Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1853/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

W I M I E N I U R Z E C Z P O S P O L I T EJ P O L S K I E J Dnia 12 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Zygmunt Wiśniewski As. WSA Alicja Palus Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2004 r. sprawy ze skargi A. i D. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. (nr [...]), a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]r. (nr [...]); II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących 250 zł kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r., (nr [...]) organ pierwszej instancji nakazał A. i D. B. wstrzymanie robót budowlanych polegających na dobudowie garażu do budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] w W . W podstawie prawnej postanowienia organ nadzoru budowlanego przywołał treść art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. Nr 106, poz. 1126, ze zm.). Rozstrzygnięcie niniejsze wydano w wyniku ustalenia faktu prowadzenia przedmiotowej inwestycji w sposób odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. (nr [...]), a polegający na zajęciu części przyległego pasa drogowego.

Następnie decyzją z dnia [...]r.(nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał inwestorom A. i D. B., wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w szczególności dostarczenia oznaczonych dokumentów w terminie do dnia [...]r.

Rozstrzygnięcie niniejsze zostało oprotestowane przez strony zobowiązane. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że złe usytuowanie garażu wynika z błędów popełnionych przy budowie osiedla domów jednorodzinnych. W konsekwencji strona podaje, że popełnione przez nią błędy wynikają ze wcześniejszych błędów geodety i stąd (zdaniem strony) nakaz rozbiórki części garażu jest dla inwestora krzywdzący.

Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. i D. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]r., (nr [...]), w sprawie nakazu dostarczenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w terminie do [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i ustalił nowy termin do dnia [...] r. w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że skarżone rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z powołaną regulacją organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie tego typu jest konsekwencją wydanego na podstawie art. 50 prawa budowlanego postanowienia wstrzymującego roboty budowlane prowadzone w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę.

Organ pierwszej instancji w sposób zgodny z prawem wydał skarżone rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 prawa budowlanego, zgodnie z przewidzianym przez ustawodawcę tokiem postępowania w przypadku naruszenia przez inwestora przedmiotowego zakresu pozwolenia na budowę.

Natomiast szczegółowy charakter rozstrzygnięcia określający sposób zakończenia sprawy - w tym przypadku jest to doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, leży w gestii organu orzekającego. Organ odwoławczy uznał, po zapoznaniu się z materiałem dowodowym, iż rozstrzygnięcie tego typu jest w badanej sprawie dopuszczalne i słuszne. Jedynie z uwagi na upływ wyznaczonego przez organ pierwszej instancji terminu realizacji obowiązków celowe jest wyznaczenie nowego, co umożliwi stronie realne wykonanie nakazanych czynności.

Zdaniem organu argumenty odwołania uznać należy za bezzasadne. W pierwszej kolejności D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wyjaśnia, iż skarżona decyzja nie stanowi w swym założeniu sankcji za naruszenie przez inwestora prawa, lecz zmierza do umożliwienia mu konwalidacji popełnionych samowolnie czynności. Po wywiązaniu się z nałożonych obowiązków i dostarczeniu wymaganych dokumentów inwestor zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1a prawa budowlanego uzyska pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Organ podkreśla, iż wykonanie obowiązków określonych w skarżonej decyzji jest jedynym prawnie dopuszczalnym sposobem osiągnięcia skutku w postaci możliwości dalszego prowadzenia robót budowlanych, podważanie zaś celowości ich nałożenia nie leży w interesie strony, ponieważ uniemożliwi osiągnięcie satysfakcjonujących ją skutków prawnych.

Za chybiony należy uznać argument, iż strony popełniły błąd w postaci zajęcia części pasa drogowego w sposób nieświadomy, ponieważ fakt taki pozostaje, zgodnie z obowiązującymi przepisami, bez wpływu na charakter rozstrzygnięć wydawanych przez organy nadzoru budowlanego i nie może w związku z tym stanowić przesłanki zwalniającej z odpowiedzialności za naruszenie warunków pozwolenia na budowę. Ponadto z treści odwołania wynika, iż strony opacznie zrozumiały treść nałożonych na nie obowiązków jako konieczność wykonania rozbiórki przedmiotowego garażu. Na obecnym etapie postępowania przepisy ustawy - Prawo budowlane nie przewidują takiej sankcji, może być ona nałożona jedynie w przypadku nie wywiązania się stron z obowiązku przedłożenia wymaganych w skarżonym rozstrzygnięciu dokumentów.

Na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyli zobowiązani. W skardze podnieśli zarzuty zbieżne z odwołaniem. Wnieśli o uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga jest uzasadniona, choć z innych niż naprowadzone w niej przyczyn, a to musi doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczy mi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Dalej wskazać należy, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 upsa). Ten artykuł ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi daje sądowi uprawnienie do orzekania tak w zakresie innych niż zaskarżone orzeczeń, o ile zapadły one w tej samej sprawie (nawet gdy są ostateczne). Uprawnia także sąd, który dostrzeże nieprawidłowości, na które skarga się nie powołuje, do wyeliminowaniu wadliwych orzeczeń z obrotu prawnego.

W postanowieniu z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego w sposób jednoznaczny określił, że wstrzymanie robót budowlanych przy budowie garażu znajduje swoje uzasadnienie faktyczne w prowadzeniu przez skarżących robót budowlanych w sposób odbiegający od warunków decyzji pozwolenia na budowę, co dało organowi podstawę do działań ustawowych, wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Jak wynika nadto z dołączonych do skargi akt administracyjnych, w tym treści decyzji organu pierwszej instancji, organ ten, stosując dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy uznał, że nie jest możliwe zalegalizowanie częściowego zajęcia sąsiedniej działki, przeznaczonej pod drogę. W konsekwencji organ ten oprócz szeregu czynności, jakie nakazał wykonać inwestorowi w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, nakazał także przedłożenie zamiennego projektu technicznego, wskazującego niezbędny zakres robót rozbiórkowych wraz ze sposobem ich bezpiecznego wykonania, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy napisał z kolei w jej uzasadnieniu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. uznał, iż inwestycja jest prowadzona w sposób istotnie odbiegający od warunków wynikających z pozwolenia na budowę.

Analiza uzasadnień postanowienia i decyzji organu pierwszej instancji nie daje podstaw do przyjęcia, że organ ten uznał, iż w sprawie doszło do istotnego odstępstwa od decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, jak napisał D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W .

Już ta tylko okoliczność prowadzi do wniosku, że wydane w sprawie orzeczenia należy uznać za co najmniej przedwczesne, naruszające prawo materialne, a to w szczególności art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, wedle którego w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych (między innymi) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach.

Jak wyżej wskazano organ nadzoru budowanego pierwszej instancji nie dokonywał ustaleń na okoliczność czy inwestor dokonał istotnych odstępstw od decyzji pozwalającej na budowę, czy też te odstępstwa nie mają charakteru istotnego. Jest to okoliczność pierwszoplanowa dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem tylko istotne odstępstwo pozwala organowi na zastosowanie przywołanych w wyeliminowanych orzeczeniach podstaw prawnych.

Okoliczność bezspornego przekroczenia działki sąsiedniej, aczkolwiek bezsporna, sama w sobie nie może być uznana za istotne odstępstwo od ostatecznej decyzji. Czym innym bowiem pozostaje ewentualne żądanie wydania naruszonej własności przez właściciela - na skutek działań inwestora - (por. art. 222 kc), a czym innym ocena działań tego inwestora z punktu widzenia Prawa budowlanego i organów nadzoru budowlanego, które winny to prawo stosować. Również kompetencje organów państwowych powołanych do rozstrzygania sporów na tle prawa własności są odmienne (pozostają nimi sądy powszechne). Informacyjnie jeszcze można tu przywołać treść art. 151 kodeksu cywilnego, w myśl którego jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nie uzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze.

Nadto w sprawie wskazać wypada, że utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podkreślił w uzasadnianiu decyzji, że mylnie odwołujący się wskazują na nakaz rozbiórki zawarty w kwestionowanym orzeczeniu. Otóż istotnie, jak już wcześniej powiedziano, organ nakazał częściową, maksymalnie bezkolizyjną rozbiórkę spornej części inwestycji.

Reasumując, wobec naruszenia prawa materialnego, a to przywołanych art. 50 i 51 prawa budowlanego, zaskarżone orzeczenia należało uchylić na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) upsa. Orzeczenie w zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji znajduje swoje uzasadnienie w art. 152 ustawy, a w zakresie kosztów w art. 200.

Z tych względów należało orzec jak na wstępie.