Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1786/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Spółdzielnie
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 4, art. 21 ust. 1-3, art. 86 ust. 1 pkt 2, ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1450
law: Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych - tekst jednolity.
article: art. 49 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1443
law: Ustawa z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. w H. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia na stanowisku prezesa zarządu oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego (dalej organ lub -Komisja), po rozpatrzeniu wniosku M. z siedzibą w D. (dalej skarżąca lub Kasa), o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymała w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] października 2013 r. nr [...]odmawiającą zatwierdzenia J.R. na stanowisku Prezesa Zarządu M.

Decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 w zw., z art. 18 ust. 4, art. 86 ust. 4 oraz art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (jt. Dz.U. z 2013 r. poz. 1450 ze zm. – dalej: u.s.k.o.k.) oraz art. 11 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkami finansowymi (jt. Dz.U. z 2012 r. poz. 1149 z późn. zm. – dalej: ustawa o nadzorze).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 24 lipca 2013 r. skarżąca zwróciła się do Komisji o zatwierdzenie J.R. na stanowisku Prezesa Zarządu [...].

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] odmówił zatwierdzenia J.R. na stanowisku Prezesa Zarządu M. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, powołując się na brzmienie przepisów art. 21 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 86 ust. 4 i w zw. z art. 18 ust. 4 u.s.k.o.k, że Komisja odmawia zatwierdzenia prezesa zarządu kasy w szczególności, gdy nie posiada on co najmniej wykształcenia średniego. A J.R. jak wynika z oświadczenia Rady Nadzorczej SKOK, nie posiada wykształcenia średniego.

Odnosząc się natomiast do stanowiska Rady Nadzorczej SKOK z dnia 12 września 2013 r. wskazującego, że aktualny zarząd spełnia warunki art. 18 ust. 4 u.s.k.o.k, gdyż dwóch członków zarządu posiada wykształcenie wyższe – organ wskazał, że z przepisu art. 21 ust. 1 pkt 4 u.s.k.o.k wynika jednoznacznie, że Komisja ma obowiązek odmówić zatwierdzenia (zgody na powołanie) prezesa zarządu kasy, jeżeli nie spełnia on wymogów określonych w art. 18 ust. 4 u.s.k.o.k, tj. dawanie rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania kasą, a także posiadanie co najmniej wykształcenia średniego oraz kwalifikacji i doświadczenia niezbędnych do kierowania kasą. Organ podkreślił, że użycie w ustawie liczby mnogiej wyraźnie wskazuje, że zatwierdzony prezes zarządu kasy winien spełniać wszystkie wymogi określone w art. 18 ust. 4 w/w ustawy, co z kolei oznacza, że Komisja odmawia zatwierdzenia prezesa zarządu kasy, jeżeli co najmniej jeden z tych wymogów nie zostanie spełniony.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Komisji, skarżąca pismem z dnia [...] października 2013 r. wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji z dnia [...] października 2013 r. i uchylenie skarżonej decyzji w całości oraz zatwierdzenie Prezesa Zarządu J.R. We wniosku wniesiono również o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny zgodności ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych z Konstytucją RP. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wydana decyzja prowadzi do odebrania wybranym zgodnie z prawem członkom zarządu możliwości pełnienia powierzonych przez spółdzielców funkcji, a więc do zniweczenia suwerennych decyzji spółdzielni. Wskazano, że w działalności SKOK duże znaczenie ma pozycja lidera, jakim jest p. J.R., którego wieloletnie zaangażowanie w ruch spółdzielczy, jak i kontakty gwarantowały osiągnięcie sukcesu, jakim jest istnienie kasy przez 18 lat.

Podkreślono również, że gdyby ustawodawca chciał wprowadzić, zgodnie ze standardami poprawnej legislacji wymóg spełnienia odpowiednich kryteriów to inaczej zredagowałby przepis. Skarżąca wskazała również, że ustawa o skokach nawet nie definiuje pojęcia prezesa zarządu. Nie wskazuje, jakie ma uprawnienia, w czym również się ta funkcja od funkcji innych członków zarządu. W art. 20 u.s.k.o.k przewidziano, że w skład zarządu wchodzi od 3-5 członków zarządu powołanych przez Radę Nadzorczą. Dopuszczalna jest sytuacja, iż w kasie występują tylko sami członkowie zarządu, bez funkcji prezesa. Jedyne przepisy, które dotyczą prezesa zarządu to art. 7 ust. 5 ppkt 4 oraz art. 21 pkt 1 i art. 86 u.s.k.o.k. Kwestia prezesa zarządu nie została także unormowana w przepisach kodeksu spółek handlowych. W całej ustawie wszelkie obowiązki dotyczą członka zarządu np. art. 74 w/w ustawy (przepisy karne). Powyższe zdaniem skarżącego oznacza, że skoro ustawodawca nie zdefiniował pojęcia Prezesa Zarządu, nie nadał mu specjalnych uprawnień, to interpretacja idąca w kierunku wymogu posiadania przez prezesa zarządu wykształcenia średniego nie jest przekonywająca. Zdaniem skarżącej w sytuacji, kiedy pozostali członkowie zarządu posiadają wykształcenie wyższe, a wszyscy członkowie zarządu dają rękojmie ostrożnego i stabilnego zarządzania kasą, oraz posiadają kwalifikacje i doświadczenie niezbędne do kierowania kasą i kierują kasą od 18 lat, to decyzja wydana przez Komisję jest błędna.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komisja decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] odmawiającą zatwierdzenia J.R. na stanowisko Prezesa Zarządu Kasy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że strona w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przywołała żadnych zarzutów regulujących procedurę administracyjną, tym niemniej obowiązkiem organu II instancji jest ponowne rozstrzygniecie sprawy w jej całokształcie. Analizując zatem skarżoną decyzję od strony formalnej, Komisja stwierdziła, że została ona wydana prawidłowo i zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Organ wskazał również że Komisja rozpatrując sprawy w przedmiocie zatwierdzenia prezesów zarządu spółdzielczych kas oszczędnościowo kredytowych, realizuje obowiązek nałożony na komisje ustawą o spółdzielczych kasach. Organ wskazał, że z przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 18 ust. 4 u.s.k.o.k stosowanych na mocy art. 86 ust. 6 u.s.k.o.k, jednoznacznie wynika, że Komisja jest zobligowana do wydania decyzji odmownej w sprawie o zatwierdzenie prezesa zarządu kasy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 18 ust. 4 w/w ustawy. W przepisie tym bowiem przewidziano, że członkowie zarządu kosy powinni dawać rękojmię ostrożnego i stabilnego zarządzania kasą, przy czym co najmniej 2 członków zarządu musi posiadać, co najmniej wykształcenie średnie oraz kwalifikacje i doświadczenie niezbędne do kierowania kasą. Organ podniósł, że nie budzi wątpliwości Komisji, że kandydat na prezesa zarządu, czy też zatwierdzony przez Komisję na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 2 u.s.k.o.k prezes zarządu musi spełniać wszystkie wymogi stawiane przez ustawę dla członków zarządu. Kandydat nie może być zatem oceniany przez pryzmat cech i kompetencji posiadanych przez innych członków zarządu, na co jednoznacznie wskazuje brzmienie art. 21 ust. 2 u.s.k.o.k zawierające dyspozycje odmowy wyrażenia zgody na powołanie (zatwierdzenie w oparciu o przepis art. 86 ust. 4 ustawy) prezesa zarządu, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie a wśród nich niespełnienie wymogów, o których mowa w art. 18 ust. 4 u.s.k.o.k. Organ wskazał, że z brzmienia wskazanego wyżej przepisu wynika, że wszyscy członkowie muszą spełnić wymagania odnośnie dawania rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania kasą, natomiast co najmniej 2 członków zarządu musi posiadać, co najmniej wykształcenie średnie oraz kwalifikacje i doświadczenie niezbędne do kierowania kasą. Zdaniem organu z uwagi na brzmienie art. 21 ust. 2 pkt 4 u.s.k.o.k nie ulega wątpliwości, że prezes jest jednym z 2 członków zarządu, który musi posiadać co najmniej wykształcenie średnie oraz kwalifikacje i doświadczenie niezbędne do kierowania kasą. Tymczasem z oświadczenia Rady Nadzorczej z dnia [...] sierpnia 2013 r. wynika, że J.R. nie posiada wykształcenia średniego.

Organ ustosunkowując się do podniesionych zarzutów, podniósł, że Komisja stoi na stanowisku, że osoba sprawująca funkcję prezesa zarządu pełni kluczową rolę w ramach kasy i nie jest tak, że spółdzielcza kasa oszczędnościowo kredytowa może funkcjonować z kolegialnym zarządem bez osoby pełniącej funkcję prezesa zarządu. Już bowiem na etapie tworzenia kasy ustawodawca przewidział tę funkcję, o czym świadczy treść art. 7 ust. 5 pkt 4 u.s.k.o.k , który obliguje komisję do odmowy wydania zezwolenia na utworzenie kasy w przypadku gdy wobec osoby przewidzianej do objęcia stanowiska prezesa zarządu zachodzą przesłanki odmowy wyrażenia zgody, o której mowa w art. 21 ust. 2 u.s.k.o.k. Organ zauważy również, iż faktycznie ustawa nie określa wprost kompetencji i zakresu odpowiedzialności prezesa zarządu kasy, nie oznacza to jednak, że kasy mogą sformułować jego uprawnienia w sposób dowolny. Bowiem co do zasady regulacją prawną regulującą kompetencje prezesa zarządu jest statut kasy. Z art. 8 ust. 3 u.s.k.o.k wynika bowiem, że statut kasy powinien w taki sposób kształtować kompetencje i innych członków zarządu, aby zapewniały bezpieczeństwo gromadzonych w kasie środków. Przy czym organ dodał, że w § 44 statutu kasy określone zostały szczegółowe kompetencje Prezesa zarządu kasy, do których należy kierowanie bieżącą działalnością kasy, co jest rolą istotną i doniosłą z punktu widzenia prawa i stosunków wewnętrznych Kasy. Organ wskazał również, iż zgodnie z przepisem

art. 21 ust. 2 w/w ustawy prezes zarządu jest powoływany za zgodą Komisji, co oznacza, że powołanie prezesa zarządu kasy nie jest autonomiczną decyzją pozostawioną w gestii spółdzielców, ale wymaga dla swej ważności uzyskania zgody Komisji (podobnie ukształtowana jest instytucja zatwierdzenia prezesa zarządu – przewidziana w art. 86 ust. 1 pkt 2 u.s.k.o.k). Zdaniem Komisji nie można zatem uznać, że instytucja zatwierdzenia powoduje naruszenie prawa autonomii spółdzielczej do wyboru prezesa zarządu spółdzielni, skoro jego powołanie dla swej ważności wymaga uzyskania zgody komisji. Z tego też powodu w opinii komisji nie do zaakceptowania jest konstrukcja zakładająca uznanie istnienia prawa nabytego do bycia prezesem zarządu przez "osobę podlegającą zatwierdzeniu", co wynika z faktu, że tego rodzaju konstrukcja niweczyłaby ratio legis całego art. 86 ust. 1 pkt 2 u.s.k.o.k, ponieważ można by ją podnieść w opozycji do każdej z przesłanek wymienionych w art. 18 ust. 4 u.s.k.o.k. Prowadziłoby to w istocie do sytuacji, że komisja musiałaby wydawać w tym zakresie zgodę blankietową, niezależnie od stanu faktycznego w sprawie. Powyższe zdaniem organu prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa pomiędzy osobami, które pełniły dotychczas funkcje prezesów zarządu kas i tymi, którzy dopiero będą się o taką funkcję ubiegać.

Organ podniósł także, że fakt wskazania w ustawie zarówno przesłanek o charakterze względnym, jak i bezwzględnym powoduje, że w przypadku stwierdzenia, braku spełnienia jednej z przesłanek o charakterze bezwzględnym, zadość uczynienie wymogom pozostałych przesłanek o charakterze bezwzględnym i względnym nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem organ jest już zobowiązany przez samo stwierdzenie w/w braku do wydania decyzji negatywnej. Komisja uznała zatem, że nie ma podstaw do analizowania czy zadośćuczyniono pozostałym przesłankom o charakterze bezwzględnym i względnym. Za powyższym rozwiązaniem przemawia zasada szybkości wyrażona w art. 12 § 1 k.p.a. W konsekwencji komisja wskazała, że wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie, nie oceniała całości dokonań Pana J.R., jako osoby sprawującej funkcję Prezesa Zarządu Kasy, bowiem treść rozstrzygnięcia determinuje stwierdzenie przez komisję zaistnienia obligatoryjnej przesłanki odmowy zatwierdzenia prezesa zarządu kasy określonej w art. 21 ust. 2 pkt 4 u.s.k.o.k w postaci braku legitymowania się wykształceniem co najmniej średnim przez p. J.R.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

• art. 18 ust. 4 i art. 21 ust. 1-3 w zw. z art. 86 ust. 4 u.s.k.o.k

• błędną wykładnię art. 18 ust. 4 i art. 21 ust. 1-3 w zw. z art. 86 ust. 4 u.s.k.o.k.

W skardze Skarżąca wniosła o: uchylenie decyzji w całości jako niezgodnej z prawem i zatwierdzenie Prezesa Zarządu J.R. oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła dotychczasowe zarzuty i argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślając w szczególności, że jej zdaniem określona w art. 21 ust. 2 pkt 4 u.s.k.o.k przesłanka odmowy zatwierdzenia Prezesa Zarządu Kasy polegająca na tym, że nie spełnia on wymogów określonych w art. 18 ust. 4 tej ustawy, zachodziłaby tylko wtedy, gdyby Prezes zarządu nie dawał rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania kasą, albo gdyby w skład zarządu nie wchodziły dwie inne osoby posiadające co najmniej wykształcenie średnie. Podkreśliła, że ustawa o skokach nie definiuje pojęcia prezes zarządu, nie wskazuje, jakie ma on uprawnienia i czym różni się ta funkcja od innych funkcji członków zarządu.

Wskazała również, że przepis art. 86 u.s.k.o.k jest przepisem przejściowym i końcowym i że na podstawie takiego przepisu nie można kształtować praw podmiotowych strony.

Podniosła, że wnioskodawca wniósł o zawieszenie postępowania przed Komisją, co wynikało z faktu, iż art. 21 ust. 1-3, jak i art. 86 u.s.k.o.k zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK), jako niezgodne z konstytucją. Jednak komisja odmówiła uwzględnienia tego wniosku, mimo że w skardze do TK zakwestionowano uprawnienie wymogu uzyskania zgody Komisji na powołanie prezesa zarządu Kasy oraz mimo tego, że w sytuacji, gdy TK uzna art. 21 i 86 u.s.k.o.k jako niezgodny z konstytucją, wydana decyzja stanie się nieważna i możliwe będzie wznowienie postępowania.

Skarżąca podniosła również, że wydana decyzja spowoduje nieodwracalne skutki w zarządzaniu kasą, które będą miały charakter zarówno organizacyjny, jak i finansowy (odprawy), medialny, obniżenie zaufania do rynku finansowego danej kasy. Zarzucono, że Komisja ingeruje w idee samopomocy finansowej, pozbawiając członków swobodnego wyboru organów zarządzających, bowiem wydana decyzja prowadzi do odebrania wybranym zgodnie z prawem członkom zarządu możliwości pełnienia powierzonych przez spółdzielców funkcji, a więc do zniweczenia suwerennych decyzji stowarzyszenia, gdyż następuje odebranie nabytych praw powierzonych przez członków stowarzyszenia.

Skarżąca podkreśliła, że należy do kilkunastu spółdzielczych kas, wobec których nie było konieczne wszczynanie postępowania naprawczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 86 ust. 1 pkt 2 u.s.k.o.k. spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, w terminie 9 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, były zobowiązane do wystąpienia do Komisji Nadzoru Finansowego z wnioskami o zatwierdzenie prezesów zarządów. Jednocześnie, zgodnie z brzmieniem art. 86 ust. 4 u.s.k.o.k. do decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w sprawie zatwierdzenia prezesa zarządu kasy stosuje się odpowiednio art. 21 ust. 1-3 u.s.k.o.k. W konsekwencji oznacza to, że Komisja Nadzoru Finansowego przed wydaniem na wniosek właściwej rady nadzorczej decyzji zatwierdzającej prezesa zarządu musi ustalić, czy nie zachodzą obligatoryjne przesłanki odmowy wyrażenia zgody na powołanie prezesa zarządu wskazane w art. 21 ust. 2 pkt 1-4 u.s.k.o.k. Jedną ze wspomnianych przesłanek jest niespełnienie przez tę osobę wymogów określonych w art. 18 ust. 4 u.s.k.o.k., tj. dawania rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania kasą, posiadania co najmniej wykształcenia średniego oraz posiadania kwalifikacji i doświadczenia niezbędnego do kierowania spółdzielczą kasą oszczędnościowo-kredytową.

W tym miejscu należy odnotować, że o ile przepis art. 18 ust. 4 u.s.k.o.k. pozwala na zróżnicowanie kwalifikacji członków zarządu przez dopuszczenie, aby wymóg co najmniej średniego wykształcenia spełniało minimum dwóch członków zarządu, to zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 pkt 4 u.s.k.o.k. nie ulega wątpliwości, że wolą ustawodawcy było, aby prezes zarządu legitymował się kwalifikowanym wykształceniem. Stosownie bowiem do brzmienia art. 21 ust. 4 u.s.k.o.k. prezes zarządu spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej musi spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4 u.s.k.o.k. Zauważyć przy tym należy, że przepis art. 21 ust. 4 u.s.k.o.k. posługuje się liczbą mnogą w odniesieniu do wymogów w nim powołanych. Jednocześnie redakcja tego przepisu nie pozwala na wybór niektórych wymogów określonych w art. 18 ust. 4 u.s.k.o.k. i pominięcie pozostałych.

Nie ulega wątpliwości, że prezes zarządu spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej jest członkiem zarządu. Niemniej jednak należy wskazać, że ustawodawca wprowadzając obowiązującą regulację działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych wprowadził w art. 21 ust. 2 u.s.k.o.k. wyższe wymagania od warunków stawianych pozostałym członkom zarządu w art. 18 ust. 4 u.s.k.o.k. O ile bowiem nie wszyscy członkowie zarządu spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej muszą legitymować się co najmniej wykształceniem średnim, to wymóg ten zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 pkt 4 musi być każdorazowo spełniony w odniesieniu do prezesa zarządu. Tym samym pomiędzy przepisami art. 18 ust. 4 u.s.k.o.k. i art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy zachodzi stosunek lex generali – lex speciali. W konsekwencji należy przyjąć, że przepisy u.s.k.o.k. wymagają, aby co najmniej średnie wykształcenie posiadało co najmniej dwóch członków zarządu spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej, w tym obligatoryjnie prezes zarządu. Tym samym nie sposób jest zgodzić się ze stanowiskiem reprezentowanym przez skarżącą, zgodnie z którym przesłanka co najmniej średniego wykształcenia prezesa zarządu była wymagana wyłącznie w sytuacji, gdy nie daje on rękojmi ostrożnego stabilnego zarządzania spółdzielczą kasą oszczędnościowo-kredytową.

Za nietrafny należy również uznać pogląd skarżącej, w myśl którego na gruncie u.s.k.o.k. dopuszczalna jest sytuacja powołania zarządu złożonego z samych członków działających bez prezesa zarządu. W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do treści art. 2 u.s.k.o.k. spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytowa jest spółdzielnią, do której w zakresie nieuregulowanym u.s.k.o.k stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2013 r. poz. 1443). Zgodnie z art. 49 § 2 Prawa spółdzielczego członków zarządu, w tym prezesa i jego zastępców, wybiera i odwołuje, stosownie do postanowień statutu, rada lub walne zgromadzenie. Konstrukcja tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że powołanie prezesa zarządu spółdzielni jest obligatoryjne. Stanowisko to było przedmiotem orzecznictwa sądów powszechnych, które potwierdziły jego trafność (por. uchwała SN z dnia 16 kwietnia 1985 r. – sygn. akt III CZP 21/85). Stanowisko to potwierdza także sama u.s.k.o.k., która w art. 7 ust. 5 pkt 4 przewiduje obowiązek Komisji do odmówienia wydania zezwolenia na utworzenie kasy, jeżeli w stosunku wobec osoby przewidzianej do objęcia stanowiska prezesa zarządu kasy zachodzą przesłanki odmowy wyrażenia zgody, o której mowa w art. 21 ust. 2.

Nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem Kasy, zgodnie z którym przepis przejściowy (art. 86 u.s.k.o.k.) nie może kształtować praw podmiotowych strony. Zauważyć bowiem należy, że celem przepisów przejściowych jest właśnie uregulowanie praw i obowiązków adresatów norm prawnych z uwagi na zmieniający się stan prawny. Tym samym odmówienie możliwości kształtowania praw podmiotowych przez przepisy przejściowe powodowałoby, że przepisy te stawałyby się zbędne oraz wprowadzałyby stan niepewności prawnej w zakresie praw i obowiązków odmiennie ujętych w przepisach obowiązujących w poszczególnych okresach.

Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii nie zawieszenia przez organ postępowania z uwagi na zaskarżenie do Trybunału Konstytucyjnego art. 21 ust. 1-4 oraz art. 86 u.s.k.o.k. - jako niezgodnych z Konstytucją RP wskazać należy, że kwestie zawieszenia postępowania administracyjnego regulują przepisy k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że wśród przesłanek obligatoryjnego zawiedzenia postępowania wskazanych w art. 97 § 1 k.p.a. nie znalazła się przesłanka rozpatrywania przez Trybunał Konstytucyjny konstytucyjności przepisów prawa materialnego bądź procesowego. Za przesłankę taką nie można w analizowanym przypadku uznać przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kwestia możliwości uznania przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu oraz złożenie wniosku o zbadanie konstytucyjności określonych za zagadnienie wstępne była już przedmiotem ustaleń sądów administracyjnych, które wielokrotnie wskazywały, że możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu prawa znajdującego zastosowanie w sprawie uprawdopodobniona faktem złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją nie jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że powstało w ten sposób zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r. – sygn. akt II GSK 598/09 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2010 r. – sygn. akt II GSK 818/09). Ponadto sądy administracyjne kilkukrotnie wskazywały, że Trybunał Konstytucyjny nie jest innym organem lub sądem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012 r. – sygn. akt I OSK 162/11, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2010 r. – sygn. akt II SA/Wa 65/10). Podkreślenia w tym miejscu wymaga okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny nie rozstrzyga o istnieniu, powstaniu, ustaniu bądź zmianie stosunku prawnego mającego związek z rozpoznawaną sprawą (zagadnieniu wstępnym), lecz dokonuje oceny przepisów prawa pod kątem ich zgodności lub niezgodności z prawem krajowym lub wspólnotowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lipca 2011 r. – sygn. akt II SA/Bk 329/11). Tym samym w rozpatrywanej sprawie nie zaszły przesłanki do zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego. Na marginesie powyższego Sąd wskazuje, że prawa podmiotów, w stosunku do których doszło do wydania decyzji administracyjnych na podstawie przepisów uznanych później za niekonstytucyjne, chronione są w wystarczający sposób przez instytucję wznowienia postępowania administracyjnego na skutek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą (art. 145a k.p.a.).

Odnosząc się do kwestii ingerencji Komisji w ideę samopomocy finansowej i pozbawienia członków prawa swobodnego wyboru organów zarządzających wskazać należy, że idea samopomocy finansowej realizuje się przede wszystkim w spółdzielczym, wzajemnym charakterze udzielanych kredytów i pożyczek, tj. co do kredytów i pożyczek udzielanych pomiędzy określonym kręgiem osób na korzystniejszych warunkach niż ma to miejsce np. w przypadku pożyczek i kredytów bankowych. Taki sposób udzielania pożyczek i kredytów pochodzących ze środków spółdzielców nie może jednakże prowadzić do dowolności prowadzenia działalności finansowej i braku nadzoru nad nią, czemu ustawodawca dał wyraz przez wprowadzenia przepisów reglamentujących działalność spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Wyrazem kontroli państwa nad stabilnością finansową kas i bezpieczeństwem środków zdeponowanych w nich przez spółdzielców są wymogi dotyczące członków i prezesów zarządów uregulowane w art. 18 ust. 4 u.s.k.o.k. i art. 21 ust. 2 i 3 tej ustawy. W odniesieniu do prezesów zarządów spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych szczególnym wyrazem dbałości o stabilność finansową jest uprawnienie Komisji do wyrażenia zgody na powołanie prezesa zarządu przewidziane w art. 21 ust. 1 u.s.k.o.k. oraz zatwierdzenia prezesa zarządu o którym mowa w przepisie art. 86 ust.1 pkt 2 u.s.k.o.k.

Ponadto, analizując zarzut Kasy, że podejście Komisji nie odzwierciedla polityki deregulacji zawodów, należy podzielić stanowisko organu, który słusznie zauważył, iż problematyka deregulacji dotyczy wyłącznie zawodów określonych w przepisach ustaw deregulacyjnych, a nie stanowisk czy funkcji, jakimi są m.in. prezesi zarządów. Komisja słusznie bowiem zauważyła, że funkcja prezesa zarządu nie jest zawodem, ale stanowiskiem zajmowanym w ramach hierarchicznej struktury organizacyjnej. Jednocześnie Sąd przychyla się do stanowiska Komisji, która prawidłowo wskazała, że wyrazem zamiaru ustawodawcy zmierzającego do deregulacji określonego zawodu czy dziedziny życia społecznego czy zawodowego musi być określony przepis. Analizując sytuację dotychczasowych prezesów zarządów spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych wskazać należy, że nie dość, iż nie doszło do deregulacji tej funkcji, to na mocy art. 86 u.s.k.o.k. wprowadzono wyższe od dotychczasowych wymagania stawiane osobom zajmującym te stanowiska. Oznacza to z całą pewnością, że nie można mówić o żadnych zamiarach deregulacyjnych adresowanych do funkcji prezesów zarządów spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Tym samym zarzut skarżącej co do "niedopuszczalnej" ingerencji Komisji w ideę samopomocy finansowej i naruszenia polityki deregulacyjnej należy uznać za całkowicie chybiony.

Również za zbyt daleko idący wniosek należy uznać stwierdzenie skarżącej, że stanowisko Komisji prowadzi do konkluzji, zgodnie z którą organ mógłby odmówić zatwierdzenia prezesa zarządu spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej posiadającego wykształcenie średnie w przypadku, gdy pozostali członkowie zarządu nie posiadają takiego wykształcenia, a o stanowisko prezesa zarządu nie może ubiegać się osoba nieposiadająca doświadczenia i kwalifikacji niezbędnych od kierowania spółdzielczą kasą oszczędnościowo-kredytową. W tym miejscu należy zauważyć, że odmowa wyrażenia przez Komisję zgody na powołanie określonej osoby na stanowisko prezesa zarządu może nastąpić z przyczyn wskazanych w art. 21 ust. 3 u.s.k.o.k. (odmowa fakultatywna) i musi nastąpić z powodu niespełnienia wymogów określonych w art. 21 ust. 2 tej ustawy (odmowa obligatoryjna). Wśród tych wymogów nie znalazły się warunki dotyczące pozostałych członków zarządu spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej, a zatem brak wykształcenia średniego u pozostałych członków zarządu nie może stanowić przesłanki odmowy wyrażenia zgody na powołanie określonego prezesa zarządu spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej. Ponadto należy zauważyć, że przepis art. 18 ust. 4 u.s.k.o.k., do którego odsyła art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, stawia wymóg posiadania kwalifikacji i doświadczenia niezbędnego "do" kierowania spółdzielczą kasą oszczędnościowo-kredytową, a nie wymóg posiadania kwalifikacji i doświadczenia niezbędnego "w kierowaniu" tego typu podmiotem. Przyjęcie takiej interpretacji powodowałoby zamknięcie kręgu osób, którym można powierzyć pełnienie funkcji prezesa zarządu spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej, do dotychczasowych prezesów zarządów tych podmiotów bez możliwości uzupełnienia go o osoby spoza tego kręgu, które z racji wykształcenia i nabytego doświadczenia dają rękojmię prawidłowego kierowania spółdzielczą kasą oszczędnościowo-kredytową.

Niezależnie od powyższego, należy zauważyć, że podnoszona przez Kasę kwestia przynależność do kilkunastu spółdzielczych kas, wobec których nie było konieczne wszczynanie postępowania naprawczego, jest zagadnieniem w żaden sposób niewpływającym na ocenę i prawidłowość przyjęcia przez organ, że prezes zarządu spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej winien spełniać wymóg posiadania wykształcenia co najmniej średniego. Wskazywana w skardze okoliczność może, bowiem wskazywać jedynie na spełnienie wymogu posiadania kwalifikacji i doświadczenia niezbędnego do kierowania spółdzielczą kasą oszczędnościowo-kredytową, która nie była przedmiotem analizy w toczącym się postępowania.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji.