Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 515/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 i 2, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 2, art. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
article: § 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2015 nr [...] za wyjątkiem stwierdzenia nieważności w : - § 5 ust. 2 w części obejmującej słowa "oraz generujących znaczący ruch samochodowy", - § 21 ust.3 w części obejmującej słowa "orientacyjną linią funkcjonalnego wydzielenia terenu" II. w pozostałej części skargę oddala, III. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w części określonej w pkt. I wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Gminy W. w dniu [...] marca 2015 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "A".

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność powyższej uchwały ze względu na istotne naruszenia prawa.

W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru podniósł, że zgodnie z art. 17 pkt 12 i pkt 13 u.p.z.p. wójt rozpatruje uwagi dotyczące projektu planu, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania, wprowadza zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzenia tych uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Do dnia [...] kwietnia 2014 r., w wyznaczonym przez Wójta Gminy W. terminie, do projektu przedmiotowego planu wpłynęły uwagi osób fizycznych, z których część Wójt postanowił uwzględnić. Niezależnie od ww. uwag, pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. (a więc po wyznaczonym formalnie terminie na składanie uwag), sygnowanym przez Przewodniczącego Rady Gminy W., o korektę planu w zakresie układu komunikacyjnego dla terenów oznaczonych symbolami [...]-[...], wniosła Rada Gminy W. W związku z powyższymi okolicznościami, Wójt Gminy W., w ogłoszeniu z dnia [...]lipca 2014 r. powiadomił o ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach od [...] lipca do [...] sierpnia 2014 r. W takim stanie rzeczy Wojewoda Wielkopolski zauważył, że Wójt Gminy W., zawężając w powoływanym ogłoszeniu wyłożenie projektu planu do zakresu odnoszącego się wyłącznie do działki nr geod. [...] w obrębie T., pominął wymóg wynikający z art. 17 pkt 13 u.p.z.p., na mocy którego, po wprowadzeniu zmian do projektu planu wynikających z rozpatrzenia uwag winien w niezbędnym zakresie ponowić uzgodnienia. W takiej sytuacji, w związku z brzmieniem art. 17 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt wykonuje koleino czynności wymienione w poszczególnych punktach ww. przepisu, winien także dopełnić wymogu wynikającego z pkt 11 i ponownie wyłożyć zmieniony projekt planu do publicznego wglądu w takim zakresie, jaki wynika z ogółu uwzględnionych wcześniej uwag w sytuacji gdy ich uwzględnienie w zasadniczy sposób wpływa na kształtowanie przestrzeni na obszarze objętym omawianym planem oraz zakres praw i obowiązków odbiorców planu.

W dalszej kolejności organ nadzoru podważył formę w jakiej o dokonanie zmian w projekcie planu wniosła Rada Gminy W. w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. W tym zakresie Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że pismo z dnia [...] czerwca 2014 r., dotyczące korekty planu w zakresie układu komunikacyjnego dla terenów oznaczonych symbolami [...]-[...], nie wypełnia warunków, na podstawie których możliwe byłoby uznanie postulatów w nim zawartych za wiążące. Dodać należy, że na dalszym etapie procedowania projektu przedmiotowego planu, popełniony został podobny błąd, polegający na tym, iż w dniu [...] września 2014 r. Rada Gminy W. wniosła o dokonanie kolejnych zmian w projekcie planu, wyrażając swoje stanowisko w formie nieposiadającej wiążącego charakteru pisma.

W zakresie zasad sporządzenia planu stwierdzono, co następuje. W ustaleniach omawianego planu, odnoszących się do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej (oznaczonej symbolami [...]-[...]) oraz terenu zabudowy usługowej (oznaczonej symbolem [...]), w § 5 ust. 2 uchwały, dla lokalizowanych usług ustalono w szczególności przeznaczenie na cele usług konsumpcyjnych dla obsługi mieszkańców, z wyłączeniem usług wytwórczych i znacząco oddziaływujących na środowisko oraz generujących znaczący ruch samochodowy, nie definiując w uchwale jakiego rodzaju usługi kwalifikować mogą się jako generujące taki ruch, czy też nie określając w wymierny sposób pojęcia "znaczący". Mając na względzie, iż taka terminologia nie wywodzi się wprost z przepisów odrębnych, stwierdzić należy, że tak sformułowane i niedoprecyzowane zapisy planu powodują naruszenie zasad sporządzenia planu w zakresie regulowanym przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia, w odniesieniu do zasad zagospodarowania terenów.

Naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stwierdzono ponadto w odniesieniu do wyznaczenia, w ramach terenów lasów (oznaczonych symbolem [...]), w granicach działki nr geod. [...], terenu komunikacyjnego – drogi leśnej, oznaczonej symbolem [...]. W rozumieniu ustaleń § 21 ust 3 uchwały i zgodnie z rysunkiem planu teren [...] wyznaczony został "orientacyjną linią funkcjonalnego wydzielenia terenu" i oprócz przypisanej mu wprost funkcji drogi leśnej służyć ma także zapewnieniu dostępu komunikacyjnego do terenów zabudowy rekreacji indywidualnej, oznaczonych symbolami [...]-[...]. W omawianej sytuacji przytoczyć należy przepisy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym gruntami leśnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych oraz art. 4 pkt 6 tejże ustawy, gdzie poprzez "przeznaczenie gruntów na cele nieleśne" rozumieć należy ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Odnosząc powyższe regulacje do ustaleń § 21 ust. 3 uchwały stwierdzono, że ustalając na terenie [...] funkcje związane z obsługą komunikacyjną terenów zabudowy rekreacji indywidualnej, dopuszczono tym samym sposób użytkowania tego terenu także jako inny, niż leśny, a jednocześnie sprzeczny z jego podstawową funkcją, wyznaczoną planem oraz wynikającą z przepisów odrębnych o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dodatkowy problem w odniesieniu do zapisów § 21 ust. 3 uchwały rodzi fakt wyznaczenia terenu [...] na rysunku planu "orientacyjną linią funkcjonalnego wydzielenia terenu", niedookreśloną poprzez samo jej zdefiniowanie jako "orientacyjnej" oraz niejednoznaczne zwymiarowanie szerokości drogi, mającej liczyć "ok. 5,0 m".

Biorąc pod uwagę indywidualny charakter każdego aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w kontekście przedstawionych powyżej uwarunkowań i ustaleń omawianej uchwały, stwierdzić należy, że jednoczesna możliwość użytkowania terenu pod drogę leśną oraz pod drogę dojazdową do terenów zurbanizowanych, powodują naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie braku linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

W odniesieniu do używanych w planie, wspomnianych wyżej, "orientacyjnych linii funkcjonalnego wydzielenia terenu", zakwestionować należy także ich wprowadzenie w ramach innych terenów, np. terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej. Zauważyć trzeba, że rola jaką pełnić mają w planie "orientacyjne linie funkcjonalnego wydzielenia terenu" nie została w sposób spójny i niepozostawiający wątpliwości interpretacyjnej określona w ustaleniach planu.

Organ nadzoru stwierdził ponadto, że przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i (lub) § 4 pkt 6 rozporządzenia naruszono ze względu na brak określenia dopuszczalnej wysokości zabudowy oraz geometrii dachów dla terenu zieleni rekreacyjno-wypoczynkowej, oznaczonego symbolem [...] (na którym dopuszczono zabudowę kubaturową) oraz brak parametrów zabudowy dla terenu gruntów rolnych. Stwierdzono także, że w planie nie określono wymaganego normatywu miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań dla terenów oznaczonych symbolami [...]-[...] oraz [...]-[...] (na których dopuszczono budowę nowych lub rozbudowę istniejących budynków mieszkalnych lub realizację lokali mieszkalnych w ramach innych budynków).

Wojewoda Wielkopolski podniósł następnie, że przepisy ogólne u.p.z.p., w szczególności art. 4 ust. 1, stanowią, iż ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ww. zasada podkreślona została ponadto w art. 14 ust. 1 u.p.z.p., odnoszącym się do podejmowania przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. W odniesieniu do ww. przepisów ustawy zakwestionować należy wprowadzenie w przedmiotowym planie ustaleń § 13 pkt 2 i § 14 ust. 2 uchwały w części dotyczącej dopuszczenia realizacji "mieszkania dla właściciela" oraz § 15 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 18 ust. 1 pkt 2 uchwały w odniesieniu do dopuszczenia zastosowania dla realizacji obiektów na terenie [...] "projektów budowlanych do wielokrotnego zastosowania".

W kontekście powyższych ustaleń stwierdzono, że w świetle wymogów art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 czy też art. 15 u.p.z.p., ich zamieszczenie w uchwale stanowi przekroczenie właściwości organów sporządzających i uchwalających plan i nadinterpretację samego celu uchwalania planów, określonego w prawie.

Organ nadzoru wskazał ponadto na następujące nieścisłości, nieprecyzyjne bądź niezrozumiałe ustalenia, stwarzające wątpliwości interpretacyjne w odczycie ustaleń planu, zawarte w:

1. § 9 ust. 1 pkt uchwały, gdzie w opisie terenu [...] zaliczono do niego wprost także teren [...], który – w myśl pozostałych ustaleń planu – stanowi odrębną jednostkę funkcjonalno-przestrzenną, wydzieloną liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu;

2. § 9 ust. 1 pkt 7 lit. a, § 9 ust. 1 pkt 10 lit. a oraz § 18 ust. 1 pkt 3 uchwały, gdzie minimalne i maksymalne dopuszczalne wskaźniki intensywności zabudowy dla terenów [...], [...] oraz [...] odniesiono do powierzchni konkretnych, istniejących w chwili uchwalania planu działek ewidencyjnych, co przy różnych wskaźnikach intensywności dla poszczególnych działek w ramach jednego terenu, przy założeniu potencjalnej możliwości;

3. łączenia tych działek bądź realizacji danej inwestycji na kilku działkach ewidencyjnych jednocześnie – nie pozwoli na prawidłowy wybór wskaźnika.

Wójt Gminy W. (skarżący) nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Skarżący wymienionemu wyżej rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 17 pkt 13 u.p.z.p. polegające na błędnym uznaniu, że Wójt Gminy W. powinien, po uwzględnieniu uwag, ponownie wyłożyć zmieniony projekt planu do publicznego wglądu;

- art. 19 u.p.z.p. polegające na błędnym uznaniu, że Rada Gminy W. nie wypowiedziała się w sposób kolegialny odnośnie dokonania zmian w projekcie planu;

- art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. polegające na uznaniu, że Wójt Gminy W. naruszył zasady sporządzenia planu miejscowego poprzez użycie w uchwale niezdefiniowanego pojęcia "znaczący ruch samochodowy";

- art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. polegające na uznaniu, że Wójt Gminy W. naruszył zasady sporządzania planu miejscowego poprzez ustanowienie terenu komunikacyjnego – drogi leśnej, oznaczonej symbolem [...] oraz poprzez wprowadzenie "orientacyjnych linii funkcjonalnego wydzielenia terenu" w ramach terenów [...];

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na uznaniu, że Wójt Gminy W. naruszył zasady sporządzania planu miejscowego poprzez brak określenia parametrów zabudowy dla terenu gruntów rolnych, oznaczonego symbolem [...];

- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na uznaniu, że Wójt Gminy W. naruszył zasady sporządzania planu miejscowego poprzez brak określenia normatywu miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań dla terenów oznaczonych symbolami [...]-[...] oraz [...]-[...];

- naruszenie art. 7 Konstytucji RP, w świetle przepisów par. 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na uznaniu, że Wójt Gminy W. naruszył zasady sporządzania planu miejscowego poprzez ustalenie w planie zakazu zabudowy przy granicy działki sąsiedniej;

- naruszenie art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 15 u.p.z.p. polegające na uznaniu, że Wójt Gminy W. naruszył zasady sporządzania planu miejscowego poprzez wprowadzenie w planie miejscowym zapisów dotyczących dopuszczenia realizacji "mieszkania dla właściciela" oraz dopuszczenia zastosowania dla realizacji obiektów "projektów budowlanych do wielokrotnego zastosowania";

- art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegające na uznaniu, że przedmiotowa Uchwała Rady Gminy W. w istotny sposób narusza obowiązujące przepisy prawa.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie wyżej wymienionych naruszeń oraz obciążenie Wojewody Wielkopolskiego kosztami postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewoda Wielkopolski podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola ta obejmuje także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślenia wymaga, że sądowa kontrola administracji jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądów aktów, bowiem sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności, czy też celowości działań organów administracji publicznej. Oznacza to między innymi, że w granicach danej sprawy, sąd dokonuje wyłącznie oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Rozpoznając sprawę ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze sąd administracyjny ocenia jego legalność, mając na względzie nie tylko przywołane w nim, jako podstawa prawna, przepisy prawa materialnego, ale także jego zgodność z przepisami postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że podstawą do uchylenia aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 312).

Uwzględnienie skargi na akt nadzoru polega na uchyleniu tego aktu. W doktrynie najczęściej przyjmuje się, że chociaż komentowany przepis wyraźnie tak nie stanowi, sąd może uchylić akt nadzoru zarówno w całości, jak i w części (por. T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie ..., s. 311). Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. o sygn. akt II GSK 929/08 uznał, że "(...) użyty w art. 148 P.p.s.a. zwrot "uchyla ten akt" oznacza, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nie może stwierdzić ani nieważności zaskarżonego aktu, ani też wydania go naruszeniem prawa. Może natomiast uchylić zaskarżony akt w części. Wywodzenie z treści art. 148 P.p.s.a zakazu uchylenia aktu nadzoru w części nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i jest niezgodne z regułą argumentum a fortiori w odmianie a maiori ad minus..." (orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało w pewnym zakresie podjęte z naruszeniem przepisów prawa.

W pierwszej kolejności Wojewoda Wielkopolski zarzucił naruszenie procedury sporządzania planu miejscowego, poprzez niezastosowanie przez Wójta Gminy W. art. 17 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), który mówi, że po wprowadzeniu zmian do projektu planu wynikających z rozpatrzenia uwag, wójt powinien w niezbędnym zakresie ponowić uzgodnienia.

Należy zatem zauważyć, że podczas przeprowadzonej procedury planistycznej, w okresie wyznaczonym na składanie uwag, do projektu planu wpłynęło [...] pism, które w sumie zawierały [...] uwag. Po ich przeanalizowaniu, zostało uwzględnionych dwanaście uwag, które dotyczyły m.in. zmniejszenia minimalnej powierzchni działki budowlanej, korekty linii zabudowy, przesunięcia drogi leśnej [...], zwiększenia wysokości budynków, zwiększenia wskaźnika intensywności zabudowy, zmniejszenia minimalnej ilości miejsc parkingowych, zmian w zagospodarowaniu terenu [...] i [...]. Wszystkie te uwagi zostały uwzględnione zgodnie z wnioskami złożonym przez właścicieli gruntów i stanowiły korektę zapisów projektu planu miejscowego.

Sąd w składzie rozstrzygającym sprawę doszedł do przekonania, że żadna z wprowadzonych wyżej zmian nie spowodowała zmiany przeznaczenia terenu i nie wywarła wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. Żadna z powyższych zmian nie wywierała również wpływu na zakres ustaleń, który podlega uzgadnianiu i opiniowaniu zgodnie z art. 17 pkt 6 u.p.z.p. W związku z powyższym Sąd uznał w tym zakresie zarzuty skargi i przychylił się do stanowiska zaprezentowanego przez Wójta Gminy W., że wprowadzone zmiany nie wymagały ponowienia uzgodnień. Jednocześnie organ nadzoru zarzucił, że art. 17 pkt 13 u.p.z.p. został naruszony poprzez nie wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu po wprowadzeniu zmian wynikających z uwzględnienia uwag. Jednakże, jak zaznaczono wyżej, przepis ten mówi o ponowieniu w niezbędnym zakresie jedynie uzgodnień, a nie o konieczności wyłożenia do publicznego wglądu poprawionego projektu. Jak zaznaczono powyżej, uzgodnienia takie nie były w niniejszej sprawie wymagane, ponieważ charakter zmian planistycznych nie wymagał ponowienia procedury w zakresie ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Sąd podzielił tym samym stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wedle którego wprowadzenie istotnych zmian do projektu planu bez ponowienia w tym zakresie wyłożenia projektu do publicznego wglądu, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu, które z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko takie prezentowane jest m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/12 (orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) , w którym stwierdzono, iż to charakter i rozmiar dokonanych zmian będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne.

Trafnie jednakże w judykaturze zauważono, że wobec skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne – może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1718/11, orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając zatem na uwadze powołane wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że ponawianie procedury planistycznej w sprawie poddanej sądowej kontroli nie jest konieczne. Wprowadzone do planu zmiany nie miały charakteru ogólnego, a także w żaden sposób nie generują konfliktów interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian jest znikomy. Należy zatem zaznaczyć, że żadna z wprowadzonych zmian nie wywarła wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. W związku z powyższym Sąd uznał, że wprowadzone zmiany nie wymagały ponowienia uzgodnień.

Nie można także zgodzić się z zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego zarzucie, że Rada Gminy W. nie wypowiedziała się w sposób kolegialny odnośnie dokonania zmian w projekcie planu. W tym zakresie racje ma strona skarżąca, która podniosła, że wskazane przez organ nadzoru pisma stanowiły podsumowanie podjętych stanowisk Rady Gminy W. na Wspólnych Posiedzeniach Komisji, na których były omawiane projekty przedstawionego do uchwalenia projektu planu. Podczas obu tych Komisji, po przedstawieniu przez radnego propozycji dokonania korekty projektu planu, nastąpiło głosowanie, wskutek którego uznano zasadność proponowanych zamian. Wobec powyższego, stanowiska w sprawie dokonania korekty projektu, były podejmowane w sposób kolegialny, czego dowodem jest protokół ze Wspólnego posiedzenia Komisji Rady Gminy W.

W drugiej kolejności Wojewoda Wielkopolski zarzucił naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. W tym zakresie Sąd uznał, że Wojewoda Wielkopolski prawidłowo podważył prawidłowość wprowadzenia do zapisów planu następujących sformułowań:

1. "oraz generujący znaczący ruch samochodowy" (§ 5 ust. 2 spornej uchwały);

2. "orientacyjną linią funkcjonalnego wydzielenia terenu" (§ 21 ust. 3 spornej uchwały).

Należy przede wszystkim zauważyć, że powyższe stwierdzenia, jako nieostre, są nieprecyzyjne i nieprzejrzyste. Wójt Gminy W. nie zdefiniował w uchwale jakiego rodzaju usługi mogą się kwalifikować jako generujące znaczący ruch samochodowy i przede wszystkim nie wyjaśnił pojęcia "znaczący". Mając na względzie, że taka terminologia nie wywodzi się wprost z przepisów odrębnych, stwierdzić należy, że tak sformułowane i niedoprecyzowane zapisy planu powodują naruszenie zasad sporządzenia planu, w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003, Nr 164, poz.1587). Podobnie, pojęcie "orientacyjną", tak samo jak "znaczący", nie zostało wyjaśnione przez Wójta Gminy W. Stwierdzenie to jest nieostre i nie zostało zdefiniowane w uchwale, a więc nie może znaleźć się w planie miejscowym.

Należy zatem podzielić sformułowane przez organ nadzoru zarzuty dotyczące niedopuszczalności umieszczania w planie postanowień, zawierających normy otwarte i nieostre, de facto dające rozmaitym podmiotom potencjalną możliwość na indywidualne uzgadnianie odstępstw od uchwalonego planu. Taki charakter mają w części zapisy § 5 ust. 2 i § 21 ust. 3 spornego planu. Są to przepisy otwarte o charakterze bardzo ogólnym, które stwarzają możliwość uzależnienia przeznaczenia danego terenu od przyszłych i niepewnych zdarzeń. Tymczasem określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia w życie planu (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012r., sygn. akt II OSK 1334/12, orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W pozostałym zakresie zarzuty naruszenia przez Wójta Gminy W. zasad sporządzania planu miejscowego nie znajdują uzasadnienia w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Wojewoda Wielkopolski wskazał naruszenie przepisów u.p.z.p. w odniesieniu do wyznaczenia, w ramach terenów lasów – drogi leśnej, oznaczonej symbolem [...]. Wojewoda zarzucił, iż droga ta nie pełni de facto funkcji drogi leśnej tylko funkcję drogi dojazdowej do terenów zurbanizowanych, a związku z tym w planie powinny zostać wydzielone jednoznacznie określonymi liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W tym zakresie Sąd uznaje za słuszne stanowisko Wójta Gminy W., który podniósł, że sporządzając projekt planu, organ nie zamierzał zmieniać przeznaczenia terenów leśnych, na których wyznaczona została droga leśna [...]. Plan odzwierciedla faktyczne wykorzystanie terenu, gdzie na terenie lasu występują drogi leśne służące do skomunikowania istniejących działek wydzielonych geodezyjnie. Oznaczony w planie teren [...] stanowi grunt leśny i nie zmienia jego dotychczasowego użytkowania. Celowość zachowania stanu istniejącego służy ochronie środowiska i jest akceptowana przez użytkowników i właściciela terenu.

Ponadto, Wojewoda zakwestionował wprowadzenie w ramach terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej oznaczonego symbolem [...] "orientacyjnych linii funkcjonalnego wydzielenia terenu", jako pojęcia budzącego wątpliwości interpretacyjne. Jednakże jak słusznie zauważyła strona skarżąca, plan dla w/w obszaru nie wprowadza takich ustaleń.

Wojewoda podniósł następnie naruszenie przez Wójta Gminy W. u.p.z.p., ze względu na brak parametrów zabudowy dla terenu gruntów rolnych, oznaczonego symbolem R. Należy jednak zauważyć, że § 5 ust. 3 spornej uchwały stwierdza, że tereny m.in. gruntu rolnego - R, są wyłączone z zabudowy budynkami, a w związku z tym, nie ma podstaw do określenia parametrów zabudowy dla terenu gruntu rolnego - R.

Odnośnie do zarzutu naruszenia u.p.z.p. ze względu na brak określenia miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań dla terenów oznaczonych symbolami [...]-[...] oraz [...]-[...], Sąd zauważa, że w § 12 spornej uchwały została określona liczba miejsc do parkowania w ilości nie mniejszej niż 3 miejsca postojowe na każdą rozpoczętą powierzchnię – 50 m2 lokali użytkowych zabudowy usługowej. Należy zatem zgodzić się z Wójtem Gminy W., że wskaźnik ten zapewnia ilość miejsc parkingowych dla budynków mieszkalnych realizowanych w ramach wyznaczonej funkcji w planie.

Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym wykazał naruszenie przepisu Konstytucji RP, poprzez wprowadzenie w uchwale zakazu zabudowy przy granicy sąsiedniej. Należy zatem zauważyć, że ustalony w planie zakaz zabudowy przy granicy, dotyczy terenów niezabudowanych i służy ograniczeniu form zabudowy zwartej – lokalizowanej przy granicy sąsiadujących działek. Zakaz taki nie narusza norm ładu przestrzennego, ale służy jego kształtowaniu, poprzez zaniechanie zabudowy przy granicy z inną działką.

Wojewoda Wielkopolski stwierdził także, że w spornej uchwale zawarte są nieprecyzyjne i niezrozumiałe ustalenia, które mogą stwarzać wątpliwości interpretacyjne w odczycie planu Tym niemniej, organ nadzoru nie wskazał w tym zakresie na konkretne naruszenia przepisów prawa, wobec czego trudno jest odnieść się do zarzutu zaprezentowanego przez Wojewodę.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 148 P.p.s.a., uchylono w pkt I wyroku rozstrzygnięcie nadzorcze w określonym tam zakresie. W pozostałej części skargę oddalono w pkt II wyroku. Sąd w pkt III wyroku orzekł w przedmiocie wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części opisanej w pkt I na podstawie art. 152 P.p.s.a.