Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7637/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 67/21 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 23 października 2020 r., nr DOS1.1125.159.2020.EDE w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 czerwca 2021 r., II SA/Wa 67/21 oddalił skargę M.S. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 23 października 2020 r., nr DOS1.1125.159.2020.EDE w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

M.S. (dalej: "skarżący") do 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w [...] na stanowisku [...] w stopniu [...], a następnie od 1 marca 2017 r., był funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "IAS") na dotychczasowych warunkach.

W maju 2017 r. skarżący oczekiwał na złożenie mu przez przełożonego propozycji dalszego zatrudnienia w IAS w ramach stosunku pracy albo stosunku służby, tj. stosownie do treści art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1948 ze zm., dalej: "p.w. KAS").

Wobec braku propozycji służby albo pracy, skarżący 21 sierpnia 2017 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "DIAS") w przedmiocie złożenia mu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 20 grudnia 2017 r., II SAB/Bk 111/17 zobowiązał DIAS do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądził od DIAS na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że brak propozycji kontynuowania stosunku zatrudnienia przy jednoczesnym ukryciu motywów nieprzedstawienia propozycji, jest w odniesieniu do funkcjonariuszy zaprzeczeniem jednomyślnego w doktrynie i orzecznictwie poglądu o szczególnej trwałości stosunku służbowego. Zaniechanie wyrażenia woli odmowy dalszego zatrudnienia funkcjonariusza w formie zaskarżalnej decyzji o zwolnieniu ze służby, jest równoznaczne z brakiem zagwarantowania, że proces wyboru funkcjonariuszy, którym propozycji kontynuacji zatrudnienia nie przedstawiono, nie był pozbawiony arbitralności. Brak decyzji o zwolnieniu ze służby przy braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia, zróżnicował, w sposób niedopuszczalny i niedający się skontrolować, poziom ochrony ciągłości stosunku służbowego. Skarżący, nie znając motywów nieprzedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia, snuje domysły co do przyczyn zaniechania przełożonego i odbiera je jako przejaw dyskryminacji.

Z powyższych względów Sąd uznał, że Dyrektor IAS w [...], nie wydając decyzji regulującej stosunek służbowy skarżącego, któremu przełożony w terminie wskazanym w ustawie Przepisy wprowadzające KAS nie przedstawił propozycji kontynuowania stosunku zatrudnienia w jednostkach KAS, dopuścił się bezczynności i dlatego został zobowiązany do wydania, w terminie miesiąca od zwrotu akt organowi, decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.

DIAS wywiódł skargę kasacyjną od ww. orzeczenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 13 lutego 2020 r., I OSK 1420/18 oddalił skargę kasacyjną. NSA wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż Sąd pierwsze instancji prawidłowo uznał, że organ pozostaje w bezczynności co do zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza. Konsekwencją nieotrzymania przez niego pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby było wygaśnięcie stosunku służbowego, traktowane jak zwolnienie ze służby.

Decyzją z 17 lipca 2020 r., nr 2001-IPK2.111.24.2020.36 DIAS stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z 31 sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej stwierdził, że zaistniały przyczyny nieprzedstawienia stronie propozycji, które pokrywają się z ustawowymi przesłankami zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Podał, iż orzeczeniem dyscyplinarnym z 27 stycznia 2017 r., nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w [...], działając na podstawie art. 166 pkt 1 i 4, art. 167 ust. 1 pkt 6 i art. 169 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1799 ze zm.), uznał skarżącego za winnego naruszenia obowiązków służbowych polegających na tym, że pełniąc służbę [...] września 2016 r. w Oddziale Celnym w [...] na stanowisku [...], podczas odprawy na pasie czerwonym pojazdu o nr [...], zastrzeżonym do kontroli przez funkcjonariusza [...], zarejestrował w systemie [...] pojazd o nr [...], którego nie było fizycznie na przejściu granicznym, co skutkowało brakiem skierowania pojazdu o nr [...] do kontroli szczegółowej, co stanowi przewinienie dyscyplinarne określone w art. 166 pkt 1 i 4 ustawy o Służbie Celnej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na stwierdzenie, że funkcjonariusz, pomimo ciążącego na nim obowiązku rzetelnej i fachowej odprawy pojazdu o nr [...], nie dokonał jego kontroli szczegółowej, a do systemu SOC-O wprowadził dane zupełnie innego pojazdu, którego fizycznie na przejściu granicznym nie było. Zastrzeżenie w systemie SOC-O danego pojazdu do kontroli powoduje, iż odstąpienie od tej kontroli wymaga uzasadnienia. Wprowadzenie natomiast do systemu innego pojazdu w miejsce już tam wprowadzonego i zastrzeżonego do kontroli spowodowało, iż zdarzenie związane ze skierowaniem do kontroli konkretnego pojazdu przestało istnieć w systemie, a zastrzeżony pojazd opuścił przejście bez kontroli.

Zdaniem DIAS uznać należało, iż w niniejszej sprawie zachodziły okoliczności, które mogą uzasadniać rozwiązanie z funkcjonariuszem stosunku służbowego na podstawie art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2020 r., poz. 505 ze zm., dalej: "ustawa o KAS"). Nierzetelne wykonywanie przez funkcjonariusza obowiązków służbowych godzi bowiem w dobro służby i odbywa się ze szkodą dla niej, a ponadto skutkuje również utratą zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 23 października 2020 r., nr DOS1.1125.159.2020.EDE, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), wskazał, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunku służbowego strony nastąpiło zgodnie z oceną prawną i wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania w sprawie. Organ pierwszej instancji rozważył okoliczności sprawy zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Przepis ten przewiduje, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Zdaniem Szefa KAS, uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera analizę ustawowych przesłanek, z powodu których zaniechano przedstawienia skarżącemu propozycji pracy/służby. DIAS, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia bądź pełnienia służby, wziął pod uwagę zarówno potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki, jak również przebieg służby skarżącego. W tym zakresie powołał się na orzeczenie dyscyplinarne z 27 stycznia 2017 r., nr 311000-UOGR.I.171.5.2016 prawidłowo stwierdzając, iż ciężkie naruszenie obowiązków służbowych przy wykonywaniu zadań publicznych, jakiego dopuścił się skarżący, uzasadnia rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS z uwagi na brak gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2020 r., I OSK 1420/18 oddalającego skargę kasacyjną skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białystoku z 20 grudnia 2017 r., II SAB/Bk 111/17 zobowiązującego DIAS do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Analizując zaskarżone w niniejszym postępowaniu decyzje Sąd pierwszej instancji stwierdził, że orzekające organy prawidłowo stwierdziły wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego mając na względzie ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie niesporną jest okoliczność, że do 31 maja 2017 r. skarżący nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku takiej propozycji w myśl ww. art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS jego stosunek służbowy wygasł z 31 sierpnia 2017 r. W tej sytuacji DIAS stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z 31 sierpnia 2017 r., a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego. DIAS wziął przy tym pod uwagę kryteria o jakich mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Zgodnie z tym przepisem, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Oceniając dotychczasowy przebieg służby skarżącego organ pierwszej instancji wskazał na orzeczenie dyscyplinarne wydane przez Naczelnika Urzędu Celnego z 27 stycznia 2017 r., nr 311000-UOGR.I.171.5.2016, mocą którego skarżący został uznany winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego określonego w art. 166 pkt 1 i 4 ustawy o Służbie Celnej. Organ zważył, iż skarżący dopuścił się ciężkiego naruszenia obowiązków służbowych realizując zadania publiczne. Uznał, że wykonywanie zadań w sposób nierzetelny i niezgodny z przyjętymi procedurami niesie za sobą negatywne następstwa dla Służby Celno-Skarbowej i Krajowej Administracji Skarbowej, a tym samym godzi w dobro służby. Z tego względu organ stwierdził, że - wobec utraty zaufania do funkcjonariusza - dalsze pozostawanie skarżącego w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, co - jak wskazał - wyczerpuje również przesłanki z art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS. Powyższe stanowisko legło u podstaw decyzji o nieprzedstawieniu skarżącemu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

W ocenie Sądu pierwszej instancji trafne jest przy tym stanowisko organów orzekających, że ustawodawca pozostawił dyrektorom izb administracji skarbowej dobór kadr Krajowej Administracji Skarbowej. Właściwy przełożony funkcjonariusza korzysta w tym zakresie z uznania biorąc pod uwagę okoliczności indywidualnej sprawy oraz potrzebę zorganizowania procesów pracy bądź służby w sposób gwarantujący należyte wykonywanie obowiązków przez jej funkcjonariuszy. Realizując politykę kadrową DIAS uprawniony był więc w okolicznościach niniejszej sprawy do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącemu propozycji pracy bądź służby, a w konsekwencji do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wbrew twierdzeniom skargi decyzja DIAS z 17 lipca 2020 r. nie nosi cech dowolności i mieści się w granicach uznania administracyjnego. Organ w sposób przekonujący wyjaśnił z jakich powodów nie przedłożył skarżącemu propozycji pracy bądź służby. Nieuzasadniony jest w związku z powyższym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy istotny dla podjęcia rozstrzygnięcia, prawidłowo rozważył interes społeczny (interes służby) względem słusznego interesu skarżącego akcentując potrzebę gwarancji rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych oraz posiadanie przymiotu nieposzlakowanej opinii przez osoby pełniące służbę w Krajowej Administracji Skarbowej. Organ kierował się przy tym dobrem służby i przez ten pryzmat dokonał oceny słusznego interesu skarżącego podejmując rozstrzygnięcie w sprawie.

Konkludując Sąd pierwszej stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa, zaś zarzuty i wnioski skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji, wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 § 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji braku wyjaśnienia i przeanalizowania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, a następnie, poprzez brak szczegółowego i przekonującego uzasadnienia poprawności przyjętego przez sąd stanowiska co skutkuje tym, iż decyzja w przedmiocie fakultatywnego zwolnienia ze służby (wygaśnięcia stosunku służbowego) wydana została w sposób dowolny i przekraczający granice uznania administracyjnego w sytuacji gdy organy nie powinny korzystać z przyznanej im kompetencji w powyższym zakresie w sposób woluntarystyczny, zupełnie nieracjonalny oraz sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu w sposób niewłaściwy, iż organ administracyjny ma w zakresie ww. przepisu pełną swobodę w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu nie może opierać się na dowolnym i przekraczającym granice uznania administracyjnego pominięcie całokształtu postawy odwołującego się skarżącego pełniącego służbę przez okres ponad 13 lat kiedy to otrzymywał liczne nagrody czego skutkiem było zupełnie bezzasadne negatywne zaopiniowanie skarżącego w kontekście złożenia funkcjonariuszowi propozycji służby, a co za tym idzie wydanie decyzji z przekroczeniem granicy bezstronności z nadużyciem uprawnień organu władzy publicznej jak również bez przeprowadzenia wyczerpującej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego co uprawnia skarżącego do kwestionowania podjętych w ramach uznania rozstrzygnięć na drodze sądowej z powołaniem na w/w ograniczenia, którymi organy winny się kierować,

3. naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie ogólnej zasady postępowania administracyjnego polegającej na przestrzeganiu przez organ praworządności i podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i niejako konwalidowanie bezczynności organu w przedmiocie braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego z 31 sierpnia w sytuacji gdy nie zachodzą ku temu przesłanki ustawowe,

4. naruszenie art. 8 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uzasadnienie zwolnienia ze służby odwołującego się wskazując na okoliczności niemające znaczenia przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, bowiem orzeczenie dyscyplinarne, na które powołuje się w decyzji DIAS, jak również Szef KAS uprawomocniło się już po 31 sierpnia 2017 r., tj. po dacie stwierdzonego wygaśnięcia

stosunku służbowego wobec czego nie mogło leżeć u podstaw podjęcia decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, jak również nie może być podstawą wystawienia negatywnej oceny w kontekście złożenia funkcjonariuszowi propozycji służby.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Ponadto skarżący w piśmie procesowym z 25 listopada 2021 r. oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 § 1 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie, ze względu na jej przedmiot, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał odstępstwa od tej zasady bowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga równoczesnego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. zasadności oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi na decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego w Służbie Celno-Skarbowej – w sytuacji zarzucanego naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zasadnym wydaje się przypomnienie istoty zmian w strukturach administracji celno-skarbowej, które były konsekwencją przeprowadzonej reformy.

Z 1 marca 2017 r. utworzona została Krajowa Administracja Skarbowa, która przejęła realizację zadań wykonywanych dotychczas przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. W ramach Krajowej Administracji Skarbowej wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Art. 160 ust. 2 i ust. 4 p.w. KAS. określił, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej. W odniesieniu do dotychczasowej kadry zatrudnionej w Służbie Celnej art. 165 ust. 3 i 4 p.w. KAS. określił zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. Wedle tej regulacji funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, z zastrzeżeniem art. 170 p.w. KAS., funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w. KAS., Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy, określającej nowe warunki zatrudnienia, przewidziana została w ww. ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych). Zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w. KAS., funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składał w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasły: z 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 p.w. KAS.). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS.).

W uzasadnieniu uchwały z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przewidziały trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS.). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby.

Podkreślenia wymaga, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej pełne prawo wyboru osób, które otrzymają ofertę dalszej służby lub pracy. Organ nie miał obowiązku przedstawienia pracownikom propozycji pracy, zaś funkcjonariuszom propozycji służby. Ustawodawca umożliwił bowiem dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb kadrowych kierowanych jednostek i realizowanych przez nie zadań.

DIAS był uprawniony do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącemu propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na Krajową Administrację Skarbową. DIAS, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki.

W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że skarżący nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia czy też służby w Krajowej Administracji Skarbowej. W konsekwencji, w myśl ww. art. 170 ust. 1 p.w. KAS., jego stosunek służbowy wygasł z 31 sierpnia 2017 r. W tej sytuacji DIAS, decyzją z 17 lipca 2020 r. stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z 31 sierpnia 2017 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego. Rozstrzygnięcie to jest zgodne ze wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z 13 lutego 2020 r., I OSK 1420/18, w którym badana była sytuacja prawna skarżącego w ramach Służby Celno-Skarbowej. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie uznał, że w przedmiotowej sprawie organ pozostaje w bezczynności co do zakończenia stosunku służbowego. Konsekwencją nieotrzymania przez skarżącego pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby było bowiem wygaśnięcie stosunku służbowego traktowane jak zwolnienie ze służby. W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji szczegółowo wyjaśniono, dlaczego skarżącemu nie przedstawiono propozycji służby ani zatrudnienia. Motywy organu są w tym zakresie przekonujące. Decyzja wydana w tym przedmiocie nie ma cech dowolności, a argumentacja organu w sposób jednoznaczny wskazuje przesłanki jakimi kierował się organ rozstrzygając o sytuacji prawnej skarżącego. Zgodzić się należy z organem i Sądem pierwszej instancji, który uznał stanowisko organu za prawidłowe, że ocena przydatności do pełnienia służby w nowej strukturze organizacyjnej należała do przełożonego służbowego, który przeprowadzając analizę przebiegu dotychczasowej służby skarżącego uznał, że w sprawie zaistniały przyczyny uniemożliwiające przedstawienie skarżącemu propozycji kontynuowania zatrudnienia zarówno w ramach służby, jak i w ramach stosunku pracy. Skarżącemu w ramach postępowania dyscyplinarnego postawione zostały zarzuty ciężkiego naruszenia obowiązków służbowych i decyzja uznająca skarżącego za winnego tego naruszenia stała się ostateczna 30 czerwca 2017 r. Okoliczności wynikające z postępowania dyscyplinarnego, tj. nieskierowanie pojazdu do kontroli szczegółowej na przejściu granicznym, mogły zatem, a wręcz powinny być wzięte pod uwagę w procesie doboru kadry do nowych jednostek organizacyjnych Służby Celno-Skarbowej. Odnoszą się one bowiem wprost do wykonywania przez skarżącego powierzonych mu w ramach stosunku służbowego obowiązków służbowych. A jak wynika z art. 165 ust. 7 p.w. KAS w ramach procesu rekrutacyjnego zastosowanie znajdowały kryteria ujęte w tym przepisie. Jednym z nich był właśnie przebieg dotychczasowej pracy lub służby. I to właśnie ocena tego kryterium przesądziła o zastosowaniu w sprawie przepisu art. 170 ust. 3 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS. Wynikające z art. 170 ust. 3 p.w. KAS, zrównanie wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza wskutek nieprzedstawienia propozycji dalszego zatrudnienia, ze zwolnieniem ze służby, oznacza, że przyczyny, które mogły leżeć u podstaw braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia (czy w ramach służby czy w ramach stosunków pracy) winny się pokrywać z ustawowymi przyczynami zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Ustawowe przyczyny zwolnienia ze służby tak są bowiem ukształtowane, iż wskazują, że dany funkcjonariusz przestaje odpowiadać granicznym wymogom bycia funkcjonariuszem (przesłanki obligatoryjne) albo pozostawanie funkcjonariusza w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych (przesłanki fakultatywne).

Podstawy prawnej skarżonej decyzji nie stanowił natomiast przepis art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS.

Z 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Z tym dniem utraciła moc obowiązująca ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz.1799). Ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej powołała Krajową Administrację Skarbową, która przejęła realizację zadań wykonywanych przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. W sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 179 i art. 180 ww. ustawy określające obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia ze służby. Przepisy te odnoszą się bowiem do funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, zaś skarżący, wobec braku przedstawienia mu propozycji służby, funkcjonariuszem tej służby został tylko w okresie przejściowym, tj. do 31 sierpnia 2017 r. Znajdują zatem do niego zastosowanie przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, które to przepisy były wielokrotnie analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z orzecznictwa tego wynika, reforma dotychczas istniejącej administracji skarbowej i powołanie Krajowej Administracji Skarbowej, pozwalała ustawodawcy na wprowadzenie konstrukcji wygaśnięcia stosunku służbowego. Reforma administracji skarbowej i powstanie nowej formacji w postaci Służby Celno - Skarbowej uprawniało ustawodawcę do zamieszczenia w ustawie klauzuli umożliwiającej dobór kadry w nowo utworzonej jednostce. Kierowanie się kryteriami zawartymi w art. 179 czy 180 ustawy o KAS, dotyczącymi zwolnienia ze służby byłoby zatem nieuzasadnione i ograniczałby możliwości reorganizacyjne organu. Jednym z elementów tego typu reorganizacji było bowiem odpowiednie dobranie kadry, tak aby była ona jak najbardziej efektywna i nie stanowiła nieuzasadnionego obciążenia dla budżetu. W orzecznictwie przyjęto, że w okresie tworzenia nowej służby należy odejść od ściśle sformalizowanych przesłanek zawartych w art. 179 czy 180 ustawy o KAS. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego, czy też z obowiązku wskazania racjonalnych, obiektywnych i możliwych do weryfikacji przesłanek nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby, z którego to obowiązku w rozpoznawanej sprawie organ się wywiązał. Odwołanie się w skarżonej decyzji do przewidzianej w art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS przesłanki utraty zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych, miało stanowić wzmocnienie argumentacji organu. Organ w swojej ocenie chciał bowiem podkreślić, że przesłanki przemawiające za tym aby skarżącemu nie przedstawiać ani propozycji służby ani zatrudnienia w ramach stosunku pracy, pokrywały się z ustawowymi przesłankami pozwalającymi na zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Jednakże to nie przesłanki z art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS stanowiły podstawę zwolnienia skarżącego ze służby. Nieusprawiedliwione są zatem zarzuty naruszenia art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku o niezasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Organ w zgodzie z art. 7 i art. 77 § 1 k.pa. zgromadził w sprawie materiał dowodowy pozwalający na wydanie skarżonego rozstrzygnięcia i wydał decyzję znajdującą oparcie w ustalonych okolicznościach faktycznych. Błędne jest stanowisko skarżącego, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego stanowi konwalidowanie bezczynności organu w przedmiocie braku złożenia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Jak wskazał NSA w przywołanym wcześniej wyroku z 13 lutego 2020 r. skoro ustawodawca nie nałożył obowiązku przedłożenia propozycji służby lub zatrudnienia, to nie można uznać, że organ pozostaje w bezczynności nie składając takiej propozycji.

Nie jest natomiast możliwe odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. ze względu na jego nienależyte sformułowanie. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05).

Przepis art. 8 p.p.s.a skonstruowany jest z 2 paragrafów, a każdy z nich stanowi odrębną zawartość normatywną. Brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej uniemożliwia merytoryczną kontrolę ww. zarzutu.

Mając powyższe na względnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.