Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1372/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, par. 2, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 8 ust. 1, art. 22 pkt 1, art. 40, art. 110 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: Art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 87
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Halina Jakubiec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej E. B. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2011r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1372/11, wydanym na rozprawie przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2011 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy L przyznającej stronie skarżącej – P. K. - zasiłek celowy w wysokości 233.266 zł oraz stwierdził nieważność poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Powyższe decyzje, których nieważność Sąd stwierdził, zostały wydane w następujących okolicznościach:

P. K. wraz z żoną M. K. i synem studentem zamieszkali w K przy ulicy G posiadali wybudowany w 2004 r. dom w I, gmina L, w którym przebywali w okresie letnim (oświadczenie – k. 13 akt adm.). Dom parterowy z poddaszem użytkowym o powierzchni 128,20m² (k. 70) został zlokalizowany na działkach nr [...] i [...] zakupionych przez M. i P. K. aktem notarialnym w 1991 jako działki przeznaczone pod uprawy rolne (k. 47). W wyniku wystąpienia procesów osuwiskowych na terenie Gminy, mających miejsce w związku z ulewnymi deszczami w maju 2010 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2010 r. znak: [...] nakazał P. i M. K.: "Dokonać rozbiórki nieużytkowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości I gmina L. Rozbiórkę wykonać na własny koszt" (k. 33). Z uzasadnienia decyzji wynika, że powyższy budynek mieszkalny został objęty kartą rejestracyjną osuwiska o numerze ewidencyjnym [...] z daty [...] 2010 r. opracowaną przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy, w której zapisano m.in., że osuwisko jest czynne na całej powierzchni (aktywne) i jego teren powinien być wykluczony z zabudowy wraz ze strefą buforową w otoczeniu osuwiska. W wyniku odwołania od powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] 2011 r. decyzję znak: [...] o treści jak przytoczona powyżej i od tej decyzji strony nie odwołały się . W oświadczeniu złożonym na k. 13 – na potrzeby przyznania zasiłku celowego w wysokości 6000 zł – P. K. stwierdził, że jego centrum życiowym był dom w I, gdzie (za wyjątkiem okresu zimowego, w którym nie było dojazdu do domu "z uwagi na nie odśnieżanie przez gminę drogi dojazdowej") przebywał wraz z żoną. Zaznaczył, że z tego powodu nabył samochód terenowy, aby od następnej zimy mieszkać w domu w I, gdyż jak stwierdził: "mieszkanie nasze zapisaliśmy testamentem synowi, który miał w tym roku, tzn. 2010 ożenić się i zamieszkać z przyszłą żoną w mieszkaniu przy ul. G".

W dniu 26 maja 2010 r. został przeprowadzony przez pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej "rodzinny wywiad środowiskowy" w I odnośnie rodziny skarżącego. W kwestionariuszu pracownik socjalny ustalił dochód w rodzinie na 5500 zł miesięcznie, przy kryterium dochodowym dla 3-osobowej rodziny w wysokości 1053 zł. Pracownik ten stwierdził, że dom uległ zniszczeniu w wyniku osuwania się góry i nie nadaje się do zamieszkania oraz zaznaczył, że "rodzina ma mieszkanie w K, dlatego nie musi ewakuować się." Jednocześnie pracownik zaproponował przyznanie z pomocy społecznej zasiłku w kwocie 4000 zł "na złagodzenie skutków zniszczeń spowodowanych przez osuwisko". Na ostatniej stronie kwestionariusza widnieje adnotacja z dnia 21 czerwca 2010 r. działającego z upoważnienia Wójta Gminy - p.o. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o odmowie przyznania zasiłku celowego ( k. 1 – 8 akt adm.).

Pismem z dnia 4 października 2010 r. P. K. zwrócił się do Wójta Gminy o wypłatę "obiecanych pieniędzy w kwocie 300.000 zł na zakup budynku mieszkalnego w innej gminie (k. 21).

Pismem z dnia 14 października 2010 r., znak: [...] Wójt Gminy powiadomił P. i M. K., że stosownie do ich pisma z dnia 22 września 2010 r. zostali ujęci w wykazie do przyznania pomocy z uwzględnieniem zasad przekazanych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, wariant II zasiłek celowy do 300.000 zł (k . 39).

Postanowieniem z dnia [...] 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - rozstrzygając spór pomiędzy Prezydentem Miasta a Wójtem Gminy o właściwość w sprawie przyznania świadczenia z pomocy społecznej P. K. - stwierdziło, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy dotyczącej przyznania P. K. pomocy finansowej z pomocy społecznej jest działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Na uzasadnienie podano, że P. K. wraz z żoną mieszkali w domu w I za wyjątkiem okresu zimowego, że swoje mieszkanie w K zapisali synowi, a o zamiarze stałego pobytu w I świadczą rachunki za wodę, prąd i wywóz śmieci, a nadto zakup samochodu terenowego, dzięki któremu mogliby zamieszkać zimą w domu w I. Zdaniem tego organu, oświadczenia stron i najbliższych sąsiadów, że dom w I był centrum życiowym stron wskazują na miejsce zamieszkania stron w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego, a "bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest kwestia zameldowania, będąca kategorią prawa administracyjnego, lecz nie przesądzającą o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego"(k. 24-25).

W związku z wnioskiem o przyznanie z pomocy społecznej zasiłku celowego w kwocie 300.000 zł na zakup budynku mieszkalnego w innej gminie został sporządzony w dniu 15 listopada 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego "Operat szacunkowy określający wartość odtworzeniową budynku mieszkalnego nr [...] położonego w I, Gmina L, powiat [...], województwo [...]", z którego wynika, że wartość odtworzeniowa tego budynku na I dekadę maja 2010 r. poprzedzającą procesy osuwiskowe na terenie gminy L, w wyniku których został uszkodzony ten budynek wynosi 303.246 zł (k. 78–90).

Z powyższa wyceną domu w I, dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego nie zgodzili się P. i M. K., którzy przedstawili swoje zastrzeżenia w piśmie z dnia 18 kwietnia 2011 r. podnosząc m.in., że o otrzymaniu przez nich kwoty 300.000 zł byli zapewniani przez media, prasę i osobiście przez premiera Tuska na spotkaniach w gminie (k. 107-108).

Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy p.o. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał P. K. zasiłek celowy w wysokości 233.266 zł (słownie: dwieście trzydzieści trzy tysiące dwieście sześćdziesiąt sześć złotych) z przeznaczeniem na zakup budynku mieszkalnego. Jako podstawę prawną przyznanego zasiłku celowego organ wskazał art. 7 pkt 15, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 i art. 110 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) oraz art. 104, art. 107 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej: "gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę" w powiązaniu z art. 22 pkt. 1 tej ustawy: "do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej przez jednostki samorządu terytorialnego". Organ wskazał, że zgodnie z wytycznymi Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego zawartymi w piśmie z dnia 13 października 2010 r. znak: [...] oraz w piśmie z dnia 29 października 2010 r. znak: [...] m.in. "pomoc osobom uprawnionym przysługuje na odbudowe albo budowę wyłącznie jednego budynku mieszkalnego, albo zakup jednego lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony". Zdaniem tego organu, wobec okoliczności, że "podczas powodzi w maju 2010 r. oraz obfitych opadów deszczu" budynek mieszkalny nr [...] w I zajmowany przez rodzinę P. K. został uszkodzony na skutek osunięcia się ziemi, że budynek ten "usytuowany jest na osuwisku" i P. K. otrzymał nakaz jego rozbiórki" – P. K. spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego w wysokości 233.266 zł, przy czym w kwestii wysokości zasiłku oparto się na ustaleniach rzeczoznawcy majątkowego, który oszacował szkodę z tytułu zniszczenia budynku na kwotę 303.246 zł, co przy przyjęciu powierzchni budynku 130m² daje kwotę 2.332,66 zł za 1 m² oraz na pkt. 32 i pkt. 33 procedury przyznawania zasiłków, która stanowi, że jeśli powierzchnia budynku przekracza 100 m², to na potrzeby obliczania zasiłku przyjmuje się powierzchnię równą 100 m². W związku z tym w niniejszej sprawie obliczono kwotę zasiłku jako 2.332,66 zł/m² × 100 m²= 233.266 zł.

Od powyższej decyzji odwołał się P. K., który uznał ją za krzywdzącą i niesprawiedliwą, zwłaszcza wobec wypowiedzi premiera Tuska na spotkaniu w L. Odwołujący się podniósł, że inne osoby dostały domy o powierzchni 100 m² o wartości 300.000 zł i dodatkowo działkę o powierzchni ok. 5 arów. Podkreślił nadto, że jego dom miał powierzchnie ok. 130 m², a sąsiedzi, których domy również uległy zawaleniu, mieli domy o powierzchni i wartości o wiele mniejszej, a dostają o wiele więcej tylko dlatego, że wybrali inną opcję pomocy.

Decyzją z dnia 9 września 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 40 ust. 2 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej podkreślając i przytaczając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyrokach z dnia 11 maja 2011 r., sygn. III SA/Kr 1356/10 i z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1380/10. Organ stwierdził, że ustalono związek przyczynowy pomiędzy uszkodzeniem domu odwołującego się, a wystąpieniem procesów osuwiskowych w 2010 r. Nadto podano, ze Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego oraz podkreślono, że kwota zasiłku została ustalona zgodnie z procedurą przyznawania zasiłków określoną w wytycznych Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego zaznaczając, że jakkolwiek wytyczne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, to jednak konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych przyznanych gminie na ten cel. W zakresie tym wskazano na prawidłowość zastosowania przez organ I instancji art. 110 ust. 2 w związku z art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i powołano się na stanowisko zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 445/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 336/11.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się P. K., który pismem z dnia 10 października 2011 r. wniósł skargę na tę decyzję domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107, art. 84 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 40 w zw. z art. 22 pkt. 1 i art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a także art. 32 Konstytucji RP poprzez przyznanie skarżącemu zasiłku w wysokości naruszającej zasadę równości obywateli wobec prawa. W szczególności skarżący podniósł, że niejasno przedstawione mu opcje i warianty pomocy spowodowały, że poszkodowani w analogicznym stopniu otrzymali na tej samej podstawie prawnej większą pomoc niż on, co narusza zasadę równości wobec prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej zarzucił, że niejednolitość uznania administracyjnego upatruje w tym, że inni mieszkańcy, którzy utracili domy na tym terenie otrzymali rekompensaty wyższe niż wartość zniszczonych domów lub uzyskali domy o wartości wyższej niż wartość zniszczonych domów, a wartość domu utraconego przez skarżącego była najwyższa w okolicy.

Na tej samej rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r., na pytanie Sądu, skarżący P. K. oświadczył, że dom był ubezpieczony na kwotę 300.000 zł w PZU i otrzymał z PZU kwotę 300.000 zł z tytułu odszkodowania za zniszczony dom. Nadto skarżący podał, że nikt go nie pytał, czy otrzymał odszkodowanie za zniszczony dom i - jego zdaniem - nie miał obowiązku zawiadamiać organów pomocy społecznej o otrzymaniu tego odszkodowania.

W wyniku zawiadomienia Prokuratora o toczącym się postępowaniu, pismem z dnia 22 października 2012 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej zgłosił udział w sprawie i na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organu pierwszej instancji z uwagi na zaistnienie podstaw wznowieniowych – powzięcia wiadomości na rozprawie o wypłacie odszkodowania, jak również z uwagi na to, że w aktach znajdowały się informacje wskazujące na to, że centrum życiowe skarżącego znajduje się w jego mieszkaniu w K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Na wstępie rozważań należy stwierdzić, że podstawę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm., zwana także u.p.s.), której wszystkie zasady i reguły organy administracyjne zobowiązane są stosować.

Sąd zauważa, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo wskazały art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jako podstawę prawną przyznania zasiłku celowego związanego ze stratami poniesionymi w wyniku klęski żywiołowej, do jakiej należy powódź, czy ulewne deszcze i związane z nimi osuwiska terenu mające miejsce w gminie L m.in. w maju 2010 r., jednakże pomimo przytoczenia treści tego przepisu, naruszyły go – zdaniem Sądu - w sposób rażący. Art. 40 tej ustawy stanowi bowiem:

"Art. 40. 1. Zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego.

2. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej.

3. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi."

Sąd zwraca uwagę, że z brzmienia przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 wynika wprost, że w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej musi zaistnieć strata. Powstanie straty jest warunkiem niezbędnym do podjęcia starań osoby lub rodziny o przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej. Tymczasem, jak wynika z oświadczenia samego skarżącego złożonego w dniu 9 sierpnia 2012 r., strata, w tej rodzinie umożliwiająca starania o zasiłek celowy z pomocy społecznej nie zaistniała. Jest bezspornym, że dom położony w I własności strony skarżącej uległ zniszczeniu w wyniku działania osuwiska, jednakże powstała w wyniku tego szkoda została w całości pokryta przez Towarzystwo Ubezpieczeniowe, w tym wypadku przez PZU, które wypłaciło stronie skarżącej kwotę 300.000 zł.

W ten sposób strata, o której mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, w ogóle nie zaistniała. Już sama ta okoliczność, zdaniem Sądu, wypełnia przesłankę skutkującą stwierdzeniem nieważności wydanych decyzji, o której mowa w pkt 2 § 1 art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) - Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.):

"Art. 156. § 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

(...)

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,"

Sąd zauważa, że wartość odtworzeniowa domu położonego w I została ustalona przez rzeczoznawcę na kwotę niewiele przekraczającą kwotę 300.000 zł, przy czym sam skarżący ubezpieczył ten dom na kwotę 300.000 zł. W tej sytuacji wartość domu, który uległ zniszczeniu ustalona na kwotę około 300.000 zł nie powinna budzić żadnych wątpliwości. Już tylko w tej sytuacji, przyznanie z pomocy społecznej stronie skarżącej (starającej się o zasiłek celowy w kwocie do 300.000 zł) zasiłku celowego w kwocie 233.266 zł, przy wypłaceniu jej przez PZU kwoty 300.000 zł związanej ze zniszczeniem tego domu, powoduje sytuację niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Sąd uznał więc, że organy administracyjne obu instancji przyznając stronie skarżącej zasiłek celowy z pomocy społecznej, pomimo obowiązku wynikającego z art. 40 ustawy o pomocy społecznej stwierdzenia zaistnienia straty, której nie wykazano, naruszyły ten przepis w sposób rażący. W zakresie tym Sąd stwierdza, iż podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10 (opubl. LEX nr 1145613): "O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa" i z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11 (opul. LEX nr 1145109): "Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie."

Sąd zwraca uwagę także na to, że w niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji, pomimo wskazywania właściwych przepisów prawa, dopuściły się wielu dalszych błędów.

Ze sformułowania treści przytoczonego wyżej art. 40 ustawy o pomocy społecznej wynika bowiem, że "zasiłek celowy może być przyznany" (ust. 1 i ust. 2), "może być przyznany niezależnie od dochodu" (ust. 3) i "może nie podlegać zwrotowi" (ust. 3). Sformułowanie "może" oznacza rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego, które jednak nie oznacza dowolności, a oznacza szczególny obowiązek uzasadnienia, dlaczego organ odmówił przyznania lub zdecydował się na przyznanie tego zasiłku konkretnej osobie czy rodzinie, z jakiego względu organ nie wziął pod uwagę dochodu osoby czy rodziny oraz z jakiego względu organ przyznał ten zasiłek nie w formie pożyczki (podlegającej zwrotowi), a w formie bezzwrotnej. W zakresie tym Sąd orzekający stwierdza, iż podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 116/10 (opubl. LEX 594935): "1. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 u.p.s.

Zdaniem Sądu, organy wskazując na przepis art. 110 ust. 2 w związku z art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej dokonały błędnej interpretacji tych przepisów. Przepisy te stanowią:

"Art. 110. (...)

2. Gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę."

"Art. 22. Do zadań wojewody należy:

1) ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego;"

Z treści wyżej przytoczonych przepisów w żaden sposób nie wynika, aby wyłączały one jakiekolwiek przepisy ustawy o pomocy społecznej. Treść art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie upoważnia więc wojewody do wkraczania w materię uregulowaną ustawowo, czy tym bardziej, jej wyłączania. Uregulowania ustawowe zawarte w ustawie o pomocy społecznej nie upoważniają wojewody do zastępowania ich jego ustaleniami (wskazówkami, wytycznymi, czy zaleceniami), czyli nie upoważniają wojewody do zastępowania jego ustaleniami obowiązku badania przesłanek ustawowych przy przyznawaniu pomocy społecznej udzielanej w jakiejkolwiek formie. Ustalenia przekazywane przez wojewodę, o których mowa w art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej mogą dotyczyć wyłącznie skonkretyzowania, uściślenia czy bliższego uregulowania przesłanek wskazanych ogólnie przez ustawę, natomiast nie mogą tych przesłanek wyłączać.

Mając na względzie powyżej zaprezentowane stanowisko Sąd stwierdza, że wojewoda wydając wytyczne, wskazówki czy zalecenia na mocy art. 110 ust. 2 w związku z art. 22 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) mógł jedynie uściślić pojęcie "może" z art. 40 ustawy o pomocy społecznej, to znaczy wskazać przypadki, w jakich, oprócz uregulowanych ustawowo, może nastąpić przyznanie lub odmowa przyznania zasiłku celowego z powodu klęski żywiołowej, wskazać przypadki, w jakich zasiłek ten może być przyznany pomimo przekroczenia kryterium dochodowego osoby czy rodziny, a także wskazać czy zasiłek ten i na jakich zasadach ma być pożyczką, czy też i w jakich przypadkach może zostać przyznany bezzwrotnie.

Sąd stwierdza, że organ I instancji nie zauważył, że ustawa o pomocy społecznej w swych art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 zawiera podstawowe zasady przyznawania pomocy społecznej. Organ II instancji w swych rozważaniach powołał się na te przepisy, jednak nie wysnuł z nich żadnych wniosków. Wymienione wyżej przepisy stanowią:

"Art. 2. 1. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości."

"Art. 3. 1. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

(...).

3. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

4. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej."

Z treści wyżej przytoczonych przepisów wynikają cele pomocy społecznej: umożliwienie przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których osoby czy rodziny nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz wsparcie osób i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia ich niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Tymczasem organy całkowicie pominęły powyższe kwestie i mając wiedzę o zamieszkiwaniu strony skarżącej wraz z rodziną w K pod konkretnym adresem nie ustaliły charakteru zamieszkiwania pod tym adresem. W szczególności organy nie przeprowadziły wywiadu środowiskowego pod tym adresem, uznając w sposób całkowicie nieuprawniony, że miejsce zameldowania strony skarżącej nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Należy zwrócić uwagę także na to, że strona skarżąca nie ukrywała, że wraz z małżonką jest właścicielem mieszkania w K stwierdzając jedynie, że "przekazała" w formie testamentu mieszkanie w K synowi. Nawet gdyby istotnie tak było, to z uwagi na okoliczność, że rozporządzenie testamentowe jest wyrażeniem woli na wypadek śmierci, a strona skarżąca żyje (i domaga się zasiłku z pomocy społecznej), przyjęcie przez organy, że rozporządzając majątkiem w formie testamentu żyjąca strona przeniosła swoją własność jest rażącym naruszeniem prawa. Sąd zauważa, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło jako miejsce zamieszkania strony skarżącej dom w I na podstawie tego, że strona skarżąca "nabyła samochód terenowy, aby od następnej zimy mieszkać w domu w I", co w żaden sposób nie upoważnia do przyjęcia aktualnego miejsca stałego zamieszkania strony. Organ wskazał też m.in. na opłacanie prądu domu w I pomimo tego, że na 5 kserokopii dowodu opłat prądu znajdujących się na k. 34-38 aż 4 z nich wskazują na adres K, ul. G - nr ew. [...]), a tylko 1 na adres I bn (bez numeru) – nr ew. [...], że kserokopia dowodu opłaty prądu znajdująca się na k. 60 dotyczy maja 2010 r., a kserokopie blankietów opłat za prąd na adres I bn znajdujące się na k. 61-64 dotyczą okresu od sierpnia 2010 r. do listopada 2010 r., a więc już po maju 2010r. Sąd zwraca uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie prawidłowości przyznawania zasiłku celowego z pomocy społecznej osobie lub rodzinie, która w wyniku powodzi nie utraciła jedynego miejsca zamieszkania zawarte w wyroku z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 425/12 (opubl. G.Prawna 2012/98/8): "Zasiłek celowy z pomocy społecznej dla powodzian na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych po zniszczeniu domu może zostać odebrany, jeśli ten, kto go otrzymał, faktycznie nie utracił jedynego miejsca zamieszkania". Sąd orzekający w pełni podziela powyższe stanowisko, jak również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 570/11 (opubl. LEX nr 1082784): "Środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 u.p.s. winny zostać skierowane przede wszystkim do rodzin, które na skutek klęski żywiołowej nie mają zaspokojonych podstawowych potrzeb życiowych. Samo powstanie na skutek zdarzenia losowego straty w nieruchomości budynkowej, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia pomocy osobie, która ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu niż dotkniętym klęską."

Organy obu instancji nie dostrzegły także, iż dochody strony skarżącej pięciokrotnie przewyższają kryterium dochodowe ustalone na potrzeby przyznawania pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej w art. 8 ust. 1 ustala kryterium dochodowe – dla osoby samotnie gospodarującej nie przekraczające kwoty 477 zł miesięcznie, a dla osoby w rodzinie nie przekraczające 351 zł. W kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono dochód rodziny skarżącego na kwotę 5500 zł miesięcznie przy kryterium dochodowym 3-osobowej rodziny umożliwiającym przyznanie pomocy społecznej 1053 zł miesięcznie. Chociaż art. 40 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w związku ze stratą poniesioną w wyniku klęski żywiołowej niezależnie od dochodu, to jednak organy w żaden sposób nie wyjaśniły z jakich względów przyznały go rodzinie dysponującej konkretnym majątkiem i dochodami kilkakrotnie przewyższającymi kryterium dochodowe. Na poparcie zajętego stanowiska w tym zakresie Sąd orzekający przedstawia stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2176/11 (opubl. LEX nr 1110813): "Błędna jest taka interpretacja art. 40 u.p.s., według której przepis ten stanowi lex specialis, do którego nie mają zastosowania zasady ogólne udzielania przez państwo pomocy społecznej i w oparciu, o który zasiłek taki winien być wypłacony każdemu, kto poniósł szkodę na skutek powodzi."

Sąd zaznacza, że zaprezentowane wyżej stanowisko w niniejszej sprawie jest zgodne z ustalonym w tym zakresie stanowiskiem sądownictwa administracyjnego, np. ze stanowiskiem przedstawionym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 346/11 (opubl. LEX nr 821594): "Stosownie do treści art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy na pokrycie strat losowych, czy też związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną może zostać przyznany przez organy pomocy społecznej w sytuacji poniesienia takich szkód, to jednak nie jest to obowiązek bezwzględny, a sytuacja majątkowa i życiowa osoby poszkodowanej odgrywa istotne znaczenia dla załatwienia sprawy. Ustalenia związane z sytuacją majątkową i życiową wnioskodawcy pozwalają bowiem sprawdzić, czy jest dopuszczalna interwencja ze strony państwa. W sytuacji, gdy osoba lub rodzina wnioskująca o przyznanie pomocy w formie określonej w art. 40 ust. 1 lub 2 u.p.s. posiadałaby możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych interwencja taka stanowiłaby o przekroczeniu uprawnień organów pomocy społecznej, a tym samym naruszenie zasady praworządności".

Z uwagi na okoliczność, że strona skarżąca w swych pismach powoływała się na wypowiedzi premiera czy innych osób publikowane przez media, Sąd zauważa, że decyzje Rady Ministrów z dnia 25 maja 2010 r. nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Decyzje te - podobnie jak uchwała Nr [...] Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, osunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. - stanowiły impuls do działań organów pomocy społecznej w zakresie przyznawania świadczeń w postaci zasiłków celowych na pomoc w pokryciu strat spowodowanych ulewami i powodziami oraz impuls do wydania aktów prawa powszechnie obowiązującego, którymi – zgodnie z treścią art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) są: "Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia", a "na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego."

Podsumowując rozważania w niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że organy administracyjne obu instancji wydając zaskarżone decyzje popełniły wiele błędów i istotnie, tak jak żądała tego strona skarżąca decyzje nie powinny pozostać w obrocie prawnym, jednakże nie ze względów wskazanych przez stronę skarżącą.

Sąd podnosi, że w niniejszej sprawie Sąd rozstrzygnął na niekorzyść strony skarżącej, do czego miał prawo z uwagi na rażące naruszenie prawa przez organy obu instancji, w tym w szczególności rażące naruszenie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, który to przepis jako niezbędny warunek przyznania zasiłku celowego związanego z klęską żywiołową uznaje istnienie straty, a taka – wobec pokrycia w całości powstałej szkody przez PZU – nie powstała w rodzinie strony skarżącej.

Mając na względzie przytoczony wyżej art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd zwraca uwagę na treść art. 134 § 2 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., które stanowią:

"Art. 134. (...)

§ 2. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności."

"Art. 145. § 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: (...)

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;"

Wojewódzki Sąd Administracyjny mając powyższe ustalenia i rozważania na względzie, w oparciu o wskazane wyżej przepisy, a zwłaszcza wobec treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., orzekł – jak w pkt I sentencji wyroku, a na podstawie art. 152 p.p.s.a. – jak w pkt II wyroku.