Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 196/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 2
journal: Dz.U. 2015 poz 346
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i  trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013
article: § 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1565
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów  Wiejskich na lata 2007-2013
article: art. 20 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 89
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 14 ust. 1, art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 266/17 w sprawie ze skargi W.A. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu płatności na zalesienie gruntów w części dotyczącej premii zalesieniowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. A. na rzecz Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 266/17, oddalił skargę W. A. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu płatności na zalesienie gruntów rolnych w części dotyczącej premii zalesieniowej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] sierpnia 2011 r. skarżący wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kartuzach z wnioskiem o przyznanie pomocy na zalesianie na 2011 r., w którym zadeklarował do zalesienia grunty rolne o powierzchni 11,28 ha. Strona wskazała, że ubiega się o: wsparcie na zalesienie na terenach o korzystnej konfiguracji do powierzchni 11,28 ha, premię pielęgnacyjną na terenach o korzystnej konfiguracji do powierzchni 11,28 ha oraz premię zalesieniową dla rolnika uzyskującego co najmniej 25% dochodu z rolnictwa na powierzchni 11,28 ha. Ponadto rolnik zadeklarował zabezpieczenie uprawy przed zwierzyną poprzez wykonanie grodzenia 2-metrową siatką metalową na powierzchni 11,28 ha.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Kierownik BP ARiMR przyznał skarżącemu płatność z tytułu:

- wsparcia na zalesienie w wysokości 85.941,60 zł, płatną jednorazowo po wykonaniu zalesienia,

- premii pielęgnacyjnej w wysokości 10.941,60 zł, płatną corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia oraz

- premii zalesieniowej w wysokości 17.822,40 zł, płatną corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Kierownik wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. z uwagi na wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych oraz nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nieznanych organowi (w tym zakresie powołano się na raport z czynności kontrolnych z dnia [...] maja 2012 r.).

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Kierownik BP ARiMR uchylił swoją decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie przyznania pomocy na zalesianie oraz przyznał W. A.: wsparcie na zalesienie w wysokości 85.112,80 zł, płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, premię pielęgnacyjną w wysokości 10.941,60 zł, płatną corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia oraz premię zalesieniową w wysokości 17.822,40 zł, płatną corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że podczas kontroli na miejscu w dniu [...] maja 2012 r. ujawniono, iż powierzchnia wykonania grodzenia siatką wynosiła 10,96 ha, a więc mniej niż rolnik zadeklarował we wniosku. Wobec tego zmniejszeniu uległa wysokość przyznanego stronie wsparcia na zalesienie.

W latach 2012-2014 skarżący składał kolejne wnioski o wypłatę pomocy na zalesienie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Kierownik BP ARIMR w Kartuzach zmienił wysokość premii zalesieniowej począwszy od 2015 r., przyznanej na podstawie decyzji z dnia [...] października 2012 r., ustalając ją na kwotę 13.423,20 zł.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 10 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2015 r. poz. 346; dalej: rozporządzenie zmieniające), w przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach powyższego działania została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., str. 608 ze zm.) kierownik biura powiatowego ARiMR zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Kierownik wskazał, że dla gruntów, o których mowa w ww. przepisie, została ustanowiona nowa stawka premii zalesieniowej w wysokości 1 190 zł/ha na rok.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i zmienił decyzję o przyznaniu pomocy na zalesienie z dnia [...] października 2012 r. w części dotyczącej premii zalesieniowej, poprzez zmianę począwszy od 2015 r. wysokości premii zalesieniowej przysługującej skarżącemu na kwotę 13.633,80 zł.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 153; dalej: rozporządzenie zalesieniowe).

Zgodnie z § 13 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia premia zalesieniowa, począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia, jest wypłacana w wyniku złożenia wniosku o wypłatę pomocy na zalesianie, który weryfikowany jest przez kierownika biura powiatowego pod kątem zasadności wypłaty premii. W przypadku uznania, że wypłata premii w wysokości określonej w decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesianie jest uzasadniona, płatność jest realizowana na konto wskazane przez rolnika we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Natomiast w sytuacji stwierdzenia okoliczności skutkującej koniecznością dokonania jakichkolwiek redukcji, wydawana jest decyzja orzekająca o zmniejszeniu wysokości premii zalesieniowej.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w § 1 pkt 4 rozporządzenia z zmieniającego dokonano zmiany wysokości stawki premii zalesieniowej, której wysokość została uzależniona od tego, czy grunt objęty tą premią spełnia jednocześnie warunki do przyznania JPO, począwszy od 2015 r. W takiej sytuacji, w myśl § 2 ww. rozporządzenia, należy wydać decyzję zmieniającą wysokość premii zalesieniowej.

Organ zbadał zatem, czy zalesione przez skarżącego grunty spełniały warunki do przyznania JPO w 2008 r., wykorzystując w tym celu dane systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 i na podstawie obrazu ortofotomapy cyfrowej sporządzonej ze zdjęć lotniczych wykonanych w dniu [...] lipca 2004 r. ustalił, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania JPO w 2008 r. wyniosła 10,74 ha. Natomiast obszar niekwalifikujący się do JPO w 2008 r. stanowił powierzchnię 0,54 ha. Wyjaśniono, że mimo zmiany wysokości premii zalesieniowej, zmniejszeniu nie uległa powierzchnia, co do której premia jest wypłacana – niezmiennie wynosi ona 11,28 ha. Doszło jedynie do rozdzielenia areału objętego pomocą na dwa odrębne obszary, dla których obowiązują różne stawki premii zalesieniowej, gdzie jedynym kryterium podziału jest kwalifikowalność terenu do JPO w 2008 r. Oceny w tym zakresie dokonano w oparciu o stan faktyczny, jaki miał miejsce na działce w 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd wskazał, że spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności zmiany decyzji ostatecznej o przyznaniu skarżącemu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej.

WSA wyjaśnił, że premia zalesieniowa to jedna z form pomocy na zalesianie opisana w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 19 marca 2009 r. stanowiącego, że premia ta stanowi zryczałtowaną płatność z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 15 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia.

W załączniku nr 4 do rozporządzenia zalesieniowego określono wysokość stawek pomocy na zalesianie oraz szczegółowy sposób obliczania wsparcia na zalesienie i premii pielęgnacyjnej w przypadku gruntów z sukcesją naturalną.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego ww. rozporządzenie, w przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia 1307/2013, kierownik biura powiatowego ARiMR zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy o płatnościach, uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach płatności obszarowe, w tym płatność za zazielenienie, są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami".

Grunty, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia 1307/2013, to każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu JPO określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Zdaniem WSA, pojęcie "zapewnił" należy wiązać z gruntem, do którego przyznano płatność, a nie z osobą, której w danym roku przysługiwał do tego gruntu tytuł prawny. A zatem, powiązanie to ma charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Tym samym, skoro w 2008 r. grunt potencjalnie spełniał przesłanki do przyznania płatności, nie ma znaczenia, czy skarżącemu w tym właśnie roku przysługiwał tytuł prawny do tego gruntu. Takie też rozumienie spornej regulacji prezentują orzekające w sprawie organy administracji.

Sąd I instancji wskazał, że sama wykładnia językowa przepisów art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia 1307/2013 napotyka trudności co do rozumienia norm w nich zawartych, dlatego konieczne jest sięgnięcie do wykładni o charakterze kompleksowym, z uwzględnieniem również wykładni dokonywanej w zgodzie z Konstytucją oraz z prawem wspólnotowym.

Odnosząc się do powyższego Sąd I instancji przypomniał, że na poziomie prawa unijnego płatności przyznawane rolnikom na podstawie rozporządzenia w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są powiązane z płatnościami bezpośrednimi. Płatności tego rodzaju są dokonywane w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, towarzyszą płatnościom bezpośrednim i je uzupełniają, co wynika wprost z preambuły do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., s. 487 ze zm.).

Ustanowienie programów finansowanych w ramach przyznanych środków z budżetu Unii Europejskiej oraz ustanowienie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy beneficjentom zgodnie z rozporządzeniami unijnymi leży w gestii organu krajowego. Stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie rozporządzenie zmieniające zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173). Ustawa ta w art. 3 przyznaje ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi kompetencję do opracowywania programu rozwoju obszarów wiejskich, współpracy z Komisją Europejską w zakresie przeglądu i realizacji zatwierdzonego programu, a także jego zmiany. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem odpowiedzialnym za zgodność programu oraz zgodność realizacji poszczególnych zadań i projektów w nim zawartych, z zasadami określonymi w prawie unijnym.

WSA podkreślił, że do 2015 r. przepisy wspólnotowe nie zezwalały na wypłacanie płatności bezpośrednich do gruntów objętych zobowiązaniem zalesieniowym. Jednak od 2015 r. płatności bezpośrednie przysługują także do gruntów zalesionych w ramach PROW 2007-2013, o ile dany obszar zapewniał rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu JPO. Ta zmiana doprowadziła do konieczności weryfikacji wysokości pomocy przyznanej na podstawie przepisów krajowych, w zakresie, w jakim stanowiła ona rekompensatę z tytułu utraconych dochodów. W uzasadnieniu projektu rozporządzenia zmieniającego wskazano, że według Komisji Europejskiej JPO mogą być przyznane do gruntów zalesionych pod warunkiem, że państwo członkowskie zapewni brak nadkompensacji. Z tego powodu konieczne było dostosowanie wysokości premii zalesieniowej.

W kontekście ewentualnych argumentów o ochronie praw nabytych, zdaniem Sądu I instancji nie można pominąć, że § 2 rozporządzenia zmieniającego stanowi o dokonaniu zmiany wysokości premii zalesieniowej, wiążąc tę okoliczność z uprawnieniem do otrzymywania płatności bezpośrednich. O ile więc stawka premii zalesieniowej zmalała o 390 zł/ha na rok, to jednocześnie rolnik pozbawiony tej części stawki nabył prawo do JPO, której stawka wynosi 453,70 zł/ha, zgodnie z § 1 rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2015 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1619). W istocie, w wyniku zmian wprowadzonych rozporządzeniem zmieniającym rolnikom przyznano wyższą kwotę niż tą, którą otrzymywali przed 2015 r. Jeśli zatem zmiany wprowadzone od 2015 r. są korzystniejsze finansowo dla rolnika, nie można mówić o jakimkolwiek uszczupleniu uprawnień, czy też pogwałceniu zasady praw nabytych.

Zdaniem Sądu, organy administracji prawidłowo zbadały, czy grunty zalesione przez skarżącego spełniały (a nie – czy skarżący spełniał) warunki do przyznania JPO w 2008 r. W tym celu wykorzystano dane systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 i na podstawie obrazu ortofotomapy cyfrowej sporządzonej ze zdjęć lotniczych wykonanych w dniu [...] lipca 2004 r. ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania JPO w 2008 r. wynosiła 10,74 ha, natomiast obszar niekwalifikujący się do tej płatności w 2008 r. – 0,54 ha.

Skoro grunt, co do którego o objęcie pomocą na zalesianie wnioskował skarżący, spełniał w 2008 r. wymogi kwalifikowalności, to podczas rozpoznawania wniosku o przyznanie premii zalesieniowej na 2015 r. należało uwzględnić przepisy rozporządzenia zmieniającego, w tym § 2 stanowiący o zmianie decyzji o przyznaniu tej pomocy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym także opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia 1307/2013 w zw. z § 2 rozporządzenia zmieniającego polegające na błędnym zastosowaniu poprzez nieprawidłową wykładnię i niezrozumienie intencji ustawodawcy oraz treści powyższych przepisów – w ten sposób, że WSA w Gdańsku przyjął wykładnię, w której sąd stoi na stanowisku związania pojęcia "zapewnił" z gruntem, do którego przyznano płatność, a nie z osobą, której w danym roku przysługiwał do tego gruntu tytuł prawny. Sąd wskazuje, iż to powiązanie ma charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Tym samym, skoro w 2008 r. grunt potencjalnie spełniał przesłanki do przyznania płatności, nie ma znaczenia, czy skarżącemu w tym właśnie roku przysługiwał tytuł prawny do tego gruntu.

Zdaniem skarżącego jest to zupełnie niezrozumiałe, bowiem WSA w Gdańsku w wyroku z 14 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 1584/16 dokonał odmiennej interpretacji ww. przepisu, uznając, że wykładnia art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia 1307/2013 jest jasna z punktu widzenia wykładni gramatycznej, która ma zawsze pierwszeństwo w dekodowaniu norm, co oznacza, iż użycie w przedmiotowym przepisie pojęcia "zapewnił" (oznaczające czasownikową formę czasu przeszłego dokonanego) przesądza o tym, że te grunty, dzięki którym rolnik od 2008 r. nie korzystał z takiego systemu płatności grunty, nie zapewniły mu dostępu do systemu płatności w rozumieniu omawianego przepisu.

Tym samym, zdaniem strony skarżącej, stanowisko WSA zaprezentowane w zaskarżonym wyroku jest błędne, zaś prawidłowy wniosek wywiódł WSA w Gdańsku w sprawie o bardzo zbliżonym stanie faktycznym, sygn. akt I SA/Gd 1584/16, przyjmując, że skoro w 2008 r. stronie nie przysługiwał tytuł prawny do gruntów, organy nie były uprawnione do zmiany począwszy od 2015 r. decyzji o przyznaniu premii zalesieniowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzucono zaskarżonemu wyrokowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 32 ust. 2 lit. b) ppkt ii) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w zw. z § 2 rozporządzenia zmieniającego.

Skarga natomiast nie została oparta na naruszeniu przepisów postępowania.

Brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a prowadzi do uznania, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy.

Wnoszący skargę kasacyjną nie podzielił natomiast poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, w myśl którego "kwalifikujący hektar" w rozumieniu art. 32 ust. 2 lit. b) ppkt ii) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 to grunt, który w 2008 r. potencjalnie spełniał przesłanki do przyznania płatności, bez względu na to, czy rolnik złożył wniosek o przyznanie pomocy i czy pomoc taką otrzymał.

Zdaniem strony skarżącej powyższe rozumowanie jest niezrozumiałe i błędne. Powołując się na wnioski, do jakich doszedł WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt I SA/ Gd 1584/16, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że użycie w art. 32 ust. 2 lit. b) ppkt ii) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 pojęcia "zapewnił" przesądza o tym, że jedynie te grunty, dzięki którym rolnik już w 2008 r. uzyskał dostęp do systemu płatności, są "kwalifikującymi się hektarami". Jeżeli więc rolnik w 2008 r. nie korzystał z takiego systemu płatności (nie miał tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu), to nie można przyjąć, że grunty te zapewniły mu dostęp do systemu płatności w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu.

Wyrażone przez wnoszącego skargę kasacyjną stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku wykładnią art. 32 ust. 2 lit. b) ppkt ii) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, w świetle której pojęcie "zapewnił" należy wiązać z gruntem, do którego przyznano płatność, a nie osobą, której w danym roku przysługiwał do tego gruntu tytuł prawny.

Dla wyjaśnienia powyższego kluczowe znaczenie ma zatem cel przyznania rocznej premii zalesieniowej jako mającej przyczynić się do "pokrycia straty dochodu wynikającego z zalesienia".

W tym miejscu wskazać należy, na co trafnie zwrócił też uwagę Sąd I instancji, iż przed 2015 r. rolnik mógł co do zasady ubiegać się o wsparcie na zalesienie ze środków budżetowych UE, w ramach kolejnych PWOW (2004-2006; 2007-2013 i 2014-2020), bez możliwości jednoczesnego ubiegania się o przyznanie płatności obszarowej. Wparcie to miało z jednej strony służyć zwiększaniu obszarów leśnych i tworzeniu terenów zalesionych na gruntach rolnych i gruntach innych (z sukcesją naturalną), a z drugiej strony – stanowić rekompensatę dla rolników z tytułu utraconych przez nich dochodów, w związku z podjętymi na tych gruntach działaniami zalesieniowymi. Od 2015 r. rolnicy, oprócz pomocy na zalesienie, mogą ubiegać się o jednolitą płatność obszarową, pod warunkiem jednak, że nie dojdzie do nadkompensacji przyznanych płatności. Zapobieganie powstawania takich sytuacji należy do państw członkowskich.

W stanie faktycznym sprawy rolnik otrzymał w 2011 r. pomoc na zalesienie, na którą składają się trzy elementy (wsparcie na zalesienie, premia pielęgnacyjna i premia zalesieniowa), która od 2015 r. została zmniejszona, w części dotyczącej premii zalesieniowej. Kwestią sporu nie jest fakt otrzymania pomocy, a jedynie to, czy organ mógł ją zmniejszyć (od 2015 r.) na podstawie § 2 rozporządzenia zmieniającego.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał, m.in. art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz § 2 rozporządzenia zmieniającego w zw. z częścią I pkt 1 tabeli 1p. 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia zalesieniowego.

Artykuł 20 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w zakresie niezbędnym do rozpoznania tej sprawy, stanowi: "1. Pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 3, 6, 7 oraz 9-15, jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej.

2. Właściwym w sprawach dotyczących przyznawania pomocy w drodze decyzji administracyjnej jest:

1) kierownik biura powiatowego Agencji - w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3, 9 oraz 11-15;

(...)

3. W decyzji w sprawie przyznania pomocy w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 12, 14 i 15:

1) określa się również zmniejszenia tej pomocy i wykluczenia z tej pomocy, jeżeli te zmniejszenia i wykluczenia wynikają z przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz

2) ustala się kwotę podlegającą odliczeniu na podstawie przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, jeżeli zachodzą przesłanki ustalenia tej kwoty określone w tych przepisach.

(...)."

Działania określone w art. 5 ust. 1 pkt 12, 14 i 15 powołanej ustawy to: wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), program rolnośrodowiskowy i zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne. Natomiast przepisy prawne wskazane w art. 1 pkt 1 powołanej ustawy to rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L.2005.277.1., dalej: rozporządzenie (WE) nr 1698/2005) oraz akty prawne wydane na jego podstawie.

Wskazane rozporządzenie, mimo utraty mocy z dniem 1 stycznia 2014 r., ma nadal zastosowanie do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 r. (zob. art. 88 w zw. z art. 90 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005; (Dz.Urz.UE.L.2013.347.487; dalej: rozporządzenia (UE) nr 1305/2013), z pewnymi jednak zastrzeżeniami wynikającymi z nowej regulacji, mającymi za zadanie zapewnienie ciągłości w płatnościach oraz elastyczności między filarem I i II.

W myśl art. 89 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 (stanowiącego kontynuację rozporządzenia (WE) nr 1698/2005) "W celu ułatwienia przejścia z systemu ustanowionego rozporządzeniem (WE) nr 1698/2005 na system ustanowiony niniejszym rozporządzeniem Komisja jest uprawniona do przyjmowania aktów delegowanych zgodnie z art. 83 ustanawiających warunki, na jakich wsparcie zatwierdzone przez Komisję na mocy rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 może zostać połączone ze wsparciem udzielonym na mocy niniejszego rozporządzenia, w tym w odniesieniu do pomocy technicznej i ewaluacji ex post. (...).".

Nadto, zgodnie z punktem 22 i 24 preambuły powołanego rozporządzenia "... Państwa członkowskie powinny również zapewnić, aby płatności dla rolników nie prowadziły do podwójnego finansowania na mocy niniejszego rozporządzenia oraz rozporządzenia (UE) nr 1307/2013...."

Odpowiednio w myśl art. 14 ust. 1 zd. pierwsze i ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia (UE) nr 1307/2013( będącego z kolei kontynuatorem rozporządzenia (WE) nr 73/2009) "...1. Do dnia 31 grudnia 2013 r. państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o udostępnieniu, jako wsparcie dodatkowe dla działań w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich finansowanych z EFRROW zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1305/2013, do 15 % ich rocznych pułapów krajowych na rok kalendarzowy 2014, określonych w załączniku VIII do rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz ich rocznych pułapów krajowych na lata kalendarzowe 2015-2019, określonych w załączniku II do niniejszego rozporządzenia. W związku z tym odpowiednia kwota nie może już być dostępna na przyznawanie płatności bezpośrednich...." i "...Do dnia 31 grudnia 2013 r. państwa członkowskie, które nie podjęły decyzji, o której mowa w ust. 1, mogą podjąć decyzję o udostępnieniu w formie płatności bezpośrednich do 15 % lub – w przypadku Bułgarii, Estonii, Hiszpanii, Litwy, Łotwy, Polski, Portugalii, Rumunii, Słowacji, Finlandii, Szwecji i Zjednoczonego Królestwa - do 25 % przydzielonej kwoty na wsparcie dla działań w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich finansowanych z EFRROW na okres 2015-2020, jak określono w rozporządzeniu (UE) nr 1305/2013. W związku z tym odpowiednia kwota nie może już być dostępna na wsparcie dla działań w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich...."

Nadto, zgodnie z punktem 18 i 46 preambuły powołanego rozporządzenia "Aby osiągnąć cele WPR, systemy wsparcia mogą wymagać dostosowania do rozwoju sytuacji, w razie konieczności w krótkim terminie. Należy zatem przewidzieć możliwość przeglądu systemów wsparcia, w szczególności w świetle rozwoju sytuacji gospodarczej lub budżetowej, w związku z czym beneficjenci nie będą mogli zakładać, że warunki przyznawania wsparcia nie ulegną zmianie." i "Aby wesprzeć zrównoważony rozwój rolnictwa na obszarach o szczególnych ograniczeniach naturalnych, państwa członkowskie powinny mieć możliwość wykorzystania części pułapów dla płatności bezpośrednich na przyznawanie wszystkim rolnikom prowadzącym działalność na tych obszarach lub na niektórych z tych obszarów, w przypadku gdy postanowi o tym dane państwo członkowskie, rocznej płatności obszarowej oprócz płatności podstawowej. Taka płatność nie powinna zastąpić wsparcia przyznawanego na podstawie programów rozwoju obszarów wiejskich i nie powinna być przyznawana rolnikom na obszarach, które wyznaczono zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1698/2005, lecz których nie wyznaczono zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1305/2013."

Z analizy powołanej regulacji należy więc wnioskować, że w 2014 r. po raz ostatni przedmiotowa pomoc mogła być przyznana według dotychczasowych reguł. W regulacji tej znalazły się również przepisy mające umożliwić państwom członkowskim płynne przejście na nowe zasady realizacji płatności. Niektóre z nowych rozwiązań prawnych mają charakter obligatoryjny dla wszystkich krajów UE, inne zaś zostały pozostawione do opracowywania we własnym zakresie przez poszczególne państwa członkowskie. Polska (w związku z wprowadzonymi zmianami) wystąpiła do UE o przesunięcie 25% środków z II filara do I filara WPR. W ten sposób pierwotne kwoty w ramach poszczególnych filarów uległy zmianie, co niewątpliwie wymagało dokonania weryfikacji przyznanej wcześniej pomocy na zalesianie i w razie konieczności podjęcia decyzji o zmianie jej wysokości.

Odnosząc się natomiast do istoty sporu między stroną a organem, wypada wskazać, że zakres pomocy na zalesianie w badanym okresie wyznaczał art. 36 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005. W myśl tego przepisu wsparcie, o którym mowa w sekcji 2 Oś 2 tego rozporządzenia, pn. "Poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich" dotyczy "...środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów leśnych poprzez:

i) pierwsze zalesianie gruntów rolnych;

ii) pierwsze zakładanie systemów rolnoleśnych na gruntach rolnych;

iii) pierwsze zalesianie gruntów nierolniczych."

Wsparcie przewidziane w art. 36 lit. b) obejmuje tylko jeden lub więcej elementów, i tak:

- Według art. 43 wsparcie przewidziane w art. 36 lit. b) ppkt i) obejmuje:

a) koszty założenia;

b) roczną premię na zalesiony hektar w celu przyczynienia się do pokrycia kosztów utrzymania przez maksymalny okres 5 lat;

c) roczną premię na hektar w celu przyczynienia się do pokrycia straty dochodu wynikającej z zalesiania przez maksymalny okres 15 lat dla rolników lub ich stowarzyszeń, uprawiających dane grunty przed ich zalesieniem, lub dla jakiejkolwiek innej osoby fizycznej lub podmiotu prawa prywatnego.

- Według art. 44 wsparcie przewidziane w art. 36 lit. b) ppkt ii) jest udzielane rolnikom w celu stworzenia systemów rolnoleśnych łączących w sobie systemy ekstensywnego rolnictwa i leśnictwa. Uprawa gruntów jest połączona z uprawą drzew. Wsparcie obejmuje koszty założenia.

- Według art. 45 wsparcie przewidziane w art. 36 lit. b) ppkt iii) na zalesienie gruntów, które nie kwalifikują się zgodnie z art. 36 lit. b) ppkt i), obejmuje koszty założenia. W przypadku gruntów rolnych, na których zaprzestano działalności rolniczej, wsparcie obejmuje również roczne premie, o których mowa w art. 43 ust. 1 lit. b).

Podobnie kwestię tę reguluje § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.

Przepis ten stanowi, że "Pomoc na zalesianie obejmuje:

1) wsparcie na zalesienie – stanowiące jednorazową, zryczałtowaną płatność z tytułu poniesionych kosztów zalesienia i ewentualnego ogrodzenia uprawy leśnej w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną w pierwszym roku, licząc od dnia wykonania zalesienia;

2) premię pielęgnacyjną – stanowiącą zryczałtowaną płatność z tytułu poniesionych kosztów prac pielęgnacyjnych oraz ochrony uprawy leśnej przed zwierzyną w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 5 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia;

3) premię zalesieniową – stanowiącą zryczałtowaną płatność z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 15 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia."

Tak więc rolnikowi mogła być przyznana płatność na zalesienie w pełnym lub ograniczonym zakresie, w zależności od charakteru gruntu, na którym prowadzone było zalesianie i do wysokości nie przekraczającej maksymalnych wysokości i stawek określonych w załączniku I rozporządzenia unijnego, a dodatkowo, od 2015 r. otrzymana przez rolnika pomoc nie mogła prowadzić do nadkompensacji przyznanych w ogóle płatności, co zobowiązywało państwa członkowskie do podejmowania działań w celu zapobieżenia powstawaniu takich sytuacji. Oznacza to również, że § 2 rozporządzenia zmieniającego, który dopuszcza możliwość zmiany sposobu finansowania rolnictwa w trakcie realizacji programu jest nie tylko zgodny z intencją prawodawcy unijnego, lecz także merytorycznie uzasadniony.

Mając na względzie powyższe należało więc uznać za trafny pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji jako oparty na prawidłowej wykładni art. 32 ust. 2 lit. b) ppkt ii rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 .

Po pierwsze, przedmiotem działań zalesieniowych niewątpliwie był grunt rolny, bowiem skarżący nie podaje w wątpliwość ustaleń organu (dokonanych na podstawie systemu informacji geograficznej, o której mowa w art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz na podstawie obrazu ortofotomapy cyfrowej, sporządzonej ze zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 30 lipca 2004 r.), z których wynika, że grunty przeznaczone na zalesienie (10,74 ha) spełniały w 2008 r. warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, natomiast obszar niekwalifikujący się do tej płatności w 2008 r. stanowił powierzchnię 0, 54 ha.

Po drugie, Sąd pierwszej I instancji wbrew stanowisku skarżącego nie dokonał błędnej wykładni art. 32 ust. 2 lit. b) ppkt ii rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, a w konsekwencji zasadnie przyjął jako prawidłowe działanie organu zastosowanie przez organ § 2 rozporządzenia zmieniającego.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego "W przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem."

Zatem kluczowe dla zastosowania § 2 rozporządzenia zmieniającego, a zarazem dla rozpoznania tej sprawy jest nadanie właściwej treści pojęciu "kwalifikujący się hektar".

Z zawartej w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 definicji wynika, że "..."kwalifikujący się hektar" oznacza każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013."

Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organu, zgodnie z którym przyjął, że "kwalifikujący się hektar", to obszar który zapewnił prawo (uprawnienie do ubiegania się) do płatności. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 jest prawidłowa. Wprawdzie należy zgodzić się ze skarżącym, któremu rację przyznał też Sąd I instancji, że wykładając przepis prawny należy w pierwszej kolejności odwołać się do treści tego przepisu (jego brzmienia, redakcji słownej), niemniej jednak w razie powstania wątpliwości, co mogło mieć miejsce w tym przypadku, należy zbadać także cel ustanowienia (ratio legis) czy funkcję przepisu prawnego. Wykładnia prawa to proces (zespół czynności) zmierzający do ustalenia znaczenia przepisu prawnego (wykładnia prawa sensu stricto) i ustalenia treści zawartych w nim norm prawnych (wykładnia prawa sensu largo), który powinien prowadzić do podobnego rezultatu. Wymaga to od organów i sądów szczególnej staranności w doborze metod, za pomocą których dokonywana jest wykładnia przepisu prawnego. W orzecznictwie zasadniczo przyjmuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. systemową i celowościową. Jednocześnie dopuszcza się, w wyjątkowych sytuacjach, odstąpienie od literalnego znaczenia przepisu prawnego. Może to mieć miejsce wówczas, gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (zob. orzeczenie pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2004 r. w sprawie o sygn. akt III CZP 37/04).

W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie ograniczył się wyłącznie do wykładni językowej (polegającej na wywiedzeniu znaczenia powołanego przepisu prawnego z racji jego językowego brzmienia), ale dokonał tej wykładni z uwzględnieniem wykładni systemowej i celowościowej.

Pierwsza z wymienionych wykładni (wykładnia systemowa) opiera się na funkcjonowaniu w ramach jednolitego i wewnętrznie spójnego systemu prawa, gdzie znaczenie nadawane poszczególnym przepisom prawnym winno być spójne z zasadami rządzącymi danym system prawnym. Istotą tej wykładni jest pozajęzykowe rozumienie danego przepisu prawnego z odwołaniem się do znaczeń nadawanych określonym mechanizmom i instrumentom prawnym, w obrębie systemu prawa. Z kolei druga z wymienionych wykładni (wykładnia celowościowa) polega na zrozumieniu celu, w jakim dany przepis został powołany. Jest ona niezwykle istotna, ponieważ cel powołania przepisu jest jedynym i pierwotnym powodem, dla którego został ona ujęty w językowe ramy i utrwalony w normie prawnej. Stąd też, z chwilą pojawienia się jakiejkolwiek wątpliwości, w tym znaczeniu, że powołany przepis może mieć inne niż językowe znaczenie, należy podjąć próbę rozstrzygnięcia znaczenia poddanego wykładni przepisu prawnego z zastosowaniem pozostałych metod wykładni.

Jak wcześniej zostało wskazane prawodawca unijny określił potencjalne wyzwania, cele oraz kierunki WPR po 2013 r. (rozporządzeniem (UE) nr 1305/2013 i rozporządzeniem (UE) nr 1307/2013) i w związku z tym zalecił dbanie o to, aby realizacja wytyczonych celów była zgodna z przyjętymi zamierzeniami. Jednym z warunków przyznawania pomocy dla sektora rolnego jest to, jak zasadnie w sprawie przyjęto aby nie dochodziło do nadkompensacji przyznawanych płatności. Zatem wykładając art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, a pośrednio również § 2 rozporządzenia zmieniającego nie można tej kwestii pominąć. Oznacza to, że dla oceny czy grunty mają charakter "kwalifikujących się hektarów", z jednej strony, ważny jest stan posiadania przez rolnika na moment przyznawania bieżących płatności, a z drugiej strony, to jaki charakter miały te grunty w 2008 r., bez względu na to, w czyim posiadaniu one były i czy rolnik wystąpił o przyznanie płatności obszarowej, a także, czy płatność tę otrzymał. Warunkiem przyznania pomocy na zalesianie jest bowiem zadeklarowanie tych gruntów do zalesianie. Nie bez znaczenia jest również i to, że skoro grunty zadeklarowane przez rolnika w 2011 r. spełniały kryterium do otrzymania premii zalesieniowej, to musiały być one gruntami ornymi, bo tylko do takich gruntów przysługiwała rolnikowi pomoc w postaci premii zalesieniowej, stanowiąca rekompensatę (ekwiwalent) za utracone dochody, w związku z zaprzestaniem uprawy roli. Tak więc przez "kwalifikujące się hektary" należy rozumieć każdy grunt, który zapewnił (chociażby potencjalnie) przyznanie w 2008 r. jednolitej płatności obszarowej, bez względu na to w czyim był on posiadaniu i czy strona zgłosiła ten grunt do płatności. Innymi słowy trafnie Sąd I instancji przyjął, iż organ miał podstawy prawne do ponownego przeliczenia premii zalesieniowej począwszy od 2015 r., mimo że jak twierdzi autor skargi kasacyjnej rolnik nie był posiadaczem tego gruntu w 2008 r.

Jak zostało wcześniej wskazane, wprowadzone na poziomie unijnym zmiany w przepisach w zakresie płatności dla rolnictwa (w ramach I i II filaru WPR) niejako wymusiły zmiany w przepisach krajowych. Do przestrzegania przepisów unijnych Polska zobowiązała się z chwilą przystąpienia do UE. Wyrazem realizacji ciążących na Polsce obowiązków jest m.in. powoływane wielokrotnie rozporządzenie zmieniające.

Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Przepis ten stanowi:

"1. Minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa, w drodze rozporządzenia:

1) szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, w szczególności:

a) tryb składania wniosków o przyznanie pomocy,

b) szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy,

c) szczegółowe wymagania, jakim powinna odpowiadać umowa - w przypadku działań, w ramach których pomoc jest przyznawana na podstawie umowy,

d) działania i przypadki, w których następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmujący posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy oraz warunki i tryb wstąpienia do tego postępowania,

e) działania i przypadki, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana pomoc oraz warunki i tryb przyznania tej pomocy

- mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań" i "1a. Wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, dotyczące działań objętych programem, w których warunkiem przyznania pomocy jest spełnianie, w ramach wzajemnej zgodności w rozumieniu art. 19 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8), wymogów, norm lub minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, minister właściwy do spraw rozwoju wsi określi:

1) sposób dokonywania oceny wagi stwierdzonej niezgodności, o której mowa w art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009, w przypadku niezgodności w zakresie minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin;

2) wyrażoną w procentach wielkość zmniejszenia pomocy w zależności od dokonanej oceny wagi stwierdzonej niezgodności, a także przypadki, które uznaje się za drobną niezgodność, biorąc pod uwagę przeprowadzanie oceny zgodnie z zasadami określonymi w art. 51 ust. 4 rozporządzenia nr 1698/2005, art. 47, art. 71 i art. 72 rozporządzenia nr 1122/2009, jak również wielkość gospodarstwa rolnego oraz jego położenie geograficzne;

3) szczegółowe warunki i tryb podejmowania działań, o których mowa w art. 51 ust. 2 i art. 51 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1698/2005, w przypadku niestosowania zmniejszeń lub wykluczeń określonych w tych przepisach, mając na względzie zapewnienie współmierności tych działań do rodzaju stwierdzonych niezgodności i ograniczenie ich nadmiernej uciążliwości dla beneficjenta."

Zatem katalog zagadnień, które ustawodawca powierzył do uregulowania w rozporządzeniu, jest bardzo szeroki i mieści się w granicach przyznanych kompetencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użyte w powołanym przepisie pojęcie "szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy" obejmuje swoim znaczeniem stanowienie o zmianie stawki pomocy (§ 1 pkt 4 rozporządzenia) i czynnościach organu będących skutkami tej zmiany, czyli wydawanie decyzji zmieniających decyzje (§ 2 rozporządzenia). Oznacza to, że minister mógł zmienić stawkę pomocy na zalesianie. Z kolei zapewnienie prawidłowej realizacji programu przy uwzględnieniu specyfiki działań zobowiązywało organ do dokonania weryfikacji uprawnień, a w konsekwencji do wzruszenia wydanej decyzji w zakresie premii zalesieniowej.

W związku z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, zdaniem NSA prawidłową wykładnią art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 należy przy tym zauważyć, że istotnie słowo "zapewnić" ma wiele znaczeń, w zależności od kontekstu wypowiedzi. Jako przykład można podać, że występuje w kontekście składania obietnic (obiecać, zobowiązać się), odnośnie dysponowania środkami finansowymi lub rozdysponowywania czegoś między kogoś (asygnować, powierzać, dać, powierzać), w kontekście gwarancyjnym lub zapewnienia komuś czegoś (udzielić, zagwarantować), czy też w odniesieniu do umożliwienia komuś czegoś. Dlatego też również z tego powodu nadając znaczenie pojęciu "kwalifikującymi się hektarami" nie można było kierować się wyłącznie formą językową słowa "zapewnił".

Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzuty ujęte petitum skargi kasacyjnej.

Końcowo wskazać należy, że odmienną interpretację art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 przedstawił WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I SA/ Gd 1584 /16, w świetle której – zgodnie z wykładnią językową użycie formy słowa "zapewnił" (czas przeszły dokonany), wprowadzonego do definicji "kwalifikujący się hektar", oznacza, że "jedynie te grunty, dzięki którym rolnik już w 2008 r. uzyskał dostęp do systemu płatności, są "kwalifikującymi się hektarami". Jeżeli więc rolnik od 2008 r. nie korzystał z takiego systemu płatności (a jedynie w czasie późniejszym na skutek później złożonego wniosku), to nie można przyjąć, że grunty te zapewniły mu dostęp do systemu płatności w rozumieniu art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia UE", stanowiących podstawę argumentacji wniesionego w niniejszej sprawie prawnego. Tego poglądu nie podzielił jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r. w sprawie sygn. akt I GSK 1692/18, w składzie orzekającym jak w sprawie niniejszej.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddaleniu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).