Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2738/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Koncesje
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 61 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 80, art. 81, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 136
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 19, art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 140 ust. 1 i ust. 3 oraz 2 pkt 2 art. 141 ust. 1 art. 153 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 868
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "E.-E." Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Gl 1540/16 w sprawie ze skargi "E.-E." Sp. z o.o. w R. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 21 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gl 1540/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E.E. sp. z o.o. w R. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 21 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez koncesji

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 19 lutego 2016 r. do Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie (dalej OUG) wpłynęło pismo Wójta Gminy Podegrodzie informujące o prawdopodobnym prowadzeniu wydobycia kruszywa naturalnego bez wymaganej koncesji, w granicach działki nr 565/13 w miejscowości Stadła oraz zawierające prośbę o interwencję w tej sprawie. W dniu 16 marca 2016 r. trzech pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego, w tym jeden pracownik posiadający uprawnienia mierniczego górniczego i jeden uprawnienia geologa górniczego, przeprowadzili wizję terenową na działce nr 565/13 oraz sąsiednich działkach o nr: 581/2 i 583/4.

W wyniku tych czynności pracownicy urzędu ustalili, że na wymienionych działkach prowadzone jest wydobycie kruszywa jednym poziomem. Wysokość skarp wyrobiska odkrywkowego wynosiła od 1,0 do 3,5 m. W trakcie wizji pracownicy nadzoru górniczego wykonali również pomiary sytuacyjno-wysokościowe miejsca wydobycia kopaliny, pomiar powierzchni eksploatacji oraz pomiar miąższości wyeksploatowanej części złoża kruszywa naturalnego. Stwierdzono również, że w sąsiedztwie wyrobiska zlokalizowany został plac postojowy dla maszyn, na którym w dniu 16 marca 2016 r. znajdowały się trzy koparki hydrauliczne z osprzętem podsiębiernym na podwoziu gąsienicowym oraz samochód samowyładowczy pozbawiony znaków rejestracyjnych. Z przeprowadzonej wizji pracownicy sporządzili protokół.

Dyrektor OUG w Krakowie poinformował E.-E. Sp. z o.o. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia opłaty podwyższonej za wydobycie bez wymaganej koncesji piasku i żwiru z działek nr 565/13, 581/2 i 583/4. W wyniku postępowania obliczono ilość kruszywa naturalnego wydobytego z omawianych działek. Ponadto, pracownicy uczestniczący w wizji, sporządzili dokumentację ustalającą ilość kopaliny wydobytej bez koncesji. Z dokumentacji tej wynika, że obliczona ilość kruszywa naturalnego wydobytego z ww. działek wynosi 21.137,27 Mg. Organ ustalił również, że właścicielem działek o nr 565/13, 581/2 i 583/4 jest E.-E. Sp. z o.o. Ponadto z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że na wniosek skarżącej Spółki Starosta Nowosądecki decyzją z dnia 30 stycznia 2015 r. zatwierdził projekt robót geologicznych dla poszukiwania i rozpoznania złoża kruszywa naturalnego "STADŁA" w kategorii C1 w miejscowości Stadła. Projekt robót geologicznych został zatwierdzony na czas określony, tj. do dnia 30 lipca 2015 r. Z informacji zawartych w decyzji Starosty Nowosądeckiego wynika, że roboty geologiczne były prowadzone w obrębie działek nr 565/13, 581/2 i 583/4, czyli w granicach działek, na których później doszło do wydobycia kruszywa naturalnego. Dyrektor OUG w Krakowie uzyskał też uwierzytelnioną kopię decyzji Starosty Nowosądeckiego z dnia 3 sierpnia 2015 r. zatwierdzającej dokumentację geologiczną złoża kruszywa naturalnego żwirowo-piaskowego "STADŁA" w kat. C1 w miejscowości Stadła, w której udokumentowano zasoby bilansowe w ilości 121.460 ton (61.970 m3 ) wg. stanu na dzień 31 grudnia 2014 r. Z informacji uzyskanych od Wójta Gminy Podegrodzie wynika, że E.-E. Sp. z o.o. wystąpiła do tego organu z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Eksploatacja złoża kruszywa naturalnego żwirowo-piaskowego STADŁA położonego na działkach o nr.: 581/2, 583/4, 565/13 i 563/7 obręb ewidencyjny Stadła, Gmina Podegrodzie". Inwestor wycofał wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, w następstwie czego Wójt Gminy Podegrodzie, decyzją dnia 7 grudnia 2015 r. umorzył postępowanie w tej sprawie.

Decyzją z 14 lipca 2016 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie, na postawie art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 141 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r., poz. 196 ze zm. – zwana dalej p.g.g.) ustalił Spółce z o.o. "E.-E." opłatę podwyższoną za wydobycie w okresie od 18 lutego do 16 marca 2016 r. bez wymaganej koncesji 10895,5m3, tj. 21137,27 Mg (ton) piasku i żwiru, na działkach o numerach ew.: 565/13, 581/12 i 583/14, położonych w miejscowości Stadła, gmina Podegrodzie, w wysokości 490.385,36 zł i zobowiązał Spółkę do wniesienia w wysokości 60% naliczonej opłaty, tj. 294231,22 zł na konto Gminy Podegrodzie i w wysokości 40% naliczonej opłaty, tj. 196.154,14 zł na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie.

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz argumentami przedstawionymi w odwołaniu strony, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego (dalej WUG) decyzją z dnia 28 sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Prezes WUG wskazał, że wyjaśnienia Spółki jakoby na działkach o nr. 565/132, 581/2 i 583/4 nie prowadzono wydobywania kruszywa naturalnego ze złoża, lecz prowadzono roboty budowlane związane z budową ogrodzenia i drogi oraz z niwelacją i plantowaniem terenu są nieprawdziwe. Wskazał, że zgodnie z jego wiedzą Starosta Nowosądecki zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zjazdu publicznego Spółce E.-E., który miał być wykonany na działkach o nr. 563/5 i 563/7, czyli na innych działkach niż zlokalizowano wydobycie kopalin (odkrywkowe wyrobisko górnicze zostało zlokalizowane na działkach nr 565/13, 581/2 i 583/4). Ponadto, Prezes WUG odnosząc się do twierdzeń strony dotyczących budowy ogrodzenia działki 565/13 wzdłuż drogi wojewódzkiej nr 969 i robót polegających na niwelacji terenu, plantowaniu i likwidacji dzikich wysypisk śmieci, stwierdził, że w ramach wymienionych przez Spółkę robót nie wykonuje się odkrywkowego wyrobiska górniczego, w którym powierzchnia eksploatacji wynosi 9.905 m2 , a wysokość skarp waha się od 1 do 3,5 m. Co więcej, z załączonej do odwołania korespondencji dotyczącej niwelacji, równania i plantowania terenu oraz budowy ogrodzenia nie można wyprowadzić wniosku, że na wymienionych działkach nie doszło do wydobycia kruszywa naturalnego. Prezes wskazał na dołączony do odwołania profil kontrolny terenu wzdłuż przekroju geologicznego 1 – 1, sporządzony w sierpniu 2016 r. przez mierniczego górniczego, który przedstawia różnicę pomiędzy profilem terenu z czerwca 2015 r. (sporządzonym na podstawie danych zawartych na mapie sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej przez E.-E. Sp. z o.o.), a profilem terenu z 2 sierpnia 2016 r. (sporządzonym w oparciu o pomiar kontrolny wykonany przez mierniczego górniczego). Stwierdził, że dokument ten nie uwzględnił zmian na działkach o nr 565/13, 581/2 i 583/4 w okresie od dnia 16 marca do 1 sierpnia 2016 r. Tymczasem z dokumentacji dołączonej do odwołania wynika że wyrobisko odkrywkowe położone na tych działkach jest już zasypane. Tak więc, z załączonego profilu kontrolnego dołączonego do odwołania nie wynika, że na tych trzech działkach, nie doszło do wydobycia kruszywa naturalnego.

Oddalając skargę Sąd I instancji przytoczył przepisy prawne regulujące kwestię wydobycia kopalin oraz sankcji za nieprzestrzeganie tych przepisów m.in. art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 19 p.g.g, art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g., art. 140 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 141 ust. 1 p.g.g.

WSA stwierdził, że Spółka nie miała koncesji na wydobywanie kopalin oraz nie zawiadomiła organu nadzoru górniczego o zamiarze wydobycia kopaliny na własne cele. W ocenie Sądu I instancji na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowy stwierdzić należało, że czynności wykonywane przez Spółkę stanowiły działalność górniczą, polegającą na wydobyciu kopaliny. Świadczył o tym stan gruntu i pryzmy kopaliny zobrazowane na zdjęciach. Sama Spółka twierdziła, że dokonywała prac ziemnych choć przypisywała im inny walor niż eksploatacja złoża kopaliny. WSA podkreślił, że wykazanie zbywania wydobytego materiału nie stanowi przesłanki uznania odłączenia kopalin za ich wydobycie. Z wydobyciem mamy bowiem do czynienia nie tylko w przypadku zbycia uzyskanych kopalin, ale nawet wówczas, gdy odłączona substancja nie była sprzedawana albo przeznaczona do sprzedaży. Jedynie jej zdatność do sprzedaży (a nie faktyczne przeznaczenie) jest cechą istotną dla uznania substancji za kopalinę, gdyż sposób zagospodarowania oddzielonych kopalin nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Również pobudki, jakimi kierował się eksploatujący nie mogły przesądzać o tym, że prowadzona działalność nie stanowiła wydobycia kopalin, jeśli zważyć, że w jej trakcie dokonywano oddzielenia kopaliny od złoża.

Sąd I instancji stwierdził, że w świetle przytoczonych regulacji prawnych nie budzi wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia okoliczności świadczących o eksploatacji złoża, na organie nadzoru górniczego ciąży obowiązek wydania decyzji wymierzającej podmiotowi dokonującemu nielegalnego wydobycia kopaliny podwyższonej opłaty.

Odnosząc się do zarzutu niezasadnego przyjęcia, że skarżący wydobył 271,136 Mg kopaliny, piasku Sąd I instancji wskazał, że pomiar wydobytego piasku organy ustaliły w oparciu o wielkość istniejącego wyrobiska, obliczenie zostało dokonane przez osobę posiadającą specjalistyczne kwalifikacje i sprzęt do dokonania takich obliczeń, których to kwalifikacji skarżąca Spółka nie kwestionowała, domagając się dopuszczenia dowodu z opinii biegłego odpowiedniej specjalności i kwestionując wartości kopaliny ustalone w zaskarżonej decyzji. W sprawie nie ulega wątpliwości, że pomiarów i obliczeń dokonał nadinspektor OUG ds. miernictwa z uprawnieniami mierniczego górniczego. Nie budzi zatem wątpliwości posiadanie przez osobę dokonującą pomiarów i obliczeń, uprawnień do tych czynności, a w konsekwencji nie było konieczności zasięgania opinii biegłego w tym zakresie. WSA podkreślił, że organ dokonując obliczeń przyjął wartości najkorzystniejsze dla skarżącego.

W konkluzji Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie można dopatrzeć się naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., 11 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 ust. 1 i art. 4 ust. 3 w zw. z art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g., gdyż organ przeprowadził postępowanie dowodowe w niezbędnym do wydania decyzji zakresie, a skarżąca miała zapewniony czynny udział w tym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Spółki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.).

Spółka złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 6 ust. 1 pkt 3 p.g.g. wyrażające w uznaniu, jakoby działalność prowadzona przez skarżącego w okresie od 3 sierpnia 2015 r. do 16 marca 2016 r. na działkach o nr ewid. 565/13, 581/2 i 583/4 położonych w miejscowości Stadła, gmina Podegrodzie, nosiła znamiona wydobycia kopaliny, podczas gdy działalność ta nie miała na celu i nie prowadziła do wydobywania kopaliny, lecz polegała na wykonywaniu robót związanych z budową ogrodzenia i drogi wewnątrz działek oraz na niwelacji, porządkowaniu i plantowaniu terenu,

b) art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 p.g.g., wyrażające się uznaniu, że ilość wydobytej przez skarżącego kopaliny wyniosła 21 137,27 Mg (ton) piasku i żwiru i wymierzeniu mu na tej podstawie opłaty podwyższonej w kwocie 490 385,36 zł, podczas gdy fakt wydobycia oraz ilość rzekomo wydobytej kopaliny nie zostały ustalone w sposób nie budzący uzasadnionych wątpliwości oraz zgodnie z zasadami prowadzenia dowodów w postępowaniu administracyjnym wynikającymi z przepisów k.p.a., a skarżący nie wydobył w okresie od 3 sierpnia 2015 r. do 16 marca 2016 r. kopaliny w postaci żwiru i piasku w tej ilości,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynika sprawy,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c). p.p.s.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie, iż w postępowaniu przed organami administracji publicznej w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania wskazanych w skardze, a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, zostały wykazane, zaś zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie zostały w ogóle rozpoznane,

c) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne rozważenie i błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyrażające się w:

- zaniechaniu dokonania zgodnych z przepisami art. 6, art. 8, art. 10 § 1, art. 79 § 1 i 2 i art. 81 k.p.a. ustaleń faktycznych co do ilości wydobytej kopaliny,

- braku jakichkolwiek ustaleń co do miejsca gdzie kopalina miała by być składowana lub wywieziona przez skarżącego, skutkiem czego było uznanie niegodnie ze stanem rzeczywistym, jakoby skarżący w okresie od 3 sierpnia 2015 r. do 16 marca 2016 r. wydobył kopalinę w postaci żwiru i piasku w ilości 21 137,27 Mg (ton),

d) art. 6, art. 8 , art. 79 § 1 i 2 i art. 85 § 1 k.p.a. poprzez błędne i pozbawione podstawy prawnej uznanie, iż oględziny nieruchomości skarżącego wykonane w dniu 16 marca 2016 r. przez pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie były zgodne z tymi przepisami, pomimo iż zaniechano zawiadomienia skarżącego, przynajmniej na siedem dni przed terminem, o miejscu i terminie przeprowadzenia tego dowodu, skutkiem czego było pozbawienie skarżącego prawa udziału w przeprowadzeniu tego dowodu,

e) art. 6, art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a, poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie na podstawie dokumentu w postaci protokołu z oględzin nieruchomości z dnia 16 marca 2016r., w sytuacji gdy dowód z oględzin został przeprowadzony z rażącym naruszeniem art. 79 § 1 i 2 k.p.a., a zatem protokół ten nie może stanowić dowodu tego, co zostało w nim stwierdzone,

f) art. 10 § 1, art- 75 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy jedyny dowód w oparciu o który poczyniono ustalenia co do faktu wydobycia kopaliny, jej ilości oraz wysokości wymierzonej skarżącemu opłaty podwyższonej, to jest dowód z oględzin nieruchomości, został przeprowadzony kilka tygodni przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, które nastąpiło dopiero w dniu 6 kwietnia 2016 r., i nie został formalnie dopuszczony w toku postępowania, czego skutkiem było pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu,

g) art. 153 § 1 p.g.g. poprzez uznanie, że oględziny nieruchomości skarżącego w dniu 16 marca 2016 r. były dokonane na podstawie tego przepisu, podczas gdy:

- przepis ów upoważnia pracowników nadzoru górniczego jedynie do wykonania czynności nadzoru i kontroli, a nie czynności mających bezpośrednio na celu ustalenie ilości wydobytej kopaliny, a nadto wymaga aby czynności kontrolne i nadzorcze były prowadzone przy udziale pracowników pomocniczych i rzeczoznawców, którzy podczas tych oględzin nie byli obecni,

- w protokole z oględzin z dnia 16 marca 2016 r. organ I instancji, wbrew ustaleniom organu wyższego stopnia, nie wskazał, aby opisane w nim czynności na nieruchomości skarżącego były dokonane na podstawie ww przepisu,

h) art. 84 § 1 k.p.a. i 136 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, odmowa uwzględnienia przez organ wyższego stopnia wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych geologa i mierniczego górniczego była uzasadniona, pomimo iż w toku postępowania nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono w sposób prawidłowy wszystkich okoliczności faktycznych, na których winno być oparte rozstrzygnięcie dotyczące wymierzenia skarżącemu opłaty podwyższonej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oddalona z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez koncesji stwierdził, że decyzja ta nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa geologicznego i górniczego oraz przepisów k.p.a., co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art.151 p.p.s.a.

Jak wynika z ustalonego w postępowaniu administracyjnym i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, w miejscowości Stadła na działkach o numerach 581/2, 583/4 i 565/13 prowadzone było przez skarżącą Spółkę wydobycie kruszywa naturalnego metodą odkrywkową. Ustalono, że prowadzone na tych działkach prace – wbrew twierdzeniu skarżącej - nie miały związku z budową zjazdu z drogi publicznej. Organ ustalił również, że w ramach prac, na które powołała się skarżąca, polegających na niwelacji terenu, plantowaniu i likwidacji dzikich wysypisk czy budowie ogrodzenia nie wykonuje się odkrywkowego wyrobiska górniczego, w którym powierzchnia eksploatacji wynosi 9905 m2, a wysokość skarp waha się od 1 do 3,5 m. Ustalono, że ilość wydobytej kopaliny wynosiła 21137,27 Mg (ton).

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania zmierzają w swojej istocie do podważenia ustalonego w sprawie przez organy administracji i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy i oceny prawnej zarówno co do faktu prowadzenia przez skarżącą wydobycia kopalin w terminie i na terenie określonym w zaskarżonej decyzji, jak i co do ilości wydobytych kopalin.

Autor skargi kasacyjnej zarzucając niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisu art. 6 ust.1 pkt 3 p.g.g. podnosi, że prowadzona przez Spółkę działalność nie polegała na wydobyciu kopaliny, ponieważ nie doszło do oderwania kopaliny od złoża, a nadto działalność nie była podjęta z zamiarem osiągnięcia korzyści gospodarczej.

W ramach tego zarzutu, w pierwszej kolejności należało odnieść się do kwestii nieprawidłowej wykładni wskazanego przepisu p.g.g., ponieważ właściwe ustalenie znaczenia przepisu jest niezbędne do oceny poprawności jego zastosowania i określenia zakresu postępowania dowodowego, które winno być przeprowadzone w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni wskazanego przepisu, NSA wyjaśnia, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 p.g.g. kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża. Wobec jednoznacznego brzmienia cyt. przepisu, nie można uznać za prawidłową, proponowanej przez stronę wykładni, zgodnie z którą kopaliną wydobytą w rozumieniu ustawy byłaby tylko kopalina wydobyta w celu osiągnięcia korzyści gospodarczej.

Wobec treści art. 6 ust. 1 pkt 3 p.g.g. okoliczności, na które powołuje się skarżąca, to jest, że prowadzone roboty nie miały na celu odłączenia piasku i żwiru od podłoża (pomijając brak dowodów na tę okoliczność), nie wykazanie wywiezienia kopaliny, a także późniejsze rozplantowanie wydobytej kopaliny (nazwane rozplantowaniem nakładu), nie mogą mieć wpływu na ocenę, czy doszło do wydobycia kopaliny w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 p.g.g. Również przesłanki, którymi kierował się eksploatujący nie mogą przesądzać o tym, że działalność w trakcie której oddzielono kopalinę od złoża nie stanowiła wydobycia kopaliny.

Nie uzasadniony jest zatem zarzut błędnego zastosowania przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 p.g.g.

Zarzutem błędnego zastosowania przepisu skarżąca kasacyjnie próbuje też podważyć dokonane w sprawie ustalenia faktyczne podnosząc, że jej działalność nie miała na celu i nie polegała na wydobyciu kopaliny, ale na prowadzeniu innych robót. Formułowanie w skardze kasacyjnej zarzutów wadliwego zastosowania przez sąd prawa materialnego musi odnosić się do przyjętej przez sąd podstawy faktycznej wyrokowania. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można podważać przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych.

Dlatego pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest też zarzut naruszenia art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 p.g.g., którym skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia co do ilości wydobytej kopaliny. Wskazany przepis stanowi, że działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej (ust.1), a opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny (ust.3 pkt 3). Do zarzutów dotyczących ustalenia ilości wydobytej kopaliny NSA odniesie się dokonując oceny trafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że organy administracji dokonały ustaleń będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z naruszeniem przepisów k.p.a. oraz przepisu art. 153 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego, czego nie zauważyć miał Sąd I instancji.

W jej ocenie ustalenia i pomiary dokonane w ramach czynności przeprowadzonych przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie mogły stanowić materiału dowodowego w sprawie.

Zarzuca, że czynności przeprowadzone przez pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego na terenie działek o numerach 581/2, 583/4 i 565/13 w miejscowości Stadła były oględzinami w rozumieniu art. 85 k.p.a., o których strona postępowania powinna być powiadomiona w terminie określonym w art. 79 § 1 k.p.a. w celu umożliwienia uczestniczenia w przeprowadzeniu tego dowodu. Podnosi, że brak powiadomienia eliminuje możliwość wykorzystania uzyskanych dowodów.

W pierwszej kolejności odniesienia się wymaga zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 p.g.g., którego zastosowania, jak wskazała skarżąca kasacyjnie Spółka, WSA nie zakwestionował.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji, że dnia 16 marca 2016 r. uprawnieni pracownicy OUG w Krakowie, przeprowadzili w miejscowości Stadła na działkach o numerach 581/2, 583/4 i 565/13 wizję terenową. Prezes WUG wyjaśnił, że w sprawie nie został przeprowadzony dowód z oględzin, o którym mowa w art.85 k.p.a., ale wizja, której podstawę stanowił przepis art. 153 ust. 1 pkt 1 lit.b p.g.g.

Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłowe i znajdujące umocowanie w przepisach ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z art. 153 ust. 1 pkt 1 p.g.g. upoważnionym pracownikom organów administracji geologicznej oraz pracownikom organów nadzoru górniczego, w granicach ich właściwości rzeczowej i miejscowej, przy wykonywaniu nadzoru i kontroli, po okazaniu legitymacji służbowej, przysługuje prawo całodobowego wstępu, wraz z pracownikami pomocniczymi, rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem do miejsc wydobywania kopalin. Z prawa tego skorzystali pracownicy OUG w Krakowie, po uzyskaniu przez organ informacji o podejrzeniu prowadzenia działalności wydobywczej bez wymaganej koncesji. Czynności zostały przeprowadzone przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia podwyższonej opłaty za wydobycie piasku i żwiru bez wymaganej koncesji.

Przyczyna, charakter, miejsce i termin (przed wszczęciem postępowania administracyjnego) czynności przeprowadzonych przez pracowników OUG wskazują, że były to czynności przeprowadzone na podstawie art. 153 ust. 1 pkt 1 p.g.g., a więc nie były to oględziny, o których mowa w art. 85 k.p.a.

Do czynności przeprowadzonych przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie miał i nie mógł mieć zastosowania przepis art. 79 § 1 k.p.a. nakazujący powiadomić stronę postępowania administracyjnego z siedmiodniowym wyprzedzeniem o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin ani przepis art. 79 § 2 k.p.a. zapewniający stronie postępowania administracyjnego możliwość uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu.

W związku z tym pozbawione usprawiedliwionych podstaw są zarzuty naruszenia przepisów art. 79 § 1 i § 2 oraz art. 85 k.p.a. dotyczących przeprowadzenia oględzin, której to czynności organy administracji nie przeprowadziły. W konsekwencji nieuprawnione są też podniesione w związku z zarzutami naruszenia tych przepisów zarzuty naruszenia art. 6 i 8 k.p.a.

Z przeprowadzonej na podstawie art. 153 ust. 1 pkt 1 p.g.g. wizji w terenie został sporządzony protokół, który postanowieniem Dyrektora OUG z dnia 12 kwietnia 2016 r. o dopuszczeniu dowodów został, obok innych dokumentów dopuszczony jako dowód w sprawie, co jest zgodne z art. 75 § 1 k.p.a. nakazującym dopuścić jako dowód wszystko co nie jest sprzeczne z prawem, a co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie zarzucając, że protokół nie mógł stanowić dowodu w sprawie.

Strona skarżąca zarzuca również, że przepis art. 153 ust. 1 p.g.g. upoważnia pracowników nadzoru górniczego tylko do wykonywana czynności nadzoru i kontroli, a nie czynności mających bezpośrednio na celu ustalenie ilości wydobytej kopaliny. Stanowisko to nie jest prawidłowe. W ramach wykonywanych czynności kontrolnych pracownikom organów nadzoru górniczego przysługuje prawo przeprowadzenia wszelkich niezbędnych badań i czynności kontrolnych, na co wprost wskazuje treść art. 153 ust. 1 pkt 7 p.g.g., który stanowi, że uprawnieni pracownicy przy wykonywaniu kontroli i nadzoru mają prawo pobierania próbek, przeprowadzania niezbędnych badań lub wykonywania innych czynności kontrolnych. W związku z tym, w ocenie NSA, uprawnieni pracownicy OUG wykonując czynności na podstawie art. 153 ust. 1 p.g.g. byli nie tylko uprawnieni ale i zobowiązani do dokonania odpowiednich pomiarów, związanych z prowadzonymi czynnościami.

Nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu przepisu art. 153 ust. 1 p.g.g. twierdzenie strony, iż przepis ten wymaga aby czynności nadzorcze i kontrolne były prowadzone przy udziale pracowników pomocniczych i rzeczoznawców. Przepis ten dopuszcza tylko możliwość udziału (wstępu) tych osób wraz z upoważnionymi pracownikami organów administracji geologicznej lub organów nadzoru górniczego.

Nie wskazanie przez organ I instancji, że wizja została przeprowadzona na podstawie art. 153 p.g.g. nie ma wpływu na ważność dokonanych czynności i w konsekwencji decyzji.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nieuprawnione są wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisu art. 153 ust. 1 p.g.g. Wizja w terenie została przeprowadzona na podstawie przepisu art. 153 ust. 1 p.g.g., przeprowadziły ją osoby uprawnione, posiadające kwalifikacje do wykonania pomiarów i obliczeń, co nie zostało skutecznie zakwestionowane.

Pozbawione usprawiedliwionych podstaw są też zarzuty naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Co do określenia ilości wydobytej kopaliny, jak wynika z przedstawionego sposobu obliczenia ilości wydobytego piasku i żwiru, dla ustalenia ilości wydobytego materiału nie miał znaczenia okres wydobywania, ponieważ parametry, które posłużyły do ustalenia tej ilości to: całkowita powierzchnia eksploatacji i średnia miąższość dokonanej eksploatacji, co było podstawą ustalenia objętości kopaliny, oraz gęstość pozorna piasku i żwiru w złożu. Dlatego zarzuty związane z przyjętym w zaskarżonej decyzji okresem wydobywania kopaliny pozostają bez wpływu na wynik sprawy.

Zaznaczyć należy, że pomiary i obliczenia, które posłużyły do określenia ilości wydobytej kopaliny zostały wykonane przez nadinspektorów OUG w Krakowie, posiadających odpowiednie uprawnienia mierniczego górniczego i geologa górniczego.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów art. 6, 8,10 § 1, 79 § 1 i § 2 i 81 k.p.a., do których miało dojść przy ustalaniu ilości wydobytej kopaliny poprzez zaniechanie przez organy administracji jakichkolwiek ustaleń co do miejsca gdzie kopalina była składowana lub wywieziona przez skarżącą Spółkę. Jak wyżej wyjaśniono dla stwierdzenia wydobycia kopaliny – w rozumieniu przepisów ustawy p.g.g. - wystarczające jest ustalenie jej odłączenia od złoża. Organy prowadzące postępowanie administracyjne nie twierdziły, że kopalina została wywieziona z miejsca wydobycia, dlatego nie prowadziły w tym zakresie postępowania dowodowego. Okoliczność wywiezienia bądź pozostawienia na miejscu wydobytej kopaliny nie miała znaczenia dla ustalenia faktu oraz ilości jej wydobycia.

Trafnie też stwierdził Sąd I instancji, że wykazanie zbywania wydobytego materiału nie stanowi przesłanki uznania, że doszło do wydobycia kopaliny.

Wobec podnoszenia przez stronę okoliczności, że skarżąca nie posiadała na kontrolowanej nieruchomości urządzeń do separowania kopaliny i oddzielenia jej od nakładu, zatem kopalina nie mogła zostać odseparowana od nakładu, należy przypomnieć, że kopaliną wydobytą jest kopalina odłączona od złoża, a nie odseparowana od nakładu. Nie ma też znaczenia późniejsze rozplantowanie wydobytej kopaliny.

W ocenie NSA, brak jest podstaw do stwierdzenia, że materiał dowodowy nie został zgromadzony prawidłowo i wszechstronnie oceniony, zatem WSA zasadnie uznał, że nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Stronie zapewniono udział w postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, postanowieniem z 12 kwietnia 2016 r. dopuścił w sprawie określone dowody, następnie szczegółowo opisane w decyzji. Strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego i możliwości zapoznania się z aktami, następnie o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Stronie, na jej wniosek przesłano uwierzytelnione kopie dokumentów, umożliwiając zajęcie stanowiska. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 i 61 § 1 k.p.a.

WSA ocenił, że Prezes WUG w sposób uprawniony odmówił przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, wobec uznania, że osoba dokonująca pomiarów i obliczeń posiadała określone ustawą p.g.g. uprawnienia do ich wykonania. W świetle przepisu art. 84 §1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, stanowisko Sądu I instancji należy uznać za prawidłowe.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie rozpoznania zawartych w skardze zarzutów, które, w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazany przez autora skargi kasacyjnej przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Przyjęcie zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W rozpoznanej sprawie Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok oparł się na zgromadzonym przez organy administracji materiale aktowym, nie pominął faktów ani nie orzekał na podstawie nie istniejących dokumentów. Wyrok został wydany po zamknięciu rozprawy.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może być podstawą do formułowania zarzutu co do nieprawidłowości przeprowadzonej oceny stanu sprawy. Dlatego brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył ten przepis.

W art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. CBOSA http://www.nsa.gov.pl), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznanej sprawie nie występuje żadna z tych sytuacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd zawarł w nim szczegółowy opis czynności, które spowodowały wszczęcie postępowania administracyjnego, opisał co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny i prawny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji umożliwiło dokonanie kontroli instancyjnej tego wyroku.

Ponadto NSA wyjaśnia, że zgodnie z poglądem akceptowanym zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie, wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia ten wymóg.

Co do zakwestionowania przez stronę zastosowanej metodologii obliczeń oraz zaniechania wykonania dokładnego pomiaru zwałowiska i szczegółowej mapy sytuacyjno-wysokościowej przez pracowników OUG, NSA zauważa, że Sąd I instancji odniósł się do tego zarzutu stwierdzając, że ustalenie ilości wydobytego złoża wymagało umiejętności specjalistycznych, a w sprawie pomiarów i obliczeń dokonał nadinspektor OUG ds. miernictwa z uprawnieniami mierniczego górniczego, a więc osoba posiadająca zgodnie z art. 53 p.g.g. kwalifikacje określone ustawą. Kwalifikacje i uprawnienia osób dokonujących pomiarów i obliczeń nie zostały przez stronę podważone.

NSA wskazuje, że strona skarżąca nie przedstawiła argumentów, które mogłyby podważyć kwalifikacje pracowników OUG, to jest pracownika z uprawnieniami mierniczego górniczego i pracownika z uprawnieniami geologa górniczego w zakresie wykonanych w sprawie zadań, to jest pomiarów i obliczeń, które służyły ustaleniu ilości wydobytej kopaliny. Fakt, że strona nie podziela dokonanych ustaleń i kwestionuje metodologię przeprowadzonych obliczeń (wykonanych przecież przez osoby uprawnione, posiadające odpowiednie kwalifikacje), nie przedstawiając żadnych dowodów na poparcie zgłoszonych zastrzeżeń, nie wymagał od Sądu odniesienia szerszego niż wskazanie na wykonanie obliczeń przez osoby uprawnione o odpowiednich kwalifikacjach.

Wobec uznania, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego i materialnego okazały się nieuzasadnione, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało też uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c p.p.s.a.

Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.