Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 43/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1;  art. 36;  art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant referent-stażysta Aleksandra Żurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi "[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, niepublicznych szkół i placówek oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Centrum Nauki i Biznesu "[...]" spółka z o.o. w [...] (dalej Spółka, strona, skarżąca) - jako organ prowadzący szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] wrzesnia 2019 r., nr [...], w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, niepublicznych szkół i placówek oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.

Spółka zaskarżonej uchwale zarzuciła:

1. naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 i art. 38 ustawy z dnia 27 października 2017 r.

o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2203 z późn. zm dalej u.f.z.o.) i art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe z dnia 14 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 59) w związku z § 4 ust. 2 zd. 2 oraz w związku

z § 4 ust. 4 pkt 3 i § 5 ust. 2-3 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla i niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, niepublicznych szkół i placówek oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej oraz z naruszeniem zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej, a także w sprzeczności z uprawnieniami osób sprawujących nadzór pedagogiczny, w szczególności poprzez:

a) zezwolenie kontrolującym na przeprowadzanie oględzin obiektów i składników majątkowych kontrolowanego podmiotu;

b) zezwolenie kontrolującym na obserwację i sprawdzenia spełniania przez uczniów obowiązku uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu; a w konsekwencji nałożenie na podmiot kontrolowany szeregu obowiązków, którego nałożenie nie wynika z art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 u.o.f.z.o.

w konsekwencji skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla i niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, niepublicznych szkół i placówek oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania w całości, w szczególności w zakresie § 4 ust. 2 zd. 2, § 4 ust. 4 pkt. 3 i § 5 ust. 2-3.

2) zasądzenie od Rady Miejskiej w [...] na rzecz Centrum Nauki i Biznesu "[...]" Sp. z o.o. kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż w zaskarżonej uchwale wprowadzono uregulowania nie znajdujące potwierdzenia w przepisach rangi ustawowej, w związku

z czym nie mogą one ostać się w obowiązującym porządku prawnym w następującym zakresie:

§ 4 ust. 2 zd. 2 w związku z § 4 ust. 4 pkt. 3 i § 5 ust. 2-3 nakładającym na dotowane podmioty obowiązki w zakresie:

a) umożliwienia kontrolującym przeprowadzania oględzin obiektów i składników majątkowych podmiotu kontrolowanego;

b) umożliwienia kontrolującym obserwacji i sprawdzenia spełniania przez uczniów obowiązku uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu.

Skarżąca wywiodła, że przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświaty nie nakładają na beneficjenta dotacji żadnych innych obowiązków poza wykazywaniem do dotacji oświatowej słuchaczy spełniających warunek bezwzględny – co najmniej 50% frekwencji na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych oraz udostępnienie wymaganej

dokumentacji w ustawowym terminie 14 dni od dnia zwrócenia się o to przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli.

Zdaniem Spółki zapisy zawarte w uchwale w zakresie umożliwienia kontrolującym przeprowadzania oględzin obiektów i składników majątkowych podmiotu kontrolowanego oraz umożliwienia kontrolującym obserwacji i sprawdzenia spełniania przez uczniów obowiązku uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych

w danym miesiącu przekraczają delegację ustawową, ponieważ przyznają podmiotom kontrolującym uprawnienia niewynikające z przepisów ustawowych. Skarżąca powołując się na art. 36 ust. 2 i art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych podniosła, iż mając na uwadze powyższe uregulowania osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu szkół i wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazana dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3 oraz ich weryfikacji, co oznacza, iż uregulowanie zawarte w § 5 ust. 2 pkt.2 oraz pkt. 3 uprawniające kontrolujących do przeprowadzania oględzin obiektów i składników majątkowych podmiotu kontrolowanego oraz prawo do obserwacji i sprawdzania spełnienia przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu pozostałe w sprzeczności z treścią art. 36 ust, 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, nawet wobec przysługującego na mocy wyżej wskazanych przepisów kontrolującym uprawnienia do wstępu do budynku szkół.

Zaznaczyła również, iż z treści art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wynika przysługujące kontrolującym uprawnienie jedynie wstępu do budynku szkoły, a nie do sali lekcyjnych i zakłócania procesu dydaktycznego, gdyż niedopuszczalny jest wstęp na zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze i inne zajęcia organizowane przez szkołę lub placówkę w jakimkolwiek charakterze osób postronnych i nieupoważnionych, w tym także przedstawicieli władz samorządowych

i organów prowadzących te szkoły lub placówki. Działanie takie zakłóca pracę szkół

i uniemożliwia realizację podstawy programowej i jest niezgodne z art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe z dnia 14 grudnia 2016 r. (Dz.U.

z 2017 r. poz. 59) zapewniającym wstęp na zajęcia lekcyjne jedynie nauczycielom wykonującym czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego.

Końcowo Spółka stwierdziła, że jako podmiot prowadzący szkoły niepubliczne na terenie Miasta [...] ma ukształtowane przepisem prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, tym samym posiada interes prawny w tym, by ukształtowana zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, podkreślając w szczególności brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Podniesiono, że zaskarżonej uchwale nie można przypisać żadnego z naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Pełnomocnik organu powołał się na regulację wynikającą z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie

w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przypomnieć należy, że sąd kontroluje uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] wrzesnia 2019 r., nr [...], w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, niepublicznych szkół i placówek oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (dalej uchwała Rady Miejskiej w [...]).

Skarżąca Spółka jako prowadząca na terenie miasta [...] szkoły świadczące usługi edukacyjne dla dorosłych, której przysługują dotacje oświatowe, posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w [...].

Prawo do wniesienia skargi do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.

Nie wystarczy samo powołanie się na przysługujący skarżącemu interes prawny lub wskazanie ewentualnych sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały. Zachodzi konieczność wykazania, jakie konkretnie prawa lub uprawnienia danego podmiotu zostały naruszone, przy czym naruszenie interesu prawnego musi być aktualne i realne.

Skarżąca w skardze podniosła zarzuty dotyczące § 4 ust. 2 zd. 2, § 4 ust. 4 pkt 3 i § 5 ust 2-3, jednakże wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały

w całości, a w szczególności wskazanych § 4 ust. 2 zd. 2, § 4 ust. 4 pkt 3 i § 5 ust 2-3.

Brak jest jednak argumentów skargi co do stwierdzenia zaskarżonej uchwały

w całości, nie wykazano również naruszenia interesu prawnego strony, ani uprawnienia

w zakresie zaskarżenia uchwały, poza sprecyzowanymi zarzutami odnośnie § 4 ust. 2 zd. 2, § 4 ust. 4 pkt 3 i § 5 ust 2-3.

W tej sytuacji przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w [...] - w zakresie § 4 ust. 2 zd. 2, § 4 ust. 4 pkt 3 i § 5 ust 2-3.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2203, dalej u.f.z.o.) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania

i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15 - 21, art. 25, art. 26, art. 28 - 30 i art. 32 oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji

i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Powyższa ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Do tego momentu uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego co do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji (...) oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (...) normował art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r.

o systemie oświaty (Dz.U. z 2017 r., poz. 2198 ze zm., dalej u.s.o.), zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji

i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Zatem mając na względzie zbieżność powyższych unormowań w ich zasadniczych aspektach dla potrzeb niniejszej sprawy Sąd będzie odwoływał się do orzecznictwa sądowego wypracowanego na tle powyższego przepisu, które zdaniem składu orzekającego pozostaje aktualne.

Jak wskazuje brzmienie powołanego art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do ustalenia trybu udzielania rozliczania dotacji oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania dotacji.

Tryb w rozumieniu potocznym według słownika języka polskiego oznacza: ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system (por. E. Sobol red.: Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 1050). Pojęcie kontroli z kolei winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, elementów poddanych kontroli. Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cel ten, w odniesieniu do dotacji oświatowych, jest realizowany poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą uprzednio w 90 ust. 4 u.s.o., a obecnie w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Z powyższego wynika zatem, że tryb oznacza jakiś system postępowania, może to być system kontroli wykorzystywania dotacji, czyli pełny zakres regulacji mających na celu sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania dotacji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12).

W wyroku z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1746/14, NSA wyjaśnił, że zgodnie z delegacją ustawową zwartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Obowiązkiem organu dotującego nie jest bowiem tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Potwierdza to charakter mieszany, tj. podmiotowo - celowy dotacji. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna – art. 35 u.f.z.o.)

i w tym zakresie ma charakter celowy

Zatem właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje, ma prawo, a wręcz obowiązek kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przez upoważnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy.

Skarżąca z kolei stoi na stanowisku, że przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświaty nie nakładają na beneficjenta dotacji żadnych innych obowiązków poza wykazywaniem do dotacji oświatowej słuchaczy spełniających warunek bezwzględny – co najmniej 50% frekwencji na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych oraz udostępnienie wymaganej dokumentacji w ustawowym terminie 14 dni od dnia zwrócenia się o to przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli.

Ponadto zdaniem skarżącej zapisy zawarte w uchwale co do umożliwienia kontrolującym przeprowadzania oględzin obiektów i składników majątkowych podmiotu kontrolowanego oraz umożliwienia kontrolującym obserwacji i sprawdzenia spełniania przez uczniów obowiązku uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych

w danym miesiącu przekraczają delegację ustawową, ponieważ przyznają podmiotom kontrolującym uprawnienia niewynikające z przepisów ustawowych.

Skarżąca podniosła zarzut dotyczący naruszenia prawa w § 4 ust. 2 zd. 2

w związku z § 4 ust. 4 pkt. 3 i § 5 ust. 2-3 uchwały.

W ocenie Sądu analizując podniesione zarzuty należy uwzględnić cały § 4 ust. 2 uchwały, stwierdzający, iż: czynności kontrolne przeprowadza się w siedzibie jednostki kontrolowanej lub organu prowadzącego w dniach i godzinach pracy obowiązujących

w kontrolowanej jednostce. Kontrole prawidłowości pobrania dotacji mogą być przeprowadzone w miejscu i czasie realizacji podstawy programowej i innych zadań statutowych.

Z kolei w § 4 ust. 4 pkt 3 zawarto, iż: podmioty kontrolowane umożliwiają przeprowadzenie obserwacji sprawdzenia spełniania przez uczniów obowiązku wymogu uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu.

Co istotne i wymaga podkreślenia, ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy co zaznaczono już powyżej.

Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia

w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa

w ust. 2, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności (ust. 3). Dotacja, o której mowa w ust. 2, przysługuje za lipiec i sierpień na każdego ucznia, który w czerwcu spełnił warunek, o którym mowa w ust. 2 (ust. 4 ustawy).

Wyjaśnić należy, że w myśl art. 36 ust. 1 u.f.z.o. organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 (ust. 1). Zgodnie zaś z ust. 2 tego unormowania osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji.

W przekonaniu Sądu w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do wglądu do dokumentacji szkolnej. Gdyby jednak prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających tryb (sposób działania) przeprowadzenia kontroli.

W tym zakresie uchwała w § 4 ust. 1 i 2 przewidziała aby podmioty kontrolowane udostępniły pomieszczenia do przeprowadzenia kontroli, czy udzieliły informacji pisemnych i ustnych wyjaśnień kontrolującym.

Odnośnie powyższego sądy administracyjne stosują jednolitą i ugruntowaną linię orzeczniczą. Również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że uprawnienie do żądania przedłożenia kopii dokumentów niewątpliwie usprawnia przeprowadzenie kontroli i nie można uznać, aby obowiązek ten wykraczał poza upoważnienie przewidziane w art. 80 ust. 4 u.s.o. (aktualnie art. 36 ust. 2 u.f.z.o.). Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 883/18, nie można tracić z pola widzenia tego, że z mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To

z tego przepisu należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli poprzez sporządzanie niezbędnych kopii dokumentów związanych

z przedmiotem kontroli. Tego rodzaju obowiązek stanowi element określenia sposobu postępowania podmiotu dotowanego w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji.

W ocenie Sądu z art. 38 u.f.z.o. należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania z kontrolującymi m.in. poprzez udzielanie ustnych

i pisemnych odpowiedzi oraz wyjaśnień. W ramach procesu kontroli mieszczą się bowiem uprawnienia organu do przeprowadzenia oględzin obiektów, składników majątkowych, przebiegu określonych czynności, żądania udzielenia wyjaśnień, jak również wzywania i przesłuchania świadków czy korzystania z opinii biegłych. Powyższy pogląd zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku w sprawie

o sygn. akt II GSK 1746/14 - odnosząc się do systemu kontroli wykorzystywania przez beneficjentów dotacji - wskazał, iż musi być to system skuteczny, realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. Zdaniem NSA, działania takie jak wyżej wymienione, nakierowane na zebranie stosownych dowodów, są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego. Nie jest także nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach.

Dlatego też, analizując zarzuty odnoszące się do § 4 ust. 2 zd. 2 w związku z § 4 ust. 4 pkt. 3, Sąd uznał je za bezzasadne.

Należy zwrócić uwagę, że kontrolujący mają uprawnienie do wstępu do obiektów i pomieszczeń szkoły, oraz oględzin obiektów, pomieszczeń, składników majątkowych

i przebiegu określonych czynności podlegających kontroli. Spółka w skardze zaznaczyła, iż z treści art. 36 ust. 2 u.f.z.o. wynika przysługujące kontrolującym uprawnienie jedynie wstępu do budynku szkoły, a nie do sali lekcyjnych i zakłócania procesu dydaktycznego, gdyż niedopuszczalny jest wstęp na zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze i inne zajęcia organizowane przez szkołę lub placówkę

w jakimkolwiek charakterze osób postronnych i nieupoważnionych, w tym także przedstawicieli władz samorządowych i organów prowadzących te szkoły lub placówki.

Działanie takie zakłóca pracę szkół i uniemożliwia realizację podstawy programowej i jest niezgodne z art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe z dnia 14 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 59) zapewniającym wstęp na zajęcia lekcyjne jedynie nauczycielom wykonującym czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego.

Bezsporne jest, że prawo wstępu osób upoważnionych do kontroli na teren kontrolowanej placówki, oględzin obiektów i składników majątkowych nie budzi wątpliwości, gdyż wynika z art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. Zaznaczyć należy, że prawo wstępu nie oznacza jedynie wejścia na teren kontrolowanej placówki. Kontrola ma służyć prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji a system kontroli ma być skuteczny, więc nielogiczne byłoby gdyby kontrolerzy nie mogli swobodnie poruszać się po obiektach i pomieszczeniach związanych z przedmiotem kontroli, aby np. zweryfikować zapisy dokumentacji ze stanem rzeczywistym. W ocenie Sądu, uprawnienie kontrolujących do obserwacji i sprawdzenia spełnienia przez uczniów uczestnictwa

w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu nie stoi też

w sprzeczności z uprawnieniami osób sprawujących nadzór pedagogiczny (art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe).

Temu właśnie ma służyć zapis w uchwale § 4 ust. 2 zd. 2 odnoszący się do "przeprowadzania kontroli w miejscu i czasie realizacji podstawy programowej i innych zadań statutowych". Otóż § 4 ust. 2 zd. 2 uchwały w związku § 4 ust. 4 pkt 3 uchwały nie prowadzi do rozumienia, jak wskazuje w skardze Spółka (strona 3 skargi) do zakłócenia procesu dydaktycznego, poprzez wstęp na zajęcia dydaktyczne organizowane przez szkołę. To w ramach współdziałania organ kontrolujący i podmiot kontrolowany winny wypracować, uzgodnić taki model współpracy, aby przeprowadzający kontrolę w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej lub innych zadań statutowych przez podmiot kontrolowany, nie doprowadziły do zakłócenia funkcjonowania szkoły w nadmiernie uciążliwym stopniu i aby kontrola przebiegała sprawnie. Sąd zwraca tu uwagę, że w kontrolowanej uchwale nie mowy o wstępie osób wykonujących czynności kontrolne na zajęcia dydaktyczne poprzez ich zakłócanie. Obawy skarżącej w tym przedmiocie są wyolbrzymione.

Skarżąca winna zaakceptować, iż jednostka samorządu, z której wypacane są dotacje ma prawo zagwarantowane ustawą do rzetelnego i wiarygodnego sprawdzenia spełniania przez uczniów obowiązku wymogu uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu. Takie kontrole nie są przecież przeprowadzane

w każdym tygodniu realizacji zajęć dydaktycznych. Wejście zatem celem obserwacji

i policzenia obecnych osób na zajęciach przez osobę kontrolującą w uzgodnieniu

z jednostką kontrolowaną nie stanowi o sprzeczności z zapisami ustawy o finansowaniu zadań oświaty.

W tym miejscu zaznaczyć należy, co Sąd zna z urzędu, iż wystepują zdarzenia, w których pomimo braku zapisów ustawy, dochodzi do wejścia na zajęcia innej osoby celem powiadomienia o ważnej informacji osoby uczącej się czy prowadzącego zajęcia. Są również sytuacje nadzwyczajne (typu "akcja bomba", "przerwa w dostawie prądu").

W rozpoznawanej sprawie nie można wykluczyć obserwacji – wykonywanej przez osoby kontrolujące, mającej na celu spełnienie przez uczniów obowiązku wymogu uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach, przed salą lekcyjną. Nie spowoduje to zakłócenia procesu dydaktycznego czego obawia się skarżąca.

Pobieranie środków publicznych wiąże się nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków, a ustawowym obowiązkiem organu dotującego jest nie tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom

i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Nie jest natomiast akceptowalna sytuacja,

w której jednostka ta nie miałaby możliwości, lub miałaby utrudnioną możliwość skontrolowania prawidłowości wydatkowania przyznanych środków, obowiązkiem kontrolowanego jest umożliwienie zbadania prawidłowości wydatkowania dotacji.

Z tych wszystkich względów zarzuty skargi odnoszące się do § 4 ust. 2 zd. 2

w związku z § 4 ust. 4 pkt 3 uchwały Sąd uznał za niezasadne.

Sąd nie znalazł akceptacji dla zarzutu odnoszącego się do § 5 ust. 2-3 uchwały Rady Miejskiej w [...]. Zaskarżone zapisy dotyczą odmowy podpisania protokołu kontroli, co kontrolujący odnotowują w protokole kontroli (§ 5 ust. 2) i (ust. 3) stwierdzając, iż odmowa podpisania protokołu kontroli nie wstrzymuje dalszego postepowania organu udzielającego dotację, w tym dochodzenia zwrotu dotacji w trybie określonym w odrębnych przepisach.

Skarżąca w żadnym stopniu nie wykazała, na czym polega rażące naruszenie wskazanego zarzutu. Zdaniem Sądu powyższe zapisy nie naruszają rażąco prawa, nadto dokonanie zapisu o odmowie podpisu protokołu kontroli, świadczy o tym, że dany protokół kontroli został udostępniony stronie, która się z nim zapoznała. Oczywiście czym innym jest doręczenie protokołu kontroli.

Sąd nie znalazł żadnego motywu dla aprobaty zarzutu dotyczącego § 5 ust. 2

i ust. 3 skargi. Nadto co wypada zaznaczyć, w § 5 ust. 1 wyraźnie wskazano, iż podmioty kontrolowane mogą odmówić podpisania protokołu, składając w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania protokołu pisemne wyjaśnienie o przyczynie tej odmowy.

Podsumowując, w ocenie Sądu zaskarżone zapisy uchwały Rady Miejskiej

w [...] nie naruszają art. 36 ust. 1 i 2 i 38 ust. 1 u.f.z.o. i nie wykraczają poza granice zakreślone upoważnieniem ustawowym.

Mając na względzie powyższe na, Sąd podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.