Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1646/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1 art. 135 art. 141 par. 4 art. 145 par. 1 pkt 1 lit c art. 151 art. 153, art. 193
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. j. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1327/18 w sprawie ze skargi K. sp. j. z siedzibą w L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz K. sp. j. z siedzibą w L. kwotę 1.587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 5 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1327/18, oddalił skargę K. sp. j. z/s w L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: PINB), decyzją z [...] sierpnia 2018 r. znak [...], nakazał skarżącej Spółce rozbiórkę nasypu ziemnego wraz z jego utwardzeniem wykonanym na części dzierżawionej działki nr [...] w miejscowości P.

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R.(dalej: PWINB) uchylił powyższą decyzję PINB i jednocześnie nakazał K. sp. j. z siedzibą w L. rozbiórkę nasypu ziemnego wraz z jego utwardzeniem wykonanym na części dzierżawionej działki nr [...] w m-ci P. przez stronę skarżącą, stanowiącą własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P. Spółka Akcyjna, Oddział [...] w S. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.; dalej: K.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r. poz. 1202 ze zm., dalej Pr. bud.).

W uzasadnieniu swojej decyzji PWINB wyjaśnił, że w trakcie postępowania i kontroli przeprowadzonej [...] czerwca 2018 r. organ I instancji ustalił, że na części działki nr ew. [...] w miejscowości P., stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P. Spółka Akcyjna, Oddział [...], dzierżawionej przez stronę skarżącą wykonany jest nasyp ziemny o wymiarach: szerokość od 10,00 m do 10,30 m oraz długość od 22,30 m do 29,00 m. Nasyp ma wysokość od 0,5 m do 2,00 m. Poziom nasypu jest równy z poziomem drogi, a wysokość nasypu biorąc pod uwagę rzędne pokazane na mapie sytuacyjno -wysokościowej wskazują na taką samą wysokość nasypu jak określona w trakcie kontroli. Stwierdzono, że nawierzchnię nasypu wyrównano i rozsypano luźno kliniec z kamienia naturalnego o średnicy od 10 mm do 15 cm. Brzeg nasypu wyłożono naturalnymi kamieniami. Przedmiotowy nasyp usytuowany jest w odległości 12,60 m od narożnika działek [...], [...] i [...]. Wysokość między koroną nasypu, a jego podstawą wynosi średnio 2,50 m.

Dalej organ wskazał, iż w dniu kontroli pełnomocnik K. sp. j. z siedzibą w L. (dalej Spółka) oświadczył, że na terenie dzierżawionym od elektrowni dokonano niwelacji terenu oraz jego utwardzenia bez ingerencji w skarpę brzegową i jej stateczność. Teren ten służy jako uzupełnienie infrastruktury hotelu w zależności od potrzeb oraz jako plac manewrowy dla wielkogabarytowych pojazdów typu autobus, dłużyca itp. Niwelację terenu wykonano w miesiącach marzec - kwiecień 2018 r., a inwestorem robót niwelacyjnych była Spółka, na co posiadała zgodę użytkownika wieczystego terenu.

W ocenie PWINB organ I instancji prawidłowo zakwalifikował roboty budowlane polegające na wykonaniu nasypu ziemnego, a następnie jego utwardzeniu i wyłożeniu klińcem jako wykonanie budowli ziemnej służącej jako plac manewrowy dla pojazdów.

Organ wskazał dalej, iż wzniesienie tego rodzaju budowli wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem w art. 29 i 30 Pr. bud. wykonania tego rodzaju budowli nie wymieniono wśród wyjątków od wynikającej z art. 28 ust. 1 tej samej ustawy zasady, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji i pozwoleniu na budowę.

W związku z powyższym organ odwoławczy jako prawidłowe ocenił wszczęcie procedury legalizacyjnej. Zgodził się także z organem I instancji, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego - budowli ziemnej pełniącej funkcję użytkową placu manewrowego dla pojazdów jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia przeprowadzenie procedury legalizującej w stosunku do tego obiektu.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła Spółka K. sp. j. z/s w L. zarzucając naruszenie: art. 3 pkt 3 Pr. bud. poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie spornego obiektu jako budowli, podczas gdy jest on jedynie urządzeniem budowlanym oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym podstaw i sposobów ustalenia oraz przyjęcia, że na spornej części działki w ogóle dokonano robót ziemnych prowadzących do powstania budowli, innych niż przyznane przez stronę tj. niwelacji i utwardzenia terenu.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wnosił i wywodził jak w skardze oraz zarzucił organom nadzoru budowlanego stosowanie w stosunku do różnych podmiotów podwójnych standardów na dowód czego złożył do akt pismo PINB w L. informujące o umorzeniu postępowania administracyjnego w stosunku do innego podmiotu dzierżawiącego fragment działki nr [...] w miejscowości P.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję WINB.

W uzasadnieniu wyroku wskazano miedzy innymi, iż przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zakwalifikowanie przez organy nadzoru budowlanego, robót budowlanych wykonanych przez skarżąca Spółkę na działce nr [...] w P., polegających na wykonaniu nasypu ziemnego, a następnie na jego utwardzeniu i wyłożeniu klińcem z kamienia naturalnego, jako wykonanie budowli, której charakterystycznym parametrem jest wysokość, długość i szerokość, służąca jako plac manewrowy. Dalej Sąd powołał się na protokół przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2018 r. przez organ I instancji kontroli wskazując, iż został on podpisany przez pełnomocnika skarżącej Spółki bez uwag oraz na treść znajdującej się w aktach administracyjnych umowa dzierżawy nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. dotyczącej dzierżawy przez skarżącą Spółkę na czas nieokreślony [...] m2, stanowiącą część działki nr [...] położonej w P.

Odnosząc się do zgłoszonych w skardze zarzutów Sąd I instancji wskazał, iż nietrafnym jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem WSA w Rzeszowie zarzut ten został przez skarżącego powiązany z niewyjaśnieniem okoliczności, które jednoznacznie wykluczyłyby, że kontrolowana inwestycja jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Pr. bud., zaś w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji przedstawia stan faktyczny i stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w tym motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie. Sąd I instancji podkreślił, że z faktu, że skarżąca spółka nie zgadza się z treścią uzasadnienia nie oznacza, że nie spełnia ono warunków z art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd I instancji wyjaśnił wreszcie, iż zrealizowany obiekt nie odpowiada zawartej w art. 3 pkt 9 Pr. bud. definicji urządzenia budowlanego związanego z funkcjonowaniem obiektu hotelu "[...]" bowiem nie stanowi utwardzenia terenu, który stanowiłby element komunikacji dla hotelu, zaś ze względu na rozmiary nasypu, zamierzony sposób jego wykonania i cel, należało uznać, że stanowi on całość techniczno-użytkową, a więc jest budowlą ziemną i jednocześnie samodzielnym obiektem budowlanym, na realizację którego inwestor winien legitymować się pozwoleniem na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud., gdyż wykonany obiekt nie mieści się w wyłączeniach wymienionych w art. 29 tej ustawy.

Skargą kasacyjną K. sp. j. z/s w L. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 3 pkt 3 Pr. bud. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a polegające na chybionym przyjęciu, że przedmiot postępowania wobec którego organ wydał nakaz rozbiórki jest obiektem budowlanym - budowlą ziemną, podczas gdy wspomniany przedmiot postępowania [kontroli] jest wyłącznie urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Pr. bud.;

2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, podczas gdy uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji organu nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 K.p.a., gdyż nie wskazuje się tam podstaw i sposobów ustalenia oraz przyjęcia, że na spornej części dgr [...] w P.w ogóle dokonano jakichkolwiek robót ziemnych prowadzących do postania budowli - innych niż przyznane przez stronę, tj. niwelacji i utwardzenia terenu - a nadto o określonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kubaturze;

3) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie przy orzekaniu istotnej części akt sprawy, a to przedłożonego przez pełnomocnika skarżącego w toku rozprawy i dołączonego przez Sąd do akt sprawy pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], z którego wynika, iż organ powiatowy taki sam zakres robót budowlanych jakiego wykonanie przypisuje skarżącemu i na tej samej parceli gruntu, z tym, że w stosunku do innego inwestora, kwalifikuje zupełnie odmiennie i przyjmuje, że przeprowadzone roboty budowlane nie doprowadziły do powstania budowli ziemnej, a tylko do "zwykłego" utwardzenia terenu.

W oparciu o powyższy zarzut - na zasadzie przepisu art. 188 P.p.s.a. - wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego wg taryfy.

Nadto strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzania rozprawy w niniejszej sprawie, a żadna z pozostałych stron postępowania się temu nie sprzeciwiła, w związku z czym przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Podstawy te determinują zatem kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie wobec trafności zarzutu naruszenia przepisów postępowania to jest art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, podczas gdy uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji organu nie spełnia wymogów wskazanych w tym przepisie, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2671/15; z 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1758/14; z 7 października 2014 r. sygn. II OSK 760/13; z 28 maja 2013 r. sygn. II OSK 568/13; z 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 210/12, dostępne w CBOSA). Oznacza to, że sąd może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10, publ. ONSAiWSA 2013/1/8).

Taka sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczny i prawne, przy czym w myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Pamiętać jednocześnie trzeba, iż zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany przesłankami prawa materialnego, z których wynika jakie fakty są istotne dla zastosowania odpowiednich regulacji i winny być ustalone przez organ, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Przepisami prawa materialnego regulującymi postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wzniesieniu obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia są zarówno regulacje zawarte w art. 48 Pr. bud., jak i przepisy w oparciu o które ustalono, iż wykonanie danego rodzaju robót podlegało reglamentacji na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz normy określające podmioty na które obowiązki związane ze stwierdzoną samowolą budowlaną zostały nałożone, w tym przede wszystkim art. 52 Pr. bud. stanowiący, że czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 obowiązany jest dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż tak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji brak wskazania dowodów w oparciu o które organy nadzoru budowlanego uznały, że wzniesienia przedmiotowej budowli ziemnej dokonała Spółka K. sp. j. z/s w L., czy też, iż zakres robót budowlanych zrealizowanych przez tą Spółkę obejmował wzniesienie przedmiotowego nasypu. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak wręcz wskazania jakie fakty organ uznał za udowodnione w zakresie kto dokładnie i kiedy wzniósł przedmiotowy obiekt.

Wymogu wykazania jakie fakty organ uznał za udowodnione i wskazania dowodów na jakich się w tym zakresie oparł nie spełnia przy tym powołanie się na protokół kontroli przeprowadzonej przez organ szczebla powiatowego w dniu 6 czerwca 2018 r. W protokole tym znajduje się bowiem jedynie informacja, że pełnomocnik w/w Spółki stwierdził, że roboty budowlane przez nią przeprowadzone ograniczyły się jedynie do niwelacji i utwardzenia terenu. Organy nie ustaliły przy tym co pełnomocnik inwestora rozumie przez niwelację terenu, a organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkował się do twierdzeń strony zawartych w odwołaniu jakoby nie była ona inwestorem robót budowlanych polegających wzniesieniu przedmiotowego nasypu, w tym w szczególności nie wskazał na jakich dowodach opiera swoje przekonanie, iż to na zlecenie K. sp. j. z/s w L. wzniesiono tą budowlę ziemną.

Powyższa wadliwości uzasadnienia decyzji organu odwoławczego mogła mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Spółka K. sp. j. z/s w L. jest jedynie dzierżawcą nieruchomości na jakiej znajduje się przedmiotowy obiekt, co oznacza, iż w świetle art. 52 Pr. bud. nałożenie na ten podmiot obowiązku rozbiórki spornego obiektu uzależnione jest od ustalenia, iż Spółka ta była inwestorem jego wzniesienia. Wymogu tego nie spełnia zaś ustalenie, iż dokonała ona niwelacji i utwardzenia terenu, w sytuacji gdy tak z uzasadnienia decyzji, jak i akt sprawy nie wynika jaki był faktyczny zakres robót tak określonych przez pełnomocnika spółki.

Inaczej rzecz ujmując dla nałożenia na podmiot będący jedynie dzierżawcą terenu na którym wzniesiony jest sporny obiekt budowlany wymaga obalenia jego twierdzeń, iż obiekt ten istniał już na tym terenie w przeszłości, przed objęciem jego posiadania przez adresata decyzji rozbiórkowej. W kontrolowanej sprawie oznacza to konieczność jednoznacznego ustalenia, chociażby w drodze przesłuchania świadków, czy też informacji uzyskanej od użytkownika wieczystego nieruchomości jaki był jej stan na moment przekazywania tego jej fragmentu dzierżawcy.

Oczywistym jawi się bowiem, iż ewentualnych prac przy istniejącej budowli ziemnej polegających jedynie na wyrównaniu, czy też utwardzeniu jej nawierzchni nie można zakwalifikować jako wzniesienia tego obiektu, co oznacza, iż inwestora tych robót nie będącego właścicielem bądź zarządcą nieruchomości nie można nałożyć obowiązku usunięcia skutków samowoli budowlanej polegającej na wzniesieniu budowli ziemnej.

Powyższej wadliwości zaskarżonej decyzji PWINB uzasadniającej jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. nie dostrzegł Sąd I instancji, w następstwie czego doszedł do błędnego przekonania o konieczności oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji zdaje się przy tym wskazywać, iż uchybienie to wynikło z błędnego odczytania skargi K. sp. j. z/s w L. i przyjęcia, iż naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. strona skarżąca dopatruje się jedynie w niewyjaśnieniu okoliczności, które jednoznacznie wykluczyłyby, że kontrolowana inwestycja jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Pr. bud., podczas gdy istota argumentacji dotyczącej tego zarzutu skargi sprowadzała się do zakwestionowania braku wykazania w uzasadnieniu decyzji, iż to właśnie skarżąca wzniosła przedmiotowy nasyp ziemny.

Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

W szczególności nie okazał się zasadny zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 Pr. bud. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a polegające na chybionym przyjęciu, że przedmiot postępowania wobec którego organ wydał nakaz rozbiórki jest obiektem budowlanym - budowlą ziemną, podczas gdy wspomniany przedmiot postępowania [kontroli] jest wyłącznie urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Pr. bud.

Zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 9 Pr. bud. przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

Z definicji tej wynikają zatem dwie przesłanki dla uznania urządzenia technicznego za urządzenie budowlane, to jest związanie z obiektem budowlanym oraz zapewniania przez dane urządzenie możliwości użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Przedmiotowy nasyp nie spełnia kryteriów do uznania go za urządzenie budowlane bowiem będąc położonym na sąsiedniej nieruchomości nie jest związany z obiektem budowlanym w postaci należącego do inwestora budynku hotelowego, a nadto nie zapewnia możliwości użytkowania tego budynku zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek hotelowy może być bowiem użytkowany zupełnie niezależnie od parkingu, czy też placu położonego na przedmiotowym nasypie, który jedynie ułatwia prowadzenie przez Spółkę działalności, lecz nie jest dla nie konieczny.

Co za tym idzie za trafną uznać należy dokonaną przez organy nadzoru budowlanego, zaaprobowaną przez Sąd I instancji kwalifikację tegoż obiektu jako samodzielnej, odrębnej od budynku hotelu budowli ziemnej.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż zakwalifikowanie przedmiotowego nasypu jako odrębnego obiektu budowlanego (budowli ziemnej), czy też urządzenia budowlanego nie ma zasadniczego znaczenia dla załatwienia sprawy. Kategoria urządzenia budowlanego nie jest bowiem rozłączna z pojęciem obiektu budowlanego i urządzenia budowlane w pewnych przypadkach, jeśli budowane są jako obiekty odrębne, mieszczą się również równolegle w pojęciu obiektu budowlanego (patrz Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany dostępny w elektronicznej bazie LEX, teza IV do art. 3)

Zakwalifikowanie danej substancji budowlanej jako urządzenia budowlanego – wbrew stanowisku kasatora – nie przesądza nadto o tym, iż na pobudowanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę.

O tym czy wykonanie danego rodzaju robót budowlanych zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stanowi bowiem wyłącznie to, czy roboty te ujęte są w katalogu wyjątków od generalnej zasady, iż wszelkie roboty budowlane mogą być prowadzone wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Pr bud.) sformułowanym przez prawodawcę w art. 29 do 31 Pr. bud., a nie to czy dane roboty budowlane zostaną zakwalifikowane jako wzniesienie odrębnej budowli, czy też wzniesienie urządzenia budowlanego.

Wskazać wreszcie trzeba, iż nawet jeśli przyjąć, że dany obiekt, stanowi urządzenie budowlane zapewniające możliwość użytkowania innego budynku zgodnie z jego przeznaczeniem, to konsekwentnie trzeba przyjąć, że jest on częścią obiektu budowlanego. To, że urządzenia budowlane zdefiniowano oddzielnie, nie oznacza bowiem, że mają one samodzielny byt prawny wykraczający poza granice określone w art. 3 pkt 1, gdyż urządzenia budowlane ze swojej istoty stanowią część obiektu budowlanego (wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1974/10, dost. CBOSA).

Co za tym idzie nawet w takiej sytuacji pobudowanie takiego obiektu (urządzenia budowlanego) wymagać będzie uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a w jego braku rodzić będzie potrzebę przeprowadzenia postępowania o jakim mowa w art. 48 ust. 1 Pr. bud., które jak wynika wprost z treści tego przepisu dotyczyć może zarówno całości obiektu budowlanego jak i jego części wzniesionej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Nie okazał się także zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zauważyć bowiem trzeba, iż wprawdzie w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do dokumentu przedłożonego przez stronę skarżącą na rozprawie, jednakże nie oznacza to, że nie wydał wyroku na podstawie akt sprawy, w których dokument ten się przecież - w następstwie decyzji Sądu o włączeniu go do nich - znajdował. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do dokumentu przedłożonego przez stronę na rozprawie i podniesionych w związku z tym argumentów można by oceniać jedynie w kontekście spełnienia przez to uzasadnienie wymogów wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a., jednakże zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej nie podniesiono, co wobec zasady związania granicami skargi kasacyjnej, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie tego rodzaju oceny.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż w świetle art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dla skuteczności zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania koniecznym jest wykazanie przez kasatora, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego elementu odnośnie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. zabrakło, albowiem jak wynika tak z treści pisma PINB w L. z [...] grudnia 2018 r., jak samego uzasadnienia skargi kasacyjnej odnosiło się ono do sposobu zakończenia postępowania legalizacyjnego dotyczącego innych robót budowlanych dokonanych przez inny podmiot i na innym fragmencie działki nr [...] w P.. Sposób zakończenia tego odrębnego postępowania nie miał zatem jakiegokolwiek znaczenia dla oceny prawnej legalności i możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych zrealizowanych na fragmencie działki nr [...] w P. dzierżawionym przez skarżącą kasacyjnie. Znamiennym jest także, iż w skardze kasacyjnej nie wskazano na naruszenie przez organy nadzoru budowlanego jakich konkretnie przepisów prawa materialnego bądź procesowego w sprawie poddanej kontroli sądowej wskazuje treść pisma PINB w L. z [...] grudnia 2018 r. dotyczącego innych robót budowlanych.

Podsumowując stwierdzić należy, iż uchybienie jakiego dopuścił się Sąd I instancji polegało na zaakceptowaniu naruszenia przez orzekające w sprawie organy administracji art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku.

Jednocześnie zauważyć należy, iż w sytuacji, gdy uchybienie Sądu I instancji polegało jedynie na błędnej ocenie prawidłowości przeprowadzenia postępowania przez organy administracji, zachodzą przesłanki dla przyjęcia, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i mając na uwadze zasadę ekonomii postępowania rozpoznał skargę K. sp. j. z/s w L.

Orzekając na podstawie art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. w zw. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji jako wydane z tak z opisanym wyżej naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. oraz z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegającym na niewyjaśnieniu wszelkich istotnych okoliczności sprawy dotyczących ustalenia kto i kiedy wzniósł przedmiotową budowlę ziemną, w tym w szczególności czy zakres robót budowlanych zrealizowanych przez K. sp. j. z/s w L. obejmował wzniesienie tegoż nasypu, czy też jedynie wyrównanie i utwardzenie nawierzchni budowli już istniejącej. Uchylenie decyzji organów obu instancji uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy zastosują się do poglądów prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazań co do dalszego biegu postępowania zawartych w niniejszym wyroku (art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a.).

Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem I instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2 i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się opłata za czynności profesjonalnego pełnomocnika, który sporządził skargę (480 zł) i skargę kasacyjną (240 zł), zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz zwrot kosztów z tytułu uiszczonych przez stronę skarżącą wpisów od skargi kasacyjnej (250 zł) oraz od skargi (500 zł), a także zwrot kosztów opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku Sądu I instancji z uzasadnieniem (100 zł).