Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 172/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2, art. 84 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2016 roku sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016r. Nr [...] w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") nałożył na K. M., inwestora przebudowy lokalu nr [...] na piętrze budynku przy ul. W. [...] w P., obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej. Nałożony obowiązek obejmował sporządzenie ekspertyzy przez rzeczoznawcę budowlanego, zawierające ustalenie: (1) przez wykonanie odkrywek – jaki jest rodzaj stropy między lokalem nr [...] i lokalem nr [...], jakie warstwy stropu zostały usunięte, jakie elementy stropu istniejącego pozostały, jakie warstwy zostały ułożone na nowo z podaniem grubości poszczególnych warstw, (2) parametrów izolacji akustycznej przegrody akustycznej – stropu między tymi lokalami pod względem spełnienia wymagań określonych w normach izolacji akustycznej, obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na przebudowę lokalu nr [...], (3) prawidłowości wykonania stropu oddzielającego lokal nr [...] i lokal nr [...] oraz (4) czy prace budowlane wykonane w zakresie rozważanego stropu stanowią jego przebudowę. W postanowieniu wskazano, iż w razie stwierdzenia, że wymogi budowlane nie zostały spełnione, ekspertyza techniczna powinna także określać sposób doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do zgodności z prawem. Na wykonanie powyższego obowiązku wyznaczono inwestorowi okres 3 miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że prowadzone postępowanie zostało zainicjowane pismem R. W., działającego jako pełnomocnik M. D., z dnia [...] września 2013 r. W dniu [...] października 2013 r. został przeprowadzona kontrola na nieruchomości przy ul. W. [...] w P. W trakcie tych czynności ustalono, że inwestor K. M. legitymuje się decyzją nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], udzielającą pozwolenia na przebudowę lokalu nr [...] na piętrze budynku przy ul. W. [...] w P. Podczas kontroli inwestor okazał dziennik budowy. Ustalono także, że w dniu [...] października 2012 r. inwestor zawiadomił właściwy organ o zakończeniu omawianej inwestycji, a w dniu [...] stycznia 2013 r. otrzymał zaświadczenie odnośnie zakończenia robót budowlanych. W wyniku kontroli stwierdzono ponadto, że dokonana została rozbiórka części ścianek działowych i wykonano nowe ścianki działowe, a także zrealizowano szereg robót wykończeniowych w mieszkaniu. Zrealizowany układ ścian jest zgodny z rysunkiem zatwierdzonego projektu budowlanego. Kierownik budowy poinformował także, że wykonał podciągi w lokalu na piętrze. Wykonane otwory okienne są również zgodne z rysunkami elewacji budynku z zatwierdzonego projektu budowlanego za wyjątkiem okna na I piętrze (wyjście z klatki schodowej na balkon) i okien na klatce schodowej na elewacji północno-zachodniej. Nie wykonano ocieplenia budynku ani boniowania na elewacji. W ramach robót budowlanych wykonano nowe wykończenie na stropie pomiędzy kondygnacją parteru i I piętra. Obecnie wierzchnią warstwę podłogi stanowią płytki ceramiczne na zaprawie klejowej oraz panele drewniane. Inwestor potwierdził wykonanie ogrzewania podłogowego. Stwierdzono również istnienie pionu kanalizacyjnego na zewnątrz południowo-wschodniej elewacji oraz wykonanie wymiany instalacji elektrycznej i wodociągowej. Inwestor wskazał ponadto, że wymienił kocioł gazowy w pomieszczeniu piwnicznym. Kierownik budowy oświadczył natomiast, że w ramach wymienionego pozwolenia na przebudowę odstąpił od ocieplenia budynku, inwestor planuje bowiem wykonać wspomniane ocieplenie za odrębnym zgłoszeniem. W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. kierownik budowy wyjaśnił, że wykonawca rozebrał wierzchnią warstwę posadzki składającą się kolejno z wykładzin, posadzki drewnianej, warstwy ok. 5-120 cm chudego betonu i warstwy ok. 10 cm; nie dotarł jednak do warstwy konstrukcyjnej posadzki. Następnie wykonawca ułożył na warstwę betonu kolejno warstwę wyrównawczą betonu o grubości ok. 5-7 cm, izolację przeciwwilgociową z folii PCV, izolację termiczną z twardego styropianu FS-30 o grubości 5 cm, styropian wraz z folią aluminiową do zastosowań podłóg ogrzewanych o grubości 3 cm, instalację c.o. w formie wężownicy spiralnej, beton z plastyfikatorem o grubości 6 cm i płytki granitogresowe. W pomieszczeniach sypialni i pokojach dziecięcych nie zastosowano ogrzewania podłogowego. Przestrzeń związana z przedmiotowym ogrzewaniem wypełnia beton, a wierzchnią warstwę panele podłogowe. Kierownik budowy dysponujący odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi oświadczył, że prace te zostały wykonane należycie i zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. Wskazał zarazem, że nie jest w stanie stwierdzić, jakie typu strop międzykondygnacyjny został zastosowany w istniejącym budynku, dodając, że z pewnością nie mógł to być strop Kleina z uwagi na brak widocznej konstrukcji belek stalowych, które przy ściągnięciu tak grubej warstwy posadzki byłyby widoczne. Inwestor dostarczył ponadto opinię osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej. Zgodnie z tym opracowaniem, usytuowanie pionu kanalizacyjnego na zewnętrznej, południowo-wschodniej ścianie budynku spełnia wymagania przewidziane w przepisach, a w szczególności w § 125 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Autor opinii zaznaczył, że w rozważanym przypadku zastosowano zawór napowietrzający przy zlewozmywaku i tym samym uczyniono zadość § 125 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Tym samym potwierdzono również poprawność wykonania pionu kanalizacyjnego. W piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. organ I instancji wyjaśnił R. W., że inwestor posiada wymaganą decyzję o pozwoleniu na budowę i zawiadomił właściwy organ o zakończeniu inwestycji. W wyniku prowadzonego postępowania ustalono, że nie doszło do istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę, co z kolei wyklucza podjęcie stanowczych działań wobec inwestora. Niemniej w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. R. W. wniósł o wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie przebudowy stropu oddzielającego lokal nr [...] i [...] w omawianym budynku. Wobec tego w dniu [...] lutego 2015 r. przeprowadzono kontrolę w lokalu nr [...], znajdującym się na parterze tego budynku. W wyniku tych czynności ustalono, że strop nad lokalem mieszkalnym nr [...] najprawdopodobniej nie jest stropem drewnianym, co wynika z pogłosu słyszalnego podczas uderzenia w część dolną sufitową tego stropu. Sufity są pokryte tapetą typu raufaza. Współwłaściciel lokalu nr [...] wskazał, że strop między parterem i piętrem jest stropem Kleina. Co więcej, z analizy zatwierdzonego projektu budowlanego dla budowy budynku wynika, że zaprojektowano w nim stropy Kleina. Organ I instancji zauważył, że podczas kontroli słyszalne były w lokalu nr [...] kroki osoby w lokalu nr [...]. Do tej pory nie wykonano żadnej opinii dotyczącej stropu, ani poziomu hałasu. Współwłaściciel lokalu nr [...] oświadczył również, że widział strop w stanie odkrytym, w którym wyraźnie widoczne były poziome belki stalowe w lokalu nr [...]. Natomiast w trakcie ponownej wizyty w mieszkaniu nr [...] zauważył, że strop został zakryty przez wylanie warstwy betonowej bezpośrednio na strop. W dniu [...] marca 2015 r. została przeprowadzona kontrola w lokalu nr [...] przedmiotowego budynku. Jeden z inspektorów udał się do lokalu nr [...] w celu wysłuchania odgłosów generowanych w lokalu nr [...]. W tym samym czasie drugi z inspektorów wywoływał uderzenia w lokalu nr [...] na powierzchni wyłożonej glazurą takie jak przesuwanie i trzaskanie krzesłem oraz uderzenie obuwiem z obcasem. W ten sposób inspektor w lokalu nr [...] stwierdził wyraźne odgłosy tych uderzeń. Z akt archiwalnych wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] października 1958 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej miasta P. udzieliło pozwolenia na budowę domu mieszkalnego na nieruchomości przy ul. W. [...] w P. Takiego pozwolenia udzielono również w decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. S. M. w dniu [...] czerwca 1959 r. Z kolei w dniu [...] sierpnia 1963 r. organ ten wydał decyzję nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w części parteru oraz związanych z nim urządzeń gospodarczych mieszczących się na poziomie piwnic i poddasza. Z zatwierdzonego projektu wynika, że w przedmiotowym budynku zaprojektowano stropy Kleina. Do obliczeń statycznych przyjęto ciężar płyty stropowej Kleina z cegły dziurawki, wypełnienia pomiędzy dźwigarami z gruzu ceglanego z wapnem, polepy, dźwigarów stalowych, legarów podłogowych, podłogi i tynku cementowo-wapiennego. Z wpisów w dzienniku budowy wynika, że nad piwnicami, parterem i I piętrem wykonane zostały stropy Kleina. Następnie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. S. M. w dniu [...] sierpnia 1964 r. wydało decyzję o pozwoleniu na użytkowanie mieszkania parterowego, a w dniu [...] sierpnia 1967 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie I piętra budynku. W tej sytuacji konieczne jest zatem wykonanie ekspertyzy technicznej, mającej na celu wyjaśnienie wątpliwości co do rodzaju stropu oddzielającego lokal nr [...] od lokalu nr [...] i wskazanie sposobu usunięcia nieprawidłowości.

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. M. D. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] maja 2016 r.

W uzasadnieniu M. Do. wskazał, że domagał się już kilkakrotnie w toku postępowania, by wszczęte zostało postępowanie legalizacyjne w zakresie stropu oraz wybudowania pionu kanalizacyjnego na zewnętrznej ścianie budynku. Organ I instancji miał zatem obowiązek wszcząć postępowanie i wydać rozstrzygnięcie stwierdzające, czy wykryte odstępstwa są istotne. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. poprzestał jedynie na pobieżnej kontroli i na zapewnieniach osób z uprawnieniami budowlanymi. Ostateczną czynnością podjętą przez organ I instancji było zwykłe pismo z dnia [...] stycznia 2014 r. Co więcej, aktualnie nie ma możliwości orzeczenie o legalności budowy pionu i przebudowy stropu, gdyż kontroli podlega wyłączenie postanowienie z art. 81c ust. 2 pr. bud. Nie bada się bowiem wtedy, czy prace budowlane wykroczyły poza projekt budowlany i zatwierdzające go pozwolenie budowlane. Sam fakt wydania postanowienia z art. 81c ust. 2 pr. bud. świadczy zatem, że organ I instancji nie uznaje, by doszło do prowadzenia prac budowlanych bez spełnienia wymaganych formalności. W konsekwencji zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. należy uznać za przedwczesne. Najpierw należy bowiem rozstrzygnąć, czy w ogóle doszło do samowoli budowlanej. Brak orzeczenia co do tej kwestii wyklucza jednocześnie zwalczanie twierdzeń poczynionych przez organ I instancji co do braku istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wyraził przy tym swoje stanowisko w sposób lakoniczny i w zasadzie bez uzasadnienia. M. D. zauważył również, że w jego ocenie prace budowlane w zakresie stropu i kanalizacji nie były w ogóle objęte projektem budowlanym. Tym samym wykluczone powinno być w ogóle rozważanie kwestii odstępstwa od pozwolenia na budowę. Niemniej skarżący zauważył następnie, że kwestia stropu i wyprowadzenia pionu kanalizacyjnego powinna być kwalifikowana jako istotne odstępstwo. Konkluzję potwierdza w szczególności ingerencja w elewację zewnętrzną budynku, w bryłę obiektu budowlanego, spowodowanie pęknięć ściany szczytowej, z której wyprowadzono pion oraz brak oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Zarówno strop, jak i pion powinny być przy tym ujęte w projekcie budowlanym jako zakres przedmiotowy prac budowlanych. Instalacja na zewnątrz budynku powinna być także ujęta na rzutach elewacji załączonych do projektu. Projektant miał z kolei obowiązek poczynić wymagane obliczenia dla stropu Kleina, a nie dla drewnianego stropu. Tymczasem ustaleń tych brak. Ponadto inwestor powinien uzyskać zgodę M. D. na prowadzenie omawianych prac, czego jednak nie uczynił. Organ I instancji w ogóle nie wziął także pod uwagę faktu, że stropy w przedmiotowym budynku są stropami Kleina, a nie stropami drewnianymi.

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. K. M. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] maja 2015 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) art. 77 w zw. z art. 12 w zw. z art. 7 k.p.a. przez przeprowadzenie dowodów niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia omawianej sprawy, jak i przez przesunięcie obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności na strony postępowania, a w szczególności przez (a) nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy dotyczącej stropu, mimo że okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i doprowadzi jedynie do przedłużenia postępowania; (b) nałożenie obowiązku ustalenia okoliczności, które zostały już dostatecznie wyjaśnione; (c) nałożenie obowiązku ustalenia parametrów izolacji akustycznej, mimo że to organy nadzoru budowlanego są wyspecjalizowanymi organami administracji publicznej, które powinny wyjaśnić tę kwestię we własnym zakresie; (2) art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego; (3) art. 81c ust. 2 pr. bud. przez nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy, mimo że nie wystąpiły uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych albo stanu technicznego obiektu budowlanego; (4) art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie, jakiego aspektu konstrukcji lub funkcjonowania stropu znajdującego między lokalem nr [...] i lokalem nr [...] w przedmiotowym budynku dotyczą wątpliwości organu II instancji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przesłanki do wydania postanowienia z art. 81c ust. 2 pr. bud. nie zostały w niniejszej sprawie spełnione, gdyż nie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu budowlanego. Wątpliwości te muszą mieć bowiem charakter kwalifikowany. Tym samym organ administracji publicznej powinien zebrać samodzielnie materiał dowodowy, posługują się środkami dowodowymi innymi niż ekspertyza techniczna, o jakiej mowa w powołanym przepisie. Niezbędne ustalenia w tej mierze powinny być zatem dokonane z urzędu, bez przerzucania ich na stronę postępowania. Tym bardziej, że organ I instancji jest jednostką wyspecjalizowaną i fachową. Dysponuje zatem możliwością przeprowadzenia dowodów o wysokim stopniu skomplikowania. Wniosek ten pozostaje zarazem w zgodzie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego. Opisane działanie organu I instancji narusza również zasadę szybkości postepowania administracyjnego. Sporządzenie ekspertyzy jest przy tym niezasadne, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dokumenty i oświadczenia kierownika budowy, wskazują jednoznacznie, że rozważane roboty budowlane nie obejmowały elementów konstrukcyjnych stropu. Dowody zebrane przez organ I instancji pozwalają także na samodzielne ustalenie, jakie warstwy stropu zostały usunięte, a jakie pozostały oraz jakie warstwy ułożono na nowo z podaniem ich grubości. Nie można również zgodzić się ze sposobem przeprowadzenia dowodów w zakresie parametrów izolacji akustycznej. Działania te polegały bowiem wyłącznie na przesuwaniu przęseł, uderzaniu krzesłem i podeszwą buta o podłogę w lokalu nr [...] i nasłuchiwaniu odgłosów w lokalu nr [...]. Niezrozumiałe jest również nałożenie obowiązku ustalenia w ekspertyzie technicznej, czy wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę. Okoliczność ta powinna być bowiem zweryfikowana samodzielnie przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił pkt 4 zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. w części, w jakiej organ I instancji nakazał przedłożyć ekspertyzę techniczną zawierającą określenie czy wykonane prace budowlane dotyczące stropu oddzielającego lokal nr [...] i lokal nr [...] stanowią przebudowę stropu. W pozostałej części organ II instancji utrzymał wymienione postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w pełni ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił zarazem, że inwestor prowadził roboty budowlane na podstawie wspomnianej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Z projektu budowlanego wynika, że roboty te miały obejmować wyburzenie i wykonanie ścian działowych, podstemplowanie belek stropowych, wykonanie bruzd w ścianach nośnych i osadzenie ceownika stalowego hea 180, roboty technologiczne i montażowe, montaż zewnętrznych balustrad. Projektant określił stropy w budynku jako drewniane. Z kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji oraz z pisma M. B. z dnia [...] listopada 2013 r. wynika jednak, że zakres wykonanych robót był niewątpliwie szerszy niż zakres robót określonych w powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Co więcej, kierownik robót oświadczył w dniu [...] listopada 2014. do protokołu w ramach postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym P. – S. M. w P., sygn. akt [...], że w czasie robót widział część elementów konstrukcyjnych stropu, tj. belki stalowe, a w lokalu usunięto jedynie podłogę drewnianą i warstwę gruzu. W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. była natomiast mowa o usunięciu posadzki, 5-10 cm chudego betonu i ok. 10 cm gruzu. Ponadto kierownik budowy podał wtedy, że wykonano warstwę wyrównawczą betonu B-20 o grubości ok. 5 cm oraz użyto styropianu o grubości ok. 10 cm, styropianu pod ogrzewanie podłogowe o grubości ok. 2 cm, masę pod ogrzewanie, warstwę samopoziomującą i glazurę. Potwierdził także, że widział belki stalowe i fragmenty polepy, a 2-3 cm polepy, na której wylano warstwę betonu B-20 mogły pozostać z wcześniej usuniętej 10 cm warstwy gruzu. Zeznania te różnią się zatem od wyjaśnień przekazanych organowi I instancji w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył następnie, że postanowienie nakładające obowiązek przedłożenie ekspertyzy wydaje się w świetle art. 81c ust. 1 pr. bud., jeżeli powstaną uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lun stanu technicznego obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie inwestor wykonał roboty budowlane o szerszym zakresie niż roboty przewidziane w uzyskanym pozwoleniu na budowę. Prace te polegały bowiem na (1) usunięciu części warstw nadstropowych oddzielających lokale mieszkalne na parterze i I piętrze oraz (2) wykonaniu innych warstw niż wcześniej rozebrane, co może wskazywać na zmianę obciążenia istniejącego stropu bez dokonania wcześniej stosownych obliczeń. Ponadto zachodzą różnice pomiędzy kolejnymi oświadczeniami osób składających wyjaśnienia w sprawie, a właściciele mieszkania znajdującego się na parterze wskazują na wzmożone przenikanie dźwięków, co częściowo potwierdza kontrola przeprowadzona przez organ I instancji. Tym samym roboty wykonane przy stropie oddzielającym lokal nr [...] od lokalu nr [...] budzą uzasadnione wątpliwości co do jakości ich wykonania. Zastosowanie znalazł zatem art. 81c ust. 2 pr. bud., wobec czego zaskarżone postanowienie jest trafne. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że organy nadzoru budowlanego nie mają w niniejszej sprawie możliwości wykonania odkrywki i oceny prawidłowości wykonania stropu (również pod względem izolacji akustycznej), a w konsekwencji także wskazania robót koniecznych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Do ustalenia powyższych kwestii niezbędne jest wykonanie ekspertyzy technicznej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Odnosząc się z kolei do zarzutów M. D., organ II instancji podniósł, że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy postępowanie obejmuje jedynie roboty budowlane przy stropie czy także roboty budowlane wykonane przy kanalizacji. Organ I instancji nie zawiadomił bowiem o wszczęciu postępowania i nie określił przedmiotu prowadzonego postępowania. Poza tym postanowienie art. 81c pr. bud. ma charakter ściśle dowodowy, a wymieniony przepis nie zawiera ograniczenia w zakresie postępowań, do których może znaleźć zastosowanie. Pewne wątpliwości w ocenie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego budził natomiast zakres ekspertyzy określony przez organ I instancji. Kwestia określenia, czy wykonane prace budowlane dotyczące stropu oddzielającego lokal nr [...] od lokalu nr [...] stanowi przebudowę, powinna być bowiem dokonana samodzielnie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. Dlatego też organ II instancji dokonał odpowiedniej korekty pkt 4 zaskarżonego postanowienia.

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. K. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu opisane wyżej postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., powtarzając zarzuty sformułowane wcześniej w zażaleniu z dnia [...] maja 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się niezasadna.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud."). Zgodnie z art. 81c ust. 2 pr. bud., organy administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszt takich ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą zasadności nałożenia na K. M., inwestora przebudowy lokalu nr [...] na piętrze w budynku przy ul. W. [...] w P., obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, o jakiej mowa w art. 81c ust. 2 pr. bud. Skarżący podnosił w toku postępowania, że przesłanki zastosowania tego przepisu nie wystąpiły, a okoliczności, których ma dotyczyć wspomniane opracowane, są już dostatecznie wyjaśnione albo powinny być wyjaśnione samodzielnie przez organy administracji publicznej. Organy nadzoru budowlanego utrzymywały natomiast konsekwentnie, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą istotne wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych i robót budowlanych. Sąd przychylił się w tej mierze do ostatniego z prezentowanych stanowisk.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że w dniu [...] października 2013 r. została przeprowadzona kontrola przedmiotowego obiektu budowlanego (k. 43-44, t. I akt adm. organu I instancji). W jej trakcie kierownik budowy oświadczył, że w toku prowadzonych robót budowlanych wykonano m.in. podłogi w lokalu inwestora. Dodał, że zrealizowano również nowe wykończenie na stropie pomiędzy parterem i piętrem. Obecnie wierzchnią warstwę stanowią płytki ceramiczne na doprawie klejowej oraz panele drewniane. Inwestor z kolei wskazał, że wykonano ogrzewanie podłogowe.

Następnie w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. kierownik budowy wyjaśnił, że wykonawca robót budowlanych rozebrał wierzchnią warstwę posadzki składającą się kolejno: (1) z wykładziny, (2) posadzki drewnianej, (3) ok. 5-10 cm warstwy chudego betonu i (4) ok. 10 cm gruzu (k. 49, t. I akt adm. organu I instancji). Oświadczył również, że wykonawca nie dotarł do warstwy konstrukcyjnej posadzki. Dlatego też kierownik inwestycji nie mógł stwierdzić, jakiego typu strop międzykondygnacyjny został zastosowany w omawianym budynku. Jednocześnie kierownik budowy oświadczył, że z pewnością nie był to strop Kleina ze względu na brak widocznej konstrukcji belek stalowych, które przy ściągnięciu tak grubej warstwy posadzki byłyby widoczne. Kierownik budowy wskazał poza tym, że w wyniku omawianych robót budowlanych na warstwę betonu wykonawca ułożył kolejno: (1) warstwę wyrównawczą betonu B-15 o grubości 5-7 cm, (2) izolację przeciwwilgociową z foli PCV, (3) izolację termiczną z twardego styropianu FS-30 o grubości 5 cm, (4) styropian wraz z folią aluminiową do zastosowań podłóg ogrzewanych o grubości 3 cm, (5) instalację c.o. w formie wężownicy spiralnej, (6) beton z plastyfikatorem o grubości 6 cm i płytki granitogresowe.

W trakcie przesłuchania przed Sądem Rejonowym P. – S. M. w P. w dniu [...] listopada 2014 r. kierownik budowy zeznał z kolei, że nie widział konstrukcji stropu między lokalem inwestora i lokalem i na parterze (k. 1-7, t. II akt adm. organu I instancji). Następnie podał, że widział częściowo omawiany strop, tj. dostrzegł elementy konstrukcyjne stropu – polepę i gruz o grubości ok. 2-3 cm. Znajdowały się one na belkach stalowych. Kierownik budowy oświadczył, że nie usunięto żadnego elementu dotychczasowego stropu. Następnie uzupełnił, że usunięto jedynie podłogę drewnianą oraz warstwę gruzu. Według jego oświadczenia następnie na stropie wylano warstwę wyrównawczą betonu B-20 o grubości ok. 5 cm – wylano ją na ok. 2-3 cm warstwie polepy, później położono folię, styropian o grubości ok. 5 cm oraz styropian pod ogrzewanie podłogowe o grubości ok. 2 cm, masę pod ogrzewanie o grubości ok. 4 cm, warstwę samopoziomującą i warstwę wierzchnią, tj. glazurę. Po okazaniu dziennika budowy kierownik budowy zeznał jeszcze, że nie dokonał wpisów dotyczących tych prac. Oświadczył, że gdy wykonywano roboty podłogowe był na budowie dwa razy.

Analizując przedstawiony materiał dowodowy należy zgodzić się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego co do wątpliwości dotyczących jakości użytych wyrobów i jakości wykonanych robót budowlanych związanych ze stropem między lokalem inwestora a lokalem na parterze budynku. Pierwotnie bowiem, tj. w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r., kierownik budowy oświadczył, że roboty budowlane nie sięgały warstwy konstrukcyjnej posadzki, a na pewno nie znajdowały się tam stalowe belki. Następnie natomiast w trakcie przesłuchania w dniu [...] listopada 2014 r. zeznał on już, że widział elementy konstrukcyjne stropu. Co więcej, wykorzystano w tym celu belki stalowe. Podobne rozbieżności zachodzą również w opisie zakresu pozostałych robót budowlanych.

Niejasności dotyczące konstrukcji stropu wzmacniają ponadto dokumenty archiwalne, jakie zostały załączone do materiału dowodowego. W opisie technicznym inwentaryzacji budowlanej z dnia [...] maja 1964 r. wskazuje się, że strop oddzielający kondygnacje jest zbudowany z płyty Kleina na dźwigarach stalowych (k. 103-118, t. IV akt adm. organu I instancji). Założenia te przyjęto również przy dokonywaniu założeń statycznych będących załącznikiem do wspomnianego opisu technicznego. Podobnie w dzienniku budowy nr [...] z dnia [...] października 1958 r. stwierdzono w dniu [...] maja 1959 r., że nad parterem wykonano stropy Kleina (k. 122-126, t. IV akt adm. organu I instancji). Z kolei w pkt 13 projektu budowlanego z maja 2012 r. stwierdza się, że pomiędzy ścianami nośnymi rozparto stropy drewniane (k. 80-107, t. II akt adm. organu I instancji). Z prezentowanych wyżej ustaleń wynika natomiast, że elementem konstrukcyjnym przedmiotowych stropów mogą być belki stalowe, co wskazuje na istnienie stropu Kleina, a nie stropu drewnianego.

Tym samym w rozpatrywanej sprawie zachodzi istotna wątpliwości co do rodzaju stropu oddzielającego lokal inwestora od znajdującego się poniżej mieszkania na parterze oraz zakresu wykonanych robót na stropie. Trafnie organy administracji publicznej wskazały, że rezultatem robót budowlanych wykonanych przez inwestora może być zmiana obciążeń istniejącego stropu. Należy podkreślić, że roboty te nie były objęte pozwoleniem na budowę z maja 2012 r., ich zakres nie został opisany w dzienniku budowy, nie dokonano uprzednio niezbędnych obliczeń obciążeń stropu, a projektanci przebudowy zakładali istnienie stropu drewnianego, co obecnie jest kwestionowane.

Właściciele mieszkania znajdującego się na parterze zwracali ponadto konsekwentnie uwagę na wzmożone przenikanie hałasu z lokalu nr [...]. Wątpliwości związane ze sposobem wykonania omawianego stropu mogą zatem dotyczyć kwestii, czy zastosowano właściwą izolację akustyczną stropu. Tym bardziej, że wstępne badanie wykonane przez organ I instancji potwierdziło przenikanie dźwięków z mieszkania należącego do skarżącego. Dlatego również w powyższym zakresie zasadne jest sporządzenie ekspertyzy technicznej na ustalenie akustycznej izolacyjności wymienionego stropu.

W konsekwencji należy się zgodzić ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego co do dotyczącym zasadności nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, o jakiej mowa w art. 81c ust. 2 pr. bud. Sygnalizowane wątpliwości odnoszą się bowiem do jakości wyrobów budowlanych i jakości wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego.

Okoliczności te uzasadniały zatem zastosowanie art. 81c ust. 2 pr. bud. z uwagi na wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych i robót budowlanych. W tym miejscu należy zauważyć, że organy nadzoru budowlanego mogą podjąć działania stanowcze wobec inwestora dopiero wtedy, gdy stwierdzone zostaną naruszenia przepisów prawa budowlanego. W tym celu niezbędne jest jednak pozyskanie informacji, o jakich mowa w przedmiotowej ekspertyzie. Organy administracji publicznej nie dysponują bowiem w niniejszej sprawie możliwością samodzielnego ustalenia kluczowych okoliczności dotyczący stropu pomiędzy lokalem nr [...] i lokalem nr [...] budynku przy ul. W. [...] w P. Jednocześnie wydanie takiego postanowienia stanowi właśnie przejaw dążenia do pełnego wyjaśnienia sprawy, a nie przerzucenia na stronę ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego. Tym bardziej, że skarżący może bez dodatkowych trudności przedłożyć ekspertyzę dotyczącą lokalu nr [...], stanowiącego jego własność. Co więcej, przekazanie takiego opracowania leży w najlepiej pojętym interesie skarżącego, gdyż pozwala mu na włączenie do materiału dowodowego opinii, która w jego ocenie będzie najbardziej rzetelna.

Sąd pragnie przy tym wyjaśnić, że w świetle art. 84 ust. 1 pkt 1 pr. bud. do zadań organów nadzoru budowlanego należy w szczególności kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Weryfikacja ta polega na ocenie legalności prowadzonych robót budowlanych, w trakcie której wspomniane organy administracji publicznej badają zgromadzoną dokumentację techniczną oraz faktyczny stan, w jakim znajduje się dany obiekt budowlany. Organy nadzoru budowlanego nie dokonują jednak w tym celu samodzielnie szczegółowych analiz parametrów technicznych obiektu budowlanego, a w szczególności nie sporządzają ekspertyz z zakresu budownictwa. W przeciwnym razie organy administracji publicznej tworzyłyby dowody na potrzeby prowadzonego przez siebie postępowania, co wydaje się trudne do pogodzenia z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do władzy publicznej. Rozwiązanie to jest zatem nakierowane na ochronę interesu strony. Nie można zatem zgodzić się z argumentem skarżącego, w świetle którego organy nadzoru budowlanego powinny samodzielnie ustalić okoliczności będące przedmiotem rozważanej ekspertyzy technicznej. Kwestia ta pozostaje bowiem poza zakresem zadań realizowanych przez wskazane organy administracji publicznej.

Należy przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, w świetle którego kwalifikacja wykonanych robót budowlanych, tj. pytanie, czy prace te stanowią przebudowę, powinna być ustalona samodzielnie przez organ I instancji. W konsekwencji Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie skorygował w tym zakresie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] (k. 254-257 akt adm. organu I instancji).

W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).