Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2362/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej J. C. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723) – zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec J.C. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J.C., beneficjentka renty rodzinnej po zmarłym mężu T.C., wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu wniosku podała, że jej zmarły mąż pełnił służbę od 1972 r. w Wydziale [...] Milicji Obywatelskiej. Z biegiem czasu został skierowany na szkolenie w Wyższej Szkole Oficerskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...]. Od [...] lipca 1990 r. do [...] stycznia 1997 r. był skierowany do Centrum Szkolenia Policji w [...]. Zakończył służbę w Policji w 1997 r. w związku z orzeczeniem niezdolności do służby, co było związane z wypadkiem przy pracy, który miał miejsce w 1996 r. Wnioskodawczyni podkreśliła, że jej mąż był wielokrotnie odznaczany i nagradzany za wzorową służbę, dwukrotnie był delegowany na szkolenia we Francji i Anglii. Po 1990 r. przeszedł pozytywnie weryfikację i został przyjęty do Policji. Był działaczem związku zawodowego policjantów. Ponadto wnioskodawczyni opisała szczegółowo historię swojego życia, a także trudną sytuację materialną, w której się znalazła po obniżeniu jej świadczenie emerytalnego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec J.C. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a przesłanki te musza być spełnione łącznie.

Minister podał, iż z akt sprawy wynika, że J.C. ma przyznane przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA prawo do renty rodzinnej po mężu T.C., której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Instytut Pamięci Narodowej Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w informacji z dnia [...] sierpnia 2018 r. o przebiegu służby nr [...] wskazał, że zmarły mąż wnioskodawczyni pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od dnia [...] października 1981 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 8 lat i 10 miesięcy, podczas gdy całkowity okres jego służby wynosi 24 lata, 2 miesiące i 26 dni.

W ocenie Ministra, w sytuacji, w której były funkcjonariusz pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 8 lat i 10 miesięcy, co stanowi około 36% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona.

Minister wyjaśnił zatem, że w zaistniałej sytuacji nie sposób stwierdzić, by był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na to, że zdecydowana część służby męża wnioskodawczyni pełniona była na rzecz totalitarnego państwa.

Organ przypomniał przy tym, że pierwsza powołana w ww. przepisie przesłanka mówi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Odnosi się ona zatem zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać przewagę tej drugiej, ponieważ tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą".

W związku natomiast z tym, że obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, zasadnym jest więc odmówienie zastosowania wobec wnioskodawczyni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Na potwierdzenie powyższej tezy oraz rozumienia pojęcia "krótkotrwałości służby" organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

W skardze na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.C., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 7 K.p.a. przez niepodjęcie przez Ministra wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegające na:

(I.) nieustaleniu dokładanej daty rozpoczęcia służby przez męża skarżącej w Milicji Obywatelskiej i daty zakończenia jego służby w Policji, co czyni dowolnym ustalenie Ministra przyjęte w zaskarżonej decyzji, że całkowity okres służby męża skarżącej, najpierw w MO, a następnie w Policji, wynosi 24 lata, 2 miesiące i 26 dni, z czego okres pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 8 lat i 10 miesięcy i jest wyznaczony datami od dnia 1 października 1981 r. do dnia 31 lipca 1990 r., zatem, w ocenie Ministra, nie może zostać uznany za krótkotrwały w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ stanowi około 36% całkowitego okresu służby, mimo że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." w rozumieniu ww. przepisu powinien być cały okres służby pełnionej przez daną osobę i na tym tle należy oceniać, czy okres służby danej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu jej służby nie spełnia powyższego kryterium, a właśnie tego "tła", czyli zdefiniowanego datami "od...do" okresu służby męża skarżącej w niniejszej sprawie zabrakło,

(II.) nieustaleniu, na czym konkretnie polegała służba męża skarżącej "na rzecz totalitarnego państwa" w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia 1 października 1981 do dnia 31 lipca 1990 r., mimo że służba "na rzecz" totalitarnego państwa nie musi być tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji, bowiem nie każde nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji,

(III.) pominięcie, że mąż skarżącej, po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, co potwierdza pismo z Komendy Głównej Policji z dnia [...] maja 2019 r. [...] załączone do akt sprawy,

- co skutkowało rażącym naruszeniem przez Ministra zasady prawdy obiektywnej i uchybieniem zasadzie praworządności wyrażonej w normie art. 7 Konstytucji RP, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o arbitralne i wybiórcze ustalenia faktyczne, a zatem z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, w konsekwencji zaś z naruszeniem przepisów art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, polegającym na oczywiście nieuzasadnionej odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy;

2. art. 77 § 1 i 80 K.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci informacji Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przebiegu służby męża skarżącej nr [...], z której powinny wynikać, w myśl art. 13a ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, nie tylko "okresy służby danej osoby na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b ustawy", lecz również informacja "czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z których wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego", co w tej sprawie polega na tym, że Minister nie zbadał, czy przedmiotowy dokument zawiera taką informację, a jeżeli zawiera, jakie to wywołuje skutki dla rozstrzygnięcia sprawy i czy ewentualnie uzasadnione jest, w razie braku takiej informacji, skierowanie do IPN wezwania o uzupełnienie ww. dokumentu;

3. art. 107 § 3 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra niezgodnie z treścią tego przepisu, ponieważ uzasadnienie decyzji nie zawiera wskazania wszystkich istotnych dla wyjaśnienia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł, jak również nie indywidualizuje ono w dostateczny sposób konkretnej sprawy administracyjnej skarżącej, a stanowi nader ogólnikowe i szczątkowe powielenie schematycznych twierdzeń organu (włącznie z powołaniem nieadekwatnego dla stanu sprawy orzecznictwa sądowego), bez analizy konkretnego przypadku, co należy uznać za szczególną wadę decyzji uznaniowej, której uzasadnienie powinno stanowić odzwierciedlenie rzetelnie, a nawet drobiazgowo przeprowadzonego postępowania dowodowego;

4. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej przez błędną wykładnię polegającą na dowolnym uznaniu, że okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynoszący 8 lat i 10 miesięcy, a zatem określony w latach, nie może być uznany za służbę krótkotrwałą, mimo że przepis ten (ani żaden inny przepis ustawy) nie definiuje pojęcia "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." i z jego treści nie wynika, że służba wyrażana w latach nie będzie mogła zostać uznana za służbę krótkotrwałą w realiach indywidualnej sprawy;

5. art. 8a w związku z art. 24a ustawy zaopatrzeniowej przez błędne uznanie, że w tej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek wyłączenia wobec skarżącej, która, w odróżnieniu od jej zmarłego męża, nie pełniła służby na rzecz totalitarnego państwa do dnia 31 lipca 1990 r., a która z mocy art. 24 ww. ustawy otrzymała rentę rodzinną po zmarłym funkcjonariuszu - stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do niej jako beneficjentki świadczenia, co jest sprzeczne z prawem obywatela do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego, uregulowanym normą rangi konstytucyjnej wyrażoną w art. 67 ust. 1 Konstytucji RP.

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym m.in. kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, chyba że zostanie złożony spis kosztów.

W uzasadnieniu skargi, powołując orzecznictwo sadów administracyjnych, skarżąca podkreśliła, że choć z definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby, to definicja ta (...), nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego.

Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to jednak może być obalone w konkretnym stanie faktycznym, m.in. z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.

Rolą Ministra, orzekającego decyzją o odebraniu określonych uprawnień z zabezpieczenia społecznego, nabytych zgodnie z prawem po zmarłym mężu skarżącej, było zatem dokonanie adekwatnych dla sprawy i wyczerpujących ustaleń faktycznych co do istoty sprawy, których zaskarżona decyzja nie zawiera. Minister nie ustalił bowiem dokładanej daty rozpoczęcia służby przez męża skarżącej w Milicji Obywatelskiej i daty zakończenia jego służby w Policji, co czyni dowolnym ustalenie przyjęte w zaskarżonej decyzji, że całkowity okres służby męża skarżącej, najpierw w MO, a następnie w Policji, wynosi 24 lata, 2 miesiące i 26 dni. Nie wiadomo więc ile wynosił okres służby męża skarżącej dla totalitarnego państwa.

Minister nie ustalił również, na czym konkretnie polegała służba męża skarżącej "na rzecz totalitarnego państwa" w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od daty bliżej nie ustalonej do dnia 31 lipca 1990 r. i nie ustalił, czy mąż skarżącej rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Skarżąca zarzuciła też, że Minister dowolnie ocenił informację Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przebiegu służby nr [...] jej męża, co polega na tym, że organ nie zbadał, czy przedmiotowy dokument zawiera taką informację o innej działalności niż służba, a jeżeli zawiera, jakie to wywołuje skutki dla rozstrzygnięcia sprawy i czy ewentualnie uzasadnione jest, w razie braku takiej informacji, skierowanie do IPN wezwania o uzupełnienie ww. dokumentu. W ocenie skarżącej, Minister naruszył zatem art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca podkreśliła też, że Minister pominął, że jej mąż, po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, co potwierdza pismo z Komendy Głównej Policji z dnia [...] maja 2019 r. [...], mimo, że na żądanie organu taka informacja została załączona do akt sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Przepis art. 8a ust. 1 ww. ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołany wyżej przepis zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (tak np: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W tym samym wyroku NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

W świetle powyższego, zdaniem NSA, "należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

NSA podkreślał przy tym, że nie każde nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał m.in. w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1411/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19; z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3267/21; z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21; z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21 (publ. CBOSA).

Również w powołanym w zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. j.w.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił trafność przedstawionej wyżej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że "dokonana (...) wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Należy przyjąć, że przesłanka ta obejmując sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy, jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego".

W świetle powyższego nie można zaakceptować stanowiska organu przedstawionego w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym dla zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 ww. ustawy obie przesłanki (wymienione w punktach 1 i 2) muszą być spełnione łącznie, zaś niespełnienie choćby jednej z nich skutkuje odmową wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i 24a tej ustawy. Stanowisko to jest niezgodne z poglądem prezentowanym w powołanym wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela Sąd w składzie orzekającym.

Przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." nie jest zatem wystarczające do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy organ nie dokonał oceny, czy w niniejszej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" umożliwiający zastosowanie wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ze względu na charakter służby męża skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, po dniu 12 września 1989 r.

Podkreślenia jednocześnie w tym miejscu wymaga, że dla stwierdzenia "rzetelności" działania funkcjonariusza nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Narażanie zdrowia i życia nie stanowi bowiem warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako dodatkowy element oceny tego kryterium.

Jak wskazał NSA w ww. wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 "(...) brak jest powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Wobec zaniechania rozpatrzenia sprawy w sposób zgodny z przedstawioną wyżej wykładnią art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku. Dokona analizy przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w niniejszej sprawie przy uwzględnieniu wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej prezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej orzeczeniach. W związku z tym, wypełniając obowiązki określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organ dokona oceny charakteru służby męża skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r. Weźmie przy tym pod uwagę stanowisko NSA prezentowane w ww. orzeczeniach akcentujące "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, której istota koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.

Ponadto organ uwzględni przebieg służby męża skarżącej po dniu 12 września 1989 r. przedstawiony w piśmie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2019 r., charakter pełnionych przez niego zadań i obowiązków oraz otrzymane wyróżnienia i nagrody. Zasługi i osiągnięcia męża skarżącej w służbie po dniu 12 września 1989 r. nie mogą być przez organ pominięte, godziłoby to bowiem w zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. oraz zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku.