Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3475/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Dorota Wasiłek po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. i W. J. oraz skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 500/18 w sprawie ze skargi E. K. i W. J. oraz ze skargi [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. nr CXII/1700/14 w przedmiocie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2) zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz E. K. i W. J. solidarnie kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3) zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 500/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) oddalił skargi E. K. i W. J. oraz Zakładów [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]".

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

E. K. oraz W. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Rady Miasta Krakowa z [...] lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]" w zakresie, w jakim działka ewidencyjna o numerze [...] obr. [...], jednostka urbanistyczna nr [...], w części południowej została przeznaczona pod tereny zieleni nieurządzonej (ZR).

Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonej uchwale zarzucili:

1. naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) przez przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa granic władztwa planistycznego i arbitralną ingerencję w sytuację prawną nieruchomości skarżących – działki ewidencyjnej o numerze [...], obr. [...], objętej księgą wieczystą o numerze [...], a to poprzez przeznaczenie południowej części w/w działki na cele zieleni nieurządzonej, podczas gdy w odniesieniu do wskazanego terenu, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] czerwca 2013 r. znak [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla następującego zamierzenia inwestycyjnego: "Budowa hali magazynowej (artykuły rolno-spożywcze) na działce nr [...] obręb [...] wraz z wjazdem z działki nr [...] obręb j. w. przy ul. [...] w K. z wewnętrznymi instalacjami wodociągową, kanalizacyjną z trzema zbiornikami szczelnymi o pojemności do 10 m3 każdy, c.o., gazową, wentylacją mechaniczną, elektryczną wraz z linią zalicznikową oraz budową na działce nr [...] obręb [...]: instalacji przyłączeniowej od studzienki wodomierzowej, przyłącza gazowego, instalacji deszczowej z rozsączaniem i zbiornikiem na wody opadowe, miejsc parkingowych z wewnętrznym układem kanalizacyjnym. Powierzchnia użytkowa hali wynosi 946,95 m2";

2. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa granic władztwa planistycznego i arbitralną ingerencję w uprawnienia skarżących związane z prawem własności wskazanej wyżej nieruchomości, w tym pominięcie okoliczności, że skarżący rozpoczął realizację zamierzenia inwestycyjnego opisanego powyżej, w odniesieniu do którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę;

3. naruszenie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290) w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., a to przez całkowite pominięcie przez organ okoliczności, że w razie ewentualnej zmiany przeznaczenia budynku, objętego zamierzeniem inwestycyjnym, w odniesieniu do którego wydano pozwolenie na budowę, skarżący będą związani postanowieniami studium, którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych;

4. naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez zaniechanie obowiązku starannego ważenia interesu publicznego i prywatnego, które w konsekwencji przyczyniło się do przyznania priorytetowego znaczenia interesowi publicznemu z jednoczesnym pominięciem treści decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] czerwca 2013 r. o pozwoleniu na budowę, wydanej w sprawie o sygnaturze [...];

5. naruszenie art. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju, a to poprzez pominięcie uwarunkowań funkcjonalnych i społeczno-gospodarczych działki ewidencyjnej o numerze [...] obr. [...], które w konsekwencji czynią ją ekonomicznie nieefektywną;

6. naruszenie art. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju, a to poprzez objęcie Obszarem Natura 2000 ([...] obszar łąkowy) terenów w zakresie szerszym niż wynika to z konieczności dyktowanych uwarunkowaniami przyrodniczymi w odniesieniu do [...].

W oparciu o te zarzuty skarżący na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. wnieśli o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części, w jakiej działka ewidencyjna numerze [...] została przeznaczona pod tereny zieleni nieurządzonej. Wnieśli również o zasądzenie od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są właścicielami działki ewidencyjnej o numerze [...], obr. [...], objętej księgą wieczystą o numerze [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Krakowa Podgórza w K., Wydział IV Ksiąg Wieczystych.

W odniesieniu do wskazanego terenu decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] czerwca 2013 r. znak [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla następującego zamierzenia inwestycyjnego: "Budowa hali magazynowej (artykuły rolno-spożywcze) na działce nr [...] obręb [...] wraz z wjazdem z działki nr [...] obręb j.w. przy ul. [...] w K. z wewnętrznymi instalacjami wodociągową, kanalizacyjną z trzema zbiornikami szczelnymi o pojemności do 10 m3 każdy, c.o., gazową, wentylacją mechaniczną, elektryczną wraz z linią zalicznikową oraz budową na działce nr [...] obręb [...]: instalacji przyłączeniowej od studzienki wodomierzowej, przyłącza gazowego, instalacji deszczowej z rozsączaniem i zbiornikiem na wody opadowe, miejsc parkingowych z wewnętrznym układem kanalizacyjnym. Powierzchnia użytkowa hali wynosi 946,95 m2". Proces budowlany jest obecnie w toku. Działka powyższa została oznaczona w uchwale nr [...] jako jednostka urbanistyczna nr [...], która w południowej części została przeznaczona pod tereny zieleni nieurządzonej (ZR). Doszło więc do zmiany przeznaczenia tego terenu z zabudowy jednorodzinnej (MN) na tereny zieleni nieurządzonej (ZR). Zdaniem skarżących zaskarżona uchwała całkowicie pomija treść decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zmiana postanowień studium, w oparciu o które uchwalany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez ograniczenie ich uprawnień właścicielskich określonych w szczególności w art. 140 k.c. Skarżący nie będą mogli w przyszłości zmienić sposobu użytkowania obiektu budowlanego, objętego zamierzeniem inwestycyjnym, na które uzyskali pozwolenie na budowę, albowiem pozostaje ono w sprzeczności z ustaleniami studium, które zostały istotnie zmienione, wkraczając w uprawnienia skarżących, już po zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Ponadto nie przeprowadzono analizy ekonomicznej skutków zmiany studium w odniesieniu do działki skarżących, na której obecnie przeprowadzana jest inwestycja budowlana. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podług ustaleń wynikających ze zmiany studium, znacząco ograniczy w przyszłości korzystanie z nieruchomości skarżących zgodnie z jej przeznaczeniem, a w konsekwencji przyczyni się do obniżenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Podkreślić należy także, że skarżący ponieśli już koszty związane z uzyskaniem wspomnianej decyzji, a także z jej wstępną realizacją.

Zdaniem skarżących przeznaczenie południowej części działki ewidencyjnej o numerze [...] pod tereny zieleni nieurządzonej, przy jednoczesnej budowie hali magazynowej w jej północnym pasie, nie realizuje dyrektywy tworzenia przestrzeni w sposób harmonijny. Wobec zmiany postanowień studium znaczną część działki mają stanowić tereny zieleni nieurządzonej, co pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu, który zostanie sztucznie podzielony. W konsekwencji południowa część działki stanie się ekonomicznie zbyteczna dla skarżących. Wobec powyższego uzasadniony jest zarzut pominięcia uwarunkowań funkcjonalnych nieruchomości skarżących. Zmiana przeznaczenia terenu w zakresie wynikającym z ustaleń studium w istocie zablokuje rozwój planowanej inwestycji, co zahamuje rozwój działalności gospodarczej na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym. Zwrócono też uwagę, że z opisu środowiska przyrodniczego występującego na wskazanym terenie wynika, że jest on objęty Obszarem Natura 2000 – [...]. W ocenie skarżących zakres ochrony wynikający z uwarunkowań przyrodniczych został określony nader szeroko, a nadto nie przystaje do faktycznej potrzeby ochrony omawianego terenu. Jak wynika z opisu [...], zamieszczonego w tomie l zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z [...] kwietnia 2003 r. nr [...], obejmuje on głównie pozostałości podmokłych łąk w dolinie Wisły ([...]), w tym: łąki trzęślicowe z ginącym gatunkiem goryczki wąskolistnej, łąki świeże oraz łąki wilgotne z dużym udziałem krwiściągu lekarskiego, murawy kserotermiczne na wapiennych skałach jurajskich, starorzecza Wisły, oczka wodne i lasy. Obszar chroni przede wszystkim populacje modraszków i ich siedliska. Należą do nich wyróżniające się pod względem wielkości, metapopulacje dwóch modraszków, a także licznie występujący czerwończyk nieparek, czerwończyk fioletek i modraszek alkon. Ponadto na murawach kserotermicznych rezerwatu [...] znajduje się stanowisko skalnika driada motyla bardzo rzadkiego, zagrożonego wyginięciem na terenie Polski.

Skarżący wskazali, że na terenie objętym planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie występują żadne szczególne uwarunkowania, szeroko opisane w powyższym paragrafie, które uzasadniałyby wyznaczenie [...] we wskazanym zakresie. Powyższe legitymuje zarzut objęcia Obszarem Natura 2000 terenów w zakresie szerszym niż wynika to z konieczności dyktowanych uwarunkowaniami przyrodniczymi.

Skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr [...] z [...] lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" wniosły również Zakłady [...]sp. z o.o. w likwidacji w K. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zarzuciła jej naruszenie niżej wymienionych przepisów prawa:

1. art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. i art. 140 w zw. z art. 233 kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie prawa własności nieruchomości gruntowej skarżącej w sposób uniemożliwiający korzystanie z przysługujących jej praw, a przejawiające się w nieuzasadnionym zindywidualizowaniu i określeniu w studium – przeznaczenia prawa własności skarżącej i jednoczesnym związaniu powyższym przeznaczeniem przyszłych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru;

2. art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 2 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez odwołanie się do nieznanego procedurze planistycznej pojęcia "zachowania", co w rezultacie uniemożliwia odkodowanie praw i obowiązków skarżącego;

3. art. 12 ust. 1 u.p.z.p. przez nieprawidłowe wykonanie czynności związanych z rozpatrywaniem uwag do projektu studium przez: po pierwsze, brak przedstawienia uwag Radzie Miasta Krakowa w taki sposób, aby mogła się z nimi zapoznać, a po drugie, przez brak podjęcia uchwały w przedmiocie rozpatrzenia poszczególnych uwag w sytuacji, kiedy każda uwaga zgłaszana do studium powinna być rozpatrywana indywidualnie, co w konsekwencji stanowi o naruszeniu trybu sporządzania studium.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podniesiono, że ustalenia studium oddziałują na prawa i obowiązki właściciela nieruchomości, a przede wszystkim kształtują sposób wykonywania prawa własności, naruszając w konsekwencji interes prawny skarżącej. Wobec powyższego właściciel nieruchomości objętych studium, którego ustalenia naruszają istotę prawa własności oraz są sprzeczne z aktami prawnymi, posiada legitymację czynną do zwrócenia się do rady miasta z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Dalej wskazano, że przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpał środki zaskarżenia. W dniu 6 października 2015 r. wezwał Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa, spowodowanego podjęciem uchwały Nr [...] z [...] lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa", na co nie otrzymał odpowiedzi. Zaskarżona uchwała swoim zakresem obejmuje nieruchomość gruntową, będącą własnością skarżącej, składającą się z działek ewidencyjnych o następujących nr: [...] (która uległa podziałowi na działki nr: [...]),[...] (z której wydzielono działki nr [...]),[...] (obecnie wydzielono z niej działkę nr [...]), jednostka ewidencyjna [...], obręb [...] przy ul. [...] w K. Dodatkowo obecnie przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju prowadzone jest postępowanie w przedmiocie ustalenia prawowitego właściciela działek nr [...] – dawny właściciel do 1953 r. to właśnie Zakłady [...] Sp. z o.o. Jak wynika z Załącznika nr 4 do uchwały w sprawie zmiany studium, zatytułowanego "Tom III: Wytyczne do planów miejscowych", przedmiotowa nieruchomość została objęta strukturalną jednostką urbanistyczną nr [...] o nazwie "[...]". Dla każdej strukturalnej jednostki urbanistycznej zostały określone główne kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz zasady realizacji funkcji dopuszczalnych. Ponadto, w wydzielonych strukturalnych jednostkach urbanistycznych znaczono obszary o zróżnicowanych głównych kierunkach zagospodarowania, przez przypisanie im wiodących funkcji (funkcje terenu) (por. s. 5 Tom III). Działki skarżącej objęte są przeznaczeniem ZU, tj. tereny zieleni urządzonej. Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w pkt III.1.4 w Tomie III, dla ZU – Tereny zieleni urządzonej, jako funkcję podstawową wskazano różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjną, zieleń forteczną, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne. Jako funkcję dopuszczalną określono zabudowę realizowaną jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. Jak wynika z dalszych ustaleń, wysokość zabudowy, w tym także budynków dopuszczonych do powstania w terenach zieleni urządzonej (ZU) i zieleni nieurządzonej (ZR) nie może przekraczać 1 kondygnacji nie wyższej niż 5 m, chyba że w danej strukturalnej jednostce urbanistycznej, dla budynków dopuszczonych wskazano inną wysokość zabudowy. Wskaźnik intensywności zabudowy w tych terenach zastrzeżono do dookreślenia w planach miejscowych z uwzględnieniem wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej ustalonej dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych. Dla działek skarżącej w studium możliwości zabudowy nie wprowadzono, wskazując, że "istniejąca zieleń urządzona w rejonie ul. [...] i ul. [...] do zachowania i rewitalizacji/rehabilitacji", stąd też brak możliwości jakiejkolwiek przyszłej zabudowy.

Tymczasem skarżąca na powołanych działkach planowała budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z pełną infrastrukturą, niezbędną dla funkcjonowania zamierzenia. A zatem już na etapie studium w sposób konkretny i zindywidualizowany doprecyzowano sposób realizacji uprawnień właścicielskich przez skarżącego poprzez obowiązek zachowania istniejącego terenu zieleni urządzonej, wykluczając możliwość jakiejkolwiek zabudowy, czyniąc tym samym praktycznie zbędnym jakiekolwiek regulacje w tym zakresie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe niewątpliwie stanowi o naruszeniu przez gminę przysługujących jej kompetencji planistycznych, albowiem studium z założenia stanowi dokument o charakterze programowym, ramowym, wyrażającym pewne idee i dążenia, bez jednakże ich konkretyzacji. W takiej sytuacji, uchwała w przedmiocie miejscowego planu staje się dokumentem pustym, uchwalonym jedynie w celu dochowania wymogów ustawowych i zasad procedowania nad polityką przestrzenną w gminie, skoro już studium precyzuje treść praw i obowiązków. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma prawnej możliwości odstąpienia od tak skonkretyzowanego jednoznacznie przeznaczenia, co potwierdza orzecznictwo. Dnia 18 sierpnia 2014 r. skarżąca uzyskała zaświadczenie od Prezydenta Miasta Krakowa znak: [...]stwierdzające, że działki nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna Podgórze nie podlegają ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie zawarto stwierdzenie, że "według wskazań Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (...) ww. działki znajdują się w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...]. Działka nr [...] w kategorii zagospodarowania terenu o symbolu MW-Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, natomiast pozostałe działki w kategorii zagospodarowania terenu o symbolu ZU – Tereny zieleni urządzonej". Skarżąca w dniu 3 marca 2015 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Krakowa o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn: "Budowa zespołu dwóch budynków mieszkalnych, wielorodzinnych z usługami i garażami wbudowanymi, instalacjami wewnętrznymi, układem drogowym, naziemnymi miejscami parkingowymi, stacją transformatorową na działkach nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] oraz budową zjazdu na działce nr [...] przy ul. [...] w K.". Charakter zamierzonej inwestycji w pełni wpisywał się w dotychczasowe ukształtowanie i przeznaczenie terenu, potwierdzane w drodze stosownych zaświadczeń przez organy gminy. Zdaniem skarżącej odstąpienie od powyższego naturalnego przeznaczenia i to w dokumencie ramowym, jakim jest studium, bezsprzecznie świadczy o naruszeniu przez gminę przysługujących jej władczych kompetencji w przedmiocie planowania przestrzennego.

Dalej skarżąca wskazała na naruszenie zasad sporządzania studium poprzez odwołanie się do nieznanego procedurze planistycznej pojęcia "zachowania". Dla skarżącej niejasnym jest pojęcie "zachowania" istniejącego terenu zieleni urządzonej, albowiem próżno szukać takiego zwrotu w ustawie normującej procedurę planistyczną. Brak podstaw do posiłkowania się jakimikolwiek interpretacjami z języka potocznego, albowiem powyższe w żaden sposób nie harmonizuje z pojęciami planistycznymi. Skoro zatem procedura planistyczna nie posługuje się pojęciem zachowania, a odwoływanie się do definicji z języka potocznego może się okazać wysoce ryzykowne, wątpliwości skarżącej co do wykładni pojęcia "do zachowania" uznać trzeba za w pełni uzasadnione. Takie brzmienie przepisów w sposób bezpośredni, konkretny i zindywidualizowany determinuje treść uprawnień właścicielskich skarżącej, bowiem zakazuje jakichkolwiek działań, nakazując zachowanie istniejącego status quo. W konsekwencji, uchwała w sposób bezpośredni i realny narusza uprawnienia skarżącej jako właściciela, gdyż już na etapie studium w sposób konkretny i zindywidualizowany sprecyzowano sposób realizacji jej uprawnień właścicielskich, czyniąc tym samym zbędnym jakiekolwiek regulacje na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dalszej części uzasadnienia skargi omówiono zarzut naruszenia procedury planistycznej poprzez wadliwe wykonanie czynności związanych z rozpatrywaniem uwag do projektu studium przez po pierwsze, brak przedstawienia uwag Radzie Miasta Krakowa w taki sposób, aby mogła się z nimi zapoznać, a po drugie, przez brak podjęcia uchwały w przedmiocie rozpatrzenia poszczególnych uwag, w sytuacji, kiedy każda uwaga zgłaszana do studium powinna być rozpatrywana indywidualnie, co w konsekwencji stanowi – zdaniem skarżącego – o naruszeniu trybu sporządzania studium. Szczegółowo opisano przebieg procedury planistycznej i wskazano, na rażące naruszenia procedury planistycznej.

W odpowiedzi na skargę E. K. oraz W.J. Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi z uwagi na niewykazanie przez skarżących legitymacji do zaskarżenia uchwały, ewentualnie z powodu bezzasadności skargi.

W uzasadnieniu opisano formalny tok podjęcia zaskarżonej uchwały. Dalej wskazano, że jednym z koniecznych warunków, które strona skarżąca powinna wykazać, składając skargę do sądu administracyjnego, jest nie tyle wykazanie interesu prawnego, czego strona skarżąca upatruje w okoliczności posiadania nieruchomości w obszarze, dla którego została sporządzona zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, ale wykazanie, że ustalenia skarżonej uchwały w przedmiocie zmiany Studium naruszają interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie legitymuje ani sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004), a co faktycznie wynika z zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w skardze. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi dokument planistyczny, w którym zawarta zostaje docelowa wizja rozwoju danej gminy, której realizowanie następuje na skutek uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zgodnych z ustaleniami studium. Dopiero uchwalenie planu miejscowego, stanowiącego akt prawa miejscowego, powoduje, że możliwym jest skonkretyzowanie wizji planistycznych zawartych w dokumencie studium. Równocześnie dopiero podjęcie uchwały o planie umożliwia dochodzenie roszczeń za szkody powstałe na skutek wejścia w życie ustaleń planu miejscowego, ponieważ dopiero ustalenia planu miejscowego niosą za sobą skutki prawne dla właścicieli nieruchomości objętych jego ustaleniami.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że według kwestionowanej zmiany Studium należącą do skarżących działkę w przeważającej części zaliczono do kategorii terenowej oznaczonej symbolem ZR – Tereny zieleni nieurządzonej. Dla tej kategorii terenów dokument zmiany Studium przewiduje: Funkcję podstawową – Różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne. Funkcję dopuszczalną – zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. Należąca do skarżących działka została zakwalifikowana do ww. kategorii terenów ze względu na potrzebę zabezpieczenia trwałości funkcjonowania systemu przyrodniczego miasta oraz ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowo-przyrodniczych, co koresponduje z przyjętą polityką przestrzenną dla Miasta Krakowa, której przyświeca zasada racjonalnego zarządzania przestrzenią zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz kształtowania ładu przestrzennego. Uchwała Nr [...] Rady Miasta Krakowa z [...] lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa została podjęta po przeprowadzeniu wymaganych prawem czynności proceduralnych. Organ podkreślił, że dokument zmiany Studium uzyskał wszystkie uzgodnienia i opinie organów administracji publicznej, współdziałających w procesie sporządzania zmiany Studium. Niemal wszystkie zarzuty skargi koncentrują się na braku uwzględnienia w skarżonej uchwale faktu, że dla działki nr [...] obręb [...] wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do powyższego organ stwierdził, że żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku odwzorowania w studium treści tego typu decyzji administracyjnych. Przywołany art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. statuuje jedną z ogólnych dyrektyw planowania przestrzennego i nie oznacza obowiązku przenoszenia do dokumentu studium treści wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę. Rolą studium jest wyznaczanie wytycznych dla całej gminy dotyczących gospodarowania przestrzenią w przyszłości. Przyjęcie punktu widzenia skarżących uniemożliwiałoby dokonanie jakichkolwiek przekształceń struktury przestrzennej gmin. Ponadto, różnice pomiędzy treścią decyzji administracyjnych a treścią dokumentów planistycznych zostały wyraźnie dopuszczone przez ustawodawcę. Przemawia za tym redakcja art. 65 ustawy z 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z której wynika, że na terenie nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę można realizować zamierzenia inwestycyjne, zgodnie z treścią tej decyzji, niezależnie od zapisów Studium oraz planu miejscowego w przypadku jego uchwalenia. W związku z powyższym skarżący mogą realizować inwestycję w zakresie określonym w pozwoleniu na budowę, a zapisy kwestionowanej uchwały nie mają żadnego wpływu na ten proces.

Podniesiono także, że chociaż prawo własności stanowi najszerszą formę sprawowania władztwa nad rzeczą, to jednak nie jest prawem niczym nieograniczonym. Prawo to doznaje bowiem szeregu ograniczeń, co dopuszczają przepisy art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, stanowiąc, że własność może być ograniczona w drodze ustawy. Analizując unormowania dotyczące własności można nawet sformułować tezę, że przepisy ustaw nie tyle ograniczają prawo własności, co współkształtują jego treść. W grupie przepisów ustawowych współkształtujących treść własności niewątpliwie znajdują się regulacje ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające radę gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ustawy planistycznej), w rezultacie kształtując sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej).

Dokument Studium nie posiada charakteru aktu prawa miejscowego, którego ustalenia zmieniają zakres prawa własności, znajdujący się we władaniu poszczególnych właścicieli. Organ podkreślił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowi zbioru norm prawnych, lecz jest jedynie katalogiem wewnętrznych wskazówek, adresowanych do organów planistycznych gminy. W związku z powyższym należy uznać, że ustalenia zmiany Studium nie skutkują ograniczeniem praw skarżących. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że Studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego, wiążący wyłącznie organy planistyczne gminy, w jakikolwiek sposób niweczy uprawnienia właścicielskie Skarżących. Dopiero uchwalenie planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami Studium, stanowi doprecyzowanie granic prawa własności, dokonane zgodnie z przepisami prawa, poprzez określenie zasad, na jakich dysponowanie i korzystanie z nieruchomości jest dopuszczalne.

Odnosząc się do trzeciego zarzutu wskazano, że nie jest on zrozumiały. Przywołana w skardze regulacja art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie odnosi się ani do warstwy merytorycznej studium, ani do sposobu jego sporządzania i uchwalenia, natomiast normuje kwestie związane z postępowaniem w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Skarżący niejako antycypują ustalenia przyszłego planu miejscowego, który z uwagi na zapisy studium nie będzie odpowiadał zamierzeniom inwestycyjnym skarżących. W związku z tym zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku.

Odnośnie zarzutu 5 i 6 wskazano, że art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Skarżący powołują się zatem na generalne dyrektywy obowiązujące w dziedzinie planowania i zagospodarowania przedstawiając subiektywną, odmienną od przyjętej przez Radę Miasta Krakowa wizję zapisów studium w odniesieniu do działki nr [...] obręb [...]. Powody zakwalifikowania przedmiotowej działki zostały wskazane w części odpowiedzi na skargę dotyczącej zarzutów nr 1, 2 i 4, a odmienne stanowisko skarżących w tym zakresie nie może decydować o legalności zapisów zmiany Studium. Zapisy dokumentu zmiany Studium zostały sformułowane w wyniku wnikliwych i wieloaspektowych analiz przestrzennych w kontekście całego miasta. Efektem tych prac są wytyczne do planów miejscowych zamieszczone w tomie III części tekstowej zmiany Studium. Organ zaznaczył, że zapisy kwestionowanej zmiany Studium w odniesieniu do działki, o której mowa w skardze stanowią kontynuacją polityki przestrzennej określonej w Planie Ogólnym Miasta Krakowa z 1994 r. oraz dokumencie Studium z 2003 r., co obrazuje załączony do niniejszej odpowiedzi materiał graficzny. Konsekwencja w zakresie działań planistycznych miasta przemawia zatem za dochowaniem wymogów wynikających z art. 1 ust. 1 ustawy planistycznej.

W odpowiedzi na skargę Zakłady [...] sp. z o.o. w likwidacji w K. Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi z uwagi na niewykazanie przez skarżących legitymacji do zaskarżenia uchwały, ewentualnie z powodu bezzasadności skargi.

W uzasadnieniu również w pierwszej kolejności opisano formalny tok podjęcia zaskarżonej uchwały. Dalej wskazano, że jednym z koniecznych warunków, które strona skarżąca powinna wykazać, składając skargę do sądu administracyjnego, jest nie tyle wykazanie interesu prawnego, czego strona skarżąca upatruje w okoliczności posiadania nieruchomości w obszarze, dla którego została sporządzona zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, ale wykazanie, że ustalenia skarżonej uchwały w przedmiocie zmiany Studium naruszają interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie legitymuje ani sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004), a co faktycznie wynika z zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w skardze. Należy wskazać, że dokument studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi dokument planistyczny, w którym zawarta zostaje docelowa wizja rozwoju danej gminy, której realizowanie następuje na skutek uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zgodnych z ustaleniami studium. Dopiero uchwalenie planu miejscowego, stanowiącego akt prawa miejscowego, powoduje, że możliwym jest skonkretyzowanie wizji planistycznych zawartych w dokumencie studium. Równocześnie dopiero podjęcie uchwały o planie umożliwia dochodzenie roszczeń za szkody powstałe na skutek wejścia w życie ustaleń planu miejscowego, ponieważ dopiero ustalenia planu miejscowego niosą za sobą skutki prawne dla właścicieli nieruchomości objętych jego ustaleniami. Skoro zatem studium nie determinuje zakresu prawa własności, to należy uznać, ze strona skarżąca nie wykazała, by skarżona uchwała naruszała jej uprawnienia bądź interes prawny jako właściciela/posiadacza nieruchomości położonych w Krakowie. Wobec powyższego wniosek o oddalenie skargi w całości wobec braku udowodnienia legitymacji skarżącej jest uzasadniony.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że działki należące do skarżącej znajdują się w obszarze o wysokich walorach przyrodniczych. Zostały one przeznaczone w studium pod tereny zieleni urządzonej (ZU). Wysoki stopień ochrony tych terenów podyktowany został zasadą racjonalnego zarządzania przestrzenią oraz zasadą zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego. Wyznaczona w studium granica pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania a terenami wolnymi od zabudowy ma na celu zapobieżenie niekontrolowanemu rozpraszaniu struktury przestrzennej miasta. Jej celem jest też ochrona przed zainwestowaniem ważnych terenów zielonych, stanowiących strefę przejściową pomiędzy obszarami zurbanizowanymi a obszarami zieleni naturalnej, pełniącymi rolę otuliny niezbędnej dla utrzymania i prawidłowego funkcjonowania środowiska przyrodniczego jak również nienaruszania ekspozycji krajobrazowej w obszarach kształtujących sylwetę miasta. Podkreślono również, że do czasu podjęcia uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalenia dokumentu studium nie wpływają na sposób zagospodarowania nieruchomości, a w konsekwencji nie ograniczają prawa właściciela do zabudowy nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu używa pojęcia "zachowanie zieleni" wyjaśniono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowi zbioru przepisów prawa, które należy formułować zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, lecz stanowi swego rodzaju analizę - dokument polityki planistycznej gminy.

Także zarzuty dotyczące naruszenia procedury uchwalania studium uznano za bezzasadne podkreślając, że były one już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 10 kwietnia 2015 r., II SA/Kr 1548/14 również uznał je za bezzasadne.

Postanowieniem z 3 października 2017 r., II SA/Kr 217/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołując się na art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę E. K. i W. J. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

Postanowieniem z 3 października 2017 r., II SA/Kr 119/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołując się na art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę Zakładów [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

W opisanych wyżej orzeczeniach sąd argumentował, że skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała naruszała ich interes prawny lub uprawnienie, co było warunkiem przyjęcia skargi do jej merytorycznego rozpoznania.

Postanowieniem z 13 marca 2018 r., II OSK 419/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił opisane wyżej postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 października 2017 r., II SA/Kr 217/17 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 420/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił opisane wyżej postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 października 2017 r., sygnatura akt II SA/Kr 119/17 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazanych postanowień Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że naruszenie interesu prawnego E. K. i W. J. i Zakładów [...] sp. z o.o. w likwidacji przez zaskarżone przez studium (a ściślej zmianę studium) uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa polega na tym, że przeznaczono nieruchomości, których są właścicielami, pod teren zieleni nieurządzonej (w odniesieniu do E. K. i W. J.) oraz zieleni urządzonej (w odniesieniu do Zakładów [...] sp. z o.o. w likwidacji). Z uwagi na to, że te ustalenia, na skutek wiążącego organy gminy charakteru studium, będą mogły być przeniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, już studium narusza interes prawny skarżących. Nie oznacza to jednak, że tym samym studium jest sprzeczne z prawem. Stwierdzenie, że studium narusza interes prawny skarżących otwiera dopiero drogę do oceny zgodności z prawem tego aktu. Jak to już wyjaśniono, samo naruszenie interesu prawnego legitymuje do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu prawnego i prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Stąd przyjąć należy, że wydany w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2017 r., II OSK 2298/15, na który powołał się Sąd pierwszej instancji przy ocenie legitymacji skargowej skarżącej, może mieć znaczenie dla ewentualnego oddalenia skargi, a nie jej odrzucenia.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem oceny zarówno przez WSA w Krakowie jak NSA. I tak WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r., II SA/Kr 1548/14 oddalił złożone na nią skargi. Skargi kasacyjne złożone od powyższego wyroku zostały oddalone wyrokiem NSA z 31 maja 2017 r., II OSK 2298/15. Orzeczenia te mają znaczenie w przedmiotowej sprawie jako, że w ww. wyrokach przeprowadzona została kontrola "poprawności zachowania procedury uchwałodawczej w całości". W konsekwencji później wniesione i rozpoznawane skargi na tę samą uchwałę podlegają rozpoznaniu tylko w granicach, w jakich nie zostały rozpoznane w ww. wyrokach.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają również dotychczasowe rozstrzygnięcia wydane w postanowieniach NSA z 13 marca 2018 r., II OSK 420/18 oraz z 13 marca 2018 r., II OSK 419/18. W obu ww. postanowieniach uwzględniających skargi kasacyjne Zakładów [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. oraz E. K. i W. J. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że zaskarżone studium narusza interes prawny skarżących, co stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) legitymuje ww. podmioty do wniesienia skargi na uchwałę przyjmującą przedmiotowe studium.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy ze skarg: Zakładów [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. oraz E. K.. i W. J. jej granice przedmiotowe o jakich mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a podlegają zawężeniu ze względu na regulacje zawarte w art. 190 i 153 p.p.s.a.

W konsekwencji Sąd Wojewódzki wskazał, że zaskarżona uchwała nr [...] Rady Miasta Krakowa z [...] lipca 2014 roku w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" została podjęta bez naruszania obowiązującej ją procedury w stopniu , który uwzględniałby jej uchylenie w całości lub w części. Dalej zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 28 ustawy z 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) nieważność uchwały rady gminy przyjmującej studium lub plan miejscowy powoduje nie tylko istotne naruszenie trybu sporządzania takiej uchwały lub właściwości organów w tym zakresie, ale także istotne naruszenie zasad sporządzania uchwały. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Sąd zwrócił uwagę na treść uregulowania w art. 9 ust. 5 u.p.z.p, zgodnie z którym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest co prawda aktem prawa miejscowego, natomiast w związku z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p. jego ustalenia wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei w przepisie art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wskazuje się wprost, że przez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. W konsekwencji studium w istotny sposób wyznacza treść planów miejscowych, określających przeznaczenie określonych obszarów objętych uregulowaniami m.p.z.p. Oznacza to, że zatem, że uregulowania studium wpływają na zakres praw i obowiązków właścicielskich dotyczących nieruchomości objętych ww. aktem.

Przechodząc do oceny powtarzającego się w obu skargach zarzutu naruszenia przez Radę Miejską Krakowa przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały zakresu władztwa planistycznego gminy oraz pozbawienia skarżących przysługujących im konstytucyjnie i na mocy aktów prawa podkonstytucyjnego chronionego prawa własności należy Sąd podkreślił, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o przepisy której, uchwalono zaskarżoną w sprawie uchwałę, jest jedną z ustaw, której regulacja pozwala na ograniczenie własności nieruchomości. Co prawda, przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP gwarantują, że własność podlega ochronie i każdy ma prawo do własności, to jednak przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dozwala na ograniczenie tego prawa, jednakże pod warunkiem że dokonuje się tego w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Także przepis art. 140 kodeksu cywilnego wprowadza normatywne granice korzystania z prawa własności gruntu wynikające z ustawy, zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Nie można zatem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje m.in. art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., a także przepisy obowiązującej ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1, 9, 10), gdyż ww. przepisy wprowadzają ustawowe ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić – jak to uczynili to skarżący – że doszło do naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a przez to naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 listopada 2015 r., 1327/15). Sąd zaznaczył, że ograniczenia dotyczące sposobu i zakresu wykonywania prawa własności uchwalone zarówno w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ale także w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach i nie naruszają istoty tego prawa, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności nie ma charakteru prawa absolutnego, które nie podlega żadnym ograniczeniom, ograniczenia takie przewidują przepisy ustaw, w tym przepisy prawa konstytucyjnego (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08 oraz z 17 listopada 2009 r., II OSK 1275/09).

Sąd Wojewódzki odnosząc się do zarzutów skargi E. K. i W. J. wskazał, że skarżący kwestionują objęcie południowej części działki nr [...] obr. [...], stanowiącej ich współwłasność przeznaczeniem pod zieleń urządzoną w jednostce urbanistycznej nr [...] ([...]) Zgodnie z ustaleniami obowiązującymi dla tej jednostki o symbolu (ZR) – tereny zieleni nieurządzonej dla tego przeznaczenia przewidziano jako funkcję podstawową: różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, a jako funkcję dopuszczalną – zabudowę/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. Wskazano też w punkcie 5 załącznika zawierającym uzasadnienie przyjętych rozwiązań (s. 11), że przeznaczenie terenu pod zieleń nieurządzoną jest uzasadnione koniecznością ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego na terenie Miasta Krakowa, a przez to stworzeniem takich warunków gospodarowania środowiskiem, które spełnią wymogi zrównoważonego rozwoju, a także zapewnia wyższa jakość życia mieszkańców. Sąd zaznaczył, że powyższymi ustaleniami objęta jest tylko część działki skarżących oraz podkreślił, że skarżący posiadają możliwość realizacji na działce nr [...] inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej (artykuły rolno-spożywcze) wraz z infrastrukturą na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] czerwca 2013 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Sąd wskazał, że skarżącym nadal przysługuje prawo do zrealizowania przedmiotowej hali magazynowej na terenie nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę, zgodnie z treścią tej decyzji, niezależnie od zapisów Studium oraz planu miejscowego w przypadku jego uchwalenia w przyszłości. W związku z powyższym skarżący mogą realizować inwestycję w zakresie określonym w pozwoleniu na budowę, a zapisy kwestionowanej uchwały nie mają żadnego wpływu na ten proces. W konsekwencji, gdy znaczną część działki skarżący mogą zagospodarować stosownie do swoich zamierzeń zatwierdzonych ww. decyzją o pozwoleniu na budowę to nie podlega uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 3 ust. 3 u.p.z.p. przez brak wyważenia interesu prywatnego i publicznego i przyznanie priorytetu interesom publicznym. W ocenie Sądu przeznaczenie tylko części południowej działki skarżących pod zieleń nieurządzoną stanowi dobry przykład kształtowania w zaskarżonym Studium polityki przestrzennej gminy w sposób wyważony, uwzględniający zarówno plany inwestycyjne poszczególnych właścicieli z potrzebą zachowania terenów o wysokiej wartości i atrakcyjności przyrodniczej w sytuacji "stale występującym w K. niebezpieczeństwie utraty walorów przyrodniczo-krajobrazowych w takich obszarach jak: [...]" (tom I załącznika do studium pkt 3.21, s. 59). Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 71 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane Sąd wskazał, że dotyczy on skutków zmiany sposobu użytkowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia, a zatem w kontekście kwestionowanego Studium zarzut ten nie podlega rozpoznaniu jako hipotetyczny, tym bardziej że dla obszaru, w którym znajduje się działka skarżących nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie należy w całości podzielić stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Odnośnie zarzutu objęcia – w ocenie skarżących – zbyt szerokiego obszaru ramami sieci Natura 2000 w zakresie odnoszącym się do [...] wskazano, że obszar ten o pow. 282,9 ha nie został wyznaczony dowolnie, i w tym zakresie należało w całości podzielić stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę. Organ analogicznie jak w uwarunkowaniach przyjętej uchwały nr [...]Rady M. Krakowa z[...] lipca 2014 r. w tomie I w punkcie 6.2.22 , s. 121 wskazał, że obszar ten został wyznaczony w związku z koniecznością ochrony ginących gatunków w tym goryczki wąskolistnej, a także łąk świeżych i wilgotnych chroniących przede wszystkim populacje modraszków i ich siedliska oraz bardzo rzadkiego motyla - skalnika driada. W związku z tym zarzut skarżących Sąd ocenił jako subiektywny i nie mogący odnieść skutku.

Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze Zakładów [...] spółka z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. na uchwałę nr [...]Rady Miasta Krakowa z [...] lipca 2014 r. Sąd przypomniał, że wiążą się one przede wszystkim z zarzutem nieuprawnionej ingerencji i brakiem poszanowania własności działek przysługującej skarżącej spółce w tym działki nr [...] (która podlegała wskazanym w skardze podziałom), jak również działek nr [...] (co do których prowadzone jest przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju postępowanie w przedmiocie ustalenia prawowitego właściciela – skarżącej spółki). Odnosząc się do tych zarzutów Sąd wskazał, że ww. działki zostały objęte w zaskarżonym Studium strukturalną jednostką urbanistyczną nr [...]". W jednostce dla ww. działek ustalono, że są to tereny z przeznaczeniem pod zieleń urządzoną o symbolu "ZU". W terenach tych jako funkcję podstawową przewidziano różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjną, zieleń forteczną, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne. W ramach funkcji dopuszczalnej przewidziano zabudowę realizowaną jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. W ustaleniach Studium określono, że wysokość zabudowy, w tym także budynków dopuszczonych do powstania w terenach zieleni urządzonej (ZU) i zieleni nieurządzonej (ZR) nie może przekraczać 1 kondygnacji nie więcej jednak niż 5 m, chyba że w danej strukturalnej jednostce urbanistycznej, dla budynków dopuszczonych wskazano inną wysokość zabudowy. Ustalono, że wskaźnik intensywności zabudowy w tych terenach zostanie dookreślenia w planach miejscowych z uwzględnieniem wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej ustalonej dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych, przy czym ustalenia Studium nie przewidziały możliwości zabudowy w obszarze działek skarżącej Spółki przewidując "istniejącą zieleń urządzona w rejonie ul. [...] i ul. [...] do zachowania i rewitalizacji/rehabilitacji". Wskazane wyżej ustalenia budzą zastrzeżenia skarżącej Spółki nie tylko ze względu na niedopuszczalne w ocenie Spółki ograniczenia prawa własności, ale także ze względu na przekroczenie władztwa planistycznego. Z tymi zarzutami Sąd się nie zgodził. Odnosząc się do ww. zarzutu naruszenia władztwa planistycznego wskazał, że ustalenia każdego studium nie ingerują w sposób bezpośredni w uprawnienia właścicielskie, włączając w to sposób zagospodarowania przedmiotu własności. Obowiązujące przepisy, w tym przepis art. 3 ust 1 u.p.z.p., uprawnia gminę do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy przez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków rozwoju oraz m.p.z.p. Powyższe unormowanie ponawia i doprecyzowuje przepis art. 9 ustawy. Należy podkreślić, że studium z założenia wyznacza priorytety dla gospodarki przestrzennej, z uwzględnieniem lokalnej sytuacji i potrzeb lokalnych. Jak podkreśla się w doktrynie "przez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, przede wszystkim przez wskazanie terenów przeznaczonych pod zabudowę, wstępną lokalizację infrastruktury technicznej, obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, obszarów chronionych i innych wymienionych w art. 10 ust. 2 ustawy".

Sąd Wojewódzki podkreślił, że jakkolwiek zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, to nie oznacza bynajmniej, że rada gminy – w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego – nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie, o ile jest to uzasadnione dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy w cenie Sądu w składzie rozstrzygającym ustalenia przedmiotowego Studium odnoszące się do nieruchomości skarżącej spółki nie są dowolne, ale wynikają z konieczności racjonalnego gospodarowania przestrzenią i zachowania zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, co zostało wykazane w załącznikach do uchwały. Wskazano na celowość zapobieżenia niekontrolowanemu rozproszeniu struktury przestrzennej miasta i ochrony ważnych terenów zielonych przed zainwestowaniem. W III tomie załącznika do uchwały pt. wytyczne do planów miejscowych (s. 5) wskazano, że: (...) zabudowa mieszkaniowa, usługowo-mieszkaniowa, usługi, przemysł i usługi oraz infrastruktura i tereny cmentarzy "nie mogą ulec zwiększeniu kosztem terenów nie inwestycyjnych – terenów zieleni urządzonej (ZU) i zieleni nieurządzonej (ZP) oraz powierzchniowych i śródlądowych (W)". Skonkretyzowane kierunki zmian w strukturze przestrzennej dla Obszar jednostki strukturalne Ruczaj – Kobierzyn zostały przedstawione w tomie III s. 97–101. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego w zaskarżonej uchwale należy przytoczyć stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie w wyroku z 10 kwietnia 2015 r., II SA/kr 1548/15, które w całości podziela Sąd i przyjmuje za swoje. Należy się zatem zgodzić, że "przekroczenie granic władztwa planistycznego wymaga sprecyzowania kilku podstawowych warunków: a) właściciel musi nie wyrażać akceptacji dla proponowanego w studium kierunku zagospodarowania przestrzennego, b) studium wyraźnie i precyzyjnie określa kierunki zagospodarowania i uwarunkowania w zakresie przeznaczenia danej nieruchomości, c) studium nie pozostawia rzeczywistego marginesu na doprecyzowanie warunków zagospodarowania określonych w m.p.z.p., d) określony w studium kierunek lub określone w studium uwarunkowania są wyraźnie odmienne od wcześniej obowiązujących i od rzeczywistego dotychczasowego sposobu korzystania przez właściciela z danej nieruchomości, przy tym zmiana ta nie została uzasadniona przez organy planistyczne, e) określony w studium kierunek zagospodarowania doprowadzi – przez uchwalenie m.p.z.p. – do naruszenia istoty prawa własności lub też bardzo znacząco wprowadzi ograniczenia w prawie korzystania, pobierania pożytków lub rozporządzania rzeczą przez właściciela". Uwzględnienie powyższych warunków pozwala stwierdzić, że w odniesieniu do wyżej wskazanych działek skarżącego nie nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego. I tak, wbrew zarzutom skarżącej Spółki może ona korzystać z przedmiotu własności, ponieważ dopiero skonkretyzowanie ustaleń kwestionowanego Studium w uchwale przyjmującej plan miejscowy dla obszaru, w którym znajdują się ww. działki będzie miał wpływ na sposób ich zagospodarowania, przy czym nawet w takiej sytuacji nie można powiedzieć, że kwestionowane ustalenia naruszają istotę prawa własności, gdyż Spółka nadal może dysponować własnością, względnie po uchwaleniu i wejściu w życie m.p.z.p. ma mocy przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. będzie miała możliwość dochodzenia roszczeń za poniesioną szkodę względnie wykupienia nieruchomości lub jej części.

Sąd Wojewódzki nie uznał za zasadny zarzut nadmiernego sprecyzowania wymogów wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. W ocenie Sądu samo wyłączenie możliwości zabudowy wielorodzinnej w rejonie ul. [...] i ul. [...], czy ustalenie maksymalnej wysokości dopuszczalnej zabudowy w kwestionowanym obszarze ZU pozostawia szeroki i rzeczywisty margines na doprecyzowanie warunków zagospodarowania w przyszłym planie miejscowym. Należy także podkreślić, iż ww. ustalenia Studium zostały w sposób prawidłowo uzasadnione i pozostają w ścisłym związku z zaplanowanym dążeniem do ograniczenia niekontrolowanego rozpraszania struktury, a przede wszystkim ochrony przed zainwestowaniem ważnych terenów zielonych, stanowiących strefę przejściową między obszarami zurbanizowanymi, a obszarami zieleni naturalnej pełniącej istotne funkcje dla miasta. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 2 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez odwołanie się do nieznanego procedurze planistycznej pojęcia "zachowanie istniejącego terenu zieleni urządzonej", co w rezultacie uniemożliwia odkodowanie praw i obowiązków skarżącego, należy podnieść, że w ocenie Sądu jest on chybiony gdyż z ww. przepisów nie wynika, iż ustalenia studium nie mogą się posługiwać się ww. pojęciem, którego znaczenie w języku potocznym jest jasne i jednoznaczne. Na koniec należy wskazać, że obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają podjęcia uchwały w przedmiocie rozpatrzenia poszczególnych uwag, a nadto należy przypomnieć, iż kwestia zachowania wymagań procedury przy uchwalaniu skarżonej uchwały została przesądzona wyrokiem WSA w Krakowie 10 kwietnia 2015 r., SA/Kr 1548/14.

Konkludując, w ocenie Sądu, w przypadku zaskarżenia przedmiotowej uchwały nr [...] Rady Miasta Krakowa z [...] lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K." bez wątpienia należało dokonać kontroli zaskarżonej uchwały w świetle naruszenia interesu prawnego stron skarżących. Skoro jednak brak jest podstaw do uznania, że Rada Miejska Krakowa przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne, a nadto brak jest również podstaw do uznania, że została uchwalona z istotnym naruszeniem w zakresie trybu jej stanowienia Sąd Wojewódzki na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli: E. K. i W. J. oraz Zakłady [...] sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K.

W skardze kasacyjnej E. K. oraz W. J. zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy istniały uzasadnione podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta Krakowa z [...] lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.", w części, w jakiej działka ewidencyjna o numerze [...] została przeznaczona pod tereny zieleni nieurządzonej;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa granic władztwa planistycznego i arbitralną ingerencję w sytuację prawną nieruchomości skarżących – działki ewidencyjnej o numerze [...] obr. [...], objętej księgą wieczystą o numerze [...] , a to przez przeznaczenie południowej części ww. działki na cele zieleni nieurządzonej,

2. art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa granic władztwa planistycznego i arbitralną ingerencję w uprawnienia Skarżących związane z prawem własności działki ewidencyjnej o numerze [...], obr. [...], objętej księgą wieczystą o numerze [...],

3. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez zaniechanie obowiązku starannego ważenia interesu publicznego i prywatnego, które w konsekwencji przyczyniło się do przyznania priorytetowego znaczenia interesowi publicznemu,

4. art. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju, a to przez pominięcie uwarunkowań funkcjonalnych i społeczno-gospodarczych działki ewidencyjnej o numerze [...] obr. [...], które w konsekwencji czynią ją ekonomicznie nieefektywną,

5. art. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju, a to przez objęcie Obszarem Natura 2000 ([...]) terenów w zakresie szerszym niż wynika to z konieczności dyktowanych uwarunkowaniami przyrodniczymi w odniesieniu do [...].

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakwie do ponownego rozpoznania, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej Zakładów [...] sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie, w jakim oddala skargę Spółki Zakłady [...] sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. oraz zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 1 ust 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1544; dalej: u.p.z.p.) przez jego błędną wykładnię, co skutkowało zastosowaniem przepisów planowania i zagospodarowania przestrzennego w sposób sprzeczny z art. 21 w zw. z art. 64 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP), prowadzącym de facto do faktycznego wywłaszczenia nieruchomości stanowiących własność Skarżącej bez przyznania jej stosownego odszkodowania, w sytuacji gdy dokonanie wywłaszczenia dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem;

2) art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie, co skutkowało aprioryczne przyjęcie przeznaczenia terenu na etapie poprzedzającym procedurę planistyczną, co de facto wykluczyło wyważenie interesu prywatnego Skarżącej z interesem publicznym, w sytuacji gdy ustalenie przeznaczenia terenu może nastąpić jedynie na etapie podejmowania aktu planistycznego przy każdorazowym ważeniu interesu publicznego i interesów prywatnych, a przy tym nieprzydawaniu żadnemu z nich znaczenia priorytetowego;

3) art. 3 ust 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, co skutkowało nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji, że Rada Miasta Krakowa ustaliła przeznaczenie terenu stanowiącego własność skarżącej na etapie uchwalenia zaskarżonego studium, w konsekwencji czego w sposób konkretny i zindywidualizowany doprecyzowano sposób realizacji uprawnień właścicielskich skarżącej kasacyjnie, które to będą wiążące przy ustalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy stosownie do obowiązujących przepisów prawa organ uchwałodawczy gminy uprawniony jest przy kształtowaniu polityki przestrzennej gminy poprzez ustalanie treści studium, jedynie do określania przeznaczenia obszaru, lecz nie indywidualnych i konkretnych nieruchomości właścicieli;

4) art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię, skutkujące nieuznaniem, że ustalenie przeznaczenia terenu skarżącej nastąpiło z ograniczeniem jej prawa własności, co nie było podyktowane potrzebą interesu publicznego, jak również nie nastąpiło po dokonaniu przez organ ważenia interesu publicznego z interesem prywatnym, w konsekwencji czego przysługujące skarżącej prawo własności zostało rażąco naruszone poprzez przekroczenie uprawnień planistycznych Rady Miasta Krakowa w postaci celowego i zamierzonego pomniejszenia rzeczywistej wartości nieruchomości skarżącej kasacyjnie przy wykorzystaniu przysługujących organowi kompetencji planistycznych.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez nierozpoznanie w całości skargi złożonej przez skarżącą skutkujące orzeczeniem w granicach węższych niż granice sprawy przez pominięcie mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy dowody wskazujące, iż Rada Miasta Krakowa uchwaliła zmianę "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" z naruszeniem zasad ogólnych planowania, co w rezultacie spowodowało oddaleniem skargi skarżącej i utrzymaniem w obrocie prawnym uchwały sprzecznej z obowiązującym porządkiem prawnym.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności złożone skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach przytoczonych w nich podstaw.

Obie skargi kasacyjne podlegały uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w nich zawarte okazały się trafne.

W skardze kasacyjnej E. K. oraz W. J. zasadnie zarzucono naruszenie przepisów art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., lecz tylko w tym znaczeniu, że rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku podjęte zostało przez Sąd Wojewódzki bez wyczerpującego rozpoznania wszystkich zagadnień, będących przedmiotem skargi skierowanej przeciwko zapisom Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętym uchwałą Rady Miasta Krakowa z [...] lipca 2014 r.

Skarżący zakwestionowali zmianę Studium w zakresie, w jakim działka nr [...] – jednostka urbanistyczna Nr [...] przeznaczona została pod tereny zieleni urządzonej (ZR), podczas gdy wcześniej przeznaczona była pod zabudowę jednorodzinną. Według zarzutów skargi zmiana zapisów Studium dokonana została bez uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu oraz bez należytego wyważenia interesu skarżących oraz interesu publicznego. Skarżący wskazywali, że na przedmiotowej działce realizują inwestycję budowlaną (hala magazynowa), a kwestionowana treść Studium uniemożliwi im w przyszłości – w razie wprowadzenia zapisów Studium do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zmianę użytkowania zabudowanej części działki.

Ponadto w skardze zarzucono, że ustalenia Studium nie uwzględniają wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, zwłaszcza pomijają uwarunkowania funkcjonalne działki nr [...] oraz plany inwestycyjne ich właścicieli.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki nie przedstawił konkretnych ustaleń faktycznych, które powinny stanowić podstawę do oceny zaskarżonej części Studium. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki powinien przeprowadzić analizę porównawczą co do dotychczasowego przeznaczenia działki nr [...] w całości i poszczególnych częściach oraz przeznaczenia określonego zmienionymi zapisami Studium. Tymczasem Sąd Wojewódzki w swoich rozważaniach (s. 23) przyjął, że "znaczną część działki" skarżący mogą zagospodarować stosownie do zamierzeń zatwierdzonych pozwoleniem na budowę. Z uzasadnienia wyroku nie wynika jaką powierzchnię ma ta część działki oraz jakie jest jej przeznaczenie według treści poprzedniego i aktualnego Studium.

Ponadto przytoczone ustalenie Sądu Wojewódzkiego jest sprzeczne z informacjami zawartymi w odpowiedzi na skargę, w której podano, że "według kwestionowanej zmiany Studium należącą do skarżących działkę w przeważającej części zaliczono do kategorii terenowej oznaczonej symbolem ZR – Tereny zieleni nieurządzonej".

Dla dokonania prawidłowej oceny zarzutów zawartych w skardze niezbędne było ustalenie jaka jest powierzchnia tej części działki nr [...], która po zmianie Studium uzyskała przeznaczenie ZR oraz jakie są jej relacje przestrzenne i funkcjonalne z drugą częścią działki oraz terenami sąsiednimi.

Bez wyjaśnienia tych podstawowych okoliczności nie można było ocenić, czy interes skarżących związany z planami inwestycyjnymi został w sposób właściwy uwzględniony przy wyznaczeniu terenów zieleni oznaczonych w Studium symbolem ZR.

Z akt sprawy nie wynika również w jaki sposób Sąd Wojewódzki zidentyfikował położenie działki nr [...] w jednostce urbanistycznej Nr [...], co jest niezbędne dla analizy zasadności włączenie jej do terenu ZR.

W ramach wywodu zawartego w uzasadnieniu wyroku nie przedstawiono żadnych konkretnych kryteriów, które zadecydowały, że działka nr [...], czy jej oznaczona część, włączona została do terenu ZR, a nie terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową MN lub inną.

Podkreślić należy, że Sąd Wojewódzki, wyrażając swoje stanowisko, ograniczył się do powtórzenia ogólnikowych twierdzeń z załącznika Studium, że "przeznaczenie terenu pod zieleń nieurządzoną jest uzasadnione koniecznością ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego na terenie Miasta Krakowa, a przez to stworzenie takich warunków gospodarowania środowiskiem, które spełnią wymogi zrównoważonego rozwoju, a także zapewnią wyższą jakość życia mieszkańców".

Zarówno przytoczona część uzasadnienia, jak też lakoniczne wyjaśnienia przedstawione w odpowiedzi na skargę, nie były wystarczające do weryfikacji kwestionowanych ustaleń Studium w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], stanowiącej współwłasność skarżących. Aby Sąd Wojewódzki mógł dokonać oceny zasadności rozwiązań przyjętych w Studium powinien dysponować szerszą wiedzą w zakresie okoliczności istotnych w kontekście zarzutów postawionych w skardze oraz uwarunkowań wynikających z art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę zasad kształtowania polityki przestrzennej przez jednostkę samorządu terytorialnego, zaś w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in.: wymagania ładu przestrzennego, wymagania ochrony środowiska, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby interesu publicznego (ust. 2 pkt 1, 3, 6, 7, 9). Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.p.z.p., w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające m.in. z: (pkt 1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu; (pkt 2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony; (pkt 3) stanu środowiska oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; (pkt 5) warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia; (pkt 7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy.

Wymienione unormowania powinny determinować zakres kontroli zaskarżonej części Studium, przy szczególnym uwzględnieniu kwestii podniesionych przez skarżących. Brak szczegółowej analizy faktycznej i prawnej w tym zakresie sprawił, że nie można było zaakceptować wnioskowania Sądu Wojewódzkiego, który w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że: "przeznaczenie tylko części południowej działki skarżących pod zieleń nieurządzoną stanowi dobry przykład kształtowania w zaskarżonym Studium polityki przestrzennej gminy w sposób wyważony, uwzględniający zarówno plany inwestycyjne poszczególnych właścicieli z potrzebą zachowania terenów o wysokiej wartości i atrakcyjności przyrodniczej (...)". W konsekwencji zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej niewłaściwą ocenę Sądu Wojewódzkiego dotyczącą kwestii nadużycia władztwa planistycznego i nadmiernej ingerencji w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, przysługujące skarżącym.

Wprawdzie w sprawie brak było przesłanek do przesądzenia wskazywanej w zarzutach kasacyjnych nieważności zaskarżonej części Studium, to należało przyznać skarżącym rację, że ich skarga nie została rozpoznana prawidłowo.

Akcentowana przez Sąd Wojewódzki okoliczność, że skarżący mogą realizować inwestycję na podstawie uzyskanego już pozwolenia na budowę nie zwalniała Sądu Wojewódzkiego od oceny, czy pozostała część nieruchomości została zasadnie włączona do terenu przeznaczonego pod zieleń nieurządzoną przy uwzględnieniu kryteriów omówionych wyżej. Sąd niewystarczająco odniósł się również do zarzutu wskazującego na objęcie Obszarem Natura 2000 terenów w zakresie szerszym niż wynikało to z konieczności dyktowanych uwarunkowaniami przyrodniczymi. Skarżący podnieśli w skardze, że na terenie ich działki nie występują żadne szczególne uwarunkowania odpowiadające opisowi [...]. Odniesienie się zatem do tego zagadnienia nie mogło polegać na stwierdzeniu przez Sąd Wojewódzki, że wskazany obszar chroniony "nie został wyznaczony dowolnie", lecz wymagało przeprowadzenia analizy odnoszącej się konkretnie do nieruchomości skarżących.

O braku rzetelnej oceny świadczy to, że Sąd Wojewódzki przytoczył w uzasadnieniu wyroku (s. 14) passus z odpowiedzi na skargę, w którym podano: "że zapisy kwestionowanej zmiany Studium w odniesieniu do działki, o której mowa w skardze stanowią kontynuację polityki przestrzennej określonej w Planie Ogólnym Miasta Krakowa z 1994 r. oraz dokumencie Studium z 2003 r., co obrazuje załączony do niniejszej odpowiedzi materiał graficzny". Jednak w rozważaniach prawnych Sąd Wojewódzki nie nawiązał w żaden sposób do ww. dokumentów, natomiast w aktach brak jest "materiału graficznego", który miał być załączony do odpowiedzi na skargę. W konsekwencji należało przyjąć, że Sąd Wojewódzki nie zweryfikował stanowiska organu w tym zakresie.

Całkowicie nieuprawnione było również powielenie przez Sąd Wojewódzki argumentacji organu w przedmiocie zarzutu dotyczącego art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Wymieniony przepis dotyczy obowiązku złożenia zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w razie dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Z istoty zarzutu sformułowanego w skardze wynikało jednoznacznie, że skarżący negują ustalenia Studium, gdyż wprowadzenie ich do planu miejscowego uniemożliwi im w przyszłości ewentualną zmianę sposobu użytkowania realizowanego aktualnie obiektu, tj. hali magazynowej.

Sąd Wojewódzki zgodził się z organem, który w odpowiedzi na skargę nieskuteczność zarzutu uzasadnił tym, że "skarżący niejako antycypują ustalenia przyszłego planu miejscowego, który z uwagi na zapisy Studium nie będzie odpowiadał zamierzeniom inwestycyjnym skarżących".

Rzecz jednak w tym, że właśnie dopuszczalność złożenia skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wynika z charakteru tego aktu, którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), a uchwalenie planu miejscowego jest możliwe po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Niezaskarżenie przez skarżących kwestionowanych zapisów Studium, skutkowałoby tym, że nie mogliby ich podważać na etapie sporządzenia i uchwalenia planu miejscowego. Jeżeli więc w niniejszej sprawie skarżący wykazali legitymację do złożenia skargi na Uchwałę w przedmiocie zmiany Studium, to ocenie merytorycznej podlegały zarzuty dotyczące ustaleń kształtujących kierunki zmian w przeznaczeniu oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów obejmujących ich nieruchomość. Dlatego Sąd Wojewódzki powinien przedstawić ustalenia faktyczne związane z zapisami Studium w zakresie zainwestowanej części działki nr [...], oraz ocenić czy wprowadzają one ograniczenia w zakresie zmiany sposobu użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego, a jeżeli tak, to czy wprowadzona zmiana w treści Studium jest zgodna z przepisami prawa. Brak właściwego rozpoznania przedstawionych kwestii skutkować musiał uchyleniem zaskarżonego wyroku celem ponownego rozpoznania skargi E. K. oraz W. J.

Skuteczna okazała się również skarga kasacyjna Zakładów [...] Sp. z o.o. w likwidacji, bowiem zawarte w niej zarzuty podlegały częściowo uwzględnieniu.

Mianowicie trafnie zarzucono naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9, art. 9 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 151 p.p.s.a. w tym znaczeniu, że rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku podjęte zostało przez Sąd Wojewódzki bez wyczerpującego rozpoznania istotnych zarzutów, będących przedmiotem skargi skierowanej przeciwko zapisom Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętym uchwałą Rady Miasta Krakowa z [...] lipca 2014 r.

Przypomnieć należy, że zasadnicza treść skargi złożonej przez Spółkę, jako właściciela działek położonych w jednostce urbanistycznej Nr [...], sprowadzała się do zakwestionowania przeznaczenia jej nieruchomości pod zieleń urządzoną (symbol ZU), a konkretnie wyłączenia możliwości jej zabudowy, podczas gdy strona zaplanowała budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą i wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Skarżąca Spółka wskazała, że działki będące jej własnością sąsiadują bezpośrednio z terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkalną (MW i MNW). Według strony zapewnienie dla jej nieruchomości możliwości zabudowy mieszkaniowej byłoby spójne z dotychczasowym przeznaczeniem. Wskazano również, że uzasadnione było oczekiwanie Spółki, iż na jej nieruchomości będzie zapewniona kontynuacja typowego przeznaczenia obowiązującego na danym terenie, a więc zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Ponadto w skardze zarzucano, że ustalenia Studium nie mogą regulować kwestii szczegółowych, zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile treść studium – aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny i kierunkowy, o tyle ustalenia planu miejscowego powinny być – w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. – w miarę szczegółowe. Studium nie może ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego skarżąca Spółka kwestionuje zapisy Studium, którymi w sposób konkretny i zindywidualizowany doprecyzowano sposób realizacji uprawnień właścicielskich przez obowiązek zachowania istniejącego terenu zieleni urządzonej, wykluczając możliwość zabudowy, czyniąc tym samym praktycznie zbędnymi jakiekolwiek regulacje w tym zakresie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spółka zaznaczyła, że wykluczenie możliwości zabudowy mieszkaniowej w przedmiotowym Studium uniemożliwia dopuszczenie takiego przeznaczenia w planie miejscowym, co zostało potwierdzone faktem nieuwzględnienia uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park [...]". Zdaniem skarżącej brak jest racjonalnego uzasadnienia dla wprowadzonego wykluczenia zabudowy mieszkaniowej na terenie działek stanowiących jej własność, co jednocześnie świadczy o nadużyciu przez Gminę przysługujących jej uprawnień planistycznych.

Sąd Wojewódzki, oceniając zarzuty w powyższym zakresie, nie dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych co do dotychczasowego przeznaczenia poszczególnych działek, mimo że w skardze podniesiono ich charakter mieszkaniowy według ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego z 1994 r. oraz wcześniej obowiązującego Studium. Z uzasadnienia wyroku nie wynikają dane co do przeznaczenia poszczególnych działek według aktualnych ustaleń Studium (w skardze wskazano na przeznaczenie MW i ZU). Przeprowadzenie takiej analizy porównawczej w zakresie zmian dokonanych w ramach Studium było niezbędne dla zweryfikowania kwestionowanych ustaleń co do przeznaczenia terenu obejmującego nieruchomość skarżącej Spółki. Z akt sprawy nie wynika ponadto, w jaki sposób Sąd Wojewódzki zidentyfikował położenie przedmiotowych działek gruntowych w jednostce urbanistycznej Nr [...], co było konieczne dla zbadania relacji przestrzennych i funkcjonalnych z pozostałymi terenami, a w szczególności z sąsiednimi nieruchomościami, które według skargi zyskały przeznaczenie pod zabudowę mieszkalną. Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżone zapisy Studium, dotyczące konkretnych nieruchomości, powinien oprzeć się na dokumentacji obrazującej ustalenia Studium w odniesieniu do działek gruntowych uwidocznionych na mapie ewidencyjnej. W przeciwnym razie nie było możliwe ani na etapie skargi, ani na etapie postępowania kasacyjnego, odniesienie się do szczegółowych zarzutów w zakresie elementów zawartych w treści Studium, stosownie do art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p.

Jak wskazano już wyżej, aby Sąd Wojewódzki mógł dokonać oceny zasadności rozwiązań przyjętych w Studium powinien dysponować szerszą wiedzą w zakresie okoliczności istotnych w kontekście uwarunkowań wynikających z art. 10 ust. 1 u.p.z.p., zwłaszcza dotyczących (pkt 1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu; (pkt 2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony; (pkt 3) stanu środowiska oraz wymogów ochrony środowiska i przyrody. Oczywiście przy kontroli zaskarżonych ustaleń Studium, Sąd Wojewódzki powinien mieć też na uwadze, że stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę zasad kształtowania polityki przestrzennej przez jednostkę samorządu terytorialnego, zaś w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in.: wymagania ładu przestrzennego, wymagania ochrony środowiska, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby interesu publicznego (ust. 2 pkt 1, 3, 6, 7, 9).

Wymienione unormowania powinny determinować zakres kontroli przedmiotowego Studium, aczkolwiek w ramach interesu prawnego skarżącej Spółki. Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie ocenił rzetelnie, czy w konkretnym przypadku zostały uwzględnione powyższe uwarunkowania w szczególności czy został wyważony interes skarżącej Spółki oraz interes publiczny.

Sąd Wojewódzki ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że: "ustalenia przedmiotowego Studium odnoszące się do nieruchomości skarżącej Spółki nie są dowolne, ale wynikają z konieczności racjonalnego gospodarowania przestrzenią i zachowania zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, co zostało wykazane w załącznikach do uchwały". Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja nie stanowi jednak odpowiedzi na konkretne zastrzeżenia przedstawione w skardze.

Sąd Wojewódzki nie ocenił wnikliwie czy sposób wyznaczenia zasięgu terenów wyłączonych spod zabudowy oraz terenów o innych formach zagospodarowania, w obrębie danej jednostki strukturalnej odpowiada wymogom art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w studium ustala się m.in. (pkt 1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, (pkt 2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. W szczególności Sąd Wojewódzki nie rozpatrzył wyczerpująco zarzutu, że ustalenia Studium dotyczące nieruchomości skarżącej Spółki sformułowane zostały nieadekwatnie do tego etapu planistycznego, bowiem w sposób konkretny i zindywidualizowany doprecyzowały przeznaczenie przedmiotowych działek pod zieleń urządzoną, z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej, co będzie wiązało w razie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd Wojewódzki oceniając to zagadnienie powinien rozróżnić wymogi obowiązujące przy określaniu w projekcie studium granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 2, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, (Dz.U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233) oraz wymogi dotyczące standardów sporządzania rysunku planu miejscowego przy określaniu linii rozgraniczających terenu o różnym przeznaczeniu (§ 7, § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587).

Oczywiście podstawowe znaczenie przy rozpatrywaniu skargi powinna mieć analiza całokształtu ustaleń zawartych w tekście i rysunku Studium pod kątem spełnienia celów i wymogów obowiązujących przy kształtowaniu polityki przestrzennej na tym właśnie etapie, w odróżnieniu od etapu przewidzianego dla tworzenia planu miejscowego.

Brak szczegółowej oceny w zakresie podanych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych skutkował tym, że nie można było zaakceptować wnioskowania Sądu Wojewódzkiego, który w uzasadnieniu wyroku wskazał, że: "samo wyłączenie możliwości zabudowy wielorodzinnej w rejonie ul. [...] i ul. [...], czy ustalenie maksymalnej wysokości dopuszczalnej zabudowy w kwestionowanym obszarze ZU pozostawia szeroki i rzeczywisty margines na doprecyzowanie warunków zagospodarowania w przyszłym planie miejscowym". Zastrzeżenia budzi również konstatacja Sądu, że ustalenia Studium w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżącej Spółki zostały prawidłowo uzasadnione.

Sąd Wojewódzki nie przedstawił bowiem w wyroku konkretnych przesłanek, warunkujących zakwalifikowanie spornych działek do terenu zieleni urządzonej i wykazujących, że miało to związek z zaplanowanym dążeniem do ograniczenia niekontrolowanego rozpraszania struktury przestrzennej miasta oraz ochrony przed zainwestowaniem ważnych kompleksów terenów zielonych. Rzeczą organu przyjmującego określoną koncepcję co do kierunku zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów jest przedstawienie w postępowaniu sądowym takiej dokumentacji, która pozwoliłaby Sądowi zweryfikować zasadność rozwiązań zawartych w Studium w odniesieniu do konkretnych działek ewidencyjnych, stanowiących własność strony skarżącej. Obowiązkiem natomiast Sądu jest skorzystanie ze środków procesowych (art. 91 § 3 i art. 106 § 3 p.p.s.a.) służących rzetelnemu wyjaśnieniu spornych zagadnień. Sąd Wojewódzki rozpoznając niniejszą sprawę nie przeprowadził kontroli zaskarżonego Studium w sposób, który pozwoliłby na końcową ocenę zasadności zarzutów postawionych w skardze. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku Sąd trafnie przywołał skonstruowane w orzecznictwie kryteria przydatne do badania przekroczenia granic władztwa planistycznego (por. wyrok WSA z 10 kwietnia 2015 r., II SA/Kr 1548/15), to jednak nie zastosował ich prawidłowo na gruncie rozpatrywanej skargi. Warto zatem za wymienionym wyrokiem wskazać, że "przekroczenie granic władztwa planistycznego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wymaga wyraźnego sprecyzowania kilku podstawowych warunków: a) właściciel musi nie wyrażać akceptacji do proponowanego w studium kierunku zagospodarowania przestrzennego, b) studium wyraźnie i precyzyjnie określa kierunki zagospodarowania i uwarunkowania w zakresie przeznaczenia danej nieruchomości, c) studium nie pozostawia rzeczywistego marginesu na doprecyzowanie warunków zagospodarowania określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, d) określony w studium kierunek lub określone w studium uwarunkowania są wyraźnie odmienne od wcześniej obowiązujących i od rzeczywistego dotychczasowego sposobu korzystania przez właściciela z danej nieruchomości, a przy tym zmiana ta nie została uzasadniona przez organy planistyczne, e) określony w studium kierunek zagospodarowania doprowadzi – przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – do naruszenia istoty prawa własności lub też bardzo znacząco wprowadzi ograniczenia w prawie do korzystania, pobierania pożytków lub rozporządzania rzeczą przez właściciela.

Mając na uwadze powyższe warunki należało stwierdzić, że kwestia przekroczenia granic władztwa planistycznego przez organ przyjmujący zakwestionowane zapisy Studium nie została przez Sąd Wojewódzki prawidłowo oceniona. Dopiero uzupełnienie ustaleń co do wszystkich omówionych wyżej aspektów sprawy pozwoli na jej końcowe rozstrzygnięcie.

Poza zakresem rozpoznawanej sprawy pozostają natomiast podniesione w skardze kasacyjnej zrzuty dotyczące okoliczności związanych z zakupem przez Gminę działek stanowiących własność skarżącej Spółki bądź ich wywłaszczeniem. W szczególności w ramach niniejszego postępowania sądowego nie mogło być weryfikowane twierdzenie strony o celowym obniżeniu wartości jej nieruchomości celem późniejszego wykupienia przez Gminę.

Zaznaczyć należy, że sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana była przez Sąd Wojewódzki na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa, regulującymi tryb sporządzania oraz treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zawnioskowane zatem dowody, w tym operaty szacunkowe nie były przydatne do oceny legalności zaskarżonego studium, a ponadto faktem notoryjnym jest niższa wartość działek gruntowych przeznaczonych w akcie planistycznym pod zieleń w stosunku do działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe.

Z uwag poczynionych wyżej wynika, że obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego będzie ponowne rozpoznanie sprawy co do kwestii wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.