Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 315/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1, 3 i 7, art. 50 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2011 r. H. P. dokonał zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia remontu budynku dawnego kasyna wojskowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w P. przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz 50 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor N. B. w P. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy tym budynku oraz nałożył na H. P. obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, zaopiniowanych przez L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że w trakcie oględzin przedmiotowego budynku, które miały miejsce w dniu [...] lutego 2013 r., stwierdził wykonanie przez inwestora robót budowlanych wykraczających poza zakres remontu zdefiniowanego w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). W ocenie organu, wykonane roboty budowlane polegały m.in. na zamurowaniu jednego otworu wejściowego, przemurowaniu nadproży, wykonaniu nowego nadproża drzwiowego, rozebraniu komina oraz przebudowaniu więźby dachowej poprzez wykonanie dwóch okien połaciowych i dwóch lukarn. Ponadto organ stwierdził, że rozebrano ściany zewnętrzne od strony północnej, wykonano nowe podesty od strony południowej (ul. L.), a także schody od strony ul. [...]

W dniu [...] października 2013 r. H. P. przedłożył opinię techniczną, z której wynika, że dotychczasowe roboty budowlane zostały wykonane przez H. P. zgodnie ze sztuką budowlaną. Rozwiązania konstrukcyjne, materiałowe i funkcjonalne są zgodne z aktualnie obowiązującymi normami i warunkami technicznymi, a budynek nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa osób w nim przebywających oraz dla środowiska, pod warunkiem wykonania podparć nadproży. Ponadto, jak wynika z opinii technicznej, obiekt spełnia warunki bezpieczeństwa pod względem statycznym, konstrukcyjnym, przeciwpożarowym i może być poddany dalszym pracom remontowym po uzyskaniu stosownych pozwoleń.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązał H. P. do usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej w terminie do [...] grudnia 2013 r.

Następnie decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ ten nakazał H. P. zaniechanie dalszych robót budowlanych w przedmiotowym budynku.

Po przeprowadzeniu z urzędu postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz decyzji tego organu z dnia [...] października 2013 r., L. W. Inspektor N. B. w L. decyzjami z dnia [...] maja 2014 r.: znak: [...] i znak: [...], umorzył postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności tych aktów.

Decyzjami z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] i znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości obie decyzje L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wydane w dniu [...] maja 2014 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Następnie, postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] L. W. Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r., a decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...].1 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2013 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania H. P. od decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2013 r., znak: [...].

Natomiast postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zażalenie H. P. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w tym po dokonaniu w dniu [...] grudnia 2015 r. oględzin budynku dawnego kasyna wojskowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w P. przy ul. [...], a także w związku z zaleceniami wynikającymi z opinii technicznej złożonej przez H. P. w dniu [...] października 2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nałożył na H. P. obowiązek wykonania, w terminie do dnia [...] września 2015 r., podparć i wzmocnień nadproży w sposób zapobiegający ich niekontrolowanemu opadnięciu i eliminujący zagrożenie bezpieczeństwa osób przebywających w budynku w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W odwołaniu od tej decyzji H. P. zarzucił organowi pierwszej instancji rażące naruszenie prawa polegające na tym, że zaskarżona decyzja, nakładająca na niego obowiązek doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, została wydana pomimo upływu dwumiesięcznego terminu liczonego od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Ponadto, zdaniem H. P., organ naruszył przepisy prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Skarżący wyjaśnił, że nałożenie przez organ w drodze decyzji obowiązku wykonania robót, które zostały już wykonane (nadproża w bocznych drzwiach przedmiotowego budynku zostały wymienione na nowe) wskazuje na bezprzedmiotowość postępowania obligującą organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji do jego umorzenia.

W dniu [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] L. W. Inspektor Nadzoru budowlanego w [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Organ uznał, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów art. 104 k.p.a. i 107 § 1 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, w lakonicznie sformułowanej osnowie decyzji, nakładając na H. P. "obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem polegających na wykonaniu podparć i wzmocnień nadproży [...]", nie skonkretyzował tego obowiązku w sposób umożliwiający jego wykonanie, co może prowadzić również do niewykonalności decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] tak sformułował sentencję decyzji, że nie sposób jest precyzyjnie określić zakresu przedmiotowego nakazu (obowiązku).

Ponadto – jak podniósł L. W. Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. - organ pierwszej instancji przyjął, że ustalone zostały bezspornie okoliczności uzasadniające wydanie nakazu wykonania określonych robót budowlanych na podstawie art 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie brak jest wystarczających ustaleń co do rzeczywistego stanu przedmiotowego budynku. Organ odwoławczy zauważył bowiem, że wprawdzie w dniu [...] lutego 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku, jednak, jak wynika z akt administracyjnych, organ pierwszej instancji nie dokonał oględzin wnętrza obiektu budowlanego, a poczynione ustalenia oparł jedynie na obserwacji budynku z pewnej odległości. W ocenie organu, przeprowadzenie dowodu z oględzin polega na bezpośrednim zbadaniu danego przedmiotu, w tym przypadku obiektu budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie oględziny wnętrza budynku pozwoliłyby m.in. ustalić, czy zostały wykonane roboty budowlane polegające na wykonaniu podparć i wzmocnień nadproży i czy w związku z tym zasadne było nakazanie ich wykonania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organ drugiej instancji podkreślił, że protokół oględzin nie może się ograniczać do stwierdzeń ogólnikowych, tak jak to zostało uczynione w niniejszej sprawie. Z protokołu nie wynika, jaki jest stan nadproży. Bardzo istotne jest również utrwalenie przedmiotu oględzin np. na fotografii, gdyż ułatwia to późniejszą weryfikację tej czynności. W przedmiotowej sprawie wprawdzie z oględzin sporządzona została dokumentacja fotograficzna, jednak protokół nie zawiera żadnych ustaleń. Należy mieć na uwadze, że organ przeprowadzający oględziny nie dokonuje tej czynności dla siebie. Czynność ta ma dostarczyć nie budzące wątpliwości dowody, na których organ oprze się, wydając decyzję określonej treści, a które pozwolą później na zweryfikowanie zasadności jej wydania.

W związku z tym organ odwoławczy podzielił zarzut odwołania, że zaskarżona decyzja została wydana bez wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Organ ten uznał natomiast za bezzasadny zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji nakazującej wykonania określonych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pomimo upływu 2 - miesięcznego terminu liczonego od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 4. Organ podniósł, że PINB w P. wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych w dniu [...] sierpnia 2013 r., a następnie w dniu [...] października 2013 r. wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzję nakazującą zaniechania dalszych robót budowlanych. Zatem, zdaniem organu, decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, została wydana przed upływem dwóch miesięcy od podjęcia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, co oznacza, że zachowano wymagany termin i postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie utraciło ważności. Stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] października 2013 r., a następnie ponowne rozpatrzenie sprawy i nałożenie obowiązków na inwestora decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nie ma zatem znaczenia dla oceny zachowania terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy podkreślił, że wprawdzie nie można wydać decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego po upływie ustawowego terminu określonego w art. 50 ust. 4 tej ustawy, to jednak należy odróżnić sytuację, gdy organ administracji publicznej pozostaje bezczynny, tj. nie realizuje obowiązków wynikających z tego przepisu, od sytuacji, gdy organ wydaje decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 ustawy, która na skutek wniesienia środka odwoławczego lub nadzwyczajnych środków zaskarżenia przez stronę postępowania zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego.

W ocenie organu, w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia środka zaskarżenia przez organ odwoławczy lub sąd administracyjny, a także w wyniku weryfikacji w nadzwyczajnych trybach postępowania, zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, którą organ podjął w ustawowym terminie dwóch miesięcy, to kolejnej decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przez niezachowanie tego terminu. Zatem, jeśli organ nadzoru budowlanego podejmie na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w przepisanym terminie decyzję, która następnie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, to postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostaje "skonsumowane", a tym samym nie może utracić ważności. W takiej sytuacji nie mamy do czynienia z bezskutecznym upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2007 r. o sygn. akt II OSK 1558/06, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1122/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim o sygn. akt II SA/Go 638/09).

W skardze na powyższą decyzję H. P. zarzucił:

1) naruszenie art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego polegające na błędnym przyjęciu, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z remontem budynku dawnego kasyna wojskowego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w P. nie utraciło ważności w sytuacji, gdy wydana celem uniknięcia utraty ważności tego postanowienia decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2013 r. nakazująca H. P. zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na remoncie budynku dawnego kasyna wojskowego w P. została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

2) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy — Prawo budowlane polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2015 r. nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane — z czym nie sposób się zgodzić z uwagi na fakt, że decyzja nakładająca na skarżącego obowiązek wykonania określonych robót budowlanych wydana została po upływie ponad roku od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, tj. z uchybieniem 2 — miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane;

3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2015 r. nakładająca na stronę postępowania obowiązek doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie została dotknięta żadną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, co decyduje o konieczności stwierdzenia jej nieważności;

4) naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na zaniechaniu stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2015 r. pomimo przyznania przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., że lakonicznie sformułowana osnowa tej decyzji uniemożliwia jej wykonanie, co decyduje o konieczności stwierdzenia jej nieważności;

5) naruszenie art. 105 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. pomimo, że zaistniała oczywista bezprzedmiotowość postępowania obligująca organ administracji publicznej do jego umorzenia.

Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, albo o jej uchylenie, a także stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2015 r. i umorzenie w całości postępowania toczącego się przed organem pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania L. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L..

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności bądź jej uchylenie.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co obligowało do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Jednocześnie już na wstępie należy wyjaśnić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy błędny jest wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd, według którego, jeśli organ nadzoru budowlanego podejmie na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w terminie dwóch miesięcy od daty wydania postanowienia wstrzymującego wykonanie robót budowlanych decyzję, która następnie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, to postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostaje "skonsumowane", a tym samym nie może utracić ważności.

Stanowisko to, prezentowane zresztą w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, ma bowiem zastosowanie wyłącznie w tych sprawach, w których decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego została uchylona, a zatem wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex nunc (na przyszłość).

Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ decyzja organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], wydana w terminie dwóch miesięcy od daty wydania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane w przedmiotowym budynku, została wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności.

Rację ma skarżący, że stwierdzenie nieważności decyzji ma skutek ex tunc, co oznacza, że wyeliminowanie jej z obrotu prawnego następuje z mocą wsteczną. Innymi słowy, akt jest traktowany tak, jak gdyby nie został wydany, w przeciwieństwie do aktu uchylonego, który do daty uchylenia obowiązywał i tym samym wywoływał skutki prawne.

W kontekście zachowania przez organ nadzoru budowlanego dwumiesięcznego terminu określonego w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego zasadnicze znaczenie ma zatem okoliczność, czy decyzja wydana w następstwie tego postanowienia na podstawie art. 51 ust. 1 tej ustawy została usunięta z obrotu prawnego na skutek jej uchylenia, czy stwierdzenia jej nieważności.

Jeżeli, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, stwierdzono nieważność takiej decyzji, to poprzedzające ją postanowienie wstrzymujące roboty budowlane - wbrew twierdzeniu organu odwoławczego – utraciło ważność. Decyzję tę należy bowiem traktować tak, jakby nie została wydana.

Innymi słowy, jeżeli organ nadzoru budowlanego podejmie na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego decyzję przed upływem dwumiesięcznego terminu określonego w art. 50 ust. 4 tej ustawy, która następnie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, a zatem ze skutkiem ex tunc, to postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego traci ważność. W takiej sytuacji należy uznać, że termin określony w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego upłynął bezskutecznie.

Stąd należy podzielić zarzut skargi, że wydanie w dniu 6 lutego 2015 r. po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzji nakazującej skarżącemu wykonanie określonych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy bezskutecznie upłynął dwumiesięczny termin od wydania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane, stanowi naruszenie dyspozycji powołanego wyżej przepisu oraz art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, biorąc pod uwagę kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji, uchybienie to nie ma jednak wpływu na wynik sprawy.

Wbrew stanowisku skarżącego, bezskuteczny upływ terminu na wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie czyni postępowania naprawczego bezprzedmiotowym.

Należy bowiem zauważyć, że postepowanie to może toczyć się również w sytuacji, gdy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie zostało wydane. Wynika to wprost z dyspozycji art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy stosuje się odpowiednio również wtedy, gdy roboty budowlane, o których mowa w art. 50 ust. 1, zostały już wykonane, a zatem wówczas, gdy nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W takim przypadku nie ma też zastosowania zastrzeżenie z art. 51 ust. 1, że decyzja musi być wydana przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia. Wydania decyzji na podstawie tego przepisu nie poprzedza bowiem postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych (tak A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, A. Gliniecki (red.), Warszawa 2014; wyrok WSA w Poznaniu z 3 lipca 2008 r., II SA/Po 617/2007, Lexis.pl nr 3920406; wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., II OSK 165/2010, Lexis.pl nr 2580475).

Zatem w niniejszej sprawie nie było przeszkód, by organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie zmierzające do ustalenia zasadności nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w budynku byłego kasyna wojskowego. Postępowanie to prowadzone było jednak w sposób wadliwy, co uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.

Powołany wyżej przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki:

1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie, gdyż organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przede wszystkim, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie wyjaśnił powodów, dla których nakazał skarżącemu w sentencji wydanej przez siebie decyzji wykonanie podparć i wzmocnień nadproży w przedmiotowym budynku. Podstaw do nałożenia tego obowiązku nie można dopatrzyć się ani w materiale dowodowym zgromadzonym przez ten organ, ani w uzasadnieniu wydanej w oparciu o ten materiał decyzji.

Materiał postępowania dowodowego organu pierwszej instancji ogranicza się do protokołu oględzin z dnia [...] lutego 2015 r. (k. 212 akt adm.), z którego wynika jedynie, że w dniu oględzin budynek był zamknięty i nie pojawił się w nim żaden jego właściciel ani jego pełnomocnik. Organ nie poczynił zatem żadnych ustaleń dotyczących rodzaju i zakresu wykonanych wewnątrz budynku robót budowlanych.

Wprawdzie do protokołu oględzin została dołączona dokumentacja fotograficzna (k. 211-208), jednak uwidacznia ona jedynie budynek z zewnątrz, co dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma decydującego znaczenia.

Z kolei ustalenia poczynione w trakcie oględzin z dnia 27 lutego 2013 r. wraz z dołączoną do protokołu oględzin dokumentacją fotograficzną (k. 78-75 akt adm.) nie są miarodajne z uwagi na znaczny upływ czasu (niemal dwóch lat) od dnia tych oględzin do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji.

Ponadto zasadność nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania podparć i wzmocnień nadproży nie została w żaden sposób uargumentowana w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej.

Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanej przez niego decyzji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Jak ponadto zasadnie podniósł organ odwoławczy, sentencja decyzji pierwszoinstancyjnej narusza dyspozycję art. 104 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z ustaleń organu wynika bowiem, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane obejmowały nadproża okienne i drzwiowe w kilku pomieszczeniach oznaczonych numerami, bez wskazania jednak, czy dotyczyło to wszystkich nadproży w tych pomieszczeniach, czy tylko wybranych nadproży (organ wskazał, że w pomieszczeniu [...] przemurowano nadproża okienne w liczbie trzech, zaś w pomieszczeniu [...] przemurowano nadproża, ale bez sprecyzowania, czy wszystkie, czy tylko niektóre, zaś pomiędzy pomieszczeniami nr [...] a nr [...] wykonano nadproże drzwiowe). Tymczasem w sentencji decyzji organ nakazał skarżącemu "wykonanie podparć i wzmocnień nadproży", nie precyzując ani ich ilości, ani umiejscowienia, ani rodzaju, z czego można wysnuć wniosek, że chodzi o wszystkie nadproża w całym budynku, co jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią uzasadnienia.

Z uwagi na powyższe uchybienia, których dopuścił się organ pierwszej instancji, a które zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy, nie ma podstaw, by zarzucić zaskarżonej decyzji naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie, wyeliminować tę decyzje z obrotu prawnego.

Powyższe uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).