Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 514/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części
Umorzono postępowanie w pozostałej części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 14 ust. 2,  art. 15 ust. 1,  art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędzia WSA Anna Wójcik Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Strzelce Opolskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 stycznia 2018 r., nr IN.I.743.118.2017.MK w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części obejmującej następujące przepisy uchwały Nr XL/322.2017 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 29 listopada 2017 r.: § 27, § 38, § 39 ust. 1 w zakresie odnoszącym się do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MU-2 oraz załącznik graficzny nr 1 do tej uchwały, a odnoszący się do terenów oznaczonych symbolami MU-1,MU-2 i U-2, 2) umarza postępowanie w pozostałej części, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej Gminy Strzelce Opolskie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Strzelcach Opolskich na sesji w dniu 29 listopada 2017 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 – dalej: "u.s.g."), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm. – dalej: "u.p.z.p.") oraz w nawiązaniu do uchwały Nr XV/108/2015 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzelce Opolskie w rejonie Parku Miejskiego, podjęła uchwałę Nr XL/322/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzelce Opolskie w rejonie Parku Miejskiego, po stwierdzeniu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Strzelce Opolskie" - uchwały Nr XXIX/251/08 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 22 grudnia 2008 r. ze zmianą przyjętą uchwałą Nr III/6/2014 z dnia 17 grudnia 2014 r.

Wyżej wymieniona uchwała z dnia 29 listopada 2017 r. wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych wpłynęła do Wojewody Opolskiego, jako organu nadzoru, w dniu w dniu 4 grudnia 2017 r., w celu oceny zgodności z przepisami.

Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających, organ nadzoru pismem z dnia 19 grudnia 2017 r., zawiadomił Przewodniczącego Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego, zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie funkcji przeznaczenia terenu dla symboli MU1, MU2, U2 oraz w zakresie wysokości zabudowy dla terenów o symbolu MW7, MW8, MW9;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy w zw. z § 8 pkt 1 i 2, § 9 pkt 3 w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587 – dalej również: "rozporządzenie z 2003 r."), poprzez brak określenia linii zabudowy na rysunku planu dla terenu o symbolem MWU5 oraz MN3;

- § 8 pkt 1 i pkt 2 oraz § 9 pkt 3 rozporządzenia z 2003 r. poprzez brak możliwości powiązania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z rysunkiem planu;

- art. 14 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie parametru minimalnej szerokości drogi oznaczonej symbolem KDZ1 i KDZ2, która odnosi się do obszaru położonego poza planem.

W piśmie z dnia 22 grudnia 2017 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich przedstawił wyjaśnienia odnośnie do zarzutów sformułowanych przez organ nadzoru. Podniósł, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszają ustaleń studium albowiem dopuszczenie funkcji usługowej na terenach oznaczonych symbolem MU1, MU2 i U2 stanowi kontynuację dotychczasowego przeznaczenia terenu ustalonego w obowiązującym planie miejscowym, uwzględnia istniejącą funkcję i zagospodarowanie terenu (restauracja i hotel na terenie U2) oraz aplikuje ustaloną w studium zasadę dopuszczającą lokalne wprowadzenie innych klas przeznaczenia oraz korektę ustaleń ze względu na uzasadnione nowe potrzeby i stan władania. Z kolei dopuszczenie na terenach oznaczonych symbolami MW7, MW8 i MW9 wysokości zabudowy od 2 do 4 kondygnacji nadziemnych nawiązuje do zabudowy istniejącej na przedmiotowych terenach i jednocześnie nie narusza ustaleń studium ze względu na określone w nim zalecenie (propozycje), a nie zakazy. Ponadto wskazał, że brak oznaczenia linii zabudowy należy potraktować jako omyłkę, która nie przesądza o braku możliwości powiązania części tekstowej i rysunku planu, dotyczy bowiem szczególnej sytuacji występowania zabudowy historycznej, stanowiącej zabytki nieruchome. Wskazał także, że ze względu na istniejącą zabudowę oraz ochronę konserwatorską obszaru starego miasta, poszerzenie dróg KDGP i KDG do szerokości zgodnej z przepisami odrębnymi nie było zasadne ani możliwe. Ponadto, odesłanie do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które w uzasadnionych sytuacjach dopuszczają zmniejszenie szerokości pasa drogowego, stanowiących prawo powszechnie obowiązujące oraz nadrzędne w stosunku do prawa miejscowego, nie było konieczne. Jednocześnie, ze względu na zwiększenie czytelności zapisów planu Przewodniczący Rady Miasta wniósł o wykreślenie z § 47 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały określonej liczbowo szerokości dróg w liniach rozgraniczających, z pozostawieniem odniesienia do rysunku planu. Odnośnie zapisów § 47 ust. 1 pkt 3 uchwały wyjaśnił, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami KDZ1 i KDZ2 stanowią jedynie tereny przeznaczone pod poszerzenie istniejącej drogi powiatowej. Intencją zapisu w planie było wskazanie celowości poszerzenia tej drogi poprzez doprecyzowanie docelowej szerokości dla całej drogi wymaganej przepisami odrębnymi. W związku z powyższym, wnioskował o wykreślenie z § 47 ust. 1 pkt 3 uchwały zapisu " do szerokości minimalnej 20 m", w sytuacji ustalenia, że zapis określający liczbowo docelową szerokość drogi po jej poszerzeniu dotyczy obszaru wykraczającego poza granice planu.

Następnie Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. oraz art. 28 u.p.z.p., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 stycznia 2018 r., nr IN.I.743.118.2017.MK, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 29 listopada 2017 r., Nr XL/322/2017, w części tekstowej dotyczącej:

- § 27 i § 38;

- § 39 ust. 1 w zapisie "MU2";

- § 39 ust. 4 pkt 5 lit. a w zapisie "MU2";

- § 47 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w sformułowaniu "o minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających 30 m";

- § 47 ust. 1 pkt 3 w sformułowaniu "do szerokości minimalnej 20 m"

oraz w części graficznej na załączniku nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem MU1, MU2 i U2.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał na naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie funkcji przeznaczenia terenu o symbolu MU1, MU2 i U2 oraz w zakresie wysokości zabudowy dla terenów o symbolu MW7, MW8 i MWP. Wyjaśnił, że w miejscowym planie ustalono dla terenu o symbolu MU1 jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z zabudową towarzyszącą oraz usługi obsługi ludności, przy czym usługi mogą stanowić 60% powierzchni użytkowej zabudowy. Teren o symbolu MU2 został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, jednocześnie jako przeznaczenie podstawowe wskazano również zabudowę jednorodzinną wraz z zabudową towarzyszącą oraz usługi obsługi ludności. Natomiast teren oznaczony symbolem U2 został w całości przeznaczony pod usługi obsługi ludności, dodatkowo z możliwością prowadzenia usług związanych z zakwaterowaniem, usług gastronomicznych oraz kulturalnych i rozrywkowych. Powyższe przeznaczenie terenu, zdaniem Wojewody, jest sprzeczne z ustaleniami studium, w którym to ww. tereny przeznaczono pod obszar dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wojewoda podkreślił, że opisane tereny są obszarami sąsiadującymi ze sobą, dla których studium ustala jako strukturę funkcjonalno-przestrzenną obszar dominującej zabudowy mieszkaniowej M2 (jednorodzinnej w formie zabudowy wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej, atrialnej i rezydencjonalnej) z dopuszczeniem lokalizacji małych domków mieszkalnych do 6-mieszkań w budynku, usług oraz innych, nieuciążliwych form aktywności gospodarczej, a także zieleni urządzonej i ogrodów działkowych. Funkcja obszaru w studium wyraźnie wskazuje, że należy kierować zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z dopuszczeniem usług i innych nieuciążliwych form aktywności gospodarczej. Przy czym zaznaczył, że dopuszczenie oznacza możliwość uzupełnienia funkcji podstawowej, jaką jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna tego terenu o dodatkowe funkcje. Funkcja uzupełniająca nie może pełnić funkcji podstawowej. W ocenie Wojewody, przeznaczenie terenu oznaczonego w miejscowym planie symbolem MU1 w 60 % pod usługi, oznacza, iż wiodącym przeznaczeniem tego terenu stają się usługi. Z kolei dla terenu oznaczonego w miejscowym planie symbolem MU2 przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługi, bez określenia w jakim zakresie te usługi mogą być prowadzone, powyższe skutkuje tym, że teren ten może być przeznaczony w całości zarówno na cele mieszkaniowe, jak na usługi. Natomiast teren oznaczony symbolem U2 w miejscowym planie w całości przeznaczono pod usługi obsługi ludności, z możliwością prowadzenia usług związanych z zakwaterowaniem, gastronomią, kulturą i rozrywką, co oznacza, że usługi prowadzone na tym terenie nie są zaadresowane dla mieszkańców tego terenu, ale dla obsługi zewnętrznej zbiorowości. Tak skonstruowane zapisy, w ocenie Wojewody, dają możliwość przekształcenia terenu przeznaczonego w studium na obszar dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na zabudowę w miejscowym planie pod obszar zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Dodatkowo dopuszczenie usług związanych z zakwaterowaniem, gastronomią, kulturą i rozrywką nie spełnia warunków dotyczących zapisu nieuciążliwych form aktywności gospodarczej, gdyż są to formy usług obciążające zabudowę mieszkaniową. Potwierdza to fakt, iż istniejąca już forma zabudowy, tj. restauracja i hotel została wybudowana niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę budynku znajdującego się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem U2. Mając na względzie powyższe, Wojewoda podkreślił, że zapisy studium dla ww. terenów wprowadzają ustalenia wiążące, w których należy utrzymać funkcję wydzielonych obszarów osadniczych z możliwością dostosowania ustaleń do uzasadnionych nowych potrzeb i nowego stanu władania gruntami w stopniu nie naruszającym celów i kierunków polityki przestrzennej, w której jako strukturę funkcjonalno-przestrzenną wyznaczono obszar dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (M2). W konsekwencji organ stwierdził, że określenie przeznaczenia dla terenów MU1, MU2 i U2 sprzecznego z zapisami studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pozostałym zakresie dotyczącym wysokości zabudowy dla terenów MW7, MW8 i MW9 przyjął natomiast wyjaśnienia organu. Dalej Wojewoda wskazał na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 8 pkt 1 i 2 oraz § 9 pkt 3 w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez brak określenia linii zabudowy na rysunku planu dla terenów o symbolu MW7, MW8, MW9. Wyjaśnił, że w części tekstowej miejscowego planu dla symbolu MWU w § 37 ust. 5 pkt 4 uchwały wprowadzono opis dotyczący linii zabudowy, która ma być zgodna z rysunkiem planu. Podobna sytuacja ma miejsce w stosunku do terenu oznaczonego symbolem MN3, gdzie w § 40 ust. 1 pkt 4 uchwały wprowadzono linię zabudowy nieprzekraczalną, zgodną z rysunkiem planu. Tymczasem, w obu powyższych sytuacjach linia zabudowy nie została wrysowana na załączniku graficznym. Z przekazanych przez Przewodniczącego Rady Miejskiej wyjaśnień wynika natomiast, że powyższa sytuacja może być traktowana jako omyłka, która nie stanowi o braku spójności części tekstowej i rysunku planu, a wyznaczanie linii w powyższych sytuacjach nie było bezwzględnie konieczne z uwagi na zabudowę historyczną, stanowiącą zabytki nieruchome. W ocenie organu nadzoru, linia zabudowy stanowi jeden z parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, którymi może posłużyć się organ planistyczny realizując obowiązek określony w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wyznaczając zatem linie zabudowy organ planistyczny decyduje o granicy, do której zabudowa może sięgać. W ramach przyznanego mu ustawą władztwa ustala określony porządek w urządzeniu przestrzeni. Z uwagi na to, że tereny o symbolu MWU5 oraz MN3 są zabudowane i obiekty znajdujące się na ich obszarze wpisane są jako zabytki nieruchome objęte ochroną konserwatorską, a w części tekstowej zapisy dotyczące linii zabudowy odsyłają do ustaleń planu, tzn. "zgodnie z rysunkiem planu", organ nadzoru ograniczył się do wskazania, iż doszło do naruszenia prawa. W zakresie stwierdzenia naruszenia § 8 pkt 1 i 2 oraz § 9 pkt 3 rozporządzenia poprzez brak możliwości powiązania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z rysunkiem planu, Wojewoda wyjaśnił, że w części tekstowej uchwały wprowadzono zapis w § 47 ust. 1 pkt 1 i 2 dotyczący terenów dróg publicznych, w którym dla symbolu KDGP oraz KDG wprowadzono minimalną szerokość drogi w liniach rozgraniczających 30 m, zgodnie z rysunkiem planu. Powyższe szerokości nie są zgodne z rysunkiem planu albowiem szerokość drogi o symbolu KDGP w jednym miejscu jest równa 30 m, w pozostałych jest znacznie węższa. Zgodnie z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia z 2003 r., ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Również z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., wynika, że w miejscowym planie należy obowiązkowo określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wojewoda podkreślił, że ustawodawca zobowiązał organ stanowiący gminy do określenia zasad budowy systemów komunikacji, natomiast rozporządzenie zobowiązuje do określenia układu komunikacyjnego i jego parametrów. Tym samym, określenie zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, obejmuje cały układ komunikacyjny określony w planie zagospodarowania przestrzennego, czyli zarówno drogi nowo powstałe, jak i drogi istniejące. Z tego obowiązku nie zwalnia także zamieszczenie jedynie na rysunku planu przebiegu linii rozgraniczających. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) w § 7 przypisuje poszczególnym klasom dróg określone parametry. Jednakże parametry te nie są ścisłe, albowiem stanowią jedynie o minimalnych szerokościach dróg w liniach rozgraniczających. Obowiązkiem zaś organu jest ich określenie w tekście planu, albowiem z żadnego przepisu prawa nie wynika, iż parametr odnoszący się do szerokości drogi ma być tożsamy z minimalną szerokością określoną w rozporządzeniu. To właśnie rada jest uprawniona i zobowiązana do skonkretyzowania tej wielkości - parametru poprzez wskazanie w części tekstowej planu szerokości dróg w liniach rozgraniczających. Może to uczynić poprzez wskazanie minimalnych szerokości zarówno w taki sam sposób, jak jest to określone w rozporządzeniu, ale może również wielkość tę określić inaczej, z zachowaniem parametrów określonych w rozporządzeniu. Ponadto, linie rozgraniczające tylko w sposób ogólny mogą kształtować lokalizację drogi, lecz w żadnym razie nie opisują jej parametrów. Pojęcie "parametry" może określać np. szerokość czy długość lecz konkretne ich opisanie względem istniejących warunków terenowych i przyjętej metody ich opisania pozostaje w gestii różnorodnych działań planistycznych. Z uwagi zatem na istniejący stan zagospodarowania terenu, uniemożliwiający zastosowanie ustawowych minimalnych parametrów dla ww. klasy dróg, Wojewoda przychylił się do prośby o wykreślenie zapisu w § 47 ust. 1 pkt 1 i 2 wprowadzającego minimalną szerokość w liniach rozgraniczających 30 m, dla symbolu KDG oraz 20 m dla symbolu KDZ. Jednocześnie wyjaśnił, że załącznik graficzny do uchwały został sporządzony w czytelny sposób, a zatem odczytanie parametrów szerokości dróg na podstawie rysunku nie będzie stanowiło trudności. Odnosząc się zatem do błędnie wprowadzonych wartości parametrów dotyczących minimalnej szerokości 30 m, niezgodnych z załącznikiem graficznym, Wojewoda stwierdził istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu, stanowiące nieważność tej części uchwały. Wskazując z kolei naruszenie art. 14 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie parametru minimalnej szerokości drogi oznaczonej symbolem KDZ1 i KDZ2, która to wartość odnosi się do obszaru położonego poza planem, podniósł, że ustalenia planu miejscowego nie mogą wykraczać poza wyznaczony obszar objęty opracowaniem miejscowego planu, co wynika z samej istoty tego aktu jako prawa miejscowego. Z definicji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa ustalenia dla całego terenu, który jest planem objęty. W kontekście art. 14 ust. 2 u.p.z.p., ustalenia te nie mogą wykraczać poza granice obszaru opracowania wyznaczone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu. Jeżeli zamiarem organu gminy jest objęcie ustaleniami planu miejscowego terenów położonych poza granicą opracowania planu ustaloną zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.z.p., to zgodnym z prawem działaniem jest skorygowanie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu poprzez powiększenie obszaru sporządzenia planu i przeprowadzenie w stosunku do powiększonego obszaru procedury określonej w art. 17 tej ustawy. Wobec powyższego organ nadzorczy stwierdził, iż ustalenie parametru dla drogi oznaczonej w przedmiotowym planie symbolami KDZ1 i KDZ2, odnoszą się do wartości poza granicami obszaru objętego planem, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu i stwierdził w tej części nieważność uchwały. W stosunku do pozostałych naruszeń prawa, Wojewoda ograniczył się do wskazania, że przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Reasumując Wojewoda wskazał, że stwierdzenie nieważności w części uchwały z dnia 29 listopada 2017 r., Nr XL/322/2017 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich pozostaje bez wpływu na pozostały zakres tej uchwały.

Gmina Strzelce Opolskie, na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 31 stycznia 2018 r., Nr XLIII/353/2018, w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, zaskarżyła ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 stycznia 2018 r., nr IN.I.743.118.2017.MK. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Domagając się uchylenia zaskarżonego aktu oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie:

1) art. 9 ust.4 u.p.z.p., poprzez uznanie, iż plan miejscowy jest niezgodny z ustaleniami studium, podczas gdy w procesie dochodzenia do sporządzania i uchwalania zaskarżanej uchwały organ dostosował się do ustaleń studium;

2) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż uchwała zawiera zapisy naruszające ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Strzelce Opolskie, podczas gdy sporządzony plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium;

3) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż uchwała zawiera zapisy naruszające ustalenia Studium, podczas gdy przed podjęciem uchwały w sprawie planu miejscowego dokonano stwierdzenia, że sporządzony plan nie narusza ustaleń Studium;

4) art. 94 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy nie zostały spełnione ku temu przesłanki z przepisu tego wynikające, bowiem uchwała nie jest sprzeczna z prawem;

5) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż Rada Miejska w Strzelcach Opolskich w sposób nieprawidłowy zważyła interes publiczny i interes prawny, podczas, gdy dokonanie powyższego nastąpiło w sposób prawidłowy i wyczerpujący, w granicach władztwa planistycznego gminy.

Ponadto podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegający na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu ponowiła argumentację przedstawioną w piśmie z dnia 22 grudnia 2017 r., co do konieczności szerszej wykładni zapisów studium, akcentując, że studium dopuszcza lokalne wprowadzanie innych klas przeznaczenia terenów, wewnętrzne i zewnętrzne korygowanie granic obszarów funkcjonalno-przestrzennych oraz dostosowywanie ustaleń do uzasadnionych nowych potrzeb i nowego stanu władania gruntami. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa w części tekstowej planu obejmującej § 27, § 38, § 39 ust. 1, § 39 ust. 4 pkt 5 lit. a oraz w części graficznej dla trenów oznaczonych na załączniku nr 1 do Uchwały symbolami: MU1, MU2 i U2, podniosła, że zgodnie z kierunkami polityki przestrzennej gminy, wyrażonej w Studium, tereny te oznaczone są na rysunku Studium jako M2 - stanowią obszar dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednakże, dokonując oceny zgodności uchwalonego planu ze Studium nie sposób pominąć i ostatecznie nie uwzględnić, jak to uczynił organ, zasad kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy oraz podstawowych zasad realizacji ustaleń tegoż Studium zawartych w rozdziale VI pkt 2.3, ponieważ to właśnie one wytyczają granice przyszłych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podniosła, że w rozdziale 3.2 tekstu Studium dla obszaru M2 wprowadzono zapisy wskazujące, iż obszar M2 to obszar dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; funkcja obszaru - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usytuowana na wyodrębnionych działkach w formie zabudowy wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej, atrialnej i rezydencjonalnej, z dopuszczeniem lokalizacji małych domów mieszkalnych do 6-mieszkań w budynku, usług oraz innych, nieuciążliwych form aktywności gospodarczej a także zieleni urządzonej i ogrodów działkowych. Podkreśliła, że ustalenia zawarte w Studium formułowane są dla całych obszarów funkcjonalnych, a nie pojedynczych działek, zatem zapis Studium dopuszczający wprowadzenie usług jako funkcji uzupełniającej należy odczytywać jako możliwość podjęcia przez Gminę władczej decyzji planistycznej o szczegółowej lokalizacji usług w obszarze mieszkaniowym. Konsekwencją takich uregulowań w Studium jest aktualnie obowiązujący dla tego fragmentu miasta Strzelce Opolskie "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Strzelce Opolskie dotyczący terenu w rejonie Suchych Łanów", uchwalony Uchwałą Nr IV/21/07 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 31 stycznia 2007 r., gdzie obszar wzdłuż ul. A. Mickiewicza przeznaczony jest pod:

- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, oznaczone na rysunku planu symbolem 12MN/U, z dopuszczeniem: działalności gospodarczej niekolidującej z funkcją mieszkaniową, w lokalach użytkowych wydzielonych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, zakładów rzemieślniczych prowadzących działalność niekolidującą z funkcją mieszkaniową; usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej (§ 8.2) oraz określono, że usługi towarzyszące mogą być łączone z funkcją mieszkaniową w granicach jednej działki budowlanej lub występować samodzielnie na działce budowlanej (§ 18.3);

- teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, oznaczony na rysunku planu symbolem 6MN/MW, z dopuszczeniem usług użyteczności publicznej w lokalach wydzielonych w parterach budynków mieszkalnych oraz usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej, obejmujących działalność niekolidującą z funkcją mieszkaniową (§ 16.2).

W tej sytuacji, zdaniem Gminy, dopuszczenie aktualnie w planie funkcji usługowej na terenach oznaczonych symbolami: MU1, MU2 i U2 stanowi kontynuację dotychczasowego przeznaczenia terenu ustalonego w obowiązującym planie miejscowym, uwzględnia bowiem istniejącą funkcję i zagospodarowanie terenu (restauracja, hotel na terenie U2) oraz statuuje ustaloną w Studium zasadę dopuszczającą lokalne wprowadzenie innych klas przeznaczenia oraz korektę ustaleń ze względu na uzasadnione nowe potrzeby i stan władania. Podkreśliła, że brak usankcjonowania dotychczasowego stanu prawnego oraz istniejącego zagospodarowania terenu w sporządzonym aktualnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego skutkowałoby roszczeniami odszkodowawczymi ze strony właścicieli gruntów stosownie do art. 36 u.p.z.p., co niewątpliwie wskazywałoby na naruszenie interesu społecznego jak i poszczególnych obywateli (art. 7 K.p.a.). Zwróciła również uwagę na kontekst historyczny w zakresie przeznaczenia i zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem U2, akcentując, że zabudowa i zagospodarowanie terenu U2 związane jest z lokalizacją w tym miejscu istniejącego obiektu młyna i budynku w zespole młyna. Cały zespół młyna stanowi zabudowę przemysłową oraz zabytek. Dodała ponadto, iż w 2006 r. opracowano Gminną Ewidencję Zabytków, w której oba obiekty zostały ujęte pod pozycją "Młyn" - karta nr 202/1320 i "Dom w zespole młyna" - karta nr 199/1320. Zapisy obu kart informują, że zespół młyna złożony z budynku produkcyjnego położonego w głębi posesji i domu młynarza położonego w linii zabudowy ul. Adama Mickiewicza podlegają ochronie konserwatorskiej, przy czym dla budynku młynarza ochronie podlega bryła budynku i forma elewacji, a dla obiektu produkcyjnego młyna wymagany jest remont i adaptacja.

Tak więc, na terenie oznaczonym symbolem U2 od lat 70 XX wieku nie powstała żadna inna zabudowa, a w istniejącym obiekcie przemysłowym młyna nastąpiła zmiana sposobu użytkowania i przebudowa na funkcję usługową. Podkreśliła, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Strzelce Opolskie w rejonie Suchych Łanów - przyjętym Uchwałą Nr IV/21/07 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 31 stycznia 2007 r., teren ten oznaczony jest symbolem 12 MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej a ustalenia szczegółowe zostały zawarte w § 18 ww. uchwały. Zgodnie z art. 35 u.p.z.p., tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Ustalenia planu miejscowego nie mogą więc zabraniać dalszego użytkowania obiektów wybudowanych w określonym celu. Tak więc, gdyby nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu produkcyjnego młyna na usługi, to nadal na terenie U2 mogłaby by być realizowana funkcja przemysłowa, która jest znacznie bardziej uciążliwa dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dopuszczenie zatem funkcji usługowej na terenach oznaczonych symbolami: MU1, MU2 i U2 stanowi kontynuację dotychczasowego przeznaczenie terenu ustalonego w obowiązującym planie miejscowym, uwzględniającą istniejącą funkcję i zagospodarowanie terenów, czyli znajdującą się restaurację i hotel na terenie U2, oraz realizuje ustaloną w studium zasadę dopuszczającą lokalne wprowadzenie innych klas przeznaczenia terenów oraz korektę ustaleń ze względu na uzasadnione nowe potrzeby i stan władania. Odwołując się do orzecznictwa, akcentowała, że jeżeli celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to akt ten musi być ogólniejszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powinien mieć zatem charakter ogólny i kierunkowy, co też z oczywistych względów odróżnia go od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego celem jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie ich zagospodarowania i zabudowy. Studium pełni funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów, a zatem zawiera wytyczne do planowania miejscowego, dostosowane do potrzeb gminy jako całości. Podniosła, że rozwiązania planistyczne przyjęte przez gminę nie zostały przyjęte z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, nie są one dowolne, a przeciwnie - są uzasadnione merytorycznie. Zasady kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej obszaru gminy oraz podstawowe zasady realizacji ustaleń studium zawarte zostały w rozdziale VI pkt. 2.3 Studium. Wskazała również na możliwość dostosowania ustaleń do uzasadnionych nowych potrzeb i nowego stanu władania gruntami, w stopniu nienaruszającym przyjętych celów i kierunków polityki przestrzennej. Dodała ponadto, iż art. 20 u.p.z.p. stanowi nie o zgodności, a o braku naruszenia przez plan miejscowy ustaleń studium. Zakres tego związania jest uzależniony od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w szczególności zaś od stopnia ustaleń w tekstowych częściach studium, a także stopnia powiązania części tekstowej i części graficznej. Powyższe oznacza, że określone obszary w planie miejscowym mogą być przeznaczone do realizacji określonej funkcji - jeśli w studium obszar ten przewidziany był również do realizacji tego przeznaczenia. Wynika to z treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Oznacza to także, iż zgodność studium i planu nie może mieć charakteru dosłownego, właśnie ze względu na różny stopień ogólności studium i planu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uchwalając plan miejscowy gmina realizuje przysługujące jej władztwo planistyczne gminy, stanowiące kompetencje w zakresie władczego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Podstawę ww. uprawnienia stanowi art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ww. ustawy. W przedmiotowej sprawie działanie gminy w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieści się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zarówno planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak i pozostałych przepisach odrębnych. Ponadto Rada Miejska dokonała, zgodnie z art. 1 ust. 3 ww. ustawy, należytego wyważenia interesu publicznego i interesów osób fizycznych zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania. W ocenie Gminy, Wojewoda Opolski stwierdzając nieważność uchwały w zakresie formy zagospodarowania terenu dla terenu oznaczonego symbolem U2, z uwagi na uciążliwy wpływ na sąsiedztwo terenów mieszkaniowych, oparł się na złożeniu uwag do projektu planu miejscowego wyłącznie przez jednego mieszkańca - właściciela [...] nieruchomości oraz stwierdzeniu, że obiekt istniejący na terenie U2 - hotel z restauracją - z obu stron przylega do zabudowy mieszkaniowej. Akcentowała, że do organów gminy nie napływały ani wnioski ani protesty innych mieszkańców, dotyczące prowadzonej działalności. Mieszkańcy korzystają ze świadczonych usług na wskazanym terenie. Również jako gołosłowne uznała wskazanie przez organ nadzorczy w swoim rozstrzygnięciu, iż dopuszczenie usług związanych z zakwaterowaniem, gastronomią, kulturą i rozrywką, będzie stanowiło uciążliwość dla mieszkańców, w sytuacji braku przeprowadzenia na tę okoliczność dowodów mogących świadczyć, iż proponowana działalność ma uciążliwy charakter. W konsekwencji powyższego, Gmina uznała, iż powoływanie się przez organ nadzorczy jedynie na skargę jednego z mieszkańców, bez wnikliwego zbadania jej zasadności, nie może w żaden sposób ograniczać organu planistycznego. Zakwalifikowanie działalności związanej z zakwaterowaniem, gastronomią, kulturą i rozrywką jako działalności uciążliwej, stanowi zaś o naruszeniu przez organ nadzorczy art. 7, 77 i 80 K.p.a. Wobec przedstawionych powodów Gmina stwierdziła, że przyjęte przez Radę Miejską rozwiązanie nie może zostać uznane za działanie pozbawione wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, stanowiącego nadużycie władztwa planistycznego oraz będącego nieuzasadnioną ingerencją gminy w prawo własności. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa w części dotyczącej § 47 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, skarżąca zauważyła, że wobec wykreślenia już na etapie postępowania wyjaśniającego określonej w planie liczbowo szerokości dróg w liniach rozgraniczających z pozostawieniem jednak odniesienia do rysunku, iż taki zapis pozostaje w zgodzie z rozporządzeniem z 2003 r., albowiem rozporządzenie to nie wskazuje sposobu, w jaki należy dokonać określenia parametrów, tj. liczbowo czy poprzez odniesienie do rysunku. Z kolei rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, dopuszcza w uzasadnionych sytuacjach zmniejszenie szerokości w liniach rozgraniczających. Również kwestionowanie zapisów planu objętych § 47 ust. 1 pkt 3 nie znajduje podstaw prawnych, gdyż tereny oznaczone na rysunku planu symbolami KDZ1 i KDZ2 stanowią jedynie tereny przeznaczone pod poszerzenie istniejącej drogi powiatowej. Intencją zapisu w planie miejscowym było wskazanie celowości poszerzenia tej drogi poprzez doprecyzowanie docelowej szerokości dla całej drogi wymaganej przepisami odrębnymi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że w zakresie kompletności dokumentacji planistycznej nie znalazł naruszeń, a w pozostałym zakresie podjął niezbędne kroki polegające na umożliwieniu zapoznania się z naruszeniami przepisów poprzez zawiadomienie z dnia 19 grudnia 2018 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego, skierowanego do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich. Rada Miejska otrzymała zatem możliwość, udzielenia wyjaśnień dotyczących uchybień, tym samym organ nadzoru otrzymał dodatkowy materiał dowodowy, na podstawie którego jeszcze raz mógł dogłębniej ocenić stan faktyczny sprawy.

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 111/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę wniesioną przez Gminę Strzelce Opolskie, podzielając w pełni argumentację organu nadzoru.

Od powyższego wyroku Gmina złożyła skargę kasacyjną odnoszącą się wyłącznie do rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego terenów oznaczonych symbolami MU1, MU2 i U2.

Wyrokiem z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2491/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Sąd ten wskazał, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły wyłącznie przeznaczenia terenu oznaczonego w MPZP symbolami MU1, MU2 oraz U2, co do którego Gmina podniosła, że dopuszczenie funkcji usługowej w tych terenach stanowi kontynuację dotychczasowego przeznaczenia terenu ustalonego w poprzednio obowiązującym planie (Uchwała Rady Nr IV/21/07 z dnia 31 stycznia 2007 r.), a wyznaczenie funkcji usługowej na tych terenach nie pozostaje w sprzeczności z zapisami Studium dla terenu oznaczonego symbolem M2, gdyż nie pozbawia terenów MU1, MU2 oraz U2 dominującej funkcji mieszkaniowej. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd, że studium jest wyrazem polityki przestrzennej gminy, ujętym kierunkowo, czyli nie "docelowo". Nie dokonuje ono przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej albo jednorodzinnej, lecz wskazując tego rodzaju funkcję terenów, ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług, ani infrastruktury technicznej. Jest aktem o dużym stopniu ogólności, elastycznym, który winien stwarzać nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwalać na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Zgodność planu ze studium nie oznacza natomiast bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. W rozpoznawanej sprawie, jako kluczowe dla oceny zgodności i niesprzeczności planu ze studium NSA wskazał ustalenia Studium dla obszaru M2, w ramach którego to obszaru wyznaczone zostały tereny oznaczone w MPZP symbolami MU1, MU2 i U2 oraz ustalenia dla tych terenów przyjęte w planie. Uwzględniając wskazane zapisy dostrzegł, że po pierwsze w ramach symbolu M2 wg oznaczenia w Studium, MPZP wyodrębnił łącznie 7 obszarów: U1 – w północno-zachodniej części planu i dalej, kolejno w kierunku południowym, obszary - MW7, MU2, MW8, MU2, U2 oraz MW9. Po drugie, cześć wszystkich terenów wyznaczonych w MPZP jest zainwestowana, przy czym - jak wynika ze skargi, w przypadku terenu U2, zainwestowanie to obejmuje obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków. Po trzecie, z akt sprawy wynika, że nie cały obszar oznaczony w Studium symbolem M2 objęty został MPZM; poza MPZP, na południe od terenu oznaczonego symbolem MW9, znalazła się część obszaru objętego symbolem M2, który (o ile można z rysunku planu wnioskować), jest w całości zainwestowany domami jednorodzinnymi, co również może mieć znaczenie przy dokonywaniu oceny. Uznając zasadnicze znaczenie tych ustaleń NSA stwierdził, że dokonanie oceny zgodności przeznaczenia terenów MU1, MU2 i U2 z zapisami Studium, z pominięciem pozostałych wyznaczonych w MPZP terenów (U1, MW7, MW8, MW9) jest nieprawidłowe, gdyż ma wybiórczy charakter. Podkreślił, że dla całego obszaru M2 Studium wyznaczyło jako dominującą zabudowę mieszkaniową, wobec tego, zakwestionowane rozstrzygnięciem nadzorczym tereny, które nie tworzą jednego obszaru, mają powierzchnię po ok. 30-35 arów każdy i dotyczą konkretnych działek ewidencyjnych częściowo już zainwestowanych, nie mogą być oceniane każdy odrębnie w pod kątem zgodności i niesprzeczności z zapisami Studium. Także istniejące (legalne) zainwestowanie zakwestionowanych rozstrzygnięciem nadzorczym terenów zrealizowane w przeszłości, w tym także na podstawie poprzednio obowiązującego planu, nie pozostaje obojętne dla dokonywanej oceny. Uchwalany plan musi bowiem uwzględniać stan istniejący w terenie, gdyż planowanie przestrzenne jest procesem ciągłym. Wskazując, że WSA zaakceptował wybiórczą kontrolę terenów MU1, MU2 i U2 z zapisami Studium, uznał, że w świetle wyrażonego powyżej stanowiska, jest to nieprawidłowe i ma ten skutek, że zarzuty skargi kasacyjnej są usprawiedliwione. Formułując wskazania dla Sądu pierwszej instancji co do ponownego rozpoznania sprawy zaznaczył też, że lektura akt administracyjnych oraz skargi prowadzi do wniosku, iż rozstrzygnięcie nadzorcze, w części, nie jest przez Gminę podważane.

Sprawa ponownie została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r., podczas której pełnomocnik strony skarżącej złożył oświadczenie, że cofa skargę w części dotyczącej zapisu rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego § 47 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 i pkt 3 co do minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 3 stycznia 2018 r. w części obejmującej § 27, § 38, § 39 ust. 1 co do zapisu MU-2, § 39 ust. 4 pkt 5 litera a co do zapisu MU – 2 oraz części graficznej załącznik nr 1, co do terenu oznaczonego symbolami MU-1, MU-2, U-2, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

Na podstawie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd uchyla ten akt. Podstawą uchylenia może być zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Sąd może przy tym uchylić zaskarżony akt nadzoru zarówno w całości, jak i tylko w części.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 stycznia 2018 r., nr IN.I.743.118.2017.MK, którym stwierdzono nieważność w części uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 29 listopada 2017 r., Nr XL/322/2017, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzelce Opolskie w rejonie Parku Miejskiego.

Zostało ono poddane ocenie Sądu na skutek skargi Gminy Strzelce Opolskie, która została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 98 ust. 1 u.s.g. i na podstawie uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g., a więc była prawnie dopuszczalna.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że aktualnie zaskarżony akt podlegał badaniu na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2491/18 - wydanego w tej sprawie, wcześniejszego wyroku tut. Sąd z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 111/18. Dlatego, rozpoznając sprawę ponownie Sąd, na podstawie art. 190 P.p.s.a., związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego wykładnią sądu odwoławczego, na podstawie art. 190 P.p.s.a. powoduje natomiast, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z poglądem wyrażonym przez NSA, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie przy wydawaniu nowego wyroku.

Dokonując w niniejszej sprawie ponownej kontroli legalności zaskarżonego aktu Sąd kierował się zatem stanowiskiem wyrażonym w tej sprawie przez NSA. Ponadto, na podstawie art. 60 P.p.s.a., Sąd uwzględnił, że skarżąca Gmina zrezygnowała z sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 47 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 planu miejscowego, co do minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających, poprzez cofnięcie wniesionej w tym zakresie skargi.

Oświadczenie skarżącego o cofnięciu skargi co do zasady jest wiążące dla sądu i w myśl art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Za niedopuszczalne uznaje się cofnięcie skargi jedynie wtedy, gdy zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Dokonana w niniejszej sprawie czynność Gminy polegająca na cofnięciu skargi nie budzi wątpliwości, albowiem jednoznacznie wynika z oświadczenia pełnomocnika strony złożonego do protokołu na rozprawie sądowej, w dniu 31 stycznia 2019 r. Dlatego, stosownie do wskazanych przepisów, dokonane w niniejszej sprawie cofnięcie skargi, uznać należało za skuteczne. W ocenie Sądu, nie zmierza ono do obejścia prawa i w żaden sposób nie spowoduje utrzymania w mocy aktu dotkniętego nieważnością.

W tych okolicznościach, wobec skutecznego cofnięcia skargi, w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka do umorzenia - na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a., postępowania sądowoadministracyjnego w części, dotyczącej kontroli legalności rozstrzygnięcia Wojewody Opolskiego o stwierdzeniu nieważności § 47 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzelce Opolskie w rejonie Parku Miejskiego, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.

Skutkiem tego, kontroli Sądu podlegało wyłącznie to, czy Wojewoda Opolski kwestionując legalność uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich, prawidłowo stwierdził jej nieważność w części tekstowej dotyczącej § 27, § 38, § 39 ust. 1 w zapisie "MU2" i § 39 ust. 4 pkt 5 lit. a w zapisie "MU2" oraz w części graficznej w zakresie terenu oznaczonego symbolem MU1, MU2 i U2.

Podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie prawidłowość uchwalenia planu miejscowego zarządzeniem tym objętego. Sąd administracyjny jest przy tym sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014, s. 303-304 wraz z przywołanymi w nim orzeczeniami sądów administracyjnych). Nadto - co należy również zaakcentować - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1546/09, dostępny są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

Dokonana w tych granicach kontrola wykazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zaskarżonej części zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, skutkującym koniecznością jego uchylenia na podstawie art. 148 P.p.s.a.

Przypomnieć w pierwszej kolejności trzeba, że w badanym zakresie Wojewoda Opolski zarzucił skontrolowanej uchwale naruszenie ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Strzelce Opolskie, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 22 grudnia 2008 r., nr XXIX/251/08, zmienionego uchwałą z dnia 17 grudnia 2014 r., nr III/6/2014. Uznał, że wyznaczenie w planie terenu oznaczonego symbolami U2, MU1 i MU2 nastąpiło z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego, wynikających z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (stosowanej w niniejszej sprawie wg stanu wynikającego z Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) zwanej nadal "u.p.z.p.", skutkującym stwierdzeniem nieważności wadliwych zapisów uchwały. Należało zatem ocenić, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z ]przyznanej mu kompetencji nadzorczej, a tym samym czy prawidłowo, kwestionując legalność uchwały Rady Gminy, w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził jej nieważność w ww. zakresie oraz czy wydany akt był odpowiednio uzasadniony.

Przechodząc do takiej oceny odnotować należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej. W przypadku oceny legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego granice takiej ingerencji wyznacza przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g., a także przepis art. 91 ust. 4 u.s.g., który w przypadku nieistotnego naruszenia prawa dotyczy wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność planu miejscowego, może być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie miejscowym.

Zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Związane są one ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), którą określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jego ustaleniami, których zakres określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p, a także standardami dokumentacji planistycznej wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587).

Jedną z takich zasad sporządzania planu miejscowego jest bez wątpienia zachowanie jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Reguła ta wynika wprost z art. 9 ust. 4 u.p.z.p, który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zasada ta znajduje swój wyraz w art. 15 ust. 1 u.p.z.p, zgodnie z którym wójt burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium, a także w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w którym wskazano, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

W niniejszej sprawie Wojewoda Opolski wydając zaskarżony akt nieprawidłowo stwierdził istnienie niezgodności występującej – jego zdaniem – pomiędzy kontrolowaną uchwałą a obowiązującym Studium. W ocenie Sądu, nie wykazał w dostateczny sposób, aby w zakresie zapisów planu wskazanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, dotyczących terenów oznaczonych symbolem U2, MU1 i MU2, doszło do naruszenia ustaleń studium w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania z porządku prawnego zakwestionowanych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając stanowisko NSA wyrażone w niniejszej sprawie należało przyjąć, że w tym zakresie Wojewoda Opolski, wadliwie ocenił występujące pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a studium zależności.

Zwrócenia uwagi wymaga to, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, który wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, a których uszczegółowienie następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium pełni funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych i jest wiążące co do ogólnych wytycznych dotyczących założeń polityki przestrzennej gminy. W tym też kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, przy czym należy przyjąć, że ustawodawca pozostawił uznaniu organu planistycznego ustalenie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności. Rada, jako twórca polityki przestrzennej gminy powinna zatem dokonać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu. Nie może w tym zakresie wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium, jednak stopień związania planu ustaleniami studium zależny będzie przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium. Punktem wyjścia dla ustalenia zgodności jest przy tym zawsze sposób ujęcia ustaleń w studium.

Uwzględniając wiążącą wykładnię prawną dokonaną w niniejszej sprawie przez NSA należy dostrzec, że pojęcia "zgodności" oraz "niesprzeczności" planu miejscowego ze studium, o jakich mowa w przywołanych wyżej przepisach, są pojęciami niedookreślonymi, mającymi w dużym stopniu charakter ocenny. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. W literaturze podkreśla się, że studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo, czyli nie "docelowo". Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej albo jednorodzinnej. Wskazując tego rodzaju funkcję terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług, ani infrastruktury technicznej (zob.: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz.", pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015, Wydanie 8, str. 202-203). W orzecznictwie natomiast wskazuje się, że studium jest aktem elastycznym, który winien stwarzać nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwalać na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium jest bowiem aktem kierunkowym, wskazującym jedynie kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności. Zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko powyższe może mieć zastosowanie jedynie w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogólne wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 829/16, wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1861/15, wyrok NSA z 19 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 466/11 – wszystkie zam. w CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stosownie do wskazań NSA, należało uznać, że kluczowym dla oceny zgodności i niesprzeczności planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzelce Opolskie w rejonie Parku Miejskiego ze Studium, są zapisy obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Strzelce Opolskie, ustalone dla obszaru oznaczonego w Studium symbolem M2, w ramach którego to obszaru wyznaczone zostały tereny oznaczone w planie symbolami MU1, MU2 i U2 oraz ustalenia dla tych terenów przyjęte w planie.

Uwzględniając wskazane zapisy Sąd stwierdza, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie narusza ustaleń obowiązującego Studium w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym, a odmienne stanowisko Wojewody Opolskiego w tej kwestii wynika z nieprawidłowej oceny, której podstawą było błędne założenie, że przeznaczenie ustalone w planie dla terenów oznaczonych symbolami MU1, MU2 i U2 powinno w całości odpowiadać funkcji terenu ustalonej w Studium dla większego obszaru M2. Dokonując oceny Wojewoda nie uwzględnił tego, że studium jest aktem określającym jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy i jego ustalenia nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ma doprecyzować ogólne założenia studium. W konsekwencji, jego ocena nie odnosi się do ogólnych założeń i kierunków zagospodarowania przyjętych w Studium dla całego obszaru M2. Pomija też to, że ustalone w planie przeznaczenie terenów MU1, MU2 i U2 mieści się w zakresie funkcji ustalonej w Studium dla całego ternu M2.

Uwzględniając ustalenia przyjęte przez NSA wskazać należy, że tereny wyznaczone w planie miejscowym, oznaczone symbolami MU1, MU2 i U2, położone są na większym obszarze oznaczonym w studium symbolem M2 – jako obszar dominującej zabudowy mieszkaniowej. Z treści Studium wynika, że obszar M2 określony został jako "obszar dominującej zabudowy mieszkaniowej: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usytuowana na wyodrębnionych działkach w formie zabudowy wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej, atrialnej i rezydencjonalnej z dopuszczeniem lokalizacji małych domów mieszkalnych do 6-mieszkań w budynku, usług oraz innych, nieuciążliwych form aktywności gospodarczej, a także zieleni urządzonej i ogrodów działkowych". Jeśli chodzi natomiast o ustalenia planu miejscowego, to dla terenu objętego symbolem MU1, w § 38 ust. 1 pkt 1 plan przewiduje jako przeznaczenie podstawowe, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z zabudową towarzyszącą oraz usługi dla ludności (..) z wyjątkiem usług rozrywkowych, przy czym ustala, że usługi mogą stanowić maksymalnie 60% powierzchni użytkowej zabudowy. Dla terenu oznaczonego MU2, w § 39 ust. 1 pkt 1 planu wskazano przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z zabudową towarzyszącą oraz usługi obsługi ludności oraz w ust. 4 lit. "a" wskaźnik miejsc postojowych dla lokali mieszkalnych i lokali użytkowych. Natomiast w § 27 ust. 1 pkt 1 planu, dla terenu U2 w ramach przeznaczenia podstawowego ustalono – usługi obsługi dla ludności tj. usługi związane z zakwaterowaniem, usługi gastronomiczne oraz kulturalne i rozrywkowe.

Dokonując oceny zgodności i niesprzeczności zapisów planu ze studium, jak wskazał NSA, należało uwzględnić po pierwsze to, że na obszarze opisanym symbolem M2 wg. oznaczenia Studium, plan miejscowy wyodrębnił łącznie 7 obszarów (jednostek) planistycznych: U1 – w północno-zachodniej części planu i dalej, kolejno w kierunku południowym, obszary - MW7, MU1, MW8, MU2, U2 oraz MW9. Po drugie, że część wszystkich terenów wyznaczonych w planie miejscowym jest zainwestowana, przy czym - jak wynika ze skargi, w przypadku terenu U2, zainwestowanie to obejmuje obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków. Wreszcie też po trzecie, że z akt sprawy wynika, iż nie cały obszar oznaczony w Studium symbolem M2 objęty został planem; poza przedmiotowym planem miejscowym, na południe od terenu oznaczonego symbolem MW9, znalazła się część obszaru objętego w Studium symbolem M2, który (o ile można z rysunku planu wnioskować), jest w całości zainwestowany domami jednorodzinnymi. Zagadnienia te, co podkreślił NSA, przy opisanym wyżej charakterze studium i jego relacji do postanowień planu mają zasadnicze znaczenie dla prawidłowości oceny. Okoliczności tych nie wziął pod uwagę organ nadzoru wydając zaskarżony akt, co wynika z jego uzasadnienia, koncentrującego się na porównaniu dosłownego przeznaczenia poszczególnych jednostek planistycznych z zapisem ogólnym ich przeznaczenia wynikającym ze Studium.

Oceniając zatem zgodność przeznaczenia w planie terenów MU1, MU2 i U2 z zapisami Studium dotyczącymi obszaru M2, należało wziąć pod uwagę także przeznaczenie ustalone w planie dla innych terenów objętych w Studium obszarem M2, tj. terenów U1, MW7, MW8 i MW9. W Studium, dominującą zabudowę mieszkaniową wyznaczono bowiem dla całego obszaru objętego oznaczeniem M2. Zakwestionowane przez Wojewodę zapisy § 27, § 38 i § 39 ust. 1 i ust. 4 pkt 5 lit. "a" planu dotyczą natomiast tylko części tego obszaru. Skoro nie ustalają funkcji dla całego terenu M2, nie mogą być oceniane samodzielnie pod kątem zgodności i niesprzeczności z zapisami Studium przyjętymi dla obszaru M2.

Słusznie podkreślono w skardze, że ustalenia zawarte w studium są formułowane dla całych obszarów funkcjonalnych, a nie dla pojedynczych działek. Z kolei dopuszczenie w studium lokalizacji usług na danym terenie jako funkcji uzupełniającej, należy odczytywać jako możliwość określenia w planie szczegółowej lokalizacji usług w obszarze mieszkaniowym.

W konsekwencji, biorąc pod uwagę ustalone w planie przeznaczenie terenów U1, MW7, MU1, MW8, MU2, U2 oraz MW9, a także to, że część terenu M2, nieobjęta zapisami planu, faktycznie jest zainwestowana pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w ocenie Sądu, należało uznać, że organ nadzoru nie wykazał, iż rozwiązania planistyczne przyjęte w § 27, § 38 i § 39 ust. 1 i ust. 4 pkt 5 lit. "a" planu naruszają ustalenia Studium. Skoro na znacznej części terenu oznaczonego w Studium jako M2, istnieje już zabudowa jednorodzinna lub w planie w zakresie podstawowego przeznaczenia przewidziana została zabudowa mieszkaniowa wraz z zabudową towarzyszącą oraz usługi obsługi ludności, to wskazane ustalenia planu mogą nie naruszać zapisów Studium, które dla obszaru M2 jako podstawowy kierunek przeznaczenia terenów wskazują zabudowę mieszkaniową i dopuszczają lokalizację usług oraz innych, nieuciążliwych form aktywności gospodarczej. Takiej szczegółowej analizy porównawczej w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym zabrakło.

W szczególności nie można uznać za niezgodne ze Studium przeznaczenia terenu U2 pod usługi obsługi ludności. Analiza zapisów Studium prowadzi bowiem do wniosku, że co prawda funkcja mieszkaniowa ma mieć charakter wiodący, lecz nie wyłącza innych sposobów zagospodarowania terenu. Treść Studium nie wyklucza, że istnieje możliwość wykorzystywania terenu M2 nie tylko na cele mieszkaniowe, ale też usługowe. Sposób możliwości wykorzystania omawianego terenu należy odczytywać jako: wiodąca funkcja mieszkaniowa (lecz nie jedyna) i dopuszczalna usługowa. Nie można też pominąć tego, że ustalając przeznaczenie terenu w planie miejscowym należy ustalić i uwzględnić faktycznie istniejący już stan zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną i wobec tego nie można uznać (bez dogłębnej analizy i wykazania, że jest odmiennie) za niezgodne ze Studium uwzględnienie w planie, w zakresie terenu U2, istniejących obiektów o funkcji usługowej, które jak wskazano w skardze podlegają ochronie konserwatorskiej (młyn i dom w zespole młyna).

Podkreślić jeszcze raz należy, że zgodność planu ze studium nie oznacza konieczności bezkrytycznego powielania w planie postanowień studium. Określając kierunki zagospodarowania, studium wiąże co do ogólnych wytycznych i założeń planistycznych. To, że postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium w zakresie polityki przestrzennej gminy nie oznacza prostego przenoszenia zapisów studium do planu. Na etapie uchwalania planu następuje dopuszczalna prawem interpretacja jego ustaleń. W tym miejscu zwrócić należało uwagę na to, że część tekstowa Studium zawiera pewne wytyczne natury ogólnej, dopuszczające – pod ściśle określonymi warunkami – odstępstwa w zakresie przeznaczenia terenów, korygowania ich granic oraz utrzymania funkcji wydzielonych obszarów zabudowanych. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym w sposób kategoryczny wykluczono możliwość badania zapisów planu miejscowego pod kątem ewentualnego spełnienia przesłanek dopuszczających odstępstwa, poprzestając na stwierdzeniu, że w takim wypadku Studium nie miałoby "żadnych funkcji wiążących". Poglądu tego nie można zaakceptować, gdyż sama wiążąca moc Studium nie pozbawia go możliwości wprowadzania rozwiązań cechujących się pewnym stopniem elastyczności w zakresie przeznaczenia terenów, czy też dopuszczających taką elastyczność dla organu planistycznego w zakresie przyjmowania rozwiązań dla konkretnych jednostek planistycznych. Należy przy tym jeszcze raz podkreślić, że dopuszczone w Studium odstępstwa zostały obwarowane pewnymi zasadami i uwarunkowaniami, których spełnienie nie było jednak przedmiotem analizy ze strony organu nadzoru, a to w konsekwencji podważa prawidłowość zajętego przez ten organ stanowiska.

Mając zatem na uwadze to, że ustalenia Studium dopuszczają obok zabudowy mieszkaniowej lokalizację usług, należało w ocenie Sądu uznać, że w niniejszej sprawie zakwestionowanie przez Wojewodę zapisów § 27, § 38 i § 39 ust. 1 i ust. 4 pkt 5 lit. a części tekstowej planu oraz jego części graficznej w zakresie terenów oznaczonych symbolem MU1, MU2 i U2 i stwierdzenie, że naruszają one postanowienia obowiązującego Studium, nie zostało w prawidłowy sposób uzasadnione. Zaniechanie kontroli uchwały planistycznej pod wskazanym w powyższych rozważaniach kątem było wadliwe i mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czyli wynik oceny poddanego kontroli nadzorczej planu. Tym samym brak było podstaw do przyjęcia, bez tego rodzaju analizy prawno-porównawczej, tak jak uczynił to Wojewoda, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Na marginesie jedynie należało stwierdzić, że wątpliwe jest w okolicznościach sprawy stwierdzanie nieważności części graficznej planu, gdyż oznacza to, że załącznik ten – po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego – nie obejmuje całości terenu objętego planem, a to powodowałoby brak w uchwale prawidłowego załącznika graficznego, bezwzględnie wymaganego przepisem art. 14 ust. 2 u.p.z.p. Organ planistyczny ma przy tym prawo do ustalania (wyznaczania) określonych jednostek (terenów) przewidywanego zagospodarowania, a ewentualna wadliwość prawna w tym zakresie wymagałaby odrębnego wykazania. Tego również w rozstrzygnięciu nadzorczym jednak nie było. Zdaniem Sądu, wystarczające jest w takich przypadkach poprzestanie na wyeliminowaniu części tekstowej odnoszącej się do poszczególnych jednostek planistycznych, co pozwoliłoby na skorygowanie wadliwych zapisów odnoszących się do tych jednostek, bez potrzeby "uzupełniania" lub "wypełniania" brakujących fragmentów tego załącznika graficznego, czego przepisy u.p.z.p. nie przewidują. Nie oznacza to jednak, że hipotetycznie, w przypadku wadliwości prawnej całości lub części załącznika graficznego, niemożliwe jest stwierdzenie jego nieważności w całości. Każdorazowo pociągałoby to jednak konieczność stwierdzenia również nieważności uchwały planistycznej w całości – jako pozbawionej obligatoryjnego składnika w postaci załącznika graficznego.

W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w kontrolowanym przez Sąd zakresie – jako nieprawidłowo, w sposób niedostatecznie uzasadniony stwierdzające istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego – podlega uchyleniu na podstawie art. 148 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.

Na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a, w pkt 3 wyroku, Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, które obejmują wyłącznie koszty wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej.