Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2651/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 72, ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 310/15 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia A. z siedzibą w B., I.K., D.B. oraz K.S. i W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn. "wznowienie eksploatacji odkrywkowej złoża dolomitów "Bolęcin" w miejscowości Bolęcin, gmina Trzebnia" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A.K. na rzecz Stowarzyszenia A. z siedzibą w B. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od A.K. na rzecz I.K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 4. zasądza od A.K. na rzecz D.B. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg Stowarzyszenia A. z siedzibą w B., I.K., D.B. oraz K.S. i W.S. (dalej jako "skarżący"), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Trzebinia z [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2014 r. organ I instancji ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn. "Wznowienie eksploatacji odkrywkowej złoża dolomitów "[...]" w miejscowości [...], gmina Trzebinia" Z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpił A.K. (dalej jako "inwestor").

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 848/13, wydanym wcześniej w tej sprawie. W wyroku tym Sąd I instancji wskazał między innymi na istotne uchybienia w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania.

Organ I instancji dokonał ponownego ustalenia stron postępowania. Uwzględniając teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obszar, na który oddziaływać będzie przedsięwzięcie (określone jako obszar górniczy i teren górniczy), organ uznał za strony postępowania właścicieli działek znajdujących się na tych obszarach. Ponadto za strony postępowania uznano Stowarzyszenie A. oraz Fundację B. z siedzibą w W. W związku z postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z [...] maja 2014 r. uzgadniającym przedmiotowe przedsięwzięcie w zakresie ochrony środowiska i nakładającym obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej i geotechnicznej stanu budynku mieszkalnego znajdującego się najbliżej miejsca eksploatacji, status stron przyznano również A.S. i W.S.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący.

Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium odwoławcze w Krakowie umorzyło postępowanie w stosunku do I.K., D.B. oraz K. i W.S. oraz utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Jako podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"), § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r., nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 105 k.p.a.

Sąd I instancji obszernie przedstawił ustalenia decyzji środowiskowej. Wskazał ponadto, że jak wynika z zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie uznał wnoszących odwołanie (z wyjątkiem Stowarzyszenia) za strony postępowania. Ustalono bowiem, że działki tych osób znajdują się poza obszarem oddziaływania przedsięwzięcia.

Skarżący wnieśli skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Uwzględniając skargi Sąd I instancji w pierwszej kolejności uznał, że stanowisko organu odwoławczego w zakresie interesu prawnego skarżących jest nieprzekonujące.

Powołując się na przepisy ustawy środowiskowej, Sąd I instancji stwierdził, że okolicznością istotną z punktu widzenia prawa materialnego jest oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych, niż wnioskodawca konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Sąd I instancji obszernie omówił pojęcie "interesu prawnego" przyjmowane w orzecznictwie i doktrynie. Na tej podstawie stwierdził, że organy nie ustaliły w pełni terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko, co jest niezbędnym elementem dla prawidłowego ustalenia kręgu stron. W ocenie Sądu I instancji, organy w sposób nieuzasadniony dokonały jego zawężenia. Uzasadnienie braku interesu prawnego stwierdzeniem, że działki skarżących znajdują się poza obszarem górniczym, Sąd I instancji uznał za sprzeczne z "art. 88 k.p.a.", lakoniczne i ogólnikowe.

Sąd I instancji podkreślił, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z najważniejszych dokumentów w sprawie, nie może być jednak traktowany jako dokument przygotowany przez biegłych w rozumieniu art. 84 k.p.a. Wyjaśnienie statusu danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym, jeżeli podmiot ten wywodzi swój interes prawny z art. 140 k.c., nie może odbywać się "poza tym postępowaniem". W ocenie Sądu I instancji, z uzasadnienia decyzji organu I instancji, wynika, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu mogą mieć tylko właściciele tych nieruchomości, na których terenie planowane przedsięwzięcie miałoby powodować przekroczenie dopuszczalnych norm oddziaływania. Natomiast np. negatywne oddziaływanie akustyczne nie będzie wykraczać poza granice terenu należącego do inwestora i osób uznanych za strony w przedmiotowym postępowaniu oraz nie będzie uciążliwe dla innych mieszkańców (skarżących).

W ocenie Sądu I instancji, na etapie ubiegania się inwestora o wydanie decyzji środowiskowej, rzeczywisty obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia jest nieznany, ponieważ wynika jedynie z założeń i obliczeń teoretycznych przedstawianych w raporcie. Sprawdzianem tego będą dopiero wyniki pomiarów dokonane po uruchomieniu zakładu.

W ocenie Sądu I instancji, ponownie rozstrzygając sprawę organ I instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe (przez uzupełnienie raportu) pod kątem określenia zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Określając zakres oddziaływania przedsięwzięcia na otoczenie (obejmujące zwłaszcza działki sąsiadujące z terenem górniczym, a także drogą technologiczną), należy przede wszystkim ocenić jak daleko, poza teren przedsięwzięcia sięgają immisje związane z hałasem, zapyleniem, zanieczyszczeniem, drganiami czy wibracjami.

Sąd I instancji wskazał, że w tym celu należy dokonać wnikliwej analizy dotyczącej hałasu generowanego podczas codziennych prac wydobywczych oraz z prowadzenia robót strzałowych (z określeniem jego maksymalnego zasięgu i natężenia) oraz ruchu pojazdów po drodze technologicznej (z określeniem ich kategorii oraz tonażu, natężenia ruchu, hałasu, zanieczyszczenia i zapylenia).

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy lakonicznie odniósł się do obsługi komunikacyjnej planowanego przedsięwzięcia, przebiegającej ostatecznie wg wariantu III, opisanego w uzupełnieniu do raportu oddziaływania na środowisko ze stycznia 2011 r. Zdaniem Sądu I instancji, ustalenia organu odwoławczego, że wariant ten wyeliminuje uciążliwości związane z ruchem pojazdów wożących urobek (hałas, pył, gazy spalinowe), a emisja gazów spalinowych oraz pyłu nie przekroczy jakości standardów powietrza, są sprzeczne z zestawieniem zawartym w uzupełnieniu do raportu. W opracowaniu tym wskazano bowiem, że dla wybranego wariantu drogi intensywność oddziaływania dla obszaru pyłów jest znaczna. Uznano również, że przedmiotowa alternatywa ma wpływ na środowisko przyrodnicze: powstanie nowych barier ekologicznych, jak i pasowe zniszczenie szaty roślinnej. W ocenie Sądu I instancji, organ powinien zlecić sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko dla drogi technologicznej i szczegółowo wyjaśnić wszystkie kwestie związane z jej uciążliwością i jego zasięgiem dla otoczenia. Sąd I instancji zauważył, że w załączniku nr 1 do uzupełnienia raportu przedstawiono tylko obliczenia dla wariantu podstawowego oraz wariantu nr II wraz z wykresami obrazującymi przebieg izofonii 50 dB. Oprócz tego powinien być także wskazany maksymalny zakres oddziaływania przedsięwzięcia (w tym drogi technologicznej, myjki samochodowej, detonacji ładunków wybuchowych) pod względem hałasu, pylenia itd., a nie tylko negatywnie oddziaływujący na środowisko i sąsiednie nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nie dokonał oceny i analizy sprawy w zakresie stawianych zarzutów przez Stowarzyszenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył inwestor wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W pierwszej kolejności inwestor zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej w związku z art. 74 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy, przez przyjęcie, że raport nie jest miarodajnym dokumentem dla ustalenia zakresu oddziaływania przedsięwzięcia. Spowodowało to zobowiązanie organów do poszukiwania innych dowodów umożliwiających zmianę określenia zakresu tego oddziaływania w sposób odmienny od przedstawionego i niekwestionowanego raportu w celu zmiany kręgu stron postępowania na inny sposób niż wynikający z analizy raportu.

Ponadto inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 7 oraz art. 80 k.p.a. W ocenie inwestora, Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie w postaci uchylenia decyzji, pomimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był wystarczający i nie budził wątpliwości, a ponadto wystarczał do jednoznacznego ustalenia zakresu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

Jednobrzmiące odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyli skarżący do Sądu I instancji. Wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 72 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej, wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany decyzji, o których mowa w ust. 1, polegających na ustaleniu lub zmianie formy lub wielkości zabezpieczenia roszczeń mogących powstać wskutek wykonywania działalności objętej decyzją oraz zmianie danych wnioskodawcy. Przepis ten nie miał zastosowania w tej sprawie, ponieważ nie ma związku z ustaleniem statusu strony postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej.

Stosownie do art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku gdy wnioskodawca wystąpił o ustalenie zakresu raportu w trybie art. 69 - kartę informacyjną przedsięwzięcia. Z treści tego przepisu wynika obowiązek przedłożenia dla określonych przedsięwzięć raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jednak przepis ten nie określa charakteru tego dokumentu, a przede wszystkim nie wskazuje, że jest to dokument wiążący dla organu w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania. Ponadto, z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej wynika, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ określa warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Jest to zatem przepis kompetencyjny, określający zakres obowiązków organu właściwego do wydania decyzji środowiskowej

Z żadnej z cytowanych wyżej norm, wykładanych zarówno samodzielnie jak i łącznie, nie wynika sposób ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Sąd I instancji powołał cytowane wyżej przepisy wywodząc, że w przypadku tego rodzaju postępowania, dla ustalenia kręgu stron postępowania nie wystarczy stwierdzenie, że planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać ponadnormatywnie na działki sąsiednie, bowiem interes prawny będzie posiadać każdy podmiot znajdujący się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, nawet jeżeli to oddziaływanie będzie się mieściło w granicach warunków sformułowanych w decyzji środowiskowej. Podstawę do ustalenia kręgu stron postępowania stanowi natomiast przede wszystkim art. 28 k.p.a., który jednak nie został powołany w ramach zarzutów kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie formułuje tezę, że z cytowanych wyżej przepisów wynika, że raport jest miarodajnym dowodem dla określenia zakresu oddziaływania przedsięwzięcia. Teza ta jest prawidłowa, ale oczywiście pod warunkiem, że raport został poprawnie sporządzony. Zasadnicze zarzuty Sądu I instancji uzasadniające uwzględnienie skarg w tej sprawie sprowadzały się zaś do niekompletności i lakoniczności raportu w zakresie warunków pozwalających na ustalenie zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, a co za tym idzie kręgu stron postępowania. Sąd I instancji nie dokonuje merytorycznej oceny raportu, kontroluje go natomiast pod względem formalnym. Ustalenie przez Sąd I instancji, że raport nie zawiera określonych informacji uzasadnia stwierdzenie, że materiał dowodowy w danej sprawie (którego niewątpliwie raport jest częścią) nie został skompletowany w prawidłowy sposób. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo wskazał na szereg nieprawidłowości i wątpliwości w zakresie ustaleń raportu, co prowadziło do trafnego wniosku, że ponownie rozstrzygając sprawę organ I instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe przez uzupełnienie raportu. Ustalenia przede wszystkim wymaga jak daleko poza teren planowanego przedsięwzięcia sięgają immisje związane z hałasem, zapyleniem, zanieczyszczeniem, drganiami czy wibracjami. Prawidłowo Sąd I instancji również wskazał, że należy dokonać wnikliwej analizy dotyczącej hałasu generowanego podczas codziennych prac wydobywczych oraz z prowadzenia robót strzałowych (z określeniem jego maksymalnego zasięgu i natężenia) oraz ruchu pojazdów po drodze technologicznej (z określeniem ich kategorii oraz tonażu, natężenia ruchu, hałasu, zanieczyszczenia i zapylenia). Ponadto Sąd I instancji trafnie orzekł, że organ odwoławczy lakonicznie odniósł się do obsługi komunikacyjnej planowanego przedsięwzięcia, szczególnie, że ustalenia te są sprzeczne z zestawieniem zawartym w uzupełnieniu do raportu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie odniósł się do tych uwag, a w szczególności nie wykazał, że analiza w powyższym zakresie jest zbędna lub znajduje się już w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ.

Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczy to również braku naruszenia przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej w związku z art. 74 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy, które nie miały zastosowania w tej sprawie. Podstawę prawną zaskarżonego wyroku stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który stanowi podstawę do uwzględnienia skargi w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie zarzucił zatem organom naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazując na uchybienia w zakresie postępowania dowodowego niepozwalające na prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa procesowego tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 80 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający, budził wątpliwości i nie mógł stanowić wystarczającej podstawy do jednoznacznego ustalenia zakresu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Uzasadniało to zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uwzględnienie skarg.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjnych orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.