Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 68/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1,  art. 5 ust. 2,  art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi T. H. na bezczynność A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązuje A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do załatwienia wniosku T. H. z dnia 8 czerwca 2018 r. - w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz T. H. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W skardze sądowoadministracyjnej T. H. wniósł o stwierdzenie, że A spółka z o.o. w [...], dalej też "A", pozostaje w bezczynności w załatwieniu jego wniosku z dnia 8 czerwca 2018 r. o udzielenie informacji publicznej.

Z przedłożonych przez organ akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 8 czerwca 2018 r. przesłanym pocztą elektroniczną z adresu "[...]" na adres "[...]" o godz. 21.09 T. H. domagał się od A udostępnienia informacji publicznej przez:

"1.Wskazanie wysokości miesięcznego wynagrodzenia, jeżeli uległo ono podwyższeniu o wskazanie daty i wartości podwyżki.

2. Wskazanie nagród, dodatków, premii i innych dodatkowych wynagrodzeń przez wskazanie jej wysokości i daty przyznania.

"Informacje, o których mowa w pkt 1 i 2 proszę udostępnić za okres od 1 listopada 2014 r. do dnia otrzymania wniosku i proszę o wskazanie z osobna dla każdego wymienionego niżej pracownika spółki:

- Prezesa Spółki, Głównej Księgowej, Radcy Prawnego, Dyrektora ds. organizacyjno-prawnych, Kierownika administrowania [...], Kierownika administrowania [...], Kierownika administrowania [...], Dyrektora ds. [...], kierowników zarządzających działami administrowania zespołami I i II, osoby zatrudnionej na stanowisku ds. kontroli wewnętrznej, stanowisku ds. inwestycji.

3. Proszę o wskazanie imion i nazwisk wszystkich ww. pracowników spółki.

4. Proszę o wskazanie dla każdego z ww. pracowników, czy wykorzystali oni urlopy wypoczynkowe, a jeżeli nie, proszę wskazać ich ilość.

Informację publiczną proszę przekazać w formie elektronicznej na adres: [...]".

W tym samym dniu o godz. 21.43 skarżący w mailu sprecyzował pytanie nr 4, iż "zapytanie dotyczy wykorzystania urlopów z lat poprzednich w stosunku do roku 2018". Jednocześnie poinformował, że "gdyby podmiot zobowiązany uznał, że wymienieni pracownicy nie pełnią funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (UDIP), nie oznacza to, że wnioskowane informacje nie posiadają waloru informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 UDIP, w takim przypadku mamy bowiem do czynienia z ograniczeniem informacji (odmową udostępnienia), które następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 UDIP).

Wobec powyższego, gdyby spółka chciała wydać decyzję administracyjną, przekazuję adres, na który ma zostać doręczona: ul. [...],[...]."

Pismem nadanym także drogę elektroniczną organ, w dniu 22 czerwca 2018 r. podał, że "ze względu na konieczność dokładnego przeanalizowania żądanych we wniosku danych, a także z uwagi na potrzebę przeglądnięcia sporej ilości dokumentów i zebrania materiałów odpowiedź na wniosek zostanie udzielona najpóźniej do 6 sierpnia 2018 r."

Kolejnym mailem z dnia 6 sierpnia 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że "sposób sformułowania pytań zawartych we wniosku przesądza o tym, że jest to wniosek ad personam, zatem żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej".

W skardze z dnia 13 sierpnia 2018 r. T. H. zarzucił, że organ pozostając w bezczynności naruszył przepisy prawa materialnego, a to:

- art. 10 ust. 1 Europejskiej Karty Praw Człowieka, art. 61 Konstytucji RP i art. 1ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2018 poz. 1330) dalej w skrócie też u.d.i p. lub ustawa, przez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji tylko dlatego, że zażądał wskazania danych osób pełniących funkcje publiczne,

- art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy przez niezastosowanie i ograniczenie prawa ze względu na prywatność i brak wydania decyzji administracyjnej,

- art. 13 ust. 1 i 2 ustawy przez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przedłużenie terminu udostępnienia informacji.

Wskazując na te naruszenia domagał się zobowiązania A do dokonania czynności zgodnie z wnioskiem z dnia 8 czerwca 2018 r. i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu, z powołaniem się na orzecznictwo sądowe, skarżący wywodził między innymi, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej ma zastosowanie wyłączeniu w przypadku osób niepełniących funkcji publicznych, a takich wniosek nie dotyczył. Zwrócił uwagę na wypłacanie wynagrodzeń osób zajmujących stanowiska kierownicze z funduszy publicznych. Podniósł błędne zastosowanie art.13 ust. 2 u.d.i.p., mimo, że organ wezwany nie zamierzał udostępnić żadnej informacji (por. treść skargi z 13 sierpnia 2018 r. k 2-8 akt).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wywodząc m.in., że wniosek został sformułowany w czterech punktach ściśle ze sobą powiązanych. W każdym z punktów zażądano konkretnych informacji dotyczących albo konkretnych pracowników, jak pkt 1 i 2 albo wszystkich pracowników (pkt 3). Organ ocenił, że sposób sformułowania wniosku nakazuje odczytywanie go jedynie łącznie, a w związku z żądaniem wskazania imion i nazwisk wymienionych pracowników, jest to wniosek ad personam. W konsekwencji żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. odpowiedź na skargę k- 20-22).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który w § 1 stanowi, że sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1);

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Spółki w przedmiocie informacji publicznej.

Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej żadnym środkiem zaskarżenia. Zdaniem Sądu, powyższy pogląd zachowuje swoją aktualność również po nowelizacji P.p.s.a. dokonanej w dniu 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.) poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tym miejscu wskazać trzeba, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśniono, iż regulacja art. 53 § 2b P.p.s.a. - dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność - wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 K.p.a. Zgodnie z założeniami ustawodawcy, wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 P.p.s.a.). Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie K.p.a. Niewątpliwie zatem przewidziany w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnosi się do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Z kolei zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 cyt. już wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., natomiast u.d.i.p. nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wniesienia ponaglenia do właściwego organu, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego złożenia do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu, Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że jedynym wspólnikiem Spółki jest Gmina [...] posiadająca 100% udziałów. Wobec tego Spółka poprzez reprezentujący ją Zarząd jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jej posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pozostaje to, czy objęte żądaniem skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. W tym zakresie wyjaśnić przyjdzie, że ogólna zasada dostępu do informacji publicznej sformułowana została wprost w art. 61 Konstytucji RP i jest związana z zasadą jawności życia publicznego. Odnosi się ona do publicznej sfery działania dotyczącej wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W zakresie informacji odnoszących się do gospodarowania mieniem publicznym zasada ta koresponduje z zasadą jawności finansów publicznych, wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077), która stanowi, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna i przewiduje wyłączenie tej jawności jedynie w odniesieniu do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub gdy wynika to z umów międzynarodowych.

Ponadto, na zasadzie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, obejmuje ona m.in. dostęp do dokumentów, co oznacza, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Na podstawie art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb realizacji prawa dostępu do informacji publicznej oraz udzielania takiej informacji reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 1 definiuje samo pojęcie informacji publicznej określając, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym.

Podkreślić jednak należy, że nie jest to katalog wyczerpujący, a jedynie przykładowy. Reguły wykładni uprawnienia dotyczącego dostępu do informacji publicznej wyznacza natomiast art. 61 Konstytucji. Z tego też względu przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zmierza do poszerzania, a nie zawężania obowiązku informacyjnego.

Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.

O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje treść i charakter żądanej informacji. Jak już powiedziano wyżej, w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wymienia jedynie przykładowe sfery działalności, o których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. I tak, informacja może dotyczyć m.in. zasad funkcjonowania podmiotów zobowiązanych (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącego z zadysponowania majątkiem, oraz pożytków z tego majątku i jego obciążeń (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). Informacje mogą obejmować również dane o dochodach i stratach spółek handlowych oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p.).

Wobec powyższych regulacji prawnych pozostaje poza sporem, że dane odnoszące się do wysokości należności wydatkowanych przez Spółkę z środków publicznych m.in. na wynagrodzenia zatrudnionych w tej jednostce pracowników funkcyjnych stanowią informację publiczną. Wynagrodzenia finansowane są bowiem ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi natomiast obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/1, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć również należy, że z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy wynika, że informacja publiczna jest informacją o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Wedle art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona we wskazanym terminie, to - zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Z kolei w sytuacji, gdy zaistnieje podstawa do pobrania opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powiadamia wnioskodawcę o jej wysokości, w terminie 14 dni do dnia złożenia wniosku, i następnie udostępnia informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek i dlatego jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej.

Forma decyzji przewidziana została jedynie w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - dla odmowy udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 ust. 1 wynikające z zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych oraz ust. 2 ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy) oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Mając na uwadze przytoczone uregulowania prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Podkreślenia wymaga, że właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Natomiast zajęcie przez podmiot zobowiązany stanowiska, według którego informacja publiczna zasługuje na ochronę ustanowioną w art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., wymaga sformułowania tego stanowiska w formie odmowy, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1643/09 i z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 3052/14). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015r., sygn. akt I OSK 675/15).

Przy rozpoznawaniu sprawy Sąd stwierdził, że Spółka, nie podjęła w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępniła przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydała decyzji o odmowie jej udzielenia, czy o umorzeniu postępowania. Skoro więc organ w wymaganym prawem terminie nie rozpatrzył wniosku skarżącego w jeden ze sposobów określonych przez u.d.i.p., to uznać należało, że organ ten pozostaje w bezczynności w jego rozpoznaniu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że Spółka pozostając w błędnym przekonaniu, iż żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej, poinformowała o tym skarżącego w piśmie z dnia 6 sierpnia 2018 r. W sprawie konieczne stało się zobowiązanie Spółki do wydania wniosku, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Należy zauważyć, że skarżący sformułował wniosek nie dość precyzyjnie, co zresztą sam dostrzegł wysyłając drugi mail w dniu 8 czerwca 2018 r. To doprecyzowanie też rodzić może wątpliwość, bo np. wykorzystanie przysługującego wymiaru urlopów wypoczynkowych można określić na datę złożenia przez stronę wniosku, ale nie bardzo wiadomo co oznacza sformułowanie, że "zapytanie dotyczy wykorzystania urlopów z lat poprzednich w stosunku do roku 2018". Zwłaszcza też, że pytanie nr 4 odsyła nie wprost do pytań nr 1 i 2, lecz do ich uzupełnienia przez oznaczenie okresu informacji od listopada 2014 r. Te i inne wątpliwości (np. czy wynagrodzenia poszczególnych osób funkcyjnych mają być podane jako miesięczne z wszelkimi dodatkami na datę złożenia wniosku, czy też jako średnie miesięczne roczne od 2014 r., czy wręcz jako suma wynagrodzeń za dany rok). To zaś wymagałoby tworzenia zestawień za poszczególne lata (osoby). Można też sobie wyobrazić, że zamiarem pytającego było proste odwzorowanie wszystkich list płac poszczególnych osób.

Przepisy u.d.i p. nie przewidują co prawda stosowania K.p.a. na wstępnym etapie postępowania (ocena wniosku), jednak wydaje się, że nie ma żadnych przeszkód do odpowiedniego stosowania art. 64 § 2 K.p.a. i zapytania pytającego o jego rzeczywisty zamiar z uwagi na wątpliwości rodzące się przy lekturze wniosku. Oczywiście bez rygoru pozostawienie podania bez rozpoznania. Jeżeli pytający nie odpowie, to naraża się na sytuację, w której otrzyma od organu taką odpowiedź, jaka będzie wynikać z odczytania intencji strony przez wzywany podmiot.

Zaznaczyć trzeba, że w sprawie nie występuje natomiast sytuacja, w której pytanie jest tak niejednoznaczne, że w ogóle nie jest zrozumiałe, bo wówczas mogłoby być potraktowane jako wniosek niebędący żądaniem udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 417/17. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1227/16).

Podkreślenia wymaga, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność Sąd nie może określić sposobu rozpoznania sprawy, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności; nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści.

Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola Sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami ustawy.

Sąd nie może natomiast na tym etapie postępowania ingerować w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia, wynikające choćby z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.

Skoro, jak wykazano wyżej, na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie zareagował na wniosek skarżącego w żaden ze sposobów przewidzianych w u.d.i.p., to dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji publicznych, o czym z kolei orzeczono w pkt 1 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Po otrzymaniu wniosku organ podjął czynności związane z jego załatwieniem i wystosował do skarżącego pismo z dnia 6 sierpnia 2018 r. Stwierdzona bezczynność wynikała natomiast z błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. i nieprawidłowego przeświadczenia organu, że postępowanie mogło zakończyć się powiadomieniem skarżącego o braku uwzględnienia wniosku.

Powyższe względy zadecydowały również o niewymierzeniu organowi na wniosek skarżącego grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, ustalonego na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, z późn. zm.).