Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2861/00
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2004-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/Kr2861 /00 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 czerwca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie : SO Renata Dętka / del. / AWSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2004r. sprawy ze skargi J. M., M. M., B. M., M. M., A. N., S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] 2000r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącej J. M. kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu pismem z dnia 20 grudnia 1999 r. złożył wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu "dla działki [....] w obrębie [....] , na odcinku ok. 150 m od ul. [....] w stronę ul. [....] w Nowym Sączu i określenie w tej decyzji linii rozgraniczających dla w/w ulicy tak, aby można je wyznaczyć w terenie w sposób nie budzący wątpliwości". Pismem z dnia 28 kwietnia 2000 r. wnioskodawca uzupełnił wniosek poprzez dołączenie załącznika graficznego wniosku.

Decyzją z dnia 17 lipca 2000 r., znak: AUP.11-7331/1032/99-00 Prezydent Miasta Nowego Sącza ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "przebudowa i modernizacja ulicy [....] dla odcinka od skrzyżowania z ulicą [....] w kierunku ulicy [....] w Nowym Sączu". Organ pierwszej instancji zaznaczył, że planowana inwestycja obejmuje poszerzenie istniejącej drogi - obecnie ciągu pieszego o szerokości od 1,50 do 2,00 m (działka nr ......w obrębie 115) do parametrów drogi dojazdowej po części sąsiadujących nieruchomości, tj. działek nr ..... w obrębie [....] i nr [....] , [.....] , [.....] , [.....] , [.....] ,[.....] . Wskazano, iż inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza zatwierdzonego uchwałą nr VI/54/94 Rady Miejskiej z dnia 29 listopada 1994 r. (Dz.Urz. Woj. Nowosądeckiego nr 24/94, poz. 267), gdyż całość zamierzenia mieści się w obszarze terenów osiedleńczych, przeznaczonych dla realizacji różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła oznaczonych symbolem B1 MN/U, w którym utrzymuje się istniejące drogi i ulice bez względu na stan ich zainwestowania oraz dopuszcza się remont i modernizację. Ustalono również warunki wynikające z planu, z przepisów szczegółowych, warunki zaopatrzenia w media oraz obsługi w zakresie komunikacji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J.M. i M.M. oraz A.N. i S.N. podnosząc m.in., że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja nie może bowiem dotyczyć "istniejących dróg i ulic", o jakich mowa w planie, gdyż jest to teren prywatny rolny, na którym nigdy nie istniał ciąg pieszy, ani ulica (istniała ścieżka na skróty). Wskazano przy tym, że inwestycja tego rodzaju nie poprawi komunikacji, gdyż ciągi piesze istnieją już w innych miejscach (istnieje ulica ......i rezerwy komunikacyjne na działkach nr........), a przebudowa i modernizacja ciągu pieszego do parametrów drogi dojazdowej naruszy prawa właścicielskie odwołujących się. A.N. i S.N. dodali ponadto, że grunt należący do nich leży poza rezerwami terenu przeznaczonymi na urządzenie lub modernizację istniejących dróg o charakterze publicznym, a zatem odwołanie jest uzasadnione, a przebudowa i modernizacja ciągu pieszego do parametrów drogi dojazdowej naruszy prawa właścicielskie odwołujących się i stanowi wyraz nieracjonalnego gospodarowania pieniędzmi publicznymi na drugorzędne inwestycje.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu decyzją z dnia 12 października 2000 r., znak: SKO.I.-01/951/ZP/2000 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium podało, że zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na podstawie ustaleń

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególnych przypadkach po uzgodnieniu z organami administracji specjalnej. Podstawową czynnością kontroli prawidłowości rozstrzygnięć spraw z zakresu warunków zabudowy i zagospodarowania jest zatem porównanie rodzaju oraz lokalizacji projektowanej inwestycji z ustaleniami w/w "planu urbanistycznego" danej miejscowości.

W ocenie Kolegium strona odwołująca się myli prawdopodobnie decyzję o wz i zt z decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu - jak wyjaśniło Kolegium - nie jest jeszcze pozwoleniem na budowę i nie pociąga za sobą naruszenia czyjejkolwiek własności. Jest to tylko urzędowe poświadczenie zgodności rodzaju projektowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli rodzaj "promesy" umożliwiającej podjęcie następnych działań przez inwestora (np. zlecenie projektu technicznego), ale nie upoważniającej do podjęcia realizacji budowy, czy też wyznaczania linii rozgraniczających na gruncie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czyli "plan urbanistyczny" danej miejscowości jest prawem lokalnym, ustalanym przez lokalne władze uchwałodawcze i obliguje lokalne władze wykonawcze do przestrzegania jego zapisów, stosownie do postanowień ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z przepisem art. 46 ust. 2 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich". Decyzję taką - pozytywną lub negatywną, w zależności od rodzaju zamierzenia oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - może w związku z powyższym otrzymać każdy wnioskodawca, który złoży stosowny wniosek (nie musi zwłaszcza być właścicielem danej nieruchomości w chwili składania wniosku).

Kolegium stanęło na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie zachodzi sprzeczność inwestycji z planem, gdyż zgodnie z prawem miejscowym projektowane zamierzenie zlokalizowane jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem B l MN/U, wg tekstu planu przeznaczonym dla realizacji różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła, na określonych zasadach. Zasady te, utrzymując istniejące drogi i ulice nie pokazane na rysunku planu jako ulice dojazdowe nie precyzują zarazem zakazu wprowadzania nowych, lokalnych ciągów komunikacyjnych. Wręcz przeciwnie, dla terenów zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności ustalają obowiązek zapewnienia dojazdu do drogi publicznej dla wydzielonych działek.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu zarzuty stron skarżących nie są uzasadnione, bowiem jeśli nawet stan faktyczny wygląda tak, że rzekomą ulicę stanowi jedynie "zadeptany pas gruntu szerokości 50 cm użytkowany jako ścieżka dla pieszych", przez który "sąsiedzi przepuszczani są grzecznościowo" - to zainteresowane osoby fizyczne lub prawne mają prawo dążyć do prawidłowego urządzenia w tym miejscu odpowiedniego do potrzeb i zgodnego z normatywami technicznymi ciągu komunikacyjnego. Fakt, że ten "zadeptany pas gruntu" stanowić może hipoteczną własność innych osób fizycznych lub prawnych -nie jest przeszkodą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania, ponieważ zgodnie z art. 46 ust. 2 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja taka nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Sprawy własnościowe na tym etapie postępowania przygotowawczego do podjęcia inwestycji nie podlegają zatem badaniu.

Podkreślono przy tym jednocześnie, że szczegółowe postępowanie w zakresie problemów przestrzenno-własnościowych powinno toczyć się odrębnie, w oparciu o przepisy ustawy Prawo Budowlane oraz przepisy Kodeksu Cywilnego. Określenie szczegółowych warunków i rozwiązań przestrzennych dotyczących zrealizowania zamierzonej inwestycji, a także uzyskanie prawa do dysponowania terenem dla celów budowlanych należy bowiem do elementów działań poprzedzających przygotowanie i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania działki lub działek oraz udzielającej pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, a także w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych. W ramach tych dopiero działań inwestor będzie prowadzić negocjacje w sprawie ewentualnego wykupu lub uzyskania zgody właścicieli działek, przez które zaprojektowano przebieg modernizowanej trasy komunikacyjnej, na wykonywanie prac z tą inwestycją związanych, a wymagających trwałego zajęcia lub tymczasowego wkroczenia na teren ich własności.

Kolegium wyjaśniło w związku z powyższym, że szczegółowego wyjaśnienia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego wymagać będzie problem wyodrębnienia własnościowego gruntu, przez który projekt techniczny ustali trasę modernizowanego ciągu komunikacyjnego. Wskazano, że na nieklauzulowanej mapie sytuacyjnej, stanowiącej załącznik graficzny do kwestionowanej decyzji zaznaczona jest bowiem ulica [.....] jako istniejący ciąg pieszy na działce nr [.....] , natomiast na innych podkładach mapowych, również nieklauzulowanych przez publiczne służby geodezyjne - takiego wyodrębnienia brak. Aby ktokolwiek mógł przystąpić do jakichkolwiek robót związanych z projektowanym zamierzeniem budowlanym - musi najpierw uzyskać prawo dysponowania gruntem do celów budowlanych oraz decyzję o pozwoleniu na budowę. Wyznaczenie w cytowanym załączniku graficznym 10-metrowej szerokości pasa gruntów niezbędnych dla realizacji zamierzenia określa jedynie prawo do wszczęcia rokowań z właścicielami lub - w przypadku nie dojścia do ugody - do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W żadnym przypadku nie upoważnia jeszcze do wyznaczania w terenie linii rozgraniczających ani do prowadzenia działań o charakterze budowlanym poprzez nadsypywanie żwirem i poszerzanie istniejącego ciągu komunikacyjnego - niezależnie od tego czy będzie on nazywany ulicą, drogą, ciągiem pieszym czy zadeptanym pasem gruntu.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że sprawa oceny kierowania środków publicznych na modernizację drugorzędnych (zdaniem strony) ciągów komunikacyjnych zamiast na budowę ważniejszych miejskich tras przelotowych - nie leży w gestii SKO.

Przebieg trasy niektórych dróg lokalnych nie musi być ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taka ulica czy droga, stanowiąca np. dojazd do nieruchomości jest tylko wewnętrzną trasą komunikacyjną na obszarze danej jednostki przeznaczenia urbanistycznego. Nie ma również znaczenia, czy droga taka istnieje w chwili tworzenia planu, np. w postaci zalążkowej (jako ścieżka) -czy też zostaje później dopiero zaprojektowana np. jako element nowego podziału własnościowego większej nieruchomości gruntowej na mniejsze "działki budowlane". W ocenie Kolegium z akt sprawy wynika jednoznacznie, że ulica [.....] dawniej [.....] została ustanowiona uchwałą władz miejskich Nowego Sącza jeszcze w 1979 r. Samo jej istnienie nie może zatem być traktowane jako bezprawne wydeptanie prywatnego pasa gruntu, zaś obecne dążenie Miejskiego Zarządu Dróg do uregulowania jej statusu prawnoprzestrzennego stanowi przejaw prawidłowych działań jednostki podległej samorządowi lokalnemu. Fakt, że w tym konkretnym przypadku pewne działki posiadają już dojazd od strony innej drogi publicznej nie może być również powodem zakazu podjęcia starań o ustanowienie innej formy drogi dojazdowej.

W konkluzji organ drugiej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie konstytucyjne prawo własności jest szanowane i do realizacji określonych przekształceń przestrzennych może dojść jedynie po przeprowadzeniu stosownej procedury nabycia prawa do dysponowania danym terenem dla celów budowlanych. Nie jest to jednak wymagane na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania, a dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie złożyli J.M. i M.M. , B.M. i M.M. oraz A.N. i S.N. wnioskując o uchylenie decyzji obydwu instancji.

W skardze zarzucono, że zaskarżone decyzje ingerują w prawo własności skarżących. Podniesiono, że nie jest słusznym i zgodnym z konstytucyjnym uregulowaniem prawa własności, iż każdy może zgłosić wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc nawet ten, kto nie dysponuje prawem własności ani nie włada cudzym gruntem.

Skarżący uważają, iż przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą być sprzeczne z Konstytucją, a są takowymi, ponieważ także władza samorządowa nie może ingerować w warunki zabudowy gruntu cudzego, a dopiero w następnym etapie ograniczać, czy też odejmować prawo własności. Stąd też przepis art. 46 ust. 2 cytowanej ustawy w interpretacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu jest w niniejszym przypadku traktowany dowolnie rozszerzające z pokrzywdzeniem praw właścicielskich skarżących.

Zarzucono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu pomimo przedłożonych dokumentów oraz fotografii obrazujących grunty skarżących i wykazujących, że inny z kolei plan zagospodarowania z dnia 17 listopada 1992 r. pomijał jakiekolwiek przeznaczenie uliczne działek skarżących, nie rozpoznało rzeczowo argumentów z odwołań od decyzji organu pierwszej instancji.

W szczególności podniesiono, że treść decyzji z dnia 17 lipca 2000 r. wskazująca na przebudowę ulicy, zmierza w swej istocie do określenia inwestycji jako budowy nowej ulicy, a nie do modernizacji i przebudowy, skoro grunty stanowiące własność skarżących dzieli miedza, po której przebiega ścieżka na skróty dla pieszych. Ulica dojazdowa do wszystkich posesji przy ul. [.....],[.....],[.....], istnieje, a zatem tym bardziej kwestionowane określenie decyzji nie jest zgodne z prawdą.

Z powyższych względów art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym winien być - zdaniem skarżących - rozważany nie w formie ogólnej treści, jaką niesie, ale analizowany w odniesieniu do konkretnej sprawy, tak by określana w nim sfera ograniczania własności czy też ingerencji w prawo do rzeczy zagwarantowane Konstytucją, nie były przedmiotem szykany czy też służyły dla partykularnych interesów, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, wobec istnienia dróg w wystarczający sposób gwarantujących swobodne komunikowanie się z siecią komunikacyjną miasta.

Skoro już samo Kolegium przyznaje, że nawet w mapach urzędowych istnieją sprzeczne zapisy co do gruntów skarżących, to tym bardziej w toku postępowania należało zwrócić uwagę na kwestie związane z ochroną prawa własności.

W odpowiedzi na skargę z dnia [.....] stycznia 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Kolegium podkreśliło, że strony skarżące w swoim piśmie do NSA powtarzają argumentację nietrafną, którą podnosiły już wcześniej w odwołaniu do SKO, a która została odrzucona. Z kolei treść skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, poza powoływaniem się na niewłaściwą, zdaniem stron dowolnie rozszerzającą interpretację przepisu art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym - nie zawiera przytoczenia żadnego konkretnego przepisu prawnego, którego naruszenia dopuszczałby się skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Kolegium podniosło, iż strony mylą się podnosząc na aktualnym etapie postępowania sprawy własnościowe. Decyzja organu pierwszej instancji, oraz utrzymująca jaw mocy decyzja SKO zostały wydane prawidłowo, w oparciu o przesłanki wynikające z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. oraz w oparciu o prawo miejscowe w postaci aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Nowego Sącza, zatwierdzonego stosowną uchwałą Rady Miejskiej Nowego Sącza z dnia 29 listopada 1994 r. Podkreślono przy tym, że plany zagospodarowania przestrzennego wykonuje się w celu zapewnienia ładu przestrzennego i funkcjonalności urbanistycznej jednostek osadniczych, a więc zarówno miast jak też wsi. Oczywistym jest fakt, że ustalenia planistyczne mogą ograniczać prawo dysponowania gruntem dla potrzeb jego właściciela. Wynika to z treści art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawy oraz zasady współżycia społecznego. Natomiast ustawa o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r. (znowelizowana tekstem jednolitym ustawy o samorządzie gminnym Dz.U. Nr 13 z 1996 r., poz. 74, z późniejszymi zmianami) precyzuje, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej jest jednym z zadań własnych gminy, do których należy m.in. dbałość o ład przestrzenny i gospodarkę terenami. Cel ten realizowany jest m.in. poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z rozdziałem 2, w tym szczególnie z art. 10 wspomnianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym -jako sposób na programowanie działań w zakresie spraw ładu przestrzennego i gospodarki terenami.

Podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uprawnia do podjęcia prawnych kroków w celu pozyskania gruntów niezbędnych dla zrealizowania zamierzenia budowlanego. Najczęściej kroki te polegają na negocjowaniu ceny wykupu, w wyniku czego może nastąpić przeniesienie prawa własności, na podstawie notarialnego aktu kupna-sprzedaży. Dopiero brak takiej ugody może skutkować wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, w oparciu o określoną przepisami prawa procedurę. W wyniku tego postępowania przeniesienie prawa własności następuje na podstawie prawomocnego wyroku sądowego, za odszkodowaniem określonym przez rzeczoznawcę. Konstytucja RP, na którą powołują się strony skarżące - gwarantując prawo własności prywatnej dopuszcza jednocześnie w określonych przypadkach zastosowanie procedur przymusowych, gwarantujących możliwość realizacji ważnych celów publicznych -państwowych lub samorządowych. Kwestionowanie celu publicznego - takiego, jak w tym przypadku stworzenie technicznie prawidłowej ulicy, w miejsce "wydeptanej nielegalnie ścieżki", kosztem zajęcia gruntów prywatnych - może odbywać się wyłącznie na etapie uchwalania prawa miejscowego, czyli zatwierdzania planu zagospodarowania przestrzennego i to jedynie lokalne władze samorządowe, w tym przypadku Rada Miejska Nowego Sącza - są uprawnione do ewentualnego zmieniania ustaleń podjętych wcześniej, w ramach w/w planu urbanistycznego.

Zasygnalizowano również, że strony skarżące niewłaściwie rozumieją przepis art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzenie o zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Prawo własności stron skarżących jest bowiem wystarczająco chronione na następnym etapie postępowania administracyjnego, tj. przy składaniu wniosku o pozwolenie na budowę. Wnioskodawca może otrzymać takie pozwolenie, w oparciu o stosowny w formie i w treści projekt budowlany wyłącznie wówczas, gdy przedłoży jednocześnie notarialne akty uprawniające go do dysponowania określonymi działkami lub ich częściami do celów budowlanych. Precyzuje to wyraźnie art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane. Proces praktycznej realizacji budowy nie może być zatem rozpoczęty na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś strona skarżąca nie powinna się obawiać o bezprawne naruszenie w posiadaniu.

Na rozprawie w dniu 28 czerwca 2004 r. stawiła się A.N. , pozostałe strony postępowania - prawidłowo zawiadomione - nie stawiły się. Skarżąca A.N. podtrzymała skargę podając jednocześnie, że sprzeczność inwestycji z planem polega na tym, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zaznaczono linii rozgraniczających ulicy objętej wnioskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia przez organy administracji postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co oznacza, że zarówno decyzja Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 17 lipca 2000 r., znak: AD P. 11-733171032/99-00, jak i utrzymująca tę decyzję w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 12 października 2000 r., znak: SKO.I.-01/951/ZP/2000 zapadły w wyniku naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z nie wyjaśnieniem przez organ pierwszej instancji wszystkich okoliczności niezbędnych dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu powinno było wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 §2 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że organy administracji nie zweryfikowały należycie wniosku inwestora i prowadziły postępowanie w oparciu o wniosek nieprecyzyjny, nie realizujący wszystkich wymogów art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139) wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać dane, które są niezbędne do zrekonstruowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego co do zmiany zagospodarowania terenu, a także samego terenu, którego zagospodarowanie miałoby ulec zmianie. Wniosek ten powinien bowiem zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu, funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów, charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz w .przypadku braku obowiązku wykonania oceny oddziaływania na środowisko dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie.

W niniejszej sprawie wniosek Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu z dnia 20 grudnia 1999 r. nie spełnia powyższych wymogów.

Nie jest przede wszystkim możliwe zrekonstruowanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego co do zmiany zagospodarowania terenu na podstawie stwierdzenia, iż wnioskuje się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki [.....] w obrębie [.....] , na odcinku o/c. 750 m od ul. [.....] w stronę ul. [.....] w Nowym Sączu i określenie w tej decyzji linii rozgraniczających dla w/w ulicy tak, aby można je wyznaczyć w terenie w sposób nie budzący wątpliwości. Tak sformułowany wniosek nie pozwala na ustalenie, na czym polega wnioskowana zmiana zagospodarowania terenu, a zwłaszcza, czy chodzi o budowę, przebudowę czy modernizację przedmiotowej ulicy.

Mając na uwadze, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogło być wszczynane wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), który to wniosek był wiążący dla organów administracji co do charakteru planowanej inwestycji, wyłączając jednocześnie ich kompetencje do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu, należy stwierdzić, że nie znajduje żadnego uzasadnienia wskazanie w decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 17 lipca 2000 r., znak: AUP.II-7331/1032/99-00, iż dotyczy ona ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: przebudowa i modernizacja ulicy [.....] dla odcinka od skrzyżowania z ulicą [.....] w kierunku ulicy [.....] w Nowym Sączu.

Użyty w art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy zwrot "określenie rodzaju inwestycji" nie wskazuje na dopuszczalność określania z urzędu przez organ rozpoznający sprawę rodzaju inwestycji, lecz oznacza wymóg wskazania w treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu konkretnej inwestycji, określonej przez wnioskodawcę we wniosku wraz z charakteryzującymi ją parametrami. Wniosek inwestora jest wiążący również w zakresie terenu, którego dotyczy, stąd też nie jest zrozumiałe wskazanie w decyzji organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja obejmuje poszerzenie istniejącej drogi - obecnie ciągu pieszego o szerokości od 1,50 do 2,00 m (działka nr .....w obrębie ....) do parametrów drogi dojazdowej po części sąsiadujących nieruchomości, tj. działek nr ... w obrębie .... i nr [.....],[.....],[.....],[.....], w obrębie [.....] .

W orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, że organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice (wyrok NSA z dnia 5 marca 2001 r., IV SA 24/99, niepublikowany). Z punktu widzenia poprawności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w razie wątpliwości co do zakresu planowanej przez wnioskodawcę inwestycji określonej we wniosku, szczególnie istotne jest wyjaśnienie tej kwestii w toku prowadzonego postępowania.

Ponadto wniosek z dnia 20 grudnia 1999 r. nie zawiera prawidłowego określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu. Dokumentacja dołączona przez inwestora do pisma z dnia 28 kwietnia 2000 r. obejmuje bowiem kserokopię mapy sytuacyjnej nie pozwalającą ustalić granic terenu objętego wnioskiem i najbliższego otoczenia tego terenu, a także - w związku z tym -katalogu stron postępowania, tj. osób mających tytuł prawny do nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji stanowiący podstawę ich interesu prawnego, którego dotyczy postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

Zasygnalizować również należy, że zgodnie z treścią art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Istotnym uchybieniem organu pierwszej instancji jest brak określenia na dołączonym do zaskarżonej decyzji fragmencie mapy ewidencyjnej, linii rozgraniczających teren inwestycji, a określenie tych linii na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest szczególnie ważne.

Pozwała bowiem nie tylko dokładnie ustalić katalog stron postępowania i doręczyć im zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania oraz wydane w nim decyzje, lecz także zweryfikować zgodność zamierzenia inwestycyjnego planowanego w terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu.

Aby możliwe było precyzyjne ustalenie katalogu stron postępowania, konieczne jest dokładne określenie inwestycji i wyraźne jej oznaczenie na mapie ewidencyjnej i mapie sytuacyjno-wysokościowej. Linie rozgraniczające teren inwestycji należało prawidłowo ustalić i określić w toku prowadzonego przed organem pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego. Tymczasem na załączniku graficznym do decyzji pierwszej instancji zaznaczono linią przerywaną "odcinek objęty wz i zt", który nie pozostaje w żadnym związku ani z treścią wniosku inwestora (kształt planowanej inwestycji jest inny na załączniku graficznym decyzji i inny w załączniku graficznym wniosku inwestora) ani z treścią decyzji pierwszej instancji (obejmuje m.in. odcinek ul. ....., której nie dotyczy wniosek inwestora).

Rozbieżności w powyższym zakresie powodują, że nie istniała możliwość zweryfikowania katalogu stron postępowania przez organ odwoławczy, a w związku z tym nie było podstaw do merytorycznego orzeczenia w sprawie.

Brak prawidłowego ustalenia linii rozgraniczających teren inwestycji powoduje, że skonstruowanie katalogu stron postępowania może okazać się wadliwe. Należy mieć na uwadze, że brak zapewnienia czynnego udziału stronom postępowania, jest wadą skutkującą wznowieniem tego postępowania, z kolei skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie jest wadą obligującą do stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

Konsekwencją wskazanego wyżej uchybienia, tj. braku określenia w decyzji organu pierwszej instancji linii rozgraniczających teren inwestycji jest nie tylko brak możliwości poprawnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uchybienie powyższe nie pozwala również na prawidłowe przeprowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę. Linie rozgraniczające teren inwestycji mają bowiem również na celu wyodrębnienie obszaru, który na dalszym etapie postępowania objęty jest projektem budowlanym.

Niezależnie od tego, iż nieprawidłowo określono linie rozgraniczające teren inwestycji, należy wskazać - uwzględniając treść cytowanego wyżej art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - że załącznik graficzny decyzji będący mapą zawierającą stosowne oznaczenia jest elementem treści decyzji administracyjnej. W związku z tym załącznik ten powinien być podpisany przez właściwy organ, wydający decyzję w sprawie. Pogląd ten znalazł poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślono, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98, niepublikowany).

Załącznik graficzny zaskarżonej decyzji nie został podpisany przez upoważnioną osobę do wydawania decyzji w imieniu Prezydenta Miasta Nowego Sącza, dlatego nie może być traktowany jako dokument określający treść decyzji. Oznacza to, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż w istotnej części nie może być potraktowana jako zawierająca ustawowo wymagane rozstrzygnięcie.

W kontekście sygnalizowanej wyżej kwestii poprawności ustalenia katalogu stron postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, należy zwrócić uwagę na treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mając to na uwadze należy uznać, że każdemu przysługuje prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, przy uwzględnieniu okoliczności, iż interes prawny jest kategorią znajdującą uzasadnienie w normach prawa materialnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, status stron postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozważać zwłaszcza w stosunku do właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiednich działek (uchwała 5 sędziów NSA z dnia 4 grudnia 1995 r. VI SA 20/95, publ. ONSA z 1996 r., nr 2, poz. 54; uchwała 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r. VI SA 13/95, publ. ONSA z 1995 r., nr 4, póz. 154).

Należy zatem przyjąć, że art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) przewidujący obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zapewniał ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, a także mógł stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, zobowiązując do badania ich interesu prawnego w każdym indywidualnym przypadku w zależności od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na to, że to organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie (Wyrok NSA z dnia 26.06.1998 r., l SA/Lu 684/97, niepublikowane). Organ administracji powinien przy tym uzasadnić, dlaczego określone podmioty traktuje jako strony postępowania administracyjnego.

Niewątpliwie obowiązek zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania w . sprawie dotyczy również postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 24 września 1998 r., IV SA 1727/96, niepublikowane).

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji ani nie ustalił - poprzez uzyskanie wypisów z rejestru gruntów - właścicieli bądź użytkowników wieczystych wszystkich sąsiednich działek nieruchomości nr [.....] w obrębie [.....] w Nowym Sączu, ani też nie zawiadomił żadnej ze stron o wszczęciu postępowania w sprawie. Co za tym idzie, nie można stwierdzić, czy decyzje obydwu instancji doręczone zostały wszystkim stronom. W tym stanie rzeczy jest niewątpliwe, że w sprawie nie zostało prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i nie zostały zrealizowane zasady ogólne postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasada informowania i zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Już sama ta okoliczność - będąca naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - uzasadnia uchylenie zapadłych w sprawie decyzji obydwu instancji.

Jak stanowi art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. z 1989 r., nr 30, poz. 163 ze zm.) podstawę m.in. planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, co oznacza, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W aktach sprawy brakuje wypisów z ewidencji gruntów i budynków, znajdują się wyłącznie sporządzone ołówkiem odręczne notatki dotyczące niektórych działek.

Powyższe uchybienia organów administracji wskazujące na naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego - zwłaszcza określonych w art. 7 k.p.a. -nie pozwalają na kompleksową i jednoznaczną ocenę zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza na zweryfikowanie poprawności przyjęcia przez organy obydwu instancji, iż zamierzona inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza zatwierdzonego uchwałą nr N/l/54/94 Rady Miejskiej z dnia 29 listopada 1994 r. z tego względu, że całość zamierzenia mieści się w obszarze terenów osiedleńczych, przeznaczonych dla realizacji różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła oznaczonych symbolem B1 MN/U, w którym utrzymuje się istniejące drogi i ulice bez względu na stan ich zainwestowania oraz dopuszcza się remont i modernizację. Dołączony do akt sprawy wypis z planu miejscowego dotyczącego ustaleń dla symbolu B1 MN/U nie potwierdza tego rodzaju ustaleń. Wynika z niego natomiast, że jedną z zasad obowiązujących w obszarze o symbolu B1 MN/U jest utrzymanie istniejących dróg i ulic nie pokazanych na rysunku planu jako ulice dojazdowe. Materiał zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala na przyjęcie, że teren objęty wnioskiem w niniejszej sprawie stanowi istniejącą drogę lub ulicę. Nie sposób zresztą prowadzić analizy ustaleń planu w sprawie, w której nieprecyzyjny wniosek nie pozwala jednoznacznie ustalić, o jakiego rodzaju zamierzenie inwestycyjne w sprawie chodzi.

Wprawdzie zarzuty skarżących co do naruszenia ich prawa własności przez decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie są uzasadnione - co precyzyjnie wyjaśnił organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia - jednakże wobec licznych uchybień zarówno w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji obydwu instancji, jak i w treści obydwu decyzji, należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 12 października 2000 r., znak: SKO.I.-01/951/ZP/2000 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 17 lipca 2000 r., znak: AUP.11-7331/1032/99-00 mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zbędne.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).