Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3263/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy PoPPSA
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozpoznania sprawy w trybie art. 179a ppsa 1. uchyla zaskarżony wyrok z dnia 26 lutego 2019 r. o sygn. akt IV SA/Wa 3263/18, 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Prezydenta Miasta G. kwotę 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 26 lutego 2019 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym

w Warszawie zapadł wyrok oddalający skargę na decyzję Ministra Infrastruktury

i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], uchylającą poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r.,

nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia

[...] października 1954 r., nr [...], o przyznaniu na rzecz J. J.

i B. J. odszkodowania za wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1953 r.,

nr [...], nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]

i orzekającą: 1) o stwierdzeniu nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1954 r., nr [...], w części dotyczącej przyznania odszkodowania za budynek mieszkalny; 2) o odmowie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej przyznania odszkodowania za grunt.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku K. K., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej

w [...] z dnia [...] października 1954 r., nr [...], o przyznaniu na rzecz J. J. i B. J. odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], o pow. 445 m2, zapisaną w ks. wiecz. [...] tom [...] wykaz [...], ozn. jako parcela nr [...], w tym za budynek mieszkalny.

Pismem z dnia 17 lipca 2015 r. K. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją. Po jego rozpoznaniu Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie można było stwierdzić wydania kwestionowanego orzeczenia bez podstawy prawnej, ponieważ istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania

na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu

i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Organ wskazał także, iż w jego ocenie w sprawie nie doszło zatem również do naruszenia art. 33 ust. 1 dekretu, przedstawiając na tę okoliczność stosowną argumentację prawną i faktyczną. Odnosząc się natomiast do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu, że rozprawa z dnia 28 lipca 1952 r. dotyczyła wyłącznie wywłaszczenia, organ odwoławczy wskazał, że istniała prawna możliwość przeprowadzenia rozprawy zarówno w przedmiocie wywłaszczenia, jak i w przedmiocie odszkodowania, a więc nie doszło do naruszenia art. 33 ust. 2 ani ust. 6 dekretu. Minister uznał następnie, że w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu. W dalszej kolejności ustalono, iż wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość określona została w oparciu o opinię szacunkową rzeczoznawcy F. K. z dnia

[...] sierpnia 1954 r., przy czym w zakresie określenia odszkodowania za grunt,

w ocenie organu administracji, nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Rzeczoznawca określał również wartość budynku mieszkalnego, 9-izbowego, znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości. Stosownie do mającego wówczas zastosowanie § 12 ust. 1 rozporządzenia, wartość budynków miejskich wraz

z urządzeniami, będącymi częścią składową nieruchomości, określało się przez zastosowanie mnożników, przewidzianych w ust. 2, do norm szacunkowych Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Wzajemnych, obowiązujących w dniu

31 sierpnia 1939 r. Ustalono następujące mnożniki dla obliczenia wartości budynków miejskich (ust. 2): 1) mnożnik 3,6 - dla budynków mieszkalnych, zawierających nie więcej niż 10 izb, w tym najwyżej dwie izby użytkowe z przeznaczenia, 12) mnożnik 0,3 - dla wszystkich innych budynków. Przedmiotowy budynek - jak wynikało

z ustaleń organu wywłaszczeniowego, zawartych w protokole oględzin z dnia 24.04.1952 r. - składał się łącznie z dziewięciu izb, tj.: z dwóch mieszkań dwuizbowych na parterze, z jednego mieszkania 3-izbowego oraz jednego mieszkania 2-izbowego na piętrze. Mimo to, rzeczoznawca określił wartość przedmiotowego budynku przy zastosowaniu mnożnika 0,3, określonego w § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia (przewidziany dla budynków zawierających powyżej 10 izb), podczas gdy należało zastosować mnożnik 3,6 zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Tym samym stwierdzono, że odszkodowanie za budynek mieszkalny zostało określone z rażącym naruszeniem § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, albowiem doszło do 12-krotnego zaniżenia wysokości odszkodowania przysługującego za ww. budynek. Organ odwoławczy nie stwierdził przy tym nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających stwierdzenia nieważności ocenianego orzeczenia w ww. części i w tych warunkach uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Prezydent Miasta [...] zaskarżając pkt 2 decyzji organu odwoławczego, w zakresie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1954 r., nr [...], w części dotyczącej odszkodowania za budynek mieszkalny. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt-u 2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ nadzoru, ustalając liczbę izb w budynku mieszkalnym, powołał się na treść opinii szacunkowej, w której mowa była o 9 izbach, wobec czego - w ocenie organu - dla ustalenia odszkodowania za budynek mieszkalny biegły winien zastosować mnożnik 3,6 wskazany

w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (w miejsce przyjętego mnożnika 0,3). Zdaniem skarżącego taka ocena była przedwczesna. Minister Infrastruktury i Budownictwa miał bowiem zaniechać zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia okoliczności istotnej dla sprawy, jaką była liczba izb w budynku posadowionym na wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie skarżącego organ nadzoru nie wziął pod uwagę, że w chwili obecnej w budynku przy ul. [...] znajduje się kilkanaście lokali (co z pewnością stanowi więcej niż 10 izb), która to okoliczność winna skutkować zbadaniem, czy taki stan istniał również w dacie wywłaszczenia,

a zapis w treści opinii szacunkowej nie stanowił omyłki pisarskiej. Jak dodano, aktualna liczba lokali w budynku przy ul. [...] była organowi znana

z urzędu, albowiem pod nr [...] prowadził on postępowanie

o stwierdzenie nieważności decyzji [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 1953 r.,

nr [...], o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, w którym stronami byli m.in. właściciele lokali mieszkalnych. Wobec tego sformułowany został zarzut, iż Minister Infrastruktury i Budownictwa wadliwie i w sposób wybiórczy ocenił dowód w postaci opinii szacunkowej arch. F. K., w której wprost wskazano, że przedmiotowy budynek był nieukończony, gdyż nie można wykluczyć, że w nieukończonej wówczas części budynku znajdowały się dalsze izby (ponad wyszczególnione 9 izb), które w rezultacie uprawniały biegłego do zastosowania mnożnika w wysokości 0,3. W ocenie strony skarżącej, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał zatem ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, a więc

w konsekwencji organ nadzoru miał naruszyć art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 k.p.a., przedwcześnie stwierdzając nieważność decyzji [...] w [...] w części dotyczącej odszkodowania za budynek mieszkalny.

Wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2770/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta [...]. Na skutek wniesionej przez Prezydenta Miasta [...] skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 16 października 2018 r., sygn. I OSK 1892/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym dotknięte było wadą nieważności z powodu pozbawienia uczestnika postępowania możności obrony swoich praw, tj. z przyczyny określonej w art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. został złożony w piśmie

z dnia 3 października 2005 r. Uczestnikami postępowania administracyjnego byli następcy prawni byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, tj. K. K., J. J., D. M., E. M., L. S. oraz Prezydent Miasta [...] – wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. W postępowaniu przed sądem I instancji, uczestnikiem postępowania był również ten sam krąg podmiotów, w tym J. J., w przypadku którego - jak wynikało z akt sądowych, zawiadomienie o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 8 marca 2017 r. nie zostało doręczone. Po dwukrotnym awizowaniu przesyłka

z zawiadomieniem o rozprawie została zwrócona Sądowi. W tych okolicznościach Sąd uznał J. J. za zawiadomionego o rozprawie, po przeprowadzeniu której wydał zaskarżony wyrok. W piśmie z dnia 18 maja 2018 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zawiadomił Sąd kasacyjny, że uczestnik postępowania J. J. zmarł, a jego spadkobiercą jest jego żona E. J., która nie brała udziału w postępowaniu sądowym. Z uzyskanego przez Naczelny Sąd Administracyjny odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że J. J. zmarł 25 października 2013 r., tj. w czasie trwania postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Nie budzi zatem wątpliwości, że J. J., będący spadkobiercą byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, miał interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Natomiast po jego śmierci interes taki mają spadkobiercy J. J.. Zatem osoby te powinny być uznane za uczestników nie tylko postępowania administracyjnego, ale i postępowania sądowego (por. wyrok NSA

z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 1012/05). Przy wadliwym doręczeniu zawiadomienia o rozprawie nieżyjącemu już J. J., Sąd pierwszej instancji przyjął, że jego nieobecność miała miejsce w warunkach doręczenia prawidłowego i przeprowadził rozprawę w sytuacji, gdy nie zostali ustaleni następcy prawni J. J.. W zaistniałej sytuacji, oczywiście przy braku winy Sądu pierwszej instancji, następcy prawni J. J. zostali pozbawieni możności obrony swych praw, ponieważ powinni być uczestnikami postępowania sądowego. Wyrok wydany w takich warunkach podlegał uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

W następstwie powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, powtórnie rozpatrując sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3263/18, ponownie oddalił skargę na opisaną we wstępie decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...].

Sąd stanął na stanowisku, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. był związany oceną wyrażoną w powołanym wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 16 października 2018 r., I OSK 1892/17, i ponownie rozpatrując sprawę skierował stosowne wezwanie do udziału w rozprawie w charakterze uczestnika postępowania do E. J. - spadkobierczyni J. J.. W związku z tym nie zgodził się z zarzutem pełnomocnika skarżącego co do nieważności zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z uwagi na ich skierowanie do osoby zmarłej, tj. nieżyjącego J. J. Sąd nawiązał przy tym do postanowienia Sądu Rejonowego w [...], z którego jednoznacznie wynikało, że już w toku postępowania administracyjnego ustalony był krąg spadkobierców po zmarłym J. J., do którego zaliczała się tylko jego żona – E. J. i dlatego przyjął, że w tych okoliczności wysłanie decyzji do zmarłego nie było tożsame ze skierowaniem jej do podmiotu niebędącego stroną

w sprawie, lecz z pominięciem strony, którą była spadkobierczyni zmarłego, a więc

z wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przy czym podkreślono, iż prawo podnoszenia tej wadliwości przysługuje – w myśl art. 147 zd. 1 k.p.a. wyłącznie stronie postępowania.

Odnosząc się do natomiast do sformułowanych w skardze zarzutów Sąd

I instancji zwrócił uwagę, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być utożsamiane z ponownym rozpoznaniem sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz ma ono na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności

z prawem. Odwołując się do utrwalonego orzecznictwa SN i NSA, wskazano przy tym, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo muszą być niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno w kontekście gospodarczym, jak i społecznym. Ponadto zwrócono uwagę, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, co czyni niedopuszczalnym "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenia kwalifikowane, rażące.

Odnosząc powyższe do realiów sprawy, Sąd podzielił wywody organu świadczące o tym, że organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1954 r., uznając tym samym, że Minister wyczerpująco ustalił stan faktyczny sprawy,

a następnie w zgodzie z prawem i prawidłowo ocenił zebrane dowody.

Przypomnieć należy, że Prezydent Miasta [...] zakwestionował decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zakresie jej pkt-u 2., dotyczącego stwierdzenia nieważności powołanego wyżej orzeczenia, w części odnoszącej się do przyznanego za budynek odszkodowania. Minister doszedł do przekonania,

że orzeczenie w tym zakresie zapadło z rażącym naruszeniem § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 52, poz. 339). Organ odwoławczy ustalił bowiem, że wywłaszczana nieruchomość zabudowana była budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym zawierającym 4 mieszkania (9 izb), a więc ustalenie należnego odszkodowania za budynek powinno było nastąpić przy zastosowaniu mnożnika 3,6, a nie jak to się stało mnożnika 0,3 - zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie organu skutkowało to dwunastokrotnym zaniżeniem wysokości odszkodowania. Zdaniem Sądu powyższe ustalenia organu odwoławczego należało uznać za w pełni uzasadnione. Ustalając bowiem wysokość należnego odszkodowania, organ miał na względzie przepisy powołanego wyżej rozporządzenia. Zgodnie z § 12 ust. 1 tego aktu wartość budynków miejskich wraz z urządzeniami będącymi częściami składowymi nieruchomości określano poprzez zastosowanie mnożników przewidzianych w ust. 2 i normy szacunkowe Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Wzajemnych obowiązujące w dniu 31 sierpnia 1939 r. Mnożniki te kształtowały się następująco:

3,6 - dla budynków mieszkalnych zawierających nie więcej niż 10 izb, w tym najwyżej dwie izby użytkowe z przeznaczenia;

0,3 - dla wszystkich innych budynków.

Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin (protokołu objęcia

w posiadanie) z 24 kwietnia 1952 r. wynika, że przedmiotowy dla sprawy budynek składał się z 9 izb, tj. dwóch mieszkań dwuizbowych na parterze, jednego mieszkania trójizbowego oraz jednego mieszkania dwuizbowego na piętrze. Identyczny stan faktyczny przedstawiony został w opinii szacunkowej F. K.

W dokumencie tym określono jednocześnie, że niewykończenie budynku polegało na niewykończeniu części pomieszczeń mieszkalnych oraz nieotynkowaniu klatki schodowej, a także niewykończeniu schodów. Z opinii tej, a także innych dowodów nie wynikało natomiast wprost, by budynek składał się z większej liczby pomieszczeń niż opisane 9 izb. W tym stanie rzeczy twierdzenia skarżącego,

że pomieszczeń mogło być więcej, Sąd uznał za sprzeczne z prawidłowo zebranym w sprawie materiałem dowodowym i stanowiące niemającą żadnego obiektywnego poparcia formę spekulacji. Sąd I instancji nie podzielił także argumentacji skargi opierającej się na twierdzeniu, że obecnie w przedmiotowym budynku pomieszczeń jest więcej niż 9, wskazując, iż formułowana w sprawie ocena legalności odnosi się do stanu z daty wydania spornych orzeczeń w zakresie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania, nie zaś bieżącego stanu nieruchomości. Przyjąć zatem należało,

co zresztą uczyniono, że w całym budynku było 9 izb, wraz z pomieszczeniami niewykończonymi, a okoliczność tę potwierdzała m.in. treść protokołu objęcia

w posiadanie oraz opinia rzeczoznawcy. Oceny tej – zdaniem Sądu – nie podważały twierdzenia strony skarżącej, jakoby według projektu instalacji centralnego ogrzewania z dnia 21 czerwca 1952 r. w budynku na I piętrze miały się znajdować

4 mieszkania (dwa mieszkania trzypokojowe i 1 – jednopokojowe z kuchniami

i łazienkami), a więc łącznie z izbami na parterze, że budynek liczył 12 izb, ponieważ treść dokumentu, na który powoływała się strona skarżąca jest sprzeczny

z zawartością dwóch innych dokumentów ujawnionych w sprawie. Nadto zwrócono uwagę, że projekt instalacji centralnego ogrzewania, jakkolwiek opracowany dla pewnych założeń architektonicznych nie świadczy o tym, że te założenia faktycznie zostały zrealizowane w opisanym zakresie, dlatego moc dowodową należało przyznać tym dokumentom, które wprost określały stan nieruchomości, nie zaś tym, które odnosiły się do ewentualnie zaplanowanego, lecz niekoniecznie zrealizowanego układu architektonicznego. W tym stanie rzeczy Minister nie miał więc podstaw, by przeprowadzać jakikolwiek dodatkowe ustalenia, w tym na temat aktualnej liczby pomieszczeń w przedmiotowym budynku, gdyż okoliczność ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Analizując ustalenia stanu faktycznego sprawy i zestawiając je z mającymi w niej zastosowanie regulacjami prawnymi, zdaniem Sądu, Minister prawidłowo przyjął więc, że określając wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zastosowanie powinien znaleźć mnożnik 3,6, a nie jak to się stało mnożnik 0,3. Dostrzegalna na pierwszy rzut oka oczywista rozbieżność w powyższym zakresie czyniła z kolei niezasadnym stawiany organowi zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 k.p.a. W ocenie Sądu ustalenie wysokości należnego odszkodowania nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisu § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1952 r.

w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 52, poz. 339), czego rezultatem było przyznanie odszkodowania w wysokości ponad dziesięciokrotnie niższej niż należna. Ustalone w takich warunkach odszkodowanie nie tylko nie odpowiadało prawidłowej wartości, lecz bezsprzecznie nie stanowiło słusznej rekompensaty za utracone prawo własności, a więc naruszało konstytucyjną zasadę sprawiedliwości i godziło w obowiązujący porządek prawny.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc: o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia

[...] sierpnia 2016 r., nr [...] i stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze kasacyjnej zarzucono kwestionowanemu wyrokowi:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie,

że skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa,

a jedynie skutkuje brakiem udziału spadkobiercy w postępowaniu administracyjnym, który to zarzut może zgłosić w ocenie Sądu wyłącznie osoba pozbawiona udziału w postępowaniu, przy jednoczesnym pominięciu, że postępowanie nadzorcze winno cechować się najwyższym standardem w zakresie poszanowania zasad postępowania administracyjnego, skoro z istoty rzeczy dotyczy kontroli legalności decyzji, a jego potencjalnym efektem jest wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc;

b) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez zaaprobowanie oceny organu nadzoru, że decyzja PWRN w [...] z dnia [...] października 1954 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za budynek obarczona jest wadą kwalifikowaną, mimo że dowody zaoferowane przez skarżącego wskazują, iż nie można ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że odszkodowanie za budynek zostało ustalone w nieprawidłowej wysokości;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa

z dnia [...] sierpnia 2016 r., mimo jej skierowania do zmarłego J. J.,

co stanowi wadę kwalifikowaną decyzji wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bez względu na pogląd i wolę w tym zakresie strony postępowania - spadkobierczyni J. J.;

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, mimo że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą kwalifikowaną (skierowanie do osoby zmarłej), a nadto została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego

(art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych) i przepisów postępowania dotyczących gromadzenia i oceny dowodów (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.);

c) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy wydaniu wyroku znajdującego się w aktach sprawy, przesłanego przez skarżącego przy piśmie z dnia 18 maja

2018 r., protokołu przesłuchania w dniu 17 maja 2018 r. K. K. oraz wniosku o ustalenie odszkodowania z dnia 28 lipca 2017 r., które potwierdzają,

że w przedmiotowej sprawie nie można ponad wszelką wątpliwość stwierdzić,

iż odszkodowanie za budynek zostało ustalone w nieprawidłowej wysokości, albowiem treść ww. wniosku oraz zeznań złożonych przez uczestniczkę postępowania, zamieszkującą przedmiotową nieruchomość w dacie wywłaszczenia, potwierdzają stan budynku, w którym znajdowało się więcej niż 10 izb, a tym samym potwierdzają prawidłowość ustalonego odszkodowania;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury

i Budownictwa, mimo że postępowanie dowodowe zostało przez organ przeprowadzone niewystarczająco wnikliwie, co skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuprawnionym rozstrzygnięciem

o stwierdzeniu nieważności decyzji PWRN w [...] z dnia [...] października 1954 r. w części dotyczącej odszkodowania za budynek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie, rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Powołany przepis art. 179a p.p.s.a. zawiera dwie przesłanki. Sąd

I instancji może bowiem stwierdzić, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Z uwagi na użyty przez ustawodawcę spójnik "albo" przesłanki unormowane w art. 179a są od siebie niezależne i stosuje się je rozłącznie. Wystarczy zatem, aby ziściła się tylko jedna

z nich, by powyższy przepis mógł zostać zastosowany. Regulacja ta wprowadza wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej i wynika ze względów ekonomiki procesowej. W ramach uprawnień autokontrolnych sąd pierwszej instancji może zatem uchylić własne, zaskarżone orzeczenie bez przesyłania skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jeżeli stwierdzi nieważność postępowania albo uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione.

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, zaistniała okoliczność uzasadniająca zastosowanie art. 179a p.p.s.a., polegająca na tym, że podstawy skargi kasacyjnej Sąd uznał za oczywiście usprawiedliwione. Dodać należy,

że z oczywistością, o jakiej stanowi ww. unormowanie można mówić wówczas, gdy sąd podziela zarzuty skargi kasacyjnej, które w jego ocenie już na pierwszy rzut oka zasługują na uwzględnienie i tym samym uznaje swój błąd w tym zakresie. Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że dla rozpoznania skargi kasacyjnej w trybie art. 179a p.p.s.a. nie jest konieczne uznanie oczywistej zasadności wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Innymi słowy wystarczy, że sąd pierwszej instancji uzna za usprawiedliwiony choćby jeden

z wielu zarzutów kasacyjnych, by mógł zastosować tryb autokontroli.

Odnosząc powyższe do realiów sprawy, Sąd doszedł do przekonania,

że usprawiedliwiony jest zarzut błędnego przyjęcia, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowiło w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa, a jedynie skutkowało brakiem udziału spadkobiercy w postępowaniu administracyjnym,

co doprowadziło w konsekwencji do niestwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji. Powtórnie analizując powyższe zagadnienie w kontekście zebranego

w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zaś dołączonego do akt sprawy aktu zgonu zmarłego w dniu 25 października 2013 r. J. J., Sąd nie ma wątpliwości, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury

i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. wspomniany J. J. nie żył, a więc rozstrzygnięcie to nie powinno było zostać do niego skierowane. Co więcej, data zgonu świadczy o tym, że wadą skierowania decyzji do osoby zmarłej dotknięta była także poprzedzająca zaskarżone rozstrzygnięcie decyzja Ministra Infrastruktury

i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. Ponieważ stwierdzenie nieważności wyłącznie zaskarżonej decyzji prowadziłoby do stanu, kiedy nadal w obrocie prawnym pozostałaby decyzja pierwszoinstancyjna, również dotknięta wadą nieważności, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., Sąd był zobligowany zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa także w stosunku do decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., stwierdzając jej nieważność. Za takim rozstrzygnięciem przemawia dominujący w orzecznictwie pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę akceptuje i przyjmuje za własny, iż skierowanie decyzji do podmiotu zmarłego w trakcie postępowania administracyjnego stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i determinuje stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2008 r., I OSK 952/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., II OSK 406/08, ONSAiWSA 2010/5/90; czy wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., I OSK 688/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim okoliczność, że decyzja nie może być skierowana do podmiotu nieposiadającego zdolności prawnej, co wynika z samej konstrukcji pojęcia strony oraz art. 30 § 1 k.p.a. Pogląd taki podzielany jest także w doktrynie (por. przykładowo M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego,

SIP Lex Omega). Dodać przy tym można, że na powyższą kwalifikację omawianej wady nie ma wpływu wiedza organu, tudzież jej brak, na temat śmierci strony postępowania, oraz czy stan niewiedzy organu w tym zakresie miał charakter zawiniony (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 829/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej byłoby nieuzasadnione, ponieważ Sąd tylko w odniesieniu do wskazanego wyżej zarzutu uznał jego oczywistą zasadność. Ponadto należy zauważyć, że pozostałe zarzuty odnoszą się do zagadnień związanych ze stanem faktycznym sprawy oraz jego oceną prawną. W sytuacji zatem, kiedy sprawa na skutek niniejszego orzeczenia Sądu wymaga ponownego przeprowadzenia całego postępowania administracyjnego przez właściwe w sprawie organy administracji, formułowanie ocen prawnych przez Sąd byłoby przedwczesne, gdyż w rezultacie mogłoby pozbawić następów prawnych zmarłych stron prawa skutecznej kontroli przyszłych wydanych w sprawie decyzji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie w pierwszej kolejności do prawidłowego ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania, w tym podejmie działania zmierzające do wezwania spadkobierców zmarłych stron, w tym po zmarłym J. J. (z ustaleń poczynionych przez tutejszy Sąd wynika bowiem, iż w sprawie doszło do ustalenia kręgu spadkobierców po ww. zmarłym),

a następnie przeprowadzi stosowne postępowanie wyjaśniające i załatwi sprawę poprzez wydanie zgodnej z prawem i ustalonym stanem faktycznym decyzji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 2 pkt 2 w zw. z art. 179a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania, w tym kasacyjnego, orzeczono na podstawie

art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 oraz 207 § 1 p.p.s.a., uznając za zasadne zasądzenie kosztów postępowania, w tym wywołanego wniesioną skargą kasacyjną.