Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1283/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy: article: art. 78-81
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 178 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska NSA Jan Paweł Tarno Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 515/12 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości postanawia: 1. odroczyć rozprawę; 2. na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: "czy w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) dopuszczalna jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)?".


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 515/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości.

Postanowienie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych:

Pismem z dnia 20 października 2012 r. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 2 stycznia 2007 r. o ustalenie, że wypowiedzenie Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r. wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części nieruchomości położonej przy ul. [...], jest nieuzasadnione.

W treści skargi A. S. wskazał, że w sprawie toczącej z jego wniosku przed SKO w W., o numerze [...] w dniu 27 października 2007 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której został pouczony, że doręczenie orzeczenia nastąpi później wraz z informacją o terminach i sposobie jego zaskarżenia.

Rozstrzygnięcia nie otrzymał, dlatego też pismem z dnia 20 sierpnia 2012 r. wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi orzeczenie z dnia 27 października 2007 r. nie zostało mu przesłane przez SKO, dlatego też domaga się od Sądu zobowiązania organu do jego doręczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw wynikłych z procedury aktualizacji opłaty rocznej z tytuł użytkowania wieczystego.

Pismem z dnia 26 lutego 2013 r. organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie przed SKO w W. przeprowadzona została rozprawa, natomiast jeszcze nie zostało wydane orzeczenie w kwestii uznania zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego spornej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym na wstępie postanowieniem odrzucił skargę A. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a.").

W uzasadnieniu postanowienia Sąd opisał, że procedurę aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości określają przepisy art. 78-81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 - dalej jako "u.g.n."). Wynika z nich, że użytkownik wieczysty może w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.).

Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoczesne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2, zastępuje pozew (art. 80 ust. 2 u.g.n.) oraz, że w razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia (art. 80 ust. 3 u.g.n.).

Sąd I instancji wskazał więc, że sprawa związana z podwyższeniem opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu ma charakter sprawy cywilnej, a akty właściwych organów administracji publicznej w tego rodzaju sprawach nie podlegają sądowej kontroli sądu administracyjnego. Aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego następuje w drodze wypowiedzenia zmieniającego umowę o oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste w zakresie wysokości opłaty. Odmowa przyjęcia oferty nowej wysokości opłaty rocznej połączone ze złożeniem wniosku o ustalenie opłaty w innej wysokości, uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, które po rozpoznaniu wniosku nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz orzeczenie o ustaleniu opłaty rocznej, będącej oświadczeniem organu w kwestii wysokości opłaty rocznej. Orzeczenie to nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę. Czynności podjęte przez samorządowe kolegium odwoławcze, w ramach postępowania aktualizacyjnego, nie dotyczą sprawy administracyjnej. Charakteru decyzji administracyjnej nie nadaje takiemu orzeczeniu również stosowanie w toku postępowania odpowiednio niektórych przepisów K.p.a, bowiem nie tworzą one sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 K.p.a.

Z powołanych wyżej przepisów ustawy wynika jednoznacznie, że prawidłowość czynności właściwych organów podejmowanych w sprawie dotyczącej aktualizowania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości poddana została ocenie sądów powszechnych, a nie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skonstatował, że również bezczynność organów w tego rodzaju sprawach nie będzie podlegała kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tej ustawy.

WSA w Warszawie dodatkowo nadmienił, że sprawy dotyczące opłat z tytułu użytkowania wieczystego mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych dopiero, jeżeli w trakcie takiego postępowania, kończącego się wydaniem merytorycznego orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego, dochodzi do postępowań ubocznych (wpadkowych) zakończonych rozstrzygnięciami, co do różnych kwestii procesowych (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 510/12).

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Na podstawie art. 175 pkt 2 P.p.s.a. skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu:

1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w wyniku uznania, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. polegająca na niewydaniu w określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminie rozstrzygnięcia w sprawie związanej z podwyższeniem opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nie podlega kognicji sądów administracyjnych z uwagi na fakt, iż sprawa ta ma charakter sprawy cywilnej, a więc nie jest objęta dyspozycją przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w sytuacji gdy bezczynność SKO ma miejsce przed wydaniem orzeczenia – a więc przed ewentualnym wnioskiem o przekazanie sprawy do sądu cywilnego i na tym etapie do postępowania przed SKO stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem niewydanie w określonym terminie orzeczenia jest bezczynnością organu określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. czyli inną czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa i jako taka – objęta jest dyspozycją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., podlega zatem kognicji sądów administracyjnych, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie art. 45 ust. 1 w zw. z art. 78 ust. 2 Konstytucji RP poprzez brak możliwości zaskarżenia bezczynności organu administracji publicznej i w efekcie ograniczenie prawa skarżącego do zaskarżenia braku działania ze strony organu, co stanowi naruszenie jego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że sprawa związana z podwyższeniem opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu ma charakter sprawy cywilnej, a prawidłowość czynności właściwych organów podejmowanych w sprawie dotyczącej aktualizowania opłaty poddana jest ocenie sądów powszechnych, jednakże powyższe nie powinno mieć wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, bowiem charakter stricte cywilny sprawa ma dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ i po tym momencie orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego podlegają kontroli sądów powszechnych. Inaczej natomiast jest w przypadku braku działania. W toku postępowania przed SKO stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w przypadku orzeczeń kolegium nierozpoznających sprawy co do istoty właściwa jest kontrola sądów administracyjnych, również bezczynność organu podlega kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Zdaniem skarżącego, skoro do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. m.in. o załatwianiu spraw – zatem również przepisy dotyczące uprawnienia strony do niezałatwienia sprawy w terminie.

Sąd administracyjny kontroluje również bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a skarga na bezczynność SKO jest skargą na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – art. 3 § 1 pkt 8 P.p.s.a. Za powyższym – zdaniem skarżącego - przemawia wykładnia systemowa ww. przepisów. W przypadku bowiem braku poddania bezczynności SKO w sprawie dotyczącej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości kognicji sądów administracyjnych, strona zostanie pozbawiona jakichkolwiek instrumentów prawnych mających na celu zmuszenie organu do wypełnienia swoich ustawowych obowiązków.

Skarżący podniósł, że został pozbawiony możliwości uruchomienia procedury sądowej kontroli bezczynności organu, czym naruszono art. 45 ust. 1 w zw. z art. 78 ust. 2 Konstytucji RP, a co w demokratycznym państwie prawnym należy uznać za niedopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny powziął poważne wątpliwości prawne w kwestii właściwości sądu administracyjnego w rozpoznaniu skargi na bezczynność postępowania prowadzonego przez samorządowe kolegium odwoławcze w sprawach dotyczących aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej.

Stosownie do art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Podstawowym celem powyższego uregulowania jest wyjaśnienie poważnych wątpliwości interpretacyjnych związanych z treścią przepisów prawnych. Wątpliwości dotyczyć muszą kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu w sprawie, w której powstały. O wątpliwościach tych można mówić, gdy wynikają ze stanu ustawodawstwa i orzecznictwa. Chodzi przy tym o wątpliwości, które wiążą się z możliwością różnego rozumienia przepisów prawnych.

Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest niesporny. A.S. w piśmie z dnia 2 stycznia 2007 r. wniósł o ustalenie, że wypowiedzenie Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r. wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części nieruchomości położonej przy ul. [...] jest nieuzasadnione. Odmowa przyjęcia zaproponowanej w wypowiedzeniu oferty nowej opłaty rocznej połączona z wnioskiem A. S. o ustalenie, że aktualizacja opłaty nie jest uzasadniona uruchomiła postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. W dniu 27 października 2007 r. odbyła się rozprawa przed Kolegium. Następnie A. S. złożył w dniu 20 października 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 2 stycznia 2007 r. Sąd I instancji odrzucił skargę A. S. wobec braku drogi sądowej przed sądami administracyjnymi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W toku rozpoznawania skargi kasacyjnej wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a mianowicie: "czy w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) dopuszczalna jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)?"

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przewiduje kontrolę działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Oznacza to, że do sądu administracyjnego można wnieść skargę, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a., nie wydał orzeczenia, aktu lub nie podjął czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Przez bezczynność należy rozumieć zarówno brak działania ze strony organu administracji jak i odmowę podjęcia czynności, w tym wydania określonego aktu. Skarga na bezczynność może być wniesiona tylko w tych wypadkach, gdy przepis prawa przewiduje działania a organ pozostaje w zwłoce.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności między innymi, gdy: nie podejmuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r. sygn. akt IV SAB 18/98 - LEX nr 45691), zwłaszcza zaś, gdy nie podejmuje w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 1999 r. sygn. akt IV SAB 153/98 - LEX nr 48688).

Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu (zob. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 86). Istotnym jest, iż okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.).

W przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie powyższych terminów, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.).

Na bazie rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny poddał pod rozwagę prawną możliwość postawienia samorządowemu kolegium odwoławczemu zarzutu bezczynności w postępowaniu, którego przedmiotem jest aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej.

Tryb aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste unormowany został w przepisach art. 77-81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – zwanej dalej "u.g.n."). Zastosowana w tych przepisach konstrukcja przewiduje wypowiedzenie opłaty jako jednostronne oświadczenie woli właściwego organu zmierzające do zmiany jej dotychczasowej wysokości, przy jednoczesnym zagwarantowaniu użytkownikowi wieczystemu ochrony prawnej przed nieuzasadnionymi zmianami opłaty rocznej.

Zgodnie z art. 78 ust. 1 i 2 u.g.n. organ zmierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego powinien w oznaczonym czasie wypowiedzieć dotychczasową opłatę. Użytkownik wieczysty, nie akceptując wypowiedzenia, może w terminie 30 dni złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Stosownie do art. 79 ust. 3 u.g.n. kolegium powinno dążyć do ugodowego załatwienia sprawy, a gdy do ugody nie dojdzie kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Mamy tu do czynienia z przesądowym trybem postępowania w sprawie cywilnej toczącej się – z woli ustawodawcy – przed organem administracji publicznej – jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje, natomiast na mocy art. 80 ust. 1 u.g.n. właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie kolegium traci moc, a złożony do kolegium wniosek zastępuje pozew, w następstwie którego sąd powszechny rozpoznaje sprawę od początku (art. 80 ust. 2 i 3 u.g.n.).

Uregulowany w przepisach art. 78-81 u.g.n. tryb postępowania w zakresie aktualizacji opłaty ma charakter dwuetapowy: w pierwszym etapie wszczętym przed samorządowym kolegium odwoławczym – jest to postępowanie administracyjne, a w drugim etapie – jest to postępowanie cywilne toczące się przed sądem powszechnym.

Z woli ustawodawcy (art. 79 ust. 7 u.g.n.) postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest postępowaniem, do którego stosuje się odpowiednio niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Treść wniosku wszczynającego to postępowanie określa ustawa. Jest to wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty nie jest uzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości niż zaoferowana w wypowiedzeniu. Wniosek składa się do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości gruntowej. W myśl art. 79 ust. 2 u.g.n., kolegium zobowiązane jest do niezwłocznego wyznaczenia terminu pierwszej rozprawy doręczając jednocześnie właściwemu organowi odpis wniosku o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy.

Sprawa będąca przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowi skargę na brak rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego przewidzianego w art. 79 ust.3 u.g.n. Analiza art. 79 ust. 3 u.g.n. prowadzi do wniosku, że negatywny wynik postępowania w zakresie zawarcia ugody obliguje kolegium do wydania orzeczenia merytorycznego. W orzeczeniu tym Kolegium albo wniosek użytkownika wieczystego oddala, albo ustala pozytywnie nową wysokość opłaty na poziomie wyższym od dotychczasowej opłaty, lecz niższym od zaoferowanej w wypowiedzeniu, albo na poziomie dotychczasowym.

Nie ulega wątpliwości, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego. Cywilnoprawny charakter mają również spory o aktualizację opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej (por: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 36/94 - OSNCP 1994, nr 11, poz. 209). O ile jednak nie wzbudza wątpliwości kompetencja sądu powszechnego do rozstrzygania spraw wynikających ze zgłoszenia sprzeciwu od orzeczeń kolegium o oddaleniu wniosku bądź o ustaleniu nowej opłaty, o tyle istnieje rozbieżność stanowisk co do tego, czy sąd administracyjny jest właściwy do załatwiania spraw wywołanych skargami na bezczynność kolegium w rozpoznaniu wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

Według pierwszego stanowiska czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w ramach postępowania aktualizacyjnego, nie dotyczą sprawy administracyjnej lecz cywilnoprawnej, a zatem prawidłowość tych czynności została poddana ocenie sądów powszechnych, a nie sądów administracyjnych. W konsekwencji również bezczynność organów w tego rodzaju sprawach nie będzie podlegała kognicji sądów administracyjnych.

Orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę. Czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w ramach postępowania aktualizacyjnego nie dotyczą sprawy administracyjnej, a orzeczenie wydane na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. na skutek wniosku użytkownika wieczystego o ustalenie opłaty w innej wysokości, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Charakteru sprawy administracyjnej – w myśl tego poglądu - nie nadaje również stosowanie w toku postępowania odpowiednio niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem nie tworzą one sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 K.p.a.

Prezentowany jest szeroko pogląd, że nie można znaleźć podstaw do tego, aby przyznać sądowi administracyjnemu kompetencji do rozstrzygania spraw wywołanych aktualizacją opłaty z tytułu użytkowania wieczystego i to w jakimkolwiek zakresie (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 października 1997 r. sygn. akt I SA 1333/97 – OSP 1998/3/57; 12 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 1712/97 – Lex nr 44538; 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 843/05 – Lex nr 23655; 23 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 306/06 – Lex nr 293169). Istota powyższego zapatrywania oparta jest na niekwestionowanej okoliczności, iż sprawy dotyczące aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego są sprawami z zakresu prawa cywilnego. Wniosek ten pochodzi z analizy norm prawnych regulujących użytkowanie wieczyste jako umowę, a więc stosunek cywilnoprawny łączący równorzędne wobec siebie strony.

Skoro zatem sprawa aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą cywilną, to powstaje wątpliwość dopuszczająca możliwość stosowania w toku tej sprawy rozstrzygnięć zastrzeżonych dla spraw rozpoznawanych w oparciu o przepisy prawa administracyjnego.

W ramach tego poglądu zwraca się szczególną uwagę na odróżnienie oświadczeń woli organu administracji publicznej, które są składane w sferze prawa cywilnego, od oświadczeń woli tegoż organu składanych w sferze prawa administracyjnego. Tam gdzie organ administracji publicznej działa w wykonywaniu uprawnień właścicielskich podmiotu, który reprezentuje, wówczas właściwe są cywilnoprawne formy działania, tam zaś gdzie dominują władcze, publicznoprawne aspekty działania organu, to właściwe są formy administracyjnoprawne. Właściwy organ dokonując wypowiedzenia zmieniającego opłaty z tytułu użytkowania wieczystego działa w wykonywaniu uprawnień właścicielskich dokonując jednostronnej czynności prawnej, a więc stosuje jedną z cywilnoprawnych formy działania. Tym samym organ ten nie wydaje jakiegokolwiek rozstrzygnięcia właściwego administracyjnoprawnym formom działania.

Podobnie też oceniane są działania samorządowego kolegium odwoławczego. Co prawda w postępowaniu przed tym organem odpowiednio stosuje się określone przepisy K.p.a., ale nie oznacza to, iż w ten sposób sprawa aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. Nie jest bowiem sprawą indywidualną rozstrzyganą przez organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Nadal pozostaje sprawą cywilną, dla załatwienia której ustawodawca jedynie wprowadził dodatkowy etap poprzedzający postępowanie przed sądem powszechnym. Dla możliwości procedowania na tym etapie ustawodawca wskazał konkretne regulacje zawarte w K.p.a., przy czym zastrzegł wyłącznie odpowiednie stosowane tych uregulowań. To prowadzi do wniosku, iż wobec braku szczególnych uregulowań prawnych, nie istnieje w ramach takiej sprawy przestrzeń prawna dla stosowania rozstrzygnięć właściwych administracyjnoprawnym formom działania. Dotyczy to zarówno form odnoszących się do rozstrzygnięć o istocie sprawy, jak i poszczególnych kwestii pojawiających się w toku postępowania (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 112/12 – Lex nr 1135761).

Zwolennicy tego poglądu wskazują, że sprawa sporu co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny. Jakkolwiek to organ administracyjny jakim jest Kolegium ma rozstrzygnąć spór między użytkownikiem wieczystym a właściwym organem administracji publicznej reprezentującym właściciela gruntu w sprawie aktualizacji przedmiotowej opłaty, ale użytkownik wieczysty niezadowolony z orzeczenia Kolegium może wnieść w stosownym terminie sprzeciw od tego orzeczenia tylko do sądu powszechnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie poddała kontroli sądów administracyjnych orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze w postępowaniu dotyczącym aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W wyniku sprzeciwu wniesionego od orzeczenia Kolegium sprawę aktualizacji opłaty przejmuje do rozpoznania sąd powszechny. Także bezczynność organu w tego rodzaju sprawach nie będzie podlegała skardze do sądu administracyjnego. Tak więc ani orzeczenie, ani jakiekolwiek inne czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w tego rodzaju postępowaniu nie mogą podlegać kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 307/06 – Lex nr 319653; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Gd 23/09 – Lex nr 632038; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt I SAB/Wa 205/09 – Lex nr 623775).

Według drugiego stanowiska dopuszczalne jest postawienie samorządowemu kolegium odwoławczemu zarzutu bezczynności. Samorządowe kolegia odwoławcze, którym powierzono kompetencje prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem wieczystego użytkownika nieruchomości opartym na art. 78 ust. 2 u.g.n., nie występują w tym przypadku jako strona lub reprezentant organu (właściciela nieruchomości) pozostającego w stosunku cywilnoprawnym łączącym go z aktualnym użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Kolegium działa w roli bezstronnego organu administracji publicznej wykonując powierzone mu ustawą obowiązki i uprawnienia, których rezultatem ma być sporządzona ugoda, bądź wydane merytoryczne orzeczenie w sprawie. Istnieje jednocześnie ścisły i bezpośredni związek miedzy działaniem organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia przez podmiot (wieczystego użytkownika) niepowiązany z organem ani organizacyjnie, ani mocą umowy cywilnoprawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. akt II SAB/Sz 40/04 – Lex nr 826959).

Zwolennicy tego stanowiska wskazują dodatkowo, że przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy nie zwalniają samorządowego kolegium odwoławczego od podejmowania czynności procesowych, w szczególności stosowania obligatoryjnych instytucji procesowych przewidzianych w K.p.a., bowiem niedopuszczalne jest w takiej sytuacji pozostawienie strony w niewiedzy, co do przyczyn opóźnienia i terminu zakończenia sprawy. Obowiązkiem organu jest poszukiwanie rozwiązań proceduralnych, usuwających przeszkody w wydaniu orzeczenia kończącego postępowanie lub stosowanie innych rozwiązań przewidzianych prawem, które pozwolą ująć w odpowiednie ramy prawne okres oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 71/11).

Pogląd ten sprowadza się do konstatacji, że skoro samorządowe kolegium odwoławcze pozostawało w bezczynności w wydaniu orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, to jedynym narzędziem pozwalającym stronie postępowania na skuteczne jej zwalczanie jest skarga do sądu administracyjnego mimo, że merytoryczne rozpoznanie sprawy już po wydaniu orzeczenia przez Kolegium, należy do właściwości sądu powszechnego.

Jedynym warunkiem dla wniesienia skargi jest pozostawanie przez samorządowe kolegium odwoławcze w bezczynności, bowiem w postępowaniu przed tym organem zgodnie z ustawą nie przysługują stronie żadne inne środki zaskarżenia do zwalczania bezczynności organu na drodze administracyjnej (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia: 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SAB/Po 9/10 – Lex 675532 i sygn. akt IV SAB/Po 10/10 – Lex nr 675527; 12 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SAB/Po 70/09 – Lex nr 646566).

Przepis art. 80 ust. 1 i nast. u.g.n. uruchamiają właściwość sądu powszechnego dopiero z momentem wydania przez samorządowe kolegium odwoławcze orzeczenia, a więc na akt tego organu, nie zaś na czynności lub ich brak zaistniałe na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego toczącego się przed wspomnianym organem. Dopóki organ administracji publicznej, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, nie wydał w sprawie orzeczenia, sprawa toczy się w trybie, do którego mają zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym w przypadku bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego otwarta jest możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., dla przeciwdziałania temu szkodliwemu zjawisku.

Właściwość sądu powszechnego powstanie dopiero z momentem wydania orzeczenia, a więc na etapie, gdy bezczynność już nie istnieje. Sąd powszechny nie jest tymczasem wyposażony w odpowiednie instrumenty procesowe dla zobligowania organu do działania w sprawie. Przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie przewidują procedury, która pozwalałaby sądowi powszechnemu na zobowiązanie organu do wydania stosownego orzeczenia w ww. przedmiocie w następstwie rozpoznania skargi na bezczynność organu (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1536/11 – Lex nr 1151659). Natomiast w takie instrumenty jest wyposażony sąd administracyjny posługując się przepisem art. 149 § 1 P.p.s.a., w myśl którego Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej w tej sprawie zależy od rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego, albowiem przedmiotem odrzucenia skargi przez sąd I instancji był brak drogi sądowej przed sądem administracyjnym w oparciu o art. 58 § 1 P.p.s.a. Pojawiła się więc wątpliwość czy niewydanie przez Kolegium w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w sposób określony w art. 36 § 1 K.p.a. jednej z form przewidzianych w art. 79 ust. 3 u.g.n. stanowi przejaw bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) tego organu, który może zostać poddany ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Powyższe upoważnia, w ocenie składu orzekającego, do przedstawienia na podstawie art. 187 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości o treści wskazanej w sentencji postanowienia i odroczenia rozprawy.