Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 751/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E.K. kwotę 500 (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...] Starosta (dalej: organ pierwszej instancji), zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. (dalej: spółka) pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej z kablową zasilającą linią elektroenergetyczną, nr stacji [...], w miejscowości [...], na działce nr [...].

Od powyższej decyzji odwołali się E.K. i E.K. (dalej: odwołujący się), wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołujący się zarzucili organowi pierwszej instancji nieprawidłowe ustalenie stron postepowania, niezweryfikowanie w sposób prawidłowy przedłożonej przez inwestora dokumentacji, w tym zgodności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z przepisami, nieprzeprowadzenie analizy warunków i zasad zabudowy na etapie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W ocenie odwołujących się przedmiotowe zamierzenie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], Wojewoda (dalej: organ odwoławczy, Wojewoda) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.) – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom spółki, w niniejszym postępowaniu przymiot strony przysługuje także odwołującym.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że działka objęta inwestycją nie znajduje się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym inwestor dysponuje ostateczną decyzją Burmistrza z [...] lipca 2019 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustalającą warunki lokalizacji dla omawianego przedsięwzięcia. Przedłożony wraz wnioskiem o pozwolenie na budowę projekt budowlany jest zgodny z warunkami ustalonymi w tej decyzji. Projekt budowlany jest także zgodny z wymaganiami ochrony środowiska oraz spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1935). Projekt zagospodarowania działki zgodny jest z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Spełnione zostały także wymagania dotyczące obowiązku przedłożenia wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także stosowne zaświadczenia. W projekcie tym znajduje się również informacja, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zdaniem Wojewody przedmiotowa inwestycja nie wymaga wydania decyzji środowiskowej. Organ odwoławczy zaznaczył, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, dalej: rozp. RM), uproszczono ocenę do badania oddziaływania wiązki promieniowania jako linii. Konsekwencją tego jest, że nie analizuje się rzeczywistego rozkładu pola promieniowania elektromagnetycznego, lecz jedynie wektor osi głównej wiązki, czy przecina on w określonych odległościach miejsca dostępne dla ludzi lub przeznaczone pod zabudowę. Odległości, w których dokonuje się sprawdzenia uzależnione są od równoważnej mocy promieniowania izotropowego EIRP, kierunku wiązki – azymutu i pochylenia elektrycznego i mechanicznego osi wiązki (odchylenia w płaszczyźnie pionowej od poziomu). Wojewoda wskazał, że w ramach przedmiotowej inwestycji przewidziano montaż 9 anten w trzech sektorach (po 3 na każdy sektor), pracujących w częstotliwościach 900/2600, 800/1800, 800/2100 MHz, przy czym równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny rozsiewczej (sektorowej) wynosi dla każdej z trzech anten w sektorze 1, 2 i 3 odpowiednio w odniesieniu do podanych wyżej częstotliwości: 1720 W, 1467 W, i 1011 W. Anteny będą montowane na wysokości 58,5 m licząc od poziomu terenu (całkowita wysokość obiektu – 61,95 m) z nakierowaniem wiązki na 3 azymuty: 20°, 130° i 250°. Nachylone będą w zakresie od 0° do 10 ° i 2° do 12 ° – tzw. tilt. Ponadto planowane jest też 7 anten radioliniowych na wysokości 54,9 m i 55,3 m o azymutach 91°, 134°, 158°, 195°, 210°, 268°, 3120 i 349° z tolerancją +/- 30° każda. Radiolinie niezależnie od pasma oraz wartości EIRP wykluczone są jednak jako urządzenia znacząco oddziaływujące na środowisko. Jeśli więc biorąc pod uwagę geometrię zjawiska, wiązka anteny nie przetnie miejsc dostępnych dla ludzi (a uwzględniając też prawa osób trzecich – miejsc przeznaczonych na zabudowę, na których możliwa byłaby lokalizacja zabudowy), inwestycja nie należy do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozp. RM do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. W myśl zaś § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: (...) d) 1000 W (do 2000 W), a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. W danym przypadku dla anteny o mocy promieniowania izotropowego wynoszącej nie mniej niż 1 000 W odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka anteny winna zatem wynosić co najmniej 70 m. Na azymutach mocowania anten sektorowych o nachyleniu 12o (tilt) w odległości 70 m zbliża się do powierzchni terenu na wysokości 35,9 m n.p.t.

Wojewoda wskazał, że w projekcie budowlanym przedstawiono rozkład promieniowania o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 (wartości większe niż 0,1 W/m2) są niedopuszczalne w miejscach dostępnych dla ludzi). We wszystkich sektorach pola o gęstości większej niż 0,1 W/m2 dotyczą, zgodnie z przedstawioną dokumentacją, wyłącznie wolnej przestrzeni. Wobec tego – zdaniem organu odwoławczego – nie ma w świetle obowiązujących przepisów uzasadnienia dla zaliczenia jej do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym bardziej do zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Z przedłożonych w kwalifikacji przedsięwzięcia rysunków, przedstawiających widok osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w płaszczyźnie poziomej i pionowej wynika, iż w odległości 70 m dla projektowanych anten sektorowych od środka anteny sektorowej główna oś wiązki promieniowania będzie przebiegała w miejscach niedostępnych dla ludności. Tym samym, w oparciu o powyższą kwalifikację ustalono, że przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dane powyższe są deklarowane przez inwestora i nie ma możliwości sprawdzenia zachowania wskazanych parametrów na etapie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę. Bezpośrednio po uruchomieniu anten stacji bazowej powinny zostać wykonane pomiary kontrolne, które należy przeprowadzić także, w razie zmiany warunków pracy obiektu, o ile mogłyby one mieć wpływ na zmianę poziomów elektromagnetycznych promieniowania jonizującego, którego źródłem jest obiekt.

Ustosunkowując się do podniesionej w odwołaniu kwestii dotyczących spodku wartości nieruchomości, organ odwoławczy wyjaśnił, że przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przez organy administracji architektoniczno-budowlanej nie podlegają ocenie kwestie dotyczące ewentualnego wpływu inwestycji na wartości nieruchomości nią objętej czy też nieruchomości sąsiednich. Organy w postępowaniu na wniosek inwestora oceniają wyłącznie zgodność zamierzenia z przepisami prawa i oddziaływanie inwestycji w kontekście spełnienia wymogów prawa zapewniając tym samym ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem Wojewody planowana inwestycja w żaden sposób nie ograniczy odwołującym się prawa do dysponowania nieruchomością zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E.K. (dalej: skarżąca), złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA). Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz.1333, dalej: Pr. bud.), oraz art. 28 K.p.a. w związku z art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej: u.p.z.p.), przez brak prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania obiektu jak również wszystkich stron postępowania,

- art. 35 ust. 1 Pr. bud. przez nieprzeprowadzenie przez organ analizy przedłożonej przez inwestora dokumentacji, w tym niezweryfikowanie zgodności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z powołanymi przepisami,

- art. 53 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (obecnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 247) przez niezakwalifikowanie przedsięwzięcia do przedsięwzięć oddziałujących znacząco na środowisko wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz nieprzeprowadzenie przez organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu niższego stopnia do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komorowej oraz o zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektonicznobudowlanej ma obowiązek sprawdzić m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane). Wojewoda wydając przedmiotową decyzję oparł się wyłącznie na opracowaniach dostarczonych przez inwestora, praktycznie nie dokonując własnych ustaleń. Tym bardziej jest to niezrozumiałe, z uwagi na fakt, iż analizując dokumentacje przedkładane przez inwestora można zauważyć, iż częstym zjawiskiem są liczne braki i uchybienia w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia, nieokreślenie konkretnych parametrów technicznych inwestycji, brak precyzji prezentowanych danych, brak podania producentów stosowanych urządzeń i systemów, brak informacji dot. wyposażenia telekomunikacyjnego, brak wystarczających danych do rzetelnej kwalifikacji inwestycji oraz nieprawidłowo prowadzone obliczenia, także manipulacja danymi w celu osiągnięcia korzyści poprzez dopasowanie kluczowych parametrów technicznych. Inwestor prowadząc wyliczenia częstotliwości promieniowania elektromagnetycznego nie wziął pod uwagę sumy emisji anten, które zamierza zamieścić na stacji bazowej oraz znajdujących się na sąsiedniej działce nr [...] już istniejących urządzeń. Ze względu na emitowanie przez stację bazową telefonii komórkowej silnych pól elektromagnetycznych, mogących stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzi, konieczne jest sprawdzenie inwestycji pod kątem spełniania norm ochrony przed szkodliwym promieniowaniem, ustalonych w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Zauważyć należy, iż miejsca dostępne dla ludności znajdują się w niewielkiej odległości od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Pod uwagę należy wziąć zarówno zabudowania mieszkalne już istniejące (zarówno jedno, jak i wielorodzinne), jak i szereg budynków mieszkalnych wielorodzinnych, które zamierzam wybudować na działce bezpośrednio sąsiadującej z dz. nr [...] oraz ten, którego remont właśnie dobiega końca na dz. nr [...]. W związku z tym faktem przedmiotową budowę należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem zgodnie z treścią § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać środowisko do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Nie sposób też nie wspomnieć, iż przedmiotowa budowa drastycznie wpłynie na wartość posiadanych przez nas nieruchomości i inwestycji znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie dz. nr [...], co stanowi naruszenie interesu osób trzecich. Na uwadze należy mieć również niedopełnienie obowiązku wskazania w decyzji, ile wynosi moc EIRP anten na danym sektorze, czy uwzględniono maksymalne tilty i na podstawie jakich danych, a tym samym na jakiej wysokości wystąpią osie głównych wiązek anten, mając na uwadze całość przedsięwzięcia oraz potencjalnie dopuszczalną zabudowę. Decyzja nr [...] nie zawiera szczegółowych informacji w zakresie skutków inwestycji dla środowiska, w tym moich nieruchomości. Organ całkowicie pominął określenie warunków i zasad w zakresie zdrowia ludzkiego. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż planowana inwestycja ma zostać usytuowana w bliskiej odległości od zabudowań mieszkalnych, a późniejsze rozbudowy będą przebiegały bez należytego nadzoru i kontroli-tak, jak ma to miejsce w przypadku inwestycji tego typu. Należy zauważyć również, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z uchybieniem w zakresie ustalenia stron postępowania, gdyż nie uwzględniono właścicieli działek nr [...] oraz nr [...] pomimo iż graniczą bezpośrednio z działką, której dotyczy planowana inwestycja.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] stycznia 2021 r. spółka wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się sygnalizowanej przez skarżącą "potrzeby" uwzględnienia "sumy emisji anten" wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 6 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 188/18 wyraźnie wskazał, że przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie znajduje zastosowania w przypadku inwestycji radiokomunikacyjnych. Sąd wyjaśnił, że "W przywołanych powyżej przepisach wskazuje się jednoznacznie, że jeden z parametrów charakteryzujących takie przedsięwzięcie – równoważną moc promieniowaną izotropowo, wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 z dnia 9 listopada 2010 r. są więc przepisami szczególnymi w stosunku do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Tym samym dla instalacji radiokomunikacyjnych, które z uwagi na swe parametry nie kwalifikują się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, czyli dla tzw. przedsięwzięć podprogowych, nie istnieje obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. nie ma zastosowania do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, gdyż w tym przypadku – jak wynika z części końcowej tych przepisów – parametr charakteryzujący przedsięwzięcie w postaci równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (czyli próg, od którego zależy zaliczenie do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) wyznacza się dla pojedynczej anteny także wtedy, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Sformułowanie, według którego równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny oznacza, że jeżeli instalacja składa się z więcej niż jednej anteny, to parametr, od którego zależy zaliczenie przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (równoważna moc promieniowana izotropowo), nie ustala się poprzez zsumowanie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo anten składających się na całą instalację". Z Kolei w wyroku z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 796/19 WSA w Poznaniu wskazał niezwykle dobitnie, że "z brzmienia przepisów analizowanego rozporządzenia RM jasno wynika, iż dla uznania instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko (a w konsekwencji: wymagające uzyskania decyzji u.ś.), niezbędne jest przeprowadzenie wyłącznie weryfikacji, czy w osiach głównych wiązek pojedynczych anten, w odległościach zależnych od ich równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Kryterium z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM (odpowiednio: z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia RM) nie sumuje się ani nie kumuluje (w szczególności z ewentualnymi oddziaływaniami pochodzącymi z innych źródeł, np. okolicznych stacji bazowych), gdyż nie ma ku temu podstaw prawnych (zob. zwrot "dla pojedynczej anteny" oraz końcowe zdania obu ww. przepisów), a ponadto byłoby to pozbawione sensu technicznego (moc równoważna promieniowana izotropowo dotyczy ze swej istoty pojedynczej anteny, a dana antena sektorowa ma jedną wiązkę główną i jedną jej oś; nawet więc zwielokrotnienie ilości anten nie zmieni metody badania występowania miejsc dostępnych dla ludzi w odległości odpowiadającej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla tej konkretnej anteny) – co wszechstronnie i przekonująco zostało objaśnione w wyroku WSA w Poznaniu z 20 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Po 721/19 (CBOSA)."

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest m.in. weryfikacja zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Weryfikacja wymagań ochrony środowiska obejmuje również ustalenie, czy dla wnioskowanej inwestycji istnieje prawny obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a jeżeli taką ocenę przeprowadzono, czy projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami wskazanymi w tej ocenie, mającej sformalizowaną postać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Innymi słowy organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązany jest sprawdzić, czy projektowana inwestycja wymaga tego rodzaju decyzji. Jeżeli projektowana inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a decyzji takiej nie dołączono, wówczas organ ten jest uprawniony do zastosowania art. 35 ust. 3 Pr. bud. (por. wyrok WSA w Kielcach z 1 lipca 2020 r., II SA/Ke 238/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kwestia kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko rozstrzygana jest w oparciu o przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM. W świetle tych przepisów kwalifikację prawną stacji bazowej jako przedsięwzięcia mogącego zawsze lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko determinują dwa czynniki: równoważna moc promieniowana izotropowo (w skrócie EIRP) oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Określona przez prawodawcę wypadkowa mocy i odległości stanowi kryterium rozstrzygające o tym, czy jest to przedsięwzięcie zawsze albo potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko, czy też nie wywołujące takich skutków, a w konsekwencji zwolnione z obowiązku przeprowadzenia oceny środowiskowej. Odnosząc się do pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" wskazać należy, że na podstawie art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815) nastąpiła zmiana przepisu art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Zgodne z jego treścią, obowiązującą od dnia 25 października 2019 r., przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się "wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości". Z treści przepisu w nowym brzmieniu wynika, że przy ustalaniu czy planowana stacja bazowa telefonii komórkowej może spowodować przekroczenie dopuszczalnego poziomu pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności, uwzględnia się wyłącznie stan istniejący zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.

W sprawach kwalifikacji stacji bazowych telefonii komórkowej jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ujawniła się rozbieżność co do interpretacji § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM Zgodnie z literalnym brzmieniem końcowej części tych przepisów równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Przyjmując taką interpretację, kwalifikacja danego przedsięwzięcia odbywa się zawsze przy uwzględnieniu wartości EIRP dla pojedynczych anten, niezależnie od tego, ile anten obejmuje cała projektowana stacja bazowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje jednak pogląd przeciwny, wskazujący na konieczność zastosowania w analizowanym przypadku tzw. zasady sumowania, czyli uwzględnienia mocy nie pojedynczych, lecz wszystkich anten (co do których możliwe jest nakładanie się wiązek promieniowania). Pogląd ten z jednej strony opiera się na treści § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM., w świetle którego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Z drugiej strony, konieczność stosowania zasady kumulacji mocy anten uzasadnia się odwołaniem do wykładni celowościowej i systemowej. Podkreśla się, że konieczne jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. W celu ustalenia zasięgu pola elektromagnetycznego, konieczne jest wyjaśnienie, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach tego samego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie. Innymi słowy dla ustalenia czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia (por. wyroki NSA z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z 29 września 2015 r., II OSK 139/14; z 1 grudnia 2015 r., II OSK 801/14; z 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1494/15 oraz z 10 maja 2018 r., II OSK 2877/17).

Wykładnia § 3 ust. 1 rozp. RM prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Brzmienie przepisów § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozp. RM dotyczących rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia potwierdza zasadność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia. Jeżeli bowiem nakazano sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne byłoby przyjęcie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM ma charakter normy ogólnej, określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma charakter normy uzupełniającej, pozwalającej na rozstrzygnięcie czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako całość (por. pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 września 2019 r., II OSK 2186/19, sformułowany w odniesieniu do przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne (por. przykładowo wyroki NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 1847/17; z 28 lutego 2018 r., II OSK 243/18; z 3 lipca 2018 r. II OSK 1570/18; z 11 lipca 2018 r., II OSK 907/18; z 12 grudnia 2019 r., II OSK 271/18; z 14 października 2020 r., II OSK 2263/20).

Organy orzekające w niniejszej sprawie zastosowały wykładnię § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM odmienną od przyjętej w dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W wydanych decyzjach powołały się na ustalenia zawarte w sporządzonej na zlecenie inwestora "Kwalifikacji instalacji", stanowiącej element dokumentacji projektowej. Analizy zawarte w tym dokumencie wskazują, że planowana inwestycja, z uwagi na moc instalacji oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludzi, nie mieści się w żadnym ze wskazanych przez prawodawcę przedziałów pozwalających na zakwalifikowanie jako przedsięwzięcia mogącego znacząco (zawsze albo potencjalnie) oddziaływać na środowisko. Treść tego opracowania przewiduje, że w ramach omawianego przedsięwzięcia planowany jest montaż dziewięciu anten sektorowych na następujących azymutach: 20° – anteny nr 1, 2, 3; 130° – anteny nr 4, 5, 6; 250° – anteny nr 7, 8, 9 (str. 4-5 oraz rysunek na str. 10-11 opracowania). W dokumencie tym zaznaczono również (str. 3, pkt 1.4 cel opracowania), iż każda antena sektorowa rozpatrywana jest osobno i nie ma wpływu na wynik kwalifikacji innej anteny. Prowadzi to do wniosku, że w toku sporządzania ww. opracowania wzięto pod uwagę treść § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM, natomiast pominięto treść § 3 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia. Do takiego samego wniosku prowadzi analiza treści zaskarżonej decyzji (w szczególności jeśli prześledzi się dwa pierwsze akapity na str. 5 jej uzasadnienia). Organ odwoławczy przyjął taką samą argumentację, odnosząc się w ślad za "Kwalifikacją" do maksymalnej wartości EIRP wyznaczonej dla poszczególnych anten i nie biorąc pod uwagę, że w ramach projektowanego przedsięwzięcia przewiduje się montaż dziewięciu anten sektorowych, po trzy anteny na jednym azymucie (20°, 130° oraz 250°). O ile dla pojedynczych anten maksymalne wartości EIRP mieszczą się w przedziałach przewidzianych w § 2 ust. 1 pkt 7 rozp. RM , o tyle w sprawie nie poczyniono ustaleń, czy po uwzględnieniu łącznej, skumulowanej mocy trzech anten umiejscowionych na tym samym azymucie miejsca dostępne dla ludności znajdują się w przewidzianych przepisami tego rozporządzenia odległościach od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania.

Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu, że przy kwalifikacji tego rodzaju przedsięwzięć wymagane jest zbadanie i uwzględnienie ewentualnej kumulacji oddziaływań. W tym względzie wskazuje się w orzecznictwie na treść § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM (czy też na odpowiednik tego przepisu w obowiązującym wcześniej rozporządzeniu z 2010 r.) w którym mowa jest o sumowaniu się parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu. Należy wziąć zatem również pod uwagę skumulowane promieniowanie anten sektorowych w ramach tego samego przedsięwzięcia. W konsekwencji dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko, istotne znaczenie ma wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pola elektromagnetyczne.

Ponadto w sprawie brak jest istotnych dla kwalifikacji przedsięwzięcia ustaleń, jak przewidziane w załączonej do wniosku dokumentacji pochylenie anten zostanie osiągnięte według założeń konstrukcyjnych. Ustalenie przebiegu granic ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego i odpowiedź na pytanie, czy nie osiągnie ono miejsc dostępnych dla ludności, uzależniona jest od określonego zakresu pochylenia anteny i jej konfiguracji. Projekt budowlany w jego części opisowej nie odnosi się w ogóle do kwestii stopnia pochylenia anten, których kwalifikacja została zdeterminowana przyjęciem określonych założeń użytkowych, tzn. w granicach określonych tiltów. W odniesieniu do kryterium oceny planowanego przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny, WSA podzielił dominujące w orzecznictwie stanowisko, że w tym względzie należy brać pod uwagę maksymalne możliwe pochylenie wiązki promieniowania (tilt) (wyrok WSA w Gliwicach z 23 marca 2020 r., II SA/Gl 1289/19). Chodzi przy tym nie tylko o parametry deklarowane przez inwestora, lecz techniczne możliwości anten (wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., II OSK 460/18). Brak jest również ustaleń czy na odchylenia anten przekraczające maksymalne wartości przyjęte w kwalifikacji przedsięwzięcia mogą mieć wpływ siły natury. Okoliczności te powinny zostać wyjaśnione, a w razie stwierdzenia istnienia takiej możliwości należy ponownie ustalić oddziaływanie anteny do maksymalnego możliwego jej pochylenia, aby jednoznacznie zbadać, w jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie pola elektromagnetycznego.

Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na prawidłową kwalifikację środowiskową planowanych instalacji radiokomunikacyjnych w świetle przepisów rozporządzenia i zweryfikowania zgodności inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska. Organy obydwu instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. nie poczyniły ustaleń w kwestii skumulowanego oddziaływania urządzeń, których instalacja planowana jest w ramach omawianego zamierzenia budowlanego i nie przeanalizowały sprawy pod kątem kwalifikacji spornego przedsięwzięcia przyjmując argumentację inwestora, iż nie był zobligowany do przedłożenia decyzji środowiskowej. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy powinien uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wynikające przedstawionych wyżej rozważań. Należy powtórnie przeanalizować materiał dowodowy, zwłaszcza przedłożoną przez inwestora kwalifikację przedsięwzięcia, z uwzględnieniem zarówno maksymalnego możliwego pochylenia anten (nie tylko deklarowanego przez inwestora), jak również kwestię kumulowania się oddziaływań i sumowania się parametrów inwestycji. W razie braków w materiale dowodowym, organ powinien wezwać inwestora o uzupełnienie przedłożonej przez niego kwalifikacji oraz pełnej dokumentacji technicznej celem ustalenia oraz analizy powyższych kwestii. Nie można też wykluczyć konieczności sporządzenia ekspertyzy (vide: wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., II OSK 460/18). Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego oraz jego rozważeniu możliwe będzie stwierdzenie, czy zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego oraz art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, inwestor winien przedłożyć decyzję środowiskową. Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (art. 71 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.) a więc ramy, w jakich może być ono realizowane w sposób jak najbardziej bezpieczny dla środowiska. Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych przedsięwzięcia jest dla organu prowadzącego postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę wiążąca, zaś organ ten musi jedynie ocenić czy decyzja taka była w sprawie wymagana. Kwestie tę organ powinien przeanalizować zgodnie z przyjętą powszechnie praktyką orzeczniczą, w razie potrzeby wzywając inwestora w trybie art. 35 ust 3 Pr. bud. do przedłożenia koniecznych do dokonania tej oceny wyliczeń, czego w niniejszej sprawie organ nie dokonał.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., zaskarżoną decyzję należało uchylić. Z kolei rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art. 200, art. 205 § 1 P.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).