Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1563/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 7, art. 15 w zw. z art. 104 § 2, art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 14, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 2 pkt 5, § 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. L. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi SL (skarżącego) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 2 września 2013 r. SL zwrócił się do Burmistrza [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr 87/1, 89/2, 88, 86/2, 87/3 w [...].

Decyzją z dnia 9 stycznia 2014 r. nr [...] Burmistrz [...], działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [....] marca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło ww. decyzję Burmistrza z dnia [...] stycznia 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja organu I instancji naruszała obowiązujące przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję – wbrew wymogom określonym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – nie zebrał bowiem kompletnego materiału dowodowego i nie poczynił niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Doprowadziło to w konsekwencji do przedwczesnego wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Organ odwoławczy wskazał, że ustalenie czy w sprawie objętej wnioskiem został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., odbywa się w ramach analizy dokonywanej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie). Kolegium podniosło, że wprawdzie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż wyznaczono wokół działki obszar analizowany obejmujący trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji, niemniej z akt sprawy zgromadzonych przez organ pierwszej instancji nie wynika jednak jaki odcinek organ pierwszej instancji uważa za front działki.

Zdaniem składu orzekającego ustalenie to musi być precyzyjne, a w sytuacji nietypowej musi zostać szczegółowo opisane w analizie urbanistycznej i uzasadnieniu decyzji. Kolegium zauważyło, że zarówno w załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, jak i w załączniku nr 2 zatytułowanym "Wyniki analizy - część graficzna", sporządzonych na kserokopii kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, organ I instancji umieścił w legendzie symbol oznaczony jako "zamalowana" strzałka koloru czarnego - "istniejący zjazd na działkę", ale identycznego symbolu nie wrysował na ww. mapie. Z dołączonej do wniosku kserokopii kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 w ocenie Kolegium wynika z kolei, że wnioskodawca zaplanował inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr 88 i nr 89/2, który przez wnioskodawcę oznaczony został na ww. mapie kolorem czerwonym i numerem 6. Wnioskiem swym objął inwestor także działki nr 86/2, 87/3 i 87/1, które stanowią dojazd do działek z planowanym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i co do których nie wynika z akt rozpatrywanej sprawy, aby inwestor planował jakąkolwiek inwestycję (wniosek nie zawiera zamierzenia polegającego na budowie np. drogi wewnętrznej).

Kolegium podało, że skoro działki nr 86/2, 87/3 i 87/1 mają charakter drogi dojazdowej (co wynika z dołączonej przez wnioskodawcę do wniosku kserokopii kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 oraz z ust. 3 "Wyników analizy" urbanistycznej – w zakresie wskazania drogi dojazdowej "urządzonej na dz. nr ew. 86/2 i 87/3"), to organ I instancji powinien szczegółowej analizie poddać kwestię, którą część działek objętych wnioskiem inwestora należy uznać za front działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób tego ustalić.

Kolegium zauważyło, że nietypowość stanu faktycznego w opisywanej sprawie polega na objęciu przez inwestora granicami terenu objętego wnioskiem działek nr 86/2, 87/3 i 87/1, które stanowią dojazd do działek nr 88 i 89/2, na których de facto planowana jest inwestycja wskazana we wniosku skarżącego. Jeżeli uznać, że wszystkie wyszczególnione wyżej działki stanowią teren inwestycji, tak jak to wskazuje inwestor w treści złożonego wniosku, to w ocenie Kolegium należy rozstrzygnąć kwestię czy frontem działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia nie jest odcinek oznaczony według załączników graficznych do decyzji literami AI. Organ odwoławczy podał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zobligowany został do usunięcia zasygnalizowanych powyżej wątpliwości poprzez jednoznaczne wskazanie frontu działki, które powinno zostać poprzedzone wezwaniem inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień w ww. zakresie.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podkreślił, że we wniesionym odwołaniu skarżący wskazał, iż z tej samej drogi publicznej nr 108 "ma zapewnioną dostępność komunikacyjną" działka nr 690/2 zabudowana budynkiem mieszkalnym o numerze 65 i budynkiem gospodarczym. W obszarze analizowanym przyjętym przez organ I instancji, znajduje się jedynie niezabudowana część tej działki. Przyjęta przez organ I instancji granica obszaru analizowanego dzieli działkę nr 690/2 na dwie części, przy czym większa część ww. działki (tj. ok. 70% jej powierzchni) znajduje się w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium organ I instancji powinien był przeanalizować możliwość wyznaczenia granic obszaru analizowanego ponad rozmiary minimalne określone przepisami rozporządzenia, tak aby objąć nimi działkę nr ewid. 690/2 w całości.

Kolegium podało, że jeśli zaś chodzi o budynki o nr 65a, 65b, 65d, o których traktuje odwołanie skarżącego, to nie znajdują się one w obszarze analizowanym wyznaczonym przez organ pierwszej instancji. Są to budynki znajdujące się na działkach położonych po drugiej stronie drogi oznaczonej jako działka nr 108. Co do zasady słuszne jest stanowisko, że w ramach analizy należy wziąć pod uwagę także zabudowania znajdujące się po drugiej stronie ww. drogi oznaczonej jako działka nr 108, pod jednym wszakże warunkiem, a mianowicie takim, że zabudowania te objęte są obszarem analizowanym. Odpowiedź na pytanie czy prawidłowo wyznaczone granice obszaru analizowanego powinny objąć te zabudowania, zdaniem organu odwoławczego nie jest jednak możliwa w obecnym stanie sprawy, bowiem wymaga usunięcia przez organ pierwszej instancji uchybień, stwierdzonych przez organ odwoławczy.

Organ odwoławczy podniósł, że wniosek inwestora nie zawiera graficznego przedstawienia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 lit. b) u.p.z.p. Poza tym, mapy znajdujące się w aktach sprawy organu I instancji zgromadzone są jedynie w formie kserokopii, co zdaniem Kolegium oznacza, że wnioskodawca (inwestor) nie dostarczył map pochodzących z właściwego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. posiadających oryginalne pieczęcie i podpisy, co narusza art. 76 § 1 k.p.a., który stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zaniechanie organu I instancji w powyższym zakresie stanowiło w ocenie Kolegium naruszenie art. 64 § 2 K.p.a. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajdują się jedynie kserokopie wypisów z rejestru gruntów, co wskazuje na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 76 § 1 K.p.a.

Kolegium podniosło, że jednym z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest to, aby teren miał dostęp do drogi publicznej. W analizie urbanistycznej organ I instancji stwierdził, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z drogi gminnej urządzonej na działce nr 108, jednakże nie wyjaśnił i nie wykazał czy tą drogą publiczną jest droga gminna usytuowana na działce nr 108, czy też inna droga, do której istnieje jedynie dostęp za pośrednictwem działki nr 108.

Końcowo Kolegium podało, że w jego ocenie wyjaśnienie kwestii granic terenu objętego wnioskiem, frontu działki oraz granic obszaru analizowanego determinuje prawidłowe rozstrzygnięcie opisywanej sprawy. Dlatego organ I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania został zobowiązany do szczegółowego wyjaśnienia powyższych kwestii. Organ odwoławczy zastrzegł, że w szczególności Burmistrz winien: wezwać wnioskodawcę (inwestora) do uzupełnienia braków wniosku; wezwać wnioskodawcę (inwestora) do wyjaśnienia kwestii granic terenu objętego wnioskiem; ustalić ponad wszelką wątpliwość front działki; przeprowadzić analizę urbanistyczną uwzględniającą ustalenia poczynione zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego zawartymi powyżej; uzupełnić akta sprawy o wypisy w rejestru gruntów pochodzące z zasobu geodezyjno – kartograficznego; uwzględnić wszystkie pozostałe uwagi poczynione w uzasadnieniu niniejszej decyzji; wydać stosowną decyzję, korespondującą z poczynionymi przez organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu ustaleniami.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Burmistrz [...], działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a., odmówił ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek nr 87/1, 88, 89/2, 86/2 i 87/3 w [...].

Rozstrzygnięcie powyższe zostało uchylone w postępowaniu odwoławczym wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 lutego 2015 r. nr [...].

W ocenie Kolegium z akt sprawy zgromadzonych przez organ I instancji oraz pism skarżącego z dnia 20 października 2014 r. i 12 września 2014 r. wynika bezspornie, że front działki znajduje się od strony działek 86/2 i 87/3. Natomiast szerokość frontu winna wynikać z mapy ewidencyjnej i obejmować całą część działki nr 87/1 przylegającą do projektowanej drogi. Z mapy stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji wynikało zaś, że szerokość ta wynosi około 76 metrów czyli tyle ile odwołujący się podaje w odwołaniu. Zdaniem organu odwoławczego przyjęcie przez organ pierwszej instancji szerokości frontu działki 50 m nie znajduje żadnego uzasadnienia tak w świetle oświadczeń odwołującego się, jak i danych wynikających z mapy ewidencyjnej.

Kolejnym błędem organu I instancji było zdaniem Kolegium prostokątne określenie granic obszaru analizowanego. Ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie wskazuje bowiem, że obszar analizowany, zakreślony wokół działki budowlanej, winien lokalizować ją w jego centrum, zwłaszcza że granice obszaru wyznaczone winny być w wielkości średnicy okręgu wyznaczającego granice obszaru analizowanego. Działka budowlana wprawdzie nie musi znajdować się w idealnym środku takiego okręgu, niemniej każde odstępstwo od umieszczenia tej działki w środku winno być należycie uzasadnione, zwłaszcza jeżeli przesunięcie działki ze środka takiego obszaru może powodować włączenie do niego działek, których istniejąca zabudowa zmienia konkretne parametry charakterystyki projektowanej zabudowy. Kolegium podało, że w opisywanej sprawie organ I instancji bardzo dowolnie, nie uzasadniając swojego stanowiska, wyznaczył granice obszaru analizowanego niezgodnie z przepisami § 3 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego określenie granic obszaru analizowanego zgodnie z rozporządzeniem (tj. wokół działki) oraz przy przyjęciu szerokości frontu wynikającego z map ewidencyjnych (tj. około 76 metrów) mogłoby pozwolić organowi na dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Nieobjęcie granicami obszaru analizowanego części zabudowanego terenu wokół planowanej inwestycji zdaniem Kolegium powoduje, że organ I instancji nie zbadał parametrów tej zabudowy, która powinna była zostać objęta analizą, co z kolei stanowiło naruszenie przepisów art.7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że określona powyżej odległość granic obszaru analizowanego od działki objętej wnioskiem inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki, a wymogu powyższego organ I instancji nie spełnił. Kolegium zwróciło również uwagę na niekompletność akt administracyjnych sprawy przekazanych organowi odwoławczemu, gdyż brak było w nich dowodów doręczenia zaskarżonej decyzji oraz innych pism w sprawie stronom postępowania.

Kolegium podało, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz winien wziąć pod uwagę stwierdzenia organu odwoławczego, usunąć stwierdzone uchybienia i w konsekwencji wydać decyzję odpowiadającą prawu. W szczególności organ winien dokonać ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. w oparciu o obszar analizowany wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz danymi z map ewidencyjnych przyjmując całą szerokość frontu działki przylegającej do drogi wewnętrznej. Ponadto organ odwoławczy zastrzegł, że akta sprawy należy uzupełnić o zwrotne potwierdzenia odbioru pism kierowanych do stron postępowania. Kolegium zaznaczyło również, że organ I instancji obowiązany winien uwzględnić rozszerzenie wniosku inwestora dotyczące budowy utwardzonej drogi, zawarte w piśmie z dnia 12 września 2014 r.

Kolejną wydaną w sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], Burmistrz [...] działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego – dotyczy działek nr ewid. 88, 87/1, 89/2, 86/2 i 87/ 3 położonych w miejscowości [...], określonych na załączniku graficznym nr 1 do niniejszej decyzji konturem A-I".

Uwzględniając odwołanie skarżącego, decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło wskazaną wyżej decyzję z dnia [....] sierpnia 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolegium podało, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy to wnioskodawca jest inicjatorem postępowania i to on ustala jego zakres. Poprzez wniosek i sprecyzowane tak parametry inwestycji wskazuje oczekiwany przez niego zakres rozstrzygnięcia. Ma to niezmiernie istotne znaczenie chociażby przez pryzmat wskazanych przez wnioskodawcę poszczególnych elementów wniosku. Organ nie ma podstawy prawnej ingerować we wniosek poprzez dokonywanie w nim zmian - przedmiotowe postępowanie bowiem polega na wskazaniu przez organ czy planowana przez wnioskodawcę inwestycja jest możliwa do realizacji w zakresie uszczegółowionym we wniosku. Tym bardziej, że decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, brak niezgodności zaś musi skutkować ustaleniem warunków zabudowy.

Zdaniem Kolegium w opisywanej sprawie istotny jest - przez ten pryzmat - teren działki budowlanej. To właśnie działka budowlana jest istotna wobec chociażby brzmienia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy podał, że we wniosku z dnia 2 września 2013 r. wnioskodawca wskazał, iż inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dojazd do drogi publicznej odbywał się będzie poprzez działki 89/2, 88, 86/2, 87/3 i 87/1 a obszar objęty wnioskiem określony jest na mapie literami D1E1F1G1H1I1J1K1 i obejmuje część działek 89/2, 87/1, 88, 86/2 i 87/3. Mapa z naniesionymi oznaczeniami literowymi znalazła się jako załącznik we wniosku. Pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r. skarżący został wezwany o uzupełnienie wniosku i w odpowiedzi z 12 maja 2014 r. wskazał, że granice terenu objętego wnioskiem zaznaczone zostały na załączonej mapie - "Działka budowlana będzie się składać z części działek nr ewid. 87/1, 89/2 i 88 położonych w [...] oznaczonych literami EFGH na załączniku graficznym do wniosku". Wskazał również, że działki nr 86/2 i 87/3 stanowią istniejący dojazd i aktualnie są użytkowane jako droga wewnętrzna. Pismem z dnia 26 sierpnia 2014 r. skarżący został wezwany o wyjaśnienie rozbieżności - wnioskiem objęte zostały nieruchomości 86/2 i 87/3 jako teren objęty planowaną inwestycją, a z drugiej strony wnioskodawca nie wskazuje czy inwestycja dotyczyła będzie także budowy drogi. W odpowiedzi pismem z dnia 12 września 2014 r. skarżący podkreślił, że nieścisłości w zakresie granic terenu objętego wnioskiem zostały usunięte poprzez naniesienie poprawek na mapkach znajdujących się w aktach sprawy, a działki 86/2 i 87/3 są objęte wnioskiem jako droga wewnętrzna, która będzie utwardzana w trakcie realizacji planowanej inwestycji.

W ocenie Kolegium, w dalszym ciągu nie sposób w sposób jednoznaczny określić, jaki jest zakres planowanej inwestycji. Wnioskodawca powinien bowiem w sposób jednoznaczny wskazać przedmiot inwestycji, w szczególności czy droga stanowi jeden z elementów (utwardzenie jako budowa w rozumieniu ustawy Prawo budowlane - element inwestycji wymagający ustalenia warunków zabudowy), czy też prezentuje jedynie istniejący dostęp do drogi publicznej (z irrelewantną informacją o utwardzeniu jako remoncie istniejącej drogi wewnętrznej nie wymagającym uzyskania wnioskowanej decyzji). Kolegium podało, że niewyjaśnienie tej kwestii znalazło odzwierciedlenie w decyzji, dgyż w sentencji odmawia się realizacji jedynie budynku mieszkalnego na działkach 88, 87/1, 89/2, 86/2 i 87/3 w sytuacji kiedy z załącznika graficznego wynika, że budynek zlokalizowany będzie jedynie na działkach 89/2, 88 i 87/1. Przedstawiony natomiast dojazd wewnętrzny na działkach 86/2 i 87/3 jest nieprawidłowy, jako że z jednej strony wskazany jest jako teren inwestycji, niemniej nie ma bezpośredniego dostępu do działki budowlanej, na której zlokalizowany ma być planowany budynek mieszkalny, a co ważniejsze nie znalazł się nawet w zasięgu obszaru analizowanego.

Organ odwoławczy podniósł, że jednoznacznie wskazanie przez wnioskodawcę obszaru działki budowlanej ma zatem istotne znaczenie, tym bardziej, że wnioskodawca w kolejnych odwołaniach kwestionował przyjęty przez organ front działki objętej wnioskiem a jednocześnie podkreślał, że za działkę budowlaną należy uznać wskazaną przez niego właśnie jedynie część nieruchomości 89/2, 87/1 i 88. Zdaniem Kolegium wątpliwości te należy w sposób jednoznaczny wyeliminować w sposób procesowy, gdyż organ nie może domniemywać zakresu przedmiotu postępowania z powodów już wskazanych, a błędy w tym zakresie mają skutki na następczej nieprawidłowości każdej kolejnej czynności.

Organ odwoławczy zauważył, że wniosek zawiera określenie zapotrzebowania w wodę i energię oraz planowany sposób odprowadzania ścieków, aktualizowane w toku postępowania. Oświadczenie o możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej i sanitarnej straciło jednak moc obowiązująca z dniem 24 czerwca 2015, tj. przed wydaniem kwestionowanej decyzji I instancji. W takim stanie rzeczy organ nie zweryfikował czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W ocenie Kolegium, w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ winien wezwać wnioskodawcę o przedłożenie oświadczenia o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej, które straciło moc wiążącą z dniem 9 września 2015 r.

Kolegium wskazało, że w celu ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji organ I instancji ma obowiązek prawny przeprowadzić analizę urbanistyczną stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Co istotne, wynikający z rozporządzenia obszar analizowany jest wskazany jako minimalny. Organ może zatem wyznaczyć obszar większy, w szczególności w zabudowie wiejskiej. Obszar powinien być dostosowany do istniejącej zabudowy uwzględniając fakt, że ma on pozwolić na ustalenie warunków planowanej zabudowy w harmonii z istniejącą a nie uniemożliwić zabudowanie działki jej właścicielom. Przekładając powyższe na przedmiotowy stan faktyczny zdaniem Kolegium uznać należało, że obszar analizowany wyznaczony przez organ I instancji obejmuje działkę budowlaną tj. części działek 89/2, 87/1 i 88 oraz obszar w odległości 129 m od działki budowlanej (za front działki budowlanej przyjęto dłuższy bok działki budowlanej o długości 43 m). Z załącznika graficznego analizy jednoznacznie wynika jednak, że obszar ten nie ma 129 m od krawędzi działki budowlanej. Istnieje zatem ewidentna rozbieżność między decyzją a częścią graficzną analizy. Organ odwoławczy podniósł, że powodem merytorycznym nieprawidłowości w zakresie rozstrzygnięcia jest właśnie niejednoznacznie ustalony zakres postępowania i nieprawidłowości na etapie dokonywania analizy funkcji i cech zabudowy. Zdaniem Kolegium, w toku ponownego postępowania organ I instancji winien wyeliminować – celem zagwarantowania prawidłowości merytorycznej rozstrzygnięcia – braki we wniosku przy zastosowaniu instytucji uzupełnienia braków. Dopiero prawidłowo sporządzony wniosek, wskazujący na plany inwestora w sposób wymagany przez ustawodawcę, może stanowić podstawę prawidłowo sporządzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy z uwzględnieniem funkcji i cech zabudowy terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Kolegium zauważyło również, że analiza przeprowadzona została na nieaktualnej mapie. Podstawową konsekwencją braku aktualnej mapy jest potencjalne nieuwzględnienie w analizie istniejących aktualnie a nie ujętych na nieaktualnej mapie zabudowań. Co istotne organ ma uwzględniać wszystkie nieruchomości w obszarze analizowanym - także ewentualnie te, dla których wydane zostały ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę, na podstawie której rozpoczęto realizację inwestycji. Braki ustaleń w tym zakresie rzutują na prawidłowość analizy. Kolegium podniosło, że z analizy muszą wynikać wszystkie elementy, które stanowić będą następnie podstawę ustalonych warunków parametrów, cech i wskaźników. Każdy obligatoryjny warunek zabudowy powinien zostać określony w sposób wyraźny i szczegółowy.

Organ odwoławczy zastrzegł, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, w tym o dokumenty oryginalne bądź potwierdzone za zgodność z oryginałem, przeprowadzić analizę przy uwzględnieniu wskazówek Kolegium i wydać stosowną decyzję merytoryczną zawierającą wszystkie konieczne elementy, w szczególności określającą wszystkie konieczne warunki zabudowy i zagospodarowania wynikające z rozporządzenia, w sposób wyraźny i jednoznaczny, wraz z ich uzasadnieniem faktycznym i prawnym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], Burmistrz [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - dotyczy działek nr ewid. 88, 87/1, 86/2, 87/3, 89/2 położonych w miejscowości [...] określonych w załączniku graficznym nr 1 do niniejszej decyzji konturem A-l".

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 1 ust.2, art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art.104 k.p.a.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że odnosząc się do uwag zawartych w uzasadnieniu decyzji Kolegium, pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. wezwał inwestora do uzupełnienia braków we wniosku. Pismem z dnia 28 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego adw. W. Z. uzupełnił brakujące materiały.

Organ podał, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania następuje w drodze wydania decyzji o warunkach zabudowy - według przepisu zawartego art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p. Burmistrz wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., przeprowadził po raz kolejny analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, stosownie do § 3 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ww. rozporządzeniem, granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i na tak wyznaczonym obszarze analizowanym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy celem ustalenia warunków dla nowej zabudowy, a wyniki tej analizy zawierające cześć tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., projekt decyzji o ustalenie warunków zabudowy został sporządzony przez osobę wpisaną na listę Podkarpackiej Izby Architektów pod nr PK-0208 - mgr inż. arch. R. Ś.

Organ I instancji podał, że wydanie decyzji uwzględniającej żądanie inwestora jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gry planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Burmistrz stwierdził, że w opisywanej sprawie wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., niemniej spełnia warunki określone art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 u.p.z.p.

Organ I instancji wskazał, że uwzględniając uwagi zawarte w decyzji Kolegium, w pierwszej kolejności przystąpiono do wyznaczenia obszaru analizowanego mającego pierwszoplanowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż na podstawie analizy wyznaczonego obszaru można sprawdzić, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wyznaczenie obszaru analizowanego pozwala zdaniem organu na wskazanie, które z sąsiadujących działek stanowią punkt odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących tego, aby działka sąsiednia była zabudowana w podobny sposób w zakresie funkcji, jak we wnioskowanym zamierzeniu inwestycyjny, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ podał, że na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Minister Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz podał, że na gruncie opisywanej sprawy istotny jest teren działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Zgodnie z tą regulacją przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Organ podał, że to działka budowlana jest istotna wobec chociażby brzemienia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z ww. regulacją, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Stosowanie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów, przy czy pod pojęciem "frontu działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Zgodnie z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa, powstająca w sąsiedztwie zabudowanego już obszaru nowa zabudowa powinna odpowiadać parametrom, gabarytom i cechom istniejącej zabudowy oraz korespondować z istniejącym sposobem użytkowania obiektu.

Odnosząc się do kwestii jednoznacznego określenia przedmiotu planowanej inwestycji Burmistrz wskazał, że organ nie ma podstawy prawnej ingerować we wniosek Inwestora, a ten, zgodnie ze złożonym w opisywanej sprawie wnioskiem, występuje o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej jedynie budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, poza tym na załączonej do wniosku koncepcji, będącej integralną część wniosku, wyraźnie zaznacza, iż dostęp do terenu działki budowlanej odbywa się poprzez istniejącą drogę wewnętrzną, na zasadach współwłasności.

Organ podał, że wobec powyższego, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000. Organ wskazał, że skoro wokół działki budowlanej należy wyznaczyć tzw. obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszej niż 50 m, to zdaniem organu oczywistym jest, że działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi znajdować się w środku tego obszaru, tj. być położona w jego centralnym miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru.

Organ I instancji podał, że zgodnie ze wskazaniem inwestora, uznano za działkę budowlaną jedynie części działek nr 87/1, 88 i 89/2 - przedstawione na koncepcji przedłożonej przez inwestora i oznaczone ABCD. Pozostałe wnioskowane działki tj. 86/2 i 87/3 stanowią wydzieloną drogę dojazdową do terenu inwestycji. Następnie przyjęto front działki, stanowiący podstawę do określenia wielkości obszaru analizowanego. Za front działki, zgodnie ze wskazaniem wnioskodawcy, został przyjęty dłuższy bok działki o długości 40 m, przylegający do wydzielonej drogi dojazdowej. Następnie odmierzono trzykrotną szerokość frontu działki czyli odległość około 120 m w następujący sposób: rozpoczęto odmierzanie od punktu A w kierunku północno-wschodnim, następnie od punktu C w kierunku północno-zachodnim, kolejno od punktu A w kierunku południowo-wschodnim oraz od punktu C w kierunku południowo-zachodnim. Tak wyznaczony obszar analizowany, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejsza niż 50 m, zawiera wnioskowaną pod zamierzenie inwestycyjne działkę w centralnym jego miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru.

Organ podał, że w obrębie analizowanego obszaru brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a sam teren nie jest zurbanizowany. Działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, a więc drogi urządzonej na działce nr 108, nie są zabudowane. W najbliższym sąsiedztwie oraz w analizowanym obszarze trzykrotnej szerokości frontu działki budowlanej, wskazanej we wniosku jako teren pod lokalizację projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, brak jest zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak również żadnej innej zabudowy. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna znajduje się po zachodniej stronie terenu wskazanego we wniosku, lecz poza obszarem objętym analizą. Organ wskazał, że jest to teren zabudowy mieszkaniowej obsługiwany z drogi urządzonej na działce nr 108, jednakże stanowi on kontynuację zabudowy mieszkaniowej w terenach przewidzianych pod taką zabudowę, równocześnie tereny te kończą się zabudowaniami, które nie mieszczą się już w obszarze analizowanym. Tym samym zdaniem organu brak jest punktu odniesienia do jakiejkolwiek działki sąsiedniej, która byłaby zabudowana w podobny, jak w złożonym wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy sposób, pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W związku z powyższym w ocenie organu I instancji należy przyjąć, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Powołując się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2012 r. (II SA/Bk 665/11) organ podniósł, że z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który określa sposób zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej, nie można wyprowadzać wniosku, iż tym samym sposób zabudowania tej jednej działki przesądza wymagania dotyczące nowej zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego, który obejmuje teren, według jakiego funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Organ wskazał, że takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy zdaniem organu rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od ocen inwestora lub kontestującego jego plany właściciela terenu sąsiedniego. Nowo wprowadzana funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości funkcja ta nie ograniczy aktualnie istniejącej. Kontynuacja funkcji to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej.

Organ I instancji podniósł, że analizując akta sprawy, w tym wniosek inwestora, dokonując wnikliwej analizy obszaru analizowanego, pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami, przysługującymi inwestorowi prawami do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz koniecznością zachowania ładu urbanistycznego wymaganego przy wydawaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, kierowano się koniecznością uwzględnienia wszelkich aspektów, uwarunkowań i specyfiki terenu, w obszarze którego znajduje się wnioskowana pod zabudowę działka objęta wnioskiem o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że wnioskowana działka pod realizację zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajduje się w centrum terenów użytkowanych rolniczo, poza jakąkolwiek strefą zabudowy. Teren ten również w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] stanowi obszar wydzielony pod działalność rolniczą. Zamierzeniem Gminy [...] była ochrona tychże terenów rolnych, z pozostawieniem ich w dotychczasowym sposobie użytkowania, bez rozprzestrzeniania i rozpraszania zabudowy w głąb niezabudowanych terenów, stanowiących użytki rolne. Wynika to zarówno ze specyfiki tego terenu, jak i obszarów znajdujących się na wschód od wnioskowanego pod zamierzenie inwestycyjne terenu. Burmistrz podał, że analizując akta sprawy uwzględniono również analizę przedmiotu zagadnienia dla obszaru w szerszym zakresie, obejmującym sąsiednie działki objęte kolejnymi, pięcioma podobnymi wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego - każdy, dla tego samego inwestora. Wnioski te stanowią jednoznaczne potwierdzenie planów inwestycyjnych, których konsekwencją będzie dopuszczenie do stworzenia w centrum terenów rolnych, nowej enklawy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, swoistej wyspy mieszkaniowej w środku terenów rolnych, odciętej od istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która stanowić będzie zalążek i podstawę do rozprzestrzeniania się nowej zabudowy mieszkaniowej w obszarze terenu rolniczego, który zgodnie z zapisami zawartymi w studium miał takim pozostać. Pozytywne rozpatrzenie obecnego wniosku, pod warunkiem łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1-5 u.p.z.p., stworzyłoby zdaniem organu możliwości dla dalszego ekspansywnego rozwoju zabudowy mieszkaniowej w głąb obszarów terenów rolniczych, bez możliwości ich ochrony i pozostawienia jako obszarów niezabudowanych, użytkowanych rolniczo. Organ wskazał, że przeprowadzona analiza obszaru jednoznacznie potwierdza, iż wnioskowana pod zabudowę działka znajduje się w centrum terenów użytkowanych rolniczo, w analizowanym obszarze brak jakiejkolwiek zabudowy sąsiedniej, stanowiącej wyznacznik do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, co wyklucza możliwość spełnienia przepisów warunków zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem organu należy również podkreślić, że wnioskowany teren położony jest w granicach udokumentowanego zbiornika wód podziemnych i znajduje się w strefie pośredniej ujęcia wody w "[...] w km 67+750 i 68+000 w [...] ustanowionej Rozporządzeniem [...], w strefie pośredniej ujęcia wody w [...] ustanowionej Rozporządzeniem [...] oraz Rozporządzeniem nr [...] zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej [...] w km 67+750 i 68+000 w [...] na potrzeby Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. [...], a zgodnie z Programem ochrony środowiska dla Gminy [...] na lata 2012¬2015, z perspektywą na lata 2016-2019, jednym z podstawowych jego założeń jest ochrona wód i efektywne wykorzystanie zasobów wodnych oraz racjonalne gospodarowanie zasobami wód powierzchniowych i podziemnych w taki sposób, aby uchronić gospodarkę narodową od deficytów wody i zabezpieczyć przed skutkami powodzi oraz zwiększenie samofinansowania gospodarki wodnej, oraz skuteczna ochrona głównych zbiorników wód podziemnych przed zanieczyszczeniem. Ponadto jako teren rolniczy jest on objęty planem ochrony środowiska uwzględniającym rozpowszechnianie dobrych praktyk rolnych i leśnych, zgodnych z zasadami rozwoju zrównoważonego, przeciwdziałanie degradacji terenów rolnych, łąkowych i wodno-błotnych przez czynniki antropogenne, zwiększenie skali rekultywacji gleb zdegradowanych i zdewastowanych, przywracając im funkcję przyrodniczą, rekreacyjną lub rolniczą. Program ochrony środowiska dla Gminy [...] na lata 2012-2015, z perspektywą na lata 2016-2019 zwraca uwagę na konieczność przywrócenie właściwej roli miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które powinny być podstawą lokalizacji nowych inwestycji, a taką jest w tym wypadku lokalizacja w centrum terenów rolnych oraz terenów naturalnych zbiorników wód podziemnych, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co w ocenie organu I instancji jest sprzeczne z założoną przez Gminę [...] strategią rozwoju gminy oraz założeniami będącego w trakcie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego m.in. teren wnioskowanej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki.

Organ podał, że na podstawie przeprowadzonej analizy stwierdzono, iż teren lokalizacji inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z drogi urządzonej na działce nr 108 (droga publiczna [....]), za pośrednictwem drogi dojazdowej urządzonej na działce nr ewid. 86/2 i 87/3, istniejące i projektowane uzbrojone terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż na podstawie art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, taki obowiązek nie dotyczy gruntów rolnych klasy IV, V i VI. Teren objęty wnioskiem położony jest jednak w terenie niezabudowanym, użytkowanym rolniczo, w głębi terenów rolniczych, w tzw. szóstej linii zabudowy, gdzie brak jest kontynuacji funkcji dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Żadna z działek sąsiednich, w terenie analizowanym, obejmującym trzykrotną szerokość frontu działki, dostępnych z tej samej drogi publicznej tj. drogi urządzonej na działce nr 108 nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, tak aby inwestycja spełniała warunek kontynuacji funkcji, a co za tym idzie, było możliwe ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Organ podał, że w toku prowadzonej analizy stwierdzono, iż przedmiotowe działki położone są w terenie, który jest objęty pracami projektowymi związanymi z opracowaniem materiałów i dokumentacji koncepcji projektowej budowy drogi powiatowej klasy zbiorczej, o znaczeniu regionalnym, łączącej drogę krajową nr 9 i biegnącej poza terenem miasta [...], poprzez rzekę [...] do drogi powiatowej na terenie miasta [...], w ramach prowadzonej przez Gminę [...] wespół z Gminą i Miastem [...] oraz Powiatem [...] realizacji zadania inwestycyjnego p.n. Budowa i przebudowa dróg wraz z budową mostu na rzece [...] łączącego Os. [...] w [...] z [...]. Obecne prace projektowe są już bardzo zaawansowane, na ukończeniu są prace związane z opracowaniem materiałów i koncepcji wymaganych do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Z opracowanych już materiałów wynika, iż koncepcja opracowywana jest dwuwariantowo, z czego w obydwu wypadkach teren planowanej drogi wkracza w obszar objęty wnioskiem inwestora. Organ wskazał, że planowana droga publiczna będzie stanowić ważną część układu komunikacyjnego, niezbędną dla poprawy funkcjonowania komunikacji na trasie [...], a zapewnienie jej właściwego przebiegu stanowi ważny wymóg konieczny dla zachowania ładu przestrzennego, walorów ekonomicznych, przestrzeni oraz interesu publicznego w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej.

Zdaniem organu I instancji, zgodnie z art. 1 ust. 2, pkt. 1, 6, 9, 10 u.p.z.p., należy uwzględniać powyższe czynniki w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w działaniach jednostek samorządu terytorialnego. Właściwy układ komunikacyjny jest jednym z najważniejszych elementów funkcjonalnych ładu przestrzennego, zgodnie z jego definicją zawartą w art. 2 pkt 1u.p.z.p., wg której jest to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczne, gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Organ podał, że zgodnie z art. 2 pkt 4 u.p.z.p., interes publiczny jest to z kolei uogólniony cel dążeń i działań uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności związane z zagospodarowaniem przestrzennym. Stawiając na względzie powyższe, w ocenie organu należy podnieść, iż brak poprawnego układu komunikacyjnego w istotny sposób uniemożliwia poprawne funkcjonowanie, a przez to utrudnia inwestowanie na działkach na które wydano, lub są w trakcie opracowywania decyzje o warunkach zabudowy, a tym samym narusza art. 6 ust 1 i ust 2 u.p.z.p. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, według którego ani decyzja o warunkach zabudowy, ani obiekt budowlany nie mogą naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które w szczególności obejmują sprawy ładu przestrzennego, gminnych dróg, ulic i mostów oraz organizacji ruchu drogowego.

Organ I instancji podał, że wobec opisanych wyżej okoliczności uznał, iż teren objęty planowaną inwestycją tj. budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie posiada możliwości kontynuacji funkcji zabudowy, a zatem nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Stąd działki o nr 88, 87/1, 89/2, 86/2, 87/3 położone w miejscowości [...], objęte wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie spełniają wymagań art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia tychże warunków. Brak jest zatem w ocenie organu podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach 88, 87/1, 89/2, 86/2, 87/3 położonych w miejscowości [...].

W odwołaniu od tej decyzji, skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł o jej uchylenie i zmianę w sposób uwzględniający wniosek skarżącego, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kwestionowanej decyzji organu I instancji skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwą jego interpretację i niedopuszczalną dowolność w uznaniu, iż teren objęty planowaną inwestycją nie posiada możliwości kontynuacji funkcji zabudowy, a przez to przyjęcie, iż nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy;

2. naruszenie art. 6 u.p.z.p., określającego sposób wykonywania prawa własności, oraz na podstawie którego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, oraz ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych;

3. naruszenie § 3 pkt 1, § 4 pkt 1, oraz § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne określenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów.

4. sprzeczność istotnych ustaleń organu pierwszej instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, iż w obrębie obszaru analizowanego nie mieszczą się inne zabudowane działki, które stanowiłyby punkt odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących tego, aby działka sąsiednia była zabudowana w podobny sposób w zakresie funkcji, jak we wnioskowanym zamierzeniu inwestycyjnym, przy czym z dogłębnej analizy materiału dowodowego wynika iż w obrębie wnioskowanego obszaru mieszczą się jednak takie działki, i mogłyby stanowić one punkt takiego odniesienia;

5. naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 35, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadzenie postępowanie w sposób nie budzący zaufania, jego uczestników do władzy publicznej, niespełnienie obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki, przekroczenie swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do wydania odmownej decyzji udzielenia warunków zabudowy dla terenu objętego wnioskiem z dnia 2 września 2013 r., oraz prowadzenia postępowania w sprawie w sposób przewlekły i nierzetelny.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2016 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 60 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej  zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma za zadanie ustalenie czy planowana inwestycja spełnia wymogi określone m. in. w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym celu organ I instancji ma obowiązek przeprowadzić analizę urbanistyczną stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podał, że w myśl § 3 rozporządzenia, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. w myśl § 2 pkt 2) przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu rozumieć należy sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Stosownie do § 2 pkt 3, rozporządzenia przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy z kolei rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Kolegium wskazało, że zgodnie z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna korespondować z funkcją oraz odpowiadać parametrom, gabarytom i cechom istniejącej zabudowy. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, przy czym pod pojęciem "frontu działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

Z powyższego sformułowania przepisu rozporządzenia zdaniem Kolegium wynika, że obszar analizowany jest wskazany jako minimalny, przy czym na gruncie jego wykładni przyjmuje się, iż w określonych przypadkach organ może (aczkolwiek nie musi) wyznaczyć obszar większy jeżeli przemawia za tym racjonalność urbanistyczna. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że o ile co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to przyjmuje się, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013r., II SA/Kr 610/13, zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012r., II SA/Bk 495/12). Jeżeli obszar analizowany służyć ma do wskazania "działek sąsiednich", spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, interpretacja sposobu wyznaczania tych granic nie może zdaniem organu odwoławczego abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni czy działkę sąsiednią można potraktować działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Organ odwoławczy podał, że wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., II SA/Gd 601/12).

Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie zaakcentowano również, iż logiczna interpretacja tego przepisu (tj. § 3 ust. 2 rozporządzenia), jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje uznać, że określane w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010 r., II SA/Bk 637/09, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 marca 2015 r., II SA/Go 57/15). Nie można zatem czynić organowi zarzutu naruszenia przepisów prawa poprzez określenie obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r., II SA/Kr 938/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 października 2010 r., II SA/Łd 787/10). Jedynie przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno- architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 października 2010 r., sygn. IV SA/Wa 972/09 LEX nr 574191, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2010 r., II OSK 1334/09).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, organ odwoławczy podniósł, że we wniosku wszczynającym postępowanie wnioskodawca wskazał, iż objęta żądaniem ustalenia warunków zabudowy inwestycja ma polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dojazd do drogi publicznej odbywać ma się poprzez działki 86/2, 88, 87/3, 89/2 i 87/1, obejmuje część działek 87/1, 88, 89/2, 86/2 i 87/3. Wezwany przez organ I instancji do sprecyzowania kwestii granic terenu objętego wnioskiem, skarżący sprecyzował, iż granice terenu objętego wnioskiem zaznaczono na załączniku graficznym oraz stwierdził, iż "Działka budowlana będzie się składać z części działek ewid. nr 87/1, 88, 89/2 położonych w [...], oznaczonych literami EFGH na załączniku do wniosku". Na załączniku graficznym front działki zaznaczono literami EF (pismo wnioskodawcy z dnia 12 maja 2014 r.). Dojazd do terenu inwestycji odbywać ma się przez działki o nr 86/2 i 87/3 użytkowane jako droga wewnętrzna.

Zdaniem Kolegium w opisywanej sprawie za front działki przyjąć zatem należało odcinek przylegający do wzmiankowanej drogi wewnętrznej oznaczony na załączniku graficznym do wydanej w sprawie decyzji zgodnie ze stanowiskiem wnioskodawcy. Szerokość tak wyznaczonego frontu działki wynosi 40 metrów, a zatem jego trzykrotność stanowi odcinek o długości 120 metrów. W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że w tak wyznaczonym obszarze analizowanym nie znajduje się jakakolwiek zabudowana nieruchomość. Tereny położone wokół terenu inwestycji stanowią wyłącznie grunty rolne. W takich uwarunkowaniach nie sposób uznać, iż spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ odwoławczy wskazał, że w celu uzupełnienia postępowania dowodowego, na dzień 30 czerwca 2016 r. wyznaczył rozprawę administracyjną, na której przesłuchało mgr inż. arch. R. S. - autorkę sporządzonego w sprawie projektu decyzji oraz analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W złożonych wyjaśnieniach szeroko i wnikliwie wyjaśniła ona podjęte w toku postępowania czynności zmierzające do ustalenia stanu zagospodarowania spornego terenu i uzasadniła dlaczego w uwarunkowaniach niniejszej sprawy nie było zasadne wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości szerszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Wyjaśnienia te Kolegium uznało za wyczerpujące i przekonujące. Organ odwoławczy wskazał również, że z wyżej wskazanych przyczyn podzielił stanowisko o braku istnienia na gruncie opisywanej sprawy podstaw (a także konieczności) wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach szerszych niż minimalne. Tego rodzaju działanie nie może być dowolne i każdorazowo musi być poparte szczegółową argumentacją, której w niniejszej sprawie nie przedstawia zresztą sam odwołujący się.

Kolegium podniosło, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego ponad wielkości minimalne nie miałoby wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Nawet jednak wyznaczenie - jak tego chce skarżący - odległości minimalnej wynoszącej ponad 120 metrów nie zmieniłoby w żaden sposób powyższych ustaleń, gdyż także wówczas w tak wyznaczonym obszarze nie znalazłaby się jakakolwiek zabudowana działka. Wynika to w sposób jednoznaczny z mapy stanowiącej część graficzną analizy. Inwestycja w dalszym ciągu nie spełniałaby zatem wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie organu odwoławczego chybione jest również zawarte w odwołaniu stwierdzenie, iż działką sąsiednią do wnioskowanej, która posiada dostęp komunikacyjny z drogi urządzonej na działce nr 108, jest działka nr 690/2, na której znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zdaniem Kolegium odwołujący się błędnie wskazując nr działki 690/2 miał w istocie na myśli działkę o nr 690/3 zabudowaną budynkiem mieszkalnym, niemniej organ podał, iż działka ta nie może być uznana za działkę sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Kolegium jest oczywiste, iż pod pojęciem "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem należy przyjmować szerokie rozumienie tego pojęcia. W konsekwencji za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K 17/08). Organ odwoławczy podał, że nie można zatem przyjąć, iż "działkę sąsiednią" może stanowić nieruchomość położona poza granicami obszaru analizowanego wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia. Natomiast rozszerzenie obszaru analizowanego po to by objąć nim pojedynczy budynek mieszkalny posadowiony na działce nr 690/3 stanowiłoby niedopuszczalny zabieg mający na celu wyłącznie sztuczne "złapanie" na terenie sąsiednim zabudowy mającej uzasadniać realizację planowanej inwestycji i istnienie tzw. dobrego sąsiedztwa. Takie działanie nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów normatywnych i nie służy utrwaleniu ładu przestrzennego na spornym obszarze.

Zdaniem organu odwoławczego również pozostałe zawarte w odwołaniu zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie i nie mogły skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W szczególności nie sposób podzielić zarzutu naruszenia art. 6 u.p.z.p., który nie stanowi samoistnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia wniosku inwestora i nie może być stosowany w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy, w szczególności art. 61. Z kolei zarzut naruszenia zasad postępowania określonych w art. 7-9 k.p.a. oraz przepisów art. 35, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. nie został w odwołaniu dostatecznie skonkretyzowany (nie wskazano na czym polegają niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego czy też braki uzasadnienia decyzji lub w jaki sposób przewlekłe prowadzenie postępowania miało wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia). Kolegium podało, że odwołanie stanowi w znacznej mierze polemikę z odmiennym niż prezentuje odwołujący stanowiskiem organu I instancji w zakresie sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, co nie daje podstawy do uznania, iż stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony należycie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący działający za pośrednictwem adwokata wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwą jego interpretację i niedopuszczalną dowolność w uznaniu, iż teren objęty planowaną inwestycją nie posiada możliwości kontynuacji funkcji zabudowy, a przez to przyjęcie, iż nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

2. naruszenie art. 6 u.p.z.p., określającym sposób wykonywania prawa własności, oraz na podstawie, którego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, oraz ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy skarżącemu, a tym samym zablokowanie mu możliwości budowy nieruchomości na działce, stanowiącej jego własność.

3. naruszenie § 3 pkt 1, § 4 pkt 1, oraz § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne określenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów.

4. sprzeczność istotnych ustaleń organu pierwszej instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, iż w obrębie obszaru analizowanego nie mieszczą się inne zabudowane działki, które stanowiłyby punkt odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących tego, aby działka sąsiednia była zabudowana w podobny sposób w zakresie funkcji, jak we wnioskowanym zamierzeniu inwestycyjnym, przy czym z dogłębnej analizy materiału dowodowego wynika, iż w obrębie wnioskowanego obszaru mieszczą się jednak takie działki, i mogłyby stanowić one punkt takiego odniesienia.

5. naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 35, art. 77, art. 80, oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, niespełnienie obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, przekroczenie swobodnej oceny dowodów - co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej udzielenia warunków zabudowy dla terenu objętego wnioskiem z dnia 9 września 2013 r., oraz prowadzenia postępowania w sprawie w sposób przewlekły i nierzetelny.

Skarżący podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem organów, z uwagi na fakt, iż niedopuszczalnym jest, aby organ w warunkach zabudowy stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji rodzaju zabudowy, linii zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę, po przeprowadzeniu analizy wyłącznie w oparciu o sztywno zakreślony obszar analizy, nie biorąc pod uwagę rzeczywiście znajdujących się w sąsiedztwie działek, bezpośrednio oddziałujących na zabudowę wnioskowanego terenu, a wyłącznie analizowaną powierzchnię i w oparciu o minimalne wyliczenia. Takie działanie prowadzi w ocenie skarżącego do przyjęcia, iż analiza przeprowadzona została w sposób nierzetelny, mając na celu szukanie argumentacji wyłącznie na poparcie z góry ustalonej decyzji odmownej. Skarżący podał, że dla ustalenia warunków zabudowy konkretnej inwestycji decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Zdaniem skarżącego z uzasadnień decyzji odmownych Burmistrza [...], można było odnieść jednak wrażenie, że w okolicy działek objętych wnioskiem nikt nie zamieszkuje, co jest sprzeczne z rzeczywistym stanem faktycznym.

Skarżący podał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 3 pkt 2 wskazuje, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wskazany przepis określa wyłącznie minimalną odległość, jaką należy zachować dla ustalenia granic obszaru analizowanego, nie przewidując odległości maksymalnej, ani też nie wskazując konkretnie, w oparciu o jak daleko odsunięte, sąsiadujące działki należy oprzeć przeprowadzenie wymaganej analizy.

Skarżący podniósł, że Burmistrz [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., mimo iż dokonał analizy wskazanego obszaru, stwierdził, że żadna z działek sąsiednich, znajdujących się w obszarze analizowanym, dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym. Z powyższym stwierdzeniem w ocenie skarżącego nie sposób się zgodzić, nie tyle dlatego, iż to właśnie ten fakt uznano za decydujący o odmowie ustalenia warunków zabudowy, ale przede wszystkim, dlatego, że stwierdzenie to mija się z odzwierciedleniem rzeczywistego stanu faktycznego. Skarżący wskazał, że działką sąsiednią do wnioskowanej, która posiada zapewniony dostęp komunikacyjny, z drogi urządzonej na działce nr 108, jest działka nr 690/2, na której znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która jak widać na załączonej do decyzji mapie, stanowiącej część graficzną analizy zakreślona została w części, w obszarze objętym analizą. W decyzji Burmistrza [...] teren działki nr 690/2 określony został jako teren zabudowy mieszkaniowej, obsługiwany z drogi gminnej, choć nie stanowiący kontynuacji zabudowy mieszkaniowej w terenach przewidzianych pod taką zabudowę, równocześnie tereny te kończą się zabudowaniami, które nie mieszczą się już w obszarze zabudowanym. Analizując powyższe stwierdzenie, zdaniem skarżącego podkreślić należy, iż decyzja Burmistrza opiera się na swobodnej ocenie własnej, zgodnie z czym wpisano w mapę obszar analizowany w taki sposób, by nie móc dokonać potrzebnej analizy. Działanie takie jest w ocenie skarżącego nierzetelne i prowadzi do przedłużania postępowania wyłącznie ze względu na fakt, iż Gmina [...] od dłuższego czasu próbuje opracować własny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wnioskowanego terenu, co jednak od wielu lat się nie udaje.

Zdaniem skarżącego w sprawie może zachodzić podejrzenie, że Burmistrz [...] celowo próbuje znaleźć dowody na poparcie nieprawdziwej tezy, czemu służy sposób określenia obszaru analizy, który swoim zakresem z założenia miałby objąć jak najmniejszą część terenu i pominąć działki, w oparciu o które udałoby się dojść do przekonania, iż wnioskowane ustalenie warunków zabudowy planowanej inwestycji realizuje zasadę tak zwanego "dobrego sąsiedztwa". Zasada ta opisana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gwarantuje tym samym istnienie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tej ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

Skarżący podniósł, że dla ustalenia warunków zabudowy konkretnego obiektu budowlanego decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie parametrów, cech kształtowania zabudowy, w tym nowych obiektów. Przypadkowe wskazanie obszaru, zakreślonego w sposób dowolny, nie pozwala jednak dojść do słusznych wniosków, ani tym bardziej nie stanowi realizacji przepisów ustawy, będąc jednocześnie działaniem sprzecznym z porządkiem prawnym. Skarżący podał, że powyższe potwierdza również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 r. (II OSK 2463/12) oraz dotychczas ugruntowana linia orzecznictwa i piśmiennictwa dokonującego interpretacji wskazanych przepisów. Kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza wszak ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma analiza tych działek, które są zabudowane, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym takich jak zagospodarowanie obszaru i parametrów o charakterze architektonicznym, takich jak ukształtowanie wzniesionych obiektów. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Wskazania wymaga, iż ewidentnie dominującą funkcją w obszarze wnioskowanym jest właśnie funkcja mieszkaniowa, której zabudowa do zamieszkania nie koliduje z obowiązująca linią i ładem przestrzennym.

Skarżący podał, że ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa jest niedopuszczalna, w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że istnieją sytuacje, w których ulica stanowi granicę terenów o różnym stopniu zurbanizowania i zagospodarowania, bowiem po jednej jej stronie może znajdować się zabudowa mieszkaniowa a po drugiej zabudowa usługowa (np. ośrodek zdrowia, szkoła oraz pensjonat). Biorąc to pod rozwagę, należy stwierdzić, iż brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że wyznaczony przez Burmistrza obszar analizowany spełnia rolę granicy, do której zawężana jest analiza urbanistyczna. Gdy planowana na nieruchomości inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym i można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma zdaniem skarżącego podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący wyraził przekonanie, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w omawianym przypadku jest wyłącznie próba stworzenia projektu inwestycji pozostającej w sprzeczności z wnioskowaną inwestycją i niedająca się w praktyce pogodzić z wizją Burmistrza [...]. Takie działanie nie może być pojmowane jako stosowanie przepisów prawa.

Skarżący wskazał na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2014 r. II SA/Wr 664/13, który trafnie nakazuje szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, wysuwając tezę, iż "Kontynuacja funkcji oznacza, że zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terem (w tym użytkowania obiektów), jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy".

Zdaniem skarżącego zachowanie ładu przestrzennego nie polega na powielaniu i w tym znaczeniu na ścisłej kontynuacji istniejącej na danym terenie funkcji, odwzorowywaniu istniejącego zagospodarowania, zabudowy. Jest to, nie tylko mieszczenie się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu, ale i wprowadzanie na dany teren takiej zabudowy, która pozwala na przyjęcie, że będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z zastaną zabudową (funkcją zabudowy), a także że w przyszłości ten nowo wprowadzony rodzaj zabudowy nie ograniczy obecnej funkcji. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, tak by mogła być jednocześnie zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Skarżący podkreślił, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego zagospodarowania.

Skarżący podniósł, że drogi publicznej na działce nr 108 korzysta działka zabudowana budynkiem mieszkalnym, oraz budynkiem gospodarczym o nr 690/2 (numer domu widniejący na mapie — 65). Wyżej wymieniona działka znajduje się w obszarze wyznaczonym do analizy. W tym samym obszarze analizowanym odnieść należy się również do działek zabudowanych, znajdujących się po przeciwnej stronie drogi 108 (nr domu 65a, 65b, 65d) o nr 125/3, 126, 127, 128. Skarżący podał, że tereny na których znajdują się jego działki stanowią jednoznacznie tereny zamieszkane, zatem powołanie się na brak akceptacji dla zabudowy ze strony organu Gminy nie jest wystarczające, ponieważ sam protest nie mieści się w ramach prawnych przeszkód do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności naruszenia wywodzonej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa.

W ocenie skarżącego brak akceptacji dla zabudowy musi uzasadniać jakaś konkretna przyczyna, a nie samo stwierdzenie, iż nie istnieje w okolicy zamieszkała działka sąsiadująca, ponieważ taki stan rzeczy mieściłby się w ramach prawnych przeszkód do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności naruszenia wywodzonej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. Zasada dobrego sąsiedztwa za swój przedmiot czyni bowiem zabudowę znajdującą się w otoczeniu planowanej inwestycji, tj. czy zabudowa ta może stanowić punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, a taki właśnie stan rzeczy istnieje na obszarze którego dotyczy przedmiotowy wniosek o ustalenie zabudowy. Zdaniem skarżącego nie można zatem przyjąć, że objęty wnioskiem obszar pod zabudowę nic spełnia powyższych wymagań. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy, w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie, oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Zdaniem skarżącego nie ma również wątpliwości, że postępowanie organów administracji publicznej w sprawie warunków zabudowy ma za zadanie ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi określone m.in. w u.p.z.p. W tym celu organ I instancji ma obowiązek prawny przeprowadzić analizę urbanistyczną, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w treści decyzji uchylających zaskarżone orzeczenia Burmistrza, przyznało rację skarżącemu, że wynikający z rozporządzenia obowiązek ustalenia obszaru analizowanego został przez niego wskazany, jako minimalny, zatem dla obiektywnej oceny, należałoby poddać analizie obszar większy, w szczególności, gdy zlokalizowany jest on w zabudowie wiejskiej. Skarżący podniósł, że mimo każdorazowo wskazywanych okoliczności, które winny podlegać ponownej analizie, Burmistrz [...] nie zmienił sposobu wyznaczania obszaru analizowanego, przez co wszelkie kwestie wymagające ponownej weryfikacji, do dnia dzisiejszego nie zostały wyjaśnione. W dodatku postępowanie prowadzone od 9 września 2013 r., w toku każdej instancji konsekwentnie było zawieszane na czas ewentualnego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na okres kilku miesięcy, a termin załatwienia sprawy przesuwany był ciągle na coraz to odleglejsze daty. Zdaniem skarżącego organ administracji rozstrzygający niniejszą sprawę nie przeprowadził postępowania w jego zakresie przedmiotowym, zgodnie z powołaną zasadą, a mianowicie w decyzji rozstrzygającej postępowanie dokonał całkowicie subiektywnej oceny, za podstawę rozstrzygnięcia uznając, iż nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Skarżący podkreślił, iż postępowanie, którego dotyczy skarga, nie było jedynym prowadzonym przez Burmistrza [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy z wniosku skarżącego. Do chwili obecnej od września 2013 r. toczyło się sześć innych, tożsamych w treści postępowań, obejmujących wnioski skarżącego o ustalenie warunków zabudowy na wskazanych przez wnioskodawcę działkach. Skarżący podał, że siódme postępowanie wciąż się toczy, będąc na etapie decyzji SKO w [...] uchylającej decyzję Burmistrza [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie każde z prowadzonych postępowań zakłada dokładnie te same motywy i rozstrzygnięcia, a do chwili obecnej, mimo kilkukrotnego już przebiegu toku zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji nie udaje się wnioskodawcy osiągnąć zamierzonego celu realizacji zaplanowanej inwestycji.

W ocenie skarżącego powyższe okazuje się całkowicie nie do przyjęcia wobec okoliczności, w których Burmistrz [...] w dniu [...] sierpnia 2013 r., wydał decyzję pozytywną, ustalając warunki zabudowy na inwestycję pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" na działce nr ew. 86/2, 87/3, 87/2, 83/1 położonych w miejscowości [...], na rzecz GW zam. Biorąc pod uwagę fakt, iż działki te stanowią tereny bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomościami wskazanymi we wnioskach skarżącego, argumentacja Burmistrza, oraz SKO w [...], jakoby nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie, z którym planowany rodzaj zabudowy nie stanowiłby kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich zdaniem skarżącego okazuje się całkowicie pozorna.

Skarżący podał, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż działanie Burmistrza [...] służy celowemu przedłużaniu prowadzonej od 2013 r. sprawy, w związku z pojawieniem się nowej koncepcji budowy mostu na rzece [....] oraz rozbudową drogi powiatowej łączącej węzeł drogi ekspresowej [...] z drogą krajową nr [...] w powiecie [...]. O inwestycji tej skarżący powziął wiedzę w dniu 12 lutego 2016 r. podczas posiedzenia miejskiej Komisji Opiniowania Projektów Inwestycyjnych w [...], kiedy to zaprezentowano szczegółowe ustalenia koncepcji planowanej inwestycji budowy mostu oraz sieci dróg na terenie [...] oraz gmin [...]. Wdrożenie założeń koncepcji oznacza, zatem, że w gminie [...] ma powstać ok 6,5 km nowych dróg.

Zdaniem skarżącego powyższe informacje mogą w pewnym sensie stanowić uzasadnienie dla prowadzonych w sposób przewlekły postępowań, w sprawie ustalenia warunków zabudowy z wniosku skarżącego oraz blokowania mu możliwość realizacji inwestycji planowanej budowy, świadcząc jednocześnie w sposób bezwzględny, że wydawane w sprawie decyzje oraz argumentacja podniesiona w ich uzasadnieniu ma charakter całkowicie pozorny. Burmistrz bowiem niejednokrotnie w przywołanych uzasadnieniach swych decyzji, wskazywał, iż celem Gminy [...] jest przede wszystkim dbanie o przyszłość terenów rolniczych, oraz ochrona środowiska na terenach objętych wnioskami o ustalenie warunków zabudowy na rzecz skarżącego, co w okolicznościach planowanej budowy sieci dróg, które przebiegać mają przez te właśnie tereny okazuje się całkowicie nieprawdziwe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów.

Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie dowodu z dalszych dokumentów.

Sąd postanowił uwzględnić powyższe wnioski dowodowe z dnia 5 i 11 kwietnia 2017 r. i dopuścić dowody ze wskazanych w nich dokumentów obejmujących decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań kompetencyjnych organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest – co do zasady – związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych.

W niniejszej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione mogły być przedmiotem merytorycznej i końcowej oceny Sądu.

Sąd działając z urzędu stwierdził określone naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, które wyczerpując znamiona podstaw uwzględnienia skargi, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., stały się podstawą do sformułowania zwrotu stosunkowego negatywnie kwalifikującego legalność rozstrzygnięcia sprawy.

Powyższy pozytywny zwrot stosunkowy o zgodności wad przedmiotu kontroli (decyzji organów pierwszej i drugiej instancji) z normą odniesienia w zakresie wyznaczonym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wynika z następujących przesłanek.

Po pierwsze, organy orzekające w sprawie nie ustaliły i nie wyjaśniły precyzyjnie przedmiotu, zakresu oraz treści wniosku inwestycyjnego skarżącego.

O ile pierwotny wniosek inwestora obejmował położone w [...] (gm. [...]) działki nr 86/2, 87/1, 87/3, 88, 89/2 (inwestycja w zakresie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego), o tyle w toku postępowania doszło do kolejnych modyfikacji wniosku. Należy wyraźnie podkreślić, że w załączniku graficznym do pierwotnego wniosku wszystkie działki (w liczbie 5) zostały objęte granicami wnioskowanej inwestycji, tworząc jeden obszar. W piśmie z dnia 12 maja 2014 r. skarżący wskazał, że inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego będzie realizowana na działkach nr 87/1, 88 i 89/2, natomiast działki nr 86/2 i 87/3 "są użytkowane jako droga wewnętrzna i stanowią istniejący dojazd dla wnioskowanej inwestycji". W załączniku graficznym do powyższego pisma teren inwestycyjny podzielono na dwie części (I część obejmująca działki nr 87/1, 88 i 89/2, oraz II część obejmująca działki nr 86/2 i 87/3). Następnie w piśmie z dnia 12 września 2014 r. skarżący wskazał, że działki nr 86/2 i 87/3 "są objęte wnioskiem jako droga wewnętrzna" i "zostaną utwardzone celem umożliwienia prawidłowego poruszania się po nich pojazdów samochodowych". W ostatnim piśmie z dnia 28 grudnia 2015 r., złożonym przez pełnomocnika procesowego i ponownie modyfikującym żądanie wniosku, w dołączonej kopii mapy zasadniczej teren inwestycyjny ponownie tworzy jeden obszar obejmujący działki nr 86/2, 87/1, 87/3, 88, 89/2.

Niestety organy orzekające w sprawie nie zwróciły uwagi na powyższe modyfikacje zakresu i treści wniosku. Przede wszystkim jednak w toku postępowania nie wyjaśniono przedmiotu i charakteru inwestycji planowanej na działkach nr 86/2, 87/1, 87/3, 88, 89/2. Nie ulega bowiem wątpliwości, że planowana inwestycja budowlana (budynek mieszkalny jednorodzinny) ma powstać jedynie na działkach nr 87/1, 88 i 89/2. W tym zakresie wyjaśnienia wymaga zatem status działek nr 86/2 i 87/3, które zostały objęte wnioskiem inwestycyjnym. Działki te mogą zatem – zgodnie z zakresem przedmiotowym wniosku – zostać objęte odrębnym zamierzeniem inwestycyjnym (np. budowa drogi dojazdowej). Jeśli natomiast powyższe działki nie są związane z planowaną inwestycją wymagającą ustalenia warunków zabudowy, to jest oczywiste, że nie mogły zostać objęte zakresem przedmiotowym wniosku i mogły co najwyżej pełnić funkcję drogi wewnętrznej zapewniającej dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14) u.p.z.p. Okoliczności te nie zostały wyjaśnione przez organy orzekające w sprawie w świetle treści niepoddanego wykładni i zastosowaniu przepisu art. 2 pkt 14) u.p.z.p. Niewyjaśnienie charakteru i zakresu obszarowego inwestycji w zakresie działek nr 86/2 i 87/3 doprowadziło również co najmniej pośrednio do naruszenia przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1) i 2) lit. b) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Po drugie, wątpliwości (przede wszystkim w świetle pisma pełnomocnika procesowego z dnia 28 grudnia 2015 r.) budzi również dokonanie przez organy analizy urbanistycznej oraz wyznaczenia zakresu przestrzennego inwestycji w odniesieniu do dwóch oddzielonych części obszarowych (I część obejmująca działki nr 87/1, 88 i 89/2, oraz II część obejmująca działki nr 86/2 i 87/3). Wobec niejasności co do ostatecznej treści wniosku skarżącego należało podjąć kroki w celu ostatecznego wyjaśnienia tej kwestii. Ze względu na wskazany wyżej problem potencjalnie odmiennego charakteru inwestycji planowanej na działkach nr 86/2 i 87/3 (chyba że działki te nie stanowią części terenu inwestycyjnego, lecz pełnią funkcję drogi wewnętrznej łączącej działki budowlane nr 87/1, 88 i 89/2 z drogą publiczną) sentencja decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest błędna w zakresie, w jakim uznaje działki nr 86/2 i 87/3 za teren inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego.

Po trzecie, zasadnicze zastrzeżenia budzi sposób wyznaczenia frontu działki w rozumieniu § 2 pkt. 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczenie frontu nie zostało wyjaśnione w świetle ostatecznej treścią żądania wnioskodawcy (inwestora) oraz nie zostało szczegółowo uzasadnione w sposób pozwalający na dokonanie weryfikacji jego poprawności.

Zgodnie z treścią § 2 pkt. 5) cyt. rozporządzenia "frontem działki" objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (tzw. działki inwestycyjnej) jest ta część objętej planowaną zabudową działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Należy pamiętać, że "przyleganie" działki frontowej do drogi publicznej może odbywać się bezpośrednio albo pośrednio – a więc zgodnie z art. 2 pkt. 14) u.p.z.p. – przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. O zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje zatem fizyczne "przyleganie" działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej (np. poprzez drogę wewnętrzną). Frontem działki jest zatem ta część działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi publicznej, albo która przylega do drogi wewnętrznej lub drogi obciążonej służebnością drogową, które bezpośrednio graniczą z drogą publiczną.

W sprawie będącej przedmiotem skargi skarżący w pismach z dnia 12 maja 2014 r. i z dnia 12 września 2014 r. zmienił pierwotne oznaczenie frontu (we wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżący wskazał bok działki nr 86/2 jako front). Kolejna modyfikacja – pominięta i nierozważana przez organy – miała miejsce w załączniku do pisma pełnomocnika procesowego z dnia 28 grudnia 2015 r. Treść powyższego pisma może wskazywać, że wolą skarżącego był powrót do pierwotnej wersji żądania wniosku. Okoliczność ta nie została zbadana przez organy.

Organy ostatecznie przyjęły, że frontem działki jest "dłuższy bok" (odcinek A-D) obszaru o kształcie równoległoboku (oznaczony literami A-B-C-D), wyznaczonego na części działek 89/2, 88 i 89/2, o długości 40 m. Powyższy obszar wyznaczony w istocie w ramach (wewnątrz) pierwotnego obszaru inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego został w sposób wadliwy "odłączony" nie tylko od pozostałych działek nr 86/2 i 87/3 objętych planowaną inwestycją (budowa drogi), lecz przede wszystkim nie został w ogóle powiązany z drogą wewnętrzną lub służebnością drogową, które zgodnie z art. 2 pkt. 14) u.p.z.p. mogą zostać uznane za zapewniające połączenie z drogą publiczną. Można jedynie sądzić, że dostęp do drogi publicznej ma odbywać się przez "pozostałą część" działek nr 87/1, 88 i 89/2 oraz przez działki nr 86/2 i 87/3 objęte planową "inwestycją drogową". Takie, pozbawione szerszego uzasadnienia oraz wyjaśnienia – ze względu na treść załącznika graficznego do pisma procesowego z dnia 28 grudnia 2015 r. – wyznaczenie frontu działki nie może zostać uznane za prawidłowe.

Trzeba również pamiętać, że część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, albowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt. 5 rozporządzenia stanowi front działki (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., II OSK 3075/14). Należy również stwierdzić, że ponieważ w sprawie przedmiotem jednego wniosku były od początku dwie inwestycje (budowa budynku mieszkalnego i drogi dojazdowej), które miały być realizowane na pięciu działkach połączonych w jeden obszar inwestycyjny, dlatego – niezależnie od rozdzielenia w ramach modyfikacji wniosku powyższego obszaru na dwie części – należało uznać, że jakkolwiek obszar inwestycyjny może mieć tylko jeden front (por. np. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., II OSK 1987/13), a jego wybór należy do inwestora, to jednak wskazania tego ostatniego muszą podlegać ocenie i weryfikacji przez organy orzekające w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Organy te mają bowiem obowiązek czuwania, aby wyznaczenie frontu działki inwestycyjnej odbyło zgodnie z przepisami § 2 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po czwarte, w sposób oczywiście błędny wyznaczono granice obszaru analizowanego wokół działek objętych wnioskiem inwestycyjnym (wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy).

Zgodnie z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jakkolwiek z powyższego przepisu wynikają jedynie wartości minimalne granic obszaru (co nie wyklucza ich przekroczenia), to jednak stanowią one punkt wyjścia dla operacji wyznaczania tych granic. W celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy zatem prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu (min. 3,0).

W sprawie, której dotyczy skarga, organy wadliwe wyznaczyły odległość granic obszaru analizowanego od granic działek tworzących teren inwestycyjny. Odległość ta powinna rozciągać się równomiernie i koncentrycznie wokół granicy działki lub granic działek tworzących teren inwestycyjny. Ponieważ organy dokonały podziału inwestycji na dwie części, dlatego należało odrębnie wyznaczyć granice obszarów analizowanych dla tych części, albo dokonać takiego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, aby nie tylko wszystkie działki (działki nr 87/1, 88 i 89/2 związane z inwestycją budowlaną oraz działki nr 86/2 i 87/3 związane z inwestycją drogową) znalazły się w centrum obszaru analizowanego, ale przede wszystkim, aby odległość granic tego obszaru od tych działek była jednakowa i równomierna we wszystkich kierunkach. Granice obszaru powinny więc co do zasady przyjąć postać okręgu, w którego centrum znajduje się działka inwestycyjna (działki inwestycyjne).

Tymczasem w niniejszej sprawie "działka inwestycyjna" utworzona bez bliższego uzasadnienia z części działek 89/2, 88 i 87/1, dla której nie wskazano nawet drogi dojazdowej do drogi publicznej, została w sposób niedopuszczalny uznana za punkt odniesienia dla wyznaczenia granic obszaru analizowanego, natomiast w zakresie działek nr 87/3 i 86/2 w granicach obszaru analizowanego znalazła się tylko część działki nr 87/3, podczas gdy działka nr 86/2 bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego co do dopuszczalności takiego wyznaczenia granic została wyłączona z granic tego obszaru. Jak już wspomniano, w sprawie istnieją zasadnicze wątpliwości co do ostatecznej treści żądania skarżącego. Nawet jednak gdyby przyjąć, że skarżący sformułował żądanie w sposób wskazany przez organy w załącznikach do analizy urbanistycznej oraz decyzji, to i tak nie zwalania to tych organów z obowiązku oceny prawnej tego żądania i – w razie uznania, że jest ono zgodne z prawem – z obowiązku uzasadnienia tej oceny z punktu widzenia dopuszczalności tego rodzaju podziału obszarów inwestycyjnych.

Trzeba ponadto przypomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości (równomiernie), a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2011r., II SA/Kr 495/11, Lex Omega nr 993327; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012r., II SA/Gd 601/12, Lex Omega 1379567, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012r., II SA/Bk 495/12, Lex Omega nr 1248692). Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r., II SA/Kr 527/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Po 721/10).

Po piąte, w sprawie doszło do naruszenia art. 136 k.p.a. wyznaczającego dopuszczalne granice postępowania dowodowego w instancji odwoławczej.

W świetle treści powyższego przepisu jest oczywiste, że dowody przeprowadzane przez organ odwoławczy mogą mieć charakter zasadniczo uzupełniający i nie mogą zastępować aktywności dowodowej organu pierwszej instancji. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy zasadniczym i obligatoryjnym dowodem jest analiza urbanistyczna. Jeżeli więc organ odwoławczy stwierdzi konieczność przeprowadzenia ponownej analizy z uwagi na niemożność oparcia rozstrzygnięcia o analizę wykonaną w pierwszej instancji, powinien on zasadniczo skorzystać z kompetencji kasatoryjnych z art. 138 § 2 k.p.a. albo podjąć próbę usunięcia istniejących wątpliwości na podstawie akt sprawy lub dodatkowych dokumentów.

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy dopuścił dowód z ponownej analizy urbanistycznej stanowiącej zasadniczy środek dowodowy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Dowód ten nie może być uznany za uzupełniający lub dodatkowy. Ponadto przeprowadzona przez organ odwoławczy rozprawa administracyjna ujawniała wadliwość ostatniej analizy z dnia 4 maja 2016 r., co potwierdzają wyjaśnienia R. Ś.., która przyznała w trakcie rozprawy administracyjnej, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone wadliwie. Do akt sprawy nie dołączono także części graficznej analizy z dnia 4 maja 2016 r., co w istocie uniemożliwia kontrolę prawidłowości rozumowania oraz obliczeń zawartych w części tekstowej analizy oraz w uzasadnieniu decyzji odwoławczej.

Po szóste, organy są zobowiązane do poczynienia ustaleń oraz ocen prawnych na tle wzajemnych relacji pomiędzy kolejnymi wnioskami skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji dotyczących działek nr 86/2, 87/1, 87/3, 88 i 89/2 oraz decyzji organów obydwu instancji, które rozstrzygnęły negatywnie (odmownie) sprawy powyższych wniosków. Organy muszą zatem zbadać czy pomiędzy powyższymi wnioskami oraz sprawami nie zachodzi tożsamość.

Wadliwość wyznaczenia granic obszaru analizowanego podważa prawidłowość ustaleń i ocen na tle niespełnienia wymogu kontynuacji funkcji i cech zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) przez projektowane inwestycje, gdyż nie ma pewności, czy ustalenia i oceny organów w tym zakresie byłyby identyczne w sytuacji prawidłowego ustalenia tych granic. Wadliwość ta sama w sobie jest już wystarczająca do wzruszenia zaskarżonych decyzji. Odnoszenie się zatem do dalszych zarzutów kwestionujących prawidłowość wykładni prawa materialnego i subsumpcji stanu faktycznego sprawy jest przedwczesne, albowiem relewantny dla rozstrzygnięcia sprawy stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony. Sąd odniósł się jedynie do tych zagadnień interpretacyjnych w zakresie prawa materialnego, których ocena była konieczna dla właściwego ukierunkowania dalszego procedowania organów w sprawie.

Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację i sformułowane wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 i art.135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.