Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1838/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art, 41 a ust.2, art. 41 b ust. 1, art. 52 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 299
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 172/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) zasądza od [...] na rzecz [...][...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Ke 172/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (dalej: strona skarżąca, skarżący) na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] stycznia 2019 r., nr [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach ustalił, że Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Prezes KRUS, organ) decyzją z [...] lutego 2019r., nr. [...] utrzymał w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2019r. nr. [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego na skutek wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przyczyną podjęcia tego rodzaju decyzji był brak na koncie ubezpieczeniowym wnioskodawcy należności do zapłaty. Odnosząc się natomiast do argumentu podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że na nieruchomości objętej Księgą Wieczystą [...] została ustanowiona hipoteka na kwotę [...] zł na rzecz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, organ wskazał, że przesłanki warunkujące umorzenie wynikające z art. 41a ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2019 r., poz. 299, ze zm. dalej: ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników) winny być przyrównane do konkretnej wysokości zadłużenia, a postępowanie musi dotyczyć należności istniejących, a nie przedawnionych. Organ wskazał, że wnioskodawca stał się dłużnikiem rzeczowym, a KRUS, jako wierzyciel może żądać zaspokojenia zaległości z konkretnego przedmiotu należącego do majątku dłużnika, czyli w przypadku strony z gruntów zabezpieczonych hipoteką. Zaległości skarżącego z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres 2002-2012 zostały zabezpieczone hipoteką w księdze wieczystej [...], a więc nie ulegają one przedawnieniu i po ich odpisaniu nie obciążają konta ubezpieczeniowego, a wyłącznie nieruchomość, dlatego też mogą być egzekwowane wyłącznie z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę od tej decyzji wskazując, że podstawą prawną wydanej przez Prezesa KRUS decyzji z [...] stycznia 2019r. stanowiły przepisy art. 104 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. - dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że organ wskazał na bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym, wskazując że przedmiotem postępowania organu była kwestia umorzenia zaległości składkowych na ubezpieczenie społeczne rolników za okres 2002-2012, w wysokości [...] zł, zabezpieczonych hipoteką.

Wobec tego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że niezbędna była zatem ocena, czy prawidłowo organ przyjął, że nie istnieje przedmiot postępowania, bowiem ustalenie tego faktu jest przesądzające dla kontroli zasadności umorzenia postępowania administracyjnego.

W ocenie sądu organ nie ustalił w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, przez co naruszył art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd podkreślił, że Prezes KRUS wypowiadając się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na temat istnienia długu skarżącego, zawarł sprzeczne wnioski co do istnienia przedmiotu postępowania. Wskazując na wystąpienia oczywistej niespójności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a jego uzasadnieniem, WSA podkreślił że Prezes KRUS mimo wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia co do istnienia przedmiotu sprawy (istnienia długu), umorzył postępowanie administracyjne z powodu jego bezprzedmiotowości. Organ stwierdził bowiem, że zaległości zostały odpisane z konta skarżącego z uwagi na upływ okresu ich przedawnienia, a w dalszej części uzasadnienia organ podał, że zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres 2002-2012 zostały zabezpieczone hipoteką w księdze wieczystej [...], a więc nie ulegają one przedawnieniu i mogą być egzekwowane wyłącznie z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Wobec należności nie można zastosować ulg, umorzeń, egzekucji administracyjnej, mogą one być jedynie jednorazowo uregulowane przez wpłatę dłużnika.

Zdaniem sądu z powyższego stwierdzenia należałoby wyprowadzić wniosek, że jednak dług faktycznie istnieje skoro strona może się od niego uwolnić, wpłacając określoną kwotę.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podstawowym obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego - zgodnie z art. 7 k.p.a. - co do istnienia długu w postaci zaległości w kwocie [...] zł, zabezpieczonych wpisem hipoteki na nieruchomości skarżącego. Następnie ustalone fakty dotyczące zaległości składkowych organ podda analizie prawnej w kontekście ich przedawnienia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 41b u.u.s.r., w brzmieniu obowiązującym od 2 maja 2004 r., termin przedawnienia należności z tytułu składek, wynosił 10 lat, licząc od dnia wymagalności. Ustawa z dnia 2 kwietnia 2004 r. (Dz.U.2004.91.873), wprowadzająca do porządku prawnego art. 41b ust. 1, nie zawierała regulacji międzyczasowych w odniesieniu do zasad przedawnienia składek. Wcześniej natomiast, do dnia 1 maja 2004 r., zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U.98.7.25 ze zm.), składki na poczet tego ubezpieczenia ulegały przedawnieniu według reguł określonych w ustawie Ordynacja podatkowa, a więc z upływem 5 lat, poczynając od końca roku kalendarzowego, w którym przypadał termin ich płatności.

Z dniem 1 stycznia 2012 r. przepis art. 41b ust. 1 u.u.s.r. został zmieniony, przez określenie 5 letniego terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U.2011.232.1378) do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (art. 27 ust 2 tej ustawy). Z kolei w przepisie art. 41b u.u.s.r. przewidziano zdarzenia, które mają wpływ na bieg terminu przedawnienia, tj. jego zawieszenie (układ ratalny, podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek - art. 41 b ust. 3, 4, 5 ), przerwanie biegu terminu przedawnienia (ogłoszenie upadłości - ust. 6).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w świetle art. 41b ust. 2 u.u.s.r. nie ulegały przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogły być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wykładnia art. 41b ust. 2 u.u.s.r. powinna zostać dokonana przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013r., sygn. akt SK 40/12 (Dz.U.2013.1313) zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Mając na uwadze stanowisko Trybunału Konstytucyjnego sąd stwierdził, że ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącego nie wyklucza przedawnienia zobowiązań zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia należności biegnie na zasadach ogólnych. Zatem przepis art. 41b ust. 2 u.u.s.r. nie może stanowić podstawy prawnej do ustalenia, że nie uległy przedawnieniu należności zabezpieczone hipoteką w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak wskazano wyżej, nie przedstawiono jednoznacznych ustaleń dających podstawę do stwierdzenia czy skarżący wobec KRUS posiada czy też nie posiada długu w postaci zaległości składkowych oraz zabrakło jakiejkolwiek analizy prawnej dotyczącej kwestii ich przedawnienia. Uchybienia te uniemożliwiają - w ocenie Sądu pierwszej instancji - dokonania pełnej kontroli zaskarżonego aktu w zakresie tego, czy w dacie jego wydania sporne zaległości zabezpieczone hipoteką nie uległy, czy też uległy przedawnieniu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną złożył organ. Zaskarżył wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a.")

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c) p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli przepisów zastosowanych przez organ administracyjny, a mianowicie art. 41b ust.2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2019r., poz. 299, ze zm.), co spowodowało uchylenie decyzji, podczas, gdyby Sąd dokonał prawidłowej kontroli art. 41b ust. 2 skargę by oddalił;

• art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z wyrokiem z dnia 8 października 2013 r. Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt SK 40/12, przez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, co spowodowało, że Sąd niezasadnie przyjął, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm. - dalej: "o.p."). w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. odnosi się również do art. 41b ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zostały zaburzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach kompetencje Trybunału Konstytucyjnego określone w Konstytucji do stwierdzenia niezgodności przepisów ustawy z ustawą zasadniczą, a to oznacza, że stwierdzenia niezgodności art. 41b ust.2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z Konstytucją dokonał nieuprawniony konstytucyjnie Sąd;

• art. 105 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, że brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego przez organ administracyjny, podczas gdy przedawnienie należności składkowych na koncie osobistym skarżącego, przy jednoczesnym hipotecznym zabezpieczeniu należności składkowych, które może być dochodzone tylko z przedmiotu hipoteki, spowodowało bezprzedmiotowość wniosku o umorzenie należności składkowych, a tym samym konieczność umorzenia postępowania administracyjnego;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 41b ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie za przepis niekonstytucyjny w związku z wyrokiem z dnia 8 października 2013 r. Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt SK 40/12 tj. nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z tego przepisu, podczas gdy przepis ten nie był przedmiotem rozpatrywania przez Trybunał Konstytucyjny, a tym samym przepis ten nie został w w/w wyroku zakwestionowany przez ten organ jako niezgodny z Konstytucją;

• art. 59 § 1 pkt 9 o.p. w związku z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy niezapłacone przez skarżącego składki na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od III kwartału 2002 r. do I kwartału 2012 r. obciążające konto osobiste wygasły i nie mogą być przedmiotem wniosku o ich umorzenie, a te zabezpieczone hipotecznie po upływie terminu przedawnienia mogą być dochodzone tylko z przedmiotu hipoteki i nie mogą być przedmiotem postępowania o ich umorzenie;

• art. 7 Konstytucji, co spowodowało naruszenie polegające na niezastosowaniu obowiązującego art. 41b ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, który nie został uchylony i nie utracił mocy obowiązującej na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12, a tym samym obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było jego zastosowanie;

• art. 87 ust.1 Konstytucji, przez błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym potraktowaniu interpretacji zawartej w wyroku z dnia 8 października 2013 r. Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt SK 40/12, dotyczącej skutków prawnych ustanowienia hipoteki w toku kontroli skarbowej na podstawie ustawy o.p. do obowiązujących przepisów prawa, tj. do art. 41b ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, który to przepis nie był objęty zakresem wniosku do Trybunału Konstytucyjnego i nie został przez ten organ zakwestionowany jako niezgodny z Konstytucją;

• art. 188 i 193 Konstytucji poprzez uznanie, że wykładnię wyroku z dnia 8 października 2013 r. Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt SK 40/12, poprzez analogię, może zastosować inny niż Trybunał sąd, gdy należało przyjąć, że o niezgodności przepisu z Konstytucją orzeka Trybunał Konstytucyjny w sentencji wyroku oraz, że Sąd nie skorzystał z prawa przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dot. art. 41b ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w zakresie jego zgodności z Konstytucją;

• art. 190 Konstytucji, poprzez jego błędną i rozszerzającą wykładnię, że powszechnie obowiązującą moc ma nie tylko sentencja, ale i uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy moc taką ma sentencja wyroku ze wskazaniem na niekonstytucyjność konkretnego przepisu prawnego i w jednoznacznie wskazanym akcie prawnym.

Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącego; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach celem ponownego rozpoznania sprawy oraz o zasądzenie na rzecz organu administracyjnego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Mając na uwadze powyższą regulację, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, stwierdzając spełnienie przesłanek określonych w art. 182 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku Sądu pierwszej instancji wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania - inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jest oczywiste, że norma prawna zrekonstruowana z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. daje podstawę do uchylenia decyzji, o ile naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie tej normy przez sąd wymaga więc wskazania, które przepis postępowania organ naruszył, a także wykazania, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w tym sensie, że gdyby naruszenie nie miało miejsca, sprawa administracyjna mogłaby zostać rozstrzygnięta odmiennie niż to miało miejsce w zakończonym postępowaniu administracyjnym.

Mając na uwadze powyższe, zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę przyjął za podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wskazując przy tym na naruszenie art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu pierwszej instancji naruszenie tych przepisów "wynika z wystąpienia oczywistej niespójności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a jego uzasadnieniem". Sąd pierwszej instancji sformułował w tym zakresie zarzut, że Prezes KRUS - wypowiadając się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na temat istnienia długu skarżącego - zawarł sprzeczne wnioski co do istnienia przedmiotu postępowania. W konsekwencji sąd stwierdził, że podstawowym obowiązkiem organu będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego - zgodnie z art. 7 k.p.a. - co do istnienia długu w postaci zaległości w kwocie [...] zł, a następnie tak ustalone fakty dotyczące zaległości składkowych organ podda analizie prawnej w kontekście ich przedawnienia.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, formułując powyższe stanowisko, bezzasadnie uznał, że Prezes KRUS nie ustalił w sposób prawidłowy i wyczerpujący istotnych okoliczności faktycznych sprawy i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, przez co miał naruszyć art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Wadliwie także Sąd pierwszej instancji uznał, że zachodziła w sprawie konieczność prowadzenia przez organ z urzędu postępowania wyjaśniającego co do istnienia długu w postaci zaległości w kwocie [...] zł, a mianowicie, czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu - mając na względzie, że składki obejmują okres od 2002 r. do 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro rozpoznawana przez Sąd pierwszej instancji sprawa dotyczyła wniosku skarżącego z [...] grudnia 2018 r. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, to sąd winien rozstrzygnąć sprawę w tych granicach (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przez sprawę, o której mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., rozumieć należy sprawę, w której została wydana zaskarżona decyzja, czyli ogół elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2020 s. 478). Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są zatem przez granice kontrolowanej przez sąd sprawy administracyjnej, której treść i zakres wyznaczają normy prawa materialnego.

Zgodnie z art. 41a ust. 1 cyt. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, do kompetencji Prezesa KRUS należy między innymi rozstrzyganie wniosków o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Zgodnie zaś z art. 41a ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, Prezes KRUS może także, z urzędu, umorzyć część lub całość należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności.

W żadnym z przypadków unormowanych w art. 41a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1-4, określających przesłanki umorzenia należności z tytułu składek KRUS, organ nie ma podstaw do badania, czy należność będąca przedmiotem wniosku o umorzenie wygasła wskutek przedawnienia. W myśl art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, do składek na ubezpieczenie w zakresie stwierdzenia ich wygaśnięcia wskutek przedawnienia, stosuje się odpowiednio art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej, jednak rozstrzygnięcia Prezesa KRUS w tym zakresie podlegają kontroli sądów powszechnych (art. 36 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników).

Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2020 r. (I GSK 83/20), wydanym w sprawie umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300), a więc - w ujęciu systemowym - dotyczącej należności o takim samym charakterze, jak określone w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników, wyraził pogląd, że kwestia kontroli decyzji rozstrzygających o wymagalności należności, w tym także przedawnieniu, została co do zasady zastrzeżona dla właściwości sądów powszechnych jako sprawa z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym. Pozostaje ona zatem poza zakresem sprawy sądowoadministracyjnej, w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a. Ewentualne wątpliwości dotyczące wymagalności obowiązku opłacenia należności, objęcia czy wyłączenia z ubezpieczeń społecznych, a także przedawnienia, mogłyby być podstawą zainicjowania przez zainteresowanego odrębnego postępowania w zakresie ustalenia obowiązku, określenia wysokości tych należności i okresów ich powstania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pogląd ten w pełni zasługuje na akceptację.

Zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że organ przedwcześnie uznał, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie tego przepisu, co Sąd pierwszej instancji powiązał z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, Prezes KRUS podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), prowadząc postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 8 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, które w pełni odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo bowiem Prezes KRUS ustalił, że skoro skarżący nie jest dłużnikiem osobistym z tytułu wymagalnych składek wynikających z objęcia ubezpieczeniem społecznym rolników, co zostało uwidocznione na ubezpieczeniowym koncie osobistym skarżącego, na którym brak jest należności z tytułu wymagalnych składek, postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego o umorzenie należności składkowych było bezprzedmiotowe - w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co obligowało organ administracji publicznej do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w całości.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który przez autora skargi kasacyjnej został powiązany z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12, przez błędne ustalenie przez Sąd stanu faktycznego i prawnego, co spowodowało, że Sąd niezasadnie przyjął, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej - w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. - odnosi się również do art. 41b ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Podzielić w tym zakresie należy ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że nie jest naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. inna ocena ustaleń faktycznych sprawy lub wadliwe rozumienie przepisów prawa bądź ich zastosowanie. Takie wady, których może dopuścić się sąd, mogą być podnoszone w ramach naruszeń przepisów prawa materialnego lub procesowego, ale wtedy skarga kasacyjna te naruszenia musi podnosić w ramach właściwych podstaw kasacyjnych, jako naruszenia prawa materialnego lub procesowego (zob. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2019 r., II GSK 841/19).

Skarga kasacyjna zawiera w swej treści ponowiony zarzut naruszenia art. 41b ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie za przepis niekonstytucyjny w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten zarzut skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji, wskazując na potrzebę wykładni art. 41b ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zarówno nietrafnie uznał, że winna być ona dokonana przy uwzględnieniu zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12, zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, jak i błędnie uznał, że spełnione zostały przesłanki do odmowy zastosowania przez sąd przepisu art. 41b ust. 2 cyt. ustawy, który - w ocenie Sądu - objęty jest takimi samymi zastrzeżeniami, co do jego konstytucyjności, jak uregulowanie zawarte w art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej i obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. art. 70 § 6 tej ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego problematyka wykładni art. 41b ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wykraczała poza granicę rozstrzyganej przez Sąd pierwszej instancji sprawy, bowiem - jak już wyżej wyjaśniono - stosując przepisy art. 41a ust. 1 pkt 1 i 2 lub ust. 2 pkt 1-4, zawierające przesłanki umorzenia należności z tytułu składek KRUS, organ nie ma podstaw do badania, czy należność będąca przedmiotem wniosku o umorzenie wygasła wskutek przedawnienia, a tym bardziej, czy przepisy o przedawnieniu są zgodne z Konstytucją.

Jedynie ubocznie należy wskazać, że zagadnienie przedawnienia należności z tytułu składek wynikających z objęcia ubezpieczeniem społecznym, które zostały zabezpieczone hipoteką, nie jest tożsame z problemem konstytucyjnym rozstrzyganym w przywołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. SK 40/12. Taką ocenę wyraził także Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 20 maja 2020 r., sygn. akt P 2/18 orzekł, że art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał, odnosząc się do zagadnienia tożsamości przepisu zakwestionowanego w sprawie o sygn. akt P 2/18 i art. 70 § 6 o.p., wskazał, że tezy wyroku w sprawie SK 40/12 nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w postępowaniu dotyczącym konstytucyjności art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Trybunał zwrócił uwagę, że ocena konstytucyjności zaskarżanych regulacji nie może być dokonywana w sposób oderwany od konkretnej sytuacji prawnej, w tym w szczególności od dziedziny prawa, jakiej dotyczy. Należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko zaskarżony przepis, ale również uwzględnić cały kontekst prawny związany z ukształtowaniem danej instytucji przez ustawodawcę. Nie można poprzestać tylko na ocenie wyodrębnionych elementów konstrukcji, nie biorąc pod uwagę jej celu i funkcji, jakie ma spełniać w obrocie prawnym. Zbyt wąskie ujęcie problemu i brak osadzenia go w realiach konkretnej sprawy i stosunków prawnych, których będzie on dotyczyć, może prowadzić do niewłaściwych wniosków. Trybunał zauważył, że pomimo tego, że wyrok o sygn. SK 40/12 dotyczy świadczeń o charakterze publicznoprawnym, istnieje zasadnicza różnica między podatkiem a składką na ubezpieczenie społeczne. To co odróżnia składki od podatków, to przede wszystkim ich celowy i wzajemny charakter. Podatki, choć stanowią dochody budżetowe (samorządowe), z których realizowane są zadania i funkcje publiczne, nie mają charakteru ekwiwalentnego. Podatnik w zamian za uiszczany podatek nie uzyskuje bezpośrednio żadnego świadczenia wzajemnego. Natomiast ekwiwalentny charakter składki oznacza jej powiązanie ze wzajemnym świadczeniem ze strony funduszu. Nie jest to pełna ekwiwalentność o charakterze kapitałowym, lecz ustalona w ustawie z uwzględnieniem zasad równości i solidarności. W związku z tym nieuiszczanie składek przez płatników powoduje przerzucenie ciężaru wypłaty świadczeń na fundusz, a tym samym pośrednio na tych, którzy wywiązują się z ciążących na nich obowiązków.

Niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, 87 ust. 1, 188 i 193 oraz 190 Konstytucji. W skardze kasacyjnej wszystkie te zarzuty powiązano z naruszeniem art. 41b ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez jego niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji, pomimo braku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o utracie jego mocy obowiązującej. Podnieść należy, że w kwestii możliwości uznania za niekonstytucyjny przepisu, który formalnie nie był przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, ale którego treść normatywna jest tożsama z brzmieniem przepisu, którego niezgodność z Konstytucją została przez Trybunał Konstytucyjny orzeczona, wypowiadali się przedstawiciele doktryny (por. L. Etel, komentarz do art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej [w:] L. Etel (red.), R. Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, K. Teszner, Wolters Kluwer Polska, 2017, wersja internetowa LEX-online, pkt 8) oraz J. Zubrzycki [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Oficyna Wydawnicza UNIMEX, 2016, s. 442 - 443). Także w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy (por. R. Hauser, A. Kabat, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, publ. OSP z 2003/2 s. 73-75).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę podziela wskazane wyżej poglądy, uznając tym samym za bezzasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, 87 ust. 1, 188 i 193 oraz 190 Konstytucji.

Jednakże wobec uznania innych zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, wniosek o uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zasługiwał na uwzględnienie. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm).