Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1570/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 7 lit. d, art. 23 ust. 1 i 7, art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 1 poz 7
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 602/13 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia alimentacyjnego uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 5 lutego 2014r., sygn. akt IV SA/Gl 602/13, oddalił skargę M. M. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K..

Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż w dniu [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta T. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty i żądania zwrotu nienależnie pobranych przez M. M. świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od [...] grudnia 2010 r. do [...] września 2011 r., na rzecz osób uprawnionych – F., S. i A. C. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 i art. 163 K.p.a. w związku z art. 2 pkt 7 lit. d, art. 23 ust. 1 i 7, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), dalej: zamiennie cytowana jako ustawa, i art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), stwierdził że kwota 5.330,50 zł. wypłacona M. M. na jej dzieci w okresie od [...] grudnia 2010 r. do [...] września 2011 r. była nienależnie pobranym świadczeniem z funduszu alimentacyjnego i zażądał jej zwrotu wraz z odsetkami. W jej uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], M. M. przyznano prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz trójki jej dzieci. Składając wniosek strona przedłożyła oświadczenie o otrzymanych w 2010 r. alimentach od dłużnika alimentacyjnego przebywającego we Włoszech oraz dołączyła kopie przelewów dobrowolnie uiszczonych alimentów. W toku postępowania organ zwrócił się o dostarczenie kopii przelewów obejmujących rok 2011 r. Na podstawie przedłożonych dokumentów ustalił, że strona otrzymywała alimenty bezpośrednio od dłużnika w czasie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W konsekwencji wysokość świadczeń pobranych od dnia [...] października 2010 r. do dnia [...] września 2011 r. należało pomniejszyć o kwoty otrzymane od dłużnika alimentacyjnego na każde z dzieci w poszczególnych miesiącach, co uczyniono decyzją zmieniającą z dnia [...] kwietnia 2012 r. zmienioną decyzją z dnia [...] września 2012 r. Uwzględniono wyjaśnienia M. M. z dnia[...]lipca 2012 r. przedstawione w piśmie, w którym określiła, jak rozdysponowała kwoty alimentów otrzymywanych w danych miesiącach na konkretne dzieci, podając następnie na wezwanie organu, iż na A. C. przeznaczyła mniejsze kwoty lub w ogóle żadnych, a na F. C. największe kwoty, stosownie do ich potrzeb oraz treści wyroku zasądzającego alimenty. Decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2012 r. stwierdzono nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jednakże orzeczenie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. (nr [...]), bowiem w sprawie nie ustalono, na poczet którego długu zaliczona została dobrowolnie uiszczona kwota alimentów (bieżące czy zaległe). W toku ponownie przeprowadzonego postępowania, M. M. oświadczyła, że nie jest w stanie dokonać rozliczenia, na poczet którego długu można zaliczyć kwotę dobrowolnie wpłaconych alimentów. Organ I instancji podkreślił, że w art. 2 pkt 7 lit. d ustawy zdefiniowano pojęcie nienależnie pobranego świadczenia, które oznacza świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Powołano się przy tym na stanowisko Departamentu Polityki Rodzinnej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, według którego nie ma znaczenia, czy alimenty otrzymane od dłużnika były rozdysponowane na poczet zaległości, czy też na bieżące zobowiązania. Podkreślono, że samo otrzymywanie kwot od dłużnika, poza kolejnością wyznaczoną przez ustawę, stanowi już podstawę do uznania za nienależne pobranych świadczeń, w związku z tym zobowiązano do ich zwrotu. M. M. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, w którym domagała się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Argumentowała, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone na jej dzieci nie stanowią nienależnie pobranych świadczeń, albowiem organ przed ich wypłatą został poinformowany o otrzymanych dobrowolnie alimentach. Była wobec tego przekonana, że te świadczenia jej przysługują i dlatego je wykorzystywała. Nie można przypisać jej złej woli lub zaniechania poinformowania organu o otrzymanych alimentach, który sam dalej kontynuował wypłatę świadczeń w niezmienionej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium na wstępie wskazało, że wedle brzmienia art. 24 ust. 1 ustawy można bez zgody osoby uprawnionej zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której nabyto prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Podzieliło ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji, które doprowadziły do wniosku, że w okresie od października 2010 r. do września 2011 r. strona otrzymywała alimenty bezpośrednio od dłużnika. W tej sytuacji, jego zdaniem prawidłowo stwierdzono nienależnie pobrane świadczenia alimentacyjne i zobowiązano stronę do ich zwrotu. Dodatkowo organ odwoławczy dokonał wykładni art. 2 pkt 7 lit. d ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2012 r., stwierdzając że ustawodawca nie wyszczególnił, czy w sytuacji pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego otrzymane alimenty mają dotyczyć zaległości alimentacyjnych, czy też alimentów bieżących. Oznacza to, że wyegzekwowanie przez komornika różnych kwot tytułem alimentów i przekazanie ich osobie uprawnionej lub dokonanie samodzielnej wpłaty dłużnika do rąk wierzyciela, skutkują tym, że wypłacone w tym okresie świadczenie z funduszu jest świadczeniem nienależnie pobranym bez względu na to, czy mamy do czynienia z regulowaniem zaległości, czy też alimentów bieżących. Wykluczone jest bowiem jednoczesne pobieranie alimentów i świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej niewłaściwą wykładnię przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 7 lit. d), art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz przepisów postępowania administracyjnego, w tym między innymi art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 75-77, art. 80-81 i art. 268a K.p.a. Podkreśliła, że egzekucja bezskuteczna zachodzi wtedy, kiedy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów, dlatego o nienależnie pobranym świadczeniu może być mowa wówczas, gdyby w okresie wypłacenia świadczenia z funduszu, otrzymywała alimenty w wysokości odpowiadającej pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów. Dodatkowo, jej zdaniem należy zwrócić uwagę na tożsamość okresu, za który oba świadczenia wypłacono. Przepis art. 451 § 1 i 3 Kodeksu cywilnego pozwala na uznanie, że w przypadku braku oświadczenia dłużnika, to wierzyciel jest uprawniony zaliczyć zapłacone alimenty na poczet tych najdawniej wymagalnych. Co więcej, w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 24 ust. 1 omawianej ustawy, gdyż upłynął już okres, na jaki świadczenie zostało przyznane, a nie jest możliwe uchylenie takiej decyzji z mocą wsteczną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zauważyło, że decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] września 2012 r., nr [...], organ ten zmienił decyzję przyznającą świadczenie alimentacyjne, w ten sposób, że za sporny okres przyznał świadczenia w nowej wysokości, biorąc pod uwagę kwoty otrzymanych alimentów w każdym miesiącu, a także wysokość kwot rozdysponowanych na osoby uprawnione. Z tego powodu zaskarżona decyzja jest wyłącznie konsekwencją przywołanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznając skargę za niezasadną, wskazał za organem, iż zapadłe decyzje są konsekwencją decyzji z dnia [...] września 2012 r. zmieniającej wysokość świadczeń ustalonych decyzją z dnia [...] września 2010 r. Po myśli art. 3 cytowanej wyżej noweli z dnia 19 sierpnia 2011 r. w sprawie mają zastosowanie dotychczasowe przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wedle brzmienia art. 23 ustawy ujawnienie się nowych okoliczności podważających prawidłowość przyznania prawa i wypłaty świadczeń po upływie okresu świadczeniowego uprawnia organ do orzeczenia o uznaniu świadczenia za nienależne i żądania jego zwrotu. Jak głosi art. 2 pkt 7 lit. d ustawy świadczenie jest nienależne w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie jego pobierania otrzymała alimenty. Chodzi zatem o pobieranie świadczeń z dwóch źródeł w tym samym okresie. Zgodnie z tym co ustaliły organy administracji skarżąca od miesiąca października 2010 r. do [...] września 2011 r., oprócz świadczeń z funduszu alimentacyjnego pobierała także alimenty. Wobec zaliczenia przez samą skarżącą, zgodnie z jej oświadczeniem, wpłacanych alimentów na poczet należności alimentacyjnych przypadających w okresie objętym pierwotną decyzją przyznającą świadczenia z funduszu alimentacyjnego z dnia [...] września 2010 r., zaistniała podstawa do uznania równoczesności ich pobierania. W aktach administracyjnych znajdują się dokumenty potwierdzające odebranie przez skarżącą od miesiąca października 2008 r. do września 2011 r. przekazów pieniężnych, jak również stosowne zestawienie, z którego wynika, że w okresie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego zostały wpłacone kwoty alimentów, które czasowo się pokrywały. Skarżąca była pouczona o treści art. 19 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów już w dacie składania w dniu [...] sierpnia 2010 r. wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, czyli o konieczności niezwłocznego powiadomienia organu o wystąpieniu zmian w liczbie członków rodziny, uzyskaniu lub utracie dochodu albo innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zwłaszcza uzyskaniu dochodu, wyjazdu członka rodziny za granicę w celu pracy zarobkowej (k-23 akt administracyjnych). Również w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2010 r., zawarto między innymi pouczenie o obowiązku strony niezwłocznego powiadomienia organu w przypadku wystąpienia także innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz okolicznościach, w jakich skarżąca nie powinna pobierać świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organy dokonały zaliczenia wpłacanych do rąk skarżącej przez dłużnika kwot alimentów, tak jak podała w swoich oświadczeniach sama skarżąca. Przeto, jak wskazał Sąd meriti, w sprawie miało miejsce pobranie nienależnych świadczeń. Sąd zwrócił również uwagę, że w części orzecznictwa prezentowany jest pogląd, iż o obowiązku zwrotu świadczenia można orzec dopiero wówczas, gdy określone świadczenie uznane zostanie w sposób ostateczny za nienależne, zatem gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane można nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe jednoczesne orzekanie o tych sprawach, czyli o obu tych kwestiach, w jednej decyzji administracyjnej. Skład Sądu I instancji orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił jednakże tego stanowiska uznając, że na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów brak jest regulacji pozwalającej organom na wydawanie odrębnej decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranego świadczenia, z uwagi na treść normy art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w której ustawodawca przewidział jedynie wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. W tej sytuacji za niezasadny uznano zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego, bowiem wiążące dla sprawy ustalenia zostały poparte przeprowadzonymi dowodami, a rozstrzygnięcie stosowną argumentacją zawartą w uzasadnieniach podjętych w sprawie decyzji. Mając to na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. M., zaskarżając go w całości. Zarzuciła mu:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz w zw. z art. 151 P.p.s.a., polegające na tym, iż poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uchylił zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, lecz oddalił skargę pomimo naruszenia w toku wydawania decyzji prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz istotnego naruszenia procedury administracyjnej, bo aprobując zaskarżoną decyzję powielił uchybienia popełnione uprzednio przez Prezydenta Miasta T. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.,

2) naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 23 ust. 2, 4 i 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 19 sierpnia 2011 r., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że orzeczenie obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego może nastąpić bez uprzedniego wydania ostatecznej decyzji ustalającej nienależnie pobrane świadczenia, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z literalnym brzmieniem wskazanych przepisów, które wyraźnie różnicują pojęcie decyzji ustalającej nienależnie pobrane świadczenia i decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Względnie, w przypadku uznania, że w sprawie nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, wniesiono o uchylenie w trybie art. 188 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o przyznanie na rzecz ustanowionego pełnomocnika kosztów sporządzenia skargi kasacyjnej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zakwestionował dokonaną w sprawie wykładnię art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w wyniku której uznano, że w przypadku stwierdzenia nienależnego pobrania świadczeń z funduszu alimentacyjnego możliwym jest wydanie jednej decyzji, w której jednocześnie nastąpi ustalenie danego świadczenia jako nienależnego i jego wysokości oraz orzeczenie o obowiązku jego zwrotu. Tego rodzaju wykładnię należy, zdaniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, uznać za błędną w świetle brzmienia ust. 2, 4 i 5 wskazanego przepisu. Wymienione jednostki redakcyjne operują odmiennymi określeniami dotyczącymi możliwych do wydania w tym przedmiocie decyzji, w szczególności w ust. 2 użyte jest sformułowanie "należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna." Kolejno ust. 4 brzmi: "nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat". Wreszcie w ust. 5 stanowi się, że: "kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z bieżąco wypłacanych świadczeń z funduszu." Biorąc powyższe pod uwagę zastosowanie jakiejkolwiek metody interpretacyjnej winno prowadzić do wniosku, że ustawodawca wyraźnie rozgranicza decyzję ustalającą dane świadczenie za nienależne (w tym okres, którego dotyczy czy też jego wysokość) od decyzji nakazującej zwrot takiego nienależnego świadczenia. Nie można więc przyjąć, że bez wydania decyzji ustalającej "nienależność" świadczenia i uzyskania przez to orzeczenie waloru ostateczności (zasadnym jest oczekiwać, że strona może nie zgadzać się z taką decyzją i będzie ją skarżyć) jest możliwe wydanie decyzji o zwrocie tegoż świadczenia. W tym miejscu autor skargi kasacyjnej wskazał kilka orzeczeń sądów administracyjnych, które jego zdaniem potwierdzają powyższą tezę. Odmienne rozstrzygnięcie, jego zdaniem, narusza również przepisy procedury.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z zaprezentowanymi tam argumentami. W ocenie organu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego, bowiem wiążące dla sprawy ustalenia zostały poparte stosowną argumentacją zawartą w uzasadnieniach podjętych w sprawie rozstrzygnięć.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek, gdyż zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy jednak przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego. Jednakowoż w tej sprawie uchybienia procesowe były wynikiem wadliwej wykładni prawa materialnego, nadto wskazane jako naruszone przepisy nie zostały naruszone, bo Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a to czy uczynił to poprawnie nie może być przedmiotem zarzutu uchybienia przepisowi art. 3 § 2 (zresztą bez wskazania dalszej jednostki redakcyjnej) P.p.s.a. Natomiast przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, jakie mają zastosowanie w razie zajścia wskazanych w nich okoliczności, które wszak są rezultatem uchybień popełnionych (bądź nie) konkretnym przepisom przez organ (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Regulują one formę rozstrzygnięć w przypadkach pozwalających na uwzględnienie skargi bądź jej oddalenie. Nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Należy je zatem powiązać z innymi przepisami, a to tymi właśnie, które zostały naruszone (bądź nie). Tego w sprawie nie uczyniono. Dlatego ta podstawa kasacyjna okazała się chybiona.

Trafnie natomiast zarzuca skarżąca kasacyjnie naruszenie art. 23 ust. 1 ustawy (mimo, że go wyraźnie w petitum skargi kasacyjnej nie wskazała, to jednak należy zarzut ten wywieść z motywów środka), gdyż po pierwsze wadliwy jest pogląd Sądu meriti, iż orzeczenie o zwrocie nienależnego świadczenia może nastąpić w decyzji ustalającej charakter tego świadczenia, po wtóre nie doszło do rozważenia wszelkich okoliczności sprawy. Przepisy art. 23 ust. 2, 4 ustawy w brzmieniu mającym zastosowanie w tej sprawie, w kontekście ich brzmienia po nowelizacji, jak zasadnie dostrzegł autor skargi kasacyjnej dostatecznie przekonują do jego stanowiska, niezależnie od tego, że było one prezentowane w orzecznictwie i to także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (por. wyroki tego Sądu z dnia: 21 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1307/13, 10 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 686/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 253/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2368/13, publ. CBOSA). W poprzednim brzmieniu ustawa stanowi o "decyzji ustalającej" (ust. 2) i "decyzji o zwrocie" (ust. 4), podczas gdy obecne brzmienie posługuje się pojęciem "decyzji o ustaleniu i zwrocie"). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela zatem stanowiska zajętego przez Sąd meriti w tej sprawie, jak i stanowiska tego Sądu zaprezentowanego w wyroku z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 829/12. To już jest dostateczną podstawą uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Niezależnie od tego trzeba stwierdzić, że jakkolwiek nienależne świadczenie to świadczenie pobrane w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymała alimenty (art. 2 pkt 7 lit. d ustawy), zatem, co słusznie dostrzegł Sąd meriti, bez względu na wysokość świadczeń pobranych z obu źródeł, lecz za ten sam okres. Ubocznie trzeba stwierdzić wadliwość i nieprzydatność przywołanej w sprawie interpretacji Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, choćby dlatego że wprost dotyczy nowego brzmienia tego przepisu. Pod pojęciem "ten sam okres" należy tu jednak rozumieć nie tylko jednostkę czasu, ale też wielkość pobieranych świadczeń. Niepodobna bowiem w ocenie tego zdarzenia odejść od istoty pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a więc od tego czy świadczenia się należą, a więc czy egzekucja jest bezskuteczna, czy uzyskane alimenty od dłużnika pokrywają wysokość ustaloną przez sąd. Tym bardziej, że o bezskuteczności egzekucji w sensie dosłownym ujętym w pierwszym zdaniu przepisu art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów świadczy brak zarówno bieżących, jak i zaległych alimentów. W tej materii aktualne są poglądy judykatury, wedle których konieczne jest ustalenie tożsamości świadczeń i ich wielkości. W tej sprawie organy pominęły istotną okoliczność, a mianowicie taką, że strona już we wniosku wszczynającym postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] września 2010 r. wskazała, iż pobiera alimenty dobrowolnie. Przeto już wówczas należało tę okoliczność zbadać i uwzględnić. W takim stanie rzeczy przyznanie pełnego świadczenia tą decyzją, a dopiero potem badanie wysokości otrzymywanych alimentów od dłużnika jest chybione, bo niezgodne z intencją ustawodawcy, rodzi konieczność wydawania kilku decyzji, a więc przysparza organowi dodatkowej pracy, a stronę obciąża skutkami niewłaściwego jego działania i odsetkami. Takie postępowanie oczywiście narusza zasadę zaufania do organów państwa wyrażoną w art. 8 K.p.a., jak i regułę informowania stron z art. 9 K.p.a. Pouczenie o treści art. 19 ust. 1 ustawy nie ma tu istotnego znaczenia, skoro uzyskiwanie alimentów od ojca dzieci nie było nową okolicznością, a faktem znanym w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 2010 r. Niepodobna było pominąć i tej okoliczności, że na wezwanie organu strona wskazała, na jakie świadczenia zalicza otrzymywane od dłużnika alimenty, a ma do tego prawo. Nie uczyniła tego wcześniej, gdyż organ takiego wyjaśnienia nie żądał. Nie jest przy tym rzeczą organu ingerowanie w ten proces i wywodzenie z faktu przeznaczenia dla niektórych dzieci mniej środków, a na inne więcej, jakichś skutków, bo to nie jego rola, a matki, która w zależności od zróżnicowanych przecież potrzeb dysponuje tymi środkami. Wreszcie przyszło zwrócić uwagę na fakt, że oparcie się na decyzji ustalającej mniejsze świadczenia – z dnia [...] kwietnia 2012 r. zmienionej decyzją z dnia [...] września 2012 r. - nie wytrzymuje krytyki, gdyż jest elementem stanu faktycznego nieistotnym dla sprawy pobierania nienależnego świadczenia na przywołanej podstawie prawnej. Zmiana wysokości świadczenia jest czymś innym niż pobranie świadczenia nienależnego. Tym bardziej, że w judykaturze dominuje pogląd, że taka decyzja nie może działać wstecz, czyli nie ma zastosowania do świadczeń skonsumowanych, a więc do tzw. okresu zamkniętego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2081/13, publ. jw.). Co prawda pozostaje ona w obrocie, ale powołanie jej jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji nie jest prawidłowe. Na koniec kwestia poprzednich decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które zawierały wytyczne dla organu I instancji. Otóż mimo niewywiązania się z nich przez organ I instancji, zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję wydaną przezeń. Nie jest to stan pożądany i nie może pozostać bez wpływu na ocenę legalności obu obecnie kontrolowanych decyzji. Tym bardziej, gdy zważyć na stwierdzenie Kolegium o egzekucji komorniczej, której w sprawie nie prowadzono, jak wreszcie na błędne powołanie przepisu art. 24 ustawy i art. 163 K.p.a.

Te wady, w połączeniu z brakiem jakichkolwiek wyliczeń kwot należnych i uiszczonych za przedmiotowy okres, nie pozwalały na zaakceptowanie kontrolowanych decyzji. Godzi się wyjaśnić, że skoro strona otrzymywała alimenty w niepełnej wysokości, to świadczenia z funduszu miały swe uzasadnienie. Przy czym co do zasady - w razie gdy prowadzone jest postępowanie egzekucyjne - bezskuteczność egzekucji powoduje, że fundusz wypłaca całość zasądzonych alimentów, które dłużnik winien zwrócić funduszowi, zaś uprawniony nie powinien ich pobierać od dłużnika (p. art. 27 i art. 28 ustawy). Jednak w sytuacji występującej w sprawie wydaje się, iż albo matka dzieci winna pobierać całość zasądzonych alimentów z funduszu i zwracać kwoty otrzymane od dłużnika albo świadczenia z funduszu winny uzupełniać brakującą część alimentów. W żadnym jednak razie nie mogą jej obciążać odsetki z tego tytułu. Rzeczą organu było pouczenie strony o takich okolicznościach i wybranie optymalnego rozwiązania w granicach prawa, a nie wydawanie kolejnych decyzji po to, by następnie je uchylać czy zmieniać z uwagi na ciągłe zmiany okoliczności wywołane uiszczaniem przez dłużnika części zasądzonych kwot. Godzi się też podkreślić, że jakkolwiek zarówno alimenty, jak i zastępujące je świadczenie z funduszu alimentacyjnego, przeznaczone są na bieżące utrzymanie, to niepodobna pomijać regulacji cywilnych, w tym uprawnienia do zaliczenia uzyskiwanych kwot na poczet wymagalnych świadczeń, w tym najdalszych. Odmowa uwzględnienia regulacji art. 451 § 3 K.c. i uznanie wyliczeń skarżącej za błędne bez szczegółowej analizy tych okoliczności, są więc dowolne. Pobieranie świadczeń z dwóch źródeł może być istotne tylko wówczas, gdy zostanie dowiedzione, iż dotyczą one tego samego okresu (p. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 631/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 754/11, publ. jw.). Tylko wówczas alimenty i świadczenia z funduszu mogą wywoływać stan zadłużenia uzasadniający odpowiednie rozstrzygnięcie (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1400/13, publ. jw.). Konieczne zatem było dokonanie kompletnych wyliczeń kwot należnych i uzyskanych, przy ewentualnym czynnym udziale strony, gdyż inaczej weryfikacja jej stanowiska jest dowolna, a ocena prawidłowości stanowiska organu niemożliwa.

Nie miał tych kwestii na uwadze Sąd I instancji, w konsekwencji czego zaskarżony wyrok jawi się jako przedwczesny.

Wyjaśnienie istoty sprawy, rozumianej tu jako wyjaśnienie kwestii istotnych z punktu widzenia Sądu I instancji pozwalających na rozstrzygnięcie o legalności zaskarżonej decyzji, pozwalało na wydanie orzeczenia reformatoryjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kierując się powyższymi wywodami doszedł on do przekonania, że z wyłożonych powodów zapadłe w sprawie decyzje nie odpowiadają prawu, dlatego podległy uchyleniu na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 i art. 193 P.p.s.a.

Rzeczą właściwego organu będzie zastosowanie się do przedstawionych tu wiążących wywodów.

Co mając na uwadze, na zasadzie art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.

Nie orzekł Sąd o wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu, gdyż materia ta należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych.