Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 352/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5  ust. 1  pkt 1 i  art. 11  ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącego Starosty [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Starostę [...] reprezentującego Skarb Państwa jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...], którą organ – po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza [...] – uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] i odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości stanowiących rowy i położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia [...] znak: [...] Wojewoda [...], uwzględniając wystąpienie Starosty [...] zawarte w piśmie z dnia [...] znak: [...], zawiadomił o wszczęciu z urzędu, w trybie art. 17a ust. 3 w związku z art. 18 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), postępowania w sprawie nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa nieruchomości, stanowiących rowy, położonych w obrębie ewidencyjnym [...].

Następnie, decyzją z dnia [...] znak: [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17a ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej zwana: ustawą), Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, stanowiących rowy, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że niniejsze postepowanie wszczęto z urzędu zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy, wobec nieobjęcia nieruchomości wymienionych w treści orzeczenia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Na podstawie dokumentów z ewidencji gruntów ustalono, że przedmiotowe nieruchomości stanowią mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy. Na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku przez Starostę [...], w tym potwierdzonej urzędowo kserokopii rejestru gruntów z dnia [...], ustalono, że na dzień 27 maja 1990 r. właścicielem przedmiotowych działek był Skarb Państwa, natomiast jako władający figurował Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych, Rejonowy Oddział w [...] (obecnie [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych). Dalej, organ podał, że jak wynika z pisma Geodety Powiatowego z dnia [...] działki objęte postępowaniem od początku założenia ewidencji gruntów i budynków były własnością Skarbu Państwa we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Referatu Wodnych Melioracji, a następnie we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w [...]. Z wniosku Starosty [....] z dnia [...] wynika, że wpis Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w rejestrze gruntów w charakterze władającego miał charakter wyłącznie techniczno-porządkowy i został zweryfikowany przy odnowieniu ewidencji. Organ stwierdził przy tym, że ujęte w art. 5 ustawy pojęcie "należące" oznacza kategorię prawną, a nie faktyczną, tzn. posiadanie określonego tytułu prawnego, a nie jedynie faktyczne władanie nieruchomością. Wskazał także, że z pisma [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z dnia [...] wynika, że wyżej wymienione nieruchomości są urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych i są zbędne do wykonywania działań statutowych wynikających z działalności tej jednostki.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina [...]. Zaskarżając ją w całości wniosła o jej uchylenie i umorzenie w całości postępowania w sprawie, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpoznania.

Gmina [...] podniosła, że nieruchomości objęte decyzją, stanowiące rowy melioracyjne, były i są nadal własnością Skarbu Państwa. Wskazała, że są to urządzenia wodne (obiekty budowlane) pozostające w złym stanie technicznym, liczące już wiele lat i w istocie od dawna "porzucone". Właściciel, tj. Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę [...], nie interesuje się przedmiotowymi rowami melioracyjnymi, nie są one konserwowane ani remontowane. Nikt też nie dokonał czynności pozwalających na określenie ich rzeczywistego stanu ani na określenie, jakie nakłady muszą zostać poczynione, aby rowy te doprowadzić do stanu, który pozwoli na ich wykorzystywanie zgodnie z przeznaczeniem. Wskutek wydanej decyzji, na Gminę [...] przerzucone będą wszystkie te zaległości i zaniedbania. Gmina zobowiązana będzie doprowadzić rowy melioracyjne do stanu zgodnego z przeznaczeniem, ale bez zapewnienia środków na realizację tego zadania – w sytuacji, gdy Gmina nie ma możliwości dokonania zmian lub korekt w uchwale budżetowej na 2012 r.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej zwana: k.p.a.), uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w całości i odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości stanowiących rowy i położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...].

Organ odwoławczy uzasadniając decyzję podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie należało zbadać, czy mienie, które ma podlegać komunalizacji, stanowi własność Skarbu Państwa, oraz czy należało ono z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeżeli ustalenia organu w tym zakresie okażą się pozytywne, to organ obowiązany jest następnie zbadać, czy w stosunku do danego mienia przepisy ustawy nie przewidują wyłączenia go z komunalizacji, m. in. w związku z art. 11 ust 1 tej ustawy.

Na podstawie zebranego w sprawie materiału (wpisów w rejestrach gruntów obrazujących stan spornych działek z okresu poprzedzającego wejście w życie ustawy, odpisów ksiąg wieczystych, w których są one aktualnie uregulowane, a także map ewidencyjnych) organ ustalił, że nieruchomości, których dotyczy postępowanie, stanowiły rowy melioracyjne, a prawo ich własności przysługiwało wówczas Skarbowi Państwa i nie znajdowało się wtedy pod zarządem innych niż państwo państwowych osób prawnych, np. przedsiębiorstw państwowych. Będąc więc wówczas mieniem ogólnonarodowym nie pozostającym w zarządzie innej niż państwo, państwowej osoby prawnej stanowiły mienie należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (naczelnika gminy jako organu państwowego reprezentującego właściciela – Skarb Państwa), czyli mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy.

Organ odwoławczy zauważył jednak, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1- 3, nie stały się z dniem wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) mieniem komunalnym, jeżeli służyły wówczas wykonywaniu zadań publicznych należących m. in. do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej.

Stwierdził, że przedmiotowe mienie (grunty pod urządzeniami melioracji wodnych w tym szczegółowych) należało wtedy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego – naczelnika gminy jako organu wykonującego uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa – ale służąc przed dniem 27 maja 1990 r. realizacji zadań publicznych nie tego naczelnika, lecz ponadpodstawowych organów państwowych, podlegało wyłączeniu z komunalizacji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przed dniem wejścia w życie ustawy zadania z zakresu melioracji wodnych były do 1975 r. zadaniami powiatu, a po tej dacie i zniesieniu powiatów (również i w dniu 27 maja 1990 r.) – zadaniami właściwego terenowo Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych, który sprawował nadzór i kontrolę także nad spółkami wodnymi.

Organ odwoławczy wskazał także, że – niezależnie od podstawy wyłączeniowej z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy – skoro z art. 90 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne wynika, że sporne mienie państwowe stanowiące rowy melioracyjne służyło polepszaniu gospodarki rolnej (a więc wchodziło w skład Państwowego Funduszu Ziemi) i nikt z uczestników tego postępowania nawet nie twierdzi, by przed dniem 27 maja 1990 r. zostało w trybie art. 91 lub 92 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami z tego Funduszu wyłączone, to również i na mocy art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy przedmiotowe w sprawie mienie nie podlega skomunalizowaniu. Wyjaśnił, że skutki działania systemów melioracyjnych mają z reguły zasięg ponad gminny i dlatego zadania z tego zakresu zostały przed dniem 27 maja 1990 r. ulokowane na szczeblu ponadgminnym.

Nadto z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne wynika wprost, że rowy służące celom melioracyjnym są urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych. Grunty pokryte wtedy państwowymi wodami płynącymi, w tym ciekami melioracyjnymi o przepływach stałych lub okresowych, stanowiły wody powierzchniowe. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że po dokonaniu reformy w 1990 r. utrzymanie kompetencji organów administracji rządowej w odniesieniu do zarządzania i korzystania z wód powierzchniowych stanowiących własność Skarbu Państwa i brak odpowiednich regulacji prawnych przyznających równolegle takie uprawnienia organom samorządowym przekonuje, iż wody powierzchniowe stanowiące własność Państwa nadal utrzymały ten status, co wyłączało ich komunalizację na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Starosta [...] zarzucił organowi:

– przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes skarżącego poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego i uznanie, iż nie zostały spełnione przesłanki wyrażone w art. 5 ust. 1 ustawy,

– naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie, że wszystkie sporne działki stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. mienie Skarbu Państwa znajdujące się we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w [...] Rejonowy Oddział w [...], co stanowiło również w ocenie organu przesłankę do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...].

Wskazując na powyższe Starosta wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W ocenie skarżącego organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 5 ust. 1 ustawy, którego brzmienie – zdaniem skarżącego – oznacza, że komunalizacji z mocy prawa podlega mienie bez względu na to, jak zostało ono nazwane geodezyjnie. Określone okoliczności wynikają ze zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dowodów. Wpisy w ewidencji gruntów oznaczeń nieruchomości mają wyłącznie charakter informacyjny, a zatem zmiany w ewidencji nie powodują zmian w stanie prawnym. Powołując się na orzecznictwo wskazał, że dla komunalizacji w trybie ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dniu 27 maja 1990 r.

Dalej skarżący wyjaśnił, że zapis dotyczący władania spornymi działkami przez Zarząd Inwestycji Rolniczych miał charakter wyłącznie techniczno-porządkowy i został on ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie Instrukcji Technicznej wydanej zgodnie z Zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 10 marca 1962 Nr. UR.GE.380-24/62. W toku prac związanych z aktualizacją zapisów w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] stwierdzono, że przedmiotowe działki nie są urządzeniami melioracji podstawowych i powierzchniowymi wodami śródlądowymi, administrowanymi przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych i wprowadzono stosowne zmiany w części opisowej operatu poprzez wykreślenie błędnego zapisu. Prowadząc postępowanie wyjaśniające ustalono, że ZZMiUW w [...] – ani wcześniej jako państwowa jednostka organizacyjna, ani obecnie, nie wykonuje żadnych praw właścicielskich ani nie włada w inny sposób rowami jako urządzeniami szczegółowymi melioracji. W takim stanie rzeczy bezpodstawnym było utrzymywanie zapisów w ewidencji gruntów i budynków o prawie władania (administrowania) przez ZZMiUW w [...] rowami szczegółowymi melioracji.

Za fakt mający istotne znaczenie dla sprawy skarżący uznał to, że przedmiotowe nieruchomości, stanowiące mienie państwowe, należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wynika to z treści obowiązującego na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. nr 14, poz. 74), zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały przekazane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Stan faktyczny i prawny przedmiotowych działek wskazuje, że mieszczą się one w kryterium określonym przepisem art. 6 ust 1 ww. ustawy. W tej sytuacji wobec nie przekazania do dnia 31 grudnia 2005 r. spisu inwentaryzacyjnego nieruchomości, które stały się własnością gminy z mocy prawa, obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] własności przedmiotowych nieruchomości.

Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 228 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 Nr 115, poz. 741 ze zm.) w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa nie ewidencjonuje się nieruchomości, które na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stały się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością gmin, lecz co do których nie zostały wydane ostateczne decyzje potwierdzające nabycie własności.

W ocenie skarżącego działalność spółek wodnych na danym terenie na dzień 27 maja 1990 r. nie ma żadnego wpływu na proces komunalizacji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 25 sierpnia 2014 r. Gmina [...] przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.

W ocenie uczestnika postępowania skarżący bezzasadnie traktuje zawarte w ewidencji gruntów zapisy jako posiadające wyłącznie charakter informacyjny, techniczno-porządkowy. Nie wskazuje także, skąd wywodzi takie mylne przekonanie, ani nie wyjaśnia, dlaczego wpisom tym odmawia waloru przesądzającego o tym, kto jest właścicielem rowów.

Uczestnik postępowania zwrócił uwagę, że Starosta dopiero po wydaniu decyzji komunalizacyjnej dokonał w sposób nieobiektywny i tylko korzystny dla siebie weryfikacji tych wpisów w ewidencji gruntów.

Zdaniem Burmistrza [...], działania Starosty są mało wiarygodne i obliczone wyłącznie na pozbycie się przez Skarb Państwa niewygodnego i absorbującego problemu związanego z utrzymaniem rowów, który teraz przejąć ma Gmina [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem -w ocenie Sądu- zaskarżona decyzja zapadła z istotnym naruszeniem prawa: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a to z uwagi na brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie koniecznym do bezspornego ustalenia stanu prawnego mienia, którego dotyczy postępowanie, oraz - w dalszej kolejności – wystąpienia przesłanek wyłączenia z komunalizacji określonych w art. 11 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).

Na wstępie przypomnieć jednak należy, że Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] i odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości stanowiących rowy i położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...]. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1 i - w dalszej kolejności - art. 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 maja 1990 r.), z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Stosownie zaś do art. 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 tej ustawy, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stały się mieniem komunalnym, jeżeli służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwych organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej (pkt 1); należały do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15 (pkt 3).

Organ odwoławczy, uchylając decyzję I instancji i odmawiając stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości (rowów) objętych postępowaniem, swoje rozstrzygnięcie oparł na przepisie art. 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy, wskazując na to, że mienie objęte niniejszym postępowanie choć spełnia przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1, to nie zostało objęte komunalizacją. Podstawą dla zastosowania powyższej regulacji dotyczącej wyłączenia mienia z komunalizacji było ustalenie przez wskazany organ, że objęte niniejszym postępowaniem nieruchomości, stanowiące rowy, położone w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do ponadpodstawowych organów państwowych, nadto – skoro służyło polepszaniu gospodarki rolnej, to wchodziło w skład Państwowego Funduszu Ziemi.

Takie rozstrzygnięcie organu II instancji nie sposób uznać za prawidłowe, w szczególności z tej przyczyny, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza ustaleń poczynionych w sprawie przez ten organ, tak w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1, jak i w kontekście art. 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 omawianej ustawy.

Przed rozwinięciem powyższej oceny, dostrzec należy, iż decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia tej ustawy w życie. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości. W pierwszej kolejności organy winny zatem zbadać, czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Zgodnie z ugruntowanym już w tym zakresie orzecznictwem sądowym użyty w omawianym art. 5 ust. 1 ustawy zwrot "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu następowała z mocy prawa (por. wyroki NSA: z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1442/07 i z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 593/09 oraz WSA w Warszawie: z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 928/07 i z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 515/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji, gdy ustalenia organu w tym zakresie są pozytywne, organ zobowiązany jest zbadać następnie, czy w stosunku do takiego mienia nie zachodzą przesłanki wyłączenia mienia spod komunalizacji określone w art. 11 ust. 1 ustawy. Wskazać zaś trzeba, że sformułowanie zawarte w art. 11 ust. 1 ustawy – mienie służące wykonywaniu zadań publicznych – nie nawiązuje do stosunku prawnego, na podstawie którego korzysta się z danego mienia stanowiącego własność ogólnonarodową, lecz do charakteru zadań, którego wykonywaniu faktycznie służyło określone mienie i oznacza stan faktyczny polegający na tym, że sposób korzystania z mienia łączy się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1393/08 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 128/10 i z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 412/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kierując się powyższym, Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, że przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa. Pozostałe ustalenia dokonane przez ten organ, w ocenie Sądu, są dowolne i nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Bezspornym jest, że na przedmiotowych gruntach znajdowały się rowy melioracyjne, które zgodnie z przepisami wówczas obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) zaliczane były do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 91 ust. 4 pkt 1). Zgodnie zaś z treścią art. 92 ust. 1 urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa. Natomiast art. 97 ust. 1 ww. ustawy stanowił, że utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli nieruchomości, a jeżeli są położone na terenie działania spółki wodnej, ich utrzymanie i eksploatacja należy do spółki.

Organ odwoławczy uznał, że objęte niniejszym postępowaniem nieruchomości, stanowiące rowy, służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organu administracji rządowej stopnia ponadpodstawowego, a takie mienie jest wyłączone z komunalizacji z mocy prawa. Powyższy stan został przez organ ustalony tylko na podstawie rejestru gruntów obrazującego stan działek z okresu poprzedzającego wejście w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., odpisów ksiąg wieczystych, w których są one aktualnie uregulowane oraz map ewidencyjnych; przy czym z tych dwóch ostatnich wynika, jedynie tyle, że przedmiotowe mienie stanowi własność Skarbu Państwa, a tylko rejestr gruntów zawiera zapis wskazujący na to, że sporne działki znajdują się we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w [...] – Rejonowy Oddział w [...]. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, wymienione wyżej dokumenty, przede wszystkim rejestr gruntów, są dowodami w sprawie, aczkolwiek – ze względu na fakt, iż wpis w ewidencji gruntów ma charakter jedynie informacyjny – nie mogą stanowić wyłącznego dowodu dla tak istotnych ustaleń. Samo wpisanie w ewidencji gruntów jako władającego Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w [...] – Rejonowego Oddziału w [...] nie oznacza samo przez się, że podmiot ten faktycznie wykonywał zadania publiczne w stosunku do tego mienia. Nadto, wobec zawartości akt administracyjnych, za wątpliwe należy uznać przypisywanie ww. podmiotowi faktycznego władztwa nad przedmiotowymi rowami. I tak, dostrzec w tym kontekście należy, iż z pisma Starostwa [...] z dnia [...] znak: [...] wynika, że sporne działki będące własnością Skarbu Państwa we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa posiadały takie zapisy (co do władania) według Instrukcji Technicznej wydanej zgodnie z Zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 10 marca 1962 r. Nr UR.GE.380-24/62. "Wobec tego w tut. Zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie ma dokumentów potwierdzających te zapisy." Co istotne, zapis dotyczący władania, odnoszący się do działki nr [...], został uregulowany poprzez jego usunięcie, na podstawie decyzji z dnia [...] znak: [...], także stanowiącej materiał dowodowy sprawy. W aktach sprawy znajduje się również pismo [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z dnia [...] stanowiące wystąpienie do Starosty [...] o dokonanie zmian w ewidencji gruntów poprzez wykreślenie tego podmiotu jako władającego. Wnosząc o powyższe podmiot ten podał, że zarówno obecnie – jako samorządowa jednostka organizacyjna, jak i wcześniej – jako państwowa jednostka organizacyjna nie wykonywał żadnych praw właścicielskich, ani nie władał w inny sposób rowami jako urządzeniami szczegółowymi melioracji. Wprawdzie wystąpienie tej jednostki o zmiany w ewidencji gruntów miało miejsce po 27 maja 1990 r., nie mniej odnosi się do wcześniejszego okresu, stąd też - w ocenie Sądu - winno być również wzięte pod uwagę w niniejszej sprawie.

Reasumując, Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania – art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym, ponownie rozpoznając sprawę organ ten uwzględni poczynione wyżej uwagi. W pierwszej kolejności ustali więc, czy przedmiotowe mienie, które stanowiło własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r., należało w tym dniu do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, czyli - czy podmiotom tym przysługiwał tytuł prawny do tego mienia. Takich ustaleń brak jest bowiem w sprawie. Po ustaleniu stanu prawnego przedmiotowego mienia – gdy ustalenia te potwierdzą, że mienie spełnia przesłanki do komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ rozważy, czy zachodzą przesłanki wyłączenia z komunalizacji określone w art. 11 ust. 1 tej ustawy. W tym celu konieczne jest ustalenie stanu faktycznego tego mienia według stanu na dzień 27 maja 1990 r., a szczególnie - czy sposób korzystania z mienia łączył się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio przez podmioty wskazane w tym przepisie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. Na koszty te składa się wpis stały od skargi w wysokości 200 zł.