Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 987/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i 3, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28, 29, 30 § 1 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1465/19 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miasto R. na rzecz M. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 22 stycznia 2021 r., II SA/Rz 1465/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie II. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

We wniosku z 16 listopada 2018 r. M. W. i M. W. (dalej: wnioskodawcy) zwrócili się do Marszałka Województwa [...] o zwrot nieruchomości położonej w obr. [...] R.-W., oznaczonej jako działka nr [...] podnosząc, że stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. W związku z faktem, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi własność Gminy Miasto R. (dalej: Gmina), mając na uwadze art. 142 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej: u.g.n.), postanowieniem z [...] marca 2019 r. Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta R. od rozpatrzenia niniejszej sprawy, wskazując jednocześnie Starostę P. do jej załatwienia.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Starosta P. (dalej: Starosta) orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...] R.-W., oznaczonej jako działki nr: [...] o pow. 0,1102 ha i nr [...] o pow. 0,2165 ha, obj. Kw nr [...], stanowiącej własność Gminy na rzecz wnioskodawców. Jednocześnie organ orzekł o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego na kwotę 143 685 zł.

Od powyższej decyzji Gmina wniosła odwołanie zarzucając, że zwrot nieruchomości jest bezpodstawny, bowiem umowa dotycząca przedmiotowej nieruchomości, zawarta w dniu 11 grudnia 1998 r. z wnioskodawcami, nie cechowała się przymusem, nie była zawarta pod groźbą wywłaszczenia.

Decyzją z [...] października 2019 r. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 9a u.g.n., uchylił w całości decyzję Starosty w przedmiocie zwrotu nieruchomości i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że wnioskodawcy zbyli należącą do nich na prawach ustawowej wspólności majątkowej działkę nr [...] poł. w obr. [...] R.-W. na rzecz Gminy na podstawie umowy z 11 grudnia 1998 r. (Rep. A nr [...]). Jak wynika z treści tej umowy oraz spisanego w dniu 9 grudnia 1998 r. protokołu, przedmiotowa działka nabyta została przez Gminę do gminnego zasobu nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę m.in. ulicy głównej obszarowej, co nastąpiło w trybie przepisów u.g.n. Zdaniem Wojewody, analiza akt sprawy nie pozwala na stwierdzenie, że wobec wnioskodawców została wydana decyzja wywłaszczeniowa co do nieruchomości, o której zwrot wystąpili, a tym samym że doszło wobec nich do władczego pozbawienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że art. 136 u.g.n. expressis verbis dotyczy tylko decyzji wywłaszczeniowych. Poszerzenie zaś stosowania instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o przypadki, w których podmiot publicznoprawny nabył w przeszłości nieruchomość w inny sposób niż przez wydanie tego rodzaju decyzji uregulowane jest przepisami szczególnymi, którymi są art. 216 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. Wojewoda podniósł, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 216 u.g.n., w niektórych przypadkach zostało dopuszczone żądanie zwrotu nieruchomości zbytej przez właściciela w drodze umowy, ale dotyczy to tylko umów zawartych pod rządami ustaw gruntowych z 1958 r. i 1985 r. Natomiast, sprzedaż nieruchomości na podstawie umowy, zawartej już w okresie obowiązywania u.g.n., nie uzasadnia przyjęcia poglądu, że w takim przypadku były właściciel może żądać zwrotu sprzedanej nieruchomości. Zatem, wobec stwierdzenia braku materialnoprawnej podstawy do orzekania w przedmiocie wniosku o zwrot nieruchomości Wojewoda uznał za zasadne umorzenie postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję złożyła M. W. (dalej: skarżąca), wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji. Skarżąca zaznaczyła, że powołany przez organ przepis art. 136 u.g.n. powinien mieć zastosowanie także w przypadku, gdy nieruchomość została "sprzedana", ale pod groźbą wywłaszczenia. W treści umowy sprzedaży przywołano bowiem nie tylko u.g.n., ale wyraźnie określono cel publiczny, któremu służyło nabycie nieruchomości przez Gminę. Skarżąca zwróciła uwagę, że w § 4 umowy z 11 grudnia 1998 r. odnotowano, że "stawiający przedłożyli względnie okazali" m.in. uchwałę Nr [...] Rady Miasta R. z [...] listopada 1990 r. w sprawie nabywania i zbywania nieruchomości. Uchwała ta wydana została m.in. na podstawie art. 13 i art. 17 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Wedle treści uchwały, której wykonanie zlecono Zarządowi Miasta R., postanowiono nabyć na rzecz Miasta R. nieruchomości, które zgodnie z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego przeznaczone zostały pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, skoncentrowane budownictwo jednorodzinne oraz pod budownictwo komunalne i infrastrukturę techniczną społeczną. Ponadto, skarżąca podniosła, że kwestionowana decyzja jest wadliwa, gdyż została wydana także wobec jej męża, ale po jego śmierci.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o uchylenie swojej decyzji, podnosząc, że informację o śmierci M. W. uzyskał dopiero 31 października 2019 r., tj. już po wydaniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wskazał, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się odpis skrócony aktu zgonu M. W., z którego wynika, że zmarł on 17 października 2019 r. Tym samym, w dacie podejmowania przez Wojewodę decyzji jeden z jej adresatów już nie żył. Doszło więc do rozstrzygnięcia o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania odwoławczego i nie posiadała już przymiotu strony.

Sąd I instancji podał, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dotyczyło zwrotu nieruchomości, a jego podstawę stanowiły przepisy u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie z wnioskiem o zwrot nieruchomości, zbytej Gminie na mocy umowy zawartej w dniu 11 grudnia 1998 r., wystąpili sprzedający M. W. i M. W., który zmarł w toku postępowania odwoławczego, przed wydaniem kończącej go decyzji. Z chwilą śmierci utracił on zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych, a zatem wpływająca na kształt jego uprawnień i obowiązków decyzja organu odwoławczego nie mogła być do niego skierowana.

Sąd I instancji wyjaśnił, to organ administracji prowadzący postępowanie winien ustalić wszystkie strony postępowania, przy czym podstawową zasadą jest, że prowadzenie tego postępowania może nastąpić tylko i wyłącznie wobec osób żyjących. Jeśli natomiast w toku postępowania strona utraci swój status w związku z jej śmiercią, wówczas rolą organu – kiedy sprawa dotyczy spraw zbywalnych lub dziedzicznych, o czym mowa w powołanym art. 30 § 4 k.p.a. – jest ustalenie następców prawnych zmarłego, zapewnienie im czynnego udziału w sprawie i doręczenie kończącej postępowanie decyzji. W sytuacji, kiedy organ zaniecha w takich okolicznościach ustalenia nowych stron prowadzonego postępowania uznać należy, że dopuścił się on naruszenia wskazanych wyżej unormowań proceduralnych, co musi z kolei skutkować wyeliminowaniem wydanej z takimi uchybieniami decyzji. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy organ posiadał wiedzę odnośnie do faktu śmierci jednej ze stron prowadzonego postępowania. Niezależnie bowiem od tego, doszło do prowadzenia postępowania wobec osoby nieżyjącej, a więc nie będącej już jego stroną.

Sąd I instancji wyjaśnił jednocześnie, z uwagi na charakter stwierdzonego uchybienia nie mógł odnieść się do merytorycznych kwestii, również podnoszonych w skardze. Jako podstawę prawną wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28, 29 i 30 § 1 i § 4 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Gmina zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych i oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zrzucono naruszenie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przepis art. 134 p.p.s.a. realizuje podstawową konstytucyjną kompetencję sądów administracyjnych, jaką jest kontrola działalności organów administracji publicznej. Stosownie do treści tego przepisu, zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej i poza ten zakres sąd nie jest władny wyjść. Natomiast stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. kontrola administracji publicznej sprawowana jest w zakresie legalności, rozumianej jako zgodność aktów administracyjnych z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W ramach przedmiotu danej sprawy sąd administracyjny ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności sprawy i to bez względu na treść zarzutów zawartych w skardze. Kontrola sądów administracyjnych powinna więc przebiegać w trzech płaszczyznach, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji w postępowaniu administracyjnym. Żaden przepis p.p.s.a. nie zwalnia Sądu z obowiązku przeprowadzenia kontroli aktu administracyjnego w tych aspektach. W rozpoznawanej sprawie kontrola legalności rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji nie odpowiada kryteriom, o jakich mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. W zasadzie Sąd nie dokonał żadnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, ani pod względem oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, ani dochowania wymaganej prawem procedury. Wskazane przez Sąd naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28, art. 29 i art. 30 § 1 i § 4 k.p.a., niepozwalające Sądowi określić kręgu podmiotów postępowania – nie stało na przeszkodzie do skontrolowania tej decyzji w świetle kryteriów przedstawionych powyżej. Rzekome naruszenie art. 28, art. 29 i art. 30 § 1 i § 4 k.p.a. w ogóle nie dotyczy okoliczności, które mają znaczenie dla zebranego materiału dowodowego oraz ustalenia okoliczności faktycznych warunkujących prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Kontrola sądowoadministracyjna dotyczyła tylko fragmentu sprawy i nie jest zrozumiałe, dlaczego uchylono się od wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Uchylenie się Sądu od kontroli zaskarżonej decyzji nie ma więc oparcia w przepisach prawa. Skontrolowanie aktu administracyjnego fragmentarycznie, wyłącznie pod kątem określonych przez Sąd naruszeń, jest również sprzeczne z zasadą ekonomii procesowej. Wyeliminowanie wskazanych przez Sąd uchybień procesowych przez ustalenie spadkobierców zmarłego, pozwalających na ustalenie podmiotów postępowania, wcale nie daje rękojmi prawidłowo ukształtowanego stosunku materialnoprawnego w ponownym postępowaniu administracyjnym. Strona postępowania, w wyniku uwzględnienia skargi, ma prawo do prawidłowego ukształtowania stosunku materialnoprawnego. Prawo to może zostać zrealizowane w postępowaniu tylko wtedy, gdy kontrola sądu administracyjnego obejmuje akt administracyjny zarówno pod względem naruszeń proceduralnych jak i materialno-prawnych, a skutkiem tej kontroli jest ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania, które mają dać rękojmię, że nie dojdzie do naruszenia prawa przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie wydaje się prawidłowe, aby w ponownym postępowaniu Sąd uwzględnił skargę właśnie z powodu naruszenia np. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak dokonana kontrola zaskarżonej decyzji w ogóle nie daje rękojmi, że kolejne rozstrzygnięcie tej sprawy nie zostanie uchylone z tego powodu, że WSA w Rzeszowie dopatrzy się innych naruszeń prawa niż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dokonana przez Sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji odwleka załatwienie sprawy i ogranicza się wyłącznie do wytknięcia organowi błędu, który w świetle poczynionych poniżej wywodów i tak jest wątpliwy. Skutkiem takiego działania Sądu jest przedłużenie postępowania, co nie jest korzystne dla żadnej ze stron i nie służy ochronie żadnych istotnych, z punktu widzenia porządku prawnego, wartości;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 29 k.p.a. i art. 30 § 1 i § 4 k.p.a. przez uznanie, że zaniechanie organu ustalenia nowych stron prowadzonego postępowania, tj. ustalenia spadkobierców M. W., zmarłego na tydzień przed wydaniem przez Wojewodę ostatecznej decyzji – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w przedmiocie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136-142a u.g.n. Zarzut naruszenia przepisów postępowania może stanowić podstawę uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wyłącznie w sytuacji, gdy naruszenie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli zaistniał związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Na Sądzie ciążył więc obowiązek wykazania, że zarzucane uchybienie było tego rodzaju, że gdyby nie zaistniało, możliwe byłoby wydanie decyzji o innej treści. Trudno doszukać się związku przyczynowego pomiędzy udziałem spadkobierców M. W. w postępowaniu i orzeczeniem o uchyleniu decyzji o zwrocie nieruchomości i umorzeniu postępowania. Wskazane naruszenie przepisów postępowania nie tylko nie ma wpływu na wynik sprawy, ale też nie zostało poparte jakimkolwiek wywodem prawnym o takim wpływie na treść decyzji Wojewody. Z uregulowania zawartego w art. 147 k.p.a., w którym stwierdza się, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony oraz w art. 184 § 4 k.p.a., zgodnie z którym podstawą sprzeciwu prokuratora jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jego wniesienie wymaga zgody strony wynika, że naruszenie prawa opisane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może być uwzględnione tylko wówczas, gdy jest to zgodne z wolą podmiotu, którego to naruszenie dotyczy. Ustawodawca wyraźnie w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odstąpił od ochrony obiektywnego porządku prawnego na rzecz ochrony subiektywnego porządku prawnego (wyrok NSA z 21 października 2009 r., II OSK 1628/08). Skoro w postępowaniu administracyjnym wznowienie postępowania, i co za tym idzie, ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zawsze zależy od woli podmiotu, którego naruszenie dotyczy, to tak samo powinno być w postępowaniu przed sądem administracyjnym, które tak samo jak postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, służy kontroli prawidłowości decyzji administracyjnej. Wykluczone jest więc automatyczne uchylanie decyzji w razie uznania, że zostały naruszone prawa procesowe strony w postępowaniu administracyjnym, a zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może skutecznie podnieść tylko strona, której on bezpośrednio dotyczy tzn. osoba, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (wyrok NSA z 18 listopada 2009 r., II OSK 1781/08). Rozpoznając skargę Sąd nie może też uwzględnić jej wyłącznie z powodu naruszenia prawa opisanego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bez uprzedniego umożliwienia stronie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi (wyroki NSA: z 21 października 2009 r., II OSK 1628/08 oraz z 3 lipca 2008 r., II OSK 754/07). Czyli nawet stwierdzenie, że w postępowaniu administracyjnym nie brali udziały spadkobiercy M. W., nie mogłoby stanowić podstawy do uwzględnienia skargi, to tym bardziej wątpliwości Sądu w tym zakresie. Działań mających na celu weryfikację kręgu stron postępowania administracyjnego Sąd nie mógł podejmować z urzędu, ponieważ dotyczą one wyłącznie rozporządzalności praw procesowych strony i mogą być przedmiotem oceny wyłącznie na zarzut tego podmiotu. Skoro Sąd nie mógł uwzględnić skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., to tym bardziej nie mógł tego uczynić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 29 i art. 30 § 1 i § 4 k.p.a. Zarzucane naruszenie art. 28, art. 29 i art. 30 § 1 i § 4 k.p.a. jest więc bezpodstawne;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuzasadnieni podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak wskazań co do dalszego postępowania w aspekcie prawa materialnego oraz w aspekcie wyeliminowania uchybień proceduralnych, co nie daje rękojmi, że dołożono należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.s.a. Sąd powinien wykazać, że stwierdzone naruszenie przepisów naruszenia procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tzn. pomiędzy tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia zachodzi związek przyczynowy tego rodzaju, że gdyby naruszenie to nie nastąpiło, zapadłaby najprawdopodobniej decyzja innej treści (wyroki NSA: z 1 września 2000 r., III SA 7079/98 i z 9 czerwca 1999 r., III SA 7179/98). Wyjaśnienie podstawy prawnej oraz uprawdopodobnienie oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej ma pozwolić na skontrolowanie przez stronę postępowania oraz przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, a znaczenie procesowe uzasadnienia wyroku uwidacznia się w tym, że ma ono dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zarzut uchybienia przepisom postępowania nie został poparty żadnym wywodem prawnym co do wpływu wskazanych naruszeń na treść rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. usprawiedliwiony jest tym bardziej, że pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego istnieje związek przyczynowy tego rodzaju, że uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, ponieważ nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 27 marca 2007 r., II FSK 429/06.). Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Podstawa prawna wyroku to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. czyli naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, natomiast jej uzasadnienie, tj. "zaniechanie ustalenia w takich okolicznościach (śmierci jednej ze stron) nowych stron postępowania" zdaje się bardziej wskazywać na inną podstawę wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. jako na naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie uchylenie się od oceny przepisów prawa materialnego skutkowało brakiem wskazań co do dalszego postępowania. Nie wydaje się prawidłowe, aby w wyniku kontroli sądowoadministracyjnej organ nie miał wskazań co do dalszego postępowania w aspekcie materialnoprawnym. Brak zaleceń i oceny prawnej dotyczącej prawidłowego zastosowania przepisów u.g.n. o zwrocie nieruchomości może prowadzić do ponownego uwzględniania skargi z powodu naruszenia prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym z powodu błędnej wykładni lub jego niewłaściwego zastosowania. Brak oceny prawnej powoduje, że nie jest zrealizowana funkcja kontrolna sądu, która ma na celu ponowne, prawidłowe ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego. Zalecenia Sądu nie odnoszą się do meritum sprawy i w zasadzie można stwierdzić, że wyrok nie zawiera żadnych wskazań co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku pozwala na stwierdzenie, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie miała miejsca, co stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, a także o zasądzenie od Gminy zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z 17 grudnia 2021 r. udział w postępowaniu zgłosiła, reprezentowana przez pełnomocnika, J. S., przedkładając akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłym M. W. Wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania i oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Postanowieniem z 17 marca 2022 r., sygn. I OSK 987/21 Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. postanowił dopuścić J. S. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika na prawach strony.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Stan faktyczny ustalony w sprawie nie został podważony w skardze kasacyjnej. Faktem jest zatem, że decyzja organu odwoławczego została skierowana do osoby zmarłej. Nadto zmarły był poprzednim właścicielem nieruchomości, a postępowanie dotyczyło żądania jej zwrotu. W związku z tezami postawionymi w skardze kasacyjnej należy wyjaśnić, że istnieje zasadnicza i rodzajowa różnica między skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną a skierowaniem decyzji do osoby zmarłej. W przypadku wadliwości z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dochodzi do uregulowania decyzją administracyjną uprawnień lub obowiązków podmiotu posiadającego zdolność prawną (osoby żyjącej), z tym że niemającej statusu strony w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast w przypadku uregulowania decyzją administracyjną sytuacji prawnej jednostki nieposiadającej zdolności prawnej (osoby nieżyjącej) dochodzi do rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 23.01.2020 r., I OSK 1637/18). Chybione są zatem te wszystkie wywody i argumenty skargi kasacyjnej, które nawiązują do instytucji wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Problem nie leży też w tym, czy zaniechanie ustalenia kręgu stron postępowania (następców prawnych zmarłego) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie tego rodzaju, jakim jest skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie poddaje się kwalifikacji w kategoriach stopnia wpływu na wynik sprawy, albowiem wynik ten każdorazowo jest wadliwy – decyzja orzeka o prawach i obowiązkach osoby zmarłej, która już nie może być stroną postępowania, nie ma zdolności prawnej (art. 28, 29, 30 § 1 k.p.a.). Wynik postępowania, niezależnie od treści decyzji, jest zawsze wadliwy pod względem podmiotowym. Rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby zmarłej przez skierowanie do niej decyzji stanowi przypadek rażącego naruszenia prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności takiej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA z 27.04.2010 r., I OSK 901/09, z 27.10.2011 r., I OSK 1876/10, z 26.10.2018 r., I OSK 238/17, także M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 15, teza 5). Na zaistnienie tego skutku nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona, utrata zdolności prawnej ma charakter obiektywny, a wada decyzji nie podlega konwalidacji (wyrok NSA z 22.01.2014 r., I OSK 708/12).

W skardze kasacyjnej nie postawiono jednak zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W odniesieniu natomiast do zgłoszonego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który jest przepisem regulującym samo rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie zgłoszono zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., łącząc go jedynie z art. 28, 29 i 30 § 1 k.p.a., których naruszenia Sądowi I instancji nie można zarzucić, albowiem jego stanowisko co do tego, kto może być stroną postępowania administracyjnego i jakie są skutki śmierci strony dla dopuszczalności wydania w stosunku do zmarłego decyzji, jest prawidłowe. Również uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie wskazuje na to, aby zarzut ten skierowany był ze względu na zarzut nieważności decyzji. Wręcz przeciwnie, argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej skierowana jest na wskazanie, że w sprawie nie zachodziły podstawy do jej uwzględnienia, albowiem pozbawienie udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, nie jest wobec tego wystarczające do usunięcia decyzji z obrotu prawnego. Z tych względów, z uwagi na związanie zarzutami skargi kasacyjnej i brak podstaw do samodzielnego konstruowania zarzutów przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak też uwzględniania z urzędu dostrzeżonych uchybień Sądu I instancji, nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28. 29 i 30 § 1 k.p.a.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie miał podstaw do badania decyzji pod względem prawidłowości merytorycznej, albowiem kontrola taka powinna się odbyć z udziałem legitymowanych stron postępowania, a krąg stron postępowania nie został ustalony. W tym przypadku względy ekonomii procesowej muszą ustąpić pierwszeństwa ochronie uprawnień procesowych stron.

Nie jest w konsekwencji trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ze względu na przyczynę i charakter wadliwości zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji nie miał podstaw do zawierania w wyroku wskazań co do wykładni prawa materialnego. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez ten przepis i pozwala na kontrolę instancyjną. Natomiast zarzutem naruszenia tego przepisu nie można kwestionować trafności samego rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Mając na względzie podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. O zasądzeniu od Gminy Miasto R. na rzecz skarżącej M. W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 240 zł postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Koszty te w niniejszej sprawie ograniczają się do kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego adwokatem, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie – Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Wniosek uczestniczki postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu ze względu na przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a., albowiem nie była ona stroną wnoszącą skargę, nie jest również osobą będącą następcą prawnym skarżącego, gdyż M. W. nie wniósł skargi do Sądu I instancji.