Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 668/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Oddalono skargę w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z wyjątkiem stwierdzenia nieważności zawartego w § 3 ust. 3 pkt 2 zwrotu "przez okres co najmniej trzech lat poprzedzających datę uzyskania pełnoletności" oraz zwrotu "od daty uzyskania pełnoletności" i w tym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miejska w B. zmieniła uchwałę nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Przepis § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały zmieniającej stanowi, że § 3 ust. 3 pkt 2 zdanie pierwsze uchwały z [...] r. otrzymuje brzmienie: "osobom opuszczającym dom dziecka w związku z uzyskaniem pełnoletności, których miejscem zamieszkania przed umieszczeniem w domu dziecka był B. lub które przebywały zameldowane na terenie miasta B. przez okres co najmniej trzech lat poprzedzających datę uzyskania pełnoletności, jeżeli złożyły wniosek w terminie do 12 miesięcy od daty uzyskania pełnoletniości". W uzasadnieniu uchwały podano, że zmiana § 3 ust. 3 pkt 2 polega na wprowadzeniu zapisu umożliwiającego składanie wniosku o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy przez osoby opuszczające dom dziecka w związku z uzyskaniem pełnoletności, jeżeli spełniają określone w uchwale warunki. Podkreślono, że na mocy przepisu § 3 ust. 3 pkt 2 uchwały przyznano wychowankom domów dziecka oraz rodzin zastępczych szczególne uprawnienia i preferencje, umożliwiające tym osobom uzyskanie mieszkań.

Pismem z dnia [...] r. Wojewoda Ś. zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, w części określonej w § 1 ust. 1 pkt 2, jako sprzecznej z art. 32 Konstytucji.

W następnej kolejności rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Wojewoda Ś. stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w zakresie w jakim nadaje nowe brzmienie § 3 ust. 3 pkt2 uchwały nr [...]. Jako podstawa prawna rozstrzygnięcia podany został przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1980 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z nowym brzmieniem § 3 ust. 3 pkt 2 uchwały nr [...] po zawarciu umów z osobami, które posiadają bezwzględne pierwszeństwo wynajmu lokalu mieszkalnego, lokale mieszkalne mogą być wynajmowane osobom opuszczającym dom dziecka w związku z uzyskaniem pełnoletności, których miejscem zamieszkania przed umieszczeniem w domu dziecka był B. lub które przebywały zameldowane na terenie miasta B. przez okres co najmniej trzech lat poprzedzających datę uzyskania pełnoletności, jeżeli złożył wniosek w terminie do 12 miesięcy od daty uzyskania pełnoletności. Zdaniem organu nadzoru takie zapis różnicuje pozycję prawną osób znajdujących się w takiej samej sytuacji, albowiem osoby, które opuściły dom dziecka z innych powodów niż pełnoletność, nie będą mogły skorzystać z prawa pierwszeństwa wynajmu.

Zarzucono też, że wspólnotę mieszkaniową tworzą mieszkańcy gminy, wszelkie uprawnienia winny zatem zależeć od zamieszkiwania, nie zaś od faktu zameldowania, w tym przez określony okres. Zgodnie z art. 25 kodeksu cywilnego, o miejscu zamieszkania nie decyduje miejscowość, w której osoba jest zameldowana, lecz miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Brak zameldowania nie powinien pozbawiać osób faktycznie stale zamieszkałych na terenie miasta statusu pełnoprawnego członka wspólnoty samorządowej. Przyjęte rozwiązanie oceniono jako naruszające zasadę równych praw obywateli i obowiązek organów państwa równego traktowania obywateli cechujących się określoną cechą relewantną.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina B. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ś. W uzasadnieniu podano, że uchwała nr [...] z dnia [...] r. została przez Wojewodę opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z dnia [...] r., nr [...], poz. [...]. Fakt opublikowania aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze powoduje, że proces nadzorczy Wojewody został pozytywnie dla organu gminy zakończony. Akt wchodzi do obrotu prawnego jako prawo obowiązujące. Podstawę takiego rozumowania stanowi art. 2 w zw. z art. 7, 8 ust. 1 i 2 oraz art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo wyjaśniono, że argument skargi dotyczący skutków opublikowania aktu prawa miejscowego dla uprawnień nadzorczych jest chybiony. Żaden przepis prawa nie uzasadnia takiego wniosku, aby fakt publikacji uchwały powodował uznanie, że proces nadzorczy został pozytywnie zakończony. Działania Wojewody jako organu nadzoru i organu publikacyjnego są od siebie niezależne i są regulowane odrębnymi aktami prawnymi. Podano też, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane [...] r. przed skierowaniem aktu do publikacji, która miała miejsce w Dzienniku Urzędowym z dnia [...] r. W Dzienniku tym została także zamieszczona adnotacja dotycząca wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i jego treści.

Na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. strony podtrzymały swoje stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

W pierwszym rzędzie należy zastrzec, iż Sąd nie podziela zarzutu skargi, dotyczącego skutków opublikowania aktu prawnego dla możliwości realizowania uprawnień nadzorczych przez Wojewodę. Należy zgodzić się z argumentacją podaną w odpowiedzi na skargę, iż kompetencje Wojewody w obu tych zakresach są odrębne i oparte na osobnych regulacjach prawnych. Brak jest przy tym przepisu zawierającego regulację dotyczącą wzajemnych skutków działań w obu tych sferach. Kwestie publikacji aktów prawnych reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r., nr 190, poz. 1606 ze zm.), która nie uzależnia publikacji aktu prawa miejscowego od podjęcia lub zaniechania przez Wojewodę czynności nadzorczych. Równocześnie ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie łączy wykonywania aktów nadzoru z czynnościami w zakresie skierowania aktu do publikacji, istniejące w tym zakresie ograniczenia wiążą się z upływem czasu od przedłożenia uchwały Wojewodzie (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Sąd doszedł do przekonania, że istnieją przesłanki do jego częściowego uchylenia.

Po pierwsze nie jest zasadny zarzut polegający na uznaniu, że naruszeniem zasady równości skutkuje ograniczenie kręgu beneficjentów do osób opuszczających dom dziecka z powodu uzyskania pełnoletności, albowiem osoby, które opuściły taki dom z innych powodów nie będą mogły skorzystać z pierwszeństwa wynajmu lokalu. Zasada równości odnosi się do zakazu odmiennego traktowania podmiotów wykazujących tę samą, relewantną cechę. W przekonaniu Sądu organ nadzoru mylnie przyjął, iż cechą tą jest po prostu opuszczenie domu dziecka. Jak wskazuje doświadczenie, mieszkańcy domów dziecka opuszczają te domy w różnym wieku i z różnych powodów. Kręgiem osób wymagającym jednak szczególnych starań są pensjonariusze domów dziecka, którzy opuszczają je z powodu uzyskania pełnoletności. W innych przypadkach osoba małoletnia, opuszczając dom dziecka winna dostać się pod opiekę i nie sposób sobie wyobrazić, aby mogła ona ubiegać się o najem mieszkania. Natomiast w stosunku do osób opuszczających dom dziecka po osiągnięciu pełnoletności, powstaje problem ich usamodzielnienia i zapewnienia lokalu mieszkalnego. Cechę relewantną stanowi zatem pełnoletność osoby pozostającej do tego momentu w domu dziecka.

Zgodnie z art. 80 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.), dziecko może przebywać w placówce opiekuńczo-wychowawczej, zapewniającej całodobową opiekę, do uzyskania pełnoletności, a po uzyskaniu pełnoletności, na dotychczasowych zasadach, do czasu ukończenia szkoły, w której rozpoczęło naukę przed osiągnięciem pełnoletności. Jak wynika z tego przepisu, opuszczenie domu dziecka może nastąpić również w jakiś czas po dacie uzyskania przez dziecko pełnoletności, a to w związku z faktem kontynuowania nauki. Okoliczność ta nie zmienia jednak tego, że przyczyną opuszczenia domu dziecka jest ukończenie wieku, skutkujące pełnoletnością. Ustawa nie stanowi odrębnej przesłanki opuszczenia, jaką jest zakończenie nauki, przewiduje jedynie odroczenie momentu opuszczenia domu ze względu na osiągniętą pełnoletność. Skoro zatem przesłanka opuszczenia domu dziecka w związku z uzyskaniem pełnoletności obejmuje także przypadki osób, które opuszczają faktycznie dom dziecka w jakiś czas po uzyskaniu pełnoletności, brak jest podstaw do twierdzenia, że treść podjętej uchwały w tym zakresie narusza prawo i zasady konstytucyjne.

Wskazane argumenty jednocześnie uzasadniają oddalenie skargi w części dotyczącej określenia sposobu liczenia terminu do złożenia wniosku o zawarcie umowy najmu. W uchwale rada gminy przyjęła bowiem, że wniosek taki winien być złożony w terminie 12 miesięcy od daty uzyskania pełnoletności. Skoro faktyczny moment opuszczenia domu dziecka nie musi pokrywać się z datą uzyskania pełnoletności, przeto wyrazem nierównego traktowania podmiotów będących w takiej samej sytuacji jest przyjęcie, że termin ten biegnie właśnie od daty uzyskania pełnoletności.

Kolejny zarzut organu nadzorczego dotyczy wprowadzenia w uchwale wymogu zameldowania na terenie gminy osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu. W ocenie Wojewody brak jest podstaw do wprowadzania przesłanki "zameldowania", skoro wspólnotę samorządową stanowią mieszkańcy gminy. Brak zameldowania nie powinien pozbawiać osoby faktycznie zamieszkałej na terenie miasta statusu pełnoprawnego członka wspólnoty.

W przekonaniu Sądu zarzut ten nie jest zasadny. Analiza treści § 3 ust. 3 pkt 2 uchwały w sprawie zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (...) pozwala stwierdzić, że wyznaczając krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu, Rada Gminy w każdym przypadku posłużyła się kryterium o takim samym formalnym charakterze. Wskazano, że uprawnionymi są osoby, których miejscem zamieszkania przed umieszczeniem w domu dziecka był B. oraz osoby, które przebywały zameldowane w B. W odniesieniu do osób małoletnich obowiązuje szczególna regulacją odnosząca się do określania ich miejsca zamieszkania. Jakkolwiek miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 2964 r. Kodeks cywilny), to miejsce zamieszkania małoletniego wyznacza miejsce zamieszkania rodziców lub opiekuna (art. 26 i 27 k.c.). Miejscem tym nie musi zatem być miejsce faktycznego pobytu, lecz miejsce wyznaczone w oparciu o czysto formalne zasady, jakimi jest uzależnienie miejsca zamieszkania małoletniego od miejsca zamieszkania jego rodziców lub opiekunów. W rezultacie osoba małoletnia, która nie ma miejsca zamieszkania w B., faktycznie może w nim przebywać, co uzasadnia jej zameldowanie na terenie B. W przypadku osoby małoletniej możliwe jest bowiem odmienne określenie jej miejsca zamieszkania i miejsca zameldowania. Z tych względów brak jest podstaw do przyjęcia, że posłużenie się przez Radę Gminy w uchwale oboma kryteriami, skutkuje naruszeniem prawa, skoro oba kryteria są wyznaczone w sposób formalny: albo przez odwołanie się do miejsca zamieszkania rodziców (opiekunów), albo do faktu zameldowania.

Sąd podzielił natomiast zastrzeżenia Wojewody Ś. co do dopuszczalności posłużenia się w uchwale dodatkowym kryterium okresu zameldowania na terenie gminy. Ugruntowane jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie, iż uzależnienie otrzymania mieszkania z zasobu komunalnego od określonego okresu zamieszkiwania czy zameldowania nie może być uznane za zasadę wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2002 r. sygn. akt II Sa/Ka 269/02, lex 162291, wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 883/04, lex 164541). Zasadność tego stanowiska uznał również Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 148 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze w części, zaś w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, skargę oddalił.