Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 326/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 9 ust. 1, par. 78, par. 79
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 lutego 2014 r., nr. [...], w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu z dnia 10 grudnia 2013 r. nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 9 października 2013 r. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] (dalej: Agencja) wystąpiła do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...] do nieruchomości nr [...] k.m., położonej przy ul. [...], wykorzystywanej na cele mieszkalne, której Agencja jest właścicielem i użytkownikiem. We wniosku wskazano, że działka nie sąsiaduje z inną drogą i nie posiada bezpośredniego włączenia do drogi publicznej, zaś po wybudowaniu zjazdu jej sposób wykorzystania nie ulegnie zmianie.

W dniu 30 listopada 2013 r. organ przeprowadził oględziny terenu, co utrwalono w protokole, po czym wystąpił do Urzędu Marszałkowskiego o wydanie opinii w sprawie możliwości lokalizacji wnioskowanego zjazdu.

W piśmie z dnia 19 listopada 2013 r., Dyrektor Departamentu Infrastruktury i Gospodarki Urzędu Marszałkowskiego w Opolu, działający z upoważnienia Marszałka Województwa Opolskiego, przedstawił negatywną opinię lokalizacji wnioskowanego zjazdu. Do pisma dołączył kopię protokołu z posiedzenia Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w dniu 7 listopada 2013 r., na którym Komisja odrzuciła koncepcję budowy zjazdu. Powołując się na przepis § 9 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, organ stwierdził, że na drodze klasy G i Z, jakimi są drogi wojewódzkie należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów pod nową zabudowę. Wskazał, że dojazd od działki nr A odbywa się obecnie przez istniejącą drogę o nawierzchni betonowej, posiadającą połączenie z drogą wojewódzką. Stosownie do tego wywiódł, że lokalizacja wnioskowanego zjazdu nie znajduje uzasadniania z uwagi na możliwość obsługi działki nr A przez istniejący wjazd oraz ze względu na konieczność utrzymania odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia.

Decyzją z dnia 10 grudnia 2013 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich, działając z upoważnienia Zarządu Województwa Opolskiego, odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013, poz. 260) oraz § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. W uzasadnieniu organ podał, że droga nr [...] ze względów funkcjonalno-technicznych została zaliczona do klasy Z. Natężenie ruchu na tej drodze wg Generalnego Pomiaru Ruchu z 2010 r. wynosi 1504 poj./dobę, a prognoza ruchu na 2030 r. zakłada natężenie rzędu 3230 poj./dobę. Dalej, przytaczając treść § 9 ust. 1 rozporządzenia wyjaśnił, że przepisy szczególne stawiają bardzo wysokie wymagania w zakresie warunków jakim powinny odpowiadać drogi w klasie technicznej Z, aby zapewnione były płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników dróg. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach wojewódzkich przemawiają natomiast za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu – w tym, gdy nie jest możliwe w ogóle ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Stosownie do tego zauważył, że działka nr A aktualnie posiada połączenie z drogą wojewódzką poprzez nieruchomość sąsiednią, tj. działkę nr B, która posiada bezpośrednie włączenie do drogi wojewódzkiej nr [...]. Zdaniem organu, wnioskowany zjazd byłby natomiast usytuowany na łuku drogi, w miejscu istniejącej zatoki autobusowej oraz na wzniesieniu (skarpie), z uwagi na położenie działki 2,0 m powyżej korony drogi, co może znacząco wpłynąć na obniżenie poziomu bezpieczeństwa użytkowników drogi w tym pieszych korzystających z przystanku autobusowego. Tym samym, biorąc pod uwagę przede wszystkim konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa ruchu wszystkim użytkownikom dróg, organ uznał, że optymalnym rozwiązaniem będzie utrzymanie dojazdu na działkę nr A w stanie dotychczasowym, czyli za pośrednictwem drogi wewnętrznej i istniejącego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] obsługującego również działkę nr B. Organ stwierdził ponadto, że pozytywne rozpatrzenie wniosku strony oznaczałoby naruszenie przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Przeciwstawiając słusznemu interesowi strony interes społeczny organ wywiódł, że indywidualny interes właściciela działki nr A może zostać w pełni zaspokojony przez wykorzystanie istniejącego sposobu komunikacji z drogą wojewódzką, a każdy nowy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności. Ponadto, częsta lokalizacja zjazdów skutkuje większą liczbą punktów kolizji, większą liczbą zatrzymań, redukcji prędkości i przyspieszeń oraz większym zapotrzebowaniem na różnorodne manewry m.in. wyprzedzanie. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wyjaśnił, że podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a zgoda ta wyrażana jest w ramach uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają słuszny interes społeczny, słuszny interes obywatela oraz obowiązujące przepisy. Indywidualny interes strony nie jest jednak wystarczającą przesłanką do podjęcia dla niej pozytywnej decyzji, skoro pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa i interesem społecznym, polegającym na zapewnieniu właściwego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej wszystkim jej użytkownikom. Natomiast w niniejszej sprawie budowa nowego, bezpośredniego włączenia do drogi wojewódzkiej, stoi w sprzeczności z przepisami prawa i zagraża bezpieczeństwu wszystkich użytkowników drogi wojewódzkiej. Dlatego utrzymanie obecnego sposobu komunikacji jest optymalne zarówno ze względów bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego, jak również z uwagi na to, że nie ogranicza w żaden sposób właścicielowi działki nr A możliwości połączenia i korzystania z drogi publicznej wojewódzkiej nr [...].

Nie godząc się z tą decyzja Agencja wniosła odwołanie, w którym zarzuciła organowi naruszenie granic uznania administracyjnego przez nadmierną troskę o poziom bezpieczeństwa i jednocześnie nadmierną ingerencję w grunty sąsiednie (tj. dz. nr B), będące we władaniu osób trzecich oraz brak rozpatrzenia innych aspektów sprawy. Wskazała, że wnioskowany zjazd jest przeznaczony do budynku już istniejącego, a nie do nowej zabudowy, podczas gdy powołany przez organ przepis § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia dotyczy ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Ponadto podniosła, że zjazd ten będzie generował znikomy ruch, powodowany wyłącznie przez mieszkańców budynku. W związku z tym dostrzegła, że na drodze nr [...] pomiary z 2010 r. wykazały bardzo małe natężenie ruchu w stosunku do innych dróg wojewódzkich, gdzie wynosi ono ponad 11000 pojazdów na dobę. Zaznaczyła, że z analizy pomiarów ruchu przeprowadzonych przez zarząd drogi wynika, iż ruch na drodze nr [...] wzrósł w stosunku do pomiaru z 2005 r. jedynie o 1,35%, tj. o 20 pojazdów na dobę, co sugeruje, że osiągnięcie bariery 3230 poj./dobę w roku 2030, o której mowa w skarżonej decyzji, jest mało prawdopodobne. Przyznając, że zjazd faktycznie byłby zlokalizowany na łuku poziomym drogi i w zatoce autobusowej, odwołująca zauważyła jednak, że w protokole oględzin stwierdzono, iż widoczność jest dobra, a zjazd zlokalizowany byłby po zewnętrznej stronie łuku drogi, co nie ogranicza widoczności. Wywiodła też, że nie istnieje zakaz lokalizowania zjazdów w zatokach autobusowych (w omawianym przypadku jest to początek skosu wjazdowego do zatoki), a statystyki dostępne na stronach internetowych policji nie wykazują, aby w takich miejscach dochodziło do kolizji z winy znajdującego się tam zjazdu. Podniosła, że w zatoce po stronie przeciwnej występują natomiast aż trzy zjazdy, w tym jeden na zaplecze sklepów, co nie powoduje utrudnień w ruchu. Z kolei różnica poziomów pomiędzy drogą wojewódzką, a terenem przy budynku mieszkalnym, wynosi około 1,2 m, a nie 2 m, jak to przedstawia organ. Poza tym stwierdziła, że w świetle § 79 rozporządzenia, dotyczącego parametrów zjazdu, budowa zjazdu jest technicznie możliwa. W kwestii istniejącego połączenia działki nr A z drogą wojewódzką wyjaśniła z natomiast, że inwestor postanowił uregulować stan prawny posesji i zapewnić mieszkańcom budynku właściwy dojazd, bezpieczeństwo oraz poprawić poziom życia. Obecnie dojazd do budynku odbywa się poprzez plac utwardzony na dz. nr B, oznaczony na załączniku do skarżonej decyzji jako "bt", który wbrew twierdzeniom organu nie stanowi drogi wewnętrznej, a jedynie teren utwardzony służący do obsługi gospodarstwa rolnego. Zlokalizowany przy placu "bt" budynek oznaczony jako "g" stanowi zabudowę gospodarczą z bramami wjazdowymi i jest wykorzystywany przez właściciela na cele rolnicze ze znaczną intensywnością poruszających się tam pojazdów rolniczych (np. kombajny, ciągniki). Budynek na działce ni- A stanowi zabudowę mieszkalną wielorodzinną, gdzie mieszka kilka rodzin z dziećmi. Codzienne kilkukrotne przechodzenie i przejeżdżanie mieszkańców np. do szkoły, przedszkola, sklepów, do pracy przez teren produkcyjny (produkcja rolna), gdzie porusza się sprzęt mechaniczny na pewno nie jest rozwiązaniem zapewniającym właściwy poziom bezpieczeństwa, o którym mowa w decyzji. Na podstawie wskazanych okoliczności odwołująca jako konieczne uznała wyważenie słusznego interesu strony i właściwego poziomu bezpieczeństwa.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 25 lutego 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, powołując treść art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, Kolegium wskazało na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia podejmowanego w rozpoznawanej i wyjaśniło, że uznanie to podlega ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu. Dostrzegło przy tym, że powołanie się przez organ pierwszej instancji na art. 29 ustawy o drogach publicznych było nieprecyzyjne i niewystarczające, gdyż wyłącznie przepis ust. 4 tego przepisu daje zarządcy drogi uprawnienie do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, jednak nie była to wada uzasadniająca zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Dokonując ustaleń odnośnie okoliczności faktycznych sprawy Kolegium przyjęło, że działka nr A posiada dostęp do drogi publicznej (drogi wojewódzkiej nr [...]) przez istniejący zjazd na działce nr B, a projektowany zjazd ma być usytuowany na łuku drogi przy zatoczce autobusowej. Jednocześnie, po drugiej stronie drogi wojewódzkiej zlokalizowane są trzy zjazdy, co powoduje, że wykonanie nowego nastąpi prawie naprzeciwko istniejącego zjazdu. Dalej organ odwoławczy wywiódł, że przepis § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia wprowadza ograniczenia nie tylko w zakresie budowy nowych zjazdów nie tylko odnośnie nowej zabudowy, ale również zabudowy już istniejącej. Odnosząc się do kwestii wyważania słusznego interesu stron i zapewnienia właściwego poziomu bezpieczeństwa mieszkańcom na działce nr B stwierdził, że wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub odmawiając jej wydania, organ administracyjny kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym i kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest bowiem podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Lokalizowanie dwóch odrębnych zjazdów obok siebie zmniejsza natomiast płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W szczególności wtedy, gdy tak jak w przedmiotowej sprawie projektowany zjazd, z którego korzystać mają m. in. maszyny rolnicze, ma zostać usytuowany na łuku drogi, obok zatoki autobusowej, co w sposób oczywisty ograniczy płynność ruchu na tym odcinku drogi i obniży poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Na powyższą decyzję Agencja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaakcentowała, że jej zamiarem nie jest budowa zjazdu dla m.in. maszyn rolniczych, jak to twierdzi organ odwoławczy, gdyż taki zjazd już istnieje. Intencją budowy nowego zjazdu jest oddzielenie ruchu ciężkiego sprzętu generowanego przez gospodarstwo rolne od części mieszkalnej (budynek wielorodzinny), uregulowanie stanu prawnego posesji i zapewnienie mieszkańcom budynku właściwego dojazdu, bezpieczeństwa oraz poprawienie poziomu życia. Skarżąca powtórzyła ponadto argumentację podnoszoną wcześniej w odwołaniu, dotyczącą zagrożeń w związku z obecnym sposobem dojazdu do budynku położonego na działce nr A przez jego mieszkańców. Podniosła, że w jej ocenie organ odwoławczy niewłaściwie wyważył słuszny interes strony oraz nadmierną troskę o bezpieczeństwo w ruchu drogowym nie zważając na bezpośrednie zagrożenie mieszkańców budynku wielorodzinnego, którym miałby służyć przedmiotowy zjazd. Zarzuciła organowi, że nie wziął po uwagę jej argumentów i rozstrzygnięcie oparł jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że zjazd zagraża bezpieczeństwu. Przytaczając dane dotyczące natężenia ruchu powołane w odwołaniu, skarżąca zaznaczyła, że zjazd indywidualny będzie generował ruch spowodowany wyłącznie przez mieszkańców budynku, a zatem będzie on znikomy. Podniosła również, że w przypadku decyzji uznaniowej stwierdzenie "zjazd zagraża bezpieczeństwu", jest mało przekonujące i narusza określoną w art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do argumentacji skarżącej organ zaznaczył, że odniósł się do zarzutów odwołania i jako logiczny wskazał pogląd, że planowany bezpośredni zjazd ma na celu odciążenie istniejącego zjazdu od wykorzystania go dla przejazdu mechanicznym sprzętem rolniczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na decyzję odmawiającą wydania skarżącej zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zdaniem Sądu decyzje organów obu instancji wydane bowiem zostały bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, w konsekwencji czego sprawa nie została prawidłowo rozpoznana w jej całokształcie.

Przechodząc do rozważań w zakresie dokonanej oceny wskazać w pierwszej kolejności przyjdzie, że materialną podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji były przepisy art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 4 ustawy, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Takie warunki techniczne określone zostały w powolanym na wstępie rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., które mając na celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, w § 9 ust. 1 określa warunki stosowania zjazdów na drogach poszczególnych klas, a w przepisach §§ 77-79 ustala wymagania jakim powinny odpowiadać projektowane i budowane zjazdy.

W zakresie wykładni wskazanych przepisów nie budzi wątpliwości, że wyrażenie zgody na budowę zjazdu bądź jej odmowa następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, które wyraża się w uprawnieniu organu do wyboru rozstrzygnięcia w ramach dopuszczalnych przez prawo rozwiązań prawnych. Konstrukcję taką wyraża użycie w art. 29 ust. 4 ustawy słowa "może" w odniesieniu do kompetencji organu w zakresie wydania i odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Granice tego uznania, w myśl art. 7 K.p.a., wyznacza interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy warunki techniczne określone w rozporządzeniu. Niewątpliwie zatem uznanie organu podlega ograniczeniom, w tym wynikającym z przepisów rozporządzenia, które odnoszą się do lokalizacji zjazdów. Stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia oznacza to, że uznanie administracyjne jest wyłączone w sytuacji, gdy zjazd miałby zostać urządzony w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. W takiej sytuacji organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną. Zgodnie z § 9 rozporządzenia warunki stosowania zjazdów określone bowiem zostały przez ustawodawcę w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podzielić tym samym należy pogląd orzecznictwa, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Może ona przy tym wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które to prawo, co należy podkreślić, nie jest prawem absolutnym i może doznawać ograniczeń jeśli wynikają one z przepisów prawa. Do takich przepisów należą właśnie przepisy ustawy o drogach publicznych oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, które nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę (por. wyroki NSA: z 13 lipca 2010 r., I OSK 1243/09: z 27 lutego 2014 r., I OSK 1786/12 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 24 października 2013 r., III SA/Po 804/13, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do powyższego podkreślić wyraźnie należy, że możliwość lokalizacji zjazdu z drogi publicznej nie jest związana z prawem własności gruntu lecz stanowi uprawnienie, które przyznane może być w drodze zgody zarządcy drogi udzielanej w trybie art. 29 ustawy. Niewątpliwie też dokonanie podziału działki, na które w niniejszej sprawie wskazuje strona skarżąca, nie stwarza po stronie właściwego organu bezwzględnego obowiązku wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z nowo powstałej działki. Przyjąć bowiem należy prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która jest wyrazem interesu społecznego związanego z ochroną życia i zdrowia, nad słusznym interesem wnioskodawcy związanym z zapewnieniem mu dostępu do drogi. Organ powinien jednak wyważyć te przeciwstawne interesy kierując się proporcjonalnością uwzględnienia obu ich rodzajów i nie może bez wyraźnych przyczyn bez uzasadnienia swojego stanowiska odstąpić od uwzględnienia interesu strony. To powoduje natomiast konieczność skrupulatnego przeanalizowania, w jakim stopniu lokalizacja zjazdu w danym miejscu będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza bowiem dowolności organu przy wyborze jednego z możliwych rozstrzygnięć. Działanie organu powinno odpowiadać zasadom postępowania administracyjnego. Organ ma zatem obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 K.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w oparciu o art. 80 K.p.a. ocena dowodów nie może z koli nosić cech dowolności i powinna być dokonana w kontekście wyczerpująco zebranego materiału dowodowego dotyczącego wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. W przypadku decyzji uznaniowych szczególny nacisk kładzie się bowiem na ich należyte uzasadnienie. Aby rozstrzygnięcie nie miało charakteru niedopuszczalnej arbitralności, obowiązkiem organu jest pełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz właściwe ustalenie podstaw prawnych rozstrzygnięcia i ich wykładnia. Decyzje uznaniowe powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Uzasadnienie takie nie może przy tym opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi odnosić się do konkretnych ustaleń faktycznych, których pełna analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez organ winna stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Organ zobligowany jest tym samym do szczegółowego przedstawienia przesłanek jakimi się kierował działając w granicach uznania administracyjnego.

W świetle przedstawionych rozważań, w ocenie Sądu, uznać należy, że w niniejszej sprawie organy nie rozpoznały sprawy w sposób wyczerpujący i całościowy, a decyzje obu instancji wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. To z kolei skutkowało naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem podejmując działania zgodnie ze wskazanymi zasadami organy mogą trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony, dając wyraz swojej ocenie w uzasadnieniu, które winno realizować zasadę przekonywania ustaloną w art. 11 K.p.a. W niniejszej sprawie natomiast zawarte w uzasadnieniu twierdzenia nie znajdują oparcia w ustalonych okolicznościach faktycznych i nie wyjaśniają w sposób wyczerpujący zasadności przesłanek jakimi organ kierował się wydając decyzję odmowną. Przede wszystkim, organy nie ustaliły w sposób wystarczający, że lokalizacja wnioskowanego zjazdu będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze. Nie wykazały też, jakie faktyczne względy bezpieczeństwa przemawiają za wydaniem decyzji odmownej w odniesieniu do wnioskowanego zjazdu. Opierając się na ogólnych stwierdzeniach związanych z potencjalnym niebezpieczeństwem w ruchu drogowym jakie mogą stwarzać zjazdy, bez odniesienia się do okoliczności badanego przypadku nie wykazały, że lokalizacja zjazdu, którego dotyczy wniosek skarżącej, faktycznie zagrażałaby bezpieczeństwu ruchu drogowego, co uzasadniałoby odstąpienie od uwzględnienia słusznego interesu strony związanego z zapewnieniem bezpośredniego dostępu do drogi.

Należy dostrzec, że według systematyki przepisów § 9 ust. 1 rozporządzenia, określających warunki stosowania zjazdów, które organy zobowiązane są uwzględniać przy wydaniu decyzji na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy, możliwość lokalizowania zjazdów z dróg kształtuje się różnie, w zależności od rodzaju klasy drogi, na której ma zostać zlokalizowany zjazd. W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o lokalizację zjazdu do nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, z drogi wojewódzkiej, która została zaliczona do klasy Z. Do tego rodzaju drogi odnoszą się zapisy § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Na gruncie tej regulacji zgodzić się należy z twierdzeniem organu odwoławczego, że wprowadza ona ograniczenia co do budowy nowych zjazdów nie tylko dla nowej zabudowy, ale także dla już istniejącej. Niemniej jednak trzeba podkreślić, że ograniczenie nie oznacza bezwzględnego zakazu lokalizacji zjazdów. Co więcej, użycie zwrotu "szczególnie" oznacza, że ograniczenie z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia głównie dotyczy terenów przeznaczonych dopiero pod zabudowę, natomiast w odniesieniu do terenów już zabudowanych organ ma większą swobodę w wyrażaniu zgody. Zauważyć też należy, że w odniesieniu do innych klas dróg w § 9 ust. 1 rozporządzenia przyjęto znacznie większy rygoryzm odnośnie lokalizacji zjazdów, niż w odniesieniu do drogi klasy Z. Odmiennie bowiem niż jak ma to miejsce np. w § 9 ust. 1 pkt 4, dotyczącym drogi klasy G, w przepisie § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenie nie ustala nakazu ograniczenia zjazdu, lecz jedynie postulat stosowania ograniczeń w tym zakresie. Wobec tych odrębności w odniesieniu do zjazdów na drodze klasy Z, brak jest podstaw stosowania do w tym zakresie zapisów odnoszących się do dróg innej klasy. Nie można tym samym zgodzić się z twierdzeniem, że w odniesieniu drogi klasy założeniem prawodawcy było zapewnienie dostępu do drogi przez inne zjazdy lub drogi. Takie twierdzenie odnieść bowiem można do zapisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia dotyczącego drogi klasy G, zgodnie z którym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Pogląd organu pierwszej instancji, że lokalizacja zjazdów, na podstawie § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, dopuszczalna jest wyjątkowo, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, odnieść natomiast można do drogi klasy GP, co do której przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia stanowi, że stosowanie na niej zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W konsekwencji, nie można wskazanych argumentów uznać za uzasadniające konieczność ograniczenia lokalizacji wnioskowanego zjazdu na podstawie § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Organy, nawet jeśli działają w ramach uznania administracyjnego, nie mogą bowiem dowolnie stosować ograniczeń ustawowych i dokonywać wykładni z uwzględnieniem przesłanek odnoszących się do dróg o innych klasach, poddanych odrębnym regulacjom. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie zwalnia z obowiązku właściwego stosowania prawa, odnoszącego się do konkretnego przypadku. Dlatego nie można w niniejszej sprawie uznać, że sam fakt istnienia dostępu do drogi przez inny zjazd, na sąsiedniej działce, może być w świetle § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia okolicznością wystarczająco usprawiedliwiającą stanowisko o zasadności odmowy lokalizacji zjazdu z uwagi na zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. O ile bowiem istnienie dostępu do drogi może być argumentem przemawiającym za dokonaniem wnikliwej oceny co do potrzeby lokalizacji zjazdu, to jednak konieczne jest rozważanie, w ramach interesu wnioskodawcy, przyczyn, dla których zwraca się on o udzielenie zgody na lokalizację zjazdu i następnie skonfrontowanie go z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W niniejszej sprawie strona skarżąca wskazywała w odwołaniu, że lokalizacja zjazdu ma zapewnić odpowiedni poziom bezpieczeństwa i poprawić poziom życia mieszkańcom budynku zlokalizowanego na nieruchomości, którzy dotychczas mieli dostęp do drogi przez plac służący do obsługi gospodarstwa rolnego. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy odnotował tę argumentację, jednak nie rozważył jej w kontekście bezpieczeństwa ruchu drogowego i słusznego interesu strony.

Wydając w niniejszej sprawie decyzję odmowną organy nie ustaliły ponadto w wystarczający sposób, ze względu na jakie wymogi wynikające z warunków technicznych, służących zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu, nie jest możliwe wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. W kwestii warunków technicznych zwrócić natomiast należy uwagę na konieczność rozróżnienia dwóch rodzajów zjazdu z drogi publicznej, to jest zjazdu publicznego oraz zjazdu indywidualnego, którego to dotyczy niniejsza sprawa. Rozróżnienie takie zostało wprowadzone na gruncie rozporządzenia i co istotne, realizacja każdego z tych zjazdów związana jest z odmienną reglamentacją prawną. Wymogi dla zjazdu publicznego określone zostały bowiem w § 78 rozporządzenia, a dla zjazdu indywidualnego w § 79 rozporządzenia. Dostrzec przy tym należy, że zgodnie z tymi regulacjami zjazd indywidualny musi spełniać inne wymagania techniczne niż zjazd publiczny. Przede wszystkim, stosownie do zapisów § 79 rozporządzenia, zjazd indywidualny, inaczej niż zjazd publiczny, nie musi spełniać wymogów z § 113 ust. 7 rozporządzenia, jakie przewidziane zostały dla wyjazdów z drogi do obiektu, urządzeń obsługi uczestników ruchu i wjazdów na drogę. O ile bowiem w przypadku zjazdów publicznych przepis § 78 ust. 1 rozporządzenia odsyła wprost do tej regulacji, to w odniesieniu do zjazdu prywatnego brak takiego odesłania w treści § 79 rozporządzenia. Ta odmienność regulacji wskazuje na fakt dostrzegania przez ustawodawcę potrzeby zaostrzenia wymogów technicznych w odniesieniu do budowy zjazdów publicznych i konieczności poddania ich lokalizacji większym rygorom.

W niniejszej sprawie wydając decyzję organy nie odniosły się do przewidzianych przez przepisy wymogów technicznych dotyczących zjazdów i nie dostrzegły rozróżnienia wymogów dla zjazdu publicznego i indywidualnego. W związku z tym zagadnieniem nie rozważyły też, czy objęta postępowaniem lokalizacja zjazdu spełniałaby wymogi przewidziane dla zjazdu indywidualnego. Kładąc nacisk na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, w odniesieniu do wnioskowanej lokalizacji zjazdu z drogi klasy Z, organy powinny ustalić, czy zjazd spełniałby określone w rozporządzeniu warunki techniczne i dopiero po tych ustaleniach dokonać oceny w kontekście zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa. Realizacja obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego polega bowiem na ustaleniu wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne oraz oparciu uzasadnienia faktycznego decyzji na całym zebranym materiale dowodowym odzwierciedlającym ustalone okoliczności faktyczne. Ustalając w niniejszej sprawie, że zjazd byłby usytuowany na zewnętrznym łuku drogi, w miejscu zatoki autobusowej oraz na wzniesieniu, organy nie odniosły tych ustaleń do określonych warunków technicznych i nie wyjaśniły, w jaki sposób ustalone okoliczności mogą wpłynąć na obniżenie poziomu bezpieczeństwa użytkowników ruchu. Dokonując oceny nie uwzględniły też innych ustalonych podczas oględzin okoliczności, a mianowicie tego, że widoczność w miejscu planowanego zjazdu jest dobra, a działka, która jest zabudowana budynkiem mieszkalnym nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i w związku z tym nie rozważyły potrzeby zapewnienia takiego dostępu, w kontekście zapewnienia mieszkańcom bezpiecznego dostępu do drogi. To spowodowało, że dokonana przez organy ocena jest niepełna i nie mieści się w granicach uznania administracyjnego. Organ dokonał wybiórczej oceny i nie rozważył ustalonych okoliczności faktycznych w kontekście ograniczeń wynikających z wymogów technicznych oraz słusznego interesu strony, ograniczając się jedynie do ogólnych twierdzeń dotyczących potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, które nie zostały poparte żadnymi konkretnymi ustaleniami.

Uwzględniając treść kontrolowanych decyzji, w odniesieniu do przytoczonej argumentacji zauważyć przede wszystkim też trzeba, że organy wskazując na istnienie innych zjazdów na drodze nie wyjaśniły, jakie okoliczności zaważyły na tym, że wydano zezwolenie na ich lokalizację, w tym zjazdu po przeciwnej stronie ulicy i dlaczego pomimo istnienia innych zjazdów, wnioskowany zjazd nie powinien powstać. Ponadto, wskazując na ustalone w 2010 r. natężenie ruchu na drodze, organ pierwszej instancji nie ustalił, jaki związek istnieje między zwiększeniem tego natężenia i budową wnioskowanego zjazdu. Nie dokonał oceny w tym zakresie, zwłaszcza przy uwzględnieniu tego, że zjazd miałby mieć charakter indywidualny i prowadzić do istniejącej już nieruchomości, której mieszkańcy i tak korzystają z dostępu do tej samej drogi przez zjazd z sąsiedniej nieruchomości. Również organ odwoławczy uzasadniając swoją decyzję nie rozważył kwestii zwiększenia natężenia ruchu pomimo, że w odwołaniu skarżąca wskazywała na to, iż ustalone natężenie ruchu jest niewielkie w stosunku do natężenia ruchu na innych drogach wojewódzkich. Organy wskazały jedynie ogólnikowo, że każdy nowy zjazd stanowi potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i płynność ruchu, a częsta lokalizacja zjazdów skutkuje kolizjami i innymi niepożądanymi zachowaniami na drodze. Tych ogólnych stwierdzeń nie odniosły jednak do lokalizacji zjazdu objętego postępowaniem. Nie ustaliły, że budowa tego zjazdu może wpłynąć na zaistnienie takich okoliczności. Jako dowolną uznać natomiast należy każdą ocenę organu, która oparta jest na ogólnych twierdzeniach nie znajdujących potwierdzenia w konkretnych okolicznościach faktycznych.

Nie można zatem skutecznie odeprzeć zarzutów skargi i uznać za wystarczające dla wydania w niniejszej sprawie decyzji stwierdzenia, że każdy nowy zjazd stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Taka uniwersalna konstatacja, co do zasady oczywista, traci jednak ten walor, jeśli oderwana jest od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Zagadnienie wpływu lokalizacji dodatkowego zjazdu z drogi na płynność odbywającego się na niej ruchu w żadnej mierze nie może być natomiast zakwalifikowane automatycznie jako oczywiste. Przeciwnie, wymaga ono każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ w warunkach konkretnej, indywidualnej sprawy i jej okoliczności faktycznych. Dostrzec bowiem należy, że istnieją takie sytuacje, kiedy dodatkowy zjazd będzie utrudniał płynność ruchu i zwiększał niebezpieczeństwo na drodze, ale nie można też wykluczyć i takich stanów faktycznych, w których dodatkowy zjazd właśnie upłynni ruch i zwiększy bezpieczeństwo w ruchu na danej drodze, bądź też nie będzie miał żadnego wpływu na jego zagrożenie. Bez dokonania szczegółowych ustaleń w tym zakresie nie jest natomiast możliwe dokonanie w tym zakresie prawidłowej oceny cechującej się przymiotem zupełności.

Oceniając zagrożenia w związku z lokalizacją konkretnego zjazdu organy nie mogą opierać się na ogólnych stwierdzeniach, zwłaszcza takich, według których każdy zjazd uznać należałoby za stwarzający zagrożenie dla ruchu drogowego. Prowadziłoby to w konsekwencji do niemożliwości wydania zgody na lokalizację jakiegokolwiek zjazdu. W niniejszej sprawie natomiast decyzje wydane zostały właśnie na podstawie takich ogólnych twierdzeń. Zarówno w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, jak i w aktach sprawy, brak jest konkretnych danych potwierdzających postawione tezy w odniesieniu do okoliczności faktycznych. W szczególności nie wynikają one z opinii podmiotu zarządzającego ruchem na drodze wojewódzkiej, w której to opinii, bez wskazania na konkretne okoliczności faktyczne i jakiejkolwiek analizy dokonane w świetle przepisów prawa, ocena sprowadzała się jedynie do autorytatywnego stwierdzenia, że lokalizacja zjazdu nie znajduje uzasadnienia z uwagi na możliwość obsługi zjazdu przez istniejący wyjazd i konieczność utrzymania odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ pierwszej instancji nie wystąpił o uzupełnienie opinii i w swej ocenie ograniczył się w zasadzie do powołania przepisów prawa i zacytowania ogólnych twierdzeń, w tym zawartych w orzeczeniach sądów, które wydane zostały w innym stanie faktycznym. Nie dokonał jakiejkolwiek oceny co do tego, w jaki sposób budowa zjazdu będzie miała wpływ na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. W szczególności nie wskazał, jak na bezpieczeństwo ruchu może negatywnie wpłynąć fakt usytuowania zjazdu w otwartym łuku drogi, na początku zatoki autobusowej i na wzniesieniu, w kontekście ustaleń poczynionych w toku wizji lokalnej odnośnie dobrej widoczności. Również w decyzji odwoławczej, utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, brak jest oceny co do wpływu lokalizacji zjazdu na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu w tym uwzględniającej charakter drogi i jej funkcję, kwestię natężenia i obowiązującej organizacji ruchu na drodze, a także charakterystykę zjazdu i jego odległości od innych zjazdów oraz wpływ manewrów na planowanym zjeździe na bezpieczeństwo ruchu. Organ odwoławczy nie wskazał ponadto, na jakiej podstawie ustalił, że z projektowanego zjazdu mają korzystać maszyny rolnicze, podczas gdy z wniosku strony wynika, że działka wykorzystywana jest na cele mieszkaniowe. Co więcej, nie dokonał analizy w kontekście twierdzenia strony, że jej intencją w związku ze zjazdem jest zapewnienie mieszkańcom bezpiecznego dostępu do drogi z wyłączeniem przejazdu przez teren produkcyjny.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy dodatkowo zauważyć przyjdzie, że postępowanie prowadzone było wyłącznie przy udziale skarżącej Agencji, podczas gdy z dokumentów dołączonych do akt sprawy, w postaci wypisu z ewidencji grantów oraz odpisu z księgi wieczystej Nr [...], jednoznacznie wynika, że skarżąca Agencja jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości nr A, do której ma prowadzić wnioskowany zjazd. Obok Agencji jako współwłaściciele w częściach ułamkowych (niewydzielonych) ujawnieni są J. S., R. i R. K. i S. B. oraz "B" Sp. z o.o. w organizacji. Skoro przepisy ustawy o drogach publicznych, regulującej tryb postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu nie określają w sposób szczególny pojęcia strony tego postępowania, to zastosowanie w tym zakresie znajduje art. 28 K.p.a., wyznaczający granice podmiotowe postępowania administracyjnego. Na gruncie tej regulacji przyjąć należy, że niewątpliwie postępowanie w sprawie lokalizacji zjazdu dotyczy interesu prawnego każdego ze współwłaścicieli nieruchomości objętej tym postępowaniem. Jego źródłem jest bowiem prawo własności. Organy powinny zatem zapewnić udział wszystkim podmiotom legitymującym się przymiotem strony postępowania. Odstąpienie od zapewnienia stronie takiego udziału powinny natomiast uzasadnić w decyzji, gdyż brak rozważenia tej kwestii uniemożliwia dokonanie przez Sąd weryfikacji prawidłowości zajętego w tym zakresie przez organ stanowiska. Naruszenie przez organ prawa strony do udziału w postępowaniu stanowi z kolei o wadliwości postępowania uzasadniającej jego wznowienie.

Konkludując, w ocenie Sadu uznać należało, że w niniejszej sprawie organy wydały decyzje bez wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i na podstawie materiału dowodowego, który nie został zebrany w sposób wyczerpujący, co skutkowało naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W konsekwencji też tego, dokonana ocena była dowolna i została przeprowadzona z naruszeniem art. 80 K.p.a. Wskazane wadliwości uznać przy tym należało za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania prawa materialnego, w tym przypadku art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy w zw. z przepisami rozporządzenia, jest bowiem ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy.

Brak dokładnego wyjaśnienia w decyzji uznaniowej motywów rozstrzygnięcia i ustalenia na podstawie okoliczności faktycznych, w jaki sposób zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu, tj. jakie mogą być negatywne konsekwencje jego lokalizacji, skutkował natomiast naruszeniem art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. i uzasadniał zarzut dowolności przy podjęciu rozstrzygnięcia oraz naruszenia art. 8 K.p.a. Zaznaczyć bowiem należy, że motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy oraz nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa.

Uwzględniając stwierdzone nieprawidłowości i ich wpływy naw wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. także utrzymanej nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i dokonania całościowej oceny w zakresie lokalizacji wnioskowanego zjazdu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przy tym uwzględnić poglądy Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i stosownie do tego poczynić szczegółowe ustalenia w nawiązaniu do wymagań technicznych i użytkowych danej drogi oraz wymagań dotyczących zjazdu, a następnie na podstawie ustalonych okoliczności faktycznych dokonać oceny w zakresie rzeczywistego stopnia zagrożenia w bezpieczeństwie ruchu drogowego, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale także słuszny interes strony. Wszelkie ustalenia i wydanie decyzji powinny przy tym nastąpić w postępowaniu o prawidłowo ustalonym zakresie podmiotowym. Dokonana przez organ ocena uwzględniająca okoliczności faktyczne, powinna natomiast znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji.