Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 425/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6260 Statut
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Miejskiej w Lubrańcu z dnia 27 lutego 2003 r. nr V/70/2003 w przedmiocie statutu osiedla stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Lubrańcu w dniu 27 lutego 2003 r., na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie podjęcia aktu: t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g."), podjęła uchwałę nr V/70/2003 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa OSIEDLA. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko- Pomorskiego z 21 maja 2003 r. Nr 48, poz. 818)

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą uchwałę 23 lutego 2021 r. wniósł Prokurator Rejonowy we Włocławku, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa, tj:

I. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez użycie w § 1 ust. 4 i 6, § 3 ust. 2, § 7 ust. 1, Statutu Osiedla, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, sformułowania "w szczególności" przy określeniu zadań miasta, samorządu mieszkańców, zebrania miejskiego, przewodniczącego zarządu rady osiedla - podczas gdy zadania wskazanych organów powinny być uregulowane w statucie w formie katalogu zamkniętego;

II. art. 35 ust. 3 u.s.g. oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez wskazanie w Statucie Osiedla:

w § 2 – "Organami miasta są:

a) zebranie miejskie – organ uchwałodawczy,

b) Rada Osiedlowa – organ uchwałodawczy,

c) Zarząd Rady Osiedlowej – organ wykonawczy,

d) Przewodniczący Zarządu – organ wykonawczy zarządu

- co stanowi powtórzenie art. 37 ust. 1 ustawy.

w § 19 ust. 1 – "Przewodniczącego zarządu rady osiedlowej i członków rady osiedlowej wybiera się spośród nieograniczonej liczby kandydatów" oraz w § 20 – "Wyboru Przewodniczącego zarządu Rady Osiedlowej i członków rady osiedlowej dokonuje się w głosowaniu tajnym" – co stanowi modyfikację treści art. 36 ust. 2 ustawy.

III. art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 16 ust. 1 Statutu Osiedla, że "Do dokonania ważnego wyboru przewodniczącego zarządu rady osiedlowej i rady osiedlowej, na zebraniu miejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej 10 % mieszkańców miasta posiadających czynne prawo wyborcze" oraz w § 16 ust. 2 "O ile w wyznaczonym terminie na zebraniu nie ma wymaganej frekwencji, wybory mogą być przeprowadzone w drugim terminie tj. po upływie 30 minut bez względu na liczbę obecnych mieszkańców miasta" – pomimo tego, że ustawa nie wprowadza dla ważności wyboru przewodniczącego zarządu rady osiedlowej i członków rady osiedlowej żadnego kworum;

IV. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 7 ust. 1 ppkt c, że do obowiązków przewodniczącego zarządu rady osiedlowej należy: - w zakresie sformułowania – "i radzie osiedlowej statutu Osiedla,

V. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 37a ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 7 ust. 3, że do obowiązków przewodniczącego zarządu rady osiedlowej należy, w zakresie sformułowania "Przewodniczący zarządu rady osiedlowej bierze udział w sesjach rady miejskiej, podczas z gdy z regulacji prawnej ustawy wynika, że organ wykonawczy jednostki pomocniczej gminy może, ale nie musi uczestniczyć w pracach rady.

W oparciu o ww. zarzuty, Prokurator Rejonowy we Włocławku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika zaskarżonej uchwały – Statutu Osiedla w części tj.: § 1 ust. 4 i 6, § 2 ust. 1, § 3 ust. 2 i § 7 ust. 1 – w zakresie sformułowania "w szczególności", § 7 ust. 1 ppkt c w zakresie użytego sformułowania "i radzie osiedlowej", § 7 ust. 3, § 16 ust. 1 i 2, § 19 ust. 1 i § 20

Prokurator wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Gmina Lubraniec wniosła o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 – a więc m.in. na akt prawa miejscowego jaki stanowi zaskarżona uchwała - stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest więc ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za istotne naruszenia prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się w judykaturze: naruszenie przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia uchwały, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza ona prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g., zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia tej uchwały, mając na uwadze powyższe reguły kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne, na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dopuszczalne jest więc objęcie kontrolą sądu administracyjnego całości zaskarżonej uchwały, mimo węższego ujęcia przedmiotu skargi.

Dokonując kontroli w powyższy sposób Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została uchwalona z istotnym naruszeniem procedury jej podjęcia, jak również prawa materialnego.

Podstawę prawną zaskarżanej uchwały stanowił m.in. przepis art. 35 ust. 1 u.s.g., zawierający upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

W niniejszej sprawie należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g., gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W myśl ust. 2 art. 5, jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Przy czym zasady tworzenia, łączenia , podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy (ust. 3)

Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi natomiast, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w przytoczonym art. 5a ust. 1 u.s.g. przewidział zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne.

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest ww. art. 35 ust. 1 u.s.g., który wprost stanowi, że określenie statutem organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odbywa się po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

W świetle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa, osiedla, miasta) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której statut ma być nadany. O legalności działania organu rozstrzyga zatem to, czy w danym wypadku, stosownie do wprost wyrażonego wymogu w art. 35 ust. 1 u.s.g., określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 3 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1462/20; WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 288/18; WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 458/12; WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 652/13; a także WSA w Kielcach z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 545/19, z 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 720/20 i z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 684/20; WSA w Gorzowie Wlkp. z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 218/19; WSA w Krakowie z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 873/20, WSA w Bydgoszczy sygn. II SA/Bd 399/21 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Konsultacje społeczne, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/19, są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym, jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru, konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji. Konsultacje muszą mieć wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie, jako stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców określonych uwag czy propozycji. Nie można uznać, że konsultacje zostały przeprowadzone w sytuacji, kiedy miały one charakter pozorny, a nie rzeczywisty.

Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości. Niezależnie bowiem od stanowiska czy obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami dotyczy całej regulacji statutowej (całej materii wymienionej w art. 35 ust. 3 u.s.g.) czy tylko jej części (spraw organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej), niewątpliwie nieprzeprowadzenie konsultacji w ogóle stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości (por. wyroki NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK; z 26 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 3930/20 – dostępne jw.).

W pierwszej kolejności, wobec treści art. 35 ust. 1 u.s.g., należało zatem dokonać kontroli czy podjęcie skarżonej w części uchwały Rady Miejskiej w Lubrańcu z 27 lutego 2003 r. w sprawie ustalenia statutu osiedla, poprzedzone zostało przez organy Gminy i Miasta Lubraniec wymaganymi konsultacjami treści projektu statutu jednostki pomocniczej gminy z jej mieszkańcami.

Na wezwanie Sądu do wykazania podjęcia przedmiotowej uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy, Burmistrz Lubrańca przedłożył jedynie wyciąg z protokołu "z zebrania samorządowego mieszkańców miasta Lubraniec w dniu 30 stycznia 2003 r. w sprawie wyborów Przewodniczącego i członków Rady Osiedlowej w Lubrańcu" (k.31-32 akt sądowych). W pkt 3 porządku obrad wskazano "przedstawienie i zaopiniowanie statutu rady osiedlowej". W kwestii konsultacji jego projektu protokół ww. zebrania w przesłanym fragmencie w pkt 3 wypowiada się dwoma zdaniami: "Mieszkańcy zostali zapoznani z treścią projektu nowego statutu rady osiedlowej. Statut przez mieszkańców został jednogłośnie przyjęty". Brak w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że tekst projektu przedmiotowego Statutu Osiedla (a nie statutu "Rady Osiedlowej") został wcześniej udostępniony mieszkańcom jednostki pomocniczej, o czym mieszkańcy byliby poinformowani. W szczególności brak jest informacji o terminie i miejscu udostępnienia projektu statutu jednostki pomocniczej gminy. Nadto już sam tytuł i przedmiot protokołowanego zebrania wskazuję, że jego celem był wyłącznie wybór Przewodniczącego i członków Rady Osiedlowej w Lubrańcu. Brak dowodów na to, że np. informacja o zebraniu zawierała projekt statutu, informację że jego opiniowanie będzie przedmiotem tego zebrania mieszkańców miasta czy osiedla. Wskazać należy, że jak wynika z treści protokołu tego zebrania mieszkańców miasta Lubraniec na ogólną liczbę 2673 uprawnionych do głosowania na zebraniu obecnych było 119 tj. mniej niż 1/10 uprawnionych mieszkańców. W ocenie Sądu, tak ograniczonych czynności nie można uznać za konsultacje o rzeczywistym charakterze. Rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców sołectwa, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy (por. ww. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3930/10). W przedmiotowej sprawie takich konsultacji nie przeprowadzono.

W tych okolicznościach należało zatem stwierdzić, że podjęcie zaskarżonej uchwały w przedmiocie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej gminy nie zostało poprzedzone obligatoryjnymi konsultacjami zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., co jak wyżej wskazano, stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g., skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Niezależnie od powyższego, również z urzędu Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, który winien określać organizacje i zakres działania konkretnej jednostki pomocniczej gminy, została również podjęta z istotnym naruszeniem przepisów art. 5 ust. 1w zw. z art. 35 ust 1 i art. 37 u.s.g.

Jak wynika z treści uchwały Nr V/70/2003 Rady Miejskiej w Lubrańcu z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia statutu OSIEDLA, rada uchwaliła "statut OSIEDLA stanowiący załącznik do niniejszej uchwały" (§ 1 uchwały). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że: "Miasto Lubraniec jest samorządną formą organizacji życia publicznego mieszkańców miasta, nie posiada osobowości prawnej, działa jako jednostka pomocnicza gminy i miasta Lubraniec i stąd wynika jej statut osiedla". W załączniku do skarżonej uchwały zatytułowanym Statut osiedla w § 1 ust. 1 powielono powyższą treść, w ust. 2 wskazano jakie ulice "wchodzą w skład Miasta", w dalszej części również przepisy ust. 3-6 odnoszą się do zadań miasta, w rozdziale II zatytułowanym "Organy miasta, ich zadania i kompetencje", w § 2 ust. 1 uchwalono, że organami miasta są:

a) zebranie miejskie – organ uchwałodawczy,

b) Rada Osiedlowa – organ uchwałodawczy,

c) Zarząd Rady Osiedlowej – organ wykonawczy,

d) Przewodniczący zarządu – organ wykonawczy zarządu.

Zgodnie z ust. 2 § 2 statutu, Kadencja organów samorządu mieszkańców wymienionych w ust. 1 w punkcie b-c trwa 4 lata i kończy się w momencie wyboru nowych organów miasta. W ust. 3 określono, że celem dokonania wyboru przewodniczącego zarządu i rady osiedlowej, rada miejska zarządza zwołanie zebrania miejskiego w terminie do 3 miesięcy od daty wyboru rady miejskiej.

Zgodnie z § 3 ust. 1 statutu zebranie miejskie jest organem stanowiącym w mieście, w ust. 2 określono zadania tego organu.

Odnosząc chociażby powyższe przepisy statutu Osiedla, jako jednostki pomocniczej Gminy i Miasta Lubraniec, do treści wskazanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, należy stwierdzić zarówno wewnętrzną sprzeczność pojęciową tego aktu, jak również rażącą sprzeczność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

W tym zakresie przede wszystkim należy ponownie wskazać treść art. 5 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gmina może tworzyć różne rodzaje jednostek pomocniczych: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. W zdaniu drugim ustawodawca wprost przewidział, że jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Z pewnością tak różnych pojęć jak "sołectwo", "osiedle", "miasto" nie można intepretować dowolnie, ani też stosować zamiennie w akcie prawa miejscowego, stanowiącego powszechnie obowiązujące na danym terenie przepisy prawa. Istnieje zatem zasadnicza różnica pomiędzy wskazanymi w ww. normie prawnej możliwymi jednostkami pomocniczymi gminy, takimi jak osiedle oraz położone na terenie danej gminy miasto. Przy czym podkreślenia wymaga i to, że w myśl ust. 2 art. 5 jednostkę pomocniczą gminy tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Aby zatem rada gminy mogła określić, odrębnym statutem, organizację i zakres działania konkretnej jednostki pomocniczej, najpierw musi taką jednostkę pomocniczą - odrębną uchwałą utworzyć.

Z uzasadnienia skarżonej uchwały, jak również treści jej § 1 ust. 1 wynika, że w Gminie i Mieście Lubraniec, został uprzednio utworzona jednostka pomocnicza – Miasto Lubraniec. Niesporne jest, że jest to miasto położone na terenie tej gminy. Także aktualnie na stronie biuletynu informacji publicznej gminy wskazano katalog 35 jednostek pomocniczych, w tym 34 sołectwa oraz Miasto Lubraniec.

W dacie uchwalenia skarżonej uchwały obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o ustalaniu nazw miejscowości i obiektów fizjograficznych oraz o numeracji nieruchomości (Dz.U. Nr 34, poz. 85 ze zm.), które w art. 1 lit. a stanowiło, że reguluje sprawę ustalania nazw miejscowości zamieszkałych, to jest wszelkich samoistnych osiedli, odróżniających się od osiedli sąsiednich odrębną nazwą, a przy jednakowej nazwie odmiennym określeniem rodzaju np. miasto, wieś, folwark, leśniczówka. Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia, urzędowe nazwy miejscowości i obiektów fizjograficznych wraz z ich pisownią ustala i zmienia Minister Spraw Wewnętrznych w drodze rozporządzeń ogłaszanych w Monitorze Polskim.

Wskazać przyjdzie, że utworzenie jednostki pomocniczej wiąże się w sposób oczywisty z nadaniem jej nazwy, co nie narusza przepisów o ustalaniu nazw miejscowości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2000 r. sygn. II SA 1416/00, z 12 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 2894/17).

Z akt sprawy, w tym treści uchwały nie wynika, żeby w dacie jej uchwalenia w gminie istniała jednostka pomocnicza stanowiąca osiedle, czy też posiadająca nazwę własną "Osiedle". Uchwalenie zatem "statutu osiedla", podczas gdy taka jednostka pomocnicza przez radę gminy nie została wcześniej utworzona, czy też zamienne odnoszenie tego pojęcia do innej kategorii jednostki pomocniczej jaką jest miasto, a następnie zamienne posługiwanie się w treści statutu określeniami "osiedlowy" "miejski", pozostaje w ocenie sądu w rażącej sprzeczności z powyższymi przepisami.

Stanowione przez organy gminy przepisy prawa miejscowego, tym bardziej o charakterze ustrojowym, nader istotne dla społeczności lokalnej, muszą być jasne, nie budzące wątpliwości i opierać się na delegacji ustawowej.

Ponadto przedmiotowy statut w istocie nie tylko nie określa nazwy jednostki pomocniczej, której zdaje się dotyczyć, lecz również jej obszaru, zatem nie odpowiada on dyspozycji art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zakładając bowiem, że uchwalony skarżoną uchwałą statut dotyczy nie osiedla, lecz Miasta Lubraniec, co nie wynika z określenia przedmiotu uchwały, ani tytułu załącznika, to należało wskazać obszar jednostki pomocniczej jaką jest całe miasto, a nie nazwy ulic w mieście.

Statut nie określa także zakresu zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposobu ich realizacji, czego wymaga art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy.

Marginalnie można dodać, że zgodnie art. 35 ust. 2 u.s.g. statut konkretnej jednostki pomocniczej może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej, np. w przypadku jednostki pomocniczej będącej miastem, mogłoby to być osiedle. Sytuacja taka nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji - aczkolwiek przedstawione zarzuty zasadniczo znajdują potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych - bezprzedmiotowe i zbędne stało się ich rozpatrywanie w okolicznościach tej sprawy. Wskazane powyżej istotne naruszenie prawa powoduje bowiem, z mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nieważność zaskarżonej uchwały w całości bez względu na jej treść i ewentualną zasadność poszczególnych zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo z uwagi na uchwalenie jej bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność w całości, o czym orzekł w sentencji wyroku. Zaskarżona uchwała rady gminy z 27 lutego 2003 r. stanowi akt prawa miejscowego, zatem nie zachodzi przeszkoda do stwierdzenia jej nieważności (art. 94 ust. 1 in fine u.s.g.).