Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 59/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na przewlekłe prowadzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017r. znak [...] I. stwierdza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sposób przewlekły; II. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 500 ( pięćset ) złotych; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 21 marca 2019 r., P. K. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji GINB z [...] maja 2007 r., znak: [...]. Wskazaną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2007 r. znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji GINB z [...] lutego 2005 r., znak: [...], utrzymującej w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2005 r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia, na wniosek P. K., nieważności decyzji Wojewody [...] z [...]października 2003 r., znak: [...], uchylającej decyzję Starosty T. z [...] sierpnia 2003 r., znak: [, (udzielającą V. S.A. pozwolenia na rozbiórkę dziewięciu budynków: 1) garażu; 2) fabrycznego; 3) kuźni; 4) warsztatu mechanicznego; 5) biurowego; 6) magazynu B; 7) technicznego; 8) wiaty zabudowanej i kotłowni z podziemnym składem węgla; 9) gospodarczego, znajdujących się na działkach o nr ew. [...] przy ul. K., [...] przy ul. K., [...] przy ul. K., [...] przy ulicy K., położonych w obrębie [...] Miasta T.) w części dot. pozwolenia na rozbiórkę budynku technicznego - oznaczonego w decyzji numerem 7 oraz wiaty i kotłowni - oznaczonych w decyzji numerem 8 i w tej części nakładającej obowiązek zgłoszenia - a w pozostałej części utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy. Skarga zawiera wniosek o przyznanie skarżącemu odszkodowania w wysokości 20 000 zł. W jej uzasadnieniu skarżący wskazał, że GINB od 2012 roku przez siedem lat prowadzi postępowanie mnożąc czynności dowodowe.

Wniesienie skargi poprzedziło złożenie do GINB ponaglenia (art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, przedstawiając następujący stan sprawy.

Wnioskiem z 2 marca 2011 r., P. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z [...] maja 2007 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2007r., znak: [...].

Główny Urząd Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z 6 kwietnia 2011 r., znak: [...], poinformował strony o wszczęciu na wniosek P. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2007 r., znak: [...].

Z uwagi na ujawnienie się w toku postępowania faktu zgonu dwóch osób (K. K. i M. P.), będących stronami postępowania zakończonego rozstrzygnięciem objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a także brak możliwości ustalenia następców prawnych tych osób, GINB postanowieniem z [...] lutego 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji GINB z [...] maja 2007 r., znak: [...].

Postanowieniem z [...] marca 2012 r., znak: [...], GINB utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] lutego 2012 r.

Postanowieniem z [...] listopada 2012 r., znak: [...], GINB podjął zawieszone postępowanie.

Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r., znak: [...], GINB na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ponownie zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2007r., znak: [...]., z uwagi na śmierć kolejnej strony postępowania – J. K..

Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r., znak: [...], GINB utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] grudnia 2012 r.

W związku z brakiem odpowiedzi na pismo z 20 grudnia 2012 r., znak: [...], pismem z [...] stycznia 2012 r., znak: [...], [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie zwrócił się do Sądu Rejonowego w T. o przekazanie informacji, czy prowadzone było postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej J. K..

Sąd Rejonowy w T. w piśmie z 18 marca 2013 r., wskazał, że w latach 2005-2012 nie było prowadzone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po J. K...

Pismem z 29 marca 2018 r., znak: [...], organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w T. o przekazanie informacji, czy prowadzone było postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej J. K.., ewentualnie czy został ustanowiony, w trybie art. 666 § 1 k.p.c., kurator spadku bądź zarządca masy spadkowej, a jeżeli tak o wskazanie osoby (adresu do doręczeń) ustanowionej kuratorem, w celu umożliwienia udziału w postępowaniu.

Pismami z 29 marca 2018 r., znak: [...] i z 29 marca 2018 r., znak: [...], organ wezwał odpowiednio J. S. i S. S. o wskazanie: imion, nazwisk, ewentualnie adresów zamieszkania następców prawnych J. K. oraz dokumentu potwierdzającego następstwo prawne (testamentu, aktu poświadczenia dziedziczenia, orzeczenia sądu stwierdzającego nabycie spadku), ewentualnie wskazanie osoby (oraz adresu) sprawującej zarząd masą spadkową.

Sąd Rejonowy w T. w piśmie z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt [...], poinformował, że na mocy postanowienia sądu z [...] maja 2017 r., sygn. akt [...], spadkobiercą J. K.. jest J. S..

J. S. przy piśmie z 13 kwietnia 2018 r., przesłała kopię postanowienia Sądu Rejonowego w T. z [...] maja 2017 r., sygn. akt [...], stwierdzającego, że spadek po J. K.. nabyła J. S..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], podjął zawieszone postępowanie.

Pismem z 30 kwietnia 2018 r., znak: [...], organ zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] o zwrot akt sprawy przesłanych do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] przy piśmie organu z 19 marca 2018 r znak: [...].

Przy piśmie z 21 maja 2018 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przesłał akta sprawy.

Pismem z 30 maja 2018 r., znak: [...], organ przedłużył termin do rozpatrzenia wniosku P. K..

Pismem z 11 lipca 2018 r., znak: [...], organ zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt sprawy dotyczących decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2007 r znak: [...].

W piśmie z 12 lipca 2018 r., sygn. akt VII SAB/Wa 5/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z uwagi na wyznaczony termin rozprawy nie jest możliwe wypożyczenie akt sprawy.

Pismami z 9 sierpnia 2018 r., znak: [...] i 10 września 2018 r. znak: [...], organ ponownie zwracał się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt sprawy dotyczących decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2007r., znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy piśmie z 10 września 2018 r., sygn. akt VII SAB/Wa 5/18 wypożyczył ww. akta sprawy.

Pismami z 25 września 2018 r., znak: [...], z 25 października 2018 r., znak: [...], organ zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego o przesłanie akt sprawy dotyczących decyzji Wojewody [...] z [...] października 2003 r., znak: [...] oraz decyzji Starosty T. z [...] sierpnia 2003 r., znak: [...].

Wojewoda [...] przy piśmie z 2 listopada 2018 r., znak: [...] przesłał akta sprawy dotyczące decyzji Wojewody [...] z 31 października 2003 r. znak: [...]. Jednocześnie wskazał, że zwrócił się do Starosty T. o przesłanie akt sprawy dotyczących decyzji Starosty T. z [...] sierpnia 2003 r., znak: [...].

Pismem 26 listopada 2018 r., znak: [...], organ zwrócił się do Starostwa T. o przesłanie akt sprawy dotyczących decyzji Starosty T. z [...] sierpnia 2003 r., znak: [...] .

Starostwo Powiatowe w T. w piśmie z 28 listopada 2018 r., znak: [...], poinformowało, że akta dotyczące ww. decyzji Starosty T. z [...] sierpnia 2003 r., znak: [...] , zostały przesłane do [...] Urzędu Wojewódzkiego przy piśmie Starostwa Powiatowego w T. z 10 września 2012 r., i nie zostały zwrócone.

Pismem z 21 grudnia 2018 r., znak: [...]., organ poinformował strony postępowania, że z uwagi na niezakończone postępowanie wyjaśniające zachodzi konieczność przedłużenia terminu do rozpatrzenia wniosku P. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2007 r., znak: [...] do 21 stycznia 2019 r.

Pismami z 15 stycznia 2019 r., znak: [...] i z 15 lutego 2019 r., znak: [...], organ ponownie zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego o przesłanie akt sprawy dotyczących decyzji Starosty T. z [...] sierpnia 2003 r., znak: [...] .

W piśmie z 15 lutego 2019 r., znak: [...], Wojewoda [...] wskazał, że nie jest w posiadaniu akt sprawy dotyczących decyzji Starosty T. z [...] sierpnia 2003 r., znak: [...] .

W związku z powyższym organ zwrócił się do V. S.A. w likwidacji (następcy prawnego V. S.A., pismo z 12 marca 2019 r., znak: [...]), Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (pismo z 12 marca 2019 r., znak: [...]), [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (pismo z 12 marca 2019 r., znak: [...]) o przesłanie posiadanych akt dotyczących decyzji Wojewody [...] z [...] października 2003 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty T. z [...] sierpnia 2003 r., znak: [...] .

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. przy piśmie z 29 marca 2019 r., znak: [...], przesłał akta sprawy dotyczące ww. sprawy.

Pismem z 11 kwietnia 2019 r. znak: [...], organ poinformował strony postępowania, że z uwagi na niezakończone postępowanie wyjaśniające zachodzi konieczność przedłużenia terminu do rozpatrzenia wniosku P. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2007 r., znak: [...] do 10 maja 2019 r.

Decyzją z 29 kwietnia 2019 r., znak: [...]; [...][, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku P. K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] maja 2007 r., znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej obejmującą m. in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowań w sprawach dotyczących decyzji administracyjnych. Podstawę prawną działania sądu administracyjnego w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, morze ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Art. 154 § 6 k.p.a. stanowi, że taką grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Z przewlekłością postępowania, która podlega ocenie w rozpoznawanej sprawie, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Chodzi tu sytuacje, gdy organ, któremu nie można zarzucić bezczynności (bo np. "przedłużył termin załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.), załatwia sprawę dłużej, mimo że sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie. Nie jest wykluczone, że organ będzie bezczynny (bo nie wydał decyzji w terminie, nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy), niemniej z uwagi na charakter sprawy (podejmowane czynności), nie można mu zarzucić przewlekłości postępowania. Zatem zachowanie organu z puntu widzenia ewentualnej przewlekłości jest już ocenne, podobnie jak ocenna jest waga stwierdzonej przewlekłości (rażąca albo nie). W orzecznictwie przyjmuje się, że do przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego dochodzi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Z art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W świetle art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Z niespornych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wynika, że prowadzone przez GINB postępowanie, dotyczące rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, było prowadzone znacznie dłużej niż przewidziane w art. 37 § 3 k.p.a. terminy maksymalne załatwiania spraw. Zgodnie z powołanym przepisem załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z niespornych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wynika, że od dnia złożenia przez skarżącego wniosku wszczynającego postępowanie do dnia wydania końcowego rozstrzygnięcia upłynęło 8 lat i 1 miesiąc.

Z charakteru i z okoliczności sprawy wynika, że miała ona charakter skomplikowany z uwagi na konieczność ustalenia aktualnych adresów bądź ewentualnych następców prawnych 13 uczestników postępowania, w którym została wydana decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Uczestnicy tamtego postępowania mieli bowiem interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w rozstrzygnięciu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, dlatego organ stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. miał obowiązek zapewnić im czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto w związku z koniecznością pełnej oceny prawidłowości działania organu wydającego kontrolowaną decyzję, organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności musiał uzyskać dostęp nie tylko do akt sprawy, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, ale również akt spraw z tą sprawą powiązanych i mających wpływ na kontrolowane rozstrzygnięcie, w celu przeanalizowania znajdującej się w nich dokumentacji.

Przyczyną, która w największym stopniu miała wpływ na przedłużenie postępowania, było jego dwukrotne zawieszenie. W czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może zaś podejmować jedynie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 k.p.a.). Stosownie do art. 103 k.p.a., zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Z tego względu podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania administracyjnego oznacza, że okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności organu. Jednakże, w przypadku zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, w orzecznictwie zauważa się, że wpływ okresu zawieszenia postępowania na ocenę przewlekłości postępowania nie jest tak jednoznaczny, jak w przypadku skargi na bezczynność. Co do zasady, w okresie zawieszenia postępowania wyłączona jest możliwość postawienia organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, którego z uwagi na jego zawieszenie prowadzić przecież nie może. Z tego względu przyjmuje się, że określając czas trwania postępowania decydujący o jego przewlekłym prowadzeniu w odniesieniu do treści art. 35 § 5 k.p.a. Sąd, co do zasady nie uwzględnia okresu zawieszenia postępowania (zob. wyrok NSA z 17 lutego 2014 r., II GSK 1804/12) i bada jedynie, czy doszło do przewlekłości na etapie postępowania poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2015 r., I OSK 1247/15) oraz następującym po wydaniu postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. W sprawie ze skargi na przewlekłość kwestia prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania nie może być przedmiotem sądowej kontroli. Wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego i jego wejście do obrotu prawnego tamuje dalsze rozpatrywanie sprawy przez organ administracji publicznej. Dopóki takie postanowienie pozostaje w obrocie prawnym, organ nie może prowadzić postępowania w dalszym ciągu i nie może wydać aktu administracyjnego, załatwiającego sprawę co do istoty. Konsekwencją powyższego musi być brak możliwości zarzucenia organowi administracji prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. W orzecznictwie trafnie zauważa się, że postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania przewlekłości, dając jednak stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Gdyby w postępowania, w którym organ administracji wydał postanowienie o jego zawieszeniu, sąd administracyjny stwierdził przewlekłość organu i zobowiązał go do wydania innego aktu albo podjęcia czynności, zakwestionowałby tym samym samo postanowienie o zawieszeniu. Tego zaś zrobić mu nie wolno, gdyż temu służy kontrola instancyjna. Kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie pozostaje jednak zupełnie bez wpływu na zakres oceny sądu administracyjnego. Przewlekłość może mieć bowiem miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia (wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12; z 8 stycznia 2015 r., II OSK 2564/14), np. na skutek niepodejmowania koniecznych czynności weryfikujących zasadność dalszego zawieszenia postępowania (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., II OSK 2854/16).

W ocenie sądu niezależnie od skomplikowanego stanu sprawy postępowanie było jednak prowadzone przez organ dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. W okresach: 1) od 11 kwietnia 2011 r. (wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania) do 15 lutego 2012 r. (zawieszenie postępowania), 2) od 29 listopada 2012 r. (podjęcie postępowania) do 6 grudnia 2012 r. (ponowne zawieszenie postępowania) oraz 3) od 27 kwietnia 2018 r. (podjęcie postępowania) do [...] kwietnia 2019 r. (wydanie decyzji), organ, co do zasady, podejmował czynności w odpowiednich, krótkich odstępach czasu i nie można zarzucić mu braku działań zmierzających do koncentracji czynności procesowych w jednym czasie, celem doprowadzenia do wyjaśnienia poszczególnych aspektów sprawy. Stan przewlekłości nastąpił natomiast w okresie 11 miesięcy, jaki upłynął od ustąpienia przyczyny, dla jakiej organ zawiesił postępowanie postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. (ustalenie następców prawnych J. K.., co nastąpiło 1 czerwca 2017 r. - data uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] maja 2017 r., sygn. [...], w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po J. K..) do dnia wydania postanowienia o podjęciu postępowania ([...] kwietnia 2018 r.). W trakcie drugiego zawieszenia postępowania organ w okresie od 25 marca 2013 r. (wpływ do organu pisma Sądu Rejonowego w T., informującego o braku prowadzenia postępowań o stwierdzenie nabycia spadku po J. K..) do 29 marca 2018 r. (skierowanie przez organ pism do Sądu Rejonowego w T., J. S. i S. S. z zapytaniem o następców prawnych J. K.. lub kuratora spadku bądź zarządcę masy spadkowej) organ nie podejmował żadnych czynności w celu ustalenia następców prawnych zmarłej strony postępowania. Stan zawieszenia postępowania nie stanowił przeszkody do podejmowania przez organ takich czynności, dlatego nic nie usprawiedliwia opieszałości organu w podjęciu postępowania po ustaniu przyczyny zawieszenia, i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Stwierdzoną przewlekłość w okresie 11 miesięcy sąd uznał za rażącą, ponieważ wielokrotnie przekracza ona określony w art. 37 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy i brak jest przyczyn, które racjonalnie uzasadniałyby brak czynności organu w sprawie w tak długim czasie. Takie zachowanie organu godzi w ład demokratycznego państwa prawa, gdyż prowadzi do nagannego przedłużenia niepewności stron postępowania co do istniejącego stanu prawnego, ukształtowanego kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją administracyjną.

Sąd uznał, że nie doszło do przewlekłości prowadzenia postępowania w sprawie co do pozostałych okresów: od 11 kwietnia 2011 r. do 15 lutego 2012 r., od 29 listopada 2012 r. do 6 grudnia 2012 r. oraz od 27 kwietnia 2018 r. do 29 kwietnia 2019 r. Na skutek złożonego w 7 marca 2011 r. wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postępowania, organ niezwłocznie po otrzymaniu wypożyczonych z sądu, żądanych akt sprawy administracyjnej, zawiadomieniem z 6 kwietnia 2011 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania. W związku zaś z powzięciem informacji o śmierci stron postępowania (K. K. i M. P.), pismami z 5 maja 2011 r. zwrócił się do właściwego urzędu stanu cywilnego z prośbą o pilne przeslanie odpisów aktów zgonu, które otrzymał w dniach 20 i 23 maja 2011 r. Następnie organ niezwłocznie, tj. 25 maja 2011 r., zwrócił się do właściwego sądu rejonowego o wskazanie następców prawnych ww. osób zmarłych oraz przesłanie kopii prawomocnych orzeczeń o stwierdzeniu nabycia spadku. Pismem, które wpłynęło do organu 27 czerwca 2011 r. sąd rejonowy poinformował o nieprowadzeniu postępowań sprawie nabycia spadku. Pismem z 6 lipca 2011 r. organ zwrócił się do J. K. o wskazanie następców prawnych K. K.. Jednocześnie organ ustalał aktualne adresy innych stron postępowania. Pismem z 11 sierpnia 2011 r. organ zasięgał informacji, czy został ustanowiony kurator spadku po K. K. i M. P.. Po uzyskaniu odpowiedzi przeczącej, wnioskiem z 17 października 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Sądu Rejonowego w T. o ustanowienie kuratorów spadku. W okresie oczekiwania na rozstrzygnięcie sądu organ pozyskał informacje o śmieci kolejnej strony postępowania, J. K.., zmarłej 27 listopada 2011 r., co skutkowało zwróceniem się do sądu (pismo z 10 stycznia 2012 r.) o informację w sprawie postępowania spadkowego po ww. zmarłej. Postanowieniem z [...] lutego 2012 r. organ zawiesił postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych po K. K. i M. P.. W oparciu o informacje uzyskane w toku postępowania sądowego w sprawie wniosku organu o ustanowienie kuratora spadku (rozprawa przeprowadzona 15 października 2012 r., sygn. [...]), w dniu 29 października 2012 r. organ uzyskał niezbędne informacje o następcach prawnych, wobec czego postanowieniem z [...] listopada 2012 r. podjął zawieszone postępowanie. Postępowanie zostało ponownie zawieszone [...] grudnia 2012 r. z uwagi na śmierć strony postępowania J. K.. i brak ustalenia jej następców prawnych. Niezwłocznie po podjęciu postępowania postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., [...] kwietnia 2018 r. organ zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] o zwrot przesłanych temu organowi części akt sprawy (pismo z dnia 30 kwietnia 2018 r.), zaś po ich otrzymaniu, co nastąpiło 24 maja 2018 r., zawiadomieniem z dnia 30 maja 2018 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy (29 czerwca 2018 r.). Następnie pismem z 11 lipca 2018 r. organ zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o przesłanie akt sprawy administracyjnej i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy (10 sierpnia 2018 r.).. Ostatecznie akta te zostały wypożyczone przez sąd 12 września 2018 r. Pismem z 25 września 2018 r. i monitem z 25 października 2018 r. organ zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego o przesłanie akt administracyjnych sprawy powiązanej i wyznaczył nowe terminy załatwienia sprawy (25 października 2018 r. oraz kolejny 26 listopada 2018 r.). Żądane akta te wpłynęły do organu 9 listopada 2018 r. Pismem z 26 listopada 2018 r. organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego w T. o przesłanie akt administracyjnych sprawy powiązanej i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy (21 grudnia 2018 r.). W piśmie, które wpłynęło do organu 3 grudnia 2018 r. Starostwo Powiatowe w T. poinformowało o braku żądanych akt, które zostały przekazane do [...] Urzędu Wojewódzkiego. Zawiadomieniem z 21 grudnia 2018 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy (21 stycznia 2019 r.). Pismem z 15 stycznia 2019 r. i monitem z 15 lutego 2019 r. organ zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego o przesłanie akt administracyjnych sprawy powiązanej i wyznaczył nowe terminy załatwienia sprawy (15 lutego 2019 r. oraz kolejny 15 marca 2019 r.). Pismem z 15 lutego 2019 r. [...] Urząd Wojewódzki poinformował organ o braku żądanych akt. Pismami z 12 marca 2019 r. organ zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T. i V. S.A. w likwidacji o przesłanie posiadanych dokumentów dotyczących decyzji Starosty T. z [...] sierpnia 2003 r. znak: [...] i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy (11 kwietnia 2019 r.). 3 kwietnia 2019 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w T. przesłał akta spraw będących w jego posiadaniu. Zawiadomieniem z 11 kwietnia 2019 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy (10 maja 2019 r.). Ostatecznie sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego załatwił wydając decyzję z [...] kwietnia 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Opisany stan sprawy prowadzi do wniosku, że nie można przyjąć, iż w analizowanych powyżej okresach postępowanie administracyjne trwało dłużej niż było to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla jej rozstrzygnięcia.

Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej). Są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. I OSK 1842/17; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r. sygn. II OSK 1769/17). W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że znaczny okres stwierdzonej przewlekłości (11 miesięcy) oraz naganne zachowanie organu, który doprowadził do tej sytuacji ponieważ przez kilka lat zawieszenia postępowania nie podejmował żadnych czynności sprawdzających w celu ustalenia czy nadal istnieje przyczyna zawieszenia postępowania, unikając w ten sposób podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, przemawia za wymierzeniem organowi grzywny. Te okoliczności nie dawały jednak sądowi wystarczających podstaw przyznania od organu na rzecz skarżącego żądanej sumy pieniężnej, albowiem opóźnienie organu w podjęciu postępowania, aczkolwiek naganne, nie spowodowało u skarżącego dotkliwych skutków indywidualnych. Brak osiągnięcia przez skarżącego szybkiego skutku, w postaci stwierdzenia nieważności decyzji, nie stanowi zdarzenia mogącego mieć istotne znaczenie dla jego codziennej egzystencji. Sąd miał na uwadze, że skarżącemu de facto chodzi o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z [...] października 2003 r., znak: [...], co do której GINB decyzją z [...] stycznia 2005 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności. Organ prowadził już kilkakrotnie postępowania nieważnościowe, wszczęte na wniosek skarżącego, w odniesieniu do kolejnych własnych decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności kolejnych decyzji GINB, wydanych w postępowaniach nieważnościowych, inicjowanych przez skarżącego po uchyleniu przez Wojewodę [...] decyzją z [...] października 2003 r., znak: [...] decyzji Starosty T. z [...] sierpnia 2003 r. znak: [...] . Skarżący generując liczne niezasadne postępowania nieważnościowe sam przyczynił się do istotnego skomplikowania stanu sprawy i jej przedłużenia, ponieważ organy rozpoznając wnioski skarżącego o stwierdzenie nieważności kolejnych decyzji muszą gromadzić i analizować coraz większą liczbę akt spraw administracyjnych, zakończonych wcześniejszymi decyzjami.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł: w punkcie I. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.; w punkcie II. na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.; w punkcie III. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i w puncie IV. na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot wpisu od skargi, orzeczono w punkcie V. na podstawie art. 200 p.p.s.a.