Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 326/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędziowie NSA Anna Łuczaj, , Maria Wiśniewska, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1336/05 w sprawie ze skargi R. G. na uchwałę Rady Powiatu Warszawskiego z dnia 19 grudnia 2001 r. Nr XLI/419/01 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu i jego parkowanie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XLI/419/01 z dnia 19 grudnia 2001 r., działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) oraz na podstawie art.130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.), Rada Powiatu Warszawskiego ustaliła opłaty za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 prawa o ruchu drogowym w wysokości określonej w załączniku do uchwały.

Pismem z dnia 26 stycznia 2005 r. skarżący skierował do Rady Miasta Stołecznego Warszawy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wynikającego z przedmiotowej uchwały nr XLI/419/01. W wezwaniu tym wskazał, że uchwała została wydana bez prawidłowego upoważnienia ustawowego i jest nieważna ex tunc. Zdaniem skarżącego, delegacja ustawowa wynikająca z art. 130a ust. 6 prawa o ruchu drogowym nie jest prawidłowa, a zatem nie mogła być podstawą do wydania aktu prawa miejscowego. Delegacja ustawowa powinna spełniać przesłanki wynikające z art. 94 i art. 217 Konstytucji RP, zaś opłata z tytułu holowania i przymusowego parkowania pojazdów nie jest żadną usługą lecz inną daniną publicznoprawną w sensie art. 217 Konstytucji RP. Wszystkie istotne elementy opłaty powinny być określone w ustawie natomiast ustawa nie zawiera żadnych wskazań co do sposobu pobierania tych opłat.

W odpowiedzi na to wezwanie Rada Miasta Stołecznego Warszawy w swoim stanowisku wyrażonym w formie uchwały nr [...], podjętym na posiedzeniu w dniu [...] odmówiła uchylenia kwestionowanej uchwały wyjaśniając w uzasadnieniu, że delegacja ustawowa dla rady powiatu do ustalenia wysokości opłaty za usunięcie i parkowanie pojazdów, o której mowa w art. 130a ust. 6 ustawy prawa o ruchu drogowym nie stoi w sprzeczności z art. 217 Konstytucji RP. Z tego przepisu wynika, że nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Natomiast Rada nie nałożyła kwestionowanych opłat, lecz jedynie ustaliła ich wysokość zaś obowiązek ich uiszczenia wynika z ustawy.

W skardze do Sądu R. G. podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko co do braku właściwej delegacji ustawowej, wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako rażąco naruszającej prawo. Zdaniem skarżącego, opłata z tytułu holowania i przymusowego parkowania pojazdów nie jest żadną usługą lecz inną daniną publicznoprawną w rozumieniu art. 217 Konstytucji RP. Dlatego też wszystkie istotne elementy tej opłaty winny być zamieszczone w ustawie. Natomiast ustawa – Prawo o ruchu drogowym nie zawiera żadnych wskazań co do sposobu ustalania ww. opłat. Delegacja ustawowa ogranicza się do stwierdzenia, że "wysokość opłat ustala rada powiatu". Taka delegacja jest, zdaniem skarżącego, niewystarczająca i nie może stanowić ważnego upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Rada podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1336/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. G. na uchwałę Rady Powiatu Warszawskiego z dnia 19 grudnia 2001 r. nr XLI/419/01, w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu i jego parkowanie, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że stosownie do przepisu art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Tego typu regulacja stanowi odesłanie do innych ustaw, bowiem wyliczenie wszystkich kompetencji rady powiatu nie jest możliwe. Wobec tego, przepisy prawa materialnego rozstrzygają o właściwości rady powiatu. W kwestionowanej uchwale Rada wskazuje na przepis 130a ust. 6 prawa o ruchu drogowym, który stanowił, że usunięty pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie (zdanie pierwsze). Wysokość opłat ustala rada powiatu (zdanie drugie).

Rozpoznając sprawę Sąd powołał treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r. sygn. akt K 23/04, który orzekł, że art. 130a ust. 5 i ust. 6 zdanie 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym jest niezgodny z art. 2 i art. 22 Konstytucji RP (pkt I sentencji wyroku). Zgodnie z pkt II sentencji cytowanego wyroku przepisy wymienione w pkt I tracą moc obowiązującą z dniem 30 czerwca 2006 r. Sąd podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny zakwestionował tylko te przepisy, które przyznawały staroście kompetencje do podejmowania działań o charakterze reglamentacyjnym, bez jednoczesnego sprecyzowania merytorycznych przesłanek, jakimi ma się kierować starosta dokonując wyborów podmiotu, któremu powierza się wykonywanie usługi usuwania pojazdów i umieszczania ich na parkingach strzeżonych. Zdaniem Trybunału nie spełnia to wymogów: ustawowej podstawy ograniczenia wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) oraz należytej określoności przepisów prawa (art. 2 Konstytucji).

Jak wynika z sentencji oraz uzasadnienia powoływanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczył on w jakimkolwiek stopniu kwestii ustalania przez radę powiatu wysokości opłat za tzw. "usługę" parkowania i holowania, o której mowa w art. 130a ust. 6 zdanie 2.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że decydowanie o wysokości opłat za parkowanie i holowanie leży w gestii organów samorządu. Jest to zgodne z istotą i rolą samorządu, którą jest jego samodzielność. Samodzielność ta polega m.in. na działaniu samorządu w ramach ustaw. W tych też granicach, zakreślonych ustawami samorząd może zatem podejmować uchwały, co też wskazuje art. 12 ust. 11 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Sąd przytoczył przepisy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), która po ratyfikacji weszła w życie z dniem 1 marca 1994 r. Art. 3 ust. 1 przyjmuje, że samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Natomiast art. 4 ust. 2 stanowi, że społeczności lokalne mają – w zakresie określonym prawem – pełną swobodę działania w każdej sprawie która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy.

Z tych wszystkich przyczyn nie można podzielić zarzutów skarżącego, iż kwestionowany przepis niedostatecznie precyzyjnie określa sposób i przesłanki ustalania opłat za "usługi" opisane w art. 130a prawa o ruchu drogowym. Zostało to bowiem pozostawione przez ustawodawcę w kompetencji rady powiatu bez szczegółowego określenia sposobu ustalenia tych opłat, co wskazuje na celowe działanie ustawodawcy, zmierzające do realizacji zasady samorządności.

Sąd stwierdził, że rada powiatu, jako organ samorządu terytorialnego jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawie wysokości opłat, w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 prawa o ruchu drogowym.

R. G. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając:

1) naruszenie art. 217 Konstytucji przez jego niezastosowanie,

2) naruszenie art. 94 Konstytucji przez jego niezastosowanie.

Na tej podstawie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że badanie legalności aktu prawa miejscowego różni się od badania innych aktów administracyjnych przede wszystkim tym, że akty prawa miejscowego, jak na to wskazuje sama nazwa, są źródłem powszechnie obowiązującego prawa i z tej racji podlegają rygorom formalnym przewidzianym w Konstytucji. Wymogi te mają charakter gwarancyjny, realizując ogólną zasadę, wedle której ograniczanie wolności obywateli i nakładanie na nich obowiązków, w szczególności obowiązków o charakterze daninowym, musi być w swej zasadniczej części dokonywane aktem rangi ustawowej. Konstytucja określa wymogi formalne dla stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze daninowym w art. 94 i 217 Konstytucji, na które skarżący powoływał się w skardze.

Rola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprowadzała się do oceny, czy zaskarżona uchwała jako źródło prawa spełnia wymogi konstytucyjne. Sąd jednak takiej oceny nie dokonał. Zamiast tego, Sąd I instancji zwraca uwagę na zasadę samorządności, z której wywodzi, że pozostawienie przez ustawodawcę określenia wszystkich elementów daniny publicznej w kompetencji rady powiatu stanowiło zabieg celowy, mający na celu realizację zasady samorządności. Pogląd taki nie może się obronić. Motywacji i celów ustawodawcy trzeba bowiem poszukiwać po pierwsze nie w wykładni celowościowej wadliwych przepisów, lecz w pozytywnych normach prawa. W przeciwnym wypadku dokonana wykładnia idzie preater legem. Po drugie, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej i co do zasady winna być stosowana bezpośrednio. Jeżeli zatem Sąd I instancji powziął wątpliwości co do wzajemnych relacji między zasadą samorządności a zasadami regulującymi system źródeł prawa w Polsce, winien był sięgnąć do Konstytucji, ze szczególnym uwzględnieniem przepisów powołanych przez skarżącego.

Wywodził też, że nie są zrozumiałe wywody co do przytoczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny orzeka w granicach wniosku, a art. 130a ust. 6 zdanie drugie nie był przedmiotem wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich.

Wywodzi, że Sąd uchylił się od oceny konstytucyjności zaskarżonej uchwały, nie zastosował konstytucyjnych wzorów do oceny legalności aktu. Stanowi to działanie wbrew art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 184 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawami skargi kasacyjnej.

Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

W skardze kasacyjnej nie wywiedziono jej podstaw, tak jak nakazuje to art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej, powołując się na art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie art. 217 Konstytucji przez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 94 Konstytucji przez jego niezastosowanie. Według art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Nakładanie podatków, innych danin publicznych, określenie podmiotów, przedmiotu opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy". Art. 217 Konstytucji można zakwalifikować do prawa materialnego, w tym znaczeniu, że reguluje, przez ustanowienie zakresu wyłączności materii ustawowej, podstawę prawną nakładania danin publicznych (świadczeń publicznych, podatków) w formie ustawy, co oznacza, że stosunek materialnoprawny pomiędzy jednostką a organem administracji publicznej może być wyłącznie nawiązany na podstawie ustawy. Cechą charakterystyczną danin publicznych jest: " – stałość ich istnienia jako podstawy funkcjonowania państwa, – wpływanie ograniczająco na istotę prawa własności, dziedziczenia oraz prawo do prowadzenia działalności gospodarczej przez obywateli i inne podmioty prawne, – zmienność co do wysokości i rozłożenia tych ciężarów stosownie do (renegocjowanego w ramach wyborów politycznych) zakresu zadań państwa i jego polityki społecznej w ramach porządku konstytucyjnego" (T. Dębowska-Romanowska, Prawo daninowe – podstawowe pojęcia konstytucyjne i ustawowe, "Glosa" 1996, nr 11). Odpowiednio do tego definiuje się pojęcie daniny publicznej. "Danina publiczna, podstawowy obowiązek obywatelski świadczenia pieniężnego na rzecz państwa lub innego podmiotu publicznego, mające na celu utrzymanie państwa (podmiotu publiczno-prawnego) lub innych organów" (Wielka Encyklopedia Prawa, Warszawa 2000). "Danina publiczna, świadczenie powszechne, przymusowe, bezzwrotnie ustalone jednostronnie, pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych" (Encyklopedia Prawa, Warszawa 2004 ). Podkreśla się, że nie każde świadczenie publiczne jest daniną publiczną. Jeżeli podstawowym celem świadczenia jest karanie lub prewencja, to nie jest to danina (T. Dębowska-Romanowska, Prawo daninowe – podstawowe pojęcia konstytucyjne i ustawowe, "Glosa" 1996, nr 12).

Według art. 130a ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 96, poz. 602 ze zm. Obecnie obowiązuje t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908) "Pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku: 1) pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu, 2) nieokazaniu przez kierującego dokumentu stwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub stwierdzającego opłacenie stawki tego ubezpieczenia, 3) przekroczenia wymiarów, dopuszczalnej masy całkowitej lub nacisku osi określonych w przepisach ruchu drogowego (ust. 1). Pojazd może być usunięty z drogi na koszt właściciela, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia go w inny sposób, w przypadku gdy: 1) kierowała nim osoba: a) znajdująca się w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu albo środka działającego podobnie do alkoholu, b) nieposiadająca przy sobie dokumentów uprawniających do kierowania lub używania pojazdu, 2) jego stan techniczny zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, powoduje uszkodzenie drogi albo narusza wymagania ochrony środowiska".

Opłata z usunięcie pojazdu nie jest daniną publiczną. Jest związana z zastosowaniem środka represyjnego – usunięcia pojazdu za naruszenie przepisów prawa o ruchu drogowym.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach ustanawiają akty praw miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Nie można uznać za zasadny zarzut wadliwej wykładni w zaskarżonym wyroku co do znaczenia prawnego reguł co do istoty samodzielności wspólnot samorządowych w zakresie kompetencji do stanowienia prawa. W teorii prawa administracyjnego, w oparciu o rozwiązania prawne, wyróżnia się "prawodawstwo autonomiczne, które związane jest z wyposażeniem korporacji samorządowych w pewien zakres kompetencji do tworzenia w sposób samodzielny prawa. To autonomiczne stanowienie prawa określa się jako autonomia statutowa, będąca częścią samorządu. Korzystanie z tej autonomii zalicza się do istoty samorządu" (E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna. Toruń 2002, s. 206). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 94 nie przyznaje autonomii w stanowieniu prawa, ale nie wprowadza wymogów co do ukształtowania ustawowych podstaw upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego. Wynika to z porównania konstrukcji prawnej przyjętej w art. 94 z konstrukcją prawną upoważnienia do stanowienia rozporządzeń w art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 94 "Organy samorządu terytorialnego (...), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiając akty prawa miejscowego". Nie zostały zatem konstytucyjnie określone wymogi co do upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego. Takie wymagania wprowadza w art. 92 ust. 1 Konstytucji w zakresie podstaw delegacji ustawowej do stanowienia rozporządzeń, wedle którego "Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakresu spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne co do treści aktu".

Zgodnie zatem z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w ustawach upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego może przybierać dwojaki charakter: 1) ustawa reguluje sama treść danej materii, upoważniając organ wydający przepis prawa miejscowego do uregulowania samego trybu wykonania; 2) ustawa w określonym przedmiocie i w określonych granicach – upoważnia organ do samodzielnego uregulowania stosunków w ramach tego upoważnienia. Upoważnienie więc do stanowienia przepisów prawa materialnego może być generalne. Zgodnie z art. 130a ust. 6 powołanej ustawy Prawo i ruchu drogowym "Wysokość opłat ustala rada powiatu". Zastrzeżona uchwała została oparta o ustawowe podstawy, a zatem nie można zarzucić niezastosowania art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.