Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 544/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1-3, art. 7 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1, art. 30-35
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 7, art. 9, art. 10, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16  art. 6, art. 17, art. 124
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwa W. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.) art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2008 Nr 170, poz. 1051 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...]roku w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok [...] dla Nadleśnictwa W. z siedzibą w B.-G.w pomniejszonej wysokości.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] roku Nadleśniczy G.G., działając jako reprezentant Nadleśnictwa W. z/s w B.-G./ dalej strona, strona skarżąca ,Nadleśnictwo / zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. o przyznanie płatności bezpośrednich na rok [...]. W sekcji [...]. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich strona zadeklarowała [...] działki ewidencyjne. W sekcji [...]. Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych zadeklarowała [...] działek rolnych oznaczonych literami od [...] do [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Wszystkie działki rolne zostały zadeklarowane do jednolitej płatności obszarowej (JPO).

W dniu [...]r. gospodarstwo rolne Nadleśnictwa W. zostało wytypowane do kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej. Przedmiotowa kontrola na miejscu w gospodarstwie producenta została przeprowadzona w dniach [...]r.. i [...]r. przez inspektorów Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu ARiMR we W., z której sporządzone zostały dwa protokoły nr [...] i [...]. Inspektorzy terenowi podczas wizytacji gospodarstwa w dniu [...] roku nie wykonali pomiarów działek rolnych i do każdej z nich przypisali kod nieprawidłowości DR27, który oznacza "działka rolna nie została skontrolowana ze względu na wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności". Powodem zastosowania tego kodu, był fakt pokrycia gruntów grubą okrywą śniegową, co uniemożliwiło inspektorom weryfikację granic działek. Z tej przyczyny pomiar działek i weryfikacja uprawy zostały wykonane w późniejszym terminie tj. [...]r. Inspektorzy podczas tej kontroli stwierdzili uchybienia dotyczące zawyżenia powierzchni działek rolnych [...] i[...], w stosunku do powierzchni stwierdzonej podczas kontroli na miejscu - kod pokontrolny DR 13+. Pomiar działki [...] wykazał, iż ma ona o [...] ha powierzchnię mniejszą od deklarowanej, pomiar działki [...], że ma ona areał mniejszy od deklaracji o [...]ha. Ponadto pomiary działek [...] i [...]wykazały, iż ich areał jest większy od zadeklarowanego. W dniu [...] r. oraz w dniu [...]r. w gospodarstwie strony wykonana została także kontrola z zakresu przestrzegania zasad wzajemnej zgodności, która nie wykazała nieprawidłowości (kod GR1). Protokół z kontroli wykonanej z [...] roku został przesłany do rolnika listem poleconym w dniu [...]r.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. w dniu [...]roku wydał decyzję, na mocy której przyznał Nadleśnictwu W. płatności na rok [...]w wysokości [...] zł, w tym: jednolita płatność obszarowa w wysokości [...]zł, w tym środki unijne [...]zł, środki krajowe [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...]zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

W motywach decyzji organ I instancji wskazał, iż pomniejszenie przyznania jednolitej płatności obszarowej ( o dwukrotność stwierdzonej różnicy ) nastąpiło z powodu zawyżenia powierzchni działek rolnych zgłoszonych we wniosku ( [...] i [...]) w stosunku do powierzchni tych działek stwierdzonych w trakcie kontroli na miejscu. Powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności wyniosła [...] ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu wyniosła [...] ha. Wskazał, iż wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej wyniosła [...]%. Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. powołał m.in. art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Od powyższej decyzji Nadleśnictwo wniosło w dniu [...]r. odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego we W., kwestionując pomiar powierzchni działek i wskazując, iż protokół z dnia [...]r.. nie stwierdził żadnych błędów powierzchniowych. Ponadto strona zarzuciła nieprawidłowości w pomiarach, co spowodowane było niewiedzą kontrolujących co do przebiegu granic działek i przeprowadzeniem pomiarów bez udziału przedstawiciela Nadleśnictwa. Strona zarzuciła nierzetelność wykonanych pomiarów, co potwierdza porównanie wyników z kontroli wykonanych w latach poprzednich. Wniosła o korektę decyzji lub ewentualnie ponowienie kontroli działek w obecności przedstawiciela Nadleśnictwa.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy pierwoszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

Przechodząc do uzasadnienia prawnego decyzji organ II instancji wskazał, że warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), nazywana w dalszej części decyzji ustawą.

Wedle art. 7 ust. 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1)posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3)został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. 1a. Jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. 2.Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, - 2) innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa),- do których została przyznana jednolita płatność obszarowa. Zgodnie z ust. 4 pkt 1omawianego artykułu wysokość płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, zwanych dalej "płatnościami obszarowymi", w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do tych płatności i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności.

Dalej organ podniósł, że w myśl art. 30. ust.1 pkt 1 ustawy Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 31a. Zaznaczył, iż zgodnie z art. 12 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 pojedynczy wniosek zawiera wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, w szczególności: a) tożsamość rolnika; b) system lub systemy pomocy, których dotyczy wniosek; c) identyfikację uprawnień do płatności zgodnie z systemem identyfikacji i rejestracji przewidzianym w art. 7 do celów systemu płatności jednolitej; d) szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażona w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i w stosownych przypadkach, ich użytkowanie oraz informację, czy dana działka rolna jest nawadniana; e) oświadczenie rolnika, że jest świadomy warunków przedmiotowych systemów pomocy. W celu identyfikacji uprawnień do płatności, o których mowa w ust. 1 lit. c), wcześniej ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zawierają identyfikację uprawnień do płatności zgodną z systemem identyfikacji i rejestracji przewidzianym w art. 7 niniejszego rozporządzenia (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 w celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, o których mowa w ust. 1 lit. d), wcześniej ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zawierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Ponadto materiały geograficzne przekazane rolnikowi zgodnie z tym przepisem określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej.

Organ przywołał art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wedle którego kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Zgodnie z art. 32 omawianego rozporządzenia ust. 1 z każdej kontroli na miejscu przeprowadzonej na mocy przepisów niniejszej sekcji sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. W sprawozdaniu wskazuje się w szczególności: a ) poddane kontroli systemy pomocy i wnioski o przyznanie pomocy; b ) obecne osoby; c) sprawdzone działki rolne, zmierzone działki rolne, w stosownych przypadkach wraz z wynikami pomiarów każdej zmierzonej działki rolnej i zastosowanymi metodami pomiaru; d) liczbę i rodzaj zwierząt, których obecność stwierdzono oraz, w stosownych przypadkach, numery kolczyków, wpisy do rejestru i do skomputeryzowanych baz danych bydła i/lub owiec i kóz oraz wszelkich innych skontrolowanych dokumentów uzupełniających, wyniki kontroli, oraz, w stosownych przypadkach, uwagi szczególne odnośnie do poszczególnych zwierząt i/lub ich kodów identyfikacyjnych; e) czy rolnik został uprzedzony o wizycie, a jeżeli tak, z jakim wyprzedzeniem; f) informacje o wszelkich szczególnych środkach kontroli, jakie należy zastosować w ramach poszczególnych systemów pomocy; g) informacje o wszelkich dodatkowych środkach kontroli zastosowanych później. Wedle ust 2 rolnik może podpisać sprawozdanie w celu potwierdzenia swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje uwagi. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania z kontroli. Jeżeli kontrolę na miejscu przeprowadza się metodą teledetekcji zgodnie z art. 35, państwa członkowskie nie mają obowiązku umożliwiać rolnikowi lub jego przedstawicielowi podpisania sprawozdania z kontroli, o ile podczas kontroli z wykorzystaniem teledetekcji nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Jeżeli kontrole takie wykazują nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie sprawozdania z kontroli zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych zmniejszeń płatności lub wykluczeń.

Organ odwoławczy podkreślił, że w myśl art. 27 ust.1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. W przypadku kontroli na miejscu odnoszących się do wniosków o pomoc z tytułu zwierząt gospodarskich wyprzedzenie nie przekracza 48 godzin, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków. Ponadto jeżeli ustawodawstwo stosowane do aktów i norm dotyczących zasady wzajemnej zgodności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadku kontroli na miejscu przeprowadzanych pod kątem przestrzegania zasady wzajemnej zgodności. W stosownych przypadkach kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu i wszelkie inne kontrole przewidziane w przepisach Wspólnoty przeprowadza się w tym samym czasie.

Zgodnie z art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 bez uszczerbku dla zmniejszeń lub wykluczeń zgodnie z art. 58 i 60 niniejszego rozporządzenia, w przypadku wniosków o przyznanie pomocy w ramach systemów pomocy obszarowej, z wyłączeniem pomocy z tytułu ziemniaków skrobiowych i nasion jak przewidziano w tytule IV rozdział 1 sekcje 2 i 5 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, jeśli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla przedmiotowej grupy upraw. Natomiast w myśl art. 58 tegoż rozporządzenia Komisji jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyłączeniem pomocy z tytułu ziemniaków skrobiowych i nasion, jak przewidziano w tytule IV rozdział 1 sekcje 2 i 5 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwu-krotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. po dokonaniu analizy stanu faktycznego sprawy pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ I instancji przepisów prawa powszechnie obowiązującego, stwierdził, iż podjęte przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. rozstrzygnięcie w sprawie płatności bezpośredniej jest zgodne z przytoczonymi w stanie prawnym przepisami prawa, a argumenty strony przedstawione w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione.

Dyrektor wskazał, iż podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowiły ustalenia kontrolne poczynione w trakcie kontroli przeprowadzonej metodą inspekcji terenowej, które miały miejsce w dniach [...]r.. i [...]r.., i których prawidłowość kwestionuje strona. Ocena prawidłowości tychże czynności kontrolnych stanowi główny przedmiot sporu, którego rozstrzygnięcie determinuje zasadność odwołania. W wyniku ustaleń tejże kontroli, utrwalonych w formie raportu z czynności kontrolnych nr [...], [...]stwierdzono, ze powierzchnia działek rolnych [...] i [...] wynosi odpowiednio: [...] ha i [...] ha i jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej przez stronę we wniosku odpowiednio o: [...] ha i [...] ha. Zawarte w raportach ustalenia zostały uwzględnione przez organ I instancji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie o przyznanie płatności bezpośredniej na rok [...] dla Nadleśnictwa W. Dyrektor zaznaczył, iż reprezentant Nadleśnictwa nie był obecny podczas wykonywania czynności kontrolnych, a kopię protokołu przekazano stronie drogą pocztową w dniu roku [...]roku.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wnioskiem strony powierzchnia działek rolnych zgłoszonych do jednolitej płatności obszarowej wyniosła [...]ha. Powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu wyniosła dla JPO - [...]ha. Zatem po uwzględnieniu kompensacji powierzchni, różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku oraz stwierdzoną podczas kontroli na miejscu wyniosła dla jednolitej płatności obszarowej (JPO) [...]ha. Tym samym procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła dla JPO [...]%, wobec czego organ I instancji prawidłowo zastosował sankcje, pomniejszając płatność o dwukrotność stwierdzonej różnicy, o których mowa w powołanym wyżej art. 57 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009.

Organ przedstawił sposób dokonania wyliczeń płatności. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną, z wyliczenia: ([...]ha/[...]ha) * 100% = [...]%; Powierzchnia, dla której przyznano płatność z uwzględnieniem pomniejszenia: [...]ha - 2 * [...]ha = [...]ha; Płatność wyliczona w wyniku zastosowania sankcji: [...]ha * 710,57 zł = [...]zł; Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w [...] roku została określona w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2011 roku w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2010 rok (Dz. U. z 2010, Nr 213, poz. 1402) wynosi 710,57 zł.

Organ odwoławczy wskazał, że dokonał ponownej oceny raportu z czynności kontrolnych nr [...], nr [...],a weryfikacja ta potwierdziła prawidłowość pomiarów dokonanych w gospodarstwie rolnym Nadleśnictwa.

W odniesieniu do argumentu strony o braku nieprawidłowości zawartych w raporcie z czynności kontrolnych z dnia [...]roku, organ wyjaśnił , iż wówczas inspektorzy z uwagi na panujące warunki (zalegająca na gruntach rolnych gruba pokrywa śniegu) nie wykonali pomiarów działek. Dlatego też w części [...] raportu "Wyniki kontroli działek rolnych" w kolumnie [...] wpisali powierzchnie stwierdzone zgodne z deklaracją wnioskodawcy, przy czym przy każdej z działek wpisali kod DR27. Z tej też przyczyny dopiero w dniu [...] r. gdy panujące warunki pozwoliły inspektorom na wykonanie pomiarów i zidentyfikowanie granic działek dokonano weryfikacji kwalifikowalności powierzchni. Działki [...] i [...] pomierzono zgodnie z deklaracją rolnika przedstawioną na załączniku graficznym dołączonym do wniosku. Potwierdza to porównanie obrysów działek rolnych wykonanych przez wnioskodawcę oraz szkicu śladu przejścia inspektorów nałożonego na ortofotomapę. Dalej organ wyjaśniał, że w trakcie kontroli obu działek wyłączono z pomiaru zakrzaczenia oraz zadrzewienia - w przypadku działki [...] widoczne na fotografiach nr [...] i [...], a w przypadku działki [...] na fotografii nr [...], [...]-[...], [...], [...]. Organ II instancji podkreślił, iż powodem redukcji powierzchni tych działek w stosunku do deklaracji nie były trudności w określeniu granic działek, bowiem w przypadku braku możliwości precyzyjnego określenia ich w terenie wykorzystywane są dane GIS (Geograficzny System Informacji Przestrzennej), ale jedynie wyłączenie obszarów nie będących łąkami trwałymi. W ocenie organu dla prawidłowego określenia granic nie była zatem potrzebna obecność pracownika Nadleśnictwa, a o tym, że inspektorzy prawidłowo ustalili granice użytków świadczy analiza śladu przejścia inspektorów naniesionego na ortofotomapę.

Odnosząc się do zarzutu strony, iż nie została ona powiadomiona o kontroli organ wskazał na art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, który stanowi, iż kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. W przypadku kontroli na miejscu odnoszących się do wniosków o pomoc z tytułu zwierząt gospodarskich wyprzedzenie nie przekracza 48 godzin, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków. Ponadto jeżeli ustawodawstwo stosowane do aktów i norm dotyczących zasady wzajemnej zgodności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadki kontroli na miejscu przeprowadzanych pod kątem przestrzegania zasady wzajemnej zgodności. Z powyższych regulacji wyraźnie wynika, że zasadą są kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem, z którego skorzystanie może być rozważane wyłącznie pod względem celowościowym. Organ podniósł, że w wyroku z dnia 18.04.2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (sygn. akt II SA/Ke 141/2011, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał: "Niezapowiedziany charakter kontroli na miejscu służyć ma wykluczeniu ewentualnych "przygotowań" do kontroli ze strony rolnika". W dalszej części w.w. orzeczenia Sąd wskazał: "(...) W konsekwencji powyższej regulacji, należy uznać, że udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy, a skoro tak to organ nie ma również obowiązku zawiadamiania strony o terminie kontroli. Dla prawidłowości postępowania ważne jest natomiast, by rolnik został poinformowany o jej wynikach i miał możliwość wypowiedzenia się co do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli (...). Fakt, iż kontrole na miejscu co do zasady są niezapowiedziane jest kwestią niesporną, wynikającą wprost z przepisów prawa wspólnotowego, potwierdzoną ponadto w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych. Zdaniem organu jest to logiczne, skoro kontrola gospodarstwa producenta ma wyjaśnić, czy odpowiadają rzeczywistości deklarowane we wniosku o dopłaty - powierzchnia upraw, rodzaj tych upraw, a także ich stan oceniany z punktu widzenia utrzymania ich w dobrej kulturze rolnej, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska. Niekontrowersyjne ustalenie tego jest możliwe tylko w przypadku kontroli wcześniej niezapowiedzianej.

Dyrektor podniósł, że w kontekście niniejszej sprawy dodać należy, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2008 roku sygn. akt II GSK 492/07 (nie pub.), Sąd podkreślił znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Wskazał, że o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, patrz. art. 34 ustawy o płatnościach) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności. Dlatego też decyzja Kierownika Biura z dnia [...]jest zgodna z cytowanymi przepisami prawa, a więc zasługuje na utrzymanie w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Nadleśnictwo zakwestionowało rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również decyzji ją poprzedzającej w zakresie pomniejszającym przyznane płatności bezpośredniej o kwotę [...]zł.

Zaskarżonej decyzji Nadleśnictwo zarzuciło naruszenie art. 7 i art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, przejawiającego się niezapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu jak również naruszeniem zasady legalizmu i prawdy obiektywnej.

Główne zarzuty skargi strony skarżącej dotyczyły nieprawidłowego wyznaczenia powierzchni działek podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...]r., co w ocenie strony spowodowane było niewiedzą kontrolujących co do przebiegu granic działek i przeprowadzeniem pomiarów bez udziału przedstawiciela Nadleśnictwa. Strona zarzuciła nierzetelność wykonanych pomiarów, co potwierdza porównanie wyników z kontroli wykonanych w latach poprzednich. Zarzuciła nieuwzględnienie wniosków strony o dokonanie powtórnych pomiarów z jej udziałem, co jej zdaniem stanowi naruszenie przepisów dotyczących czynnego uczestnictwa w postępowania, jak i stanowiących o obowiązku do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu podkreśliła, że Nadleśnictwo od lat deklaruje te same działki, wskazując te same powierzchnie i nie zmieniając ich przeznaczenia. Natomiast zmiany tych działek dokonywane są corocznie przez kontrolujących organów rolnych, którzy bądź te same działki zwiększają bądź zmniejszają. Świadczy to o nieumiejętnym wyliczaniu powierzchni przez organ kontrolujący wobec nieznajomości faktycznej granic tych działek. Strona skarżąca zarzuciła także błąd formalny przy wydawaniu decyzji polegający na nieuwzględnieniu raportu z kontroli z dnia [...]r. ,który nie zawiera żadnych informacji o rozbieżności w powierzchni działek. Do skargi dołączono raporty kontroli za rok [...]r, [...], [...], decyzję z [...]r, rozstrzygnięcie zażalenia a [...]r. i [...]r., porównanie wyników pomiarów dokonanych przez Nadleśnictwo i ARiMR.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł o oddalenie skargi w całości, prezentując argumentację tożsamą z zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej organ wskazał, że o ponownej analizie dokumentacji pokontrolnej Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. ustalił, iż kontrola wykonana została prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a weryfikacja dokumentacji zdjęciowej oraz szkiców pomiaru działek potwierdza słuszność zapisów dokonanych przez inspektorów terenowych w raporcie z czynności kontrolnych. Wyłączeniu podlegały wyłączenie obszary nie będące łąkami trwałymi. Organ podniósł, że dla zapewnienia prawidłowości pomiarów inspektorów terenowych jak i dla prawidłowości samej kontroli nie jest wymagana obecność producenta rolnego. Wynika to wprost z przepisów prawa wspólnotowego (art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 i krajowego (art.31 ust.3 i 34 ustawy o płatnościach). Dlatego też zarzut uniemożliwienia stronie czynnego uczestnictwa w postępowaniu jak i niewyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy w tym kontekście jest nieuzasadniony. Podkreślił, że kontrola na miejscu była przeprowadzona przez inspektorów terenowych odpowiednio do niej przeszkolonych i przygotowanych, posiadających odpowiednią wiedzę z zakresu rolnictwa i geodezji. Bezzasadny jest także zarzut nierzetelności kontroli z powodu wykonywania ich w każdym roku przez innych inspektorów. Podkreślił jeszcze raz, że podstawowym dowodem, z którego wynikają odpowiadające prawdzie dane dotyczące stanu użytkowania i powierzchni działek, jest raport z kontroli z dnia [...]r..

W odpowiedzi natomiast na zarzut dotyczący uzyskania w ramach kolejnych kontroli różnych wyników pomiarów tych samych działek organ dokonał przeglądu przebiegu granic działek rolnych pomierzonych w trakcie kontroli terenowych wykonanych w sprawach płatności do gruntów rolnych za lata [...] , [...] i[...] (termin wykonania kontroli w terenie - [...] rok). Według organu analiza pomiarów wykonanych na działkach [...] i [...] wskazuje na prawidłowość ustaleń pokontrolnych zawartych w raporcie z kontroli z dnia [...]r.. Działka rolna [...] w każdym z trzech pomiarów uzyskała powierzchnię zmierzoną mniejszą niż deklarowana ([...] ha). W trakcie kolejnych kampanii kontrolnych uzyskano wyniki: [...]-powierzchnia zmierzona – [...]ha,[...]- powierzchnia zmierzona – [...] ha; [...]- powierzchnia zmierzona – [...] ha. Organ wskazał, że przebieg trasy inspektorów w czasie pomiaru działki rolnej [...] pokazuje dołączony do odpowiedzi na skargę załącznik nr [...]. Zwiększenie powierzchni pomiaru z roku [...] spowodowane było objęciem pomiarem obszaru "cypla" w [...] części działki, nie objętego pomiarem przez kontrole w latach [...] i [...]. Powierzchnia "cypla" nie była wrysowywana przez wnioskodawcę na załączniku graficznym, jako teren deklarowany do płatności. Zmniejszenie powierzchni pochodzącej z pomiaru w [...] roku względem obydwu poprzednich, jak pokazuje załącznik nr [...] związane jest z ograniczeniem zasięgu działki rolnej wzdłuż granicy lasu w północnej części działki. Przebieg granic działki pokrywa się z ortofotomapą i nie świadczy o błędach w przeprowadzeniu kontroli. Natomiast działka rolna [...] uzyskała zbieżne ze sobą wyniki pomiarów powierzchni w roku [...]i[...] i mocno rozbieżne wobec nich w roku [...]. Na załączniku nr [...], pokazującym wektory zmierzonych działek widać, że zasięg użytku, jaki był objęty pomiarem w [...] roku rozszerzony został na działkę odniesienia nr [...].Zdaniem organu postępowanie inspektora mogło być związane z brakiem widocznej w terenie granicy pomiędzy użytkami. Na działce odniesienia nr [...] deklarowana była inna działka kontrolowanego producenta rolnego, która uzyskała w wyniku kontroli powierzchnię mniejszą od deklarowanej. Do określenia zasięgu użytku w procesie kontroli w [...] roku inspektor terenowy wykorzystał drogę transportową biegnącą po działce. Przebieg drogi jest zbliżony do przebiegu granic odniesienia działek (sytuacja widoczna na ortofotomapie - załącznik [...]). Do określenia granic użytku w [...] inspektor terenowy wykorzystał dane GIS (Geographic Information System), określające granice działek odniesienia. Organ odwoławczy wskazał, że sytuacja taka jest przewidziana w instrukcji realizacji kontroli w przypadku braku możliwości jednoznacznego określenia granicy użytku. Inspektor wskazuje na zastosowaną metodę przez wpisanie do raportu kodu DR37 "Identyfikację granic działki rolnej przeprowadzono na podstawie danych GIS". Jak pokazuje załącznik nr [...] granica działki rolnej w pozostałym obszarze została określona poprawnie na podstawie bezpośredniego pomiaru. W ocenie organu odwoławczego, wyniki kontroli z [...] roku odzwierciedlają zasięgi użytków w terenie i położenie ich względem deklaracji. Obszary zostały określone naturalnymi granicami użytków i działek odniesienia (za pomocą danych GIS). Kontrola z [...] roku wykonana została w sposób niepozwalający na poprawne określenie powierzchni użytków w odniesieniu do deklaracji (pomiar łączny obszarów deklarowanych dla innych działek odniesienia). Skarga w ocenie strony przeciwnej nie zasługuje więc na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz270) –[zwanej dalej w skrócie – p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji rolnej przepisów prawa materialnego, bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2008 Nr 170, poz. 1051 ze zm.) regulująca zasady i tryb przyznawania płatności obszarowych. Ustawa ta jest aktem prawnym uzupełniającym regulacje zawarte w przepisach powołanych w art. 1 Rozporządzeń Rady (WE) i Komisji (WE), które są stosowane bezpośrednio, w zakresie przekazanym do kompetencji państw członkowskich. W stanie prawnym obowiązującym w 2011r.aktami tymi były odpowiednio: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009r z dnia 19 stycznia 2009r.ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej (...) zwane dalej "rozporządzeniem nr 73/2009 oraz Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu .... (Dz.U. UE L 09.316.65 ze zm.) zwane dalej w skrócie "rozporządzeniem nr 1122/2009"

Rozporządzenie nr 73/2009 określa podstawowe kryteria przyznawania rolnikom jednolitych płatności obszarowych, stanowiąc przy tym, że jest to płatność niezwiązana z wielkością produkcji. W art. 124 określa powierzchnię objętą systemem jednolitej płatności obszarowej wskazując, że "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe. W art. 6 nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, aby wszystkie grunty rolne, w szczególności grunty, które nie są wykorzystywane do celów produkcyjnych były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Stanowi, że "państwa członkowskie określają wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej, zgodnej z ochroną środowiska".

Te wskazania zrealizowane zostały przez ustawodawcę krajowego poprzez ustanowienie warunków przyznawania jednolitych płatności obszarowych oraz minimalnych norm w zakresie dobrej kultury rolnej.

Według art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa (JPO) do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Wskazane warunki muszą być spełnione łącznie, co wynika jednoznacznie z treści przytoczonego przepisu. Pojęcie działek rolnych użyte w punkcie 1 art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z nim użyte w ustawie określenie działka rolna, oznacza działkę w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r., to jest zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w zakresie określenia łącznej powierzchni gruntów rolnych, posiadanych przez rolnika i uprawniających do uzyskania płatności odsyła do Załącznika nr VII Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1121/2009, zgodnie z którym minimalna powierzchnia przypadającego na gospodarstwo obszaru kwalifikującego się w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej dla Rzeczypospolitej Polskiej wynosi 1 ha. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw (...), do których została przyznana jednolita płatność obszarowa. Warunkiem przyznania płatności uzupełniającej jest więc spełnienie warunków przyznania jednolitej płatności obszarowej.

Spór w niniejszej sprawie pomiędzy Agencją rolną a Nadleśnictwem dotyczy przede wszystkim przyjętych przez organy ustaleń faktycznych w zakresie powierzchni gruntów kwalifikujących się do jednolitej płatności obszarowej. Zdaniem Agencji powierzchnia stwierdzona jest bowiem w istocie mniejsza o [...]% od powierzchni zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności, co w efekcie skutkowało zmniejszeniem przyznanej pomocy. Powyższe ustalenia organy poczyniły w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...]r. w gospodarstwie strony skarżącej metodą inspekcji terenowej, której wyniki zawarto w protokole z czynności kontrolnych, do którego dołączono zdjęcia oraz mapy dokumentujące stan zagospodarowania powierzchni zgłoszonej do płatności – przedstawione również w raporcie z kontroli administracyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wszczynane jest wyłącznie na wniosek rolnika (art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach) i to na nim spoczywa ciężar udowodnienia faktów, z których wywodzi on korzystne dla siebie skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach). Rolą organu rozpatrującego wniosek nie jest aktywne poszukiwanie dowodów, co nie oznacza jednak jego bierności, skoro zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach na organie ciąży obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz w innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Równocześnie organ udziela niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych bądź prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron, wyłącznie na ich żądanie; na żądanie stron zapewnia im także czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy).

Z akt sprawy nie wynika, aby strona wnioskowała o taki udział na podstawie art.3 ust.1 pkt.3i 4 ustawy o płatnościach.

W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie podkreśla się, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Klauzula "ciężaru udowodnienia" przejęta została z art. 6 k.c. (J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego. Komentarz, Oficyna 2008, s. 54).

Ustawa zawiera zatem regulację szczególną w stosunku do ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z art. 9 i art. 10 k.p.a. Art. 3 ust. 3 ustawy określa, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Zarzut naruszenia przepisów art.7 i 10 k.p.a. jest więc niezasadny.

W kontrolowanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, organ rozpatrzył i poddał ocenie całość zgromadzonego materiału dowodowego (art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 80 k.p.a.). Wyniki tej oceny przedstawiono szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec podjętych ustaleń faktycznych zasadnie przyznano stronie płatności na [...] r. w pomniejszonej wysokości.

W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...]r. przez inspektorów terenowych ARiMR jednoznacznie wykazano bowiem, że z uwagi na nieprawidłowości wykryte na działkach rolnych [...] i [...] powierzchnia kwalifikująca się do płatności ([...]ha) jest w istocie mniejsza o [...]ha ([...]%) od powierzchni zadeklarowanej przez Nadleśnictwo we wniosku o ich przyznanie ( [...]ha). Fakt rzeczywistego areału gruntów, których dotyczy wniosek strony skarżącej, wykazany został protokołem z czynności kontrolnych, do którego załączono szkice z kontroli oraz materiał fotograficzny – mającym szczególne znaczenie w postępowaniu z wniosku producenta o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

Trzeba też zauważyć, że strona skarżąca miała w toku postępowania administracyjnego możliwość prezentowania swojego stanowiska. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 04.04.2008 r. sygn. akt II GSK 492/07 (LEX nr 469736) przy braku inicjatywy dowodowej kontrolowanego producenta, jeżeli protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Podnieść należy, że ograniczenie stosowania pewnych zasad określonych przepisami k.p.a. wiąże z tym, że zasadnicze kwestie związane ze składaniem wniosków, wymogów, jakie muszą być spełnione przez wnioskodawców, terminy ich składania i tryb załatwiania przez Agencję regulowane są przez powołane wyżej rozporządzenie Komisji (WE)Nr 1122/2009 i częściowo przez ustawę o płatnościach bezpośrednich. W szczególności rozporządzenie stanowi o obowiązku przeprowadzania kontroli wniosków i określa tryb oraz zasady kontroli. Uzupełniająco- kontroli dotyczą przepisy art. 30-35 ustawy. Są to określone w przepisach rozporządzenia kontrole administracyjne oraz kontrole przeprowadzane na miejscu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 cyt. rozporządzenia, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie. Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Kontrole na miejscu mają na celu: a) ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, b) zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw/uprawy na danej działce rolnej, c) sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej.

Wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności obliguje organ do przeprowadzenia kontroli wniosku i zawartych w nim informacji przez wnioskodawcę. Szczególny tryb postępowania w tego rodzaju sprawach wyłącza obowiązek organu powiadamiania wnioskodawcy o czasie i miejscu przeprowadzania czynności kontrolnych. Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli (art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009). Wynika stąd, że zasadą są kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem, z którego skorzystanie może być rozważane wyłącznie pod względem celowościowym. Zatem udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy. Dla prawidłowości postępowania ważne jest natomiast, by rolnik został poinformowany o jej wynikach i miał możliwość wypowiedzenia się co do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. W myśl art. 32 ust. 1 rozporządzenia, z każdej kontroli sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonej kontroli. W sprawozdaniu wskazuje się między innymi (pkt c) sprawdzone działki rolne, zmierzone działki rolne, w stosownych przypadkach wraz z wynikami pomiaru każdej działki rolnej i zastosowanymi metodami pomiaru. Zgodnie z art. 32 ust. 2, w przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania.

Dodać należy, że obowiązek sporządzenia raportu, o którym mowa w art. 32 (dot. powierzchni działek) oraz art. 54 ust. 1 i 2 (dot. wzajemnej zgodności) rozporządzenia nr 1122/2009 został też wskazany w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - art. 31 ust. 6. Według ust. 7 tego artykułu rolnik ma prawo zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń zawartych w raporcie dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie osobie, która go sporządziła.

Niezasadny jest więc w ocenie Sądu orzekającego zarzut przeprowadzenia kontroli bez udziału rolnika. Organ niewątpliwie był uprawniony do przeprowadzenia kontroli bez powiadomienia Nadleśnictwa. Obecność przedstawiciela strony zainteresowanej uzyskaniem płatności w trakcie czynności kontrolnych nie jest konieczna. Ponadto nie sposób stwierdzić związku pomiędzy nieobecnością przedstawiciela strony a dokonywanymi ustaleniami, a tym samym zapadłymi w poszczególnych sprawach rozstrzygnięciami. Protokoły kontroli z [...] i [...]r. zostały przesłane stronie z adnotacją w nich zawartą o prawie zgłaszania uwag, a z akt administracyjnych nie wynika aby strona z takiego uprawnienia skorzystała. Bezzasadne jest też stanowisko strony skarżącej, że podstawą wydania decyzji był raport z [...]r., który nie zawiera żadnych informacji o rozbieżności w powierzchniach działek. Oczywistym jest, że Kierownik Biura Powiatowego w motywach rozstrzygnięcia mylnie powołał się tylko na raport z [...]r. Z sentencji decyzji organu I instancji wynika jasno, że pomiary powierzchni oparto na kontroli metodą inspekcji terenowej z [...]r. Z resztą organ odwoławczy, przeprowadzając ponownie postępowanie dowodowe, w uzasadnieniu szczegółowo wyjaśnił, iż wówczas inspektorzy z uwagi na panujące warunki (zalegająca na gruntach rolnych gruba pokrywa śniegu) nie wykonali pomiarów działek. Dlatego też w części [...] raportu "Wyniki kontroli działek rolnych" w kolumnie [...] wpisali powierzchnie podane zgodne z deklaracją wnioskodawcy, przy czym przy każdej z działek wpisali kod DR27, który oznacza, że pomiar nie był możliwy z uwagi na warunki pogodowe. Z tej też przyczyny dopiero w dniu [...] r. gdy panujące warunki pozwoliły inspektorom na wykonanie pomiarów i zidentyfikowanie granic działek dokonano weryfikacji kwalifikowalności powierzchni. Protokół z kontroli z [...]r. stanowił podstawowy dowód rzeczywistego stanu użytkowania i powierzchni działek. Jak wynika z protokołu Inspektorzy podczas tej kontroli dokonując pomiaru działek i weryfikacji upraw stwierdzili uchybienia dotyczące zawyżenia powierzchni działek rolnych [...]i[...], w stosunku do powierzchni stwierdzonej podczas kontroli na miejscu - kod pokontrolny DR 13+. Pomiar działki [...] wykazał, iż ma ona o [...] ha powierzchnię mniejszą od deklarowanej ([...]ha – [...] ha, ) pomiar działki [...], że ma ona areał mniejszy od deklaracji o [...]ha([...] ha – [...] ha). Ponadto pomiary działek [...] i [...]wykazały, iż ich areał jest większy od zadeklarowanego( działka [...] powierzchnia deklarowana [...] ha – powierzchnia stwierdzona [...] ha, działka [...] – powierzchnia deklarowana [...] ha – powierzchnia stwierdzona [...] ha ). Zgodnie z wnioskiem strony powierzchnia działek rolnych zgłoszonych do jednolitej płatności obszarowej wyniosła [...]ha. Powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu wyniosła dla JPO - [...]ha. Po uwzględnieniu kompensacji powierzchni, różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku oraz stwierdzoną podczas kontroli na miejscu wyniosła dla jednolitej płatności obszarowej (JPO) [...]ha. Działki [...] i [...] pomierzono zgodnie z deklaracją rolnika przedstawioną na załączniku graficznym dołączonym do wniosku. Potwierdza to porównanie obrysów działek rolnych wykonanych przez stronę oraz szkice śladu przejścia inspektorów nałożonego na ortofotomapę. W trakcie kontroli obu działek wyłączono z pomiaru zakrzaczenia oraz zadrzewienia - w przypadku działki [...] widoczne na fotografiach nr [...] i [...], a w przypadku działki [...] na fotografii nr [...],[...]-[...],[...],[...].Tak więc wyłączeniu podlegały powierzchnie nie będące łąkami trwałymi.

Decyzje w sprawie przyznania jednolitych płatności obszarowych wydawane są w oparciu o dane zamieszczone we wniosku oraz ustalenia poczynione w trakcie kontroli tych wniosków.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000.

Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, stosowany jest na poziomie działek referencyjnych takich jak działka katastralna lub na poziomie bloku produkcyjnego, co gwarantuje jednoznaczną identyfikację każdej działki referencyjnej. Na potrzeby systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowalny obszar. GIS funkcjonuje na podstawie krajowego systemu odniesienia za pomocą współrzędnych. W przypadku gdy stosuje się różne systemy współrzędnych, w obrębie każdego z państw członkowskich są one kompatybilne. Państwa członkowskie zapewniają ponadto wiarygodny sposób identyfikacji działek rolnych, a w szczególności wymagają złożenia pojedynczego wniosku zawierającego szczegółowe dane lub wraz z określonymi przez właściwe organy dokumentami, umożliwiającymi lokalizację oraz pomiar każdej działki rolnej.

Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, iż dowodowi z protokołu kontroli - z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane, dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi i technicznymi - co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności. Niewątpliwie ustalenia wynikające z protokołu kontroli mogą zostać podważone. Fakt, że z czynności kontrolnych sporządzony jest protokół i że jest on dowodem na okoliczność spełnienia warunków przyznania płatności nie wyłącza - na zasadach ogólnych - dopuszczenia innych dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008r. o sygn. akt II GSK 492/07, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA).Raport z kontroli jest według prawa krajowego dokumentem urzędowym, korzystającym z domniemania prawdziwości zawartych w nim danych (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010r. o sygn. akt II GSK 314/09 ).

Zdaniem Sądu orzekającego ocena dowodów z protokołu kontroli oraz załączonych do niego szkiców i zdjęć, jak również raportu z kontroli administracyjnej – stwierdzających nieprawidłowości w powierzchniach deklarowanych przez stronę skarżącą do płatności – jest prawidłowa, a przyjęty przez organy stan faktyczny w zakresie stwierdzonej powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Strona skarżąca nie dostarczyła bowiem organom dostatecznych argumentów, skutecznie podważających dowód z protokołu kontroli, a w konsekwencji ustaleń w zakresie przyjętej przez organy powierzchni kwalifikującej się do płatności.

Wymaga podkreślenia, że płatności przysługują do powierzchni gruntów rolnych spełniających warunki do ich przyznania, niezależnie od tego jaka powierzchnia użytków rolnych figuruje w akcie własności lub ewidencji gruntów i budynków. Organ II instancji trafnie zwrócił uwagę, iż powodem redukcji powierzchni działek [...] i [...] w stosunku do deklaracji nie były trudności w określeniu granic działek, bo w przypadku braku możliwości precyzyjnego określenia ich w terenie wykorzystywane są dane GIS (Geograficzny System Informacji Przestrzennej), ale jedynie wyłączenie obszarów nie będących łąkami trwałymi – obszary działek zakrzaczone i zadrzewione. Słuszna jest więc ocena organu, że dla prawidłowego określenia granic nie była potrzebna obecność pracownika Nadleśnictwa, a o tym, że inspektorzy prawidłowo ustalili granice użytków świadczy analiza śladu przejścia inspektorów naniesionego na ortofotomapę. Maksymalny obszar kwalifikowany jest więc uznawany jako różnica pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (drogi, nieużytki). Jest to więc powierzchnia odpowiadająca powierzchni rzeczywistej. Składając wniosek o przyznanie płatności, strona skarżąca powinna podać powierzchnię działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. Jeżeli więc zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności powierzchnię wykraczającą poza powierzchnię rzeczywistą spełniającą kryteria, nie została spełniona przesłanka uzasadniając przyznanie pomocy do powierzchni zadeklarowanej [...]ha. Co do zasady tylko do faktycznej użytkowanej powierzchni gruntów rolnych przysługują płatności bezpośrednie.

W świetle powyższych ustaleń organy obu instancji zasadnie stwierdziły zawyżenie przez stronę zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności jednolitej powierzchni o [...]ha – co stanowi [...]% obszaru rzeczywiście uprawnionego do płatności ([...]ha). W rezultacie w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano przepis art. 58 akapit pierwszy Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 i przyznano przedmiotową płatność obszarową w pomniejszonej wysokości. Jak wynika bowiem z powołanego przepisu, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Mając na uwadze, że przedmiotowa różnica wynosi w rozpatrywanej sprawie [...]%, początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej do powierzchni stwierdzonej na miejscu ([...]ha ) – [...]zł została pomniejszona o [...]zł, czyli o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną ( [...]ha ) we wniosku a powierzchnią stwierdzoną ( [...]ha minus 2 x [...]ha = [...] ha ). W rezultacie powyższych obliczeń – przedstawionych szczegółowo w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji – prawidłowo ustalono kwotę jednolitej płatności obszarowej dla Nadleśnictwa za [...] r. na [...] zł.

Sąd nie uwzględnił przedstawionych przez stronę przy skardze dowodów: raportów kontroli za rok [ ...]r, [...], [...], decyzję z [...]r, rozstrzygnięcia zażalenia a [...]r. i [...]r., porównania wyników pomiarów dokonanych przez Nadleśnictwo i ARiMR na okoliczność nierzetelności pomiarów powierzchni działek w ramach kolejnych kontroli w poprzednich latach, które za każdym pomiarem są różne. Dowody te jako spóźnione nie mogły być wzięte pod rozwagę. Organ w odpowiedzi na skargę dokonał szczegółowej analizy pomiarów z lat poprzednich, które wskazują na prawidłowość ustaleń kontroli zawartej w raporcie z [...]r. Z istoty sądowej kontroli wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a wynikającego z akt sprawy( art.133 p.p.s.a). W badanej sprawie kontrolą sądową objęte było postępowanie organów dotyczące kontroli na miejscu dokonanej w dniu [...]r. i obejmowało [...] działek oznaczonych literami od [...] do [...] należących do Nadleśnictwa W. i wydania decyzji co do przyznania płatności na rok [...]. Wskazywane natomiast kontrole i ustalenia w ich wyniku były przedmiotem odrębnych postępowań. Podstawę rozstrzygnięcia mogą stanowić aktualne ustalenia, a nie dane historyczne, sprzed daty złożenia wniosku w [...]r. o przyznanie pomocy finansowej. Zaznaczyć jeszcze raz należy, że płatności przysługują do faktycznie użytkowanej powierzchni gruntów rolnych, utrzymanej w dobrej kulturze rolnej, a powierzchnie upraw ( traw, łąk, zbóż, innych roślin) w poszczególnych latach, na skutek działania różnych warunków mogą ulegać zmianie.

Bezzasadny jest również zarzut strony, podnoszony na rozprawie o braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Akta administracyjne, jak i sądowe są jawne dla stron postępowania i na każdym etapie postępowania strona ma prawo zapoznać się z dokumentami w siedzibie organu. To od woli strony zależy czy skorzysta z takiego uprawnienia.

W ocenie Sądu, organ podjął wszelkie działania w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, dokonał analizy i oceny materiału dowodowego w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Odmienna ocena organu - niezgodna z oczekiwaniami strony - nie może oznaczać, iż przeprowadzone postępowanie było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Oceniając wagę dowodową wyników kontroli przedmiotowego gospodarstwa Nadleśnictwa, organ prawidłowo przyjął, że kontrola została przeprowadzona przez upoważnionych do tego pracowników Agencji, przyjęta technika pomiaru prawidłowa, a ustalenia dotyczące zawyżenia powierzchni deklarowanej są również prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, jakie przepisy mają zastosowanie w tym zakresie, zaś stwierdzone nieprawidłowości szczegółowo opisał w zaskarżonej decyzji.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.