Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1344/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
odrzucono skargę
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skarg Zjednoczonej Spółdzielni "[...]" w K., U. M., J. O., I. D., A. H., J. P., I. R., R. R., A. K., H. P., A. R. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. odrzuca skargę A. K.; II. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Zjednoczonej Spółdzielni "[...]" w K. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) oraz na rzecz skarżących: U. M., J. O., I. D., A. H., J. P. I. R., R. R., H. P., A. R., W. S. kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku A.J, i Wspólnicy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. w dniu 18 marca 2011r. wydał decyzję nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego z częścią usługową, garażem podziemnym, stacją trafo, elementami zagospodarowania terenu na dz. nr 1 obr. [...] przy ul.[...] w K. , wraz ze zjazdem z ul. [...] na dz. nr 2 i 3 oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr 4 , 1 ., 3,. obr. [...]".

Od powyższej decyzji odwołali się Zjednoczona Spółdzielnia [...] " reprezentowana przez Prezesa Zarządu i V-ce Prezesa Zarządu oraz L. i A.R. reprezentowani przez pełnomocnika adwokat K.S.-T. oraz właściciele lokali mieszkalnych stanowiących odrębną własność w budynku przy ul. [...] w K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2011r.

W uzasadnieniu stwierdzono, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie).

W ocenie SKO w K. parametry urbanistyczne zostały określone w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia wykonawczego, uwzględniają one wymóg ładu przestrzennego, a ustalono je w sposób wyważony.

Dalej, zdaniem Kolegium obowiązującą linię zabudowy ustalono zgodnie z zasadami na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, wyznaczają ją granice działki nr 2 . Wskaźnik wielkości powierzchniowej zabudowy ustalono na 65 % w oparciu o średni wskaźnik w obszarze analizowanym, a zatem na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej od ul. [...] , która wyznacza front działki ustalono do 28 m (pełna szerokość działki 1 . Kolegium nie podzieliło poglądów kwestionujących zasadność wyznaczenia przedmiotowego wskaźnika, a w szczególności nie podzieliło poglądu zarzucającego nieodniesienie przedmiotowego wskaźnika do zabudowy przy ul. [...].

Następnie wskazano, że wskaźnik wysokości elewacji frontowej wyniósł 17,5m, lecz nie wyżej niż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. [...], dz. nr 5 . Wysokość poziomu kalenicy jednoznacznie wyznaczono do 20,5 m. W świetle ustaleń analizy architektoniczno-urbanistycznej tak ustalone parametry nawiązują do bezpośredniej zabudowy i nie na ruszają ładu przestrzennego.

Organ odwoławczy podkreślił także, iż zaskarżona decyzja organu I instancji zawierała prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno – urbanistycznej, jak i załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany.

W opinii Kolegium nie budzą również wątpliwości uzyskane w toku postępowania uzgodnienia. W szczególności Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011r. uzgodnił w trybie art.53 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji.

SKO w K. nie podzieliło poglądów odwołujących się w przedmiocie konieczności przeprowadzenia dodatkowych oględzin miejsca, stwierdzono bowiem, że zgromadzony materiał jest kompletny i nie wymaga uzupełnienia.

W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym NSA, wskazując, że inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny – postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Nadto dodano, że dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...] nie zgodziła się Zjednoczona Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[...]", reprezentowana przez Prezesa i Vice- prezesa zarządu i pismem z dnia 20 lipca 2011r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszeni przepisów prawa administracyjnego tj.:

• Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nie przeprowadzenie szczegółowej i rzetelnej analizy architektoniczno – urbanistycznej obszaru analizowanego zakresie warunków zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu określenia warunków dobrego sąsiedztwa dla zabudowy planowanej w terenie objętym wpisem do rejestru zabytków,

• art. 7, 11 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie oraz na niewystarczającym wyjaśnieniu stornie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia.

Wniesiono o uchylenie w całości przedmiotowej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazano, że Zjednoczona Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" jako współwłaściciel i ustawowy zarządca zabudowanej nieruchomości obejmującej działkę nr 6 obr. [...] złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2011r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, którym oświadczyła, że w pełni popiera zarzuty i uwagi do zaskarżonej decyzji sformułowane przez właścicieli lokali wyodrębnionych w budynku przy ul. [...], którzy zarzucili jej przede wszystkim, że działka nr 1 objęta planowaną zabudową położona jest w części historycznej zabudowy dzielnicy K. , która została wpisana do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia 25 stycznia 1984r. i jednocześnie uznanej z pomnik historii "[...]" Zarządzeniem Prezydenta RP z dnia 8 września 1994r., czego nie uwzględniono przy określaniu warunków zabudowy planowanego zamierzenia w zakresie wyznaczenia linii planowanej zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości i szerokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu oraz usytuowania planowanego obiektu w stosunku do granic działek sąsiadujących z planowanym zamierzeniem.

Ponadto Spółdzielnia zarzuciła zaskarżonej decyzji, że nie ujęła w swej treści konieczności zachowania służebności światła ujawnionej w dziale I-Sp i dziale III księgi wieczystej [...] prowadzonej dla działki nr 6 obr. [...].

Zdaniem strony skarżącej wskaźnik wielkości nowej zabudowy powinien zostać określony na poziomie zbliżonym do wysokości wskaźników zabudowy wyliczonych dla działek, które istniejącą na nich zabudową reprezentują charakterystyczny i harmonijny sposób zabudowy tego obszaru.

Następnie podniesiono, iż organ I instancji odstąpił od ustalenia linii zabudowy dla zabudowy w głębi działki – zdaniem Spółdzielni organ winien ten parametr ustalić w celu wyeliminowania zabudowy, który zaburzy zastany porządek urbanistyczny.

Dalej zaznaczono, że w wynikach analizy architektoniczno – budowlanej nie wskazano na jakiej podstawie ustalono, że średnia powierzchnia zabudowy działek na obszarze analizowanym wynosi ok. 65 %.

W konkluzji strona skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzji SKO w K. z dnia [...] czerwca 2011r. została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a sporządzone uzasadnienie nie odpowiada wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a.

W zasadzie równolegle, bo pismem z dnia 22 lipca 2011r. (27.07.2011r. – data wpływu), skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2011r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego z częścią usługową, garażem podziemnym, stacją trafo, elementami zagospodarowania terenu na dz. nr 1 obr [...] w K. , wraz ze zjazdem z ul. [...] na dz. nr 2 i 3 oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr 2 , 1 i 3 obr. [...] " złożyli U.M. , J.O. I.D. , A.H. , J.P. , I.R. , R.R. , M.K. , H.P. , A.R. , W.S. reprezentowani przez adwokata R.R.

Skargę wniesiono wraz z wnioskiem "o wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji ustalającej warunki zabudowy wydanej przez organ I instancji w całości do czasu rozpoznania niniejszej skargi". Skarżący wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako naruszającej prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2. dopuszczenie dowodu z postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2011r., znak: [...].

W uzasadnieniu skargi wskazano na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.).

Wyjaśniono, że mając na względzie wielkość działki nr 1 , określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni tej działki na poziomie 65 % sprawia, iż "byłaby to największa zabudowa w obrębie fragmentu wyznaczonego ulicami [...] i zdaniem skarżących tak rażąca dysproporcja spowoduje utratę kształtowanego przez wiele dziesięcioleci charakteru tego miejsca, nie zapewniając tym zagospodarowania przestrzeni publicznej dla osób dotychczas zamieszkujących w budynkach usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 1 .

Następnie podniesiono, że Kolegium wydaną przez siebie decyzją z dnia 20 czerwca 2011r. naruszyło art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnieni kolejnego postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 30 maja 2011r., w którym odmawia on uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji.

Skarżący dodali nadto, że naruszone zostały art. 7, 8, 10 § 1 i 2, 75 § 1, 78 § 1, 79 § 2, 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wizji lokalnej z udziałem zainteresowanych stron w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie usunięcie rozbieżności między treścią postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 lutego 2011r., znak: [...] a postanowienia z dnia 30 maja 2011r., znak: [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na obie skargi, tj. wniesioną pismem z dnia 20 lipca 2011r. przez Zjednoczoną Spółdzielnię [...]" oraz tę złożoną pismem z dnia 22 lipca 2011r. przez U.M., J.O. , I.D. , A.H. , J.P. , I.R. , R.R. , M.K. , H.P. , A.R. , W.S. , podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skarg.

Na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył sprawę ze skargi U.M. , J.O. , I.D. A.H. , J.P. , I.R. , R.R. , M.K. , H.P. , A.R. , W.S. o sygn. akt II SA/Kr 1345/11 ze sprawą ze skargi Spółdzielni [...] " o sygn. akt II SA/Kr 1344/11 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na zasadzie art. 111 § 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaś w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. odrzucił skargę A.K. której braki formalne (brak osobistego podpisu lub pełnomocnictwa dla M.K. do wniesienia skargi i reprezentowania przed sądami administracyjnymi) nie zostały uzupełnione przez skarżącego w zakreślonym przez Sąd terminie.

Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę, uchyla ją bądź stwierdza jej nieważność, ewentualnie niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 tejże ustawy podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji: w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Ustęp 3 w/w artykułu stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem ust. 3a i 3b, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi.

Wychodząc z tych przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja I instancji naruszają przepisy prawa materialnego, które mają wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia.

Na wstępie rozważań należy wskazać, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rezultatem prawidłowo zebranego materiału dowodowego i jego oceny jest decyzja administracyjna, której jednym z elementów jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.

Podstawę rozstrzygnięcia w badanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego.

Decyzja o warunkach zabudowy stanowi w zasadzie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i przy zachowaniu jakich warunków, inwestor może na danym terenie wybudować pozostając w zgodzie z przepisami prawa.

Z art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, wynika generalna zasada, zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy, następuje po stwierdzeniu występowania łącznie przesłanek, że:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, do których zalicza się w zależności od położenia terenu m.in. przepisy dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Po wyznaczeniu obszaru analizowanego należy na nim przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1588). W konsekwencji następuje sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu z 2003r.). Projekt decyzji należy uzgodnić z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust.1 w/w ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji).

Dopiero tak zebrany materiał daje podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W przedmiotowej sprawie wyznaczono obszar analizowany na podstawie § 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 marca 2003r. Obszar ten wyznaczono prawidłowo, niemniej jednak niektórych wytycznych określonych w w/w rozporządzeniu nie sprecyzowano poprawnie.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 18 marca 2011r., nr [...] składa się z czterech załączników.

Załącznik nr 1 zatytułowany "warunki zabudowy terenu" dla przedmiotowej inwestycji zawiera wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w granicy z działką 2 , zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 marca 2003r. Załącznik nr 2 obejmuje oznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji, wskazanie nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz granice obszaru analizowanego, co wynika z legendy.

W ocenie Sądu niejasno wskazano linię zabudowy w załączniku nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta K. z [...].03.2011r. Zawarte tam zapisy są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony stwierdzono, że jest to "linia zabudowy wg załącznika nr 2", na którym to załączniku wrysowano "nieprzekraczalną linię zabudowy". Jednocześnie poniżej wskazano, że "wyznacza się obowiązującą linię zabudowy w granicy z działką nr 2 ". Nie sposób zatem jednoznacznie stwierdzić czy wskazana w załączniku nr 1 i załączniku nr 2 linia zabudowy (wyznaczona w granicy z działką nr 2 to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy. Pojęcia te nie są tożsame i nie można ich używać zamiennie. Jednoznaczne określenie linii zabudowy jest niezwykle istotne nie tylko ze względu na wymogi prawa, ale również dla osób przygotowujących później projekt budowlany i plan zagospodarowania działki.

Co więcej organ I instancji w załączniku nr 1 w warunkach i szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w pkt 1 lit. a stwierdza, że "linia zabudowy/obowiązująca linia nowej zabudowy, o której mowa w § 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588) rozumiana jako nieprzekraczalna linia zabudowy w rozumieniu Polskiej Normy PN-B-01027. W konsekwencji zapis ten sugeruje, że wyznaczoną powyżej "obowiązującą linię zabudowy w granicy z działką nr 2 " należy rozumieć jako nieprzekraczalną linię zabudowy.

Nie można w tej samej decyzji administracyjnej posługiwać się dwoma pojęciami o odrębnym zakresie znaczeniowym na wyznaczenie jednego z istotnych elementów warunków zabudowy – ustalenia linii nowej zabudowy. Sąd nie podziela poglądów (na szczęście pojedynczych), iż nie ma uzasadnienia przywiązywanie wagi do rozróżnienia pojęć "linia zabudowy", "obowiązująca linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy", gdyż nie skutkuje to rzekomo "jakościową zmianą ustalonych warunków zabudowy." Otóż zdaniem Sądu ustalenie czy ma być to obowiązująca linia zabudowy czy też nieprzekraczalna linia zabudowy jest niezwykle istotne z punktu widzenia ustalenia warunków zabudowy, a więc także z punktu widzenia adresata decyzji (wnioskodawcy i stron tego postępowania administracyjnego). W konsekwencji upatrywanie przez Sąd zasadniczych różnic pomiędzy sformułowaniami "obowiązująca linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy" nie jest zabiegiem sztucznym i nieuzasadnionym.

Otóż powszechnie przyjmowane jest w urbanistyce i architekturze odrębne rozumienie tych pojęć - obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaniu od tak wyznaczonej granicy. "Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie." – wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 967/07. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca posługuje się jedynie terminem "linie zabudowy". Natomiast w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), odnośnie linii zabudowy wskazuje się, co następuje:

§ 4. 1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W powyższej regulacji pojawia się zatem określenie, którego nie ma w ustawie, tj. określenie "obowiązującej linii nowej zabudowy". Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) wskazano, iż ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu (§ 2 pkt 3). Rozporządzenie posługuje się zatem pojęciem linia zabudowy, nie zaś obowiązująca linia zabudowy a nadto odsyła w § 2 ust. 3 tego stosowania linii regulacyjnych zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002r.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Łodzi z dnia 16.3.2007 r., sygn. II SA/Łd 19/07, że "skoro (...) w przepisie § 1 tegoż rozporządzenia określającym jego zakres mówi się o wymaganiach dotyczących ustalania "linii zabudowy", to nie może budzić wątpliwości, iż przepisy wskazanego powyżej rozporządzenia wykonując funkcję komplementarną wobec treści ustawy, z całą pewnością jedynie wyjaśniają zawarte w ustawie pojęcie "linia zabudowy", a w szczególności wskazują kryteria pozwalające wyznaczyć ową "linię zabudowy". Hierarchiczne ukształtowanie źródeł prawa jednoznacznie wskazuje na to, iż zapisy rozporządzenia nie mogą pozostawać w sprzeczności z zapisami aktu wyższego rzędu, a w szczególności rozporządzenie nie może posługiwać się pojęciami nieznanymi tej ustawie, która stanowi podstawę do jego wydania." Ustawodawca zatem nakazuje wyznaczyć w warunkach zabudowy linię zabudowy. Posłużenie się w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy pojęciem "obowiązująca linia zabudowy" oznacza tylko, że jest ma być to linia oficjalnie wyznaczona, wskazana przez organ administracyjny. Inna interpretacja omawianych przepisów rozporządzenia wykonawczego oznaczałaby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad przepisami ustawy nad przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art.61 ust.7 ustawa z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm) zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy np. w przypadku zabudowy rozproszonej, czy też obowiązująca linia zabudowy np. w przypadku zabudowy pierzejowej, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Jednoznacznie stwierdzić należy, że tak jak nie można przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, tak nie można przyjąć przewagi prawa własności nad ładem przestrzennym i zrównoważonym rozwojem a w konsekwencji niedopuszczalne jest preferowanie interesu indywidualnego nad interesem społecznym (publicznym) – wynika to wprost z zasady równoważenia interesów wyrażonej w art.7 k.p.a. Tak jak w przypadku zabudowy rozproszonej niedopuszczalne jest wyznaczanie obowiązującej linii zabudowy, gdyż inwestorowi odebrana zostałaby możliwość swobodnego określenia miejsca lokalizacji nowej inwestycji (ograniczenie prawa własności) zgodnie z unormowaniami zawartymi w prawie budowlanym, tak w zabudowie pierzejowej niedopuszczalne jest wyznaczanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdyż naruszałoby to wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Szczególnie jest to istotne, gdy chodzi o realizację inwestycji w zabudowie śródmiejskiej, z wykształconymi pierzejami ulic tworzącymi historyczny układ urbanistyczny i poddanych ochronie. Podsumowując niedopuszczalne jest przypisywanie temu pojęciu – liniom zabudowy – w jednej decyzji takich elementów dookreślających, które w istocie tworzą nowe pojęcia, o odmiennym znaczeniu a wręcz sprzeczne ze sobą. Zdaniem Sądu linia zabudowy powinna być jednoznacznie ustalona oraz odpowiednio uzasadniona.

Sąd podziela zarzut skarżących odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do całej powierzchni działki nr 1 pod kątem precyzji jego sformułowania. Mianowicie w/w wskaźnik został nieprecyzyjnie ustalony w warunkach zabudowy w wysokości "ok. 65 %". Organ powinien dokładną jego wartość, gdyż zapis "około" może równie dobrze oznaczać wzrost (np.70%) lub spadek o kilka procent powierzchni zabudowy (np.60%), a w takim przypadku wielkość całej zabudowy mogłaby zdecydowanie odbiegać od pierwotnie określonej w warunkach zabudowy. Natomiast sam sposób wyliczenia tego wskaźnika został wskazany w analizie urbanistyczno-architektonicznej i w tym zakresie zarzut skargi jest niezasadny.

Zwrócić także należy uwagę, że Warunkach zabudowy (załącznik nr 1) w pkt II 1. lit. f ustalono "konieczność sytuowania obiektu w granicy z działkami sąsiadującymi z terenem inwestycji, z uwagi na nawiązanie do istniejącej zabudowy pierzejowej w najbliższym sąsiedztwie wnioskowanych działek (dz. nr 7i 8 Zapis ten jest niezwykle istotny, gdyż zgodnie z § 12 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 75, poz. 690 ze zm.) sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zawarcie w ustaleniach warunków zabudowy możliwości (a w niniejszym przypadku wręcz obowiązku) lokalizacji przyszłego obiektu w granicach z działkami sąsiednimi wiąże organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu zmierzającym do uzyskania pozwolenia na budowę i zwalnia od ograniczeń wynikających z § 12 cyt. wyżej rozporządzenia. Zapis taki musi być jednak precyzyjny, a przede wszystkim wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Tymczasem w zawartej w aktach niniejszej sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez mgr inż. arch. A.U. element w ogóle nie został omówiony. Brak jest więc w tym względzie jakiejkolwiek analizy, uzasadnienia i stosownych wniosków popartych argumentacją w samej analizie urbanistyczno-architektonicznej jak i w wynikach urbanistyczno-architektonicznej dołączonych do decyzji organu I Instancji. Tymczasem wskazany wyżej zapis o daleko idących skutkach znalazł się w warunkach zabudowy (zał. nr 1). W szczególności nie wyjaśniono, czy planowana inwestycja musi (ustalone warunki mówią bowiem o "konieczności" lokalizacji – chociaż brak do tego podstaw prawnych - a nie o dopuszczalności lokalizacji) być lokalizowana w granicy z sąsiednimi działkami (nr 7i 8 na całej ich długości, czy tylko w takim zakresie w jakim zabudowa na tych sąsiednich działkach zlokalizowana jest w granicy z działką nr 1. W konsekwencji brak stosownych ustaleń, analiz i uzasadnienia w analizie urbanistyczno-architektonicznej uniemożliwia sądowi dokonanie prawidłowej kontroli wskazanego wyżej zapisu w warunkach zabudowy.

Sąd nie podziela natomiast zarzutów skarżących odnośnie nieuwzględnienia w decyzji SKO z dnia [...] 2011r. postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...]maja 2011r., znak: [...] odmawiającego uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienie to zostało wydane w innej, odrębnej sprawie administracyjnej dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. W żaden sposób nie może być ono powoływane, a tym bardziej stanowić przedmiotu analizy i ustaleń dla warunków zabudowy w niniejszym postępowaniu z wniosku A.J. i A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia 9.07.2010r. Dla niniejszej sprawy właściwym jest postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] lutego 2011r., znak: [...] którym uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy z dnia 18 marca 2011r. dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. I to organ współdziałający - Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. – jako organ fachowy, dysponujący wiedzą specjalistyczną, przygotowany do wykonywania zadań w zakresie ochrony zabytków i powołany do tego przez ustawodawcę ponosi odpowiedzialność za prawidłowe dokonanie uzgodnienia przesłanego mu projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z wyżej przytoczonych względów ustawodawca wprowadził obowiązek uzgodnienia przez organ współdziałający projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, które ma przecież charakter wiążący dla organu decydującego. Uzgodnienie następuje w konkretnej sprawie, odnośnie przygotowanego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, linii zabudowy i wskazanych tam współczynników.

Całkowicie niezasadny jest zarzut, iż organy administracyjne "odstąpiły od ustalenia linii zabudowy dla zabudowy w głębi działki." Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do żądania i do wyznaczania wewnętrznej linii zabudowy. Kwestię lokalizacji przeszłego obiektu na działce, względem jej granic oraz obiektów na działkach sąsiednich reguluje prawo budowlane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, można wywieść pogląd, iż linia zabudowy, którą ma ustalić organ administracji w decyzji o warunkach zabudowy, to linia wyznaczana na działce od strony drogi publicznej, to jest od frontu działki. Nie ma zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw prawnych do formułowania poglądu, iż organ administracji ma obowiązek wyznaczyć drugą, wewnętrzną linię zabudowy." – wyrok NSA z 4.03.2011r., sygn. akt II OSK 406/10.

Bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące nieprzeprowadzenia wizji lokalnej z udziałem zainteresowanych stron oraz rozprawy administracyjnej. Żadna z tych czynności nie jest obligatoryjna w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W szczególności zarzut zaniechania przeprowadzenia wizji w trenie jest nieuzasadniony, gdyż ustalenie warunków zabudowy w ogóle nie jest uzależnione od przeprowadzenia tej czynności, a jedynie od sposobu zabudowy w tzw. obszarze analizowanym w realizacji zasady dobrego sąsiedztwa oraz obowiązujących unormowań prawnych tworzących tzw. państwowy porządek planistycznego. Z tych też względów samo przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie realizowałoby celów wskazanych w art. 89 k.p.a.

SKO w K. nie dostrzegając w/w istotnych uchybień popełnionych w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji i czyniąc analogiczne, nie wywiązało się prawidłowo z obowiązków kontroli kwestionowanego aktu, jak też z obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, co prowadzi do naruszenia art. 138 §1 pkt 1 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny uwzględnić wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K.

Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, iż uchylona decyzja SKO w K. nie może być wykonana, w niniejszej sprawie brak jest bowiem argumentów przemawiających za wykonaniem wadliwej decyzji. Orzeczenie to wyłącza skuteczność decyzji w okresie od daty wydania wyroku do prawomocnego zakończenia sprawy

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.