Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 896/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 806/10 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 806/10 oddalił skargę J. Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 8 marca 2010 r. nr BO7ł-781-O-224/09 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W motywach wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 8 lutego 2008 r. nr IG.III.7047-10/07 o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, nieruchomość położona w gminie S., obręb S. P., oznaczona jako działka nr (...), o pow. (...) ha została przeznaczona pod budowę drugiego mostu przez rzekę Wisłę w Sandomierzu wraz z ul. Lwowską-bis w ciągu drogi krajowej nr 77. Decyzją tą zatwierdzony został podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) o pow. (...) ha na działki: nr (...) o pow. (...) ha, nr (...) o pow. (...) ha i nr (...) o pow. (...) ha. Minister Infrastruktury decyzją z dnia 31 lipca 2008 r. nr BN7S-025-48-965/08/3699 utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego.

W dniu 15 października 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za ww. nieruchomość oznaczoną jako działka nr (...)o pow. (...)ha. Do wniosku dołączył, m.in. odpis księgi wieczystej z dnia 26 sierpnia 2008 r. nr KM S/00075845/4, z którego wynika, że właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 0,2875 ha, położonej w obrębie S. P., gmina S. jest J. Ł.. W dziale IV ww. księgi wieczystej wpisana była hipoteka umowna kaucyjna na zabezpieczenie kredytu w kwocie 229 500 złotych, ustanowiona na rzecz Banku Millennium S.A. z siedzibą w Warszawie.

Pismem z dnia 20 października 2008 r. Wojewoda Świętokrzyski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. grunt przejęty z mocy prawa przez Skarb Państwa.

W toku postępowania na zlecenie organu wojewódzkiego został sporządzony operat szacunkowy z dnia 19 marca 2009 r. – celem wyceny nieruchomości będącej przedmiotem przejęcia. Na rozprawie w dniu 12 października 2009 r. J. Ł. przedstawiła uwagi i zastrzeżenia do operatu.

W odpowiedzi na zarzuty rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż daty transakcji przyjętych w operacie do porównań są dopuszczalne, gdyż pochodzą z ostatnich dwóch lat i są zgodne ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Ponadto poinformował, że przyjął do porównań wszystkie transakcje, które były dostępne na rynku lokalnym, dotyczące nieruchomości przejętych pod drogi publiczne oraz przyjął do porównań ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, wydzielone z gruntów zabudowanych, podobnych do nieruchomości szacowanej.

Decyzją z dnia 21 października 2009 r., nr IG.IX.7724/2-297/08, Wojewoda Świętokrzyski ustalił odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie S. P., gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...)o pow. (...) ha stanowiącej własność J. Ł., obciążonej hipoteką umowną kaucyjną ustanowioną na rzecz Banku Millennium S.A. z siedzibą w Warszawie oraz ustalił odszkodowanie za wygaśnięcie ww. hipoteki, którą obciążona jest ww. nieruchomość – przeznaczona na pasy drogowe – dla realizacji celu publicznego jakim jest inwestycja polegająca na budowie drugiego mostu przez rzekę Wisłę w Sandomierzu wraz z ul. Lwowską-bis w ciągu drogi krajowej nr 77 – etap II obejmujący budowę przejścia drogi krajowej nr 77 przez Sandomierz po prawej stronie Wisły z uwzględnieniem ulicy Lwowskiej-bis jako nowego przebiegu wraz z włączeniem do drogi krajowej nr 77, w łącznej wysokości 61 629 złotych. Organ orzekł że ww. odszkodowanie wypłacone zostanie na rzecz Banku Millennium S.A. z siedzibą w Warszawie w całości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 18 marca 2009 r., stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określił wartość ww. nieruchomości według stanu w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Natomiast ze względu na rodzaj nieruchomości, zgodnie z art. 136 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ustalił jej wartość odtworzeniową. Zastosował przepisy § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Posłużył się podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniając różnicę w poszczególnych cechach nieruchomości. Wartość przedmiotowej nieruchomości oszacował na kwotę łączną 61 629 zł, w tym: grunt – 52 535 złotych, składniki roślinne – 6493 złotych, ogrodzenie trwałe – 2783 złotych.

Wojewoda, odnosząc się do pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w Sandomierzu z dnia 14 kwietnia 2009 r. wyjaśnił, że podane w nim kwoty nie stanowią urzędowego cennika, mają charakter orientacyjny i nie mogą stanowić podstawy szacowania nieruchomości przejętych pod drogi publiczne. Podniósł, że subiektywne przekonanie byłego właściciela, że wskazana w operacie szacunkowym cena za 1 m2 nieruchomości jest zbyt niska, nie poparte dowodami, nie może świadczyć o zaniżeniu jej wartości przez rzeczoznawcę majątkowego. Zbadał on lokalny rynek nieruchomości i przyjął do porównań ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych podobnych, niezabudowanych, przeznaczonych pod budowę dróg publicznych, pochodzących z obrotu cywilnoprawnego, z terenu miast Sandomierza i Tarnobrzega, mających odzwierciedlenie w zawartych aktach notarialnych – w związku z czym organ przyjął jako dowód w sprawie sporządzony operat. Wojewoda zaznaczył, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym tą nowelą. Stosownie do art. 18 ust. 1c ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości, jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką, a odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Ponadto w myśl art. 18 ust. 1d kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustaloną na dzień, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały. Na podstawie ww. przepisów Bank Millennium S.A. otrzymał odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia ww. hipoteki. W myśl art. 18 ust. 1a ww. ustawy, jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż nieruchomość przed podziałem zatwierdzonym decyzją z dnia 8 lutego 2008 r. była obciążona hipoteką umowną kaucyjną w kwocie 229 500 złotych. Odszkodowanie w wysokości 61 629 zł przysługuje Bankowi Millennium S.A. z siedzibą w Warszawie, bowiem zgodnie z dyspozycją uprzednio wskazanego art. 18 ust. 1c ww. ustawy organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest zabezpieczyć wierzyciela hipotecznego. Wojewoda zaznaczył, że J. Ł. pozostaje nadal właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki nr (...) o pow. (...) ha i nr (...) o pow. (...) ha obciążonej hipoteką umowną kaucyjną ustanowioną na rzecz tego banku. Podkreślił, że ustalając odszkodowanie za nieruchomość przejętą nie mógł zwiększyć jego wysokości, np. z uwagi na ewentualne dodatkowe koszty związane z zawartą umową kredytową, gdyż takiego rozwiązania nie przewidują obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia 8 marca 2010 r. nr BO7ł-781-O-224/09, po rozpatrzeniu odwołania J. Ł., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 21 października 2009 r. nr IG.IX.7724/2-297/08. W uzasadnieniu orzeczenia organ powołał treść art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dodał, że w myśl art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, oraz wskazał na treść art. 154 ust. 1 tej ustawy.

Organ podniósł, ze rzeczoznawca majątkowy Z. G. wyceniając grunt zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Biegła badaniem i analizą objęła segment rynku nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi w okresie 2007–2008, rozszerzając rynek nieruchomości drogowych o miasto Tarnobrzeg, które w ocenie rzeczoznawcy majątkowego jest bardzo podobne do rynku nieruchomościami w Sandomierzu. Do końcowej analizy porównawczej biegła przyjęła zbiór 11 transakcji nieruchomościami drogowymi w okresie od sierpnia 2007 r. do listopada 2007 r. Wartość 1 m2 gruntu określona została na kwotę 55,94 zł, która zawiera się w przedziale cen minimalnej i maksymalnej uzyskiwanych na badanym rynku transakcyjnym, tj. w przedziale od 30 zł/m2 do 90 zł/m2. Organ podkreślił, iż operat dotyczący wartości przedmiotowej nieruchomości, został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Odpowiadając na zarzuty strony Minister Infrastruktury wyjaśnił, że w warunkach niniejszej sprawy uznać należy, iż z chwilą zyskania waloru ostateczności decyzji o lokalizacji drogi, hipoteka ustanowiona na nieruchomości objętej liniami rozgraniczającymi teren tej drogi wygasła, a nieruchomość bez jakichkolwiek obciążeń stała się własnością Skarbu Państwa. Wojewoda, zgodnie z art. 18 ust. 1a, ust. 1c i ust. 1d ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zobowiązany był określić wysokość świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami i tę wartość odjąć od ustalonego odszkodowania. Skoro bowiem nieruchomość ta obciążona była hipoteką umowną kaucyjną na rzecz banku w wysokości 229 500,00 zł i na rozprawie administracyjnej w dniu 12 października 2009 r., J. Ł. wskazała, iż kwota 61 629,00 złotych nie pokryje w całości zadłużenia hipotecznego, to powyższe oświadczenie pozwalało stwierdzić, że wartość obciążenia hipotecznego w dalszym ciągu przewyższa wartość przedmiotowej nieruchomości oraz wysokość ustalanego odszkodowania. Nie istniała zatem konieczność występowania do wierzyciela hipotecznego o udzielenie informacji o aktualnej wysokości zadłużenia hipotecznego.

Minister podkreślił, że w przypadku, kiedy nabywana jest jedynie część nieruchomości, a pozostały jej fragment nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela, tej części nieruchomości, kwestia ta rozstrzygana jest między zainteresowanymi stronami na drodze cywilnoprawnej.

Minister stwierdził ponadto, że termin, o którym mowa w art. 7 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw jest terminem prawa materialnego i nie ma do niego zastosowania instytucja przywrócenia terminu. Dodatkowo zaznaczył, że w aktach sprawy nie widnieje jakakolwiek wzmianka, potwierdzająca fakt wydania przez stronę przedmiotowej nieruchomości do dnia 10 października 2008 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. Ł., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że w świetle zarówno Konstytucji RP, jak i wiążących Polskę norm prawa międzynarodowego, pozbawienie własności lub innych praw majątkowych na cele publiczne może nastąpić wyłącznie za słusznym odszkodowaniem. Natomiast wycena przedstawiona w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego nie spełnia zdaniem skarżącej definicji słusznego odszkodowania i znacznie zaniża wartość nieruchomości, poprzez użycie w operacie szacunkowym do wyceny nieruchomości ceny gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, a nie cen rynkowych, co potwierdza pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 14 kwietnia 2009 r. Ponadto, odszkodowanie nie uwzględnia hipoteki kaucyjnej, którą obciążona jest przedmiotowa nieruchomość. Pod zastaw hipoteki kaucyjnej zaciągnięty został kredyt hipoteczny w walucie frank szwajcarski, a spłacany w złotych polskich pod budowę domu. Wysokość kredytu na dzień przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości wynosiła 61.195,35 CHF. W wyniku wzrostu kursu franka szwajcarskiego w okresie od dnia przejęcia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości do dnia terminu rozprawy administracyjnej wartość gotówkowa kredytu wzrosła o 30%. Z uwagi na wywłaszczenie bank może zażądać spłaty w całości kredytu, bądź ustanowienia dodatkowego zabezpieczania majątkowego. Skarżąca zarzuciła, że przedstawione w decyzji odszkodowanie nie zawiera waloryzacji kosztów zawiązanych z wcześniejszą spłatą kredytu wynoszącej 2% kwoty wcześniejszej spłaty, jak również dodatkowych kosztów związanych z wykreśleniem hipoteki oraz ponowną wyceną przez bank nieruchomości, nie zawiera także waloryzacji odszkodowania z uwagi na zmianę kursu franka szwajcarskiego, wynikającej z bezczynności Wojewody. Poza tym wysokość odszkodowania nie uwzględnia strat poniesionych przez skarżącą w wyniku obniżenia ceny rynkowej dwóch nieruchomości pozostałych po podziale, co jest związane z bliskością drogi. Zdaniem skarżącej bezczynność urzędu nie pozwoliła jej skorzystać z powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. J. Ł. wniosła o powtórne rozpatrzenie złożonego wniosku o zwrot kosztów związanych z jej obecnością na rozprawie administracyjnej i o wypłatę kwoty 61 629 złotych, zgodnie z decyzją Wojewody Świętokrzyskiego, nr IG.IX.7724/2-297/08 powiększoną o waloryzację i odsetki ustawowe za zwłokę, tj. naliczone od dnia uprawomocnienia się decyzji z dnia 8 lutego 2008 r., jako zaliczkę na poczet ostatecznej kwoty słusznego odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie stwierdzając, iż zarzuty skargi nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu, w którym ustosunkowano się do nich.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 151, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalone zostało stosownie do art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych – na podstawie operatu szacunkowego nieruchomości z dnia 18 marca 2009 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Z. G.. Zgodnie z tym przepisem wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Natomiast w myśl art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Określając wartość wywłaszczonych nieruchomości, konieczne jest korzystanie z operatu szacunkowego sporządzonego z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Jest to dowód w sprawie podlegający ocenie, a jego wartość dowodowa może być w razie potrzeby weryfikowana. Rzeczoznawcy majątkowi obowiązani są działać w określonych ramach prawnych. Nie mogą zatem działać bez uwzględnienia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisów wykonawczych rozporządzenia. Rzeczoznawca wycenił przedmiotową nieruchomość zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, zaś przy jej określaniu uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami – ust 2. Prawidłowo określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, bowiem wycenił jej wartość odtworzeniową, biorąc pod uwagę cel wyceny oraz brak obrotu na rynku lokalnym podobnymi nieruchomościami. Wartość odtworzeniową określi jako sumę wartości rynkowej gruntu oraz wartości odtworzeniowej części składowych gruntu i kultur wieloletnich wraz z utraconymi pożytkami – zgodnie z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W celu określenia wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej pod drogę posłużył się podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Metoda ta polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były już przedmiotem obrotu rynkowego. Przy czym wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych.

Skarżąca mimo tego zarzuca, że odszkodowanie powinno być ustalone w inny sposób, uwzględniający także koszty związane z zaciągniętym przez nią kredytem, którego zabezpieczenie stanowiła nieruchomość. Ponadto powinno się wziąć pod uwagę zmniejszenie wartości pozostałych przy skarżącej nieruchomości oraz przyszłe straty związane z bliskością drogi.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji takie wnioski skarżącej nie mogą być uwzględnione w tym postępowaniu administracyjnym. Wysokość odszkodowania regulują konkretne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, które stanowią, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Operat szacunkowy powinien uwzględniać jedynie wartość gruntu wywłaszczonego, a nie pozostałe koszty związane z obciążeniami dotyczącymi nieruchomości. Z tego też względu rzeczoznawca, zgodnie z art. 136 pkt 1, 2, 3 i 4 ww. oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), posłużył się podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi –uwzględniając różnicę w poszczególnych cechach nieruchomości. Na tej podstawie właściwie oszacował wartość przejętej nieruchomości na kwotę łączną 61 629 złotych. Ustalone odszkodowanie prawidłowo objęło tylko rzeczywistą wysokość szkody, jaką poniosła skarżąca i nie uwzględniało odszkodowania za poniesione straty. Wszelkich pozostałych roszczeń dotyczących zwiększenia kwoty odszkodowania skarżąca może dochodzić przed sądem powszechnym.

Odnosząc się natomiast to zarzutów skarżącej, dotyczących sposobu wypłaty odszkodowania za nieruchomość Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 18 ust. 1c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4 lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego, z wyłączeniem kwoty 5% powiększenia wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego za wydanie nieruchomości w terminie określonym w ustawie, nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Natomiast wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Powyższe oznacza, że ustalając wartość nieruchomości organ obowiązany był – w związku z dokonanym wywłaszczeniem –zapłacić odszkodowanie za wywłaszczenie ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości. Jednakże gdy wartość zabezpieczona hipoteką przekracza ustaloną wartość nieruchomości organ prawidłowo orzekł o zapłacie odszkodowania na rzecz Banku Millenium S.A.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. Ł., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008, Nr 193, poz. 1194 ze zm.), poprzez niewłaściwe określenie wysokości przyznanego odszkodowania, polegające na nieuwzględnieniu rzeczywistych strat związanych z obniżeniem wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr (...)o pow. (...)ha i działkę nr (...)o pow. (...)ha;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie okoliczności braku udziału strony w postępowaniu związanym z wydaniem w dniu 29 listopada 2006 r. decyzji przez Burmistrza Miasta Sandomierza o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drugiego mostu przez rzekę Wisłę w Sandomierzu wraz z ulicą Lwowską-bis w ciągu drogi krajowej Nr 77 (odcinek od km 24+563,94 do km 24+368, 20) wraz ze wzmocnieniem mostu, co pozbawiło skarżącą możliwości zaskarżenia tej decyzji, która "następnie legła u podstaw wydania wszystkich kolejnych decyzji administracyjnych, łącznie z zaskarżoną. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę, że skarżąca została wyłączona z udziału w istotnej części postępowania administracyjnego związanego z budową i lokalizacją drogi, a zatem ograniczono jej prawo zaskarżenia podstawowej dla całej inwestycji decyzji i przedstawienia argumentacji merytorycznej jej dotyczącej.

Wskazując na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, dopuszczenie dowodu z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 23 lipca 2010 r. na okoliczność naruszenia prawa skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego w obu instancjach, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 23 lipca 2010 r., nr SKO.OŚ-60/2349/89/2010, która uchyliła decyzję Burmistrza Miasta Sandomierza z dnia 26 maja 2010 r. nr NK.76241-18/06 o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Sandomierza z dnia 29 listopada 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drugiego mostu przez rzekę Wisłę w Sandomierzu wraz z ul. Lwowską-bis w ciągu drogi krajowej nr 77. Ponadto, powołując się na treść art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) wskazała, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Ustalenie i wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi realizację, wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP klauzuli wywłaszczeniowej dopuszczającej wywłaszczenie wyłączenie za słusznym odszkodowaniem. Skarżąca stwierdziła, że podnoszone przez nią okoliczności dotyczące utraty wartości działek o nr (...)o powierzchni (...)ha oraz o nr (...) o powierzchni (...)ha, powstałych w wyniku podziału stanowiącego następstwo wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej z dnia 8 lutego 2008 r. znak IG.III 7047-10/07 są słuszne.

Wypłata odszkodowania tylko za część nieruchomości zajętą pod drogę bez uwzględnienia strat związanych z wydłużeniem dojazdów, ograniczeniem zysków działalności gospodarczej, dyskomfortu związanego z nieustannym ruchem pojazdów na pobliskiej drodze, a także bez uwzględnienia spadku wartości działek powstałych po podziale, jest głęboko niesprawiedliwa. Odszkodowanie nie uwzględnia również faktu, że odszkodowanie zostało przekazane bankowi, mimo iż nie było żadnego opóźnienia w płatności rat kredytu po stronie skarżącej. W wyniku takiego rozstrzygnięcia skarżąca straciła na samych tylko różnicach kursowych ok. 10.000 franków szwajcarskich, czego Sąd w ogóle nie wziął pod uwagę. Co więcej, skarżąca nie otrzymała żadnych odsetek za zwłokę w zapłacie odszkodowania, mimo iż ciągnęło się ono nadzwyczajnie długo, co opóźniło wypłatę odszkodowania.

Skarżąca podkreśliła, że słuszne odszkodowanie powinno zawierać nie tylko wartość rynkową części nieruchomości przejętej pod drogę, ale także brać pod uwagę wycenę utraconej wartości oraz spodziewanych korzyści z pozostałych przy właścicielu części przymusowo podzielonej nieruchomości, a także wszelkie towarzyszące temu udowodnione straty majątkowe. Dopiero takie ustalenie wysokości odszkodowania, uwzględniające ogół negatywnych okoliczności związanych z inwestycją, pozostawałoby w zgodzie z zasadami Konstytucji RP oraz zasadami sprawiedliwości społecznej i wypełniało przesłankę przyznania "słusznego odszkodowania".

Organ przyznający odszkodowanie w myśl art. 18 ust. 1 powołanej wyżej ustawy za działkę nr (...) o powierzchni (...) ha winien uwzględnić również straty związane z obniżeniem wartości działek nr (...)i (...), tym bardziej że ww. działki stanowiły do niedawna jedną całą nieruchomość.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca podniosła, że w dniu 29 listopada 2006 r. Burmistrz Miasta Sandomierza wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drugiego mostu przez rzekę Wisłę w Sandomierzu wraz z ulicą Lwowską-bis w ciągu drogi krajowej Nr 77 (odcinek od km 124+563,94 do km 24+368, 20) wraz ze wzmocnieniem mostu. Skarżąca pomimo faktu, iż jest właścicielem działki nr (...), która leży w miejscu projektowanej drogi, została pozbawiona prawa udziału w tym postępowaniu. J. Ł. nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania, nie udzielono jej dostępu do akt sprawy, a także została pozbawiona możliwości obrony swych praw już na etapie tego postępowania. Takie działanie organu spowodowało naruszenie jednej z głównych zasad postępowania administracyjnego określonego w art. 10 § 1 k.p.a. – prawo do czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania. Przy czym w ocenie skarżącej pojęcie "postępowanie" należy rozumieć szeroko, tj. w sposób zapewniający dostęp do akt sprawy i umożliwiający skarżenie wszystkich decyzji administracyjnych ściśle ze sobą powiązanych, prowadzących w efekcie do wydania decyzji indywidualnej w jej konkretnej sprawie. Prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu przyjęte zostało w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 6 ust. 3 lit. c). Zasadę tę przyjmuje także Europejski Kodeks Dobrej Administracji – regulujący w art. 16 ust. 3 "Prawo wysłuchania i złożenia oświadczeń". Pozbawienie strony udziału w postępowaniu związanym z wydaniem tej pierwszej i podstawowej decyzji administracyjnej w całym procesie inwestycyjnym, powoduje wadliwość tej części postępowania i wywiera istotny wpływ na dalsze jego części. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny powinien rozważyć, czy uchybienie przez organ pierwszej instancji tej generalnej zasadzie postępowania administracyjnego nie pociąga za sobą nieważność później wydanych decyzji związanych z przygotowaniem i realizacją inwestycji, w tym również decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 21 października 2009 r. nr IG. 1X7724/2/297/08 o ustaleniu odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec tego, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 tej ustawy, obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach określonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzut postawiony w oparciu o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc dotyczący naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zarzut ten uznać należało za oczywiście nieusprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten ustanawia zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu, z której to zasady wynikają obowiązki dla organu administracji publicznej, który prowadzi w sprawie postępowanie. Uchybienie tym obowiązkom, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowi podstawę do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Tego rodzaju zarzut może więc stanowić również podstawę skargi kasacyjnej zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jednakże podniesiony w niniejszej sprawie zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie odnosi się do czynności organów administracji publicznej w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 8 marca 2010 r., nr BO7X-781-0224/09, lecz dotyczy postępowania, w którym Burmistrz Miasta Sandomierza wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drugiego mostu przez rzekę Wisłę w Sandomierzu wraz z ulicą Lwowską-bis w ciągu drogi krajowej Nr 77 (decyzja z dnia 29 listopada 2006 r. nr NK76241-18/08). Brak więc podstaw, by zarzut ten jako jedyny zarzut procesowy – rozważać w sprawie niniejszej.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. (który to przepis nie został powołany w skardze kasacyjnej) Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszelkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przede wszystkim brak podstaw by przyjąć, że decyzja Burmistrza Miasta Sandomierza z dnia 29 listopada 2006 r. została wydana w granicach sprawy, której dotyczyła skarga. Ponadto omawiana instytucja może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że wystąpiły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, co w sprawie zarówno zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak również i Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną nie miało miejsca.

Nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez niewłaściwe określenie wysokości przyznanego odszkodowania, polegające na nieuwzględnieniu rzeczywistych strat związanych z obniżeniem wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr (...)i nr (...).

W myśl art. 18 ust. 1 powołanej ustawy odszkodowanie, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wartości odszkodowania.

Ustalone zaskarżoną decyzją i kwestionowane przez J. Ł. odszkodowanie obejmowało wyłącznie działkę nr (...) położoną w S., obręb S. P., o powierzchni (...) ha, która jako przeznaczona pod budowę drugiego mostu przez rzekę Wisłę w Sandomierzu przeszła na własność Skarbu Państwa. Zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie takiego zakresu odszkodowania nie narusza art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Sąd ten szczegółowo rozważył podniesione w skardze zarzuty dotyczące odszkodowania i przedstawił rozwiązania dotyczące tej kwestii zawarte w art. 18 powołanej ustawy, a także odpowiednie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Podzielić należało stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że w postępowaniu administracyjnym żądanie dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania z uwzględnieniem strat związanych z obniżeniem wartości działek nr (...)i (...)nie mogło być uwzględnione z uwagi na brak odpowiedniej regulacji prawnej. Roszczenie takie może być dochodzone przed sądem powszechnym w procesie cywilnym, podobnie jak i ewentualne pozostałe roszczenia, o których mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dodać trzeba, że chociaż zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., to w jego uzasadnieniu wskazano przede wszystkim na wady obowiązującej regulacji ustawowej dotyczącej ustalania odszkodowania za grunty zajęte pod budowę dróg, oceniając krytycznie pominięcie przy ustalaniu odszkodowania innych strat majątkowych w majątku wywłaszczonego właściciela. Tak sformułowany zarzut nie mógł być skuteczny.

Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.