Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1838/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Po 925/13 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1838/14

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi J. D., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 12 marca 2012 r. Prezydent Miasta [...] zawiadomił J. D. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia, na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej u.p.z.p., wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w [...], o nr [...] , w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], rejon [...]. W zawiadomieniu wskazano, że została zlecona rzeczoznawcy majątkowemu wycena, w celu określenia wartości nieruchomości zbytej w dniu 29 czerwca 2011 r. na podstawie umowy sprzedaży (akt notarialny Rep. A. nr[...]), potwierdzająca wzrost jej wartości, w związku z wejściem w życie m.p.z.p. o kwotę 49.030 zł.

Następnie, decyzją z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 4 i 6 u.p.z.p., ustalił J. D. jednorazową opłatę w kwocie 14.709 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem m.p.z.p. oraz wskazał, że opłata ta płatna jest jednorazowo na podane konto Urzędu Miejskiego w [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] lutego 2007 r. Rada Miasta [...] przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], rejon [...], na podstawie której dla nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków - obręb [...] - numerem działki [...] o powierzchni 0,1028 ha, obowiązuje następujące przeznaczenie: "1MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Stosownie do § 12 ust. 6 tej uchwały stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu tzw. "renty planistycznej" dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 1M wynosi 30 %. Przed wejściem w życie uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w części dotyczącej obszaru [...], opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] marca 2002 r., na podstawie której przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod: "RO - uprawy polowe". Zmiana przeznaczenia nieruchomości spowodowała wzrost jej wartości, o czym stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego z dnia 16 grudnia 2011 r., sporządzona na zlecenie Urzędu Miejskiego w [...], której aktualność została potwierdzona przez jej autora w dniu 16 stycznia 2013 r., o kwotę 49.030 zł, zatem wysokość opłaty stanowi kwotę 14.709 zł. W dniu 29 czerwca 2011 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie ustaleń m.p.z.p. mających wpływ na wzrost wartości nieruchomości, na podstawie aktu notarialnego, nastąpiła sprzedaż przedmiotowej nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. D. zakwestionował zasadność oraz wysokość ustalonej opłaty, a także fakt sporządzenia operatu przed wszczęciem postępowania w sprawie oraz jego przydatność jako dowodu, gdyż jest on nierzetelny, wybiórczy i niespójny. Nadto odwołujący się zaskarżył postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o odmowie wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w postępowaniu oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2012 r. w zakresie odmowy dopuszczenia tego dowodu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że poza sporem pozostaje fakt sprzedaży nieruchomości. Niesporne również jest, że nastąpiła zmiana przeznaczenia dla części terenu sprzedanej nieruchomości w porównaniu z przeznaczeniem tego terenu wskazanym w poprzednio obowiązującym planie. Zaskarżona decyzja nie może się jednak ostać z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że operat szacunkowy jest jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i powinien spełniać określone wymogi i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowania nieruchomości. Nie jest jednak wystarczającym przywołanie w uzasadnieniu decyzji, że "organ prowadzący postępowanie dokonał analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym, obejmującym zgodność z obowiązującymi przepisami stanowiącymi podstawę prawną i merytoryczną jego opracowania, w tym: ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wyjaśnienia z zakresu wiadomości specjalnych, dostępnych wyłącznie biegłemu, udzielone przez niego na piśmie i ustnie podczas rozprawy administracyjnej w odpowiedzi na zarzuty strony postępowania uznał za spójne i wiarygodne". Organ administracji musi mieć na uwadze, że uzasadnienie jest jego własnym stanowiskiem, a nie stanowiskiem rzeczoznawcy majątkowego, to organ ustala, czy zostały spełnione warunki do pobrania opłaty i określa jej wysokość i to organ winien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Podnoszone w toku postępowania administracyjnego zarzuty wobec operatu szacunkowego sprawiają ze rzeczą organu jest szczególnie wnikliwa analiza wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę. Ponadto przepis art. 107 § 3 k.p.a. nakłada na organ obowiązek odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zastrzeżeń, uwag i dowodów zgłoszonych w postępowaniu, chyba że są to zastrzeżenia i uwagi proceduralne niemające wpływu na wynik sprawy.

Kolegium zgodziło się z odwołującym, że organ I instancji uchylił się od dokonania oceny operatu szacunkowego, stanowisko organu I instancji odnoszące się do sporządzonego w sprawie operatu jest ogólnikowe i nie odnosi się do konkretnych przepisów obowiązującego prawa, których wymogi winien spełniać operat szacunkowy. Podzieliło również pogląd, że operat ten, stanowiąc opinię rzeczoznawcy majątkowego ma walor opinii biegłego i jako taki winien być przeprowadzony, jak inny dowód, w ramach danego postępowania w myśl wymagań art. 84 § 1 k.p.a. Jednak nie sposób byłoby uznać, iż w każdym przypadku taki sposób przeprowadzenia dowodu decyduje o prawidłowości postępowania i w konsekwencji o bycie prawnym rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem opinia biegłego stanowi o wszczęciu postępowania z urzędu, to jej sporządzenie przed wszczęciem postępowania jest dopuszczalne, a żądanie jej powtórnego przeprowadzenia po wszczęciu postępowania mijałoby się z celem. Tak sporządzona opinia nie traci waloru dowodu w toczącym się postępowaniu administracyjnym, pod warunkiem, że strona miała możliwość zapoznania się z jej treścią i zgłoszenia uwag.

Natomiast Kolegium wskazało, że wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego na nieruchomości nie ma charakteru dowodu w sprawie, gdyż należy ją traktować jako jedną z czynności poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego. Dowodem, w sprawie jest wyłącznie operat szacunkowy, przy sporządzeniu którego, o ile biegły nie potrzebuje informacji od stron, obecność tych ostatnich nie jest konieczna. Strona ma natomiast prawo odnieść się do tego dowodu po jego sporządzeniu. Przyjęcie, że strona ma prawo udziału w sporządzaniu opinii biegłego byłoby sprzeczne z naturą tego środka dowodowego. Tak więc zarzut dotyczący niepoinformowania o wizji lokalnej na gruncie nie jest zasadny. Istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu przygotowanie i opracowanie opinii.

Odnosząc się do kwestii nieuwzględnienia wniosku strony o wyłączenie biegłego wskazano, że stosownie do art. 84 § 2 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach przewidzianych w art. 24 k.p.a. Z akt sprawy, w szczególności z operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego K. N. z dnia 16 grudnia 2011 r. oraz z zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2012 r., wynika, że rzeczoznawca uprawniony był do sporządzania wycen nieruchomości dla postępowań związanych z ustaleniem wysokości jednorazowej opłaty z tytułu tzw. "renty planistycznej", w tym do opracowania operatu szacunkowego na potrzeby postępowania w ramach umowy zawartej z Miastem. Do wykonywania powyższego zlecenia został wybrany w wyniku przeprowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Zatem sugestie strony dotyczące bezstronności rzeczoznawcy wynikające ze stosunku zlecenia ze zleceniodawcą nie zasługują na uwzględnienie. Wykonanie tego rodzaju umowy pozostaje bez wpływu na jego prawa i obowiązki. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości opłaty decyduje organ ustalający, który ocenia wiarygodność otrzymanej opinii.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia zgłoszonego w trakcie postępowania przed organem I instancji żądania przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy organ odwoławczy wskazał, że problematyka kwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego uregulowana jest w art. 157 ug.n. Z treści wniosku strony z dnia 1 sierpnia 2012 r. wynika, że strona wniosła o przeprowadzenie powyższego dowodu w związku z kwestionowaniem operatu sporządzonego na zlecenie organu. Stosownie do art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również zbadać, czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny oraz przeprowadzić rozprawę z udziałem biegłego. Kwestionowanym postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Prezydent Miasta odmówił uwzględnienia żądania strony co do przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy uwzględniając jednocześnie wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego rzeczoznawcy K. N. Zdaniem Kolegium organ I instancji, wydając powyższe postanowienie, z uwagi na obowiązywanie tych szczególnych rozwiązań dotyczących sporządzania operatu szacunkowego nie naruszył art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a.

Kolegium wskazało, że prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organ I instancji winien wziąć pod uwagę wskazówki zawarte w uzasadnieniu decyzji, a w szczególności winien dokonać wnikliwej oceny operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem m.p.z.p. Stanowisko organu w tej kwestii powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści podjętej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. D., zaskarżając decyzję odwoławczą w części, w której organ przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji, wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżący zarzucił m.in., że uznano za dowód w sprawie operat szacunkowy sporządzony przed wszczęciem postępowania administracyjnego, że strona nie została poinformowana o miejscu i terminie oględzin przeprowadzonych w sprawie, niewyłączenie rzeczoznawcy, mimo że stosunek prawny wiążący rzeczoznawcę majątkowego z organem I instancji mógł mieć wpływ na prawa i obowiązki tego pierwszego. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez ograniczenie kontroli w II instancji do zbadania argumentów przytoczonych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji i skierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, zamiast ponownie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę, skutkiem czego naruszony został interes skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że jest ona zasadna, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu I instancji, poczynione pod adresem decyzji organu I instancji zastrzeżenia nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika bowiem obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy. W tym zakresie organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. W sytuacji uznania jedynie braku pełnej i samodzielnej oceny istniejącego materiału dowodowego, Kolegium mając na względzie wymogi wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. winno w tym zakresie przeprowadzić postępowania wyjaśniające, zgodnie z dyspozycją przywołanego wyżej art. 136 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym, wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 k.p.a. Kolegium samo przyznało, że uzasadnienie organu I instancji winno być stanowiskiem własnym, a nie rzeczoznawcy, że w istocie organ I instancji uchylił się od oceny operatu szacunkowego. Kolegium jednak pominęło, że samo jest organem obowiązanym do rozpatrzenia merytorycznego sprawy, a nie jedynie organem kasacyjnym.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie, zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku), później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji. Oznacza to, że organ II instancji powinien ustalić we własnym zakresie jakie powinno być prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie i skonfrontować je ze stanowiskiem organu I instancji, a następnie usunąć dostrzeżone uchybienia, o ile mogą one zostać konwalidowane bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Wskazane przez organ II instancji wadliwości dotyczące rozstrzygnięcia nie są tego rodzaju, aby nie można było ich wyeliminować rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym. Zwłaszcza, że nie ma konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Kolegium zobligowane było do samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie do jego uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu brak jest przeszkód dla dokonania prawidłowej oceny przeprowadzonych już dowodów, a przede wszystkim operatu majątkowego, wyjaśnień rzeczoznawcy w kontekście spełnienia przesłanki wzrostu wartości ocenianej nieruchomości.

W tym stanie rzeczy uznać należało, że sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty organu odwoławczego nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, Kolegium uchyliło się od ponownego rozpoznania sprawy, a zatem - wydając zaskarżone rozstrzygnięcie - naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a.

Zasadny w ocenie Sądu okazał się również zarzut w zakresie wyceny nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, gdzie biegły przyjął do porównania tylko 4 nieruchomości, z których każda sprzedana była w drodze przetargu ogłoszonego przez jednostkę samorządową (k. 11 operatu). Wprawdzie § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego dopuszcza przyjęcie, że ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Tymczasem Sąd zauważył, że przy ustalaniu ceny nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego biegły oparł się tylko i wyłącznie o ceny ze sprzedaży w drodze przetargu. Nadto biegły rzeczoznawca nie wyjaśnił ani w operacie, ani na rozprawie, że uzyskane ceny spełniają ustawowy warunek, tj. nie odbiegają o więcej niż 20 % od przeciętnych cen uzyskiwanych za rynku za nieruchomości podobne. Wyjaśnienia wymagają zatem powyższe wątpliwości co do prawidłowości ustalenia ceny nieruchomości po uchwaleniu planu.

W tym zakresie Sąd poddał ocenie Kolegium, czy uzupełnienie w tym zakresie materiału dowodowego może być dokonane w trybie art. 136 k.p.a., czy też konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w tej części ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym podkreślenia wymaga, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy skarżącego i dlatego należy zagwarantować mu prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Natomiast potrzeba sporządzenia operatu przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości, czy konieczność ponownego przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Za bezzasadny Sąd uznał natomiast zarzut skarżącego, że dodatkową wątpliwość budzi to, czy powyższe nieruchomości sprzedawane w drodze przetargu były również wyceniane przez tego samego biegłego, co w niniejszej sprawie, skoro zdaniem skarżącego, zajmuje się on przygotowywaniem na potrzeby Miasta wyceną nieruchomości na taki cel. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy wykonał czynności w oparciu o umowę zlecenia zawartą z organem, a wynikającą z przeprowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Przedmiotowy operat szacunkowy w sprawie określenia wartości nieruchomości gruntowej biegły zobowiązany był sporządzić zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa. W myśl art. 175 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania swoich czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Z istoty instytucji biegłego wynika bowiem, że organ może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Chodzi tu zatem o przypadki, w których dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza.

Jednak organ administracji w sprawie o ustalenia opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, jak słusznie wskazuje Kolegium, nie może wprost przyjąć stanowiska biegłego, które jest tylko dowodem w sprawie, wnioski opinii automatycznie nie przesądzają rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Organ ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego.

Organy zobowiązane są bowiem do oceny tego dowodu na zasadzie art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. tak, jak każdego innego dowodu w sprawie, co prowadzi do dokonania przez organ samodzielnych ustaleń i przyjęcia autonomicznego stanowiska służącego rozstrzygnięciu konkretnej sprawy, co winno być szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji. W tym też zakresie decyzja organu I instancji podlega kontroli przez organ odwoławczy, który jak już wskazano powyżej, ponownie dokonuje merytorycznego rozpoznania sprawy i jej ponownego rozstrzygnięcia, a to podlega następnie kontroli sądu administracyjnego. Zatem, jeżeli dana sprawa, w toku której przeprowadzono dowód w opinii biegłego, została należycie rozpoznana i rozstrzygnięta z uwzględnieniem wszelkich zasad postępowania i zgodnie z przepisami prawa materialnego, to zarzuty co do stronniczości, czy wątpliwości co do bezstronności uznać należy za polemikę z wnioskami opinii i argumentami organu uzasadniającymi rozstrzygnięcie organu. Opinia biegłego ze swej istoty powinna bowiem zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Z opinii powinno wynikać czym kierował się specjalista wskazując określone tezy i z jakich materiałów źródłowych i opracowań korzystał.

Zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie art. 24 k.p.a. W niniejszej sprawie organ ustalił, że biegły nie podlega wyłączeniu obligatoryjnemu wskazanemu w art. 24 § 1 k.p.a., nadto nie uprawdopodobniono okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości co do bezstronności biegłego (art. 24 § 3 k.p.a.). Oznacza to, że zachowane zostały wymogi niezależności biegłego w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące określenia wartości nieruchomości.

Prawidłowo zatem organ administracji I instancji odmówił wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego – K. N. - od udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie.

Nie znajduje uzasadnienia kolejny zarzut skarżącego dotyczący nieprawidłowości potraktowania operatu szacunkowego z dnia 16 grudnia 2011 r. jako dowodu w sprawie w sytuacji, gdy został sporządzony przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty od wzrostu wartości.

Prawidłowo wskazuje bowiem organ odwoławczy, że jeżeli wnioski operatu szacunkowego prowadzą do uznania, że organ staje się, poza pozostałymi warunkami, zobowiązany do pobrania opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, to jego sporządzenie przed wszczęciem postępowania administracyjnego uznać należy za dopuszczalne. Operat ten bowiem podlegać będzie dalszej ocenie jako dowód w sprawie ze wszystkimi tego konsekwencjami, tak jak o tym wskazano powyżej. Z zasady ekonomiki postępowania administracyjnego niecelowe jest sporządzanie kolejnego operatu, który może prowadzić do tych samych wniosków, tylko dlatego, że został sporządzony po wszczęciu postępowania. Z zasad postępowania administracyjnego nie wynika też obowiązek przeprowadzania tylko takich dowodów, które powstają po wszczęciu postępowania, a z treści art. 75 §1 k.p.a. wynika, że jako dowód należ dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Idąc dalej, prawidłowo przyjęły organy administracji, że przeprowadzona przez biegłego wizja lokalna nieruchomości, która jest przedmiotem oceny nie może być uznana za dowód w sprawie. Należy ją traktować jako czynność techniczną poprzedzającą sporządzenie operatu. Ustalenia z wizji znajdą się bowiem w operacie szacunkowym i podlegają kontroli oraz ocenie tak, jak sam operat. Strona może zatem wnosić zastrzeżenia w tym zakresie w toku postępowania, tak jak zarzuty i wątpliwości do operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie. Konsekwentnie, obecność stron w toku takiej wizji lokalnej nie jest konieczna, o ile tego nie wymaga sporządzający opinię biegły. Z istoty dowodu ze specjalistycznej opinii biegłego wynika, że jest ona sporządzana samodzielnie przez rzeczoznawcę, bez udziału stron i organu w oparciu o wiedzę specjalną biegłego.

Następnie, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu I, jak i II instancji, że nie zaszły okoliczności wymagające przeprowadzenia kolejnej opinii innego rzeczoznawcy ani przeprowadzenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Zarówno organy administracyjne, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu mogą przy tym samodzielnie ocenić jego wartość dowodową i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień wątpliwości co do jego treści. Ocena operatu może dotyczyć zarówno oszacowanej wartości, jak i sposobu opracowania operatu (choćby nawet sposób ten nie wpływał na prawidłowy szacunek wartości nieruchomości, natomiast ze względu na np. brak niektórych obowiązkowych składników operatu powodował wątpliwość, czy mamy do czynienia z operatem szacunkowym).

Z powyższego wynika, że negatywna ocena operatu nie musi opierać się na innym, konkurencyjnym operacie szacunkowym. To strona kwestionująca dany operat powinna jednak przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Z istoty art. 157 ust. 2 u.g.n. wynika, że opinia wydawana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie jest drugim operatem szacunkowym, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości jakiegokolwiek operatu. Zatem na wynik dokonywanej przez zespół oceny nie powinien mieć wpływu ani fakt wykonania drugiego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę, ani to, co z tego operatu wynika. Ten drugi operat także bowiem może być wykonany nieprawidłowo i tak samo jak pierwszy może podlegać ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że strona nie dostarczyła dowodów na takie nieprawidłowości operatu, które skutkowałyby koniecznością wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców w celu zbadania nieprawidłowości sporządzenia operatu przez biegłego K. N. Sąd dokonując oceny również nie dostrzegł uchybień w sposobie sporządzenia przedmiotowego operatu, które uzasadniały zwrócenie się do zespołu rzeczoznawców w trybie art. 157 u.g.n. Organy, jak i Sąd są w stanie dokonać samodzielnej jego oceny, czemu dano wyraz powyżej zgłaszając wątpliwości co do sposobu ustalenia wartości działki po uchwaleniu planu miejscowego, co wymaga dodatkowego wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego.

Sąd uznał za prawidłową aktualizację operatu, o jakiej mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Przepis § 58 ust. 1 zdanie 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości stanowiący, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu, nie może być zatem rozumiany tak, że wyklucza on możliwość aktualizacji operatu w inny sposób niż poprzez "dołączenie" do operatu klauzuli aktualizacyjnej w formie osobnego dokumentu. Takiego prawidłowego stwierdzenia aktualności w formie odrębnego dokumentu biegły dokonał w dniu 16 stycznia 2013 r. (k. 102 akt adm. I instancji).

Sąd wskazał końcowo, że rozpoznając ponownie sprawę organ, mając na uwadze dokonaną ocenę prawną, ponownie przeanalizuje całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dokona oceny operatu szacunkowego oraz - o ile uzna to za niezbędne dla rozpoznania sprawy - przeprowadzi inne niezbędne dowody i w zależności od poczynionych w tym postępowaniu ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 k.p.a. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. organ II instancji w szczególności wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł wydając orzeczenie oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. D., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez uznanie za dowód w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przed wszczęciem postępowania administracyjnego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wizja lokalna nieruchomości jest jedynie czynnością techniczną i do jej przeprowadzenia nie jest konieczne poinformowanie strony o miejscu i terminie oględzin przeprowadzonych w sprawie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 zd. 1 k.p.a. poprzez uznanie, że stosunek prawny wiążący rzeczoznawcę majątkowego z organem I instancji mógł mieć wpływ na prawa i obowiązki tego pierwszego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 zd. 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że strona nie uprawdopodobniła w sposób wystarczający okoliczności świadczących o stronniczości biegłego, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza istnienie okoliczności wywołujących wątpliwość co do bezstronności biegłego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, że rzeczoznawca skutecznie potwierdził aktualność operatu szacunkowego w sytuacji, gdy jego oświadczenie nie spełnia wymogów § 58 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się Sądu I instancji do 1) zarzutów skarżącego względem rzetelności operatu – wskazanych w pkt IV skargi kasacyjnej, 2) wniosków skarżącego o zwrócenie się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu sporządzonego w sprawie, 3) wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania do czasu przedłożenia przez niego opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Ponadto autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie § 18 ust. 1 pkt 1a w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu przez błędne przyjęcie, że przedmiotem zaskarżenia jest należność niepieniężna i przyznanie adwokatowi wynagrodzenia ustalonego na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1c, podczas gdy przedmiotem zaskarżenia była należność pieniężna – opłata planistyczna w kwocie 14.709 zł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że operat szacunkowy został sporządzony przed wszczęciem postępowania, co stanowi uchybienie art. 84 § 1 k.p.a. Prowadzenie postępowania dowodowego jest niedopuszczalne przed wszczęciem postępowania z urzędu, gdyż czynności dowodowe powinny być prowadzone przez organ dopiero po wszczęciu postępowania i powiadomieniu o tym fakcie strony. Dużą część uzasadnienia skarżący kasacyjnie poświęcił na podanie w wątpliwość bezstronności rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie o stronniczości rzeczoznawcy świadczy fakt, że od dawna sporządza on opinie na zlecenie organu, a więc pozostaje w stałej relacji z organem, tj. wiąże go ze stroną stosunek zlecenia. Istnieje uzasadnione przypuszczenie, że rzeczoznawca może działać na korzyść zleceniodawcy, chcąc utrzymać współpracę, a co za tym idzie wartość przez niego przedstawiona w operacie może mieć na celu naliczenie jak najwyższej opłaty planistycznej. Za wewnętrznie sprzeczne uznał autor skargi kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku. Z jednej strony Sąd podniósł, że to po stronie kwestionującej operat szacunkowy leży obowiązek przedłożenia organowi dowodu na jego nieprawidłowość w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, z drugiej zaś uznał, że organ zasadnie nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania opinii tej organizacji. Tymczasem uzyskanie takiej opinii wymaga nakładów finansowych, ale i czasu, zatem skarżący mając ponieść koszty sporządzenia opinii powinien mieć pewność, że jego działanie jest celowe i że do momentu jej sporządzenia organ nie wyda decyzji w sprawie. Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto zarzuty, do których nie odniósł się Sąd I instancji dotyczące wyceny według stanu przed i po uchwaleniu m.p.z.p. Ponadto strona podniosła, że wbrew stanowisku Sądu I instancji rzeczoznawca nie potwierdził skutecznie aktualności operatu. Pismo rzeczoznawcy z dnia 16 stycznia 2013 r. nie wskazuje, jakiego operatu dotyczy, brak takich danych jak pozycja z rejestru operatów. Biegły potwierdza w nim aktualność operatu określającego wartość nieruchomości gruntowej ujawnionej w KW [...], tymczasem dla nieruchomości o nr działki [...] nie jest prowadzona księga wieczysta o wskazanym numerze. Księga o tym numerze była prowadzona dla nieruchomości oznaczonej nr [...]. Powyższe wskazuje, że biegły nie potwierdził aktualności sporządzonego przez siebie operatu.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz odstąpienie od orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego, ewentualnie o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. pkt II sentencji zaskarżonego wyroku w zakresie postanowienia o zwrocie kosztów postępowania i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, z których żaden nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi fakt, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., uchylająca na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na art. 138 § 2 k.p.a. determinuje zakres kontroli tego aktu przez sąd administracyjny. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne wydanie decyzji kasacyjnej, a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w przepisie art. 138 § 2 k.p.s.a., sąd jest władny uwzględnić skargę.

W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu doszedł do przekonania, że poczynione przez Kolegium w stosunku do decyzji organu I instancji zastrzeżenia nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy powinien podjąć się ponownego rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie, ewentualnie z zastosowaniem art. 136 k.p.a. Jako że sprawa administracyjna nie została poddana rozpoznaniu i ocenie przez organ odwoławczy, tym samym Sąd I instancji nie był uprawniony do przeprowadzenia takiej oceny pod względem merytorycznym, gdyż zastępowałby organ administracji w jego obowiązkach. Natomiast wobec braku zarzutów sformułowanych w kontekście ewentualnego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie jest możliwa ocena wyroku w tym zakresie. Wobec powyższego nie mogą okazać się zasadne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się Sądu I instancji do zarzutów skarżącego względem operatu.

Za nieuzasadnione uznać również należy zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez uznanie za dowód w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przed wszczęciem postępowania administracyjnego oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wizja lokalna nieruchomości jest jedynie czynnością techniczną i do jej przeprowadzenia nie jest konieczne poinformowanie strony o miejscu i terminie oględzin przeprowadzonych w sprawie.

Jak wynika z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne może być wszczęte na wniosek lub z urzędu. Ustawodawca nie określił wprost, jak należy liczyć datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Przyjmuje się jednak, że w przypadku postępowania administracyjnego wszczynanego z urzędu datą wszczęcia postępowania jest pierwsza czynność organu administracji. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. organ administracji ma obowiązek zawiadomić strony postępowania o tym, że zostało wszczęte postępowanie z urzędu. Takie zawiadomienie może być pierwszą czynnością w sprawie. Może je jednak poprzedzać inna czynność organu, na przykład zlecenie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Nie stanowi więc naruszenia przepisów postępowania fakt, że organ administracji najpierw zleca sporządzenie operatu szacunkowego, a dopiero po jego sporządzeniu zawiadamia stronę postępowania o wszczęciu postępowania. Taka kolej czynności jest logiczna, jeśli zważyć na treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Dopóki organ nie poweźmie wiedzy, że wartość danej nieruchomości wzrosła, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. Źródło takiej wiedzy stanowi natomiast bez wątpienia operat szacunkowy.

Jak to wyjaśniał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., II OSK 105/13 sporządzenie na piśmie operatu szacunkowego poprzedza szereg czynności, takich jak oględziny szacowanej nieruchomości, oględziny innych podobnych nieruchomości oraz analiza rynku nieruchomości. Nie bez przyczyny w u.g.n. wycenę nieruchomości, a więc to co jest celem sporządzenia operatu szacunkowego, określa się jako postępowanie (art. 4 pkt 6 u.g.n.). Czynności poprzedzające sporządzenie operatu szacunkowego służą uzyskaniu przez rzeczoznawcę majątkowego danych, na podstawie których przedstawia on w formie pisemnej (w operacie szacunkowym) swoją opinię co do wartości nieruchomości. Czynności te nie są więc równoważne z przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego. Nie dotyczą ich zatem rygory określone w art. 79 k.p.a., a organ administracji nie ma obowiązku zawiadamiać strony postępowania o miejscu i terminie dokonania przez rzeczoznawcę majątkowego czynności przygotowawczych, służących sporządzeniu operatu szacunkowego, takich jak np. oględziny szacowanej nieruchomości. Tych czynności przygotowawczych nie dotyczy też art. 79 § 2 k.p.a., z którego wynika, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego. Podkreślenia natomiast wymaga, że wymogi postępowania dowodowego określone w art. 79 k.p.a. są spełniane w przypadku dowodu z operatu szacunkowego w ten sposób, że organ administracji jest zobowiązany zawiadomić stronę postępowania o tym, iż taki operat sporządzono i złożono do akt sprawy, a strona postępowania może się z nim zapoznać.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do braku skuteczności potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. Nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 – art. 156 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Z kolei przywoływane przez autora skargi kasacyjnej przepisy § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przewidują, iż potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do podpisania klauzuli oraz zamieszczenia daty, a także opatrzenia klauzuli pieczęcią rzeczoznawcy majątkowego.

Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 24 maja 2012 r., II OSK 401/11 istnieje pewna nieścisłość między ustawą a rozporządzeniem wykonawczym odnośnie do formy klauzuli aktualizacyjnej. W przepisie art. 156 ust. 4 u.g.n. jest bowiem mowa o umieszczeniu stosownej klauzuli w operacie szacunkowym, zaś w przepisie § 58 rozporządzenia - o dołączeniu klauzuli do operatu szacunkowego. W takim stanie prawnym uznać należy, iż ustawa do końca nie precyzuje, w jakiej formie winno nastąpić potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. Wobec powyższego uprawnione jest przyjęcie, że nie jest istotne, czy klauzula aktualizacyjna jest zamieszczona w operacie szacunkowym, czy w osobnym dokumencie, gdyż na uwadze należy mieć jej cel, jakim jest potwierdzenie aktualności sporządzonego wcześniej operatu. Dla postępowania administracyjnego ważne jest, aby z tej klauzuli wynikało, że rzeczoznawca w określonej dacie oświadczył, że operat szacunkowy nadal można wykorzystać do celu, w jakim został sporządzony, gdyż zachował swoją aktualność i taką ocenę poświadczył podpisem i pieczęcią.

Analiza sporządzonej przez rzeczoznawcę klauzuli aktualizacyjnej nie uprawnia do przyjęcia, że jest ona wadliwa w stopniu czyniącą ją bezskuteczną. Z powołania numeru księgi wieczystej, jaką miała nieruchomość przed podziałem, w sytuacji gdy nie ma wątpliwości, jakich działek i jakiego operatu szacunkowego dotyczy klauzula aktualizacyjna nie można wywodzić skutecznie twierdzenia o naruszeniu przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. oraz art. 24 § 3 k.p.a. odnoszące się do braku wyłączenia osoby rzeczoznawcy majątkowego z uwagi na jego stronniczość.

Z treści art. 156 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. wynika, że rzeczoznawca sporządza opinię o wartości nieruchomości (operat szacunkowy) na zlecenie organu administracji publicznej. Z założenia rzeczoznawca działa na zlecenie organu, zatem okoliczność ta nie może stanowić sama w sobie argumentu przemawiającego za stronniczością osoby rzeczoznawcy. Nie można również argumentować, jak czyni to autor skargi kasacyjnej, że sporządzony operat szacunkowy uwzględniać będzie interes organu i zostanie tak skonstruowany, aby zawyżać wartość nieruchomości, dając jednocześnie podstawę do ustalenia opłaty w jak najwyższej wysokości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt niezadowolenia z wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę nie uprawnia do formułowania tego rodzaju zarzutów. Istniejące powiązania (umowa) nie mogą dyskwalifikować sporządzanych opinii z tej tylko przyczyny, że rzeczoznawcy, którzy sporządzili opinie działają na zlecenie organu. Nie można a priori zakładać, że z tego powodu opinie te są tendencyjne i nierzetelne. Tego rodzaju okoliczności nie stanowią podstawy do wyłączenia osoby rzeczoznawcy z postępowania. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że ze względu na transparentność działań organów administracji publicznej przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.) nakładają na jednostki samorządu terytorialnego w toku wykonywania budżetu obowiązek stosowania sztywno określonych zasad gospodarki finansowej, w tym zlecania zadań na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty, z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych (art. 254 pkt 4). Jedynie rzeczowe zarzuty kierowane w stosunku do sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego podlegają ocenie organu odwoławczego i taki był też cel uchylenia decyzji Kolegium przez Sąd I instancji.

Jeśli zaś idzie o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się Sądu I instancji do kwestii związanych z wnioskami skarżącego o zwrócenie się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu szacunkowego oraz o zawieszenie postępowania do czasu przedłożenia przez niego opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, to zarzut ten nie znajduje odzwierciedlenia w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Sąd I instancji wyraźnie bowiem wskazał, że uznaje za prawidłowe stanowisko organów administracyjnych obu instancji, że nie zaszły okoliczności wymagające przeprowadzenia kolejnej opinii innego rzeczoznawcy czy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W tym miejscu należy jednak wskazać, że ocena prawidłowości operatu szacunkowego dokonana przez Sąd I instancji jest w znacznej mierze przedwczesna. O ile zaakceptować należy ocenę dokonaną w zakresie sporządzenia operatu szacunkowego przed wszczęciem postępowania czy też skuteczności klauzuli aktualizacyjnej, to już jednak wypowiedzenie się przez Sąd co do jego zawartości i przesądzenie, że nie zawiera wad, które uzasadniałyby wdrożenie procedury, o której mowa w art. 157 u.g.n. w sytuacji, gdy operat ten nie był jeszcze przedmiotem kompleksowej oceny przez organ odwoławczy jest przedwczesne.

Jeśli natomiast idzie o zarzut naruszenia § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu przez błędne przyjęcie, że przedmiotem zaskarżenia jest należność niepieniężna i przyznanie adwokatowi wynagrodzenia ustalonego na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1c, podczas gdy przedmiotem zaskarżenia była należność pieniężna, to również jest on niezasadny. Przedmiotem zaskarżenia nie była bowiem należność pieniężna. Przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem skargi jest tzw. decyzja kasacyjna, która nie nakłada na skarżącego obowiązku zapłacenia jakichkolwiek należności pieniężnych, to w tej sytuacji strona powinna uiścić wpis stały, którego wysokość precyzuje § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), a kwota wynagrodzenia dla pełnomocnika będącego adwokatem określana jest w oparciu o § 18 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 z późn. zm.).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji.