Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2364/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 5 w zw. z art. 244 k.p.c., art. 125 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
article: art. 9
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Mazur del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1365/12 w sprawie ze skarg Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" w G. oraz Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarządu Oddziału w G. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia 8 sierpnia 2012 r. nr XXVI/154/12 w przedmiocie przekazania szkoły podstawowej w Boćwince do prowadzenia Fundacji Rozwoju Regionu Gołdap 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" w G. na rzecz Gminy G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1365/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" w Gołdapi oraz Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarządu Oddziału w Gołdapi na uchwałę Rady Miejskiej w Gołdapi z dnia 8 sierpnia 2012 roku nr XXVI/154/12 w przedmiocie przekazania szkoły podstawowej w B. do prowadzenia Fundacji Rozwoju Regionu Gołdap.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 lipca 2012 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność uchwały Nr XXII/135/2012 Rady Miejskiej w Gołdapi z dnia 4 czerwca 2012 r. w sprawie przekazania z dniem 1 stycznia 2013 r. Fundacji Rozwoju Regionu Gołdap z siedzibą w Gołdapi prowadzenie Szkoły Podstawowej w B. W uzasadnieniu wskazano, że przed podjęciem uchwały nie zostały przeprowadzone procedury wymagane przepisami ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W dniu 8 sierpnia 2012 r. Rada Miejska w Gołdapi podjęła uchwałę Nr XXVI/154/2012 w sprawie przekazania z dniem 1 marca 2013 r. Fundacji Rozwoju Regionu Gołdap z siedzibą w Gołdapi prowadzenie Szkoły Podstawowej w B. - zwanej dalej: uchwałą Nr XXVI/154/2012. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej: u.s.g. oraz art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać w drodze umowy osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej prowadzenie takiej szkoły. W Szkole Podstawowej w B. uczy się 36 uczniów, a łącznie z oddziałami przedszkolnymi 70. W wyniku przekazania tej szkoły Fundacji Rozwoju Regionu Gołdap (zwanej dalej: Fundacją) zmieni się organ prowadzący szkołę. Nie zmieni się natomiast możliwość kontynuowania obowiązku szkolnego przez dotychczasowych uczniów, a granice obwodów szkoły pozostają bez zmian.

Międzyzakładowa Organizacja Związkowa Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" w Gołdapi oraz Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału w Gołdapi pismem z dnia 17 września 2012 r. wezwały Radę Miejską w Gołdapi do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przedwczesnym rozpoczęciu procedowania w sprawie przekazania szkół podstawowych, w tym Szkoły Podstawowej w B., do prowadzenia Fundacji. Stwierdzono, że projekty uchwał przesłane do zaopiniowania w dniu 27 czerwca i w dniu 26 lipca 2012 r. zawierały niejednoznaczne uzasadnienie, m.in. różniły się wykazaną liczbą uczniów. Nie odnosiły się również do skutków socjalnych dla pracowników i emerytów, co stanowi naruszenie art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty. Poza tym po stwierdzeniu przez Wojewodę nieważności uchwał w sprawie przekazania szkół, została przekazana Burmistrzowi Gołdapi, w dniu 10 sierpnia 2012 r., nowa opinia, z zachowaniem 30-dniowego terminu, liczonego od dnia 12 lipca 2012 r., tj. od daty rozstrzygnięcia nadzorczego.

Rada Miejska w Gołdapi, uchwałą Nr XXVIII/166/2012 z dnia 15 października 2012 r., odmówiła uchylenia uchwały Nr XXVI/154/2012. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Burmistrz Gołdapi skierował projekty aktów normatywnych do odpowiednich władz statutowych związku w celu ich zaopiniowania i wyznaczył 30-dniowy termin. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. W tej sytuacji pisma związków przedłożone po terminie nie wywarły skutków prawnych.

Międzyzakładowa Organizacja Związkowa Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" w Gołdapi oraz Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału w Gołdapi wnieśli skargę na uchwałę Nr XXVI/154/2012 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zaskarżonej uchwale zarzucili, że została podjęta z naruszeniem obowiązujących terminów i pominięciem opinii związków zawodowych, co stanowi naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

W uzasadnieniu podniesiono, że datą rozpoczęcia nowej procedury przekazywania Fundacji szkoły w B. powinien być termin rozstrzygnięcia w trybie nadzorczym, tj. dzień 12 lipca 2012 r. lub data powiadomienia związków zawodowych przez Urząd Wojewódzki w Olsztynie pismem z dnia 26 lipca 2012 r. o stwierdzeniu nieważności poprzedniej uchwały. Natomiast procedura przekazania Fundacji szkoły w B. została wszczęta w czasie, gdy poprzednia uchwała o przekazaniu szkoły nie została jeszcze uchylona. Po stwierdzeniu przez Wojewodę nieważności uchwały, strona skarżąca przekazała Burmistrzowi Gołdapi nową opinię w dniu 10 sierpnia 2012 r., zachowując 30-dniowy termin liczony od dnia 12 lipca 2012 r., tj. od daty rozstrzygnięcia nadzorczego. Wskazano, że projekt uchwały został przesłany stronie skarżącej dwukrotnie: w dniu 27 czerwca 2012 r. i w dniu 26 lipca 2012 r. bez wskazania, który termin jest wiążący. Przedstawione pisma zawierały rozbieżne uzasadnienia, m.in. różniły się wykazaną liczbą uczniów. Uzasadnienia uchwał nie odnosiły się również do skutków socjalnych dla pracowników i emerytów, co stanowi naruszenie art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Gołdapi wniosła o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że skoro skarżące związki zawodowe w wyznaczonym terminie nie skorzystały ze swego uprawnienia do przedstawienia opinii zarówno pozytywnej, jak i negatywnej na temat przedstawionych do zaopiniowania projektów uchwał, to dobrowolnie zrezygnowały ze swego uprawnienia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżące związki zawodowe pozostają w błędnym przekonaniu uznając, że do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego sprzecznej - w ich ocenie - uchwały Rady Miejskiej w Gołdapi z dnia 4 czerwca 2012 r. w sprawie przekazania Szkoły Podstawowej w B. do prowadzenia Fundacji Rozwoju Regionu Gołdap z siedzibą w Gołdapi, nie było dopuszczalne wszczęcie procedury uchwałodawczej w celu podjęcia uchwały dotyczącej przekazania wskazanej szkoły w B. do prowadzenia Fundacji, lecz z inną datą tj. z dniem 1 marca 2013 r.

Wyeliminowanie wadliwej uchwały na skutek stwierdzenia jej nieważności przez organ nadzoru powoduje, ze uchwała ta eliminowana jest ze skutkiem ex tunc, czyli od momentu jej podjęcia, z mocą wsteczną, natomiast uchylenie uchwały na skutej podjęcia kolejnej, która ją uchyla skutkuje wyeliminowaniem jej ex nunc, czyli nie z mocą wsteczną, lecz na przyszłość. Oznacza to, że od momentu podjęcia takiej uchwały do chwili jej uchylenia wywoływała ona określone skutki prawne. Obie formy wyeliminowania wadliwej uchwały nie skutkują jednak brakiem możliwości podjęcia nowej inicjatywny uchwałodawczej podjętej przez organ wykonawczy gminy tzn. możliwości przedłożenia nowego projektu uchwały przez burmistrza.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażany w piśmiennictwie, że skoro ustawodawca nie wskazał jednoznacznie daty, na którą należy ustalić liczbę uczniów i wychowanków, to będzie to data podjęcia uchwały w przedmiocie przekazania szkoły do prowadzenia innemu podmiotowi. To skutkuje tym, że mogą pojawić się pewne rozbieżności, co do liczby dzieci, która jest wykazywana w projekcie takiej uchwały przekazywanej do zaopiniowania organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny oraz właściwym związkom zawodowym.

Odnośnie zarzutu, że Burmistrz Gołdapi dwukrotnie przesyłał pisma, w których występował o opinie na temat nowych projektów uchwał, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że Burmistrz wystąpił jedynie pismem z dnia 26 czerwca 2012 r., które zostało dodatkowo wyjaśnione informacjami przekazanymi przy piśmie z dnia 29 czerwca 2012 r. odnośnie pełnej liczby wszystkich dzieci uczęszczających do szkół wraz z oddziałami przedszkolnymi. Natomiast pismo z dnia 24 lipca 2012 r. skierowane do przedstawicieli skarżących związków zawodowych, było jedynie zaproszeniem na posiedzenie Komisji Oświaty, Kultury Fizycznej i Turystyki, na którym zaplanowano omówienie i zaopiniowanie projektów uchwał m.in. dotyczącego przekazania szkoły w B.

W skardze kasacyjnej Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" w Gołdapi zaskarżono w całości ww. wyrok i wniesiono o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji;

ewentualnie o:

1. zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Gołdapi Nr XXVI/154/2012 z dnia 8 sierpnia 2012 roku w sprawie przekazania Szkoły Podstawowej w B. do prowadzenia Fundacji Rozwoju Regionu Gołdap z siedzibą w Gołdapi,

2. wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Gołdapi

Nr XXVI/154/2012 z dnia 8 sierpnia 2012 roku w sprawie przekazania Szkoły Podstawowej w B. do prowadzenia Fundacji Rozwoju Regionu Gołdap z siedzibą w Gołdapi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono :

w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnie, tj. art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych;

w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 125 § 1 pkt 2

ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie w ustalonym w sprawie stanie faktycznym oraz art. 106 § 5 ww. ustawy w związku z art. 244 Kodeksu postępowania cywilnego, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie pisma Dyrektora Szkoły Podstawowej w B. z dnia 8 sierpnia 2012 r. za dokument urzędowy.

W motywach skargi podniesiono, że art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych określa jedynie minimalny termin na wyrażenie opinii przez organizację związkową i nie wyłącza możliwości jego dowolnego wydłużenia w drodze porozumienia stron tj. organu i organizacji związkowej. Zdaniem strony skarżącej organ administracji per facta concludenita zaakceptował jej stanowisko w tym zakresie. W przeciwnym wypadku winien poinformować organizacje związkowe o tym, że nie wyraża zgody na wyrażenie przez nie opinii a późniejszym terminie oraz o skutkach prawnych jej nie wyrażenia w pierwotnym terminie. Obowiązek taki nakłada na organ art. 9 k.p.a. zgodnie, z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto organ winien udzielić organizacjom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, jeśli nie uznawał ich stanowiska. Nie jest dopuszczalnym przerzucenie odpowiedzialności za nielojalne zachowanie organu administracji na stronę skarżącą.

Zdaniem strony skarżącej zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa poświadczenia nieprawdy przez Dyrektora Szkoły. Tym samym wobec ujawnienia czynu, którego ustalenie w drodze karnej, a którego ustalenie mogłoby mieć wpływ na wynik postępowania sądowego, zachodziły przesłanki do zawieszenia przez Sąd pierwszej instancji postępowania z urzędu. Nie ulega wątpliwości, iż Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie min, w oparciu w w/w pismo, a w konsekwencji przyjęcie, iż liczba uczniów Szkoły Podstawowej w B. nie przekraczała 70 osób. W związku z powyższym ustalenie w drodze karnej, że treść pisma nie jest zgodna ze stanem rzeczywistym miałoby istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Gmina Gołdap, wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Granicami skargi kasacyjnej są przytoczone przez skarżącego podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 174 P.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Przechodząc do oceny zarzutów kasacji, należy wskazać, że nawiązują one do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Nakazuje to, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; por. też B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 508; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426;). Analiza zarzutów skargi prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 244 Kodeksu postępowania cywilnego, poprzez uznanie pisma Dyrektora Szkoły Podstawowej w B. z dnia 8 sierpnia 2012 r. za dokument urzędowy. Zaznaczyć należy, że sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jedynie możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na zasadach określonych w art. 106 § 3 P.p.s.a. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd ten może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Obowiązek należytego ustalenia stanu faktycznego należy, co do zasady, do organów administracji publicznej. Sąd administracyjny może jedynie przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Strona skarżąca zarzuca naruszenie art. 106 § 5 P.p.s.a. Podkreślić trzeba, że przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej bez uprzedniego zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. (wyrok NSA z 19 marca 2009 r., I OSK 561/08, Lex nr 580375). Dlatego skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny nie prowadził żadnych dowodów uzupełniających, to nie doszło do naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a., połączony z odpowiednim przepisem k.p.c., może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. I FSK 2133/08, LEX nr 593816). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie prowadził postępowania uzupełniającego z dokumentów. Zaznaczyć również trzeba, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obowiązek uwzględnienia przez sąd całości zebranego przez organy administracji materiału, wynika z art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

W aktach sprawy znajduje się pismo Dyrektora Szkoły Podstawowej w B. z dnia 8 sierpnia 2012 r., z którego wynika, że w tym dniu liczba uczniów szkoły wynosiła 65. Zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że pismo to jest dokumentem urzędowym i nie podlega swobodnej ocenie dowodów. Należy bowiem mieć na względzie, że liczba uczniów (nie większa niż 70) jest jednym z warunków przekazania szkoły, przez jednostkę samorządu terytorialnego będącą jej organem prowadzącym, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej (art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572). W konsekwencji nie można też podzielić zarzutu naruszenia art. 125 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Stosownie do art. 125 § 1 pkt 2 P.p.s.a. możliwe jest zawieszenie postępowania, jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej, mogłoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Możliwość wpływu czynu na wynik postępowania zachodzi wówczas, gdy on sam może stanowić podstawę odpowiedzialności i będzie wpływał na ustalenie rozstrzyganego stosunku prawnego. Niewątpliwie fałszowanie dokumentów wywiera bezpośredni wpływ na ustalenie rozstrzyganego stosunku prawnego (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005 r., s. 402). Z materiału aktowego nie wynika jednak, by w niniejszej sprawie taki czyn się ujawnił. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że rozbieżność pomiędzy liczbą dzieci wskazanych przez Dyrektora Szkoły w dokumencie z dnia 8 sierpnia 2012 r., a liczbą podaną w piśmie skarżących związków z dnia 28 stycznia 2013 r., wynika z różnej liczby wychowanków w oddziałach przedszkolnych tj. 3–4 latków oraz dzieci sześcioletnich, przy czym sami przedstawiciele związków zawodowych wskazali, że w okresie wakacyjnym, w zajęciach w oddziałach przedszkolnych, mogły brać udział także inne dzieci, które przebywały w szkole incydentalnie (okazyjnie). Należy też podzielić argument Sądu, że skoro ustawodawca nie wskazał jednoznacznie daty, na którą należy przedłożyć dokument stwierdzający liczbę uczniów i wychowanków, to będzie to data podjęcia uchwały intencyjnej w przedmiocie przekazania szkoły do prowadzenia innemu podmiotowi. W istocie mogą, zatem pojawić się rozbieżności, co do liczby uczniów, która jest wykazywana w projekcie takiej uchwały przekazywanej do zaopiniowania właściwym związkom zawodowym. Jednakże rozstrzygającą w tej sytuacji będzie kwestia, czy w dacie podjęcia uchwały w przedmiocie przekazania szkoły do prowadzenia innemu podmiotowi, szkoła ta nie liczyła więcej niż 70 uczniów.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że organy władzy i administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych od odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy niż 30 dni. Nieprzedstawienie opinii, w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Uprawniona organizacja związkowa ma, zatem nie mniej niż 30 dni na przedstawienie opinii. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni, tylko jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny. Bieg terminu do przedstawienia opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii.

W przedmiotowej sprawie nie została naruszona procedura opiniowania aktów normatywnych przez związki zawodowe. Nie można podzielić argumentów strony skarżącej kasacyjnie, że przepis art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych określa jedynie minimalny termin na wyrażenie opinii przez organizację związkową i nie wyłącza możliwości jego dowolnego wydłużenia w drodze porozumienia stron tj. organu i organizacji związkowej. Termin trzydziestodniowy jest terminem materialnprawnym, który nie może być przedłużony przez przyjęcie innego sposobu jego obliczania od ustalonego w przepisach prawa. Oznacza to, że nie przedstawienie przez związek zawodowy, w terminie 30 dni od dnia doręczenia projektu uchwały rady, zastrzeżeń powoduje, że organ stanowiący nie ma obowiązku przeprowadzania dalszych konsultacji i uzgodnień, o jakich mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych (por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 1 grudnia 1995 r., sygn. SA/Gd 1949/95, Wokanda 1996 nr 10, s. 34).

Ponadto, nie ma oparcia w obowiązującym stanie prawnym twierdzenie strony skarżącej, że termin do zajęcia stanowiska przez organizacje związkowe powinien być liczony od dnia 12 lipca 2012 r. tj. od daty otrzymania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały nr XXII/135/2012 z dnia 4 czerwca 2012 r..

Również chybiony jest argument strony skarżącej o istnieniu uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że organ administracji, per facta concludentia zaakceptował stanowisko, w sprawie późniejszego terminu wyrażenia opinii przez związki zawodowe. Burmistrz Gołdapi, na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, prowadził konsultacje przedstawiając do zaopiniowania, w terminie 30 dni, projekt uchwały. Zaproszenia, do organizacji związkowych, na posiedzenie Komisji Oświaty, Kultury, Kultury Fizycznej i Turystyki oraz na posiedzenie XXV Sesji Rady Miejskiej, wystosowali odpowiednio: przewodniczący Komisji oraz przewodniczący Rady Miejskiej. Z treści zaproszeń w żaden sposób nie wynika jednak, że radni zwracają się o zajęcie stanowiska w przedmiocie, załączonego do zaproszenia, materiału.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. Postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 1 pkt. 1, normują postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, nie mają zatem zastosowania do procedury uchwałodawczej.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.