Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 208/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 183 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 141 par 4, 134 par 1 i art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: w zw z art 77,77 i 80    oraz art 107 par 1 i 3 i 77
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 11 i ust 2 i art 16 ust 2
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Z. i T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 257/11 w sprawie ze skargi M. Z. i T. D. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 257/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. Z. i T. D. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011r. Wojewoda Świętokrzyski - po rozpatrzeniu odwołań M. Z. i T. D. od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] lutego 2010r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rewitalizacja Śródmieścia Kielc - Budowa ulicy N. (odcinek od ul. Warszawskiej do ul. IX Wieków Kielc)"- na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach, działający w imieniu Prezydenta Miasta Kielce, złożył do Prezydenta Miasta Kielce, wykonującego zadania administracji rządowej, wniosek z dnia 4 sierpnia 2009r., uzupełniony w dniu 22 października 2009r., o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Rewitalizacja Śródmieścia Kielc - Budowa ulicy N. (odcinek od ul. Warszawskiej do ul. IX Wieków Kielc)" zgodnie z ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Na podstawie tego wniosku Prezydent Miasta Kielce wszczął postępowanie w sprawie, które zakończyło się wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2010r., od której odwołania wniosły M. Z. oraz T. D.

Organ odwoławczy wskazał na przepisy prawa, które miały zastosowanie w sprawie - art. 11a ust. 1 i art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa) i stwierdził, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierał elementy wymagane art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy do wniosku dołączono wymaganą opinię Zarządu Województwa Świętokrzyskiego - Uchwała Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach wystąpił do Prezydenta Miasta Kielce o wydanie opinii do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (pismo z dnia 13 lipca 2009r., znak: DPP-NSIL-160/2009), jednak nie uzyskał opinii w ustawowym terminie. Zgodnie z art. 11b ust. 2 ustawy niewydanie opinii w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się o jej wyrażenie traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Powyższe wystąpienie do Prezydenta Miasta spełnia wymogi art. 11b specustawy w zakresie uzyskania opinii właściwego miejscowo zarządu powiatu, z uwagi na art. 91 i art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Załączono wymagane dokumenty, zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy, tj.: mapę w skali 1:500, przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę z projektem podziału nieruchomości, sporządzoną zgodnie z odrębnymi przepisami wraz z wykazem zmian gruntowych, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, projekt budowlany wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623), opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2009r. oraz decyzję z dnia [...] kwietnia 2009r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne w sprawie było prowadzone poprawnie, spełniało wymogi z art. 11d ust. 5 i ust. 6 oraz art. 11f ust. 3 i ust. 4 specustawy. Powiadomiono strony postępowania, na adres z ewidencji gruntów i budynków, o wszczęciu postępowania, zapewniono możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji. Na wszelkie pisma składane w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ wydający decyzję kończącą postępowanie odpowiedział w decyzji. Nadto w związku z pismami zainteresowanych osób, złożonymi w trakcie postępowania, Prezydent Miasta wystąpił do wnioskodawcy o zajęcie stanowiska w kwestiach podnoszonych przez strony, a następnie odniósł się do tych zastrzeżeń w uzasadnieniu decyzji. Decyzja Prezydenta Miasta Kielce z dnia z dnia [...] lutego 2010r. spełnia wymogi art. 11f ust. 1 specustawy. W sentencji decyzji m.in. ustalono lokalizację (przebieg) drogi wraz z określeniem linii rozgraniczających teren i warunków lokalizacji inwestycji, określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, zatwierdzono projekt podziału nieruchomości związany z lokalizacją oraz projekt budowlany, ustalono obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu poza liniami rozgraniczającymi teren wraz z określeniem ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tego obowiązku, określono inne ustalenia dotyczące warunków zabezpieczania terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych Zamieszczono informację o skutkach prawnych decyzji, powstających z chwilą uzyskania przez nią waloru ostateczności, co ma związek z przejęciem prawa własności nieruchomości wskazanych w liniach rozgraniczających teren drogi na rzecz Gminy. Ponadto w pouczeniu poinformowano o innych skutkach prawnych decyzji oraz zamieszczono dodatkowe informacje. O wydanej decyzji prawidłowo poinformowano strony postępowania, poprzez obwieszczenie i zawiadomienia.

Odnosząc się do wniesionych odwołań i zastrzeżeń organ odwoławczy stwierdził, iż M. Z. i T. D. są współwłaścicielkami działki nr ewid. [...], położonej w obrębie 0017 m. Kielce. Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Kielce działka nr ewid. [...] o pow. 0,1016 ha, podzielona została na działki: [...] o pow. 0,0421 ha z przeznaczeniem pod drogę i [...] o pow. 0,0639 ha - pozostająca w dotychczasowym władaniu. Zdaniem organu odwoławczego nietrafiony jest zarzut braku podstaw prawnych wydania decyzji Prezydenta Miasta Kielce. Decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych na wniosek właściwego zarządcy drogi, która określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych i ma zastosowanie do ich budowy - w tym przypadku do budowy drogi gminnej - ulicy N. na odcinku od ul. Warszawskiej do Al. IX Wieków Kielc.

Odnośnie zarzutu braku podstaw nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadaje decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta Kielce podał, że przedmiotowa inwestycja będzie współfinansowana ze środków Unii Europejskiej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Rozwój Województwa Świętokrzyskiego na lata 2007-2013. Zasady dofinansowania i podpisanie pre-umowy nakazywały inwestorowi pilne rozpoczęcie robót budowlanych. Nie wywiązanie się z zapisów zawartych w pre-umowie groziło cofnięciem środków z Unii Europejskiej na dofinansowanie inwestycji. Nadto pilna realizacja inwestycji zapewni osiągnięcie głównego celu inwestycji, czyli ograniczenie ruchu samochodowego w centrum Kielc, wprowadzenie strefy ruchu pieszego w rejonie Rynku oraz wprowadzenie strefy ruchu uspokojonego na pozostałych ulicach centrum. Realizacja inwestycji zapewni poprawę bezpieczeństwa, podniesie jakość systemu komunikacyjnego, a także ograniczy uciążliwości dla mieszkańców Śródmieścia. Decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi oraz do rozpoczęcia robót budowlanych. Do egzekucji obowiązków wynikających z takiej decyzji stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekucję obowiązku wynikającego z tej decyzji przeprowadza się w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku właściwego zarządcy drogi. Zgoda M. Z. i T. D. na wejście działkę nr ewid. [...] ([...] i [...]) nie była potrzebna, gdyż upoważniał do tego rygor natychmiastowej wykonalności.

Co do zarzutu nieprawidłowego zawiadamiania stron postępowania oraz pozbawienia stron możliwości złożenia uwag, wniosków i zarzutów przed wydaniem decyzji Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości (w ewidencji gruntów i budynków) oraz zawiadamia pozostałe strony w drodze obwieszczeń, w starostwie grodzkim, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Z akt sprawy wynika, że o toczącym się postępowaniu dotychczasowi właściciele lub użytkownicy wieczyści zostali powiadomieni trzykrotnie, zawiadomieniami z dnia: [...] listopada 2009r., [...] stycznia 2010r. i [...] lutego 2010r., wysyłanymi na adres z ewidencji gruntów i budynków. Ponadto do pozostałych stron postępowania trzykrotnie kierowano obwieszczenia, z dnia: [...] listopada 2009r., [...] stycznia 2010r. i [...] lutego 2010r., które ukazały się m.in. w "Echu Dnia" i w "Gazecie Wyborczej - dodatek lokalny Kielce" oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Kielce. M. Z. skorzystała z tego prawa do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji, składając uwagi do planowanej inwestycji pismem z dnia 18 grudnia 2009 r., a T. D. składając pismo z dnia 24 grudnia 2009 r. Prezydent Miasta Kielce zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska co do zasadności zarzutów oraz odniósł się do złożonych uwag i zastrzeżeń w uzasadnieniu wydanej decyzji (str. 15-16 uzasadnienia decyzji). Zatem M. Z. i T. D. nie zostały pozbawione możliwości złożenia uwag, wniosków i zarzutów przed wydaniem decyzji oraz zajęcia stanowiska w sprawie.

Odnośnie zarzutu dotyczącego błędnego określenia stron postępowania organ odwoławczy wyjaśnił, iż w wykazie stron do zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, występują nieprawidłowości, głównie błędy pisarskie. Nieprawidłowości te nie miały wpływu na skuteczne zawiadomienie stron postępowania. Odnosząc się do uwag zawartych w piśmie z dnia 27 stycznia 2011r. dotyczących m.in. dokumentacji przyjętej za podstawę opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziału nieruchomości Wojewoda wyjaśnił, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji nie jest uprawniony do kwestionowania dokumentacji geodezyjno-kartograficznej opatrzonej stosownymi klauzulami grodzkiego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Projekt podziału nieruchomości, stanowiący załącznik Nr 1 do decyzji Nr [...], został przyjęty do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] czerwca 2009r., pod nr ewidencyjnym: [...]. Zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 201 Or. Nr 193, poz. 1287) osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa.

Co do zastrzeżeń dotyczących problematyki związanej z ochroną środowiska, wskazano, że zakres ten został zbadany i podlegał odrębnemu rozstrzygnięciu w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która została wydana przez Prezydenta Miasta Kielce w dniu [...] kwietnia 2009r., znak: [...].

Wyjaśniając zastrzeżenia odwołujących w zakresie założeń planistycznych co do sposobu organizacji ruchu oraz zasadności inwestycji pod względem ekonomicznym organ odniósł się do art. 20 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym pełnienie funkcji inwestora i opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej należy do zarządcy drogi. To zarządca drogi, który jest jednocześnie inwestorem przedsięwzięcia drogowego, decyduje o treści i zakresie wniosku w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania przebiegu inwestycji. Zadaniem organu jest jedynie sprawdzenie, czy złożony wniosek spełnia wymogi zawarte w przepisach prawa i czy jest zgodny z przepisami specustawy. Natomiast podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze jest zatwierdzenie organizacji ruchu. Zastosowanie w tym przypadku ma rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729).

Odnośnie uwag dotyczących negatywnej opinii Zarządu Województwa Świętokrzyskiego organ odwoławczy zauważył, że opinie wynikające z art. 11 b ust. 1 specustawy nie są wiążące dla wnioskodawcy ani dla organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ponadto budowa ulicy N. była planowana dużo wcześniej niż złożono wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Kielc w dniu [...] września 2007r. wskazano przebieg projektowanej drogi, a więc mieszkańcy Kielc wiedzieli o planowanej inwestycji. W dokumentacji projektowej znajduje się jedynie informacyjnie rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z linią zabudowy. Ponieważ w przypadku budowy drogi na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) nie ma zastosowania - art. 11i ust. 2 specustawy. Co do zarzutów dotyczących projektu budowlanego Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z przepisami art. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) odpowiedzialność za zgodność projektu budowlanego z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej ponosi projektant i sprawdzający projekt budowlany. Organ administracji wydający decyzję o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej jest upoważniony jedynie do oceny czy wnioskowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. Inwestor dołączył do wniosku projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 20 ust. 4 w/w ustawy do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany został uzgodniony m.in. przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miasta (opinia ZUDP Nr z dnia [...].07.2009r., znak: [...]). Ponadto przebudowa istniejącej sieci uzbrojenia terenu była uzgadniana z zarządcami tych sieci, zostały również wydane warunki na ich przebudowę (wszystkie dokumenty w tym zakresie zostały dołączone do projektu budowlanego).

W ocenie Wojewody nie odpowiada prawdzie zarzut o "braku uwzględnienia obecnie funkcjonujących poziomów posesji" lub że "planowane podniesienie gruntu ma wynosić 147cm". Projekt architektoniczno-budowlany "Dział 1 Część drogowa", stanowiący załącznik Nr 3 do decyzji Prezydenta Miasta Kielce, przedstawia istniejący i projektowany stan zagospodarowania terenu, w tym warunki gruntowo-wodne oraz rozwiązania techniczne. Profil podłużny jezdni (rys. nr 4) przedstawia rzędne terenu istniejące i projektowane (różnice wysokości w tym zakresie są niewielkie). Nietrafiona jest też uwaga o "braku wskazania uprawnień autorów projektów". Autorzy projektu budowlanego oraz ich uprawnienia budowlane zostały wskazane na str. 10-11 sentencji decyzji Prezydenta Miasta Kielce. Ponadto kserokopie nadanych uprawnień budowlanych znajdują się w projekcie budowlanym.

W zakresie uwag dotyczących projektowanego oświetlenia ulicy N. wskazano, że zgodnie z art. 109 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) droga powinna być oświetlona ze względów bezpieczeństwa ruchu, w szczególności między odcinkami oświetlonymi - jeżeli długość odcinka nie przekracza 500m, dlatego też zaprojektowano oświetlenie na trasie projektowanej ulicy N.

Odpowiadając na zastrzeżenia dotyczące projektowanego zamkniętego kanału deszczowego organ odwoławczy wyjaśnił, że na terenie planowanej inwestycji istnieje zamknięty kanał deszczowy, który przeznaczony jest do przebudowy (zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym "Dział 2 Budowa systemu odwodnienia").

Co do uwag dotyczących wjazdów na posesje wyjaśniono, iż na działkę nr ewid. [...] (numer po podziale) został zaprojektowany zjazd indywidualny.

Odnośnie uwag dotyczących planowanej przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu wskazano, że przebudowa infrastruktury jest konieczna ze względu na kolizję planowanej inwestycji z istniejącą infrastrukturą. Obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu (na działce nr ewid. [...] planowane jest poprowadzenie kabla 15kV - na warunkach i za zgodą zarządcy sieci), określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tego obowiązku oraz zezwolenie na wykonanie tego obowiązku zostały określone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (w myśl art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e, g i h specustawy) - str. 12-13 sentencji decyzji.

Organ odwoławczy stwierdził, że nieprawdziwe jest stwierdzenie, iż na dzień dzisiejszy nie ma żadnej decyzji zezwalającej na prowadzenie prac związanych z budową ulicy N. Decyzja Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] lutego 2010r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rewitalizacja Śródmieścia Kielc – Budowa ulicy N. (odcinek od ul. Warszawskiej do ul. IX Wieków Kielc)" nie została uchylona i cały czas jest w obiegu prawnym. Decyzja ta, ze względu na nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności, uprawnia zarządcę drogi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie i do rozpoczęcia robót budowlanych. Z uprawnień tych inwestor faktycznie skorzystał i rozpoczął roboty budowlane.

Odnośnie uwag dotyczących braku uzgodnień co do przebiegu istniejącej infrastruktury technicznej na działce nr [...] poza terenem inwestycji wyjaśniono, że nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania.

Co do uwag dotyczących braku wyceny nieruchomości zaznaczono, iż zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy ustalenie wysokości i wypłacenie odszkodowania (w tym także za rozbiórkę i usunięcie ogrodzenia) nastąpi po uzyskaniu klauzuli ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że podnoszone w odwołaniach zarzuty są bezzasadne w odniesieniu do postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2011r. wniosły M. Z. i T. D., domagając się uchylenia decyzji Wojewody Świętokrzyskiego oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Prezydenta Miasta Kielce. Skarżące zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie, a przez to niewyjaśnienie wszechstronne okoliczności sprawy, zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie istotnych okoliczności podnoszonych przez stronę w toku prowadzonego postępowania i wydanie rozstrzygnięcia przez Wojewodę bez dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W konsekwencji, zdaniem skarżących, doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie ponowne przez organ odwoławczy przedmiotu sprawy, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Prezydenta Miasta Kielce oraz art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy Prezydent Miasta Kielce pełniący jednocześnie funkcję organu miasta na prawach powiatu, stosowanie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, winien podlegać wyłączeniu na podstawie wskazanych powyżej przepisów w niniejszej sprawie.

Nadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 2 i art. 21 ustawy zasadniczej - Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) przez ich niezastosowanie polegające na utrzymaniu decyzji wydanej z naruszeniem obowiązującego prawa i skutkującej pozbawieniem i ograniczeniem prawa własności oraz art. 124 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603) poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ, który winien podlegać wyłączeniu. Uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podniesiono, że Prezydent Miasta Kielce, które jest miastem na prawach powiatu, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. powinien podlegać wyłączeniu od orzekania w sprawach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczących dróg gminnych i powiatowych wydawanych na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ wydane rozstrzygnięcie ma wpływ na jego prawa i obowiązki jako pracownika organu. Prezydent miasta na prawach powiatu, stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) pełni funkcję organu powiatu. W związku z tym, że wydanie decyzji o lokalizacji drogi publicznej w oparciu o przepisy specustawy wywołuje m.in. skutek w postaci odjęcia prawa własności nieruchomości objętych tą decyzją, które przechodzą na własność miasta na prawach powiatu reprezentowanego przez jego prezydenta, w sprawie winno dojść do wyłączenia tego organu na podstawie art. 24 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W ocenie skarżących, na konieczność wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu wskazał w uchwale z dnia 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), Naczelny Sąd Administracyjny który orzekł, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz, oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Wyrażony w powyższej uchwale pogląd został w 2007 r. "przeniesiony" do treści ustawy o gospodarce nieruchomościami na mocy ustawy zmieniającej z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) poprzez dodanie do art. 142 jednostki redakcyjnej o treści "W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty, podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I kodeksu postępowania administracyjnego". Podobne rozwiązanie znalazło się też w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dodanie ust. 8 przewidującego wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach dotyczących zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. I OSK 1286/08, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że także w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcje starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Skarżące wskazały, iż postępowanie administracyjne prowadzone przez prezydenta miasta było niedopuszczalne, bowiem prezydent ten jako zarządca drogi jest wnioskodawcą, a gmina, którą prezydent reprezentuje nabywa prawa majątkowe w konsekwencji wydania decyzji uwzględniającej wniosek. W konkluzji stwierdzono, że prezydent miasta na prawach powiatu działający jako starosta podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i 4 k.p.a. od rozpoznania sprawy i wydania decyzji z wniosku o lokalizację drogi gminnej złożonego na podstawie ustawy z dnia 10 marca 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skarżące podniosły, że w związku z tymi rażącymi naruszeniami przepisów postępowania administracyjnego w postępowaniu odwoławczym nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy w zakresie zgłaszanych przez stronę zarzutów i wniosków w toku postępowania. Skarżące stwierdziły, iż organ pierwszej instancji reprezentował jednocześnie interesy strony, tj. gminy, a więc należy założyć, iż nie był obiektywny w swym rozstrzygnięciu. Zasadę z art. 7 k.p.a. złamał zarówno organ pierwszej instancji, jak również organ wyższego stopnia nie dostrzegając konieczności wyłączenia Prezydenta Miasta Kielc z postępowania. Zarzuty naruszenia art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegają na nieprzeprowadzeniu rzetelnie postępowania dowodowego. Uchybienia te są widoczne w zakresie dokonania podziału nieruchomości bez przeprowadzania pomiarów terenu, który został zajęty na potrzeby realizowanej inwestycji. Opieranie się na dokumentacji znajdującej się w zbiorach ośrodka dokumentacji kartograficznej i geodezyjnej bez sprawdzenia w jaki sposób taka dokumentacja została sporządzona na potrzeby danej inwestycji jest istotnym uchybieniem. Nadto organ przerzucił ciężar wykazania ewentualnych nieprawidłowości w projektach na skarżącą, pomijając własny udział w tym postępowaniu. Skarżące podniosły, że inwestycja drogowa dotyczy również zmiany zarówno infrastruktury technicznej jak również uzbrojenia terenu. Inwestycja drogowa daje uprawnienia właścicielowi infrastruktury technicznej (sieci telekomunikacyjnej) do modernizacji swej linii w sytuacji, gdy nie posiada on uprawnień do wkroczenia na nieruchomość skarżącej, bowiem jego wniosek o ustanowienie służebności przesyłu został oddalony. Działanie organu nie uwzględniającego tych okoliczności powoduje obejście prawa i naruszenie prawa własności ponad przysługujące mu uprawnienia wynikające z ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zdaniem skarżących nie może stanowić uzasadnienia dla złożenia wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wykorzystanie przyznanych beneficjentowi środków unijnych w sytuacji, gdy wnioskodawca nie wykazał, aby wykorzystanie tych środków musiało nastąpić do określonego czasu i czy po otrzymaniu tych środków podjął bezpośrednio działania zmierzające do realizacji przedsięwzięcia, na które zostały one przyznane. Należy przypuszczać, iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności zmierzało do przeprowadzenia inwestycji metodą faktów dokonanych bez umożliwienia skarżącej przeprowadzenia skutecznego postępowania odwoławczego. Takie postępowanie organów władzy narusza podstawowe prawa i wolności obywatela określone w Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Świętokrzyski wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę jako niezasadną. Sąd podkreślił, iż postępowanie przed organami toczyło się w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2008r. Nr 193 poz. 1194), zwanej w skrócie specustawą drogową. Celem tej specustawy drogowej jest uproszczenie procedur inwestycyjnych oraz przyśpieszenie nabywania gruntów na potrzeby inwestycji drogowych. Sąd związany jest przepisami rangi ustawowej, przez pryzmat których dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Sąd uznał, że zarzut skargi, dotyczący niezastosowania w sprawie przepisu art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa "w sytuacji, gdy Prezydent Miasta, pełniący jednocześnie funkcję organu miasta na prawach powiatu powinien być wyłączony" - jest niezasadny. Postępowanie w kontrolowanej przez Sąd sprawie zostało wszczęte przez organ I instancji, tj. Prezydenta Miasta Kielce na wniosek Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach, działającego jako pełnomocnik zarządcy dróg publicznych, którym jest Prezydent Miasta Kielce (pełnomocnictwo udzielone na podstawie art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych – akt notarialny z dnia [...].VIII.2003r. Rep. A Nr [...]). Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w granicach miast na prawach powiatu zarządcą takich dróg publicznych jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych – Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W następstwie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielem nieruchomości staje się gmina, a organem orzekającym w takiej sprawie jest jej organ - prezydent. Prezydent miasta występuje więc w podwójnej roli - organu, a jednocześnie wnioskodawcy, zaś gmina jest beneficjentem.

Zgodnie z przepisem art. 11c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ale z zastrzeżeniem przepisów ustawy. Oznacza to, że pierwszeństwo w zastosowaniu ma przepis art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na wniosek właściwego zarządcy drogi, wydaje wojewoda (w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich) albo starosta (w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych). W miastach na prawach powiatu nie ma odrębnego organu starosty, a pełnienie jego funkcji i wykonywanie zadań starosty powierzono prezydentowi miasta (na mocy art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym). W specustawie drogowej nie wprowadzono zapisu o wyłączeniu prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania. Pomimo wielu zmian wprowadzonych do tej ustawy, nadal kompetencje do wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji dróg publicznych, a od 2008r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pozostawiono wojewodom i starostom (prezydentom miasta na prawach powiatu). Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2010r. w sprawie sygn. akt II OSK 88/10, że wprowadzenie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego, nie znajduje podstaw. Jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji kompetencje do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, jest ono wszczynane z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa. W wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączenia ról procesowych: organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Wykonywanie kompetencji w zakresie administracji publicznej nie stanowi wyłącznie przyznania korzyści wspólnotom samorządowym ale też Skarbowi Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaznaczył, że gdyby wolą ustawodawcy było wykluczenie takiego organu od uczestniczenia w omawianej procedurze, znalazłoby to odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach np. na wzór rozwiązania przyjętego w nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonanej z dniem 22 października 2007r. (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) do art. 142 (dodano ust. 2) i art. 124 (dodano ust. 8), o czym mowa jest w skardze. Ponadto, skoro specustawa obejmuje swą regulacją warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych i skutki wydanej decyzji, różnicując właściwość organów wyłącznie w zależności od rodzaju drogi, to należy uznać, że prezydent jest właściwy do wydania decyzji o realizacji inwestycji dla drogi gminnej, czy powiatowej na obszarze swojego działania. Z tych względów, zdaniem Sądu, nie ma podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty - Prezydenta Miasta Kielce - od orzekania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w której jest stroną. W takim przypadku Prezydent działa jako organ administracji publicznej realizujący szerszy interes społeczny niż interes gminy, czy powiatu jako osoby prawnej, której jest organem. Pełnienie funkcji zarządcy drogi publicznej gminnej, powiatowej lub wojewódzkiej stanowiącej formalnie własność gminy, powiatu lub samorządu województwa, nie jest równoznaczne z działaniem w interesie danej jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawnej. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy o drogach publicznych z drogi publicznej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, a ich sieć jest powszechnie dostępna. Nie można uznawać, że budowa i utrzymanie drogi gminnej, powiatowej, wojewódzkiej służy jedynie interesom danej gminy czy miasta. Prezydent miasta na prawach powiatu, działający jako starosta w postępowaniach administracyjnych zmierzających do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działa jako organ administracji publicznej, a nie jako organ reprezentujący miasto-gminę jako osobę prawną.

W ocenie Sądu skarżące nie zostały pozbawione prawa do bezstronnego załatwienia sprawy, skoro przysługuje im prawo do sądu, którego standardy ustanawia art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z której skorzystały. Nadto zgromadzony materiał dowodowy nie wykazał, aby nastąpiło naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Organ I instancji, a następnie organ odwoławczy, analizowali wniosek inwestora, złożoną dokumentację i decyzję pod względem ich zgodności formalnej z wymaganiami specustawy oraz innymi przepisami prawa. Organy przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej związane są wnioskiem inwestora, którym jest zarządca drogi. Jeżeli wniosek pochodzi od zarządcy drogi i zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy spełnia wszystkie wymagania zawarte w art. 11b i art. 11d ust. 1, to organy administracji publicznej są zobligowane do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sąd zaznaczył, iż na etapie postępowania przed organem I instancji skarżące wnosiły zastrzeżenia i uwagi co do projektowanego przebiegu drogi na ich działkach i w każdym przypadku organ I instancji zwracał się do inwestora o zajęcie stanowiska co do zgłaszanych zastrzeżeń i uwag i stanowisko to przedstawiał zainteresowanym. W każdym przypadku, zarówno inwestor w swoich odpowiedziach, jak i organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, w sposób obszerny i wyczerpujący wyjaśnili przyczyny takiego rozwiązania przebiegu drogi. Również zaskarżona decyzja Wojewody zawiera pełne odniesienie do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniach, co świadczy o tym, że organy dokładnie zbadały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, dokładnie wyjaśniły stan faktyczny i przy rozstrzygnięciu uwzględniły zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżących. Z powyższych względów za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia przepisów art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 11 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji zarzuty te nie zostały poparte żadnymi dowodami. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika także, aby pełnomocnikowi skarżącej odmówiono możliwości skorzystania z przysługujących mu praw. Przeciwnie, skarżące miały zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, z czego skorzystały składając m.in. zastrzeżenia i uwagi.

W ocenie Sądu nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty dotyczące dokumentacji przyjętej do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości. Organ orzekający nie jest uprawniony do kwestionowania dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, opatrzonej stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne w zakresie określonym w § 9 w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). Zdaniem Sądu nie jest również uzasadniony zarzut, "braku uprawnień autorów projektu". Z akt sprawy wynika, że projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki przewidziane w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623), które złożyły oświadczenia na podstawie art. 20 ust. 4 w/w ustawy. Ponadto projekt zawierał uzgodnienia, m.in. zarządców sieci uzbrojenia terenu, których przebudowa została przewidziana w decyzji.

Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut braku podstaw do nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzji z dnia [...] lutego 2010r. organ I instancji, nadał rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach. Przepis ten jest jednym z instrumentów mających zapewnić realizację wskazanego na wstępie celu omawianej ustawy, jakim jest zapewnienie sprawnego przebiegu inwestycji drogowych, a tym samym szybkiej modernizacji i rozbudowy sieci dróg w kraju. Zgodnie z art. 17 ust. 1 starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadaje decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Wskazany we wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności interes społeczny i gospodarczy rzeczywiście istnieje. W ocenie Sądu prawidłowo za ważny interes społeczny i gospodarczy uznano konieczność zakończenia inwestycji w określonym terminie z uwagi na możliwość utraty funduszy unijnych, jako że inwestycja była współfinansowana ze środków Unii Europejskiej w ramach Regionalnego Operacyjnego Rozwoju Województwa Świętokrzyskiego na lata 2007-2013. Ponadto istotna była pilna realizacja inwestycji z uwagi na osiągnięcie jej głównego celu, czyli ograniczenia ruchu samochodowego w centrum Kielc, wprowadzenie strefy ruchu pieszego w rejonie Rynku oraz wprowadzenie strefy ruchu uspokojonego na pozostałych ulicach centrum. Realizacja inwestycji zapewni bezpieczeństwo, podniesie jakość systemu komunikacyjnego, ograniczy uciążliwości dla mieszkańców Śródmieścia Kielc.

Decyzja, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych - art. 17 ust. 3 specustawy drogowej.

Z przyczyn wyżej omówionych Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia przepisu art. 124 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603) "poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie mocy decyzji wydanej przez organ, który winien podlegać wyłączeniu". Sąd wskazał, iż przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł być zastosowany w sprawie, gdyż postępowanie toczyło się w oparciu o rozwiązania zawarte w specustawie drogowej. Stosownie zaś do art. 23 tej ustawy tylko w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 (nabywanie nieruchomości pod drogi) stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto, zgodnie z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności m.in. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 2 pkt 11 ustawy). Dlatego też prawidłowo organ nie stosował procedury (określonej konkretną normą prawną – art. 124 ust. 8) przewidzianej w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa własności, które jest zagwarantowane w Konstytucji RP, Sąd stwierdził, iż ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów Konstytucji w regulacji ustawy. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Ustawodawca wyznacza też termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zatem pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Niewątpliwie prawo własności jest chronione konstytucyjnie w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, a także przez przepis art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 do tej Konwencji. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczeń tego prawa, gdy następuje w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu - zdaniem Sądu - nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji w rejonie zamieszkania skarżących. Stanowi ona konieczną inwestycję celu publicznego. Brak jest zatem podstaw do podważania dotyczącej jej decyzji lokalizacyjnej z powołaniem się na art. 2 i art. 21 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 704/09).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły M. Z. i T. D., reprezentowane przez radcę prawnego M. F., zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżące zarzuciły w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w następstwie uznania, że organ wyczerpująco wyjaśnił wątpliwości skarżących związane z projektem budowlanym drogi;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania sprawy w zakresie zarzutu skarżących dotyczącego różnicy poziomów projektowanej drogi i sąsiadującej nieruchomości skarżących oraz nieprawidłowo zaprojektowanego wjazdu na posesję skarżących, a nadto brak odniesienia do formułowanych w postępowaniu administracyjnym uwag dotyczących przebiegu projektowanej drogi odmiennego od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3. art. 107 § 1 i 3 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 r. Nr 30 poz. 168, ze zm.) poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu II instancji, które budzi uzasadnione wątpliwości wynikające z niewyjaśnienia podstawy prawnej przyjętych parametrów drogi;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 r. Nr 30 poz. 168, ze zm.) poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracyjny przepisów nakazujących dokładne, pełne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nadto w oparciu o przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżące zarzuciły naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 11 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na zaakceptowaniu stanowiska organu wskazującego, że przepis ten wyłącza związanie organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do przebiegu projektowanej drogi;

2. art. 7 w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z 1997 r., z późn. zm.) i art. 14 ust. 8 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności poprzez pominięcie ustaleń powszechnie obowiązującego organ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (aktu prawa miejscowego) przy kontroli działania organu w ramach rozpatrywanej sprawy.

3. art. 21 i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z 1997 r., z późn. zm.) w związku z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) wskutek pozbawienia skarżących należytej ochrony własności nieruchomości, jaką przewidują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku uchwalenia planu miejscowego, w następstwie zaakceptowania przyjętej przez organ możliwości ograniczenia własności w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sposób wykraczający poza ustalenia planu miejscowego;

4. art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pozostawieniu w mocy decyzji, w której brak określenia terminu wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń;

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) poprzez oddalenie skargi, mimo rażących naruszeń przepisów prawa materialnego polegających na zaakceptowaniu zaprojektowanego w decyzji przebiegu drogi sprzecznego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

M. Z. i T. D. wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach i zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Nadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżące wniosły o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów: pisma Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2011r. - na okoliczność odmowy wykonania zjazdów na posesję skarżących; wiadomości email do głównego inżyniera budowy H. S. wraz z załączonymi mapami - na okoliczność zmiany przebiegu kanalizacji sanitarnej i deszczowej, mimo obowiązywania decyzji Prezydenta Miasta Kielce nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej; map przebiegu drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i decyzji Prezydenta Miasta Kielce nr [...] - na okoliczność poprowadzenia przebiegu ul. N., w decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w sposób sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (wykraczającym poza stałe linie rozgraniczające obszar zabudowań od drogi).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące podniosły, iż kontrola działania organu została w skarżonym rozstrzygnięciu ograniczona wyłącznie do zarzutów skargi, i to nie wszystkich. A zatem, Sąd naruszył dyspozycję art. 134 § 1 p.p.s.a., obligującą do wyjaśnienia całej sprawy. Sąd ma prawo i obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Skoro w toku postępowania administracyjnego były akcentowane nieprawidłowości związane z projektem budowlanym oraz samym przebiegiem drogi, rzeczą Sądu było odniesienie się do wyjaśnień udzielonych przez organ w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Uchybienie Sądu jest szczególnie jaskrawe na tle wyjątkowo lakonicznych rozważań organu w omawianym zakresie. Skarżące podniosły, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do problemu różnicy poziomów projektowanej drogi w stosunku do poziomu nieruchomości skarżących. Odnośnie uwag dotyczących wjazdów na posesje organ wyjaśnił jedynie, że na działkę nr [...] ( nr po podziale) został zaprojektowany zjazd indywidualny. Tymczasem zastrzeżenia dotyczyły usytuowania wjazdu i ograniczenia miejsc parkingowych na posesji powodowanego różnicą terenów. W argumentacji organu nie ma szerszych wyjaśnień poruszanych przez skarżące kłopotów, jakie niesie ze sobą realizacja zatwierdzonego projektu budowlanego. Mając zaś na względzie szczególnie doniosłe skutki wydanej decyzji w zakresie dalszego korzystania z nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej drogi, a nadto zadania stawiane uzasadnieniu decyzji oraz szczególną ochronę przysługującą prawu własności, podnoszone nieprawidłowości powinny zostać należycie wyjaśnione przez organ.

W ocenie skarżących podobne zastrzeżenia budzi brak jakichkolwiek obiekcji Sądu do sposobu rozstrzygnięcia przez organ II instancji wątpliwości związanych z przebiegiem projektowanej drogi, różnym od ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących brak możliwości ingerencji w planowany przez inwestora przebieg drogi nie oznacza obowiązku akceptacji proponowanego przebiegu, skoro przebieg ten podlega weryfikacji w oparciu o obowiązujące przepisy. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż art. 11 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.; dalej: "specustawa"), nie daje przesłanek do jednoznacznego rozstrzygnięcia, czy zezwolenie takie może być wydane niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wiec w sprzeczności z ustaleniami tego planu. Skarżące wskazały, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż przebieg ulicy N. w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest różny od ustaleń planu miejscowego. Skarżące, działając w zaufaniu do treści planu, miały prawo podejmować działania dotyczące całej nieruchomości przy ul. W. w Kielcach, w przekonaniu, że nie zostaną podjęte żadne kroki administracyjne pozbawiające je własności lub tę własność ograniczające. Pierwotnie, odcinek drogi, który w decyzji obejmuje części nieruchomości skarżących, zająć miał niezagospodarowaną nieruchomość po przeciwnej stronie obecnie powstającej ulicy. Wobec powyższego, pominięcie ustaleń planu miejscowego przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej prowadzi do naruszenia konstytucyjnej ochrony prawa własności oraz naruszenie zasady pewności prawa i działania w zaufaniu do jego treści, w szczególności do przepisów powszechnie obowiązujących.

W kolejnym punkcie uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oprócz elementów określonych w art. 107 § 1 k.p.a. i w art. llf ust. 1 specustawy, powinna określać termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, kiedy zezwolenie na realizację inwestycji drogowej stało się ostateczne. Brak zamieszczenia wskazanego terminu jest wadą decyzji niezależenie od tego, że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, co też wystąpiło w niniejszej sprawie.

Na marginesie powyższych rozważań wspomniano, że mimo przewidzianej w kwestionowanej decyzji organu I instancji przebudowy urządzeń infrastruktury technicznej i ich przeprowadzeniu przez działkę skarżących, ostatecznie w toku wykonywania decyzji, bez sporządzenia stosownych projektów, zdecydowano o wykonaniu instalacji przez okrążenie działki skarżących, bez uprzedniej zmiany samej decyzji przewidującej ich całkowicie inny przebieg. Nadto, z uwagi na powstałe problemy z położeniem instalacji i wymaganą przepisami odległość między instalacją wodną i elektryczną, dopiero teraz organy szukają rozwiązania błędów projektowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rewitalizacja Śródmieścia Kielc - Budowa ulicy N. (odcinek od ul. Warszawskiej do ul. IX Wieków Kielc)"- wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) - zwanej dalej: "specustawą drogową".

Po pierwsze, chybiony jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 11i ust. 2 specustawy drogowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie dokonał wykładni tego przepisu, a zatem nie mógł dopuścić się naruszenia art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w zarzucanej mu formie.

Nie jest także trafny zarzut art. 7 w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z 1997 r., ze zm.) i art. 14 ust. 8 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie ustaleń powszechnie obowiązującego organ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i stanowi jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Powyższe jednak nie oznacza automatycznie, że w każdym postępowaniu organy administracji obowiązane są uwzględniać postanowienia obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ustaw mogą przewidywać odmienne uregulowania.

I tak, z mocy art. 11i ust. 2 specustawy drogowej wyłączone zostało stosowanie do postępowania w sprawach dotyczących realizacji dróg przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten jednoznacznie stanowi, iż w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A skoro tak, to tym samym w postępowaniu tym nie może znaleźć zastosowania ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewiduje, co do zasady, uproszczony tryb postępowania w sprawach administracyjnych związanych z realizacją dróg publicznych. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawach dotyczących realizacji dróg publicznych, w tym uzyskiwania pozwoleń na realizację inwestycji drogowej oraz nabywania nieruchomości pod drogi. Postępowanie to obejmuje ( m.in.) także ustalenie przebiegu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego, zatwierdzenie podziału nieruchomości. Są to regulacje szczególne względem innych aktów prawnych – art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.

W obowiązującym porządku prawnym budowa drogi możliwa jest zarówno na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jeżeli jednak inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to organy właściwe w sprawie wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej nie dokonują oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym nie ustalają, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie badają zgodności planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może dotyczyć drogi przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz w takim przypadku inwestor musi załączyć do wniosku całą dokumentację planistyczno – projektową przewidzianą przepisami specustawy drogowej, gdyż nie może w tym względzie odwołać się do ustaleń planu miejscowego. Wybór prawnej możliwości realizacji drogi publicznej na podstawie specustawy drogowej rodzi określone konsekwencje prawne – wówczas inwestycja drogowa podlega działaniu ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.).

Z powyższych też względów nie jest także usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przepisów art. 21 i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. Nr 78, poz. 483 z 1997 r., z późn. zm.) w związku z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Skoro w postępowaniu prowadzonym na podstawie specustawy drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to tym samym strona nie może powoływać się skutecznie na ochronę własności nieruchomości jaką przewidują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku uchwalenia planu miejscowego.

Zarzut M. Z. i T. D. mógłby być uzasadniony, gdyby w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Brzmienie przepisów tej ustawy jednoznacznie wskazuje, że "interes społeczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli ) i interesu społecznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym z prawa własności nieruchomości, w tym nieruchomości gruntowych. Natomiast przyjęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) rozwiązania prawne oparte są na regule dominacji interesu społecznego (interesu ogólnopaństwowego – drogi krajowe i interesu jednostek samorządu terytorialnego – drogi wojewódzkie, powiatowe, gminne) nad interesem indywidualnych obywateli. W tym stanie rzeczy w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi publicznej z uwagi na prymat interesu ogólnego nie ma zastosowania - w takim zakresie jak w przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nakaz wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie.

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane. Takie ograniczenia dopuszcza Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Konstytucja przewiduje również możliwość pozbawienia właściciela prawa własności, czyli wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Jak już wyżej wskazano, ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) zawiera regulacje prawne w zakresie nabywania nieruchomości pod drogi i jak stanowi art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm. – aktualnie t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Odrębną kwestię stanowi konstytucyjność rozwiązań przyjętych w tej ustawie. Zgodność przepisów ustaw z Konstytucją RP należy do oceny Trybunału Konstytucyjnego.

W tym stanie prawnym nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej.

Nie można również podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 16 ust. 2 specustawy drogowej przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pozostawieniu w mocy decyzji, w której brak określenia terminu wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń.

Stosownie do art. 16 ust. 2 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Do egzekucji obowiązków wynikających z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekucję obowiązku wynikającego z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeprowadza się w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku właściwego zarządcy drogi - art. 16 ust. 3 specustawy drogowej .

W niniejszej sprawie decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] lutego 2010r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rewitalizacja Śródmieścia Kielc - Budowa ulicy N. (odcinek od ul. Warszawskiej do ul. IX Wieków Kielc)" – pkt XI tej decyzji – nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązano do niezwłocznego wydania nieruchomości.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Decyzja, o której mowa w ust. 1 zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych - art. 17 ust. 3 specustawy drogowej .

Skoro decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, stanowi podstawę do niezwłocznego wykonania obowiązku wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń i rozpoczęcia robót budowlanych, to tym samym zbędne i bezprzedmiotowe jest określanie w takiej sytuacji terminu wydania nieruchomości na podstawie art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. Przepis art. 16 ust. 2 specustawy drogowej znajduje zastosowanie w tych przypadkach, w których decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia zarzucanych mu przepisów postępowania - art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 i art. 77 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawidłowo przedstawił stan faktyczny. Okoliczność, iż Sąd przyjmuje ustalenia faktyczne poczynione przez organ za własne, nie oznacza, że dopuszcza się naruszenia prawa. Sąd administracyjny nie może wyręczać organów administracji publicznej i nie może czynić własnych ustaleń. Sąd administracyjny jest jedynie władny ocenić prawidłowość ustalenia okoliczności faktycznych przez organy i w zależności od tej oceny zaakceptować ustalony stan faktyczny sprawy bądź wytknąć organowi naruszenie prawa w tym zakresie.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że zgodnie z przepisami art. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) odpowiedzialność za zgodność projektu budowlanego z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej ponosi projektant i sprawdzający projekt budowlany. Inwestor dołączył do wniosku projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 20 ust. 4 w/w ustawy do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W takiej sytuacji nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że nie rozpoznał sprawy w zakresie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i art. 134 § 1 p.p.s.a. Granice przedmiotowej sprawy określała zaskarżona decyzja w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i w tych właśnie granicach rozpoznał sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.

Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia zarówno w przypadku, gdy brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i w przypadku, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie narusza prawa, a w konsekwencji - skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawidłowo wyjaśnił, które przepisy obowiązującego prawa znajdują a które nie znajdują zastosowania w procedurze dotyczącej specustawy drogowej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.