Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1853/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska /spr./, Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Bogusław Moraczewski, Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Nowosolnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2004r. r. sygn. akt 3 II SA/Łd 1515-1516/03 w sprawie ze skargi M. M.- K. działającej w imieniu własnym i grupy mieszkańców na uchwały Rady Gminy w Nowosolnej z dnia 27 czerwca 2003 r. 1. Nr X/59/03 w sprawie unieważnienia wyborów sołtysa i rady sołeckiej sołectwa Grabina 2. NR X/60/03 w przedmiocie przeprowadzenia wyborów sołtysa i rady sołeckiej sołectwa Grabina 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargi ; 2. odstępuje od zasądzania na rzecz Rady Gminy Nowosolnej zwrotu kosztów postępowania w sprawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Łd 1515-1516/03 stwierdził nieważność zaskarżonych przez M. M.–K. (działającą w imieniu własnym i grupy mieszkańców) uchwał Rady Gminy w Nowosolnej z dnia 27 czerwca 2003 r. Nr X/59/03 – w sprawie unieważnienia wyborów sołtysa i rady sołeckiej sołectwa Grabina oraz Nr X/60/03 w przedmiocie przeprowadzenia wyborów sołtysa i rady sołeckiej sołectwa Grabina.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Rada Gminy Nowosolna uchwałą Nr VI/43?2003 z dnia 30 stycznia 2003 r. w sprawie wyborów sołtysów i rad sołeckich w jednostkach pomocniczych Gminy Nowosolna, zarządziła wybory sołtysa i rad sołeckich wspierających działalność sołtysów. Wybory należało przeprowadzić w terminie do dnia 15 kwietnia 2003 r. Liczba uprawnionych do głosowania wynosiła 118 osób, a minimum 1/5 uprawnionych, tj. 24 osoby. Na zebraniu wiejskim w dniu 7 kwietnia 2003 r., jak wynika z protokołu komisji skrutacyjnej z wyborów sołtysów sołectwa Grabina, wzięły udział 23 osoby. Oddano 22 głosy ważne i 1 nieważny. Z listy obecności na zebraniu wiejskim w tym dniu wynika, że były 24 osoby. Sołtysem wybrano M. M.-K.

Wójt Gminy Nowosolna zarządzeniem z dnia 18 kwietnia 2003 r. Nr IV/0/51/03 unieważnił wybory sołtysa i rady sołeckiej przeprowadzone w dniu 7 kwietnia 2003 r.

Rada Gminy Nowosolna uchwałą z dnia 29 kwietnia 2003 r. Nr IX/55/03, w sprawie ponownego wyboru sołtysa rady sołeckiej sołectwa Grabina, zarządziła wybory sołtysa i rady sołeckiej sołectwa Grabina w terminie do 31 maja 2003 r. Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 czerwca 2003 r. stwierdził nieważność tej uchwał, a zarządzeniem z dnia 30 czerwca 2003 r., nieważność zarządzenia Wójta Gminy Nowosolna z dnia 18 kwietnia 2003 r.

Uzasadniając pierwsze rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy nie uchyliła uchwały z dnia 30 stycznia 2003 r. w części dotyczącej sołectwa Grabina, a więc w obrocie prawnym pozostają dwie uchwały dotyczące tego samego przedmiotu. Odnosząc się do drugiego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że Wójt Gminy nie ma upoważnienia do unieważnienia wyborów sołtysa i rady sołeckiej.

Rada Gminy Nowosolna, działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 34 pkt 2 statutu sołectwa, uchwałą z dnia 27 czerwca 2003 r. Nr X/59/03 unieważniła wybory sołtysa i rady sołeckiej sołectwa Grabina przeprowadzone w dnu 7 kwietnia 2003 r., a uchwałą Nr X/60/03 z tego samego dnia zarządziła wybory do organów pomocniczych Gminy Nowosolna, sołtysa i rady sołeckiej sołectwa Grabiny.

Grupa mieszkańców sołectwa Grabina wezwała Radę Gminy Nowosolna w dniu 16 lipca 2003 r. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na zarządzeniu ponownych wyborów sołtysów i rady sołeckiej. M. M.-K. i grupa 14 mieszkańców sołectwa w skardze do powyższe uchwały, wnieśli o stwierdzenie ich nieważności.

W uzasadnieniu skargi wskazano na fakt, że uchwały te zostały wydane z naruszeniem prawa i godzą w interes mieszkańców gminy. Wskazano, iż w wyborach brały udział 23 osoby. Ważnych głosów oddano 22, a jeden był nieważny. Osoba wybrana na sołtysa otrzymała 8 głosów, a następna 6. Z tego wynika, że jedna osoba nie miała wpływu na wyniki wyborów. Nie można też wykluczyć, że ten nieważny głos został przez nią oddany. Wyjaśniono także, iż mieszkańcy sołectwa Grabina wybrali do komisji skrutacyjnej osobę znaną i cieszącą się zaufaniem. Również Wójt Gminy zna ją od kilkunastu lat.

Rada Gminy Nowosolna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że w zebraniu wiejskim wziął udział i był członkiem komisji skrutacyjnej C. R., który nie jest stałym mieszkańcem sołectwa. Wskazała, że stosownie do § 16 statutu sołectwa Grabina prawo udziału w zebraniu wiejskim mają wszyscy stali mieszkańcy sołectwa, posiadający czynne prawo wyborcze do rady gminy. Zgodnie z § 22 statutu, wyboru sołtysa i rady sołeckiej dokonuje komisja skrutacyjna w trzyosobowym składzie wybrana spośród uprawnionych uczestników. C. D. nie zgłosił chęci wpisania na listę wyborców. Dlatego przyjęto, że w wyborach oraz pracach komisji skrutacyjnej brała udział osoba nieuprawniona. Rada Gminy i Wójt zgodnie z § 34 pkt 2 oraz § 20 ust. 7 sprawują nadzór nad działalnością sołectwa. W ramach statutowych uprawnień Rada uchyla uchwały o wyborze sołtysa i rady sołeckiej i zarządza nowe wybory do tych organów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wydając zaskarżony wyrok, wskazał, iż zarządzenie wyboru sołtysa i rady sołeckiej (także odmowa zarządzenia wyborów), należąca do właściwości rady gminy na zasadzie przepisów statutu gminy, jest czynnością z zakresu administracji publicznej i może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (Dz. u. z 2001 r. Nr 142,poz. 1591 ze zm.).

Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwały do sądu administracyjnego. Zaskarżeniu w trybie art. 101 wskazanej ustawy, podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca negatywne dla niego konsekwencje w postaci np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienionego interesu prawnego. Przyjmuje się ponadto, że interes prawny musi być bezpośredni i realny, a więc można go wywodzić wyłącznie z własnej, określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej, stosownie do ust. 2a art. (...) ustawy o samorządzie gminnym, skargi na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1 można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

W ocenie Sądu I instancji skarżący mieli interes prawny w zaskarżaniu przedmiotowych uchwał, gdyż jako członkowie określonej wspólnoty terytorialnej, mają prawo do wyboru określonych osób, które w ich ocenie będą właściwie spełniać funkcje sołtysa, stwierdzenie nieważności wyborów sołtysa naruszyło to prawo.

Tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej został określony w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Czynne prawo wyborcze mają stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, więc przebywający tam z zamiarem stałego pobytu, nawet jeśli nie są zameldowani na stałe.

Odwołanie się do kryterium zameldowania na pobyt stały, jako warunku uczestniczenia i korzystania z pełnych uprawnień w zebraniu wiejskim, narusza prawo. Dane z ewidencji ludności mogą być pomocne w ustaleniu charakteru pobytu osoby na terenie sołectwa, nie przesądzają jednak one o tych uprawnieniach. Ustawodawca bowiem posłużył się w tym przepisie pojęciem "mieszkaniec", a więc odwołał się do administracyjnoprawnego obowiązku zameldowania, które może być oceniane tylko jako dowód, ale nie jest jedyną i wystarczającą przesłanką do stwierdzenia czynnego i biernego prawa wyborczego.

Zauważyć także należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie wymagają spisu wyborców. Wobec powyższego stwierdzenie nieważności uchwały o wyborze sołtysa i rady sołeckiej i zarządzenie nowych wyborów – bez wyjaśnienia, czy C. D. jest mieszkańcem sołectwa Grabina, stanowi – zdaniem Sądu I instancji – naruszenie art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Rada Gminy Nowosolna złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając mu naruszenie przepisów art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 5,6 i 44 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały) oraz art. 11 – 16 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały) – polegające na przyjęciu przez Sąd stanowiska, iż przesłanka uprawniająca mieszkańca sołectwa do wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej w postaci stałego zamieszkiwania na terenie sołectwa, może być weryfikowana bez zachowania przewidzianych prawem procedur publicznoprawnych związanych ściśle z drugą z przesłanek uprawniających mieszkańca sołectwa do wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej w postaci uprawnienia do głosowania, w przypadku, gdy statut sołectwa przewiduje, iż to uprawnienie przysługuje tym stałym mieszkańcom, którym przysługuje prawo wyborcze do rady gminy, co w konsekwencji skutkuje przyjęciem tezy, iż dopuszczonymi do głosowania nad wyborem sołtysa i rady sołeckiej mogą być osoby nie wpisane do stałego rejestru wyborców w gminie, zaś ważność przeprowadzonych w ten sposób wyborów oceniana według kryterium uprawnień do głosowania osób biorących w nich udział, może a nawet powinna być sprawdzana ex post – t.j. po przeprowadzeniu tychże wyborów.

Wskazując na powyższe, pełnomocnik gminy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę M. M.-K. wraz z grupą mieszkańców wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej Rady Gminy Nowosolna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę i w związku z tym podlegała uwzględnieniu.

Stosownie do art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), sołtys jest wybierany w głosowaniu tajnym, bezpośrednio, przez stałych mieszkańców sołectwa, uprawnionych do głosowania.

Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, wbrew brzmieniu tego przepisu, Sąd I instancji skoncentrował się na przesłance stałego mieszkańca danego sołectwa, natomiast pominął mającą zasadnicze znaczenie przesłankę, iż ma to być stały mieszkaniec sołectwa uprawniony do głosowania. Tak więc poza elementem stałego zamieszkiwania danej osoby, dla którego oczywiście nie ma znaczenia kwestia zameldowania, osoba taka musi być uprawniona do głosowania. Tej kwestii Sąd I instancji nie rozważał w swoim wyroku. Natomiast o tym, kto posiada uprawnienie do głosowania stanowi art. 5 ust i art. 6 ust. Ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( Dz.U. z 2003 r. Nr 151, poz. 1547 z późn. zm.), który odnosi się m. in. do czynnego prawa wyborczego do rady gminy i ma zastosowanie do wybierania sołtysa, stosownie do § 16 statutu sołectwa Grabina, gmina Nowosolna w zw. art. 35 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z powołanym przepisem Ordynacji, prawo to posiada każdy obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze działania danej rady (poza tymi, którzy zostali wskazani w ust. 2 art. 5 Ordynacji) i jest wpisany do prowadzonego w danej gminie stałego rejestru wyborców. Tak więc, aby być osobą uprawnioną do głosowania w wyborach sołtysa w danym sołectwie, nie wystarczy być stałym pełnoletnim mieszkańcem sołectwa, ale również być ujętym w stałym rejestrze wyborców w gminie, w której znajduje się dane sołectwo, co w niniejszej sprawie oznacza, że należy być wpisanym do stałego rejestru wyborców w Gminie Nowosolna.

Natomiast stały rejestr wyborców w gminie, zgodnie z art. 34 ust. 1 ww. Ordynacji wyborczej: do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, prowadzony jest na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 46, poz. 499 z późn. zm.). Stosownie zaś do art. 11 ust.6 oraz art.12 ust.2 tej ordynacji, wyborcy będący obywatelami polskimi, zameldowani na pobyt stały, są wpisywani do rejestru wyborców z urzędu. Natomiast wyborcy stale zamieszkani na obszarze gminy bez zameldowania na pobyt stały, wpisywani są do rejestru, jeżeli złożą w tej sprawie w urzędzie gminy pisemny wniosek zawierający stosowne dane. Przepis ten odnosi się również do wyborcy nigdzie niezamieszkałego, przebywającego na obszarze danej gminy.

Reasumując stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie uprawionymi do wybierania sołtysa byli ci stali mieszkańcy sołectwa, którzy zostali wpisani do stałego rejestru wyborców w gminie Nowosolna. Z akt sprawy wynika, że C. D., który brał udział w zebraniu wiejskim dokonującym wyboru sołtysa, nie był wpisany do rejestru wyborców gminy Nowosolna, a nawet takiego wniosku o wpis nie złożył w przewidzianym trybie. W związku z tym nie był on osobą uprawnioną do wybierania sołtysa sołectwa Grabina.

Zgodnie zaś z § 19 ust. 1 i § 22 ust. 1 statutu tego sołectwa, dla dokonania ważnego wyboru sołtysa na zebraniu wiejskim, wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa, uprawnionych do głosowania.

Jak to wynika z akt sprawy uprawnionych do głosowania było 118 stałych mieszkańców sołectwa. Aby więc do dokonanego ważnego wyboru sołtysa, wymagana była osobista obecność co najmniej 24 mieszkańców uprawnionych do głosowania. Natomiast z listy obecności zebrania wiejskiego wynika, że z osób uprawnionych do głosowania brały w nim udział jedynie 23 osoby, bowiem C. D. ujęty na tej liście nie był osobą uprawniona do głosowania, a więc nie można brać pod uwagę jego osoby przy obliczaniu quorum.

Jeżeli więc zebranie wiejskie dokonując wyboru sołtysa nie miało quorum, to wybór taki był nieważny i Rada Gminy podjęła zgodnie z prawem uchwałę nr X/59/03 z dnia 27 czerwca 2003 r. w sprawie unieważnienia wyboru sołtysa i rady sołeckiej w sołectwie Grabina.

Konsekwencją tej uchwały była uchwała nr X/60/03 w sprawie przeprowadzenia wyborów sołtysa i Rady Sołeckiej w sołectwie Grabina.

Uznać również należy, iż podjęte uchwały są zgodne ze statutem sołectwa określającym zakres nadzoru nad działalnością sołectwa.

Podniesione w skargach M. M.-K. i grupy mieszkańców wniesione w ramach art.101 ustawy o samorządzie gminnym zarzuty naruszenia prawa przez Radę Gminy, nie są zasadne. Jak to wskazano wyżej, dokonany przez zebranie wiejskie w dniu 7 kwietnia 2003 r. wybór sołtysa i rady sołeckiej był nieważny, bowiem w zebraniu tym nie brała udziału wymagana statutem liczba stałych mieszkańców uprawnionych do głosowania.

Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy o samorządzie gminnym, zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej jaką jest sołectwo, określa statut.

Z tych wszystkich względów uznając, iż Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i nie naruszył istotnie przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku; jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę charakter sprawy, na mocy art. 207 § 2 w zw. z art.199 wskazanej wyżej ustawy, odstąpił od zasądzenia od skarżących na rzecz Gminy, zwrotu kosztów postępowania w sprawie.