Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1191/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, art. 34
journal: Dz.U. 1991 nr 114 poz 492
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Gminy Zabierzów i W.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1180/12 w sprawie ze skargi W.O. na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] w przedmiocie uznania za użytek ekologiczny oddala obie skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w po rozpoznaniu skargi W.O. (dalej: skarżący) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z [...] lipca 2001 r., nr [...] w przedmiocie uznania za użytek ekologiczny.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy [...] uznała obszar w miejscowości [...] za użytek ekologiczny pod nazwą "Uroczysko [...]", wskazując dokładnie powierzchnię oraz działki, na których obszar ten się znajduje.

Jak wynika z uzasadnienia uchwały, użytek ekologiczny obejmuje teren stawów i trzcinowisk, a celem jego utworzenia jest zabezpieczenie przed osuszaniem i likwidacją stawów wodnych należących do zabytkowego zespołu dworskiego z XIX wieku, będących miejscem rozrodu płazów, lęgu i gniazdowania wielu gatunków ptaków oraz ochrony rzadkich gatunków flory, przede wszystkim fiołka bagiennego.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył skarżący wskazując, że jest współwłaścicielem działki, na której ustanowiono użytek ekologiczny.

Wyrokiem z 9 listopada 2011 r., II SA/Kr 1486/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z [...] lipca 2001 r.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Gminy [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 maja 2012 r., II OSK 624/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 34 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 1991 r. Nr 114, poz. 492; dalej: ustawa o ochronie przyrody). Sąd I instancji nie dostrzegł niezgodności tej regulacji z Konstytucją RP niezależnie od tego, że do kompetencji sądu administracyjnego nie należy badanie zgodności ustaw z Konstytucją. Sąd nie dostrzegł również niezgodności z Konstytucją RP art. 32 w związku z art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zakresie w jakim ustawa nie wymaga dla ustanowienia użytku ekologicznego zgody właściciela, a przy braku tej zgody – wywłaszczenia za odszkodowaniem. W ocenie Sądu I instancji, ustanowienie użytku ekologicznego jest przejawem reglamentacji administracyjnoprawnej w ramach kompetencji władczych organów administracji, co z istoty wyłącza jej uzależnianie od zgody osób, których ta reglamentacji dotyczy. Przewidywanie w niektórych przypadkach przez ustawodawcę konieczności uzyskiwania takiej zgody nie zmienia powyższej zasady. Sąd I instancji zauważył przy tym, że w polskim porządku prawnym istnieje możliwość dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem działania administracji publicznej, co w sytuacji gdyby zaskarżona uchwała była przejawem takiego właśnie działania dawałoby możliwość dochodzenia przez skarżącego roszczeń z tego tytułu przed sądem powszechnym.

Uwzględniając art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. c/ ustawy o ochronie przyrody oraz stwierdzając, że wojewoda nie wprowadził tej formy ochrony na tym terenie w postaci użytku ekologicznego, Sąd I instancji przyjął, że istniała podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego wyrażonego w piśmie procesowym z 15 października 2012 r., zgodnie z którym kompetencja gminy została w niniejszej sprawie wyłączona ze względu na rozporządzenie Nr [...] Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 2001 r. w sprawie wprowadzenia na okres sześciu miesięcy zakazów dla obszaru przewidzianego do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego w miejscowości [...], Gmina [...] (Dz.Urz. Woj. Mał. Nr 72, poz. 1094.). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 38 w związku z art. 31a i art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i dotyczy wprowadzenia czasowych ograniczeń, zakazów i nakazów w stosunku do obiektu lub obszaru o stwierdzonych wartościach przyrodniczych lub krajobrazowych, przewidzianego do objęcia ochroną, a któremu zagraża zmiana lub zniszczenie. Nie jest to zatem rozporządzenie wprowadzające formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 4 i 6 ustawy o ochronie przyrody. Z treści § 1 tego rozporządzenia wynika wyraźnie, że dotyczy ono obszaru przewidzianego dopiero do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego, a nie obszaru, na którym taka forma ochrony jest już wprowadzona.

Sąd I instancji wyjaśnił, że określenia pojęcia "użytku ekologicznego" ustawodawca dokonał w art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Mając na uwadze treść art. 32 ustawy o ochronie przyrody oraz stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 24 maja 2012 r., II OSK 624/12, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała powinna określać "nazwę obszaru lub obiektu, jego położenie, w miarę potrzeb otulinę oraz zakazy dla nich właściwe wybrane spośród wymienionych w art. 26a ust. 1 i art. 31a". Konfrontując część tekstową z częścią graficzną uchwały Sąd I instancji doszedł do wniosku, że treść tej uchwały odczytywana łącznie z jej części tekstowej i graficznej nie pozwala na jednoznacznie określenie granic użytku ekologicznego "[...]". W § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazano, że "szczegółowy przebieg granic użytku został przedstawiony graficznie w załączniku do uchwały", natomiast na załączniku graficznym przebieg granic zaznaczono odręcznie czerwonym flamastrem. Sąd I instancji uwzględnił, że wyznaczona linia nie przebiega po granicach nieruchomości, skala mapy wynosi 1:5000 a grubość zaznaczonej linii wyznaczającej granice użytku wynosi około 1 mm i w związku z tym stwierdził, że nie pozwala to ustalić precyzyjnie granic użytku, a tym samym ustalić, na jakim dokładnie obszarze obowiązują zakazy wprowadzone zaskarżoną uchwałą. Zdaniem Sądu I instancji ustaleń takich nie umożliwia też wskazanie w części tekstowej uchwały, że użytek ekologiczny obejmuje obszar o pow. 6,75 ha położony w miejscowości [...], gmina [...], powiat ziemski krakowski, w skład którego wchodzi część działki numer nr [...] o pow. 3,88 ha, część działki nr [...] o pow. 2,12 ha oraz część działki nr [...] o pow. 0,75 ha. Nie można bowiem tej treści powiązać jednoznacznie z terenem oznaczonym w załączniku graficznym. Zdaniem Sądu I instancji, kwestia sposobu i poprawności odwzorowania tych granic w innych dokumentach, w tym w części tekstowej uchwały Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [...], [...], [...] w Gminie [...] (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z 2012 r. poz. 3506) nie ma znaczenia dla kontroli legalności zaskarżonej uchwały i pozostaje poza granicami niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.

W ocenie Sądu I instancji, wydanie przez Radę Gminy [...] aktu prawa miejscowego bez jednoznacznego określenia granic obszaru użytku ekologicznego powoduje sprzeczność tej uchwały z prawem. Wprowadzanie w drodze aktu prawa miejscowego jakichkolwiek zakazów, w tym również oddziałujących na wykonywanie prawa własności nieruchomości, nie może być odnoszone do nieprecyzyjnie wyznaczonego obszaru, skoro akt prawa miejscowego może stanowić podstawę do opierania na nim indywidualnych aktów administracyjnych regulujących sferę prawną podmiotów administrowanych.

Ponadto Sąd I instancji uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Uwzględniając stanowisko wyrażone w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd I instancji wyjaśnił, że powtórzenie w uchwale katalogu zakazów z art. 31a ustawy o ochronie przyrody nie daje podstaw do uznania, że uchwała istotnie narusza prawo. Od woli gminy zależy, które z ustawowych zakazów zostaną określone w akcie ustanawiającym daną formę ochrony przyrody. Kwestionowany przez skarżącego "zakaz uszkadzania gleby i wykonywania prac ziemnych oraz zmiany stosunków wodnych" został w uchwale doprecyzowany zgodnie z wymogami ustawy. Chodzi zatem o zakaz "wykonywania prac ziemnych, które trwale zniekształcają rzeźbę terenu", a nie zakaz wykonywania jakichkolwiek prac ziemnych, a także o zakaz "zmiany stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody i zrównoważone wykorzystywanie użytków rolnych i leśnych oraz gospodarki rybackiej", a nie bezwzględny zakaz zmiany stosunków wodnych bez względu na cel tej zmiany. W ocenie Sądu I instancji, regulacja zawarta w uchwale nie wyłącza regulacji ustawowej, co oznacza, że wskazanie w uchwale zakazu "wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu" nie oznacza również zakazu realizacji obiektów związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym, uwzględniając brzmienie art. 31a pkt 2 ustawy o ochronie przyrody.

Sąd I instancji nie dopatrzył się w katalogu zakazów wskazanych w § 3 uchwały takich, które wykraczają poza potrzeby ochrony obszaru uznanego zaskarżoną uchwałą za użytek ekologiczny, a strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że któryś z tych zakazów jest zbędny na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Zdaniem Sądu I instancji, o zbędności tej nie może świadczyć subiektywne przekonanie skarżącego wyrażone w piśmie procesowym z 15 października 2012 r. o "przeregulowaniu" mającym wynikać z objęcia przedmiotowego obszaru innymi regulacjami ograniczającymi prawo własności. Zdaniem Sądu I instancji, Rada Gminy działała w tej sprawie w ramach przysługujących jej kompetencji i nie przekroczyła granic ustawowego upoważnienia, a zwłaszcza o niewłaściwym skorzystaniu z kompetencji prawodawczej nie świadczy milczenie organu na temat innych form ochrony odnoszących się do przedmiotowego obszaru.

W ocenie Sądu I instancji, analiza uzasadnienia uchwały wykazuje, że zarówno uznanie obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, jak i wybór zakazów dokonany przez organ nie są dowolne i mieszczą się w granicach ustawowego upoważnienia. Stanowią ponadto rezultat analizy wniosków mieszkańców wsi [...] i innych oraz oparte zostały na dokumentacji sporządzonej przez biegłego dr hab. E.D. z Instytutu Botaniki Uniwersytetu Jagiellońskiego. Treść ekspertyzy "Ocena stanu szaty roślinnej stawów i ich otoczenia w Rząsce" sporządzonej przez dr hab. E. D. wyraźnie wskazuje rodzaje ukształtowania terenu objętego użytkiem ekologicznym, specyfikując zarazem nie tylko unikatowe rośliny występujące na tym obszarze, lecz także opisuje wyczerpująco całą szatę przyrodniczą komponującą walory krajobrazowe danego terenu, w skład którego wchodzi nieruchomość skarżącego. We wnioskach końcowych twórca ekspertyzy wyraźnie kwalifikuje teren jako jeden z cenniejszych obiektów przyrodniczych w otoczeniu miasta Krakowa. Biegły kładzie nacisk na występowanie na tym obszarze bagiennego lasu olszowego (oles), jako jedynie tak dobrze zachowanego w najbliższych okolicach Krakowa. Podkreśla także występowanie niezwykle rzadkiego fiołka bagiennego na tym terenie. Autor wprost postuluje "ustanowienie w celu ochrony stawów i stanowiska fiołka bagiennego użytku ekologicznego". W ocenie Sądu I instancji, treść tej opinii wyklucza zarzut dowolności działania organu, a zwłaszcza na podstawie oceny tej ekspertyzy nie można konstruować tezy o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, motywy przyjętego rozstrzygnięcia w zestawieniu z treścią zaskarżonej uchwały nie potwierdzają stanowiska strony skarżącej, że zaskarżona uchwała narusza zasady proporcjonalności. Zaprezentowane w piśmie procesowym z 15 października 2012 r. stanowisko skarżącego w tym zakresie, nie może mieć znaczenia w przedmiotowej sprawie ze względu na związanie Sądu I instancji oceną prawną wyrażoną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny – art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Zdaniem Sądu I instancji, trafne jest stanowisko organu, zgodnie z którym zaskarżona uchwała chroni pozostałości ekosystemów i jako taka jest uzasadniona. Pojęcie "pozostałości ekosystemu" jest pojęciem normatywnym – art. 30 ust. 1 ustawy z o ochronie przyrody. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że celem utworzenia użytku ekologicznego jest zabezpieczenie przed osuszeniem i likwidacją stawów wodnych będących miejscem rozrodu płazów, lęgu i gniazdowania wielu gatunków ptaków, ochrona przed wyginięciem oraz zapewnienie rozwoju rzadkich i chronionym gatunkom flory i fauny. Natomiast wśród elementów składających się na "pozostałości ekosystemu", przepis art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje m.in.: naturalne zbiorniki wodne, stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin i zwierząt, w tym miejsca ich sezonowego przebywania lub rozrodu.

Sąd I instancji wyjaśnił, że wartości przyrody podlegające ochronie wynikają z art. 2 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie Sądu I instancji, wskazane w uzasadnieniu uchwały cele utworzenia przedmiotowego użytku ekologicznego, korespondują z celami wskazanymi w tym przepisie, a potrzeba ich uwzględniania na nieruchomości skarżącego wynika z opinii biegłego. Do tak sprecyzowanych celów dostosowano też, w ocenie Sądu I instancji, katalog zakazów określonych w § 3 uchwały. Skarżący koncentruje się na wskazaniu, że zaskarżona uchwała ogranicza wykonywanie prawa własności należącej do niego nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, do ograniczenia takiego może prowadzić wprowadzenie każdej formy ochrony przyrody. Na gruncie niniejszej sprawy ograniczenie to jest jednak uzasadnione potrzebą ochrony wartości wskazanych w ustawie o ochronie przyrody i wymagających ochrony na nieruchomości skarżącego.

W ocenie Sądu I instancji, potrzeby ochrony tych wartości nie mógł wyłączać brak krajowej strategii ochrony i umiarkowanego użytkowania różnorodności biologicznej oraz wynikającego z niej planu działań, na co powołuje się skarżący w piśmie procesowym z 15 października 2012 r. Brak takiej strategii nie przemawia automatycznie za tym, że w drodze zaskarżonej uchwały doszło do "niedookreślonego" ograniczenia prawa własności w sytuacji, gdy potrzeba i granice tego ograniczenia zostały przez organ wykazane w nawiązaniu do unormowań zawartych w aktach rangi ustawowej.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona uchwała nie narusza zatem prawa, zwłaszcza że ograniczenia nią wprowadzone nie uderzają w istotę prawa własności. Kwestionowane przez skarżącego ustalenia nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym prawem własności. Skarżący może rozporządzać nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu I instancji nie stanowi ingerencji w istotę prawa własności konieczność uwzględnienia zakazów wynikających z uchwały. Ingerencji takiej nie stanowi również zakaz "budowy budynków, budowli, obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych mogących mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować degradację krajobrazu". Nie jest to bowiem zakaz bezwzględny, ponieważ dopuszczalna jest realizacja takich inwestycji, jeśli nie będą one negatywnie wpływać na obiekt chroniony bądź powodować degradacji krajobrazu. Ponadto nawet gdyby istniały podstawy do wprowadzenia zakazu zabudowy nie musiałoby to być równoznaczne z naruszeniem istoty prawa własności.

Zdaniem Sądu I instancji, chybiony jest zarzut, że obszary nie podlegają ochronie w formie użytku ekologicznego. Z treści art. 13 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, na który powołuje się skarżący, wynika jedynie, że obszary wymienione w ust. 1 w pkt 1-4 tworzą krajowy system obszarów chronionych, nie wynika natomiast, że inne formy ochrony przyrody wymienione w art. 13 ust. 1 pkt 5 i 6 nie mogą obejmować obszarów, a dotyczą wyłącznie obiektów. Norma art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie precyzuje czy ta forma ochrony przyrody ma dotyczyć wyłącznie obszaru bądź wyłącznie obiektu, a z definicji w nim zawartej wynika, że użytkiem można objąć zarówno obiekt, jak i obszar. Ponadto analiza zakazów umieszczonych w art. 31a ustawy o ochronie przyrody, odnoszących się również do użytku ekologicznego, wskazuje, że użytek może obejmować nie tylko obiekt, ale cały obszar. Do użytku ekologicznego odnosi się bowiem również zakaz wymieniony w treści art. 31a pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, dotyczący likwidowania małych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych, co oznacza, że elementem użytku może być obszar.

Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska skarżącego, zgodnie z którym jeżeli chroni się obszar, to nie może na nim obowiązywać zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu, zaśmiecania obiektu i terenu wokół niego, budowy budynków, budowli, obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych mogących mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować degradację krajobrazu. Zdaniem Sądu I instancji, przejawem ochrony obszaru może być dążenie do zachowania jego określonych elementów, którymi mogą być występujące na tym obszarze obiekty, bądź też dążenie do zachowania obszaru bez określonego rodzaju obiektów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Wniósł o uchylenie wyroku w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na ich błędnym zastosowaniu.

Po pierwsze, art. 34 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. c/ w związku z art. 32 ustawy o ochronie przyrody, polegające na przyjęciu, że Rada Gminy [...] mogła wprowadzić użytek ekologiczny, pomimo, że procedurę wprowadzenia tego użytku wszczął już wcześniej Wojewoda Małopolski.

Po drugie, art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody polegające na przyjęciu, że dopuszczalne było wprowadzenie użytku ekologicznego, pomimo że w dacie jego wprowadzenia nie istniała krajowa strategia ochrony i umiarowego użytkowania różnorodności biologicznej ani wynikający z niej plan działań.

Po trzecie, art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody polegające na przyjęciu, że na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego istniały jakiekolwiek "zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów, mających znaczenie dla zachowania unikatowych zasobów genowych i typów środowisk".

Po czwarte, art. 31 ust. 3 zdanie 1 Konstytucji RP i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 32 oraz w związku z art. 30 ust. 1 i z art. 31a pkt 1, 2, 5 i 10 ustawy o ochronie przyrody polegające na wprowadzeniu zakazów, które już obowiązywały na podstawie innych przepisów powszechnie obowiązujących i które nie są dostosowane do przyjętej formy ochrony przyrody i warunków miejscowych, a przez to są nieproporcjonalne w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie 1 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną wniosła także Gmina [...].

Gmina [...] zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 i 233 § 1 k.p.c. przez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące nietrafnym przyjęciem, że na podstawie treści skarżonej uchwały i załącznika graficznego w ogóle nie było możliwe jednoznaczne ustalenie granic formy ochrony przyrody, jaką w tej uchwale ustanowiono. W ocenie organu, w aktach prawnych i dokumentach urzędowych granica została jednoznacznie przyjęta a więc przy zastosowaniu wiedzy specjalnej takie ustalenie można poczynić.

Po drugie, art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na przekroczeniu zakresu kognicji sądu administracyjnego przez uznanie za niezgodny z prawem aktu prawa miejscowego tylko na tej podstawie, że jego szczegółowa wykładnia możliwa jest przy zastosowaniu wiedzy specjalnej, którą w procedurze sądowoadministracyjnej posłużyć się nie można.

Gmina [...] wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Obie skargi kasacyjne nie są zasadne.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, odnosząc się do skargi kasacyjnej Gminy [...] należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 i 233 § 1 k.c. z powodu rzekomo braku wszechstronnej oceny przez ten Sąd materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W istocie dotyczy to przyjęcia przez Sąd I instancji stanowiska, że na podstawie części tekstowej zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] i załącznika graficznego nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie granic tego użytku ekologicznego, chociaż przy zastosowaniu wiedzy specjalistycznej jest to możliwe. Jednak Sąd I instancji wbrew powyższemu zarzutowi kasacyjnemu prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko w tej kwestii, że poddana ocenie część tekstowa i graficzna przedmiotowej uchwały nie pozwala na jednoznaczne ustalenie granic danego użytku ekologicznego, w którego obrębie obowiązują przecież określone zakazy. Wynika to z tego, co słusznie podnosi Sąd I instancji, że chociaż już § 2 ust. 2 uchwały stanowi, że jego szczegółowy przebieg granicy został ustalony graficznie w jej załączniku, to należy zaznaczyć, że w tym załączniku graficznym przebieg granic zaznaczono odręcznie czerwonym flamastrem. Natomiast uwzględniając, że wyznaczona linia nie przebiega po granicach nieruchomości, a skala mapy wynosi 1:5000 zaś grubość zaznaczonej linii wyznaczającej granice użytku wynosi około 1 mm – nie pozwala to jednak ustalić precyzyjnie granic użytku ekologicznego, czyli ustalić, na jakim dokładnie obszarze obowiązują zakazy wprowadzone w obrębie tego użytku ekologicznego.

Natomiast wejście w życie powyższego aktu prawa miejscowego o utworzeniu użytku ekologicznego bez jednoznacznego ustalenia jego granic stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. ze skutkiem prawnym ex tunc.

Słusznie Sąd I instancji także stwierdził, że brak jest podstaw prawnych w takiej sytuacji prawnej i faktycznej do wyeliminowania tylko z obrotu prawnego części graficznej przedmiotowej uchwały Rady Gminy w świetle dyspozycji art. 32 w związku z art. 30 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, biorąc pod uwagę, że nie można jednoznacznie ustalić jego granic, w obrębie którego obowiązuje przecież specjalny reżim prawny, ponieważ jest to jeden z rodzajów obszaru specjalnego o charakterze ekologicznym. Ponadto nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podnosi, że granica tego użytku ekologicznego "na niektórych odcinkach biegnie poza granicami działek ewidencyjnych – ale większość owych odcinków pokrywa się z przerywanymi liniami na mapie zasadniczej", która określa przecież granice obszarów użytkowania gruntów.

Po drugie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne brak jest także przesłanek do twierdzenia, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy z powodu przekroczenia kognicji Sądu I instancji podczas kontroli danego aktu prawa miejscowego. Trzeba bowiem podkreślić, że to z treści danego aktu prawa miejscowego musi jednocześnie wynikać obszar, na którym został on utworzony łącznie z jego granicami.

Po trzecie, chybione są także wszystkie zarzuty kasacyjne podniesione przez W.O. w drugiej skardze kasacyjnej w istocie do uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, tj. art. 34 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. c/ oraz w związku z art. 32 ustawy o ochronie przyrody w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, że Rada Gminy [...] mogła wbrew termu zarzutowi kasacyjnemu ustanowić przedmiotowy użytek ekologiczny gdyż uprzednio jego nie utworzył Wojewoda Małopolski. Należy bowiem zaznaczyć, że w świetle dyspozycji art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. c/ ustawy o ochronie przyrody rozporządzenie Nr [...] Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 2001 r. w sprawie wprowadzenia na okres sześciu miesięcy zakazów dla obszaru przewidzianego do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego w miejscowości [...], Gmina [...] (Dz.Urz. Woj. Mał. Nr 72, poz. 1094) nie utworzyło przecież danego użytku ekologicznego. Zostało bowiem wydane na podstawie art. 38 w związku z art. 31a i art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody tylko w celu wprowadzenia odpowiednich czasowych ograniczeń jak i zakazów i nakazów pod kątem ochrony przed zniszczeniem wartości przyrodniczych lub krajobrazowych, które ma chronić w przyszłości użytek ekologiczny. Stąd nie było to oczywiście rozporządzenie Wojewody, które wprowadza tę formę ochrony przyrody na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 6 lit.c/ ustawy o ochronie przyrody.

Po czwarte, chybiony jest także zarzut kasacyjny, że Sąd I instancji naruszył art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody czyli przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że nieobowiązywanie krajowej strategii ochrony i umiarkowanego użytkowania różnorodności biologicznej oraz wynikającego z niej planu działań, ponieważ nie opracował jej minister właściwy do spraw środowiska, jak i nie zatwierdziła jej Rada Ministrów, nie może a priori oznaczać, że nie można będzie utworzyć żadnej w tym zakresie przedmiotowym prawnej formy ochrony przyrody. Ponadto należy przypomnieć, że w polskim systemie źródeł prawa jest to tylko akt prawa wewnętrznego, o którym stanowi art. 93 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Po piąte, także całkowicie niezasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z powodu przyjęcia stanowiska, że na nieruchomości będącej własnością skarżącego wystąpiły jakiekolwiek wymagające ochrony prawnej pozostałości ekosystemów, które mają znaczenie dla zachowania właśnie unikatowych zasobów genowych i typów środowisk. Na wstępie należy jednak przypomnieć, że sąd administracyjny nie może w tym zakresie dokonywać merytorycznej oceny tylko bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Takie stanowisko wiążące również Sąd I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a., zawarł także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 maja 2012 r., II OSK 624/12 w tym w szczególności w zakresie opinii biegłego dr hab. E.D. z UJ odnośnie konieczności ochrony wartości przyrodniczych za pomocą tej formy ochrony przyrody, tj. użytku ekologicznego.

Po szóste, także bezzasadny jest ostatni zarzut kasacyjny, a dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 32 jak i w związku z art. 30 ust. 1 oraz w związku z art. 31a pkt 1, 2, 5 i 10 ustawy o ochronie przyrody, a polegający na wprowadzeniu zakazów, które już uprzednio obowiązywały na podstawie innych przepisów powszechnie obowiązujących. Ponadto zdaniem skarżącego zakazy nie są dostosowane do przyjętej prawnej formy ochrony przyrody i warunków miejscowych, stąd są nieproporcjonalne w rozumieniu art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP.

Jednak, co podniesiono już wyżej, przedmiotowe rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 2011 r., wprowadziło określone zakazy na tym obszarze tylko na okres sześciu miesięcy jak i wyłącznie pod kątem zabezpieczenia, co należy przypomnieć, na tym terenie wartości przyrodniczych w celu późniejszego utworzenia na tym obszarze właśnie użytku ekologicznego. Ponadto Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że powyższe zakazy nie naruszają istoty prawa własności w świetle orzecznictwa TK, np. wyrok TK z 12 stycznia 1999 r. (sygn. akt P 2/98, opubl. OTK 1999, nr 1, poz. 2), także w kwestii ograniczenia prawa zabudowy nieruchomości skarżącego ze względu na ochronę interesu publicznego w zakresie ochrony przyrody za pomocą użytku ekologicznego, jako prawnej formy ochrony przyrody, biorąc pod uwagę konieczność wprowadzenia w jego obrębie odpowiednich zakazów z art. 31a ustawy o ochronie przyrody.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.