Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 9/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 189f
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant: Starszy asystent sędziego Robert Daduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi A. B. – Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2021 r., nr SKO Gd/1697/21 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 3 lutego 2021 r. (nr GZDiZ.PU.6470.44.5.2020.ŁG/AK) – działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 3 i 4, art. 40a i art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm. - dalej również jako: "u.d.p.") oraz § 1, § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1264), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej także jako: "k.p.a."), § 4 uchwały Rady Miasta Gdańska Nr XXV/750/04 z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 1813) zmienionej uchwałą Nr XXII/565/20 Rady Miasta Gdańska z dnia 30 kwietnia 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 2308) oraz zmienionej uchwałą Nr XXX/778/20 Rady Miasta Gdańska z dnia 26 listopada 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 5487) - wymierzył A. B. (dalej zwanemu także: "stroną" lub "skarżącym"), prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A. A. B., karę pieniężną w wysokości 891 zł za zajęcie w dniach od 16 czerwca 2020 r. do 22 września 2020 r. pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. [...] (na wysokości nr [...]) w G. (działka drogowa nr [...], obręb [...]), poprzez umieszczenie obiektu budowlanego w formie fundamentu znajdującego się pod powierzchnią gruntu o łącznej powierzchni 0,98 m² tj. o przyjętej powierzchni 1,00 m².

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Prezydent Miasta Gdańska, będący zarządcą dróg publicznych w Mieście Gdańsku, decyzją z dnia 28 lutego 2020 r. (nr GZDiZ-PU-6440-35(2)-2020-ŁG) udzielił A. B. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. [...] w G. w celu umieszczenia w nim 11 nośników reklamowych - 21 sztuk oświetlonych tablic reklamowych o łącznej powierzchni 252,00 m², w terminie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. Zgodnie z ust. 3 przedmiotowej decyzji z dniem upływu terminu na jaki wydano zezwolenie należało przywrócić pas drogowy do stanu poprzedniego. Natomiast zgodnie z ust. 7 wskazano, że w przypadku stwierdzenia niedotrzymania warunków określonych w ww. zezwoleniu np. przekroczeniu terminu zajęcia pasa drogowego zajmującemu pas drogowy zostaną naliczone i pobrane kary pieniężne zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 cyt. ustawy.

Podczas wizji w terenie przeprowadzonej przez upoważnionych pracowników Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w dniu 15 czerwca 2020 r. w sprawie zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi poprzez umieszczenie nośnika reklamy z tablicą reklamową o łącznej powierzchni 12,00 m², stwierdzono, że trwają prace zmierzające do demontażu ww. nośnika.

Podczas kontroli legalności zajęcia pasa drogowego przeprowadzonej przez upoważnionego pracownika Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w dniu 27 sierpnia

2020 r. stwierdzono, że w dotychczasowym miejscu sytuowania nośnika reklamowego znajduje się obiekt budowlany w formie fundamentu znajdującego się pod powierzchnią ziemi pozostałego po częściowym demontażu reklamy w pasie drogowym Al. [...] (na wysokości nr [...]) w G. W trakcie kontroli ustalono, że powierzchnia przedmiotowego obiektu budowlanego wynosi 0,98 m². Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzono stosowny protokół i wykonano dokumentację fotograficzną.

W związku z powyższym, pismem z dnia 31 sierpnia 2020 r., zawiadomiono A. B. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. [...] (na wysokości nr [...]) w G. (działka drogowa nr [...], obręb [...]), poprzez umieszczenie obiektu budowlanego w formie fundamentu znajdującego się pod powierzchnią gruntu o łącznej powierzchni 0,98 m², tj. o przyjętej powierzchni 1,00 m², i naliczenia z tego tytułu kary pieniężnej oraz o przeprowadzeniu dowodu z oględzin (wizji w terenie) w dniu 22 września 2020 r. w miejscu zlokalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego.

W dniu 22 września 2020 r. odbyły się oględzin (wizja w terenie). W trakcie oględzin potwierdzono, że obiekt handlowy będący przedmiotem postępowania nadal znajduje się w pasie drogowym Al. [...] w G. Podczas oględzin strona była obecna, jednakże nie złożyła wyjaśnień i uwag.

Zdaniem organu, opisane powyżej postępowanie wyjaśniające oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalają, w oparciu o obowiązujące przepisy, jednoznacznie stwierdzić, iż w dniach od 16 czerwca 2020 r. do 22 września 2020 r. strona poprzez umieszczenie obiektu budowlanego o przyjętej powierzchni 1,00 m², zajmowała bez zezwolenia zarządcy drogi pas drogowy drogi wojewódzkiej Al. [...] (na wysokości nr [...]) w G.

Odnośnie zarzutów sformułowanych w piśmie A. B. z dnia 25 listopada 2020 r., a wskazujących, że wyłączną winę za nieposiadanie przez niego stosownego zezwolenia ponosi Gdański Zarząd Dróg i Zieleni, organ wyjaśnił, że 9 grudnia 2019 r. do strony zostało skierowane pismo (nr GZDiZ-PU-70-964(1)-2019-JB) zapraszające do przedłożenia stanowiska w temacie organizacji przetargu na dzierżawę terenów w pasie drogowym. W piśmie została także zawarta propozycja spotkania, którego celem miałoby być szczegółowe omówienie nowych warunków zajęcia pasa drogowego dróg publicznych. Pismo zostało skutecznie doręczone w dniu 13 grudnia 2019 r.

W dniu 8 stycznia 2020 r. zostało do strony skierowane pismo (nr GZDiZ-PU-70-105(2)-2020-DS) informujące, że w związku z trwającym okresem na dostosowanie niezgodnych z tzw. Uchwałą Krajobrazową Gdańska oraz odbywającymi się konsultacjami ws. przetargu na dzierżawę terenów w pasie drogowym dróg publicznych na terenie Miasta Gdańska, zarządca drogi wstrzymał uzgodnienie lokalizacji nośników reklamowych oraz że informacja o rozstrzygnięciu sposobu organizacji sytuowania tablic i urządzeń reklamowych zostanie przekazana odrębnym pismem.

Konsekwencją powyższego było spotkanie zorganizowane w dniu 20 stycznia 2020 r. w siedzibie Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni. W spotkaniu z Zastępcą Dyrektora ds. Przestrzeni Publicznej wziął udział m.in. A. B. (co potwierdza sporządzona na spotkaniu lista obecności). Na spotkaniu omówiono dalszą politykę zarządcy drogi w sprawie udostępnienia miejsc w pasach drogowych pod reklamę, jak również przeprowadzono konsultacje w sprawie opracowania optymalnego rozwiązania dla wyznaczania i udostępnienia miejsc pod dzierżawę. Ponadto od marca 2020 r. były prowadzone z A. B. konsultacje ws. umowy dzierżawy pasów drogowych (dowodem powyższego jest obszerna korespondencja mailowa), jednakże do zawarcia stosownej umowy nie doszło. Nie jest więc prawdą, że strona przez kilka miesięcy nie otrzymała informacji, o której była mowa w piśmie z dnia 8 stycznia 2020 r. Strona doskonale zdawała sobie sprawę, że zarządca drogi zamierza objąć reklamy w przedmiotowych lokalizacjach umową dzierżawy, o której mowa w art. 22 ust. 2c u.d.p.

Organ podkreślił, że nigdzie w korespondencji z A. B. nie wskazano, iż może zajmować pas drogowy bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi, bądź umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2c u.d.p., gdyż wynika to bowiem bezpośrednio z art. 40 u.d.p., zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o dokumenty wynikające z przepisów szczególnych oraz złożony przed planowanym terminem zajęcia wniosek o wydanie zezwolenia. Na podstawie natomiast art. 40 ust. 12 tej ustawy, za jego zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6.

Strona pomimo pouczeń płynących z ostatniego posiadanego zezwolenia, wiedzy o polityce zarządcy drogi i konieczności dostosowania nośników do uchwały krajobrazowej, uzyskanych od pracowników GZDiZ, ani nie przywróciła pasa drogowego do stanu poprzedniego, ani nie zawnioskowała o zawarcie umowy dzierżawy bądź o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Pierwsze działania mające na celu demontaż obiektów znajdujących się w pasie drogowym bez tytułu prawnego strona podjęła dopiero w czerwcu w toku postępowania ws. zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie nośnika reklamy z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (zakończonego decyzją nr GZDiZ-PU-6470-20(6)-2020-ŁG/AK z dnia 20 listopada 2020 r.); nie usunęła jednak całej konstrukcji nośnika reklamowego pozostawiając w pasie drogowym fundamenty, co spowodowało wszczęcie przedmiotowego postępowania.

Następnie organ wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. jest tzw. decyzją związaną i na zarządcy drogi spoczywa prawny obowiązek nałożenia kary na podmiot dokonujący zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i działanie to nie może być rozpatrywane w formie uznania administracyjnego. Kara ta stanowi tzw. sankcję administracyjną, które to sankcje są co do zasady stosowane wobec działań, w których stopień winy sprawcy i społeczna szkodliwość są obojętne i wiążą się jedynie z obiektywnym faktem nieuzyskania zezwolenia organu na określone działanie.

W ocenie organu związany charakter decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego wyłącza w sprawie zastosowania przesłanek wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych określonych w art. 189d k.p.a., bowiem kwestia ta jest uregulowana w ustawie o drogach publicznych. Natomiast wysokość kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zależna jest jedynie od stawki opłaty ustalonej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, powierzchni i terminu zajęcia.

Organ dodał, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary, dlatego zastosowanie w tej sytuacji znajduje art. 189f § 1 k.p.a. Jednakże w realiach sprawy organ nie dopatrzył się przesłanek odstąpienia od nałożenia kary wymienionych w § 1 pkt 1 i 2. W ocenie organu waga naruszenia nie jest znikoma. A. B., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą A. A. B. już wcześniej posiadał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. [...], w związku z czym posiadał wiedzę o zasadach zajmowania pasa drogowego, a mimo tego świadomie zajmował pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi przez dość długi okres tj. 99 dni. Ponadto strona nie została też ukarana za to samo zachowanie, tj. umieszczenie obiektu budowlanego w dniach od 16 czerwca 2020 r. do 22 września 2020 r. inną prawomocną decyzją. Strona nie zgłosiła także informacji o ukaraniu za to zachowanie w jakimkolwiek innym trybie. W ocenie organu w sprawie nie zachodziły również przesłanki działania siły wyższej, o której mowa w art. 189e k.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. B. podniósł, że korzystał z zezwoleń na zajęcie pasa drogowego dróg zarządzanych przez Prezydenta Miasta Gdańska - Al. [...] i ul. [...], w celu ustawienia w obrębie pasa drogowego tablic reklamowych. W tym okresie w życie weszła uchwała Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalania zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na terenie Miasta Gdańska. Uchwała ta zaostrzyła rygory umieszczania tablic i urządzeń reklamowych w pasie drogowym, a ponadto nakazała dostosowanie istniejących tablic i urządzeń reklamowych do wymogów uchwały w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia uchwały w życie, tzn. do dnia 2 kwietnia 2020 r. Pismami z dnia 6 i 24 grudnia 2019 r. zwrócił się do Gdańskiego Zarządu Dróg o uzgodnienie sposobu dostosowania ustawionych przez niego nośników reklamowych do wymogów uchwały. Pismem z dnia 8 stycznia 2020 r. Gdański Zarząd Dróg poinformował go o wstrzymaniu uzgadniania lokalizacji nośników reklamowych oraz o udzieleniu informacji o sposobie organizacji sytuowania tablic i urządzeń reklamowych odrębnym pismem. Żadne pismo jednak nie zostało do niego do skierowane. Wobec tego usunął tablicę reklamową na nośniku, pozostawiając jedynie konstrukcję wsporczą, a także 6 nośników reklamowych, o czym zawiadomił organ I instancji pismem z dnia 31 sierpnia 2020 r., w którym podtrzymał też wniosek o uzgodnienie dostosowania 5 pozostałych nośników do wymogów uchwały. Pismem z dnia 18 września 2020 r. organ I instancji negatywnie zaopiniował wniosek o dostosowanie 5 nośników do wymogów uchwały oraz poinformował, że z dniem 1 sierpnia 2020 r. wstrzymano wydawanie zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym wolnostojących tablic i urządzeń reklamowych. Wobec tego pismem z dnia 5 października 2020 r. zwrócił się do organu I instancji o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez istniejące fundamenty reklam do czasu uzgodnienia. Decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r. (nr GZDiZ-PU-6440-142(6)-2020-LG) organ I instancji zezwolił na zajęcie pasa drogowego przez 10 sztuk obiektów budowlanych w formie fundamentów po nośnikach reklamowych o łącznej powierzchni 10 m² od dnia 6 października 2020 r. do dnia 31 marca 2021 r.

Organ I instancji proponował również w 2020 r. wydzierżawienie fragmentów pasa drogowego, jednak nie zawarto w tej kwestii porozumienia. W jego ocenie został on wprowadzony w błąd przez organ I instancji, gdyż z treści pisma organu z dnia 8 stycznia 2020 r. wynikało, że należy oczekiwać na uzgodnienie lokalizacji nośników reklamowych. Chcąc zaoszczędzić sobie kosztów, pozostawił w pasie drogowym fundamenty nośników. Nie został przy tym poinformowany przez organ I instancji o konieczności uzyskania zezwolenia na umiejscowienie w pasie drogowym fundamentów.

W jego ocenie delikt administracyjny polegający na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zaistniał na skutek działania organu administracji publicznej, a wobec tego nie powinien ponosić konsekwencji tego deliktu. Ewentualnie organ I instancji powinien odstąpić od nałożenia kary, bowiem działał on w zaufaniu do organu oraz zaprzestał naruszenia prawa. Ponadto naruszenie prawa miało w tym przypadku charakter znikomy i nie wywołało żadnych negatywnych konsekwencji. Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje też trwający okres epidemii, co skutkowało trudnościami z wynajęciem pracowników do zdemontowania nośników reklamowych.

Po rozpoznaniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 10 listopada 2021 r. (nr SKO/Gd 1697/21) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało, że w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że A. B. legitymował się zezwoleniami, o jakich mowa w ustawie o drogach publicznych, w tym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego przez nośnik reklamowy, zgodnie z którym nośnik reklamowy mógł pozostawać w pasie drogowym do dnia 31 marca 2020 r. Po tym dniu nośnik reklamowy nadal znajdował się w obrębie pasa drogowego, zaś w dniu 15 czerwca 2020 r. pracownik organu I instancji stwierdził, że prowadzone są prace mające na celu zdemontowanie nośnika. Potwierdzono jednocześnie, że do dnia 22 września 2020 r. w obrębie pasa drogowego pozostał fundament po nośniku.

Zatem, w ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie przyjął, że w okresie od dnia 16 czerwca 2020 r. do dnia 22 września 2020 r. fundament po nośniku znajdował się w obrębie pasa drogowego, przy czym zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez ten obiekt w podanym wyżej okresie nie zostało udzielone. Doszło zatem do naruszenia zakazu wyrażonego w art. 39 ust. 1 i 40 ust. 1 u.d.p. Uzasadniało to naliczenie kary za okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu argumentów dotyczących wymiany korespondencji pomiędzy A. B. a organem I instancji w przedmiocie dostosowania nośników reklamowych do uchwały krajobrazowej, Kolegium stwierdziło, że nie mogą one zostać uznane za zasadne i nie mogły wpłynąć na postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zezwolenie na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym wydane zostało do dnia 31 marca 2020 r. Nośnik został zdemontowany, lecz pozostawiono w pasie drogowym jego fundament. Uzgodnienia w przedmiocie dostosowania nośników reklamowych do uchwały krajobrazowej albo też wydzierżawienia fragmentu pasa drogowego w celu ustawienia w jego obrębie nośnika reklamowego są kwestią odrębną od zagadnienia posiadania zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego. W myśl ustawy o drogach publicznych A. B., jako właściciel obiektu umieszczonego w pasie drogowym, powinien był uzyskać zezwolenie na pozostawanie tego obiektu w pasie drogowym po upływie poprzednio obowiązującego zezwolenia. Wstrzymanie uzgodnień co do dostosowania nośników do uchwały krajobrazowej nie uprawniło go do zajmowania pasa drogowego po dniu 31 marca 2020 r.

W piśmie z dnia 11 marca 2021 r., przekazującym odwołanie strony, organ I instancji podał, że w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego obowiązującym do dnia 31 marca 2020 r. pouczono stronę, iż po upływie terminu zezwolenia pas drogowy należy przywrócić do stanu poprzedniego pod rygorem naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W ocenie Kolegium w sprawie nie może być zatem mowy o delikcie administracyjnym popełnionym przez stronę na skutek działań organu administracji publicznej.

W ocenie Kolegium nie zaistniały także przesłanki odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na znikomy charakter naruszenia i zaprzestanie naruszania prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym zakresie Kolegium wskazało, że o znikomym charakterze naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia może być mowa wówczas, gdy obiekt umieszczony w pasie drogowym jest z rodzaju obiektów łatwych do usunięcia, bez konieczności podejmowania większych prac, a ponadto naruszenie było krótkotrwałe (przykładowo obiekt znajdował się pasie drogowym bez zezwolenia przez kilka dni). W rozpoznawanej sprawie nośnik reklamowy wraz fundamentem powinien być usunięty z pasa drogowego najpóźniej dnia 31 marca 2020 r., albo strona powinna uzyskać nowe zezwolenie. Tymczasem fundament po nośniku znajdował się w obrębie pasa drogowego jeszcze 5 miesięcy później. Zatem w sprawie nie zaistniały przesłanki odstąpienia od nałożenia kary. Biorąc bowiem pod uwagę cel, w jakim ustanowiono zakaz umieszczania obiektów w pasie drogowym bez zezwolenia, pozostawanie obiektu budowlanego w obrębie pasa drogowego bez zezwolenia przez okres 5 miesięcy nie może być uznane za naruszenie prawa o znikomym charakterze.

Na powyższą decyzję A. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania; ewentualnie o uchylenie decyzji obu instancji w celu ponownego rozpoznania sprawy, a także zawnioskował o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1/ art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy rozpoznaniu sprawy pisma Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni (dalej także GZDiZ) z dnia 8 stycznia 2020 r., którym został wprowadzony w błąd odnośnie konieczności i sposobu uzgodnienia z GZDiZ sposobu dostosowania nośników reklamowych do uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych na terenie Miasta Gdańska (Uchwały Krajobrazowej), co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ art.40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie wymierzenia mu kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego w Alei [...] w G., podczas gdy dokonując tego zajęcia działał w zaufaniu do informacji zawartej w cytowanym wyżej piśmie GZDiZ z dnia 8 stycznia 2020 r.;

3/ art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odmowę odstąpienia od wymierzenia mu kary pieniężnej, pomimo iż na podstawie ujawnionych w sprawie okoliczności wagę naruszenia przez niego prawa należy ocenić jako znikomą.

W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności podkreślił, że decyzja Prezydenta Miasta nie jest pierwszą decyzją o wymierzenie mu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, bowiem w dniu 20 listopada 2020 r. Prezydent Miasta Gdańska wydał decyzję, którą wymierzył mu karę pieniężną za zajęcie tego samego fragmentu pasa drogowego, jednakże za okres wcześniejszy, tj. od 1 kwietnia do 15 czerwca 2020 r. i za umieszczenie w pasie drogowym całego nośnika reklamowego, a nie tylko jego fundamentu, jednakże na skutek złożonego odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 29 września 2021 r. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 20 listopada 2020 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W dalszej części skargi została w dużej mierze powielona argumentacja zawarta w odwołaniu, w którym skarżący akcentował, że został wprowadzony w błąd przez Gdański Zarząd Dróg i Zieleni, gdyż z treści pisma z dnia 8 stycznia 2020 r. wynikało, że należy oczekiwać na uzgodnienie lokalizacji nośników reklamowych.

Skarżący, w odniesieniu do art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., wskazał, że argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji Kolegium nie przekonują o zasadności stanowiska. Jeśli bowiem chodzi o pierwszy argument, to w braku jego szczegółowego uzasadnienia nie sposób ocenić, dlaczego rodzaj obiektu i rozmiar prac niezbędnych do usunięcia obiektu z pasa drogowego miałby decydować o wadze naruszenia prawa. Wydaje się, że okoliczność ta mogłaby mieć pewne znaczenie w sytuacji, w której naruszenie prawa przyjęłoby postać np. samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu w pasie drogowym, bez zezwolenia, jakiegoś dużego obiektu budowlanego, natomiast w niniejszej sprawie, naruszenie prawa przez skarżącego polega na pozostawieniu w pasie drogowym pozostałości nośnika reklamowego (fundamentu), który to nośnik został na nim wzniesiony zgodnie z prawem i w okresie, w którym skarżący dysponował zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego na cele reklamowe. Rozmiar prac potrzebnych do usunięcia tego fundamentu jest więc obiektywną konsekwencją rodzaju obiektu posadowionego na pasie drogowym i w żadnym razie nie może on być brany pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa przez skarżącego.

Jeżeli chodzi o drugi argument, to skarżący nie kwestionuje tego, że fundament nośnika reklamowego pozostawał w pasie drogowym przez okres kilku miesięcy, jednakże fakt ten musi jednak zostać oceniony w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Pozostawienie nośnika reklamowego w pasie drogowym po upływie okresu, na jaki udzielono skarżącemu zezwolenia na zajęcie tego pasa, nie wyniknęło ze jego złej woli, lecz było następstwem - z jednej strony - wprowadzenia go w błąd przez GZDiZ co do konieczności i sposobu uzgodnienia dostosowania nośników reklamowych do wymogów Uchwały Krajobrazowej, z drugiej zaś - bezskutecznego oczekiwania na zapowiedzianą przez ten Zarząd informację o sposobie załatwienia sprawy. Ponadto, istotne znaczenie w tej kwestii miał również obowiązujący w tym okresie lockdown, który spowodował znaczne opóźnienie w realizacji procesu demontażu nośników reklamowych. Także więc i tym argumentem nie można się skutecznie posłużyć dla zakwestionowania znikomej wagi naruszenia prawa ze strony skarżącego.

Decyzji o powstrzymaniu się od demontażu nośników reklamowych po upływie okresu udzielonego skarżącemu na nie zezwolenia, nie podjął ze świadomością, że dopuszcza się naruszenia prawa. U podstaw tej decyzji leżało bowiem przekonanie, że z chwilą uzgodnienia z GZDiZ sposobu dostosowania nośników reklamowych do wymogów Uchwały Krajobrazowej, zostanie mu udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, które usankcjonuje stan wcześniej istniejący. Nie ma bowiem przeszkód prawnych do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z mocą wsteczną. W powyższym przekonaniu utwierdziło skarżącego stanowisko GZDiZ, wyrażone w piśmie z dnia 8 stycznia 2020 roku.

Jeżeli nawet uznać, że wprowadzenie skarżącego w błąd przez GZDiZ w piśmie z dnia 8 stycznia 2020 r., nie pozbawia działania skarżącego cech bezprawności, to jednak w znacznym stopniu umniejsza ono stopień jego zawinienia, zaś w szczególności czyni to działanie nieumyślnym. Wydaje się, że tego rodzaju kwalifikacja czynu Skarżącego, nie stanowi przeszkody w uznaniu, że waga dokonanego przez niego naruszenia prawa jest znikoma.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów nie stwierdził naruszeń prawa, dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Kwestionowana decyzja w przedmiocie kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego została wydana po dokonaniu przez organ ustaleń na podstawie zebranego w sprawie i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego. Zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na ustalenie istotnych okoliczności sprawy niezbędnych do jej rozstrzygnięcia.

Skarżący w toku postępowania administracyjnego i w skardze do tut. Sądu nie kwestionował okoliczności faktycznych, dotyczących sposobu i okresu zajęcia pasa drogowego. Podnoszone w skardze zarzuty dotyczące ustaleń faktycznych, sprowadzały się w istocie do nieuwzględnienia przez organ przyczyn zajęcia pasa drogowego poprzez pozostawienie w tym pasie fundamentu reklamy.

Skarżący argumentował, że organ winien uwzględnić, że zajęcie pasa drogowego przez pozostawienie fundamentu było związane ze stanowiskiem GZDiZ, dotyczącym wejścia w życie uchwały krajobrazowej i pismem tego organu z dnia 8 stycznia 2020 r. Wskazywał, że uwzględnienie tych okoliczności winno prowadzić do wniosku, że w sprawie nie doszło do deliktu administracyjnego, bądź alternatywnie, że istnieją podstawy do odstąpienia od nałożenia na niego kary pieniężnej.

Organ ustosunkował się do tej argumentacji, uznając ją za niezasadną. Stanowisko organu w tym zakresie nie narusza przepisów prawa. Sąd podzielił stanowisko organów orzekających zarówno co do spełnienia przesłanek nałożenia kary, jak i braku podstaw do odstąpienia od jej wymierzenia.

Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy zarządca drogi wymierza karę pieniężną. Artykuł 40 ust. 12 u.d.p. stanowi, że wysokość kary stanowi 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, czyli opłaty jaką zajmujący pas drogowy musiałby uiścić, gdyby posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (m.in. umieszczenia reklamy), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego; kara naliczana jest za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego.

Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kara pieniężna ma przede wszystkim chronić określono dobro i zapobiegać naruszającym to dobro działaniom sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne, tj. sankcji za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw w formie nakazów i zakazów. Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody.

Wskazać należy, że ustawodawca, co do zasady, ma możliwość określenia wysokości kary administracyjnej w postaci sankcji bezwzględnie oznaczonej, gdy w sposób konkretny określa wymiar kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa administracyjnego oraz względnie oznaczonej, gdy wyznacza granice wymiaru sankcji. W przypadku kary względnie oznaczonej organ wymierzając karę stosuje dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d k.p.a. Przepis ten nie może natomiast znaleźć zastosowania przy nakładaniu kary, której wysokość wynika z ustawy.

W przypadku naruszenia prawa, polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary, ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary.

Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony zarówno bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana i niezależna od winy sprawcy.

Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. wyroki NSA: z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16; z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4517/16 oraz z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 4287/17).

W sprawie rozważenia wymagało natomiast zaistnienie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020).

Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/21) stwierdził, że przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z tą zmianą do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p. Organ prawidłowo zatem stwierdził, że charakter kar przewidziany w u.p.d. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary i dokonał analizy ustalonego stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary.

Unormowanie w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa.

Organ nie kwestionował okoliczności zaprzestania przez skarżącego naruszania prawa. Stwierdził natomiast, że na przeszkodzie odstąpieniu od nałożenia kary stoi okoliczność, że waga naruszenia prawa nie może być w niniejszej sprawie oceniona jako znikoma.

Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).

W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20).

W świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy organ prawidłowo stwierdził, że waga naruszenia prawa - zakazu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia - nie była znikoma. Skarżący niewątpliwie widział o obowiązujących zasadach uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżący w ramach prowadzonej działalności gospodarczej od wielu lat zajmuje się działalnością reklamową, w tym umieszczaniem reklam w pasach drogowych. Nadto, w wydanej w dniu 28 lutego 2020 r. decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego skarżący został pouczony o obowiązku usunięcia reklamy po upływie terminu zezwolenia i wysokości kary za zajęcie pasa drogowego po upływie terminu zezwolenia.

Za słuszne uznać należy stanowisko organu, że wielomiesięczne pozostawienie obiektu w pasie drogowym uniemożliwia uznanie wagi naruszenia prawa za znikomą. Skarżący musiał mieć bowiem świadomość naruszania prawa w tym okresie. Skarżący jako podmiot gospodarczy, prowadzący od lat reklamową działalność gospodarczą, winien znać obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, w tym zapoznać się z uregulowaniami uchwały krajobrazowej i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać także należy, że naruszenie prawa nie było działaniem jednorazowym, nagłym, uniemożliwiającym rozważenie zaistniałej sytuacji i wybranie właściwego, zgodnego z normami prawa zachowania, lecz stanem trwającym przez długi czas. Skarżący w tym okresie miał niewątpliwie możliwość oceny swojego działania, a w razie wątpliwości w tym zakresie, zasięgnięcia opinii prawnej.

Wskazywane przez skarżącego argumenty dotyczące przyczyny pozostawienia fundamentu w pasie drogowym związane z pandemią wirusa SARS-CoV-2 nie zasługują na uwzględnienie. Czas za jaki wymierzono karę nie dotyczy okresu początkowej fali pandemii, która rozpoczęła się w marcu 2020 r. Karę wymierzono za okres od 16 czerwca 2020 r. do 22 września 2020 r. Brak jest podstaw do uznania, że w tym czasie fundament nie mógł być usunięty z uwagi na obawy związane z epidemią, ani że skarżący nie mógł znaleźć wykonawcy tych robót z uwagi na trwającą epidemię. Podkreślić należy, że skarżący usunął tablicę reklamową, a zatem miał możliwość jednoczesnego usunięcia fundamentu tej tablicy.

Przyczyny, dla których skarżący nie usunął fundamentu były związane z zamiarem jego dalszego wykorzystania dla celów reklamowych. Skarżący niewątpliwie zdawał sobie sprawę, że pozostawienie obiektu w pasie drogowym bez uzyskania zezwolenia podlega karze administracyjnej. W ocenie Sądu, nie można uznać za usprawiedliwione pozostawienie fundamentu w pasie drogowym bez zezwolenia, z powodu zamiaru jego ponownego wykorzystania. Konieczność uzyskania nowych pozwoleń na posadowienie reklamy, wiążące się z tym względy praktyczne czy ekonomiczne, nie mogą usprawiedliwiać działania sprzecznego z prawem. Na marginesie wskazać należy, że skarżący mógł uzyskać ponowne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w tym samym miejscu, jednak zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w tym miejscu mógł także uzyskać inny podmiot.

Wskazywana przez skarżącego okoliczność, że zajęcie pasa drogowego nie nastąpiło w wyniku zrealizowania bezprawnej inwestycji, lecz w wyniku pozostawienia urządzenia reklamowego posadowionego zgodnie z prawem, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustawodawca w art. 40 ust. 12 u.d.p. przewidział bowiem taką samą odpowiedzialność sprawcy za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, jak za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Z punktu widzenia chronionego dobra – ochrony pasa drogowego, okoliczność sposobu, w jakim na pasie drogowym znalazł się obiekt zajmujący pas niezgodnie z prawem, nie została przez ustawodawcę uznana za okoliczność istotną, mającą wpływ na nałożenie oraz wymiar kary.

Za uznaniem naruszenia prawa za znikome nie przemawia także fakt usunięcia części reklamowej nośnika. Okoliczność ta przełożyła się na wymiar nałożonej kary, którą ustalono jedynie od powierzchni pozostawionego fundamentu.

Brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżący został wprowadzony w błąd przez organ administracji, w związku z czym waga naruszenia prawa winna być uznana za znikomą. Treść pisma z dnia 8 stycznia 2020 r. nie uzasadniała przekonania skarżącego, że może on pozostawić obiekty reklamowe w pasie drogowym ul. Al. [...]. Wskazywana w tym piśmie konieczność dostosowania reklam do uchwały krajobrazowej oraz trwania konsultacji w sprawie przetargu na dzierżawę terenów w pasie drogowym dróg publicznych na terenie Gdańska, wstrzymanie uzgadniania lokalizacji nośników reklamowych oraz wskazanie, że informacja o sposobie organizacji sytuowania urządzeń reklamowych zostanie przekazana odrębnym pismem, nie świadczy o wprowadzeniu skarżącego w błąd i spowodowaniu uzasadnionego przekonania, że skarżący może pozostawić urządzenia bądź ich elementy w pasie drogowym. Pismo z dnia 8 stycznia 2020 r. zostało skarżącemu przesłane jeszcze przed rozpoczęciem okresu, na jaki udzielono skarżącemu pozwolenia na zajęcie pasa drogowego (od dnia 1 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r.). Skarżący wskazywał, że uzyskiwał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego co miesiąc, w styczniu i lutym 2020 r., a zatem miał świadomość istniejącej sytuacji. Organ słusznie stwierdził, że skarżący nie złożył wniosków o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, które nie zostałyby przez organ z zachowaniem terminów rozpoznane.

Skarżący zakwestionował argumentację organu, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma z uwagi na trudności związane z usuwaniem fundamentu reklamy. W ocenie Sądu stanowisko skarżącego jest słuszne. Usunięcie fundamentu nie było czynnością trudną, a możliwość usunięcia fundamentu z pasa drogowego nie powinna mieć w okolicznościach sprawy decydującego wpływu na ocenę wagi naruszenia prawa. Wadliwość argumentacji organu w tym zakresie nie ma jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Waga naruszenia prawa nie mogła być bowiem z innych przyczyn oceniona jako znikoma i w sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary.

W sprawie brak było także podstaw do zastosowania regulacji art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Przepisy te uzależniają odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu od spełnienia celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Warunek ten nie jest spełniony w przypadku zajęcia pasa drogowego w niniejszej sprawie. Wymierzenie kary ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem. Długotrwałość pozostawienia obiektu w pasie drogowym świadczy o nierespektowaniu przez skarżącego obowiązującej normy prawnej, nakazującej uzyskanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego, a stosowanie tej normy nie może być uzależniane od ekonomicznych interesów prowadzonego przez skarżącego przedsiębiorstwa.

Wskazać dodatkowo należy, że powołane przez skarżącego okoliczności dotyczące nałożenia innych kar administracyjnych za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia, jak i inne okoliczności związane z indywidualnym interesem skarżącego mogą podlegać rozważeniu w przypadku złożenia przez skarżącego, na podstawie art. 189k § 1 k.p.a., wniosku o udzielenie ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przez odroczenie terminu wykonania kary, umorzenie kary w całości lub części lub rozłożenie jej na raty.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.