Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 421/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej także: Agencja lub Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy, organ drugiej instancji), po rozpatrzeniu odwołania M. Z. (dalej strona, skarżąca), od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w W. (dalej też: organ pierwszej instancji, Kierownik ARiMR) z [...] stycznia 2017 r. (nr [...]) w sprawie przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r., utrzymał pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie w mocy.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, ze w dniu [...] maja 2014 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wpłynął wniosek strony o przyznanie płatności na 2014. W sekcji VII wniosku – "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" strona wskazała 22 działki ewidencyjne wykorzystywane rolniczo. W sekcji VIII wniosku – "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" strona wskazała do płatności JPO 28 działek rolnych o łącznej powierzchni 69,52 ha.

Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] przyznał stronie jednolitą płatność obszarową na rok 2014 w wysokości 49.122,74 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 9.646,59 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz zastosowanie współczynnika korygującego a także przyznał kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 871,38 zł. Zmniejszenie płatności nastąpiło z powodu różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez rolnika we wniosku a powierzchnią ustaloną w wyniku kontroli administracyjnej.

Po przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. w dniu [...] kwietnia 2015 r. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu w całości opisanej wyżej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że analiza danych ZSZiK dotyczących powierzchni PEG dla działki ewidencyjnej nr [...] wskazuje na to, że powierzchnia na poziomie wskazanym w zaskarżonej decyzji nie została wyznaczona w sposób prawidłowy.

Po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, Kierownik ARiMR w dniu [...] maja 2015 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał stronie jednolitą płatność obszarową, w wysokości 50.066,71 zł oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 891,55 zł. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji wskazał, iż powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 69,52 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej stanowiła 64,87 ha.

W odwołaniu strona nie zgodziła się z przyjętymi w decyzji powierzchniami PEG, jednocześnie podniosła, iż pomimo wskazania przez organ II instancji numerów działek ewidencyjnych, których powierzchnia PEG powinna podlegać weryfikacji, organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję, aż w trzech z dziewięciu działek nie zastosował się do tych wskazań organu II instancji.

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Dyrektor ARiMR wezwał stronę do wskazania na załącznikach graficznych tych części wykluczonych przez Kierownika ARiMR powierzchni, które ona kwestionuje, poprzez wykreślenie na załącznikach granic odniesienia powierzchni PEG wraz z wyjaśnieniami w terminie 7 dni od otrzymania przedmiotowego pisma.

W odpowiedzi skarżąca wskazała, iż po otrzymaniu z BP ARiMR w W. załączników graficznych wraz z informacjami jakie obszary zostały zakwestionowane odniesie się do tego przesyłając stosowne pismo. Pismo takie, jaka również załączniki graficzne, na których skarżąca zakwestionowałaby granice odniesienia powierzchni PEG, z którymi się nie zgadza, nie zostały jednak złożone.

Po rozpatrzeniu odwołania organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu, na wstępie powołał przepisy regulujące tryb i warunki przyznawania przedmiotowej płatności. Dalej podniósł, że zasadniczy spór sprowadza się do prawidłowości poczynionych przez organ I instancji ustaleń w zakresie kwalifikowalności powierzchni działek rolnych objętych zmniejszeniem, w stosunku do wniosku o przyznanie płatności na rok 2014.

Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2016 r. (sygn. akt III SA/Wr [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi skarżącej, uchylił decyzję z [...] października 2015 r. W wyniku weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie nie można przyjąć, iż organ wydał swoje rozstrzygnięcia po prawidłowym, nie budzącym wątpliwości ustaleniu stanu faktycznego, w zakresie oceny i ustalenia na podstawie materiału dowodowego, że dana okoliczność (przedeklarowania gruntów objętych wnioskiem zasadności wykluczenia powierzchni działek rolnych) została udowodniona, co uniemożliwiało utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że spór w sprawie sprowadzał się do prawidłowości poczynionych przez organy Agencji ustaleń w zakresie kwalifikowalności powierzchni działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie przedmiotowej płatności na rok 2014, ich redukcji w stosunku do wniosku skarżącej. Ponadto Sąd zauważył, że z akt sprawy wynika, że organ ARiMR wyjaśnił bardzo szczegółowo, podstawy prawne systemu LPIS, zasady jego funkcjonowania oraz jego dokładność, znaczenie ortofotomapy przy ustalaniu powierzchni działek rolnych. Nie wskazał jednak, które dokładnie części poszczególnych działek skarżącej, zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 r. wyłączono z powierzchni podlegającej dopłatom i z jakiego to uczyniono powodu, w stosunku do konkretnych działek rolnych. Poprzestał, w odniesieniu do każdej z tych działek, na wskazaniu jedynie jaką powierzchnię ustalono w wyniku kontroli administracyjnej i na ogólnym stwierdzeniu, że w przypadku tych działek zmniejszenie powierzchni spowodowane było wykluczaniem powierzchni zalesionej i zadrzewionej. Tym samym nie zaprezentował istotnych dla sprawy okoliczności, przy pomocy których dokonano weryfikacji poszczególnych działek rolnych przy ustalaniu powierzchni uprawniającej do płatności rolnej. Wobec niewskazania zatem na dokumentach zgromadzonych w sprawie, w tym także w postaci załączników graficznych dla poszczególnych działek, obszarów wykluczonych z dopłat przez organ Agencjii, nie można było uznać, że skoro strona nie przedstawiła wyjaśnień, to ustalona przez organ powierzchnia jest prawidłowa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nałożył na organ obowiązek wskazania, które dokładnie części poszczególnych działek skarżącej, zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 r. wyłączono z powierzchni podlegającej dopłatom i z jakiego to uczyniono powodu.

W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania strony, Dyrektor ARiMR w dniu [...] września 2016 r. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu w całości decyzji z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 dla skarżącej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do wskazania, które dokładnie części poszczególnych działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 wyłączono z powierzchni podlegającej dopłatom i z jakiego to uczyniono powodu, w stosunku do konkretnych działek rolnych oraz umożliwienia wypowiedzenia się stronie w tej kwestii.

Po przeanalizowaniu dostępnej dokumentacji, ortofotomapy z roku 2016, protokołu z wizytacji terenowej przeprowadzonej w dniu [...] marca 2016 r., Kierownik BP ARiMR w W. w dniu [...] stycznia 2017 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał stronie płatność obszarową na rok 2014 w wysokości 56.242,89 zł, wynikającą z pomniejszenia płatność o kwotę 4.931,14 zł, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz zastosowanie współczynnika korygującego, a także przyznał kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 10.23,56 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 69,52 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wynosiła 67,16 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. Organ wskazał, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 3,514%. Zgodnie z art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że w wyniku powtórnej analizy powierzchni PEG zostały wyznaczone nowe wartości dla działek ewidencyjnych. Wartości te zostały szczegółowo wymienione w decyzji w odniesieniu do każdej z zadeklarowanych działek. Jeżeli chodzi o działkę nr [...], organ wskazał, że aktualna wartość PEG wynosi 4,70 ha, poprzednia wartość wynosiła 4,60 ha.

Organ I instancji wyjaśnił, że wszelkie wyłączenia powierzchni na wymienionych w decyzji działkach rolnych były dokonane z uwzględnieniem powierzchni ewidencyjno - gospodarczych PEG wyznaczonych dla poszczególnych działek ewidencyjnych (zgodnie z położeniem działek rolnych) oraz na podstawie załączników graficznych - mając na uwadze sposób wyrysowania działek rolnych przez producenta, z uwzględnieniem pomiarów dokonanych w trakcie wizualizacji w systemie informatycznym. Pomiarów takich dokonano w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] i [...]; pomierzono w trakcie wizualizacji poszczególne działki rolne - działki rolne [...] zgodnie ze sposobem wyrysowania na załączniku graficznym.

W odwołaniu skarżąca podniosła, że nie umożliwiono jej przed wydaniem decyzji zapoznanie się z zebranym materiałem i wniesienie do niego uwag. Zauważyła również, że nie poprawiono błędów przebiegu granic działki [...], pomimo informowania organu, że przedmiotowa działka występuje na "skraju" powiatu, co powoduje znaczne przesunięcie granic i nadmierne wyłączenie obszaru ze spornej działki.

W dniu [...] marca 2017 r. do BP ARiMR wpłynął załącznik graficzny dla działki ewidencyjnej nr [...], na którym strona zaznaczyła przebieg aktualnego użytkowania tej działki. Przedmiotowy załącznik w tym samym dniu został przekazany do Oddziału Regionalnego ARiMR, celem uwzględnienia jako dowodu w postępowaniu odwoławczym.

Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że warunki przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych reguluje obecnie ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 278). Na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, do płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, wsparcia specjalnego, płatności do upraw roślin energetycznych oraz pomocy do plantacji trwałych w rozumieniu ustawy wymienionej w art. 61, a także do postępowań w sprawach dotyczących tych płatności, wsparcia lub pomocy, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W konsekwencji, w niniejszej sprawie należało stosować przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm., nazywana w dalszej części ustawą).

Dalej organ powołał treść art. 7 ust. 1 ustawy. Wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1a jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Stosownie do art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm.), system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000.

Organ odwoławczy wskazał, że zasadniczy spór sprowadzał się do oceny prawidłowości poczynionych przez organ I instancji ustaleń w zakresie kwalifikowalności powierzchni działki ewidencyjnej nr [...]. Podkreślił, że skoro strona nie kwestionowała ustaleń organu, co do wykluczeń powierzchni na innych działkach wskazanych w decyzji wydanej w I instancji, a organ nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych nieprawidłowości, przedmiotem rozważań organu odwoławczego były ustalenia poczynione przez organ I instancji na działce ewidencyjnej nr [...].

Odnosząc się do zarzutu, że organ I instancji nie zapoznał strony z aktami sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, Dyrektor ARiMR podkreślił, że skarżąca nie złożyła wyraźnego żądania o zapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji w sprawie przyznania płatności. Jednakże organ I instancji – mając na uwadze wskazania organu odwoławczego, poinformował pełnomocnika skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zarówno strona jak i jej pełnomocnik nie skorzystali z powyższego uprawnienia. Ponadto organ II instancji również poinformował pełnomocnika skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W odpowiedzi strona złożyła załącznik graficzny dla działki ewidencyjnej nr [...], w którym wniosła uwagi poprzez zakreślenie granic użytkowania spornej działki.

Organ odwoławczy odniósł się także do zarzutu Strony, zgodnie z którym nie poprawiono błędów przebiegu granic działki [...], pomimo informowania organu, że przedmiotowa działka występuje na "skraju" powiatu, co powoduje znaczne przesunięcie granic i nadmierne wyłączenie obszaru ze spornej działki, a ARiMR posługuje się mapami obarczonymi w tym rejonie znacznym błędem. Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku złożonego załącznika graficznego dla działki ewidencyjnej nr [...] oraz wskazania przez stronę przebiegu jej granic, organ II instancji również dokonał oceny prawidłowości ustalenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności na spornej działce i stwierdził, że powierzchnia PEG została wyznaczona w sposób prawidłowy. Podczas analizy wykorzystano najnowsze dostępne pokrycie mapy wykonane w dniu [...] maja 2016 r. Organ podkreślił, że analiza granic wyrysowanych przez rolnika na dostarczonym załączniku graficznym wskazuje, że obrysował powierzchnie faktycznie użytkowane na działce nr [...] w identyczny sposób jaki jest zaimportowany w systemie informatycznym ARiMR (tzn. po granicach i wyłączeniach). W związku z tym nie ma podstaw do ewentualnych modyfikacji granic działki.

Dyrektor ARiMR zauważył, że organ I instancji oparł się przy weryfikacji powierzchni na systemie identyfikacji działek, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, jako najpełniej oddającym rzeczywisty stan rzeczy. Ustalono, że w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności wynosi 4,70 ha. Organ II instancji wskazał, że dokonał oceny ortofotomapy wykazanych we wniosku działek rolnych, a następnie dokonał pomiaru obszaru kwalifikującego się do przyznania płatności. Podkreślił, że w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] zmniejszenie powierzchni spowodowane było wykluczeniem powierzchni zalesionej i zadrzewionej znajdującej się we wschodniej części działki. Powierzchnia niekwalifikująca się do płatności została zweryfikowana na podstawie aktualnej ortofotomapy (zdjęcie z [...] maja 2016 r.), jako najdokładniej oddającej stan faktyczny na gruncie. Z uwagi na powyższe, po powtórnej analizie powierzchni PEG dla spornej działki organ odwoławczy stwierdził, iż została wyznaczona prawidłowo. Dodatkowo organ wskazał, że ciężar udowodnienia faktu korzystnego dla strony spoczywa głównie na samej stronie (art. 3 ust. 3 ustawy), a wnioskodawca nie dostarczył dowodów świadczących, że powierzchnia PEG dla działki [...] jest inna od tej, którą ustalił organ I instancji w toku przeprowadzonego postępowania.

Podsumowując organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa. Ustalona w trakcie czynności kontrolnych rzeczywista i uprawniająca do wnioskowanej płatności powierzchnia działek rolnych dla JPO wyniosła 67,16 ha. Konsekwencją powyższego było przyznanie pomocy finansowej w pomniejszonej wysokości.

W zakończeniu uzasadnienia przedstawiono sposób wyliczenia przyznanej w sprawie płatności rolnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca podniosła, że Kierownik ARiMR w swojej pierwszej decyzji wykluczył 5 ha gruntu, co stanowiło 7,7495 % deklarowanych gruntów. W swojej drugiej decyzji skorygował ten obszar do 4,65 ha, a w trzeciej do 2,36 ha. Zdaniem skarżącej nie można zgodzić się na to, by Agencja karała rolnika w podwójnej wysokości za obszar przedeklarowany. Podkreśliła, że to Agencja wskazała pisemnie rolnikowi o jaką powierzchnię może się ubiegać, a ona tylko podpisała się pod przysłanym spersonalizowanym wnioskiem. Zauważyła, że nie jest geodetą i nie miała zamiaru przedeklarowania powierzchni w celu uzyskania nienależnej dotacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Ponadto Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia [...] czerwca 2016 r. (sygn. akt III SA/Wr [...]) uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna, o jakiej mowa w powołanym przepisie, dotyczyć może zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej ("Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Jan Paweł Tamo, LexisNexis, Warszawa 2011 r., wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05, LEX nr 187499). Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392). Podkreślić także trzeba, że naruszenie zasady związania oceną prawną przez organ administracji stanowi wadę skutkującą uchyleniem zaskarżonej decyzji w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wobec powyższego ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły i wykonały wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, nie mogą być ponownie oceniane. W konsekwencji zatem w niniejszej sprawie punktem wyjścia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2016 r. (sygn. akt III SA/Wr [...]), którym uchylono decyzję w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W wyroku z dnia [...] czerwca 2016 r. Sąd podkreślił, że spór w sprawie sprowadzał się do prawidłowości poczynionych przez organy Agencji ustaleń w zakresie kwalifikowalności powierzchni działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie przedmiotowej płatności na rok 2014 i ich redukcji w stosunku do wniosku skarżącej. Ponadto Sąd zauważył, że z akt sprawy wynika, że organ ARiMR wyjaśnił co prawda bardzo szczegółowo, podstawy prawne systemu LPIS, zasady jego funkcjonowania oraz jego dokładność, znaczenie ortofotomapy przy ustalaniu powierzchni działek rolnych. Nie wskazał jednak, które dokładnie części poszczególnych działek skarżącej, zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 r. wyłączono z powierzchni podlegającej dopłatom i z jakiego to uczyniono powodu, w stosunku do konkretnych działek rolnych. Poprzestał, w odniesieniu do każdej z tych działek, na wskazaniu jedynie jaką powierzchnię ustalono w wyniku kontroli administracyjnej i na ogólnym stwierdzeniu, że w przypadku tych działek zmniejszenie powierzchni spowodowane było wykluczaniem powierzchni zalesionej i zadrzewionej. Tym samym nie zaprezentował istotnych dla sprawy okoliczności, przy pomocy których dokonano weryfikacji poszczególnych działek rolnych przy ustalaniu powierzchni uprawniającej do płatności rolnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nałożył na organ obowiązek wskazania, które dokładnie części poszczególnych działek skarżącej, zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 r. wyłączono z powierzchni podlegającej dopłatom i z jakiego to uczyniono powodu.

W ocenie Sądu organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę zastosował się do wszystkich zaleceń zawartych w powołanym wyżej wyroku.

W pierwszej kolejności, wskutek wyroku WSA, Dyrektor ARiMR uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kierownik ARiMR dokonał natomiast ponownej analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji, ortofotomapy z 2016 r. oraz protokołu z wizytacji terenowej przeprowadzonej w dniu [...] marca 2016 r. Organ I instancji w wyniku powtórnej analizy powierzchni PEG wyznaczył nowe wartości – szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji – dla zadeklarowanych działek. Podkreślić przy tym należy, że dokonując wyłączeń powierzchni organ opierał się również na załącznikach graficznych, biorąc pod uwagę sposób wyrysowania działek rolnych przez producenta i z uwzględnieniem pomiarów dokonanych w trakcie wizualizacji w systemie informatycznym. W konsekwencji dokonanych ustaleń organ I instancji przyznał stronie płatność obszarową na 2014 r. w pomniejszonej wysokości ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz zastosowanie współczynnika korygującego.

Podkreślić należy, że w odwołaniu od tej decyzji skarżąca zakwestionowała jedynie zmniejszenie powierzchni działki ewidencyjnej nr [...]. Zauważyła, że działka ta znajduje się na "skraju" powiatu i z tego powodu występuje tu znaczne przesunięcie granic. ARiMR, jak podała skarżąca, posługuje się w tym rejonie mapami obarczonymi znacznym błędem.

Wobec tak sformułowanego zarzutu odwołania organ II instancji słusznie w zaskarżonej decyzji wskazał, że zasadniczy spór w sprawie sprowadzał się do oceny prawidłowości poczynionych przez organ I instancji ustaleń w zakresie kwalifikowalności powierzchni działki ewidencyjnej nr [...].

Warunki przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych reguluje obecnie ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 278). Na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, do płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, wsparcia specjalnego, płatności do upraw roślin energetycznych oraz pomocy do plantacji trwałych w rozumieniu ustawy wymienionej w art. 61, a także do postępowań w sprawach dotyczących tych płatności, wsparcia lub pomocy, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W konsekwencji w niniejszej sprawie – jak słusznie zauważył organ – należało stosować przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm., nazywana w dalszej części ustawą).

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie były dokonane przez organy administracyjne ustalenia faktyczne, których wynikiem jest stan prawny przyjęty przez organy za podstawę kwestionowanych przez skarżącą rozstrzygnięć. Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1,

do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 3 ust. 2 ustawy w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ

na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie

z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa

na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli spełnia warunki określone w tym przepisie. W myśl natomiast art. 7 ust. 1a ustawy jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wysokość płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, zwanych dalej "płatnościami obszarowymi", w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do tych płatności i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności (art. 7 ust. 4 pkt 1 ustawy).

W rozpoznawanej sprawie, organy wykonując zalecenia Sądu, dokonały wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ odwoławczy zapoznał się w szczególności z przesłanym przez stronę skarżącą załącznikiem graficznym dla działki nr [...] i dokonał oceny prawidłowości ustalenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności na tej działce. Podkreślić przy tym należy, że – jak wskazał organ – podczas analizy wykorzystano najnowsze dostępne pokrycie mapy wykonane w dniu [...] maja 2016 r. Co więcej, na przedstawionym przez skarżącą załączniku graficznym strona zaznaczyła powierzchnie faktycznie użytkowane na działce nr [...] w identyczny sposób jaki jest zaimportowany w systemie informatycznym ARiMR. W konsekwencji – jak słusznie zauważył Dyrektor ARiMR, nie było podstaw do modyfikacji granic tej działki. Organ wyjaśnił przy tym, że zmniejszenie powierzchni spowodowane było wykluczeniem powierzchni zalesionej i zadrzewionej znajdującej się na wschodniej części działki. Powierzchnia niekwalifikująca się do płatności została zweryfikowana na podstawie aktualnej ortofotomapy, jako najdokładniej oddającej stan faktyczny na gruncie. Dyrektor ARiMR zauważył również, że granice użytkowania powierzchni na spornej działce zostały ustalone na podstawie faktycznego użytkowania przy uwzględnieniu granic naniesionych przez samego użytkownika, nie zaś na podstawie błędnych map.

Podkreślić przy tym należy, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które skutecznie podważyłyby wiarygodność przeprowadzonych ustaleń. Organy zapewniły jej przy tym czynny udział w prowadzonym postępowaniu i możliwość wypowiadania się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego. Poza przesłaniem załącznika graficznego dotyczącego działki nr [...], skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia. Analiza natomiast art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego prowadzi do wniosku, że sytuacja procesowa strony w postępowaniu o przyznanie płatności została w sposób istotny zmodyfikowana, w stosunku do reguł przyjętych w kpa. W tym postępowaniu strona została zobowiązana nie tylko do przedstawienia dowodów uzasadniających jej żądanie, ale również do współdziałania w tym zakresie z organem pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r. o sygn. akt II GSK 88/11, dostępny w CBOS).

Skoro skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających zadeklarowaną przez nią powierzchnię działek (mimo że organy informowały ją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów), organy administracyjne słusznie oparły się przy weryfikacji powierzchni na systemie identyfikacji działek, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Uwzględniły przy tym załącznik graficzny przedstawiony przez skarżącą oraz protokół wizytacji terenowej z marca 2016 r. W oparciu o te materiały słusznie ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności na działce nr [...] wynosi 4,70 ha. Całkowita natomiast powierzchnia działek kwalifikujących się do przyznania płatności wynosiła 67,16 ha, a nie jak zadeklarowała skarżąca – 69,52 ha, co w konsekwencji doprowadziło do przyznania płatności w pomniejszonej wysokości.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione przez skarżącą w skardze zarzuty. Organ odwoławczy dokonał wnikliwej analizy całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, odnosząc się także do przedstawionego przez skarżącą załącznika graficznego, wykonując tym samym zalecenia zawarte w wyroku z dnia [...] czerwca 2016 r.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzut, zgodnie z którym skarżąca otrzymała od organu spersonalizowany wniosek zawierający nieprawidłową wielkość powierzchni kwalifikującej się do płatności, który ona tylko podpisała, należy wskazać, że – jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, ARiMR przesyła wstępnie wypełniony wniosek na podstawie danych z roku ubiegłego, natomiast obowiązkiem rolnika jest zweryfikowanie zawartych w nim danych zgodnie ze stanem faktycznym w roku składania wniosku o przyznanie płatności. Podkreślić także trzeba, że za treść wypełnionego wniosku odpowiada wnioskodawca, którego obowiązkiem jest jego rzetelne wypełnienie i zweryfikowanie zgodnie z aktualnym stanem faktycznym.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji.