Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 189/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 143 ust. 1, art. 144 ust. 1 - 3, art. 145, art. 146
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 lipca 2016 r. nr [...].


UZASADNIENIE

A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lutego 2017r., sygn. akt [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 lipca 2016r. ustalającą skarżącemu opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G. przy ul. W. oznaczonej jako działka nr [...] w związku z wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 4 lipca 2016r., Nr [...], Prezydent Miasta, na podstawie art. 144, 145, 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2015r., poz. 1774), ustalił od skarżącego opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G. przy ul. W. stanowiącej działkę nr [...] obr. Ch.-W., na skutek stworzenia możliwości do korzystania z nowowybudowalej sieci kanalizacji sanitarnej.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że Gmina Miasta ze środków własnych zrealizowała inwestycję - Budowa sieci kanalizacji sanitarnej w ulicach: G., Ś., T. i W. w G. - etap II, stwarzając w ten sposób warunki podłączenia do kanalizacji sanitarnej nieruchomości położonych w G. przy ul. T., Ś., W. oraz K., w tym nieruchomości położonej przy ul. W. oznaczonej jako działka nr [...] obręb Chwarzno-W., o powierzchni 919 m2, dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą [...], stanowiącej w dniu realizacji powyższej inwestycji własność A. B. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego został zawiadomiony o zakończeniu budowy kanalizacji sanitarnej w ulicach G., Ś., T. i W. w G. - etap II w dniu 30 września 2015 r., natomiast odbiór końcowy robót i przekazanie do użytkowania inwestycji nastąpił w dniu 27 października 2015r.

W wyniku wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 3 750,00 zł., co ustalono w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego M. M. Według operatu szacunkowego wartość nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej wynosiła 206 490,00 zł, natomiast po wykonaniu powyższej inwestycji wartość nieruchomości wynosi 210 240,00 zł. Organ pierwszej instancji, w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznał, że zaistniały podstawy do obciążenia tą opłatą właściciela działki nr 4301. Wskazał, że Rada Miasta uchwałą nr [...] z dnia 23 marca 2005r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich określiła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na 30% wzrostu wartości. Wobec powyższego należało ustalić opłatę adiacencką w wysokości 1 125,00 zł, tj. 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. i A. B. wskazali, że wobec części mieszkańców organ odstąpił od wymierzenia opłaty, co skarżący odebrali jako niesprawiedliwe.

Rozpoznając skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 lutego 2017r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podtrzymało stanowisko organu pierwszej instancji o ziszczeniu się przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej wyjaśniając dokładnie sposób wyceny nieruchomości przed i po podłączeniu do sieci kanalizacji sanitarnej poczyniony przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Wskazano, że w sprawie niniejszej rzeczoznawca majątkowy, przy wycenie wartości nieruchomości wybrał podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Z § 4 ust. 3 rozporządzenia wynika, iż przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Rzeczoznawca w sporządzonej wycenie dokonał dwukrotnego oszacowania wartości nieruchomości: pierwsze miało na celu określenie wartości przed wybudowaniem urządzenia, drugie - określenie wartości po wybudowaniu urządzenia. Rzeczoznawca wyjaśnił (str. 15 wyceny), że analizował dane o cenach i cechach kilkudziesięciu nieruchomości podobnych na rynku lokalnym. Ustalił, że cecha rynkowa jaką jest "stopień uzbrojenia w infrastrukturę techniczną" wpływa w 10% na całkowitą wielkość zróżnicowania cen jednostkowych nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca wskazał, że celem odzwierciedlenia w wycenie wpływu na wartość tylko i wyłącznie wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej, przyjęto do analizy zbiór nieruchomości podobnych obejmujący zarówno nieruchomości położone na terenie uzbrojonym w sieć kanalizacyjną, jak i położone na terenie nie uzbrojonym w tą sieć (tj. tego samego zbioru na podstawie, którego obliczono wielkości wag cech rynkowych). Wyjaśnił, że ze wskazanego zbioru wybrano do porównania parami te same nieruchomości, zarówno do wyceny w stanie przed wybudowaniem kanalizacji, jak i do wyceny po wybudowaniu kanalizacji a występujące różnice pomiędzy nimi a nieruchomości wycenianą skorygowane zostaną odpowiednimi poprawkami kwotowymi dla każdego z dwóch ww. stanów.

Wyjaśniając przyjętą metodykę rzeczoznawca wskazał, że nieruchomości położone na terenie uzbrojonym w kanalizację sanitarną i nieruchomości położone na terenie, na którym nie ma kanalizacji sanitarnej nie stanowią dwóch odrębnych segmentów rynku nieruchomości niezabudowanych - dużo się nie różnią, mają tak samo liczebne grono potencjalnych nabywców (czego nie można powiedzieć np. o nieruchomościach mających różne przeznaczenie w planie miejscowym bądź o nieruchomościach mieszkaniowych o bardzo zróżnicowanych wielkościach powierzchni). Podkreślił, że ewentualne przyjęcie do porównania różnych nieruchomości dla każdej wyceny jest obarczone zbyt dużym ryzykiem błędu oraz wpływem na wartość pozostałych cech, np. lokalizacji. W jego ocenie przyjęcie do porównania tych samych nieruchomości eliminuje ryzyko błędu wynikającego z uwzględnienia w różnicy wartości innych czynników niż tylko sama kanalizacja sanitarna.

Rzeczoznawca wycenił nieruchomość przyjmując na podstawie planu miejscowego jej przeznaczenie jako zabudowę jednorodzinną wolnostojącą oraz zabudowę usługową. Wartość nieruchomości po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej określono poprzez odmienną ocenę nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości porównawczych pod kątem cechy uzbrojenia. Wartość nieruchomości po wybudowaniu urządzenia, wzrosła z 224,69 zł/m2 do 228,69 zł/m, a więc o ok. 1,8%. W sumie nieruchomość zwiększyła wartość o 3.530 zł, ze 194.360 zł do 197.890 zł.

Kolegium uznało, że rzeczoznawca dokonał oszacowania wzrostu wartości nieruchomości w sposób przekonujący i rzetelny, przy zachowaniu wymogów wynikających z przepisów prawa. Przyjęta przez niego metodyka wyceny została przez niego uzasadniona i wyczerpująco opisana. Założenia przyjęte przez rzeczoznawcę były prawidłowe i słuszne w kontekście celu wyceny jakim jest uchwycenie wzrostu nieruchomości spowodowanego budową kanalizacji sanitarnej. Rzeczoznawca wyjaśnił, jakich analiz dokonywał w trakcie wyceny oraz jaki jest ich wpływ na przyjętą metodykę szacowania. W związku z powyższym Kolegium uznało operat szacunkowy za miarodajny dowód pozwalający na wiarygodne oszacowanie wzrostu nieruchomości.

Podkreślono, że skarżący nie kwestionował wyliczeń rzeczoznawcy majątkowego zarzucając jedynie nieprawidłowości w postępowaniu organu pierwszej instancji. Kolegium jednak nie stwierdziło ich zasadności.

W odniesieniu do zarzutów skarżącego co do nierównych zasad współpartycypowania w kosztach budowy infrastruktury technicznej mieszkańców Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 143 u.g.n. przepisy rozdziału ustawy dotyczące opłat adiacenckicch, stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem:

1) środków Skarbu Państwa,

2) jednostek samorządu terytorialnego,

3) środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub

4) ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi,

z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Z przepisu art. 144 u.g.n. wynika, że jeżeli inwestycja polegająca m.in. na budowie sieci kanalizacji sanitarnej, finansowana była ze środków publicznych, organ ma prawo ustalić opłatę adiacencką. Współfinansowanie inwestycji środkami unijnymi niczego w sprawie nie zmienia, tzn. organ nawet wówczas ma prawo ustalić opłatę, gdyż środki unijne to środki publiczne. Jedynie wybudowanie kanalizacji ze środków prywatnych właścicieli nieruchomości, uwalniałoby ich z obowiązku ponoszenia opłaty adiacecnkej.

Kolegium wyjaśniło, że jeśli urzędnicy dokonaliby rozdziału wśród właściciel nieruchomości, dla których wybudowano kanalizację sanitarną stosownie do tego, z jakich środków publicznych (samorządowych czy unijnych) była ona realizowana, oraz ustalono by opłatę jedynie tym, gdzie finansowanie odbywałoby się ze środków samorządowych, rozróżnienie takie nie znajdywałoby podstawy w przepisach prawa. Jednakże nawet gdyby do niego doszło, Kolegium nie byłoby uprawnione do tego, aby ustaloną opłatę adiacencką uznać za niezasadną, albowiem nie ma kompetencji do tego, aby oceniać działanie organów administracji pod kątem celowości czy rzetelności. Kolegium może jedynie rozpatrywać odwołania w indywidualnych sprawach administracyjnych, a nie dokonywać oceny polityki prowadzonej przez gminę względem mieszkańców. Wyjaśniono jednak, że inwestycja rzeczywiście podzielona została na etapy. I etap zrealizowany został w 2014r. i obejmował ulice T., G., Ś. Natomiast w 2015r. zrealizowano II etap obejmujący m.in. ulicę W., który finansowany był ze środków Gminy Miasta.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wyraził swój sprzeciw wobec obciążania go częścią kosztów budowy sieci kanalizacji sanitarnej wybudowanej przez Gminę, w sytuacji, w której nie wszyscy mieszkańcy czerpiący korzyści z tego udogodnienia na tych samych zasadach jak on współuczestniczyli w finansowaniu tego przedsięwzięcia. Takie działanie skarżący uznał za sprzeczne z prawem, w tym naruszające konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

Skarżący wyjaśnił, że w 2011r. rozpoczęto budowę kanalizacji sanitarnej na terenie dzielnicy W., finansowaną ze środków unijnych. W ramach projektu wykonano kanalizację sanitarną m.in. na ul. Ś. i w części ul. W., działki sąsiadujące z działkami [...] i [...] (stara numeracja [...] i [...]) tj. [...],[...],[...], [...], [...], również działki nieopodal na ul. K. m.in. działka nr [...] użytkowania przez Prezydenta W, S., została podłączona. Pominięto w tym czasie część nieruchomości, ul. T., Ś., G. ze względu na problemy przy wykupie gruntów, ale również dwie inne działki bezpośrednio sąsiadujące z działkami przyłączonymi do kanalizacji i wymienionymi wyżej: moją nr [...] oraz sąsiednią [...]. Wobec właścicieli wyżej wymienionych działek Prezydent nie ustalił opłaty adiacenckiej, a dodatkowo, właścicielom tych działek doprowadzono przyłącze na teren posesji i wybudowano studnię rewizyjną na posesji nie pobierając żadnych opłat, kolejnym plusem na rzecz właścicieli tych działek był fakt, iż mogli oni ubiegać się o zwrot kosztów przyłączenia budynków do instalacji kanalizacyjnej. Podsumowując budowa kanalizacji w 2011r. odbyła się w sposób wzorowy i całkowicie bezpłatny, włącznie z wykonaniem przyłącza do budynku, dodam ponownie, że środki pochodziły wtedy z budżetu unijnego.

W 2015r. miasto ruszyło z projektem dokończenia budowy kanalizacji sanitarnej dla nieruchomości, które wcześniej zostały pominięte tj. działki mojej i sąsiedniej ([...] i [...]), tym razem pieniądze na budowę pochodziły z budżetu rady dzielnicy, a nie z budżetu unijnego. W ramach projektu właścicielom działek nie doprowadzono przyłącza na teren posesji i nie wybudowano studni rewizyjnych na posesji. Dodatkowo próbuje się ich obarczyć kosztami w postaci opłaty adiacenckiej, prawdopodobnie dlatego, że urząd miasta próbuje w ten sposób odzyskać wydane pieniądze.

W tych okolicznościach skarżący wyraził sprzeciw wobec konieczności uiszczenia opłaty adiacenckiej wobec okoliczności obrazujących wybiórczość, dyskryminację i niesprawiedliwość władz miasta w nakładaniu podatków (opłaty adienckiej) na mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zarówno decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta naruszają prawo w sposób mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta nakładająca na skarżącego - właściciela działki nr [...] położonej w G. przy ul. W. obr. Ch.– W., obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek utworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej - kanalizacji sanitarnej.

Podstawę prawną powyższych rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 143 – 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774), zwanej dalej u.g.n. Przepisy te mieszczą się w rozdziale 7 u.g.n. zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej".

Ustawodawca określił w art. 143 ust. 1 u.g.n. zakres przedmiotowy uregulowania dotyczącego zasad uczestnictwa przez właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z przepisem art. 144 ust. u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Obowiązek ten odnosi się również do użytkowników wieczystych na zasadach określonych w art. 144 ust. 2 u.g.n. Przez "budowę urządzeń infrastruktury technicznej" art. 143 ust. 2 u.g.n. rozumie budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Według ust. 2 art. 145 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 2 u.g.n.).

Jak wynika z treści przywołanych przepisów ustawodawca określił następujące przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej:

1) stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej,

2) wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową tego urządzenia,

3) zachowanie terminu trzyletniego (liczonego od dnia stworzenia warunków) dla wydania decyzji ustalającej,

4) obowiązywania w dniu stworzenia warunków uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową.

Ponadto z przytoczonych przepisów wynika, że o ile zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich, jeśli właściwy organ ustali tę opłatę w drodze decyzji, niezależnie od tego, czy właściciele (użytkownicy wieczyści) skorzystają bądź mają zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń. Opłata adiacencka jest bowiem niezależna od woli korzystania z urządzeń przez właściciela i podlega ustaleniu bez względu na to, czy właściciel nieruchomości przejawia wolę korzystania z urządzeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r., I OSK 2337/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, że doszło do wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej - sieci kanalizacji sanitarnej i stworzenia warunków do podłączenia, o których mowa w art. 145 ust. 1 u.g.n. Gmina Miasto bowiem zrealizowała ze środków własnych inwestycję polegającą na budowie kanalizacji sanitarnej w ul. T., Ś., W. i K. w G. – Etap II, stwarzając w ten sposób warunki podłączenia do kanalizacji sanitarnej nieruchomości położonych w G. przy wskazanych ulicach, w tym położonej przy ul. W. działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomiony został o zakończeniu budowy kanalizacji sanitarnej w dniu 30 września 2015r., a odbiór końcowy i przekazanie do użytkowania inwestycji nastąpił w dniu 27 października 2015r. Tym samym stworzono warunki do podłączenia poszczególnych nieruchomości do nowowybudowanych urządzeń kanalizacji sanitarnej, co w ocenie sądu jest bezsporne.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", natomiast zgodnie z art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie tej kwestii następuje na podstawie odrębnych przepisów. Zatem w odniesieniu do urządzenia kanalizacyjnego tymi odrębnymi przepisami będą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2016r. poz. 290) oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj.: Dz.U. z 2015 r. poz. 139). Wobec tego dla urządzeń kanalizacji sanitarnej datą stworzenia warunków podłączenia do urządzeń kanalizacyjnych będzie data zgłoszenia do użytkowania takiego urządzenia (art. 54 ustawy Prawo budowlane), co wynika również z treści przepisu art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1155/13, LEX nr 1443694).

W dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń kanalizacji sanitarnej obowiązywała uchwała Rady Miasta Nr [...] z dnia 23 marca 2005r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich, która określiła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na 30% wzrostu wartości.

W tych okolicznościach ustalenie opłaty adiacenkiej zależało tylko od wykazania przez powołanego rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonej opinii wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.

Przedmiotem wyceny w niniejszej sprawie była działka nr [...], która według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Ch.-W. w G., rejon ulic S. i W. przeznaczona jest pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą i zabudowę usługową.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w toku rozpoznania sprawy, w tym operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. M. w dniu 20 maja 2016r. prowadzi do wniosku, że wzrost wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w G. przy ul. W. w G. spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej, a tym samym i wysokość nałożonej opłaty adiacenckiej wykazane zostały w błędnie sporządzonym operacie szacunkowym.

Rzeczoznawca majątkowy dokonując dla potrzeb niniejszej sprawy wyceny działki nr [...], zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Dokonując analizy porównawczej wartości rynkowej gruntu przed wybudowaniem kanalizacji sieciowej rzeczoznawca przyjął jako nieruchomości podobne:

- działkę położoną w G. przy ul. G. określając stan jej uzbrojenia jako dobry: pełne uzbrojenie w media sieciowe, droga o utwardzonej powierzchni;

- działkę położoną w G. przy ul. J. B. określając stan jej uzbrojenia jako niepełny: sieć elektroenergetyczna, wodociągi i gazociąg, droga o nieutwardzonej powierzchni;

- działkę położoną w G. przy ul. F. określając stan jej uzbrojenia jako częściowy: przy działce nie ma uzbrojenia ani utwardzonej drogi dojazdowej, blisko pełne uzbrojenie w media sieciowe.

Następnie, dokonując analizy porównawczej wartości rynkowej gruntu po wybudowaniu kanalizacji sieciowej rzeczoznawca przyjął jako nieruchomości podobne te same nieruchomości, co przy szacowaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury. Rzeczoznawca wyjaśnił jednocześnie, że przy wyborze nieruchomości przyjętych do porównania kierował się kryterium stopnia podobieństwa do gruntu wycenianego powiązanym z kryterium wiarygodności danych a porównując kolejno wyceniany grunt z przyjętymi do porównań podobnymi gruntami obliczył wielkość poprawek kwotowych. Przy czym ceny nieruchomości sprzedanych, zaktualizowanych z uwagi na upływ czasu, skorygował o sumaryczną wielkość poprawek określając w ten sposób ceny skorygowane tj. uzyskane z kolejnych porównań. Rzeczoznawca podkreślił, że nieruchomości położone na terenie uzbrojonym w kanalizację sanitarną i nieruchomości położone na terenie, na którym nie ma kanalizacji sanitarnej nie stanowią dwóch odrębnych segmentów rynku nieruchomości niezabudowanych.

W ocenie sądu dokonana w ten sposób wycena nie spełnia wymogów wynikających z przepisów prawa, gdyż przyjęte do porównania, zarówno przed jak i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej, transakcje dotyczą tych samych nieruchomości, których uzbrojenie w kanalizację sanitarną było w jednym i w drugim przypadku takie samo. W istocie więc tylko ustalenie wskaźnika korygującego wartość nieruchomości przed podłączeniem do urządzeń infrastruktury kanalizacyjnej doprowadziło do określenia wartości nieruchomości po jej podłączeniu. Tego rodzaju metodologia wyceny jest sprzeczna z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109), zwanego dalej rozporządzeniem.

Zgodnie bowiem z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza analiza rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Według przepisu § 4 ust. 1 tego rozporządzenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Szczegółowe dodatkowe warunki określenia wartości nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej znajdują się w § 40 rozporządzenia i dotyczą nieuwzględniania wartości części składowych nieruchomości przy określeniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzenia, uwzględnienia odległości nieruchomości od urządzenia oraz warunki podłączenia do urządzenia dla określenia wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzenia, a także uszczegółowiają przypadki, o których mowa w art. 144 ust. 2 i art. 148 ust. 4 u.g.n.

Z przepisów tych wynika, że ustalając wzrost wartości nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej rzeczoznawca powinien poszukiwać na rynku transakcyjnym nieruchomości podobnych dla wycenianej nieruchomości odrębnie przed wybudowaniem urządzenia oraz po wybudowaniu urządzenia. Z kolei, ustalenie wskaźnika korygującego, który zastępuje poszukiwanie nieruchomości posiadających tak istotną cechę różniącą, jaką jest podłączenie do urządzenia kanalizacyjnego jest wadliwe, a w każdym razie nieuzasadnione (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 379/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o wycenę nieruchomości, która nie zawiera wymaganych prawem treści oznacza, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podjęte zostało bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i przy wadliwie przeprowadzonej ocenie materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji powyższego w warunkach niewykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że wartość nieruchomości po stworzeniu możliwości jej podłączenia do urządzeń kanalizacji sanitarnej wzrosła, co z kolei uzasadnia zarzut naruszenia w toku rozstrzygania sprawy art. 146 ust. 1 u.g.n. w stopniu rzutującym bezpośrednio na jej wynik. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 774/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi zwrócić należy uwagę, że organy wykonawcze gminy z mocy art. 145 ust. 1 u.g.n. mają uprawnienie a nie obowiązek ustalenia opłaty adiacenckiej. Brak obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej w każdym przypadku, kiedy wybudowane zostanie urządzenie infrastruktury technicznej, należy uznać za w pełni zrozumiały, jeśli zważy się, że wartość nieruchomości wskutek budowy urządzenia może niekiedy nie wzrosnąć albo wzrosnąć nieznacznie, co czyni nieopłacalnym prowadzenie postępowania w celu jej ustalenia (zob. E. Bończyk – Kucharczyk, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX/el). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt I OSK 83/05, rozstrzygając zasadność wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej stwierdził, że organ administracji publicznej, jeżeli przepis prawa przyznaje mu kompetencję do wydania decyzji, nie jest zobowiązany wyjaśniać dlaczego korzysta z tej kompetencji. Z tych samych powodów nie musi wyjaśniać, dlaczego tego nie uczynił w stosunku do innych obywateli gminy rozpoznając niniejszą sprawę.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 lipca 2016r.

W konsekwencji sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ pierwszej instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.