Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2313/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21  ust. 1 i 2  pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 41 poz 361
law: Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy.
article: art. 18  ust. 2  pkt 10 i  art. 58,  art. 101 i 101 a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi P. C. na uchwałę Rady W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie akcji Miasta W. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] sierpnia 2011 r. Rada [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zbycie akcji Miasta W. spółce pod firmą: [...] S.A. z siedzibą w W.

Powyższa uchwała została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Na podstawie art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r., o ustroju miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U nr 41, poz. 361 ze zm.), z dniem 1 stycznia 2003 r., przedsiębiorstwo komunalne pod nazwą: [...] z siedzibą w W. uległo przekształceniu w jednoosobową spółkę akcyjną Miasta W. pod firmą: [...] Spółka Akcyjna.

Rada [...] uchwałą z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 10 i art. 58 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) wyraziła zgodę na zaciągniecie zobowiązania finansowego przekraczającego rok budżetowy o wartości [...] zł w związku z pracami przygotowawczymi do prywatyzacji [...] S.A.

W związku z podjęciem przez Radę [...] przedmiotowej uchwały w dniu [...] października 2009 r., pomiędzy Miastem [...] a [...] S.A. została zawarta umowa o sfinansowanie prac przygotowawczych do prywatyzacji [...] S.A., która w dniu 8 lutego 2011 r. została zamieniona aneksem nr 1.

Na podstawie uchwały Rady [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r., podjęto działania zmierzające do przygotowania zamówienia publicznego dotyczącego [...] S.A. W wyniku przeprowadzonego postępowania o zamówienie publiczne, w dniu 1 marca 2010 r., pomiędzy Miastem W. a wyłonionym w postępowaniu wykonawcą została podpisana umowa, której przedmiotem było w [...] przygotowanie analizy przed prywatyzacyjnej [...] S. A. przeprowadzonej przed zaoferowaniem do zbycia akcji należących do Skarbu Państwa, w [...] wykonanie memorandum informacyjnego spółki oraz doradztwo w procesie zbywania przez Miasto W. akcji spółki.

Po dokonaniu przez Komisję do spraw odbioru Zamówionych Dzieł przyjęcia opracowań objętych fazą I umowy z dnia [...] marca 2010 r., Prezydent W. w dniu [...] stycznia 2011 r., dokonał wyboru trybu negocjacji podjętych na podstawie publicznego zaproszenia jako trybu prywatyzacji [...] S.A., a następnie rozpoczął postępowanie zmierzające do prywatyzacji Spółki.

W dniu 11 lutego 2011 r. Prezydent [...] W. działając w imieniu Miasta W., opublikował w dzienniku ogólnopolskim [...] oraz dzienniku brytyjskim [...] zaproszenie do negocjacji w sprawie nabycia od Miasta W. do [...] akcji zwykłych imiennych o wartości nominalnej [...] zł każda należących do Miasta W., stanowiących do 85% kapitału zakładowego spółki [...] S.A. z siedzibą w W. Prezydent zaznaczył, że zaproszenie kierowane jest wyłącznie do inwestorów z których każdy nabędzie akcje o wartości liczonej według ceny sprzedaży co najmniej [...] euro.

Pismem z dnia 28 marca 2011 r., skierowanym do Biura [...], Urzędu Miasta [...] P. C. złożył odpowiedź na Memorandum Informacyjne zgodnie z przewidzianą procedurą zawierającą niewiążącą propozycję nabycia akcji [...] S.A.

Zastępca Prezydenta W. pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] poinformował P. C., że w związku z prowadzonym procesem prywatyzacji [...] S.A. po rozpatrzeniu jego odpowiedzi na zaproszenie do negocjacji w sprawie nabycia akcji [...] S.A. w dniu [...] marca 2011 r., nie został on zakwalifikowany do dalszego etapu procedury prywatyzacji [...] S.A.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2011 r., P. C. zwrócił się do Prezydenta [...] o wskazanie uchybień formalnych jego oferty. W piśmie z dnia 11 maja 2011 r., nr [...] Zastępca Prezydenta W. poinformował P. C., że decyzja Prezydenta [...] w sprawie niezakwalifikowania go do dalszego etapu procedury prywatyzacji Stołecznego Przedsiębiorstwa [...] S.A. została podjęta zgodnie z postanowieniami § 14 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 2009 r., w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa (Dz. U. nr 34, poz. 264 ze zm.). Zastępca Prezydenta W. zaznaczył, że powołany przepis prawa wskazuje uprawnienia zbywcy, w szczególności co do wyboru jednego lub kilku podmiotów z którymi podejmie negocjacje. Dodał również, że informacje o takim trybie postępowania w ramach procedury prywatyzacji [...] Przedsiębiorstwa [...] S.A. zostały zawarte zarówno w ogłoszeniu prasowym z dnia [...] lutego 2011 r. zapraszającym do negocjacji w sprawie nabycia akcji jak również w Procedurze Sprzedaży stanowiącej załącznik do odebranego przez P. C. Memorandum Informacyjnego Spółki.

W dniu 30 czerwca 2011 r. na podstawie aktualizacji ofert wiążących Prezydent W. udzielił wyłączności na dalsze negocjacje firmie [...] S.A. W dniu 26 lipca 2011 r., Prezydent W. podpisał ze spółką przedwstępną, warunkową umowę sprzedaży akcji [...] Przedsiębiorstwa [...] S. A., natomiast w dniu 2 sierpnia 2011 r., Prezydent W. podjął decyzję o nadaniu na podstawie ustawy o ochronie informacji niejawnych z dnia [...] sierpnia 2010 r., klauzuli "zastrzeżone" w umowie na sprzedaż akcji [...] S.A.

W dniu 16 oraz 18 sierpnia 2011 r., odbyły się w części niejawne posiedzenia Komisji Rady [...], w celu zaopiniowania projektu uchwały. W dniu 25 sierpnia 2011 r. Rada [...] kierując się dyspozycją § 3 uchwały Rady [...] z dnia 7 czerwca 2004 r., nr [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zbycie akcji Miasta [...] spółce pod firmą: [...] S.A. z siedzibą w W. Stosownie do § 1 tej uchwały Rada [...] wyraziła zgodę na zbycie [...] akcji [...], stanowiących [...] akcji spółki na rzecz [...] S.A. na warunkach okresowych w [...] Umowie [...] S.A. z dnia [...] lipca 2011 r., poprzedzonej negocjacjami podjętymi na podstawie publicznego zaproszenia.

P. C. w dniu 1 września wezwał Radę [...] do usunięcia naruszenia prawa.

W dalszej kolejności P. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę z dnia [...] sierpnia 2011 r., domagając się jej uchylenia.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności wyjaśnił, że posiada interes prawny do zaskarżenia uchwały bowiem przysługuje mu roszczenie do Miasta [...] o nabycie [...] akcji [...] Przedsiębiorstwa [...] S.A. z siedzibą w W. Uprawnienie do nabycia akcji, wynika z faktu, że skarżący złożył w odpowiedzi na publiczne zaproszenie do negocjacji oraz Procedury Sprzedaży I wstępnej (niewiążącej) oferty na nabycie [...] akcji ww. przedsiębiorstwa w cenie [...] zł. za akcję.

Wydanej uchwale P. C. zarzucił naruszenie:

- art. 33 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przez naruszenie § 16 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 2009 r., w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa poprzez odrzucenie najkorzystniejszej z punktu widzenia kryteriów oceny ofertę na zakup akcji,

- naruszenie art. 33 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 oraz naruszenie § 16 ust. 5 - 7 cytowanego wyżej rozporządzenia poprzez przeprowadzenie pozaprawnej tzw. aktualizacji ofert wiążących,

- naruszenie art. 33 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 poprzez naruszenie § 16 ust. 6 rozporządzenia poprzez udzielenie oferentowi [...] S.A wyłączności na negocjacje niezgodne z tym przepisem,

- naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11 b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez naruszenie zasady jawności działania organów władzy publicznej.

W dalszej części skargi P. C. szczegółowo odniósł się do zarzutów dotyczących postępowania przetargowego. W szczególności wskazał na:

- zarzut bezprawnego odrzucenia najkorzystniejszej oferty wyjaśniając, że jedynym kryterium oceny ofert ustalonym w zaproszeniu była cena,

- zarzut bezprawności aktualizacji oferty wiążącej wyjaśniając, że nie miało ono oparcia w przepisach ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji oraz rozporządzenia w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa, a także opracowanej przez zbywcę Procedury Sprzedaży II,

- zarzut bezprawności udzielenia [...] S.A. wyłączności na negocjacje, podkreślając, że skoro 27 czerwca 2011 r., wpłynęły co najmniej dwie aktualizacje ofert, udzielenie wyłączności z naruszeniem § 16 ust. 5 i 6 rozporządzenia przerwało negocjacje równoległe o których mowa w § 16 ust. 7 i wyeliminowało z procesu prywatyzacji jeden z podmiotów, którego udział w dalszych negocjacjach mógł skutkować uzyskaniem wyższej ceny od licytatorów,

- zarzut naruszenia zasady jawności działania organów władzy publicznej polegający na utajnieniu dokumentów stanowiących podstawę decyzji Rady Miasta [...], w szczególności treści przedwstępnej umowy warunkowej na zbycie akcji [...] Przedsiębiorstwa [...] S.A. z dnia [...] lipca 2011 r., oraz Procedury Sprzedaży I i II, a także listy oferentów, którzy złożyli w dniu 27 czerwca tzw. aktualizacje ofert wiążących. Naruszono przez to zapisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. nr 182, poz. 1228).

Wspomnieć również należy, że skarżący uzupełnił skargę pismem z dnia 10 stycznia 2012 i pismem z dnia 30 stycznia 2010 r.

W odpowiedzi na skargę (uzupełnionej pismem z dnia 29 listopada 2011 r. i pismem z dnia 12 stycznia 2012 r.) Rada Miasta W. reprezentowana przez radcę prawnego M. K. wniosła o jej odrzucenie jako wniesionej przez podmiot nieuprawniony, zaś z ostrożności procesowej wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej.

Uzasadniając swoje stanowisko pełnomocnik organu wyjaśnił, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 2008 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591) do wniesienia skargi. Powołany przepis ma zastosowanie wówczas, gdy interes prawny lub uprawnienie zostały realnie, bezpośrednio i obiektywnie naruszone wskazanymi w nim aktami. Do złożenia skargi nie wystarczy zatem stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zaskarżoną uchwałą z dnia [...] sierpnia 2011 r., Rada Miasta W. wyraziła zgodę na zbycie akcji na rzecz [...] S.A. – podmiotu wybranego w wyniku postępowania prywatyzacyjnego [...] Przedsiębiorstwa [...] S.A. przeprowadzonego w trybie negocjacji na podstawie publicznego zaproszenia. Uchwała ta została podjęta już na ostatnim etapie postępowania prywatyzacyjnego [...] Przedsiębiorstwa [...]. P. C. był jednym z oferentów zgłaszających propozycję zakupu akcji [...] Przedsiębiorstwa [...], jednak nie został zakwalifikowany do dalszego etapu procedury prywatyzacji Spółki, o czym został poinformowany pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Pełnomocnik organu podkreślił, że sam fakt ubiegania się o nabycie akcji [...] Przedsiębiorstwa [...] nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym na które zaskarżona uchwała mogłaby oddziaływać. Ponadto skarżący w treści skargi nie wskazał żadnego przepisu prawa, który miałby stanowić podstawę do jego rzekomego roszczenia do W. o nabycie [...] akcji [...] Przedsiębiorstwa [...] lub miałby stanowić podstawę materialnoprawną na której mógłby wykazać naruszenie swoich uprawnień w sprawie. W szczególności podstawą taką nie są ani przepisy działu IV ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw, ani przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 2009 r., w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa (Dz. U. nr 34, poz. 264), bowiem mają one zastosowanie do zbywania akcji w spółkach należących do jednostek samorządu terytorialnego. Powołując się na treść § 16 ust. 3 cytowanego wyżej Rozporządzenia Rady Ministrów Rada Miasta Stołecznego Warszawy uznała, że prawodawca pozostawił swobodnej ocenie i woli zbywcy wybór podmiotów, które zostaną dopuszczone do negocjacji. Skoro P. C. nie został dopuszczony do negocjacji na podstawie złożonej przez niego odpowiedzi na zaproszenie nie był stroną postępowania prywatyzacyjnego. Organ zauważył również, że stosownie do ust. 4 § 16 rozporządzenia podmioty dopuszczone do negocjacji uzyskują tylko prawo zbadania dokumentów spółki i jej przedsiębiorstwa. Ponadto podmioty dopuszczone do negocjacji w terminie przedstawionym przez zbywcę przedstawiają wiążące tylko ich – a nie zbywcę propozycje warunków umowy.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, iż "zgodnie z zaproszeniem do negocjacji oraz Procedurą Sprzedaży jedynym kryterium oceny ofert była cena za akcje organ zauważył, że w treści zaproszenia wskazano, że Prezydent W. oczekuje przedstawienia przez Potencjalnego Inwestora Programu Rozwoju Spółki oraz zasad współpracy Potencjalnego Inwestora z Miastem w zakresie warunków wypełnienia obowiązków spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego". Natomiast w Procedurze Sprzedaży I wskazano, że kryterium oceny odpowiedzi na Zaproszenie będzie cena za nabywane akcje, ale zaznaczono, że przy ocenie odpowiedzi na zaproszenie uwzględni się zamierzenia Potencjalnego Inwestora co do rozwoju Spółki i dalszego prowadzenia jej działalności, zasady współpracy Potencjalnego Inwestora z Miastem w zakresie warunków wypełni obowiązków spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego, wiarygodność i standing finansowy Potencjalnego Inwestora oraz inne zagadnienia, które Potencjalny Inwestor poruszy w związku z realizacją transakcji. Powyżej, zadaniem organu wskazuje, że cena nie była jedyną podstawą dla podjęcia decyzji o dopuszczeniu do negocjacji. Wspomnieć przy tym należy, że Prezydent W. poszukiwał dla spółki inwestora, który mógłby zagwarantować prawidłowe funkcjonowanie [...] Przedsiębiorstwa [...]. W świetle przedstawionych okoliczności należało stwierdzić, że P. C. wskutek niedopuszczenia go do negocjacji może mówić jedynie o naruszeniu interesu faktycznego. Posiadanie zaś interesu faktycznego nie uprawnia go do złożenia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Odpowiadając na zarzuty skarżącego naruszenia prawa postawione w stosunku do uchwały - organ zauważył, że żaden z powołanych przez niego przepisów nie stanowił podstawy prawnej wydania tej uchwały, dotyczyły one postępowania prywatyzacyjnego [...] Przedsiębiorstwa [...].

Jeżeli chodzi o zarzut bezprawnego odrzucenia najkorzystniejszej oferty pełnomocnik organu wyjaśnił, że zaoferowana cena za akcje nie była jedyną podstawą dopuszczenia danego podmiotu do negocjacji, przy wyborze oferty wzięto pod uwagę również pozostałe elementy odpowiedzi na zaproszenie, a także znikomą liczbę akcji, które skarżący zamierzał kupić.

Jeżeli chodzi o zarzut bezprawności aktualizacji oferty wiążącej Rada Miasta [...] zauważyła, że ewidentnie nie dotyczy on zaskarżonej uchwały, lecz postępowania prywatyzacyjnego [...]. W szczególności organ podkreślił, że samo słowo "negocjacje" zawiera w swojej treści możliwość domagania się przez zbywcę aktualizowania oferty złożonej przez potencjalnego nabywcę w toku procesu prywatyzacji prowadzonego w tym trybie. Jeśli podmioty zgłaszające chęć nabycia akcji prywatyzowanej spółki zostaną dopuszczone do negocjacji to ww. oferta wstępna na kolejnych etapach negocjacji w sposób oczywisty przekształca się w ofertę wiążącą. Organ wskazał również, że z § 16 ust. 5 cytowanego rozporządzenia wynika, że podmioty, które zostały dopuszczone do negocjacji i zbadały dokumenty prywatyzowanej spółki powinny zweryfikować i ewentualnie zaktualizować złożone przez siebie wcześniej wstępne oferty nabycia akcji. Wówczas mają bowiem większą wiedzę odnośnie przedmiotu transakcji i mogą zaktualizować swoją ofertę poprzez zaoferowanie np. najwyższej ceny nabycia akcji lub lepszych warunków w zakresie programu rozwoju spółki czy zasad współpracy potencjalnego inwestora z Miastem. Reasumując organ podkreślił, że zarzuty skarżącego w tym zakresie są całkowicie bezpodstawne i najwyraźniej wynikają z nieznajomości podstawowych zasad obowiązujących w toku procedur prywatyzacyjnych.

Odnosząc się do zarzutu bezprawności udzielenia spółce [...] S.A. wyłączności na negocjacje Rada Miasta [...] podniosła, że zarzut ten nie dotyczy bezpośrednio zaskarżonej uchwały, lecz czynności Prezydenta W. w toku postępowania prywatyzacyjnego [...] Przedsiębiorstwa [...]. W szczególności organ zauważył, że stosownie do § 16 ust. 5 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 2009 r. na podstawie wiążących propozycji warunków zawarcia umowy składanych przez podmioty dopuszczone do negocjacji dopiero po zbadaniu dokumentów spółki będą prowadzone dalsze negocjacje, które jeśli taka będzie decyzja zbywcy prowadzone będą w drodze tzw. negocjacji wyłącznych. Z powołanego przepisu wynika jasno, że zbywca wyznaczając dla jednego z oferentów termin do wyłącznych negocjacji ma obowiązek kierować się treścią złożonych, wiążących propozycji warunków umowy, a więc nie tylko wskazanym przez skarżącego kryterium najwyższej ceny za akcję. Przesłanki przyznania wyłączności ustala sam zbywca. Ponadto nawet przy najwyższej cenie nie ma takich gwarancji. Jak również nie ma konieczności przyznania wyłączności. W ocenie organu w tym stanie rzeczy nie powinno budzić żadnych wątpliwości, iż udzielenie firmie [...] S.A., która przedstawiła najkorzystniejsze warunki zawarcia umowy wyłączności na negocjacje w sprawie nabycia akcji [...] Przedsiębiorstwa [...] nastąpiło zgodnie z powołanymi wyżej przepisami prawa. Tym samym zarzut skarżącego w tej kwestii jest niezasadny.

W kwestii zarzutu naruszenia zasady jawności i działania organów władzy publicznej Rada Miasta [...] wyjaśniła, że w doktrynie nie budzi wątpliwości, że wymóg publiczności negocjacji prowadzonych na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 3 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw dotyczy tylko faktu publicznego zaproszenia do rokowań. Natomiast sam proces negocjacji nie ma charakteru jawnego. Do negocjacji ma zastosowanie art. 72 Kodeksu Cywilnego. Ponadto stosownie do dyspozycji art. 62 ust. 2 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw informacje uzyskane w związku z procesem prywatyzacji podlegają ochronie na zasadach określonych przepisami o ochronie informacji niejawnych. Ujawnieniu podlegają natomiast jedynie te dokumenty i informacje związane z prowadzonym procesem prywatyzacji, które zostały wyraźnie wskazane przez ustawodawcę w przepisach cytowanej wyżej ustawy. Natomiast informacje o przebiegu negocjacji są zawarte w karcie prywatyzacji, które wzór został określony przez Ministra Skarbu Państwa w drodze rozporządzenia. W celu zapewnienia jawności procesu prywatyzacyjnego. Z powyższego wynika, że czym innym jest informacja o przebiegu negocjacji, a czym innym informacje uzyskane przez zbywcę w toku negocjacji.

W ocenie organu brak jest również podstaw do kwestionowana przez skarżącego zasadności nadania przez Prezydenta W. niektórym informacjom dotyczącym procesu prywatyzacji klauzuli "zastrzeżone" z uwagi na "interes ekonomiczny Rzeczypospolitej Polskiej". To ostatnie pojęcie odnosi się również do interesów jednostek samorządu terytorialnego co wynika również pośrednio z treści przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1 lit d ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r., o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. nr 182, poz. 1228).

Dlatego też po zakończeniu negocjacji ujawnieniu mogą podlegać tylko te informacje i dokumenty, które nie zostały zastrzeżone jako poufne w trybie art. 72 Kodeksu Cywilnego. lub nie podlegają ochronie w trybie art. 62 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw. Ponadto organ wskazał również na treść przepisu art. 2c i 2d tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowo-administracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej (tutaj uchwały Rady Miasta), a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako ustawa p. p. s. a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję czy akt prawny pod względem jej zgodności z prawem, sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Jako pierwsze w toku postępowania sądowego pojawia się jednak pytanie o przesłanki legitymacji skargowej - w tym przypadku określone w przepisach art. 101 i art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm., - dalej jako ustawa samorządowa).

Podkreślenia wymaga, że również wobec wniosku organu o odrzucenie skargi jako wniesionej przez podmiot nieuprawniony, sąd w pierwszej kolejności odniesie się do tej kwestii. Sąd podzielił poglądy doktryny w zakresie subiektywnego ujęcia pojęcia strony, który gwarantuje skarżącemu, że ocena jego legitymacji dokonana zostanie na rozprawie. Argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest również utrwalony w orzecznictwie pogląd, że brak interesu prawnego po stronie skarżącej skutkuje oddaleniem skargi w drodze wyroku zapadającego na rozprawie. Odrzucenie skargi uzasadnia natomiast nie sam brak interesu prawnego, ale fakt, iż wnoszący skargę nie mieści się w zakresie podmiotowym legitymacji, określonym przez ustawodawcę w art. 101 ustawy samorządowej. (por. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne s. 116, T. Grzegorczyk, w: E. Smoktunowicz, Wielka Encyklopedia Prawa s.272, G. Jyż, Komentarz do art.101 ustawy o samorządzie gminnym). Można zatem mówić o swoistym domniemaniu dysponowania przez skarżącego legitymacją skargową , które to domniemanie podlega weryfikacji w toku postępowania sądowego. Jeżeli wobec tego, sąd w trakcie rozprawy dojdzie do wniosku, że skarżący nie dysponuje legitymacją skargową ,to oddali skargę bez możliwości merytorycznego wypowiedzenia się na temat zgodności z prawem zaskarżonego aktu. (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2009r. sygn. akt II OSK 163/09 oraz wyrok NSA z 9 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 618/09 ).

Jak wynika z poglądów doktryny i utrwalonego stanowiska orzecznictwa, brak legitymacji skargowej nie jest konwalidowany przez brak związania sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 par.1 ustawy p. p. s. a.). Sąd administracyjny nie może działać z urzędu ale wyłącznie na wniosek legitymowanej strony zgodnie z dyspozycją przepisu art. 50 w zw. z art.161 par. 1 pkt 1 i 2 ustawy p. p. s. a.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi, wobec faktu, że pomimo subiektywnego ujęcia strony w momencie wszczęcia postępowania sądowego, odpowiedź na pytanie o przesłanki legitymacji skargowej P. C., określone w art. 101 i 101a ustawy samorządowej, uzyskana na rozprawie, wypadła negatywnie . Sąd podziela stanowisko organu – Rady Miasta [...], w zakresie braku uprawnienia skarżącego do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 roku [...].

Przepisy prawa materialnego, które znalazły zastosowanie w przedmiotowej sprawie to przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Skarżący P. C. zaskarżył w trybie art.101 ust.1 powyższej ustawy – uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 roku, wydaną w sprawie wyrażenia zgody na zbycie akcji Miasta [...] w spółce pod firmą: [...] Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w W.

Stosownie do treści przepisu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Ta okoliczność w przedmiotowej sprawie nie budziła wątpliwości ani stron postępowania ani sądu. Natomiast ustawa nakłada na skarżącego obowiązek wykazania naruszenia indywidualnego interesu lub uprawnienia.

Skarżący dopełnił wymogu wynikającego z przepisu art. 101 ust.1 ustawy samorządowej tj. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa oraz zachował termin do wniesienia skargi, jednakże zdaniem sądu jego legitymacja skargowa - oparta na tak określonym interesie prawnym, nie znajduje uzasadnienia w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Istnienie interesu prawnego determinuje bowiem przepis prawa materialnego, a o skuteczności skargi, przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes prawny powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny (podobnie NSA –wyrok z dnia 18 września 2003 r. sygn. akt II SA 2637/02, z dnia 3 września 2004 r., z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 715/05 ).

Nie można zatem sformułowania przepisu art.101 ust.1 ustawy samorządowej interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, czy zasad prawa. O tym, czy jednostce przysługuje - w sprawie toczonej na podstawie powyższych przepisów legitymacja skargowa, decyduje naruszenie jej konkretnego, indywidualnego, aktualnego i obiektywnego interesu prawnego przez organ wydający uchwałę. Naruszenie interesu prawnego wynikać musi z przepisu prawa materialnego bądź procesowego, który to ustanawia interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na jego podstawie organ administracji publicznej (tutaj samorządu gminy) kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym.

W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (wyrok NSA z 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83, wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 798/06 , wyrok NSA z 18 maja 2011r. sygn. akt I OSK 255/11)

Zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] jest aktem prawa miejscowego, stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa z zakresu prawa administracyjnego publicznego. Stanowisko takie podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 53/08.

Odnosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, nie istnieje jednak zdaniem sądu żaden przepis prawa, z którego wynikałby interes prawny skarżącego do kwestionowania zaskarżonej uchwały, do wydania której organ samorządu został upoważniony w ramach ustawowych kompetencji. Skarżący nie ma bowiem interesu prawnego w kwestionowaniu tego aktu, ponieważ nie istnieje przepis prawa, kreujący po jego stronie interes prawny do kwestionowania takiej regulacji. Skarżącemu można przypisać jedynie istnienie interesu faktycznego, który jednak nie wystarcza do wykazania legitymacji skargowej.

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust.1 ustawy samorządowej nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero wykazanie naruszenia tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. (por. wyroki NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04 oraz z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04 , z dnia 4 września 2001 sygn. akt II 1410/01).

Skarżący swój interes prawny wywodzi z faktu złożenia oferty na nabycie 1003 akcji w cenie 502 złote za akcję – [...] Przedsiębiorstwa [...] S.A. z siedzibą w W., w odpowiedzi na publiczne zaproszenie do negocjacji. Jak wiadomo oferta skarżącego na wstępnym etapie procedury przetargowej nie została przyjęta, o czym został pisemnie poinformowany. Skarżący na rozprawie wywiódł, że naruszenia swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą dopatruje się również w fakcie sprzedaży akcji w/w przedsiębiorstwa jego konkurentom. Wobec powyższego - reasumując stwierdzić należy, że kryterium interesu prawnego ma charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem czy czynnością organu administracji. (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r. sygn. akt IIOSK 263/09). Stąd też brak po stronie skarżącego legitymacji skargowej, bowiem nie wykazał naruszenia zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego. Powyższa konstatacja spowodowała, że sąd nie odniósł się do pozostałych, merytorycznych zarzutów skargi - wniesionej przez nieuprawnionego.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji.