Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1135/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu [....] 2006 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] w K. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa pensjonatu hotelowego na działkach nr nr [....] , przy ul. [....] w K. z infrastrukturą techniczną, zjazdami z działek nr [....] i [....] , zatoką postojową na działce nr [....] oraz przebudową sieci gazowej na działkach nr nr [....], (akta administracyjne sprawy, karta nr 5 i karty nr 42-46).

Dyrektor Zespołu [....] Parków [....] w K. postanowieniem z dnia 28.08.2006 r. uzgodnił warunkowo pozytywnie zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem. Pozytywną opinie wydał również Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K. Dnia [....] 2008 r., sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, z treści której wynika, że na obszarze objętym tą analizą nie występuje taki typ zabudowy, jaki został zawarty we wniosku (akta administracyjne sprawy, karty nr 155-158), stąd też nie ma możliwości ustalania warunków zabudowy w zakresie kontynuowania funkcji i sposobu zagospodarowania danego terenu.

Na tej postawie, po porządzeniu projektu decyzji, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 14 października 2008 r. nr [....] odmówił ustalenia, na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [....] z siedzibą w K. , warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "budowa pensjonatu hotelowego na działkach nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. z infrastrukturą techniczną, zjazdami z działek nr [....] i [....] , zatoką postojową na działce nr 366 oraz przebudową sieci gazowej na działkach nr nr [....]".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że teren określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przeprowadzono postępowanie w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji wskazał ponadto, że spełnione zostały łącznie przesłanki przewidziane w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy. Wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę urbanistyczno- architektoniczną obejmującą niemal całą długość ul. [....] oraz fragment ulicy [....] (promień o trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem). Projekt decyzji o warunkach zabudowy został przygotowany przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów-mgr inż. arch. E.S. wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów nr ewid. [....].

Ustalono, że wszystkie budynki położone wzdłuż ulicy [....] to budynki jednorodzinne w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej. Ulica [....] jest stosunkowo krótka, ma długość około 240 metrów. Jest to ulica o ślepym zakończeniu w rejonie terenu inwestycji. Również przy ul. [....] występuje zabudowa tylko jednorodzinna, jedynie na działce przyległej - nr [....] i po jej drugiej stronie-na działkach [....] i [....] znajdują się zabudowania klasztorne i domy zakonne należące do Zgromadzenia [....] . Budynki te mają charakter mieszkalny i nie jest tam prowadzona żadna działalność usługowa (związana z wynajmem lokali). Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występująca przy ulicy [....] i alei [....] - usytuowana jest w stosunkowo czytelnym układzie zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ulic. Budynki położone są bezpośrednio przy tych ulicach, jedynie budynek [....] położony na działce, która powierzchnią kilkakrotnie przewyższa inne działki w tym rejonie usytuowana jest w głębi terenu, w oddaleniu od ulicy. Zabudowa jednorodzinna powstała w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem i stanowi jednolite założenie zarówno urbanistyczne, jak też uporządkowane pod względem funkcjonalnym. Budynek na działce nr [....] przyległej do terenu inwestycji powstał przed II wojną światową- ok. 1939 r., z połowy XX w. pochodzi dawna część zabudowy Zgromadzenia w rejonie skrzyżowania al. [....] i ul. [....] . W przypadku domów zakonnych określenie ich funkcji jako usługowej nie jest adekwatne do sposobu użytkowania tych obiektów. Budynki te użytkowane są jako mieszkalne, a przebywające tam siostry nie prowadzą działalności usługowej. W przypadku funkcji planowanej na terenie objętym wnioskiem - podstawę do kontynuacji w tym zakresie dawałaby zabudowa o samodzielnie występującej, typowej funkcji usługowej. Zatem należy stwierdzić, że nie występuje żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji i sposobu zagospodarowania. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa występująca przy tych ulicach, z których ma się odbywać obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji nie stanowi podstawy do określenia wymagań dla planowanego obiektu o charakterze usługowo-komercyjnym. Nie można ustalać funkcji przy pomocy analizy, a ustalenie cech nowej zabudowy może nastąpić w przypadku, gdy nowa zabudowa w pełni nawiązuje do stanu istniejącego i jest kontynuacją istniejącego ładu i porządku urbanistycznego, przy czym pod pojęciem "porządku urbanistycznego" należy rozumieć nie tylko projekt zagospodarowania terenu, który w przypadku planowanego zamierzenia nie jest kwestionowany, lecz sposób zagospodarowania, w którym zawiera się sposób użytkowania obiektów. Lokalizacja terenu inwestycji wśród zabudowy jednorodzinnej, mimo sąsiedztwa działki nr nr [....],[....], zabudowanej budynkiem de facto o funkcji mieszkalnej wyklucza możliwość zabudowy w kontekście istniejących uwarunkowań, nie tyle przestrzennych występujących w obszarze analizowanym, co uwarunkowań funkcjonalnych. Planowana funkcja jest nie tylko odmienna od obowiązującej w sąsiedztwie, ale również nie jest zgodna ogólnymi zasadami rozwoju zabudowy w obszarze analizowanym. Jedyna odmienna od funkcji zabudowy jednorodzinnej -funkcja domów zakonnych - pozostaje nadal funkcją mieszkalną (siostry zakonne mieszkają w domach zakonnych na stałe). Wprowadzenie na teren objęty wnioskiem nowej funkcji usługowej byłoby sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa, która nakazuje dostosowanie sposobu zagospodarowania terenu do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że domy zakonne nie mają dostępu do ul. [....].

Nowa zabudowa wprowadzana w obszar zabudowy o podstawowym przeznaczeniu mieszkalnym nie musi być jedynie budynkiem mieszkalnym, niemniej jednak może być dopuszczona wtedy, gdy da się ją pogodzić z istniejącą zabudową i będzie stanowić dla niej funkcję towarzyszącą i uzupełniającą. Funkcja usług hotelowych - wśród zabudowy willowej i stanowiącej wyjątek - dawnej zabudowy zgromadzenia sióstr zakonnych nie będzie uzupełnieniem. Brak kontynuacji funkcji i sposobu zagospodarowania terenu, stanowi naruszenie warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zabudowa, pod warunkiem spełnienia kontynuacji funkcji i sposobu zagospodarowania i na warunkach określonych w poszczególnych punktach analizy.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] z siedzibą w K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i bądź to orzeczenia o całości sprawy bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. .

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że obszar analizy został wyznaczony nieprawidłowo, niejako celowo żeby tylko nie objąć tych działek, na których znajdują się obiekty hotelarskie. Odwołująca się Spółka podniosła, że przepisy rozporządzenia mówią tylko o minimalnej szerokości terenu objętego analizą. Już w odległości 260 metrów od działki, na której miałaby powstać pensjonat hotelowy znajduje się hotel-dom weselny. Inne hotele znajdują się w odległości od 330 metrów – do 1140 metrów. Ponadto zabudowania klasztorne mają częściowo charakter wypoczynkowy. Dodano, ze z zasady dobrego sąsiedztwa nie wynika, aby na danym terenie można było zbudować tylko takie obiekty, które już znajdują się na tym terenie. Dana zabudowa jest dopuszczalna, jeżeli możną ją pogodzić z istniejącą zabudową i taką jest np. pensjonat hotelowy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 20 maja 2009 r. sygn. [....] utrzymało mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 14 października 2008r nr [....] .

Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji słusznie przyjął, iż nie jest możliwe wykonanie zamierzenia, gdyż nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie nie ma działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji usług hotelowych i że w rezultacie nie można przyjąć, jakoby planowana inwestycja mieściła się w istniejącym zagospodarowaniu przedmiotowego terenu, a jednocześnie, że decyzja o warunkach zabudowy spełniałaby wymogi formalne przewidziane przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ II instancji stwierdził, że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, sporządzono na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Załącznik graficzny do analizy stanowi mapa znajdująca się w aktach sprawy (akta administracyjne sprawy, karta nr 154). Na załączniku tym, zgodnie z wymogami ustawy zaznaczono linią przerywaną obszar analizowany.

Kolegium Odwoławcze podało, że nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą. Należy mieć przy tym na uwadze to, że wymagania te, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ustala się w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołany przepis rozporządzenia jednoznacznie stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Organ odwoławczy podniósł, że w myśl § 2 pkt 4 rozporządzenia, pod pojęciem obszaru analizowanego rozumieć należy teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. Takie oznaczenia miały miejsce w przedmiotowej sprawie i należy uznać je za prawidłowe. Zdaniem Kolegium Odwoławczego nie można tak "rozciągać" obszaru analizowanego, aby za wszelką cenę objąć obiekty, które z uwagi na funkcję pasowałyby do rozstrzygnięcia. Obszar analizowany został ustalony w granicach określonych przez przepisy prawa i nie można podzielić twierdzeń Spółdzielni, że był określony tendencyjnie. Wyjaśniono też w sprawie, że obiekty klasztorne nie mają dostępu do tej samej drogi publicznej, więc nie można powiedzieć, że są to obiekty, które wypełniają przesłankę pkt 1 ust.1 art. 61 ustawy.

Z zachowaniem terminu 30 dniowego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółdzielnia Mieszkaniowej [....] w K. , domagając się uchylenia obu decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy między innymi poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że nie zostały spełnione przewidziane w tym przepisie przesłanki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności wobec braku kontynuacji funkcji i sposobu zagospodarowania.

Nadto skarżąca Spółdzielnia zarzuciła kwestionowanej decyzji naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. , gdy tymczasem organ II instancji powinien ją uchylić w całości;

2) art. 7 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia niniejszej sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

3) 77 K.p.a. poprzez jego obrazę, polegające na braku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w sprawie i oparcie się wyłącznie na argumentacji podanej przez Prezydenta Miasta K. ;

4) art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności nie wyjaśnienie przyczyn, dla których organ uznał za prawidłowy obszar analizowany wyznaczony przez organ l instancji, zaś za nieprawidłowy obszar analizowany zaproponowany przez skarżącego w odwołaniu od decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ l instancji wadliwie i niezgodnie z treścią § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury wyznaczył granice obszaru analizowanego, tj. objął analizą zbyt mały obszar. W konsekwencji organ ten nieprawidłowo przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i doszedł do błędnego wniosku, że w przypadku nowej inwestycji brak kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca podniosła, że w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia określona jest jedynie minimalna granica obszaru analizowanego (co najmniej trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem, nie mniej niż 50 m). Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że obszar analizowany może być większy od obszaru minimalnego, określonego w tym przepisie. W odwołaniu od decyzji organu l instancji skarżący wskazał na potrzebę przyjęcia większego obszaru analizowanego niż obszar minimalny, gdyż dopiero przy przyjęciu szerszego obszaru analizowanego jednoznacznie widać, jaka jest rzeczywista funkcja zabudowy w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Przy przyjęciu szerszego obszaru analizowanego można zauważyć, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji (260-1630 m) znajduje się wiele budynków wielorodzinnych oraz obiektów o charakterze usługowym (hotele, motele, sklepy, przedszkole, restauracja). Organ l instancji przyjął do analizy obszar minimalny, nie uzasadniając w żaden sposób, dlaczego przyjął właśnie taki, a nie inny obszar, co winien był zrobić w celu przekonania stron postępowania do swej decyzji. Zdaniem skarżącej wyjaśnienia tego nie stanowi jedynie stwierdzenie, że obszar ten został wyznaczony "zgodnie z § 3 rozporządzenia". Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Również organ odwoławczy nie uzasadnił, dlaczego uznał za prawidłowy obszar przyjęty przez organ l instancji, zaś uznał za nieprawidłowy obszar wskazany przez skarżącego w odwołaniu.

Organy administracji przyjęły obszar analizowany w sposób automatyczny, nie uwzględniając specyfiki okolicy, a także nie uzasadniając w żaden sposób przyjęcia do analizy właśnie takiego terenu, co stanowi naruszenie § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Zdaniem skarżącej Strony organ odwoławczy nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie w szczególności nie wyjaśnił, czy budynek zakonny zlokalizowany na działce ew. nr [....] , sąsiadującej bezpośrednio z działką przeznaczoną na przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, służy jedynie celom mieszkalnym tj. mieszkają w nim na stałe siostry zakonne. Z wiedzy posiadanej przez skarżącego wynika, że w budynku tym prowadzona jest działalność usługowa polegająca na wynajmie pokoi gościnnych, w których zamieszkują osoby świeckie. Zaniechanie wyjaśnienia tak istotnej okoliczności stanowi naruszenie dyspozycji art. 7 i art. 77 K.p.a.

Organ odwoławczy naruszył również art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzi niezbędna do wydania decyzji o warunkach zabudowy przesłanka kontynuacji funkcji i sposobu zagospodarowania, gdyż na poddanym analizie obszarze występuje jedynie zabudowa mieszkaniowa i brak na tym terenie zabudowy o charakterze usługowym. Nawet przy przyjęciu zawężonego obszaru analizy należy stwierdzić, że wniosek ten jest błędny. Zawarta w tym przepisie tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Nie można się zgodzić z poglądem organu odwoławczego, że fakt, iż na terenie analizy przeważa funkcja mieszkalna wyklucza lokalizację inwestycji o innym celu, nie pozostającym w sprzeczności z zabudową mieszkalną np. niewielkiego hotelu, jaki jest przedmiotem zamierzonej inwestycji. Skarżąca Spółdzielnia stwierdza, że będący przedmiotem inwestycji niewielki hotel nie stanowi zaprzeczenia funkcji dominującej na obszarze analizy tj. funkcji mieszkalnej. Funkcja mieszkalna nie jest funkcją wyłączną, gdyż w sąsiedztwie inwestycji zlokalizowane są także budynki wielorodzinne, hotelowe, gastronomiczne i handlowe, co zostało szczegółowo przedstawione w odwołaniu od decyzji organu l instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i zawarte w niej zarzuty nie są uzasadnione.

Przede wszystkim należy podnieść, że tryb i zasady ustalania warunków zabudowy reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "u.p.z.p.", a w szczególności jej art. 61, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy ma obowiązek wykazania spełnienia powyższych przesłanek.

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji uznały, że nie została spełniona wyżej opisana przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to znaczy w obszarze analizy nie występuje przynajmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela zasadność tego stanowiska w tej sprawie. Odmowa ustalenia warunków zabudowy nie narusza, wbrew stanowisku strony skarżącej, zasady "dobrego sąsiedztwa". Jak przedstawiono powyżej planowana inwestycja polegająca na ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą hotel lub, jak określa to w swoim wniosku Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] – pensjonat hotelowy, nie znajduje się na żadnej działce objętej analizą urbanistyczno-architektoniczną sporządzoną na potrzeby tej sprawy. Nie znajduje się - w obszarze analizy - na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej co działki inwestora.

Kontynuacja funkcji w zakresie nowej zabudowy w stosunku do już istniejącej oznacza uzależnienie zagospodarowania danego terenu (na którym projektowana ma być inwestycja) od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenów sąsiednich. Przestrzeganie tego wymogu ma stanowić zabezpieczenie istniejącego ładu przestrzennego i to niezależnie od tego, czy ten już istniejący ład przestrzenny powstał w wyniku zabudowy planowej, czy też samorzutnej. Chodzi bowiem o dostosowanie się nowej inwestycji do już istniejącego sposobu zagospodarowania danego obszaru. Tym samym już samo założenie strony skarżącej, jakoby dopuszczalnym było ustalanie warunków zabudowy zawsze wtedy, gdy dane zamierzenie nie pozostaje w sprzeczności z istniejącą zabudową – nie jest prawidłowe. Przepisy u.p.z.p. (art. 61 ust. 1 pkt 1) wprost wskazuje, że chodzi o taką istniejącą zabudowę, która pozwala na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Oznacza to, że ustalanie warunków nowej zabudowy ma miejsce wówczas, gdy na danym terenie istnieje już zabudowa pozwalająca na kontynuowanie istniejącej jej funkcji, a nie taka, która nie będzie w sprzeczności z nią chociażby nie znajdowała się w obszarze analizy. Przyjęcie za trafny poglądu inwestora prowadziłoby do następującego wniosku: dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla takiej przyszłej zabudowy, która nie występuje w obszarze analizy, ale wówczas rodzi się kolejne pytanie: jakie parametry, cechy i wskaźniki kształtowania takiej "niesprzecznej z istniejącą zabudową" zabudowy należałoby ustalać. Niedopuszczalnym byłoby wówczas przyjęcie, że analiza wskazałaby na odrębne wszystkie wskaźniki projektowanej zabudowy w całkowitym oderwaniu (ponieważ nie można byłoby do żadnej zabudowy ich odnieść się) od już istniejącej. Taki tok rozumowania doprowadziłby do zbędności ustalania obszaru analizy i konieczności zapewnienia przestrzegania zasady "dobrego sąsiedztwa", skoro można byłoby ustalać warunki zabudowy z całkowitym pominięciem zabudowy już istniejącej.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że zamierzone przez inwestora zagospodarowanie terenu należy zakwalifikować jako "zabudowa usługowa" lub precyzyjnej "zabudowa usługowa - hotel". Na obszarze analizy nie ma zabudowy hotelowej ani nie jest prowadzonej działalności o charakterze hotelarskim, żadna z działek w obszarze analizy nie jest w taki sposób lub w podobny sposób zagospodarowana. Część zarzutów skargi dotyczy sposobu zagospodarowania działek nr nr [....], [....] . Na działkach tych znajdują się domy zakonne, należące do Zgromadzenia [....] i mieszkają tam siostry zakonne. Wprawdzie w sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej na potrzeby tej sprawy nie określono w sposób jednoznaczny charakteru tej zabudowy (raz jako zabudowa usługowa – domy zakonne, s. 2 analizy - akta administracyjne sprawy, karta nr 158; raz zaś jako zabudowa na której nie jest prowadzona działalność usługowa – s. 5 analizy, akta administracyjne sprawy, karta nr 156), to jednak nie zmienia to trafnej konkluzji organów administracji, zgodnie z którą nawet taki sposób zabudowy ww. działek nie pozwala na ustalenie dla nich zabudowy usługowej i tym samym wskazania, że w tej sprawie dopuszczalnym jest ustalenie warunków zabudowy w związku z kontynuacją funkcji istniejącej zabudowy. W takim przypadku o kontynuacji funkcji można mówić wówczas, gdyby celem inwestora było uzyskanie warunków zabudowy dla budowy obiektów sakralnych (kultu religijnego), a nie hotelu.

W ocenie Sądu sposób zabudowy działek nr nr [....],[....], przeznaczonych pod budynki sakralne (domy zakonne) nie może być interpretowany jako "zabudowa usługowa". Pobyt zakonnic (sióstr) w budynkach klasztornych nie powinien być traktowany jako usługi. Budownictwo sakralne jest tym szczególnym rodzajem budownictwa, które wprawdzie nie zostało wprost wyrażone w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (Dz. U. z 20903 r. Nr 164, poz. 1589), ale ten rodzaj zabudowy jest wyraźnie odmienny od zabudowy mieszkaniowej i usługowej.

Sąd nie podziela poglądu, jakoby pojęcie zabudowy usługowej należało traktować tak szeroko jak chce tego strona skarżąca i obejmować nim każdy rodzaj zabudowy, w ramach której prowadzi się jakąkolwiek działalność. Nawet w obrębie zabudowy usługowej należy dążyć do odróżnienia poszczególnych jej kategorii: np. zabudowy przemysłowej od zabudowy wykorzystywanej na cele świadczeń medycznych czy handlu.

Nie może zmieniać oceny trafności rozstrzygnięcia również ta argumentacja zawarta w skardze, zgodnie z którą w budynkach zakonnych mieszkają (nocują) inne osoby, w tym osoby świeckie. Te okoliczność opiera się na samym twierdzeniu skarżącej Strony, nie została potwierdzona jakąkolwiek inną argumentacją (dowodami), a same organy ustosunkowując się do takiego zarzutu wprost wskazały, że dla nich istotne znaczenie ma istniejący sposób wykorzystywania tych budynków, a takim niewątpliwie jest ich przeznaczenie na cele sakralne. Nie jest to również naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., a to dlatego, że organy administracji dążąc do ustalenia obiektywnego stanu faktycznego sprawy taki stan w tej sprawie ustaliły, nie mają zaś obowiązku prowadzenia odrębnych postępowań dowodowych co do każdego zarzutu wniesionego przez stronę. Jeżeli organ administracji ustalił daną okoliczność w sposób pozwalający na uznanie jej za prawdziwą (obiektywną) to spełnia wymogi należytego prowadzenia postępowania samo ustosunkowanie się do innych zarzutów stron.

Nie jest trafnym argument, jakoby zabudowa hotelarska miała charakter zabudowy uzupełniającej do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Trafnie wskazały na to organy administracji, że zabudowa uzupełniająca to taka zabudowa, która służyć ma należytemu korzystaniu z zabudowy dominującej. Przykładowo w przypadku, gdy na danym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa, takim zagospodarowaniem (zabudową) uzupełniającą będzie budowa dróg dojazdowych (lokalnych). W żadnym zakresie nie można stwierdzić, aby prawidłowe "korzystanie" z istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wymagało uzupełniającej zabudowy hotelarskiej.

W ocenie Sądu nie jest trafnym również zarzut dotyczący sporządzenia analizy na zbyt małym obszarze. Istotnie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określają tylko minimalne wymagania dla obszaru tej analizy i ten warunek został przez organy administracji spełniony. Należy przy tym wyjaśnić, że w tej sprawie obszar analizy jest większy niż minimalny i wynosi on (mierząc od granicy działek objętej planowanym zamierzeniem) od ok. 90 metrów do ok. 180 metrów, a długość frontu działek wynosi 26 lub 27 metrów (linia obrysowująca teren tych działek po zastosowaniu skali 1:1000 obejmuje obszar 0,5 metra).

Wyznaczony obszar analizy obejmuje wszystkie charakterystyczne cechy zabudowy tego terenu.

Sąd nie podziela koncepcji strony skarżącej, jakoby należało obejmować taki obszar analizy, w którym mieściłaby się projektowana funkcja zagospodarowania wnioskowanego terenu. Gdyby uznać za zasadny taki tok myślenia, to zasadniczo zawsze można byłoby objąć tak duży obszar analizy, w obrębie którego istniałaby jakaś działka pozwalająca na ustalenie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania. W każdym przypadku "górna" granica obszaru analizy winna być określana indywidualnie z uwzględnieniem istniejących cech zabudowy. Jeżeli na danym terenie zabudowa jest rozproszona i odległości między budynkami (budowlami) są znaczne, to wówczas ustalenie charakterystycznych cech zabudowy będzie wymagało objęcia analizą odpowiednio większego niż minimalny wymóg obszaru. Jeżeli zaś zabudowa na danym terenie ma charakter wysoce intensywny, to nawet obszar "minimalny" analizy jest wystarczający do ustalenia cech tej zabudowy.

W ocenie Sądu stan zagospodarowania działek w sporządzonej na potrzeby tej sprawy analizie pozwalał na ustalenie cech tej zabudowy już w ramach wyznaczonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym obszaru.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd w tej sprawie nie dopatrzył się naruszeń prawa przez organy administracji i działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.