Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 795/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 136, art. 138 par. 2, art. 146 par. 1 i  par. 2, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi Fundacji A na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku biurowo-hotelowo-gastronomicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; zasądza od Wojewody D. na rzecz Fundacji A. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Fundacji "K. " dla P. E., z siedzibą w miejscowości G. , K. 7, pozwolenia na budowę budynku biurowo-hotelowo-gastronomicznego z garażem podziemnym, wraz z elementami zagospodarowania terenu, przy ul. K. W. [...] we W. , na działkach nr [...], [...], [...], [...], obręb S. M. .

H. S. – właścicielka lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym przy pl. W. [...] we W. , na działce nr [...], wystąpiła w dniu [...] r. z wnioskiem który został zakwalifikowany jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją.

Wnioskodawczyni wskazywała, że została bez własnej winy, pominięta jako strona przedmiotowego postępowania mimo, że jest współwłaścicielką działki nr [...], a ponadto posiada prawo służebności przechodu i przejazdu przez działki nr [...] i [...].

Postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] r. wznowiono postępowanie w przedmiotowej sprawie. W wyniku wznowienia postępowania wydana została decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] którą umorzono wznowione postępowanie a Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 8 grudnia 2004r., sygn. akt II SA/Wr 1437/03, uchylono decyzję Wojewody D. z dnia 30 maja 2003r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 10 września 2002r. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd stwierdził, że stanowisko organów pierwszej i drugiej instancji dotyczące pozycji procesowej skarżącej było niewłaściwe, bowiem H. S. , w związku z przysługującą jej, jako współwłaścicielce sąsiedniej nieruchomości, ochroną prawną, posiada indywidualny interes prawny w przedmiotowej sprawie. Powyższy wyrok stał się prawomocny w dniu 4 marca 2005r.

Konsekwencją przedstawionego wyżej orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego był powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który zobligowany został do podjęcia czynności procesowych zmierzających do wydania jednej z decyzji przewidzianych przez art. 151 k.p.a.

Wobec powyższego decyzją z dnia 28 września 2005 r. Nr 623/05 Prezydent W. stwierdził wydanie decyzji ostatecznej z dnia 21 czerwca 1999 r. o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa lecz odmówił jej uchylenia ponieważ od dnia ogłoszenia tej decyzji stronie upłynęło pięć lat.

Na skutek odwołania H.S. Wojewoda D. decyzją z dnia 10 lutego 2006 r. Nr IXa-9/06 uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W motywach powyższego rozstrzygnięcia stwierdzono, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił początek biegu terminu przedawnienia dla uchylenia decyzji, określony w art. 146 § 1 k.p.a., zaś niedostatek materiału dowodowego w aktach sprawy wyklucza możliwość ustalenia przez organ odwoławczy, kiedy bieg przedawnienia się rozpoczął i czy powyższe przedawnienie istotnie nastąpiło. Dlatego też wskazano na konieczność wyjaśnienia powyższej kwestii przez organ I instancji. Zalecono również aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ ten dokonał oceny zgodności projektu omawianej inwestycji z dokumentacją geologiczno-inżynierską dla oceny stanu podłoża gruntowego pod projektowany budynek biurowo-hotelowy oraz parking podziemny przy ul. K. W. [...] we W. (opracowaną w kwietniu 1998r. przez A. Sp. z o.o.), oraz z opinią geotechniczną o warunkach prowadzenia prac fundamentowych przy ul. K. W. [...] we W. (opracowaną w lipcu 1998r. przez dr inż. O.P. ). Z akt sprawy wynikało bowiem, że zatwierdzony przedmiotową decyzją projekt budowlany sporządzono w oparciu o wyżej wymienioną dokumentację, przy czym dokumentacji tej nie dołączono do projektu, co zdaniem Wojewody uniemożliwiało dokonanie jej oceny.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Prezydent W. decyzją z dnia [...]. Nr [...] stwierdził wydanie decyzji ostatecznej z dnia [...]. Nr [...] z naruszeniem prawa, ale odmówił uchylenia powyższej decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu stwierdzono, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...] jest wadliwa jedynie formalnie, z powodu obciążenia wadą procesową, która stała się podstawą wznowienia postępowania, natomiast nie narusza przepisów prawa materialnego.

W szczególności, zatwierdzony powyższą decyzją projekt budowlany spełnia wymogi określone w art. 34 ustawy – Prawy budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania analizowanej decyzji, ponieważ "zawiera wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektu budowlanego, które zostały określone przez projektanta w opisie technicznym".

Ponadto, wbrew zarzutom podnoszonym przez skarżącą, powyższy projekt przewiduje zabezpieczenie sąsiednich budynków, w tym również budynku przy pl. W. [...] we W. , poprzez "rozwiązanie na bazie pali iniekcyjnych typu jet-grouting". Z projektu wynika także, że przeprowadzono ocenę nośności fundamentów istniejących budynków, która wykazała brak możliwości ich odsłonięcia bez dodatkowych zabezpieczeń.

Od powyższych decyzji odwołała się H. S. , podkreślając, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do podnoszonych przez nią zarzutów dotyczących braku zabezpieczeń fundamentów budynku przy pl. W. [...] we W. . W jej ocenie projekt przedmiotowej inwestycji przewiduje zabezpieczenie fundamentów istniejących budynków poprzez palowanie wykopu palami iniekcyjnymi typu jet-grouting jedynie wzdłuż ściany szczytowej i frontowej budynku przy pl. W. [...] wzdłuż ściany szczytowej budynku przy ul. K. W. [...] oraz od strony kościoła przy ul. K. W. nr [...]. Nie przewidziano natomiast takiego zabezpieczenia od strony budynku przy pl. W. [...] (jako dowód skarżąca wskazała rysunki [...] i [...]), co skutkuje utratą ostateczności fundamentu i w konsekwencji prowadzi do powstania pęknięć ściany szczytowej i ściany frontowej tegoż budynku.

W kontekście powyższych zarzutów H. S. podniosła także, że organ pierwszej instancji zaniechał przeanalizowania zgodności przedmiotowego projektu budowlanego z przygotowaną uprzednio dokumentacją geologiczno-inżynierską oraz opinią geotechniczną. Stwierdziła, że akta sprawy nie zawierają wyżej wskazanej dokumentacji. Odwołująca się konsekwentnie utrzymywała też, że inwestor, przedkładając wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę umowę użyczenia części działki nr [...] zawartą w dniu [...] r. pomiędzy Gminą Wrocław i Fundacją "K. " dla P.E. nie udokumentował posiadanego prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Jej zdaniem wspomniana umowa nie stanowi tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane. Podobnie jak na wcześniejszych etapach postępowania podnosiła, że realizacja przedmiotowej inwestycji pozbawiła właścicieli działki nr [...] możliwości korzystania ze służebności gruntowej na działkach nr [...] , [...] i części działki nr [...] w postaci prawa przechodu i przejazdu, pozbawiając ich tym samym dostępu do drogi publicznej (ul. K. W. ). Wskazywała, że wbrew przepisom § 12 ust. 6 w związku z ust. 4, rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 140, z późn. zm.), inwestor nie uzyskał zgody współwłaścicieli działki nr [...] (sąsiadującej z działką nr [...]), na usytuowanie garażu podziemnego w mniejszej odległości od granicy działki i usytuowanego na niej działce budynku, niż przewidują przepisy powyższego rozporządzenia. Z rysunku rzutu fundamentów projektowanego garażu wynika bowiem, że jego usytuowanie przewidziano w odległości 2,20 m od granicy działki nr [...] a zarazem ściany budynku przy pl. W. [...]. Odwołująca się kwestionowała również fakt nie uwzględnienia przez organ pierwszej instancji składanych przez nią wniosków o przeprowadzenie dowodu z oględzin przedmiotowego obiektu oraz z przesłuchania autorów projektu budowlanego zatwierdzonego w omawianej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...].

W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą orzeczenia organu pierwszej instancji był przepis art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a. Podkreślił, że negatywna przesłanka uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu wymieniona w art. 146 § 2 posiada zastosowanie tylko wówczas, gdy właściwy organ, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w oparciu o przepisy prawa materialnego stwierdzi, że mimo istniejącej wadliwości procesowej mógłby podjąć wyłącznie rozstrzygnięcie pokrywające się z rozstrzygnięciem podjętym poprzednio. Z uwagi na powyższe w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa organ jest zobowiązany wykazać, że zaistniała wadliwość procesowa (która stała się podstawą wznowienia) pozostała bez wpływu na prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego w analizowanej sprawie. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1988 r., IV SA 540/88, organ podkreślił, że brak jest podstaw do stosowania art. 146 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu spowodowało, że z naruszeniem art. 7 tej samej ustawy nie uwzględniono jej słusznego interesu.

W świetle przedstawionych poglądów organ II instancji podzielił stanowisko Prezydenta W. o niezasadności większości zarzutów Heleny Starzyńskiej podnoszonych w odwołaniu. Stwierdzono, że inwestor udokumentował prawo do dysponowania przedmiotowymi nieruchomościami na cele budowlane przedkładając: 1) sporządzoną w formie aktu notarialnego umowę zawartą w dniu 31 grudnia 1997r. pomiędzy Gminą Miejską Wrocław i Fundacją "K. " dla P.E. , na podstawie której Fundacja nabyła prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...], [...], obręb S. M. , we W. ; 2) zawartą w dniu 21 grudnia 1998r. pomiędzy Gminą Wrocław i Fundacją "K. " dla P.E. umowę użyczenia części działki nr [...], [...], obręb S. M. , we W. , w której przewidziano wykorzystywanie przez inwestora terenu objętego powyższą umową na budowę parkingu podziemnego.

Zdaniem Wojewody, wbrew stanowisku odwołującej się, wspomniana wyżej umowa użyczenia części działki nr [...] była źródłem stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania na tej działce robót budowlanych, w związku z czym inwestor posiadał prawo do dysponowania powyższą nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane.

Podniesiono również, że zatwierdzony przedmiotową decyzją projekt budowlany przewidywał wykonanie na działkach nr [...], [...] i [...] ciągu pieszo-jezdnego, którego realizacja umożliwiać miała każdoczesnemu użytkownikowi wieczystemu, użytkownikowi i właścicielowi działki nr [...] korzystanie z przysługującej służebności gruntowej ustanowionej na tych działkach, a także – dostęp do drogi publicznej.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że przepis § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określający odległości normy projektowanego budynku od granicy działki oraz zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej i warunki zmniejszenia normatywnych odległości, nie posiada zastosowania w przypadku garaży podziemnych, ponieważ odnosi się do części naziemnych projektowanego budynku.

W ocenie Wojewody brak także było podstaw do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji niesłusznie nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącej o przeprowadzeniu dowodu z oględzin przedmiotowego obiektu. Badaniu tego organu podlegała bowiem jedynie decyzja o pozwoleniu na budowę powyższego obiektu (w tym również stanowiący integralną część tej decyzji projekt budowlany) oraz postępowanie administracyjne, w którym tę decyzję wydano – z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jej wydania. Dowód z oględzin istniejącego obiektu budowlanego ma zatem znikomą wartość dowodową przy ocenie projektu budowlanego, na podstawie którego wybudowano ten obiekt.

Organ odwoławczy nie podzielił jednak stanowiska organu pierwszej instancji o tym, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją z 21 czerwca 1999 r. spełnia wymagania art.34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Wskazał, że zgodnie z przytoczonym przepisem projekt budowlany powinien zawierać, w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych.

Zdaniem Wojewody regulacja powyższa została uszczegółowiona przepisem § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 140, poz. 906), obowiązującego w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten stanowi, że opis techniczny projektu architektoniczno-budowlanego powinien określać między innymi kategorię geotechniczną obiektu, warunki i sposób jego posadowienia, a w uzasadnionych wypadkach, także ocenę aktualnych warunków geologiczno-inżynierskich.

Organ odwoławczy zauważył dalej, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji stwierdzono, iż projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta W. z dnia 21 czerwca 1999r. spełnia wymagania określone powołanym wyżej przepisem art. 34 ustawy – Prawo budowlane, ponieważ "zawiera wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektu budowlanego, które zostały określone przez projektanta w opisie technicznym". Tymczasem, zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 24 września 1998r. (Dz.U. Nr 126, poz. 839), wydanego z delegacji powołanego wyżej przepisu art. 34 ustawy - Prawo budowlane, geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych opracowuje się w formie ekspertyzy lub dokumentacji geotechnicznej. Z kolei wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz ocena aktualnych warunków geologiczno-inżynierskich powinny być ujęte w dokumentacji geologiczno-inżynierskiej opracowanej przez uprawnioną osobę zgodnie z przepisami obowiązującego w dniu wydania przedmiotowej decyzji rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 23 sierpnia 1994r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinna odpowiadać dokumentacja hydrologiczna i geologiczno-inżynierska (Dz.U. z 1994r. Nr 93, poz. 444). Zdaniem Wojewody przywołane regulacje nie potwierdzają stanowiska organu I instancji, o tym iż projekt budowlany spełnia wymogi art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, skoro z treści tego projektu wynika, że opracowano go w oparciu o dokumentację geologiczno-inżynierską dla oceny stanu podłoża gruntowego pod projektowany budynek biurowo-hotelowy oraz parking podziemny przy ul. K. W. [...] we W. – oraz w oparciu o opinię geotechniczną o warunkach prowadzenia prac fundamentowych przy ul. K. W. [...] we W. .

Podsumowując organ nadzoru stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ pierwszej instancji dokonał oceny zgodności projektu z ustaleniami zawartymi w powyższych opracowaniach, a co więcej – opracowań tych nie dołączono do projektu zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...]r. [...], co uniemożliwia mu przeprowadzenie stosownej weryfikacji.

Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja winna być uchylona również, z tego powodu, że nie wyjaśnia wewnętrznej sprzeczności w projekcie budowlanym którą wskazała odwołująca się.

W części opisowej przedmiotowego projektu (pkt C.3.1. dotyczącej obliczeń statycznych) przewidziano zabezpieczenie palami iniekcyjnymi, między innymi, budynku przy pl. W. [...] we W. jednakże w tej samej części opisowej – w punkcie C.1. dotyczącym zabezpieczenia istniejących budynków – wskazano na konieczność wykonania zabezpieczenia, obejmującego zapewnienie stanów granicznych nośności podłoża gruntowego, przez wykonanie ściany z pali iniekcyjnych jedynie dla: budynku kościoła, budynku przy pl. W. 9 b, jezdni i chodnika ulicy K. W. oraz budynku przy ul. K. W. 27. Natomiast z części rysunkowej powyższego projektu (z rysunków na których przedstawiono zabezpieczenie istniejących budynków palami iniekcyjnymi) wynika, że powyższego zabezpieczenia dla budynku przy pl. W. [...] we W. nie przewidziano. Według Wojewody organ pierwszej instancji powinien zatem wyjaśnić powyższą sprzeczność w toku ponownie prowadzonego postępowania.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wniosła Fundacja K. dla P.E. . W skardze tej oraz w jej uzupełnieniu zawartym w piśmie z dnia 30 października 2006r. zarzuciała:

1. naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, i uznanie, że projekt budowlany przedłożony przez stronę skarżącą powinien był obejmować również wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektu budowlanego w rozumieniu § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 03.11.1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 1998r., nr 140, poz. 906);

2. naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu sprawy, a w szczególności poprzez ocenę sprzeczności projektu budowlanego w zakresie oznaczeń budynków w części C.3.1, Cl oraz części rysunkowej projektu jako doniosłą merytorycznie, a nie jako formalny błąd edytorski;

3. naruszenie art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej wypowiedzenia się co do poczynionych przez organ orzekający ustaleń;

4. naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy z uwzględnionych przez organ orzekający zarzutów odwołania wynika, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ani w znacznej części, a potrzeby takiej nie wykazuje również uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżąca wniosła o:

1. uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji,

2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej analizując obszernie przepisy art. 34 ust. 3 pkt 4, art. 35 ustawy - Prawo budowlane oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych przedstawił szereg argumentów potwierdzających – jego zdaniem – kluczowe dla sprawy stanowisko: strona skarżąca nie była zobowiązana zawrzeć w projekcie budowlanym badań geologiczno – inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia projektowanego obiektu, zwłaszcza zaś w formie przewidzianej przepisami przywołanego wyżej rozporządzenia.

Zdaniem strony skarżącej wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych stanowią fakultatywne elementy projektu budowlanego, załączane – zgodnie z ustawą – do projektu "w zależności od potrzeb". Decyzja w tym względzie należy, według skarżącej, do organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub do inwestora, gdy przemawiają za tym specyfika budynku i stopień skomplikowania robót. Analizując w tym kontekście treść art. 35 ustawy – Prawo budowlane pełnomocnik skarżącej doszedł do przekonania, że organ orzekający o pozwoleniu na budowę nie posiada legitymacji prawnej do weryfikacji dokumentów, których sporządzenie nie zostało uznane za potrzebne w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo przez samego inwestora. Jedynie wyjątkowo, gdy pomimo szczególnego charakteru budowanego obiektu lub wysokiego stopnia skomplikowania związanych z nim robót inwestor nie zapewni takich dokumentów, należy przyjąć, że organ powinien podjąć odpowiednie działania w oparciu o art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie taka konieczność jednak nie zaistniała, a inwestor zrealizował ciążące na nim obowiązki związane z prawidłowym sporządzeniem projektu budowlanego.

Wobec powyższego i wbrew wywodom organu orzekającego, przedmiotowy projekt nie musiał obejmować dokumentacji opisanej w art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Co za tym idzie, nieuprawnione jest kwestionowanie formy, wykorzystanych przy tworzeniu projektu, badań geologiczno-inżynierskich oraz opinii geotechnicznej. Opracowania te, jako dobrowolnie sporządzone przez inwestora bez związku z realizacją wskazanego wyżej przepisu, nie musiały przybierać postaci wymaganej w przepisach wykonawczych przytoczonych przez organ orzekający. Przedstawiona argumentacja wzmocniona została w uzupełnieniu skargi, w której wykazano, że przywołane przez Wojewodę rozporządzenie w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych i zawarte w nim przepisy regulujące formę tych opracowań nie znajdowały zastosowania przy podejmowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż akt ten nie znajdował zastosowania do spraw o wydanie pozwolenia na budowę wszczętych przed dniem jego wejścia w życie. Tym samym za chybione uznano stanowisko Wojewody, że inwestor zobowiązany był zawrzeć w projekcie budowlanym wskazane przez organ opracowania w formie wymaganej ww. rozporządzeniem. Podkreślono również, że organ orzekający nie uzasadnił swojego przekonania o potrzebie załączenia do projektu odpowiedniej dokumentacji w specjalnej formie przewidzianej przepisami. Odniósł się jedynie do literalnej treści art. 35 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, pomijając zresztą zawarte tam słowa "w razie potrzeby" oraz nie usiłując ocenić stanu faktycznego sprawy dla potrzeb zastosowania normy tego przepisu. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji w tym zakresie jest więc nieuzasadnione i nie znajduje oparcia w żadnym z argumentów powołanych przez organ orzekający.

W konsekwencji, za nietrafne uznano też stanowisko Wojewody, jakoby organ udzielający pozwolenia na budowę zobowiązany był do weryfikacji ustaleń wynikających z opisanych opracowań geologiczno-inżynierskich i geotechnicznych, oraz do analizy ich treści. Według skarżącej, ocenie organu architektonicznego podlegał bowiem projekt budowlany jako całość oraz związane z nim konieczne załączniki, a nie dalsze dokumenty, tworzone, czy brane pod uwagę przez inwestora i zatrudnionych podwykonawców, w trakcie opracowywania projektu. Brak jest przepisu, który zobowiązywałby organ do tak daleko posuniętej analizy wniosku o pozwolenie na budowę.

Zauważono ponadto, że w opisie technicznym zawartym w projekcie budowlanym projektant powołuje się na wspomnianą wyżej opinię geotechniczną, uzasadniając zastosowane w projekcie rozwiązania architektoniczne i budowlane. Opis techniczny podlegał również ocenie przy wydawaniu pozwolenia na budowę i organ wydający pozwolenie miał możliwość zapoznać się z wyjaśnieniami projektanta. Mimo tego nie uznał, aby charakter inwestycji uzasadniał potrzebę sporządzenia dodatkowej dokumentacji w formie powołanej przez organ orzekający w zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że nawet jeśli organ udzielający pozwolenia na budowę byłby uprawniony do żądania dokumentacji wskazanej w zaskarżonej decyzji, to żądanie takie powinno wynikać z analizy przedstawionych mu przez inwestora dokumentów. W niniejszej sprawie analiza taka została wnikliwie przeprowadzona. Mimo tego organ nie wezwał wnioskodawcy do przedłożenia przedmiotowej dokumentacji uznając, że nie jest ona konieczna.

Zarzucono również, że stwierdzając rozbieżność między częścią opisową a rysunkową projektu organ II instancji nie uznał, za konieczne podjęcie jakichkolwiek kroków dla jej wyjaśnienia, mimo, że wystarczające byłoby wezwanie strony do złożenia odpowiednich wyjaśnień. Takie działanie prowadzi zaś według strony skarżącej do naruszenia art. 138 § 2 k.pa. który ma charakter wyjątkowy a przesłanki w nim ujęte powinny być interpretowane ściśle. W niniejszej sprawie przesłanki te nie zostały wykazane. Wobec powyższego podniesiono, że organ II instancji bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zakwestionowanych przez niego braków nie można uznać za powodujących konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przeważającej części. W szczególności zarzucany brak koniecznych opracowań mógł być usunięty poprzez wezwania strony do ich przedłożenia i ich ocena mogła być dokonana przez organ odwoławczy. Również z łatwością organ odwoławczy mógł usunąć wątpliwości związane z wewnętrzna sprzecznością projektu. Dlatego też zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcie sprowadzające się do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia jest nietrafne.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Wojewoda potrzymał argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji podkreślając w szczególności, że z uzasadniania decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, aby dokonał on oceny zgodności projektu z ustaleniami zawartymi w dokumentacji geologiczno-inżynierskiej oraz w opinii geotechnicznej o warunkach prowadzenia prac fundamentowych, a brak tych opracowań w aktach sprawy uniemożliwia ich weryfikację przez Wojewodę.

Uczestniczka postępowania H. S. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Obszerną argumentację dla swojego stanowiska zawarła w piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2007 r. wywodząc w nim, że zaskarżona decyzja, pomimo częściowej wadliwości jej uzasadnienia, odpowiada prawu. Zdaniem uczestniczki żądanie organu II instancji przedstawienia wskazanych w decyzji dokumentów jest w pełni uzasadnione warunkami technicznymi na terenie planowanej inwestycji i znajduje potwierdzenie w przywołanych przez ten organ aktach wykonawczych. Jej zdaniem tylko w ten sposób możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny i porównywalnie zastosowanych w projekcie zabezpieczeń z ustaleniami zawartymi w żądanych dokumentach. Ponadto w pismach procesowych z dnia 25 lutego 2007r. powołując się na przepis art. 106 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm) H. S. wniosła o: przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z umowy użyczenia nr [...] z dnia [...] r. zawartej pomiędzy Gminą Wrocław a Fundacją K. dla ustalenia, że dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Fundacja K. nie posiadała wobec działki nr [...] prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowy garażu podziemnego; o wydanie zarządzenia zobowiązującego Wojewodę D. do dostarczenia na rozprawę uproszczonej dokumentacji geologiczno – inżynierskiej dla oceny stanu podłoża gruntowego pod projektowany budynek; o wydanie zarządzenia zobowiązującego stronę skarżącą do dostarczenia na rozporowe opinii geotechnicznej o warunkach prowadzenia prac fundamentowych sporządzoną na jej zlecenie w lipcu 1998 r.

Obecny na rozprawie w dniu 4 października 2007 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o nieuwzględnienie zarzutów i wniosków dowodowych uczestniczki postępowania zawartych w ww. pismach procesowych.

Wobec stwierdzenia, że wnioskowane dokumenty nie są niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy Sąd działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił nie uwzględnić ww. wniosków dowodowych. (patrz protokół rozprawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości sprowadzają się wyłącznie do kontroli legalności działalności organów administracji publicznej. W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia jedynie prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność przyjętych wykładni. Z tego też względu przeprowadzana przez Sąd kontrola nie może opierać się na innych kryteriach, takich jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Sąd nie jest natomiast związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Decyzja administracyjna (lub postanowienie) jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień), uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia ( art. 145 § 1 pkt 2 ustawy).

Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż decyzja ta podjęta została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśniając powyższe rozstrzygnięcie, należy przede wszystkim podkreślić, że ocenie Sądu poddana została decyzja organu odwoławczego, podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w toku ekstraordynaryjnego postępowania, zmierzającego do wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania. Powyższe rzutować musiało na to, że kontrolą sądową objęto nie tylko prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. ale również przepisów Kodeksu, regulujących zasady i tryb wznowienia postępowania.

Należy zatem mieć na względzie, że stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyny wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Sposób postępowania organu, po wznowieniu postępowania wyznaczają zaś przepisy art. 151 k.p.a. Wynika z nich, że jeżeli organ stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia decyzji, zawartych w art. 145 § 1 k.p.a., to uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zasada ta doznaje jednak ograniczenia, w sytuacji przewidzianej w § 2 art. 151. Ma ona miejsce wówczas, gdy w sprawie występują okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ rozpoznający sprawę, po wznowieniu postępowania, musi badać nie tylko czy istnieją przyczyny wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., uzasadniające uchylenie decyzji, ale również, czy w sprawie nie występują ustawowo określone okoliczności sprzeciwiające się temu uchyleniu (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1999 r., I SA 1956/98, LEX nr 48560). Okoliczności te zawarte zostały w art. 146 k.p.a., w którym wymieniono dwie negatywne przesłanki ograniczające możliwość uchylenia decyzji. Zostały one ujęte w dwóch paragrafach, przy czym – zdaniem Sądu – znaczenie ma również kolejność, w jakiej umieścił je ustawodawca.

Jako pierwszą ustawodawca wskazał – w § 1 art. 146 k.p.a. – przesłankę terminu. Z treści przywołanego przepisu wynika, że sam fakt upływu określonych w nim terminów uniemożliwia uchylenie decyzji we wznowionym postępowaniu. W przypadku przesłanki będącej podstawą wznowienia w niniejszej sprawie (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) jest to termin pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że upływ terminu, jako negatywna przesłanka uchylenia decyzji, jest bezwarunkowy tj. niezależny od okoliczności, które go spowodowały ( tak NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 1999 r., IV SA 1018/97, LEX nr 47227). Zgodzić się też należy ze stanowiskiem, że upływ okresu przedawnienia, określonego w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza dla organów bezwzględny zakaz merytorycznego rozstrzygania w sprawie objętej wznowieniem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005r., VII SA/Wa 463/05, LEX nr 198963). W sytuacji, gdy stwierdzony zostanie upływ terminu określonego w omawianym przepisie, nie ma możliwości merytorycznego orzekania w sprawie co do jej istoty, a w konsekwencji również uchylenia decyzji. Upływ określonego ustawą terminu – niezależnie od wpływu wadliwości, jaką dotknięta jest decyzja na jej merytoryczne rozstrzygnięcie – gwarantuje nienaruszalność stosunków prawnych ukształtowanych taką decyzją. Ustawodawca godzi się zatem na funkcjonowanie w obrocie prawnym aktu wadliwego uznając, że przetrwał on już jakiś czas i wywołał określone konsekwencje. Jest to wyraz kompromisu pomiędzy zasadą praworządności, a zasadą trwałości decyzji administracyjnej na rzecz tej ostatniej (tak B.Adamiak, J. Borowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo CH.Beck. Warszawa 2006r. s.665).

W § 2 art. 146 k.p.a. wskazana została druga negatywna przesłanka uchylenia decyzji, która może być zastosowana tylko w przypadku, gdyby nowa decyzja podjęta po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Przesłanka ta dotyczy zatem zupełnie innej sytuacji. Jej wystąpienie jest możliwe, gdy organ, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (zgodnie z wymogami art. 149 § 2 k.p.a.), na podstawie przepisów prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak jak została ona rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Omawiana przesłanka obejmuje zatem tylko te sytuacje, w których po wznowieniu postępowania, organ ponownie merytorycznie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę. Taką możliwość wyklucza zaś upływ terminów zakreślonych w § 1 art. 146 k.p.a., gdyż jak już powiedziano, rodzi on zakaz uchylania decyzji, a w konsekwencji zakaz ponownego merytorycznego rozstrzygania sprawy. Wystąpienie przesłanki pierwszej, powoduje więc sytuację, w której w ogóle nie dochodzi do badania przesłanki drugiej. To w zasadzie wyklucza możliwość jej zastosowania.

Organy administracji podejmujące czynności orzecznicze we wznowionym postępowaniu obowiązane są z urzędu badać i oceniać, czy w danej sprawie nie występują omówione wyżej przesłanki sprzeciwiające się uchyleniu ostatecznej decyzji. Konstrukcja przepisu art. 146 pozwala na przyjęcie, że w pierwszym rzędzie organy muszą wyjaśnić czy kwestionowana decyzja korzysta z ochrony zapewniającej jej trwałość ze względu ma upływ terminów (§ 1 ). Jest to szczególnie istotne, jeżeli wznowienie postępowania dotyczy decyzji ostatecznej funkcjonującej w obrocie prawnym od dłuższego czasu. Dopiero po jednoznacznym wykluczeniu przedawnienia, możliwe jest przystąpienie do merytorycznego rozstrzygania sprawy i ustalania, czy nie zachodzi sytuacja uregulowana w § 2 art. 146 k.p.a.

W niniejszej sprawie Prezydent W. stwierdził, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. wydana została z naruszeniem prawa, jednak odmówił jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z wskazanych w decyzji podstaw prawnych jej podjęcia i z treści uzasadnienia wynika, że organ – po uprzednim merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy - stwierdził konieczność zastosowania przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. Jednocześnie z czynności podejmowanych przez ten organ przed wydaniem przedmiotowej decyzji wynika, że ocena przesłanek negatywnych do których odsyła art. 151 § 2 k.p.a. ograniczona została w zasadzie wyłącznie do przesłanki drugiej. Jeżeli natomiast chodzi o badanie przesłanki z art. 146 § 1 k.p.a. to organ poprzestał jedynie – przy opisie stanu faktycznego sprawy – do stwierdzenia, że Wojewoda D. w decyzji kasacyjnej z dnia [...]r. (nr [...]) "wskazał na brak podstaw do ustalenia terminu początku biegu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. ..." Z racji zacytowanego stwierdzenia należy wnosić, że organ pierwszej instancji nie oceniał ponownie możliwości wystąpienia w sprawie przesłanki upływu terminu przyjmując, że kwestia ta została przesądzona przez organ II instancji. Podobnie również i Wojewoda D. w kontrolowanej obecnie decyzji z dnia 18 września 2006 r. ograniczył się wyłącznie do analizy przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a., co potwierdzają wykazane przez niego powody dla których uznał za konieczne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ich celem było bowiem uzupełnienie materiałów dowodowych i dokonanie ponownego rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. Kwestia przedawnienia poruszona została jedynie w opisie stanu faktycznego, przy omówieniu poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. Wzmiankując o tej decyzji organ odwoławczy podał, że według zawartej w niej treści organ pierwszej instancji nieprawidłowo określił termin początku biegu przedawnienia i "niedostatek materiału dowodowego w aktach sprawy wyklucza możliwość ustalenia kiedy bieg przedawnienia rozpoczął się istotnie i czy powyższe przedawnienie nastąpiło". Sąd zaważa jednak, że przedstawiony opis treści uzasadnienia decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. nie odpowiada w pełni wywodom, jakie w istocie zostały w niej zawarte. Po stwierdzeniu, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo obliczył termin przedawnienia, przyjmując jako początek biegu tego terminu dzień ogłoszenia decyzji H.S. (a więc stronie, która nie brała udziału w postępowaniu) organ odwoławczy zaznaczył, że akta sprawy zawierają jedynie część zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji o pozwoleniu na budowę przez strony postępowania i "nie można stwierdzić, czy i kiedy pozostałym stronom postępowania w tej sprawie, wymienionym w rozdzielniku, doręczono powyższą decyzję, co wyklucza możliwość ustalenia terminu początku biegu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a.". Następnie wyraźnie jednak wskazał, że "Organ pierwszej instancji powinien zatem wyjaśnić powyższą kwestię w ponownie prowadzonym postępowaniu". Z przywołanych cytatów wynika jednoznacznie, że organ II instancji nie rozstrzygnął w decyzji z dnia 10 lutego 2006r. czy przesłanka upływu terminu z art. 146 § 1 k.p.a. wystąpiła, czy też nie, lecz uznał na ówczesnym etapie postępowania za konieczne przeprowadzenie dla wyjaśniania tej kwestii postępowania wyjaśniającego i to w znacznym zakresie. W związku z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z dnia 10 lutego 2006 r. organ pierwszej instancji był więc zobowiązany do podjęcia odpowiednich czynności niezbędnych dla wyjaśnienia i prawidłowej oceny przesłanki z art. 146 § 1 k.p.a. Natomiast organ II instancji w zaskarżonej obecnie decyzji winien ocenić, czy zgodnie z jego wcześniejszymi wskazaniami okoliczność, która stanowiła przyczynę przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, została w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wyjaśniona. W aktach administracyjnych przekazanych wraz ze skargą nie zostało jednak w żaden sposób utrwalone, aby organ pierwszej instancji podejmował w zakresie wskazanym przez Wojewodę konkretne czynności wyjaśniające. Zarówno z akt sprawy jak i z treści decyzji pierwszoinstancyjnych nie wynika, aby przesłanka z art. 146 § 1 k.p.a. była w ogóle przedmiotem jego rozważań. Wobec powyższego niezrozumiałe jest dlaczego Wojewoda w orzeczeniu z dnia [...]r. pominął zupełnie tę okoliczność sugerując – sprzecznie zresztą z treścią decyzji własnej z dnia [...] r. - że została już ona negatywnie rozstrzygnięta. Skoro organy obu instancji nie podjęły żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia i oceny przesłanek przedawnienia, a decyzja o pozwoleniu na budowę z 1999 r. bezsprzecznie została wprowadzona do obrotu prawnego, nie można na tym etapie postępowania akceptować tego, że organy obu instancji poprzestały jedynie na wcześniejszym stwierdzeniu Wojewody, iż "niedostatek materiału dowodowego wyklucza możliwość ustalenia kiedy bieg terminu przedawnienia rozpoczął się i istotnie, czy powyższe przedawnianie nastąpiło".

Podejmując zaskarżoną obecnie decyzję Wojewoda nie zauważył, że organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu prowadzonym na skutek jego decyzji z dnia 10 lutego 2006 r. nie zbadał i nie ocenił przesłanki uniemożliwiającej uchylenie decyzji z powodu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. i przed wyjaśnieniem tej okoliczności przystąpił do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Również organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do upływu terminu, w którym możliwe jest uchylenie decyzji we wznowionym postępowaniu, pomimo, że z powodu nienależytego wyjaśnienia tej kwestii wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Prezydenta W. z dnia 28 września 2005 r., w której jako przyczynę wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. wskazywano właśnie przesłankę z art. 146 § 1 k.p.a.

Przypomnieć zatem wypada, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ II instancji obowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do oceny decyzji organu pierwszej instancji, ale musi rozpoznać sprawę od początku, w jej całokształcie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zobowiązany jest więc do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia sprawy. Z kolei z zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) wypływa nakaz czuwania nad zgodnym z prawem rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Zaskarżona decyzja Wojewody niewątpliwie narusza przywołane zasady, skoro organ nie uwzględnił przy jej podjęciu konieczności analizy wszystkich negatywnych przesłanek uchylenia decyzji, określonych w art. 146 k.p.a., pomijając w rozważaniach – podobnie jak organ pierwszej instancji - przesłankę terminu. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż poddanie ocenie organu II instancji również przesłanek negatywnych uchylenia ostatecznej decyzji wynikających z art. 146 § 1 k.p.a. mogłoby doprowadzić do podjęcia decyzji odwoławczej opartej na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a.

W myśl przywołanego przepisu organ odwoławczy może bowiem uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że art. 138 § 2 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Stanowi on bowiem wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego, którego celem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy (por. np. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r., III ZP 5/96; uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998, Nr 3, poz. 79 oraz B.Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 614). Zgodnie z ustrojową zasadą dwuinstancyjności strona ma prawo do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji. Wszelkie wyjątki od tej zasady – a takim jest rozwiązanie przyjęte w art. 138 § 2 k.p.a. - muszą być wykładane ściśle.

Organ odwoławczy może zatem odstąpić od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy podejmując decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione zostaną przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., a więc gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Konieczne jest przy tym wykazanie, że ustalona wadliwość postępowania nie pozwala organowi odwoławczemu na przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego – zgodnie z art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczynę niezastosowania art. 136 k.p.a. W ramach swoich uprawnień kontrolnych organ ten analizuje zebrany materiał dowodowy i ocenia stan faktyczny, stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, rozszerzając – w razie potrzeby - granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez ten organ. Konieczność przeprowadzenia dowodu (lub nawet kilku dowodów), uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełnienia rozstrzygnięcia, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 30 września 1999r, IV SA 1591/97,LEX nr 47900). Skoro organ ten zobowiązany jest rozpoznać sprawę od początku to w oparciu o art. 140 i art. 136 k.p.a. może w tym celu prowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające jak też, może dokonywać własnych ustaleń, również w oparciu o materiał zgromadzony przez organ pierwszej instancji. Uregulowanie zawarte w art. 136 k.p.a. wskazuje, że gdy braki materiału dowodowego stwierdzone przez organ odwoławczy będą tego rodzaju, iż wystarczające będzie tylko uzupełnienie materiałów i dowodów w nieznacznej części, to zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. będzie wyłączone. Przesłanek zawartych w art. 138 § 2 k.p.a. nie wypełnia również konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (tak NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2002 r., V SA 168/01, LEX nr 109328).

W kontekście poczynionych wyżej uwag, trzeba zauważyć, że w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych sprawy, stanowiących również podstawę orzekania organu I i II instancji, znajduje się oryginał decyzji Prezydenta W. z dnia [...] . udzielającej pozwolenia na budowę. Na decyzji tej widnieją adnotacje o jej doręczeniu pełnomocnikowi inwestora oraz zwrotne potwierdzenie odbioru od osób określonych w rozdzielniku decyzji jako "otrzymujące". Brak jest natomiast dowodów doręczenia od tych podmiotów do których decyzję skierowano "do wiadomości" (w większości organy i instytucje publiczne). W tej sytuacji rzeczą organu odwoławczego była ocena, czy podmioty do których skierowano decyzję "do wiadomości" korzystały z przymiotu stron postępowania (początek biegu terminu przedawnienia z art. 146 §1 k.p.a., to dzień doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a zgodnie z art. 109 k.p.a., doręczenie lub ogłoszenie odnosi się tylko do stron postępowania) i czy data doręczenia im decyzji ma znaczenie przy ustaleniu początku biegu terminu przedawnienia. Oceniając tę kwestię należałoby mieć na względzie, że ustawodawca definiując początek terminu od którego należy liczyć możliwość uchylenia decyzji (art. 146 §1 k.p.a.) łączył to jedynie z datą czynności doręczenia lub ogłoszenia decyzji przez organ, a nie z okolicznością doręczenia lub niedoręczenia decyzji którejkolwiek ze stron (tak WSA w Warszawie wyrok z dnia 5 października 2004r. IV SA 1208/03, LEX nr 160787). Ewentualne wątpliwości co do daty doręczenia decyzji stronom uczestniczącym w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę mogły być wyjaśnione przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych (art. 77 k.p.a.).

Wobec zgromadzonych w aktach sprawy dowodów (nie wiadomo, czy tożsamych z dowodami jakimi dysponował Wojewoda przy podjęciu decyzji z 10 lutego 2006r.), wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wymagałoby więc wyraźnego wykazania w uzasadnieniu organu odwoławczego, że materiał ten nie jest wystarczający do oceny przesłanek z art. 146 § 1 k.p.a. – i konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie który przekracza granice określone art. 136 k.p.a. W decyzji Wojewody takich wyjaśnień brak.

Uchylając decyzję Prezydenta W. z dnia [...]r. Wojewoda stwierdził również, że brak jest podstaw do przyjęcia, w ślad za organem pierwszej instancji, iż projekt budowlany spełnia wymagania zawarte w art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlanego, wówczas gdy w części opisowej projektu zawarto informację dotyczącą wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektu. Organ odwoławczy wskazał, że z uzasadniania organu pierwszej instancji nie wynika, aby dokonał on oceny zgodności projektu z ustaleniami zawartymi w opracowaniach wykorzystanych przy sporządzeniu projektu budowlanego tj. z dokumentacją geologiczno- inżynierską dla oceny stanu podłoża gruntowego pod projektowany budynek oraz z opinią geotechniczną o warunkach prowadzenia prac fundamentowych przy ul. K. W. [...]. Zaznaczył też, że nieodłącznie tych opracowań do projektu uniemożliwia mu przeprowadzenie stosownej weryfikacji. Zarzucił ponadto, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie wyjaśniono sprzeczności pomiędzy częścią opisową projektu budowlanego a jego częścią rysunkową odnoszącą się do zabezpieczenia palami iniekcyjnymi budynku przy Placu W. [...].

Organ odwoławczy uznał zatem, że istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z uwagi na brak w aktach sprawy wymienionych wyżej opracowań i niemożność ich oceny oraz z uwagi na niewyjaśnienie wewnętrznej sprzeczności pomiędzy częścią rysunkową, a częścią opisową projektu budowlanego, dotyczącą zabezpieczenia budynku będącego współwłasnością uczestniczki postępowania. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak, czy organ kwalifikował powyższe braki jako konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości czy też tylko w znacznej części. Nie wyjaśniono też jakie przyczyny uniemożliwiły zastosowanie art. 136 k.p.a.

Zdaniem Sądu argumenty wskazane przez organ II instancji nie usprawiedliwiały zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Uzupełnienie materiału dowodowego o dokumentację geologiczno-inżynierskie i opinię geotechniczną, wykorzystanych przy opracowywaniu projektu budowlanego, dla porównania czy projekt ten uwzględnia wnioski wynikające z tych opracowań, - niezależnie od merytorycznej zasadności takiego żądania - mieściło się w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.) do przeprowadzenia którego uprawniony był organ II instancji. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej, organ miał wątpliwości dotyczące tylko zgodności projektu z ustaleniami zawartymi w omawianej dokumentacji i opinii. Takie wątpliwości mogły zaś być wyjaśnione i ocenione na etapie postępowania odwoławczego, po przedstawieniu tych dokumentów przez stronę postępowania i porównanie zawartych w nich wniosków z ustaleniami przyjętymi w projekcie budowlanym. Takie czynności , nie wypełniają zaś przesłanki przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a tym bardziej w całości. Sąd zaznacza również, że ze względu na omówione wcześniej uchybienie związane z niewyjaśnieniem wystąpienia w sprawie przesłanki eliminującej możliwość merytorycznego rozstrzygania sprawy ze względu na upływ określonych terminów, przedwczesne byłoby na tym etapie rozstrzyganie przez Sąd sporu, który wiąże się z ustaleniem, czy przy ocenie projektu budowlanego znajdował zastosowanie przepis art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. nie uzasadnia również zalecenia wyjaśnienia wewnętrznej sprzeczności części opisowej i rysunkowej projektu budowlanego. Z treści decyzji odwoławczej nie wynika na czym to wyjaśnienie miałoby polegać i jaką formę czynności dowodowych miałoby przybrać. Skoro fakt stwierdzenia rozbieżności w projekcie jest bezsporny, to organ odwoławczy miał obowiązek dokonać oceny wpływu tej rozbieżności na prawidłowość projektu budowlanego, a to zaś nie uzasadniało przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Reasumując należy podnieść, że z przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych wynika, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. gdyż wskazane przez organ przyczyny przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia nie spełniały - co do zasady – przesłanki przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a tym bardziej w całości. Decyzja narusza również przepis art. 7, art. 6, art. 77 oraz art. 146 § 1 k.p.a. przez pominięcie przez organ instytucji przedawnienia, jako negatywnej przesłanki uchylenia decyzji wyłączającej możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy i nie podjęcie czynności mających na celu rozpoznanie i ocenę, czy w niniejszej sprawie przesłanka ta wystąpiła. Wskazane wyżej naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec przedstawionych przyczyn uchylenia decyzji przedwczesne byłoby również na obecnym etapie sprawy ustosunkowywanie się do zarzutów merytorycznych podnoszonych zarówno przez stronę skarżącą jak i przez uczestnika postępowania. Sąd uznał również, że wnioski zgłoszone przez uczestnika postępowania w pismach z dnia 25 lutego 2005 r. nie zasługują na uwzględnienie, gdyż przeprowadzenie wskazanych dowodów nie było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Wskazywane przez stronę dowody dotyczyć miały okoliczności wiążących się meritum sprawy, a ta – ze względu na charakter zaskarżonej decyzji nie była przedmiotem rozpoznania Sądu.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy zastosuje się do zawartych w niniejszym wyroku uwag Sądu i wyeliminuje wskazane uchybienia prawa procesowego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd, przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach wsparcie znalazło zaś w art. 200 przywołanego wyżej aktu.

H.B. 10.11.2007r.