Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 74/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2016 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 listopada 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją nr [....] z dnia 26 czerwca 2015 r., znak: [....] , nakazał P.G. rozbiórkę na własny koszt samowolnie wybudowanego na działce ewidencyjnej numer [....] obr. [....] w L. budynku garażu o konstrukcji murowano-stalowej na fundamencie betonowym - trwale związanym z gruntem, o kształcie nieregularnym, o wymiarach rzutu poziomego 13,50 x 13,87 m, na wysokości działki ewidencyjnej numer [....] obr. [....] w L. , od strony północnej istniejącego budynku oznaczonego numerem posesyjnym [....] przy ul. [....] w L.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej "P.b. z 1974 r.", w związku z art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "P.b." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a."

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, że działka ewidencyjna numer [....] obr. [....] w L. , zgodnie z wypisem uproszczonym z rejestru gruntów, stanowi własność Skarbu Państwa oraz pozostaje w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z siedzibą w K. , dalej "RZGW". Inwestorem budowy ww. obiektu jest P.G. Obiekt objęty niniejszym postępowaniem administracyjnym stanowi własność i pozostaje we władaniu P.G. (pismo RZGW z dnia 20 stycznia 2015 r., pismo P.G. z dnia 2 lutego 2015 r.)

Działka ewidencyjna numer [....] obr. [....] , w sąsiedztwie działki ewidencyjnej numer [....] :

- zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Zespołu [....] (zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy L. nr 111/13/76 z dnia 25.03.1976 r.) w latach 1990 do 20.06.1994 r. leżała w terenach wód otwartych symbol - w i w terenach parków i zieleńców, symbol – ZP;

- zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta L. , zatwierdzonym uchwałą nr XXVI/208/94 Rady Miejskiej w L. z dnia 29 kwietnia 1994 r., w latach 20.06.1994 r. do 31.12.2003 r. leżała w terenach zieleni łęgowej i izolacyjnej, stanowiące osłonę cieków wodnych, skarp terenowych, ciągów komunikacyjnych i innych stref uciążliwości (na których obowiązuje zakaz wszelkiej działalności inwestycyjnej);

- zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta L. , zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta L. z dnia 10 grudnia 2004 r. nr XXXIII/199/2004 od 22.01.2005 r. leży w terenach wód otwartych ze strefą ekologiczną (potencjalnie zalewowych) - w wypisie tego planu czytamy cyt.: "Ogólne warunki realizacji zabudowy i zagospodarowania w obrębie ustalonych planem terenów zainwestowania - nie dotyczy".

Organ wskazał, że działka ewidencyjna numer [....] obr. [....] nie ma założonej księgi wieczystej. Ponadto, zgodnie z zapisem w operacie ewidencji gruntów, przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie potoku [....] , który został ujęty w załączniku nr 1 do rozporządzania Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną, w stosunku do których prawa właścicielskie wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, którego obowiązki realizuje m.in. RZGW. Grunt podlega zatem regulacji ustawy Prawo wodne.

Organ wskazał, stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest organ inny, niż starosta albo jeżeli na podstawie odrębnych przepisów wykonywanie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa powierzono innej jednostce organizacyjnej - obowiązek określony w ust. 1 wykonuje ten organ lub organ reprezentujący jednostkę organizacyjną na zewnątrz.

Jak ustalił organ I instancji, w dniu 1 stycznia 1989 r., na okres od dnia 1 stycznia 1989 r. do dnia 31 grudnia 1998 r., została zawarta umowa dzierżawy przedmiotowej nieruchomości pomiędzy Okręgową Dyrekcją Gospodarki Wodnej w K. , a P.G. , a jednym z jej postanowień był zakaz wznoszenia na dzierżawionym gruncie budowli przez dzierżawcę bez zgody wydzierżawiającego. Organ ustalił, że z uwagi na upływ czasu oraz reorganizację RZGW, nie potwierdzono zawieranych umów pomiędzy ówczesną Okręgową Dyrekcją Gospodarki Wodnej w K. , a P.G. , na które powołuje się inwestor. Organ podkreślił również, że P.G. nie przedłożył dokumentów potwierdzających zgodę Dyrekcji na budowę obiektu objętego niniejszym postępowaniem administracyjnym.

Organ przywołał art. 103 ust. 2 P.b., wskazując jako cezurę czasową stosowania trybu postępowania i właściwej ustawy, wykonanie prac budowlanych i przystąpienie do użytkowania przed lub po 1 stycznia 1995 r.

Organ I instancji zgromadził następujący materiał dowodowy:

- protokół z kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w L. w dniu 22.10.2012 r.,

- protokół z przesłuchania P.G. z dnia 3.12.2012 r.,

- zdjęcia lotnicze / ortofotomapy wydane przez Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej opatrzone datą ich wykonania 1997 r., 2003 r., 2009 r.,

- dokumenty zgromadzone w toku postępowania prowadzonego przez Urząd Rejonowy w L. pod sygnaturą akt: [....] ,

- pismo Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 20.01.2015 r.

- pismo P.G. z dnia 20.01.2015 r.

- protokoły z przesłuchania stron i świadków z dnia 6.02.2015 r., 5.03.2015 r., 6.03.2015 r., 9.03.2015 r., 26.03.2015 r.

Pomimo trudności dowodowych co do daty przystąpienia do budowy i użytkowania przedmiotowego obiektu, organ ustalił, że garaż ten został wybudowany prawdopodobnie w latach 1991 – 1992, a zatem niewątpliwie przed dniem 1 stycznia 1995 r. Do jego użytkowania przystąpiono również przed dniem 1 stycznia 1995 r.

W części prawnej uzasadnienia organ szeroko przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące samowoli budowlanych, w tym dokonanych na cudzym gruncie.

Organ przywołał art. 2, art. 3, art. 28 ust. 1, art. 37 ust. 1c P.b z 1974 r., stwierdzając, że w świetle przytoczonych przepisów, inwestor na realizację ww. inwestycji, winien był uzyskać pozwolenie na budowę.

Organ przywołał przepisy K.p.a. wskazując, że strona jest równorzędnym partnerem organu w zakresie inicjowania dowodów.

Wskazał, że w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów uznał, że inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na budowę - realizację ww. inwestycji wydanym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Zdaniem organu obiekt został wybudowany w terenach nieprzeznaczonych pod zabudowę. Treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego zarówno w dacie budowy ww. obiektu, jak również w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie, jednoznacznie wskazuje na zakaz zabudowy działki. W świetle powyższego wg. organu zaistniały w przedmiotowej sprawie stan faktyczny wypełnia hipotezę normy rekonstruowanej w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r.

Organ podkreślił, że zarządca dz.ew.nr [....] nie wyraża zgody na pozostawienie obiektów i żąda nakazu ich rozbiórki.

Organ wskazał ponadto, że dodatkową przesłanką potwierdzającą spełnienie przez obiekt warunków wynikających z art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r., tj. niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia jest fakt, iż obiekt zlokalizowany jest w terenach z bezwzględnym zakazem zabudowy, co w ocenie organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego może świadczyć o fakcie, iż jakakolwiek zabudowa działki w tym rejonie, z uwagi na jej lokalizację w obszarze oddziaływania potoku [....] , może powodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia.

Zatem, zdaniem organu, w sprawie nie znajdują zastosowania uwarunkowania określone w art. 40 P.b. z 1974 r., bowiem istniejący obiekt został wzniesiony bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, czyli stanowi samowolę budowlaną, a nadto jego istnienie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych.

Organ I instancji, rozważając kwestię zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego, wskazywał, iż orzecznictwo sądowoadministracyjne jednoznacznie wskazuje, że decyzja nakazująca rozbiórkę w pierwszej kolejności jest adresowana do inwestora, niezależnie od tego, czy jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję. Zasada ta nie znajduje natomiast zastosowania, w sytuacji gdy inwestor w dacie orzekania nie ma już uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród wymienionych w art. 52 P.b. podmiotów jest więc jednoznacznie określone i jest nim posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie nakazu wynikającego z decyzji rozbiórkowej.

Organ nadmienił, że w rozpatrywanej sprawie P.G. włada obiektami zlokalizowanymi na działce ewidencyjnej numer [....] obr. [....] w L. Wobec powyższego spełniony jest warunek władania obiektem, w zakresie umożliwiającym wykonanie nakazu rozbiórki.

Organ wskazał, że w piśmie z 20 stycznia 2015 r. dyrektor RZGW stwierdził, że "tut. Zarząd oświadcza, że nie będzie utrudniał, ani uniemożliwiał wykonania obowiązku rozbiórki, gdyż jest tym zainteresowany".

P.G. wniósł od powyższej decyzji odwołanie. Zarzucił, że organ naruszył art. 52 P.b. poprzez przyjęcie, że decyzja o rozbiórce nie może zostać skierowana do inwestora w przypadku braku tytułu prawnego do władania przez niego nieruchomością. Podniósł również naruszenie art. 80 K.p.a. przez przyjęcie, że Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej w K. , Inspektorat Eksploatacji Wód w N. nie udzieliła zgody na wykonanie przedmiotowego obiektu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne na poparcie swoich tez. Powołał się również na poprzednio wydaną decyzję kasatoryjną MWINB nr [....] z 24 września 2014 r..

Zdaniem odwołującego faktyczne władanie obiektem nie przesądza o możliwościach wykonania decyzji przez inwestora. Podniósł również, że zgodnie z art. 47 i 48 K.c. obiekt budowlany, jako część składowa gruntu, stał się własnością właściciela działki. Zarzucił, że z części uzasadnienia decyzji I instancji, orzeczeń sądowych i ww. decyzji MWINB nr [....] z 24 września 2014 r. wynika brak możliwości orzeczenia wobec niego nakazu rozbiórki.

Podniósł, że zgodnie z umową, która zezwalała na zabudowę działki za zgodą wydzierżawiającego, płacił od przedmiotowej działki podatek od nieruchomości w latach 1989 – 1998. Pomimo jego starań umowa nie została przedłużona i utracił tytuł prawny do nieruchomości.

Odwołujący zarzucił, że organ I instancji nie wykonał zaleceń organu II instancji w kwestii wyjaśnienia "udzielenia zgody przez właściciela nieruchomości na wzniesienie przedmiotowego budynku, bowiem kwestia ta ma wpływ na określenie osoby zobowiązanego". Stwierdził, że fakt, iż Inspektorat Eksploatacji Wód, a później RZGW, pomimo wiedzy o istnieniu obiektu, nie wnosiły co do jego istnienia zastrzeżeń i nie żądały rozbiórki, potwierdza - poprzez fakty konkludentne - udzielenie zgody na budowę garażu. Podniósł, że nie ma w aktach dowodów na brak udzielenia zgody na wzniesienie garażu, zatem organ winien dać wiarę zeznaniom odwołującego w tej materii.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [....] z dnia 10 listopada 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Pb. z 1974 r. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji w zakresie daty powstania, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, przedmiotowego obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995 r.

Na tej podstawie organ II instancji uznał, że zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 P.b. w sprawie będą miały zastosowanie przepisy P.b. z 1974 r.

Organ II instancji przywołał art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. i orzeczenia sądów administracyjnych. Organ wskazał, że przedmiotowy obiekt może zostać zalegalizowany, o ile znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym przewiduje możliwość realizacji tego rodzaju zabudowy oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia się warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zadaniem organu nadzoru jest zbadanie, czy występuje prawny obowiązek wydania decyzji o przymusowej rozbiórce obiektu powstałego w wyniku samowoli budowlanej, opierając się na kryteriach zawartych w art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. Wystąpienie jednej z dwóch przesłanek zawartych w komentowanym przepisie uniemożliwia dalsze prowadzenie postępowania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Organ powołał się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt: II OPS 2/13, w której sentencji podniesiono, iż przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 P.b., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy ustalić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Zdaniem organu II instancji PINB w sposób prawidłowy zastosował się do ww. uchwały i zbadał zgodność budynku garażowego z kolejnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organu II instancji zgromadzony materiał dowodowy potwierdza stanowisko PINB, że zgodnie z art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r., istnieje niezgodność budynku garażu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia dalsze prowadzenie postępowania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Organ II Instancji wyjaśnił ponadto, że "kwestia własności" przy spełnieniu przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. nie jest podstawą orzeczenia nakazu rozbiórki.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że organ I instancji słusznie uznał, iż P.G. jest inwestorem, ponieważ jak sam przyznał, to on wzniósł na działce nr ewid. [....] w L. budynek o konstrukcji murowano-stalowej i użytkuje go jako garaż.

Organ II instancji wskazał, że z pisma RZGW wynika, że cyt.: "Tut. Zarząd nie wydawał zgody na wykonywanie obiektów na działce [....] (...) Przedstawienie dokumentu potwierdzającego rzekomą ustną zgodę Pana R.S. na wykonanie obiektów budowlanych jest niemożliwe, ponieważ (...) w roku 1999 zmarł.".

Zatem organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił i określił, że P.G. jest inwestorem i osobą zobowiązaną do wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki. Jak wynika to z orzecznictwa obowiązek rozbiórki można nałożyć na inwestora, o ile nie posiadał zgody właściciela gruntu na budowę.

Organ odwoławczy wskazał, że RZGW w piśmie z dnia 20 stycznia 2015 r., wyjaśnił, iż "W archiwach tut. Zarządu została odnaleziona umowa dzierżawy przedmiotowej działki, zawarta z Panem P.G. w 1989 r., która obowiązywała do roku 1998 (kopia umowy nr 1/NL/89 z dnia 1.01.1989 r. w załączeniu). Po tym czasie, do dnia dzisiejszego, grunt użytkowany jest bezumownie".

Zdaniem organu II instancji w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości to, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Zatem nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu.

Organ odwoławczy wskazał, że P.G. w trakcie przesłuchania w dniu 6 lutego 2015 r. stwierdził, że budynek garażu "(...) W chwili obecnej obiekt jest użytkowany przez mnie i stanowi moją własność (...)". Zatem P.G. ma jako inwestor i właściciel budynku garażowego prawną i faktyczną możliwość wykonania obowiązku, szczególnie wobec zapewnienia dyrektora RZGW, iż "tut. Zarząd oświadcza, że nie będzie utrudniał, ani uniemożliwiał wykonania obowiązku rozbiórki, gdyż jest tym zainteresowany" pismo k. 129 akt PINB.

P.G. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania nakazu rozbiórki w stosunku do inwestora, który nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości i w stosunku do którego nakaz taki byłby niewykonalny i jego niewykonalność miałaby charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.). Nie można bowiem lege artis zobowiązać osoby nieposiadającej tytułu prawnego do nieruchomości, aby mocą nakazu władzy publicznej wtargnęła w prawo własności innej osoby;

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie skutkujące tym, że organ II instancji nie stwierdził nieważności decyzji organu I instancji, mimo że decyzja była niewykonalna w stosunku do skarżącego;

3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. skutkujące niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego i niewyczerpującym zebraniem materiału dowodowego, który budzi wątpliwości. W konsekwencji organ II instancji przyjął, że skarżący nie uzyskał zgody RZGW na wykonanie budowli stanowiącej przedmiot postępowania, jak również przyjął, że skarżący jest właścicielem budynku będącego przedmiotem rozbiórki.

Wobec powyżej przedstawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako naruszającej prawo oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu, podnosząc w szczególności błędne ustalenie przez organ, że skarżący jest właścicielem przedmiotowego obiektu.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. MWINB wskazał, że skarżący, mimo że nie jest właścicielem nieruchomości na której zbudował przedmiotowy obiekt, to dysponuje przedmiotem postępowania i nie ma przeszkód do wykonania obowiązku rozbiórki. MWINB powołując orzecznictwo podkreślił, że gdy inwestor dokonał samowoli bez zgody właściciela, nałożenie obowiązku rozbiórki na właściciela byłoby nieuzasadnionym obciążeniem właściciela oraz nieuzasadnionym zwolnieniem od takiego obowiązku samowolnego inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dotycząca rozbiórki budynku zakwalifikowanego jako garaż, o konstrukcji murowano–stalowej na fundamencie betonowym trwale związanym z gruntem.

Na wstępie należy wyjaśnić, że większość okoliczności faktycznych w sprawie, w tym czas wzniesienia przedmiotowego garażu oraz dokonanie inwestycji przez skarżącego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jest bezsporna.

Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że przedmiotowy budynek powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zatem, na podstawie art. 103 ust. 2 P.b., w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy P.b. z 1974 r.

Sąd wskazuje, że organ I instancji prawidłowo, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i zgodnie z art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r., stwierdził niezgodność budynku garażu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwiło prowadzenie postępowania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji w sposób prawidłowy kierował się uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 i zbadał zgodność budynku garażowego z trzema kolejnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie potoku [....] i żaden z wymienionych przez organy planów miejscowych nie dopuszczał na niej zabudowy. Zasadnie zatem organ stwierdził, że jakakolwiek zabudowa działki w tym rejonie może powodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r.. Powyższe ustalenia trafnie zaakceptował organ odwoławczy.

Odnośnie zarzutu, iż skarżącemu nie przysługuje aktualnie tytuł prawny do nieruchomości, na której jest posadowiony przedmiotowy obiekt, należy stwierdzić, iż zarzut ten jest bezpodstawny. Na marginesie Sąd wskazuje, że skarżący w skardze zarzucił naruszenie przepisów P.b. z 1994 r., podczas gdy w sprawie organy słusznie stosowały przepisy ustawy poprzednio obowiązującej, to jest P.b. z 1974 r.

Zgodnie zatem z dyspozycją art. 38 ust. 1 P.b. z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki.

Trafnie organ wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, iż kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora. Jest w sprawie bezspornym, iż inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego jest skarżący, przy czym w dacie realizacji tego obiektu skarżącemu przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości (umowa dzierżawy), którego to tytułu skarżący aktualnie nie posiada. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 1995 r., sygn. IV SA 1896/93 (LEX nr 61674), generalna zasada wyrażona w art. 28 K.p.a. stanowiąca, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie została transponowana na grunt prawa materialnego, to jest art. 38 ust. 1 P.b. z 1974 r. w ten sposób, że w przepisie tym zostały wymienione osoby, na które może być nałożony obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił swobodę organom orzekającym w zakresie wyboru pośród podmiotów wymienionych w art. 38 ust. 1 tego z nich, który w konkretnie rozpoznawanej sprawie winien dokonać rozbiórki. Jeżeli zatem materiał dowodowy daje podstawę do uznania określonego podmiotu za inwestora obiektu budowlanego, to organ orzekający o rozbiórce nie musi kierować nakazu do właściciela nieruchomości, lecz może uczynić jego adresatem inwestora.

Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 września 2008 r., sygn. II SA/Gd 602/08 (LEX nr 526508) orzekł, że artykuł 37 P.b. z 1974 r. nie określa adresata decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę. Kwestię tę reguluje art. 38 ust. 1 tej ustawy. Kolejność wskazana w art. 38 ust. 1 nie jest przypadkowa, a decyzje wydawane na podstawie art. 37 P.b. z 1974 r. winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora.

Ponadto w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości. Będzie to miało miejsce w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla właściciela nieruchomości nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. (vide wyrok NSA z 10 grudnia 2009r., sygn. II OSK 1933/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w wyżej przytoczonych orzeczeniach, że w pewnych sytuacjach nakaz rozbiórki może być kierowany do inwestora, któremu nie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, na której inwestor ten dokonał samowoli. Jak była o tym mowa powyżej, kolejność wyliczenia podmiotów w art. 38 P.b. z 1974 r. nie może być uznana za przypadkową. Orzekając o nakazie wykonania rozbiórki organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności winien skierować decyzję do inwestora, także w sytuacji, kiedy inwestor nie jest właścicielem terenu, na którym dopuścił się samowoli, w sytuacji gdy samowoli budowlanej dopuścił się bez zgody, czy choćby aprobaty właściciela.

Jeżeli zatem organ ma możliwość ustalenia, kto jest inwestorem samowoli budowlanej, w stosunku do niego powinien orzec nakaz rozbiórki. Nakaz ten kierowany może być do innych podmiotów wymienionych w art. 38 ust. 1 P.b. z 1974r. tylko wtedy, gdy nie jest możliwe ustalenie osoby inwestora, bądź aktualnie osoba ta nie istnieje (zmarła, utraciła podmiotowość prawną). Nie ma ekonomicznego i społecznego uzasadnienia kierowania ciężarów administracyjnych, będących następstwem popełnienia deliktu administracyjnego, do podmiotu, który nie tylko deliktu tego się nie dopuścił, ale który też na jego popełnienie nie wyrażał zgody – w sytuacji kiedy sprawca deliktu administracyjnego jest organowi znany.

Jak wynika z akt sprawy umowa dzierżawy z dnia 1 stycznia 1989 r., jaką skarżący zawarł z Okręgową Dyrekcją Gospodarki Wodnej w K. (poprzednikiem RZGW), zabraniała mu wznoszenia na przedmiotowym terenie jakichkolwiek budowli, chyba że uzyska pozwolenie wydzierżawiającego. Skarżący nie wykazał, by zgodę taką uzyskał. Zatem to skarżący, jako inwestor, powinien ponosić konsekwencje i związane z tym ciężary swojego bezprawnego działania, a nie właściciel terenu. Jakkolwiek skarżący w skardze podniósł, że uzyskał ustną zgodę od dyrektora Inspektoratu Eksploatacji Wód w N. - R.S. na zabudowę terenu, ale okoliczności tej skarżący w żaden sposób nie wykazał w postępowaniu przed organami administracji. Nie udowodnił ani czy taka ustna zgoda została mu rzeczywiście udzielona, ani też, czy R.S. był osobą uprawnioną, by udzielić skarżącemu zgody na zabudowę przedmiotowego terenu.

Również twierdzenia skarżącego, że Inspektorat Eksploatacji Wód w N. , a później RZGW, pomimo wiedzy o istnieniu obiektu, nie wnosiły co do jego istnienia zastrzeżeń i nie żądały rozbiórki, nie mogą, jak tego chce skarżący, być uznane za potwierdzające udzielenie zgody na budowę garażu. Także zarzut, że nie ma w aktach dowodów na brak udzielenia zgody na wzniesienie garażu nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem RZGW zaprzeczyło udzieleniu takiej zgody, a skarżący w żaden sposób nie udowodnił swojego twierdzenia w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.), mimo że decyzja była niewykonalna w stosunku do skarżącego, należy wskazać na przedstawione wyżej rozważania stwierdzające, że organ miał prawo wydać decyzję o nakazie rozbiórki i skierować ją do skarżącego - jako inwestora. Decyzja ta, wbrew twierdzeniom skarżącego, jest w pełni wykonalna. Organy wykazały, iż skarżący, mimo że nie jest właścicielem nieruchomości, to dysponuje przedmiotem postępowania i nie ma przeszkód w wykonaniu przez skarżącego obowiązku rozbiórki garażu. Powyższe jednoznacznie wynika zarówno z zeznań skarżącego złożonych w toku postępowania administracyjnego, jak i z pisma RZGW z 20 stycznia 2015 r..

Nie jest zasadnym także zarzut, iż w sprawie organ dopuścił się niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Skarżący oparł swój zarzut na twierdzeniu, jakoby organ bezpodstawnie uznał, iż skarżący nie uzyskał zgody od RZGW na wykonanie obiektu stanowiącego przedmiot postępowania. Należy podkreślić, że to skarżący nie dostarczył żadnych dowodów potwierdzających prezentowane przez niego stanowisko w przedmiocie zgody na budowę garażu. Zatem organy obu instancji nie dopuściły się więc naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

W tym stanie rzeczy organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepis art. 40 P.b. z 1974 r. i orzekły wobec skarżącego nakaz rozbiórki uznając, że nie zachodzą przesłanki do legalizacji przedmiotowego obiektu, z uwagi na sprzeczność jego posadowienia z zapisami wskazanych w decyzjach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Oceniając legalność zaskarżonych decyzji Sąd wskazuje, że organy dopuściły się pewnych uchybień w uzasadnieniach zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Cytowanie w nich fragmentów orzeczeń wskazujących na możliwość orzeczenia nakazu rozbiórki jedynie wobec inwestora legitymującego się tytułem prawnym do nieruchomości, narusza zasadę przekonywania, zwartą w art. 11 K.p.a. Podobnie wskazanie przez organ odwoławczy, że skarżący jest właścicielem budynku garażowego jest wadliwe i oznacza naruszenie ww. przepisu. Jednakże wskazane w tym miejscu uchybienia, stanowiące również naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., nie mają charakteru takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając to na uwadze Sąd, na mocy art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.