Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1547/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 9, art. 7 ust. 13, art. 7 ust. 14,
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.
article: par. 2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 181 poz 1219
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 2010 r. w sprawie nadania Centrum Naukowo-Badawczemu Ochrony Przeciwpożarowej im.  Józefa Tuliszkowskiego w Józefowie statusu państwowego instytutu badawczego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 10, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 24 pkt 4
journal: Dz.U. 2010 nr 96 poz 618
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant st. sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszkowskiego – Państwowy Instytut Badawczy z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia dopuszczenia dla wyrobu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Jednostki Certyfikującej; 2. zasądza od Dyrektora Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszkowskiego – Państwowy Instytut Badawczy na rzecz M. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 5 lutego 2013 r. M. S., prowadzący działalność pod firmą: S. (dalej jako: skarżący) złożył do Centrum Naukowo – Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej wniosek o wydanie świadectwa dopuszczenia na wyrób: średni samochód ratowniczo-gaśniczy [...], zarejestrowany pod nr [...].

W dniu [...] grudnia 2013 r. CNBOP-PIB wydało skarżącemu świadectwo dopuszczenia nr [...], ważne od dnia 17.12.2013 r. do dnia 16.12.2018 r. W tym samym dniu, pomiędzy CNBOP-PiB a skarżącym, zawarta została umowa nr [...] o kontroli i nadzorowaniu udzielonego dopuszczenia, na mocy której m.in.:

- skarżący zapewniał, że wyrób, na który wydano świadectwo dopuszczenia, będzie spełniał wymagania techniczno-użytkowe, stanowiące podstawę dopuszczenia, przez cały okres obowiązywania świadectwa dopuszczenia;

- skarżący został zobowiązany do informowania CNBOP-PIB o zamierzonych zmianach materiałowych, konstrukcyjnych lub technologicznych mogących mieć wpływ na właściwości użytkowe wyrobu;

- przyznano CNBOP-PIB prawo do wykonywania kontroli dopuszczenia, w ramach której dokonywana jest ocena zgodności wyrobu z wymaganiami technicznych dokumentów odniesienia, na podstawie przeprowadzonych badań, zgodnie z programem ujętym w planie kontroli CNBOP-PIB. Kontrola taka powinna być przeprowadzana nie rzadziej niż raz w roku;

- ustalono, że CNBOP-PIB może cofnąć udzielone dopuszczenie, w szczególności w przypadku negatywnych wyników kontroli dopuszczenia. Decyzję wraz z uzasadnieniem o cofnięciu udzielonego dopuszczenia CNBOP-PIB ma obowiązek przekazać w formie pisemnej wraz z informacją o możliwości odwołania się od tej decyzji, w terminie 14 dni od jej otrzymania. Świadectwo dopuszczenia zostaje cofnięte w przypadku nie złożenia odwołania od decyzji o cofnięciu dopuszczenia lub gdy odwołanie zostanie rozpatrzone negatywnie.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. Dyrektor CNBOP-PIB wydał upoważnienie do pobrania próbek w ramach kontroli świadectwa dopuszczenia, w celu przeprowadzenia kontroli świadectw dopuszczenia o nr [...] - na podstawie § 13 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie wykazu wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, a także zasad wydawania dopuszczenia tych wyrobów do użytkowania (Dz.U. Nr 143, poz. 1002 ze zm.).

Pismem z 14 marca 2018 r. Dyrektor CNBOP-PIB poinformował skarżącego, że w wyniku przeprowadzonych badań w ramach kontroli dopuszczenia za rok 2014, 2015, 2016 oraz 2017, wyrobów objętych świadectwami dopuszczenia:

a) nr [...] wydanego dla wyrobu średni samochód ratowniczo-gaśniczy [...];

b) nr [...] wydanego dla wyrobu ciężki samochód ratowniczo-gaśniczy [...];

c) [...] wydanego dla wyrobu średni samochód ratowniczo-gaśniczy [...]

stwierdzono niezgodności, powodujące konieczność przeprowadzenia ponownych badań kontrolnych dla ww. wyrobów. Stwierdzone przez CNBOP-PIB niezgodności polegały na zastosowaniu manometru o zakresie wskazań od 1 do 3 bar, zastosowaniu wyciągarki nieobjętej dopuszczeniem oraz zastosowaniu masztu oświetleniowego z dwoma głowicami, który również nie był objęty udzielonym dopuszczeniem.

Skarżący pismem z 22 marca 2018 r. wyjaśnił, że zastrzeżenia CNBOP-PIB są bezprzedmiotowe, albowiem w kontrolowanych pojazdach nie zamontowano wskazanego manometru, wyciągarka nie podlega dopuszczeniu, co było już przedmiotem korespondencji pomiędzy skarżącym a CNBOP-PIB w latach ubiegłych i zostało wyjaśnione ze skutkiem pozytywnym dla skarżącego, a maszt oświetleniowy, zastosowany w kontrolowanych pojazdach, był objęty dopuszczeniem i jest wyposażony w jedną głowicę.

Pismem z [...] kwietnia 2018 r. Dyrektor CNBOP-PIB poinformował skarżącego, że zostały zakończone czynności w ramach kontroli świadectw dopuszczenia dla wyrobów objętych świadectwami dopuszczenia o numerach [...] oraz, że podtrzymuje stanowisko dotyczące stwierdzonych niezgodności.

W załączeniu do pisma przesłano skarżącemu informację pokontrolną dla ww. świadectw dopuszczenia oraz decyzję o cofnięciu świadectwa dopuszczenia nr [...] oraz zobowiązano skarżącego do udzielenia informacji o liczbie i miejscach wprowadzenia do użytkowania wyrobów objętych ww. świadectwami dopuszczenia, celem umożliwienia CNBOP-PIB poinformowania właściwych instytucji nadzoru rynku oraz użytkowników pojazdów objętych świadectwami dopuszczenia o przedmiotowej sprawie.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., w oparciu o § 7 ust 1 pkt 2 umowy nr [...] o kontroli i nadzorowaniu udzielonego dopuszczenia, zawartej pomiędzy CNBOP-PIB a skarżącym w dniu [...] grudnia 2013 r., cofnięto świadectwo dopuszczenia nr [...]. W uzasadnieniu organ przywołał § 7 ust. 1 pkt 2 umowy nr [...] oraz § 12.1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA w sprawie wykazu wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, a także zasad wydawania dopuszczenia tych wyrobów do użytkowania (Dz.U. nr 143, poz. 1002).

Pismem z 2 maja 2018 r. skarżący odwołał się od decyzji o cofnięciu dopuszczenia [...] oraz od informacji pokontrolnej odnoszącej się do dopuszczeń o nr [...]. W treści odwołania skarżący wskazał, że:

1. w kontrolowanych pojazdach nie jest zamontowany manometr, o którym mowa w piśmie CNBOP-PIB z [...] kwietnia 2018 r., znak [...];

2. wyciągarka zamontowana w kontrolowanych pojazdach nie powoduje niezgodności z pkt 4.2.2 załącznika do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 kwietnia 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykazu wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, a także zasad wydawania dopuszczenia tych wyrobów do użytkowania (Dz.U. Nr 85, poz. 553);

3. maszt oświetleniowy jest zamontowany w kontrolowanych pojazdach na stałe i jest wyposażony w jedną głowicę i podwójny zestaw lamp (2x165 W). Tym samym nie ma zarówno niezgodności z wydanym dopuszczeniem ale także nie ma niezgodności z pkt 4.2.2 załącznika do ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 kwietnia 2010 r.

Ponadto skarżący podkreślił, że: "wystarczyłaby odrobina dobrej woli ze strony Instytutu na sprawdzenie i weryfikację stanu faktycznego" aby wyjaśnić wątpliwości i tym samym ustalić prawidłowy stan faktyczny i prawny. Skarżący zarzucił także, że uznano za negatywny wynik kontroli za lata 2014, 2015, 2016 - chociaż zgodnie z umową zawartą przez skarżącego z CNBOP- PIB, Instytutowi przyznano prawo do wykonywania kontroli dopuszczenia, w ramach której dokonywana jest ocena zgodności wyrobu z wymaganiami technicznych dokumentów odniesienia, na podstawie przeprowadzonych badań, a kontrola taka powinna być przeprowadzana nie rzadziej niż raz w roku. Z tego wynika, że CNBOP-BIP powinno przeprowadzić kontrolę i poinformować o jej ewentualnie negatywnym wyniku, nie już po okresie obowiązywania świadectw dopuszczenia lub w ostatnim roku ważności świadectwa dopuszczenia ale już w pierwszym roku ważności świadectwa dopuszczenia. Skarżący wezwał do przeprowadzenia rzetelnej procedury sprawdzającej prawidłowość i prawdziwość zarzutów, jakie były podstawą do cofnięcia świadectwa dopuszczenia, deklarując gotowość do pełnej współpracy w tym zakresie.

Pismem z [...] czerwca 2018 r., znak [...] ([...]), Dyrektor CNBOP-PIB poinformował skarżącego o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Jednostki Certyfikującej nr [...] r. z [...] kwietnia 2018 r. o cofnięciu świadectwa dopuszczenia o nr [...].

Skarżący wniósł od powyższego pisma skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1. art. 107 § 1 pkt 6, 7 i 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, brak pouczenia o prawie do odwołania, brak pouczenia o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz wysokości opłaty od skargi, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy oraz zaniechanie sporządzenia uzasadnienia faktycznego decyzji, spełniającego wymogi przepisów prawa;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, bez współdziałania ze skarżącym i wyjaśnienia zasadności przesłanek podjęcia zaskarżonej decyzji oraz nie zebranie w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie przez organ, w sposób należyty, całego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż zachodzą przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu świadectwa dopuszczenia, a także poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

3. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki orzeczniczej;

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Jednostki Certyfikującej w sytuacji, gdy postępowanie przeprowadzono wadliwie, a rozstrzygnięcie jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa;

5. art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o zakończeniu zbierania materiału dowodowego, przez co uniemożliwiono mu zapoznanie się z opinią Komitetu Odwoławczego i wypowiedzenie się co do jego ustaleń, czym naruszono prawo strony do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego;

6. art. 77 § 4 i art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia skarżącego o przeprowadzeniu dowodu z opinii Komitetu Odwoławczego, co uniemożliwiło mu wypowiedzenie się do jej treści.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, iż CNBOP-PIB nie jest organem administracji publicznej i nie ma obowiązku stosowania w swojej działalności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie wydaje bowiem decyzji administracyjnych, które są wyrazem władczego działania organu. Wskazał, iż jego rolę i status wyznacza ustawa o instytucjach badawczych, która nie zawiera upoważnienia do wydawania decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. Podkreślił, że rolą i powinnością instytutu badawczego jest prowadzenie badań w taki sposób, aby certyfikowane produkty były bezpieczne nie tylko dla strażaków, ale wszystkich użytkowników na rynku (osób fizycznych, które kupują certyfikowane produkty, podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz tych, które należą do sektora administracji publicznej). Końcowo organ ustosunkował się do merytorycznych zarzutów w pkt a, b, c na stronie 19 i 20 skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa wymienia art. 145 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji, chociaż brak wskazania powyższego w podjętych przez organ decyzjach, był art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380; dalej u.o.p.). Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku negatywnych wyników kontroli, o której mowa w ust. 8, jednostka badawczo – rozwojowa Państwowej Straży Pożarnej, która wydała dopuszczenie, może je cofnąć. Dopuszczenia do użytkowania wyrobów, o których mowa w ust. 1, zwane dalej "dopuszczeniami", w formie świadectwa dopuszczenia, wydają jednostki badawczo-rozwojowe Państwowej Straży Pożarnej, wskazane przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (ust. 2). Dopuszczenia są wydawane na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat (ust. 3). Dopuszczenie może być wydane na podstawie: 1) pozytywnej oceny właściwości użytkowych należycie zidentyfikowanego wyrobu, potwierdzonych, w zależności od potrzeb: badaniami, opiniami ekspertów lub innymi dokumentami, jeżeli wynika to z warunków stosowania wyrobu; 2) pozytywnej oceny warunków techniczno-organizacyjnych producenta wyrobu (ust. 4). Oceny, o której mowa w ust. 4 pkt 1, dokonuje się w oparciu o Polskie Normy, a w przypadku ich braku - wymagania techniczno-użytkowe określone w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 14. Oceny, o której mowa w ust. 4 pkt 2, dokonuje się w oparciu o normy dotyczące systemów zarządzania jakością (ust. 5). W przypadku, gdy wyrób został: 1) zgodnie z prawem wyprodukowany lub dopuszczony do obrotu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej albo w Republice Turcji, 2) zgodnie z prawem wyprodukowany w innym państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) będącym stroną umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym - dopuszczenie wydaje się po ustaleniu, że poziom bezpieczeństwa wyrobu nie jest niższy od określonego w Polskich Normach lub wymaganiach techniczno-użytkowych (ust. 6). Dopuszczony wyrób podlega oznakowaniu przez producenta znakiem jednostki badawczo-rozwojowej Państwowej Straży Pożarnej, która wydała dopuszczenie (ust. 7).

Na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 7 ust. 13 u.o.p. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 20 czerwca 2007 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych czynności wykonywanych podczas procesu dopuszczenia, zmiany i kontroli dopuszczenia wyrobów, opłat pobieranych przez jednostkę uprawnioną oraz sposobu ustalania wysokości opłat za te czynności (Dz. U. z 2007 r. Nr 143, poz. 1001, zwane dalej: "rozporządzeniem w sprawie szczegółowych czynności wykonywanych podczas procesu dopuszczenia, zmiany i kontroli dopuszczenia wyrobów, opłat pobieranych przez jednostkę uprawnioną oraz sposobu ustalania wysokości opłat za te czynności"). Zgodnie z przepisem § 1 tego aktu, rozporządzenie określa szczegółowe czynności wykonywane w kolejnych etapach procesu dopuszczenia, zmiany i kontroli dopuszczenia, podmiot uprawniony do pobierania opłat, a także sposób ustalania ich wysokości.

Proces dopuszczenia wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, wprowadzanych do użytkowania w jednostkach ochrony przeciwpożarowej oraz wykorzystywanych przez te jednostki do alarmowania o pożarze lub innym zagrożeniu oraz do prowadzenia działań ratowniczych, a także wyrobów stanowiących podręczny sprzęt gaśniczy (zwanych dalej: wyrobami), obejmuje następujące czynności: 1) wstępną formalną ocenę wniosku o wydanie dopuszczenia, dokonanie identyfikacji producenta wyrobu oraz rejestrację wniosku; 2) pobranie i przeprowadzenie badań próbki wyrobu przez jednostkę dopuszczającą; 3) analizę wyników badań dostarczonych przez wnioskodawcę; 4) ocenę warunków techniczno-organizacyjnych producenta; 5) analizę dokumentacji wyrobu; 6) wydanie dopuszczenia (§ 3 ust. 1). Kontrola dopuszczenia jest oceną zgodności wyrobu z wymaganiami technicznych dokumentów odniesienia i obejmuje następujące czynności: 1) pobranie próbki wyrobu do badań; 2) badanie próbki wyrobu; 3) ocenę zgodności wyrobu z wymaganiami technicznych dokumentów odniesienia na podstawie przeprowadzonych badań; 4) sporządzenie protokołu z przeprowadzonej kontroli (§ 3 ust. 3).

Natomiast na postawie delegacji ustawowej określonej w art. 7 ust. 14 u.o.p. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 20 czerwca 2007 r. powoływane wyżej rozporządzenie w sprawie wykazu wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, a także zasad wydawania dopuszczenia tych wyrobów do użytkowania (publ.: jw.). Wedle regulacji tego aktu zawartej w rozdziale 2 – Tryb wydawania, zmiany i cofania dopuszczenia wniosek o wydanie dopuszczenia (zwany dalej: wnioskiem), składany w jednostce badawczo-rozwojowej Państwowej Straży Pożarnej wskazanej przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...) (zwanej dalej: jednostką dopuszczającą), zawiera: 1) określenie wyrobu; 2) przeznaczenie wyrobu; 3) oznaczenie podmiotu ubiegającego się o wydanie dopuszczenia i jego siedziby oraz wskazanie pełnomocników, jeżeli zostali ustanowieni; 4) określenie producenta wyrobu, jego siedziby i miejsca produkowania wyrobu (§ 4 ust. 1). Do wniosku należy dołączyć następujące dokumenty sporządzone w języku polskim: 1) dokumenty umożliwiające dokładną identyfikację wyrobu; 2) opis techniczny wyrobu; 3) instrukcję obsługi wyrobu; 4) informacje o warunkach gwarancji i serwisu wyrobu; 5) warunki techniczne zastosowania wyrobu; 6) dane dotyczące właściwości techniczno-użytkowych wyrobu i jego wpływu na środowisko; 7) deklaracje zgodności z wymaganiami zasadniczymi dla wyrobów objętych dyrektywami Unii Europejskiej oraz certyfikaty, atesty, świadectwa, jeśli są wymagane (§ 4 ust. 2).

Jednostka dopuszczająca, wydając dopuszczenie, uznaje wyniki badań uzyskane w: 1) laboratoriach akredytowanych zgodnie z przepisami o systemie oceny zgodności; 2) laboratoriach zagranicznych, jeżeli wynika to z umów międzynarodowych; 3) laboratoriach notyfikowanych (§ 5 ust 1). W przypadku braku możliwości wykonania badań w laboratoriach wymienionych w ust. 1 jednostka dopuszczająca uznaje na wniosek producenta lub jego upoważnionego przedstawiciela, ubiegającego się o wydanie lub zmianę dopuszczenia, wyniki badań innych laboratoriów niż wymienione w ust. 1, jeśli są one wykonane metodami akceptowanymi przez tę jednostkę (§ 5 ust. 2). Świadectwo dopuszczenia powinno zawierać w szczególności: 1) nazwę i adres jednostki dopuszczającej; 2) numer świadectwa dopuszczenia; 3) nazwę i adres wnioskodawcy; 4) nazwę i adres zakładu produkującego wyrób; 5) dane identyfikujące wyrób; 6) stwierdzenie spełnienia wymagań określonych w Polskich Normach oraz wymagań techniczno-użytkowych; 7) identyfikację dokumentów potwierdzających właściwości techniczno-użytkowe wyrobu; 8) podstawę prawną wydania dopuszczenia; 9) okres ważności świadectwa dopuszczenia; 10) datę i miejsce wydania; 11) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania dopuszczenia (§ 6). Dopuszczenie wydawane jest oddzielnie dla każdego typu wyrobu (§ 7 ust.1). Jednostka dopuszczająca może wydać dopuszczenie dla grupy odmian wyrobu, jeżeli wyniki badań próbek reprezentatywnych dla tej grupy spełniają wymagania określone w Polskich Normach oraz wymagania techniczno-użytkowe (§ 7 ust. 2). Jednostka dopuszczająca wydaje, zmienia lub odmawia wydania dopuszczenia lub jego zmiany w terminie 6 tygodni od dnia zakończenia czynności wykonywanych podczas procesu dopuszczenia i zmiany dopuszczenia wyrobu (§ 11). Dopuszczenie może być cofnięte: 1) w przypadku negatywnych wyników badań kontrolnych; 2) na wniosek posiadacza dopuszczenia (§ 12 ust. 1).

Ponadto co istotne z regulacji § 18 ww. aktu, w przypadku objęcia wyrobów, o których mowa w załączniku do rozporządzenia, wyprodukowanych lub dopuszczonych do obrotu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej albo w Republice Turcji, jak również wyprodukowanych w innym państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) będącym stroną umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, dopuszczenie wydaje się po ustaleniu przez jednostkę dopuszczającą, że wyrób zapewnia bezpieczeństwo publiczne lub ochronę zdrowia i życia oraz mienia na poziomie nie niższym, niż zostało to określone w załączniku do niniejszego rozporządzenia.

W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa pojawia się wątpliwość, która jest sporna w niniejszym postępowaniu, dotyczy ona formy cofnięcia świadectwa dopuszczenia. Ustawa o ochronie przeciwpożarowej w art. 7 ust. 9 posługuje się sformułowaniem: ".... jednostka badawczo – rozwojowa Państwowej Straży Pożarnej, która wydała dopuszczenie może je cofnąć.". Brak w przepisie wskazania, czy powyższe przybiera formę decyzji administracyjnej, innego rozstrzygnięcia, czy też jest to czynność materialno-techniczna. Odpowiedź w tym zakresie nie wynika także z aktów wykonawczych do art. 7 u.o.p.

Odnosząc się do ww. wątpliwości na wstępie należy wskazać, iż w ocenie Sądu CNBOP-PIP nie jest klasycznym organem administracji publicznej o znaczeniu ustrojowym. Jest to jednostka badawczo-rozwojowa - państwowy instytut badawczy utworzony na podstawie zarządzenia Nr 81 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 sierpnia 1972 r. w sprawie utworzenia Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Ochrony Przeciwpożarowej w [...] i przekształcony w Centrum Naukowo-Badawcze Ochrony Przeciwpożarowej zarządzeniem Nr 9 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 stycznia 1984 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie utworzenia Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Ochrony Przeciwpożarowej w [...] (Dz. ZiR KG PSP Nr 1-2, poz. 3).

Jak wynika z aktualnego statutu organu nadanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 2010 r. w sprawie nadania Centrum Naukowo-Badawczemu Ochrony Przeciwpożarowej im. [...] w [...] statusu państwowego instytutu badawczego (Dz. U. z 2010 r. Nr 181, poz. 1219, zwane dalej: "rozporządzeniem RM") - § 2 ust. 1 przedmiotem działania organu jest prowadzenie badań naukowych, prac rozwojowych i wdrożeniowych w zakresie ochrony przeciwpożarowej, ochrony ludności, obrony cywilnej i zarządzania kryzysowego, w tym o szczególnym znaczeniu dla bezpieczeństwa kraju, a także prowadzenie działalności normalizacyjnej, szkoleniowej i edukacyjnej, informacyjnej i usługowej. Zgodnie z § 2 ust. 2 tego aktu do zadań CNBOP-PIB, szczególnie ważnych dla planowania i realizacji polityki państwa, należą:

1. wydawanie, zmiana, cofanie i kontrola dopuszczeń do użytkowania wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, wprowadzanych do użytkowania w jednostkach ochrony przeciwpożarowej oraz wykorzystywanych przez te jednostki do alarmowania o pożarze lub innym zagrożeniu oraz do prowadzenia działań ratowniczych, a także wyrobów stanowiących podręczny sprzęt gaśniczy, które mogą być stosowane wyłącznie po uprzednim uzyskaniu dopuszczenia do użytkowania zgodnie z art. 7 u.o.p.;

2. badanie i certyfikacja wyrobów i usług w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz ochrony ludności.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organ ten występuje w roli organu administracji publicznej w sytuacji realizacji zadań określonych w § 2 ust. 2 rozporządzenia RM. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie w oparciu o art. 1 pkt 2 przed innymi organami państwowymi oraz innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Inne organy państwowe, o których mowa nie są powołane do bezpośredniego wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej. Przykładowo takimi organami są: Sejm, Senat, Prezydent RP, Trybunały, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Zwrócić uwagę należy, że niektóre organy administracji publicznej mogą powierzać wykonywanie swoich władczych kompetencji (w tym także decyzji administracyjnych) organom innych jednostek organizacyjnych. Oznacza to, że organ danej jednostki organizacyjnej (np. przedsiębiorstwa, zakładu pracy czy też organizacji samorządowej) w zakresie spraw jemu zleconych powinien być traktowany tak jak organ administracji publicznej. Również na marginesie powyższych wywodów wskazać należy, że w pewnych sytuacjach funkcje organów administracji publicznej pełnią fundacje czy spółki prawa handlowego. W art. 7 u.o.p., ustawodawca nie określił wprost władczej czynności organu jako decyzji administracyjnej. Nie ulega jednak wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego może określić w inny sposób, np. za pomocą zwrotów "wydawanie", "zmiana", "cofanie" "kontrola". W omawianym przepisie użyto właśnie takich zwrotów, co pozwala na przyjęcie, iż czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami można przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych.

W piśmiennictwie prawniczym podnosi się, że w przypadku nieokreślenia wprost w normach materialnego prawa administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki może mieć zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. Konkluzja co do formy czynności organu administracji publicznej wymaga przeprowadzenia procesu wykładni prawa uwzględniającej szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej. Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania - Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15). Domniemanie formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne, jeżeli istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej.

Zdaniem Sądu taką normą prawa materialnego określającą treść działania organu jest w niniejszej sprawie art. 7 u.o.p.

Odnosząc się do kwestii formy wydania "świadectwa dopuszczenia" Sąd stwierdza, że wobec braku regulacji w tym przedmiocie przyjąć należy, iż jest to rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej i w tym zakresie ma formę decyzji. Tak też rozstrzygnięcie to określił organ wydając w dniu [...] listopada 2014 r. decyzję o odmowie wydania świadectwa dopuszczenia. W ustawowej definicji sprawy administracyjnej ustawodawca posłużył się także pojęciem sprawy indywidualnej. Analizując zakres przedmiotowy obowiązywania k.p.a., należy stwierdzić, iż przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa indywidualna rozstrzygana decyzją administracyjną. Należy też zauważyć, że ze sprawą indywidualną wiąże się pojęcie interesu prawnego, którym powinna legitymować się strona postępowania administracyjnego. Interes ten powinien być oparty o normy prawa administracyjnego.

Zgodzić się należy w pełni z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt I OSK 495/09, iż: "zasada domniemania załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem.(...)". Słusznie w tej kwestii stwierdził Trybunał Konstytucyjny, że: "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogły być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia (wyrok TK z dnia 14 czerwca 2005 r. o sygn. akt P 18/03; OTK ZU 2005, nr 6A, poz. 63).

W kontekście powyższych wywodów dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że CNBOP-PIB jest podmiotem powołanym z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych. Świadczy o tym § 2 ust. 2 rozporządzenia RM, zgodnie z którym do zadań CNBOP-PIB, szczególnie ważnych dla planowania i realizacji polityki państwa, należą: wydawanie, zmiana, cofanie i kontrola dopuszczeń do użytkowania wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, wprowadzanych do użytkowania w jednostkach ochrony przeciwpożarowej oraz wykorzystywanych przez te jednostki do alarmowania o pożarze lub innym zagrożeniu oraz do prowadzenia działań ratowniczych, a także wyrobów stanowiących podręczny sprzęt gaśniczy (...).

Tym samym podzielić należy zarzuty skargi odnoszące się do faktu, że podmiot jakim jest CNBOP-PIB, zobowiązany jest do stosowania przepisów k.p.a. Zatem w przedmiotowej sprawie był on uprawniony do "załatwienia sprawy indywidualnej" skarżącego i wydania decyzji w trybie art. 107 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem art. 107 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie wydana decyzja przez Dyrektora CNBOP-PIB jest oczywiście wadliwa, bowiem po pierwsze nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również nie zawiera uzasadnienia. Zaniechanie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwia dokonanie jej kontroli i kontroli decyzji ją poprzedzających.

Wobec tego zarówno kontrolowana decyzja jak i decyzje ją poprzedzające wydane przez Kierownika Jednostki Certyfikującej podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W tej sytuacji przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia § 18 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie wykazu wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia (....), poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że dopuszczenie do użytkowania wyrobów wyprodukowanych i dopuszczonych do obrotu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej wydaje się po przeprowadzeniu oceny warunków techniczno-organizacyjnych producenta wyrobu (WTO). Zarzut naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 10 k.p.a., 107 § 1 i § 3 k.p.a. jest uzasadniony.

Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw prawnych do wydawania decyzji przez Kierownika Jednostki Certyfikującej, bowiem przesłana do Sądu procedura dotycząca rozpatrywania skarg i wniosków jest aktem wewnętrznym i nie wskazano umocowania prawnego do wydania takiej procedury. W świetle art. 24 pkt 6 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytucjach badawczych (Dz. U. z 2010 r. Nr 96, poz. 618) dyrektor (Instytutu) podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących instytutu, z wyjątkiem spraw należących do zakresu działania rady naukowej. Organami instytutu są: dyrektor i rada naukowa. Sąd nie neguje faktu ewentualnego upoważnienia dla Kierownika Jednostki Certyfikującej, przy czym wydaje się, że kluczowe znaczenie ma kto jest właściwy do wydania decyzji jako organ pierwszej instancji. Zarówno przepisy u.o.p. jak i powołane rozporządzenia nie zawierają materii w tym przedmiocie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor CNBOP-PIB uwzględni powyższe rozważania i uwagi Sądu.

Końcowo należy wskazać, iż Sąd rozpoznając niniejszą sprawę w pełni podzielił poglądy zawarte w wyrokach: WSA w Warszawie z dnia 7 września 2015 r., VIII SA/Wa 161/15 oraz oddalającym skargę kasacyjną od tego wyroku - NSA z dnia 29 września 2017 r., II GSK 3696/15. Wprawdzie wyroki te dotyczą kwestii odmowy wydania świadectwa dopuszczenia, jednak poruszona w nich problematyka prawna jest całkowicie zbieżna z tą, z którą mamy do czynienia w sprawie obecnie rozpoznawanej. Stanowisko sądów administracyjnych w nich prezentowane znajduje zatem odzwierciedlenie w sprawie niniejszej.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji w pkt 1) wyroku, zaś o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.