Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1989/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Martyna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w pkt 1 stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasta [...], z mocy prawa, nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji, w zakresie dotyczącym aktualnych działek nr [...] (stanowiących część dawnej działki nr [...]) oraz w pkt 2 umarzającą postępowanie administracyjne w zakresie dotyczącym aktualnych działek nr [...] i [...] (stanowiących część dawnej działki nr [...]).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1992 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", stwierdził nabycie przez Gminę Miasta [...], z mocy prawa, nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.

Minister Administracji i Cyfryzacji w wyniku rozpatrzenia wniosku Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, w części dotyczącej aktualnych działek nr [...] i [...], decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w pkt 1 stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., nr [...], w zakresie dotyczącym aktualnych działek nr [...] i [...] (stanowiących część dawnej działki nr [...]) oraz w pkt 2 umorzył postępowanie administracyjne w zakresie dotyczącym aktualnych działek nr [...] i [...] (stanowiących część dawnej działki nr [...]).

Następnie w wyniku rozpatrzenia wniosku Prezydenta Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...].

Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] wystąpiła Gmina Miasto [...].

Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] wznowił postępowanie.

Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina Miasta [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą wniosku wznowieniowego Gminy Miasta [...] jest art. 145a § 1 Kpa, który stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Skargę o wznowienie we wskazanym przypadku wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 Kpa). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13 przywołany we wniosku wznowieniowym został wydany dnia 12 maja 2015 r. (data ogłoszenia 21 maja 2015 r.).

Minister zauważył, że w przedmiotowej sprawie wniosek został złożony przez stronę postępowania, w terminie przewidzianym w art. 145a § 2 Kpa, ze wskazaniem podstawy wznowienia określonej w art. 145a § 1 Kpa. Granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania administracyjnego wyznacza art. 149 § 2 Kpa według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina Miasta [...] twierdzi, że zaskarżona decyzja zaprzecza celowi wznowienia postępowania i jest niezgodna z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Minister wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 orzekł, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając jako organ I instancji, zauważył, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swojego wyroku wprost wyjaśnił, iż wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 Kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 Kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności obejmujący pominięcie ustawodawcze Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 Kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

W praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego wyróżnia się różne rodzaje orzeczeń. We wskazanym przypadku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działający jako organ Il instancji, stanął na stanowisku (również WSA w Warszawie w postanowieniu z 1 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1429/15), że przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. W aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe określenie przez organ administracji publicznej rozpatrujący sprawę indywidualną, czy stwierdzenie nieważności decyzji po upływie danego czasu od jej wydania mieści się w zakresie niekonstytucyjności wyznaczonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. (P 46/13), czy też nie. Treść tego wyroku przede wszystkim jest skierowana do ustawodawcy, którego obowiązkiem jest znowelizowanie przepisu, którego treść Trybunał Konstytucyjny uznał za niepełną (art. 156 § 2 Kpa). Sam wyrok nie spowodował żadnej zmiany normatywnej, a jedynie spowodował nałożenie na ustawodawcę obowiązku uzupełnienia wskazanej luki prawnej. W szczególności z wyroku nie wynika, po jakim czasie stwierdzenie nieważności ma charakter niekonstytucyjny. Rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny o tym, jaki konkretnie okres musi minąć od daty wydania decyzji, aby nie można było już stwierdzić jej nieważności, z uwagi na rażące naruszenie prawa nie byłoby zresztą możliwe. Określenie takiego terminu jest bowiem wyłącznie domeną ustawodawcy.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że decyzja komunalizacyjna ma charakter stricte deklaratoryjny. Nie jest ona źródłem nabycia prawa własności przez gminę i nie kreuje tego prawa. Jej celem jest potwierdzenie faktu nabycia prawa, a poprzez to umożliwienie gminie skutecznego powoływania się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł. W związku z tym przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Gdyby jednak uznać, iż decyzja komunalizacyjna ma charakter mieszany, tj. deklaratoryjno-konstytutywny, Minister wskazał, iż uzasadniając podjęte w sprawie o sygn. akt P 46/13 rozstrzygnięcie Trybunał posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu". Trybunał zastrzegając, iż przedmiotowy wyrok nie przesądził jaki termin ma być brany pod uwagę, nie dał wskazówek dla organów stosujących prawo do jego ustalenia. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z uwagi na zakres konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 Kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi wadami. Zatem istnieje poniekąd swoboda w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

Reasumując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działający jako organ ll instancji, w całości podtrzymał stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyrażone w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., że brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.

Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Gmina Miasto [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. W skardze wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji, 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. W uzasadnieniu podniosła, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie wywołał zmiany stanu prawnego, ale nie jest tak jak twierdzi organ, że skutkiem tego wyroku jest tylko nałożenie na ustawodawcę obowiązku zmiany. Jeżeli bowiem stan niekonstytucyjności art. 156 § 2 Kpa trwa, a ustawodawca nie realizuje niezwłocznie obowiązku zmiany tego przepisu, to uprawnienie jednostki do doprowadzenia swojej sytuacji prawnej do stanu zgodnego z prawem nie może zależeć od tego kiedy ustawodawca wypełni swój obowiązek. Brak jest podstaw do odmawiania wyrokom stwierdzającym pominięcie ustawodawcze przymiotu rozstrzygnięć, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Pomimo tego, że stan prawny w wyniku wejścia w życie powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego bezpośrednio się nie zmienił, to jednak sama możliwość wznowienia postępowania wskazuje na to, że nastąpiła zmiana w sytuacji prawnej osoby, o której prawach i obowiązkach orzeczono na podstawie niekonstytucyjnego przepisu.

Skarżąca Gmina uważa, że skoro Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 156 § 2 Kpa ma niepełną regulację i wywiódł to z art. 2 Konstytucji RP, to znaczy to, że w Konstytucji istnieje jakiś wzór przyszłej normy, którą uchwali ustawodawca zwykły. Zatem w aktualnym stanie prawnym jest możliwe określenie przez organ administracji, czy stwierdzenie nieważności decyzji po upływie danego czasu od jej wydania mieści się w zakresie niekonstytucyjności wyznaczonym przez Trybunał Konstytucyjny, czy też nie. Organy administracji stosują również Konstytucję (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). W sytuacji, gdy ustawodawca nie wykonał nałożonego nań obowiązku należy orzec bezpośrednio na podstawie Konstytucji.

Gmina Miasto [...] wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2463/14, mimo braku zmiany art. 156 § 2 Kpa, samodzielnie stwierdził, że czas który upłynął od wydania decyzji (14 lat) należy uznać za znaczny. Skarżąca Gmina zauważyła, że w niniejszej sprawie decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody [...] została wydana 22 lata po doręczeniu decyzji, a zatem tym bardziej okres 22 lat należy uznać za znaczny upływ czasu.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Obecna na rozprawie radca prawny [...] – pełnomocnik Gminy Miasta [...] rozszerzyła zarzuty skargi wskazując na naruszenie przez organ art. 31 ust. 2 Konstytucji RP poprzez różne traktowanie osób, które nabyły prawa na podstawie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym obecnie oraz kontrolowanym po ewentualnej nowelizacji art. 156 § 2 Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Istota sporu jaki wystąpił pomiędzy Gminą Miasta [...], a Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczy tego, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702) mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania nadzorczego zakończonego decyzją ostateczną Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2014 r., na mocy której stwierdzono częściowo nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., o której mowa w przepisie art. 145a § 1 Kpa, umożliwiającą uchylenie kwestionowanej decyzji w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 2 Kpa i ponowną ocenę legalności decyzji komunalizacyjnej z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zaprezentowanego w uzasadnieniu tego wyroku stanowiska.

Odnosząc się do tego zagadnienia zacząć należało od wskazania jaką naturę ma instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, uregulowana w Dziale II Rozdziale 12 Kpa. Administracyjne postępowanie wznowieniowe składa się, nie z dwóch jak wznowieniowe postępowanie sądowoadministracyjne, ale z trzech faz. Jeżeli chodzi o wznowienie postępowania oparte na podstawie z art. 145a § 1 Kpa w pierwszej fazie organ bada dopuszczalność wszczęcia postępowania wznowieniowego, tj. czy wniosek o wznowienie postępowania formalnie powołuje się na podstawę wznowienia opartą o przepis art. 145a § 1 Kpa i czy wniosek ten został złożony w terminie ustawowym (art. 145a § 2 Kpa). Jeżeli te wymogi są spełnione organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 Kpa). W drugiej fazie tego postępowania organ bada, czy są podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji, tzn. czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na ustawowej podstawie wznowienia z art. 145a § 1 Kpa (art. 149 § 2 Kpa), tj. czy wskazywane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma w ogóle związek z podstawą prawną kwestionowanej decyzji, a jeżeli tak to, czy ma istotne znaczenie w tym zakresie. Jeżeli w tej fazie organ dojdzie do wniosku, że wskazywane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego "pasuje" do sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, to wówczas uznaje, że żądanie wznowienia postępowania opiera się na ustawowej podstawie wznowienia i w konsekwencji uchyla decyzję dotychczasową, jeżeli okaże się, że nie występują przeszkody z art. 146 Kpa. W trzeciej fazie postępowania organ przeprowadza nowe postępowanie administracyjne, tak jak gdyby w sprawie nie była wydana dotychczas żadna decyzja i orzeka, co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 Kpa).

Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane to, że wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 dotyczący pominięcia prawodawczego w treści art. 156 § 2 Kpa mógł być podstawą do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Przepis art. 145a Kpa nie wskazuje bowiem o jaki wyrok trybunalski chodzi. Wobec tego, mając na uwadze przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, wyrok zakresowy umożliwiał wydanie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji postanowienia o wznowieniu postępowania i procedowanie w fazie drugiej, co do przyczyn wznowienia.

W niniejszej sprawie spór pomiędzy stronami dotyczył drugiej fazy postępowania wznowieniowego, ponieważ Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2014 r.

Trafnie wskazał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie uchylił przepisu art. 156 § 2 Kpa, a zatem wyrok ten nie powoduje zmiany stanu prawnego w zakresie treści przepisu art. 156 § 2 Kpa i nie eliminuje tego przepisu z porządku prawnego. Wyrok ten ma charakter zakresowy, ponieważ kontrola konstytucyjności przepisu art. 156 § 2 Kpa dotyczyła tzw. pominięcia ustawodawczego w zakresie braku w przepisie art. 156 § 2 Kpa ograniczenia czasowego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa), po znacznym upływie czasu od dnia jej wydania, gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Skarżąca Gmina pomija to, że wyrok ten został wydany na skutek pytania prawego zadanego przez sąd administracyjny na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego w jakim zapadła kontrolowana przez sąd ostateczna decyzja administracyjna. Skoro zatem wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy i dotyczy pominięcia prawodawczego w konkretnej sprawie, to wyrok ten nie ma charakteru uniwersalnego, tak jak typowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający w całości niezgodność przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji z konkretnymi przepisami Konstytucji RP. Skoro tak, to organ prowadzący postępowanie wznowieniowe w drugiej fazie postępowania był zobligowany zbadać, czy wyrok zakresowy dotyczący pominięcia prawodawczego wydany w innej sprawie "pasuje" do niniejszej sprawy.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał oceny, czy wskazany wyżej wyrok trybunalski ma przełożenie na niniejszą sprawę w tym sensie, że świadczyłby o potwierdzeniu się ustawowej podstawy wznowienia z art. 145a Kpa, na której opierał się wniosek wznowieniowy z dnia [...] maja 2015 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekający w sprawie wznowieniowej trafnie uznał, że wyrok ten nie może mieć istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ kwestionowana w postępowaniu nieważnościwym decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny. Wobec tego decyzja ta nie kreowała nabycia przez Gminę Miasto [...] prawa lub ekspektatywy.

Organ odwoławczy dodatkowo stwierdził, że gdyby nawet uznać, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjno-konstytutywny, to ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego nie da się wywieść terminu, którego upływ świadczyłby o przeszkodzie do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, ani też żadnych kryteriów dla organu stosującego prawo do ustalenia tego terminu w kontekście przesłanki "znacznego upływu czasu".

Zdaniem Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w tej fazie postępowania wznowieniowego nie miał podstaw do oceny stanowiska zawartego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 w zakresie ustalenia, czy z wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego można na tle niniejszej sprawy określić termin, którego upływ stanąłby na przeszkodzie w częściowym stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1992 r. Taka ocena wskazanego wyżej wyroku trybunalskiego mogłaby wchodzić w grę, gdyby organ wznowieniowy wydał decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, tj. uchylił kwestionowaną decyzję nadzorczą i przeszedł do trzeciej (merytorycznej) fazy postępowania wznowieniowego, ponownie oceniając legalność decyzji komunalizacyjnej, z uwzględnieniem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w zakresie przesłanki "znacznego upływu czasu".

W ocenie Sądu, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżonej decyzji decyzja odwoławcza odpowiada prawu.

Trzeba wskazać, że w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca Gmina pomija to, że wspomniany wyrok trybunalski może mieć istotne znaczenie dla spraw, w których została wydana decyzja konstytutywna przyznająca obywatelowi prawo lub ekspektatywę nabycia prawa. Tymczasem kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. stwierdzała nabycie przez Gminę Miasto [...], z mocy samego prawa, nieodpłatnie własności do konkretnego mienia (m. in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]). Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. W ocenie Sądu, charakter prawny decyzji administracyjnej wynika z jej rozstrzygnięcia (osnowy). Decyzja komunalizacyjna stwierdza jedynie wystąpienie określonego zdarzenia prawnego (nabycia mienia ogólnonarodowego), jakie miało miejsce z dniem wejścia w życie ustawy. Rozstrzygnięcie tej decyzji nie kreuje żadnych praw dla jej adresata – gminy, w szczególności nie ustala żadnych warunków, czy terminów związanych z nabyciem prawa własności określonego mienia. To zaś, że dana gmina może skutecznie powoływać się na nabycie konkretnego mienia po uzyskaniu ostatecznej decyzji komunalizacyjnej nie świadczy o tym, że decyzja ta ma w sobie, w części charakter konstytutywny. Czym innym jest bowiem legitymowanie się przez określoną gminę dla celów dowodowych ostateczną decyzją komunalizacyjną, a więc dokumentem urzędowym wymaganym dla wykazania na zewnątrz nabycia mienia w tym trybie, a czym innym jest skutek tej decyzji, który wynika z jej rozstrzygnięcia. Jeżeli chodzi o to zagadnienie w orzecznictwie sądowym zakwestionowano wykorzystywanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 jako orzeczenia mającego istotne znaczenie dla spraw o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że tego typu decyzje nie są podstawą nabycia prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia zasad z art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1148/15, wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2878/15, wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3042/15).

Po drugie, nie można pominąć tego, że wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 dotyczył sprawy, w której stwierdzono nieważność decyzji przywracającej obywatelowi termin do złożenia wniosku dekretowego, a więc przyznającej obywatelowi prawo do odzyskania nieruchomości w trybie art. 7 dekretu warszawskiego. Tymczasem kontrolowana w objętym wnioskiem o wznowienie postępowaniu nieważnościowym decyzja komunalizacyjna stwierdzała nabycie z mocy prawa mienia na rzecz podmiotu publicznoprawnego – Gminy Miasta [...]. W orzecznictwie sądowym zwrócono uwagę, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w przedmiotowym wyroku stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Naczelny Sąd Administracyjny sprzeciwił się wykorzystywaniu zakresowego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie w celu ochrony praw obywatela, ale w interesie państwowej osoby prawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2138/14). Co prawda sprawa ta dotyczyła decyzji uwłaszczeniowej, niemniej z uwagi na podobny charakter tej decyzji do decyzji komunalizacyjnej i podobieństwo tych spraw (w obu sprawach osoby prawne domagały się ponownej weryfikacji decyzji nadzorczej), wskazane wyżej stanowisko NSA jest aktualne, także w realiach niniejszej sprawy.

Po trzecie, istotne znaczenie ma to, że wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zapadł na tle sprawy w której, po upływie kilkudziesięciu lat (w latach 90-tych XX w.), ukształtowało się i utrwaliło odmienne stanowisko judykatury na temat charakteru terminu z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. W latach 40-tych organ dekretowy nierzadko traktował ten termin jako termin procesowy, przywracalny i w związku z tym tak orzekł w swej decyzji. Natomiast podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji przywracającej termin z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego było to, że w momencie orzekania przez organ nadzoru w orzecznictwie termin ten był traktowany jako termin prawa materialnego, nieprzywracalny (por. np. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96). Na tle sprawy, w której zapadł wskazany wyżej wyrok o sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że danie prymatu zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP) celem stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo, jest wyłączone m.in. w przypadku, gdy przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu kwestionowanej decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja pozbawiająca obywatela prawa lub ekspektatywy na skutek wykładni prawa ukształtowanej na długo po wydaniu konstytutywnej decyzji.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd uznał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie miał "przełożenia" na stan faktyczny i prawny jaki zaistniał w niniejszej sprawie. Wobec tego skoro wyrok ten nie miał istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy, to należało uznać za trafne stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że wyrok ten nie mógł skutkować uchyleniem kwestionowanej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji [...] czerwca 2014 r. Wskazywana przez Gminę Miasto [...] podstawa wznowienia z art. 145a § 1 Kpa nie potwierdziła się na gruncie niniejszej sprawy, ponieważ wyrok o sygn. akt P 46/13 zapadł w zupełnie innych realiach.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy organ wznowieniowy winien dokonać wykładni art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 Kpa z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 i stanowiska zawartego w jego uzasadnieniu, w szczególności samodzielnie ustalić "przesłankę znacznego upływu czasu". Jak wyżej wskazano, aby rozważać kwestię wykładni wskazanych wyżej przepisów właściwych dla sprawy nieważnościowej z uwzględnieniem wskazanego wyżej wyroku trybunalskiego, wpierw należało wyjaśnić, czy niniejsza sprawa wznowieniowa odpowiada w swych istotnych okolicznościach rodzajowi sprawy administracyjnej na tle której zapadł tenże wyrok zakresowy o pominięciu ustawodawczym.

Sąd zwraca uwagę, że zestawienie ze sobą obu spraw administracyjnych, tj. niniejszej i objętej wyrokiem P 46/13 prowadzi do wniosku, że wspomniany wyrok nie mógł być skutecznie przywoływany przez skarżącą Gminę w ramach podstawy wznowienia z art. 145a § 1 Kpa, ponieważ dotyczy innego typu sprawy administracyjnej. Ta zaś okoliczność winna stanowić o odmowie uchylenia decyzji nadzorczej w ramach sprawy o wznowienie postępowania (art. 151 § 1 pkt 1 Kpa). Skoro wskazany wyżej wyrok trybunalski zapadł na tle innych realiów sprawy administracyjnej, której dotyczył, to zbędne było analizowanie w niniejszej sprawie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w zakresie przesłanki "znacznego upływu czasu".

Jeżeli chodzi o podnoszoną w skardze kwestię ustalania przez Naczelny Sąd Administracyjny w konkretnych sprawach (np. o sygn. akt I OSK 2463/14) przesłanki "znacznego upływu czasu" jako przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji Sąd zwraca uwagę, że to zagadnienie jest dyskusyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 651/14 stwierdził bowiem, że wskazany wyrok TK adresowany jest do ustawodawcy, aby ten dokonał stosownych zmian w prawie. NSA uznał, że w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie można określić terminu, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Ten pogląd – co do zasady - podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie został naruszony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Organ wznowieniowy słusznie uznał, że spełnione są przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania, w szczególności trafnie przyjął, że wniosek o wznowienie opiera się na podstawie wznowienia wskazanej w art. 145a § 1 Kpa. Wobec tego Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] wznowił postępowanie nieważnościowe. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13 stanowił zatem w niniejszej sprawie podstawę do wznowienia postępowania. Trzeba jednak odróżnić postępowanie w przedmiocie dopuszczalności wznowienia postępowania (w którym organ m.in. bada, czy wniosek odnosi się chociażby do jednej z ustawowo określonych podstaw wznowienia postępowania) od późniejszego postępowania w przedmiocie przyczyn wznowienia postępowania (w którym organ ustala, czy wskazywana we wniosku podstawa wznowienia w realiach danej sprawy rzeczywiście wystąpiła). To, że wniosek o wznowienie opiera się na ustawowej podstawie wznowienia nie oznacza automatycznie, że wskazywana w tym wniosku podstawa wznowienia znalazła potwierdzenie w stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy. Jak wskazano we wcześniejszych wywodach powoływany przez skarżącą Gminę we wniosku wznowieniowym wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13 był nieadekwatny do niniejszej sprawy przez co nie było podstaw do przejścia przez organ wznowieniowy do trzeciej fazy postępowania wznowieniowego, o której mowa w przepisie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa.

Zdaniem Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mogła naruszać przepisu art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w sposób zarzucany przez skarżącą Gminę. Organ odwoławczy orzekał w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Ta cenzura czasowa dotyczy także kontroli sądu administracyjnego. Stan prawny jaki miał miejsce w niniejszej sprawie rodzi takie same skutki dla wszystkich podmiotów o określonych cechach relewantnych (gmin), które poprzez żądanie wznowienia postępowania w oparciu o wyrok P 46/13 starają się obalić skutki decyzji stwierdzających nieważność decyzji komunalizacyjnych. Żaden tego typu podmiot nie jest zatem dyskryminowany. Z kolei zmiany stanu prawnego jakie następują w czasie, z założenia, powodują zmiany w sytuacji prawnej podmiotów prawa, które w różnym okresie nabywały prawa. Obecnie nie wiadomo w jaki sposób ustawodawca wykona wyrok P 46/13, a zatem przedwczesne byłoby rozważanie tego zagadnienia w kontekście naruszenia zakazu dyskryminacji z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi, ponieważ Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu wznowieniowym zasadnie zastosował przepis art. 151 § 1 pkt 1 Kpa i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2014 r.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.