Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1546/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 75 § 1; art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 31
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 72
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2011r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] marca 2011 r. o nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] na rzecz W. G. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Dyrektor Oddziału) utrzymująca w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Kierownik Biura) o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych (dalej: płatność rolnośrodowiskowa).

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

W. G. złożyła w dniu [...] kwietnia 2009 r. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009, deklarując działkę rolną A o pow. 12,80 ha położoną na działce ewidencyjnej nr [...] oraz działkę rolną B o pow. 26,70 ha położoną na działce ewidencyjnej nr [...]. Wnioskodawczyni wskazała, iż będzie realizowała pakiet P01a01 (Pakiet – Utrzymanie łąk ekstensywnych, wariant – Półnaturalne łąki jednokośne – wykaszanie ręczne) oraz S02b02 (Pakiet – Rolnictwo Ekologiczne, wariant – Trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności). Do wniosku załączyła kopię certyfikatu zgodności Nr [...] wystawionego przez Jednostkę Certyfikującą COBICO.

W dniu [...] czerwca 2009 r. przeprowadzono kontrolę oznaczonych we wniosku działek rolnych. W protokole z czynności kontrolnych o numerze [...] stwierdzono nieprawidłowości na poszczególnych działkach rolnych w gospodarstwie wnioskodawczyni, jednakże w odniesieniu do działek rolnych A i B wskazano na brak możliwości wykonania pomiaru powierzchni ze względu na podtopienia wynikłe z opadów oraz wylania znajdujących się na działce strumyków.

Podczas kolejnej kontroli na miejscu – w dniu [...] września 2009 r. – działki rolne A i B również nie zostały skontrolowane z uwagi na podmokły teren oraz bardzo wysoką roślinność. W protokole kontroli, w odniesieniu do pakietu S02 – Rolnictwo ekologiczne stwierdzono nieprowadzenie produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym, skutkujące nieodpowiednim stanem upraw, w szczególności zachwaszczeniem lub porażeniem roślin uprawnych przez szkodniki lub choroby.

W wyniku następnej kontroli na miejscu w dniu [...] stycznia 2010 r. stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych A i B. W raporcie z czynności kontrolnych wskazano na teren bagienny, zakrzaczony, zaś w odniesieniu do działki rolnej DR 18 – podmokła z licznymi zagłębieniami i nierównościami, brak możliwości pomiaru, w całości nieużytkowana rolniczo.

Pismem z [...] lutego 2010 r. wnioskodawczyni wniosła uwagi do raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikacji powierzchni. Wskazała, iż kontrola odbyła się bez zawiadomienia i bez jej osobistego udziału, zaś poczynione ustalenia są błędne. W szczególności podniosła, iż całe gospodarstwo rolne znajduje się na obszarze chronionym Natura 2000, jest to jeden kompleks o pow. [...] ha, w tym [...] ha to tereny zadrzewione i zakrzewione, natomiast na powierzchni [...] ha prowadzona jest działalność rolnośrodowiskowa od 2006 roku. Podkreśliła, iż z uwagi na to, że są to tereny bagienne, a także z powodu obfitych opadów, działki były częściowo zalane, co uniemożliwiło wykoszenie całej powierzchni. W jej ocenie, zaistnienie siły wyższej nie może skutkować twierdzeniem organu, że nie jest prowadzona działalność rolnicza na terenie całego gospodarstwa.

W dniu [...] marca 2010 r. przeprowadzono kolejną kontrolę na miejscu, w wyniku której ustalono niespełnienie normy lub wymogu dobrej kultury rolnej dla działki rolnej A na powierzchni 12,80 ha oraz działki rolnej B na powierzchni 26,70 ha, zaś w związku z tym dla gospodarstwa o powierzchni 39,50 ha, a nadto stwierdzono, iż grunt orny nie jest wykorzystywany do uprawy roślin lub nie jest ugorowany.

Następna kontrola przeprowadzona została w dniu [...] kwietnia 2010 r. W protokole z czynności kontrolnych o numerze [...] wskazano: działki rolne A i B nie zostały skontrolowane ze względu na wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności (zaznaczono kody pokontrolne dotyczące działki rolnej DR27 w uwagach z adnotacją działki rolne stanowią teren podmokły i częściowo zabagniony); brak możliwości wykonania pomiaru powierzchni działek; działki ewidencyjne są częściowo zadrzewione i zakrzaczone, obecnie na działkach prowadzone są prace związane z odkrzaczaniem, usuwaniem odrostów oraz porządkowaniem działek; dla pakietu S02 – Rolnictwo ekologiczne stwierdzono nieprowadzenie produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym, skutkujące nieodpowiednim stanem uprawy, w szczególności zachwaszczeniem lub porażeniem roślin uprawnych przez szkodniki lub choroby; brak koszenia lub wypasania albo koszenie w niewłaściwym terminie; przeważają wysokie trzciny i szuwary. W uwagach do raportu z czynności kontrolnych wskazano nadto, iż w gospodarstwie przeprowadzono kontrole w ramach wniosku rolnośrodowiskowego w trzech terminach ([...].06.2009 r., [...].09.2009 r. i [...].04.2010 r.), a także w zakresie kwalifikowalności powierzchni w dniu [...] stycznia 2010 r. Podczas każdej kontroli nie stwierdzono koszenia na zadeklarowanych działkach, wobec czego zastosowano kody E08 i E07.

Pismem z [...] maja 2010 r. wnioskodawczyni wniosła uwagi do protokołu o numerze [...] z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2010 r. W szczególności zwróciła uwagę, iż w dniu kontroli – przy której obecny był jej mąż – kontrolujący nie stwierdzili żadnych nieprawidłowości, natomiast w otrzymanym w dniu [...] maja 2010 r. protokole wpisano liczne zmiany i uwagi przez osoby, które nie uczestniczyły w kontroli. Wskazała, iż inspektorzy nie dokonywali pomiarów, nie mogli również stwierdzić "braku koszenia" skoro kontrola odbywała się przed terminem koszenia (co zaznaczono w protokole), który obowiązuje od 1 lipca do 31 października. Ponownie zwróciła uwagę na wysoki stan wody, co w jej ocenie stanowiło działanie siły wyższej. Zauważyła przy tym, iż w protokole z kontroli wniosku rolnośrodowiskowego zastosowano kod DR27, co potwierdza, że działki nie zostały skontrolowane ze względu na działanie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Zdaniem wnioskodawczyni inspektorzy nie stwierdzili stanu faktycznego z dnia kontroli lecz odnieśli się tylko do wcześniejszych kontroli. Na koniec oświadczyła, iż prowadzi działalności rolnośrodowiskową na całej deklarowanej powierzchni, jak również utrzymuje deklarowaną powierzchnię nieużytków (trzciny, zakrzaczenia, zadrzewienia), tj. 4,39 ha.

W odpowiedzi na wniesione zastrzeżenia skierowano do skarżącej pismo z [...] czerwca 2010 r.

Decyzją z [...] lipca 2010 r. o numerze [...] Kierownik Biura odmówił wnioskodawczyni przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009.

Dyrektor Oddziału – po rozpatrzeniu odwołania skarżącej – decyzją z [...] stycznia 2011 r. uchylił decyzję Kierownika Biura z [...] lipca 2010 r. w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, iż decyzja pierwszej instancji nie zawiera analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim analizy dotyczącej spełnienia wymogów przyznania jednolitej płatności obszarowej w gospodarstwie, w którym realizowane są pakiety rolnośrodowiskowe. Dodatkowo Dyrektor Oddziału stwierdził, iż pominięto znajdujące się w sprawie dokumenty mogące mieć znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, które zostały wskazane przez organ odwoławczy.

Decyzją z [...] marca 2011 r. o numerze [...] Kierownik Biura odmówił przyznania W. G. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. W podstawie prawnej decyzji powołano m. in. przepisy § 1, § 2 ust. 1 i ust 3, § 11 ust. 1, § 16 ust. 1 i § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174 poz. 1809 ze zm.), dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego, Kierownik Biura wskazał, iż ponownie przeanalizował sprawę.

Organ przywołał przepisy regulujące przyznanie pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej wskazując, iż płatność jednolita może zostać przyznana do gruntów, które na dzień 30 czerwca 2003 r. były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej oraz są utrzymywane zgodnie z normami w roku złożenia wniosku. We wniosku o przyznanie płatności obszarowych powinny być zatem podawane działki ewidencyjne/rolne, które są faktycznie użytkowane przez wnioskodawcę oraz były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r.

Następnie Kierownik Biura przywołał "dodatkowo" treść "§ 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10.03.2009 r. (Dz. U. 2007 nr 46 poz. 3016) "zmieniającego rozporządzenie w sprawie minimalnych norm" [...]" oraz wskazał, iż "zgodnie z § 1 ust. 1 lit a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.02.2009 r. (Dz. U Nr 33 z 2009 r. poz. 255) "zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich": "3) wariant S02b01 i S02b02 – koszenie w terminie do 31 lipca lub wypasanie w sezonie wegetacyjnym oraz usunięcie lub złożenie w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni po pokosie, a w uzasadnionych przypadkach w dłuższym terminie, niezwłocznie po ustaniu przyczyn uzasadniających nieprzestrzeganie tego wymogu" oraz w myśl § 1 ust 1 lit b) tiret 1 c) pokos pierwszy - od dnia 15 sierpnia - w przypadku łąk trzęślicowych, - od dnia 1 lipca – w przypadku pozostałych łąk, lecz nie później niż do dnia 31 października" dotyczy to pakietu P01".

W dalszej części uzasadnienia organ przywołał wnioski z poszczególnych kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie rolnym strony skarżącej. Wskazał m. in., że "Wojewódzki Inspektorat Jakości Handlowej Artykułów Rolno Spożywczych w [...] dnia [...].11.2009 r. przeprowadził oględziny działek wchodzących w skład gospodarstwa W. G. Stwierdzono częściowe wykoszenie łąk, natomiast w pozostałej części stwierdzono wysokie szuwary i zakrzaczenia. Koszenia zostały przerwane wg producenta w związku z opadami śniegu, deszczu i wysokim stanem wód gruntowych".

Odnosząc się do certyfikatu zgodności wystawionego przez Jednostkę Certyfikującą COBICO Kierownik Biura zaznaczył, iż certyfikat wydany przez jednostkę certyfikującą stwierdza, iż produkty z gospodarstwa wymienionego producenta rolnego, mogą być wprowadzone do obrotu jako produkty rolnictwa ekologicznego certyfikowane przez jednostkę certyfikującą w tym przypadku COBICO. Dlatego kontrole prowadzone przez jednostki certyfikujące dotyczą określonych produktów , o ile maja być one oznakowane jako produkty rolnictwa ekologicznego. Natomiast ich celem nie jest, jak to ma miejsce podczas kontroli obszarowych i kontroli w ramach programów rolnośrodowiskowych, określenie sumy powierzchni działek rolnych w gospodarstwie w ramach poszczególnych grup płatności. Dokumentacja z jednostki certyfikującej nie może stanowić podstaw decyzji podejmowanych przez ARiMR.

Organ wskazał następnie, iż w toku postępowania administracyjnego ustosunkowano się do zastrzeżeń wnioskodawczyni odnoszących się do przeprowadzonych kontroli. W tym zakresie powołał się na pismo Kierownika Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego o numerze [...], w którym stwierdzono, iż:

- kontrola została przeprowadzona bez beneficjenta, co nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami;

- kontrola została podjęta po raz trzeci w odniesieni do danego gospodarstwa celem rzetelnej kontroli deklarowanych działek. Kontrola została przeprowadzona zimą gdyż w innych porach roku nie było możliwości pomiaru działek ze względu na bagienny charakter działek. Pomimo długotrwałego mrozu nie udało się dokonać fizycznego pomiaru działek ze względu na liczne cieki wodne i bagienny charakter terenu.

- realizacja pakietów rolnośrodowiskowych na działkach rolnych nie jest równoznaczna z kwalifikowalnością danych działek do płatności obszarowych i uznania, że na ich powierzchni prowadzona jest działalność rolnicza.

Ustosunkowując się do podnoszonych przez odwołującą się zapisów "załącznika nr II pkt. 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20.07.2004r. "w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich" (Dz. U. 2009 Nr 174 poz. 1809 ze. zm.)" organ stwierdził, iż "stosowanie się do ww. wytycznych nie może stać w sprzeczności z przepisami dotyczącymi definicji działki rolnej zgłoszonej do otrzymania Jednolitej Płatności Obszarowej". Zaznaczył ponadto, że "wszystkie tereny które nie spełniają ww. kryteriów powinny być wyłączone z płatności bezpośrednich. Zdanie "zachowanie na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody (naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, bagna, kępy drzew i krzewów, miedze, torfowiska, źródliska" oznacza, iż nie można zmniejszać już istniejących powierzchni chronionych w obrębie gospodarstwa, ale nie oznacza ono, że mają być zgłaszane do danej grupy płatności jako grunty użytkowane rolniczo. Reasumując realizacja programu rolnośrodowiskowego na danych dzidkach nie jest równoznaczna z kwalifikowalnością danych działek do płatności obszarowych i uznania, że na ich powierzchni prowadzona jest działalność rolnicza".

W końcowej części uzasadnienia Kierownik Biura wskazał, iż odmawiając przyznania płatności stwierdza się, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest dzień 1 marca 2006 r., które nie zostało przez stronę skarżącą dotrzymane.

W. G. złożyła odwołanie od decyzji Kierownika Biura z [...] marca 2011 r., wnosząc o jej uchylenie i pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie płatności na rok 2009. W uzasadnieniu podniosła, iż organ pierwszej instancji nie zastosował się do poleceń Dyrektora Oddziału zawartych w decyzji z [...] stycznia 2011 r., bowiem pominął znajdujące się w sprawie dokumenty mogące mieć wpływ na pozytywne rozstrzygnięcie sprawy, nie dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem prowadzonego programu rolnośrodowiskowego, błędnie zinterpretował wyniki kontroli przeprowadzone w gospodarstwie w roku kalendarzowym przeprowadzenia kontroli oraz w roku następnym, a z protokołów kontroli uwzględnił jedynie uwagi wniesione do protokołów, które – w jej ocenie – wnoszone były bezprawnie. Odwiołująca sie podniosła nadto, iż organ nie odniósł się do wskazanego w piśmie nr [...] faktu, iż podczas kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie w dniu [...].11.2009 r. na zlecenie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno Spożywczych, stwierdzono częściowe wykoszenie łąk.

W obszernym uzasadnieniu odwołania wskazano na dotychczasowy przebieg sprawy, w szczególności wyniki z przeprowadzonych kontroli na miejscu. Zdaniem odwołującej się wszystkie kontrole wykazały, iż w gospodarstwie zaistniał czynnik wystąpienia siły wyższej, co utrudniało w poważnym stopniu prowadzenie zabiegów agrotechnicznych, które pomimo bardzo niekorzystnych warunków były kontynuowane w miarę ustępowania skutków podtopień. Powołując się na przepisy prawa i orzecznictwo sądowe skarżąca sformułowała tezę, iż Kierownik Biura nie ma podstaw do stwierdzenia winy, która uzasadniałaby wykluczenia z płatności, zaś rolnikowi przysługuje prawo do pomocy do obszaru kwalifikowanego w czasie wystąpienia siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności.

Odwołująca się podniosła, iż przy żadnej kontroli nie dokonano w istocie rzeczy “kontroli" spornych działek ani ich pomiarów. Brak dostępu do użytkowanych części działek ewidencyjnych (nieużytek otacza części użytkowane rolniczo) nie powinien – w jej ocenie – decydować o orzeczeniu zaniechania działalności rolniczej, podczas gdy była ona prowadzona (działki zostały wykoszone w większej części we wrześniu oraz kontynuowano koszenie w okresie późniejszym). Koszenia nie wykonano tylko na niewielkiej części, do których dostęp utrudniła zalegająca woda. Pozostało do wykoszenia nie więcej niż 2 ha. Żadna z kontroli w roku złożenia wniosku nie stwierdziła braku koszenia.

Na koniec skarżaca oświadczyła, iż dotrzymuje swoich zobowiązań, bowiem od chwili rozpoczęcia realizacji programu rolnośrodowiskowego (marzec 2006 r.) powierzchnia trwałych użytków zielonych, jak również stref wyłączonych (nieużytkowanych rolniczo) nie została zmieniona. Ponadto wskazała, iż grunty rolne na dzień 30.06.2003 r. były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnie ze złożonym wnioskiem, zaś warunki niekorzystne (ciągłe opady deszczu, zalania, podtopienia pól) miały miejsce dopiero w ostatnich latach.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2011 r. o numerze [...] Dyrektor Oddziału utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura z [...] marca 2011 r.

W uzasadnieniu organ zaprezentował ustalony stan faktyczny sprawy oraz stwierdził, iż po rozpatrzeniu odwołania uznał, że rozstrzygnięcie wydane przez Kierownika Biura było prawidłowe i nastąpiło w oparciu o przepisy prawa oraz posiadany materiał dowodowy.

Dyrektor Oddziału podniósł, iż kontrole przeprowadzone w gospodarstwie producenta w dniach [...] czerwca 2009 r., [...] września 2009 r., [...] stycznia 2010 r. oraz [...] kwietnia 2010 r. nie stwierdziły rolniczego użytkowania (przeprowadzenia wymaganego koszenia w terminie do 31 października 2009 r. a tym bardziej zebrania skoszonej biomasy lub złożenia jej w stogi) działek rolnych zadeklarowanych we wniosku. Kontrolerzy, którzy przeprowadzali kontrole stanowczo potwierdzają ustalenia dokonane podczas przeprowadzania czynności kontrolnych, tj. nieprowadzenie działalności rolniczej na zadeklarowanych we wniosku działkach rolnych, niewykonanie na działkach wymaganego koszenia w roku 2009 i co za tym idzie, usunięcia z działki biomasy lub złożenia jej w stogi.

Organ stwierdził, iż opierając się na ustaleniach, dokonanych przez uprawnione osoby, zawartych w raportach z kontroli, nie daje wiary oświadczeniom złożonym wraz z odwołaniem od decyzji, w których to oświadczeniach osoby trzecie potwierdzają wykonywanie koszenia na spornych działkach jesienią 2009 roku. W ocenie organu, oświadczenia te zostały złożone dopiero w roku 2011, osoby nie wskazują dokładnego terminu wykonywania czynności, o ile takie czynności były faktycznie wykonywane, zaś ustalenia jednostki kontrolującej nie potwierdzają ażeby na przedmiotowych działkach było wykonywane koszenie do 31 października 2009 roku.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej o zaistnieniu siły wyższej Dyrektor Oddziału podniósł, iż w sytuacji kiedy w gospodarstwie wystąpiła sytuacja określana mianem siły wyższej czy nadzwyczajnych okoliczności, zgodnie z art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.), dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004, przypadek taki wraz ze stosownymi dowodami zgodnymi z wymogami właściwego organu podlega zgłoszeniu organowi na piśmie w terminie 10 dni roboczych od daty ustania tych okoliczności. Organ wskazał, iż “takiego zgłoszenia, wraz z dowodami określonymi w rozporządzeniu MRiRW z 1 października 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności (Dz.U 168, poz.1326 ze zm.), Pani W. G. nie złożyła".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik strony wniósł o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Oddziału z [...] maja 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura z dnia [...] marca 2011 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Nadto pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonego do skargi dokumentu – mapy.

Decyzji zarzucił naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym oraz prawa materialnego, w szczególności:

1) art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. polegające na nieumożliwieniu skarżacej wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów zebranych w toku postępowania odwoławczego;

2) art. 67 § 1 i § 2 w związku z art. 140 k.p.a. polegające na oparciu rozstrzygnięcia na notatkach służbowych;

3) art. 77 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego zebranego materiału dowodowego;

4) art. 80 w związku z art. 140 k.p.a. polegające na niedokonaniu oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego;

5) art. 7, 8 oraz 9 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania niezgodnie z zasadami wyrażonymi w tych przepisach;

6) § 1, § 2 ust. 1 i 3 oraz § 16 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu;

7) art. 50 ust. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, polegające na jego niezastosowaniu;

8) art. 72 w związku z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, polegające na jego błędnej interpretacji.

W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik sformułował ogólny zarzut, iż zaskarżona decyzji nie zawiera jasnego wskazania dowodów, na których organ się oparł, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Wskazał jednocześnie, iż z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy uznał za dowody w sprawie pisma nadesłane z innego organu, tj. przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] oraz notatki służbowe, gdy tymczasem skarżąca nie miała możności wypowiedzenia się co do tych dowodów. Zdaniem pełnomocnika, niedopuszczalnym jest ustalanie okoliczności sporządzenia zdjęć czy wpisania uwag i kodów w raporcie z kontroli na podstawie skierowanych do organu oświadczeń osób kontrolujących w formie notatki służbowej, zaś jedynie przesłuchanie tych osób w charakterze świadków miałoby moc prawną na podstawie art. 67 §2 pkt 2 k.p.a.

Pełnomocnik zarzucił Dyrektorowi Oddziału, iż nie rozważył należycie wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności formułowanych przez skarżącą zastrzeżeń dotyczących raportów z kontroli. Na poparcie swoich twierzdeń wskazał szczegółowo, które zarzuty strony nie znalazły się w rozważaniach organu odwoławczego, zawartych w odwołaniu zaskarżonej decyzji.

Podkreślono również, iż z materiałów zebranych z kontroli wynika, że sporne działki nie zostały poddane kontroli, bowiem do protokołów kontroli wpisywano kod DR27, który oznacza, że "działka nie została skontrolowana ze względu na wystąpienie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności". Wobec tego, nie można było zdaniem pełnomocnika przyjąć, jak uczynili to kontrolujący, że na tych działkach nie była prowadzona produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym, skutkujące nieodpowiednim stanem uprawy. Ta zasadnicza rozbieżność nie została przez organ wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik zauważył, iż organ nie wiziął pod uwagę protokołu pełnej rocznej kontroli gospodarstwa skarżącej o nr [...], sporządzonego przez inspektora Biura Certyfikacji COBICO w dniu [...] września 2009 roku. Stwierdził przy tym, iż można zgodzić się, że celem kontroli przeprowadzonej przez inspektora Biura Certyfikacji COBICO nie było określenie powierzchni działek rolnych w gospodarstwie w ramach poszczególnych grup płatności, jednakże obejmowała ona również m. in. sprawdzenie, czy uprawy nie są zaniedbane i prowadzone niezgodnie z dobrą praktyką rolną bez należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochrony gleby (por. strona 2 przedmiotowego protokołu). Tym samym służyła ustaleniu, czy produkcja rolna jest przez skarżącą na w/w działkach prowadzona zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym, zaś protokół z tej kontroli należało uwazględnić jako dowód w sprawie.

W ocenie pełnomocnika wątpliwości budzą również ustalenia dokonane w trakcie kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w dniu [...] stycznia 2010 r., zaś protokół z tych czynności nie może być rzetelnym dowodem w sprawie. Podobne zarzuty pełnomocnik wysuwa w odniesieniu do protokołu z czynności kontrolnych [...] z dnia [...] kwietnia 2010 roku oraz dokonanej przez organ odwoławczy oceny jego wiarygodności i mocy dowodowej, w tym w świetle zgłoszonych przez skarżącą uwag.

Zakwestionowana została również dokonana przez organ odwoławczy ocena wiarygodności oświadczeń załączonych do odwołania. W tym zakresie pełnomocnik wskazał, iż kontrole w gospodarstwie skarżącej miały miejsce w dniach [...] czerwca 2009 roku, [...] września 2009 roku, [...] stycznia 2010 roku i [...] kwietnia 2010 roku, a osoby, które złożyły oświadczenia, potwierdzają wykonywanie koszenia łąk w gospodarstwie skarżącej jesienią 2009 roku, zatem nie stoją one w sprzeczności z "ustaleniami jednostki kontrolującej". Nie można bowiem ponad wszelką wątpliwość wykluczyć (także w świetle protokołów z kontroli), że na przedmiotowych działkach przeprowadzono koszenie i zebranie skoszonej biomasy pomiędzy 4 września a 31 października 2009 r. Bez znaczenia powinno przy tym pozostawać – zdaniem pełnomocnika – że przedmiotowe oświadczenia zostały złożone w roku 2011. Skoro bowiem na organie drugiej instancji ciąży obowiązek zebrania całego materiału dowodowego, nie ulega wątpliwości, iż dotyczy to przede wszystkim dowodów, które pojawiły się w toku postępowania odwoławczego.

Pełnomocnik zwrócił także uwagę na to, że okoliczność wykoszenia łąk w gospodarstwie skarżącej w roku 2009 potwierdza protokół czynności sprawdzających nr [...], przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2009 r. przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno Spożywczych w [...]. Natomiast, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono sprzeczności pomiędzy treścią w/w protokołu a treścią protokołów sporządzonych przez inspektorów ARiMR, którzy – jak wskazano – "nie potwierdzają faktu koszenia działek".

Niezależnie od zarzutów odnoszących się do ustaleń kontroli, pełnomocnik podniósł również, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonano oceny, czy wobec wystąpienia podtopień uniemożliwiających skoszenie łąki, niewykonanie na części zadeklarowanego przez skarżącą obszaru koszenia przed 31 października 2009 r. mogło być spowodowane siłą wyższą lub wyjątkowymi okolicznościami, co niewątpliwie stanowi okoliczność faktyczną, mogącą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W odniesieniu do zarzutów wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego, pełnomocnik wskazał, iż uznanie przez organ odwoławczy decyzji Kierownika Biura "za prawidłową pod względem formalnym i prawnym" nie powinno być poczytane za powołanie się na ustalenia organu pierwszej instancji i jego ocenę prawną. W konsekwencji nie można przyjąć, że Dyrektor Oddziału ustalenia te w całości podziela. W tej sytuacji, wobec niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej dla odmowy przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej, a także nieprzedstawienia uzasadnienia prawnego, nie jest możliwe stwierdzenie prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik zwrócił nadto uwagę, iż żaden z przywołanym przez organy przepisów nie może stanowić podstawy prawnej ani do odmowy przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej, ani do "wykluczenia z wniosku" powierzchni działek rolnych A i B.

Pełnomocnik zarzucił, iż organ odwoławczy nie podjął w ogóle próby rozważenia, czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 50 ust. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, dotyczący działania siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. W tym zakresie pełnomocnik przeprowadził analizę przepisów prawa unijnego z uwzględnieniem orzecznictwa sądów administracyjnych.

Na koniec zwrócono uwagę, iż z uzasadnienia decyzji wynika, że "wykluczenie z wniosku" powierzchni obu zadeklarowanych przez skarżącą działek nastąpiło w związku z niestwierdzeniem na powierzchni działek rolnych A i B "prowadzenia działalności rolniczej polegającej na utrzymywaniu gruntu zgodnie z normami (wykonania koszenia działek w terminie od 15 sierpnia do 31 października 2009 r., usunięcia biomasy lub złożenia jej w stogi)". Pełnomocnik zauważył natomiast, iż zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, płatność rolnośrodowiskowa podlega w danym roku zmniejszeniu o wysokości określone w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w części przyznanej producentowi rolnemu do: 1) działek rolnych lub 2) zwierząt, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2, lub 3) stref buforowych, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 6 – w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie. Stosownie zaś do załącznika nr 5, w przypadku nieprowadzenia w ramach pakietu S02 produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym, skutkującym nieodpowiednim stanem uprawy, w szczególności zachwaszczeniem lub porażeniem roślin uprawnych przez szkodniki lub choroby, płatność zmniejsza się o 100%. Jednakże, w odniesieniu do wariantów S02b01 i S02b02, jeżeli uchybienie polega na braku koszenia lub wypasania albo koszeniu lub wypasaniu w niewłaściwym terminie płatność należy obniżyć o 40 %, a jeżeli na nieusunięciu lub niezłożeniu w stogi ściętej biomasy w odpowiednim terminie - o 20 %. Wobec tego zatem, iż powołany przepis nie daje podstawy do odmowy płatności, a jedynie do jej zmniejszenia, nawet gdyby uznać twierdzenia organu, to płatność rolnośrodowiskowa mogłaby by być jedynie obniżona maksymalnie o 40%.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż skarga jest zasadna i należało ją uwzględnić. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy mającej w sprawie zastosowanie zgodnie z art. 21 ust 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz. U 2007 Nr 64 poz. 427) procedury administracyjnej określonej Kodeksem postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Warunki i tryb udzielania producentom rolnym pomocy finansowej ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007- 2013 określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ""Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013. (Dz. U. 2009 Nr 33, poz. 262, ze zm.), wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 2273, z późn. zm.).

Warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej określone zostały w § 2 ust 1 tego aktu, zgodnie z którym płatność tę przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Należy zaznaczyć, iż składając w dniu [...] kwietnia 2009 r. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009, wnioskodawczyni zadeklarowała działkę rolną A o pow. 12,80 ha położoną na działce ewidencyjnej nr [...] oraz działkę rolną B o pow. 26,70 ha położoną na działce ewidencyjnej nr [...], wskazując realizację podjętego uprzednio i realizowanego od 2006r. 5 letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie pakietu P01a01 (Pakiet – Utrzymanie łąk ekstensywnych, wariant – Półnaturalne łąki jednokośne – wykaszanie ręczne) oraz S02b02 (Pakiet – Rolnictwo Ekologiczne, wariant – Trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności). Do wniosku beneficjenta załączyła kopię certyfikatu zgodności Nr [...] wystawionego przez Jednostkę Certyfikującą COBICO. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z § 1 ust. 1 lit a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.02.2009r. (Dz. U Nr 33 z 2009 r. poz. 255) "zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich": wariant S02b01 i S02b02 zawiera – koszenie w terminie do 31 lipca lub wypasanie w sezonie wegetacyjnym oraz usunięcie lub złożenie w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni po pokosie, a w uzasadnionych przypadkach w dłuższym terminie, niezwłocznie po ustaniu przyczyn uzasadniających nieprzestrzeganie tego wymogu" oraz w myśl § 1 ust 1 lit b) tiret 1 c) pokos pierwszy - od dnia 15 sierpnia - w przypadku łąk trzęślicowych, - od dnia 1 lipca – w przypadku pozostałych łąk, lecz nie później niż do dnia 31 października" dotyczy to pakietu P01". Natomiast realizując pakiet rolnictwo ekologiczne należy zachować powierzchnię trwałych użytków zielonych i wszystkie elementy krajobrazu, tworzące ostoje dzikiej przyrody ( naturalne zbiorniki wodne śródpolne i śródleśne oczka wodne, bagna, kępy drzew i krzewów, miedze, torfowiska, źródliska itp. ).

Wydane w sprawie rozstrzygnięcie o odmowie przyznania wnioskodawczyni płatności rolnośrodowiskowej oparte zostało na wynikach kontroli na miejscu przeprowadzonych w gospodarstwie rolniczki w ramach wniosku rolnośrodowiskowego i kwalifikowalności powierzchni w dniach [...] czerwca 2009r., [...] września 2009r., [...] stycznia 2010r. oraz [...] kwietnia 2010r., które, w ocenie organów, wykazały na całej zadeklarowanej do programu powierzchni nieprawidłowości ( brak prowadzenia działalności rolniczej polegającej na utrzymaniu gruntu zgodnie z normami - wykonania koszenia działek przed ostatecznym terminem 31 października 2009r. ) i wykluczyły beneficjentkę z możliwości przyznania pomocy ze względu na brak spełnienia podstawowych wymogów dotyczących produkcji rolniczej. W ocenie Sądu, wniosek taki nie jest uzasadniony, gdyż brak analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie podjętego i prowadzonego przez skarżącą programu rolnośrodowiskowego, powoduje, iż decyzje o odmowie przyznania pomocy zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. Wydanie rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej musi być poprzedzone postępowaniem administracyjnym, które powinno być prowadzone zgodnie z przepisami k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepisy ustawy obligują organy orzekające w sprawie przyznania pomocy finansowej w ramach programów objętych PROW 2007-2013 do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Z kolei przepis art. 107 § 3 k.p.a. nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego decyzji, które w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu, wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2011 r. o uchyleniu decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, iż organ I instancji pominął znajdujące się w sprawie dokumenty istotne dla wyjaśnienia i oceny czy wnioskodawczyni w spornym okresie prowadziła działalność rolniczą uznawaną za realizację programu rolnosrodowiskowego nie odnosząc się do faktu, iż podczas kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie w dniu [...] listopada 2009 r. na zlecenie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, stwierdzono częściowe wykoszenie łąk. Organ zaznaczył, iż nie jest uprawnione pominięcie podczas rozpatrywania dowodu mogącego mieć znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia, a jedynie uznanie wyników kontroli na miejscu, bez jednoczesnego dogłębnego przeanalizowania tych wyników (terminów przeprowadzenia kontroli, zdjęć wykonanych w jej trakcie, uwag poczynionych podczas kontroli). Ponadto, organ odwoławczy w piśmie z [...] września 2010r., nr [...] zwracając się o wyjaśnienie wątpliwości do Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, wskazał, iż odnosząc obraz gruntu z kontroli z [...] kwietnia 2010 r. w wyniku której stwierdzono brak prowadzenia działalności rolniczej ( kod błędu DR 18 ) , do tego, który zastano w dniu [...] września 2009 r. należy zauważyć, iż widoczne są miejsca, na których koszenia z pewnością nie wykonano w roku 2009, ale również i takie gdzie koszenie mogło być przeprowadzone (zdjęcia nr [...]). Zastosowanie w raporcie z kontroli kodu DR18 (na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej) spowodowało jednak wykluczenie całej zadeklarowanej powierzchni z wniosku o przyznanie płatności. W tym miejscu wskazać należy, że kontrola wniosku rolnośrodowiskowego z dnia [...] czerwca 2009r. nie stwierdziła nieprawidłowości, natomiast w czasie kontroli tego wniosku z [...] września 2009 r. jedynie w zakresie pakietu S02 ( rolnictwo ekologiczne) stwierdzono kod E08 (nieprowadzenie produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w rolnictwie ekologicznym ), przy jednoczesnym wskazaniu w protokole kontroli kwalifikowalnosci powierzchni braku możliwości pomiaru ze względu na podtopienia zarówno na działce A i B i zastosowanie Kodu DR27, co w rezultacie dowodzi o nieskontrolowaniu działek ze względu na siłę wyższą lub nadzwyczajne okoliczności. Z tego względu rację ma skarżąca podnosząc w odwołaniu zarzut, że po pierwsze brak przestrzegania zasad dobrej praktyki rolniczej winien dowodzić faktu kontroli działek przez i inspektorów terenowych, czemu przeczy zapis kodu DR27 , a po wtóre o ile uchybienia takie zostałyby stwierdzone, winny zostać opisane, a producentka pouczona o skutkach dalszego nieprzestrzegania tych zasad, przy czym wzmianka o pouczeniu winna być odnotowana, czego protokół nie zawiera. Jednocześnie wyniki kontroli nie wskazują nieprawidłowości w zakresie koszenia z uwagi na fakt jej przeprowadzenia przed ostecznym terminem koszenia. Podkreślenia w powyższym kontekście wymaga, iż z protokołu z czynności sprawdzających nr [...] z [...] listopada 2009 r. dokonanych na wniosek organów Agencji wynika, iż inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] stwierdzili w dniu [...] listopada 2009 r. częściowe wykoszenie łąk, a na pozostałym obszarze z uwagi na wysoki stan wód gruntowych koszeń nie dokonano. Jak oświadczył w toku czynności małżonek skarżącej nie kwestionując faktu nie wykoszenia całości łąki z uwagi na bardzo podmokły i zalany teren uniemożliwiający dokonanie zabiegów rolniczych - koszenia zostaną wykonane w najbliższym czasie. Należy zauważyć, iż powyższe stwierdzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami dokonanymi w trakcie kontroli ARiMR przeprowadzonych w dniach [...] czerwca i [...] września 2009 r., tj. przed ostatecznym terminem pokosu, który zgodnie z normami podjętego zobowiązania wykonuje się nie później niż 31 października. W tym miejscu ponownie wymaga podkreślenia, że kontrolerzy w raportach z każdorazowo przeprowadzonej kontroli na miejscu stwierdzili bowiem kod DR 27, oznaczający, iż działki rolne A i B nie zostały skontrolowane ze względu na wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Zaznaczyć przy tym należy, iż zgodnie z Instrukcją realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni kod DR 27 należy stosować wyłącznie w przypadku wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, tzn. "klęski żywiołowej" np. lokalnej powodzi. Zaznaczyć również należy, iż zgodnie z art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., str. 16) do celów niniejszego rozporządzenia działanie siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne są uznawane przez właściwy organ w przypadkach takich, jak: śmierć rolnika; długookresowa niezdolność rolnika do pracy; poważna klęska żywiołowa w dużym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa; wypadek powodujący zniszczenie w gospodarstwie budynków dla zwierząt gospodarskich; choroba epizodyczna dotykająca wszystkie zwierzęta gospodarskie rolnika lub część tych zwierząt. Należy zatem uznać, iż określony w art. 31 rozporządzenia nr 73/2009 katalog zdarzeń, które mogą stanowić w danym przypadku działanie siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne, jest katalogiem otwartym, co powoduje, iż organy orzekające, kierując się brzmieniem art. 75 § 1 k.p.a., winny jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W świetle powyższego, należy uznać, iż organy Agencji ponownie rozpoznając sprawę nie odniosły się do wskazówek organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia [...] stycznia 2011r. i nie wyjaśniły w uzasadnieniu wydanych decyzji, powodów dla których rozstrzygnięcie oparte zostało jedynie na analizie ustaleń zawartych w raportach z kontroli, z pominięciem pozostałych środków dowodowych i bez odniesienia się do zarzutów kwestionowania prawidłowości sporządzonych w nich zapisów. Nie polega przy tym na prawdzie stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, iż w protokole z czynności sprawdzających nr [...] z [...] listopada 2009 r. Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] stwierdzono brak koszenia na kontrolowanych działkach. O ile bowiem można zgodzić się z organem, że celem kontroli przeprowadzonej przez inspektora Biura Certyfikacji COBICO nie było określenie powierzchni działek rolnych w gospodarstwie w ramach poszczególnych grup płatności, wskazać należy, jak zasadnie skarżąca podnosi, iż kontrola ta obejmowała również sprawdzenie czy uprawy prowadzone są zgodnie lub nie z dobrą praktyka rolną , a tym samym czy produkcja rolna w gospodarstwie skarżącej prowadzona jest zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym. Ponadto przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do kwestii prawidłowości przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2010r. kolejnej kontroli wniosku rolnośrodowiskowego i dokumentu sporządzonego w jej wyniku, w tym prawidłowości wpisania ( dopisania ) kodów E07 ( brak koszenia ) i L09 , zwłaszcza w świetle wyjaśnień BKnM [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zawartych w piśnie z dnia [...] czerwca 2010r., iż skoro kontrole odbywały się każdorazowo przed 31 października nie można było zastosować kodu nieprawidłowości stwierdzającego brak koszenia. W tej sytuacji niezrozumiałym jest stanowisko organów, wg którego dopiero w raporcie z kontroli z dnia [...] stycznia 2010r. ( kontrola kwalifikowalności powierzchni ) i z [...] kwietnia 2010r. ( kontrola wniosku rolnośrodowiskowego ) kody te wpisano na podstawie jak wyjaśniono wszystkich dotychczas przeprowadzonych kontroli w sytuacji gdy zarówno w dniu [...] stycznia 2010r. , jak i [...] kwietnia 2010r. zamieszczono kod pokontrolny DR 27 oznaczający de facto, iż działki rolne A i B nie zostały skontrolowane ze względu na wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.

W ocenie Sądu, wskazane rozbieżności w uzasadnieniach zapadłych w sprawie decyzji powodują, iż w toku całego postępowania nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego., w tym jak zasadnie zarzucono w skardze tego, który w decyzji z dnia [...] stycznia 2011r. uchylającej decyzję organu I instancji, organ odwoławczy sam wskazał, jako mogący mieć znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i oceny czy na zadeklarowanych do programu działkach była prowadzona przez wnioskodawczynię działalność rolnicza zgodnie z minimalnymi normami czy działalności tej nie prowadzono. Podkreślenia przy tym wymaga, iż odformalizowanie postępowania w sprawach pomocy finansowej przyznawanej w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów nie zdejmuje z organów orzekających obowiązku uzasadnienia wydawanych rozstrzygnięć w sposób, który w dostateczny stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Zasadny w ocenie Sądu jest również zarzut skarżącej, iż przy rozpoznaniu sprawy organy Agencji nie dokonały oceny - czy wobec wystąpienia podtopień, uniemożliwiających skoszenie łąki – niewykonanie, zdaniem skarżącej, na części zadeklarowanego obszaru, koszenia przed 31 października 2009r. mogło być spowodowane siłą wyższą lub wyjątkowymi okolicznościami. Bezspornym jest, iż jak wynika ze wszystkich zapisów z czynności kontrolnych, jakie miały miejsce w gospodarstwie skarżącej wobec złożonych wniosków o płatności obszarowe, ONW i rolnośrodowiskowe wpisany został kod DR 27, co oznacza, że "działka nie została skontrolowana ze względu na wystąpienie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności". Ponadto w protokole pierwszej kontroli z dnia [...] czerwca 2009r. stwierdzono, że identyczna sytuacja miała miejsce w dniu [...] października 2006r., a wystąpienie podtopień na działkach zgłoszonych do programu rolnośrodowiskowego stwierdziła również kontrola przeprowadzona [...] listopada 2009r. przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno Spożywczych w [...]. W tej sytuacji, jak słusznie podnosi wnioskodawczyni, z zaskarżonych decyzji nie wynika by organy Agencji podjęły próbę wyjaśnienia i rozważenia czy w sprawie nie zachodzi okoliczność, o której stanowi art. 50 ust 7 rozporządzenia 796/2004 , zgodnie z którym jeśli rolnik nie był w stanie spełnić swoich zobowiązań w wyniku siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności zgodnie z rozumieniem art. 72, zachowuje prawo pomocy do obszaru kwalifikowanego w czasie wystąpienia zdarzenia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. Jak już wyżej wskazano zgodnie z art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., str. 16) do celów niniejszego rozporządzenia działanie siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne są uznawane przez właściwy organ w przypadkach takich, jak: śmierć rolnika; długookresowa niezdolność rolnika do pracy; poważna klęska żywiołowa w dużym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa; wypadek powodujący zniszczenie w gospodarstwie budynków dla zwierząt gospodarskich; choroba epizodyczna dotykająca wszystkie zwierzęta gospodarskie rolnika lub część tych zwierząt. Należy zatem uznać, iż określony w art. 31 rozporządzenia nr 73/2009 katalog zdarzeń, które mogą stanowić w danym przypadku działanie siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne, jest katalogiem otwartym.

W sprawie niniejszej, o ile istotnie już organowi I instancji w czasie każdej kontroli wniosku rolnośrodowiskowego dokonywanej zarówno przed terminem koszenia jak i następnych znany był z urzędu fakt występowania lokalnych podtopień kwalifikowanych przez te same organy jako siła wyższa lub nadzwyczajne okoliczności ( użycie kodu DR27 ), to rozpoznając wniosek o płatności rolnośrodowiskowe organ winien rozważyć czy i na ile i w jakiej sytuacji, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy niniejszej, winien wymagać od wnioskodawczyni, w świetle art. 77 § 4 kpa zgłoszenia ich zgodnie z art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W ponownie prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu należy uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi, pamiętając m.in. o tym, iż uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa adwokackiego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.