Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1133/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik /spr./ Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. Sp. j. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1829/13 w sprawie ze skargi D. Sp. j. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz D. Sp. j. z siedzibą w G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 1829/13, po rozpoznaniu skargi D. Sp. j. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2012r. poz. 270 ze zm.) oddalono tę skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Śródmieście z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr ew. [...], części działki nr. ew. [...] w obrębie [...] przy ul. B. w W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się do regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.), dalej zwanej u.p.z.p., która zdaniem organu, ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w jej art. 2 pkt 1. Organ wyjaśnił, że zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym, a w tym celu organ zobowiązany jest do przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Organ zastrzegł, że dostosowanie nowej zabudowy do cech i parametrów zabudowy istniejącej nie może prowadzić do nadmiernie restrykcyjnego ograniczenia możliwości zabudowy.

Odnosząc się do dokonanej wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy Kolegium stwierdziło, że żadna z działek znajdujących się w obszarze analizowanym nie jest zabudowana, zatem brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego co oznacza, że nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z ustaleń stanu faktycznego organu wynikało, że terenem inwestycji jest działka nr ew. [...] z obrębu [...] o szerokości ok. 13, zatem trzykrotna szerokość frontu działki wynosi 39 m, zaś zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar analizowany nie może być mniejszy niż 50 m. Zdaniem Kolegium poszerzenie terenu inwestycji o fragment działki nr ew. [...] oznaczony na mapie stanowiącej załącznik do decyzji literami BAGF (część chodnika w ciągu ul. B.) nastąpiło w celu zwiększenia szerokości frontu działki, bez żadnego merytorycznego uzasadnienia, bowiem działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. B.. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze nie stanowi naruszenia prawa. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Za teren sąsiedni, czy działkę sąsiednią nie można uznać działki położonej w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 powyższego rozporządzenia jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje uznać, że określane w nim odległości, pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż", stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanej, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie - w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że za działkę sąsiednią należy uznać działkę nr ew. [...] otaczającą teren planowanej inwestycji z trzech stron i stanowiącą wraz z terenem planowanej inwestycji jednorodną całość - teren zieleni urządzonej o nazwie skwer im. S. J. "[...]". Wskazana w odwołaniu zabudowa na działce nr ew. [...] nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej (dostępna z ul. W.) oraz położona w znacznej odległości, należy do większego zespołu zabudowy kubaturowej ograniczonego ulicami B., L. i D., zlokalizowanej poza obszarem analizowanym. Zlokalizowanie zabudowy kubaturowej na działce nr ew. [...] nie stanowiłoby kontynuacji funkcji, bowiem znajduje się tam zieleń urządzona. Odnosząc się do przesłanki uzasadniającej odmowę wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Kolegium uznało, że nie znajduje ona uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Zakaz zabudowy skweru im. S. J. "[...]" nie wynika ani z uchwały w sprawie nadania nazwy skwerowi, ani też z programu ochrony środowiska dla m. st. Warszawy na lata 2009-2012 z uwzględnieniem perspektywy do 2016 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesionej przez spółkę D. Sp. j. zarzucono naruszenie art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że zabudowa wielorodzinna dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca ustalić wymagania dla nowej zabudowy w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znajduje się w znacznej odległości od działki będącej przedmiotem wniosku o wydanie warunków zabudowy (dz. [...]), w sytuacji gdy w rzeczywistości ta zabudowa znajduje się w obszarze analizowanym, co wprost wynika z załącznika graficznego do analizy, a zabudowa na dz. nr [...] znajdującej się w obszarze analizowany, nie jest dostępna z ulicy B., podczas gdy w rzeczywistości wejście do budynku odbywa się z ulicy B. jak i W..

Zarzucono także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji - do występowania linii rozgraniczających ulicę B. na odcinku objętym analizą. Zarzucono, że uzasadnienie ogranicza się w zdecydowanej większości do przytoczenia treści orzeczeń sądów administracyjnych zapadłych w innych sprawach, a zatem nie odpowiada wymogom tego przepisu.

W ocenie skarżącej z zebranego materiału dowodowego, w szczególności załącznika graficznego do "analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy" wynika, że na działce nr [...], dostępnej z ulicy B., znajduje się zabudowa wielorodzinna pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie całkowicie odmiennie niż organ I instancji i co więcej sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym uznało, że zabudowana działka nr [...] jest poza obszarem analizy. Jak wynika z legendy sporządzonej na potrzeby załącznika graficznego do analizy, granicę obszaru analizy wyznacza linia przerywana. Niewątpliwie w zakresie tego obszaru, wyodrębnionego linią przerywaną, jest także działka nr [...] wraz ze znajdującą się na niej zabudową wielorodzinną.

Skarżąca zakwestionowała ustalenia organu co do tego, że działka [...] dostępna jest wyłącznie z ulicy W. nie posiadając dostępności z ulicy B. i uznała te ustalenia za sprzeczne ze stanem rzeczywistym. Jej zdaniem za dostępność działki z ulicy publicznej (w tym przypadku B.) należy uznać także istniejące dojście do lokali usługowych w budynku, a nie tylko dojazd czy też dojście oraz dojazd.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącej wskazał dodatkowo, że działka będąca przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy została przejęta na podstawie tzw. dekretu warszawskiego. Na działce tej stała mała kamienica, która została zburzona w 1944 r. W ocenie skarżącej dokonany zwrot działki będzie w sensie ekonomicznym tylko pozory, gdy restytuowany właściciel nie będzie mógł jej zabudować choćby w sposób zbliżony do tego jaki istniał do 1944 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił zarzutów skarg. Nie dostrzegł także innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Uznał postępowanie dowodowe za przeprowadzone w sposób prawidłowy, projekt decyzji organu I instancji sporządzony przez osobę uprawnioną. Z zebranego materiału dowodowego organy wyciągnęły prawidłowe wnioski. Przyznał, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest nieco lakoniczne, nie odnoszące się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, jednakże stwierdził, że nie miało to wpływu na wynik sprawy, bowiem samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Zarzut dotyczący wyznaczenia linii rozgraniczających z uwagi na to, że w sprawie wykazano, iż planowana inwestycja nie spełnia cech zasady dobrego sąsiedztwa, zdaniem Sądu, nie ma znaczenia dla jej rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w dodatkowym piśmie procesowym o pozornym sensie ekonomicznym charakterze zwrotu działki Sąd stwierdził, że podniesione przez skarżącego okoliczności nie mogą wpłynąć na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu takie argumenty mógłby podnosić pierwotny właściciel działki, lub jego następcy prawni, którym nieruchomość została zwrócona. Natomiast, co przyznał na rozprawie pełnomocnik skarżącej, skarżąca spółka odkupiła przedmiotową działkę od następców prawnych osoby będącej jej pierwotnym właścicielem.

Przechodząc do meritum Sąd przyznał, że ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowana jest inwestycja w sprawie znajdowały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.), a zgodnie z nimi konieczna jest ocena czy planowana przez inwestora zmiana terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna. Ocena taka musi zostać poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd przywołał treść tego przepisu cytując przesłanki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Podzielił stanowisko organu co do tego, że w celu zapewnienia realizacji tych wymagań konieczna jest analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Sąd odwołał się także do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) – dalej "rozporządzenie MI", zgodnie z którym właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Sąd wyjaśnił, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Odwołując się do stanowiska judykatury wskazał, że front działki, o którym mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia MI ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez określenie, z której drogi odbywać się ma główny wjazd lub wejście na działkę. Ponadto określenie umiejscowienia frontu działki przesądza o tym, gdzie powinno zostać umieszczone główne wejście do budynku.

Zdaniem Sądu organy orzekające w kontrolowanej sprawie prawidłowo przyjęły, że skoro szerokość działki wynosi 13 m, to trzykrotna jej szerokość wynosi 39 m. Słusznie zatem wyznaczono obszar analizowany w odległości 50 metrów.

Sąd dokonał także oceny ustaleń organu w zakresie czy w obszarze analizowanym znajdowały się obiekty nawiązujące do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Podkreślił, że celem zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ogólnie pojętego ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, a zasada dobrego sąsiedztwa nie może być realizowana w oderwaniu od dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Zauważył, że działka skarżącego (nr [...]), na której planuje się inwestycję otoczona z trzech stron działką [...] leży w centralnej części skweru im. S. J. "[...]]" zagospodarowanego zielenią wysoką oraz zielenią niską, tworzących określony układ kompozycyjny. Obszar analizowany obejmuje natomiast część wspomnianego skweru (działka o nr [...]), część obszaru Parku K. oraz zabudowę ul. G. Całość stanowi kompleks o funkcji zieleni urządzonej. Sąd zwrócił uwagę, że w obszarze analizowanym znajduje się również zabudowa kubaturowa, jednak jest ona oddzielona od wskazanego skweru ulicą G., w dodatku należy do większego zespołu zabudowy kubaturowej zlokalizowanego poza obszarem analizowanym. Z tej przyczyny podzielił stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie co do tego, że znaczna odległość budynków położonych przy ul. G. oraz to, że stanowią one część zespołu zabudowy kubaturowej ograniczonego ulicami B., L. i D. prowadzi do stwierdzenia, że jednorodne zagospodarowanie działek [...] i [...] o funkcji zieleni urządzonej przesądza o urbanistycznej całości tego obszaru i do tej okoliczności należy się odwoływać. Podzielił także stanowisko organów, że realizacja planowanej inwestycji nie będzie stanowiła o spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Wobec tego zlokalizowanie zabudowy kubaturowej na działce o nr ew. [...] nie stanowiłoby kontynuacji funkcji. Funkcją terenu objętego analizą jest bowiem zieleń urządzona. Dodatkowo Sąd podniósł, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy przewiduje przeznaczenie tego terenu pod tereny zieleni urządzonej.

W ocenie Sądu to, że w obszarze analizowanym znalazła się działka zabudowana (nr [...]) nie przesądza o automatycznym spełnieniu warunków tzw. dobrego sąsiedztwa oraz o tym, że do tej istniejącej zabudowy należy odnieść się ustalając wymagania dotyczące nowej zabudowy. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego Sąd wskazał, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd zauważył, że dojazd do planowanej inwestycji ma odbywać się z ulicy B., co potwierdza załącznik nr 2 do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2012 r. Natomiast z materiałów sprawy nie wynika, aby działka nr [...], do której nawiązuje skarżąca dostępna była z tej samej drogi publicznej. Znajdujący się tam budynek nosi adres W. [...], a więc z tej ulicy odbywa się główne wejście i wjazd do tego budynku. W ocenie Sądu przedłożona przez pełnomocnika dodatkowa dokumentacja nie potwierdza, że wejście do budynku odbywa się również z ulicy B., a okoliczność, że w budynku tym znajdują się drzwi od ulicy B. nie przesądza, że są to drzwi którymi odbywa się normalna komunikacja. Tym samym przyjęto za trafne stanowisko organów orzekających, że nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Skarżący kasacyjnie skorzystał z obu podstaw określonych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej - P.p.s.a.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO w Warszawie pomimo tego, że została ona oparta na błędnych ustaleniach faktycznych, a polegających na przyjęciu, iż nie jest możliwe określenie wymagań dla nowej zabudowy jaka miałaby powstać na dz. [...], pomimo potwierdzenia przez Sąd I instancji zabudowy znajdującej się na ) objętej obszarem analizy działce sąsiedniej (dz. [...]). Zarzucił przy tym, że Sąd błędnie i samodzielnie przyjął, iż zabudowa ta nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej (ul. B.) co działka [...] objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo tego, że w rzeczywistości działka sąsiednia nr [...] jest dostępna z ulicy B. wobec czego została w niniejszej sprawie spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO w Warszawie na skutek uznania, iż działka sąsiednia nr [...] znajdująca się w obszarze analizy nie jest dostępna z ulicy B., tylko na tej podstawie, że budynek na tej działce posiada adres W. [...] podczas gdy z zebranego materiału dowodowego (w tym dokumentacji fotograficznej) wynika, że budynek ten jest również dostępny z ulicy B., w związku z czym istnieje możliwość określenia wymagań dla nowej zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p., jaka miałaby powstać na dz. [...];

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO w Warszawie pomimo tego, iż planowana zabudowa na dz. [...] spełnia wymagania niezbędne dla zachowania ładu przestrzennego wymienione enumeratywnie w art. 61 ust. 1 pkt 1) - 5) u.p.z.p., gdyż jak wskazano powyżej wszystkie przesłanki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały przez skarżącą spółkę spełnione, w szczególności zabudowa na sąsiedniej działce nr [...] jest dostępna także z ulicy B.;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w związku z art. 7 i 77 § 1 i 80 K.pa. poprzez przyjęcie, że to na skarżącej spoczywał obowiązek wykazania, że wejście do budynku znajdującego się na dz. [...] odbywa się także z ulicy B., czemu skarżąca niewątpliwie sprostała załączając do skargi na decyzję SKO w W-wie dokumentację fotograficzną potwierdzającą dostępność działki nr [...] także z ulicy B., podczas gdy w myśl przepisów rządzących postępowaniem dowodowym na gruncie K.p.a., to do organu administracji należało ustalenie czy działka sąsiednia nr [...] jest dostępna z ulicy B.;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w związku z art. 32 Konstytucji RP na skutek uznania, iż argumenty zawarte w skardze na decyzję SKO, a wskazujące na konieczność uwzględnienia w niniejszej sprawie wykładni systemowej zewnętrznej i pro-Konstytucyjnej nie znajdują uzasadnienia, gdyż "zwrócona działka dekretowa" została zbyta przez poprzedniego właściciela na rzecz skarżącej spółki wobec czego ta nie może skutecznie powoływać się na te argumenty, pomimo tego, że w art. 32 Konstytucji RP ustanowiono obowiązek równego traktowania, w tym przez władze publiczne (ust. 1) jak i zakaz dyskryminacji (ust.2). Należy więc uznać, że także nabywca "działki dekretowej" (tu skarżąca) może powoływać się na konieczność zastosowania tego rodzaju wykładni w niniejszej sprawie;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 21 i 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 61 ust. 1 poprzez nadmierne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności nieruchomości do dz. [...] na skutek oddalenia skargi na decyzję SKO w Warszawie, pomimo tego, iż planowana na tej nieruchomości zabudowa spełnia wszystkie wymagania niezbędne do zachowania ładu przestrzennego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "dostępu do drogi publicznej" na potrzeby przesłanki wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w stosunku do wykładni tego przepisu zastosowanej przez Sąd I instancji na potrzeby przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., podczas gdy wykładnia tego przepisu powinna być jednolita w zakresie stosowania całej ustawy i zgodna z jej art. 2 pkt 14.

Uzasadniając zaprezentowane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty, jej autor stwierdził na wstępie, że zgodnie z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania administracyjnego na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa pozwalająca określić wymagania dla nowej inwestycji. Natomiast Sąd I instancji podzielił stanowisko inwestora uznając, że taka zabudowa istnieje, jednak nie posiada dostępu do tej samej drogi publicznej co działka inwestora. Wbrew stanowisku Sądu I instancji uznał jako niewątpliwe, że objęta obszarem analizowanym działka nr [...] posiada faktyczny dostęp do ul. B., a stanowi o tym fakt, że położona jest bezpośrednio przy tej ulicy, z tej też ulicy możliwy jest swobodny dostęp do całego budynku położonego na działce nr [...]. Zdaniem skarżącego kasacyjnie obowiązek ustalenia tej okoliczności, po myśli art. 7 i art. 77 K.p.a. obciążał organy administracji, czego zaniechano. Inwestor przedstawił dokumentację, która wymagała dokonania oceny. Zauważył, że ocena taka powinna być przeprowadzona w toku postępowania administracyjnego, a mimo to Sąd samodzielnie dokonał weryfikacji przedstawionych dowodów uznając wbrew nim, że działka nr [...] nie posiada dostępu do ulicy B.. Zakwestionował możliwość nadania znaczenia pojęcia "dostęp do drogi publicznej" w sposób inny, niż nakazuje to definicja legalna przedstawiona w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. negując przy tym, by o dostępie do drogi publicznej działki nr [...] mógł świadczyć adres posadowionego na niej budynku lub wejście do tego budynku, jak przyjął to Sąd I instancji. Nie zgodził się także z zawężonym przez Sąd definiowaniem dostępu do drogi publicznej przez odniesienie do dostępności do budynku usytuowanego na działce nr [...], a nie z odniesieniem się do dostępności do działki wskazując, że jest to wykładnia pozostająca w sprzeczności ze stanowiskiem judykatury, a ustawodawca nie przewidział takiego warunku.

Uznając za bezsporne, że działka nr [...] posiada dostęp do ulicy B., a więc tej samej drogi publicznej co działka inwestora, skarżący kasacyjnie stwierdził, że w takim stanie rzeczy zostały spełnione wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazał, że w myśl art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. właśnie po to określono przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 tej ustawy, aby wyznaczyć zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalić zasady ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Spełnienie warunków art. 61 ust. 1 u.p.z.p. świadczyło, zdaniem skarżącego kasacyjnie, o braku podstaw do przyjęcia, że nie zostanie zachowany ład przestrzenny w związku z przeprowadzeniem inwestycji na działce nr [...]. Odmowę ustalenia warunków zabudowy w przedstawionych okolicznościach uznał za naruszenia ustrojowe zasady ochrony własności wynikającej z art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wprowadzającej zakaz ograniczania prawa własności ponad przeciętną miarę.

Odnosząc się do dokonania przez Sąd oceny zgodności stanowiska organów z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków uznał, że ustalenia te nie mają żadnego znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, niezależnie od tego czy są korzystne czy też nie z punktu widzenia wnioskodawcy, wobec czego powoływanie się w niniejszej sprawie na te zapisy dla dz. [...] należy uznać za niecelowe.

Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się także z Sądem I instancji co do tego, iż nabywca działki dekretowej nie może skutecznie podnosić zarzutów wynikających z Konstytucji RP, w szczególności jej art. 32 odnoszących się do obowiązku równego traktowania wszystkich, w szczególności przez organy administracji, a także związanych z wykładnią systemową zewnętrzną i pro-konstytucyjną. Nie zgodził się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do tego, że inwestor jako podmiot, który nabył nieruchomość od poprzedniego właściciela działki dekretowej nie może skutecznie powoływać się na pro-Konstytucyjne argumenty. Uznał stanowisko Sądu I instancji przestawione w zaskarżonym wyroku jako nieprzekonywujące.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem weryfikacja zaskarżonego wyroku możliwa była wyłącznie w wyznaczonych poprzez skargę kasacyjną granicach.

Nie wszystkie z zarzutów skargi kasacyjnej mogą zostać uznane za skuteczne.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie użytego tam terminu – "działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej" - dopuszczającą możliwość odmiennego definiowania przesłanki dostępności z tej samej drogi publicznej niż przedstawiony w art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Ze wskazań art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Judykatura uznaje, że działka sąsiednia ma zapewniony dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej nie tylko przez połączenie bezpośrednie, lecz także pośrednie (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, publ. CBOSA), a warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się z drogi publicznej zgodnie z prawem, bez względu na rodzaj tego dostępu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 514/07, Lex nr 401705).

Pojęcie "dostęp do drogi publicznej" spełnia rolę warunku sine qua non w treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dwukrotnie, gdyż jest to po pierwsze wymóg dotyczący działki inwestora (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), a po drugie - wymóg dotyczący działki sąsiedniej pełniącej rolę działki porównawczej w ramach zasady dobrego sąsiedztwa.

Uznaje się, a pogląd ten podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, że dostępność z tej samej drogi publicznej działki sąsiedniej w przypadku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może podlegać tak sztywnym regułom, jak to jest wymagane w przypadku dostępu działki inwestora do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2). W przypadku terenu inwestycji niewątpliwym jest, że inwestor musi legitymować się faktycznym i prawnym dostępem do drogi publicznej. Natomiast spełnienie warunku porównawczego (art. 61 ust. 1 pkt 1) następuje wówczas gdy działka sąsiednia ma faktyczny dostęp do "tej samej" drogi publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 764/11 CBOSA). Pogląd dopuszczający rozszerzającą interpretację w przypadku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p,. wyrażony został także w wyroku z dnia 7 grudnia 2006 r. NSA w Warszawie II OSK 1440/05 oraz wyroku NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r. II OSK 582/08 (publ. CBOSA), w których przyjęto, że dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, musi być to dostęp realny. Rozstrzygająca w tym zakresie jest realna możliwość powstania wjazdu na działkę, a więc potencjalna dostępność działki do drogi publicznej.

W ocenie Sądu I instancji brak dostępności działki nr [...] do ul. B. wynikał z faktu, że znajdujący się tam budynek nosi adres ul. W. [...] i z tej ulicy (ul. W.) odbywa się główne wejście i wjazd do tego budynku. Okoliczność, że w budynku tym znajdują się drzwi od ulicy B. nie przesądza natomiast o dostępności działki nr [...] do tej ulicy.

Mając na względzie zarówno definicję legalną "dostępu do drogi publicznej" jak też ugruntowane już stanowisko orzecznictwa, należy przyznać rację skarżącemu kasacyjne, że wykładnia warunku dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonana została w sposób nieuprawniony.

Zgodzić się także należy z wnoszącym skargę kasacyjną co do zarzutu ujętego jako pierwszy w petitum jego skargi. Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje, że pomimo oparcia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego na nieprawidłowych wyjaśnieniach faktycznych Sąd I instancji nie zastosował właściwego środka przewidzianego ustawą proceduralną, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Nie tylko, z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a., nie dokonano należytych ustaleń w zakresie działki nr [...] ale przede wszystkim (a zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ma to decydujące znaczenie) ustalenia dotyczące obszaru analizowanego budzą istotne wątpliwości wręcz uniemożliwiając wchodzenie w meritum sprawy. Istnieją bowiem zdecydowane rozbieżności pomiędzy obszarem wskazanym w sposób graficzny na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a obszarem wynikającym z części opisowej zawierającej wyniki analizy oraz uzasadnienie przyjętych ustaleń. Sąd I instancji przyjął, powielając stwierdzenia zawarte w uzasadnieniach decyzji obu organów, że wyznaczony został do analizy obszar o wielkości 50 m, co odpowiada wymaganiom określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Jednak z kopii mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji wynika jednoznacznie, że obszar ten nie odpowiada przedstawionej wielkości. Argument ten podnoszony był zresztą w odwołaniu inwestora składanym od tej decyzji. Wskazano tam, że granice obszaru analizowanego wyznaczone linią przerywaną w załączniku graficznym do Analizy nie pokazują obszaru wyznaczonego w odległości 50 m lecz w nierównych odległościach 85 m i 55 m. Zauważyć nadto trzeba, że granice obszaru wyznaczone wzdłuż ulicy G. przeprowadzone są z uskokami, których celowości nie wyjaśniono.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia organom administracji pewną swobodę w wyznaczaniu powierzchni analizy jak i liczby działek sąsiednich, których parametry stanowić mają podstawę ustaleń dla warunków zabudowy. Ze stanowiska piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że obszar ten wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie, a w tym zwłaszcza potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego, co jest zgodne z celem ustawy planistycznej, jak też innych wymogów wymienionych w szczególności w art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 496/10, tak też w aprobującej glosie Alicji Plucińskiej - Filipowicz do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010r. sygn. K 17/08 publ. LEX/el.2011 powoływana także w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym LexisNexis wyd. 2014 ). Granice obszaru analizowanego wyznaczane są więc w każdym indywidualnym przypadku w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego w zależności od planowanej inwestycji. W § 3 ust. 2 rozporządzenia M.I. wytyczne dla ustalenia granic obszaru analizowanego określono natomiast jedynie, jako minimalne. W zależności od warunków konkretnej sprawy możliwe jest, że normy minimalne okażą się wystarczające, w innym zaś przypadku zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego. Takie działanie wymaga jednak transparentnego przedstawienia celowości i przyczyn działania. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości, czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą.

W weryfikowanym wyroku, jak słusznie zarzuca skarżący kasacyjnie, Sąd I instancji nie tylko dokonał samodzielnej oceny w zakresie działki nr [...] uznając ją za działkę sąsiednią (lecz bez dostępu do drogi publicznej) mimo, że za taką nie została ona uznana w postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji także nie dostrzegł nieprawidłowości pomiędzy częścią opisową i graficzną analizy stanowiącej podstawę kontrolowanych decyzji.

W przedstawionym stanie rzeczy przedwczesne są natomiast twierdzenia skarżącego kasacyjnie o spełnieniu przez niego wszelkich warunków wymaganych do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Kwestia, czy nowa zabudowa mieścić się będzie w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu jest nadal otwarta. Nie pozwala to na uznanie za skuteczny zarzutu naruszenia art. 21 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak też zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. poprzez zaaprobowaną zaskarżonym wyrokiem odmowę ustalenia warunków zabudowy. Ustosunkowując się tu tylko marginalnie do poglądu wyrażonego w ramach wskazanego zarzutu o braku znaczenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy Naczelny Sad Administracyjny podkreśla, że podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest decyzja o warunkach zabudowy, może stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego. Do czasu kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie.

Odnosząc się natomiast do wywodzonego z art. 32 Konstytucji RP uprawnienia skarżącego kasacyjnie (jako następcy prawnego restytuowanego właściciela działki nr [...]) prawa do zabudowy tej działki Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko to pozbawione jest całkowicie doniosłości prawnej.

Fakt uzyskania uprawnienia do użytkowania wieczystego działki nr [...] mocy art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz .279 ze zm.) nie oznacza uzyskania prawa podmiotowego ocenianego w oderwaniu od całego obowiązującego porządku prawnego. Przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. stanowią bowiem jeden z elementów obowiązującego systemu prawa.

Warunkiem niezbędnym do przyznania użytkownikowi wieczystemu prawa do zabudowy jest zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku z decyzją o warunkach zabudowy. Zgodność ta musi przy tym dotyczyć chwili rozpoznawania wniosku inwestora. Prawo zabudowy (w tym także dla osób, których dotyczy cyt. art. 7 dekretu) nie jest prawem podmiotowym absolutnym. Jego ograniczenia wynikają w równym stopniu dla wszystkich inwestorów z przepisów o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, jak też z szeroko pojętego prawa budowalnego i szeregu innych regulacji prawnych. Naruszeniem zasady równości prawa byłoby odmienne traktowanie inwestorów, którzy swoje prawo do zabudowy w chwili obecnej wywodzą wyłącznie z faktu odzyskania prawa do władania nieruchomością na mocy cyt. art. 7 dekretu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, zobligowany jest uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną, nadto powinien dokonać kontroli przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego wg kryteriów określonych w art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. i wypowiedzieć się czy jest możliwa, na podstawie akt sprawy, ocena co do tego czy obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo i jakimi przesłankami kierował się urbanista w tym zakresie. Należy przy tym podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano znaczenie prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki inwestora, wskazując, iż uzasadnienie takiego wyznaczenia powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Analiza ta stanowi podstawę do dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy, a jej prawidłowe przeprowadzenie wymaga przede wszystkim ustalenia, które konkretnie działki znajdować się będą w granicach obszaru analizowanego, a więc które działki będą stanowić punkt odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Sąd dokona nadto ponownej oceny w zakresie pojęcia "działka sąsiednia".

W orzecznictwie sądów administracyjnych występuje pogląd traktujący jako działkę sąsiednią każdą działkę znajdującą się w obrębie obszaru analizowanego. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na stanowisko prezentowane w literaturze przedmiotu (m.in. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011) jak i w judykaturze (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014r. sygn. akt II OSK 1177/13 publ. CBOSA), w którym nie formułuje się obowiązku uznawania za działki sąsiednie wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "działka sąsiednia" i "obszar analizowany" są to dwie różne kategorie, które pełnią różne funkcje w procesie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania, a zatem w celu poszukiwania działek sąsiednich spełniających warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, a więc pewnych struktur urbanistycznych, które mieszczą się w pojęciu ładu przestrzennego i utrzymują ów ład przestrzenny.

W przedstawionym stanie rzeczy, gdy nie można odmówić racji skarżącemu, że zaskarżony wyrok został wydany przede wszystkim z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne było na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie określono w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 2 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r., poz. 490) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015r. poz. 1804).