Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 429/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody D. z dnia 31 marca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Prezydent W. decyzją z dnia 19 grudnia 2014 r., nr [...], odmówił A. B. i G. B. (dalej zwanych inwestorami) zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, z wyłączeniem do odrębnego opracowania przyłączy do sieci, przy ul. T. [...] we W..

Organ pierwszej instancji powyższym orzeczeniem zakończył rozpoznawanie wniosku inwestorów z dnia 10 czerwca 2014 r. o pozwolenia na ww. inwestycję, uzupełnionego w dniu 2 lipca 2014 r. Przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji stwierdził nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym i postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2014 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej jako u.p.b.) nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego: 1) w zakresie art. 34 ust. 3 pkt 3a u.p.b. - o uzgodnienie warunków przyłącza projektowanej inwestycji do sieci kanalizacji deszczowej z właścicielem tej sieci, o którym mowa w piśmie Zarządu Zieleni Miejskiej z dnia 31 stycznia 2014 r.; 2) w zakresie § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako r.M.I.) – o analizę projektanta odnoszącą się do wymagań tego przepisu, zarówno w odniesieniu do projektu budynku (np. dot. mieszkania nr 4 i powyżej), jak i budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich i wykazującą, że rozwiązanie projektowe spełnia te wymagania. Organ określił termin wykonania nałożonych obowiązków do dnia 20 sierpnia 2014 r. Postanowienie doręczono pełnomocnikowi inwestorów w dniu 12 sierpnia 2014 r. Pełnomocnik wypożyczył projekt i w dniu 18 sierpnia 2014 r. przedłożył poprawiony projekt budowlany wraz z wyjaśnieniami.

Po przeprowadzeniu analizy poprawionego projektu organ I instancji stwierdził, że inwestorzy nie wykonali postanowienia z dnia 8 sierpnia 2014 r. i opisaną na wstępie decyzją odmówił udzielania pozwolenia na budowę. Według Prezydenta W., w poprawionym projekcie budowlanym, pozostawiono wykluczające się dokumenty, co do osoby właściciela kanalizacji deszczowej, do której mają być odprowadzane wody opadowe z planowanej inwestycji. Inwestor pozostawił w projekcie zarówno pismo Zarządu Zieleni Miejskiej z dnia 31 stycznia 2014 r., stwierdzające, że właścicielem kanalizacji deszczowej na działce nr [...] nie jest Wspólnota Mieszkaniowa A., dlatego też nałożono na inwestorów obowiązek uzgodnienia warunków przyłączenia projektowanej inwestycji do sieci kanalizacji deszczowej z właścicielem tej sieci, jak i zgodę wyrażoną w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej A. na planowane wpięcie kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z planowanej inwestycji. W przekonaniu organu I instancji pozostawienie w projekcie tych dwóch dokumentów powoduje brak spójności i jednoznaczności projektu budowlanego. Prezydent W. stwierdził, że zgoda na przyjęcie wód opadowych odprowadzanych z obszaru planowanej inwestycji i lokalizację przyłącza umożliwiającego ich odprowadzenie do sieci kanalizacji deszczowej, usytuowanej na działce nr [...] winna być wyrażona poprzez dokument stosowny do stanu prawnego i faktycznego tej sieci. Wobec tego, że kanalizacja ta usytuowana jest na nieruchomości, której współużytkowaniem wieczystym jest Wspólnota Mieszkaniowa "A.", to taka zgoda winna być wyrażona w formie uchwały wspólnoty. Tego wymogu nie spełnia znajdujące się w projekcie budowlanym pismo podpisane przez prezesa zarządu C. Sp. z o.o. Oznacza ono, że uzgodnienia w zakresie przyłączenia inwestycji przy ul. T. [...] dokonał zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej "A.", co przekracza jego uprawnienia wynikające z zarządu zwykłego nieruchomością. Na tej podstawie organ I instancji przyjął, że inwestor nie uzupełnił projektu budowlanego w zakresie zgodnego ze stanem prawnym dokumentu ustalającego warunki przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej i zapewnienia odbioru wód opadowych. Zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej "A." winna bowiem wynikać wprost z dokumentów włączonych do projektu budowlanego, gdyż zatwierdzeniu podlega projekt budowlany, a nie dodatkowe wyjaśnienia.

Prezydent W. uznał również, że inwestorzy nie uzupełnili projektu budowlanego w zakresie wymaganym przez § 13 r.M.I., gdyż przedłożony projekt nie zawiera jednoznacznych informacji wykazujących, że spełniono wymagania tego przepisu, zarówno w odniesieniu do projektowanego budynku jak i budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Wskazano, że w uzupełnieniu z dnia 18 sierpnia 2014 r. inwestor przedłożył dodatkowe wyjaśnienia w tym zakresie, m.in. informację o sporządzeniu analizy nasłonecznienia, która została pozostawiona w archiwum projektanta, a która wykazała, że przepisy techniczne w tym zakresie zostały spełnione. Według organu, taka forma uzupełnienia nie wypełnia obowiązku określonego w postanowieniu nr [...], gdyż dołączone do akt sprawy wyjaśnienia nie stanowią uzupełnienia projektu budowlanego.

Dodatkowo organ I instancji stwierdził, że pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. inwestor został dodatkowo zobowiązany do przedstawienia jasnego i jednoznacznego stanowiska projektanta odnoszącego się do uwag i zarzutów w zakresie przepisów techniczno-budowlanych, dotyczących planowanej inwestycji, sformułowanych w pismach stron, które wpłynęły w dniu 6 sierpnia 2014 r., w tym również zagadnień nasłonecznienia i dostępu do oświetlenia naturalnego w odniesieniu do budynków istniejących na sąsiednich działkach, a więc zakresu, którego dotyczył pkt 2 postanowienia z dnia 8 sierpnia 2014 r. Mimo, że przedmiotowe pismo zostało doręczone w dniu 14 sierpnia 2014 r., inwestor pominął te zarzuty oraz nie zapewnił uzupełnienia w tym zakresie projektu budowlanego przez uprawnionego projektanta, a tym samym nie wykazał, że zarzuty stron postępowania nie są zasadne.

Odwołanie od tej decyzji złożyli inwestorzy. Wraz z odwołaniem, reprezentujący ich pełnomocnik przedłożył uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej "A." z dnia 19 czerwca 2014 r. wyrażającą zgodę na wpięcie inwestycji do sieci deszczowej oraz analizę dotyczącą przesłaniania.

Wojewoda D. decyzją z dnia 31 marca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji zwrócił uwagę na orzecznictwo sądowe dotyczące wzywania inwestorów do usunięcia braków w projekcie budowlanym wynikającym z regulacji art. 35 ust. 1 u.p.b. Podkreślono, że organ właściwy do udzielania pozwolenia na budowę powinien wezwać do ich usunięcia w sposób na tyle precyzyjny, aby inwestorzy mieli możliwość takiemu wezwaniu zadośćuczynić (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt IV SA 2770/02). Organ winien nałożone obowiązki jasno wyliczyć i powiązać z konkretnymi przepisami prawa, których wymogów wniosek inwestorów nie spełnia (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 80/13). Zauważono również, że wyznaczony przez organ architektoniczno-budowlany termin z art. 35 ust. 3 u.p.b. powinien być możliwy (realny) do dochowania, tj. tak, aby z obiektywnego punktu widzenia umożliwiał wnioskodawcy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a zatem powinien być dostosowany do rodzaju tych nieprawidłowości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 432/09).

Uwzględniając powyższe orzecznictwo, Wojewoda uznał, że postanowienie z dnia 8 sierpnia 2014 r. budzi istotne zastrzeżenia, jeżeli chodzi o jego formalno-procesową poprawność. Zauważył, że określało ono termin spełnienia nałożonych obowiązków do dnia 20 sierpnia 2014 r. Oznacza to, że pełnomocnik inwestorów, który odebrał wezwanie w dniu 12 sierpnia 2014 r. miał jedynie 8 dni na uzupełnienie wskazanych braków. W przekonaniu organu II instancji, był to zdecydowanie zbyt krótki okres. Organ odwoławczy wskazał również na brak wewnętrznej spójności oraz czytelności postanowienia. Przede wszystkim w zakresie wymogu, aby projekt budowlany zawierał - stosownie do potrzeb - oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o warunkach przyłączenia obiektu do sieci kanalizacyjnych (tutaj kanalizacji deszczowej). Wojewoda zauważył, że do projektu budowlanego jego autor dołączył pismo dyrektora Zarządu Zieleni Miejskiej z dnia 31 stycznia 2014 r., w którym stwierdzono, że Zarząd Zieleni Miejskiej zapewnia odbiór wód w max. ilości 10 l/s do rowu K-7, będącym docelowym odbiornikiem wód z sieci. Jednocześnie poinformowano, że właścicielem kanalizacji deszczowej DN 250 zlokalizowanej na działce nr [...] jest jej inwestor, tj. B. Sp. z o.o. W związku z tym zgodę na wpięcie do ww. kanału należy uzyskać od jego właściciela. W postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2014 r. wezwano natomiast inwestorów do uzgodnienia warunków przyłączenia projektowanej inwestycji do sieci kanalizacji deszczowej "z właścicielem tej sieci, o którym mowa w piśmie Zarządu Zieleni Miejskiej z dnia 31 stycznia 2014r.". W ocenie organu odwoławczego, na podstawie posiadanego wówczas materiału dowodowego organ pierwszej instancji powinien już wiedzieć, że właścicielem tej sieci nie jest B. Sp. z o.o., lecz Wspólnota Mieszkaniowa "A.". To członkowie wspólnoty są obecnie współwłaścicielami wskazanej w piśmie Zarządu Zieleni Miejskiej działki nr [...], a nie B. Sp. z o.o. Ponadto zauważono, że z uwagi na objęcie obszarem oddziaływania działki nr [...] wskazana wspólnota została uznana za stronę postępowania. Tym samym, wezwanie organu powinno precyzyjnie wskazywać, że inwestorzy powinni przedłożyć uchwałę wspólnoty wyrażającej zgodę na przyłączenie do sieci kanalizacji deszczowej.

Niezależnie od powyższego organ II instancji zauważył, że wraz ze złożonym odwołaniem inwestorzy przedłożyli kopię uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej "A." z dnia 19 czerwca 2014 r. wyrażającej zgodę na wpięcie inwestycji do sieci deszczowej, a także komplet podkładów mapowych z analizami w zakresie przesłaniania oraz nasłonecznienia. Tym samym na moment orzekania przez organ odwoławczy należało uznać, że wymogi postanowienia z dnia 8 sierpnia 2014 r. zostały zasadniczo spełnione.

Dalej organ odwoławczy potraktował za chybioną argumentację organu pierwszej instancji wskazującą na konieczność odniesienia się przez projektanta do uwag i zarzutów sformułowanych w pismach stron. Wskazał, że ocena dopuszczalności inwestycji przez pryzmat kryteriów normatywnych określonych w art. 35 ust. 1 u.p.b. należy wyłącznie do organu administracyjnego. Niedopuszczalne jest zatem "przerzucanie" owego obowiązku na inwestorów czy też autora projektu budowlanego. Wojewoda podkreślił przy tym, że projekt budowlany - jako przedmiot badania przez pryzmat spełnienia przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - musi być dokumentem kompletnym oraz rzetelnie sporządzonym. Oznacza to, że powinien zawierać wszelkie dane pozwalające organom administracyjnym (zarówno pierwszej jak i drugiej instancji) stwierdzić spełnienie wymogów zgodności z miejscowemu planem zagospodarowania przestrzennego, a także z przepisami techniczno-budowlanymi bez dodatkowych wyjaśnień projektanta bądź też konieczności sporządzenia dodatkowej dokumentacji przez pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej. Przy tym przy ocenie kompletności projektu mają znaczenie nie tylko przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 poz. 462 ze zm.) ale także art. 20 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.p.b., według którego do obowiązków projektanta należy nie tylko opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, ale również wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań. Dlatego też w przekonaniu Wojewody, w sytuacji uznania, że pisma stron kwestionujących inwestycję (np. pismo A. P. z dnia 5 sierpnia 2014 r.), odnoszą się do merytorycznych kwestii procesu budowlanego, to organ I instancji powinien dążyć do ich wyjaśnienia, poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. Wtedy też inwestorzy są prawnie związani obowiązkiem usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego.

Ponadto Wojewoda wskazał, że pisma stron postępowania odnoszą do newralgicznych i istotnych kwestii związanych z oddziaływaniem inwestycji na sąsiednie nieruchomości, a co za tym idzie dotyczą interesów osób trzecich, o których mowa art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. Chodzi tu m.in. o kwestię zgodności inwestycji z przepisami art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj.Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.), wedle którego, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich czy też § 204 ust. 5 r.M.I., według którego wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Co również istotne, przepis § 206 ust. 1 r.M.I. przewidział, że w powyższym przypadku, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. W ocenie Wojewody, powyższe istotne okoliczności zostały pominięte w postanowieniu nr [...].

Poza tym, Wojewoda uznał za konieczne odnieść się do procesowego aspektu prowadzonego postępowania. Wskazał na konieczność respektowania procesowej zasady, że pisma w postępowaniu administracyjnym kierowane do strony winny być imienne, wymieniające stronę jako indywidualnie określonego adresata. Doręczenie pisma obojgu małżonkom - tak jak zrobiono w niniejszej sprawie - jest sprzeczne z treścią art. 40 k.p.a.

Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, Wojewoda zobowiązał ten organ do przeanalizowania projektu budowlanego przez pryzmat wszystkich przesłanek określonych w art. 35 ust. 1 u.p.b. W szczególności wskazano na konieczność oceny zasadności uwag i zarzutów, które sformułowały strony postępowania (A. P. i in.) i na tej postawie ustalenie, które z nich mają merytoryczne znaczenie z punktu widzenia ochrony interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., a następnie ewentualnie rozważenie konieczności uzupełnienia projektu budowlanego o określone konkretne dokumenty, analizy lub wyjaśnienia projektanta na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.p.b. Wojewoda wskazał, że stosownie do wyników postępowania wyjaśniającego organ I instancji może powtórnie wezwać inwestorów do uzupełnienia projektu budowlanego oraz do usunięcia stwierdzonych nieścisłości w trybie art. 35 ust. 3 u.p.b. będąc przy tym związany zapatrywaniem organu odwoławczego wyrażonym w uzasadnieniu niniejszej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na powyższą decyzję Wojewody D. wniosła A. P. (dalej jako skarżąca). Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zwróciła uwagę, że w imieniu inwestorów w sprawie występował profesjonalny pełnomocnik - architekt G. N., natomiast projektantem jest architekt H. N.. Skarżąca zaznaczyła, że wspierani przez profesjonalistów inwestorzy zmierzają do uzyskania zgody na wybudowanie kamienicy w samym środku kameralnej uliczki zabudowanej domkami jednorodzinnymi, czemu stanowczo sprzeciwia się społeczność lokalna. Negatywny stosunek do planowanej inwestycji ma również Dolnośląski Konserwator Zabytków. W przekonaniu skarżącej, wobec obowiązków projektanta oraz wnioskodawców wynikających z treści zauważonych przez Wojewodę przepisów prawa oraz postanowienia organu I instancji z dnia 8 sierpnia 2014 r., uzupełnionego pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r., inwestorzy - reprezentowani przez dwoje profesjonalnych architektów - winni byli uzupełnić projekt budowlany, złożyć stosowne wyjaśnienia i przedłożyć odpowiednie dokumenty szczegółowo opisane w uzasadnieniu uchylonej decyzji z dnia 19 grudnia 2014 r. Według skarżącej, nie może być mowy o jakiejkolwiek "nienależytej identyfikacji" braków projektu przez organ I instancji. Skarżąca zauważyła, że reprezentujący wnioskodawców architekci doskonale wiedzieli, jakie braki projekt zawiera, i co powinni uzupełnić. Świadczy o tym fakt, że składając odwołanie część z tych braków prawidłowo uzupełnili. Uczynili to jednak dopiero po upływie pół roku od czasu otrzymania postanowienia z dnia 8 sierpnia 2014 r. Skarżąca zauważyła także, że profesjonalni architekci świadomie i celowo nie odnieśli się w ogóle do podnoszonych przez skarżącą kwestii m.in. stosunków wodnych uznanych w zaskarżonej decyzji za "newralgiczne i istotne". Fakt ten jednoznacznie przyznaje architekt G. N. w sporządzonym przez siebie odwołaniu. Za bezprzedmiotowe skarżąca uznała wywody organu II instancji odnoszące się do kwestii komplikacji z wyjaśnieniem, czyją własnością jest kanalizacja deszczowa, do której zamierzali przyłączyć się inwestorzy oraz do kwestii obowiązku przedłożenia odpowiednich dokumentów pochodzących od właściciela tej sieci. Oczywistym jest bowiem, że obowiązek ten obciążał profesjonalnych architektów działających w imieniu inwestorów. Z zaskarżonej decyzji wynika, że taki obowiązek wykonali dopiero w odwołaniu.

Odnosząc się do kwestii wyznaczenia realnego terminu do usunięcia braków projektu, skarżąca zauważyła, że zarzut ten traci jakiekolwiek znaczenie wobec faktu, że profesjonalni architekci, działający w imieniu inwestorów przez prawie sześć miesięcy, nie podjęli nawet próby usunięcia znaczącej części tych braków. W opisanej sytuacji, nie można za zasadny przyjąć zarzut, że wyznaczenie "zbyt krótkiego" terminu uzasadniać może wielomiesięczną bezczynność inwestorów w tym zakresie. Autorka skargi wskazała również, że zaskarżona decyzja zawiera stwierdzenie, że na moment orzekania przez Wojewodę wymogi postanowienia z dnia 8 sierpnia 2014 r. zostały zasadniczo spełnione, ponieważ wraz z odwołaniem od decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę inwestorzy przedłożyli kopię uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej "A." z dnia 19 czerwca 2014 r., wyrażającej zgodę na wpięcie inwestycji do sieci deszczowej, a także komplet podkładów mapowych z analizami w zakresie przesłaniania oraz nasłonecznienia. W ocenie skarżącej, z powyższego wynika jednoznacznie, że na moment orzekania przez organ I instancji wymogi te nie były spełnione. W ocenie skarżącej już tylko ta okoliczność powoduje, że zaskarżona decyzja Wojewody nie może się ostać.

Skarżąca nie podzieliła również argumentacji Wojewody odnoszącej się do kwestii doręczenia decyzji Prezydenta o odmowie wydania pozwolenia na budowę obojgu małżonkom w jednej kopercie i w jednym egzemplarzu. Zauważyła, że stosownie do art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika - pisma doręcza się pełnomocnikowi. W przepisie tym wyrażono zatem regułę niedoznającą żadnych wyjątków, w świetle której doręczenie pisma stronie jest bezskuteczne, jeśli ustanowiła ona pełnomocnika. Jednocześnie skarżąca powzięła wątpliwość, czy odwołanie inwestorów zostało złożone w ustawowym terminie 14 dni od dnia doręczenia nieostatecznej decyzji pełnomocnikowi inwestorów.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody D. z dnia 31 marca 2015 r., mocą której uchylono decyzję Prezydenta W. z dnia 19 grudnia 2014 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kontrolowana decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 k.p.a., określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy trafnie ocenił wadliwość postępowania przeprowadzonego przed organem I instancji jako istotną, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym. Decyzja organu I instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Podzielając zatem stanowisko organu odwoławczego, że wydanie decyzji kasatoryjnej w okolicznościach niniejszej sprawy było jedynym właściwym rozstrzygnięciem jakie mogło zapaść w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, przede wszystkim okazała się prawidłowa ocena dotycząca terminu, który został zakreślony inwestorowi w postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2014 r. Sąd, podobnie jak to uczynił Wojewoda, uznaje że był to termin w oczywisty sposób nierealny w związku z zakresem nałożonych w nim obowiązków. Wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. organ architektoniczno-budowlany powinien uwzględnić zakres i rodzaj nieprawidłowości podlegających usunięciu oraz obiektywne możliwości zadośćuczynienia przez inwestora obowiązkom nałożonym w postanowieniu. Termin winien być tak ustalony, aby z obiektywnego punktu widzenia umożliwiał wnioskodawcy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Nie trudno wobec tego dostrzec, uwzględniając przy tym okres wakacyjny, że wręcz niemożliwym było w tak stosunkowo krótkim okresie czasu w sposób prawidłowy zwołać zebranie wspólnoty mieszkaniowej celem powzięcia oczekiwanej przez organ I instancji uchwały. Podobnej natury zastrzeżenia pojawiają się również w przypadku żądania przedłożenia analizy nasłonecznienia i przesłaniania. Co więcej, przepis art. 35 ust. 3 u.p.b. nie obliguje organu administracji do określenia terminu poprzez posłużenie się jakąkolwiek datą dzienną. Termin wykonania obowiązków powinien zatem rozpocząć bieg od dnia doręczenia wezwania stronie i należy go oznaczyć w dniach, tygodniach lub miesiącach (art. 57 k.p.a.).

W świetle powyższej argumentacji zasadnie organ odwoławczy przyjął, że już uchybienie w zakresie wyznaczenia realnego terminu zakreślonego inwestorowi w postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2014 r., tj. do dnia 20 sierpnia 2014 r., w sytuacji kiedy pełnomocnik odebrał powyższe postanowienie w dniu 12 sierpnia 2014 r., nie mogło być skuteczną podstawą do wydania negatywnej dla inwestorów decyzji organu pierwszej instancji.

Wymaga również podkreślenia, że wezwanie z art. 35 ust. 3 u.p.b. musi być na tyle precyzyjne, aby zakres wymaganych czynności nie budził wątpliwości, a inwestor miał możliwość zadośćuczynić takiemu wezwaniu. Kwestia ta ma istotne znaczenie, jeżeli zważy się na konsekwencje niezastosowania się do wezwania organu, którą jest odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Nakładając na inwestora obowiązek usunięcia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 u.p.b., organ powinien mieć bowiem na uwadze, że celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany. Takie rozumowanie roli postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oznacza, że organ obowiązany jest dołożyć wszelkich starań, aby wesprzeć inwestora, po spełnieniu przewidzianych prawem warunków, w jak najszybszym zrealizowaniu przysługującego prawa do zabudowy (vide: A. Ostrowska, [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, s. 478).

Stosując powyższe wskazania, w realiach niniejszej sprawy, nic nie stało na przeszkodzie, aby organ I instancji precyzyjnie wskazywał, że inwestorzy powinni przedłożyć uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej "A." wyrażającej zgodę na przyłączenie do sieci kanalizacji deszczowej znajdującej się na należącej do niej działce nr [...]. Rolą organu właściwego do udzielenia pozwolenia na budowę nie jest, jak w niniejszym przypadku, doszukiwanie się sprzeczności w przedłożonych dokumentach, tym bardziej, że odnoszą się one do złożonych i często odmiennie interpretowanych, również przez same organy administracji, kwestii związanych z legitymowaniem się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości, w tym przypadku potwierdzających prawo do korzystania z sieci kanalizacji deszczowej znajdującej się na sąsiedniej działce, oraz formy udzielania przez wspólnotę mieszkaniową takiej zgody. W postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2014 r. nie pada zatem stwierdzenie, że organ oczekuje przedłożenia stosownej uchwały wspólnoty, ale pojawi się nieprecyzyjne i mylące sformułowanie "uzgodnienie warunków przyłączenia projektowanej inwestycji do sieci kanalizacji deszczowej z właścicielem tej sieci". Powyższe wezwanie mogło równie dobrze sugerować, że organowi I instancji chodzi o protokół z narady koordynacyjnej Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia 18 sierpnia 2014 r. w zakresie uzgodnienia dokumentacji projektowej projektu przyłącza kanalizacji sanitarnej, wodociągowej do strony ul. T. oraz przyłącza kanalizacji deszczowej od strony ul. K..

Na pełną aprobatę Składu orzekającego w niniejszej sprawie zasługuje również dalsza cześć argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Prawidłowo Wojewoda uznał, że w sytuacji podnoszenia przez strony postępowania istotnych zastrzeżeń, w tym przypadku związanych z oddziaływaniem inwestycji na sąsiednie nieruchomości powodowanych zmianą stosunków wodnych na działkach sąsiednich, które powstaną w wyniku realizacji planowanej inwestycji, organ I instancji powinien dążyć do ich wyjaśnienia, poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. W takim przypadku, na co zasadnie zwraca uwagę Wojewoda, organ I instancji powinien rozważyć zastosowanie regulacji § 206 ust. 1 r.M.I., która daje możliwość sporządzenia ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Ponowne postępowanie daje zatem możliwość wyjaśnienia podnoszonych przez skarżącą, nie tylko w skardze, kwestii dotyczących zmiany stosunków wodnych.

Wbrew zarzutom skargi, odwołanie pełnomocnika inwestorów od decyzji organu I instancji z dnia 19 grudnia 2014 r. zostało złożone w ustawowym terminie 14 dni. Wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się nadana w urzędzie Pocztowym W. [...] w dniu 11 stycznia 2015 r. koperta zawierającą odwołanie skierowane do Wojewody D. za pośrednictwem Prezydenta W.. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że przedmiotowa przesyłka została wniesiona w terminie otwartym dla złożenia odwołania od decyzji z dnia 19 grudnia 2014 r. Pełnomocnikowi inwestorów wskazaną decyzję doręczono bowiem w dniu 29 grudnia 2014 r., a tym samym termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 12 stycznia 2015 r. Analiza akt administracyjnych nie potwierdza natomiast aby decyzja z dnia 19 grudnia 2014 r. była doręczana inwestorom.

Reasumując, należało zgodzić się z Wojewodą D., że stan sprawy nie pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Zasadnie przy tym wskazano, że przedłożony projekt budowlany budzi zastrzeżenia w aspekcie formalnej kompletności, to jednak orzekanie co do istoty byłoby tutaj przedwczesne. Wydając postanowienie na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. organ I instancji nie zidentyfikował należycie braków projektu oraz nie wyznaczył realnego terminu do ich usunięcia.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.