Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1029/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 w zw. z art. 91 u.s.g.
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Wilkowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 18 sierpnia 2016 r. nr NPII.4131.1.429.2016 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Gminy Wilkowice na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 sierpnia 2016 r. NR NPII.4131.1.429.2016, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały Nr XXIV/205/2016 Rady Gminy Wilkowice z dnia 13 lipca 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wilkowice, w całości - jako niezgodnej z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 250, dalej: ustawa).

W pierwszej części uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wskazał na treść delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy oraz na zasady podejmowania na tej podstawie aktów prawa miejscowego.

W szczególności podkreślił, iż w przypadku regulaminu utrzymania czystości i porządku kompetencje prawotwórcze rady ograniczone zostały do ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w ściśle określonym zakresie. Katalog spraw, co do których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest bowiem zamknięty, zaś elementy wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy mają charakter wyczerpujący. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca prowadząca do zastosowania tego przepisu na inne kwestie, które nie zostały w nim wymienione. Ponadto, skoro regulamin ten jest aktem prawa miejscowego powinien kompleksowo regulować materię określoną w upoważnieniu. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że rada gminy winna ująć w regulaminie uchwalanym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy wszystkie sprawy wskazane w tym przepisie, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa.

W części drugiej uzasadnienia przedstawiono uchybienia jakie zawiera przedmiotowy Regulamin.

W ocenie organu nadzoru Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wilkowice (dalej: Regulamin), nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 4 ustawy, gdyż nie zawiera minimum postanowień, które godnie z delegacją ustawową powinno się uwzględnić przy ustalaniu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

1/ Rada Gminy Wilkowice nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, bowiem nie określiła prawidłowo częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych. Stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie powinien określać szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych, z kolei uchwała podejmowana na podstawię, art. 6r ust. 3 ustawy ma określać częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Przedmiotem regulacji obu uchwał są zatem dwie zupełnie odrębne kwestie; jedna z nich będzie normowana z punktu widzenia obowiązków ciążących na właścicielu nieruchomości, druga z kolei z punktu widzenia obowiązków Gminy. Założywszy racjonalność ustawodawcy, który nie może upoważniać dwukrotnie do regulowania tej samej materii, stwierdzić należy, że zakresy obu upoważnień są rozłączne, tj. nie mogą się pokrywać. Tekst prawny należy tłumaczyć w taki sposób, aby żaden z jego elementów nie okazał się zbędny i miał rozsądną treść. Uznanie, że obie delegacje mają element wspólny podważałoby sens tych regulacji i obalało leżący u podstaw reguł wykładni racjonalizm ustawodawcy. Prowadzi to do uznania, że w powyższym zakresie powinny istnieć dwie odrębny regulacje, przy czym jedna z nich powinna zostać ujęta w regulaminie utrzymania czystości i porządku podejmowanym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy, a druga w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy. Obie te regulacje zaś powinny być normowane w sposób kompleksowy i przede wszystkim nie powinny być mieszane i używane zamiennie. Określenie zatem częstotliwości odbierania odpadów komunalnych w Regulaminie jest nie tylko przekroczeniem delegacji ustawowej, ale uregulowaniem materii właściwej dla innego aktu prawnego.

Z uwagi na to postanowienia § 10 ust. 4-7 Regulaminu obarczone są wadą nieważności. W przepisach tych, pomimo tytułu rozdz. IV: "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego" uregulowano w rzeczywistości częstotliwość odbierania odpadów komunalnych, a więc materię właściwą dla uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy. Wobec tego Regulamin jest niekompletny, jako że nie zawiera unormowań w zakresie częstotliwości "pozbywania się" odpadów komunalnych z terenów nieruchomości, a tym samym brak w jej treści elementu obligatoryjnego w tym przedmiocie.

2/ jednym z obligatoryjnych elementów regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest również określenie "wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach" (art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy). Tymczasem, w rozdziale 7 Regulaminu nie uregulowano drugiej ze wskazanych w przepisie kwestii, dotyczącej "utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach".

Brak powyższych regulacji, stanowiących obligatoryjne elementy każdego regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach przesądza o nieważności całej uchwały.

Poza wskazanymi powyżej naruszeniami prawa, kwalifikującymi badaną uchwałę do stwierdzenia jej nieważności w całości, Rada Gminy Wilkowice dopuściła się również innych uchybień.

3/ w ocenie organu nadzoru, w granicach upoważnienia ustawowego nie mieści się regulacja zawarta w § 3 ust. 6 Regulaminu, zgodnie z którą zagospodarowanie odpadów budowlanych i remontowych powstałych w wyniku świadczenia usług na nieruchomości przez przedsiębiorcę lub inny podmiot należy do obowiązku tego przedsiębiorcy lub podmiotu. Przepis art. 5 ustawy stanowi, iż wykonywanie obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 tejże ustawy (a więc m.in. obowiązku zbierania i pozbywania się odpadów budowlanych i rozbiórkowych) na terenie budowy

należy do wykonawcy robót budowlanych.

4/ na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy rada gminy została upoważniona do określeni szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy, dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie biota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 11 maja 2011 r. (II SA/Bd 193/11, CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przepis art. 4 ust. 2 ustawy nie upoważnia rady gminy do określania wymagań dotyczących utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych, czy obowiązków zarządcy drogi. W tym zakresie ustawodawca wypowiedział się w art. 5 ust. 4 ustawy, jak również w ustawie o drogach publicznych (por. art. 20 tej ustawy). Z tego też względu za niezgodną z prawem należy uznać regulację zawartą w § 3 ust. 9 regulaminu zgodnie z którą "błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia uprzątnięte z przystanków komunikacyjnych oraz dróg publicznych należy gromadzić poza terenem przystanku komunikacyjnego w sposób nieutrudniający zatrzymywania się pojazdów oraz wsiadania i siadani a pasażerów".

5/ stosownie do § 3 ust. 13 Regulaminu, na właścicieli nieruchomości zadrzewionych i zakrzewionych położonych wzdłuż ciągu komunikacyjnego (chodników, dróg), nałożony został obowiązek utrzymywania w stanie nieutrudniającym bezpieczne korzystanie z pasa drogiego, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody. Powyższy obowiązek , zdaniem organu nadzoru, nie mieści się w katalogu wymagań związanych z utrzymaniem czystości na terenie nieruchomości (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 29 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Op 650/06). Także w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 11.05.201 Ir. o sygn. II SA/Gd 244/11 stwierdzono, że ustawodawca nie upoważnił Rady do określania stanu, w jakim nieruchomość ma być utrzymywana;

6/ z tego też względu za niezgodną z prawem należy uznać postanowienie zawarte w § 3 ust. 14 Regulaminu, zobowiązujące właściciela nieruchomości do jej wykaszania minimum raz w roku przed, zakwitem i wysiewem chwastów. Przepis kompetencyjny nie daje radzie gminy możliwości do nakładania w tym zakresie jakichkolwiek obowiązków;

7/ brak jest również podstaw do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania w należytym stanie sanitarnym miejsc przeznaczonych do gromadzenia odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych, co uregulowano w § 4 ust. 1 pkt 2 Regulaminu. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie wyłącznie warunków rozmieszczania pojemników na opady komunalne i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, a nie stanowienia w zakresie miejsc ustawienia pojemników na odpady. Wprowadzenie do treści przedmiotowej uchwały powyższego postanowienia oznacza rozszerzenie w sposób nieuprawniony obowiązków właścicieli nieruchomości, określonych w art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

8/ z przekroczeniem ustawowej kompetencji przyjęto przepis zamieszczony w § 4 ust. 1 pkt. 4 Regulaminu, nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek terminowego regulowania należności za odbieranie i gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz postanowienia § 4 ust. 1 pkt,. 5 Regulaminu, wskazujące podmioty wykonujące obowiązki właściciela nieruchomości na terenach użyteczności publicznej będących własnością Gminy Wilkowice;

9/ § 6 ust. 2 Regulaminu stanowi, iż "pojemniki muszą spełniać wymagania określone odpowiednimi normami i być utrzymywane w odpowiednim stanie sanitarnym i technicznym (w stanie nieuszkodzonym), w sposób uniemożliwiający dostęp zwierzętom. Opróżniony pojemnik nie powinien wydzielać nieprzyjemnego zapachu. Analizując powyższy przepis należy stwierdzić, iż użyte w tym przepisie sformułowanie "opróżniony pojemnik nie powinien wydzielać nieprzyjemnego zapachu" jest nieprecyzyjne i może być niezrozumiałe dla przeciętnego adresata, czego skutkiem może być brak świadomości po jego stronie, jak należy prawidłowo ten obowiązek wykonać. Zdaniem organu nadzoru, przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny, tak by wynikało z niego, kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu. Przytoczony fragment Regulaminu nie spełnia tego warunku;

10/ stosownie do § 7 ust. 1 Regulaminu, na właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, wytwarzający odpady i prowadzący działalność gospodarczą, kierujący placówkami oświatowymi, zdrowia, nałożono obowiązek dostosowania pojemności pojemników do swych indywidualnych potrzeb, biorąc pod uwagę cykl odbioru oraz miesięczne wskaźniki określone w § 7 ust. 1 pkt 1-15 tego aktu. W ocenie organu nadzoru powyższe regulacje nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 ustawy. Norma kompetencyjna, zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, upoważnia organ stanowiący gminy do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu dwóch wartości: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników. Nakaz uwzględnienia podanych wskaźników stanowi, skierowaną do rady gminy wytyczną, która winna być zastosowana przy określaniu rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Uwzględnienie powyższych czynników winno zatem nastąpić przed ustaleniem minimalnej pojemności pojemników do zbierania odpadów i określenia jej w uchwale. Przepisy uchwały nie mogą wyznaczać poziomu wytworzenia odpadów na nieruchomościach bowiem ustawa nie zawiera upoważnienia dla rady gminy w tym zakresie. Uchwała nie może nakładać na właścicieli nieruchomości obowiązku uwzględnienia ustalonych normatywnie w uchwale wskaźników nagromadzenia odpadów, jak ma to miejsce w przedmiotowej uchwale. Powinna ona określać w sposób jasny i zrozumiały dla adresatów minimalną pojemność pojemnika na odpady komunalne, w jaki należy wyposażyć nieruchomość (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2016r. sygn. akt Il SA/Gl 177/16 II

SA/Gl 177/16). Z tego też względu konieczne jest również wyeliminowanie z obrotu prawnego § 8 ust. 1 oraz § 8 ust. 3 Regulaminu w zakresie, w jakim odsyła do zakwestionowanej regulacji zadartej w § 7;

11/ za niezgodny z prawem uznaje organ nadzoru § 8 ust. 4 pkt 3 zdanie drugie Regulaminu, na mocy którego wprowadzono zakaz umieszczania zużytego sprzętu łącznie z innymi odpadami. Kwestia ta pozostaje poza zakresem delegacji ustawowej, stąd wprowadzenie tego rodzaju zakazu dla adresatów uchwały pozbawione jest podstaw prawnych. Z tego też względu za niezgodne z prawem należy uznać również postanowienie zawarte w § 8 ust, 4 pkt 4 lit. a Regulaminu zakazujące składowania akumulatorów, świetlówek, opakowań po środkach chemicznych oraz innych chemikaliów razem z innymi odpadami komunalnymi;

12/ w § 8 ust. 5 Regulaminu, na właściciela nieruchomości, w przypadku organizowania wszelkiego rodzaju imprez niepodlegających ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych z dnia 20 marca 2009r., nałożono obowiązek zapewnienia wystarczającej ilości urządzeń do zbierania odpadów komunalnych, jak również utrzymania czystości wokół nich oraz niezwłocznego usuwania urządzeń po zakończeniu oczyszczania terenu. O sposobie pozbywania się odpadów powstałych w czasie trwania imprez, zdaniem Wojewody, decydują organizator imprezy i właściciel nieruchomości. Rada nie jest uprawniona do ingerowania w tym zakresie w stosunki cywilnoprawne;

13/ w § 10 ust. 9 Regulaminu wskazano adres Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych dla mieszkańców Gminy Wilkowice oraz poinformowano, iż zarówno zasady funkcjonowania, jak i szczegółowy zakres świadczenia usług przez punkt zostanie określony odrębnie oraz podany do publicznej wiadomości na stronie internetowej Urzędu Gminy Wilkowice.

Tego rodzaju postanowienia nie mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 ustawy, bowiem regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach stanowi akt prawa miejscowego i nie może zawierać postanowień o charakterze informacyjnym;

14/ kwestia określona w § 10 ust. 10 Regulaminu została już uregulowana w ustawie, a zwłaszcza w art. 5 ust. 1 pkt 2. Ponowne jej regulowanie, a także modyfikowanie przepisów ustawowych stanowi istotne naruszenie prawa. Podobnie obowiązek nałożony na właściciela nieruchomości w § 10 ust. 11 regulaminu wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy.

15/ przepis § 10 ust. 13 Regulaminu, wprowadzający możliwość instalowania odrębnych liczników do pomiaru zużycia wody przekracza delegacje ustawową, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy. Także postanowienia §11 i § 12 nie mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej;

16/ poza upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy wykraczają postanowienia § 14 ust. 4 Regulaminu, na mocy których wprowadzono obowiązek posiadania odpowiedniej tabliczki informacyjnej na obiekcie pilnowanym przez psy. Zgodnie z tym upoważnieniem w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Delegacja ta upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych, konkretnych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Stanowisko to potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 446/15, w którym Sąd uznał, że wprowadzenie obowiązku oznakowania tabliczką ostrzegawczą posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

16/ w § 14 ust. 6 Regulaminu sformułowano zakaz wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci. Przepis ten, jak twierdzi organ nadzoru, narusza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Z powołanej normy prawnej wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Nie mieści się natomiast w kompetencjach rady sformułowanie całkowitego zakazu wprowadzania wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc. Stanowisko organu nadzoru w tym zakresie potwierdza również judykatura m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 789/13 oraz z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 507/13, we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 153/14, Łodzi z dnia: 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 692/15, 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 434/15, 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 1117/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia, nsa.gov.pl);

17/ w § 16 ust. 3 Regulaminu przyjęto, iż w przypadkach uzasadnionych stanem zagrożenia sanitarnego dodatkowe terminy przeprowadzenia deratyzacji podane zostaną do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia. Postanowienie to nienależycie wypełnia delegację, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy wyznaczenie obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia stanowi wyłączną kompetencję rady gminy. Nie istnieją żadne przepisy prawne pozwalające na wprowadzenie do regulaminu utrzymania czystości i porządku, postanowień dotyczących przeprowadzenia deratyzacji w każdym przypadku uzasadnionym stanem zagrożenia sanitarnego na terenie nieruchomości. Organ stanowiący zobowiązany jest do ścisłego wypełnienia dyspozycji, wskazanej w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy;

18/ poza zakres upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy wykraczają postanowienia § 17 Regulaminu, gdzie nadzór nad realizacją obowiązków wynikających z tego aktu powierzono Wójtowi Gminy Wilkowice. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do objęcia tej kwestii regulaminem, samodzielnie regulując ją w art. 5 ust. 6-9 ustawy.

W skardze z dnia 8 września 2016 r. Gmina Wilkowice (dalej: Skarżąca), reprezentowana przez Wójta Gminy, podnosi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

Jeśli chodzi o zarzuty natury procesowej wskazuje na naruszenie:

1/ art. 2, art. 7 i art. 8 Konstytucji RP w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. i art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak jednolitości stosowania prawa przez organ nadzoru, przez co m.in. naruszono zasadę pogłębiania zaufania przez organ, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ art. 91 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 107 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego przyczyn uznania niektórych postanowień za sprzeczne z prawem oraz braku wyjaśnienia dyrektyw norm prawnych, których zapisy uchwały miałyby nie spełniać.

Naruszenia prawa materialnego dotyczą, w ocenie Skarżącej:

3/ art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( tj. Dz. U. z 2016r. poz. 250, dalej: ustawa) poprzez niewłaściwą interpretację tego przepisu i błędne przyjęcie przez organ nadzoru, iż Rada Gminy Wilkowice nie uregulowała kwestii częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4/ art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez niewłaściwą interpretację tego przepisu i błędne przyjęcie przez organ nadzoru, iż Rada Gminy Wilkowice wbrew treści przepisu, nie zawarła w regulaminie zakazu utrzymania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub poszczególnych nieruchomościach;

5/ art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy poprzez uznanie, że wprowadzony w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wilkowice nakaz gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń poza terenem przystanków komunikacyjnych oraz dróg publicznych nie ma ustawowej legitymacji i nie wynika z dyspozycji przepisu art. 4 ust. 2 pkt lb ustawy;

6/ art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez uznanie, że Rada Gminy Wilkowice nie jest uprawniona do wydania nakazu utrzymania czystości, w miejscu usytuowania pojemników na odpady komunalne, oraz nie jest uprawniona do określenia wymogu, by opróżniony pojemnik nie wydzielał nieprzyjemnego zapachu pomimo tego, że obwarowania te mają swoje umocowanie w zasadach dotyczących warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnymi porządkowym;

7/ art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez niewłaściwą interpretację tego przepisu i uznanie, że Rada Gminy Wilkowice nie ma możliwości ustalenia w regulaminie otrzymania czystości średniej ilości wytwarzanymi odpadów dla szerszej grupy podmiotów, przy przyjęciu, że stanowią one porównywalne źródło wytwarzanych odpadów komunalnych;

8/ art. 4 ust. 3 oraz art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez uznanie w rozstrzygnięciu nadzorczym o niedopuszczalności i braku podstaw prawnych do umieszczenia w uchwale postanowień dotyczących punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych;

9/ art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez zakwestionowanie postanowień uchwały Rady Gminy Wilkowice, dotyczących sposobu i częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości poprzez przyjęcie, iż postanowienia takie wynikają z ustawy, zaś uregulowanie ich w uchwale stanowi przekroczenie legitymacji ustawowej;

10/ art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez niewłaściwą interpretację i uznanie, iż Rada Gminy Wilkowice nie była uprawniona do wprowadzenia zakazów, jakoby wykraczających poza regulację dotyczące "obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku";

11/ art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy poprzez niewłaściwą interpretacje przepisu i uznanie, iż Rada Gminy Wilkowice wprowadzając przepis o możliwości dodatkowego, uzasadnionego "stanem zagrożenia sanitarnego'' terminu prowadzenia deratyzacji, naruszyła uchwałą obowiązek "wskazania terminu przeprowadzenia deratyzacji".

Przedstawiając powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego w Katowicach z dnia 18 sierpnia 2016 r. Nr NPII.4131.1.429.2016, z uwagi na brak możliwości podzielności takiego aktu. Co do braku możliwości uchylenia rozstrzygnięcia w części przywołuje wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/G1 1225/12.

W uzasadnieniu szczegółowo uzasadniono wskazane wyżej zarzuty. Co do zarzutów natury procesowej Wójt Gminy Wilkowice podkreśla, iż część zapisów uchwały wzorowana była na aktach podejmowanych przez inne rady gmin z terenu Województwa Śląskiego, co do których nie stwierdzona nieważności. Podaje przykłady takich uchwał, jak również postanowień w nich zawartych.

Takie rozbieżności w rozstrzygnięciach prawnych organu nadzoru, pomimo nieodległego przecież okresu podejmowanych uchwał, przy braku zmian w brzmienia przepisu art. 4 ust. 2 ustawy w tymże okresie, nakazują wątpić w słuszność stanowiska Wojewody Śląskiego w niniejszej sprawie, podważając zaufanie strony, co do zasadności jego rozstrzygnięcia nadzorczego. Brak jednolitości stosowania prawa narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów. Na obowiązek jednolitości stosowania prawa, jako fundament zasady bezpieczeństwa prawnego, wskazuje Trybunał Konstytucyjny, dla którego "pewność prawa oznaczać przy tym winna możliwość przewidywania działań organów państwa (Orzeczenie TK z dnia 29 marca 1993 r., K. 9/92, OTK w 1993 r., cz. L, s. 70).

W dalszej kolejności Skarżąca zarzuca organowi nadzoru naruszenie przepisów art. 91 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 107 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego co do uznania niektórych postanowień za sprzeczne z prawem. Dotyczy to w szczególności:

- przyczyn niedopuszczalności zawarcia w regulaminie utrzymani czystości i porządku norm, mających charakter informacyjny,

- przyczyn niedopuszczalności uregulowania w regulaminie utrzymani czystości i porządku obowiązków właściciela nieruchomości podczas organizowania imprez, niemających charakteru imprez masowych,

- brak wyjaśnienia przez organ, jak należy rozumieć normę prawną określoną w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz w jaki sposób inny, niż poprzez przyjęcie ryczałtu wytwarzanych odpadów komunalnych dla pewnych kategorii nieruchomości, można i należy ustalić minimalne pojemności pojemników, tak by zachować przewidziany wymóg polegający na konieczności "uwzględnienia średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach".

Skarżąca wskazuje na stanowisko wyrażone przez WSA w Rzeszowie, zgodnie z którym "rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji konieczności opatrzenia gol uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. Stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy ( nakazy i zakazy )".( wyrok z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 630/06, CBOSA).

Przechodząc do zarzutów materialnoprawnych Skarżąca kwestionuje interpretację art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, przyjętą przez organu nadzoru co do braku w Regulaminie obligatoryjnego elementu tj. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

W § 10 ust. 4, ust. 5 oraz § 10 ust. 7 uchwały Rada Gminy Wilkowice określiła częstotliwość pozbywania się odpadów poprzez ich odbiór z nieruchomości, i z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, zaś w § 10 ust. 10 i ust. 12 uchwały, uregulowała natomiast sposób i częstotliwość odprowadzania nieczystości ciekłych z nieruchomości. Uregulowanie częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych nastąpiło poprzez skorelowanie tej czynności z odbiorem odpadów komunalnych przez wyspecjalizowany podmiot. Problem odbioru odpadów uregulowano w rozdziale 4 załącznika do Uchwały Nr XXIV/205/2016 zatytułowanym: "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego", co już samo w sobie znamionuje, iż czynność odbioru jest nierozerwanie związana z pozbyciem się odpadów. Na uzasadnienie swojego stanowiska Skarżąca przytacza wyroki sądów administracyjnych, w tym wyrok WSA w Gliwicach z dnia 04.12.2015r.(sygn. akt] I II SA/G1 1035/15, CBOSA), gdzie Sąd m.in. stwierdza: "Jest bowiem rzeczą oczywistą, że trudno mówić o obowiązku pozbywania się odpadów bez jakiegokolwiek nawiązania do kolejnego etapu czynności związanych z ich zagospodarowaniem, a więc odbioru. Między tymi dwiema czynnościami istnieje bowiem sankcjonowany prawnie realny związek, co prowadzi do wniosku, iż sformułowanie w regulaminie, iż konkretny rodzaj odpadów będzie "odbierany" z określoną częstotliwością wyczerpuje wymóg wynikający z treści art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o czystości. "

Jako "pochopny" określono zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, związany z brakiem określenia kwestii dotyczącej zakazu, utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Z uwagi na brak konkretyzacji granic przedmiotowych tego zakazu oraz cel przepisu należy traktować go jako uprawnienie rady do wprowadzenia pewnych wykluczeń, a nie obowiązek wprowadzenia zakazu. O wprowadzeniu zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, rozumianego jako uprawnienie, nie zaś obowiązek rady gminy, wypowiedział się m. in. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 18.04.2012r. sygn. akt II SA/Gd 812/11, czy w wyroku z dnia 07.03.2012r. sygn. akt II SA/Gd 767/11.

Skarżąca kwestionuje stanowisko organu nadzoru odnośnie braku legitymacji ustawowej do wprowadzenia postanowień § 3 ust. 9 uchwały. Zgodnie z literalnym brzmieniem w art. 4 ust. 2 pkt. 1b ustawy, rada gminy została upoważniona do określenia szczegółowych zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zatem wprowadzenie nakazu gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń poza terenem przystanków komunikacyjnych oraz dróg publicznych, które to miejsca niewątpliwie służą do użytku publicznego, mieści się w dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt lb ustawy.

Za bezzasadne uznaje także kwestionowanie przez Wojewodę Śląskiego § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały, skoro ustawodawca upoważnił radę gminy do szczegółowych zasady utrzymania i czystości i porządku na terenie gminy dotyczących warunków rozmieszczania pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym. Odpowiedni stan sanitarny to nie tylko geograficzne położenie pojemników, ale także wymogi utrzymania miejsc usytuowania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, np. tak by nie był utrudniony dostęp służb sanitarnych.

Umocowanie w delegacji ustawowej znajduje także § 6 ust. 2 zdanie drugie stanowiący: "Opróżniony pojemnik nie powinien wydzielać nieprzyjemnego zapachu". Niewątpliwie wymóg zakazu emisji nieprzyjemnych zapachów wiąże się z utrzymaniem w czystości opróżnionych pojemników. Nie można zgodzić się z konkluzją, że przepis jest nieprecyzyjny i może prowadzić do niezrozumienia normy prawnej.

Skarżąca nie podziela stanowiska organu nadzoru o braku ustawowej legitymacji do przyjęcia norm zawartych w § 7 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 uchwały. Ustawa nakazuje radzie gminy określenie w regulaminie "rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, liczby osób korzystających z tych pojemników".

Zarówno § 7 ust. 1 jaki i § 8 ust. 1 uchwały Rady Gminy Wilkowice zawierają regulacje, nakazujące właścicielom nieruchomości alternatywnie dostosować wielkość pojemników do liczby osób korzystających z tych pojemników, bądź do średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych lub w innych źródłach. Nie jest przy tym prawdą, iżby rada gminy nie miała prawnych możliwości ustalenia poziomu wytworzenia odpadów na nieruchomościach, jak twierdzi to organ nadzoru, skoro przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy nakazuje określić rodzaj i minimalną pojemność pojemników "przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach". Tym samym rada gminy nie tylko może, ale nawet powinna przyjąć ( a tym samym ustalić ) dla pewnych rodzajów nieruchomości, lub zważywszy na źródła powstawali odpadów komunalnych, średnie ilości wytworzonych odpadów po to, aby móc określić minimalne pojemności pojemników. Potwierdzają to m.in. wyroki sądów administracyjnych, w tym wyrok WSA w Bydgoszczy, gdzie jasno wskazano: "ryczałtowe określenie ilości

odpadów wytworzonych w gospodarstwach domowych nie narusza normy art. 4 ust 2 pkt 2 lit. a. Ustawodawca nie mówi o średniej ilości odpadów w danym gospodarstwie lecz w gospodarstwach, zatem przyjęcie pewnej normy niezindywidualizowanej dla jednego gospodarstwa nie narusza prawa". ( por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2012 r. II SA/Bd 76/12 opubl. LEX nr 1145724 ).

Nietrafny jest zarzut dotyczący nieważności § 8 ust. 4 pkt 3 zdanie drugie uchwały, bowiem w art. 34 nowej ustawy o zużytym sprzęcie elektronicznym zakazuje się umieszczania zużytego sprzętu łącznie z innymi odpadami. Powtórzenie regulacji ustawowej w uchwale, o ile nie wypacza treści przepisu ustawy, nie stanowi istotnego naruszenia prawa jeżeli ma charakter porządkowy lub informacyjny. Poza tym zapis ten wiąże się z uszczegółowieniem postanowień § 8 ust. 4 pkt 3 uchwały.

Treść § 8 ust. 5 uchwały nie stanowi naruszenia ustawy o organizowaniu imprez masowych. Przepis ten ma umocowanie w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie I gminy dotyczące warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników. Tym samym możliwość określenia sposobu pozbywania się odpadów przez właściciela nieruchomości z imprez, nie mających charakteru imprez masowych, pozostaje w zgodzie z upoważnieniem ustawowym.

Zdaniem Skarżącej, nie można też zgodzić się z zarzutem organu nadzoru dotyczącym przekroczenia delegacji ustawowej w § 10 ust. 9, § 10 ust. ust. 10 i § 10 ust. 13.Skoro ustawa upoważniła rady gminy do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, to w tej kategorii mieści się nie tylko sama częstotliwość pozbywania odpadów, ale także sposób. Dotyczy to także wskazania punku pozbywania się odpadów w PSZOK, adresu tego punktu, czy wskazania godzin przyjmowania odpadów komunalnych w PSZOK i warunków, poprzez odesłanie na stronę BIP.

Natomiast określenie zasad i sposobu stałego pozbywania się nieczystości ciekłych (przy nieruchomościach podłączonych do kanalizacji sanitarnej) oraz częstotliwości i sposobu opróżniania zbiorników bezodpływowych jest obligatoryjnym warunkiem ustawowym, trudno zatem uznać, by nastąpiło tutaj przekroczenie kompetencji rady gminy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie wyjaśniono dostatecznie, na jakiej podstawie Wojewoda uznał, że niedopuszczalne jest umieszczanie w aktach prawnych postanowień o charakterze informacyjnym. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 4 grudnia 2015r. sygn. akt II SA/G1 1035/15 uznał, że umieszczenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku informacji dotyczących punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, mimo informacyjnego charakteru takiego postanowienia, jest zgodne z prawem i wypełnia delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 3 ustawy.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia delegacji ustawowej przez § 12 uchwały Skarżąca wyjaśnia, że zakaz pozbywania się odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w inny sposób, niż określony w regulaminie jest logiczną konsekwencją wskazania w regulaminie enumeratywnie sposobów pozbywania się tych substancji.

Jako bezpodstawny oceniono zarzut naruszenia delegacji ustawowej przez § 14 ust. 4 i ust. 6 uchwały, skoro rada gminy mając na uwadze cel upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w sposób racjonalny wprowadziła pewne zakazy, mając na uwadze ochronę mieszkańców przed pogryzieniem przez psy, czy dbając o zapewnienie higieny i czystości na placach zabaw i gier oraz piaskownicach dla dzieci, w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego. Usunięcie pewnych uciążliwości możliwe jest tylko poprzez wprowadzenie określonych zakazów, np. zakazu wyprowadzania psów do piaskownic dla dzieci. Inaczej może okazać się to niewystarczające, z uwagi na brak realnych możliwości zapanowania przez opiekuna zwierzęcia nad czynnościami fizjologicznymi zwierząt. W tym wypadku nie można poprzestać na tworzeniu fikcji, czy martwych przepisów, a zachodzi konieczność tworzenia prawa skutecznego, z możliwością jego realnego egzekwowania. Powołano się na wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 618/14, który zwraca uwagę na konieczność dostosowania sposobów postępowania ze zwierzętami domowymi do celów, jakie wynikają z upoważnienia ustawowego. Ponadto wskazano na wyroki sądów administracyjnych, w których sądy zaakceptowały wprowadzenie do regulaminu podobnych zakazów.

Skarżąca kwestionuje także stanowisko organu nadzoru w kwestii braku legitymacji ustawowej w przypadku regulacji zawartej w § 16 ust. 3 uchwały. Przepis ten statuuje możliwość wyznaczenia dodatkowego terminu deratyzacji, podyktowanego stanem zagrożenia sanitarnego. W żaden sposób nie można traktować go jako odstępstwa od zasady określenia terminu deratyzacji, czy też przekazania kompetencji nieuprawnionemu podmiotowi, a jedynie jako uzupełnienie wskazanego w § 16 ust. 3 uchwały stałego terminu o dodatkowy, termin z uwagi nieprzewidziane, uzasadnione okoliczności.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, pogłębiając w uzasadnieniu argumenty uzasadniające trafność zarzutów podnoszonych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. 2016 r., poz. 1066, zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt.

Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie pojawia się pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma celu ustalenie czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem.

W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy, z jaką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.). Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa).

Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r. , I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytori zających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 , IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813).

Zatem zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody Śląskiego

będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym stwierdził nieważność uchwały Nr XXIV/205/2016 Rady Gminy Wilkowice z dnia 13 lipca 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wilkowice, w całości - jako niezgodnej z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jeśli uchwała ta nie pozostawała w sprzeczności z prawem, rozumianej jako jego istotne naruszenie.

W uzupełnieniu wyżej przytoczonych uwag należy dodatkowo wyjaśnić, że przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nakazuje organowi nadzoru stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części. Jeśli zatem wadą nieważności obarczona jest jedynie część uchwały i zachodzi możliwość zachowania w obrocie prawnym uchwały po wyeliminowaniu tej części, to organ nadzoru powinien ograniczyć swoją ingerencję jedynie do wadliwej części uchwały. To ustalenie ma swoje konsekwencje dla rozstrzygnięcia nadzorczego, które trzeba będzie uznać za niezgodne z prawem jeśli organ nadzoru unieważnił uchwałę w całości pomimo zaistnienia podstaw do unieważnienia jej jedynie w części.

Skarga została złożona przez Gminę Wilkowice, reprezentowana przez Wójta, w trybie art. 98 u.s.g. Ogólne wymogi zaskarżania aktów nadzoru określają przepisy ust. 1 – 3 wskazanego przepisu.

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Do złożenia skargi uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przedmiotowa skarga wymogom tym odpowiada. Jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte na podstawie art. 91 u.s.g. Została wniesiona z zachowaniem 30 dniowego terminu, przez legitymowaną Gminę, której interes prawny w wyniku unieważnienia Uchwały został niewątpliwie naruszony. Podstawą wniesienia skargi była uchwała Nr XXVI/216/2016 Rady Gminy Wilkowice z dnia 26 sierpnia 2016r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Istotnego naruszenia prawa Wojewoda upatruje w tym, że Rada Gminy Wilkowice podejmując przedmiotową uchwałę:

- nie wypełniła delegacji ustawowej (§ 10 ust. 4-7; rozdz. 7) bądź nienależycie wypełniła delegację ustawową (§ 16 ust.);

- wykroczyła poza upoważnienie ustawowe (§ 3 ust. 6, § 3 ust. 9, ust. 13, ust. 14; § 4 ust. 1 pkt. 2 i pkt. 4 ; § 7 ust. 1 – art. 4 ust. 2 pkt. 2; § 8 ust. 3 zd. drugie, § 8 ust. 4 pkt. 4 lit. a, § 8 ust. 5; § 8 ust. 5; § 10 ust. 13; § 14 ust. 4 i ust. 6 );

- wprowadziła postanowienia informacyjne (§ 10 ust. 9 – art. 4 ust. 2);

- uregulowała kwestie już określone w ustawie (§ 10 ust. 10; § 10 ust. 11; § 17);

- przyjęła przepis nie odpowiadający wymogom odnoszonych do przepisów prawa powszechnie obowiązującego (nieprecyzyjny i nieczytelny) (§ 6 ust. 2).

Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, zasadnicze znaczenie Wojewoda przypisuje nie wypełnieniu przez Radę Gminy Wilkowice delegacji ustawowej w części wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt. 3 i art. 4 ust. 2 pkt. 7 (§ 10 ust. 4-7 – art. 4 ust. 2 pkt. 3; rozdz. 7 – art. 4 ust. 2 pkt. 7). Stwierdza bowiem w uzasadnieniu, że spowodowany tym zaniechaniem brak regulacji "przesądza o nieważności całej uchwały". Jak należy sądzić, pozostałe uchybienia traktuje jako istotne, ale takie, które nie dają podstaw do unieważnienia uchwały w całości, bądź też nie mające charakteru istotnego.

Sąd podziela w pełni stanowisko skarżącej co do braku podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru § 10 ust. 4-7 Regulaminu ze względu na jego sprzeczność z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. Nie jest uzasadniony pogląd, iż w Regulaminie nie uregulowano częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, skoro w § 10 ust. 4, ust. 5 oraz § 10 ust. 7 określono częstotliwość pozbywania się odpadów poprzez ich odbiór z nieruchomości i z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Taki zabieg, wiążący się ze skorelowaniem częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych z ich odbiorem przez wyspecjalizowany podmiot, zważywszy zwłaszcza na obowiązek pozbywania się odpadów komunalnych tylko i wyłącznie w taki właśnie sposób, znajduje uzasadnienie. Nie oznacza to wkroczenie w materię zastrzeżoną dla uchwały rady gminy podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy, ale jedynie nawiązanie do regulacji tam zawartych, co należy ocenić pozytywnie z punktu widzenia systemowego. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że organowi nadzoru powinien być znany wyrok tut. Sądu z dnia 4 grudnia 2015r., sygn. akt I II SA/G1 1035/15, w którym został wyrażony analogiczny pogląd, sformułowany na tle podobnego stanu faktycznego.

Sąd nie dopatrzył się także sprzeczności Regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt. 7 ustawy ze względu na niewypełnienie w części delegacji ustawowej, wobec braku w tym akcie postanowień dotyczących zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Nie sposób bowiem, ze względów czysto logicznych, odczytać treści normy zawartej w pkt. 7 ust. 2 tego artykułu jako bezwzględne zobowiązanie rady gminy do przyjęcia takiego zakazu w uchwalanym regulaminie utrzymania porządku i czystości w gminie. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt. 7 ustawy regulamin określa: szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Nie ma racji organ nadzoru twierdząc, że ten fragment delegacji ustawowej upoważniającej radę gminy do przyjęcia regulaminu zawiera dwie różne (rozdzielne) części: pierwsza – dotycząca wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej; druga - zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Odczytanie całej normy zawartej w tym przepisie, gdzie pojawia się łącznik "w tym także", prowadzi do wniosku, że w istocie rzeczy zakaz utrzymywania zwierząt jest jedną z form "wymagań" odnoszonych do utrzymywania zwierząt gospodarskich. Forma ta powinna znaleźć zastosowanie jeśli jest to, w ocenie rady gminy, konieczne ze względu na stan faktyczny, który wprowadzenie takiego zakazu by uzasadniał. Nie jest tak bowiem, że w każdym przypadku delegacja ustawowa zawsze zobowiązuje radę gminy do jej wykonania. W pewnych przypadkach zależy to bowiem od okoliczności faktycznych, czy inaczej rzecz ujmują od potrzeby podjęcia aktu prawa miejscowego. Dotyczy to chociażby przepisów porządkowych, podejmowanych na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g. Uwagi te odnieść należy także do części rozbudowanej delegacji ustawowej, w tym przypadku tej części, która jest zawarta w drugim fragmencie przepisu zamieszczonego w art. 4 ust. 2 pkt. 7 ustawy ("w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach"). Analogia w tym przypadku jest o tyle uprawniona, że przedmiotowy zakaz ma w istocie rzeczy taki charakter, jak zakazy wynikające z przepisów porządkowych.

Reasumując, Rada Gminy Wilkowice była zobowiązana określić w Regulaminie wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, co uczyniła w rozdziale 7, natomiast mogła, ale nie musiała, formułować zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich.

Jak podkreślono wyżej, sprzeczność uchwały z prawem, uzasadniająca jej unieważnienie na podstawie art. 91 u.s.g., musi być oczywista i bezpośrednia. W ocenie Sądu, uchwała Rady Gminy Wilkowice z dnia 26 sierpnia 2016r. nie narusza w sposób istotny prawa w zakresie, o jakim była mowa wyżej, a tym samym nie pozostaje w sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., stąd brak było wystarczających podstaw do unieważnienia jej w całości.

Sąd z zasadniczej części nie podziela także pozostałych zarzutów organu nadzoru z następujących względów, odnosząc się do nich w kolejności przyjętej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

- § 3 ust. 9 Regulaminu.

Art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. b ustawy upoważnia radę gminy do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.§ 3 ust. 9 Regulaminu stanowi: "błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia uprzątnięte z przystanków komunikacyjnych oraz dróg publicznych należy gromadzić poza terenem przystanku komunikacyjnego w sposób nieutrudniający zatrzymywania się pojazdów oraz wsiadania i wysiadania pasażerów". Odczytanie delegacji ustawowej jedynie w części zawartej w pkt. 1 lit. b mogłoby prowadzić wniosku o jej przekroczeniu, jednakże odczytanie jej w całości, z uwzględnieniem postanowień zawartych w art. 4 ust. 2 i 4 ust. 2 pkt. 1 (tak jak to przytoczono wyżej) prowadzi do wniosku, że ustawodawcy nie chodziło jedynie o samo "uprzątanie" w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także o związane z tym czynności służące zachowaniu porządku na terenie gminy. Trzeba zauważyć, że bez tej regulacji mogłoby dojść do działań sprzecznych z utrzymaniem porządku np. polegających na gromadzeniu śniegu, lodu itd. W sposób utrudniający korzystanie z komunikacji publicznej. Nie ma racji organ nadzoru twierdząc, że kwestia ta (tj. gromadzenia uprzątniętego śniegu, lodu itd.) jest uregulowana w art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), ani też w art. 5 ust. 4 ustawy. We wskazanych przepisach regulowane są obowiązki zarządcy drogi, ale nie konkretnie taki, o jakim mowa w § 3 ust. 9 Regulaminu .

- § 4 ust. 1 pkt 2 Regulaminu.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy upoważnia radę gminy do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zdaniem organu nadzoru, upoważnienie to nie obejmuje kwestii utrzymania w należytym stanie sanitarnym miejsc przeznaczonych do gromadzenia odpadów z czym nie sposób się zgodzić. Kwestia ta, zdaniem Sądu, mieści się w "warunkach rozmieszczenia" pojemników. W znaczeniu słownikowym warunek to "okoliczności towarzysząca czemuś, sytuacja panująca w jakiejś dziedzinie" , bądź " to, od czegoś coś jest uzależnione" ( cyt. wyżej Mały słownik..., s.1003). A więc warunki rozmieszczenia pojemników mogą obejmować wymogi ( w tym sanitarne) dotyczące terenu, na którym są one usytuowane.

- § 8 ust. 4 pkt 3 zdanie drugie oraz § 8 ust. 4 pkt 4 lit. a Regulaminu.

W myśl art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a.

Niewątpliwie z tak sformułowanej delegacji ustawowej nie wynika uprawnienie rady gminy do wprowadzania zakazu umieszczania zużytego sprzętu łącznie z innymi odpadami. Zakaz taki wynika natomiast z art. 34 ustawy dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1688). W § 8 ust. 4 pkt 3 zdanie drugie, w części końcowej przepisu określającego zasady przekazywania (przyjmowania) sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Sprzęt taki należy przekazywać do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub dostarczyć do placówek sprzedaży detalicznej artykułów i sprzętu gospodarstwa domowego oraz artykułów radiowo-telewizyjnych. Orzecznictwo sądowe dopuszcza w wyjątkowych przypadkach przenoszenie do aktów prawa miejscowego postanowień zawartych w ustawach, jeśli jest to uzasadnione m.in. jasnością i kompleksowością regulacji. Postanowienia takie mają charakter informacyjny. Norma z § 8 ust. 4 pkt 3 zdanie drugie dopełnia regulację zawartą w pkt. 3 i czyni ją klarowną. Niezależnie od tego nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej, odnosi się bowiem do prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych.

Nie pozostaje także poza zakresem delegacji ustawowej § 8 ust. 4 pkt 4 lit. a , który nakazuje przekazywanie do punktu selektywnego zbierania odpadów takich odpadów niebezpiecznych jak: akumulatory, świetlówki, opakowania po środkach chemicznych oraz innych chemikalii. Odnosi się bowiem przyjmowania odpadów niebezpiecznych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

- § 10 ust. 9 Regulaminu.

Zdaniem organu nadzoru przepis zawarty w § 10 ust. 9 Regulaminu, w którym wskazano adres Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych dla mieszkańców Gminy Wilkowice oraz poinformowano, iż zarówno zasady funkcjonowania, jak i szczegółowy zakres świadczenia usług przez punkt zostanie określony odrębnie oraz podany do publicznej wiadomości na stronie internetowej Urzędu Gminy Wilkowice ma charakter informacyjny, a tym samym nie mógł znaleźć się w akcie prawa miejscowego.

Wbrew tej cenie nie jest zawsze tak, że akt powszechnie obowiązujący zawsze zawiera tylko normy generalne i abstrakcyjne. Czasami pojawiają się w nim także postanowienia o charakterze informacyjnym. Jeżeli znajduje to uzasadnienie, a w tym przypadku jest ono oczywiste, to brak podstaw do jego kwestionowania. Ponadto postanowienie to nie wykracza poza zakres upoważnienia wynikający z art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. a ustawy.

- § 10 ust. 10 oraz § 10 ust. 11 Regulaminu.

Nie ma racji organ nadzoru twierdząc, iż kwestia określona w § 10 ust. 10 Regulaminu została już uregulowana w ustawie, a zwłaszcza w art. 5 ust. 1 pkt 2, bowiem przedmioty regulacji są odmienne. W § 10 ust. 10 określono sposoby pozbywania się nieczystości ciekłych, natomiast w art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy kwestię

odstąpienia od obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Przepis § 10 ust. 10 mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt. 3 ustawy. W myśl tego przepisu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Podobnie rzecz się ma z postanowieniem zawartym w § 10 ust. 11 Regulaminu, którego przedmiot jest inny aniżeli normy z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy. W pierwszym przypadku chodzi o sposoby opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników oczyszczalni przydomowych, zaś w drugim o kwestię dokumentowania korzystania z usług określonych podmiotów. Poza tym przepis § 10 ust. 11 mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt. 3 ustawy.

- §11 i §12 Regulaminu.

Zdaniem Wojewody postanowienia §11 i §12 Regulaminu wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. W myśl art. 4 ust. 2 pkt. 3 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Stosownie do § 11, nieczystości ciekłe odebrane ze zbiorników bezodpływowych przez podmiot uprawniony należy odtransportować do stacji

zlewnych właściwych dla Gminy Wilkowice i określonych w zezwoleniach udzielanych przez wójta na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych transportu nieczystości ciekłych. Wojewoda, tak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i odpowiedzi na skargę, nie wyjaśnia z jakich przyczyn uznaje przepis ten za przekraczający upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt. 3 ustawy. Przyznać trzeba rację skarżącej, zdaniem której chodzi tu o sposób pozbywania się nieczystości ciekłych, co ewidentnie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego.

Co do § 12, który stanowi: "Zabrania się innych sposobów pozbywania odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego, niż te sposoby, wskazane w rozdziale IV Regulaminu", rzeczywiście można mieć pewne wątpliwości co do wykroczenia w tym przypadku poza delegację ustawową, która nie zawiera upoważnienia do formułowania zakazów odnoszących się do sposobów pozbywania odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. W istocie rzeczy jednak przepis zawarty w § 12 nie wprowadza nowej regulacji. Stanowi konsekwencję rozwiązań przyjętych w rozdz. IV Regulaminu zatytułowanym "Częstotliwość i częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego." W rozdziale tym w sposób kompleksowy określono przedmiotową materię, zaś w konsekwencji tego niedopuszczalne jest wykorzystywania innych sposobów pozbywania się wskazanych substancji. Wobec tego nie można uznać, iż § 12 w sposób istotny narusza prawo.

-§ 14 ust. 4 i § 14 ust. 6 Regulaminu.

Wskazane przepisy zawarte są rozdz. 6 Regulaminu zatytułowanym "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających (powinno być: mające) na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku." Stanowią one wykonanie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy, zgodnie z którą regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 618/14, przepis ten ma odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W pkt 6 nie wymieniono, tak jak w innych punktach wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tym samym, zdaniem składu orzekającego, ustawodawca dopuszcza pewien zakres dyskrecjonalności lokalnego prawodawcy w określaniu rodzaju i charakteru obowiązków tych osób, pod warunkiem zachowania pewnych standardów, w tym zasady proporcjonalności.

W ocenie Sądu, nałożenie obowiązku posiadania odpowiedniej tabliczki informacyjnej o fakcie wykorzystywania psa do pilnowania obiektu odpowiada celowi regulacji wynikającej z delegacji ustawowej (chroni przed zagrożeniem lub uciążliwością na jakie może narazić się osoba znajdującą się w pobliżu obiektu lub też na terenie tego obiektu), jak również pozostaje w granicach wyznaczonych zasadą proporcjonalności ( z punktu widzenia tychże celów taka informacja jest przydatna).

Podobnie trzeba ocenić postanowienia zawarte w § 14 ust. 6, który nie dopuszcza wprowadzania zwierząt domowych na teren placów gier i zabaw oraz piaskownic dla dzieci. Przebywanie zwierząt domowych w takich miejscach stanowi oczywistą uciążliwość, a nałożony na posiadaczy zwierząt obowiązek mieści się w ramach przydatności.

Stanowisko Sądu w tej kwestii, wbrew pozorom, nie stanowi odstępstwa od ukształtowanej linii orzeczniczej zgodnie z którą art. 4 ust. 2 ust. 6 ustawy nie daje podstaw do wprowadzania różnego rodzaju zakazów (chodzi m.in. o wyroki przytaczane w rozstrzygnięciu nadzorczym). Wyjaśnić przyjdzie, iż § 14 ust. 6 Regulaminu nie wprowadza żadnego zakazu, formułuje jedynie obowiązek posiadaczy zwierząt gospodarskich.

- § 16 ust. 3 Regulaminu.

W myśl art. 4 ust. 2 pkt. 8 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Postanowienia § 16 ust. 1 i 2 upoważnienie to wypełniając, określając zasady standardowej (typowej) deratyzacji, natomiast w ust. 3 uregulowano sytuację "nadzwyczajnej" deratyzacji, związanej ze stanem zagrożenia sanitarnego. W tym przypadku terminów deratyzacji nie można przewidzieć, wobec czego te nadzwyczajne terminy określi Wójt. Trudno zrozumieć zarzut organu nadzoru, zdaniem którego nie jest możliwe wprowadzenie do regulaminu utrzymania czystości i porządku postanowień dotyczących przeprowadzenia deratyzacji w każdym przypadku uzasadnionym stanem zagrożenia sanitarnego. Jest dokładnie odwrotnie, skoro celem upoważnienia ustawowego jest skonstruowanie takich zasad przeprowadzania deratyzacji, które pozwolą na uniknięcie zagrożenia sanitarnego, to zagrożenie trzeba eliminować działaniami profilaktycznymi, jak i takimi, które podejmuje się w razie jego wystąpienia.

- § 17 Regulaminu.

Rzeczywiście, tak jak twierdzi organ nadzoru, nie ma wyraźnego upoważnienia wart. 4 ust. 2 ustawy do powierzenia wójtowi nadzoru nad realizacją obowiązków wynikających z Regulaminu. Ponadto kwestia ta jest uregulowana w art. 5 ust. 6-9 ustawy. Przepis ten nie ustanawia jednak samodzielnych kompetencji Wójta Gminy wobec niepodporządkowanych Gminie podmiotów, stąd nie ma znamion przepisu powszechnie obowiązującego. Ma on, w istocie rzeczy, charakter informacyjny. Świadczy o tym także fakt, iż użyto w nim sformułowania "nadzór na realizacją obowiązków... sprawuje Wójt Gminy Wilkowice...", co mogłoby sugerować oczywistość tego uprawnienia (obowiązku) spoczywającego na Wójcie, a nie np. "powierza się sprawowanie nadzoru". Z tych względów nie można uznać postanowienie zawarte w § 17 Regulaminu za istotnie naruszające prawo.

- § 6 ust. 2 Regulaminu.

Organ nadzoru kwestionuje § 6 ust. 2 Regulaminu w tej części, w której jest mowa o tym, że "opróżniony pojemnik nie powinien wydzielać nieprzyjemnego zapachu" ze względu na jego nieprecyzyjność. Nie budzi wątpliwości to, że przepisy prawa miejscowego powinny być precyzyjne i zrozumiałe dla adresatów ze względu na konieczność ich przestrzegania. Czasami jednak "natura" języka, którym posługuje się prawodawca, nie pozwala na zachowanie tych wymogów. Stąd pojawiają się w normach prawnych pojęcia niedookreślone czy wieloznaczne. Częstokroć jednak nie sprawiają one większych problemów interpretacyjnych z tego względu, że w potocznym rozumieniu ich treść nie budzi większych wątpliwości. Jak się wydaje, do takich należy określenie "nieprzyjemny zapach". Stąd zarzut organu nadzoru nie zasługuje na aprobatę.

Natomiast Sąd w części podziela stanowisko organu nadzoru co do tego, że Rada Gminy Wilkowice wykroczyła poza upoważnienie ustawowe. Dotyczy to następujących przypadków:

- § 3 ust. 6 Regulaminu.

nie znajduje umocowania w art. 4 ust. 2 ustawy regulacja zawarta w § 3 ust. 6 Regulaminu, tym bardziej, że problem zagospodarowania odpadów budowlanych został rozstrzygnięty przez ustawodawcę w art. 5 ust. 2 w zw. z art. 1 ustawy. Wobec tego Rada Gminy Wilkowice nie była uprawniona do przyjęcia tego rodzaju postanowień.

-§ 3 ust. 13 i § 3 ust. 14 Regulaminu.

z przekroczeniem delegacji ustawowej przyjęto § 3 ust. 13 i § 3 ust. 14 Regulaminu. Z art. 4 ust. 2 ustawy nie wynika upoważnienie do nakładania na właścicieli nieruchomości zadrzewionych i zakrzewionych położonych wzdłuż ciągu komunikacyjnego (chodników, dróg) obowiązku utrzymywania w stanie nieutrudniającym bezpieczne korzystanie z pasa drogiego, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody (§ 3 ust. 13), jak również do nakładania na nich obowiązku wykaszania minimum raz w roku przed, zakwitem i wysiewem chwastów (§ 3 ust. 14).

- § 4 ust. 1 pkt. 4 oraz § 4 ust. 1 pkt. 5 Regulaminu.

Z przekroczeniem ustawowej kompetencji przyjęto przepis zamieszczony w § 4 ust. 1 pkt. 4 Regulaminu, nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek terminowego regulowania należności za odbieranie i gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz postanowienia § 4 ust. 1 pkt. 5 Regulaminu, wskazujące podmioty wykonujące obowiązki właściciela nieruchomości na terenach użyteczności publicznej będących własnością Gminy Wilkowice. Postanowienia te nie mają jednak, w istocie rzeczy, charakteru normatywnego, lecz jedynie informacyjny.

- § 7 ust. 1, § 8 ust. 1 oraz § 8 ust. 3 Regulaminu.

Zarzut dotyczący § 7 ust. 1 Regulaminu sprowadza się do tego, że określono w nim miesięczne wskaźniki nagromadzenia odpadów, do czego, zdaniem organu nadzoru, nie upoważnia delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy. W przepisie tym zawarte jest upoważnienie do: "określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu dwóch wartości: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników."

Można mieć pewne wątpliwości czy w sytuacji, kiedy przesłanką do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych jest przyjęcie (ustalenie) pewnej średniej ilości odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź innych źródłach kwestia ta nie może zostać uregulowana w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie. Wątpliwości te zostały wyjaśnione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia11 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 959/14, w którym jednoznacznie Sąd uznał, że wprowadzenie takiej normy do regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy. Wobec tego stanowisko organu nadzoru co do przekroczenia delegacji ustawowej w przypadku § 7 ust. 1, podobnie jak i w przypadku § 8 ust. 1 oraz § 8 ust. 3 ze względu na zawarte tam odesłanie do § 7 ust. 1 uznać trzeba za uzasadnione.

- § 8 ust. 5 Regulaminu.

Z przekroczeniem delegacji ustawowej został przyjęty przepis § 8 ust. 5 Regulaminu, nakładający na właściciela nieruchomości, w przypadku organizowania wszelkiego rodzaju imprez niepodlegających ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych z dnia 20 marca 2009r., obowiązek zapewnienia wystarczającej ilości urządzeń do zbierania odpadów komunalnych, jak również utrzymania czystości wokół nich oraz niezwłocznego usuwania urządzeń po zakończeniu oczyszczania terenu. Upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy nie daje podstaw do kształtowania obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie zbierania odpadów w przypadku organizowania na nieruchomości określonych imprez politycznych, kulturalnych czy sportowych.

- § 10 ust. 13, §11 i § 12 Regulaminu.

Delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 ustawy nie daje podstaw do przyjęcia normy dopuszczającej możliwość instalowania odrębnych liczników do pomiaru zużycia wody.

W konsekwencji powyższych uwag zaskarżone rozstrzygnięcie musiało zostać

w całości wyeliminowane z obrotu prawnego. W całości – albowiem art. 148 p.p.s.a.

nie przewiduje możliwości uchylenia aktu takiego w części, a nadto nawet gdyby ewentualność taką dopuszczał nie mogłaby mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego stwierdzające nieważność całości uchwały stanowi bowiem akt z istoty swej jednolity, wynikający z określonych prawem przyczyn i wyodrębnienie w nim jakichkolwiek części nie byłoby możliwe. Jednocześnie Sąd zauważa, że uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego

nie zamyka drogi do ewentualnej przyszłej kontroli przez Sąd przedmiotowej uchwały,

w razie jej skutecznego zaskarżenia przez uprawniony podmiot.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.