Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 772/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9j  ust. 1 pkt 3, art. 9e ust. 1 pkt 2, art. 9 j ust. 2 pkt4,
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w restrukturyzacji w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] ([...]), 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, działając na podstawie art. 1, 2, 17, 18 i 21 ust 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570, ze zm.) oraz art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: Kpa) w zw. z art. 9j ust 1 pkt 3 w zw z art 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U z 2018 r. poz. 1454 ze zm., dalej także: ustawa) – po rozpatrzeniu odwołania ,,A’’ sp. z o.o. w restrukturyzacji w O. (dalej także: Spółka, strona) od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] o wykreśleniu Spółki z rejestru działalności regulowanej w zakresie zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy P. z powodu stwierdzenia wypadku nieprzekazywania zmieszanych odpadów (kod 200301) bezpośrednio do ,,B’’ (,,B’’) – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że postępowanie Wójta Gminy P. zostało zainicjowane po informacji ,,C’’ (,,C’’, Inspekcja) z 14 września 2018 r., w której wskazano m.in. na ujawnione nagromadzenie 142,45 MG odpadów o kodzie 200301 zbieranych i nieprzekazanych bezpośrednio o ,,B’’ w okresie kwiecień – grudzień 2017 r. W czasie kontroli przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Gminy P. w dniu 31 października 2018 r., jak zauważył organ odwoławczy, zarzuty te zostały potwierdzone. Zaakcentował przy tym, że Wójt Gminy P. jednocześnie stwierdził, iż był to już drugi wypadek nieprzekazywania odpadów zmieszanych i zielonych bezpośrednio do ,,B’’. Pierwszy taki wypadek miał bowiem miejsce w roku 2016, w efekcie czego na Przedsiębiorcę nałożono karę.

Następnie wskazał, że "wychodząc od tego, iż uchybienie zasadom gospodarki odpadami jest ewidentne oraz nastąpiło powtórnie należy jednak zastanowić się jakie powinny być działania konwalidujące uchybienia, jaka była ich waga oraz jakie działania sankcyjne należy podjąć". Zaznaczył następnie, że "wbrew literalnemu rozumieniu przez Stronę art. 9j ust 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uważa skład orzekający jego zastosowanie za możliwe, a to dlatego iż nieprzekazanie odpadów zmieszanych nigdzie zamiast do ,,B’’ i umieszczenie ich na własnym składowisku gdzie są (inne) odpady przetwarzane jest właściwie i równoznaczna z przekazaniem do niewłaściwej instalacji. Możliwe byłoby więc zastosowanie tego przepisu". Stwierdził następnie, że "naruszenie zasady bezpośredniego przekazywania odpadów do ,,B’’ tworzy jednak szkodę nieusuwalną w całości". Ich przekazanie później, jak wskazał, "chociaż konieczne nie niweluje już w całości poczynionych szkód. Właściwie jest więc już niemożliwe proste usunięcie tego naruszenia warunków prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów". Kontynuując ten wywód uznał, że "(...)Literalnie nie da się więc zastosować art. 9j ust 1 pkt 2 i wyznaczać termin do wdrożenia zasady bezpośredniego wywozu wstecz, Natomiast kara byłą już na Przedsiębiorcę nakładana : całkowicie bezskutecznie. Co więcej bezprawnie gromadzona byłą na własnym składowisku znaczna większość zbieranych odpadów zmieszanych i zielonych,(...)".

Podsumowując podał, że jego w opinii Spółka naruszyła warunki "wykonywania działalności regulowanej rażąco. Zachodzi więc przyczyna do wykreślenia z rejestru inna niż wskazywana przez organ I instancji, tzn. z art 9j ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach". Po czym skonstatował, że "mając wszystko powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji, tzn. tak samo jak Wójt Gminy P. chociaż w oparciu o inną podstawę prawną".

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca, analogicznie jak w odwołaniu, wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania orzekających w sprawie organów. Organom I i II instancji zarzuciła naruszenie zarówno prawa materialnego jak i procesowanego, a to:

naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 9j ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 9e ust. 1 pkt 2 tej ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji na innej podstawie prawnej, bez wykazania przesłanek do zastosowania zmienionej podstawy prawnej,

naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

a) bezpodstawne zastosowanie art. 9j ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w sytuacji gdy nieprzekazanie przez przedsiębiorcę zmieszanych odpadów komunalnych bezpośrednio do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów i czasowe ich składowanie na własnym terenie nie stanowi rażącego naruszenia warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej lecz stanowi ono zwykłe naruszenie warunków wykonywania działalności regulowanej sankcjonowane przepisami art. 9j ust. 1 pkt 2 w związku z art. 9j ust. 1a w związku z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

b) błędną wykładnię art. 9j ust. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez przyjęcie, że czasowe umieszczenie odpadów na własnym składowisku jest równoznaczne z nieprzekazaniem ich do właściwej instalacji regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych gdy tymczasem hipotezą normy prawnej wynikającej z tego przepisu są objęte przypadki przekazywania odpadów zmieszanych lub Innych do Instalacji innych niż regionalne Instalacje przetwarzania odpadów komunalnych.

Formułując powyższe zarzuty wniosła o:

a) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. znak:[...],

b) zasądzenie od organu administracji publicznej II Instancji na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych .

W uzasadnieniu skargi, jej autor, zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum, zaprezentował ocenę podstawy działania organu podnosząc, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa gdyż wbrew stanowisku organu II instancji skarżąca nie naruszyła w sposób rażący warunków wymaganych prawem do wykonywania działalności regulowanej w zakresie zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 9j ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jego zdaniem przepis ten nie może mieć zastosowania do uchybień, których istotę i zakres ustawodawca zdefiniował w innych przepisach określając jednocześnie, że naruszenia te mogą zostać usunięte po uprzednim wezwaniu przez organ rejestracyjny. Zaznaczył, że regulacja tego rodzaju zawarta jest w art. 9j ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowi że Wójt (burmistrz, prezydent) wydaje decyzje o wykreśleniu z rejestru jeśli przedsiębiorca nie usunął naruszeń warunków wymaganych prawem do wykonywania działalności regulowanej jednakże z mocy art. 9j ust. 1a przed wydaniem takiej decyzji organ I instancji w drodze postanowienia wyznacza termin usunięcia stwierdzonych naruszeń, zawieszając na ten czas postępowanie. W jego ocenie, wbrew stanowisku organu II instancji uchybienia w zakresie przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych lub odpadów zielonych do regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych sankcjonowane są w art. 9j ust.2 pkt 4 ustawy, z tym jednak, że przepis ten nie może mieć zastosowania do skarżącej, która nie przekazywała odpadów do innej instalacji niż do regionalnej Instalacji przetwarzania odpadów komunalnych lecz odpady te czasowo składowała na terenie Spółki. Organ II instancji, w jego opinii, błędnie przyjął, że późniejsze przekazanie przez skarżącą odpadów zmieszanych do ,,B’’ "nie niweluje już w całości poczynionych szkód".

Argument ten, jak zaznaczył, jest niezrozumiały gdyż nie tylko nie doszło do żadnej szkody wskutek czasowego składowania przez skarżącą odpadów na własnym terenie, ale również sam fakt zaistnienia szkody nie stanowi przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Wbrew stanowisku organu II instancji odnośnie do tego typu uchybienia należało zastosować procedurę określoną w art. 9j ust. 1a, tj. w drodze postanowienia wyznaczyć termin usunięcia stwierdzonych naruszeń, zawieszając na ten czas postępowanie. Procedura ta, w ocenie autora skargi, byłaby bez wątpienia skuteczna o czym świadczy fakt, że strona skarżąca przekazała wszystkie zmagazynowane tymczasowo na terenie spółki odpady do ,,B’’, co nastąpiło w okresie od lipca do października 2018 r.

Równocześnie wskazał, że poprzez lakoniczne i nietrafne uzasadnienie swej decyzji organ II instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 9j ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji na innej podstawie prawnej, bez wykazania przesłanek do zastosowania zmienionej podstawy prawnej.

Ponadto podniósł, że zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna skoro w jej sentencji przyjmuje się za podstawę wykreślenia skarżącej z rejestru działalności regulowanej mocą art. 9j ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zaś w jej uzasadnieniu stwierdza się najpierw, że "wbrew literalnemu rozumieniu przez stronę art. 9j ust. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach skład orzekający uważa jego zastosowanie za możliwe".

Podsumowując stwierdził, że wbrew tej konstatacji, a także wbrew stanowisku organu I instancji nawet przy założeniu, że czasowe składowanie odebranych odpadów na terenie spółki stanowi naruszenie rygorów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – to nie stanowi ono adekwatnej podstawy faktycznej do zastosowania wynikającej z jej art. 9j ust. 2 pkt 4, sankcji w postaci wykreślenia z rejestru działalności regulowanej, gdyż przepis ten sankcjonuje tylko taką postać naruszenia zasad gospodarowania odpadami, która polega na dwukrotnym przekazaniu zmieszanych odpadów komunalnych lub odpadów zielonych do instalacji innych niż ,,B’’. Zaznaczył, że uchybienia strony miały całkiem inny charakter gdyż czasowo nie przekazywała odpadów do żadnych instalacji zaś w okresie od lipca do października 2018 r. odpady te przekazała do ,,B’’. Usunięcie tych uchybień organ I instancji powinien był egzekwować od strony w trybie art. 9j ust. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i dopiero w przypadku nie usunięcia tych uchybień w wyznaczonym terminie stosować sankcję wykreślenia z art. 9j ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zawarte w objętej skargą decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej ppsa).

Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ppsa wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie, co wymaga przypomnienia, zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] o wykreśleniu strony skarżącej z rejestru działalności regulowanej w zakresie zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy P. z powodu stwierdzenia wypadku nieprzekazywania zmieszanych odpadów (kod 200301) bezpośrednio do ,,B’’ (,,B’’).

Przypomnienie to jawi się jako istotne, albowiem organ odwoławczy:

po pierwsze: wskazał, że podstawę jego działania i wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowi, art 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw z art 9j ust 1 pkt 3 w zw. z art. 9e ust 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zatem podstawę określił odmiennie aniżeli organ pierwszej instancji, który podał art., 9j ust. 2 pkt 4 ustawy, a tym samym stwierdził, że "zachodzi więc przyczyna do wykreślenia z rejestru inna niż wskazywana przez organ I instancji tzn. z art 9j ust 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach", po czym

po drugie: stwierdził, że "wbrew literalnemu rozumieniu przez stronę art. 9 j ust. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach skład orzekający uważa jego zastosowanie za możliwe".

Zatem przy tożsamym materiale dowodowym ocenił odmiennie aniżeli organ pierwszej instancji ziszczenie się przesłanki stanowiącej podstawę do wykreślenia Spółki z rejestru, albowiem w decyzji pierwszoinstancyjnej uznano wypełnienie przesłanki stypizowanej w art. 9j ust. 2 pkt 4 ustawy w postaci stwierdzenia nieprzekazywania zmieszanych odpadów komunalnych bezpośrednio do ,,B’’, zaś w decyzji odwoławczej została wskazana przesłanka z art. 9j ust. 1 pkt 3 ustawy, jednakże bez szerszego rozwinięcia i uzasadnienia pozwalającego na poznanie motywów takiego działania. Stanowisko w zakresie przyczyny wykreślenia strony skarżącej z rejestru, a przytoczone powyżej, organ odwoławczy wyraził po wskazaniu art. 9j ust 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku oraz art. art 9j ust 1 pkt 2 tej ustawy. Otóż bowiem podał, że "wbrew literalnemu rozumieniu przez Stronę art. 9j ust 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uważa skład orzekający jego zastosowanie za możliwe, a to dlatego iż nieprzekazanie odpadów zmieszanych nigdzie zamiast do ,,B’’ i umieszczenie ich na własnym składowisku gdzie są (inne) odpady przetwarzane jest właściwie i równoznaczna z przekazaniem do niewłaściwej instalacji. Możliwe byłoby więc zastosowanie tego przepisu".

Następnie stwierdził, że "naruszenie zasady bezpośredniego przekazywania odpadów do ,,B’’ tworzy jednak szkodę nieusuwalną w całości. Ich przekazanie później, chociaż konieczne nie niweluje już w całości poczynionych szkód. Właściwie jest więc już niemożliwe proste usunięcie tego naruszenia warunków prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów. Literalnie nie da się więc zastosować art 9j ust 1 pkt 2 i wyznaczać termin do wdrożenia zasady bezpośredniego wywozu wstecz". Po tym wywodzie podał, że "natomiast kara byłą już na Przedsiębiorcę nakładana: całkowicie bezskutecznie. Co więcej bezprawnie gromadzona byłą na własnym składowisku znaczna większość zbieranych odpadów zmieszanych i zielonych".

Taki ciąg przedstawienia przytoczonej podstawy, argumentów i motywów w pierwszej kolejności czyni zaskarżoną decyzję nieczytelną, a w drugiej znacznie utrudnia poznanie tak podstawy rozstrzygnięcia, jak i okoliczności stanowiących o jej zastosowaniu w sprawie. Uwaga ta jawi się jako istotna zwłaszcza w aspekcie braku uzasadnienia uznania przez organy tak I jak i II instancji ziszczenia się w okolicznościach przedmiotowej sprawy przesłanek skutkujących sankcją, jaką niewątpliwie jest wykreślenie Spółki z rejestru działalności regulowanej w zakresie zbierania odpadów komunalnych, (niezależnie od różnie określonych podstaw prawych przez obie instancje wadliwość ta wystąpiła tak w decyzji pierwszoinstancyjnej jak i odwoławczej).

Równocześnie Sąd stwierdził, że tak ukształtowana i – co wymaga podkreślenia – uzasadniona zaskarżona decyzja czyni nie poddającą się kontroli co do zastosowanej de facto podstawy działania organu odwoławczego. Przy czym mając na uwadze ciąg następujących po sobie zdarzeń oraz zasadę ekonomiki, szybkości i nade wszystko zasadę przekonywania i pogłębiania zaufania do organu, o czym szerzej poniżej, Sąd uznał, że potrzeba rzetelnego przeprowadzenia postępowania musi zostać dokonana na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Zwłaszcza, że istota sporu sprowadza się do oceny czy w sprawie ziściły się przesłanki uzasadniające zastosowanie sankcji ustanowionej w art. 9j ustawy (w poszczególnych jego jednostkach redakcyjnych). Ocena przesłanek musi zostać poprzedzona rzetelnym i dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego wespół z interpretacją obowiązujących przepisów prawnych w celu ustalenia znaczenia normy prawnej zastosowanej w sprawie, czego w sprawie nie uczyniono właściwie.

W ocenie Sądu proces subsumpcji, czyli podciągnięcie ocenianego stanu faktycznego pod sformułowaną w wyniku wykładni normę prawną, nie został przeprowadzony właściwie ani przez organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy.

Wskazania wymaga, że pismem z [...] r. organ pierwszej instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania wyjaśniającego w sprawie zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych odebranych z terenu Gminy P. w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2018 r., zgodnie z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Pismem z 14 września 2019 r. ,,C’’ (Ś,,C’’) powołując się na art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. 2018 r., poz. 1471 ze zm.) poinformował Wójta Gminy P. o wynikach kontroli przeprowadzonej w dniach 17 lipca – 30 sierpnia 2018 r. w firmie ,,A’’ Sp. z o.o. w restrukturyzacji w O. przy ul. [...], w zakresie ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki odpadami i gospodarki ściekowej. Zaznaczył, że kontrola wykazała naruszenia w zakresie przestrzegania warunków decyzji Starosty C. z dnia [...] r. zezwalających na przetwarzanie odpadów i na zbieranie odpadów. Naruszenia dotyczyły m.in. zgromadzenia odpadów w ilości, która spowodowała przekroczenie możliwości technicznych i organizacyjnych ich właściwego magazynowania, tj. magazynowania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych i w sposób nieselektywny. Zauważył, że stwierdzono także, że kontrolowany posiada zmagazynowane na placu magazynowo-manewrowym zmieszane (niesegregowane) odpady komunalne o kodzie 20 03 01 w ilości 142,45 Mg. Zaznaczył przy tym, iż zgodnie z informacją przedstawiciela kontrolowanego podmiotu, odpady te odebrane zostały w okresie od kwietnia do grudnia 2017 r. z terenu Gminy P. (sektor I i III). Fakt ten, na co zwrócił uwagę, świadczy o nieprzekazywaniu odpadów bezpośrednio do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych w regionie III Gospodarki Odpadami Komunalnymi. Za nieprzekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych do ,,B’’ przedsiębiorcy grozi kara o której mowa w art. 9x ust. 1, pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, którą zgodnie z jej art. 9zb, ust. 1 nakłada w drodze decyzji wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej.

Jednocześnie poinformował, że w celu zdyscyplinowania kontrolowanego podmiotu do przestrzegania przepisów i decyzji administracyjnych wydano zarządzenia pokontrolne, wymierzono kary grzywny oraz wszczęto postępowania administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych za nieprzestrzeganie warunków decyzji zezwalających na przetwarzanie i zbieranie odpadów oraz za zbieranie odpadów wbrew zakazowi, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach. Na zakończenie podał, informację przekazuje do wykorzystania zgodnie kompetencją.

Na piśmie tym znajduje się data jego wpływu do organu "19 września 2018 r." oraz nr [...].

Następnie pismem z 19 września 2018 r. organ pierwszej instancji wezwał stronę do złożenia pisemnych wyjaśnień w sprawie sposobu zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych odebranych z terenu Gminy P. w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2018 r., w terminie do 7 dni od jego otrzymania. W uzasadnieniu podał, że celem ustalenia stanu faktycznego konieczne jest ustalenie ilości odebranych odpadów z terenu Gminy P. oraz sposobu ich zagospodarowania. Mając to na uwadze, wezwał stronę do przedstawienia danych dotyczących:

1) ilości odpadów o kodzie 20 03 01 odebranych z terenu Gminy P., na podstawie wszystkich umów zawartych z właścicielami nieruchomości położonych na tym terenie,

2) ilości odpadów o kodzie 20 02 01 odebranych z terenu Gminy P., na podstawie wszystkich umów zawartych z właścicielami nieruchomości położonych na tym terenie,

3) dokumentów potwierdzających przekazanie wyżej wymienionych odpadów do instalacji posiadającej status ,,B’’.

W odpowiedzi z 2 października 2018 r. (data wpływu do organu) Spółka wyjaśniła, że:

po pierwsze: odebrała w roku 2017 z terenu Gminy P. ( sektor I i III) w I półroczu 119,15 Mg odpadu komunalnego, w II półroczu 106,400 Mg odpadu komunalnego – razem 225,55 Mg odpadu, z czego w styczniu w 2017 r. przekazała na ,,D’’ 21,300 Mg odpadu komunalnego, w lutym 2017 r. – 21,400 Mg, w marcu 2017 r. – 19,10 Mg, pozostała część odpadów komunalnych była zmagazynowana na terenie spółki. Wskazała nadto, że w lipcu 2018 r. przekazała zmagazynowane odpady komunalne do ,,D’’ w ilości 75,78 Mg, w sierpniu 2018 r. w ilości 81,200, pozostała część w ilości 6,77 Mg odpadu została przekazana we wrześniu. W załączeniu przedstawiła karty odpadu, zaznaczając, że za wrzesień zostaną dosłane.

Po drugie: w roku 2017 odebrała z terenu Gminy P. (sektor I i III) w I półroczu 11,700 Mg odpadów zielonych, w II półroczu 2017 r. ilość 8,6 Mg odpadów zielonych – razem 20,300 Mg. Odpady te w całości zostały zmagazynowane na terenie spółki. W I półroczu 2018 r. spółka odpady te w całości przekazała do ,,E’’ Sp z o.o. Załączając pismo z informacją ilościową.

Równocześnie Prezes Spółki poinformował, iż w listopadzie 2017 r. spółka złożyła wniosek o restrukturyzację do Sądu Gospodarczego w B., z powodu utraty płynności finansowej. W czerwcu 2018 r. postanowieniem sądu z dnia [...] r. został zatwierdzony plan restrukturyzacji spółki. Podkreślił, że Spółka od stycznia 2018 r. odpady regularnie przekazuje do instalacji ,,B’’ dzięki stabilizacji finansowej.

Na zakończenie zawarł, że w związku z powyższym prosi o nie cofanie wpisu do działalności regulowanej, gdyż sytuacja jaka miała miejsce można zakwalifikować jako inny przypadek (sytuację) uniemożliwiającą przekazanie odpadów do ,,B’’.

Pismem z 17 października 2018 r. organ pierwszej instancji zawiadomił o zamiarze wszczęcia kontroli sposobu prowadzenia działalności przez podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy P. W protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 31 października 2018 r. zawarto, że w jej trakcie zostały przedstawione karty przekazywania odpadów o kodach 20 03 01 i 20 02 01 za okres styczeń 2016 – czerwiec 2018. Równocześnie odnotowano, że "Pani J. przyznała, że odpady o kodach 20 03 01 i 20 02 01 odebrane w roku 2017 zostały zmagazynowane na terenie Spółki i przekazane do ,,B’’ w roku 2018". Nadto zawarto w nim, że "(...) obecnie odpady na bieżąco przekazywane są do ,,B". Po dołączeniu kserokopii zarządzenia pokontrolnego Ś,,C’’ z 14 września 2018 r. oraz kserokopii kart przekazania odpadów organ pierwszej instancji wydał przytoczoną na wstępie decyzję utrzymaną w mocy decyzją objętą skargą. Organ pierwszej instancji stwierdził ziszczenie się przesłanki z art. 9 j ust. 4 ustawy w postaci – jak wskazał – nie przekazania po raz drugi zmieszanych odpadów komunalnych lub odpadów zielonych do instalacji ,,B’’. Zdaniem organu pierwszej instancji "zgodnie z art. 9j ust. 2 pkt 4 ustawy, przedsiębiorca, który po raz drugi nie przekazuje zmieszanych odpadów komunalnych lub odpadów zielonych o instalacji ,,B’’ podlega wykreśleniu z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów".

Stanowisko to, i uznanie ziszczenia się w okolicznościach przedmiotowej sprawy przesłanki stypizowanej w art. 9j ust. 2 pkt 4 ustawy, konsekwentnie neguje Spółka. Akcentuje równocześnie wadliwe uznanie, że czasowe umieszczenie odpadów na własnym składowisku jest równoznaczne z nieprzekazaniem ich do właściwej instalacji regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Jej zdaniem hipotezą normy prawnej wynikającej z tego przepisu są objęte przypadki przekazywania odpadów zmieszanych lub innych do instalacji innych niż regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych. Pojawiających się i wskazywanych przez Spółkę wątpliwości nie usunął i nie wyjaśnił należycie ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy, który wskazując w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia – w interesującym dla sprawy zakresie – art. 9j ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9e ust 1 pkt 2 ustawy w ogóle nie uzasadnił w czym upatruje ziszczenia się norm prawnych zawartych w tych regulacjach. Przytoczony powyżej art. 9j ust. 1 pkt 3 ustawy, co wymaga powtórzenia, stanowi, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, w przypadku gdy stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych prawem do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. Zatem przesłanka rażącego naruszenia warunków wymaganych prawem do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę musi być jasno i klarownie wykazana w sprawie. Organ musi określić i wskazać nie tylko, które zachowania Spółki i dlaczego stanowią naruszenie warunków wymaganych prawem do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę ale dlaczego uznaje, że naruszenia te są stopniu rażącym.

Odnosząc się przy tym do przywoływanych przez organ pierwszej i drugiej instancji podstaw prawnych przypomnieć należy, że art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy nakłada na podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązek przekazywania ich do ,,B’’. Sankcję za naruszenie tego obowiązku unormowano w art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy, stanowiąc, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów – podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Decyzja w przedmiocie kary ma charakter związany, a jedynie wysokość kary pozostawiono uznaniu organu. Przywołany przepis ma zatem charakter sankcyjny w stosunku do regulacji zamieszczonej w art. 9e ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Z przytoczonych regulacji prawnych wynika, że ustawodawca nałożył na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązek ich przekazywania do ,,B’’, przy czym obowiązek ten dotyczy trzech rodzajów odpadów: 1) zmieszanych odpadów komunalnych, 2) odpadów zielonych, zdefiniowanych w art. 3 pkt 12 ustawy o odpadach, 3) pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania. Art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy nie przewiduje żadnych odstępstw od tej reguły, jest jasny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Jedynym przypadkiem uprawniającym przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości do przekazania wyżej wymienionych trzech rodzajów odpadów do instalacji zastępczej jest sytuacja określona w art. 9l ust. 2 ustawy. W świetle tego przepisu, w przypadku wystąpienia awarii ,,B’’, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy kierować przedmiotowe odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej, w wyniku jedynie własnej oceny, czy są ku temu spełnione przesłanki. Uznanie, że podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości same mogą tę kwestię oceniać doprowadzić mogłoby do sytuacji, że do ,,B’’ kierowane byłyby tylko niektóre odpady, w niewielkich ilościach – według uznania podmiotów odbierających je od właścicieli nieruchomości – co w konsekwencji doprowadziłoby do wykorzystania jedynie części mocy przerobowych regionalnej instalacji. Skoro ustawodawca zdecydował, że zasadą jest kierowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do ,,B’’, a wyjątki od tej zasady wynikają z wyraźnych regulacji ustawowych, to ocena, czy zachodzą te wyjątki nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do kierowania wspomnianych odpadów do regionalnej instalacji do ich przetwarzania. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z 6 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2099/14 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 874/13 a także WSA w Gliwicach w przypomnianym w nim wyroku z 31 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1602/13, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Mając na uwadze brak wyjaśnienia stanu faktycznego i jego rzetelnego oraz poprawnego odniesienia do przytaczanych regulacji prawnych stanowiących podstawę działania organów tak I jak i II instancji – skutkującą sankcją wykreślenia z rejestru przedsiębiorców – nie sposób uznać jakie de facto przesłanki za uzasadniające takie działanie organ uznał, że występujące w sprawie i dlaczego. Podkreślenia wymaga, że ziszczenie się którejkolwiek z ustawowo określonych w art. 9j ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 pkt 1, pkt 2 czy też pkt 4 ustawy przesłanek obligujących organ do określonego w nim działania, czyli wykreślenia z rejestru, musi być jednoznacznie wykazane oraz w sposób nie budzący żadnych wątpliwości uzasadnione.

Tymczasem organ pierwszej instancji, czego jakby nie dostrzegł organ odwoławczy, odczytał art. 9j ust. 2 pkt 4 ustawy odmiennie od jego treści i w konsekwencji zinterpretował go w sposób całkowicie dowolny. I tak organ pierwszej instancji – na co zwrócono uwagę powyżej, i co zasadnie zakwestionowała strona skarżąca – stwierdził, że "zgodnie z art. 9j ust. 2 pkt 4 ustawy, przedsiębiorca, który po raz drugi nie przekazuje zmieszanych odpadów komunalnych lub odpadów zielonych do instalacji ,,B’’ podlega wykreśleniu z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów", podczas gdy brzmienie tego przepisu jest następujące: "wykreślenie z rejestru następuje także w przypadku gdy (..) stwierdzono, że przedsiębiorca po raz drugi przekazuje niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne do instalacji innych niż instalacje komunalne, z zastrzeżeniem art. 9e ust. 1c i 1d". Kwestia ta wymaga w ocenie Sądu odniesienia się albowiem organ odwoławczy w tym zakresie nie wyraził się jasno i konsekwentnie, uznając zasadność zmiany postawy działania z przytoczonej przez organ I instancji – w interesującym zakresie – art. 9j ust. 2 pkt 4 na art. 9j ust. 1 pkt 3 ustawy, przy jednoczesnym stwierdzeniu w uzasadnieniu, że "wbrew literalnemu rozumieniu przez stronę art. 9j ust. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach skład orzekający uważa jego zastosowanie za możliwe".

Podkreślenia tym samym wymaga, że w art. 9j ust. 2 pkt 4 ustawy, explicite określona została czynność wykonawcza stanowiąca warunek sine qua non ziszczenia się przesłanki będącej podstawą wykreślenia z rejestru mocą tego przepisu. Ustawodawca wskazał ją odmiennie od tej uznanej przez organ jako zaistniałej w sprawie, albowiem jego wolą jest nią "przekazanie przez przedsiębiorcę po raz drugi zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji innych (..)". Zatem – co wymaga powtórzenia – wyraził zachowanie podmiotu (przedsiębiorcy) expressis verbis jako działanie polegające na "przekazaniu po raz drugi", a nie jak uznaje organ zaniechanie, polegające na "nie przekazaniu po raz drugi".

Mając powyższe na uwadze nie sposób także nie dostrzec i nie zaakcentować, że za naruszenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca określił różny zakres i rodzaj odpowiedzialności oraz sankcji. Toteż mając to na względzie przy odkodowaniu norm nie można pominąć reguł interpretacyjnych i ustanowionych prawnie zasad, począwszy od ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Ustrojodawca w przytoczonym przepisie uchwalił, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z kolei w art. 22 Konstytucji ustanowił, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Stosownie zaś do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Tym samym przepisy sankcyjne muszą być stosowane ściśle. Zasady te znajdują odzwierciedlenie w procedurze administracyjnej. Zgodnie z art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 Kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (§ 1). Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu (§ 2). Wskazane przepisy oraz art. 8 Kpa nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Tymczasem mimo niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia organy nie przeprowadziły analizy konkretnych zachowań, które winny skutkować zastosowaniem środków sankcjonujących wobec strony. I o ile mocą art. 75 § 1 Kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, to należy mieć w polu widzenia, że mocą art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze – opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, po trzecie – organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 Kpa szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, a zatem po czwarte – rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki (A. Wróbel. Komentarz do art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, nb. 3 [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska i M. Milbrandt-Gotowicz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Lex ). Tożsame stanowisko wyraził także WSA w Poznaniu w wyroku z 19 czerwca 2018 r., Sygn. akt III SA/Po 161/18, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

W tym miejscu wskazać należy także, że ustawodawca w kodeksie postępowania administracyjnego unormował dwie nowe zasady: rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a Kpa) oraz współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b Kpa). Przy czym w niniejszej sprawie istotnym staje się powinność organów wyznaczona art. 7a Kpa, stanowiąca w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady pogłębiania zaufania do organu, ustanowionej w art. 8 Kpa.

Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku (np. administracyjnej kary pieniężnej) bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 Kpa organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie.

Na zakończenie podkreślić również należy, że – jak już wyżej zostało wskazane – organy tak I instancji, jak i II instancji w uzasadnieniach decyzji nie przeprowadziły całościowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, tym samym decyzje te nie spełniają normatywnych wymogów uzasadnienia decyzji, o których mowa w art. 107 § 3 Kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W powyższym kontekście organy w uzasadnieniach decyzji nie zawarły normatywnych elementów. W konsekwencji tego zaniechania uzasadnienia decyzji – biorąc pod uwagę ww. wzorzec normatywny – są niepełne i nie spełniają wymogów ustawowych. Organy zobowiązane będą zdecydować, po przeprowadzeniu ponownego postępowania administracyjnego, do dokonania aktu subsumcji, w zakresie ustalenia przesłanek normatywnych środka sankcjonującego w postaci wykreślenia strony z rejestru, a wskazanych szczegółowo powyżej.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.