Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 660/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 5 § 2 pkt 4, art. 15, art. 127 § 3, art. 138 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 i 4, art. 13l ust. 1 i 2, art. 13ha
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 78 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego (w skrócie: GITD) decyzją z dnia

[...] grudnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a.,

art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.), dalej: u.d.p., oraz załącznika nr 1 pkt 3 lit. a do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1263 z późn. zm.), art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414), dalej: u.t.d., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez M. F. (dalej: skarżący, strona) podtrzymał swoją decyzję z dnia [...] października 2014 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł.

Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

W dniu [...] października 2013 r. o godzinie [...] urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...] zainstalowane w pasie drogowym płatnego odcinka autostrady A4 [...], zarejestrowało przejazd pojazdu samochodowego – samochodu osobowego [...] o numerze rejestracyjnym [...] poruszającego się wraz z przyczepą lekką – [...] o numerze rejestracyjnym [...]. W wyniku dokonanej kontroli stacjonarnej stwierdzono brak w ww. pojeździe urządzenia pokładowego viaBox służącego do uiszczania opłat elektronicznych, a ponadto wskazany pojazd nie został zarejestrowany w krajowym systemie elektronicznego poboru opłat. Powyższe informacje wraz z dokumentacją fotograficzną zostały zarejestrowane pod numerem ewidencyjnym [...]. Na podstawie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 3.790 kg, w tym pojazdu samochodowego 3.040 kg, zaś przyczepy 750 kg.

W oparciu o dane zgromadzone w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców organ prowadzący postępowanie ustalił właściciela ww. pojazdu samochodowego, którego następnie na podstawie art. 78 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.), dalej: p.r.d., wezwano, pismem z dnia 1 kwietnia 2014 r., do wskazania osoby kierującej pojazdem w dniu [...] października 2013 r. o godz. [...].

Z treści nadesłanego w dniu 24 kwietnia 2014 r. oświadczenia strony wynikało, że w dacie wskazanej w wezwaniu kontrolowanym pojazdem samochodowym kierował M. F. (skarżący). Kierujący przesłał do organu w dniu [...] września 2014 r. dodatkowe wyjaśnienia, w których poinformował, że podczas wcześniejszych kontroli żadne ze służb nie informowały go o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Skarżący wskazał również, że rzeczywista masa zespołu pojazdów, którym poruszał się w dniu kontroli, nie przekraczała 3,5 t. Skarżący oświadczył, że nie jest kierowcą zawodowym, a przejazd nie miał charakteru zarobkowego oraz poinformował o trudnej sytuacji materialnej, w związku z czym wniósł o "łagodne rozpatrzenie sprawy".

Wobec tego GITD decyzją z dnia [...] października 2014 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. (data nadania u operatora pocztowego) skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 7 Konstytucji oraz art. 15 k.p.a. przez nieuzasadnione wydanie decyzji przez organ II instancji i pozbawienie strony możliwości złożenia odwołania do organu II instancji;

2) w art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez stronę zarzucanych jej naruszeń, bez oceny okoliczności i wątpliwości wskazanych na etapie kontroli drogowej oraz brak przeprowadzenia faktycznego postępowania wyjaśniającego;

3) art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak staranności organu w podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W uzasadnieniu wniosku skarżący zarzucił, że uzasadnienie decyzji jest lakoniczne, a jego wnioski zostały rozpatrzone pozornie oraz wskazał, iż podtrzymuje swoje zrzuty zawarte w piśmie z dnia [...] września 2014 r. i wnosi o uwzględnienie ich jako integralnej części wniosku.

M. F. zakwestionował także uprawnienia GITD do wzywania właściciela lub posiadacza pojazdu, wynikającego z art. 78 ust. 4 p.r.d., wskazując, że wezwanie nie było wynikiem kontroli drogowej, o której mowa w art. 50 ust. 1 lit. j) u.t.d. Zdaniem skarżącego wezwanie, które nie zawiera obrazu pojazdu dokonującego przejazdu na drodze krajowej objętej opłatą, rejestrowane przez urządzenie kontrolne systemu viaTOLL, nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, dotyczącego naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, a procedura wezwania może być stosowana wyłącznie w przypadku zapisów naruszeń rejestrowanych w ramach kontroli stacjonarnej, tj. postępowań prowadzonych przez Biuro do Spraw Elektronicznego Poboru Opłat.

Powołując się na zmiany w ustawie o drogach publicznych wynikające z ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2014 r., poz. 1310), dalej: ustawa zmieniająca, skarżący wskazał, że zgodnie z art. 13n u.d.p. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy, a na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej nie wszczyna się postępowania administracyjnego na podstawie art. 13k ust. 1 lub 2 u.d.p., a wszczęte umarza się, jeżeli naruszenie zostało popełnione przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Skarżący wskazał także, że brak urządzenia w pojeździe nie był działaniem zamierzonym ani celowym oraz że nie wiedział o obowiązku uiszczenia opłaty dla samochodów poniżej 3,5 t. Skarżący poinformował, że był przekonany, iż znajduje się na drodze, na której nie obowiązuje opłata elektroniczna, a przed wjazdem na drogi płatne nie było właściwych znaków.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. GITD utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ poinformował, że elektroniczny system poboru opłat z dniem 1 lipca 2011 r. zastąpił system "winietowy" i od tej daty nie istnieje inna forma poboru opłaty za przejazd po drogach krajowych, niż w ramach systemu elektronicznego. Jednocześnie GITD podniósł, że organ administracji publicznej jest obowiązany zebrać i ocenić dowody na okoliczności faktyczne, które w jego ocenie są istotne dla sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ zaznaczył przy tym, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidziały wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej w rozpatrywanej sprawie administracyjnej, a więc jakiekolwiek fakty wskazujące na przyczyny nieuiszczenia opłaty elektronicznej nie mają wpływu na treść decyzji administracyjnej, gdyż prawo nie wiąże z nimi żadnego skutku prawnego. Organ zaznaczył także, że wszystkie decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej mają charakter decyzji związanych, a organ rozstrzygając sprawę, nie ma możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny.

Zdaniem organu strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż przeprowadzona kontrola wykazała, że to skarżący w dniu [...] października 2013 r. dokonał przejazdu, kontrolowanym zespołem pojazdów, po odcinku objętym obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, a w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono stan faktyczny.

Rozpatrując ponownie sprawę, GITD wskazał, że korzystający z dróg publicznych są zobowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, przy czym w myśl art. 2 pkt 54 p.r.d. dopuszczalna masa całkowita oznacza największą określoną właściwymi warunkami technicznymi masę pojazdu obciążonego osobami i ładunkiem, dopuszczonego do poruszania się po drodze. Z uwagi na powyższe organ podniósł, że skarżący w dniu kontroli poruszał się zespołem pojazdów, składającym się z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej 3.040 kg i przyczepy lekkiej o dopuszczalnej masie całkowitej 750kg, tj. o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej 3.790 kg.

Odnosząc się do kwestionowanych uprawnień GITD dotyczących procedury ustalania tożsamości kierującego pojazdem naruszającego obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, organ wyjaśnił, że podstawą tej czynności są przepisy art. 50 ust. 1 lit. j u.t.d. oraz art. 78 ust. 4 p.r.d. GITD wyjaśnił przy tym, że nieracjonalne ze strony ustawodawcy byłoby powierzenie Inspekcji Transportu Drogowego kompetencji do badania prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej w ramach systemu viaTOLL przy jednoczesnym pozbawieniu organu uprawnienia do żądania, o którym mowa w art. 78 ust. 4 p.r.d., gdyż jest to jedyny instrument prawny pozwalający na ustalenie tożsamości osoby kierującej pojazdem w oznaczonym czasie w przypadku kontroli przeprowadzanej z wykorzystaniem urządzeń kontrolnych systemu viaTOLL.

GITD za niezrozumiały uznał zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż w sprawie stronie postępowania nie przysługuje odwołanie od decyzji, które to z zasady rozpatruje organ wyższego stopnia, ale wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ podniósł, że ustawa zmieniająca dodaje m.in. art. 13n, który rozpocznie obowiązywanie od 2 stycznia 2015 r. GITD wyjaśnił ponadto, że obowiązujące przepisy nie przewidują ograniczenia w zakresie odpowiedzialności z powodu upływu czasu od stwierdzonego naruszenia, a osoby uprawnione do kontroli mają obowiązek stwierdzania naruszeń, także zaistniałych w przeszłości i wymierzania za nie stosownych kar.

Organ nie dopatrzył się także naruszenia art. 107 k.p.a. gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

Ponadto GITD wskazał, że o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie przepisy powoływanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Zdaniem organu znaki drogowe mają w tym przypadku charakter znaków informujących, a nie znaków zakazu lub nakazu. Niezależnie od powyższego organ powołując się na pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Oddział w [...]) wskazał, że w dniu [...] października 2013 r. na autostradzie A4 na odcinku [...], istniało oznakowanie tabliczkami T-34.

Na wskazane powyżej orzeczenie pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wydanej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a. poprzez nieuzasadnione wydanie decyzji przez organ II instancji niebędący ministrem ani samorządowym kolegium odwoławczym i pozbawienie strony możliwości złożenia odwołania do organu II instancji, a jedynie wniosku o ponowne nierozpatrzenie sprawy;

2) art. 6, art. 7 i art. 9, art. 61 i art. 104 k.p.a. poprzez wszczęcie i powadzenie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji bez przeprowadzenia faktycznego postępowania wyjaśniającego;

3) art. 8 k.p.a. poprzez powadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez stronę zarzucanych jej naruszeń, bez oceny okoliczności i wątpliwości wskazanych przez stronę na etapie kontroli drogowej oraz brak przeprowadzenia faktycznego postępowania wyjaśniającego;

4) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak staranności organu w podejmowaniu wszelkich koków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

5) art. 10 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji i zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienia o zakończeniu postępowania podczas kontroli drogowej, co uniemożliwiło skuteczne odniesienie się do postawionych zarzutów w postępowaniu wyjaśniającym, a następnie w postępowaniu odwoławczym.

W uzasadnieniu złożonej skargi skarżący powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r. (sygn. akt OPS 3/98) zakwestionował stanowisko organu, zgodnie z którym ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 u.d.p. Ponadto skarżący wskazał, że z uwagi na nieprzekazanie mu dokumentacji fotograficznej oraz znaczny upływ czasu od daty przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej nie był on w stanie wskazać bez jakichkolwiek wątpliwości czy to on prowadził pojazd w trakcie przedmiotowego przejazdu. Skarżący zwrócił również uwagę, że w treści decyzji jako kierowcę pojazdu wskazano C. C., co mogło wskazywać na związek doręczonej mu decyzji z inną, odrębną sprawą administracyjną.

Z uwagi na lakoniczność uzasadnienia decyzji oraz pozorne, zdaniem skarżącego, rozpatrzenie złożonych wniosków skarżący podtrzymał w całości zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz wniósł o uwzględnienie w całości treści jego uzasadnienia jako integralnej części skargi.

Zdaniem skarżącego organ przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia powinien był ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe i wyjaśnić postawione zagadnienia. Skarżący zauważył przy tym, że GITD ograniczył w uzasadnieniu decyzji argumentację dotyczącą zastosowanych przepisów prawa, pomijając uzasadnienie, dlaczego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i nie polemizując ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Uzasadniając złożoną skargę, skarżący zakwestionował możliwość kontrolowania przez organy zdarzeń czasowo odległych od prowadzonego postępowania administracyjnego oraz poddał w wątpliwość możliwość wykorzystania przez GITD art. 78 ust. 4 p.r.d. w warunkach odbiegających od kontroli przewidzianej w art. 50 ust. 1 lit. j) u.t.d. Skarżący zakwestionował także możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie informacji podmiotu prywatnego, jakim jest operator systemu viaTOLL.

Skarżący podniósł także, że obsługa autostrady nie informowała go w trakcie uiszczania opłaty za przejazd autostradą o konieczności posiadania urządzenia viaTOLL, a informacji takiej brakowało również w środkach przekazu publicznego. Skarżący zakwestionował również prawidłowość oznaczenia drogi płatnej tabliczkami informacyjnymi, co uniemożliwiło mu wybranie drogi alternatywnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wskazując, że powołanie C.C. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest oczywistą pomyłką pisarską, gdyż zarówno stroną postępowania administracyjnego, jak i adresatem wydanej decyzji był skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a.

Rozpoznając skargę M. F. z punktu widzenia powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd doszedł do wniosku, że GITD nie naruszył prawa materialnego ani przepisów postępowania w takim stopniu, który nakazywałby uchylenie zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu, że została naruszona zasada dwuinstancyjności wskutek rozpoznania przez GITD wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zamiast odwołania, należy stwierdzić, iż z art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) u.t.d. wynika, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest Główny Inspektor Transportu Drogowego, w tym w sprawach związanych z kontrolą uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych. Według

art. 53 ust. 1 u.t.d. GITD jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw transportu.

Z kolei art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Według art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. przez ministrów rozumie się Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Zatem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego Główny Inspektor Transportu Drogowego jest ministrem i wobec tego przysługuje od jego nieostatecznej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy a nie odwołanie. Jednocześnie należy zauważyć, że z mocy art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Co do zakresu ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy mają wprost zastosowanie przepisy regulujące postępowanie przed organem drugiej instancji. Sprawa podlega zatem ponownej merytorycznej kontroli (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2015).

W tej sytuacji skarżący nie został pozbawiony możliwości ponownego rozpatrzenia sprawy w rozumieniu art. 138 § 1 k.p.a. Równocześnie nie wykazał, aby zagwarantowanie mu jedynie prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszyło art. 7 (GITD działał na podstawie przepisów prawa) czy art. 78 (miał możliwość wniesienia środka zaskarżenia o decyzji nieostatecznej) Konstytucji RP, a w konsekwencji - art. 15 k.p.a. powtarzającego za Konstytucją RP zasadę dwuinstancyjności.

Nie doszło także do naruszenia podnoszonych przez skarżącego przepisów postępowania.

Z przepisu art. 13k ust. 1 (wprowadza zasadę kary pieniężnej w przypadku niewykonania obowiązków związanych z uiszczeniem opłaty elektronicznej) i ust. 4 (kary pieniężne, o których mowa w ust. 1 i 2, nakładają, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 13l) oraz art. 13l ust. 1 u.d.p. (wskazuje organy uprawnione do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3, jeżeli jest ono wymagane, oraz nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k) wynika, że postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia kary za przejazd po drodze publiczne bez uiszczenia opłaty wszczyna się z urzędu w rozumieniu art. 61 k.p.a. Z mocy art. 50 pkt 1 lit. j) u.t.d. obowiązkiem Inspekcji jest kontrola prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Uszczegóławia to zapis art. 13l ust. 1 u.d.p., w którym zapisano, że do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3, jeżeli jest ono wymagane, oraz nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k, są uprawnieni (według stanu z prowadzonego postępowania): funkcjonariusze Policji (pkt 1); inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego (pkt 2); naczelnicy urzędów celnych i dyrektorzy izb celnych (pkt 3); funkcjonariusze Straży Granicznej (pkt 4).

Stwierdzenie nieuiszczenia opłaty może nastąpić po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, co wynika z art. 13l ust. 1 i 2 u.d.p. W oparciu o § 2 pkt 10 i 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 133, poz. 733), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 13l ust. 2 u.d.p. wyróżnia się dwojakie kontrole: kontrolę stacjonarną czyli kontrolę prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej za pomocą stacjonarnych albo przenośnych przyrządów automatycznie ujawniających i rejestrujących informacje o naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (pkt 10) i kontrolę mobilną, to jest kontrolę prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej dokonywaną bezpośrednio przez kontrolującego (pkt 11).

Jeżeli GITD stwierdzi, że wystąpił przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, ma obowiązek wymierzenia kary pieniężnej, co może nastąpić po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z zasadami k.p.a. i ustawy o drogach publicznych.

W niniejszej sprawie oceniane postępowanie administracyjne toczyło się wskutek przeprowadzenia kontroli stacjonarnej. Uzyskano bowiem dowody dopuszczalne na podstawie § 4 ust. 2 cytowanego rozporządzenia oraz oświadczenie strony nadesłane do GITD w dniu [...] kwietnia 2014 r., świadczące, że skarżący w dniu [...] października 2013 r. przejechał pod bramownicą i wykryto wówczas, że za przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna. Skarżący, gdy w dniu [...] kwietnia 2014 r. otrzymał od GITD co najmniej skrócony raport do wskazania kierującego pojazdem, w swoim oświadczeniu nadesłanym do organu w dniu [...] kwietnia 2014 r. nie miał wątpliwości, że w dniu incydentu kierował pojazdem samochodowym – samochodem osobowym [...] o numerze rejestracyjnym [...]poruszającym się wraz z przyczepą lekką – [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Podobnie w wyjaśnieniach z dnia [...] września 2014 r. nie zgłaszał wątpliwości co do osoby kierującej jego pojazdem w dniu [...] października 2013 r. Okoliczność tę, a raczej sposób ustalenia osoby kierującego zaczął kwestionować już po nałożeniu na niego kary pieniężnej.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. na korzystających z dróg publicznych spoczywa obowiązek ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 p.r.d., za które uważa się także ich zespół składający się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Szczegółowy sposób oraz tryb poboru tej opłaty określony został w art. 13ha u.d.p. oraz w rozporządzeniu z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej.

Korzystającym z dróg publicznych może być zarówno właściciel, jak i każda inna osoba, która faktycznie włada danym pojazdem i to niezależnie od tego, czy ma do tego tytuł prawny, czy też weszła bezprawnie w posiadanie pojazdu. Organ ma prawo domniemywać, iż korzystającym z dróg publicznych jest właściciel pojazdu. Obowiązek wykazania osoby zobowiązanej do poniesienia opłaty dodatkowej spoczywa na właścicielu pojazdu samochodowego, a nie na organie. Z reguły taką wiedzę, a więc kto i kiedy korzysta z pojazdu, posiada właściciel tego pojazdu (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1816/12, Lex nr 1452741).

Zauważyć wypada, że art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. stanowi o podstawie prawnej wymierzenia kierującemu pojazdem samochodowym kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia należnej opłaty. Zatem logika rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie przedstawionej regulacji u.d.p. świadczy o tym, że jej celem jest penalizowanie określonego przepisem obowiązującego prawa zachowania, a mianowicie wykonania przejazdu określoną drogą krajową lub jej odcinkiem bez uiszczenia wymaganej opłaty za ten przejazd (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015r., sygn.. akt II GSK 877/14, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec tego, skoro organy Inspekcji Transportu Drogowego są zobowiązane do kontroli prawidłowości uiszczania opłaty elektronicznej oraz nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k p.r.d., to muszą dysponować instrumentami pozwalającymi na ustalenie osoby kierującej w przypadku stwierdzenia naruszenia z art. 13k p.r.d. Takim instrumentem jest wezwanie właściciela pojazdu do wskazania osoby kierującej pojazdem w chwili naruszenia, z uwzględnieniem domniemania, że z zasady korzystającym z pojazdu, a więc i kierującym jest właściciel pojazdu. To właściciel, a nie organ powinien wykazać, że nie kierował pojazdem w chwili naruszenia.

Zatem wezwanie o wskazanie kierującego pojazdem, wystosowane do strony przez organ było uprawnione. Podstawę takiego wezwania stanowiły art. 13ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k w zw. z art. 13l ust. 1 u.d.p., a nie przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w tym art. 78 ust. 4 tego aktu. Przepis ten nakłada na właściciela pojazdu obowiązek wskazania "na żądanie uprawnionego organu" osoby, której powierzono pojazd do kierowania lub używania w określonym czasie. Z uwagi na to, że przepisy p.r.d. dotyczą zasad poruszania się w ruchu drogowym, naruszeń tych zasad i odpowiedzialności za te naruszenia, przepis ten może dotyczyć tylko takich sytuacji, gdy wskutek poruszania się w ruchu drogowym, w tym na drodze publicznej, doszło do naruszenia przepisów o ruchu drogowym, stanowiących czyn o charakterze przestępstwa lub wykroczenia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt P 27/13, opubl. OTK-A 2014/3/30). Korzystanie z drogi publicznej i nieuiszczenie opłaty elektronicznej za przejazd po tej drodze, tylko bez uiszczenia należnej opłaty z tego tytułu, nie stanowi zaś ani przestępstwa ani wykroczenia. Stąd przepis ten nie dotyczy opisywanej sytuacji (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 1816/12).

Oparcie wezwania skierowanego do skarżącego o wskazanie kierującego pojazdem w dniu [...] października 2013 r. na art. 78 ust. 4 p.r.d. było nieprawidłowe. Jednakże naruszenie to nie miało wpływu na wynik postępowania. Organ bowiem był uprawniony do wystosowania takiego wezwania do właściciela pojazdu, ale opierając się na przepisach p.r.d. i u.t.d.

Zatem ustalenia GITD co do osoby kierującego w dniu [...] października 2013 r. nie budziły wątpliwości, zwłaszcza że strona wskazała samego siebie jako kierującego.

Wszystkie te czynności odbywały się w ramach czynności wyjaśniających, jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego, co nastąpiło w dniu [...] września 2014 r., o czym skarżący odebrał zawiadomienie w dniu [...] września 2014 r.

Przed dniem [...] stycznia 2015 r. w przepisach u.d.p. nie było ograniczeń czasowych odnośnie terminu wszczęcia postępowania administracyjnego. Dopiero obowiązujący od dnia [...] stycznia 2015 r. art. 13n u.d.p. wprowadził zasadę, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy.

Jednakże art. 4 ustawy zmieniającej ustanowił zasadę, że nie wszczyna się postępowania administracyjnego na podstawie art. 13k ust. 1 lub 2 u.d.p., a wszczęte umarza się, jeżeli naruszenie zostało popełnione przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

W tej sytuacji GITD był uprawniony do wszczęcia i wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej wobec naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, skoro decyzja ostateczna została wydana przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.

Skarżący brał czynny udział w postępowaniu, o czym świadczą jego pisma. Dlatego nie można podzielić jego stanowiska co do naruszenia przez organ art. 10 k.p.a.

Organ przeprowadził postępowanie z zachowaniem reguł z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 61, art. 77, art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu postępowanie to zostało przeprowadzone w wyczerpujący sposób. GITD także zebrał dowody świadczące, że wjazd na podlegający opłacie elektronicznej odcinek autostrady był prawidłowo oznakowany, co próbował podważyć skarżący. W decyzji GITD popadł w sprzeczność, raz uznając, że obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej nie wiąże się bezpośrednio z prawidłowym oznakowaniem drogi, by w dalszej części decyzji przedstawić argumentację, że na autostradzie A4 na odcinku [...] istniało oznakowanie tabliczkami T-34 (str. 10 decyzji). Ta wadliwość uzasadnienia decyzji nie miała wpływu na wynik postępowania, gdyż skarżący nie przedstawił dowodów, poza swoimi oświadczeniami, że odcinek ten nie został prawidłowo oznakowany. W pozostałym zakresie decyzja odpowiadała wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Należy też zauważyć, że pobór opłat za przejazd autostradą uregulowany był w dacie naruszenia w Rozdziale 5a ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 931 z późn. zm.), gdzie w art. 37ga wskazano równocześnie, że zasady poboru opłat w systemie elektronicznym określają przepisy ustawy o drogach publicznych.

Zatem pobieranie opłat za przejazd autostradą płatną następuje niezależnie od poboru opłaty za przejazd na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

Opłaty na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. ponoszone są za przejazd także zespołu pojazdów składającego się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy, jeżeli ich łączna dopuszczalna masa całkowita jest powyżej 3,5 tony.

W kontrolowanej sprawie skarżący kierował właśnie zespołem pojazdów, którego dopuszczalna masa całkowita była powyżej 3,5 t, bo wynosiła 3,79 t.

Incydent miał miejsce w dniu [...] października 2013 r., a system opłat elektronicznych za przejazd po drogach krajowych został wprowadzony do ustawy o drogach publicznych z dniem 1 lipca 2011 r. na mocy ustawy z dnia 7 listopada 2008r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391) czyli ponad dwa lata wcześniej przed stwierdzonym zdarzeniem. W takiej sytuacji tłumaczenie skarżącego o braku wiedzy w tym zakresie nie jest przekonujące. Ponadto opłata elektroniczna została wprowadzona w miejsce opłaty winietowej, która także była pobierana od pojazdów o dmc powyżej 3,5 t.

W świetle powyższego GITD prawidłowo uznał, że istnieje podstawa do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3000 zł, albowiem w świetle przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych zobowiązani są do uiszczania opłat elektronicznych, jeżeli poruszają się po nich m.in. zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, zaś niezbędnym warunkiem do uiszczenia opłaty jest posiadanie w samochodzie urządzenia viabox, które służy do poboru tej opłaty.

Podkreślić przy tym należy, że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec podmiotów wykonujących przewóz po drogach publicznych bez dopełnienia stosownego obowiązku opłat, które nakładają na nich przepisy ustawy o drogach publicznych, jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji i wina nie ma tu znaczenia. Organy Inspekcji Transportu Drogowego, w toku postępowania administracyjnego, dokonują jedynie stwierdzenia faktów i jeżeli ustalą naruszenie przepisów prawa, mają obowiązek zastosowania ściśle określonych sankcji, przy uwzględnieniu tych okoliczności, które mogą znosić odpowiedzialność za powstałe naruszenia, jednakże w niniejszej sprawie takie nie występują. Brak jest jednocześnie przepisu prawnego uniemożliwiającego organowi odstąpienie od nałożenia kary z powyższego tytułu z powodu braku zawinienia po stronie podmiotu odpowiedzialnego z mocy ustawy za uiszczenie ww. opłaty, czyli kierującego pojazdem (art. 13k u.d.p.) czy też z powodu celu wykonywanego przejazdu. Zatem nie ma znaczenia, w jakim celu był wykonywany kontrolowany przejazd, w szczególności, czy przejazd był realizowany w celu prywatnym, czy też w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i czy był on związany z wyjątkową sytuacją czy też nie. Obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, gdyż ustawodawca nie przewidział w takim wypadku żadnej możliwości odstąpienia od obowiązku nałożenia kary, co prawidłowo zaakcentował GITD. Kierujący pojazdami samochodowymi mają również bezwzględny obowiązek znajomości podstawowego zakresu przepisów dotyczących korzystania z dróg publicznych. Brak wiedzy czy też brak świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych i zasad ponoszenia opłat elektronicznych nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów.

Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił ją.