Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4145/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1a i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 264/18 w sprawie ze skargi M. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 stycznia 2017 r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 264/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania, w pkt 1 zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego M. Z. z dnia 20 stycznia 2017 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz w pkt 3 wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 zł.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2017 r., który wpłynął do organu w dniu 25 stycznia 2017 r., M. Z. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec jego osoby art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

W uzasadnieniu wnioskodawca przedstawił przebieg swojej dotychczasowej służby, zwracając się o wydanie decyzji w sprawie wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c ww. ustawy w związku z krótkotrwałym pełnieniem służby w [...] oraz nienaganną służbą w Policji po dniu 12 września 1989 r.

Pismem z dnia 3 lutego 2017 r. organ zawiadomił M. Z., że sprawa z jego wniosku zostanie załatwiona do dnia 25 maja 2017 r. Wydłużenie terminu załatwienia sprawy uzasadniono jej złożonym charakterem, a w szczególności koniecznością uzyskania i weryfikacji informacji o przebiegu służby oraz innych informacji i materiałów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Kolejnym pismem z dnia 9 maja 2017 r. organ poinformował M. Z., że jego sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. Powyższe wynika z konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Organ musi wystąpić do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o stosowne informacje dotyczące przebiegu jego służby. Ponadto ustalenia wymaga, czy wnioskodawca podlega regulacjom art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. W przypadku zaś potwierdzenia powyższego konieczne będzie wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy. Ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w których pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby pod kątem ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zdań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W związku z powyższym rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów, co powinno nastąpić do dnia 22 września 2017 r.

Jednocześnie pismem z dnia 9 maja 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o stosowne informacje dotyczące wnioskodawcy.

Zakład Emerytalno-Rentowego MSWiA odpowiedział na powyższe wystąpienie pismem z dnia 29 maja 2017 r., w którym poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury. Został zwolniony ze służby w Policji w dniu 15 maja 2008 r. Do emerytury zaliczono okresy wymienione w załączniku do pisma. Jednocześnie poinformowano, że w przypadku wydania przez ZER MSWiA na podstawie art. 15c lub 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), decyzji o zmianie wysokości świadczenia, w związku z otrzymaną z IPN informacją, o pełnieniu przez ww. służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy, jej kopia potwierdzona za zgodność z oryginałem wraz z poświadczoną kopią Informacji IPN o przebiegu służby, zostaną bezzwłocznie przekazane na potrzeby prowadzonego w Ministerstwie postępowania w trybie art. 8a ww. ustawy.

Przy kolejnym piśmie z dnia 13 lipca 2017 r. Zakład Emerytalno-Rentowego MSWiA przekazał organowi potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji wydanej przez ZER MSWiA w dniu [...] lipca 2017 r. na podstawie art. 15c w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w związku z otrzymaną z IPN informacją, o pełnieniu przez ww. służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy, wraz z poświadczoną kopią informacji IPN o przebiegu służby.

Pismem z dnia 3 października 2017 r. organ poinformował wnioskodawcę, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie, z uwagi na konieczność podjęcia czynności wyjaśniających. Z uwagi bowiem na informacje przekazane przez Zakład Emerytalno-Rentowego MSWiA konieczne jest wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zdań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne jest wystąpienie do Komendy Głównej Policji z prośbą o weryfikację okresów służby wnioskodawcy pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W związku z powyższym rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów. W ocenie organu powinno to nastąpić do 23 lutego 2018 r.

Jednocześnie organ, pismem datowanym na dzień 29 września 2017 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz pismem datowanym na dzień 3 października 2017 r. zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, o przekazanie informacji dotyczących wnioskodawcy.

M. Z. w piśmie z dnia 4 października 2017 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego przewlekłości postępowania administracyjnego oraz bezczynności organu w sprawie.

Przy piśmie z dnia 23 listopada 2017 r. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przekazał organowi kopie z akt osobowych dotyczące przebiegu służby M. Z.

Następnie Komenda Głowna Policji, przy piśmie z dnia 29 grudnia 2017 r., przedstawiła informacje dotyczące przebiegu służby wnioskodawcy.

Pismem z dnia 18 stycznia 2018 r. organ zawiadomił M. Z., że w sprawie została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednocześnie poinformowano go o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz pisemnego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

W dniu 5 kwietnia 2018 r. M. Z. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podkreślając że skoro w styczniu 2018 r. została zebrana przez MSWiA dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, a do dnia wniesienia skargi nie został powiadomiony o zakończeniu postępowania, ani nie wyznaczono kolejnego terminu rozpatrzenia wniosku, to jest to kolejny przejaw zaniedbania i przeciągania w czasie przez organ momentu wydania decyzji.

Po wpłynięciu skargi, organ pismem z dnia 18 kwietnia 2018 r. zawiadomił M. Z., że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie z uwagi na konieczność dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy przedmiotowej sprawy. Jednocześnie poinformowano, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia 21 lipca 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie załatwił sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego ani w terminach określonych w art. 35 K.p.a., ani w kolejnych terminach wskazywanych przez organ na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Podkreślono jednocześnie, że ustawa, której postanowienia legły u podstaw niniejszego postępowania administracyjnego, nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów K.p.a. Organ działając w sprawie winien więc czynić to z zachowaniem terminów określonych w przywołanym akcie prawnym.

Sąd podkreślił, że z analizy akt administracyjnych wynika, że mimo, iż organ wyznaczał kolejne terminy załatwienia sprawy, to nie podejmował działań zmierzających do zachowania tych terminów.

Zdaniem Sądu sposób procedowania organu wskazuje na naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaaprobować stanu, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe w dużych odstępach czasowych, nie załatwia wniosku strony przez okres 14 miesięcy - według stanu istniejącego w dacie wniesienia skargi.

Uznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną, Sąd zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do podjęcia wszelkich czynności zmierzających do zakończenia sprawy.

Jednocześnie uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd stwierdził, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dotychczasowy czas trwania postępowania, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa.

Ponadto, w ocenie Sądu, czas prowadzenia postępowania i okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Wymierzona w wyroku grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a. i powinna zrealizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie skarżącego do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1a P.p.s.a. przez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, co wymaga podjęcia przez organ szeregu czynności wyjaśniających. W przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia 20 stycznia 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z pytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia 20 stycznia 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego ([...] lipca 2017 r.) i przed uzyskaniem wiedzy przez organ o wydanej decyzji (25 lipca 2017 r.) oraz informacji o dacie zwolnienia ze służby (6 czerwca 2017 r.), wysłudze strony i informacji o przebiegu służby z IPN (25 lipca 2017 r.);

2) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w kwocie 500 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał ponadto, że organ w chwili wniesienia wniosku przez skarżącego nie dysponował materiałem dowodowym. W tym zakresie organ był zależny od sprawności i szybkości przekazywania właściwych dokumentów przez inne organy właściwe w sprawie, tj. Zakład Emerytalno - Rentowy MSWiA, Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz właściwe formacje, w których skarżący pełnił służbę. Skarżący złożył wniosek z dnia 20 stycznia 2017 r. przed wydaniem decyzji przez organ emerytalno - rentowy w sprawie ponownego ustalenia wysokości jego emerytury oraz uzyskaniem o niej wiedzy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mógł procedować wniosku z dnia 20 stycznia 2017 r. z art. 8a ustawy do czasu uzyskania informacji o ewentualnym wydaniu przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego.

W związku z powyższym trudno mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania przynajmniej w okresie od dnia złożenia wniosku przez skarżącego z dnia 20 stycznia 2017 r. do dnia otrzymania przez organ informacji o wydaniu decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury. Podkreślono, że decyzja o ponownym ustaleniu wysokości emerytury została wydana przez organ emerytalno - rentowy w dniu [...] lipca 2017 r., a wiedzę o niej oraz o wysłudze strony i Informację o przebiegu służby z IPN organ uzyskał w dniu 25 lipca 2017 r. Natomiast wiedzę o dacie zwolnienia ze służby organ uzyskał w dniu 6 czerwca 2017 r. Zatem wniosek z dnia 20 stycznia 2017 r. został złożony przedwcześnie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Z. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że podniesione przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzuty zostały sformułowane w sposób tożsamy jak m.in. w sprawach o sygn. akt I OSK 2437/18, I OSK 2438/18, I OSK 3017/18, I OSK 3297/18, I OSK 3790/18 oraz I OSK 4008/18 zakończonych wyrokami oddalającymi skargi kasacyjne organu od orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które uwzględniały skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosków o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni popiera stanowisko wyrażone w ww. orzeczeniach.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ramach pierwszego zarzutu wskazano na naruszenie art. 149 § 1a P.p.s.a. przez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy, natomiast w ramach drugiego zarzutu odwołano się do art. 149 § 2 P.p.s.a., kwestionując wymierzoną Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl natomiast art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w razie uwzględnienia skargi, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy art. 149 § 1a i 2 P.p.s.a., odnoszące się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określające kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłość, nie mogły zatem podważyć stanowiska Sądu orzekającego, który oceniał podejmowane przez organ w sprawie działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 149 § 1a i 2 P.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (w niniejszej sprawie przepisy K.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo przyjął, że przewlekle prowadzone postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dopatrzył się na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, tj. art. 12 oraz art. 35 - 38 K.p.a. rażącego naruszenia prawa w przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania, to nie można Sądowi, stwierdzającemu przewlekłość procedowania oraz oceniającemu jej charakter jako zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia art.. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowaniem normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a i 2 P.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1595/14 i I OSK 1596/14 oraz z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1701/14).

Wskazać trzeba, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., lecz ocenę stopnia przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii wymierzenia mu grzywny. Nie powołuje jednak w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny stopnia przewlekłości organu, a także nie wykazuje, że naruszenie tych przepisów miałoby wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1868/12 oraz z dnia 5 maja 2004 r. sygn. akt FSK 6/04).

Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a i 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa.

Nie sposób również podzielić argumentów podnoszonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że trudno mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania przynajmniej w okresie od dnia złożenia wniosku skarżącego z dnia 20 stycznia 2017 r. do dnia otrzymania przez organ informacji o wydaniu decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury. Decyzja o ponownym ustaleniu wysokości emerytury została wydana przez organ emerytalno - rentowy w dniu [...] lipca 2017 r., a wiedzę o niej oraz o wysłudze strony i informację o przebiegu służby z IPN organ uzyskał w dniu 25 lipca 2017 r. Natomiast wiedzę o dacie zwolnienia ze służby organ uzyskał w dniu 6 czerwca 2017 r. Zatem, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wniosek z dnia 20 stycznia 2017 r. został złożony przedwcześnie.

Zwrócić należy uwagę, że organ w dniu 9 maja 2017 r., a zatem ze znaczną zwłoką po otrzymaniu wniosku strony, zwrócił się do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z prośbą o przekazanie informacji czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenia. Odpowiedź na ww. pismo zostało udzielone w dniu 29 maja 2917 r. i wpłynęła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 6 czerwca 2017 r.

Natomiast dopiero przy kolejnym piśmie z dnia 13 lipca 2017 r. Zakład Emerytalno-Rentowego MSWiA przekazał organowi potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji wydanej w dniu [...] lipca 2017 r. na podstawie art. 15c w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w związku z otrzymaną z IPN informacją, o pełnieniu przez ww. służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy wraz z poświadczoną kopią informacji IPN o przebiegu służby.

Ponadto organ, pismem datowanym na dzień 3 października 2017 r. wystąpił do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz pismem z dnia 29 września 2017 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji dotyczących wnioskodawcy, a zatem ponad 8 miesięcy, licząc od daty wpływu wniosku skarżącego. Po tych działaniach organu brak jest dalszych czynności, również brak jest z jego strony stosownych ponagleń o terminowe udzielenie żądanych informacji, co spowodowało, że informacje te organ uzyskał dopiero w styczniu 2018 r.

Zaznaczyć również należy, że organ nie wskazywał wcześniej na brak rozstrzygnięcia sprawy o obniżenie wnioskodawcy świadczenia emerytalnego (skarżący zaczął otrzymywać obniżoną emeryturę dopiero od października 2017 r.), ani nie uznał przedmiotowego wniosku skarżącego z dnia 20 stycznia 2017 r. za przedwczesny, z uwagi na brak takiego rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotnie organ nie może odpowiadać za nieterminowe załatwianie sprawy przez inne organy, jednakże sam fakt powiadomienia zainteresowanego o zwłoce w rozpatrzeniu sprawy i wyznaczanie kolejnych terminów jej rozpatrzenia, przy jednoczesnym opieszałym wystosowywaniu pism o niezbędne informacje do innych organów i wobec braku stosownego monitowania, gdy odpowiedzi tej brak - nie było prawidłowym działaniem organu rozpatrującego przedmiotowa sprawę i działanie takie miało niewątpliwie wpływ na przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego.

W ramach zarzutów skargi kasacyjnej poza wskazanymi przepisami art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. przywołano również art. 154 § 6 P.p.s.a., jednakże w realiach niniejszej sprawy okoliczność przytoczenia ww. przepisu nie dawała także podstaw do uznania zasadności drugiego zarzutu skargi kasacyjnej.

W kontekście sposobu sformułowania zarzutów należy wskazać, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny, że stwierdzone przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz że zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymierzeniu przez Sąd I instancji grzywny w wysokości 500 zł, a więc w wysokości znacznie niższej niż jednokrotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne, nie można zarzucić nieadekwatności. Grzywna wymierzana organowi nie ma wyłącznie celu dyscyplinującego, a więc nie jest bezpodstawna tylko dlatego, że organ zamierza wydać decyzję w sprawie niezwłocznie po skompletowaniu dokumentów. Grzywna ta ma także charakter represyjny i prewencyjny. Biorąc pod uwagę trzy cele jakie ma spełniać regulacja dająca możliwość nałożenia na organ grzywny, jak i okoliczność, że przewlekłość w procedowaniu organu w zakresie rozpoznania wniosku M. Z. z dnia 20 stycznia 2017 r. nie została skutecznie podważona, podobnie jak i wykładnia art. 149 § 2 P.p.s.a., to wymierzenie grzywny w niniejszym postępowaniu nie było bezpodstawne, ani sprzeczne z ratio legis wskazanego przepisu.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w sytuacji, w której uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o jakich mowa w powyższym przepisie. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowym akcentuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 275/11 oraz z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 930/13). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. Podkreślenia wymaga, że na całość uzasadnienia składają się zarówno tzw. część historyczna, czyli przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak i motywy, czyli rozważania merytoryczne Sądu z interpretacją przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Obie te części składowe uzasadnienia stanowią jego integralną całość i należy czytać je łącznie. Niewątpliwie argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest rozbudowana w odniesieniu do zasadności i wysokości wymierzonej organowi grzywny, ale nawiązuje do wcześniejszych ustaleń faktycznych poczynionych i przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, wobec czego możliwe jest odtworzenie toku rozumowania Sądu i dokonania jego kontroli. Dodatkowo wskazać należy, że wymierzenie grzywny w symbolicznej wysokości prowadzi do wniosku, że Sąd miarkował jej wysokość do stopnia zawinienia organu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.