Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1401/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 34, art. 34 a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 6
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 6 września 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2009 roku sygn. akt I SA/Wa 10/09 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2008 roku nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 16 października 2008 r. nr KKU-134/08 w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 16 października 2008 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki, na skutek uchylenia poprzedniej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wydanej w sprawie z dnia 22 czerwca 2006 r. nr KKU-102/06, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1494/06 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 956/07, utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 marca 2006 r., nr RR.VIII.SJ.7723/1-559/05, o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez gminę Chrzanów prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Chrzanów, obręb Chrzanów 6, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 3998/176, 3998/177 i nr 3998/178, uregulowanej w księdze wieczystej nr 54913 oraz opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr I/Ch/1007.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 23 marca 2006 r. stwierdził nabycie z mocy prawa przez gminę Chrzanów prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że sporne mienie stanowiące w dniu 27 maja 1990 r. własność państwową i jako pozostające wtedy w faktycznym tylko władaniu PKP podlegało komunalizacji z mocy prawa na rzecz gminy, na obszarze której się znajdowało.

W uzasadnieniu odwołania spółka podniosła, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., czego dowodzi decyzja o ustaleniu wysokości opłat za zarząd gruntem. Opłaty te były wnoszone również w dacie 27 maja 1990 r., co oznacza, że nieruchomość należała do PKP w sensie prawnym. Ponadto zarzucił Wojewodzie, że nie wykazał podstaw ujawnienia wpisu własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej, a także, że miał on obowiązek wyłączenia z komunalizacji spornego mienia jako składnika wydzielonego mienia ogólnonarodowego, którym gospodarowały PKP, w stosunku do których funkcje organu założycielskiego pełnił Minister Transportu, Żeglugi i Łączności.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zarówno w swojej pierwszej decyzji w tej sprawie (z dnia 22 czerwca 2006 r.), jak i w skardze kasacyjnej z dnia 22 lutego 2007 r. od wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1494/06, biorąc pod uwagę, że komunalizacyjny skutek art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) nastąpił z dniem wejścia tego przepisu w życie (27 maja 1990 r.) oraz niesporny fakt wydzielenia spornych nieruchomości jako odrębnych działek już po tej dacie, stała na stanowisku niedopuszczalności ich skomunalizowania w omawianym trybie, powołując nadto orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii. Dlatego wcześniej z innych niż podane w odwołaniu PKP S.A. przyczyn, Komisja uchyliła decyzję Wojewody i odmówiła skomunalizowania spornego mienia. Stanowisko to nie znalazło jednak aprobaty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1494/06 uchylił decyzję organu II instancji. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 956/07.

W tej sytuacji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ponownie rozpatrzyła złożone odwołanie i stwierdziła, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że zarządu nieruchomością przed dniem 27 maja 1990 r. nie można skutecznie wywodzić z decyzji ustalających opłaty z tytułu jej użytkowania lub zarządu. Tytuł prawny do spornego mienia PKP nie wynika nadto wprost z przepisów regulujących status prawny tego przedsiębiorstwa ani pozostałych aktów normatywnych wymienionych w odwołaniu, gdyż powstanie i przenoszenie tego prawa było regulowane wówczas ustawowo (art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) i mogło dotyczyć tylko konkretnie oznaczonej nieruchomości a nie można domniemywać jego uzyskania przez zaistnienie stanów faktycznych dotyczących całości użytkowanych przez PKP składników. Nadto do zdarzeń i ich skutków prawnych, zaistniałych przed 27 maja 1990 r., a także jeszcze wcześniejszych, stosuje się przepisy wówczas obowiązujące, a nie aktualne. Równocześnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wyjaśniła, że ponieważ po uchyleniu decyzji organu II instancji z dnia 22 czerwca 2006 r. orzekające w niniejszym postępowaniu zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r., jak i rozpatrujący skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. uznały dopuszczalność komunalizowania składników mienia wydzielonych (utworzonych) po dniu 27 maja 1990 r., a jak wynika z zebranego materiału dowodowego nieruchomość, z której zostały one wydzielone, stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność państwową i PKP nie wykazały uzyskania wówczas do tego mienia tytułu prawnego wyłączającego jego skomunalizowanie z mocy prawa, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa będąc związana w niniejszej sprawie powyższymi wyrokami utrzymała w mocy kwestionowaną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 marca 2006 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca spółka. W obszernym uzasadnieniu złożonej skargi strona skarżąca podkreśliła, że sama decyzja o ustaleniu wysokości opłaty rocznej z tytułu zarządu nieruchomością nie może oczywiście być samodzielną podstawą ustanowienia tego zarządu, natomiast może być dowodem potwierdzającym istnienie tego zarządu w dacie wydania tej decyzji, bowiem w takim przypadku zarząd musiał zostać wcześniej ustanowiony. Stąd też posiadana przez skarżącego decyzja o ustaleniu wysokości opłaty rocznej może potwierdzać fakt istotny z punktu widzenia postępowania zarówno uwłaszczeniowego, jak i komunalizacyjnego, iż w przypadku danej nieruchomości został ustanowiony zarząd tą nieruchomością przed dniem 27 maja 1990 r. i przed dniem 5 grudnia 1990 r. (jak w niniejszej sprawie), a zatem w tych terminach państwowej osobie prawnej przysługiwało prawo zarządu. Zatem uznać należy, zdaniem skarżącego, że przedłożona przez niego decyzja z dnia 29 października 1987 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntu stanowiła logiczną konsekwencję faktu ustanowienia wcześniej na rzecz PKP prawa zarządu tą nieruchomością. Ustalenie zaś granicy gruntów objętych decyzją o opłatach winno być elementem postępowania dowodowego. Prawo zarządu przedmiotowych działek na rzecz PKP musiało przy tym istnieć już znacznie wcześniej przed dniem wydania ww. decyzji, tym bardziej że żaden z organów administracyjnych rozstrzygających w niniejszej sprawie nie wskazał dowodów ani okoliczności mogących podważyć ważność oraz moc dowodową decyzji z dnia 29 października 1987 r. Zdaniem skarżącego na mocy obowiązujących przepisów decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością (§ 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia) ma taką samą moc dowodową dla celów stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., jak decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd (§ 4 ust. 1 pkt 1), umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawarta za zgodą organu (§ 4 ust. 1 pkt 3) czy też odpis z księgi wieczystej, stwierdzający prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości (§ 4 ust. 1 pkt 5).

Ponadto, zdaniem skarżącego, w odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego PKP funkcję organu założycielskiego, zgodnie z art. 46 ust. 2 obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138) wykonywał Minister Transportu, Żeglugi i Łączności. Na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, mienie PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a w skład tego mienia wchodziły środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. A zatem nieruchomości należące do przedsiębiorstwa państwowego, podległego naczelnemu organowi administracji, pozostawały w jego dyspozycji, nie były zatem mieniem należącym do rad narodowych. Równocześnie strona skarżąca stanęła na stanowisku, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy administracyjnej z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej. Organ administracji, w tym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, jako organ rozstrzygający sprawę merytorycznie winien zatem w sposób wyczerpujący rozpatrzyć zgromadzony w sprawie materiał dowodowy celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej i ewentualnie uzupełnić ten materiał zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. Tymczasem Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa koncentrując się wyłącznie na treści odwołania skarżącego nie rozpatrzyła sprawy zgodnie z powołanymi zasadami. Tym bardziej, że stan faktyczny w ogóle w treści tejże decyzji nie został przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową ustalony. Działania organu nie mogą naruszać obowiązku wnikliwego rozpatrzenia sprawy i pogłębiania zaufania do organów państwa. Zdaniem skarżącego powyższe zasady nie zostały zachowane przez organ II instancji jak również przez Wojewodę. Braki ustaleń w tym zakresie stanowią o wadliwości przeprowadzonego postępowania poprzez naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 136 k.p.a., jak również naruszenie przepisów prawa materialnego.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że istotą rozpatrywanej sprawy było, zgodnie z wiążącymi organ odwoławczy w niniejszej sprawie zaleceniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1494/06 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 956/07, rozpatrzenie złożonego przez stronę skarżącą odwołania oraz ustalenie i rozstrzygnięcie, czy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, czyli dnia 27 maja 1990 r., sporna nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa (pozostawała w jego zarządzie lub użytkowaniu) i z tego tytułu była wyłączona z komunalizacji.

Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy zastosował się do wiążącej go oceny prawnej zawartej w przywołanych wyrokach, a dokonana ocena rozpatrywanej sprawy jest prawidłowa i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Użyte w tym przepisie przez ustawodawcę pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Podstawowym zatem zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. W ocenie Sądu I instancji trafne jest stanowisko organów obu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy – tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Brak tytułu prawnego PKP w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.

Sąd I instancji podkreślił, że od dłuższego czasu utrwaliła się linia orzecznicza przyjmująca, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej PKP decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy PKP legitymuje się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie PKP tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. W tej sytuacji Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko organów, że fakt, iż przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest infrastrukturą kolejową, nie może wywrzeć oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku prawnego. Akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Nie można zatem się zgodzić ze skarżącym, że prawo zarządu PKP do spornych działek można wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP, ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji tego przedsiębiorstwa PKP służy prawo zarządu.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że powoływanie się na fakt, że spółka wnosiła opłaty za zarząd przedmiotową nieruchomością nie ma znaczenia prawnego przy ocenie decyzji komunalizacyjnej. Decyzja o opłatach jest jednym z dokumentów, które wymieniało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu i mogła stanowić podstawę do przyjęcia stanowiska, że zarząd taki w dniu 5 grudnia 1990 r. istniał, co z kolei rzutowało na uwłaszczenie nieruchomością. Taka decyzja nie ma jednak żadnego znaczenia dla komunalizacji nieruchomości. Sąd I instancji podzielił też pogląd, że dla komunalizacji nieruchomości użytkowanej przez przedsiębiorstwo państwowe bez tytułu prawnego nie ma znaczenia, jaki organ administracji pełnił funkcję organu założycielskiego.

W ocenie Sądu I instancji, błędny jest również pogląd wyrażony w skardze, że w rozpatrywanej sprawie miał zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wyłączający spod komunalizacji mienie służące do wykonywania zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że funkcję organu założycielskiego pełnił w stosunku do przedsiębiorstwa państwowego minister, nie przesądza o tym, że przedsiębiorstwo wykonywało zadania należące do właściwości administracji rządowej. Nie organizacyjne uwarunkowania, a aspekt funkcjonalny – służenie mienia wykonywaniu zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, wyłącza mienie z komunalizacji następującej z mocy prawa. Podzielić zatem należy stanowisko wyrażone przez organy orzekające, że w okolicznościach niniejszej sprawie prawnorzeczowy tytuł PKP co do przedmiotowej nieruchomości nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego, ani też z konkretnych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to mienie podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odpowiadało to bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie (mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej).

Wnosząc skargę kasacyjną od tego wyroku, Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie zaskarżyły tenże wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez przyjęcie, że organ zasadnie uznał, iż przedmiotowa nieruchomość należała do terenowych organów administracji;

2) art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) poprzez brak zastosowania, pomimo że przepisy te analogiczne jak art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wprowadzają wyłączenie komunalizacji mienia w sytuacji ustalenia, że nieruchomość pozostawała w posiadaniu PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., co oznacza także, że mienie nieruchome pozostało w dacie 27 maja 1990 r. własnością Skarbu Państwa pomimo braku dokumentów o ustanowionym zarządzie.

Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego a w szczególności:

– art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

– art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania przez skarżącego nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., pomimo że jest to przesłanka wyłączająca komunalizację mienia w sytuacji ustalenia w postępowaniu dowodowym braku dokumentów o ustanowionym zarządzie;

b) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe zarzuty PKP S.A. wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem kosztów postępowania za drugą instancję.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Uchylając decyzję odmawiającą komercjalizacji działek oznaczonych numerami 3998/176, 3998/177 i 3998/178 w ewidencji gruntów gminy Chrzanów Wojewódzki i Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 20 grudnia 2006 r. i z dnia 18 czerwca 2008 r. wyraziły pogląd, że nie stanowi przeszkód do komunalizacji nieruchomości fakt podzielenia jej po dniu 27 maja 1990 r. i utworzenia nowych działek, o innych niż wcześniej istniejące oznaczeniach geodezyjnych. Jednocześnie oba Sądy uznały, że organy administracyjne rozpoznające sprawę winny zbadać, czy przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, to jest w dniu 27 maja 1990 r., spełniała ustawowe przesłanki do komunalizacji mienia z art. 5 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy. Obowiązku tego – jak słusznie podniosła skarga kasacyjna – organy nie wykazały w należytym stopniu, czego nie dostrzegł też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę. Nadto Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa a następnie Sąd I instancji dokonały błędnej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Wynika to z następujących przesłanek.

Tytuł prawny do władania przez PKP "gruntem kolejowym" mógł powstać (i najczęściej powstawał) na długo przed wejściem w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.). Dlatego powoływanie się na przepis art. 38 ust. 2 tej ustawy w wersji obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r., stanowiący na jakich podstawach państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd, jest nieprzekonywujące.

Aby ustalić jakie prawa do posiadanych przez siebie gruntów miało przedsiębiorstwo PKP konieczne jest natomiast wskazanie na zasady korzystania przez przedsiębiorstwa państwowe z mienia ogólnonarodowego (państwowego) oraz niezbędna jest analiza przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa PKP.

Do dnia 1 lutego 1989 r. obowiązywała w Polsce zasada jednolitego funduszu własności państwowej (por. uchwałę 7 sędziów SN z 16 października 1961 r. sygn. akt ICO 20/61, publ. OSN 1962, poz. 41). Zgodnie bowiem z obowiązującym do tego dnia przepisem art. 128 Kodeksu cywilnego prawo własności mienia państwowego służyło wyłącznie Skarbowi Państwa. Natomiast przedsiębiorstwa państwowe wykonywały tylko w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego (państwowego) uprawnienia płynące z własności państwowej. Zgodnie bowiem z art. 128 § 1 i § 2 k.c. w pierwotnym brzmieniu własność ogólnonarodowa przysługiwała wyłącznie Państwu. Natomiast państwowe osoby prawne w granicach swojej zdolności prawnej wykonywały, w imieniu własnym, względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego, uprawnienia płynące z własności państwowej.

Dopiero nowelizacja art. 128 k.c. obowiązująca od dnia 1 lutego 1989 r. dopuściła możliwość nabywania przez przedsiębiorstwa państwowe mienia na własność tych jednostek w drodze czynności cywilnoprawnych. Późniejsze regulacje prawne (art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) doprowadziły do uwłaszczenia państwowych osób prawnych gruntami będącymi w dniu 5 grudnia 1990 r. w ich zarządzie. Dotyczyło to więc i państwowych przedsiębiorstw spełniających te wymogi.

Wykonując w stosunku do mienia państwowego, w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 lutego 1989 r. uprawnienia właścicielskie przedsiębiorstwom państwowym służyło tylko prawo określone zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie jako "zarząd", "zarząd operatywny" lub "zarząd i użytkowanie" (por. System prawa cywilnego, t. II, Wyd. Ossolineum 1977, s. 67 i nast). Sposób wykonywania zarządu wydzielonych części mienia ogólnonarodowego (państwowego) określał art. 141 k.c.

Jak wyjaśnił to Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 14 czerwca 1963 r. sygn. akt I CR 336/63 (publ. OSNC 1964, nr 11, poz. 223) było to prawo swoiste, odmienne od znanych ustawodawstwu praw rzeczowych, w szczególności własności i ograniczonych praw rzeczowych. Powstawanie tego prawa oraz jego przenoszenie regulowały różne, często podustawowe akty prawne, na przykład uchwały Rady Ministrów. Przyjmowane bowiem było założenie, że obrót dokonuje się w obrębie jednolitej własności państwowej i nie wymaga to regulacji ustawowej. Najczęściej, jako prawną podstawę przekazywania mienia państwowego w zarząd i użytkowanie przedsiębiorstwom państwowym stanowiły przepisy art. 3 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) rozporządzenia Rady Ministrów o tej samej treści z 2 sierpnia 1949 r. (Dz.U. Nr 47, poz. 354). Powszechnie też przyjmowano, że prawo zarządu mieniem państwowym może powstać na mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie określonej państwowej jednostki organizacyjnej. Pogląd taki był przyjmowany zarówno w doktrynie (por. Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, wyd. Zakamycze 1995, s. 345) jak i w wyrokach NSA o sygn. akt I OSK 583/05 i I OSK 674/05. We wskazanych ostatnio wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny dał przykłady regulacji prawnych odnoszących się do powstania konkretnych podmiotów, które jednocześnie ustanawiały zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa (przykład: nieruchomości państwowe w granicach Tatrzańskiego Parku Narodowego – zgodnie z rozporządzeniem RM z 30 października 1954 r. o utworzeniu TPN, Dz.U. z 1995 r. Nr 4, poz. 23 ze zm.). Podobnie Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 16 listopada 1990 r. sygn. akt AZP 10/90 (publ. w OSNC 1991, nr 4, poz. 39) stwierdził, że "przekazywanie w drodze decyzji administracyjnej gruntów lokalnych «w zarząd» okręgowym dyrekcjom dróg publicznych jest zbędne i niecelowe, skoro wcześniej już uzyskały one prawo do pełnienia tego zarządu mocą ustawy o drogach publicznych". Należy więc przyjąć co do zasady, że możliwe jest powoływanie się na akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu i wykazywanie, że zgodnie z jego regulacją całe określone w sposób niezindywidualizowany mienie przeszło w zarząd tego podmiotu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dostrzegł też żadnych przekonywujących argumentów dla poglądu, że akty prawne regulujące status prawny PKP oraz akty nacjonalizacyjne nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości. W ustawodawstwie niejednokrotnie określa się w sposób abstrakcyjny przesłanki, z których wyprowadza się skutki prawne do konkretnych przedmiotów (np. przepisy dotyczące uwłaszczeń).

Ustrój i zasady funkcjonowania przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, ze względu na znaczenie kolejnictwa dla funkcjonowania państwa, były regulowane przepisami ustawowymi lub zrównanymi z ustawowymi. W tym celu zostały wydane odpowiednie akty prawne regulujące utworzenie i działalność tego przedsiębiorstwa łącznie z przepisami dotyczącymi jego mienia. Pierwszym takim aktem prawnym było rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24 września 1926 r. o utworzeni przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312). Przepis art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił, że "przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy". Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia "cały majątek, oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa". Należy zauważyć, że omawiany akt prawny używa identycznej terminologii, jaką w latach 1944–1989 stosowały przepisy w stosunku do sposobu władania częścią mienia państwowego posiadanego przez przedsiębiorstwa państwowe.

Rozporządzenie z 24 września 1926 r. zostało uchylone art. 48 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76), której część dotycząca przedsiębiorstwa PKP została następnie zastąpiona przepisami ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. Nr 26, poz. 138). Przepis art. 50 ust. 1 tej ustawy stanowił, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" działającego dotychczas na podstawie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP, działającego na podstawie przepisów niniejszej ustawy.

Zgodnie zaś z przepisem art. 16 ust. 2 w wersji obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.) oraz środki nabyte przez PKP w toku dalszej jego działalności".

Należy też zauważyć, iż wobec zmian granic państwa, które nastąpiły po 1944 r., na Ziemie Odzyskane zostało rozciągnięte ustawodawstwo obowiązujące wcześniej na obszarze działalności Sądu Okręgowego w Poznaniu (art. 4 dekretu z 13 grudnia 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych, Dz.U. z 1945 r. Nr 51, poz. 295). Ten przepis a także przepisy ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki (Dz.U. Nr 3, poz. 17), przepisy dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87) łącznie z obowiązującym w tym czasie rozporządzeniem Prezydenta RP z 24 września 1926 r. stanowiły prawną podstawę do przekazania w zarząd i użytkowanie Polskich Kolei Państwowych przejętych na własność Skarbu Państwa kolei poniemieckich i byłego Wolnego Miasta Gdańska.

Dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości użytkowanych przez PKP istotne znaczenie ma też przepis art. 80 (pierwotnie 87) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Przepis ten stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Z omówionej wyżej regulacji prawnej wynika – zdaniem Sądu – że grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa PKP oddalone zostały w jego użytkowanie i zarząd. Bez względu więc na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP. Fakt taki stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia.

O tym, iż ustawodawca przewidział, że PKP posiadało grunty Skarbu Państwa nie legitymując się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej, dobitnie świadczy przepis art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948). Wymieniony przepis – przy spełnieniu określonych przesłanek – przyznaje z wejściem w życie ustawy, z mocy prawa, prawo wieczystego użytkowania tych gruntów przedsiębiorstwu PKP. Jednocześnie art. 34a wymienionej ustawy stanowi, że "grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych". Wyjaśniając wątpliwości związane z tymi przepisami Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/04 (Dz.U. z 2005 r. Nr 69, poz. 525) stwierdził, że "celem zakwestionowanego przepisu było wyłączenie określonych gruntów spod komunalizacji i zapewnienie PKP stabilnej sytuacji prawnej (...) w stosunku do nieruchomości wskazanych w art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP". Również przyjmując założenie racjonalności ustawodawcy należy uznać, że wyłączył on grunty zarządzane przez PKP bez formalnego tytułu prawnego spod komunalizacji. Przyjęcie bowiem stanowiska przeciwnego prowadziłoby do wniosku, że normy z art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji są puste, gdyż grunty takie zostały już skomunalizowane z dniem 27 maja 1990 r.

Posiadanie w zarządzie przez przedsiębiorstwo PKP gruntów kolejowych stanowiących własność państwa wyłączało te nieruchomości spod komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie... (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191). Zgodnie bowiem z tym przepisem "jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe należące do:

1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1

– staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin".

Przyjmowanie, że grunty, w stosunku do których PKP nie legitymuje się dokumentem wykazującym prawo tego przedsiębiorstwa, są zarządzane przez terenowe organy administracji publicznej z mocy art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest nietrafne z tego powodu, że nie dotyczy to gruntów oddanych w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste (argument z początkowej części przepisu). Skoro jednak – jak wyżej wykazano – grunty kolejowe mogły być mocy prawa w zarządzie PKP, to nie można uznać, że jednocześnie były zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej. Również charakter i przeznaczenie tych gruntów przeczy ich lokalnemu charakterowi, o jakim stanowi wymieniony przepis. Należy w tym miejscu powołać się na poglądy wyrażone w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37). Trybunał Konstytucyjny rozróżnił bowiem uprawnienia władcze przysługujące Państwu jako właścicielowi gruntów pozostających w zarządzie przedsiębiorstw państwowych, wykonywanych przez organy administracji państwowej stopnia podstawowego, od uprawnień, o których mowa w art. 5 ust. 1 omawianej ustawy. W konkluzji stwierdził, że "z punktu widzenia tych organów i wykonywanych przez nie uprawnień względem gruntów, będących w zarządzie przedsiębiorstw państwowych, można mówić o «należeniu» tych gruntów do wymienionych organów. Jednakże to «należenie» ze względu na jednocześnie istniejące uprawnienia przysługujące względem tych gruntów przedsiębiorstwom państwowym, na podstawie wykonywanego przez nie zarządu, było inne niż «należenie» mienia do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, o których mówi przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych".

Również z faktu, że rozporządzenie wykonawcze wydane na mocy art. 11 ust. 2 omawianej ustawy z 10 maja 1999 r. nie wymieniło przedsiębiorstwa PKP w wykazie przedsiębiorstw wyłączonych spod komunalizacji na mocy art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy nie oznacza, że jego nieruchomości podlegały komunalizacji. Przepis art. 11 ustawy wymieniający składniki mienia państwowego nie podlegającego komunalizacji nawiązuje do art. 5 w ten sposób, że wyłącza od komunalizacji mienie, które – przede wszystkim – odpowiada warunkom z art. 5 ust. 1–3. Skoro jednak mienie kolejowe z zasady nie podlega komunalizacji, to nie dotyczy go też przepis art. 11 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył więc wymienione w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego zarówno przez ich błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie. Skarga ta zasadnie zarzucił również naruszenie podanych w niej przepisów regulujących postępowanie przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak rozważenia treści tych dowodów, które wskazywały, że przedmiotowe nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. znajdowały się w trwałym zarządzie PKP. Wyrok Sądu I instancji nie ustosunkowuje się też do wszystkich zarzutów podniesionych w treści skargi. Uzasadnia to uchylenie tego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.