Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 279/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5, art. 53 ust. 3 pkt 1 i art. 56
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. II SA/Rz 279/12

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej A) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2009 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], którą odmówiono ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego p.n.: stacja bazowa [...] operatora telefonii komórkowej [...]" w R. przy ul. [...], na działkach o nr ewid. 822/4 i 822/5 w obr. 207, dla A Sp. z o.o. z siedzibą w W.

W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 50-56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm./ - zwana dalej u.p.z.p.

Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem

z dnia [...] marca 2008 r. A Sp. z o.o. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie obiektu infrastruktury technicznej w postaci masztu antenowego na dachu budynku przy ul. [...] w R. wraz z kontenerem technicznym i urządzeniami stacji bazowej na działkach nr 822/4 i 822/5 w obr. 207. Zgodnie z wnioskiem inwestycja ma obejmować budowę stacji bazowej dla telefonii komórkowej składającej się z masztu kratowego o wysokości 9m wraz ze sztycą odgromową o wysokości 1m, na dachu budynku przy ul. [...] w R. Na maszcie mają zostać zainstalowane anteny transmisyjne telefonii komórkowej.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla A Sp. z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze mocą decyzji z [...] lutego 2009 r. nr [...] uchyliło powyższe rozstrzygnięcie, wskazując na brak powołania w nim przepisów prawa materialnego, które zostałyby naruszone w wyniku realizacji inwestycji. Podniosło, że subiektywne odczucie, że lokalizacja może być niekorzystna nie stanowi legalnej przyczyny wydania decyzji odmownej.

W wyniku ponownego rozpoznania wniosku Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, co uzasadnił dysharmonią masztu telekomunikacyjnego z otoczeniem. Wskazano, że inwestor projektuje zlokalizować maszt na eksponowanym widoku w ważnych dla miasta Rzeszowa osi kompozycyjnych. Wnioskowane działki znajdują się przy ul. [...], w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego decyzją o wpisie do rejestru zabytków układu urbanistycznego R. Usytuowanie masztu na dachu sześciokondygnacyjnego budynku stalowej wieży kratowej będzie zdecydowanie przewyższać sąsiednie obiekty, odbiegając znacząco od ich historycznego wyglądu. Prezydent Miasta [...] stwierdził niezgodność zamierzenia A z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5 u.p.z.p.

Odwołanie od tej decyzji złożyła A, zarzucając rozstrzygnięciu niewłaściwe zastosowanie przepisów u.p.z.p. Podniosła, że nie wykazano w sposób wyraźny normy, która zakazywałaby lokalizacji projektowanej inwestycji. Nieprawidłowo uznano, że stacja bazowa godzi w istniejący ład przestrzenny. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił wyraźnych wskazówek SKO zawartych w decyzji kasacyjnej. Prezydent Miasta [...] oprócz klauzul generalnych nie powołał w swej decyzji żadnej normy, która stanowiłaby o niedopuszczalności inwestycji. Odwołująca się strona zażądała zmiany zaskarżonej decyzji i wydania w jej miejsce aktu uwzględniającego wniosek.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem Kolegium stanowisko Prezydenta Miasta [...], chociaż ma charakter ocenny, odpowiada prawu. Zostało logicznie uzasadnione zaś przedstawiona argumentacja jest mocno przekonywująca. Inwestycja celu publicznego zakłada w swej istocie tworzenie korzyści dla społeczności lokalnych. W okolicznościach niniejszej sprawy można mieć wątpliwości, czy podstawowy cel inwestycji zostanie zrealizowany na oznaczonych we wniosku działkach. Skład orzekający SKO krytycznie odniósł się do powołanej w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji kwestii naruszenia art. 54 pkt 2 u.p.z.p., wskazując, że powołany przepis nie może stanowić podstawy prawnej odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie złożyła A Sp. z o. o. z siedzibą w W. W treści skargi Spółka zarzuciła decyzji SKO naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 56, art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 u.p.z.p., a także naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 77 § 1 k.p.a.

i art. 107 k.p.a. w zakresie nieprawidłowego uzasadnienia wydanej decyzji. Z uwagi na te naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie wydanych przez SKO i Prezydenta Miasta decyzji. A Sp. z o.o. podkreśliła, że inwestycja jest zgodna z przepisami u.p.z.p oraz przepisami odrębnymi. Orzekające organy nie wykazały niezgodności lokalizacji masztu z obowiązującym prawem. Wobec ustalonej funkcji masztu, SKO nie powinno mieć wątpliwości czy projektowany maszt stanowi inwestycję celu publicznego. Z analizy urbanistycznej wynika niezbicie, że teren objęty wnioskiem znajduję się poza obszarem zabytkowym. Lokalizacja w sąsiedztwie takiego terenu nie może być podstawą dla odmowy ustalenia warunków zabudowy. SKO ograniczyło się w swym rozstrzygnięciu do przytoczenia argumentów Prezydenta Miasta, co stanowi niewykonanie obowiązku nałożonego art. 77 §1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu, nie zostały spełnione przesłanki określone

w u.p.z.p., a w szczególności w art. 56 tej ustawy. Zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 1027/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A Sp. zo. o. w W. Sąd podniósł, że w zaskarżonych decyzjach organy obu instancji zakwalifikowały zamiar inwestycyjny A sp. z o.o. pn.: stacja bazowa operatora telefonii komórkowej w R. przy ul. [...], jako inwestycję celu publicznego i ta kwalifikacja jest zgodna z aktualnym brzmieniem przepisów prawa. Wskazując na definicję inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.; zwana dalej u.g.n.). Sąd jako prawidłowe ocenił zastosowanie przez SKO i Prezydenta Miasta [...] do wniosku inwestora tych przepisów u.p.z.p., które regulują lokalizowanie inwestycji celu publicznego. Powyższego nie stawia także jako błędu prawnego skarżąca spółka. WSA wskazał, że zarzuty skargi opierają się na dwóch podstawach. Po pierwsze, że przy wydawaniu decyzji organy naruszyły przepisy prawa materialnego zawarte w art. 1 ust. 2 i art. 56 u.p.z.p., a po drugie, że naruszyły przepisy k.p.a. obligujące prowadzący postępowanie organ do należytego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Sąd uznał, że żaden z tych zarzutów nie znalazł potwierdzenia. Wskazał, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, jak również decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego są decyzjami związanymi, co oznacza, że brak ustawowych przeciwwskazań do pozytywnego załatwienia wniosku Spółki, obliguje organ do wydania decyzji zgodnej z wolą inicjatora postępowania administracyjnego.

W odniesieniu do inwestycji będącej przedmiotem wniosku spółki A Sp. z o. o., normą ustalającą wzorzec konstrukcji rozstrzygania żądania inwestora jest art. 56 u.p.z.p., z którego brzmienia wynika, że ma ona walor przepisu odsyłającego. Przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego organy winny ocenić, jakie przepisy mają zastosowanie z uwagi na przedmiot inwestycji i czy sprzeciwiają się proponowanej lokalizacji inwestycji. Orzekające w sprawie organy, zdaniem Sadu, słusznie jako "odrębne" potraktowały przepisy aktów odrębnych (tj. innych niż u.p.z.p.) oraz przepisy u.p.z.p. zamieszczone w odrębnych niż rozdział 5 u.p.z.p., jednostkach wewnętrznej systematyki tej ustawy. Sąd wskazał, że przepisem, który nie może zostać pominięty przy załatwianiu wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest art. 1 ust. 2 u.p.z.p., który wylicza wartości, prawa i potrzeby jakie organy decyzyjne winny uwzględniać podejmując działania z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Do tych wartości art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zalicza w szczególności wymagania ładu przestrzennego, przez które według ustawodawcy należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (zob. art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Takie podejście zaliczające do przepisów odrębnych zarówno przepisy odrębne w rozumieniu konwecjonalnym jak i przepisy ustawy odsyłającej prezentowane jest w literaturze. Nadto to zapatrywanie na interpretację art. 56 u.p.z.p. potwierdza jego wykładnia językowa i wewnątrzsystemowa. Sąd uznał, że jeżeli ustawodawca zamierzałby jako odrębne traktować wyłącznie przepisy aktów normatywnych odrębnych od u.p.z.p. to analizowany przepis miałby redakcję posługującą się wyrażeniem "...przepisach odrębnych wobec niniejszej ustawy". Takiej formuły podstawy materialnoprawne wydawania decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie posiadają. Reasumując Sąd wskazał, że właściwy organ przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego winien zestawić zamiar inwestora z wymaganiami i potrzebami wymienionymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Ten zabieg przeprowadza się przy uwzględnieniu analizy urbanistycznej, która obowiązkowo poprzedza wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (zob. art. 53 ust. 3 u.p.z.p.). Sąd uznał, że prowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało w sposób wystarczający a zarazem nie budzący wątpliwości niezgodność planowanej inwestycji z przytoczonymi jednostkami u.p.z.p., a tym samym niezgodność zamierzenia z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 tej ustawy. Uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta [...] wykazuje ewidentną sprzeczność pomiędzy budową stacji bazowej a ładem przestrzennym, jaki dominuje w miejscu planowanego do zagospodarowania przedsięwzięcia. Przedmiot inwestycji nie współgra z wymaganiami funkcjonalnymi, społeczno-gospodarczymi, środowiskowymi, kulturowymi a także kompozycyjno-estetycznymi, jakie stawia inwestycjom otocznie przy ul. [...] w R. Decyzja odmowna ma wsparcie w art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który nie pozwala lokalizować inwestycji celu publicznego jeżeli burzyć będzie istniejący w terenie ład przestrzenny. Nadto na wnioskowanym terenie stwierdzono obecność zabudowy historycznej. Wzniesienia stacji w bezpośrednim pobliżu zabudowy zabytkowej nie dałoby się pogodzić z ustanowionym w art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p wymogiem ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zdaniem Sądu, analiza uzasadnień wydanych decyzji dowodzi nietrafności zarzutu skarżącej Spółki o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie spełnia standardy wyznaczone tymi przepisami.

Na skutek złożonej przez A Sp. z o.o. z siedzibą w W. skargi kasacyjnej, sprawa była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2202/10 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 1027/09 a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Za nietrafny uznano natomiast podniesiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 7, 77 k.p.a.

w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i ocenę przedsięwzięcia z punktu widzenia analizy urbanistycznej, niewskazując jednakże jakie dowody zostały przez organy obu instancji pominięte.

Natomiast jako trafny Sąd odwoławczy uznał zarzut naruszenia prawa materialnego. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy podstawę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą stanowić wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz czy przepisy te mają charakter przepisów odrębnych w rozumieniu art. 56 u.p.z.p.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. nałożony został na organ administracji wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego obowiązek dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających tylko z przepisów odrębnych. Również z art. 54 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (lit. a) i ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (lit. b). Z art. 56 u.p.z.p. wynika, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Za przepisy odrębne w rozumieniu u.p.z.p nie mogą być uznane przepisy tej samej ustawy. NSA wskazał, że nie ma powodów, by przez zawarte w przytoczonej ustawie stwierdzenie "przepisy odrębne" rozumieć przepisy także tej ustawy, choćby w systematyce ustawy zamieszczone zostały w innych rozdziałach. Za przepisy odrębne mogą być uznane tylko te przepisy, które są zawarte w odrębnym akcie prawnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.01.2010 r., II OSK 220/09).

Podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił, co rozumie pod pojęciem "wykładnia wewnątrzsystemowa". Ani wykładnia językowa art. 56 u.p.z.p., ani systematyka ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie prowadzą do rezultatu, na którym oparty został zaskarżony wyrok.

Zwrócono uwagę, że ustawodawca przepisem art. 70 pkt 7 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. nr 106, poz. 675) w art. 56 u.p.z.p. dodał zdanie drugie o treści "Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.". Wolą ustawodawcy było od początku wyłączenie stosowania art. 1 ust. 2 u.p.z.p. jako wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego. Organ administracji może uwzględnić tylko te wymogi związane z kształtowaniem ładu przestrzennego, które wynikają z konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, zawierających przeszkodę dla realizacji inwestycji. NSA podniósł, że zarówno w doktrynie, jaki w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego. Zgodnie z art. 54 pkt 2 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. O charakterze tej decyzji przesądza art. 56 u.p.z.p., który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.. Korelatem tego obowiązku organu jest publiczne prawo podmiotowe inwestora do żądania ustalenia warunków realizacji inwestycji wynikających z przepisów obowiązującego prawa.

Jako błędną uznano zaaprobowaną przez Sąd I instancji taką wykładnię art. 56 u.p.z.p., która z faktu, że na sąsiednim terenie są obiekty objęte ochroną konserwatorską, rozszerza bez podstawy prawnej ochronę w zakresie ochrony walorów obrazowych, jakie kształtuje zabudowa nosząca walory dziedzictwa kulturowego, także na teren, na którym przewiduje się realizację inwestycji celu publicznego. Ustawodawca przewidział szereg narzędzi dla ochrony dziedzictwa kulturowego – w szczególności w ustaleniach ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej u.o.z.) możliwe jest zachowanie osi widokowych dla szczególnie cennych obszarów, z punktu widzenia ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków (art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). W niniejszej sprawie taka ochrona nie została jednak w sposób zgodny z prawem ustanowiona.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, organ nie ma uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada jedynie czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa.

Reasumując NSA wskazał, że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 4, 5 u.p.z.p.) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organy mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w innych ustawach. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy wymieniający wartości, które winny być uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera szereg pojęć niedookreślonych, w tym pojęcie "ładu przestrzennego". Pod pojęciem tym należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Dokonywanie przez organ samodzielnej oceny, czy planowana inwestycja jest zgodna ze wskazanymi powyżej wymaganiami powodowałoby, że decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego miałaby charakter uznaniowy. Organ dysponowałby bowiem w każdym wypadku dużą swobodą interpretacyjną i luzem decyzyjnym, stanowiąc zarówno o możliwości realizacji inwestycji, jak i o warunkach jej budowy i sposobie zagospodarowania terenu nie tylko w oparciu o przepisy prawa, lecz również na podstawie własnej oceny stanu faktycznego sprawy. Pogląd prezentowany w tym zakresie przez Sąd I instancji pozostaje w sprzeczności z treścią art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 pkt 2, a zwłaszcza art. 56 u.p.z.p., które to przepisy przesądzają o związanym charakterze decyzji lokalizacyjnej.

Decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa i organ nie może w niej wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zwrócono uwagę, że analiza treści przepisu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) zawierającego katalog inwestycji celu publicznego, nasuwa wniosek, że są to inwestycje, których realizacja musi doprowadzić do naruszenia i przekształcenia istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego. Szczególny charakter tych inwestycji przesądza o tym, że ich realizacja nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania terenu, gdyż zazwyczaj będzie od tego stanu odbiegać np. maszt anteny stacji bazowej telefonii komórkowej zazwyczaj będzie górował nad istniejącą zabudową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tym samym zakres kognicji sądów administracyjnych ogranicza się do badania zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności, to znaczy ustalenia, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa, w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny. Wobec powyższego, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracyjnego konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje także w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Tytułem wstępu należy wskazać, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe wynika z brzmienia art. 190 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku z dnia 3 lutego 2012r. (sygn. II OSK 2202/10), w wyniku której poprzednio zapadły w sprawie wyrok tut. Sądu z dnia 25 maja 2010r. (sygn. II SA/Rz 1027/09) został uchylony, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Oznacza to, iż rozpatrując sprawę ponownie Sąd obowiązany jest do przyjęcia przedstawionego przez NSA stanowiska. Odstąpienie bowiem od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest możliwe tylko w przypadku zmiany stanu faktycznego w taki sposób, że w ponownym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji należy stosować inną podstawę, zmiany stanu prawnego oraz podjęcia przez NSA uchwały w składzie siedmiu sędziów, w której wyrażono stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od zaprezentowanego w orzeczeniu sądu kasacyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej (tak np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera i M,. Wierzbowskiego, Legalis).

Sąd nie stwierdził zaistnienia żadnej z tych nadzwyczajnych sytuacji.

Przedmiotem postępowania administracyjnego było ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "stacja bazowa [...] operatora telefonii komórkowej [...] w R. przy ul. [...] na działkach nr 822/4 i 822/5 obr. 207.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku, gdy planu takiego brak organ administracji publicznej wydaje decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź też decyzję o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p.).

W świetle art. 56 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy możliwe jest oparcie decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na klauzuli generalnej wyrażonej w art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 u.p.z.p. obligującej do uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walorów architektonicznych i krajobrazowych (pkt 2), wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4). Sporne jest także, czy regulacje te mają charakter przepisów odrębnych w rozumieniu art. 56 u.p.z.p.

Rozpatrujące sprawę organy na takiej bowiem podstawie (sprzeczność z przepisami odrębnymi tzn. art. 1 ust. 2 pkt 1 , pkt 2, pkt 4 u.p.z.p.) odmówiły uwzględnienia wniosku A Sp. z o.o.

Kwestia ta – jak wyżej zaznaczono – została już jednoznacznie rozstrzygnięta wyrokiem NSA z 3.02.2012r. W orzeczeniu tym Sąd drugiej instancji przesądził, że art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Motywując swoje stanowisko Sąd zwrócił uwagę na obecne brzmienie art. 56 u.p.z.p., z którego wprost wynika, że przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, zdaniem NSA, formalne potwierdzenie dotychczasowego stanu rzeczy. Sąd podkreślił, że organ rozpoznający wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może uwzględnić tylko wymogi związane z kształtowaniem ładu przestrzennego wynikające z konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego, a zawierających przeszkodę dla realizacji inwestycji. Zwrócił przy tym uwagę na związany charakter przedmiotowej decyzji wynikający z brzmienia art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 pkt 2 i art. 56 u.p.z.p. Podkreślił, że pod pojęciem "przepisy odrębne" zawartym w ostatnim z powołanych przepisów (tzn. art. 56 u.p.z.p.) nie mieszczą się przepisy tej samej ustawy. Odnosząc się do określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej podniósł, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprowadza szczegółowo określone formy ochrony zabytków i związane z nimi ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności. W sprawie niniejszej ochrona taka nie została zaś jednak w sposób zgodny z prawem ustanowiona.

NSA zwrócił także uwagę na to, że realizacja inwestycji celu publicznego musi doprowadzić do naruszenia i przekształcenia istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego. Szczególny charakter tych inwestycji przesądza bowiem o tym, że ich realizacja nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania terenu, gdyż zazwyczaj będzie od tego stanu odbiegać np. maszt anteny stacji bazowej telefonii komórkowej zazwyczaj będzie górował nad istniejącą zabudową.

Mając na względzie wiążący charakter zaprezentowanej w niniejszej sprawie przez NSA oceny prawnej Sąd stwierdza, że tak zaskarżona decyzja SKO z dnia [...].10.2009r., jak i poprzedzająca ja decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2009r. zapadły przy naruszeniu prawa materialnego polegającym na niewłaściwej jego interpretacji (art. 56 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 4 u.p.z.p.). Powyższe skutkuje zaś koniecznością uchylenia wskazanych rozstrzygnięć w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 190 P.p.s.a.

Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji na nowo rozpozna wniosek strony uwzględniając stanowisko Sądu.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 P.p.s.a., zaliczając do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw strony skarżącej następujące kwoty: 500 zł (wpis od skargi), 17 zł (opłata skarbowa od pełnomocnictwa), 240 zł (wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego).