Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 471/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 7, art. 54 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Rafał Wolnik /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 października 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 694/14 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 694/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem prawa, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Ostateczną decyzją z dnia [...] października 2010 r. Burmistrz K. ustalił dla inwestora - P. sp. z o.o. w W., warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą: stacja bazowa telefonii komórkowej [...], na części działki nr [...] w miejscowości W. gm. K.

Podaniem z dnia [...] marca 2011 r. B. N. oraz skarżący A. N. wystąpili z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza K., powołując się na przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2, 6 i 7 k.p.a. W ocenie wnioskodawców w wymienionej decyzji nie odniesiono się do zagadnienia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych pod planowaną inwestycję na cele nierolnicze, a dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej określono w sposób niemożliwy do zrealizowania, ponieważ ma przebiegać po części ich działki. Będąc właścicielami sąsiedniej nieruchomości zostali pominięci w postępowaniu jako strony. Ponadto decyzja jest zbyt ogólna i pozostawia inwestorowi dużą dowolność. Ponadto nie określono w niej szczegółowo parametrów technicznych charakteryzujących moc promieniowania obiektu, co pozwoli inwestorowi na zamontowanie na wieży dowolnych urządzeń.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła również M. P. i I. K. W jednobrzmiących podaniach zarzuciły, że decyzja Burmistrza K. została doręczona A. P., która zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego bo w 1992 r. Jej spadkobiercy zostali w postępowaniu pominięci.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2010 r., a decyzją z dnia [...] maja 2012 r. - po rozpatrzeniu wniosków A. N. i M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym, utrzymało własną decyzję w mocy.

Wskutek uwzględnienia skargi A. N., wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. II SA/Rz 641/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2012 r. z powodu niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. SKO w Tarnobrzegu utrzymało własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. w mocy. Wskutek jednak uwzględnienia kolejnej skargi A. N., wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. II SA/Rz 738/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. z uwagi na naruszenie przez organ art. 153 p.p.s.a., tj. niewykonanie wszystkich wskazań zawartych w poprzednim wyroku i niezastosowanie w sprawie przepisu art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie decyzją SKO w Tarnobrzegu uchyliło własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., stwierdziło że decyzja Burmistrza K. z dnia [...] października 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa i nie stwierdziło nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] października 2010 r. z uwagi na upływ 12 miesięcy od dnia jej doręczenia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w nadzwyczajnym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ nie rozpatruje ponownie sprawy in merito, lecz ustala, czy określona decyzja rozstrzygająca sprawę dotknięta jest wadą stypizowaną w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślono, że przepisy szczególne mogą wyłączać możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w pewnych przypadkach. Takie rozwiązanie normatywne przewidziano m.in. w art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z nim, nie można stwierdzić nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Skoro więc doręczenie stronom decyzji z dnia [...] października 2010 r. nastąpiło w dniach [...] i [...] października 2010 r., to z dniem [...] października 2011 r. upłynął termin, w którym możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji.

Odnosząc się do okoliczności sprawy wyjaśniono, że w toku postępowania ustalono podmiot uprawniony do reprezentowania inwestora. Stwierdzono również, że ewentualne pominięcie w postępowaniu stron czy następców zmarłej strony nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, lecz stanowi przesłankę do wznowienia postępowania. Natomiast w kwestii zarzutów podnoszonych przez skarżącego wyjaśniono, że do wniosku inwestora dołączono projekt inwestycji, który określał szczegółowe parametry inwestycji. Z tej też przyczyny rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] października 2010 r., w którym odwołano się do tego projektu, nie dopuszcza dowolności w zakresie określenia rodzaju i skali inwestycji. W samej decyzji określono precyzyjnie rodzaj inwestycji, a w uzasadnieniu określono, że inwestycja obejmuje montaż łącznie 10 anten, w tym 6 sektorowych i 4 radioliniowych (parabolicznych). Brak natomiast przepisów prawa, które określałyby szczegółowy zakres danych technicznych, które powinny zostać zawarte w decyzji. Z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) nie wynikała konieczność dokonania oceny anten sektorowych na jednym azymucie, stanowiących jedną wiązkę promieniowania, przez co nie mogło dojść do naruszenia tego unormowania. Prawidłowo określono zasięg oddziaływania inwestycji, bez pominięcia zjawiska kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku. Brak również dowodów do podzielenia zarzutu, jakoby inwestycja miała zmieniać standardy środowiska w odniesieniu do miejsc przeznaczonych pod zabudowę, co wymagałoby uzyskania decyzji środowiskowej. Z dostępnych dokumentów nie wynika, aby w pobliżu terenu inwestycji znajdowały się miejsca przeznaczone pod zabudowę. Niemniej, nawet taka lokalizacja nie dowodzi konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. Istotne w przedmiotowych sprawach jest natomiast występowanie miejsc dostępnych dla ludności, co jednak nie jest tożsame z pojęciem terenów przeznaczonych pod zabudowę. Brak także podstaw do twierdzenia, że realizacja inwestycji spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Wydawane w sprawie decyzje zawierają powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zawierają wszystkie składniki wymagane przepisami art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Organ ustalił również, że Burmistrz K. nie wydawał - odnośnie przedmiotowej inwestycji - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dokonywało się, stosownie do treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., biorąc pod uwagę dwa parametry: 1) równoważną moc promieniowana izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, 2) odległość środka elektrycznego tej anteny wyznaczoną od miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż głównej osi promieniowania anteny. Z powołanych przepisów ma wynikać, że za podstawę kwalifikacji przedsięwzięcia bierze się moc jednej anteny w kontekście odległości od miejsc dostępnych dla ludności, których definicję zawiera art. 124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Tymczasem z akt sprawy wynika, że moc anten wynosi od ponad 2000 W do nie więcej niż 5000 W, a maksymalny zasięg oddziaływania przekraczającego określone dla wartości dopuszczalnych w środowisku został określony na poziomie 48,6 m. Wysokość zawieszenia anten ma wynosić 55 m. To zaś świadczy, że w żadnym przypadku pochylenia anteny zasięg negatywnego ich oddziaływania nie obejmie miejsc dostępnych dla ludności i dlatego wydanie decyzji środowiskowej nie było konieczne. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że organ gminy rozważał wpływ przedmiotowej inwestycji na obszar Natura 2000, m.in. poprzez zwrócenie się do regionalnego dyrektora ochrony środowiska o uzgodnienie decyzji lokalizacyjnej, którego dokonał.

Reasumując, SKO w Tarnobrzegu stwierdziło, że nie wszystkie elementy decyzji Burmistrza K. odpowiadają prawu, co wyżej zostało wyjaśnione, dlatego decyzja Burmistrza K. z dnia [...] października 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa. To zaś uzasadniało w ocenie organu podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze na powyższą decyzję skarżący domagał się jej uchylenia i zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa, ponieważ Kolegium powieliło błędy popełnione przez Burmistrza K. nie podając ilości oraz mocy wszystkich anten objętych analizą w zakresie wynikającym z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2) § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. poprzez jego pominięcie z jednoczesnym stwierdzeniem, że inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

3) art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że nie został on naruszony pomimo, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. i dokumentacja przedłożona przez inwestora nie odnosi się do konieczności zsumowania mocy anten sektorowych i radioliniowych nakładających się, a ponadto organ nie podał mocy wszystkich anten objętych analizą, a wyliczenia nie uwzględniają błędu metody obliczeniowej oraz odbić promieniowania.

Na wniosek [...] Stowarzyszenia P., w trybie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Z. G. imieniem Stowarzyszenia wniósł o uwzględnienie skargi z argumentacją przedstawioną w piśmie z dnia [...] października 2014 r. W piśmie tym wskazano na szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczących między innymi ustalenia oddziaływania anteny od minimalnego do maksymalnego, a nadto stwierdził, że na podstawie zaskarżonej decyzji brak jest możliwości odkodowania decyzji. Stwierdził też, że brak możliwości odkodowania decyzji należy odnieść do braku potrzeby sporządzenia decyzji środowiskowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie swoich rozważań Sąd pierwszej instancji przypomniał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 778) zwanej dalej u.p.z.p., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Po upływie tego terminu żadne wady prawne decyzji, nawet tak poważne jak wydanie decyzji przez niewłaściwy organ, czy z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, nie uprawniają do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 k.p.a. W takim przypadku, czyli po stwierdzeniu, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z rażącym naruszeniem prawa strona może dochodzić jedynie w procesie cywilnym odszkodowania na zasadach określonych w art. 417 i art. 4171 Kodeksu cywilnego.

Dalej Sąd wskazał na wymagane elementy decyzji wynikające z art. 54 u.p.z.p. oraz okoliczności, w których decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przywołał wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 641/12, w którym Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, uznającym za wystarczające, że charakterystyka inwestycji w zakresie typów anten ich mocy została określona w projekcie przedstawionym przez inwestora, a projekt ten został wymieniony w "sentencji decyzji" Burmistrza K. i "dla którego to projektu wydana została decyzja". Powyższa ocena prawna wiązała Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu w ponownie prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

W ocenie Sądu oznaczenie rodzaju inwestycji, o jakim mowa w art. 54 pkt 1 u.p.z.p. stanowi element przedmiotowo istotny i wyznacza granice przedmiotowe prowadzonego postępowania jak i granice orzekania przez organy w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja, która nie spełnia wymagań art. 54 ustawy narusza zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego. Sąd wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż wniosek inwestora z dnia [...] lipca 2010 r. jako nazwę inwestycji podaje: "stacja bazowa telefonii komórkowej projekt [...]", a w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] października 2010 r. rodzaj inwestycji został określony jako: "obiekt infrastruktury technicznej telekomunikacyjnej", czyli posługuje się inną nazwą niż wynikającą z wniosku inwestora. Decyzja nie może określać inaczej przedmiotu postępowania niż uczynił to wnioskodawca we wniosku.

Sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że brak w decyzji o lokalizacji inwestycji określenia rodzaju inwestycji powoduje po stronie inwestora możliwość zmiany jej parametrów poprzez wprowadzenie zmian w dokumencie, do którego odsyła kwestionowana decyzja Burmistrza K. Pomiędzy wnioskiem o wydanie decyzji a treścią decyzji w zakresie określenia przedmiotu inwestycji winna istnieć zgodność przedmiotowa, a tego w decyzji Burmistrza K. zabrakło. Istotna w zakresie oceny legalności jest również treść art. 55 u.p.z.p. stanowiąca, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Wobec braku określenia rodzaju inwestycji w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego zakres związania decyzją lokalizacyjną organów architektonicznobudowlanych może być trudny do ustalenia.

W ocenie Sądu, co prawda organ w zaskarżonej decyzji zastosował w uzasadnieniu pewien skrót myślowy w przedstawieniu argumentacji, ale niedostatki uzasadnienia przy prawidłowym rozstrzygnięciu Sąd uznał za nieistotne, , co skutkowałoby uchyleniem decyzji korzystnej dla skarżącego. Organ zgodnie ze wskazaniami zawartymi ww. wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2012 r., a następnie w wyroku tego Sądu z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt. II SA/Rz 738/13, w którym stwierdzono, że Kolegium ich nie wykonało, w aktualnie kontrolowanym postępowaniu wypełnił wskazania zawarte we wcześniejszych wyrokach WSA w Rzeszowie.

Zdaniem Sądu również prawidłowo organ przedstawił stan prawny związany z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (w zakresie wynikającym z wniosku z wyżej opisanymi wadami), co odbywało się po wejściu w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Kolegium wskazało, że znajdujące się w aktach sprawy zarówno liczbowe jak i graficzne przedstawienia zasięgów pól elektromagnetycznych były podstawą dla organu przeprowadzenia kwalifikacji inwestycji na podstawie metod liczbowych jak i graficznych.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących do naruszenia przepisów procesowych dotyczących naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepisy te nie zostały naruszone.

Sąd zauważył, że przedmiotem kontroli jest decyzja stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa, a nie kontrola instancyjna decyzji Burmistrza K. Z kolei zarzut o udziale stron w postępowania został już wyjaśniony w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 641/12, w którym stwierdzono że ewentualne pominięcie stron postępowania stanowić może przesłankę do jego wznowienia, nie jest zaś powodem do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto zarzut z pominięcia strony w postępowaniu może uczynić tylko strona, której to dotyczy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło [...] Stowarzyszenie P., zarzucając naruszenie przepisów prawa:

1) art. 54 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji w trybie zwykłym w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż brak parametrów technicznych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi rażące naruszenie prawa, które dyskwalifikuje wydaną decyzję z jednoczesnym uznaniem, iż SKO prawidłowo przedstawił stan prawny związany z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla inwestycji o nieustalonym charakterze;

2) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji z uwagi na przyjęcie, iż podstawą do uznania, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z rażącym naruszeniem prawa jest wskazanie tylko i wyłącznie jednej przesłanki z jednoczesnym zaakceptowaniem stanowiska organu, iż w niniejszej sprawie nie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowanych. W istocie w zakresie nie zaliczenia inwestycji do mogąco znacząco oddziaływać na środowisko WSA nie dokonał oceny zaskarżonej decyzji, lecz bez wyjaśnienia zaakceptował ustalenia organu;

3) art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż inwestycja nie została zaliczona do mogąco znacząco oddziaływać na środowisko pomimo braku wszystkich danych technicznych, w tym mocy anten radioliniowych, maksymalnego pochylenia anten, uwzględnienia kumulacji oraz prawidłowej definicji miejsc dostępnych dla ludności oraz logicznego uzasadnienia tej kwestii;

4) § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. poprzez nie dokonanie jego oceny z jednoczesnym uznaniem, iż inwestycja nie zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Wskazując na powyższe skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2016 r. skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie powołało się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, które w jego ocenie dodatkowo przemawiają za zasadnością skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

W pierwszej jednak kolejności przypomnieć przyjdzie, że zaskarżony wyrok, jak i zaskarżona decyzja, wydane zostały w postępowaniu, które już wcześniej dwukrotnie było kontrolowane przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 641/12, oraz z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 738/13, są wyrokami prawomocnymi wydanymi w tej sprawie, a zatem w myśl powołanego przepisu były wiążące zarówno dla organu, jak i dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wyroki te wiążą również obecnie rozpoznający skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny, a to na podstawie art. 170 p.p.s.a.

Mając na uwadze wyżej przypomnianą zasadę związania oceną prawną wyrażoną w powołanych wyrokach, za prawidłowe należy uznać ustalenie przez organ a następnie przez Sąd pierwszej instancji, że brak określenia rodzaju inwestycji w osnowie rozstrzygnięcia decyzji Burmistrza K. z dnia [...] października 2010 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, stanowiło rażące naruszenie prawa (art. 54 pkt 1 u.p.z.p.) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowo też organ nie stwierdził nieważności tej decyzji z uwagi na upływ czasu i związane z tym ograniczenie wynikające z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Organ zobligowany był w takim przypadku do stwierdzenia, że wydanie decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2010 r. nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 53 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a.).

Wskazana wyżej przesłanka nieważności oraz szczególne regulacje prawne dotyczące decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w powiązaniu z oceną prawną wyrażoną w powołanych wyrokach, przesądzały o treści rozstrzygnięcia organu.

Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że przy takiej podstawie rozstrzygnięcia zupełnie zbędnym, a co najmniej nieistotnym było dokonywanie oceny decyzji z dnia [...] października 2010 r. w zakresie poszczególnych elementów jej uzasadnienia. Zaistnienie chociażby jednej przesłanki nieważnościowej powoduje bowiem, że cała decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną. Konsekwencją wystąpienia takiej przesłanki jest wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Co prawda w niniejszej sprawie, z woli ustawodawcy, nie doszło do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, jednakże rozstrzygnięcie sprowadzające się do stwierdzenia, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa w sposób oczywisty dotyczy "całej" decyzji. W tej sytuacji ocena prawna odnosząca się do tych elementów uzasadnienia, które pozostawały bez wpływu na stwierdzone naruszenie prawa, nie ma charakteru wiążącego. Bez względu też na zakres dokonanej oceny, skutkiem decyzji wydanej przy odpowiednim zastosowaniu art. 158 § 2 k.p.a. jest jedynie powstanie po stronie, która doznała szkody roszczenia o jej naprawienie. Zakres tej oceny nie wpływa również na dalszy byt decyzji dotkniętej stwierdzonym naruszeniem.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych, wskazać przyjdzie w pierwszej kolejności, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania częściowo nie zasługiwały na uwzględnienie, a częściowo nie były uzasadnione.

Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Poza tym, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że rozstrzygnięcie jest następstwem zasady związania wyrażonej w art. 153 p.p.s.a.

Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to stwierdzić wypadnie, że Sąd pierwszej instancji ich nie stosował. Ponadto należy przypomnieć, że podstawą, na której oparta została skarga kasacyjna w tym zakresie jest naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z art. 176 p.p.s.a., jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Tymczasem w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiego związku. Dodatkowo, w świetle poczynionych wyżej rozważań, ewentualne naruszenie przepisów postępowania, pozostawało bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego, to stwierdzić wypadnie, jak już wyżej wskazano, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a następnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustalenia i ocena prawna w zakresie objętym tymi zarzutami, wobec stwierdzonego naruszenia prawa, pozostawały obojętne dla treści rozstrzygnięcia. Nie sposób przy tym podzielić zarzutu naruszenia art. 54 pkt 1 u.p.z.p. albowiem to właśnie naruszenie przez Burmistrza K. tego przepisu stanowiło o rażącym naruszeniu prawa przez ten organ. Ponadto zarówno w odniesieniu do tego zarzutu, jak i do zarzutu naruszenia § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., nie zostało w skardze kasacyjnej wskazane, na czym to naruszenie miało polegać. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, czy Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania wskazywanych w zarzutach przepisów prawa materialnego.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostawały też wskazywane przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie orzeczenia zacytowane w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2016 r. Pismo to nie mogło bowiem rozszerzyć podstaw kasacyjnych, zaś powołane w nim orzeczenia nie stanowiły uzasadnionego poparcia dla podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. To z kolei skutkowało orzeczeniem o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.