Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 264/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1 i 2, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 273 ust. 1 pkt 2, art. 276 ust. 1 i art. 292 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 704/12 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 704/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Marszałek Województwa Małopolskiego wymierzył K. S., prowadzącej Gospodarstwo Rolne w C., opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi za II półrocze 2008 r. w kwocie 1.111 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. S.

Odwołująca podniosła, że w swoich wyliczeniach zawartych w przedmiotowej decyzji Marszałek zastosował zwyżki w wyliczeniu opłat, uzasadniając to brakiem posiadania przez jej gospodarstwo wymaganego pozwolenia zintegrowanego oraz pozwolenia wodno-prawnego na odprowadzenie wód opadowych, tymczasem wnioski o uzyskanie przedmiotowych dokumentów zostały złożone w terminie. Ich nieuzyskanie spowodowane było reorganizacją Urzędu Marszałka z przyjęciem od dnia 1 stycznia 2008 r. pewnych kompetencji od Wojewody Małopolskiego. Fakt ten został usprawiedliwiony przez Marszałka pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...]. Ostatecznie pozwolenie prawne zostało nieprawomocnie wydane w dniu [...] grudnia 2008 r., znak [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 288 ust. 1 w związku z art. 276, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1, art. 292, art. 180 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie wzorów wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat i sposobu przedstawiania tych informacji i danych, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] listopada 2011 r. została oparta na art. 288 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, z którego wynika, iż w przypadku nie przedłożenia przez podmiot korzystający ze środowiska wymaganego przepisami wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat organ administracji ma upoważnienie do określenia wysokości należnej opłaty w stosownej decyzji administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie, wystąpiły okoliczności wskazujące, że wykazy zawierające dane o zakresie korzystania ze środowiska nie zostały wykonane w sposób prawidłowy i zgodny z treścią rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie wzorów wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat. Przedłożone wykazy nie zostały podpisane przez osobę legitymującą się stosownym pełnomocnictwem. Do zachowania prawidłowej formy wykazu niezbędne było bowiem, w myśl art. 80a § 2 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 281 ust. 1 ustawy (tj. stosowanego odpowiednio) złożenie pełnomocnictwa do organu właściwego w sprawach opłat, których wykaz dotyczy.

Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie brak było takiego pełnomocnictwa, w związku z czym zgodnie z treścią przywołanego art. 288 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, Marszałek Województwa Małopolskiego wymierzył opłatę, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.

Wskazując na treść art. 276 ustawy Prawo ochrony środowiska, organ zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że K. S., prowadząca Gospodarstwo Rolne C. w miejscowości N., jest podmiotem korzystającym ze środowiska, w zakresie w jakim korzystanie ze środowiska wymaga zezwolenia. W dniu [...] grudnia 2008 r. uzyskała ona decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego - Pozwolenie Zintegrowane dla instalacji chowu lub hodowli świń o więcej niż 2000 stanowisk dla świń o wadze 30 kg lub 750 stanowisk dla macior, obejmującego emisję gazów lub pyłów do powietrza oraz wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne.

W związku z powyższym K. S. zobowiązana była do uzyskania stosownego pozwolenia na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Brak tego pozwolenia skutkował naliczeniem opłaty podwyższonej z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub ziemi za II półrocze 2008 r.

Odnosząc się do braku winy strony w uzyskaniu pozwolenia zintegrowanego w związku z opieszałością organu ją wydającego Kolegium wyjaśniło, że obowiązek ponoszenia opłat podwyższonych z tytułu braku stosownego pozwolenia trwa do dnia wydania stosownej decyzji ostatecznej (pozwolenia wodnoprawnego).

W kwestii wysokości ustalonej opłaty Kolegium wskazało, że została ona podwyższona o zgodnie z treścią art. 14 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że opłaty za korzystanie ze środowiska, o których mowa w art. 292 ustawy są ponoszone za 2007 i 2008 r. w wysokości podwyższonej o 200%. Opłaty podwyższone są sankcją finansową związaną z niedopełnieniem obowiązku uzyskania pozwolenia emisyjnego zgodnie z art. 292 i art. 293 powołanej ustawy.

W dniu 27 marca 2012 r. K. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wskazaną wyżej decyzję.

Skarżąca, nie kwestionując obowiązku uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska oraz uzyskania pozwolenia wodnego, zarzuciła organom naruszenie art. 7 k.p.a. z powodu nieuwzględnienia faktu, że w stosownym terminie starała się o uzyskanie odpowiedniego pozwolenia wodnego. Nie uzyskała go jedynie z winy organu.

Skarżąca podniosła też, że z powodu opieszałości organu w udzieleniu jej odpowiedniego pozwolenia, jest karana podwyższonymi opłatami, jak również poniosła z tego powodu inne poważne straty takie jak brak możliwości skorzystania z Programu PROW na lata 2007 – 2013, ani żadnego innego programu pomocowego UE. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wszczął postępowanie o likwidacji produkcji rolnej w gospodarstwie. Z tych powodów gospodarstwo skarżącej pozbawiono możliwości modernizacji i dostosowania gospodarstwa do wymogów unijnych. Wskazano na brak winy strony, a powstałe opóźnienia związane były ze zmianami prawa i reorganizacją Urzędu Wojewódzkiego, jak wskazał sam Marszałek Województwa w piśmie, którego kopia stanowiła załącznik do odwołania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy trafnie ustaliły, że K. S. prowadząca Gospodarstwo Rolne C. jest podmiotem korzystającym ze środowiska w zakresie, w jakim wymagane są stosowne pozwolenia. Fakt ten został potwierdzony w wyniku kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska prowadzonej w listopadzie i grudniu 2008 r.

Sąd nie podzielił stanowiska organów administracji, że warunkiem uznania skutecznego działania strony przez pełnomocnika jest złożenie do organu podatkowego samego pełnomocnictwa upoważniającego do podpisywania deklaracji, zaś jego nie przedłożenie skutkuje nie złożeniem samego wykazu. Wyjaśniono, że w każdym przypadku, gdy składana jest deklaracja określająca wysokość opłaty i jest ona podpisywana przez osobę wskazującą na działanie w charakterze pełnomocnika, ale bez dołączonego dokumentu pełnomocnictwa, obowiązkiem organu powinno być zwrócenie się o przedłożenie stosownego pełnomocnictwa. Dopiero brak przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentu pełnomocnictwa, uzasadnia twierdzenie, że deklaracja nie została złożona przez pełnomocnika.

Sąd pierwszej instancji uznał, że mimo tego, iż organy w tej sprawie zaniechały wyjaśnienia, czy A. M. był pełnomocnikiem skarżącej, to ta kwestia w tej sprawie nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Organy mogły przyjąć, że zbiorcze zestawienie nie zostało złożone z zupełnie innego powodu.

Zestawienie zawierające wykaz i informacje o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wyliczonej opłacie składa się do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza. Taki obowiązek wynika wprost z art. 286 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm., zwanej dalej "P.o.ś.") w związku z art. 285 ust. 2 P.o.ś. Tym samym w odniesieniu do okresu drugiego półrocza 2008 r. końcowy termin do złożenia zestawienia przypadał na koniec stycznia 2009 r.

W tej zaś sprawie pierwsze zbiorcze zestawienie złożono organowi 24 czerwca 2009 r., a drugie (poprawione) – 30 grudnia 2009 r. Zostało ono złożone po terminie. W związku z tym organy administracji mogły, w ocenie Sądu, na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. uznać, że skarżąca nie złożyła wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnej opłaty i na podstawie powołanego przepisu Marszałek Województwa Małopolskiego zobowiązany był wymierzyć opłatę.

Sąd zwrócił uwagę, że opłatę za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi wymierza się jako iloczyn stawki, rodzaju ścieków i powierzchni. W tej sprawie organy ustaliły powierzchnię na 16100 m2. Rodzaj ścieków jako wody opadowe, parkingi, drogi. Dla tego rodzaju ścieków przyjęto na 2008 r. stawkę 0,046 zł/m2. Taka stawka jest zgodna z pkt 3 tabeli D załącznika 2 do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 20 września 2007 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2008 (M.P. z 2007 r. Nr 68, poz. 754). Iloczyn ww. wielkości pozwala na uzyskanie kwoty 370,30 zł. Kwota ta zgodnie z art. 292 P.o.ś. podlegała podwyższeniu z tytułu braku stosownego pozwolenia o 200 %. Powyższe spowodowało ustalenie opłaty w kwocie 1.110,90 zł, czyli w zaokrągleniu na 1.111 zł.

Odnosząc się do okoliczności wskazanych przez skarżącą, Sąd podkreślił, że Prawo ochrony środowiska nie zna sytuacji, w której opłata za korzystanie ze środowiska poprzez wprowadzanie ścieków do wód i ziemi mogłaby być zmniejszona w związku ze zbyt długim oczekiwaniem na wydanie pozwolenia. Nie jest to także naruszenie art. 7 k.p.a., ponieważ ten przepis wyraża ogólną zasadę poszukiwania przez organ i ustalania wszystkich istotnych kwestii w danej sprawie (zasada prawdy obiektywnej) oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Nie można uznać, że wprowadzanie ścieków do wód/ziemi, które wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia i w związku z brakiem takiego pozwolenia skutkujące wymierzeniem opłaty – stanowi o naruszeniu słusznego interesu podmiotu.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku K. S. zarzuciła:

1. niedopuszczenie pracownika małżonka właścicielki gospodarstwa rolnego, w osobie A. M., do udziału w rozprawie w charakterze pełnomocnika. W wyniku tej decyzji Sądu, podjętej w trakcie rozprawy w dniu 21 września 2012 r., strona skarżąca została pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu. W czasie rozprawy nie była reprezentowana, a Sąd nie wyznaczył nowego terminu,

2. niewłaściwą interpretację powstania obowiązku wnoszenia opłat za korzystanie ze środowiska dla rolnika,

3. nie uznanie naruszenia przez SKO przy Marszałku Województwa Małopolskiego art. 7 k. p.a.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że została naruszona zasada czynnego udziału stron w postępowaniu zawarta w art. 10 § 1 k.p.a,. poprzez niedopuszczenie do udziału w rozprawie przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnika skarżącej A. M., pomimo wcześniejszego kierowania do niego korespondencji procesowej.

Skarżąca podkreśliła, że w terminie wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego do Wojewody Małopolskiego. Proces jego uzyskania został opóźniony w czasie z winy tego organu. Wskazała nadto, że wraz z mężem, jako rolnicy prowadzący w swoim gospodarstwie hodowlę, podjęli samodzielnie decyzję o składaniu Informacji o korzystaniu z środowiska, pomimo braku stosownych pozwoleń. Nie spodziewali się, że Marszałek pomimo oczywistych swoich zaniedbań, skorzysta z naliczania opłat podwyższonych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, ponadto jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

Stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: (1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; (2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga bowiem prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany.

Skargę kasacyjną można też oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; por. też B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 508; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426).

W niniejszej sprawie żadnemu z tych wymogów skarga kasacyjna nie czyni zadość. Nieprawidłowa redakcja zarzutów, brak profesjonalnego uzasadnienia skargi kasacyjnej, bez wykazania, na czym polegał błąd Sądu pierwszej instancji w ich nieuwzględnieniu, czy też nierozpoznaniu tych zarzutów, a przede wszystkim niewykazanie, jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć wskazane uchybienia, czyni już tylko z tych powodów skargę kasacyjną bezpodstawną. "Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania miał doznać naruszenia" (zob. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. I OSK 2070/11, Lex nr 1069645). Konieczne jest więc wskazanie, które przepisy - oznaczone właściwą jednostką redakcyjną (artykuł, ustęp, punkt) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać wyjaśnienie, na czym polegało naruszenie i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wskazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., II FSK 1588/13, LEX nr 1345088).

Złożona w sprawie skarga kasacyjna, pomimo że została podpisana przez adwokata, nie w pełni wypełnia wymagania normatywne dotyczące elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) i przywołanym tam orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, uznać trzeba, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a., dyskwalifikować tej skargi. W sytuacji, gdy strona przytoczy, w petitum skargi kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast przepisów o postępowaniu przed sądem administracyjnym, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności wszystkich przedstawionych w kasacji zarzutów.

Nie można podzielić zarzutu skargi naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedopuszczenie, w charakterze pełnomocnika skarżącej A. M., a przez to pozbawienie jej prawa do udziału w rozprawie. Zgodnie z art. 35 § 1 P.p.s.a. pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Natomiast w świetle art. 35 § 2 P.p.s.a. zdanie pierwsze pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Z akt sprawy wynika, że A. M. pracuje w firmie męża skarżącej (pismo procesowe z dnia 28 maja 2012 r.).

Odnosząc się do zarzutu zakwestionowania pełnomocnictwa udzielonego A. M. dopiero w dniu rozprawy, należy wskazać, że sąd nie ma obowiązku informowania osoby zgłaszającej się do postępowania, jako pełnomocnik strony, że nie ma ona do tego uprawnień, w sytuacji, gdy osoba ta nie podejmuje w imieniu strony żadnych czynności procesowych. Reakcji procesowej Sądu wymaga dopiero podjęcie takiej czynności, a nie samo złożenie pełnomocnictwa. Taką czynnością może być też - jak to miało miejsce w tej sprawie - stawienie się na rozprawę w celu reprezentowania strony, składania w jej imieniu wniosków i oświadczeń (por. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. II FZ 784/13, Lex nr 1397910). Zresztą dopiero na rozprawie wyjaśnione zostało ostatecznie, że A. M. nie może być pełnomocnikiem skarżącej, nie jest bowiem jej pracownikiem, lecz jej męża. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji, postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 21 września 2012 r., nie dopuścił A. M. do działania w imieniu skarżącej w charakterze jej pełnomocnika. Ponadto należy wziąć pod uwagę, że pismem z dnia 17 maja 2012 r., sekretariat Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału, wezwał A. M. do złożenia pełnomocnictwa i wykazania, że spełnia on kryteria wskazane w art. 35 P.p.s.a., "pod rygorem odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze pełnomocnika".

Wobec powyższego nie można też zgodzić się z zarzutem, że Sąd uniemożliwił skarżącej udział w rozprawie. Zawiadomienie o terminie rozprawy zostało wysłane do skarżącej w dniu 13 lipca 2012 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tego zawiadomienia, z dnia 25 lipca 2012 r., podpisanego przez siostrę skarżącej T. S., wynika, że skarżąca została skutecznie zawiadomiona o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 21 września 2012 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut skargi dotyczący niewłaściwej interpretacji powstania obowiązku wnoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni i właściwie zastosował postanowienia art. 273 ust. 1 pkt 2, art. 276 ust. 1 i art. 292 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony Środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) - zwanej dalej "P.o.ś.".

Zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 2 P.o.ś., opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Stosownie zaś do art. 276 ust. 1 P.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska bez wymaganego pozwolenia, ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska.

Skarżąca, prowadząca Gospodarstwo Rolne C. w miejscowości N., jest podmiotem korzystającym ze środowiska. Posiada bowiem instalacje mogące powodować znaczne zanieczyszczenie elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. W dniu [...] grudnia 2008 r. decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego uzyskała ona decyzję - pozwolenie zintegrowane dla instalacji chowu lub hodowli świń o więcej niż 2000 stanowisk dla świń o wadze 30 kg lub 750 stanowisk dla macior obejmującego emisję gazów lub pyłów do powietrza oraz wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Skarżąca nie uzyskała jednak wymaganego prawem pozwolenia w związku z wprowadzeniem ścieków do wód lub ziemi (wody opadowe lub roztopowe pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, ujęte lub otwarte, lub zamknięte systemy kanalizacyjne, z wyjątkiem kanalizacji ogólnospławnej), w postaci pozwolenia wodnoprawnego.

Obowiązek ponoszenia opłat podwyższonych, z tytułu braku stosowanego pozwolenia, trwa do dnia wydania stosowanej decyzji ostatecznej (pozwolenia wodnoprawnego). Zgodnie z art. 292 pkt 1 P.o.ś., w przypadku braku wymaganego pozwolenia podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 200 % za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Owo podwyższenie tylko o 200 % wynika z art. 14 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 113, poz. 954) i obowiązywało tylko w latach 2007-2008.

Opłaty podwyższone mają na celu ukaranie podmiotów za to, że – mimo braku wymaganej decyzji bezprawnie korzystają ze środowiska. Gdy aktualizuje się obowiązek uiszczania tych opłat, nie występuje bowiem ani przesłanka prawnej dopuszczalności korzystania ze środowiska, ani przesłanka ekwiwalentności pomiędzy korzystaniem a ponoszoną opłatą. Opłaty podwyższone stanowią sankcję o charakterze administracyjnym (por. T. Czech, Odpowiedzialność za opłaty podwyższone za korzystanie ze środowiska, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2009 r., nr 6, s. 30-31).

Nie kwestionując braku posiadania pozwolenia zintegrowanego, skarżąca wskazuje na brak winy w jego uzyskaniu w związku z opieszałością organu tj. Marszałka Województwa Małopolskiego w wydaniu pozwolenia zintegrowanego.

Obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 292 pkt 1 P.o.ś powstaje w przypadku braku wymaganego pozwolenia przez podmiot korzystający ze środowiska. Bez znaczenia dla powstania tego obowiązku pozostają natomiast przyczyny braku takiej decyzji, jak również stopień zawinienia takiego stanu rzeczy przez podmiot korzystający ze środowiska. Podkreślenia wymaga też, że marszałek województwa nie ma podstawy prawnej, aby odstąpić od wymierzenia opłat podwyższonych, gdy okaże się, że brak wymaganego pozwolenia wynika z przyczyn niezależnych od podmiotu korzystającego ze środowiska. Organ nie dysponuje bowiem luzem decyzyjnym w tej materii. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w państwie prawa organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Żadna norma prawa materialnego nie daje marszałkowi województwa podstawy normatywnej do samodzielnego – swobodnego decydowania zarówno o skali redukcji opłat podwyższonych, jak i o ewentualnym odstąpieniu od naliczenia tych opłat. Jeżeli sposób ustalania opłaty wynika z przepisów prawa, to także i przepisy prawa określają ewentualne przesłanki pozwalające na nie nakładanie takiej opłaty. Prawo ochrony środowiska nie zna sytuacji, w której opłata za korzystanie ze środowiska poprzez wprowadzanie ścieków do wód i ziemi mogłaby być zmniejszona w związku ze zbyt długim oczekiwaniem na wydanie pozwolenia.

Skoro przepisy nie przewidują możliwości odstąpienia od obowiązku wniesienia opłat podwyższonych, oznacza to, że ustawodawca ich po prostu nie przewidział i nie mogą być one wyinterpretowane. System prawny jest w założeniu spójny i w sytuacji nieprawidłowości w pracach organów upoważnionych do wydawania decyzji powinny znajdować zastosowanie środki dyscyplinujące, takie jak np. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jeżeli jednak, mimo wykorzystania środków prawnych, strona w wyniku działania, bezczynności, lub przewlekłości organu administracji poniesie szkodę, to na zasadach określonych w art. 417 k.c. będzie mogła domagać się odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lub innej osoby prawnej wykonującej tę władzę z mocy prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. IV SA/Po 409/11, Lex nr 1088204).

Odnosząc się zatem do argumentu skarżącej o braku jej winy w uzyskaniu stosowanego pozwolenia, wskutek opieszałego prowadzenia postępowania przez Marszałka Województwa Małopolskiego, przyjąć należy, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska ponosi ciężar opłat podwyższonych wskutek stwierdzenia przewlekłego postępowania w sprawie wydania wymaganego pozwolenia zintegrowanego, to może żądać, w postępowaniu cywilnym, wynagrodzenia szkody od samorządu województwa (art. 417 § 1, art. 4171 § 3 k.c.). Jednak wcześniej taka przewlekłość musi zostać prawomocnie stwierdzona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przewlekłość postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego nie powoduje jednak dezaktualizacji obowiązku uiszczenie opłat podwyższonych.

W świetle poczynionych rozważań zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. tj. zasady prawdy obiektywnej. Nakazuje ona organowi prowadzącemu postępowanie ustalanie wszystkich istotnych kwestii w danej sprawie oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Nie można uznać, że wprowadzanie ścieków do wód/ziemi, które wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia i w związku z brakiem takiego pozwolenia skutkujące wymierzeniem opłaty – stanowi o naruszeniu słusznego interesu podmiotu. Słuszny interes podmiotu to taki interes, który wynika z przepisów prawa. Fakt naruszenia prawa nie może stanowić o słusznym interesie danego podmiotu, a taki wniosek wynikałby z uznania, że w tej sprawie nie powinno się ustalać opłaty podwyższonej. Okoliczności związane z brakiem możliwości pozyskania dodatkowych źródeł dochodów także nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Odpowiedzialność podmiotu korzystającego ze środowiska za opłaty podwyższone ma charakter obiektywny. Podmiot w pełnym zakresie ponosi ryzyko swojego bezprawnego korzystania ze środowiska, choćby przyczyny tego stanu rzeczy były od niego niezależne tj. wynikały m. in. zachowania się osób trzecich. W takim przypadku może on, na zasadach określonych w przepisach prawa cywilnego, dochodzić od osób trzecich odszkodowania za wyrządzony mu uszczerbek majątkowy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.