Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 147/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. A. P. "S." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 565/09 w sprawie ze skargi S. A. P. "S." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania stronie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 września 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 565/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. A. P. "S." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...], [...] i [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i poprzednio stanowiła własność A. Z.

Z dniem [...] listopada 1945 r. grunt ten zatem - na podstawie art. 1 w/w dekretu - przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy.

W dniu [...] kwietnia 1948 r. Z. B. P., działająca w imieniu dotychczasowego właściciela, złożyła do Wydziału Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawy wniosek o przyznanie do w/w nieruchomości prawa własności czasowej. Na skutek tego wniosku, decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa – W. z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...] odmówiono A. Z. uwzględnienia powyższego wniosku.

Następnie, następcy prawni A. Z. w osobach: A. M. Z., H. M. Y. Z., A. T. Z. i M. I. Z. – B. wystąpili o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa – W. z dnia [...] sierpnia 1979 r. odmawiającej przyznania A. Z. prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ podniósł, że decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie w wyniku postępowania, w którym istnieje strona, tj. podmiot dysponujący interesem prawnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a. W dacie natomiast wydawania kwestionowanej decyzji A. Z. już nie żył, gdyż zmarł w dniu [...] sierpnia 1961 r. Postępowanie zatem, zakończone wskazaną decyzją, toczyło się wobec osoby zmarłej, co w konsekwencji dowodziło zaistnienia przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do kwestii nieodwracalności skutków prawnych ( art. 156 § 2 k.p.a.) podnoszonej przez S "S." - będącego aktualnie użytkownikiem wieczystym spornego gruntu - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., powołując się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. akt OPS 7/96, publ. ONSA 1997/2/49), stwierdziło, że w związku z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego na tej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, poprzez wydanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, która poprzedzała zawarcie umowy notarialnej, nie zachodził w omawianej sprawie przypadek nieodwracalnych skutków prawnych. Wyjaśniono przy tym, iż w dniu [...] września 1979 r. orzeczeniem Urzędu Dzielnicowego Warszawa – W. nr [...], zmienionym decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...], przedmiotowa nieruchomość oddana została w użytkowanie wieczyste S. "S." a następnie zawarto umowę notarialną.

Rozpatrując sprawę ponownie, na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, który złożyło S. A. P. "S.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium powtórzyło, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa – W. z dnia [...] sierpnia 1979 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem została skierowana do osoby nieżyjącej. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa zaś z momentem jej śmierci, co oznacza, że w stosunku do osoby zmarłej nie można już wszcząć postępowania ani też wydać decyzji.

Organ stwierdził przy tym, że kwestia nieważności orzeczeń administracyjnych, rozstrzygających o sytuacji prawnej osoby nieżyjącej, znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które zostało w tym miejscu przytoczone.

Ustosunkowując się do zarzutów S. Kolegium wyjaśniło, że należy odróżnić sytuacje, w których uznaje się błąd w odniesieniu do strony jako przyczynę nieważności określoną w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 kpa., a w których traktuje się taki błąd jako rażące naruszenie prawa. Przy wskazanej przesłance chodzi o wyeliminowanie przypadków, w których decyzja administracyjna nie mogła wywołać przewidzianych w niej skutków z uwagi na jej skierowanie do niewłaściwej osoby, bo nie dysponującej uprawnieniami strony. Błąd zaś wobec osoby wywołuje nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa wówczas, gdy nie mogło być wątpliwości, że dana osoba nie może być podmiotem danych praw i obowiązków - z uwagi na brak spełnienia materialnych przesłanek wynikających z ustawy. Zatem decyzje skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie zostają konwalidowane po upływie 10 lat natomiast, gdy decyzja rażąco narusza prawo, nie może być ona konwalidowana ze względu na upływ 10 lat, lecz jedynie z racji zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Sam upływ czasu nie ma w tym przypadku znaczenia.

Od wyżej przedstawionej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło S. A. P. "S.", wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucono Kolegium naruszenie: art. 156 § 1 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawy – W. z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz art. 156 § 2 kpa. - poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło więcej niż 10 lat, a ponadto wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślał, że fakt skierowania decyzji do osoby nieżyjącej i konieczność stwierdzenia nieważności decyzji nie był kwestionowany w ramach toczącego się postępowania, ale konieczne było jednak rozróżnienie poszczególnych podstaw nieważności, określonych w art. 156 k.p.a.

Skarżący, przywołując szereg orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, twierdził bowiem, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa stanowisko, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi uchybienie wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z tym, po upływie 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji dotkniętej tą wadą nie stwierdza się jej nieważności, następuje przedawnienie wynikające z § 2 tego artykułu i w myśl art. 158 § 2 k.p.a stwierdza się jedynie, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zatem, podstawą stwierdzenia nieważności - w przypadku skierowania decyzji do osoby nieżyjącej - powinien być art. 156 § 1 pk 4 k.p.a., a nie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący akcentował również, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego odpłatne ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości oraz wpisanie tego prawa w księdze wieczystej stanowi nieodwracalny skutek prawny - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. a ponadto podkreślał, iż przedmiotowe nieruchomości zostały gruntownie przebudowane i dostosowane do nowych zadań związanych z odmiennym przeznaczeniem nieruchomości na ul. [...], co wiązało się to z dużymi nakładami finansowymi poniesionymi przez S.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2009 r. uczestnik postępowania A. T. Z. podnosił, że zaskarżona decyzja była prawidłowa a argumentacja skarżącego S. A. P. "S." była nietrafna. Nie uwzględniała ona bowiem przeprowadzanego w orzecznictwie sądów administracyjnych rozróżnienia przypadków kierowania decyzji do osoby istniejącej - co uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a, od przypadków, gdy decyzja została skierowana do osoby, która nie może być podmiotem żadnych praw i obowiązków - a zatem do osoby zmarłej, w ogóle nie będącej "osobą" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - ponieważ przestała nią być w dacie zgonu.

Odnośnie natomiast nieodwracalnych skutków prawnych uczestnik postępowania stał na stanowisku, iż ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz skarżącego, nastąpiło na podstawie decyzji z dnia [...] września 1979 r. i z dnia [...] grudnia 1979 r., które nie stanowiły przedmiotu oceny w prowadzonym postępowaniu.

Oddalając – na zasadzie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) – skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Sąd zaznaczył, że istotą przedmiotowej sprawy był problem, czy pominięcie przez organ administracji publicznej faktu, iż strona tego postępowania zmarła i skierowanie do niej decyzji, stanowiło naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy też art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie bowiem z pierwszym, z wyżej wymienionych przepisów, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, natomiast drugi przepis stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Sąd zaznaczył przy tym, że znane mu były spory panujące w doktrynie i orzecznictwie dotyczące tej kwestii, jednakże skład orzekający w tej sprawie stanął na stanowisku, iż - zgodnie z przeważającym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zostało w tym miejscu przywołane - skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenie prawa.

Jak wywodził Sąd Wojewódzki, osoba fizyczna z chwilą narodzin uzyskuje zdolność prawną - na zasadzie art. 8 § 1 k.c. i w tym momencie posiada potencjalną możliwość występowania jako strona postępowania administracyjnego -na mocy art. 28 k.p.a. Osobowość tą traci jednak z chwilą swojej śmierci. Z tego względu, skierowanie decyzji do osoby, która na skutek śmierci utraciła swoją zdolność prawną, stanowi takie naruszenie prawa, które zawiera się w hipotezie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast przepis pkt 4 wskazanego art. 156 § 1 k.p.a. – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - nie mógł być zastosowany właśnie z tej przyczyny - gdyż dotyczy on sytuacji, kiedy osoba, do której skierowane jest orzeczenie żyje i ma zdolność prawną.

Odnosząc się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony przez Kolegium, powołując się w tej mierze na treść uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997/2/49) z której – jak podkreślił - wynika, iż okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku - na podstawie art. 173 § 1 i art. 177 § 1 p.p.s.a. – S. A. P."S.", zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1) art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez utrzymanie w mocy decyzji, pomimo jej niezgodności z prawem;

2) art. 156 § 2 k.p.a,. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, mimo iż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne;

3) art. 156 § 1 pkt 2 oraz 4 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez błędne zakwalifikowanie skierowania decyzji do osoby nieżyjącej, jako rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji pomimo upływu 10 —letniego okresu od dnia jej wydania lub ogłoszenia.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, S. A. P. "S." wnosiło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stan sprawy, przytoczono treść art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. a także art. 156 § 2 k.p.a. Przywołano również bogate orzecznictwo dotyczące pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych akcentując zwłaszcza pogląd wyrażony przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r., że ustalenie nieodwracalnego skutku prawnego czynności cywilnoprawnych nie należy do właściwości organów administracji publicznej i nie należy też do właściwości sądu administracyjnego, gdyż ocena nieodwracalności tego skutku należy do właściwości sądu powszechnego a już samo wkroczenie w stosunek prawny użytkowania wieczystego leży poza zasięgiem organu administracyjnego.

Ponadto wywodzono, że prawo użytkowania wieczystego może zostać zniesione wyłącznie przez sąd powszechny w drodze rozwiązania umowy, w postępowaniu cywilnym.

Powołując się na uchwałę 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 roku (sygn. akt OPK 4/98, publ. ONSA 1999/1/13), wnoszący skargę kasacyjną wyodrębniał też kategorię aktów administracji publicznej, które wywołują skutki cywilnoprawne stwierdzając, że do kategorii aktów administracyjnych powodujących pośrednie skutki cywilnoprawne zalicza się w nauce prawa cywilnego między innymi te, które umocowują do zawarcia umowy ze Skarbem Państwa.

Niewątpliwie zatem – zdaniem skarżącego - zawarcie umowy użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] wywołało nieodwracalne skutki prawne. S. A. P. "S." w W. zawierając bowiem umowę użytkowania wieczystego ze Skarbem Państwa działało w dobrej wierze, a w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 1994 r. (sygn. akt III ARN 46/94): zasada ochrony osób, które nabyły prawa w dobrej wierze opierając się na rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych koresponduje z zasadą art. 8 k.p.a., którą zgodnie z ustalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - należy rozumieć również w ten sposób, iż uchybienia organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze.

Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną, przywołując szereg orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych wywodził, że skierowania decyzji do osoby nieżyjącej istotnie wprawdzie prowadzi do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, ale nieważność ta wynika z normy art. 156 § 1 pkt 4 k. p. a. bowiem w takim przypadku – jego zdaniem - osoba nieżyjąca nie mogła być stroną w sprawie. Podkreślano też, że w przypadku tego rodzaju uchybienia po upływie 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie stwierdza się jej nieważności, gdyż następuje przedawnienie wynikające z § 2 tego artykułu i w myśl art. 158 § 2 k.p.a. stwierdza się jedynie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. T. Z. wniósł o jej oddalenie podnosząc w szczególności, że Sąd Wojewódzki nie stwierdził w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że skutkiem zaskarżonej decyzji jest przeniesienie własności gruntu lub budynków posadowionych na działce przy ul. [...] na rzecz uczestników. Taki skutek może mieć bowiem dopiero wzruszenie decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego wydanej na rzecz skarżącego.

Umowa zaś o oddaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste została zawarta na podstawie decyzji z dnia [...] lutego1979 r. [...] i decyzji z dnia [...] grudnia1979 r. [...]. Skarżący natomiast miesza te decyzje z decyzją poddaną ocenie w postępowaniu nadzorczym, to jest decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r.

Kwestia ewentualnej dobrej wiary "S.", przy nabyciu użytkowania wieczystego może – wg uczestnika - podlegać badaniu, ale dopiero w postępowaniu cywilnym, względnie postępowaniu nadzorczym, dotyczących w/w decyzji z dnia [...] lutego1979 r. i [...] grudnia 1979 r. oraz umów z dnia [...] października 1989 r. i z dnia [...] stycznia1997 r.

Uczestnik w pełni podzielił również stanowisko, iż skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej - jako strony postępowania – nie uzasadniało stosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. bowiem osoba taka nie może być podmiotem żadnych praw i obowiązków, a zatem w ogóle nie jest "osobą" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przestała nią być w dacie zgonu (por. wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83 i z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt SA 428/01).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skarga ta zaś nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie przede wszystkim należy zaznaczyć, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie została w ogóle w pełni prawidłowo skonstruowana. Pomieszano w niej bowiem zarzuty prawnomaterialne z zarzutami dotyczącymi przepisów postępowania i wszystkie zarzuty zakwalifikowano jako jedną podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. jako naruszenie przepisów proceduralnych, które – zdaniem skarżącego kasacyjnie – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać zatem w tym miejscu trzeba, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a., miały charakter materialny a zatem mogłyby być naruszone jedynie w przypadku ich wadliwej wykładni lub niewłaściwego zastosowania ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Odnosząc się jednak w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych należy stwierdzić, że choć art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym to jednak w niniejszej sprawie w ogóle nie mógł mieć zastosowania a zatem nawet powiązanie zarzutu naruszenia tego przepisu z przepisem prawnoustrojowym nie mogło okazać się skuteczne.

W myśl art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wojewódzki uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Powyższe należy zatem rozumieć, iż przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy sąd wojewódzki kontroluje decyzję lub postanowienie wydane w postępowaniu zwykłym. Zaskarżony do sądu akt jest przy tym wprawdzie dotknięty wadą wymienioną w art. 145 § 1 k.p.a. lub w art.156 § 1 k.p.a., ale z powodu wystąpienia określonych, negatywnych przesłanek Sąd nie ma możliwości uchylenia tego aktu bądź stwierdzenia jego nieważności. W takiej sytuacji zmuszony jest do stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że – jak podkreśla się w orzecznictwie – opisana sytuacja, ze względu na krótki termin przewidziany dla wniesienia skargi do sądu wojewódzkiego, będzie występowała rzadko.

W przedmiotowym stanie faktycznym ocenie Sądu Wojewódzkiego podlegała natomiast decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., która została wydana w trybie nadzwyczajnym. Zatem już choćby z tego tylko powodu, objęty zarzutem kasacyjnym przepis nie mógł być przez Sąd pierwszej instancji naruszony.

Niezależnie od powyższego, zaskarżony wyrok był trafny także z uwagi na prawidło zastosowane w nim prawo materialne.

W sprawie było okolicznością bezsporną, że kwestionowana decyzja o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej została skierowana do osoby nieżyjącej – A. Z. – który zmarł w toku postępowania administracyjnego. W dacie więc wydania w/w decyzji A. Z. nie posiadał już zdolności prawnej, która – jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki - w przypadku osób fizycznych wygasa z chwilą śmierci osoby.

Nadmienić w tym miejscu wypada, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która wprost, w sposób ogólny regulowałaby kwestie skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa jednak – jak wyżej wskazano - z momentem jej śmierci. Prowadzi to zatem do wniosku, że w stosunku do osoby nieżyjącej, co do zasady, nie można wszcząć i prowadzić postępowania a w konsekwencji nie można też wydać decyzji administracyjnej. Gdy jednak do takiej sytuacji dochodzi to - wg przeważającego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie - trzeba przyjąć, iż decyzja taka jest obarczona wadą nieważności, bowiem akt taki rażąco narusza prawo – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83 ( OSP 1984, z. 5 poz. 108 z glosą Małgorzaty Stahl ), z dnia 17 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 2272/97 ( LEX nr 45697), z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2642/99 ( LEX nr 82653), z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01 (OSP 2004 r. z. 3, poz. 33) z glosą Artura Gilla.

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się przy tym, że art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. odnosi się natomiast do takiej sytuacji, w której osoba do której skierowana została decyzja istnieje tj. w przypadku osoby fizycznej, osoba taka żyje, choć nie powinna być stroną tego postępowania administracyjnego bowiem nie może wykazać się w nim przymiotem strony - w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Odnotować wypada, że niektóre też orzeczenia wskazują na łączne występowanie w omawianej sytuacji kilku przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (tj. art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 k.p.a.), ale w takim przypadku, Sąd zawsze stwierdzał wystąpienie przede wszystkim przesłanki rażącego naruszenia prawa ( vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 niepubl.).

Prawidłowe było również stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, decyzja o odmowie ustanowienia na gruncie nieruchomości warszawskiej prawa własności czasowej ( obecnie prawa użytkowania wieczystego) nie wywołała skutków nieodwracalnych.

Wprawdzie wnoszący skargę kasacyjną przywołał w niej bogate orzecznictwo sądowe odnoszące się do w/w kwestii, ale fakt ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku, gdyż wyrażone we wspomnianych orzeczeniach poglądy, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, nie miały w tym przypadku zastosowania.

Trafnie w tej mierze zarówno organ jak i Sąd Wojewódzki odwoływały się do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 ( LEX nr 2000/3/93) w której wyjaśniono, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Analogiczne stanowisko wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach uchwał z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98 ( ONSA 1999/1/13) i z dnia 20 marca 2000 r. (sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000/3/93). Podstawą w/w poglądu jest przy tym założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję w stosunku do tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez decyzję wcześniejszą. Przyjęcie bowiem odwrotnego założenia oznaczałoby praktycznie wyłączenie możliwości wzruszenia decyzji późniejszej z tego powodu, iż stan prawny ukształtowany decyzją wcześniejszą był prawnie wadliwy.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] na rzecz S. A. P. "S." może być ewentualnie oceniane, ale jako bezpośrednie następstwo decyzji o ustanowieniu tego prawa a nie decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości prawa własności czasowej. Ponadto, decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w przedmiocie prawa własności czasowej ( obecnie prawa użytkowania wieczystego) nie daje jeszcze komukolwiek uprawnienia do gruntu nieruchomości warszawskiej. Uprawnienie to strona uzyskuje, ale dopiero na podstawie decyzji przyznającej jej w/w prawo.

Wyjaśnić też trzeba, że z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2008 r. ( sygn. akt I OSK/07, LEX nr 498362), który w wyrwanym z kontekstu fragmencie został przytoczony w skardze kasacyjnej nie wynika ( na co mogłaby wskazywać treść wspomnianego wyżej cytatu) zakaz badania przez organ, czy w danej sprawie zachodzą, czy nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne. Taki obowiązek wynika bowiem z treści art. 156 § 2 k.p.a. We wspomnianym wyroku natomiast, Sąd stwierdzając wadliwość decyzji orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, zwracał uwagę na konieczność w takim przypadku zawieszania postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny o istnieniu lub nieistnieniu nieodwracalnego skutku prawnego. W związku z tym, stanowisko wyrażone w powołanym wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny było wręcz odwrotne od poglądu zajmowanego w niniejszej sprawie przez skarżącego.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.