Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1351/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 4 art. 7 i 8
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 4 art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 856/13 w sprawie ze skargi Ł. B. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D., położonego w obrębach: D. i K. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 856/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Ł. B. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D., położonego w obrębach: D. i K., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie terenu oznaczonego symbolem 23.3 KDW.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 31 sierpnia 2012 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D., położonego w obrębach: D. i K. Powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżył Ł. B., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej działki [...] obręb D. w zakresie przebiegu drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 23.3.KDW i zarzucając Gminie naruszenie: art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez zatwierdzenie w planie miejscowym drogi wewnętrznej 23.3.KDW, podczas gdy droga ta winna być drogą publiczną, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na nieuwzględnieniu uwagi Ł. B. z dnia 3 lipca 2012 r. dotyczącej przebiegu drogi wewnętrznej na działce [...] obręb D., art. 140 kodeksu cywilnego poprzez naruszenie prawa właściciela do swobodnego korzystania z jego działki i zaplanowanie ogólnodostępnej drogi wewnętrznej, art. 98 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie przebiegu drogi wewnętrznej prywatnej podczas, gdy droga o tym przebiegu winna być drogą publiczną i przejść z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie w całości, wskazując, że nie doszło do zarzucanego naruszenia prawa i wywodząc, że na rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. na działce nr [...] położonej w obrębie D. znajduje się oznaczenie (przerywana linia koloru zielonego) opisane w legendzie rysunku studium jako: "projektowane przebiegi dróg gminnych". Użyte słowa "projektowane przebiegi" przy opisie ww. oznaczenia w intencji Rady Gminy K. mają charakter postulatywny, nie obligatoryjny i nie można ich zakwalifikować jako "ustaleń" studium.

Gmina wskazała, że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje nie poprzez takie ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a poprzez podjęcie odrębnej uchwały przez radę gminy za zgodą właściwego zarządu powiatu. W ocenie Rady Gminy K., gdyby nawet w Studium na działce nr [...] znajdowało się oznaczenie przedmiotowej drogi jako drogi publicznej, nie mogłoby to być w żaden sposób wiążące dla przyszłego planu. Tym samym określając w niniejszym planie drogę 23.3 KDW jako wewnętrzną – w związku z brakiem prawnej możliwości zaliczenia jej do którejkolwiek z kategorii dróg publicznych - Rada Gminy stwierdziła jedynie stan faktyczny.

Organ stwierdził, że działka, na której położona jest droga stanowi w 100 %, własność Ł. B., a określając w niniejszej uchwale rzeczoną drogę, jako drogę wewnętrzną organ stanowiący Gminy K. w żaden sposób nie zmodyfikował tego stanu rzeczy. Nie można zatem stwierdzić, by ustalenia planu ingerowały w prawo własności Ł. B.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 19 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko w sprawie, natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że przewidziana w planie droga wewnętrzna będzie służyć wyłącznie obsłudze komunikacyjnej dla właścicieli wydzielonych w przyszłości działek z należącej do skarżącego nieruchomości.

Ponadto, na rozprawie swój udział zgłosił Prokurator Prokuratury Apelacyjnej i oświadczył, że popiera skargę w zakresie, w którym skarżący kwestionuje ustaloną w planie funkcję drogi, tj. § 44 ust. 4 zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga jest zasadna.

Na wstępie Sąd uznał, że skarżący spełnił warunki skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Sąd stwierdził w szczególności, że interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą, którą ustalono na części należącej do niego nieruchomości nr [...] przeznaczenie pod drogę wewnętrzną, tym samym uchwała ta oddziałuje na zakres przysługujących mu uprawnień właścicielskich.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego ma miejsce m.in. w sytuacji stwierdzenia braku zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ stanowiący gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem bezwzględnie związany ustaleniami studium, co też wynika wprost z treści art. 9 ust. 4 ustawy. Powyższą zgodność Rada Gminy jest obowiązana stwierdzić przed uchwaleniem planu miejscowego (art. 20 ust. 2 ustawy).

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała w części tekstowej i graficznej w zakresie terenu oznaczonego symbolem 23.3 KDW – obejmującego część nieruchomości należącej do skarżącego - jest niezgodna z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., uchwalonym w dniu [...] sierpnia 2009 r., uchwałą Nr [...]. W powyższym Studium teren ten został oznaczony jako "projektowane przebiegi dróg gminnych", natomiast w kwestionowanej uchwale został oznaczony symbolem 23.3 KDW i przeznaczony pod drogę wewnętrzną. Oznacza to więc, że w niniejszej uchwale dla omawianego terenu rozszerzono przeznaczenie o funkcję niewymienioną w Studium, w którym to mowa jest o drogach gminnych, a zatem publicznych. W Studium nie przewidziano dróg wewnętrznych. Tym samym nie sposób przyjąć, że zawarte w niniejszym planie postanowienie, przewidujące drogę wewnętrzną stanowi właściwą dla planów miejscowych konkretyzację rozwiązań przyjętych uprzednio w Studium, a wręcz przeciwnie - wprowadza przeznaczenie, które nie zostało w nim przewidziane. Czyni to zasadnym podnoszony przez skarżącego zarzut co do niezgodności części tekstowej i graficznej planu w zakresie terenu oznaczonego symbolem 23.3 KDW ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. W żadnym bowiem razie nie można zaaprobować jako zgodnych z prawem działań organu stanowiącego gminy polegających na swoistym zastąpieniu określonego w studium przeznaczenia pod "projektowane przebiegi dróg gminnych" przyjętą w planie drogą wewnętrzną.

W ocenie Sądu, nie znajdują przy tym uznania przedstawione przez organ argumenty co do konieczności uwzględnienia przyjętej w Studium terminologii, a precyzując - wskazanego tam rozróżnienia na "drogi gminne" i "projektowane przebiegi dróg gminnych", przy czym pierwsze z nich mają charakter wiążący, drugie zaś nie. Oczywiście w sensie terminologicznym dostrzegalna jest różnica, lecz może ona być rozumiana w ten sposób, że pewne drogi istnieją, inne zaś są przewidywane, czy też będą projektowane. Nie można jednak z tego twierdzenia wywodzić, że zakładany przez organ gminy niewiążący charakter zapisów studium może się sprowadzać do zmiany kwalifikacji danej drogi. Jeżeli z jakiejś przyczyny przeznaczenie określonego terenu przewidziane w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest chociażby częściowo aktualne, to organ gminy powinien je zmienić i określić nowe. Nie może już jednak modyfikować go w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bez uprzedniej zmiany Studium, gdyż wówczas, skutkuje to naruszeniem zasad zgodności jego postanowień ze Studium.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że sama zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego kwalifikacji drogi z gminnej na wewnętrzną wystarczy do uznania, że przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony został z naruszeniem zasad jego sporządzania, co skutkuje nieważnością uchwały Rady Gminy K. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło rozszerzenie przeznaczenia rzeczonego gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonał takiej wykładni przepisów art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nakazuje powielanie treści studium w planie miejscowym. Tymczasem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem znacznie bardziej ogólnym i elastycznym, w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec dużego stopnia ogólności postanowień Studium w niniejszej sprawie należy uznać, iż odejście przez Radę Gminy K. od mechanicznego powielania zapisów Studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D. i oznaczenie drogi mającej przebiegać przez działkę nr [...] jako drogi wewnętrznej nie może skutkować uznaniem postanowień planu miejscowego za niezgodne ze Studium. W przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek ustanowienia na działce nr [...] drogi publicznej. Nie może być bowiem mowy o jakimkolwiek znaczeniu lokalnym oznaczonej w planie miejscowym gminy K. drogi wewnętrznej przechodzącej przez działkę nr [...]. Powołując się na art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, Gmina wskazała, iż elementem, który odróżnia drogę publiczną od wewnętrznej jest formalne zaliczenie do stosownej kategorii dróg publicznych. Rada Gminy może zatem zakwalifikować daną drogę do kategorii dróg gminnych nie poprzez takie jej oznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a poprzez podjęcie osobnej uchwały, za zgodą właściwego zarządu powiatu, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Ł. B., domagając się jej oddalenia w całości oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

Podkreślił, iż Rada Gminy K. poprzez określenie, że na wskazanym w Studium terenie ma się znajdować droga publiczna dokonała samoograniczenia w przyszłym tworzeniu planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji gdy w Studium określono, że droga na działce [...] ma być drogą gminną, to określenie jej w planie zagospodarowania przestrzennego jako drogi wewnętrznej stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeśli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem trybu w jakim studium jest uchwalane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w stosunku do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego kwalifikacji drogi z gminnej na wewnętrzną wystarczy do uznania, że naruszono zasady sporządzania planu. W myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W związku z tym, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

W tej sprawie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. na działce skarżącego Ł. B. nr [...] położonej w obrębie D. znajduje się oznaczenie (przerywana linia koloru zielonego) opisane w legendzie rysunku Studium jako: "projektowane przebiegi dróg gminnych". Natomiast w zaskarżonej uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego drogę tę oznaczono jako drogę wewnętrzną 23.3 KDW. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że rozbieżność ta stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi gminne zaliczone są do dróg publicznych. Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 powołanej ustawy). Przepis art. 7 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Natomiast - w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W ustawie o drogach publicznych występuje więc podstawowy podział na drogi publiczne (krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne) oraz na drogi wewnętrzne. Zatem skoro w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. z 2009 r. przedmiotową drogę opisano jako "projektowaną drogę gminną", a więc drogę publiczną, to przeznaczenie tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę wewnętrzną pozostaje w sprzeczności z zapisami Studium.

Nie jest przy tym przekonująca argumentacja Gminy, iż użyte słowa "projektowane przebiegi dróg gminnych" mają charakter postulatywny, a nie obligatoryjny i nie można ich zakwalifikować jako "ustaleń" studium. Określenie bowiem tych dróg jako "projektowane" było celowym zabiegiem, który miał dać wyraz braku pewności Gminy co do jego realizacji. W odniesieniu do tej argumentacji wskazać należy, iż studium składa się z dwóch części, w pierwszej opisuje się uwarunkowania dotyczące danej gminy, a w drugiej główne kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy. Ta druga część studium pełni funkcję informacyjną dla właścicieli nieruchomości i potencjalnych inwestorów o planach gminy co do przeznaczenia znajdujących się na jej obszarze terenów. Zatem Gmina powinna bardzo rozważnie wskazywać w studium kierunki zagospodarowania poszczególnych terenów, w szczególności z uwzględnieniem charakteru studium, które powinno być aktem o wysokim stopniu ogólności, a nie aktem przesądzającym o przeznaczeniu konkretnych nieruchomości. Zauważyć należy, iż rysunek studium, obrazujący przeznaczenie poszczególnych terenów, sporządzany jest na mapie w skali od 1:5000 do 1:20 000. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Studium powinno więc określać ogólne przeznaczenie określonych terenów (kierunki zmian w ich przeznaczeniu oraz kierunki i wskaźniki dotyczące ich zagospodarowania oraz użytkowania), a nie przeznaczenie poszczególnych nieruchomości. W studium określa się więc ogólną, podstawową funkcję określonego terenu, natomiast konkretyzacja tej funkcji następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Część graficzną planu sporządza się co do zasady na mapie w skali 1:1000 (art. 16 ust. 1 ustawy), na której możliwe jest odczytanie przeznaczenia poszczególnych nieruchomości.

Przepis art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 188, poz. 1233) ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych. Natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy). Zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1587) ustalenia planu dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Z zestawienia wskazanych przepisów wynika, że studium powinno określać jedynie podstawowe kierunki rozwoju systemu komunikacji w gminie, czyli kierunki przebiegu głównych dróg i ich powiązania z zewnętrznym układem komunikacyjnym, natomiast szczegółowe ustalenie przebiegu poszczególnych dróg, zwłaszcza lokalnych powinno następować w planie miejscowym. W tej sprawie Gmina bardzo szczegółowo określiła w Studium przebieg drogi gminnej na nieruchomości skarżącego, w szczególności, że - jak twierdzi - nie miała pewności co do realizacji swoich planów w tym zakresie. Skoro Gmina dopuszczała możliwość przeznaczenia nieruchomości skarżącego pod drogę gminną, a na etapie sporządzania planu miejscowego doszła do wniosku, że droga ta nie będzie spełniała warunków określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż nie będzie miała znaczenia lokalnego i korzystać z niej będzie tylko właściciel działki nr [...], to powinna najpierw dokonać zmiany Studium w tym zakresie, tak aby ustalenia planu nie naruszały ustaleń Studium. To, że Gmina na etapie uchwalania Studium nie miała pewności czy projektowana droga gminna powstanie, nie uzasadnia dowolnego odstąpienia od zapisów Studium i przeznaczenia w planie miejscowym części nieruchomości skarżącego pod drogę wewnętrzną, która w rozumieniu ustawy o drogach publicznych drogą gminną nie jest.

Wbrew twierdzeniom Gminy K. zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w sprawie tej nie miała żadnego znaczenia kwestia ewentualnego zaliczenia przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w drodze uchwały rady gminy. Uchwałę taką można podjąć w odniesieniu do drogi gminnej już istniejącej, natomiast w tej sprawie chodzi dopiero o ustalenie przeznaczenia terenu nieruchomości skarżącego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod ewentualną budowę drogi gminnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.