Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1732/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.47 ust 1 i2,art 23 ust 1 pkt 1 lub b, art 26 ust 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Przemysław Szustakiewicz, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odprawy mieszkaniowej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej także: "Prezes AMW" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2016, poz. 614) i art. 47 ust. 1 i 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 207), po rozpatrzeniu odwołania R. Z. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L. (dalej także: Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] wydanej w przedmiocie wypłaty skarżącemu odprawy mieszkaniowej w wysokości [...]- utrzymał w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego wydana została w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. skarżący [...]. R. Z. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L. o wypłatę odprawy mieszkaniowej.

W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku skarżący wskazał, że członkami rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, jest żona H. K. oraz sześcioro dzieci, tj. D. K, , S. K., I. S. M. S. , J. B. i A. B. , dla których skarżący wraz z małżonką stanowi rodzinę zastępczą. W oświadczeniu złożonym w celu wyliczenia odprawy mieszkaniowej skarżący wskazał dzień [...] maja 2015 r. Do wniosku skarżący załączył m.in.: - [...] Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2016 r. zwalniający go z dniem [...] stycznia 2016 r. z zawodowej służby wojskowej; - zaświadczenie o uprawnieniu do wojskowego zaopatrzenia emerytalno-rentowego; - zaświadczenie Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. stwierdzające, że skarżący na dzień zwolnienia ze służby wojskowej, tj. na dzień [...] stycznia 2016r. posiadał 23 lata 4 miesiące i 9 dni służby wojskowej; - postanowienie Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o tymczasowym umieszczeniu małoletnich dzieci, tj. D. K., S. K., I. S. , M. S. w rodzinnej pieczy zastępczej w zawodowej rodzinie zastępczej u małżonków H. K. i R. Z. a zamieszkałych w C. przy ul. [...]- postanowienie Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] marca 2015 r. o umieszczeniu małoletnich J. B. i A. B. w zawodowej rodzinie zastępczej u H. K. i R. Z. ; - umowę z dnia [...] marca 2015 r. zawartą pomiędzy Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie a małżonkami Z. k o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej.

W związku z powyższym wnioskiem, Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w L. wszczął postepowanie administracyjnie w sprawie, o czym poinformował skarżącego pismem z dnia [...] marca 2016 r.

Pismem z dnia [...] marca 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w L. wystąpił do strony skarżącej o dostarczenie dokumentów potwierdzających wspólne zamieszkiwanie osób wskazanych w oświadczeniu w dniu [...] maja 2015 r.

Następnie, Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w L. skierował do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w C. wniosek o udostępnienie danych osobowych, w szczególności o podanie okresu powierzenia i zamieszkiwania małoletnich dzieci w rodzinie zastępczej.

W udzielonej w dniu [...] kwietnia 2016 r. odpowiedzi Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w C. poinformował, że dwoje dzieci J. B. i A. B. są w rodzinie zastępczej od dnia [...] marca 2015 r. do dnia dzisiejszego, zaś czworo dzieci, tj.: D. K., S. K., I. S. i M. S. były powierzone rodzinie zastępczej od dnia [...] kwietnia 2015 r. do dnia [...] listopada 2015 r. Z informacji tej wynikało jednocześnie, że Sąd Rejonowy w C. postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt [...], uchylił postanowienie Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydane w przedmiocie tymczasowego umieszczenia małoletnich dzieci: D. K., S. K., I.S. i M. S. w rodzinnej pieczy zastępczej w zawodowej rodzinie zastępczej u małżonków H. K. i R. Z. nakazał niezwłoczne wydanie dzieci Dyrektorowi placówki, w której małoletnie dzieci będą przebywać.

W dniu [...] maja 2016 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji pismo strony skarżącej z dnia [...] maja 2016 r., w którym skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, podtrzymał stanowisko, iż sześcioro dzieci, na dzień wskazany we wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej, tj. na dzień [...] maja 2015 r., zamieszkiwało wraz z wnioskodawcą. Do pisma strona skarżąca załączyła odpisy aktów urodzenia sześciorga w/w dzieci, odpis postanowienia Sądu Rejonowego w C. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz z dnia [...] listopada 2015 r., a także zaświadczenie z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydane przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w C. , potwierdzające, iż na dzień [...] maja 2015 r. w rodzinie zastępczej zawodowej przebywało sześcioro dzieci.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego, Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w L. - działając na podstawie przepisów art. 47 ust. 1 i 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego, a także § 2 rozporządzenia Ministra Narodowej z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie warunków i trybu wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 116, poz. 775) - decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], orzekł o wypłacie skarżącemu R. Z. odprawy mieszkaniowej w wysokości [...]

W uzasadnieniu wydanej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w L. wskazał sposób obliczenia należnej stronie skarżącej odprawy mieszkaniowej. Organ pierwszej instancji, jako podstawę do obliczenia należnego stronie skarżącej świadczenia - przyjął:

a. przysługujące wnioskodawcy, w myśl art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej uprawnienia do 5 norm;

b. wskaźnik 1,66;

c. wysługę 24 lat, od której uzależniona jest wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;

d. wskaźnik ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził również, że w świetle art. 26 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, członkami rodziny, których uwzględnia się przy obliczaniu ilości norm, od których zależy wysokość odprawy mieszkaniowej są, oprócz małżonka: - wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. Organ pierwszej instancji podniósł, że z postanowienia Sądu Rejonowego w C.

Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt [...] wynika, iż Sąd ten uchylił postanowienie Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie tymczasowego umieszczenia małoletnich dzieci w rodzinnej pieczy zastępczej w zawodowej rodzinie zastępczej u małżonków H. K. i R. Z. i nakazał niezwłoczne wydanie dzieci Dyrektorowi placówki, w której małoletnie dzieci będą przebywać. Zatem, jak uznał organ pierwszej instancji, z dokumentów złożonych w sprawie wynika, iż ostatecznie Sąd Rejonowy w C. nie wydał w stosunku do pozostałych małoletnich – D. K. , S. K. , I. S. i M. S., (jak w przypadku J. B. i A. B. ) postanowienia w przedmiocie umieszczenia małoletnich w zawodowej rodzinie zastępczej, a postanowienie o tymczasowym umieszczeniu dzieci uchylił.

Organ pierwszej instancji wskazał, że na dzień wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej organowi wiadome jest, iż czworo ww. małoletnich, nie mieszka wraz z kandydatami na rodzinę zastępczą, dla których wnioskodawca wraz z małżonką nie będą pełnili funkcji zawodowej rodziny zastępczej.

W konsekwencji, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy oraz materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym, Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w L. uznał, że zasadne jest w tym miejscu odwołanie się do wykładni funkcjonalnej i celowościowej art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W związku z tym, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II CSK 693/10, LEX nr 1102855 – organ pierwszej instancji wskazał, iż ekonomiczną funkcją odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, wypłaconej ze środków Skarbu Państwa, jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej, jeśli nie może on pozostać w dotychczasowym mieszkaniu z uwagi na jego niezbędność do zaspokojenia potrzeb żołnierzy, znajdujących się aktualnie w służbie czynnej. Zakłada to więc obowiązek opuszczenia dotychczas zajmowanego lokalu (kwatery) i poszukiwanie jego poza służbą, czego ekonomiczne skutki ma łagodzić właśnie odprawa mieszkaniowa. Organ pierwszej instancji powołał się również na wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2003 r., sygn. akt I Aca 594/03, LEX nr 1681060, w którym Sąd Apelacyjny uznał, że "Przy ustalaniu wysokości ekwiwalentu (następnie odprawy) przysługującemu żołnierzowi zawodowemu w przypadku rezygnacji z kwatery stałej (art. 47 ust. 2 i art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. a zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP) nie należy brać pod uwagę jego pełnoletniego dziecka, które nie ukończyło 25 lat i nie zawarło związku małżeńskiego, ale które będąc właścicielem samodzielnego mieszkania, ma w pełni zaspokajane potrzeby mieszkaniowe".

Mając na względzie powyższe, Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w L. uznał, że skoro Sąd Najwyższy w powołanym wyżej wyroku z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II CSK 693/10, stwierdził, że ekonomiczną funkcją odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 47 cyt. ustawy, wypłaconej ze środków Skarbu Państwa, jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej - należy przyjąć, że nie znajduje uzasadnienia, przyznanie dodatkowych norm, a co za tym idzie dodatkowych środków finansowych "na czworo małoletnich", które na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia [...] listopada 2015 r. zostały niezwłocznie wydane dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej i wobec których skarżący wraz z małżonką, na dzień wydania decyzji o wypłacie odprawy, nie pełni funkcji rodziny zastępczej. Zdaniem organu pierwszej instancji, pomimo, iż na dzień [...] maja 2015 r. w/w małoletni przebywali w rodzinie zastępczej, to jednak było to tymczasowe przebywanie, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia [...] kwietnia 2015 r. o tymczasowym umieszczeniu dzieci w rodzinie zastępczej zawodowej.

Wobec powyższego, Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w L. uznał, że niezasadne jest przyznanie dodatkowych norm "na czworo małoletnich dzieci", które na mocy wskazanego powyżej postanowienia Sądu Rejonowego [...] Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia [...] listopada 2015 r. zostały niezwłocznie wydane dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej z uwagi na jednoczesne uchylenie przez ten sąd wcześniej wydanego postanowienia o tymczasowym umieszczeniu dzieci w rodzinie zastępczej prowadzonej przez skarżącego i jego małżonkę. W ocenie organu pierwszej instancji, uznać należy zatem, że skoro wspomniane dzieci jedynie tymczasowo przebywały w rodzinie zastępczej, to nie można uznać czwórki ww. małoletnich za członków rodziny skarżącego R. Z. , w rozumieniu art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Prezesa AMW odwołanie od ww. decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w L. .

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji organu pierwszej instancji, skarżący wniósł o wypłatę odprawy mieszkaniowej uwzględniającej normy na czwórkę dzieci, które w dacie [...] maja 2015 r. przebywały na podstawie orzeczenia Sądu Rejonowego [...] Wydziału Rodzinnego i Nieletnich w rodzinie zastępczej zawodowej tworzonej przez skarżącego wraz z żoną.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Prezes Agencji Mienia Wojskowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego i art. 47 ust. 1 i 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L. z dnia [...] czerwca 2016 r D. K., S. K., l. S. i M. S., wydanej w przedmiocie wypłaty skarżącemu odprawy mieszkaniowej w wysokości D. K., S. K., l. S. i M. S..

W uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej Prezes AMW, zauważył na wstępie, że istotą sporu jest ustalenie, czy przy wyliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu należało uwzględnić także czworo dzieci przebywających czasowo (około 4 miesięcy) w prowadzonej przez skarżącego zawodowej rodzinie zastępczej.

Organ odwoławczy, powołując się na brzmienie przepisu art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, wskazał, że członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej, są: małżonek. wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sadu opiekuńczego, dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego. nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego.

Organ odwoławczy zauważył, że w rozpatrywanej sprawie chodzi o dzieci przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego.

Prezes AMW, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt I UK 142/09, wskazał, że - według Sądu Najwyższego - przez przyjęcie na wychowanie należy rozumieć stałe sprawowanie pieczy nad dzieckiem polegające na opiece nad nim, przekazywaniu mu wiedzy, zapewnieniu osiągnięcia rozwoju psychicznego i fizycznego oraz doprowadzeniu do samodzielności. Przyjęcie na wychowanie oznacza również, jak uznał Sąd Najwyższy, podejmowanie w imieniu dziecka istotnych decyzji związanych z jego egzystencją, edukacją i procesem wychowawczym, a zatem w istocie przejęcie odpowiedzialności za proces wychowawczy.

Tymczasem, jak skazał organ odwoławczy odwołując się do ustaleń wynikających ze znajdujących się w aktach sprawy orzeczeń Sądu Rejonowego w C. [...] Wydziału Rodzinnego i Nieletnich, czwórka małoletnich przebywała w zawodowej rodzinie zastępczej małżonków Z. wyłącznie tymczasowo.

W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w L. prawidłowo przyjął w spornej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., że niezasadnym jest uznanie tymczasowo umieszczonych w zawodowej rodzinie zastępczej małoletnich, tj. D. K., S. K., l. S. i M. S., jako członków rodziny żołnierza, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z powyższym, Prezes AMW uznał, że sposób wyliczenia odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu, przyjęty przez Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w L. w spornej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. jest prawidłowy i zgodny z zasadami określonymi w ww. przepisach.

W piśmie z dnia 7 września 2016 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa AMW z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa AMW oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, co miało istotny upływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- naruszenie art. art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz uniemożliwienia zgłoszenia odpowiednich na tym etapie postepowania żądań;

ll. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- naruszenie art. 47 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 2 oraz w zw. z art. 1a ust. 1 pkt 5 ustaw z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez przyjęcie, że czworo dzieci przebywających na dzień [...] maja 2015 r. w lokalu zamieszkałym przez skarżącego w osobach: D. K. , S. K. , l. S. i M. S., a umieszczonych w rodzinie zastępczej zawodowej skarżącego na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] kwietnia 3015 r., sygn. akt: [...], nie były na dzień [...] maja 2015 r. członkami rodziny skarżącego wnioskodawcy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca, odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - uznała, że skarżący nie miał możliwości wzięcia czynnego udziału we wszystkich fazach postępowania. W szczególności, skarżący zauważył, że gdyby został powiadomiony o tym, że może zgłaszać wnioski dowodowe, mógłby zgłosić wniosek o przesłuchanie świadków - sąsiadów mieszkających w bliskiej odległości od jego mieszkania, w celu ustalenia, że na dzień [...] maja 2015 r. dzieci w osobach: D. K. , S. K., I. S. i M. S. przebywały z nim wspólnie w lokalu położonym w C. . przy [...]oraz z tego lokalu współkorzystały.

Ponadto, skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie zauważył również, iż organ pierwszej instancji nie powiadomił w sposób prawidłowy skarżącego o możliwości zgłaszania żądań przed wydaniem decyzji w sprawie. Skarżący zauważył, że sporna decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu [...] czerwca 2016 r., gdy tymczasem informacja o umożliwieniu zapoznania się z aktami sprawy i składania wniosków dowodowych przed wydaniem decyzji doręczony został pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] czerwca 2016 r., a zatem w trzy dni po wydaniu decyzji w sprawie. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, uniemożliwiło to złożenie jakichkolwiek wniosków dowodowych, zmierzających do wykazania faktycznego przebywania czwórki dzieci nie uwzględnionych przez Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w L. w spornej decyzji o przyznaniu odprawy mieszkaniowej.

Uzasadniając z kolei zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżący podniósł na wstępie, że dla ustalenia, czy dziecko może zostać zakwalifikowane w niniejszej sprawie do bycia członkiem rodziny, w świetle art. 26 ust. 3 pkt. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - konieczne było ustalenie:

a) czy dziecko wspólnie zamieszkiwało z wnioskodawcą na dzień wskazany we wniosku (a więc na dzień [...] maja 2015 r.),

b) czy dziecko na dzień wskazany we wniosku (a więc na [...] maja 2015 r.) zostało przyjęte na wychowanie przez wnioskodawcę,

c) czy przyjęcie na wychowanie przez wnioskodawcę nastąpiło na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego.

Skarżący zauważył, że w ocenie organu odwoławczego niespełniony został przede wszystkim warunek pierwszy, albowiem - według Prezesa AMW - tymczasowość umieszczenia dzieci w rodzinie zastępczej zawodowej prowadzonej przez skarżącego uniemożliwia spełnienia przesłanki wspólnego zamieszkiwania ze skarżącym. Ponadto, jak podniósł skarżący, według organu odwoławczego nie został spełniony również warunek przyjęcia na wychowanie.

Nie zgadzając się z interpretacją zastosowaną przez Prezesa AMW, skarżący podkreślił, że sformułowanie ustawowe zawarte w treści art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej o treści "na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego" należy wykładać przez pryzmat przepisów Kodeksu postępowania cywilnego oraz przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 575 ze zm.). Powołując się na stosowne przepisy i orzecznictwo sądowe, skarżący zwrócił uwagę, że z natury rzeczy każde umieszczenie dzieci w rodzinie zastępczej (czy to w formie zabezpieczenia, czy tez ostatecznego postanowienia o umieszczeniu), zawsze ma charakter tymczasowy, albowiem trwa nie dłużej, niż do 18 roku życia. Z racji tego, skarżący uznał, iż każde postanowienie o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej z istoty swojej będzie zawsze jedynie "tymczasowe" (por. A. Gilarska-Pasek /w:/ Poradnik Rodzicielstwa Zastępczego, pod red. A. Kwaśniewskiej, Wydawnictwo Fundacja Archon 2013, s. 9-10).

Zwracając uwagę na stanowisko zaprezentowane w powołanym przez organ odwoławczy wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt I UK 142/09, skarżący zauważył, że skoro - według organu odwoławczego - kluczowe znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy skarżący na dzień [...] maja 2015 r. sprawował względem czwórki dzieci w osobach: D. K., S. K., I. S. i M. S. pieczę zastępczą, to ulega wątpliwości, że pieczę zastępczą skarżący wobec wskazanej wyżej czwórki dzieci wykonywał na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] kwietnia 2015 r., sygn. akt: [...]. Skarżący powołując się na stanowisko wyrażone m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 148/14 - stwierdził, że zakres sprawowania bieżącej pieczy, z jaką mamy do czynienia w związku z wydaniem postanowienia w trybie postępowania zabezpieczającego (...) pokrywa się z zakresem pieczy sprawowanej przez rodzinę zastępczą. Mając na względzie powyższe, skarżący stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że sprawowanie pieczy zastępczej (faktycznej) nad dzieckiem, czyli troska o dziecko związana z oddziaływaniem na nie w trakcie codziennych czynności życiowych (zagwarantowanie mu bezpieczeństwa, pozostawanie z dzieckiem we wspólności domowej, zapewnienie mu opieki lekarskiej, racjonalnego żywienia, odpowiedniej odzieży, kulturalnych warunków bytu, w tym warunków do systematycznego uczęszczania do szkoły) (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 345/15; podobnie: A. Marek /w:/ Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, LEX 2013, komentarz do art. 1121). Według skarżącego, należy mieć na uwadze również to, że w treści pkt. I postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] kwietnia 2015 r., sygn. akt [...], Sąd orzekł o umieszczeniu czwórki w/w dzieci w rodzinnej pieczy zastępczej, a zatem powierzył wykonywanie pieczy zastępczej skarżącemu i jego żonie.

Skarżący zauważył ponadto, że w orzecznictwie ustalono również, co należy rozumieć pod pojęciem "wychowania", przyjmując, że za "wychowanie" uznaje się zabiegi mające na celu ukształtowanie człowieka pod względem fizycznym i moralnym, światopoglądowym i umysłowym oraz przygotowanie do życia w społeczeństwie (tak /w:/ wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 345/13). Skarżący wskazał jednocześnie, że orzeczenie w przedmiocie zarządzenia tymczasowego polega na przyznaniu uprawnienia do zapewnienia dziecku opieki i wychowania dziecka w rodzinie zastępczej (tak: wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1411/1412). Mając na względzie powyższe, skarżący stwierdził, że nie sposób uznać, aby w okresie od dnia [...] maja 2015 r. do dnia [...] listopada 2015 r. skarżący nie uczestniczył w wychowaniu czwórki dzieci w osobach: D. K., S. K. , I. S. i M. S.

Skarżący zwrócił również uwagę na treść art. 1a ust. 1 pkt 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w którym znajduje się definicja legalna pojęcia "zamieszkiwanie", pod którym to pojęciem rozumie się w cyt. ustawie przebywanie i korzystanie z lokalu mieszkalnego.

W ocenie skarżącego, istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do ustalenia, czy na dzień [...] maja 2015 r. w lokalu mieszkalnym przy [...] w C. wraz ze skarżącym, jego żoną, J. i A. B., zamieszkiwało także czworo innych dzieci w osobach: D. K. , S. K., l. S. i M. S. Skarżący uznał, że ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wynika, że na dzień [...] maja 2015 r. czworo wyżej wymienionych dzieci przebywało przy [...] w C. . Zdaniem skarżącego, warto jest również odnotować, że ustawodawca nie posługuje się sformułowaniem "stałe przebywanie", lecz "przebywanie". Ponadto, jak uznał skarżący, przebywanie nie musi mieć charakteru długotrwałego. Niemniej, skarżący zauważył w tym miejscu, że mając na uwadze realia niniejszej sprawy i to, że dzieci w rodzinie zastępczej skarżącego przebywały od dnia [...] maja 2015 r. do dnia [...] listopada 2015 r., a zatem przez okres ponad 6 miesięcy, to ich przebywanie z pewnością nie było krótkotrwale, okazjonalne, lecz było stałe i długotrwałe. Skarżący zauważył, że pomimo, iż życie w/w dzieci od [...] maja 2015 r. zogniskowane zostało w miejscu przebywania skarżącego (ul. [...].), to jednak okoliczność przebywania czworga dzieci nie została objęta sporną decyzją o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Tymczasem, jak wskazał skarżący, według internetowego słownika języka polskiego Wydawnictwa PWN słowo "przebywać" oznacza "spędzić gdzieś pewien czas". Skarżący zauważył, że czworo dzieci w osobach: D. K., S. K., l. S. i M. S. spędziło w miejscu zamieszkania skarżącego ponad 6 miesięcy. Ponadto, skarżący wskazał, że słowo "korzystać" w elektronicznym słowniku języka polskiego Wydawnictwa PWN oznacza "użytkować coś, posługiwać się czymś jako narzędziem, środkiem, itp.". Zdaniem skarżącego, przebywając z nim, jego żoną, J. i A. B., czworo dzieci w osobach: D. K., S. K., l. S. i M. S. korzystało z mieszkania poprzez: spanie w lokalu, jedzenie w lokalu, zabawy w lokalu, schronienie w lokalu i inne, co jest faktem wynikającym z zasad doświadczenia życiowego. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, bez wątpienia można więc uznać, że czworo w/w dzieci przebywało w lokalu i z niego korzystało. Z kolei, jeśli chodzi o znaczenie słowa "wspólnie", to skarżący, mając na uwadze sformułowanie użyte w treści art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (vide: "wspólnie zamieszkałych"), podniósł, że w internetowym słowniku języka polskiego Wydawnictwa PWN słowo "wspólnie" oznacza także: "razem z innymi". W tej sytuacji, skarżący uznał, że w świetle całokształtu materiałów dowodowych zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, nie może budzić wątpliwości fakt, iż na dzień [...] maja 2015 r. w lokalu położonym przy D. K., S. K., l. S. i M. S. w C., oprócz skarżącego, jego żony oraz dwójki dzieci w osobach: A. J.R. , przebywała również wspólnie czwórka innych dzieci w osobach: D. K., S. K., l. S. i M. S. Skarżący wskazał ponadto w uzasadnieniu skargi, iż w jego ocenie, późniejsze uchylenie przez Sąd Rejonowy w C. postanowienia w przedmiocie tymczasowego umieszczenia czworga wskazanych powyżej dzieci w rodzinie zastępczej skarżącego, nie ma dla sprawy żadnego znaczenia, albowiem istotą postępowania, w świetle art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, jest ustalenie na dzień [...] maja 2015 r. liczby osób stanowiących rodzinę skarżącego, w rozumieniu art. 26 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy. Zdaniem skarżącego, zachodzące po tej dacie zdarzenia, chociażby nastąpiły przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, czy też organ odwoławczy, są dla sprawy obojętne. W konsekwencji, obojętne musi więc pozostać wspomniane wyżej uchylenie orzeczenia o tymczasowym umieszczeniu dzieci w rodzinie zastępczej i umorzenie postępowania w tym zakresie (tak również: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 709/13).

Biorąc powyższe pod uwagę, skarżący uznał, że prawidłowa kwota do wypłaty tytułem należnej mu odprawy mieszkaniowej winna wynosić [...] złotych, albowiem kwota ta wynika z następującego działania arytmetycznego: 9 (liczba norm wraz z dodatkiem za zajmowane stanowisko) x 12 m2 x 3.925,00 złotych x 1,66 x 72% (24 lata służby x 3%). W konsekwencji, skarżący uznał, że kwotą pozostającą do wypłaty jest kwota [...] złotych), która stanowi różnicę pomiędzy kwotą właściwą do wypłaty, a kwotą wadliwie ustaloną do wypłaty na podstawie spornej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] czerwca 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Mienia Wojskowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga R. Z. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie wypłaty skarżącemu odprawy mieszkaniowej w wysokości [...] złotych - nie narusza przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy administracji publicznej obu instancji, wydając sporne decyzje - nie dopuściły się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Ponadto, w ocenie Sądu, wydając przedmiotowe decyzje administracyjne, organy te nie dopuściły się również naruszenia norm prawa materialnego, w tym przede wszystkim obrazy przepisów art. 47 ust. 1 i 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b, a także art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem - wbrew zarzutom strony skarżącej - prawidłowo przyjęły w niniejszej sprawie, iż przy wyliczeniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu, nie było - w świetle art. 26 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy - podstaw do uwzględnienia czwórki małoletnich dzieci (w osobach: D. K., S. K., l. S. i M. S.) przebywających czasowo w prowadzonej przez skarżącego zawodowej rodzinie zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. [...] Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia [...] kwietnia 2015 r., sygn. akt [...], orzekającego o ich tymczasowym umieszczeniu w rodzinnej pieczy zastępczej w zawodowej rodzinie zastępczej u małżonków H. K. i R. Z. .

Przyjmując powyższe stanowisko, organy administracji publicznej obu instancji prawidłowo oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie w sposób wszechstronny do podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów i argumentów.

Na wstępie rozważań merytorycznych dotyczących oceny legalności spornej decyzji Prezesa AMW z dnia [...] sierpnia 2016 r., należy zauważyć, że zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ woj skowy.

Przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, iż odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad:

1) żołnierzowi zawodowemu, zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, przysługuje odprawa obliczona z uwzględnieniem okresu służby liczonego w pełnych latach, z tym że rozpoczęty rok, w którym następuje zwolnienie ze służby, przyjmuje się jako rok pełny;

2) żołnierzowi zawodowemu zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, jeżeli nie nabył prawa do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy lub któremu przyznano wojskową rentę inwalidzka przed nabyciem prawa do emerytury wojskowej, przysługuje odprawa w wysokości 45% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego;

3) wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Z kolei, stosownie do treści art. 47 ust. 2 cyt. ustawy, dyrektor oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez Żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w art. 47 ust. 2 pkt 1-4, w tym zaświadczenia o nabyciu uprawnień do emerytury wojskowej.

Warto w tym miejscu zauważyć, że brzmienie przepisu art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zostało zmienione z dniem 1 października 2015 r. przez art. 107 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015r., poz. 1322), poprzez zapis określający, iż to żołnierz wskazuje dzień, w odniesieniu do którego należy ustalać liczbę norm przysługujących żołnierzowi niezbędnych do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz jego stan rodzinny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi 8-12 m2.

Przepis art. 26 ust. 3 cyt. ustawy stanowi, że członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej, są:

1) małżonek;

2) wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba, że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego.

Mając na względzie powyższe normy prawne wyrażone w powołanych przepisach cyt. ustawy, uznać należy, że w toku postępowania administracyjnego o wydanie decyzji w przedmiocie odprawy mieszkaniowej organ zobligowany był do ustalenia ilości norm, która powinna zostać uwzględniona przy obliczeniu należnej skarżącemu odprawy mieszkaniowej, w rozumieniu art. 26 w związku z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy przy wyliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu należało uwzględnić także czworo małoletnich dzieci przebywających czasowo w prowadzonej przez skarżącego zawodowej rodzinie zastępczej, na podstawie postanowienia sądu rodzinnego orzekającego o ich tymczasowym umieszczeniu w rodzinnej pieczy zastępczej w owej zawodowej rodzinie zastępczej prowadzonej przez skarżącego i jego małżonkę.

W ocenie Sądu, kluczowe w sprawie było odpowiednie zinterpretowanie normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą członkami rodziny, których uwzględnia się przy obliczaniu ilości norm, od których zależy wysokość odprawy mieszkaniowej są, oprócz małżonka, również m.in. wspólnie zamieszkałe dzieci przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba, że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego.

W tej sytuacji, warto wyraźnie podkreślić w tym miejscu, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Postępowanie administracyjne jest niewątpliwie zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje szereg etapów, w tym m.in. ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Ustalenie to jest związane bezpośrednio z kwestią podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej. Przyjmując, iż sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.

Zasada praworządności wymaga, aby organy administracyjne nie złamały prawa, a ponadto wszelkie ich decyzje miały podstawę prawną i w swej treści uwzględniały obowiązujące normy prawne. Działania administracji powinny być zatem zgodne z: Konstytucją RP, ogólnymi zasadami prawa, prawem Unii Europejskiej, krajowym prawem ustawowym i wydanymi na jego podstawie aktami wykonawczymi (prawem delegowanym), zwyczajami i konwencyjnymi zasadami prawa międzynarodowego, które zostały włączone do rodzimego porządku prawnego orzeczeniami sądów na tyle, na ile według prawa krajowego mają one prawnie wiążący skutek, odpowiednimi wytycznymi administracyjnymi w stopniu, w jakim można się do nich odwoływać przy rozpoznawaniu sprawy przez sąd. Zasada praworządności zakłada jednocześnie możliwość skutecznego narzucenia administracji wypełnienia tych powinności oraz rodzi konieczność wzruszenia bezprawnych aktów administracyjnych, przy zapewnieniu jednak priorytetu innym zasadom chroniącym prawa jednostki w jej stosunkach z administracją. Zasadne jest stanowisko, zgodnie z którym praworządność działania jest zasadą fundamentalną, ale w jej ramach mieści się nie tylko obowiązek przestrzegania prawa, lecz również działania w granicach prawa z uwzględnieniem elementów celowości.

W ramach zasady z art. 7 Konstytucji RP oprócz wymogu "praworządności", rozumianego, jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa.

Niewątpliwie uznać należy, iż zasada legalności powinna być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa.

W konsekwencji należy, zdaniem Sądu, uznać, iż niewątpliwie w procesach wykładni prawa administracyjnego pierwszoplanowe znaczenie winny mieć zasady praworządności, legalności i kompetencyjności. Oznacza to, że wykładnia językowa i znaczenie literalne powinny zajmować pozycję uprzywilejowaną w stosunku do wykładni systemowej i funkcjonalnej, a za pierwszeństwem wykładni językowej przemawiają zarówno argumenty analityczne (wykładnia prawa jest wykładnią tekstów prawnych), jak i argumenty polityczne, albowiem w państwie praworządnym obywatele mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności.

Przyjęcie powyższego stanowiska nie może jednak oznaczać, że w prawie administracyjnym wykładnia językowa może prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej (funkcjonalnej).

Niemniej, w ocenie Sądu, z uwagi na pewnego rodzaju niebezpieczeństwo związane z charakterem podmiotów dokonujących wykładni w procesach stosowania prawa administracyjnego, a także ze względu na postulat zapewnienia pewności prawa, należy jednocześnie bardzo wyraźnie przyjąć, iż sądowa ocena legalności zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji publicznej winna mieścić się w granicach obowiązującego prawa, gdyż uzurpowanie sobie przez sąd kompetencji normodawczych powinno być oceniane szczególnie surowo również dlatego, że jest wynikiem działania organu państwa powołanego właśnie w celu stania na straży praworządności. Owszem, zasługuje na aprobatę stanowisko, zgodnie z którym istota tzw. prawa sędziowskiego polega na należącym do sądu wyrównywaniu niedopatrzeń ustawodawcy, jednakże sądy mogą to czynić tylko wtedy, gdy ich stwierdzenia nie będą sprzeczne z obowiązującymi przepisami.

Mając na względzie powyższe uwagi dotyczące sposobu interpretacji i stosowania norm prawa administracyjnego, Sąd uznał, że organy obu instancji, interpretując przepis art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zasadnie przyjęły, iż biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, należy odwołać się do wykładni funkcjonalnej i celowościowej również przepisu art. 47 cyt. ustawy.

Warto w związku z tym zauważyć, że zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II CSK 693/10, LEX nr 1102855, przyjmuje się, że ekonomiczną funkcją odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 47 cyt. ustawy, wypłaconej ze środków Skarbu Państwa, jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej.

Z brzmienia przepisu art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że chodzi o dzieci przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego. Powołując się w tej sytuacji na stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt I UK 142/09, organy zasadnie wskazały, że przez przyjęcie na wychowanie należy rozumieć stałe sprawowanie pieczy nad dzieckiem polegające na opiece nad nim, przekazywaniu mu wiedzy, zapewnieniu osiągnięcia rozwoju psychicznego i fizycznego oraz doprowadzeniu do samodzielności.

Tymczasem, jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy orzeczeń Sądu Rejonowego w C. [...] Wydziału Rodzinnego i Nieletnich, sporna czwórka małoletnich przebywała w zawodowej rodzinie zastępczej małżonków Z. wyłącznie tymczasowo.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, uznać należy, że zarówno Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w L. w spornej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., jak i organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., prawidłowo przyjęli, że niezasadnym jest uznanie tymczasowo umieszczonych w zawodowej rodzinie zastępczej małoletnich, tj. D. K., S. K., l. S. i M. S., jako członków rodziny skarżącego, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

Z uwagi na powyższe, organy obu instancji zasadnie stwierdziły, iż nie znajduje uzasadnienia przyznanie dodatkowych norm, a co za tym idzie dodatkowych środków finansowych na wskazanych powyżej czworo małoletnich, wobec których skarżący wnioskodawca wraz z małżonką, na dzień wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie pełni funkcji rodziny zastępczej.

Zdaniem Sądu, uznać należy, iż stanowisko organów obu instancji jest zasadne, albowiem nie ulega wątpliwości, że z normy prawnej wyrażonej w przepisie art 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że chodzi o pomoc tym żołnierzom, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe swym dzieciom, które brane są pod uwagę przy określaniu wartości stosownej normy potrzebnej dla wyliczenia przysługującej odprawy mieszkaniowej. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę cel wspomnianej odprawy (vide: pomoc w uzyskaniu własnego mieszkania po zwolnieniu ze służby), uznać trzeba, iż wypłata odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem norm na dzieci umieszczone tymczasowo w rodzinie zastępczej, kłóciłaby się zarówno z funkcją przedmiotowej odprawy, jak i definicją dzieci zawartą w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej ("wspólnie zamieszkałe dzieci (...) przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego (...) do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia (...)").

W tej sytuacji, biorąc pod uwagę interpretację funkcjonalną i celowościową przepisu art. 26 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy, organy obu instancji zasadnie uznały, że powyższa definicja nie obejmuje dzieci "tymczasowych", a więc umieszczonych na podstawie postanowienia sądu rodzinnego orzekającego jedynie o ich tymczasowym umieszczeniu w rodzinnej pieczy zastępczej w zawodowej rodzinie zastępczej.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż w niniejszej sprawie organy obu instancji - prowadząc postępowanie w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu - zasadnie przyjęły, że zachodzi podstawa do wypłaty jedynie kwoty w wysokości D. K., S. K., l. S. i M. S..

Wobec powyższego, należy uznać, że zarówno Prezes Agencji Mienia Wojskowego, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r., jak i Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L. , rozstrzygając w dniu [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie wypłaty skarżącemu odprawy mieszkaniowej, nie uchybili normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem organy te podjęły wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy.

Wbrew zarzutom skarżącego, organy nie naruszyły również uprawnień strony postępowania wynikających z przepisu art. 10 § 1 k.p.a., w stopniu, który mógłby mieć zasadniczy wpływ na końcowy wynik sprawy.

Ponadto, poprzez pełne - w ocenie Sądu - uzasadnienie faktyczne i prawne obu spornych decyzji, organy te nie naruszyły normy postępowania administracyjnego wyrażonej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógłby mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Sąd uznał jednocześnie, że organy obu instancji nie dopuściły się również w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a., albowiem prowadząc owo postępowanie w kontekście przepisów art. 47 ust. 1 i 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b a także art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, wszechstronnie wyjaśniły wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśniły w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle powołanych wyżej przepisów, a w szczególności art. 26 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy - zachodziły wszelkie podstawy do nieuwzględnienia przy wyliczeniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu czwórki małoletnich dzieci przebywających czasowo w prowadzonej przez skarżącego zawodowej rodzinie zastępczej na podstawie postanowienia sądu rodzinnego orzekającego o ich tymczasowym umieszczeniu w rodzinnej pieczy zastępczej w owej zawodowej rodzinie zastępczej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.