Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 991/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust.2, 3 i 4, art 8 ust.3 oraz art, 8 ust. 6 , art. 10 ust. 1, art. 11, art. 15 ust. 1 i 2, art. 17 pkt 4, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 72 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 95 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 304/20 w sprawie ze skargi [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] 2020 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 304/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] 2020 r., Nr [...], w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] 2020 r. Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r . o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm. - zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 - zwanej dalej "u.p.z.p."), w związku z uchwałą z dnia [...] 2017 r., Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zwaną dalej "Studium".

Pismem z dnia 8 czerwca 2020 r. [...] - reprezentowana przez radcę prawnego (zwana dalej "skarżącą" bądź "Spółdzielnią"), powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 50, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."), wniosła skargę na przedmiotową uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Kwestionowanemu aktowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1 i 3, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności i zasady proporcjonalności, wobec nieuwzględnienia w studium zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] eksploatacji złoża kopalin "[...]", podczas gdy w świetle przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. Rada Gminy nie była uprawniona do ustanowienia tego zakazu, co doprowadziło do pozbawienia skarżącej możliwości prowadzenia działalności wydobywczej z przedmiotowego złoża;

2) art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP przez pominięcie przy uchwalaniu studium, ważnego interesu prywatnego skarżącej (wywiedzionego z art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy Prawo górnicze i geologiczne w zw. z art. 64 Konstytucji oraz w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego), a także uwarunkowań i analiz środowiskowych dotyczących zamierzonej eksploatacji, wskazujących na brak negatywnych konsekwencji dla środowiska działalności wydobywczej, czym Rada Gminy przekroczyła dopuszczalny prawem stopień ingerencji w prawo własności Spółdzielni, co doprowadziło do nieuprawnionego ustanowienia zakazu eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "[...]";

3) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu Studium prawa własności skarżącej - istotnie je ograniczając, co doprowadziło do ustanowienia w sposób nieuprawniony zakazu prowadzenia działalności wydobywczej;

4) art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego, polegające na wyłączeniu w Studium możliwości eksploatacji złoża kruszywa naturalnego;

5) art. 72 ust. 1 i art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm. – zwanej dalej "P.o.ś.") w związku z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064 ze zm. - zwanej dalej "P.g.g."), poprzez naruszenie zasady ochrony złoża oraz zasady racjonalnego gospodarowania złożem w odniesieniu do złoża kruszywa naturalnego "[...]";

6) art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności polegające na wyłączeniu w Studium możliwości eksploatacji złoża kruszywa naturalnego bez dokonania wyważenia interesu skarżącej oraz interesu gminy, jak też niewskazania w treści zaskarżonej uchwały wniosków płynących z takiej analizy;

7) art. 11 pkt 4 u.p.z.p. poprzez: oparcie się w procesie uchwalania Studium na opinii Gminnej Komisji Architektoniczno-Budowlanej sporządzonej z naruszeniem przepisów u.p.z.p., która błędnie przyjęła, że wniosek skarżącej obejmuje obszar o powierzchni 40 ha i dotyczy posadowienia zakładu przemysłowego; niezachowanie bezstronności Komisji z uwagi na uczestnictwo w jej składzie pracownika Urzędu Gminy; pominięcie przez Komisję rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2016 r., nr 18/2016, zmieniającego rozporządzenie tegoż organu z dnia 13 sierpnia 2014 r., nr 18/2014, w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody podziemnej w [...], którym uchylono zakaz wydobywania kopalin, podczas gdy Komisja winna zaopiniować wniosek skarżącej dotyczący wpisania do Studium 28 ha oraz niewnoszący o posadowienie zakładu przemysłowego z uwzględnieniem § 3 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia 13 sierpnia 2014 r., nr 18/2014, w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody podziemnej w [...], co doprowadziło do nieuwzględnienia w Studium możliwości wydobywania kruszywa naturalnego ze złoża "[...]".

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę.

Sąd wskazał, że skarżąca wykazała, co jest niesporne, iż przysługują jej uprawnienia właścicielskie do działek o numerach [...] oraz ograniczone prawo rzeczowe do działek o numerach [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Działki te są objęte zakresem zaskarżonego Studium i leżą w granicach udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego "[...]" w kat. C1. Korzystanie w tym wypadku z prawa własności przedmiotowych nieruchomości polegać może między innymi na możliwości eksploatacji złoża i skarżąca podejmuje działania zmierzające do tego celu. Jednakże w części tekstowej zaskarżonego Studium wskazano, że tego złoża nie przewiduje się do eksploatacji. Niezależnie zatem od kwestii, czy wskazany zapis obiektywnie narusza prawo, z pewnością narusza on interes prawny skarżącej, poprzez ograniczenie jej prawa własności, a konkretnie - co do sposobu zagospodarowania i wykorzystania terenu. W przypadku bowiem pozostawienia wskazanego zapisu, procedując następnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ planistyczny będzie związany brzmieniem tego zapisu i nie będzie mógł przewidzieć eksploatacji złoża, ze względu na związanie planu zapisami studium (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

Wobec powyższego Sąd uznał, że skarżąca ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. Wskazał, że rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norma prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas mimo, że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] 2020 r., Nr [...], w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w kontekście przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd działając z urzędu w pierwszej kolejności przeanalizował zgodność z przepisami prawa przeprowadzonej procedury uchwalania przedmiotowej zmiany studium. Kontrola ta pozwoliła na stwierdzenie, iż w toku procedury uchwalania zmiany studium nie doszło do naruszenia trybu sporządzania tego aktu planistycznego.

Sąd stwierdził, że w okolicznościach badanej sprawy Rada Gminy [...] w dniu [...] 2017 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Zgodnie z art. 11 pkt 1 u.p.z.p. Wójt ogłosił w prasie lokalnej ([...] z [...] 2018 r.) oraz w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...] (w okresie od dnia 9 kwietnia 2018 r. do dnia 2 maja 2018 r.) a także zamieszczonego na stronie internetowej Gminy o przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium. W obwieszczeniu tym określono termin składania wniosków do tego studium. Termin składania wniosków określony w ogłoszeniach upływał z dniem 21 maja 2018 r.

Następnie, stosownie do art. 11 pkt 2 u.p.z.p., Wójt zawiadomił organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wniosków i terminu ich wniesienia. Zwrócono się do Wojewody [...], Zarządu Województwa [...], Starosty [...], Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] Wydział Zamiejscowy w [...], Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Oddziału Straży Granicznej w [...], [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], Komendanta Miejskiego Policji w [...], Prezydenta [...], Wójta Gminy [...], Wójta Gminy [...], Burmistrza [...], Burmistrza [...], Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...], Marszałka Województwa [...], Starosty [...] i Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej.

W toku postępowania wpłynęły wnioski od Wojewody [...], Zarządu Województwa [...], Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Oddziału Straży Granicznej w [...], Wojewódzkiego Urzędu Straży Granicznej w [...], [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...], Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Wszystkie wnioski zostały uwzględnione. W dalszej kolejności projekt Studium skierowano do zaopiniowania i uzgodnienia. Opinię, zgodnie z art. 11 pkt 5 u.p.z.p., wyraziła Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w [...]. Projekt zmiany Studium uzyskał negatywną opinię., ze względu na niezgodność projektowanych zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit.a w zw. z ust. 5 pkt 4 lit.a u.p.z.p.

Projekt Studium uzyskał, stosownie do art. 11 pkt 6 u.p.z.p., pozytywną opinię Prezydenta Miasta [...], Wójta Gminy [...], Wójta Gminy [...], Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...], [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...], Starosty [...], Zarządu Województwa [...], Wojewody [...], Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...]. Projekt Studium otrzymał negatywną opinię, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]. Następnie, stosownie do art. 11 pkt 6 u.p.z.p., Wójt wprowadził zmiany wynikające z uzyskanych opinii. Uzgodniony projekt, zgodnie z art. 11 pkt 7 u.p.z.p. został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od dnia 17 września 2019 r. do dnia 7 października 2019 r., o czym ogłoszono w dniu 9 września 2019. na tablicy ogłoszeń. Ogłoszenie zamieszczono również w prasie lokalnej w dniu 19 lipca 2017 r. ([...] z dnia [...] 2019 r.) oraz na stronie internetowej Urzędu Gminy [...]. Okres wyłożenia jest dłuższy niż 21 dni. Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień 23 września 2019 r. określając miejsce spotkania w siedzibie Urzędu Gminy w [...] przy ul. [...] w sali obrad o godz. 12:00. Termin do wnoszenia uwag do przedmiotowego projektu zakreślony został do dnia 28 października 2019 r., a więc z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 11 pkt 8 u.p.z.p. W dniu 23 września 2019 r. odbyła się publiczna dyskusja nad projektem Studium. Do projektu Studium wniesiono łącznie 149 uwag, z których część uwag, w tym uwaga skarżącej Spółdzielni, nie zostały uwzględnione. W dniu [...] 2020 r. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Z powyższych względów uznać należy, że procedura uchwalania Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie została zachowana.

Odnosząc się natomiast do kwestii istotnego naruszenia zasad sporządzenia studium Sąd wskazał, iż nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania studium, jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). Stanowią one standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń studium, związane są z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji. Sąd zwrócił uwagę, iż gmina w ramach wykonywania zadań własnych ustala m.in. przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to, określane w doktrynie jako tzw. "władztwo planistyczne", realizuje między innymi poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i polega na tym, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co jednak nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania winno nastąpić z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały pod tym kątem w pierwszym rzędzie Sąd wskazał, iż w myśl art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p., w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla. Z językowej wykładni tego przepisu wynika, że uwzględnienie uwarunkowań wynikających z występowania udokumentowanych złóż kopalin nie może być rozumiane jako upoważnienie do ustanowienia całkowitego zakazu ich eksploatacji, albowiem taki zakaz funkcjonalnie zrównuje tereny, gdzie występują udokumentowane złoża kopalin z terenami, gdzie złóż takich brak, a więc stanowi przeciwieństwo uwzględnienia specyfiki terenu wynikającej z występowania tychże złóż. Ponadto przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają doprecyzowania powyższej regulacji dotyczącej udokumentowanych złóż kopalin, lecz regulują zasady planowania przestrzennego w zakresie złoża kopaliny wyłącznie przez odwołanie się do odrębnych ustaw. W ogólności odwołują się do przepisów odrębnych w zakresie terenów chronionych i górniczych, w skład których wchodzą złoża kopalin (art. 10 ust. 1 pkt 9 i art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Przede wszystkim do tych odrębnych ustaw należą ustawa Prawo ochrony środowiska oraz ustawa Prawo geologiczne i górnicze.

Przytaczając treść art. 72 ust. 1 P.o.ś. Sąd wskazał, że wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań (art. 72 ust. 4 P.o.ś.). Zgodnie natomiast z art. 95 ust. 1 P.g.g., udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Zważając zatem na okoliczność, iż proces planowania przestrzennego powinien uwzględniać wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), Sąd stwierdził, iż bezpośrednio z norm dotyczących ochrony środowiska wynika, że proces planowania przestrzennego powinien zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż (art. 72 ust. 1 pkt 2 P.o.ś.). Ochrona środowiska polega bowiem m.in. na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 13 lit. a P.o.ś.). Ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie Prawa ochrony środowiska oraz przepisów szczególnych (art. 81 ust. 1 P.o.ś.). Szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z art. 125 P.o.ś., złoża te podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Przepisy ustawy P.g.g. nie przyznają kompetencji organowi uchwałodawczemu gminy do decydowania o sposobie racjonalnego gospodarowania złożem kopaliny. Wynika z tego, że to kopaliny, należące do nieodnawialnych zasobów środowiska przyrodniczego, podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu (art. 26 ust. 3 P.g.g.). To zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny stanowi jeden z głównych nakazów kierowanych do adresatów przepisów dotyczących złóż kopalin.

Sąd stwierdził, że pojęcia "racjonalności gospodarowania zasobami" i "ochrony złóż" w przepisach prawa nie są zdefiniowane. Zgodnie z wymogami ochrony środowiska eksploatację kopalin prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku i przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny. (art. 126 ust. 1 P.o.ś.). Normami odniesienia przydatnymi przy dekodowaniu zasady "racjonalnej gospodarki złożem kopaliny" są normy dotyczące właściwości geologicznych złóż kopalin, związane m.in. z wielkością i konturami granic złoża, jego położeniem względem innych złóż, a także innymi cechami budowy geologicznej złoża, w tym jakością kopaliny, parametrami skał otaczających złoże, warunkami hydrogeologicznymi itp. Nie mniej istotne są normy odniesienia związane z właściwościami górniczymi (np. technologicznymi) możliwego sposobu udostępnienia i eksploatacji złoża czy też normy ekonomiczne, związane ze sferą ekonomiki gospodarowania złożem - zarówno w czasie teraźniejszym, jak i w przewidywalnej przyszłości. Kształtowanie warunków racjonalnej gospodarki złożami zaczyna się już na etapie prac poszukiwawczych i trwa miejscami aż do likwidacji zakładu górniczego włącznie. Podstawą działalności gospodarczej mającej na celu wydobywanie kopalin są informacje zawarte w dokumentacji geologicznej. Z niej wynika jedyny, podawany w koncesji miernik racjonalności gospodarki złożem, którym jest określany zwykle w procentach "minimalny stopień wykorzystania zasobów". Drugą ważną sprawą jest określenie przewidywanego stopnia wykorzystania zasobów złoża, z którego wynika maksymalna wielkość zasobów do wydobycia. W oczywisty sposób na racjonalną gospodarkę złożem wpływają również systemy i technika eksploatacji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1841/13). Podkreślił, iż proces ustalania omawianej "racjonalności" dokonywany jest na etapie postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobycie kopaliny (patrz: art. 49h ust. 3 pk 1, 2, 8, 10; art. 49k ust. 1 pkt 2, 4, 5; art. 49t ust. 3; art. 49u ust. 1 pkt 1, 2; art. 49w ust. 1 pkt 2; art. 49z ust. 3 pkt 4; art. 49za ust. 1 pkt 1, 4 P.g.g.). To w tym postępowaniu następują ustalenia w zakresie: racjonalnego gospodarowania złożem; minimalnego zakresu prac górniczych; przestrzeni w granicach, której ma być wykonywana działalność; rodzaju działalności, na którą ma być udzielona koncesja; technicznych możliwości wykonywania działalności w zakresie wydobywania węglowodorów ze złóż; a przede wszystkim sposobu zamierzonego wydobycia i minimalnego stopnia wykorzystania zasobów złoża oraz przedsięwzięcia niezbędnego w zakresie racjonalnej gospodarki złożem. Pod tym właśnie kryje się cel wynikający z art. 125 P.o.ś. Ponadto zauważyć należy, że to koncesja określa sposób racjonalnego wykorzystania złoża. W tym zakresie art. 95 ust. 1 P.g.g. ustawy nie zawiera żadnego wyjątku.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (a w dalszej kolejności plan miejscowy) ma zaś tylko ujawniać istnienie takiego udokumentowanego złoża celem jego ochrony. Ochrony tej nie można utożsamiać z możliwością arbitralnego decydowania przez organ uchwałodawczy gminy nie tylko o całkowitym i definitywnym uniemożliwieniu eksploatacji kopaliny, lecz - jak wskazuje się w orzecznictwie - nawet z możliwością decydowania o sposobie racjonalnego wykorzystania złoża, w tym o sposobie zastosowania techniki wydobycia (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2323/15). Jednocześnie Sąd podkreślił, że ochrona udokumentowanych złóż kopalin przewidziana w art. 95 ust. 1 P.g.g. nie oznacza obowiązku kształtowania miejscowej polityki przestrzennej w taki sposób, aby umożliwić natychmiastową eksploatację złoża, a jedynie nakłada na podmiot dysponujący władztwem planistycznym wymóg takiego kształtowania podejmowanych aktów planistycznych, by zapewnić ewentualną możliwość jego eksploatacji, gdy zajdzie taka potrzeba. Taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do przedmiotowego złoża "[...]", co do którego w kolejnej zmianie Studium ujawniono jego istnienie i jednocześnie nie przewidziano eksplantacji tego złoża [str. 135-136 Studium "Uwarunkowania rozwoju funkcji gospodarczy" (6.0), "Zasoby surowcowe, przemysł wydobywczy" (6.1)]. Z treści Studium wynika ponadto, iż nie uległo zmianie przeznaczenie terenu, na którym ujawniono złoże "[...]", albowiem zarówno w poprzedniej wersji Studium (uchwała z dnia [...] 2015 r., Nr [...]), jak i obecnie uchwalonym Studium teren ten stanowił rolę. Zauważyć należy, iż gmina w ramach wykonywania zadań własnych ustala m.in. przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to, określane w doktrynie jako tzw. "władztwo planistyczne", polega na jej samodzielnym rozstrzyganiu o zasadach zagospodarowania, co jednak nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania winno nastąpić z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. Jednakże, w ocenie Sądu, występowanie i określenie w studium obszaru udokumentowanych złóż kopalin nie pozbawia gminy możliwości przeznaczenia tego obszaru w studium na inne cele, aniżeli wydobywcze, co może być uzasadnione m.in. rodzajem kopalin oraz sposobem ich wydobywania.

Sąd podzielił stanowisko organu, że uzasadnieniem merytorycznym braku ustalenia eksploatacyjnego kierunku złoża "[...]" jest ochrona wartości krajobrazowych terenu oraz ochrona zdrowia i życia mieszkańców wsi [...] i [...], którzy większością głosów opowiedzieli się przeciwko poszerzeniu obszarów pod wydobycie kruszywa. Organ wskazał też, że środowisko naturalne na terenach wydobycia kruszywa ulega degradacji oraz zwrócił uwagę na inne aspekty mające wpływ na środowisko naturalne, tj. na wzmożony ruch samochodów ciężarowych w rejonach wydobycia, hałas i zanieczyszczenia powietrza, uszkodzenia nawierzchni jezdni oraz otwarte, nieogrodzone tereny żwirowisk będące miejscami składowisk odpadów. Wyjaśnił również, że istotną okolicznością, która zaważyła na decyzji Rady Gminy, było niewykonanie przez skarżącą, pomimo upływu 5 lat ustawowego obowiązku rekultywacji terenów aktualnie zajmowanych pod wydobycie kruszywa oraz deklaracja odkrywkowej kopalni wapienia [...], iż zamierza w perspektywie najbliższych kliku lat zaprzestać pompowania wody do rzeki [...], która stanowi jedyne źródło zasilania łąk, pół i stawów znajdujących się na obszarze wsi [...] i [...]. Rzeka ta, jak akcentował organ, bez sztucznego nawodnienia prawdopodobnie wyschnie i przestanie istnieć. Uwzględniając powyższe Sąd podzielając stanowisko organu, stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, jednakże naruszenie to miało charakter legalny. Tym samym nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważność przedmiotowej uchwały, gdyż podejmując decyzję w zakresie przedmiotowego zapisu Studium organ wziął pod uwagę interes wspólnoty, kosztem interesu skarżącej, co w realiach rozpoznawanej sprawy było celowe i w pełni uzasadnione. Sąd wskazał, iż prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistycznych, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy bowiem mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy podejmowanych w formie aktów administracyjnych generalnych. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i zaspokoić potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu, co do przeznaczenia terenu. W niniejszym przypadku doszło do konfliktu pomiędzy interesem prywatnym skarżącej, a interesem wspólnoty. Zapisy zaskarżonego Studium, tworzą sytuację uzasadnioną względami i interesami wspólnoty oraz zgodną z obowiązującymi przepisami prawa, jednakże organ nie dopuścił się dowolności uchwalając Studium w przedmiotowy sposób i nie przekroczył przysługującego mu władztwa planistycznego. W tym zakresie organ wyjaśnił na czym polegają walory krajobrazowe tamtego terenu oraz dlaczego ma być zagrożone życie i zdrowie ludzi. Nie może, bowiem ulegać wątpliwości, że gmina miała obowiązek, a nie prawo ujawnienia udokumentowanych złóż kopalin. Ujawnienie złóż kopalin nakłada na gminę obowiązek zabezpieczenia możliwości jej eksploatacji, gdy zajdzie taka potrzeba. Nie można zatem zasadnie stawiać gminie zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego i dokonania arbitralnej, niczym nie uzasadnionej decyzji o zmianie Studium.

Sąd za niezasadny uznał zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji R.P. Zwrócił uwagę, że własność nie jest prawem absolutnym. Prawo własności doznaje bowiem szeregu ograniczeń dopuszczonych tak przez Konstytucję, jak i art. 140 Kodeksu cywilnego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zaś ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie ustawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne. W niniejszym przypadku organ dołożył starań do wyważenia interesów społecznego i indywidualnego.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego nieprawidłowości w składzie Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 11 pkt 5 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, uzyskuje od gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej opinię o projekcie studium. W myśl art. 8 ust. 6 u.p.z.p. komisje urbanistyczno-architektoniczne składają się z osób o wykształceniu i przygotowaniu fachowym związanym bezpośrednio z teorią i praktyką planowania przestrzennego, w tym co najmniej w połowie z osób rekomendowanych przez branżowe stowarzyszenia i samorządy zawodowe. Skład komisji urbanistyczno-architektonicznej został zatem określony w art. 8 ust. 6 u.p.z.p. i powinien być zgodny z dyspozycją zawartą w tym przepisie. Kryteria doboru członków komisji zostały sformułowane w sposób ogólny. Po pierwsze, określenie kwalifikacji merytorycznych członków komisji obejmuje szeroki krąg osób będących przedstawicielami różnych profesji: urbanistów, architektów i inżynierów budownictwa, ale również możliwe jest uzupełnienie składu komisji o innych specjalistów - z zakresu ochrony środowiska, geologii, socjologów miast, czy prawników specjalizujących się w problematyce prawa zagospodarowania przestrzennego. Po drugie, rekomendacja co najmniej połowy składu komisji odnosi się w równym stopniu zarówno do samorządów architektów, urbanistów, inżynierów budownictwa, jak i do stowarzyszeń (np. Towarzystwa Urbanistów Polskich). Po trzecie, mimo że art. 8 ust. 6 u.p.z.p. nie określa liczebności komisji, to jednak, patrząc przez pryzmat celu, w jakim są tworzone te podmioty, funkcji, jaką powinny pełnić oraz interdyscyplinarnego charakteru problematyki planowania przestrzennego, należałoby uznać, iż nadmierne ograniczanie składu osobowego czyni taką komisję niezdolną do realizacji ustawowych zadań (zob. T. Bąkowski, Komentarz do art. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex wydanie elektroniczne). Sąd podkreślił, że komisje urbanistyczno-architektoniczne pełnią funkcję organu doradczego. W toku procedury uchwalania studium uzyskanie opinii komisji jest obligatoryjne, opinia taka nie jest jednak wiążąca dla organu uchwalającego studium. W niniejszej sprawie taką opinię uzyskano, co jest niesporne i wystarczające w procedurze uchwalania zmiany Studium. Skład komisji nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości uchwalenia zmiany Studium, bowiem nie może rzutować na zgodność uchwały z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 777/11).

W tej sytuacji, ujawnienie przez Radę Gminy [...] w Studium złoża kruszywa naturalnego "[...]" z jednoczesnym zapisem o nie poddaniu złoża do eksploatacji nie stanowi o istotnym naruszeniu zasad jego sporządzania (art. 28 u.p.z.p), albowiem zapisy Studium pozostają zgodne z wymogiem art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] w [...]. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 11) i w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995.36.175/1) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż naruszenie interesu prawnego skarżącej Spółdzielni było legalne, gdyż za jego ograniczeniem przemawiał interes wspólnoty samorządowej, podczas gdy Rada Gminy [...] wykluczając w studium eksploatacyjny kierunek złoża "[...]" nadużyła władztwa planistycznego, a co za tym idzie dopuściła się nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności przysługującego Spółdzielni, bowiem eksploatacja tego złoża nie będzie zagrażać ani walorom krajobrazowym terenu na którym jest ono zlokalizowane, ani też życiu i zdrowiu ludzi,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 10 ust. 1 pkt 11 oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 11) w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.) i w zw. z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r., poz. 234), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Rada Gminy [...] przy zmianie studium ujawniając istnienie złoże kopalin "[...]" mogła przeznaczyć ten teren na inne cele niż wydobywcze, podczas gdy, nie przewidując tego złoża do eksploatacji, Rada Gminy [...] naruszyła zasadę ochrony złoża i zasadę racjonalnego gospodarowania złożem, gdyż faktycznie wprowadziła w tym zakresie niedopuszczalny zakaz, bowiem uzasadniając ustalenie braku kierunku tej eksploatacji gmina powoływała się na takie okoliczności, jak zagrożenie dla walorów krajobrazowych tego terenu oraz zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, a nie na konieczność zachowania jego rolnego charakteru,

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 8 ust. 3 i 6 w zw. z art. 11 pkt 4 oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 11) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie uzyskano opinię komisji urbanistyczno-architektonicznej, co jest niesporne i wystarczające w procedurze planistycznej, podczas gdy za opinię taką nie można uznać dokumentu przy wydaniu którego jako członek komisji urbanistyczno-architektonicznej brał udział pracownik Urzędu Gminy, a więc osoba podległa służbowo Wójtowi, gdyż wówczas dochodzi do naruszenia zasady obiektywizmu i bezstronności w opiniowaniu dokumentu, co z kolei pociąga za sobą wadliwość procedury przygotowania projektu studium,

4) naruszenie prawa procesowego, a to art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie i nieomówienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku części materiału dowodowego w postaci opinii w sprawie wartości przyrodniczej Łąk [..] i ich degradacji autorstwa A. N., opracowania dr hab. inż. K. O. i prof. dr hab. inż. J. M. z Akademii [...] Wydziału Geologii, Geofizyki i Ochrony Środowiska z marca 2020 r., a także prognozy oddziaływania na środowisko, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

5) naruszenie prawa procesowego, a to art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawiadomieniem z dnia 25 stycznia 2022 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1824 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).

Pismem z dnia 23 lutego 2022 r. organ oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Dodał, że posiada możliwości techniczne uczestnictwa w rozprawie na odległość.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 15 marca 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Przepis art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skuteczność zarzutu naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu wynikowego, jest uwarunkowana zasadnością tych zarzutów procesowych i materialnych, które powołują się na niezgodność unormowań Studium z konkretnie wskazanymi przepisami prawa. Ocena, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym należało zastosować dyspozycję art. 147 § 1 P.p.s.a., byłaby uprawniona w razie podzielenia zasadności merytorycznych zarzutów procesowych bądź materialnych, a co za tym idzie, stwierdzenia, że w postępowaniu tym nie było podstaw do zastosowania art. 151 P.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia naruszenie prawa procesowego, a to art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie i nieomówienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku części materiału dowodowego w postaci opinii w sprawie wartości przyrodniczej Łąk [...] i ich degradacji autorstwa A. N., opracowania dr hab. inz. K. O. i prof. dr hab. inż. J. M. z Akademii [...] Wydziału Geologii, Geofizyki i Ochrony Środowiska z marca 2020 r., a także prognozy oddziaływania na środowisko, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101).

Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez Sąd stanowiska prawnego by wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z treści wynika jasne stanowisko Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można zaś skutecznie kwestionować trafności rozstrzygnięcia.

Omawiany zarzut nawiązuje do zagadnienia relacji między ustaleniami faktycznymi przyjętymi w postępowaniu planistycznym a zakresem kontroli tych ustaleń w postępowaniu sądowym, a także odnosi się do kompetencji sądu administracyjnego w zakresie postępowania wyjaśniającego w sprawie ze skargi na akt planistyczny, jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie zmiany studium, mimo że kontroli poddany jest akt normatywny, kontrola sądowa polega na zbadaniu również prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi. Postępowanie to nie stanowi co prawda postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., ale jeśli prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego w procesie uchwalenia studium (czy też planu miejscowego) jest uzależniona od oparcia się w trakcie procedury planistycznej na prawidłowo ustalonych zdarzeniach faktycznych, to w tym zakresie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przed Sądem pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, na podstawie dowodów uzupełniających z dokumentów, przeprowadzonych z urzędu lub na wniosek stron (art. 106 § 3 P.p.s.a.) - por. wyrok NSA z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19.

Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było zbadanie istotnych okoliczności faktycznych, tzn. okoliczności przydatnych w procesie oceny, czy zakwestionowane przez skarżących ustalenia Studium stanowią wyraz nadużycia władztwa planistycznego.

Zarzucane pominięcie przez Sąd pierwszej instancji części materiału dowodowego w postaci opinii w sprawie wartości przyrodniczej Łąk [...] i ich degradacji autorstwa A. N., opracowania dr hab. inż. K. O. i prof. dr hab. inż. J. M. z Akademii [...] Wydziału Geologii, Geofizyki i Ochrony Środowiska z marca 2020 r., a także prognozy oddziaływania na środowisko, może być rozważane właśnie w kontekście kontroli ustaleń dokonanych w trakcie procedury planistycznej, a także ewentualnego wyjaśniania wątpliwości w tym zakresie, na podstawie materiału dowodowego wnioskowanego przez stronę w trakcie postepowania sądowego.

Rozważania w tym zakresie rozpocząć należy od spostrzeżenia, że postępowanie planistyczne w przedmiocie studium prowadzone jest, w zasadniczej mierze, na podstawie art. 10-12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Okoliczności istotne, jakie należy ustalić, wynikają z norm art. 10 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2, 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wynika z norm zawartych w kolejnych przepisach art. 11 ust. 1, ustalenia, w tym także ustalenia oparte na wiadomościach specjalnych, są w procesie uchwalania studium podejmowane w trakcie wskazanych w tych przepisach czynności procesowych: zbieranie wniosków (art. 11 pkt 1), uzyskanie opinii gminnej komisji urbanistycznej (art. 11 pkt 5), uzyskiwanie uzgodnień i opinii (art. 11 pkt 6), przeprowadzenie dyskusji publicznej art. 11 pkt 10), zbieranie uwag (art. 11 pkt 11).

Dodać jeszcze trzeba, że wymagania w zakresie studium (i planu miejscowego) określone są, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, również w art. 72 ust. 1-3 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przepis art. 72 ust. 4 stanowi, że wymagania, o których mowa w ust. 1-3, określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań.

Wnosząca kasację nie zakwestionowała przeprowadzenia czynności procesowych przewidzianych w przepisach art. 11 ustawy. Zagadnienie udziału w pracach Komisji urbanistycznej pracownika Urzędu Gminy jest przedmiotem odrębnego zarzutu.

W trakcie procedury planistycznej rozważono dokument, na jaki powołuje się wnosząca kasację, tj. inwentaryzację przyrodniczą wykonaną w 2017 r. przez dr K. S. z Uniwersytetu [...]. Stanowisko organu w tym zakresie zostało przez Sąd pierwszej instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ramach zreferowania stanu faktycznego.

Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do opracowania dr hab. inż. K. O. i prof. dr hab. inż. J. M. z Akademii [...] Wydziału Geologii, Geofizyki i Ochrony Środowiska z marca 2020 r. Jest jednak niewątpliwe, że opracowanie to zostało przez skarżącą przedłożone również na etapie procedury planistycznej. Natomiast do Prognozy oddziaływania na środowisko, o której mowa w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej, nawiązano w Uwagach skarżącej do projektu Studium. Dokument ten niewątpliwie stanowił więc część akt sprawy.

Oceniając przedstawienie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska co do przebiegu i rezultatów procedury planistycznej, zauważyć należy szczegółowe zreferowanie w uzasadnieniu czynności procesowych. Nadto, pamiętać trzeba, że w ramach orzekania na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), Sąd pierwszej instancji dysponował dokumentem Studium, w którym "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego gminy" zostały omówione w 9 rozdziałach na stronach: 17-186. Cały dokument został zaś oparty na materiałach i dokumentach źródłowych, z których część odnosi się do "Uwarunkowań środowiskowych i przyrodniczych". Podkreślić należy, że wśród tych dokumentów znajduje się Opracowanie ekofizjograficzne do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] z 2013 r.

Wreszcie, oceniając wywiązanie się przez Sąd z obowiązku przedstawienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego, nie można pomijać stanowiska materialnoprawnego. Stanowisko to bowiem determinuje zakres istotnych ustaleń faktycznych. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. można skonstatować, że Sąd pierwszej instancji dokonał analizy norm art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p., a także art. 10 ust. 1 pkt 9 i art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 72 ust. 1 P.o.ś., a także art. 95 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.

W rezultacie, zakres wyartykułowanego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, co do rezultatów kontroli trybu uchwalenia studium, spełnia wymagania dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. Z uzasadnienia wynika, w jakim zakresie Sąd zaaprobował ustalenia Studium w odniesieniu do uwarunkowań środowiskowych i przyrodniczych (poza tym zostały wzięte pod uwagę inne uwarunkowania, do których opis naruszenia w omawianej podstawie kasacji nie nawiązuje), co skutkuje niepodzieleniem stanowiska skarżącej opartego na przedłożonych przezeń opracowaniach.

Nie jest zasadny zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 10 ust. 1 pkt 11 oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 11) w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.) i w zw. z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r. poz. 234), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Rada Gminy [...] przy zmianie studium ujawniając istnienie złoże kopalin "[...]" mogła przeznaczyć ten teren na inne cele niż wydobywcze, podczas gdy, nie przewidując tego złoża do eksploatacji, Rada Gminy [...] naruszyła zasadę ochrony złoża i zasadę racjonalnego gospodarowania złożem, gdyż faktycznie wprowadziła w tym zakresie niedopuszczalny zakaz, bowiem uzasadniając ustalenie braku kierunku tej eksploatacji gmina powoływała się na takie okoliczności, jak zagrożenie dla walorów krajobrazowych tego terenu oraz zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, a nie na konieczność zachowania jego rolnego charakteru.

Przed dalszymi uwagami warto zauważyć, że stadium jest aktem planowania przestrzennego, którego celem jest określenie polityki przestrzennej gminy rozumianej jako koncepcja rozwoju przestrzennego. Studium ma też być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnianie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych (por. Z Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, 4 wydanie z 2008 r., str. 80). Określa ono diagnozę zagospodarowania przestrzennego i politykę gminy w tym przedmiocie zwykle na dłuższy okres (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2250/13).

Natomiast według art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., to w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania m.in. terenów górniczych.

Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, obowiązkiem organu było, w myśl art. 10 ust. 1 pkt 11 uwzględnienie występowania udokumentowanych złóż kopalin.

Również z art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego wynika, że w studium ujawnia się istnienie udokumentowanego złoża kopalin.

Nie jest kwestionowany pogląd, według którego, żaden przepis prawa, w tym ani art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ani art. 95 P.g.g. ani też art. 72 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. nie przyznają radzie gminy kompetencji do decydowania o zakazie eksploatacji złoża kopaliny. Taka kompetencja nie wynika także z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., który zawiera cele tejże ustawy, a jednym z nich jest ochrona środowiska, w tym gospodarowanie wodami i ochrona gruntów rolnych i leśnych.

Natomiast Kierunki zagospodarowania danego terenu powinny uwzględniać istnienie złoża tak, aby możliwa była jego eksploatacja w przyszłości (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2323/15; wyrok WSA w Warszawie z 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 884/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 201 r. sygn. akt IV SA/Po 826/15; wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 394/15; Grzegorz Klimek [w:] "Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz", pod red. B. Rakoczego, LEX 2015, uwagi do art. 95 wraz z powołanym tam orzecznictwem i piśmiennictwem).

Taki system norm w zakresie kopalin, terenów górniczych, eksploatacji kopalin pozwala na odczytanie dyspozycji art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. w sposób przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji.

Występowanie i określenie w studium obszaru udokumentowanych złóż kopalin zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p., nie pozbawia gminy możliwości przeznaczenia tego obszaru w studium na inne cele, aniżeli wydobywcze. Przeznaczenie będzie zależało zarówno od rodzaju kopalin, jak również od sposobu ich wydobycia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 574/15).

Jak wskazano w orzecznictwie, możliwe jest, w odniesieniu do terenów występowania kopalin, czasowe przeznaczenie na cele eksploatacji górniczej (patrz: wyżej powołany wyrok NSA z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2250/13).

Wbrew tezie na której zbudowany jest omawiany zarzut kasacji, przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, nie przyznają kompetencji organowi uchwałodawczemu gminy do decydowania o sposobie racjonalnego gospodarowania złożem kopaliny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 738/19). Jak przyjął Sąd pierwszej instancji, w zgodzie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie, proces ustalania racjonalnego gospodarowania złożem kopaliny dokonywany jest na etapie udzielania koncesji na wydobywanie złoża (por. m.in. powołany przez WSA wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1841/13).

Prawidłowe jest zatem stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji, według którego, ujawnienie w Studium złoża "[...]" i brak kierunku zagospodarowania w postaci eksploatacji złoża, ze wskazaniem kierunku rolniczego, nie narusza art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p., a także art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 11) i w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995.36.175/1) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż naruszenie interesu prawnego skarżącej Spółdzielni było legalne, gdyż za jego ograniczeniem przemawiał interes wspólnoty samorządowej, podczas gdy, zdaniem skarżącej, Rada Gminy [...] wykluczając w studium eksploatacyjny kierunek złoża "[...]" nadużyła władztwa planistycznego, a co za tym idzie dopuściła się nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności przysługującego Spółdzielni, bowiem eksploatacja tego złoża nie będzie zagrażać ani walorom krajobrazowym terenu na którym jest ono zlokalizowane, ani też życiu i zdrowiu ludzi.

Najpierw skonstatować trzeba, że kompetencja planistyczna gminy, określana jako władztwo planistyczne, odnosi się zarówno do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Doprecyzować od razu warto, co zresztą w powyższych rozważaniach zasygnalizowano, że zakres, a co za tym idzie stopień tego władztwa, w odniesieniu do przeznaczenia terenu, jest w obu aktach planistycznych różny.

Jak stanowi art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Pamiętać należy, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1).

Dla porządku wspomnieć można regulacje przewidziane na wypadek braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale unormowania w tym zakresie nie mają w wywodzie odnoszącym się do niniejszej sprawy znaczenia.

O wadze kompetencji planistycznej gminy w zakresie uchwalenia ustaleń planu miejscowego świadczą także przepisy art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p.

Według art. 6 ust. 2 pkt 1, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Normy tej nie można jednak odczytywać w oderwaniu od art. 6 ust. 1, zgodnie z którym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Szczegółowy zakres przedmiotowy planu miejscowego określa art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

Dodać można, że to plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.).

Jest oczywiste, że korzystanie przez gminę z tak mocnego uprawnienia, jakim jest władztwo planistyczne, musi uwzględniać uwarunkowania konstytucyjne (ochrona prawa własności, proporcjonalność ograniczeń praw i wolności).

Dla niniejszego wywodu istotne jest także wskazanie na istotne różnice pomiędzy ograniczeniami możliwymi do wprowadzenia w studium i w planie miejscowym.

Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Nie jest to więc źródło powszechnie obowiązującego prawa, w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium podejmuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania. Studium jest zatem, jak to już powyżej stwierdzono, aktem polityki przestrzennej.

Szczegółowy zakres przedmiotowy studium unormowany jest w art. 10 ust. 2 u.p.z.p.

Szczegółowy zakres badań faktycznych w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie studium, zależy w każdej sprawie od indywidualnych okoliczności. W każdej jednak sprawie powinny to być ustalenia, pozwalające na ocenę, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego.

O działaniu gminy nienaruszającym art. 3 ust. 1, świadczy m.in. to, czy studium sporządzono i uchwalono w zgodzie z dyspozycjami określającymi czynniki, które należy uwzględniać w studium.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza szereg uwarunkowań wymienionych w punktach 1-13. Dotyczy to także walorów krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 2), wymagań ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3), wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5), czy też prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7). Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 1, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z okoliczności określonych w punktach 1-15, w tym także uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1), stanu środowiska (art. 10 ust. 1 pkt 3), warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia (art. 10 ust. 1 pkt 5), zagrożenia bezpieczeństwa ludności i mienia (art. 10 ust. 1 pkt 6), stanu prawnego gruntów (art. 10 ust. 1 pkt 8).

Warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1), nie oznacza jeszcze, że rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium (patrz: wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1377/12).

Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że zapisy studium tworzą sytuację uzasadnioną względami i interesami wspólnoty oraz zgodną z przepisami prawa, nie przekraczając granic władztwa planistycznego. Gmina wzięła pod uwagę interes wspólnoty kosztem interesu skarżącej, co w okolicznościach sprawy było uzasadnione. Sąd skonkretyzował swoją ocenę tym, że merytorycznym uzasadnieniem braku ustalenia eksploatacyjnego kierunku złoża "[...]" jest ochrona wartości krajobrazowych terenu oraz ochrona zdrowia i życia mieszkańców wsi [...] i [...], którzy większością głosów opowiedzieli się przeciwko poszerzeniu obszarów pod wydobycie kruszywa.

Organ zwrócił uwagę na to, że środowisko naturalne na terenach wydobycia kruszywa ulega degradacji. Odnotowując zjawiska mające wpływ na środowisko naturalne, takie jak: wzmożony ruch samochodów ciężarowych w rejonach wydobycia, hałas i zanieczyszczenie powietrza, uszkodzenie nawierzchni jezdni oraz otwarte tereny żwirowisk będące miejscami składowiska odpadów, podkreślił niewykonywanie przez skarżącą, pomimo upływu 5 lat ustawowego obowiązku rekultywacji terenów aktualnie zajmowanych pod wydobycie kruszywa.

Jednocześnie, przyjęcie rolniczego kierunku zagospodarowania, nie jest sprzeczne z omówioną powyżej zasadą ochrony złoża przed zagospodarowaniem uniemożliwiającym eksploatację złoża w przyszłości.

Ustalenie Studium polegające na ujawnieniu istnienia złoża "[...]" i nieprzewidzenie eksploatacji tego złoża nie stanowiło zatem przekroczenia granic władztwa planistycznego przysługującego Gminie w odniesieniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Podkreślić należy, że kontrola sądowa w sprawach ze skarg na uchwałę w przedmiocie studium nie może polegać na wyborze opartym na kryterium celowości, czy też ekonomicznej opłacalności. O wyborze w tym aspekcie decyduje gmina, na mocy kompetencji planistycznej przyznanej jednostce samorządu terytorialnego w art. 164 i art. 165 Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

Nie doszło więc do naruszenia powołanych przez skarżącą przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanawiających władztwo planistyczne gminy. Skoro kompetencja gminy do ustanowienia kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy znajduje oparcie w konstytucyjnej zasadzie samodzielności gminy, a nadto spełnione zostały warunki proporcjonalności ograniczeń prawa własności, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. Konstytucji RP.

Uwagi powyższe oznaczają także brak zasadności zarzutu naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Abstrahując od tego, że przeznaczenie nieruchomości w zaskarżonym Studium na cele rolnicze nie oznacza jeszcze pozbawienia prawa własności, odnotować warto, że w myśl art. 1 zdanie drugie Protokołu Nr 1, nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę. Wnosząca kasację nie podważyła oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, według której, Rada Gminy [...] wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym.

Na zakończenie stwierdzić należy, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 8 ust. 3 i 6 w zw. z art. 11 pkt 4 oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 11) poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie uzyskano opinię komisji urbanistyczno-architektonicznej, podczas gdy za opinię taką nie można uznać dokumentu przy wydaniu którego jako członek komisji urbanistyczno-architektonicznej brał udział pracownik Urzędu Gminy, gdyż wówczas dochodzi do naruszenia zasady obiektywizmu i bezstronności w opiniowaniu dokumentu, co z kolei pociąga za sobą wadliwość procedury przygotowania projektu studium.

Skarżąca nie wykazała aby doszło do naruszenia art. 8 ust. 3 oraz art. 8 ust. 6 u.p.z.p. Mimo obszernego uzasadnienia tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie uprawdopodobniono zaistnienia okoliczności poddających w wątpliwość obiektywizm i kwalifikacje merytoryczne członka Komisji będącego pracownikiem Urzędu Gminy. Sam skład Komisji nie jest odizolowaną od merytorycznego aspektu okolicznością wpływającą na ocenę prawidłowości uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym, nie ma podstaw do formułowania zarzutu wadliwości procedury przygotowania projektu studium (por. wskazany przez Sąd pierwszej instancji wyrok NSA z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 777/11).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.