Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 362/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 19e, art. 19f
journal: Dz.U. 2018 poz 1557
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Lekarz Weterynarii z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia zatwierdzenia zakładu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...]; II. zasądza od Lekarz Weterynarii na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] Lekarz Weterynarii ([...]LW), po rozpatrzeniu odwołania T. L. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] T. L. [...], [...] od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] (PLW) z [...] grudnia 2018 r. nr [...] o zawieszeniu zatwierdzenia zakładu zlokalizowanego w m. [...], [...], [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] i [...] grudnia 2018 r. PLW przeprowadził kontrolę w zakładzie prowadzonym przez T. L. w m. [...], w wyniku której udokumentował w protokole kontroli listę kontrolną. Strona do kontroli nie wniosła zastrzeżeń. Zgodnie z art. 19e ust. 6 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1557 ze zm., dalej: u.I.W.) odmowa podpisania protokołu kontroli nie stanowi przeszkody do podpisania go przez kontrolującego i realizacji ustaleń pokontrolnych. Podczas kontroli stwierdzono liczne niezgodności wskazujące na naruszenie przez podmiot rozporządzenia (WE) nr [...] w zakresie:

- złego stanu strukturalnego i konstrukcyjnego zakładu: załącznik II rozdział I ust. 2 lit. a oraz rozdział II ust. 1 lit. f;

- obecności odchodów gryzoni w pomieszczeniach produkcyjnych oraz obecności zwierząt domowych na terenie zakładu, zabezpieczenia terenu zakładu (otwarta brama wjazdowa od sąsiadującej fermy),

- wykorzystywania zanieczyszczonych opakowań, zabrudzonych struktur wewnętrznych maszyn i urządzeń do produkcji, jak i obecność skorodowanych elementów metalowych mających bezpośredni kontakt z produktem, co może mieć wpływ na bezpieczeństwo żywności wytwarzanej przy użyciu ww. sprzętu: zał. II rozdział II ust. 1 lit. f oraz rozdział IX ust. 1,

- niewłaściwego stanu strukturalnego sufitu i osprzętu nadpowietrznego: w pomieszczeniu, gdzie dokonywany jest ubój stwierdzono obecność rdzy na suficie, natomiast w pomieszczeniu wędzarni oraz hali rozbioru cieknącą z sufitu wodę; powyższe przyczynia się do zastoju wody na posadzce oraz może powodować kondensację pary wodnej, co z kolei może wpływać na fałszowanie żywności: zał. II, rozdział I ust. 2 lit. b i rozdział II ust. 1 lit. c;

- obecności pleśni na formach do pieczenia znajdujących się w pomieszczeniu wędzarni, co może przyczynić się do bezpośredniego zanieczyszczenia produktów gotowych: zał. II, rozdział V ust. 1 lit. a.

Ponadto stwierdzono, że wykazane uchybienia dotyczyły również dokumentacji zakładowej oraz funkcjonującego w zakładzie systemu HACCP, co wskazuje, że podmiot nie spełniał wymogów:

- art. 5 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 w zakresie przestrzegania własnych procedur opartych o system HACCP; sam system funkcjonujący w zakładzie nie zapewniał bezpieczeństwa produkowanej żywności, co potwierdzono w trakcie kontroli;

- zał. II, sekcja II ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 853/2004 w zakresie spełniania przez podmiot wymogów dotyczących konieczności przeprowadzania analiz zagrożeń; ustalony przez kontrolujących stan faktyczny zakładu wykazał liczne uchybienia strukturalne i higieniczne;

- art. 10 lit. f) rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 w zakresie uzasadnionego podejrzenia procederu przeróbki, przeklasyfikowania i stosowania wyrobu niezgodnego (lub niespełniającego wymagań) w wyrobie gotowym, włącznie z polityką jakości obowiązującą w zakładzie.

Wskazano też, że podmiot uchybił przepisom art. 19 ust. 3 i 4 u.I.W. oraz art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 poprzez utrudnianie prowadzenia kontroli wskutek odmowy udostępnienia faktur sprzedaży za okres od I do końca XI 2018 r., wyłączanie światła podczas inspekcji i spisywania protokołu z kontroli oraz stosowanie gróźb słownych. Podmiot naruszył też art. 6 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 poprzez niezawiadomienie PLW o wznowieniu produkcji w zakładzie. Wbrew oświadczeniu podmiotu z [...] listopada 2018 r. o braku prowadzenia działalności od [...] listopada 2018 r., ślady produkcji ustalono w toku kontroli z [...] grudnia 2018 r., bowiem ostatni ubój miał miejsce [...] listopada 2018 r. Potwierdzeniem tego była zastana beczka zawierająca rozdrobniony czosnek (dowód produkcji przetwórczej). Działanie zakładu bez nadzoru urzędowego lekarza weterynarii jest rażącym naruszeniem elementarnych zasad bezpieczeństwa żywności. Wprowadzenie do obrotu produktów pochodzenia zwierzęcego bez nadzoru stanowi bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego. Ponadto brak udostępnienia kontrolującym [...] grudnia 2018 r. ww. faktur sprzedaży produkowanej żywności uniemożliwiło ustalenie, czy w zakładzie dokonywano zwrotów produkowanej żywności, a tym samym, czy wprowadzano do obrotu żywność mogącą stanowić zagrożenie dla konsumenta. Dowodzi to, że zakład nie spełnia również zapisów art. 5 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 852/2004.

PLW pismem z [...] grudnia 2018 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zawieszenia zatwierdzenia zakładu. Tego samego dnia PLW wydał decyzję zawieszającą zatwierdzenie przedmiotowego zakładu.

W odwołaniu od decyzji T. L. prowadzący zakład nie zakwestionował ustaleń organu I instancji ujętych w protokole kontroli z [...] grudnia 2018 r. i nie przedstawił uzasadnienia odwołania, ani nowych dowodów.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję [...]LW przywołał treść art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. f rozporządzenia (WE) nr 882/2004 oraz art. 20 ust.1 pkt 2 lit. e) ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (t.j. Dz. U. Z 2017 r. poz. 242 ze zm., dalej: u.p.p.z.) i stwierdził, że ocena zasadności decyzji organu I instancji wynika ze stwierdzonych niezgodności z weterynaryjnymi wymogami pakietu higienicznego. Wyjaśniono, że PLW w toku postępowania ustalił, jakie nieprawidłowości stwierdzono w toku kontroli i zasadnie zakwalifikował je jako naruszające m.in. przepisy rozporządzenia (WE) nr 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych. [...]LW zważył, że w szczególności obecność gryzoni świadczy o faktycznym zanieczyszczeniu zarówno urządzeń służących do produkcji żywności, jak również o potencjalnej możliwości zanieczyszczenia samych produktów pochodzenia zwierzęcego. Gryzonie, w tym myszy i szczury są potencjalnym źródłem wielu czynników chorobotwórczych tj. bakterii, wirusów i pasożytów, które zanieczyszczając żywność mogą być przyczyną wielu chorób konsumentów, w tym zaburzeń jelitowych wywołanych bakteriami salmonella, leptospirozy czy toksoplazmozy. Podobnie rażącym uchybieniem wg [...]LW były ślady cieknącej wody z sufitu, co wskazuje na brak szczelności zakładu, a w konsekwencji prowadzi do nagromadzenia wilgoci sprzyjającej rozwojowi drobnoustrojów chorobotwórczych. Powyższe było zarazem potwierdzeniem konieczności modernizacji zakładu celem przywrócenia właściwych warunków do produkcji żywności. Aby temu zapobiec niezbędnym było zawieszenie zakładu.

Zdaniem [...]LW stwierdzone w toku kontroli niezgodności ww. opisane stanowią realne zagrożenie dla bezpieczeństwa produkowanej w zakładzie żywności. Wobec tego konieczne było podjęcie zdecydowanych działań mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego i w konsekwencji bezpieczeństwa zdrowotnego konsumentów. PLW prawidłowo poddał analizie wykazane niezgodności oraz historię podmiotu. Biorąc pod uwagę powtarzalność opisanych uchybień, brak działań naprawczych, jak i brak współpracy ze strony podmiotu, uznano za stosowne zawieszenie zatwierdzenia zakładu. [...]LW podkreślił, że nie jest to najsurowsza sankcja, gdyż organ uprawniony był do cofnięcia zatwierdzenia i wykreślenia zakładu z rejestru, co byłoby równoznaczne z jego likwidacją. Miarkując powyższe sankcje organ odwoławczy uznał działania PLW za adekwatne. Zawieszenie zatwierdzenia zakładu zabezpieczy konsumentów przed realnym zagrożeniem spożycia potencjalnie zanieczyszczonych produktów pochodzenia zwierzęcego, które mogą być mogą być zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzkiego. Poza tym umożliwi stronie podjęcie działań zmierzających do usunięcia stwierdzonych w zakładzie nieprawidłowości. [...]LW podkreślił, że strona zachowała się biernie, nie podjęła jakiejkolwiek polemiki z ustaleniami PLW. Podmiot powinien mieć na uwadze, że to na nim jako profesjonaliście na rynku żywieniowym, spoczywa ciężar stałego utrzymywania zakładu w warunkach zgodnych z wymaganiami weterynaryjnymi. Organowi wiadomym jest, że produkty pochodzenia zwierzęcego wytworzone przez zakład oferowane są na rynku krajowym i międzynarodowym. Stąd podjęte działania były uzasadnione.

W skardze na powyższą decyzję [...]LW T. L. zarzucił organowi II instancji:

- błąd w ustaleniach faktycznych, który doprowadziły do przyjęcia, że w trakcie przestoju produkcyjnego ma dojść do usunięcia wszelkich potencjalnych nieprawidłowości w zakładzie,

- naruszenie art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 poprzez zastosowanie sankcji niewspółmiernej do zarzucanych i udowodnionych naruszeń i to w okolicznościach, gdy na terenie zakładu nie znajdowały się jakiekolwiek produkty pochodzenia zwierzęcego przeznaczone do spożycia dla ludzi,

- brak odniesienia się przez organy obu instancji do zastrzeżeń do protokołu kontroli z [...] grudni 2018 r. i błędne przyjęcie, że skarżący takich zastrzeżeń nie złożył,

- brak wszechstronnego i precyzyjnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy tj. kontrolowanie innych podmiotów sąsiadujących z zakładem skarżącego, brak precyzyjnego wyjaśnienia okoliczności związanych z ubojem usługowym,

- naruszenie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym etapie postępowania,

- naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego oraz brak jego wszechstronnego rozpatrzenia.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i dopuszczenie dowodów z dokumentów – pisemnych zastrzeżeń do protokołu kontroli z [...] listopada i [...] grudnia 2018 r. wraz z dowodami ich nadania. Wyjaśnił, że [...] listopada 2018 r. powiadomił PLW o wstrzymaniu produkcji na czas remontu. W przypadku wznowienia produkcji skarżący miał o tym poinformować organ. Organ nie wziął pod uwagę, że w związku z przestojem produkcyjnym na terenie zakładu nie było jakiegokolwiek wyrobu gotowego przeznaczonego do spożycia przez ludzi. Już sama okoliczność przeprowadzania kontroli w tym zakresie budzi zdziwienie, wypacza jej zasadność. W ustawowym terminie skarżący odniósł się do protokołu kontroli z [...] grudnia 2018 r., organ odwoławczy wskazał zaś, że strona do protokołu kontroli nie wniosła zastrzeżeń merytorycznych. Oznacza to, że organy obu instancji nie zbadały zgłoszonych zastrzeżeń. Organ I instancji nie czekał nawet na upływ 7-dniowego terminu do złożenia zastrzeżeń do protokołu. Decyzję wydał już [...] grudnia 2018 r. tj. przed ustawowym terminem złożenia zastrzeżeń.

Skarżący podniósł, iż organy zbagatelizowały fakt wstrzymania produkcji w zakładzie, o czym PLW został powiadomiony. Zapytał, o jakim narażeniu zdrowia i życia ludzi można mówić w okolicznościach, gdy na terenie zakładu nie ma żadnych produktów pochodzenia zwierzęcego. Do produktów takich nie należy rozdrobniony czosnek. Zaznaczył, że odnoszenie się do stanu technicznego maszyn w trakcie wstrzymania produkcji wskazuje na całkowitą ignorancję kontrolujących. Po to jest bowiem wstrzymanie produkcji, by niezbędne urządzenia oraz pomieszczenia doprowadzić do należytego stanu. Już przeprowadzenie kontroli w tym zakresie podważa sens kontroli weterynaryjnej, gdyż w tym czasie nie jest prowadzona produkcja.

Zdaniem skarżącego organy pozostają też w błędzie w ustaleniach co do uboju. PLW potwierdził, że ostatni ubój usługowy miał miejsce [...] listopada 2018 r. [...]LW wskazał zaś, że miał on miejsce tego dnia, a potwierdzeniem tego była zastana beczka zawierająca rozdrobniony czosnek, gdyż takie przetworzenie surowca stanowi dowód produkcji o charakterze przetwórczym. Takie ustalenia świadczą o niezrozumieniu tematu. W tym dniu miał miejsce ostatni usługowy ubój realizowany dla podmiotów zewnętrznych – [...] oraz [...]. Ubój odbywał się pod nadzorem PLW. Usługowy ubój nie oznacza, że w zakładzie realizowana była jakakolwiek produkcja.

Skarżący nie zgodził się też z tezą organu II instancji, jakoby utrudniał prowadzenie kontroli poprzez wyłączanie energii elektrycznej, co uniemożliwiało podpisanie protokołu. Wyjaśnił, że od [...] listopada 2018 r. zakład funkcjonował nie w oparciu o energię elektryczną dostarczaną przez zakład energetyczny, ale przez własne agregaty. W trakcie przestoju produkcji energia elektryczna nie była potrzebna dużej mocy. Agregaty zasilane ropą uzupełniane są co pewien czas. Taka sytuacja miała miejsce w zakładzie. Organy mogły to zweryfikować w zakładzie energetycznym [...], czego zaniechały, oskarżając skarżącego o rzekome utrudnianie kontroli.

Skarżący wskazał, że organy zastosowały najbardziej dotkliwą sankcję z art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, gdy można było podjąć szereg innych czynności celem zdyscyplinowania skarżącego. Nie wzięto przy tym pod uwagę okoliczności, że na terenie zakładu nie było ani jednego produktu pochodzenia zwierzęcego. Organ II instancji wskazał na okoliczność kontroli znajdującej się obok zakładu – chlewni i braku w niej jakichkolwiek zwierząt. Nie wzięto zaś pod uwagę, że chlewnia nie jest własnością skarżącego, należy do innego podmiotu. Skarżący dodał, że zakład prowadzi po ojcu od 1979 r. Zaopatruje przede wszystkim podmioty zbiorowego żywienia tj. zakłady karne, jednostki wojskowe, szpitale. Nigdy w historii istnienia zakładu nie było ze strony jakiegokolwiek podmiotu zastrzeżeń co do jakości produktów.

W odpowiedzi [...]LW wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, iż nie zastosowano najsurowszej sankcji, którą jest cofnięcie zatwierdzenia. Zawieszenie zatwierdzenia zakładu umożliwia zaś wznowienie produkcji (po spełnieniu warunków weterynaryjnych). Organ nie zgodził się też z twierdzeniem jakoby w zakładzie w czasie kontroli nie znajdowały się produkty pochodzenia zwierzęcego. Zdjęcia wykonane podczas kontroli obiektywnie obrazują produkty pochodzenia zwierzęcego oraz czosnek rozdrobniony jako surowiec do dalszej produkcji (przetwarzania). Wyjaśniono, że organy kierowały się podstawową zasadą bezpieczeństwa żywności i żywienia, a jedynie zastosowany środek mógł skutecznie zapobiec dalszemu zagrożeniu wyprodukowania niebezpiecznej żywności. Za chybiony organ uznał zarzut nieodniesienia się do pisemnych zastrzeżeń do protokołu kontroli z [...] grudnia 2018 r. Strona odmówiła podpisania protokołu kontroli. Decyzja PLW z [...] grudnia 2018 r. podlegała natychmiastowemu wykonaniu, a zastrzeżenia do protokołu strona nadała dnia następnego. Mimo to [...]LW przeanalizował zastrzeżenia do protokołu i nie znalazł przesłanek do zakwestionowania decyzji PLW. Materiał dowodowy zebrano rzetelnie. Za bezpodstawny [...]LW uznał zarzut dotyczący kontrolowania innych podmiotów sąsiadujących z zakładem, gdyż – jak wskazał – przedmiotem postępowania były niespełnione wymagania weterynaryjne w zakładzie skarżącego. Organ II instancji odrzucił też zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. i wskazał, że w aktach sprawy znajduje się dowód zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się, lecz strona z tego uprawnienia nie skorzystała. Odwołanie ograniczyło się zaś do zaskarżenia decyzji I-instancyjnej. [...]LW za gołosłowny uznał zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a., gdyż skarżący nie wyjaśnił na czym miałoby polegać ich naruszenie. Dodał, że skoro zakład zaopatruje podmioty zbiorowego żywienia, w tym szpitale, ciąży na nim szczególna odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności. Zastane podczas kontroli na hali produkcji oraz warzelni odchody gryzoni, sposób składowania jelit (po terminie ich przydatności) i rozdrobnionego czosnku, liczna rdza na elementach widocznych na zdjęciach, a także cieknąca woda z sufitu w pomieszczeniu wędzarni oraz hali rozbioru (opisane w protokole, udokumentowane zdjęciami i niekwestionowane przez stronę) w ocenie [...]LW uzasadniały zawieszenie zatwierdzenia zakładu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem organy inspekcji weterynaryjnej dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez PLW wobec T. L. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], [...], w sprawie zawieszenia zatwierdzenia zakładu. Postępowanie to i wydane w sprawie decyzje organów obu instancji poprzedziło sześć kontroli zakładu prowadzonego przez skarżącego. W ocenie Sądu okoliczność ta, w kontekście przedmiotu sprawy, gwarancji procesowych strony i zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia ma zasadnicze znaczenie.

Zanim Sąd przejdzie do wskazania, co było przedmiotem owych kontroli prowadzonych przez PLW w zakładzie rzeźnicko-wędliniarskim skarżącego pragnie wyjaśnić, jakie przepisy były podstawą tych działań i wydanych decyzji. Podstawę prawną tych działań stanowiły przepisy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, przepisy rozporządzenia (WE) nr 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych, rozporządzenia (WE) nr 882/2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, rozporządzenia (WE) nr 853/2004 ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego oraz rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.p.z. powiatowy lekarz weterynarii jest właściwym organem w rozumieniu:

1) art. 2 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 854/2004,

2) art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 882/2004, w zakresie urzędowych kontroli:

a) produktów pochodzenia zwierzęcego,

b) żywności zawierającej jednocześnie środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego i produkty pochodzenia zwierzęcego znajdującej się w rolniczym handlu detalicznym

- chyba że prawodawstwo weterynaryjne lub przepisy dotyczące bezpieczeństwa żywności stanowią inaczej.

Przepis art. 7 ust. 1 u.p.p.z. określa, że powiatowy lekarz weterynarii albo urzędowy lekarz weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii wydają decyzje administracyjne lub wykonują czynności w celu realizacji zadań wynikających z przepisów rozporządzenia nr 852/2004, rozporządzenia nr 853/2004, rozporządzenia nr 854/2004 i rozporządzenia nr 882/2004 lub z przepisów Unii Europejskiej wydanych w trybie tych rozporządzeń. Decyzje administracyjne, o których mowa w ust. 1, wydaje się z urzędu, chyba że prawodawstwo weterynaryjne lub przepisy dotyczące bezpieczeństwa żywności stanowią inaczej (art. 7 ust. 3 u.p.p.z.). W myśl art. 20 ust. 1 u.p.p.z. powiatowy lekarz weterynarii, na obszarze swojej właściwości:

1) prowadzi:

a) rejestr zakładów obejmujący zakłady:

– będące gospodarstwami, na terenie których dokonuje się uboju zwierząt pochodzących z innych gospodarstw w celu pozyskania mięsa na użytek własny,

– prowadzące sprzedaż bezpośrednią produktów pochodzenia zwierzęcego,

– które podlegają rejestracji zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 852/2004, w tym prowadzących rolniczy handel detaliczny produktami pochodzenia zwierzęcego lub żywnością, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, i zakłady prowadzące działalność marginalną, lokalną i ograniczoną, oraz zakłady, dla których zatwierdzenie jest wymagane zgodnie z art. 6 ust. 3 lit. c rozporządzenia nr 852/2004, i zakłady zatwierdzone zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 853/2004, ze wskazaniem zakładów zatwierdzonych korzystających z krajowych środków dostosowujących, o których mowa w art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 853/2004,

b) wykaz podmiotów podlegających rejestracji, z wyłączeniem podmiotów prowadzących działalność w zakładach podlegających zatwierdzeniu w trybie i na zasadach określonych w art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004,

c) wykaz zakładów zatwierdzonych w trybie i na zasadach określonych w art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004, ze wskazaniem zakładów zatwierdzonych korzystających z krajowych środków dostosowujących, o których mowa w art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 853/2004;

2) wydaje decyzje administracyjne w stosunku do zakładów, o których mowa w pkt 1, w sprawach:

a) wpisu do rejestru,

b) zatwierdzenia,

c) warunkowego zatwierdzenia,

d) przedłużenia warunkowego zatwierdzenia,

e) zawieszenia zatwierdzenia,

f) cofnięcia zatwierdzenia,

g) wykreślenia z rejestru.

Zgodnie z art. 20 ust. 2 u.p.p.z. decyzje administracyjne w sprawie zawieszenia i cofnięcia zatwierdzenia zakładów podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Zważyć należy, że stosownie do treści art. 4 u.p.p.z. do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że prawodawstwo weterynaryjne, w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1077, 1948 i 1961), stanowi inaczej. W tym miejscu wymaga wyjaśnienia, jakie przepisy ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej miały zastosowanie w niniejszej sprawie, w tym do kontroli ją poprzedzających.

Zgodnie z art. 2 u.I.W. ilekroć w ustawie jest mowa o prawodawstwie weterynaryjnym - rozumie się przez to przepisy Unii Europejskiej dotyczące zdrowia zwierząt i zdrowia publicznego w zakresie weterynarii, a także przepisy wdrażające lub wykonujące te przepisy, w szczególności przepisy o weterynaryjnej kontroli granicznej, kontroli weterynaryjnej w handlu, produktach pochodzenia zwierzęcego, ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a także o ochronie zwierząt. Inspekcja realizuje, w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego, zadania m.in. z zakresu bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego (art. 3 ust. 1 pkt 2 lit. a u.I.W.). Swoje zadania wykonuje m.in. przez monitorowanie chorób odzwierzęcych m.in. w produktach pochodzenia zwierzęcego, przeprowadzanie kontroli weterynaryjnych i administracyjnych, sprawowanie nadzoru nad bezpieczeństwem produktów pochodzenia zwierzęcego (art. 3 ust. 2 u.I.W.). Przepis art. 19a u.I.W. stanowi, że przeprowadzenie kontroli ma na celu ustalenie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym, określonym w prawodawstwie weterynaryjnym, oraz dokonanie oceny i podjęcie działań wynikających z ustaleń kontroli. Wedle art. 19e ust. 1 podmiotowi kontrolowanemu przysługuje, przed podpisaniem protokołu kontroli, prawo zgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli. Zastrzeżenia zgłasza się na piśmie w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli (art. 19e ust. 2 u.I.W.). W przypadku uwzględnienia zastrzeżeń wniesionych przez podmiot kontrolowany, kontrolujący dokonuje zmian w protokole kontroli przez opisanie zmiany brzmienia jego poszczególnych fragmentów lub dokonanie skreśleń (art. 19e ust. 3 u.I.W.). Podmiot kontrolowany może odmówić podpisania protokołu kontroli, składając w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania wyjaśnienie przyczyn odmowy podpisania (art. 19e ust. 4 u.I.W.). W przypadku zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu kontroli, termin odmowy podpisania protokołu wraz z podaniem jej przyczyn biegnie od dnia doręczenia podmiotowi kontrolowanemu stanowiska kontrolującego wobec zastrzeżeń (art. 19e ust. 5 u.I.W.). Przy czym jak stanowi art. 19e ust. 6 u.I.W. odmowa podpisania protokołu kontroli nie stanowi przeszkody do podpisania go przez kontrolującego i realizacji ustaleń kontroli. Zgodnie zaś z art. 19f u.I.W. ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji dla jednostek nadrzędnych, oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że postępowanie kontrolne, o którym mowa w art. 19a, art. 19c, art. 19d, art. 19e i art. 19f u.I.W. nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli weterynaryjnej nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 - 4 k.p.a. Wskazane przepisy u.I.W. regulują ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności kontrolowanego podmiotu, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 - 4 k.p.a. Istotne jest też to, że u.I.W., regulując postępowanie kontrolne, nie odsyła mutatis matandis do przepisów k.p.a. w tym postępowaniu (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 728/16, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać należy, że art. 54 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 określa, że w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Działanie takie zawiera, gdzie jest to stosowne, następujące środki:

a) nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt;

b) ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt;

c) monitorowanie, oraz w razie konieczności, nakazanie wycofania i/lub zniszczenia paszy lub żywności;

d) upoważnienie do wykorzystania paszy lub żywności do celów innych niż te, do których były początkowo przeznaczone;

e) zawieszenie działania lub zamknięcie całego lub części danego przedsiębiorstwa na właściwy okres czasu;

f) zawieszenie lub wycofanie zatwierdzenia zakładu;

g) środki określone w art. 19 dotyczące przesyłek z państw trzecich;

h) wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe.

Należy mieć też na uwadze, że w preambule do powyższego rozporządzenia (WE) wskazano, że częstotliwość kontroli urzędowych powinna być regularna i proporcjonalna do zagrożenia, uwzględniając wyniki kontroli przeprowadzonych przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwa paszowe i żywnościowe w ramach programów kontrolnych opartych na HACCP lub programach zapewnienia jakości, w przypadku gdy takie programy mają na celu spełnienie wymagań prawa paszowego i żywnościowego oraz reguł dotyczących zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Kontrole ad hoc powinny być przeprowadzane w przypadku podejrzenia występowania niezgodności. Dodatkowo kontrole ad hoc mogłyby być przeprowadzane w każdej chwili, nawet w przypadku gdy nie ma podejrzeń występowania niezgodności (13). Kontrole urzędowe powinny odbywać się na podstawie udokumentowanych procedur w celu zapewnienia, aby kontrole te były przeprowadzane jednolicie oraz stale cechowały się wysoką jakością (14). Jednocześnie wskazuje się, że naruszenia prawa żywnościowego (...) mogą stanowić zagrożenia dla zdrowia ludzkiego, zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Naruszenia takie powinny zatem w całej Wspólnocie podlegać efektywnym, odstraszającymi i proporcjonalnym środkom na poziomie krajowym (41). Takie środki powinny obejmować działania administracyjne podjęte przez właściwe organy Państw Członkowskich, w których to Państwach powinny istnieć procedury do tego celu. Zaletą takich procedur jest to, iż może być podjęte szybkie działanie w celu przywrócenia sytuacji (42).

Mając na względzie powołane przepisy Sąd uznał, że organy Inspekcji Weterynaryjnej nie działały w sprawie dotyczącej zakłady T. L. w sposób budzący do nich zaufanie i w sposób pozwalający temu podmiotowi na realne zastosowanie niezbędnych środków zaradczych.

PLW w zakładzie skarżącego prowadzonego w m. [...] przeprowadziło - przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie i wydaniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 2018 r. - łącznie sześć kontroli: [...] sierpnia 2018 r., [...] września 2018 r., [...] października 2018 r., [...] listopada 2018 r., [...] listopada 2018 r. oraz [...] grudnia 2018 r. Protokoły tych kontroli znajdują się w aktach sprawy i stały się – jak wskazał PLW w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z [...] grudnia 2018 r. – podstawą jego wszczęcia.

Wątpliwości Sądu budzą wnioski organów Inspekcji Weterynaryjnej wyciągnięte z tych kontroli w kontekście zalecanych i podejmowanych przez skarżącego działań naprawczych (zaradczych) w celu usunięcia niezgodności.

Należy dostrzec, że choć wszystkie przeprowadzone bieżące kontrole miały jednakowy zakres i obejmowały ten sam zakład, to każdorazowo PLW przyjmował inne ustalenia faktyczne tj. inaczej diagnozował stwierdzone niezgodności. Z protokołów kontroli wynika, że zakres kontroli określono szeroko, jako zbadanie zgodności z wymogami zawartymi w: u.p.p.z., ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia, rozporządzeniu (WE) nr 178/2002, rozporządzeniu (WE) nr 852/2004, rozporządzeniu (WE) nr 853/2004, rozporządzeniu (WE) nr 999/2001, rozporządzeniu (WE) nr 1099/2009, rozporządzeniu (WE) nr 1169/2011, rozporządzeniu (WE) nr 1760/2000, rozporządzeniu (WE) nr 1069/2009, rozporządzeniu (WE) nr 1333/2008, rozporządzeniu (WE) nr 1935/2004 oraz aktów prawnych wydanych na podstawie tych ustaw i rozporządzeń.

W 1. kontroli z [...] sierpnia 2018 r. PLW stwierdził:

a) kondensację pleśni na powierzchni kranów w pomieszczeniu peklowni mokrej,

b) nieczynną umywalkę w pomieszczeniu wydawki, w pomieszczeniu wędzarni oraz na rozbiorze (rozbiór nie odbywał się),

c) w magazynie mięsa handlowego skropliny przy kratce wyciągowej,

d) nieszczelne drzwi do magazynu chłodni wędlin z uszkodzonymi futrynami,

e) w magazynie wędlin – wędliny nieopakowane z opakowanymi,

f) nieczytelne zawieszki na wózkach,

g) zastoiny wody na posadzce – odprowadzenie skroplin z parowników na posadzkę przy ścianie,

h) ślady rdzy na agregacie wentylacji w hali rozbioru i na produkcji,

i) nieczynna lampa owadobójcza w korytarzu wejściowym na hale zakładu,

j) uszkodzone zamknięcie od pieca pieczenia na wędzarni – drzwi pieca podarte kijem wędzarniczym,

k) na zapleczu technicznym wędzarni resztki śniadania pracownika i w szafce odzieżowej ogólny bałagan,

l) w pomieszczeniu parzelników zasyfonowane odpływy, ale bez kratki,

m) w pomieszczeniu parzelników na posadzce dwie duże płyty z blachy nierdzewnej,

n) w pomieszczeniu produkcyjnym maszyny w trakcie mycia, mieszałka awaria w trakcie naprawy

o) w peklowni mokrej skropliny na suficie na pow. ok. 1 m przy wyciągach,

p) maszyna o nastrzyku zabrudzona,

q) cymbry z towarem stoją pod kapiącymi skroplinami z sufitu,

r) w peklowni suchej znajdowało się mięso MDOM na paletach drewnianych – wyjaśnienie właściciela – chłodnia uległa awarii (tablica AWARIA) i czekają na naprawę agregatu chłodniczego,

s) w magazynku przypraw opakowania przypraw uszkodzone, pojedyncze żywe muchy,

t) w chłodni półtusz rozmrażane półtusze ułożone na leżąco na paletach plastikowych,

u) w pomieszczeniu wędzarni, produkcyjnym nieliczne żywe muchy,

v) pomieszczeń ubojowych nie kontrolowano – brak uboju,

w) w pomieszczeniu odpadów wyrzucone przeterminowane mięso w większej ilości.

Jak wynika z protokołu kolejnej kontroli (z [...].09.2018 r.) kontrolę tę przeprowadzono w związku z pismem [...]LW z [...] sierpnia 2018 r. Pismo to nie zostało jednak dołączone do akt sprawy, w związku z czym nie wiadomo, co było przyczyną kolejnej kontroli, choć jej zakres został określono jednakowo do poprzedniej, opisanej powyżej. W trakcie tej kontroli ustalono, co pominęły organy I i II instancji w swych decyzjach, że w zakładzie usunięto większość niezgodności (w zakresie punktów a-d, e-i, k-r, t-v). Nie usunięto jedynie uchybień w zakresie punktów: d (nieszczelne drzwi do magazynu chłodni wędlin z uszkodzonymi futrynami), j (nieczynna lampa owadobójcza w pomieszczeniu przed wędzarnią), s (w chłodni półtusz – brak półtusz, produkcja mięsa rozbiorowego – złuszczająca się farba na słupach podtrzymujących konwojer), w (na rozbiorze w sterylizatorze termometr źle wskazujący temperaturę). Ponadto PLW rozszerzył kontrolę o dokumentację HACCP stwierdzając niezgodności zapisów z praktyką zakładu, brak kolorów na nożach, brak działań przy zwyżce temperatury na rozbiorze (pkt x). Nadto stwierdzono:

y) ubytki w płytkach na schodach cokołu do wytrzewiania i rozcinania tusz,

z) zabrudzony parzelnik – doczyścić przed następnym ubojem,

aa) chłodnia mięsa drobiowego – nadal nieczynna.

Kolejną kontrolę [...] października 2018 r. - jak wynika z jej protokołu - przeprowadzono również w oparciu o pismo [...]LW z [...] sierpnia 2018 r. W jej trakcie stwierdzono te same i nowe niezgodności:

1. na hali rozbioru nieprawidłowo umiejscowiony termometr – nad gorącym sterylizatorem,

2. termometr w sterylizatorze nadal niesprawny – zły pomiar temperatury (jak poprzednio pkt w),

3. w chłodni porozbiorowej mięso w folii na drewnianych paletach – niedopuszczalne,

4. w chłodni półtusz złuszczenia farby na słupach nośnych konwojera,

5. wózki wędzarnicze niedomyte prawidłowo – 3 szt.,

6. dwie umywalki nieczynne – w naprawie,

7. kocioł warzelny duży odpływ niepodłączony bezpośrednio do kanalizacji – gorąca woda przy opróżnianiu wypływa bezpośrednio wypłukując posadzkę,

8. dokumentacja HACCP nadal niezmieniona i nieuaktualniona, niektóre procedury nie odpowiadają rzeczywistości (np. kolory noży, uzyskiwanie i przetwórstwo wysortu),

9. dokumenty rozbiorowe i produkcyjne prowadzone na bieżąco,

10. w dniu kontroli uboju nie było.

Czwartą kontrolę [...] listopada 2018 r. PLW przeprowadził na podstawie pism [...]LW z [...] sierpnia 2018 r., z [...] września 2018 r., z [...] października 2018 r., z [...] października 2018 r. oraz z [...] listopada 2018 r. Organ nie załączył ich do akt sprawy. Kontrola miała zaś charakter znacznie bardziej szczegółowy aniżeli poprzednie. Nie przedstawiając wszystkich ustaleń (szczegółowy ich opis znajduje się w protokole kontroli) należy wskazać, że w trakcie tej kontroli skontrolowano poszczególne pomieszczenia/miejsca zakładu: wydawkę, chłodnię wędlin, halę rozbioru, halę wychładzania, halę uboju, magazyn podrobów, magazyn przypraw, halę produkcji, wędzarnię, warzelnię, peklownię mokrą, peklownię suchą. Nadto poddano szczegółowej kontroli dokumentację zakładową HACCP, podjęto próbę identyfikacji produktów, poproszono o udostępnienie faktur i ich korekt. Wszystkie zastrzeżenia dotyczące stanu poszczególnych pomieszczeń zakładu wyodrębniono z podaniem odpowiedniej podstawy prawnej uchybień. Przykładowo w widawce stwierdzono nieczynną umywalkę (brak bieżącej wody) i uznano, że stanowi to niezgodność z przepisem zawartym w zał. II, rozdział I ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 852/2004. W chłodni wędlin stwierdzono zaś, że:

- plastikowe skrzynki z wędlinami ustawione są jedna na drugiej, powierzchnia skrzynek bezpośrednio kontaktuje się z powierzchnią gotowego produktu, co jest niezgodne z przepisem zawartym w zał. II, rozdział IX ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 852/2004,

- skropliny rozmieszczone nierównomiernie na części powierzchni sufitu od strony otworów wentylacyjnych – niezgodność z przepisem zawartym w zał. II, rozdział II ust. 1 lit. c rozporządzenia (WE) nr 852/2004,

- brudne wózki i pręty wędzarnicze – widoczne liczne ciemne naloty, przyschnięte resztki innych produktów na powierzchni wózków wędzarniczych – niezgodność z zał. II, rozdział V ust. 1 lit. a rozporządzenia (WE) nr 852/2004.

Podkreślenia wymaga, że w trakcie ww. czwartej kontroli zakładu błędnie wskazano, że w zakresie dokumentacji HACCP nie wprowadzono żadnych zmian od kontroli z [...] sierpnia 2018 r. W czasie pierwszej kontroli z [...] sierpnia 2018 r. dokumentacja HACCP zakładu nie była bowiem kontrolowana. Dopiero podczas kontroli [...] września 2018 r. ogólnie wskazano w tym zakresie na niezgodność zapisów z praktyką zakładu, brak kolorów na nożach, brak działań przy zwyżce temperatury na rozbiorze. Również w czasie 4. kontroli po raz pierwszy dokonano sprawdzenia faktur i ich korekt zakładu.

Kolejną, piątą kontrolę zakładu PLW przeprowadził na podstawie ww. pism [...]LW oraz dodatkowo pisma tego organu z [...] listopada 2018 r., którego również nie załączono do akt. Co istotne w trakcie tej kontroli ustalono, że zakład od [...] listopada 2018 r. nie prowadzi produkcji, a ostatni ubój usługowy miał miejsce [...] listopada 2018 r. Jak wynika z protokołu tej kontroli skarżący we wszystkich uprzednio kontrolowanych pomieszczeniach wprowadził zmiany uwzględniające poprzednie, szczegółowe uwagi. W widawce umywalka była już czynna, z bieżącą wodą, w hali rozbioru termometr sterylizatora do noży został wymieniony na nowy, w hali wychładzania słupy pomalowano, w hali uboju uzupełniono płytki, w magazynie przypraw stwierdzono działający prawidłowo termometr, w hali produkcji usunięto ślady korozji, oczyszczono wylot w urządzeniu nadziewarki umiejscowionej w środkowej części pomieszczenia, oczyszczono pręty wędzarnicze, a co do nadziewarki pierwszej od lewej od wejścia – została wyłączona z produkcji celem renowacji. Z kolei w wędzarni oczyszczono większą część sufitu (nad piecami pozostał widoczny nalot), w dojrzewalni doczyszczono wózki wędzarnicze, usunięto przyschnięte resztki żywności, w warzelni uzupełniono płytki, lecz pozostał kratki ściekowej, brak cokołu uzupełniającego łączenie podłogi ze ścianą, na której znajduje się okno, posadzka zaś przykryto dwoma arkuszami aluminiowej, ryflowanej blachy. W całym zakładzie nie stwierdzono skroplin, jako wynik braku produkcji. Nie ustalono też z tego względu, czy wentylacja działa w zakładzie poprawnie. Jak wynika z zapisów protokoły kontroli skarżący wprowadził zmiany w dokumentacji HACCP (nowe wersje), lecz nie we wszystkich jej elementach, co zostało szczegółowo odnotowane. Właściciel zakładu nie zgłosił zastrzeżeń do protokołu tej kontroli.

Sąd stwierdził, że ostatnią kontrolę [...] grudnia 2018 r. PLW przeprowadził na podstawie ww. pism [...]LW, a nadto pisma z [...] listopada 2018 r. (brak w aktach). W jej trakcie stwierdzono, że w peklowni znajdowała się beczka z rozdrobnionym czosnkiem i nakazano zutylizować jej zawartość. W pomieszczeniu magazynu jelit stwierdzono obecność 3 pojemników z jelitami solonymi oraz skrzynkę z nieoznakowaną zawartością. Zawartość wszystkich czterech skrzynek nakazano zutylizować. W hali produkcji i warzelni pod ścianą zlokalizowano odchody gryzoni w znacznej ilości, które zostały [...] grudnia 2018 r. sprzątnięte. W pomieszczeniu wędzarni, za piecami w szafce wędzarza znajdowały się zwinięty czarny gumowy wąż, smar i inne przedmioty nieoczyszczone, pokryte czarnobrązowym nalotem, ze śladami korozji. W magazynie przypraw z kratki wentylacyjnej kapała woda. [...] grudnia 2018 r. nie stwierdzono już wycieku. Stwierdzono, że w całym zakładzie wentylatory są skorodowane. Wokół zakładu odnotowano umieszczenie stacji deratyzacyjnych. Stwierdzono też, że wokół zakładu luzem biegały trzy psy. Na podstawie posiadanej dokumentacji stwierdzono, że od lutego 2018 r. brak ochrony zakładu przed szkodnikami. [...] grudnia 2018 r. stwierdzono w zakładzie niezgodności polegające na:

- ubój – w parzelniku stwierdzono wodę, podczas gdy ostatni ubój odbył się [...] listopada 2018 r.,

- w parzelniku rdza na syficie oraz kleszczach,

- wędzarni – cieknąca woda z sufitu nad piecami,

- w hali rozbioru – cieknąca woda przy kratce wentylacyjnej. Inspektorzy nie otrzymali również do wglądu żądanych faktur zakładu za okres I-XI 2018 r.

Co istotne, w przeciwieństwie do poprzednich kontroli, reprezentująca zakład K. B. odmówiła podpisania protokołu kontroli wskazując, że protokół został sporządzony pod naciskiem Inspektorów Wojewódzkich.

Sąd przedstawił treść wszystkich protokołów kontroli celem zobrazowania, że po pierwsze prowadzone były one w różnych zakresach, po wtóre - w różnym stopniu szczegółowości (tylko w trakcie jednej z kontroli wskazano, jaka jest podstawa prawna poszczególnych niezgodności), a po trzecie, że skarżący w okresie od sierpnia do grudnia 2018 r. podjął konkretne działania zmierzające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W tym też celu skarżący wyłączył zakład z produkcji. Okoliczność zmiany zakresu kontroli tego samego zakładu, przy braku wyjaśnień przyczyn takiego działania przez PLW, a także niedołączenie do akt pism [...]LW, które stanowiły – jak wynika z protokołów kontroli – wytyczne dla organu I instancji, co do sposobu działania wobec zakładu, podważa wiarygodność i intencje organów Inspekcji Weterynaryjnej.

Zważyć należy też, że skoro przepis art. 19f u.I.W. stanowi, że ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę m.in. do podjęcia dalszych czynności, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji, to dlaczego organy Inspekcji Weterynaryjnej nie uwzględniły wyników wszystkich przeprowadzonych kontroli w przedmiotowym zakładzie, a także działań naprawczych podjętych przez skarżącego. Niezrozumiały też dla Sądu jest fakt niezałączenia do akt sprawy powołanej przez PLW decyzji z [...] września 2018 r. tego organu, którą rzekomo nakazano skarżącemu usunięcie uchybień w postaci: nieczynnych umywalek, nieszczelnych drzwi do magazynu wędlin, odprysków i złuszczeń farby na słupach konwojera w chłodni półtusz, , uszkodzonych płytek na schodach w hali uboju, zepsutego termometru w sterylizatorze na rozbiorze, dokumentu dotyczącego odpadów, awarii chłodni mięsa drobiowego, niezgodności w zapisach z wykonywanymi czynnościami oraz nieuporządkowanego terenu wokół zakładu. Akta nie zawierają też - przywołanego w decyzji z [...] grudnia 2018 r. - zawiadomienia z [...] listopada 2018 r. o wszczęciu kolejnego postępowania zobowiązującego zakład do złożenia wyjaśnień. PLW nie dołączył też przytoczonego w swej decyzji upomnienia skierowanego do skarżącego [...] listopada 2018 r. w trybie egzekucyjnym dotyczącego nakazu wykonania obowiązków niepieniężnych wynikających z ww. decyzji z [...] września 2018 r. Nie dołączono również zawiadomienia z [...] listopada 2018 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w oparciu o ustalenia zawarte w protokole kontroli z [...] sierpnia 2018 r., z [...] września 2018 r., z [...] października 2018 r. oraz z [...] listopada 2018 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie wymagań weterynaryjnych przewidzianych dla prowadzonej działalności nadzorowanej.

W związku z powyższym Sąd uznał co najmniej za przedwczesne zastosowanie przez organy weterynaryjne tak surowego środka, jak zawieszenie zatwierdzenia zakładu. PLW nie umożliwił stronie w sposób realny skorzystania z prawa wynikającego z art. 19e u.I.W. tj. zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu kontroli z [...] grudnia 2018 r. Trzeba przypomnieć, że przedstawiciel zakładu odmówił podpisania protokołu ostatniej kontroli, co mogło wskazywać, że skarżący na podstawie art. 19e ust. 2 u.I.W. skieruje zastrzeżenia do tegoż protokołu. Istotnym jest przy tym, że przepis art. 19e ust. 3 u.I.W. nakazuje w przypadku uwzględnienia zastrzeżeń wniesionych przez podmiot kontrolowany, dokonać zmian w protokole kontroli przez opisanie zmiany brzmienia jego poszczególnych fragmentów lub dokonanie skreśleń. W tym stanie rzeczy za naruszające ww. powołane przepisy art. 19e u.I.W. należy uznać nie tylko wydanie decyzji w niniejszej sprawie, ale i samo wszczęcie postępowania w dacie wydania decyzji tj. [...] grudnia 2018 r.

Mając na względzie powyższe oraz z uwagi na fakt prowadzenia przez PLW kontroli w zakładzie w okresie od sierpnia do grudnia 2018 r., a także podejmowanie szeregu działań przez PLW wobec skarżącego (kontrole, decyzje, zawiadomienia, upomnienie egzekucyjne) nie sposób uznać, że zastosowanie w niniejszej sprawie powinien znaleźć przepis art. 10 § 2 K.p.a. i pozbawienie skarżącego możności czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji.

Organy obu instancji nie wzięły w prowadzonym postępowaniu w sprawie zawieszenia zatwierdzenia zakładu, że skarżący faktycznie rozpoczął podejmowanie środków zaradczych. Nie wyjaśniono również, czy zakończyło się postępowanie prowadzone na gruncie przepisów art. 26-27 u.p.p.z. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie wymagań w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego i czy organy Inspekcji mają zamiar, a jeśli tak dlaczego, zastosować wobec skarżącego zarówno sankcję w postaci zawieszenia zatwierdzenia zakładu, jak i kary pieniężnej. W tym stanie rzeczy nie sposób podzielić twierdzenia organu odwoławczego, jakoby PLW miarkował sankcje wobec skarżącego.

Za bezpodstawne należy uznać też stanowisko [...]LW, że strona była bierna w postępowaniu, gdyż nie uzasadniła odwołania. Jakkolwiek faktycznie skarżący w odwołaniu ograniczył się do wyrażenia niezadowolenia z zaskarżonego rozstrzygnięcia, co odpowiadało treści art. 128 K.p.a., to uwadze organu II instancji umknęło, że decyzję I-instancyjną wydano jednocześnie (w tym samym dniu) z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, błędnie stosując art. 10 § 2 k.p.a. Z naruszeniem art. 19e u.I.W. nie umożliwiono też stronie skorzystania z prawa rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli z [...] grudnia 2018 r. Przypomnieć należy zaś, że wyniki tej ostatniej kontroli były kluczowe dla argumentacji organów obu instancji.

Gdyby wyniki kontroli z [...] grudnia 2018 r., po rozstrzygnięciu zastrzeżeń do protokołu kontroli odpowiadały ustaleniom PLW (Sąd kwestii tych nie badał jako Sąd prawa), zdaniem Sądu organy orzekające powinny również rozważyć, czy wobec zakładu nie powinien znaleźć łagodniejszy środek przymusu określony w art. 54 ust. 2 pkt e) rozporządzenia (WE) nr 882/2004 polegający na zawieszeniu działania lub zamknięciu całego lub części przedsiębiorstwa na właściwy okres czasu. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestii tej Sąd w żaden sposób aktualnie nie rozstrzyga. Brak jednak takich rozważań wraz z opisanymi wyżej uchybieniami nakazuje Sądowi uznać, że organy Inspekcji Weterynaryjnej nie działały w niniejszej sprawie wnikliwie i rzetelnie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym są przepisy art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Pierwszy z tych przepisów określa, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie zabrakło rzetelnego odniesienia się do wszystkich przeprowadzonych przez PLW kontroli i działań naprawczych podjętych przez skarżącego w kontekście możliwych do zastosowania sankcji administracyjnych.

Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie PLW zobowiązany będzie uzupełnić akta sprawy o wskazane przez Sąd dokumenty, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Winien też – mając na uwadze brzmienie art. 153 P.p.s.a. – zastosować się do oceny prawnej i wytycznych Sądu wyrażonych w niniejszym wyroku. W szczególności zobowiązany będzie rozpatrzyć zastrzeżenia skarżącego do protokołu kontroli z [...] grudnia 2018 r., a następnie ustalić, czy faktycznie zakład nie przestrzega wymogów weterynaryjnych będących przedmiotem badania w niniejszej sprawie. Jeśli organ uzna, że wymogów tych zakład skarżącego nie zachowuje, obowiązkiem organu będzie rozważenie, jakie zastosować wobec skarżącego środki celem doprowadzenia do zgodności z prawem.