Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 7/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: par. 6, par. 7 ust. 1 i 3, par. 102 ust. 1, par. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: aart. 4 pkt 1-3, art. 34,
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi H. S, D. S., R. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 listopada 2017 r., znak: SPN.III.7821.1.5.2017, Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania H. S., D. S., R. S. od decyzji Starosty Kieleckiego z dnia 30 czerwca 2017 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej od ul. [...] do osiedla C., gm. Z. wraz z budową chodnika oraz ścieżki rowerowej

I. uchylił: pkt I.6. na s. 2, pkt I.8. na s. 2 i 3, pkt I.9. na s. 3 i pkt III na s. 3 zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie organu I instancji w tej części;

II. uchylił: załącznik nr 1 "Rys. Nr 1 Proponowany przebieg drogi" do zaskarżonej decyzji, stanowiący mapę zasadniczą w skali 1:500, zapis stanowiący treść pkt. IV na s. 3 i 4, zapis zawarty w pkt. VIII na s. 5 w wierszu 1-7 licząc od dołu, zapis zawarty w pkt. X na s. 6 w wierszu 3 i 4 licząc od dołu strony zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie, poprzez ustalenie w miejsce uchylenia:

– załącznika nr 1 do ostatecznej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, tj. zamiennej mapy w skali 1:500 "Rys. nr 2. Mapa z terenem inwestycji, przebiegiem drogi wraz z uzbr. terenu", składającej się z 1 arkusza;

– w pkt. IV na s. 3 nowego zapisu: "Określam linie rozgraniczające teren. Linie rozgraniczające teren określono linią przerywaną koloru czerwonego, opisaną jako "Linie rozgraniczające teren inwestycji", na mapie w skali 1:500 - "Rys. nr 2. Mapa z terenem inwestycji, przebiegiem drogi wraz z uzbr. terenu", stanowiącej załącznik Nr 1 do ostatecznej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego. Linie rozgraniczające teren, wyznaczające pas drogowy budowanej drogi gminnej, obejmują nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków numerami działek: Gmina Z. obręb 0017 Z., numery ewidencyjne działek: [...].

Wyjaśniam, że w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki przed podziałem, w nawiasie numery działek po podziale. Ponadto numery działek objętych liniami rozgraniczającymi teren (przebieg drogi) zostały oznaczone pogrubioną czcionką. Symbolem "cz" poprzedzono numer działki, której część przeznaczona jest pod inwestycję. Poza ww. liniami rozgraniczającymi teren, na załączniku Nr 1 do ww. decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, został wyznaczony obszar określony linią ciągłą koloru jasnoniebieskiego, opisaną jako: "Czasowe zajęcie terenu", będący terenem linii kolejowej, na którym prowadzone będą roboty budowlane niezbędne do realizacji inwestycji. Obszar poza liniami rozgraniczającymi teren, na którym realizowane będą roboty na terenie linii kolejowej, obejmuje nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków nr ewid. działki [...], obręb 0017 Z..

Stwierdzam, że Wójt Gminy Z., działający jako zarządca dróg gminnych na terenie gminy Z., jest uprawiony do nieodpłatnego zajęcia terenu linii kolejowej położonej na działce o nr ewid. [...] obręb 0017 Z. na czas realizacji inwestycji, w związku z koniecznością wykonania robót budowlanych, w granicach określonych na załączniku Nr 1 do ostatecznej decyzji Wojewody, poza liniami rozgraniczającymi, oznaczonych linią ciągłą koloru jasnoniebieskiego, opisaną jako "Czasowe zajęcie terenu". Wójt Gminy Z., nie później niż w terminie 30 dni przed planowanym zajęciem ww. terenu, uzgadnia w drodze pisemnego porozumienia z zarządcą infrastruktury kolejowej, zakres, warunki i termin zajęcia tego terenu.",

– w pkt. VIII na s. 5 nowego zapisu: "Stwierdzam, że nieruchomość wskazana w liniach rozgraniczających teren, określonych linią przerywaną koloru czerwonego na załączniku Nr 1 do ostatecznej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego tj. działka o nr ewid. [...] obręb 0017 Z., z mocy prawa staje się własnością Gminy Z.";

– w pkt. X na s. 6 nowego zapisu: "Załącznik Nr 1 do ostatecznej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego".

III. w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskiem z dnia 28 marca 2017 r. Wójt Gminy Z. wystąpił do Starosty Kieleckiego o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej od ul. Przemysłowej do osiedla Chrusty wraz z budową chodnika i ścieżki rowerowej. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 30 czerwca 2017 r.

W odwołaniu H. S. oraz D. i R. małż. S. zarzucili ww. decyzji naruszenie art. 7 Kpa, art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z § 6 - 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz art. 11d, art. 11f i art. 11g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ("specustawy"), poprzez wydanie decyzji naruszającej te przepisy i prawo własności zagwarantowane i chronione przez art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wnieśli zastrzeżenia do przyjętych rozwiązań projektowych z uwagi na znaczną ingerencję w działkę nr ewid. [...], będącą ich własnością.

W toku postępowania odwoławczego inwestor w piśmie z dnia 9 sierpnia 2017 r. wypowiedział się w sprawie zastrzeżeń zawartych w odwołaniu. Wyjaśnił, że projektowana ścieżka rowerowa stanowi element łączący istniejące i planowane ścieżki rowerowe na terenie gminy Z.. Wskazał, że § 7 ww. rozporządzenia wskazuje minimalną szerokość pasa drogowego ulicy klasy D na 10 m. W ust. 3 tego przepisu nakazuje się zwiększenie szerokości pasa drogowego jeżeli mają być w nim umieszczone dodatkowe elementy, np. ścieżki rowerowe i urządzenia odwodnienia powierzchniowego. Projektowana szerokość pasa drogowego na wysokości działki [...] wynosi 16 – 17 m i wynika z umieszczenia w przekroju ulicy, poza jezdnią i jednostronnym chodnikiem, ścieżki rowerowej i rowu otwartego. Odwodnienie drogi zaprojektowano poprzez rów otwarty jako dowiązanie do istniejącego rowu, który odwadnia istniejącą drogę, ale też działkę [...] i jednocześnie zabezpiecza przed napływem wody z działki nr 375/1. Ponadto, projekt rowu otwartego jest uzasadniony ekonomicznie na etapie realizacji jak i eksploatacji inwestycji. Wskazano, że zastosowanie treści § 7 ust. 2 rozporządzenia, na który wskazują odwołujący, jest możliwe w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem. Planowana inwestycja nie jest zlokalizowana na obszarze o trudnych warunkach terenowych, a istniejące zagospodarowanie stanowi istniejący rów i dziko rosnące drzewa. Nie zachodzą więc przesłanki do zmniejszenia szerokości pasa drogowego.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji stosownie do art. 11f ust. 1 specustawy zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren na mapie pt. "Proponowany przebieg drogi" Rys. nr 1, przedstawiającej projektowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budo walnych, oraz projektowane uzbrojenie terenu w skali 1:500, stanowiącej załącznik Nr 1. Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości wykonanego na mapie z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych, stanowiącej załącznik Nr 2 do decyzji. Ponadto, na mocy przedmiotowej decyzji zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik Nr 3, będący jej integralną częścią. Nałożono na inwestora obowiązek przebudowy innej drogi publicznej, określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla wykonania tego obowiązku i zezwolono na jego wykonanie, określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności kraju, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, wskazano nieruchomości lub ich części, które staną się własnością Gminy Z. oraz określono termin wydania nieruchomości.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Oceniając załącznik Nr 1 do zaskarżonej decyzji, tj. mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, tut. organ zauważył, iż w odniesieniu do dz. nr ewid. [...] nie spełnia ona wymogów stawianych przez ustawodawcę w art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy, tj. nie obrazuje istniejącego uzbrojenia terenu. W dniu 21 września 2017 r. do organu wpłynęły poprawione materiały. W dniu 10 października 2017 r. w związku z zawiadomieniem o zebraniu materiału dowodowego, z aktami sprawy zapoznał się H. S., nie wnosząc uwag w toku postępowania odwoławczego.

Porównując i analizując nadesłane materiały, załączniki do kontrolowanej decyzji jak i treść samego rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że Starosta błędnie ocenił materiał dowodowy w zakresie dz. nr ewid. [...] . W efekcie bez potrzeby określił: wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, obowiązek przebudowy innej drogi publicznej (droga powiatowa Nr 0299T usytuowana na dz. nr [...] ), ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości dla wykonania tego obowiązku i zezwolił na jego wykonanie. Organ odwoławczy ustalił bowiem, że usytuowana na dz. nr [...] droga spełnia niewątpliwie kryteria zawarte w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, jednakże nie posiada cech, o których mowa w art. 2a ust. 2 i art. 4 pkt 1 tej ustawy, tj. nie stanowi wydzielonego liniami gruntu (odrębnej działki ewidencyjnej), zaś dz. nr [...] pozostaje własnością Skarbu Państwa, nie zaś Powiatu Kieleckiego. Ponadto na ww. działce zlokalizowane są tory kolejowe (wchodzące w skład linii kolejowej nr 8 Warszawa Zachodnia - Kraków Główny) i zgodnie z załącznikami do niniejszej decyzji stanowi teren zamknięty w użytkowaniu PKP S.A. Działka nr [...] stanowi więc teren linii kolejowej w rozumieniu przepisów ustawy transporcie kolejowym, nie zaś drogę publiczną, o jakiej mowa w ustawie o drogach publicznych. Organ I instancji błędnie więc zastosował art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g, i oraz j zamiast art. 20a specustawy. Konsekwencją powyższych ustaleń była konieczność uchylenia w pkt. I zapisów dotyczących określenia: obowiązku przebudowy innej drogi publicznej, ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla wykonania tego obowiązku, zezwolenia na jego wykonanie i określenia powiązania projektowanej drogi z innymi drogami i umorzenie postępowania w tym zakresie. Powyższa korekta spowodowała konieczność uchylenia zapisów zaskarżonej decyzji dotyczących określenia linii rozgraniczających i obszaru poza tymi liniami niezbędnego dla realizacji inwestycji oraz załącznika Nr 1 do ww. decyzji i orzeczenia w tym zakresie, co organ odwoławczy uczynił w pkt. II. Mając na uwadze art. 20a specustawy Wojewoda zezwolił inwestorowi na nieodpłatne zajęcie terenu linii kolejowej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Ponadto, zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno starosta jak i wojewoda mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, w przebieg linii podziału nieruchomości zaproponowany przez wnioskodawcę czy przedstawione rozwiązania projektowe. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy. W tym kontekście organ przywołał szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Dalej organ wskazał, że przepisy specustawy nie upoważniają organów do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku. Organy te mają obowiązek dokonać jedynie oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 7 Kpa wyjaśniono, że Starosta Kielecki w toku prowadzonego postępowania w sprawie wydania zaskarżonej decyzji nie naruszył obowiązujących przepisów prawa i mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli wydał rozstrzygnięcie.

Za nietrafny uznano także zarzut wydania kontrolowanej decyzji niezgodnie z art. 2 i art. 7 ustawy o drogach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, że zaliczenie drogi do określonej kategorii dróg publicznych nie może być jednocześnie warunkiem stosowania ustawy, która reguluje właśnie tryb przeprowadzania m.in. nowych inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych. Przepis art. 1 ust. 1 specustawy należy rozumieć w ten sposób, że ustawę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych. Zaliczenie drogi do określonej kategorii stanowi niejako "zwieńczenie" zrealizowanej już (faktycznie) inwestycji drogowej. Nie może być zatem jednocześnie warunkiem stosowania ustawy, która powstała m.in. w celu rozbudowy istniejącej sieci dróg publicznych i uzupełnienia jej o nowe odcinki.

Jako niezrozumiały organ określił zarzut naruszenia § 6 - 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez przyjęcie większej niż wskazana w § 7 ust. 1 szerokości ulicy klasy D. Podkreślono, że ww. przepis wskazuje minimalną szerokość pasa drogowego, zaś w ust. 3 stanowi, iż szerokość ulicy powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli przewiduje się umieszczenie w tej ulicy większej liczby pasów ruchu, torowiska tramwajowego, ścieżek rowerowych, pasów lub zatok postojowych, pasów zieleni wysokiej lub urządzeń odwodnienia powierzchniowego, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Organ stwierdził, że nie sposób odnieść się do zarzutu naruszenia art. 11d specustawy, zawierającego otwarty katalog elementów, jakie powinien zawierać wniosek, albowiem autorzy odwołania nie wykazali jakiego elementu brak we wniosku pełnomocnika inwestora. To samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 11f specustawy, zawierającego otwarty katalog elementów jakie powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP organ, przywołując treść art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej wskazał, że decyzja została wydana na podstawie aktu prawnego rangi ustawy, a budowa dróg publicznych niewątpliwie służy poprawie bezpieczeństwa oraz ochronie środowiska i zdrowia obywateli. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy, właścicielom przejmowanych nieruchomości będzie przysługiwało odszkodowanie, stanowiące konstytucyjnie określony równoważnik majątkowy odebranego prawa własności, które zostanie ustalone decyzją Starosty w odrębnym postępowaniu.

Wojewoda podzielił pogląd, że winien dokonać weryfikacji zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocenić konieczność realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Wskazał jednak, że taka weryfikacja nie może mieć na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego. Organ administracyjny jest bowiem związany treścią wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i nie może w ogólności oceniać racjonalności dokonania takiej inwestycji czy też przyjętej lokalizacji drogi, jak i planowanych parametrów technicznych konkretnego przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie projektowana droga ma za zadanie skomunikować z istniejącą siecią drogową nowopowstające osiedle Chrusty. Wpisuje się ponadto w znacznie większe zamierzenie inwestycyjne realizowane przez Gminę Z., jakim jest poprawa stanu i rozwój infrastruktury drogowej na terenie całej gminy, zaś przyjęte rozwiązania projektowe zakładają jak najmniejszą ingerencję w nieruchomości osób fizycznych. To, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji lakonicznie stwierdził, iż "wyjaśnienia inwestora zawarte w pismach pełnomocnika inwestora z dnia: 06.06.2017r. i 13.06.2017r. są wystarczające" nie może stanowić podstawy do jej uchylenia. Uchybienie organu I instancji w tym zakresie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Na koniec organ wyjaśnił, że brak zgody na przebieg inwestycji przez nieruchomości należące do stron postępowania (bądź będące we władaniu) nie upoważnia organu do wydania decyzji o odmowie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach H. S. oraz D. i R. małż. S. zakwestionowali decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej pkt IV na s. 3 w nowym brzmieniu i w części utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Kieleckiego co do działki nr [...] . Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 Kpa poprzez w szczególności brak weryfikacji przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności skarżących, mimo że skarżący wskazywali na możliwość alternatywnego rozwiązania;

II. prawa materialnego, tj. art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy poprzez błędne przyjęcie, że organy nie są uprawnione do merytorycznego rozpatrzenia zastrzeżeń i wskazań alternatywnych rozwiązań, w sytuacji gdy zaproponowane przez inwestora naruszają prawo własności bez racjonalnego i społecznego uzasadnienia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakwestionowanej części, rozważenie uchylenia również decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę uwag skarżących dotyczących nadmiernej szerokości projektowanej drogi na odcinku ich nieruchomości, w sytuacji gdy inne odcinki mają mniejsza szerokość, a nadto dotyczących rowu odwadniającego oraz ścieżki rowerowej, która zgodnie z projektem prowadzi "donikąd".

Skarżący wskazali na swoje pismo z dnia 22 maja 2017 r., w którym zaproponowali rozwiązanie alternatywne, polegające na zaprojektowaniu i wykonaniu rowu zakrytego, zaprojektowaniu rowu krytego i ustaleniu przebiegu ścieżki po tym zabudowanym rowie, przy krawędzi jezdni.

Powołując się na wyrok NSA w sprawie II OSK 1730/14, skarżący podnieśli, że dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Tymczasem w niniejszej sprawie organy nie odniosły się w żaden sposób do propozycji rozwiązań alternatywnych przedstawionych przez skarżących.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że zaprojektowana szerokość pasa drogowego wynosi 16-17 m i jest przyjęta na poziomie minimalnym, jeśli uwzględnić przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i ustawy o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1496 ze zm.), dalej jako "specustawa", której przepisy stanowiły w niniejszym przypadku podstawę orzekania przez organy administracji, przewiduje daleko idące ułatwienia dla organów administracji publicznej przy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa (rozbudowa) dróg publicznych. Konsekwencją tego jest fakt, iż ustawa ta w istotny sposób wpływa na ograniczenie uprawnień jednostek, których nieruchomości znajdują się w pasie planowanej inwestycji. Wydawana na podstawie przepisów specustawy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej dla swojej zgodności z prawem musi być jednak wydawana m.in. w poszanowaniu zasady proporcjonalności - w rozumieniu zakazu nadmiernej ingerencji w uprawnienia właścicielskie dysponentów nieruchomości. Nie oznacza to wszakże, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest ściśle związany wnioskiem zarządcy drogi. Wręcz przeciwnie - pozostaje on związany tym wnioskiem, a w razie ustalenia, że przewidziana w nim inwestycja jest niezgodna z prawem (w tym - prowadzi do nadmiernej ingerencji w prawo własności), zobligowany jest do wydania decyzji o odmowie zezwolenia na jej realizację. Pamiętać bowiem należy, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozstrzyga sprawę administracyjną. Sprawę administracyjną tworzy zaś co do zasady niepowtarzalny splot elementów indywidualnych i konkretnych. Dla powstania takiej sprawy wystarcza więc już samo zaistnienie przesłanek do powstania stosunku administracyjnoprawnego. Oznacza to, że sprawą administracyjną jest pewna konkretna sytuacja życiowa, w której interes indywidualny i interes społeczny mają znaleźć, na podstawie prawa administracyjnego i po przeprowadzeniu określonego tym prawem postępowania, swój wyraz w formie władczego rozstrzygnięcia. Skoro zatem zarządca drogi zwraca się do właściwego organu z żądaniem wydania zezwolenia na realizację określonej inwestycji drogowej, to rzeczony organ nie może w wyniku rozpatrzenia wspomnianego żądania dokonać samodzielnej modyfikacji parametrów tej inwestycji. W jego kompetencjach mieści się bowiem udzielenie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zgodnie z wnioskiem zarządcy drogi bądź odmowa udzielenia takiego zezwolenia (por. P. Antoniak i in., "Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz", opubl. WKP 2012, kom. do art. 11d specustawy). Pogląd taki dominuje także w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak, w wyroku z dnia 26 lipca 2013r., sygn. II OSK 762/13, NSA podniósł, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Oceniając to czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem.

W niniejszym przypadku skarżący zarzucili brak weryfikacji przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności skarżących, mimo że skarżący wskazywali na możliwość alternatywnego rozwiązania. Ich zdaniem organ odwoławczy nie wziął pod uwagę uwag skarżących dotyczących nadmiernej szerokości projektowanej drogi na odcinku ich nieruchomości, w sytuacji gdy inne odcinki mają mniejsza szerokość, a nadto dotyczących rowu odwadniającego oraz ścieżki rowerowej, która zgodnie z projektem prowadzi "donikąd". Podkreślili, że w toku postępowania zaproponowali rozwiązanie alternatywne, polegające na zaprojektowaniu i wykonaniu rowu zakrytego, zaprojektowaniu rowu krytego i ustaleniu przebiegu ścieżki po tym zabudowanym rowie, przy krawędzi jezdni.

Stanowisko skarżących nie ma uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 124 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. W przypadku drogi zaliczonej – jak w niniejszej sytuacji na wysokości działki nr [...] należącej do skarżących – do klasy "D", szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, nie powinna być mniejsza niż 10 metrów (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Z § 7 ust. 1 rozporządzenia wynika, że w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6. Po pierwsze zatem rozwiązanie takie musi znaleźć uzasadnienie w trudnych warunkach terenowych lub istniejącym zagospodarowaniu, po drugie zaś ustalona szerokość powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. § 7 ust. 3 rozporządzenia wprost stanowi, że szerokość ulicy, określona w ust. 1, powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli przewiduje się umieszczenie w tej ulicy większej liczby pasów ruchu, torowiska tramwajowego, ścieżek rowerowych, pasów lub zatok postojowych, pasów zieleni wysokiej lub urządzeń odwodnienia powierzchniowego.

Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z definicjami legalnymi zawartymi w art. 4 pkt 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 2222 ze zm.), dalej jako "u.d.p.", pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą; droga z kolei to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym; ulicą jest natomiast droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe.

W niniejszym przypadku zgodnie z treścią decyzji szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających ustalono na 12-17 metrów, przy czym na wysokości działki skarżących parametr ten wynosi 16-17 metrów. Rozwiązanie takie ma charakter minimalny jeśli wziąć pod uwagę przepisy rozporządzenia i u.d.p., a wynika z rozmieszczenia w przekroju ulicy poza jezdnią i jednostronnym chodnikiem również ścieżki rowerowej i rowu otwartego. Jak wynika z powołanego § 7 ust. 3 rozporządzenia szerokość ulicy, określona w ust. 1, powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli przewiduje się umieszczenie w tej ulicy m.in. – jak w tym przypadku – ścieżek rowerowych czy urządzeń odwodnienia powierzchniowego.

Z kolei minimalna szerokość ścieżki rowerowej to w tej sytuacji 2 m (§ 47 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia), minimalna szerokość jezdni to 5 m (§ 15 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia), minimalna szerokość pobocza drogowego wynosi 0,75 m (§ 37 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia), minimalna szerokość chodnika to 2 m (§ 44 ust. 2 rozporządzenia). Dodatkowo, zgodnie z art. 34 u.d.p., odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m. Jak zaś wynika z wyjaśnienia inwestora zawartego w piśmie z dnia 9 sierpnia 2017r., jeśli chodzi o rów odprowadzający wodę, to w tym przypadku na wysokości przedmiotowej działki "wpisano" się w rów istniejący, który na początku jest znacznie niżej niż droga, w związku z czym rzut poziomy skarpy od strony drogi wynosi ponad 3 m, a cała szerokość rowu to ponad 4 m. Na dalszym odcinku rów się wypłyca ale jego głębokość to min. 0,8 m, co daje szerokość rowu 2,8 m. Biorąc pod uwagę tak wyrażone stanowisko, jak też odnosząc się do zarzutów skargi, należy zwrócić uwagę, że kwestia rowów odwadniających znalazła także swoje uregulowanie w cytowanym rozporządzeniu. Zgodnie mianowicie z § 102 ust. 1 tego aktu rowy odwadniające drogę wykonuje się w kształcie opływowym, trójkątnym lub trapezowym. W kolejnych ustępach tego paragrafu przewidziano szczegółowe parametry dla poszczególnych rodzajów rowów odwadniających. Zapisy te pozwalają wnioskować, że istota takiego rowu, niezależnie od jego rodzaju, sprowadza się do tego, że ma on charakter odkryty – przy stosownym kształcie, głębokości i szerokości. Należy przy tym uwzględnić choćby aspekty związane z koniecznością jego konserwacji i utrzymywania w należytym stanie (por. pkt I ppkt 3 i pkt II decyzji Starosty K. z dnia 20 stycznia 2016r. znak [...] udzielającej Gminie Z. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, w tym rowów przydrożnych, w ramach planowanej inwestycji). Trzeba zwrócić uwagę, że w § 107 rozporządzenia przewidziano indywidualne rozwiązania urządzeń odwadniających (takie jak szczelny przekrój poprzeczny korony drogi, szczelny rów odprowadzający wody powierzchniowe, kanalizacja z elastycznych rur, drenaż skarpowy, ekrany iłowe odcinające dopływ wody, przegrody zmniejszające prędkość przepływu, kaskady, bystrotoki, rynny, dreny pionowe, studnie drenarskie i chłonne), które jednak winny uwzględniać specyficzne warunki otoczenia i podłoża, a mogą być stosowane w szczególności na drodze przebiegającej na terenie chronionym, w niekorzystnych warunkach gruntowo-wodnych, w terenie górskim, na obszarze osuwiskowym albo na terenie podlegającym wpływom eksploatacji górniczej. W niniejszym przypadku brak jest podstaw do przyjęcia, by miały miejsce tego rodzaju okoliczności.

W ocenie Sądu powyższe rozważania potwierdzają zatem stanowisko inwestora wyrażone w powołanym piśmie, a także stanowisko organu wyrażone zarówno w decyzji, jak i przez pełnomocnika organu na rozprawie, że – choć przepisy dopuszczają większe zajęcie terenu pod przygotowaną i realizowaną inwestycję – to projektowane rozwiązanie uwzględniło minimalne zajęcie terenu pod tę inwestycję. Tym samym zdaniem Sądu, uwzględniając uwagi poczynione na wstępie rozważań, organ nie miał wystarczających podstaw do odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia z uwagi na zbyt daleko idącą ingerencję w prawo własności skarżących. Sama istota tego rodzaju inwestycji drogowych zakłada taką ingerencję, a jak wykazano w niniejszym przypadku mieści się ona w granicach obowiązujących przepisów technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przyjmując wręcz minimalny poziom ingerencji. Projektowana inwestycja nie może bowiem rzecz jasna tych przepisów pomijać. Zauważyć jeszcze wypada, że inna szerokość projektowanej drogi na innych odcinkach wynikać może z faktu, że w skład pasa drogowego na danym odcinku wchodzi mniej urządzeń określonego rodzaju, jak np. ścieżka rowerowa czy rów odwadniający, co zresztą jest widoczne na mapie przedstawiającej teren inwestycji. Z kolei projektowany odcinek ścieżki rowerowej ma stanowić fragment planowanej dłuższej ścieżki na odcinku od granic miasta Kielce do gminy Z., łączącej istniejące i projektowane ścieżki rowerowe.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.