Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2125/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez T. S.A. w W. (dawniej: Polska T. S.A. w W.) jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2013 r., znak: [...].

Orzeczenie to zostało wydane po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Spółki wniesionego na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] maja 2013 r. znak: [...], którym organ w oparciu o art. 57 ust. 7 oraz art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 1, 3 i 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po stwierdzeniu użytkowania sieci światłowodowej w rurociągu kablowym w relacji ul. G.– ul. S. w S., w zakresie drogi krajowej nr [...] i [...], terenów Portu S., obszaru kolejowego i terenów zamkniętych PKP , z naruszeniem art. 54 ustawy Prawo budowlane, w pkt 1 wymierzył Polskiej T. S.A. w W. karę w wysokości 60.000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania sieci światłowodowej powyżej opisanej, a w pkt 2 orzekł, iż w przypadku wniesienia zażalenia na niniejsze postanowienie, wstrzymuje jego wykonanie do czasu rozpatrzenia zażalenia przez organ II instancji.

Zaskarżonym w sprawie postanowieniem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2013 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, iż art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) formułuje ogólną zasadę, w myśl której do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przedmiotem niniejszego postępowania jest sieć światłowodowa w relacji ul. G.- ul. S. w S., odcinek sieci w zakresie drogi krajowej nr [...] i [...], terenów Portu S., obszaru kolejowego i terenów zamkniętych PKP, tj. obiekt budowlany kategorii XXVI. Powyższe stanowi, że zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego inwestor mógł przystąpić do użytkowania tej sieci, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy.

I dalej, organ podał, że w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane brak jest definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego". Ustawa zawiera pojęcia "użytkowanie", "warunki użytkowe", czy "zmiana sposobu użytkowania" (art. 5 ust. 2, art. 54 - 59, art. 61 - 66, art. 71 i 71 a Prawa budowlanego). Zatem, na gruncie przepisów tej ustawy użytkowanie obiektu budowlanego, to korzystanie z tego obiektu, które stosownie do przepisu art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy powinno odbywać się zgodnie z przeznaczeniem danego obiektu budowlanego, czyli w sposób określony w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Faktycznie zakres rzeczowy wykonanych robót budowlanych, zgodnie z zatwierdzonym decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...] lipca 2008 r. projektem budowlanych dla inwestycji pn.: "Budowa sieci światłowodowej w relacji ul. G.– ul. S. w S.", obejmuje budowę:

-rurociągu kablowego o długości 5595 m – v. § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.);

-kabla światłowodowego (tj. kabla służącego do przesyłania sygnałów, w którym nośnikiem informacji jest światło) – v. § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.

Następnie, organ II instancji podał, iż D. W. i R. S. - przedstawiciele [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego - w dniu [...] marca 2013 r. przeprowadzili kontrolę budowy sieci światłowodowej w rurociągu kablowym w relacji ul. G. - ul. S. w S.. W protokole z tej kontroli S. P. (upoważniony do reprezentowania inwestora P. S.A. - pełnomocnictwo w aktach sprawy) stwierdził, iż kabel jest użytkowany. Przebieg ww. budowy rejestrowany był w dzienniku budowy nr [...] wydanym w dniu [...] lutego 2009 r. przez [...] Urząd Wojewódzki. W dniu 22 czerwca 2009 r. dokonano w nim wpisu o wykonaniu pomiarów geodezyjnych – inwentaryzacji powykonawczej. Organ wskazał przy tym, iż w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.) Prezes UKE sporządza dla terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i na bieżąco, nie rzadziej niż raz na rok, weryfikuje i aktualizuje, w formie elektronicznej, inwentaryzację przedstawiającą pokrycie istniejącą infrastrukturą telekomunikacyjną i publicznymi sieciami telekomunikacyjnymi zapewniającymi lub umożliwiającymi zapewnienie szerokopasmowego dostępu do Internetu, z odrębnym zaznaczeniem łączy światłowodowych i sieci bezprzewodowych oraz budynkami umożliwiającymi kolokację. Zgodnie z informacją Urzędu Komunikacji Elektronicznej (pismo z lipca 2013 r., znak: [...] - w aktach organu odwoławczego) przedmiotowa linia światłowodowa jest zaewidencjonowana.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ II instancji uznał, iż przedmiotowa sieć światłowodowa jest użytkowana, tj. kabel optyczny przesyła sygnał, w którym nośnikiem informacji jest światło.

Organ wskazał, że przesłanką wymierzenia kary określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 - w tym przypadku kabla światłowodowego, tj. części sieci telekomunikacyjnej definiowanej w art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.). Wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest obowiązkowe w każdym przypadku, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Organ nadzoru nie ma przy tym żadnych możliwości odstąpienia od wymierzenia takiej kary. Jest to bowiem, niezależna od stopnia zawinienia kara administracyjna nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem ww. przepisów art. 54 i 55. Kara z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowej sieci światłowodowej, ustalona na podstawie art. 59f Prawa budowlanego, gdzie iloczyn stawki opłaty (s) - 500 zł, współczynnik kategorii obiektu (k) - wg załącznika kat. XXVI (sieci) - 8,0 oraz współczynnik wielkości obiektu (w), długość w km ˃1-10,0 – 1,5, wynosi 500 x 8,0 x 1,5 x 10 co daje 60.000,00 zł.

Odpowiadając na stanowisko skarżącej Spółki (wskazujące na to, że sieć nie jest użytkowana komercyjne, a jedynie testowana), organ stwierdził, iż testowanie zmiany systemu komunikacji cyfrowej z [...] na nowy [...] może trwać wiele lat. Zauważył, że prawie czteroletnie sprawdzanie ww. danych jest niezgodne z zasadami wiedzy technicznej. Formą użytkowania kabla światłowodowego jest przesyłanie sygnału, nie jest natomiast istotne, czy kabel jest użytkowany komercyjnie, czy służy do testowania systemów [...] lub [...].

Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącej, że w niniejszej sprawie nastąpiło przedawnienie, o czym mowa w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.). Art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego stanowi, że do kar, o których mowa w ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym, że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Według art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 2 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Natomiast według art. 68 § 2, jeżeli podatnik nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem, że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Przenosząc powyższe na grunt Prawa budowlanego organ przyjął, że jeśli inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli, nie będzie mógł doręczyć decyzji o wymierzeniu kary po upływie 3 lat od dnia przystąpienia do użytkowania. W przypadku zaś, gdy inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, decyzji o wymierzeniu kary nie można doręczyć po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Ta ostatnia zasada będzie miała odpowiednio zastosowanie w przypadku zaniechania zawiadomienia o zakończeniu budowy, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Organ wskazał przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/09, Lex nr 580892. Zakładając więc (jak wskazał organ), że przystąpienie do użytkowania nastąpiło z dniem 22 czerwca 2009 r. (w dacie ostatniego wpisu w dzienniku budowy), przedawnienie następuje w końcu 2014 r., natomiast kara została nałożona postanowieniem z [...] maja 2013 r., tj. przed upływem lat 5.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżąca Spółka, obecnie działająca pod firmą T. S.A. w W., wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego go orzeczenia z [...] maja 2013 r., a w przypadku nie uwzględnienia tego wniosku, zwróciła się o uchylenie obu ww. postanowień.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa poprzez ich nie zastosowanie, a mianowicie wymierzenie kary, podczas gdy podstawa jej wymierzenia uległa przedawnieniu. Ponadto, z ostrożności wskazała na:

-naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:

a. nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy w szczególności kwestii czy użytkowanie przez Skarżącą sieci światłowodowej miało w ogóle miejsce oraz na czym polegało oraz

b. oparcie swoich dowodów na zeznaniach S. P., który nie miał pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej w postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary, jak również nie mógł mieć rzetelnej wiedzy co do kwestii użytkowania obiektu jako osoba zaangażowana jedynie w sam proces budowlany linii światłowodowej, a nie już jej eksploatacji oraz

c. ustalenie stanu faktycznego w oparciu o wewnętrznie sprzeczny, a tym samym niewiarygodny dowód z treści protokołu nr [...], gdzie w punkcie 14 ustalono, że "budowa została zakończona", a w pkt 15 jako przewidywany termin zakończenia budowy wskazano wrzesień 2013 r.;

-naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i nie rozważenie przez organ w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą, w szczególności w zakresie braku wiarygodności zeznań świadka S. P. oraz niespójności treści protokołu nr [...],

-naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie umożliwienie skarżącej wypowiedzenie się co do pisma Urzędu Komunikacji Elektronicznej (bez daty) nr [...],

które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła postawione na wstępie zarzutu. Podtrzymała w szczególności stanowisko, iż do kar mających zastosowanie w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego ma zastosowanie art. 59f ust. 1 tej ustawy, a także art. 59g ust. 5, który z kolei odsyła do przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Wskazała na art. 68 § 1 powołanej ustawy i podniosła, iż w sprawie należało przyjąć, że termin przedawnienia wymierzenia kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania wynosi trzy lata. Wskazała, że jakkolwiek organ w ogóle nie dowiódł, iż skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu, to nawet zakładając, iż rozpoczęcie użytkowania obiektu nastąpiło w roku, w którym miał miejsce ostatni wpis do dziennik budowy tj. 22 czerwca 2009 r., to początek wskazanego 3 letniego terminu rozpoczął bieg 1 stycznia 2010 r. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] maja 2013 roku ustalająca zobowiązanie do zapłaty kary została doręczona skarżącej [...] maja 2013 r., a więc po upływie trzyletniego okresu. Tym samym stwierdzić należy, iż doręczenie postanowienia o wymierzeniu kary jest objęte przedawnieniem. Skarżąca nie zgodziła się przy tym z interpretacją organu II instancji, jakoby w tej sytuacji miał zastosowanie 5 - letni okres przedawnienia. Szczególny przypadek objęty tym 5 - letnim terminem, zdaniem skarżącej odnosi się jedynie do zobowiązań podatkowych. Zrównanie sytuacji nie złożenia deklaracji podatkowej z sytuacją nie zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu budowy jest zbyt daleko idące i nie może mieć miejsca. W ocenie skarżącej, szczególny, 5 -letni przypadek przedawnienia zobowiązań podatkowych nie może być w drodze tzw. "odpowiedniego zastosowania" przeniesiony na grunt prawa budowalnego albowiem w państwie prawa przepisy, na mocy których nakładane są jakiekolwiek obciążenia, powinny być interpretowane ściśle, zgodnie z zasadami wykładni językowej, a stosowanie analogii lub wykładni rozszerzającej jest niedopuszczalne. Tym samym skoro Ordynacja podatkowa przewiduje podstawowy 3 - letni termin przedawnienia zobowiązań oraz zawiera przypadki szczegółowe, dla których przewiduje 5 - letni okres przedawnienia, to tych szczególnych przypadków nie można stosować na gruncie prawa budowlanego, albowiem dotyczą one tylko materii prawa podatkowego.

Skarżąca stwierdziła także, że organy w żaden sposób nie udowodniły, iż przystąpiła do użytkowania obiektu, która to kwestia przesądzała o nałożeniu kary. Twierdzenie o użytkowaniu linii światłowodowej organy obu instancji wywiodły jedynie z zeznań S. P., który nie miał umocowania do działania w tej sprawie. Wprawdzie udzielone mu pełnomocnictwo zawiera upoważnienie do wstępowania przed organami w zakresie "wszelkich prowadzanych przez T. S.A. prac projektowych i budowlanych dotyczących sieci telekomunikacyjnych", niemniej jednak zakres ten wyraźnie odnosi się "do prowadzonych prac", czyli prac, które trwają, a nie już tych zakończonych. Z pewnością zaś zakres pełnomocnictwa nie obejmuje uprawnienia do reprezentowania skarżącej w postępowaniu w sprawie nałożenia kary za rzekome niedopełnienie przez inwestora obowiązków przewidzianych prawem. Podniosła też, że organ nie ma żadnych podstaw do domniemywania, że skoro budowa została zakończona, to inwestor jednocześnie przystąpił do użytkowania obiektu. Wskazała przy tym, iż nie można się zgodzić, że nawet same czynności testowe mogą być uznane jako przejaw użytkowania światłowodu. Incydentalne korzystanie z światłowodu, mające na celu sprawdzenie poprawności jego działania nie może być przejawem użytkowania w rozumieniu prawa budowlanego. Organ popełnił zaś błąd we wnioskowaniu uznając, iż zarejestrowanie danego obiektu budowlanego w ewidencji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, oznacza jednoczesne ich użytkowanie.

W końcu, skarżąca wskazała, iż organ II instancji przeprowadził postępowanie uzupełniające poprzez skierowanie zapytania o fakt zarejestrowania wybudowanej infrastruktury w ewidencji [...] (kopia zapytania została przesłana do skarżącej). Niestety organ nie poinformował skarżącej o fakcie otrzymania odpowiedzi z [...], nie przesłał jej treści, jak również nie pouczył o możliwości zapoznania się z aktami w zakresie uzupełnionego postępowania dowodowego oraz złożenia wyjaśnień.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2013 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o wymierzeniu skarżącej Spółce kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania sieci światłowodowej o długości ok. 5595 mb (na terenie będącym w kompetencji organu wojewódzkiego), w rurociągu kablowym w relacji ul. G.– ul. S. w S.. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie to odpowiada prawu.

Podstawę materialnoprawną tego orzeczenia stanowił art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w myśl którego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Wskazany przepis stanowi samodzielną podstawę wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części). Przewiduje sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) lub bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55). Sankcja ta to nic innego jak kara pieniężna z tytułu nielegalnego użytkowania. Nielegalne użytkowanie (o którym świadczy naruszenie art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego) jest wyłączną i wystarczającą przesłanką nałożenia tej kary. W tym miejscu warto też wskazać, że w art. 54 Prawa budowlanego ustawodawca wprowadził zasadę, iż do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Od wyżej wymienionej zasady -przystąpienia do użytkowania obiektu po zawiadomieniu o zakończeniu budowy- ustawodawca w art. 55 Prawa budowlanego wprowadził wyjątki. Dotyczy to sytuacji: a) gdy na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do określonych kategorii, wymienionych w przepisie, b) gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, c) gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. We wskazanych przypadkach, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, inwestor winien uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na jego użytkowanie. Przystąpienie do użytkowania z naruszeniem reguł określonych w przepisie art. 54 lub art. 55 obliguje organ (bo nie pozostawia w tym zakresie żadnej swobody w działaniu, żadnego luzu decyzyjnego) do wydania orzeczenia o wymierzeniu kary pieniężnej. Stan faktyczny wypełniający dyspozycję art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zmusza wręcz organ do przewidzianego w tym przepisie zachowania. Przy czym, stosując tę regulację prawną organ nie może brać pod uwagę (bo treść tego przepisu mu na to nie pozwala) okoliczności, które spowodowały przystąpienie przez inwestora do nielegalnego użytkowania. Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu inwestor obowiązany jest w odpowiedniej formie powiadomić o zakończeniu budowy (stosując się albo do art. 54 albo do art. 55), a naruszenie tego obowiązku skutkuje sankcją z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, bez względu na okoliczności towarzyszące temu naruszeniu.

Nadto, należy w tym miejscu zwrócić uwagę za Naczelnym Sądem Administracyjnym (v. wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1519/10, Lex nr 1132089), iż "Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego". Jednak w świetle pozostałych przepisów prawa budowlanego (por. art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71 czy art. 71a ustawy) przyjąć można, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych często wskazuje się, że pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny."

Niniejsza sprawa dotyczy odcinka sieci światłowodowej o długości ok. 5595 mb, realizowanego na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę. W pkt 5.1 tej decyzji zapisano, iż inwestor jest zobowiązany zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej na 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Korzystając z uprawnień jakie dają organowi nadzoru budowlanego przepisy art. 80-84a Prawa budowlanego, w dniu [...] marca 2013 r. przedstawiciele [...] Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili kontrolę budowy ww. sieci światłowodowej, o której zawiadomiono inwestora pismem z [...] marca 2013 r. (doręczonym w dniu 7 marca 2013 r.). Podczas tej kontroli obecny był pełnomocnik inwestora – S. P. (upoważniony do samodzielnej reprezentacji Spółki m. in. przed organami administracji państwowej w sprawach dotyczących budowy sieci światłowodowej – pełnomocnictwo dla ww. osoby w aktach sprawy, wraz z pełnomocnictwem osoby, która udzieliła tego umocowania). We wskazanym protokole zapisano, iż roboty rozpoczęto 2 marca 2009 r. i w tym też roku, m. in. zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy, zakończono (v. pkt 14 i 18 protokołu). Upoważniony do reprezentacji inwestora S. P. oświadczył, iż sieć jest użytkowania (v. pkt 20 protokołu). Nadto w protokole zapisano, że przewidywany termin zakończenia budowy to kwiecień 2013 r.

Z powyższego jednoznacznie -w ocenie Sądu- wynika, iż przedmiotowa w sprawie sieć światłowodowa została ukończona w 2009 r. (ostatniego wpisu w dzienniku budowy dokonano 22 czerwca 2009 r.), a do dnia ww. kontroli inwestor nie wypełnił obowiązku wynikającego tak z decyzji o pozwoleniu na budowę tej inwestycji, jak i z treści art. 54 Prawa budowlanego. Nie zawiadomił bowiem właściwego organu o zakończeniu robót. Nadto, z powyższego wynika także, iż przedmiotowa sieć jest użytkowana. Na powyższe wskazała osoba reprezentująca inwestora podczas kontroli, a -zdaniem Sądu- nie ma żadnych powodów, aby stwierdzić, iż zakres jej umocowania nie upoważniał jej do reprezentacji Spółki przed organem w trakcie przeprowadzanych czynności kontrolnych, dotyczących budowy sieci światłowodowej (tym bardziej w sytuacji, gdy sama Spółka poinformowana o kontroli, wyznaczyła ww. osobę do udziału w tej kontroli – zawiadomienie o kontroli skierowano do Spółki, a nie do S. P.). Skarżąca Spółka zdaje się kwestionować udział ww. osoby w sprawie tylko ze względu na to, iż wskazała ona na niewygodne dla Spółki okoliczności. Niezależnie od tego, zauważyć trzeba, iż skarżąca również w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie nie kwestionowała faktu zakończenia budowy, a odnośnie użytkowania sieci światłowodowej – podnosiła w istocie, że użytkowanie ma miejsce, ale nie ma charakteru komercyjnego. Tak m. in. wskazał reprezentujący Spółkę T. B. w piśmie z [...] kwietnia 2013 r. wyjaśniając, że sieć światłowodowa jest jedynie sprawdzana – kabel światłowodowy jest testowany sygnałem i mierzony optycznie do wykorzystania w systemie [...] i przyszłym [...]. Takie też stwierdzenia znalazły się w zażaleniu Spółki wniesionym w sprawie na postanowienie organu I instancji. W tym też kontekście Sąd w pełni podziela stanowisko organu II instancji zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie Sądu, w świetle treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego żadnego znaczenia nie ma to, czy obiekt jest użytkowany w sposób pełny i trwały. Nie ma również znaczenia okres trwania tego użytkowania, ani to, czy ma on charakter komercyjny, czy też nie. Znaczenie ma bowiem sam fakt przystąpienia do użytkowania obiektu lub jego części. Jak słusznie zauważył organ II instancji, formą użytkowania kabla światłowodowego (zgodnie z jego przeznaczeniem) jest przesyłanie sygnału. Nie jest natomiast istotne, czy odbywa się to tylko w ramach testowania systemów [...] lub [...], czy komercyjnie.

Konkludując, wobec wskazanych okoliczności, znajdujących potwierdzenie w aktach sprawy Sąd przyjął, iż stan sprawy wypełnia dyspozycję art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, a w konsekwencji, że zasadne było wymierzenie skarżącej kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego w sprawie odcinka sieci światłowodowej. Sąd uznał jednocześnie zarzuty procesowe skargi za nieuzasadnione. Zdaniem Sądu materiał dowodowy został zgromadzony w sprawie w sposób wyczerpujących, a okoliczności, które miały znaczenie prawne (takie jak zakończenie budowy, brak zawiadomienia przez inwestora -właściwego organu- o zakończeniu inwestycji stosownie do art. 54 Prawa budowlanego, fakt przystąpienia do użytkowania sieci poprzez jej testowanie), nie były w istocie kwestionowane również przez samą skarżącą. Stąd też Sąd za bezzasadne uznał zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd nie podzielił także zarzutu wskazującego na naruszenie w sprawie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W zaskarżonym postanowieniu organ odniósł się bowiem do wszystkich tych kwestii, które zostały podniesione w rozpatrywanym zażaleniu, a mogły mieć wpływ na końcowy wynik sprawy.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie umożliwienie skarżącej wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia w II instancji, w tym zapoznania się z włączonym do akt dowodem – pismem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Sąd stwierdził natomiast, iż do uchybienia w tym przypadku doszło, ale nie miało ono charakteru istotnego, i tym samym nie mogło spowodować uwzględnienia skargi. Podkreślić należy, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. uzależniona jest od wykazania, iż uchybienie organu pozbawiło podnoszącego ten zarzut możliwości dokonania konkretnej czynności. Wprawdzie w niniejszej sprawie skarżąca Spółka słusznie wskazała na to, że niedopełnienie przez organ obowiązków wynikających z ww. regulacji prawnej, uniemożliwiło jej zapoznaniem się z ww. pismem [...] informującym o tym, że przedmiotowa w sprawie sieć światłowodowa została zaewidencjonowana. Biorąc jednak pod uwagę, że wskazane pismo i wynikające z niego informacje nie wpłynęły na ustalenie faktów prawotwórczych w sprawie, Sąd uznał, że uchybienie powyżej wskazane nie miało charakteru istotnego. Z faktu, iż przedmiotowa sieć światłowodowa została zaewidencjonowana nie wynika bowiem jeszcze, że jest użytkowana (co również zaakcentowała skarżąca w skardze), a tylko ta kwestia miała w sprawie znaczenie prawne.

I w końcu, Sąd nie zgodził się ze skarżącą co do tego, iż termin przedawnienia jaki należałoby w sprawie przyjąć wynosi trzy lata. W tym kontekście Sąd także podziela stanowisko Głównego Inspektora zawarte w zaskarżonym orzeczeniu.

Wskazać zatem trzeba, iż przepis art. 57 ust. 7 zd. 2 Prawa budowlanego stanowi, iż do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1. Artykuł 59f ust. 1 nie reguluje formy wymierzenia kary i trybu przymusowego wykonania kary. Regulacja tej materii zawarta jest w art. 59g Prawa budowlanego. Zgodnie zaś z ust 5 art. 59g, do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Zatem, zauważyć należy, iż ograniczony zakres regulacji w art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane powoduje, że odesłanie do odpowiedniego stosowania w art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 obejmuje odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 59g niniejszej ustawy, a to oznacza także odpowiednie stosowanie przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Dział III Ordynacji podatkowej regulacje zaś instytucję przedawnienia. Według art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 2 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Według zaś art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem, że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Jak wynika zatem z powyższego, przytoczony przepis ustanawia dwa terminy przedawnienia: termin 3 i 5 lat. Zobowiązanie podatkowe wygasa, jeżeli decyzja została doręczona po upływie 3 lat (art. 68 § 1), lub po upływie 5 lat (art. 68 § 1). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1023/09), zastosowanie odpowiednio art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej wymaga ustalenia zakresu zastosowania przez wskazanie regulacji w przepisach Prawa budowlanego. Zastosowanie wprost przepisów Ordynacji podatkowej nie jest zasadne z uwagi na przyjętą procedurę samoobliczenia, która przewiduje określenie wysokości zobowiązania podatkowego w formie decyzji tylko w razie wadliwości procedury samoobliczenia. W konsekwencji, w przywołanym wyroku Sąd Naczelny przyjął, iż odpowiednio na gruncie art. 57 ust. 7 powołanej ustawy – Prawo budowlane należy art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej ograniczyć do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli. Doręczenie decyzji o wymierzeniu kary jest wówczas objęte przedawnieniem po upływie 3 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu. W razie zaś gdy inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, odpowiednio należy stosować art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, który stanowi o przedawnieniu, jeżeli decyzja została doręczona po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 247/13, Lex nr 1374804).

Ta ostania sytuacja, uzasadniająca odpowiednie zastosowanie art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, miała miejsce w niniejszej sprawie, albowiem inwestor pomimo ciążącego na nim obowiązku, zaniechał zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zatem, zakładając, że przystąpienie do użytkowania nastąpiło najwcześniej jak to tylko możliwe, tj. w dniu 22 czerwca 2009 r. (a więc w dacie ostatniego wpisu w dzienniku budowy), przedawnienie nastąpi w sprawie z końcem 2014 r., a zauważyć należy, że kara wymierzona została przed upływem tego okresu, bo w dniu [...] maja 2013 r. W konsekwencji Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do wymierzenia kary w sytuacji, gdy możliwość jej wymierzenia uległa przedawnieniu. Jednocześnie, w kontekście skargi, Sąd stwierdza, iż nie znajduje żadnych powodów, dla których termin przedawnienia wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, niezależnie od sytuacji możliwych na gruncie art. 54 i art. 55, powinien wynosić w każdym przypadku trzy lata.

Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.