Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2212/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 155, art. 148 i art. 147
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Z. i G. Z.- NZOZ P. R. T. s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 sierpnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 401/13 w sprawie ze skargi J. Z., G. Z. - NZOZ P. R. T. s.c. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz J. Z. i G. Z.- NZOZ P. R. T. s.c. solidarnie kwotę 420 (słownie: czterysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 401/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W oddalił skargę J Z i G Z na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Prezes NFZ decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez J Z NZOZ P R "T " s.c. O W od decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej: Dyrektor NFZ), oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu Ostrowskiego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przypomniał, że Dyrektor NFZ w dniu [...] października 2011 r. ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2016 r. w zakresie rehabilitacja lecznicza; fizjoterapia ambulatoryjna.

Oferta strony skarżącej spełniła wymogi formalne i została skierowana do dalszego etapu konkursu. W dniu 17 grudnia 2011 r. komisja konkursowa przeprowadziła z odwołującym negocjacje, w wyniku których ustalono cenę jednostkową oraz ilość świadczeń - 1,15 zł. w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej oraz ilość świadczeń w wymiarze 496 028,0000 punktów jednostkowych. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Oferta skarżącego uzyskała 20 punktów i nie została wybrana ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne.

Oferta strony skarżącej uzyskała punktację wynikającą bezpośrednio z udzielanych odpowiedzi na pytania ankietowe zawarte w formularzu ofertowym. W zakresie kryterium jakości oferta strony skarżącej uzyskała 10 punktów na 55 możliwych. Na powyższe kryterium składały się punkty za personel, sprzęt i aparaturę medyczną, zewnętrzna ocena jakości i wyniki kontroli prowadzonych przez NFZ. W zakresie kryterium dostępności oferta strony skarżącej nie uzyskała punktów. Strona nie otrzymała za harmonogram pracy możliwych do uzyskania w powyższym zakresie 10 punktów, jakie otrzymałby udzielając odpowiedzi dotyczącej dostępności przynajmniej przez 5 dni w tygodniu nie krócej niż 10 godz. dziennie dostępu do gabinetu / zakładu rehabilitacji / fizjoterapii. W zakresie kryterium ceny strona skarżąca uzyskała 10 punktów na 20 możliwych wobec zadeklarowania ceny oczekiwanej przez Fundusz – 1,15 zł. Oferta strony, jak i wszystkie pozostałe złożone w postępowaniu nie były w ogóle oceniane w zakresie kryterium kompleksowości i ciągłości. Oferta strony skarżącej również nie uzyskała punktów za kryteria dodatkowe, które umożliwiłoby zajęcie wyższej pozycji w rankingu. W konkursie ofert złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i jako korzystniejsze zostały wybrane do zawarcia umowy.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli J i G Z . Podstawowe zarzuty skargi sprowadzały się do odstąpienia przez organ od dokonania oceny oferty skarżących oraz oferty innych oferentów, w zakresie kryterium ciągłości i kompleksowości udzielania świadczeń, czego nie przewidują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej: u.ś.o.z. oraz zarządzenia nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ z 30 września 2011 r., w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej: zarządzenie nr 54/2011/DSOZ) a także nieprzyznania ofercie skarżących jakichkolwiek punktów w zakresie kryterium dostępności, mimo spełnienia warunków określonych w zarządzeniu. Zdaniem skarżących ustawa o świadczeniach (art. 148 u.ś.o.z.) określa kryteria, które muszą być stosowane przy ocenie ofert oferentów. Ustawa nie pozostawia w tym zakresie swobody dla organu prowadzącego postępowanie. Nie może więc on dowolnie dokonywać wyboru kryteriów i stosować tylko niektóre spośród przewidzianych w ustawie.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

WSA w W odnosząc się do zarzutu pominięcia kryteriów kompleksowości i ciągłości stwierdził, że warunki i kryteria wymagane od świadczeniodawców zostały wskazane oferentom w ogłoszeniu konkursowym poprzez określenie przepisów, na podstawie których prowadzone było postępowanie. Przystępujący do konkursu byli zobowiązani podpisać oświadczenie o zapoznaniu się z tymi przepisami i ich akceptacji. Ustawa w art. 146 ust. 1 pkt 1 - 3, w sposób niebudzący wątpliwości daje Prezesowi NFZ prawo do określenia przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców. Tak więc oferenci przystępujący do konkursu ofert oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z. wynikające z zarządzenia nr 54/2011/DSOZ.

Sąd I instancji podniósł, że zarządzenia Prezesa NFZ określające kryteria oceny ofert wymienione w art. 148 u.ś.o.z. nie mają charakteru aktów generalnych. Są to akty indywidualne – stosowania (realizacji) prawa, dostosowane do określonego konkursu, obejmującego zawsze odmienny rodzaj i zakres świadczeń opieki zdrowotnej. Potwierdza to m.in. redakcja art. 148 ustawy, gdzie przez użycie określenia "w szczególności" zapewniono Prezesowi Funduszu możliwość elastycznego kształtowania wymagań (kryteriów) konkursowych. Aktualnie obowiązujące zarządzenie nr 54/2011/DSOZ stwarza podstawy do rezygnacji – w przypadku niektórych rodzajów świadczeń – z wybranych kryteriów określonych w ustawie.

Reasumując, Sąd I instancji zaakceptował ocenę organu odwoławczego, że kryteria ustawowe mogą się zmieniać w zależności od zakresu świadczeń i że szczegółowo tę kwestię regulują przepisy zarządzenia nr 54/2011/DSOZ, które jednak powinny być rozpatrywane w ścisłym związku z zarządzeniami dotyczącymi poszczególnych rodzajów i zakresów świadczeń. Nie jest przy tym, w ocenie Sądu I instancji, niezgodne z prawem ustanawianie zasad oceny ofert w sposób "kombinowany", gdy jedno z zarządzeń określa wymagania (kryteria) obowiązujące w danym konkursie odpowiednio do rodzaju i zakresu objętych nim świadczeń, a drugie reguluje punktację związaną z tymi wymaganiami. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Jak wyjaśnił organ, w § 1 ust 2 zarządzenia Nr 54/2011/DSOZ wskazano, że szczegółowe parametry kryteriów oceny, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4, oraz wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń opieki zdrowotnej, określa załącznik nr 1 do zarządzenia. Zgodnie z § 1 ust 4 tego zarządzenia oceny ofert, według kryteriów określonych w ust. 1-3 tegoż zarządzenia, dokonuje się odrębnie dla każdego oferowanego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej w ramach danego postępowania.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu nieprzyznania stronie skarżącej punktów z tytułu spełnienia kryterium dostępności, stwierdził, że zarzut ten opiera się na oczywistym nieporozumieniu. Strona skarżąca odwołała się bowiem do swoich wcześniejszych doświadczeń z poprzednich konkursów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 72 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93), dalej: k.c., Sąd I instancji przyznał rację Prezesowi NFZ, że zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Przedmiotem prowadzonych negocjacji była wyłącznie liczba świadczeń opieki zdrowotnej oraz cena za jednostkę rozliczeniową tego świadczenia, a sama cena stanowiła jedynie jedno z kilku kryteriów oceny oferty składanej przez oferenta.

Sąd uznał także za bezzasadny zarzut naruszenia art. 147, 148 u.ś.o.z. oraz § 1 zarządzenia Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ. W ocenie tego Sądu nie zostały naruszone zasada równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasada uczciwej konkurencji określone w art. 134 u.ś.o.z. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia w sprawie przepisów postępowania, a w szczególności art. 8, art. 6 i art. 107 § 3 oraz art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J Z i G Z. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w W do ponownego rozpoznania. Alternatywnie zażądali uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozstrzygnięcie skargi na zasadzie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz c/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji, pomimo naruszenia przez organ art. 134, art. 155, art. 148 i 147 u.ś.o.z. oraz § 1 zarządzenia nr 54/2011/DSOZ, a także art. 8, 6 i 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a.;

b) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli decyzji organu oraz przez oddalenie skargi mimo podstaw do jej uwzględnienia w całości;

c) art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez WSA w W wszystkich zarzutów wskazanych w skardze, oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów w uzasadnieniu orzeczenia.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 155 u.ś.o.z. oraz art. 72 k.c. poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzygnięciu postępowania skutku określonego w art. 72 k.c., faktu zawarcia umowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji odnosi się w pierwszej kolejności do naruszeń prawa procesowego, gdyż ocena poprawności stosowania przepisów materialnych przez organy i ocena tego procesu przez Sąd I instancji jest możliwa tylko przy założeniu i stwierdzeniu, że w postępowaniu nie zostały naruszone przepisy procesowe.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, pomimo że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Zdaniem NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz c/ p.p.s.a. w związku z art. 134, art. 155, art. 148 i art. 147 u.ś.o.z., polegający na nieuwzględnieniu skargi, pomimo istnienia podstaw do takiego orzekania, gdyż ustalenia poczynione przez organy dokonane zostały z naruszeniem art. 8, art. 6, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. Tak zbudowany zarzut jest prawnie nieskuteczny, bowiem nie odpowiada on wymogom stawianym przez prawo. Skarga kasacyjna jako sformalizowany środek prawny musi spełniać warunki z art. 176 p.p.s.a. Wprawdzie wskazane w tym przepisie elementy skargi kasacyjnej mają różny wpływ na jej skuteczność, jednak pośród nich są takie, których brak nie daje Sądowi II instancji podstaw do merytorycznej oceny skarżonego wyroku. Bez wątpienia do tych wymogów należy wskazanie przepisów, które naruszył Sąd I instancji i organy w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Skarga kasacyjna w zarzucie powołuje przepisy, jednak nie wypełnia warunku z art. 176 p.p.s.a., gdyż samo ich powołanie nie jest poprawnym zbudowaniem podstaw kasacji. Strona wskazując przepisy ma nie tylko określić konkretne naruszenie ale ma również uzasadnić swoje stanowisko i przedstawić prawidłowy sposób stosowania przepisu. Skarga kasacyjna tego warunku nie spełnia w ramach zarzutu ujętego w pkt 1a/, bo albo powołuje ogólnie przepisy, nie precyzując, który konkretnie został naruszony, np. art. 134, art. 155 u.ś.o.z., albo powołując konkretny przepis nie wyjaśnia na czym polega naruszenie. Sąd II instancji będąc związany zarzutami, nie może domniemywać podnoszonych przez stronę naruszeń, gdyż wykraczałby poza granice skargi kasacyjnej.

Poza tym trzeba mieć na uwadze, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok oddalający skargę, co oznacza, że Sąd I instancji nie orzekał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., zatem nie mógł naruszyć przepisu, którego nie stosował. Oczywiście wyrok Sądu I instancji mógłby ten przepis naruszyć ale tylko w przypadku, gdy skarga podniosłaby niezastosowanie tej podstawy orzekania. Skarga kasacyjna takiego zarzutu nie stawia, a przy tym powołuje się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., nie rozróżniając jakiego naruszenia dopuścił się Sąd I instancji. W takich okolicznościach NSA nie może za stronę doprecyzowywać podstawy zarzutu. Z tych więc powodów zarzut skargi kasacyjnej zawarty w jej pkt 1a/ należało uznać za nietrafny.

Inaczej należy odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej z pkt 1 b/ i c/. W ocenie NSA są to zarzuty trafne i prawnie usprawiedliwione. Niewątpliwie trafny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. sprowadzający się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi, zwłaszcza nie odniósł się do naruszenia zasady równego traktowania oferentów i w tym zakresie nie wypowiedział się w uzasadnieniu. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zarzut tak postawiony jest trafny, gdyż uzasadnienie wyroku jednym zdaniem odnosi się do naruszenia art. 134 u.ś.o.z., przy czym ogranicza się ono tylko do stwierdzenia, że zasada równego traktowania nie została naruszona. W ocenie Sądu II instancji jest to wada, która wyczerpuje dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym nie chodzi o to, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku musi poddawać dogłębnej analizie wszystkie zarzuty skargi, często niemające wpływu na istotę rozstrzygnięcia, ale jednak musi odnieść się do tych, które strona precyzyjnie formułuje, nawet jak ich zupełnie nie podziela. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząc skargę do Sądu I instancji podniosła naruszenie art. 134 u.ś.o.z. i wyjaśniła na czym ono polega, czyli na nierównej ocenie, która sprowadza się do przyznania przez organy NFZ różnej ilości punktów w zakresie ceny przy przyjęciu niezrozumiałej dysproporcji procentowej w zależności od różnicy w cenie oferty. Postawienie takiego zarzutu wymagało od Sądu I instancji prezentacji swojego stanowiska, zatem oceny takiej praktyki z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Uzasadnienie skarżonego wyroku takiego stanowiska nie prezentuje, a ogranicza się tylko do ogólnego stwierdzenia o zachowaniu zasady równości, zatem nie spełnia w tym zakresie warunku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Trafny i skuteczny prawnie jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 tej ustawy polegający na niedokonaniu prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i oddaleniu skargi, pomimo braku podstaw do takiego działania ze względu na fakt, że decyzje organów NFZ naruszały prawo, a to powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. Wprawdzie w ramach tego zarzutu skarga kasacyjna nie wiąże podnoszonych naruszeń z przepisami u.ś.o.z., jednak z jej uzasadnienia w sposób jednoznaczny wynika, że wyrok jest wadliwy, bo akceptuje sytuację, w której wybór ofert nastąpił z naruszeniem przepisów proceduralnych, zwłaszcza art. 148 w związku z art. 146 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., gdyż organy NFZ w sposób nieuprawniony dokonały modyfikacji warunków porównania ofert, przyjmując na podstawie zarządzeń Prezesa NFZ jako podstawę oceny tylko niektóre kryteria wskazane w treści art. 148 pkt 1 u.ś.o.z. z pominięciem pozostałych, czyli bez uwzględnienia ciągłości i kompleksowości oferowanych świadczeń.

W ocenie NSA zarzut trafnie podnosi naruszenie procedury udzielania świadczeń zdrowotnych. Zgodzić należy się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że kryteria oceny (porównania) ofert w postępowaniu w sprawie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obejmują elementy wskazane w treści art. 148 pkt 1 i 2 u.ś.o.z. Wszystkie one są minimalnymi kryteriami takiej oceny, czyli w każdym postępowaniu muszą być brane pod uwagę, a to oznacza, że Prezes NFZ nie ma możliwości ich wyłączenia z postępowania, bo takiego uprawnienia nie stwarza dla niego art. 146 ust. 12 u.ś.o.z. Z faktu, że na podstawie tego przepisu Prezes NFZ ma określić kryteria oceny ofert, nie wynika, że może na tej podstawie zmodyfikować treść art. 148 pkt 1 i 2 u.ś.o.z., czyli może w konkretnych rodzajach postępowań wyłączyć stosowanie niektórych ustawowych kryteriów. Gdyby przyjąć taki punkt widzenia jak robią to organy NFZ i przyjmuje Sąd I instancji, to należałoby uznać za dopuszczalną możliwość kształtowania treści ustawy przez akt organu, który nawet nie może być uznany za źródło prawa w powszechnym znaczeniu, a co najwyżej tylko za przepis administracyjny. W procesie stosowania prawa ma to istotne znaczenie, bo tego rodzaju "prawo" nie może być bezpośrednią podstawą kształtowania sytuacji prawnej podmiotu zewnętrznego do administracji. W postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczenia zdrowotnego przepis administracyjny może mieć tylko takie znaczenie, że będąc skierowany do organów NFZ określa sposób prowadzenia przez nie postępowania, a skoro organy ogłaszają i prowadzą postępowanie, a warunkiem uczestnictwa w nim jest spełnienie przez oferentów określonych w ogłoszeniu kryteriów, to przyjęcie ich przez fakt uczestnictwa w postępowaniu i złożenie oferty może mieć tylko takie znaczenie, że są one stanowiskiem organów co do przyszłej umowy, a nie przepisami bezwzględnie obowiązującymi. W tym kontekście należy widzieć ich rolę, która może sprowadzać się do skonkretyzowania warunków postępowania, ale nie modyfikacji ustawy. Oznacza to, że organy NFZ porównując oferty muszą dokonać tego z punktu widzenia reguł określonych w art. 148 pkt 1 i 2 ustawy, a Prezes NFZ może co najwyżej określić jak należy rozumieć w danym postępowaniu poszczególne kryteria wskazane w tym przepisie. Innymi słowy, Prezes NFZ nie może stwierdzić, że niektóre kryteria z art. 148 u.ś.o.z. nie będą stosowane, natomiast ma obowiązek wyjaśnić jak będą stosowane w konkretnym rodzaju postępowań. Skoro w rozpoznawanej sprawie doszło do pominięcia kryterium ciągłości i kompleksowości przy ocenie oferty, to wybór przyszłych świadczeniodawców został dokonany z naruszeniem prawa, a to musi skutkować uznaniem trafności stawianego zarzutu.

Reasumując stwierdzić należy, że na gruncie art. 148 pkt 1 i 2 u.ś.o.z. porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej musi uwzględniać wskazane w tym przepisie kryteria oceny ofert, zatem w postępowaniu organy NFZ muszą odnieść się do wszystkich określonych w tym przepisie parametrów wykonania świadczenia, a to oznacza, że Prezes NFZ nie może w Zarządzeniu, które jest przepisem administracyjnym, a więc odnoszącym się do stosowania prawa, czyli niemającym charakteru powszechnego, modyfikować ustawowych kryteriów oceny ofert, bo te są wymogami ustawowymi, czyli nie mogą być pominięte i wyłączone na mocy przepisów wydanych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 u.ś.o.z.

Zdaniem NSA zarzut naruszenia prawa materialnego, a więc art. 155 u.ś.o.z. w związku z art. 72 k.c. jest przedwczesny i wykraczający poza granice kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.