Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2361/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi E.T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E.T. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]( dalej : "PINB", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 48b ust. 1 i 2 oraz 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2; art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), nałożył na [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych dotyczących budowy obiektu budowlanego - barakowozu niepołączonego trwale z gruntem, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] w m. [...], gmina [...], tj.:

1. decyzji Burmistrza [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

2. projektu zagospodarowania działki lub terenu

3. oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

w terminie 90 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia.

Organ powiatowy, wskazał, że prowadzi na wniosek E. T. ( dalej: "skarżąca"), postępowanie administracyjne w sprawie legalności barakowozu - kontenera usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...] stanowiącej własność spółki [...] Sp. z o.o.

Organ I instancji wskazał, że w dniu [...] lipca 2021 r., postanowieniem nr [...], wstrzymał budowę przedmiotowego obiektu i pouczył inwestora o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 5000 zł.

Dalej PINB wskazał, że w dniu 21 lipca 2021r. inwestor - [...] Sp. z o.o., złożył wniosek o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego, dlatego też Powiatowy

Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 48b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych tj. decyzji Burmistrza [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie 90 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia.

Zażalenie na ww. postanowienie złożyła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Po rozpoznaniu powyższego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "[...]WINB", organ odwoławczy"), skarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. Nr [...], znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz. 1333 z późn. zm.) umorzył postępowanie zażaleniowe.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ drugiej instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania, co ma miejsce wówczas, gdy w postępowaniu tym nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodujący brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty.

Następnie [...]WINB wyjaśnił, że przesłanek bezprzedmiotowości tego postępowania upatrywać należy na gruncie art. 105 k.p.a. i stanowią je: cofnięcie odwołania (art. 137 k.p.a.) oraz ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną (art. 127 § 1 k.p.a.) .

Dalej [...]WINB wskazał, że organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Organ administracji publicznej jest zobligowany do przestrzegania przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Należy wyraźnie podkreślić, iż właściwe ustalenie stron postępowania jest bezwzględną przesłanką prawidłowości postępowania i wydanego w jej wyniku rozstrzygnięcia, obwarowaną sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Zdaniem [...]WINB skarżąca, nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie zaskarżenia postanowienia PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2021r. nakładającego na [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych dotyczących budowy obiektu budowlanego - barakowozu niepołączonego trwale z gruntem, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] wm. [...], gmina [...].

W ocenie [...].WINB, organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, tj. czy w danej sprawie oprócz inwestora mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. W konsekwencji oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie, czy środek zaskarżenia składa podmiot mający legitymację strony w postępowaniu.

Organ przypomniał, że w orzecznictwie podkreśla się, że źródłem interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze przepis prawa materialnego, odnoszący się do sfery prawnej podmiotu i wywierający bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków podmiotu. Aby określony podmiot mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego musi istnieć przepis prawa materialnego wskazujący, że interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w przepisach prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się natomiast interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

[...]WINB podkreślił, że znany jest mu wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt: II OSK 2579/20, który został wydany w przedmiocie legalności i zgodności z przepisami obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...], gdzie funkcjonuje zakład kamieniarski.

Organ odwoławczy wyraził pogląd, że jakkolwiek obiekty budowlane posadowione na ww. działce, które stanowią część składową zakładu kamieniarskiego, jak wskazał Sąd, mogą w sposób znaczący oddziaływać na nieruchomość skarżącej (z uwagi na emitowane immisje), a tym samym determinować konieczność uznania skarżącej za stronę w postępowaniach administracyjnych, które mogą być prowadzone z zakresu nadzoru budowlanego, tak w omawianej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym - barakowozem.

W ocenie [...]WINB, wyżej wspomniany obiekt budowlany nie stanowi części składowej zakładu kamieniarskiego, który funkcjonuje na terenie spornej nieruchomości. Ponadto jego usytuowanie, parametry (2,42 m x 6 m), sposób użytkowania (pomieszczenie "stróżówki") w żaden sposób nie oddziałują na nieruchomość skarżącej, tj. działkę nr ew. [...], która znajduje się w odległości około 50 m od działki na której zlokalizowany jest sporny obiekt. W ocenie [...]WINB obiekt ten w żaden sposób nie powoduje ograniczeń w możliwości korzystania z nieruchomości skarżącej.

Organ wyjaśnił ponadto, że pojęcie obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Analizując tę normę prawną, trzeba sięgać do szczegółowych przepisów prawnych, w tym do norm techniczno - budowlanych. Włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, będą się również konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego np. techniczno - budowlane, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania.

Tym samym nie można uznać aby skarżąca, posiadała interes prawny w sprawie dotyczącej postępowania legalizacyjnego w jego sprawie.

Skargę do Sądu na opisane wyżej postanowienie wniosła E. T. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

• art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. przez niezastosowanie się do wyrażonych w tym wyroku ocen prawnych dotyczących przymiotu skarżącej jako strony postępowania przed organem nadzoru budowlanego

• art. 61 § 3, art. 7 i 77 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie wniosku o wszczęcie postępowania z dnia 15 lipca 2019 r. jako podstawy postępowania, co prowadziło do błędnego przyjęcia, iż w odniesieniu do obiektu barakowozu skarżącej nie przysługuje przymiot strony.

W uzasadnieniu skargi przypomniano, że obecna skarga jest trzecią - równolegle złożoną skargą - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie, która była już przedmiotem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2579/20, w którym orzeczono, że skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu wywołanym jej wnioskiem z dnia 15 lipca 2019 r., w którym domagała się od organu nadzoru budowlanego zbadania legalności i zgodności z przepisami wszystkich obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki nr [...] w miejscowości [...].

Dwie wcześniej złożone skargi, tj. w sprawie sygn. akt VII SA/WA 1906/21 oraz skarga z dnia 10 września 2021 r. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...], dotyczą tej samej sprawy, wywołanej tym samym wnioskiem z dnia 15 lipca 2019 r., a powodem dla którego sprawy rozpoznawane są osobno jest to, iż organ I instancji, ignorując ww. wniosek strony oraz ww. wyrok NSA wszczął 6 odrębnych postępowań dotyczących poszczególnych obiektów.

Następnie skarżąca wskazała, że w obecnie zaskarżonej sprawie [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) - tj. znowelizowanej ustawy, postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...]umorzył postępowanie zażaleniowe.

Skarżąca przypomniała, że wniosek o wszczęcie postępowania złożyła w dniu 15 lipca 2019 r., a więc przed znowelizowaniem Prawa budowlanego, wobec czego powołanie przepisu ustawy opubl. w Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej, tj. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. DZ.U z 2020 r. poz. 471 o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 695, ze. zm.) - nie powinno mieć w sprawie zastosowania.

Wracając do sprawy rozstrzygniętej przez NSA, skarżąca podniosła, że wniosek ten był najpierw przedmiotem postanowienia PINB nr [...] z dnia [...] września 2019 r. odmawiającego wszczęcia postępowania ze względów podmiotowych, utrzymanego w mocy przez [...] WINB postanowieniem nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 199/20 oddalił jej skargę. Na skutek skargi kasacyjnej NSA, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2579/20, uchylił wyrok WSA w Warszawie oraz na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił postanowienia obu instancji.

Dalej skarżąca przypomniała, że po zwrocie akt z wyrokiem do [...]WINB, w dniu 8 stycznia 2021 r. organ II instancji przesłał kopię wyroku do PINB, zas jej pełnomocnika zwrócił się do PINB w związku z treścią ww. pisma "o nadanie biegu wnioskowi z dnia 15 lipca 2019 r. w sprawie samowolnie zrealizowanych obiektów na działce nr ew. [...] we wsi [...]."

Organ I instancji wyprowadził z ww. wyroku jedynie wniosek, że skarżąca może być stroną w postępowaniach toczących się przed PINB, pomijając to, że podstawowym skutkiem tego wyroku jest to, że postępowanie "w sprawie legalności i zgodności z przepisami obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] [gdzie funkcjonuje zakład kamieniarski]" toczy się zatem nie z urzędu, a z wniosku strony od 15 lipca 2019 r. i dotyczy wszystkich elementów składowych tego przedsięwzięcia.

Skarżąca podniosła, że wbrew ocenom zawartym we wspomnianym wyroku ,PINB zaczął podejmować postępowania kontrolne w odniesieniu do poszczególnych elementów zabudowy, mimo, że ww. wniosek był przedmiotem ocen zawartych w cytowanym wyroku NSA, sygn. akt lI OSK 2579/20, w którym stwierdzono, iż organy błędnie oceniły, iż został on wniesiony przez osobę niebędącą stroną.

Wniosek ten mimo upływu czasu spowodowanego błędami organów i koniecznością poddania go ocenie w postępowaniu sądowoadmistracyjnym, nie stracił aktualności ani mocy prawnej wynikającej z treści art. 61 § 3 k.p.a., z którego wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2579/20 i oceny w nim zawarte, obejmują sprawę zbadania legalności i zgodności z przepisami wszystkich obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], co objęto wnioskiem strony z dnia 15 lipca 2019 r.

Skarżąca wskazała, że organ w uzasadnieniu postanowienia potwierdził, iż znany mu jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego "w przedmiocie legalności i zgodności z przepisami obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...], gdzie funkcjonuje zakład kamieniarski". Organ jednak wybiórczo przytacza treść uzasadnienia tego wyroku stwierdzając "Jakkolwiek obiekty budowlane posadowione na ww. działce, które stanowią część składową zakładu kamieniarskiego, jak wskazał Sąd mogą w sposób znaczący oddziaływać na nieruchomość skarżącej (z uwagi na emitowane immisje), a tym samym determinować konieczność uznania ww. za stronę w postępowaniach administracyjnych, które mogą być prowadzone z zakresu nadzoru budowlanego,..."

Tymczasem z treści uzasadnienia wyroku wynika, iż rzeczywiście NSA stwierdził, iż "nie można wykluczać, że także w odniesieniu do kwestii immisji pośrednich, tj. hałasu i zapylenia związanego z działalnością zakładu kamieniarskiego, skarżącej przysługuje przymiot strony" jednakże w ocenie Sądu, to nie możliwe immisje stanowią podstawowy argument za udziałem strony w postępowaniu, ale przede wszystkim "źródłem interesu prawego w postępowaniu dotyczącym oceny legalności procesu inwestycyjno- budowlanego może być wynikające z art. 140 k.c. prawo własności." (str. 7 i 8 uzasadnienia wyroku NSA).

Skarżąca zwróciła uwagę, że w przytaczanym wyroku NSA oceniał już kwestię ewentualnego naruszenia norm budowlanych i zajął jednoznaczne stanowisko, iż "W sprawie argumentowano wskazywanym wyżej brakiem przekroczenia norm, co nie jest wystarczające do stwierdzenia, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony; zaś takie stwierdzenie jednocześnie nie wyklucza, że przedmiotowa inwestycja może w ogólności oddziaływać na nieruchomości skarżącej,"

Tymczasem organ w zaskarżonym postanowieniu prezentuje pogląd przeciwny, iż to od naruszenia konkretnych norm techniczno-budowlanych można wywodzić swój interes prawny jako strona postępowania.

Taka niedopuszczalna polemika organu ze stanowiskiem zawartym w wyroku NSA przesądzającym o udziale strony w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego narusza rażąco art. 153 p.p.s.a., bowiem ustanowiona w tym przepisie zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2073/13, publ. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Skarżąca zwróciła uwagę, że NSA oceniał podmiotową legitymację strony przez pryzmat wniosku odnoszącego się do działalności tego zakładu, a nie jego poszczególnych składników (chociaż były one wymienione w treści wniosku). Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 20 maja 2021 r. organ opisał kolejno obiekty budowlane znajdujące się na terenie działki, przeprowadzając jednak oględziny bez udziału pełnomocnika strony, który stawił się do tej czynności, ale nie został wpuszczony na teren działki. Z tego powodu pełnomocnik mógł jedynie odczytać treść protokołów, nie mając możliwości weryfikacji ustaleń, zadawania pytań i odniesienia się do rzetelności wszystkich stwierdzeń tam zawartych, co zaznaczył w swoim oświadczeniu do protokołów. Z tego powodu w piśmie procesowym z dnia 28 czerwca 2021 r. silnie podkreślono, że prawidłowe określenie funkcji obiektu budowlanego ma zasadnicze znaczenie dla oceny podstaw prawnych sposobu jego budowy, a także ewentualnej legalizacji, gdyż wszystkie istniejące tam obiekty budowlane pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalno-użytkowym i jako części tak zorganizowanej całości służą jednemu celowi produkcyjnemu.

Z tego powodu fakt ten powinien być w sposób jednoznaczny odnotowany w ww. protokołach, ponieważ posiada to istotne znaczenie dla oceny funkcji każdego obiektu budowlanego, będącego przedmiotem czynności organu, również wówczas, gdy organ podejmuje odrębne czynności proceduralne dla każdego obiektu.

Z powyższego wynika, że organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw, do kwestionowania ani tego, że wniosek o wszczęcie postępowania złożony został w dniu 15 lipca 2019 r., ani tego że postępowanie z tego wniosku toczy się nie tylko przy udziale strony, ale z jej wniosku, ani też tego, że postępowanie z tego wniosku dowolnie można dzielić.

Skarżąca wskazała, że jest oczywiste, że w toku postępowania okazać się może, iż samowolnie wzniesione obiekty dotyczą rodzajowo innych kategorii obiektów, powstały w różnym czasie, czy też pod rządami różnych przepisów. Niemniej istotne jest to, że wszystkie te obiekty są ze sobą funkcjonalnie powiązane tworząc w całości nielegalnie funkcjonujący zakład kamieniarski, wobec czego wszystkie jego części składowe winny być oceniane we wzajemnym związku. Jest też oczywiste, że w zależności od ustaleń może zaistnieć potrzeba wydania odrębnych decyzji w odniesieniu do poszczególnych obiektów.

Nie było natomiast podstawy do wszczynania odrębnych postępowań ani też dzielenia ww. wniosku na odrębne postępowania w sprawie obiektów budowlanych zrealizowanych na działce nr ew. [...] we wsi [...], a pozostających ze sobą w związku funkcjonalnym, gdyż łączna ocena ich funkcji jako części przedsiębiorstwa kamieniarskiego ma znaczenie dla podstaw ewentualnej legalizacji. Natomiast odrębne oceny obiektów prowadzą do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, ponieważ powoduje to niemożność dokonania pełnej i wszechstronnej oceny - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - legalności i ewentualnego legalizowania tych obiektów.

Wszczęcie odrębnego postępowania w obecnie rozpoznawanej sprawie powoduje, że organ, w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej, pomija fakty mające zasadnicze znaczenie dla oceny prawnomaterialnej przedmiotu sprawy, co w konsekwencji prowadzi do błędnej oceny legitymacji strony i umorzenia z tego powodu postępowania.

Zaskarżone postanowienie, pomijając funkcjonowanie na działce maszyn do cięcia kamienia uwidocznionych na zdjęciach w toku oględzin i innych obiektów produkcyjnych, a także fakt, iż właściciel gruntu przyznał, iż barakowóz stanowi "stróżówkę" przyjmuje wbrew ww. faktom, iż obiekt ten "nie stanowi części składowej zakładu kamieniarskiego" i nie określając jego funkcji przyjmuje, w oparciu o normy techniczno-budowlane, że nie oddziałuje na działkę skarżącej.

Organ wprawdzie może swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie, ustalić stan faktyczny. Zapatrywanie organu nie może być jednak dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom, a tak jest w tej sprawie. Por. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2790/14.

Z takiej zaś wadliwej oceny materialnoprawnej, organ wyprowadza wniosek procesowy, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie. Ten wniosek zaś nie daje się pogodzić z tezami wyroku NSA, który nie odnosił swojej oceny w zakresie legitymacji skarżącej do poszczególnych obiektów, lecz do skutków działalności zorganizowanego przedsięwzięcia produkcyjnego, którego częścią jest barakowóz.

Na koniec skarżąca stwierdziła, że rzeczywiście, rzadko się zdarza, aby barakowóz stojący na jakiejś działce, zachowując normy techniczne, wpływał na działki sąsiednie, jednakże ten sam barakowóz pełniący funkcję stróżówki zakładu kamieniarskiego, a zatem funkcjonalnie związany z zabezpieczeniem urządzeń tego zakładu przed kradzieżą czy uszkodzeniem, zapewniając przez to ciągłość produkcji zakładu, ma bezpośredni wpływ na jego funkcjonowanie skutkujące uciążliwościami, które dają skarżącej zgodnie z wyrokiem NSA legitymację do udziału w postępowaniu jako strona.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga jest zasadna ponieważ postanowienie to narusza prawo w stopniu nakazującym jego uchylenie.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., art. 61 § 3, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Na wstępie należy podkreślić, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2579/20, uchylił wcześniej wydany w sprawie wyrok tut. Sądu, zaskarżone postanowienie [...]WINB oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Wymaga zatem przypomnienia, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901). Wskazać też należy, że pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a., oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. II SA/Kr 1152/15).

Sąd orzekający w sprawie, podziela przy tym pogląd, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2015 r, sygn. akt I OSK 2073/13, LEX nr 1773611).

W nawiązaniu do powyższej regulacji, wskazać należy, że we wspomnianym wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2579/20, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że skarżąca jest stroną postępowania w sprawie legalności i zgodności z przepisami obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki inwestycyjnej nr [...], oddalonej 50 m od działki skarżącej. W ocenie NSA, błędnie oceniono, że wniosek o przeprowadzenie postępowania został wniesiony przez osobę niebędącą stroną. Tym samym nie została spełniona hipoteza warunkująca zastosowanie dyspozycji ww. przepisu, tj. odmowy wszczęcia postępowania. Powyższe wskazania, należy zdaniem Sądu orzekającego w sprawie odczytywać jako nakaz przeprowadzenia postępowania w granicach przedmiotowych określonych we wniosku skarżącej z dnia 15 lipca 2019 r. oraz przy jej udziale jako strony.

Granice te dotyczyły spornego obiektu budowlanego jako całości, dlatego należy zgodzić się ze skarżącą, że nie było podstawy do wszczynania odrębnych postępowań w odniesieniu do poszczególnych obiektów znajdujących się na działce o nr [...]. Jest to bowiem sztuczny podział obiektu, którego elementy, stanowią w istocie części jednego zamierzenia w postaci zakładu kamieniarskiego. Organ zatem powinien prowadzić jedno postępowanie w granicach zakreślonych wnioskiem z dnia 15 lipca 2019 r. Biorąc pod uwagę wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, to właśnie ocena całego przedsięwzięcia i jego oddziaływania, a nie jego poszczególnych elementów zadecydowała o interesie prawnym skarżącej.

Dlatego błędne jest i sprzeczne z wnioskiem skarżącej było wskazane w skardze wszczynanie kolejnych spraw na błędnych podstawach, w tym będącego przedmiotem sprawy barakowozu będącego w istocie budką strażniczą przedsiębiorstwa jako zorganizowanej całości. Sąd zgadza się ze skarżącą, że w toku postępowania okazać się może, iż samowolnie wzniesione obiekty, dotyczą rodzajowo innych kategorii obiektów, powstały w różnym czasie, czy też pod rządami różnych przepisów, niemniej istotne jest to, że wszystkie te obiekty są ze sobą funkcjonalnie powiązane tworząc w całości nielegalnie funkcjonujący zakład kamieniarski, wobec czego wszystkie jego części składowe winny być oceniane we wzajemnym związku. W zależności od ustaleń może zaistnieć potrzeba wydania odrębnych decyzji w odniesieniu do poszczególnych obiektów.

Nie było zatem podstawy do wszczynania odrębnych postępowań ani też dzielenia ww. wniosku na odrębne postępowania w sprawie obiektów budowlanych zrealizowanych na działce nr ew. [...] we wsi [...], a pozostających ze sobą w związku funkcjonalnym, gdyż łączna ocena ich funkcji jako części przedsiębiorstwa kamieniarskiego ma znaczenie dla podstaw ewentualnej legalizacji. Natomiast odrębne oceny obiektów prowadzą do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, ponieważ powoduje to niemożność dokonania pełnej i wszechstronnej oceny - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - legalności i ewentualnego legalizowania tych obiektów.

NSA ewidentnie w ocenie Sądu, potraktował wszystkie znajdujące się na działce o nr [...] obiekty, jako elementy jednej inwestycji powodującej immisje będące źródłem interesu prawnego skarżącej.

Tym bardziej dziwi stanowisko organu odwoławczego, który znając rozstrzygnięcie NSA, wprost stwierdza, że sporny barakowóz, który organ sam określa mianem "stróżówki", nie stanowi części zakładu kamieniarskiego funkcjonującego na terenie spornej nieruchomości.

Należy w pełni zgodzić się ze skarżącą, że wszczęcie odrębnego postępowania w obecnie rozpoznawanej sprawie powoduje, że organ, w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej, pomija fakty mające zasadnicze znaczenie dla oceny prawnomaterialnej przedmiotu sprawy, co w konsekwencji prowadzi do błędnej oceny legitymacji strony i umorzenia z tego powodu postępowania.

Sąd podziela także pogląd, że z takiej wadliwej oceny materialnoprawnej organ wyprowadza wniosek procesowy, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie. Sąd zgadza się również ze stwierdzeniem, że taki wniosek organu, nie daje się pogodzić z tezami wyroku NSA, który nie odnosił swojej oceny w zakresie legitymacji skarżącej do poszczególnych obiektów, lecz do skutków działalności zorganizowanego przedsięwzięcia produkcyjnego, którego częścią jest barakowóz.

Przedmiotowy barakowóz oceniany odrębnie, nie oddziałuje oczywiście na działkę skarżącej, ale pamiętać należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy, pełni on funkcję stróżówki zakładu kamieniarskiego, a zatem funkcjonalnie związany jest z zabezpieczeniem urządzeń tego zakładu przed kradzieżą czy uszkodzeniem, zapewniając przez to ciągłość produkcji zakładu, co ma bezpośredni wpływ na jego funkcjonowanie skutkujące uciążliwościami, które dają skarżącej zgodnie z wyrokiem NSA legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględni powyższą argumentację.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając – stosownie do treści art. 205 § 2 p.p.s.a. wysokość wpisu od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego, w tym wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł). W aktach sprawy, brak jest dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.