Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 163/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20, ust. 2 pkt. 1 i 2, art. 24 ust. 2,4,5
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SA/Op 379/14 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji z ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II SA/Op 379/14 oddalił skargę M. B. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji z ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z 30 stycznia 2014 r., M. B., powołując się na art. 29 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, zwróciła się do Starosty Głubczyckiego o udzielenie informacji o zmianach dokonanych w ewidencji gruntów począwszy od 1965 r. do dnia złożenia wniosku w zakresie oznaczenia, obszaru, numeru księgi wieczystej oraz imion i nazwisk oraz adresów osób figurujących w ewidencji jako właściciele działek położonych w Ś., oznaczonych numerami: 466 (pow. 0,18ha - podwórko), 467 (pow. 0,12ha - łąka), 468 (pow. 0,12ha - łąka), 120 (pow. 2,71ha - rola), 541 (pow. 0,02ha - obszar leśny) i 119, oraz o sporządzenie i doręczenie kserokopii dokumentów stanowiących podstawę dokonywania zmian dla tych nieruchomości.

We wniosku wskazała, że przedmiotowe nieruchomości, objęte były postępowaniami scaleniowymi i stanowią jej własność, jako następcy prawnego poprzednich właścicieli, tj. J. B. i K. O. Dodała również, że działki o nr 120 i 119 zostały objęte postępowaniem w sprawie wymiany gruntów na obszarze wsi Ś., przeprowadzonym w oparciu o decyzję z dnia 10 lutego 1965 r., które do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone i nie przyznano właścicielom ekwiwalentu. W pkt 4 wniosku wskazała, że uzyskane informacje zostaną wykorzystane w dochodzeniu roszczeń w postępowaniach administracyjnym, sądowym i egzekucyjnym, dotyczących wykreślonych działek geodezyjnych. Do wniosku dołączyła fotokopię orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Głubczycach z dnia [...] lipca 1962 r., nr [...] o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia warunków nabycia gospodarstwa położonego w Ś. o powierzchni 6,45ha, oznaczonego nr 72; fotokopię orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Głubczycach z dnia [...] lipca 1962 r., nr [...], o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia warunków nabycia gospodarstwa położonego w Ś. o powierzchni 4,25ha, oznaczonego nr 71 oraz odpisy postanowień Sądu Rejonowego w Głubczycach o stwierdzeniu nabycia spadku, sygn. akt: I Ns 96/05 i I Ns 97/05 z dnia 31 maja 2005 r., I Ns 74/05 z dnia 26 kwietnia 2005 r., I Ns 237/72 z dnia 29 czerwca 1972 r., oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Kędzierzynie-Koźlu z dnia 23 listopada 1990 r., sygn. akt Ns 203/90, a także fotokopię decyzji z dnia 10 lutego 1965 r. w sprawie wymiany gruntów na obszarze wsi Ś.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Starosta Głubczycki decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] odmówił udostępnienia stronie wnioskowanych informacji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na art. 20, art. 24 i art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.) i wskazał, że wykazanie interesu prawnego wymaga wskazania przepisu prawa materialnego zobowiązującego organ do wydania dokumentu lub uprawniającego wnioskującego do jego otrzymania. Interes prawny w rozumieniu powyższych przepisów, musi być interesem indywidualnym i konkretnym, a także realnym. Nie może być on zatem udowadniany zamiarem i okolicznościami, które mogą dopiero wystąpić w przyszłości. Wnioskodawczyni w piśmie z dnia 30 stycznia 2014 r. wniosła o udzielenie informacji o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, tym samym była zobowiązana do wskazania interesu prawnego w ich uzyskaniu. Uzasadniając swoje żądanie wskazała jednak, że informacje objęte żądaniem potrzebne są jej w związku z dochodzeniem roszczeń w postępowaniach administracyjnym, sądowym i egzekucyjnym, dotyczących przedmiotowych nieruchomości, a zatem wykazała jedynie swój interes faktyczny, nie zaś prawny.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. B.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że nieruchomości, stanowiące uprzednio własność J. B. i K. O., były objęte wymianą gruntów przeprowadzoną w 1965 r. i 1980 r., czego skutkiem było przejęcie gruntów ekwiwalentnych przez uczestników wymiany. Działki o nr 119 i 120 obręb [...] objęte były postępowaniem wymiany gruntów w 1965 r., przeprowadzonym na podstawie ostatecznej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady w Opolu z dnia [...] marca 1965 r., nr [...]. W przypadku J. B., za działkę nr 120 o powierzchni 2,71ha, wydzielono grunt ekwiwalentny o powierzchni 2,74ha w działkach oznaczonych numerami 231/3, 238/5, natomiast K. O. za działkę nr 119 o powierzchni 2,46ha przydzielono grunt o powierzchni 2,20ha obejmujący działki o numerach 493/5 i 245/2. Powstała dokumentacja projektu wymiany gruntów została zarejestrowana w 1965 r. w ówczesnej składnicy geodezyjnej Powiatowego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w Głubczycach pod nr [...]. W aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o tym, że wymiana została zakończona decyzją o zatwierdzeniu projektu wymiany.

Organ podkreślił, że sporządzona dokumentacja wymiany stanowiła podstawę ujawnienia w 1965 r. nowego stanu własności w operacie ewidencyjnym, prowadzonym dla obrębu [...] (dowód zmian [...]), a następnie także w księgach wieczystych. Stan własności wynikający z tej wymiany był następnie przedmiotem kolejnych postępowań administracyjnych i cywilnoprawnych, które powodowały skutki prawne w zakresie praw własnościowych i określenia przedmiotu tych praw. Działki nr 119 i 120 weszły w skład kompleksu gruntów Skarbu Państwa stanowiącego działkę nr 118/1, która na podstawie decyzji Wojewody Opolskiego z [...] listopada 1992 r. przeszła na własność Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnej. Z kolei działki stanowiące przed 1980 r. własność J. B. o numerach 466, 467, 468, 541 i powierzchni ogólnej 0,44ha, obręb [...], w 1980 r. były objęte postępowaniem scalenia i wymiany gruntów, zatwierdzonym decyzją ostateczną Wojewody Opolskiego z dnia 29 listopada 1980 r. W zamian za działki objęte scaleniem J. B. przyjął ekwiwalent w działce nr 176/1, obręb [...], o powierzchni 0,38ha. Następnie J. B. i J. B. aktem notarialnym z dnia 19 listopada 1985 r., nr Rep [...] zrzekli się prawa własności działki nr 176/1, obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...], na rzecz Skarbu Państwa. Na podstawie tej umowy działka nr 176/1 została odłączona z nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] i dołączona do KW [...], gdzie ujawniono własność Skarbu Państwa. W przeszłości była już podejmowana próba wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady w Opolu z dnia [...] marca 1965 r. o scaleniu i wymianie gruntów, która nie przyniosła oczekiwanego przez stronę skutku. Postępowanie zakończone zostało wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Op 513/06.

Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, M. B. nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomościami wymienionymi we wniosku. Stanowią one własność innych podmiotów nabytą w wyniku realizacji postępowań administracyjnych i cywilnoprawnych.

Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów organ wyjaśnił, że dowodem świadczącym o prawie własności nieruchomości jest aktualny wpis w dziale II księgi wieczystej, nie zaś dokumenty stanowiące podstawę uprzedniego wpisu do księgi wieczystej – dokonanego w momencie jej założenia. Takimi dokumentami są orzeczenia wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Głubczycach, które strona przedstawiła organowi.

Skoro zarówno M. B., jak też jej poprzednicy prawni nie są ujawnieni w operacie ewidencji gruntów i budynków jako właściciele oraz strona nie udokumentowała swojego interesu prawnego, mogącego stanowić podstawę do wydania żądanych dokumentów zawierających informacje z ewidencji gruntów i budynków, brak było podstaw do wydania pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia. Ustalenie prawa do gruntu jest czynnością z zakresu prawa cywilnego, która może być dochodzona jedynie w trybie postępowania cywilnego, nie zaś w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła M. B., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. i prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę wskazał, że organy prowadzące ewidencje gruntów nie miały obowiązku dokonywać ustaleń domniemanych praw właścicielskich, na podstawie przedkładanych przez stronę dokumentów, w sytuacji, gdy dokumenty te pozostawały w sprzeczności z treścią ksiąg wieczystych obejmujących sporne nieruchomości i odnosiły się do stanów prawnych istniejących w przeszłości. Dotyczy to także braku po stronie skarżącej przymiotu władającego. Przez władającego należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną, ale która ma do tego odpowiedni tytuł prawny pochodzący od właściciela lub wynikający z aktu notarialnego, orzeczenia sądowego lub administracyjnego. W ocenie Sądu takiego dokumentu strona nie przedłożyła i w toku postępowania administracyjnego nie twierdziła, że aktualnie włada spornymi nieruchomościami.

Sąd podkreślił, że ze względu na charakter techniczno-deklaratoryjny ewidencji gruntów poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Odnosi się to też do sytuacji, w której strona w drodze żądania informacji z ewidencji gruntów zmierza do wykazania przysługującego jej prawa własności nieruchomości objętej ewidencją, co stanowiłoby dla niej osobny tytuł do uzyskania informacji z ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę Głubczyckiego.

Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter przedmiotowy (dotyczy to informacji, o których mowa w art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne) oraz podmiotowy (odnosi się to do informacji zamieszczonych w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2). Charakter informacji ma istotne znaczenie w świetle - określonych w art. 24 ust. 3, 4 i 5 - zasad dotyczących udostępniania informacji przez starostów.

Sąd podkreślił, że wniosek M. B. dotyczył podania informacji o zmianach dokonanych w ewidencji gruntów począwszy od 1965 r. do dnia złożenia wniosku w zakresie oznaczenia, obszaru, numeru księgi wieczystej oraz imienia i nazwisk oraz adresów osób figurujących w ewidencji jako właściciele działek położonych w Ś., oznaczonych numerami: 466, 467, 468, 120, 541 i 119. Wniosek ten skarżąca złożyła celem uzyskania informacji przydatnych jej w przyszłości w dochodzeniu bliżej nie sprecyzowanych roszczeń dotyczących działek geodezyjnych objętych wnioskiem.

Zdaniem Sądu jawne i powszechnie dostępne informacje zawarte w ewidencji gruntów są udzielane w trybie art. 24 ust. 2 ustawy, bez konieczności wykazywania interesu prawnego przez wnioskodawcę. W przypadku informacji o charakterze podmiotowym lub podmiotowo - przedmiotowym, rzeczą wnioskodawcy jest udowodnić, że posiada on interes prawny w uzyskaniu danych z ewidencji gruntów i budynków. W sprawie istotne znaczenie ma zastosowany przez organy art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy. W powyższym przepisie unormowano sytuację, gdy z żądaniem o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków zawierających dane osobowe ww. podmiotów (np. nazwiska lub nazwy właściciela gruntu) lub o wydanie wypisu z tego operatu ewidencyjnego, zawierającego takie dane osobowe wystąpi inny podmiot niż wymieniony w art. 24 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy.

W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że w takiej sytuacji udostępnienie danych nastąpi, jeżeli inny podmiot posiada i wykaże, w postępowaniu dotyczącym udostępnienia danych z ewidencji gruntów, interes prawny w tym zakresie. Warunek wykazania interesu prawnego wynika z tego, że udostępnienie danych obejmuje dane osobowe, czyli informacje podlegającego szczególnej ochronie prawnej. Dane o charakterze podmiotowo-przedmiotowym nie są objęte tym samym zakresem jawności co dane o charakterze wyłącznie przedmiotowym. O tych różnicach świadczy zastrzeżenie z przepisu art. 24 ust. 4 ustawy, zwracające uwagę na treść ust. 5 tego artykułu. Reasumując, informacje zawarte w operacie ewidencyjnym i dotyczące właścicieli nieruchomości są jawne dla podmiotów, o których mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy, jeżeli podmioty te będą legitymować się interesem prawnym.

Wniosek M. B. został prawidłowo oceniony przez orzekające organy pod kątem tego, czy posiada ona interes prawny, który pozwalałby na uzyskanie danych z ewidencji gruntów, a więc czy wnioskodawca spełnia warunek wynikający z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy. Zdaniem Sądu dokonana subsumcja jest prawidłowa, albowiem skarżąca we wniosku o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych żądała nie tylko danych o charakterze przedmiotowym ale także danych podmiotowych. Tego rodzaju dane nie mają wyłącznie charakteru przedmiotowego, skoro wynikiem udzielenia informacji byłoby przekazanie żądającemu danych osobowych właściciela działki lub działek. Żądanie skarżącej odpowiadało więc hipotezie art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy. Ponieważ skarżąca domagała się uzyskania informacji o stanie majątku określonej osoby, to jej wniosek nie mógł zostać rozpatrzony przez organy wyłącznie na podstawie art. 24 ust. 2 i 4 ustawy, czyli z pominięciem wymogu wykazania interesu prawnego.

Sąd podkreślił także, że na żądanie wszystkich zainteresowanych, w trybie art. 24 ust. 2 ustawy udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, czyli niezawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy. Jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, to dotyczy ono danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy, wnioskodawca powinien wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej.

Treść wniosku nie pozwala zakwalifikować żądanych informacji jako jawnych i powszechnie dostępnych w rozumieniu art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zatem wniosek strony skarżącej mógł być rozpatrywany jedynie w trybie art. 24 ust. 5 pkt 3 omawianej ustawy, gdzie udostępnienie informacji jest uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego ich wydanie. Interes prawny jest kategorią materialnoprawną. Jego wykazanie wymaga wskazania przepisu prawa materialnego zobowiązującego organ do wydania dokumentu lub uprawniającego wnioskującego do jego otrzymania. Tym samym, jeśli podmiot, o którym mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy, nie włada gruntem i nie wykazał indywidualnego interesu prawnego uprawniającego go do takiego żądania, organ jest obowiązany odmówić mu żądanych informacji. Skarżąca nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomościami wymienionymi we wniosku, bowiem stanowią one własność innych podmiotów, nabytą w wyniku realizacji postępowań administracyjnych i cywilnoprawnych. Jeżeli żądane informacje są jej potrzebne w związku z dochodzeniem roszczeń w postępowaniach administracyjnym, sądowym, egzekucyjnym dotyczących spornych nieruchomości, to zasadnie organy uznały, że skarżąca powołała się jedynie na swój interes faktyczny, a nie prawny.

Właściwym trybem do ujawniania mienia jest tryb cywilnoprawny, uregulowany w art. 913-920 k.p.c., a nie procedura postępowania administracyjnego. Ustalenia prawa do gruntu strona nie może zatem dochodzić w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów art. 24 ustawy. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r., tym bardziej, że w skardze nie zawarto argumentacji na czym naruszenie to miało polegać.

Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, gdyż ustalony przez organ stan faktyczny w pełni obrazuje treść zebranych w sprawie dokumentów i dla potrzeb omawianej sprawy administracyjnej jakiekolwiek dalsze postępowanie wyjaśniające nie było konieczne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. B., zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 24 ust. 2 i 5 pkt 1 ustawy o z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie za zasadne niewydanie wnioskowanych informacji pomimo, że skarżąca jest właścicielką przedmiotowych działek oraz poprzez błędne przyjęcie, że jedynie podmiot wpisany w ewidencji jako "właściciel" nieruchomości jest uprawniony do uzyskania danych z ewidencji gruntów i budynków podczas, gdy interpretacja ta nie wynika w żadnej mierze z przepisów prawa a uznanie jej słuszności spowodowałoby wyrażenie zgody na odmowę korzystania przez prawowitych właścicieli nieruchomości z przysługujących im praw, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 24 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy i przyjęcie, że skarżąca zobowiązana była do wskazania interesu prawnego w uzyskaniu informacji, a nadto, że go nie wykazała;

b) art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji niewydanie wnioskowanych informacji co zamyka skarżącej możliwość dochodzenia praw na drodze sądowej;

2) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że doszło do naruszenia przepisów postępowania przed organami mające istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej i poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj. nieustalenie stanu prawnego działek i błędne przyjęcie wyłącznie w oparciu o nieprawidłowe wpisy w ewidencji gruntów i budynków oraz dokonanych na ich podstawie wpisów w księgach wieczystych, że skarżąca nie jest właścicielką działek, w konsekwencji uznano, iż nie jest uprawniona do uzyskania danych z ewidencji gruntów i budynków. A nadto, poprzez brak należytego wyjaśnienia: na podstawie jakich konkretnie dokumentów organ stwierdził, iż poprzednicy prawni skarżącej przejęli w wyniku wymiany prowadzonej w 1965 r. i 1980 r. grunty ekwiwalentne i tym samym stwierdził, że skarżąca nie jest obecnie właścicielką przedmiotowych działek, a nadto na jakiej podstawie ustalono, iż jedynym dowodem świadczącym o prawie własności nieruchomości są wyłącznie zapisy w księdze wieczystej (dokonane na podstawie nieprawidłowych zmian w ewidencji gruntów dokonanych bez podstawy prawnej), a nie są nim dokumenty stanowiące podstawę wpisu do księgi wieczystej załączone do wniosku skarżącej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a.; względnie -

2) uchylenie wyroku i rozpoznanie w trybie art. 188 p.p.s.a. skargi na decyzję z dnia [...] maja 2014 r. i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W skardze podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Istota sporu dotyczy jednak naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w przedmiotowej sprawie skarżąca spełnia przesłanki pozwalające na uzyskanie od organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków w oparciu o art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej Pgik) żądanej informacji. Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy bowiem naruszenia art. 24 ust. 2 i ust. 5 pkt 1 Pgik.

Regulacje przepisów art. 24 ust. 2, 4 i 5 Pgik stanowiły już kilkakrotnie przedmiot wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, (np. wyroki NSA: z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1181/09, z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 189/09, z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1553/09, z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 548/10 baza orzeczeń.nsa.gov.pl). W przywołanych orzeczeniach NSA wskazano, że ewidencja gruntów i budynków zawiera dane o charakterze przedmiotowym (20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 Pgik) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 Pgik). Takie rozróżnienie zawiera również art. 24 Pgik. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca przewidział bowiem, iż informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Natomiast w ust. 4 wskazał, iż każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Natomiast stosownie do ust. 5 wypisy z operatu ewidencyjnego zawierające dane osobowe, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 - dane o charakterze podmiotowym), wydawane są jedynie na żądanie: 1) właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub lokale będące przedmiotem wypisu; 2) podmiotów publicznych lub podmiotów nie będących podmiotami publicznymi, realizującymi zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny, które związane są z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu; 3) innych podmiotów, niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny związany z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu. Jako zasadniczy element różnicujący obie podstawy prawne NSA wskazywał to, iż dopuszczalność udostępnienia danych na podstawie art. 24 ust. 5 Pgik powiązana została z posiadaniem własności lub faktem władania przez wnioskodawcę gruntem, budynkiem lub lokalem, posiadaniem statusu podmiotu publicznego albo podmiotu realizującego zadania publiczne albo z przysługiwaniem wnioskodawcy interesu prawnego w uzyskaniu danych. Natomiast udzielenie informacji na podstawie art. 24 ust. 4 w zw. z ust. 2 ustawy nie zostało uzależnione od posiadania własności lub faktu władania gruntem, budynkiem lub lokalem, wobec których określona informacja miałaby być udzielona. Nie jest również zależne od przysługiwania interesu prawnego. Informacje o których mowa w art. 24 ust. 4 w zw. z ust. 2 Pgik (a więc informacje o charakterze przedmiotowym) mogą być jednak udostępnione przez organ tylko wtedy, gdy wnioskodawca wskaże konkretnie grunty wpisane do ewidencji co do których żąda informacji.

Na marginesie sprawy należy zaznaczyć, że wyniku nowelizacji art. 24 ust. 5 Pgik, dokonanej od 12 lipca 2014 r. doszło do skreślenia występującego w nim dotychczas słowa "osobowe" w wyniku czego, zastrzeżenie w zakresie udostępniania danych z ewidencji gruntów o jakim mowa w ust. 4 art. 24 dotyczy już nie "danych osobowych podmiotów o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1" ale "danych podmiotów o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1". W konsekwencji podzielić należy stanowisko organu II instancji, iż doszło w ten sposób do rozszerzenia zakresu ograniczeń w dostępie do danych zawartych w operacie ewidencyjnym. Bez wątpienia jednak w pojęciu "dane podmiotów o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1" mieści się dotychczasowe pojęcie "dane osobowe podmiotów o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie stwierdzono, iż z przepisów art. 20, 22 i 24 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa gruntów, ani nie nadaje tych praw. Ewidencja spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanymi z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków, a organy prowadzące ewidencję nie mogą samodzielnie w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, wbrew istniejącym wpisom w księgach wieczystych, ustalać i rozstrzygać w oparciu o historyczne dokumenty, komu przysługuje prawo własności do działki ewidencyjnej.

Tym samym podniesione zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art. 24 ust. 2 i 5 Pgik są niezasadne, albowiem dokonana wykładania norm zawartych w tych przepisach jest prawidłowa.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka, poprzez ich niezastosowanie. Przypomnieć należy treść art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zgodnie z którym, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W powołanym artykule wyrażona została zasada, którą określa się mianem prawa do sądu, nadto w artykule tym mowa jest o prawie do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy, a więc została wprowadzona zasada jawności rozprawy sądowej. Możliwość wniesienia skargi na działania organów administracji jest wyrazem realizacji powyższej zasady. Aby odnieść się do zarzutu naruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, należy przytoczyć treść całego przepisu art. 77 która jest następująca. Ust. 1. Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Ust. 2. Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Nie można tym samym odwoływać się do art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w oderwaniu od treści ust. 1 tego przepisu. Przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji ma zastosowanie do oceny skutków bezprawnych działań organów władzy publicznej i przyznanego prawa podmiotowego do naprawienia szkody wyrządzonej deliktem władzy publicznej zaś ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej do dochodzenia tych praw (ust. 2). Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych i podstawowych wolności sporządzone w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.

Art. 6 ust. 1 Konwencji stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. /.../ Zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze przyjęto, że art. 6 Konwencji jest w swojej treści węższy niż art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż Konwencja gwarantuje prawo do sądu w sprawach o charakterze cywilnym i karnym. Natomiast Konstytucja RP nie wprowadziła takiego przedmiotowego ograniczenia prawa do sądu.

Jak wskazano wcześniej w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie miały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, które okazały się niezasadne. W takich okolicznościach bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd stanowiska organów tj. niewyjaśnieniu okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj. nie ustalenie stanu prawnego działek i błędne przyjęcie w oparciu o nieprawidłowe wpisy w ewidencji gruntów i budynków oraz błędne wpisy w księgach wieczystych, że skarżąca nie jest właścicielką działek. Jeszcze raz należy podkreślić, że organy ewidencyjne nie są uprawnione do ustalania stanu prawnego działek zarówno wtedy gdy prowadzą postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków jak i wówczas gdy udzielają informacji zgodnie z art. 24 Pgik.

Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.