Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 453/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A Sp. k. z/s w T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami usługowymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oddala sprzeciw w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją Naczelnika Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] (Nr [...]), wydaną z upoważnienia Burmistrza Gminy T., odmówiono ustalenia - na rzecz A Sp. z o.o. Sp.k. w T. - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami usługowymi, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w T., na działce nr [...], obręb T.

Odwołanie od opisanej na wstępie decyzji wniosła A Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w T. (reprezentowana przez r. pr. D. C.), zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. i pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu przepisu, poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek zawarty w powołanym artykule w zakresie uzbrojenia w sieci infrastruktury technicznej, tj. energii elektrycznej (stacji transformatorowej), jako że zdaniem organu lokalizacyjnego "nie ma żadnej pewności, iż niezbędna do wykonania inwestycji stacja transformatorowa powstanie", podczas gdy spółka pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. przedłożyła umowę zawartą ze Spółką B Sp. z o. o. ustalającą warunki przyłączenia do sieci projektowanego zamierzenia budowlanego; 2) art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 1 pkt 3 oraz w zw. z ust. 5 powołanej ustawy, poprzez wadliwą interpretację i przyjęcie, że w omawianej sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki konieczne do wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia; 3) art. 53 ust 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust 1 powołanej ustawy, poprzez kontrowanie uzgodnienia konserwatorskiego (postanowienie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. nr [...] z dnia [...]), podczas gdy wskazane uzgodnienie wiąże organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne; 4) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa, poprzez wydanie decyzji wbrew zgromadzonemu materiałowi, w szczególności poprzez zignorowanie postanowienia D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. nr [...] z dnia [...] oraz umowy ze Spółką B SA; 5) art. 6, art. 8 i art. 11 Kpa, polegające na wydaniu decyzji naruszającej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, a także powodującej podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez dokonanie w decyzji zmiany w rozstrzygnięciu, które zostało uzgodnione z innymi właściwym organami; 6) art. 61 ust. 1, art. 6 ust. 2 powołanej ustawy oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy, co godzi w prawo spółki do wykonywania. przysługującego jej prawa własności w sytuacji dysponowania pełnym materiałem obligującym organ do wydania pozytywnej decyzji, o czym świadczą przygotowane wcześniej projekty decyzji ustalających warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia;

Na podstawie tych zarzutów odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy - ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w T. (reprezentowanej przez r. pr. D. C.) od opisanej decyzji, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; dalej jako "upzp"), chyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na uzasadnienie organ wskazał, że wnioskiem z dnia 7 marca 2014 r. A Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w T. wystąpiła do Burmistrza Gminy T. o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. Pismem z dnia 17 marca 2014 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a następnie, po usunięciu stwierdzonych braków wniosku, Zawiadomieniem z dnia 9 czerwca 2014 r. poinformował strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego. W dniu 12 września 2014 r., przy udziale inwestorki, odbyły się oględziny terenu inwestycji przez pracowników D. Urzędu Ochrony Zabytków. Pismem z dnia 15 grudnia 2014 r. inwestorka poinformowała organ pierwszej instancji, że prowadzi ustalenia "robocze" z organami ochrony zabytków, co do możliwości zagospodarowania terenu inwestycji. Kolejnym zawiadomieniem, z dnia 12 lutego 2015 r., organ poinformował strony o dalszym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. O uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy organ wystąpił do organów współdziałających w dniu 2 czerwca 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] nr [...];[...],[...]) (umieszczona na postanowieniu data [...] jest - o czym świadczy data wpływu do organu pierwszej instancji: 29 lipca 2015 r. - omyłką pisarską), D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami usługowymi, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Przygotowany został nowy projekt decyzji lokalizacyjnej, który także nie uzyskał akceptacji organu konserwatorskiego - postanowieniem z dnia [...] (nr [...];[...]), D. Wojewódzki Konserwator Zabytków ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami usługowymi, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Pismem z dnia 2 lutego 2016 r. inwestorka zmodyfikowała wniosek, celem dostosowania go do wymagań ochrony konserwatorskiej. W toku kolejnego postępowania uzgodnieniowego, postanowieniem z dnia [...] (nr [...];[...]), D. Wojewódzki Konserwator Zabytków raz jeszcze odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami usługowymi, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Inwestorka ponownie zmieniła wniosek, w czego postanowieniem z dnia [...] (nr [...];[...]), D. Wojewódzki Konserwator Zabytków tym razem uzgodnił przedstawiony mu projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami usługowymi, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obręb T., uznając, że planowane budynki wielorodzinne z usługami nawiązują swoimi gabarytami, formą architektoniczną oraz zastosowanymi materiałami do istniejącej zabudowy T. i jako takie, wpisywać się będą harmonijnie w zabytkowy układ przestrzenny miasta. Inwestycja jest zatem zgodna, zdaniem organu konserwatorskiego, z zasadami ochrony zabytków. Pismem z dnia 10 lutego 2017 r. organ lokalizacyjny po raz kolejny zawiadomił strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy, uzasadniając to opracowywaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zaawansowaniem procesu planistycznego. W ocenie organu, okoliczność ta wymaga, aby przeprowadzona została dodatkowa analiza projektowanego zamierzenia inwestycyjnego pod kątem zapisów projektu planu miejscowego. Organ lokalizacyjny wystąpił także do dostawców mediów niezbędnych dla realizacji inwestycji o określenie czy uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia obejmującego budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami usługowymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Wymagane stanowiska uzyskano. Pismem z dnia 24 kwietnia 2017 r. organ lokalizacyjny wystąpił do Inwestorki, przedkładając jej kolejny, piąty (V) już projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz wskazując, że oczekuje na wyjaśnienie czy inwestorka akceptuje przedstawiony projekt decyzji, czy nie. Kolejnym pismem z dnia 22 maja 2017 r. inwestorka została wezwana do przedstawienia umowy ustalającej warunki przyłączenia do sieci energetycznej, gdyż w ocenie organu, z wyjaśnień podmiotu odpowiedzialnego za dostawę energii elektrycznej, wynika, że istniejące uzbrojenie jest niewystarczające. W dniu 16 czerwca 2017 r. inwestorka przedłożyła umowę zawartą z B S.A., dotyczącą wymaganego uzbrojenia. Postanowieniem z dnia [...] (znak: [...]), Burmistrz Gminy T. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne z wniosku A Sp. z o.o. sp. k. w T. do czasu prawomocnego ustalenia kręgu spadkobierców S. i C. małżonków D. Kolegium, po rozpatrzeniu zażalenia A Sp. z o.o. Sp.k., postanowieniem z dnia [...],[...], uchyliło zaskarżone postanowienie w całości, uznając, że S. D. i C. D. nie przysługiwał status strony prowadzonego postępowania lokalizacyjnego.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] Nr [...], Burmistrz Gminy T. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami usługowymi, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawił szczegółowo przebieg całego postępowania lokalizacyjnego oraz wyjaśnił, że działka nr [...],[...], obręb T., została objęta uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 20 września 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu miasta T. w rejonie ulic: [...]. Z powodu zaawansowanej procedury planistycznej, dokonano analizy parametrów wnioskowanego zamierzenia pod kątem zapisów projektu planu miejscowego i dokonano ich modyfikacji, aby uniknąć sytuacji wskazanej w art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ lokalizacyjny nie podzielił także stanowiska organu konserwatorskiego, iż możliwe jest dopuszczenie na terenie działki nr [...] czterech budynków wielorodzinnych, co znalazło odzwierciedlenie w osnowie zaskarżonej decyzji. Ponadto, ponieważ inwestorka nie zaakceptowała przygotowanego przez organ lokalizacyjny V projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami usługowymi (z parametrami i gabarytami ustalonymi odpowiednio do oceny organu), konieczne stało się, zdaniem organu pierwszej instancji, przygotowanie projektu odmawiającego ustalenia warunków zabudowy dla czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Dodatkowo, w ocenie organu, uzbrojenie terenu inwestycji w zakresie sieci elektroenergetycznej jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego - konieczne byłoby wybudowanie stacji transformatorowej. Zapewnienie o dostawie mediów zawiera, zdaniem organu, zapisy sprzeczne, z których nie sposób wywnioskować jednoznacznie, czy projektowanie uzbrojenie jest wystarczające. Zdaniem organu, brak ten ma charakter trwały i niemożliwe jest spełnienie tego warunku przez Wnioskodawcę, wobec czego nie było celowe wzywanie Inwestorki o przedstawienie jednoznacznego stanowiska zarządcy sieci.

Rozpatrując sprawę samorządowe kolegium odwoławcze wyjaśniło, że postępowanie lokalizacyjne w sprawie opisanej na wstępie inwestycji zostało zainicjowane wnioskiem Inwestora z dnia 7 marca 2014 r. i nie zostało jeszcze zakończone decyzją ostateczną. Co do zasady, organ odwoławczy rozstrzygając sprawę zobowiązany jest uwzględnić stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dacie podejmowania drugoinstancyjnego rozstrzygnięcia. W tym kontekście należy zauważyć, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Jednakże, zgodnie z przepisem art. 16 tej ustawy, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Ustawą zmienianą w art. 1 jest ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138). Z powyższego wynika zatem jednoznacznie, że rozpatrując odwołanie A Sp. z o.o. Sp. k. od opisanej na wstępie decyzji Burmistrza Gminy T. kolegium zobowiązane jest stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną z dniem 1 czerwca 2017 r. W ocenie kolegium, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 7, 8, 77, 80 Kpa, oraz art. 107 § 3 Kpa, jak i prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, nie może zatem pozostać w obrocie prawnym. Zgodnie z art, 59 ust. 1 i 2 upzp, wnioskowane zamierzenie z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga wydania przez organ lokalizacyjny decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślenia wymaga, że odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia organ uzasadnił niedostosowaniem cech i parametrów inwestycji do założeń opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także niewystarczającym uzbrojeniem terenu w zakresie sieci elektroenergetycznej. Organ lokalizacyjny wywiódł ponadto, że nie podziela stanowiska D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., iż na terenie działki nr [...] akceptowalne jest posadowienie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami usługowymi, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Kolegium wyjaśnia, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena wnioskowanego przez inwestora zamierzenia budowlanego przez pryzmat ustaleń (założeń) opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od tego jak dalece zaawansowany jest proces planistyczny zmierzający do uchwalenia planu miejscowego, nie ma żadnego umocowania normatywnego w przepisach upzp. Wyłączne warunki, od których spełnienia zależy wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy określa art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji następuje w przypadku, gdy: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2. teren ma dostęp do drogi publicznej, 3.istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust 1, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Warunki, od spełnienia których uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy zostały zatem przez ustawodawcę jednoznacznie zdefiniowane w powołanym przepisie, co istotne - nie ma wśród nich wymogu korelacji inwestycji z zapisami opracowywanego planu miejscowego. Prowadzone prace planistyczne mogą wpłynąć natomiast na tok postępowania lokalizacyjnego. Podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego może wywołać skutek w postaci fakultatywnego zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy na podstawie art. 62 upzp (o ile nie upłynął jeszcze wskazany w tym przepisie termin). Ustalenia opracowywanego dopiero planu nie mogą natomiast w żadnym przypadku stanowić uzasadnienia dla narzucania przez organ modyfikacji treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy "w celu uniknięcia faktu, o którym mowa w art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", ani tym bardziej, nie mogą stanowić uzasadnienia dla odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Organ zauważa, że jednym z wymogów, których spełnienie jest niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy jest, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust 1 pkt 3 upzp). W ocenie kolegium, ocena w tym zakresie dokonana została przez organ pierwszej instancji wbrew uregulowaniom zawartym w upzp, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 upzp. W piśmie B SA z dnia [...] (znak: [...]) stwierdzono, że "istnieje możliwość przyłączenia projektowanego obiektu oraz dostaw energii elektrycznej z mocą przyłączeniową powyżej 40 kW - 600 kW. Istniejące uzbrojenie nie jest wystarczające i przyłączenie obiektu będzie wymagać budowy stacji transformatorowej TD, rozbudowy sieci średniego i niskiego napięcia". Mając na uwadze powyższe sformułowanie organ pierwszej instancji, pismem z dnia 22 maja 2017 r., wezwał inwestorkę "o uzupełnienie wniosku o umowę ustalającą warunki przyłączenia do sieci przedmiotowego zamierzenia budowlanego". W dniu 14 czerwca 2017 r. Inwestorka przedstawiła organowi umowę wstępną z dnia 14 czerwca 2017 r., nr [...], w sprawie możliwości przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej. Jednakże, mimo tego, organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, któremu dał wyraz w zakwestionowanej decyzji, że "organ lokalizacyjny nie ma żadnej pewności, iż niezbędna do wykonania inwestycji stacja transformatorowa powstanie. (...) brak w tym zakresie, zdaniem organu lokalizacyjnego ma charakter trwały i niemożliwe jest uzupełnienie tego warunku przez wnioskodawcę, ponieważ stacja, o której mowa w piśmie musiałaby zostać zbudowana, aby zarządca sieci mógł wpisać jednoznacznie w swoje pismo, iż projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Kolegium podkreśla, że stosownie do art. 61 ust. 5 upzp, warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, ustawodawca dokonał doprecyzowania niedookreślonego zwrotu "projektowane uzbrojenie terenu" wskazując, że dostatecznym potwierdzeniem projektowania uzbrojenia terenu umożliwiającego funkcjonowanie planowanej inwestycji jest możliwość wylegitymowania się przez inwestora umową, potwierdzającą gotowość wykonania takiego uzbrojenia przez odpowiednią jednostkę organizacyjną. Jest przy tym oczywistym, że treść art. 61 ust. 5 upzp odnosi się do zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp zwrotu "projektowane uzbrojenie terenu", nie zaś do użytego w tym samym przepisie zwrotu "istniejące uzbrojenie terenu". W przypadku bowiem "uzbrojenia istniejącego" bezprzedmiotowa byłaby umowa gwarantująca wykonanie takiego uzbrojenia. Stanowisko, zgodnie z którym dla udowodnienia spełnienia warunku wystarczalności uzbrojenia terenu potencjalnej inwestycji konieczna jest umowa pomiędzy inwestorem i właściwą jednostką organizacyjną, w zakresie działania której mieści się realizacja odpowiednich urządzeń infrastruktury, znajduje potwierdzenie w wynikach wykładni funkcjonalnej. Zgodnie z podstawową dyrektywą tej wykładni, 'w procesie interpretacji przepisów prawa należy uwzględniać cele danej regulacji prawnej (ratio legis). Jednym z powodów, ze względu na które zamierzenie budowlane nie mogłoby zostać przeprowadzone, jest brak wystarczającego uzbrojenia terenu. Należy przyjąć, że ustawodawca stawia przed organem lokalizacyjnym wymóg zbadania wystarczalności uzbrojenia terenu, ponieważ nie chce dopuścić do realizacji inwestycji budowlanych, które nie mogłyby być prawidłowo obsługiwane ze względu na brak dróg dojazdowych, sieci energetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych i innych urządzeń infrastruktury, niezbędnych dla właściwego funkcjonowania obiektów budowlanych. Dodać jeszcze trzeba, że także w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest ugruntowane zapatrywanie, iż w chwili ustalania warunków zabudowy inwestor nie musi się legitymować umową zapewniającą wykonanie uzbrojenia terenu, a jedynie posiadać gwarancję odpowiedniej jednostki, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wa 1361, źródło: CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2012 r., II SA/Po 255/12, źródło: CBOSA). W ocenie kolegium, rozpatrując w kontekście powyżej zrekonstruowanego ratio legis oraz poglądów judykatury, wymogi sformułowane w art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 upzp, staje się oczywiste, że umowa wstępna z dnia 14 czerwca 2017 r. w sprawie możliwości przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej zawarta pomiędzy A Sp. z o.o. Sp.k. oraz B SA zabezpieczyła (zagwarantowała), że wymagana infrastruktura energetyczna (stacja trafo oraz rozbudowa sieci średniego i niskiego napięcia) powstanie a tym samym, że planowana inwestycja zaopatrywana będzie w energię elektryczną. Wskazana powyżej umowa z dnia [...] przedłożona przez Inwestora w toku pierwszoinstancyjnego postępowania, była zatem dowodem, który w sposób dostateczny wykazał, że wprawdzie istniejące uzbrojenie w sieć energetyczną jest niewystarczające, ale jej powstanie i przyłączenie budynków zostało w przyszłości zagwarantowane. Oznacza to, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp organ lokalizacyjny powinien był uznać za spełniony. Pominięcie tego dowodu skutkowało ponadto naruszeniem art. 80 Kpa (organ podejmując rozstrzygnięcie nie uwzględnił bowiem całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego). Dalej organ zauważa, że w toku pierwszoinstancyjnego postępowania organ przygotował sześć projektów decyzji lokalizacyjnej. Projekty nr I, II, III, IV i V były projektami decyzji ustalających warunki zabudowy. Pierwszy projekt nr III znajdujący się w aktach sprawy był projektem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z powodu odmowy uzgodnienia przez organ ochrony konserwatorskiej. Jak wynika z informacji umieszczonych na projektach, każdy z nich został sporządzony przez osobę, która legitymowała się kwalifikacjami wymaganymi w art. 60 ust. 4 upzp. Zgodnie z tym przepisem, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Kolegium podkreśla, że powyższy wymóg służyć ma zagwarantowaniu odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego. Pięciokrotnie zatem uprawniony urbanista uznał, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy (tj. istniejących w sprawie uwarunkowaniach urbanistyczno-architektonicznych), wnioskowane przez Inwestora zamierzenie mogłoby zostać zlokalizowane na terenie działki nr [...] (dotyczy to zarówno lokalizacji trzech, jak i czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych). Tylko zamierzenie odzwierciedlone w projekcie nr IV (dotyczące czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych), zyskało akceptację D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. (postanowienie uzgadniające z dnia [...] "nr [...]), z uwagi na spełnienie wymogów w zakresie ochrony konserwatorskiej". Mimo zatem przygotowania pięciu projektów decyzji ustalających warunki zabudowy przez osobę legitymującą się wiedzą fachową i wymaganymi kwalifikacjami organ lokalizacyjny zakończył postępowanie wydając decyzję odmowną, z powołaniem się na przedstawioną już powyżej lakoniczną argumentację. Kolegium podkreśla w tym miejscu, że podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, iż przygotowany zgodnie z wymogami art. 60 ust. 4 upzp projekt decyzji nie stanowi przyrzeczenia administracyjnego czy promesy wiążącej organ, ani tym bardziej rozstrzygnięcia. Projekt decyzji sporządzany jest celem wystąpienia do organów uzgadniających i ma umożliwić tym organom wyrażenie opinii lub dokonanie uzgodnienia. Przeprowadzenie w sprawie ostatecznej analizy należy natomiast nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji, lecz do organu administracji ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie (wyrok NSA wyrok z dnia 15 lipca 2016 r., II OSK 2824/14, źródło: CBOSA). Inaczej mówiąc, przygotowanie pierwotnie projektów decyzji pozytywnej, nawet kilku, nie zobowiązuje organu do wydania takiego rozstrzygnięcia na rzecz strony. Jednakże, w opinii składu orzekającego, taka diametralna zmiana kierunku rozstrzygnięcia musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, tak aby spełniało ono wymogi art. 107 § 3 Kpa i art. 8 Kpa (zasada pogłębiania zaufania). Stanowisko organu powinno także wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym sporządzonej analizy urbanistycznej. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji składa się w dominującej części z chronologicznego przedstawienia wszystkich czynności podejmowanych w sprawie, zaś samo wskazanie z jakich powodów organ uznał, że dla inwestycji nie można ustalić warunków zabudowy jest w istocie nad wyraz lakoniczne (i sprowadza się do niepodzielenia stanowiska organu konserwatorskiego) oraz nie potwierdzone przez zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (stwierdzenie niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp). Kolegium zauważa, że tylko jeden ze wskazanych projektów decyzji znajdujących się w aktach sprawy został podpisany przez jego autora, na pozostałych znajdują się tylko wydrukowane na tekście (np. w tzw. "stopce") adnotacje o autorze. Brak ponadto dowodów potwierdzających legitymowanie się wymaganymi uprawnieniami przez autorów projektów decyzji. Z powodu przedstawionych powyżej uchybień, zdaniem kolegium, konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednakże kolegium nie może uczynić zadość żądaniu odwołującej się o wydanie w rozpatrywanej sprawie decyzji merytorycznej, uwzględniającej wniosek inwestora. Liczne uchybienia, którymi obarczona jest decyzja organu pierwszej instancji i poprzedzające je postępowanie lokalizacyjne powodują, że kolegium zobligowane jest zastosować dyspozycję art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić trzeba, że zastosowanie przez kolegium w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcia reformatoryjnego naruszałoby standardy właściwe dla zasady dwuinstancyjności postępowania. Jest tak dlatego, że zakres postępowania uzupełniającego, jakie musiałoby przeprowadzić kolegium przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 Kpa (w brzmieniu wynikającym z art. 16 powołanej już ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw). Wbrew oczekiwaniom odwołującej się, nie byłoby możliwe ustalenie przez kolegium warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, przy wykorzystaniu znajdującego się w aktach sprawy projektu decyzji nr IV, który uzyskał już pozytywne stanowisko D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. (postanowieniem z dnia [...] (nr [...]). Jest tak nie tylko dlatego, że "z chwilą wyeliminowania z obrotu prawnego "głównej" decyzji, tracą ważność postanowienia uzgadniające. Postępowanie uzgadniające, prowadzone na podstawie art. 53 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 k.p.a. ma charakter posiłkowy i konieczność jego powtórzenia zachodzi w przypadku uchylenia czy stwierdzenia nieważności decyzji głównej, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ prowadzący musi przedstawić organom uzgadniającym nowy projekt decyzji do uzgodnienia (vide: m.in. wyrok WSA Warszawie z 7 listopada 2006 r., IV SA/Wa 1731/06, wyrok WSA w Białymstoku z 2 kwietnia 2009 r" ¡1 SA/Bk 726/08) wyrok WSA w Białymstoku z 7 czerwca 2011 r., (II SA/Bk 215/11, źródło: CBOSA). Jest tak także z tego powodu, że projekt ten nie odpowiada wymogom z art. 54 pkt 2 a) w zw z art. 64 ust.1 upzp, a więc jest wadliwy w zakresie sposobu ustalenia parametrów dla wnioskowanego zamierzenia. Zgodnie z art. 54 pkt 2 w zw z art. 64 ust.1 upzp, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa m.in. warunki I szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; zwane dalej "rozporządzeniem planistycznym"). W literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że określanie parametrów inwestycji tak, jak to uczyniono w projekcie nr IV decyzji jest wadliwe ("wielkość powierzchni zabudowy: do 40% (...), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: do 11,0 m; wysokość głównej kalenicy: do 13,0 m"). Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: "Organ był obowiązany określić je w sposób bardziej ścisły, przynajmniej operując zarówno wartością maksymalną, jak i minimalną, czyli za pomocą tzw. "widełek", a nie poprzez wskazanie jedynie wartości maksymalnych. Brak określenia parametrów minimalnych stanowi groźbę zaburzenia ładu przestrzennego, a jego zachowaniu ma służyć wskazanie jak najbardziej konkretnych wymiarów i wskaźników przyszłej zabudowy (por. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r., sygn. II OSK 548/14) - wyrok z dnia 18 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1381/17, źródło: CBOSA; podobnie wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r., I! SA/Gd 558/17, źródło: CBOSA). Powyższe oznacza, że konieczne byłoby przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w celu ustalenia parametrów minimalnych (a nie tylko maksymalnych) dla wnioskowanego zamierzenia. (Kolegium nie odnosi się w tym miejscu do prawidłowości ustalenia pozostałych cech, gabarytów i parametrów dla wnioskowanego zamierzenia). Oznacza to zatem konieczność przygotowania przez biegłego urbanistę kolejnego projektu decyzji lokalizacyjnej i poddanie tego projektu procedurze uzgodnieniowej z organami współdziałającymi. Konieczne jest zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, co wyklucza możliwość wydania decyzji reformatoryjnej.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę wskazane w niniejszej decyzji okoliczności i wydać rozstrzygnięcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, zgodne z obowiązującymi przepisami.

Sprzeciw od opisanej decyzji w imieniu i na rzecz A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w T. (dalej jako: "skarżąca", "spółka"), wniosła pełnomocnik, zarzucając naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "Kpa"), polegające na tym, że organ II instancji uchylając zaskarżoną decyzję w całości, bezpodstawnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy tymczasem powinien on uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy tj. wydać na rzecz skarżącej decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego; art. 138 § 2 Kpa, poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, stanowiącej wyjątek od zasady załatwienia sprawy przez organy, jako że nie zostały łącznie spełnione przesłanki zawarte w tym przepisie, tj. naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który musi mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; art. 136 w zw. z art. 138 § 2 i art. 107 § 3 Kpa, poprzez niewyjaśnienie braku możliwości przeprowadzenia w niniejszej sprawie dodatkowego postępowania wyjaśniającego mając na względzie, że decyzja kasatoryjna jest dopuszczona wyjątkowo i stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Strona wnosi o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji, 2) stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, 3) zasądzenie na rzecz skarżącej od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na uzasadnienie strona wskazuje, że wnioskiem z dnia 7 marca 2014 r. spółka wystąpiła do Burmistrza Gminy T. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przewidzianej na działce nr [...], obręb T. Pismem z dnia 2 lutego 2016 r. spółka zawnioskowała do organu o zmianę wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ilości budynków oraz parametrów zabudowy. Zawiadomieniami z dnia 21 kwietnia 2016 r. i z dnia 27 kwietnia 2016 r. organ poinformował o wystąpieniu z III projektem decyzji o warunkach zabudowy - o uzgodnienie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Następnie zawiadomieniem z dnia 3 czerwca 2016 r. organ poinformował o wystąpieniu z IV projektem decyzji o warunkach zabudowy - o uzgodnienie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] D. Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami usługowymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. nr [...], obręb T. W dniu 20 stycznia 2017 r. spółka skierowała do organu pismo ponaglające w sprawie wydania tej decyzji o warunkach zabudowy. Burmistrz Gminy T. zawiadomieniem z dnia 10 lutego 2017 r. poinformował, że termin rozpatrzenia sprawy został przedłużony do dnia 28 kwietnia 2017 r. ze względu na zaistnienie nowych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy, tj. dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, Gmina prowadzi zaawansowaną procedurę planistyczną mającą na celu sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 17 lutego 2017 r. spółka wniosła do SKO we W. zażalenie na niezałatwienie sprawy oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania. Pismami z dnia 27 marca 2017 r. organ skierował do C Sp. z o. o., D Sp. o. o., B Sp. z o. o. - zapytania o określenie czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. W dniu 24 kwietnia 2017 r. organ przesłał spółce V projekt decyzji o warunkach zabudowy z wniosek o jego akceptację lub nie. Zaś pismem dnia 25 kwietnia 2017 r. poinformował o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy (do dnia 31 maja 2017 r.) z uwagi na zaistnienie okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy. Pismem z dnia 22 maja 2017 r. (data wpływu: 9.06.2017 r.) organ zobowiązał, w terminie 7 dni, spółkę do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy o umowę ustalającą warunki przyłączenia do sieci energetycznej przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] SKO we W. uznało zażalenie (na niezałatwienie sprawy oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania) za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi Gminy T. dodatkowy termin załatwienia sprawy: 30 dni od dna doręczenia postanowienia organowi pierwszej instancji. Spółka pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. przedłożyła organowi umowę ze spółką B z o. o. ustającą warunki przyłączenia do sieci projektowanego zamierzenia budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Gminy T. zawiesił z urzędu postępowania w sprawie - do czasu prawomocnego ustalenia kręgu spadkobierców S. i C. małżonków D. Po rozpatrzeniu zażalenia od tego postanowienia, SKO we W. w [...] uchyliło w całości postanowienie Burmistrza Gminy T. z dnia [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne z wniosku spółki o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] obręb T., wskazując na brak przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu S. i C. małżonków D. Decyzją z dnia [...] Burmistrza Gminy T. Nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami usługowymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie oznaczonym geodezyjnie jako działka nr [...], obręb T. WSA we Wrocławiu w dniu 15 lutego 2018 r. wydał orzeczenie (sygn. akt II SAB/Wr 77/17), mocą którego uznał, że Burmistrz Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzając dodatkowo, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 600 zł (słownie: sześćset złotych). Z kolei SKO, po rozpatrzeniu odwołania spółki od decyzji odmownej z dnia 14 grudnia 2017 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (decyzja z dnia [...]). Od decyzji organu II instancji skarżąca wnosi niniejszy sprzeciw, bowiem w treści odwołania z dnia 29 grudnia 2017 r. wnosiła do organu II instancji o wydanie decyzji reformatoryjnej, tymczasem organ II instancji rozstrzygnął, że "konieczne jest (...) przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, co wyklucza możliwość wydania decyzji reformatoryjnej". W pierwszej kolejności skarżąca podnosi, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Oznacza to, że w przypadku spełnienia wymagań z art. 61 ust, i pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, organ administracji nie może odmówić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 582/17). Co równie istotne, to okoliczność, że zgromadzony w sprawie materiał jest kompletny i nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jak zaznaczył WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 685/17), zajmujący się podobną sprawą -rozstrzygnięcie kasatoryjne, z art. 138 § 2 K.p.a., jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, Lex Omega nr 2177618 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14, Lex Omega nr 2142416). Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji rozpoznając sprawę nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, Lex Omega nr 2292208). Pamiętać przy tym trzeba, że orzeczenie uchylające decyzję pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełninie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił jakiś istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja, opisana w art. 138 § 2 K.p.a., o której była mowa wcześniej, czyli gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.".

Za przyczynę obligującą SKO do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia uznano określenie w projekcie IV decyzji o warunkach zabudowy jedynie maksymalnych parametrów nowej zabudowy (w zakresie wielkości powierzchni zabudowy, w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i wysokości głównej kalenicy), podczas gdy w ocenie kolegium mierniki te powinny być wyznaczone w sposób bardziej ścisły, przynajmniej poprzez wskazanie wartości maksymalnej i minimalnej. Stąd też stwierdzono, że konieczne jest przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w celu ustalenia parametrów minimalnych (a nie tylko maksymalnych) dla wnioskowanego zamierzenia. Oznacza to zatem konieczność przygotowania przez biegłego urbanistę kolejnego projektu decyzji lokalizacyjnej i poddanie tego projektu procedurze uzgodnieniowej z organami współdziałającymi (zob. str. 10 decyzji). Tymczasem umknęło organowi II instancji, że dla planowanego zamierzenia została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), z której takie wskaźniki w opcji maksymalnej i minimalnej wynikają, a więc nie istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania w przeważającej części. Ponadto jedynym organem uzgadniającym projekt decyzji jest organ konserwatorki, który uzgodnił wspomniany projekt decyzji (nr IV) w wersji zawierającej parametry maksymalne, które bez wątpienia mają charakter ważniejszy dla ładu przestrzennego, niż ich wartości minimalne. W konsekwencji organ II instancji nie był uprawniony do zastosowania art. 138 § 2 Kpa, nie wykazał nadto dlaczego przyjął, że postępowanie uzupełniające musi być przeprowadzone przed organem I instancji. Zauważyć także należy, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego jako decyzji reformatoryjnej jest bez wątpienia w niniejszej sprawie dopuszczalne, a nawet wskazane. NSA w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2198/15 (s. 9 wyroku) podniósł: "Wynika z tego co najmniej uniwersalny pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione. Tożsame stanowisko NSA przedstawił w innych wyrokach, odpowiednio: z dnia 9 czerwca 2014 r. o sygn. akt II OSK 55/13 z dnia 23 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1986/12 oraz z dnia 20 listopada 2012 r. o sygn. akt II OSK 1299/11. Rolą organu II instancji jest rozpoznanie sprawy co do istoty oraz że organ ten (II instancji) nie może ograniczać się wyłącznie do krytyki decyzji wydanej przez organ I instancji. Takie stanowisko znajduje akceptację w judykaturze. NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1986/12 rozstrzygnął bowiem, iż: "Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę co do jej istoty, stosując przepisy prawa materialnego i nie może ograniczyć się do wskazania krytycznych uwag odnośnie postępowania przed organem pierwszej instancji i wydanej przez ten organ decyzji. Kompetencja organu odwoławczego obejmuje rozpoznanie sprawy, a nie tylko ocenę postępowania i decyzji organu pierwszej instancji". Z kolei NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1986/12 stwierdził: "organ odwoławczy ma obowiązek ustalić, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, który obejmuje przeprowadzoną analizę, ewentualnie po uzupełnieniu tego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust i pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchylenie się od wykonania tego obowiązku stanowi naruszenie także tego przepisu, niezależnie od równoczesnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Spółka podnosi również, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się przed organem I instancji prawie cztery lata, w tym czasie zostało przygotowanych 5 projektów decyzji lokalizacyjnych. Warto również dodać, że WSA we Wrocławiu (sygn. akt II SAB/Wr 77/17) zakwalifikował działania Burmistrza Gminy T. w tej sprawie jako przewlekłe prowadzenie postępowania, mające charakter rażącego naruszenia prawa i wymierzył z tego tytułu organowi grzywnę w wysokości 600 zł (słownie: sześćset złotych).

Reasumując strona podkreśla, że w omawianej sprawie nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego, jak również brak jest koniczności przeprowadzenia w znaczącej części postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiającego wydanie przez Organ II instancji orzeczenia reformatoryjnego. Nie ma bowiem wątpliwości, że zabudowa mieszkaniowa stanowi kontynuację zabudowy mieszkaniowej istniejącej w obszarze analizowanym, a tym samym możliwe jest ustalenie paramentów nowej zabudowy. Dowodzą tego pozytywne projekty decyzji, z których projekt IV został uzgodniony z organem ochrony konserwatorskiej. W stanie faktycznym i prawnym sprawy występują zatem przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego, a sam projekt decyzji (projekt nr IV) przygotowany został przez osobę o kwalifikacjach wymaganych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przeszedł postępowanie uzgadniające. Zatem w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie występują zatem przesłanki pozwalające na odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego z uwagi na przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeszkodą do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego decyzją reformatoryjną - wbrew stanowisku organu II instancji - nie jest również "konieczność przygotowania przez biegłego urbanistę kolejnego projektu decyzji lokalizacyjnej i poddanie tego projektu procedurze uzgodnieniowej z organami współdziałającymi", bowiem organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uzyskał uzgodnienie organu ochrony konserwatorskiej. Zatem, jedyną czynnością ciążącą na organie II instancji jest uwzględnienie w przygotowanym rozstrzyganiu minimalnych wskaźników nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Na co zaś zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. o sygn. akt IIOSK 2198/15: "Z charakteru unormowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie, że wydanie takiej decyzji musiało być poprzedzone powołaniem urbanisty, który sporządzić ma projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.) oraz stosownej analizy urbanistycznej (art. 64 ust 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W tej sprawie takie wymogi formalne zostały wypełnione przez organ odwoławczy, jak i I instancji. Nie istnieje bowiem przepis prawa, z którego miałaby wynikać "super" norma prawna zakazująca takiego procederu organowi odwoławczemu. Skarżąca podnosi również, że WSA w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi na decyzję kasatoryjną w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, wskazał, że "odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej w sprzeciwie sąd wskazuje, ze przy merytorycznym rozpoznawaniu sprawy długotrwałość prowadzonego postępowania administracyjnego nie stanowi istotnego kryterium legalności decyzji, aczkolwiek nie można nie dostrzec, że organ I instancji nie reagował na kolejne uchylanie swoich orzeczeń i wydawał ponownie decyzję w sposób istotnie naruszającą przepisy prawa. W tej sytuacji organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozpatrujący sprawę zobowiązany był usunąć naruszenia przepisów prawa materialnego, których dopuścił się organ I instancji i wydać decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 KPA. Sąd zaznacza również, że wbrew stanowisku kolegium w aktach sprawy znajdują się nie tylko wyniki analizy, ale również sama analiza. Wprawdzie wykonana ona została na potrzeby decyzji z dnia (...) sierpnia 2016 r. jednak w ocenie sądu w tej konkretnej sprawie brak było potrzeby przeprowadzenia ponownej analizy po uchyleniu decyzji organu I instancji Skoro bowiem uchylając decyzję organu I instancji z dnia (...) sierpnia 2016 r. kolegium nie zakwestionowało rzetelności przeprowadzonej analizy, a jedynie jej wyniki, to w ocenie sądu sporządzenie nowej analizy spowodowałoby zbędne przedłużenie postępowania oraz generowało dodatkowe koszty", (wyrok z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17).

W ocenie skarżącej, organ II instancji powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy tj. wydać na rzecz skarżącej decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wobec skargi kasacyjnej złożonej od wyroku w sprawie bezczynności organu i przekazaniu akt z tą skargą do NSA, skopiowano zawartość tych akt w niezbędnym zakresie i dołączono uzyskaną dokumentację do akt rozpoznawanej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1660). Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zwana dalej "P.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie istotne jest także i to, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935 dalej "ustawa nowelizująca" lub "nowelą"). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a zatytułowany "Sprzeciw od decyzji". Artykuł 64a noweli stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w sprawie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). W aktualnym stanie prawnym sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Według art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1-3 K.p.a. organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, bądź uchyla ją w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy względnie umarza postępowanie I instancji, ewentualnie zaś - umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a). W tym przypadku organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 K.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona, w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne z art. 138 § 2 K.p.a., jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, Lex Omega nr 2177618 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14, Lex Omega nr 2142416). Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji rozpoznając sprawę nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, Lex Omega nr 2292208). Pamiętać przy tym trzeba, że orzeczenie uchylające decyzję pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełninie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił jakiś istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja, opisana w art. 138 § 2 K.p.a., o której była mowa wcześniej, czyli gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sądowa kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga oceny, czy w tej konkretnej sprawie organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasatoryjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Inaczej mówiąc, rolą sądu jest ocena czy zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w tym konkretnym przypadku, miało pełne zastosowanie w materiale sprawy.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy i oceniając decyzję organu odwoławczego, zdaniem sądu, sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowana decyzja kasacyjna nie narusza dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. W szerokim uzasadnieniu kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji narusza tak przepisy prawa procesowego - art. 7, 8, 77, 80 Kpa, oraz art. 107 § 3 Kpa, jak i prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, dlatego, zdaniem sądu w tym składzie, kolegium, w ramach swoich kompetencji, było uprawnione do eliminacji z obrotu prawnego zakwestionowanej odwołaniem inwestora decyzji dla niego niekorzystnej i do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Trzeba bowiem wskazać, że kolegium prawidłowo w motywach swojej decyzji wskazało, że nie ma umocowania ani w prawie materialnym, ani w prawie procesowym, aby organ lokalizacyjny w jakimkolwiek stopniu w decyzji, mającej za cel ustalenie warunków, odnosił się w niej do założeń przyszłego i nieuchwalonego planu miejscowego, co całkowicie niezgodnie z zasadą działania organów w granicach i na podstawie prawa zawarł w swoich motywach organ lokalizacyjny. Trafnie również kolegium wskazuje na przekroczenie przez organ pierwszej instancji zasady swobodnej oceny dowodów w zakresie przedstawionych przez inwestora dokumentów, odnoszących się do projektowanego uzbrojenia terenu, nie zaś do istniejącego uzbrojenia terenu (art. 80 kpa). Podane wcześniej okoliczności naruszają przepisy procesowe, co, mając na względzie konieczność przeprowadzenia postępowania tak uzgodnieniowego jak i dowodowego uprawniało organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej. Nadto należy pamiętać, że w warunkach tej sprawy istnieje daleko posunięta rozbieżność stanowiska organu pierwszej instancji, który wydając szereg projektów decyzji i przeprowadzając postępowanie uzgodnieniowe z organem konserwatorskim w większości uznawała inwestycję za dopuszczalną, aby ostatecznie wydać orzeczenie niekorzystne dla inwestora. Reasumując, zdaniem sądu, należy zgodzić się z zarzutami kolegium w zakresie naruszenia zasad postępowania administracyjnego, wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 79, art. 81 k.p.a.

Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy w zakresie parametrów planowanej inwestycji, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, o czym szeroko w motywach napisało kolegium. Stwierdzone przez kolegium uchybienie stanowi o naruszeniu treści art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i powoduje, jak słusznie uznało kolegium konieczność ponownego rozważenia sprawy w świetle analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwanej dalej "analizą urbanistyczną", w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 u.p.z.p., a następnie wydanie nowej decyzji, rozstrzygającej sprawę. Trzeba mieć na uwadze, że, na co słusznie zwraca uwagę kolegium, akta nie zawierają odpowiednich zaświadczeń autorów projektów decyzji, potwierdzających legitymowanie się przez nich wymaganymi przez prawo uprawnieniami. Nadto, zdaniem sądu w tym składzie, z zasadny należy uznać kolejny zarzut kolegium odnośnie do wadliwości samego projektu decyzji w zakresie określenia wielkość powierzchni zabudowy: do 40% oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: do 11,0 m i wysokości głównej kalenicy: do 13,0 m. Można także dodać, że jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy (np. k. 164 akt adm.) w tabeli opisującej wskaźniki napisano (między innymi) średnia wysokość górnej krawędzi elewacji do 11, m., zaś wysokość kalenicy do 13 m. Trzeba pamiętać, na co zwraca uwagę utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma za zadanie kształtowanie polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, ze szczególnym uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Skoro tak, to ograniczenia nowej zabudowy winny być określone w pewnych ramach, aby nie został naruszony ład przestrzenny poprzez powstanie budynków nie odpowiadających gabarytom dotychczasowej zabudowy ani w parametrach zbyt małych, ani drastycznie dużych. Dlatego też takie "widełki" winny znaleźć się w projekcie decyzji, wydanej przez uprawnioną osobę, która bierze odpowiedzialność tak za kształt analizy, jak i prawidłowość projektu decyzji, a nie tylko w samej analizie.

Reasumując, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1588) dalej zwanego "rozporządzeniem".

Z tych przyczyn, zdaniem sądu, nie sposób przyjąć, aby organ II instancji naruszył, przy wydawaniu decyzji kasacyjnej prawo w stopniu, który obligowałby sąd do eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Trzeba bowiem także pamiętać, że w innym przypadku mogłoby dojść do naruszenia reguły dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.