Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 121/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi T. C. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. C., prowadzący pozarolniczą działalność gospodarczą (dalej także jako "Skarżący" lub "Wnioskodawca") wystąpił z wnioskiem o dofinansowanie projektu pt. "[...]". Wniosek został złożony w ramach Działania 1.6. Wspieranie tworzenia i rozszerzania zaawansowanych zdolności w zakresie rozwoju produktów i usług, Poddziałania 1.6.2. Dotacje dla innowacyjnych MPŚ, Schemat: Rozwój MPŚ poprzez wdrażanie innowacji w przedsiębiorstwach produkcyjnych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2014-2020. W ramach tego projektu Wnioskodawca zaplanował zakup nowoczesnej linii technologicznej oraz budowę hali produkcyjnej.

Pismem z [...] maja 2020r. Urząd Marszałkowski poinformował Wnioskodawcę, że zgłoszony projekt spełnia kryteria wyboru i uzyskał wymaganą liczbę punktów- w konsekwencji został wybrany do dofinansowania uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z [...] maja 2020r. Z powołaniem się na podrozdział 5.2 (Wyjaśnienia dotyczące wybranych kryteriów wyboru projektów) Regulaminu konkursu Nr [...] Skarżący został jednocześnie wezwany do przedstawienia w terminie 2 miesięcy od podjęcia ww. Uchwały dokumentów uzasadniających podjętą decyzję, a mianowicie prawomocne (ostateczne) dokumenty: dokumentację środowiskową, dokumenty dotyczące zagospodarowania przestrzennego, zezwolenie na inwestycję oraz wyciąg z projektu budowlanego. W piśmie wskazano, ze nie przedstawienie ww. wymaganych dokumentów w terminie do [...] lipca 2020r. lub negatywna weryfikacja dokumentacji środowiskowej oraz technicznej spowoduje odstąpienie od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu.

Pismem z [...] października 2020r. Wnioskodawca został poinformowany, że Instytucja Zarządzająca odstępuje od podpisania umowy o dofinansowanie projektu z powodu negatywnej oceny następujących kryteriów:

- B.11 zgodność dokumentacji projektowej z SzOOP oraz Regulaminem konkursowym,

- B.7 wykonalność techniczna, technologiczna i instytucjonalna projektu,

- B2 zgodność projektu z zasadą zrównoważonego rozwoju i wymaganiami prawa ochrony środowiska.

Wyjaśniono, że w dniu [...] lipca 2020r. Wnioskodawca dostarczył własne wyjaśnienia w sprawie kwalifikacji przedsięwzięcia w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z [...] września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zaświadczenie organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 (pismo bez pieczątki i nazwy oraz adresu Wnioskodawcy). Wobec jednak nie dostarczenia zezwolenia na inwestycję (pozwolenia na budowę) oraz dokumentacji technicznej dotyczącej budowy hali produkcyjnej należało przyjąć, że projekt nie spełnia wszystkich wymaganych ww. kryteriów wyboru.

W proteście złożonym wraz z pismem przewodnim z [...] października 2020 r. Wnioskodawca nie zgodził się z oceną negatywną i zarzucił dokonanie błędnej oceny w ramach kryteriów: B.2, B.7 i B.11. W ocenie Wnioskodawcy z zapisów regulaminowych nie wynika, aby przepisy nakładały na niego obowiązek posiadania wszelkich decyzji i postanowień w ramach realizacji danej inwestycji. Przepisy regulaminowe wymagają dostarczenia stosownych dokumentów tylko w sytuacji, gdy wnioskujący podmiot uzyskał takie stosowne decyzje (środowiskowe lub wydane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej). Podniósł nadto, że Instytucja Zarządzająca potwierdziła już zakończenie etapu oceny formalno-merytorycznej, a zatem na dalszym etapie procedowania weryfikacja projektu nie powinna obejmować ponownie tej samej oceny.

W związku z powyższym Skarżący wniósł o ponowną ocenę projektu.

W następstwie rozpoznania protestu Zarząd Województwa podjął w dniu [...] grudnia 2020r. uchwałę nr [...] i postanowił protestu nie uwzględnić. W załączniku do tej uchwały zaprezentował uzasadnienie dla podjętego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż Wnioskodawca został pouczony, zgodnie z przepisami konkursowymi, iż w przypadku wybrania projektu do dofinansowania będzie na nim ciążył obowiązek dostarczenia wszelkich dokumentów (decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dokumentacji uzasadniających brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zezwolenia na inwestycję oraz wyciągu z projektu budowlanego). Wymagana dokumentacja wpłynęła zaś po wyznaczonym terminie i nie zawierała wszystkich dokumentów, tj. zezwolenia na inwestycję oraz dokumentacji technicznej dotyczącej budowy hali produkcyjnej. Zasadnie w tej sytuacji Komisja Oceny Projektów wskazała na nie spełnienie kryteriów B.2, B.7 i B.11.

Ustosunkowując się do zarzutów protestu organ w dalszej części uzasadnienia wyjaśnił, że w ramach kryteriów B.2 weryfikacji podlega pozytywny lub neutralny wpływ projektu na zasadę horyzontalną UE – w szczególności minimalizowanie negatywnego wpływu działalności na środowisko – w tym ocenie podlega to, czy projekt został przygotowany zgodnie z prawem i wymogami ochrony środowiska. Zgodnie zaś z definicją kryterium B.7, jak wyjaśnił organ, ocenie podlega, czy projekt jest wykonalny pod względem technicznym, technologicznym i instytucjonalnym - w szczególności czy w dokumentacji projektowej wiarygodnie przedstawiono sposób wykonania projektu i osiągnięcia celów projektu. W ramach kryterium B.11 ocenie podlega natomiast, czy wnioskodawca przygotował wniosek o dofinansowanie projektu zgodnie z SzOOP oraz Regulaminem konkursu. Organ wskazał też, że we wniosku (w sekcji F) Skarżący powołał się na przewidywaną datę uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ([...] września 2019r.) i mimo wezwania nie dostarczył stosownej dokumentacji. Wezwanie oraz pouczenia kierowane zaś do Skarżącego były jasne i precyzyjne, a wymóg dostarczenia ostatecznych decyzji i zezwoleń wynika z przepisów konkursowych – a dokładnie z przepisów podrozdziału 5.2 Regulaminu Nr [...] stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa z [...] kwietnia 2000r. Także z przepisów regulaminowych wynika możliwość weryfikacji dokumentacji technicznej i środowiskowej przed podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu. Nadto organ wskazał, że Wnioskodawca ubiegając się o dofinansowanie projektu powinien był zadbać o spójność dokumentacji projektowej i nie powinien zasłaniać się niejasnością uregulowań zawartych w przepisach konkursowych.

Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniósł T. C., działający przez zawodowego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

1. art. 37 ustawy wdrożeniowej poprze przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny,

2. art. 50 ustawy wdrożeniowej poprzez błąd w ustaleniach polegający na przyjęciu, że Skarżący nie złożył uzupełnienia dokumentacji w wyznaczonym terminie, a także poprzez wydanie zaskarżonej uchwały z przekroczeniem terminu do rozpatrzenia protestu,

3. art. 7, 77 § 1, art. 81 k.p.a. polegające na dokonaniu wybiórczej oceny materiału dowodowego zebranego w aktach postępowania, zaniechaniu podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz

4. art. 7a k.p.a. poprzez jego nie zastosowywanie, podczas gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści i wątpliwości te winny być rozstrzygane na korzyść Wnioskodawcy.

Formułując powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający praw, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a nadto wniósł o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący ponowił argumentację przedstawioną w proteście. Podkreślił, że Instytucja Zarządzająca w sposób nieuprawniony rozszerzyła znaczenie zapisu Regulaminu, zgodnie z którym Wnioskodawca był "zobowiązany dostarczyć wszystkie uzyskane w toku postępowania decyzje i postanowienia". Taki zapis, zdaniem Skarżącego nie oznacza, że procedura OOŚ powinna zakończyć się w podanym terminie, a jako Wnioskodawca powinien posiadać wszelkie decyzje w związku z realizacją inwestycji. Podniósł nadto, że w żadnym z obowiązujących w konkursie dokumentów, w tym w Regulaminie nie zastrzeżono dla terminu przedstawienia wymaganej dokumentacji rygoru skutkującego odstąpieniem od podpisania umowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 19 maja 2021r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przechodząc do meritum rozstrzygnięcia należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że podstawowym wzorcem kontroli legalności zaskarżonej uchwały jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 818 z późn. zm. – dalej powoływanej jako "ustawa wdrożeniowa"), która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Również postępowanie przed organami odbywa się na odmiennych zasadach niż określonych w k.p.a., gdyż art. 50 ustawy wyłącza stosowanie k.p.a. z wyjątkiem przepisów o wyłączeniu pracowników organu i sposobu obliczania terminów, chyba, że ustawa stanowi inaczej.

Przepisy ustawy wdrożeniowej przewidują tryb konkursowy lub pozakonkursowy wyboru projektów (art. 38 ust. 1). W rozpoznawanej sprawie, oceny projektu dokonano w trybie konkursowym. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały największą liczbę punktów (art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję, na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Regulamin ten określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej).

Jakkolwiek regulamin nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej – co trzeba podkreślić - spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (vide: m.in. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1033/16; WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1094/16; WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 823/16 – dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny projektu, wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej).

Wniesienie skargi, o której mowa w art. 61 ust. 1, warunkowane jest otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej), ponownej negatywnej ocenie (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) albo pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia (art. 54 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej).

Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

W wyniku rozpoznania skargi sąd może (art. 61 ust. 8 ustawy):

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie, w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów.

Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 110 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), Funduszu Spójności (FS), Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.).

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia przepisów ustawy wdrożeniowej, sąd bada, czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 tej ustawy, w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy, nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju, obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Zasada zaś równego traktowania podmiotów przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich beneficjentów biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych podmiotów dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec innych. Poszanowanie zasady równego traktowania wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie nie polega na tym, że poszczególne kryteria są uwzględniane tylko wówczas, gdy wszyscy uczestnicy konkursu je spełniają, lecz oznacza, że każdy wniosek musi być oceniony wyłącznie na podstawie określonych kryteriów, znanych uczestnikom w chwili ogłoszenia konkursu i nie zmienionych w toku postępowania. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy.

Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów.

Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, wzorcem sądowej kontroli czynności prawnej podejmowanej przez organ administracji publicznej jest przywołana powyżej ustawa, inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak również regulamin konkursu, w ramach którego zgłoszono wniosek podlegający ocenie w niniejszej sprawie. Z uwagi jednak na szczególne regulacje w ramach przyjętej procedury, sądowa kontrola legalności działań organu w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona, albowiem sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak: równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (vide: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13 – dostępny jak wyżej). Kontrolując taką ocenę, sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, sąd administracyjny nie został bowiem wyposażony w takie kompetencje, aby dokonywać merytorycznej oceny projektu.

Warto też podkreślić, że wynikająca z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów dotyczy każdego etapu konkursu – począwszy od momentu przygotowania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie samego postępowania konkursowego.

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest spełnienie kryterium B.2 (zgodność projektu z zasadą zrównoważonego rozwoju i wymaganiami prawa ochrony środowiska), B.7 (wykonalność techniczna, technologiczna i instytucjonalna projektu) i B.11 (zgodność dokumentacji projektowej z SZOOP oraz Regulaminem konkursu). W ocenie instytucji zarządzającej kryteria ta nie zostały spełnione gdyż Skarżący nie dostarczył dokumentów (zezwolenia na inwestycję – pozwolenia na budowę hali produkcyjnej, dokumentacji środowiskowej, wyciągu z projektu budowlanego) – wymaganych zgodnie z przepisami rozdziału 5 Regulaminu konkursu (podrozdziału 5.2 (wyjaśnienia wybranych kryteriów wyboru projektów). Natomiast w ocenie strony Skarżącej nie doszło do naruszenia wymienionej ustawy a ponadto sposób oceny kryteriów B.2, B.7 i B.11 wskazuje na niedopuszczalne rozszerzenie znaczenia zapisów regulaminowych. Skarżący zakwestionował także możliwość dokonania ponownej oceny formalno-merytorycznej projektu już po podjęciu uchwały przez Zarząd Województwa z [...] maja 2020r. zatwierdzającą listę ocenionych projektów. W przekonaniu Skarżącego o zasadności jego skargi świadczy też przekroczenie terminu do rozpoznania przez Instytucję Zarządzającą wniesionego przez niego protestu.

Odnosząc się do ostatniego z powyższych zastrzeżeń (w skardze dotyczącego naruszenia – błędnie wskazanego - art. 50 ustawy wdrożeniowej) to należy stwierdzić, że nie mógł on być podstawą do uwzględnienia skargi. Zgodnie z treścią art. 57 ustawy wdrożeniowej, instytucja zarządzająca rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 21 dni, licząc od dnia jego otrzymania. W uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy w trakcie rozpatrywania protestu konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, termin rozpatrzenia protestu może być przedłużony, o czym właściwa instytucja informuje na piśmie wnioskodawcę. Termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć łącznie 45 dni od dnia jego otrzymania. Zauważyć należy, że przepis ten nie określa jakie konsekwencje niesie za sobą nierozpatrzenie protestu w maksymalnym terminie. Z brzmienia przedmiotowej regulacji wynika więc, że przewidziany nim termin na załatwienie protestu jest terminem instrukcyjnym, co z kolei sprawia, że jego niedochowanie nie pociąga za sobą skutków związanych bezpośrednio z merytorycznym załatwieniem sprawy. Tak więc sam fakt niedochowania terminu przewidzianego na załatwienie protestu nie może, w ocenie Sądu, wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzenia protestu, gdyż (jak wyżej już wskazano) Sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Cytowany przepis wskazuje, że wyeliminowanie z porządku prawnego rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu nie może opierać się na samym fakcie wystąpienia naruszenia prawa, niezależnie od jego wagi, gdyż w tym wypadku istotny jest wpływ konkretnego naruszenia na wynik sprawy. Tak więc naruszenia które nie wywarły znaczącego (istotnego) wpływu na wynik sprawy nie mogą stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

W niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przekroczenie terminu przewidzianego na rozpatrzenie protestu miało wpływ na wynik oceny projektu. Wpływu takiego nie wskazuje również Skarżący, która powołuje się wyłącznie na sam fakt przekroczenia terminu.

Kolejny zarzut Skarżącego dotyczy tego, że odstąpiono od podpisania umowy o dofinansowanie projektu po zakończeniu etapu postępowania w przedmiocie oceny formalno-merytorycznej. Odnosząc się do tego rodzaju argumentów stwierdzić należy, że również są one pozbawione podstaw.

Sąd wskazuje w tym miejscu na brzmienie art. 52 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu (ust.1), a umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3 ustawy. Instytucja zarządzająca zobowiązana jest zatem, w świetle powyższego przepisu, dokonać ponownej oceny, czy na liście projektów rekomendowanych nie ma projektów niespełniających kryteriów konkursowych. Zatem przed zawarciem umowy o dofinansowanie, następuje ponowna kontrola prawidłowości oceny projektów. Nie oznacza to, wbrew zarzutom skargi, że na ten etap zostaje przeniesiona ocena formalno-merytoryczna kwalifikująca projekt do dofinansowania. W takiej sytuacji, jak zauważył Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 9 października 2020r. (sygn. akt I GSK 1199/20 – dostępny na stronie jak wyżej) "wnioskodawcy przysługuje protest na informację o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie, gdyż de facto stanowi to negatywną ocenę, której prawidłowość musi podlegać kontroli administracyjnej i sądowo-administracyjnej". Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku wyjaśnił, że informacja o pozytywnej ocenie projektu ma charakter wyłącznie deklaratywny, natomiast nabycie prawa do dofinansowania (do otrzymania środków finansowych) następuje dopiero z chwilą zawarcia umowy o dofinansowanie (z chwilą podjęcia czynności cywilnoprawnej) lub wydania decyzji o przyznaniu dofinansowania. Dopiera więc umowa cywilnoprawna zawarta z wnioskodawcą bądź stosowna decyzja konstytuują przyznanie dofinansowania. Należy więc podkreślić, że instytucja zarządzająca na każdym etapie oceny projektu, przed zawarciem umowy, ma obowiązek weryfikacji spełnienia przez projekt kryteriów oceny i nie jest związana swoimi wcześniejszymi rozstrzygnięciami – jak miało to miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy. Zarząd Województwa, w oparciu o art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej był więc w pełni uprawniony do dokonania ponownej oceny projektu pod względem spełnienia kryteriów formalnych i merytorycznych określonych w dokumencie "Kryteria wyboru projektu" - stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] z [...] września 2018r.

Przechodząc do kontroli prawidłowości dokonania negatywnej oceny projektu to na wstępie tej części rozważań należy podkreślić, że Skarżący nie kwestionuje, że nie przedstawił wymaganych dokumentów (pozwolenia na budowę hali produkcyjnej wraz z dokumentacja środowiskową i wyciągiem z projektu budowlanego). Trzeba też zauważyć, że przystępując do konkursu, Skarżący zaakceptował jego zasady. W rozdziale 1 Regulaminu konkursu wskazano wykaz dokumentów, które powinny być wykorzystane przy przygotowywaniu wniosku o dofinansowanie – w tym ww. Kryteria wyboru projektów. Pouczono również, że nieznajomość powyższych dokumentów skutkować może niewłaściwym przygotowaniem projektu, a odpowiedzialność za znajomość podstawowych aktów prawnych związanych z przygotowaniem wniosku o dofinansowanie spoczywa na wnioskodawcy. W rozdziale 5 Regulaminu konkursu (Wyjaśnienia dotyczące wybranych kryteriów wyboru projektów) wskazano natomiast, że o ile na moment złożenia wniosku o dofinansowanie wystarczające jest złożenie oświadczenia o zgodności projektu z wymaganiami prawa ochrony środowiska to jednak "w przypadku projektów wymagających postępowania Oceny Oddziaływania na Środowisko (OOŚ), wnioskodawca w przewidywanym terminie 2 miesięcy od podjęcia uchwały Zarządu Województwa w sprawie przyjęcia projektów do dofinansowania jest zobowiązany dostarczyć wszystkie dokumenty uzyskane w toku postępowania decyzje i postanowienia". W przypadku zaś "projektów, w których stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia postępowania OOŚ, wnioskodawca w przewidywanym terminie 2 miesięcy od podjęcia uchwały Zarządu Województwa w sprawie przyjęcia projektów do dofinansowania jest zobowiązany dostarczyć dokumentację uzasadniającą podjętą decyzję". W Regulaminie konkursu w podrozdziale 5.2 pkt 1 przedstawiono wyjaśnienia do ww. zapisów zawartych w dokumencie zatytułowanym "Kryteria wyboru projektu" i wyraźnie wskazano, że zapisy te oznaczają wymóg przedstawienia przez wnioskodawcę w terminie 2 miesięcy od podjęcia uchwały Zarządu Województwa w sprawie przyjęcia projektów do dofinansowania prawomocnych/ostatecznych dokumentów: dokumentacji środowiskowej, dokumentów dotyczących zagospodarowania przestrzennego, zezwolenia na inwestycję, wyciągu z projektu budowlanego oraz dokumentacji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia postępowania OOŚ.

Wbrew zarzutom skargi należy zauważyć, że powyższe wyjaśnienia zawarte w Regulaminie są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości. Wynika z przepisów Regulaminu, że obowiązkiem Skarżącego było dostarczenie w terminie 2 miesięcy od daty podjęcia uchwały z [...] maja 2020r. (a więc do [...] lipca 2020r.) decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę hali produkcyjnej oraz dokumentacji środowiskowej – w tym wskazującej na brak potrzeby przeprowadzenia oceny o uwarunkowaniach środowiskowych. Wskazano przy tym wyraźnie, że wymóg "dostarczenia wszystkich uzyskanych w toku postępowania decyzji i postanowień" dotyczy "ostatecznych/prawomocnych" dokumentów.

W ocenie Sądu zapisy Regulaminu są jasno sformułowane i spełniają tym samym wymóg przejrzystości. Nie jest zatem zasadny zarzut dokonania analizy kryteriów w sposób "rozszerzający" treść przepisów zawartych w "Kryteriach wyboru projektu". Natomiast kwestia prawidłowości powyższych zapisów nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Ponownie bowiem wypada wspomnieć, że kontrola dokonywana przez Sąd obejmuje zbadanie, czy w toku oceny projektu nie doszło do naruszenia przez organ zasad oceny wynikających m.in. z ustawy wdrożeniowej oraz Regulaminu konkursu. Nie mieści się natomiast w kompetencji Sądu dokonywanie oceny zgodności zapisów Regulaminu konkursu z treścią innych przepisów prawa. Dokumentację konkursową należy zaś odczytywać kompleksowo, jako całość. Spełnienie natomiast kryteriów oceny projektu powinno wynikać wprost z dokumentacji aplikacyjnej Wnioskodawcy, tj. powinno znajdować potwierdzenie we wniosku o dofinansowanie wraz z wymaganymi załącznikami.

Ocena wykonalności technicznej projektu, wpływu projektu na środowisko oraz zgodności z Regulaminem jest częścią oceny formalno-merytorycznej merytorycznej i polega na weryfikacji zasadności i wewnętrznej logiki projektu, m.in. jego zakresu rzeczowego, kwestii technicznych i środowiskowych, finansowych, ekonomicznych oraz instytucjonalnych. Ocena ta jest zatem oceną zerojedynkową. Skoro obowiązkiem Skarżącego było dostarczenie ostatecznych/prawomocnych dokumentów (w tym między innymi pozwolenia na inwestycję – tj. pozwolenia na budowę, wyciągu z projektu budowalnego) to ich nie przedstawienie w terminie do [...] lipca 2020r. – czego Skarżący nie kwestionuje – pozwala na przyjęcie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, stanowisko Skarżącego co do interpretacji zapisów Regulaminu konkursu jest jedynie polemiką z oceną Zarządu Województwa w tej sprawie, nacechowaną subiektywnym przeświadczeniem o obowiązku przedstawienia wymaganych dokumentów (decyzji administracyjnych) tylko pod warunkiem ich wydania przez właściwe organy administracji (i uzyskania przymiotu ostatecznych/prawomocnych) przed zakończeniem procedury konkursowej.

Nie sposób też uznać za uzasadnione stanowisko Skarżącego co do "instrukcyjnego" charakteru dwumiesięcznego terminu do dostarczenia wymaganych dokumentów na wezwanie instytucji zarządzającej. Przekonanie o takim charakterze terminu wyznaczonego w przepisach Regulaminu (w rozdziale 5 podrozdziale 5.2) Skarżący wywodzi z błędnego przekonania, że w żadnym przepisie Regulaminu nie przewidziano skutków niedochowania ww. terminu – a w szczególności skutku w postaci odstąpienia od umowy o dofinansowanie projektu. Sformułowanie zarzutu w tym zakresie jest wyrazem tego, że Skarżący nie zapoznał się z treścią Regulaminu konkursowego - a co najmniej uczynił to pobieżnie. W rozdziale 8 Regulaminu konkursu przewidziano bowiem, że "Wnioskodawca zobowiązany jest dostarczyć dokumenty niezbędne do zawarcia umowy, co do zasady, w terminie 21 dni kalendarzowych od daty otrzymania pisma w tej sprawie z zastrzeżeniem zapisów określonych w pkt 3 (tu uwaga Sądu: pkt 3 przewiduje termin 2 miesięcy od podjęcia uchwały Zarządu Województwa w sprawie przyjęcia projektów do dofinansowania dla dostarczenia wszystkich dokumentów wymaganych w zakresie spełnienia kryterium B.2). W przypadku niedostarczenia dokumentów we wskazanym terminie Instytucja Zarządzająca RPO może odstąpić od podpisania umowy o dofinansowanie projektu". Wprowadzenie takiego zapisu regulaminowego, stanowi wypełnienie dyspozycji art. 41 ust. 2 pkt. 6a ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem dopuszczalne jest bowiem określenie w Regulaminie konkursu czynności, które powinny zostać dokonane przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu lub podjęciem decyzji o dofinansowaniu projektu, oraz wymaganych dokumentów i terminów ich przedłożenia właściwej instytucji.

W niniejszej spawie brak jest zatem podstaw do uznania, że organ naruszył art. 37 ust. 1 i art. 50 ustawy wdrożeniowej, gdyż - jak zostało to już wyżej wskazane - to na Skarżącym jako na wnioskodawcy (osobie ubiegającej się o dofinansowanie w ramach danego konkursu) spoczywał obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku, a zatem to Skarżący przystępując do konkursu winien dokładnie zapoznać się z tymi zasadami, gdyż zostały one opublikowane i były (są) dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyrażał bowiem akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, powinien był tych zasad precyzyjnie przestrzegać. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy, a braki w złożonej dokumentacji czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie.

Wszelkie braki dokumentacji obciążają zatem Wnioskodawcę i mimo wyrażonych w skardze oczekiwań - brak jest podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzającej, aby interpretowała wątpliwości na korzyść Skarżącego. Rola organu sprowadza się bowiem do kompleksowej oceny wniosku i nie ma prawa wkraczać w meritum, domniemywać treści z wniosku nie wynikających, lub wbrew jego zapisom. Takie działanie organu naruszałoby bowiem zasady uczciwej konkurencji i dawałoby podstawę do postawienia zarzutu uchybienia obowiązkowi bezstronności (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2018 roku, IV SA/Gl 79/18 – dostępny w bazie LEX numer 2493474). Instytucja zarządzająca nie jest zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania innych, niż wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń, czy dokumentów z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Nie byłoby to do pogodzenia ze specyfiką postępowania konkursowego.

Odnosząc się zatem w tym miejscu do zarzutu naruszenia 7, 7a, 77 § 1 i 81 k.p.a wyjaśnić należy, że w art. 50 ustawy wdrożeniowej ustawodawca przesądził, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to - wbrew oczekiwaniu Skarżącego - weryfikację przez Sąd zaskarżonej uchwały z perspektywy rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Legalność oceny projektu bada się wyłącznie pod kątem zgodności z przepisami prawa wspólnotowego, ustawy wdrożeniowej oraz postanowień systemu realizacji programu operacyjnego - w tym z Regulaminem Konkursu.

Reasumując - Sąd podzielił ocenę organu, że materiały dostarczone przez Skarżącego nie stanowiły potwierdzenia spełnienia kryteriów B.1, B.7 i B.11. Ocena projektu w zakresie spornych kryteriów została zaś dokonana w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Ocena zawiera stosowne uzasadnienie potwierdzające prawidłowo przeprowadzoną analizę treści wniosku w kontekście ustalonych wymogów, w tym Regulaminu, z którym Skarżący niewątpliwie miał możliwość zapoznania się przed przystąpieniem do przedmiotowego konkursu, gdyż stanowił on część dokumentacji konkursowej.

Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt. 2 ustawy wdrożeniowej oddalił skargę.