Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 200/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: aart 3 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 1,, art. 61 ust. 1, ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi F Spółki z o.o. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia protestu oddala skargę.


UZASADNIENIE

F Sp. z o.o., w ramach ogłoszonego przez Zarząd Województwa (dalej jako ZWL ) - działający jako Instytucja Zarządzająca (dalej jako IZ) Regionalnym Programem Operacyjnym 2020 (dalej jako RPO) - konkursu nr [...] - Oś Priorytetowa 1 – Gospodarka i innowacje, Działania 1.5 Rozwój sektora MŚP, Poddziałania 1.5.1 Rozwój sektora MŚ – wsparcie dotacyjne, złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą: Zakup i wdrożenie zaawansowanych technologii w celu zwiększenia potencjału i konkurencyjności firmy". Wniosek uzyskał numer ewidencyjny [...].

Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. działający z upoważnienia Zarządu Województwa Zastępca Dyrektora Departamentu Programów Regionalnych poinformował wnioskodawcę o negatywnej ocenie projektu, wskazując, że wniosek oceniony przez ekspertów nie spełnił wszystkich kryteriów dopuszczających (horyzontalnych i/lub specyficznych) i uzyskał 40,5 pkt.

W przewidzianym terminie F Sp. z o.o., pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., wniosła protest od dokonanej oceny negatywnej zgłoszonego do dofinansowania projektu, zarzucając nierzetelną ocenę w zakresie:

1. kryterium horyzontalne dopuszczające - "Wykonalność projektu";

2. kryterium horyzontalne dopuszczające - "Trwałość projektu";

3. kryterium specyficzne punktowe - "Efektywność kosztowa projektu";

4. kryterium specyficzne punktowe - "Potencjał rynkowy";

5. kryterium specyficzne punktowe - "Ekoinnowacje".

Pismem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Zarząd Województwa, z upoważnienia, którego działał Zastępca Dyrektora Departamentu Programów Regionalnych, poinformował wnioskodawcę o nieuwzględnieniu protestu.

Odnosząc się do 1. kryterium organ uznał zarzuty podniesione w tym zakresie za bezzasadne stwierdzając, że wnioskodawca nie zapewnia trwałości finansowej projektu. Generuje stratę przez okres, na który podał dane finansowe oraz nie posiada majątku mogącego być zabezpieczeniem kredytu (majątek firmy stanowi nieco ponad 50% wielkości planowanego do wzięcia kredytu, z czego większość stanowią zapasy i należności, zaś majątek trwały stanowi 5% wartości wnioskowanego kredytu). Przedstawiona przez wnioskodawcę warunkowa promesa kredytowa nie polepsza w żaden sposób jego sytuacji finansowej, nie jest gwarancją udzielenia kredytu i uzależnia go od analizy sytuacji kredytowej wnioskodawcy zgodnie z procedurami bankowymi. Brak jest brzegowych warunków udzielenia kredytu, który w opisanej powyżej sytuacji majątkowej wnioskodawcy nie jest wcale taki pewny, niezależnie od wymaganych w takiej sytuacji finansowej wnioskodawcy dodatkowych zabezpieczeń jego udzielenia, zaś w sytuacji, gdy wnioskodawca nie prowadzi trwale zyskownej działalności, może nie być możliwy do udźwignięcia. Wątpliwości budzi, w ocenie organu zdecydowanie udziałowca do konsekwentnego pokrywania kilkusettysięcznych corocznych strat i dalsze dofinansowywanie firmy trwale generującej straty z prowadzonej działalności. Wnioskodawca ma widoczne problemy w potwierdzeniu zdolności finansowej do realizacji zbyt dużego jak na jego warunki projektu, posiłkując się kolejnymi hipotetycznymi możliwościami w formie pomocy de minimis. Wnioskodawca nie ma świadomości dotyczącej zasad udzielania pomocy de minimis, w tym jej bardzo ograniczonej wysokości i to pod warunkiem kumulacji z dotychczas już udzieloną pomocą do wysokości 200 tys. euro w ciągu 3 lat.

Dalej organ wskazał, że brak pozytywnej oceny w kryterium trwałości jest konsekwencją braku pozytywnej oceny wykonalności finansowej projektu. Nie stwierdzono przesłanek pozwalających ocenić pozytywnie zachowanie trwałości projektu i jego rezultatów przez okres określony dokumentami finansowymi w sytuacji, gdy brak jest zgodnie z przedstawionymi analizami finansowymi środków na realizację projektu w przedstawionym zakresie i czasie oraz wdrożenie wskazanych produktów.

W zakresie aspektu "czy korzyści zaplanowane do osiągnięcia w wyniku realizacji projektu są współmierne do planowanych nakładów?" organ stwierdził, że liczba punktów w zakresie przedmiotowego aspektu nie zmienia się i w dalszym ciągu wynosi 1 pkt.

W zakresie aspektu "czy przedstawione wydatki są niezbędne a ich wartości są uzasadnione i adekwatne do zakresu projektu (czy koszty nie zostały przeszacowane/niedoszacowane)?" zastąpiono dotychczasową punktację (średnia ocen obu Ekspertów wynosiła 1 pkt.) oceną na poziomie 2 pkt.

W kwestii aspektu "czy poprawnie sporządzono analizy, które są podstawą do oceny efektywności i wykonalności w projekcie w aspekcie jego zakresu, celów, zapotrzebowania na dofinansowanie oraz zachowania płynności finansowe w fazie inwestycyjnej i operacyjnej projektu?" organ uznał zarzuty podniesione w proteście za zasadne w części, co skutkuje zwiększeniem punktacji w przedmiotowym kryterium z 7 na 8 punktów.

W zakresie aspektu "czy produkt/usługa/technologia stanowi odpowiedź na zidentyfikowane potrzeby, wymagania i preferencje odbiorców?" IZ zastąpiła dotychczasową punktację w przedmiotowym aspekcie kryterium (średnia ocen obu Ekspertów wynosiła 1,5 pkt) oceną na poziomie 3 pkt.

W zakresie aspektu "czy rynek docelowy został przez wnioskodawcę dobrze zdefiniowany w zakresie jego wielkości, tendencji rozwojowych i ostatecznego odbiorcy oraz przewidywana wielkość rynku dla danego produktu wskazuje na potencjalny sukces ekonomiczny projektu?" zastąpiono dotychczasową punktację (średnia ocen obu Ekspertów wynosiła 1,5 pkt.) oceną na poziomie 3 pkt.

Odnosząc się do aspektu "czy projekt zawiera realny plan wprowadzenia produktu/usługi/technologii na rynek (planowane prace zostały podzielone na etapy, opisano sposoby dystrybucji, promocji, politykę cenową)?’’ organ zwiększył liczbę punktów w przedmiotowym kryterium z 5,5 na 10 punktów.

W kwestii kryterium "Ekoinnowacje" IZ zwiększyła punktację z 0,5 na 2 punkty.

Reasumując organ stwierdził, że zgodnie z regulaminem konkursu nr [...] ocenę pozytywną uzyskują projekty, które spełnią łącznie dwa warunki, tj. spełnią wszystkie kryteria dopuszczające i osiągną co najmniej 60% punktów możliwych do zdobycia na ocenie merytorycznej (tj. 33,6 z 56 pkt). W przedmiotowej sprawie, w wyniku rozstrzygnięcia protestu, liczba punktów uległa zwiększeniu z 40,5 do 47,5 punktu, natomiast w dalszym ciągu nie wszystkie kryteria dopuszczające zostały spełnione.

W skardze Spółka F z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła rozstrzygnięciu Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu naruszenie :

– art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (dalej jako: u.z.r.p.), poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku polegający na błędnym przyjęciu, że nie spełniono kryteriów:

• kryterium horyzontalnego dopuszczającego: wykonalność projektu,

• kryterium horyzontalnego dopuszczającego: trwałość projektu

– art. 53 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 1 u.z.r.p., poprzez przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania w ramach konkursu nr [...], w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny bez zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów, w szczególności poprzez nieprawidłowe sformułowanie sposobu oceny poszczególnych kryteriów pozwalające oceniającym na dowolność niektórych ocen lub pominięcie istotnych dla oceny okoliczności, co miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż doprowadziło do negatywnej oceny merytorycznej wniosku F Sp. z o.o. w zakresie wykazania zdolności do sfinansowania inwestycji będącej przedmiotem dofinansowania, przez niewystarczająco precyzyjne sformułowanie:

• Regulaminu konkursu Regionalnego Programu Operacyjnego - 2020, Oś Priorytetowa 1 - Gospodarka i Innowacje, Działanie 1.5. Rozwój sektora MŚP, Poddziałanie 1.5,1 Rozwój sektora MŚP-wsparcie dotacyjne",

• Uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. zmieniającej uchwałę nr [...] Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny - 2020 z dnia [...] maja 2015 r., w sprawie przyjęcia Kryteriów merytoryczno-horyzontalnych mających zastosowanie dla wszystkich Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego - 2020 współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (OP: 1-5,9).

W oparciu o podniesione zarzuty Spółka wnosiła o orzeczenie, że ocena projektu złożonego przez skarżącego została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IZ oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W motywach skargi Spółka wywodziła, że podczas oceny złożonego wniosku nie wzięto pod uwagę następujących faktów:

– skarżący rozpoczął swoją działalność w 2014 r. - informacja ta jest zawarta zarówno w samym wniosku o dofinansowanie, w studium wykonalności, wypisie z Krajowego Rejestru Sądowego oraz wynika z załączonych sprawozdań finansowych za lata 2014, 2015 oraz I kwartał 2016 r. W trakcie oceny nie uwzględniono faktu, że firma rozpoczynając działalność gospodarczą musi w pierwszym okresie ponosić koszty związane z pozyskaniem klientów, pracami badawczymi oraz nakładami inwestycyjnymi, które dopiero w kolejnych latach będą przynosić zyski;

– udziałowcami Spółki są osoby fizyczne, dlatego trudno tu mówić o "determinacji do pokrywania strat", a jest to obowiązek, który spoczywa na właścicielach. Podkreślono, że podczas oceny IZ była w posiadaniu danych finansowych Skarżącego za pierwszy kwartał 2016 r., z których wynika, że już w tym okresie udziałowcy dokonali dopłat do kapitałów Spółki w kwocie: 425.350 złotych - fakt ten został również opisany w założeniach do analizy finansowej;

– dokumentacja konkursowa, regulująca zasady przyznawania dofinansowania nie precyzuje jakie dokumenty są dla IZ wiarygodne a jakie nie - fakt ten potwierdza również w swoim piśmie IZ. Skarżący do wniosku o dofinansowanie załączył dwa dokumenty: promesę kredytową oraz "Przyrzeczenie podwyższenia kapitału", złożone w formie aktu notarialnego przez głównego udziałowca. W trakcie oceny IZ stwierdziła, że promesa kredytowa o charakterze warunkowym nie jest wystarczająco wiarygodna, gdyż samo udzielenie kredytu uzależnione jest od "analizy sytuacji kredytowej wnioskodawcy zgodnie z procedurami bankowymi". Podkreślono, że w promesie kredytowej bezwarunkowej zawsze znajdują się zapisy mówiące o tym, ze jest ona ważna "przez 6 miesięcy od daty jej wystawienia" oraz , że "...została ona wydana na podstawie danych finansowych aktualnych na dzień wystawie promesy..." a "...udzielenie samego kredytu będzie poprzedzone analizą finansową". Ważność promesy jest o tyle istotna, że proces oceny wybiega poza okres 6 miesięcy - w przypadku konkursu, do którego aplikowała strona skarżąca okres oceny wniosków wyniósł 7 miesięcy, co powoduje, że promesy bezwarunkowe wystawione dla tego konkursu są już nie ważne. Dodatkowo wnioskodawcy korzystający z finansowania zewnętrznego (np. w postaci kredytu bankowego) są zobowiązani w terminie 30 dni od daty podpisania umowy dostarczyć umowę kredytową, potwierdzającą źródła finansowania. Tym samym bez znaczenia jest charakter promesy, skoro i tak fakt udzielenia kredytu musi być potwierdzony poprzez dostarczenie umowy kredytowej do IZ;

– jako drugi dokument potwierdzający źródło finansowania, załączono sporządzone w formie aktu notarialnego "Przyrzeczenie podwyższenia kapitału". Dokument ten został całkowicie pominięty na etapie oceny możliwości finansowych Skarżącej i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu.

Strona skarżąca zauważyła, że IZ w sposób całkowicie dowolny zinterpretowała kryteria spełnienia wymogów wykonalności i trwałości projektu. Za taką dowolność w ocenie należy potraktować zdziwienie, z jakim oceniający traktuje zdecydowanie udziałowca do podniesienia kapitałów własnych spółki w celu zapewnienia jej sfinansowania inwestycji. Jaką różnicę instytucja zarządzająca widzi pomiędzy zapewnieniem finansowania zewnętrznego z banku, obarczonego kosztem pożyczenia pieniądza, a pozyskaniem kapitału własnego od wspólnika spółki kapitałowej uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie precyzuje. Racjonalne jest również przyjęcie, iż wspólnik może być osobiście zainteresowany w wykonaniu inwestycji o wyjątkowym stopniu innowacyjności i znaczącym wpływie na zdolności produkcyjne spółki. Powszechnie przyjętym w obrocie sposobem finansowania inwestycji, dających perspektywę szybkiego zdobycia przewagi rynkowej nad konkurencją oraz długoterminową perspektywę zwiększenia produkcji i dochodów, jest podniesienie kapitału zakładowego spółki kapitałowej lub zarządzenie dopłat. Kryterium wiarygodności oświadczeń wspólników wnioskodawcy ("Wątpliwości budzi zdecydowanie udziałowca do konsekwentnego pokrywania kilkusettysięcznych strat (...)" nie może mieć znaczenia w sytuacji, w której podpisanie umowy o dofinansowanie musiałoby poprzedzić wyposażenie spółki w kapitały własne zgodnie z notarialnym zapewnieniem wspólnika.

Zdaniem skarżącej kryteria merytoryczno - horyzontalne mające zastosowanie dla wszystkich Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego - 2020 współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (OP: 1-5, 9) zostały sformułowane w sposób pozwalający instytucji zarządzającej na dokonywanie dowolnej oceny spełnienia kryterium wykonalności projektu. Nie określono katalogu środków do wykazania właściwego potencjału finansowego wnioskodawcy. Skarżący nie zgodził się z odmową mocy dowodowej przedłożonej przez wnioskodawcę promesy kredytowej warunkowej i uwzględnienia tego dokumentu jako środka wykazania, że realizacja inwestycji przez wnioskodawcę jest możliwa. Jednocześnie Spółka zauważyła, że w przypadku pozytywnej oceny projektu i zakwalifikowania go do dofinansowania obowiązkiem beneficjenta jest uzyskanie finansowania objętego wcześniejszą promesą. Zważywszy na długi czas trwania konkursów (czego konkurs niniejszy jest znakomitym przykładem) wnioskodawcy nie są w stanie przewidzieć terminu do którego uzyskanie promesy jest niezbędne. Terminy te ograniczone są przez banki, z uwagi na postulat unikania zbyt długiej ekspozycji na ryzyko zmiany kondycji finansowej potencjalnego kredytobiorcy, a nawet jeśli, to ryzyko to kompensowane jest przez banki wysokim kosztem prowizji z tytułu udzielenia długotrwałych promes. Dlatego też przy niesprecyzowanych przez instytucję zarządzającą kryteriach wykazania przez wnioskodawcę źródeł finansowania inwestycji, nie można odmówić wnioskodawcy spełnienia kryterium wykonalności tylko dlatego, że oceniającemu nie podoba się rodzaj promesy zaoferowanej przez bank, ze środków którego wnioskodawca zamierza finansować inwestycję. W każdym zaś razie niemożliwe było uzyskanie promesy obejmującej terminem obowiązywania całkowity czas trwania konkursu.

Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu konkursu skarżąca Spółka stwierdziła, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych, przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany m.in. jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić kryterium oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednak tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z 2014 r. u.z.r.p. jest określenie reguł wyboru w sposób jasny i precyzyjny, jednoznacznie określający konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiadają systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących, pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów, może być utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1a u.z.r.p. Reguły skutkujące konsekwencjami prawnymi powinny być nie tylko skonstruowane w sposób przejrzysty i precyzyjny, ale także w ten sam sposób stosowane. W przeciwnym wypadku wnioskodawca pozbawiony jest możliwości obrony swoich interesów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie dotyczącym rozpoznania protestu.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących negatywnej oceny kryteriów dopuszczających (Wykonalność projektu oraz Trwałość projektu), przyjętych Uchwałą nr [...] Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny - 2020, organ wyjaśnił, że oceny tej dokonało łącznie trzech niezależnych Ekspertów. Dwóch Ekspertów jeszcze na etapie oceny merytorycznej dokonało oceny negatywnej obu wskazanych wyżej kryteriów (karty oceny dołączono do akt sprawy). Pierwszy Ekspert stwierdził w zakresie wykonalności projektu, że "W ramach niniejszego kryterium bardzo duże zastrzeżenia budzi potencjał finansowy Wnioskodawcy do sfinansowania projektu. Wnioskodawca w części finansowej wskazał jako źródło finansowania projektu kredyt (2,9 min PLN) oraz środki własne w postaci podwyższenia kapitału własnego przez udziałowca (1,5 min PLN). W przypadku załączonej do wniosku promesy kredytowej należy podkreślić, iż ma ona charakter warunkowy. W promesie wskazano, iż warunkiem zawarcia umowy pożyczki i uruchomienia środków z pożyczki będzie m.in. ustanowienie satysfakcjonującego pożyczkodawcę zabezpieczenia spłaty pożyczki, co będzie trudne z uwagi na dysproporcje pomiędzy wartością majątku wnioskodawcy a kwotą pożyczki. Duże wątpliwości, w ocenie Eksperta, budziła przy tym również możliwość uzyskania przez wnioskodawcę pozytywnej oceny zdolności kredytowej, biorąc pod uwagę bieżącą, nienajlepszą sytuację finansową wnioskodawcy.

Drugi Ekspert w zakresie wykonalności projektu stwierdził natomiast, że "Wnioskodawca nie jest w stanie zrealizować niniejszego projektu. Potencjał inwestycyjny wnioskodawcy nie jest wystarczający do zrealizowania inwestycji, dysponuje potencjałem technicznym, organizacyjnym, nie dysponuje potencjałem finansowym. Wnioskodawca w części finansowej wskazał co prawda jako źródło finansowania projektu kredyt (2,9 mln PLN), jednak załączona promesa ma charakter warunkowy. Wskazano w niej, iż warunkiem zawarcia umowy kredytu będzie m.in. ustanowienie satysfakcjonującego pożyczkodawcę zabezpieczenia spłaty pożyczki i ocena zdolności kredytowej. Wyniki wnioskodawcy nie wskazują na możliwość uzyskania kredytu na zakładaną wielkość. Problemem może być zabezpieczenie kredytu. Wnioskodawca wykazuje ujemny kapitał własny oraz nierentowność sprzedaży jak i całej działalności. Środki własne w postaci podwyższenia kapitału własnego przez udziałowca (1,5 mln PLN) oraz nawet pozyskanie zaliczkowania dotacji nie pozwoli zachować płynności podczas realizacji projektu. Potencjał finansowy nie pozwoli zrealizować inwestycji, osiągnąć zakładanych celów oraz utrzymać efekty realizacji projektu. Uznano, że projekt jest niewykonalny pod względem finansowym. Natomiast w zakresie trwałości projektu Ekspert stwierdził, że "Wnioskodawca nie jest w stanie zapewnić trwałość projektu, która z zgodnie z zapisami art. 71 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. wynosić będzie 3 lata od dnia dokonania płatności końcowej, z powodu niewykonalności projektu.

Dalej organ wskazał, że na etapie procedury odwoławczej skorzystano z pomocy trzeciego Eksperta stosownie do przepisu z art. 57 u.z.r.p., który to przepis przewiduje możliwość powołania Eksperta przy rozstrzyganiu protestu, którą to ocenę organ traktuje pomocniczo, nie jest ona wiążąca i dokonywana jest wyłącznie w zakresie zaskarżonych w proteście przepisów. Niemniej jednak Ekspert ten potwierdził ocenę dwóch poprzednich oceniających, stwierdzając w zakresie wykonalności projektu, że "Wnioskodawca nie zapewnia trwałości finansowej projektu, generuje stratę przez okres, na który podał dane finansowe, nie posiada majątku mogącego być zabezpieczeniem kredytu (majątek firmy stanowi nieco ponad 50% wielkości planowanego do wzięcia kredytu, z czego większość stanowią zapasy i należności, zaś majątek trwały stanowi 5% wartości wnioskowanego kredytu), przedstawiona warunkowa promesa kredytowa, nie polepsza w żaden sposób sytuacji finansowej wnioskodawcy, nie jest gwarancją udzielenia kredytu i uzależnia go od analizy sytuacji kredytowej wnioskodawcy zgodnie z procedurami bankowymi,. Brak jest brzegowych warunków udzielenia kredytu, który w opisanej powyżej sytuacji majątkowej wnioskodawcy nie jest wcale taki pewny, niezależnie od wymaganych w takiej sytuacji finansowej wnioskodawcy dodatkowych zabezpieczeń jego udzielenia, zaś w sytuacji gdy wnioskodawca nie prowadzi trwale zyskownej działalności, może nie być możliwy do udźwignięcia. Zastanowienie budzi zdecydowanie udziałowca do konsekwentnego pokrywania kilkuset tysiącznych corocznych strat i dalsze dofinansowywanie firmy trwale generującej konsekwentne straty z prowadzonej działalności. Wnioskodawca ma widoczne problemy w potwierdzeniu zdolności finansowej do realizacji zbyt dużego jak na jego warunki projektu, posiłkując się kolejnymi hipotetycznymi możliwościami w formie pomocy de mini mis. Wnioskodawca nie ma świadomości dotyczącej zasad udzielania pomocy de mini mis, w tym jej bardzo ograniczonej wysokości i to pod warunkiem kumulacji z dotychczas już udzieloną pomocą do wysokości 200 tys. euro w ciągu 3 lat. Należy nadmienić, że wytyczne faktycznie nie precyzują charakteru promesy, ale to po stronie wnioskodawcy leży obowiązek udowodnienia możliwości sfinansowania zaplanowanego projektu w zaplanowanej wysokości. Brak jednoznacznej deklaracji kredytu bankowego tym bardziej stanowi o olbrzymich trudnościach wnioskodawcy ze sfinansowaniem projektu we wskazanej wysokości." Natomiast w zakresie trwałości projektu Ekspert stwierdził, że "brak pozytywnej oceny w kryterium trwałości jest konsekwencją braku pozytywnej oceny wykonalności finansowej projektu, brak przesłanek by można było ocenić pozytywnie zachowanie trwałości projektu i jego rezultatów przez okres określony dokumentami finansowymi w sytuacji gdy brak jest zgodnie z przedstawionymi analizami finansowymi na realizację projektu w przedstawionym zakresie i czasie oraz wdrożenie wskazanych produktów. Wskazać należy, że nie jest zadaniem wnioskodawcy pouczać oceniających jak mają stosować zapisy karty oceny. Wnioskodawca winien skoncentrować się na zapewnieniu opisów i dokumentów umożliwiających pozytywne oceny w kryteriach oceny." Biorąc pod uwagę powyższe opinie Ekspertów, zdaniem organu nie było podstaw do uznania przedmiotowych kryteriów dopuszczających za spełnione, skoro uzyskały one trzy negatywne oceny.

Organ nie zgodził się również z zarzutem, że "dokumentacja konkursowa, regulująca zasady przyznawania dofinansowania nie precyzuje jakie dokumenty są dla Instytucji Zarządzającej wiarygodne, a Jakie nie". W Regulaminie konkursu, rozdział II Organizacja konkursu, pkt 13. Forma składania wniosków o dofinansowanie projektu, str. 13, wyraźnie wymieniono obowiązkowe załączniki, jakie należy dołączyć do wniosku o dofinansowanie, a wśród nich wymieniono dokumenty potwierdzające sytuację finansową Wnioskodawcy. W przypadku skarżącego tymi dokumentami były sprawozdania finansowe 2015 oraz l kwartał roku 2016. Ponadto Regulamin przewiduje, że wnioskodawcy składać mogą załączniki nieobligatoryjne. W przypadku skarżącego były to promesa kredytowa oraz przyrzeczenie podwyższenia kapitału. Niemniej jednak ocena merytoryczna dokonywana jest w pierwszej kolejności na podstawie załączników obowiązkowych i na ich podstawie Eksperci stwierdzili, że kondycja finansowa przedsiębiorstwa nie pozwala na pozytywną ocenę kryterium Wykonalność projektu. Natomiast załączniki dodatkowe są traktowane wyłącznie pomocniczo, co nie oznacza, że nie są one brane w ocenie pod uwagę. W tej konkretnej sytuacji zdaniem oceniających ani promesa kredytowa, ani przyrzeczenie podwyższenia kapitału nie były wystarczające do potwierdzenia zdolności finansowej Skarżącego z uwagi na ujemny kapitał własny oraz nierentowność sprzedaży jak i całej działalności, wykazane w sprawozdaniach finansowych za lata 2014, 2015 i 2016. Środki własne w postaci podwyższenia kapitału własnego przez udziałowca (1,5 min PLN) oraz nawet pozyskanie zaliczkowania dotacji nie pozwoli zachować płynności podczas realizacji projektu.

Odnosząc się do zarzutu stwierdzającego, że kryteria merytoryczno-horyzontalne zostały określone w sposób pozwalający na dowolną ocenę ich spełnienia, organ zauważył, że zgodnie z u.z.r.p. kryteria oceny nie podlegają zaskarżeniu. Ponadto kryteria oraz Regulamin konkursu były sformułowane w sposób jasny, przejrzysty i precyzyjny, a ich stosowanie nie narusza zasady równości, rzetelności czy bezstronności. Również katalog środków wykazania właściwego potencjału finansowego został szczegółowo opisany w Regulaminie konkursu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. W § 2 tego przepisu zostały wymienione akty poddane kontroli sądów administracyjnych, a zgodnie z § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Taka ustawą szczególną jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 217, dalej jako ustawa wdrożeniowa).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Z powyższej regulacji wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych. Kontrolując zgodność z prawem wydanej oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. W sprawach tych sąd administracyjny nie jest uprawniony do weryfikacji oceny wniosku (projektu) dokonanej przez organ administracyjny, jeśli nie zostanie stwierdzone, że naruszono prawo w zakresie procedury konkursowej, a także jeśli nie zostanie stwierdzone naruszenie norm wynikających z ustawy.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była czynność Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny projektu skarżącej spółki.

Istota sporu między skarżącą spółką i Instytucją Zarządzającą sprowadzała się do prawidłowości oceny obligatoryjnych kryteriów dopuszczających: wykonalność projektu oraz trwałość projektu. Skarżąca spółka zarzuciła, że błędne przyjęcie przez Instytucję Zarządzającą, braku spełnienia tych kryteriów, zostało dokonane z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, który stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

W przepisie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (por. Komentarz do art. 37 zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Jacek Jaśkiewicz, publ. e/LEX).

Zdaniem Sądu brak jest w rozpoznawanej sprawie podstaw do uznania, że ocena projektu skarżącej spółki została przeprowadzona naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W szczególności Sąd nie stwierdził by ocena w zakresie spełnienia kryteriów: wykonalność projektu i trwałość projektu nie była dokonana w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny.

W ramach tych kryteriów rzeczą oceniających było zbadanie, czy sytuacja finansowa wnioskodawcy gwarantuje możliwość realizacji projektu oraz czy posiadane przez wnioskodawcę zasoby finansowe zapewniają utrzymanie trwałości projektu w przyjętym horyzoncie czasowym. Dokonując oceny, uwzględniono wszystkie informacje zawarte we wniosku i załączonych do niego dokumentach, a formułując ocenę wskazano, dlaczego nie zostały spełnione kryteria wykonalność projektu i trwałość projektu. Organ szczegółowo wyjaśnił skąd biorą się zastrzeżenia w zakresie wskazanych przez stronę źródeł finansowania realizacji projektu. Podkreślić przy tym należy, że wszyscy trzej eksperci byli co do tego zgodni, że wnioskodawca nie daje gwarancji finansowania przedsięwzięcia.

W szczególności trafnie uznano, że skoro treść przedłożonej przez skarżącą warunkowej promesy kredytowej (kredyt na 2,9 mln zł) zawiera zapis, iż warunkiem udzielenia kredytu i zawarcia umowy kredytowej jest "uzyskanie przez Wnioskodawcę ponownej pozytywnej oceny zdolności kredytowej i ryzyka transakcji, sporządzonej przez Bank, dokonanej w oparciu o wniosek o udzielenie kredytu wraz z załącznikami, według zasad i na warunkach obowiązujących w dniu złożenia wniosku o udzielenie kredytu", to biorąc pod uwagę trudną sytuację finansową wnioskodawcy, promesa ta nie stanowi wystarczającej gwarancji zabezpieczenia finansowego realizacji projektu.

Należy podkreślić, że zarówno wszyscy eksperci jak i organ nie odnosili się wyłącznie do warunkowej promesy kredytowej złożonej przez wnioskodawcę, ale oceniali całokształt sytuacji finansowej skarżącej spółki. Przede wszystkim wskazano na brak majątku mogącego być zabezpieczeniem kredytu (majątek firmy stanowi nieco ponad 50% wielkości planowanego kredytu, przy czym większość stanowią zapasy i należności, zaś majątek trwały stanowi zaledwie 5% wartości planowanego kredytu), a ponadto podkreślano kilkusettysięczne roczne straty w całym okresie działalności spółki (lata 2014, 2015 i 2016) oraz nierentowność sprzedaży jak i całej działalności.

Nie można też podzielić zarzutu, iż instytucja zarządzająca popełniła uchybienie polegające na zaniechaniu oceny przyrzeczenia podwyższenie kapitału własnego spółki przez udziałowca – 1,5 mln zł. Jak wskazał cytowany przez organ drugi ekspert: środki własne w postaci podwyższenia kapitału własnego przez udziałowca (1,5 mln zł) oraz nawet pozyskanie zaliczkowania dotacji nie pozwoli zachować płynności podczas realizacji projektu.

Ocena, iż przedstawiona przez skarżącą stronę sytuacja finansowa nie gwarantuje możliwości realizacji projektu, nie była zatem dowolna, a brak pozytywnej oceny kryterium trwałości był konsekwencją braku pozytywnej oceny wykonalności finansowej projektu.

Nie był trafny zarzut skargi niewystarczająco precyzyjnego sformułowania Regulaminu konkursu przez brak określenia w Regulaminie katalogu środków do wykazania właściwego potencjału finansowego wnioskodawcy, co zdaniem skarżącej miało stanowić o naruszeniu art. 53 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

W Regulaminie konkursu, rozdział II Organizacja konkursu, pkt. 13. Forma składania wniosków o dofinansowanie projektu, wymieniono załączniki obowiązkowe, jakie należy dołączyć do wniosku o dofinansowanie, a wśród nich dokumenty potwierdzające sytuację finansową wnioskodawcy. Dokumenty takie w postaci sprawozdań finansowych skarżąca spółka złożyła. Ponadto skarżąca złożyła przewidziane w Regulaminie załączniki nieobligatoryjne: promesę kredytową oraz przyrzeczenie podwyższenia kapitału. Fakt, iż złożone przez skarżącą dokumenty, nie uprawdopodobniły w ocenie organu, okoliczności dysponowania środkami na realizację projektu, nie oznacza, że Regulamin w tym zakresie był nieprecyzyjny czy niejasny.

Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie naruszenia procedury konkursowej oraz norm wynikających z ustawy wdrożeniowej, w szczególności zarzucanego w skardze naruszenia z art. 37 ust. 1 tej ustawy, a polemika strony skarżącej z oceną organu, nie mogła mieć wpływu na ocenę jej legalności.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, skargę należało oddalić.