Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1112/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61 a, art. 145 § 4, art. 147, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1410/12 w sprawie ze skargi K. W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Kr 1410/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpatrzeniu zażalenia K. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...], utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, powołując w podstawie prawnej orzeczenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623).

Zaskarżonym postanowieniem organ pierwszej instancji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...], znak [...], wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie podał, że w dniu [...] czerwca 2011 r. na dziennik podawczy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie wpłynął wniosek K. W. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...], znak [...], którą zakończono postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane w sprawie stacji paliw płynnych i stanowiska LPG na działce nr [...] w miejscowości L., gm. K. – L.

W dniu [...] lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie wydał postanowienie znak [...], którym na podst. art. 149 § 3 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...]. W wyniku postępowania zażaleniowego, postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...], Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...], zajął stanowisko analogiczne jak uprzednio, tj. na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie, w ustawowo przewidzianym terminie, złożyła K. W.

W dalszej części uzasadnienia postanowienia, dokonując powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie uczynił zadość przepisom K.p.a.

Jak wyjaśnił, przedmiotem postępowania jest badanie zasadności odmowy wszczęcia przez organ pierwszej instancji postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...], znak [...].

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego ma charakter nadzwyczajnego środka zaskarżenia, stwarzającego możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania cechuje przy tym etapowość. W pierwszym, wstępnym, etapie organ administracji właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada wyłącznie przesłanki formalne (określane także, jako podstawy podmiotowe i przedmiotowe dopuszczalności wniosku o wznowienie). Przedmiotem weryfikacji jest w tej sytuacji ustalenie, czy wniosek o wznowienie: dotyczy sprawy załatwionej decyzją ostateczną, został złożony przez uprawniony do tego podmiot, czy został złożony w ustawowym terminie oraz, czy powołuje przesłanki do wznowienia postępowania enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. Nie jest natomiast dopuszczalne w tej wstępnej fazie dokonywanie ustaleń, co do zaistnienia przesłanek wznowienia. Etap wstępny może zakończyć się zatem albo postanowieniem o wznowieniu postępowania, dającym podstawę do merytorycznego badania zasadności wniosku albo też postanowieniem o odmowie wznowienia w sytuacji, gdy organ ustali, że wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych oraz, gdy strona złożyła wniosek z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2, art. 145a § 2 lub art. 145b § 2 K.p.a.

Stosownie do art. 148 K.p.a.: "§ 1. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. § 2. Termin złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji."

K. W. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie wniosek o wznowienie postępowania w dniu [...] czerwca 2011 r. Uprzednio – w dniu [...] marca 2011 r. - na dziennik podawczy Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wpłynęło podanie K. W., w którym wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego - Ziemskiego w Krakowie z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...], jak również o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2011 r. poinformowano wyżej wymienioną, że organ uczyni przedmiotem własnego rozpoznania sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, natomiast wniosek o wznowienie postępowania należy wnieść odrębnie do organu właściwego - tj. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie. Wskazano również na regulację z art. 66 § 2 K.p.a. Wobec faktu doręczenia K. W. tego zawiadomienia w dniu [...] maja 2011 r., odrębne podanie do organu pierwszej instancji, które zostało złożone w dniu [...] czerwca 2011 r., wpłynęło z zachowaniem 14 dni, stąd termin określony w art. 148 K.p.a. został zachowany.

W przedmiotowej sprawie K. W. wnosiła o wznowienie postępowania powołując, jako podstawę art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Wnioskodawczyni twierdziła również, że przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...], a tym samym wskazała na przesłankę określoną w pkt 4 art. 145 § 1 K.p.a. W pierwszej kolejności należało zatem rozstrzygnąć, czy K. W. posiadała interes prawny w postępowaniu naprawczym zakończonym powyższą decyzją oraz, czy kwestia ta powinna być badana w tzw. wstępnym postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania, czy też dopiero we wznowionym już postępowaniu, tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Co do zasady, badanie czy dany podmiot posiada interes prawny następuje już we wznowionym postępowaniu. Jednakże z poglądów prawnych wyrażonych w wyrokach sądów administracyjnych wynika, że od tej reguły występują wyjątki w sytuacji, gdy bezspornie wynika, że dany podmiot, który uważa się za stronę postępowania tą stroną nie jest. W wyroku NSA z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 761/10 stwierdzono, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić tylko na wniosek strony, a nie z urzędu. Dlatego też na wstępnym etapie badania wniosku o wznowienie postępowania dokonuje się badania zarówno terminu do złożenia wniosku jak i przesłanek podmiotowych. W przypadku, gdy organ ustali, że wniosek został złożony po terminie bądź nie pochodzi od strony, wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jak i art. 147 K.p.a. wyraźnie wskazuje, że wznowione postępowanie ma się toczyć z udziałem strony, a nie wnioskodawcy, który za stronę się uważa. Oznacza to, że jeżeli na wstępnym etapie postępowania organ ustali, że podanie pochodzi od strony, to powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (ale dopiero po jednoznacznym ustaleniu przesłanki podmiotowej). Następnie rozpoznając sprawę i ustalając, czy wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania (w tym przypadku przesłankę z pkt 4, nie bada już czy wnioskodawca jest stroną, bowiem to już ustalono, lecz czy wnioskodawca ten brał udział w postępowaniu, a jeżeli nie to, czy nastąpiło to bez jego winy. Dlatego też - badanie czy wnioskodawca jest stroną nie jest badaniem przesłanki z pkt 4, ponieważ badanie przesłanki wznowienia określonej w tym punkcie zawsze odnosi się do strony, jej udziału w sprawie i kwestii zawinienia. Ponadto dopiero w zależności od tych ustaleń organ wydaje jedną z decyzji określonych w art. 151 K.p.a. Co więcej, jeżeli z jakichkolwiek przyczyn okazałoby się po wznowieniu postępowania, że jednak wnioskodawca nie jest stroną, to powinno to skutkować umorzeniem postępowania wznowieniowego, ponieważ to postępowanie może zostać wszczęte i toczyć się wyłącznie z udziałem strony.

Z kolei w wyroku NSA z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1513/09 wskazano: "Co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie (oceny statusu strony). Jeżeli bowiem w świetle okoliczności sprawy w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot nie będący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. decyzję o odmowie wznowienia postępowania."

Interes prawny K. W. podlegał już badaniu w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego - Ziemskiego w Krakowie z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...], znak [...], w ramach postępowania naprawczego, prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane w stosunku do stacji paliw płynnych i stanowiska LPG na działce nr [...] w miejscowości L., gm. K. - L. Organ przeprowadził wnikliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, jak również dokonał analizy przepisów prawa materialnego mogących stanowić podstawę do uznania K. W. za stronę w tym postępowaniu. Zgodnie z jego ustaleniami, działka nr [...] (poprzednio [...]) w miejscowości L., której właścicielem jest K. W. nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], na której zlokalizowana jest przedmiotowa stacja paliw, bowiem działka nr [...] oddzielona jest od działki [...] działkami nr [...] i nr [...]. Organ podjął też próbę ustalenia, czy istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego, którego ewentualne naruszenie powodowałoby oddziaływanie na działkę K. W. W tym zakresie poddał analizie m.in. rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 14 grudnia 2005 r.). Zgodnie z § 98 pkt 1 tego rozporządzenia, odległość odmierzacza paliw płynnych, przyłącza spustowego, króćca pomiarowego i przewodu oddechowego stacji paliw płynnych powinna wynosić co najmniej:

1) metr więcej, niż wynosi zasięg strefy zagrożenia wybuchem - od pawilonu stacji paliw płynnych przeznaczonego do równoczesnego przebywania w nim nie więcej niż 50 osób bez prowadzenia usług hotelarskich;

2) 10 m - od budynków o konstrukcji niepalnej, z wyjątkiem wymienionych w pkt 1;

3) 20 m - od innych budynków niewymienionych w pkt 2;

4) 20 m - od granicy lasu;

5) 5 m - od granicy sąsiadującej niezabudowanej działki.

Skoro odległość granicy działki nr [...] z działką nr [...] od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] wynosi około 42 m, to należało uznać, że powyższe warunki techniczne nie zostały naruszone.

W ramach postępowania naprawczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego - Ziemskiego w Krakowie w trybie skargowym poinformował K. W. zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak [...], że jakkolwiek wszystkie jej skargi są zasadne i zostały włączone do postępowania naprawczego, to organ nie znalazł podstaw do uznania jej za stronę w toczącym się postępowaniu znak [...]. Swoje stanowisko podtrzymał w kolejnym zawiadomieniu z dnia [...] września 2010 r.

Mając na uwadze powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego - Ziemskiego w Krakowie przyjął, że skoro w prowadzonym postępowaniu naprawczym K. W. nie została uznana za stronę i skoro kwestia ta była już badana przez organ pierwszej instancji, to należało uznać, że K. W. nie posiada interesu prawnego w niniejszym postępowaniu i brak jest podstaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r.. nr [...], znak [...], z uwagi na fakt, że wniosek został złożony przez nieuprawniony do tego podmiot.

Akceptując powyższe Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie doszedł do przekonania, że w analizowanej sytuacji procesowej, wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją należy uznać za nieuprawnione.

Organ wyjaśnił również, że jakkolwiek obecne jego stanowisko, co do etapu badania przymiotu strony postępowania różni się od poprzednio wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...], to mając na uwadze, iż ocena prawna wyrażona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego - Ziemskiego w aktualnie zaskarżonym postanowieniu znajduje oparcie w jednym z nurtów orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazanym wyżej, podziela w całości argumentację przytoczoną przez organ pierwszej instancji.

W odniesieniu do zażalenia organ wyjaśnił, że przedstawione powyżej motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia stanowią odpowiedź na zarzuty zgłoszone przez skarżącą.

Wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012r., Nr [...], znak [...], K. W. domagała się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a także zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

– art. 7, art. 77 § 1 art. i 80 K.p.a., polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

– art. 145 § 4 (zapewne: art. 145 § 1 pkt 4 – przyp. Sądu) i art. 149 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że należy uznać za prawidłowe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego - Ziemskiego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2011 r., nr[...], znak [...];

– art. 28 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Nr [...], znak [...], wydaną dnia [...] lutego 2011 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie, a zatem nie przysługuje jej przymiot strony postępowania.

W uzasadnieniu skargi K. W. wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, jakoby badanie, czy dany podmiot posiada interes prawny następuje na wstępnym etapie postępowania o wznowienie postępowania, zamiast we wznowionym postępowaniu.

Ponadto, zdaniem skarżącej, błędne jest stanowisko organu drugiej instancji, który uznał, że nie posiada ona interesu prawnego w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Nr [...] wydaną dnia [...] lutego 2011 r., znak [...], i nie przysługuje jej przymiot strony, stąd brak jest podstaw do jego wznowienia. W tym zakresie podniosła, że budowa stacji paliw płynnych i stanowiska LPG w miejscowości L., w gminie K. – L. została zrealizowana na działce o obecnym numerze nr [...] (dawniej [...]) oraz na działce nr [...] (obecnie podzielonej na działki nr [...], nr [...] i nr [...]). Z działkami, na których została zrealizowana inwestycja sąsiadowała zabudowana domem działka nr [...], należąca do K. W.. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 142/09, wyrażono pogląd, że K. W., jako właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której ma być prowadzona projektowana inwestycja, powinna być w świetle art. 28 K.p.a. uznana za stronę postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym potwierdzono ustalenia o kręgu stron postępowania zawarte w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r., znak [...]. Uwzględniając powyższe należy zatem zważyć, że skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego - Ziemskiego w Krakowie Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...], a także przysługuje jej przymiot strony tego postępowania.

Również Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w decyzji z dnia [...] września 2009 r., znak [...] oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...], w sprawie nieważności decyzji Wójta gminy Kocmyrzów - Luborzyca z dnia [...] lutego 2003 r., znak [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie stacji pali płynnych i stanowiska LPG, zrealizowanej na działce nr [...], położonej w L., uznali K. W. za stronę. Skarżąca uzyskała również przymiot strony w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, sygn. akt: VII SA/Wa 2407/09 oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt: II OSK 1645/10, w sprawie ze skargi A. B. i Z. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...]. W tych warunkach odmowa przyznania jej prawa do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie dnia [...] lutego 2011 r., znak [...], zdaniem skarżącej, jest niezgodna z prawem.

K. W. podkreślała, że w postępowaniu naprawczym, w wyniku którego została wydana przedmiotowa powyższa decyzja nie ma zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, ograniczający krąg stron postępowania. Jak słusznie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa 15/10 w postępowaniu legalizacyjnym (art. 50-51 ustawy Prawo budowlane) nie ma zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, lecz art. 28 K.p.a., a z zakresu podmiotowego art. 28 K.p.a. wynika, że krąg podmiotów w postępowaniu legalizacyjnym może być szerszy od kręgu podmiotów, które brały udział zarówno w procesie budowlanym na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jak i w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie jako strony na podstawie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

W dalszych wywodach skarżąca podniosła, że niedopuszczalne jest badanie przez organ administracji przymiotu strony przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego, powołując w tym zakresie pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1456/09. W przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparty był o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., więc badanie, czy podmiot go składający ma interes prawny i był stroną w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją nie mogło nastąpić w fazie kontroli formalnej wniosku, lecz winno mieć miejsce jedynie w trybie określonym w art. 150 i 151 K.p.a., tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego - Ziemskiego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], znak [...], z uwagi na merytoryczne stwierdzenie braku przymiotu strony podmiotu wnoszącego o wznowienie postępowania, wydane na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. przed wszczęciem postępowania na skutek postanowienia o wznowieniu postępowania ( art. 149 § 2 K.p.a.), zapadły z rażącym naruszeniem prawa procesowego (procedury wznowienia postępowania).

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Kr 1410/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, które mogłyby skutkować koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu pierwszej instancji, w szczególności z przyczyn podawanych w skardze.

W stanie faktycznym sprawy, zdaniem Sądu, w pierwszym rzędzie należy rozważyć na jakim etapie postępowania nadzwyczajnego wywołanego wnioskiem o wznowienie postępowania opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., należy badać przymiot strony.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wywołane takim wnioskiem postępowanie w sprawie nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej zostało uregulowane w K.p.a. jako dwuetapowe. Na pierwszym etapie organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie rozstrzyga o kwestii wznowienia bądź odmowy wznowienia postępowania. Oba orzeczenia – wznawiające postępowanie oraz odmawiające wznowienia postępowania – mają formę postanowienia (art. 149 § 1 i § 3 K.p.a.). W wypadku wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, organ rozpatruje sprawę w zakresie przyczyn wznowienia oraz istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.), po czym wydaje decyzje, o których mowa w art. 151 § 1 lub § 2 K.p.a.

W przypadku wniosku o wznowienie opartego na przesłance niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu, przez wiele lat sporną kwestię w doktrynie i orzecznictwie stanowiło to, na jakim etapie organ administracji publicznej może badać przymiot strony podmiotu, występującego z wnioskiem. Zmiana stanu prawnego oraz najnowsze orzecznictwo sądowoadministracyjne uzasadniają obecnie zaakceptowanie koncepcji, zgodnie z którą w takim wypadku badanie przymiotu strony może mieć miejsce na wstępnym etapie weryfikacji wniosku o wznowienie. Zatem organ administracji, ustaliwszy, że podmiot występujący z wnioskiem nie powinien posiadać w postępowaniu pierwotnym przymiotu strony, może na tej tylko podstawie wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną, prowadząc także w tej fazie postępowanie wyjaśniające.

Ogólną zasadą postępowania administracyjnego jest to, że jego wszczęcie może nastąpić bądź z urzędu, bądź na żądanie strony, co wynika z art. 61 § 1 K.p.a. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. obowiązuje art. 61a K.p.a., który dodany został przez ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W postępowaniu administracyjnym zwyczajnym badanie przymiotu strony następuje zatem już na etapie wstępnej weryfikacji podania. Jeżeli podmiot, żądający wszczęcia postępowania, nie jest stroną, właściwym sposobem załatwienia sprawy jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Nie ma w obecnym stanie prawnym podstaw, aby odmiennie traktować zagadnienie badania przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym, w szczególności zaś – w postępowaniu, wywołanym wnioskiem o wznowienie. Zasada sformułowana w art. 61 § 1 K.p.a. została powtórzona w art. 147 zdanie pierwsze K.p.a., w myśl którego wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Zgodnie ze zdaniem drugim art. 147 K.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Takie brzmienie przepisu oznacza, że wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie tylko nie może nastąpić z własnej inicjatywy organu, ale również nie jest ono dopuszczalne w oparciu o żądanie podmiotu nie posiadającego przymiotu strony postępowania. Skoro wznowienie postępowania sygnalizuje wydanie postanowienia, takie orzeczenie winno zapaść po zbadaniu, że wniosek pochodzi od strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w całości podziela pogląd, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1158/10, zgodnie z którym w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania - postanowienia o wznowieniu postępowania albo postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast gdy okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, iż bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2011r., sygn. akt II OSK 761/10. Stwierdzono w nim mianowicie, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić tylko na wniosek strony, a nie z urzędu. Dlatego też na wstępnym etapie badania wniosku o wznowienie postępowania dokonuje się badania zarówno terminu do złożenia wniosku jak i przesłanek podmiotowych. W przypadku, gdy organ ustali, że wniosek został złożony po terminie bądź nie pochodzi od strony, wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Po pierwsze bowiem, zarówno brzmienie art. 145 § 1 pkt 4 jak i art. 147 K.p.a. wyraźnie wskazuje, że wznowione postępowanie toczyć się ma z udziałem strony, a nie wnioskodawcy, który za stronę się uważa. Oznacza to, że jeżeli na wstępnym etapie postępowania organ ustali, że podanie pochodzi od strony, to powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (ale dopiero po jednoznacznym ustaleniu przesłanki podmiotowej). Następnie rozpoznając sprawę i ustalając, czy wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania (w tym przypadku przesłankę z pkt 4), nie bada już, czy wnioskodawca jest stroną, bowiem to już ustalono, lecz czy wnioskodawca ten brał udział w postępowaniu, a jeżeli nie to, czy nastąpiło to bez jego winy. Dlatego też - badanie, czy wnioskodawca jest stroną nie jest badaniem przesłanki z pkt 4, ponieważ badanie przesłanki wznowienia określonej w tym punkcie zawsze odnosi się do strony, jej udziału w sprawie i kwestii zawinienia. Ponadto dopiero w zależności od tych ustaleń wydaje jedną z decyzji określonych w art. 151 K.p.a.

Podsumowując Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego były uprawnione do badania, czy K. W. posiadała przymiot strony już na etapie rozstrzygania samej kwestii wznowienia bądź odmowy wznawiania postępowania przez wydanie stosownego postanowienia ( art. 149 § 1 i 3 K.p.a.). Dopiero zaś wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania byłoby podstawą do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania z udziałem wszystkich stron, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zaskarżone postanowienie, w którym zaakceptowano stanowisko prezentowane konsekwentnie przez organ pierwszej instancji, nie narusza zatem art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 K.p.a.

Kolejne zagadnienie będące przedmiotem zarzutów skargi, zdaniem Sądu, wiąże się z prawidłowością ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że skarżącej nie powinien przysługiwać status strony w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego -Ziemskiego w Krakowie Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...], którą stwierdzono wykonanie obowiązku sporządzenia dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy i dokumentację geodezyjną powykonawczą, a także orzeczono, że budowa stacji paliw płynnych i stanowiska LPG na działce nr [...] w miejscowości L., gm. K. – L. została zrealizowana zgodnie z przepisami prawa budowlanego, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno– budowlanymi.

Sąd stwierdził, że w tym zakresie należy zauważyć, iż powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Ani powołany przepis, ani z nim związane nie zawierają szczególnych rozwiązań co do kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony w tego rodzaju postępowaniu. W takim przypadku nie znajduje również zastosowania szczególna regulacja z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż odnosi się ona wyłącznie do spraw o wydanie pozwolenia na budowę, nie zaś postępowania naprawczego przed organami nadzoru budowlanego. W sprawie zakończonej kwestionowaną przez skarżącą decyzją krąg stron winien być ustalany na podstawie art. 28 K.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotne jest, że przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Źródłem interesu prawnego mogą być normy prawa administracyjnego a także prawa cywilnego dotyczące własności. Sam interes prawny nie uzasadnia jednak jeszcze statusu strony konkretnego postępowania, zgodnie bowiem z treścią art. 28 K.p.a. o stronie postępowania administracyjnego można mówić dopiero po stwierdzeniu opisanego wyżej związku pomiędzy tym interesem a postępowaniem w konkretnej sprawie administracyjnej. Dla ustalenia tego związku konieczna jest zatem również analiza przedmiotu postępowania administracyjnego.

W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji prezentował konsekwentnie trafne stanowisko co do stosowania w sprawie art. 28 K.p.a., a za prawidłowe uznał je także Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie.

Organ pierwszej instancji wydając postanowienie o odmowie wznowienia postępowania miał na uwadze twierdzenia wniosku o wznowienie, zaś czyniąc własne ustalenia na podstawie art. 28 K.p.a. prawidłowo dostrzegł różnice pomiędzy inwestycją objętą niegdyś wyeliminowanym z obrotu prawnego pozwoleniem na budowę stacji paliw, a inwestycją faktycznie zrealizowaną, i w tym kontekście dodatkowo na skutki dokonanego podziału geodezyjnego dawnej działka nr [...] na działki [...],[...] i [...]. Jak wyjaśniał, stacja paliw zlokalizowana jest obecnie wyłącznie na działce nr [...], albowiem koryto betonowe, wskazywane w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r., znak [...], nie zostało zrealizowane, co potwierdza zapis w pkt 9 Protokołu Kontroli Obowiązkowej z dnia [...] listopada 2004 r. Nadto aktualnie, po zmianach geodezyjnych działka skarżącej nr [...] nie tylko nie graniczy z działką, na której posadowiono obiekty kubaturowe stacji paliw, ale również nie sąsiaduje z działką, na której znajdują się jakiekolwiek obiekty obsługujące te stację. Odległość od granicy działki nr [...], na której zlokalizowana jest stacja paliw, do budynku mieszkalnego na działce nr [...] wynosi 42 m. Organ pierwszej instancji rozważając kwestię interesu prawnego K. W., jako właścicielki działki nr [...], słusznie powołał przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 14 grudnia 2005 r.), a w szczególności § 98 ust. 1, który ma istotne znaczenie dla wykonywania prawa własności, nie doszukując się ich naruszenia, co należy uznać za prawidłowe. Wskazał również ogólnie na przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska oraz nawiązał do postępowania skargowego prowadzonego równolegle z zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...], znak [...], a także analogicznych ustaleń poczynionych już w tej decyzji. Zwrócił słusznie uwagę, że budowa zjazdu do stacji paliw nie była przedmiotem kwestionowanego postępowania naprawczego, podobnie jak znajdująca się na działce nr [...] myjnia bezdotykowa z infrastrukturą techniczną.

Opierając się na powyższych ustaleniach organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...], znak [...], bo być nią nie mogła, i w związku z tym nie istnieją wątpliwości, które należałoby zbadać po wznowieniu postępowania. Stacja paliw ze stanowiskiem LPG w L. nie narusza ustaleń zawartych w przepisach techniczno – budowlanych, działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu, a zatem wnioskującej o wznowienie postępowania nie przysługiwał status strony.

Wywody organu pierwszej instancji nie budzą zastrzeżeń - jako zgodne z materiałem dostępnym w aktach administracyjnych, zaś przeprowadzoną analizę należy uznać za dostateczną na tle twierdzeń wniosku o wznowienie postępowania naprawczego. Należy bowiem zauważyć, że składając ten wniosek w przedmiotowej sprawie z powołaniem się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. K. W. w sposób specyficzny wykazywała swój interes prawny, jako strony w postępowaniu naprawczym. Czyniła to mianowicie z powołaniem się jedynie na własność działki nr [...] oraz na status strony uzyskany w dwóch innych sprawach z zakresu prawa administracyjnego, które wymieniła również aktualnie w skardze. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że co prawda w odniesieniu do przedmiotowej stacji paliw zapadło szereg decyzji organów administracji publicznej oraz wydane zostały orzeczenia sądów administracyjnych, jednakże nie oznacza to, że owe akty dotyczą analogicznych stanów prawnych oraz tego samego stanu faktycznego. Ani działań organów administracji publicznej, ani wskazań zawartych w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w sprawach różnych przedmiotowo nie można przenosić automatycznie na grunt niniejszej sprawy. Fakt, że w części spraw dotyczących stacji paliw w L. K. W. posiadała przymiot strony nie oznacza, że status taki winna mieć w każdej innej sprawie. W szczególności, jeżeli w różnych sprawach, nawet takich, gdzie krąg stron jest ustalany na podstawie art. 28 K.p.a., brak tożsamości przedmiotu determinowanego podstawą prawną rozstrzygania, względnie zmienia się zakres inwestycji, jej kształt i charakterystyczne parametry, albo pojawiają się inne podobne czynniki, krąg stron może nie być tożsamy, podlegając rozszerzeniu albo ograniczeniu. Na te okoliczności zwrócił słusznie uwagę organ pierwszej instancji, podkreślając brak tożsamości stanu faktycznego w relacji do stwierdzonego w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r., znak [...]. Kontroli tej decyzji dotyczył zaś wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 142/09. Odnośnie do drugiego z postępowań organ pierwszej instancji nie czynił szerszych rozważań, co można uznać za uchybienie przepisom art. 124 § 2 K.p.a. i art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a., nie mające jednak wpływu na wynik sprawy. W szczególności, z akt administracyjnych wynika, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2009 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 oraz 158 § 1 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po wszczęciu postępowania z urzędu stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy Kocmyrzów - Luborzyca z dnia [...] lutego 2003 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych i stanowiska LPG zrealizowanej na działce nr [...] we wsi L. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. Skarga, wniesiona na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została oddalona wyrokiem z dnia 19 marca 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 2407/09. W postępowaniach tych K. W. była uznawana za stronę zarówno przez organy nadzoru budowlanego, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie. Nie mniej jednak, przy braku tożsamości spraw fakt powyższy nie ma znaczenia w sprawie niniejszej.

Zażalenie skarżącej na postanowienie organu pierwszej instancji różni się od okoliczności podanych we wniosku o wznowienie postępowania tym, że K. W. podnosi w nim zarzuty dotyczące wydania w 2004 r. niezgodnej z prawem decyzji WZiZ oraz mapy, na której nie została uwidoczniona jej działka. Eliminację udziału skarżącej w postępowaniu naprawczym dotyczącym nielegalnie wybudowanej stacji paliw uznaje ona za bezprawną, podając dodatkowo, że ma przymiot strony postępowania albowiem stacja paliw jest szkodliwa zarówno dla zdrowia ludzi, jak i działki nr [...], czyli dla środowiska. W pismach adresowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego z [...] i [...] stycznia 2012 r., przekazanych do postępowania zażaleniowego, skarżąca wskazuje ponownie na swój udział w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę i stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie stacji paliw, jak również podkreślała nielegalność budowy, co do której wyeliminowano z obrotu prawnego niemal wszystkie wydane wcześniej decyzje. W protokole czynności z dnia [...] stycznia 2012 r. sporządzonym w postępowaniu zażaleniowym, żądaniu wstrzymania użytkowania stacji paliw w porze nocnej towarzyszy wskazanie na takie uciążliwości, jak: dźwięki w porze nocnej, oświetlenie stacji paliw, warkoty dystrybutorów i agregatów prądotwórczych, ciągłe przyjeżdżanie nastolatków walących w bębny, ciągły warkot samochodów, hałas od myjni samochodowych, przepompowywania gazu z beczek do beczkowozów oraz toksyn i olejów ropopochodnych, nieprzyjemny fetor w związku z przepompowywaniem szamba).

Zaskarżone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie jest motywowane nieco inaczej, niż orzeczenie organu pierwszej instancji. Zawiera ono bowiem wskazanie, że interes prawny skarżącej podlegał już badaniu w postępowaniu naprawczym, co odpowiada materiałom zgromadzonym w aktach administracyjnych, zaś znalazło odzwierciedlenie również w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...], znak [...]. Błędnie jednak wskazuje organ drugiej instancji, że mając na uwadze te ustalenia w aktualnie prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego uznał, że skoro w postępowaniu naprawczym skarżąca nie została uznana za stronę, to brak jest podstaw do wznowienia postępowania. W tym zakresie należy zwrócić bowiem uwagę, że w sprawie niniejszej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego czynił ustalenia własne, które jedynie w znacznym zakresie są zbieżne z dokonanymi w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], znak [...]. Te własne ustalenie skonfrontował zaś z uprzednio zajętym stanowiskiem, uznając je za prawidłowe.

W ramach kontroli zaskarżonego postanowienia budzi zastrzeżenia także to, że wbrew wymogom z art. 124 § 2 K.p.a. i art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a., organ drugiej instancji nie odpowiedział w pełni na zarzuty zawarte w zażaleniu oraz późniejszych pismach skarżącej. Skoro jednak, pomimo błędnego po części uzasadnienia, organ drugiej instancji jednoznacznie uznał za prawidłowe stanowisko wyrażone w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...], a także poparł je podobną argumentacją merytoryczną istotną z punktu widzenia przesłanek z art. 28 K.p.a., nie zachodzą podstawy do eliminacji tego aktu z obrotu prawnego. Postanowienie organu pierwszej instancji odpowiada bowiem prawu, zaś dodatkowe twierdzenia skarżącej z postępowania zażaleniowego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności, sam fakt uprzedniej eliminacji z obrotu prawnego szeregu decyzji mających związek z inwestycją będącą przedmiotem postępowania naprawczego nie może zostać uznany za źródło interesu prawnego skarżącej do udziału w takim postępowaniu na prawach strony. O ile uchybienia przepisom mają dotyczyć samego postępowania naprawczego, by doprowadzić do jego kontroli poprzez wznowienie postępowania skarżąca winna legitymować się kwalifikacjami z art. 28 K.p.a., których jednak nie posiada.

W kwestii zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym twierdzenia skarżącej nie nawiązują do stanu prawnego aktualnego z okresu prowadzenia postępowania naprawczego i wydania decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...], znak [...], a zatem nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Miejscowy plan zagospodarowania sołectw Gminy Kocmyrzów-Luborzyca uchwalony uchwałą Nr XIX/110/04 Rady Gminy Kocmyrzów- Luborzyca z dnia 18 lipca 2004r. ( Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 245, poz, 2717) podlegał bowiem późniejszym zmianom dokonanym uchwałą Nr XX/125/08 Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca z dnia 18 lipca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 568, poz. 3757). W zażaleniu nie wskazano zresztą żadnego przepisu planu miejscowego, którego naruszenie miałoby stanowić o istnieniu po stronie skarżącej interesu prawnego. Organy nadzoru budowlanego nie są natomiast uprawnione do badania, czy oceny legalności postanowień obowiązujących planów miejscowych.

Nieruchomość skarżącej, podobnie jak stacja paliw, położona jest przy drodze publicznej, co już powoduje określone konsekwencje w zakresie czynników mogących stanowić określone uciążliwości. Te zaś, które jako uciążliwości związane z funkcjonowaniem stacji paliw podano w toku postępowania zażaleniowego do protokołu z dnia [...] stycznia 2012 r. (dźwięki w porze nocnej, oświetlenie stacji paliw, warkoty dystrybutorów i agregatów prądotwórczych, ciągłe przyjeżdżanie nastolatków walących w bębny, ciągły warkot samochodów, hałas od myjni samochodowych, przepompowywania gazu z beczek do beczkowozów oraz toksyn i olejów ropopochodnych, nieprzyjemny fetor w związku z przepompowywaniem szamba) mogą jedynie prowadzić do stwierdzenia, że skarżąca posiada w postępowaniu naprawczym interes faktyczny. Nie jest on jednak tożsamy z interesem prawnym, który musi być oparty na konkretnych przepisach prawa materialnego. Takiego przepisy skarżąca nie wskazała. Ponadto, należy zwrócić uwagę, że skarżąca wskazuje na uciążliwości będące już wynikiem funkcjonowania stacji paliw, a takie nie mogły być brane pod uwagę przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym. O ile funkcjonowanie obiektu przekracza obowiązujące normy, to podmiot zainteresowany ma możliwość poszukiwania ochrony przed właściwymi organami ochrony środowiska lub państwowej inspekcji sanitarnej.

Myjnia samochodowa wraz infrastrukturą techniczną, jak również zjazd z drogi publicznej na stację paliw nie są zaś przedmiotem postępowania naprawczego, w którym wydano ostateczną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...], znak [...]. Podobne zarzuty, jak w postępowaniu zażaleniowym zostały podniesione w toku postępowania sądowoadministracyjnego w pismach składanych przez skarżącą, i jak wynika z powyższych wywodów, zdaniem Sądu, nie zasługują one na uwzględnienie.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła K. W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] lutego 2011 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie iw konsekwencji, że nie przysługuje jej przymiot strony postępowania,

2) art. 145 § 4 K.p.a. i art. 149 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że należy uznać za prawidłowe zaskarżone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r.,

3) art. 61a K.p.a. w zw. z art. 145 § 4 K.p.a. i art. 147 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania został złożony przez osobę niebędącą stroną w sprawie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, błędna i niezgodna z art. 145 § 4 K.p.a. i art. 149 K.p.a. jest przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny koncepcja, że badanie przymiotu strony może mieć miejsce na wstępnym etapie weryfikacji wniosku o wznowienie postępowania. Badanie przymiotu strony na tym wstępnym etapie jest bowiem niedopuszczalne. Organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 K.p.a. i art. 151 K.p.a. Badanie przesłanek podmiotowych wszczęcia postępowania nie obejmuje wznowienia postępowania wywołanego wnioskiem o wznowienie postępowania opartym na przesłance przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Badanie, czy podmiot żądający wznowienia postępowania ma interes prawny i był stroną w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją nie mogło nastąpić w fazie kontroli formalnej wniosku o wznowienie postępowania, a mogło mieć miejsce jedynie w trybie określonym w art. 150 K.p.a. i art. 151 K.p.a. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie ustalił, że nie posiada ona interesu prawnego w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie. Skarżąca kasacyjnie wskazała na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 142/09, w którym Sąd ten stwierdził, że K. W., jako właścicielka nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której ma być prowadzona projektowana inwestycja powinna być w świetle art. 28 K.p.a. uznana za stronę postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Pojęcie strony postępowania określone w art. 28 K.p.a. jest bardzo pojemne ze względu na zastosowanie kryterium interesu prawnego lub obowiązku ocenianego na podstawie przepisów prawa objętych zakresem właściwości administracji publicznej i jej kompetencji do konkretyzacji prawa poprzez wydanie decyzji administracyjnej. To nadaje pojęciu strony szeroki wymiar prawny. Każdy przypadek wszczęcia postępowania jest ingerencją organu administracji publicznej w sferę prawną jednostki, mającą cechy władczego i jednostronnego działania nawet wtedy, gdy jest ono podejmowane w jej interesie. W sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. budowa stacji paliw płynnych i stanowiska LPG w miejscowości Luborzyca została zrealizowana na działce o nr ew. [...] (dawniej [...]) oraz działce o nr ew. [...] (obecnie podzielonej na działki o nr ew. [...],[...] i [...]). Z działkami, na których została zrealizowana inwestycja sąsiadowała zabudowana domem działka o nr ew. [...] należąca do skarżącej kasacyjnie. Mając na uwadze pogląd wyrażony w przytoczonym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 142/09 stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, zdaniem skarżącej kasacyjnie, uznać należy za naruszające art. 28 K.p.a. Uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w postępowaniu wznowieniowym ma zastosowanie art. 61a K.p.a. w zw. z art. 145 § 4 K.p.a. i art. 147 K.p.a. doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uznania, że badanie przymiotu strony mogło nastąpić w fazie kontroli formalnej wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy mogło to mieć miejsce jedynie w trybie art. 150 K.p.a. i art. 151 K.p.a.

W ocenie skarżącej kasacyjnie zarzuty skargi jednoznacznie wskazują, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Krystynę Witas nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 1999 r., sygn. akt IV SA/Wa 2473/98 (niepublikowane) z treści tego przepisu wynika bezspornie, iż pojęcie strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym lub obowiązkiem wyprowadzonym z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, tzn. ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dana osoba jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego interesu poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę skierowanego żądania określonych czynności organu administracyjnego. W takiej sytuacji osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on pełne zastosowanie również w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że skarżącej kasacyjnie nie przysługiwał status strony postępowania, a tym samym, że kontrolowane przez ten Sąd rozstrzygnięcie organu administracji jest prawidłowe. Argumenty na poparcie tego stanowiska zostały przedstawione w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Argumenty te Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Ponowne przytaczanie tych argumentów jest zbędne.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 149 K.p.a. Z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu

Art. 149 § 1 K.p.a. stanowi, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 3 K.p.a.).

W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 149 § 2 K.p.a., gdyż odmowa wznowienia postępowania nastąpiła poprzez wydanie postanowienia. Nie doszło też do naruszenia art. 149 § 1 i § 2 K.p.a. Organy administracji oraz Sąd nie kwestionowały, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia oraz, że postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przedmiotowej sprawie nie było jednak podstaw do wznowienia postępowania i jego dalszego prowadzenia. Nie było tym samym podstaw do dokonywania oceny, czy spełniona została przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art.145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że w przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na przesłance wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to organ administracji nie może odmówić wznowienia z tego powodu, że wniosek nie pochodzi od strony postępowania. Podstawową przesłanką wszczęcia postępowania administracyjnego zarówno zwykłego, jak i nadzwyczajnego jest ustalenie, że żądanie pochodzi od strony postępowania (art. 61 § 1 K.p.a.). Odmowa wszczęcia postępowania zwykłego jak nadzwyczajnego z tego powodu, że wniosek o jego wszczęcie nie pochodzi od strony może nastąpić wówczas, gdy jest to okoliczność oczywista. Jeśli natomiast kwestia ta budzi wątpliwości, to postępowanie powinno zostać wszczęte i dopiero w tym postępowaniu okoliczność ta będzie wyjaśniana. W przedmiotowej sprawie nie było wątpliwości, że wniosek o wznowienie postępowania pochodził od osoby niebędącej stroną postępowania, a w konsekwencji organ administracji był uprawniony do odmowy wznowienia postępowania.

Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 61a K.p.a. w zw. z art. 145 § 4 K.p.a. i art. 147 K.p.a., które to naruszenie miałoby polegać na błędnym przyjęciu, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania został złożony przez osobę niebędącą stroną w sprawie. Zarzut ten w istocie jest powtórzeniem zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a., który jak wyżej wskazano jest nieuzasadniony. Tym samym nieuzasadniony jest więc zarzut naruszenia art. 61a K.p.a. w zw. z art. 145 § 4 K.p.a. i art. 147 K.p.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.