Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 534/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 107 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska –Tylewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2018 roku Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (tuczarni) oraz budowę dwóch silosów paszowych w zabudowie zagrodowej na nieruchomości położonej w miejscowości [...] - działka nr ewid. [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że inwestor występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę na przedmiotową inwestycję przedłożył wymagane dokumenty. Do wniosku załączono m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, cztery egzemplarze projektu budowlanego dla tej inwestycji, ostateczną decyzję Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz ostateczną decyzję Burmistrza [...] o warunkach zabudowy [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., będące w obiegu prawnym w dniu wydawania pozwolenia na budowę.

W oparciu o przepisy ustawy Prawo Ochrony Środowiska oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, jak również rozporządzenia z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu dokonano oceny przedłożonego projektu budowlanego i uznano możliwość wystąpienia uciążliwości planowanej inwestycji na tereny sąsiadujące w zakresie zanieczyszczenia powietrza i hałasu. Po sprawdzeniu projektu budowlanego w zakresie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), stwierdzono zgodność z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto stwierdzono zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno - budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie przez inwestora wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, prawidłowe sporządzenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz przedłożenie właściwych zaświadczeń projektantów posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył [...] - właściciel działki o nr ewid.[...] stanowiącej grunty orne, sad, grunty rolne zabudowane o łącznej powierzchni [...] ha, księga wieczysta nr [...] (dalej: skarżący), zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną interpretację, a w szczególności § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 61 ust. 4 powołanej powyżej ustawy, art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tym art. 6, 7, 77 § 1 ustawy, poprzez zaniechanie ustalenia prawdy obiektywnej i zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skarżący kwestionował zagrodowy charakter zabudowy jaka ma powstać na działce inwestora, wskazując, że projekt inwestycyjny objęty zaskarżoną decyzją nie spełnia warunków zabudowy zagrodowej, gdyż:

- nie obejmuje budynku mieszkalnego,

- inwestycja nie spełnia kryterium tzw. dobrego sąsiedztwa, gdyż nie kontynuuje funkcji, formy architektonicznej i wskaźników zabudowy. Najbliższe sąsiedztwo stanowią niezabudowane grunty, a pierwsze siedlisko oddalone jest o ok. 400 m od planowanej inwestycji,

- inwestor nie spełnia kryteriów określonych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego; co więcej nie jest właścicielem domu, budynków gospodarczych – nie ma więc mowy o tym, aby inwestycja ta była nawet rozbudową zagrody, gdyż inwestor jest tylko właścicielem zwierząt, które hoduje na terenie gospodarstwa rolnego swoich rodziców.

Wojewoda, decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) umorzył postępowanie odwoławcze. Zdaniem organu odwoławczego działka należąca do odwołującego nie znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości inwestora, a inwestycja przedstawiona na planie zagospodarowania terenu (działka nr [...]), nie spowoduje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, należącej do skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt: II SA/Po 542/17, uchylił powyższą decyzję Wojewody. W ocenie Sądu, aby wykazać, że obszar oddziaływania określonej inwestycji obejmuje sąsiednią nieruchomość nie wystarczy powoływanie się na prawdopodobieństwo wystąpienia immisji, jak hałas, zanieczyszczenia, zwiększony pobór wody, utrudnienia w odprowadzaniu ścieków, czy też zwiększenie ruchu samochodowego. Przepis art. 3 pkt 20 prawa budowlanego mówi o ograniczeniu "w zagospodarowaniu terenu", a nie o immisjach. Sąd stwierdził, że biorąc pod uwagę odległości projektowanej inwestycji od granicy z działką skarżącego nie spowoduje ona żadnych ograniczeń, co do możliwości korzystania z zabudowy. Zachowane zostały wymogi w zakresie minimalnych odległości od granicy. Sąd zauważył jednakże, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nakazuje projektować i budować obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę organ ma zatem obowiązek takiego wyważenia interesów stron, aby inwestycja realizowana była z zachowaniem uprawnień inwestora, a jednocześnie w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właścicieli działek sąsiednich. Należało wobec tego rozważyć, czy przyjęte rozwiązania projektowe, przy uwzględnieniu warunków gruntowo - wodnych panujących na spornym terenie i różnic poziomu terenu, zapewniają należytą ochronę przed zalewaniem terenów sąsiednich nieruchomości. W konsekwencji Sąd uznał, iż przedwcześnie przyjęto, iż skarżący nie ma przymiotu strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego.

Następnie organ odwoławczy przyznał skarżącemu przymiot strony i dnia [...] kwietnia 2018 r., wydał decyzję nr [...], utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wojewoda wskazał, że z projektu zagospodarowania działki nr ewid. [...] (rys. nr [...] - "Projekt architektoniczno - budowlany. Adaptacje") wynika, że projektowany budynek inwentarski oraz silosy paszowe usytuowane są równolegle do granicy z działką o nr ewid.[...], w odległości 10 m (budynek) i 8,23m (silosy) i nie przekraczają frontowej nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalonej jako 30 m od drogi publicznej (działka nr [...]). Jak wskazują rysunki z przekrojami (rys. nr [...]) wysokość budynku w kalenicy wynosi 5,50 m i 4,35 część socjalna, a wysokość ściany bocznej 2,77 m (poziom gzymsu). Jak powyższe wskazuje planowana inwestycja usytuowana na części działki o nr ewid. [...] od strony z graniczącą działką o nr ewid.[...] natomiast względem działki skarżącego tj. o nr ewid.[...] występuje w znacznej odległości tj. około 160 m od granicy z tą działką. Stąd sposób zagospodarowania działki objętej inwestycją (nr ewid. [...]), spełnia wymogi zawarte w § 12, § 13 i § 36 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 j.t.) oraz § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U.2014.81 j.t.).

Organ wskazał również, że jak wynika z dokumentacji, planowana inwestycja nie pozbawia działki skarżącego dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja) jak również dostępu do drogi publicznej oraz nie zmienia stosunków wodnych na sąsiednich działkach. Odnosząc się do podnoszonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt: II SA/Po 542/17, kwestii ochrony przed zalewaniem terenów sąsiednich w związku z istniejącą różnicą poziomu terenów, organ wskazał, że jak wskazuje inwestor i co potwierdza załączona przez niego mapa zasadnicza (wskazująca poziomy terenów), zalewanie nieruchomości sąsiednich nie powinno mieć miejsca. Poziom terenu w miejscu planowanego budynku inwentarskiego wynosi 89,4 m n.p.m. natomiast działka skarżącego przy granicy z działką inwestowaną ma poziom 90,4 m n.p.m. czyli jest położona powyżej w stosunku do działki inwestora. Natomiast poziom działki o nr ewid.[...] (z mapy na której przedstawiono projekt zagospodarowania działki rys. nr [...] wynika poziom 89,3 - 89,4 - 89,5 m n.p.m.) położonej od strony planowanego budynku jest porównywalny z poziomem działki inwestowanej.

Organ przytoczył także treść otrzymanej od Burmistrza [...] informacji z dnia [...] lutego 2018 r., zgodnie z którą, dla obrębu ewidencyjnego wsi [...], w tym dla działki nr ewid.[...] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i obecnie nie przewiduje się przystąpienia do jego sporządzenia. W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. ze zmianą z dnia [...] listopada 2009 r. - uchwała Nr [...] zgodnie z rysunkiem studium obszar działki nr [...] wskazany został jako użytkowanie terenu: "sady/ogrody (przy gospodarstwach domowych)". Zgodnie z treścią obowiązującego studium (strona 175) na terenach rolnych: "możliwa jest tylko lokalizacja zagrody (siedliska) traktowanego jako warsztat pracy rolnika z możliwością budowy i rozbudowy obiektów niezbędnych dla prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym budynek mieszkalny rolnika. Jednak nie może to być żadna forma budownictwa wyłącznie mieszkaniowego, ani podstawa do parcelacji dla takiej zabudowy". Ponadto Burmistrz wskazał, że w oparciu o ewidencję gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę [...], przedmiotowa działka w opisie użytków stanowi: grunty orne RIIIb, sady S-RIIIb i grunty rolne zabudowane Br-RIIIb, co oznacza, że obejmuje grunty wysokiej klasy bonitacyjnej, których przeznaczenie na cele nierolnicze zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1161) wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Stąd należy uznać, że na dzień dzisiejszy zarówno działka objęta planowaną inwestycją, dla której funkcja została określona przez ww. ostateczną decyzję o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2016 r. jako zabudowa zagrodowa, jak i działka skarżącego mają takie same przeznaczenie. Dlatego nie można uznać, że planowana inwestycja będzie ograniczała ewentualną zabudowę działki skarżącego.

W ocenie organu odwołanie skarżącego nie zawiera żadnych zarzutów z których wynikałoby, że planowana inwestycja narusza interes prawny skarżącego. Skarżący skupia się przede wszystkim na interesie inwestora i podważa jego predyspozycje do prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz charakter zabudowy zagrodowej.

Organ przytoczył również treść pism inwestora z dnia [...] i [...] lutego 2018 r. który wyjaśnił, że jest młodym rolnikiem (ukończył Uniwersytet Przyrodniczy w [...]) i prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni około [...] ha. Grunty, których jest właścicielem otrzymał od rodziców, którzy od roku [...] r. prowadzą gospodarstwo rolne w miejscowości [...] a jego działania stanowią kontynuację ich dzieła i w planach ma ciągły rozwój. W załączeniu przedłożył kopię dokumentów złożonych do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] o przyznanie płatności na rok 2017 r. Inwestor załączył też kopię poświadczonej za zgodność z oryginałem ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] ustalającej dla niego warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, budowy budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na terenie części działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], [...]. Skarżący uczestniczył w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem tej decyzji na prawach strony, stąd okoliczności sprawy są mu znane. Ponadto, organ zwrócił uwagę, że decyzja z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] Burmistrza [...] wydana dla badanej inwestycji określiła funkcję terenu czyli działki o nr ewid. [...] jako zabudowę zagrodową stąd organ architektoniczno budowlany, który zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, nie może na etapie pozwolenia na budowę kwestionować lub podważać funkcji określonej tą decyzją. Tym bardziej, iż w jej uzasadnieniu wskazano cyt. "Wnioskodawca w załączonym do wniosku piśmie oświadcza, że posiada i prowadzi gospodarstwo rolne na terenie [...] i gminy [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Powierzchnia ww. gospodarstwa przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, która obecnie wynosi [...] ha. Zgodnie z wnioskiem planowana inwestycja ma być realizowana w ramach zabudowy zagrodowej, zatem zgodnie z art. 61 ust. 4 nie stosuje się pkt 1 ust. 1 tego art. i nie przeprowadza się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadza się ją wyłącznie do warunków wynikających z pkt 2-5 ust. 1 art. 61 ustawy. Analiza wykazała, że na terenie działek położonych w obszarze analizowanym dostępnych z tej samej drogi publicznej gminnej znajduje się zabudowa zagrodowa. "

Organ podkreślił, że skarżący brał udział na prawach strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zarówno decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jak i decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z ich uzasadnień żadna ze stron nie wnosiła uwag, ani zastrzeżeń do planowanej inwestycji. Także wskazane na decyzjach daty ostateczności świadczą, iż nie zostały złożone od nich odwołania. Stąd jeśli przedsięwzięcie zostało zaprojektowane z uwzględnieniem wymogów zawartych w omawianych decyzjach to trudno na etapie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę oceniać uciążliwości środowiskowe. Należy nadmienić, iż skutki uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu stanowią często oddziaływanie faktyczne, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych dla działek sąsiednich. Organ wskazał więc, że na etapie procesu inwestycyjnego organy architektoniczno budowlane nie dokonują ponownie oceny tych okoliczności sprawy, które stanowiły podstawę wydania ww. decyzji. Organy te nie mają kompetencji do oceniania materiału dowodowego, na podstawie którego zostały powyższe decyzje wydane ani też ingerowania w zapisy w nich zawarte.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r., skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2018 r. Skarżący zarzucił wydanemu rozstrzygnięciu:

1) naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niepodanie podstawy prawnej podjętej decyzji poza powołaniem art. 138 k.p.a.,

2) naruszenie art. 6, 7, 77 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia prawdy obiektywnej i zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału w sprawie,

3) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że obszar oddziaływania, to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów i nierozpoznanie przedmiotowej sprawy w zakresie określonym Rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu i Rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz przepisów dotyczących własności i innych praw rzeczowych określonych w kodeksie cywilnym oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 5 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2, art. 61 ust. 4, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 29 ust. 1 ustawy prawo budowlane.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ uznał możliwość wystąpienia uciążliwości na tereny sąsiadujące w zakresie zanieczyszczeń powietrza i hałasu. Powyższe ustalenia organu świadczą jednoznacznie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na sąsiednie tereny, w tym na teren skarżącego. Zdaniem skarżącego, oddziaływanie może polegać też na naruszeniu prawa własności, posiadania zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu cywilnego, w tym też w rozumieniu art. 144 k.c. Zgodnie z art. 3 pkt 20 prawa budowalnego do przepisów odrębnych określających obszar oddziaływania należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne (organ nie uwzględnił, tych przepisów w zakresie zanieczyszczeń powietrza), przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności, posiadania. Zdaniem skarżącego, organ w zakresie "odoru" nie zawarł żadnej informacji w uzasadnieniu, i czy spełnione są kryteria określone w powołanych rozporządzeniach, nawet zdawkowo nie stwierdził, iż powyższe jest np. bezprzedmiotowe, czy też nie ma tu zastosowania. W zakresie ochrony naruszenia posiadania, pomimo, iż jak sam stwierdził organ, budowla będzie wydzielać "odór", co skutkuje naruszeniem np. art. 222 k.c., 344 k.c. w zw. z art. 144 k.c., organ nie zajął żadnego stanowiska, w sprawie.

Skarżący wskazał także, że organ w żaden sposób nie ustosunkował się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zdawkowe stwierdzenie, że odwołanie nie zawiera żadnych zarzutów, które naruszałyby interes prawny skarżącego, jest tak lakoniczny i nic niewyjaśniający, co przy braku powołania jakichkolwiek podstaw prawnych nawet w uzasadnieniu, powoduje, że skarżący nadal podtrzymuje swoje zarzuty zawarte w odwołania, jako niewyjaśnione i do których organ się nie ustosunkował. Rozwinięciem tych zarzutów, co do interesu prawnego skarżącego są dalsze pisma skarżącego, uzupełnienia przez inwestora poczynione w 2018 roku, nie sanują braku zasadności odwołania z 2017 roku, w tym zakresie oraz nie zwalniają organu z badania pewnych zarzutów z urzędu. Powołane w uzasadnieniu twierdzenia, że grunt skarżącego jest gruntem rolnym o wysokiej klasie i nie ma możliwości przeznaczenia go na inne cele niż rolne, nie zmienia faktu, że zgodnie z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu jest tam dopuszczalna zabudowa siedliskowa i nie zmienia to faktu, iż oddziaływanie będzie miało miejsce.

Skarżący przytoczył także orzecznictwo dot. zaliczenia przepisów prawa cywilnego do przepisów odrębnych mających wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania obiektu.

Skarżący podkreślił również, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami w doktrynie podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może być ograniczona tylko do przepisów k.p.a. (art. 138), lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, bo organ ten nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji organu I instancji, a ma obowiązek rozpatrzenia merytorycznego sprawy na skutek odwołania. Zdaniem skarżącego, brak podstawy prawnej decyzji, przy jej lakoniczności braku w uzasadnieniu powoduje, iż to naruszenie jest rażące, z tego względu, że skarżącemu trudno jest ustosunkować się do luźnych stwierdzeń i braku możliwości odniesienia się do konkretnie powołanego przepisu. Ewentualne sanowanie tego przez Sąd administracyjny, stawia skarżącego w o wiele trudniejszej pozycji procesowej i nie zapewnia skarżącemu równych praw przed Sądem.

Wojewoda, pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, odnieść się należy do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niepodanie podstawy prawnej podjętej decyzji poza powołaniem art. 138 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przez skarżącego przepisem art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., decyzja zawiera m.in. powołanie podstawy prawnej.

W ocenie Sądu powyższy zarzut jest nietrafny. Zaskarżona decyzja, w miejscu, w którym organ zwyczajowo wskazuje podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, faktycznie przywołuje jedynie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym jednym z rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego jest utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Nie sposób jednak przyjąć, by wskazany wyżej przepis stanowił jedyną podstawę wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu prawnym swojego rozstrzygnięcia organ wskazuje bowiem na szereg innych przepisów, w szczególności z ustawy Prawo budowlane, wraz z ich wykładnią. Zdaniem Sądu organ nie uchybił więc przepisom określającym wymagania formalne co do treści decyzji administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w przypadku wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, przepisywanie przez organ odwoławczy wszystkich przepisów jakie znalazły się w podstawie rozstrzygnięcia organu I instancji, byłoby niecelowe i prowadziło jedynie do zmniejszenia przejrzystości wydanego rozstrzygnięcia. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że niewskazanie przez organ odwoławczy w części wstępnej swojej decyzji wszystkich przepisów, na których niewątpliwie opierał się w wydanym rozstrzygnięciu, w żadnym zakresie nie wpłynęło na prawa skarżącego co do możliwości jego kwestionowania. Uzasadnienie decyzji w sposób jednoznaczny wskazuje motywy podjęcia rozstrzygnięcia, przywołując także odpowiednie przepisy prawa. Skarżący miał więc możliwość odniesienia się do stanowiska organu i jego kwestionowania.

W ocenie Sądu nie ma więc przeszkód by dokonać merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności. Wskazać należy przede wszystkim na treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., dalej: prawo budowlane), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7,

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z okoliczności sprawy wynika, że organ dokonał w sprawie sprawdzenia przedłożonego projektu w powyższych aspektach. Przede wszystkim na rozpoznanie sprawy istotny wpływ ma wydana przez Burmistrza [...], dnia [...] stycznia 2016 r., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego tuczarni, na terenie działki [...] w m. [...], gm. [...], wydana po rozpatrzeniu wniosku inwestora. Organ w wydanej decyzji stwierdził, że nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia i nie nałożył obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwoleń, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Organ biorąc pod uwagę informacje zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, w szczególności rozwiązania chroniące środowisko na etapie realizacji i eksploatacji inwestycji, uznał, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko. Stwierdzono także, że po zrealizowaniu przez inwestora warunków zawartych w przedłożonych dokumentach, realizacja przedmiotowej inwestycji będzie zgodna z wymaganiami ochrony środowiska.

Nadto zwrócić należy uwagę, że zaskarżona decyzja została poprzedzona wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w której szczegółowo określono warunki dla budowy budynku inwentarskiego (tuczarni), budowy dwóch silosów paszowych w zabudowie zagrodowej na terenie części działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], [...].

Ustalenia organu wskazują także, że projekt budowlany przedłożony przez inwestora do zatwierdzenia, po dokonaniu odpowiednich poprawek, jest zgodny z wymienionymi wyżej decyzjami, został złożony w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i spełnia pozostałe warunki formalne a inwestor oświadczył, że dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Stwierdzono również kompletność projektu i posiadanie przez inwestora wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, prawidłowe sporządzenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz przedłożenie właściwych zaświadczeń projektantów posiadających odpowiednie uprawnienia budowalne. Organ również w sposób szczegółowy wyjaśnił przyczyny dla których uznał zgodność projektu z przepisami techniczno-budowlanymi. Wniesiona skarga nie zawiera zarzutów w powyższym zakresie i również Sąd, działając z urzędu, nie dostrzegł żadnych niezgodności.

Wobec powyższego wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 prawa budowlanego, w razie spełnienia powyższych wymagań, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu tego wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną. Jak wskazuje się również w orzecznictwie, w sytuacji w której inwestor spełnia przesłanki, od których przepisy ustawy Prawo budowlane uzależniają zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, organ nie może odmówić wydania decyzji w tym przedmiocie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2018 r., sygn. akt: II OSK 1272/18, LEX nr 2564537).

Wobec powyższego, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, wobec spełnienia przez inwestora nałożonych na niego warunków i opisania powyższego w sposób szczegółowy w wydanych decyzjach, Sąd nie dostrzega dopuszczenia się przez organ naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Argumenty podnoszone w wywiedzionej od zaskarżonego rozstrzygnięcia skardze także nie wpływają na ocenę wydanej decyzji pod względem jej zgodności z prawem.

Skarżący przede wszystkim skupia się na wykazaniu przesłanek uznania go za stronę prowadzonego postępowania. Należy jednak zwrócić uwagę, że skarżącemu przyznano już przymiot strony i na tej podstawie rozpoznano jego odwołanie od decyzji organu I instancji.

Nadto skarżący podkreśla, że z planowaną inwestycją wiążą się dla niego uciążliwości, gdyż będzie ona powodować odór. Należy więc ponownie odwołać się do treści przywoływanej już decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanej inwestycji. W decyzji tej wskazano bowiem, że przedsięwzięcie nie będzie powodowało transgranicznego oddziaływania. Skoro zatem organy właściwe do ochrony środowiska nie stwierdziły takiego oddziaływania, które przekraczałoby granice działki sąsiedniej, to okoliczność ta nie mogła być ponownie oceniana przez organ architektoniczno-budowlany (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt: II OSK 2751/14, LEX nr 2102230).

Należy też wskazać, że w zasadzie każda inwestycja realizowana w bliskim sąsiedztwie powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. Jednakże gdy w sprawie uzyskano wszelkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie, to nie można stawiać skutecznie zarzutu, że wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia budowlanego jest niezgodna z prawem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2724/15, LEX nr 2189943). Ochrona interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt: II OSK 402/10, LEX nr 1080270).

Za nietrafne uznać należy także zarzuty skarżącego, który kwestionuje zagrodowy charakter planowanej inwestycji. W pierwszej kolejności, należy zwrócić uwagę, że uznanie planowanego przedsięwzięcia jako mającego zostać zrealizowanego w warunkach zabudowy zagrodowej, zostało już stwierdzone w wydanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe nie podlega więc badaniu na etapie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. W orzecznictwie także podkreśla się, że nie można pomijać, że współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt: II OSK 2860/16, LEX nr 2392745).

Z uwagi na powyższe, wniesiona skarga podlega oddaleniu, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).