Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2560/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Asesor WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi P. S. i J. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 r., Nr [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister") działając na podstawie art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a.") oraz podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014, poz. 1446 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. Ś. i J. Ś. ("skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ("[...]WKZ") z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] willę, wzniesioną ok. 1933 r. według projektu B. L. i J. S., położoną przy ul. [...] w [...], gm. [...], pow. [...]oraz odstępującej od wpisu do rejestru zabytków otoczenia przedmiotowego zabytku w granicach działki ew. nr [...] z obrębu [...]– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie wpisania do rejestru zabytków przedmiotowej willi zostało wszczęte z urzędu pismem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 września 2015 r.

Pismem z dnia 25 lipca 2016 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym składania wniosków i uwag.

[...]Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego ww. willę i jednocześnie odstąpił od wpisania do rejestru zabytków otoczenia ww. zabytku w granicach działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W orzeczeniu tej decyzji wskazał, że wpisem obejmuje się budynek – dzieło architektury i budownictwa – położony na terenie działki nr [...], obręb [...], oznaczony kolorem czerwonym na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część tej decyzji.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący – współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, ujawnieni w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], wskazując na zły stan zachowania obiektu.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Minister utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwoliła [...]WKZ na ocenę wartości zabytkowych budynku położonego w [...]przy ul. [...], które przesądziły o wpisaniu tego obiektu do rejestru zabytków, a także na odstąpienie od ustanowienia strefy otoczenia wokół tego zabytku. Minister wyjaśnił, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych, a zatem nie mają obowiązku, orzekając o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków, sporządzać dowodu z opinii biegłych na okoliczność czy obiekt ten jest, czy nie jest zabytkiem. Właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników jest w stanie obiektywnie ocenić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, czy obiekt posiada walory zabytkowe.

Minister podkreślił, że organ pierwszej instancji przedstawił pokrótce historię obiektu, opisał przedmiotowy budynek oraz wskazał jakie elementy i cechy omawianej nieruchomości zostały zachowane. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków podkreślił w swoim rozstrzygnięciu co wyróżnia przedmiotową nieruchomość i wskazał przesłanki, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Organ ten wykazał, jakie okoliczności przesądzają o uznaniu, że przedmiotowy budynek posiada istotne wartości zabytkowe i wykazał brak przesłanek do ustanowienia wokół niego strefy otoczenia. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przywołał też podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia w komparycji, rozwijając ją w uzasadnieniu decyzji. Sentencja orzeczenia oraz uzasadnienie decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. są spójne z załącznikiem graficznym, na którym oznaczono zakres ochrony konserwatorskiej, tym samym zaskarżona decyzja, w ocenie Ministra, spełnia wymogi przepisu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że wpisanie do rejestru zabytków przedmiotowej willi było w pełni uzasadnione, a organ pierwszej instancji właściwie ustalił stan faktyczny i prawny sprawy, odnosząc się do wszystkich jej okoliczności.

Minister stwierdził, że definicja legalna zabytku nieruchomego zawarta w przepisie art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wskazuje, że jest to nieruchomość, jej część lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W postępowaniu administracyjnym w sprawie wpisania zabytku do rejestru koniecznym jest więc wskazanie, jakie samoistne wartości zabytkowe posiada obiekt, choć wskazane wyżej wartości nie muszą występować łącznie.

Zdaniem Ministra, na gruncie niniejszej sprawy należało stwierdzić, że przedmiotowa willa, położona w [...], zachowała wszystkie elementy wyrazu architektonicznego, co przesądza o wyjątkowym charakterze tego obiektu oraz stanowi o jego zabytkowej wartości. Obiekt ten zachował formę, skalę oraz wystrój z czasów powstania, elewacje zachowały spójny wyraz architektoniczny, definiujący go jako przykład architektury modernistycznej. Dodatkowo na wartość przedmiotowego budynku wpływa autorstwo B. L. i J. S., czołowych architektów modernistycznych II Rzeczpospolitej. Pomimo pewnej degradacji użytkowych walorów budynku zachował on w pełni autentyczną substancję budowlaną. W związku z powyższym organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że omawiany zabytek posiada wartość naukową jako przykład realizacji projektu wybitnych architektów, wartość architektoniczną jako bardzo dobrze zachowany obiekt realizujący założenia architektury modernistycznej, a także wartość historyczną jako element kolonii domów "[...]". Tym samym omawiana nieruchomość, wpisana do rejestru zabytków, stanowi świadectwo epoki minionej, którego zachowanie i ochrona prawna jest konieczna, wobec posiadanych walorów artystycznych i naukowych.

W ocenie Ministra nie ulega wątpliwości, że omawiany obiekt odpowiada definicjom legalnym zabytku art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, literalnie je wypełniając, a jako taki, podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy jako dzieło architektury i budownictwa. Zatem w toku postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków rozpatrywane były przesłanki, czy w zachowanej formie obiekt ten posiada wartości zabytkowe – co w omawianym przypadku zostało dostatecznie udowodnione przez [...]WKZ.

Minister uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że materialno-prawną podstawę wpisania do rejestru zabytków otoczenia przedmiotowego budynku stanowi art. 9 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym do rejestru zabytków może być wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru zabytków, na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy.

Minister podkreślił przy tym, że art. 9 ust. 2 ww. ustawy jest ściśle skorelowany z zadaniami organu ochrony zabytków, wyznaczonymi w art. 4 tej ustawy, umożliwiając podejmowanie przez ten organ działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. Dla sprawowania skutecznej ochrony zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków, wojewódzki konserwator zabytków powinien bowiem mieć możliwość podejmowania działań ochronnych także w stosunku do terenów położonych wokół lub przy zabytku. Niemniej jednak, wpis do rejestru zabytków otoczenia zabytku może nastąpić wyłącznie, gdy celów, którym ma on służyć, nie da się osiągnąć za pomocą instrumentów będących do dyspozycji organów konserwatorskich. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyznaczenie strefy ochrony konserwatorskiej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, akcentujące szczególne walory urbanistyczne dawnego osiedla [...], stanowi wystarczające zabezpieczenie obiektu przed intensyfikacją zabudowy w jego bezpośrednim sąsiedztwie.

Minister, odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że w decyzji organu pierwszej instancji stwierdzono, że obiekt posiada wymienione wartości zabytkowe pomimo złego stanu technicznego. Podkreślono, że obiekt zachował autentyzm formy i oryginalną substancję budowlaną. W istniejącym stanie zachowania konstrukcji i materiału budowlanego ww. obiektu, nadal możliwe jest przeprowadzenie remontu kapitalnego, z uwzględnieniem konieczności odtworzenia niektórych elementów w nowym materiale. Minister wskazał, że w trakcie normalnego użytkowania, nawet przy odpowiedniej dbałości wykazywanej przez właścicieli, np. drewniane elementy obiektów historycznych wymieniane są etapowo w ramach bieżących prac konserwacyjnych w następstwie ich zużycia i korozji biologicznej. Taka wymiana substancji nie obniża wartości zabytkowej budynku, szczególnie jeśli zachowana zostaje technika budowlana, w tym np. sposób obróbki i gatunek drewna.

Kwestie utrzymania oraz ewentualne trudności i kosztowność prac rewaloryzacyjnych, koniecznych do wykonania przy przedmiotowym zabytku, są niezmiernie istotne, a nawet podstawowe przy planowaniu jakichkolwiek działań inwestycyjnych. Jednak, jak podkreślił Minister, nie są one decydujące w toku postępowania w sprawie wpisania takiego obiektu do rejestru zabytków. Obiekt dawny ma wartość zabytkową, o ile odpowiada definicji zabytku zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a jednocześnie stanowi element ważny dla historii danego regionu, będąc jednym z nośników ww. wartości jako dokument historii lub świadectwo historii.

Skargę na powyższą decyzję złożyli P. Ś. i J. Ś., wnosząc o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2016 r. w całości, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, które to naruszenie polega na błędnym ustaleniu, że wykazano wartości zabytkowe przedmiotowej willi jako wystarczające przesłanki wpisania do rejestru zabytków podczas, gdy powinna ona uwzględniać odmienności użytkowanego budynku od jego projektu, zły stan budynku, interes społeczny oraz interes właściciela,

b. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na nieustaleniu aktualnego na chwilę wydawania decyzji stanu zachowania obiektu, a także na niewskazaniu, na jakiej podstawie organ uznał, że we wnętrzu budynku objętego treścią zaskarżonej decyzji zachowany został oryginalny układ przestrzenny, podczas gdy skarżący wskazywali, że obiekt ten był na przestrzeni ostatnich 40 lat remontowany, a nadto że w ich ocenie nie zachowały się oryginalne detale ani też oryginalny układ przestrzenny między innymi z uwagi na wykonane prace remontowo-budowlane,

c. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji;

2. przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wpisanie do rejestru zabytków przedmiotowej willi leży w słusznym interesie społecznym,

b. art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 ww. ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w uznaniu, że odmienności użytkowanego budynku od jego projektu oraz zły stan techniczny willi nie stanowią przeszkody dla dokonania wpisu do rejestru zabytków,

c. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności skarżących.

W uzasadnieniu skarżący wskazali m.in., że przedmiotowa willa reprezentuje niewielkie wartości architektoniczne i nie posiada żadnych szczególnych cech, które uzasadniałyby, ich zdaniem, konieczność objęcia jej indywidualną ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków. Jej wartość zabytkowa nie jest na tyle wysoka, aby niezbędne było zapewnienie jej ochrony konserwatorskiej poprzez stosowny wpis do rejestru zabytków, a co za tym idzie – poddanie rygorom przewidzianym w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Architektura willi posiada pewne wartości zabytkowe, tj. częściowo zachowana została oryginalna struktura i elementy stałego wyposażenia, jednak nie wyróżnia się ona cechami, które uzasadniają zasadność objęcia jej indywidualną ochroną poprzez wpis do rejestru, na co też wskazują zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy.

Skoro wpis do rejestru zabytków skutkuje istotnym ograniczeniem władztwa nad daną nieruchomością, zatem powinien być dokonywany jedynie w przypadku możliwości obiektywnego wykazania, że dany obiekt odpowiada w pełni definicji zabytku zawartej w art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w szczególności dowiedzenia, że jego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną i naukową. Organy administracji, zdaniem skarżących, tego nie wykazały. Wartości historyczne, artystyczne i naukowe nie stanowią same w sobie przesłanki dla uznania, że dany obiekt jest zabytkiem w rozumieniu ww. ustawy albowiem w każdym przypadku winien być uwzględniony interes społeczny, wyznaczający zasadność i potrzebę zachowania danego obiektu jako zabytku.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2018 r. poz. 1302).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja z dnia [...] września 2017 r. Ministra Kultury i Dziedzictwa który po rozpatrzeniu odwołania P. Ś. i J. Ś., utrzymał w mocy decyzję nr [...][...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2016 r., na podstawie której wpisano do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] willę, wzniesioną ok. 1933 r. według projektu B. L. i J. S., położoną przy ul. [...] w [...], gm. [...], pow. [...] oraz odstępującej od wpisu do rejestru zabytków otoczenia przedmiotowego zabytku w granicach działki ew. nr [...] z obrębu [...].

Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest ochrona dziedzictwa narodowego. Konkretyzację tego unormowania stanowi ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa ta obejmuje swym zakresem przedmiotowym zabytki, a więc m.in. nieruchomości ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku (art. 9 ust. 2 ww. ustawy).

W rozpoznawanej sprawie, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zauważyć należy, iż przepisy regulujące zagadnienie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską, a zatem decyzja tego organu ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Jako że, jest to decyzja uznaniowa, to organ szczególnie jest związany zasadami ogólnymi normowanymi w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ ma w szczególności obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu dysponenta obiektu wnioskowanego do wpisu do rejestru tak dalece, jak dalece nie koliduje on z interesem społecznym w postaci ochrony zabytków (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stworzenia im warunków do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 80 k.p.a., organ ten ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów musi być zaś dokonywana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (zob. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Komentarz pod redakcją Maksymiliana Cherki, Warszawa 2010, Lex a Wolters Kluwer business – komentarz do art. 9 ustawy).

Decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Zaznaczyć należy, iż decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem wyżej wymienionych kardynalnych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ochrony konserwatorskiej wnikliwie w uzasadnieniu decyzji przedstawił nie tylko opis obiektu, ale też dokonał jego oceny, jako zabytku, przez pryzmat wartości zarówno artystycznych, jak i naukowych.

Zdaniem organu konserwatorskiego, przedmiotowy budynek zaprojektowany przez B. L. i J. S., w ramach nowopowstającej kolonii domów [...]" powołanej do życia w 1930r., powstał około 1933r.

Obaj projektanci związani z najbardziej progresywnym nurtem polskiej architektury okresu międzywojennego, zaprojektowali przedmiotowy budynek w technologii mieszanej, łączącej drewno, uwidocznione przede wszystkim w postaci zewnętrznego szalunku, z ukrytą spodnią warstwą konstrukcji ścian nośnych, wykonanych z cegły i płyt betonowych ( wg. zachowanego projektu).

Budynek przedstawiający zbiegi materiałowe podejmowane przez L. i S. w celu osiągnięcia jak najlepszych rezultatów technologicznych, jest modernistyczną interpretacją drewnianego budownictwa podwarszawskich letnisk.

Jak wskazał organ konserwatorski "Dom, pokryty w całości poziomym deskowaniem, posiada jednokondygnacyjną, kilkuczłonową bryłę o zdecydowanie horyzontalnych akcentach. Uzupełnia ją nadbudowana cześć od północy i tarasy ulokowane na płaskim dachu. Usytuowana narożnie - od strony południowej - weranda, w postaci smukłej struktury wspartej na cienkich podporach, scala wizualnie bryłę, stanowiąc zarazem element nadający budynkowi lekkość. Z podcieniem sąsiaduje obszerne, wielopodziałowe, ośmiopolowe okno, doświetlające przestrzeń salonu. Lekka forma werandy równoważy masywność pozostałych elewacji, przeprutych oszczędnie mniejszymi dwudzielnymi otworami bądź malutkimi okratowanymi okienkami. Wyraz plastyczny budynku kreuje ponadto, struktura stanowiąca zadaszoną część tarasu o ażurowych ściankach, zespolona z nadbudowaną, podłużną bryłą drugiej kondygnacji, o nieznacznie wysuniętym poza obrys budynku zadaszeniem. Zaprojektowana w sposób bardziej oszczędny z prostą balustradą, ostatecznie jednak została zrealizowana w bardziej malowniczej i tradycyjnej formie, jako przestrzeń zacieniona gęstą kratownicą deseczek z prześwitem od frontu. Pozostałą część dachu zagospodarowano otwartymi tarasami, obwiedzionymi deskowymi balustradami, wizualnie zespolonymi z szalowaną płaszczyzną ścian. Ponadto w zamyśle twórców zieleń miała stanowić integralny komponent domu, za sprawą obecnych w projekcie trejaży zamocowanych na dwóch elewacjach. Elementy te nie przetrwały, bądź nigdy nie zostały wykonane".

Willa stanowi unikatowy w skali miejscowości i niewątpliwie niezwykle cenny w skali kraju modernistyczny obiekt mieszkalny wykonany przy dużym udziale budulca drzewnego, wpisujący się w zagadnienie tzw. "drewnianego modernizmu". Dom prezentuje wysokie walory artystyczne, wysmakowaną formę architektoniczną, w której wyraziła się indywidualność projektantów.

Niewielka skala budynku w zasadniczej części parterowego, złożenie całości bryły z czytelnych drobnych form, w połączeniu z drewnem jako podstawowym materiałem, stanowią przykład modernizmu, zasługujący na ochronę z uwagi na awangardowe rozwiązania i funkcjonalistyczną kompozycję, wyrażającą się w prostocie bryły i przejrzystości układu funkcjonalnego.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że nieujęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obszar [...] w sposób zindywidualizowany budynku położonego przy ul. [...] w [...], nie stanowi żadnej przeszkody dla dokonania indywidualnego wpisu do rejestru zabytków przedmiotowej willi.

Zgodnie z art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, wpis do rejestru zabytków, prowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, jest jedną z form ochrony zabytków. W piśmiennictwie (P. Antoniak, M. Cherka (w:) M. Cherka (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2010, str. 48-49; K. Zalasińska, Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, Oficyna 2010, LEX/el.) oraz w orzecznictwie sądowym (wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 735/11; z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 752/11; z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1115/11; z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1257/11; z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1264/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjmuje się, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma charakter konstytutywny, gdyż dopiero na jej podstawie dochodzi do wpisu do rzeczonego rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej, co przekłada się m.in. na ograniczenie uprawnień właścicielskich dysponenta takiego obiektu . Natomiast w art. 7 pkt 3 ustawy przewidziano, inną , niezależną formę ochrony zabytków, ustaloną w planie miejscowym. W sprawie niniejszej nie istnieje więc podnoszony w skardze konflikt miedzy zaskarżoną decyzją a ustaleniami prawa miejscowego.

Odnosząc sią do zarzutu formułowanego przez skarżących, a dotyczącego znacznego stopnia zniszczenia substancji budowlanej przedmiotowego obiektu , zwłaszcza w wyniku przeprowadzonego w latach osiemdziesiątych remontu mającego na celu dostosowanie budynku do potrzeb całorocznego użytkowania organ wyjaśnił , iż okoliczności tej nie kwestionuje , jednak pozostaje ona bez wpływu na wynik sprawy. Organy obu instancji w sposób właściwy wykazały bowiem, że pomimo owych zmian przedmiotowa willa, zachowała wszelkie elementy wyrazu architektonicznego, co przesądza o jej wyjątkowym charakterze i stanowi o zabytkowej wartości.

W tym miejscu należy zauważyć, iż z wykładni literalnej przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika wprost, że zły stan zachowania obiektu zabytkowego (np. stan techniczny budynku) nie uniemożliwia objęcia go ochroną, jeżeli nadal spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym zabytek - to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

W orzecznictwie sądów administracyjny utrwalony został pogląd, iż stan zachowania obiektów nie przemawia przeciwko ochronie, zgodnie bowiem z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c i e ustawy o ochronie zabytków ochronie i opiece podlegają wymienione w przepisie zabytki nieruchome bez względu na stan ich zachowania ( vide wyrok NSA z 3 marca 2016r. sygn.akt II OSK 1645/14).

Ochrona konserwatorska jest niezależna od oceny technicznej dokonanej przez osoby posiadające stosowane uprawnienia budowlane. Wbrew stanowisku skarżącego, zły stan techniczny zabytku, jeżeli nie wiąże się z utratą wartości historycznej, artystycznej lub naukowej (art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków) nie dyskwalifikuje zatem objęcie obiektu ochroną. Pozostaje aktualne stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r., II OSK 494/05, w którym na tle nieobowiązującej już ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.) stwierdzono, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma na celu zapewnienie ochrony zabytków stanowiących dziedzictwo narodowe, chronione przepisem art. 5 Konstytucji RP. Prawo budowlane nie może zatem ograniczać, a tym bardziej pozbawiać, ochrony dóbr chronionych konstytucyjnie i to bez względu na to, która decyzja (pozwolenie na budowę lub rozbiórkę czy też o wpisie do rejestru zabytków) została wydana wcześniej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 października 2012r. II OSK 1115/11 "decyzja o wpisie do rejestru zabytków nawet wydana po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na rozbiórkę ma właśnie na celu niedopuszczenie do zniszczenia (rozebrania) zabytków i w pełni odpowiada gwarancji konstytucyjnej ochrony dziedzictwa narodowego."

Należy podkreślić, iż wpisem objęto wyłącznie obiekt, które przetrwał do dzisiejszego dnia w możliwie niezmienionej formie i pomimo niekwestionowanych zniszczeń zachował wartości zabytkowe.

Stwierdzić również należy, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, w oparciu o którą organy obu instancji orzekły o wpisie zabytku do rejestru jest kompletna i wystarczająca do wydania decyzji o takiej treści. Organy przeprowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 85 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a., a zarzuty stawiane pod tym kątem są bezpodstawne. Organ zebrał materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości, przeprowadził wizję (art. 85 § 1 k.p.a.), a następnie w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) rozpatrzył tak zebrany materiał dowodowy, zaś wnioski, konkluzje oraz odniesienie do podstawy prawnej znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), któremu również nie można zarzucić uchybień.

Na marginesie jedynie wskazać należy, że wpis do rejestru następuje nie z uwagi na opłacalność tego dokonania, a z uwagi na walory naukowe, historyczne i artystyczne danego obiektu . Dlatego też przesłanki ekonomiczne nie są brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o wpisie zabytku z rejestru lub nie. Celem priorytetowym ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest bowiem ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego, konserwacja i rewaloryzacja zabytków.

Z tych wszystkich względów należy uznać, iż rozstrzygniecie organu zasługuje na aprobatę zaś skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).