Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2197/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154 ust.1, 6, art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, art. 146 ust. 1 pkt 3, art. 152 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 73-74
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi "B." w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Wojewódzkiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej "B." w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, po rozpatrzeniu odwołania M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r., oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie dermatologii i wenerologii na terenie dzielnicy [...] o kodzie postępowania numer [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wyjaśnił, iż [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie dermatologii i wenerologii na terenie dzielnicy [...].

W postępowaniu wpłynęło dziewięć ofert. W części jawnej komisja konkursowa, stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

Oferta zainteresowanego została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Komisja sporządziła ranking końcowy ofert. Na skutek ich uszeregowania w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. W konsekwencji oferta zainteresowanego zajęła 9 pozycję w rankingu końcowym i nie została wybrana. Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania nie wybrała oferty ze względu na niewystarczającą ilość środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie wniesione przez M. od rozstrzygnięcia konkursu ofert .

Od powyższej decyzji oferent wniósł odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wyjaśnił, iż jak wynika z art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedmiotem rozstrzygania dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes, badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji, powinien mieć na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest, zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz jedynie rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności.

Wskazał, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach w-

zarządzeniu nr 81/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna,

2) zarządzeniu nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.).

Ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 roku w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.).

Prezes odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu uznał je za bezzasadne.

Stwierdził, iż część zarzutów nie dotyczy zasad postępowania komisji konkursowej decydujących o wadliwości rozstrzygnięcia postępowania konkursowego a skupia się jedynie na potrzebie zapewnienia świadczeń przez odwołującego.

Za chybiony organ uznał zarzut, iż przedmiotowy konkurs nie został prawidłowo rozstrzygnięty, gdyż dotyczył on lat 2012 – 2014 natomiast ogłoszenie o rozstrzygnięciu konkursu dotyczyło tylko 2012 r. Wskazał, iż przedmiotowy konkurs ofert został zarówno ogłoszony jak i rozstrzygnięty w celu zawarcia kontraktów na lata 2012-2014. W ogłoszeniu o przedmiotowym postępowaniu określono okres obowiązywania umów na lata 2012 - 2014 oraz kwotę zamówienia przypadającą na okres rozliczeniowy jednego roku, tj. 2012 r. Również ogłoszenie o rozstrzygnięciu wskazywało podmioty wybrane do zawarcia umów na lata 2012-2014. Wyjaśnił także, iż w wyniku rozstrzygania konkursów prowadzonych w celu zawarcia umów wieloletnich zawierane są umowy na okres kilku lat, natomiast kwota zobowiązania ustalana jest corocznie w drodze zmiany umowy, stąd w ogłoszeniu o konkursie podawana jest kwota zamówienia na okres 1 roku.

Uznając za nietrafne twierdzenie odwołującego, iż zakwalifikowanie do części niejawnej daje gwarancję zawarcia kontraktu, Prezes przypomniał, iż spełnianie warunków koniecznych określonych w załączniku 3a do zarządzenia 81/2011/DSOZ jest elementem niezbędnym, warunkującym uczestnictwo w postępowaniu konkursowym. Nie może więc stanowić podstawy do wyboru danej oferty w celu zakontraktowania świadczeń. Niespełnienie warunków podstawowych skutkuje odrzuceniem oferty z postępowania konkursowego. Natomiast, spełnianie warunków dodatkowych wyszczególnionych w załączniku nr 3a do zarządzenia 81/2011/DSOZ stanowi możliwość uzyskania dodatkowych punktów, mających wpływ na uzyskanie określonej pozycji w rankingu końcowym.

W dalszej części uzasadnienia Prezes dokonał szczegółowego wyliczenia otrzymanej przez oferenta punktacji w ocenianych w przedmiotowym postępowaniu kryteriach tj. kryterium jakości, dostępności i ceny, wyjaśniając, iż ocenę punktową oferty stanowi suma ocen cząstkowych uzyskanych przez oferenta w zakresie poszczególnych kryteriów.

Reasumując stwierdził, iż oferta odwołującego uzyskała łączną ocenę w wysokości 36,227 pkt., na którą złożyła się ocena w zakresie kryteriów niecenowych (tj. jakość, dostępność) w wysokości 16,227 pkt. oraz 20 pkt. w zakresie kryterium ceny. Dodał, iż ostatni oferent wybrany w rozstrzygnięciu przedmiotowego postępowania uzyskał łącznie 66,818 pkt, tj. o 30,591 pkt. więcej od odwołującego.

Wyjaśnił także, iż w przedmiotowym postępowaniu konkursowym oferty nie były oceniane pod kątem kryterium ciągłości oraz kompleksowości.

Prezes podkreślił, że kryteria oceny ofert określone w zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ, znane były oferentom przed rozpoczęciem postępowania konkursowego. W złożonej ofercie, odwołujący dołączył oświadczenie, iż zapoznał się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Nadto zarówno odwołujący jak i pozostali oferenci w złożonych oświadczeniach zobowiązali się do przedstawienia w ofercie danych zgodnych ze stanem prawnym i faktycznym. Konsekwencją składania fałszywych oświadczeń będzie ponoszenie przez oferentów odpowiedzialności prawnej z tego tytułu, tj. rozwiązywanie umów po przeprowadzonych ewentualnych kontrolach realizacji tychże umów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad w związku z wydaniem przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zarządzenia Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., zwalniającego komisje konkursowe od stosowania procedury konkursu ofert, organ wskazał, iż stosownie do procedury konkursu ofert o której mowa w ww. zarządzeniu możliwe jest wyłączenie jej stosowania. W szczególnych przypadkach skutkujących zagrożeniem niedotrzymania terminów przy zawarciu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Dyrektor Oddziału może wyrazić zgodę na odstępstwo od stosowania procedury przez komisję konkursową w toku postępowania. Natomiast wyrażenie zgody na odstępstwo następuje w drodze zarządzenia Dyrektora, określającego w jakim zakresie odstępstwo od procedury może być stosowane.

Zdaniem organu zarówno na etapie części jawnej konkursu, jak i niejawnej wszystkie oferty były rozpatrywane na tych samych zasadach, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Funduszu w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich oferentów.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Podniosła zarzut utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego oraz postępowania administracyjnego, doszło do naruszenia prawa, tak w zakresie przyjęcia kryteriów oceny ofert w konkursie jak i postępowania przy ocenie tych ofert, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.

W szczególności zarzuciła naruszenie:

-art. 149 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przez niedopełnienie obowiązku odrzucenia ofert zawierających nieprawdziwe informacje, co było bezpośrednią konsekwencją odstąpienia od stosowania Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i finansowanych ze środków publicznych,

-art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez wydanie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zarządzenia z dnia 8 listopada 2011 r. w przedmiocie odstąpienia od stosowania Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, bez podstawy prawnej,

-art. 142 ust 5 pkt 1 oraz art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, przez naruszenie nakazu zapewnienia oraz oceny w postępowaniu konkursowym ciągłości i kompleksowości udzielania świadczeń, polegające na zaniechaniu oceniania ofert pod kątem kryterium ciągłości i kompleksowości,

-art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz ust. 6 pkt 1 ustawy o świadczeniach przez niedokonanie analizy wyników prac komisji konkursowej z punktu widzenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej - dla dokonania oceny jaka maksymalna liczba świadczeń może zostać zlecona każdemu ze świadczeniodawców z kolejnych miejsc rankingu - tak, by zbadana została zdolność świadczeniodawców do wykonania całej kontraktowanej z nimi puli świadczeń,

-art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez prowadzenie postępowania w sposób niezapewniający zachowania uczciwej konkurencji oraz zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, polegające na wprowadzeniu ujemnych punktów w

przypadku uchybień stwierdzonych w wyniku kontroli przeprowadzanej u oferenta w roku poprzednim, z jednoczesnym zaniechaniem przeprowadzania kontroli u podmiotów nowych,

- art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach przez wykluczenie możliwości potwierdzenia jakości dokumentem zewnętrznym innym niż certyfikat jakości ISO lub certyfikat Centrum Monitorowania Jakości, przez podmioty składające oferty w postępowaniu konkursowym, podczas gdy ustawa dopuszcza dokumenty zewnętrznej oceny innego rodzaju, a tym samym naruszenie przywołanego przepisu przez wprowadzenie wymogu posiadania określonego certyfikatu w sytuacji, gdy ustawa przewiduje I jedynie możliwość, a nie wymóg potwierdzenia zewnętrznej oceny certyfikatem jakości lub akredytacją,

-art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. przez zaniechanie przez organy administracji podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z uwzględnieniem interesu społecznego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo rozwinęła i uzasadniła wymienione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. skarżąca dodatkowo podniosła zarzut nieudostępnienia akt innych oferentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 152 ust 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Natomiast przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, następnie w wyniku rozpatrzenia odwołania zostaje wydana przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu decyzja administracyjna, która uwzględnia lub oddala odwołanie (art. 154 ust. 3).

Odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż nie przeprowadza ponownie konkursu, czy w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego.

Postępowanie wszczęte wskutek odwołania jest zatem, co podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. alt II GSK 121/12 postępowaniem administracyjnym dwuinstancyjnym kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej i pełni ono funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym przypadku kontroli postępowania konkursowego.

Uwzględnić przy tym należy, że przedmiotem kontroli w tym administracyjnym postępowaniu jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, które polega na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i jednocześnie wskazaniu świadczeniodawców niezakwalifikowanych do zawarcia umów.

Tak więc odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy i nie ma podstaw, jak niezasadnie przyjął organ, do ograniczenia środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Postępowanie w formie konkursu jest bowiem postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji i ustaleń wyniku konkurowania w postaci rankingu tj. klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty, mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu.

Takie stanowisko i oceny obowiązującego w tym względzie stanu prawnego zawarł w w/w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia za uzasadnione przedstawionego w uzasadnieniu stanowiska obu organów co do ograniczenia zakresu kontroli do zbadania określonych czynności komisji podejmowanych w stosunku do odwołującego, a w takim tylko zakresie organ sprawę objętą odwołaniem rozpoznał odnosząc się w istocie (poza przytoczeniem ogólnych zasad postępowania) do liczby punktów uzyskanych przez skarżącą na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach) bez zindywidualizowania niezbędnego w rozpatrywanej sprawie, oceny i bez wyjaśnienia, z jakich przyczyn inni oferenci zostali ocenieni przyznaniem danej sumy punktów.

Powołana ustawa w art. 134 ust. 1, którego naruszenie zarzuca skarżąca, nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią relacji między tymi ocenami, nie jest więc, możliwe, jak stwierdził NSA w w/cyt. wyroku skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona.

Jeżeli zatem organ tj. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ, ale także Prezes NFZ jako organ odwoławczy mają obowiązek skontrolowania rozstrzygnięcia także z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców to muszą porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców i skonfrontować te oceny z samymi ofertami, a zatem oceny i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego zaś ustalenia organu w tym zakresie winny znaleźć stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. odpowiedź w uzasadnieniu decyzji. Zaskarżona decyzja koncentruje się jednak tylko na skarżącej i czynnościach podejmowanych w stosunku do niej.

Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest ustalenie, jak przyjmuje się w orzecznictwie, (vide w/w wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 10/10) z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, że wybieranie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało na podstawie przejrzystych i jednakowych dla wszystkich oferentów kryteriów.

Brak odniesienia się organu w takim zakresie czyni uzasadnionym zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i uniemożliwia Sądowi na pełną kontrolę zaskarżonej decyzji. Nie jest bowiem przy tak ograniczonym zakresie rozpoznania odwołania, możliwe wypowiedzenie się przez Sąd, co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Podkreślić przy tym należy, że wydanie decyzji powinno poprzedzać stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. dokładne ustalenie stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia i dokonanie jego wszechstronnej oceny.

Zauważyć bowiem należy, że Sąd nie czyni własnych ustaleń, a jedynie dokonuje oceny zaskarżonego aktu w granicach określonych w art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych i kontrola Sądu jest możliwa w warunkach wyczerpującego ustalenia przez organ stanu faktycznego.

Zdaniem Sądu rację ma skarżąca, która twierdzi, że Zarządzenie Dyrektora [...] NFZ nr [...] zostało wydane bez podstawy prawnej. Przepis art. 107 ust. 1 i 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stwierdza, że do zadań dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu należy kierowanie tym oddziałem, jego reprezentowanie na zewnątrz oraz przeprowadzanie postępowań o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Żadna z kompetencji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, przewidziana w art. 107 przytoczonej ustawy, nie stanowi podstawy do wydania zarządzenia tej treści, mającego znaczenie dla prawidłowości przeprowadzonego postępowania konkursowego. Odstąpienie od kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach doprowadziło do naruszenia art. 149 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym oferty zawierające nieprawdziwe informacje podlegają odrzuceniu. Komisja konkursowa miała ustawowy obowiązek odrzucenia ofert zawierających dane nieprawdziwe, zaś dla realizacji tego obowiązku konieczne było przeprowadzenie kontroli. Bez skontrolowania oferentów i prawdziwości ich oświadczeń, obowiązek odrzucenia ofert zawierających informacje nieprawdziwe nie mógł być i nie został wykonany. Rozporządzenie Ministra Zdrowia jako akt wykonawczy nie może w tym zakresie zwalniać komisji konkursowej od stosowania przepisów ustawy, czy zabraniać jej stosowania. Powoływanie się przez Prezesa NFZ na możliwość rozwiązania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sytuacji, gdy w wyniku kontroli dokonanej już po jej zawarciu okazałoby się, że złożona oferta zawierała nieprawdziwe dane, może być dla wielu podmiotów i pacjentów działaniem spóźnionym.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez skarżącą na rozprawie, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, jest zdania, że stanowisko zgodnie z którym odmowa udostępnienia stronom skarżącym dokumentacji ofertowej, złożonej przez konkurencyjnych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym, wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego – budzi uzasadnione wątpliwości.

Zdaniem Sądu, oczywistym jest, że prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, Fundusz nie może naruszać reguł wynikających zarówno z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), jak i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Niemniej ograniczenia wynikające z powyższych ustaw w zakresie przestrzegania norm w nich zawartych, nie mogą naruszać jednocześnie zasad obowiązujących w postępowaniu odwoławczym prowadzonym według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie sposób zatem akceptować stanowiska, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy nie może w sposób całkowity podlegać jakiemukolwiek ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Owszem, uznać trzeba, iż nie mogą w toku postępowania odwoławczego podlegać ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe, w tym tzw. dane wrażliwe, niemniej w świetle art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, trudno byłoby wykazać naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o materiał dowodowy, w którym nie byłoby jakiegokolwiek dostępu do danych wynikających z ofert konkurencyjnych świadczeniodawców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest wskazać w tym miejscu, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, iż Fundusz ma prawo ograniczyć dostęp uczestnika postępowania konkursowego, który przegrał konkurs do ofert konkurencyjnych świadczeniodawców (tak m.in. NSA /w:/ wyroki z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 264/10 oraz II GSK 265/10, czy też wyrok z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 554/10).

Niemniej należy wyraźnie podkreślić, iż powyższe orzeczenia NSA nie zapadły jednogłośnie.

I tak, zdaniem Sądu, warto zwrócić uwagę, że sędzia NSA składający zdanie odrębne do wyroku II GSK 265/10, zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w treści uzasadnienia obu tych wyroków nie wskazał, które przepisy z wyżej powołanych ustaw zostały naruszone, aby uzasadniały taką odmowę. Ponadto – zdaniem sędziego NSA wnoszącego zdanie odrębne – NSA nie odniósł się również do treści przepisu art. 73 k.p.a., który ma zastosowanie w sprawie, regulujący prawo strony wglądu do akt w każdym stadium postępowania. Dalej sędzia NSA wskazał, że postępowanie toczące się przed Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz Prezesem NFZ jest postępowaniem administracyjnym, gdyż złożone odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania złożone zostało na podstawie art. 154 § 1 ustawy o świadczeniach. Złożone odwołanie otworzyło postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie niewyłączonym przez przepisy tej ustawy. Zdaniem sędziego NSA, o ile otwarte jest już postępowanie administracyjne, to musi dojść do ujawnienia i zbadania wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także z punktacją, ofertami, uzasadnieniem punktacji, itp., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Zdaniem sędziego NSA, odmowa stronie udostępnienia pełnych akt sprawy, pomimo złożonego w tym względzie wniosku, narusza art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sędzia NSA zwrócił również uwagę na fakt, iż akta, których stronie nie udostępniono, nie były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), co oznacza, że nie było innych podstaw prawnych, aby jawność akt stronie w postępowaniu administracyjnym wyłączyć. Konkludując, zdaniem sędziego NSA wnoszącego zdanie odrębne do w/w wyroku, wprowadzenie zastępczych barier, jak to uczynił NSA w analizowanych sprawach, w powiązaniu z ogólnymi zasadami wynikającymi z zacytowanych ustaw w kontekście powyższych wywodów i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne, co oznacza, że stronę bezpodstawnie pozbawiono prawa do obrony, skoro nie miała prawa wglądu do całości akt, aby przedstawić i uzasadnić stawiane zarzuty.

Z kolei sędzia NSA, który złożył zdanie odrębne do wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 554/10, wskazał, że z treści powołanego w tym orzeczeniu przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że istotnym wymogiem dla powołania się przez stronę na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa jest podjęcie odpowiednich działań zastrzegających ochronę danych i informacji składanych do akt postępowania administracyjnego, przykładowo przez umieszczenie klauzuli "poufne". Jednocześnie sędzia NSA stwierdził, że nawet, gdyby materiały pochodzące od konkurenta, zawierały odpowiednią klauzulę chroniącą tajemnicę przedsiębiorstwa, to i tak organ obowiązany byłby, uwzględniając stanowisko konkurenta, wydać odpowiednie postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Taki bowiem wymóg przewiduje przepis art. 74 § 2 k.p.a. Sędzia NSA wskazał ponadto, że w sytuacji, w której dochodzi do kolizji praw procesowych, o których mowa w art. 73-74 k.p.a., z prawem strony do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, organ powinien poszukiwać kompromisu, który – zdaniem sędziego wnoszącego zdanie odrębne - jest możliwy w granicach obowiązującego prawa. I tak, gdy strona zastrzega ochronę danych i materiałów przedkładanych do akt sprawy, wówczas – zdaniem sędziego NSA - organ mógłby zastosować odpowiednio przepis art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) w związku z art. 74 § 2 k.p.a. W myśl powołanego artykułu przedsiębiorca przekazujący podczas postępowania o udzielenie koncesji informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, może zgłosić wniosek, aby informacjom tym była nadana klauzula poufności (ust. 1). W takiej sytuacji informacjom nadaje się klauzulę poufności, pod warunkiem, że przedsiębiorca: 1) przekazując informacje, uzasadni swoje żądanie i 2) z przekazanych informacji sporządzi streszczenie, które może zostać udostępnione innym uczestnikom postępowania (ust. 2). Wówczas informacje, którym nadano klauzulę poufności, nie mogą być udostępniane innym uczestnikom postępowania bez zgody przedsiębiorcy przekazującego informacje (ust. 3).

W uzupełnieniu powyższych rozważań należy także wspomnieć o wymienionym już wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II GSK 121/12.W treści uzasadnienia tego wyroku wyrażono pogląd na temat zastosowania w postępowaniu administracyjnym przed organami Funduszu art. 73 - 74 k.p.a., regulujących prawa strony (uczestników postępowania) do wglądu do akt sprawy i wynikający z tego obowiązek organu prowadzącego postępowanie administracyjne udostępnienia tych akt. Zgodnie z tym stanowiskiem "(....) akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 - 74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Na uwagę zasługuje fakt, że w sprawach ze skarg na decyzje podejmowane w omawianym postępowaniu administracyjnym, dbałość o ochronę informacji dotyczących świadczeniodawców wykazują przede wszystkim organy Funduszu, a nie świadczeniodawcy. Pomijając już, że pogląd co do niestosowania w tym postępowaniu administracyjnym przepisów art. 73 i 74 k.p.a. nie ma prawnego uzasadnienia, to należy zauważyć, że jego zaakceptowanie mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (...)".

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie uznać należy w kontekście powyższych wątpliwości, że Prezes NFZ, rozpatrując sprawę ponownie, winien również odnieść się do tej kwestii i szczegółowo uzasadnić powody ewentualnej odmowy udostępnienia stronie skarżącej wglądu do pełnych akt postępowania, w tym do ofert innych uczestników spornego postępowania konkursowego, wydając odpowiednie postanowienie.

Sąd jest zdania, że na tyle, na ile jest to możliwe, należy chronić prawo procesowe strony do udostępnienia materiałów znajdujących się w aktach sprawy, w zakresie, o którym mowa w przepisach art. 73 i art. 74 k.p.a. W przeciwnym przypadku może dochodzić do trudnych do zaakceptowania sytuacji ograniczających zasadę prawdy materialnej, ze szkodą dla interesu społecznego i uzasadnionego interesu strony.

Według Sądu, powyższe wartości mogły doznać istotnego uszczerbku w następstwie działania organów obu instancji wydających w niniejszej sprawie decyzje administracyjne rozstrzygające odwołanie.

Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku.

Sąd, orzekając o zwrocie kosztów postępowania, oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a.