Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1155/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska, sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Urząd Wojewódzki [...] orzeczeniem z [...] marca 1948 r. stwierdził, że nieruchomość ziemska uregulowana w dwóch oddzielnych księgach hipotecznych pn. "[...]" i "[...]", o pow. ogólnej [...] ha, położona na terenie gminy [...], powiatu [...], stanowiąca współwłasność F. D. i spadkobierców F. D. - podlega przejęciu na cele reformy rolnej w myśl przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że wskazana nieruchomość nie została skutecznie podzielona i według planu oraz rejestru pomiarowego posiada [...] ha użytków rolnych.

Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z [...] sierpnia 1948 r. utrzymał w mocy orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego [...] z [...] marca 1948 r., podzielając spostrzeżenia organu I instancji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] wystąpiła M. C. wskazując, że nieruchomość przejęta została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w związku z jej prawnym podziałem nie spełniała norm obszarowych podanych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z [...] marca 1997 r., odmówił stwierdzenia nieważności badanych orzeczeń. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra z [...] maja 1997 r. Organ wskazał, że wnioskodawczyni nie przedłożyła dokumentów potwierdzających podział nieruchomości, zaś trzy księgi wieczyste wymienione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie dotyczyły nieruchomości stanowiącej współwłasność F. D. i spadkobierców F. D., o której mowa w decyzjach nacjonalizacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV Sa 1201/97, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] maja 1997 r., wskazując, że wnikliwemu i wszechstronnemu rozważeniu przez organ orzekający winien zostać zarzut, że spadkobiercy F. D., umową z [...] lutego 1937 r. dokonali działu spadku po nim. Dokument ten w szczególności winien zostać poddany ocenie zarówno w zakresie jego autentyczności, jak i spełnienia przez niego wymogów formalnych obowiązujących w dacie jego sporządzenia. W tym rozważenia dopuszczalności działu spadku po F. D. przed uprzednim zniesieniem wspólności małżeńskiej z jego żoną.

Rozpatrując sprawę ponownie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy orzeczenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] marca 1997 r. Zdaniem Ministra, brak jest informacji o tym, że dokonany umową z [...] lutego 1937 r. podział nieruchomości łączył się ze zniesieniem współwłasności. Organ powołał się m.in. na pismo Sądu Okręgowego w [...] Wydział Hipoteczny, że sporna nieruchomość uregulowana była jawnym wpisem na imię F. D. w [...] częściach, R. D. w [...] części i M. D. w [...] części. Tym samym przejęta nieruchomość miała powierzchnię ogólną [...] ha, w tym użytków rolnych [...] ha. Ponadto Minister wyjaśnił, że odstępuje od wymogu zawiadomienia podmiotów, co do których jest oczywiste, że ewentualne wzruszenie decyzji ostatecznej w żadnej mierze nie może dotknąć ich interesów prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2007/10, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2010 r. stwierdzając, że organ zaniechał ustalenia pełnego kręgu stron postępowania nadzwyczajnego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej z [...] marca 1997 r. Na wstępie organ podkreślił, że M. C. zmarła w dniu [...] lutego 2011 r., a w jej miejsce do postępowania wstąpił A. C. Dalej Minister przywołał treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), wskazując na związanie poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Przystępując do merytorycznych rozważań Minister wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie dotyczy przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości pn. "[...]" i "[...]", do którego doszło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nieruchomość ta stanowiła współwłasność F. D. i spadkobierców F. D. Jak wynika z zaświadczenia Sądu Okręgowego w [...] Wydział Hipoteczny z [...] stycznia 1946 r., zgodnie ze stanem działu I i II wykazu hipotecznego księgi nieruchomości "[...]", "uregulowana jest jawnym wpisem na imię F. D. w [...] częściach, R. D. w [...] części i M. D. w [...] części niepodzielnie na wniosek z dnia [...] sierpnia 1943 r. [...]". Z kolei z zaświadczenia Sądu Okręgowego w [...] Wydział Hipoteczny z [...] stycznia 1946 r. wynika, że nie odnaleziono w Archiwum Hipotecznym Sądu Okręgowego w [...] księgi hipotecznej nieruchomości "[...]". Do akt sprawy załączono również zaświadczenie Sądu Okręgowego w [...] Wydział Hipoteczny z [...] czerwca 1949 r., w którym napisano, że tytuł własności nieruchomości "[...]", uregulowany był "jawnym wpisem na imię F. D. co do połowy na mocy aktu kupna z dnia [...] lipca 1926 r. za [...] tej księgi oraz na imię R. D. w [...] części i M. D. w [...] części na mocy wniosku z dnia [...] kwietnia 1942 r. za [...] tej księgi z tytułu spadkobrania". Z kolei dwa zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] września 1996 r. informują, że księga wieczysta pn. "[...]" nie figuruje w spisie ksiąg Archiwum tego Sądu, zaś księga wieczysta pn. "[...]" jest zniszczona. Podobnie zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego w [...] z [...] maja 1991 r. potwierdza, że księga wieczysta pn. "[...]" została zniszczona. Z wymienionych dokumentów wynika, że nieruchomość pn. "[...]" stanowiła współwłasność F. D., R. D. i M. D.

Dalej organ podkreślił, że z pisma pełnomocnika stron skierowanego do Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] stycznia 1946 r. wynika, że dokonano działu nieruchomości na mocy prywatnego aktu z 1937 r. W odniesieniu do powyższej argumentacji organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się niekompletna (częściowo naderwana strona) i niepotwierdzona za zgodność kserokopia dokumentu - prawdopodobnie repertorium notariusza W. B., gdzie odnotowano, że w dniu [...] lipca 1926 r. w księdze wieczystej "[...]", za [...] zaprojektowano do działu [...] tej księgi następującą treść: "F. i H. małżonkowie D. w równych częściach niepodzielnie posiadają niniejsze na prawie własności (...)". Treść tego dokumentu znajduje potwierdzenie w opisanym wyżej zaświadczeniu Sądu Okręgowego w [...] Wydział Hipoteczny z [...] czerwca 1949 r. Nie może zatem budzić wątpliwości, że sporna nieruchomość została nabyta na zasadzie współwłasności łącznej przez F. D. i F. D. w 1926 r. Okolicznością bezsporną jest również, że F. D. zmarł w 1932 r., a nieruchomość będąca przedmiotem sporu należała do F. D., R. D. i M. D. W tym miejscu organ zaznaczył, że wśród archiwalnych dokumentów znajduje się również doręczony przez adwokata W. D. prywatny akt działów spornej nieruchomości. Dokument ten jest sporządzony w zwykłej formie pisemnej umowy, której stronami byli spadkobiercy F. D.: F. ([...]) D., M. S. (później C.) i R. D. Umowa ta datowana jest na dzień [...] lutego 1937 r., a z jej postanowień wynika, że "współwłaściciele nieruchomości [...], pragnąc wyjść z niepodzielności, dokonują między sobą podziału majątku w następujący sposób:

a) F. D. otrzymuje z nieruchomości [...][...] ha gruntu wraz z wszystkimi zabudowaniami, tj. dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie;

b) M. S. otrzymuje zaś grunta oddzielone od majątku [...] i tyle z nieruchomości [...], aby cały jej dział wynosił [...] ha, ponadto otrzymuje młyn wodny [...];

c) R. D. otrzymuje [...] ha gruntu z nieruchomości [...]."

Dokonując oceny powyższej okoliczności Minister zauważył, że w aktach sprawy brak jest dokumentów poświadczających zniesienie wspólności małżeńskiej między F. D. i F. D. Wobec tego przyjąć należy, że ustała ona najpóźniej wraz z chwilą śmierci jednego z małżonków, w tym przypadku F. D. (w 1932 r.). Po śmierci jednego ze współmałżonków nieruchomość wchodziła w skład masy spadkowej i do chwili działu spadku stanowiła współwłasność spadkobierców w częściach ułamkowych. W trakcie postępowania administracyjnego zwrócono się pismami z [...] października 2009 r. i [...] kwietnia 2011 r. do pełnomocnika wnioskodawczyni z prośbą o dostarczenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po F. D. W odpowiedzi, pełnomocnik wnioskodawczyni poinformował, że w jego ocenie "wydaje się to być zbędne", skoro z zaświadczenia Sądu Okręgowego z dnia [...] czerwca 1949 r. wynika, że właścicielami spornej nieruchomości byli m.in. R. D. w [...] części i M. D. w [...] części z tytułu spadkobrania. Ponowne wezwanie do przedstawienia postanowienia spadkowego pozostało bez odpowiedzi. Wobec tego Minister dokonał samodzielnych ustaleń w zakresie spadkobrania i działu spadku, uwzględniając obowiązujące w latach trzydziestych XX wieku ustawodawstwo. W tym zakresie zaznaczył, że na terenie, na którym położona była nieruchomość w [...] obowiązywał art. 232 Kodeksu Cywilnego Królestwa Polskiego, którego treść pozwoliła przyjąć, że spadek po F. D. powinny nabyć jego dzieci w częściach równych po [...] spadku, natomiast małżonka powinna nabyć jedynie dożywotnie użytkowanie [...] spadku, co jest ograniczonym prawem rzeczowym. Znajduje to potwierdzenie w zaświadczeniach Sądu Okręgowego w [...] Wydział Hipoteczny z [...] stycznia 1946 r. oraz [...] czerwca 1949 r., gdzie zapisano, że nieruchomość "[...]" była własnością żony F. D. w [...] częściach (na mocy kupna z 1926 r.) oraz dzieci R. D. i M. D., każdego z nich po [...] (na zasadzie spadkobrania). Wpis prawa własności dokonany został w czasie wojny. Organ zaznaczył więc, że F. D. i F. D. nabyli sporną nieruchomość na współwłasność łączną, do zniesienia której mogło dojść w wyniku umowy między zainteresowanymi stronami albo orzeczeniem sądu. Z powyższego wynika, że po śmierci F. D. w 1932 r. i przed wpisem nowych właścicieli w księdze wieczystej, co miało miejsce w 1943 r., musiało zostać sporządzone postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku. Z odwołania z [...] kwietnia 1948 r. wynika natomiast, że postępowanie spadkowe zakończyło się dopiero w 1943 r., nie przesądzające jednak o sposobie podziału odziedziczonego majątku, który do chwili działu stanowił współwłasność spadkobierców w częściach ułamkowych (masa spadkowa). Pomimo bowiem użytego przez ustawodawcę w przepisach spadkowych sformułowania "części" spadku, pojęcie to nie oznacza wyodrębnionego prawnie i faktycznie przedmiotu należącego dotychczas do masy spadkowej, lecz opisuje fragment praw przysługujących do masy spadkowej w postaci udziału w tych prawach. Prawo zaś żądania działu spadku ustanawiała regulacja prawa spadkowego zawarta w ówcześnie obowiązującym art. 815 Kodeksu Napoleona. Do momentu podziału spadku, spadkobiercy pozostawali we współwłasności. Przy czym przez współwłasność należy rozumieć jako własność określonego prawa rzeczowego przysługującego kilku osobom, co oznacza, że każdemu ze współuprawnionych przysługuje takie samo prawo, którego zakres może być tylko różny ze względu na sam sposób podziału wspólnego prawa, tzn. na wielkość udziałów w tym prawie.

W tym miejscu Minister zaznaczył, że wnioskodawcy wywodzą, iż dział spadku został dokonany umową z [...] lutego 1937 r., aczkolwiek z odwołania adwokata W. D. od decyzji Urzędu Wojewódzkiego [...], wynika, że postępowanie spadkowe po F. D. zakończone zostało dopiero w 1943 r. Wprawdzie w aktach sprawy nie ma postanowienia o stwierdzeniu nabyciu spadku po F. D. – pomimo wezwań orzekającego w sprawie organu administracji skierowanych do pełnomocnika, to za taką właśnie datą przemawiają ustalenia Urzędu Wojewódzkiego [...], który wspomniał o niej w swojej decyzji z [...] marca 1948 r., do czego odniósł się ówcześnie w odwołaniu adwokat W. D. i czemu nie zaprzeczył. Ponadto z zaświadczenia Sądu Okręgowego w [...] Wydziału Hipotecznego z [...] stycznia 1946 r. wynika, że zmiany dotyczące statusu właścicielskiego i wpisania spadkobierców F. D. w księdze hipotecznej nieruchomości "[...]", nastąpiły dopiero na wniosek z [...] sierpnia 1943 r. Oznacza to, że umowa z [...] lutego 1937 r. o dziale spadku dokonana została przed ustaleniem kręgu spadkobierców, co mogło nastąpić nie wcześniej niż po uzyskaniu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. A to miało miejsce dopiero w 1943 r. Dokonanie działu spadku w 1937 r. po F. D. było zatem niedopuszczalne.

Ponadto, zdaniem Ministra, zastrzeżenia budzi autentyczność, jak i forma umowy z [...] lutego 1937 r. Została ona spisana w zwykłej formie pisemnej. Wprawdzie w swojej treści powołuje się na art. 819 Kodeksu Napoleona, który stanowił, że "jeżeli wszyscy dziedzice przytomni są, i pełnoletni, przyłożenie pieczęci na rzeczach spadku potrzebne nie jest, i podział może być wykonany w formie takiej, i przez taki akt, jaki strony interesowne za przyzwoity osądzą", to nie mógł on mieć zastosowania w przypadku, gdy w skład spadku wchodzą nieruchomości. Dział spadku, oprócz faktycznego podziału nieruchomości, stanowił również jej podział prawny i zarazem przeniesienie prawa własności nieruchomości na spadkobierców. W takim przypadku musi on być wykonany w odpowiedniej formie, a taką jest akt notarialny. Wobec tego zastosowanie miały przepisy obowiązującej od dnia 1 stycznia 1934 r. ustawy Prawo o notariacie z dnia 27 października 1933 r. (Dz.U. z 1933 r. Nr 84, poz. 609), która w art. 82 § 1 stanowi, że "umowy o przejście, ograniczenie lub obciążenie prawa własności do nieruchomości powinny być pod nieważnością samej umowy sporządzone w formie aktu notarialnego". Przepis § 2 tego artykułu dodatkowo stanowił, że "w postępowaniu sądowym formę aktu notarialnego zastępowała ugoda, układ lub orzeczenie sądowe". Brak wymaganej formy dla umowy z [...] lutego 1937 r. oznacza, że nie wywoływała ona żadnych skutków prawnych i nie może służyć jako dowód działu spadku.

W świetle powyższego organ stwierdził, że w badanej sprawie nie zostało przedstawione orzeczenie sądowe, ani sporządzona w formie aktu notarialnego umowa o dziale spadku. Z tego też powodu, w zaświadczeniu Sądu Okręgowego w [...] Wydziału Hipotecznego z dnia [...] stycznia 1946 r. zawarta jest informacja, że R. D. i M. D. byli właścicielami spornej nieruchomości nadal niepodzielnie. Wobec powyższego Minister stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym w 1932 r. (data śmierci F. D.), jak też w okresie późniejszym, nieruchomość w [...] stanowiła współwłasność F. D., R. D. i M. D. Skoro w konkretnym przypadku dział spadku nie miał miejsca, to przedmiotowa nieruchomość ziemska musiała być traktowana jako całość.

Zgodnie z badanymi orzeczeniami Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] marca 1948 r. oraz Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] sierpnia 1948 r., na cele reformy rolnej przejęto [...] ha [...] m2, z czego użytków rolnych miało być [...] ha [...] m2. Jak napisano w uzasadnieniu orzeczeń, wartości te pochodzą z planu i rejestru pomiarowego przejętych nieruchomości. Wspomniane dokumenty nie zachowały się w archiwalnych aktach sprawy. Nie ma jednak wątpliwości, że dokumenty takie istniały, co wynika z pisma Starostwa Powiatowego [...] do Urzędu Wojewódzkiego [...] z [...] marca 1948 r., z treści którego wynika, że Starostwo przedłożyło "akta parcelacyjne wraz z dowodami pomiarowymi nieruchomości ziemskiej "[...]", w tym wykaz rozrachunkowy, rejestr pomiarowy i trzy szkice". Wcześniej Urząd Wojewódzki [...] bezskutecznie występował do pełnomocnika ówczesnych właścicieli z żądaniem przesłania wszelkich posiadanych dowodów, w tym planu majątku zatwierdzonego przez przysięgłego mierniczego (pisma z [...] czerwca 1945 r., [...] listopada 1945 r., [...] lutego 1946 r. i [...] sierpnia 1947 r.). W odpowiedzi pismem z [...] lipca 1946 r. pełnomocnik przesłał jedynie szkic części gruntów majątku [...] (dotyczącej [...] ha [...] m2) oraz wyjaśnił, że plany nieruchomości zaginęły. Wobec takich informacji Urząd Wojewódzki [...] pismem z [...] lutego 1948 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] o akta parcelacyjne wraz z dowodami pomiarowymi spornej nieruchomości, co też otrzymał przy piśmie tego organu z [...] marca 1948 r. Wielkość użytków rolnych ustalona przez organy administracji wydające orzeczenia nacjonalizacyjne nigdy nie była kwestionowana. Zarzutu takiego nie podnosił w postępowaniu zwykłym adwokat W. D., nie kwestionowali tego wnioskodawcy wszczynając postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności. Ich argumenty ograniczały się jedynie do kwestii podziału nieruchomości. Dopiero w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ówczesny pełnomocnik wnioskodawczyni wskazywał, że w skład przejętego majątku wchodziły stawy rybne hodowlane i łąki, które mogły przekraczać [...] ha, co jego zdaniem stanowiło podstawę do wyłączenia nieruchomości od przejęcia na cele reformy rolnej. Pomijając fakt, że stawy hodowlane i łąki jak najbardziej nadawały się do wykorzystania w działalności rolniczej, pełnomocnik nie przedstawił jednak żadnych dowodów na poparcie swojego twierdzenia, a orzekający w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 1999 r. stwierdził, że organ administracji w postępowaniu nieważnościowym nie orzeka co do istoty sprawy już wcześniej rozstrzygniętej, ale orzeka jako organ kasatoryjny. Stąd zarzut "odnośnie innych od ustalonych orzeczeniami merytorycznymi użytków rolnych i żądanie od organu o funkcji kasatoryjnej, dokonania w tym zakresie nowych ustaleń faktycznych, a co za tym idzie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nie znajduje oparcia prawnego". Orzekający w postępowaniu nadzorczym organ administracji musi w takim przypadku oprzeć się na dokumentach, na podstawie których organy administracji wydały swoje rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Poza tym, w trakcie nieważnościowego postępowania administracyjnego nie znaleziono żadnych dokumentów, które kwestionowałyby ustalenia ówczesnych organów administracji odnośnie powierzchni użytków rolnych, tj. [...] ha [...] m2. Co oznacza, że przejęta nieruchomość wypełniała kryteria obszarowe, opisane w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Minister podkreślił również, że jak wynika z akt sprawy, działki pochodzące ze spornego majątku rozparcelowano i aktami nadania rozdano nowym nabywcom działek, rolnikom indywidualnym, za wyjątkiem działki nr [...] i nr [...], które zostały we władaniu Skarbu Państwa. W związku z powyższym, legitymującymi się interesem prawnym stronami postępowania nieważnościowego są następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości (A. C. i K. G.) oraz Skarb Państwa (Burmistrz T. i Starosta [...]).

Odpowiadając na zarzut podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniesiono, że przejęta na cele reformy rolnej nieruchomość podzielona została na trzy odrębne części, czego dowodem miało być istnienie trzech ksiąg wieczystych pn. "[...]", "[...]" oraz "[...]", Minister stwierdził, że informacja o tych księgach zaczerpnięta została przez skarżącą ze skierowanego do niej pisma Urzędu Gminy w T. z [...] czerwca 1991 r. W piśmie tym Urząd jednak tylko informuje, że księgi o takich nazwach przesłane zostały z Państwowego Biura Notarialnego w G. w roku 1976 r. do Państwowego Biura Notarialnego w W.. Ponadto w treści tego pisma zawarta jest informacja, że według osoby występującej o zwrot majątku [...], do majątku tego należał również majątek - osada [...]. Urząd jednak wyraźnie wskazał, że nie jest w stanie określić, czy dotyczy to majątku będącego przedmiotem niniejszego postępowania. W żadnym innym dokumencie zgromadzonym w trakcie postępowania nie było mowy o trzech księgach wieczystych. W podaniu z [...] kwietnia 1945 r. pełnomocnik strony pisał zaś, że "majątek objęty został dwoma księgami hipotecznymi "[...]" i "Grunta oddzielone od majątku [...]" i takie też nieruchomości zostały przejęte na cele reformy rolnej.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł A. C., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa, tj.

1. naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędne przyjęcie, że objęta wnioskiem nieruchomość spełniała wymogi przewidziane w powołanym przepisie i podlegała tym samym przejęciu na cele reformy rolnej;

2. naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak ustalenia, czy dokonano podziału majątku pomiędzy współwłaścicielami przed dniem 1 września 1939 r., co zdaniem skarżącej ma wpływ na przyjęcie, iż nieruchomość nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej;

3. naruszenie art. 170 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny umowy z dnia [...] lutego 1937 r. oraz faktu istnienia trzech ksiąg wieczystych: [...]- 2 tomy, [...],[...] prowadzących do uznania, iż nieruchomość ziemska stanowiąca współwłasność skarżącej i jej bliskich nie została podzielona, mimo wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 14 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1201/97.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Zdaniem skarżącego, organ w sposób całkowicie dowolny i sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym uznał, że przed 1 września 1939 r. nie dokonano podziału nieruchomości. Organ nadal niedostatecznie wyjaśnił ten zarzut. Potwierdzeniem zaś takiego podziału jest fakt istnienia trzech ksiąg wieczystych, co potwierdza pismo Państwowego Biura Notarialnego w G. Potwierdzeniem fizycznego podziału nieruchomości ziemskiej jest też umowa dzierżawy części nieruchomości ziemskiej [...] zawarta pomiędzy F. D. i M. S. a R. D. na trzy lata licząc od dnia [...] kwietnia 1937 r. Dodatkowo skarżący podniósł, że na wydzielonej aktualnie działce nr [...] znajduje się zrujnowany dworek, a na działce nr [...] - starodrzew dawnego parku krajobrazowego, wpisane do rejestru zabytków (decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 1990 r.), inne wydzielone działki pozostają w użytkowaniu rolników indywidualnych. Zatem wnioskować należy, iż co najmniej w odniesieniu do działek ewidencyjnych o numerach nr [...],[...],[...],[...] i [...] nastąpiło naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2021 r. uczestnik postępowania Burmistrz T. wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie istota sporu, jaki zarysował się pomiędzy A. C. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczy tego, czy decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] sierpnia 1948 r. utrzymująca w mocy decyzję Urzędu Wojewódzkiego [...] z [...] marca 1948 r. uznająca, że nieruchomość ziemska uregulowana w dwóch oddzielnych księgach hipotecznych pn. "[...]" i Grunta oddzielone od majątku [...] o powierzchni ogólnej [...] ha [...] m2, w tym użytków rolnych [...] ha [...] m2, stanowiąca współwłasność F. D. i spadkobierców F. D., zawiera wadę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (została wydana z rażącym naruszeniem prawa) przez to, że na podstawie tej decyzji przejęto grunty, których powierzchnia nie przekraczała norm obszarowych ustalonych przepisami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem skarżącego, każda z trzech podzielonych przez współwłaścicieli nieruchomości miała powierzchnię mniejszą niż [...] ha.

Poddając pod rozwagę przedstawione zagadnienie należy w pierwszej kolejności wskazać, że w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem wyeliminowania decyzji ostatecznej. Nie chodzi zatem o spór o wykładnię prawa lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu przepisami prawa. W wyroku z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

W warunkach rozpoznawanej sprawy ocena rażącego naruszenia prawa dotyczy decyzji wydanej w trybie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przymusowe przejmowanie nieruchomości rolnych przez Państwo regulowane tym aktem podyktowane było interesem społeczno-gospodarczym, którego motywy zostały przedstawione w art. 1 ust. 1 zdanie drugie. Przepis ten przyjmował, że ustrój rolny w Polsce oparty będzie na silnych, zdrowych i zdolnych do wydatnej produkcji gospodarstwach, stanowiących prywatną własność ich posiadaczy. Konkretyzując tak zakreślone idee, w art. 1 ust. 2 dekretu wskazano cele, dla realizacji których niezbędne było przeprowadzenie reformy. W myśl art. 1 ust. 2 dekretu, przeprowadzenie reformy rolnej obejmowało: upełnorolnienie istniejących gospodarstw rolnych o powierzchni poniżej pięciu hektarów użytków rolnych, tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców, tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej, kolonii i ogródków działkowych robotniczych, urzędniczych i rzemieślniczych, zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego. Przy tak określonych wartościach uzasadniających przyjęte rozwiązania, art. 2 ust. 1 tego dekretu stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą "nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym", a po noweli dekretu, która weszła w życie 19 stycznia 1945 r. – "nieruchomości ziemskie". Na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, na własność Skarbu Państwa, bez żadnego odszkodowania przechodziły w całości i bezzwłocznie tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeśli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od powierzchni użytków rolnych. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała powyższe wymogi obszarowe - przechodziła z mocy prawa z dniem 13 września 1944 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami oraz całym inwentarzem żywym i martwym, jak również znajdującymi się na niej przedsiębiorstwami przemysłu rolnego.

Powyższe stanowi punkt odniesienia dla rozważań podyktowanych kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość wchodząca w skład majątku po F. [...] i F. D. miała ogólną powierzchnię [...] ha [...] m2, w tym [...] ha [...] m2 użytków rolnych. Tak ustalony obszar nieruchomości spadkowej, przejętej następnie w trybie dekretu na własność Skarbu Państwa, nie jest przedmiotem sporu. Podnoszone wątpliwości dotyczą natomiast kwestii wyodrębnienia części gruntów w wyniku podziału dokonanego przez spadkobierców, który – w ocenie skarżącego - nie pozwala przyjąć, że części te, jako samodzielne, w dacie wejścia w życie dekretu spełniały wyżej wymienione kryteria obszarowe. Powyższe, jego zdaniem, świadczy o rażącym naruszeniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Z takim stwierdzeniem nie sposób się zgodzić. Należy uznać za prawidłowe dokonane w tym zakresie ustalenia Ministra, który uwzględniając dokumenty zgromadzone w toku prowadzonego postępowania, przyjął, że brak jest podstaw dla wyprowadzenia wniosku o skutecznym podziale nieruchomości dokonanym przez spadkobierców F. D., który usprawiedliwiałby podniesione zarzuty nieważności orzeczenia dekretowego, jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Spadkobiercy po zmarłym w 1932 r. F. D., weszli z chwilą śmierci swojego poprzednika prawnego w przysługujące zmarłemu prawa własności do majątku [...]. Postępowanie spadkowe zostało zakończone w 1943 r. (v. odwołanie sporządzone przez pełnomocnika F. D. i M. C., k. 26). Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] lutego 1937 r. spadkobiercy po F. D., chcąc wyjść z niepodzielności własności, dokonali podziału majątku, którego stali się współwłaścicielami. Umowa ta została prawidłowo oceniona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który w wykonaniu wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1201/97, zobowiązany był do dokonania jej oceny w zakresie autentyczności jak i spełnienia wymogów formalnych obowiązujących w dacie sporządzenia. Należy podzielić spostrzeżenia organu, że umowa ta została sporządzona i podpisana przed dniem otwarcia spadku i ustaleniu kręgu spadkobierców, co nie tylko budzi wątpliwości w zakresie jej dopuszczalności, ale również a może przede wszystkim w zakresie autentyczności. Prawidłowo również organ dostrzegł, że obowiązujące w dacie podpisania umowy o podział majątku przepisy zastrzegały dla tego rodzaju aktu formę aktu notarialnego. Wyraźnie o tym stanowił art. 82 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. Prawo notarjacie (Dz. U. Nr 84, poz. 609). Zauważyć przy tym trzeba, że umowa ta nie została przez osoby ją przyjmujące przedłożona organom ewidencyjnym, celem choćby dokonania fizycznego wyodrębnienia poprzez odpowiednie naniesienia na mapie geodezyjnej trzech ustalonych umową części z majątku nieruchomego, który według wszelkiej dokumentacji pozostawał współwłasnością spadkobierców. Umowa dzierżawy nieruchomości z kwietnia 1937 r., potwierdzona notarialnie, nie stoi w sprzeczności z powyższymi ustaleniami.

Należy zaznaczyć, że dopiero na wniosek z [...] sierpnia 1943 r. do księgi nieruchomości "[...]" wpisano udziały przysługujące poszczególnym współwłaścicielom (v. zaświadczenie Sądu Okręgowego w [...] Wydział Hipoteczny, z [...] stycznia 1946 r., k. 11). Natomiast księgi hipotecznej nieruchomości "[...]" nie odnaleziono (v. zaświadczenie Sądu Okręgowego w [...] Wydział Hipoteczny, z [...] stycznia 1946 r., k. 12). Bezskuteczne okazały się również późniejsze starania organu w pozyskaniu jej odpisu (v. zaświadczenie Sądu Rejonowego [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] z [...] września 1996 r. oraz pismo Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 1996 r.). Zauważyć należy, że w piśmie z [...] marca 1948 r. skierowanym do Urzędu Wojewódzkiego [...], Starosta Powiatowy w [...] przesyłając dowody pomiarowe nieruchomości "[...]" (k. 19), poinformował, że żadnych danych w sprawie "[...]" nie posiada.

Z tych względów przedłożona "umowa" nie mogła stać się podstawą do potwierdzenia tezy o dokonaniu podziału przejętego następnie w trybie dekretu o reformie rolnej majątku [...]. Twierdzenia zatem o rażącym naruszeniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez przejęcie na wyznaczone tym aktem cele nieruchomości nieprzekraczających norm obszarowych wyznaczonych wskazanym przepisem, nie mogły zostać uznane za zasadne.

Dokonana przez Ministra ocena decyzji dekretowej pod względem przesłanki nieważnościowej ustalonej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odpowiada również wytycznym zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1201/97, pozbawiając słuszności wyprowadzone w tym zakresie argumenty skargi co do naruszenia art. 170 p.p.s.a. Wypada zauważyć, że w uzasadnieniu tego wyroku Sąd nakazał w toku ponownego rozpoznawania sprawy dokonanie przez organ oceny umowy z [...] lutego 1937 r. o podziale majątku spadkowego. Wskazał zatem, że przede wszystkim umowa ta powinna zostać poddana ocenie zarówno pod względem autentyczności, jak i spełnienia wymogów formalnych obowiązujących w dacie jej sporządzenia, przy rozważeniu dopuszczalności działu spadku po F. D. przed uprzednim zniesieniem wspólności małżeńskiej z jego żoną. Sąd zauważa, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawarł rozbudowaną ocenę przywołanej umowy czyniąc zadość wytycznym zawartym w powyższym wyroku. Brak zatem podstaw dla przyjęcia, że organ nie sprostał wymogom zawartym w wiążącym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Sądu, brak również podstaw do uznania za zasadne zarzuty naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a. wyprowadzane wobec braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zauważyć przyjdzie, że kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia determinowana jest przede wszystkim trybem, w jakim podjęto zaskarżoną decyzję. Na gruncie art. 156 k.p.a., który ustala przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wskazuje się, że organ administracji publicznej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny (v. art. 156 k.p.a. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Adamiak 2021, wyd. 17/Borkowski/Adamiak). W związku z tym w swojej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyr. NSA z 14.8.1987 r., IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1; wyr. SN z 7.3.1996 r., III ARN 70/95, OSNP 1996, Nr 18, poz. 258). Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym, czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Organ administracji publicznej staje wobec kwestii czysto prawnych, które powinny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, przy uwzględnieniu podnoszonych argumentów skargi, zauważyć należy, że kwestia podziału majątku [...] została w pełni rozważona i dokonana w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty. Błędne – w przekonaniu skarżącego – ustalenie w zakresie dokonanego podziału przed dniem 1 września 1939 r. nie może zaprzeczyć prawidłowości prowadzonego postępowania, które odpowiadało wymogom ustalonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego.

W odniesieniu do argumentacji skargi podyktowanej możliwości częściowego stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego, zauważyć należy, że kwestię wyodrębnienia części majątku niepodlegających przepisom dekretu reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Przepisy § 5 i 6 tego rozporządzenia ustalają tryb administracyjny rozstrzygania sporów o to czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W ich świetle poprzedni właściciel posiada uprawnienie do ubiegania się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust.1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja administracyjna, o jakiej mowa w § 5 rozporządzenia ma charakter deklaratywny, wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało przez cały czas pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa) i stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (zobacz np. wyrok SN z dnia 22 listopada 2012 r., II CSK 128/12, OSNC 2013/6/79; uchwały SN z dnia 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10, OSNC 2011/10/109; z dnia 18 maja 2011 r., III CZP 21/11). Nie sposób zatem oczekiwać tożsamej wypowiedzi organu przy zastosowaniu trybu ustalonego przepisem art. 156 k.p.a. w odniesieniu do decyzji o przejęciu nieruchomości na cele reformy rolnej.

W świetle powyższego należy zgodzić się z Ministrem, że przeprowadzone postępowanie nieważnościowe nie wykazało, by wydana w trybie zwykłym decyzja dekretowa wydana została w warunkach wyraźnego, a przez to "rażącego" naruszenia prawa.

Odnosząc się do dalej podniesionych zarzutów skargi uznać należy, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie nie naruszało w sposób istotny przepisów postępowania. Reguły postępowania w trybie nieważnościowym, jak wskazano powyżej, nie obligowały organu do ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy i dowodzenia zaistnienia określonych okoliczności. W świetle powyższego nie są trafne zarzuty naruszenia art. 77, jak również art. 80 k.p.a. Organ dokonał bowiem trafnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym. Przeprowadzonej ocenie wiarygodności dowodów nie sposób zarzucić dowolności. Organ rozważaniami objął wszystkie zgromadzone dokumenty, poddając je wszechstronnej analizie, ze szczególnym uwzględnieniem kluczowych aspektów sprawy.

W świetle powyższego należy zgodzić się z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że postępowanie nadzorcze nie wykazało, aby decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] sierpnia 1948 r. utrzymująca w mocy orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego [...] z [...] marca 1948 r., była wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa. Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności odpowiada zatem prawu, przyznając prymat zasadzie bezpieczeństwa obrotu prawnego i zasadzie zaufania obywateli do państwa.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095).