Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 458/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 pkt 1, art. 36 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant ref. staż. Magdalena Bąba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) stycznia 2015 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na rozbiórkę budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia (...) stycznia 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania (...) od decyzji (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) września 2014 r. odmawiającej wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. (...) na działce nr ew. (...), działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) oraz 127 § 2 art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części terminu ważności pozwolenia; utrzymał w mocy zaskarżoną w pozostałej części.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Na mocy decyzji Konserwatora Zabytków (...) z dnia (...) lutego 1990 r. pod numerem rejestru (...) wpisano do rejestru zabytków Miasta (...) następujące dobro kultury: - Zespól budowlany miasta (...), - Układ urbanistyczny miasta (...), w granicach oznaczonych w załącznikach nr 1 i 2, stanowiących integralną część decyzji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że historyczne założenie miasta (...), obejmujące w głównej mierze dawne założenie urbanistyczne (...), wraz z zabudową willową i zielenią, zaprojektowaną przez wybitnych architektów (...) stanowi przykład miasta willowego o charakterze letniskowym i uzdrowiskowym, zachowanego w oryginalnej formie.

Z wnioskiem do (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego, położonego w (...) zwrócił się (...). Do wniosku dołączono: Dokumentację Architektoniczno-Inwentaryzacyjną budynku przy ul. (...), opracowaną w czerwcu 2014 r., przez inż. (...), opracowaną w maju 2014 r. przez (...) oraz Ekspertyzę mykologiczno-entomologiczną domu jednorodzinnego ul. (...), autorstwa (...).02.2013 r.

(...) Konserwator Zabytków decyzją z dnia (...) września 2014r. nie zezwolił (...) na rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. (...) na działce nr ew. (...). W decyzji wskazał termin ważności decyzji: do końca 2015 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał stan budynku wskazując m. in., że przedmiotowy budynek został prawdopodobnie wybudowany w latach 30-tych XX w., o czym świadczą cechy stylistyczne obiektu (mieszanka elementów typowych dla architektury lat 30-tych ze stylem "dworkowym"). Od 2006 r. willa znajduje się w rękach prywatnych, jest niezamieszkała, niezabezpieczona. Willa posadowiona jest na osi pn-wsch. i pn-zach. Willa to budynek jednokondygnacyjny z mieszkalnym poddaszem, podpiwniczony, kryty mansardowym dachem z dwukondygnacyjnym owalnym ryzalitem od strony ogrodu (pd-zach), nad którym wystawka kryta wielospadowym dachem, o ścianach licowanych pierwotnie dachówką, obecnie wtórnie blachą. Od strony pn-zach. dwukondygnacyjny pseudoryzalit klatki schodowej. Z oryginalnego wystroju zachowana stolarka okienna ościeżnicowa, piece kaflowe, na parterze drzwi na werandę, szklone szkłem fazowanym, posadzka ceramiczna w łazience.

Organ wskazał, że w opinii z dnia (...) listopada 2010 r. (w aktach przesłanych Sądowi brak jest tego dokumentu) zalecił wykonanie inwentaryzacji architektonicznej wraz z ekspertyzą stanu technicznego w celu określenia zakresu prac remontowych budynku. Inwestor w dniu (...) sierpnia 2014 r. wystąpił z wnioskiem o rozbiórkę willi załączając ww. dokumentację oraz ekspertyzę mykologiczno-entomologiczną.

(...) Wojewódzki Konserwator Zabytków po zapoznaniu się z ww. dokumentacją oraz po przeprowadzeniu oględzin w dniu (...) września 2014 r. stwierdził, że obiekt należy zachować i poddać remontowi. Przez nieszczelny dach (brak dachówek) budynek jest zalewany wodami opadowymi, w związku z czym więźba dachowa i drewniane stropy międzykondygnacyjne są przegniłe i częściowo zawalone nadają się do całkowitej wymiany. Widoczne duże zacieki i odparzenia tynku w dolnych partiach budynku wynikają najprawdopodobniej z braku izolacji i podciągania kapilarnego z gruntu, niezbędne jest wykonanie izolacji pionowej i poziomej. Na elewacji budynku występują wtórne, o przypadkowym kształcie zadaszenia balkonów w dachu mansardowym, które należy usunąć oraz wtórne obłożenie cokołu zróżnicowanymi płytkami gresu (należy je ujednolicić). Ze względu na znaczne zagrzybienie wewnątrz obiektu należy usunąć, wymienić elementy drewniane, natomiast ściany murowane odgrzybić przy pomocy środków grzybobójczych.

Reasumując, budynek willi należy zachować i remontować zgodnie z zaleceniami konserwatorskimi.

Organ wskazał, że obiekt w 2011 r. został ujęty w gminnej ewidencji zabytków, (znajduje się w aktach). Willa stanowi wartościowy pod względem architektonicznym element zabudowy (...), w związku z czym jej rozbiórka wpłynie negatywnie na chroniony układ urbanistyczny miasta. Budynek mimo braku detalu architektonicznego posiada cechy zabytkowe. Ze względu na swoje wyszukane proporcje i charakterystyczny kształt dachu mansardowego stwarza wrażenie lekkości i harmonijnie wpisuje się w otoczenie, przez co zasługuje na utrwalenie w istniejącej formie w otaczającym krajobrazie.

Odwołanie od ww. decyzji złożył (...) wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, że kierując wniosek o pozwolenie na rozbiórkę miał na względzie rachunek ekonomiczny, oparty na stanie technicznym budynku. Podniósł, że nawet budynki wpisane do rejestru zabytków zostają rozebrane, czego przykładem jest rozbiórka willi (...). Wskazał, że mansarda frontowa była przebudowywana w latach 60. Stwierdził, że nie widzi możliwości zamieszkania w tym budynku, nawet po kapitalnym remoncie, ze względu na ilość chemii użytej do pozbycia się wilgoci i grzyba, która nie daje gwarancji zdrowia dla przyszłych mieszkańców.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia (...) stycznia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części terminu ważności pozwolenia; utrzymał w mocy zaskarżoną w pozostałej części.

W uzasadnieniu pierwszej części rozstrzygnięcia Minister wskazał, że brak jest podstaw prawnych do wyznaczania terminu ważności decyzji; ważności decyzji wyznacza się jedynie w orzeczeniach pozwalających na prace przy zabytku, zaś rozpatrywana decyzja stanowi odmowę takiego pozwolenia.

Uzasadniając utrzymanie zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, Minister wskazał, że kompetencje organu konserwatorskiego wynikają z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który wymaga uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Wnioskowany do rozbiórki budynek stanowi element zespołu budowlanego i układu urbanistycznego miasta (...), wpisanego do rejestru zabytków pod numerem (...) decyzją Konserwatora (...) z dnia (...) lutego 1990 r.

Podzielił ocenę organu I instancji, że planowany do wyburzenia budynek należy zachować i poddać remontowi zgodnie z zaleceniami konserwatorskimi. Obiekt ten stanowi nadal wartościowy pod względem architektonicznym element zabudowy (...).

Wyjaśnił przy tym, że co do zasady, w przypadku objęcia ochroną konserwatorską założenia urbanistycznego i zespołu zabudowy, trzeba przyjąć, że choć autentyzm obiektu jest warunkiem koniecznym do ustanowienia jego ochrony, nie jest to jedyne kryterium, wystarczające do nałożenia na właściciela nieruchomości daleko idących ograniczeń.

Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu katastrofalnego stanu technicznego obiektu, organ odwoławczy wskazał, że możliwe i wskazane jest przeprowadzenie remontu rzeczonego budynku; zauważył, że dokonana przez autora ekspertyza techniczna, w której we wnioskach końcowych oszacowano zużycie techniczne budynku na ponad 79%, pośrednio wskazuje na możliwość przeprowadzenia remontu. Autor stwierdził bowiem, że z ekonomicznego punktu widzenia uzdrowienia obecnego stanu budynku jest nieuzasadnione. Także z ekspertyzy mykologiczno-entomologicznej nie wynika brak możliwości przeprowadzenia remontu budynku polegającego w części na wymianie zużytej technicznie substancji budowlanej (w tym na usunięciu drewna zainfekowanego przez grzyby i ksylofagiczne owady). Minister podkreślił, że kalkulacje ekonomiczne, jakkolwiek istotne dla posiadacza zabytkowego budynku, nie mogą być brane pod uwagę w stosunku do obiektów o wartościach zabytkowych, istotnych dla całego zespołu zabudowy miasta.

W konkluzji Minister uznał, że wnioskowany do rozbiórki budynek wilii nadal posiada istotne dla (...) wartości architektoniczne oraz historyczne, stanowiące relikt dawnej zabudowy, a w tym samym swoisty dokument zagospodarowania tej miejscowości i źródło wiedzy o przeszłości.

Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożył (...) zarzucając naruszenie:

- art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegającym na błędnej wykładni tego przepisu poprzez przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu badaniu powinny podlegać wartości zabytkowe przedmiotowego budynku, podczas, gdy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków; Zdaniem skarżącego organ winien ustalić jedynie, czy rozbiórka i jego odbudowa będą miały negatywny wpływ na układ urbanistyczny. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów procesowych wskazując art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie, czy mansardowy dach, który został uznany za kluczową cechę zabytkową budynku został przebudowany w latach 60 XX wieku oraz braku wyjaśnienia, na czym polegają istotne dla (...) cechy zabytkowe; naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu strony i nieudzieleniu jej zgody na rozbiórkę. Ponowił zarzut, że organ wyraził zgodę na rozbiórkę willi (..).

Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna bowiem przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) stycznia 2015 r., który po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) września 2014 r. odmawiającej wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. (...) na działce nr ew. (...), uchylił zaskarżoną decyzję w części terminu ważności pozwolenia; utrzymał w mocy zaskarżoną w pozostałej części.

Pierwsza część rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji w części terminu ważności pozwolenia jest oczywista i nie jest zresztą kwestionowana przez skarżącego. Jeśli chodzi o właściwe rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który zaaprobował decyzję organu I instancji o odmowie wydania pozwolenia na rozbiórkę wskazanego budynku mieszkalnego należy na wstępie wskazać, że organy ochrony zabytków orzekające w sprawie niniejszej były przede wszystkim związane decyzją Konserwatora Zabytków (...) z dnia (...) lutego 1990 r. o wpisaniu do rejestru zabytków pod numerem rejestru (...) zespołu budowlanego i układu urbanistycznego miasta (...), na obszarze którego znajduje się objęty wnioskiem o rozbiórkę budynek mieszkalny. Ponadto, sam budynek znajduje się w gminnej ewidencji zabytków.

Stosownie do treści art. 7 pkt 1 i art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony jest układ urbanistyczny i zespół budowlany.

W takiej sytuacji prowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych przy zabytku (obszarze) wpisanym do rejestru wymaga zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. 1446) zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Decyzje wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oparte są na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że przed podjęciem takiej decyzji organ powinien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy i dać temu wyraz w jej uzasadnieniu. Przede wszystkim zaś organ ochrony zabytków rozważając zezwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku powinien uwzględnić jego wartość historyczną lub artystyczną. Okoliczność, iż obiekt znajduje się w złym stanie technicznym nie ma więc charakteru przesądzającego.

Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 1c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zły stan techniczny obiektu nie przesądza o utracie przezeń wartości zabytkowej i nie stanowi wystarczającej podstawy do rozbiórki obiektu, który znajduje się na obszarze objętym ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego i układu urbanistycznego miasta (...), trafnie zatem organ przyjął, że nie jest to wystarczająca podstawa do wykreślenia obiektu z rejestru.

Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, że tylko dach mansardowy stanowi kluczową cechę zabytkową budynku. Należy zgodzić się z oceną organów, że willa stanowi wartościowy pod względem architektonicznym element zabudowy (...), stanowi relikt dawnej zabudowy, a w tym samym swoisty dokument zagospodarowania tej miejscowości i źródło wiedzy o przeszłości. Organy wskazały, że budynek mimo braku detalu architektonicznego posiada cechy zabytkowe. Ze względu na swoje wyszukane proporcje i charakterystyczny kształt dachu mansardowego stwarza wrażenie lekkości i harmonijnie wpisuje się w otoczenie, przez co zasługuje na utrwalenie w istniejącej formie w otaczającym krajobrazie. Budynek, o którego rozbiórkę wnioskował skarżący stanowi element zabytkowego zespołu budowlanego i układu urbanistycznego miasta (...) i pomimo złego stanu technicznego kwalifikuje się do przeprowadzenia prac remontowych. Organy orzekające w sprawie mając świadomość złego stanu technicznego budynku dały jednak pierwszeństwo walorom zabytkowym obiektu, co w zasadzie nie podlega ocenie sądu administracyjnego

Skarżący poddając w wątpliwość autentyzm dachu mansardowego nie przedstawił przeciwdowodu na tę okoliczność.

Nie można odmówić racji skarżącemu, że z przyczyn ekonomiczno - technicznych najwłaściwsza byłaby rozbiórka, ale nie tylko one mogą przesądzać o rozbiórce obiektu objętego ochroną. Jak wynika z dokumentacji, stan techniczny budynku jest zły, ale Sąd zauważa, że do takiego stanu zapewne doszło z powodu zachowania samego skarżącego. Sąd zwraca jednak uwagę, że na skarżącym, jako właścicielu przedmiotowego budynku od 2006 r., ciążył obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Obowiązek ten wynika z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). Na podstawie wskazanego przepisu, właściciel zobowiązany jest utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Z powyższego przepisu wynika, iż to na skarżącym budynku ciąży obowiązek utrzymywania go w odpowiednim stanie technicznym. Skarżący nie może zatem skutecznie powoływać się na zły stan techniczny obiektu, który jego zdaniem wymaga rozbiórki, w sytuacji, gdy zaniedbał swoje obowiązki w zakresie należytego utrzymania jego stanu technicznego.

Konkludując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłowo zastosowaną podstawę prawną - przepisy prawa materialnego i prawidłową ich wykładnię oraz w zgodzie z głównym celem jakiemu służy ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sąd nie znalazł zatem podstaw do zakwestionowania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a.