Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 866/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 4, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B.B. na uchwałę Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 27 sierpnia 2003 r. nr 69/XII/03 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krośniewice 1. stwierdza nieważność § 28 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o nr ewidencyjnym 21, położonej w obrębie geodezyjnym [...] S., gmina K.; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Krośniewicach na rzecz skarżącej B. B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

27 sierpnia 2003 r. Rada Miejska w Krośniewicach, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", oraz art. 7 i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.z.p.", w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krośniewice.

31 sierpnia 2020 r. B.B. wezwała Radę Miejską w Krośniewicach do usunięcia naruszenia prawa dokonanego § 28 ust. 1 wskazanej uchwały oraz odpowiadającego mu załącznika graficznego.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 21 o powierzchni 15,04 ha, położonej w gminie Krośniewice, obrębie geodezyjnym [...], uregulowanej w KW [...]. Zgodnie z § 28 ust. 1 zaskarżonej uchwały oraz odpowiadającego mu załącznika graficznego wzdłuż nieruchomości ma biec napowietrzna linia elektroenergetyczna i związane z tym strefy ochronne. Uchwalony plan powinien uwzględniać rzeczywiste a nie fikcyjne warunki. Strefa ochronna wyznaczona zgodnie z postanowieniami planu, a zobrazowana na załączniku graficznym do planu, znajduje się faktycznie w innym miejscu nieruchomości skarżącej (w kierunku drogi). Zdaniem skarżącej, błąd ten wynika z faktu, że pomimo wielokrotnego wznawiania granic pojazdy Lasów Państwowych poruszają się po jej nieruchomości. To może wprowadzać w błąd osoby dokonujące pomiarów. Faktyczna rozbieżność wynosi prawie 2 m na całej długości. W konsekwencji ustalenia dotyczące działki nr 21 w zakresie lokalizacji linii elekroenergetycznej i jej strefy ochronnej należy uznać za nieważne. Zaskarżona uchwała narusza zarówno interes prawny, jak i uprawnienie skarżącej w ten sposób, że ogranicza możliwość korzystania z należącej do niej nieruchomości położonej na terenie objętym planem. Skutkuje to m. in. postępowaniem z wniosku A S.A. o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości w celu założenia i przeprowadzenia przewodów oraz urządzeń służących do przesyłania energii (k. 6-7 wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, potwierdzenie nadania przesyłki poleconej).

28 października 2020 r. B. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za pośrednictwem organu administracji skargę, w której zaskarżyła § 28 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Krośniewicach z 27 sierpnia 2003 r. nr 69/XII/03 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krośniewice oraz odpowiadającego mu załącznika graficznego w zaskarżonej części (k. 8 koperta).

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie rzeczywistych warunków na części terenu objętego planem, a w konsekwencji oparcie go na fikcyjnych przesłankach oraz wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca podniosła także, że nie otrzymała odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 36, w razie zmiany lub uchwalenia planu zagospodarowania, jeżeli "korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone", dają możliwość właścicielowi do wystąpienia z roszczeniem wobec gminy. Linia napowietrzna została umiejscowiona na działce skarżącej w latach 60. ubiegłego wieku. Plan zagospodarowania sporządzony przez gminę nie miał jakiegokolwiek wpływu na jej umiejscowienie. Plan sporządzony został na kopii mapy zasadniczej, gdzie określony jest przebieg istniejącej linii energetycznej. To nie plan określa jej faktyczny przebieg, lecz mapa zasadnicza, która stanowi podkład geodezyjny planu. Gmina jako twórca planu jest zobowiązana, zgodnie z art. 15 ustawy, do umieszczenia istniejących linii energetycznych w planie zagospodarowania.

W piśmie wniesionym 21 marca 2021 r. organ administracji wyjaśnił, że podstawą ustalenia stref technicznych były ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strefy techniczne zostały ustalone dla istniejącej już napowietrznej linii energetycznej naniesionej na mapę topograficzną stanowiącą podkład do sporządzenia planu miejscowego. Organ administracji stwierdził także, że kompletna dokumentacja formalno-prawna, zawierająca całą procedurę uchwalenia planu łącznie z uwagami i wnioskami wniesionymi do planu, została przekazana sądowi wraz z pismem z 29 grudnia 2020 r., wobec tego nie jest w stanie udzielić jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca wnosiła zarzut naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia projektem zaskarżonej uchwały w zakresie objętym skargą.

W piśmie wniesionym 22 marca 2021 r. skarżąca oświadczyła, że nie wnosiła protestu lub zarzutu naruszenia interesu prawnego albo uprawnienia projektem zaskarżonej uchwały w zakresie objętym zarzutami skargi.

W piśmie wniesionym 16 sierpnia 2021 r. skarżąca ponownie oświadczyła, że organ administracji nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W piśmie wniesionym 12 sierpnia 2021 r. organ administracji oświadczył, że nie udzielił odpowiedzi na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa z 31 sierpnia 2020 r.

W piśmie wniesionym 1 września 2021 r. skarżąca wyjaśniła, że nieruchomość nabyła na podstawie umowy sprzedaży [...] czerwca 1998 r. Nie była informowana o wyłożeniu do wglądu projektu planu, którego dotyczy skarga i nie składała do niego zarzutów. Wiedzę o rozbieżności podjęła w trakcie postępowania o ograniczenie korzystania z nieruchomości zainicjowanego wnioskiem A S.A. W toku tego postępowania wnioskodawca musiał zmieniać treść wniosku właśnie z uwagi na to, że po sporządzeniu projektu w oparciu o dane zawarte w stosownych wyrysach okazało się, że linia biegnie w innym miejscu.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 21 września 2021 r. zawiadomiono skarżącą (23 września 2021 r., k. 136 UPD – Urzędowe Poświadczenie Doręczenia) i organ administracji (28 września 2021 r., k. 158 zwrotne potwierdzenie odbioru) o rozprawie zdalnej wyznaczonej na 30 listopada 2021 r. oraz zwrócono się o udzielenie w terminie 7 dni informacji o posiadaniu możliwości technicznych uczestniczenia w tej formie rozprawy.

W piśmie wniesionym 27 września 2021 r. skarżąca wyjaśniła, że toczą się jeszcze dwa postępowania, w których kwestionuje dokumentację geodezyjną:

- z wniosku skarżącej o nakazanie rozbiórki linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15kV – postępowanie administracyjne zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] czerwca 2021 r., nr [...] w sprawie [...]. Decyzja została zaskarżona do sądu;

- z wniosku skarżącej o nakazanie rozbiórki linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV – postępowanie administracyjne prowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. po wyroku wydanym w sprawie II SA/Łd 403/20.

Przez działkę skarżącej i w jej pobliżu przebiegają dwie linie napowietrzne – średniego napięcia 15 kV i wysokiego napięcia 110 kV.

W piśmie tym potwierdzono możliwość udziału w rozprawie zdalnej pełnomocnika skarżącej.

W piśmie wniesionym 4 października 2021 r. organ administracji stwierdził, że plan został sporządzony zgodnie z obowiązującą ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 u.p.z.p. Ustawodawca nie wymagał informowania indywidualnie każdego właściciela nieruchomości objętej planem. Gmina nie posiada materiałów technicznych identyfikujących linie energetyczne w terenie. Takie informacje są gromadzone w zasobach geodezyjnych, które udostępniane są przez Starostwo Powiatowe w K.

Organ administracji nie złożył oświadczenia, czy posiada techniczne możliwości udziału w rozprawie zdalnej, w związku z tym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 27 października 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym 30 listopada 2021 r., o czym skarżąca i organ administracji zostali powiadomieni odpowiednio 28 października 2021 r. i 2 listopada 2021 r. (UPD – Urzędowe Poświadczenie Doręczenia k. 164 i zwrotne potwierdzenie odbioru k. 167).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 27 października 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 21 września 2021 r. Rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można jednak przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że organ administracji nie potwierdził technicznych możliwości uczestnictwa w rozprawie zdalnej. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro w wykonaniu zarządzenia z 27 października 2021 r. skarżąca i organ administracji zostali powiadomieni o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Strony miały zatem możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej strony jednak nie skorzystały.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym pomimo utraty mocy obowiązującej tej ustawy 11 lipca 2003 r., za wyjątkiem jednego przepisu. Organ administracji uznał bowiem, że w tym wypadku zastosowanie ma art. 85 ust. 2 u.p.z.p. stanowiący, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Wobec tego w przepisach tych ustaw należy poszukiwać przesłanek determinujących zakres eliminacji z obrotu prawnego uregulowań zaskarżonej uchwały mocą wyroku sądu wydanego w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. Stosownie do art. 7 u.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Z przepisów tych wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z rysunkiem planu, stanowiącym jego integralną część, jest więc aktem prawa miejscowego.

Z tego względu, nieważność tego rodzaju uchwały może być stwierdzona niezależnie od upływu czasu od daty jej podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2020 r., II SA/Łd 213/20).

Stosownie do art. 27 ust. 1 u.z.p. naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 27 ust. 1 u.z.p., jako podstawę stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przyjmującej plan miejscowy, przewiduje więc dodatkowo naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 u.z.p. Przepis art. 27 ust. 1 u.z.p., jako przepis szczególny wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., wprowadza dodatkowe, dalej idące przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego, co jest wynikiem wprowadzenia w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym szczególnej procedury uchwalania planu miejscowego. Wprowadzenie w art. 27 ust. 1 u.z.p. obowiązku stwierdzenia nieważności uchwały w razie naruszenia trybu postępowania jest ponadto uzasadnione tym, że plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Niezbędne było zatem zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia planu miejscowego poprzez zapewnienie im możliwości udziału w procedurze sporządzania planu miejscowego (por. wyrok NSA 12 września 2012 r., II OSK 1422/12). Z uwagi na treść art. 27 ust. 1 u.z.p. sąd w pierwszej kolejności ocenia tryb sporządzenia zaskarżonej uchwały. W tym miejscu należy wskazać, że naruszenie tak określonego trybu prac nad projektem i właściwości organów, zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.p., powoduje nieważność uchwały rady gminy podjętej w sprawie planu miejscowego. Wykładnia art. 27 ust. 1 u.z.p. prowadzi do wniosku, że każde naruszenie trybu postępowania (np. zmiana kolejności, skrócenie terminu, pominięcie którejś z czynności) oraz właściwości organów w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego (jak też w procesie wprowadzania zmian do tego planu) powoduje sankcję w postaci nieważności uchwały. Sąd Najwyższy w uchwale z 7 maja 1997 r., III RN 21/97 (OSNP 1997/22/492) stwierdził, że: "Ustawodawca zdawał sobie w pełni sprawę z tego, iż właściwe organy lokalne mogą w praktyce dążyć do omijania owych rygorystycznych wymogów, dlatego też zamieścił w ustawie klauzulę, że każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady w całości lub części. Jest to zatem rozwiązanie, w którym nie pozostawiono organom nadzorczym, a także sądom sfery uznania, nawet co do dokonywania oceny skali występującego naruszenia; wystarczające jest tylko stwierdzenie jego istnienia, by uchwała (lub odpowiednia jej część) ex lege stawała się w odpowiednim zakresie nieważna". Podobne stanowisko przyjęte zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że wobec kategorycznego brzmienia art. 27, należy uznać, że żadne względy celowościowe nie mogą naruszać wykładni gramatycznej oraz systemowej przywołanych wyżej przepisów (por. wyrok z 16 listopada 2005 r., II OSK 229/05 i II OSK 230/05).

Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę przyjmującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem możliwe tylko w wypadku wystąpienia w planie wad, którym ustawodawca przydał sankcję nieważności, zarówno na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.z., jak i art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Są to, jak wskazano wyżej: sprzeczność z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne, naruszenie trybu postępowania lub właściwości organów. Z tego więc tylko punktu widzenia sąd administracyjny jest zobowiązany oceniać zaskarżoną uchwałę w sprawie planu miejscowego, a także oceniać zarzuty postawione tej uchwale przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z 4 marca 2002 r., IV SA 3780/01).

Skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Do 1 czerwca 2017 r. przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na mocy art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), powoływanej dalej jako: "ustawa nowelizująca", art. 101 ust. 1 u.s.g. otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie w art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej wprowadzono zasadę, zgodnie z którą przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (czyli p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (czyli w tym wypadku u.s.g.), (...) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem, a contrario do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli także do zaskarżonej uchwały, stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym.

W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed jego nowelizacji warunkiem formalnym dopuszczalności skargi jest po pierwsze – charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie – skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie – zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz po czwarte – wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie.

W rozpoznawanej sprawie wszystkie wymienione wyżej przesłanki uznania skargi za dopuszczalną zostały spełnione.

Nie budzi wątpliwości, że skarga na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej – dotyczy aktu prawa miejscowego. Skarżąca dopełniła wymogu wezwania do usunięcie naruszenia prawa występując z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w Krośniewicach 31 sierpnia 2020 r. Następnie wobec nieudzielenia przez organ odpowiedzi na to wezwanie, stosownie do wymogu art. 53 § 2 p.p.s.a., przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania 28 października 2020 r., czyli w terminie, złożyła za pośrednictwem organu administracji skargę.

Przystępując do oceny wystąpienia po stronie skarżącej interesu prawnego do wniesienia skargi stwierdzić przede wszystkim trzeba, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielanym w pełni przez sąd, podkreśla się, że podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Skarżący zobowiązany jest wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, zindywidualizowany, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (por. wyroki NSA z: 1 października 2013 r., I OSK 1209/13; 10 lutego 2015 r. I OSK 2349/14; 7 marca 2013 r., II GSK 1183/11; 24 stycznia 2013 r., II OSK 2400/12; 17 maja 2012 r., I OSK 208/12; 22 września 2011 r., II OSK 1333/11; 19 lipca 2011 r., I OSK 677/11). Wskazuje się także, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12 maja 2011 r., II OSK 355/11 oraz wyroki WSA w Poznaniu z 14 maja 2014 r., II SA/Po 890/13 i WSA w Krakowie z 14 października 2013 r., II SA/Kr 719/13).

W świetle powyższego w niniejszej sprawie należy przede wszystkim rozstrzygnąć, czy zaskarżona uchwała w dacie jej podejmowania naruszała interes prawny skarżącej. W ocenie sądu odpowiedź na to pytanie jest pozytywna. Skarżąca swój interes prawny wywodzi z przysługującego jej prawa własności działki nr 21, położonej w gminie Krośniewice, obrębie geodezyjnym [...] [...]. Według rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, na działce tej ustalona została strefa techniczna dla istniejącej napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV. W § 28 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały ustalono strefę techniczną dla istniejących napowietrznych linii energetycznych wysokiego napięcia 110 kV w odległości 15 m od osi linii. Nie budzi wątpliwości, że zarówno zlokalizowana na działce skarżącej linia energetyczna wysokiego napięcia 110 kV, jak i wyznaczona w zaskarżonej uchwale strefa techniczna, ogranicza skarżącej sposób korzystania z tej nieruchomości.

Źródłem interesu prawnego skarżącej są więc normy prawa materialnego wynikające z szeroko rozumianego prawa własności – art. 140 k.c. Nie można przy tym pominąć regulacji art. 3 i art. 33 u.z.p. Według art. 3 u.z.p. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, 2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W myśl art. 33 u.p.z. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei według art. 4 ust. 1 u.z.p. ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Z przepisu tego wynika, że to gmina posiada władztwo planistyczne rozumiane jako wyłączną (ze wskazanym w tym przepisie wyjątkiem) kompetencję do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepis ten, ani żaden inny, nie daje jednak podstaw do twierdzenia, że gmina może w sposób dowolny ustalać przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Gmina w tej działalności jest ograniczona przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustaw. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 lutego 2001 r., w sprawie K 27/00 (OTK nr 2 z 2001 r., poz. 29) stwierdził, że swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna; organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p., przepisami innych ustaw oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązkiem sądu jest zatem ocena, czy gmina uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z 14 marca 2018 r. II OSK 1293/16; z 26 października 2016 r. II OSK 145/15; z 22 marca 2017 r. II OSK 1861/15, z 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17; z 18 lutego 2021 r., II OSK 1599/18). Ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (por. wyroki NSA z 8 kwietnia 2009 r. II OSK 1468/08; z 6 listopada 2019 II OSK 74/18).

W art. 18 u.z.p. została szczegółowo określona procedura sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego uchwalania, wyłączając w tym względzie jakąkolwiek dowolność ze strony organów gminy.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu: a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3, c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia.

Użyty przez ustawodawcę zwrot "zawiadamia na piśmie" należy rozumieć jako dostarczenie imiennie każdemu ze wskazanych wyżej podmiotów pisemnej informacji o terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Wyłożenie to otwierało im możliwość czynnego uczestnictwa w procedurze planistycznej, m. in. poprzez możliwość złożenia zarzutu, przez co stanowiło istotny instrument ochrony praw właścicieli tych nieruchomości, których przeznaczenie w miejscowym planie miało ulec zmianie. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 1 i 2 u.z.p., każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonym do publicznego wglądu, może w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu wnieść na piśmie zarzut. Celem zarzutu jest więc ochrona interesu indywidualnego obywatela w procesie planowania, a procedura zmiany planu musi zapewniać rzeczywistą, a nie tylko pozorną możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie. Z racji częstej rozbieżności oczekiwań co do zapisów planu podmiotów zainteresowanych jego uchwaleniem bądź temu przeciwnych, procedura jego uchwalania zwłaszcza w przypadku właścicieli nieruchomości (władających) musi bowiem zapewniać im rzeczywistą możliwość aktywnego uczestniczenia w postępowaniu i wyrażenia stanowiska na kluczowym dla nich etapie wyłożenia projektu planu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 listopada 2019 r., II SA/Rz 962/19). Z uwagi na przyjętą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym instytucję zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ocena zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z Konstytucją RP obejmuje też ocenę zgodności z Konstytucją projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotną rolę w tej ocenie odgrywa uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 3 u.z.p. uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne to przedstawienie faktów, które miały wpływ na przyjęcie określonych ustaleń projektu planu zagospodarowania przestrzennego, zaś uzasadnienie prawne to wyjaśnienie przesłanek prawnych przyjętego rozwiązania, w czym winno się także mieścić wyjaśnienie decyzji pod kątem zgodności z Konstytucją RP.

Wobec jednoznacznego brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p., skutku wywiązania się z obowiązku dokonania "imiennego" zawiadomienia, o którym mowa w tym przepisie, nie można wywodzić z podejmowanych przez organ wykonawczy gminy innych działań w kierunku zawiadomienia wszystkich właścicieli nieruchomości o sporządzeniu projektu planu miejscowego, tj. z ogłoszenia o terminie jego wyłożenia do publicznego wglądu w lokalnej prasie, w sposób zwyczajowo przyjęty, na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy wraz z informacją o możliwości składania protestów i zarzutów. Działania te wpisują się bowiem w realizację kolejnych obowiązków przewidzianych w ust. 2 pkt 6 tego artykułu, zgodnie z którym wójt, burmistrz, prezydent miasta wykłada projekt planu i prognozę o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza, w sposób określony w pkt 1 (w miejscowej prasie, przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości) co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnia informację o wyłożonym projekcie i umożliwiał uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów. Obowiązek dokonania pisemnego zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu określonych podmiotów wypływa z treści ustawy (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2009 r., II OSK 1508/08).

Stosownie do powyższego obowiązkiem Burmistrza Gminy Krośniewice było dokonanie w trybie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. zawiadomienia właściciela działki nr ewid. 21, położonej w obrębie geodezyjnym [...] [...] – skarżącej, o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Jak wynika z akt sprawy, w tym akt postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały, pomimo tego, że skarżąca jest właścicielem wskazanej działki od 18 czerwca 1998 r., nie została jednak zawiadomiona w sposób określony w powołanym art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W konsekwencji tego uniemożliwiono jej zapoznanie się z projektem planu i powzięcia wiedzy co do zamiaru zlokalizowania na tej nieruchomości strefy technicznej dla napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV, pozbawiając tym samym możliwości ewentualnego kwestionowania planowanego ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności poprzez procedurę zgłaszania zarzutów. Pozbawienie strony możliwości aktywnego uczestniczenia w procedurze zmiany planu miejscowego godzi zarówno w prawo do zagospodarowania terenu w sposób określony przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 3 pkt. 1 u.z.p.), jak i w konstytucyjną zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Za takim rozumieniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przemawia fakt, że czynności wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. mają, w założeniu, zagwarantować ochronę praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku przyjęcia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z 10 maja 2006 r., II OSK 103/06; z 6 czerwca 2008 r., II OSK 1508/08). Wskazać także należy, że zawarty w załączniku do uchwały rysunek ma wyjaśniać i uzupełniać część tekstową. Rysunek planu nie ma samodzielnego bytu prawnego. Jego związanie prawne wynika z integralnego związku z treścią uchwały w sprawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może, zatem rysunek planu samodzielnie rozstrzygać pewnych kwestii w terenie, ale powinien ilustrować ustalenia i rozstrzygnięcia zawarte w treści uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały przyjęto zapis, że integralną częścią planu jest rysunek w skali 1:10 000 stanowiący załącznik do niniejszej uchwały. Z powołanego art. 8 ust. 1 u.z.p. oraz § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały wynika zatem, że rysunek planu obrazuje, odzwierciedla to, co zawiera część tekstowa planu. Oznacza to, że rysunek musi być zgodny z ustaleniami tekstu planu, w przeciwnym razie przyjęta uchwała będzie wadliwa w takim zakresie, w jakim rysunek planu jest niezgodny z tekstem planu. Wymogi jakie powinien spełniać rysunek planu zawarte zostały w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2002 r. Nr 1, poz. 12 ze zm.), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie z dnia 13 grudnia 2001 r.". W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 grudnia 2001 r. rysunek projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma być wykonany na mapie spełniającej następujące warunki:

1) poświadczonej za zgodność z oryginałem przechowywanym w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym,

2) której treść zawiera dane sytuacyjno-wysokościowe oraz granice władania gruntami; w przypadku braku mapy łączącej te dane, dopuszcza się sporządzenie rysunku planu na mapie o niepełnej treści, z wykorzystaniem dodatkowych map zawierających pozostałe dane,

3) której skala odpowiada przedmiotowi i szczegółowości ustaleń projektu planu.

Z treści powołanego § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 grudnia 2001 r. wynika, że rysunek planu sporządzony powinien być na aktualnej mapie zasadniczej przedstawiającej granice poszczególnych nieruchomości oraz sposób ich zagospodarowania.

Zwrócić należy uwagę, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuca istnienie rozbieżności pomiędzy faktycznym zlokalizowaniem linii energetycznej na działce nr ewid. 21 w obrębie geodezyjnym [...] [...] a jej zlokalizowaniem na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skorzystanie przez skarżącą z możliwości zgłoszenia zarzutu niewątpliwie umożliwiłoby wyjaśnienie tej kwestii wiele lat temu, a zwłaszcza stwierdzenie, czy rysunek planu stanowiący załącznik graficzny nr 1 do zaskarżonej uchwały odpowiada w pełni wymogom z § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 grudnia 2001 r. i czy mapa stanowiąca podstawę jego sporządzenia odzwierciedla dokładnie istniejący, aktualny w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stan własności, zagospodarowania oraz granic nieruchomości. W razie podjęcia przez Radę Miejską w Krośniewicach uchwały o odrzuceniu zarzutu przysługiwałoby skarżącej prawo jej zaskarżenia na podstawie art. 24 ust. 4 u.z.p. i poddania kontroli sądu administracyjnego zgodności z prawem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu tego rodzaju uchwały rada gminy winna wyjaśnić szczegółowo konieczność ograniczenia prawa własności skarżącej, w szczególności, czy ograniczenie to odpowiada przedstawionej zasadzie proporcjonalności. Przedłożone przez organ administracji, pomimo wezwania przez sąd do uzupełnienia przekazanych akt administracyjnych, nie pozwalają obecnie jednak stwierdzić, że istniejąca w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały napowietrzna linia energetyczna wysokiego napięcia 110 kV została na rysunku planu wskazana w sposób zgodny ze stanem rzeczywistym istniejącym w terenie, a w konsekwencji tego, czy wyznaczona strefa technologiczna w odległości 15 m od osi linii nie narusza zasady proporcjonalności. Nie budzi bowiem wątpliwości, że pas technologiczny to teren konieczny dla prawidłowej obsługi linii elektroenergetycznej i jej urządzeń, zapewniający np. przedsiębiorstwu energetycznemu możliwość dokonywania napraw w przypadku awarii. Przy czym pojęcie to nie jest tożsame ze strefą ochronną, która jest pasem wyłączonym z jakiegokolwiek użytkowania, na obszarze którego niedopuszczalna jest jakakolwiek zabudowa i nie powinno się w niej prowadzić jakichkolwiek prac ze względu na występujące w niej czynniki szkodliwe dla ludzi. W art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) wskazuje się wyłącznie, że linie komunikacyjne, napowietrzne i podziemne rurociągi, linie kablowe oraz inne obiekty liniowe przeprowadza się i wykonuje w sposób zapewniający ograniczenie ich oddziaływania na środowisko, w tym: 1) ochronę walorów krajobrazowych; 2) możliwość przemieszczania się dziko żyjących zwierząt. Żaden obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis nie nakazywał wyznaczenia odrębnego obszaru pod liniami elektroenergetycznymi pod pas technologiczny, czy strefę ochronną. Szerokość stref ochronnych oraz innych ich parametrów dla istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia 110kV nie została określona przepisami odrębnymi rangi ustawowej. W prognozie oddziaływania na środowisko "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Krośniewice" ze stycznia 2003 r. stwierdzono dość ogólnie wyłącznie, że w północnej części gminy przebiegają linie elektroenergetyczne wysokiego napięcia WN 220 kV i WN 110 kV, wokół których wytwarza się promieniowanie niejonizujące. Linie są źródłem powstania w ich otoczeniu pola elektroenergetycznego, magnetycznego oraz szumów akustycznych i wibracji (s. 17). W celu ograniczenia negatywnego wpływu promieniowania elektroenergetycznego od linii elektroenergetycznej WN 220 kV i WN 110 kV ustalono strefę ochronną o szerokości 40 m (s. 20).

W wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały zostały zatem istotnie naruszone prawa właścicielskie skarżącej, gdyż ograniczono sposób jego wykonywania. Skarżąca została pozbawiona została możliwości kwestionowania planowanego ograniczenia jej prawa własności poprzez procedurę zgłaszania zarzutów. Brak zachowania względem skarżącej przewidzianego procedurą planistyczną obligatoryjnego wymogu pisemnego zawiadomienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. stanowi istotne naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego.

Wskazać także należy, że 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 85 ust. 2 u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 85 ust. 2 u.z.p.p. nie wyjaśnia w sposób wyraźny czy chodzi o zawiadomienie na piśmie, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p., czy również o ogłoszenie, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. W przypadku uznania, że chodzi o zawiadomienie na piśmie, uznać by należało, że chodzi o skutecznie dokonane zawiadomienie, czyli doręczenie pisma podmiotowi zainteresowanemu. Mogłoby to tymczasem prowadzić do powstania sytuacji, w której część osób zainteresowanych otrzymałoby zawiadomienie przed 11 lipca 2003 r. – a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a część osób po tej dacie. To zaś prowadziłoby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie jakie przepisy winny być stosowane uzależnione by było od przypadkowych okoliczności, dotyczących nawet pojedynczych osób. Wobec tego nie sposób przyjąć, że art. 85 ust. 2 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że dotychczasowe przepisy stosuje się wówczas, gdy przed dniem wejścia jej w życie organ wykonawczy gminy uznał, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przygotowany do publicznego wyłożenia, ustalił termin jego wyłożenia i zawiadomił o tym na piśmie podmioty wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz wszystkich innych przez ogłoszenie w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w inny sposób przyjęty w danej miejscowości. Obowiązek zawiadomienia, wynikający z treści art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. należy oceniać bez względu na to, czy czynność ta okazała się skuteczna w tym sensie, że informacja o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu dotarła do tego, kto rzeczywiście jest właścicielem lub władającym nieruchomością, którego interes prawny może być naruszony ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc jako "czynność zawiadomienia" (por. wyrok NSA z 17 maja 2010 r., II OSK 512/10). Nie wystarczy ogłoszenie o wyłożeniu w miejscowej prasie, obwieszczenie i ogłoszenie o tym w sposób zwyczajowo przyjęty, konieczne jest więc także zawiadomienie na piśmie właścicieli lub władających nieruchomościami, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. (por. Z. Niewiadomski w: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz", Warszawa 2006, s. 574; wyrok WSA w Szczecinie z 25 listopada 2009 r., II SA/Sz 1021/09).

W rozpoznawanej sprawie 23 stycznia 2002 r. Rada Miejska w Krośniewicach podjęła wprawdzie uchwałę nr 263/XXXVII/02 w sprawie przystąpienia do sporządzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krośniewice" oraz "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krośniewice", a Burmistrz Gminy Krośniewice 30 czerwca 2003 r. zawiadomił o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektów: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krośniewice oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krośniewice wraz prognozą, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska od 10 lipca do 11 sierpnia 2003 r. poprzez ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej, Dzienniku Łódzkim z 30 czerwca 2003 r. i na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Krośniewice, zawiadomił sołtysów i Przewodniczących Zarządów Osiedli, Wójtów Gmin: Dąbrowice, Kutno, Chodów, Daszyna oraz Nowe Ostrowy, Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział Łódź, Zarząd Dróg Wojewódzkich, Powiatowy Zarząd Dróg w Kutnie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, Wojewódzki Zarząd Dróg Wojewódzkich, Powiatowy Zarząd Dróg w Kutnie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, Zakład Energetyczny Płock Sp. z o.o. – Rejon Energetyczny Kutno, Telekomunikację Polską S.A. Pion Sieci – Obszar Skierniewice, PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Oddział Regionalny w Warszawie – Wydział Realizacji Inwestycji, Nadleśnictwo w Kutnie, Parafię Rzymskokatolicką w Krośniewicach, Parafię Rzymskokatolicką w Miłonicach, Parafię Rzymskokatolicką w Nowem, lecz nie został spełniony ustawowy wymóg dotyczący pisemnego zawiadomienia wszystkich zainteresowanych. Przed 11 lipca 2003 r. nie zawiadomił bowiem pisemnie skarżącej – właścicielki działki nr ewid. 21, położonej w obrębie geodezyjnym [...] [...], o terminie wyłożenia projektu planu. Wobec tego uznać należy, że brak było podstaw do zastosowania art. 85 ust. 2 u.p.z.p., ponieważ nie zostały spełnione wymogi ustawowe dotyczące pisemnego zawiadomienia wszystkich zainteresowanych (art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. w związku z art. 85 ust. 2 u.p.z.p.). Stanowi to istotne naruszenie prawa, ponieważ nie było podstaw do kontynuacji procedury planistycznej na podstawie dotychczasowych przepisów, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności w Konstytucji RP wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Rada Miejska w Krośniewicach ograniczając w zaskarżonej uchwale w tak istotny sposób prawo własności skarżącej winna zatem wykazać, że z jakich względów jest to uzasadnione.

W kwestii konieczności uzasadnienia uchwały zawierającej plan zagospodarowania przestrzennego w orzecznictwie wskazuje się, że żadne rozstrzygnięcie organu publicznego w demokratycznym państwie prawnym nie może być arbitralne – art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP i zasadnicze znaczenie ma prawidłowe uzasadnienie każdego rozstrzygnięcia organu publicznego. Wymóg uzasadnienia uchwały może wynikać z przepisów prawa albo z zasady zaufania do Państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa – art. 2 Konstytucji RP, a także z § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.). Natomiast kwestia czy uchwała ma charakter uznaniowy, nie ma w sprawie znaczenia prawnego. Poza tym do podstawowych metod przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy przygotowanie i rozważenie dwu lub więcej wariantów, szczególnie tych najważniejszych, o znacznych konsekwencjach społecznych. Na standardy, które ma uwzględniać rada gminy dokonując wyboru wersji projektu planu wskazują przepisy Konstytucji RP regulujące ochronę własności (art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 4 Konstytucji RP). W związku z tym planowanie przestrzenne w gminie nie może pomijać własności nieruchomości na terenie objętym planem, a wręcz przeciwnie ma poszukiwać rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują nieuchronny konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. Ponieważ ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Konieczność stawiania uzasadnieniu planu tak wysokich wymagań jest również konsekwencją poddania tych uchwał kontroli sądowej (por. wyrok NSA z 1 lipca 2009 r., II OSK 400/09).

Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie odnosi się jednak w żaden sposób do przyjętych w niej ograniczeń, w tym w postaci strefy technologicznej wzdłuż istniejącej linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV.

Reasumując, w ocenie sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia nie tylko trybu postępowania, ale i podstawowych zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy do naruszenia procedury planistycznej doszło w sposób zamierzony, czy nieumyślny.

Należy podnieść, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany jest w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa i jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania", czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (por. uchwałę NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie podkreśla się również, że w przypadku zaskarżenia tylko części uchwały, sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (por. wyrok NSA z 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, opubl. w OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52). W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego (por. wyroki NSA z 19 kwietnia 2012 r., II OSK 302/12, II OSK 510/12 i II OSK 618/12).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca zaskarżyła tylko § 28 ust. 1 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. 21, położonej w obrębie geodezyjnym [...] [...], gmina Krośniewice, której jest właścicielem.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej w punkcie 1 sentencji wyroku części.

Wyjaśnić przy tym należy, że stwierdzenie nieważności § 28 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części tekstowej oznacza także stwierdzenie nieważności w tym zakresie odpowiednio części graficznej planu. Rysunek planu stanowi bowiem odzwierciedlenie części tekstowej planu. Dodatkowego rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności części graficznej planu nie wskazuje się w wyroku sądu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2019 r., IV SA/Po 314/19). Z uwagi na to, że na działce skarżącej zlokalizowana jest wyłącznie linia energetyczna wysokiego napięcia 110 kV, do której odnosi się § 28 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, sąd za wystarczające uznał stwierdzenie nieważności wyłącznie tego przepisu. W § 28 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały ustalono bowiem strefy techniczne dla istniejących napowietrznych linii energetycznych wysokiego napięcia 220 kV w odległości 35 m od osi linii. Na działce skarżącej tego rodzaju linie energetyczne nie występują.

O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącej od organu administracji sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącej kwota 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).

dc