Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 258/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 2, 152 i 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Mirosław Gdesz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi Operatora [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego Operatora [...] S.A. w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Tym ostatnim orzeczeniem Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia [...]czerwca 1973 r., nr [...] zezwalającej Zakładom [...] w R. na przeprowadzenie gazociągu wysokociśnieniowego na nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka nr [...].

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zgodnie z aktem własności ziemi z dnia [...] września 1972 r., nr [...], wydanym przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C., nieruchomość położona w C., oznaczona jako działka nr [...], stanowiła własność J. i M. małżonków M.

Decyzją z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...] Prezydium Rządu zobowiązało, m.in. Ministra Górnictwa i Energetyki, do realizacji gazociągu z rejonu [...] do rejonu [...].

Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w C. informacją z dnia [...]października 1972 r., nr [...]stwierdziło, że przedsięwzięcie mające na celu budowę gazociągu wysokociśnieniowego relacji [...] w R. spełnia stosowne wymagania i może być realizowane.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. zezwoliło Zakładom [...] w R. na przeprowadzenie gazociągu wysokociśnieniowego na nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka nr [...].

Sąd Rejonowy w C. postanowieniem z dnia [...]czerwca 1994 r., sygn. akt II Ns 1163/94 stwierdził nabycie spadku po M. M. na rzecz C. M.. Zaś umową darowizny z dnia [...]lipca 1994 r., Rep. A [...] J. M. darowała C. M. swój udział w przedmiotowej nieruchomości.

C. M. - jako właściciel całości nieruchomości położonej w Częstochowie, oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] m ² – umową sprzedaży z dnia 9 czerwca 1999 r. Repertorium A Nr [...] sprzedał ją za [...] zł. J, i A. małżonkom K.

A. i J. K. - jako obecni właściciele ww. nieruchomości – pismem z dnia 9 grudnia 2010 r.(data prezentaty) wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia [...] czerwca 1973 r.

Wniosek ten został rozpoznany postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawców w tym postępowaniu.

Następnie C. M. - jako następca prawny dawnych właścicieli nieruchomości - wystąpił do Wojewody [...]o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...]czerwca 1973 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, pkt 5 oraz pkt 7 kpa.

Kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 35 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - poprzez nieuwzględnienie w ww. decyzji Mateusza Miary, który także był właścicielem przedmiotowej nieruchomości,

- naruszenie art. 7 i art. 77 kpa - w związku z brakiem staranności przy gromadzeniu materiału dowodowego, na podstawie którego została wydana decyzja, a następnie przeprowadzono rurociąg,

- naruszenie art. 10 i art. 81 kpa, poprzez pominięcie w przeprowadzonym postępowaniu M. M. oraz dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako strony Operatora [...] S.A. w W. Oddział w S.

Ponadto wnioskodawca wskazał, że z kontrolowanej decyzji błędnie wynika, iż jedynym właścicielem działki nr [...] jest J. M, podważył istnienie zaświadczenia zatwierdzającego lokalizację szczegółową ww. inwestycji, brak podstaw do wydania kontrolowanej decyzji na podstawie tego zaświadczenia oraz fakt uprawomocnienia się ww. orzeczenia Prezydium, wskazując m.in. na okoliczność złożenia przez J. M. odwołania od niego.

Wniósł również o wykorzystanie materiału dowodowego i zarzutów sformułowanych przez A. i J. K. w postępowaniu pod adresem kontrolowanej decyzji, zakończonym postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., tj: niepowołanie danych właścicieli (użytkowników) i nieruchomości, brak szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o środkach zaskarżenia, sfałszowanie daty decyzji, brak informacji o skutkach decyzji, wydanie nieruchomości bez wiedzy i zgody właściciela, naruszenie art. 140 i art. 143 k.c. poprzez uniemożliwienie swobodnego korzystania z nieruchomości.

Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...].

W uzasadnieniu stwierdził, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, o których mowa w art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94) są osoby, które uczestniczyły w postępowaniu lub ich następcy prawni oraz osoby i podmioty, którym obecnie przysługuje interes prawny do nieruchomości.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego ww. działka nr [...] zachowała swoje oznaczenia, powierzchnię i obecnie stanowi własność A. i J. K.

Natomiast zgodnie z postanowieniami Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] czerwca 1994 r., sygn. akt [...] i z dnia [...]grudnia 2011 r., sygn. akt [...]spadkobiercami po J. i M. M. są: C. M., A. M. i Ł. S.. Zaś Operator [...] S.A. w W. Oddział w S. - na mocy aktu notarialnego z dnia [...]października 2008 r. - włada znajdującym się na ww. działce rurociągiem.

Wojewoda podniósł, że zezwolenie na przeprowadzenie gazociągu wysokociśnieniowego nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - a zatem celem przedmiotowego postępowania jest ustalenie, czy ww. decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia [...]czerwca 1973 r. w części dotyczącej zezwolenia Zakładom [...] w R. na przeprowadzenie gazociągu wysokociśnieniowego na nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka nr [...] dotknięta jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania.

Dodał, iż przy ustalaniu wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa - organ winien badać nie tylko samą treść decyzji, lecz także zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu oraz ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1130/00). Za rażące należy uznać wyłącznie takie uchybienia, których skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 1984 r., sygn. akt II SA 737/84, z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 2998/99 i z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 575/07).

Następnie stwierdził, że zgodnie z utrwaloną doktryną prawną a także orzecznictwem sądowym, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa zależy od łącznego wystąpienia dwóch warunków, tj. w chwili wydawania decyzji była ona niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Istnienie natomiast przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 7 kpa - może mieć miejsce tylko wówczas, gdy konkretny przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83 i z dnia 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 941/87).

Oceniając zaskarżoną decyzję organ stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. miało uprawnienie do wydania zezwolenia ww. Zakładom [...] na przeprowadzenie gazociągu. Organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem prezydium powiatowej rady narodowej zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 35 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r.).

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. pismem z dnia [...] kwietnia 1973 r. wyznaczyło przedsiębiorstwo państwowe, tj. Zakłady [...] w R. na inwestora zastępczego do budowy gazociągu wysokociśnieniowego na odcinku [...] z odgałęzieniem do [...]. Wniosek o udostępnienie nieruchomości w celu realizacji powyższego zadania Zakłady złożyły do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. pismem z dnia 26 kwietnia 1973 r. Zaś inwestycja dotycząca budowy ww. gazociągu została powzięta decyzją Prezydium Rządu z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...]. Przy czym jego przebieg i wytyczenie nastąpiło na mocy informacji z dnia [...] października 1972 r., nr [...] i zaświadczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w C.

Następnie Wojewoda podniósł, że pomimo licznych prób podejmowanych przez niego nie udało się odnaleźć, ani zaświadczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej przeprowadzenia ww. gazociągu, ani dokumentacji, na podstawie której zostało ono wydane. Podkreślił jednak, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że ww. zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej planowanej inwestycji było w obrocie prawnym. Oparł się na domniemaniu legalności badanej decyzji, kierując się przy tym zasadą trwałości określoną w art. 16 kpa. Jak wynika z zachowanej archiwalnej dokumentacji - pism Zakładów [...] w R. z dnia 7 czerwca 1973 r. i Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia 20 lipa 1973 r. – J. M. wiedziała o planach poprowadzenia rurociągu przez jej nieruchomość, ponadto prowadziła z Prezydium pertraktacje w celu jego usytuowania poza działką nr [...].

Wskazał ponadto, że brak możliwości odszukania przez organ nadzoru określonych dokumentów nie oznacza, że ich nie było, w szczególności jeżeli na ich istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001). Ponadto brak poszczególnych dokumentów nie może stanowić podstawy do twierdzenia, iż ich w ogóle nie było, a tym samym do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.

Odnośnie odwołania J. M. od kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji i związanej z nim braku jej ostateczności organ uznał, iż mimo nieodnalezienia tego odwołania oraz akt, to zachowana archiwalna dokumentacja potwierdza, iż pismo to dotyczyło wykupienia zajętej działki nr [...] lub przyznania nieruchomości zamiennej. Uznał zatem, iż decyzja z dnia [...] czerwca 1973 r. stała się ostateczna również w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność J. i M. M., a umieszczenie na decyzji z 1973 r. klauzuli ostateczności nie miało wpływu na prawidłowość tego orzeczenia.

Organ stwierdził także, że z uwagi na okoliczność, iż integralną częścią decyzji jest wykaz użytkowników nieruchomości przez które przebiegał gazociąg i ujęta w nim została tylko J. M., to zapis ten nie przesądza, że M. M. (mąż J. M.), nie uczestniczył w przeprowadzonym postępowaniu i nie otrzymał kontrolowanej decyzji. Nie odnaleziono bowiem żadnej dokumentacji mogącej potwierdzić, bądź zaprzeczyć, uczestnictwu M. M. w tym postępowaniu. Przy czym uchybienie to ewentualnie mogłoby być podstawą do wznowienia postępowania.

Wojewoda dodał, że przeprowadzona analiza decyzji z 1973 r. wykazała, iż jej treść zawierała wszystkie konieczne elementy prócz danych właścicieli i ich nieruchomości. Mając jednak na uwadze, iż integralną częścią decyzji jest ww. wykaz uznał, iż spełnione zostały przesłanki art. 99 kpa w ówczesnym brzmieniu.

Następnie odniósł się do zarzutu dopuszczenia do niniejszego postępowania jako strony Operatora [...] S.A. w W. Oddział w S/ stwierdzając, iż Spółka ta ma w przedmiotowym postępowaniu interes prawny - jako obecny właściciel znajdującego się na działce nr [...] gazociągu.

Nie podzielił także słuszności zarzutu naruszenia art. 140 i art. 143 k.c. oraz nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja dotknięta była innymi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł C. M. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70 ze zm.) oraz przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 16, art. 17 pkt 2, art. 19, art. 75 § 1, art. 76 § 1m, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa. W związku z czym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

Po rozpoznaniu tego odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu podniósł, że postępowanie o stwierdzenie nieważności uregulowane w art. 156-159 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Dodał, że decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia [...] czerwca 1973 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości i wynika z niej, iż wymagane zaświadczenie lokalizacyjne gazociągu zostało wydane przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. Jednakże w aktach przedmiotowej sprawy brak jest tego dokumentu - w związku z czym organ wojewódzki w ponownie przeprowadzonym postępowaniu powinien spróbować je pozyskać. Dokument ten jest niezbędny do oceny istotnej przesłanki warunkującej wydanie decyzji w trybie art. 35 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Następnie Minister wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy, tj. m.in. z pism Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia [...] lipca 1973 r. oraz z dnia [...] sierpnia 1973 r. wynika, iż J. M. złożyła odwołanie od decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia [...] czerwca 1973 r. Organ wojewódzki nie wyjaśnił jednak, czy zostało ono rozpatrzone, a zatem czy decyzja z dnia [...] czerwca 1973 r. stała się ostateczna.

Podniósł też, iż każde postępowanie administracyjne dla swojej prawidłowości wymaga ustalenia kręgu podmiotów, będących stronami tego postępowania.

Z orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że stronami postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie przepisów art. 156 - 159 kpa są strony postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1819/2007, LEX Polonica nr 2020147). Stronami postępowania nieważnościowego są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Występują jednakże sytuacje, w których stroną postępowania prowadzonego w tym trybie jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Legitymację prawną do bycia stroną w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym dotyczącym nieruchomości, poza byłym właścicielem nieruchomości lub jego następcami prawnymi i innymi podmiotami biorącymi udział w postępowaniu zwykłym, będą miały również podmioty mające tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1919/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 744/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2341/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania kwestionowanej decyzji stanowiła własność M. i J. małżonków M, jednak spadkobiercy J. M. nie mają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, gdyż umową darowizny z dnia 18 lipca 1994 r., Rep. A Nr [...] darowała ona C. M. cały swój udział w nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka nr [...]. W związku z zawarciem powyższej umowy J. M., a zatem również jej spadkobiercy, utracili więź prawną z przedmiotową nieruchomością.

Obecnie właścicielami nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka nr [...] są J. i A. K. Z powyższego wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 28 kpa

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Operator [...] S.A. W., Oddział w S podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza interes prawny skarżącej i została wydana sprzecznie z wynikami postępowania dowodowego oraz w wyniku błędnej subsumcji przepisów prawa.

Skarżąca spółka zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie norm prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie pkt. 7 decyzji Rady Ministrów z dnia 28 lipca 1972 r., Nr 95/92 w związku z uchwałą Rady Ministrów nr 110 z dnia 23 czerwca 1969 r. (M.P Nr 28, poz. 220) oraz § 21 i 21 uchwały nr 75 Rady Ministrów z dnia 10 marca 1972 r. w sprawie projektowania inwestycji (M.P Nr 23 poz. 133), § 2 pkt. 3 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu i Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych wskazujących na możliwość sporządzania uproszczonej dokumentacji projektowej przez inwestora gazociągu, dopuszczającej także legalne ustalenie lokalizacji szczegółowej dla tej inwestycji w ramach zatwierdzenia planu realizacyjnego wykluczające zgodność przesłanek nieważnościowych z art. 156 kpa, podnoszonych przez wnioskodawców.

Wskazała również na naruszenie norm i przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

- art. 138 § 2 kpa, w związku z art. 7, art. 76, art. 77, art. 80 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa i art. 156 kpa, polegającego na zaniechaniu oddalenia odwołania strony wobec braku kompletnych akt archiwalnych sprawy zakończonej decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia [...]czerwca 1973 r., uniemożliwiającej stwierdzenie przesłanek nieważnościowych wobec tej decyzji, jak również naruszenia przez organ wszechstronnego rozpoznania sprawy;

- art. 138 § 2 kpa, w związku z art. 107 § 3 kpa, w związku z art. 7, art. 76, art. 77, art. 80 kpa, art. 8 kpa i art. 9 kpa, polegające na nieuwzględnieniu ograniczonych możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego z powodu niekompletności archiwalnych akt lokalizacyjnych Gazociągu, braku norm obligujących do ich przechowywania do dnia dzisiejszego, a tym samym sprzecznym nakazaniu Wojewodzie [...] uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie pozyskania egzemplarza zaświadczenia w sprawie lokalizacji szczegółowej gazociągu, wbrew niepodważonym dowodom w sprawie, wskazującym na istnienie takiego zaświadczenia, m.in. z treści ujawnionej korespondencji ówczesnej właścicielki działki nr [...] J. M. z inwestorem oraz organami w sprawie odszkodowania;

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w związku z art. 35 ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości z 1958 r. powodującą nieważność zaskarżonej decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, wobec rozpoznania przez organ odwoławczy w granicach postępowania nieważnościowego, okoliczności stanowiących ewentualnie przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa wynikające z zarzutów wnioskodawcy w zakresie braku uczestnictwa bądź zawiadomienia małżonków M. w postępowaniu lokalizacyjnym dotyczącym gazociągu;

- art. 138 § 3 kpa, w związku z art. 28 kpa, w związku z art. 61 kpa, w związku z art. 105 kpa, powodujące nieważność zaskarżonej decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt. 4 kpa, polegające na zaniechaniu umorzenia postępowania, w przypadku przyjęcia przez organ odwoławczy braku statusu strony wobec C. M., inicjującego postępowanie nadzwyczajne.

- art. 107 § 3 kpa, w związku z art. 7, art. 8 kpa, art. 9 kpa w związku art. 77 kpa, polegające na niejasnych, lakonicznych oraz niekonsekwentnych motywach rozstrzygnięcia zawartych w uzasadnieniu decyzji uniemożliwiających ustalenie jednoznacznego stanowiska organu odwoławczego odnośnie legitymacji J. i A. K. w niniejszym postępowaniu.

- art. 7 kpa, art. 78, art. 81, art. 95 kpa, w związku z art. 77 kpa i 80 kpa § 1 kpa polegająca na pominięciu przez organ odwoławczy rozważań i oceny skutków niewykazania przez wnioskodawcę braku aktu zatwierdzającego lokalizację szczegółową gazociągu oraz pominięcia oceny i rozważań w motywach uzasadnienia, co do istotnych w sprawie twierdzeń oraz dowodów właściciela gazociągu zawartych w pismach z dnia 29 sierpnia 2011 oraz dnia 9 marca 2012 potwierdzających prawidłowość procesu lokalizacji gazociągu, uzasadniających utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji.

Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu wskazała, że dokumenty, które dotyczyły lokalizacji ww. gazociągu należały, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, do akt kat. B, których obowiązkowy okres przechowywania wynosił 5 lat. Organy administracji budowlanej były zobligowane do przechowywania dokumentacji jedynie przez taki okres (vide: np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wr 45/08, wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2275/09, wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1350/10).

Dodała, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 kpa. Zaskarżoną decyzję można uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy nie zawarł w uzasadnieniu żadnych szczegółowych wyjaśnień wykazujących uchybienia Wojewody [...] oraz z jakich przyczyn wymaga ono uzupełnienia w znaczniej części. Nie zawarto również odniesienia, dlaczego organ zaniechał przeprowadzenia postępowania w trybie art. 136 kpa.

Ponadto skarżąca wskazała, iż uważa za niejasne i wewnętrznie sprzeczne stanowisko organu odwoławczego dotyczące strony podmiotowej niniejszego postępowania. Organ w sposób niejasny wyraził stanowisko, z którego właściwie jednoznacznie nie wynika, kogo należy uznać za stronę w niniejszym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi, bowiem podniesione w skardze zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w przeprowadzanym postępowaniu.

Pismem procesowym uczestnik postępowania J. K. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na:

1. brak zatwierdzonej lokalizacji szczegółowej, co oznacza niedysponowanie prawem do terenu inwestycji - nieruchomości nr [...]w C. przez Zakłady [...]w R;

2. brak wykazania sukcesji po Zakładach [...]w R. przez [...] S.A;

3. brak tytułu prawnego do nieruchomości nr [...]i pozostałych wymaganych prawem dokumentów do czego zobowiązuje art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszją przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia [...] czerwca 1973 r. zezwalającej Zakładom [...] w R. na prowadzenie gazociągu wysokociśnieniowego na nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W każdym postępowaniu administracyjnym winny brać udział wszystkie podmioty, które posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa - zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych i stanowiskiem doktryny stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji (np. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92 - ONSA 1995 nr 1 poz. 32) - przy czym interes prawny musi być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i oparty o przepis prawa administracyjnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej są wywłaszczeni i ich następcy prawni oraz każdy, kto ma tytuł prawny do wywłaszczonej nieruchomości (por. np. wyrok NSA z dnia 9 maja 2003 r., sygn. akt I SA 61/01 (LEX nr 160579); wyrok NSA z dnia 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/01 (LEX nr 149467); wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 809/07, opubl. CBOSA).

Przenosząc zatem powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że postępowanie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zakończone ww. decyzją z 1973 r. jest szczególnym rodzajem postępowania wywłaszczeniowego, które posiada pewne odrębności od postępowań stricte wywłaszczeniowych. W rezultacie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, jej właściciel znosić musi nałożone na niego ograniczenia w przysługującym mu prawie własności i w tym zakresie nie może z niego korzystać. Mimo faktycznego wywłaszczenia z części prawa własności, przysługuje ono w całości temu podmiotowi, a nie zostaje mu odebrane.

Z tego też względu, skoro następca prawny właściciela gruntu, któremu ograniczono ww. decyzją z 1973 r. jego prawa właścicielskie, tj. C. M. zbył następnie przedmiotową nieruchomość, to uznać należy, iż utracił on związek prawny z tą nieruchomością.

Nie jest zatem uprawnione twierdzenie, że C. M. ma przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z 1973 r. - gdyż nie jest on już właścicielem tego gruntu i na skutek jego sprzedaży utracił interes prawny w stwierdzeniu nieważności ww. decyzji. Wskazać należy, iż w tym właśnie zakresie postępowanie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości posiada pewne odrębności. To aktualny właściciel gruntu musi znosić ingerencję w jego prawo własności, a nie osoba, która była nim w czasie wydawania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

Organy - przed merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowego wniosku C. M. o stwierdzenie nieważności decyzji z 1973 r. - powinny w sposób prawidłowy ustalić, czy podanie o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od strony postępowania. Jeśli nie pochodzi ono od strony postępowania - to zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 157 § 2 kpa w związku z art. 61a tego aktu, powinny odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Skoro więc to obecni właściciele przedmiotowego gruntu mają interes w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji z 1973 r., zaś C. M. posiada jedynie interes faktyczny, to prowadzenie tego postępowania na wniosek osoby nie posiadającej interesu prawnego - stanowi rażące naruszenie prawa procesowego.

Należy również wskazać, że wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegała także decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - bowiem organ rozpoznał odwołanie złożone przez C. M., który nie ma przymiotu strony tego postępowania.

Reasumując w przedmiotowej sprawie organy nie zweryfikowały w sposób prawidłowy kręgu stron postępowania i wszczęły postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji na wniosek C. M..

Postępowanie administracyjne było zatem prowadzone z udziałem osoby nie posiadającej interesu prawnego - co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności wymienionych na wstępie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83).

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i dokona oceny, czy wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji mógł zostać wniesiony przez C. M., a następnie wyda stosowne orzeczenie.

Mając zaś na uwadze, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał ich merytorycznie pod względem zgodności z prawem - uznając to za przedwczesne.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.