Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1318/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art 11 a
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Rady Gminy Zembrzyce z dnia 31 marca 2022 r. nr XXXIII/287/22 w sprawie przyjęcia gminnego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zembrzyce na 2022 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 26 września 2022 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Suchej Beskidzkiej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Zembrzyce z dnia 31 marca 2022 r. nr XXXIII/287/22 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt domowych na terenie Gminy Zembrzyce na 2022 r. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1/ art. 7, 94 Konstytucji oraz art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U.2022.572 z dnia 2022.03.10) poprzez nieokreślenie w rozdziale 5 Programu sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na jego realizację oraz nieskonkretyzowanie jakie środki są przeznaczane na realizację konkretnego zadania, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego;

2/ art. 7, 94 Konstytucji oraz art. 11 a ust 5 w zw. z art. 11 a ust. 2 u.o.z. poprzez brak wskazania w rozdziale 5 Programu środków na usypianie ślepych miotów, co stanowi niepełne zrealizowanie upoważnienia ustawowego;

3/ art. 7, 94 Konstytucji oraz art. 11 a ust 5 w zw. z art. 11 a ust. 2 u.o.z. poprzez zabezpieczenie w rozdziale 5 Programu środków na zapewnienie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami pomimo, że Program nie obejmuje takiego zadania, co stanowi nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego;

4/ art. 7, 94 Konstytucji RP oraz art. 11 a ust. 2 pkt 2 u.o.z. w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. 1998, nr 116, poz. 753) poprzez niewskazanie czy wyłapywanie zwierząt ma charakter stały czy okresowy, co stanowi niepełne zrealizowanie upoważnienia ustawowego.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie podnosi się, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11 a u.o.z. stanowi akt prawa miejscowego i tym samym podlega publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym (wyrok NSA z 28.04.2022 r., I OSK 45/21, LEX nr 3340671, wyrok NSA z 16.04.2021 r., I OSK 249/21, LEX nr 3176311, wyrok NSA z 14.10.2020 r., II OSK 2040/18, LEX nr 3096440). Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11 a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Zgodnie z art. 11 a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Przepisem art. 11 a ust. 5 u.o.z. lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań Programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (wyrok NSA z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, LEX nr 3062498, wyrok NSA z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, LEX nr 3064568, wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20, LEX nr 3064684, wyrok NSA z 29 lipca 2020 r., II OSK 336/20, LEX nr 3099804). W orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych również wskazuje się, że przepis art. 11 a ust. 5 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła sposób wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu poprzez wskazanie konkretnych kwot, które miałyby zostać przeznaczone na konkretne cele (wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 października 2021 r. II SA/Kr 835/21 LEX nr 3264717, wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2022 r. II SA/Kr 1323/21, LEX nr 3325496, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 października 2021 r. LEX nr 3264717, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 sierpnia 2022 r., II SA/Ol 441/22, LEX nr 3398922, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r., VIII SA/Wa 99/22, LEX nr 3351843). W roz. 5 zaskarżonej uchwały wskazano, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt domowych na terenie Gminy Zembrzyce na 2022 r." zabezpieczone są w budżecie gminy na dany rok. Dalej wskazano, że "Szczegółowe wyliczenia kosztów: Kompleksowe usługi weterynaryjne na kwotę 60.000 zł. Usługi weterynaryjne obejmują: zapewnienie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, całodobową opiekę weterynaryjną, zapewnienie całodobowej usługi wyłapywania bezdomnych zwierząt, transport i zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt przyjętych do schroniska Ponadto zabezpieczono środki na: utrzymanie zwierząt gospodarskich - 500 zł, opiekę nad wolno żyjącymi kotami - 500 zł, finansowanie zabiegów sterylizacji i kastracji bezdomnych kotów - 2.500 zł, dofinansowanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt właścicielskich - 2.500 zł Zabezpieczono środki w budżecie gminy na rok 2022 w wysokości: 66.000 zł". Ponadto wskazano, że przewiduje się wydatkowanie środków na ten cel bezpośrednio z budżetu gminy. Z powyższego wynika, że Rada Gminy wskazała wysokość środków przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, nie wskazała jednak sposobu wydatkowania tych środków. Przepisy roz. 5 zaskarżonej uchwały nie wyjaśniają, jaką kwotę przeznaczono na realizacje konkretnego zadania w zakresie objętym "usługami weterynaryjnymi". Program powinien zaś rozdzielać środki finansowe na wszystkie usługi i materiały objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele programu. Rozdział 5 programu w istocie pozostawia do uznania organu wykonawczego gminy, jaką pulę środków wykorzysta na konkretny cel programu, co jest sprzeczne z delegacją ustawową art. 11 a ust. 5 u.o.z. Zaskarżona uchwała narusza zatem art. 11 a ust. 5 u.o.z. poprzez pozostawienie organowi wykonawczemu gminy sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu. Zakresem programu objęto m. in. usypianie ślepych miodów (roz. 4 lit. f). Jednocześnie w roz. 5 programu nie zostały zabezpieczone środki na realizację wskazanego celu. Brak zapewnienia środków finansowych na określone zadanie, obligatoryjnie wskazane w ustawie, w praktyce może oznaczać brak możliwości realizacji takiego zadania. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań z konkretnym sposobem ich wydatkowania już w programie pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją. Rozbicie w roz. 5 programu środków przeznaczonych na jego realizację na grupy, które dodatkowo nie wyczerpują całości zadań objętych programem, nie czyni zadość wymogom ustawowej delegacji nakazującej lokalnemu prawodawcy wskazanie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków. Prawidłowa realizacja programu wymaga określenia w sposób konkretny podziału środków przeznaczonych na sfinansowanie wszystkich działań objętych programem bez pozostawienia dowolności w dysponowaniu tymi środkami organom wykonawczym gminy i bez pozostawienia części zadań bez źródła finansowania, gdyż to uniemożliwia wykonanie programu. W zaskarżonej uchwale zabezpieczono środki na zapewnienie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami. Tymczasem zakres programu nie obejmuje wskazanego zadania. Zawarte w § 11 a ust. 2 u.o.z. sformułowanie "w szczególności" świadczy o tym, że aktualnie w tym przepisie nie są wyliczone w sposób enumeratywny kwestie, które powinien regulować program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Katalog tych elementów ma więc charakter otwarty. Jednakże zabezpieczone środki muszą być ściśle powiązane z zadaniami objętymi programem. Skoro Rada Gminy nie objęła programem kwestii zapewnienia ochrony przed bezdomnymi zwierzętami to nie mogła zabezpieczyć funduszy na realizację tego zadania. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy, w zależności od treści uchwały, podjętej przez radę gminy, o której mowa w art. 11 ust. 3 u.o.z. W roz. 4 lit. b programu przyjęto, że w celu zapewnienia należytej ochrony zwierząt domowych oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami, na terenie Gminy Zembrzyce będzie prowadzone wyłapywanie bezdomnych zwierząt. Ponadto wskazano, że zgłoszenia będą przyjmowane w Urzędzie Gminy Zembrzyce, a wyłapania dokona na podstawie stosownej umowy zawartej z Gminą Zembrzyce M.K. prowadzący wyspecjalizowane przedsiębiorstwo. Z zaskarżonej uchwały wynika, choć nie zostało to wprost określone, że zgłoszenia będą przyjmowane stale. Nie oznacza to jednak, że wyłapywanie również będzie dokonywane stale. Kwestia ta nie została uregulowana w programie, a charakter wyłapywania będzie zależał od organu wykonawczego gminy, który zawrze odpowiednią umowę. Taka regulacja stanowi niepełne zrealizowanie upoważnienia ustawowego i w sposób istotny narusza prawo. W konkluzji skarżący prokurator podniósł, że powyższe uchybienia powodują konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zembrzyce wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że uchwalony program zgodnie z art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt obejmuje w szczególności 1/ zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2/ opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3/ odławianie bezdomnych zwierząt; 4/ obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5/ poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6/ usypianie ślepych miotów; 7/ wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8/ zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Nie ulega wątpliwości, że w takim brzmieniu przepis ten przewiduje otwarty i jedynie przykładowy katalog zadań, jakie mają zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Analogicznie należy interpretować art. 11 a ust. 5 u.o.z. w zakresie jego ogólności i z tego względu nie sposób się zgodzić z zarzutem, aby Rada Gminy Zembrzyce w swoim programie nie wskazała wystarczająco wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu jak i sposobu ich wydatkowania. Precyzyjnie podana w rozdziale 5 wysokość środków obejmująca kompleksowe usługi weterynaryjne w kwocie 60 000 zł wymienia sposób wydatkowania tych środków, w tym na kompleksowe usługi weterynaryjne. Usługi te w uchwale zawarte zostały w przykładowym katalogu czynności i nie może budzić wątpliwości, że obejmują wszystkie konieczne zadania ustawowe w tym zapewnienie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami. Także zarzut dotyczący rzekomo niepełnego zrealizowania upoważnienia ustawowego w kwestii wyłapywania bezdomnych zwierząt jest całkowicie chybiony. Rada Gminy Zembrzyce wykonując delegację ustawową w zaskarżonej uchwale w sposób wystarczająco szeroki uregulowała sprawę odławiania bezdomnych zwierząt (Rozdział 4 lit. b).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 P.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 P.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.

W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.).

W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nie ma cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Stosownie do art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Na zasadzie art. 11a ust. 5 u.o.z., lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, zgodnie z którym użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20). Innymi słowy, rada gminy zobowiązana jest nie tylko do działania w zakresie ustawowej delegacji, ale także do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20).

Działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w rozdziale 5 uchwały Rady Gminy Zembrzyce z dnia 31 marca 2022 r. nr XXXIII/287/22 wskazano, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt domowych na terenie Gminy Zembrzyce na 2022 r." zabezpieczone są w budżecie gminy na dany rok. Dalej stwierdzono, że "Szczegółowe wyliczenia kosztów: Kompleksowe usługi weterynaryjne na kwotę 60.000 zł. Usługi weterynaryjne obejmują: zapewnienie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, całodobową opiekę weterynaryjną, zapewnienie całodobowej usługi wyłapywania bezdomnych zwierząt, transport i zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt przyjętych do schroniska Ponadto zabezpieczono środki na: utrzymanie zwierząt gospodarskich - 500 zł, opiekę nad wolno żyjącymi kotami - 500 zł, finansowanie zabiegów sterylizacji i kastracji bezdomnych kotów - 2.500 zł, dofinansowanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt właścicielskich - 2.500 zł Zabezpieczono środki w budżecie gminy na rok 2022 w wysokości: 66.000 zł". Ponadto wskazano, że przewiduje się wydatkowanie środków na ten cel bezpośrednio z budżetu gminy. Z powyższego wynika, że Rada Gminy wskazała wysokość środków przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, nie wskazała jednak sposobu wydatkowania tych środków.

Jednocześnie sąd nie kwestionuje, że precyzyjne określenie (w ramach omawianego programu) wysokości środków przeznaczonych na poszczególne cele może być złożone, nie jest to jednak z pewnością rzeczą niemożliwą. Wydaje się, że szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków finansowych, nie powinno nastręczać szczególnych trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację programu środków finansowych, bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r. w sprawie II SA/Sz 83/21).

Przedstawiona przez gminę w odpowiedzi na skargę argumentacja nie może być uwzględniona, albowiem nie odnosi się ona do istoty postawionego zarzutu, jak również brak jest wskazania finansowania poszczególnych zadań wymienionych w preambule załącznika do uchwały. W świetle poczynionych ustaleń zarzut skargi uznać należy za zasadny i co jest istotniejsze skutkujący niezbędnością eliminacji całej uchwały, ponieważ nie został wypełniony jeden z obligatoryjnych jej elementów.

Obok tak sformułowanego zarzutu skarżący prokurator podniósł w swojej skardze także dodatkowe naruszenia prawa wynikające z wadliwie wypełnionej delegacji ustawowej. W ramach tych dodatkowych zarzutów wskazano na brak ustalenia, czy odławianie czy wyłapywanie bezdomnych zwierząt ma charakter stały czy okresowy. Podkreślić należy, że obowiązek unormowania tego zagadnienia w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego wynika z postanowień § 2 przywoływanego rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 26 sierpnia 1998 r. Zatem jest to kolejne zagadnienie pominięte w zaskarżonej uchwale i uzasadniające w tym zakresie eliminację jej postanowień. Prokurator wskazał także na inne oczywiste wadliwości zaskarżonej uchwały jak brak wskazania środków na usypianie ślepych miotów oraz zabezpieczenie środków na ochronę przed bezdomnymi zwierzętami pomimo, że program tego zadania nie przewidywał.

W ocenie Sądu, należało przyjąć, że pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na konkretne cele i w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację poszczególnych celów Programu stanowi istotne naruszenie prawa. Kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma bowiem zasadnicze znaczenia dla jego realizacji zaś brak w tym zakresie nie może być sanowany i przesądza o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całego skarżonego aktu.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.