Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 479/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 1 i  par. 2 pkt 5 i 6, art. 147 par. 1, art. 152, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4, art. 33 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2014 r. sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Rady Miejskiej w Złocieńcu z dnia 30 grudnia 2013 r. nr XL/333/2013 w przedmiocie wyznaczenia kierunków działań Burmistrza Złocieńca w sprawie zagospodarowania przestrzennego związanych z rozwojem energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii na terenie gminy Złocieniec I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Rady Miejskiej w Złocieńcu na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 30 grudnia 2013 r. Rada Miejska w Złocieńcu podjęła uchwałę Nr XL/333/2013, na podstawie 18 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1, 5 i 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), w związku z art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), w przedmiocie wyznaczenia kierunków działań Burmistrza Złocieńca w sprawie zagospodarowania przestrzennego związanych z rozwojem energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii na terenie gminy Złocieniec.

Według brzmienia § 1 powołanej uchwały, Rada Miejska w Złocieńcu uznała rozwój małych i mikro instalacji opartych na odnawialnych źródłach energii, w szczególności instalacji prosumenckich – za priorytet w zakresie rozwoju energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii na terenie gminy Złocieniec.

Jak stanowi § 2 ust. 1 powołanej uchwały, w ramach kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy Złocieniec wyznacza się Burmistrzowi Złocieńca stosowanie następujących zasad i kierunków w procesie zlecania opracowywania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego:

1) minimalna odległość pojedynczej przemysłowej elektrowni wiatrowej wytwarzającej energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW i wysokości powyżej 30 metrów - może wynosić nie mniej niż 2000 metrów od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych;

2) minimalna odległość między zespołami elektrowni wiatrowych może wynosić nie mniej niż 5000 metrów;

3) zespół elektrowni wiatrowych stanowi grupa elektrowni wiatrowych, w której odległość pomiędzy krańcowymi/skrajnymi elektrowniami nie przekracza 2000 metrów.

Stosownie zaś do § 2 ust. 2 uchwały, warunki wymienione w ust. 1 mogą nie zostać zachowane, jeżeli inwestor uzyska pisemną zgodę bezwzględnej większości właścicieli nieruchomości mieszkalnych i siedliskowych, dla których odległość lokalizacji przemysłowej elektrowni wiatrowej jest mniejsza niż 2000 metrów.

Pismem z dnia 31 marca 2014 r. /data wpływu do organu 2 kwietnia 2014 r./, Spółka A, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skierowała do Rady Miejskiej w Złocieńcu wezwanie "do uchylenia uchwały" tego organu Nr XL/333/2013 z dnia 30 grudnia 2013 r. Jak zauważyła strona, w oparciu o powyższą uchwałę Burmistrz Złocieńca decyzją z dnia [...] r. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, tj. budowy zespołu elektrowni wiatrowych w miejscowości [...] z wniosku Spółki A. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Spółka wyjaśniła, że przedmiotowa uchwała godzi tym samym bezpośrednio w jej interes, uniemożliwiając budowę elektrowni wiatrowych w miejscowości [...], na której przygotowanie poniosła już nakłady finansowe dużych rozmiarów.

Według Spółki, uchwała została podjęta bez podstawy prawnej i w sposób istotny narusza prawo. Strona powołała orzecznictwo sądów administracyjnych, które jednolicie i niejednokrotnie usuwało z obrotu prawnego tego typu uchwały ingerujące bez podstaw prawnych w politykę planistyczną i politykę kształtowania ładu przestrzennego na terenie gmin w zakresie zasad lokalizacji elektrowni wiatrowych.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował Spółkę A, iż Rada Miejska w Złocieńcu podjęła uchwałę Nr XLV/383/2014 w sprawie odmowy uchylenia uchwały Nr XL/333/2013 z dnia 30 grudnia 2013 r.

Spółka A, reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. M. N., wystąpiła za pośrednictwem Rady Miejskiej ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu Nr XL/333/2013 z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie wyznaczenia kierunków działań Burmistrza Złocieńca w sprawie zagospodarowania przestrzennego związanych z rozwojem energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii na terenie gminy. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych. Ponadto wniosła o zwrócenie się przez Sąd do Burmistrza o przedłożenie stosownej dokumentacji w szczególności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla innych przedsięwzięć, potwierdzającej, że na terenie gminy planowane są inwestycje związane z rozwojem energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii, tj. budowa zespołów elektrowni wiatrowych, a co do których nie nastąpiła odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Kwestionowanej uchwale Spółka postawiła zarzuty naruszenia:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 18 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1, 5 i 9 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez wydanie uchwały – jako aktu normatywnego – przy braku upoważnienia ustawowego i przyjęcie, że wskazane przepisy mogą stanowić samodzielną podstawę prawną do podjęcia aktu normatywnego regulującego kwestie ładu przestrzennego,

b) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez wydanie aktu normatywnego na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego,

c) art. 22 Konstytucji RP, poprzez dyskryminowanie skarżącej i uniemożliwienie jej prowadzenia działalności gospodarczej aktem o randze podstawowej oraz bez wykazania ważnego interesu publicznego wprowadzonego ograniczenia,

d) art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że mogą one stanowić podstawę podjęcia uchwały podczas, gdy przepisy te stanowią o procedurze dotyczącej podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

2) mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie przez organ uchwały nie działając w granicach prawa, czym naruszono słuszny interes skarżącej polegający na możliwości sfinalizowania zamierzonej inwestycji.

Przekonując o istnieniu interesu prawnego po stronie skarżącej w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały, Spółka podniosła, iż w oparciu o ten akt, Burmistrz decyzją z dnia [...] r. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy zespołu elektrowni wiatrowych w miejscowości [...] z wniosku Spółki A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza. Tym samym przedmiotowa uchwała godzi bezpośrednio w interes Spółki, uniemożliwiając jej budowę elektrowni wiatrowych w miejscowości [...], na której to przygotowanie poniosła już nakłady finansowe znacznych rozmiarów.

Spółka argumentowała, że zaskarżona uchwała jest aktem określającym sposób wykonywania władztwa planistycznego gminy i tym samym mieści się w katalogu zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego.

Skarżąca podniosła, że przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej i z tej właśnie przyczyny winna zostać uznana za nieważną. Podstawy prawnej do przyjęcia takiej regulacji nie mógł stanowić powołany w zaskarżonej uchwale przepis z art. 18 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1, 5 i 9 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy te nie mają charakteru materialnego i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do wydawania aktów normatywnych. Z przywołaniem stanowiska z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 227/13, skarżąca argumentowała, że adresatem uchwały wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, może być wyłącznie wójt.

Ponadto Spółka podniosła, że biorąc pod uwagę art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale są w istocie ustaleniami dotyczącymi polityki przestrzennej gminy, a zatem powinny być ujęte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy zachowaniu procedury planistycznej wymaganej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tymczasem takie konkretne zasady zostały ustalone bezzasadnie w treści uchwały. Skarżąca podniosła, że sądy administracyjne, wielokrotnie usuwały z obrotu prawnego tego typu akty prawne ingerujące w politykę planistyczną i politykę kształtowania ładu przestrzennego na terenie gmin w zakresie lokalizacji elektrowni wiatrowych.

Skarżąca wskazała, że w piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r., będącym odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, organ sam przyznał, że swoje rozstrzygnięcie opiera na wewnętrznym subiektywnym przekonaniu o rzekomo negatywnym wpływie przedmiotowej inwestycji na zdrowie ludzi, nie zaś na wyraźnej podstawie prawnej stanowiącej ustawowe upoważnienie do wydania aktu normatywnego. Organ w sposób zupełnie dowolny przyjmuje, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z powszechnie obowiązującym prawem i z tej przyczyny będzie obowiązywać na terenie gminy do czasu uchwalenia przez Parlament RP stosownych przepisów co do zasad lokalizacji przemysłowych elektrowni wiatrowych i ich minimalnych odległości od siedzib ludzkich, tak aby nie zagrażały one ludziom i zwierzętom. W ocenie Spółki, powyższe stanowisko jest bezzasadne, niczym nieuzasadnione i narusza art. 22 Konstytucji RP, albowiem możliwość prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej została wprowadzona przez Radę Miejską aktem normatywnym o randze podustawowej, bez jakiegokolwiek upoważnienia ustawowego.

Podniosła, że pobieżna analiza w intrenecie stanowisk w przedmiocie rzekomego oddziaływania farm wiatrowych pozwala na znalezienie szeregu opinii pozytywnych wskazujących na brak dowodów naukowych o szkodliwości turbin wiatrowych. Zgodnie z raportem Światowej Organizacji Zdrowia, energetyka wiatrowa jest jedną z najmniej szkodliwych dla zdrowia. Brak jest przy tym w prawie unijnym i krajowym przepisów regulujących minimalną odległość, która powinna być zachowana między turbinami wiatrowymi, a budynkami mieszkalnymi.

Spółka podniosła, że dla przedmiotowej inwestycji budowy farm wiatrowych uzyskała uzgodnienie i pozytywną opinię organów współdziałających, które także szczegółowo badały parametry wynikające z przepisów prawa, narzucające właśnie odpowiednią lokalizację inwestycji, w tym parametry co do norm hałasu.

Granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz granice sfer ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko ustala się zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a ww. ustawy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem – jak zauważyła Spółka – zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Złocieńcu nie posiada charakteru planu miejscowego.

Stwierdziła, że uchwała była przedmiotem badania przez organ nadzoru w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda co prawa nie stwierdził sprzeczności aktu normatywnego z obowiązującymi przepisami, jednakże nie wyklucza to w żaden sposób możności uruchomienia trybu sądowoadministracyjnego na zasadzie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Ostatecznie Spółka podniosła, że na terenie gminy co prawda nie funkcjonują jeszcze elektrownie wiatrowe o zbliżonych parametrach do tej, jaką zamierza posadowić skarżąca, jednakże inni inwestorzy mają stworzoną przez lokalną władzę możliwość realizacji zamierzonych przedsięwzięć, albowiem w stosunku do tych inwestycji zostały już wydane decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach oraz prawomocne pozwolenia na budowę zespołu trzech elektrowni wiatrowych w odległości około 2000 metrów od inwestycji planowanej przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę Spółki A, Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Organ argumentował na wstępie, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego, ani uprawnienia skarżącej, a ponadto nie dotyczy ona sprawy z zakresu administracji publicznej, w związku z czym skarga bez badania merytorycznego, winna być oddalona w całości. Skarżąca w trybie właściwych przepisów prawa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym domaga się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy zespołu elektrowni wiatrowych w miejscowości [...]. Na decyzję organu odwoławczego w tym przedmiocie, Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i ten tok postępowania jest właściwy w sprawie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej Spółki, nie zaś korzystanie z instytucji skargi w trybie ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu, w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały skarżąca Spółka posiada interes faktyczny, który jest niewystarczający, aby korzystać z formy ochrony, jaką daje skarga wniesiona w trybie ustawy o samorządzie gminnym.

Burmistrz argumentował dalej, że Rada Miejska w Złocieńcu odmawiając uchylenia kwestionowanej uchwały Nr XL/333/2013, wskazywała, że przedmiotowy akt został pozytywnie zweryfikowany przez Wojewodę w trybie nadzoru (art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym).

Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym prawem na jednostkach samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek zabezpieczenia energetycznego na poziomie lokalnym oraz działania uwzględniającego priorytety polityki energetycznej państwa. Jednocześnie zadania własne gminy wskazują jednoznacznie, iż podstawową troską samorządu jest dobro i bezpieczeństwo mieszkańców. W związku z brakiem unormowań prawnych dotyczących sytuowania przemysłowych instalacji wiatrowych uchwała niniejsza porządkuje problem ich odległości od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych na terenie gminy. Radni uznali za konieczne ustalenie zasad, którymi należy kierować się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku lokalizacji przemysłowych elektrowni wiatrowych, co zapewni zrównoważony rozwój produkcji tzw. energii ekologicznej na terenie gminy przy jednoczesnym zabezpieczeniu praw i interesów jej mieszkańców oraz połączy realizację wszystkich nałożonych przez prawo na gminę obowiązków.

Organ zauważył, że stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokojenie zbiorowych potrzeb należy do zadań własnych gminy, między innymi sprawy dotyczące ładu przestrzennego, ochrony środowiska i przyrody, ochrony zdrowia. Zdaniem organu, zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z powszechnie obowiązującym prawem. Obowiązywać będzie na terenie gminy do czasu uchwalenia stosownych przepisów co do zasad lokalizacji przemysłowych elektrowni wiatrowych i ich minimalnych odległości od siedzib ludzkich, tak aby nie zagrażały one ludziom i zwierzętom. Obliczenia zasięgu hałasu pochodzącego od wiatraków są wykonywane na zlecenie inwestora i moge rodzić wątpliwości, co do ich rzetelności. Organ powołał się na zalecenie Ministerstwa Zdrowia, aby lokalizować elektrownie wiatrowe w odległości od 2 km do 4 km od siedzib ludzkich, podobny wniosek przedstawiony jest w opracowaniu Kancelarii Senatu. Organ powołał się na badania pracowników Państwowej Akademii Nauk z 2010 r. oraz publikację z 2008 r. "Wytyczne w zakresie oddziaływania elektrowni wiatrowych na ptaki". Odwołał się ponadto do brzmienia art. 6 pkt 2 ustawy o ochronie środowiska, wprowadzającego zasadę przezorności w podejmowaniu działalności, której negatywne oddziaływanie nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Konieczność ustalenia wielkości pojedynczej farmy oraz (w niektórych przypadkach) odległości pomiędzy farmami w powiązaniu z aspektami krajobrazowymi i historycznymi zostało wyrażone w ustaleniach i zaleceniach Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Zachodniopomorskiego przyjętego uchwałą Nr XLV/530/10 przez Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 19 października 2010 r. Dokument ten nie ustala jednoznacznie obligatoryjnych wskazań dotyczących odległości farm wiatrowych od siebie. Zaleca jednak, by ta odległość wynosiła nie mniej niż 5 km.

Z uwagi na krajobrazowe i historyczne walory gminy, parki krajobrazowe oraz obszar NATURA 2000 radni uznali, że wyrażone zaskarżoną uchwałą kierunki zagospodarowania przestrzennego zapewniają naturalny i swobodny rozwój urbanistyczny jednostek pomocniczych gminy przy jednoczesnym zachowaniu ich historycznego i przyrodniczego dziedzictwa. Dotychczasowe doświadczenia wskazują, że wsparcie publiczne dla rozwoju tego sektora gospodarki odnawialnej, nie przyczynia się do usunięcia strukturalnych słabości terenów wiejskich, a wręcz przeciwnie niszczy istniejącą szansę wyjścia ze ścieżek trwałego rozwoju. Istnieje realne ryzyko wygenerowania konkretnych kosztów w postaci roszczeń odszkodowawczych mieszkańców wobec gminy, kosztów likwidacji i utylizacji elektrowni w przyszłości, rewaloryzacji zabytków oraz kosztów związanych z ochroną zdrowia ludności. Koszty te mogą wielokrotnie przekroczyć podatkowe korzyści gminy, ponoszone będą przez gminę, to jest przez wszystkich mieszkańców. Dalej organ podniósł, że pożądane są instalacje prosumenckie.

Na rozprawie w dniu 30 września 2014 r., Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy Spółki A, zawarty w skardze o zwrócenie się do Burmistrza o przedłożenie stosownej dokumentacji, dotyczącej wydanych decyzji środowiskowych na terenie gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.

Przedmiotowa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ww. ustawy).

Konkretyzację uprawnień kontrolnych sądów zawierają przepisy ustaw samorządowych, w tym przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Kontrola skargi wniesionej w powołanym wyżej trybie polega w pierwszej kolejności na sprawdzeniu czy skarga spełnia wymogi takie jak: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, zachowanie terminu, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia. Po stwierdzeniu, że wymogi te zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Spółki A jest uchwała Rady Miejskiej w Złocieńcu Nr XL/333/2013 z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie wyznaczenia kierunków działań Burmistrza Złocieńca w sprawie zagospodarowania przestrzennego związanych z rozwojem energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii na terenie gminy Złocieniec.

Zaskarżona uchwała została wydana w sferze dotyczącej kształtowania polityki przestrzennej przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 1 pkt 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, który został powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, do zadań własnych gminy należą sprawy dotyczące m.in. ładu przestrzennego. W powołanym zakresie gmina Złocieniec posiada kompetencję do działania w granicach tzw. władztwa planistycznego, które jak sama nazwa wskazuje jest przejawem wykonywania władzy publicznej w zakresie przeznaczania i zasad zagospodarowania terenu na terenie tej gminy. W ocenie Sądu, przedmiotowa uchwała należy tym samym do kategorii spraw określonych w art 3 § 2 P.p.s.a., wydanych w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego. Spółka poprzedziła skargę skierowaniem do organu gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa i zachowała termin przewidziany do zaskarżenia przedmiotowego aktu.

Konieczne jest zatem ustalenie, czy skarżąca spełniła kolejną wymaganą przesłankę ustawową, tj. czy posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do wniesienia skargi, legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia takim naruszeniem, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, nie zaś sytuacją faktyczną (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2236/12, opubl. w Lex nr 1331533).

Spółka A swój interes prawny wywiodła z faktu, że w oparciu o zaskarżoną uchwałę Burmistrz Złocieńca decyzją z dnia [...] r. odmówił skarżącej wydania środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie zespołu elektrowni wiatrowych w miejscowości [...], w gminie Złocieniec. Z okoliczności sprawy wynika, że Spółka posiada tytuł prawny do zabudowania działek gruntu oznaczonych nr [...], gm. Złocieniec, a na przygotowanie inwestycji poniosła nakłady finansowe dużych rozmiarów.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela poglądy prezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 lutego 2014 r., sygn.. akt II SA/Bk 371/14, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl), że swoistego rodzaju przedłużeniem, konsekwencją uprawnień wynikających z prawa własności jest m.in. prawo zabudowy. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawo do zabudowy wynika przede wszystkim z prawa własności, ale nie tylko, bowiem w art. 4, a także w art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, mowa jest o "prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Może ono więc wynikać również z innego niż prawo własności uprawnienia rzeczowego, jak też ze stosunku obligacyjnego np. umowy dzierżawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2009 r, sygn. akt VII SA/Wa 509/09; z dnia 17 listopada 1997 r., opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze wskazane wyżej uwagi ogólne, Sąd przyjął, że Spółka A posiada legitymację do kwestionowania zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Złocieńcu Nr XL/333/13 z dnia 30 grudnia 2013 r., skoro posiada prawo umożliwiające dysponowanie nieruchomościami znajdującymi się na obszarze gminy Złocieniec, z przeznaczeniem pod lokalizację elektrowni wiatrowych i na przygotowanie tej inwestycji poniosła już nakłady finansowe dużych rozmiarów. Ponadto, jak wynika z okoliczności podnoszonych w skardze, jak i znanych Sądowi z urzędu na podstawie akt sprawy II SA/Sz 450/14, w celu zrealizowania planowanego zamierzenia Spółka wystąpiła do organu o wydanie decyzji środowiskowej, której uzyskanie jest wymogiem ustawowym koniecznym, przed przystąpieniem do robót budowlanych. W oparciu m.in. o zapisy powyższej uchwały Burmistrza Złocieńca wydał decyzję odmowną w zakresie uwarunkowań środowiskowych, która została następnie utrzymana w mocy przez organ odwoławczy w oparciu tę samą argumentację. W ten sposób uchwała narusza interes prawny strony skarżącej.

Obowiązek sądu administracyjnego uwzględnienia skargi na uchwałę powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Zdaniem Sądu uchwała została podjęta z przekroczeniem przepisów prawa bowiem upoważnienie do wydania tego aktu organ uchwałodawczy gminy wywiódł z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Powyższy przepis oznacza generalnie władcze (wiążące wójta) określanie celów i zadań działalności wójta, a także zasad, sposobów i środków ich realizacji. Może ono przybierać formy aktów tzw. kierownictwa wewnętrznego (wytycznych) albo udzielania wójtowi zaleceń i wskazówekk w konkretnych sprawach (A. Szewc w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Wydanie 4, s. 235). Stanowienie, w ramach powołanego wyżej przepisu kierowane jest do podmiotu pozostającego w zależności wewnętrznej wobec organu uchwałodawczego i nie może ono wkraczać w domenę aktów prawa powszechnie obowiązującego, tj. w stosunku do adresatów zewnętrznych wobec struktury organizacyjnej organu, aktualnych oraz hipotetycznych, którzy znajdą się w zasięgu działania aktu. Przedmiotowa prerogatywa organu uchwałodawczego, nie oznacza możliwości wkraczania w kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy z mocy ustaw, a zwłaszcza nakazywać mu konkretnego sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 454/10, opubl. w Lex nr 784234; wyrok WSA w Opolu z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Op 356/09, opubl. w Lex nr 589195).

Jak wynika z treści przedmiotowej uchwały, w ramach kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, na terenie gminy Złocieniec, nakłada na Burmistrza Złocieńca w procesie zlecania opracowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, stosowanie następujących zasad:

- lokalizowania przemysłowej elektrowni wiatrowej o mocy przekraczającej 100 kV i wysokości powyżej 30 m, w odległości nie mniej niż 2000 m od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych;

- minimalna odległość między zespołami elektrowni wiatrowych może wynosić nie mniej niż 5000 m;

- zespół elektrowni wiatrowych stanowi grupa elektrowni wiatrowych, w której odległość między krańcowymi/skrajnymi elektrowniami nie przekracza 2000 m.

Trzeba podkreślić, że w świetle powoływanego już wyżej art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, władztwo planistyczne gminy, realizowane jest w postaci różnych instrumentów, przewidzianych, zgodnie z zasadą legalizmu, w przepisach ustawowych. Mogą to być zarówno akty normatywne o mocy powszechnie obowiązującej charakter taki ma (w świetle art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zasadniczo fakultatywny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i nieposiadające takiego waloru prawnego akty planowania publicznego, w tym szczególny, obligatoryjny akt w postaci studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz, mająca jeszcze inny walor prawny, koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju, jak i wreszcie, również mająca szczególny charakter prawny, bowiem odbiegająca od typowej decyzji administracyjnej, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (H. Izdebski w: Komentarzu do art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, opubl. w Lex nr 143783).

Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy upoważniona jest do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ww. ustawy, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności ze stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3), warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia (pkt 5) oraz zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia (pkt 6). Jak wynika z art. 9 ust. 2 ww. ustawy, sporządzenie studium należy do kompetencji wójta, a nie rady gminy.

W ocenie Sądu przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z powołanymi wyżej przepisami. Nie można z nich wywieść uprawnienia rady gminy do uchwalania wytycznych co do lokalizacji farm wiatrowych w gminie, które następnie wiązałyby wójta w procesie planistycznym związanym ze sporządzeniem studium. Procedura prowadząca do podjęcia studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy, została szczegółowo uregulowana w art. 9 - 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kompetencje w tym zakresie zostały wyraźnie podzielone pomiędzy organ uchwałodawczy i organ wykonawczy gminy. Za niedopuszczalne uznać należy rozszerzanie kompetencji rady gminy w omawianej procedurze (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 612/13, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W uzasadnieniu kwestionowanej uchwały Rada Miejska w Złocieńcu argumentowała, że akt ten będzie obowiązywał do czasu uchwalenia przez Parlament RP stosownych przepisów co do zasad lokalizacji przemysłowych elektrowni wiatrowych i ich minimalnych odległości od siedzib ludzkich, tak aby nie zagrażały one ludziom i zwierzętom. Zestawienie treści przedmiotowej uchwały z jej uzasadnieniem, prowadzi do konkluzji, iż w praktyce Rada Gminy Złocieniec kwestionowaną uchwałą ukształtowała sposób zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w obszarze gminy Złocieniec. Inaczej rzecz ujmując, zaskarżona uchwała wprowadzając konkretne rozwiązania ograniczające sposób zagospodarowania terenu w przypadku elektrowni wiatrowych, nadaje w sposób bezpośredni swoisty status prawny określonemu obszarowi, bezpośrednio oddziałując na prawa i obowiązki wszystkich właścicieli nieruchomości, które znajdą się na takim obszarze oraz na prawa i obowiązki uczestników obrotu prawnego, którzy chcieliby podjąć na tym obszarze określone działania inwestycyjno – prawne. Merytoryczna treść oraz zawartość tak skonstruowanej uchwały, właśnie z uwagi na jej szczegółowe zapisy – nie pozwala na zawężenie jej jedynie do kierunków rozwoju energetyki wiatrowej na terenie danej gminy, jak sugeruje jej tytuł prawny (por. cytowany już wyżej wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 371/13).

Zapisy przedmiotowej uchwały mają charakter normatywny, a jej adresatami stały się w rzeczywistości nie tylko organy pozostające w strukturze gminnej, co prowadzi do stwierdzenia, iż kwestionowana uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, ale ma charakter aktu prawa miejscowego podjętego bez upoważnienia ustawowego Opracowanie szczegółowych planów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych winno nastąpić w ramach procedury projektowania zagospodarowania przestrzennego, której wdrożenie - tak w zakresie studium, jak i miejscowego planu - jest uprawnieniem jednostki samorządu terytorialnego. Brak jest jakichkolwiek argumentów aby z pominięciem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierających odpowiednie gwarancje dla wszystkich uczestników procesu planistycznego, w tym także kontroli sądowej, tworzyć alternatywny plan przy braku jakichkolwiek reguł jego opracowania, a zatem kształtując jego treść przy uwzględnieniu stanowisk tylko niektórych uczestników jego tworzenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 627/13, opubl. w Lex nr 1371985).

Brak jest także racjonalności w domaganiu się od wójta, ustalenia tego czy inwestor wykazał się uzyskaniem zgody właścicieli nieruchomości w promieniu 2000 w przypadku pojedynczej przemysłowej elektrowni wiatrowej (§ 2 ust. 1 pkt 1 uchwały), czy 5000 metrów w przypadku zespołów elektrowni wiatrowych (§ 2 ust. 1 pkt 2 uchwały) od projektowanej elektrowni wiatrowej. Powołane rozwiązanie prawne nie dość, że nie znajduje oparcia w obowiązujących źródłach prawa, nie koresponduje z ustawowym kryterium wyznaczającym krąg uczestników postępowania np. w przypadku procedury planistycznej (art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), czy wynikającym z art. 29 ustawy z dnia 3 sierpnia 2008 r. o udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., 1235 ze zm.), ale przede wszystkim arbitralnie rozstrzyga - z pominięciem istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. - o tym, kto z mieszkańców gminy ma zajmować stanowisko w sprawie realizacji inwestycji polegającej na budowie przemysłowej elektrowni wiatrowej.

Ponadto Sąd stwierdza, że powołane w podstawie prawnej przepisy, nie uprawniały Rady Miejskiej w Złocieńcu do przyjęcia regulacji zawartej w § 1 zaskarżonej uchwały, w którym organ uznał rozwój małych i mikro instalacji opartych na odnawialnych źródłach energii, w szczególności instalacji prosumenckich – za priorytet w zakresie rozwoju energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii na terenie gminy Złocieniec. Bez wyraźnego ku temu upoważnienia, wprowadzona została w tym przepisie norma prawna ograniczająca rozwój przemysłowych elektrowni wiatrowych na terenie gminy Złocieniec.

W ocenie Sądu, wydaną uchwałą nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżącej, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Wadliwość zaskarżonej uchwały, należy upatrywać w naruszeniu tym aktem reguł kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy. Znaczenie szczególne ma tej mierze obowiązek organu wynikający z zasad konstytucyjnych - legalności i praworządności, określonych w art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, akty prawa obowiązującego na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. W ocenie Sądu, upoważnienia do wydania aktu o określonej w nim treści nie sposób odnaleźć w powszechnie obowiązujących źródłach prawa. Kompetencji takiej nie można wywieść z powoływanych w uchwale przepisów art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, czy z art. 7 ust. 1 pkt 1, 5 i 9 tej ustawy (ma on charakter typowo blankietowy). Skutecznej normy nie sposób także upatrywać z art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż tryb wynikający z tych przepisów winien mieć zastosowanie jedynie w procedurze podejmowania uchwały o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9-13 ww. ustawy). Nieprzekonujące są w takiej sytuacji twierdzenia organu, o tym, że kwestionowania uchwała była przedmiotem kontroli Wojewody w trybie nadzoru. Wobec dostrzeżonych wadliwości wydanej uchwały, nieskuteczne były argumenty organu gminy, odnoszące się do pożądanych kierunków rozwoju gminy, jej walorów krajobrazowych, czy możliwych kosztów jakie gmina może ponieść w związku z realizacją na jej terenie inwestycji polegających na budowie elektrowni wiatrowych.

W kwestii zgłoszonego przez Spółkę wniosku o przeprowadzenie postępowania dowodowego, Sąd wyjaśnia, że żądanie strony nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego, sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Żądanie skarżących, sprowadza się do tego, aby Sąd poddał analizie dokumentację, dotyczącą wydanych decyzji środowiskowych dla inwestycji polegających na budowie elektrowni wiatrowych na terenie gminy Złocieniec, co do których nie nastąpiła odmowa wydania środowiskowych uwarunkowań. W ocenie Sądu, nie sposób znaleźć wpływu tego rodzaju dowodów, dla niezbędności rozstrzygnięcia istotnej w sprawie wątpliwości, tj. czy organ podejmując zaskarżoną uchwałę działał na podstawie i w granicach prawa. Z tych względów wniosek dowodowy Spółki podlegał oddaleniu. Reasumując Sąd uznał, że zawarcie w uchwale Rady Miejskiej w Złocieńcu Nr XL/333/2013, uregulowań prawnych w zakresie planowania przestrzennego, bez zachowania właściwego trybu i charakteru tego aktu (jak dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) wynikającego z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sprawia, że uchwałę tę należy uznać za akt rażąco naruszający prawo, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności.

Biorąc powyższe pod uwagę, stosownie do art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami, Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd orzekł, jak w pkt II wyroku, na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy. O kosztach postępowania zasądzonych na rzecz skarżącej Spółki od organu, Sąd orzekł, jak w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 ww. ustawy.