczerpująco nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w zakresie spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa", co ma wpływ na wynik sprawy ponieważ organy administracji publicznej ustaliły prawidłowo stan faktyczny, a w szczególności sporządziły zgodną z prawem analizę urbanistyczną i wyjaśniły wszystkie okoliczności;

d) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 60 ust. 4 upzp przez błędną jego wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że koncepcja realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa" w oparciu o kryterium występowania danego rodzaju obiektów na stosunkowo dużym obszarze (jak w analizowanej sprawie) nie prowadzi do zachowania ładu w kwestii estetyki przestrzeni i kontynuacji funkcji zabudowy (ochrony walorów estetycznych i użytkowych przestrzeni) podczas, gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że warunki nowej zabudowy mają być określone jako kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, a z treści tego przepisu nie sposób wywieść jednoznacznie jakiej wielkości obszar analizowany winien być uwzględniony w analizie urbanistycznej (przy czym art. 60 ust. 4 tejże ustawy powierza sporządzenie decyzji o warunkach zabudowy osobom o odpowiednich kwalifikacjach), a dobór szerszego obszaru analizowanego jest częstokroć uzasadniony i służyć będzie zachowaniu zasady dobrego sąsiedztwa - w tym w szczególności może prowadzić do zmniejszania parametrów zabudowy (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), a zatem służyć właśnie ochronie walorów estetycznych i użytkowych przestrzeni; a w konsekwencji prowadzącą do niewłaściwego zastosowania w/w przepisu polegającego na ustaleniu, w oparciu o w/w, błędnie rozumiany, przepis, iż wadliwie sporządzono analizę urbanistyczną w niniejszej sprawie, a następnie uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium pomimo faktu, że decyzja określa precyzyjnie parametry zabudowy;

e) § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wolą prawodawcy nie było aby analiza urbanistyczna nie była szeroka, podczas gdy literalna interpretacja tego przepisu wskazuje, że prawodawca określił jedynie minimalne wymogi dla określenia granic obszaru analizowanego a co więcej - z wytycznych Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z [...] lipca 2016 r. (w aktach sprawy) wynika, iż obszar analizowany należy mierzyć od granic działki zaś wyznaczenie obszaru analizowanego o promieniu wynoszącym nie mniej niż 1,5 szerokości frontu działki jest niespójne z przepisem rozporządzenia; a w konsekwencji prowadzącą do niewłaściwego zastosowania w/w przepisów wyrażającą się w ustaleniu, iż analizę urbanistyczną sporządzono błędnie i uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium, pomimo faktu, że decyzja o warunkach zabudowy uwzględnia zasadę dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, w szczególności warunki nowej zabudowy zostały określone jako kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, co wynika jednoznacznie z analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik numer 2 do decyzji, sporządzonej przez osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia w odpowiednich granicach, w zgodzie z postanowieniami art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz z postanowieniami § 3 ust. 2 rozporządzenia; podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie powyższych przepisów winny prowadzić do wniosku, że analiza urbanistyczna została wykonana prawidłowo, parametry nowej zabudowy określono prawidłowo, a w konsekwencji wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium winny być utrzymane w mocy;

f) art. 6 ust. 2 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że jej ustalenia nie naruszały chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich podczas, gdy jego prawidłowe zastosowanie wyrażałoby się w utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy zwłaszcza, że parametry ustalone w analizie urbanistycznej sporządzonej na "szerszym" obszarze zapewniają pełną ochronę interesu publicznego i osób trzecich (tak ustalone parametry są bowiem mniej korzystne dla inwestora niż przy uwzględnieniu "węższego" obszaru analizowanego);

g) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 5, 6 i 7 rozporządzenia przez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż parametry zabudowy winny być określone konkretną wartością liczbową, podczas gdy z treści tych przepisów wniosek taki nie wynika i podobnie jak przy określaniu parametrów zabudowy w planie miejscowym nie jest konieczne wyrażenie ich wartości jedną liczbą lecz może być ona określona "widełkowo" (lub poprzez podanie wartości maksymalnej lub minimalnej) na podstawie średniego wskaźnika tych wielkości dla obszaru analizowanego bądź odpowiednio jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w konsekwencji prowadzącą do niewłaściwego zastosowania w/w przepisów polegającego na ustaleniu, w oparciu o w/w, błędnie rozumiane, przepisy, iż wadliwie określono parametry zabudowy, a następnie uchyleniu, w oparciu o w/w przepisy, decyzji o warunkach zabudowy oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium, pomimo faktu, że w decyzjach tych prawidłowo określono wskaźnik powierzchni zabudowy;

h) art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp przez błędną jego wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że dla spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej konieczne jest by z decyzji o warunkach zabudowy wynikało, że decyzja ta obejmuje realizację zjazdu na drogę publiczną, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że z decyzji tej powinno wynikać w jaki sposób zapewniony jest lub będzie dostęp do drogi publicznej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu, w oparciu o ten przepis, zaskarżonych decyzji, pomimo faktu, że teren objęty decyzją o warunkach zabudowy ma dostęp do drogi publicznej, a w decyzjach tych w sposób należyty i właściwy wyjaśniono kwestie dostępu do drogi publicznej;

i) art. 62 ust. 1 zd. pierwsze upzp poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż organy administracji publicznej winny brać pod uwagę konieczność zawieszania postępowania w sprawie uchwalenia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy prace nad planem są na tyle niezaawansowane, że biorąc pod uwagę doświadczenie życiowe nie jest możliwe uchwalenie miejscowego planu w okresie ewentualnego zawieszenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu pozwala stwierdzić, iż organy administracji publicznej mogą zawiesić w/w postępowanie kiedy jest szansa, że w okresie zawieszenia plan miejscowy zostanie uchwalony, co w efekcie doprowadziło do nieuzasadnionego uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a w konsekwencji do naruszenia przez ten Sąd w wydanym orzeczeniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa.

Wskazując na powyższe, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy w całości, a w konsekwencji o wydanie orzeczenia oddalającego w całości skargę wspólnoty, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu obu skarg kasacyjnych zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

3. Na rozprawie pełnomocnik wspólnoty wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skargi kasacyjne są zasadne.

4.2. Punktem wyjścia dla oceny podniesionych zarzutów musi być wskazanie na istotę unormowań regulujących ustalanie warunków zabudowy w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego. Otóż wykładnia systemowa art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp powinna być oparta na założeniu, iż należy go interpretować w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały chronione przepisami Konstytucji RP prawa majątkowe do korzystania z nieruchomości (art. 31 ust. 3). Zatem wartością podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp jest uwzględnienie prawa do zagospodarowania terenu zurbanizowanego, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy.

4.3. Wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp "zasada kontynuacji zabudowy" nazywana też "zasadą dobrego sąsiedztwa" nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Zasada ta, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (wyrok NSA z 6 września 2013 r., sygn. II OSK 813/12).

4.4. W świetle powyższego, rację należy przyznać obu skargom kasacyjnym, że w motywach zaskarżonego wyroku dokonano błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Sąd I instancji wadliwie postrzega pojęcie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu, o jakiej mowa w tym przepisie. Szeroko rozwodząc się nad kwestią spełnienia wymagań "dobrego sąsiedztwa", Sąd I instancji koncentrował się na różnych aspektach tego pojęcia w rozumieniu ogólnym, abstrakcyjnym, jednak rozważania te prowadzone były w oderwaniu od konkretnych okoliczności niniejszej sprawy. Tymczasem fundamentalne znaczenie ma rzeczywiste zagospodarowanie analizowanego obszaru. Inaczej bowiem należy ocenić możliwość sytuowania budynku wielorodzinnego na terenie dotychczas niezurbanizowanym, gdzie w minimalnej odległości od granic działki nie występuje żadna zabudowa i organ poszukuje podobnych obiektów w znacznej odległości, a sytuacją która występuje w przedmiotowej sprawie. Wniosek o warunki zabudowy dotyczy terenu znajdującego się w [...] W., w terenie mocno zurbanizowanym, wyposażonym w odpowiednią infrastrukturę, i nie podlegającego ochronie jako grunt rolny względnie leśny. Przy tym, jak zasadnie wskazuje się w obu skargach kasacyjnych, w najbliższym sąsiedztwie działek skarżącego inwestora znajdują się budynki mieszkalne o znacznie większych parametrach niż te planowane. Są to dwa budynki mieszkalne z usługami na parterze przy ul. [...], budynki mieszkalne skarżącej wspólnoty oraz trzy budynki mieszkalne [...]. Z zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego wynika zatem, że na przedmiotowym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa, w tym wielorodzinna. W szczególności zauważyć wypada, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowany jest budynek należący do skarżącej wspólnoty – będący budynkiem wielorodzinnym, podobnie jak obiekt realizowany obok planowanej inwestycji. Okoliczności tych Sąd I instancji w istocie nie dostrzegł. Uznanie za niedopuszczalną realizację na tym terenie budynku wielorodzinnego z uwagi na zaburzenie istniejącego ładu przestrzennego – w sytuacji, gdy podobne obiekty już tam istnieją lub są realizowane – nie tylko nie jest uzasadnione, ale może też prowadzić do konstatacji, że różne podmioty nie są traktowane tak samo.

4.5. Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji co do wadliwości sporządzonej analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie analiza ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, została przeprowadzona w sposób nie naruszający prawa. Zaznaczyć należy, że § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia określają jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Z tych regulacji nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś planowana zabudowa. W przedmiotowej sprawie właśnie wymóg zsynchronizowania parametrów zabudowy nie tylko z bezpośrednio sąsiadującymi nieruchomościami lecz z terenem tworzącym spójną całość urbanistyczną w określonym kwartale ulic, uzasadniał przyjęcie takiego jak w analizie obszaru. W tej sytuacji sporządzenie analizy urbanistycznej miało na celu dopasowanie parametrów planowanej zabudowy istniejącej w określonym spójnym obszarze urbanistycznym. Załącznikiem do analizy jest tabela obszarowa, w której przeanalizowano 31 budynki mieszkalne jak i mieszkalno-usługowe znajdujące się na obszarze analizy. W najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji budynki posiadają od 6 do 11 kondygnacji. Wskaźnik wielkości zabudowy na obszarze analizy - wynosi od 0.1 do 0.6 - w najbliższym otoczeniu inwestycji wynosi od 0,3 do 0.45. Jest ponadto oczywistą rzeczą, że gdyby wyznaczyć mniejszy obszar analizowany, wysokość projektowanych budynków odpowiadałaby wysokości wskazanej w analizie urbanistycznej, zaś wskaźnik wielkości zabudowy byłby wyższy, co potwierdza decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z [...] maja 2017 r. W tym kontekście jest oczywiste wypełnienie zasady kontynuacji. Dlatego też oba zarzuty skargi kasacyjnej P. zasługują na uwzględnienie, jak również zarzut lit. d i e skargi kasacyjnej J..

4.6. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie można też dyskwalifikować wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy mieszczących się "w widełkach pomiędzy krańcowymi, spośród występujących". Skoro bowiem dana inwestycja mieści się w takich "widełkach", to – co do zasady – mieści się w dotychczasowym sposobie zagospodarowania terenu. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest też konieczne wyznaczanie bardzo ścisłych parametrów przyszłej zabudowy, ponieważ dla zachowania zastanego ładu przestrzennego zazwyczaj nie jest to niezbędne. Szczegółowe parametry inwestycji ustalane są na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i uzyskiwania pozwolenia na budowę. Sposób ustalenia parametrów zabudowy w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie narusza przepisów rozporządzenia.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, określenie wskaźnika zabudowy w żaden sposób nie narusza § 4 rozporządzenia. Skoro z uzyskanych danych wynika, że wskaźnik zabudowy do powierzchni działek wynosi od 0.1 do 0.6, zaś w najbliższym otoczeniu inwestycji (o szerokości jednego frontu działki) wskaźnik pow. zabudowy wynosi od 0,3 do 0,45, to współczynnik zabudowy określony na 0.30 odpowiada wymogom określonym w tym przepisem. Również wyznaczenie szerokości elewacji frontowej odpowiada wymogom określonym w § 6 ust. 2 rozporządzenia, bowiem dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust 1. rozporządzenia. Zgodnie z ustaleniami decyzji każdy z dwóch budynków projektowanych przez wnioskodawcę ma mieć szerokość frontową budynku od min 40 m do max 60 m. W związku z tym zasadny jest zarzut lit. g podniesiony w skardze kasacyjnej J..

4.7. Zasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp przez błędną jego wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że dla spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej konieczne jest by z decyzji o warunkach zabudowy wynikało, że decyzja ta obejmuje realizację zjazdu na drogę publiczną, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że z decyzji tej powinno wynikać w jaki sposób zapewniony jest lub będzie dostęp do drogi publicznej. W tym kontekście dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot wnioskujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji. Działka inwestora ma faktyczny i prawny dostęp do dróg publicznych tj. ul. [...] oraz drogi wewnętrznej KD-D, zatem przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp została w sposób oczywisty wypełniona.

4.8. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 62 ust. 1 upzp. W świetle tego przepisu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony [...] kwietnia 2014 r., zaś plan miejscowy został uchwalony 19 kwietnia 2018 r.. Od dnia złożenia wniosku do dnia uchwalenia planu upłynęły 4 lata. Powyższe pokazuje jednoznacznie, iż zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie byłoby całkowicie nieuzasadnione.

4.9. Nietrafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 upzp, ponieważ nie stanowił on podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji.

4.10. Za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd rozpoznał sprawę w jej całokształcie w oparciu o pełen materiał dowodowy, dokonując jednak błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Nie został naruszony art. 133 § 1 Ppsa, gdyż nie jest naruszeniem tego unormowania odmienna ocena przez Sąd stanu sprawy i wyciągnięty wniosek inny, niż spodziewał się skarżący (wyrok NSA z 26 lipca 2016 r., I OSK 2557/14), a nawet nieprawidłowe rozpoznanie sprawy. Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpatrywanej sprawie – abstrahując od merytorycznej oceny tych czynności – Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Zawarł ponadto wskazania co do dalszego postępowania. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

4.11. Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika skarżącej wspólnoty o umorzenie postępowania, należy stwierdzić, że wprawdzie teren planowanej inwestycji od 28 maja 2018 r. objęty jest ustaleniami planu miejscowego (uchwała Nr LXV/1777/2018 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 19 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Żoliborza Południowego), co jednak nie ma jakiegokolwiek wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Uchwalenie planu może bowiem, zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 upzp skutkować wygaśnięciem decyzji o warunkach zabudowy, jednak wygaszenie tej decyzji ma skutek dopiero od daty kiedy powstała jej bezprzedmiotowość, to jest od dnia wejścia w życie ustaleń planu miejscowego. Natomiast sąd administracyjny ocenia legalność decyzji na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania. Kwestia legalności decyzji o warunkach zabudowy obowiązującej do dnia wejścia w życie planu może bowiem mieć istotne znaczenie dla sytuacji prawnej właściciela nieruchomości w świetle art. 36 i art. 37 upzp.

4.12. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa rozpoznał skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dlatego skargę oddalono na podstawie art. 151 Ppsa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.