Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2533/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2020 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie tego organu z [...] lipca 2020 r., nr [...].

W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją z [...] lipca 1995 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obręb L., uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], [...]-gm. kat. L., Iwh [...] cd. KW Nr [...] i Spis Dobra Publicznego nr I gm. kat. L., zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanym w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r., w części dotyczącej działek: nr [...] (aktualnie oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]), nr [...], nr [...] (aktualnie oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]) i nr [...] wystąpiły B. K., M. K. i Z. K.. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedmiotowe nieruchomości stanowiły własność poprzednika prawnego wnioskodawczyń. W ocenie wnioskodawczyń działki nie stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, wobec czego nie podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Następnie postanowieniem z [...] lipca 2020 r. wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r., w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] i nr [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina [...].

W wyniku rozpatrzenia wniosku oraz analizy sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zgodnie z art. 159 § 1 kpa organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności, wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przesłanką zastosowania art. 159 § 1 kpa jest "prawdopodobieństwo" a nie "uprawdopodobnienie". Organ stosując art. 159 § 1 kpa nie musi dowodzić, że w sprawie wystąpiła konkretna podstawa do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia.

Minister wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r., w części dotyczącej wyżej opisanych działek może być dotknięta wadą określoną art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jak wynika bowiem z akt sprawy prawomocną decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2015 r., na mocy której w pkt 1 stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] kwietnia 1949 r. w jego pkt 1) w części, w której uchyla pkt 1) i pkt 2) orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z [...] marca 1948 r. Natomiast w pkt 3 ww. decyzji z [...] marca 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność ww. orzeczenia Ministra Rolnictwa Reform Rolnych w jego pkt 2). W konsekwencji decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w obrocie prawnym pozostaje orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego [...] z [...] marca 1948 r. w części dotyczącej uznania, że nieruchomość ziemska L. objęta Iwh [...] (prowadzona dla przedmiotowych nieruchomości) stanowiąca własność Z. K. nie podlegała przepisowi art. 2 ust. 1 pkt e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tym samym przedmiotowa nieruchomość nie przeszła na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej.

W ocenie organu nadzoru zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r., we wskazanej części, może być dotknięta wadą określoną przepisem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wobec tego stosownie do dyspozycji art. 159 § 1 kpa należy wstrzymać jej wykonanie.

Minister podkreślił, że organ wydając postanowienie w trybie art. 159 § 1 kpa nie przesądza o treści ostatecznego rozstrzygnięcia wydawanego w trybie art. 158 kpa. Odnosząc się do zarzutu o nieopatrzeniu zaskarżonego postanowienia datą dzienną organ nadzoru zauważył, że jest on bezzasadny wobec faktu, że postanowienie doręczone zostało za pośrednictwem platformy e-puap wraz podpisem elektronicznym (certyfikatem kwalifikowanym). Można bowiem bezsprzecznie stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało podpisane, co do sekundy 14 lipca 2020 r. o godzinie 15:57:44.

Odnosząc się do poglądu, że decyzja Wojewody z [...] lipca 1995 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne (i społeczne) Minister zauważył, że dotychczasowe stanowisko zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego (m.in. w uchwala składu siedmiu sędziów SN z 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, uchwała NSA z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98 i z 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS14/99) wskazują, że nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. Gmina nie wyjaśniła jakie nieodwracalne skutki prawne wystąpiły w przedmiotowej sprawie.

Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2020 r. złożyła Gmina [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

art. 156 § 2 kpa, art. 159 kpa poprzez błędne przyjęcie, że nie nastąpiły w sprawie nieodwracalne skutki prawne

art. 7 ustawy kpa poprzez naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu społecznego

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przesłankę wstrzymania wykonania decyzji dotkniętej nieważnością określa przepis art. 159 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wskazana norma wymienia tylko jedną przesłankę wstrzymania wykonania decyzji, jaką jest przypuszczalne istnienie wady powodującej nieważność decyzji.

Zaznaczyć należy, że do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego art. 159 § 1 kpa nie jest konieczne wykazanie przez organ, że decyzja jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Wyjaśnienie tej kwestii następuje bowiem dopiero w trakcie dalszego postępowania prowadzonego w trybie tego przepisu. Wydając postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji organ nie musi mieć pewności, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, określoną w art. 156 § 1 kpa. Wystarczy tu jedynie uzasadnione przypuszczenie (prawdopodobieństwo) wystąpienia takiej wady.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nadzoru wskazał na wydanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawomocnej decyzji z [...] sierpnia 2015 r. utrzymującej w mocy własną decyzję z [...] marca 2015 r., podnosząc, że w konsekwencji wydania tych decyzji nieruchomość stanowiąca własność Z. K. nie podlegała przepisowi art. 2 ust. 1 pkt e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, wobec czego nie przeszła na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej. Biorąc pod uwagę, że postępowanie komunalizacyjne prowadzone w trybie art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych może dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, Minister powziął wątpliwość co do stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w dacie istotnej dla komunalizacji.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym nie było jednolitości w kwestiach dotyczących wzruszenia decyzji komunalizacyjnych zapadłych przed wydaniem decyzji w przedmiocie reformy rolnej. Chodzi tu o sytuacje, gdy po wydaniu decyzji komunalizacyjnej wydana została decyzja stwierdzająca, że dana nieruchomość (objęta wcześniej decyzją komunalizacyjną) nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. d dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, bądź też, gdy nastąpiło stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych. Organy nadzoru, a także sądy uznawały, że Skarb Państwa w dacie istotnej dla komunalizacji nie był właścicielem nieruchomości lecz posługiwał się wadliwym tytułem własności (por. wyroki WSA w Warszawie z 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 924/14, sygn. akt I SA/Wa 923/17, z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1028/17). Zapadały też wyroki, w których sądy uznawały, że nie można organowi administracji orzekającemu w sprawie komunalizacji zarzucić rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy orzekał będąc związany treścią wpisu w księdze wieczystej (por. wyroki NSA z 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3703/18, z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1675/17, wyroki WSA w Warszawie: z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1220/19, z 29 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1882/20).

Zaskarżone postanowienie uwzględniało stanowisko sądów wyrażone w pierwszych powyżej wskazanych orzeczeniach.

Mając na uwadze wszystkie okoliczności sprawy nie można uznać, że Minister wadliwie zastosował przepis art. 159 § 1 kpa. Dla rozstrzygnięcia na podstawie powyższego przepisu nie ma znaczenia podnoszona w skardze okoliczność korzystania przez skarżącą z nieruchomości w dobrej wierze.

Dlatego na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było art. 119 pkt 3 ppsa w zw. art. 120 ppsa.