Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 75/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-04-04 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zawieszono postępowanie z urzędu
Powołane przepisy: article: art.125§1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi E.C. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne.


UZASADNIENIE

W dniu 11 lutego 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga E.C., reprezentowanej przez pełnomocnika, na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla R. sp. z o.o. spółka komandytowa (dalej jako inwestor) obejmującego budowę 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w [...] na działce nr [...].

Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach, których opisanie jest niezbędna dla wyjaśnienia przesłanek uzasadniających wydanie niniejszego postanowienia.

Zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę w decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. Starosta, działając na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., aktualnie Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; dalej p.b.) stwierdził zgodność planowanej inwestycji z uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej Nr 111/24/98 z dnia 22 grudnia 1998 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" (dalej zwanym planem z 1998 r.).

Wskazać należy, iż plan z 1998 r. składa się z części tekstowej i graficznej (rysunku). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 w/w planu przedmiotem jego ustaleń są tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego wraz z zasadami podziału tych terenów na działki budowlane oraz o funkcjach mieszkaniowo-rzemieślniczych, oznaczone w rysunku planu odpowiednio symbolami M i MR. Zgodnie z § 2 ust. 4 obowiązującymi ustaleniami planu są oznaczenia graficzne w rysunku planu dotyczące linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu oznaczone linią ciągłą, nieprzekraczalne linie zabudowy, podstawowe przeznaczenie terenów oznaczone odpowiednim symbolem, wielkości wymiarowe, korytarze techniczne linii elektroenergetycznych (wykluczenia zabudowy). W § 2 ust. 5 wprowadzono rozwiązania przestrzenne i ustalono: 1) przeznaczenie poszczególnych terenów, linie rozgraniczenia terenów o różnych funkcjach oraz nieprzekraczalne linie zabudowy - zgodnie z oznaczeniem w rysunku planu, 2) maksymalną ochronę istniejącej rzeźby terenu poprzez ograniczenie zmian w jego topografii do niezbędnego minimum wynikającego z uwarunkowań technologicznych, komunikacji i infrastruktury technicznej, 3) wysokość zabudowy (pkt a-c), 4) zasadę kształtowania zabudowy mieszkaniowej wraz z zalecanym układem kalenicy dachowej oraz usługowej - wg oznaczenia graficznego w rysunku planu, 5) zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy w obrębie wyznaczonych w planie korytarzy technicznych napowietrznych linii elektroenergetycznych.

W § 3 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego wskazano, iż według oznaczenia w rysunku planu ustala się zasadę podziału na działki budowlane oraz zasadę zalecanego usytuowania projektowanej zabudowy (na rysunku w określonym miejscu działki nr ewidencyjny [...] umieszczono orientacyjne kontury zabudowy mieszkaniowej). Zgodnie z § 3 ust. 2 na terenach zabudowy przeznaczonych pod mieszkalnictwo jednorodzinne oznaczone na rysunku planu symbolem M2 (na tym obszarze znajduje się działka nr [...]) obowiązują ustalenia zawarte dla terenów oznaczonych symbolem M1, a ponadto zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy w obrębie pasów technicznych linii elektroenergetycznych wyznaczonych w rysunku planu. Zgodnie z tym na terenach tych ustala się m.in. zasadę podziału na działki budowlane oraz zasadę zalecanego usytuowania projektowanej zabudowy w obrębie poszczególnych terenów - wg oznaczenia w rysunku planu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyły strony postępowania administracyjnego E.C. i D.W. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście. W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego przez inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 415/18 uchylił decyzję organu odwoławczego, stwierdzając brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej i zobowiązując Wojewodę do poddania ocenie materiału dowodowego, w tym dokonania wykładni planu w odniesieniu do inwestycji i wydania rozstrzygnięcia. Wyrok ten stał się prawomocny.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na skutek skargi E.C. i D.W. wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 921/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyraźnie wskazał, że Wojewoda powinien dokonać wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do inwestycji będącej przedmiotem postępowania. Dokonana w powyższym zakresie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy wykładnia była w ocenie Sądu ponownie rozpoznającego sprawę powierzchowna i niewystarczająca dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2018 r. i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stwierdzając brak zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym z 1998 r. Według Wojewody plan z 1998 r. dopuszcza na terenie oznaczonym symbolem M2 wyłącznie zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, co jego zdaniem potwierdza także treść wyroku z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 921/18. W ocenie Wojewody zarówno zasada kształtowania zabudowy, jak i zasada zalecanego usytuowania projektowanej zabudowy odwołuje się do oznaczenia na rysunku planu. Przy czym zasada kształtowania zabudowy nie została określona jako zalecenie, lecz jako ustalenie - zgodnie z załącznikiem graficznym. Skoro w treści planu nie zostały określone parametry zabudowy przyjąć należy, że obowiązują w tym zakresie ustalenia planu w części graficznej. Z rysunku wynika natomiast jednoznacznie, że uchwałodawca przewidział znacznie niższe parametry zabudowy niż te, które przyjęto przy projektowaniu planowanej inwestycji. Usytuowanie na działce nr [...] aż 12 budynków mieszkalnych zdaniem Wojewody w znacznym stopniu wykracza poza przyjętą w planie miejscowym zasadę kształtowania zabudowy, wywiedzioną z analizy części rysunkowej w powiązaniu z tekstem planu. Znajduje to potwierdzenie w rysunku planu, stanowiącym integralną część uchwały, wskazującym usytuowanie jednego budynku na jednej działce. W ocenie Wojewody oznaczenia w rysunku planu konturów zabudowy na działce nr ewidencyjny [...] nie pozwala na usytuowanie na tej działce 12 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.

W wyniku rozpoznania skargi R. sp. z o.o. sp. k. wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 817/19 tutejszy Sąd uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r.

Sąd wskazał, iż inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem terenu oznaczonym symbolem M2 w planie miejscowym z 1998 r. Zdaniem Sądu wykładnia planu (części tekstowej i graficznej) musi być pozytywna dla inwestora, gdyż plan nie zawiera zakazu wznoszenia na przedmiotowej działce zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej. Plan nie zawiera też nakazu tego, by budynek zajmował taką samą część działki i był tak samo usytuowany względem drogi i nieprzekraczalnej linii rozgraniczającej, jak zabudowa na działkach bezpośrednio sąsiednich (faktyczna zabudowa na osiedlu potwierdza brak obowiązywania takiego zakazu). Plan, w tym jego część graficzna, nie określa w sposób wiążący tych kwestii zalecając jedynie pewien układ przestrzenny. Z zalecenia nie da się jednak wyprowadzić zakazu albo nakazu, gdyż byłoby to ograniczeniem ustawowego prawa jednostki do zabudowy i prowadziłoby do nieuprawnionego rozszerzenia wyjątków przewidzianych w planie.

Wyrokiem z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1373/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przytoczył przebieg postępowania w sprawie i przede wszystkim ocenę prawną i wskazania zawarte w opisanym powyżej wyroku Sądu z 15 stycznia 2020 r. Powołując się na wynikające z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) związanie w/w oceną i wskazaniami sądu organ uznał, iż zasadnym jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

W złożonej na powyższą decyzję skardze do tutejszego Sądu, E.C., podniosła zarzut naruszenia:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że planowane zamierzenie, w postaci budowy 12 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, jest zgodnie z ustaleniami planu z 1998 r., w sytuacji gdy plan ten został zmieniony uchwałą Nr XXIV/236/2020 Rady Miejskiej z dnia 24 września 2020 r. w sprawie sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...], w ten sposób, że obecnie na terenie objętym przedmiotowym planem dopuszczalne jest wznoszenie jedynie zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej.

- art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Wojewoda jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 817/19, w którym to sąd dokonał oceny prawnej postanowień planu z 1998 r., podczas gdy ww. uchwała została zmieniona uchwałą Nr XXIV/236/2020 Rady Miejskiej z dnia 24 września 2020 r., a w konsekwencji nastąpiła zmiana przepisów prawa, która skutkuje z kolei utratą mocy wiążącej przedmiotowego wyroku w niniejszej sprawie.

Skarżąca zwróciła uwagę, iż zmiana planu z [...] września 2020 r. polegała na dookreśleniu, że plan dopuszcza lokalizację jedynie zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, rozwiewając w ten sposób wszelkie wcześniejsze wątpliwości co do treści uchwały planistycznej. Uchwała zmieniająca, zgodnie z jej § 5 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, co nastąpiło 2 października 2020 r., a zatem obowiązuje od 17 października 2020 r., zaś zaskarżoną decyzję wydano [...] listopada 2021 r., a więc ponad rok od dnia wejścia w życie zmiany planu miejscowego. Skarżąca dodała, iż zgodnie z § 3 uchwały zmieniającej z dnia 24 września 2020 r., zmiana planu nie dotyczy jedynie tych nieruchomości, dla których uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę przed datą uchwalenia zmiany planu. Według skarżącej skutkiem zmiany planu z 1998 r. jest zatem brak związania wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 stycznia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podał, iż wbrew twierdzeniom zawartym w skardze stan prawny niniejszej sprawy nie uległ zmianie. Faktycznie uchwałą z 24 września 2020 r. Rada Miejska zmieniła plan z 1998 r. Przy czym zgodnie z brzmieniem § 3 tej uchwały zmiana planu miejscowego nie dotyczy nieruchomości, dla których uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę przed datą uchwalenia niniejszej zmiany planu miejscowego. Zdaniem Wojewody nie budzi wątpliwości, że decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji wydana została przez organ przed uchwaleniem zmiany planu miejscowego. W przepisie § 3 nie ma bowiem mowy o wydaniu "ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Ma on zatem zastosowanie do każdej decyzji wydanej przed uchwaleniem zmiany planu. Zdaniem Wojewody skarżona decyzja winna być zatem wydana na podstawie przepisów planu z 1998 r. Oznacza to również, że w sprawie znajduje przepis art. 153 p.p.s.a., a organ odwoławczy związany był oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt 11 SA/Go 817/19 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14września 2021 r., sygn. akt II OSK 1373/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowo administracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Jak wskazują komentatorzy (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 125), fakultatywne zawieszenie postępowania na podstawie komentowanego przepisu zależy od uznania sądu, który powinien rozważyć, czy w danym wypadku jest celowe wstrzymywanie biegu sprawy z uwagi na opisane okoliczności i czy nie naruszy ono praw gwarantowanych w ustawie zasadniczej. W orzecznictwie podkreśla się, że uznanie przewidziane w tym przepisie nie może mieć dowolnego charakteru. Obowiązkiem sądu jest rozważenie, a w konsekwencji wyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania w sprawie (zob. postanowienia NSA: z 25.03.2005 r., I FZ 134/05, CBOSA; 2.04.2012 r., II FZ 182/12, LEX nr 1137696; 15.03.2012 r., I GZ 35/12, LEX nr 1136617). Ponadto sąd musi rozważyć przesłanki umożliwiające zawieszenie postępowania w świetle nakazu rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 7 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 24.08.2011 r., II FZ 390/11, LEX nr 896353; z 17.11.2011 r., II FZ 673/11, LEX nr 1070136; z 12.01.2012 r., II FZ 832/11, LEX nr 1104148; wyroki NSA: z 24.04.2015 r., II FSK 1510/14, LEX nr 1774188; z 30.11.2016 r., II OSK 2466/16, LEX nr 2281165; z 24.08.2017 r., II FSK 1849/15, LEX nr 2356281). W wyroku z 11 maja 2021 r., III OSK 919/21, LEX nr 3174673, NSA podkreślił, że fakultatywne zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione również celowością, sprawiedliwością, jak i ekonomiką procesową.

W wypadku, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania, którego wynik będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego postępowania administracyjnego (ogólnego lub podatkowego), sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte (zob. postanowienie NSA z 22.07.2014 r., II GZ 299/14, LEX nr 1492998).

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych oraz piśmiennictwa (zob. Komentarz do art. 125 p.p.s.a. M. Romańska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016) rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania, jeśli orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić podstawę do rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takim przypadku w sprawie sądowoadministracyjnej występuje tzw. zagadnienie wstępne (kwestia prejudycjalna), czyli sytuacja, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik postępowania, a tym samym uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy sądowoadministracyjnej, na tle której wystąpiło. Przyjęte rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjny a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjonalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (postanowienia NSA: z dnia 20 maja 2013 r., I FZ 152/13, LEX nr 1318613, i z dnia 30 stycznia 2013 r., II FZ 3/13, LEX nr 1274291; wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., II OSK 792/07, LEX nr 486052).

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd uznał, iż spełniona została określona w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania sądowadministracyjnynego w niniejszej sprawie.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2018 r. o zatwierdzeniu na rzecz inwestora R. sp. z o.o. s. k., projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, która to inwestycja polega na budowie 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w [...] na działce nr [...]. Wydanie tej decyzji poprzedzone zostało, jak opisano na wstępie, wydanymi przez tutejszy Sąd wyrokami. Ostatecznie w wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r., II SA/Go 817/19, co do którego skarga kasacyjna została oddalona przez NSA, Sąd po dokonaniu analizy treści planu z 1998 r., stwierdził, iż wykładnia tego planu jest dla inwestora pozytywna, gdyż nie zawiera on zakazu wnoszenia na spornej działce zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej, umożliwiając tym samym uznanie planowanej inwestycji za zgodną z planem z 1998 r. Z uwagi na związanie oceną prawną i wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z 15 stycznia 2020 r., Wojewoda - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając zgodność planowanej inwestycji z planem z 1998 r., stanowiącego w świetle art. 35 § 1 pkt 1 lit. a P.b. obligatoryjny wymóg umożliwiający wydanie przez organ pozwolenia na budowę.

Jednak jak wynika z okoliczności sprawy (na co wskazała skarżąca w treści skargi), w dniu 24 września 2020 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr XXIV/236/2020 w sprawie sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla ,, [...]", która weszła w życie 17 października 2020 r. Powyższą uchwałą wprowadzono zmiany w planie z 1998 r. (objętym uchwała z 22 grudnia 1998 r. Nr III/24/98), określając w planie tereny M1, M2, M3 jako tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego wolnostojącego (§ 2 uchwały zmieniającej). Dodatkowo jednak w § 3 tejże uchwały (,,Ustalenia końcowe") określono, iż ,,zmiana planu nie dotyczy nieruchomości, dla których uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę przed datą uchwalenia niniejszej zmiany planu miejscowego". Co prawda w treści zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2021 r. Wojewoda nie odniósł się do opisanej powyżej okoliczności dotyczącej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyniąc to dopiero w odpowiedzi na skargę, gdzie wyjaśnił, iż mimo zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ocena zgodności planowanej inwestycji dokonana została przez organ w odniesieniu do planu miejscowego w jego poprzednim brzmieniu, sprzed zmiany. Stanowisko takie Wojewoda oparł na brzmieniu cyt. § 3 uchwały z 24 września 2020 r., który zdaniem organu odwoławczego dotyczy każdej decyzji wydanej przed uchwaleniem zmiany planu, a zatem także tej wydanej w pierwszej instancji. Z tego względu organ II instancji wydając decyzję z [...] listopada 2021 r. uwzględnił ocenę prawną i wskazania Sądu wyrażone w wyroku z 15 stycznia 2020 r., a dotyczące planu z 1998 r. sprzed zmiany, uznając je za wiążące.

Sądowi z urzędu wiadomym jest, iż uchwała z 24 września 2020 r. Rady Miejskiej Nr XXIV/236/2020 stała się przedmiotem skargi wniesionej do tutejszego Sądu przez M.D. i R. Sp. z o.o. Sp.k. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 105/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.: I. odrzucił skargę w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem M1, M3 i MR, II. stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...] i działki nr [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...], III. w pozostałym zakresie skargę oddalił, IV. zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

W tym miejscu wskazać należy na stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku przede wszystkim odnoszące się do § 3 zaskarżonej uchwały. W tym zakresie Sąd uznał, iż niewątpliwie przepis ten został sformułowany w sposób nieprecyzyjny i naruszający przepisy prawa. Sąd zauważył, iż nie wskazano przede wszystkim, czy chodzi w treści tego przepisu o decyzje ostateczne, czy również takie, które nie mają jeszcze takiego przymiotu. Ponadto użycie sfomułowania "zmiana planu miejscowego nie dotyczy nieruchomości" może prowadzić do wniosku, iż w stosunku do nieruchomości w odniesieniu, do których uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę przed uchwaleniem zmiany planu, ustalenia objęte tą zmianą nie mają do nich zastosowania i mogą nadal być zabudowane w sposób przyjęty w pierwotnym brzmieniu planu. Tym samym właściciel nieruchomości, który dysponuje pozwoleniem na budowę może uzyskać kolejne pozwolenie na budowę, w tym budynków w zabudowie szeregowej, bliźniaczej lub grupowej, wykluczonych zaskarżoną uchwałą. Taką jednak wykładnię zdaniem WSA należy odrzucić, gdyż godzi w zasadę równości i prowadzi do nieakceptowalnych wyników. Powoduje bowiem pogłębienie chaosu planistycznego i tworzenie się dalszych enklaw z zabudową inną niż wolnostojąca, czego uchwałodawca chciał uniknąć. Zdaniem Sądu należy ten przepis odczytywać w ten sposób, iż zmiana planu nie ma zastosowania do tych nieruchomości, których właściciele uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę przed jej uchwaleniem i zamierzają zrealizować inwestycję objętą tą decyzją. Takie rozumienie przepisu ma charakter gwarancyjny, chroni bowiem prawa nabyte na podstawie decyzji pozostających w obrocie prawnym. Jednakże nawet przy takim rozumieniu § 3 zaskarżonej uchwały - w ocenie Sądu - został on skonstruowany wadliwie i z naruszeniem wskazanych poniżej przepisów. Sąd zauważył, iż uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Zgodnie z § 5 zaskarżonej uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Została ona opublikowana w dniu 2 października 2020 r. tym samym weszła w życie w dniu 17 października 2020 r. Oznacza to, iż ustalenia planu w kształcie nadanym zaskarżoną uchwała obowiązują od tej daty, a w konsekwencji organ nie mógł przyjąć, iż zmiana planu nie dotyczy nieruchomości, dla których uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę w chwili jej podejmowania. Prowadzi to bowiem do pominięcia decyzji wydanych w okresie od uchwalenia zaskarżonej uchwały do jej wejścia, do których zmiana planu również nie ma zastosowania. Sąd podkreślił przy tym, iż utrzymanie w mocy obowiązującej decyzji administracyjnych w przypadku utraty mocy przepisów stanowiących ich podstawę prawną wynika między innymi z zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zmiana lub uchylenie podstawy prawnej nie mają, co do zasady, wpływu na dalszy byt decyzji administracyjnej. Za takim stanowiskiem przemawia również treść art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), zgodnie z którym utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2. Wprawdzie przepis ten odnosi do przypadku utraty mocy planu w następstwie wprowadzenia nowego planu, a nie jego nowelizacji, jednakże – w ocenie Sądu - nie inaczej należy określać skutki wejścia zmiany planu dla bytu decyzji wydanych przed wejściem w życie tej zmiany. Oznacza to, iż zmiana planu nie powoduje wygaśnięcia nie tylko decyzji mających za przedmiot pozwolenie na budowę, ale wszystkich, które zostały wydane na podstawie planu w brzmieniu obowiązującym przed wejściem jego zmiany. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż żaden przepis u.p.z.p. nie wprowadza obowiązku dostosowania regulacji planu zagospodarowania przestrzennego do postanowień zawartych w wydanych przed jego uchwaleniem decyzjach o pozwoleniu na budowę. Takich unormowań brak również na gruncie P.b. Decyzja o pozwoleniu na budowę jako przyznająca jej adresatom określone uprawnienia, podlega jednak wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 u.p.z.p.). Inwestor, który dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę może więc niezależnie od ustaleń nowego planu zrealizować planowaną przez siebie inwestycję (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2019 r., II OSK 2378/17).

Wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Go 105/21 wyrok stał się następnie przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez inwestora. W skardze tej wskazano m.in. na naruszenie prawa w związku ze stwierdzeniem nieważności § 3 uchwały z 24 września 2020 r., powodujące istotne naruszenie interesu skarżącego, ograniczenie jego praw i pogorszenie sytuacji, gdyż po wyeliminowaniu tego przepisu oraz wprowadzenie zakazu lokalizacji zabudowy bliźniaczej, szeregowej i grupowej inwestor utracił taką możliwość. Skarga kasacyjna nie została do dnia wydania niniejszego postanowienia rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając na uwadze opisane powyżej okoliczności Sąd uznał za celowe zawieszenie postępowania sądowadminsitracyjnego, stwierdzając iż występuje zależność między niniejszą sprawą a sprawą ze skargi M.D. i R. Sp. z o.o. Sp.k. na uchwałę z dnia 24 września 2020 r. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r. tutejszy Sąd stwierdził nieważność § 3 uchwały z 24 września 2020 r. w odniesieniu min. do działki o numerze [...], której dotyczy planowana inwestycja objęta zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją. Tymczasem treść § 3 tejże uchwały ma istotny wpływ na ocenę stanu prawnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. czy jest to obowiązująca poprzednio treść planu miejscowego z 1998 r., a co się z tym wiąże, czy wiążące będą wskazania i ocena prawna zawarte w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 15 stycznia 2020 r., czy też powinien być to nowy stan prawny uwzględniający zapisy planu miejscowego wprowadzone uchwałą Rady Miejskiej z 24 września 20202 r. Przy czy dodać należy, iż z wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r. stwierdzającym nieważność § 3 uchwały z 24 września 2020 r. wiąże się także zawarta w nim analiza i interpretacja tego przepisu, dotycząca sposobu jego zastosowania, co ma istotny wpływ na przedmiotową sprawę i jej rozstrzygnięcie.

Dodać należy, iż stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego ma skutek ex tunc, zatem wywierać będzie skutek także w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Sądowi znane jest stanowisko NSA wskazujące, w związku z brzmieniem art. 152 p.p.s.a., na brak podstaw do wyprowadzania stanowiska, iż nieprawomocne stwierdzenie nieważności uchwały tamuje bieg postępowania sądowo-administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego miejscowego planu, jednak zdaniem Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy, w opisanych powyżej okolicznościach sprawy mających charakter indywidualny, zawieszenie niniejszego postępowania uznać należy za celowe i nienaruszające zasad ekonomiki procesowej. Tym bardziej należy wziąć powyższe pod uwagę mając na względzie, że ustawodawca nie przewidział wprost konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś wypowiedzi judykatury w tym zakresie nie są jednolite. Przepis art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi bowiem o wzruszalności rozstrzygnięcia w sprawach indywidulanych, w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym, w sytuacji gdy została stwierdzona nieważność uchwały na podstawie której rozstrzygnięcie to zostało wydane.

Mając zatem na względzie, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się w sprawie o sygn. akt II SA/Go 105/21, w której wydany w dniu 28 kwietnia 2021 r. wyrok jest nieprawomocny i zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie sądowe do czasu prawomocnego zakończenia w/w postępowania.