Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2052/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77 par. 1 i  art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Bogdan Wolski Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skarg J. R., M. G., F. G., M. G. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz skarżących: M. G., F. G. i M. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu opłaty oraz po 240 (dwieście czterdzieści) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. R. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz W. S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. R. i W. S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., którą na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279), dalej "dekret", odmówiono K. G., W. S. i J. R. - następcom prawnym S. i S. S. (pisownia nazwiska także "S."), dawnych właścicieli nieruchomości położonej w W., przy ulicy [...], oznaczonej nr hip. [...], przyznania prawa użytkowania wieczystego do części działki gruntu nr ewid. [...] z obrębu [...] o niewskazanej powierzchni.

Powołana decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Nieruchomość będąca przedmiotem sprawy, położona w W. przy dawnej ul. [...] (obecnie [...]), objęta została działaniem dekretu, w związku z czym z dniem 21 listopada 1945 r. przeszła na własność gminy W., a w 1950 roku, z chwilą likwidacji gmin - na własność Skarbu Państwa. Objęcie gruntu położonego w W. przy ul. [...] w posiadanie przez gminę W. nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1948 r., tj. z dniem wydania numeru Dziennika Urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie przez gminę W.

Dawni współwłaściciele hipoteczni S. i S. S. w dniu 21 maja 1948 r. złożyli w trybie art. 7 ust. 1 dekretu wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości hip. nr [...]. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1951 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło wnioskodawcom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.

Z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Związku Dzielnic Gmin W., co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1991 r. Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.) przedmiotowy grunt stał się własnością W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1951 r.

W tej sytuacji Prezydent W. będący organem właściwym do rozpoznania wniosku złożonego przez dawnych właścicieli ustalił, że obecnie prawa i roszczenia wynikające z dekretu przysługują K. G., W. S. oraz J. R. Prawa te zostały stwierdzone na podstawie prawomocnych postanowień wydanych w przedmiocie nabycia spadku po byłych właścicielach nieruchomości, które znajdują się w aktach administracyjnych. Organ ustalił także, iż w trakcie działań wojennych budynek usytuowany przy ul. [...], jak również budynki sąsiednie, został zniszczony. Na przedmiotowym gruncie wybudowano w latach 50-tych XX w., z przekroczeniem granic nieruchomości hipotecznych, budynek [...]. Budynek ten znajdujący się obecnie przy [...] jest siedzibą [...]. Natomiast grunt będący przedmiotem niniejszej decyzji znajduje się pod [...] częścią budynku ([...]) i stanowi obecnie część działki nr [...], obręb [...], o powierzchni [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Organ zwrócił uwagę, że istniejący na przedmiotowym gruncie budynek został wzniesiony w latach powojennych, a zatem nie spełnia on warunków art. 5 dekretu, zgodnie z którym budynki pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli o ile istniały na gruncie w dniu wejścia w życie dekretu. Dekret nie zawiera natomiast uregulowań odnoszących się do budynków wybudowanych po jego wejściu w życie.

Prezydent W., powołując się na art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) wskazał, że oddanie w użytkowanie wieczyste zabudowanej nieruchomości gruntowej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń, przy czym sprzedawane budynki muszą w całości znajdować się na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste. W przypadku, gdy budynki znajdujące się na gruncie wykraczają poza granice gruntu, który ma zostać oddany w użytkowanie wieczyste, musi istnieć możliwość wydzielenia z takich budynków samodzielnego obiektu budowlanego w granicach mającego powstać prawa użytkowania wieczystego. Organ wskazał na treść § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), z którego wynika, że części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przykrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki, a także na treść § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268 poz. 2663), zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego, usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przykrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przykrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części, które mają własne wejścia i są wyposażone w odrębne instalacje. Brak takich ścian w części budynku znajdującej się na gruncie, który ma zostać oddany w użytkowanie wieczyste powoduje niemożność dokonania podziału budynku, a w konsekwencji niemożność ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu pod tą częścią budynku.

Organ zwrócił również uwagę na podobną do uregulowań cyt. rozporządzeń treść art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami podkreślając, że gdy nieruchomość przejęta w trybie dekretu [...] została zabudowana przez inne podmioty niż były właściciel gruntu, rozstrzygnięcie w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu musi łączyć się z zasadą superficies solo cedit. Wynika z tego, że ustanawiając prawo użytkowania wieczystego na podstawie dekretu, należy mieć na względzie obowiązujące przepisy regulujące prawo użytkowania wieczystego i prawo własności. Powołując się zaś na rzuty architektoniczno - budowlane kondygnacji części budynku [...] Prezydent W. wskazał, że w budynku [...] w miejscu przecinania się ścian przez granice nieruchomości hip. [...] nie ma pełnych ścian oddzielenia przeciwpożarowego, o których mowa w cyt. rozporządzeniach i ustawie o gospodarce nieruchomościami, a zatem jakikolwiek podział [...] w granicach dawnej nieruchomości hipotecznej hip.[...] nie jest możliwy, ponieważ stanowiłoby to naruszenie omawianych przepisów, a przede wszystkim art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ ustalił również, że przedmiotowa nieruchomość została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego otoczenia [...] przez Radę W. - uchwała z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. Zgodnie z planem część przedmiotowej nieruchomości znajduje się w strefie oznaczonej symbolem [...] – [...], dla których ustala się jako przeznaczenie podstawowe usługi z zakresu [...]. Pozostała część dawnej nieruchomości hipotecznej [...], znajduje się w strefie oznaczonej symbolem [...] - tereny przeznaczone dla [...]. Organ podkreślił przy tym, że [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2007 r., nr rej. [...] został wpisany do rejestru zabytków. Budynek, a w szczególności jego architektura, wystrój wnętrz i stałe wyposażenie objęto ścisłą ochroną konserwatorską. W ocenie organu, wobec postanowień planu miejscowego oraz braku możliwości podziału w odniesieniu do zabudowanej części w granicach dawnej nieruchomości hipotecznej hip. [...] - nie jest obecnie możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy dawnej ul. [...].

J. R. i W. S. wnieśli odwołanie od decyzji Prezydenta W. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

W. S. w uzasadnieniu swego odwołania wskazał, że istnieje możliwość ustanowienia współwłasności w częściach ułamkowych w prawie użytkowania wieczystego, w której każdemu współwłaścicielowi przysługuje udział w prawie własności, także określony ułamkiem. Podniósł, że organ nie rozważył możliwości ustanowienia udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu i przeniesienia udziału w prawie własności budynku. Podkreślił, że przeznaczenie gruntu w planie nie jest przesłanką odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, czy udziału w tym prawie, gdyż orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na to, że nawet przeznaczenie gruntu na cele użyteczności publicznej nie wyłącza możliwości przyznania dawnym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu.

J. R. w uzasadnieniu wniesionego przez siebie odwołania zarzucił, że organ nie dokonał rzeczywistych ustaleń co do możliwości podziału budynku istniejącego na gruncie. Podniósł, że spadkobiercy dawnych właścicieli nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji zabudowy gruntu bez ich zgody, a rzekomy brak możliwości podziału budynku nie jest samoistną przyczyną odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przewidzianego przez dekret. Skarżący wskazał, że funkcje przewidziane w planie dla nieruchomości mogą być z całą pewnością realizowane przez spadkobierców byłych właścicieli, a przeznaczenie gruntu na cele użyteczności publicznej nie wyłącza możliwości przyznania prawa do tego gruntu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało, że przeszkodą w uwzględnieniu wniosku jest okoliczność, że grunt w części obejmującej dawną nieruchomość hipoteczną nr [...] zabudowany fragmentem [...], który jest obiektem budowlanym niemożliwym do podzielenia. Grunt nieruchomości przy dawnej ul. [...] po zakończeniu działań wojennych nie był zabudowany, nie można bowiem utożsamiać pozostałości murów, jakich istnienie stwierdzono na tym gruncie po wojnie z zabudową gruntu obiektem budowlanym. Natomiast zabudowa przedmiotowego gruntu [...] nastąpiła w latach 50-tych XX w. z przekroczeniem granic hipotecznych i mieszczą się tam [...]. Dawna działka hipoteczna znajduje się pod częścią [...] będącą [...].

Kolegium podkreśliło, że oddanie gruntu zabudowanego w użytkowanie wieczyste może nastąpić tylko łącznie ze sprzedażą znajdującego się na nim budynku, który w całości musi być zlokalizowany na tym gruncie. Jeśli budynki wykraczają poza granice tego gruntu, to musi istnieć możliwość wydzielenia z nich samodzielnego obiektu w granicach prawa użytkowania wieczystego i to w taki sposób, aby spełnione były wymogi określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. [...] nie może zostać wyodrębniony z [...], ponieważ nie ma w nim ścian oddzielenia przeciwpożarowego, zaś granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu nie przebiegają wzdłuż pionowych płaszczyzn tworzonych przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku. Ściany takie powinny wyraźnie dzielić budynek na dwie odrębne części wyposażone w odrębne instalacje i z własnymi wejściami. Dla terenu przedmiotowej nieruchomości istnieje miejscowy plan zagospodarowania otoczenia [...] uchwalony uchwałą Rady W. nr [...] z [...] marca 2006 r. W myśl ustaleń tego planu część nieruchomości znajduje się w strefie [...] czyli [...], zaś część w strefie oznaczonej symbolem [...], czyli terenów przeznaczonych dla [...]. [...] został decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2007 r. nr rej. [...] wpisany do rejestru zabytków, co skutkuje objęciem budynku ścisłą ochroną konserwatorską. Organ wskazał, że zgodnie z § 8 planu zagospodarowania przestrzennego objęcie [...] ochroną przez zachowanie istniejących podziałów, detali architektonicznych, materiałów elewacyjnych i kolorystyki, objęcie pełną ochroną wystroju architektonicznego i wyposażenia wnętrz, także stoi na przeszkodzie do dokonania jakiegokolwiek podziału tego obiektu w celu [...] z uwagi na sposób korzystania z tych terenów. W tej strefie obowiązuje zakaz sytuowania obiektów kubaturowych związanych trwale z gruntem, zakaz lokalizacji obiektów substandardowych kolidujących z otaczającą zabudową, a dopuszcza się jedynie sytuowanie obiektów niekubaturowych, niezwiązanych trwale z gruntem.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. K. G., W. S. i J. R. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

J. R. zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6 i 7 oraz 77 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. przez brak należytej analizy treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, niewyjaśnienie całości sprawy, niezebranie kompletnego materiału dowodowego i nierozważenie zarzutów zawartych w odwołaniu, a także naruszenie prawa materialnego w postaci art. 7 dekretu przez utrzymanie w mocy decyzji odmownej opartej na przesłankach nieprzewidzianych treścią dekretu. Wnosił o uchylenie obu decyzji. W uzasadnieniu skargi J. R. podniósł, że rzekomy brak możliwości podziału budynku położonego na przedmiotowej działce nie jest samoistną przyczyną odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, która byłaby przewidziana przez dekret [...]. Skarżący podkreślił, że budzi jego sprzeciw rzekoma niemożność pogodzenia korzystania z nieruchomości przez byłych właścicieli z jej przeznaczeniem wedle treści planu miejscowego z dnia [...] marca 2006 r. Zarzucił, iż organ pierwszej instancji nie podjął nawet próby ustalenia, jakie są zamiary stron co do przedmiotowego gruntu, jak ewentualnie zamierzają korzystać z gruntu w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego.

K. G. oraz W. S. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 31 ustawy o gospodarce ruchomościami przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wobec braku możliwości fizycznego podziału budynku nie jest możliwe ustanowienie udziału we własności budynku z równoczesnym ustanowieniem użytkowania wieczystego gruntu, a także naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu przez przyjęcie, że przeznaczenie gruntu w planie gospodarowania przestrzennego jako terenu oznaczonego symbolem [...] - terenu [...] wyłącza możliwość ustanowienia udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu i przeniesienia udziału w prawie własności budynku Zarzucili ponadto błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w 1951 roku przedmiotowy grunt był niezabudowany. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po połączeniu wszystkich trzech skarg celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 476/09 oddalił skargi K. G., W. S. i J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania (obecnie z planem zagospodarowania przestrzennego). Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że dopuszczalne jest wydanie odmownej decyzji tylko w przypadku, gdy zostanie niezbicie wykazane, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie można pogodzić z jego przeznaczeniem ustalonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek do przyznania tego prawa (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1482/00, LEX nr 81770).

Sąd podkreślił, że przedmiotem przejęcia na rzecz W. na podstawie przepisów dekretu były grunty; budynki znajdujące się na tych gruntach pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Dopiero w razie odmowy ustanowienia na rzecz byłego właściciela lub jego następców prawnych prawa własności czasowej, budynki wzniesione na gruncie przechodziły na własność gminy, która zobowiązana była do wypłaty odpowiedniego odszkodowania (art. 8 dekretu). Ustanowienie własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) na nieruchomościach, które zabudowane zostały przez byłych właścicieli, nie jest sprzeczne z obecnie obowiązującymi przepisami regulującymi prawo użytkowania wieczystego i prawo własności. Użytkownik wieczysty pozostaje bowiem właścicielem naniesień, które dokonane były na gruncie przed odjęciem jemu lub jego poprzednikom prawnym prawa własności gruntu. Sytuacja kształtuje się odmiennie w przypadku, gdy nieruchomość przejęta w trybie omawianego dekretu została zabudowana przez inne podmioty, niż były właściciel gruntu. Rozstrzygnięcie musi łączyć się wówczas, zgodnie z zasadą superficies solo cedit (art. 47 § 1 w związku z art. 48 k.c.) z koniecznością przeniesienia własności naniesień (budynków).

Według utrwalonego orzecznictwa nie jest możliwe przeniesienie własności lub ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego bez przeniesienia własności znajdujących się na gruncie zabudowań. Jak słusznie wskazał organ administracji publicznej, sprzedawane budynki muszą w całości znajdować się na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste. Jeśli budynki wykraczają poza granice gruntu, musi istnieć możliwość wydzielenia z nich samodzielnego obiektu budowlanego w granicach mającego powstać prawa użytkowania wieczystego. Podział budynku musi odpowiadać warunkom określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak ustalił organ, co znalazło potwierdzenie w materiale dowodowym akt administracyjnych, w miejscu przecinania się ścian przez granice nieruchomości hip. [...] nie ma pełnych ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast stosownie do art. 93 ust. 3b tej ustawy jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przykrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przykrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. Jak ustalił organ, [...] nie może zostać wyodrębniony z [...], ponieważ nie ma w nim ścian oddzielenia przeciwpożarowego, zaś granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu nie przebiegają wzdłuż pionowych płaszczyzn tworzonych przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku. Ściany takie powinny wyraźnie dzielić budynek na dwie odrębne części wyposażone w odrębne instalacje i z własnymi wejściami. Ponadto [...] został decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2007 r. nr rej. [...] wpisany do rejestru zabytków, co skutkuje objęciem budynku ścisłą ochroną konserwatorską. Zgodnie z § 8 planu zagospodarowania przestrzennego objęcie [...] ochroną przez zachowanie istniejących podziałów, detali architektonicznych, materiałów elewacyjnych i kolorystyki, objęcie pełną ochroną wystroju architektonicznego i wyposażenia wnętrz, także stoi na przeszkodzie do dokonania jakiegokolwiek podziału tego obiektu w celu realizacji wniosku dekretowego. Dla terenu przedmiotowej nieruchomości istnieje miejscowy plan zagospodarowania otoczenia [...] uchwalony uchwałą Rady W. nr [...] z [...] marca 2006 r. W myśl ustaleń tego planu część nieruchomości znajduje się w strefie [...] czyli [...], zaś część w strefie oznaczonej symbolem [...], czyli terenów przeznaczonych dla [...]. Przedmiotowa działka gruntu usytuowana jest częściowo pod [...], konkretnie pod [...] usytuowany na [...]. Tak więc jak ustalił organ, ustanowienie prawa do gruntu pod [...] nie jest także możliwe z uwagi na sposób korzystania z tych terenów.

W ocenie Sądu, stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego zasługuje na zaakceptowanie, gdyż odnosi się do przesłanek z art. 7 dekretu. Dopuszczalne jest wydanie odmownej decyzji tylko w przypadku, gdy zostanie wykazane, że korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie można pogodzić z jego przeznaczeniem ustalonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji publicznej wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, że korzystanie z działki gruntu będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem ustalonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Teren przeznaczony dla [...] nie może zostać oddany w użytkowanie wieczyste z uwagi na sposób korzystania z tego terenu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. R., K. G. i W. S., reprezentowani przez adwokata, wnieśli skargę kasacyjną. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przez powtórzenie za organem administracyjnym błędnej wykładni przepisu art. 7 ust. 2 dekretu, a w konsekwencji niedokonanie kontroli wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji pod względem zgodności z prawem,

b) art. 7 ust. 2 dekretu przez błędną wykładnię tego przepisu, co skutkowało akceptacją legalności decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie przesłanek nieznanych powołanemu dekretowi;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego przez organy administracji materiału dowodowego,

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie lakonicznego, ogólnego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, brak stosownych ocen prawnych, a nadto zaniechanie wykazania przyczyn, dla których zarzuty zawarte w skargach nie zasługują na uwzględnienie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej winien dokonać pełnej wykładni przepisów dekretu i ocenić, czy rzeczywiście istnieją podstawy do wydania decyzji odmownej. Zdaniem skarżących, nie sposób przyjąć, że istnieją przewidziane dekretem przesłanki do nieuwzględnienia złożonego wniosku. Regulacja zawarta w art. 7 ust. 2 dekretu, będąca wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie pozwala gminie na swobodne podejmowanie decyzji. Gmina jest bowiem zobligowana uwzględnić wniosek, a z obowiązku tego gmina może zwolnić się tylko w ściśle określonych przypadkach. W decyzjach o charakterze nacjonalizacyjnym wymagana jest wykładnia literalna, niedopuszczalna zaś jest wykładnia rozszerzająca. Powyższy pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy (wyrok SN z dnia 8.05.1992 r. III ARN 23/92, OSP 1993 r. nr 3, poz. 47) został powszechnie zaakceptowany i stanowi istotny element kształtujący obowiązującą wykładnię przepisów prawa o charakterze nacjonalizacyjnym, w tym również dekretu warszawskiego. Akceptacja, przez Sąd I instancji przeciwnego poglądu, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Badanie kontroli legalności decyzji wydanej w przedmiocie wniosku dekretowego musi opierać się na założeniu, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej na podstawie przesłanek nieznanych dekretowi.

Skarżący kasacyjnie podnieśli, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Sąd ponadto bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. ustalony na podstawie akt stan sprawy sąd administracyjny powinien przedstawić w uzasadnieniu wyroku wraz z innymi elementami uzasadnienia wskazanymi w treści powołanego przepisu. Powyższe oznacza, że sąd rozpoznając sprawę nie może pomijać części akt sprawy oraz dokonywać wybiórczych ustaleń i rozważań. A z takimi mamy do czynienia w kwestiach związanych z przesłankami ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie dekretu, możliwości dokonania stosownego podziału budynku w wyniku wybudowania wymaganej przepisami prawa budowlanego ścian pożarowych, czy interpretacji planu zagospodarowania przestrzennego i oceny możliwości pogodzenia dalszego korzystania z przedmiotowej działki przez spadkobierców poprzednich właścicieli. Dodatkowo uzasadnienie Sądu pierwszej instancji jest zbyt lakoniczne, zbyt ogólne, posługujące się powtórzeniami sformułowań pochodzących z decyzji organów administracji i wewnętrznie sprzeczne. Niewyjaśnienie w uzasadnieniu wątpliwości wynikających z przyjętej oceny prawnej oraz negujących ją okoliczności sprawy uniemożliwiają pełną weryfikację rozstrzygnięcia Sądu oraz jego podstaw. Z uwagi na powołaną ogólność i brak dokonania własnych, samodzielnych ocen uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie daje wystarczającego obrazu przyczyn, dla których Sąd nie podzielił argumentów i zarzutów zawartych w skargach.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1364/09 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 476/09 i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Za uzasadnione uznał zarzucane zaskarżonemu wyrokowi uchybienia procesowe sprowadzające się do wydania go z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego przez organy administracji materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz do uzasadnienia wyroku w sposób niespełniający wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 P.p.s.a. regułą wynikającą z podstawowych założeń w zakresie funkcji sądownictwa administracyjnego oraz kompetencji sądów administracyjnych jest to, że sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. W ramach sprawowanej kontroli Sąd obowiązany jest zbadać, czy materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji jest adekwatny do zakresu przedmiotowego sprawy, czy nie zawiera luk, a także czy postępowanie dowodowe nie wykracza poza granice danej sprawy. W przypadku, gdy zachodzi konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie sąd, zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a, może przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające z dokumentów.

W niniejszej sprawie – zdaniem NSA - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wykonał sądowej kontroli zaskarżonej decyzji w sposób zgodny z przytoczonymi wyżej regułami.

Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne złożony został w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, a jego przedmiotem jest ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości oznaczonej w dniu wejścia w życie dekretu jako nieruchomość o nr hip. [...]. Wniosek powyższy podlega rozpoznaniu na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, zgodnie z którym gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela (jego następców prawnych) daje się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania. Wynika z tego konieczność dokonania, w sposób nie nasuwający żadnych wątpliwości, ustaleń co do: położenia nieruchomości objętej wnioskiem, jej powierzchni, obecnego sposobu zagospodarowania poszczególnych jej części oraz oceny możliwości korzystania z nieruchomości przez następców prawnych poprzednich właścicieli w sposób zgodny z jej przeznaczeniem według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Akceptując rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, że przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji ustalenia co do stanu faktycznego sprawy nie są jednoznaczne. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., następcom prawnym dawnych właścicieli: K. G., W. S. i J. R. odmówiono przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W., przy ulicy [...], oznaczonej nr hip. [...], do części działki gruntu nr ewid. [...] z obrębu [...] o niewskazanej powierzchni. Jednak nie tylko brak określenia powierzchni gruntu objętego żądaniem wniosku utrudnił identyfikację przedmiotu sprawy. Rozbieżne są także ustalenia faktyczne co do położenia dawnej działki hipotecznej w obecnej strukturze obszaru [...]. Prezydent W. w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. podał, iż "(...) grunt będący przedmiotem niniejszej decyzji znajduje się pod [...] częścią budynku ([...]) i stanowi obecnie część działki nr [...] obręb [...] o powierzchni [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].". Dalej (s. 6), omawiając sposób zagospodarowania przestrzennego obszaru według planu miejscowego podaje: "Pozostała część dawnej nieruchomości hipotecznej [...] znajduje się w strefie oznaczonej symbolem [...] – tereny przeznaczone dla [...]." Powyższe ustalenia w całości przytoczyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podaje, nie wskazując źródła swoich ustaleń, że "Przedmiotowa działka usytuowana jest częściowo pod [...], konkretnie pod [...] oraz częściowo na [...] przylegającym do [...]. W tym miejscu znajduje się wejście do [...].". Z powyższych informacji nie wynika w sposób jednoznaczny, ani powierzchnia gruntu objętego żądaniem wniosku dawnych właścicieli, ani jej położenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podał za organami, że przedmiotowa działka stanowi część działki nr [...] obręb [...] o pow. [...] m2 , dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], gdy tymczasem z wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej wynika, że działka nr [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] posiada powierzchnię [...] m2.

Z przedstawionych ustaleń nie wynika zatem w sposób jednoznaczny, czy cała dawna działka hipoteczna nr [...] jest położona pod [...], czy istnieje także inna jej część ("pozostała część" jak podają organy administracji) znajdująca się poza granicami budynku [...]. Wątpliwości te pogłębiają znajdujące się w aktach administracyjnych: odbitka planu budynku [...] i jego otoczenia z zaznaczoną powierzchnią na żółto (zielono) (k. 45) oraz na poprzedzającej karcie odbitka mapy z zaznaczonymi czerwoną linią granicami obszaru. Brak opisów tych dokumentów, a przede wszystkim brak odniesienia się do nich w uzasadnieniach decyzji obu instancji nie pozwala na zidentyfikowanie dawnej działki hipotecznej nr [...] co do jej obszaru oraz położenia. Brak jednoznacznych ustaleń w tych kwestiach, które w świetle przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu mają znaczenie dla oceny skuteczności wniosku, może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istotnym uchybieniem postępowania sądowoadministracyjnego, mieszczącego się w granicach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a, było niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji i zaaprobowane w całości przez Kolegium, wykracza poza zakres sprawy wszczętej wnioskiem z 21 maja 1948 roku. Zakres sprawy administracyjnej oraz granice postępowania wyjaśniającego wyznacza w tym przypadku treść przepisów dekretu, a w szczególności art. 7 ust. 1 i 2. Nie mieści się w granicach rozstrzygania decyzją administracyjną, na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, sprawa o przeniesienie własności budynku (bądź jego części) położonego na gruncie objętym wnioskiem dekretowym. W dotychczasowym orzecznictwie niejednokrotnie wyrażano stanowisko, że przesłanki rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 wyczerpująco zostały uregulowane w dekrecie i nie ma potrzeby sięgać do odrębnych przepisów dotyczących gospodarki nieruchomościami. W uchwale Składu 5 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) przyjęto, że z żadnych przepisów nie wynika, aby całość zagadnień regulowanych dekretem objęta była przepisami wymienionej ustawy. Powołana uchwała rozstrzygała kwestię właściwości organów do wydawania decyzji w sprawach wniosków wniesionych w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, jednak w jej uzasadnieniu zawarte zostały również istotne uwagi w przedmiocie kwestii prawnych, jakie powinny być brane pod uwagę przy rozpoznawaniu tych wniosków, a także co do stosowanych w tym zakresie przepisów materialnoprawnych. W szczególności w uchwale stwierdzono, że przepisy dekretu z dnia 25 października 1945 r. są wystarczającą materialnoprawną podstawą decyzji rozstrzygających sprawy z wniosków zgłoszonych na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu. Przy załatwianiu tych wniosków nie mają zastosowania przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z czym nie można przenosić na płaszczyznę dekretu uregulowań tej ustawy dotyczących trybu oddawania gruntów w użytkowanie wieczyste. Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela uznając go za aktualny także na gruncie obowiązującej obecnie ustawy z dnia 19 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Skoro więc wystarczającą materialnoprawną podstawę decyzji rozstrzygających w sprawach z wniosków zgłoszonych na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu stanowią przepisy tego dekretu, to przy załatwianiu tych spraw nie mają zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami o podziałach nieruchomości, w tym szczegółowe przepisy wykonawcze określające techniczne uwarunkowania podziału nieruchomości budynkowych. Tymczasem te właśnie przepisy przesądziły o wyniku rozpoznania wniosku zgłoszonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu.

Drugim argumentem odmownego załatwienia wniosku dekretowego była w ocenie orzekających w sprawie organów oraz Sądu pierwszej instancji niemożność zachowania wymagań zasady superficies solo cedit określonej w art. art. 47 § 1 K.c. z powodu braku technicznych możliwości podziału budynku [...]. Jak bowiem stwierdzono, rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego wniosku musi się łączyć z przeniesieniem własności naniesień (budynków). W tej kwestii należy wskazać, że w art. 7 ust. 3 dekretu postanowiono, iż gmina "określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta". Zwrócono na to również uwagę w powołanej uchwale Składu 5 Sędziów NSA z dnia 11 grudnia 1995 r. wskazując, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, a zatem przepisy Kodeksu cywilnego powinny służyć do określania warunków zawarcia umowy ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego. Należy także wziąć pod uwagę, że określenie przez gminę warunków zawarcia umowy ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego dotyczy tylko przypadków, w których następuje uwzględnienie wniosku dekretowego. Zagadnienia związane z warunkami umowy ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego, w tym z przeniesieniem własności budynku położonego na gruncie, nie stanowią okoliczności mogących przesądzić o braku prawnych podstaw do uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 580/06 (niepublik.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że konstrukcja przepisów dekretu nie przewidywała orzekania o własności budynku. W decyzji dotyczącej przyznania prawa użytkowania wieczystego, wydawanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu nie można zatem orzekać o przeniesieniu własności budynku, bowiem właściwą drogą w tym względzie jest droga cywilnoprawna. Stąd też dwustopniowy tryb regulacji w tych sprawach: najpierw decyzja administracyjna, a następnie umowa cywilnoprawna. Rozważania w kwestii podziału [...] dla ew. wydzielenia jego części mogącej stanowić odrębny przedmiot własności były więc w postępowaniu administracyjnym kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji bezprzedmiotowe, gdyż organ gminy nie miał żadnych podstaw do tego, by w decyzji wydawanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu dokonać przeniesienia własności budynku bądź jego części. Mogłoby się wydawać, że wadliwy sposób prowadzonego w tej sprawie postępowania wyjaśniającego jest skutkiem przyjęcia przez organy administracji jak i przez Sąd, że poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu dochodzi do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Jest jednak poza wszelkim sporem, że aby zaistniał skutek prawny ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, także w trybie dekretu [...], musi dojść do zawarcia umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste zgodnie z art. 234 K.c. (por. np.: postanowienie SN z 30.11.2006 r. I CSK 293/06, także powołana wcześniej uchwała Składu 5 Sędziów NSA z dnia 11 grudnia 1995 r. VI SA 9/95, uchwała Składu 5 Sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r. OPK 11/00 (ONSA 2001/2/60), wyrok NSA z dnia 5 marca 2007 r. I OSK 580/06).

Powyższe uzasadnia wniosek, że Sąd I instancji nie dokonał niezbędnej analizy akt postępowania administracyjnego i nie wyciągnął z tego stosownych wniosków co do prawidłowości ustaleń postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, nie dostrzegając przez to, iż zaskarżona decyzja oparta została na niejednoznacznych i nie znajdujących potwierdzenia w aktach sprawy ustaleniach faktycznych oraz na negatywnych przesłankach wywiedzionych z uregulowań nie dotyczących przedmiotu rozpoznawanej sprawy. Uzasadnia to zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a.

Za trafny należy uznać również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który ustanawia jednoznacznie brzmiące wymogi co do uzasadnienia wyroku, w zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, które obejmuje przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji rozpoznający sprawę, jak również ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Uznanie przez sąd tych ustaleń za prawidłowe oznacza bowiem, że stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym jest stanem faktycznym przyjętym przez sąd i wobec tego stanowi on podstawę subsumcji, czyli zastosowania do tego stanu faktycznego odpowiedniego przepisu prawa materialnego. Z tej przyczyny uzasadnienie wyroku powinno wyraźnie wskazywać, które ustalenia stanu faktycznego zostały przyjęte przez sąd oraz w jakim materiale dowodowym znajdują one oparcie. Drugim koniecznym elementem uzasadnienia wyroku jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Nie wystarczy powołanie odpowiedniego przepisu prawa oraz przytoczenie jego treści; w uzasadnieniu wyroku powinno znaleźć się wyjaśnienie znaczenia tego przepisu w rozstrzyganej sprawie. Nawet podzielenie stanowiska organu administracji nie zwalnia sądu od wyjaśnienia własnego stanowiska co do oceny prawnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt FSK 403/05 (Lex Polonica nr 1074640).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku powyższych wymogów nie spełniało, zdaniem NSA. Ograniczało się bowiem do opisu toku postępowania administracyjnego w sprawie i ustaleń faktycznych dokonanych w jego toku, przytoczenia treści art. 7 dekretu oraz stwierdzenia prawidłowości stanowiska organów administracji w kwestii braku możliwości podziału [...] w celu wydzielenia jego części mogącej być przedmiotem odrębnej własności, a także do końcowego wniosku akceptującego stanowisko zajęte przez organy administracji, które – jak ocenił Sąd – "odnosi się do przesłanek dekretu". Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, w uzasadnieniu wyroku brak jest oceny prawnej co do prawidłowości zastosowania art. 7 ust. 2 dekretu, który stanowi wyłączną materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku złożonego przez dawnych właścicieli. W szczególności Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonał oceny istnienia bądź nieistnienia przesłanki określonej w art. 7 ust. 2 dekretu odnoszącej się do możliwości korzystania z nieruchomości przez spadkobierców poprzedniego właściciela zgodnie z jej przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego. Lakoniczna ocena: "Tak więc jak ustalił organ ustanowienie prawa do gruntu pod [...] nie jest także możliwe z uwagi na sposób korzystania z tych terenów" nie oznacza oceny wniosku z punktu widzenia przesłanki z art. 7 dekretu. Ocena ta odniesiona została do bliżej nieoznaczonej części nieruchomości, którą Sąd określił jako: "wejście do [...] usytuowany na [...]", nie wskazując ani usytuowania tego obszaru, ani jego powierzchni i nie powołując się na jakąkolwiek dokumentację potwierdzającą te ustalenia.

Z przedstawionych względów NSA uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe były uzasadnione, co przesądziło o tym, że skarga kasacyjna została uwzględniona. Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchybień proceduralnych w zasadniczej części odnoszących się do ustaleń co do stanu faktycznego sprawy powoduje, że przedwczesna jest ocena zastosowania przepisów prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji. Tylko bowiem nie budzące wątpliwości ustalenia co do stanu faktycznego, przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, pozwalają na dokonanie oceny prawidłowości subsumcji norm materialnych mających zastosowanie w sprawie.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie, dla porządku, zauważyć należy, że już w trakcie postępowania kasacyjnego zmarła skarżąca K. G. (w dniu [...] stycznia 2010 r.), a w jej miejsce wstąpili spadkobiercy: M., F. i M. G. (akt poświadczenia dziedziczenia - k. 85-86).

Gdy zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, na skutek orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 P.p.s.a., a tak jest w niniejszej sprawie, znajduje zastosowanie art. 190 P.p.s.a. W takim wypadku sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji w poprzednim postępowaniu art. 133 § 1 P.p.s.a. stwierdził, że polegał on między innymi na akceptacji niejednoznacznych ustaleń, co do stanu faktycznego sprawy w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Nie ustalono bowiem, jaką powierzchnię miała dawna nieruchomość położona w W., przy ulicy [...], oznaczona nr hip. [...]. Organy administracji stwierdziły, a za nimi również Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przedmiotowa działka stanowi część działki nr [...] obręb [...] o pow. [...] m2 , dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], gdy tymczasem z wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej wynika, że działka nr [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] posiada powierzchnię [...]m2 . Ponadto, rozbieżne są ustalenia faktyczne co do położenia dawnej działki hipotecznej w obecnej strukturze obszaru [...]. Z przedstawionych ustaleń nie wynika w sposób jednoznaczny, czy cała dawna działka hipoteczna nr [...] jest położona pod [...], czy istnieje także inna jej część ("pozostała część" jak podają organy administracji) znajdująca się poza granicami budynku [...]. Wątpliwości te pogłębiają znajdujące się w aktach administracyjnych: odbitka planu budynku [...] i jego otoczenia z zaznaczoną powierzchnią na żółto (zielono) (k. 45) oraz na poprzedzającej karcie odbitka mapy z zaznaczonymi czerwoną linią granicami obszaru. Brak opisów tych dokumentów, a przede wszystkim brak odniesienia się do nich w uzasadnieniach decyzji obu instancji nie pozwala na zidentyfikowanie dawnej działki hipotecznej nr [...] co do jej obszaru oraz położenia. Brak jednoznacznych ustaleń w tych kwestiach, które w świetle przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu mają znaczenie dla oceny skuteczności wniosku, może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istotnym uchybieniem postępowania sądowoadministracyjnego, mieszczącym się także w granicach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a, było niedostrzeżenie, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji i zaaprobowane w całości przez Kolegium, wykracza poza zakres sprawy wszczętej wnioskiem z 21 maja 1948 roku. Zakres sprawy administracyjnej oraz granice postępowania wyjaśniającego wyznacza w tym przypadku treść przepisów dekretu, a w szczególności art. 7 ust. 1 i 2. Mamy tu więc do czynienia również z wykładnią art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Wynika z niej, że nie mieści się w granicach rozstrzygania decyzją administracyjną, na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, sprawa o przeniesienie własności budynku (bądź jego części) położonego na gruncie objętym wnioskiem dekretowym. Przepisy dekretu z dnia 25 października 1945 r. są wystarczającą materialnoprawną podstawą decyzji rozstrzygających sprawy z wniosków zgłoszonych na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu. Przy załatwianiu tych wniosków nie mają zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym nie można przenosić na płaszczyznę dekretu uregulowań tej ustawy dotyczących trybu oddawania gruntów w użytkowanie wieczyste. Zdaniem NSA użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, a zatem przepisy Kodeksu cywilnego powinny służyć do określania warunków zawarcia umowy ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego, zawieranej po wydaniu decyzji. Należy także wziąć pod uwagę, że określenie przez gminę warunków zawarcia umowy ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego dotyczy tylko przypadków, w których następuje uwzględnienie wniosku dekretowego. Zagadnienia związane z warunkami umowy ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego, w tym z przeniesieniem własności budynku położonego na gruncie, nie stanowią okoliczności mogących przesądzić o braku prawnych podstaw do uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu.

Przesądzające będą więc ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, w kontekście możliwości pogodzenia ustaleń wynikających z planu z korzystaniem z nieruchomości przez następców prawnych dawnych właścicieli.

Zanim jednak takiej oceny organ dokona, musi najpierw ustalić powierzchnię dawnej nieruchomości i jej precyzyjne położenie względem obecnej struktury obszaru [...], z uwzględnieniem uwag poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przy ocenie przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu organ rozważy również, co było podnoszone zarówno w odwołaniu od decyzji Prezydenta W., jak i w skardze do WSA, czy możliwe będzie w stanie faktycznym ustalonym na nowo przez organ, ustanowienie użytkowania wieczystego w udziale na rzecz skarżących wraz z przeniesieniem udziału we własności budynku, o ile byłoby to konieczne. Takiej oceny nie może bowiem dokonać Wojewódzki Sąd Administracyjny, z dwóch powodów. Jak podniesiono wcześniej, nie jest ustalony poprawnie i jednoznacznie stan faktyczny w sprawie, a ponadto sąd administracyjny kontroluje działalność organów administracji (art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a.), a nie rozstrzyga o istocie sprawy administracyjnej.

W tej sytuacji uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.