Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 708/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1  w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B S na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu zażalenia B. S. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] kwietnia 2020 r. znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy – utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu I instancji.

Do wydania zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej także: "GDOŚ" bądź "organ II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

Pismem z 30 marca 2020 r., znak: [...], Wójt Gminy M. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej także: "RDOŚ w W." lub "organ I instancji") o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie działek nr [...] i [...] w obrębie S., gm. M.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], organ I instancji odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia RDOŚ w W. podkreślił, że przedmiotowe uzgodnienie jest konieczne z uwagi na lokalizację inwestycji w granicach obszaru Natura 2000 [...]. Organ I instancji stwierdził, że realizacja inwestycji zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy może znacząco negatywnie wpłynąć na cele obszaru Natura 2000 [...]: może spowodować uszczuplenie zasobów siedlisk: lerki, błotniaka łąkowego i świergotka polnego (przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000). Zabudowa, wycinka drzew i krzewów, utrata bazy pokarmowej, uszczuplenie miejsc lęgowych, bytowania i żerowania wpłynie negatywnie na utrzymanie liczebności ww. gatunków na aktualnym poziomie, a tym samym utrudni realizację działań ochronnych określonych w Planie Zadań Ochronnych dla analizowanego obszaru Natura 2000. W związku z powyższym może znacząco negatywnie wpływać na cele oraz przedmioty ochrony obszaru Natura 2000, w tym na integralność tego terenu oraz jego powiązania z innymi obszarami. Zatem projekt jest sprzeczny z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2020 r, poz. 55 z późn. zm. dalej "u.o.p").

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła B. S. (zwana dalej także: "inwestorem" bądź "skarżącą").

Skarżąca zwróciła uwagę, że organ regionalny powołał się na zakres ochrony ww. gatunków ptaków przewidziany w zarządzeniu nr [...] RDOŚ w W. z [...] marca 2014 r., które wyznacza dla nich jedynie określone działania fakultatywne (obligatoryjne działania ochronne przypisano dla innych gatunków). Powołane zarządzenie zawiera również wskazania do zmian w istniejących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczące eliminacji lub ograniczania zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych niezbędnych dla utrzymania lub odtwarzania właściwego stanu ochrony gatunków zwierząt. Wspomniane zarządzenie nie zawiera jednak takich wskazań dla obrębu S. Skarżąca podniosła, że działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy od wielu lat nie są wykorzystywane na cele rolne i stanowią nieużytki. Słaba klasa gruntu (RVI) powoduje, że zmiana przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne nie tylko nie wymaga uzyskania stosownej zgody, ale również nie wymaga dokonania wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej w części niezbędnej do realizacji planowanej inwestycji. RDOŚ w W. odwołał się natomiast do sposobu zagospodarowania działek wskazując, iż stanowią one grunty rolne. Zdaniem Skarżącej organ błędnie wskazał, że na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji nastąpi utrata siedlisk, bowiem nie wziął pod uwagę, iż pomimo zabudowy na każdej z wydzielonych działek został wyznaczony teren biologicznie czynny, a zakładanie wokół powstałych domów ogrodów może skompensować ewentualne straty środowiskowe. Ponadto inwestor od wielu lat zmaga się z przewlekłą chorobą, a zaplanowany podział nieruchomości i sprzedaż działek ma posłużyć zebraniu środków na leczenie. Skarżąca wskazała również, że na obszarze Natura 2000 [...] występuje zabudowa, także w bezpośrednim sąsiedztwie oraz pobliżu miejsca realizacji inwestycji, dlatego zaskarżone postanowienie prowadzi do nierównego traktowania właścicieli gruntów, wyłączając możliwość zabudowy tego samego obszaru Natura 2000.

Rozpoznając odwołanie GDOŚ wyjaśnił, że w odniesieniu do obszaru Natura 2000 [...] ustawodawca, poprzez art. 33 ust. 1 u.o.p. zakazał podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Stosownie do art. 33 ust. 3 ww. ustawy, planowane przedsięwzięcia, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 nie wynikają z tej ochrony wymagają przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 283, dalej "u.o.o.ś."). Jeżeli taka ocena nie została przeprowadzona, wówczas na etapie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, można jedynie dowodzić, że istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 (tj. możliwość naruszenia art. 33 ust. 1 u.o.p.) zrealizowanej zgodnie z zapisami projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wykazanie tego zagrożenia może stanowić przesłankę do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Za znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000, zgodnie z jego definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 17 u.o.o.ś. rozumie się natomiast oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania mogące: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

W związku z powyższym należało przede wszystkim rozstrzygnąć, czy planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 [...].

GDOŚ wskazał, że obszar ten stanowi ostoję ptaków obejmującą rozległe, jedne z największych w kraju kompleksy borów sosnowych. Jest ważnym w skali kraju lęgowiskiem lelka oraz dzięcioła czarnego. Istotną rolę spełniają także otwarte tereny pomiędzy kompleksami leśnymi, gdzie stosunkowo licznie występują takie gatunki, jak: lerka, świergotek polny, jarzębatka, dudek i srokosz. W przypadku świergotka polnego obszar stanowi największą ostoję tego gatunku w Polsce, a w przypadku lerki i lelka jedną z największych (Wilk i inni 2010). Błotniak łąkowy - ocena ogólna C w tym: liczebność: 7-12 par, co stanowi to 0,7% krajowej populacji gatunku - ocena C Stan zachowania siedlisk - elementy siedliska zachowane w średnim stanie - ocena C Izolacja - populacja nieizolowana. W przypadku świergotka polnego - ocena ogólna C, w tym: liczebność: 300-350 par czyli maksymalnie 2,7% krajowej populacji (wg. Sikora i inni 2012) - ocena B Stan zachowania siedlisk - elementy zachowane w średnim stanie (wiele ugorów zarasta) - ocena C Izolacja - populacja nieizolowana - ocena C.

Organ II instancji zauważył, że planowane przedsięwzięcie – budowa 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych – przewidziane jest do realizacji na działkach o nr [...] i [...] o łącznej powierzchni ponad 2 ha. Teren inwestycji stanowią grunty rolne (RVI), częściowo zadrzewione i zakrzewione. Z analizy akt sprawy, map dostępnych na platformie Geoportalu - Otwartych Danych Przestrzennych wynika, że ww. działki są niezabudowane. Najbliższa zabudowa znajduje się na działkach o nr [...]. Działka położona jest na terenach z zabudową rozproszoną zlokalizowaną wzdłuż ciągów komunikacyjnych. Działki sąsiednie stanowią na zachód teren niezabudowany, grunty rolne RVI oraz las LsVI, od wschodu znajduje się droga oraz zwarty kompleks leśny LsV, od północy i południa teren z zabudową rozproszoną. Powstanie przedsięwzięcia na wyznaczonym terenie wiązać się będzie z rozciągnięciem zabudowy poza istniejący układ zabudowy i zainicjowaniem zmian w strukturze terenów otwartych. Po realizacji inwestycji kolejny, niezabudowany fragment obszaru zostanie trwale wyeliminowany z przestrzeni terenów otwartych wolnych od zabudowy mieszkaniowej. Przedmiotowy teren to mozaika terenów rolnych, porośniętych zadrzewieniami, na obrzeżach terenów leśnych stanowiący dogodne miejsce rozrodu wychowu młodych i bazę pokarmową dla wielu gatunków ptaków związanych z krajobrazem rolniczym, preferujący przestrzenie użytków rolnych. Powierzchnia przeznaczona pod zabudowę obejmuje tereny zadrzewień i zakrzewień, na których stwierdzono występowanie: 3 par lerki, 1 pary błotniaka łąkowego i 1 pary świergotka polnego, będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 [...] (inwentaryzacja przyrodnicza wykonana w ramach działań ochronnych przewidzianych Planem Zadań Ochronnych). Nie można również wykluczyć okresowego przebywania innych gatunków ornitofauny należących do przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 [...]. Świeże i zarastające ugory na ubogich piaszczystych glebach V i VI klasy z rozwiniętą roślinnością typu murawa napiaskowa lub porośniętych młodymi nalotami sosnowymi i brzozowymi to potencjalne siedlisko lerki, lelka (także świergotka i dudka).

Dla przedmiotowego obszaru Natura 2000 ustanowiono Plan Zadań Ochronnych (dalej "PZO") - zarządzenie Nr [...] RDOŚ w W. z [...] marca 2014r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r. poz. [...]). W ww. PZO zidentyfikowano istniejące i potencjalne zagrożenia dla zachowania właściwego stanu ochrony gatunków ptaków i ich siedlisk będących przedmiotami ochrony. Dla lerki i świergotka jako zagrożenie wskazano zabudowę rozproszoną, zabudowę terenów przyleśnych, zwłaszcza na obszarach suchych, piaszczystych (lerka), naturalną sukcesję na gruntach ornych w wyniku zarzucenia gospodarowania, ubytek terenów rolnych w efekcie ich zabudowy (świergotek polny). Dla ww. gatunków ptaków, których obecność stwierdzono na przedmiotowym terenie celem działań ochronnych jest utrzymanie liczebności gatunku na co najmniej aktualnym poziomie. Ponadto celem działań ochronnych dla lerki jest utrzymanie w krajobrazie właściwego (na podstawie zaplanowanej inwentaryzacji) udziału optymalnych siedlisk dla tego gatunku w postaci ubogich i piaszczystych gruntów zarastających murawami napiaskowymi i nalotami sosnowymi. Udział tych siedlisk (w odniesieniu do zinwentaryzowanego areału) w skali obszaru nie powinien się zmniejszać. Dla świergotka łąkowego jest to odpowiednio zapewnienie ciągłości trwania w krajobrazie zróżnicowanych elementów w postaci zadrzewień, zakrzewień, pól uprawnych, żwirowni.

Organ odwoławczy nie miał wątpliwości, że realizacja planowanej inwestycji, w mozaice terenów rolnych, porośniętych zadrzewieniami, na obrzeżach terenów leśnych, stanowić będzie wzmożony proces zmiany sposobu zagospodarowania terenów niezabudowanych. Powierzchnia dotychczasowych użytków rolnych zostanie zastąpiona nową funkcją i sposobem zagospodarowania. Terenom rolnym zostanie nadana funkcja mieszkaniowa, której towarzyszyć będzie zagospodarowanie właściwe dla terenów zurbanizowanych. Nastąpi trwała zmiana charakteru terenów rolnych. Wraz z budową budynków cała pozostała powierzchnia tych działek, których sposób zagospodarowania ulegnie zmianie, zostanie przekształcona w jednorodny obszar zabudowy mieszkaniowej. Skutkiem realizacji inwestycji będzie zabudowa, wycinka drzew i krzewów, utrata bazy pokarmowej, uszczuplenie miejsc lęgowych, bytowania i żerowania w konsekwencji uszczuplenie terenów, które są biotopem życia i okresowego przebywania ptaków preferujących przestrzenie użytków rolnych.

Następstwem wprowadzenia na obszarze o powierzchni ponad 2 ha zabudowy jednorodzinnej będzie wzmożona antropopresja i urbanizacja. Dlatego realizacja zabudowy wskazanej w projekcie decyzji może powodować pogorszenie stanu siedlisk ptaków i może wpłynąć znacząco negatywnie na gatunki ptaków będące przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 [...].

Odmawiając uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji na podstawie art. 33 u.o.p., organ II instancji dokonał diagnozy istnienia ryzyka znaczącego pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i znaczącego negatywnego wpływu na gatunki, dla ochrony, których został utworzony obszar Natura 2000 [...]. Do dokonania szczegółowej oceny wpływu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 służy procedura określona w u.o.o.ś. - dział V rozdział 5 (art. 96-103). To podczas tej procedury jest wyjaśniane i rozstrzygane, czy określone przedsięwzięcie/a rzeczywiście w znaczący sposób wpłynie/ą negatywnie na gatunki, dla ochrony których został utworzony obszar Natura 2000. Jednak możliwy znaczący wpływ planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 [...]to nie jedyny powód wymagający uwzględnienia u.o.o.ś. i procedury uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dlatego też GDOŚ uznał, że planowana inwestycja, ze względu na powierzchnię zabudowy (ok. 2 ha), kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogąco potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Katalog takich przedsięwzięć zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 r., poz. 1839, dalej jako: "rozporządzenie"). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b ww. rozporządzenia, realizacja zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha, na obszarach objętych formami ochrony przyrody (w tym w obszarach Natura 2000) jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. GDOŚ podkreślił, że przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć - zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia - powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Będzie to zatem powierzchnia terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia (mogą to być zmiany zarówno krótko bądź długoterminowe). Należy wliczyć tu m.in. powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów budowy, placów składowych, podjazdów, ramp, inne powierzchnie utwardzone czy płaty roślinności, które zostaną usunięte, a teren urządzony zgodnie z wolą inwestora (np. usunięcie zadrzewień, zbiorowisk łąkowych, niwelacja terenu). W związku z powyższym organ II instancji przyjął, że powierzchnia biologicznie czynna także może ulec przekształceniu.

Planowana inwestycja – o uzgodnienie której wystąpił Wójt Gminy M. – dotyczy terenu, na którym nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skład powierzchni przekształconej, w związku realizacją planowanych budynków mieszkalnych nie wchodzi wyłącznie powierzchnia zabudowy zajęta przez poszczególne obiekty budowlane, ale wszelkie inne powierzchnie, które na skutek prac budowlanych zmienią swój dotychczasowy charakter, w ten sposób, że zostaną zmienione w inny typ, rodzaj i sposób użytkowania niż dotychczas funkcjonujący na tym terenie. Powierzchnia przeznaczona do zabudowy wyniesie ponad 0,5 ha. Zdaniem GDOŚ, z uwagi na powyższe zabudowę planowaną przez skarżącą należy potraktować jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z § 3 ust. 1 pkt 55 lit b tego rozporządzenia, tj. zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: 0,5 ha.

Jednocześnie GDOŚ dostrzegł, że wyznaczona na załączniku graficznym do uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalna linia zabudowy nie ogranicza powierzchni przeznaczonej do przekształcenia do wskazanych parametrów. Zarazem zapisy projektu decyzji o warunkach zabudowy powinny mieć odzwierciedlenie w załącznikach graficznych i stanowić spójną całość, bowiem stanowią jej integralną część.

Dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie do art. 71 ust. 2 u.o.o.ś. jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W myśl art. 72 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, a zgodnie z art. 72 ust. 3 u.o.o.ś. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W związku z powyższym Burmistrz Gminy M. dla uniknięcia istotnej wady prawnej, winien przeanalizować, czy określona inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz wszcząć postępowanie zgodnie z przewidzianą w takich przypadkach procedurą w trybie ustawy u.o.o.ś., zaś w ramach postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko badany jest także wpływ planowanej inwestycji na obszar Natura 2000.

Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu kwestii zagospodarowania, GDOŚ wyjaśnił, że nie ma znaczenia to, iż objęte wnioskiem działki nie są od wielu lat wykorzystywane na cele rolne. Organ odniósł się do stanu faktycznego nieruchomości, na których aktualnie znajdują się tereny zadrzewień i zakrzewień w różnym stadium sukcesji.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skarżącej wskazujących, iż PZO wyznacza jedynie fakultatywne działania ochronne dla ww. gatunków, GDOŚ wyjaśnił, że nie oznacza to, iż możliwe jest podejmowanie działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: pogorszyć stan siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony taki obszar lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. PZO dla terenu Natura 2000 [...] wyznacza cele działań ochronnych dla ww. gatunków ptaków, których realizacja, z uwagi na charakter i skalę planowanej inwestycji, może być utrudniona.

Odnosząc się z kolei do kwestii, że PZO nie zawiera wskazań do zmian w istniejących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planach miejscowych dotyczących eliminacji lub ograniczania zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych niezbędnych dla utrzymania lub odtwarzania właściwego stanu ochrony gatunków zwierząt dla obrębu S., GDOŚ stwierdził, że i tak nie byłyby one brane pod uwagę w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wreszcie odnosząc się do zarzutów dotyczących "ograniczenia swobodnego dysponowania gruntem stosownie do przepisu art. 140 kc", organ odwoławczy wskazał, że z przepisu art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219, z późn. zm., dalej "p.o.ś.") wynika jednoznacznie, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, a więc w niniejszej sprawie na podstawie art. 33 u.o.p.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez:

- niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy,

- błędne ustalenie stanu faktycznego i pominięcie, że teren działek, na których planowana jest inwestycja nie jest położony w bezpośrednim sąsiedztwie [...], ale leży wzdłuż ruchliwej drogi asfaltowej dzielącej obszar [...] z terenem działek, dodatkowo przez teren działek przebiega linia wysokiego napięcia, co powoduje, iż teren ten nie jest przyjaznym miejscem dla rozwoju czy utrzymania gatunków ptaków, których zasoby siedlisk i rozwój zapewnia obszar [...].

- nie wyjaśnienia kto, w jakiej dacie i czy przy udziale skarżącej w istocie przeprowadził inwentaryzację przyrodniczą terenu działek [...] i [...] (na którą GDOŚ powołał się w postanowieniu) w celu ustalenia czy na działkach skarżącej znajdują się jakiekolwiek siedliska przyrodnicze,

- błędne i niczym nieuzasadnione i bezpodstawne przyjęcie, iż powierzchnia zabudowy przy planowanej inwestycji wyniesie ponad 0,5 ha

- brak wykazania w jaki sposób organ ustalił, iż powierzchnia pod zabudowę w planowanej inwestycji wyniesie ponad 0,5 ha (5.000 m2) ,

- pominięcie istnienia na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działkami skarżącej zabudowy mieszkaniowej,

- pominięcie przez GDOŚ przy rozstrzygnięciu sprawy postanowienia Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. uzgadniającego pozytywnie w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji Wójta Gminy M. o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżącej.

Ponadto zaskarżonemu postanowieniu zarzucono w skardze naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności:

- art. 33 ust. 1 u.o.p. - poprzez brak uprawdopodobnienia znaczącego negatywnego oddziaływania inwestycji polegającej na budowie budynków jednorodzinnych, przy przyjętym w projekcie zachowaniu surowych norm,

- art. 97 ust. 1 u.o.o.ś. poprzez błędną ocenę rzeczywistej skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji.

Ze względu na ww. zarzuty, skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Poza tym, skarżąca wnosi o dopuszczenie dowodów:

a) ze zdjęć działki na fakt:

- przebiegu linii wysokiego napięcia przez teren działki,

- sąsiadującej bezpośrednio z działkami skarżącej zabudowy mieszkaniowej,

- słabej intensywności zakrzewień i zadrzewień,

b) kopii wypisów z rejestru gruntów dla działek [...] i [...] na fakt słabej jakości gleby (kl VI i V grunty orne) oraz fakt, iż teren leśny zajmuje na obu działkach o łącznej powierzchni 23 200 m2 pod planowaną inwestycję zaledwie 1600 m2 co stanowi niecałe 7% z powierzchni ww. działek,

c) kopii mapy podziałowej z zaznaczonymi docelowymi działkami pod planowaną zabudowę, tj. wyniku scalenia działek wydzielonych z pasa dz. o nr ew. [...] i pasa działki o nr ew. [...] powstaną docelowo działki o powierzchniach sięgających znacznie powyżej 2.000 m2.

W uzasadnieniu skargi, inwestor zauważa, że według GDOŚ, powierzchnia przeznaczona do zabudowy wyniesie ponad 0,5 ha, jako że do powierzchni zabudowy nie wchodzą wyłącznie powierzchnie zajęte pod obiekty budowalne, ale także powierzchnie parkingów, dróg dojazdowych, chodników placów budowy, itp. Zdaniem skarżącej, organ II instancji błędnie, bezpodstawnie i wbrew danym ujętym w dokumentacji do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, oszacował powierzchnię zabudowy dla planowanej inwestycji.

Planowana inwestycja nie przewiduje (co widoczne jest na wstępnym projekcie podziału) budowy czy wytyczania jakichkolwiek dróg dojazdowych czy chodników, bowiem wydzielone działki będą posiadały bezpośredni dostęp od strony drogi gminnej asfaltowej już istniejącej. Nadto na terenie przedsięwzięcia nie przewiduje się budowy ramp czy placów składowych. Teren zabudowy natomiast na wydzielonych (a następnie scalonych) działkach wyniesie 150 m2, domy zaś są planowane tuż przy drodze gminnej asfaltowej. Zatem nawet gdyby przyjąć powierzchnię zabudowy 150 m2 i dodać dodatkową powierzchnię maksymalnie do 150 m2 (w istocie jednak będzie to nie więcej niż 100 m2) to powierzchnia zabudowy dla 11 domów na obszarze łącznym 23 300 m2 wyniesie nie 0,5 ha jak ustalił organ, ale 3300 m2 a zatem 0,33 ha.

Powyższe oznacza, że planowane przedsięwzięcie pozostaje poza katalogiem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym na obszar Natura 2000, o którym mowa w przywołanym wyżej rozporządzeniu.

Rozpatrując kwestię skali i proporcji przedsięwzięcia należało wziąć także pod uwagę, że w wyniku podziału pasów działki [...] oraz [...] a następnie scalenia działek do siebie przyległych (jak podano w treści wniosku) powstaną wyłącznie duże działki o powierzchni znacznie powyżej 2 000 m2 (jak np. dz. [...] i [...] = 2671 m2, czy działki [...] i [...] = 2500 m2).

Zatem pomimo zabudowy pozostanie na każdej z wydzielonych działek bardzo duży teren biologicznie czynny, a zakładanie wokół powstających domów ogrodów może skompensować ewentualne straty środowiskowe i w efekcie doprowadzić do zwiększenia siedlisk i populacji ptaków.

W przekonaniu skarżącej organ w swoich ustaleniach błędnie przyjął, że teren obu działek znajduje się na obrzeżach terenów leśnych, bowiem działki skarżącej nie przylegają do terenów leśnych (tj. [...]), które znajdują się po przeciwległej stronie ruchliwej drogi asfaltowej. Nie wskazano także kiedy, kto i czy przy udziale skarżącej przeprowadził inwentaryzację przyrodniczą jej działek, na którą powołał się organ.

Odniesienie się natomiast do opisu przez organ ogólnie całego obszaru Natura 2000 obejmującego 83 780 ha i jego roli w skali kraju, bez ustalenia czy faktycznie i rzeczywiście aktualnie taką też rolę pełni obszar działek skarżącej stanowi nadużycie i nadinterpretację przepisu art. 33 ust. 1 u.o.p.

GDOŚ pominął przy tym, że obszar działek skarżącej w chwili obecnej stanowi w istocie nieużytek, porośnięty samosiejkami, zatem przypisanie mu charakteru rolnego jest niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy.

Organ nie uwzględnił także tego, że Starosta [...] w postanowieniu z [...] kwietnia 2020 r. uznał, iż z uwagi na klasę gruntu (R VI), obszar przedmiotowych działek oraz przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, projekt decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne oraz nie wymaga dokonania wyłączenia z produkcji rolnej w części niezbędnej do realizacji inwestycji.

Według skarżącej, GDOŚ pominął również fakt, że przez obie działki skarżącej i w poprzek drogi asfaltowej biegnie linia wysokiego napięcia, która w zasadniczy sposób ogranicza możliwości wykorzystania obszaru leżącego w pasie ochronnym na ostoje ptaków.

Organ w ocenie przedsięwzięcia nie uwzględnił poza tym okoliczności, że na działkach przyległych i bezpośrednio sąsiadujących z działkami skarżącej, znajdują się już zabudowania i to na działkach dwukrotnie mniejszych, niż które mają powstać w ramach przedsięwzięcia skarżącej. Powoduje to nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości, które posiadają te same cechy i położenie oraz te same znaczenie dla obszaru Natura 2000 i ogranicza w sposób nieuzasadniony i niesprawiedliwy prawo własności skarżącej, wyzbywając ją z możliwości wykorzystania działek celem ich sprzedaży pod zabudowę, co pozwoliłoby skarżącej na zebranie środków na leczenie.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji ponownie podkreślił, że dokonał diagnozy istnienia ryzyka znaczącego pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i znaczącego negatywnego wpływu na gatunki dla ochrony, których został utworzony obszar Natura 2000 [...], jednak nie przesądził, iż inwestycja ta jest niemożliwa do zrealizowania. Do dokonania szczegółowej oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 służy procedura określona w u.o.o.ś. w dziale V rozdział 5 (art. 96-103). To podczas ww. procedury jest wyjaśniane i rozstrzygane, czy określone przedsięwzięcie/a rzeczywiście w znaczący sposób wpłynie/ą negatywnie na gatunki, dla ochrony których został utworzony obszar Natura 2000. To na organie głównym spoczywa obowiązek przesłania kompletnego oraz niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych projektu decyzji oraz materiału dowodowego potwierdzającego prawidłowość rozstrzygnięcia. Organ ochrony środowiska uzgadnia zaś projekt decyzji o warunkach zabudowy w ramach swoich kompetencji, nie był więc związany postanowieniem Starosty [...] uzgadniającym przedmiotowy projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych.

GDOŚ w odniesieniu do zarzutów skargi wyjaśnił też m.in., przez kogo i w jakim okresie została przeprowadzona inwentaryzacja przyrodnicza spornego terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2021 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie RDOŚ w W. z [...] kwietnia 2020 r., nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań w powyższym zakresie, Sąd uznał jednak za niezbędne w pierwszej kolejności odniesienie się do wniosku skarżącej dotyczącego dopuszczenia dowodów z dokumentów załączonych do skargi.

W tej kwestii należy wyjaśnić, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów i tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza bowiem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "nowych" dowodów. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zatem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz Sąd dokonuje oceny, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok. NSA z dnia 6 października 2005r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSA WSA 2006/2, poz. 45). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł, że wniosek dowodowy zawarty w skardze dotyczy dokumentów, które mają – w przekonaniu autora skargi – wskazywać na to, w jaki sposób kształtuje się aktualne zagospodarowanie terenu inwestycji oraz obszarów sąsiednich. W tym względzie Sąd stwierdza, że okoliczności, które miałyby zdaniem skarżącej zostać wykazane tymi dowodami w żadnym razie nie mogą przyczynić się do lepszej oceny meritum sprawy, w tym również w kontekście zarzutów wyartykułowanych w skardze. Z tej przyczyny wniosek skarżącej, w ocenie Sądu nie mógł zostać uwzględniony. Sąd postanowił zatem odmówić dopuszczenia dowodów z załączonych do skargi dokumentów, w oparciu o treść art. 106 § 3 k.p.a.

W sprawie nie zostało bowiem zakwestionowane, że przedmiotowa inwestycja ma być zlokalizowana na obszarze specjalnej ochrony ptaków [...] (kod obszaru [...]) ustanowionego na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. z 2011 r., Nr 25, poz. 133 ze zm.), który to obszar wchodzi w skład [...] Parku Krajobrazowego (zwanego dalej "Parkiem"), położonego na terenie powiatów: [...] i [...] ustanowionego rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. [...] poz. [...] ze zm.). A zatem kwestie związane z przebiegiem nad terenem nieruchomości skarżącej linii wysokiego napięcia, stopnia zalesienia tych działek, znajdującej się w pobliżu drogi czy też występowania w okolicy zabudowy rozproszonej, nie mają decydującego znaczenia w sprawie. Kluczowe jest natomiast to, że teren tej nieruchomości położony jest w obszarze chronionym.

Wobec tego zauważyć należy, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu projektu decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. zostały określone warunki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Jednym z warunków (art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy) jest, by decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi.

Do przepisów odrębnych należy ustawa o ochronie przyrody i wydane na jej podstawie akty prawne.

Dla obszaru Natura 2000 specjalnej ochrony ptaków [...] obowiązuje zarządzenie Nr [...] RDOŚ w W. z [...] marca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...]. Z inwentaryzacji przyrodniczej wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji stwierdzono występowanie gatunków objętych planem zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...], jak: lerka, błotniak łąkowy i świergotek polny. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wyjaśnił, że analiza omawianej sprawy pod względem wartości przyrodniczych terenu odbywała się w oparciu o wyniki badań przeprowadzonych przez K. Sp. z.o.o. oraz opracowanie pn.: "Inwentaryzacja populacji gatunków ptaków, dla ochrony których został wyznaczony obszar Natura 2000 [...]" (K. Sp. z o.o., dane niepublikowane 2009 r. - prace wykonane na zlecenie Wojewody [...]), wyniki badań prowadzonych na potrzeby sporządzenia dokumentacji do planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...], polegających m.in. na weryfikacji poprzez kontrole terenu pod kątem stwierdzenia poprawności inwentaryzacji wykonanej przez K. Sp. z o.o. i ewentualnym wykryciu nowych stanowisk (M. Szczygielski, dane niepublikowane 2012-2013 r. - prace wykonane na zlecenie RDOŚ), wyniki badań terenowych stanowiących realizację działań ochronnych wynikających z planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...], polegających na wykonaniu terenowej inwentaryzacji i waloryzacji wszystkich powierzchni, poza gruntami Lasów Państwowych, stanowiących potencjalne siedlisko lęgowe lerki, lelka, świergotka polnego i żerowisko dudka, w tym przede wszystkim: świeżych i zarastających ugorów na ubogich piaszczystych glebach V i VI klasy z rozwiniętą roślinnością typu murawa napiaskowa lub porośniętych młodymi nalotami sosnowymi i brzozowymi o niewielkim zwarciu; gruntów ornych na ubogich piaszczystych glebach V i VI klasy obecnie użytkowanych rolniczo, które są lub mogą stać się potencjalnym siedliskiem ww. gatunków; pastwisk na ubogich gruntach (Empeko 2014 r. dane niepubl. - prace wykonane na zlecenie RDOŚ). Z opracowań tych wynika, że nie można również wykluczyć okresowego przebywania innych gatunków ornitofauny należących do przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 [...]. Świeże i zarastające ugory na ubogich piaszczystych glebach V i VI klasy z rozwiniętą roślinnością typu murawa napiaskowa lub porośniętych młodymi nalotami sosnowymi i brzozowymi to potencjalne siedlisko lerki, lelka (także świergotka i dudka).

Jak wyjaśnił GDOŚ, choć to kompleksy borów sosnowych obszaru Natura 2000 [...] stanowią ostoję ptaków, to jednak równie istotną rolę spełniają także otwarte tereny pomiędzy kompleksami leśnymi, gdzie stosunkowo licznie występują takie gatunki, jak: lerka, świergotek polny, jarzębatka, dudek i srokosz. To właśnie te cechy obszaru zdecydowały, że istnieje prawdopodobieństwo znaczącego pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i znaczącego negatywnego wpływu na gatunki dla ochrony, których został utworzony obszar Natura 2000 [...].

Zgodnie z definicją zawartą w art. 5 ust. 2b ustawy o ochronie przyrody, obszar Natura 2000 to obszar specjalnej ochrony ptaków, specjalny obszar ochrony siedlisk lub obszar mający znaczenie dla Wspólnoty, utworzony w celu ochrony populacji dziko występujących ptaków lub siedlisk przyrodniczych lub gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty; zaś obszar mający znaczenie dla Wspólnoty to projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk, zatwierdzony przez Komisję Europejską w drodze decyzji, który w regionie biogeograficznym, do którego należy, w znaczący sposób przyczynia się do zachowania lub odtworzenia stanu właściwej ochrony siedliska przyrodniczego lub gatunku będącego przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także może znacząco przyczynić się do spójności sieci obszarów Natura 2000 i zachowania różnorodności biologicznej w obrębie danego regionu biogeograficznego; w przypadku gatunków zwierząt występujących na dużych obszarach obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty jest obszar w obrębie naturalnego zasięgu takich gatunków, charakteryzujący się fizycznymi lub biologicznymi czynnikami istotnymi dla ich życia lub rozmnażania (ust. 2c ww. przepisu).

Ochrona obszarów Natura 2000 polega w szczególności na ograniczeniu możliwości ingerencji, które mogłyby prowadzić do negatywnych skutków dla dóbr przyrodniczych objętych taką ochroną.

W tym miejscu podkreślić należy, że art. 4 ust. 1 u.o.p., nakłada obowiązek dbałości o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym nie tylko na organy administracji publicznej, lecz również na osoby prawne i inne jednostki organizacyjne oraz także na osoby fizyczne.

Przedmiotowy obszar specjalnej ochrony Natura 2000 objęty jest ochroną właściwą dla tego obszaru na zasadach określonych w art. 33 ust. 1 i 2 u.o.p. i stanowi samodzielną podstawę ochrony obszarów Natura 2000. Z art. 33 ust. 1 u.o.p. wynika, iż zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Zaznaczyć należy, że nie można z powyższego przepisu wywodzić, iż ustawa o ochronie przyrody zawiera bezwzględny zakaz zabudowy w obszarze Natura 2000. Przepis ten jedynie zabrania lokalizacji inwestycji mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, a także w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki, dla ochrony których obszar został wyznaczony.

W myśl ust. 3 powołanego art. 33 przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony, mogące znacząco oddziaływać na te obszary, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. u.o.o.ś.

Pomimo wskazania w projekcie decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4.1 lit. b), że w ocenie Wójta Gminy M. przedmiotowa inwestycja "nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko oraz gatunki roślin, zwierząt i siedliska przyrodnicze dla ochrony których wyznaczony został obszar Natura 2000 (...)" prawidłowo RDOŚ w W. uznał, że nie jest zwolniony z obowiązku rozstrzygnięcia sprawy w zakresie zgodności przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy z art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione w sytuacji, gdy do projektu ww. decyzji nie została dołączona analiza oddziaływania na środowisko, a organ gminny w zasadzie bez jakiegokolwiek uzasadnienia przyjął, a raczej tylko założył, że projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (ust. 4.1 lit. c decyzji).

Zatem w niniejszej sprawie istotne było ustalenie przez organy, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia ww. obszarów chronionych, w szczególności w kontekście obowiązujących na tych obszarach zakazów związanych z ochroną przyrody.

Kwestią sporną jest w rozpoznawanej sprawie to, czy inwestycja ta może znacząco oddziaływać na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 [...].

W przypadku obszaru Natura 2000 [...], należy rozważyć możliwość oddziaływania przedmiotowej inwestycji na gatunki ptaków, dla których ochrony wyznaczono ten obszar.

Jak wspomniano powyżej, Wójt Gminy M. uznał, iż planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałujących na obszar Natura 2000.

Z takim stanowiskiem nie zgodziły się organy ochrony środowiska, a ocenę tę podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy w swojej decyzji wskazał, niebudzącą wątpliwości i szczegółową charakterystykę obszaru Natura 2000 z uwzględnieniem [...] jako jednej z ważniejszych ostoi ptaków w Polsce oraz wskazał, że na analizowanym obszarze występują takie gatunki jak: jak: lerka, błotniak łąkowy i świergotek polny. Wbrew zarzutom skargi, GDOŚ precyzyjnie określił, że na samym tylko terenie objętym planowaną inwestycją stwierdzono występowanie: 3 par lerki, 1 pary błotniaka łąkowego i 1 pary świergotka polnego, a więc gatunków ptaków stanowiących przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 [...]. Co prawda w uzasadnieniu decyzji organ dość ogólnie powołał się na informacje z prowadzonej inwentaryzacji przyrodniczej danego obszaru, jednak w odpowiedzi na skargę podał źródła i opracowania przedstawiające szczegółowe dane i wyniki badań dotyczących bytowania ww. gatunków ptaków. W aktach sprawy administracyjnej znajdują się ponadto wydruki z bazy "Geoportal", na których zaznaczono – w oparciu o przeprowadzone inwentaryzacje – obszar bytowania ww. gatunków ptaków, który pokrywa się z terenem planowanej inwestycji.

Jednocześnie organ odwoławczy zasadnie wyjaśnił, że choć przyjęte dla tego obszaru postanowienia Planu Zadań Ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...], nie mają charakteru wiążącego, to bez wątpienia powinny być brane pod uwagę przez organy ochrony środowiska przy ocenie stopnia oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na objęte POZ gatunki ptaków. Organ szeroko uzasadniając swoje stanowisko opisał zwyczaje i tryb życia tych gatunków ptaków oraz opisał jaki negatywny wpływ może mieć na te gatunki przedmiotowa inwestycja strony, w szczególności w kontekście zidentyfikowanych w POZ istniejących i potencjalnych zagrożeń dla zachowania właściwego stanu ich ochrony, w tym przede wszystkim siedlisk służących do rozrodu. Z Załącznika Nr [...] do Zarządzenia Nr [...] RDOŚ w W. w sprawie ustanowienia PZO dla obszaru Natura 2000 [...] wynika m.in., że zasadniczym zagrożeniem dla gatunku lerki i świergotka jest właśnie zabudowa terenów przyleśnych, zwłaszcza na obszarach suchych, piaszczystych (lerka), a także ubytek terenów rolnych w efekcie ich zabudowy (świergotek polny).

W tym miejscu należy zauważyć, że z punktu widzenia przedmiotowej oceny oddziaływania planowanej inwestycji na obszar chroniony, nie mają znaczenia takie okoliczności, jak klasa gruntów rolnych na działkach skarżącej, wynikający z tego brak konieczności uzyskania zgody innych organów na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, jak również to, że działki te stanowią obecnie nieużytek rolny. Istotny jest natomiast fakt, że zamierzona zmiana przeznaczenia tego terenu może znacząco oddziaływać na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 [...], tj. stan zachowania określonych gatunków ptaków.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że organy zasadnie uznały, w ramach postępowania uzgodnieniowego, iż planowana inwestycja może w znacząco negatywny sposób wpłynąć na stan opisywanych gatunków ptaków, które objęte są działaniami ochronnymi, wyznaczonymi w celu zachowania siedlisk gatunków stanowiących przedmioty ochrony obszaru Natura 2000.

W odniesieniu do zarzutów skargi podkreślić należy, że organ nie ustalił, że planowana inwestycja "będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko".

Analiza zaskarżonego postanowienia dowodzi, że wskazano tam tylko na potencjalne ryzyko wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania, które wymaga dopiero wszechstronnej i pogłębionej analizy, której nie mogą dokonać organy ochrony środowiska w procedurze uzgodnieniowej. Do jej przeprowadzenia jest bowiem zobowiązany organ prowadzący postępowanie główne.

W odniesieniu do zarzutów skargi naruszenia przepisów postepowania, które zdaniem strony miały istotny wpływ na wynik sprawy, podkreślić należy, że zakres kompetencji organu w ramach postępowania uzgodnieniowego ogranicza się do zbadania projektu decyzji w granicach przede wszystkim normy art. 33 ustawy o ochronie przyrody oraz tych materiałów, którymi dysponuje z racji posiadania wiedzy specjalistycznej. Jak się wskazuje w orzecznictwie organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań ochrony przyrody dokonuje we własnym zakresie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1941/11 dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Tak też się stało w rozpoznawanej sprawie. W ramach posiadanej kompetencji organ ochrony przyrody stwierdził, że te informacje, które zgromadził w postępowaniu uzgodnieniowym nakazują powołanie się na zasadę przezorności, która determinuje ocenę możliwych oddziaływań wszelakich przedsięwzięć. W konsekwencji odmowę uzgodnienia warunków zabudowy uzasadnił zastosowaniem zasady przezorności.

Zasada ta została ukonstytuowana w art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2004 r. - Prawo ochrony środowiska.

Z ww. art. 6 wynika, że: 1) Kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu, 2) Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze.

Z zasady tej wynika, ciążący na wszystkich podmiotach, obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja, czy działalność (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., II OSK 601/15, publ. CBOSA).

Orzecznictwo w tym zakresie jest ugruntowane (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2002/15, publ. Lex nr 2330223; wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2750/17, publ. CBOSA). Sięgnięcie po środki ochrony środowiska, w tym reglamentacyjne, polegające na zakazie podejmowania pewnych działań, nie musi być następstwem wykazania szkodliwości tych działań, czyli jej udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko (por. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2297/17, publ. CBOSA).

W tym kontekście wypada podkreślić, że kluczowe znaczenie ma tu zasada przezorności, której istota sprowadza się do tego, by w sytuacji, gdy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie na środowisko jest nieznaczące, można uznać, iż może być ono znaczące (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1940/20, CBOSA). W literaturze zwraca się uwagę, że z żadnego przepisu prawa nie wynika wprost, jakie przedsięwzięcia mogą w znacząco negatywny sposób oddziaływać na obszary Natura 2000. Pewną praktyczną pomocą w tym zakresie może być właśnie odwołanie się w tym zakresie do wynikającej z art. 6 p.o.ś. zasady przezorności. Jeżeli zatem z przeprowadzonej oceny będzie wynikało, że zagrożenie dla obszarów Natura 2000, wiążące się z realizacją planowanego przedsięwzięcia, będą znaczne, to organ wydający decyzję stanowiącą podstawę do jego realizacji powinien podjąć środki zaradcze, w przeciwnym razie nie będzie można przyjąć, że realizował on w praktyce zasadę przezorności (tak: K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz. Wyd. II, LEX/el. 2020). Takie właśnie stanowisko merytoryczne zajęły organy orzekające w tej sprawie, dlatego też nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 33 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 6 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Zakres zasady przezorności należy rozpatrywać z punktu widzenia podmiotu, który podejmuje się określonego działania oraz organu administracji. W przypadku, kiedy pewne jest, na podstawie aktualnej wiedzy i naukowych dowodów, iż przy wykorzystaniu najlepszych i najnowocześniejszych rozwiązań oraz dostępnej wiedzy naukowej, nie uniknie się potencjalnych zagrożeń wobec środowiska, wynikających z planowanej działalności, podmiot, który taką działalność chce rozpocząć powinien we własnym zakresie podjąć decyzję o tym, aby z tego działania zrezygnować. Zasada przezorności jest powiązana z zasadą prewencji.

Prewencja wymaga szacowania ryzyka negatywnych oddziaływań opartego na istniejącej wiedzy i doświadczeniu, stosowania optymalnych rozwiązań niezależnie od stopnia zagrożenia środowiska, wiąże się z zakazem pogarszania stanu środowiska. Zasada przezorności nie oznacza jednak w każdym przypadku bezwzględnego nakazu wyeliminowania działalności, która może wywołać negatywny wpływ na zasoby przyrody. Działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszaru znajdującego się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody powinny być każdorazowo ocenione zgodnie z treścią wszystkich zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a w szczególności z zasadą zrównoważonego rozwoju (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1785/15, CBOSA).

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, o których mowa w pkt 1-9. Wynika z tego, że ochrona przyrody co prawda musi się odbywać w warunkach zrównoważonego rozwoju, lecz nie wyklucza jakichkolwiek zmian. Zmiany te nie mogą jednak niszczyć cech charakterystycznych dla danego krajobrazu i muszą odbywać się w ramach obowiązujących przepisów prawa. Podstawowym celem zrównoważonego rozwoju jest opracowanie i urzeczywistnienie takiego modelu gospodarki, w którym zaspokajanie aktualnych potrzeb społeczeństwa nie umniejszy możliwości użytkowania zasobów środowiska przyrodniczego przyszłym pokoleniom. Ochrona przyrody realizowana jest m.in. przez obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody, formami ochrony przyrody, a następnie opracowywanie i realizację planów ochrony dla obszarów podlegających ochronie prawnej oraz programów ochrony gatunków, siedlisk i szlaków migracji gatunków chronionych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 144/20, CBOSA).

W wyroku z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1940/20, NSA podzielił pogląd prezentowany w judykaturze, że konstrukcja przepisów art. 98 ust. 2 i 3 u.o.o.ś., zgodnie z zasadą przezorności, pozwala na pozytywne uzgodnienie, gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar (art. 98 ust. 2 pkt 1). Ponadto, uzgodnienie jest możliwe, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, przy czym w takim przypadku niezbędnym jest wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 34 u.o.p. (art. 98 ust. 2 pkt 2). Wyjątek określony w art. 98 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś. w związku z art. 34 u.o.p., od zasady sformułowanej w art. 98 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś., tylko potwierdza regułę, według której uzgodnienie jest możliwe, gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2018 r. II OSK 1685/16, CBOSA).

Jak stwierdził zatem NSA w przywołanym wyżej orzeczeniu z 20 listopada 2020 r., w sytuacji gdy w toku oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie zostanie wykazane, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, RDOŚ odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia (art. 98 ust. 3 u.o.o.ś.). Jeżeli nie zachodzą przesłanki o jakich mowa w art. 34 u.o.p. niedopuszczalne jest wydanie zgody na realizację przedsięwzięcia, co do którego nie wykluczono znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 (por. też wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r., II OSK 3230/14; CBOSA). Możliwość znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oceniana jest w świetle kryteriów wskazanych w art. 33 u.o.p.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę cytowane wyżej stanowisko w pełni podziela i uznaje za własne.

Już z podanych względów zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem wbrew przekonaniu skarżącej organ dokonał prawidłowego wyważenia jej słusznego interesu i interesu społecznego. Jednakże nie zdecydował kategorycznie, że zamierzona przez skarżącą inwestycja "będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko".

Trzeba podkreślić, że w zarzutach skargi nie podważono żadnego z faktów odnoszących się do występowania siedlisk gatunków chronionych. Nie podważono żadnego materiału o charakterze dowodu z dokumentów stanowiących akty normatywne (wyznaczenie specjalnego obszaru ochrony ptaków Natura 2000 [...], Zarządzenie Nr [...] RDOŚ z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] wraz z załącznikami), dokumentów opisujących fakty (inwentaryzacje). Nie podważono także wiarygodności specjalistycznej oceny faktów dokonywanej przez same organy.

Dokonując rozważań w zakresie negatywnego potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji organ skoncentrował się na konkretnych ustaleniach faktycznych i dokładnie je przedstawił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W zasadzie fundamentalną przeszkodą w realizacji spornej inwestycji jest to, że przedmiotowy obszar [...] ma istotne znaczenie dla ochrony m.in. lerki, błotniaka łąkowego i świergotka polnego, których występowanie (siedliska) na terenie przeznaczonym pod inwestycję stwierdzono podczas prowadzonych badań i inwentaryzacji. Organ szczegółowo wyjaśnił specyfikę funkcjonowania tych gatunków i ze względu m.in. na owe gatunki uznał, że taka inwestycja, jak inwestycja skarżącej (budowa jedenastu budynków mieszkalnych), w tych konkretnych uwarunkowaniach (specyfika gatunku, posadowienie gniazd, charakter terenu) może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

Organ słusznie jednak twierdzi, że to czy realizacja uzgadnianej inwestycji będzie rzeczywiście znacząco negatywnie wpływać na cele przedmiotowego obszaru winien wykazać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a więc, że w tym wypadku konieczne jest zastosowanie art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody i tym samym przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000. Dopiero ta ocena, w tym wnioski sporządzonego w toku tej procedury raportu, pozwoli na wywiedzenie, czy w istocie planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Jak się wskazuje w orzecznictwie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko co do zasady sporządzany jest w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia i nie stanowi on elementu postępowania uzgodnieniowego dla decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji (vide wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1941/11).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zobowiązany jest również zauważyć, że GDOŚ niejako dodatkowo przyjął, że zakres inwestycji wskazuje, iż przedsięwzięcie to może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu u.o.o.ś. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret 1 ww. rozporządzenia, do przedsięwzięć tych należy zaliczyć zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 pkt 1-5, 8 i 9 u.o.p., lub w otulinach form przyrody, o których mowa w art. 6 ust 1-3 ustawy. Niemniej jednak norma wynikająca z tego przepisu wymaga aby powierzchnia zabudowy wynosiła nie mniej niż 0,5 ha, przy czym przez powierzchnię zabudowy przepis rozumie powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

Rację ma skarżąca wskazując, że organ II instancji być może zbyt pochopnie uznał, iż powierzchnia zabudowy w tej sprawie jest tożsama z powierzchnią terenu inwestycyjnego, tj. w tym wypadku powierzchnią działek inwestycyjnych (ponad 2 ha), na których ma zostać zlokalizowana zabudowa. Przy czym słusznie organ wywodzi, że "powierzchnia przeznaczona do przekształcenia", o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret 1 rozporządzenia oznacza powierzchnię terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia. Zasadnie zdaniem Sądu za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia organ uznaje tę powierzchnię, która ulega zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia. Należy zatem do niej zaliczyć m.in. powierzchnię zabudowy budynku mieszkalnego oraz powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów budowy, placów składowych, podjazdów, inne powierzchnie utwardzone czy płaty roślinności, które zostaną usunięte, a teren urządzony zgodnie z wolą inwestora (np. poprzez wprowadzenie zieleni urządzonej).

Sąd stoi na stanowisku, że jeżeli teren inwestycyjny obejmuje powierzchnię powyżej 0,5 ha wówczas konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie projektowanego zagospodarowania terenu inwestycyjnego spójnego z parametrami ustalonymi w projekcie warunków zabudowy. Musi on zatem uwzględniać powierzchnię planowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu, która w związku z inwestycją ulegnie przekształceniu. Przy czym jeśli chodzi o rozumienie pojęcia obiektów budowlanych zasadne jest posiłkowanie się definicją zawartą w prawie budowalnym, jako że warunki zabudowy stanowią etap procesu inwestycyjnego, który zawiera w sobie wydanie pozwolenia na budowę w celu realizacji zabudowy mieszkaniowej. Tym samym podlega regulacjom Prawa budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przez obiekt budowlany rozumie się budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Poza obiektami budowlanymi przepis rozporządzenia definiuje jako pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Na ile zatem cała powierzchnia działki ulegnie przeobrażeniu i przekształceniu, zdaniem Sądu uzależnione jest od konkretnej i w każdym wypadku indywidualnej sytuacji. Może się bowiem zdarzyć, że ze względu na konkretne uwarunkowania nie cała powierzchnia działki ewidencyjnej ulegnie przeobrażeniu wskutek realizacji zabudowy mieszkaniowej. Pozostawienie natomiast części działki bez żadnych przeobrażeń związanych z budową zabudowy mieszkaniowej powoduje, że część ta nie może zostać zakwalifikowana jako "pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia". Uwzględniając różnice w definicji pojęcia "powierzchnia zabudowy" pomiędzy przepisami budowlanymi, a przywołanym rozporządzeniem, wskazówką dla organu powinna być między innymi powierzchnia zabudowy przewidziana w projekcie decyzji o warunkach zabudowy.

Niemniej jednak, w tym względzie nie są pozbawione racji argumenty organu odwoławczego, który wskazuje na niespójność postanowień ww. projektu decyzji. Wskazano w niej co prawda, że powierzchnia zabudowy budynku wynosić ma maksymalnie 150 m2 (ust. 3.1 lit b tiret 8). Poza tym, w decyzji o warunkach zabudowy zastrzeżono, że obszar ulegający przekształceniu nie może być równy lub nie może przekroczyć 0,5 ha (ust. 3.1 lit. d). Organ dostrzegł natomiast, że wyznaczona na załączniku graficznym do uzgadnianego projektu decyzji nieprzekraczalna linia zabudowy nie ogranicza powierzchni przeznaczonej do przekształcenia do wskazanych parametrów. Co więcej, w decyzji wskazano m.in., że miejsca parkingowe należy przewidzieć w ramach własności nieruchomości (ust. 7.2). Może to oznaczać, że w decyzji dopuszczono realizację infrastruktury towarzyszącej, która przecież wydaje się niezbędna przy realizacji każdej inwestycji o planowanym charakterze (zabudowa mieszkaniowa), a która nawet czasowo może wymagać przekształcenia dotychczasowego zagospodarowania terenu (dojścia, dojazdy, trawniki itp.).

Pomimo zatem, że w przedmiotowym zakresie stanowisko organu odwoławczego wydaje się przedwczesne i mogło doprowadzić, w ocenie Sądu, do nieuzasadnionego utożsamienia terenu inwestycyjnego z pojęciem "powierzchnia zabudowy" w rozumieniu § 1 ust 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to jednak z wszystkich przedstawionych wyżej względów, organy trafnie uzasadniły odmowę uzgodnienia w niniejszej sprawie warunków zabudowy zastosowaniem zasady przezorności. Przypomnieć przyjdzie, że zasada ta została wyraźnie ukonstytuowana w art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 6 p.o.ś. Sięgnięcie po środki ochrony środowiska, w tym reglamentacyjne, polegające na zakazie podejmowania pewnych działań, nie musi być następstwem wykazania szkodliwości tych działań, czyli jej udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko (por. wyrok NSA z 15 marca 2018r., sygn. akt II OSK 2297/17, publ. CBOSA).

Z tych wszystkich względów zarzuty skargi naruszenia przepisów procesowych, jak i prawa materialnego, nie zasługiwały na uwzględnienie. Organy dokonały właściwej oceny planowanego przedsięwzięcia w zakresie możliwości spowodowania ryzyka znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.