Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 645/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1, 6 i 7 i art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 450/18 w sprawie ze skargi B. C. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta O. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 47/17 w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta O. na rzecz B. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 450/18 w sprawie ze skargi B. C. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta O. wyroku tego Sądu z 28 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 47/17 w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu marki [...], o nr rej. [...], na podstawie art. 154 § 1, 6 i 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1500 zł (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a ponadto przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2000 zł (pkt 3).

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Prezydent Miasta O. Zaskarżył orzeczenie w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie Sądowi wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego zmianę przez oddalenie wniosków o wymierzenie grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, lub zmniejszenie kwot wskazanych w pierwszym i trzecim punkcie wyroku do 500 zł, a ponadto zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

Zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 154 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie nie podejmował czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, a w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny i przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej;

2. art. 154 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12, art. 35 § 1-3 i art. 36 § 1-2 k.p.a. przez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wymierzenie organowi grzywny w wysokości niewspółmiernej do stwierdzonego naruszenia prawa, przy jednoczesnym zaniechaniu uzasadnienia dla tak wysoce restrykcyjnego orzeczenia;

4. art. 154 § 7 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że zastosowanie tego przepisu w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest obligatoryjne, a nie fakultatywne, podczas gdy przepis ten jednoznacznie stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., oraz błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że przesłanką zastosowania art. 154 § 7 p.p.s.a. jest sam fakt złożenia wraz ze skargą wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, co skutkuje w ocenie Sądu pierwszej instancji obligatoryjnym zasądzeniem wskazanej kwoty;

5. art. 3 § 2 w zw. z art. 154 § 7 oraz art. 141 § 4 i art. 154 § 6 p.p.s.a. polegające na niepełnej i błędnej kontroli postępowania organu oraz nieuzasadnionym pominięciu w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. oraz na braku zawarcia w uzasadnieniu wyroku miarkowania, które Sąd pierwszej instancji winien był przeprowadzić przy orzekaniu od organu na rzecz skarżącego tej sumy i w konsekwencji nieuzasadnione orzeczenie sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł;

6. art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie grzywny w nieadekwatnie wysokiej kwocie 1500 zł w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że ze strony organu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w szczególności w kontekście wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, i zasadnym ze względu na cel sankcji z art. 154 § 6 p.p.s.a. byłoby orzeczenie o grzywnie w zdecydowanie niższej wysokości niż zasądzona.

Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wyroku, tj.:

7. art. 3 § 2 w zw. z art. 154 § 7 oraz art. 141 § 4 i art. 154 § 6 p.p.s.a. polegające na niepełnej i błędnej kontroli postępowania organu oraz nieuzasadnionym pominięciu w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących podstaw do przyznania od organu grzywny i sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. oraz na braku zawarcia w uzasadnieniu wyroku miarkowania, które Sąd pierwszej instancji winien był przeprowadzić przy orzekaniu grzywny i sumy pieniężnej, a w konsekwencji nieuzasadnione orzeczenie grzywny w kwocie 1500 zł i sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł.

W uzasadnieniu wskazano na brak możliwości wykonania przedmiotowego wyroku w terminie. Ponadto w ocenie strony skarżącej kasacyjnie w sytuacji wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym przed wydaniem wyroku, istniały podstawy do odstąpienia od uznania zaistnienia niewykonania wyroku z rażącym naruszeniem prawa i nieobciążania organu grzywną i sumą pieniężną na rzecz skarżącego. Ewentualnie, w ocenie autora skargi kasacyjnej kwoty te powinny być orzeczone w niższej wysokości, odzwierciedlającej rzeczywiste zawinienie organu, poziom skomplikowania materii stanowiącej przedmiot postępowania oraz ilość rozpatrywanych w tym zakresie spraw. Zaznaczono, że Sąd wojewódzki powinien wziąć pod uwagę stan zastoju procesowego sprawy wynikający z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez skarżącego, a także to, że organ podejmował czynności, wprawdzie rozciągnięte w czasie, lecz zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie przypadki opóźnień wynikających z dużej ilości spraw i ograniczonych zasobów kadrowych mają charakter powszechny i nie sposób przypisywać im charakteru rażącego naruszenia prawa. Ponadto zarzucono, że Sąd pierwszej instancji przy ustalaniu wysokości grzywny i sumy pieniężnej pominął fakt, że zaskarżony w sprawie wyrok jest jednym z 32 orzeczeń zapadłych w sprawach opartych na identycznej podstawie prawnej i faktycznej. Łączne zobowiązania finansowe powstałe na skutek tych orzeczeń oscylują zaś wokół kwoty 134 304 zł, która zdaniem strony skarżącej kasacyjnie stanowi bardzo znaczącą i nadmierną dolegliwość względem zaniechania organu. Podkreślono także, że poza relatywnie długim okresem trwania postępowania (w porównaniu z wzorcem ustawowym) w sprawie nie zaszły żadne szczególne okoliczności prowadzące do konstatacji, że naruszenie prawa miało charakter rażący.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. C. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł, wskazując, że w jego ocenie zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej oraz uznania przez Sąd, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ zarzuca też niewspółmierność (nieadekwatną wysokość) orzeczonej grzywny i przyznanej skarżącemu sumy pieniężnej do stwierdzonego przez Sąd naruszenia prawa. Należy również zauważyć, że Prezydent Miasta O. nie zarzucił naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej regulujących ustalanie przez Sąd stanu faktycznego będącego podstawą wydanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku. Zatem, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w oparciu o stan faktyczny ustalony przez Sąd pierwszej instancji.

Z ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika między innymi, że 23 grudnia 2010 r. skarżący przyjął do wykonania wydaną przez funkcjonariusza Policji dyspozycję dotyczącą usunięcia i dostarczenia na prowadzony przez niego parking pojazdu marki [...], nr rej. [...]. Pismem z 2 grudnia 2010 r. skarżący wystąpił do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w O. z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za dozór i przechowywanie ww. samochodu. Ponadto oświadczył, że na dzień sporządzenia pisma należność za holowanie i parking przedmiotowego samochodu wynosi 3.480 zł. Natomiast kolejne pismo z dnia 3 października 2011 r. wskazywało kwotę 5.090,45 zł, z ww. tytułu. Powyższe pisma, wraz z dokumentacją dotyczącą usunięcia pojazdu wskazanego w zawiadomieniu, otrzymał Prezydent Miasta O., co wynika z pisma Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w O. z dnia 23 lutego 2012 r., w który organ skarbowy wyjaśnił właściwość, wskazując, że na zasadzie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą nowelizującą, która weszła w życie w dniu 3 września 2010 r., postępowania w sprawach przejęcia na rzecz Skarbu Państwa pojazdów nieodebranych przez uprawnione osoby w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy umarza się, a sprawy przekazuje właściwym starostom. Ponadto odrębnym pismem z dnia 9 września 2010 r. skarżący na podstawie art. 11 ustawy nowelizującej, zawiadomił Prezydenta Miasta O., że w dniu 23 grudnia 2008 r. usunął z drogi samochód marki [...], nr rej. [...] i pomimo upływu 6-miesięcznego terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, pojazd nie został odebrany przez właściciela. Wyrokiem z 28 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 47/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę B. C. na bezczynność Prezydenta Miasta O. w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu i zobowiązał organ do wydania aktu w sprawie wniosku skarżącego z 1 września 2003 r.– w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł, przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 zł. Skarga kasacyjna organu wniesiona od powyższego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1271/17. Akta sprawy administracyjnej wraz prawomocnym wyrokiem tut. Sądu zostały zwrócone organowi w dniu 21 lutego 2018 r. Organ po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy nie podjął skutecznych czynności zmierzających do natychmiastowego załatwienia sprawy i to pomimo wezwania skarżącego do wykonania wyroku. Podnoszona przez organ okoliczność braku współdziałania ze strony skarżącego zdaniem Sądu pierwszej instancji nie znajduje oparcia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy, gdyż na wezwanie organu z 27 lutego 2018 r. skarżący udzielił obszernej odpowiedzi (pismo z 15 marca 2018 r.), natomiast brak reakcji na propozycję ugodową z 23 kwietnia 2018 r. (wysuniętą już po upływie terminu do wykonania wyroku) tym bardziej obligował organ do merytorycznego rozpoznania wniosku strony. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ ograniczyło się do wysłania dwóch zapytań do jednostek świadczących usługi parkingowe tj. do Spółdzielni Mieszkaniowej w O. (pismem z 11 kwietnia 2018 r.) oraz do [...] Sp. z o.o. w O. (pismem z 12 kwietnia 2018 r.) o informacje dotyczące kosztów przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym. Odpowiedzi na te pisma organ otrzymał odpowiednio 19 kwietnia 2018 r. i 17 kwietnia 2018 r. Dnia 28 września Prezydent Miasta O. wydał postanowienie w sprawie przyznania skarżącemu wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu oraz zwrot poniesionych wydatków.

Skarga do sądu pierwszej instancji została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach ustalonych przez Sąd pierwszej instancji, zachodziły podstawy z art. 154 § 1, § 6 i § 7 p.p.s.a. do wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, ponieważ do dnia wniesienia skargi organ nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zobowiązującego go do wydania aktu w sprawie.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast z art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Brzmienie tego przepisu oznacza, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu bezczynności, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością. Z kolei art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ustawodawca uznał zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu, w takim jednak wypadku zobowiązał organ do poinformowania stron postępowania o przyczynach zaistniałej zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy.

W dalszej kolejności wskazać należy, że istotą skargi na niewykonanie wyroku stwierdzającego bezczynność lub przewlekłość postępowania jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Niewykonanie wyroku może polegać na pozostawaniu w bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego lub na niezastosowaniu się przez organ administracji w ponownym postępowaniu administracyjnym do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia tego sądu. Stan bezczynności lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w dalszym ciągu, mimo upływu terminu wyznaczonego w wyroku zobowiązującym do załatwienia sprawy, nie wydaje rozstrzygnięcia. Wymierzenie grzywny następuje zatem, gdy po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji pozostaje w dalszym ciągu w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie z przyczyn zależnych od tego organu.

Podkreślić trzeba, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkiem takiego zaniechania jest w konsekwencji podważanie autorytetu Państwa. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania.

Jak się wydaje, za szczególnie groźną dla porządku prawnego postać niewykonania orzeczenia ustawodawca uznał niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ponieważ dla przeciwdziałania temu niebezpiecznemu zjawisku przewidział szczególny tryb postępowania w postaci możliwości wniesienia przez stronę skargi na niewykonanie takiego wyroku. Zgodnie z art. 154 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia tej skargi sąd może zastosować następujące środki dyscyplinujące:

1) Wymierzyć temu organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów;

2) Orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego;

3) Przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6; a ponadto

4) Sąd ma obowiązek stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zaś

5) Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma wymiar dolegliwości finansowej, pełni zatem funkcję dyscyplinująco-represyjną. Jednak w procesie przyznawania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej należy mieć dodatkowo świadomość, czego aż nadto dowodzi niniejsza sprawa, że uzyskanie przez skarżącego korzystnego wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza jeszcze załatwienia sprawy administracyjnej. Wielokrotnie skarżący doznają usprawiedliwionego poczucia bezsilności. Zresztą Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest wiadome, że istnieje wiele spraw, w których wyroki sądów administracyjnych uwzględniające skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, mimo wymierzania organom grzywien nie są wykonywane. Tak więc z punktu widzenia skarżącego samo wymierzenie grzywny często jest nieskutecznym środkiem przymusu. Przy tym dodać należy, że zjawisko to nie tylko godzi w interes prawny skarżących, ale także narusza powagę wymiaru sprawiedliwości, ponieważ u skarżącego musi narodzić się pytanie: "Co to za sąd, który nie potrafi wyegzekwować swoich wyroków?". Dlatego też, zastosowaniu dodatkowo środka dyscyplinującego w postaci przyznania sumy pieniężnej przyświeca jeszcze jeden cel, który należy mieć na względzie przy interpretacji art. 154 § 7 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma bowiem uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek długotrwałego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego swoją ochroną.

W przedstawionych wyżej okolicznościach sprawy, nie powinno budzić wątpliwości, że biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu na załatwienie sprawy (o ponad sześć miesięcy) oraz to, że Prezydent Miasta O. został już ukarany grzywną za bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego i sytuację gdy już uprzednio przyznano skarżącemu sumę pieniężną, które to sankcje jednak nie przyniosły skutku w postaci wykonania wyroku, Sąd pierwszej instancji zasadnie na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. ponownie wymierzył organowi grzywnę. Okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniają również przyznanie na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. od Prezydenta Miasta O. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy, co jednocześnie zdyscyplinuje organ do jej załatwienia. Stan bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku o przyznanie wynagrodzenia i zwrot wydatków - pomimo wydania wyroku - z całą pewnością narusza prawo skarżącego do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Niezrozumiałe są twierdzenia skarżącego organu o cofnięciu skargi w zakresie niewykonania wyroku, jakoby skutkującego odpadnięciem przyczyny, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., skutkującej obowiązkiem wymierzenia grzywny i brakiem zobligowania sądu do nałożenia grzywny. W niniejszej sprawie skarżący nie cofnął skargi. Ponadto stosownie do treści art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku, lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Okoliczność załatwienia sprawy po wniesieniu skargi należy ewentualnie traktować jako wpływającą na wysokość orzeczonej grzywny i przyznanej sumy pieniężnej. To uwzględnił Sąd pierwszej instancji. Ze wskazanego przepisu wynika, że ustawodawca przesądził, iż pomimo wykonania wyroku po wniesieniu skargi nadal zachodzi konieczność dyscyplinowania organu, który nie wykonał wyroku we wskazanym przez Sąd terminie. Nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej o automatyzmie, który jakoby forsuje Sąd pierwszej instancji, bowiem Sąd przedstawił argumentację na poparcie swojego stanowiska. Wbrew zarzutom, że Sąd pierwszej instancji uznał za obligatoryjne zastosowanie art. 154 § 7 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność i złożenia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, takiego stanowiska Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyraził. Zastosowanie art. 154 § 7 p.p.s.a. wynikało z okoliczności, które miały miejsce w niniejszej sprawie, na które powołał się Sąd pierwszej instancji.

Nie są uzasadnione zarzuty wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej w wysokości niewspółmiernej do stwierdzonego naruszenia prawa. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, że art.154 § 1 w zw. z § 6 i 7 p.p.s.a. zostały prawidłowo zastosowane, a wymierzona grzywna oraz przyznana od organu na rzecz B. C. suma pieniężna, nie są nadmiernie represyjne lub nieadekwatne do okoliczności sprawy, a w konsekwencji zbyt wysokie. Obydwa środki mają charakter dyscyplinująco-represyjny i mają uświadomić organowi nieopłacalność niewykonywania wyroków sądu. Zarówno przepis art. 154 § 6, jak i § 7 p.p.s.a. stanowią tylko do jakiej wysokości sąd władny jest wymierzyć grzywnę, czy też przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Artykuł ten nie zawiera żadnych innych przesłanek, którymi miałaby kierować się sąd ustalając wysokość orzeczonej grzywny oraz sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. W przypadku obu tych instytucji ich wysokość należy miarkować w zależności od stopnia zawinienia organu, długotrwałości postępowania itp. Sąd pierwszej instancji słusznie stanął na stanowisku, że zasadne jest wymierzenie grzywny w wysokości 1500 złotych i przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł. Określając wysokość grzywny i sumy pieniężnej z tytułu niewykonania wyroku Sąd miał na uwadze rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność oraz czas trwania postępowania administracyjnego przed Prezydentem Miasta O., wynoszący prawie sześć lat. Podkreślić należy, że wysokość grzywny i wysokość sumy pieniężnej została określona w dolnych granicach wynikających z art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a., pomimo, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, szczególnie drastycznego przypadku zwłoki organu w załatwieniu sprawy, potwierdzonego bardzo długimi okresami niepodejmowania żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy.

W toku postępowania Prezydent Miasta O. nie przedstawił okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać. O ile stopień skomplikowania sprawy na początkowym jej etapie można uznać za skomplikowany z uwagi na zmiany stanu prawnego i nieprecyzyjność uregulowań prawnych, to takiego charakteru sprawa ta nie miała po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie ze skargi na bezczynność organu w wydaniu aktu rozstrzygającego sprawę, w którym to Sąd dokonał wykładni istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów. Należy też zauważyć, że przywoływana na usprawiedliwienie bezczynności duża liczba spraw dotyczących skarżącego, choć powoduje zwiększenie pracochłonności, to nie można zapominać, że są to sprawy jednorodne pod względem prawnym, a ich częściowo odmienne stany faktyczne nie wpływają na stopień ich skomplikowania.

Trudno też mówić o skrajnym rygoryzmie Sądu, który określa środki dyscyplinujące i kompensacyjne w dolnych dopuszczalnych granicach. Przy czym, nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy to, że Sąd Wojewódzki wydał 32 wyroki, w których łączna kwota zobowiązań organu jest znaczna, ponieważ każda z tych spraw, choć dotyczy tego samego skarżącego i organu, to ma indywidualny charakter, jest niezależna od innych spraw, bo dotyczy innego przedmiotu. Orzeczenie tych środków w niższej niż poprzednio wysokości, przestałaby pełnić rolę dyscyplinującą i byłoby swoistą zachętą do lekceważenia wyroków Sądu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji przy określeniu wysokości grzywny i sumy pieniężnej powołał się na przedstawione już wyżej okoliczności związane z przebiegiem postępowania administracyjnego. Wziął pod rozwagę zarówno okoliczności na niekorzyść organu jak i te na jego korzyść (wydanie aktu po wniesieniu skargi). Zatem miarkował wysokość zastosowanych środków. Na skrajny rygoryzm Sądu nie wskazują też, przytoczone w skardze kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych. Przede wszystkim należy mieć na uwadze to, że wysokość grzywny i sumy pieniężnej ustawodawca pozostawił do uznania sądu. Ponadto należy zauważyć, że przytoczone wyroki wydano w sprawach o odmiennych przedmiotach i na podstawie odmiennych stanów faktycznych.

Nie można również się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd wadliwie przyjął, iż przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 154 § 2 p.p.s.a., pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 154 § 2 p.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ wyznaczonego przez Sąd terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Wobec tego uznać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce szczególnie w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 454/15).

Jak wynika z przedstawionych wyżej okoliczności, skarżący od kilkunastu lat domaga się zapłaty za odholowanie i przechowywanie pojazdu na zlecenie organów państwa. Czynności te niewątpliwie wykonał i nadal wykonuje. Pomimo zobowiązania organu przez Sąd (prawomocnym wyrokiem) do załatwienia sprawy, organ przekroczył wyznaczony termin o ponad pół roku. Przy czym poza częściowo zbędną korespondencją ze skarżącym, wykonał tylko dwie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy czynności (jednocześnie), które zmierzały do jej załatwienia. Nie należy również zapominać, że we wskazanym wyroku Sąd dyscyplinował już organ przez orzeczenie grzywny i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Środki te nie wpłynęły na organ. Dlatego należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił charakter zaistniałej bezczynności polegającej na niewykonaniu wyroku sądu, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podnoszony w skardze kasacyjnej argument, o wpływającej do organu dużej ilości spraw oraz trudnościach organizacyjnych i kadrowych, nie uwalnia organu od zarzutu kwalifikowanej bezczynności. Podkreślić bowiem należy, że sposób organizacji pracy urzędu oraz ewentualne wakaty na stanowiskach urzędniczych nie są okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej, szczególnie w sytuacji dysponowania przez Prezydenta Miasta O. bardzo dużym urzędem miasta, z dużą ilością wykwalifikowanych urzędników obeznanych w rozpoznawaniu spraw administracyjnych.

Z przedstawionych względów za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia art. 154 § 2, § 6 i § 7 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz art. 6, art. 8, art. 12, art. 35 § 1, 2 i 3, art. 36 § 1 i 2 k.p.a.

Nie są również trafne zarzuty naruszenia art. 3 § 2 w zw. z art. 154 § 7 oraz art. 141 § 4 i art. 154 § 6 p.p.s.a. polegające na niepełnej i błędnej kontroli postępowania oraz pominięciu w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących podstaw orzeczenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej oraz braku zawarcia w uzasadnieniu miarkowania. Nawet powierzchowna analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na wysunięcie wniosku, że Sąd pierwszej instancji przedstawił podstawę faktyczną i podstawy prawne, na których oparł swoje rozstrzygniecie o grzywnie i przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej. Przedstawił też (o czym napisano już wyżej) okoliczności wpływające na wysokość tych środków, zarówno tych na niekorzyść jak i tych na korzyść organu. Ubocznie należy dodać, że to iż organ nie zgadza się z niekorzystnym dla niego stanowiskiem Sądu, nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia przepisów art. 3 § 2 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz B. C., na które składa się tylko wynagrodzenie radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1804 ze zm.).