Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 350/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 20, art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 4 ust. 1 pkt. 1, art.2, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 573
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r.o gospodarce komunalnej - tekst jedn.
article: art. 184, art. 182 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 678/17 w sprawie ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyboru sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej w zakresie zadań własnych gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 września 2017r. sygn. akt II SA/Gl 678/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2017r. nr [...] w przedmiocie wyboru sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej w zakresie zadań własnych gminy.

Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z dnia [...] marca 2017r. nr [...] Rada Miasta P. podjęła uchwałę w sprawie wyboru prowadzenia gospodarki komunalnej w zakresie zadań własnych gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 7 ust. 1, 2, 3, 12 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.s.g." oraz art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2016r. poz. 573 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.k.", Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2017r. stwierdził nieważność powyższej uchwały w zakresie § 1 pkt 5 – jako niezgodnej z art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 21 ust. 1 w związku z art. 13b ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016r. poz. 1440 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.d.p.". Na mocy zakwestionowanego przepisu Rada Gminy powierzyła wykonywanie zadań w zakresie letniego i zimowego utrzymywania gminnych dróg, ulic i placów M. Sp. z o.o.. W ocenie organu nadzoru takie obowiązki może realizować tylko zarządca drogi w odniesieniu do dróg publicznych.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Gmina P., zarzucając naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 21 ust. 1 w związku z art. 13b u.d.p. W ocenie skarżącej Rada Miejska w P. była władna przekazać ww. zadania gminnej spółce komunalnej. Gmina podkreśliła, że nie była zobligowana do stosowania przy podejmowaniu spornej uchwały przepisów u.d.p., a w świetle art. 9 ust. 1 u.s.g. jest uprawniona do tworzenia jednostek organizacyjnych w celu realizacji swych zadań. Dlatego też spółce komunalnej zostały powierzone zadania w zakresie utrzymania gminnych dróg, ulic i mostów.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał swe stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 września 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy P.. Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd stwierdził, że realizacja zadań własnych gminy w zakresie letniego i zimowego utrzymywania gminnych dróg, ulic i placów jest obowiązkiem zarządcy drogi, czyli – w analizowanym przypadku – Burmistrza Miasta P.. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi, przy czym stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. zarządcą dla dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Sąd I instancji wskazał również na art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017r. poz. 1289), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.c.p.g.", zgodnie z którym obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi, a do obowiązków zarządu drogi należy także zbieranie i pozbywanie się odpadów zgromadzonych w pojemnikach do tego przeznaczonych i utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej; uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku. Zdaniem Sądu organ nadzoru trafnie wskazał, że zakres powyższych działań mieści się w pojęciu utrzymania drogi w świetle art. 4 pkt 20 u.d.p., którym jest wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Tym samym Sąd uznał, że wykonywanie zadań w zakresie letniego i zimowego utrzymywania gminnych dróg i ulic należy do organu wykonawczego gminy, nadmieniając przy tym, że nie jest w stanie dokonać jednoznacznych ustaleń co do statusu placów, gdyż mogą one podlegać różnym reżimom prawnym. Ponadto w uzasadnieniu wyroku zaznaczono, że zarządca drogi może realizować obowiązki w zakresie utrzymania dróg przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, stosownie do art. 21 ust. 1 u.d.p., przy czym zarządcą zobowiązanym do wykonywania zadań zawsze pozostaje organ wskazany w art. 19 ust. 1 u.d.p.

W ocenie Sądu I instancji podjęcie uchwały przez Radę Miasta w P. w przedmiocie wykonywania zadań w zakresie letniego i zimowego utrzymywania gminnych dróg, ulic i placów wynikło z pewnego niezrozumienia obowiązujących przepisów. Oczywistym jest bowiem, że obowiązki w zakresie utrzymania czystości, czy też jej przejezdności nie mogą być wykonywane przez zarządcę (Burmistrza P.) osobiście. Szczegółowe czynności w tym zakresie wykonują, w ramach odpowiednich umów, inne podmioty i nic nie stoi na przeszkodzie by była to spółka komunalna. Zdaniem Sądu należy jednak wyraźnie odróżnić podjęcie uchwały w trybie art. 18 ust. 2 u.s.g. od uchwały (innych działań) umożliwiających gminnym jednostkom organizacyjnym gminy (lub innym podmiotom) realizację zadań zleconych im przez zarządcę drogi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 września 2017r. złożyła Gmina P.. Zaskarżając ów wyrok w całości poniosła następujące zarzuty naruszenia prawa materialnego:

1. art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 7 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2017r. – stwierdzające nieważność [...] uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2017r. – pozostaje zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji naruszył przywołane normy u.d.p., albowiem w rzeczywistości sprawy z zakresu letniego i zimowego utrzymania dróg gminnych należą do zadań własnych gminy, co oznacza, że przy ich wykonywaniu zastosowanie znajdują przepisy u.s.g. i u.g.k. Intencją Rady Miasta P. przy podejmowaniu uchwały, której nieważność stwierdził Wojewoda Śląski, było powierzenie zadań własnych gminy utrzymania czystości i porządku w granicach administracyjnych Gminy P., przy dokładnym określeniu rodzaju nałożonych obowiązków w postaci: zarządzania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy, utrzymywania czystości i porządku na terenach gminnych, utrzymywania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, utrzymywania zieleni gminnej oraz letniego i zimowego utrzymywania gminnych dróg, ulic i placów. Jednakże Sąd I instancji błędnie uznał, iż Gmina P. – chcąc przekazać ostatnie z przedmiotowych zadań – uprawniona była do ich przekazania wyłącznie zarządowi dróg, którym może być jedynie jednostka organizacyjna specjalnie w tym celu powołana. Tym samym – w ocenie skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji nie dostrzegł, iż to co uznaje się za "osobiste" pełnienie roli zarządu drogi w rozumieniu przepisów u.c.p.g., w przełożeniu na język prawny oznacza konieczność wyboru jednej z dopuszczonych przez przepisy u.g.k prawnych form wykonywania zadań z zakresu użyteczności publicznej, nie zaś obligatoryjne powołanie nowej jednostki w postaci zarządu dróg w rozumieniu przepisów u.d.p.;

2. art. 4 ust 1 pkt 1 u.g.k. poprzez błędną jego wykładnię skutkującą przyjęciem, iż przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do podjęcia przez właściwy organ uchwały w przedmiocie powierzenia spółce komunalnej zadania własnego z zakresu letniego i zimowego utrzymywania gminnych dróg, ulic i placów, podczas gdy w rzeczywistości zasadną formą wyboru sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej jest rozstrzygnięcie jednostki samorządu terytorialnego w kwestii powierzenia określonych zadań spółce komunalnej bez konieczności dokonania bezpośredniej zmiany w akcie powołującym tą jednostkę. Skarżąca wyjaśniła, że jak stanowi ww. przepis organy stanowiące samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Oznacza to, że domniemanie kompetencji w tym zakresie przysługuje Radzie Miasta P.. Przedmiotowa uchwała, jako że przenosi kompetencje i zadania ustawowo przypisane organowi jednostki samorządu terytorialnego na podmiot pozostający poza strukturą tych organów, stanowi akt prawa miejscowego. Sąd I instancji nie dostrzegł, iż w świetle powyższego brak jest podstaw do cedowania kompetencji wynikającej z art. 9 u.s.g. na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.

Z powyższych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2017r., a także o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, iż nie wnosi o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podkreślił, że przepisy u.d.p. przewidują możliwość przekazania zadań zarządcy drogi wyłącznie wyspecjalizowanej jednostce, którą jest zarząd drogi. Nieutworzenie jej skutkuje tym, że zadania zarządcy drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) samodzielnie lub za pośrednictwem upoważnionych pracowników urzędu miasta, stosownie do art. 21 ust. 1a u.d.p. W myśl art. 33 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Skoro zatem zadania z zakresu zarządzania drogą publiczną (gminną) należą do wójta, to współdziałanie w realizacji tychże zadań obciąża wskazany aparat pomocniczy. Zdaniem Wojewody regulacji wyprowadzonej w art. 21 ust. 1 i 1a u.d.p. należy przypisać charakter szczególny, uznając ją za przepis o charakterze lex specialis względem przepisu art. 4 u.g.k. Oznacza to, że zadania zarządcy drogi przypisane wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie mogą być wykonywane w dowolnej formie organizacyjno–prawnej jako rodzaj zadania ze sfery użyteczności publicznej. W ocenie organu nadzoru zarządzanie drogami publicznymi przez zarządcę, w przypadku niepowołania zarządu drogi, w praktyce sprowadzać się powinno do wyodrębnienia w urzędzie obsługującym wójta (burmistrza, prezydenta miasta) komórki koncentrującej się na sprawach dróg publicznych. Wyodrębnienia tego w ramach urzędu powinien dokonać organ w treści postanowień regulaminu organizacyjnego urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego – art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 7 u.d.p. przez niewłaściwe zastosowanie, a także art. 4 ust 1 pkt 1 u.g.k. przez błędną wykładnię. Analizę zasadności powyższych zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić porządkującym stwierdzeniem odnoszącym się do okoliczności faktycznych sprawy. Organ nadzoru zakwestionował legalność § 1 pkt 5 przedmiotowej uchwały, opartej na przepisie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 7 ust. 1 u.s.g., uznając, iż z naruszeniem prawa organ stanowiący gminy powierzył spółce komunalnej wykonywanie zadań własnych gminy w zakresie letniego i zimowego utrzymania dróg, ulic i placów gminnych. Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, iż trafnie Sąd I instancji podkreślił, iż zakres powyższych działań mieści się w pojęciu utrzymania drogi w rozumieniu art. 4 pkt 20 u.d.p., którym jest m.in. wykonywanie robót porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżania i zwalczania śliskości zimowej. Powyższe rodzi zasadnicze pytanie o to czy wykonywanie zadań własnych gminy w zakresie utrzymania dróg gminnych winno odbywać się z uwzględnieniem rygoru prawnego przewidzianego w przepisach u.d.p., czy też z jego pominięciem. Konkluzja, którą w tym zakresie wyprowadza strona skarżąca kasacyjnie – wskazując, iż przy podejmowaniu zakwestionowanej uchwały nie istniała konieczność uwzględnienia przepisów u.d.p. – nie jest możliwa do zaakceptowania, bowiem zasady i sposób wykonywania zadań przez gminę, w tym także zadań własnych, nie są pozostawione jej nieskrępowanej swobodzie prawodawczej i organizacyjnej, lecz na ogół pozostają unormowane w odrębnych aktach prawnych regulujących określoną materię stanowiącą zadanie gminy. Interesujące z punktu widzenia niniejszej sprawy zadania własne gminy obejmujące sprawy z zakresu gminnych dróg, ulic, placów, mostów i organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.) podlegają reglamentacji nie tylko w przepisach u.d.p. ale także m.in. w regulacjach ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017r. poz.1260 ze zm.) (vide: A.Szewc [w:] G.Jyż, Z.Pławecki, A.Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2012, uwaga 3 do art. 7). Trafnie zatem wskazał Sąd I instancji, iż odwołanie się w zakwestionowanej uchwale wyłącznie do regulacji ustrojowych gminy zawartych w przepisach u.s.g. jest niewystarczające. Nie jest tym samym trafny pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z dnia 3 grudnia 2015r. sygn. akt II OSK 2590/15, na który powołuje się strona skarżąca kasacyjnie, bowiem okoliczność, iż normy art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt. 2 u.s.g. nie zawierają odesłań do ustaw szczegółowych, tak jak czynią to przepisy art. 7 ust. 2 i art. 6 ust. 2 tej ustawy, nie oznacza jeszcze, że uprawnienie gminy do rozstrzygania w określonych sprawach, a tym bardziej w zakresie zadań obowiązkowych może odbywać się z pominięciem ustawowych regulacji, które stanowiąc lex specialis wobec przepisów u.s.g., szczegółowo reglamentują konkretne zadania gminy.

Z pominiętej w zaskarżonej uchwale regulacji art. 19 ust. 1 i 2 u.d.p. wynika, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zarządcą drogi gminnej i do jego właściwości należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania dróg. Zarządca drogi swoje obowiązki może wykonywać przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi (art. 21 ust. 1 u.d.p.). Utrwalone jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zarządca drogi nie przekazuje swoich obowiązków, a jedynie może te obowiązki wykonywać przy pomocy jednostki organizacyjnej zwanej zarządem, co oznacza, że nawet z chwilą utworzenia zarządu, zarządca drogi nie traci przynależnego mi przymiotu zarządcy (vide: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 1769/12; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 869/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem w zakwestionowanej w trybie nadzoru uchwale powierzono innemu podmiotowi wykonywanie zadań własnych gminy z zakresu utrzymania dróg gminnych, a przy tym dodatkowo podmiot ten nie stanowi jednostki organizacyjnej zarządcy drogi, to trafny jest pogląd Sądu I instancji, akceptujący stanowisko organu nadzoru, iż w tym zakresie uchwała w sposób istotny narusza prawo (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.).

Powyższe uwagi – na co także trafnie wskazał Sąd I instancji – korespondują z określonym w art. 5 ust. 4 u.c.p.g., a należącym do zarządu drogi, obowiązkiem utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych. Skarżąca kasacyjnie prezentując pogląd o autonomiczności norm u.d.p. i u.g.k. dla uregulowania kwestii powierzenia przez gminę zadania własnego z zakresu utrzymania dróg gminnych, stara się nie dostrzegać ww. przepisu u.c.p.g., a już zupełnie pomija, iż z woli ustawodawcy to zarządca drogi obarczony został obowiązkiem utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. wypada wskazać, iż trafnie sygnalizował Sąd I instancji możliwość pomylenia przez stronę skarżącą pojęć składających się treść obowiązków zarządcy drogi. Analiza art. 21 ust. 1 i 1a u.d.p. wskazuje, iż wśród tych obowiązków, do których zalicza się m.in. czynności faktyczne związane z utrzymaniem dróg, szczególne znaczenie mają te związane z "załatwianiem spraw" w imieniu zarządcy, polegające m.in. na wydawaniu decyzji administracyjnych. Tym samym wypada podkreślić zróżnicowany charakter zadań należących do zarządu drogi, które mogą być wykonywane w różnoraki sposób. Będą to zarówno działania faktyczne (choćby te określone w art. 5 ust. 4 u.c.p.g.), jak i czynności prawne, w tym czynności władcze. Daje to możliwość różnego traktowania poszczególnych zadań (jak też ich części) ze względu na konieczność stosowania do ich realizacji różnych form działania, co winno stanowić asumpt do różnego traktowania zadań w kontekście dopuszczalności ich powierzenia zarządowi drogi bądź innemu podmiotowi (jednostce organizacyjnej) (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2017r. sygn. akt II SA/Gl 139/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe zapatrywanie jasno wskazuje, iż na gruncie przepisów u.d.p. zarządca drogi ma możliwość stosowania takich rozwiązań organizacyjno–prawnych, które w granicach prawa i adekwatnie do potrzeb pozwolą wywiązać się z obowiązków w zakresie utrzymania drogi. Powyższe możliwości znajdują uszczegółowienie i rozwinięcie w instrumentarium prawnym przewidzianym w przepisach u.g.k. pozwalającym jednostce samorządu terytorialnego na wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej bądź w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego, bądź też poprzez powierzenie wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej w drodze umowy osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej (art. 2 i art. 3 ust. 1 u.g.k.).

Jak już była o tym mowa wadliwość prawna zakwestionowanej w trybie nadzoru uchwały wynika z pominięcia przez organ stanowiący gminy regulacji u.d.p., jako stanowiącej lex specialis zarówno wobec przepisów u.s.g., jak i u.g.k. Przy czym w odniesieniu do tej ostatniej ustawy wypada wskazać, iż ogólny charakter jej postanowień w zakresie dopuszczalnych form organizacyjno–prawnych wykonywania gospodarki komunalnej wręcz nakazuje odwołanie się do przepisów szczególnych, które mogą poszerzać lub ograniczać możliwości wynikające z przepisów u.g.k., w szczególności ustawodawca może doprecyzowywać dopuszczalne formy organizacyjno–prawne, albo nawet wskazać dla konkretnych zadań gminy jakąś formę specyficzną (vide: C.Banasiński, K.M.Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, WK 2017r. uwaga 2 do art. 2). Korelacja przewidzianych w przepisach u.g.k. dopuszczalnych formach organizacyjno–prawnych wykonywania gospodarki komunalnej, z przepisami art. 19 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 i 1a u.d.p., jednoznacznie nakazuje wykluczyć zarówno prowadzenie gospodarki komunalnej w zakresie zadania własnego jakim jest utrzymanie dróg gminnych w formie spółki prawa handlowego, jak i powierzenie takiej spółce przez gminę wykonywania powyższego zadania. Ww. regulacje pozwalają jednak zarządcy drogi na powierzenie takiej spółce wykonywania określonych obowiązków, w tym w szczególności czynności faktycznych z zakresu utrzymania dróg gminnych, chociażby w trybie art. 3 ust. 1 u.g.k. Mając jednak na uwadze, iż w realiach niniejszej sprawy nastąpiło powierzenie spółce prawa handlowego wykonywania zadania własnego gminy z zakresu utrzymania dróg gminnych nie zaś wykonywania poszczególnych czynności faktycznych z zakresu utrzymania tych dróg – a kwestie te zasadnie akcentował Sąd I instancji – to wypada uznać, iż zarzut kasacyjny tyczący wadliwej wykładni art. 4 ust 1 i pkt 1 u.g.k. nie został oparty na okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, które wszak nie były kwestionowane w skardze kasacyjnej. Ponadto wypada dostrzec, iż poza okolicznościami niniejszej sprawy został sformułowany zarzut kasacyjny nieuwzględnienia przez Sąd I instancji braku konieczności dokonywania zmian w akcie założycielskim spółki w razie powierzenia tej spółce zadania własnego gminy z zakresu utrzymania dróg gminnych. Kwestia ta w zaskarżonym wyroku rzeczywiście nie była rozważana ale to dlatego, iż nie było takiej potrzeby wobec niedopuszczalnego przekazania tej spółce zadania własnego z zakresu utrzymania dróg gminnych nie zaś powierzenia jej wykonywania poszczególnych czynności faktycznych z tego zakresu.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.