Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 894/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Maria Werpachowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi P.K. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz P. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych (dalej jako organ lub GIODO) postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), uchylił własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W wyniku rozpatrzenia skargi P. K., dotyczącej nieprawidłowego przetwarzania danych osobowych jego małoletnich synów: M. K. i A. K. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., GIODO wydał w dniu [...] czerwca 2016 r. decyzję nr [...], mocą której odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego.

P. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r.

W dniu [...] grudnia 2016 r. organ wydał, na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienie nr [...], mocą którego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez P. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r.

P. K. w dniu [...] stycznia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie GIODO z dnia [...] grudnia 2016 r. Skarżący argumentując, że organ błędnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia.

Następnie GIODO postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., wydanym na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1, art. 144 i art. 111 § 2 k.p.a., uchylił postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, iż strona dochowała wymaganego terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem organ błędnie przyjął, iż decyzję pierwszoinstancyjną doręczył stronie w dniu [...] czerwca 2016 r., podczas gdy z urzędowego poświadczenia doręczenia przesyłki wynika, iż odbiór decyzji nastąpił w dniu [...] lipca 2016 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. skarżącego zawnioskował o uzupełnienie postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r., poprzez pouczenie strony o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] organ odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego o uzupełnienie postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r., poprzez pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Postanowienie GIODO z dnia [...] lutego 2017 r., wydane w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., stało się przedmiotem skargi wniesionej przez P. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, skarżący zakwestionował wydanie orzeczenia autokontrolnego w sytuacji, gdy organ nie uwzględnił w całości żądań zawartych w skardze.

Uzasadniając powyższy wniosek skarżący podniósł, iż w skardze z dnia [...] stycznia 2017 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r., natomiast GIODO postanowieniem autokontrolnym z dnia [...] lutego 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie. Organ nie orzekł więc zgodnie żądaniem strony zawartym w skardze. Tym samym nie uwzględnił skargi w całości W świetle zaś art. 54 § 3 p.p.s.a., organ uwzględniając skargę ma obowiązek ocenić i stwierdzić jednocześnie, czy doszło lub nie doszło do działania bez podstawy prawnej albo czy doszło lub nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Z treści postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. zaś nie wynika, aby GIODO stwierdził czy działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę GIODO wniósł o jej odrzucenie.

W piśmie procesowym organ przywołał treść art. 3 § 2 pkt 1 – 9 p.p.s.a. oraz stwierdzić, iż art. 3 § 2 p.p.s.a. nie odnosi się do zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. gdyż: 1) nie jest ono decyzją 2) jak również nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty; 3) oraz nie zostało wydane w postępowaniu egzekucyjnym - o czym jest mowa w punktach 1-3 tego §. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stronie przysługuje skarga do sądu w przypadku spraw innych niż wskazane w punktach 1-3 tego §, jednak z wyłączeniem aktów w lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. - a za czynność dokonaną w tej właśnie procedurze należy uznać postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. Zatem postanowienie z [...] lutego 2017 r., nie może zostać zakwalifikowane do enumeratywnie wymienionych tam czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych, nie zostało bowiem wydane w sprawie interpretacji prawa podatkowego oraz nie odnosi się do spraw z zakresu działalności samorządu terytorialnego, jak również nie odnosi się do przewlekłości postępowania. Oznacza to, iż zaskarżone rozstrzygniecie z dnia [...] lutego 2017 r. stanowi postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie, a zatem w myśl art. 142 k.p.a., strona może zaskarżyć je tylko w odwołaniu od decyzji.

Z ostrożności procesowej, odnosząc się do zarzutów skargi, organ stwierdził, iż skarżący kwestionując postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r., stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie jego sprawy, chciał uzyskać możliwość złożenia wniosku o ponowne rozparzenie sprawy zakończonej już decyzją. Organ wydając postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r., uchylające postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r., wyeliminował z obrotu prawnego akt dotknięty wadą prawną, co odniosło żądany i oczekiwany przez skarżącego skutek. Nie jest zasadnym podważanie racjonalności postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r., gdyż czynność podjęta przez organ umożliwiła skarżącemu skorzystania z przysługujących mu uprawnień w zakresie złożenia przez niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Gdyby nawet organ postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r., to strona posiadałaby tożsame możliwości prawne podczas prowadzonego postępowania. Organ wydając postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. i prowadząc nadal postępowanie w związku z wnioskiem o ponownie rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją dokonał konwalidacji prawnej i spełnił zadość żądaniu skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż w sprawie brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Odrzucenie skargi zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a. następuje: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w tym przepisie, bowiem postanowienie autokontrolne wydane zostało w ostatniej instancji (zastąpiło postanowienie ostateczne podlegające kontroli sądowej) i ta jego ostateczność uzasadnia możliwość złożenia skargi, gdyż organ korzystając z instytucji z art. 54 § 3 p.p.s.a. nadaje swemu rozstrzygnięciu identyczny charakter jaki posiada rozstrzygnięcie podlegające weryfikacji w tym trybie. Błędem jest zatem powoływanie się przez GIODO na art. 142 k.p.a. i wywodzenie, że skoro od takiego postanowienia nie przysługuje zażalenie, to również skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna.

W doktrynie podkreśla się, iż wniesienie skargi powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego – postępowania kontrolnego o charakterze zewnętrznym w stosunku do administracji. Jednocześnie skarga z mocy art. 54 § 3 p.p.s.a. może stać się impulsem do skorygowania przez organ własnej, zaskarżonej decyzji (tu postanowienia) i tym samym odciążenia sądu administracyjnego. Nie może to jednak prowadzić do uruchomienia nowego toku instancji. Jeżeli którykolwiek z podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi uważa, że decyzja (analogicznie postanowienie) wydana na podstawi art. 54 § 3 niejako w zastępstwie sądu administracyjnego jest niezgodna z prawem, może – wnosząc skargę na tę decyzję – poddać ocenie tego sądu jej prawidłowość – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Woś, 6 wydanie, wyd. Wolters Kluwer, str. 487.

W istocie powołany przepis nie określa charakteru aktu lub czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w ramach autokontroli. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które ukształtowało się na tle poprzedniej regulacji instytucji autokontroli, zawartej w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, przyjmowano, że na rozstrzygnięcie wydane w tym trybie przysługuje skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego, bez uprzedniego wnoszenia środka zaskarżenia lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 16/99, publik. ONSA 2000, nr 3, poz. 94). Stanowisko to należy uznać za aktualne również na tle art. 54 § 3 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi bowiem samodzielną i wyjątkową podstawę prawną do weryfikacji przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone do sądu administracyjnego.

Zatem skarga na postanowienie wydane w trybie autokontroli jest dopuszczalna, a to oznacza, iż zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. zawiera błędne pouczenie o możliwości jego zaskarżenia w odwołaniu od decyzji.

Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, iż instytucję autokontroli orzeczenia organu administracji przewiduje art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowiąc, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Przytoczony przepis normuje instytucję autokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania z prawem. Autokontrola służy zatem realizacji zasady szybkości postępowania, prowadząc do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem skarżącego.

Warunkiem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej jak i wniosków, co oznacza, że organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Przy czym oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy, należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 7/10, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już wyżej wskazano, art. 54 § 3 p.p.s.a. nie określa form prawnych w jakich ma nastąpić przewidziane w tym przepisie "uwzględnienie skargi". Jednak decyzja (odpowiednio postanowienie) wydana w trybie autokontroli powinna, uwzględniając skargę, rozstrzygać o losach zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Treść takiego rozstrzygnięcia musi uwzględniać specyficzną materię danej sprawy i jej okoliczności faktyczne.

W analizowanym przypadku postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. w sposób procesowy zamyka drogę do rozpoznania przez organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną. Oznacza to, iż uwzględnienie skargi na powyższe postanowienie musi się wiązać jedynie z kasacyjnym charakterem orzeczenia autokontrolnego. Przy czym, co zasadnie podnosi skarżący, nie jest z punktu widzenia strony obojętne w jakim trybie dojdzie do eliminacji wadliwego prawnie rozstrzygnięcia. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności ww. postanowienia, a więc skutków prawnych dalej idących (ex tunc), niż w przypadku jego uchylenia (skutek ex nunc).

Zatem trafny jest zarzut skargi wskazujący na to, iż nieuwzględnienie wszystkich zarzutów i wniosków zawartych w skardze nie wypełnia przesłanki uwzględnienie skargi w całości. W ocenie Sądu, postanowienie GIODO z dnia [...] lutego 2017 r. uchylające zaskarżone odrębną skargą postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną, nie odpowiada wymogom z art. 54 § 3 p.p.s.a., ponieważ nie rozstrzyga sprawy co do istoty zgodnie z żądaniem skargi, a mianowicie nie uwzględnia żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Organ w istocie przyjął własną odmienną od żądania skarżącego koncepcję rozstrzygnięcia sprawy, uznając iż uchylenie kwestionowanego postanowienia doprowadzi do rozpoznania wniesionego od decyzji środka zaskarżenia. O ile, co do zasady, można dopatrzyć się zasadności uchylenia postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r. z tej przyczyny, iż organ nie powinien w postępowaniu autokontrolnym, które nie było postępowaniem prowadzonym w trybie nadzoru, wyjść poza uprawnienia przyznane mu w art. 138 k.p.a., to nie sposób zgodzić się z tym, że wydane w granicach przepisu art. 138 k.p.a. zaskarżone postanowienie autokontrolne spełnia wymogi art. 54 § 3 p.p.s.a. co do przesłanki "uwzględnienia skargi w całości". Brak możliwości uwzględnienia skargi w całości stoi na przeszkodzie wydaniu postanowienia autokontrolnego bez względu na jej przyczyny i obligował organ do przekazania skargi sądowi administracyjnemu – patrz powołany w skardze wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1373/13 (publik. j.w.). Nie można bowiem zgodzić się z poglądem, że regulacja zawarta w art. 54 § 3 p.p.s.a. upoważniała GIODO do wydania w kontrolowanym postępowaniu rozstrzygnięcia nierealizującego wniosków zawartych w skardze, lecz usuwającego stan naruszenia prawa.

Ponadto ma rację skarżący twierdząc, że postanowienie autokontrolne nie zawiera rozstrzygnięcia o którym mowa w zdaniu drugim art. 54 § 3 p.p.s.a. Uregulowanie to wprowadzono ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. Wówczas do treści tego przepisu dodano zapis: "Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa". Redakcja tego przepisu nie pozostawia, wątpliwości, że organ, uwzględniając skargę w trybie autokontroli jest obecnie zobowiązany w osnowie decyzji lub postanowienia każdorazowo zawrzeć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) organu miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis nie pozostawia w tym zakresie organowi dowolności, uznaniowości, ani nie przewiduje jakichkolwiek możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Nie należy bowiem zapominać o tym, że rozstrzygniecie w tym zakresie może być podstawą dalszych żądań przewidzianych prawem. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że rozstrzygniecie jest obarczone wadą prawną.

Z tych wszystkich względów uznając, iż zaskarżone postanowienie autokontrole narusza art. 54 § 3 p.p.s.a., należało je uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego równowartość wpisu od skargi.

Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia autokontrolnego, albowiem z uwagi na argumentację wskazaną powyżej nie dopatrzył się w kontrolowanym działaniu GIODO rażącego naruszenia prawa.