Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2514/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 145 poz 43 art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie (WE) Nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów  Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA del. Jacek Hyla (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 716/13 w sprawie ze skargi Z. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Z. na rzecz Ministra Finansów kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 716/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Z. wystąpił do Ministra Finansów z prośbą o udostępnienie kserokopii wniosku o derogację dla Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 395 dyrektywy Rady 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej, przedłożonego przez Ministra Finansów.

Wnioskodawca podał w piśmie, że żądana informacja jest informacja publiczną ponieważ dotyczy działalności organów reprezentujących Rzeczypospolitą Polską w zakresie wynikającym z powyżej określonej dyrektywy, a kwestia systemu podatku od towarów i usług przy sprzedaży nowych pojazdów w roku 2014 r. i latach następnych jest zagadnieniem dotyczącym kilku tysięcy przedsiębiorców i potencjalnych nabywców pojazdów.

Minister Finansów w dniu [...] lutego 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia żądanego dokumentu, powołując się na art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 2 tej ustawy oraz w zw. z art. 4 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.

Minister Finansów w uzasadnieniu decyzji podał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy udostępniania wszelkiego typu informacji publicznej. Jak stanowi bowiem art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Ograniczenie udostępnienia informacji publicznej oznacza, że została ona wyłączona z kategorii informacji podlegających udostępnieniu.

Udostępnienie wnioskodawcy kserokopii dokumentu, który został skierowany do Komisji Europejskiej, następuje na podstawie przepisów rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Z art.4 ust. 3 tego rozporządzenia wynika, że dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję do celów wewnętrznych lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana przez instytucję, może nie zostać udzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez te instytucje, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny.

Z uwagi na trwającą procedurę derogacyjną objętą przedmiotowym wnioskiem należy odmówić udostępnienia tego dokumentu, gdyż jego udostępnienie może mieć negatywny wpływ na toczącą się procedurę derogacyjną.

Kwestia możliwości udostępnienia żądanej informacji była konsultowana z Komisją Europejską na podstawie art. 5 przedmiotowego rozporządzenia, która w odpowiedzi zaznaczyła że udostępnienie przedmiotowego wniosku poważnie naruszy proces podejmowania decyzji.

Z. złożył do Ministra Finansów wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił organowi, że wydał decyzję z naruszeniem następujący przepisów:

1) art. 4 ust. 3 przedmiotowego rozporządzenia, polegające na nieuzasadnionym uznaniu, że udzielenie wnioskowanej informacji publicznej poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez Komisję Europejską, podczas gdy okoliczność taka nie może mieć w niniejszej sprawie miejsca;

2) art. 5 rozporządzenia, polegające na jego zastosowaniu w sprawie, podczas gdy zgodnie z dyspozycją tego przepisu ma on zastosowanie tylko wtedy, kiedy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej występuje tylko instytucja określona w rozporządzeniu, a nie zarejestrowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej związek pracodawców, jakim jest Z.

Minister Finansów w dniu [...] marca wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 1 ust. 2 tej ustawy oraz w zw. z art. 4 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.

Minister Finansów w uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 19 powołanego rozporządzenia, wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Ponadto jego art. 2 ust. 3 stanowi, iż odnosi się do wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucje unijne, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu, na wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia, dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję do celów wewnętrznych lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana przez instytucje, może zostać nie udzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny.

Z powyższego wynika, że przepisy rozporządzenia mają zastosowanie zarówno do dokumentów sporządzonych przez instytucje, jak też do dokumentów, które zostały otrzymane przez instytucje, które odnoszą się do spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana przez tę instytucję. Rozporządzenie obejmuje zatem będący przedmiotem niniejszego postępowania wniosek o derogacje, który został skierowany do Komisji Europejskiej. W świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia dana instytucja do której wpłynął dokument jest właściwa do zajęcia stanowiska, czy ujawnienie jego treści poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję.

Minister Finansów nie jest właściwy do rozstrzygnięcia powyższej kwestii, a stanowisko co do możliwości udostępnienia przedmiotowego dokumentu było konsultowane z Komisją Europejską na podstawie art. 5 rozporządzenia. W udzielonej odpowiedzi, Komisja Europejska wyraźnie zaznaczyła, iż udostępnienie wniosku o derogację poważnie naruszy proces podejmowania decyzji.

Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi wniesionej Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzucono, że Minister Finansów wydając zaskarżoną decyzję naruszył następujące przepisy prawa materialnego:

1) art. 4 ust. 3 przedmiotowego rozporządzenia, polegające na nieuzasadnionym uznaniu, że udzielenie wnioskowanej informacji publicznej poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez Komisję Europejską, podczas gdy okoliczność taka nie może mieć w niniejszej sprawie miejsca;

2) art. 5 rozporządzenia, polegające na jego zastosowaniu w sprawie, podczas gdy zgodnie z hipotezą tego przepisu ma on zastosowanie tylko wtedy kiedy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej występuje tylko "instytucja", która jest określona w rozporządzeniu jako Komisja Europejska, rada lub Parlament Europejski, którą tym samym nie jest mający siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej związek pracodawców jakim jest Z.

Podnosząc powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku uchylającego obie decyzje Ministra Finansów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że nie budzi wątpliwości, że przepisy prawa europejskiego mieszczą się w zakresie przedmiotowym pojęcia "inne ustawy" użytego w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o ile przepisy te stosuje się bezpośrednio i nie wymagają implementacji. Do przepisów tych niewątpliwie należy przedmiotowe rozporządzenie.

Sąd wskazał, że w art. 1, 2, 3 i 6 rozporządzenia zostały określone zasady i tryb dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji zainicjowanego przez obywatela Unii Europejskiej oraz inne wskazane w rozporządzeniu podmioty. Poza wyjątkiem określonym w jego art. 5, w rozporządzeniu nie został uregulowany tryb dostępu do dokumentów pozostających w dyspozycji instytucji, w sytuacji gdy wniosek został złożony do organu władzy publicznej państwa członkowskiego i dotyczy dokumentu niepochodzącego od instytucji, a będącego w jej dyspozycji.

Zdaniem Sądu regulacja zawarta w art. 5 rozporządzenia nie pozwala na przyjęcie, że przepisy rozporządzenia mogą stanowić samoistną podstawę do odmowy udzielenia informacji publicznej przez państwo członkowskie. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w przypadku gdy państwo członkowskie otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, państwo członkowskie konsultuje się z zainteresowaną instytucja w celu podjęcia decyzji, która nie zagrozi realizacji celów niniejszego rozporządzenia, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu. Państwo członkowskie może zamiast tego przekazać wniosek instytucji. Przytoczony przepis rozporządzenia mówi zatem o dokumencie pochodzącym od instytucji i będącym w posiadaniu państwa członkowskiego, a żądany przez Z. we wniosku o udostępnienie informacji publicznej dokument jest dokumentem pochodzącym od państwa członkowskiego.

Przepis rozporządzenia powołanego jako podstawa decyzji Ministra Finansów normuje wyjątki od dostępu do dokumentów będących przedmiotem wniosku kierowanego do instytucji, a nie do państwa członkowskiego. Sama zaś okoliczność, że przepis ten przewiduje ograniczenia w dostępie do dokumentu otrzymanego przez instytucję, czyli także dokumentu objętego wnioskiem Z. nie zmienia adresata normy wynikającej z art. 4 rozporządzenia, którym w dalszym ciągu jest instytucja. Uprawnienia zaś państwa członkowskiego przewidziane w tym przepisie są uprawnieniami wytwórcy dokumentu, a nie kompetencjami organu rozpoznającego wniosek. Unormowanie to nie może wyłączać ogólnych unormowań dotyczących zakresu podmiotowego rozporządzenia (art. 2 ust. 1 i 2), skoro w tym zakresie regulacją wyjątkową pozostaje art. 5 rozporządzenia.

W ocenie Sądu Minister Finansów nie mógł uczynić z art. 4 ust. 3 rozporządzenia podstawy prawnej do wydania decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej i błędnie przyjął, że zawarte w nim uregulowanie stanowi odrębny tryb dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi bądź przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj:

1) art. 4 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, zwanego dalej "Rozporządzeniem", w związku z art. 2 ust. 3 i art. 19 Rozporządzenia oraz motywem 10 i 15 Preambuły do Rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że:

- dokumenty, o których mowa w art. 4 ust. 3 obejmują wyłącznie dokumenty sporządzone przez Parlament, Radę i Komisję, a nie obejmują dokumentów sporządzonych przez Ministra Finansów i przekazanych Komisji oraz, że adresatem normy zawartej w art. 4 ust. 3 Rozporządzenia nie może być państwo członkowskie jako podmiot rozpoznający wniosek o dostęp do informacji publicznej, a tym samym, że przepisy te nie stanowią podstawy prawnej do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej;

2) art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 1 ust. 2 tej ustawy oraz w związku z art. 4 ust. 3 oraz motywem 15 preambuły Rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepisy te nie mają zastosowania w sprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że dokonana przez Sąd w zaskarżonym wyroku wykładnia powyższych przepisów Rozporządzenia jest błędna i w tym zakresie skarżący w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. I OSK 1868/12. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "(...) nie podziela poglądu zaprezentowanego przez Sąd I instancji co do charakteru dokumentów żądanych przez Stowarzyszenie [...] "Z." i stwierdza, że dokumenty sporządzone przez Ministra Finansów na potrzeby postępowania prowadzonego przed Komisją Europejską przeciwko Polsce w trybie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej są dokumentami instytucji unijnej i znajdują do nich zastosowanie przepisy rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Wskazać należy że zgodnie z art. 19 tego rozporządzenia wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich".

Zdaniem Ministra Finansów z chwilą przekazania Komisji Europejskiej "Wniosku o derogację dla Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 395 dyrektywy Rady 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej", dokument ten staje się dokumentem do którego stosuje się przepisy Rozporządzenia. Oznaczać to będzie, że przepisy Rozporządzenia są właściwe w sprawach udostępnienia tegoż dokumentu. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 3 Rozporządzenia odnosi się ono do wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucje, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu, na wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej".

Powyższa regulacja obejmuje zatem także dokumenty przekazane przez państwa członkowskie, czyli - na gruncie niniejszej sprawy - również "Wniosek o derogację dla Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 395 dyrektywy Rady 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej".

W ocenie Ministra Finansów przepis art. 4 ust. 3 Rozporządzenia oraz stanowisko Komisji wyrażone w piśmie z dnia 8 lutego 2013 r. obligowało organ do odmowy udostępnienia informacji publicznej, której ujawnienie "poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez Komisję Europejską" jedną z Instytucji zdefiniowanych w Rozporządzeniu.

Nadto organ wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, precyzyjnie określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę, tryb i formę udostępniania żądanych informacji. Jedynie w kwestii wydania decyzji odsyła do przepisów k.p.a. (art. 16 ust. 2 Ustawy). Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następuje w drodze decyzji (a nie w formie pisma informacyjnego), w terminie określonym w art. 13 ust. 1 Ustawy. Należy uznać, że decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej musi być wydana wówczas, gdy chodzi o informację mieszczącą się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. W analizowanym przypadku, co pozostaje poza sporem i zostało ustalone przez Sąd, mamy do czynienia z informacją mającą w rozumieniu ustawy status informacji publicznej, tyle, że z uwagi na fakt, iż informacja objęta wnioskiem zainteresowanego ma związek z procesem decyzyjnym Komisji Europejskiej i Rady, jej (ewentualne) udostępnienie - biorąc pod uwagę treść art. 1 ust. 2 ustawy nie może naruszać przepisów prawa unijnego mających, w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, charakter przepisów szczególnych.

W niniejszej sprawie biorąc pod uwagę fakt, iż wnioskowany dokument stanowi wniosek państwa członkowskiego określony w art. 395 Dyrektywy 2006/112/WE, a dostęp do tego typu dokumentów regulują przepisy prawa unijnego (w zakresie określającym przesłanki braku możliwości jego udostępnienia), uprawnioną była odmowa dostępu do wnioskowanego dokumentu w formie decyzji administracyjnej. Za powyższym przemawia fakt, iż wnioskowane informacje mają walor informacji publicznej, tj. wchodzą w podmiotowy i przedmiotowy zakres analizowanej regulacji i nie tracą tegoż waloru z tego tylko powodu, że dostęp do nich regulują przepisy szczególne - prawo unijne (które to przepisy wymagały odmowy udostępnienia).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Kwestią o znaczeniu podstawowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy do oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci kierowanego do Komisji Europejskiej wniosku Ministra Finansów o derogację dla Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 395 dyrektywy Rady 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej należy stosować materialnoprawne przesłanki określone w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą czy też w przepisach rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U.UE.L. z 2001.145.43), zwanego dalej rozporządzeniem.

Przepis art. 1 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy przez Ministra Finansów stanowi, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pod pojęciem innych ustaw rozumieć należy także przepisy prawa unijnego, o ile znajdują się w nich stosowne regulacje.

Rozważyć należy zatem, czy przepisy rozporządzenia tak podmiotowo, jak i przedmiotowo mogą znaleźć w sprawie zastosowanie.

Preambuła rozporządzenia w punkcie 10 stanowi, że dla zapewnienia większej przejrzystości w pracach instytucji dostęp do dokumentów powinien być udzielany przez Parlament Europejski, Radę i Komisję nie tylko w przypadku dokumentów sporządzanych przez instytucje, lecz również dokumentów przez nie otrzymywanych. Według punktu 15 preambuły nawet jeśli ani celem, ani skutkiem rozporządzenia nie jest zmiana przepisów krajowych dotyczących dostępu do dokumentów, z zasady lojalnej współpracy regulującej stosunki między instytucjami a państwami członkowskimi wynika jednoznacznie, że państwa członkowskie powinny zadbać o to, aby nie utrudniać właściwego stosowania rozporządzenia i powinny przestrzegać zasad bezpieczeństwa przyjętych przez instytucje.

Przepis art. 2 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że odnosi się ono do wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucje unijne, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu, na wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej.

Powołane powyżej przepisy nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że otrzymywane przez Komisję Europejską dokumenty mogą być udostępniane na zasadach określonych w rozporządzeniu wówczas, gdy wniosek kierowany jest do tego organu. Pozostaje jednak pytanie, czy dostęp do takich dokumentów może być regulowany odmiennie wówczas, gdy wniosek kierowany jest do wytwórcy dokumentu, którym jest organ administracji polskiej. Pogląd zawarty w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym wniosek taki należy rozpatrywać wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy nie może być uznany za prawidłowy.

Rozporządzenie jest szczególną formą pochodnego prawa wspólnotowego, którego cechami są bezpośrednia stosowalność i bezpośrednie obowiązywanie (Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy. red. A. Wróbel. Kraków 2005 str. 95). Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 zawiera konkretne regulacje określające przesłanki uzasadniające odmowę dostępu do informacji publicznej również w odniesieniu do dokumentów otrzymywanych przez instytucje unijne.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera regulacji, które pozwalałby na przyjęcie, że wobec dostępu do dokumentów wytworzonych przez organy Państwa Polskiego i kierowanych do instytucji Unii Europejskich należy stosować dwa odrębne reżimy prawne, w zależności od tego do którego z organów skierowany zostanie wniosek o udostępnienie.

Przeciwnie, powołany wyżej art. 1 ust. 2 ustawy czyni zadość wymogom zasady spójności systemu prawa i pozwala na stwierdzenie, że przepisy rozporządzenia, jako szczególne, znajdują zastosowanie do wszystkich dokumentów objętych przedmiotowym zakresem jego regulacji, bez względu na to, czy wniosek o ich udostępnienie skierowany został do instytucji unijnej, czy do organu administracji polskiej. Zwrócić należy uwagę na to, ze podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2012r. sygn. akt I OSK 1868/12 (Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe, należy zarzuty skargi kasacyjnej uznać za w pełni usprawiedliwione.

Ponieważ usprawiedliwione podstawy kasacyjne opierały się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i dotyczyły naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić użytek z art. 188 p.p.s.a. i rozpoznać skargę merytorycznie, na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Stan faktyczny ten jest w istocie niekwestionowany i obejmuje pisemne stanowisko Komisji Europejskiej z 8 lutego 2013r., według którego decyzja w sprawie nie została podjęta, zaś publiczne udostępnienie dokumentu będzie miało negatywny wpływ na odpowiednie dyskusje i oceny tak, że poważnie naruszy trwający proces podejmowania decyzji.

Art. 4 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję na użytek wewnętrzny lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została podjęta przez instytucję, nie zostaje udzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.

Komisja Europejska była instytucją prowadzącą postępowanie w związku ze złożeniem przez Ministra Finansów wniosku o derogację dla Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 395 dyrektywy Rady 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej. Uznać należy zatem, że do czasu podjęcia decyzji przysługuje jej status swego rodzaju "gospodarza postępowania", najbardziej kompetentnego do oceny, czy ujawnienie dokumentu może poważnie naruszyć proces podejmowania decyzji, czy też nie. W toku postępowania strona skarżąca nie wykazała, by za ujawnieniem wniosku Ministra Finansów przemawiał "nadrzędny interes publiczny". W tej sytuacji uznać należało za trafne stanowisko tego Ministra, który odmówił udostępnienia dokumentu z uwagi na zaistnienie przesłanki o której mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylając zaskarżony wyrok i oddalając skargę Z.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji uchylającego zaskarżoną decyzję.