Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1630/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 , art,. 59 , art. 61  , art. 64
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze skargi R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 października 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 11 września 2018 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku [...]. z siedzibą w G. pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego dwusegmentowego z garażem podziemnym oraz instalacjami wewnętrznymi na działce nr [...] obr. [...] wraz z układem drogowym i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. ",Wójt Gminy Z. decyzją z dnia 28 lipca 2017 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wolnostojącym na działce nr [...] w Kleszczowie oraz drogą dojazdową na działce nr [...], [...]".

W uzasadnieniu podano, iż postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek z dnia 22 kwietnia 2016 r. Podkreślono, że spełnione są łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Firma A, zarzucając naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107§ 3 K.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego, nie zebraniu i nierozpatrzeniu wyczerpująco materiału dowodowego, w tym poprzez oparcie decyzji na analizie urbanistyczno -architektonicznej zawierającej niewłaściwe dane wyjściowe, błędnie przyjmujące stan zainwestowania terenu sąsiedniego, przez co wadliwie ustalono m. in. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej;

- art. 8 § 1 i § 2 K.p.a., poprzez wydanie decyzji w tożsamym stanie taktycznym i prawnym o wskaźnikach innych niż w decyzji tego samego organu z dnia 12 listopada 2013 r. ([...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalno -wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną, drogą wewnętrzną i naziemnymi miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...], wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] wraz z wjazdem z działki nr [...], obr. j.w. przy ul. [...] w K., przez co wadliwie ustalono m.in. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej;

- § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588) poprzez wadliwe jego zastosowanie, w wyniku czego błędnie ustalono w decyzji m. in. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 17 października 2018 r. nr [...], na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. 2017, 1073 t.j.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu sporządzona analiza urbanistyczno- architektoniczna jest prawidłowa, w obszarze analizowanym występują działki sąsiednie pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...] obr. [...]. Z przeprowadzonej - w następstwie uchylenia uprzedniej decyzji WZ - analizy architektoniczne - urbanistycznej wynika, że realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium parametry urbanistyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie szerokiej weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Nie budzi wątpliwości, że na terenie objętym analizą usytuowana jest zróżnicowana zabudowa, obejmująca budynki jednorodzinne oraz budynki wielorodzinne. Wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. l pkt l u.p.z.p. jest zatem niewątpliwie spełniony. Znamiennym jest natomiast, że Organ I instancji nawiązał do wskazówek Kolegium przedstawionych w uprzednio wydanych decyzjach. Przechodząc do weryfikacji kolejnych wskaźników architektoniczne - urbanistycznych, linię zabudowy ustalono w odległości 3,5 m od granicy z działką nr [...] obr. [...] zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, a Kolegium nie zakwestionowało takiego sposoby wyznaczenia parametru. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono na 14m z tolerancją 20%. Wartość ta nawiązuje do średniej w obszarze analizowanym i jest zgodna z § 6 ust. l rozporządzenia. Jest to rozstrzygnięcie pozwalające zachować charakter zabudowy oraz umożliwi prawidłowe wpisanie się projektowanej inwestycji w zastany układ urbanistyczny. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz attyki głównej wyznaczono w przedziale od 11 - do 13m przy zachowaniu dachu płaskiego. Rozwiązanie takie pozwoli zachować ład przestrzenny i zostało przez Organ szeroko umotywowane.

Z kolei kwestionowany przez stronę skarżącą wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono w przedziale od 26% do 29%. Organ I instancji oparł się w tym względzie na wynikach analizy i nawiązał do średniej dla działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (26%) oraz do średniej dla wszystkich działek zabudowanych w obszarze analizowanym (29%). Organ I instancji w sposób szeroki uzasadnił trafność przyjętego rozwiązania, które zapewni zachowanie cech zabudowy obszaru analizowanego i jej harmonijne dopełnienie. Kolegium nie znajduje podstaw do jego podważania, w szczególności, że Organ ustalając jego górną granicę nawiązał do średniej z całego obszaru analizowanego, przewyższającego średnią dla zabudowy wielorodzinnej. Przyjęte przez Organ rozwiązanie pozostaje w zgodności z treścią regulacji § 5 rozporządzenia, a ustalając zakres przedmiotowego parametru Organ w sposób uzasadniony wykroczył powyżej średnią w obszarze analizowanym. Organ I instancji zrealizował obowiązek ustawowy związany ze sporządzeniem analizy architektoniczne -urbanistycznej, a dowód ten jest prawidłowy. Przedkładanie analizy przez Stronę odwołującą nie może prowadzić do podważenia głównego dowodu w sprawie przyjętego przez Organ I instancji oraz zaakceptowanego przez organ odwoławczy. Ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej min. na 40% również jest prawidłowe i wyznaczono go poniżej średniej wynoszącej około 50%.

W ocenie Kolegium okoliczność, że w dniu 12 listopada 2013 r. wydano na podobnym terenie decyzję o warunkach zabudowy o innych parametrach architektoniczne - urbanistycznych nie podważa trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia, które wydane zostało prawie 5 lat później, a stan faktyczny związany z sąsiednią zabudową już przynajmniej z powodu upływu lat nie może zostać uznany za tożsamy. W okolicznościach tej konkretnej sprawy administracyjnej zakończonej decyzją z dnia 11 września 2018 r. istniały wszelkie podstawy do przyjęcia wartości poszczególnych wskaźników tak, jak przyjęto w tej decyzji. Ustalenie tak przyjętych parametrów pozostaje zatem w zupełnej zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób wyważony. Zaś określenie parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej ze wskazaniem przekonującej argumentacji jest dopuszczalne (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1290/10, Lex nr 753488 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/11). Ponadto ustalone w załączniku nr l do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3, w którym w sposób jasny uzasadniono sposób ich wyliczenia. Zresztą zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Należy zauważyć, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Nie budzi ponadto wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczną -urbanistyczną oraz projekt decyzji. Osoba ta wskazana jest również w samej decyzji kończącej postępowanie. Zamierzenie posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ul. [...] i realizuje również przesłankę z art. 61 ust. l pkt 2 u.p.z.p., spełniona jest również przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. l pkt 3 u.p.z.p.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła Firma A, zarzucając naruszenie:

- art. 138 §1 kpa w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzenne, polegające na braku uchylenia decyzji organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo, że zachodziły ku temu przyczyny, ponieważ organ l instancji nie ujął w analizie urbanistyczno- architektonicznej oraz jej wynikach właściwych działek znajdujących się w obszarze analizowanym, przez co sporządzona analiza jest niepełna, a co skutkuje brakiem możliwe prawidłowego ustalenia właściwych parametrów zabudowy w obszarze analizowanym,

- art. 138 §1 kpa w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 §3 kpa oraz §4, § 5, §6 oraz w/w rozporządzenia, polegające na braku uchylenia decyzji, pomimo że zachodziły ku temu przyczyny, ponieważ organ l instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzył w sposób wszechstronny całości zebrane w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie dokonał nieprawidłowi ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a ponadto naruszył przepisy prawa materialnego, gdyż: (i) objął nieprzekraczalną linią zabudowy również część podziemną projektowanego budynku pomimo, że w tym zakresie powinien dopuścić lokalizację części podziemnych po uprzednim uzgodnieniu z projektantem Trasy Łagiewnickiej i jej przyszłym zarządcą (ii) ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie od 26 % do 29 % podczas gdy wskaźnik ten przy prawidłowym przeprowadzeniu analizy wynosi od 32% do 35%, (iii) ustalił szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontowej działki na poziomie 14 m +/--podczas gdy wskaźnik ten przy prawidłowym przeprowadzeniu analizy wynosi 16,3 m +/- 20%, (iv) wyznaczył dla każdej z brył nadziemnych nowej zabudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do górnej krawędzi attyki głównej w przedziale od 11m do 13 m podczas gdy wskaźnik ten przy prawidłowym przeprowadzeniu analizy daje podstawy do zwiększenia górnej granicy o 0,5m a to w związku z tym, że obliczenie tych wskaźników w analizie oraz jej wynikach stanowiących załącznik do decyzji zostało dokonane w sposób nieprawidłowy na podstawie wadliwie przyjętych cech działek znajdujących się w obszarze analizowanym.

- art. 138 §1 kpa w zw. z art. 53 ust. 4 upzp polegające na braku uchylenia decyzji, pomimo że zachodziły ku temu przyczyny, ponieważ organ l instancji w toku postępowania istotnie kierował się wytycznymi Zespołu Urbanistycznego wynikającymi z protokołów opisanych w treści decyzji organu l instancji, traktując je jako uzgodnienie w rozumieniu art. 53 ust 4 upzp, zaś ww. Zespół Urbanistyczny miał decydujący wpływ na wydaną decyzję, w tym zwłaszcza w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (w tym wadliwe przyjętych cech nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym), podczas gdy Zespół Urbanistyczny nie jest żadnym z organów uprawnionym do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy rozumieniu tego przepisu,

- art. 138 §1 kpa w zw. z art. 8 § 1 i 2 kpa polegające na braku uchylenia decyzji organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że zachodziły ku temu przyczyny, ponieważ organ l instancji wydał decyzję w tożsamym stanie faktycznym i prawnym o wskaźnikach innych niż w decyzji tego samego organu z dnia 12 listopada 2013 roku ([...]) o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: " Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wraz z infrastrukturą techniczną, drogą wewnętrzną i naziemnymi miejscami postojowymi na działka nr [...], [...], [...], [...] obr [...], wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...], raz wjazdem z działki nr [...], obr. j.w. przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż w wypadku, gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchni

całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej cześć, która położona jest poza obszarem analizowanym. Tak należy bowiem tłumaczyć sens zapisu zawartego w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp. Analiza, o jakiej mowa w przytoczonym przepisie rozporządzenia, może odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 upzp (por. wyrok WSA w Poznaniu IV SA/Po 214/18).

W związku z powyższym, dla potrzeb ustalenia poszczególnych parametrów i funkcji Organ winien poddać analizie 35 działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Do analizy winien też włączyć zabudowane działki, przez które przechodzi granica wyznaczonego obszaru analizy. W związku z powyższym w obszarze analizy nie powinny znaleźć się np. działki nr [...],[...],[...] dostępne z ulicy [...], a winny znaleźć się działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], na których znajduje się kompleks budynku/ów połączony wspólnym garażem podziemnym, z czego w granicy obszaru analizy znajdują sią tylko działki [...], [...] dostępne z ulicy [...]- boczna. Taką samą zasadę organ winien zastosować do budynków znajdujących się na tych działkach. Do analizy winien włączyć kompleks budynków, wszystkie jego części. Zatem w przypadku usytuowania niektórych budynków poza obszarem analizy, po przeciwnej stronie ul. [...] (np.dz, [...], [...]) - do obliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy winien wziąć poć uwagę wszystkie części budynki i wszystkie działki na których usytuowany jest budynek, pomimo, że w całości nie znalazł się on w obszarze analizy. Powyższe zasada obliczenia parametrów istniejącej zabudowy, uwzględnia w miarodajny obiektywny sposób cechy i gabaryty istniejącej zabudowy w obszarze analizy.

Włączenie kompleksu zabudowy na dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] było konieczne (czego Organ i organ l instancji nie dostrzegł), bowiem stanowi on dominantę w krajobrazie przedmiotowego miejsca i w znaczny sposób oddziałuję na otoczenie, w tym na działkę Skarżącej.

W ocenie Skarżącej, przyjęta w załączonej opinii metodologia określenia działek, które powinny być uwzględnione w obszarze analizowanym jest rzetelna i w sposób transparenty uzasadnia przyjęte przez autora założenia, które z poszanowaniem zasad ładu przestrzennego umożliwiają Skarżącej realizowane jej ustawowego prawe do zabudowy wyrażone w art. 4 ustawy prawo budowlane.

Nadto wyznaczona w analizie organu l instancji linia budowy od granicy z działką [...] winna dotyczyć tylko naziemnych części budynku. Organ nie ma uzasadnienia prawnego czy faktycznego, dla ograniczania lokalizacji części podziemnych poza tą linią zabudowy, o ile Skarżąca uzyska uzgodnienie w tym zakresie z projektantem Trasy Łagiewnickiej czy też przyszłym jej zarządcą.

W obszarze objętym analizą występuje kilka rodzajów zagospodarowania terenu, związanych z charakterystyką zabudowy, przeznaczeniem budynków. Występowanie tych elementów powinno kształtować wielkość wskaźnika intensywności zabudowy. Jak wynika z przedłożonej przez skarżącą analizy podstawą do kontynuacji zabudowy i budynkiem "wzorcem" winien być ten zlokalizowany na dz. [...], [...], [...] i [...]. Wytyczna urbanistyczna, która wskazuje w nowej zabudowie powtórzenie parametrów istniejącej zabudowy na dz. na dz.[...], [...], [...] i [...] [...], w tym w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy winna być w tej konkretnej sytuacji uwzględniona i zastosowana.

Ponadto teren planowanej inwestycji z racji swojej wielkości powierzchni oraz zaistniałej możliwości kompleksowej realizacji jednorodnego, uporządkowanego zespołu zabudowy mieszkaniowej powinien również posiadać odpowiednią dla takiej inwestycji powierzchnię zabudowy.

Ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie 32%-35% gwarantuje zachowanie miejskiej średniej intensywności zabudowy, jednocześnie podkreśli granice obszaru zabudowanego i niezabudowanego (otwartego) - jaki stanowi budowana w przyszłości Trasa [...], zatem ze szczególną dbałością należy zaplanować komponowanie nowej zabudowy w miejsce eksponowane od strony tej trasy.

Zespół Urbanistyczny nie jest organem uprawnionym do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy. Trudno też rozumieć konieczność uzgadniania tej decyzji z samym sobą, skoro Zespół Urbanistyczny składa się z pracowników organu l instancji. Nie mniej jednak istotne jest to, że powyższy Zespół Urbanistyczny w sposób istotny ukształtował treść decyzji organu l instancji, czego zresztą organ l instancji nie kryje.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są trafne.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wyznaczony obszar analizowany nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie"), ani w treści analizy urbanistycznej. Zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, a jego granice wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Co do sposobu wyznaczania obszaru analizowanego, Sąd rozpoznający sprawę prezentuje pogląd, jaki wielokrotnie wyrażany był już w orzecznictwie – m.in. w wyrokach o sygnaturze II SA/Kr 452/18, czy II SA/Kr 334/15 - że odległość, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, jest odległością "pomiędzy" granicami obszaru analizowanego, a nie odległością "od terenu inwestycji". Stosownie bowiem do § 1 tego przepisu, obszar analizowany wyznacza się "wokół" działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie zaś z przepisem ust. 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z opisanej w § 2 metody wyznaczania obszaru analizy wcale nie wynika, aby odległość tam wymieniana miała być mierzona od terenu inwestycji (powstać by zresztą musiało pytanie, o który punkt terenu chodzi: jego centrum czy też może granice?). Należy zaznaczyć, że zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Uwzględniając rację tego poglądu w niniejszej sprawie, należy uznać, że wyznaczony obszar analizy został znacznie poszerzony w stosunku do obszaru "minimalnego", a z analizy w ogóle nie wynika, dlaczego urbanista takie jego wyznaczenie, uznał w okolicznościach niniejszej sprawy za uzasadnione. Z analizy wynika natomiast, że zamiarem urbanisty było wyznaczenie obszaru w wielkości minimalnej, z tym tylko że sposób wyznaczania granic obszaru analizowanego przez urbanistę jest niezgodny z wyżej wskazanymi zasadami jego wyznaczania. Z powyższych przyczyn odnoszenie się do szczegółowych parametrów planowanej inwestycji oraz konkretnych działek, które powinny lub nie powinny być uwzględnione w analizie jest na tym etapie przedwczesne.

Przechodząc do zarzutów skargi należy wskazać, że trafne jest stanowisko skarżącego, że w analizie urbanistycznej należy uwzględnić obiekty, które znajdują się na działkach także częściowo znajdujących się w obszarze analizowanym. Taki pogląd wynika z wykładni art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zasadę dobrego sąsiedztwa odnosi do sąsiedniej działki, a nie budynku i nie wymaga, aby działka ta w całości znajdowała się w obszarze analizowanym. Biorąc przy tym pod uwagę, że granica obszaru analizowanego, w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które znajdują się na działkach w całości znajdujących się w obszarze analizowanym. Poza tym przyjmując inne stanowisko w tym względzie, powstaje pytanie, czy w przypadku gdy granica obszaru analizowanego przecina nie tylko działkę ale i budynek, należy brać go pod uwagę przy obliczeniach parametrów dla nowej zabudowy. Brak przepisów, które wyjaśniałyby tę wątpliwość, a jednocześnie odniesienie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy od sąsiedztwa z działką sąsiednią, a nie budynkiem (która, jeśli jest duża, a front działki inwestycyjnej niewielki) też może się znaleźć w obszarze analizowanym jedynie częściowo, prowadzi do konkluzji, że w analizie należy uwzględnić obiekty, które usytuowane są na działkach znajdujących się choćby częściowo w obszarze analizowanym.

Trafny jest też zarzut dotyczący wyznaczenia linii zabudowy dla części podziemnej. Związane jest to z tym, że decyzja o warunkach zabudowy określa parametry dla nowej inwestycji w kontekście zagospodarowania przestrzennego i ładu urbanistycznego, a w tym przypadku znaczenie mają właśnie parametry zabudowy nad powierzchnią ziemi, a nie ich części podziemne. Stanowisko takie wyrażane już było w orzecznictwie, w szczególności w wyroku WSA w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2016, sygnatura akt II SA/Kr 25/16 oraz z dnia 8 października 2013 roku, sygnatura akt II SA/Kr 731/13. W tej części rozważań należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja nieprawidłowo określa także przedmiot inwestycji, którą nie jest budynek mieszkalny dwusegmentowy, a dwa budynki. Linia orzecznicza sądów co do kwalifikacji obiektu składającego się z dwóch części nadziemnych połączonych garażem podziemnym jako dwóch budynków jest jednolita i była wyrażana na płaszczyźnie spraw dotyczących zarówno warunków zabudowy, jak i pozwolenia na budowę. Poza wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2016 roku wydanym do sygnatury II SA/Kr 25/16, przykładowo można wskazać na wyroki WSA w Krakowie: z dnia 8 października 2013 roku sygnatura akt II SA/Kr 731/13; z dnia 20 października 2016 roku sygnatura akt II SA/Kr 757/16; z dnia 19 września 2017 roku sygnatura akt II SA/Kr 322/17, czy z dnia 11 stycznia 2018 roku sygnatura II SA/Kr 1064/17. Poza ostatnim, wszystkie te wyroki są prawomocne, przy czym pierwszy z nich był zaskarżony skargą kasacyjną, którą NSA oddalił wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 roku, sygnatura akt II OSK 2484/14, w całości aprobując pogląd sądu I instancji w powyższym zakresie (wszystkie przywołane wyroki dostępne na stronie NSA, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://www.nsa.gov.pl). W uzasadnieniach tych wyroków przedstawione zostało jednoznaczne stanowisko, że połączenie budynków kondygnacją podziemną, oznacza jedynie funkcjonalne ich powiązanie, które nie przesądza o rodzaju inwestycji. W związku z tym obiekty niepołączone nad powierzchnią ziemi, a połączone kondygnacją podziemną stanowią odrębne budynki.

W zakresie udziału w sprawie tzw. Zespołu Urbanistycznego należy wskazać, że żaden "zespół urbanistyczny" nie został przewidziany w procedurze ustalania warunków zabudowy, a tym samym nie może taki zespół dokonywać żadnych ustaleń przesądzających parametry inwestycji opracowanej na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Opinia takiego zespołu nie oparta o analizę urbanistyczno-architektoniczną ma co najwyżej charakter opinii wewnętrznej i jako taka nie może być podstawą do ustalania parametrów przyszłej inwestycji. Podkreślić jednak należy, że jeśli w sprawie zostanie sporządzona prawidłowa analiza urbanistyczna, a w oparciu o nią i stosowne przepisy rozporządzenia parametry dla nowej zabudowy, to sam udział w sprawie zespołu urbanistycznego należy uznać za ambiwalentny dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W ponownym postępowaniu organ zleci sporządzenie nowej analizy urbanistycznej. Winna być ona sporządzona dla obszaru analizowanego, którego granice zostaną ustalone w sposób przedstawiony powyżej. Jeśli z uwagi na zachowanie ładu przestrzennego urbanista uzna, że granice obszaru winny być wyznaczone w odległości większej niż minimalna, musi to jednoznacznie wynikać z treści samej analizy, albowiem jak niejednokrotnie prezentowano w orzecznictwie, niedopuszczalne jest sztuczne poszerzanie granic obszaru analizowanego, aby uzyskać parametry dla nowej inwestycji, o jakie wnioskuje inwestor. Wszystkie parametry zostaną określone dla dwóch budynków, wyłącznie dla ich części nadziemnych, a przy ustalaniu parametrów dla planowanej inwestycji, uwzględnione zostaną obiekty, które znajdują się na działkach także częściowo znajdujących się w obszarze analizowanym.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł., zwrot kosztów wynagrodzenia radcy prawnego w kwocie 480 zł. i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.