Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 339/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 11 f ust. 1, art. 12 ust. 3, 4, 4a, art. 23
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski . po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. K. i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 851/12 w sprawie ze skarg M. L. i innych na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt. III. i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz K. K., P. K. i W. K. solidarnie kwotę 810 (osiemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz J. S. i U. S. solidarnie kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 lipca 2012 r., VII SA/Wa 851/12, po rozpoznaniu skarg M. L. i na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w pkt I uchylił pkt I zaskarżonej decyzji w części dotyczącej orzeczenia o nowym zapisie usytuowania obiektu – drogi – Dzielnica Rembertów m.st. Warszawy w zakresie działek ewidencyjnych nr 147/8 (po podziale 147/11, 147/12) oraz działki 201/6 z obrębu 3-07-09; w pkt II uchylił pkt II zaskarżonej decyzji w części ustalającej nową tabelę przedstawiającą nieruchomości podlegające podziałowi w zakresie działki o numerze ewidencyjnym 147/8 (po podziale 147/11, 147/12); w pkt III oddalił skargi w pozostałym zakresie; w pkt IV stwierdził, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt I i II wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; a w pkt V zasądził od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej solidarnie na rzecz U. S., J. S. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...], działając na podstawie art. 11a ust 1, 11f i art. 17 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., zwanej dalej ustawą z 10 kwietnia 2003 r.), po rozpatrzeniu wniosku Miasta Stołecznego Warszawy reprezentowanego Prezydenta m.st. Warszawy – zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: budowa drogi wojewódzkiej nr 631 w ciągu ulic Marsa–Żołnierska na odcinku: węzeł Marsa–granica miasta (km 0+000 – km 4+820,93) – Etap I (od ul. Naddnieprzańskiej do skrzyżowania ulic Marsa–Rekrucka przez Żołnierska) – kategoria obiektów budowlanych XXV, XXVI, XXVIII. Dalej wymieniono numery ewidencyjne działek usytuowania obiektu – drogi.

Organ zatwierdził także na potrzeby powyższej inwestycji podział oznaczonych nieruchomości oraz wskazał działki, które w całości przeszły pod inwestycję i wyjaśnił, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości – art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Nadto organ ustalił obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz przebudowy dróg innych kategorii i zezwolił na wykonanie powyższego obowiązku na konkretnych nieruchomościach. Jednocześnie wskazał, iż działki przeznaczone pod przebudowę urządzeń infrastruktury technicznej, nie wchodzą w skład projektowanego pasa drogowego, jednakże przedmiotową decyzją ograniczył na rzecz inwestora sposób korzystania z tych nieruchomości.

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał między innymi, iż budowana droga wojewódzka nr 631 (ciąg ulic Marsa–Żołnierska) posiada ponadlokalną funkcję. Stanowi element tzw. Etapowej Obwodnicy Warszawy i jest jednym z ważniejszych wjazdów do miasta w tym rejonie. Droga ta stanowi kontynuację Trasy Siekierkowskiej (droga klasy GP), którą zrealizowano do węzła Marsa, a obecnie trwa budowa węzła Marsa do ul. Naddnieprzańskiej, czyli do granicy z przedmiotową inwestycją. Realizacja I etapu inwestycji przewidziana została w latach 2010–2012 natomiast II etapu po roku 2013. Środki zarezerwowane w obecnie obowiązującym Wieloletnim Programie Inwestycyjnym m.st. Warszawy na lata 2010–2014 zapewniają finansowanie wykonania dokumentacji projektowej, wypłaty odszkodowań za nieruchomości objęte terenem inwestycji oraz wykonanie robót budowlanych dla I etapu inwestycji.

Pilna potrzeba realizacji tej inwestycji wynika również z awaryjnego stanu wiaduktów i złych warunków ruchu, które są spowodowane wyczerpaniem przepustowości na odcinku ul. Marsa oraz w rejonie skrzyżowania ul. Żołnierskiej z ul. Czwartaków. Jej parametry są dalece niewystarczające dla obecnego ruchu, a wykonane prognozy wskazują dalszy znaczący jego wzrost. Ponadto postępujące zagęszczenie zabudowy i rozbudowa infrastruktury m.in. na terenach przyległych do odcinka drogi wojewódzkiej nr 631 przebiegającego między miejscowościami Marki, Zielonka oraz Ząbki już obecnie spowodowało na tyle istotny wzrost ruchu, że zagraża to paraliżem komunikacyjnym.

Szybką realizację inwestycji uzasadniają także wyniki raportu o oddziaływaniu na środowisko, który stanowił załącznik do materiałów, w oparciu o które Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy w dn. 25 lutego 2008 r., wydał decyzję nr 238/OŚ/2008 o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej, tj. modernizacji ciągu ulicy Marsa–Żołnierska, na odcinku od węzła Marsa do granicy miasta w Warszawie (km 0+000 – km 4+818,00). Wynika z nich, że w chwili obecnej normy dotyczące klimatu akustycznego w otoczeniu drogi są w znacznym stopniu przekroczone. Doprowadzenie ich do poziomu określonego za dopuszczalny możliwe jest jedynie przez realizację planowanej obecnie inwestycji.

Reasumując organ stwierdził, że istnieje konieczność spełnienia ważnego interesu społecznego poprzez szybką realizację głównego celu zamierzenia inwestycyjnego, poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego, ograniczenie negatywnego oddziaływania ruchu drogowego na środowisko, zapewnienia możliwości w zakresie rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia w roku 2010.

Organ wyjaśnił, iż całe postępowanie administracyjne zakończone przedmiotową decyzją Wojewoda prowadził zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). W toku postępowania dokonano sprawdzeń wniosku pod względem formalno-prawnym oraz materialno-prawnym. W tym zakresie stwierdzono spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych obowiązków.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., po rozpoznaniu odwołań S. K. i innych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.:

I. Uchylił zapis znajdujący się na stronie 1 zaskarżonej decyzji wiersze od 26 do 31 zawierający numery ewidencyjne działek usytuowania obiektu – drogi – Dzielnica Wawer m.st. Warszawy i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowych zapisów.

II. Uchylił tabelę znajdującą się na stronach od 2 do 5 zaskarżonej decyzji, określającą nieruchomości, podlegające podziałowi i orzekł w to miejsce poprzez ustalenie nowej tabeli przedstawiającej nieruchomości podlegające podziałowi;

III. Uchylił załącznik nr 1, tj. mapę zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości stanowiącej integralną część zaskarżonej decyzji, w zakresie w jakim dotyczy on podziału oznaczonych działek i zatwierdził w to miejsce załącznik 1a oraz załącznik 1b.

IV. Zmienił załącznik nr 2, stanowiący integralną część zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego, arkusz 1 części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, tom 2/05 przebudowa sieci wodociągowej, tom 2.07.01 przebudowa urządzeń elektroenergetycznych, tom 2: projekt architektoniczno-budowlany 08 przebudowa urządzeń telekomunikacyjnych tom 2/09 przebudowa i zabezpieczenia kanalizacji sanitarnej, w zakresie oznaczonych działek w ten sposób, że zatwierdził, jako integralną część ww. załącznika nowe załączniki oznaczone numerami: 2a, 2ab, 2ac, 2ad, 2ae, stanowiący tom 2/09/01 przebudowa i zabezpieczenie kanalizacji sanitarnej, budowa przyłącza kanalizacyjnego do działki nr 142/2, obręb 3- 07-09.

V. Zmienił załącznik nr 2 stanowiący integralną część zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego, w zakresie, oznaczonych działek w ten sposób, że zatwierdził jako integralną część ww. załącznika nowy załącznik nr 2b, zawierający projekt budowlany rozwiązania zamiennego obsługi komunikacyjnej obszaru ograniczonego ulicami Marsa, Okularowa, Szpacza, Optyczna, w zakresie oznaczonych działek.

VI. Uchylił tabelę nr 2 "Lokalizacja i wysokość ekranów posadowionych na gruncie" znajdującą się na stronach od 8 do 9 tomu 2: projekt architektoniczno-budowlany 11. Ochrona akustyczna i orzekł w to miejsce, poprzez zatwierdzenie nowej tabeli przedstawiającej lokalizację i wysokość ekranów akustycznych posadowionych na gruncie, stanowiącej załącznik nr 2c niniejszej decyzji.

VI. Zmienił zapis znajdujący się na stronie 8 zaskarżonej decyzji w pkt 81 tabeli określającej działki w całości wchodzące pod inwestycję.

VIII. Uchylił zapis znajdujący się w pkt 4 na stronie 15 zaskarżonej decyzji:

"Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono linią ciągłą koloru zielonego na poświadczonej za zgodność z oryginałem przez uprawnionego geodetę kopii mapy zasadniczej do celów projektowych w skali 1:500. Przedmiotowa mapa stanowi część graficzną projektu zagospodarowania (element projektu budowlanego) zatwierdzonego niniejszą decyzją" i orzekł w to miejsce, poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono linią ciągłą koloru zielonego na arkuszu 1 i 2 mapy stanowiącej część rysunkową projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik nr 2 zaskarżonej decyzji oraz na arkuszu 1 mapy stanowiącej część rysunkową projektu zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 2a niniejszej decyzji oraz na mapie stanowiącej część rysunkową projektu zagospodarowania terenu projektu budowlanego rozwiązania zamiennego obsługi komunikacyjnej obszaru ograniczonego ulicami Marsa, Okularowa, Szpacza, Optyczna, stanowiącego załącznik nr 2b niniejszej decyzji.

IX. Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji zapis na stronie 17 w pkt 7:

"Należy uwzględnić wszelkie warunki i normy wynikające z obowiązującego prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.)", i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "Inwestycję zaprojektowano stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Inwestor zobowiązany jest do podjęcia działań mających na celu ustanowienie na rzecz J. N. i U. S. służebności gruntowej na działkach nr 147/3 oraz nr 147/14 (powstałej w wyniku podziału działki o nr ew. 147/7), będącej we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie, z uwagi na konieczność zapewnienia działce o nr ew. 201/10 (powstałej w wyniku podziału działki nr 201/3), stanowiącej współwłasność J. N. i U. S., dostępu do drogi publicznej".

Ponadto inwestor zobowiązany jest do podjęcia działań mających na celu udostępnienie oraz możliwość korzystania, zgodnie z przeznaczeniem, ze zbiornika bezodpływowego, znajdującego się na działce nr 12/1 (po podziale działka nr 12/4), na rzecz Pana K. K., Pani W. K. oraz Pana P. K.

X. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony przez inwestora wniosek o zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej jest kompletny, tj. zawiera wszystkie elementy wskazane w przepisach specustawy.

Przed złożeniem wniosku inwestor, zgodnie z art. 11 b ust. 1 ustawy, uzyskał opinie właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), tj.:

– opinię Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...],

– opinię Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...].

Do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Nadto inwestor załączył także analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Przedmiotowy projekt budowlany, w części, w jakiej zatwierdzony jest niniejszą decyzją jest zgodny z decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej, tj. modernizacji ciągu ulicy Marsa–Żołnierska, na odcinku od węzła Marsa do granicy miasta w Warszawie (km 0+000 – km 4+818,00).

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ II instancji stwierdził, iż decyzja organu I instancji w części określonej w pkt I nie odpowiada prawu, gdyż obejmuje swoim zakresem działkę o nr 154, obręb 3-07-09, która to nieruchomość nie została objęta decyzją środowiskową.

W wyniku uwzględnienia zarzutów K., W. i P. K. inwestor, pismem z dnia 13 października 2011 r., poinformował organ odwoławczy, iż istnieje możliwość zastosowania rozwiązania zamiennego w obszarze nieruchomości należących do skarżących poprzez zaniechanie budowy ulicy Nowoprojektowanej. Wobec powyższego Minister Infrastruktury zobowiązał inwestora do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, uwzględniającej zmiany, które wskazał inwestor.

Na podstawie uzyskanych dokumentów Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej orzekł o uchyleniu w części decyzji organu I instancji w zakresie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji na działce nr 31 należącej do skarżących W. K., P. K. oraz K. K., na działce nr 32, należącej do I. P., na działce nr 37/4 należącej do I. D., M. P., na działce nr 37/14 oraz nr 37/15, jako zbędnych dla realizacji ww. przedsięwzięcia. W związku z powyższym organ odwoławczy zatwierdził załącznik nr 2b, stanowiący projekt budowlany rozwiązania zamiennego obsługi komunikacyjnej obszaru ograniczonego ulicami Marsa, Okularowa, Szpacza, Optyczna, zatwierdził nowe linie rozgraniczające teren inwestycji, przedstawione na załączniku nr 2b niniejszej decyzji, a także uchylił załącznik nr 1 stanowiący integralną część zaskarżonej decyzji, w zakresie w jakim dotyczy on podziału oznaczonych działek i zatwierdził w to miejsce załącznik nr la oraz lb.

Uwzględniając zarzuty U. i J. S. dotyczące nie zaprojektowania mediów do działki nr 142 a także zarzuty dotyczące długości ekranu akustycznego 1L na działkach nr 142 i 147/2, organ odwoławczy zatwierdził załącznik nr 2a stanowiący arkusz 1 części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, a także załącznik nr 2ab, stanowiący tom 2/05 Przebudowa sieci wodociągowej 2/05/01 budowa przyłącza wodociągowego do działki nr 142/2, załącznik nr 2ac, stanowiący tom 2: projekt architektoniczno-budowlany 07. Energetyka przyłącze energetyczne do posesji na działce nr 142, obręb 3-07-09, załącznik nr 2ad, stanowiący tom 2: projekt architektoniczno-budowlany 08.

Przebudowa urządzeń telekomunikacyjnych przyłącze telekomunikacyjne do posesji na działce nr 142, obręb 3-07-09, a także załącznik nr 2ae, stanowiący tom 2/09/01 przebudowa i zabezpieczenie kanalizacji sanitarnej, budowa przyłącza kanalizacyjnego do działki nr 142/2, obręb 3-07-09, w zakresie w jakim dotyczą one działek nr 147/2 oraz 142, obręb 3-07-09 oraz zatwierdził, w miejsce uchylonej tabeli nr 2 "Lokalizacja i wysokość ekranów posadowionych na gruncie" znajdującej się na stronach od 8 do 9 tomu 2: projekt architektoniczno-budowlany 11. Ochrona akustyczna, załącznik nr 2c, przedstawiający lokalizację i wysokość ekranów akustycznych posadowionych na gruncie, gdzie zmodyfikowano długość ekranu akustycznego 1L do długości w km 0+372, zgodnie z zapisami decyzji środowiskowej.

Odnosząc się do zarzutów Stefana Karbowiaka organ stwierdził, iż nieruchomość należąca do skarżącego jest niezbędna dla celów realizacji inwestycji, ponieważ z analizy akustycznej przeprowadzonej w toku postępowania o wydanie decyzji środowiskowej wynikało, iż poziom hałasu mierzonego na elewacji budynku, nawet po zastosowaniu ekranów akustycznych będzie przekroczony i w związku z tym inwestor zdecydował się objąć inwestycją całą nieruchomość skarżącego. Ponadto, raport oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko przewidywał rozbiórkę budynku znajdującego się na działce skarżącego. Nadto zgodnie z zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projektem budowlanym, na działce skarżącego zaprojektowany został chodnik, będący częścią drogi, a także przewidziano przebudowę telekomunikacji kablowej.

W zakresie dostępu do drogi publicznej do działki nr 201/10 (powstałej z podziału działki nr 201/3), należącej m.in. do U. S., w pkt IX decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zobowiązał inwestora do zapewnienia takiego dostępu poprzez podjęcie działań zmierzających do ustanowienia odpowiedniej służebności gruntowej, która umożliwi dostęp do drogi publicznej dla działki nr 201/10.

Minister pismem z dnia 31 stycznia 2012 r., wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego o projekt sieci monitoringu, co inwestor uczynił przesyłając brakujący dokument przy piśmie z dnia 1 lutego 2012 r. i co stanowi o uczynieniu zadość wymaganiu określonemu w pkt 3.7 decyzji środowiskowej.

Jednocześnie organ nie uwzględnił zarzutu dotyczącego nieaktualnego stanu prawnego nieruchomości oznaczonych jako działki nr 147/7 oraz 147/8, a także zarzutu naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nie naniesienie zmian wynikających z decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 1977 r., w zakresie zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków bowiem uznał, iż obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów. Wskazał także, że na dzień złożenia wniosku przez inwestora, w ewidencji gruntów i budynków figurowały działki o nr 147/7 oraz 147/8. Zgodnie z tym wnioskiem obie działki zostały w części wskazane pod inwestycję i z racji tego sporządzono dla tych nieruchomości projekty podziału, które zostały zatwierdzone zaskarżoną decyzją zaś inwestor wniósł o rozstrzygnięcie postępowania odwoławczego w oparciu o dokumentację pozostającą w dyspozycji organu.

Odnosząc się do zarzutu U. S., dotyczącego braku dostępu do drogi publicznej, stwierdził organ, iż w decyzji organ odwoławczy zobowiązał inwestora do podjęcia działań mających na celu ustanowienie służebności gruntowej na działkach nr 147/3 oraz nr 147/14, umożliwiającej dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr 201/10, będącej współwłasnością skarżącej.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego braku zaprojektowania mediów do działek nr 142, 147/2 oraz 201/3 organ wyjaśnił, że w niniejszej decyzji uwzględnił część zarzutów skarżących dotyczących doprowadzenia przyłączy wodnych, kanalizacyjnych, energetycznych oraz telekomunikacyjnych do działki nr 142. Stwierdził także, iż w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy ustalił, iż działka nr 142 wyposażona była w ww. przyłącza. Natomiast działka nr 201/3, zdaniem organu odwoławczego nie była wyposażona w żadne przyłącza, natomiast fakt istnienia podziemnej sieci uzbrojenia terenu nie może być podstawą do żądania zaprojektowania przyłączy do takiej sieci.

Wyjaśnienia skarżących opisane w ich pismach z dnia 26 stycznia i 10 lutego 2012 r. dotyczące faktu istnienia skrzynki prądowej oraz przyłączy do działki nr 147/2 nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym.

Zdaniem organu zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak i zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2010 r., w zakresie, w jakim została utrzymana w mocy decyzją Ministra, nie naruszają prawa.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli:

B. S. i J. Ł. – współwłaściciele działki nr ew. [...] z obrębu 3-07-09, kwestionując pkt VII zaskarżonej decyzji w zakresie wyłączenia działki nr ew. 154 spod nieruchomości objętych inwestycją pomimo rozpoczęcia na niej robót budowlanych na skutek nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności.

S. K. – właściciel nieruchomości dz.ew [...], zarzucając, iż powyższa działka nie była objęta decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2008 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia co narusza art. 11 d ust 1 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nadto skarżący zarzucił organom naruszenie art. 10 k.p.a. bowiem został pozbawiony możliwości wglądu do dokumentów z uwagi na zbyt krótki termin wyznaczony przez organ na dokonanie tej czynności.

K. G. – właścicielka działki ew. [...] i [...], K. K., P. K. i W. K. – właściciele działek 11/2, 12/1, 31, 13/2, A. K. i A. J. wnieśli o rozpatrzenie sprawy dostępu działek do drogi publicznej, montażu ekranów akustycznych na odcinku ul. Marsa, które będą miały negatywny wpływ na prowadzoną działalność gospodarczą, zapewniania przyłączy mediów do działek stanowiących ich własność (odpowiednio powstałych po podziale).

M. L. – współwłaściciel działki 16/1 zakwestionował bezprawne pozbawienie go parkingu przy ul. Marsa 54, wadliwość decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, brak dostępu swojej nieruchomości do drogi publicznej (ul. Marsa), zaprojektowanie ekranów akustycznych.

U. S. i J. S. – (działki 142, 147, 201/3, 147/7) wnieśli o stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 k.p.a.

Zaskarżonej decyzji zarzucili kwalifikowane naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz 10 § 1 k.p.a. a nadto art. 11 ust. 1 pkt 3, 8, 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez brak mapy podziałowej odzwierciedlającej faktyczny stan prawny nieruchomości, brak pozytywnej opinii konserwatorskiej, brak pozytywnej opinii zarządcy infrastruktury kolejowej, brak pozwolenia wodno-prawnego, brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przyjętego rozwiązania drogowego.

Skarżący nadto zarzucili naruszenia przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji wiaduktów WD-1, WD-3 oraz schodów z wiaduktu WD-1 w odległości niezgodnej z przepisami, art. 5 ust 1 pkt 7 poprzez brak ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków, art. 5 ust 1 pkt 9 poprzez niezapewnienie dostępu do drogi publicznej, art. 32 ust 1 pkt 1 i 2 w zakresie braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na rozbiórkę wiaduktów WD-1 i WD-3, art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego i art. 39 ust 2 i ust 3 tej ustawy poprzez brak zgody Generalnego Konserwatora Zabytków na rozbiórkę obiektu wpisanego do rejestru zabytków.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku za uzasadniony uznał zarzut skargi U. S. i J. S., dotyczący nie uwzględnienia przez organ odwoławczy zmiany stanu prawnego działek objętych inwestycją o nr ew.201/6 oraz 147/8 (po podziale 147/11 i 147/12) i dokonania w decyzji podziału działek nieistniejących co stanowi naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 3 w związku z art. 12 ust 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Sąd podkreślił, że racje ma organ odwoławczy, iż na dzień złożenia wniosku przez inwestora, w ewidencji gruntów i budynków figurowały działki o nr 147/7 oraz 147/8 i zgodnie z tym wnioskiem obie działki zostały w części wskazane pod inwestycję i z racji tego sporządzono dla tych nieruchomości projekty podziału. Jednak obowiązkiem organu odwoławczego było uwzględnienie tych zmian w swoim rozstrzygnięciu nawet przy odmiennym stanowisku inwestora. Z wykazu zmian danych w ewidencji gruntów przyjętych na podstawie art. 40 ust 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1999 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 20 października 2011 r., działka o nr ew.201/6 z obrębu 3-07-09 została podzielona na działki o nr ew. 201/13 o pow. 0,0013 ha oraz działkę 201/14 o pow.0,0069 ha. W dniu 1 grudnia 2011 r. do tego zasobu przyjęto wykaz zmian, na podstawie którego dokonany został podział działki ew. nr 147/8 z obrębu 3-07-09 na działki ew. nr 147/15 o pow. 0,0686 ha oraz działkę ew. 147/16 o pow. 0,0998 ha.

Tymczasem organ odwoławczy posiadając wiedzę o zmianie stanu prawnego tych działek dokonał w pkt I decyzji orzeczenia o nowym zapisie usytuowania obiektu (drogi) w zakresie nieistniejących działek ew. 147/8 (po podziale 147/11 i 147/12) oraz działki nr ew. 201/6, a w pkt II decyzji ustalił nową tabelę przedstawiającą nieruchomości podlegające podziałowi obejmującą działkę 147/8 (po podziale 147/11 i 147/12). Tym samym usankcjonował fikcyjny stan faktyczny i prawny, który nie będzie możliwym do ujawnienia w ewidencji gruntów oraz księdze wieczystej, wobec nieistnienia działki nr ew. 147/8 z naruszeniem normy art. 12 ust 3 specustawy.

Z tych względów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 11g ust 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części określonej w pkt I i II wyroku.

Pozostałe zarzuty skarg, zdaniem Sądu pierwszej instancji nie zasługiwały na uwzględnienie.

Dalej Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) mapę w skali co najmniej 1:5.000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; 2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; 3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; 4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; 5) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; 6) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

Z kolei przepis art. 11f ust. 1 ustawy stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku przebudowy dróg innych kategorii, g) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. e i f, h zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. e i f.

W ocenie Sądu przedłożona dokumentacja oraz decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej spełniają ustawowe wymogi, a podniesione w skargach zarzuty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Sąd zaakceptował rozstrzygniecie organu odwoławczego w zakresie działki o nr 154, obręb 3-07-09, która to nieruchomość nie została objęta decyzją środowiskową. Inwestor składając wniosek o wydanie decyzji środowiskowej, a także przedstawiając w toku postępowania środowiskowego raport o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko, nie ujął w tych dokumentach działki nr 154. Zasadnie więc organ wskazał, iż przedmiotem decyzji środowiskowej nie była ww. nieruchomość, a w konsekwencji należy tę działkę wyłączyć z zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej z powodu naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy. Okoliczności tej nie zmienia fakt rozpoczęcia robót na tej działce na podstawie decyzji organu I Instancji zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności. Poza kognicją Sądu, badającego legalność decyzji zezwalającej na realizację inw. drogowej, jest ocena robót wykonywanych w rzeczywistości na gruncie.

Z kolei działkę nr ew. 46/1 inwestor wskazał jako objętą planowaną inwestycją, co znalazło wyraz w załącznikach graficznych stanowiących integralną część sporządzonego na potrzeby oceny inwestycji na środowisko, raportu oddziaływania na środowisko. Decyzja z dnia [...] lutego 2008 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia obejmuje także działkę nr ew. 46/1 zgodnie z normą art. 11 d ust 1 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach.

Odnosząc się do zarzutu montażu ekranów akustycznych wzdłuż ul. Marsa, na odcinku objętym zaskarżoną decyzją, Sąd wskazał, że obowiązek ich zaprojektowania wynika z decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 25 lutego 2008 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która w pkt II podpunkt 3.5 szczegółowo określa konieczność zaprojektowania i umieszczenia ekranów akustycznych obustronnie pochłaniających bądź lewostronnie i prawostronnie pochłaniających. W zakresie ustaleń środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia organ architektoniczno-budowlany udzielający zgody na realizację przedsięwzięcia związany był warunkami wskazanymi przez organ środowiskowy w ostatecznej decyzji z dnia 25 lutego 2008 r.

Kwestia negatywnego wpływu tego rozwiązania projektowego na działalność gospodarczą prowadzoną wzdłuż ul. Marsa na odcinku objętym zaskarżoną decyzją nie podlega ocenie organu, a co za tym idzie sądu administracyjnego kontrolującego zgodność z prawem decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej. Zgodnie z normą art. 13 ust 3 specustawy jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi obowiązany jest na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego do nabycia tej nieruchomości. Jednakże wniosek o nabycie części nieruchomości nieobjętej lokalizacją inwestycji, jeżeli nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania przez właścicieli na dotychczasowe cele, złożony w trybie art. 13 ust. 3 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie jest rozpatrywany w trybie postępowania administracyjnego, gdyż nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu k.p.a. Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym.

Sąd pierwszej instancji odniósł się dalej do zarzutów dotyczących zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomości powstałych w wyniku podziału zatwierdzonego zaskarżoną decyzją.

W odniesieniu do nieruchomości K. K., P. K. i W. K., projekt zakłada likwidację bezpośredniego zjazdu z ul. Marsa, bowiem po przebudowie uzyska ona klasę techniczną GP, w odniesieniu do której zastosowanie ma rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Droga tej klasy zgodnie z przepisami prawa musi mieć zapewniony określony poziom bezpieczeństwa. Cel ten jest realizowany w sposób wskazany w § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia (poprzez ograniczenie ilości zjazdów) i zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Ustanowienie zjazdu indywidualnego w przypadku drogi klasy G jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Projekt zakłada skomunikowanie nieruchomości skarżących z drogami publicznymi – ul. Szpaczą oraz drogą 4P zbierającą ruch lokalny połączona z ul. Optyczną skomunikowaną z ul. Marsa.

Organ odwoławczy mając na względzie zarzuty U. K. zobowiązał inwestora do podjęcia działań mających na celu ustanowienie na rzecz J. N. i U. S. służebności gruntowej na działkach nr 147/3 oraz nr 147/14 (powstałej w wyniku podziału działki o nr ew. 147/7), będącej we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie, z uwagi na konieczność zapewnienia działce o nr ew. 201/10 (powstałej w wyniku podziału działki nr 201/3), dostępu do drogi publicznej. Sąd zaznaczył, że skarżąca U. S. kwestionuje powyższe rozstrzygniecie jako naruszające art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Dalej Sąd podniósł, że z mocy art. 11f ust 1 pkt 5 w związku z art. 12 ust. 1–3 ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa między innymi projekt podziału nieruchomości i stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości. Kwestie podziału nieruchomości uregulowane zostały w dziale III rozdziale 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej powołanej w skrócie jako "u.g.n."). Zgodnie z art. 2 pkt 11 tej ustawy, nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności m.in. wymienionej we wspomnianym już pkt 11 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Artykuł 2 ustawy u.g.n. wskazuje więc, jakich aktów prawnych nie naruszają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i jakie należy uznać zarazem za przepisy o charakterze szczególnym w stosunku do tej ustawy. Oznacza to, że przepisy szczególne należy stosować z wyłączeniem przepisów ustawy u.g.n. W zakresie bowiem ich regulacji wyłączają one albo modyfikują stosowanie przepisów tej ustawy. Tylko w razie wyraźnego odesłania do odpowiedniego przepisu ustawy u.g.n. czy w zakresie nieuregulowanym w tych przepisach, można stosować przepisy ustawy u.g.n.

Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest zatem ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i z mocy jej art. 1 samodzielnie reguluje zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym m.in. lokalizację, nabywanie nieruchomości i ich podział oraz określa organy właściwe do orzekania w tych sprawach.

W decyzji o zezwoleniu na realizację w zakresie dróg publicznych nie dochodzi jednak do wydzielenia odrębnych nieruchomości. Nie jest to bowiem przedmiotem zawartego w niej orzeczenia. Stanowi to natomiast skutek prawny decyzji, powstający z mocy prawa z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Ponieważ wszystkie te części nieruchomości, które ujęte zostały w liniach rozgraniczających teren ustalonych omawianą decyzją, wchodząc dotychczas w skład nieruchomości objętej prawem własności przysługującym określonej osobie, z chwilą uostatecznienia się tej decyzji, staną się przedmiotem własności innego podmiotu, tj. Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Dalej Sąd wskazał, że: "zachodzi tu konieczność stosowania ustawy specjalnej, bo dzięki temu realizowane będzie zamierzenie-cel ustawodawcy, tj. uproszczenie i przyspieszenie procedur uzyskiwania decyzji administracyjnych poprzedzających rozpoczęcie budowy lotniska celu publicznego".

Sąd podkreślił, że art. 99 oraz 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie będzie miał w sprawie zastosowania wobec odrębnego uregulowania w ustawie szczególnej jaką jest ustawa dnia 10 kwietnia 2003 r. Do wydania omawianej decyzji w części dotyczącej zatwierdzenia podziałów nieruchomości nie stosuje się procedury podziałowej wynikającej z ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ brak jest w tym przedmiocie jakiegokolwiek odesłania do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 11f specustawy pozwala wyeliminować w postępowaniu lokalizacyjnym odrębne postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Nie ma tu więc zastosowania administracyjny tok postępowania, wynikający z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd zaznaczył, że "Zatwierdzenie podziału nieruchomości pod lotnisko użytku publicznego nie następuje w drodze ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wydanej przez wojewodę. Brak jest więc podstawy do żądania aby decyzja wywłaszczeniowa zawierała w sobie jako element niezbędny ustanowienie służebności dostępu do drogi publicznej powstałej po podziale działki przy jednoczesnym twierdzeniu, iż podział nieruchomości możliwy jest jedynie po ustanowieniu takiej służebności".

Wobec braku ustawowego obowiązku ustanowienia służebności dostępu do drogi publicznej przed podziałem nieruchomości rozstrzygniecie organu odwoławczego w tym zakresie ma na celu ochronę interesów skarżących w rozumieniu art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zwłaszcza, iż kontrola wykonania orzeczonego przez organ obowiązku nastąpi na etapie udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 32 ust 1 i 2 specustawy.

W odniesieniu do braku pozwolenia wodno-prawnego dotyczącego planowanej inwestycji Sąd podzielił stanowisko organów, iż takie pozwolenie nie było wymagane dla przedmiotowej inwestycji, z racji niewystępowania w tym zakresie budowy urządzeń wodnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy – Prawo wodne. Przebudowa zaś istniejących urządzeń kanalizacyjnych nie wymaga takiego pozwolenia.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi U. S. i J. S. co do braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przyjętego przez organ odwoławczy rozwiązania drogowego Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 72 ust 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2008.199.1227), wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany decyzji, polegających na odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącym:

a) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

b) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne

– które nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Rozwiązanie przyjęte przez organ odwoławczy w zakresie rozwiązania zamiennego obsługi komunikacyjnej obszaru ograniczonego ulicami Marsa, Okularowa, Szpacza, Optyczna, w zakresie oznaczonych działek nie powodują zmian uwarunkowań określonych w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2008 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Sąd zaakceptował argumentację organu dotyczącą zakresu interesu prawnego stron postępowania w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Interes prawny w takim postępowaniu wynika z przysługującego prawa do nieruchomości i nie dotyczy całej decyzji, lecz tej jej części, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Osoba posiadająca prawo własności, użytkowania wieczystego lub inne ograniczone prawo rzeczowe jest stroną decyzji, ale tylko w części dotyczącej jej nieruchomości. U. S. i J. S. nie posiadają interesu prawnego do podnoszenia zarzutów dotyczących nieruchomości położonych przy ul. Marsa 23 i 61, gdyż nie należą one do skarżących. Sąd podkreślił, że uwaga ta dotyczy wszystkich pozostałych zarzutów skarżących nie pozostających w związku z nieruchomościami stanowiącymi ich własność.

Z tych wszystkich względów Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 11g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych uchylił zaskarżoną decyzję w części określonej w pkt I i II wyroku, zaś w pozostałym zakresie skargi oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

U. S. i J. S. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wnieśli o jego uchylenie zakresie pkt I, II oraz pkt III – w części dotyczącej nieuwzględnionych i oddalonych przez Sąd pierwszej instancji zarzutów oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. Art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach poprzez brak orzeczenia, iż zaskarżona decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a., pomimo częściowego uwzględnienia skargi.

II. Art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 7 i 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organy administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy ze względu na słuszny interes skarżących;

art. 156 k.p.a. poprzez brak ustalenia, że:

– objęcie zaskarżoną decyzją (w tym zakresem inwestycji) nieistniejących w dacie wydania tej decyzji działek gruntu i dokonanie w decyzji podziału działek nieistniejących stanowi rażące naruszenie prawa i wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej w tym zakresie;

– brak na datę wydania decyzji Ministra wydania decyzji środowiskowej w związku z poszerzeniem zakresu inwestycji, co powoduje, iż inwestycja realizowana na obszarze działek 142, 147/2 i 201/3 pozostaje w sprzeczności z lokalizacją inwestycji określoną w decyzji z dnia 25 lutego 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje inwestycji co stanowi rażące naruszenie prawa i wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej w tym zakresie;

– brak na datę wydania decyzji ZRID zapewnienia w sposób przewidziany prawem dostępu do drogi publicznej dla działki 201/10, pozostałej po podziale działki 201/3 na działki 201/9 pod inwestycję i 201/10 pozostającej przy właścicielu stanowi rażące naruszenie prawa i wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej;

– pozbawienie skarżących dostępu do energii elektrycznej do działki 147/10 (powstałej po podziale działki 147/2) i brak zaprojektowania na datę wydania decyzji ZRID przyłącza energetycznego do działki 147/2 stanowi rażące naruszenie prawa i wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej w tym zakresie;

art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak ustalenia przez Sąd, iż nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu stronom postępowania, J. S. oraz J. N., którzy zostali pominięci jako strony postępowania na etapie wszczęcia postępowania o wydanie decyzji ZRID przez Wojewodę Mazowieckiego;

art. 15 k.p.a. poprzez brak ustalenia przez Sąd, iż w toku postępowania administracyjnego miało miejsce naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego w związku z prowadzeniem przez organ odwoławczy postępowania o wyłączenie nowoprojektowanej drogi z decyzji ZRID (zmiana lokalizacji inwestycji), łącznie ze zmianą projektu budowlanego bez udziału stron postępowania.

Skarżący zarzucili ponadto naruszenie prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.

I. Art. 11d. ust. 1, pkt 8) pkt 9), ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. poprzez błędne ustalenie, iż zaskarżona decyzja posiada:

– pozytywną opinię konserwatora zabytków w zakresie budynków usytuowanych na terenie lokalizowanej inwestycji;

– pozytywną opinię zarządcy infrastruktury kolejowej;

– konieczne pozwolenia wodno-prawne;

– decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji do

przyjętego rozwiązania drogowego;

– opinię dla zmienionego rozwiązania projektowego.

II. Art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym poprzez brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej.

III. Art.17 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. poprzez błędne przyjęcie, iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności było uzasadnione słusznym interesem społecznym lub gospodarczym.

IV. Naruszenie przepisów ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 11 i ust. 1 cyt. ustawy, w szczególności:

art. 5 ust. 1 pkt 1 poprzez błędne przyjęcie, iż powstający obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi spełnia podstawowe wymagania dotyczące

a) bezpieczeństwa konstrukcji, choć nie wykonano badań podłoża gruntowego pod podpory wiaduktów WD-1, WD-3, murów oporowych;

b) bezpieczeństwa użytkowania, choć zaprojektowane schody z wiaduktu WD-1 są usytuowane w odległości nie zgodnej z przepisami ustawy o transporcie kolejowym, co zagraża bezpieczeństwu ludzi;

c) ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską (tj. art. 5 ust. 1 pkt 7), choć przepisu tego nie zastosowano w stosunku do istniejących tego typu obiektów;

d) poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (tj. art. 5 ust. 1 pkt9);

art. 20 ust. 1 pkt 1 poprzez błędne przyjęcie, iż opracowany przez projektantów projekt budowlany jest zgodny ustaleniami w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko pomimo ewidentnej niezgodności projektu budowlanego z decyzją środowiskową;

art. 32 ust. 1 pkt 1 pkt 2 poprzez błędne przyjęcie, iż pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego zostało wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, pomimo braku decyzji środowiskowej na rozbiórkę obiektów budowlanych WD-1, WD-3;

art. 34 ust. 3 pkt 1 pkt 4 przez błędne przyjęcie, iż projekt budowlany zawiera wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadawiania obiektów budowlanych, pomimo braku takich badań dla obiektów posadowionych po rozszerzeniu zakresu inwestycji. Budowa wiaduktów oraz murów oporowych w nowych miejscach poza starym pasem drogowym;

art. 35 ust. 1 pkt 1 pkt 2 pkt 3 poprzez błędne przyjęcie, iż przed wydaniem decyzji właściwy organ sprawdził:

– zgodność z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

– zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, pomimo, że nie sprawdzono map do celów projektowych,

– kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (..), pomimo iż brak aktualnych opinii dla rozwiązania drogowego dla Etapu I. Dokumentacja opracowana w lipcu 2010 r.,

art. 39 ust. 2 i ust. 3 przez błędne przyjęcie, iż dla obiektów znajdujących się na terenie lokalizacji inwestycji i ujętych w gminnej ewidencji zabytków nie było wymagane zezwolenie na rozbiórkę.

W dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący sprecyzowali zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej podając, że zaskarżenie wyroku dotyczy części, w jakiej Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił ich skargę, a więc pkt III wyroku.

K. K., P. K. i W. K. w skardze kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, w punkcie III, w części dotyczącej K. K., P. K., Wandy K. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, iż projekt budowlany zakłada likwidację bezpośredniego zjazdu z ul. Marsa, ponieważ ulica ta na odcinku od ul. Marsa 46 do ul. Marsa 56 po przebudowie uzyska klasę techniczną GP, podczas gdy z projektu budowlanego wynika, iż w rzeczywistości planowana droga na w/w odcinku osiągnie parametry drogi klasy Z, a więc odpowiednie zastosowanie zamiast wyżej wskazanego przepisu znajdzie § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, który pozwala na powiązanie drogi klasy Z z drogami wszystkich klas.

Zarzucili ponadto naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji z naruszeniem obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zasady swobodnej oceny dowodów, i w konsekwencji uznanie przez Sąd, iż brak jest możliwości usunięcia ekranów akustycznych, bądź zastosowania ekranów akustycznych przezroczystych na odcinku ul. Marsa 46–56, oraz pozostawienia zjazdu do posesji skarżących z ul. Marsa podczas, gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do przeciwnych wniosków.

b) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na pominięciu rozpoznania zarzutów skargi:

i. dotyczących zapewnienia mediów przyłączy na działkach należących do skarżących, jak również

ii. uzupełnionych pismem z dnia 17 lipca 2012 r., w którym Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11f ustawy o szczególnych zasadach w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane,

oraz braku wyjaśnienia przyczyn pominięcia przez Sąd niniejszych zarzutów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono m.in., że Sąd nie odniósł się do zarzutu podnoszonego przez stronę w zakresie konieczności korekty ustaleń decyzji środowiskowej i zasadności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w związku z dokonanymi zmianami przewidującymi zwiększenie obszaru inwestycji, jak też zmianami w zagospodarowaniu terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach przytoczonych w nich podstaw.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przedstawienie w części stanowiska w formie ogólnikowej aprobaty rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji oraz niewystarczające rozpoznanie zarzutów zawartych w skargach, bądź ich całkowite pominięcie.

Przewidziany w art. 141 § 4 wymóg wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia oznacza obowiązek Sądu omówienia wyników analizy przeprowadzonej w ramach stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy, w szczególności wskazania – w przypadku oddalenia skargi – z jakich powodów zaakceptowano stanowisko organu administracji.

Ważne jest zwłaszcza odniesienie się przez Sąd do podnoszonych przez stronę zarzutów dotyczących okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że pominięcie w uzasadnieniu wyroku kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórcze potraktowanie zarzutów uniemożliwia w konsekwencji kontrolę instancyjną (por. wyroki NSA z: 29 lipca 2005 r. I FSK 102/05, 26 lipca 2007 r. I OSK 1281/06, 6 czerwca 2008 r. II OSK 724/07, 1 kwietnia 2008 r. II FSK 291/04). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11 zaznaczył, że istota rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny polega między innymi na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. Wskazał też, że konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia sprawy przez sąd (art. 45 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący skargę do sądu. Oznacza to, że wadliwe jest takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten nie rozpatrzy i nie oceni kwestii prawnych wynikających z zarzutów zawartych w skardze.

W niniejszej sprawie zasadny okazał się ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd Wojewódzki dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie przedstawił w sposób wystarczający przesłanek, które sprawiły, że za prawidłowe uznano stanowisko zajęte w sprawie przez organ odwoławczy, a odmówiono całkowicie racji skarżącym.

Zaznaczyć należy, że w zakresie w jakim z urzędu dokonywane jest badanie zgodności z prawem przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania i wydanych rozstrzygnięć, stanowisko Sądu Wojewódzkiego sprowadzone zostało zasadniczo do jednozdaniowej konstatacji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził bowiem, że: "Jak wynika z analizy akt sprawy przedłożona dokumentacja oraz decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej spełniają ustawowe wymogi, a podniesione w skargach zarzuty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji".

Szerzej natomiast wypowiedział się Sąd w wybranych kwestiach, stanowiących przedmiot zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, a następnie złożonych skargach. Mianowicie odnosząc się do określonej w decyzji lokalizacji i wysokości ekranów akustycznych posadowionych na gruncie Sąd stwierdził, że obowiązek ich zaprojektowania wynika z decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 25 lutego 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu w zakresie ustaleń wym. decyzji organ architektoniczno-budowlany był związany warunkami wskazanymi przez organ środowiskowy.

Skarżący kwestionując powyższą ocenę Sądu podnieśli natomiast, że akceptacja rozstrzygnięcia zawartego w decyzji nastąpiła mimo braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, niewłaściwej oceny dowodów i nierozważenia wnioskowanego przez stronę ograniczenia instalowania na oznaczonym odcinku drogi ekranów akustycznych, bądź zastąpienia ekranów pełnych ekranami przezroczystymi z uwagi na prowadzoną na ich nieruchomości działalność gospodarczą.

Wskazać należy, że Sąd Wojewódzki kontrolując decyzję w aspekcie przyjętych w niej rozwiązań wynikających z potrzeb ochrony środowiska wyszedł z błędnego założenia co do zakresu związania organu orzekającego treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Mimo że według regulacji ustawy – Prawo ochrony środowiska, jak też ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 86) – decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający m.in. decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to nie oznacza, że to związanie ma charakter bezwzględny. Należy bowiem przyjąć, że organ samodzielnie ocenia zgodność inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska, nie ograniczając się wyłącznie do ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ponadto należy mieć na uwadze, że organ ochrony środowiska ustala konkretne rozwiązania techniczne lub technologiczne opierając się na dokumentacji, która w toku konkretyzacji inwestycji może ulec modyfikacjom.

Brak możliwości określenia wszystkich czynników determinujących rozwiązania projektowe sprawia, że nie należy zakładać bezwzględnego związania organu właściwego w sprawach budowlanych ustaleniami decyzji środowiskowej (por. M. Zakrzewska: Ochrona środowiska w procesie inwestycyjno-budowlanym, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, s. 129; E. Iwanek-Chachaj w: Prawo ochrony środowiska pod red. J. Stelmasiaka, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, s. 115).

W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki niewłaściwie przyjął, że kwestia negatywnego wpływu rozstrzygnięcia w zakresie lokalizacji i rodzaju ekranów akustycznych na działalność gospodarczą prowadzoną przez skarżących sprowadza się tylko do roszczeń cywilnoprawnych, a tym samym nie podlegała ocenie organów, jak też kontroli sądowej.

Rzeczą Sądu Wojewódzkiego było zbadanie w kontekście całości materiału dokumentacyjnego, czy przyjęte w decyzji postanowienia w przedmiocie ekranów akustycznych w sposób właściwy realizują wskazania decyzji środowiskowej oraz czy podjęte zostały po należytym rozważeniu interesu skarżących. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji prowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające i zawarł ustalenia tego dotyczące w uzasadnieniu decyzji. Z kolei organ odwoławczy uwzględniając częściowo odwołania zmienił decyzję, zatwierdzając nową tabelę przedstawiającą lokalizację i wysokość ekranów akustycznych. Nie mógł zatem Sąd Wojewódzki nie odnieść się merytorycznie do zarzutów skarżących, którzy konsekwentnie w skardze domagali się zweryfikowania przyjętych rozwiązań w zaskarżonej decyzji pod kątem dopuszczalności zmiany lokalizacji ekranów bądź zastosowania ekranów przezroczystych.

Badając sporne zagadnienie Sąd powinien skonfrontować kwestionowaną treść zaskarżonej decyzji z warunkami decyzji środowiskowej, uwzględniając to, że organ w decyzji z 25 lutego 2008 r. określając wymagania dotyczące ochrony środowiska wskazał na potrzebę nie tylko wykonania ekranów akustycznych, ale też na potrzebę zastosowania technologii gwarantującej powstanie tzw. "cichych" nawierzchni przebudowywanej drogi oraz potrzebę nasadzenia zieleni izolacyjnej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej na odcinkach, na których nie są przewidziane ekrany akustyczne (pkt 3.3, 3.4, 3.5. 3.6 decyzji).

W rezultacie zasadność zastosowania ekranów określonego rodzaju w sąsiedztwie nieruchomości skarżących oceniana być musi w kontekście całości rozwiązań wynikających z wymogów ochrony środowiska.

Wskazać trzeba, że stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym wyroku nie jest spójne, bowiem z jednej strony Sąd zaakceptował zaskarżoną decyzję zawierającą przecież zmianę postanowień w zakresie lokalizacji i długości ekranów akustycznych, a z drugiej strony wykluczył jakiekolwiek odstępstwa od warunków decyzji środowiskowej, nie analizując przy tym, czy rzeczywiście przyjęte rozwiązania są adekwatne do treści decyzji z 25 lutego 2008 r.

Niewątpliwie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należy uwzględnić to, że w sferze uprawnień jednostek istnieją ograniczenia wynikające z unormowań szczególnych, stanowiących podstawę prawną decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Nie zwalnia to jednak organów administracji od przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. nakazu uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ustanowione w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. szczególne zasady przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wyłączają definitywne możliwości ważenia interesu publicznego oraz indywidualnego interesu właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Każdorazowo organ administracji w razie kolizji interesów powinien dochodzić do takich rozwiązań, które pozwolą zachować właściwą proporcję pomiędzy realizacją celu publicznego a zakresem ograniczenia słusznego interesu jednostkowego. Niedostrzeżenie tego aspektu sprawy przez Wojewódzki Sąd skutkować musiało uwzględnieniem zarzutów kasacyjnych w tym przedmiocie sformułowanych.

Kolejne zagadnienie, do którego odniósł się Sąd w uzasadnieniu wyroku, dotyczyło zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom powstałym w wyniku podziału zatwierdzonego zaskarżoną decyzją. Konkretnie sporna stała się likwidacja bezpośredniego zjazdu z ul. Marsa do oznaczonej nieruchomości skarżących. Zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, że w przypadku dróg klas GP i G przepisy prawa wprowadzają ograniczenia w stosowaniu zjazdów podyktowane koniecznością zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednak i w tym zakresie analiza rozwiązań przyjętych w decyzji nie była wystarczająca. Wobec podnoszonych przez skarżących konkretnych uwag co do zapewnienia zjazdów do innych nieruchomości, należało ocenić, czy organ odwoławczy dostatecznie wnikliwie rozważył warunki obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżących.

Sąd Wojewódzki powinien również w sposób konkretny wypowiedzieć się co do kwalifikacji drogi, mając na uwadze znaczące różnice w warunkach technicznych dróg klasy GP, G, i wreszcie klasy Z (na którą wskazują skarżący). Zarówno w decyzji organu odwoławczego, jak i w uzasadnieniu wyroku zawarto ustalenia co do drogi klasy G oraz klasy GP, co sprawia, że argumentacja w tym zakresie nie jest wystarczająco przekonująca. W rezultacie jako trafne należało uznać postawione w tym zakresie zarzuty procesowe, natomiast niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wskazanego w skardze kasacyjnej. Brak w uzasadnieniu wyroku ustaleń co do stanu faktycznego czynił przedwczesnym zarzut naruszenia prawa materialnego. W ramach zarzutów dotyczących naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. zasadnie skarżący w obu skargach kasacyjnych podnieśli, że Sąd Wojewódzki w żaden sposób nie odniósł się do problemu zapewnienia mediów do nieruchomości stanowiącej ich własność, w sytuacji gdy zgłoszone przez nich żądania były rozstrzygane przez organ odwoławczy. Rzeczą Sądu była ocena prawidłowości stanowiska zajętego w tym przedmiocie w zaskarżonej decyzji.

Z kolei w odniesieniu do nieruchomości, której współwłaścicielem jest skarżąca Urszula K. sporna stała się kwestia dostępu do drogi publicznej. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy orzekł, że inwestor zobowiązany jest do podjęcia działań mających na celu ustanowienie na rzecz J. N. i U. K. służebności gruntowej na oznaczonych działkach będących we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie, z uwagi na konieczność zapewnienia działce nr 201/10 (powstałej w wyniku podziału działki nr 201/3) dostępu do drogi publicznej. Sąd Wojewódzki akceptując powyższe rozstrzygnięcie omówił poszczególne unormowania ustawy drogowej z 10 kwietnia 2003 r. oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dochodząc do wniosku, że do zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości nie stosuje się przepisów art. 99 oraz art. 120 u.g.n. Powyższy pogląd Sądu zakwestionowano w skardze kasacyjnej, podnosząc, że rozwiązanie przyjęte w decyzji organu odwoławczego nie zagwarantowało dostępu do drogi publicznej, co narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekty budowlane należy projektować i budować w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Autor skargi kasacyjnej odnosząc się do wywodu zawartego w zaskarżonym wyroku zwrócił uwagę, że argumentacja Sądu nie dotyczy przedmiotu sprawy bowiem odwołuje się do budowy lotniska, a ponadto w sposób niewłaściwy dopuszcza rozwiązanie, w ramach którego realizacja obowiązku ustanowienia służebności miałaby podlegać kontroli na etapie udzielania pozwolenia na użytkowanie.

Uznając powyższy zarzut kasacyjny za skuteczny, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym nabywania nieruchomości pod drogi stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności zatwierdzenie podziału nieruchomości (pkt 5) oraz oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (pkt 6).

Zgodnie z art. 12 ust. 3 i 4 cyt. ustawy z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna, nieruchomości ujęte w omawianej decyzji stają się z mocy prawa własnością wymienionych podmiotów publicznoprawnych, natomiast decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości.

O odszkodowaniu za nieruchomości przejęte pod budowę dróg właściwy organ orzeka odrębną decyzją (art. 12 ust. 4a). W ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. brak jest unormowania mogącego stanowić podstawę do ustanowienia służebności w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom powstałym w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zaznaczyć trzeba, że w omawianej specustawie zawarto jedynie szczególne regulacje co do niektórych kwestii związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi, podczas gdy zasadniczo materia ta uregulowana jest systemowo w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Jak trafnie wskazano w piśmiennictwie, uzyskiwanie przez podmioty publicznoprawne praw własności do nieruchomości lub ich części ujętych w pasie drogowym drogi publicznej wyznaczonym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowi niewątpliwie o wywłaszczeniu tego prawa od dotychczasowego podmiotu, któremu prawo to przysługiwało. Zaznaczono przy tym, że o ile na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie dokonywane jest w drodze decyzji administracyjnej o charakterze konstytutywnym, to według regulacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przejęcie własności nieruchomości nie jest przedmiotem orzekania, lecz skutkiem prawnym decyzji, przypisanym bezpośrednio przez ustawodawcę (v. M. Wolanin, Komentarz do ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 233–236; P. Antoniak, M. Cherka, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Komentarz. Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych, Wyd. Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2012, s. 77–78).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa interpretacja przepisów zawartych w obu wymienionych wyżej ustawach pozwala przyjąć, że dopuszczalne jest zawarcie w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rozstrzygnięcia o ustanowieniu służebności drogowej w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom objętym podziałem, dokonywanym w celu nabycia oznaczonych nieruchomości pod drogi. Pewne odmienności odnoszące się do decyzji wydawanych na podstawie obu ustaw nie mają istotnego znaczenia skoro w istocie w ich następstwie dochodzi do wywłaszczenia w rozumieniu konstytucyjnym (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).

Właściwa ochrona interesu podmiotów, które tracą prawo własności do nieruchomości przejętych pod drogi wymaga, aby w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zawarte były postanowienia o ustanowieniu służebności drogowej, zgodnie z art. 120 u.g.n. w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Wskazany przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności.

Niewątpliwie w stanie faktycznym sprawy występuje sytuacja, której uregulowanie powinno się odbyć poprzez orzeczenie o ustanowieniu służebności drogowej, a nie tylko zobowiązanie inwestora do podjęcia działań mających na celu ustanowienie służebności drogowej. Wskazać trzeba, że rozwiązanie przyjęte w decyzji organu odwoławczego nie zapewnia wykonania we właściwym czasie obowiązku nałożonego na inwestora i nie gwarantuje stronom środków prawnych skutecznie chroniących ich interes prawny.

Dodać ponadto trzeba, że przepis art. 11f ust. 1, stanowiący o treści decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera otwarty katalog obligatoryjnych elementów decyzji, wskazując jakie "w szczególności" rozstrzygnięcia powinny być w niej zawarte.

W aspekcie tego więc unormowania nie ma przeszkód do tego, aby w wymienionej decyzji zawrzeć postanowienie w przedmiocie służebności gruntowej (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1245/12, ONSAiWSA 2013/4/68).

Z tych względów odmienne stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie zasługiwało na akceptację.

Kolejne zarzuty zawarte w obu skargach kasacyjnych, które okazały się usprawiedliwione dotyczą uwag zgłaszanych w toku postępowania przez strony co do potrzeby korekty ustaleń decyzji środowiskowej z 25 lutego 2008 r. w związku ze zmianą stanu faktycznego oraz potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko.

Skarżący w skardze skierowanej do Sądu Wojewódzkiego oraz w piśmie procesowym wykazywali, że zakres inwestycji w stosunku do pierwotnych koncepcji poszerzono, a projekt budowlany wykroczył poza ustalenia decyzji środowiskowej. W szczególności podnoszone było, że o nieadekwatności rozstrzygnięć obu decyzji świadczy różne określenie inwestycji, mianowicie w decyzji środowiskowej wskazano na "przebudowę" drogi publicznej, natomiast decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca zezwolenia na realizację inwestycji dotyczy "budowy" drogi. Do tej kwestii organ odwoławczy odniósł się szeroko w uzasadnieniu decyzji, tymczasem Sąd Wojewódzki nie zweryfikował tego w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych. Jako niewystarczające w tym zakresie należało uznać odwołanie się przez Sąd do treści art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz stwierdzenie, że rozwiązania zamienne przyjęte w zakresie obsługi komunikacyjnej oznaczonego obszaru nie spowodowały zmian uwarunkowań określonych w decyzji z [...] lutego 2008 r. Dodać trzeba, że w decyzji organu I instancji zawarto tabelę szczegółowo przedstawiającą zapisy decyzji środowiskowej i sposób ich realizacji w projekcie budowlanym oraz wskazano, że nie zachodziła konieczność ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego była zatem ocena prawidłowości stanowiska organów w tym przedmiocie.

Jako nietrafny należało uznać natomiast zarzut zawarty w skardze kasacyjnej U. K. i J. K., dotyczący oceny Sądu Wojewódzkiego, że w zakresie przysługującej skarżącym legitymacji procesowej nie mogli oni skutecznie podnosić zarzutów niepozostających w związku z nieruchomościami stanowiącymi ich własność.

Zgodzić się należy z poglądem, że w przypadku inwestycji liniowych, w tym drogowych, zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Jednocześnie zastrzec należy, że nie ma to jednak wpływu na zakres przeprowadzanej przez Sąd z urzędu kontroli legalności zaskarżonego aktu, dokonywanej według wskazań art. 134 § 1 p.p.s.a., stanowiącego, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tych względów uwzględnieniu podlega również ten zarzut kasacyjny, w którym podniesiono, że Sąd Wojewódzki powinien ocenić, czy organ przed wydaniem decyzji dokonał w sposób właściwy sprawdzenia wniosku zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1, pkt 3 Prawa budowlanego, w zakresie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska oraz kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Natomiast w zakresie dotyczącym art. 35 ust. 1 pkt 2 zastrzec należy, że organ administracyjny nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi. Rozróżnienia wymaga bowiem badanie kompletności projektu budowlanego od oceny, czy zgodne są z przepisami prawa rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym.

W konsekwencji tylko w takich granicach mieścić się może kontrola decyzji dokonywana w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co musi być uwzględnione przez Sąd Wojewódzki przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Skuteczność zarzutów omówionych wyżej dawała podstawę do uwzględnienia obu skarg kasacyjnych.

Nie podlegały natomiast merytorycznemu rozpoznaniu zarzuty kasacyjne zawarte w skardze kasacyjnej U. K. i J. K. a dotyczące naruszenia prawa materialnego w zakresie wskazanym w pkt. I, III i IV – z uwagi na brak w tym zakresie oceny Sądu Wojewódzkiego, co zostało omówione w kontekście zrzutu kasacyjnego odnoszącego się do art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej U. K. i J. K. odnoszące się do rozstrzygnięć Sądu Wojewódzkiego zawartych w pkt I i II wyroku nie podlegały rozpoznaniu w związku z ograniczeniem skargi kasacyjnej do wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt III.

Wobec powyższego orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku w pkt. III i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a.