Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 763/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 27 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. W. na uchwałę Rady Gminy Chełmiec z dnia 24 marca 2022 r. nr XXXII/793/2022 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec II" w Gminie Chełmiec skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 maja 2022 r. B.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Chełmiec z dnia 24 marca 2022 r. nr XXXII/793/2022 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec II". Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1/ art. 14 ust. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 27 u.p.z.p. - poprzez naruszenie procedury planistycznej, polegające na niedopuszczalnym, apriorycznym ograniczeniu zakresu przedmiotowego zmiany planu miejscowego i sporządzeniu projektu zmiany planu miejscowego przed rozpatrzeniem wniosków do planu, tj. przedstawienie projektu zmiany planu miejscowego w § 3 uchwały nr XXVIII/707/2021 Rady Gminy Chełmiec z dnia 15 września 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec II" w Gminie Chełmiec, skutkiem czego procedura zmiany planu miejscowego "Chełmiec II" miała charakter fasadowy;

2/ art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 27 u.p.z.p. - poprzez obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Chełmiec II w prasie ogólnopolskiej, a nie w prasie miejscowej, skutkiem czego pozbawiono społeczność lokalną informacji o rozpoczęciu procedurze planistycznej, a tym samym ograniczono jej prawo do czynnego udziału w procedurze planistycznej, czego dobitnym dowodem jest brak jakichkolwiek wniosków do planu oraz brak uczestnictwa jakiejkolwiek osoby w zorganizowanej przez Urząd Gminy Chełmiec dyskusji publicznej;

3/ art. 17 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 27 u.p.z.p. - poprzez obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany MPZP "Chełmiec II" w prasie ogólnopolskiej, a nie w prasie miejscowej, skutkiem czego ograniczono prawo społeczności lokalnej do czynnego udziału w procedurze pianistycznej, czego dobitnym dowodem jest brak uczestnictwa jakiejkolwiek osoby w zorganizowanej przez Urząd Gminy Chełmiec dyskusji publicznej oraz brak jakichkolwiek innych uwag, prócz uwagi zgłoszonej przez skarżącego;

4/ art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 27 u.p.z.p. - poprzez brak umieszczenia wymaganych procedurą planistyczną obwieszczeń na tablicach ogłoszeń w sołectwach objętych MPZP "Chełmiec II", skutkiem czego ograniczono prawo społeczności lokalnej do czynnego udziału w procedurze planistycznej, czego dobitnym dowodem jest brak jakichkolwiek wniosków do planu, uwag do projektu planu (za wyjątkiem uwagi zgłoszonej przez skarżącego) oraz brak uczestnictwa jakiejkolwiek osoby w zorganizowanej przez Urząd Gminy Chełmiec dyskusji publicznej;

5/ art. 17 pkt 5 u.p.z.p., art. 37 ust. 12 u.p.z.p. oraz art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art, 27 u.p.z.p. - poprzez sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia zmiany MPZP "Chełmiec II":

a) przez osobę nieuprawnioną, tj. nielegitymującą się uprawnieniami rzeczoznawcy majątkowego,

b) w sposób merytorycznie wadliwy, prowadzący do błędnych wniosków;

6/ art. 14 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 27 u.p.z.p. - poprzez równoczesne prowadzenie kilku procedur planistycznych dotyczących tego samego obszaru, tj. procedowania sprawy zmiany MPZP "Chełmiec II" w zakresie obejmującym cały obszar objęty tym planem, rozpoczętego na podstawie uchwały nr XXVIII/707/2021 Rady Gminy Chełmiec z dnia 15 września 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania "Chełmiec II" w Gminie Chełmiec oraz zakończonego podjęciem uchwały Rady Gminy Chełmiec nr XXXII/793/2022 z dnia 24 marca 2022 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec II" w Gminie Chełmiec oraz jednoczesnego procedowania tzw. zmian "punktowych" w MPZP "Chełmiec II", w szczególności: zmiany "punktowej" zakończonej podjęciem uchwały nr XXXI/766/2021 Rady Gminy Chełmiec z dnia 30 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec II" i "Chełmiec VI" w Gminie Chełmiec, zmiany "punktowej" zakończonej podjęciem uchwały nr XXXI/769/2021 Rady Gminy Chełmiec z dnia 30 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec II", zmiany "punktowej" zakończonej podjęciem uchwały nr XXXII/787/2022 Rady Gminy Chełmiec z dnia 24 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w Gminie Chełmiec;

7/ art. 1 ust. 2 pkt 1,2 i 7 u.p.z.p. oraz art. 6 u.p.z.p. - poprzez dokonanie zmiany w planie miejscowym "Chełmiec II", sprowadzającej się do wyeliminowania instrumentu ochrony właścicieli nieruchomości przed nadmiernym (zbyt ekspansywnym) zainwestowaniem działek sąsiednich, prowadzącego w praktyce do wprowadzenia na terenie objętym planem miejscowym "Chełmiec II" reguły "kto pierwszy, ten lepszy", będącej źródłem chaosu, a nie porządku urbanistycznego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] ,która jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec II" w Gminie Chełmiec zmienionym zaskarżoną uchwałą. W dalszej części uzasadnienia skarżący wskazał, że publikacja ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany MPZP "Chełmiec II" w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim, zawierającym jedynie dodatek regionalny (a więc o obszarze znacznie szerszym niż "miejscowy"), nie spełnia wymogu nałożonego przez ustawodawcę w art. 17 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym tego rodzaju ogłoszenie powinno zostać dokonane w "prasie miejscowej". W doktrynie prawniczej wskazuje się, że poprzez prasę miejscową należy rozumieć dziennik lub periodyk ukazujący się na terenie danej miejscowości bądź danej miejscowości i miejscowości sąsiednich. Kluczowe dla pojęcia "prasa miejscowa" jest bowiem lokalne znaczenie, czyli ograniczenie zasięgu przekazywania informacji za jej pomocą do terenu danej miejscowości czy też do niej i miejscowości sąsiednich. Również w piśmiennictwie naukowym wskazuje się, że przez prasę miejscową (lokalną) należy rozumieć tytuły wydawane na terenie gminy, gmin lub powiatu. W ocenie skarżącego powyższe naruszenie ma charakter "istotny" w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany MPZP "Chełmiec II", opublikowane w dodatku "[...] " do ogólnopolskiego wydania dziennika Gazeta Wyborcza z dnia 25 stycznia 2022 r., także w sposób oczywisty nie spełnia wymogu umieszczenia ogłoszenia w "prasie miejscowej". Jest to bowiem dodatek do gazety ogólnopolskiej, a nadto przeznaczony dla osób, które w sposób szczególny interesują się zagadnieniami związanymi z prowadzeniem działalności gospodarczej. Należy zwrócić uwagę na stanowisko prezentowane w doktrynie prawniczej, zgodnie z którym "nie może być traktowany za prasę miejscową periodyk, którego dostępność wynika z przynależności do określonej grupy społecznej, zawodowej, religijnej lub narodowościowej." (cyt.: A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 17). W ocenie skarżącego powyższe naruszenie ma charakter "istotny" w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Również brak umieszczenia obwieszczeń na gminnych tablicach ogłoszeń znajdujących się w rejonie objętym MPZP Chełmiec II należy uznać za naruszenie wymogu ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w Gminie. Naruszenie to jest tym bardziej istotne ze względu na trwający stan epidemii, w wyniku którego, w okresach wzrostu liczby zakażonych wirusem SARS-COV-2, ograniczane było przyjmowanie stron w urzędach oraz budynkach użyteczności publicznej. Należy wskazać, że cała procedura związana ze zmianą MPZP Chełmiec II miała miejsce w okresie jesienno-zimowym (od 15 września 2021 r. do 24 marca 2022 r.), przydającym na największą liczbę zachorowań. W tym miejscu należy wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2020 r. (sygn. akt II OSK 1076/20), zgodnie z którym na terenach wiejskich poczytność prasy, w tym także prasy miejscowej, jest względnie nieduża. No terenach takich nie jest również tak, aby wszyscy mieszkańcy wsi posiadali internet i stole z niego korzystali. W takiej sytuacji również wywieszenie ogłoszenia w siedzibie organu gminy, czy też w miejscowości, w której mieści się siedziba organu gminy, nie doje realnych szans no zapoznanie się z tak opublikowanym obwieszczeniem w terminach przewidzianych w art 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. (...). W przypadku tego typu wiejskich miejscowości jak (...) największą rękojmię szybkiego i skutecznego poinformowania mieszkańców wsi o określonych wiadomościach urzędowych daje wywieszenie obwieszczenia w miejscach, w których zwyczajowo w danej miejscowości ogłoszenia takie się zamieszcza. Zaniechanie dokonania takich czynności sprawia, że określone informacje urzędowe faktycznie nie dotrą we właściwym czasie do większości mieszkańców danej miejscowości. W przypadku uchwalania planu miejscowego lub jego zmiany tego rodzaju zaniechanie jest szczególnie istotne, albowiem z dokonanymi ogłoszeniami o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu ustawa wiąże kwestie zgłaszania wniosków do plonu i uwag dotyczących projektu planu (art 17 pkt 1 i 11 u.p.z.p.). Nie ulega wątpliwości, że niewiedza mieszkańców wsi o prowadzeniu procedury planistycznej uniemożliwia im także wzięcie udziału w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu (art 17 pkt 9 u.p.z.p.). Należy również wskazać, że wbrew twierdzeniom zawartym na str. 4 "Wykazu uwag", obwieszczenia nie zostały ogłoszone w sołectwach objętych procedurą zmiany planu, na co wskazują będące w dyspozycji skarżącego zdjęcia. Również w aktach obejmujących przeprowadzoną procedurę planistyczną nie ma dowodów wskazujących na umieszczenie obwieszczeń na ww. tablicach ogłoszeń. Co istotne, wadliwy sposób informowania społeczeństwa o procedurze planistycznej przełożył się w praktyce na niewiedzę społeczności lokalnej o procedowanej zmianie planu miejscowego, czego dobitnym dowodem jest brak jakichkolwiek wniosków do planu oraz brak uczestnictwa jakiejkolwiek osoby w zorganizowanej przez Urząd Gminy dyskusji publicznej oraz brak innych uwag do planu, poza jedną uwagą wniesioną przez Skarżącego. W ocenie skarżącego powyższe naruszenia mają zatem charakter "istotny" w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto prognoza skutków finansowych uchwalenia zamiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec II" w Gminie Chełmiec została sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia urbanisty, lecz nie posiadającego wymaganych w tym celu uprawnień rzeczoznawcy majątkowego. Jak bowiem wskazuje art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, w ocenie skarżącego całkowicie błędne jest uznanie, że zmiany MPZP "Chełmiec II", dokonane uchwałą Rady Gminy Chełmiec nr XXXII/793/2022 z dnia 24 marca 2022 r., nie wpłyną na obniżenie wartości nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie wywołają obciążeń finansowych. Zmiana polegająca na uchyleniu postanowienia zawartego w § 3 ust. 4 MPZP "Chełmiec II" w dotychczasowym brzmieniu zmierza bowiem do pozbawienia właścicieli nieruchomości znajdujących się na tym obszarze instrumentu obrony przed nadmiernie ekspansywną zabudową na działkach sąsiednich, tj. taką zabudową, której powstanie prowadzić będzie do kolizji z potencjalnym, zgodnym z planem miejscowym, zainwestowaniem danej nieruchomości. Konsekwencją takiej zmiany jest zatem zwiększenie ryzyka utraty możliwości zagospodarowania nieruchomości w sposób zgodny z planem miejscowym na skutek wcześniej rozpoczętych inwestycji na gruntach sąsiednich. Praktyczny przykład takiego zjawiska został zaprezentowany przez skarżącego w piśmie z dnia 8 marca br., zawierającym uwagi do projektu zmiany MPZP "Chełmiec II", nieuwzględnione przez Radę Gminy Chełmiec. Wynika z niego w sposób niewątpliwy, że bezpośrednim skutkiem wprowadzonej zmiany będzie np. możliwość lokalizacji bardzo wysokich budynków w odległości 4 metrów od granicy nieruchomości sąsiadujących, skutkujące zacienianiem nieruchomości sąsiednich w sposób uniemożliwiający ich potencjalne wykorzystanie w sposób zgodny z postanowieniami planu miejscowego. Ryzyko wystąpienia takich niekorzystnych zjawisk, których wystąpienie może w każdej chwili przekreślić potencjał inwestycyjny każdej nieruchomości, niewątpliwie implikuje utratę ich wartości, co skutkuje koniecznością ustalenia odszkodowań na podstawie art. 36 ust. 3 u.p.z.p. O ile dopuszczalne jest równoległe procedowanie kilku niepokrywających się obszarowo zmian "punktowych" tego samego planu miejscowego, to całkowicie niedopuszczalne jest równoległe procedowanie z takimi zmianami "punktowymi" zmiany planu na całym obszarze jego obowiązywania. Taka zaś sytuacja miała miejsce w przypadku kwestionowanej procedury planistycznej, dotyczącej całego obszaru planu miejscowego "Chełmiec II", gdyż oprócz niej w Gminie Chełmiec procedowane były co najmniej trzy odrębne zmiany ,,punktowe" planu miejscowego "Chełmiec II". W ocenie skarżącego powyższe naruszenie ma charakter "istotny" w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nadto przyjęta zmiana MPZP "Chełmiec II" nie jest przemyślaną i spójną koncepcją planistyczną, której celem jest zapewnienie ładu przestrzennego, lecz dość krótkowzrocznym, instrumentalnym rozwiązaniem, służącym - w ocenie skarżącego - wyeliminowaniu zaistniałej przeszkody dla realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, ujawnionej w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym Wojewoda Małopolski wydał decyzję z dnia 22 marca 2022 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Istotą tej zmiany jest implementowanie w Gminie Chełmiec na obszarze objętej planem "Chełmiec II" zasady "kto pierwszy, ten lepszy", która zdecydowanie bardziej niż z "ładem" kojarzy się z przestrzennym "nie-ładem". Jeżeli bowiem na sąsiadujących ze sobą działkach "A" i "B", objętych identycznym przeznaczeniem w MPZP, właściciel działki "A" chciałby uzyskać pozwolenie na budowę np. 7-piętrowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (o wysokości 25 metrów) posadowionego w odległości 4 metrów od granicy z działką "B", to - po zmianie MPZP "Chełmiec II" - mógłby takie pozwolenie uzyskać, ale tylko pod warunkiem, że z identycznym zamiarem inwestycyjnym nie wystąpiłby właściciel działki "B", gdyż inwestycje te pozostawałyby względem siebie kolizyjne ze względu na przepisy dotyczące zacieniania i przesłaniania. Otwartym pozostaje przy tym odpowiedź na pytanie, w jaki sposób zachowałyby się organy wydające pozwolenia na budowę w sytuacji złożenia dwóch wniosków właścicieli nieruchomości sąsiednich w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji zgodnych z planem miejscowym oraz istniejącym zagospodarowaniem, lecz kolizyjnych względem siebie. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Chełmiec nr XXXII/793/2022 z dnia 24 marca 2022 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Chełmiec wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że w związku z uchwaleniem skarżonego planu miejscowego nie nastąpiło ograniczenie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób i zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Nie można wykazywać naruszenia interesu prawnego tylko z powodu tego, że w planie miejscowym przyjęto inne rozwiązanie (w tym przypadku wykreślenie jednego z ustaleń, które zostało uznane przez organ planistyczny jako wadliwe) niż oczekiwane przez właścicieli nieruchomości objętych planem. Sam fakt posiadania prawa własności, nie przesądza o wykazaniu naruszenia interesu prawnego. W okolicznościach niniejszej sprawy można mówić ewentualnie o naruszeniu interesu faktycznego skarżącego, a ten nie daje podstawy do zaskarżenia prawa miejscowego. Jednocześnie należy także podnieść, że skarżący jest właścicielem jednej działki ewidencyjnej w obrębie Chełmiec, gdyż tylko w tym zakresie przedłożył dokumenty potwierdzające swoje prawa. Powyższe oznacza, że nie posiada on w szerszym zakresie żadnych uprawnień, aby kwestionować skarżony akt. Jak wynika z procedury planistycznej, żaden inny właściciel nieruchomości objętych tym planem nie kwestionował przyjętego rozwiązania (ani na etapie składania wniosków czy uwag do projektu zmiany planu). Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Takie uprawnienie jest ustawową realizacją konstytucyjnej zasady samodzielności gminy w dziedzinie tzw. władztwa planistycznego. Powyższe dotyczy także procedury zmiany planu miejscowego, a możliwość dokonywania zmiany planu jest również wyrazem wskazanej wyżej samodzielności gminy w zakresie gospodarowania przestrzenią na jej terenie. Możliwość dokonywania zmian w obowiązujących planach wynika wprost z przepisu art. 27 u.p.z.p. Przepis ten nie wprowadza żadnych ograniczeń w ujęciu przedmiotowym zmiany, a to oznacza, że zmiany dotyczyć mogą zarówno niektórych przyjętych w planie rozwiązań ogólnych, skutkujących zmianą brzmienia zapisów rzutujących na wszystkie tereny objęte planem, ale oznacza to też, że zmiany dotyczyć mogą także określonego, ściśle ograniczonego terenu. W piśmiennictwie podkreśla się, że niejednokrotnie zmiana planu będzie przedmiotowo dotyczyć węższego zakresu, nie obejmując pełnego zakresu przedmiotowego obowiązującego planu. Zmiana planu nie musi oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych treści planu, określonych przedmiotowo w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy planistycznej, a dotyczyć będzie obszaru węższego od granic planu miejscowego poddanego nowelizacji. Zgodnie z tezą orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2010 r. (II SA/GI 632/2010): "W procedurze zmiany planu miejscowego obowiązuje tryb obowiązujący przy uchwalaniu planu miejscowego (art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tak jak to ma miejsce w przypadku innych aktów prawnych, wprowadzenie odmiennych od dotychczas obowiązujących przepisów w akcie prawa miejscowego może wymagać, w zależności od zakresu zamierzonych zmian oraz intencji organu uchwałodawczego - albo uchylenia dotychczasowego aktu i wprowadzenie w jego miejsce nowego, albo też może ograniczyć się jedynie, bez naruszenia bytu uchwały dotychczasowej, do jej nowelizacji poprzez zmianę jej treści polegającą na dodaniu do niej nowych postanowień, uchylenie części dotychczasowych postanowień, bądź też poprzez nadanie nowego brzmienia dotychczasowym postanowieniom". W myśl uchwały Rady Gminy Chełmiec Nr XXVIII/707/2021 z dnia 15 września 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec II" w Gminie Chełmiec, zmiana planu dotyczyła wykreślenia ust. 4 w § 3 w części tekstowej planu. Przewidziane do wykreślenia ustalenie planu brzmiało: "Realizacja jakiejkolwiek inwestycji nie może powodować na działkach przyległych - ograniczenia praw własności łub ograniczenia możliwości ich zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu - bez zgody właściciela lub stosownej decyzji administracyjnej wprowadzającej ograniczenia w użytkowaniu. Rada Gminy przyjęła, że powyższe ustalenie jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż uzależnia możliwości zagospodarowania terenu od zgody podmiotów trzecich poza procedurą planistyczną. Ponadto ochrona interesów osób trzecich odbywa się w ramach procedur budowlanych np. poprzez wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w procedurze pozwolenia na budowę i udziału na prawach strony właściciela terenu, który znajdzie się w granicach obszaru oddziaływania. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu musi być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia zagospodarowania tego terenu. Co więcej, powyższe ustalenie ma charakter normy otwartej, posługuje się też niedookreślonymi pojęciami ("tereny przyległe") nadając jednocześnie właścicielom nieruchomości prawo blokowania inwestycji na działkach sąsiednich, gdyż większość inwestycji budowlanych (chociażby poprzez emisje) będzie wpływało na prawo własności. Prawidłowość oceny organu i celowości podjęcia zmiany planu miejscowego potwierdza stanowisko Wojewody Małopolskiego, który w decyzji z dnia stwierdził, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są właściwe do oceny zasadności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej w tym przypadku należy zauważyć, że treść § 3 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która wiąże organy administracji architektoniczno-budowlanej i obowiązuje inwestora, jest kontrowersyjna, ponieważ dopuszczalny stopień oddziaływania planowanej inwestycji (art. 3 ust. 20 Pb) uzależnia od decyzji strony postępowania, nie od przepisów prawa, które obowiązują zarówno Inwestora, jaki i pozostałe strony. Nie ma przepisu prawa powszechnego konstytuującego taką relację podmiotów prawnych. Motywy, które spowodowały podjęcie działań zmierzających do uchwalenia planu, nie mogą stanowić o jej niezgodności z prawem, jako że mają charakter pozaprawny, niepodlegający badaniu Sądu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 704/19). Wskazać należy, że określenie w uchwale intencyjnej zakresu zmiany planu miejscowego, sprowadzającego się do wykreślenia ust. 4 w § 3 obowiązującego planu miejscowego, w żaden sposób nie wypaczyło idei udziału społeczeństwa w procedurze planistycznej (zagwarantowano możliwość składania wniosków, udziału w dyskusji publicznej, składania uwag) oraz procedur uzgodnieniowych. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe przez prasę rozumie się publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele-i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską. Kluczowe dla pojęcia "prasa miejscowa" Jest natomiast lokalne znaczenie, czyli ograniczenie zasięgu przekazywania informacji za jej pomocą do terenu danej miejscowości czy też do niej i miejscowości sąsiednich. Prasa ta musi być publicznie i powszechnie dostępna. U.p.z.p. nie precyzuje wymaganego sposobu dystrybucji czy częstotliwości wydawania prasy miejscowej. Ważne jest tylko to, aby częstotliwość wydawania takiego periodyku prasowego umożliwiała zapoznanie się z treścią ww. ogłoszenia we właściwym czasie oraz miejscu. Natomiast najważniejsze jest, aby była to prasa publicznie dostępna. Gazeta Wyborcza w ramach której publikowano ogłoszenia prasowe dotyczące procedury planistycznej jest prasą ogólnie dostępną, zawierającą w swoim składzie informacje dotyczące powiatu nowosądeckiego, a więc mający zasięg lokalny. Z kolei wymóg publikacji ogłoszenia w prasie miejscowej nie oznacza, że publikacja ta ma nastąpić wyłącznie w prasie dostępnej na terenie danej gminy. Nie ma zatem obowiązku ogłaszania w prasie o szerszym zasięgu. Natomiast działanie takie jest możliwe i legalne, a nawet pożądane. Zauważyć również należy, że komentowana ustawa nie precyzuje wymaganego sposobu dystrybucji czy częstotliwości wydawania tego rodzaju prasy miejscowej. Ustawa nie zabrania publikowania ogłoszeń w ramach prasy o zasięgu ogólnokrajowym, w tym w dodatkach lokalnych do takiej prasy. Ponadto trudno uznać dziennik Gazeta Wyborcza, za periodyk, którego dostępność wynika z przynależności do określonej grupy społecznej, zawodowej, religijnej lub narodowościowej. Tą gazetę może kupić każdy zainteresowany w każdym saloniku prasowym czy większości sklepów, które posiadają stoiska z prasą. Jest to jedna z najpopularniejszych i najpoczytniejszych gazet codziennych w naszym kraju. W województwie małopolskim zajmuje trzecie miejsce wśród dzienników [...] Oczywiście w ramach ogłoszeń znajdują się ogłoszenia o różnym zasięgu, ale nie sposób zauważyć, że znajdują się tam ogłoszenie Starosty Brzeskiego czy Wójta Gminy Łącko o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu. Zresztą organ nie posiada możliwości wpływu na to jakie ogłoszenia prasowe pojawią obok zleconego ogłoszenia. W myśl art. 17 pkt 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Niemniej art. 17 pkt 1 u.p.z.p. nie precyzuje wprost, co należy rozumieć przez zwrot: "w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości". Ogłoszenie natomiast w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oznacza w praktyce zamieszczenie komunikatu na stronie internetowej urzędu gminy lub rozwieszenie plakatów. Można przez to rozumieć też ogłoszenie w siedzibie urzędu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sytuacji gdy organ dokonał obwieszczenia na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, w prasie lokalnej oraz w Internecie na stronie urzędu gminy należy przyjąć, że brak wywieszenia na tablicach sołectwa informacji o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu nie stanowi istotnego naruszenia trybu podejmowania uchwały skoro społeczność lokalna mogła dowiedzieć się o czynnościach organu w inny sposób (wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1597/19). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wizja zwyczaju jako podstawowej formy komunikowania władzy ze społecznością w bardzo małych, wiejskich miejscowościach jest całkowicie dowolna i oparta na stereotypie postrzegania polskich wsi, nie może w żadnej mierze kształtować wykładni art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1076/20, CBOSA nie zanegował stanowiska, zgodnie z którym: "w sytuacji, gdy organ dokonał obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy, w prasie lokalnej oraz w Internecie na stronie urzędu, to można przyjąć, że brak wywieszenia informacji o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko na tablicy ogłoszeń w danej miejscowości, nie stanowi istotnego naruszenia trybu podejmowania uchwały". Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku wyraźnie oświadczył, że nie ma charakteru oczywistego naruszenia samo zaniechanie ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości objętej ustaleniami planu o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. NSA zaznaczył, że oceny tego rodzaju kwestii zawsze należy dokonywać w odniesieniu do okoliczności danej sprawy, będącej przedmiotem osądu. Z wyjaśnień NSA wynika, że w sytuacji barku wywieszenia przedmiotowych informacji w miejscowości objętej ustaleniami planu, istotna jest jeszcze ocena, czy omawiane zaniechanie mogłoby wpłynąć na zmianę treści planu. Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym powyżej wyroku z 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 1597/19 wyraził pogląd zgodnie z którym naruszenie art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. nie może stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, gdyż za istotne naruszenia mogą być uznane te, które prowadzą w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne mogłyby być odmienne od tych, które zostałby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania planu. Oznacza to, że podnosząc zarzut naruszenia art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p., skarżący powinien wykazać również niezgodność z prawem treści kwestionowanego planu. Za całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p., art. 37 ust. 12 u.p.z.p. oraz art. 174 ust. 3 a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do osób uprawnionych do określania wartości nieruchomości i skutków finansowych stosuje się u.g.n., o ile przepisy u.p.z.p. nie stanowią inaczej. Przepis art. 7 u.g.n. stanowi, że w przypadku zaistnienia potrzeby określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V u.g.n. Zgodnie z art. 174 ust. 3a pkt 3 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy może sporządzać opracowania i ekspertyzy, niestanowiące operatu szacunkowego, dotyczące skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że prognoza skutków finansowych może być opracowana przez osoby uprawnione do określania wartości nieruchomości, czyli przez rzeczoznawców majątkowych. Użyte w art. 174 ust. 3a pkt 3 u.g.n. słowo "może", zgodnie z zasadami wykładni, uprawnia do przyjęcia tezy, że nie tylko rzeczoznawca majątkowy jest uprawniony do sporządzenia opracowania i ekspertyzy, niestanowiących operatu szacunkowego, dotyczących skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych. Taki pogląd znalazł akceptację w wyroku WSA z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1039/17, w którym stwierdzono, że skoro stosownie do art. 174 ust. 3a pkt 3 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy "może sporządzać", a nie "sporządza" opracowania i ekspertyzy dotyczące skutków finansowych uchwalania planów miejscowych, to oznacza, że takie opracowania i ekspertyzy może sporządzać także osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym. Analogiczne stanowisko wyraził również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1522/20. Tym samym sporządzenie prognozy skutków finansowych przez osobę niebędącą rzeczoznawcą majątkowym nie stanowi istotnego naruszenia procedury planistycznej. Uzasadnieniem powyższej tezy jest także fakt, że prognoza finansowa nie jest wiążącym, precyzyjnym, wyliczeniem opartym na szacunku nieruchomości, a jedynie pewnego rodzaju spekulacją i przewidywaniem. Okoliczność, że prognoza finansowa była błędnie opracowana nie stanowi kategorycznej przesłanki do stwierdzenia z tego tytułu nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prognoza skutków finansowych pełni funkcję informacyjną i nie przesądza o ograniczeniu wysokości odszkodowania w przyszłości, o które wnioskowałby uprawniony podmiot w trybie art. 36 u.p.z.p. Nawet błędne wyliczenie w prognozie skutków finansowych, dotyczące odszkodowań, nie stanowi okoliczności dyskwalifikującej uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyliczenia hipotetyczne wartości przedstawione w prognozie, nie stanowią elementu objętego zasadą procedury planistycznej (wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 114/12). Błędne są twierdzenia skarżącego, że niedopuszczalne było prowadzenie przedmiotowej zmiany planu miejscowego z jednoczesnym procedowaniem kilku zmian punktowych. Art. 27 u.p.z.p. do którego odwołuje się skarżący odnosi się jedynie do trybu zmiany, wskazując, że zmiana planu miejscowego następuje w trybie jakim został on sporządzony. Ponadto niniejsza zmiana miała charakter nowelizacji, sprowadzającej się do wykreślenia jedynie jednego z ustaleń. Dlatego też nie można przyjąć, że prowadzono zmianę planu dla tego samego obszaru. Zresztą część tych procedur zakończyło się przed uchwaleniem skarżonej uchwały. Nie było tutaj ani tożsamości obszarowej czy merytorycznej, aby organy planistyczne nie mogły prowadzić tych procedur równolegle. Powyższe działanie nie stanowi naruszenia zasad czy trybu sporządzenia planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności uchwały Rady Gminy Chełmiec w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą to uchwałą skreślono jeden z zapisów planu. Zapis ten uzależniał realizację jakiejkolwiek inwestycji od zgody właściciela działek przyległych lub stosownej decyzji wprowadzającej ograniczenia w użytkowaniu. Skarżący naruszenia swojego interesu prawnego upatruje w tym, ze wprowadzona zmiana umożliwi realizację na działce sąsiedniej inwestycji, która w jego ocenie skutkować będzie obniżeniem potencjału inwestycyjnego należącej do niego nieruchomości. W ocenie sądu skarga jest bezzasadna

Zgodnie z dyspozycją art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, naruszenie interesu prawnego o którym mowa w wyżej przytoczonym przepisie musi mieć charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2022 r. I OSK 117/19). To na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości. Interes prawny to także rzeczywiście a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. Wnoszący skargę w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Interes prawny o którym mowa w art. 101 u.s.g. jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy, jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 199 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05)

Analizując skargę oraz uchwałę eliminującą zapis o którym mowa wyżej, sąd miał wątpliwości czy skarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego w wymiarze o którym mowa wyżej, a nie jedynie jego interes faktyczny. Przepis ten (skreślony) bowiem bezpośrednio nie dotyczy wykonywania przez skarżącego przysługującego mu prawa własności w sensie jej ograniczenia. Skarżący powołał się jednak na decyzję administracyjną z dnia 2 marca 2022 r., którą to decyzją organ administracji architektoniczno-budowlanej odmówił udzielenia pozwolenia na budowę odmowę motywując właśnie brakiem zgody skarżącego na tą inwestycję. Przepis ten zatem (aczkolwiek nie bezpośrednio) wpływał na sferę związaną z własnością nieruchomości należącej do skarżącego. Zdecydowało to o merytorycznym a nie jedynie formalnym rozpoznaniu skargi.

Naruszenie interesu prawnego danego podmiotu przez uchwałę rady gminy nie oznacza jednakże tego, że naruszenie to było nielegalne. Jak wynika to z art. 28 ust 1 ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. (dalej ustawa) jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu ich sporządzania powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Uchwała aby uznać ją za nielegalną musi nie tylko naruszać interes prawny skarżącego ale też naruszać go nielegalnie bądź poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne ingerowanie w prawo własności bądź poprzez nieprawidłowości związane z procedurą planistyczną – wadliwym trybem uchwalania planu, na skutek których to uchybień interes prawny skarżącego został naruszony. Nie każde zatem naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego będzie podstawą uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wniesionej na podstawie art. 101 u.s.g. a tylko takie, które wpływa na sferę prawną wnoszącego skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2296/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17). Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Skarżący powołuje się na naruszenie przez skarżoną uchwałę prawa własności jak i uchybienia dotyczące trybu uchwalania przedmiotowej uchwały.

Co do kwestii pierwszej (naruszenie własności) wskazać należy iż jak stanowi art. 6 ust 1 ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018 II OSK 2869/17 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swojej istoty narusza prawo własności, gdyż - jak stanowi się o tym w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powołanego przepisu wynika, że plan miejscowy przede wszystkim narusza prawo własności nieruchomości, które są objęte bezpośrednio ustaleniami tego planu, (...). Plan miejscowy określa zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, jak i jest elementem stosunków miejscowych. Fakt, że plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem. Jak już powiedziano do istoty planu miejscowego należy to, że narusza on prawo własności, gdyż kształtuje wraz z innymi przepisami sposób jego wykonywania. Ponadto z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że sam ustawodawca zakłada, iż plan miejscowy może negatywnie wpływać na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, gdyż przewiduje odpowiednie roszczenia odszkodowawcze na wypadek, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Przywołać można też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 II OSK 932/15, który wskazał, iż działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności.

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę ingerencja, jakiej prawodawca lokalny dokonuje w sferę prawa własności tworząc ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości prywatnych czy też ograniczenia te likwidujący, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których, ustanawia lub likwiduje te ograniczenia. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności lub ich likwidacja poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby służyły one zapewnieniu racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności podkreślano, że istnieją granice swobody korzystania z rzeczy a w konsekwencji także granice ochrony własności. Granice te wynikają ze stanowionego prawa. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, oraz właśnie przepisy dotyczące planowania przestrzennego. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności, jako prawa absolutnego (por. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Przenosząc te rozważania na kanwę niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Rada Gminy miała pełne podstawy by uchylić (skreślić) przepis zamieszczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który był ewidentnie wadliwy. Przepis prawa nie może być warunkowy, w dodatku warunkowość swoją uzależniający od woli podmiotu trzeciego lub bliżej nieokreślonej decyzji administracyjnej. Nie można uznać, że poprawnym jest przepis uzależniający zainwestowanie w teren od woli właścicieli działek sąsiednich a nie od warunków, jakie tworzy sam akt planistyczny, które to warunki w powiązaniu z innymi źródłami prawa tj. przede wszystkim ustawą Prawo budowlane a na etapie projektowania także przepisami techniczno-budowlanymi, winny być determinantą możliwości inwestycyjnych w dany teren. Skreślenie tego przepisu było w interesie prawnym ogółu mieszkańców i innych podmiotów władających nieruchomościami w obrębie obowiązywania aktu planistycznego, którego dotyczy skarżona uchwała. Jeżeli nawet pośrednio uchwała ta wpłynęła na treść wykonywania prawa własności przez skarżącego tj. możliwość blokowania procesów inwestycyjnych na nieruchomościach sąsiednich, to zmiana ta była w pełni legalna, leżała bowiem w interesie ogółu, który to interes upatrywać należy w eliminacji źródła prawa rażąco wadliwego.

Co do zgłoszonych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia trybu uchwalania planu, to w ocenie sądu żaden z tych zarzutów nie dotyczy naruszeń związanych z interesem prawnym skarżącego. Jak mowa wyżej skarga wniesiona na podstawie art.101 ust 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Do jej skutecznego wniesienia nie legitymuje ewentualna sprzeczność z prawem uchwały – sprzeczność która nie jest powiązana z naruszeniem interesu prawnego wnoszącego skargę. Skarżący w trybie art.101 ust 1 u.s.g. nie zastępuje organu nadzoru jakim jest wojewoda, mający możliwość bądź to stwierdzenia nieważność sprzecznej z prawem uchwały rady gminy (art. 90 ust 1 u.s.g.) bądź po upływie terminu, o którym owa w tym przepisie zaskarżenia uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 ust 1 u.s.g.) w dowolnym zakresie. Skarżący w trybie art. 101 u.s.g. naruszenie prawa przez daną uchwałę musi odnosić do naruszenia swojego interesu prawnego. Wynika to wzrost z tego przepisu art. 101 ust 1 u.s.g., który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przeciwstawić temu należy art. 91 u.s.g. w którym mowa, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei art. 93 ust 1 u.sg. stanowi, iż po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zgłoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego dotyczyły miejsca publikacji uchwał o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu oraz ogłoszenia o wyłożeniu do publicznego wglądy projektu planu a także braku zamieszczenia obwieszczeń na gminnych tablicach ogłoszeń – co przełożyło się na niewiedzę lokalnej społeczności o procedowanej zmianie planu. Wskazać w tym miejscu, że o ile by uznać że zarzuty te są zasadne (aczkolwiek w ocenie sądu zasadne nie są) to w żaden sposób nie wpłynęły na naruszenie interesu prawnego skarżącego. Był on aktywnym uczestnikiem procedury planistycznej, osobą która wniosła uwagę do planu a rozstrzygnięcie tej uwagi stanowi załącznik nr 1 do przedmiotowego planu. Sugerowana przez skarżącego fasadowość dyskusji publicznej przy uchwalaniu planu nie przeszkodziła mu być jak mowa wyżej, jej aktywnym uczestnikiem. Brak zatem podstaw by uznać, że organ planistyczny naruszył w jakikolwiek sposób interes prawny skarżącego. Skarżący nie ma zaś umocowania do działania w imieniu całej społeczności, której przedmiotowa uchwała dotyczy.

Nadmienić można tylko, że zamieszczenie publikacji w dodatku lokalnym Gazety Wyborczej w żaden sposób nie narusza wymogu o którym mowa w art. 17 pkt 1 ustawy tj. wymogu zamieszczenia ogłoszenia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, oraz wymogu z art. 17 pkt 9 tj. ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Jak wynika to z praktyki sądu jest to dość powszechna praktyka – niekwestionowana przez orzecznictwo sądowe. W odniesieniu do dodatku lokalnego gazety wyborczej Gazety Wyborczej stanowisko, że publikację w tym periodyku spełnia wymogi zamieszczania ogłoszeń w prasie miejscowej o której mowa w ustawie, wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2011 r. II OSK 2103/10. Stwierdzono w nim, że prasa lokalna to periodyki o zasięgu węższym niż ogólnokrajowe, bez sprecyzowania nakładu i innych wymogów, w tym w zakresie wielości tytułów. Niezamieszczenie ogłoszeń dotyczących procedury planistycznej na gminnych tablicach ogłoszeń nie jest także istotnym naruszeniem trybu uchwalania planu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 lutego 2022 r. II SA/Ol 36/22, iż w sytuacji gdy organ dokonał obwieszczenia na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, w prasie lokalnej oraz w Internecie na stronie urzędu gminy należy przyjąć, że brak wywieszenia na tablicach sołectwa informacji o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu nie stanowi istotnego naruszenia trybu podejmowania uchwały skoro społeczność lokalna mogła dowiedzieć się o czynnościach organu w inny sposób.

Co do zarzutu odgraniczenia przedmiotowego zakresu zmiany planu, to w pełni zgodzić się należy z organem, iż art. 27 ustawy nie ogranicza prawodawcy lokalnego co do zakresu zmian jakie w planie miejscowym daną uchwałą ma stanowić. Trudno uznać, że zmiana dotycząca wykreślenia ewidentnie wadliwego przepisu musi być powiązana z jakąkolwiek inną zmianą bądź, że wszystkie zmiany jakie organ zamierza w planie dokonać, musiały by być objęte jedną uchwałą. Trudno by też uznać, że taka praktyka to istotne naruszenie trybu uchwalania planu, skoro tego trybu procedowania ustawa nie wyklucza ani też nie narzuca trybu innego.

W końcu zarzut iż prognozę finansową sporządziła osoba nieuprawniona. Jak zasadnie wskazano w wyro Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2022 r. II OSK 81/19 prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2020 r. II OSK 1593/18 wskazano, iż miasto nie ma obowiązku, by w prognozie skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazywać konkretnie, jakie koszty będzie musiało ponieść w związku z określonym przeznaczeniem nieruchomości objętych miejscowym planem. Rada Miasta nie ma obowiązku wykazywania konkretnych kosztów niezbędnych do wykupu nieruchomości, czy też wypłaty odszkodowania, zwłaszcza że wysokość tych kosztów może zmieniać się w czasie. Stąd też opracowywana jest tylko prognoza wydatków, nie zaś szczegółowy plan wydatków, które miasto będzie musiało ponieść w związku z wejściem w życie miejscowego planu.

Wyżej zaprezentowane poglądy prawne w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Prognoza skutków finansowych nie jest częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet wadliwie sporządzona prognoza nie może być podstawą wzruszenia uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ jak mowa wyżej nie jest częścią planu. Zaś tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu. Jeżeli nawet sporządzenie prognozy skutków finansowych jest związane z procedurą planistyczną – dotyczy trybu sporządzania planu, to wadliwość w tym przedmiocie nie można uznać za istotną, bo nie dotyczy planu zagospodarowania przestrzennego rozumianego jako źródła prawa miejscowego a jest tylko źródłem informacji skierowanym od podmiotu inicjującego uchwalenie planu tj. wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, do organu uchwałodawczego czyli rady gminy. Brak podstaw by uznać, że w informacji tej zamieszczone muszą być szczegółowe kwestie związane z kosztem ewentualnych odszkodowań, które gmina poniesie lub może ponieść w związku z uchwaleniem planu na rzecz poszczególnych podmiotów mogących takie żądanie formułować. Poza tym ustawa nie narzuca wprost, kto ma tą prognozę finansową sporządzić.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenia przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875).