Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1407/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 45, 174, 183, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 25 ust 1
journal: Dz.U. 2007 nr 124 poz 859
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Dorota Dąbek /spr/ Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]" sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2692/12 w sprawie ze skargi [...]" sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do zagospodarowania na terenie kraju odpadów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 marca 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 2692/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012r. nr [...] w przedmiocie wezwania do zagospodarowania na terenie kraju odpadów.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska: 1) wezwał [...] sp. z o.o. do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów poprzez zagospodarowanie odpadów w krajowej instalacji posiadającej decyzję właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów o kodzie 07 02 80 oraz 16 01 03, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów, pochodzących z nielegalnego przemieszczania z [...] sp. z o.o. do Wietnamu, do firmy [...]Co., LTD, D[...],[...]; 2) określił termin realizacji działań określonych w punkcie 1 na 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia.

W dniu 13 sierpnia 2012r. do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wpłynęło zażalenie na w/w postanowienie, w którym wniesiono o umorzenie postępowania.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2012r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 25 ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. nr 124, poz. 859 z późn. zm.), art. 2 pkt 35 ppkt f oraz art. 24 rozporządzenia (WE) 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. WE seria L 190/1 z późn. zm.), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2012r. Zdaniem organu na uwzględnienie nie zasłużyły zarzuty Spółki dotyczące rażącego naruszenia art. 25 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów i wezwania do zastosowania procedur wynikających z art. 24 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów, przez uznanie jej za podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia transgranicznego przemieszczania odpadów, a nie agencji celnej [...] S.A. Organ wskazał, iż zobowiązaną do dokonania zgłoszenia transgranicznego przemieszczania odpadów, zgodnie z definicją "zgłaszającego" zawartą w art. 2 pkt 15 rozporządzenia nr 1013/2006, była P.W. LS-PLUS sp. z o.o., jako posiadacz odpadów, nie zaś agencja celna, która posiadała upoważnienie [...] sp. z o.o., ale do występowania przed organami celnymi i m.in. do dokonywania zgłoszeń celnych w imieniu własnym, ale na rzecz Spółki. Natomiast agencja celna nie została upoważniona do występowania w roli zgłaszającego dane przemieszczanie odpadów. Organ podkreślił, iż kompetencją agencji celnej nie było reprezentowanie [...]sp. z o.o. przed organami, o których mowa w art. 53 rozporządzenia (WE) 1013/2006. Organ wyjaśnił, iż zgłoszenia celnego nie można utożsamiać ze zgłoszeniem wysyłki odpadów w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów. Czym innym jest bowiem zgłoszenie celne rozpoczynające procedurę celną, a czym innym zgłoszenie transgranicznego przemieszczania odpadów. Ponadto organ stwierdził, iż wysyłka odpadów, zgodnie z w/w rozporządzeniem (WE) nr 1013/2006, może zostać zrealizowana dopiero po dokonaniu uprzedniego pisemnego zgłoszenia wszystkim zainteresowanym organom, a następnie uzyskaniu zgody właściwych organów, aby przyjąć, że zgłoszenie transgranicznego przemieszczania odpadów jest prawidłowe. Tymczasem właściwe organy, wyznaczone do wykonania rozporządzenia, w ogóle o tym fakcie nie były informowane, gdyż zgłoszenie celne było tylko do organu celnego, który nie był właściwym organem w rozumieniu w/w rozporządzenia nr 1013/2006 oraz ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Zgłoszenie celne może zostać dokonane dopiero po pisemnym zgłoszeniu i uzyskaniu zgody właściwych organów na realizację wysyłki odpadów. Natomiast ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów określa postępowanie i organy właściwe do wykonania zadań z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów wynikających z rozporządzenia (WE) 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów, nie zaś działania wynikające z przepisów celnych. W związku z tym zgłoszenie, do którego odnosi się w/w ustawa, jest zgłoszeniem transgranicznego przemieszczania odpadów, o którym mowa w rozporządzeniu 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów, a nie zgłoszeniem celnym. Tym samym za zgłaszającego lub podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia, o którym mowa w w/w ustawie, uznaje się zgłaszającego, określonego w definicji w art. 2 pkt 35 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, a nie we Wspólnotowym Kodeksie Celnym. W związku z tym, zdaniem organu, uznanie agencji celnej za podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia transgranicznego przemieszczania odpadów, byłoby działaniem niezgodnym z prawem. Mając zatem na względzie fakt, że posiadaczem odpadów w chwili ich wysyłki do Wietnamu była [...] sp. z o.o., organ uznał, że to ta Spółka była zobowiązana do dokonania uprzedniego pisemnego zgłoszenia, czego jednak nie dokonała. Zasadne zatem, zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, było wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 25, zobowiązującego spółkę do zastosowania procedur, o których mowa w art. 24 w/w rozporządzenia. Organ wskazał, że istotnym w niniejszej sprawie jest fakt, że towarem objętym zgłoszeniem celnym były odpady gumy i opon, krajem przeznaczenia Wietnam, o czym zadecydował posiadacz odpadów, tj. [...] sp. z o.o., i w chwili dokonania zgłoszenia celnego rozpoczęto procedurę międzynarodowego przemieszczania odpadów. W ocenie organu, doszło zatem do nielegalnego transgranicznego przemieszczania odpadów. Za niezasadne organ uznał zarzuty naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a., w tym nieprzesłuchania w charakterze świadków pracowników [...] S.A. w G., w szczególności agenta celnego M. B. Organ wskazał, iż prowadząc postępowanie administracyjne dążył do wyjaśnienia sprawy i ustalenia podmiotu zobowiązanego do dokonania zgłoszenia wysyłki odpadów, o czym świadczy korespondencja z [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. (która początkowo, jak twierdził pracownik skarżącej spółki, była sprzedawcą odpadów), następnie z agencją celną [...], Urzędem Celnym oraz pracownikiem strony B. K. o przedstawienie dokumentów potwierdzających nabycie odpadów. Postępowanie obejmowało także badanie czy wysyłki odpadów dokonał pracownik B. K. bez wiedzy strony, co mogłoby zwolnić stronę z odpowiedzialności i na czyje zlecenie działała Agencja Celna, co było z kolei podyktowane twierdzeniem Spółki, że to nie [...] sp. z o.o. dokonała wysyłki odpadów do Wietnamu. Natomiast nieprzeprowadzenie dowodu osobowego z przesłuchania agenta celnego M. B., wiązało się z tym, że podmiot, który dokonał zgłoszenia celnego był organowi znany już na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego przemieszczania odpadów. Odnosząc się zaś do dowodów, o dopuszczenie których strona wnioskowała w zażaleniu, organ stwierdził, że dokumenty takie jak zgłoszenie celne, pismo przedprocesowe z dnia 4 kwietnia 2012r. oraz upoważnienie agencji celnej organ posiadał w materiale dowodowym i przeanalizował przed wydaniem rozstrzygnięcia. Organ nie zgodził się również z zarzutami naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. bowiem w postanowieniu z dnia 25 lipca 2012r. zawarto istotne dla sprawy ustalenia i fakty oraz wyjaśnienia na jakiej podstawie uznano [...] sp. z o.o. za podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia, potwierdzające słuszność wezwania spółki do zagospodarowania odpadów na terenie kraju.

W skardze na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012r. [...] spółka z o.o. wniosła o jego uchylenie oraz na zasadzie art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 76 a § 3 i 4 K.p.a. o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj. zgłoszenia celnego z dnia 7 lutego 2011r., pisma UC w Gdyni z dnia 26 kwietnia 2012r., upoważnienia do działania w formie przedstawicielstwa pośredniego z dnia 10 czerwca 2010r., pisma UC w Gdyni z dnia 20 lutego 2012r. oraz pisma Kancelarii Adwokackiej z dnia 4 kwietnia 2012r. na okoliczność bezsporności twierdzenia, że to [...] S.A. w G. jest odpowiedzialna za nielegalne przemieszczenie odpadów i to ten podmiot winien zostać zobligowany do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 2 w/w rozporządzenia. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła: 1) rażące naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w zw. z art. 24 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów, przez wezwanie Spółki [...]do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 2 w/w rozporządzenia i zagospodarowania odpadów pochodzących z nielegalnego przemieszczenia ze spółki [...] Sp. z o.o. do Wietnamu, podczas gdy w zebranym materiale dowodowym nie ma na to wystarczających dowodów, a przeprowadzone pozostawiają wątpliwości, z którymi organ się nie rozprawił, a te, które są bezsporne, jak m.in. ustalenie podmiotu, który faktycznie i formalnie dokonał zgłoszenia określonego przepisem art. 25 ust. 1 w/w ustawy, są korzystne dla Spółki LS-PLUS; 2) naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. przez ich niezastosowanie, które skutkowało tym, że nie doszło do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności polegające na poczynieniu ustaleń w sposób dowolny, nie znajdujący odzwierciedlenia w zebranym materialne dowodowym, a także braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz nieprzesłuchaniu w charakterze świadków pracowników [...] S.A. w G., w szczególności agenta celnego M. B.; 3) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a. i art. 11 K.p.a. przez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także przeprowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz braku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków i braku czuwania organu nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu, nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym kontekście braku udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie dokonano zgłoszenia, a ze znajdującego się w aktach postępowania dokumentu SAD wynika, że zgłaszającym była [...] S.A. z siedzibą w G. Natomiast organ nie dysponował dowodami uprawniającymi do stwierdzenia, że to strona skarżąca dokonała zgłoszenia w rozumieniu art. 2 pkt 15 rozporządzenia nr 1013/2006, bowiem w zgromadzonym materiale dowodowym znajdują się jej oświadczenia potwierdzone zeznaniami pracownika Bartosza Krajewskiego dot. braku jakiejkolwiek wiedzy uprawnionych organów spółki, związanej z wysyłką zakwestionowanych odpadów do Wietnamu. Co więcej organ dysponował dokumentami świadczącymi o postępowaniu wewnątrzzakładowym, w którego konsekwencji w/w pracownik został ukarany. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, iż to strona skarżąca chciała przemieścić transgranicznie odpady do Wietnamu i była w rozumieniu przepisów rozporządzenia 1013/2006 zgłaszającym. Za niezgodne z prawem dokonanie zgłoszenia przemieszczenia odpadów ponosi agencja celna, którą w dniu 10 czerwca 2010r. strona skarżąca upoważniła do działania w formie przedstawicielstwa pośredniego przed organami celnymi, celem spełnienia wszelkich czynności i formalności przewidzianych w ustawodawstwie celnym, związanych z dokonywaniem obrotu towarowego z państwami trzecimi. Prawem do dokonywania tych działań objęci zostali wszyscy agenci celni zatrudnieni w [...] S.A. W przypadku przedstawicielstwa pośredniego, przedstawiciel działa we własnym imieniu lecz na rzecz innej osoby. Ponosi on pełną odpowiedzialność za wszelkie zobowiązania zaciągane na rzecz swojego klienta i w wypadku jakichkolwiek roszczeń to on odpowiada przed wszystkimi organami i jego należy traktować jako zgłaszającego w rozumieniu cytowanych wyżej ustawy i rozporządzenia. Strona skarżąca oświadczyła, iż nie polemizuje z tezami uzasadnienia zaskarżonego postanowienia dot. przemieszczenia odpadów dokonanego z naruszeniem art. 36 w/w rozporządzenia, bowiem nie ulega wątpliwości, że było ono nielegalne. Jednak zdaniem skarżącej Spółki, Główny Inspektor Ochrony Środowiska winien był ustalić kto dokonał tego przemieszczenia. Wszystkie cytowane przez organ podstawy prawne zarówno z w/w ustawy jak i w/w rozporządzenia wskazują bowiem na jeden, jedyny podmiot, którym jest zgłaszający i była nim agencja celna.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Oddalając skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 marca 2013r. stwierdził, iż organ prawidłowo uznał przedmioty zgłoszone do wywozu z Polski do Wietnamu, a więc poza teren Unii Europejskiej, za odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, jak też prawidłowo je sklasyfikował. W ocenie Sądu I instancji, postępowanie wyjaśniające, w tym i dowodowe, organ przeprowadził zgodnie z dyspozycją art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Wyczerpująco zebrany materiał dowodowy został oceniony w granicach zasady swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 K.p.a. Dalej organ - stosownie do art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. - uzasadnił wydane rozstrzygnięcia, wskazując przesłanki faktyczne i prawne, jakie legły u podstaw ich wydania. W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo ustalił, że posiadaczem odpadów wówczas, gdy dokonywano zgłoszenia celnego celem wywozu odpadów z Polski do Wietnamu była strona skarżąca i na niej spoczywał obowiązek dopełnienia wymogów wynikających z przepisów prawa związanych z transgranicznym przemieszczaniem odpadów, nie zaś na agencji celnej, która dokonała zgłoszenia celnego. Organ w sposób jasny i przekonujący stwierdził, że czym innym jest zgłoszenie transgranicznego przemieszczania odpadów i obowiązki z nim związane, a czym innym jest zgłoszenie celne towaru do danej procedury celnej.

Sąd I instancji wskazał, iż niedopełnienie przez stronę skarżącą wymogów związanych z międzynarodowym przemieszczaniem odpadów, musiało skutkować uznaniem opisanego przemieszczania za nielegalne, a w konsekwencji zobowiązania skarżącej Spółki do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 2 rozporządzenia Nr 1013/2006. W związku z powyższym Sąd I instancji nie podzielił twierdzenia strony skarżącej, że adresatem postanowienia z dnia 25 lipca 2012r. winna być agencja celna, która według zgłoszenia celnego z dnia 7 lutego 2011r. zgłosiła odpady do procedury celnej – wywozu. Agencja ta upoważniona była bowiem jedynie do działania w formie przedstawicielstwa pośredniego przed organami celnymi, celem spełnienia wszelkich czynności i formalności przewidzianych w ustawodawstwie celnym związanych z dokonywaniem obrotu towarowego z państwami trzecimi. Pełniła rolę zgłaszającego w rozumieniu przepisów prawa celnego, nie zaś zgłaszającego (podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia) w rozumieniu przepisów regulujących międzynarodowe przemieszczanie odpadów. Sąd I instancji nie rozpoznał wniosku strony skarżącej o dopuszczenie dowodu z dokumentów, gdyż został on oparty na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 76 a § 3 i 4 K.p.a.), których sądy administracyjne nie stosują.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] spółka z o.o. wniosło skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi WSA w Warszawie zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przepisu art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. nr 124 poz. 859 z późn. zm.) w zw. z art. 24 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. WE Seria L 190/1 z dn. 12.07.2006r. z późn. zm.), poprzez wezwanie Spółki [...] do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust 2 w/w rozporządzenia i zagospodarowania odpadów w krajowej instalacji posiadającej decyzję właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów o kodzie 070280 oraz 160103 zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów pochodzących z nielegalnego przemieszczenia z [...] sp. z o.o. do Wietnamu, do firmy [...] Co., LTD, [...], podczas gdy w zebranym materiale dowodowym nie ma na to wystarczających dowodów, a przeprowadzone pozostawiają wątpliwości, z którymi organ się nie rozprawił, a te, które są bezsporne, jak m.in. ustalenie podmiotu, który faktycznie i formalnie dokonał zgłoszenia określonego przepisem art. 25 ust. 1 w/w ustawy, są korzystne dla Spółki [...], więc w konsekwencji, jedynym trafnym rozstrzygnięciem byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Równocześnie na podstawie art. 45 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci zgłoszenia celnego z dnia 7 lutego 2011r., pisma UC w Gdyni z dnia 26 kwietnia 2012r., upoważnienia do działania w formie przedstawicielstwa pośredniego z dnia 10 czerwca 2010r., pisma UC w Gdyni z dnia 20 lutego 2012r. oraz pisma Kancelarii Adwokackiej z dnia 4 kwietnia 2012r. na okoliczność bezsporności twierdzenia, że to [...] S.A. w G. była odpowiedzialne za nielegalne przemieszczenie odpadów i to ten podmiot winien zostać zobligowany do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 2 w/cyt. rozporządzenia, a które to dokumenty zostały złożone wraz ze skargą do Sądu I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono wcześniejsze argumenty mające wykazać, że to agencja celna [...] S.A. w G. była zgłaszającym w rozumieniu ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów i rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Agencja została upoważniona przez stronę skarżącą do działania w formie przedstawicielstwa pośredniego przed organami celnymi, celem spełnienia wszelkich czynności i formalności przewidzianych w ustawodawstwie celnym, związanych z dokonywaniem obrotu towarowego z państwami trzecimi. Przedstawiciel działa we własnym imieniu, lecz na rzecz innej osoby. Ponosi on pełną odpowiedzialność za wszelkie zobowiązania zaciągane na rzecz swojego klienta i w wypadku jakichkolwiek roszczeń to on odpowiada przed wszystkimi organami. Strona skarżąca powołała się na art. 5 ust. 1 Wspólnotowego Kodeksu Celnego, który przewiduje, że każdy może ustanowić przedstawiciela do reprezentowania go przed organami celnymi. Przedstawicielem może być osoba fizyczna, prawna lub stowarzyszenie osób, ale najbardziej wyspecjalizowaną jednostką jest agencja celna. Zdaniem skarżącego istotne jest to, że osoba działająca w formie przedstawicielstwa pośredniego ma możliwość występowania na rzecz osoby reprezentowanej, ale w imieniu własnym, co przewiduje wprost WKC. Konstrukcja prawna przyjęta w przypadku przedstawicielstwa pośredniego zakłada poniesienie przez przedstawiciela większej odpowiedzialności za swoje działania, w zamian za traktowanie go jako zgłaszającego. Skarżąca kasacyjnie podniosła, iż fakt, że B. K. w oparciu o upoważnienie, najczęściej działał w imieniu Spółki [...], nie może powodować przyjęcia wprost, że w tej sprawie działał w podobny sposób, a przyjmowanie zleceń telefonicznie był opracowaną przez agencję i spółkę praktyką, choćby dlatego, że na powyższą okoliczność Spółka [...] przedłożyła stosowne dokumenty, z których wynika, że w tej sprawie takiego upoważnienia nie miał. W związku z tym strona skarżąca uważa, że wyciąganie dowolnych wniosków na tę okoliczność przez Sąd I instancji było nieuprawnione, pozbawione oparcia w obowiązującym ustawodawstwie. Niezrozumiałe jest zatem dla skarżącej kasacyjnie dlaczego Sąd I instancji przyjął jej odpowiedzialność za dokonanie nielegalnego przemieszczenia odpadów w kontekście przepisu art. 2 pkt 15 w/cyt. rozporządzenia i na jakiej podstawie uznał, że to ona zobowiązana była do dokonania zgłoszenia jako posiadacz odpadów, nie zaś agencja celna, która dysponowała jej upoważnieniem, a które to upoważnienie nie obejmowało zgłoszenia przemieszczenia odpadów, skoro w rozumieniu przepisów kodeksu celnego i k.p.a., wszczęciem postępowania celnego było zgłoszenie celne, a do takiego zgłoszenia uprawniona była agencja celna na podstawie upoważnienia. Skarżąca kasacyjnie Spółka dodała, że bez zgłoszenia celnego nie nastąpiłoby przemieszczenie odpadów, bowiem może nastąpić ono dopiero z chwilą złożenia zgłoszenia celnego, co jest bezsporne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca spółka podniosła w skardze kasacyjnej jedynie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. nr 124 poz. 859 z późn. zm.) w zw. z art. 24 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. WE Seria L 190/1 z dn. 12.07.2006r. z późn. zm.), przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wezwaniu Spółki [...] do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust 2 w/w rozporządzenia. Błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tych przepisów wnosząca skargę kasacyjną spółka upatruje w tym, że adresatem takiego wezwania powinna być nie skarżąca spółka, lecz Agencja celna [...] S.A., albowiem to ona była zgłaszającym w rozumieniu odpowiednich przepisów.

Sformułowanie zarzutu kasacyjnego nie spełnia wymogów wynikających z przytoczonych powyżej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powiązanie jednak tego zarzutu z jego uzasadnieniem z którego wynika, że skarżący zarzuca, iż sąd administracyjny pierwszej instancji nieprawidłowo odczytał i zastosował normę zawartą w przepisach prawa materialnego, konstruując materialnoprawny wzorzec kontroli rozstrzygnięcia organu administracji, pozwala na jego merytoryczne rozpoznanie. Niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej i brak wyraźnego połączenia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie stanowi w niniejszej sprawie przeszkody do merytorycznego rozpoznania zarzutu (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, OTK-A 2006r., nr 8, poz. 108).

Powołany w podstawie skargi kasacyjnej przepis art. 25 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przewiduje, że w przypadku stwierdzenia nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów albo na podstawie powiadomienia o nielegalnym przemieszczeniu otrzymanego w trybie art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne i wzywa w drodze postanowienia, do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006, określając termin realizacji działań wynikających z tych procedur, nie dłuższy niż 30 dni. Przepis ten przewiduje, że adresatem wezwania winien być 1) zgłaszający lub, jeżeli nie dokonano zgłoszenia, podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi wysyłający odpady, 2) odbiorca odpadów - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi odbiorca odpadów. Natomiast art. 24 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów reguluje zasady odbioru odpadów w przypadku, gdy przemieszczanie jest nielegalne wskazując, że powinny być one odebrane przez podmiot faktycznie dokonujący zgłoszenia, lub – jeżeli zgłoszenia nie dokonano – przez podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia.

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia w niniejszej sprawie powyżej wskazanych przepisów prawa materialnego przez ich błędne zastosowanie i błędną wykładnię. Wbrew zarzutom skargi, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał w zaskarżonym wyroku, że przepisy te zostały prawidłowo zinterpretowane przez organ administracyjny i zastosowane do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Poza sporem pomiędzy stronami było, że przedmioty zgłoszone do wywozu z Polski do Wietnamu, a więc poza teren Unii Europejskiej, stanowiły odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach. Strona skarżąca nie kwestionowała też klasyfikacji tych odpadów, ani tego, że w niniejszej sprawie doszło do nielegalnego przemieszczania odpadów. W chwili dokonania zgłoszenia celnego rozpoczęto procedurę międzynarodowego przemieszczania odpadów, a zatem w niniejszej sprawie doszło do nielegalnego transgranicznego przemieszczania odpadów. Zasadnie Sąd I instancji nie podzielił twierdzenia strony skarżącej, że adresatem postanowienia z dnia [...] lipca 2012r. powinna być agencja celna [...] S.A., która według zgłoszenia celnego z dnia 7 lutego 2011r. zgłosiła odpady do procedury celnej – wywozu. Agencja ta nie była bowiem zgłaszającym (podmiotem zobowiązanym do dokonania zgłoszenia) w rozumieniu przytoczonych powyżej przepisów regulujących międzynarodowe przemieszczanie odpadów. Prawidłowo w niniejszej sprawie przyjęto, że zobowiązanym do dokonania zgłoszenia transgranicznego przemieszczania odpadów była strona skarżąca jako wysyłający odpady posiadacz, odpowiedzialny za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów. Strona skarżąca była "zgłaszającym" w rozumieniu art. 2 pkt 15 rozporządzenia nr 1013/2006. Trafnie akcentował zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organ administracyjny, że zgłoszenia celnego nie można utożsamiać ze zgłoszeniem wysyłki odpadów w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów, albowiem są to dwie różne procedury, prowadzone przez różne organy administracyjne, w zupełnie różnych z punktu widzenia materialnoprawnego sprawach. Zgłoszenie celne rozpoczyna procedurę celną, a zgłoszenie przemieszczania odpadów - transgraniczne przemieszczanie odpadów. Ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów określa postępowanie i organy właściwe do wykonania zadań z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów wynikających z rozporządzenia (WE) 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów, nie dotyczy natomiast działań wynikających z przepisów celnych. Agencji celna [...] S.A. została upoważniona przez [...] sp. z o.o. do występowania przed organami celnymi, ale nie do występowania w roli zgłaszającego dane przemieszczanie odpadów, a więc do reprezentowania [...] sp. z o.o. przed organami, o których mowa w art. 53 rozporządzenia (WE) 1013/2006. Zgłoszenie celne może zostać dokonane dopiero po pisemnym zgłoszeniu i uzyskaniu zgody właściwych organów na realizację wysyłki odpadów. Obowiązek ten jednak nie został w niniejszej sprawie zrealizowany przez podmiot za to odpowiedzialny, a więc przez stronę skarżącą.

Mając zatem na względzie fakt, że posiadaczem odpadów w chwili ich wysyłki do Wietnamu była skarżąca [...] sp. z o.o., prawidłowo w niniejszej sprawie przyjęto, że to ta Spółka była zobowiązana do dokonania uprzedniego pisemnego zgłoszenia odpadów, czego jednak nie dokonała. Zasadne zatem było wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 25, zobowiązującego spółkę do zastosowania procedur, o których mowa w art. 24 w/w rozporządzenia. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Błędne zastosowanie tych przepisów oznaczałoby błędne podciągnięcie konkretnego stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej (błąd subsumcji). Błędna wykładnia prawa materialnego przejawiać by się mogła w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa (mylnym zrozumieniu treści lub znaczeniu przepisu prawnego lub na niezrozumieniu intencji ustawodawcy), względnie w zastosowaniu prawa nieobowiązującego. Żaden z tych błędów nie wystąpił w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu z dokumentów należy wskazać, że wniosek ten został sformułowany nieprawidłowo, albowiem art. 45 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na który powołała się strona skarżąca dotyczy pism w postępowaniu sądowym i nie może stanowić podstawy do przeprowadzenia przez sąd dowodu. Należy nadto wskazać, że Sąd I instancji jak i Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady nie prowadzą postępowania dowodowego, a jedynie kontrolują ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Jedynie wyjątkowo sąd administracyjny może na mocy art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. przeprowadzić z urzędu lub na wniosek stron dowody uzupełniające, lecz tylko z dokumentów oraz gdy jest to konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Żadna z powyższych przesłanek nie wystąpiła jednak w tej sprawie, nie występują w niej bowiem istotne wątpliwości, dla których wyjaśnienia przeprowadzenie tych dowodów byłoby konieczne.

Mając na uwadze powyżej przedstawione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego powodu orzeczono jak w sentencji.