Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 183/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 72 par. 1 pkt 1 i art. 73 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 60 pkt 7 i art. 67 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 13 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Asesor WSA Małgorzata Kowalska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 roku sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w opłacie za czynności związane z udostępnieniem materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 183/20

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096) - dalej: k.p.a.; art. 72 §1 pkt 1, art. 73 § 1 pkt 1, art. 75 §, § 2, § 4a w zw. z art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900) – dalej: o.p.; art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 4, ust. 3 pkt 4, art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 869)- dalej: u.f.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu odwołania T.S. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o odmowie stwierdzenia nadpłaty w opłacie za czynności związane z udostępnianiem materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego

1.uchyliło w całości decyzję organu I instancji;

2.stwierdziło nadpłatę w kwocie 51 zł, w opłacie za czynności związane z udostępnianiem materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykonane przez Ł. Ośrodek Geodezji na rzecz T.S. ujęte w fakturach VAT nr: [...], [...], [...], [...], [...];

3.odmówiło stwierdzenia nadpłaty w opłacie za czynności związane z udostępnianiem materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykonane przez Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. oraz Ł. Ośrodek Geodezji na rzecz T.S., ujęte w fakturach VAT o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], co do kwoty 44.442 zł.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2014 r. T.S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą T.S. Ax. Usługi Geodezyjne i Kartograficzne, wniósł o stwierdzenie nadpłaty w opłacie uiszczonej za czynności związane z udostępnianiem materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w okresie od maja 2009 r. do kwietnia 2014 r., na łączną kwotę 44.442 zł, udokumentowane wskazanymi wyżej fakturami VAT.

W wyniku rozpatrzenia żądania skarżącego, Prezydent Miasta Ł. powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] odmówił T.S. stwierdzenia nadpłaty. W ocenie organu I instancji przedmiotowe opłaty były opłatami należnymi, wynikającymi wprost z obowiązujących w tym okresie przepisów art. 40 ust. 3c (wcześniej art. 3b) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 725)- dalej: p.g.k. oraz pkt 9.12 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. z 2004 r. Nr 37 poz. 333)- dalej: rozporządzenie. Przy czym na należność przedmiotowych opłat nie ma wpływu brak określenia ich wysokości, w wymaganej od dnia 1 stycznia 2011 r. formie decyzji administracyjnej, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 1/14.

Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia T.S. wniósł o odwołanie zarzucając naruszenie:

1) art.75 § 4a o.p. w związku z art. 67 ust. 1 u.f.p. i art. 40ust.3c p.g.k. poprzez odmowę stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w kwocie 44493,50zł, uiszczonej przez stronę z tytułu opłat za usługi geodezyjne wykonane przez Ł. Ośrodek Geodezji w okresie od maja 2009r. do kwietnia 2014r., pomimo nieistnienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej ustalającej opłatę za czynności geodezyjnie i kartograficzne w tej kwocie;

2) art.21 § 1 pkt 1 w związku z art. 2 § 2 o.p., art. 60 - 67 u.f.p. oraz art. 40 ust. 3c p.g.k. poprzez przyjęcie, że zobowiązanie do uiszczenia opłat za udostępnione materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wyliczanych i pobieranych na podstawie zarządzenia Dyrektora Ł. Ośrodka Geodezji nr [...] z dnia [...] w sprawie zasad pokrywania kosztów usług wykonywanych przez Ł. Ośrodek Geodezji, powstaje z chwilą zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa łączy powstanie zobowiązania, oraz że co do tych opłat zachodzą przesłanki wydania decyzji deklaratoryjnej;

3) art. 68 § 1 w związku z art.2 § 2 o.p., art.60 - 67 u.f.p. oraz art. 40 ust. 3c p.g.k. poprzez przyjęcie, że prawidłowe jest ustalenie opłaty za udostępnione materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynikającej ze zgłoszeń prac geodezyjnych w okresie od maja 2009 r. do kwietnia 2014 r., pomimo że zobowiązanie nie powstaje jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat licząc od końca roku kalendarzowego, którym powstał obowiązek;

4 ) art. 217 Konstytucji RP w związku z art.2 § 2 o.p. oraz art.60-67 u.f.p. i art. 40 ust. 3c p.g.k. w brzmieniu obowiązującym w dniu nałożenia opłat poprzez przyjęcie, że prawidłowe jest ustalenie przez organ opłat stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym bez podstawy prawnej wynikającej z ustawy, ale na podstawie ww. zarządzenia będącego aktem wewnętrznym;

5) pkt 9.1 w związku z pkt 9.12 załącznika nr 1 do rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że czynności określone jako "inna usługa informatyczna" oraz "wydruk map na ploterze" stanowią usługi polegające na sporządzeniu kopii w rozumieniu przepisów tego rozporządzenia i w związku z tym możliwe było pobranie opłat na podstawie przepisów aktu wewnętrznego- wzmiankowanego zarządzenia Dyrektora Ł. Ośrodka Geodezji.

Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i orzeczenie, co do istoty poprzez stwierdzenie nadpłaty we wnioskowanej kwocie.

Uzasadniając zaskarżoną niniejszą skargą decyzję z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w pierwszej kolejności odwołało się do powołanej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r, I OPS 1/14, w świetle której, po wejściu w życie u.f.p., to jest od dnia 1 stycznia 2011 r., należności z tytułu opłat za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym stanowiącymi dochody budżetu powiatu , w rozumieniu art. 60 pkt 7 i pkt 8 u.f.p., jako dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. O ustaleniu ( w istocie określeniu) wysokości tych opłat rozstrzyga starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) w drodze decyzji administracyjnej.

Kolegium podkreśliło również, iż zakwalifikowanie przedmiotowych opłat do kategorii niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym skutkuje między innymi możliwością odpowiedniego zastosowania do tych należności przepisów Działu III o.p., w tym uregulowanej w Rozdziale 9 tego Działu, instytucji nadpłaty (art. 72 -80 o.p.).

Kolegium wskazało, iż na gruncie niniejszej sprawy kluczowe jest ustalenie, czy bezspornie zapłacona przez skarżącego łączna kwota 44.493, 50 zł została uiszczona należnie. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na 5 letni okres, w jakim skarżący uiszczał przedmiotowe opłaty; ich błędne uznanie, przez organy pobierające przedmiotowe opłaty za należności za wykonane na rzecz skarżącego czynności cywilnoprawne; jak również odmienne reżimy prawne, którym podlegały przedmiotowe opłaty na przestrzeni wskazanego okresu, skutkuje uznaniem, że należności te nie mają jednolitej struktury i charakteru. Do dnia 31 grudnia 2010 r. opłaty te nie stanowiły bowiem dochodu jednostki samorządu terytorialnego, a ich nałożenie stanowiło czynność z zakresu administracji publicznej i nie wymagało w tym przedmiocie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu administracyjnego. Natomiast od dnia 1 stycznia 2011 r., jak już wcześniej wskazano, przedmiotowe opłaty stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, podlegające reżimom u.f.p., a ich określenie wymaga wydania decyzji właściwego organu.

Tym samym, co do opłat wnoszonych przez skarżącego w latach 2009-2010 brak było obowiązku ich skonkretyzowania w formie decyzji administracyjnej, a co za tym idzie ich naliczanie przez uprawnioną jednostkę budżetową w drodze niesformalizowanych czynności materialno-technicznych było prawidłowe.

Obowiązek wydania decyzji określających wysokość opłat za dokonane czynności dotyczył jedynie okresu 2011r. - 2014 r. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że wobec strony toczyły się dwa postępowania administracyjne, obejmujące między innymi opłaty będące przedmiotem niniejszego postępowania, zakończone wydaniem:

1.ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], [...] o ustaleniu T.S. opłaty za udostępnione materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w wysokości 2.917 zł, odpowiadającej kwocie netto opłaty naliczonej, wchodzącej w skład należności ujętej w fakturze VAT nr [...] wystawionej na kwotę 3.957,16 zł brutto; a niezależnie od powyższego ostateczną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ł. orzekło w dniu [...], nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Prawidłowość tej decyzji potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r., III SA/Łd 903/18, oddalającym skargę T.S.;

2. ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium, Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r., nr [...] o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i określeniu opłaty za czynności związane z udostępnianiem materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykonane na zlecenie i na rzecz T.S. w 2014 r., ujęte w fakturach VAT o nr: [...]; [...]; [...]; [...]; [...] w łącznej wysokości 416, 93 zł oraz o umorzeniu postępowania w sprawie określenia opłaty za czynności związane z udostępnianiem materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykonane na zlecenie i na rzecz T.S. w latach 2009-2013, na podstawie przedłożonych faktur VAT opiewających na łączną kwotę 40.905,59 zł, z uwagi na brak obowiązku określenia tej opłaty w drodze decyzji administracyjnej (odnośnie lat 2009-2010) oraz upływ 5 letniego terminu przedawnienia zobowiązania, w którym mogłaby zostać wydana decyzja o określeniu wysokości tych opłat (odnośnie lat 2011-2013).

Łączna kwota opłat wykazana w przedłożonych przez stronę fakturach VAT, co do których prowadzone były postępowania administracyjne opisane w w/w pkt 1 i pkt 2, odpowiada kwocie, której stwierdzenia nadpłaty żąda skarżący.

Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż wniesione przez stronę żądanie stwierdzenia nadpłaty jest zasadne jedynie do opłat uiszczonych przez skarżącego w roku 2014., co wynika z porównania kwoty należności ustalonych powołaną wcześniej decyzją z dnia [...] (414,93 zł) i kwoty rzeczywiście uiszczonych w tym okresie opłat (466, 20 zł). Tym samym po stronie skarżącego powstała nadpłata w kwocie 51 zł. Przy czym, co organ podkreślił, do obliczeń przyjęto kwotę odpowiadającą sumie faktycznie uiszczonych przez skarżącego opłat bez doliczonych i pobranych kwot z tytułu podatku VAT.

Natomiast odnośnie opłat uiszczonych za wcześniejsze okresy organ odwoławczy stwierdził, iż były one należne i uiszczone, co do zasady w prawidłowej wysokości.

W zakresie opłat obejmujących lata 2009-2010 Kolegium ponownie wskazało, iż naliczane one były w drodze czynności materialno-technicznych dotyczących obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a żadna z tych czynności nie została zaskarżona przez stronę do sądu administracyjnego.

W zakresie opłat uiszczanych w latach 2011-2014 konieczne jest natomiast odwołanie się do ówcześnie obowiązującego stanu prawnego oraz aktualnie wypracowanego orzecznictwa sądów administracyjnych na gruncie spraw tożsamych przedmiotowo ze sprawą niniejszą. Z obowiązującego w latach 2011-2013 brzmienia art. 40 ust. 3c p.g.k. wynika, że odpłatne jest udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i ust. 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Tym samym, za nieuprawnione uznać należy stwierdzenie, że opłaty uiszczane przez podmioty, które występowały do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej z wnioskiem o udostępnienie tych danych, były opłatami nienależnymi. Przy czym na tę konkluzję bez wpływu pozostaje okoliczność, iż od dnia 1 stycznia 2011 r. organy pobierające te opłaty były zobowiązane do ich określania w drodze decyzji administracyjnej. Tym bardziej, że stanowisko to ugruntowane zostało dopiero w roku 2014, w wyniku podjęcia powołanej wcześniej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 1/14. Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 40 ust. 5 lit. b p.g.k. zawierał upoważnienie dla właściwego ministra do określenia, w drodze rozporządzenia wysokości opłat między innymi za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem potrzeb rożnych podmiotów oraz konieczności zapewnienia środków na aktualizację i utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W oparciu o powyższą delegację ustawową wydane zostało powołane wcześniej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. , w którego załączniku nr 1 skonkretyzowano stawki opłat za poszczególne czynności oraz zamieszczono dodatkowe postanowienia dotyczące uregulowanych w nim zagadnień, w tym stwierdzono, że opłaty określone w tabelach I-VIII nie obejmują kosztów sporządzania kopii oraz aktualizacji mapy zasadniczej (pkt 9.12 załącznika nr 1), a właśnie w tej kategorii mieszczą się należności uiszczone przez skarżącego, będące przedmiotem niniejszego postępowania. W ocenie Kolegium treść powołanego pkt 9.12 załącznika nr 1 do rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że wskazane w nim koszty sporządzania kopii oraz aktualizacji mapy zasadniczej także są opłatami o charakterze publicznoprawnym, w rozumieniu art. 40 ust. 3c p.g.k., pomimo, że ich wysokość nie została sprecyzowana w treści powołanego rozporządzenia, a na gruncie niniejszego stanu faktycznego stosownym zarządzeniem Dyrektora Ł. Ośrodka Geodezji.

Zasadności powyższego stanowiska nie przeczy także fakt stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 40 ust. 5 lit. b p.g.k. z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, co nastąpiło wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r., K 30/12, bowiem odraczając jednocześnie o 12 miesięcy utratę mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu Trybunał wskazał na konieczność zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jednocześnie Trybunał podkreślił, że sama zasadność ponoszenia przedmiotowych opłat nie budzi zastrzeżenia, a przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Kolegium stwierdziło, iż ten kierunek refleksji podjęty został w orzecznictwie sądów administracyjnych orzekających w sprawach ze skarg przedsiębiorców świadczących usługi geodezyjne i kartograficzne, którzy w okresie przed nowelizacją przepisów p.g.k., to jest przed dniem 12 lipca 2014 r., ponosili opłaty za czynności związane z udostępnianiem im materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z przyjętego przez sądy kierunku orzeczniczego wynika, że skoro przedłożone przez strony faktury VAT, odzwierciedlające wykonane usługi geodezyjnej, są związane z prowadzoną przez dany podmiot działalnością gospodarczą, a co za tym idzie stanowią koszt uzyskania przychodu, to na gruncie przepisów o.p. nie istnieje możliwość zwrotu nadpłaty, która prowadziłaby do wzbogacenia podmiotu żądającego jej stwierdzenia, jeżeli podmiot ten uniknął poniesienia ciężaru ekonomicznego opłaty, wskutek przerzucenia go na swoich kontrahentów. Inaczej mówiąc podmiot, który domaga się zwrotu nadpłaty powinien wykazać, że zapłacił więcej niż należność wynikająca z przepisów prawa.

Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie bezsporne jest, że poniesione przez skarżącego na przestrzeni lat 2009-2014 opłaty stanowiły koszty uzyskania przychodu, związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą w zakresie usług geodezyjnych i były końcowo pokrywane przez podmiot, na rzecz którego dana usługa była wykonywana. Skarżący nie wykazał bowiem, że uiszczone opłaty za czynności związane z udostępnianiem materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego spowodowały bezpośredni uszczerbek w jego sytuacji majątkowej, gdyż nie zostały ujęte w cenach usług świadczonych przez niego na rzecz osób trzecich, choć znane mu było stanowisko organów obu instancji, które zwracały uwagę na ten aspekt w toku wcześniejszych postępowań prowadzonych z udziałem skarżącego. Tym samym uznać należało, iż po stronie skarżącego nie powstała nadpłata z tytułu opłat za czynności związane z udostępnianiem materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, uiszczanych w latach 2009-2013. Natomiast, co do stwierdzonej nadpłaty za rok 2014 wskazać należy, iż nie wynika ona z samej nienależności tej opłaty, a jedynie z przyjęcia aktualnych, korzystniejszych dla strony jej stawek, zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. nowelizującej p.g.k.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T.S. zarzucił naruszenie:

1) art. 72 § 1 pkt 1 oraz art.75 § 4a o.p. w związku z art. 67 ust. 1 u.f.p. i art. 40 ust.3c p.g.k., poprzez odmowę stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w kwocie 44.493,50 zł, uiszczonej przez stronę z tytułu opłat za usługi geodezyjne wykonane przez Ł. Ośrodek Geodezji w okresie od maja 2009 r. do kwietnia 2014 r. pomimo nieistnienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej ustalającej opłatę za czynności geodezyjnie kartograficzne w tej kwocie;

2) art.21 § 1 pkt 1 w związku z art. 2 § 2 o.p., art. 60 - 67 u.f.p. oraz art. 40 ust. 3c p.g.k. poprzez przyjęcie, że zobowiązanie do uiszczenia opłat za udostępnione materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wyliczanych i pobieranych na podstawie zarządzenia Dyrektora Ł. Ośrodka Geodezji nr [...] z dnia 2 grudnia 2011 r. w sprawie zasad pokrywania kosztów usług wykonywanych przez Ł. Ośrodek Geodezji, powstaje z chwilą zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa łączy powstanie zobowiązania, oraz że co do tych opłat zachodzą przesłanki wydania decyzji deklaratoryjnej;

3) art. 68 § 1 w związku z art. 2 § 2 o.p., art.60 - 67 u.f.p. oraz art. 40 ust. 3c p.g.k. poprzez przyjęcie, że prawidłowe jest ustalenie opłaty za udostępnione materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynikającej ze zgłoszeń prac geodezyjnych w okresie od maja 2009 r. do kwietnia 2014 r., pomimo że zobowiązanie nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, którym powstał obowiązek;

4 ) art. 217 Konstytucji RP w związku z art.2 § 2 o.p. oraz art.60-67 u.f.p. i art. 40 ust. 3c p.g.k. w brzmieniu obowiązującym w dniu nałożenia opłat poprzez przyjęcie, że prawidłowe jest ustalenie przez organ opłat stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym bez podstawy prawnej wynikającej z ustawy, ale na podstawie ww. zarządzenia będącego aktem wewnętrznym;

5) pkt 9.1 w związku z pkt 9.12 załącznika nr 1 do rozporządzenia poprzez przyjęcie, że czynności określone jako "inna usługa informatyczna" oraz "wydruk map na ploterze" stanowią usługi polegające na sporządzeniu kopii w rozumieniu przepisów tego rozporządzenia i w związku z tym możliwe było pobranie opłat na podstawie przepisów aktu wewnętrznego- wzmiankowanego zarządzenia Dyrektora Ł. Ośrodka Geodezji.

Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], uznanie pobranych opłat za nienależne oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazał na charakter opłat geodezyjnych i kartograficznych, wskazanych w art. 40 ust. 5b p.g.k., których wysokość określa uprawniony organ administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, to jest ustawy, rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego stanowiące podstawę naliczenia uiszczanych przez niego opłat zarządzenie Dyrektora Ł. Ośrodka Geodezji z dnia [...], nr [...] nie spełniało powyższego warunku, a tym samym przedmiotowe opłaty zostały naliczone bez podstawy prawnej. Skarżący przedstawił również obszerną argumentację dotyczącą braku możliwości uznania wykonywanych na jego rzecz przez Ł. Ośrodek Geodezji "innych usług informatycznych" i "wydruków map na ploterze" za sporządzenie kopii oraz aktualizacji mapy zasadniczej, o której mowa w pkt 9.12 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. Opłaty te stanowiły natomiast opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, w rozumieniu art. 40 ust. 3c p.g.k., które winny zostać ustalone w drodze decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Przy piśmie z dnia 7 października 2020 r., (odpowiadając na zarządzenie Sądu z dnia 30 września 2020 r.) ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącego, celem potwierdzenia, że skarżący nie pobierał od podmiotów zlecających mu prace geodezyjne opłat ponoszonych na rzecz Ł. Ośrodka Geodezji (stanowiących przedmiot niniejszego postępowania), przedłożył do akt sprawy następujące dokumenty: umowę z dnia 20 marca 2013 r., nr [...] na wykonanie prac geodezyjnych – map geodezyjnych d/c projektowych wraz z wystawionymi za wykonanie usługi fakturami VAT o nr [...] z dnia 5 września 2013 r. oraz nr [...] z dnia 30 września 2013 r.; umowę obsługi geodezyjnej z dnia 9 września 2010 r., nr [...]; umowę o dzieło z dnia 10 kwietnia 2013 r. wraz z wystawioną fakturą VAT nr [...] z dnia 11 kwietnia 2013 r.; umowę o dzieło z dnia 26 marca 2013 r. wraz z fakturami potwierdzającymi jej wykonanie o nr: [...] oraz [...] z dnia 16 maja 2013 r., [...] z dnia 11 kwietnia 2013 r.; umowę o prace geodezyjne z dnia 8 grudnia 2008 r., nr [...] z dnia 8 grudnia 2008 r. wraz z fakturami VAT o nr: [...] z dnia 31 marca 2010 r., [...] z 31 grudnia 2009 r., [...] z 31 sierpnia 2010 r.; umowę z dnia 6 lutego 2014 r. o wykonanie usług geodezyjnych związanych z podziałem nieruchomości wraz z faktura VAT nr [...] z 5 września 2012 r.; umowę z dnia 4 stycznia 2012 r. wraz z fakturą VAT nr [...] z dnia 28 października 2011 r. Ponadto do pisma załączono kserokopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z 25 marca 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z 9 października 2018 r.; wyrok Sądu Rejonowego dla Ł - Ś w Ł. z dnia 16 lutego 2016 r., [...] o oddaleniu powództwa o zapłatę oraz wyrok Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] r., [...] oddalający apelacje od w/w wyroku sądu I instancji; dokumentację związaną z umorzonym postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym w stosunku do skarżącego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł – P celem wyegzekwowania należności z tytułu czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W dniu 2 listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. złożyło do akt sprawy zarządzenie Dyrektora Ł. Ośrodka Geodezji z dnia 2 grudnia 2011 r., nr [...] w sprawie zasad pokrywania kosztów usług wykonywanych przez Ł. Ośrodek Geodezji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta zaś, na mocy § 2 art. 1 w/w ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wyżej wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność, tj. zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a mówiąc ściślej, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano, przedmiotem skargi T.S. uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o: 1) uchyleniu w całości decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nadpłaty w opłacie za czynności związane z udostępnianiem materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za okres od maja 2009 r. do kwietnia 2014 r.; 2) stwierdzeniu nadpłaty w kwocie 51 zł, w opłacie za czynności związane z udostępnianiem materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykonane przez Ł. Ośrodek Geodezji na rzecz T.S. ujęte w fakturach VAT nr: [...], [...], [...], [...], [...]; 3) odmowie stwierdzenia nadpłaty w opłacie za czynności związane z udostępnianiem materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wykonane przez Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. oraz Ł. Ośrodek Geodezji na rzecz T.S., co do łącznej kwoty 44.442 zł., udokumentowanej wskazanymi w decyzji fakturami VAT.

Przy czym podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż stwierdzona w/w decyzją nadpłata po stronie skarżącego w kwocie 51 zł w opłacie za czynności związane z udostępnianiem materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykonane przez Ł. Ośrodek Geodezji na rzecz T.S. ujęte w fakturach VAT nr: [...], [...], [...], [...], [...] wynikała nie tyle z braku należności tej opłaty, a jedynie z przyjęcia aktualnych, korzystniejszych dla strony jej stawek, zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Kwestionując zasadność zaskarżonej decyzji skarżący podnosi, że uiszczone przez niego opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne (stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym) nie zostały ustalone w drodze decyzji administracyjnej, a nadto podstawa ich wyliczenia nie wynikała z ustawy, a z zarządzenia Dyrektora Ł. Ośrodka Geodezji z dnia 2 grudnia 2011 r., nr [...] w sprawie zasad pokrywania kosztów usług wykonywanych przez Łódzki Ośrodek Geodezji, stanowiącego akt wewnętrzny.

Uzasadnienie podniesionych zarzutów skargi, jak również stanowisko skarżącego prezentowane w toku wszczętego wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2014 r. postępowania administracyjnego, pozwala zdaniem Sądu na uznanie, że zasadniczą kwestią sporną pozostaje, czy skarżącemu przysługuje zwrot nadpłaty z tytułu ewentualnie nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych w latach 2009 – 2014, które to opłaty w ocenie skarżącego zostały pobrane bez podstawy prawnej, jak również nie zostały ustalone w drodze decyzji administracyjnej.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096) - dalej: k.p.a.; art. 72 §1 pkt 1, art. 73 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900) – dalej: o.p.; art. 60 pkt 7, art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 869)- dalej: u.f.p.

Zgodnie z treścią art. 72 § 1 pkt. 1 o.p. za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku.

Przy czym jak wynika z art. 3 pkt 3 lit. c o.p. ilekroć w ustawie jest mowa o podatku rozumie się przez to również opłaty oraz niepodatkowe należności budżetowe.

W myśl art. 73 § 1 pkt 1 o.p. nadpłata powstaje, z zastrzeżeniem § 2, z dniem zapłaty przez podatnika podatku nienależnego lub w wysokości większej od należnej.

Ponadto jak wynika z art. 60 pkt 7 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych, w tym dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw

Natomiast stosownie do treści art. 67 pkt 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy o.p.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż opłata geodezyjna charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku z tym, że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jej odpłatność. Zgodnie z obowiązującą w zakresie stanowienia danin publicznych będących opłatą "zasadą pokrycia kosztów", opłata powinna pokrywać koszty, jakie poniósł organ administracji przy wykonywaniu świadczenia objętego opłatą. Tym samym do opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa – ustawy p.g.k. i które jako dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, zastosowanie znajdują odpowiednio przepisy art. 72 i następne o.p. regulujące instytucję nadpłaty.

Wskazać należy również, że zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale całej Izby Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2011 r., akt I GSK 1/11 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "instytucja nadpłaty podatkowej nie jest jedynym istniejącym w systemie prawa polskiego instrumentem służącym uzyskaniu przez podatnika zaspokojenia przysługujących mu roszczeń, które wynikają ze stwierdzenia wadliwości podstawy prawnej zapłaconego podatku. Celem i istotą roszczenia o zwrot nadpłaty nie jest, jak to już wskazano powyżej, pokrycie wszelkiego uszczerbku spowodowanego zapłatą nienależnego podatku, lecz wyłącznie restytucja straty w majątku podatnika wywołanej bezpośrednio zapłatą takiego podatku. Jeżeli zaś do straty takiej nie doszło - np. na skutek przerzucenia kosztów opodatkowania na podmioty trzecie - to istniałoby poważne ryzyko, że uwzględnienie roszczenia o zwrot nadpłaty prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia po stronie podatnika kosztem majątku publicznego. Jeżeli natomiast w konkretnej sytuacji po stronie podatnika wystąpił inny uszczerbek (majątkowy bądź niemajątkowy), pozostający w adekwatnym związku przyczynowym z wadliwością podstawy opodatkowania, to uszczerbek taki może podlegać kompensacji, aczkolwiek nie w postępowaniu podatkowym prowadzonym w trybie art. 72 i nast. Ordynacji podatkowej, lecz w sądowym postępowaniu odszkodowawczym, toczącym się na podstawie art. 417 i nast. K.c." Z powyższego wynika zatem, że na gruncie przepisów o.p. nie istnieje możliwość zwrotu nadpłaty, która prowadziłaby do wzbogacenia podmiotu, który żąda jej zwrotu. Jeśli podmiot ten uniknął poniesienia ciężaru ekonomicznego opłaty, to jego wniosek o zwrot nadpłaty nie jest prawnie skuteczny. Przy czym kwestie ciężaru ekonomicznego opłaty pozostają w gestii oceny organu rozpoznającego wniosek o zwrot nadpłaty, w tym również w zakresie przedstawionych mu do oceny materiałów dowodowych.

Wobec powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy treść art. 72 § 1 o.p. należy rozumieć w ten sposób, że bez wykazania przez skarżącego poniesienia bezpośredniego uszczerbku majątkowego z tytułu uiszczenia spornych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, niedopuszczalne jest stwierdzenie po jego stronie nadpłaty. Na zasadność powyższego stwierdzenia wskazuje "przerzucalny" charakter przedmiotowych opłat polegający na możliwości odzyskania uiszczonej opłaty poprzez jej wliczenie w cenę świadczonych usług geodezyjno-kartograficznych.

W ocenie Sądu zarówno we wniesionej skardze, jak również na etapie poprzedzającego ją postępowania administracyjnego skarżący nie wykazał, iż poniesione przez niego opłaty na rzecz Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. oraz na rzecz Ł. Ośrodka Geodezji za wykonane usługi geodezyjne i kartograficzne nie zostały wliczone w cenę końcową wykonanych w okresie 2009-2014 robót geodezyjnych, którą strona obciążyła zamawiających. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego powyższemu twierdzeniu nie przeczą załączone do akt sprawy (przy piśmie procesowym z 7 października 2020 r.) dokumenty w postaci zawieranych przez skarżącego umów o wykonanie prac geodezyjno - kartograficznych oraz przypisanych im odpowiednio faktur VAT wystawionych przez skarżącego. Z treści żadnego z przedłożonych dokumentów nie wynika bowiem, że ciężar poniesionych przez skarżącego opłat, których zwrotu jako nienależnie uiszczonych domaga się skarżący, nie został, czy też nie mógł zostać przeniesiony na kontrahentów skarżącego, poprzez ich uwzględnienie w umówionym wynagrodzeniu za wykonanie określonych prac geodezyjnych. Sąd przyjął, że przedstawione przez skarżącego faktury VAT odzwierciedlały faktycznie wykonane usługi. Zarówno organy orzekające jak i skarżący nie zaprzeczają, że usługi te zostały wykonane. Zestawienie faktur VAT przedstawionych przez skarżącego ma związek z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą i w związku z tym poniesione opłaty stanowią (jako wydatek) koszt uzyskania przychodu. Uwzględnienie żądania zwrotu kwot stanowiących równowartość kwestionowanych opłat, wliczonych w finalną cenę usług geodezyjno-kartograficznych, świadczonych w spornym okresie, spowodowałoby niczym nieuzasadnione przysporzenie po stronie skarżącego.

Odnosząc się do zarzutu nieustalenia wysokości przedmiotowych kosztów w drodze decyzji administracyjnej, jak również braku podstawy prawnej do ich naliczenia Sąd za prawidłową uznał argumentację organu odwoławczego dotyczącą konieczności rozdzielenia obowiązujących na przestrzeni lat 2009 -2014 stanów prawnych regulujących kwestie opłat za udostępnianie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz opłat za wykonywanie czynności związanych z ich udostępnianiem.

I tak w zakresie opłat obejmujących lata 2009-2010 wskazać należy, iż do dnia 31 grudnia 2010 r. opłaty te nie stanowiły dochodu jednostki samorządu terytorialnego, w związku z czym brak było obowiązku ich skonkretyzowania w formie decyzji administracyjnej. Tym samym naliczanie tych opłat przez uprawnioną jednostkę budżetową w drodze niesformalizowanych czynności materialno-technicznych było prawidłowe.

Natomiast od dnia 1 stycznia 2011 r. przedmiotowe opłaty uznawane są za niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, podlegające reżimom u.f.p., a ich określenie wymaga wydania decyzji właściwego organu. Przy czym, co należy podkreślić, stanowisko dotyczące formy ustalenia należnych opłat w drodze decyzji administracyjnej ugruntowane zostało dopiero w roku 2014 w wyniku podjęcia uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 1/14 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt podjęcia powyższej uchwały dopiero w 2014 r. nie może skutkować uznaniem, że opłaty uiszczone przez skarżącego, na podstawie wystawionych faktur VAT w latach 2011-2013 były nienależne. Inaczej mówiąc zmiana rozbieżnych stanowisk zajmowanych przez sądy administracyjne przed datą podjęcia wiążącej uchwały z 26 czerwca 2014 r., a co za tym idzie ujednolicenie linii orzeczniczej, nie uzasadnia twierdzenia, że uiszczone wcześniej opłaty zostały pobrane bez podstawy prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 czerwca 2012 r., IV SA/Wa 462/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wobec skarżącego toczyły się dwa postępowania administracyjne, obejmujące między innymi opłaty będące przedmiotem niniejszego postępowania, zakończone wydaniem:

1.ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], [...] o ustaleniu T.S. opłaty za udostępnione materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w wysokości 2.917 zł, odpowiadającej kwocie netto opłaty naliczonej, wchodzącej w skład należności ujętej w fakturze VAT nr [...] wystawionej na kwotę 3.957,16 zł brutto; jak również niezależnie od powyższego, ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia 8 lutego 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia 24 listopada 2016 r., której prawidłowość potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r., III SA/Łd 903/18, oddalającym skargę T.S.;

2. ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium, Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] orzekającej o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia 9 października 2018 r. i określeniu opłaty za czynności związane z udostępnianiem materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykonane na zlecenie i na rzecz T.S. w 2014 r., ujęte w fakturach VAT o nr: [...]; [...]; [...]; [...]; [...] w łącznej wysokości 416,93 zł (co stanowiło podstawę stwierdzenia w zaskarżonej niniejszą skargą decyzji nadpłaty w kwocie 51 zł,) oraz o umorzeniu postępowania w sprawie określenia opłaty za czynności związane z udostępnianiem materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wykonane na zlecenie i na rzecz T.S. w latach 2009-2013, na podstawie przedłożonych faktur VAT opiewających na łączną kwotę 40.905,59 zł, z uwagi na brak obowiązku określenia tej opłaty w drodze decyzji administracyjnej (odnośnie lat 2009-2010) oraz z uwagi na upływ 5 letniego terminu przedawnienia zobowiązania, w którym mogłaby zostać wydana decyzja o określeniu wysokości tych opłat (odnośnie lat 2011-2013).

Łączna kwota opłat wykazana w przedłożonych przez stronę fakturach VAT, co do których prowadzone były postpowania administracyjne, opisane w w/w pkt 1 i pkt 2 odpowiada kwocie, której stwierdzenia nadpłaty żąda skarżący w niniejszym postępowaniu.

Wobec powyższego Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi, co do naruszenia przepisów określonych w pkt 1-3 skargi.

Za nieuzasadnione zdaniem Sądu uznać również należało zarzuty zawarte w pkt 4-5 wniesionej skargi, odnoszące się do braku podstaw prawnych naliczenia spornych opłat. Wskazać należy, iż w okresie, w którym pobrano opłaty objęte wnioskiem skarżącego o zwrot nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych obowiązywały: art. 40 ust. 3c p.g.k, a do 6 czerwca 2010 r. art. 40 ust. 3b p.g.k. (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.), które przewidywały odpłatność za udostępnianie danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również za czynności związane z udostępnianiem tych informacji. Zasada odpłatności znajdowała zastosowanie zarówno w przypadku wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, a więc w stosunku do podmiotów posiadających uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, które w ramach posiadanych uprawnień podejmują się wykonywania określonych czynności i prac, jak i w stosunku do innych podmiotów, które w ramach informacji chcą uzyskać na własne potrzeby stosowne dane, wyrysy, wypisy z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tym samym, za nieuprawnione uznać należy stwierdzenie, że opłaty uiszczane przez podmioty, które występowały do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej z wnioskiem o udostępnienie tych danych, były opłatami nienależnymi. Co więcej przepis art. 40 ust. 5 lit. b p.g.k. obowiązujący w okresie wskazanym we wniosku o stwierdzenie nadpłaty, zawierał upoważnienie dla właściwego ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat między innymi za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem potrzeb rożnych podmiotów oraz konieczności zapewnienia środków na aktualizację i utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W oparciu o powyżej wskazany przepis wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 37, poz. 333 ze zm.), w którego załączniku nr 1 skonkretyzowano stawki opłat za poszczególne czynności oraz zamieszczono dodatkowe postanowienia dotyczące uregulowanych w nim zagadnień, w tym stwierdzono, że opłaty określone w tabelach I-VIII nie obejmują kosztów sporządzania kopii oraz aktualizacji mapy zasadniczej (pkt 9.12 załącznika nr 1), a właśnie w tej kategorii mieszczą się należności uiszczone przez skarżącego, będące przedmiotem niniejszego postępowania. Z powyższej regulacji wynika zatem, że minister właściwy do spraw administracji publicznej był umocowany do określenia wysokości opłat, ale za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związanego z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, uwzględniając potrzeby różnych podmiotów oraz konieczność zapewnienia środków na aktualizację i utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W powyższej delegacji ustawowej nie wskazano już jednak upoważnienia dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia opłat za czynności sporządzenia kopii materiałów geodezyjnych. Tym samym Sąd za zasadne uznał stwierdzenie organu odwoławczego, iż w stanie prawnym obowiązującym w okresie objętym wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nadpłaty (maj 2009 - kwiecień 2014), treść powołanego pkt 9.12 załącznika nr 1 do rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że wskazane w nim koszty sporządzania kopii oraz aktualizacji mapy zasadniczej także są opłatami o charakterze publicznoprawnym, w rozumieniu art. 40 ust. 3c p.g.k., a wcześniej do dnia 6 czerwca 2010 r. w rozumieniu art. 40 ust. 3b p.g.k., pomimo, że ich wysokość nie została sprecyzowana w treści powołanego rozporządzenia, a na gruncie niniejszego stanu faktycznego stosownym zarządzeniem Dyrektora Ł. Ośrodka Geodezji, działającego w ramach stosownego upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., który posiadał nie tylko uprawnienie ale i obowiązek ustalania zasad pokrywania kosztów sporządzenia kopii materiałów geodezyjnych. Przy czym co należy wyraźnie podkreślić zarządzenie to miało charakter jedynie informacyjny, przekazujący osobom zainteresowanym wiedzę dotyczącą kosztów związanych ze sporządzaniem kopii oraz aktualizacji mapy zasadniczej, a które to koszty oparte zostały na wskazanych wyżej normach ustawy p.g.k. oraz rozporządzenia z 2004 r. rozporządzenia (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2013 r., I OSK 3046/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 12 grudnia 2012 r., II SA/Wr 721/12; postanowienia NSA. Z 15 kwietnia 2010 r., I OSK 514/10 oraz z 10 grudnia 2013 r., I OSK 3046/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadności powyższego stanowiska, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, nie przeczy fakt stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r., K 30/12 niezgodności powołanego wyżej art. 40 ust. 5 lit. b p.g.k. z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Trybunał odraczając bowiem o 12 miesięcy utratę mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, wskazał na konieczność zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jednocześnie Trybunał podkreślił, że sama zasadność ponoszenia przedmiotowych opłat nie budzi zastrzeżenia, a przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Reasumując Sąd stwierdza, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. trafnie oceniło, że uiszczone przez skarżącego w okresie od maja 2009 r. do kwietnia 2014 r. opłaty za wykonane na jego rzecz usługi geodezyjne naliczono i pobrano prawidłowo, w oparciu o podstawę prawną wynikającą z wskazanych przepisów ustawy p.g.k. oraz wydanego na jej podstawie aktu wykonawczego - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. W konsekwencji powyższego zasadnie stwierdziło, iż zawarte we wniosku skarżącego z dnia 10 kwietnia 2014 r. żądanie stwierdzenia nadpłaty co do łącznej kwoty 44.442 zł, udokumentowanej wskazanymi w decyzji fakturami VAT, nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniu COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 poz. 1842).

d.cz.