Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 726/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1, 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 roku sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...],[...], po rozpoznaniu odwołania J.W., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący:

Starosta [...] decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku J.W., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zewnętrznych instalacji wody i kanalizacji z bezodpływowym zbiornikiem ścieków, zewnętrznych instalacji elektroenergetycznych, wentylacji mechanicznej na działkach nr ewid. 87/6 i 87/7 w P. przy ul. A. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia[...], nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.), zobowiązał inwestora do usunięcia wykazanych w 12 punktach nieprawidłowości, w terminie do dnia 9 kwietnia 2015 roku. Jednocześnie organ poinformował, iż bezskuteczny upływ terminu spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 8 kwietnia 2015 roku, projektant wniósł o przyjęcie opracowania projektowego wraz z wprowadzonymi uzgodnieniami oraz uzgodnienie projektowanej lokalizacji budynku mieszkalnego, jako zgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w świetle uzyskanej decyzji gestora sieci 110 kV. Stwierdziwszy, iż inwestor w wyznaczonym terminie nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Kwestionując powyższą decyzję J.W. wniósł o jej uchylenie i wydanie pozwolenia na budowę przedstawiając uzasadnienie lokalizacji projektowanego obiektu oraz uzasadnienie braku projektu budowlanego przyłącza wodociągowego. Zdaniem odwołującego, zastosowanie przepisu § 10 pkt 4 lit. i planu miejscowego (uchwała Rady Miejskiej Pabianic z dnia 29 czerwca 2006 roku, nr LXVII/561/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Pabianic w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej Pabianice, Dz. Urz. Woj. [...]nr 330, poz. 2552 ze zm.), do oceny lokalizacji budynku nie jest zasadne. Przedłożony projekt budowlany nie obejmuje przyłącza, bowiem takowe może być wykonane, po uprzednim zgłoszeniu w organie administracji architektoniczno – budowlanej. Dla budowy domu nie jest celowe użycie wody pitnej, rozwiązaniem dostatecznym może być korzystanie ze studni. Inwestor zamierza skorzystać ze wsparcia unijnego przy realizacji przyłącza wodociągowego do budynku, a opracowanie przyłącza zablokowałoby pozyskanie tych środków. Zdaniem odwołującego, wypełnił on wszystkie uzasadnione wymagania zawarte w postanowieniu, z tego też względu domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 11 maja 2015 roku odwołujący uzupełnił odwołanie, zarzucając naruszenie przepisu § 10 pkt 4 planu miejscowego oraz błędne zastosowanie strefy bezpieczeństwa do oceny projektowanej lokalizacji budynku oraz błędne określenie strefy ochronnej pokazanej na rysunku planu dla jednostki N.10.2 występującej na działce nr ewid. 87/6 według uzyskanego wyrysu oraz art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego poprzez brak włączenia instalacji wodociągowej do istniejącej w ulicy sieci wodociągowej.

W dniu 3 czerwca 2015 roku odwołujący złożył pismo gestora sieci dotyczące opinii w sprawie lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w strefie ochronnej linii WN 110 kV.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, przywołaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego przewidziana jest do realizacji na terenie działek nr ewid. 87/6 i 87/7, które to mają kształt wydłużonego prostokąta, przylegającego zachodnią granicą do ul. A. Działki są ogrodzone, a ogrodzenie posiada dwie bramy wjazdowe. Na działkach istnieje studnia o głębokości 14 m usytuowana w granicy obu działek. Działka nr ewid. 87/6 o powierzchni 1.079 m2 posiada przyłącze energetyczne kablowe i złącze zlokalizowane w linii ogrodzenia oraz istniejący wjazd od strony ul. A (droga gminna). Przez działkę nr ewid. 87/7 o powierzchni 2.693 m2 w kierunku wschód – zachód przechodzą dwie linie energetyczne wysokiego napięcia 110kV i 220 kV oraz gazociąg 0300.

W projekcie budowlanym jego autor wskazał, iż inwestor planuje lokalizację budynku w zbliżeniu do linii 110 kV poprzez zmniejszenie strefy ochronnej, jakiego może dokonać gestor sieci. Inwestor wystąpił do Spółki A. i w ocenie projektanta uzyskał zgodę na taką lokalizację budynku mieszkalnego, bowiem w jego części usytuowanej na działce nr ewid. 87/7 będzie garaż i pomieszczenie gospodarcze. Część ta została nazwana lb na projekcie zagospodarowania terenu. Pismem z dnia 27 maja 2015 roku gestor sieci wyraził zgodę na lokalizację budynku w strefie ochronnej linii WN 110 kV, przy zachowaniu wszelkich norm i zapisów dotyczących budów oraz prac prowadzonych pod liniami WN 110 kV. Przy czym przy zagospodarowaniu inwestowanego terenu należy kierować się wytycznymi, iż – po pierwsze – w dowolnym miejscu działki można lokalizować budynki mieszkalne i niemieszkalne (gospodarcze, usługowe, produkcyjne itp.), zatem także w zbliżeniu do linii napowietrznej 110 KV, ale pod warunkiem, że nie będą one przeznaczone do stałego pobytu ludzi (powyżej 8 godzin na dobę), z tym, że w przypadku lokalizacji obiektu bezpośrednio pod linią, należy zachować minimalna odległość pionową, wynosząca 6 m, pomiędzy najniżej zawieszonym przewodem, a konstrukcją budynku. Po drugie – metalowe ogrodzenia, bramy, słupy, reklamy o wysokości 2 m można lokalizować w odległości poziomej mniejszej niż 14,5 m od skrajnego przewodu linii napowietrznej 110 kV oraz metalowe dachy budynków pokryte blachą, należy uziemić w taki sposób, aby ustalony prąd pojemnościowy nie przekraczał 4 mA. Jak wskazał Wojewoda – z przedstawionych uzgodnień wynika, iż budynki, które nie będą przeznaczone do stałego pobytu ludzi można lokalizować w dowolnym miejscu działki – podczas gdy planowana inwestycja to budynek mieszkalny, czyli przeznaczony do stałego pobytu ludzi.

Zgodnie z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska.

W sprawie – jak zaakcentował Wojewoda – podstawowym zagadnieniem jest także ocena zgodności planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego. Zgodnie z § 10 planu miejscowego, na obszarze objętym planem obowiązują następujące zasady budowy systemów infrastruktury technicznej i obsługi technicznej:

- w zakresie zaopatrzenia w wodę ustala się obowiązek wyposażenia w miejską sieć wodociągową wszystkich terenów przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej oraz terenów zabudowy usługowej i produkcyjnej, z zastrzeżeniem, iż do czasu zapewnienia dostawy wody z miejskiej sieci wodociągowej dopuszczalne są indywidualne ujęcia wody w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i letniskowej (§ 10 pkt 1 lit. "e" planu miejscowego);

- w zakresie elektroenergetyki następujące maksymalne szerokości stref bezpieczeństwa dla tras przebiegu napowietrznych linii elektroenergetycznych: dla linii 220 kV – 60 m, dla linii 110 kV – 40 m, dla linii 15 kV – 12 m (§ 10 pkt 4 lit. "i" planu miejscowego);

- w zakresie elektroenergetyki w strefach bezpieczeństwa plan ustala zakaz lokalizacji budynków na stały pobyt ludzi i innych funkcji chronionych oraz możliwość lokalizacji innych obiektów po uzyskaniu opinii Zakładu Energetycznego (§ 10 pkt 4 lit. "j" planu miejscowego).

Zgodnie z przepisem § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi dzielą się na pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi i na pomieszczenia przeznaczone na czasowy pobyt ludzi, przy czym pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny. W złożonej przez inwestora opinii gestor sieci elektrycznej odniósł się do budynków mieszkalnych, które nie będą przeznaczone do stałego pobytu ludzi (powyżej 8 godzin na dobę), co jest niezgodne z ww. przepisem.

Pojęcie budynku mieszkalnego zostało zdefiniowane w przepisie § 3 pkt 4 rozporządzenia, który stanowi, iż jest to budynek przeznaczony na mieszkania, mający postać budynku wielorodzinnego zawierającego wiele mieszkań, jednorodzinnego, bądź mieszkalnego z zabudowie zagrodowej. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę opiewa na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dla kwalifikacji obiektu jako budynek mieszkalny funkcja mieszkalna winna być dominująca i podstawowa. Projektowany w budynku garaż nie decyduje o zmianie podstawowej funkcji obiektu jako budynku mieszkalnego. Garaż jest obiektem z zasady służącym przechowywaniu pojazdów lub innego sprzętu na potrzeby mieszkańców budynku i nie wpływa na funkcję budynku jako mieszkalnego. Przepisy planu miejscowego, w tym § 10 pkt 4 lit. "j", stanowią zakaz lokalizacji budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi, czyli budynków mieszkalnych.

Złożony przez inwestora projekt budowlany budynku mieszkalnego usytuowanego częściowo w strefie bezpieczeństwa przyjętej dla jednostki urbanistycznej N. 10.02, o jakiej mowa w przepisie § 10 ust. 4 lit. "j" planu miejscowego, wskazuje na naruszenie tego przepisu w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada na właściwy organ obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Projekt budowlany powinien być zgodny z przepisami rozporządzenia. Tymczasem, z projektu budowlanego bezspornie wynika, że wymogi dotyczące budynku mieszkalnego nie zostały spełnione.

Projektowany budynek nie jest podłączony do sieci wodociągowej, pomimo wyraźnego zapisu w planie miejscowym o obowiązku przyłączenia się do sieci miejskiej usytuowanej w ul. A. Gestor sieci wodociągowej pismem z dnia 31 marca 2015 roku ustalił warunki techniczne przyłączenia się do sieci wodociągowej. Brak projektu branżowego instalacji zewnętrznej doprowadzającej wodę do budynku wraz z przyłączem wody powoduje naruszenie ww. przepisu planu w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W tej sytuacji Wojewoda podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że projekt budowlany jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co łączyło się z koniecznością zobowiązania inwestora do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji (postanowienie z dnia 9 marca 2015 roku), zaś w konsekwencji wobec tego, iż inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków, organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, iż gestor sieci energetycznej w piśmie z dnia 27 maja 2015 roku wskazał, że przy zagospodarowaniu inwestowanego terenu należy kierować się wytycznymi, iż tylko budynki, które nie będą przeznaczone do stałego pobytu ludzi można lokalizować w dowolnym miejscu działki. Tymczasem planowany obiekt jest budynkiem mieszkalnym, czyli przeznaczonym do stałego pobytu ludzi, zatem – wbrew twierdzeniom odwołującego – nie może być usytuowany w dowolnym miejscu działki. Dołączona do odwołania ekspertyza techniczna uprawnionego elektryka nie odnosi się do kwestii zgodności z zapisami planu miejscowego. Wobec tego, iż lokalizacja budynku jest niezgodna z planem miejscowym, zatem spełnienie w ocenie eksperta norm, w tym normy PN-EN-05341-3-22 oraz warunków rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883), nie może przyczynić się do zmiany zajętego stanowiska sprawie.

Konkludując Wojewoda [...] podkreślił, iż decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego nie jest decyzją o charakterze uznaniowym, a przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie w sprawie nie narusza zasady postępowania procesowego i materialnego, które z uwagi na charakter sprawy mogły mieć wpływ na treść wydanej decyzji.

J.W. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę wnosząc o uchylenie decyzji drugiej instancji i w efekcie skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). Decyzja Wojewody [...] jest wadliwa, w swojej osnowie pomija istnienie wyznaczonej w projekcie zagospodarowania strefy bezpieczeństwa oraz pomija obowiązującą w planie miejscowym wykładnię interpretacji planu przedstawioną w załączniku nr 1 tj. rysunku planu, który pokazuje strefę ochronną. Autor skargi ponadto wskazał na naruszenie prawa materialnego poprzez pominięcie w analizie istniejącej w opracowaniu projektowym strefy bezpieczeństwa, poza granicą której ulokowana jest funkcja mieszkaniowa domu z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Nadto – w ocenie skarżącego – w sprawie doszło także do naruszenia prawa procesowego poprzez:

- zastosowanie do oceny lokalizacji projektowanego budynku strefy bezpieczeństwa określonej w § 10 planu miejscowego z występującą w zapisie tego paragrafu strefą bezpieczeństwa, zamiast zastosowania do oceny zgodności projektu z planem strefy ochronnej, przewidzianej w planie do budynków lokalizowanych w zbliżeniu do linii 110 kV, która zgodnie z zapisem planu jest przeznaczona do prawidłowej interpretacji planu poprzez umieszczenie jej w załączniku graficznym do planu jako rysunek planu;

- błędne zastosowanie do oceny projektowanej lokalizacji budynku § 10 pkt 4 planu miejscowego, który dotyczy przebiegu tras linii energetycznych i przypisanych do nich stref bezpieczeństwa nie definiowanych szczegółowo w planie w sytuacji braku zagrożeń dla lokalizacji funkcji chronionych związanych z budową linii 110 kV z zastosowaniem 3 stopnia obostrzenia, który eliminuje zagrożenia związane z określeniem strefy bezpieczeństwa;

- zastosowanie do oceny lokalizacji projektowanego budynku strefy bezpieczeństwa określonej w planie miejscowym z pominięciem faktycznego zagrożenia lub jego skali występującego w tej strefie; oraz

- zastosowanie do oceny zgodności z planem wymagania wykonania projektu przyłączenia instalacji wodociągowej do sieci, który może być wykonany w formie zgłoszenia w dogodnym dla inwestora okresie prowadzonej inwestycji.

W motywach skargi J.W. opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż na terenie jego działek (nr ewid. 87/6 i 87/7) znajdują się trzy sieci energetyczne WN. Inwestowany teren położony jest w jednostce oznaczonej w planie miejscowym symbolami: N.10.2 / MN / RO i N.8.9 / MN. Inwestor uzyskał od gestora sieci energetycznej uzgodnienie warunków lokalizacji pomieszczeń mieszkalnych przeznaczonych na pobyt stały ludzi dla projektowanej lokalizacji budynku z zachowaniem minimalnej odległości 10 m od rzutu pionowego skrajnego przewodu prądowego linii 110 kV. Uzyskane warunki lokalizacji budynku w strefie ochronnej linii 110 kV pozwoliły na zmianę parametrów tejże strefy występującej na działce nr ewid. 87/6. Projektowana lokalizacja budynku zachowuje strefę ochronną od linii 110 kV według wymagań gestora sieci oraz określoną tymi warunkami strefę ochronną od linii 110 kV zgodnie z wymaganiami normy PE-EN-05341-3-22 oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 roku. Zachowanie wymagań gestora sieci dla lokalizacji budynku w strefie ochronnej spełnia wymagania planu miejscowego w zakresie lokalizacji budynku. W ocenie skarżącego, zmiana strefy ochronnej umożliwiła ograniczenie strefy bezpieczeństwa występującej w § 10 pkt 4 planu miejscowego, poza którą ulokowana została funkcja mieszkalna budynku. Złożony przez inwestora projekt budowlany spełnia wymagania gestora sieci w zakresie lokalizacji budynku dla pomieszczeń funkcji mieszkalnej ulokowanych poza wyznaczoną strefą bezpieczeństwa. Natomiast część gospodarcza budynku położona w jednostce N.8.9 spełnia wymagania lokalizacji pomieszczeń nie przeznaczonych na stały pobyt ludzi w strefie ochronnej pod linią energetyczną 110 kV. Wyznaczenie strefy bezpieczeństwa czyni zadość wymaganiom planu miejscowego w zakresie zachowania strefy bezpieczeństwa dla jednostki N.10.2. na działce nr ewid. 87/6.

Ponadto skarżący wskazał, iż organ pominął okoliczność, iż budynki mieszkalne znajdują się poza strefą ochronną, w której zaplanowano tylko budynki gospodarcze, nie przeznaczone na pobyt ludzi. Organ zastosował do oceny lokalizacji budynku strefy bezpieczeństwa określonej w § 10 planu miejscowego, zamiast zastosowania zapisów § 17 pkt 2 ppkt 1. Plan miejscowy w § 4 pkt 19 wprost definiuje strefę ochronną jako strefę ograniczonego użytkowania, w której zabudowa uzależniona jest od uzyskanej decyzji gestora sieci uzbrojenia. Strefa jest wyznaczona na rysunku planu. Uzyskany wyrys zawiera linię strefy ochronnej na działce nr ewid. 87/6 na terenie objętym jednostką N. 10.2, którą określa zapis w § 17 pkt 2 ppkt 1. W § 17 pkt 2 planu miejscowego nie występuje strefa bezpieczeństwa, zatem użycie strefy bezpieczeństwa do interpretacji lokalizacji budynku w strefie ochronnej jest nadużyciem zapisów planu poprzez nieuprawnione zastosowanie § 10 planu miejscowego, który nie jest przeznaczony do oceny warunków lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, bo dotyczy sieci uzbrojenia. Załączone do odwołania orzeczenie techniczne dokładnie wyjaśnia strefę niebezpieczną, która jest elementem konstrukcji obowiązującego rozporządzenia w zakresie warunków bezpieczeństwa pracy w tym przypadku dla realizacji obiektów w strefie niebezpiecznej oddziaływania linii WN. Plan miejscowy w § 5 pkt 3 ppkt 25 definiuje strefę ochronną – istniejącego magistralnego uzbrojenia jako obowiązujące ustalenia planu zamieszczone na rysunku planu w skali 1:2.000. W enumeratywnym wykazie ustaleń planu nie występuje strefa bezpieczeństwa, na której opiera się decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ także błędne zastosował do oceny projektowanej lokalizacji budynku przepis § 10 pkt 4 planu miejscowego, który dotyczy tras przebiegu linii energetycznych i przypisanych do nich stref bezpieczeństwa nie definiowanych szczegółowo w planie w sytuacji braku zagrożeń dla lokalizacji funkcji chronionych związanych z budową lub eksploatacją linii 110 kV. Linię tę wybudowano z zastosowaniem 3 stopnia obostrzenia, który eliminuje zagrożenia związane z określeniem strefy bezpieczeństwa dla jej wartości maksymalnych, jakimi posługują się organy. Zgodnie z wymaganiami planu opracowanie projektowe zawiera strefę bezpieczeństwa określoną w stanowisku dystrybutora sieci, a następnie potwierdzoną poprzez uzgodnienie lokalizacji budynku.

Zdaniem skarżącego organ naruszył także prawo stosując do oceny lokalizacji budynku warunki strefy bezpieczeństwa określone w planie miejscowym z pominięciem faktycznego zagrożenia lub jego skali występującego w tej strefie. Decyzja organu odwoławczego przywołuje istnienie stanu zagrożenia funkcji mieszkaniowej pomimo tego, że nie ma przekroczonych parametrów zagrożenia co wynika z uzgodnienia gestora sieci oraz analizy biegłego z zakresu energetyki. Nie występują bowiem wartości natężenia pól elektromagnetycznych, które mogłyby wskazywać na istnienie zagrożeń.

Analizę dokonano dla określenia strefy braku zagrożeń w sposób graficzny, związany z odległością od skrajnego przewodu sieci 110 kV jako źródła oddziaływania. Analiza taka jest bardziej restrykcyjna ale nie wymaga dokonywania pomiarów kontrolnych natężeń pola. Uzgodnienie lokalizacji przez gestora sieci podkreśla stan braku ponadnormatywnych oddziaływań sieci jako zagrożeń dla projektowanej lokalizacji budynku z funkcją mieszkaniową zlokalizowaną poza strefą bezpieczeństwa w ramach strefy ochronnej uzgodnionej z gestorem sieci. Brak zagrożeń fizycznych implikuje stan fizyczny faktycznego braku warunków dla określenia strefy bezpieczeństwa, której przywoływanie bez określonych wartości pola jest nieuzasadnione, a tekst planu przywołuje jedynie maksymalne wartości dla określenia szerokości strefy bezpieczeństwa pozwalając na jej modyfikację co zostało dokonane w sprawie.

Organy błędnie uznały za konieczne wykonanie projektu przyłącza instalacji wodociągowej do sieci miejskiej, które może być wykonane w formie zgłoszenia lub nawet bez niego w dogodnym dla inwestora okresie. Plan miejscowy nie definiuje obowiązku przyłączenia się do sieci wodociągowej w trakcie opracowania projektowego, a nawet realizacji budowy. Zapis planu należy uznać za wymagalny dopiero w zakresie użytkowania budynku, co umożliwia wykonanie przyłącza wodociągowego poza zakresem projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 P.p.s.a.).

W stanie faktycznym sprawy przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zewnętrznych instalacji wody i kanalizacji z bezodpływowym zbiornikiem ścieków, zewnętrznych instalacji elektroenergetycznych i wentylacji mechanicznej przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. 87/6 i 87/7 w P. przy ul. A. Odwołanie od decyzji pierwszej instancji, a następnie skargę do sądu administracyjnego wywiódł inwestor – J.W.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy powołanej już wcześniej ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na mocy art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego – w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji – przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

W razie stwierdzenia naruszeń w powyższym zakresie, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Podkreślić także należy, iż zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W cytowanym przepisie art. 35 Prawa budowlanego został określony zakres działania organu administracji architektoniczno – budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Warto zwrócić uwagę, że właściwy organ został przede wszystkim pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Ocenie organu może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno – budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno – budowlanymi (np. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), a także weryfikacja, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 Prawa budowlanego) uprawnienia budowlane.

W stanie faktycznym sprawy organ pierwszej instancji uznał, że nie ma podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Lektura dokumentów załączonych do akt administracyjnych pozwala stwierdzić, iż zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do dwóch kwestii. Po pierwsze – dopuszczalności lokalizacji inwestycji w sąsiedztwie znajdującej się na działce linii energetycznej i po drugie – do oceny czy projekt budowlany powinien obejmować także kwestię przyłączenia inwestycji do istniejącej miejskiej sieci wodociągowej.

Przystępując do rozstrzygnięcia kwestii spornych w sprawie przypomnieć należy, iż – zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego – przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Z zacytowanego przepisu wynika, że projekt budowlany powinien być zgodny z przepisami planistycznymi, które stanowią zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Plan miejscowy stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu gminy, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Ustosunkowując się do pierwszej spornej w sprawie kwestii, czyli dopuszczalności wskazanej w projekcie budowlanym lokalizacji planowanej inwestycji w kontekście odległości do umiejscowionej na działce linii wysokiego napięcia, sięgnąć należy do treści § 10 pkt 4 lit. "i" oraz "j" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pierwszy z wymienionych przepisów, ustala na obszarze objętym planem zasady budowy systemów infrastruktury technicznej i obsługi technicznej w zakresie elektroenergetyki określając maksymalną szerokość stref bezpieczeństwa dla tras przebiegu napowietrznych linii elektroenergetycznych wynoszącą dla linii 110 kV – 40 m. Drugi przepis – § 10 pkt 4 lit. "j" planu miejscowego – wskazuje natomiast, iż na terenie stref bezpieczeństwa plan ustala zakaz lokalizacji budynków na stały pobyt ludzi i innych funkcji chronionych, dopuszczając możliwość lokalizacji innych obiektów po uzyskaniu zgody Zakładu Energetycznego.

Z treści zacytowanego przepisu planu miejscowego wynika, iż ustala on czterdziestometrową strefę bezpieczeństwa dla linii 110 kV z zakazem lokalizacji w tejże strefie budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi i innych funkcji ochronnych. Na załączonym do uzupełnienia projektu budowlanego rysunku nr A/1a pt. "Analiza wymiarowa projektowanego budynku mieszkalnego w stosunku do istniejącej linii wysokiego napięcia" dostrzec można wyznaczenie dziesięciometrowej strefy począwszy od zewnętrznej linii eW, w ramach której zlokalizowana miała być gospodarcza części budynku (garaż). Przy czym cały budynek – zgodnie z rysunkiem nr A/6 stanowiącym element projektu budowlanego – miał mieć szerokość 12,73 m. Żaden z załączonych do projektu budowlanego rysunków nie wyznaczał czterdziestometrowej strefy ochronnej, ale uwzględniając powołane rysunki nr A/1a i A/6 bezspornie można stwierdzić, iż w obszarze tejże strefy bezpieczeństwa znajdowałby się cały projektowany obiekt, w tym także pomieszczenia przeznaczone na pobyt stały ludzi (czyli wynoszący ponad 4 godziny na dobę – § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2002 roku).

Wobec niewątpliwej treści § 10 pkt 4 lit. "i" planu miejscowego za nieuzasadnione należy uznać wyznaczenie dziesięciometrowej strefy ochronnej wokół istniejącej linii energetycznej. Przywołany przepis planu miejscowego wyznacza tę strefę w szerokości 40 m. Przepis ten jest jasny, a jego wykładnia nie powoduje różnorakich dywagacji interpretacyjnych. W tej sytuacji wyznaczenie strefy o szerokości 10 m, nawet gdy znajduje to uzasadnienie w uzgodnieniach czynionych z gestorem sieci, jako sprzeczne z treścią planu miejscowego nie mogło być uwzględnione przez organ. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje w tym zakresie uzgodnienie z gestorem sieci. Oczywistym jest, że nie ma prawnej możliwości modyfikacji lub wyłączenia zapisów planu miejscowego poprzez powołanie się na uzgodnienie z gestorem sieci, czyli w tym przypadku z zakładem energetycznym.

W tym miejscu wyjaśnić wypada, iż przepis § 10 pkt 4 lit. "j" planu miejscowego na terenie stref bezpieczeństwa ustala zakaz lokalizacji budynków na stały pobyt ludzi i innych funkcji chronionych, dopuszczając możliwość lokalizacji innych obiektów po uzyskaniu zgody Zakładu Energetycznego. Przywołany przepis dopuszcza więc lokalizację – po uzyskaniu opinii zakładu energetycznego – ale tylko "innych obiektów" – czyli nie wymienionych w tiret 1 ww. przepisu, zatem obiektów nie przeznaczonych na stały pobyt budzi i innych funkcji chronionych. W tej sytuacji w czterdziestometrowej strefie bezpieczeństwa – po uzyskaniu opinii zakładu energetycznego – można zlokalizować budynki inne niż przeznaczone na stały pobyt i o funkcjach innych niż chronione. Z zacytowanego przepisu – zdaniem Sądu – bezspornie wynika, iż nie ma żadnej możliwości umiejscowienia w czterdziestometrowej strefie bezpieczeństwa budynku mieszkalnego.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają argumenty, iż plan miejscowy definiuje pojęcie strefy ochronnej, a nie zawiera definicji strefy bezpieczeństwa. Ten argument stanowi polemikę z planem miejscowym, który inwestor może kwestionować w odrębnym postępowaniu.

Odnosząc się do kolejnej spornej w sprawie kwestii, a mianowicie oceny czy projekt budowlany powinien obejmować realizację instalacji umożliwiającej przyłączenie obiektu do istniejącej miejskiej sieci wodociągowej, również przyznać należy racje organom administracji, które wskazały na konieczność przyłączenia inwestycji do sieci miejskiej. Stosownie do treści § 10 pkt 1 lit. "e" planu miejscowego, na obszarze objętym planem w zakresie zaopatrzenia w wodę ustala się obowiązek wyposażenia w miejską sieć wodociągową wszystkich terenów przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej z zastrzeżeniem, że do czasu zapewnienia dostaw wody z miejskiej sieci wodociągowej dopuszczalne są indywidualne ujęcia wody w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i letniskowej. Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że nowopowstający obiekt musi być zaopatrywany w wodę z miejskiej sieci wodociągowej, jeżeli takowa sieć obejmuje inwestowaną działkę. Wobec jednoznacznej treści powołanego przepisu planu miejscowego, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje argument, że przyłączenie do sieci można zrealizować na podstawie zgłoszenia, czy to, że inwestor stara się o dofinansowanie na ta inwestycję.

Podsumowując powtórzyć wypada, iż organ administracji architektoniczno – budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego). W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego).

W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, iż projekt budowlany narusza ustalenia obowiązującego na inwestowanym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co obligowało organ pierwszej instancji do wydania postanowienia zobowiązującego inwestora do usunięcia nieprawidłowości, co niewątpliwie w sprawie organ uczynił. A ponieważ inwestor nie usunął wskazanych nieprawidłowości, organ zobligowany był do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Działanie organów administracji architektoniczno – budowlanej, w opisanych w sprawie okolicznościach, jest prawidłowe.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, że nie zasługiwały one na uwzględnienie ze wskazanych wcześniej powodów. Polemika z wyznaczoną w planie miejscowym szerokością strefy bezpieczeństwa wokół linii elektroenergetycznej i kwestionowanie obowiązku przyłączenia nieruchomości do miejskiej sieci wodociągowej, stanowi w istocie dyskurs z treścią zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co możliwe byłoby w drodze wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego do uchwałodawcy, na następnie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W treści skargi jej autor wskazał na naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. Stosownie do tych przepisów, organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Analiza dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, w ocenie składu orzekającego, nie potwierdza naruszenia przez organy administracji wskazanych przepisów, dlatego także i ten zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie.

Konkludując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

IB