Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 732/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 5, art. 22, art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 150
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Czesława Nowak- Kolczyńska del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 325/17 w sprawie ze skargi K.S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 325/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi K.S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...]: 1. stwierdził nieważność § 2 pkt 3 oraz pkt 4 zaskarżonej uchwały; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 797 zł.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...] (dalej Uchwała), na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 "ze zm." [winno być "bez zmian"], dalej uopl) i art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej usg), określiła zasady, tryb i kryteria wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...], w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej.

Ilekroć w Uchwale użyty jest termin "lokal socjalny" należy przez to rozumieć lokal o obniżonej wartości użytkowej, wyposażony w nie więcej niż dwa elementy techniczne wymienione w punkcie 4, a jednocześnie bez centralnego ogrzewania i centralnie ciepłej wody, nadający się do zamieszkiwania, przy czym powierzchnia pokoi w takim lokalu przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy nie może wynosić mniej niż 5,0 m² w gospodarstwie wieloosobowym i 10 m² w gospodarstwie jednoosobowym (§ 2 pkt 3 Uchwały).

K.S. (dalej skarżąca) dnia 20 stycznia 2017 r., w trybie art. 101 ust. 1 usg, wezwała Radę Miasta w [...] do usunięcia naruszenia prawa Uchwałą, przez uchylenie § 2 pkt 3 Uchwały, jako niezgodnego z art. 21 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 5 i art. 22 uopl, i nie otrzymała odpowiedzi.

Skargą z 16 marca 2017 r., wniesioną do WSA w Gliwicach, skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności § 2 pkt 3 Uchwały i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W zaskarżonym zakresie zarzuciła Uchwale naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 5 uopl przez zawężenie definicji ustawowej lokalu socjalnego i wyznaczenie dodatkowych kryteriów, jakie lokale z zasobu mieszkaniowego Miasta [...] muszą spełniać, by uznać je za lokale socjalne. W efekcie doszło do sytuacji, że Uchwała ograniczyła organowi wykonawczemu, czyli Prezydentowi Miasta [...] możliwość decydowania, które lokale mogą być lokalami socjalnymi, co zdaniem skarżącej jest niedopuszczalne. Z tego powodu § 2 pkt 3 Uchwały narusza interes prawny skarżącej, bowiem uniemożliwiła jej zawarcie umowy najmu zajmowanego przez nią od 7 lat lokalu w [...] przy ul. [...], znajdującego się w zasobach mieszkaniowych Miasta [...], mimo że z tego lokalu posiada wyrok eksmisyjny, a zarazem ma w tym wyroku przyznane prawo do lokalu socjalnego, jednak ten lokal nie został uznany za socjalny (wyrok Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 2009 r. I C [...]). Utworzona przez Radę Miasta definicja lokalu socjalnego wskazuje, że nie jest nim lokal posiadający łazienkę, wc i instalację gazową, przez co ogranicza możliwość stosowania wobec skarżącej przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów. Skarżąca podniosła, że Rada Miasta nie ma samodzielnej kompetencji do wyznaczania takich kryteriów. Świadczy to o naruszeniu zasad wynajmowania lokali socjalnych określonych w ustawie o ochronie praw lokatorów, jak też narusza art. 75 w zw. z art. 30 Konstytucji RP, przez niezapewnienie osobom uprawnionym do lokalu socjalnego godnych i normalnych warunków zakwaterowania, czyniąc ich obywatelami drugiej kategorii.

W odpowiedzi na skargę, Gmina [...] wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie uznając, że zaskarżona część Uchwały nie narusza bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, która w art. 21 ust. 3 określiła, co w szczególności winny zawierać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie z art. 4 uopl, do zadań własnych gminy o charakterze obligatoryjnym należy zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Drugim niezbędnym kryterium, którego spełnienie warunkuje możliwość starania się o pomoc mieszkaniową gminy jest fakt posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Dopiero kumulatywne spełnienie powyższych warunków uprawnia daną osobę do skutecznego wnioskowania o udzielenie pomocy mieszkaniowej. Gmina, zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 2 uopl, w uchwale regulującej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego, winna określić między innymi te lokale, które stanowią część jej zasobu mieszkaniowego jako lokale socjalne. Z tego powodu zarzuty skargi są nieuzasadnione, bowiem Rada Miasta na podstawie delegacji ustawowej skorzystała z możliwości doprecyzowania dodatkowych kryteriów lokalu socjalnego o obniżonym standardzie (tj. niezawierających pewnych urządzeń technicznych lub o mniejszej powierzchni). Uchwała nie jest aktem organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, z tego powodu nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Rada Miasta zaskarżoną częścią Uchwały nie naruszyła uopl.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 § 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w pkt 2 sentencji (zasądzone koszty obejmują: zwrot wpisu sądowego - 300 zł; 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych; zwrot opłaty skarbowej - 17 zł).

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem prawa miejscowego z zakresu administracji publicznej jest Uchwała nr [...], stąd też zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi jako niepodlegającej kontroli sądu administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 ppsa).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 usg uchwała organu gminy zawierająca istotne naruszenie prawa jest nieważna, a taką istotną wadą jest jej podjęcie bez podstawy prawnej lub z przekroczeniem podstawy prawnej.

W niniejszej sprawie skarżąca zaskarżyła jedynie § 2 pkt 3 Uchwały. Przy tak określonym zakresie zaskarżenia przedmiotem skargi jest żądanie zbadania zgodności z prawem wyłącznie tej jej części. Ma to istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, ponieważ zakreślenie przedmiotu zaskarżenia pozwoliło na orzekanie tylko w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 3.2.1997 r. OPS 12/96 [ONSA 1997/3/104] stwierdził, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, zakwestionowana przez uprawniony podmiot. W związku z tym, w niniejszej sprawie Sąd dokonał oceny zgodności z prawem jedynie § 2 Uchwały.

Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 101 ust. 1 usg). O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił żadnej odpowiedzi.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne, w postaci wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a także czy zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Każdy wnoszący skargę, w trybie art. 101 ust. 1 usg musi wykazać, że istnieje związek między jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok: Sądu Najwyższego z 7.3.2003 r. III RN 42/02, OSNP 2004/7/114; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 9.9.2004 r. II SA/Bk 364/04; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27.2.2012 r. II SA/Kr 1861/11; NSA z 13.11.2012 r. II OSK 2101/12, cbosa). Nie legitymuje do wniesienia skargi jedynie stan zagrożenia naruszeniem, dlatego należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z: 4.2.2005 r. OSK 1563/04; 22.2.2006 r. II OSK 1127/05, cbosa). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 usg przesądza wykazanie, albo przynajmniej wskazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego lub chociażby prawa chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną osoby zainteresowanej, a interes ten winien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z: 23.11.2005 r. OSK 715/05; 4.9.2001 r. II SA 1410/01; postanowienie NSA z 9.11.1995 r. II SA 1933/95; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z: 4.5.2006 r. II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, cbosa). Dopiero w następnej kolejności należy ustalić, czy wskazana przez skarżącą argumentacja pozwala na stwierdzenie, że zaskarżony § 2 pkt 3 Uchwały narusza jej interes prawny, a więc, czy przez podjęcie tej treści zapisu Uchwały jej interes prawny już został naruszony lub w inny sposób ograniczony. Na tak postawione pytanie należy udzielić pozytywnej odpowiedzi.

Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 usg; wyrok NSA z 12. 10.2007 r. I OSK 1237/07, cbosa). Domniemanie właściwości rady gminy obejmuje wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy poza sprawami, o których mowa w art. 30 ust. 2 i art. 39 usg, oraz sprawami należącymi z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów. Poza właściwością uchwałodawczą rady znajdują się również sprawy ogólnokrajowe, np. ustrój państwa lub jego podział terytorialny. Wyliczenie spraw w art. 18 ust. 2 usg, w których rada gminy jest wyłącznie właściwa, ma charakter przykładowy (M. Augustyniak, T. Moll w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. B. Dolnickiego; Lex Omega, stan prawny: 1.01.2016).

Analiza akt administracyjnych, w których szczegółowo przedstawiono drogę starania się przez skarżącą o lokal wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu Miasta wskazała, że podstawą negatywnej dla niej odmowy pozytywnej weryfikacji wniosku o przekształcenie zajmowanego dotychczas przez nią bez tytułu prawnego lokalu mieszkalnego, na lokal socjalny stała się definicja tego lokalu umieszczona w § 2 ust. 3 i 4 Uchwały (znajdujące się w aktach administracyjnych pismo z 15 marca 2017 r. Zastępcy Prezydenta Miasta [...] do Komisji Gospodarki Komunalnej).

W sprawie tego lokalu skarżąca złożyła kilka wniosków z: 9 czerwca 2010 r., 4 sierpnia 2011 r., 29 września 2015 r., na które otrzymała pismo z 19 listopada 2015 r. Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej; wówczas to poinformowano ją o treści przepisów prawa miejscowego, tj. § 2 pkt 3 i § 5 "pkt" ["winno być "ust."] 9 Uchwały, na podstawie których dotychczas zajmowany przez skarżącą bez tytułu prawnego lokal mieszkalny nie spełnia standardu lokalu socjalnego z powodu wyposażenia w łazienkę, wc i instalację gazową. Ostatni wniosek skarżącej z 27 października 2016 r. w sprawie "wynajęcia" lokalu mieszkalnego z zasobu Miasta [...] (socjalnego lub tzw. docelowego) został odrzucony.

Skarżąca podkreśliła, że nikt nie kwestionował spełnienia przez nią innych przesłanek, warunkujących pozytywną weryfikację jej wniosku, tj. przyznane wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 2009 r. I C [...] prawa do lokalu socjalnego i jednocześnie orzeczenie eksmisji z do dziś zajmowanego lokalu (o czym świadczy adres podany w skardze), który nie został uznany za socjalny z uwagi na niezgodność jego standardu z definicją lokalu socjalnego zawartą w Uchwale. Tak więc Uchwała, a konkretnie jej część w postaci § 2 "ust." [winno być "pkt"] 3 i 4, zawierająca definicję lokalu socjalnego i wymienienie elementów technicznych jego wyposażenia, narusza własny interes prawny i uprawnienia skarżącej do uzyskania umowy najmu zajmowanego przez nią bez tytułu prawnego lokalu, jako lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego Miasta [...], bowiem jest odmienna niż wskazana w art. 2 pkt 5 uopl.

Skarżąca osobiście dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, występując 20 stycznia 2017 r. z takim wezwaniem do Rady Miasta, czego organ nie kwestionował. Skargę sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła 21 marca 2017 r. (poniedziałek), czyli z zachowaniem sześćdziesięciodniowego terminu do jej złożenia, zgodnie z art. 53 § 2 ppsa, w ostatnim dniu tego terminu. Skoro skarżąca domagała się zakwalifikowania zajmowanego lokalu jako lokalu socjalnego, to otrzymana odmowa uzasadnia wniesienie skargi na ten przepis Uchwały jako przepis prawa miejscowego, który reguluje definicję i kryteria uniemożliwiające zakwalifikowanie lokalu jako socjalnego, w oparciu o który pozbawiono skarżącą takiej możliwości, a w konsekwencji uniemożliwiono zawarcie umowy najmu, czego bezskutecznie domaga się już od kilku lat.

Tworzenie zasobu mieszkaniowego gminy i zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych mieszkańców wspólnoty samorządowej stanowi zadanie własne samorządu gminnego, co wprost wynika z art. 4 ust. 1 uopl. Zgodnie z art. 4 ust. 2 uopl gmina na zasadach określonych w ustawie ma zapewnić mieszkańcom lokale socjalne, lokale zamienne i zaspokajać potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Tym samym w przypadku, gdy skarżąca powołuje się na jej prawo do uzyskania (zawarcia z nią umowy najmu lokalu mieszkalnego) jako lokalu socjalnego i wskazuje na art. 23 ust. 2 uopl, regulujący warunki do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, podkreślając jednocześnie, że te warunki spełnia, a mimo to nie jest z nią zawierana umowa najmu lokalu na dotychczas zajmowany przez nią lokal, bowiem nie spełnia on definicji lokalu socjalnego, to w przekonaniu składu orzekającego wykazała w tej sprawie naruszenie jej indywidualnego interesu prawnego, chronionego przez art. 23 ust. 2 w zw. z art. 2 [ust. 1] pkt 5 uopl. Tym samym skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Dokonana przez skład orzekający kontrola zaskarżonego § 2 pkt 3 Uchwały wskazuje, że wniesiona skarga w całości zasługuje na uwzględnienie, bowiem zakwestionowany przez skarżącą przepis Uchwały narusza prawo w stopniu istotnym. Został on bowiem wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej w odniesieniu do lokali socjalnych, co implikuje również stwierdzenie nieważności § 2 pkt 4 Uchwały.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 uopl, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, [których najem jest związany ze stosunkiem pracy,] jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; a w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy wynikające z ustawy o ochronie praw lokatorów.

Stosownie do art. 21 ust. 3 uopl zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m².

Ustawodawca w art. 21 ust. 3 uopl określił materię, jaką pozostawiono do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy, która wyznacza granice upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 2 uopl.

Zamieszczony w art. 21 ust. 3 uopl zwrot "w szczególności" nakazuje nie tylko obligatoryjne uwzględnienie w uchwale wszystkich elementów wymienionych w pkt 1-7 tego przepisu, ale także doprecyzowanie tych warunków w ten sposób, by w jak najlepszy sposób dostosować zasady wykonywania tego zadania do lokalnych warunków i potrzeb wspólnoty samorządowej.

Ustawodawca z zasobu mieszkaniowego gminy wyodrębnił lokale socjalne, co wprost wynika z art. 22 uopl.

Zgodnie z art. 23 ust. 2 uopl umowa najmu lokalu socjalnego (z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 uopl - który to przepis ma zastosowanie w sprawie), może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy, podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 uopl. Tym samym, skoro warunki najmu lokali socjalnych stanowiących część mieszkaniowego zasobu gminy zostały przez ustawodawcę uregulowane odrębnie, to te ustawowe warunki muszą respektować także organy samorządu gminnego.

Ustawodawca dwukrotnie, w art. 4 ust. 1 i art. 20 ust. 1 uopl zwraca uwagę na cele, jakim ma służyć mieszkaniowy zasób gminy. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych odbywa się przez określone w art. 4 ust. 2 uopl zapewnienie lokali socjalnych i lokali zamiennych oraz zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach.

Na potrzeby realizacji określonego celu, ustawodawca określając sposób jego realizacji stworzył zbiór lokali, które mają pełnić określoną funkcję - lokali socjalnych, zamiennych oraz służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach. Wyłącznie bowiem przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów przyznają obywatelom prawa i nakładają obowiązki, a przepisy prawa miejscowego mają za zadanie jedynie doprecyzować i uszczegółowić zasady wykonywania przyznanego ustawowo prawa. Tym samym skoro z art. 23 ust. 2 uopl wynika, że uprawnienie do najmu z gminnego zasobu mieszkaniowego lokalu socjalnego przysługuje osobie spełniającej tylko dwa warunki: nie posiadającej tytułu prawnego do lokalu oraz spełniającej kryterium dochodowe określone przez organ stanowiący gminy na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 uopl, to nie ma podstaw do wprowadzania w zakresie wynajmowania lokali socjalnych wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego kolejnych kryteriów, które ani nie zostały zawarte w ustawie o ochronie praw lokatorów, ani też ustawa ta nie zawiera delegacji do ich określenia.

Istota lokalu socjalnego została określona w art. 2 ust. 1 pkt 5 uopl. Ma to być lokal nadający się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, którego powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy nie może być mniejsza niż 5 m², a w wypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego 10 m², przy czym lokal ten może być o obniżonym standardzie. Tym samym zasadniczo trafnie zarzucono w skardze, że do zasad wynajmowania lokali socjalnych (i tylko tych lokali) Rada Miasta wprowadziła bez wymaganej podstawy prawnej kryterium w postaci definicji zawartej w § 2 pkt 3 Uchwały zawierające również elementy technicznych wymagań określonych w jej § 2 pkt 4, przy jednoczesnym braku centralnego ogrzewania i centralnie ciepłej wody. Zawężenie ustawowej definicji lokalu socjalnego, a jednocześnie wprowadzenie dodatkowych obniżających jego standard parametrów technicznych (łazienka, wc, instalacja gazowa) skutkuje ograniczeniem w uzyskaniu takiego prawa wobec lokali wyposażonych w wymienioną infrastrukturę techniczną.

Sąd uznał, że zasadny jest zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego przez Radę Miasta przez nieuprawnione ustalenie, że lokal socjalny określa definicja zawarta w Uchwale i nie jest ona zbieżna z definicją ustawy o ochronie praw lokatorów, zawartą w jej art. 2 [ust. 1] pkt 5, która jedynie daje "możliwość" obniżenia standardu lokalu socjalnego, ale nie nakłada obligatoryjnie taki[ego] obowiąz[ku] (k. 26, 30-34 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodła Gmina [...], reprezentowana przez r. pr. J.G., zaskarżając w całości wyrok IV SA/Gl 325/17, zarzuciła mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 ppsa przez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia, czy skarżącej przysługuje uprawnienie do "dochodzenia przekwalifikowania" lokalu położonego w [...] przy ul. [...] na lokal socjalny oraz do zawarcia z nią umowy najmu tego konkretnego lokalu (art. 174 pkt 2 ppsa);

2. prawa materialnego przez:

a. błędną wykładnię art. 101 ust. 1 usg w zw. z § 5 ust. 4 Uchwały w zw. z art. 14 ust. 6 uopl przez przyjęcie, że § 2 pkt 3 i pkt 4 Uchwały zawierające definicję lokalu socjalnego naruszają własny interes prawny i uprawnienia skarżącej do uzyskania umowy najmu zajmowanego przez nią bez tytułu prawnego lokalu, jako lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego Miasta, bowiem definicja jest odmienna niż wskazana w art. 2 [ust. 1] pkt 5 uopl;

b. błędną wykładnię art. 101 ust. 1 usg przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącej a zaskarżoną Uchwałą powodujący następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień;

c. błędną wykładnię art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 21 ust. 3 oraz w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 5 in fine uopl przez przyjęcie, że rada miasta nie jest upoważniona do doprecyzowania w drodze uchwały definicji lokalu socjalnego mimo że w art. 21 ust. 3 uopl nie wskazano w sposób wyczerpujący co powinny zawierać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, a art. 2 ust. 1 pkt 5 uopl przewiduje, że lokalem socjalnym może być lokal o obniżonym standardzie;

d. niezastosowanie § 5 ust. 4 Uchwały, wskazującego jakim podmiotom przysługuje uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przekwalifikowanie lokalu mieszkalnego na lokal socjalny;

e) niezastosowanie art. 14 ust. 6 uopl wskazującego, że to gmina składa ofertę zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu socjalnego.

Gmina wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach; zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych (k. 42-51 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.S., reprezentowana przez r. pr. J.K. wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych (k. 79-80 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 usg (pkt 2.a i 2.b). Nierelewantny okazał się zarzut naruszenia § 5 ust. 4 Uchwały (pkt 2.a i 2.d).

Stosownie do art. 101 ust. 1 usg (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, zm. poz. 1579) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że pismem z 20 stycznia 2017 r. skarżąca bezskutecznie wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w terminie wywiodła skargę na Uchwałę nr [...] (art. 53 § 2 ppsa). Sporne jest jednak, czy Uchwała naruszyła interes prawny lub uprawnienie skarżącej, a zatem czy sprawa winna była być merytorycznie rozpoznana przez Sąd I instancji.

Zaskarżona Uchwała została podjęta sprawie z zakresu administracji publicznej. Słusznie w orzecznictwie zauważono, że zawieranie z uprawnionymi umów najmu lokali socjalnych i pomieszczeń tymczasowych jest formą realizacji zadań administracji publicznej przez organy jednostek samorządu terytorialnego (wyrok SN z 23.11.2012 r. I CSK 292/12, Lex 1274945; uchwała NSA z 21.7.2008 r. I OPS 4/08, ONSAiWSA 2008/6/90).

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 244 § 1 kpc, przeprowadził dowód z odpisu prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 2009 r. sygn. akt I C [...] wraz z uzasadnieniem (wyrok uprawomocnił się z dniem 8 grudnia 2009 r.), którym Sąd Rejonowy: 1. nakazał skarżącej opuszczenie i opróżnienie lokalu mieszkalnego i wydanie go Gminie [...] w stanie wolnym od osób i rzeczy, 2. przyznał pozwanym [w tym skarżącej] prawo do lokalu socjalnego [na podstawie art. 14 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 4 pkt 2 uopl - wg stanu prawnego Dz. U. z 2001 r. nr 71, poz. 733 ze zm.], 3. wstrzymał wykonanie wyroku w punkcie 1 (opuszczenie, opróżnienie i wydanie lokalu) do czasu złożenia pozwanym przez Gminę [...] oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Z uzasadnienia wyroku I C [...] wynika, że najemcą lokalu przy ul. [...] była babcia skarżącej, która zamieszkiwała go do swojej śmierci, tj. do [...] października 2005 r.; skarżąca przez 13 lat opiekowała się babcią, u której zamieszkała przed dwoma laty (wyrok zapadł w 2009 r.); skarżąca zamieszkuje przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego (co sama przyznała) wraz z konkubentem i ich małoletnią córką (k. 88-91 akt sądowych).

Z akt administracyjnych wynika, że po uprawomocnieniu się wyroku I C [...] skarżąca występowała do władz Miasta z prośbą o możliwość dalszego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu (prośba o przekwalifikowanie lokalu zawarta w piśmie do Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej, dalej ZGM - data wpływu 17 maja 2010 r.; pismo do ZGM z 9 czerwca 2010 r.; pismo do Prezydenta Miasta z 4 sierpnia 2011 r.; wniosek z 29 września 2015 r. i 27 października 2016 r. o wynajęcie lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta). W odpowiedzi na pisma, skarżąca uzyskała następujące odpowiedzi: jej prośba o przekwalifikowanie zamieszkiwanego przez nią lokalu nie może być pozytywnie rozpatrzona (pismo z 21 maja 2010 r. i 18 czerwca 2010 r. od ZGM); nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do najmu zamieszkiwanego przez nią lokalu (pismo z 4 września 2011 r. Zastępcy Prezydenta Miasta); przekwalifikowanie przedmiotowego lokalu na lokal socjalny byłoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa (pismo ZGM z 19 listopada 2015 r.); wniosek o wynajęcie lokalu mieszkaniowego z zasobu miasta został odrzucony (pismo ZGM z 3 listopada 2016 r.). Owa korespondencja między skarżącą a organem, jakkolwiek nie przekłada się wprost na niniejsze postępowanie (m.in. ze względu na prowadzenie części przedmiotowej korespondencji przed wejściem w życie Uchwały), to ukazuje jego kontekst, tj. stałą wolę skarżącej do przekształcenia zamieszkałego przez nią lokalu w lokal socjalny i zawarcia z nią umowy najmu tego lokalu jako lokalu socjalnego.

W piśmie wzywającym do usunięcia naruszenia prawa z 20 stycznia 2017 r. i w skardze do WSA w Gliwicach skarżąca słusznie wiąże naruszenie jej interesu prawnego (uprawnienia) Uchwałą z wyrokiem I C [...]. Na mocy tegoż wyroku wobec skarżącej skonkretyzowało się prawo do lokalu socjalnego, a Gmina [...] została obowiązana do złożenia oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego.

Organ błędnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie § 5 ust. 4 Uchwały. Przepis ten nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania (skarżąca nie jest "dotychczasowym najemcą"). Możliwe jest jednak zastosowanie § 5 ust. 9 Uchwały.

Stosownie do § 5 ust. 9 Uchwały, w przypadku, gdy na podstawie orzeczenia sądowego przyznającego uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego, osoby wymienione w orzeczeniu zajmują lokal, którego standard odpowiada standardowi lokalu socjalnego, mając na względzie racjonalne gospodarowanie zasobem Miasta [...], istnieje możliwość wskazania tego lokalu jako lokal socjalny, co będzie równoznaczne z realizacją powyższego wyroku (...). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżącej, jej konkubentowi i ich małoletniej córce prawomocnym wyrokiem I C [...] Sąd Rejonowy w [...] przyznał prawo do lokalu socjalnego, a jednocześnie zajmuje ona lokal przy ul. [...]. Na podstawie § 5 ust. 9 Uchwały skarżąca była legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o wskazanie przedmiotowego lokalu jako lokalu socjalnego. W realiach niniejszej sprawy wniosek skarżącej należało zatem rozpoznać w oparciu o § 5 ust. 9 Uchwały a nie § 5 ust. 4 Uchwały. Wystarczającą przesłanką do jego złożenia było bowiem samo zajmowanie lokalu - stan posiadania (art. 336 Kodeksu cywilnego), a nie szczególny tytuł prawny (np. najem, jak w przypadku wniosku o przekwalifikowanie z § 5 ust. 4 Uchwały).

Organ - co wynika z treści formułowanych przez niego pism - twierdził, że lokal zamieszkały przez skarżącą nie może być przekształcony na lokal socjalny. Prawidłowo zwrócił uwagę na powyższe Sąd I instancji wskazując, że podstawą negatywnego załatwienia wniosku o przekształcenie zajmowanego dotychczas przez skarżącą lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego na lokal socjalny, stała się definicja tego lokalu z § 2 "ust." [winno być "pkt"] 3 i 4 Uchwały (pismo Zastępcy Prezydenta Miasta z 15 marca 2017 r. do KGK, s. 6 akapit 1 uzasadnienia wyroku IV SA/Gl 325/17). Definicja lokalu socjalnego na gruncie Uchwały uniemożliwiała skarżącej skuteczne ubieganie się o realizację przyznanego jej na mocy wyroku I C [...] prawa do lokalu socjalnego w ramach procedury określonej w § 5 ust. 9 Uchwały.

Sąd I instancji słusznie wskazał art. 23 ust. 2 uopl, który statuuje dwa warunki do skutecznego ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, tj. brak tytułu prawnego do lokalu oraz określone ustawą maksymalne dochody. Przepis ten odsyła do art. 14 ust. 1 uopl, a zatem zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego może żądać również osoba, względem której sąd orzekł o uprawnieniu do zawarcia umowy najmu socjalnego (R. Dziczek, Ochrona praw lokatorów. Dodatki Mieszkaniowe. Komentarz. Wzory pozwów, LexisNexis 2012, s. 163 uw. 2). Skarżąca legitymuje się takim uprawnieniem na mocy wyroku I C [...]. Mogła tym samym żądać zawarcia umowy, lecz organ uznał żądanie za nieuzasadnione z uwagi na niespełnienie przez zamieszkiwany przez skarżącą lokal definicji lokalu socjalnego (§ 2 pkt 3 i 4 Uchwały).

Istotne jest, że definicja lokalu socjalnego z § 2 pkt 3 i 4 Uchwały nie jest tożsama z definicją z art. 2 ust. 1 pkt 5 uopl. Definicja przyjęta przez prawodawcę lokalnego jest węższa niż definicja ustawowa (szersze motywy w tej materii znajdują się w dalszej części uzasadnienia).

Biorąc pod uwagę powyższe, przesłanki z art. 101 ust. 1 usg zostały spełnione (Uchwała uniemożliwiała realizację uprawnienia skarżącej), co otworzyło Sądowi I instancji drogę do merytorycznej kontroli Uchwały.

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 21 ust. 3 oraz w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 5 in fine uopl.

Stosownie do art. 4 ust. 2 uol gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przepis ten wyznacza dwa zadania gminy: 1. zapewnienie lokali socjalnych i lokali zamiennych, 2. zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Posłużenie się przez ustawodawcę spójnikiem "a także" pełni w przytoczonym przepisie rolę funktora zdaniotwórczego a nie nazwotwórczego (Z. Ziembiński, Logika praktyczna, WN PWN 1998, s. 19-21, 34). W konsekwencji uchwalone przez gminę zasady wynajmowania lokali mogą (lecz nie muszą) rozłącznie regulować zasady w zakresie zapewnienia lokali socjalnych i lokali zamiennych oraz zasady w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uopl; wyrok NSA z 19.6.2019 r. I OSK 2313/17, Lex 2706073).

Doniosłość powyższego rozróżnienia widoczna jest w niniejszej sprawie. Ustawodawca nałożył na gminę podwójny obowiązek, lecz w zakresie każdego z nich gmina jest związana w innym stopniu. Zapewnienie lokali socjalnych i lokali zamiennych wynika z konstytucyjnego obowiązku pomocy osobom znajdującym się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej. Zakres swobody prawodawcy lokalnego musi być zatem ujęty węziej. Nie można bowiem dopuścić, by uregulowania w tym zakresie podlegały znacznemu zróżnicowaniu oraz by wyjęte spod niego były pewne osoby. Inaczej sprawa przedstawia się z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach, które nie muszą być równie pilne. Poza tym gmina ma konstytucyjnie przyznaną samodzielność w wykonywaniu swoich działań. Przysługuje jej również prawo własności i inne prawa majątkowe, które realizuje m.in. przez zarząd zasobem mieszkaniowym. W tym obszarze władze lokalne winny mieć szersze pole do określanie zasad wynajmowania lokali, np. z uwzględnieniem lokalnej specyfiki czy zasobnością danej gminy. Na powyższe wskazuje również wykładnia językowa. Słowo "zapewnia" jest bardziej kategoryczne niż "zaspokaja". Wykładnia systemowa wzmacnia tę argumentację, skoro lokale socjalne (rozdział 4) oraz tymczasowe pomieszczenia (rozdział 4a uopl) zostały uregulowane w odrębnych rozdziałach. Omawiane intencje prawodawcy zostały potwierdzone przez przeniesienie definicji lokalu socjalnego z art. 2 ust. 1 pkt 5 (słowniczek ustawowy) do art. 22 (w ramach rozdziału 4 "Najem socjalny lokalu"; art. 2 pkt 1 lit. a i pkt 18 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych, ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2018 r. poz. 756, dalej nowelizacja marcowa).

Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 uopl to rada gminy została wskazana jako właściwa do określania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Kompetencja uchwałodawcza rady gminy jest jednak ograniczona normami ustawowymi. Przykładem takiego ograniczenia jest art. 20 ust. 2 uopl. W art. 21 ust. 3 uopl ustawodawca wskazał, co powinny określać zasady wynajmowania lokali. Rację ma autor skargi kasacyjnej, że katalog ten ma charakter otwarty ("w szczególności"), nie implikuje to jednak dowolności rady.

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca z zasobu mieszkaniowego gminy wyodrębnił lokale socjalne (co wprost wynika z art. 22 uopl). Nie ma podstaw, by rada gminy mogła przyjąć odmienną definicję lokalu socjalnego niż ta z ustawy o ochronie praw lokatorów. W art. 21 ust. 3 uopl normodawca posłużył się dwukrotnie terminem "lokal socjalny" (pkt 1 i 3) i raz "lokali socjalnych" (pkt 5), a zarazem nie upoważnił rady gminy do zdefiniowania tego pojęcia. Definicja lokalu socjalnego w uchwale wydanej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 musi się zatem pokrywać z definicją sformułowaną w art. 2 ust. 1 pkt 5 uopl. W rozpatrywanej sprawie Rada Gminy nie wywiązała się z powyższego obowiązku, gdyż wprowadziła dodatkowe elementy konstrukcyjne do definicji lokalu socjalnego. Sformułowanie "przy czym lokal ten może być o obniżonym standardzie" (art. 2 ust. 1 pkt 5 uopl) nie daje podstaw radzie gminy do radykalnego - bez wyraźnej podstawy ustawowej - w drugiej dekadzie XXI w., wykluczenia podstawowych urządzeń i instalacji, stanowiących normalne wyposażenie lokali mieszkalnych.

Obniżony standard może polegać na gorszym stanie technicznym lokalu, uboższym jego wyposażeniu, czy utrudnionemu dostępowi do pewnych urządzeń lub pomieszczeń. Na gruncie omawianych przepisów nie może zostać rozciągnięty na wyposażenie w przynajmniej dwa z trzech elementów wskazanych w § 2 pkt 4 Uchwały (łazienka, wc, instalacja gazowa), a jednocześnie pozbawiony centralnego ogrzewania i centralnej ciepłej wody. Takie rozwiązanie jest bowiem arbitralne wobec jednoznacznej definicji ustawowej lokalu socjalnego.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 14 ust. 6 uopl (pkt 2.a i 2.e).

Uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności § 2 pkt 3 i 4 Uchwały nie pozbawia Gminy prawa do złożenia skarżącej oferty najmu wybranego przez Gminę lokalu socjalnego. Treść oferty, w tym określenie konkretnego lokalu socjalnego, pozostaje - naturalnie w granicach prawa - w gestii Gminy. Niniejsze postępowanie sprowadzało się jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały. W żadnym wypadku nie przesądza, że zamieszkały przez skarżącą lokal ma być jej zaoferowany jako lokal socjalny, ani że organ ma przekształcić lokal zgodnie z § 5 ust. 9 Uchwały. Nie ulega wątpliwości, że gmina musi uwzględniać w szczególności kolejność osób oczekujących zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego.

Utrwalonym w orzecznictwie Sądów Administracyjnych jest pogląd, że zawarte w art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.) określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 pkt 3 zagadnienia, a ponadto rada gminy może zamieścić w uchwale jeszcze inne, dodatkowe zagadnienia związane z najmem. Nie oznacza to jednak, by organ stanowiący gminy, ustalając zasady wynajmu lokali mógł dowolnie określać dodatkowe kryteria, według których potrzeby mieszkaniowe określonych gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. Ustalone w uchwale pierwszeństwo w wynajmowaniu lokali osobom, które na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu obowiązane są do opuszczenia i opróżnienia lokalu, w stosunku do określonej kategorii osób, wykracza poza upoważnienie ustawowe. Art. 21 ust. 3 pkt 3 uopl, przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14. Ten ostatni przepis ma bowiem w stosunku do art. 21 ust. 3 pkt 3 charakter przepisu szczególnego wyłączającego stosowanie art. 21 ust. 3 pkt 3 do przypadków przyznania uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego na podstawie wyroku sądu. To sąd w prawomocnym orzeczeniu eksmisyjnym oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego na tej podstawie. Gmina nie może, zatem ustalać w tym zakresie pierwszeństwa, przyznając określonym przez siebie podmiotom uprawnienia do realizacji wyroku eksmisyjnego z wyprzedzeniem innych osób, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej (wyrok NSA z 25.6.2010 r. I OSK 732/10; wyrok WSA w Poznaniu z 7.2.2013 r. IV SA/Po 1133/12; wyrok WSA w Łodzi z 12.4.2019 r. III SA/Łd 82/19, cbosa).

Uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, ..., jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa (uchwała 7 Sędziów NSA z 21.7.2008 r. I OPS 4/08, ONSAiWSA 2008/6/ 90). Dostarczanie osobom eksmitowanym lokali socjalnych należy do zadań własnych samorządu terytorialnego i jest to instrument przewidziany w celu przeciwdziałania zjawisku bezdomności. Obowiązek gminy w tym zakresie ma charakter publicznoprawny. Prawomocny wyrok sądowy w sprawie o eksmisję, zastrzegający prawo do lokalu socjalnego, konkretyzuje jedynie ten obowiązek wobec oznaczonej w wyroku osoby (wyrok SN z 13.5.2015 r. V CA 2/15, Lex 1755921), nie zaś do konkretnego lokalu.

Ocena ważności § 2 pkt 3 i 4 Uchwały dokonana została na podstawie stanu prawnego istniejącego w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały.

Organ w odrębnym postępowaniu oceni merytorycznie wniosek skarżącej, uwzględniając stan prawny, istniejący w dniu rozpoznania wniosku (w szczególności wynikający z art. 17, 18, 23 pkt 2 nowelizacji marcowej).

Bezpodstawny był zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa (pkt 1).

Błędnie autor skargi kasacyjnej twierdzi, że Sąd I instancji orzekł o konieczności przedłożenia skarżącej oferty najmu konkretnego lokalu. Nie pozbawia to naturalnie skarżącej prawa do wystąpienia z takim żądaniem.

WSA w Gliwicach wskazując podstawy prawne do domagania się przez skarżącą zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, tj. art. 23 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 5 uopl oparł się na twierdzeniach skarżącej (s. 7), przedstawionych przy referowaniu zarzutów skargi (s. 2 uzasadnienia wyroku IV SA/Gl 325/17). Nie może tym samym budzić wątpliwości, na podstawie jakiego stanu faktycznego Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie. Sąd I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli instancyjnej.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.