Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 1132/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2  art. 28 ust. 3  pkt 1 - 6
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.),, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego nr [...] im. [...] w P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek oddala skargę.


UZASADNIENIE

S. O. S. – W. nr [...] im. [...] w P. (zwany dalej w skrócie: SOSW w P.) w dniu 23 grudnia 2009 r. złożył wniosek o umorzenie zaległości z tytułu odsetek. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że należności nie zostały uregulowane z powodu defraudacji środków finansowych przez główną księgową.

Z. U. S., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 15 listopada 2010 r. nr[...] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z 25 czerwca 2010 r., którą odmówiono umorzenia wnioskowanych należności.

Po rozpoznaniu sprawy ze skargi SOSW w P. na decyzję ZUS z dnia

15 listopada 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia

17 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 13/11, oddalił skargę.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał, że decyzja o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek może być podjęta tylko w wypadkach określonych przepisami prawa, bowiem umorzenie składek stanowi wyjątek od zasady opłacania ich przez płatnika. Decyzja taka ma charakter uznaniowy, co oznacza, że rozstrzygnięcie zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat przesłanek koniecznych do umorzenia, przy czym ZUS musi również uwzględniać stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Zdaniem Sądu, Z. U. S. zasadnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej powoływanea takę jako "u.s.u.s.", oznaczających całkowitą nieściągalność należności ZUS wymienionych w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Odmowa umorzenia zaległości została oparta na ustaleniu organu, że pomimo trudności nie tylko natury finansowej podmiot ten nadal prowadzi działalność w zakresie pomocy społecznej i opieki wychowawczej, zaś w zakresie realizacji zadań oświatowych korzysta ze środków jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji organowi nie można zarzucić dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, bądź naruszenia przepisów prawa materialnego. Organ nie naruszył zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, prowadził postępowanie w granicach i na podstawie przepisów prawa, podjęte rozstrzygnięcie zostało oparte o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy, zaś strona nie zgłaszała żadnych wniosków dowodowych, a zarzucając braki materiału dowodowego nie wskazała, jakie istotne dowody nie zostały włączone w poczet materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał organ do podjęcia zakwestionowanego rozstrzygnięcia. W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił na czym polega uznaniowy charakter decyzji wydanej w sprawie, wskazał na okoliczności mające wpływ na powstanie zaległości, podał jakie okoliczności uzasadniają umorzenie odsetek od zaległości. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że działaniom ZUS nie można w niniejszej sprawie postawić zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy, w związku z czym skargę oddalił.

SOSW w P. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i drugiej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niezastosowanie przepisów oraz naruszenie prawa procesowego, albowiem uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:

- art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej w skrócie "K.p.a." - albowiem Sąd nie dostrzegł, że Z. U. S. wydał decyzję z obrazą przepisów prawa materialnego, a przede wszystkim przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych,

- art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. - albowiem Sąd pominął okoliczność, że ZUS zamiast przeprowadzić wyczerpujące postępowanie, ograniczył się jedynie do bieżącego informowania skarżącego o kolejnych przedłużeniach terminu rozpoznania środka zaskarżenia, przy czym w tym czasie nie dokonał jakichkolwiek czynności dowodowych, jak również - będąc zobowiązany przepisami prawa, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - nie dokonał w ogóle wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, pomimo znacznego upływu czasu od daty złożenia stosownego wniosku,

- art. 8 K.p.a. - gdyż Sąd nie zauważył, że ZUS odstąpił od prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, opierając się w zakresie wydania zaskarżonej następnie decyzji na argumentacji w oderwaniu od dowodów, a nadto dokonując wadliwej wykładni prawa materialnego,

- art. 107 § 3 K.p.a. – Sąd pierwszej instancji nie dokonał rozpoznania meritum sprawy, odstępując od analizy problematyki uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji ZUS, w której to decyzji nie wskazano na fakty, które organ uznał za udowodnione, nie przytoczono dowodów, na których się oparł wydając decyzje,

- art. 28 pkt 3 u.s.u.s. poprzez niedokonanie przez ZUS jakichkolwiek ustaleń konieczność zapłaty przez stronę skarżącą należności publicznoprawnych wraz

z odsetkami naraziłaby skarżącego na zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności,

- art. 28 pkt 5 u.s.u.s. poprzez niedokonanie przez całkowite pominięcie ustaleń ukierunkowanych na wykazanie czy skarżący posiada jakikolwiek majątek, z którego można prowadzić egzekucję,

- art. 28 pkt 6 u.s.u.s. poprzez uznanie, że w postępowaniu egzekucyjnym przeciwko skarżącemu możliwym jest uzyskanie kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i wyrokiem z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt

II GSK 1322/11, uchylił w punkcie 1 zaskarżony wyrok, w punkcie 2 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Z. U. S. z dnia 25 czerwca 2010 r., nr[...] , a w punkcie 3 zasądził od Zakładu na rzecz SOSW w P. kwotę [..] zł tytułem kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny, po przytoczeniu treści przepisu art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s., wskazał, że w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca podał zamknięty katalog siedmiu przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Jednakże organ podejmując rozstrzygnięcie, ma jedynie możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

Dalej, Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285), w której wskazano między innymi, że "(...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kwestia uznania administracyjnego jest aktualna dopiero wówczas, gdy w sprawie zostanie ustalona całkowita nieściągalność należności ZUS, w rozumieniu art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Organ dla podjęcia prawidłowej decyzji musi zatem ustalić, czy zachodzi bądź nie zachodzi całkowita nieściągalność. Ciężar dowodu istnienia przesłanek umorzenia, co do zasady, spoczywa na wnioskodawcy, ale organ administracji odpowiada

za rzetelność przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń. Prawidłowość powyższych działań organu podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z tej oceny wyciągnięte zostały wnioski właściwe pod względem logicznym i prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że organ odmawiając umorzenia odsetek, nie wskazał, na jakich okolicznościach faktycznych oparł się, stwierdzając brak potencjalnych przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Na podstawie poczynionych ustaleń faktycznych dotyczących posiadanego majątku i sytuacji finansowej strony skarżącej, będącej jednostką budżetową, organ uznał jedynie,

że w stosunku do skarżącego nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności,

o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., nie uzasadniając swojego stanowiska, a sąd pierwszej instancji aprobując stanowisko zajęte przez ZUS, pominął w swoich wywodach, że realne przesłanki pozwalające na spłatę zadłużenia muszą zostać przez organ wykazane i ocenione. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że organ w decyzji powinien uzasadnić, dlaczego uznał, że nie zachodzi całkowita nieściągalność. Dopiero przeprowadzenie takiego wywodu pozwala stwierdzić,

że omawiane przepisy art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. zostały prawidłowo zastosowane. Akceptacja zatem przez Sąd pierwszej instancji braku stosownych wywodów organu co do przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Z. U. S., po ponownym zbadaniu sprawy z wniosku

z dnia 23 grudnia 2009 r. SOSW w P., w tym złożonych w toku postępowania przez wnioskodawcę dodatkowych dokumentów dotyczących jego sytuacji finansowej oraz posiadanego majątku w latach 2010 – 2013 r., a także dokumentów w których określono status organizacyjno-prawny O., decyzją z dnia 24 czerwca 2013 r., nr[..] , odmówił umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek z uwagi na brak ustawowych przesłanek umorzenia. Z. uznał, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wobec wnioskodawcy, ponadto należności objęte wnioskiem wygasły wskutek zapłaty ich przez zobowiązanego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SOSW w P. wniósł

o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu wniosku podniósł, że będąc jednostką działającą jedynie w oparciu

o środki przekazywane przez Starostwo Powiatowe w P., w latach 2010-2012 ośrodek przynosił rocznie stratę w wysokości około [....] zł. Zobowiązany zarzucił też, że decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a.

Zarzucając Z. brak zastosowania się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązany wskazał, że ZUS ponownie wykazał nieruchomości będące w dyspozycji zobowiązanego, wywodząc, że jest możliwa egzekucja z tych nieruchomości, oraz że starostwo winno regulować wszelkie zobowiązania wnioskodawcy. Ponadto zobowiązany podniósł, że Zakład całkowicie pomija fakt skierowania do sądu aktu oskarżenia w sprawie dotyczącej nieprawidłowości związanych z pracą ZUS, jak również uchwałę Rady Powiatu w P. z dnia

26 kwietnia 2013 r. nr XXV/192/2013 w sprawie likwidacji SOSW w P..

Dalej, pełnomocnik zobowiązanego powołując się na brzmienie § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca

2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek

na ubezpieczenia społeczne, podkreślił, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przesłanki, których wyliczenie w rozporządzeniu ma charakter otwarty. W ocenie zobowiązanego, organ powinien odnieść się do argumentacji strony dotyczącej zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń, za jakie należy uznać zdarzenia nieoczekiwane takie jak przestępstwa, w tym czyny zabronione o charakterze deliktu gospodarczego, przestępstwa przeciwko dokumentom w korelacji z brakiem działania ZUS w realizowaniu kompetencji kontrolnych częściej niż raz na kilka lat, czego jednakże nie uczynił w decyzji.

Zobowiązany zarzucił również, że Zakład w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do konkretnych dowodów, na podstawie których uznał, że zobowiązany jest

w stanie wywiązać się z obowiązku zapłaty należności z tytułu nieopłaconych składek.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją dnia 2 sierpnia 2013 r., nr[..] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 24 czerwca 2013 r. odmawiającą umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Z. wskazał, że SOSW w P., będący jednostką organizacyjną utworzoną przez powiat, nie jest ubezpieczonym, będącym jednocześnie płatnikiem składek, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wobec czego nie mają do niego zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Wskazany w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. uzasadniony przypadek pozwalający organowi umorzyć należności z tytułu składek mimo braku ich całkowitej nieściągalności jak i przesłanki uzasadniające umorzenie określone w wymienionym rozporządzeniu dotyczą wyłącznie osób fizycznych.

Dalej, Z. podniósł, że w przypadku stwierdzenia braku całkowitej nieściągalności, ustalonej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję pozbawiony jest w ogóle możliwości umorzenia należności z tytułu składek, umorzenie tych należności naruszałoby bowiem prawo materialne. Podejmowanie rozstrzygnięcia w takim przypadku nie następuje w ramach uznania administracyjnego, gdyż organ wydaje wówczas tzw. decyzję związaną.

W ocenie Z., w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., bowiem SOSW w P. jako jednostka budżetowa Powiatu P. środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, w tym wynagrodzenie dla nauczycieli oraz powstałych z tego tytułu należności podatkowych czy finansowania należności na ubezpieczenia społeczne ma zagwarantowane w dochodach jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto Z. wskazał, że w dniu wydawania zaskarżonej decyzji działalność statutowa jednostki nie została zakończona. Wobec powyższego organ uznał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.

Zakład wskazał dalej, że nie zachodzi także przesłanka umorzenia, o której mowa w punkcie 4 wskazanego przepisu, bowiem nie została zakończona likwidacja SOSW w P., a należności składkowe, w tym odsetki, zostały spłacone

w całości w dniu 25 lipca 2011 r. w ramach zawartego układu ratalnego z dnia

29 października 2010 r.

W ocenie organu nie zaistniały również przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. bowiem ani naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, odnośnie zaś braku kolejnej przesłanki, wskazał, że nie było oczywiste, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zakład zaznaczył, że po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, ZUS przychylając się do wniosku zobowiązanego, zawiesił postępowanie egzekucyjne w celu umożliwienia spłaty nieopłaconych należności zgodnie z ustalonym harmonogramem spłaty rat, które zostały opłacone w całości przed wyznaczonym terminem, wskutek czego został wykonany obowiązek płatnika składek.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. ponownie wskazał, że skoro w sprawie nie mogą być przedmiotem rozważań przesłanki "uzasadnionego przypadku", o których stanowi

art. 28 ust. 3a u.s.u.s., to tym samy przedmiotem rozważań nie można uczynić okoliczności wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zatem przesłanką uzasadniającą umorzenie należności nie mogą być okoliczności związane

z charakterem prowadzonej działalności, ustanowionym celem i zadaniami, w tym charakter społeczny czy publiczny prowadzonej jednostki, tym bardziej jeśli w wyniku wykonywania działalności powstaje ustawowy obowiązek opłacania należności publicznoprawnych, w tym należności składkowych.

Organ wskazał również, że przesłanką uzasadniająca umorzenie należności składkowych nie mogą być okoliczności nie stanowiące przesłanek całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a związane z ponoszą w ramach prowadzenia działalności stratą, prowadzonymi postępowaniami karnymi wobec osób na skutek działań których ośrodek poniósł szkodę czy stratę, bądź które przyczyniły się do nieopłacenia należności. Okolicznością taką nie są również bezczynność czy zaniechania ZUS, toczące się postępowanie karne dotyczące nieprawidłwości w oddziale Z. w sprawach nie dotyczących wnioskodawcy. Organ dodał, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności składkowych nie jest postępowaniem w przedmiocie naprawienia szkody (jaką było nieopłacenie składek) powstałej wskutek działań deliktowych. Ponadto zauważył, że postępowanie

w przedmiocie zwrotu opłaconych nienależnie należności może być przedmiotem odrębnego postępowania.

Organ wskazał również, że w dniu 22 lipca 2013 r. po rozpatrzeniu wniosku

o zwrot należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek dotyczących spłaconego układu ratalnego wydano decyzję odmawiającą zwrotu. Obowiązanym do opłacenia składek był wnioskodawca, a środki finansowe miał zagwarantowane

w dochodach Powiatu P. Zakład zauważył, że w sprawie istnieje następstwo prawne zobowiązań ośrodka, które wraz z zakończoną likwidacją staną się zobowiązaniami powiatu. Tym samym, ewentualną odpowiedzialność w przypadku istnienia nieopłaconych należności ponosiłby Powiat P., a wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec jednostki samorządu mającej zapewnione dochody byłoby skuteczne z uwagi na posiadany przez powiat majątek jak i możliwości płatnicze, przekraczające wydatki egzekucyjne.

Zakład podniósł również, że zobowiązany zawarł układ ratalny, unikając w ten sposób przeprowadzenia egzekucji w całości, co również świadczy o tym, że pomimo trudności w jednorazowej spłacie całego zadłużenia, był w stanie spłacić zobowiązania w ratach z odroczonym terminem płatności.

W piśmie z dnia 29 sierpnia 2013 r. pełnomocnik SOSW w P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, żądając zmiany zaskarżonej decyzji i umorzenia zaległości z tytułu odsetek zgodnie z treścią wniosku skarżącego z dnia 23 grudnia 2009 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w wyroku z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt

II GSK 1322/11 w zakresie obowiązku zbadania przesłanek wynikających

z art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. w odniesieniu do sytuacji materialnej skarżącego;

• art. 7 K.p.a. albowiem organ w toku postępowania zamiast stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny, doprowadza do sytuacji, w której zapłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez skarżącego pozbawionego możliwości realizacji swoich statutowych celów do środków publicznych, w tym przypadku należących do Powiatu P.;

• art. 8 K.p.a. poprzez odstąpienie przez organ od prowadzenia postępowania

w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, przy jednoczesnym oparciu zaskarżonej decyzji o argumentację bez powołania się na konkretne dowody, dokonując dowolnej oceny stanu prawnego i faktycznego w tej sprawie;

• art. 12 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez działanie organu w sposób niewnikliwy oraz cechujący się biernością, a także prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, pomimo zaniechania przez organ zbierania dowodów;

• art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez niewskazanie na fakty, które organ uznał za udowodnione, a także nieprzytoczenie dowodów, na których się oparł, wydając decyzje;

Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. poprzez błędną ich wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłania całkowitej nieściągalności, o których mowa w ww. przepisach.

Odpowiadając na skargę Z. U. S., wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwana dalej: "p.p.s.a." sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności

z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Badając zaskarżoną decyzję w zakreślonym powyżej zakresie, sąd uznał,

że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia

czy prawidłowo organ postąpił, odmawiając umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek z uwagi na brak przesłanki całkowitej nieściągalności.

Na wstępie wskazać należy, że zasady na jakich Z. U. S. umarza należności z tytułu składek zostały określone w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zwanego dalej: "rozporządzeniem".

Stosownie do brzmienia art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4.

Na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast

w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał, że całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia

28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia

w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku,

z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Zgodnie zaś z ust. 3a art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Z przytoczonej regulacji prawnej wynika, że - co do zasady – ZUS może na wniosek dłużnika umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części tylko

w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Ustawową definicję "całkowitej nieściągalności" ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., zawierającym enumeratywne wyliczenie przesłanek, z których każda może stanowić podstawę decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek. Zatem owe siedem przesłanek, wyliczonych w tym przepisie, stanowi zamknięty katalog, co oznacza, że jeżeli nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s., Z. U. S. pozbawiony jest możliwości umorzenia należności.

Od powyższej zasady (umarzania należności składkowych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności) ustawodawca wprowadził wyjątek, stanowiąc, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być umorzone w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności jednakże tylko w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Szczegółowe zaś warunki, na których są umarzane należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek zostały określone w § 3 ust. 1 wskazanego powyżej rozporządzenia.

Po rozpoznaniu wniosku osoby zobowiązanej o umorzenie należności składkowych lub odsetek, Z. wydaje decyzję. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r., sygn. II UZP 6/04 (Lex nr 106659) Sąd Najwyższy stwierdził, że: "przepis art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest czytelny i nie budzi na tle wykładni gramatycznej wątpliwości interpretacyjnych. Jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone".

Zatem ZUS stwierdzając, że zachodzi całkowita nieściągalność z uwagi na zaistnienie choć jednej przesłanki, wydaje decyzję administracyjną, która ma charakter uznaniowy. Jednakże w razie stwierdzenia przez organ braku całkowitej nieściągalności, ustalonej zgodnie z kryteriami zawartymi w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., organ nie ma prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek, nie ma on bowiem swobody wyboru rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji Zakład wydaje

tzw. decyzję związaną w przedmiocie odmowy umorzenia należności.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1322/11, kwestia uznania administracyjnego jest aktualna dopiero wówczas, gdy w sprawie zostanie ustalona wobec strony całkowita nieściągalność należności ZUS w rozumieniu art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że Z. U. S. w toku postępowania dokonał niezbędnych ustaleń co do tego, czy w sprawie zaistniały przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, które zostały wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s.

W ocenie Sądu, organ w sposób prawidłowy stwierdził, że nie może w sprawie wydać decyzji w ramach uznania administracyjnego, bowiem w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności, co z kolei oznacza, że organ był zobowiązany do wydania, tzw. decyzji związanej w przedmiocie odmowy umorzenia. Słusznie Zakład wskazał, że tylko w razie stwierdzenia przez organ, iż wystąpiła choć jedna przesłanka całkowitej nieściągalności, mógłby wydać decyzję o charakterze uznaniowym i dokonać wyboru rozstrzygnięcia (umorzyć odsetki lub odmówić ich umorzenia).

Ponadto, zauważyć należy, że ustalenia organu znajdują oparcie w obszernym materiale dowodowym, obejmującym dokumenty dotyczące kontynuowania prowadzonej działalności, sytuacji finansowej jak i posiadanego majątku skarżącego, w tym m.in. uchwały nr XXV/192/2013 Rady Powiatu w P. z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie likwidacji S. O. S. – W. Nr [..] im. [...] w P., statutu O., bilansów, rachunków zysków i strat według stanu na dzień 31 grudnia 2010 r., 31 grudnia 2011 r., 31 grudnia 2012 r., zaświadczenia wystawionego przez Naczelnika P. Urzędu Skarbowego w S., aktualnej opinii bankowej.

W ocenie Sądu, ZUS badając wnikliwie i wszechstronnie całość zgromadzonego materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości ustalił, że w sprawie nie zachodzą enumeratywne przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Uzasadniając swoje stanowisko, Z. wskazał, że organem prowadzącym SOSW w P. jest Powiat P. z siedzibą w P.. Działalność O., będącego jednostką budżetową powiatu, jest finansowana ze środków subwencji oświatowej przekazywanej przez organ prowadzący. Jednakże mimo podjęcia przez Radę Powiatu uchwały o postawieniu o. w stan likwidacji, ośrodek nadal istnieje i prowadzi działalność statutową. Organ odnosząc się do kwestii istnienia przesłanki całkowitej nieściągalności określonej w art. 28 ust. 3 pkt 3, wskazał, że z uwagi na kontynuowanie działalności przez skarżącego w dniu wydania decyzji oraz ze względu na to, że skarżący środki pieniężne niezbędne na realizację zadań oświatowych, w tym wynagrodzenie dla nauczycieli oraz związane z tym należności podatkowe i na ubezpieczenie społeczne, ma zagwarantowane w dochodach jednostki samorządu terytorialnego, nie można uznać, że została wypełniona przesłanka umorzenia, tj. że nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. O braku całkowitej nieściągalności, świadczy również okoliczność podniesiona przez Z., że zobowiązany zawarł układ ratalny, unikając w ten sposób przeprowadzenia egzekucji w całości, co również dowodzi tego, że pomimo trudności w jednorazowej spłacie całego zadłużenia, był w stanie spłacić zobowiązania w ratach z odroczonym terminem płatności z pozyskanych środków. Ponadto, zauważyć należy, że organ ustalił także numery rachunków bankowych, na których odnotowano w okresie od 1 grudnia 2012 r. do 31 maja 2013 r. znaczne wpływy środków pieniężnych, co świadczy nie tylko o kontynuowaniu działalności, ale także o uzyskiwaniu środków finansowych.

Przedmiotem wnikliwych rozważań organu była także przesłanka całkowitej nieściągalności wyrażona w pkt 4 ww. przepisu, tj. brak zaspokojenia należności

w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym. Organ wskazał, że skarżący kontynuuje działalność statutową, zatem nie było możliwe zaspokojenie należności

w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym. Ponadto, Zakład podniósł, że w dniu

25 lipca 2011 r. w ramach zawartego uprzednio układu ratalnego należności składkowe wraz z odsetkami zostały w całości uiszczone ze środków pieniężnych przekazanych przez organ prowadzący.

Dalej Z. U. S. stwierdził, że w sprawie nie zachodzą również okoliczności świadczące o całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 gdyż żaden organ egzekucyjny nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Odnosząc się do przesłanki określonej w pkt 6

ww. przepisu, organ uznał, że ze względu na zapłatę całej należności i odsetek przez zobowiązanego, również ta przesłanka nie wystąpiła.

ZUS odniósł się także do przesłanek uregulowanych przez ustawodawcę

w art. 28 ust. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 4a u.s.u.s., uznając, iż są one w rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowe, bowiem wskazane w tej regulacji prawnej przesłanki nie miały miejsca zatem nie można ich było odnieść do okoliczności niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu, organ w sposób obszerny i wyczerpujący wykazał, że w sprawie nie zaistniały poszczególne przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Wobec braku wystąpienia tychże przesłanek nie było możliwe wydanie decyzji w ramach uznania administracyjnego. Jak wyjaśniono na wstępie rozważań, organ nie miał możliwości wyboru rozstrzygnięcia, był zobligowany do wydania decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia.

Ponadto, wskazać należy, że w sposób uprawniony organ podniósł,

że w sprawie nie znajdują zastosowania, a co się z tym wiąże nie mogą być poddane analizie i badaniu, przesłanki uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 28

ust. 3a u.s.u.s. Składki na ubezpieczenie społeczne mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności tylko w sytuacjach dotyczących ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek (przedsiębiorców), a - jak słusznie zauważył Z. - skarżący nie jest osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, odprowadzającą składki na ubezpieczenie społeczne, zatem w jej przypadku nie znajduje zastosowania przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Trafnie organ podniósł zatem, że skoro w sprawie nie mogą być przedmiotem rozważań przesłanki "uzasadnionego przypadku", o których stanowi art. 28 ust. 3a u.s.u.s., to tym samy przedmiotem rozważań nie można uczynić okoliczności wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Przesłanką uzasadniającą umorzenie należności nie mogą być, wobec powyższego, okoliczności związane z charakterem prowadzonej działalności, ustanowionym celem i zadaniami, w tym charakter społeczny czy publiczny prowadzonej jednostki, zwłaszcza jeśli w wyniku wykonywania działalności powstaje ustawowy obowiązek opłacania m.in. należności składkowych.

Zasadnie organ wskazał również, że przesłanką przemawiającą za umorzeniem należności składkowych nie mogą być okoliczności niestanowiące przesłanek całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a związane z ponoszą w ramach prowadzenia działalności stratą, prowadzonymi postępowaniami karnymi wobec osób w wyniku których to działań ośrodek poniósł wcześniej szkodę czy stratę, bądź które przyczyniły się do nieopłacenia należności. Okolicznością taką nie są również bezczynność czy zaniechania ZUS, toczące się postępowanie karne dotyczące nieprawidłowości w oddziale ZUS w sprawach niedotyczących wnioskodawcy.

Ponadto, trafnie organ zauważył, że obowiązanym do opłacenia składek, jak

i odsetek, był wnioskodawca, a środki finansowe miał zagwarantowane

w dochodach Powiatu P. W sprawie istnieje następstwo prawne zobowiązań ośrodka, które wraz z zakończoną likwidacją staną się zobowiązaniami powiatu. Tym samym, ewentualną odpowiedzialność w przypadku istnienia nieopłaconych należności ponosiłby Powiat P. a wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec jednostki samorządu mającej zapewnione dochody byłoby skuteczne z uwagi na posiadany przez powiat majątek jak i możliwości płatnicze, przekraczające wydatki egzekucyjne.

Podsumowując, stwierdzić należy, że Sąd nie znalazł podstaw do podważenia oceny zawartej w zaskarżonej decyzji. Według Sądu, organ podjął niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a zaskarżoną decyzję wydał na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego i słusznie stwierdził, że nie wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności. Organ działał wnikliwie, gromadząc informacje i dokumenty niezbędne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób przekonujący i jasny zarówno co do stanu faktycznego i jak prawnego sprawy. Zakład prowadził postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, co należy uznać za działanie zgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Nadto wskazać należy, że prowadząc postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie, a następnie dokonując analizy zgromadzonych dowodów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zastosował się do oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w wyroku z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1322/11, w zakresie obowiązku zbadania przesłanek wynikających z art. 28 ust. 2

i ust. 3 u.s.u.s. w odniesieniu do sytuacji materialnej strony skarżącej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak

w sentencji.