Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2389/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1 pkt 1 art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 4 ust 1 i ust 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1484/19 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od D. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1484/19, po rozpoznaniu skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej D. S. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p.") oraz § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, zwane dalej: "rozporządzeniem"), ustalił na wniosek W. G. warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości C., gm. M..

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. S. i K. S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia linii zabudowy względem granic działki i umorzyło w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji.

Kolegium podniosło, że wyznaczony został obszar analizowany umożliwiający przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki.

Obszar analizowany uwzględnia teren o szerokości 283 m x 263 m, obejmując swym zasięgiem działki nr [...]. Do analizy uwzględniono działki o nr [...] i [...] ze względu na podobny charakter zabudowy, które znajdują się po przeciwnej stronie drogi publicznej. Analizą objęto obiekty znajdujące się w całości w obszarze analizowanym oraz takie części nieruchomości, które są zabudowane i pozwalają na przeprowadzenie analizy, wyłączono zaś działki nie posiadające zabudowy. W ocenie organu odwoławczego, projektowane przedsięwzięcie będzie stanowić kontynuację funkcji mieszkaniowej na obszarze analizowanym. Ponieważ część działki nr [...] stanowi faktycznie drogę łącznie z działką nr [...], tej części działki nie wzięto pod uwagę w analizie uwzględniając jedynie działkę ogrodzoną nr [...]. Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym znajduje się ciągła zabudowa wsi C., o mieszanym rodzaju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, wzdłuż drogi publicznej. Działka nr [...] leży po zachodniej stronie drogi powiatowej. Znajdują się na niej dwa budynki mieszkalne oraz budynek gospodarczy o powierzchni 80 m2. Część działki stanowi drogę łącznie z działką nr [...]. Jak ustalono w wyniku wizji lokalnej, na działce inwestora znajduje się jeszcze nowo wybudowany budynek gospodarczy o powierzchni 32 m2, usytuowany pomiędzy istniejącym budynkiem gospodarczym i mieszkalnym oraz dwie wiaty o powierzchni 20 m2 i 33 m2.

Organ odwoławczy podał, że w wyniku przeprowadzonej analizy zabudowy w obszarze analizowanym ustalono, iż w obszarze tym kąty nachylenia dachów budynków występują w granicach 25-45 stopni, wysokość budynków mieszkalnych 5-12 m, wysokość budynków gospodarczych w granicach 4-8,5 m szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych od 5,5 do 15 m, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do działek 5-37% - można ustalić max 28% gdyż na obszarze analizowanym wynosi od 5-37%. W ocenie Kolegium teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z drogi powiatowej relacji N. – M. – D. na działce nr [...] przez drogę wewnętrzną na działce nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, warunki w zakresie infrastruktury w przebudowywanym budynku są zapewnione, ponieważ posiada on przyłącze zaopatrujące w wodę, energie elektryczną, ciepło z istniejącej kotłowni gazowej, odprowadzanie ścieków odbywa się również do istniejącej instalacji kanalizacyjnej. Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustala się w oparciu o analizę wskaźnika na terenach analizowanych. Wskaźnik ten waha się od 5 do 37%. Dla planowanej inwestycji określono wskaźnik powierzchni zabudowy maks. 28%. Szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym z uwagi na różne gabaryty budynków wynosi 5,5-15 m. Przyjęto szerokość elewacji frontowej budynku od drogi wewnętrznej na działce nr [...] po rozbudowie maks. 18 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki waha się w przedziale od 4 do 12 m, natomiast dla planowanego zamierzenia przyjęto ją na poziomie nie przekraczającym 4,5 m, jako kontynuację wysokości górnej krawędzi elewacji istniejącego budynku mieszkalnego. Powierzchnia biologicznie czynna w obszarze analizowanym wynosi od 62 do 96%, a zatem została ustalona powierzchnia biologicznie czynna w wymiarze min. 62%. Zdaniem Kolegium brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż realizacja wnioskowanej inwestycji naruszy warunek dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że "decyzja podlega uchyleniu, a postępowanie pierwszo instancyjne umorzeniu jako bezprzedmiotowe w zakresie dotyczącym ustalonej linii zabudowy". Zaskarżoną decyzją ustalona została linia zabudowy dla rozbudowy budynku nr [...] jako nieprzekraczalna linia będąca przedłużeniem linii zabudowy istniejącego budynku nr [...] znajdującego się na działce nr [...], stanowiąca kontynuację linii zabudowy na działkach sąsiednich w stosunku do granicy z działką nr [...], stanowiącą drogę wewnętrzną. Zdaniem Kolegium, z istoty pojęcia linii zabudowy wynika, że jest ona ustalana przede wszystkim od frontu nowej zabudowy, to jest od drogi publicznej, od której dla danej inwestycji przewiduje się główny wjazd (wejście). Tak rozumiana linia zabudowy z jednej strony zachowuje odległości nowej zabudowy od drogi publicznej, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego i ludności korzystającej z tej drogi, zaś z drugiej strony gwarantuje zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego. Linię zabudowy należy rozumieć jako "nieprzekraczalną" wyłącznie w kierunku pasa drogi publicznej. Na tle ustalania linii zabudowy, zdaniem Kolegium, należy również uwzględnić, że dla wniosku inwestora ustala się tylko jedna linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy, np. linii "obowiązującej", linii "nieprzekraczalnej" czy też linii "w głębi zabudowy" lub od zabudowań sąsiednich. Wszelkie ustalenia odnośnie linii zabudowy nie dotyczącej pasa drogi publicznej nie mają oparcia ustawowego. W tym zakresie należało zatem uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła D. S., zarzucając pominięcie przez organ II instancji ustanowionego przez nią pełnomocnika do doręczeń, a ponadto nieprawidłowe ustalenie następców prawnych stron postępowania, brak dostępu działki [...] do drogi publicznej, brak sporządzenia prawidłowej analizy, brak niezbędnych elementów decyzji, w tym sprecyzowania którego z budynków usytuowanych na przedmiotowej działce dotyczy, naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa przez brak kontynuacji parametrów, cech i wskaźników, nieprawidłowe określenie linii zabudowy, niewystarczające uzbrojenie dla zamierzenia budowlanego, w tym brak sieci elektrycznej, wadliwe określenie obszaru analizowanego, poprzez uwzględnienie budynku nr [...] będącego przedmiotem ustalania warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 398/17, po rozpoznaniu ww. skargi, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Podstawą kasacyjnego rozstrzygnięcia Sądu było w pierwszej kolejności nieobjęcie zakresem orzekania całości rozstrzygnięcia organu I instancji. Sąd wskazał, że organ II instancji uchylając decyzję w części i umarzając w tym zakresie postępowanie nie rozstrzygnął o mocy wiążącej pozostałej części decyzji organu I instancji. W drugiej kolejności zarzucił organowi zaakceptowanie stanowiska w zakresie ustalenia następców prawnych stron na podstawie złożonych do akt oświadczeń. Podkreślił, że wiążące ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej i że wyłącznie właściwymi w tym zakresie są sądy powszechne i notariusze. W tym zakresie zarzucił również organom obu instancji naruszenie przepisów art. 28 w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 327/18, po rozpoznaniu skargi Kolegium, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA przesądził w sprawie, że w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Nie jest obowiązany, a jedynie uprawniony do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznał fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Odnosząc się z kolei do udziału w postępowaniu osób mających tytuł prawny do działki nr [...], podkreślił, że choć można nie zgadzać się ze stanowiskiem organu II instancji, który w zakresie ustalenia następców prawych oparł się wyłącznie na oświadczeniu stron, to jednak stwierdził, że brak udziału, bez swojej winy, w postępowaniu administracyjnym, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał działu w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą skutecznie powoływać się na te okoliczności. Uwagi te dotyczą również, jak podkreślił, sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu. Nie może on, zdaniem NSA, działając z urzędu podnosić, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, ponownie rozpoznając sprawę, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2016 r.

Sąd wskazał na wstępie, że jest związany stanowiskiem NSA, co do prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia Kolegium w rozumieniu art. 138 k.p.a., które uchyliło w części decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie administracyjne w tym zakresie, nie orzekając jednocześnie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałej części.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy, powinna ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium, które kategorycznie przyjęło, że decyzja organu I instancji podlega uchyleniu, a postępowanie pierwszoinstancyjne umorzeniu jako bezprzedmiotowe w zakresie dotyczącym ustalonej linii zabudowy. Sąd wskazał, że front działki, zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia to część działki budowalnej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Dodał, że "przyleganie" działki frontowej do drogi publicznej może odbywać się bezpośrednio albo pośrednio – a więc zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. – przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. A zatem o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne "przyleganie" do drogi publicznej, lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej np. poprzez drogę wewnętrzną. W przedmiotowej sprawie inwestor dokonał wyboru poprzez wskazanie, że dojazd do drogi publicznej ma nastąpić poprzez drogę wewnętrzną działkę nr [...] połączoną z drogą publiczną. Tak więc bezspornie front działki w kontrolowanej sprawie to część działki inwestycyjnej przylegająca do działki nr [...], z której będzie odbywał się wjazd i wejście na działkę nr [...]. Usytuowana jest ona równolegle do drogi wewnętrznej działki nr [...]. Wzdłuż tej drogi ukształtowała się po jej obu stronach zabudowa. W ocenie Sądu, należałoby więc, tak jak uczynił to organ I instancji, przynajmniej rozważyć możliwość wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej. Za błędne Sąd uznał twierdzenia Kolegium, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się jednoznacznie, że w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy brak jest podstaw prawnych do wyznaczenia linii zabudowy od innych stron niż od strony drogi publicznej. Podniósł przy tym, że w przepisach § 4 ust. 1 – 4 rozporządzenia jest mowa o linii zabudowy w liczbie pojedynczej. Nie oznacza to jednak, że kierując się wykładnią gramatyczną, należy uznać te przepisy jako formułujące zakaz ustalenia więcej, niż jednej linii zabudowy. Ustalenie tego wymogu nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. Potrzeba ustalenia dwóch linii zabudowy, występuje nie tylko wtedy gdy działka graniczy z kilkoma pasami dróg publicznych. Podobna jest sytuacja, w której szereg działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowanych w ten sposób, że nawet uwzględniając rozproszenie istniejącej zabudowy, da się wyróżnić dwa szeregi zabudowy: w pierwszym szeregu występuje zabudowa położona bliżej drogi publicznej, a w drugim szeregu istnieje zabudowa oddalona od tej drogi. Wówczas jedna linia zabudowy dla nowej zabudowy usytuowanej w oddaleniu od drogi publicznej, nawiązująca do "drugiego szeregu" zabudowy wyznacza linię zabudowy od drogi publicznej. Ponadto, w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, nie tylko dopuszczalne, ale konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron. Zbliżona sytuacja, zdaniem Sądu, zachodzi w kontrolowanej sprawie, której indywidualna specyfika wyraża się w tym, iż wprawdzie wjazd na działkę inwestora dobywać ma się od strony drogi wewnętrznej, jednakże ta droga o formalnym statusie drogi wewnętrznej, jest faktycznie ogólnodostępna i służy obsłudze komunikacyjnej szeregu nieruchomości, w tym co najmniej kilku zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi i funkcjonalnie pełni rolę drogi publicznej. Co za tym idzie biorąc pod uwagę, że wiodące dla ustalenia warunków zabudowy jest pojęcie ładu przestrzennego i konieczność zachowania ciągłości urbanistycznej na analizowanym terenie zasadnym jawi się w warunkach tej konkretnej sprawy ustalenie linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Sąd podkreślił, że możliwe jest, tak jak uczyniło to Kolegium, pozostawienie decyzji o warunkach zabudowy w ogóle bez ustalenia linii zabudowy jeżeli z okoliczności wynika, że ład przestrzenny tego wymaga. Powinno to jednak wynikać ze szczegółowego uzasadnienia decyzji, czego w tej sprawie zabrakło, z obrazą art. 107 § 3 k.p.a. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła, wobec możliwości i powinności wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej. Sąd wskazał, że kwestia czy w okolicznościach sprawy zasadne byłoby wyznaczenie drugiej linii zabudowy od strony drogi publicznej czy też nie będzie przedmiotem postępowania przed Kolegium przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Braki postępowania dowodowego w tym zakresie przesądzają o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy.

Sąd stwierdził ponadto, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego przez organy procedujące w tej sprawie na załączniku graficznym do analizy było wadliwe. Granice te od strony wschodniej nie są zamknięte. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż z treści analizy wynika, że jedyne działki zabudowane brane pod uwagę w sprawie, leżące po drugiej stronie drogi publicznej relacji N. – D., to działki nr [...] i nr [...] uwidocznione na załączniku graficznym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących parametrów planowanej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego Sąd uznał je za niezasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skarżący kasacyjnie organ zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia, przez przyjęcie, że istnieje obowiązek ustalenia linii zabudowy w stosunku do granicy z działką stanowiącą drogę wewnętrzną, przez którą odbywa się obsługa komunikacyjna terenu inwestycji jeśli teren inwestycji nie przylega do drogi publicznej, mimo że w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych brak jest podstaw prawnych do wyznaczenia linii zabudowy od innych stron niż od strony drogi publicznej, gdyż linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, który dotyczy wyłącznie drogi publicznej, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, który przynależy do drogi publicznej, zatem przyjęcie wykładni wskazanej przez Sąd I instancji mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tą nieruchomością, ponieważ usytuowanie budynku na gruncie w stosunku do granic nieruchomości sąsiednich dokonywane jest przez inwestora z zachowaniem przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie podlega wyznaczeniu w postępowaniu lokalizacyjnym;

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji ze względu na przyjęcie, że nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy nie objęty zarzutami skargi, w konsekwencji czego doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia i uznanie przez organ odwoławczy, że spełnione zostały przesłanki przewidziane tymi przepisami, pomimo braku naruszeń tych przepisów postępowania z uwagi na dokonaną przez Sąd niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, przy jednoczesnym braku wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, by stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania, jakich miał się dopuścić organ, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznający skargę kasacyjną związany jest jej granicami wyznaczonymi sformułowanymi w niej zarzutami.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z zasady, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie podniesiono to w skardze kasacyjnej, zarzucane organowi naruszenia przepisów postępowania są następstwem dokonanej przez Sąd I instancji interpretacji przepisów prawa materialnego. Z tego też względu w pierwszej kolejności, należy odnieść się do kwestii materialnoprawnych.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie istniał obowiązek ustalenia linii zabudowy w stosunku do granicy z działką oznaczoną nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną.

Obowiązek wyznaczenia linii zabudowy wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z kolei § 4 pkt 1-4 rozporządzenia precyzuje, że chodzi tu o obowiązującą linię zabudowy, którą wytacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4)., w przypadku uskoku - jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, z dopuszczeniem wyznaczenia innej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w świetle literalnej treści § 4 rozporządzenia linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym drogi publicznej, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony tej drogi, jak również bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wyznacza się ją od frontu działki - czyli od tej część działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W związku z powyższym, uwzględniając podniesiony w skardze kasacyjnej zrzut, rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy w każdej sytuacji, gdy rozpatrywany jest wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej, nowej inwestycji na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., konieczne jest ustalenie linii zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia. Sąd I instancji zakwestionował stanowisko Kolegium, że w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy brak jest podstaw prawnych do wyznaczenia linii zabudowy od innych stron niż od strony drogi publicznej. Przyjął, że w kontrolowanej sprawie frontem działki inwestycyjnej jest ta jej część, która przylega do działki nr [...], z której będzie odbywał się wjazd i wejście na działkę nr [...]. Działka ta usytuowana jest równolegle do drogi wewnętrznej (działki nr [...]). Wzdłuż tej drogi, po jej obu stronach, ukształtowała się zabudowa. W ocenie Sądu, skoro komunikacja działki inwestycyjnej będzie odbywała się z drogą publiczną przez drogę wewnętrzną i służy ona do obsługi komunikacyjnej innych działek, to biorąc pod uwagę, że wiodące dla ustalenia warunków zabudowy jest pojęcie ładu przestrzennego i konieczność zachowania ciągłości urbanistycznej na analizowanym terenie, zasadnym jest w warunkach konkretnej sprawy ustalenie linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Stanowiska tego nie można zaakceptować. Jak wyżej powiedziano linia zabudowy ustalana jest od strony drogi publicznej. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (wyroki NSA z 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07 oraz z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07 ;A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Gdańsk 2019, art. 61).

Ustalenie linii zabudowy nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. Zauważyć należy, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w rozpoznawanej sprawie, nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Z akt administracyjnych wynika, że dostęp do drogi publicznej zapewniony jest poprzez drogę wewnętrzną (dz. nr [...]), której wnioskodawcy są współwłaścicielami. Objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka o nr [...] oddzielona jest od drogi publicznej zabudowaną działką o numerze [...]. Ustalenie linii zabudowy, która miałaby wyznaczać położenie planowanej zabudowy względem drogi publicznej jest zatem niemożliwe. Stwierdzenie Sądu I Instancji, że kwestia, czy w okolicznościach sprawy zasadne byłoby wyznaczenie drugiej linii zabudowy od strony drogi publicznej, czy też nie, będzie przedmiotem postępowania przed Kolegium przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jest zupełnie niezrozumiałe. Podzielić zatem należy stanowisko Kolegium, iż w stanie faktycznym sprawy nie było możliwości i konieczności wyznaczenia linii zabudowy. Skoro linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, a droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego jej zagospodarowania ( wyrok NSA z 7 października 2020r., sygn. akt II OSK 2145/20) Zauważyć należy, że pojęcie pasa drogowego uregulowane jest w art. 4 pkt 1ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz.U.2020.470 t.j. ze zm.) i odnosi się wyłącznie do dróg uregulowanych tą ustawą. Drogi wewnętrzne, będące przedmiotem własności osób fizycznych nie stanowią dróg publicznych. Nie można oczywiście wykluczyć ustalenia linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej. Wskazują na to orzeczenia przytoczone w zaskarżonym wyroku. Takie sytuacje są jednak wyjątkowe i wynikają ze szczególnych okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku Sądu I instancji droga wewnętrzna obsługuje niewielką ilość zabudowań, z których żadne nie może być określone jako wielorodzinne i stanowi dojazd do pól uprawnych. Z załączonych do akt administracyjnych zdjęć i map, wynika także, że zabudowania po obu stronach tej drogi mają różne przeznaczenie użytkowe i usytuowane są w różnych odległościach od granic ewidencyjnych drogi wewnętrznej. Część z nich stoi w granicy tej drogi inne są od niej odsunięte. Zachowanie zatem wymogów ładu przestrzennego w odniesieniu do budynku już istniejącego, który ma być rozbudowany, nadbudowany i przebudowany, nie może przemawiać za koniecznością wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Podsumowując, położenie frontu działki inwestycyjnej od strony drogi wewnętrznej oraz brak szczególnych okoliczności faktycznych przemawiających za wyznaczeniem nowej linii zabudowy od strony nieruchomości nie będącej drogą publiczną, uzasadniają stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że wyznaczenie linii zabudowy w rozpoznawanej sprawie było nieuprawnione. Tym samym zasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jak i jego ocena były wystarczające do podjęcia zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została w sposób należyty wyjaśniona orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.