Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1377/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 125 i 126
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 97 § 1 pkt 3, art. 30 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 373 i art. 374
journal: Dz.U. 2015 poz 233
law: Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe - tekst jedn.
article: art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Marzena Bal - Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. B. B. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1969/19 w sprawie ze skargi P. K. B. B. Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 9 sierpnia 2019 r. nr DGK-I.4771.10.3.2019.KM w przedmiocie cofnięcie bez odszkodowania koncesji na wydobywanie wapieni 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz P. K. B. B. Sp. z o.o. w K. 2 440 (dwa tysiące czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. K. B. B. Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 9 sierpnia 2019 r., nr DGK-I.4771.10.3.2019.KM, w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania koncesji na wydobywanie wapieni dewońskich.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Marszałek Województwa Świętokrzyskiego decyzją z dnia 2 kwietnia 2019 r., na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017 r., poz. 2126, ze zm.; dalej "p.g.g.") cofnął bez odszkodowania udzieloną Spółce koncesję nr 88/94.

W ocenie organu I instancji Spółka nie zastosowała się do założeń Dodatku nr 1, a tym samym naruszyła warunki udzielonej jej koncesji nr 88/94, jak również prowadziła działalność niezgodną z zasadami racjonalnego gospodarowania zasobami kopalin wyrażonymi w art. 125 i 126 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 z późn. zm.; dalej: p.o.ś.), bowiem w sposób dowolny, nieuprawniony i nieuzasadniony przeklasyfikowywała (w protokołach komisji zakładowej) partie bloczne złoża "Bolechowice" do nieblocznych i objęła je eksploatacją za pomocą metod jak na kruszywo łamane, podczas gdy z przepisów prawa wynika, że racjonalna gospodarka zasobami kopalin powinna się opierać na projektowaniu wykorzystania kopaliny zgodnie z jej właściwościami surowcowymi, selektywnym wydobywaniu odmian kopaliny o różnych właściwościach surowcowych oraz poprawnym doborze metod urabiania i przeróbki kopaliny dostosowanych do jej naturalnych właściwości.

Decyzją z dnia 9 sierpnia 2019 r., Minister Środowiska nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i utrzymał w mocy decyzję organu koncesyjnego. Oceniając zasadność cofnięcia spółce koncesji bez odszkodowania na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 p.g.g. wyjaśnił, że organ administracji geologicznej wziął po uwagę wynikający z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a.") nakaz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy procedowaniu w niniejszej sprawie, a granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone. Analizując szczegółowo tok przeprowadzonego postępowania, Minister Środowiska zrekapitulował, że niezgodna z Dodatkiem nr 1, a zarazem z koncesją, jest zmiana granicy wydzielenia bloków w obrębie północnej części złoża w sposób przedstawiony przez skarżącą na podstawie Dodatku nr 3 do dokumentacji geologicznej, czyli z przeznaczeniem północno-wschodniej i południowej części złoża "Bolechowice" do produkcji kruszywa. Sporządzony na tej podstawie Dodatek nr 2 do projektu zagospodarowania złoża nie został zaakceptowany przez organ administracji geologicznej, który decyzją z dnia 7 lutego 2019 r. zabronił jego realizacji. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił, że wynikającą z Dodatku nr 1 możliwość korekty granicy oddzielającej część bloczną od nieblocznej dotyczącą ściśle południowo-wschodniej części złoża "Bolechowice", która po odsłonięciu (zdjęciu nadkładu) może być przeznaczona do produkcji bloków w miarę postępu frontu eksploatacyjnego, należy odczytywać kompleksowo – wraz z załączonymi do Dodatku nr 1 mapami, a nie tylko i wyłącznie na podstawie jego części opisowej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących braku zarządu skarżącej spółki, organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nakazujące zawieszenie postępowania z urzędu przez organ administracji publicznej na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., Spółka bowiem w toku postępowania nie poinformowała organu administracji geologicznej o wskazanym w odwołaniu postanowieniu z 17 maja 2018 r. Sądu Okręgowego w Rzeszowie o sygn. akt VI Ga 341/17, a z wydruku aktualnych na dzień procedowania informacji pochodzących z Krajowego Rejestru Sądownego (KRS) wynika, że prezesem zarządu skarżącej spółki nadal pozostawał M. C., który nie został zawieszony w czynnościach. Stąd też, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie dostępnych danych.

Oddalając skargę Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu spółki, że postępowanie administracyjne powinno było być zawieszone na mocy art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych. Skarżąca bowiem uważała, że w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego (zawiadomienie Marszałka o wszczęciu postępowania z dnia 6 lipca 2018 r.), wydawania obu kwestionowanych decyzji (przez Marszałka w dniu 2 kwietnia 2019 r. i Ministra w dniu 9 sierpnia 2019 r.) nie posiadała zarządu zdolnego do jej reprezentacji czyli wystąpiła przesłanka z art. 30 § 3 k.p.a. Wobec wówczas jedynego członka jej Zarządu (Prezesa Zarządu) prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w Rzeszowie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt VI GA 341/17 zakończyło się bowiem postępowanie, w którym pozbawiono M. C. prawa prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub w ramach spółki cywilnej oraz pełnienia funkcji członka rady nadzorczej, komisji rewizyjnej, reprezentanta lub pełnomocnika osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie tej działalności spółki handlowej, przedsiębiorstwie państwowym, spółdzielni, fundacji lub stowarzyszeniu na okres 5 lat (k. 192-197 akt adm.). Spółka powiadomiła organy o tym fakcie pismem z dnia 22 kwietnia 2019 r., już po wydaniu przez Marszałka decyzji cofającej jej koncesję nr 88/94 bez odszkodowania (k. 198 akt adm.). Również w odwołaniu powoływała się na omawianą okoliczność, dodatkowo dołączając informację z Krajowego Rejestru Sądowego według stanu na dzień 30 kwietnia 2019r. (k. 205-207 akt adm.) odpowiadającą odpisowi pełnemu z rejestru przedsiębiorców. Z informacji tej zaś wynikało, że M. C. został ujawniony w rejestrze jako prezes Zarządu spółki w dniu 5 grudnia 2013 r. i nadal w KRS w tym charakterze figurował. Według stanu na dzień 30 kwietnia 2019 r. był jedynym członkiem Zarządu skarżącej. M. C. został wykreślony w KRS jako prezes Zarządu spółki w dniu 28 sierpnia 2019 r. (informacja z KRS według stanu na 10 września 2019 r., k. 11-14 akt sądowych VI SA/Wa 1969/19). Przy czym, według wpisów w KRS, organem uprawnionym do reprezentacji pozostawał i nadal jest Zarząd, a oświadczenia może składać każdy z członków Zarządu samodzielnie.

Sąd wskazał, że podstawą orzeczenia opisanego zakazu wobec M. C. był art. 373 i art. 374 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2015 r., poz. 233 z późn. zm., dalej: p.u.n.), jak wynika z powołanego postanowienia Sądu Okręgowego w Rzeszowie. Natomiast Sąd Najwyższy w postanowieniu z 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt III CSK 45/07 (OSP 2009, z. 3, poz. 34) stwierdził, że "Przy ocenie powyższego zagadnienia należy uwzględnić również charakter tego zakazu (art. 373 p.u.n., przyp. Sądu). Stanowi on wprawdzie rodzaj sankcji cywilnej, gdyż taki charakter mają przewidujące go przepisy i spełnia on funkcję prewencyjną w tym obszarze, jednakże sam fakt stosowania na gruncie prawa cywilnego rozwiązania o charakterze sankcji zbliża w pewnym zakresie orzekanie tego zakazu do środka karnego przewidzianego w art. 41 k.k. Ponadto zakaz, o którym mowa w art. 373 p.u.n., stanowi dolegliwość o charakterze głównie osobistym, co upodabnia go do charakteru sankcji karnej i odróżnia go od rozwiązań typowych dla prawa cywilnego, gdzie podstawowe znaczenie ma odpowiedzialność majątkowa. W literaturze, przy braku jednolitości poglądów, podkreśla się również, że orzekanie zakazu wiąże się z funkcją represyjną tego środka, typową również dla prawa karnego.". Przy orzekaniu omawianego zakazu, z mocy art. 373 ust. 2 p.u.n. sąd bowiem bierze pod uwagę stopień winy oraz skutki podejmowanych działań, w szczególności obniżenie wartości ekonomicznej przedsiębiorstwa upadłego i rozmiar pokrzywdzenia wierzycieli.

Zdaniem Sądu, dopóki M. C. figurował w KRS jako Prezes Zarządu spółki, legalnie wcześniej wybrany i nie odwołany z tej funkcji, dopóty przysługiwało temu wpisowi domniemanie, że osoba wpisana jest upoważniona do reprezentacji skarżącej (por. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o KRS wprowadzający domniemanie prawdziwości wpisu w KRS).

Sąd wskazał, że działania spółki potwierdzały, że mimo orzeczonego zakazu wobec M. C. i wiedzy o tym zakazie, skarżąca uznawała M. C. za upoważnionego do jej reprezentacji. Przez okres ponad roku od wydania orzeczenia przez Sąd Okręgowy w Rzeszowie nie występowała o wykreślenie tej osoby z KRS, nie wspominając o odwołaniu M. C. z funkcji Prezesa Zarządu. M. C., już po orzeczeniu wobec niego prawomocnego zakazu, podpisywał upoważnienia dla pracowników do podejmowania czynności w prowadzonym postępowaniu, np. dla K. K. z dnia 2 sierpnia 2018 r. (k. 128 akt adm.), J. A. i A. N. z dnia 4 marca 2019 r. do reprezentacji spółki w czasie kontroli (k. 171, 172 akt adm.), jak i akceptował działania pełnomocników zawodowych na podstawie pełnomocnictwa udzielonego w dniu 11 kwietnia 2018 r. czy w dniu 10 maja 2018 r. (por. akta sądowe w niniejszej sprawie oraz sprawie VI SA/Wa 1624/19). Pełnomocnicy legitymując się tymi pełnomocnictwami czy to w postępowaniu odwoławczym, czy później w postępowaniu sądowym, nie mieli wątpliwości co do ich ważności, mimo że z mocy art. 40 p.p.s.a. zakres, czas trwania i skutki umocowania szerszego niż pełnomocnictwo, o którym mowa w art. 36, ocenia się według treści pełnomocnictwa oraz przepisów prawa cywilnego.

W ocenie Sądu okoliczność, że Minister Środowiska (k. 27-28 akt sądowych) czy Marszałek (k. 67-68 akt sądowych) wydawali decyzje korzystne dla spółki, jako przyczynę wskazując brak podmiotu uprawnionego do reprezentacji spółki, nie znaczy, że Sąd powinien podzielić to stanowisko. Przyjęcie tego stanowiska oznaczałoby akceptację praktyki niezgodnej z prawem, jak wyże wykazano. Również brak udokumentowania zgłoszenia przez Sąd orzekający zakazu wobec M. C. tego faktu do KRS, mimo obowiązku ustawowego przewidzianego przez art. 376 ust. 4 p.u.n., nie ma wpływu na ważność czynności M. C. w zakresie reprezentacji skarżącej, gdy figurował w KRS jako Prezes Zarządu spółki.

W konkluzji Sąd wskazał, że orzeczony na podstawie art. 373 p.u.n. zakaz wobec M. C. nie miał wpływu na ważność czynności podejmowanych przez niego w imieniu spółki. Tym samym nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a.

Sąd I instancji podniósł również, że prawidłowo przeprowadzone przez organy administracji ustalenia faktyczne zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych.

Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie:

1. art. 174 pkt. 2) w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 30 § 3 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., polegające na tym, że Sąd 1 instancji w wyniku niewłaściwej kontroli 'działalności administracji publicznej me stwierdził nieważności decyzji Organu, mimo tego, ze zarówno w momencie wszczęcia postępowania jak i wydania decyzji przez Organ I instancji i Organ odwoławczy, Skarżąca me posiadała zarządu zdolnego do jej reprezentowania, wobec czego obie decyzje obarczona są wadą nieważności.

2. art. 174 pkt. 2) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a, w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż Sąd I instancji nie dostrzegł, że Organ dopuścił się dowolnej oceny dowodów oraz nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało nieuprawnionym zaaprobowaniem tezy, iż zaistniały przesłanki do cofnięcia Skarżącej koncesji bez odszkodowania, a za wydaniem takiej decyzji przemawia interes społeczny,

3. art. 174 pkt. 2) w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wniesionej przez Skarżącą, co spowodowało utrzymaniem w mocy decyzji Ministra Środowiska z dnia 9 sierpnia 2019 roku obarczonej wadą nieważności.

4. art. 174 pkt. 1) p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, iż cofnięcie Skarżącej koncesji bez odszkodowania, nie przekracza granic uznania administracyjnego, pomimo tego, że Skarżąca wykonała wcześniej wydanie wobec niej postanowienie oraz pomimo braku dopuszczenia się przez Nią naruszeń w zakresie ochrony środowiska i racjonalnej gospodarki złożem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra środowiska w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania koncesji na wydobywanie wapieni dewońskich stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi wniesionej na tę decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że przeprowadzone przez organy administracji ustalenia faktyczne, wobec ich prawidłowości, uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, a w konsekwencji zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Zwłaszcza, że – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zob. s. 8 – 11) – wydaniu tej decyzji nie sprzeciwiała się zdaniem Sądu I instancji okoliczność pozbawienia M. C., pełniącego funkcję prezesa zarządu w jednoosobowym zarządzie skarżącej spółki, prawa prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub w ramach spółki cywilnej oraz pełnienia funkcji zarządcy sukcesyjnego, członka rady nadzorczej, członka komisji rewizyjnej, reprezentanta lub pełnomocnika osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie tej działalności, spółki handlowej, przedsiębiorstwa państwowego, spółdzielni, fundacji lub stowarzyszenia osoby na okres 5 lat, co nastąpiło na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w Rzeszowie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt VI GA 341/17. W tej mierze, w relacji do daty wykreślenia M. C. w Krajowym Rejestrze Sądowy, jako członka jednoosobowego zarządu spółki z o.o. P. k. B. "B." (co z urzędu nastąpiło w dniu 28 sierpnia 2019 r.), Sąd instancji przyjął bowiem, że "[...] dopóki M. C. figurował jako Prezes Zarządu spółki, legalnie wcześnie wybrany i nie odwołany z tej funkcji, dopóty przysługiwało temu wpisowi domniemanie, że osoba wpisana jest upoważniona do reprezentowania skarżącej (por. art. 17 ustawy z dnia 20 sierpnia o KRS wprowadzający domniemanie prawdziwości wpisu w KRS)" – zob. s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Z całą pewnością za uzasadniony należało bowiem uznać zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 30 § 3 k.p.a., na gruncie którego skarżąca spółka zarzuciła Sądowi I instancji wadliwość kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania administracji publicznej polegającą na braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a to w związku z tym, że zarówno w dacie wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie, jak i w toku postępowania przez organami obydwu instancji skarżąca spółka nie posiadała organu uprawnionego i zarazem zdolnego do jej reprezentowania.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga – czego w dostatecznym stopniu nie uwzględnił Sąd I instancji – że zgodnie z art. 30 § 3 k,p.a. strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli, co w odniesieniu do osób prawnych oznacza, jak stanowi z kolei przepis art. 38 k.c., że osoba prawna działa poprzez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie, co ma tę konsekwencje, że organ administracji publicznej jest zobowiązany ocenić, czy w sprawie występuje należycie umocowany przedstawiciel tej osoby prawnej.

Jeżeli – co oczywiste – ocena tego rodzaju jest (i powinna być) dokonywana na podstawie przepisów prawa regulujących ustrój (danej) osoby prawnej, to wobec tego, że osobą prawną jest bez wątpienia spółka z ograniczoną odpowiedzialnością – której status posiada skarżąca spółka – za nie mniej oczywiste należało uznać to, że zasadniczym źródłem wiedzy odnośnie do ustroju tego rodzaju osoby prawnej jest ustawa – Kodeks spółek handlowych, która w kompleksowy sposób reguluje zagadnienia związane z ich organizacją i działaniem. Jeżeli tak, to w relacji do istoty omawianej kwestii spornej nie można (było) tracić z pola widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 201 § 1 k,s.h., zgodnie z którym zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę, czy też art. 204 § 1 k.s.h., który z kolei stanowi, że prawo członka zarządu do prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania dotyczy wszystkich czynności sądowych i pozasądowych spółki.

W ich świetle zaś, za nie mniej uzasadniony należało uznać ten wniosek, że konsekwencją braków w składzie organu zarządczego spółki kapitałowej (a tym samym braku tego organu, bo tak należałoby to ocenić) jest to, że pozbawiona jest ona możliwości skutecznego działania w obrocie prawnym.

Znajduje to swoje potwierdzenie w argumencie z treści przywołanego powyżej przepisu art. 38 k.c., który – jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego (zob. wyrok z dnia 7 listopada 2006 r., I CSK 224/06 oraz przywołane tam orzecznictwo) – tworzy mechanizm działania osoby prawnej objaśniany w doktrynie i orzecznictwie przy pomocy teorii organów, która zakłada, że do podjęcia decyzji i wyrażenia woli osoby prawnej powołane są jednostki (osoby fizyczne) wchodzące w skład jej organu. Działanie tych jednostek traktowane jest jako działanie osoby prawnej. Konieczne jest jednak, aby: 1) przepisy regulujące ustrój danej osoby prawnej przewidywały określony rodzaj organu; 2) konkretna osoba fizyczna powołana została zgodnie z prawem do pełnienia funkcji organu; 3) osoba ta wypełniała funkcję organu w granicach jego kompetencji.

W świetle założeń przywołanej teorii, osoba prawna ma zdolność prawną i odpowiadającą jej na gruncie prawa procesowego zdolność sądową oraz pełną zdolność do czynności prawnych i będącą jej odzwierciedleniem procesowym zdolność procesową, a czynności prawne i procesowe dokonywane przez występujące w roli organu (organów) tego podmiotu osoby fizyczne są działaniami samej osoby prawnej. Jeżeli więc osoba prawna nie posiada organu powołanego do jej reprezentowania, to pomimo posiadania zdolności sądowej i procesowej nie może ujawnić swojej woli i podejmować czynności prawnych lub procesowych, co uniemożliwia działanie takiej osoby prawnej w procesie, i to nawet – co trzeba podkreślić w relacji do istoty spornej w sprawie kwestii, o czym mowa jeszcze dalej – jeżeli posiada należycie umocowanego pełnomocnika ustanowionego przed utratą organu powołanego do jej reprezentowania, którego pełnomocnictwo nie wygasa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 2006 r., I CSK 224/06 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., II PZ 15/10).

Przywołana regulacja prawna oraz kreowana na jej gruncie – i powszechnie przy tym akceptowana w doktrynie prawa i judykaturze – teoria organów prowadzi do wniosku o istnieniu ścisłego funkcjonalnego powiązania możliwości korzystania przez osobę prawną z atrybutu zdolności procesowej z istnieniem (posiadaniem przez tę osobę prawną) organu uprawnionego do działania utożsamianego z jej działaniem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, usprawiedliwioną przesłanką wnioskowania o braku istnienia organu uprawnionego do działania utożsamianego z działaniem osoby prawnej o statusie spółki kapitałowej, a tym samym o braku możliwości korzystania przez nią z atrybutu zdolności procesowej, jest z całą pewnością prawomocne orzeczenie sądu, o którym mowa w art. 373 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe, a mianowicie orzeczenie o pozbawieniu prawa prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub w ramach spółki cywilnej oraz pełnienia funkcji zarządcy sukcesyjnego, członka rady nadzorczej, członka komisji rewizyjnej, reprezentanta lub pełnomocnika osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie tej działalności, spółki handlowej, przedsiębiorstwa państwowego, spółdzielni, fundacji lub stowarzyszenia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy zakaz pełnienia funkcji reprezentanta spółki handlowej – a więc innymi słowy pozbawienie prawa pełnienia tej funkcji – jest adresowany do osoby (osób) już pełniących tę funkcję w organie zarządczym spółki kapitałowej, co w związku z monokratyczną strukturą zarządu spółki (zarząd jednoosobowy), zaś w odniesieniu do zarządu wieloosobowego, w związku z liczbą członków zarządu w relacji do zasad reprezentacji oraz podmiotowego zakresu orzeczonego zakazu, prowadzi do następczej utraty organu uprawnionego do działania w jej imieniu. W korespondencji do argumentów ze znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanej powyżej teorii organów trzeba bowiem stwierdzić, że wraz z orzeczeniem omawianego zakazu dochodzi do utraty przez osobę fizyczną zdolności pełnienia funkcji członka organu zarządczego spółki kapitałowej, a tym samym możliwości wykonywania obowiązków (członka) tego organu, a co za tym idzie możliwości traktowania działania takiej osoby fizycznej, jako działania spółki, którą miałaby ona reprezentować, i za którą miałaby działać, jako prawidłowo umocowany jej organ. W ślad za orzeczeniem omawianego zakazu idzie bowiem brak możliwości (a ściślej rzecz ujmując brak podstaw prawnych) wykonywania kompetencji przysługujących temu organowi zgodnie z prawem.

Za uzasadniony należy przy tym uznać wniosek, że podobnie jak w przypadku orzeczenia, o którym mowa w art. 18 § 2 k.s.h. – a to wobec tożsamych funkcji i celów – skutki orzeczenia o pozbawieniu prawa pełnienia funkcji reprezentanta spółki handlowej następują ex lege wraz z jego uprawomocnieniem się. W związku z tym również, że orzeczenie to ma charakter konstytutywny, za nie mniej uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że kreowany na jego podstawie nowy stan prawny – którego konsekwencją jest definitywna utrata (na czas oznaczony przez sąd) zdolności do pełnienia funkcji reprezentanta spółki kapitałowej, a co a tym idzie brak jakichkolwiek podstaw do traktowania działań osoby, wobec której zapadło omawiane orzeczenie, jako działań osoby prawnej (spółki kapitałowej) – nie wymaga podejmowania jakichkolwiek innych jeszcze działań i zabiegów, które miałyby "wykonywać" to orzeczenie, w tym rzecz jasna działań sugerowanych przez Sąd I instancji (zob. s. 10 i s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Nie dość bowiem, że w świetle przedstawionych argumentów nie mogłyby one niczemu służyć – a to z uwagi na charakter oraz skutki orzeczenia o pozbawieniu prawa pełnienia funkcji reprezentanta spółki handlowej – to co więcej, oczekiwanie odnośnie do potrzeby (wręcz obowiązku) ich podjęcia podważałoby istnienie oraz sens instytucji, o której mowa w art. 373 ustawy Prawo upadłościowe, niwecząc tym samym znaczenie jej stosowania.

W tym też kontekście – oraz w opozycji do stanowiska Sądu I instancji (s. 10 uzasadnienia kontrolowanego wyroku) – trzeba podnieść, że wniosków przeciwnych w relacji do powyżej prezentowanych, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie uzasadnia treść art. 17 ust 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym. Stanowisku temu przeciwstawić trzeba przede wszystkim ten argument, że wpis do KRS oraz jego wykreślenie ma wyłącznie charakter deklaratoryjny. Jeżeli przy tym, domniemanie prawne wynikające z przywołanego przepisu prawa – jakkolwiek wiążące – może być jednak obalone, albowiem ustawa tego nie wyłącza, to za nie mniej uzasadniony trzeba uznać wniosek, że odpis z rejestru KRS jest środkiem dowodowym odnośnie do określonego stanu, który nie zawsze koresponduje ze stanem rzeczywistym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2012 r., II CSK 328/11; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 kwietnia 2003 r., I CZ 17/2003), a w konsekwencji, że w sporze odnośnie do legalności oraz skuteczności czynności organu zarządczego spółki kapitałowej, miarodajnej podstawy ustaleń oraz ocen w tym zakresie nie stanowi wpis do KRS, lecz akty (uchwały) organów spółki kapitałowej przewidzianych w ustawie, umowie albo statucie oraz prawomocne orzeczenia sądu, o których mowa w art. 18 ust. 2 k.s.h. oraz art. 373 ustawy Prawo upadłościowe, albowiem to wymienione akty (uchwały) oraz orzeczenia – nie zaś wpis do KRS, co trzeba podkreślić – stanowią podstawę wnioskowania o istnieniu umocowania i legitymacji do działania w charakterze organu zarządczego spółki (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 kwietnia 2003 r., I CZ 17/2003). W tej mierze bowiem, zawsze jest miarodajny stan rzeczywisty (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 2010 r., I CSK 272/09).

W rekapitulacji przedstawionych argumentów za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że konsekwencja obowiązywania przepisu art. 30 § 3 k,p.a. (w związku z art. 38 k.c.) oraz jego stosowania w ogólnym postępowaniu jurysdykcyjnym w administracji – podobnie zresztą, jak i na gruncie procedur sądowych (zob. dla porównania wyroki Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 2010 r., I CSK 272/09 oraz z dnia 7 listopada 2006 r., I CSK 224/06), w tym procedury podlegającej regulacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 28 § 1) – wyraża się w przyjęciu, osadzonego na gruncie teorii organów założenia, że czynności procesowe powinny wykonywać osoby uprawnione do działania w imieniu osoby prawnej i jednoczesnym powiązaniu możliwości korzystania przez osobę prawną z atrybutu zdolności procesowej z posiadaniem (istnieniem) organu uprawnionego do działania w jej imieniu, co tym samym wyklucza dopuszczalność występowania w procesie osoby prawnej, która nie ma umocowanego do działania za nią organu.

Brak organu osoby prawnej (lub nieprawidłowy jego skład) powoduje bowiem, że nie może ona skutecznie działać w procesie i korzystać z atrybutu zdolności procesowej, a zasadności tego wniosku – co w korespondencji do powyższego trzeba podkreślić – w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa okoliczność istnienia pełnomocnictwa procesowego udzielonego przez organ zarządczy spółki kapitałowej w (pierwotnie) prawidłowym składzie albowiem. Jakkolwiek bowiem, tak udzielone pełnomocnictwo nie wygasa wraz z utratą organu (lub wraz z zaistnieniem zdarzenia powodującego, że jego skład jest nieprawidłowy, co de facto ma ten sam skutek) uprawnionego do działania w imieniu osoby prawnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 2006 r., I CSK 224/06 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., II PZ 15/10), to jednak tak ustanowiony pełnomocnik, którego działanie – gdy chodzi o jego istotę – zakłada ścisłą i opartą na zaufaniu współpracę z mocodawcą, a mianowicie z organem zarządczym spółki, nie może go skutecznie reprezentować.

W rozpatrywanej sprawie, postępowanie administracyjne zwieńczone wydaniem kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji zostało wszczęte – co nie jest sporne – zawiadomieniem z dnia 6 lipca 2018 r., a więc w dacie, w której już zaktualizowały się wszystkie konsekwencje wynikające z przywołanego powyżej prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego w Rzeszowie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt VI Ga 341/17, którym dotychczasowy prezes jednoosobowego zarządu skarżącej spółki został pozbawiony, między innymi, prawa pełnienia funkcji reprezentanta spółki handlowej. Wobec struktury organu zarządczego skarżącej spółki (zarząd jednoosobowy), ani w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia koncesji na wydobywanie kopalin, ani też w całym jego toku, spółka ta nie posiadała więc organu, który (którego skład) umożliwiałby jej korzystanie z atrybutu zdolności procesowej i tym samym skutecznie działanie w prowadzonym z jej udziałem – jako strony – postępowaniu. Wbrew bowiem stanowisku Sądu I instancji (s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), wniosku przeciwnego – co ponownie trzeba podkreślić – nie uzasadnia argument odwołujący się do okoliczności ustanowienia pełnomocników procesowych przed utratą organu powołanego do reprezentowania skarżącej spółki (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 2006 r., I CSK 224/06 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., II PZ 15/10).

Jeżeli tak, to w korespondencji do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że adresowana do skarżącej spółki decyzja ostateczna – podobnie, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji – która podjęta została w tak wszczętym i prowadzonym postępowaniu administracyjnym, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie z rażącym naruszeniem art. 30 § 3 k.p.a., co stanowi jej (ich) wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k,p.a.

Jakkolwiek w odniesieniu do prawa procesowego tylko niektóre przypadki jego naruszenia – a to z uwagi na istnienie trybu wznowienia – są i mogą być kwalifikowane, jako naruszenie rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k,p.a., to jednak z całą pewnością do tego rodzaju przypadków należy niewłaściwa reprezentacja (zob. M. M. Jaśkowska, art. 156 k.p.a. "C. Rażące naruszenie prawa", t. 4 – 5, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el. 2022), co niewątpliwie odnosi się do zagadnienia działania osób prawnych w postępowaniu administracyjnym.

Stosunek materialnoprawny kształtowany decyzją wydaną w postępowaniu, w którym osoba prawna, jako strona tego postępowania, pozbawiona jest możliwości skutecznego działania w związku z brakiem (utratą) uprawnionego organu, który umożliwiałby jej korzystanie z atrybutu zdolności procesowej, i przez który mogłaby działać korzystając z przysługujących jej uprawnień procesowych, nie może być bowiem uznany za prawidłowo zawiązany. Zwłaszcza, że w opisanej sytuacji również działania organu podejmowane wobec tak "działającej" osoby prawnej, jako strony postępowania, nie mogłyby być uznane za skuteczne. Jeżeli tak, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wydanie decyzji w tak prowadzonym postępowaniu skutkuje jej nieważnością, albowiem materializujący się w jej treści stosunek materialnoprawny kształtowany jest z rażącym naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 1993 r., sygn., akt SA/Lu 688/93; A. Matan, art. 34, t. 9, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1 – 103, Wyd. III, LEX 2010), a mianowicie z rażącym naruszeniem art. 30 § 3 k.p.a.

W relacji do treści przywołanego przepisu prawa o zasadności tej oceny trzeba również wnioskować na podstawie powszechnie przyjmowanego rozumienia pojęcia "wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa", którym ustawodawca operuje na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa, albowiem rażące naruszenie prawa to naruszenie kwalifikowane – o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste – to jest takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego, który w zakresie odnoszący się do jego obowiązywania i interpretacji jest niewątpliwy i nierodzący rozbieżności, gdy chodzi o jego wykładnię. Stąd też, cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą i nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Innymi słowy, rażące naruszenie prawa, to naruszenie normy prawnej (prawa materialnego, procesowego albo ustrojowego), niebudzące wątpliwości co do jej bezpośredniego rozumienia. Brak zaś aktualizacji przesłanki rażącego naruszenia prawa, jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji – w kontekście potrzeby podejmowania koniecznych zabiegów interpretacyjnych oraz rezultatu tychże zabiegów interpretacyjnych zwłaszcza, że omnia sunt interpretanda (M. Zieliński, Osiemnaście mitów w myśleniu o wykładni prawa, "Palestra", 2011, nr 3 - 4, s. 20 i n.) – jest odnoszony do przepisów prawa niejednoznacznych w swej treści (por. wyroki NSA z dnia: 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88; 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92), co jednak nie oznacza, że sama konieczność przeprowadzenia wykładni przepisu prawa stanowiącego podstawę wydania decyzji administracyjnej wyklucza możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa (zob. np. wyroki NSA, z dnia: 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1155/10), albowiem w tej mierze za rażące (naruszenie prawa) jest uważane naruszenie podstawowych reguł wykładni (por. np. wyrok NSA z dnia 2 września 2011 r., sygn. akt II OSK 743/10).

Zaskarżony wyrok Sądu I instancji podlegał więc uchyleniu, co jednocześnie wobec zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego czyniło zbędnym odnoszenie się pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wobec tego również, że istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę spółki na decyzję Ministra Środowiska w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania koncesji na wydobywanie wapieni dewońskich stwierdzając, że decyzja ta – podobnie, jak i poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa Świętokrzyskiego – została wydana z rażącym naruszeniem art. 30 § 3 k.p.a., co uzasadniało stwierdzenie nieważności wymienionych rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.