Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 817/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 18 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 1119
law: Ustawa z dnia 6 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. H. prowadzącej działalności gospodarczą pod nazwą A. w H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 maja 2022 r. nr SKO.4130/10/2021 w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej od 4,5% do 18% zawartości alkoholu - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 19 maja 2022 r., nr SKO.4130/10/2021, utrzymujące w mocy postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] (dalej: "Organ I instancji", "Gminna Komisja") z 17 września 2021 r. nr GKRPA.62.87.2021 wydane w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych od 4,5% zawartości alkoholu do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa).

W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1119 z późń. zm.; dalej: "ustawa").

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Wnioskiem z 23 stycznia 2020 r. A. H. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: [...] w [...] (dalej: "Skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy [...] w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych od 4,5% zawartości alkoholu do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) ze spożyciem w miejscu sprzedaży w barze "[...]", zlokalizowanego w [...].

Następnie Wójt Gminy [...] zwrócił się do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] o zaopiniowanie złożonego przez Skarżącą wniosku.

Po rozpatrzeniu wniosku, Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...], postanowieniem z 5 maja 2020 r. nr KA.7340.1.2020 zaopiniowała negatywnie przedłożony przez Wójta wniosek Skarżącej.

Po rozpoznaniu zażalenia Skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, postanowieniem z 8 grudnia 2020 r. nr SKO.4130/1/2020 uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, Organ I instancji dokonał oględzin miejsca sprzedaży oraz pomiaru odległości pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży do najbliższych drzwi wejściowych budynku Szkoły Podstawowej [...] w [...], zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...], postanowieniem z 29 stycznia 2021 r. nr GKRPA.62.12.2021 ponownie negatywnie zaopiniowała złożony przez Skarżącą wniosek.

Następnie po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, postanowieniem z 17 marca 2021 r. nr SKO.4130/2/2021 uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, Organ I instancji przesłuchał w charakterze świadka Dyrektor Szkoły Podstawowej w [...] na okoliczność ustalenia ilości drzwi wejściowych do budynku Szkoły. Z zeznań świadka wynika, że szkoła posiada troje drzwi wejściowych, które znajdują się na stronie północnej, zachodniej i południowej budynku. Wszystkie drzwi szkolne otwarte są w godzinach od 6.30 do 16.30.

W dalszej kolejności Komisja dokonała oględzin budynku szkoły i stwierdziła, że szkoła posiada troje drzwi wejściowych do budynku usytuowanych odpowiednio na stronie północnej, zachodniej i południowej. Komisja uznała, że najbliższymi drzwiami do Szkoły Podstawowej w stosunku do głównych drzwi wejściowych punktu sprzedaży napojów alkoholowych Baru "[...]" są drzwi położone na ścianie północnej budynku szkoły.

Następnie Komisja przy udziale Skarżącej dokonała oględzin miejsca sprzedaży Baru "[...]" oraz dokonała pomiaru odległości zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Pomiaru dokonano od głównych drzwi wejściowych Baru do najbliższych drzwi wejściowych Szkoły Podstawowej w [...], znajdujących się na stronie północnej budynku. Odległość została zmierzona po trakcie pieszych w najkrótszej linii dojścia z zachowaniem przepisów o ruchu drogowym i wyniosła 112 m, jednak w związku ze sprzeciwem Skarżącej dotyczącym ww. pomiaru, Komisja postanowiła dokonać kolejnego pomiaru, tym razem od głównych drzwi wejściowych baru "[...]" do pozostałych drzwi wejściowych szkoły. Odległość od głównych drzwi wejściowych baru do głównych drzwi wejściowych szkoły (zachodnia strona budynku) wyniosła 138 m, natomiast odległość od głównych drzwi wejściowych do baru do drzwi wejściowych szkoły (znajdujących się na południowej stronie budynku) wyniosła 150 m.

Następnie Komisja, na wniosek Skarżącej zwróciła się do dyrekcji szkoły o dostarczenie planu zagospodarowania przestrzennego działek, na których zlokalizowana jest szkoła. W odpowiedzi Dyrektor Szkoły doręczyła Komisji pismo, z Urzędu Gminy w [...], z którego wynika, że z dniem 31 grudnia 2003 r. Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego utracił ważność. Aktualnie Gmina [...] nie posiada ważnego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obejmującego działkę ewid. nr [...] położoną w miejscowości [...], gmina [...].

Podczas kolejnego posiedzenia Komisji podjęta została decyzja o zwróceniu się do Urzędu Gminy w [...] o wydanie dokumentów, tj. planu zagospodarowania działki lub działek, na których zlokalizowana jest szkoła oraz powykonawczy operat geodezyjny, na podstawie którego budynek Szkoły Podstawowej w [...] naniesiony został na mapy zasadnicze gminy [...].

W odpowiedzi, Urząd przedłożył projekt zagospodarowania terenu, będący częścią dokumentacji projektowej "Przebudowa i zmiana sposobu użytkowania części budynku Szkoły Podstawowej w [...] na przedszkole" z maja 2020 r. z zaznaczonymi wejściami do budynku. Z kolei Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] przedłożył Komisji operat pomiarowy, dotyczący inwentaryzacji powykonawczej budynku zlokalizowanego na działce nr [...], tj. budynku szkoły.

Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] postanowieniem z 17 września 2021 r. nr GKRPA.62.87.2021 zaopiniowała negatywnie przedłożony przez Wójta wniosek Skarżącej w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych od 4,5% zawartości alkoholu do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) ze spożyciem w miejscu sprzedaży, w barze "[...]" zlokalizowanym pod adresem [...].

W uzasadnieniu Organ I instancji wskazał, że rozpatrując przedmiotową sprawę oparł się na uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], co jest zgodne z treścią uzasadnienia postanowienia SKO z 17 marca 2021 r. nr SKO.4130/2/2021, a w aktach sprawy znajdują się wszystkie wnioskowane przez Skarżącą dokumenty.

Następnie Komisja wyjaśniła, że przebudowa i zmiana sposobu użytkowania części Szkoły Podstawowej na przedszkole nie zmieniła faktu, że nadal jest to szkoła podstawowa i nie wpłynęła na wyłączenie korzystania z którychkolwiek drzwi wejściowych do budynku. Zagospodarowanie części budynku na przedszkole nie powoduje zmiany ilości i lokalizacji drzwi wejściowych do budynku oraz nie zmienia odległości od głównych drzwi wejściowych Baru "[...]" do najbliższych drzwi wejściowych szkoły.

Komisja wyjaśniła również, że z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że najbliżej usytuowanym budynkiem lub obiektem (zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych) w stosunku do przedmiotowego baru jest budynek Szkoły Podstawowej w [...].

Zdaniem Organu I instancji punkt sprzedaży - Bar "[...]" mieści się w limicie, o którym mowa w uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy [...]. Natomiast lokalizacja ww. baru jest niezgodna z uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, zgodnie z którą punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 140 metrów od następujących budynków i obiektów: szkół, przedszkoli, domów pomocy społecznej, kościołów, czynnych kaplic i cmentarzy oraz ośrodków zdrowia. Komisja mierząc odległość punktu sprzedaży napojów alkoholowych, odcinkiem drogi po trakcie pieszych w najkrótszej linii dojścia z zachowaniem przepisów o ruchu drogowym ustaliła, że odległość od głównych drzwi wejściowych punktu sprzedaży baru do najbliższych drzwi wejściowych budynku Szkoły Podstawowej wynosi 112 metrów. Wobec powyższego ww. punkt sprzedaży nie spełnia wymogów lokalizacyjnych przyjętych w uchwale.

Komisja zwróciła uwagę na fakt, że wydając Skarżącej pozytywne opinie co do zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz powyżej 18% zawartości alkoholu ze spożyciem poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczo – przemysłowym, zlokalizowanym pod adresem [...], oparła się na pomiarze 77 metrów, tj. mierzonym od głównych drzwi wejściowych sklepu spożywczo - przemysłowego do najbliższych drzwi wejściowych Szkoły Podstawowej, położonych na północnej stronie budynku.

Od powyższego postanowienia Skarżąca złożyła zażalenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Skarżąca zarzuciła prowadzenie postępowania w sposób rażąco opieszały, ukierunkowany na zwłokę oraz niezasadnie opóźniający merytoryczne rozpoznanie sprawy, a także brak należytego uzasadnienia wydanego postanowienia, brak ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie lokalizacji obiektu budowlanego, w którym ma istnieć budynek szkoły. Zdaniem Skarżącej uzasadnienie zaskarżonego postanowienia stanowi wyłącznie historyczny opis podejmowanych w sprawie czynności, bez ich oceny znaczenia dla przedmiotowego rozstrzygnięcia i mocy dowodowej.

W wyniku rozpoznania zażalenia Skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, opisanym na wstępie postanowieniem z 19 maja 2022 r., nr SKO.4130/10/2021, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

Kolegium podzieliło w całości stanowisko Organu I instancji i uznało, że zaskarżone postanowienie nie zawiera naruszeń prawa materialnego oraz naruszeń prawa procesowego w stopniu nakazującym jego wycofanie z obrotu prawnego. Zdaniem Kolegium ustalony stan faktyczny w zakresie odległości punktu sprzedaży od obiektu chronionego jest bezsporny.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła A. H. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: [...] w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz o połączenie spraw zainicjowanych złożonymi przez nią skargami do łącznego rozpoznania, z powodu pozostawania ich w ścisłym związku.

Skarżąca zarzuciła, że Organ odwoławczy nie odniósł się do argumentów i zarzutów podniesionych w zażaleniu, co doprowadziło do nierozpoznania merytorycznego sprawy i dokonania niepełnej i dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego. Zdaniem Skarżącej postanowienia nie zawierają uzasadnienia faktycznego oraz poprawnego uzasadnienia prawnego.

Skarżąca podała, że nie kwestionuje podstaw prawnych wydanego postanowienia, jednak kwestionuje fakt oparcia zaskarżonych postanowień na uchwale Rady Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] zamiast na uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]. Ponadto Skarżąca zakwestionowała status użytkowy przypisany budynkowi, do którego mierzona została odległość, jako "szkoła", podczas gdy budynek ten nie jest szkołą, a z ostrożności procesowej zakwestionowała wadliwy sposób przyjęcia "drzwi wejściowych" do kwestionowanego budynku. Skarżąca podniosła, że mierzone przez Organ I instancji odległości nie są tożsame, a każdy kolejny pomiar wskazywał na inne odległości. Wątpliwości Skarżącej w tym zakresie nie zostały rozstrzygnięte, co determinuje naruszenie art. 6 i art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy. W ocenie Skarżącej negatywna opinia Gminnej Komisji dotycząca usytuowania lokalu, miejsca sprzedaży napojów alkoholowych została podjęta z istotnym naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art. 12 ust. 3 ustawy.

Skarżąca zarzuciła również, że zaskarżone postanowienia zostały oparte na uchwale Rady Gminy w [...] z [...] kwietnia 2020 r., która została uchwalona po złożeniu dokumentów o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, zamiast na uchwale z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], na podstawie której Skarżąca przygotowała lokal do uruchomienia działalności gastronomicznej i złożyła dokumenty niezbędne do wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego rozstrzygnięcia wnioskowanych środków dowodowych. Jej zdaniem nie rozstrzygnięto kwestii dotyczącej statusu prawnego funkcji i przeznaczenia budynku oznaczonego nr [...], położonego na działce nr [...], przyjmując, że jest to szkoła podstawowa, podczas gdy Szkoła Podstawowa w [...] jest w rzeczywistości zlokalizowana na działce nr [...], pod numerem [...].

Skarżąca podniosła również, że w przedmiotowej sprawie wadliwie ustalono stan faktyczny, wadliwie przeprowadzono kontrolę jej wniosku o wydanie stosownych zezwoleń w zakresie usytuowania budynku, co narusza art. 7, art. 77, art. 134, art. 129 oraz art. 238 w zw. z art. 227 k.p.a.

W szerokim uzasadnieniu skargi, Skarżąca zakwestionowała ustalenia Organu I instancji dotyczące odległości Baru "[...]" do szkoły podstawowej; zakwestionowała również oparcie się przez Organ na zeznaniach świadka, tj. Dyrektor Szkoły oraz przeznaczenie budynku, do którego odległość została zmierzona, a także zarzuciła błędną interpretację przepisów prawa lokalnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości pisemne motywy uzasadnienia zakwestionowanego postanowienia.

W piśmie procesowym z 8 października 2022 r. Skarżąca podtrzymała złożoną skargę w całości. Skarżąca podtrzymała wszystkie zarzuty i argumenty powołane w uzasadnieniu skargi oraz wyjaśniła, że w przedmiotowym postępowaniu pominięto informację zawartą w projekcie zagospodarowania terenu (działki nr [...]), że budynek oznaczony numerem [...] wpisany jest do rejestru zabytków pod nr [...]. Zatem budynek podlega prawnej ochronie konserwatorskiej i nie jest możliwe dowolne określanie drzwi wejściowych do budynku, lecz musi to wynikać z planu ochrony konserwatorskiej budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Na wstępie przywołać należy podstawową zasadę sądownictwa administracyjnego wyrażoną w art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), w myśl której sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd administracyjny nie ma możliwości orzeczenia co do meritum sprawy, a jedynie ocenia legalność zaskarżonej decyzji, aktu lub czynności rozumianą jako zgodność z przepisami prawa materialnego oraz zachowanie wymaganych prawem procedur postępowania.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Przeprowadzona według powyższych zasad kontrola sądowoadministracyjna prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia Organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2021 r. poz. 1119, ze zm.; dalej: "ustawa").

Zgodnie z art. 12 ust. 3 ww. ustawy, rada gminy ustala obligatoryjnie, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Art. 18 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży.

Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2 ustawy), a wg art. 18 ust. 3 ustawy, zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych:

1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo;

2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa);

3) powyżej 18% zawartości alkoholu.

Z tego też powodu brak było podstaw do wspólnego rozpoznania lub rozstrzygnięcia spraw dotyczących pozwolenia na sprzedaż napojów dotyczących różnych zawartości alkoholu, czego domagała się Skarżąca – art. 111 p.p.s.a.

Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 3a ustawy, zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1- 3 ustawy.

Z powyższych uregulowań wynika, że współdziałanie organu zezwalającego z gminną komisją rozwiązywania problemów alkoholowych jest obligatoryjne. Właściwa komisja rozwiązywania problemów alkoholowych powinna ustalić czy punkt sprzedaży spełnia wymogi odnośnie zasad jego usytuowania. Współdziałanie to realizuje się w jednym postępowaniu głównym, wszczętym wnioskiem o wydanie zezwolenia, a kończącym się decyzją wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) w przedmiocie zezwolenia. Powiązanie procesowe obu takich orzeczeń (postanowienia opiniującego i decyzji w przedmiocie zezwolenia) oznacza, że opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych jest jednym z materiałów postępowania wyjaśniającego, który musi być rozważony przed wydaniem decyzji kończącej postępowania. Tylko opinia pozytywna może stanowić podstawę do wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Co do zasady, organ opiniujący wydaje pozytywną opinię wtedy, gdy miejsce sprzedaży napojów alkoholowych odpowiada zasadom sytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ustalonym przez radę gminy na danym terenie.

Przesłankami wiążącymi gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych są unormowania obowiązujące na terenie gminy związane z ogólnym obowiązkiem wszystkich organów administracji publicznej podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych, struktury ich spożywania (art. 1 ust. 1 ustawy) oraz ograniczanie dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy).

Opiniowanie wniosków przez komisję rozwiązywania problemów alkoholowych odbywa się na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, o której mowa w art. 18 ust. 3a ustawy, przybiera formę postanowienia wydawanego w trybie art. 106 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie), to zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

Wykonując delegację ustawową z art. 12 ust. 3 ustawy, Rada Gminy [...] w dniu [...] kwietnia 2020 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ( Dz.Urz. Województwa [...] z 2020 r., poz. [...]).

Zgodnie z § 1 tej uchwały:

1. Punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 70 metrów, od następujących budynków i obiektów:

1) szkół;

2) przedszkoli;

3) domów pomocy społecznej;

4) kościołów;

5) czynnych kaplic i cmentarzy.

2. Punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 140 metrów, od następujących budynków i obiektów:

1) szkół;

2) przedszkoli;

3) domów pomocy społecznej;

4) kościołów;

5) czynnych kaplic i cmentarzy;

Sposób ustalania odległość został uregulowany w §2 uchwały, na podstawie którego:

odległość, o której mowa w § 1 ustala się mierząc odcinek drogi po trakcie pieszych, w najkrótszej linii dojścia z zachowaniem przepisów prawa o ruchu drogowym, od głównych drzwi wejściowych punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do najbliższych drzwi wejściowych wyszczególnionych budynków, a w przypadku cmentarzy i budynków posiadających trwałe ogrodzenie do najbliższej bramy wejściowej na ich teren.

Uchwała Rady Gminy [...] była przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który wyrokiem z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 726/20 oddalił skargę, również wniesioną przez Skarżącą.

Podstawą wydania negatywnej opinii było stwierdzenie, że odległość od głównych drzwi wejściowych punktu sprzedaży baru "[...]" do najbliższych drzwi wejściowych budynku Szkoły Podstawowej [...] w [...], [...] wynosi 112 m, podczas gdy zgodnie z powołaną uchwałą powinna wynosić co najmniej 140 m.

W ocenie Sądu stanowisko Organów znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym

W toku postępowania Skarżąca podważała prawidłowość postanowienia kwestionując podstawę prawną, ustalenia dotyczące wymaganej odległości, status Szkoły, jej prawidłowe usytuowanie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, prawidłowe umieszczenie drzwi przy założeniu, że Szkoła stanowi zabytek ( [...]) i podlega nadzorowi konserwatorskiemu i wreszcie fakt niefigurowanie budynku Szkoły pod wskazanym adresem w ewidencji. Wszystkie stawiane zarzuty okazały się bezzasadne.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu dotyczącego niewłaściwej podstawy prawnej Sąd stwierdza, że na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2021 r., poz. 137):

§ 1. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

§ 2. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie powołanych przepisów ustrojowych i p.p.s.a. badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu.

W związku z powyższym nie może odnieść oczekiwanego rezultatu zarzut zastosowania przepisów obowiązującej uchwały Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2020 r. , a nie uchwały Rady Gminy [...] z [...] maja 2018 r., Nr [...] obowiązującej w dacie złożenia wniosku, której zapisy były dla Skarżącej korzystne.

Prawidłowo organy jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia powołały uchwałę z [...] kwietnia 2020 r., którą uchylono uchwałę z [...] maja 2018 r. - § 3 uchwały.

Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje podnoszona przez Skarżącą okoliczność niezachowania przez organ przewidzianych w k.p.a. terminów załatwiania spraw. Skarżąca złożyła wniosek 28 stycznia 2020 r. Pierwsze postanowienie zostało wydane 5 maja 2020 r. Skarżąca mogła skorzystać z przysługujących w takim przypadku środków, w tym ponaglenia organu i ewentualnego wniesienia skargi do Sądu na bezczynność bądź przewlekłość postępowania, z czego jednak nie skorzystała.

Kolejnym podnoszonym przez Skarżącą zarzutem było nieprawidłowe ustalenie odległości od głównych drzwi wejściowych punktu sprzedaży do najbliższych drzwi wejściowych Szkoły, co stanowiło podstawę do wydania negatywnej opinii.

W ocenie Sądu w aktualnie przeprowadzonym postępowaniu ustalona odległość nie budzi wątpliwości.

Sąd stwierdza, że rozpoznając poprzednio zażalenie na postanowienie w przedmiocie negatywnej opinii Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie zakwestionowało dokonane w tym zakresie ustalenia w tym odległość 111 m. Brak określenia sposobu obliczenia, wskazania przyrządu mierniczego i wreszcie naniesienia tak dokonanych wyliczeń na sporządzoną w tym celu mapę, wątpliwymi czyniły te ustalenia.

Przeprowadzone postępowanie dowodowe nie nasuwa już tych wątpliwości.

Z przeprowadzonych 12 maja 2021 r. oględzin i sporządzonego na tą okoliczność protokołu wynika, że według wyliczeń dokonanych za pomocą urządzenia pomiarowego kółka mierniczego ustalona została odległość od głównych drzwi wejściowych baru "[...]" do najbliższych drzwi wejściowych Szkoły Podstawowej w [...] -112 m. Ustalono również, że Szkoła posiada jeszcze dwa inne wejścia, a odległość do nich wynosi 138 m i 150 m. Odległość została zmierzona po trakcie pieszym w najkrótszej linii dojścia z zachowaniem przepisów o ruchu drogowym. W trakcie przeprowadzania tych czynności obecna była Skarżąca, która nie kwestionowała sposobu obliczenia, a jedynie podniosła, że odległość powinna zostać zmierzona do głównych drzwi wejściowych Szkoły.

Za bezzasadne uznać należy zarzuty Skarżącej dotyczące nie wyjaśnienia wątpliwości co do przyjętych odległości. Wynikają one z dołączonej mapy, na której literą A oznaczono wejście do punktu sprzedaży a pod numerami 1, 2 i 3 wejścia do budynku Szkoły, przy czym ustalono, że wejście nr 1 znajduje się w najbliższej odległości. Sąd nie ma również wątpliwości co do prawidłowości wyliczeń. Protokół zawiera informację dotycząca sposobu oraz przyrządu mierniczego. Obecna podczas oględzin Skarżąca nie kwestionowała sposobu obliczania odległości, nie zgadzając się jedynie z przyjęciem, że ustalone w najbliższej odległości drzwi Szkoły są drzwiami wejściowymi.

W toku postępowania wyjaśniono również wątpliwości co do charakteru drzwi, położonych w najbliższej odległości. W piśmie z 22 stycznia 2021 r. Dyrekcja Szkoły wyjaśniła, że trzy wejścia do Szkoły spełniają wszystkie standardy zgodnie z wytycznymi Głównego Inspektoratu Sanitarnego, Ministerstwa Edukacji Narodowej i są wejściami, z których korzystają pracownicy, rodzice oraz dzieci uczęszczające do punktów przedszkolnych.

Bez znaczenia dla oceny ustalonej odległości Szkoły od punktu sprzedaży alkoholu pozostaje kwestia prawidłowości usytuowania budynku Szkoły z obowiązującymi przepisami, w tym przepisami Prawa budowlanego. W postępowaniu o wydanie zezwolenia, którego etapem jest wydanie opinii przez Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie ma znaczenia zgodność usytuowania budynków z przepisami. Chodzi o ustalenie rzeczywistej odległości. Tym samym próba przerzucania na organ obowiązku ustalenia prawidłowości usytuowania budynku przez kierowanie wniosków do organu nadzoru budowlanego, formułowanie wniosków o przeprowadzenie dowodów na ustalenie wiążących planów dotyczących budynku Szkoły, w tym planu zagospodarowania działki czy powołanie w charakterze biegłego osoby posiadającej uprawnienia budowlane w zakresie budownictwa ogólnego i architektury, jest całkowicie chybiona. Mimo tego Sąd zauważa, że Organ podjął się wyjaśnienia tych okoliczności zwracając się do Dyrekcji Szkoły o udostępnienie planu zagospodarowania przestrzennego działki, na której zlokalizowana jest Szkoła, a wobec stwierdzenia braku takiego planu o przedstawienie planu zagospodarowania działki oraz powykonawczego operatu geodezyjnego, na podstawie którego budynek Szkoły naniesiony został na mapy zasadnicze Gminy [...]. Również te dokumenty zostały dołączone: operat pomiarowy zasób bazowy, amortyzacja powykonawcza obiektu budowlanego. Dokumenty te nie mają znaczenia dla sprawy, której zasadniczym zagadnieniem jest, co już wyżej zostało zaznaczone, faktyczna odległość od Szkoły. Wyjaśniono przy tym, że przebudowa i zmiana sposobu użytkowania części budynku Szkoły Podstawowej, jaka miała miejsce, nie miała wpływu na wyłączenie korzystania z którychkolwiek drzwi wejściowych do Szkoły ( pismo Dyrekcji Szkoły z 2 sierpnia 2021 r.).

Bez znaczenia pozostaje również argumentacja Skarżącej próbująca podważyć ustalenia dotyczące numeru działki, na której posadowiona jest Szkoła. W piśmie procesowym dołączonym do akt z 8 października 2022 r. Skarżąca wskazała, że Szkoła Podstawowa w [...] została wybudowana w 1971 r. na działce ewidencyjnej nr [...], natomiast budynek nazywany [...] jest zlokalizowany na działce nr [...] i nie widnieje w ewidencji ani dokumentacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zarzuciła również, że budynek oznaczony nr [...] wpisany został do rejestru zabytków.

W sprawie nie ma wątpliwości, że odległość posadowienia punktu sprzedaży była mierzona od budynku Szkoły, wątpliwości w tym zakresie nie zgłaszała obecna podczas oględzin Skarżąca. Tylko ta kwestia wymagała ustalenia dla wyrażenia opinii przez Komisję Rozwiazywania Problemów Alkoholowych, a nie kwestia ustalenia na której działce ewidencyjnej znajduje się Szkoła, a także czy jest ona zabytkiem. Te kwestie jeśli okazałyby się niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym wymagałyby wyjaśnienia w odrębnych postępowaniach, od których wyniku nie jest w żaden sposób uzależnione niniejsze postępowanie. Zarówno kwestia zmiany zapisów ewidencyjnych, jak też legalności prac wykonanych przy budynku wpisanym do rejestru zabytków pozostaje bez wpływu na ustaloną prawidłowo odległości od głównych drzwi wejściowych punktu sprzedaży do najbliższych drzwi wejściowych do Szkoły.

Nie ma również znaczenia kwestia podnoszonej przebudowy, której celem miało być wyodrębnienie części Szkoły na Przedszkole. Uchwała wprowadzając wymagane odległości ustanowiła je zarówno w stosunku do budynku Szkoły, jak i Przedszkola, zatem dla skutków dokonanych ustaleń nie ma znaczenia czy budynek był Szkołą czy też Przedszkolem.

Nie odniósł oczekiwanego rezultatu zarzut nieprawidłowego ustalenia odległości poprzez jej ustalenie w odniesieniu do innych drzwi aniżeli główne drzwi wejściowe do Szkoły.

Uchwała w stosunku do budynków wymienionych w § 1 posługuje się pojęciem drzwi wejściowych. O głównych drzwiach wejściowych jest mowa jedynie w odniesieniu do punktu sprzedaży, co do których Skarżąca nie zgłaszała zarzutu. Przepisy nie definiują pojęcia drzwi wejściowych. Niewątpliwie są nimi każde drzwi służące do bezpiecznego dostępu do budynku. Z wyjaśnień Dyrekcji Szkoły, wynika że takim standardom odpowiadają wszystkie drzwi, od których ustalone zostały odległości. Zatem za prawidłowe uznać należy wnioski Organów, że skoro wszystkie z wymienionych drzwi w Szkole są drzwiami wejściowymi, to niezachowanie minimalnej odległości, przez którekolwiek z nich oznacza brak spełnienie przesłanki do udzielenia pozytywnej opinii. Wyjaśnienia Dyrekcji Szkoły uznać należy za wiarygodne.

Odnosząc się do rozbieżności pomiędzy ustaleniem tych odległości pierwsze -77 m, kolejne -111 m i wreszcie ostateczne 112m, w czym Skarżąca upatruje brak rzetelności stwierdzić należy, że poprzednie ustalenia zostały zakwestionowane w toku postępowania administracyjnego. Aktualnie organ po wytknięciu błędów przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( postanowieniem z 8 grudnia 2020 r., Nr SKO.4130/1/2020 oraz postanowieniem z 17 marca 2021 r., Nr SKO.4130/2/2021, zatem dwa postanowienia, a nie jak wskazuje Skarżąca trzy) dokonał tych ustaleń w sposób prawidłowy, z udziałem stron, oraz wyliczył odległość po trakcie pieszym za pomocą urządzenia pomiarowego, podczas gdy poprzednie zwłaszcza to, w którym uzyskano wynik 77 m nie spełniało tych wymagań, a ponadto, jak wynika z mapy, dokonane zostało w oparciu o usytuowane w innym miejscu główne wejście do punktu sprzedaży. Dodatkowo organ II instancji zakwestionował dokonanie tych ustaleń przez niewłaściwy podmiot tj. pracownika Referatu Inwestycyjnego i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Gminy [...] a nie członka Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

Uchybienia te zostały aktualnie wyeliminowane. W świetle powyższego za bezzasadne ocenić również należy zarzuty nieuwzględnienia przez Organ I instancji wskazówek Organu II instancji. Organ nie tylko je uwzględnił, ale również przeprowadził szczegółowe postępowanie wykraczając poza zalecenia.

Nie powiodła się również podjęta przez Skarżącą próba podważenia statusu Szkoły. W piśmie z 22 lipca 2021 r. Skarżąca podniosła, że z dołączonych dokumentów w tym dokumentacji dotyczącej "Przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania części budynku Szkoły Podstawowej w [...]" sporządzonego przez Terenowy Zespół Usług Projektowych w [...] w maju 2020 r. wynika, że dopiero w maju 2020 r. na zlecenie Gminy [...] sporządzony został projekt zmiany sposobu użytkowania części budynku nr [...] w [...] na przedszkole, tymczasem Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dokonała pomiarów nie do budynku Szkoły Podstawowej, lecz do planowanego przedszkola.

Ewentualne wątpliwości w tym zakresie rozwiewa pismo Gminy [...] z 19 sierpnia 2021 r., do którego dołączona została informacja o działce z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] dla działki [...] położonej w miejscowości [...], zabudowanej budynkiem [...] . Na mapie zasadniczej i ewidencyjnej budynek nr [...] posiada atrybut "e" tzn. budynek oświaty, nauki i kultury. Dołączono również uchwałę Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę [...] oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych od dnia 1 września 2019 r. ( Dz.Urz Woj. [...] z 2019 r., poz. [...]). Uchwałą tą określono plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę. W Załączniku nr 1 do uchwały w pkt 2 wymieniona została Szkoła Podstawowa [...] w [...], adres siedziby [...]. Dołączono również uchwałę Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2017 r., Nr [...] w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej [...] w [...] w ośmioletnią Szkołę Podstawową [...] w [...]. Nie ma wątpliwości co do tego, że budynek Szkoły znajduje się pod numerem [...], a nie jak wskazuje Skarżąca [...] próbując dowieść tego, że budynek w ogóle nie został zaewidencjonowany.

W świetle powyższego bezzasadne jest również twierdzenie, że budynek Szkoły nie figuruje w ewidencji.

Na tych podstawach stwierdzić również należy, że nieuzasadniony pozostaje zarzut nieuwzględnienia wniosków dowodowych Skarżącej. Cała wyżej powołana dokumentacja została zgromadzona z inicjatywy Skarżącej, natomiast fakt, że wynikają z niej inne wnioski niż chciałaby tego Skarżąca nie oznacza jej nieprawidłowości.

Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdza prawidłowość wydania negatywnej opinii w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Jak wykazało prawidłowo przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe nie zostały spełnione przesłanki dla wydania pozytywnej opinii, tj. nie spełniono wymogu odpowiedniej odległości od najbliższego wejścia do Szkoły. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wyczerpujący co zostało wyżej wyjaśnione w związku z czym zarzut naruszenia art. 7, 77, 78, 81, a następnie 134, 129, 238 i 227 k.p.a. okazały się bezzasadne.

Podkreślić należy, że wydanie postanowienia nie ma charakteru swobodnego ale związany. Oznacza to, że niespełnienie którejkolwiek przesłanki pociąga za sobą rozstrzygnięcie negatywne.

Odnosząc się z kolei do podnoszonych przez Skarżącą argumentów dotyczących wysokich nakładów poczynionych na inwestycję, która w znaczny sposób została ograniczona poprzez wydanie negatywnej opinii, z którą wiązać się będzie odmowa wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych spożywanych na miejscu, Sąd również podkreśla, że nie mają one znaczenia z punktu widzenia sprawy administracyjnej.

Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.p.sa. i art. 120 p.p.s.a. sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.