Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2179/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 2, art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 133
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 347/15 w sprawie ze skargi M. B., H. C., A. B., C. O., E. A. i B. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz M. B., H. C., A. B., E. A. i B. J. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 347/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpatrzeniu skargi M. B., H. C., A. B., C. O., E. A. i B. J., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 maja 2014 r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], w przedmiocie waloryzacji i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], Prezydent Miasta [...] orzekł o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r., Nr [...], na rzecz H. O. z domu B., B. J. z domu B. i W. B. w kwotach po 178,64 zł z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1955 r., Nr L: [...], części parceli l. kat. [...] obj. KW [...] stanowiącej własność H. B., B. B. i W. B. w 1/3 cz. Organ pierwszej instancji stwierdził, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia [...] listopada 1955 r., [...], wywłaszczyło m.in. część parceli l. kat. [...] obj. KW [...], stanowiącej własność H. B., B. B. i W. B. w 1/3 cz. Trzema osobnymi orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r., Nr [...], przyznało na rzecz H. O. z domu B., B. J. z domu B. i W. B. odszkodowanie w kwotach po 178,64 zł z tytułu wywłaszczenia na mocy powołanego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1955 r., Nr [...], części parceli l. kat. [...] o pow. [...]. Orzeczenia te zostały wydane na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. R.P. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Zasady wypłaty odszkodowania regulowało wydane na podstawie art. 31 ust. 2 powołanego dekretu rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie trybu wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (Dz.U. z 1952, Nr 52, poz. 340). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia odszkodowanie przypadające wywłaszczonemu przy odszkodowaniu nieprzekraczającym sumy 15 000 zł było płatne w ciągu 6 miesięcy, licząc od daty ostatecznego orzeczenia o odszkodowaniu. H. O. pismem z dnia [...] marca 1956 r. złożyła odwołanie od m.in. orzeczenia z dnia [...] marca 1956 r. wnosząc o przyznanie jej odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1956 r. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie o ustaleniu odszkodowania w gotówce. Kwerenda akt o sygnaturze [...] nie wykazała, aby orzeczenia o odszkodowaniu wydane na rzecz B. J. z domu B. i W. B. były przedmiotem postępowania odwoławczego, tj. w wyniku kwerendy nie ujawniono żadnego dokumentu świadczącego, by takie postępowanie w stosunku do tych orzeczeń się toczyło. W archiwalnych aktach wywłaszczeniowych nie ujawniono żadnych dokumentów dotyczących realizacji ww. decyzji odszkodowawczych. Również kwerenda repertoriów Sądu Powiatowego dla m. [...] z lat 1956-1962 serii II Ns I (Wydział Cywilny Nieprocesowy), przechowywanych przez Archiwum Narodowe w [...] i zasobów archiwalnych zespołu akt Sądu Powiatowego dla m. [...] z lat 1963-1975 przechowywanych przez Archiwum Sądu Okręgowego w [...], przyniosła wynik negatywny, gdyż w w/w dokumentach nie odnotowano postępowania o wyrażenie zgody na złożenie do depozytu sądowego kwoty odszkodowania na rzecz W. B., H. O. z d. B. i B. J. z d. B.. H. O. zmarła [...] września 2006 r. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. akt [...], spadek po w/w nabyli E. A. i C. O. po 1/2 części. W. B. zmarł [...] listopada 1978 r. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie z dnia [...] października 1979 r. spadek po w/w nabyli żona J. B. i dzieci: H. B., A. B. i M. B. wszyscy w 1/4 cz. J. B. zmarła [...] sierpnia 2000 r., a na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] października 2011 r. spadek po w/w nabyli H. C. z d. B., A. B. i M. B. - wszyscy w 1/3 cz. Organ pierwszej instancji podkreślił również, że w wyniku przesłuchania stron nie uzyskano informacji, aby kwota odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1955 r. Nr [...] została w przeszłości wypłacona.

Waloryzacja przewidziana w art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polega na przerachowaniu wysokości odszkodowania ustalonego w decyzji według zasad określonych w tej ustawie. Waloryzacja ma na celu zagwarantowanie wywłaszczonemu, w przypadku opóźnienia w zapłacie odszkodowania, otrzymanie odszkodowania w zaktualizowanej, urealnionej wysokości. Waloryzacja odszkodowania jest możliwa tylko wtedy, gdy decyzja o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie została wykonana. Dotyczy ona okresu między datą, kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stała się ostateczna (datą ostatecznego ustalenia wysokości odszkodowania), a datą wypłaty tego odszkodowania (datą stwierdzenia, że ostateczna decyzja o ustaleniu odszkodowania nie została wykonana i przeliczenia na nowo wysokości odszkodowania). Z mocy powołanego art. 132 ust. 3 osoba wywłaszczona lub jego następca prawny posiada roszczenie o waloryzacje, które organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania uwzględnia, gdy stwierdzi, iż istnieje niewykonana ostateczna decyzja administracyjna o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Wykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości określonego w formie pieniężnej następuje przede wszystkim poprzez wypłatę kwoty odszkodowania osobie uprawnionej lub polega na złożeniu przez dłużnika (podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania) kwoty odszkodowania do depozytu sądowego.

W toku prowadzonego postępowania nie ujawniono żadnego dokumentu świadczącego o tym, aby kwota odszkodowania, ustalona w orzeczeniach Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r., Nr [...], została odebrana przez osoby uprawnione lub złożona do depozytu sądowego. W tej sytuacji oraz biorąc pod uwagę treść zeznań B. J., A. B., H. Chwesiuk i M. B. - zdaniem organu pierwszej instancji - należało uznać, że w/w orzeczenia o odszkodowaniu nie zostały zrealizowane. Niemniej przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należy mieć na uwadze fakt, że przedmiotowe orzeczenia stały się ostateczne, a tym samym wykonalne już w 1956 r.

W doktrynie i orzecznictwie sądowym uznaje się, że roszczenie o wypłatę ustalonego w decyzji administracyjnej odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ma charakter cywilnoprawnego roszczenia majątkowego, co oznacza, że jest przedmiotem przedawnienia i podlega wprost działaniu przepisów art. 117 – art. 125 Kc. Kodeks cywilny wszedł w życie 1 stycznia 1965 r. W okresie od 1 stycznia 1965 r. do 1 października 1990 r. art. 117 § 3 Kc stanowił, że sąd, państwowa komisja arbitrażowa lub inny organ powołany do rozpoznawania spraw danego rodzaju uwzględnia upływ przedawnienia z urzędu. Można jednak nie uwzględnić jego upływu, jeżeli termin przedawnienia nie przekracza lat trzech, a opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami i nie jest nadmierne. W myśl art. XXXV ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz.U. z 1964, Nr 16, poz. 94), do roszczeń powstałych przed dniem wejścia w życie kodeksu cywilnego, a według przepisów dotychczasowych w tym dniu jeszcze nie przedawnionych, stosuje się przepisy kodeksu dotyczące przedawnienia z następującymi ograniczeniami: 1) początek, zawieszenie i przerwanie biegu przedawnienia ocenia się według przepisów dotychczasowych, gdy chodzi o czas przed dniem wejścia w życie kodeksu cywilnego; 2) jeżeli termin przedawnienia według przepisów kodeksu cywilnego jest krótszy niż według przepisów dotychczasowych, bieg przedawnienia rozpoczyna się z dniem wejścia w życie kodeksu cywilnego; jeżeli jednak przedawnienie rozpoczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu cywilnego nastąpiłoby przy uwzględnieniu terminu przedawnienia określonego w prawie dotychczasowym wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Przepisy, o których mowa w art. XXXV, to ustawa z dnia 18 lipca 1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U. z 1950 r., Nr 34, poz. 311). Według tej ustawy roszczenia majątkowe przedawniały się co do zasady z upływem lat dziesięciu, a bieg przedawnienia rozpoczynał się od dnia, w którym uprawniony mógł żądać zaspokojenia roszczenia, przy czym bieg przedawnienia nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu, gdy z powodu zawieszenia wymiaru sprawiedliwości albo siły wyższej nie można ich było dochodzić przed sądami polskimi. W związku z tym – w ocenie organu - należy przyjąć, że dla H. O., B. J. i W. B. 10 - letni bieg terminu przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia części parceli l. kat. [...], ustalonego orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 15 marca 1956 r., rozpoczął się w 1957 r. W sprawie nie ma przesłanek do stwierdzenia, aby w okresie od 1957 r. do 1967 r. nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia oraz do zawieszenia biegu przedawnienia i dlatego można uznać, że przedmiotowe roszczenie od 1968 r. jest przedawnione.

W wyniku rozpatrzenia odwołania M. B., H. C., A. B., C. O., E. A. i B. J., decyzją z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...], Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2013 r. Organ odwoławczy przytoczył wyrażany w doktrynie pogląd, że stosunek prawny odszkodowania nie ma charakteru stosunku administracyjnoprawnego; stroną tego stosunku nie jest bowiem w żadnym wypadku organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie odszkodowania (lub wywłaszczenia i odszkodowania). Wprost przeciwnie, stosunek prawny odszkodowawczy oparty jest na zasadzie równorzędności jego stron. Jest więc typowym stosunkiem cywilnoprawnym. Roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia - zgodnie z ogólnymi regułami prawa cywilnego - przedawnia się z upływem 10 lat od dnia, w którym stało się wymagalne, tzn. od dnia, kiedy wierzyciel miał prawną możliwość żądania zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności (art. 118 w zw. z art. 120 § 1 Kc). Wobec przedstawionego stanu faktycznego i prawnego sprawy, zastosowanie w niniejszym postępowaniu przepisów o przedawnieniu roszczeń (art. 117 i nast. Kc) jest - w ocenie organu odwoławczego - zasadne, ponieważ brak jest racjonalnego uzasadnienia, aby te roszczenia majątkowe traktowane były w sposób uprzywilejowany, bez wyraźnej woli ustawodawcy w tym zakresie. Organ odwoławczy wskazał również, że źródłem powstania roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest zdarzenie objęte (uregulowane) prawem administracyjnym. Natomiast to, że jest ono przyznawane - bądź można go dochodzić - w postępowaniu administracyjnym, a nie przed sądami powszechnymi, nie zmienia tego charakteru, skoro w art. 2 § 3 kpc dopuszczał i dopuszcza możliwość rozpoznawania spraw cywilnych przez inne organy, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Tak zaś stanowią - w okresie powojennym w Polsce - postanowienia ustaw wywłaszczeniowych, regulujące te kwestie. Jeżeli ustawa wywłaszczeniowa lub inny przepis prawa administracyjnego nie stanowią o przedawnieniu lub wygaśnięciu omawianego roszczenia, ulega ono przedawnieniu (wprost) na podstawie przepisów o przedawnieniu roszczeń zawartych w art. 117 – art. 127 Kc. Oznacza to, że decyzja o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi podstawę nabycia wierzytelności przez wywłaszczonego, który może żądać od strony zobowiązanej, Skarbu Państwa lub gminy, zapłaty sumy pieniężnej (o ile nie żąda lub nie ma możliwości przyznania mu nieruchomości zamiennej). Do wykonania takiego zobowiązania, jak również skutków jego niewykonania - ze względu na cywilnoprawny charakter roszczenia - mają zastosowanie art. 450 – art. 486 Kc z modyfikacjami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według tych modyfikacji (art. 132 powołanej ustawy), zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Poczynając od tego dnia rozpoczyna się bieg 10-letniego terminu o zapłatę odszkodowania. Oznacza to, że jeżeli w tym terminie roszczenie nie zostanie wyegzekwowane, dłużnik (Skarb Państwa albo gmina) mogą uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia lub zawieszenie biegu terminu, tak jak to regulują powołane przepisy prawa cywilnego. Termin przedawnienia biegnie od dnia wymagalności roszczenia, a roszczenia o odszkodowanie ustalone w drodze decyzji administracyjnej stają się wymagalne dopiero po ich ustaleniu i przyznaniu. Okolicznością rozstrzygającą o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania w niniejszej sprawie jest zatem przedawnienie omawianego roszczenia odszkodowawczego.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż odszkodowanie ustalone na rzecz H. O. stało się ostateczne w dniu [...] sierpnia 1956 r. (dzień wydania decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]). W odniesieniu do dwóch pozostałych orzeczeń, jakkolwiek brak jest na pozyskanych przez organ pierwszej instancji egzemplarzach wskazania daty, w której stały się one ostateczne, to jednak ze zwrotnych potwierdzeń odbioru tych orzeczeń wynika, że zostały odebrane przez W. B. oraz B. J. w 1956 r. W świetle powyższego po upływie 6 miesięcy od dnia, w którym powyższe orzeczenia stały się ostateczne, roszczenie o wypłatę odszkodowania stało się wymagalne. Tym samym - w ocenie organu odwoławczego - orzeczenia wywłaszczeniowe stały się ostateczne w 1956 r., dlategpo 10 - letni bieg terminu przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia części parceli l. kat. [...] o pow. [...] m2 obj. KW [...], wywłaszczonej na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1955 r. Nr L: S.a. [...] rozpoczął się w 1957 r., a zakończył w 1967 r.

Uwzględniając skargę M. B., H. C., A. B., C. O., E. A. i B. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zdaje sobie sprawę z rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz występującej polaryzacji poglądów pomiędzy doktryną a orzecznictwem w przedmiocie roszczenia o ustalenie i wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, tj. czy mają one charakter cywilnoprawny i jako takie - stosownie do regulacji zawartej w art. 117 i nast. Kc - ulega przedawnieniu po upływie 10 lat.

Zawarta w art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami regulacja ma także zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64, ze zm.), o ile nie zostało ono oczywiście wypłacone uprawnionemu – byłemu właścicielowi, bądź złożone do depozytu sądowego. Przystępując do analizy zagadnienia przedawnienia odszkodowania należy wskazać, że kwestia ta nie jest w doktrynie, a zwłaszcza w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozstrzygnięta jednoznacznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, mając na uwadze zachowanie jednolitości orzecznictwa z wyrokami z dnia 13 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1302/14 i II SA/Kr 1303/14, przyjął, że roszczenie odszkodowawcze wynikające z decyzji administracyjnej nie ulega przedawnieniu. Stanowisko to jest reprezentatywne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Prawo do uzyskania ustalonego decyzją odszkodowania jest prawem podmiotowym o charakterze cywilnym. To ta równorzędność podmiotów opisywanego stosunku, a nie jego "wtórność" w stosunku do samego wywłaszczenia, decyduje o jego charakterze. Sąd nie podziela wyrażanego w orzeczeniach sądów administracyjnych poglądu, że odszkodowanie, będące nieodłącznym elementem wywłaszczenia, jako instytucji publicznoprawnej, znajduje podstawę w stosunku publicznoprawnym i w związku z tym ma charakter roszczenia publicznoprawnego. To, że odszkodowanie pozostaje w związku wynikowym z wywłaszczeniem, a jego ustalenie jest skutkiem przymusowego odebrania lub ograniczenia prawa rzeczowego do nieruchomości, nie przesądza o charakterze samego roszczenia. Roszczenie to w istocie wywodzi się ze wzajemnego zobowiązania dwóch podmiotów, z których jeden doznał uszczerbku w majątku (na skutek legalnego działania administracji publicznej), a drugi jest zobowiązany do jego wyrównania w granicach ustawowych. Dla powyższej oceny bez znaczenia pozostaje to, że ustawa przewiduje administracyjną drogę realizacji uprawnień odszkodowawczych. Zaliczenie opisywanego roszczenia do roszczeń o charakterze cywilnym nie oznacza jednak automatycznie zaliczenia go do roszczeń ulegających przedawnieniu według reguł prawa cywilnego.

Regulowane przepisami art. 117 i nast. kc przedawnienie zostało przewidziane dla sytuacji, gdy wierzyciel dysponuje konkretnymi środkami prawnymi, których zastosowanie może bezpośrednio doprowadzić do wyegzekwowania od dłużnika określonego obowiązku. W tych sytuacjach swą aktywnością w korzystaniu z przysługujących uprawnień wierzyciel może więc przeciwdziałać skutkom upływu czasu. W razie zaś upływu terminu przedawnienia roszczenie wierzyciela nie wygasa i – przy braku stosownej obrony dłużnika (w postaci podniesienia zarzutu przedawnienia, lub powództwa przeciwegzekucyjnego) - może być zaspokojone bez możliwości żądania jego zwrotu jako bezpodstawnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żadnych szczególnych regulacji odnoszących się do realizacji roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, zastosowanie zatem w tej mierze mają reguły prawa administracyjnego. Istnieją więc zasadnicze różnice pomiędzy dochodzeniem roszczeń ze stosunku odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia a dochodzeniem klasycznych roszczeń cywilnych. Ta okoliczność musi mieć wpływ na ocenę, czy zaspokojenie roszczenia, które zostało ustalone decyzją administracyjną, może zależeć od upływu czasu. Na pytanie to należy odpowiedzieć przecząco zasadniczo z tego powodu, że uprawnionemu do odszkodowania nie przysługują środki służące bezpośredniemu wymuszeniu realizacji obowiązku zapłaty odszkodowania. W świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uprawniony do odszkodowania nie posiada przymiotu wierzyciela mogącego żądać wszczęcia egzekucji, bowiem upoważnionym do tego jest organ ustalający odszkodowanie. W tej sytuacji, w braku odpowiedniej regulacji prawnej, nie jest możliwe pozbawienie uprawnionego możliwości zaspokojenia ustalonego decyzją roszczenia w związku z upływem czasu. Skoro zaś roszczenie o wypłatę przyznanego decyzją odszkodowania nie wygasło i nie uległo przedawnieniu, to odszkodowanie to podlega waloryzacji na zasadach określonych art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu, organy rozstrzygające w tym zakresie błędnie zatem uznały, że roszczenia odszkodowawcze wynikające z orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r. Nr [...] uległo przedawnieniu w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego.

Zwaloryzowanie odszkodowania powinno nastąpić w drodze decyzji. Jest to bowiem załatwienie sprawy co do jej istoty (art. 104 kpa) przez orzeczenie o skonkretyzowanych uprawnieniach strony postępowania administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, że dotychczasowe postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania zostało już zakończone. Powyższego stanowiska nie podważa treść art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mimo że przepis ten nie określa w sposób wyraźny formy prawnej, w jakiej należy dokonać waloryzacji, w przeciwieństwie do spraw związanych z wywłaszczeniem, odszkodowaniem, czy np. zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenie kwoty waloryzacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania powstaje na tle administracyjnym. Stąd ewentualny spór co do prawa i wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie, niż spór o wysokość odszkodowania, który podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 347/15, Wojewoda Małopolski zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270, z późn. zm.), przez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że skoro roszczenie o wypłatę przyznanego decyzją odszkodowania uległo przedawnieniu i wygasło to odszkodowanie to nie podlega waloryzacji na zasadach określonych tym przepisem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano dotychczasowy tok postępowania wskazując, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym uznaje się, że roszczenie o wypłatę ustalonego w decyzji administracyjnej odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ma charakter cywilnoprawnego roszczenia majątkowego, co oznacza, że jest przedmiotem przedawnienia i podlega wprost działaniu art. 117 – art. 125 kc. Roszczenie o wypłatę odszkodowania jest więc typowym stosunkiem cywilnoprawnym. Roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia - zgodnie z ogólnymi regułami prawa cywilnego - przedawnia się natomiast z upływem 10 lat od dnia, w którym stało się wymagalne, tzn. od dnia, kiedy wierzyciel miał prawną możliwość żądania zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności (art. 118 w zw. z art. 120 § 1 kc). Strona uprawniona (wierzyciel) nabywając wierzytelność mogła bowiem żądać od strony zobowiązanej (dłużnika) zachowania się zgodnego z treścią obowiązku czyli świadczenia. W świetle tego, jeżeli ustawa o wywłaszczeniu lub inny przepis prawa administracyjnego nie stanowią o przedawnieniu lub wygaśnięciu omawianego roszczenia, ulega ono przedawnieniu (wprost) na podstawie przepisów o przedawnieniu roszczeń zawartych w art. 117 - 127 Kc. Oznacza to, że decyzja o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi podstawę nabycia wierzytelności przez wywłaszczonego, który może żądać od strony zobowiązanej, Skarbu Państwa lub gminy, zapłaty sumy pieniężnej (o ile nie żąda lub nie ma możliwości przyznania mu nieruchomości zamiennej). Do wykonania takiego zobowiązania, jak również skutków jego niewykonania – ze względu na cywilnoprawny charakter roszczenia (jak to już wyżej wskazano) - mają zastosowanie przepisy art. 450 - 486 Kc z modyfikacjami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według tych modyfikacji (art. 132 powołanej ustawy), zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Poczynając od tego dnia rozpoczyna się bieg 10-letniego terminu o zapłatę odszkodowania. Oznacza to, że jeżeli w tym terminie roszczenie nie zostanie wyegzekwowane, dłużnik (Skarb Państwa albo gmina) mogą uchylić się od jego zaspokojenia chyba, że nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia lub zawieszenie biegu tego terminu, tak jak to regulują powołane przepisy prawa cywilnego. Termin przedawnienia biegnie od dnia wymagalności roszczenia, a roszczenie o odszkodowanie ustalone w drodze decyzji administracyjnej staje się wymagalne dopiero po jego ustaleniu i przyznaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny.

Przedmiotem sporu jest w istocie ocena, czy roszczenie o wypłatę odszkodowania ustalonego w przeszłości trzema orzeczeniami administracyjnymi z dnia [...] marca 1956 r., Nr [...], wydanymi przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], uległo przedawnieniu, czy też osoby uprawnione nadal mogą dochodzić wypłaty ustalonego w tych orzeczeniach odszkodowania.

W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, że odszkodowania zostały ustalone przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w drodze orzeczeń administracyjnych za wywłaszczenie nieruchomości. Orzeczenia te wydane zostały na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Przepisy tego dekretu, jak również przepisy kolejnych aktów prawnych dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania, nie przewidywały wygaśnięcia albo przedawnienia wypłaty odszkodowań już ustalonych orzeczeniami administracyjnymi wydanymi na podstawie powołanego dekretu. W art. 39 ust. 1 tego dekretu wskazano jedynie, że roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Oznacza to, że ustawodawca w wyraźny sposób wskazał tylko na przedawnienie roszczenia odszkodowawczego, a nie na przedawnienie wypłaty ustalonego już odszkodowania.

W art. 38 ust. 2 omawianego dekretu ustawodawca przewidział także szczególny tryb zwolnienia się ze zobowiązania wypłaty odszkodowania do rąk osoby uprawnionej poprzez złożenie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego, ale tylko w sytuacji wyraźnie przez ustawodawcę określonej. Podobne rozwiązania prawne dotyczące zwolnienia się ze zobowiązania wypłaty odszkodowania do rąk osoby uprawnionej poprzez złożenie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego określone zostały w kolejnych aktach prawnych normujących ustalanie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Takie rozwiązanie zostało określone także w art. 133 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Reasumując, w rozpatrywanej sprawie wnioskodawcy domagają się wypłaty odszkodowania. Skoro jednak odszkodowanie to zostało już w przeszłości ustalone stosownym aktem administracyjnym, to żądanie to należy uznać za żądanie wykonania wydanego w przeszłości orzeczenia administracyjnego o ustaleniu odszkodowania.

Przepisy ówcześnie obowiązującego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, jak i przepisy współcześnie obowiązujące nie przewidują przedawnienia wykonania decyzji administracyjnej o ustaleniu odszkodowania. Tak, jak bowiem nie budzi wątpliwości brak przedawnienia wykonania obecnie, wydanych w przeszłości, ostatecznych orzeczeń administracyjnych o wywłaszczeniu nieruchomości, tak samo nie ma podstaw do uznania, aby ulegało przedawnieniu wykonanie orzeczeń administracyjnych o ustaleniu odszkodowania za to wywłaszczenie.

Dopóki więc decyzja administracyjna pozostaje w obrocie prawnym, dopóty podlega ona wykonaniu, skoro przepisy prawa administracyjnego i procedury administracyjnej, w tym procedury egzekucyjnej w administracji, nie stanowią o zaniechaniu wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej w omawianym zakresie. Wszelkie obowiązki, nałożone decyzją administracyjną, podlegają bowiem wykonaniu niezależnie od upływu czasu, chyba że konkretny przepis prawa stanowi inaczej (por. wyrok NSA z 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1118/97).

Rozważania organów administracji w niniejszej sprawie o przedawnieniu roszczeń odszkodowawczych nie mają więc znaczenia, skoro przedmiotem postępowania nie jest jego ustalenie lub przyznanie prawa do odszkodowania, lecz jedynie wykonanie wydanego już w przeszłości orzeczenia administracyjnego, w którym ustalono to odszkodowanie. W związku z tym za aktualne należy przyjąć wskazania Sądu pierwszej instancji o konieczności wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu, czy doszło już w przeszłości do wykonania, w jakiejkolwiek formie przewidzianej prawem, orzeczeń o ustaleniu odszkodowania, czy też orzeczenia te należy dopiero wykonać.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.