Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3672/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1076
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów  - t.j.
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz W. K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. K. złożył skargę na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2021r.,w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Działając na podstawie przepisu art. 150 pkt 1 i 2 w związku z art. 54 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2320 z późn. zm.), zwanej dalej , "UoDE" P. P., przy piśmie z [...] czerwca 2021 r., znak: [...] wraz z załącznikami, przedłożyła w dniu 10 czerwca 2021 r. Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zwanemu dalej "Prezesem UKE", ponowny projekt regulaminu świadczenia publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego i publicznej usługi hybrydowej, zwany dalej także "projektem Regulaminu".

Przedkładając ponownie projekt Regulaminu, P. P. poinformowała, że aktualna treść projektu zawiera zmiany względem projektu regulaminu przedłożonego przez P. P. przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 roku (znak: [...]) w zakresie wynikającym z decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2021r., znak: [...], w sprawie sprzeciwu wobec przekazanego przez P. P. projektu regulaminu świadczenia publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego i publicznej usługi hybrydowej.

Jednocześnie w ww. piśmie wskazano, iż na mocy art. 44 ust. 1 ustawy z dnia

23 listopada 2012 roku Prawo pocztowe (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1041, zwanej dalej "Prawo pocztowe" wszystkie informacje zawarte w niniejszym piśmie oraz załącznikach do pismo spełniają przesłanki określone w art 11 ust 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj, Dz.U. z 2020 r. poz. 1913) do objęcia ich, tajemnicą przedsiębiorstwa".

Dnia 16 czerwca 2021 r. do UKE wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W związku z wpłynięciem przedmiotowego wniosku, pismem z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] Prezes UKE zwrócił się do P. P. o ustalenie zakresu tajemnicy przedsiębiorstwa w przekazanych przez nią dokumentach tj. piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] oraz załącznikach. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia [...] lipca 2021r. znak: [...] P. P. poinformowała, że podtrzymuje stanowisko przekazane w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r, znak [...] tj., że wszystkie informacje zawarte w tym piśmie oraz załącznikach spełniają przesłanki określone w ort 11 ust 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1913) i zostały objęte, tajemnicą przedsiębiorstwa P. P. S.A. "

W ww. piśmie P. P. wskazała, iż w jej opinii informacje przekazane w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...], dotyczące projektu Regulaminu, spełniają kryteria niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1913) zwanej dalej "uznk", wyczerpują bowiem wszystkie przesłanki z tego przepisu, tj.:

1) posiadają wartość gospodarczą - o charakterze strategiczno-handlowym, ponieważ:

• są elementami strategii działalności przedsiębiorstwa,

• wynikają z przyjętych przez P. P. kierunków strategicznych rozwoju

poszczególnych usług publicznych,

• wpływają na strategię sprzedaży usług publicznych; ujawnienie

w jakiejkolwiek formie informacje przekazanych przez P. P.,

dotyczących projektu regulaminu, uzasadnienia do projektu regulaminu,

Polityki, które zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, doprowadzi do

sytuacji, w której podmioty trzecie (zwłaszcza konkurencyjne w stosunku do

P. P.) poznają, z wyprzedzeniem w stosunku do innych podmiotów,

jakie zasady świadczenia usług przewiduje P. P., zyskując w ten

sposób nieuprawnioną przewagę konkurencyjną w szczególności w obszarze

nowo budowanych usług zaufania i może umożliwić podmiotom

konkurencyjnym zbudowanie oferty nowych produktów, zyskując w ten

sposób korzyści osiągnięte w sposób wykraczający poza zasady uczciwej

konkurencji;

2) nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej ani nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób — zarówno na etapie opracowywania projektu regulaminu, jak i przygotowywania wniosku do Prezesa UKE w tej sprawie;

3) znajdują się pod kontrolą przedsiębiorcy, który przy zachowaniu należytej

staranności, podjął odpowiednie działania w celu jej ochrony przed publicznym

ujawnieniem.

W przedmiotowym piśmie z dnia [...] lipca 2021r. P. P. przywołała również informację, iż "Zarząd P. P. Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. wprowadził do stosowania ,,Politykę bezpieczeństwa informacji w P. P. S.A." (dalej: "Polityka bezpieczeństwa"), w której określono wymagania bezpieczeństwa aktywów informacyjnych P. P., przez co rozumie się wszystkie informacje mające wartość dla P. P. Do przestrzegania określonych w Polityce bezpieczeństwa wymogów obowiązani są wszyscy pracownicy i inne osoby oraz podmioty zewnętrzne mające dostęp do aktywów informacyjnych P. P. "Polityka bezpieczeństwa" określa m.in. sposób przeprowadzania instruktażu i szkolenia podmiotów mających dostęp do zasobów informacyjnych P. P."

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 149 UoDE do dnia 31 grudnia 2025 r. obowiązki operatora wyznaczonego wynikające z niniejszej ustawy zostają powierzone operatorowi wyznaczonemu, o którym mowa w art. 3 pkt 13 ustawy zmienianej w art. 122, tj. P. P. (zgodnie z decyzją Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2020r., znak: [...]).

Zgodnie z art. 150 UoDE Operator wyznaczony przedkłada Prezesowi UKE projekt pierwszego:

1) cennika, o którym mowa w art. 52 ust. 6, do dnia 30 kwietnia 2021 r.;

2) regulaminu świadczenia publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego i publicznej usługi hybrydowej, o którym mowa w art. 54 ust. 3, do dnia 30 kwietnia 2021 r.

W związku z decyzją Prezesa UKE z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] w sprawie sprzeciwu wobec przekazanego przez P. P. projektu regulaminu świadczenia publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego i publicznej usługi hybrydowej P. P. ponownie złożyła projekt Regulaminu.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 i 3 Prawa pocztowego, przedsiębiorca może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów tej ustawy. Zastrzeżenie uwzględnia się przy ogłaszaniu informacji lub dokumentów oraz zapewnianiu dostępu do informacji publicznej.

Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2 UoDIP prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Organ przyjął, iż informacje będące w posiadaniu Prezesa UKE, objęte wnioskiem, zostały złożone przez P. P. w ramach realizacji ustawowych obowiązków nałożonych na operatora wyznaczonego, o których mowa w art. 150 UoDE. W związku z czym znalazły się w posiadaniu Prezesa UKE w wyniku realizacji przez operatora wyznaczonego zadań przewidzianych w UoDE i jako takie odnoszą się do Prezesa UKE jako organu władzy publicznej oraz służą do realizacji powierzonych Prezesowi UKE zadań. Stwierdzić zatem, iż objęte wnioskiem informacje, stanowią informację publiczną i powinny zostać udostępnione, chyba że spełnione zostaną przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej, o których mowa w art. 5 UoDIP.

Organ wskazał również, że rozpatrując zaistnienie wymienionych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 zd. 1 UoDIP przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej w przedmiotowej sprawie, Prezes UKE zauważa, że informacje objęte wnioskiem nie dotyczą osób fizycznych, a zatem należało zbadać przede wszystkim kwestię tajemnicy przedsiębiorstwa. Dodać przy tym, iż tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art, 5 ust. 2 zd. 1 UoDIP, można oceniać przez pryzmat tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 uznk.

Zgodnie z art. 11 ust. 2 uznk, tajemnicą przedsiębiorstwa są informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

W piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. P. P. poinformowała organ, że wszystkie informacje zawarte w tym piśmie oraz załącznikach:

1) posiadają wartość gospodarczą — o charakterze strategiczno-handlowym, ponieważ:

• są elementami strategii działalności przedsiębiorstwa,

• wynikają z przyjętych przez P. P. kierunków strategicznych rozwoju

poszczególnych usług publicznych,

• wpływają na strategię sprzedaży usług publicznych.

Ujawnienie w jakiejkolwiek formie informacji przekazanych przez P. P., dotyczących projektu regulaminu, uzasadnienia do projektu regulaminu, które zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, doprowadzi do sytuacji, w której podmioty trzecie (zwłaszcza konkurencyjne w stosunku do P. P.) poznają, z wyprzedzeniem w stosunku do innych podmiotów, jakie zasady świadczenia usług przewiduje P. P. oraz jakie ceny będą obowiązywały dla poszczególnych usług, zyskując w ten sposób nieuprawnioną przewagę konkurencyjną w szczególności w obszarze nowo budowanych usług zaufania i może umożliwić podmiotom konkurencyjnym zbudowanie oferty nowych produktów, zyskując w ten sposób korzyści osiągnięte w sposób wykraczający poza zasady uczciwej konkurencji.

Organ wskazał, iż nieujawnione informacje stanowią dane dotyczące przedsiębiorstwa P. P., które są ściśle związane z prowadzoną przez tego operatora pocztowego działalnością gospodarczą i mają dla P. P. niewątpliwą wartość gospodarczą. W ocenie Prezesa UKE, nieujawnione informacje posiadają wartość gospodarczą zarówno z punktu widzenia P. P., jak również z punktu widzenia działalności podmiotów trzecich, zwłaszcza konkurencyjnych w stosunku do P. P., a ich ujawnienie miałoby negatywne skutki gospodarcze dla P. P. Jak bowiem wynika z analizy Prezesa UKE, nieujawnione informacje są elementami strategii, działalności przedsiębiorstwa, wynikają z przyjętych przez P.P. kierunków strategicznych rozwoju usług doręczenia elektronicznego, o których mowa w UoDE oraz wpływają na strategię ich sprzedaży. Obejmują również informacje organizacyjne, handlowe, techniczne jak oraz autorskie know-how dotyczące świadczonych przez operatora usług jaki ich interpretację, niewątpliwie są to zatem informacje posiadające wartość gospodarczą, mające strategiczne znaczenie dla prowadzonej przez P. P. działalności.

W. K. złożył skargę na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2021r.,w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 Kpa oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t, Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "kpa") poprzez

a) brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez pominięcie okoliczności, że projekt regulaminu świadczenia publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego i publicznej usługi hybrydowej będący przedmiotem wniosku P. P. został przez nią cofnięty i zastąpiony innymi projektami, oraz przyjęcie, że cala treść projektu regulaminu stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, co doprowadziło do utajnienia także tych elementów regulaminu które zawierają dane w sposób oczywisty jawne i publicznie dostępne;

b) brak wszechstronnej oceny i analizy treści informacji publicznej będącej w posiadaniu Prezesa UKE, w szczególności mając na uwadze, że część nieujawnionych przez Prezesa UKE informacji, tj. w szczególności projekt regulaminu świadczenia publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego i publicznej usługi hybrydowej, o którym mowa w art. 54 ustawy z dn. 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych ze swojej istotny nie może być objęty tajemnicą przedsiębiorstwa P.P. S.A. (dalej "P. P." lub "PP"), ponieważ dokument ten winna cechować jawność nie tylko na etapie jego stosowania, ale również na etapie postępowania w sprawie jego formalnej akceptacji przez Prezesa UKE;

Naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, ze zm., dalej "udip") w zw. z art. 5 ust. 2 udip oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1913, dalej "uznk") polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że informacje żądane przez skarżącego i nieudostępnione przez Prezesa UKE stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa P. P., podczas gdy informacje zastrzeżone przez Prezesa UKE nie mają wartości gospodarczej i nie mogą negatywnie wpłynąć na sytuację P. P., zatem nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa PP w rozumieniu przywołanych przepisów.

Skarżący wskazuje, iż twierdzenia Prezesa UKE być może byłyby zasadne w sytuacji, w której przedstawiony projekt Regulaminu dotyczyłby usług świadczonych na rynku konkurencyjnym. Tymczasem zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych podmiotem wyłącznie zobowiązanym, ale i uprawnionym do świadczenia publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego jest operator wyznaczony, czyli P.P. Identyczna regulacja przewidziana jest w art. 45 ust. 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych dla publicznej usługi hybrydowej.

Oznacza to, że żaden inny przedsiębiorca działający na rynku usług doręczeń elektronicznych nie ma prawnej i faktycznej możliwości świadczenia usług, dla których przedstawiony został projekt Regulaminu. Kwestię tę wprost potwierdza uzasadnienie projektu ustawy o doręczeniach elektronicznych, gdzie w następujący sposób wyjaśniono istotę publicznej usługi hybrydowej: "Publiczna usługa hybrydowa to usługa pocztowa rozumiana zgodnie z brzmieniem art. 2 ust, 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, przy czym korzystać z niej mogą jedynie podmioty publiczne w ramach wysyłania korespondencji do podmiotów niepublicznych. Innymi słowy to usługa polegająca na przesyłaniu korespondencji, której dostarczenie zostało zlecone przez podmiot publiczny przez nadanie z poziomu skrzynki doręczeń dokumentu elektronicznego, który podlega następnie przekształceniu przez operatora wyznaczonego do fizycznej formy przesyłki listowej i jest doręczany adresatowi będącemu podmiotem niepublicznym, w tym osobą fizyczną. Publiczna usługa hybrydowa świadczona jest wyłącznie przez operatora wyznaczonego." Podobnie publiczna usługa rejestrowanego doręczenia elektronicznego jest świadczona wyłącznie przez operatora wyznaczonego.

Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o doręczeniach elektronicznych, O powierzenie świadczenia obu usług P. P. stanowi przyznanie temu podmiotowi praw wyłącznych: ,Powierzenie obecnie funkcjonującemu na rynku usług pocztowych operatorowi wyznaczonemu, tzn. P. P. SA., świadczenia obu usług, tzn. publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego oraz publicznej usługi hybrydowej, w okresie przejściowym, tzn. od dnia wejścia w życie ustawy, a dokładniej od dnia wejścia w życie przepisów nakładających na operatora wyznaczonego obowiązek świadczenia obu usług do dnia rozpoczęcia świadczenia tych usług przez podmiot wyłoniony w ramach konkursu na operatora wyznaczonego, czyli do dnia 31 grudnia 2025 r. włącznie, oznacza przyznanie P. P. SA. prawa wyłącznego. Prawami wyłącznymi są prawa udzielone przez państwa członkowskie na rzecz jednego przedsiębiorstwa w drodze jakiegokolwiek instrumentu o charakterze legislacyjnym, regulacyjnym lub administracyjnym, które zastrzegają na rzecz tego przedsiębiorstwo uprawnienie do świadczenia usług lub prowadzenia działalności w ramach określonego obszaru geograficznego. Przyznanie jednemu przedsiębiorstwu takich praw może skutkować ograniczeniem swobody świadczenia usług zagwarantowanej w art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz swobody przedsiębiorczości zagwarantowanej w art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu UE."

W konsekwencji, twierdzenia Prezesa UKE o rzekomym osłabieniu pozycji rynkowej P. P., czy ograniczeniu jej możliwości pozyskiwania klientów mają się nijak do rzeczywistości. P. P. działa bowiem w modelu monopolistycznym będąc jedynym podmiotem uprawnionym do realizacji obu usług będących przedmiotem projektu Regulaminu.

Skarżący wskazuje, że w orzecznictwie wielokrotnie zostało potwierdzone, że aby uznać, że dana informacja posiada wartość gospodarczą, jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę powinno zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć zyski. Natomiast, żaden operator nie ma możliwości świadczenia usług będących przedmiotem projektu Regulaminu, co najmniej do 2025 r., kiedy potencjalnie inny podmiot może zostać wyznaczony do świadczenia ww. usług.

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wnosił o oddalanie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia.

Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Bezsporny przy tym jest, iż Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej.

Należy jednocześnie zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że jeżeli ustawodawca wyłącza w odniesieniu do określonej informacji publicznej obowiązek jej udostępnienia, to czyni to w sposób wyraźny. Ponadto, tam, gdzie ustawa nie reguluje w specjalny sposób kwestii udostępnienia informacji publicznej, nie wyłącza zastosowania u.d.i.p. (por. wyroki NSA - z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1516/11, LEX nr 1133463; z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1372/11, LEX nr 1069588; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, LEX nr 1122883; z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12, LEX nr 1363604).

Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W obecnym stanie prawnym tajemnicę przedsiębiorcy określa się, na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przez odesłanie do art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, według którego tajemnica przedsiębiorstwa to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Celem ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji i dostępu do rynku na równych prawach. Jednym z przewidzianych tą ustawą instrumentów zwalczania i zapobiegania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 definiującego pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, również w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, musi zatem mieć na uwadze wynikające z tego uwarunkowania. Określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w tym znaczeniu, że ujawnione mogłyby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji, z narażeniem go na dający się oszacować i wykazać uszczerbek ekonomiczny. Inaczej mówiąc - sens i potrzeba ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa istnieje wówczas, gdy ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć, przynajmniej potencjalnie na interesy przedsiębiorcy, pogarszając, czy zagrażając jego pozycji ekonomicznej względem konkurentów rynkowych. Wynika z tego oczywisty związek pomiędzy ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa a warunkami gospodarczymi, w których prowadzi ono swoją działalność. Tej ochrony wymaga przedsiębiorca działający w warunkach rynkowych, których podstawową cechą jest konkurencyjność.

W orzecznictwie sądowym, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji formułuje się tezę, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (informacja o określonej treści, mająca wartość gospodarczą) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niedostępnej dla osób trzecich. Oba te elementy - przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa - mają charakter obiektywny. Stwierdzenie ich istnienia nie może się opierać wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, wymaga odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zatem zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej w poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. np. wyroki NSA z 27 października 2017r., sygn. akt I OSK 3176/15, z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 197/20).

Kwestią zasadnicza dla ustalenia prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest odpowiedź na pytanie czy zakres żądanej informacji zalicza się do tzw. tajemnicy przedsiębiorcy. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie subiektywna wola przedsiębiorcy co do nadania danej informacji klauzuli poufności oraz uznanie jej za mającą walor tajemnicy i sprzeciwianie się przez niego udostępnianiu informacji. W takim przypadku organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie (wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 119 i powołane tam orzecznictwo).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ zaniechał dokonania własnej, wyczerpującej oceny charakteru wnioskowanej informacji, ograniczając się wyłącznie do przytoczenia stanowiska P. P. w tym zakresie, nie badając samodzielnie spełnienia przesłanek objęcia danej informacji tajemnicą przedsiębiorcy. Skarżący słusznie wskazuje, iż twierdzenia Prezesa UKE być może byłyby zasadne w sytuacji, w której przedstawiony projekt Regulaminu dotyczyłby usług świadczonych na rynku konkurencyjnym. Tymczasem zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych podmiotem wyłącznie zobowiązanym, ale i uprawnionym do świadczenia publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego jest operator wyznaczony, czyli P. P. Identyczna regulacja przewidziana jest w art. 45 ust. 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych dla publicznej usługi hybrydowej. Oznacza to, że żaden inny przedsiębiorca działający na rynku usług doręczeń elektronicznych nie ma prawnej i faktycznej możliwości świadczenia usług, dla których przedstawiony został projekt Regulaminu. Podobnie publiczna usługa rejestrowanego doręczenia elektronicznego jest świadczona wyłącznie przez operatora wyznaczonego.

Skarżący słusznie podnosił, iż w orzecznictwie wielokrotnie zostało potwierdzone, że aby uznać, że dana informacja posiada wartość gospodarczą, jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę powinno zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć zyski. Natomiast, żaden operator nie ma możliwości świadczenia usług będących przedmiotem projektu Regulaminu, co najmniej do 2025 r., kiedy potencjalnie inny podmiot może zostać wyznaczony do świadczenia ww. usług. W ustalonym w sprawie stanie faktycznym i prawnym, twierdzenia Prezesa UKE o potencjalnym osłabieniu pozycji rynkowej P. P., czy ograniczeniu jej możliwości pozyskiwania klientów nie znajdują uzasadnienia. P. P. działa bowiem w modelu monopolistycznym będąc jedynym podmiotem uprawnionym do realizacji obu usług będących przedmiotem projektu Regulaminu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czy znajduje ona uzasadnienie w ustalony stanie faktyczny i prawnym.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.