Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 237/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 134
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 673/09 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz T. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 673/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] grudnia 2008 r. nr [...]. Stwierdził również, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, z następującym uzasadnieniem.

W dniu 27 października 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił postępowanie, prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielenie na obszarze gminy Miasta B. w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2011 r., świadczeń opieki zdrowotnej w leczeniu stomatologicznym, w zakresie świadczenia ogólnostomatologicznego.

Po rozpoznaniu ofert w części jawnej komisja konkursowa uznała, że oferta [...]spełnia warunki formalne i z innymi ofertami przekazała ją do oceny w części niejawnej. Następnie komisja konkursowa w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami, w tym z [...] . W wyniku tych negocjacji ustalono cenę jednostkową za punkt w wysokości 0,87 zł oraz liczbę świadczeń w wymiarze [...] punktów rocznie, co zostało stwierdzone podpisanym przez strony protokołem końcowym z negocjacji.

W dniu 12 grudnia 2008 r. rozstrzygnięto postępowanie, w wyniku z którego oferta [...] nie została wybrana do zawarcia umowy.

Od powyższego rozstrzygnięcia [...] wniosła odwołanie.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z 23 grudnia 2008 r., oddalił odwołanie.

W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z 27 sierpnia 2004 r., o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U Nr 210, poz. 2135 ze zm. dalej: ustawa o świadczeniach), w warunkach postępowania i zawierania umów. Oferta [...] została oceniona według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie stwierdził, aby pomiędzy wymaganiami określonymi w aktach wykonawczych Prezesa NFZ odnoszącymi się do postępowania, a elektroniczną wersją dokumentów dostarczonych przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ istniały jakiekolwiek rozbieżności mogące mieć wpływ na treść składanych ofert oraz na wynik postępowania.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) orzekając na skutek odwołania [...] decyzją z [...] lutego 2009 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w pełni przedstawioną w niej argumentację.

Podniósł, że wnioskodawczyni nie wykazała, że wyjaśnienia, informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostały jej udostępnione przez Fundusz na innych zasadach niż pozostałym świadczeniodawcom. Komisja konkursowa przeprowadzając postępowanie oceniła wszystkie oferty z zastosowaniem takich samych zasad i kryteriów. Ocena oferty dokonywana była w oparciu o oświadczenia i dokumenty w niej zawarte. [...] w części VIII formularza ofertowego na pytanie dotyczące spełnienia wymogu posiadania aparatu RTG odpowiedziała, że go nie posiada zaś w części II formularza ofertowego wskazała podwykonawcę na wykonywanie badań radiologicznych poza wskazaną przez siebie lokalizacją. W tej sytuacji brak było podstaw do przyznania odwołującej się dodatkową punktację z tytułu posiadania aparatu RTG w lokalizacji. Ryzyko prawidłowego sporządzenia oferty spoczywa na oferencie. Wobec tego za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Odnosząc się do postawionego zarzutu naruszenia art. 140 ustawy o świadczeniach organ podniósł, że pomiędzy wymaganiami określonymi w aktach wykonawczych Prezesa Funduszu odnoszących się do postępowania, a pytaniami zawartymi w ankiecie wypełnianej przez świadczeniodawcę w elektronicznej aplikacji udostępnionej przez Fundusz celem złożenia oferty nie stwierdzono rozbieżności, w szczególności takich, które mogły mieć wpływ na treść składanych ofert i ostatecznie na wynik postępowania.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 147 ustawy o świadczeniach, albowiem odwołująca się nie udowodniła, że w trakcie postępowania konkursowego uległy zmianie kryteria oceny ofert i warunków wymaganych bądź były one niejawne. Kryteria te zawarte w akcie wewnętrznym Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zostały sformułowane jasno i czytelnie, a przy zachowaniu należytej staranności nie powinny budzić jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych.

Zdaniem organu, sformułowany przez odwołującą się zarzut naruszenia art. 107 ust. 5 pkt 14 ustawy o świadczeniach także należy uznać za nieuzasadniony, gdyż w wyniku rozstrzygniętego postępowania zostały zabezpieczone świadczenia w rodzaju leczenia stomatologicznego w zakresie świadczenia ogólnostomatologicznego na objętym tym postępowaniem obszarze kontraktowania tj. Miasta B. Ogłoszonym terenem postępowania była gmina Miasta B., a nie teren osiedla [...] , który znajduje się w granicach tego miasta.

Wbrew twierdzeniom odwołującej się, nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 10 § 1, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., albowiem sprawa została w odniesieniu do Pani [...] należycie wyjaśniona.

[...] wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów art. 7, 8, 77, 80, 107 § 3 w zw. z art. 140 oraz art. 136 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób zgodny z rzeczywistością i załatwienie sprawy, zebrania pełnego materiału dowodowego, nieuzupełnienia postępowania dowodowego i materiałów w sprawie oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu,

2) naruszenie art. 134 i 140 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przez brak opisania zamówienia w sposób jednoznaczny i wyczerpujący za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń (w wersji elektronicznej i powołanych dokumentach prawnych) i nieudostępnienie informacji i wyjaśnień gwarantujących prawidłowe sporządzenie i ocenę oferty ani w trakcie zebrania informacyjnego ani kontaktach telefonicznych ze skarżącą. Powyższe uchybienia nie pozwalają na uznanie, że postępowanie prowadzono zgodnie z zasadą równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i zachowania uczciwej konkurencji,

3) naruszenie art. 147 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przez brak jawności i precyzji w określeniu kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz zmiany warunków wymaganych od świadczeniodawcy w toku postępowania, polegające na dokonaniu zaniżenia oceny kryterium sprzęt i aparatura medyczna "na 7,5 punkta", gdy właściwym byłoby przyznanie jej 15 punktów.

Na etapie skargi [...] dodatkowo podważyła metodę ustalenia punktów za posiadany sprzęt medyczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę [...] wskazał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. zostały wydane z naruszeniem art. 7,art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że godnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Zawieranie takich umów może nastąpić, zgodnie z art. 139 ust. 1 wymienionej ustawy, po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes NFZ określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 cyt. ustawy). Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Aby zrealizować te wymogi Fundusz jest obowiązany udostępniać na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie zostaje zakończone z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia konkursu ofert, o czym informuje się w miejscu i terminie określonych w ogłoszeniu o konkursie ofert (art. 151 ust. 1, 2, 5 cyt. ustawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zgodnie z art. 152 ustawy o świadczeniach każdemu świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługują środki, odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach. Aby można było wnieść środek odwoławczy lub skargę, muszą wystąpić łącznie dwa elementy: 1) naruszenie przez Fundusz zasad postępowania określonych przez ustawę lub wydane na jej podstawie akty wykonawcze oraz dokumenty wydane przez Prezesa i 2) naruszenie interesu prawnego świadczeniodawcy poprzez naruszenie wyżej wymienionych zasad postępowania.

W konsekwencji zdaniem WSA ustawodawca określił precyzyjnie zasady, jakie obowiązują w postępowaniu o zawarcie umów. Są to w szczególności: 1) równe traktowanie świadczeniodawców 2) niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania 3) przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur.

W ocenie Sądu świadczeniodawca może skutecznie wnieść środek odwoławczy i skargę, w sytuacji, gdy Fundusz naruszy zasady postępowania w rozumieniu zarówno materialnoprawnym (np. wymagania od świadczeniodawców), jak i proceduralnym (np. warunki postępowania). Naruszenie zasad postępowania skutkuje naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy. Przedmiotem rozstrzygania organów rozpoznających w I i II instancji jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się w skutek naruszenia zasad postępowania o zawarcie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia. Oznacza to, że organy obu instancji, rozpoznające w postępowaniu administracyjnym odwołanie od rozstrzygnięcia komisji konkursowej nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i czynności. W niniejszej sprawie [...] nie naliczono punktów za zapewnienie aparatu RTG w lokalizacji, mimo, że zadeklarowała posiadanie tego aparatu od 1 stycznia 2009 r. czyli od początku obowiązywania umowy, co w rezultacie obniżyło końcową punktację jej oferty.

Sąd podniósł, że [...] w swej skardze dodatkowo zakwestionowała metodę ustalania punktów za posiadany przez nią sprzęt medyczny. Zagadnienie to nie zostało należycie wyjaśnione przez organy, prowadzące postępowanie w sprawie.

Sąd zauważył, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, oddalając odwołanie [...] ograniczył się do powołania w uzasadnieniu swojej decyzji treści przepisów art. 134 i 152-154 ustawy o świadczeniach oraz lakonicznie przedstawił przebieg rozstrzygnięcia konkursu ofert. Nie zbadał kwestii braku realizacji przez jego pracowników obowiązków informacyjnych wobec [...], co w rezultacie doprowadziło do uszczerbku jej interesu prawnego w trakcie postępowania konkursowego. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego załatwienia sprawy, nie uzupełnił postępowania dowodowego i nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podnoszonych prze wnioskodawczynię w odwołaniu. Organ ten podkreślił, że ocena oferty oparta jest wyłącznie na oświadczeniach i dokumentach w niej zawartych. Według jego oceny skoro [...] w części VIII formularza ofertowego odpowiedziała, że nie zapewnia aparatu RTG lub radiogramu w lokalizacji oraz w części II formularza ofertowego wskazała podwykonawcę na wykonywanie badań radiologicznych to brak było podstaw do przyznania jej dodatkowej punktacji z tytułu posiadania aparatu RTG w lokalizacji. Tymczasem Prezes NFZ nie zwrócił uwagi, iż [...] w części V i VI oferty akcentowała, że zapewnia aparat RTG (od początku obowiązywania umowy tj. od dnia 1 stycznia 2009 r.) Komisja konkursowa nie oparła się w pełni na oświadczeniach wnioskodawczyni zawartych w formularzu ofertowym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji chybione jest również stanowisko Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, iż tylko posiadanie aparatu RTG w lokalizacji w dniu składania oferty warunkuje naliczenie oferentowi punktów z tego tytułu i aby powyższe wynikało z załącznika 3a do Zarządzenia 91/2008/DSOZ tegoż Prezesa.

Zarzut dotyczący niewłaściwego wyliczenia punktów za posiadany sprzęt medyczny zgłoszony został dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być zdaniem Sądu rozstrzygnięty w niniejszej sprawie, albowiem Sąd nie orzeka co do istoty sprawy a kontroluje legalność zaskarżonej decyzji.

W konkluzji WSA w Warszawie wskazał, że organ drugiej instancji powinien dołożyć należytej staranności w wyjaśnieniu, czy obowiązek informacyjny wobec skarżącej w toku postępowania konkursowego został spełniony.

Prezes NFZ wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy "z dnia 25 lipca 2002 r." Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r., - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

1) naruszenia przez organ art. art 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ:

- przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie bez dokładnego wyjaśnienia

stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie wyjaśnił dlaczego nie

naliczono skarżącej dodatkowych punktów za zapewnienie aparatu RTG,

- nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego załatwienia sprawy, nie uzupełnił

postępowania dowodowego i nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów

podnoszonych w odwołaniu,

- nie zbadał kwestii braku realizacji przez pracowników Funduszu obowiązków informacyjnych wobec [...] , co w rezultacie doprowadziło do uszczerbku jej interesu prawnego (w ramach postępowania konkursowego),

- podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - co wynika z

treści dokumentów - Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że:

- organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły i ustaliły, co następuje:

a) skarżąca wypełniając ankietę zgłoszeniową w trakcie postępowania konkursowego

udzieliła jednoznacznej informacji (pkt 4.1.1. ankiety), iż nie zapewnia aparatu RTG,

wobec czego nie mógł być jej przyznany dodatkowy punkt za spełnienie kryterium oferty

w zakresie punktowanego dodatkowo wyposażenia gabinetu stomatologicznego,

b) w toku postępowania konkursowego nie została w żadnym stopniu naruszona zasada

równego traktowania świadczeniodawców i oferenci, którzy udzieli informacji w ankiecie,

że zapewniają aparat RTG otrzymali dodatkowy punkt za spełnienie kryterium

dodatkowego, natomiast skarżąca, która udzieliła odpowiedzi w ankiecie ofertowej, że

nie zapewnia (na dzień złożenia oferty) aparatu RTG, dodatkowego punktu z tego tytułu

nie otrzymała

c) obowiązek informacyjny wobec świadczeniodawców-uczestników postępowania

konkursowego, organy Narodowego Funduszu Zdrowia realizują na podstawie art. 134

ustawy o świadczeniach w oparciu o zasadę równego traktowania wszystkich

świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki

zdrowotnej. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty

związane z postępowaniem w sprawie zawarcia takiej umowy, Fundusz udostępnia

świadczeniodawcom na takich samych równych zasadach. Wobec tego, Fundusz

ogłasza wszelkie ww. informacje publicznie: na tablicy ogłoszeń w siedzibie oddziału

oraz na stronie internetowej (BIP) i nie instruuje indywidualnie świadczeniodawców

jakich odpowiedzi oraz informacji mają udzielać w toku postępowania konkursowego.

Informacje te mają spełniać jeden warunek - mają być prawdziwe (por. art. 149 ust. 1

pkt 2 ustawy o świadczeniach). Przestrzegając zatem zasady równego traktowania

wszystkich świadczeniodawców, Fundusz nie mógł przyjmować oferty Pani [...] na innych, szczególnych zasadach. Wobec powyższego zarzut zaniechania obowiązku informacyjnego wobec skarżącej, nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy i obowiązującym prawie,

2) naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezes NFZ nie uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego, że:

- Prezes ustalił nie budzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że Pani

[...] w odpowiedzi udzielonej w ankiecie, podała informację, iż nie zapewnia

aparatu RTG, wobec czego nie mógł być tej ofercie przyznany dodatkowy punkt za

spełnienie kryterium wymaganego dodatkowo.

- Prezes wyjaśnił, że kryterium zapewnienia aparatu RTG było wymaganiem

dodatkowym, wobec czego, deklaracja świadczeniodawcy, że zapewni aparat RTG w

momencie realizacji kontraktu, w tym przypadku nie miała żadnego wpływu na ocenę

oferty. Taka deklaracja ma znaczenie przy wymaganiach obligatoryjnych i wówczas na

dzień rozpoczęcia udzielania świadczeń, świadczeniodawca gwarantuje spełnienie

wszystkim kryteriów obligatoryjnych niezbędnych dla prawidłowej realizacji kontraktu.

Gdy ich nie spełni, jest to bezwzględna przyczyna do wypowiedzenia umowy o

udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze skutkiem natychmiastowym. W przypadku

aparatu RTG chodziło o spełnienie warunku dodatkowego, który był objęty dodatkową

punktacja w dacie składania oferty. Ponieważ świadczeniodawca udzielił informacji, iż

nie zapewnia aparatu RTG, nie mógł tym samym otrzymać dodatkowego punktu z tego

tytułu.

II. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 134 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, iż równe traktowanie świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, miałoby także polegać na uprzywilejowanym traktowaniu skarżącej poprzez indywidualne informowanie jej o warunkach i wymaganiach konkursu, instruowanie o podejmowanych w trakcie postępowania konkursowego czynnościach i przyznanie dodatkowego punku za kryterium, którego oferent-świadczeniodawca nie spełniał, o czym udzielił Funduszowi jednoznacznej i nie budzącej wątpliwości informacji.

W uzasadnieniu organ podniósł, że w postępowaniu w sprawie o zawarcie umów ze świadczoniodawcami, prowadzonym na zasadach określonych w Dziale VI ustawy o świadczeniach. Fundusz jest zobligowany do przestrzegania zasady równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W tym zakresie dyspozycja art. 134 ustawy o świadczeniach jest rygorystyczna. Fundusz nie może łamać tej zasady poprzez uprzywilejowane traktowanie w ramach postępowania konkursowego wybranych świadczeniodawców i informować ich na innych zasadach niż pozostałych oferentów o wymaganiach i warunkach postępowania konkursowego. Fundusz nie może tez indywidualnie informować i udzielać indywidualnie wyjaśnień wybranym oferentom.

Strona wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że niedopuszczalne jest też indywidualne instruowanie wybranych świadczeniodawców co do tego jakie oświadczenia oraz informacje mają składać w postępowaniu konkursowym. Jedynym warunkiem w tym zakresie jest jedynie to, aby oświadczenia były składane przez osoby umocowane do tych czynności zgodnie z prawem i aby wszelkie przekazywane informacje były prawdziwe.

Zdaniem Prezesa NFZ w konkursie ofert, aparat RTG był sprzętem nieobligatoryjnym i dlatego punktowanym dodatkowo. Sprzęt może być wtedy deklarowany, jeżeli jest obligatoryjnie wymagany. Ponieważ często zakup takiego sprzętu jest istotną inwestycją, świadczeniodawcy-oferenci uzależniają nabycie sprzętu od zawarcia kontraktu i deklarują, iż wymagany sprzęt będzie dostępny od dnia rozpoczęcia udzielania świadczeń. Dodatkowa punktacja dotyczyła aparatu RTG jako dodatkowego, nieobligatoryjnego wyposażenia gabinetu stomatologicznego i dotyczyła stanu faktycznego na dzień złożenia oferty. Deklarowanie tego sprzętu nie miało zatem w takim przypadku żadnego uzasadnienia. W tym zakresie [...] udzieliła informacji, odpowiadającej prawdzie, iż nie zapewnia na dzień złożenia oferty aparatu RTG i zakreśliła odpowiedź w ankiecie, której odpowiadała wartość punktowa równa "0".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podkreśliła, że przestrzeganie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców nie oznaczało, jak sugeruje Prezes NFZ przyjmowania jej oferty na innych, szczególnych zasadach, co miałoby skłaniać Fundusz do zaniechania obowiązku informacyjnego. Obowiązek taki nie został spełniony w sposób wystarczający przede wszystkim przez nieprawidłowe prowadzenie postępowania konkursowego.

Podniosła, że zasady konkursu ofert na świadczenie usług medycznych finansowanych przez NFZ są publikowane i dostępne dla wszystkich zainteresowanych w celu zapewnienia równego traktowania wszystkich biorących udział w konkursie ofert, dlatego powinny być sformułowane w sposób jasny i jednoznaczny. Dotyczy to w szczególności lekarzy stomatologów, którzy nie zatrudniają w swoich praktykach prawników jak np. szpitale. Jeżeli jednak pojawiają się jakieś niejasności niezamierzone przez organizatora konkursu powinna istnieć możliwość ich wyjaśnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., które wyznaczają granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, poza uwzględnianą z urzędu nieważnością postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną powinien przedstawić zarzuty pod adresem kwestionowanego wyroku Sądu pierwszej instancji poprzez wskazanie naruszonych norm prawnych i wykazanie na czym polega naruszenie prawa i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie zauważyć wypada, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje wydane w I i II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., czyli z powodu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 134 cyt. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Taki sam zarzut postawił w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, czyli błędnym zrozumieniu treści danego przepisu prawa albo zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego przepisu, który nie może być zastosowany (błąd subsumcji), niezastosowaniu przepisu, który powinien być zastosowany, zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Naruszenie prawa materialnego w sposób sformułowany w pkt II skargi kasacyjnej, tj. poprzez błędną wykładnię art. 134 cyt. ustawy o świadczeniach, nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Przepis ten stanowi, że "Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji". Jest to przepis o charakterze mieszanym, zawierającym uprawnienia ale także zasady postępowania jakimi powinien kierować się NFZ w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń zdrowotnych.

Autor skargi kasacyjnej w rzeczywistości kwestionuje stan faktyczny, zarzucając Sądowi, iż "przyjął", że równe traktowanie świadczeniodawców "miałoby polegać na uprzywilejowanym traktowaniu skarżącej poprzez indywidualne informowanie jej o warunkach i wymaganiach konkursu, instruowanie o podejmowanych czynnościach i przyznanie dodatkowego punktu za kryterium, którego oferent–świadczeniodawca nie spełniał".

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że Sąd nie zaprezentował tego rodzaju stanowiska. Natomiast Sąd zarzucił organom orzekającym, że nie wyjaśniły należycie kwestii naliczenia punktów za deklarowany zakup aparatu RTG z chwilą zawarcia umowy czyli z dniem 1 stycznia 2009 r. Sąd zauważył przy tym, że z mającego zastosowanie w niniejszej sprawie załącznika 3a do zarządzenia 91/2008/DSOZ Prezesa NFZ z 16 października 2008 r. nie wynika, iż uzyskanie punktów z tytułu posiadania aparatu RTG w lokalizacji jest uzależnione od posiadania tegoż aparatu w dniu składania oferty.

Sąd zalecił wyjaśnienie, czy obowiązek informacyjny [...] o zasadach przeprowadzania konkursu ofert został spełniony.

Przy tak ogólnym sformułowaniu zaleceń przez Sąd pierwszej instancji należy mieć na uwadze, że przestrzeganie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 134 ustawy o świadczeniach) wymaga wyjaśnienia procesu informowania o wymaganiach i warunkach postępowania konkursowego wobec wszystkich wnioskodawców biorących udział w konkursie, a następnie na czym polegały nieprawidłowości wobec [...] i czy oraz jaki miały wpływ na ostateczną ocenę oferty.

W tym celu wypadałoby sięgnąć do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 274, poz. 2719).

Bezzasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a.

Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły okoliczności niniejszej sprawy w sposób pozwalający na skontrolowanie legalności decyzji w sposób pozwalający na ocenę spełnienia wymogów, o których mowa w art. 134 cyt. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Przede wszystkim należy zauważyć, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] przedstawiła metodę obliczenia punktów i podważyła ich wyliczenie, zarzucając zaniżenie oceny kryterium "sprzęt i aparatura medyczna" bez uwzględnienia aparatu RTG, a z bezpodstawnym uwzględnieniem pantomogramu jako urządzenia obowiązującego w leczeniu ogólnostomatologicznym. Spowodowało to, że zamiast 15 pkt otrzymała 7,5 pkt. W ocenie skarżącej, gdyby zastosowano prawidłową metodę liczenia uzyskałaby 76,16 pkt kwalifikującą do zawarcia umowy.

Także w piśmie z 3 lipca 2009 r. skarżąca zakwestionowała przyznanie 7,5 pkt za posiadany sprzęt (zamiast 15 pkt), przedstawiając własny sposób wyliczenia.

W odpowiedzi na powyższe pismo Prezes NFZ w piśmie z 22 lipca 2009 r. przedstawił sposób wyliczenia punktów, jaki w jego ocenie należało zastosować, a następnie w odpowiedzi na skargę przeprowadzi szczegółowy wywód na temat kryteriów oceny w omawianym zakresie i przyznania punktacji w poszczególnych kryteriach.

Metoda liczenia punktów oraz ilość uzyskanych punktów w poszczególnych kryteriach, tj.

cena – 30 pkt

ciągłość – 10 pkt

kompleksowość – 0 pkt

jakość – 15,83 pkt

dostępność – 13,33 pkt

przedstawiane w przywołanych pismach i dopiero w odpowiedzi na skargę powinny być zasadniczym elementem uzasadnienia decyzji organów obu instancji. Jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, nie jest możliwe skontrolowanie legalności decyzji, w sytuacji gdy organy nie odniosły się również do tych kwestii, naruszając tym samym art. 7, art. 77, art. 88 i art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji brak jest analizy punktacji oferty w kwestionowanym zakresie z oceną dokonaną przez komisję konkursową. Nie wiadomo dlaczego (nie wynika to z uzasadnienia decyzji) skarżąca uzyskała 7,5 pkt zamiast 15 pkt za posiadany sprzęt i aparaturę, czy i dlaczego podniesione przez nią w odwołaniu, piśmie z 3 lipca 2009 r. okoliczności dotyczące nieprawidłowości w wyliczeniu punktów nie zasługują na uwzględnienie.

Dla oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz w celu wykazania, iż organ zapewnił równe traktowanie wszystkich oferentów zgodnie z zasadami gwarantującymi zachowanie zasad uczciwej konkurencji niezbędne było wykazanie, iż wyliczenie ilości punktów w kwestionowanej kategorii zostało dokonane przejrzyście i jednakowo w stosunku do oferentów, którzy uzyskali ilośc punktów kwalifikującą ich do zawarcia umowy. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono również okoliczności, które podniesiono w odpowiedzi na skargę, tj. zasad i podstaw punktowania w poszczególnych kryteriach. Celem odpowiedzi na skargę jest ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze. Odpowiedź na skargę nie może zastąpić uzasadnienia decyzji, a podniesione dopiero w niej okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji pozbawiają stronę możliwości ustosunkowania się do nich w toku postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 maja 2001 r. III SA 2024/00, publ: Prz. Pod. 2002, nr 4, s. 63).

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a.