Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1692/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 3
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie: sędzia WSA Alina Balicka sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. i D. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), określanej dalej jako u.p.z.p. i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470) oraz art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.), określanej dalej jako K.p.a., po rozpoznaniu wniosku, z dnia 11 marca 2020 r. Pani M. K. i Pana D. K. (powoływanych dalej jako Skarżący), o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...], wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku restauracji [...], wraz z infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu oraz przebudowie istniejącego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (zlokalizowanego w km ok. 44+228 strona prawa) do działki nr [...], celem obsługi komunikacyjnej działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], położonych w miejscowości S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wspomnianym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 17 stycznia 2020 r. Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska, w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku restauracji [...] wraz z infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu (ogrodzony taras dla klientów wraz z urządzeniem rekreacyjnym, wiata śmietnika, znaki reklamowe i informacyjne, zadaszony punkt zamówień dla kierowców, maszty flagowe, pylon reklamowy o wysokości maksymalnej 36 m, drogi wewnętrzne, parkingi, chodniki, place utwardzone, stacja transformatorowa wraz z kablem zasilającym SN, zbiornik retencyjny na wody opadowe, zbiornik na wodę, rów chłonno-odparowywalny, zbiornik bezodpływowy szczelny (szambo) na nieczystości ciekłe) oraz przebudowie istniejącego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...], zlokalizowanego w km około 44+228 (str. prawa) na działkę nr [...], położoną przy ul. [...] w mieście S., służącego do obsługi komunikacyjnej projektowanej restauracji [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...] miasta S., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Naczelnik Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska, pismem z dnia 17 stycznia 2020 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku restauracji [...] wraz z infrastrukturą techniczną i wymienionymi wyżej elementami zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wywodził, że w przedstawionym zarządcy drogi krajowej do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, obsługę komunikacyjną przedmiotowej inwestycji przewidziano w sposób następujący, cyt.: "dostęp do drogi publicznej krajowej projektowanym zjazdem z ul. [...] (działka nr [...] obręb [...] miasta S.), zgodnie z decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...].

Przedłożony przez Burmistrza Miasta S. projekt decyzji o warunkach zabudowy zakłada, iż planowana przez inwestora inwestycja ma mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną projektowanym zjazdem z drogi krajowej nr [...], zgodnie z decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...].

Organ podał, że działka nr [...] (na której powstać ma planowana restauracja) ma obecnie zapewniony dostęp do drogi krajowej nr [...], za pomocą zlokalizowanego w km 44+228 (strona prawa) zjazdu publicznego. Zgodnie z § 76a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, ze zm.) "Ze względu na wymagania techniczne i użytkowe zjazdy dzieli się na:

1) publiczne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym:

a) na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

b) na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

c) które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b;

2) indywidualne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy niebędące zjazdami publicznymi.

Organ skonstatował, że mając na uwadze charakter planowanej inwestycji, prawidłowym do obsługi komunikacyjnej działki nr [...] będzie zjazd publiczny. Zjazd publiczny zlokalizowany w km 44+228 (strona prawa), w obecnym stanie faktycznym, nie zapewni natomiast bezpieczeństwa w ruchu drogowym drogi krajowej nr [...], bowiem przy aktualnym natężeniu ruchu drogowego, które wynosi na analizowanym odcinku tej drogi 9271 poj./dobę (zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu, przeprowadzonym w 2015 r.) winien zostać wyposażony w dodatkowe pasy ruchu (miarodajny ruch godzinowy 834 poj./dobę). Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad udzielił zezwolenia na przebudowę ww. zjazdu publicznego do działki nr [...], w której określił jego warunki techniczne, m. in. szerokość całkowitą zjazdu, mierzoną prostopadle do osi zjazdu, nie mniejszą niż 5,0 m (szerokość jezdni bez uwzględnienia wyokrągleń nie mniejszą niż 3,5 m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze, mierzoną prostopadle do osi jezdni w miejscu jej przecięcia z osią zjazdu; szerokość obustronnych poboczy nie mniejszą niż 0,75 m każde); przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi krajowej wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu do 8,0 m; nawierzchnia jezdni zjazdu i poboczy twarda ulepszona; pochylenie podłużne zjazdu dostosowane do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, nie większe niż 5,0%; na przecięciu krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wykonanie dodatkowego wybrukowania, zwiększenie promieni łuków na wybrukowaniu do takiej wartości, która uniemożliwi wystawanie elementów pojazdu na przeciwległym pasie ruchu drogi krajowej; wyposażenie zjazdu w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających w lewo oraz pas wyłączenia z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], odcinek zmiany pasa ruchu, odcinek zwalniania, odcinek akumulacji, skos najazdowy dostosowany do miarodajnego natężenia ruchu pojazdów skręcających do ww. działki.

W ocenie organu kluczową kwestią jest fakt, iż do chwili obecnej przedmiotowa inwestycja nie została przez stronę zrealizowana co implikuje wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji.

Stosownie do art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych "Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne (...)". Wymagania techniczne dla zjazdu publicznego zostały zaś uregulowane w § 78 cytowanego rozporządzenia. Zarządca drogi krajowej ma obowiązek wykonywania zadań m. in. w zakresie ochrony drogi, w tym między innymi niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu oraz niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych). Ponadto zgodnie z § 77 ww. rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom, wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów oraz do wymagań ruchu pieszych.

Kierując się przedstawionymi względami, w ww. decyzji organ określił warunki jakie powinna dopełnić strona, tak aby zrealizować przebudowę istniejącego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], który w konsekwencji zapewni jej bezpieczną obsługę komunikacyjną. Warunki te zostały przez organ powołane w decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. Jak wynika z akt sprawy, zjazd publiczny w km 44+228 (strona prawa) nie został przez strony przebudowany. Braku przebudowy zjazdu publicznego nie neguje także pełnomocnik stron we wniesionym wniosku z dnia 11 marca 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ nie dysponuje ani stosowną decyzją zezwalającą stronom na zajęcie pasa drogowego ww. drogi krajowej, ani protokołem odbioru przebudowy przedmiotowego zjazdu.

Organ wywodził, że skoro strony nie zrealizowały przebudowy zjazdu publicznego, na warunkach określonych w decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., to nie sposób przyjąć, że działka nr [...] posiada zjazd publiczny, mogący zapewnić bezpieczną obsługę komunikacyjną planowanej na tej nieruchomości inwestycji. Wymogi, na podstawie których określono w ww. decyzji warunki techniczne służą właśnie zapewnieniu bezpiecznej obsługi komunikacyjnej nieruchomości, do której zezwolono na przebudowę istniejącego zjazdu publicznego. Dopiero po "zrealizowaniu" decyzji na przebudowę zjazdu i "odebraniu zjazdu" przez zarządcę drogi krajowej, można stwierdzić, że przebudowany zjazd posiada parametry zgodne z wydaną decyzją i w ten sposób spełnia również wymogi techniczne, a zatem może zapewnić bezpieczną obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji.

Organ argumentował, że w przypadku zaakceptowania przez zarządcę drogi obecnego stanu faktycznego, do momentu odbioru przedmiotowej inwestycji, istniejący zjazd publiczny będzie zapewniał obsługę komunikacyjną placu budowy, a zatem poruszać się po nim będą m. in. pojazdy ciężarowe i maszyny budowlane, co prowadzi do użytkowania zjazdu niezgodnie z jego przeznaczeniem i stwarzać będzie niebezpieczeństwo na drodze krajowej nr [...]. Parametry istniejącego zjazdu publicznego w km ok. 44+228 były bowiem przewidziane dla innego typu zabudowy.

W związku z powyższym organ nie jest w stanie wypowiedzieć się w ramach swojej właściwości, a więc w ramach art. 35 ust. 3 u.d.p., w stosunku do parametrów technicznych zjazdu, którego przebudowa nie została zrealizowana. W ocenie zarządcy drogi, w obecnym stanie, przedmiotowy zjazd nie gwarantuje wykonywania prawidłowych i bezpiecznych manewrów ruchu, związanych z włączaniem się i wyłączaniem się na drogę krajową, tym samym zjazd w istniejącym stanie technicznym nie może zapewnić bezpiecznej obsługi komunikacyjnej działce nr [...] z drogą krajową nr [...]. Powyższe stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia.

Zarządca drogi dokonuje oceny postulowanego w przesłanym projekcie decyzji sposobu obsługi komunikacyjnej konkretnej inwestycji pod kątem zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie aktualnie - w dacie orzekania - mógłby taki dojazd powodować. Skoro zatem organ ustalił, że strony nie zrealizowały przebudowy zjazdu publicznego, mogącego zapewnić bezpieczne warunki ruchu drogowego to na tym etapie nie może uzgodnić przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Strony powinny zatem najpierw przebudować zjazd, zgodnie z wymogami technicznymi i warunkami określonym w ww. decyzji i dopiero wtedy organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy będzie mógł go poddać ponownej analizie.

Brak uzgodnienia w przedmiotowym zakresie projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika z obowiązków nałożonych na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie ochrony dróg krajowych, tj. m. in. Narodowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (NPBRD) 2013 - 2020, przyjętym przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, uchwałą nr 5/2013 z dnia 20 czerwca 2013 r. ustawą o drogach publicznych, rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że stanowisko to jest zbieżne z poglądem wyrażonym w judykaturze (R. Strachowska w Komentarzu do ustawy o drogach publicznych (wyd. ABC, 2012 r.) wskazuje, że stosując art. 35 ust. 3 ww. ustawy, cyt.: "(...) zarządca drogi powinien (...) mieć przede wszystkim na względzie działanie zgodne z zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym", podobne stanowisko zajął w wyroku z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1283/11 WSA w Warszawie).

Organ przyznał rację Skarżącym, iż w uzasadnieniu postanowienia z dnia 29 stycznia 2020 r. błędnie powołał się na art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy czym powołując się na poglądy judykatury wskazał, że nie jest to powód do uchylenia zaskarżonego aktu z uwagi na jego obiektywną prawidłowość co do rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika strony podniesionych we wniosku z dnia 11 marca 2020 r., dotyczących niezrozumiałego powołania się organu "pierwszej instancji" na projekt budowlany dla zadania pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku K. – S." należy wyjaśnić, iż zgodnie z wyrażoną w art. 9 K.p.a. zasadą udzielania informacji, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W związku z powyższym w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2020 r., organ poinformował strony o sporządzeniu projektu budowlanego dla powyższego zadania oraz braku uzyskania na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Wskazano również, iż planowana inwestycja nie narusza art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w odległości 10,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], tak samo uwzględniając sporządzony dla analizowanego odcinka drogi krajowej projekt budowlany dotyczący jego rozbudowy, nieprzekraczalna linia zabudowy nie koliduje z projektowaną infrastrukturą techniczną.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazano również na niezgodność treści projektu decyzji o warunkach zabudowy z jego załącznikiem graficznym nr 1, w zakresie terenu objętego planowaną inwestycją. Powodem nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy była natomiast sprzeczność jego zapisów z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a nie wskazane wyżej rozbieżności. Organ zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zadanie organu uzgadniającego polega na uzgodnieniu rozwiązania konkretnego, jednoznacznie i precyzyjnie wskazanego w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Organ uzgadniający jest związany treścią i ustaleniami projektu decyzji o warunkach zabudowy, a więc nie może ich zmieniać, ani sam ich określać (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2248/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1814/06). Ingerencja organu uzgadniającego w treść projektu decyzji jest możliwa jedynie poprzez odmowę jego uzgodnienia, ze wskazaniem jej przyczyn. Natomiast dokonywanie zapisów oraz zmian treści projektu decyzji należy do wyłącznej kompetencji organu samorządu terytorialnego, którym na gruncie przedmiotowej sprawy administracyjnej jest Burmistrz Miasta S.

Organ odwołując się do orzecznictwa (m.in. wyroków z dnia: 7 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2248/05 i 9 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1814/06) stwierdził, że rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy winno być bezwarunkowe. Propozycje rozwiązań, zawartych w projekcie decyzji należy uzgodnić albo odmówić ich uzgodnienia - wyrok z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2248/05, wyrok z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1814/06).

W skardze z dnia 9 lipca 2020 r. Skarżący zarzucili:

a) naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (dalej "u.d.p.") w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9) oraz 60 ust. 1 u.p.z.p., a także naruszenie art. 6 K.p.a., poprzez bezpodstawne, przyjęcie, że w ramach postępowania uzgodnieniowego, prowadzonego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i 35 ust. 3 u.d.p. GDDKiA uprawniony jest nie tylko do oceny, czy możliwe jest włączenie do drogi publicznej ruchu drogowego spowodowanego planowaną inwestycją, ale także, czy planowana inwestycja może wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu drogowego z innych przyczyn, np. poprzez rozpraszanie uwagi kierowców poruszających się drogą sąsiadującą z terenem planowanej inwestycji. Wobec przedmiotowego błędu organ naruszył art. 6 K.p.a., gdyż odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o okoliczności, których badanie leżało poza jego kompetencją;

b) naruszenie art. 43 ust. 1 u.d.p., polegające na bezprawnym przyjęciu, że GDDKiA jest uprawniony określać większe odległości w których niedopuszczalne jest sytuowanie obiektów budowlanych i reklam niż określone w powołanym art. 43 ust. 1 u.d.p.

c) naruszenie art. 52 ust. 3, 54 pkt 2 lit. c, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uzależnienie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy od uprzedniego przebudowania zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] zgodnie z decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2019 r., a wraz z nim dokonania przebudowy fragmentu tej drogi, podczas gdy organ nie może uzależniać uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia przez wnioskodawcę ani nawet od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków, skoro zakaz taki, z mocy art. 52 ust. 3 powołanej ustawy, dotyczy organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, a postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem wpadkowym, do którego tym samym zastosowanie znajdą normy właściwe dla postępowania głównego;

d) naruszenie art. 53 ust. 4 pkt. 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 3 u.d.p. w związku z art. 106 § 5 i art. 110 § 1 oraz § 6 K.p.a. poprzez odmowę przez GDDKiA uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, mimo że projekt tej decyzji przewiduje, że nieruchomość będzie skomunikowana z drogą publiczną w sposób zaakceptowany i określony uprzednio przez tenże GDDKiA w decyzji z dnia [...] listopada 2019 roku (znak [...]) o zezwoleniu na przebudowę zjazdu, którą to własną decyzją GDDKiA jest związany;

e) naruszenie art. 34 ust. 1 oraz 35 ust. 1 pkt 1, a także 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane (dalej "p.b.") poprzez błędne przyjęcie, że inwestor będzie mógł uzyskać pozwolenie na budowę oraz zrealizować inwestycję niezgodnie z warunkami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, a dotyczącymi skomunikowania jej z drogą publiczną, podczas gdy zgodność ta jest warunkiem sine qua non wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nieusunięcie ewentualnej niezgodności w tym zakresie stanowi obligatoryjną przesłankę odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę".

W związku z powyższym Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2020 r., oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] stycznia 2020 r., o rozważenie przez Sąd możliwości zobowiązania organu do wydania w zakreślonym przez Sąd terminie postanowienia, w którym organ uzgodni projekt decyzji o warunkach zabudowy o zasądzenie kosztów postępowania, a także przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonego do skargi wydruku z serwisu gogle maps ukazującego istniejący układ komunikacyjny, w tym zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] celem ustalenia, że układ ten zapewnia komunikację myjni samochodowej i korzystanie z niego przez pojazdy planowanej budowy i nie stworzy nieakceptowanego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a – c P.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 P.p.s.a.).

Zarządca drogi w ramach swojej właściwości, dokonuje oceny planowanej inwestycji, pod kątem jej zgodności z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, ze zm.). Przede wszystkim projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie w dwóch aspektach: odległości inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] (art. 43 ust. 1 u.d.p.) oraz dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 35 ust. 3 u.d.p.). Co do odległości planowanej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] zarządca drogi w odniesieniu do projektowanego budynku restauracji [...], nie wniósł uwag (nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. - w odległości 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]). Natomiast nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy, dla pylonu reklamowego o wysokości maksymalnej 36,0 m oraz znaków reklamowych i informacyjnych, co wyjaśniono w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy przez Burmistrza Miasta S. nie zyskał również akceptacji zarządcy drogi w zakresie art. 35 ust. 3 u.d.p., tj. włączenia planowanej inwestycji do drogi krajowej nr [...], co również uzasadniono w zaskarżonym przez strony postanowieniu z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...].

Stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Przepis ten nie określa wytycznych, jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej CBOSA). Niezbędnym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzgodnienia jest dokonanie przez zarządcę drogi ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego." (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., II OSK 3330/17, CBOSA).

W sytuacji niepewności co do przedmiotu uzgodnienia, zgodnie z art. art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, tj. parametrów technicznych zajazdu organ uzgadniając projekt naraziłby się na zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2020 r., IV SA/Wa 1113/20, CBOSA).

Zdaniem Sądu, organ właściwie ocenił, że zjazd z drogi krajowej nr [...], którym miałaby się odbywać obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji, nie spełnia powyższych wymogów. Jeśli włączenie do ruchu czy zjazd z drogi publicznej, miałyby się odbywać poprzez zjazd niespełniający warunków technicznych, to zawsze będzie to stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zasadnie organ wskazał, że sporny zjazd nie spełnia też wymagań, wynikających z przepisu § 77 wymienionego rozporządzenia, który stanowi, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom, wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że dokonując uzgodnienia w kwestii możliwości włączenia do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego zmianą, wynikającą z planowanej inwestycji, organy administracji winny kierować się przede wszystkim zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363; z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, LEX nr 46764; z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98, LEX nr 41384 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 395/07, Lex nr 344919 i z 14 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 428/05, Lex nr 192958). Przesłanka bezpieczeństwa stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego na drodze będącej w zarządzie organu uzgadniającego.

Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 948/09; z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09, CBOSA).

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ w wyraźny sposób wyartykułował powyższe wskazania. Organ słusznie wywodził, że skoro strony nie zrealizowały przebudowy zjazdu publicznego, na warunkach określonych w decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., to nie sposób przyjąć, że działka nr [...] posiada zjazd publiczny, mogący zapewnić bezpieczną obsługę komunikacyjną planowanej na tej nieruchomości inwestycji. Dodatkowo przekonująco wskazał aspekty związane z rozproszeniem uwagi poprzez tablice reklamowa oraz przyczyn niekontrolowanego przemieszczania (str. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Wymogi, na podstawie których określono w ww. decyzji warunki techniczne służą właśnie zapewnieniu bezpiecznej obsługi komunikacyjnej nieruchomości, do której zezwolono na przebudowę istniejącego zjazdu publicznego. Dopiero po "zrealizowaniu" decyzji na przebudowę zjazdu i "odebraniu zjazdu" przez zarządcę drogi krajowej, można stwierdzić, że przebudowany zjazd posiada parametry zgodne z wydaną decyzją i w ten sposób spełnia również wymogi techniczne, a zatem może zapewnić bezpieczną obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji.

Zatem wskazany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy zjazd indywidualny nie może zapewnić planowanej inwestycji, odpowiedniej obsługi komunikacyjnej, albowiem - w istniejącym stanie technicznym - zjazd ten nie spełnia wymogów technicznych, określonych w wymienionym rozporządzeniu i zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, a brak nawierzchni twardej dodatkowo zagraża bezpieczeństwu użytkowników drogi krajowej nr [...]. Wobec czego brak jest możliwości bezpiecznego włączenia do wymienionej drogi krajowej ruchu, generowanego przez planowaną inwestycję, z uwagi na niespełnienie przez istniejący zjazd, warunków technicznych i bezpieczeństwo w ruchu drogowym.

Wobec powyższego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad słusznie zwrócił uwagę, w kwestionowanym w tej sprawie postanowieniu odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, na konieczność w pierwszej kolejności przebudowy omawianego zjazdu do parametrów, wymaganych ww. regulacją prawną dla obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Przeciwko pozytywnemu uzgodnieniu przemawia przede wszystkim fakt, że zjazd ten stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, czego ocena wbrew twierdzeniom Skarżących mieści się w kompetencjach organu. Wyjazd z drogi do obiektu i wjazd na drogę nie mogą zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Wyjaśnić bowiem należy, że w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad, zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc działać prewencyjne, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Dbałości o bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego należy przypisać priorytet. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo na drogach, którą dysponują poprzez swoich wykwalifikowanych w tym kierunku pracowników, a zatem z urzędu ma wiedzę, pozwalającą na podejmowanie decyzji dotyczących lokalizacji zjazdów z dróg krajowych, czy też oceny stanu technicznego zjazdu i bezpieczeństwa na drogach i wszystkich aspektów z tym ruchem związanych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 960/10 i z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1100/13, z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2751/19, CBOSA). Z tego też względu fakty, dotyczące potencjalnego niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stanowią ww. zjazdy są znane zarządcy drogi, jako organowi specjalistycznemu z racji realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu, w związku z czym w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje art. 77 § 4 K.p.a., w świetle którego fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu.

Wnioskowany dowód z gogle maps nie stanowi przeciwdowodu dla brzmienia decyzji decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2019 r. i udowodnienia zrealizowania szczegółowych warunków technicznych z niej wynikających. Z tego względu, abstrahując od możliwości przyznania temu dokumentowi cech dokumentu w rozumieniu art. 106 P.p.s.a., Sąd nie przeprowadził żądanego w skardze dowodu (pkt VI wniosków skargi).

Należy wskazać, że zaskarżone postanowienie, w wyniku uwzględniania przesłanki bezpieczeństwa odpowiada wykładni celowościowej. Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; z 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287, z 3 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1243/09, LEX nr 594986, czy też z 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06, LEX nr 382712). Innymi słowy, organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zatem kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego (tak NSA w wyroku z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1325/13, CBOSA). Tym samym organ uzgadniający nie może nie uwzględnić decyzji w sprawie przebudowy zjazdu.

Zarządca drogi dokonuje oceny wyłącznie postanowień, zawartych w otrzymanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i jako organ uzgadniający (a nie wnioskodawca będący dysponentem projektu), nie może ich ani zmieniać, ani sam ich na nowo określać. Nie posiada uprawnień do warunkowego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Nie należy jednak upatrywać podstaw do uznania za warunkowe w uwzględnieniu przez organ wydanych decyzji, w tym przypadku decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2019 r. Ukształtowała ona stan prawny, obowiązywała w dniu orzekania przez organ w obrocie prawnym, a wskazując na wymogi bezpieczeństwa przekłada się na określenie stanu bezpieczeństwa, w sytuacji jej niezrealizowania, jak w przedmiotowej sprawie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwracając uwagę na jej niewykonanie nie nakazał warunku, ale opisał stan prawny i faktyczny sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi, takie działanie nie stoi w opozycji do jego kompetencji, polegającej na tym, że mógł on albo zaakceptować w całości propozycję przedstawioną w projekcie i wyrazić zgodę na proponowany dostęp do drogi publicznej, uzgadniając projekt decyzji albo go nie zaakceptować i odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Słusznie organ przywołał stanowisko judykatury, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy musi być bezwarunkowe i nie jest możliwe uzgodnienie danego projektu i określenie innych warunków, czyli w istocie zanegowanie uzgodnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1814/06, CBOSA). Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy musi więc przedstawić organowi uzgadniającemu założenia swojego przyszłego rozstrzygnięcia. Uzgodnienie decyzji to uzgodnienie jej przyszłej treści. Jest to więc w istocie projekt przyszłej decyzji.

Z przedstawionych przyczyn, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez Skarżących argumentów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłego w sprawie postanowienia, bowiem organ, wydając zaskarżone postanowienie, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, dokonując przy tym prawidłowej wykładni przepisów prawa, mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Organ orzekający, będąc związany powołanymi przepisami prawa nie mógł naruszyć istniejących norm prawa i uczynić zadość przekonaniu skarżących, że ich interes, jako strony postępowania, jest słuszny i w konfrontacji z nim, obowiązujący porządek prawny, musi ustąpić. Tego rodzaju stanowisko będące subiektywnym odczuciem stron nie może zostać uznane za trafne i z całą pewnością nie współbrzmi z obowiązującym porządkiem prawnym, jak i interesem społecznym.

W ocenie Sądu przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia nie naruszono również przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. i 80 K.p.a. organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności, mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonały jego rzetelnej oceny. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.), bowiem organ wyraźnie wskazał przesłankę w postaci niezrealizowania decyzji z dnia [...] listopada 2019 r.

Zgodnie zaś z wymogiem przepisu art. 107 § 3 K.p.a. zaskarżone postanowienie zostało czytelnie, wyczerpująco i logicznie uzasadnione, zawarto w nim podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji dla przedmiotowego przedsięwzięcia i wyjaśniono podstawy prawne postanowienia, z prawidłowym przytoczeniem przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Zasadnie również oceniono brak wpływu na wynik sprawy przywołania nieprawidłowego przepisu w ocenianym postanowieniu z dnia [...] stycznia 2020 r. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, obowiązek sporządzenia uzasadnienia należy do pięciu podstawowych zasad wskazanych w pierwszym akcie europejskiego soft law określającym standardy postępowania administracyjnego, tj. rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy nr (77) 31 z 28 września 1977 r. o ochronie jednostki w jej stosunkach z organami administracji (Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak (red.), Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 103–105). Siła argumentacyjna aktu stosowania prawa nie wyraża się w ilości zamieszczonych w jego uzasadnieniu słów, ale w spójności, klarowności i logice wywodu. Organ spełnił te wymogi.

Z powyższych względów, Sąd uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) oraz art. 119 pkt 3 P.p.s.a. tego aktu, orzekł jak w sentencji wyroku.