Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 410/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c , art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1, art. 31
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2,3 i 4, art. 3 pkt 20, art. 34 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1 pkt. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
article: § 2 ust. 1 pkt. 5, § 3 ust. 1 pkt. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E.B., W.B. i Stowarzyszenia [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących E.B. i W.B. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015r., Nr [...], znak: [...] Starosta, zatwierdził projekt budowlany i udzielił K Sp. z o.o., pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrowych [...] - etap III, obejmującego swym zakresem budowę 3 elektrowni wiatrowych, placów montażowych i dróg dojazdowych do elektrowni wiatrowych, łuków dojazdowych, elektroenergetycznych linii kablowych średniego napięcia i linii kablowych teletechnicznych na terenie położonym w obrębie [...] na działkach o nr ew. [...], w obrębie [...] na działkach o nr ew. [...], w obrębie [...] na działkach o nr ew. [...], w obrębie [...] na działce o nr ew. [...], w obrębie [...] na działkach o nr ew. [...], w obrębie [...] na działce o nr ew. [...].

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli E.B. i W.B. oraz Z.O. reprezentujący "Stowarzyszenie [...]", żądając jej uchylenia bądź stwierdzenia nieważności.

Decyzją z dnia [...] marca 2016r. ([...]) Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 23), po rozpatrzeniu ww. odwołań, umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił definicje strony postępowania wynikającą z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

oraz obszaru oddziaływania zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, iż wobec treści ww. przepisów o statusie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę decydują dwa wyróżniki - tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienia lub interes prawny podmiotu posiadającego ten tytuł. Wojewoda podał, iż interes prawny nie może oznaczać tylko interesu faktycznego lecz musi być bezpośrednio związany z prawami lub obowiązkami danego właściciela, wynikającymi wprost z przepisów prawa. Dalej stwierdził, iż z informacji zawartych w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że E.B. i W.B. są właścicielami nieruchomości rolnej, zabudowanej oznaczonej w ew. gruntów nr [...], w miejscowości [...]. Biorąc pod uwagę funkcję, formę i konstrukcję projektowanych obiektów oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest przepisu uzasadniającego twierdzenie, że wskazana powyżej nieruchomość znajduje się w jej obszarze oddziaływania. Zdaniem Wojewody analiza lokalizacji 3 elektrowni wiatrowych, placów montażowych i dróg dojazdowych do elektrowni wiatrowych, łuków dojazdowych, elektroenergetycznych linii kablowych prowadzi do wniosku, iż ww. działka nie znajduje się w obszarze ich oddziaływania, z uwagi na jej dalekie usytuowanie od wskazanych obiektów. Statusu strony postępowania skarżących w przedmiotowym postępowaniu nie można również wywodzić z art. 140 i art. 144 k.c.

Organ II instancji wskazał dodatkowo, że przedmiotowa inwestycja zgodna jest z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr XXVIII/195/08 z dnia 30 lipca 2008r. Rady Miejskiej. Zgodnie z ustaleniami § 8 ust. 1 pkt 3 lit d tiret drugi ww. planu odległość wież od zabudowy mieszkaniowej i przeznaczonej na stały pobyt ludzi ma wynosić 400-500 m. Mając na uwadze, że działka będąca własnością skarżących znajduje się w odległości powyżej 600 m od wiatraka usytuowanego najbliżej tej nieruchomości Wojewoda stwierdził, że na podstawie ww. normy nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji.

Zdaniem Wojewody nieruchomość odwołujących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji również z uwagi na podnoszoną emisję hałasu. Oddziaływanie w tym zakresie zostało zbadane przez organ ochrony środowiska przy uzgodnieniu z właściwym inspektorem sanitarnym. Burmistrz wydał dla przedmiotowego przedsięwzięcia decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja znak: [...], z dnia [...].10.2012r.), postanowieniem zaś z dnia [...] października 2013r. (znak: [...]) wyraził stanowisko, że realizacja przedsięwzięcia, dla którego zostały określone warunki w ww. decyzji, przebiega etapowo oraz że nie zmieniły się warunki zawarte w ww. decyzji. Powyższe oznacza, że na obszarze objętym ochroną akustyczną i ochroną przed promieniowaniem (zabudowa mieszkaniowa) nie będą przekroczone dopuszczalne wartości.

W ocenie organu odwoławczego E.B. i W.B. nie wykazali oraz nie udokumentowali naruszenia własnego skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego ograniczającego lub utrudniającego możliwość korzystania z ich nieruchomości, jakie nastąpiłoby poprzez realizację przedmiotowej inwestycji. Zatem podnoszone przez nich argumenty należy rozpatrywać w kontekście interesu faktycznego wiążącego się z ewentualnymi uciążliwościami, a nie kwalifikowanego interesu prawnego, wynikającego ze ściśle określonych norm prawa materialnego. Interes faktyczny zaś, pomimo iż istotny dla zainteresowanych, nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania. Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że skarżącym nie przysługuje w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przymiot strony postępowania w sprawie budowy inwestycji objętej decyzją Starosty Nr [...], znak: [...] z dnia [...] grudnia 2015r.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda podał, że w aktach rozpatrywanej sprawy zakończonej decyzją Starosty Nr [...], znak: [...] z dnia [...] grudnia 2015r. znajduje się postanowienie Burmistrza z dnia [...] października 2013r. znak: [...], w którym organ stwierdził, że inwestycja polegająca na budowie "Zespołu elektrowni wiatrowych [...]" przebiega etapowo, oraz że nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z przepisów art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.) wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach. Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu nie była przeprowadzona ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie przepisów ww. ustawy. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że postępowanie z udziałem społeczeństwa zostało już przeprowadzone na pierwszym, głównym etapie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, kiedy zostało wydane pozwolenie na budowę jego podstawowych obiektów technologicznych - decyzja Starosty z dnia Nr [...], znak: [...] z dnia [...] października 2014 r., którą organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił K Sp. z o.o., pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrowych [...] - etap I.

W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, w konsekwencji czego w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Wojewody "Stowarzyszeniu [...]"nie przysługuje legitymacja strony i nie może ono skutecznie wnieść odwołania od zaskarżonej decyzji.

Skargi na powyższą decyzję złożyli E.B., W.B. oraz "Stowarzyszenie [...]", którzy wnieśli o uchylenie powyższej decyzji Wojewody w całości, skierowanie sprawy odwołania wniesionego przez skarżących do ponownego rozpoznania przez Wojewodę oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

E.B. i W.B. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i 5 ust. pkt 9 prawa budowlanego i w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232) w z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tj. Dz.U. 2014 r., poz. 112), art. 140 kc, art. 144 kc, art. 222 § 2 kc, poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów, a w konsekwencji błędne zastosowanie ww. przepisów polegające na uznaniu, że działka o nr [...], obręb [...] należąca do skarżących nie leży w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a w konsekwencji, że skarżący nie są stroną postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia budowę oraz poprzez zupełny brak zastosowania przepisów § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tj. Dz.U. 2014 r., poz. 112),

2. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie polegające na uznaniu, że można wydać pozwolenie na budowę dotyczące wybranych obiektów z całego zamierzenia bez projektu zagospodarowania całego zamierzenia, a w konsekwencji poprzez brak zażądania od inwestora przedstawienia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia obejmującego swoim zakresem 19 turbin wiatrowych oraz rozpoznanie sprawy mimo, że w aktach sprawy brak było projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia, co spowodowało, że organ błędnie określił obszar oddziaływania inwestycji biorąc pod uwagę jedynie elektrownie wiatrowe objęte aktualnym wnioskiem o pozwolenie na budowę, a nie wszystkie elektrownie wiatrowe, które składają się na całe przedsięwzięcie (Budowa Zespołu Elektrowni Wiatrowych [...] - etap l, etap II i etap III), a tym samym naruszył art. 28 ust. 2, z art. 3 pkt 20 i 5 ust. pkt 9 prawa budowlanego i w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz.U. 2014 r., 112) oraz art. 110 kpa bowiem wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględniał uprzednio wydanych decyzji dotyczących tego przedsięwzięcia,

3. art. 28 ust. 4 pr. bud. w zw. z art. 28 kpa poprzez błędne uznanie, że w sytuacji gdy inwestor, realizując przedsięwzięcie, będzie ubiegał się o kilka pozwoleń na budowę, to nie w każdym z tych postępowań będzie miał obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny, a jedynie w ramach I głównego etapu, a w konsekwencji poprzez błędne uznanie, że jedynie w ramach tego postępowania znajdzie zastosowanie art. 28 ust. 4 pr. bud. w zw. z art. 28 kpa, w przypadku każdego z tych postępowań,

4. naruszenie art. 110 kpa w zw. z art. 113 ust. 1 prawo ochrony środowiska i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku poprzez uznanie, że Starosta, wydając decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nie był związany swoimi decyzjami nr [...] z dnia [...] września 2014 r.) i nr [...] z dnia [...] października 2014 r., a tym samym, że mogą być przekroczone normy hałasu w przypadku realizacji 19 turbin objętych decyzjami nr [...] ([...] z dnia [...] września 2014 r.), [...].

5. art. 7, 8. 10 § 1 i 2, 11, 12, 40, 73, 77 § 1, 84 kpa poprzez brak zebrania i rozważenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), brak przeprowadzenia z urzędu czynności niezbędnych do prawidłowego określenia zakresu oddziaływania (art. 7 kpa). brak działania wnikliwie (art. 12 § 1 kpa), a w konsekwencji niezasadne uznanie, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania, a maksymalny hałas generowany przez projektowane przedsięwzięcie nie będzie przekraczał dopuszczalnych norm dla terenów mieszkalnych, a takim terenem jest działka nr [...] należąca do skarżących, a w konsekwencji uznanie, że skarżący nie są stroną postępowania i niezapewnienie skarżącym udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 i 2 kpa), brak doręczania skarżącym pism procesowych (art. 40 § 1 kpa), brak zapewnienia skarżącym dostępu do akt postępowania pierwszoinstancyjnego, co powodowało, że ani organy ani Sąd I instancji nie słały na straży praworządności i nie prowadziły postępowania na podstawie przepisów (art. 7 kpa) w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej (art. 8 kpa), był brany pod uwagę jedynie interes inwestora, nie był natomiast brany pod uwagę interes innych stron - (art. 7),

6. art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia przez organy I i II stopnia, które nie zawiera wskazania żadnych faktów, które organy uznałyby za udowodnione, brak wskazania dowodów, na których organy się oparły, a w szczególności dowodów, które świadczyłyby, że nieruchomość skarżących faktycznie nie leży w obszarze oddziaływania, brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która pozwalałaby organom na pominięcie rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku z dnia 14 czerwca 2007 r.

7. art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 3 października 2008 r. (Dz.U. Nr 199, poz. 1227) tj. z dnia 9 lutego 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 353), dalej jako "ooś", poprzez wydanie decyzji w przypadku wygaśnięcia decyzji środowiskowej z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...] i mimo braku wydania nowej decyzji środowiskowej uprawniającej do realizacji elektrowni wiatrowych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę,

8. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie mimo, że wydanie i rozpatrzenie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci wydania: nowej decyzji środowiskowej lub nowego postanowienia wydanego w trybie art. 72 ust. 4 ooś ewentualnie rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 października 2015 r., II SA/Go 444/15.

Z kolei "Stowarzyszenie [...]" zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 28 ust. 4 pr. bud. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 kpa i art. 44 ust. 1 i 2 ooś poprzez błędne uznanie, że w sytuacji gdy inwestor, realizując przedsięwzięcie, będzie ubiegał się o kilka pozwoleń na budowę, to nie w każdym z tych postępowań będzie miał obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny, a jedynie w ramach I głównego etapu, a w konsekwencji poprzez błędne uznanie, że jedynie w ramach tego postępowania znajdzie zastosowanie art. 28 ust. 4 pr. bud. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 kpa i art. 44 ust. 1 i 2, a nie w przypadku każdego z tych postępowań,

2. art. 28 ust. 4 pr. bud. w zw. z art. 28 kpa poprzez błędne uznanie, że E.B. i W.B. nie przysługuje przymiot strony na podstawie ww. przepisów,

3. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i 5 ust. pkt 9 prawa budowlanego i w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tj. Dz.U. 2014 r., poz. 112), art. 140 kc, 144 kc art. 222 § 2 kc, poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów, a w konsekwencji błędne zastosowanie ww. przepisów polegające na uznaniu, że działka o nr [...], obręb [...] należąca do E. i W.B. nie leży w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a w konsekwencji, że E.B. i W.B. nie są stroną postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę oraz poprzez zupełny brak zastosowania przepisów § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tj. Dz.U. 2014 r., poz. 112),

4. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie polegające na uznaniu, że można wydać pozwolenie na budowę dotyczące wybranych obiektów z całego zamierzenia bez projektu zagospodarowania całego zamierzenia, a w konsekwencji poprzez brak zażądania od inwestora przedstawienia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia obejmującego swoim zakresem 19 turbin wiatrowych oraz rozpoznanie sprawy mimo, że w aktach sprawy brak było projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia, co spowodowało, że organ błędnie określił obszar oddziaływania inwestycji biorąc pod uwagę jedynie elektrownie wiatrowe objęte aktualnym wnioskiem o pozwolenie na budowę, a nie wszystkie elektrownie wiatrowe, które składają się na całe przedsięwzięcie (Budowa Zespołu Elektrowni Wiatrowych [...] - etap I, etap II i etap iII), a tym samym naruszył art. 28 ust. 2, z art. 3 pkt 20 i 5 ust. pkt 9 prawa budowlanego i w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz.U. 2014 r., 112) oraz art. 110 kpa bowiem wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględniał uprzednio wydanych decyzji dotyczących tego samego przedsięwzięcia,

5. naruszenie art. 110 kpa w zw. z art. 113 ust. 1 prawo ochrony środowiska i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku poprzez uznanie, że Starosta, wydając decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nie był związany swoimi decyzjami nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. ([...] z dnia [...] września 2014 r.) i nr [...] z dnia [...] października 2014 r., a tym samym, że mogą być przekroczone normy hałasu w przypadku realizacji 19 turbin objętych decyzjami nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.( [...]),[...],

6. art. 7, 8, 10 § 1 i 2, 11, 12, 40, 73, 77 § 1, 84 kpa poprzez brak zebrania i rozważenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), brak przeprowadzenia z urzędu czynności niezbędnych do prawidłowego określenia zakresu oddziaływania (art. 7 kpa), brak działania wnikliwie (art. 12 § 1 kpa),a w konsekwencji niezasadne uznanie, że nieruchomość E.B. i W.B. nie znajduje się w obszarze oddziaływania, a maksymalny hałas generowany przez projektowane przedsięwzięcie nie będzie przekraczał dopuszczalnych norm dla terenów mieszkalnych, a takim terenem jest działka nr [...] należąca do E.B. i W.B., a w konsekwencji uznanie, że E.B. i W.B. nie są stroną postępowania i niezapewnienie E.B. i W.B. udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 i 2 kpa), brak doręczania E.B. i W. pism procesowych (art. 40 § 1 kpa), brak zapewnienia E.B. i W.B. dostępu do akt postępowania pierwszoinstancyjnego, co powodowało, że organy nie stały na straży praworządności i nie prowadziły postępowania na podstawie przepisów (art. 6, 7 kpa) w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej (art. 8 kpa), był brany pod uwagę jedynie interes inwestora, nie był natomiast brany pod uwagę interes innych stron (art. 7),

7. art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia przez organy i i II stopnia, które nie zawiera wskazania żadnych faktów, które organy uznałyby za udowodnione, brak wskazania dowodów, na których organy się oparły, a w szczególności dowodów, które świadczyłyby, że nieruchomość E.B. i W.B. faktycznie nie leży w obszarze oddziaływania, brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która pozwalałaby organom na pominięcie rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku z dnia 14 czerwca 2007 r.,

8. art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 3 października 2008 r. (Dz.U. Nr 199, poz. 1227) tj. z dnia 9 lutego 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 353), dalej jako "ooś", poprzez wydanie decyzji w przypadku wygaśnięcia decyzji środowiskowej z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...] i mimo braku wydania nowej decyzji środowiskowej uprawniającej do realizacji elektrowni wiatrowych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę,

9. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie mimo że wydanie i rozpatrzenie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci wydania: nowej decyzji środowiskowej lub nowego postanowienia wydanego w trybie art. 72 ust. 4 ooś ewentualnie rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 października 2015 r., II SA/Go 444/15.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skargi zasługują na uwzględnienie.

Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była ocena czy skarżącym E.B. i W.B. słusznie odmówiono przymiotu strony postępowania i umorzono postępowanie zainicjowane ich odwołaniem od decyzji z dnia [...] grudnia 2015r., Nr [...], znak: [...] Starosty, którą organ ten zatwierdził projekt budowlany i udzielił K Sp. z o.o., pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrowych [...] - etap III, obejmującego swym zakresem budowę 3 elektrowni wiatrowych, placów montażowych i dróg dojazdowych do elektrowni wiatrowych, łuków dojazdowych, elektroenergetycznych linii kablowych średniego napięcia i linii kablowych teletechnicznych na terenie położonym w obrębie [...] na wskazanych w tej decyzji działkach.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2016.290 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie czy przepisów określających dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Jak podkreśla się w orzecznictwie do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie więc z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11, Lex nr 1217437; wyrok NSA z 15 lutego 2013 r., II OSK 2171/11, Lex nr 1358498). Ponadto podkreśla się w orzecznictwie, że obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. Stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony, tak jak by mogła na to wskazywać wykładnia zawężająca art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wyznacznikiem jedynym i ostatecznym obszaru oddziaływania obiektu, nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta. Materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji tego ustalenie kręgu stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., II OSK 2759/14, LEX nr 2102233 i powołane tam orzecznictwo)

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jak wynika z treści decyzji wydanej w I instancji, realizacja całej inwestycji, czyli Zespołu Elektrowni Wiatrowych [...] obejmująca budowę w sumie 19 elektrowni wiatrowych, jest rozłożona na etapy, a niniejsze postępowanie dotyczy jej III etapu.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Z cytowanego przepisu wynika, że ustawodawca nawet w przypadku tak zwanego etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Przy czym, w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, czyli co wynika z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego m.in. do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. To właśnie projekt zagospodarowania działki lub terenu z uwagi na swoją zawartość stanowi tę część projektu budowlanego, która pozwala na ocenę oddziaływania projektowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, czyli przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich musi być dokonywana z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów (tak: wyrok NSA z dnia 25 października 2016r., sygn. akt II OSK 2484/15, wydany w sprawie dotyczącej poprzedniego etapu inwestycji - Zespołu Elektrowni Wiatrowych [...] oraz wyrok z dnia 8 września 2016r., sygn. akt II OSK 1564/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że aby prawidłowo ustalić czy E.B. i W.B. powinni być stroną postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę jednego z etapów zamierzenia budowlanego, polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych, należy uwzględnić uwarunkowania wynikające z projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego - zgodnie z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, czego organ nie uczynił.

Zauważyć również należy, że na sposób rozumienia pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" nie pozostaje bez wpływu fakt, że dane przedsięwzięcie jest kwalifikowane jako znacząco oddziaływujące na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Kwestia ma szczególnie znaczenie w przypadku dużych przedsięwzięć, których oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie jest nieporównywalne w stosunku do oddziaływania standardowego obiektu budowlanego. Budowa zespołu elektrowni wiatrowych niewątpliwie do takich przedsięwzięć należy, a z powodu braku stosownych uregulowań prawnych w zakresie oddziaływania na środowisko elektrowni wiatrowych, organy administracji publicznej powinny ze szczególną wnikliwością prowadzić postępowanie administracyjne, umożliwiając osobom, których interes prawny może zostać naruszony wydaną decyzją, uczestniczenie w takim postępowaniu, albowiem skutki oddziaływania elektrowni wiatrowych nie zostały jeszcze kompleksowo zbadane.

W tym miejscu podkreślić należy, że inwestycja jako całość, tj. "Zespół Elektrowni Wiatrowych" została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) Z uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że Wojewoda pismem z dnia [...] stycznia 2008r. ([...]) wyraził opinię o konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W dniu 15 listopada 2010r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010r., Nr 213, poz.1397 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje wykorzystujące do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru o łącznej mocy nominalnej elektrowni nie mniejszej niż 100 MW oraz lokalizowane na obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej, a w myśl (§ 3 ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje wykorzystujące do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 5 lokalizowane na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody, z wyłączeniem instalacji przeznaczonych wyłącznie do zasilania znaków drogowych i kolejowych, urządzeń sterujących lub monitorujących ruch drogowy lub kolejowy, znaków nawigacyjnych, urządzeń oświetleniowych, billboardów i tablic reklamowych, oraz o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m.

W rozpoznawanej sprawie określono w decyzji środowiskowej uwarunkowania realizacji całego przedsięwzięcia polegającego na budowie "Zespołu Elektrowni Wiatrowych'’, składającego się z 24 elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą - decyzja Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2009r., [...]. Decyzją środowiskową objęto całość przedsięwzięcia, którego realizację następnie inwestor podzielił na poszczególne etapy, występując dla nich o pozwolenie na budowę.

Należy zauważyć, że decyzją z dnia [...] października 2012r., na podstawie art. 155 k.p.a. i art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1, art. 85 oraz art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – dokonano zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2009r. Zmiana dotyczyła charakterystycznych parametrów technicznych elektrowni wiatrowych obejmujących: moc pojedynczej elektrowni do 3 MW (było 2 MW), wysokość wieży elektrowni wiatrowej do 130m, całkowitą wysokość elektrowni wiatrowej do 175m (było 145m). Wówczas organ uznał, że nie jest konieczne przeprowadzenie kolejnej oceny oddziaływania na środowisko. Na podstawie tej decyzji środowiskowej inwestor uzyskał decyzję z dnia [...] września 2014r. - dla 2 elektrowni, zmienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r., decyzję z dnia [...] października 2014r. - dla 14 elektrowni oraz decyzję z dnia [...] grudnia 2015r. dla 3 elektrowni wiatrowych.

Organ odwoławczy nie poczynił ustaleń, czy powyższa zmiana dokonana decyzją z dnia [...] października 2012r. miała wpływ na ocenę interesu skarżących, mimo że był do tego zobowiązany przepisem art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Brak rozważań w powyższym zakresie stanowi również naruszenie przepisów art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a.

Konkludując, konsekwencją błędnej interpretacji art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego było pominięcie kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentów, tj. m.in. projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, przez co naruszono również art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie przez organ w ramach toczącego się postępowania i pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Jeżeli chodzi o ocenę czy "Stowarzyszenie [...]" występuje na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, to jak wynika z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego to przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz innych ustaw decydują, kiedy wymagany jest udział społeczeństwa. Zgodnie z art. 44 tej ustawy organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Warunkiem zatem przesądzającym o prawie organizacji ekologicznych do uczestniczenia w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę na prawach strony jest ustalenie, czy jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa.

Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę m.in. jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wobec powyższego organ, oceniając czy Stowarzyszeniu [...] przysługują prawa strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, powinien ustalić czy we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Trudno uznać, aby taka ocena była zawarta w postanowieniu Burmistrza z [...] października 2013r. ([...]) stwierdzającym, że inwestycja polegająca na budowie "Zespołu Elektrowni Wiatrowych" przebiega etapowo oraz, że nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skoro postanowienie to było wydane dwa lata przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot uiszczonych opłat.

-----------------------

15

i/