Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1401/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77, 80, 138, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 5
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości z mocy prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącej T. S.A. z siedzibą w K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...]po rozpoznania odwołania Prezydenta miasta W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r.[...] , o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. [...]przez gminę miejską W. prawa własności nieruchomości położonej w W., o nr[...] , w obrębie[...], orzekła o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską W. prawa własności ww. nieruchomości, z wyłączeniem znajdujących się wtedy na jej powierzchni urządzeń przesyłowych, o których mowa w art. 49 § 1 Kc, wchodzących w skład przedsiębiorstwa.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. działając w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm.), odmówił stwierdzenia nabycia przez gminę W. nieruchomości położonej w W. o nr ewid.[...], w obrębie[...], uznając że w dniu 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości legitymował się Zakład [...]w W.

Na skutek odwołania Prezydenta Miasta W., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...] uchyliła zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji, z uwagi jej zdaniem na niewyjaśnienie stanu prawnego spornego mienia z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 roku.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]marca 2011 r. [...], po raz kolejny odmówił stwierdzenia nabycia przez gminę W. przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość ta była własnością Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie Zakładów[...] w W. na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 1971 r. nr[...] . Z tytułu zarządu ww. gruntem Zakład [...] w W. uiszczał opłaty roczne (decyzją z dnia [...] czerwca 1987 r. nr[...]).

Dodatkowo Wojewoda jako przyczynę odmowy komunalizacji działki nr [...] wskazał fakt, że wcześniej inną swoją decyzją z dnia [...] lutego 1994 r. nr [...] uwłaszczył tym samym mieniem - tylko, że z dniem 5 grudnia 1990 r. - Zakład [...] W.

W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. Prezydent Miasta W. wskazał, że działka nr [...] nie należąc w dniu 27 maja 1990 r. do Zakładu [...] i odpowiadając pozostałym warunkom określonym art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. już wcześniej, bo z dniem 27 maja 1990 r. stała się mieniem gminy W. z mocy samego prawa i podjęta na innej podstawie prawnej decyzja uwłaszczeniowa Wojewody nie stanowi przeszkody do jej skomunalizowania w omawianym trybie.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] orzekła o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską W. prawa własności ww. nieruchomości, z wyłączeniem znajdujących się wtedy na jej powierzchni urządzeń przesyłowych, o których mowa w art. 49 § 1 Kc, wchodzących w skład przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia KKU wskazała, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w pierwszej instancji stanowił art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 roku.

Komunalizujący skutek tego przepisu zobowiązuje do potwierdzenia nabycia prawa własności danego mienia przez gminę tylko wtedy, jeśli zostały łącznie spełnione następujące warunki:

- uwzględniono stan komunalizowanego mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie,

- mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, oraz

- nie podlegało ono wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990r.

Zdaniem organu jak wynika z uzupełnionego materiału dowodowego sprawy, ani decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] sierpnia 1971 r. nr[...], ani decyzja Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...] czerwca 1987 r. nr[...], nie dowodzą ustanowienia przed dniem 27 maja 1990 r. Zakładowi [...] z W. tytułu prawnego do działki nr[...]. Również wydanie wbrew obowiązkowi najpierw decyzji uwłaszczeniowej, zamiast komunalizacyjnej, czy nawet zbycie przez Skarb Państwa mienia podlegającego komunalizacji w omawianym trybie, nie stanowi przeszkody do podjęcia przez Wojewodę deklaratoryjnej decyzji w trybie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 roku. W ocenie KKU jest tak dlatego, że w dniu podejmowania decyzji uwłaszczeniowej przez Wojewodę było to już mienie komunalne, a nie ogólnonarodowe (państwowe).

Na powyższą decyzję T. S.A w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie;

- art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość, odpowiada wszystkim warunkom komunalizacyjnym, o których mowa w tym przepisie i w konsekwencji stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę W. prawa własności tej nieruchomości; podczas gdy nieruchomość ta w dacie 27 maja 1990 r. była w zarządzie Zakładu [...] W, co wyłączało jej komunalizację;

- art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu, że przedmiotowa nieruchomość z dniem 1 sierpnia 1985 r. (dniem wejścia w życie w/w ustawy), jako nieruchomość użytkowana ówcześnie przez Zakład [...] W., przeszła z mocy prawa w zarząd tego podmiotu i która to okoliczność wyłączyła w dacie 27 maja 1990 r. jej komunalizację

- art. 80 k.p.a poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów w sprawie i błędne ustalenie, że w dacie 27 maja 1990 r. Zakład [...] W. nie legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji w sprawie;

- art. 7, 77, 136 k.p.a poprzez niezbadanie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, zaniechanie uzyskania i przeprowadzenia uzupełniających dowodów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnień zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.

Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B. Adamiak (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 83-85).

Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95).

Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji.

Należy dodać, że w myśl przepisu art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Z powołanego przepisu wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji.

Ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny i powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Organ administracji publicznej może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Naruszenie wymienionych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 333).

Obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego ciąży zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Należy podkreślić, że stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, ma bowiem obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie rozpoznał i nie rozstrzygnął sprawy administracyjnej zgodnie z regułami wynikającymi z omówionych przepisów art. 15, 7, 77 § 1 , 80 i 136 k.p.a., w szczególności nie dążył do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością ograniczając się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji.

W niniejszej sprawie postępowanie komunalizacyjne dotyczące spornej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Art. 5 ust. 1 pkt 1 przytoczonej ustawy określa, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. A więc z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były inne niż wyżej określone organy administracji państwowej, nie podlegało komunalizacji w trybie ww. przepisu. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to mienie to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa słusznie wskazała, że znajdujące się w aktach sprawy decyzje :Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] sierpnia 1971r. i Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...] czerwca 1987 r. – obie ustalające wysokość opłat z tytułu zarządu (użytkowania) nie dowodzą ustanowienia przed dniem 27 maja 1990 r Zakładowi [...] z W. tytułu prawnego do działki nr[...].

Należy bowiem zauważyć, że określenie mienie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznacza należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie faktycznym. Stanowisko takie utrwalone jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z 26 IX 2000 r., I SA1342/99, Lex nr 78921, z 2 II 2006 r., I OSK 1295/05, Lex nr 194864, z 16 III 2006 r., I OSK 583/05, Lex nr 198195, z 16 I 2008 r., I OSK 1947/06 niepub. I OSK 1641/07, I OSK 593/09 ), jak i w licznych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Termin ten był analizowany w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 1992 r. sygn. W 13/91.

Wymaga podkreślenia, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120), a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.), nie mają zastosowania w sprawach komunalizacji, gdyż powyższe akty wykonawcze dotyczą postępowania uwłaszczeniowego i nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym.

Analiza przepisów prawnych określających zasady przekazywania mienia państwowego wskazuje, że zarząd mógł powstać w drodze decyzji właściwego organu państwowego, na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, na podstawie umowy o przekazaniu mienia między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej, umowy zawartej przez te jednostki, w oparciu o protokół zdawczo – odbiorczy, albo na podstawie umowy kupna nieruchomości.

W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył skarżący, postępowanie dowodowe nie objęło poszukiwania dokumentów wskazujących na ewentualne istnienie zarządu lub użytkowania przedsiębiorstwa państwowego na przedmiotowej nieruchomości. Z akt administracyjnych nie wynika by organy prowadzące postępowanie żądały przedłożenia przez skarżącego tytułu prawnego do spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., a skoro w toku postępowania organ nie dysponował takim tytułem, to miał wręcz obowiązek wezwać go do przedłożenia takiego dowodu. Ponieważ tego nie uczynił zasadny jest zarzut braku wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji żądał jedynie decyzji dotyczącej ustalenia wysokości opłat z tytułu zarządu lub użytkowania, natomiast organ drugiej instancji poprzestał jedynie na kontroli decyzji Wojewody, nie korzystając z uprawnień jakie mu daje przepis art. 136 k.p.a. w zakresie możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Zważyć ponadto należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że niewskazanie przez przedsiębiorstwo tytułu prawnego do gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i tym samym podlega on komunalizacji (por. wyroki NSA: I OSK 1957/06 , OSK 1947/06, I OSK 1442/07).

Można dodać, że zgodnie z treścią przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Z tych właśnie względów tak istotne jest przeprowadzenie w postępowaniu komunalizacyjnym postępowania dowodowego z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, którym organ odwoławczy jak wykazano wyżej uchybił, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Z uwagi zaś na uchylenie zaskarżonej decyzji z przyczyn wskazanych wyżej zbędne jest szczegółowe ustosunkowywanie się do wszystkich zarzutów skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę niniejszą organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i ustali stan faktyczny i prawny spornej nieruchomości w dacie 27 maja 1990 r. przeprowadzając rzetelnie i wnikliwie postępowanie dowodowe z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., a następnie podejmie jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. i uzasadni wydane rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.