Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1593/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: 67
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K.J., M. Z., U. S., P.J., Z.S., L.D. i I.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 67 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. – dalej – p.b.), nakazał I. S., L. D., R. D., M. Z., U. S., K. J. i P. J. dokonać rozbiórki budynku mieszkalnego i gospodarczego zlokalizowanych w C. na działce nr "1" oraz uporządkować teren po rozbiórce. Termin rozpoczęcia robót określił na dzień [...]r., a termin zakończenia robót na dzień [...]r.

W uzasadnieniu podał, że kontrola wykazała, iż na działce nr "1" znajdują się dwa zruderyzowane, nieużytkowane budynki: mieszkalny i gospodarczy. Budynek mieszkalny o konstrukcji drewnianej, pozostałość po pożarze, konstrukcja więźby dachowej zupełnie zniszczona, brak stolarki okiennej i drzwiowej. Budynek gospodarczy o konstrukcji kamienno-ceglanej, brak dachu, stwierdzono znaczne uszkodzenia ścian i ich odchylenie od pionu. Zgodnie z ustaleniami organu działka nr "1" w C. stanowi własność Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę [...]. Działka ta została przekazana przez poprzednią właścicielkę J. D. na rzecz Skarbu Państwa w zamian za emeryturę, na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w W. z dnia [...] r. Z przekazanego gospodarstwa zostały wyłączone budynki na działce nr "1". Budynki stanowią więc odrębny przedmiot własności. Zgodnie z opinią prawną odnośnie przedmiotowej sprawy postępowanie w sprawie rozbiórki zruderyzowanych budynków należy prowadzić wobec spadkobierców zmarłej J. D. Starosta [...] podjął czynności związane z ustaleniem praw do spadku po zmarłej J. D. Postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Z. stwierdził, iż spadek po zmarłej J. D. nabyli: S. D., S. D., C. B., I. S., L. D., R. D., M. Z., J. M., Z. S., U. S., K. J. i P. J. Strony na rozprawie administracyjnej nie zdeklarowały chęci rozbiórki z powodu tego, iż nie czują się właścicielami nieruchomości. Stan techniczny obiektów na działce nr "1" w C. jest zły. Organ jest więc zobowiązany do nakazania usunięcia stanu stanowiącego zagrożenie życia lub zdrowia, przy czym nie ma możliwości wykonania w przedmiotowych obiektach remontu.

Odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] wnieśli Z. S., P. J., M. Z., I. S., U. S., L. D. oraz K. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. K. J. wniósł także o umorzenie postępowania.

Uzasadnienia odwołań sprowadzały się do stwierdzenia, że zgodnie z zapisem w księgach wieczystych właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, co dotyczy zarówno gruntu, jak i budynków. J. D. w roku [...] przekazała na rzecz Państwa całość gospodarstwa, a budynki (mieszkalny i gospodarski) zostały wyłączone jedynie do jej bezpłatnego, dożywotniego korzystania, gdyż tego prawa się nie zrzekła, co wynika z decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...]r. Budynki po śmierci J. D. pozostawały w gestii Gminy o czym świadczy zasiedlenie ich okresowo, decyzją Gminy. Stąd, pomimo stwierdzenia praw do spadku po J. D. w jego skład nie wchodziły budynki będące przedmiotem nakazu rozbiórki. Zatem adresatem obowiązków związanych z nieruchomością może być jedynie Skarb Państwa. Strony nie są ani właścicielami nieruchomości, ani zarządcami. K. J. podniósł ponadto, że postępowanie organu pierwszej instancji obarczone było jeszcze i tą wadą, że toczyło się tylko wobec niektórych spadkobierców zmarłej J. D. Gdyby miało być prawdą (a nie jest), że spadkobiercy J. D. są aktualnie współwłaścicielami budynków posadowionych na działce nr "1" w C., to postępowanie niniejsze powinno toczyć się wobec nich wszystkich, a nie tylko niektórych. Co więcej, pełnomocnikiem K. J. jest w niniejszej sprawie, na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...]r., Z. J. Organ pierwszej instancji tymczasem ani nie zawiadomił wskazanego pełnomocnika o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 k.p.a.), ani nie doręczył wskazanemu pełnomocnikowi zaskarżonej decyzji, czym naruszył art. 40 k.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) w decyzji z [...]r., znak [...], wydanej na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołań wniesionych w ustawowym terminie przez Z. S., P. J., M. Z., I. S., U. S., L. D. oraz K. J. od decyzji PINB nr [...], utrzymał w tym zakresie w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu podał, że podmiotami, na które organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, mogą być jedynie właściciel tegoż obiektu lub jego zarządca, także wówczas, gdy nakaz ten dotyczy części obiektu budowlanego wzniesionej na nieruchomości gruntowej niebędącej własnością inwestora. Brak zgody na rozbiórkę jednego ze współwłaścicieli budynku nie oznacza, że nie może być wydana decyzja nakazująca taką rozbiórkę. Przepis art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie wymaga bowiem, by konieczna była zgoda wszystkich współwłaścicieli do orzeczenia rozbiórki. Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowe obiekty budowlane są w bardzo złym stanie technicznym, nie jest możliwe wykonanie ich remontu oraz są nieużytkowane. Nadto właściciele przedmiotowych obiektów budowlanych nie wykazują zamiaru doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Wypełnione zostały zatem przesłanki z art. 67 Prawa budowlanego. Zasadne jest też rozważenie kwestii adresata nakazu zawartego w decyzji organu powiatowego. WINB wskazuje, że na gruncie prawa cywilnego sformułowana została zasada superficies solo cedit uregulowana w art. 48 i 191 Kodeksu cywilnego, która stanowi, iż do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Gdyby na gruncie przedmiotowej sprawy przyjąć, iż zastosowanie znajdzie w/w zasada, to przedmiotowe obiekty budowlane - budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy, znajdujące się na działce nr "1" w C., stanowiącej własność Skarbu Państwa, byłyby własnością Skarbu Państwa. Jednakże z uwagi na zaistniałe inne okoliczności, mamy do czynienia z wyjątkiem od powyższej zasady. Przedmiotowa nieruchomość gruntowa bowiem została przejęta na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Gminy W. nr [...] z dnia [...]r., na podstawie której przejęte zostało nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni 0,8 ha, stanowiące własność J. D., z wyjątkiem inwentarza żywego i martwego. WINB wskazuje, że zgodnie z pkt. 2 tejże decyzji z przekazanego gospodarstwa zostały wyłączone budynki, znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Przejęcie tejże nieruchomości gruntowej nastąpiło w trybie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeń dla rolników i ich rodzin. (Dz. U. z 1977 r., nr 32 poz. 140), który stanowił, iż: "W razie braku następców lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo." Wyłączenie z przekazanego gospodarstwa rolnego budynków znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości gruntowej nastąpiło na mocy art. 51 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeń dla rolników i ich rodzin, który stanowił, iż: "Z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik może wyłączyć budynki lub niektóre z nich oraz inwentarz żywy i martwy. Budynki wyłączone przez rolnika stanowią odrębny przedmiot własności." Zważywszy na powyższe, przedmiotowe budynki nie zostały przejęte przez Skarb Państwa, a co za tym idzie stanowiły własność J. D. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...]r. sygnatura akt [...] ustalono, iż prawo dziedziczenia po zmarłej J. D. przysługuje: S. D., S. D., C. B., I. S., L. D., R. D., M. Z., J. M., Z. S., U. S., K. J. oraz P. J. Organ pismem z dnia [...]r. wezwał odwołujących się do przedłożenia dokumentów, które potwierdzałyby, że budynki mieszkalny i gospodarczy, zlokalizowane w C. na działce nr "1", zostały zbyte przed śmiercią J. D., a co za tym idzie potwierdzałyby podnoszony przez skarżących w odwołaniu argument, iż nie wchodziły w skład masy spadkowej po zmarłej J. D. Te okoliczności nie zostały jednak wykazane. Zważywszy na powyższe organ powiatowy zasadnie zatem określił adresatów zaskarżonej decyzji.

Pierwszą skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., działając w imieniu własnym oraz w imieniu M. Z., U. S., P. J., Z. S. i L. D. , złożył K. J., wnosząc:

1) o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,

1) o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podał, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona a postępowanie przed organem pierwszej i II instancji powinno zostać umorzone albowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 67 ust. 1 p.b. oraz art. 28 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - odpis z księgi wieczystej obejmującej działkę nr "1" położoną w C. oraz odpis z rejestru gruntów dot. działki nr "1" - wskazują, że właścicielem tej działki, a zatem i zabudowań na niej położonych jest tylko Skarb Państwa i to Skarb Państwa może być wyłączną stroną przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził co prawda, powtarzając błąd organu I Instancji, że budynki na działce nr "1" stanowią odrębny przedmiot własności, ale stanowisko to sprzeczne jest z zebranym w sprawie materiałem dowodowym – nie potwierdzają tego stanowiska odpis z księgi wieczystej i rejestru gruntów, nie potwierdza tego też decyzja Naczelnika Gminy w W. z dnia [...]r. Przeciwnie – z treści decyzji Naczelnika Gminy w W. wynika jasno, iż m. in. działka nr "1" wraz z całym gospodarstwem rolnym (z wyjątkiem inwentarza żywego i martwego) została przejęta na rzecz Państwa, na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1997 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, od poprzedniej właścicielki – J. D. Poprzednia właścicielka zachowała tylko prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich oraz prawo do bezpłatnego użytkowania działki nr "1". Nie ma racji organ II instancji twierdząc, że z przekazanego gospodarstwa rolnego, na podstawie art. 51 ustawy z dnia 27 października 1997 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, wyłączone zostały przez J. D. budynki położone na działce nr "1". Gdyby tak było to:

1. J. D. przysługiwałoby prawo własności do tych budynków, a nie prawo bezpłatnego korzystania z nich, jak postanowiono w punkcie 2 decyzji w związku z art. 54 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin;

2. prawo odrębnej własności do budynków na działce Skarbu Państwa ujawnione byłoby na rzecz J. D. w rejestrze gruntów i w księdze wieczystej.

Fakt przekazania Skarbowi Państwa przez J. D. całego gospodarstwa rolnego położonego w C., w zamian z prawo do świadczeń emerytalnych, potwierdził w imieniu Skarbu Państwa Starosta [...] we wniosku do Sądu z dnia [...]r. o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej J. D. Reasumując, nieprawdziwe jest – zdaniem Skarżących – twierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., jak i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., jakoby budynki na działce nr "1" w C. stanowiły odrębny od gruntu przedmiot własności. Budynki te są częścią składową działki nr "1", a właścicielem ich jest właściciel działki nr "1", czyli Skarb Państwa. Skoro tak, to nie można postępowania w sprawie ich rozbiórki prowadzić skutecznie wobec spadkobierców J. D. Z ostrożności procesowej podnieśli, że postępowanie obarczone było jeszcze i tą wadą, że toczyło się tylko wobec niektórych spadkobierców po zmarłej J. D. Gdyby miało być prawdą (a nie jest), że spadkobiercy J. D. są aktualnie współwłaścicielami budynków posadowionych na działce nr "1" w C., to postępowanie niniejsze musiałoby toczyć się wobec nich wszystkich, a nie tylko niektórych. Podniesiono również, że pełnomocnikiem Skarżącego K. J. w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...]r., była Z. Ja. Tymczasem organ pierwszej instancji ani nie zawiadomił wskazanego pełnomocnika o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 k.p.a.) ani nie doręczył wskazanemu pełnomocnikowi zaskarżonej decyzji, czym naruszył art. 40 k.p.a. Również organ II instancji naruszył powołany przepis, albowiem nie doręczył wskazanemu pełnomocnikowi wezwania z dnia [...]r.

Skargę z dnia [...]r. wniosła również I. S., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawiła podobną argumentację, jak w skardze K. J.

W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swą poprzednią argumentację, wnosząc o ich oddalenie. Podtrzymał m. in. stanowisko, że na gruncie przywołanych w decyzji przepisów dochodzi do wyjątku od określonej w Kodeksie cywilnym zasady superficies solo cedit. Wyłączenie budynków, będących przedmiotem postępowania, nastąpiło w trybie art. 51 przywołanej ustawy. Tak wykreowane prawo było prawem zbywalnym, a zatem nie można mówić, że wygasło z chwilą śmierci J. D. Nie można się zgodzić z twierdzeniem, że na mocy decyzji Naczelnika Gminy W. J. D. uzyskała jedynie prawo bezpłatnego korzystania z lokalu, o czym świadczy brzmienie punktów 2 i 3 tejże decyzji. Odnosząc się natomiast do argumentacji związanej z wymienionymi we wniosku Starosty [...] z [...] r. o nabycie spadku przepisami prawa, organ wskazuje, że przepisy te w żaden sposób nie modyfikują ukształtowanego wskazaną decyzją Naczelnika Gminy W. stanu prawnego, a stwarzają jedynie możliwość właścicielom budynków, znajdujących się na działce, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego, nieodpłatnego nabycia własności działki pod tymi budynkami, co tylko podkreśla stanowisko organu, że budynki wchodziły w skład masy spadkowej po zmarłej J. D. Wniosek o nabycie spadku nie pozostaje, wbrew twierdzeniom Skarżących, w sprzeczności ze stwierdzeniami organu, a wręcz z nim koresponduje. Skoro bowiem Starosta [...] dopuszczał możliwość zastosowania wskazanych we wniosku przepisów, to spełnione musiały zostać przesłanki tam określone, w tym m. in. przysługiwanie spadkobiercom zmarłej J. D. prawa własności przedmiotowego budynku. Odnosząc się z kolei do twierdzeń, że po śmierci J. D. przedmiotowe pomieszczenia "pozostawały w gestii Gminy, o czym świadczy zasiedlenie ich okresowo" organ wskazuje, że nawet gdyby hipotetycznie rozważyć kwestię zasiedzenia na gruncie przedmiotowej sprawy, to zgodnie z § 2 art. 172 Kodeksu Cywilnego po upływie lat trzydziestu posiadacz nieruchomości nabywa jej własność, choćby uzyskał posiadanie w złej wierze. Zatem jeżeliby przyznać, iż Gmina posiada przedmiotowe budynki jako posiadacz samoistny od śmierci J. D., tj. od [...] r., to obecnie nie upłynął jeszcze wymagany ustawowo trzydziestoletni termin do nabycia przedmiotowych budynków poprzez zasiedzenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w części wręcz doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.).

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że K. J. w toku postepowania administracyjnego, w dniu [...]r., ustanowił pełnomocnika w osobie Z. J. Była ona jednak w postępowaniu pomijana, a pisma nadal były doręczane K. J. Na rozprawie sądowej Z. J. podała, że "(...) udzielone jej w postępowaniu administracyjnym pełnomocnictwo nie zostało nigdy wypowiedziane przez K. J." Potwierdziła również, że nie otrzymywała korespondencji od organu. Tymczasem, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003 r.) we Wrocławiu z dnia 10 lutego 1987 r., SA/Wr 875/86, ONSA 1987/1/13, "pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." K. J. ustanowił pełnomocnika, który miał działać w postępowaniu administracyjnym, korzystając tym samym z możliwości przewidzianych w art. 32 k.p.a. W świetle tego przepisu pełnomocnictwo obejmuje dokonywanie wszystkich czynności prawnych - poza takimi, których charakter wymaga osobistego działania strony. Z momentem ustanowienia pełnomocnika strona uzyskuje uprawnienia do występowania przed organem za jego pośrednictwem, bądź też łącznie z nim, organ administracji państwowej natomiast staje przed obowiązkiem prowadzenia postępowania przede wszystkim z udziałem tego pełnomocnika. Konieczność ta wynika wprost z art. 40 § 2 k.p.a., wg którego w przypadku ustanowienia pełnomocnika organ administracji państwowej pisma doręcza temu pełnomocnikowi. Stąd, w razie ustanowienia pełnomocnika, brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego, strona natomiast powinna o czynnościach organu dowiadywać się przez pełnomocnika. Pominięcie tego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym musi być traktowane i jest równoznaczne – zgodnie z przywołanym wyrokiem NSA – z pominięciem strony. Bez znaczenia prawnego zatem będzie fakt osobistego udziału strony w toczącym się postępowaniu, jeżeli nie może ona korzystać z pomocy swego pełnomocnika, którego z określonych powodów ustanowiła (np. z powodu lepszej znajomości prawa, większych zdolności w przekazywaniu argumentów prawnych, większej dyspozycyjności czasowej, itp.). Prawo udzielenia pełnomocnictwa wiąże się z prawem do cofnięcia pełnomocnictwa w każdym czasie, a także do chwilowego eliminowania czynności pełnomocnika, czy też jego udziału w poszczególnych fazach postępowania administracyjnego. Jest to jednak prawo mocodawcy, a nie jego strony przeciwnej, czyli organu administracji, który ze względów oczywistych nie może mieć uprawnień do ingerowania w realizowanie tego pełnomocnictwa, bądź też zakłócania jego toku. Odwrotnie, z mocy przepisów zawartych w art. 9 i 10 k.p.a. organy administracji są obowiązane czuwać, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a także umożliwiać im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pominięcie zatem przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, co oznacza, że staje się ono tym samym przesłanką do wznowienia postępowania.

W rozpatrywanej sprawie skarżący K. J. wprost podnosi zarzut pominięcia pełnomocnika, stwierdzając że jego prawa zostały tym samym naruszone. Organ odwoławczy nie dość, że nie odniósł się do takiego samego zarzutu z odwołania, to jeszcze sam zignorował ustanowionego pełnomocnika.

Nie jest to jednak jedyne uchybienie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się przede wszystkim pod kątem zastosowania art. 67 p.b. Zgodnie z nim jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.

Organ, wychodząc z założenia, że na własność Skarbu Państwa przeszedł jedynie sam grunt należący poprzednio do J. D., a nie budynki posadowione na nim, na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku ustalił krąg spadkobierców po J. D. Uczynił to jednak w sposób niepełny, skoro część z nich w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie żyła, a wg Z. J., mają oni swoich spadkobierców. Z. J. doprecyzowała to na rozprawie. Sam organ miał świadomość, że krąg spadkobierców musi być zapewne inny, skoro np. w treści pisma ze Starostwa Powiatowego w Z. z dnia [...]r. są poczynione adnotacje, dopiski odręczne, którzy spadkobiercy nie żyją. Także strony podnosiły wybiórcze potraktowanie adresatów decyzji organu pierwszej instancji, co nie przełożyło się na uzupełnienie postępowania pod kątem ustalenia prawidłowego kręgu osób, które ewentualnie powinny być adresatami takiej decyzji. Zastosowanie art. 67 p.b. wymaga ustalenia kręgu współwłaścicieli nieruchomości, bowiem organ nie może wybiórczo nakładać tego rodzaju obowiązków na jednych, pomijając arbitralnie – nie wiadomo z jakich powodów – pozostałych. Podważa to zaufanie do organu władzy, który de facto nawet nie wyjaśnia dlaczego tak czyni. Przywołać tu można np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 maja 2008 r., II SA/Bk 535/07, LEX nr 510175, wg którego "o ile nieruchomość, a co za tym idzie budynek na niej posadowiony, objęta jest współwłasnością, to dla prawidłowego zastosowania nakazu, o jakim mowa w art. 67 ust. 1 p.b. niezbędne jest skierowanie go do wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości lub do zarządcy."

Wszyscy współwłaściciele ustawowo i co do zasady mają wobec nieruchomości takie same obowiązki. Mają również w postępowaniu poprzedzającym wydanie nakazu rozbiórki pewne uprawnienia. Wynika to z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r., nr 198, poz. 2043). Zgodnie z jego § 2 przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 67 p.b. właściwy organ:

1) ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego;

2) dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a w przypadku, o którym mowa w § 4 ust. 1, nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu;

3) przeprowadza rozprawę.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia właściwy organ doręcza właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego odpis protokołu oględzin, wyznaczając jednocześnie termin rozprawy, o której mowa w § 2 pkt 3. Na podstawie ustaleń wynikających z oględzin, rozprawy oraz ekspertyzy technicznej, jeśli był nałożony obowiązek jej sporządzenia, właściwy organ, po stwierdzeniu, że obiekt budowlany lub jego część nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy, wydaje decyzję o nakazie rozbiórki (§ 6) Z kolei wg § 7 ust. 1 i 2 w decyzji, o której mowa w § 6, właściwy organ wyznacza właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego odpowiedni, technicznie uzasadniony termin przystąpienia do rozbiórki i termin jej zakończenia oraz uporządkowania terenu. W razie stwierdzenia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia właściwy organ stosuje art. 69 p.b.

Rozporządzenie zatem wprowadza pewne wymogi, które muszą być spełnione, aby mógł zostać wydany nakaz rozbiórki. Organ musi je spełnić i pominięcie w postępowaniu części współwłaścicieli może niezasadnie pozbawić ich praw. Nie można przecież wykluczyć, że osoby takie, kiedy tylko dowiedzą się o przedmiocie postępowania, dobrowolnie doprowadzą do stanu zgodnego z prawem i bez żadnego przymusu wykonają prace rozbiórkowe, np. chcąc pozyskać materiały budowlane z rozbiórki, jak cegły, głazy kamienne, itp. (ze zdjęć sporządzonych w toku oględzin wynika np., że budynek gospodarczy jest zbudowany z cegieł, a fundamenty starego domu są wykonane z głazów kamiennych). Mają one niewątpliwie swą wartość. To z kolei spowoduje całkowitą bezzasadność nakazywania rozbiórki pozostałym ewentualnym współwłaścicielom (spadkobiercom), tym którzy nie są nią zainteresowani (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 515/08, LEX nr 558403).

Nadto, organ odwoławczy wezwaniem z dnia [...]r. zobowiązał skarżących w trybie art. 50 k.p.a. do przedłożenia dokumentów, które potwierdzają, że budynek mieszkalny i gospodarczy zlokalizowany w C. na działce "1", zostały zbyte przed śmiercią J. D., a co za tym idzie potwierdzają podnoszony przez nich w odwołaniach argument, iż budynki nie wchodziły w skład masy spadkowej po zmarłej J. D. (pominął jednak znowuż pełnomocnika, czyli Z. J., doręczając wezwanie K. J.). Organ stronom nie wyznaczył żadnego terminu do przesłania odpowiedzi, a jedynie na podstawie art. 35 i 36 k.p.a. zawiadomił, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie oraz wyznaczył sobie nowy termin do załatwienia sprawy. Po uzyskaniu w dniu [...]r. odpowiedzi L. D. wydał w dniu [...]r. decyzję o utrzymaniu w mocy w całości zaskarżonej decyzji. Potem jednak wpłynęły do organu kolejne odpowiedzi, np. w dniu [...]r. wpłynęła odpowiedź P. J. oraz Z. S. Nie wszyscy adresaci wezwania jednak na nie odpowiedzieli. Zgodnie z art. 54 § 1 k.p.a. w wezwaniu takim należy jednak wskazać m. in. termin, do którego żądanie powinno być spełnione, albo dzień, godzinę i miejsce stawienia się wezwanego lub jego pełnomocnika oraz skutki prawne niezastosowania się do wezwania. "Wezwanie niezawierające chociażby jednego z elementów lub zawierające nieprawidłową treść jest wezwaniem wadliwym" (A. Wróbel, Komentarz do art. 54 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el.). Skoro termin taki nie został zakreślony, a pełnomocnik K. J. wręcz nie otrzymał wskazanego pisma, stąd należy przyjąć, że organ wydał decyzję, pomimo braku części odpowiedzi, które uznawał za potrzebne do wydania rozstrzygnięcia. Postąpił zatem w sposób niekonsekwentny, ograniczając prawa stron, których stanowiska nie zostały wzięte pod uwagę przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się z kolei do argumentów związanych z treścią księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości, należy sięgnąć do ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.). Ustawa ta po pierwsze przewiduje sytuacje, kiedy to treść księgi wieczystej jest niezgodna ze stanem rzeczywistym i takie sytuacje zdarzają się, a jednocześnie treść księgi nie zawsze jest przesądzająca. Niezgodność, o jakiej mowa, zachodzi wówczas, gdy treść wpisu nie odzwierciedla rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, przez który należy rozumieć stan zgodny z prawem materialnym. W ujęciu ogólnym niezgodność ta powstaje bądź skutkiem wadliwości wpisu, bądź w związku ze zmianami w stosunkach prawnorzeczowych, niezależnymi od wpisu w księdze wieczystej i może wynikać: 1) z dokonanych wpisów nieistniejącego prawa lub bez podstawy prawnej; 2) ze zmian stanu prawnego nieruchomości zachodzących pozaksięgowo oraz nieodnotowanych przez wpisy. Zdarzeniami prawnymi powodującymi niezgodność są nieujawnione w księdze zmiany w stanie prawnym nieruchomości, np. śmierć wpisanego właściciela, uchylenie aktu własności ziemi, na podstawie którego wpisano właściciela, zasiedzenie nieruchomości objętej księgą i in. Art. 5 wskazanej ustawy stwierdza, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Rękojmia zatem działa tylko w określonych przypadkach, a nie zawsze. Działanie rękojmi jest uzależnione od jednoczesnego spełnienia przesłanek: 1) niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym; 2) nabycia własności lub innych praw rzeczowych ujawnionych w księdze w drodze odpłatnej czynności prawnej od osoby uprawnionej według księgi; 3) dobrej wiary nabywcy. Rękojmia nie ma więc charakteru absolutnego, chroni jedynie nabycie w drodze czynności prawnej. Stąd powoływanie się na treść księgi wieczystej nie w każdym przypadku musi być skuteczne (por. art. 6 i kolejne wskazanej ustawy; zob. też E. Bałan – Gonciarz, H. Ciepła, Komentarz do art. 5 w/w ustawy, Lex-el.).

Przy tym w świetle art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Prowadzenie ksiąg wieczystych według przepisów ustawy jest oparte na tzw. systemie realnym, który polega na tym, że dla każdej nieruchomości zakłada się i prowadzi odrębną księgę wieczystą bez względu na zmiany dotyczące osoby właściciela. System ten dotyczy zarówno nieruchomości gruntowych, jak i lokalowych oraz nieruchomości, w których nieruchomości lokalowe zostały wyodrębnione. Czym innym jest zatem księga wieczysta prowadzona dla samego gruntu, gdzie np. jako właściciel figuruje Skarb Państwa, a czym innym księga obejmująca ewentualne budynki, stanowiące w konkretnym przypadku odrębną własność. Zdeponowany w aktach administracyjnych wydruk z księgi wieczystej nr [...], gdzie jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa, dotyczy jedynie nieruchomości gruntowej, jaką jest działka "1". Stąd wpis ten nie przesądza o kwestiach własnościowych co do spornych budynków.

Nie zmienia to faktu, że postępowanie obarczone było uchybieniami organów. Jakkolwiek WINB podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, to jednak i on nie dostrzegł wadliwości decyzji, którą utrzymał w mocy i sam popełnił dalsze uchybienia, przez co należy uznać i jego decyzję za nieodpowiadającą prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do całościowego (również co do obowiązku uprzątnięcia terenu i terminu wykonania prac) uchylenia zaskarżonej decyzji, w zakresie dotyczącym skarżących K. J., M. Z., U. S., P. J., Z. S., L. D. i I. S. oraz poprzedzającej ją w tym zakresie decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, podobnie jak krąg ewentualnych adresatów decyzji, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Należy jasno dodać, że osoby, które do tej pory nie brały udziału w postępowaniu, a są – co niewykluczone – kolejnymi spadkobiercami, powinny mieć prawo, by wypowiedzieć się także co do tego, czy przedmiotowe budynki przeszły na własność Skarbu Państwa, jak twierdzą obecni Skarżący, czy też pozostały własnością J. D. i są przedmiotem spadkobrania. Nie jest przecież wykluczone, co należy powtórzyć, że osoby takie będą chciały wykazywać w postępowaniu, że budynki stanowiły przedmiot spadkobrania, jak twierdzą organy, i one chętnie dokonają dobrowolnej ich rozbiórki, np. w celu pozyskania materiałów budowlanych, które także mają określoną wartość. Nie można zatem takim osobom, dotychczas niebędącym stronami postępowania, odbierać prawa do przedstawienia swej własnej argumentacji, przesądzając o faktach spornych i to stanowiących istotę dotychczasowego postępowania. Niewątpliwie przy interpretacji decyzji z [...]r. o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego J. D. istotne będzie porównanie treści i stopnia zbieżności zapisów tam zawartych (głównie punktu 2) z samym brzmieniem art. 45 oraz art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, które wiążą przejęcie na wniosek rolnika gospodarstwa przez Państwo, z możliwością wyłączenia z gospodarstwa budynków (oraz inwentarza żywego i martwego), co miałoby prowadzić do powstania odrębnej ich własności. Skoro organ przyjął powstanie takiej odrębnej własności i podleganie jej spadkobraniu, to tym bardziej musi ustalić prawidłowy krąg adresatów swego nakazu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania, a w szczególności, by wszystkie osoby uprawnione mogły brać czynny udział w postępowaniu oraz by decyzje odpowiadały prawu materialnemu.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Stanowi ono obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę (tak A. Kabat, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, Lex-el, teza 2 i 3 oraz podana tam literatura i orzecznictwo; odmiennie: R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 8, s. 71 – 78; T. Woś, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 775 - 778).

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. oraz art. 202 §2 p.p.s.a.

Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.