Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2902/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant ref. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skarg E. S. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej E. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także: "SKO", "organ II instancji") decyzją nr [...] z [...] października 2019 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] (dalej także: "Zarząd", "organ I instancji") z [...] maja 2018 r., nr [...], orzekającą o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na budowie ul. [...] na odcinku ul. [...] – al. [...] tj. drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości powyżej 1 km (dalej: "Przedsięwzięcie", "Inwestycja"), na obszarze objętym formą ochrony przyrody tj. otuliny rezerwatu przyrody [...] i [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Miasto [...], zastępowane przez Dyrektora Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych (dalej: "Inwestor"), wystąpiło wnioskiem z 3 marca 2016 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla Przedsięwzięcia, polegającego na budowie ul. [...]. Przedsięwzięcie zaliczono jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2017 poz. 1405 ze zm.; dalej: "u.o.o.ś"), ponieważ droga o planowanej twardej nawierzchni miała przebiegać przez obszar objęty formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2018 r. poz. 142 ze zm). i jako takie wymagane było wydanie w związku z nim decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W toku postępowania Zarząd zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o wydanie opinii co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określenie ewentualnego zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko. RDOŚ w [...] w opinii z [...] maja 2016 r. oraz PPIS w piśmie z [...] lipca 2016 r. stwierdzili konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a RDOŚ wskazał zagadnienia wymagające szczególnej analizy.

Zarząd postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] uznał za konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ustalił zakres raportu zgodnie z art. 66 oraz 68 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś. Inwestor złożył taki raport 17 listopada 2016 r. Raport ten został poddany ocenie przez Zarząd, który wniósł do niego uwagi 2 grudnia 2016 r. i wskazał na konieczność jego uzupełnienia. Równocześnie do publicznej wiadomości została podana informacja o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Uwagi do raportu oddziaływania wniosła E. S. (dalej także: "Strona", "Skarżąca"), wskazując, ze w raporcie brak jest oceny oddziaływani w zakresie hałasu i emisji do powietrza dla wszystkich wariantów przedsięwzięcia oraz analizy wpływu przedsięwzięcia na obszar [...] i jego otuliny; nieprawidłowo zwymiarowano wpływ na wody powierzchniowe; brak informacji dotyczących utrzymania stateczności skarpy w trakcie budowy drogi oraz przebudowy kolektora kanalizacji deszczowej, a załączony projekt robót geologicznych nie stanowi wystarczającej analizy dla tej kwestii.

Inwestor przy piśmie z [...] grudnia 2016 r. złożył uzupełniony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jednak organ I instancji uznał go za niewystarczający i ponownie wezwał do jego uzupełnienia, co nastąpiło [...] lutego 2017 r. Następnie Zarząd wystąpił do RDOŚ w [...] oraz PPIS w [...] o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. W związku z wytycznymi przedstawionymi przez te organy, Zarząd ponownie wezwał Inwestora do uzupełnienia raportu. Uzupełnienia raportu zostały złożone przy pismach z [...] czerwca 2017 r. oraz [...] października 2017 r. W ich wyniku, RDOŚ wydał [...] sierpnia 2017 r. postanowienie o uzgodnieniu środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia. W wyniku korekt spowodowanych stanowiskiem PPIS i kolejnymi uzupełnienia raportu, RDOŚ wydał [...] listopada 2017 r. kolejne postanowienie uzgadniające. Natomiast PPIS opinią z [...] grudnia 2017 r. zaopiniował pozytywnie realizację przedsięwzięcia, określając jednocześnie jej warunki.

W toku postępowania Strona oraz reprezentant Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej:" Wspólnota") złożyli pisma z uwagami do raportu oddziaływania.

Pismem z 26 kwietnia 2018 r. Zarząd poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału. Następnie [...] maja 2018 wydał wskazaną na wstępie decyzję, którą ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przeprowadzona analiza raportu o oddziaływaniu na środowisko wskazywała, że zaproponowane w nim warunki realizacji przedsięwzięcia i rozwiązania dotyczące ochrony środowiska są racjonalne i adekwatne do jego skali. Zarząd uznał, że po analizie kolejnych wariantów realizacji, wariant wskazany przez Inwestora okazał się być jednocześnie wariantem racjonalnym oraz najkorzystniejszym dla środowiska. Planowana Inwestycja pomimo częściowego zlokalizowania na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu nie narusza ograniczeń wynikających z jego utworzenia, a zakazy wynikające z art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody nie obowiązują dla inwestycji celu publicznego, jaką jest planowane Przedsięwzięcie. Zarząd wskazał także, że nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, albowiem posiadane na etapie wydawania decyzji dane pozwalają wystarczająco ocenić to, w jaki sposób inwestycja będzie oddziaływać na środowisko i ustalić warunki jej realizacji.

W kwestii zgłoszonych przez strony postępowania uwag do Raportu, Zarząd ujął odpowiedzi na nie w formie tabeli znajdującej się w treści uzasadnienia decyzji, gdzie odniósł się szczegółowo do każdej z nich.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota oraz E. S., a także – pismem z 6 lipca 2018 r. – A. H.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także: "SKO", "organ II instancji") postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. H., natomiast decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu. Powyższe rozstrzygnięcia stały się przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 26 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2473/18 uchylił postanowienie SKO z [...] lipca 2018 r., a wyrokiem z 14 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2474/18 uchylił decyzję SKO z [...] lipca 2018 r. Decydującym powodem ww. rozstrzygnięć było uznanie przez Sąd, że niedopuszczalne jest stanowisko organu o nierozpoznaniu prawidło wniesionego przez stronę postępowania odwołania i uznaniu go za niedopuszczalne, ponieważ organ odwoławczy już rozpoznał odwołania pozostałych stron postepowania i wydał decyzję. Sąd wskazał, że organ II instancji powinien rozpoznać wszystkie prawidłowo złożone odwołania, a fakt wydania decyzji drugoinstancyjnej nie jest przesłanką stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Natomiast fakt nierozpoznania przez organ odwoławczy wszystkich wniesionych prawidłowo odwołań skutkował koniecznością stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096 zze zm.; dalej: "k.p.a."), a co za tym idzie uchylenia decyzji.

Po przekazaniu akt sprawy SKO – po rozpoznaniu wniesionych odwołań zgodnie ze wskazaniami Sądu – wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] października 2019 r., którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że podniesione wobec rozstrzygnięcia organu I instancji zarzuty są nieuzasadnione, a Zarząd odniósł się do zastrzeżeń przedstawionych w toku postępowania w tabeli zawartej w treści uzasadnienia. Twierdzenia o braku dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie braków Raportu oraz sprzeczność wniosków dotyczących poszczególnych wariantów uznano za bezzasadne. W ocenie SKO nie wystąpiło nierówne traktowanie stron w postępowaniu, albowiem wszystkie strony miały dostęp i możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym, ponadto wszelkie przedstawione uwagi zostały przedstawione autorom Raportu, którzy odnieśli się do nich w Aneksie nr 1. Ponadto sam Raport zawierał informacje dotyczące wpływu na środowisko w postaci poziomu hałasu, florę i faunę, ponadto w decyzji zawarto warunki realizacji przedsięwzięcia zgodne z wytycznymi Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Odnosząc się do kwestii uciążliwości dla mieszkańców w postaci wibracji, drgań i natężenia ruchu, a także do negatywnego oddziaływania separatora z osadnikiem, SKO wskazało, że strony skarżące decyzję nie przedstawiły żadnych ekspertyz, które kwestionowałyby ustalenia dokonane w toku postępowania w oparciu treść raportu oddziaływania na środowisko. Ponadto decyzja została wydana w uzgodnieniu z RDOŚ w [...] oraz przy pozytywnej opinii PPIS w [...]. SKO nie stwierdziło także innych uchybień procesowych. Jak i wobec przepisów u.o.o.ś., zatem brak było w jego ocenie podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Osobne skargi na powyższą decyzję zostały złożone przez E. S. oraz Wspólnotę, w których to skargach wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu. E. S. zarzuciła decyzji naruszenie:

– art. 15 k.p.a., poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego i szczegółowego rozpatrzenia sprawy w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i poprzestanie przez organ odwoławczy na gołosłownej i lakonicznej ocenie poczynań organu pierwszej instancji i jego decyzji z dnia [...] maja 2018 r.

– art. 7, art. 11 i art. 77 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu stron oraz zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także odwrócenie przez organ odwoławczy prawnych obowiązków organów administracji i stwierdzenie, że całe postępowanie dowodowe spoczywa na stronach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

– art. 80 k.p.a., poprzez gołosłowne i lakoniczne uznanie, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wykazane, wyjaśnione i udowodnione, a tymczasem organ II instancji poprzestał na przytoczeniu wybranych treści decyzji organu I instancji oraz wybranych treści Raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko całkowicie pomijając dowody złożone przez skarżącą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

– art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się przez SKO w swojej decyzji do wszystkich żądań i wniosków Skarżącej bez wskazania, dlaczego ich nie uwzględnił, w tym do przedłożonego przez nią dowodu w postaci Opinii do opracowania: "Prognoza ruchu dla projektu ul. [...] na odcinku od ul. [...] do Al. [...]", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przepisu art. 62 ust. 1 pkt 1 litera a u.o.o.ś. poprzez zmarginalizowanie obowiązku uwzględnienia w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko bezpośredniego i pośredniego wpływu danego przedsięwzięcia na ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi;

– art. 62 ust. 1 pkt 1 litera b u.o.o.ś, poprzez pominięcie obowiązku uwzględnienia w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko bezpośredniego i pośredniego wpływu danego przedsięwzięcia na dobra materialne,

– art. 62 ust. 1 a u.o.o.ś. poprzez pominięcie obowiązku uwzględnienia w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ryzyka wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych,

– art. 66 ust. 1 pkt 1 litera g u.o.o.ś. poprzez niewystarczające uwzględnienie w Raporcie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko obowiązku opisu planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności ocenionego w oparciu o wiedzę naukową ryzyka wystąpienia poważnych awarii lub katastrof naturalnych,

– art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., poprzez niewystarczające uwzględnienie w Raporcie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko obowiązku opisu wariantów uwzględniającego szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, a także racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru,

– art. 66 ust. 1 pkt 3b u.o.o.ś., poprzez niewystarczające uwzględnienie w Raporcie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko obowiązku określenia powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych,

– art. 66 ust. 1 pkt 6 u.o.o.ś. poprzez niewystarczające uwzględnienie w Raporcie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko obowiązku określenia przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej i katastrofy naturalnej i budowlanej,

– art. 66 ust. 1 pkt 6a litera a, c i e u.o.o.ś. poprzez niewystarczające uwzględnienie w Raporcie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko obowiązku porównania oddziaływań analizowanych wariantów na ludzi, dobra materialne i formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody,

– art. 66 ust. 1 pkt 16 u.o.o.ś. poprzez niewystarczające uwzględnienie w Raporcie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko obowiązku przedstawienia propozycji monitoringu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie jego i eksploatacji i Użytkowania, w szczególności na formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody,

– art. 66 ust. 2b u.o.o.ś., poprzez niewystarczające uwzględnienie w Raporcie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko obowiązku przedstawienia danych pozwalających na ustalenie braku rozwiązań alternatywnych w przypadku, gdy planowane przedsięwzięcie stanowi inwestycję liniową celu publicznego, a proponowany przez wnioskodawcę wariant przebiega przez obszar otuliny tuż przy samej granicy rezerwatu przyrody [...].

Natomiast w skardze Wspólnoty zarzucono naruszenie:

– art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 66 ust. 1 u.o.o.ś poprzez wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania na podstawie Raportu oddziaływania na środowisko, w którym brakuje pełnej analizy bezpośredniego i pośredniego wpływu przedsięwzięcia na dobra materialne, w tym w szczególności analizy wpływu na przedsięwzięcia na ceny nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie przedsięwzięcia, podczas gdy przedstawienie w raporcie pełnej oceny jego wpływu na dobra materialne stanowi warunek konieczny wydania decyzji;

– art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b u.o.o.ś. poprzez wydanie decyzji środowiskowej na podstawie raportu, w którym nie przedstawiono trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia spełniających wymogi ustawowe, tj. przewidujących realizację przedsięwzięcia w sposób zróżnicowany pod względem wpływu na środowisko, podczas gdy przedstawienie w Raporcie wariantów spełniających wymogi ustawowe stanowi warunek konieczny wydania decyzji środowiskowej;

– art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 66 ust. 1 u.o.o.ś. poprzez wydanie decyzji środowiskowej na podstawie raportu, w którym nie przedstawiono pełnej analizy i oceny bezpośredniego i pośredniego wpływu przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi, a także przedstawiono pobieżną i niepełną analizę wpływu przedsięwzięcia na środowisko, w tym w szczególności na florę i faunę, podczas gdy przedstawienie w raporcie wyczerpującej analizy w tym zakresie stanowi warunek konieczny dla wydania decyzji środowiskowej;

– art. 81 ust. 1 u.o.o.ś poprzez brak przeprowadzenia przez organy analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pod kątem tego, czy warianty alternatywne nie są bardzo zasadne niż ten, który zaproponował inwestor, podczas gdy taki obowiązek wynika z przepisów prawa i ciąży również na organie;

– art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, podczas gdy podniesione zagadnienia budziły wątpliwości stron postępowania, a z przepisów k.p.a. wynika obowiązek uzasadnienia stanowiska przyjętego przez organ, w szczególności, gdy jest to stanowisko odmienne od zgłaszanych zarzutów;

– art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie bez zastrzeżeń dokonanej przez organ I instancji analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pomimo że przeprowadził on analizę w sposób nierzetelny, pomijając braki i sprzeczności występujące w raporcie stanowiącym główny dowód w sprawie;

– art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, w związku z zaakceptowaniem bez zastrzeżeń oceny dokonanej przez organ I instancji, podczas gdy organ oparł swoje rozstrzygnięcie na źródle niskiej wartości dowodowej, jako że

o obliczenia zawarte w Raporcie są oparte na prognozach sporządzonych na wiele lat przed jego złożeniem chociaż faktem notoryjnym jest, że w związku ze zmiennością czynników mających wpływ na natężenie ruchu czy poziomy hałasu prognozy te szybko tracą na wartości informacyjnej i powinny być aktualizowane na bieżąco;

o Inwestor nie zdecydował się na zlecenie podmiotom zewnętrznym wykonania aktualnych pomiarów i prognoz, pomimo, że na polskim rynku działają podmioty świadczące takie usługi, przez co przedstawione dane nie posiadają wartości dowodowej;

co powoduje, że raport nie powinien był zostać uznany za pełnowartościowy materiał dowodowy, co wymagało uchylenia decyzji Zarządu i uzupełnienia materiału dowodowego;

– art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady bezstronności i równouprawnienia stron postępowania, a to poprzez przyjęcie, że zgłoszenie jakichkolwiek zastrzeżeń do raportu wymaga przedstawienia ekspertyzy prywatnego biegłego, czego skutkiem jest zróżnicowanie pozycji stron postępowania i uniemożliwienie stronie dysponującej mniejszym potencjałem ekonomicznym kwestionowanie okoliczności wymagających informacji specjalnych, przy jednoczesnej ochronie interesów Inwestora przez brak wezwania do uzupełnienia raportu;

– art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i ograniczenie się przez organ drugiej instancji do kontroli decyzji Zarządu bez merytorycznego rozpoznania sprawy.

W odpowiedzi na skargi, SKO wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z [...] marca 2020 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi E. S. oraz Wspólnoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020, poz. 190 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019, poz. 2325 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ul. [...] w [...] – drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości powyżej 1 km. Przedsięwzięcie zaliczono jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na jej przebieg przez obszar objęty formą ochrony przyrody. Z tego względu, stosownie do treści art. 74 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś., do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należało dołączyć m.in. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Wymaganą treść raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określono w art. 66 u.o.o.ś. W przedmiotowej sprawie raport nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie. Jak stanowi art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b u.o.o.ś. raport musi zawierać opis trzech wariantów, które uwzględniają szczególne cechy danego przedsięwzięcia lub jego oddziaływania. Są to: 1) wariant proponowany przez wnioskodawcę, 2) racjonalny wariant alternatywny (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) oraz 3) racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b). Powyższe trzy warianty muszą posiadać uzasadnienie ich wyboru. Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie siatki porównawczej, na gruncie której organ weryfikuje proponowany wariant, który może być zatwierdzony przez organ do realizacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, według którego jeżeli zachodzi wadliwość przedstawionych w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia, to taki raport nie spełnia ustawowych wymagań, koniecznych do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji danego przedsięwzięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1376/12, LEX nr 1616483, z 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2564/12, LEX nr 1511156 i z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1729/16, LEX nr 2331249, z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2320/17, LEX nr 2707070). Inwestor obowiązany jest przedstawić taki raport o oddziaływaniu przedsiębiorstwa na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., a nie tylko wariantu, którym inwestor z przyczyn oczywistych jest zainteresowany (por. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2018 r., II OSK 1871/17, z dnia 17 stycznia 2018 r., II OSK 813/16). Należy przy tym zaznaczyć, że – zwłaszcza w przypadku inwestycji liniowych - racjonalny wariant alternatywny nie musi polegać na zmianie lokalizacji przedsięwzięcia względem wariantu inwestorskiego (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., II OSK 3499/19). Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Przygotowanie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego wymaga każdorazowo przeprowadzenia indywidualnej oceny danego przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdyby ten wariant miał być zrealizowany (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., II OSK 3327/19).

W niniejszej sprawie, organy obu instancji uznały natomiast za wystarczający raport zawierający jedynie dwa warianty realizacji inwestycji, oraz tzw. wariant zerowy, czyli brak realizacji inwestycji, przy czym Zarząd w treści uzasadnienia decyzji wskazał, że wariant proponowany przez Inwestora okazał się być jednocześnie wariantem racjonalnym oraz najkorzystniejszym dla środowiska.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w świetle orzecznictwa tzw. wariant "zerowy", a więc polegający na braku realizacji przedsięwzięcia nie stanowi wariantu alternatywnego, o którym stanowi przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a jak i lit. b u.o.o.ś. (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r., II OSK 3321/17, wyrok NSA z dnia 17 października 2017r., II OSK 257/16). Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 4 u.o.o.ś. mówi jedynie o opisie "przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia" i nie używa słowa "wariant". Niepodejmowanie przedsięwzięcia nie jest zatem wariantem realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. Dokonywanie wykładni, w ten sposób, że łączy się treść art. 66 ust. 1 pkt 4 z treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. wyprowadza się z tego połączenia wniosek, że jednym z wariantów przedsięwzięcia jest wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia jest błędne i nie jest zgodne z treścią ustawy. Niepodejmowanie przedsięwzięcia nie jest wariantem przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. (wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 615/11, Lex nr 1123134, wyrok NSA z 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2564/12, Lex nr 1511156 oraz wyrok NSA z 16 maja 2017 r., sygn. II OSK 2105/16, Lex nr 2315176,). Powyższą interpretacja art. 66 u.o.o.ś. potwierdza również wykładnia prounijna tego przepisu, bowiem w świetle art. 5 ust. 1 lit. d dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (OJL26.28.1.2012) zmienionej przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. zmieniającą dyrektywę 2011/52/UE w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz.UE.L 124/1, z 25 kwietnia 2014 r.) również nie sposób traktować zaniechania inwestycji jako jednego z wariantów przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r., II OSK 3321/17). Należy zwrócić uwagę, że wprowadzenie ustawowego wymogu przedstawienia opisu trzech wariantów w raporcie miało na celu umożliwienie organowi dokonania własnej analizy, który z tych wariantów jest możliwy do realizacji z punktu widzenia zagrożeń dla środowiska. Brak trzeciego wariantu, a brak ten wynika jednoznacznie nawet z pobieżnej lektury przedmiotowego raportu, skutkuje tym, że raport ten jest niepełny i nie spełnia wymagań określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b u.o.o.ś.

Po drugie, wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie może być utożsamiany z wariantem proponowanym przez wnioskodawcę. Alternatywność oznacza, że poszczególne warianty muszą się różnić między sobą. W przeciwnym wypadku prowadziłoby to do ominięcia wymogów stawianych przez ustawodawcę. Alternatywność wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, moc i produktywność zainstalowanych urządzeń) – zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 lipca 2020 r.II SA/Ol 997/19). Warto zauważyć, że wariant najkorzystniejszy dla środowiska zasadniczo nie może być utożsamiany z wariantem proponowanym przez wnioskodawcę, gdyż decydującym czynnikiem w wyborze tego ostatniego wariantu jest czynnik ekonomiczny, a nie ochrona środowiska (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7 listopad 2018 r., II SA/Ol 370/18, CBOSA). Nawet w przypadku inwestycji liniowych możliwa jest daleko idąca modyfikacja przedsięwzięcia tak, aby uzyskać rezultaty najkorzystniejsze dla środowiska, związane przykładowo z technologią budowy czy sposobem rozwiązania poszczególnych problemów technicznych (przykładowo budowa podziemna czy też korekta przebiegu drogi albo jej parametrów). W przypadku opisu wariantu najbardziej korzystnego dla środowiska kwestia opłacalności ekonomicznej przedsięwzięcia ma drugorzędne znaczenie, gdyż brana jest pod uwagę przede wszystkim w innych wariantach – inwestorskim i racjonalnym wariancie alternatywnym. Ustawa w żaden sposób nie zwalnia raportów oddziaływania na środowisko w przypadku inwestycji liniowych od wymogów zawartych w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. W orzecznictwie przyjmuje się, że nawet w przypadku przedsięwzięć polegających na eksploatacji złóż kruszywa, a zatem niewątpliwie ograniczonych co do miejsca, nie jest dopuszczalne odstąpienie od określonego w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. obowiązku przedstawienia w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko odrębnie wariantu inwestora, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r., II OSK 3321/17). Przy czym warianty te musza się istotnie różnić, aby raportowi nie można było zarzucić pozorności wariantów (por. wyrok WSA w w Olsztynie z dnia 9 lipca 2020 r., II SA/Ol 997/19). Natomiast w przedmiotowej sprawie wariant inwestora został uznany za wariant najbardziej korzystny dla środowiska (k. 56 raportu).

Z tego względu należy uznać, że decyzja Kolegium narusza 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., a nadto art. 7, 77 i 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co zasadnym czyniło uchylenie zaskarżonym decyzji tego organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Raport jest najważniejszym dowodem w sprawie i jego racjonalność, logiczność, obiektywizm przedstawionej przez inwestora argumentacji, powinien być poddany wnikliwej analizie organu wydającego decyzję Kolegium zaniechało oceny kompletności przedstawionego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, czym naruszyło art. 80 k.p.a. Kolegium nie podjęło żadnych działań zmierzających do uzupełnienia raportu, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów stron dotyczących naruszenia art. 62 i 66 u.o.o.ś. należy – po pierwsze wskazać, że wobec niepełności raportu, a co za tym nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, ich rozpoznanie byłoby obecnie przedwczesne. Po drugie, należy jedynie zwrócić uwagę, że sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiedzy specjalistycznej. Ocena sądu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czy spełnia wymagania ustawowe. Sąd administracyjny kontroluje bowiem ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy w trakcie postępowania administracyjnego, sam zaś nie dokonuje takich ustaleń. Nadto sąd administracyjny nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki. (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r.II OSK 907/16, wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r.,II OSK 1221/16). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że ocena, czy raport zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 66 ustawy z 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, wymaga wiedzy specjalistycznej. Tym samym, skuteczne zakwestionowanie ustaleń poczynionych w toku postępowania przez organ wyspecjalizowany, a także dokonanej na ich podstawie oceny co do kompletności materiału zgromadzonego w sprawie, możliwe jest tylko w drodze przeciwdowodu sporządzonego przez podmiot posiadający wiadomości specjalne (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r., II OSK 890/17). Dokonując oceny kompletności raportu należy jedynie zauważyć, że wbrew zarzutom obu skarżących raport zawiera ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na dobra materialne, a co za tym idzie nie narusza art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.oś. Warto jedynie podkreślić, że ewentualne obniżenie wartości nieruchomości nie należy do dziedziny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a więc także na dobra materialne (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2018 r.II OSK 1236/18, podobnie na kanwie wykładni art. 3 dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U. L 175, s. 40), zmienionej dyrektywą Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. (Dz.U. L 73, s. 5) oraz dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. (Dz.U. L 156, s. 17)- Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 14 marca 2013 r. C-420/11).

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien zastosować się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w niniejszym orzeczeniu. Winien uzupełnić materiał dowodowy w ten sposób, aby raport uwzględniał wszystkie warianty przedsięwzięcia wskazane w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś oraz opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia, uwzględniający dostępne informacje o środowisku oraz wiedzę naukową (art. 66 ust. 1 pkt 4 u.o.o.ś).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kolegium.

O kosztach postępowania w punkcie 2 i 3 rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego w sprawie przez skarżących wpisu od skargi (200 zł), a w przypadku skarżącej wspólnoty także wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, będącego adwokatem (480 zł) - ustalone na podstawie na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) oraz opłatę od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.