Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2224/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.26 ust. 3, art. 26 ust. 4, art. 26 ust. 5
journal: Dz.U. 2014 poz 40
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1464/17 w sprawie ze skarg Gminy Miasta T. oraz Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości za zwrotem ustalonego odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1464/17 po rozpoznaniu sprawy ze skarg Gminy Miasta [...] oraz Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w [...] Okręg [...] w [...], na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości za zwrotem ustalonego odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w [...] Okręg [...] w [...] kwotę 700,00 zł ( siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Na skutek wniosku Z.C. z dnia [...] lutego 2014 r., Starosta [...] , dalej jako "Starosta", decyzją z dnia [...] marca 2017 r., orzekł o: (1) zwrocie nieruchomości położonej w T. w obrębie [...], stanowiącej własność Gminy Miasta [...] , dalej jako "Gmina", oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w [...], Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] na rzecz Z.C.; (2) ustaleniu należności z tytułu zwrotu opisanej wyżej nieruchomości w wysokości: 33 158, 40 zł; (3) zobowiązaniu do wpłaty ustalonej w punkcie 2 należności przez Z.C. na rzecz Gminy w terminie 14 dni począwszy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna w punkcie 1, 2, 3 i 4, z odsetkami w przypadku zwłoki; (4) tym, że nieruchomość opisana w punkcie 1 zwracana jest w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu; (5) zobowiązaniu Gminy do odtworzenia Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przez zawarcie z Polskim Związkiem Działkowców, dalej jako "PZD", stosownej umowy przyznającej tytuł prawny PZD do nieruchomości odpowiadającej części nieruchomości zwracanej w miejscu odpowiednim dla potrzeb i funkcjonowania Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" oraz do założenia i wybudowania na nieruchomości Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" infrastruktury potrzebnej do funkcjonowania ROD; (6) zobowiązaniu Gminy do wypłaty odszkodowania na rzecz PZD oraz działkowców za stanowiące ich własność składniki majątkowe oraz roślinne; (7) ustaleniu wysokości odszkodowania za składniki majątkowe i roślinne znajdujące się w ogrodach działkowych, położonych na działce nr [...] w obr. [...] m. [...] w określonej wysokości na rzecz wymienionych użytkowników poszczególnych ogrodów działkowych oraz PZD (punkty a-o) w terminie 30 dni począwszy od dnia w którym decyzji w punkcie 6 i 7 stanie się ostateczna; (8) ustaleniu, że termin realizacji obowiązku określonego w punkcie 5 wynosi 12 miesięcy począwszy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Skarb Państwa nabył od Z.C. nieruchomość położoną w [...] w obrębie [...] oznaczoną jako działki nr [...],[...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z [...] listopada 1979 r., Rep. [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1974.10.64), dalej jako "z.t.w.n." oraz na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] października 1978 r., znak: [...] zatwierdzającej aneks do planu realizacyjnego znak: [...] z dnia [...] września 1977 r, dotyczącego zagospodarowania osiedla "[...]" w T.

Organ ustalił, że zgodnie z operatem [...] działka nr [...] obr. [...] m. [...] o pow. [...] ha podzieliła się na: działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...], następnie działka nr [...] o pow. [...] ha uległa wraz z innymi działkami scaleniu w wyniku czego powstała działka nr [...] o pow. [...] ha (operat nr [...] ). Kolejno działka na [...] o pow. [...] ha podzieliła się na działki nr: [...][...][...][...][...] (operat nr-[...]). Działka nr [...]otrzymała powierzchnię [...] ha. Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest część działki nr [...] (działka nr [...]) odpowiadająca dawnej działce nr [...]. Działka nr [...] stanowi własność Gminy.

Starosta wyjaśnił, że nie jest możliwe precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia, wobec czego przyjął, że nabycie nastąpiło pod zagospodarowanie osiedla "[...]". Organ wskazał także, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2014 r. ustalono, że przedmiotowa nieruchomość stanowi teren użytkowany przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...] " w [...]. Nieruchomość podzielona jest na [...] działek oznaczonych numerami: [...]-[...]. Następnie organ przytoczył poczynione w sprawie ustalenia, po czym wskazał, że w jego ocenie, przedmiotowa nieruchomość była od początku zbędna na cel wskazany w umowie sprzedaży jako zagospodarowanie osiedla "[...]" w [...], zamierzony cel nie został zrealizowany. W kwestii sporządzonego w sprawie operatu organ uznał, że został on wykonany w sposób logiczny i rzeczowy, zgodny ze stosownymi przepisami. Nadto organ przedstawił sposób obliczenia zwaloryzowanego odszkodowania oraz wyjaśnił, że nie uwzględnił wniosku Z.C. o rozłożenie na raty zwracanego odszkodowania z uwagi na brak jego uzasadnienia.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli: PZD stowarzyszenie ogrodowe w [...]Okręg [...]w [...], Gmina oraz Z.C.

Wojewoda [...], dalej również jako "Wojewoda", decyzją z dnia [...].09.2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy pkt 1 i 4 zaskarżonej decyzji Starosty (pkt 1) i uchylił zaskarżone pkt 2, 3, 5, 6, 7 i 8 decyzji Starosty (pkt 2).

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że z uwagi na treść przepisu art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935), wprowadzona nowelizacja art. 136 i art. 138 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257) nie będzie miała zastosowania w przedmiotowej w sprawie. Przytoczył również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę, że kwestia zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Z.C. była przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...], którą orzeczono o odmowie jej zwrotu. W sprawie nie zachodzi jednak stan powagi rzeczy osądzonej, ze względu na zmianę stanu prawnego.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji odnośnie podstawy wywłaszczenia, celu wywłaszczenia oraz dalszego zagospodarowania nieruchomości. W jego ocenie, organ I instancji prawidłowo uznał, że przedmiotowa nieruchomość od początku była zbędna na cel wskazany w umowie sprzedaży z dnia [...] listopada 1979 r. - zagospodarowanie osiedla "[...]" w [...], skoro została zagospodarowana pod ogrody działkowe zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...].

Uzasadniając częściowe uchylenie decyzji organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że dokonanie wyceny nieruchomości na potrzeby jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi winno, obok założeń z art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". uwzględniać również jej aktualne cechy. Wskazał, że przepisy art. 140 ust. 1 i 2 oraz art. 140 ust. 4 u.g.n. stanowią samodzielne regulacje prawne o odmiennych funkcjach. Tymczasem w ocenie Wojewody biegły - choć początkowo wskazywał, że dokonuje wyceny przedmiotowej nieruchomości zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n. to w operacie szacunkowym - jak wynika z jego analizy - dokonał wyceny nieruchomości na potrzeby regulacji art. 140 ust. 4 u.g.n., bowiem dokonując określenia aktualnej wartości nieruchomości nie uwzględnił jej aktualnego przeznaczenia. Opracowanie jest więc nieprzydatne w niniejszej sprawie, bowiem nie można na jego podstawie określić aktualnej wartości tej nieruchomości - w sposób zgodny z wymogami art. 154 ust. 1 u.g.n. W świetle powyższego, ustalenie przez organ I instancji, że wskazana w pkt. 2 zaskarżonej decyzji kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50 % aktualnej wartości zwracanej nieruchomości było przedwczesne i oparte na nieprawidłowych założeniach. Dodatkowo organ II instancji zauważył, że na przedmiotowym terenie nie były podejmowane działania związane z realizacją celu wywłaszczenia.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie uzasadnił w sposób przekonujący powodów odmowy rozłożenia odszkodowania na raty.

Wojewoda [...] zwrócił także uwagę na treść przepisu art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n., wskazując, że kwestia orzeczenia o zwrocie nieruchomości oraz o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania z tego tytułu niekoniecznie musi stanowić przedmiot rozstrzygnięcia ujętego w jednej decyzji administracyjnej.

Dalej Wojewoda uznał, że nieprawidłowym było, na obecnym etapie postępowania, zobowiązanie Gminy do odtworzenia Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przez zawarcie z PZD stosownej umowy.

Organ odwoławczy przychylił się do zarzutów PZD co do braku ustalenia przez organ I instancji odszkodowania za prawa do działki przysługujące działkowcom. Organ odwoławczy zauważył także, że w protokole oględzin nieruchomości, dokonanych dnia [...] maja 2016 r. wymieniono części składowe nieruchomości, znajdujące się na nieruchomości oznaczonych zarówno jako działka nr [...] i [...], stąd nie można zweryfikować wątpliwości odwołującego w zakresie prawidłowości wycenionych a wymienionych przez biegłego składników majątkowych, stanowiących własność PZD. Wojewoda wyjaśnił także, że uprawnienie do żądania likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele aktualizuje się po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W takim przypadku stowarzyszenie może jednak dochodzić swoich praw na drodze cywilnoprawnej. Organ odwoławczy przyznał rację Gminie w zakresie wątpliwości, czy, urządzenia oraz składniki majątkowe, za które przyznane zostało w zaskarżonej decyzji organu I instancji odszkodowanie, zostały wykonane zgodnie z prawem.

Uzasadniając częściowe uchylenie decyzji organ odwoławczy wskazał na treść art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40), dalej jako "u.r.o.d.". Nadmienił przy tym, że nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tak obszernym zakresie.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, dalej również jako "WSA", na decyzję Wojewody [...] wnieśli: Gmina Miasta [...] oraz Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w [...]Okręg [...].

Gmina Miasta [...] opisanej wyżej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 i 2, a także art. 136 ust. 3 i 4 w zw. z art. 137 ust. 1, jak również art. 140 ust. 1 w zw. z art. 141 ust. 21 oraz art. 140 ust. 1 w zw. z art. 142 u.g.n., a także art. 26 u.r.o.d.

Z kolei PZD stowarzyszenie ogrodowe w [...] Okręg [...] w [...] zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: (1) art. 24 ust. 2 u.r.o.d., (2) art. 26 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 2 u.r.o.d., (3) art. 26 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 4 u.r.o.d., (4) art. 26 ust. 3 u.r.o.d., (5) art. 26 ust. 5 u.r.o.d., (6) art. 26 ust. 5 u.r.o.d., (7) art. 75 ust. 6 w zw. z art. 76 ust. 2 u.r.o.d., (8) art. 136 i 137 u.g.n., (9) art. 6 k.p.a., (10) art. 7 k.p.a., (11) art. 11 k.p.a., (12) art. 75 § 1 k.p.a., (12) art. 77 § 1 k.p.a., (13) art. 78 § 1 k.p.a., (14) art. 80 k.p.a., (15) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., (16) art. 107 § 1 k.p.a., (17) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że będąca przedmiotem postępowania działka nr [...] położona w [...] obr. [...] znajduje się na terenie zajętym pod Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", w związku z czym w sprawie miał zastosowanie art. 26 u.r.o.d., regulujący kwestie rozliczeń w związku z likwidacją istniejącej na tej nieruchomości części rodzinnego ogrodu działkowego.

Dalej WSA wskazał, że w pierwszej kolejności należało udzielić odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowym było pod względem formalnym utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy punktu 1 i 4 decyzji organu I instancji, a w pozostałym zakresie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Starostę [...].

Sąd ten wskazał na art. 138 k.p.a. wskazując, że zawiera on zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Zaznaczył, iż w stosunku do jednego przedmiotu sprawy administracyjnej nie może być, co do zasady, wydane jednocześnie rozstrzygnięcie reformatoryjne i kasacyjne, zatem uznał, że należy opowiedzieć na pytanie, czy przedmiot postępowania był podzielny, bo tylko wówczas możliwe jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej co do części rozstrzygnięcia organu I instancji, a co do drugiej części - decyzji kasacyjnej.

Sąd ten uznał, że wydanie takiego rozstrzygnięcia, jak wydane przez organ II instancji, generalnie było dopuszczalne. Wskazał przy tym na treść art. 140 ust. 1 u.g.n. i zaznaczył, że przepis ten określa wyłącznie zasadę, iż ze zwrotem nieruchomości związany jest obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Nie oznacza to bynajmniej, jak uznał WSA, że rozliczeń z tytułu zwracanej nieruchomości nie można dokonać w odrębnym postępowaniu. Sąd I instancji wskazał, że podziela pogląd, iż nie ma przeszkód, aby decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania. Oba te elementy stanowią samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne.

Z kolei powołując się na art. 26 ust. 3 u.r.o.d. WSA wyraźnie wskazał, że decyzja wydana na jego podstawie zawiera dwa autonomiczne rozstrzygnięcia, mogące funkcjonować niezależnie od siebie. Wobec tego uznał, że nie ma przeszkód, aby decyzja w zakresie zwrotu nieruchomości stała się ostateczna, podczas gdy kwestie wysokości zwracanego odszkodowania oraz określenia uprawnień i obowiązków między stowarzyszeniem ogrodowym i działkowcami, a aktualnym właścicielem zwracanej nieruchomości były w dalszym ciągu procedowane. Jednakże dalej WSA zauważył, że z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy uchylając w punkcie 2 zaskarżonej decyzji pkt 2, 3, 5, 6, 7 i 8 decyzji Starosty nie orzekł w tym zakresie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wobec powyższego w rozpatrywanej sprawie WSA uznał, że zaskarżona decyzja w części, w jakiej utrzymała w mocy decyzję organu I instancji narusza przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ ustalenia organu odwoławczego w zakresie samego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podobnie zresztą, jak i ustalenia organu I instancji, były wadliwe. Sąd ocenił, że w tym zakresie decyzje obydwu organów wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. WSA uznał, że zasadne okazały się zarzuty skarżących w zakresie, w jakim orzeczono o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Przede wszystkim przedwcześnie tj. bez dokładnego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności przyjęto, że działka ta jest zbędna na cel wywłaszczenia.

Sąd I instancji zaakcentował, że orzekając o zwrocie działki przyjęto, iż celem wywłaszczenia było zagospodarowanie osiedla [...], podczas gdy na terenie wywłaszczonej nieruchomości zostały urządzone ogródki działkowe. Organy obu instancji ustalając cel wywłaszczenia oparły się wyłącznie na zapisie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] listopada1979 r. Rep. [...], zawartej w trybie art. 6 z.t.w.n., gdzie lakonicznie podano, że działka zostanie przeznaczona na zagospodarowanie osiedla [...]. Jednakże podejmowane przez organ I instancji czynności nie doprowadziły do odszukania jakiejkolwiek dokumentacji, która pozwalałaby na uściślenie celu wywłaszczenia działki nr [...]. Przy czym niespełna trzy tygodnie po zawarciu umowy tj. w dniu [...] listopada 1979 r. został zatwierdzony uchwałą [...] plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w którym określono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod ogródki działkowe. Zdaniem WSA przedwczesna była konkluzja organu, że zagospodarowanie osiedla, wskazane jako cel wywłaszczenia, nie mogło polegać na utworzeniu ogródków działkowych. WSA uznał, iż nie jest prawidłowe - przy tak znikomym materiale dowodowym - utożsamianie "zagospodarowania" z "budową" osiedla. Innymi słowy działania ukierunkowane na odnalezienie mających znaczenie dla ustalenia celu wywłaszczenia dokumentów okazały się niewystarczające, organ I instancji nie wyczerpał wszystkich dostępnych środków ich pozyskania.

W tym miejscu WSA przytoczył treść art. 6 z.t.w.n. i zaznaczył, iż organ nie próbował pozyskać dokumentów dotyczących rokowań poprzedzających zawarcie umowy. W żadnym z pism kierowanych do instytucji przechowujących dokumenty archiwalne nie występował o takie materiały. O tym, że powyższa okoliczność może mieć znaczenie w niniejszej sprawie świadczą ustalenia dokonane w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] .03.2017 r., znak: [...], również poddanej kontroli tut. sądu - sygn. akt II SA/Kr 660/17.

Co więcej, WSA stwierdził, że organ ograniczył się jedynie do wystąpień pisemnych do instytucji przechowujących materiały archiwalne, zadowalając się odpowiedziami negatywnymi, mimo że jak wskazuje doświadczenie dokonywanie kwerendy dokumentów archiwalnych przez pracowników organu zwiększa prawdopodobieństwo odszukania istotnych dla sprawy pism. Nadto organ niepotrzebnie zawęził zakres poszukiwań do dokumentów w postaci: decyzji z dnia [...] października 1978 r., planu realizacyjnego z dnia [...] września 1977 r. i ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] listopada 1979 r.

Kolejnym zaniechaniem organu I instancji dostrzeżonym przez WSA było pominięcie w poszukiwaniach ewentualnej dokumentacji z postępowania wywłaszczeniowego, w nawiązaniu do art. 6 ust. 1 z.t.w.n. Ponadto nie zostało również wyjaśnione, czy Wojewódzka Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] nie dysponuje istotnymi dla sprawy informacjami. Za niewystarczające uznał także WSA poszukiwania planów zagospodarowania przestrzennego z 1966 r. i 1979 r. Pomocnym w ustaleniu celu wywłaszczenia mogła być również informacja, czy w oparciu o przepis art. 7 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. 1949 nr 18 poz. 117), dalej jako "u.p.o.d.", Zarząd Miejski na podstawie uchwały miejskiej rady narodowej wyznaczył obszar pod ogródki działkowe.

Sąd I instancji stwierdził zatem, że zgromadzony przez organy materiał dowodowy nie pozwalał na dokonanie oceny, że przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia. Słuszne są więc zarzuty podniesione w skargach w zakresie naruszenia przepisów postępowania w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Dodatkowo treść zaskarżonego rozstrzygnięcia narusza art. 138 § 2 k.p.a. również z tej przyczyny, że organ II instancji uchylając częściowo decyzję organu I instancji nie orzekł w tym zakresie o przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze Gminy, WSA wskazał, że przyczyny dla których w zawartej umowie znalazł się zapis określający, nieaktualny już w dacie zawarcia umowy, cel wywłaszczenia wykraczają poza ramy postępowania wyjaśniającego sprawy.

Jako trafne WSA ocenił konstatacje organu II instancji odnoszące się do nieprawidłowości operatu szacunkowego, gdyż organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna oraz dokonać oceny operatu pod względem formalnym.

W rozpatrywanej sprawie bezkrytycznie zaakceptowany przez organ I instancji operat szacunkowy zawierał w ocenie WSA oczywiste błędy, które całkowicie dyskredytowały jego wartość dowodową. Przede wszystkim słusznie Wojewoda zwrócił uwagę, że rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo przyjął, dokonując wyceny nieruchomości, jej przeznaczenie pod zabudowę domków jednorodzinnych. Ponadto niedopuszczalne i pozbawione podstaw jest zrównywanie pojęcia "zagospodarowania osiedla [...]" z pojęciem "budowy osiedla domów jednorodzinnych". Niezrozumiałe również było ustalenie aktualnego przeznaczenia nieruchomości jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nadto, opis tych nieruchomości przedstawiony przez rzeczoznawcę jest dalece niewystarczający. Zdaniem WSA słusznie także organ II instancji przychylił się do zarzutów podniesionych w odwołaniu w kwestii pominięcia przez rzeczoznawcę ustalenia odszkodowania za prawa do działki przysługujące działkowcom, przytaczając przy tym treść art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 2 u.r.o.d. oraz art. 27 ust. 1, art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Tymczasem biegły ustalając wysokość odszkodowania przysługującego poszczególnym działkowcom wyliczył jedynie wartość składników majątkowych. Przy czym ustalenia dotyczące składników majątkowych również nie znajdują odzwierciedlenia w operacie. Dodatkowo brak wyjaśnienia własności sieci i instalacji wodociągowych i elektrycznych oraz lakoniczność opisu w tym zakresie nie pozwalała na weryfikację operatu w tym zakresie. Nadto WSA stwierdził, iż operat szacunkowy, bezkrytycznie przyjęty przez organ I instancji nie odnosi się również do legalności obiektów poddanych wycenie na poszczególnych działkach, stosownie do art. 26 ust. 2 u.r.o.d.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu Związku Ogrodów Działkowych WSA uznał, że zasadnie skarżący PZD zarzucił naruszenie art. 26 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 3 u.r.o.d. Wskazując na art. 22 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy oraz art. 21 pkt 2 ustawy, Sąd ten wskazał, że za urządzenia i budynki, które zostaną odtworzone nie przysługuje odszkodowanie, zatem orzeczenie w tym zakresie musi być precyzyjne. Nadto WSA uznał za zasadne zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania w trybie art. 75 i art. 76 u.r.o.d., albowiem jego wynik warunkuje możliwość stwierdzenia stosownego tytułu prawnego do zwracanej nieruchomości na rzecz Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]".

W kwestii naruszenia art. 24 ust. 2 i 3 u.r.o.d. WSA wyjaśnił, że przepisy te nie mają zastosowania do likwidacji ROD w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, gdyż art. 26 reguluje odrębny przypadek likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zaś przepisy regulujące pozostałe przypadki (art. 18-25) stosuje się tylko w takim zakresie, w jakim przepis art. 26 wyraźnie do nich odsyła.

Za zasadny WSA uznał także pogląd organu odwoławczego, że uprawnienie do żądania likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, aktualizuje się po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i można go dochodzić na drodze cywilnoprawnej. Brak jest podstawy prawnej do żądania wydania decyzji tej treści. Na poparcie zasługuje również stanowisko organu odwoławczego odnośnie nieuwzględnienia wniosku o rozłożenie odszkodowania na raty.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł PZD stowarzyszenie ogrodowe w [...] Okręg [...] w [...], zaskarżając ten wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 26 ust. 3 w związku z art. 26 ust. 4 u.r.o.d. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skoro ustawodawca dopuścił sytuację, w której niezłożenie odwołania w zakresie dotyczącym wywłaszczonej nieruchomości, powoduje wykonanie decyzji w tej części, to oznacza to, iż decyzja wydana na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy zawiera dwa autonomiczne rozstrzygnięcia, mogące funkcjonować niezależnie od siebie: w sprawie wywłaszczonej nieruchomości i w sprawie wysokości odszkodowań oraz osoby uprawionej do ich otrzymania oraz zakresu i terminu realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że istnieje możliwość rozdzielenia sprawy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, poprzez podział postępowania na część dotyczącą wywłaszczenia oraz na część obejmującą rozliczenia finansowe, podczas gdy z literalnego brzmienia ustawy wynika, że wysokość odszkodowania, osoby uprawnione do jego otrzymania oraz zakres i termin obowiązków, o których mowa w art. 21 określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, co zostało potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 roku sygn. akt: I OSK 2177/15;

- art. 26 ust. 5 u.r.o.d. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że uprawnienie do żądania likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, aktualizuje się po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a prawo to może być dochodzone na drodze cywilnoprawnej, podczas gdy literalne brzmienie ustawy nie daje podstaw do takiego stwierdzenia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o "zmianę zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zakresie uzasadnienia wskazującego, że: ustawodawca w art. 26 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wyraźnie wskazał, że złożenie odwołania od decyzji jedynie w zakresie wysokości odszkodowań i osób uprawnionych do ich otrzymania oraz w zakresie i terminie realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, (czyli w zakresie nie obejmującym przeczenia o zwrocie nieruchomości i zwrocie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej) nie wstrzymuje jej wykonania w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza to, że decyzja wydana na podstawie art. 26 ust.3 ustawy zawiera dwa autonomiczne rozstrzygnięcia, mogące funkcjonować niezależnie od siebie: w sprawie wywłaszczonej nieruchomości i w sprawie wysokości odszkodowań i osoby uprawnionej do ich otrzymania oraz zakresu i terminu realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21. O podzielności decyzji świadczy odmienność przedmiotu tych rozstrzygnięć, podstawy prawnej oraz adresatów uprawnień i obowiązków. Co do zasady nie ma więc również przeszkód, aby decyzja w zakresie zwrotu nieruchomości stała się ostateczna, podczas gdy kwestie wysokości zwracanego odszkodowania oraz określenia uprawnień i obowiązków między stowarzyszeniem ogrodowym i działkowcami, a aktualnym właścicielem zwracanej nieruchomości były w dalszym ciągu procedowane;

poprzez wskazanie, że obowiązki wymienione w art. 26 ust. 3 u.r.o.d. określa się w jednej decyzji również na etapie postępowania odwoławczego".

Wniesiono także o zmianę zaskarżonego wyroku Sądu I instancji " zakresie uzasadnienia wskazującego, iż: Zasadny jest również pogląd organu odwoławczego, że uprawnienie do żądania likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, aktualizuje się po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i można go dochodzić na drodze cywilno-prawnej. Brak jest podstawy prawnej do żądania wydania decyzji tej treści.

poprzez wskazanie, że obowiązek likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego nienadającego się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele winien być objęty jedną decyzją orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeniach z tym związanych".

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W sprawie kwestionowane jest uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w dwóch kwestiach.

Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 26 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.r.o.d. Zgodnie z art. 26 ust. 3 u.r.o.d., podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 26 ust. 4 tej ustawy, odwołanie od decyzji, o której mowa w ust. 3, w zakresie wskazanym w ust. 3, nie wstrzymuje jej wykonania w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości. Przepisu art. 23 nie stosuje się.

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd (wyrok NSA z dnia 20.09.2018 r., sygn. akt I OSK 822/18), który skład orzekający podziela, że orzeczenie co do określenia podmiotu będącego właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie, wysokości odszkodowań, osób uprawnionych do ich otrzymania oraz zakresu i terminu zawarcia umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do odpowiedniej nieruchomości, bądź założeniu nowego ROD i odtworzeniu urządzeń i budynków – stanowi integralną część decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Brak jest przy tym podstaw do twierdzenia, że na etapie postępowania odwoławczego możliwe jest rozdzielenie sprawy na dwa odrębne postępowania – jedno w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a drugie w przedmiocie szeroko rozumianych rozliczeń z ROD. Ustawodawca wprowadzając w art. 26 ust. 3 u.r.o.d. zintegrowany charakter decyzji przesądził o przedmiocie postępowania poprzedzającym jej wydanie. Skoro tak, to również przedmiotem postępowania odwoławczego, a tym samym decyzji wydanej w tym postępowaniu, są obie te materie. Jedynym wyjątkiem od przedstawionej zasady będzie sytuacja określona w art. 26 ust. 4 u.r.o.d. Wiąże się ona jednak ze szczególnym przypadkiem, w którym przedmiotem odwołania jest jedynie część decyzji pierwszoinstancyjnej, a mianowicie ta, która dotyczy rozliczeń z ROD. W takim bowiem przypadku, pozostała część decyzji pierwszoinstancyjnej – w części niezaskarżonej, a dotyczącej orzeczenia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – stanie się prawomocna. Przy czym nie dojdzie tu do rozdzielenia postępowań na dwa odrębne, a jedynie do zawężenia przedmiotu postępowania odwoławczego z uwagi na określony przez stronę w odwołaniu zakres zaskarżenia. W konsekwencji, w przypadku rozpoznania takiego odwołania w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., przedmiotem dalszego postępowania będzie wówczas jedynie kwestia rozliczeń, o których mowa w art. 26 ust. 3 u.r.o.d.

Niezasadny jest natomiast zarzut błędu wykładni art. 26 ust. 5 cyt. ustawy, polegający na twierdzeniu, że obowiązek likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego nienadającego się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele winien być objęty jedną decyzją orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeniach z tym związanych. Trafnie bowiem Sąd Wojewódzki w tym zakresie przyjął, że - w świetle w/w przepisu - uprawnienie do żądania likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, aktualizuje się dopiero po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a w takim przypadku stowarzyszenie może dochodzić swoich praw, ale na drodze cywilnoprawnej. Kwestia likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego nienadającego się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, jest odrębnym zagadnieniem, które wykracza poza ramy postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Podnieść przy tym zaś trzeba, że z żadnego unormowania prawnego nie wynika, aby zagadnienie to mogło być przedmiotem postępowania administracyjnego, jak ma to miejsce w przypadku roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. To ostatnie roszczenie ma bowiem wprawdzie charakter cywilny ale z racji szczególnych regulacji prawnych, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jest ono realizowane w trybie administracyjnym. Jak wyżej zaś wspomniano brak jest analogicznego uregulowania w stosunku do roszczenia dotyczącego likwidacji ogrodu.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Wobec oddalenie skargi skarżącego kasacyjnie nie było podstaw prawnych do orzekania o zwrocie kosztów postępowania sądowego.