Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1291/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 § 4, 190,184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.41 ust.2 pkt 4
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 222/10 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Policji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz T. S. kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2010 r., II SA/Wa 222/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) w sprawie ze skargi T. S. w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Policji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia (...) lipca 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia (...) kwietnia 2004 r. nr (...) w przedmiocie zwolnienia T. S. ze służby w Policji w części dotyczącej daty zwolnienia funkcjonariusza i ustalił nowy termin zwolnienia na dzień 31 lipca 2008 r., utrzymując w mocy rozkaz w pozostałej części.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w związku z prośbą T. S. z dnia 25 kwietnia 2003 r. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia (...) maja 2003 r. nr (...) zwolnił funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska w Biurze ds. Ochrony Informacji Niejawnych i Inspekcji Komendy Głównej Policji i z dniem 1 czerwca 2003 r. mianował na stanowisko eksperta Wydziału Kontroli ds. Ochrony Informacji Niejawnych i Inspekcji w 11 grupie uposażenia zasadniczego w kwocie (...) zł z mnożnikiem 1.52 kwoty bazowej, dodatkiem służbowym w kwocie (...) zł oraz dodatkiem kontrolerskim w wysokości 35 % kwoty bazowej. W dniu 23 maja 2003 r. T. S. wniósł odwołanie od rozkazu personalnego z dnia (...) maja 2003 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpoznając wniosek Komendanta Głównego Policji o zezwolenie na zachowanie T. S. zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku, decyzją z dnia (...) lipca 2003 r., wydaną na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o Policji od dnia 1 czerwca 2003 r. zachował ww. 16 grupę uposażenia zasadniczego i stopień etatowy nadinspektora. Organ nie rozpatrzył zaś odwołania strony od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia (...) maja 2003 r. nr (...) w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe.

Z uwagi na ponad trzydziestoletnią wysługę emerytalną w marcu 2004 r., przełożony policjanta przeprowadził z nim rozmowę, dotyczącą zamiaru rozwiązania stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, a następnie w dniu (...) kwietnia 2004 r. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr (...) zwolnił policjanta ze służby z dniem 1 czerwca 2004 r. na podstawie powołanego wyżej przepisu.

W decyzji tej określono m.in. składniki uposażenia, prawo do zachowania stopnia etatowego nadinspektora oraz 16 grupy uposażenia z mnożnikiem 2.53 w kwocie (...) zł, dodatek służbowy w kwocie (...) zł i dodatek kontrolerski w wysokości 35 % kwoty bazowej. Po rozpatrzeniu odwołania z dnia 30 kwietnia 2004 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia (...) czerwca 2004 r. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty rozwiązania stosunku służbowego, dodatku służbowego w kwocie (...) zł oraz wypłaty dodatku kontrolerskiego i ustalił nowy termin rozwiązana stosunku służbowego na dzień 30 czerwca 2004 r. i wysokość dodatku funkcyjnego w kwocie (...) zł. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W dniu 2 marca 2007 r. T. S. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) czerwca 2004 r. nr (...). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia (...) maja 2007 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia (...) czerwca 2007 r., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę T. S. na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r. o sygn. akt II SA/Wa 1455/07 uchylił zaskarżoną oraz utrzymaną nią w mocy decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzja z dnia (...) czerwca 2004 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby nie została doręczona skarżącemu, co spowodowało, że nie weszła ona do obrotu prawnego.

W związku z powyższym wyrokiem, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrzył odwołanie funkcjonariusza z dnia 23 maja 2003 r. od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia (...) maja 2003 r. o mianowaniu na stanowisko służbowe i decyzją z dnia (...) maja2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na stanowisko, ustalił nowy termin zwolnienia z zajmowanego stanowiska na dzień 31 maja 2008 r. oraz nowy termin mianowania na stanowisko na dzień 1 czerwca 2008 r. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Następnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu odwołania T. S. od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia (...) kwietnia 2004 r. nr (...) w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji wydał decyzję z dnia (...) lipca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż podstawą materialnoprawną zwolnienia T. S. ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Organ wprawdzie podkreślił, iż osiągnięcie wieku emerytalnego nie jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, jednak decyzja w tym zakresie należy do przełożonego funkcjonariusza, a skoro strona posiada ponad 36-Ietnią wysługę lat, to niewątpliwie spełnia przesłanki określone w art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy.

Organ wyjaśnił także, iż rozkaz personalny z dnia 4 kwietnia 2004 r. rozstrzyga wyłącznie o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, określone zaś w nim stanowisko służbowe, nazwa komórki organizacyjnej, czy składniki uposażenia zostały powołane wyłącznie dla celów ewidencyjno-informacyjnych. Kwestia ustanowienia składników uposażenia została już ostatecznie ustalona w odrębnym postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) maja2008 r., utrzymującą w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia (...) maja 2003 r. o mianowaniu na stanowisko służbowe.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił on organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, a ponadto naruszenie art. 138 § 2 kpa w związku z § 22 cyt. rozporządzenia.

Skarżący podniósł, iż postępowanie odwoławcze w sprawie zwolnienia go ze służby stało się bezprzedmiotowe z uwagi na wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu (...) maja 2008 r. ostatecznej decyzji nr (...) , uchylającej rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr (...) z dnia (...) maja 2003 r. w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska i pełnienia obowiązków oraz daty mianowania na stanowisko i ustającej nowy termin zwolnienia z zajmowanego stanowiska i pełnienia obowiązków na dzień 31 maja 2008 r. oraz nowy termin mianowania na stanowisko na dzień 1 czerwca 2008 r.

W związku z powyższym, organ, rozpoznając odwołanie winien był umorzyć postępowanie, a nie ponownie rozstrzygać co do istoty sprawy. Skarżący wskazał, iż nawet gdyby przyjąć, że postępowanie odwoławcze było bezprzedmiotowe, to i tak zaskarżona decyzja z dnia (...) lipca 2008 r. podlegałaby uchyleniu w całości. Przed wydaniem tej decyzji skarżący nie został poinformowany o zamiarze rozwiązania z nim stosunku służbowego, co stanowiło rażące naruszenie § 21 rozporządzenia z dnia 2 września 2002 r. Skarżący zarzucił również organowi, iż ten przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie ustalił prawidłowej grupy zaszeregowania i wysokości dodatków.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 1264/08 oddalił skargę T. S. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący posiada ponad 36-letnią wysługę emerytalną, przez co został spełniony warunek określony w art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, co oznacza, iż była to podstawa do zwolnienia go ze służby. Sąd uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, iż organ decyzją z dnia (...) maja2008 r. zakończył postępowanie w sprawie zwolnienia go ze służby i tym samym rażąco naruszył prawo, wydając kolejną decyzję w dniu (...) lipca 2008 r. Zaznaczył, iż organ wydał decyzję z dnia (...) maja2008 r. po rozpatrzeniu odwołania skarżącego z dnia (...) maja 2003 r. w sprawie zwolnienia i mianowania go na stanowisko służbowe. Wspomnianym rozstrzygnięciem organ zakończył zatem postępowanie administracyjne w innym odrębnym przedmiocie. Sąd podzielił stanowisko organu, że zaskarżona decyzja z dnia (...) lipca 2008 r. traktowała tylko o zwolnieniu ze służby, zaś w zakresie stanowiska służbowego i składników uposażenia opierała się na ustaleniach poczynionych w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia (...) maja 2008 r.

WSA w Warszawie za niezasadny uznał również zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Stwierdził, iż w teczce akt osobowych skarżącego znajduje się bowiem notatka służbowa, sporządzona na okoliczność przeprowadzonej w dniu 1 marca 2004 r. rozmowy ze skarżącym, dotyczącej zamiaru rozwiązania z nim stosunku służbowego z uwagi na nabycie prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Przewidywana data zwolnienia ze służby została określona na dzień 1 czerwca 2004 r. i taką datę wskazywał rozkaz personalny z dnia (...) kwietnia 2004 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby, co spełniało - zdaniem Sądu - wymóg określony w § 21 cyt. rozporządzenia.

Na skutek wniesionej przez T. S. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 651/09 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 10 lutego 2009 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ uzasadnienie orzeczenia nie odpowiada w pełni wymaganiom zawartym w tym przepisie, zwłaszcza co do prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pozwalającego na jej rozstrzygnięcie.

Naczelny Sad Administracyjny wskazał, iż trudno jest jednoznacznie ocenić czy skarżący pozostaje w służbie czy też został z niej zwolniony a jeżeli tak to z jaką datą i z jakich przyczyn. W jego ocenie, Sąd pierwszej instancji nie uporządkował prawidłowo poszczególnych etapów postępowania i nie powiązał w wystarczającym stopniu wydanych w sprawie rozkazów personalnych (decyzji) ze skutkami prawnymi, relacjonując jedynie fakt ich wydania i zakres przedmiotowy, które decyzje te regulowały. Po wydaniu decyzji w toku postępowania zainicjowanego wydaniem rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia (...) maja 2003 r., a następnie rozkazu personalnego z dnia (...) kwietnia 2004 r., nastąpił 3-letni okres przerwy, bowiem dopiero w dniu 2 marca 2007 r. T. S. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) czerwca 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny podał, iż jak wynika z akt sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu (...) lipca 2008 r. wydał decyzję, mocą której zmienił rozkaz personalny nr (...) w części dotyczącej zwolnienia skarżącego ze służby w Policji i ustalił nowy termin zwolnienia go na dzień 31 lipca 2008 r., pomimo wydania w dniu (...) maja 2008 r. decyzji o mianowaniu skarżącego z dniem 1 czerwca 2008 r. na nowe stanowisko służbowe z zachowaniem 16 grupy uposażenia i etatu nadinspektora.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie skarżący zarzuca, że decyzja z dnia (...) lipca 2008 r. wydana została z naruszeniem art. 138 §1 pkt 3 i art. 105 § 1 K.p.a., bowiem w obrocie prawnym funkcjonują dwie wzajemnie częściowo sprzeczne decyzje. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący tej sprzeczności, zwłaszcza w zakresie ustalenia obiema decyzjami grup uposażenia i wysokości dodatków do niego, a także nie odniósł się dostatecznym stopniu do zarzutów podnoszonych w tym zakresie przez skarżącego.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że wydając skarżoną decyzję organ administracji naruszył przepisy prawa, poprzez niedokonanie umorzenia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby. Dopatrzył się bowiem, że w obrocie prawnym znajdują się dwie częściowo wzajemnie sprzeczne decyzje.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji oceniając związek pomiędzy decyzją z dnia (...) lipca 2008 r. oraz decyzją z dnia (...) maja 2008 r. należy przede wszystkim ustalić wolę organu administracji. Zamierzenia organu stanowią zaś podstawowy punkt odniesienia dla ustalenia, jakie kroki winien podjąć organ po wydaniu decyzji z (...) maja 2008 r. W sytuacji bowiem, gdy toczyły się równolegle dwa postępowania - o zwolnienie i mianowanie oraz o zwolnienie - rozważyć należy zasadność wydawania późniejszej decyzji w świetle woli organu wyrażonej w decyzji wcześniejszej. Nie sposób bowiem oderwać się od tego, iż obydwa postępowania zakończone ww. decyzjami miały osiągnąć różny cel. Celem postępowania zakończonego wydaniem decyzji z (...) maja 2008 r. było mianowanie skarżącego na nowe stanowisko. Wolą organu prowadzącego to postępowanie było więc zatrzymanie funkcjonariusza w służbie. Skoro więc organ, wydając powyższą decyzję, wyartykułował swój zamiar, jakim było pozostawienie skarżącego w służbie, trwanie postępowania zmierzającego do zwolnienia funkcjonariusza ze służby utraciło rację bytu. W dniu (...) maja 2008 r. odpadła bowiem podstawowa przesłanka uzasadniająca toczenie się postępowania w sprawie zwolnienia, jaką była wola organu pozbycia się funkcjonariusza ze służby. To zaś sprawiło, iż od wydania powyższej decyzji postępowanie w sprawie zwolnienia stało się bezprzedmiotowe. Takie zaś postępowanie winno zostać umorzone.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentacji w nich zawartej. Przede wszystkim Sąd ten nie podzielił twierdzenia skarżącego, iż przed wydaniem skarżonej decyzji organ winien ponownie poinformować funkcjonariusza o zamiarze zwolnienia ze służby. Taki obowiązek spoczywa bowiem na organie jedynie przed wszczęciem postępowania zmierzającego do zwolnienia ze służby. W czasie trwania takiego postępowania, niezależnie od jego przebiegu, obowiązek ten nie pojawia się ponownie. Nie pojawił się on więc również w niniejszej sprawie. Decyzja z dnia (...) lipca 2008 r. stanowiła bowiem zakończenie postępowania rozpoczętego wydaniem rozkazu personalnego z dnia (...) kwietnia 2004 r. Przed wydaniem tego rozkazu strona była zaś informowana o zamiarze zwolnienia ze służby.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu, iż organ naruszył prawo nie uchylając w całości rozkazu personalnego z dnia (...) kwietnia 2004 r., mimo błędnego zaszeregowania. Przede wszystkim zarzut taki należy oceniać jako pozostający w sprzeczności z pierwszym zarzutem skargi, tj. stwierdzeniem, iż postępowanie w sprawie winno zostać umorzone. Skarżący, kierując do Sądu niniejszą skargę uważał, iż zasadnym byłoby umorzenie postępowania zakończonego skarżoną decyzją. Zwalczał więc koncepcję merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, stąd więc za niekonsekwentne należy zdaniem Sądu pierwszej instancji uznać stanowisko zawarte w omawianym zarzucie. Jego uwzględnienie przez Sąd doprowadziłoby bowiem do przesądzenia, iż decyzja z dnia (...) lipca 2008 r. winna jednak zostać wydana, lecz jedynie w szerszym zakresie. Przedmiotem rozkazu personalnego z dnia (...) kwietnia 2004 r. było jedynie zwolnienie ze służby i określenie daty tego zwolnienia. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zostało bowiem zawarte w sentencji omawianego rozkazu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, iż rozkaz ten zawiera także ustalenia składników uposażenia. Rozkaz ten w odniesieniu do kwestii zaszeregowania nie posługuje się sformułowaniem "ustalam". Kwestie dotyczące uposażenia, a zawarte w przedmiotowym rozkazie, zostały wskazane jedynie w celu informacyjnym. Wobec powyższego, w sytuacji, gdy sporny rozkaz nie zawierał rozstrzygnięcia w przedmiocie uposażenia, skarżona decyzja nie mogła uchylać tego rozkazu w zakresie jaki nie był jego przedmiotem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277) poprzez błędne przyjęcie, że:

a) decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji nie może zostać poprzedzona decyzją, której skutkiem prawnym będzie ustalenie składników uposażenia w drodze mianowania na stanowisko

b) wolą organu było zatrzymanie funkcjonariusza w służbie, wywiedzionym z faktu mianowania go na stanowisko i określenia składników uposażenia, podczas gdy wolą organu było zwolnienie go ze służby w Policji, czemu wyraz dał organ w uchylonej decyzji

c) składniki uposażenia, wskazane zgodnie z § 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) w decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji mają charakter konstytutywny, podczas gdy jak wynika z przyjętej linii orzeczniczej, mają one charakter informacyjny.

d) art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te ustanawiają zasadę zaufania do organów władzy publicznej oraz zasadę praworządności, przez błędne ich stosowanie, tj. ewidentne pominięcie ich normatywnej treści w procesie stosowania prawa, co skutkowało przekroczeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jego kompetencji, dokonanie w sprawie dowolnych ustaleń faktycznych i prawnych oraz nieuwzględnienie okoliczności, że w sytuacji zaistnienia przesłanki określonej w art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji organ administracji publicznej wydaje decyzję w ramach tzw. uznania administracyjnego.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 141 § 4 zdanie 1 w związku z art. 190 P.p.s.a. związku z art. 6 K.p.a., poprzez nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych aspektów sprawy, tj. nieustalenie kiedy i z jaką datą skarżący został zwolniony ze służby w Policji, nieokreślenie skutków prawnych decyzji wydanych w jego sprawie, niewyjaśnienie skutków wskazanej przez ten Sąd sprzeczności między decyzją o mianowaniu i zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji w aspekcie dotyczącym składników uposażenia, do którego był zobowiązany na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 651/09.

b) art. 190 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że norma tego przepisu stanowiąca o związaniu sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt IOSK 651/09 zwalniała ten Sąd od oceny prawidłowości poczynionych w tejże sprawie przez organy administracji publicznej ustaleń faktycznych, a następnie prawidłowości zastosowanych do tegoż stanu faktycznego przepisów prawa materialnego.

c) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a także w związku z art. 1 pkt 1 K.p.a., art. 6 K.p.a. oraz art. 104 K.p.a., poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego, a także przez niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wadliwe uznanie, że organ nadzoru naruszył przepisy prawa materialnego, co skutkowało uchyleniem decyzji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z art. 105 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż zaszły podstawy do uchylenia decyzji o zwolnieniu Pana T. S. ze służby w Policji, a także, że organ administracji publicznej naruszył przepisy postępowania przy wydawaniu w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji decyzji o zwolnieniu wymienionego ze służby w Policji i niewyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonego wyroku na czym to naruszenie polegało, podczas gdy za wydaniem na tej podstawie wyroku powinna iść prawidłowa ocena faktów i dowodów oraz właściwe ustalenie skutków prawnych wydanych w sprawie decyzji.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wolą organu w przedmiotowej sprawie zwolnienie skarżącego ze służby w Policji, a wola ta została wyrażona najpierw w rozkazie personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia (...) kwietnia 2004 r., którym to wymieniony został zwolniony ze służby w Policji z dniem 1 czerwca 2004 r., a następnie w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) lipca 2008 r., w której z uwagi na treść art. 130 § 2 K.p.a. organ drugiej instancji jako termin rozwiązania stosunku służbowego wskazał dzień 31 lipca 2008 r. Skarżący od dnia 1 lipca 2004 r. do dnia 31 lipca 2008 r. nie wykonywał żadnych zadań i czynności służbowych, a za ten okres pobierał świadczenie emerytalne. Świadczenia pieniężne, należne za wcześniejszy okres służby, tj. do dnia 30 czerwca 2004 r., w tym związane ze zwolnieniem ze służby (świadczenie wynikające z art. 117 ustawy o Policji, odprawa, ekwiwalent za niewykorzystane urlopy) zostały wymienionemu wypłacone.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji z dnia (...) lipca 2008 r. nie rozstrzygał w zakresie przysługujących skarżącemu parametrów finansowych, które zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych mają w takim rozstrzygnięciu wyłącznie charakter formalny i nie dotyczą jego istoty. Nie mają one także samodzielnego bytu prawnego i nie mogą stanowić przedmiotu decyzji częściowej w rozumieniu art. 104 § 2 K.p.a. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lipca 2008 r. ukształtowała sytuację skarżącego jako funkcjonariusza Policji tylko i wyłącznie w zakresie zakończenia trwania stosunku służbowego na określonej podstawie prawnej i w określonej dacie. Wszelkie inne elementy zaskarżonej decyzji stanowiły wyłącznie elementy formalne części opisowej i zostały ustalone poprzez inne prawomocne już wtedy decyzje, tj. decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia (...) maja i utrzymującą ją w mocy w tym zakresie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) maja 2008 r.

Z tych też względów zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną za błędne należy uznać także przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji nie może zostać poprzedzona decyzją, której skutkiem prawnym będzie ustalenie składników uposażenia w drodze mianowania na stanowisko. Wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji nr z dnia (...) maja 2008 r. wynikało z konieczności rozpoznania przez ten organ odwołania skarżącego od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia (...) maja 2003r., którego organ ten wcześniej nie rozpatrzył z uwagi na zwolnienie wymienionego ze służby w Policji z dniem 1 czerwca 2004 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach z art. 174 P.p.s.a. tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego - art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, art. 2, 7 Konstytucji RP oraz naruszeniu szeregu przepisów postępowania - art. 1 §1,2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 190 P.p.s.a.

Na wstępie należy podnieść, iż zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez wykładnię prawa, o której mowa w art. 190 P.p.s.a. wskazanej ustawy należy bowiem rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena ta może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. W niniejszej sprawie orzekał już Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 651/09. Wykładnia językowa art. 190 P.p.s.a. w sposób jednoznaczny nakazywała więc Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ponownie rozpoznającemu przedmiotową sprawę pod sygn. akt II SA/Wa 222/10 uwzględnić wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym przez ten Sąd orzeczeniu. Sąd pierwszej instancji kierując się wykładnią narzuconą przez Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, w związku z czym zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 651/09 zajął wyraźne stanowisko, iż "(...) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu (...) lipca 2008 r. wydał decyzję nr (...) mocą której zmienił rozkaz personalny nr (...) w części dotyczącej zwolnienia skarżącego ze służby w Policji i ustalił nowy termin zwolnienia go na dzień 31.07.2008 r. pomimo wydania w dniu (...) maja 2008 r. decyzji nr (...) o mianowaniu T. S. z dniem 1.06.2008 r. na nowe stanowisko służbowe z zachowaniem 16 grupy uposażenia i etatu nadinspektora. Słusznie zatem zarzuca skarżący że decyzja nr (...) z dnia (...) lipca 2008 r. wydana została z naruszeniem art. 138 §1 pkt 3 K.p.a. i art. 105 §1 K.p.a., bowiem w obrocie prawnym funkcjonują dwie wzajemnie częściowo sprzeczne decyzje wskazane wyżej".

Już z tej przyczyny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji oraz art. 2, 7 Konstytucji RP, a także art. 145 §1 pkt 1 lit c i 190 P.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Stosownie do art. 190 P.p.s.a. wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże także Sąd rozpoznający sprawę w obecnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku dokonał natomiast wiążącej wykładni prawa stwierdzając, że decyzja z dnia (...) lipca 2008 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby była bezprzedmiotowa i organ przed jej wydaniem powinien umorzyć postępowanie.

W przedmiotowej sprawie bezsporne i niekwestionowane jest, że skarżący nabył prawo do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej i zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji zaistniała przesłanka do przeprowadzenia postępowania zwalniającego go ze służby. Okoliczność ta nie była kwestionowana ani przez organy, ani przez Naczelny Sąd Administracyjny, a przepis ten nie stanowił podstawy wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji. Powodem uchylenia przez Sąd pierwszej instancji decyzji z dnia (...) lipca 2008 r. było naruszenie przez organ art. 138 §1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 105 §1 K.p.a., czyli jak przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r. - nieumorzenie postępowania zainicjowanego odwołaniem skarżącego od rozkazu personalnego z dnia (...) kwietnia 2004 r. zwalniającego go ze służby, w sytuacji wydania przez organ decyzji z dnia (...) maja 2008 r. mianującej go na nowe stanowisko służbowe. Powyższa sytuacja doprowadziła do pozostawania w obrocie prawnym dwóch odmiennych decyzji, będących wynikiem dwóch toczących się w tym samym czasie odmiennych postępowań tj. mianującej skarżącego na nowe stanowisko służbowe z dniem 1 czerwca 2008 r. (decyzja z dnia (...) maja 2008 r.) oraz zwalniającej skarżącego ze służby w Policji z dniem 1 czerwca 2004 r. (na mocy rozkazu personalnego z dnia (...) kwietnia 2004 r., który to rozkaz został zmieniony decyzją z dnia (...) lipca 2008 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby z Policji z dniem 31 lipca 2008 r.). Taka sytuacja wbrew argumentom skargi kasacyjnej nie może świadczyć o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 2 i 7 Konstytucji RP, ponieważ przepisy te zobowiązują organy do działania na podstawie i w granicach prawa oraz stwierdzają, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zarzut naruszenia powyższych przepisów jest więc bezzasadny.

Za pozbawione podstaw należy też uznać twierdzenia skargi kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie nic nie stało na przeszkodzie, aby decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby mogła zostać poprzedzona decyzją, ustalającą składniki uposażenia w drodze mianowania na stanowisko. Zaakceptowanie takiej sytuacji oznaczałoby, że skarżący został zwolniony ze służby na podstawie decyzji z dnia (...) kwietnia 2004 r., a następnie mianowany na nowe stanowisko służbowe decyzją z dnia (...) maja2008 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r., I OSK 651/09 powyższa sytuacja byłaby nie do zaakceptowania, bowiem w obrocie prawnym pozostawałyby dwie wzajemnie sprzeczne ze sobą decyzje. Należy więc zauważyć, iż czytelną intencją i celem organów administracji powinno zostać usunięcie dualizmu postępowań administracyjnych prowadzonych w niniejszej sprawie wobec skarżącego.

Należy mieć także na uwadze okoliczność, na którą nie zwrócił uwagi Sąd pierwszej instancji. Po wniesieniu przez skarżącego w dniu 30 kwietnia 2004 r. odwołania od decyzji organu z dnia (...) kwietnia 2004 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia (...) czerwca 2004 r. uchylił powyższą decyzję w zakresie daty rozwiązania stosunku służbowego oraz należnych skarżącemu świadczeń. Powyższa decyzja – co przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r., II SA/Wa 1455/07 nigdy nie weszła do obrotu prawnego na skutek niedoręczenia jej skarżącemu. Odwołanie skarżącego z dnia 30 kwietnia 2004 r. zostało rozpatrzone dopiero decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) lipca 2008 r., a więc decyzją uchyloną zaskarżonym wyrokiem Sądu pierwszej instancji, co do której Sąd ten orzekł o braku wykonalności w całości. W powyższym stanie faktycznym należy zwrócić uwagę na następującą kwestię. Z akt sprawy wynika, że organ rozpatrzył merytorycznie odwołanie skarżącego od decyzji z dnia (...) kwietnia 2004 r., wydając decyzję z dnia (...) czerwca 2004 r. Pomimo, iż decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego na skutek niedoręczenia jej skarżącemu, to nadal istnieje. Zdarza się bowiem niejednokrotnie, że decyzja zostaje wydana i wywołuje określone skutki, ale nie jest stronie doręczona. Jest to wada postępowania przy doręczaniu decyzji, która nie zawsze oznacza, że decyzja do obrotu nie weszła. Jeżeli oczywiste jest, że decyzja wywołała określone skutki prawne – w niniejszej sprawie poprzez zwolnienie skarżącego ze służby, to jej niedoręczenie stronie nie powoduje, że nie pozostaje ona w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2010 r., II OSK 1417/09). Sąd pierwszej instancji winien był więc rozważyć czy na gruncie niniejszej sprawy organ wydając decyzję z dnia (...) lipca 2008 r. nie był już związany wydaniem decyzji z dnia (...) czerwca 2004 r. i czy w związku z tym dopuszczalnym było ponowne wydanie decyzji rozstrzygającej tę samą kwestię.

Mając na uwadze powyższe rozważania za nieusprawiedliwione należało uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 §4 P.p.s.a. Wbrew temu, co podniesiono w skardze kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania zakreślone w powołanym wyżej przepisie, wyczerpująco przedstawia stan faktyczny sprawy, a jego ocena prawna jest zaprezentowana w sposób logiczny i spójny. Także zarzut naruszenia art. 1 §1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. W powołanych przepisach zawarte są normy o charakterze ustrojowym określające funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanych przepisów mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi, albo rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała jednak miejsca.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.