Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 844/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę w części
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 80 ust. 4; art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 85; art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant: sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi G. S. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia ... lutego 2016 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym przedszkolom i innym formom wychowania przedszkolnego; 1. uchyla uchwałę Nr ... Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia ... lutego 2016 r. w zakresie orzekającym nieważność § 4 pkt 1 i 2 uchwały R. G. S. z dnia ... grudnia 2015 r. oraz załącznika nr 2 i 3 do tej uchwały; 2. uchyla uchwałę Nr ... Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia ... lutego 2016 r. w zakresie orzekającym nieważność § 10 uchwały R. G. S. z dnia ... grudnia 2015 r. w zakresie sformułowania "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego"; 3. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. na rzecz G. S. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę S. (zwaną dalej: Skarżącą) uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. Nr [...] z dnia [...] lutego 2016r. orzekło nieważność części uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2015r. sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym przedszkolom i innym formom wychowania przedszkolnego prowadzonym na terenie Gminy S. przez podmioty nienależące do sektora finansów publicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania.

Zaskarżona uchwała została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] grudnia 2015 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym przedszkolom i innym formom wychowania przedszkolnego prowadzonym na terenie Gminy S. przez podmioty nienależące do sektora finansów publicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania.

Uchwałą Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] lutego 2016r. - działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - orzekło nieważność części uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2015r. w zakresie:

1) § 4 pkt 1 i 2, § 10 uchwały,

2) załącznika Nr 2 do uchwały zatytułowanego Oświadczenie - w zakresie wyrazów "..., data urodzenia",

3) załącznika Nr 3 do uchwały zatytułowanego Informacja miesięczna o aktualnej liczbie uczniów wg stanu na pierwszy dzień miesiąca ... roku - w zakresie wyrazów "Data urodzenia", "Miejsce zamieszkania", " ... D. " ,

z powodu istotnego naruszenia art. 90 ust. 4, art. 90 ust. 3g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in. że z brzmienia art. 80 ust. 3g oraz art. 90 ust. 3g ustawy o systemie oświaty wyraźnie wynika, iż organy, o których mowa w ust. 3e (art. 80 i 90), mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji przez szkoły, przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego i placówki. Zdaniem RIO regulacje zawarte w § 4 pkt 1 i 2 oraz załączniku Nr 3 do uchwały stanowiące o obowiązku zawierania danych osobowych uczniów w składanych informacjach o faktycznej liczbie dzieci związane są z etapem udzielania i rozliczania dotacji, nie zaś etapem kontroli, która odbywa się w odrębnym trybie. Z tej przyczyny RIO doszło do przekonania, że zakwestionowane regulacje w istotny sposób naruszają art. 80 ust. 3g oraz art. 90 ust. 3g ustawy o systemie oświaty.

RIO stwierdziło ponadto, że w załączniku Nr 3 w pkt 4 lit. c Rada Gminy S. przewidziała informację o liczbie uczniów spoza terenu Gminy D., co pozostaje bez jakiegokolwiek związku z treścią uchwały.

Wskazano też, że uchwała, która stanowi akt prawa miejscowego, winna podlegać regułom publikacji i wejścia w życie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Tym samym określenie w treści uchwały podjętej w dniu [...] grudnia 2015 r. zapisu, iż wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2016 r., tj. przed upływem 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M. w istotny sposób narusza przepisy art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.

Gmina S. zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie uchwały i umorzenie postępowania, ewentualnie o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Gminy S.zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa tj. art. 14 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1b ustawy o systemie oświaty. Skarżąca wskazała, że zawarcie w załączniku Nr 2 miejsca na wpisanie daty urodzenia dziecka jest elementem koniecznym do stwierdzenia, czy na dziecko wykazane w informacji miesięcznej organu prowadzącego przysługuje dotacja.

Podniesiono też, że tak samo jest niezasadny zarzut Kolegium RIO w zakresie przekazywania opinii lub orzeczenia wydanego w trybie art. 71 b ust 3 ustawy o systemie oświaty. Przekazanie takiego orzeczenia organowi dotującemu jest bowiem konieczne z uwagi na fakt, że organ dotujący zobligowany jest do ustalenia wysokości należnej na rzecz w/w podmiotu dotacji w oparciu o prawidłowo ustalone wartości wag wynikające z tzw. metryczki oświatowej. Ustalenie tych danych nie jest możliwe bez zapoznania się z treścią orzeczeń, albowiem w odmiennym przypadku zarówno na etapie ustalania dotacji, jak też jej przekazywania organ dotujący pozbawiony był by realnego mechanizmu kontroli wydatkowania dotacji. W konsekwencji zarzut Kolegium RIO jest niezasadny, gdyż w przypadku nieistnienia wymogu nałożonego na organ prowadzący dostarczenia przywołanego orzeczenia, nie jest możliwe wypełnienie obowiązku nałożonego na organ dotujący. Zarzucono również, że Kolegium RIO oparło się na błędnej wykładni art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w powyższym zakresie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została wydana w części z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

W sprawie zastosowanie mają m.in. przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. – dalej jako u.s.g.) oraz ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 z ze zm. ; dalej jako u.o.s.o.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1484, obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 296), jak również regulacje zawarte w ustawie z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012r., poz. 1113 ze zm.).

Zgodnie z art. 85 u.s.g. nadzór nad wykonywaniem zadań gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Do tej pory pojęcie kryterium legalności było zwykle rozumiane przez doktrynę jednolicie. W węższym znaczeniu odnoszono je do aktu kontroli: ocena działalności komunalnej była dokonywana pod kątem jej zgodności z prawem. W szerszym znaczeniu natomiast kryterium to odnoszono również do aktu zastosowania środka nadzoru w tym sensie, iż prawo, po pierwsze, powinno obligować do zastosowania tego środka, jeśli ma on na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a po drugie, powinno określać sam środek nadzoru, organ, który może go zastosować, przypadki, w których może on być zastosowany, oraz ewentualnie tryb jego zastosowania. Przy czym prawo było rozumiane jedynie jako przepisy powszechnie obowiązujące.

Obecnie, stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na kryterium zgodności z prawem. Nie przewidziano tu żadnych wyjątków, a tym samym wykluczono możliwość opierania ingerencji nadzorczych na negatywnej ocenie celowości, gospodarności czy rzetelności jego działań, nawet w sferze wykonywania tzw. zadań zleconych administracji rządowej. Z Konstytucji wynika, że jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Samodzielność ta ponadto podlega ochronie sądowej (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).

Zakres swobody działania organów samorządowych w znacznej mierze zależy od stosowanych wobec nich mierników kontroli. Jeżeli mierniki te są sformułowane w sposób niedookreślony, wówczas samodzielność samorządu może być bardzo ograniczona. O intensywności nadzoru nad samorządem terytorialnym nie decyduje w zasadzie mało precyzyjny podział na zadania własne i zlecone. Decyduje o tym każdorazowo ustawodawca, przyznając organom nadzorczym określone środki prawne. Bez wątpienia kompetencje organów nadzoru nie mogą być ustalane w drodze daleko idącej wykładni, zwłaszcza rozszerzającej, ale muszą wynikać wprost z obowiązujących przepisów (patrz: Bogdan Dolnicki, komentarz do art. 85, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. Bogdana Dolnickiego, ABC 2010).

Zatem jeśli w myśl art. 85 u.s.g. nadzór nad wykonywaniem zadań gminy jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem - oznacza to, że tylko w wypadku braku takiej zgodności możliwe jest skorzystanie przez organ nadzoru z przysługujących mu uprawnień. Skorzystanie z tego uprawnienia ogranicza jeszcze ustawodawca w art. 91 ust. 4 u.s.g., gdyż przesłanka stwierdzenia nieważności uchwał organu gminy zachodzi jedynie wówczas, gdy organ nadzoru stwierdzi istotną sprzeczność z prawem (por.: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn .akt I SA/Rz 496/07, LEX nr 1005592).

Zgodnie z art. 80 ust. 4 i 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 80 ust. 2-3b oraz 90 ust. 1a i 2 - 3b ustawy o systemie oświaty oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Uchwały podejmowane na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.o.s.o. są aktami prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2w zw. z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zawierające przepisy generalne, powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który taki akt prawny ustanowił oraz stanowiące o obowiązkach lub uprawnieniach abstrakcyjnie określonych podmiotów – są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa. W piśmiennictwie podkreśla się, że akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, stanowionymi na podstawie stosunkowo szeroko określonej klauzuli konstytucyjnej umożliwiającej działanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94), ale bez wyraźnie zaznaczonego obowiązku "wykonywania ustaw". Brak wyraźnego wysłowienia przez ustrojodawcę funkcji wykonywania ustaw sprawia, że powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń. Jednak nie ma wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż normy wyższego rzędu określają przesłanki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Taka konstrukcja wynika z przyjętej w naszym porządku konstytucyjnym, a traktowanej jako podstawowy i kluczowy element koncepcji demokratycznego państwa prawa, zasady prymatu ustawy. Niemniej jednak konstytucyjne zróżnicowanie kształtu upoważnień do wydawania aktów prawa miejscowego i rozporządzeń wskazuje wyraźnie, że zakres swobody lokalnego prawodawcy jest znacznie szerszy niż organów wydających rozporządzenia. W odniesieniu do rozporządzeń przewidziano bowiem, że ich wydawanie następować może "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania", precyzując dalej, że takie "upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu" (art. 92 ust. 1 Konstytucji), w odniesieniu zaś do prawa miejscowego przewidziano tylko, że ich wydawanie ma następować "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 Konstytucji). Konstytucja nie wymaga zatem, by akty prawa miejscowego były stanowione "w celu wykonania ustawy" i na podstawie zawartego w niej "szczegółowego" upoważnienia, pozostawia więc lokalnemu prawodawcy stosunkowo dużą swobodę, nie oznacza to jednak, że prawodawstwo lokalne ma charakter samoistny (por. Dorota Dąbek, Prawo miejscowe, monografia, opubl. Oficyna 2007).

Stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.o.s.o. właściwym do ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który powinien określić w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W szczególności w myśl art. 90 ust. 2b u.o.s.o. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego – pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Wyżej wymienione dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki i jako przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3c i 3d u.o.s.o.).Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek (art. 80 ust. 3 e i art. 90 ust. 3e u.o.s.o.), z kolei organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z prowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek (art. 80 ust. 3g i art. 90 ust. 3g u.o.s.o.).

Wprowadzenie zakwestionowanych przez RIO zapisów dotyczących elementów, które mają być zawarte w comiesięcznej informacji beneficjentów - co wynika z treści uchylonej części uchwały - jest niczym innym jak elementem szeroko rozumianej weryfikacji i kontroli. Taki też był cel wprowadzenia stosownych zapisów. Zgodnie z art. 80 ust. 3g i art. 90 ust. 3g u.o.s.o., gmina w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki może przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek. Ustawodawca wychodzi z prawidłowego założenia, iż organ dotujący, tj. w tym przypadku Skarżąca, tylko dysponując takimi informacjami może dokonywać weryfikacji i kontroli mającej na celu ustalenie faktycznego miejsca pobierania nauki, okresu, w którym dana osoba była uczniem szkoły (przedszkola) oraz wieku osób pobierających naukę (co jest szczególnie istotne w przypadku przedszkoli ze względu na art. 14 pkt 1 i 2 u.o.s.o. - wychowaniem przedszkolnym objęte są dzieci w wieku 3 lat, w szczególnych przypadkach, dzieci, które ukończyły 2,5 roku).

W ocenie Sądu przekazywanie co miesiąc tych informacji jest tym samym elementem bieżącej kontroli przyznawanych dotacji (obok rozliczenia faktycznej liczby uczniów kontroli podlega również to, czy dotowany wykorzystuje środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d ustawy).

Sąd – rozpoznając niniejszą sprawę – podziela w tym względzie pogląd zawarty w wyroku WSA w Gdańsku z 21 marca 2012 r. (sygn. I SA/Gd 1321/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.gov.pl) z którego wynika, że prawo kontroli udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w ustawie o finansach publicznych zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli.

Skarżąca - korzystając z prerogatyw nadanych jej przez ustawodawcę - określiła warunki niezbędne do realizacji celu prawidłowości wykorzystania dotacji m.in. poprzez wprowadzenie zapisów odnoszących się do przekazywania przez dotowanych list uczniów. Zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi, jakimi jest dotacja na uczniów przedszkoli/szkół/placówek publicznych dla których organem prowadzącym jest osoba fizyczna lub osoba prawna niebędąca jednostką samorządu terytorialnego oraz na uczniów przedszkoli/szkół/placówek niepublicznych, jest przesłanką odpowiadającą zasadzie wyrażonej w ustawie o ochronie danych osobowych, w której dopuszcza się przetwarzanie danych osobowych, gdy jest to niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego - patrz art. 23 ust 1 pkt 4 tej ustawy.

Na marginesie należy wskazać, że w kontrolowanej uchwale RIO nie użyto przy tym - przywołanych dopiero w odpowiedzi na skargę - argumentów związanych z przepisami ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 139, poz. 814 ze zm.). Kolegium RIO nie powołało się na tą argumentację, uchylając w części uchwałę z dnia [...] grudnia 2015 r. Należy jednak stwierdzić, że argumentacja ta z przyczyn wskazanych wcześniej nie zmienia jednak oceny zaskarżonego aktu.

Rozpoznając zaś zarzut naruszenia przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, należy wskazać, iż jest on niezasadny.

Uchwała podjęta przez Skarżącą gminę w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym przedszkolom i innym formom wychowania przedszkolnego prowadzonym na terenie Gminy S. przez podmioty nienależące do sektora finansów publicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, stanowi prawo miejscowe, a w związku z tym podlegała ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa M.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP koniecznym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego, a zarazem warunkiem stosowania i przestrzegania uregulowań zawartych w akcie normatywnym jest ich ogłoszenie. Celem wprowadzenia tej regulacji była realizacja zasady, iż w demokratycznym państwie prawnym prawo jest jawne, a więc dostępne każdemu zainteresowanemu, co może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zostanie ono należycie ogłoszone. Zasady i tryb ogłoszenia aktów normatywnych, zgodnie z art. 88 ust. 2 Konstytucji RP, określa ustawa.

W interesującym nas zakresie, w art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych została wyrażona pewna ogólna zasada, w myśl której akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dniu od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (ust. 1). W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z wyjątkiem przepisów porządkowych (ust. 3), mogą wchodzić w życie w terminach krótszych niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (ust. 2).

Tym samym ustawodawca - ustalając termin wejścia aktu w życie - nie tylko określił minimalny okres, jaki powinien upłynąć od momentu ogłoszenia aktu normatywnego do momentu jego wejścia w życie (dwa tygodnie), ale także wprowadził de facto nakaz rozdzielenia dnia wejścia w życie od dnia ogłoszenia aktu normatywnego, co jest przejawem realizacji konstytucyjnej zasady stanowienia aktów normatywnych z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis.

Odnosząc to do realiów sprawy należy stwierdzić, że przedmiot uregulowania objęty uchwałą nie uzasadniał skrócenia czternastodniowego terminu do wejścia aktu w życie, jak też brak było podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodzi ważny interes państwa, który uzasadniałby natychmiastowe wejście w życie przedmiotowej uchwały. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że ust. 2 tego przepisu nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, ponieważ ze swej istoty akty te mają charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym. Zatem ważny interes państwa, o jakim mowa w tym przepisie nie może stanowić przesłanki, która uzasadniałaby wprowadzenie obowiązywania uchwały z mocą obowiązującą od dnia wskazanego w uchwale. Innymi słowy brak ustanowienia w przedmiotowej uchwale vacatio legis narusza prawo i stanowi przejaw nieprawidłowej legislacji, co niewątpliwie powinno być przedmiotem badania w ramach sprawowanego przez RIO nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

Wątpliwość dotyczy jednak też innej kwestii, a mianowicie, czy w zaistniałej sytuacji organ nadzorczy powinien był stwierdzić sprzeczność z prawem całego § 10 przedmiotowej uchwały i w związku z tym stwierdzić nieważność odnośnie całości tego paragrafu.

Zdaniem Sądu RIO miało podstawy do stwierdzenia nieważności tylko co do sformułowania "... z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016r.", w pozostałej bowiem części § 10 uchwały objętej postępowaniem nadzorczym był jak najbardziej prawidłowy.

Odnośnie zaś uchylenia części załącznika Nr 3 do uchwały zatytułowanego: Informacja miesięczna o aktualnej liczbie uczniów wg stanu na pierwszy dzień miesiąca ... roku - w zakresie wyrazów " ... D. " , Sąd stwierdza, że wskazanie w treści załącznika – zapewne omyłkowo - nazwy innej gminy, niż Skarżąca, nie powinno było zakończyć się stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części.

Zdaniem Sądu w zaistniałej sytuacji organ nadzorczy powinien był stwierdzić, iż doszło w tej części do nieistotnego naruszenia prawa i wówczas jedynie wskazać, że uchwała w tej części została wydana z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym).

Wobec stwierdzonych naruszeń, Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną uchwałę w części.

O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.