Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 450/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art.105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Władysław Kulon Sędzia WSA - Olga Białek /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Anna Siedlecka Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi L. M. i T. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanej loggii I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 774 /siedemset siedemdziesiąt cztery/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania L. M. i T. M.– utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia 14 stycznia 2013 r. (nr [...]), umarzającą postępowanie w sprawie loggii wykonanej w budynku przy ul. [...] w W., przynależnej do samodzielnego własnościowego lokalu mieszkalnego nr [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało przez organ pierwszej instancji z urzędu, w związku ze stwierdzeniem nieważności przez Wojewodę D. decyzji z dnia 17 czerwca 1994 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. P. oraz D. i E. K. pozwolenia na budowę dwóch loggii w przedmiotowym budynku. Podstawę prowadzonego postępowania stanowił przepis art. 51 ustawy – Prawo budowlane.

W toku postępowania organ przeprowadził z udziałem stron oględziny loggii. Następnie, obecna właścicielka lokalu nr 4 dostarczyła wykonaną z własnej inicjatywy ekspertyzę techniczną ustalającą stan budynku mieszkalnego, w szczególności stan techniczny więźby dachowej, w aspekcie dokonanych przeróbek związanych z wykonaniem loggii na kondygnacji strychu, sporządzoną przez M. P. (który jednocześnie był autorem projektu budowlanego zatwierdzonego unieważnioną decyzją o pozwoleniu na budowę z 1994 r.). Dokument ten, po uzupełnieniu na żądanie organu o opinię rzeczoznawcy d/s zabezpieczeń przeciwpożarowych, stał się podstawą dla rozstrzygnięcia o umorzeniu przedmiotowego postępowania. Przyjmując wnioski wynikające z przywołanej ekspertyzy, organ doszedł do przekonania, że roboty budowlane związane z wykonaniem loggii są zgodne z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, dlatego postępowanie naprawcze jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.

L. M. i T. M. odwołując się od powyższej decyzji zarzucili organowi naruszenie przepisów prawa procesowego przez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, rozdzielenie do dwóch odrębnych postępowań sprawy budowy loggii i sprawy adaptacji strychu na cele mieszkalne pomimo ścisłych związków, błędy w ustaleniach dotyczących stanu faktycznego (pominięcie złego wyprofilowania loggii, dziurawego dachu i spadających dachówek), uznanie ekspertyzy wykonanej przez M. P. pomimo że jeszcze w 2004 r. odwołujący się stawiali zastrzeżenia co do jej wiarygodności i bezstronności i pomimo, że ekspertyza ta zawiera liczne nieprawidłowości. Na potwierdzenie powyższych zarzutów strony odwołały się do orzeczenia technicznego n/t stanu technicznego dachu budynku sporządzonego na ich zlecenie, w dniu 31 sierpnia 2006 r. przez R. F. i A. K.. W konkluzji odwołujący się stwierdzili, że jedynie opinia niezależnego biegłego z listy Sądu Okręgowego we W. jest w stanie prawidłowo ocenić wpływ robót na stan dachu budynku i bezpieczeństwo jego mieszkańców.

Organ drugiej instancji nie uwzględniając odwołania stwierdził, że roboty budowlane stanowiące przedmiot niniejszego postępowania należy zakwalifikować jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Organ zgodził się, że dla tego rodzaju robót budowlanych postępowanie naprawcze należy prowadzić na podstawie art. 50-51 ww. ustawy. Omawiając wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy decyzje kończące tego rodzaju postępowanie, podkreślił jednak, że jeżeli w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ nadzoru budowlanego uzna, że nie ma konieczności wydawania w sprawie decyzji merytorycznej ponieważ wszystkie czynności które ewentualnie można by nakazać, zostały już dobrowolnie wykonane bądź nie ma potrzeby ich wykonywania ze względu na brak wątpliwości co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno- budowlanym, to powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Mając powyższe uwagi na względzie organ zauważył, że z przedstawionej przez właścicielkę lokalu mieszkalnego nr 4 ekspertyzy technicznej budynku wynika, że:

- stan techniczny poszczególnych elementów konstrukcji dachu jak również stan ogólny budynku nie uległ zmianie (pogorszeniu) w wyniku wykonania oraz użytkowania loggii w okresie kilkunastu lat;

-elementy konstrukcyjne dachu nie wykazują zmian wskazujących na naruszenie ich nośności, tj. odkształceń, spękań lub przemieszczeń;

- izolacja pozioma posadzki loggii zapewnia właściwe zabezpieczenie konstrukcji stropu;

-odprowadzenie wód opadowych z loggii nie wpływa negatywnie na stan dachu i ścian – wykonano prawidłowe dowiązanie rynien głównych;

- budowa loggii nie wpłynęła negatywnie na stan techniczny elementów konstrukcji dachu oraz pokrycia budynku.

Co do orzeczenia technicznego stanu dachu budynku z 2006 r. przedstawionego przez odwołujących się, organ zauważył, że zostało ono wykonane prawie 7 lat temu i nie zawiera jednoznacznych wniosków co do poprawności wykonanych loggii. Wynika z niego, że należy porównać stan obecny konstrukcji dachowej w miejscu wykonania loggii z proponowanymi w projekcie rozwiązaniami konstrukcyjnymi. Organ podkreślił, że wstępnie autorzy ekspertyzy przyjęli, że konstrukcja ta jest niezgodna ze sztuką i wiedzą budowlaną. W ocenie organu odwoławczego opracowanie to nie podważa zatem wniosków ekspertyzy sporządzonej w 2012 r. przedłożonej przez właścicielkę lokalu nr 4 .

Uwzględniając powyższe okoliczności organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji o braku niezgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami prawa. W konsekwencji uznał, że brak jest podstaw prawnych dla prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego a postępowanie administracyjne wszczęte w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, że celem postępowania było sprawdzenie poprawności i zgodności z przepisami wykonania loggii przynależnej do lokalu mieszkalnego nr 4. Sprawa nieprawidłowości stanu technicznego budynku może być natomiast przedmiotem odrębnego postępowania w trybie art. 66 ustawy – Prawo budowlane. W warunkach niniejszej sprawy niecelowe byłoby również przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 89 rozprawę przeprowadza się z urzędu lub na wniosek strony w każdym przypadku, gdy zapewni to przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa (§ 1 ). Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz, gdy jest to niezbędne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2) . Zdaniem organu nie zaistniały przesłanki z § 1, gdyż wobec istnienia dowodów przemawiających za umorzeniem postępowania przeprowadzenie rozprawy nie przyśpieszyłoby ani nie uprościło postępowania. Natomiast w kontekście § 2 organ uznał, że sprawa została już wyjaśniona na podstawie zebranych dowodów. Wskazany w odwołaniu wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2012 r. II SA/Wr 339/12 nie jest prawomocny i wydany został w sprawie adaptacji strychu na mieszkanie – nie wiąże więc organów w niniejszej sprawie.

Co do zarzucanego braku bezstronności autora ekspertyzy M. P. organ stwierdził, że jest on osobą posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności wpisaną na listę członków D. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa i ma prawo do oceny jakości wykonywanych robót budowlanych i ocena, ta – przy braku innych dowodów podważających jej wartość dowodową – ma charakter wiążący.

Nie godząc się z powyższą decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli L. M. i T. M. zarzucając jej naruszenie prawa procesowego tj.

1/ art. 89 § 2 k.p.a. przez nie przeprowadzenie rozprawy pomimo konieczności uzgodnienia interesów stron i przeprowadzenia oględzin;

2/ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co znalazło przejaw w niepowołaniu biegłego w celu określenia wpływu budowy loggii oraz wykonania samowolnej adaptacji strychu na stan więźby dachowej; rozpoznaniu w odrębnych postępowaniach pozostających ze sobą w związku funkcjonalnym dwóch spraw tj. sprawy adaptacji strychu oraz sprawy budowy loggii, która zdaniem skarżących jest tylko elementem adaptacji strychu na cele mieszkalne.

Zarzucając powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w okolicach 1994 r. poprzedni właściciel lokalu mieszkalnego nr 4 dokonał samowolnej adaptacji części strychu na cele mieszkalne uzyskując jednocześnie pozwolenie na budowę loggii na częściach wspólnych budynku stanowiącego współwłasność skarżących. W ocenie skarżących oba pozornie odrębne zamierzenia budowlane składają się w jedną funkcjonalną całość – bez loggii nie można korzystać ze strychu na cele mieszkalne. Pozwolenie na budowę zostało udzielone bez zgody T. M., co w konsekwencji doprowadziło do unieważnienia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżący uważają, że obowiązkiem organu było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, gdyż zachodziła konieczność uzgodnienia interesów stron jak i przede wszystkim przeprowadzone były oględziny. Tym samym zaistniały przesłanki z art. 89 § 2 k.p.a. Taki wniosek, zdaniem skarżących, wypływa z przytoczonych w uzasadnieniu skargi poglądów doktryny do art. 89 k.p.a. zawartych w Komentarzach do Kodeksu postępowania administracyjnego Z. Janowicza oraz B. Adamiak i J. Borkowskiego). Taki też pogląd prezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 26 lipca 2012 r. II SA/Wr 339/12 wydanym w podobnej sprawie dotyczącej skarżących.

Zdaniem autora skargi rozdzielenie do dwóch odrębnych postępowań sprawy adaptacji strychu i budowy loggii ma związek z brakiem poszanowania interesów osób trzecich. Skarżący nie wiedzą bowiem, czy konstrukcję dachu naruszono w trakcie budowy loggii, czy też przy adaptacji strychu. Prawdopodobnie miało to miejsce podczas budowy loggii, gdy skrócono belki dachowe przez co straciły one oparcie, co skutkowało zapadnięciem się dachu. Skarżący podnieśli, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było dokonanie całościowej oceny wpływu wykonanych prac na stan budynku, w szczególności dachu. Ich zdaniem osiągnąć taki cel można wyłącznie przez odpowiednią ekspertyzę wykonaną przez biegłego powołanego przez organ nadzoru budowlanego. Obecnie w sprawie są dwie sprzeczne ekspertyzy. Zarzucono, że organ II instancji nie wyjaśnił w sposób przekonujący dlaczego pomija twierdzenia i wnioski ekspertyzy wykonanej na zlecenie skarżących a daje wiarę ekspertyzie wykonanej na zlecenie uczestniczki postępowania. Zdaniem skarżących nie jest tak, że data wykonania ekspertyzy rozstrzyga o jej merytorycznej poprawności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym złożonym w dniu 6 września 2013 r. skarżący wnieśli o uznanie załączonego materiału dowodowego na okoliczność potwierdzenia złego stanu technicznego budynku, w szczególności naruszenia konstrukcji więźby dachowej przez wybudowaną loggii. Nadto podnieśli, że sporna loggia nie jest przynależna do mieszkania nr 4 – brak w tym względzie stosownych wpisów w księdze wieczystej – lecz jest częścią wspólną budynku. Zauważono również, że autor ekspertyzy z 2012 r. nie odnosi się do kwestii dotyczącej zaklinowania konstrukcji dachu w obrębie komina i wpływu tego zabiegu na stabilność dachu. Tymczasem fakt występowania dwóch klinów zapartych o komin stwierdził podczas oględzin w 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, co odnotowano w protokole z oględzin. Do tej kwestii nie odniósł się również organ II instancji pomimo, że był w posiadaniu ekspertyzy z 2006 r. Do pisma załączono przywołane w nim dowody w dokumentów oraz dokumentację fotograficzną.

Przy piśmie złożonym w dniu 10 września 2013 r. skarżący przedstawili kolejne zdjęcia mające obrazować zły stan techniczny dachu.

Podczas rozprawy, obecni pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje zapadłe w toku postępowania administracyjnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwana dalej u.p.p.s.a. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270) i z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Ocenie Sądu według kryteriów wynikających z art. 145 § 1 i § 2 u.p.p.s.a. poddana została decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie budowy loggii.

Istota kontroli sprowadza się zatem do zbadania, czy organy nadzoru budowlanego, miały dostateczne podstawy do wydania decyzji o umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania, które prowadzone było na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane.

Dla wydania tego rodzaju decyzji konieczne jest jednak wykazanie, że w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W ugruntowanym orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy poprzez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy wydanie rozstrzygnięcia w sprawie stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Umorzenie postępowania następuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji (por.B. Adamiak, J Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 1998. s. 664).

Umarzając postępowanie organy obu instancji, przyjęły, że roboty budowlane związane z wykonaniem loggii nie są niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa na podstawie których uprawnione były do prowadzenia postępowanie względem inwestora. Oznacza to, że przesłanki bezprzedmiotowości postępowania organy dopatrywały się w braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania naprawczego.

Przedmiot tego postępowania określony został jako postępowanie w sprawie budowy loggii "przynależnej do lokalu mieszkalnego nr 4". Czynności procesowe podjęte zostały z urzędu na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wszczęcie postępowania w powyższym trybie nastąpiło w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego, przez stwierdzenie nieważności, decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany spornej loggii. W orzecznictwie sądowym od dawna przyjmuje się bowiem, że w przypadku zrealizowania inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została unieważniona, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego powinno być prowadzone w trybie przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego. Inwestorowi nie można bowiem postawić zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego (np. NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 560/11, LEX nr 1219253). Nadto organ II instancji zakwalifikował wykonane roboty jako przebudowę, która stanowi inne roboty niż określone w art. 48 ww. ustawy, co niezależnie od przywołanego wyżej stanowiska – wobec stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę – wskazywało na konieczność prowadzenia trybu naprawczego na podstawie wskazanych przepisów.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 ww. ustawy, w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 właściwy organ w drodze decyzji

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Nie ulega wątpliwości, że zbadanie przesłanek określonych w art. 50 i 51 winno nastąpić po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania wyjaśniającego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy odpowiadającego obiektywnej rzeczywistości. Dopiero wówczas możliwa jest prawidłowa ocena czy istnieją podstawy dla zastosowania w sprawie tej normy prawa materialnego, czy też podstaw takich brak. Nałożenie na stronę określonych obowiązków lub też odstąpienie od nałożenia tych obowiązków winno być poprzedzone stosownym postępowaniem dowodowym.

Zasada prawdy obiektywnej która zawarta jest w art. 7 k.p.a. wymaga od organów administracji podejmowania, z urzędu lub na wniosek stron, wszelkich kroków niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenia w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r. I SA 1768/99).

Powyższe zasady wiążą również organ odwoławczy, co wywieść należy z zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada ta stanowi niewątpliwie konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Przywołany przepis stanowi także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564). Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 592; por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.; wyr. WSA w Lublinie z dnia 10 września 2008 r., I SA/Lu 93/08, LEX nr 489194). Dla uznania zatem, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie zasady (por. wyr. NSA z dnia 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, niepubl.). Toteż właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyr. NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Po wstępnej kontroli wymogów formalnych zwykłego środka prawnego, organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy, tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., s. 147). Zadaniem organu II instancji jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji (wyr. NSA z dnia 7 lutego 1996 r., SA/Sz 2214/95, niepubl.).

Ogólnie przyjąć należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia materiałów i dowodów albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji. Powyższe wskazuje na istotną cechę postępowania odwoławczego sprowadzającą się do tego, że organ nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszoistancyjnej, lecz ponownie merytorycznie rozstrzyga sprawę w jej całokształcie - a więc również z uwzględnieniem wszystkich żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu.

Umarzając postępowanie w niniejszej sprawie organy oparły się głównie na ekspertyzie technicznej stanu budynku w aspekcie wybudowanej loggii sporządzonej przez Marka Potępę, która zlecona została przez obecną właścicielkę lokalu nr 4 i złożona przez nią jako dowód z własnej inicjatywy. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika aby organ ten dokonał jakiejkolwiek oceny tego dokumentu, do czego w świetle art. 80 k.p.a. był przecież zobowiązany Przedmiotowa ekspertyza została zakwestionowana na etapie odwołania przez skarżących, którzy podważali bezstronność jej autora (ze względu na to, że jest to ta sama osoba, która sporządziła projekt budowlany zatwierdzony decyzją z 1994 r.), jak też wadliwość przyjętych ustaleń faktycznych. Nadto odwołujący się przedłożyli wykonane na ich zlecenie w 2006 r. orzeczenie techniczne stanu technicznego dachu budynku z którego wynika, że roboty budowlane przy wbudowanej w pomieszczenie strychowe loggii nie zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Powyższe nakładało na organ odwoławczy obowiązek szczegółowego rozważenia i zbadania zasadności podnoszonych zarzutów oraz oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności ocenie organu odwoławczego powinny być poddane obie przedstawione mu ekspertyzy, które zlecone zostały przez strony postępowania. Niewątpliwie ekspertyz tych nie można traktować jako opinii biegłych (skoro nie zostały one zlecone przez organ) , co jednak nie zwalnia organu z obowiązku dokonania ich oceny, jak każdego innego dowodu w sprawie. Z zasady swobodnej oceny dowodów wynika, że organ orzekający w sprawie winien ocenić każdy dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym z osobna jak też w łączności. Co do zasady każdy dowód może być uznany za wiarygodny , można jednak każdemu przeprowadzonemu dowodowi wiarygodności w całości lub w części odmówić. Nie ma żadnych przesłanek ku temu, aby stosowanie powyższych zasad ograniczać tylko do tych dowodów które przeprowadza się bezpośrednio (np. dowodu z przesłuchania świadków) a wyłączać z ich działania dowody uzyskanie przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych. Organ ma zatem obowiązek zbadać, czy przedłożona ekspertyza jest zupełna, logiczna i wiarygodna i ewentualnie żądać jej uzupełnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 stycznia 2006 r. II SA/Wa 1697/05, LEX nr 196467).

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wywiązał się z powyższych obowiązków, bezkrytycznie i bez dokonania należytej oceny przyjmując jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia, wnioski wynikające z ekspertyzy przedstawionej przez uczestniczkę postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem dlaczego organ uznał moc dowodową przedstawionego dokumentu. Nie można zgodzić się poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ocena wyrażona w omawianej ekspertyzie jest – przy braku innych dowodów podważających wiarygodność dowodową ekspertyzy - wiążąca. Wprost przeciwnie, nawet przy braku dowodów przeciwnych tego rodzaju ekspertyza każdorazowo powinna być przedmiotem krytycznej oceny właściwego organu a zawarte w niej wnioski powinny być weryfikowane w oparciu o dostępną wiedzę. Podkreślić należy, że tego rodzaju opinia nie jest wiążąca dla organu, w tym sensie, że jest on związany jej treścią. To organ rozstrzyga bowiem sprawę. Zatem w sytuacji, gdy swoje ustalenia opiera głównie na ekspertyzie dostarczonej przez inwestora, zobowiązany jest do jej oceny nie tylko pod względem formalnym, lecz także pod kątem jej rzetelności, kompletności, wiarygodności i zgodności ze stanem faktycznym i prawnym. Aby taka ocena organu była możliwa, przedłożona mu ekspertyza powinna wykazywać stan faktyczny, który obejmuje konkretne przepisy prawa stanowiące podstawę dokonanej oceny oraz uzasadnienie przyjętych wniosków. W niniejszej sprawie organ odwoławczy takiej oceny dowodu nie przeprowadził.

Wątpliwości budzi również stwierdzenie organu o braku innych dowodów podważających wartość dowodową omawianej ekspertyzy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ odwoławczy dysponował również ekspertyzą odnoszącą się do stanu technicznego dachu budynku z 2006 r. przedłożoną przez skarżących. Organ odwoławczy nie dokonał jednak rzetelnej oceny tego dowodu wskazując, że został on wykonany siedem lat temu, a ponadto opracowanie to nie zawiera jednoznacznych wniosków co do poprawności wykonania loggii. Organ uważa, że wyrażona w tym dokumencie wstępna ocena nie podważa wniosków sporządzonej w lipcu 2012 r. ekspertyzy. Z takim stanowiskiem nie można się w pełni zgodzić. Nie jest tak jak twierdzi organ II Instancji, że ekspertyza z 2006 r. nie zawiera jednoznacznych wniosków co do poprawności wykonanych robót budowlanych i nie podważa wniosków ekspertyzy z 2012 r. W orzeczeniu tym, na str. 8 wyraźnie bowiem stwierdzono, że prowadzący roboty budowlane przy loggii naruszyli konstrukcję więźby wielokrotnie (....) Jednoczenie autorzy zaznaczyli, że nie mogą porównać zgodności robót z projektem budowlanym, jednak na podstawie oględzin można stwierdzić, że konstrukcja wsporcza od strony loggii nie jest wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną, chociażby mając na uwadze podparcie krokwi. Cała konstrukcja przejmująca obciążenia z dachu, we fragmencie wykonanej loggii, jest zdaniem autorów nieprawidłowa co zostało przedstawione na fotografiach. Zdjęcia wskazują, że połączenia wymienionych na nich elementów dokonane było najprawdopodobniej na styk i montażową piankę, bez jakichkolwiek połączeń ciesielskich lub stolarskich. Na podstawie tych ustaleń, autorzy wstępnie stwierdzili, że w zastanym stanie konstrukcja loggii jest niezgodna ze sztuką i wiedzą budowlaną. Była ona i jest nadal przyczyną przemieszczeń w istniejącej więźbie dachowe. W ocenie Sądu przytoczone fragmenty ekspertyzy zawierają dość jednoznaczne negatywne stwierdzenia co do poprawności wykonanych robót budowlanych, które powinny być poddane ocenie organu, gdyż tylko sam upływ czasu nie stanowi o ich zdezaktualizowaniu. Tak oczywiście mogłoby być , gdyby wraz z upływem czasu istotnie zmiany się okoliczności faktyczne w stosunku do tych które istniały w czasie sporządzenia omawianej ekspertyzy. W tym zakresie brak jednak konkretnych uwag organu.

Podkreślić należy, że stanowisko organu, poparte argumentacją odnoszącą się do określonych dowodów i stanu faktycznego sprawy oraz odpowiednimi wywodami prawnymi, powinno być przekonująco przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja wydana w postępowaniu administracyjnym musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a zadośćuczynienie temu obowiązkowi należy oceniać z uwzględnieniem komplementarnej zasady zawartej w art. 11 k.p.a. Statuuje ona powinność organu administracji publicznej wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek którymi kierują się organy przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Treść przywołanych przepisów interpretowana jest przede wszystkim jako obowiązek organu odwoławczego orzekającego w postępowaniu administracyjnym, przedstawienia w sposób wyczerpujący, logiczny i przekonujący motywów podjętego rozstrzygnięcia, a przez to uznania, że sprawa została rozpoznana w dwóch instancjach. Nawet bowiem jeśli organ II instancji doszedłby, w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, do identycznych wniosków jak organ I instancji, to jego podstawowym obowiązkiem jest wykazanie w jaki sposób do wniosków takich doszedł – wyłuszczenie dlaczego jedne okoliczności organ uznał za udowodnione (ze wskazaniem dowodów, na których się oparł) oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z uzasadnienia musi wynikać konkretny proces myślowy organu prowadzący do konkretnych wniosków. Niezupełność uzasadnienia w takim zakresie uniemożliwia w istocie, pełną jej kontrolę sądową .

Powyższe uwagi prowadzą do konstatacji, że w niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze i – w konsekwencji uzasadnienie decyzji organu II instancji – nie spełnia opisanych wyżej wymogów. Albo bowiem organ nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, naruszając zasadę dwuinstancyjności, albo też przeprowadził je należycie, ale nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia – z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa. W obu przypadkach konsekwencją było naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.

Należy wskazać, że w uzasadnieniu decyzji organu II instancji brak jest elementów samodzielnie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Organ zasadniczo ograniczył się do podtrzymania ustaleń i stanowiska organu I instancji, bez przeprowadzenia we własnym zakresie postępowania dowodowego i oceny dowodów. To zaś jest powinnością organów odwoławczych, rozpatrujących sprawę merytorycznie i zaniechanie tego obowiązku jest wadą skutkującą koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia. W sposób nazbyt ogólny odniesiono się do zarzutów odwołania, praktycznie pominięto w ogóle wynikający z odwołania wniosek strony o powołanie biegłego oraz odtwórczo jedynie, przytoczono wnioski wynikające z ekspertyzy z 2012 r. która powinna podlegać ocenie w postępowaniu dowodowym a nie determinować rozstrzygnięcie. Nadto zaniechano rzetelnej oceny ekspertyzy przedstawionej przez skarżących.

Wobec przedstawionych wyżej naruszeń procesowych prowadzących do niepodjęciu wyczerpujących działań dla wyjaśniania stanu faktycznego sprawy należy też uznać za przedwczesne wywody organu co do braku podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Kwestia ta powinna być ponownie rozważana po dokonaniu właściwej oceny przedłożonych przez strony ekspertyz.

Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji uwzględni przedstawione przez Sąd stanowisko i wyda rozstrzygnięcie stosując należycie przepisy postępowania administracyjnego.

Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku znajduje umocowanie w treści art. 152 p.p.s.a, podstawę dla orzeczenia o kosztach stanowił zaś przepis art. 200 i 205 wyżej wymienionej ustawy.