Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1419/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 146, art. 147, art. 149, art. 151, art. 182, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 3, par. 113
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1488/20 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 18 grudnia 2020 r., IV SA/Wa 1488/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (SKO) z dnia 6 maja 2020 r. nr [...]w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 29 stycznia 2020 r. nr [...] (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem Zarządu Województwa Mazowieckiego (ZWM) z 29 stycznia 2020 r. Nr [...], na podstawie art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., dalej: u.p.z.p.), po ponownym (trzecim) rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy [...] z dnia 13 czerwca 2019 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, organ I instancji (jako zarządca drogi) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z zabudową usługową, obiektów infrastruktury technicznej oraz urządzeń budowlanych związanych z projektowaniem inwestycji na terenie działki o nr ew. [...] w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...] w zakresie wpływu na ruch drogowy i drogę wojewódzką nr [...]. W ocenie organu I instancji zakładane przez inwestora rozwiązania dotyczące obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji w powiązaniu z zakresem planowanej inwestycji będą w istotny sposób wpływać na bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz płynność ruchu na drodze wojewódzkiej. Jako podstawę odmowy organ I instancji wskazał przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. 2016, poz. 124 ze zm., dalej: rozporządzenie) wskazujące, iż zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Organ skazał, że jak wynika z § 78 ww. rozporządzenia zjazd publiczny sytuuje się zgodnie z warunkami określonymi w § 113 ust. 7, który mówi o tym, że zjazd z drogi do obiektu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, m.in. w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła czy też w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Przedmiotowa nieruchomość przylega do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w bliskiej odległości od skrzyżowania drogi z torami kolejowymi oraz od skrzyżowania tej drogi z drogą krajową nr [...]. Dodatkowo droga wojewódzka nr [...] na wysokości działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] częściowo przebiega w łuku, co może mieć wpływ na ograniczenie widoczność przy włączaniu się do ruchu użytkowników planowanej inwestycji. Ponadto z organizacji ruchu wynika, że dozwolona prędkość na przedmiotowym odcinku wynosi 70 km/h. Zatem, zarządca drogi oceniając możliwość skomunikowania zamierzonej do zrealizowania inwestycji na działce nr ew. [...] w m. [...] generującej duży ruch, musi kierować się przede wszystkim zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie organu I instancji koniecznym jest szczegółowe i kompleksowe przeanalizowanie planowanej inwestycji w kontekście obsługi komunikacyjnej, gdyż może ona mieć wpływ na konieczność wydzielenia dodatkowych pasów do skrętu na drodze wojewódzkiej nr [...].

SKO postanowieniem z 6 maja 2020 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia X sp. z o.o. z siedzibą w [...], utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podkreśliło, że organ uzgadniający odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji powołując się na art. 35 ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) określający obowiązki zarządcy drogi w tym m.in. dbanie o ochronę drogi, o wykorzystywanie drogi zgodnie z jej przeznaczeniem, a pod względem technicznym zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom tej drogi. Kolegium uznało, że ZWM słusznie stwierdził, iż planowana inwestycja, polegająca na budowie dużego osiedla wielorodzinnego (wraz z obiektami pobocznymi - przedszkole, sklepy, dom kultury itd.) spowoduje zwiększenie ruchu, co w przypadku położenia nieruchomości w obszarze oddziaływania skrzyżowania stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa. Konieczność przebudowy zjazdu i zmiany jego funkcji na ogólnodostępny, a w praktyce powstanie odrębnego skrzyżowania dla obsługi wielkiego osiedla wielorodzinnego z całą infrastrukturą towarzyszącą w ocenie Kolegium należy ocenić w taki sam sposób jak budowę nowego zjazdu. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, wystarczające dla odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy było ustalenie zarządcy drogi, że nieruchomość objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy jest położona w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 78 w zw. z § 113 ust. 7 pkt. 1) i 2) ww. rozporządzenia, poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, a tym samym bezpodstawne przyjęcie że: - uzasadnieniem dla odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy było usytuowanie planowanych zjazdów z terenu inwestycji na drogę publiczną - drogę wojewódzką nr [...] w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą krajową nr [...], podczas gdy ZWM nie dokonało ustaleń, z których wynikałoby, że którykolwiek ze zjazdów usytuowany jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania; - nieruchomość objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy jest położona w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą krajową nr [...], podczas gdy organy obu instancji nie dokonały ustaleń faktycznych pozwalających na ustalenie: obszaru oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą krajową nr [...] oraz położenia nieruchomości (w całości, czy też w części) objętej projektem decyzji o warunkach zabudowy w obszarze oddziaływania ww. skrzyżowania a nadto zdaniem skarżącej planowane zjazdy z drogi wojewódzkiej [...] objęte projektem decyzji o warunkach zabudowy nie znajdują się w obszarze oddziaływania skrzyżowania; - lokalizacja zjazdu z terenu inwestycji na drogę publiczną w pobliżu odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] biegnącego po łuku może powodować zagrożenie w ruchu drogowym, podczas gdy organy obu instancji nie wyjaśniły dostatecznie, że lokalizacja zjazdu z terenu inwestycji może powodować zagrożenie w ruchu drogowym, podczas gdy zjazdy z terenu inwestycji będą spełniały wszystkie wymogi techniczne określone przepisami prawa, a ich lokalizacja w pobliżu odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] biegnącego po łuku nie będzie powodować zagrożenia w ruchu drogowym; art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 78 w zw. z § 113 ust. 7 pkt. 1 rozporządzenia poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia i wyjaśnienia czy lokalizacja inwestycji w stosunku do skrzyżowania drogi z torami kolejowymi stanowi okoliczność pozwalającą na stwierdzenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, podczas gdy lokalizacja zjazdów z drogi wojewódzkiej [...] w stosunku do skrzyżowania drogi z torami kolejowymi nie będzie powodować zagrożenia w ruchu drogowym; art. 53 ust. 4 pkt. 9, art. 54 ust. 2 lit. c , art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z § 78 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia poprzez uznanie, iż powołanie się przez ZWM na przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. stanowiło wystarczającą podstawę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy podstawą odmowy uzgodnienia było rzekome zlokalizowanie zjazdów z drogi wojewódzkiej [...] w miejscach stwarzających zagrożenie w ruchu drogowym podczas gdy lokalizacja wyżej wymienionych zjazdów nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym; art. 53 ust. 4 pkt. 9, art. 54 ust. 2 lit. c, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez arbitralne przyjęcie, iż zwiększenie ruchu przez przedmiotową inwestycję automatycznie spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego podczas gdy: - Kolegium nie jest uprawnione do reglamentowania natężania ruchu, - zwiększenie ruchu nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, - przyjęcie wykładni zaprezentowanej przez Kolegium w praktyce uniemożliwiałoby realizację jakichkolwiek inwestycji; art. 53 ust. 4 pkt. 9, art. 54 ust. 2 lit. c, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z § 78 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia poprzez dyskrecjonalne przyjęcie, że samo stwierdzenie, iż zlokalizowanie terenu objętego inwestycją w stosunku do skrzyżowania drogi z torami kolejowymi, jest wystarczające do przesądzenia, iż inwestycja może powodować zagrożenie w ruchu drogowym podczas gdy § 78 w zw. z § 113 ust. 7 pkt. 1 rozporządzenia nie odnosi się do przejazdów kolejowych, a lokalizacja zjazdów z drogi wojewódzkiej [...] nie będzie powodować zagrożenia w ruchu drogowym; art. 53 ust. 4 pkt. 9, art. 54 ust. 2 lit. c, art. 64 ust. 1 u.p.z.p.,. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z § 78 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia poprzez dyskrecjonalne przyjęcie, że samo stwierdzenie, iż w pobliżu zjazdu droga nr [...] przebiega po łuku jest wystarczające do przesądzenia, iż inwestycja może powodować zagrożenie w ruchu drogowym, w sytuacji gdy zjazd i droga spełniają wszystkie określone prawem wymagania, a lokalizacja zjazdów z drogi wojewódzkiej [...] w pobliżu odcinka drogi biegnącego po luku nie będzie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; art. 53 ust. 4 pkt. 9 u.p.z.p. w zw. z § 78 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia poprzez uznanie, iż położenie nieruchomości "w bliskiej odległości (...) od skrzyżowania tej drogi z drogą krajową nr [...]" jest wystarczające dla ustalenia lokalizacji zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 1) rozporządzenia, podczas gdy przepis § 113 ust. 7 pkt 1) rozporządzenia dotyczy wyłącznie położenia zjazdu (zajmującego niewielką część nieruchomości) w obszarze oddziaływania skrzyżowania nie zaś położenia jakiejkolwiek innej części nieruchomości (tj. części nieruchomości niezabudowanej zjazdem) w obszarze oddziaływania skrzyżowania, a planowane zjazdy z drogi wojewódzkiej [...] objęte projektem decyzji o warunkach zabudowy nie znajdują się w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uwzględnieniu skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.)- dalej w skrócie "p.p.s.a." uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że wydając negatywne postanowienia organy powołując się na przesłanki z § 113 ust. 7 pkt 1, 2 i 4 rozporządzenia nie dokonały żadnych ustaleń faktycznych - akta nie zawierają bowiem w tym zakresie żadnych dokumentów, które pozwalałyby na przyjęcie, iż faktycznie teren planowanej inwestycji (w całości, czy też w części) oraz planowane zjazdy znajdują się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą krajową nr [...]. Brak jest w aktach sprawy również dokumentów, które wskazywałyby, że planowany zjazd położony jest w bliskiej odległości od skrzyżowania drogi [...] z torami kolejowymi oraz że w pobliżu zjazdu droga [...] przebiega po łuku. Pomimo tego zarówno organ I instancji, jak i Kolegium, dokonały oceny wpływu położenia projektowanej inwestycji na bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze wojewódzkiej [...] oraz jej skrzyżowania z drogą krajową nr [...]. W ocenie Sądu zaniechanie dokonania wskazanych wyżej ustaleń, narusza wyprowadzany z art. 7, art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. nakaz podejmowania wszelkich niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a ustalenia dokonane w sprawie stają się dowolne, naruszając tym samym także art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu wskazane naruszenia procesowe doprowadziły do przynajmniej przedwczesnego jeżeli nie błędnego ustalenia faktycznego, które w konsekwencji skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.o. oraz niezastosowaniem art. 35 ust. 3 u.d.p., a więc naruszeniem także przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podkreślił, że rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobligowany do podjęcia stosownych czynności (zebranie materiału dowodowego) pozwalających na ustalenie (wykazujących), że faktycznie teren planowanej inwestycji oraz zjazdy położone są w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła komunikacyjnego (zgodnie z § 113 ust.1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 9b rozporządzenia) oraz że planowany zjazd z drogi [...] planowany jest w pobliżu przebiegu tej drogi po łuku a następnie do rzetelnego przeanalizowania i zbadania jaki ewentualnie może to mieć wpływ na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym – czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu. Analizując ponownie sprawę organy winny mieć również na względzie fakt, iż jak wynika ze skargi, planowane przez inwestora zjazdy przewidziane są w miejscach, w których już takie zjazdy się znajdują a które powstały przy przebudowie drogi wojewódzkiej nr [...] w 2007r.

Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych i załączonych do skargi, uznając, iż jego przeprowadzenie nie było niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem dotychczas zgromadzony materiał dowodowy stwarzał możliwość dokonania oceny legalności zaskarżonego orzeczenia. Jednocześnie Sąd zauważył, że twierdzenia zawarte w załączonych do skargi dwóch opiniach uznał jako twierdzenia samej skarżącej.

Skargą kasacyjną SKO zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że uchylona decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na brak wskazania co do dalszego postępowania organu administracji, polegający na nie wskazaniu, jakie dokumenty ma pozyskać w postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. sprzeczność w uzasadnieniu wyroku poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony tj. dokumentów na okoliczność wykazania możliwości uzgodnienia inwestycji podczas wcześniejszego wskazania, że organy naruszyły co do tej kwestii przepisy art. 7, 77 k.p.a.,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 p.p.s.a. w związku z art. 35 u.d.p. poprzez wskazanie naruszenia przepisu art. 35 u.d.p. wynikającego z naruszenia przepisów postępowania i braku wyjaśnienia sprawy przez organy administracji.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ze względu na to, że istota przedmiotowej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a rzeczone postanowienie nie narusza prawa, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, w szczególności zwrotu kwoty wpisu od niniejszej skargi. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. złożono wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej przez NSA na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że wnoszące kasację SKO zrzekło się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. Zachodziła zatem podstawa z art. 182 § 2 p.p.s.a. do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiące o konieczności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, nie zawierają wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tych uzgodnień. Zakres ten wynika natomiast z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stosownie do art. 35 ust. 3 tej ustawy, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Jak wynika z art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu – art. 4 pkt 21 u.d.p. A zatem, z mocy art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wymaga jednocześnie przy tym podkreślenia, iż rozstrzygnięcia pozostawione uznaniu administracyjnemu organu – a do takich należą postanowienia uzgodnieniowe wydane w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. - wymagają szczególnie wnikliwego i wszechstronnego uzasadnienia kryteriów i okoliczności jakimi organ kierował się przy ustaleniu określonej treści rozstrzygnięcia.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na wadliwe sformułowanie w jej podstawach pierwszego z tych zarzutów, tj. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1-2, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy) i wynikowy. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (zob. wyrok NSA: z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 768/17; z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1204/17; z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1219/19; z dnia 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1301/19; z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2846/18; z dnia 23 września 2022 r., sygn. III OSK 2024/21). Przywołanie zatem w podstawach skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. bez jego powiązania z przepisami postępowania co do zasady dyskwalifikuje ten zarzut. W przedmiotowej sprawie jednak, w związku z powiązaniem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej omawianego zarzutu z przepisami art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał omawiany zarzut jako zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), przy czym jako dowód powinien dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne w prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). To, czy dana okoliczność została udowodniona, organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Poczynione w ten sposób ustalenia powinny mieć natomiast swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając powyższy zarzut należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że kontrolowane przez ten Sąd postanowienia wydane zostały bez wyczerpującego ustalenia okoliczności sprawy istotnych dla uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zarówno z uzasadnień wydanych w sprawie postanowień, jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że dokonując oceny planowanego skomunikowania planowanej inwestycji z drogą krajową nr [...] organy pomijały okoliczność, że zgodnie z przedstawionym do uzgodnienia projektem decyzji ustalającej warunki zabudowy planowana inwestycja będzie obsługiwana przez istniejące dwa zjazdy z drogi wojewódzkiej nr [...] – wschodni (DW[...], km [...]) i zachodni (DW[...], km [...]). Przedmiotem zainteresowania orzekających w sprawie organów i oceny obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego objęto natomiast wyłącznie zjazd wschodni zlokalizowany bliżej skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą krajową nr [...]. Okoliczność skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną przez dwa zjazdy ma natomiast znaczący wpływ na powoływaną w zaskarżonym postanowieniu intensywność korzystania uczestników ruchu - po zrealizowaniu spornej inwestycji - z planowanych połączeń drogowych. Już zatem samo pominięcie przez organy jednego z planowanych zjazdów przy ocenie realizacji planowanej inwestycji pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego, świadczy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o zasadności uchylenia wydanych w sprawie postanowień.

Ponadto ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego – w tym przywoływanych przez Kolegium map - w żaden sposób nie wynika, że ww. zjazd wschodni znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą krajową nr [...]. Jak słusznie zwrócono na to uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pojęcie "obszaru oddziaływania skrzyżowania" nie może podlegać dowolnej interpretacji bowiem znajduje swoje wyjaśnienie w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, przez "obszar oddziaływania skrzyżowania" należy rozumieć obszar skrzyżowania powiększony o wyznaczone indywidualnie odcinki, na których występuje zwalnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem, jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obszarze skrzyżowania. Stwierdzenie w tych okolicznościach, że zjazd z terenu inwestycji na drogę publiczną położony jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania, tj. w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu § 113 ust. 7 pkt 1 ww. rozporządzenia - bez jakiegokolwiek wykazania, że przy tym zjeździe znajdują się indywidualnie odcinki, na których występuje zwalnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania dróg nr [...] i nr [...] lub jego opuszczaniem, świadczy o naruszeniu przez organy przywołanych powyżej przepisów k.p.a.

Za niewystarczające i naruszające przywołane powyżej ogólne zasady postępowania administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał ponadto uzasadnienie odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy okolicznością, iż w pobliżu zjazdu droga nr [...] przebiega po łuku, a także "bliską odległością skrzyżowania" drogi nr [...] i nr [...] od skrzyżowania drogi z torami kolejowymi.

Odnosząc się do pierwszej z przywołanych okoliczności wskazać należy, że organ w żaden sposób nie próbował nawet wykazać, że lokalizacja ocenianego przez niego zjazdu (wschodniego - przyp. NSA) narusza § 113 ust. 7 pkt 4 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie. Użyte natomiast przez Kolegium pojęcie "bliskiej odległości skrzyżowania drogi nr [...] i nr [...] od skrzyżowania drogi z torami kolejowymi" jest pojęciem niemiarodajnym a w związku z tym nie da się przy ocenie tego argumentu obiektywnie stwierdzić, czy rzeczywiście lokalizacja przywoływanego przez organ skrzyżowania drogi z torami kolejowymi ma jakikolwiek wpływ na uznanie planowanych zjazdów za zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przy czym z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, czy tory kolejowe, na które powołuje się organ, należą do czynnej bądź nieczynnej linii kolejowej (zgodnie ze stanowiskiem skarżącej Spółki tory te są nieczynne) oraz czy ich lokalizacja wprowadza jakiekolwiek ograniczenia w ruchu drogowym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w których organy nie wyjaśniły przywołanych powyżej istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia okoliczności, odmowa uzgodnienia przedmiotowej inwestycji przez zarządcę drogi nastąpiła z naruszeniem przepisów postępowania regulujących tryb dochodzenia do prawdy obiektywnej, a w konsekwencji do naruszenia przywołanego powyżej art. 35 ust. 3 u.d.p. w oparciu o który zarządca drogi uzgadnia zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Zasadnie w tych okolicznościach Sąd I instancji uchylił zaskarżone i poprzedzające je postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Odnośnie natomiast podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia ww. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co powinna wykazać strona wnosząca skargę kasacyjną.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd uzasadnił też przyczyny oddalenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych i załączonych do skargi, a także - wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej - zawarł w uzasadnieniu czytelne wskazówki jakie dodatkowe ustalenia powinny poczynić organy ponownie rozpoznając sprawę. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego oraz przepisów procedury w stopniu, który mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec powyższego nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wszystkie elementy wymienione w tym przepisie, a zatem odpowiadają konstrukcji prawidłowego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego.

Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.