Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 278/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 5, art. 52
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skarg P. spółki z o.o. i O. spółki z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargi.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB lub organ I instancji) po rozpatrzeniu sprawy P Sp. z o. o. (dalej jako skarżąca lub spółka) dotyczącej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej położonej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] na dz. nr [...] obr. 2 bez wymaganego pozwolenia na budowę, wstrzymał inwestorowi robót budowlanych - Spółce P Sp. z o. o. budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Na skutek złożonego zażalenia spółki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB lub organ II instancji) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...] uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ramach ponownego postępowania zweryfikowano krąg stron postępowania i jako strony dopuszczeni zostali: O Sp. z o. o. oraz A.K., a do podmiotów, które niesłusznie uznano za strony postępowania (tj, J Sp. z o. o., J.K., J.B, Cz., J., J.S., I.W., G.P.) wystosowano informację o utracie przymiotu strony w postępowaniu. Ponadto 9 marca 2022 r. przeprowadzono oględziny obiektu, w toku których ustalono, że stacja bazowa znajduje się na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, 4-kondygnacyjnego z dachem płaskim krytym papą. Stacja bazowa zamontowana jest na podwyższonej części dachu - nad klatką schodową i maszynownią dźwigu osobowego - windy. Stacja bazowa składa się z trzech masztów ze skośnymi odciągami z profili aluminiowych. Wysokość masztów wraz z zamontowanymi antenami sektorowymi i antenami radiolinii wynosi 2,50 m. Stacja bazowa zamontowana jest na wysokości ok. 21,5 m ponad powierzchnią otaczającego terenu - wysokość zmierzona od gzymsu dachu do powierzchni terenu. Urządzenia są stale zasilane energią elektryczną i stale funkcjonują - emitują sygnał.

Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego PINB wydał postanowienie z dnia [...] marca 2022 r., Nr [...] w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021 poz. 2351, dalej jako P.b.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako k.p.a.) o wstrzymaniu inwestorowi robót budowlanych - Spółce P Sp. z o. o. budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało w związku z wnioskiem organizacji społecznej: Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...], której przyznano status strony w sprawie. Organ podał, iż w wyniku oględzin ustalono, że na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] na dz. nr [...] zainstalowano 3 maszty z 6 antenami sektorowymi oraz nadajniki stanowiące całość techniczno-użytkową - stację bazową telefonii komórkowej. Z uwagi na brak możliwości wejścia na dach budynku nie dokonano pomiarów z natury wysokości urządzeń. Organ ustalił, iż budowę rozpoczęto [...] marca 2009 r. i zakończono w kwietniu-maju 2009 r. Inwestorem była P Sp. z o. o.. Inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przedmiotowym zakresie na podstawie umowy najmu sporządzonej z ówczesnym właścicielem budynku - J Sp. z o. o. Obecnie właścicielem konstrukcji wsporczych jest Spółka O, natomiast urządzeń telekomunikacyjnych - P. Spółka O ma realne możliwości, aby dokonać rozbiórki konstrukcji wsporczych, których jest właścicielem, a P - posiada realne możliwości do wykonania rozbiórki urządzeń telekomunikacyjnych będących jej własnością - w razie takiej konieczności. W szczególności dostęp do stacji bazowej jest umożliwiony przez zarządcę wspólnoty mieszkaniowej – A.K., który na żądanie upoważnionych osób udostępnia wejście na dach budynku. Obiekt nie stwarza bezpośredniego zagrożenia życia, zdrowia i bezpieczeństwa osób i mienia. Urządzenia utrzymane są w dobrym stanie technicznym. Nie stwierdzono luźnych, skorodowanych lub uszkodzonych elementów, które mogłyby spowodować upadek z wysokości.

Następnie organ I instancji wskazał, iż w świetle wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 2 września 2020 r. (sygn. akt II OSK 1049/20), stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę. Także wykonywanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu konstrukcji wsporczej na istniejącym obiekcie budowlanym oraz zainstalowaniu anten wraz z instalacją zasilającą w energię elektryczną i urządzeniem sterującym nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. Wykonane roboty budowlane należało zatem zakwalifikować jako budowę budowli, która nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie została ujęta w katalogu obiektów i robót budowlanych wymienionych w art. 29 P.b. Brak pozwolenia na budowę w tym przypadku świadczy o prowadzeniu robót budowlanych z naruszeniem przepisów budowlanych, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1.Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Jednocześnie organ poinformował spółkę o możliwości złożenia w terminie 30 dni od doręczenia niniejszego postanowienia wniosku o legalizację obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego i o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (wyliczona przez organ opłata legalizacyjna wynosi 125 000 zł). PINB poinformował, że w przypadku niezłożenia w wyznaczonym terminie wniosku o legalizację, wycofania złożonego wniosku, niezłożenia w terminie dokumentów legalizacyjnych, nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o rozbiórce obiektu (art. 49e).

Na powyższe postanowienie spółka P wniosła zażalenie zarzucając organowi naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 5 P.b. i podnosząc, że budowa przedmiotowej inwestycji została wstrzymana bezpodstawnie, bowiem inwestycja została zrealizowana w całości, zaś jej wykonanie nie wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Strona podniosła zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. "b" P.b. (w brzmieniu obowiązującym w chwili wykonywania robót budowlanych) poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy zakres wykonanych robót obejmował instalowanie urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, a wysokość tych urządzeń jest mniejsza niż 3m, w związku z czym w ocenie spółki dla zrealizowania inwestycji nie było wymagane nawet zgłoszenie. Według spółki kwestionowana stacja nie wypełnia definicji budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. i podała, że urządzenia stacji bazowej telefonii komórkowej stanowią jedną całość i niedopuszczalne jest wyodrębnianie z takiego urządzenia poszczególnych elementów. W zażaleniu dodatkowo poinformowano, że z dniem [...] kwietnia 2021r. właścicielem infrastruktury pasywnej (to jest w szczególności antenowych konstrukcji wsporczych) stała się spółka O Sp. z o.o.. Natomiast właścicielem urządzeń telekomunikacyjnych i instalacji technicznych pozostaje niezmiennie spółka P Sp. z o.o. Niezależnie od powyższego w ocenie spółki zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem zasady legalności wyrażonej w art. 6 Kpa, bowiem orzeczenie to nie znajduje oparcia w przepisach prawa, a także art. 8 Kpa poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r., znak: [...] WINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż ocena prawna samowoli budowlanej musi być w pierwszej kolejności poprzedzona dokonaniem przez organ nadzoru budowlanego prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych stanowiących przedmiot postępowania. Ustalenie takie stanowi warunek konieczny zgodnego z prawem dalszego procedowania, obejmującego obowiązek organu doboru właściwego reżimu prawnego dla likwidacji skutków samowoli budowlanej (art. 48 albo art. 50-51 P.b.), gdzie podstawowym kryterium rozróżnienia tych trybów jest właśnie kwalifikacja robót budowlanych zgodnie z podziałem przyjętym przez ustawodawcę w treści przepisów P.b. Powyższe miały na względzie organy nadzoru budowlanego obu instancji orzekające w niniejszej sprawie. Przy czym niniejsze postępowanie dotyczy wyłącznie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu wydane, jak wskazuje przepis art. 123 § 2 Kpa, w zakresie wybranej kwestii wynikającej w toku postępowania (w przedmiotowej sprawie - kwestii dotyczącej wstrzymania prowadzenia samowolnej budowy). Wydane w toku postępowania, na podstawie przepisu szczególnego, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie rozstrzyga zatem o istocie sprawy. O istocie sprawy, w jej całokształcie lub w części, rozstrzyga bowiem decyzja administracyjna kończąca postępowanie organu - art. 104 Kpa. Wydanie zaskarżonego postanowienia nie kończy postępowania PINB i nie przesądza o legalizacji rozpatrywanej budowy.

Zaskarżone postanowienie organu I instancji zostało wydane stosownie do dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b. (powinno być prawidłowo art. 48 ust. 1 pkt 1) w brzmieniu tej ustawy ustalonym ustawą z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dziennik Ustaw z 2020r. poz. 471). Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia (albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 4), przy czym postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5).

Przedmiotem postępowania jest ocena zgodności z prawem budowy stacji bazowej telefonii komórkowej położonej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego. WINB podzielił przyjętą przez organ I instancji kwalifikację rozpatrywanego przypadku jako budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę. Argumentując powyższe wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Powołany w zażaleniu przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu stanowiących albo niestanowiacych całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych. Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dziennik Ustaw z 2020r. pozycja 471), która weszła w życie z dniem 19.09.2020r. Jednocześnie w/w ustawą nowelizującą wprowadzono przepis art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. "a" P.b., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m.

Przy czym zarówno poprzednio obowiązujący przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., jak i obecnie obowiązujący art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. "a" tej ustawy, dotyczą instalowania urządzeń na obiektach budowlanych. Pojęcie instalowania należy zatem zdaniem WINB wiązać z robotami budowlanymi wykonywanymi na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one zostać zamontowane. Według WINB w związku z tym należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 1 P.b. obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Budowlą (art. 3 pkt 3 w/w ustawy) jest natomiast każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. W ocenie WINB przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej, obejmująca nie tylko urządzenia techniczne, ale również konstrukcję wsporczą i całe oprzyrządowanie pozwalające na funkcjonowanie tej stacji, stanowi samodzielną niepowiązaną funkcjonalnie z budynkiem całość techniczno-użytkową. Takie cechy przedmiotowej inwestycji wskazują na konieczność zakwalifikowania jej jako "budowli" w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., a nie jako "urządzenia". Przedmiotowa stacja bazowa nie jest urządzeniem technicznie związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Celem budowy tej stacji nie jest bowiem zapewnienie możliwości użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia na nim tejże stacji. Stacja ta stanowi odrębny od budynku obiekt budowlany, a w konsekwencji jego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem nie została objęta zwolnieniem przewidzianym w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. "a" P.b.

WINB wskazał, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju inwestycje należy kwalifikować jako budowę obiektu budowlanego, która wymaga pozwolenia na budowę (wyroki NSA z: 27.05.2021r. sygn. akt IIOSK 2536/18, 4.11.2021r. sygn. akt II OSK 441/19, 2.09.2020r. sygn. akt II OSK 1049/20, 26.06.2020r. sygn. aktII OSK3991/19, 11.07.2019r. sygn. akt II OSK 2242/17 oraz 20.03.2019r. sygn. akt II OSK 1161/17). Także wykonywanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu konstrukcji wsporczej na istniejącym obiekcie budowlanym oraz zainstalowaniu anten wraz z instalacją zasilająca w energię elektryczną i urządzeniem sterującym nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. (obecnie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. "a" P.b.). Inwestycje takie kwalifikuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym jako budowę obiektu, która wymaga pozwolenia na budowę. Według WINB z dokumentów sprawy wynika, że w wyniku działań inwestora powstała samodzielna, niepowiązana funkcjonalnie z budynkiem całość techniczno- użytkową, wymagająca uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, co wiąże się z koniecznością złożenia i zatwierdzenia odpowiedniego projektu budowlanego. Natomiast brak pozwolenia wymaga wdrożenia procedury administracyjnej w oparciu o przepis art. 48 P.b., co też uczynił PINB wydając zaskarżone postanowienie.

WINB stwierdził, że zaskarżone postanowienie spełnia wymogi określone w art. 48 ust. 3 P.b. informując inwestora w niezbędnym zakresie i prawidłowo wyliczając opłatę legalizacyjną. W ocenie organu odwoławczego PINB i prawidłowo określił także adresata zaskarżonego postanowienia - jest nim spółka będąca inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego (spółka P). Z dokumentów sprawy wynika, że obecnie właścicielem infrastruktury pasywnej (antenowych konstrukcji wsporczych) na spornym budynku stała się spółka O. Natomiast właścicielem urządzeń telekomunikacyjnych pozostaje niezmiennie spółka P Sp. z o.o. Powyższe wynika z treści protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2022r., jak również z treści zażalenia. W protokole z w/w oględzin zapisano ponadto, że Spółka O posiada realne możliwości, aby dokonać rozbiórki konstrukcji wsporczych, których jest właścicielem, natomiast spółka P posiada realne możliwości wykonania rozbiórki urządzeń telekomunikacyjnych będących jej własnością, w razie zaistnienia takiej konieczności. W protokole oględzin zapisano również, że dostęp do stacji bazowej jest umożliwiony przez zarządcę wspólnoty mieszkaniowej – A.K., który na żądanie upoważnionych osób udostępnia wejście na dach budynku. WINB wskazał, iż zgodnie z art. 52 P.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego". W świetle tego przepisu nakaz wydawany w trybie art. 48 P.b. w pierwszej kolejności winien być adresowany do inwestora. Inwestor w procesie inwestycyjno-budowlanym zajmuje bowiem kluczową pozycję. To inwestor jest odpowiedzialny za zorganizowanie procesu budowy i zgodne z przepisami prawa jej prowadzenie od początku aż do zakończenia budowy. Jest on też adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też podmiotem który dokonuje zgłoszenia, jak również sprawcą wykroczeń, o których mowa w art. 52 P.b. Przy czym warunkiem obciążenia inwestora obowiązkiem wykonania czynności jest posiadanie przez niego w dacie podejmowania decyzji uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. W sytuacji gdy inwestor utracił już prawo do dysponowania obiektem i nieruchomością na cele budowlane, nałożenie na niego obowiązku prawnego mogłoby okazać się niewykonalne. Inwestor nie miałby praw do nieruchomości, a nowy właściciel nie byłby związany tą decyzją. Dopuszcza się również możliwość obciążenia obowiązkiem rozbiórki inwestora niemającego tytułu prawnego do nieruchomości, gdy po wybudowaniu obiektów inwestor utraci wprawdzie prawo własności nieruchomości na której zostały one posadowione, lecz nadal będzie miał on możliwość dokonania ewentualnej rozbiórki.

W ocenie organu odwoławczego z dotychczasowych ustaleń dokonanych przez PINB wynika, że inwestor –spółka P posiada realną możliwość wykonania ewentualnych obowiązków kierowanych do tej spółki w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym spornej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Możliwość taka nie została również zakwestionowana w zażaleniu.

WINB nie stwierdził, aby w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Rozpoznając sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej, organ I instancji dokonał prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ powiatowy wydał rozstrzygnięcie zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz P.b. Jednocześnie WINB wyjaśnił, że postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera możliwość legalizacji obiektu budowlanego lub jego części budowanego lub wybudowanego samowolnie, podając okoliczności jej dokonania.

Odnosząc się do podniesionego w zażaleniu zarzutu, że podstawą działania organów administracji są przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a nie orzeczenia sądowe, WINB wyjaśnił, że podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy P.b., nie zaś powołane w tym postanowieniu orzeczenia sądów administracyjnych. Orzeczenia sądów nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa, zaś ich moc wiążąca ogranicza się do konkretnej sprawy, choć stanowią cenne źródło w zakresie kierunków wykładni norm prawa, a w konsekwencji mogą stanowić potwierdzenie prawidłowości wykładni tych norm dokonanej przez organy administracji przy rozpatrywaniu sprawy. Nie stanowi zatem nieprawidłowości powołanie się przez organ w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia na stanowisko wyrażone w orzeczeniach sądów dla potwierdzenia dokonanej przez siebie wykładni przepisów prawa. WINB wyjaśnił także, że argumenty strony dotyczące braku prowadzenia robót (w zażaleniu wskazano, że roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowej inwestycji zostały już zakończone) nie mogły mieć wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, gdyż wstrzymanie robót budowlanych, o których mowa w art. 48 ust. 1 P.b. jest elementem postępowania legalizacyjnego, uregulowanym w tym przepisie i nie ma w związku z tym znaczenia czy roboty są prowadzone, czy też zostały już zakończone w dacie prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 48 ust. 5 P.b. postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skarg wniesionych odrębnymi pismami przez spółkę P i spółkę O. Skarżąca P w skardze z [...] maja 2022 r. zarzuciła organowi naruszenie:

art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe utrzymanie w mocy postanowienia PINB, podczas gdy wydane zostało ono z naruszeniem prawa i powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego,

2) art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b) P.b. (w brzmieniu obowiązującym w chwili wykonywania robót budowlanych) poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne zaaprobowanie wstrzymania "budowy" stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], podczas gdy zakres wykonanych przez Skarżącego robót obejmował instalowanie urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, a wysokość tych urządzeń jest mniejsza niż 3m, w związku z czym dla zrealizowania inwestycji nie było wymagane nawet zgłoszenie;

3) art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu postanowienia nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawnych;

4) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia rażąco naruszającego prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na Organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o uchylenie postanowień obu instancji i zwrot kosztów postępowania. Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 278/22.

Skarżąca zwróciła uwagę, że zakres prac, jakie powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia (np. instalacji telefonii komórkowej) zawsze wynika z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość danego urządzenia, jak i sposób oraz miejsce jego realizacji. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, czy też w ogóle nie podlegają reglamentacji P.b., nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora, przyjmując a priori, że w każdym przypadku instalacją stacji bazowej na obiekcie budowlanym wymaga uzyskania obu instancji. Spółka zauważyła, iż organ I instancji nie powołał się na obowiązujące przepisy, lecz poprzestał na przytoczeniu oczywiście nieprawidłowej tezy z wyroku NSA z dnia 2 września 2020 r., a tymczasem podstawą działania organów administracji publicznej są przepisy prawa powszechnie obowiązującego, nie zaś orzeczenia sądowe. Zestawienie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b) P.b. pozwala stwierdzić, iż co do zasady instalowanie stacji bazowych telefonii komórkowych wymaga zgłoszenia. Od powyższej zasady istnieje jednak wyjątek: gdy instalowane urządzenie ma wysokość mniejsza niż 3 m - nie jest wymagane nawet dokonanie zgłoszenia fart. 30 ust. 1 pkt 3 lit, b) a contrario. Z takimi właśnie urządzeniami o wysokości poniżej 3 metrów mamy do czynienia w realiach niniejszej sprawy. Wobec tego dla zrealizowania inwestycji nie było wymagane nawet zgłoszenie. Zdaniem skarżącej zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 15) P.b. roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych nie wymagają pozwolenia na budowę, jeżeli zaś urządzenie przekracza 3 m wysokości, to jest objęte obowiązkiem zgłoszenia, co wynika z przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3) lit b) P.b. Urządzenia stacji bazowej telefonii stanowią jedną całość i zaliczać do nich należy wszystkie elementy składające się na to urządzenie. Do stacji bazowej należy więc konstrukcja wsporcza, jak i anteny, a także kable antenowe poprowadzone od anten do szalki sterującej. Stanowią one jedną całość (urządzenie). Niedopuszczalnym jest zatem wyodrębnienie z takiego urządzenia poszczególnych elementów. Bezspornym jest, iż zainstalowane przez skarżącego urządzenia na obiekcie budowlanym są urządzeniami, o których mowa w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. W świetle art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b) P.b. brak jest podstaw do twierdzenia, że na podstawie tęgo pierwszego przepisu mogą być instalowane jedynie pojedyncze konstrukcje wsporcze, anteny i instalacje radiokomunikacyjne na obiektach budowlanych, zaś nie może on stanowić podstawy prawnej do instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej rozumianej jako jedno urządzenie. Takie rozumienie przepisu podważa sens wskazanej nowelizacji ustawy - Prawo budowlane, w której chodziło wprost o wspieranie rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, których kluczowym elementem są stacje bazowe telefonii komórkowej, rozumiane jako zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie i emitujących pole elektromagnetyczne. Skoro w art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. ustawodawca posłużył się pojęciem urządzenia, to uznać należy, że pozwolenie na budowę nie jest wymagane przy instalowaniu wszelkiego rodzaju urządzeń, w tym anten sektorowych, anten radiolinii, jeżeli mają być one posadowione na istniejącym już obiekcie budowlanym, którym w tym przypadku jest budynek mieszkalny wielorodzinny. Nie można zatem wyodrębniać z takiego urządzenia poszczególnych jego elementów. Za prawidłowością kwalifikowania spornych robót jako instalowanie urządzeń na obiekcie budowlanym w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. przemawia również fakt, że przy ich umiejscowieniu nie doszło do rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tego obiektu. Skarżąca na poparcie swojego stanowiska powołała się na opinię prawną dostępna na stronie Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji autorstwa prof. W.

W skardze z dnia [...] maja 2022 r. spółka O zarzuciła organowi naruszenie:

a. art. 7, art. 7a1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu i uznanie, że instalacja urządzeń radiokomunikacyjnych wraz z konstrukcją wsporczą stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., nie zaś montaż urządzeń, o których mowa w co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organy nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b.,

b. art. 29 ust. 2 pkt 15) P.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania robót) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, w której przedmiotowe roboty budowlane polegały na instalowaniu na obiekcie budowlanym urządzeń, których wysokość nie przekroczyła 3 metrów, w związku czym roboty te nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę;

c. art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., poprzez prowadzenie postępowania w oparciu o ww. przepis, w przypadku, gdy przedmiotowe roboty budowlane dotyczyły instalacji urządzeń na istniejącym obiekcie, które nie doprowadziły do powstania nowego obiektu budowlanego w postaci budowli, co wymagałoby uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty spółka wniosła ouchylenie postanowienia organu I i II instancji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca podała, iż w zależności od konstrukcji wsporczej, zakresu planowanych robót, inwestycje takie mogą być realizowane: 1/ w trybie pozwolenia na budowę, 2/ zgłoszenia, 3/ bez wyżej wskazanych formalności. Te 3 tryby są możliwe dzięki konsekwentnej liberalizacji procesu inwestycyjnego, co dobitnie pokazują kolejne nowelizacje prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej gdyby w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z zasadami określonymi w kpa, w szczególności dokonały zindywidualizowanej oceny faktycznie wykonanych robót budowlanych oraz dokonały obiektywnej analizy przepisów prawa, nie wydałyby zaskarżonych postanowień. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia, czy instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym może być dokonywane bez pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia. W ocenie Skarżącej, skoro ustawodawca przewidział możliwość instalowania urządzeń w różny sposób, w tym przez zastosowanie trybu określonego w art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. i skarżąca skorzystała z tej drogi to podstawa materialnoprawna zaskarżonego orzeczenia PINB i WINB, tj. art 48 ust. 1 P.b. nie powinien być w sprawie zastosowany. Według skarżącej skoro instalacja urządzenia na istniejącym obiekcie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. ani dokonania zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 b P.b.), to zastosowanie w sprawie trybu legalizacji określonego w art. 48 tej ustawy jest niedopuszczalne. Za istotny wyznacznik skarżąca uznała w tym zakresie wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., wydany w sprawie sygn. akt II OSK 3035/13, w którym podniesiono, m.in. że "(...) Z przytoczonych przepisów wynika; zatem, że jedynie instalacje wolno stojące stanowią budowlę, w przeciwieństwie do masztów i anten stacji bazowych zainstalowanych na istniejących obiektach budowlanych i w związku z tym tylko budowa, przebudowa, montaż lub rozbiórka tych pierwszych, wymaga, co do zasady uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 296/22.

W odpowiedzi na w/w skargi organ wniósł o ich oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 296/22 tutejszy Sąd orzekł o połączeniu w/w sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi spółki P pod wspólną sygn. akt II SA/Go 278/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie m.in. wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowiło postanowienie WINB z dnia [...] kwietnia 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] marca 2022 r. o wstrzymaniu inwestorowi – P sp. z o.o. robót budowlanych – budowę stacji bazowej telefonii komórkowej położonej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...].

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienia nie naruszają prawa w sposób wskazany powyżej, a skargi skarżących spółek nie zasługują na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), której przepisy weszły w życie z dniem 19 września 2020 r. Niniejsza sprawa została zainicjowana wnioskiem z [...] września 2021 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] listopada 2021 r.). Stosownie do treści art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. – przywołanego w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia (organ II instancji omyłkowo w treści uzasadnienia postanowienia wskazała na art. 48 ust. 1 pkt 2 odnoszący się do budowy bez zgłoszenia lub mimo sprzeciwu do tego zgłoszenia, choć dalej w treści uzasadnienia postanowienia wskazał na przeprowadzenie inwestycji bez pozwolenia na budowę) – organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl ust. 2 jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne:1)zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz2)usunięcie stanu zagrożenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).

W przypadku oceny legalności przeprowadzonych prac istotne znaczenie ma określenie zakresu i kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, a także okresu w jakim zostały one przeprowadzone, pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też nie podlegała reglamentacji Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że naruszenia P.b. powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, wyroki NSA z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 109/18, LEX nr 2591963; z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1879/17 ). W uchwale NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 zaś wskazano, iż samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji, a więc do chwili wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli (orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r., K 9/95, publ. OTK 1996/1/2). Również w doktrynie zgodnie podkreśla się, że ocena legalności wykonania konkretnego obiektu budowlanego powinna być dokonana w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jego wykonywania, gdyż to one określały standardy jego wykonania. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2022 r., IV SA/Po 1029/21 i przywołany tam źródła: K. Gruszecki, Podstawy prawne i zasady legalizacji samowoli budowlanej; M. Cherka, W. Grecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, Warszawa 2013, s. 130). Przy czym dopuszcza się wzięcie pod uwagę ostatniego stan przeprowadzonych prac budowlanych (daty ostatnich prac).

W przedmiotowej sprawie z zebranego materiału dowodowego, szczególnie zaś oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2021 r. oraz w dniu [...] marca 2022 r., wynika że na dachu budynku mieszkalnego, wielorodzinnego przy ul. [...] zainstalowano 3 maszty stalowe z odciągami z okrągłych profili aluminiowych z 6 antenami sektorowymi, nadajniki stanowiące całość techniczno-użytkową – stację bazową telefonii komórkowej. Wysokość masztów z antenami sektorowymi i antenami radiolinii wynosi 2,5 m. Urządzenia są zasilane energią elektryczną i stale funkcjonują. Budowa zaczęła się w marcu 2009 r., a skończyła w maju 2009 r., a inwestorem była spółka P. Szczegółowe parametry techniczne określone zostały w dokumentach z 2016 r. w postacie kwalifikacji przedsięwzięcia oraz sprawozdania z pomiaru pól elektromagnetycznych (dołączone do akt sprawy jako załącznik do protokołu z [...] listopada 2021 r.). W dokumentacji tej jako obiekt wskazano: stacja bazowa telefonii komórkowej P nr [...].W protokole z [...] marca 2022 r., sporządzonym z udziałem pełnomocnika spółki P, dodano, że obecnie właścicielem konstrukcji wsporczych jest spółka O, a urządzeń telekomunikacyjnych – spółka P i że dostęp do stacji jest umożliwiony przez zarządcę wspólnoty mieszkaniowej. W sprawie nie było kwestionowane, iż w związku z opisaną inwestycją spółka P nie uzyskała pozwolenia na budowę ani nie dokonała zgłoszenia.

W tym miejscu należy wyjaśnić, iż według stanu prawnego obowiązującego w 2009 r. (przeprowadzenie inwestycji, która dotyczy zaskarżone postanowienie)

art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. stanowił, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, a art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. stanowił, iż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 P.b. wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych (uchylony 19 września 2020 r.). Dodać należy przy tym, iż od 17 lipca 2010 r. art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. uzyskał brzmienie, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Następnie od 25 października 2019 r. przepis ten brzmiał, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych. Od 19 września 2020 r. zaś według art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m.

Zasadniczą kwestię sporną zatem na gruncie przedmiotowej sprawy było to czy wybudowana przez spółkę P stacja bazowa telefonii komórkowej wymagała pozwolenia na budowę.

Organy wydając zaskarżone postanowienia uznały, iż przeprowadzona przez spółkę P inwestycja stanowiła budowę obiektu budowlanego (budowli) jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej, stanowiąca samodzielną, niepowiązana funkcjonalnie z budynkiem, całość techniczno-użytkową obejmująca nie tylko urządzenia techniczne, ale również konstrukcję wsporczą i całe oprzyrządowanie pozwalające na funkcjonowanie tej stacji. Według organówprzedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., a jej budowa wymagała pozwolenia na budowę, którą inwestor nie dysponuje. Z kolei zdaniemskarżących zakres wykonanych przez spółkę P robót obejmował instalowanie jedynie urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 i art.30 ust. 1 pkt 3 lit. bP.b., z zachowaniem wysokości poniżej 3m, wobec czego nie było wymagane ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie.

Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów wyrażone w zaskarżonych postanowieniach, że w ustalonym przez organy stanie faktycznym stacja bazowa telefonii komórkowej wymagała pozwolenia na budowę, a wzniesienie jej bez niego skutkowało dopuszczeniem się przez inwestora samowoli budowlanej.

Argumentacja skarżących spółek skupia się na wskazaniu, że w świetle art. 3 pkt 3 P.b., że budowlami są wolno stojące maszty antenowe oraz na dosłownym brzmieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) P.b., pozwalająca według skarżących na uznanie, że podjęte roboty budowlane były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż było to instalowanie urządzeń na obiekcie budowlanym. Językowa wykładnia wskazanych przepisów wzbogacona w niewielkim zakresie o elementy wykładni systemowej, polegającej na zestawieniu obu powołanych przepisów jest jednak zdaniem Sądu niewystarczająca dla uznania interpretacji strony skarżącej za prawidłową.

Odnośnie pojęcia "instalowania" zauważyć należy, iż nie ma ono definicji legalnej na gruncie P.b. Ustalając znaczenie tego słowa należy więc uwzględnić inne przepisy ustawy. Ustawodawca posługuje się nim tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę Użycie zwrotu instalowanie urządzeń oznacza, że pojęcie to dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do instalacji urządzeń, na których mają one być zamontowane. Z kolei ustawowa definicja "urządzeń budowlanych" zawarta w art. 3 pkt 9 P.b., stanowi, że są to urządzenie techniczne: 1) związane z obiektem budowlanym, 2) zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne służące m.in. oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Oznacza to zatem, że "instalowanie urządzeń" będzie dotyczyło takich konstrukcji lub trwałych struktur technicznych, które są montowane (konstruowane, podłączane) ze względu na to, że zapewniają możliwość użytkowania obiektu budowlanego, na którym są lokowane i jednocześnie służą użytkowaniu obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W rozpatrywanej sprawie instalowanie stacji bazowej telefonii komórkowej w budynku przy ul. [...] w sposób oczywisty nie odpowiada cechom "urządzenia" wskazanym w P.b. Sporne roboty budowlane polegały bowiem na zamontowaniu stalowych masztów z odciągami z okrągłych profili aluminiowych z antenami sektorowymi, nadajnikami i oprzyrządowaniem pozwalającym na funkcjonowanie stacji bazy telefonii komórkowej, w wyniku której powstała samodzielna, niepowiązana funkcjonalnie z budynkiem całość techniczno-użytkowa. Powyższe wskazuje na konieczność zakwalifikowania jej jako ,,budowli", a nie jako ,,urządzenia". Przedmiotowa stacja bazowa nie jest urządzeniem technicznie związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 9 P.b.) Celem budowy tej stacji nie jest bowiem zapewnienie możliwości użytkowania budynku przy ul. [...], zgodnie z jego przeznaczeniem – budynek może funkcjonować niezależnie od posadowienia na nim tejże stacji. Stacja stanowi odrębny od budynku obiekt budowlany, a zatem jego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b., na który zasadnie powołały się organy, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (między innymi) wolnostojące maszty antenowe. Wyliczenie budowli dokonane w tym przepisie nie stanowi katalogu zamkniętego, a ma jedynie charakter przykładowy. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę. Także wykonywanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu konstrukcji wsporczej na istniejącym obiekcie budowlanym oraz zainstalowaniu anten wraz z instalacją zasilająca w energię elektryczną i urządzeniem sterującym nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust 2 pkt 15 P.b. Inwestycje takie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwalifikuje się jako budowę obiektu, która wymaga pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2019r., sygn. akt II OSK 2242/17; z dnia 20 marca 2019r., sygn. akt II OSK 1161/17; z dnia 26 kwietnia 2016r., sygn. akt II OSK 1999/14; z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11; z dnia 4 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 1793/13; z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14).

Dodać należy, iż w orzecznictwie wskazuje się także, iż cyt. art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. ma zastosowanie jedynie do tego rodzaju robót budowlanych, które polegają na instalowaniu a więc prostym montowaniu (zakładaniu, umieszczaniu) określonych urządzeń (np. radiokomunikacyjnych) na istniejącym legalnie obiekcie budowlanym i że w konsekwencji może dotyczyć wyłącznie poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej, ale nie budowy jako całego zamierzenia budowlanego (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2022 r., II OSK 2696/19).

Przedstawiona powyżej wykładnia systemowa zdaniem Sądu potwierdza prawidłowość interpretacji przyjętej przez skarżone organy w przedmiotowej sprawie. Dodać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż w/w interpretację wzmacnia wykładnia celowościowa cyt. art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., zgodnie z którą takie brzmienie przepisu zakłada się, że sam obiekt budowlany, na którym zlokalizowano (zainstalowano) owe urządzenia, został wybudowany legalnie na podstawie pozwolenia na budowę, a jednocześnie funkcja urządzeń podlegających instalowaniu sprowadza się do bardzo wąskiego celu – sprawienia, że użytkowanie całego obiektu budowlanego jest możliwe. Można więc przyjąć, że cytowane art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) P.b. odnosiły się do postawienia na obiekcie budowlanym na przykład masztów lub anten służących mieszkańcom lub użytkownikom do odbierania sygnałów elektronicznych przekazywanych drogą powietrzną (telewizja, radio, Internet), co niewątpliwie służy użytkowaniu budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Podobnie należy ocenić instalowanie urządzeń odbiorczych i nadawczych, jeśli użytkownikowi obiektu budowlanego służą do wykonywania zwykłych dla niego czynności bądź zadań (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 lutego 2022 r., VII SA/Wa 2466/21). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1278/17, wskazano dla przykładu, że realizacja antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych jest możliwa na budynkach, w których mieści się jednostka Straży Pożarnej. W takim przypadku instalowane urządzenia służą prowadzeniu działalności przez tę jednostkę.

Przedstawiona powyżej wykładnia art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) P.b. pozostaje w zgodzie z wykładnią prezentowaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych: wyrokiNSA sygn. akt II OSK 1999/14, z 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1685/17, z 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2295/15, z 13 kwietnia 2022 r., II OSK 1281/19, z 17 listopada 2021 r., II OSK 3847/18, z 25 sierpnia 2022 r., II OSK 2696/19, z 9 października 2019 r., II OSK 2832/17, a także wyrok WSA w Krakowie z 22 grudnia 2022 r., II SA/Kr 1213/21, wyrok WSA w Łodzi z 14 kwietnia 2021 r., II SA/Łd 125/21. W wyroku z 21 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1407/12 NSA wskazał, iż ,,rozstrzygnięcia przyjęte w orzeczeniach NSA z 23 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1709/09 oraz z 25 listopada 2008, sygn. akt II OSK 1458/07 lub z 28 marca 2009r., sygn. akt II OSK 439/08 wskazują na jednoznaczne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie może więc budzić wątpliwości teza, według której umieszczenie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku wymaga pozwolenia na budowę. Nie stosuje się zatem ani art. 29 ust. 2 pkt 15, ani także art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) P.b.

Dodać należy, iż za odmienną wykładnią nie przemawia treść § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie zgodnie z którym telekomunikacyjnym obiektem budowlanym jest wolnostojąca konstrukcja wsporcza anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe. W wyroku z dnia 17 listopada 2021 r., II OSK 3847/18 NSA wskazał w tym zakresie, iż o tym jaki obiekt jest urządzeniem budowlanym, co do zasady rozstrzygają przepisy P.b., a nie przepisy aktu wykonawczego wydanego w powiązanej, lecz odrębnej dziedzinie (telekomunikacji). Nie należy więc utożsamiać telekomunikacyjnych urządzeń budowlanych (w rozumieniu rozporządzenia) z urządzeniami budowlanymi (wg art. 3 pkt 9 P.b.).

Natomiast za prezentowaną przez organy wykładnią dodatkowo przemawia to, że art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. ma jednak charakter wyjątku od ogólnej zasady, że realizacja obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę. Wyjątkiem od tej samej zasady jest również instytucja zgłoszenia zamiaru prowadzenia określonych robót budowlanych przewidziana w art. 30 tej ustawy. Zaś w świetle reguł interpretacyjnych przyjmuje się, iż wyjątków nie można interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Dopuszczalna jest jedynie ścisła bądź zawężająca wykładnia wskazanych przepisów.

Mając na uwadze stanowisko zaprezentowane powyżej należy stwierdzić, że budowa obiektu typu stacja bazowa telefonii komórkowej na już istniejącym obiekcie budowlanym nie jest więc instalowaniem urządzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., a zatem nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec więc dopuszczenia się przez inwestora takiej budowy bez pozwolenia na budowę należało uznać, iż zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie organu I instancji są prawidłowe i z tego względu skargi złożone przez skarżące spółki powinny być uznane za nieuzasadnione.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, przy wydawaniu wskazanych rozstrzygnięć nie doszło do naruszenia art. 48 P.b. Skoro bowiem oczywiste było, że skarżąca nie uzyskała dla swojego przedsięwzięcia pozwolenia na budowę, a jednocześnie w pełni zasadne było zaliczenie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej do kategorii budowli w rozumieniu art. 3 pkt. 3 P.b. to obowiązkiem powiatowego organu nadzoru budowlanego było wstrzymanie wykonania przedmiot robót budowlanych i poinformowanie skarżącej o możliwości złożenia wniosku o legalizację inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, iż na gruncie przedmiotowej sprawy organy nie naruszyły art. 8 k.p.a. wymagającego załatwienia sprawy w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej. Budzenie zaufania do władzy publicznej nie może bowiem polegać na dopuszczeniu błędnej wykładni przepisów prawa, nawet gdyby znalazło się wiele orzeczeń wcześniejszych, przyjmujących odmienną interpretację. Podobnie Sąd uznał, iż w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w związku z ww. stacją bazową, nie doszło do naruszenia art. 6 k.p.a.

W świetle powyższego brak było także podstaw do stwierdzenia naruszenia przez WINB art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy trafie uznał, że rozstrzygnięcie organu powiatowego jest zgodne z prawem i że nie pozostały żadne okoliczności faktyczne, które wymagałyby wyjaśnienia. Nie stwierdzono również naruszenia przepisów postępowania. W związku z tym zastosowanie przez WINB art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. było zgodne z prawem i uzasadnione. Dokonując analizy zarówno zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, Sąd uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organy, wydając obie sporne postanowienia oparły się na materiale zgromadzonym w sprawie. Organy dokonały również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, oceniając przy tym w sposób pełny znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów strony dla toczącej się sprawy. Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla strony skarżącej.

Natomiast w zakresie prawidłowości określenia adresata zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, iż nie można w tym zakresie poczynić organom zarzutów. Spółka P była inwestorem spornego obiektu i aktualnie jest właścicielem urządzeń telekomunikacyjnych, a od kwietnia 2021 r. właścicielem infrastruktury obejmującej antenowe konstrukcje wsporcze jest spółka O. Adresat zaskarżonego postanowienia został określony zgodnie z art. 52 P.b. W myśl tego przepisu inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (por. wyroki NSA: z 6.03.2008 r., II OSK 158/07, LEX nr 468723; z 10.05.2013 r., II OSK 66/12, CBOSA; z 15.05.2012 r., II OSK 338/11, zob. A. Plucińska-Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2019, art. 52). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, inwestor, który dopuścił się samowoli budowlanej nadal pozostaje właścicielem urządzeń telekomunikacyjnych, do których także odnosi się zaskarżone postanowienie i zgodzić należy się z WINB, że jako inwestor posiadał on w dacie wydania zaskarżonego postanowienia uprawnienie do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłoby mu na wykonanie określonych nakazów, tj. ma realną możliwość dokonania określonych obowiązków do niego skierowanych w przedmiotowym postępowaniu. Okoliczności tej skarżąca spółka P nie zaprzeczyła, a potwierdza to także treść protokołu oględzin z [...] marca 2022 r.

Natomiast Sąd nie uwzględnił opinii prawnej załączonej do skargi spółki P, mając na uwadze przedstawioną powyżej interpretację oraz z uwagi na to, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów, a ponadto musi to być niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Określone rozważania prawne sformułowane w postaci opinii, którą jej autor przedstawia na temat prawa i/lub możliwości jego zastosowania nie są prawnie znaczące w świetle przywołanego unormowania. Treścią takiej opinii strona może się wprawdzie posługiwać przy argumentacji swego stanowiska w sprawie, (której Sąd w przedmiotowej sprawie nie podzielił), jednakże nie jest ona dowodem, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. (zob. wyroki NSA: z 16 września 2005 r. FSK 1973/04, z 24 września 2015 r. II OSK 1692/14).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skarg.