Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1328/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 4 sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 4.08.2017 r. znak [...] na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2017.1332)- dalej: Pb, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 ze zm.)- dalej: kpc, art. 16 ustawy z dnia 7.04. 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, (Dz.U.2017.935), po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej [...] Sp. z o.o. od decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta K. z 13.09.2016 r., znak: [...], wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako instalacja urządzeń technicznych, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej przez [...] Sp. z o.o. o oznaczeniu [...], teren inwestycji: działka nr [...] obr. [...]jedn. ewid. [...] przy os. [...] w K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po rozpatrzeniu zgłoszenia strony skarżącej [...] Sp. z o.o., dotyczącego zamiaru określonego jako instalacja urządzeń technicznych, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej [...] Sp. z o.o., na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy os. [...] w K., decyzją z dnia 13.09.2016 r. Prezydent Miasta K. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia j w. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że zgodnie z dołączonym opracowaniem sumaryczny obszar pola elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2 obejmuje obszar w odległości do 88,4 m (zgodnie m.in. z załączonym rysunkiem pt.: Przewidywane obszary pola o poziomach wyższych niż 0,1 w/m2 - widok z góry - mapa ewidencyjna) w wyniku kumulacji oddziaływań emitowanych przez anteny zgłaszanej instalacji, tj. nad działkami sąsiednimi, co do których inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a na które to działki oddziałuje zgłaszana inwestycja i może wprowadzać na nie ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie (...) w związku z tym, nieruchomości te winny zostać objęte obszarem oddziaływania, (którego definicja została określona w z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) i ich właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości powinni być stronami postępowania, które może być przeprowadzone jedynie w postępowaniu o pozwolenie na budowę (...).

Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione 22.09.2016 r.

Odwołujący zarzucił organowi I instancji m.in., że wydając decyzję z dnia 13.09.2016 r. nie ustalił on i nie wyjaśnił, a co najmniej nie wskazał w uzasadnieniu skarżonej decyzji: jakie nieruchomości stanowią tereny sąsiednie, jakie konkretnie ograniczenia dla terenów sąsiednich może wprowadzić realizacja robót zgłaszanych przez [...], czy oddziaływanie inwestycji nad obszarami ponad działkami sąsiednimi będzie przekraczać normy statuowane przez przepisy obowiązującego prawa w miejscach dostępnych dla ludności (...) Prezydent Miasta K. w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że inwestycja będzie powodować ograniczenia możliwości zabudowy dla terenów sąsiednich. Zakres zgłoszonych przez [...] robót budowlanych zwolniony był z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. i roboty nie stanowią budowy obiektu budowlanego, ale instalowanie urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym (...).

Organ odwoławczy wskazał, iż zgłoszone zamierzenie polegać będzie na modernizacji istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej (na dachu budynku na [...] w K.) w następujący sposób: demontaż istniejącej anteny sektorowej i jej wymiana na 3 szt. anten APE4518RO (na projektowanym wsporniku antenowym W-l), dołożenie 6 szt. dodatkowych urządzeń RRU, montaż dodatkowych 3 szt. urządzeń sterujących APM30(BC) i APM30+BC. W efekcie stwierdził, że chodzi o montaż dodatkowych anten i urządzeń na istniejącej już stacji bazowej telefonii komórkowej, co zmienia parametry użytkowe istniejącej stacji bazowej, a w szczególności zwiększa sumaryczną moc zamontowanych na obiekcie anten. Przedsięwzięcie takie można potraktować jako przebudowę istniejącego obiektu. Równocześnie jeśli przyjąć, że charakterystycznym parametrem stacji bazowej jest m.in. ilość anten sektorowych, to zamontowanie dodatkowych anten (charakterystycznego parametru) powodujące zwiększenie tej ilości i może zostać ocenione także jako rozbudowa stacji.

Dalej organ wskazał, ze kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest ocena, czy przedsięwzięcie, którego dotyczy niniejsze zgłoszenie może być zrealizowane na podstawie zgłoszenia, czy też koniecznym jest uzyskanie przez Inwestora pozwolenia na budowę.

Przedmiotowe zamierzenie zostało zgłoszone, na zasadzie art. 29 ust. 2 pkt 15 Pb, jako instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, w związku z art. 29 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane czyli jako instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (budynek przy [...] w K. zlokalizowany jest na obszarze układu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]). W związku z tym Wojewoda, wyraziła pogląd, że w przypadku takiej inwestycji, zawsze konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę i powołał treść art 29 ust. 2 pkt 15 PB. Organ wskazał, że w skład projektowanej stacji bazowej wchodzą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane w szafach aparaturowych umieszczonych na dachu budynku oraz anteny sektorowe i anteny paraboliczne zamontowane na antenowej konstrukcji wsporczej na dachu tego budynku. Stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi całość techniczno-użytkową składającą się z szeregu elementów, które nie mogą działać oddzielnie. Funkcją stacji bazowej jest zapewnienie sygnału dla użytkowników telefonii komórkowej. Wykonania robót budowlanych związanych z wybudowaniem na budynku masztu wraz z zainstalowaniem na nim anten i doprowadzeniem instalacji elektrycznej i innych elementów niezbędnych do funkcjonowania tejże stacji bazowej nie można utożsamiać z prostym montowaniem anteny na dachu budynku. Zdaniem tutejszego organu "modernizacja" stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym budynku nie wpływa na odmienną klasyfikację tego zagadnienia.

W ocenie organu, usytuowanie masztu stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku nie wpływa na jego klasyfikację, bowiem nieracjonalne byłoby traktowanie masztu raz jako budowli, a innym razem jako urządzenia. Obiekt taki nie zmienia swojego przeznaczenia zależnie od miejsca jego wykonania.

Ponadto, Wojewoda zauważył, że art. 29 ust. 2 pkt 15 Pb zwalnia z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę zamiar wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych (w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych). W przepisie użyto pojęcia "urządzenie", niemniej jednak wobec niezdefiniowania go przez ustawodawcę nie sposób wywodzić, że chodzi o jakiekolwiek urządzenie w rozumieniu potocznym czyli np. o pralkę, urządzenie cukiernicze do produkcji wafli czy urządzenie rolne do obcinania rogów. Instalowania tego rodzaju urządzeń nie normuje ustawa Prawo budowlane. Zatem, w ocenie tutejszego organu, ustawodawca miał na myśli urządzenia budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Urządzenie budowlane to urządzenie łącznie spełniające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie spełnia warunku opisanego wyżej pod literą b) - celem budowy tej stacji nie jest zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia na jego dachu tejże stacji. Organ wskazał, iż przedmiotowa stacja bazowa nie jest także elementem wyposażenia tego budynku, ani też nie jest urządzeniem związanym funkcjonalnie z takim budynkiem. Stanowi ona odrębny od budynku obiekt. Tworzy ona samodzielną i odrębną w stosunku do budynku całość techniczno-użytkową, składającą się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku.

W ocenie organu, realizacja antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w oparciu o zgłoszenie jest możliwa ale np. na budynkach, w których mieści się jednostka Straży Pożarnej, a instalowane urządzenie radiokomunikacyjne, służy prowadzeniu działalności przez tę jednostkę. Na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 PB można również zrealizować np. anteny do odbioru telewizji satelitarnej w budynkach mieszkalnych czy Internetu drogą radiową oraz zabudowę balkonu (np. szybami). Zatem przepis ten nie jest niemożliwy do zastosowania.

W świetle powyższego, stosując art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy uznał, że skarżoną decyzję sprzeciwu należy utrzymać w mocy, odmiennie jednak oceniając materiał dowodowy sprawy.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniosła strona skarżąca [...] sp. z o.o.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy nie było podstawy do wniesienia sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych i utrzymania go w mocy,

2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. z uwagi na nie odniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów Spółki powołanych w odwołaniu od sprzeciwu, nie wyjaśnienie treści wszystkich przepisów uznanych za podstawę prawną wydanej decyzji przez organy obydwu instancji i nie wyjaśnienie zasadności zastosowania ich w sprawie,

3. art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez nie dokonanie istotnych ustaleń i nie wyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, dlaczego zakres robót, których dotyczy sprawa nie mieści się w zakresie zwrotu normatywnego "instalowania urządzeń (...) na istniejącym obiekcie budowlanym", a także "antenowej konstrukcji wsporcze" oraz "instalacji radiokomunikacyjnej" i jak te zwroty winien być zdaniem organów rozumiane,

art. 12 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie zasady szybkości postępowania wyrażające się wydaniem zaskarżonej decyzji organu II instancji po ok. 11 miesiącach od złożenia odwołania, a więc wielokrotnie przekraczając określony przepisami czas trwania postępowania odwoławczego, jak również zaniechanie obowiązku powiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie,

art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 roku nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organy I i II instancji na podstawie i w granicach prawa,

naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 30 ust. 6 pkt 1 Pb poprzez zastosowanie przez organy w sytuacji, gdy realizacja planowanych robót budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę,

art. 3 pkt. 3, 6, i 7a, Pb w poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z budowlą, jej rozbudową czy przebudową, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem objęte są zwolnieniem od obowiązku uzyskania tej decyzji,

art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. poprzez uznanie, iż zakres robót budowanych opisanych w zgłoszeniu nie jest objęty zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę opisanym w ww. przepisie,

art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że instalowanie urządzeń o którym mowa w tym przepisie dotyczy wyłącznie urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 Pb, co doprowadziło do niezastosowania tego przepisu w stanie faktycznym sprawy.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K..

W uzasadnieniu wskazała, że żaden z organów orzekających w sprawie nie ustalił i nie wyjaśnił, a co najmniej nie zawarł w uzasadnieniu skarżonej decyzji przekonujących i wyczerpujących wyjaśnień, dlaczego zakres zgłoszonych robót budowlanych nie mieści się w zakresie zwrotu normatywnego "instalowanie urządzeń (...) na istniejącym obiekcie budowlanym". Podobnie, ani organ I ani II instancji w ogóle nie wyjaśnił, co rozumienie pod pojęciami: "antenowa konstrukcja wsporcza" i "instalacja radiokomunikacyjna", a więc jak te zwroty winny być zdaniem organów rozumiane i jakie elementy w tych pojęciach się mieszczą; żaden z organów w ogóle się nad tym nie pochylił (co ma tym bardziej istotne znaczenie, iż do zakresu instalacji radiokomunikacyjnej przede wszystkim kwalifikuje się elementy będące urządzeniami funkcjonującymi w ramach telefonii komórkowej czyli anteny sektorowe i radioliniowe). Wspomniane w uzasadnieniu decyzji przez Wojewodę "anteny do odbioru telewizji satelitarnej" w ogóle nie kwalifikują się do kategorii "instalacji radiokomunikacyjnych", gdyż nie zapewniają odbioru i zarazem nadawania sygnału drogą radiową.

Organ orzekający w II instancji nie wyjaśnia w ogóle kwestii, że skoro sam ustawodawca rozróżnia na gruncie Prawa budowlanego pojęcia "urządzeń" (zobacz art. 29 ust. 2 pkt. 15) P.b.), "urządzeń technicznych" (zobacz art. 3 pkt. 3) P.b.) czy "urządzeń budowlanych" (zobacz art. 3 pkt. 9) P.b.), to dlaczego w sytuacji, gdy art. 29 ust. 2 pkt. 15) P.b. stanowi o urządzeniach a nie urządzeniach budowanych organ ten twierdzi, że chodzi w nim tylko o urządzenia budowlane, dlaczego zrównuje znaczenie tych dwóch różnych zwrotów normatywnych. Nie jest zrozumiałe, skąd u Wojewody opinia, iż ustawodawca w treści art. 29 ust. 2 pkt. 15 P.b. używając terminu urządzeń w istocie miał na myśli wyłącznie urządzenia budowlane - ta opinia jest pozbawiona podstaw prawnych i daleka od zasad logiki. Powyższe wprost narusza zasady wykładni aktów prawnych i zarazem stanowi o braku wszechstronnego wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji. Zdaniem strony skarżącej organ ten co najmniej winien te zwroty wyjaśnić oraz wytłumaczyć, dlaczego traktuje istniejącą już stację bazowej telefonii komórkowej jako odrębny obiekt budowlany i jaki to obiekt. Narusza przez to art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.

Zarzuciła nadto, że nie jest prawidłowym wywiązaniem się z należytego uzasadnienia faktycznego powołanie się na tezy zacytowane z orzeczeń sądów administracyjnych dotyczące realizacji całej stacji bazowej, podczas gdy stan faktyczny przedmiotowej sprawy dotyczy wymiany kilku elementów i zainstalowania nowych na istniejącej już na dachu budynku instalacji radiokomunikacyjnej, nie zważając na to, czy orzeczenia te są wydane w tożsamym stanie prawnym, a przede wszystkim jakiego zakresu robót budowlanych dotyczyły.

Strona skarżąca podniosła także, że Wojewoda rażąco naruszył zasadę szybkości postępowania administracyjnego, przewlekle je prowadząc, albowiem od momentu złożenia odwołania do wydania decyzji w II instancji minęło ponad 10 miesięcy.

W ocenie strony skarżącej całkowicie niezasadne jest twierdzenie zawarte przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji, że na zakres zgłoszonych robót zawsze konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Należy zauważyć, że dalsza argumentacja zamieszczona w tej decyzji nie dotyczy de facto zakresu zgłoszonych prac, ale pierwotnie zainstalowanych na dachu tego budynku urządzeń pełniących funkcję stacji bazowej telefonii komórkowej. Z uwagi na powyższe znaczna większość treści tego uzasadnienia nie dotyczy meritum przedmiotowej sprawy. Kontynuując, nie ma w przepisach obowiązującego prawa takiej reguły, iż powstanie każdej stacji bazowej telefonii komórkowej, a następnie wszelkie prace jej dotyczące (w tym demontaż niektórych ich elementów i/lub montaż innych) zawsze związane jest z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, niezależnie od tego w jaki sposób i gdzie usytuowana jest konstrukcja wsporcza/maszt wchodząca w jej skład. Wolą ustawodawcy sytuacja jest całkowicie odmienna tzn. właśnie od tego, gdzie i w jaki sposób są one zlokalizowane zależy to, jaki tryb poprzedzający jej realizację należy w myśl ustawy Pb zachować. Istota tej sprawy sprowadza się do ustalenia miejsca i sposobu budowy albo montażu elementu konstrukcyjnego, a więc antenowej konstrukcji wsporczej czy masztu.

Nie sposób podzielić poglądu organów orzekających w niniejszej sprawie, że antenowa konstrukcja wsporcza w postaci wsporników wraz z instalacją radiokomunikacyjną czyli antenami, urządzeniami zasilającymi i kablami, umiejscowiona na dachu istniejącego budynku, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Przeczy temu zdecydowanie zawarte w przywołanym przepisie wyliczenie, zgodnie, z którym za budowlę należy uważać wolno stojące maszty antenowe. Wprawdzie omawiane uszczegółowienie ma charakter wyliczenia przykładowego, jednakże zapatrywanie, iż obok wymienionych wolno stojących masztów antenowych budowlami są takie niewymienione przez ustawodawcę konstrukcje wsporcze umieszczone na obiektach budowlanych, stoi w sprzeczności z zasadami interpretacji tekstów prawnych.

W ocenie strony skarżącej niewątpliwie przedmiotowa inwestycja jest urządzeniem technicznym. Przepis art. 3 pkt. 3 Pb bardzo wyraźnie wskazuje, że urządzenie techniczne stanowi budowlę tylko wówczas, gdy jest urządzeniem wolnostojącym, czyli cechującym się dylatacją od innych obiektów budowlanych. Tymczasem niniejsza inwestycja przy pomocy antenowej konstrukcji wsporczej jest połączona z istniejącym obiektem budowlanym, na którego nadbudówce ją umiejscowiono, a więc nie jest ona podobna ani do wolno stojącego masztu antenowego ani do wolno stojącego urządzenia technicznego.

Zdaniem strony skarżącej zrealizowana inwestycja nie jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, gdyż nie została w sposób wyraźny wymieniona w wspomnianym przepisie, ani nic jest podobna do żadnej z wskazanych w tej normie prawnej budowli, a jej modernizacja, w przedmiocie której prowadzone jest niniejsze postępowanie, nie stanowi rozbudowy czy przebudowy budowli.

Zdaniem strony skarżącej trzeba zaakcentować, że instalacja urządzeń o wysokości poniżej 3 metrów na istniejącym obiekcie budowlanym, która miała miejsce w przedmiotowej sprawie, nie wymagała uzyskania jakichkolwiek pozwoleń, i znajdowała oparcie w treści normy art. 29 ust. 2 pkt. 15) P.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b) P.b., zgodnie, z którymi nie podlega zgłoszeniu instalacja urządzeń, których wysokość nie przekracza 3 metrów, a takich urządzeń dotyczyła wspomniana instalacja.

Trzeba podkreślić, iż wspomniana ocena wyżej przestawionego stanu faktycznego znajduje także oparcie w ostatniej nowelizacji Pb (Dz. U. z 2010 roku nr 106 poz. 675) w wyniku, której między innymi uzupełniono treść normy art. 29 ust. 2 pkt. 15) Pb, która od dnia 17 lipca 2010 roku brzmi w następujący sposób: "(...) Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: (...) instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych". W konsekwencji organy rozważyć winny czy w świetle wskazanych wyżej norm, przesądzających, iż budowlą są jedynie wolnostojące maszty antenowe, nie zaś maszty i anteny stacji bazowej zainstalowane na istniejącym budynku mieszkalnym, występują wskazane w art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego okoliczności przesądzające o konieczności ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, czy też projektowana inwestycja wymaga jedynie zgłoszenia, niewątpliwym jest bowiem, iż maszt znacznie przekraczać ma bowiem 3 m., o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego.

Jak już wskazywano w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K. przedmiotowe roboty budowlane nie wymagałyby w ogóle zgłoszenia, gdyby nie były wykonywane na obiekcie budowlanym znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, gdyż polegają one na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, co zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a także byłyby zwolnione z konieczności dokonania zgłoszenia robót z oparciu o normę art. 30 ust. 1 pkt 3 b P.b., gdyż urządzenia te nie przekraczają wysokości 3 metrów. Natomiast organy obydwu instancji podważają sens przedmiotowych regulacji P.b., nakazując uzyskiwanie pozwolenia na budowę każdorazowo przy wszystkich inwestycjach i modernizacjach infrastruktury P4, choć część z nich, w tym niniejsza, zwolnione są z tego obowiązku, co paraliżuje przeprowadzenie tych prostych prac, które mogą i mają być realizowane w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonania.

W ocenie strony skarżącej nie sposób zaakceptować poglądu organu II instancji, zaakcentowanego w uzasadnieniu decyzji jedynie mimochodem, iż zgłoszone roboty budowlane należy zakwalifikować jako przebudowę albo rozbudowę istniejącego obiektu. Po pierwsze urządzenia stacji bazowej, która jest już zainstalowana, nie stanowi obiektu budowlanego, stąd twierdzenie o jej przebudowie/rozbudowie i stąd wywodzenie o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę jest chybione. Po drugie, sam Wojewoda nie wyjaśnia i nie kwalifikuje tych robót jednoznacznie, nie wyjaśnia rzeczowo żadnych przesłanek zaliczenia tych robót do jednej z w/w kategorii, gdyż prawdopodobnie sam tego nie potrafi ocenić, wskutek czego należy przyjąć, że jego twierdzenia w tej kwestii stanowią dywagacje. Organ ten w ogóle nie dookreśla, dlaczego sumaryczna moc promieniowania miałaby stanowić parametr użytkowy stacji, jak i dlaczego liczba anten miałaby być kwalifikowana jako parametr charakterystyczny stacji. Organ ten pewne istotne kwestie neguje, ale w ogóle nie uzasadnia swoich zarzutów w tych kwestiach, a tym samym nie powinny one w ogóle stanowić postawę orzekania w sprawie.

Analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, że strona skarżąca wykonała roboty instalacyjne dotyczące umieszczenia na antenowej konstrukcji wsporczej instalacji radiokomunikacyjnej o wysokości nieprzekraczającej 3 metrów. Należy zaznaczyć, iż roboty pierwotne miały miejsce po 2010 roku. Były to nieskomplikowane roboty instalacyjne niewymagające istotnych robót budowlanych, które mogą być wykonane nawet w przeciągu jednego dnia. To także potwierdza, choćby w pośredni sposób, iż kwalifikowanie ich efektu, jako rozbudowy budowli czyli inwestycji wymagającej sporządzenia projektu budowlanego jest chybione. Roboty budowane, które miały tam miejsce ograniczały się do instalowania urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 15 P.b. Taki też charakter mają mieć roboty budowlane, których zamiar Spółka zgłosiła w 2016 r. organowi I instancji.

Wobec faktu, iż w przypadku przeprowadzonych w późniejszym czasie robót budowlanych do przywrócenia stanu pierwotnego obiektu budowlanego wystarczające jest odinstalowanie, rozumiane, jako odłączenie zainstalowanych wcześniej do znajdującej się na dachu budynku antenowej konstrukcji wsporczej należy stwierdzić, iż stanowią one instalowanie urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15) P.b. Z całą pewnością bez jakichkolwiek problemów technicznych możliwe jest odinstalowanie instalacji radiokomunikacyjnej zamontowanej z późniejszym okresie, która m.in. jest przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego.

Poza tym sposób kwalifikacji robót budowlanych polegających na zainstalowaniu anten dla celów funkcjonowania stacji bazowej telefonii komórkowej każdorazowo bez względu na ich zakres i wymiary na istniejącym już obiekcie budowlanym, jako rozbudowy prowadzi do konstatacji, iż nie bardzo wiadomo, jakich robót miałby dotyczy wyjątek od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę opisany w treści art. 29 ust. 2 pkt 15) P.b., który wprost wskazuje jako przedmiot robót instalacyjnych instalację radiokomunikacyjną, a zgodnie z taka opinią, jaką prezentuje Wojewoda instalacja instalacji radiokomunikacyjnej na istniejącym nośniku w postaci wieży, masztu czy antenowej konstrukcji wsporczej stanowi rozbudowę budowli.

W ocenie Spółki nie ma znaczenia, czy instalowanie urządzeń, w tym anten, ma miejsce na antenowej konstrukcji wsporczej zlokalizowanej na dachu budynku, bezpośrednio do konstrukcji komina czy na wieży wolnostojącej. Nie ma także podstaw do zawężania brzmienia tego zapisu do instalacji radiokomunikacyjnych montowanych na budynkach szczególnego przeznaczenia tj. jednostki Straży Pożarnej (co próbuje wywodzić organ odwoławczy) czy np. jednostki Policji czy wojskowej. Gdyby istotnie tak miało być, to miałoby to odzwierciedlenie w brzmieniu tego przepisu.

Strona skarżąca podkreśliła, iż w sytuacji gdy ustawodawca wyraźnie rozróżnia na gruncie tego samego aktu prawnego pojęcia "urządzeń" i "urządzeń budowlanych" (zobacz art. 3 pkt 9) P.b. definicja urządzeń budowlanych, art. 29 ust. 2 pkt 15) P.b., art. 3 pkt 3 definicja budowli, uwzględniając zasadę jego racjonalności, nie można różnych terminów na gruncie tej samej ustawy rozumieć w ten sam sposób, a tak czyni to Wojewoda, aby uzasadnić niestosowanie do zakresu robót zgłoszonych w tej sprawie wyjątku od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę opisanego w treści art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. racjonalny ustawodawca posługując się różnymi terminami na gruncie jednego aktu prawnego czyni to ze względu właśnie na fakt różnego ich rozumienia, innych zakresów znaczeniowych. Dlatego też instalowanie urządzeń o którym mowa w treści art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. dotyczy zarówno urządzeń budowlanych, jak i urządzeń nie będących budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b. a wykładnia prezentowana przez Wojewodę dotycząca tego zwrotu normatywnego nie znajduje oparcia w treści przepisów prawa, co więcej jest sprzeczna z ich literalnym brzmieniem.

Zdaniem strony skarżącej działanie Wojewody, jak i Prezydenta Miasta K. było obarczone wieloma błędami, a tym samym decyzje wydane w obydwu instancjach winny zostać uchylone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) - dalej w skrócie "p.p.s.a." dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Na podstawie dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest także związany zarzutami i wnioskami skargi. Jest zatem uprawniony do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W ramach tak przeprowadzonej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zasadniczy problem w niniejszej sprawie dotyczy zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji, tj. wskazania, czy przedmiotowe roboty powinny zostać zrealizowane w trybie zgłoszenia czy pozwolenia na budowę.

Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych.

Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b stanowi, iż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 P.b. budowa (...) i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK [...], wskazał, że: "Pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7uPb). Ustawodawca posługuje się nim, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 Pb). W odniesieniu do części z nich (pkt 14, 15 cyt. wyż. przepisu), wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane".

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowo administracyjnym poglądem, o instalacji czy też montażu urządzenia można mówić wówczas, gdy na dachu budynku istnieje już nośnik (konstrukcja wsporcza), na którym zainstalowane zostaną anteny i inne urządzenia wyposażenia stacji. (vide: NSA w wyrokach z dnia: 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK [...]; 16 października 2014 r., II OSK [...]; 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK [...]; 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK [...]).

Odpowiadając więc na główny zarzut skargi, wskazać należy, że roboty budowlane polegające na wykonaniu modernizacji istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej (na dachu budynku na os. Krakowiaków 44 w K.) w następujący sposób: demontaż istniejącej anteny sektorowej i jej wymiana na 3 szt. anten APE4518RO (na projektowanym wsporniku antenowym W-l), dołożenie 6 szt. dodatkowych urządzeń RRU, montaż dodatkowych 3 szt. urządzeń sterujących APM30(BC) i APM30+BC, w ocenie Sądu nie mogą być kwalifikowane i oceniane, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, przez pryzmat zastosowania przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. i związany z tym przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ww. ustawy. Analiza sposobu oraz zakresu wykonania objętych zgłoszeniem prac budowlanych nie pozwala bowiem zakwalifikować tych prac do kategorii "instalowania". Otóż zamierzenie budowlane polegające na dołożeniu, w miejsce dotychczasowych, 6 szt. dodatkowych urządzeń RRU, oraz montażu dodatkowych 3 szt. urządzeń sterujących APM30(BC) i APM30+BC, obejmuje znacznie szerszy zakres robót niż samo "instalowanie", a zatem wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 260 ze zm.) ma miejsce wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Tylko wówczas, gdy umiejscowienie ww. konstrukcji oraz instalacji na obiekcie budowlanym nie prowadzi do rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy obiektu może być ono zakwalifikowane jako ich instalowanie.

W wyroku z dnia 16.02.2017 r.w sprawie do sygn. II OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że zgodnie z treścią art. 3 pkt. 7a ww. ustawy przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jeśli zdemontowanie części znajdujących się na wieży anten i zamontowanie na niej innych anten skutkowało będzie zmianą parametrów użytkowych stacji bazowej telefonii komórkowej, to działanie takie będzie spełniać wymogi zakwalifikowania go jako przebudowy obiektu budowlanego.

Przebudowa jest zaś jedną z postaci robót budowlanych (art. 3 pkt. 7 ustawy Prawo budowlane), a te zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, chyba że przepis szczególny inaczej rozstrzyga to zagadnienie. Wyłączenie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę musiałoby jednoznacznie wynikać z takiego przepisu. Przepis musiałby wprost wskazywać, że nie wymaga pozwolenia na budowę przebudowa obiektu budowlanego dokonana na skutek umiejscowienia na nim antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych. Tymczasem z przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie działania polegającego na instalowaniu na obiektach budowlanych antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych."

Wyżej przytoczony pogląd w całości podziela skład orzekający , w związku z tym Sąd nie znalazł uzasadnienia dla zastosowania w sprawie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b.

Sąd nie znajduje również potwierdzenia dla zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tym samym uznając, że organy administracji nie naruszyły art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. i związanego z tym przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b. P.b., a także zachowały zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i działania w zaufaniu do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), nie doszukał się Sąd także naruszenia art. 7 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.