Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3045/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 178  ust. 1, art. 188
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 77 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka (spr.) del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II SA/Op 165/12 w sprawie ze skargi Z. W. na czynność Starosty N. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w części dotyczącej pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Op 165/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. W. na czynność Starosty N. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w części dotyczącej pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu, uchylił zaskarżoną czynność w części dotyczącej odmowy zwrotu pobranej opłaty za kartę pojazdu dla samochodu [...] o numerze rejestracyjnym [...].

Przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że pismem z dnia 30 września 2011 r. Z. W. wystąpił do Starosty N. z żądaniem zwrotu kwoty 30525 zł. tytułem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu dla 53 samochodów sprowadzonych z zagranicy, wymienionych w załączniku do pisma, w tym również dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Uzasadniając żądanie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, podnosząc, że zgodnie z tym wyrokiem opłataz tytułu wydania karty pojazdu przekraczająca kwotę 75 zł jest nienależna, jako sprzeczna z Prawem o ruchu drogowym i Konstytucją. Wskazał, że wprawdzie dokonał opłat za wydanie kart pojazdu stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177), niemniej jednak wyrażona w nim norma prawna w swej hipotezie określa stan i obowiązek tożsamy z tym, który wynika z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) i dlatego wszelka argumentacja odnosząca się do rozporządzenia z 2003 r. w całości dotyczyć będzie również rozporządzenia z 2002 r.

Pismem z dnia 17 października 2011 r. Starosta N. poinformował Z.W., że w celu ustosunkowania się do złożonego wniosku konieczne jest określenie przez wnioskodawcę, jakie konkretnie roszczenie składa się na kwotę 30525 zł, tj. wskazanie kwoty żądanego zwrotu w odniesieniu do każdego z pojazdów wymienionych w załączniku, w szczególności przy uwzględnieniu okoliczności, że według posiadanych przez organ danych, w odniesieniu do 5 ze wskazanych pojazdów opłata wnoszona była w wysokości 55 zł.

W odpowiedzi Z. W. przesłał do Starosty N. pismo z dnia

28 października 2011 r., w którym w formie zestawienia wskazał marki i numery rejestracyjne 53 pojazdów i dla każdego z nich określił kwotę nadpłaty za kartę pojazdu. Podał, że w odniesieniu do 37 pojazdów żądana do zwrotu nadpłata za kartę pojazdu dla każdego z samochodów, w tym dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wynosi 425 zł, a dla 16 kolejnych samochodów nadpłata wynosi 925 zł.

Ustosunkowując się do żądania Z. W., w piśmie z dnia 8 listopada 2011 r., nr [...], Starosta N. stwierdził, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku, a tym samym odmawia zwrotu żądanej należności. Wskazał, że w odniesieniu do 48 pojazdów, w tym samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], opłata za kartę pojazdu uiszczona została na podstawie § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177). W odniesieniu do tych opłat brak jest natomiast możliwości zastosowania analogicznych rozwiązań jak w przypadku opłat pobranych na podstawie obowiązującego później rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), albowiem w stosunku do tego rozporządzenia nie zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdzający niezgodność jego przepisów z Konstytucją lub ustawą Prawo o ruchu drogowym. Podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, odnosi skutki względem opłat uiszczanych na podstawie rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., a domniemanie konstytucyjności przepisów rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. dotychczas nie zostało obalone. Wyjaśniając, że organ administracji publicznej nie może odmówić zastosowania przepisów dopóki nie zostaną one derogowane na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Starosta N. podniósł, że zakres przedmiotowy § 1 rozporządzenia z 2003 r. nie jest tożsamy z § 1 rozporządzenia z 2002 r., gdyż w tym ostatnim przewidziana została dodatkowa stawka opłaty w wysokości 1000 zł (§ 1 ust. 2), a w rozporządzeniu z 2003 r. brak jest analogicznej regulacji. Kwestia pobrania tej opłaty nie mogła być tym samym przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Za całkowicie bezpodstawne organ uznał żądanie zwrotu 425 zł dla 5 pojazdów i wskazał, że z dowodów wpłat znajdujących się w dokumentacji organu wynika, iż za wydanie dla nich karty pojazdu uiszczona została jedynie kwota 55 zł, a jednocześnie wnioskodawca nie przedstawił dowodu uiszczenia w tym zakresie opłaty w kwocie 500 zł. Ponadto organ zakwestionował żądanie zwrotu 925 zł w odniesieniu do dwóch ze wskazanych pojazdów, stwierdzając, że dowody wpłat, którymi dysponuje, potwierdzają uiszczenie co do nich opłaty w wysokości 500 zł, a nie 1000 zł. Niezależnie od przedstawionej oceny stwierdził, że uwzględnienie złożonego wniosku nie jest możliwe również z uwagi na przedawnienie zgłoszonych roszczeń, które jako związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie obrotu pojazdami samochodowymi podlegają trzyletniemu przedawnieniu (art. 118 K.c.), a więc bieg przedawnienia rozpoczął się w dniu uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu.

Pismem z dnia 28 listopada 2011 r. Z. W. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez zwrot kwoty 27 400 zł, tytułem nienależnie pobranej opłaty za wydanie kart pojazdu dla 48 samochodów, określonych w załączonym do pisma zestawieniu, obejmującym też samochód marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Z. W. uznał za zasadne stanowisko organu w kwestii odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu w stosunku do 5 samochodów, co do których organ wskazał, że uiszczona została opłata w wysokości 55 zł. Dokonał też korekty swojego żądania odnośnie 2 innych pojazdów. W tym zakresie, stosownie do informacji organu, wedle której uiszczono co do nich opłatę w kwocie 500 zł, a nie 1000 zł, wystąpił o zwrot nadpłaty w wysokości 425 zł, odpowiednio do każdego pojazdu.

Następnie pismem z dnia 20 stycznia 2012 r. Z.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której zakwestionował czynność Starosty N. z dnia 8 listopada 2011 r., nr [...], w zakresie odmowy zwrotu kwoty 27400 zł, poniesionej z tytułu pobrania zawyżonej opłaty za wydanie kart pojazdu dla 48 samochodów wymienionych w załączniku do skargi, w tym również w wysokości 425 zł dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Domagał się uchylenia zaskarżonej czynności, zobowiązania organu do dokonania zwrotu żądanej kwoty oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Przytaczając dotychczas prezentowaną argumentację, zarzucił organowi naruszenie art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, poprzez zastosowanie § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, a także brak uwzględnienia wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04.

W odpowiedzi na skargę Starosta N. wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia 18 maja 2012 r. Z. W. podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze, zaś w piśmie z 11 lipca 2012 r. skarżący sprecyzował, iż żądanie jego dotyczy zwrotu opłaty za kartę pojazdu w wysokości 425 zł.

Sprawa ze skargi Z.W. na odmowę zwrotu opłaty za kartę pojazdu, wydaną dla samochodu marki [...]o numerze rejestracyjnym [...] została zarejestrowana w repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 165/12 i stanowi przedmiot niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał zasadność złożonej skargi.

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do charakteru opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, podnosząc, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008 r., Nr 2, poz. 21), wyrażony został pogląd, iż skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Sąd wskazał, że pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżący, nastąpiło bez wydania decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia jej wysokości, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z przepisów prawa, tj. z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób kategoryczny określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Zarówno treść art. 77 ust. 3 ustawy, jak i pozostałych przepisów normujących tryb rejestracji pojazdu nie uległa istotnym zmianom i obowiązuje również obecnie.

Zdaniem Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W tym zakresie Sąd podniósł, że w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa.

Dokonując oceny zasadności żądania skarżącego, dotyczącego zwrotu nadpłaconej - jego zdaniem - opłaty za kartę pojazdu, Sąd wskazał, że aktualnie obowiązująca treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy była taka sama w dacie rejestracji pojazdu skarżącego. Natomiast w § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177), zwanego dalej rozporządzeniem z 2002 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 1000 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Legalności powyższego przepisu nie zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekł jedynie o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 - zwane także rozporządzeniem z 2003 r.) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy.

W ocenie Sądu w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., które skład orzekający w całości podzielił, nie może budzić wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r., na podstawie którego pobrano od skarżącego zawyżoną opłatę w wysokości 1000 zł w związku z wydaniem karty pojazdu. Opłata za wydanie karty pojazdu, która stanowi dokument identyfikujący pojazd, nie ma charakteru podatkowego. Jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ rejestrujący pojazd kosztów wytworzenia i wydania karty. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku w sposób jasny stwierdził, że określenie w drodze rozporządzenia z 2003 r. opłaty za wydanie karty pojazdu, które nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Ustalenie zatem opłaty za wydanie karty pojazdu w części ponad faktyczny koszt jej wytworzenia i wydania stanowi nową daninę publiczną, co narusza postanowienia w/w przepisu. Rozważania Trybunału Konstytucyjnego należy, zdaniem Sądu, w całej rozciągłości odnieść do rozporządzenia z 2002 r., gdyż jedyne różnice pomiędzy rozporządzeniem z 2003 r. a rozporządzeniem z 2002 r. dotyczą wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Zmianie nie uległa natomiast podstawa prawna do wydania rozporządzenia, ani jej zakres, na co wskazywano powyżej. Wobec tego stwierdzić należy, że ustalona w § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu jest zbyt wysoka i nie odpowiada faktycznym kosztom świadczonej usługi. Skutkiem takiego stanowiska jest uznanie, że § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu jest niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a tym samym czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej.

Powołując się następnie na treść art. 8, 178 ust. 1 i 184 Konstytucji RP, Sąd wskazał, że samodzielna ocena konstytucyjności spornych przepisów doprowadziła do uznania, że w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Za pozbawiony znaczenia w postępowaniu sądowym należy uznać argument, że w dniu pobierania od skarżącego opłaty obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., a organ był zobowiązany do jego stosowania. Konsekwencją uznania przez Sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W związku z tym organ winien przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie, ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł.

Zdaniem Sądu nie można także zaakceptować stanowiska organu, jako mającego znaczenie dla oceny legalności czynności w niniejszej sprawie, dotyczącego przedawnienia roszczenia skarżącego z tytułu zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, stosownie do art. 118 K.c. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania kwestii przedawnienia, podlegającej badaniu na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można natomiast mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Skoro ustawa Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach przyznanych mu uprawnień.

Końcowo, odnosząc się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, a kwestionującego istnienie podstaw do rozpoznania przez Sąd w odrębnych postępowaniach sądowoadministracyjnych spraw dotyczących odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu dla poszczególnych pojazdów, Sąd podniósł, że zgodnie z art. 57 § 3 p.p.s.a. przewodniczący zarządza rozdzielenie skarg, jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w związku z wniesieniem przez skarżącego jednym pismem skargi na odmowę zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu dla 48 samochodów. Jakkolwiek organ odmówił skarżącemu zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu dla poszczególnych samochodów jednym pismem, przyjąć należało, że pismem tym w odniesieniu do każdego z pojazdów organ dokonał odrębnej czynności odmowy zwrotu części opłaty. Każda z czynności odmowy zwrotu dotyczyła konkretnej opłaty uiszczonej w określonej dacie, za wydanie karty pojazdu dla indywidualnie oznaczonego samochodu w związku z jego rejestracją.

Konkretyzując wskazania co do dalszego postępowania, Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji winien określić wysokość wymaganej opłaty za kartę pojazdu, mając na uwadze treść cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta N., podnosząc następujące zarzuty:

1) naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu,

że wynikająca z tego przepisu zasada niezawisłości sędziowskiej umożliwia sądom dokonanie samodzielnej oceny zgodności przepisów prawa z Konstytucją, a w przypadku przepisów wykonawczych - oceny zgodności tych przepisów z aktami wyższego rzędu i Konstytucją, a tym samym błędnym przyjęciu, że sąd uprawniony jest do odmowy zastosowania przepisu § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 18, poz. 177) od początku jego obowiązywania, w sytuacji, gdy nie zostało wydane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące niezgodności przepisów tego aktu wykonawczego z aktami wyższego rzędu i Konstytucją, przepis ten formalnie pozostawał w systemie prawnym do dnia 20 sierpnia 2003 r. i obowiązywał w dacie pobierania od skarżącego opłaty za wydanie karty pojazdu,

b) art. 188 pkt 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego uprawnienie sądu do samodzielnego zakwestionowania zgodności przepisów prawa z Konstytucją i ustawami, czego skutkiem jest bezzasadna odmowa zastosowania przepisu § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu,

c) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten, dotyczący skutków orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu, decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu, a tym samym stwarza podstawę do uchylenia czynności odmowy zwrotu części tej opłaty, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie opłata pobrana została na podstawie przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, co do którego nie zapadło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i który w związku z tym nie może być objęty regulacją wynikającą z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP,

d) art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. t.j. 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.) oraz przepisu § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, poprzez ich niezastosowanie przy ocenie zasadności dokonanej przez Starostę N. odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, pomimo, że przepisy te, a w szczególności przepis § 1 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia, obowiązywał w dacie pobrania przez organ spornej opłaty i nigdy nie został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ nie powinien był wskazanych wyżej przepisów stosować (miał podstawy do odmowy ich zastosowania),

e) art. 7 Konstytucji RP oraz przepisu art. 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, do czasu utraty mocy tego ostatniego, tj. do dnia 20 sierpnia 2003 r., oraz oceny możliwości samodzielnego odstąpienia przez organ od pobierania spornej opłaty w wysokości wynikającej z tego rozporządzenia, a tym samym bezzasadne przyjęcie, że wbrew przepisom art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. organ miał prawo samodzielnie dokonać oceny zgodności przepisów aktu podustawowego z Konstytucją i ustawami i odmówić ich zastosowania,

f) art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu Starosty N., z pominięciem kompetencji ministra właściwego do spraw transportu, za organ właściwy do określania wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu (zwrotu opłaty),

g) art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z treści tego przepisu nie wynika obowiązek rozpatrywania wniosków o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu wniesionych po dniu 1 stycznia 2010 r., tj. po dniu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U, Nr 157, poz. 1240, ze zm.), w oparciu o przepisy k.p.a. i odpowiednio stosowane przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60, ze zm.), a w konsekwencji niewłaściwym uznaniu, że sprawy związane z żądaniami zwrotu opłat za wydanie karty pojazdu mają być rozpatrywane "przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych",

h) art. 61 ust. 1 pkt 2 i przepisu art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie, pomimo tego, że obowiązująca od dnia 1 stycznia 2010 r. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r., o finansach publicznych zasadniczo rzutuje na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu i wyraźnie określa jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których niewątpliwie należy opłata za wydanie karty pojazdu;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U, z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", poprzez uchylenie czynności Starosty N. w zakresie odmowy zwrotu części opłaty w wysokości 425 zł za kartę pojazdu, podczas gdy brak jest bezpośrednich i jednoznacznych przepisów prawa, z których wynika uprawnienie skarżącego do domagania się zwrotu takiej należności albo obowiązek organu do dokonania takiego zwrotu, a tym samym pominięcie, iż przedmiotem rozpoznania jest ustalenie istnienia po stronie skarżącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa,

b) art. 187 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 jest wiążąca w niniejszej sprawie pomimo tego, że w wyniku zmiany stanu prawnego spowodowanej wejściem z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych uchwała ta, jako podjęta w odmiennym stanie prawnym, utraciła moc wiążącą,

c) art. 57 § 3 p.p.s.a. poprzez dokonanie rozdzielenia skarg pomimo tego, że skarżący Z. W. wniósł, za pośrednictwem organu - Starosty N., jedną skargę z dnia 20 stycznia 2012., dotyczącą jednej czynności organu, którą stanowi dokonana pismem Starosty N. z dnia 8 listopada 2011 r. odmowa zwrotu żądanej należności w jednej, łącznej wysokości, z tytułu pobrania zawyżonych opłat za wydanie kart pojazdu dla wszystkich pojazdów wymienionych w załączniku nr 1 do skargi, co w konsekwencji, wobec uwzględnienia skarg, doprowadziło do obciążenia organu obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych (wpis od skargi), liczonych od każdej sprawy, obejmującej poszczególne opłaty za pojedyncze karty pojazdu, osobno, zamiast kosztów obliczonych od jednej skargi, związanej ze zwrotem opłat w podanej przez skarżącego jednej, łącznej wysokości, dla wszystkich pojazdów wymienionych w załączniku nr 1 do skargi.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wywody zawarte w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej zmierzały do wykazania, że w odniesieniu do opłat pobieranych na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu brak jest możliwości odmowy ich stosowania, albowiem w stosunku do tego rozporządzenia nie zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdzający niezgodność jego przepisów z Konstytucją RP lub ustawą - Prawo o ruchu drogowym, a tym samym dotychczas nie zostało obalone domniemanie konstytucyjności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r.

Zdaniem skarżącego przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, przy uwzględnieniu treści art. 188 pkt 3 Konstytucji RP nie daje wystarczających podstaw do uznania, że sąd administracyjny może samodzielnie zakwestionować konstytucyjność rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, a w konsekwencji - pomimo braku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzeniu niezgodności jego przepisów z Konstytucją RP lub przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ponadto Starosta N., jako organ administracji publicznej, ma bezwzględny obowiązek działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, co wynika zarówno z treści art. 7 Konstytucji RP, jak i art. 6 k.p.a. Ponieważ przy tym organy władzy publicznej nie zostały wyposażone w kompetencje do dokonywania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rangi podstawowej i kwestionowania ich ważności, to w związku z tym nie mają prawa odmowy stosowania przepisów należących do obowiązującego porządku prawnego, dopóki nie zostaną one wyeliminowane z systemu prawnego przez powołany do tego organ tj. Trybunał Konstytucyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres badania zaskarżonego wyroku wyznaczają granice skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 powołanej ustawy i wnioskami skargi kasacyjnej. Powyższa zasada nie dotyczy wad nieważności postępowania (art. 183 § 2 wymienionej ustawy), które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W skardze kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia art.178 ust.1 Konstytucji zarzucono Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię wskazanego przepisu. W ocenie autora skargi kasacyjnej wskazany przepis nie zezwala na tak szerokie rozumienie niezawisłości sędziowskiej, która umożliwia sądom dokonanie samodzielnej oceny zgodności przepisów prawa z Konstytucją, a w przypadku przepisów wykonawczych - oceny zgodności tych przepisów z aktami wyższego rzędu i Konstytucją, podleganie Konstytucji oraz ustawom nie może oznaczać, że sądy mogą ingerować w treść przepisów prawa lub ich moc obowiązującą.

Odnośnie powyższego zarzutu wskazać należy, że zarówno w orzecznictwie sądów, Trybunału Konstytucyjnego, jak i w doktrynie utrwalone i jednolite jest stanowisko przyznające sądowi rozpoznającemu sprawę uprawnienie do badania i oceny, czy określone przepisy rozporządzenia zgodne są z ustawą i Konstytucją RP.

Za przyjęciem istnienia takich uprawnień każdego sądu rozpoznającego sprawę przemawia bowiem treść przepisów Konstytucji RP stanowiących bezpośrednie źródło tych kompetencji. W przypadku sądu administracyjnego dokonującego kontroli legalności decyzji administracyjnej (czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej) takie uprawnienia należy przede wszystkim wywieść z art. 184 Konstytucji, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co poza kontrolą stosowania prawa oznacza także kontrolę stanowienia prawa. Kontrola ta w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z przepisami prawa, które mają zastosowanie w danej sprawie. Wskazane przepisy należy odczytywać łącznie właśnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, co a contrario oznacza, że nie podlegają innym aktom prawnym rangi podustawowej np. rozporządzeniom wykonawczym do ustawy. Ponadto zgodnie z treścią art. 8 ustawy zasadniczej, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś jej przepisy stosuje się bezpośrednio, przy czym nakaz bezpośredniego stosowania Konstytucji jest skierowany przede wszystkim do sądów. Dokonując zatem kontroli legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem oraz mając na uwadze wskazane wyżej normy konstytucyjne, sąd administracyjny jest zobowiązany do samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów podustawowych mających zastosowanie w danej sprawie. Taka wykładnia, wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, nie pozostaje w kolizji z uprawnieniami Trybunału Konstytucyjnego. Należy bowiem zauważyć, że przepisy Konstytucji pozwalają sądowi rozstrzygającemu daną sprawę tylko na odmowę zastosowania danego przepisu aktu wykonawczego w razie stwierdzenia jego niekonstytucyjności, co powoduje, że formalnie przepis ten nadal pozostaje w systemie prawnym. Rola Trybunału Konstytucyjnego jest zaś zasadniczo inna. Zgodnie z treścią art. 188 Konstytucji Trybunał jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku zaś stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność skutkuje utratą mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. Czym innym jest więc utrata mocy obowiązującej rozporządzenia na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, czym innym zaś dokonana przez sąd kontrola legalności aktu (czynności) organu administracji publicznej stosującego nielegalny przepis tego rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1623/10, dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl).

Prawo sądu administracyjnego do odmowy zastosowania rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją znalazło potwierdzenie tak w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. , sygn. akt I OPS 4/05, publ.ONSAiWSA 2006, nr 2, poz.39; postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 1998, nr 1, poz.4).

Z powyższych względów nietrafnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 178 ust. 1 i art.188 pkt 3 Konstytucji RP.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art.190 ust.4 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, ze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Stwierdzić trzeba, że wywód Sądu pierwszej instancji dotyczący art.190 ust.4 Konstytucji był wynikiem uznania przez ten Sąd sprzeczności z prawem aktu podustawowego - § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Sąd uznał bowiem, że wskazany przepis jest niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, W tym kontekście Sąd wywiódł, że w sytuacji, gdy stwierdzona została niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to trzeba zastosować " inne środki", do których odnosi się art.190 ust.4, a za taki środek należy uznać możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu ( por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. I OSK 2077/12, publ. Lex nr 1446532). Trafnie zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że jeżeli słuszne jest żądanie zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu, będące wynikiem odmowy zastosowania przez sąd niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, to należy uznać odmowę zwrotu wpłaconej należności za "inne rozstrzygnięcie" w rozumieniu art.190 ust.4 Konstytucji. W orzeczeniach dotyczących tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony praw jednostki zagwarantowanej wskazanym przepisem, który daje prawo do kwestionowania w indywidualnej sprawie rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego taką niekonstytucyjność ( wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2198/12 i sygn. akt I OSK 2201/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Skoro art.190 ust.4 Konstytucji stanowi podstawę prawną do żądania zwrotu nadpłaconej kwoty, to zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, że podstawę uwzględnienia skargi stanowi art.146 §1 w związku z art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.) oraz przepisu § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji trafnie przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 orzekający o niezgodności przepisu §1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, a także o utracie mocy obowiązującej tego przepisu (czyli po 1 maja 2006 r.). Orzekając w sprawie niezgodności zakwestionowanego przepisu rozporządzenia z przepisami Konstytucji i ustawy Prawo o ruchu drogowym, Trybunał wyjaśnił, że przepis ten określa opłatę w zawyżonej wysokości, co wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie, gdyż niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustala opłatę uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Prawidłowo również wywiódł Sąd w zaskarżonym wyroku, że rozważania Trybunału Konstytucyjnego należy w całej rozciągłości odnieść do rozporządzenia z 2002 r., gdyż jedyne różnice pomiędzy rozporządzeniem z 2003 r. a rozporządzeniem z 2002 r. dotyczą wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Zmianie nie uległa natomiast podstawa prawna do wydania rozporządzenia, ani jej zakres, na co wskazywano powyżej. Wobec tego stwierdzić należy, że ustalona w § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu jest zbyt wysoka i nie odpowiada faktycznym kosztom świadczonej usługi. Skutkiem takiego stanowiska jest uznanie, że § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu jest niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a tym samym czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu Starosty N., z pominięciem kompetencji ministra właściwego do spraw transportu, za organ właściwy do określania wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu (zwrotu opłaty), stwierdzić trzeba, że we wskazanym przepisie zawarta jest delegacja dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Wydany na podstawie wskazanej delegacji ustawowej przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., uznany przez Sąd pierwszej instancji za niezgodny z art.77 ust.4 pkt 2 i ust.5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i art.217 oraz 92 ust.1 Konstytucji, był podstawą do ustalenia opłaty za kartę pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Jednakże to starosta jest organem właściwym do ustalenia kwoty nadpłaty, jako organ stosujący prawo. Ponadto właściwość organu do podejmowania decyzji w sprawie rejestracji pojazdu, wydawania kart pojazdu i pobierania opłat została określona w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz.U. 2005, Nr 108, poz.908 ze zm.). Z przepisów tej ustawy tj. z art.73 ust.1 wynika, że rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela, starosta właściwy ze względu na miejsce jego zamieszkania (siedzibę), wydając dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice (tablicę) rejestracyjne oraz nalepkę kontrolną, jeżeli jest wymagana, z zastrzeżeniem ust. 2-5. Również kartę pojazdu po uiszczeniu opłaty wydaje starosta

( art.77 ust.3 ).

Odnośnie do zarzutu naruszenia art.115 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych ( Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) skarżący kasacyjnie prezentował stanowisko, że na mocy tego przepisu oraz art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych istniał obowiązek rozpatrywania wniosków o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu wniesionych po dniu 1 stycznia 2010 r. w oparciu o przepisy k.p.a. i odpowiednio stosowane przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Jedynie bowiem postępowania o zwrot kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu, wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010 r. i nie zakończone decyzją ostateczną powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska.

Art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych stanowi, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń, mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10). W takim przypadku należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest bowiem też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Gdyby więc do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie - stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine cytowanej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Taka jednak wykładnia w/w przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty, jakimkolwiek terminem przedawnienia, a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko pozostaje w zgodzie z jednolitą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to kierunek podziela również skład orzekający w rozpoznawanej sprawie.

Powyższe stanowisko zaaprobował Sąd Najwyższy stwierdzając, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, stanowi - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych - środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi się stały dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej ( por. uzasadnienie wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12, publ. OSNC 2013/1/5).

Konsekwencją przyjętego w zaskarżonym wyroku stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu (określanego przez Sąd Wojewódzki "czynnością"), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tym kontekście nietrafne są także wywody skargi kasacyjnej, zawarte w jej uzasadnieniu, że ocena wyrażona w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. ( sygn. akt I OPS 3/07), nie była wiążąca w niniejszej sprawie z uwagi na zmianę stanu prawnego, spowodowaną wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Nie można również podzielić zarzutów naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu postępowania – art. 57 § 3 p.p.s.a. Stosownie do wskazanego przepisu " Jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg.". Oznacza to, że każdorazowo gdy strona w jednym piśmie zaskarży kilka aktów, lub też uczyni przedmiotem skargi bezczynność w zakresie niewydania większej ilości aktów, to sąd - do którego złożona została taka skarga - zobowiązany jest rozdzielić skargi, nadać każdej ze skarg nową, odrębną sygnaturę, po czym orzekać w każdej z tych spraw indywidualnie( por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OZ 603/13, Lex nr 1344859).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że w analogicznych stanach faktycznych i prawnych sądy administracyjne wypowiadały się już wielokrotnie, twierdząc, iż akt (czynność), w którym odmówiono zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydany bez podstawy prawnej. Konsekwencją uznania przez sądy, że przepis rozporządzenia stanowiący podstawę prawną pobrania opłaty był niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ, jest stwierdzenie, że strona miała obowiązek uiszczenia kwoty wynikającej bezpośrednio z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a zatem przysługuje jej uprawnienie do żądania zwrotu kwoty przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją karty pojazdu (zob. np. wyroki NSA: z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08; z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 727/10; z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1623/10, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.