Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1157/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W.-G. i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 230/08 w sprawie ze skargi B. W.-G. i M. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 grudnia 2007r. nr XXII/464/07 w przedmiocie przyjęcia programu rewitalizacji domów familijnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. W.-G. i M. G. solidarnie na rzecz Miasta Łodzi kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt. II SA/Łd 230/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. W. – G. i M. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 grudnia 2007 r. Nr XXII/464/07 w przedmiocie przyjęcia programu rewitalizacji domów familijnych. Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z uchwałą Nr XXXIV/568/04 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 14 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia "Uproszczonego lokalnego programu rewitalizacji wybranych terenów śródmiejskich oraz pofabrycznych Łodzi na lata 2004-2013", zmienionej uchwałą Nr XLIII/753/05 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 stycznia 2005 r.

Sąd zauważył, iż pismem z dnia [...] grudnia 2007 roku B. W. – G. i M. G., na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zwrócili się do Rady Miejskiej w Łodzi o usunięcie naruszenia prawa spowodowanego uchwałą w sprawie przyjęcia Programu rewitalizacji domów familijnych. Zakwestionowali oni treść pkt 1 części III Programu stanowiącego załącznik do uchwały – "Główne założenia programu", w myśl którego proces rewitalizacji domów familijnych ma się opierać na mechanizmie zamiany nieruchomości. Zakłada on, że inwestor wybrany w drodze konkursu wybuduje nowe bloki, w których znajdować się będą lokale mieszkalne dla obecnych mieszkańców domów familijnych. Następnie nieruchomości zabudowane blokami przekazane zostaną na własność Miastu, a w zamian inwestor otrzyma domy familijne na ulicach [...] numery od [...] do [...],[...] numery nieparzyste od [...] do [...],[...] numery [...],[...] i [...],[...] [...],[...] i [...] oraz przy [...] numery od [...] do [...]. Skarżący wskazali, że są właścicielami mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] w Łodzi i zamierzają nadal je posiadać. Dodali oni ponadto, że ich zdaniem pkt 1 części III uchwały nie ma podstawy prawnej w części dotyczącej mieszkań będących własnością prywatnych właścicieli, a co za tym idzie, uchwała ta narusza art. 64 Konstytucji RP.

Rada Miejska w Łodzi uchwałą Nr XXIV/511/08 z dnia 9 stycznia 2008 roku uznała za bezzasadne wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą Nr XXII/464/07 z dnia 5 grudnia 2007 roku w sprawie przyjęcia Programu rewitalizacji domów familijnych. Organ stwierdził, że uchwała jako program nie przenosi prawa własności nieruchomości zabudowanej domami familijnymi na rzecz inwestora, a jedynie wyznacza kierunki działania Miasta, które zmierzać mają do osiągnięcia celu, jakim jest kompleksowa rewitalizacja domów familijnych przy wykorzystaniu mechanizmu zamiany. Podkreślono przy tym, że przepisy uchwały nie wpływają na sytuację prawną innych niż Miasto Łódź właścicieli nieruchomości, a przeniesienie prawa własności może nastąpić tylko w drodze umowy i nikt z właścicieli nie będzie pozbawiony prawa własności w sposób niezgodny z obowiązującym porządkiem prawnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. W. – G. i M. G. stwierdzili, iż ich zdaniem pkt 1 części III załącznika do uchwały z dnia 5 grudnia 2007 r. zatytułowany "Główne założenia programu" nie ma podstawy prawnej w części dotyczącej przekazania ich mieszkania inwestorowi, co w konsekwencji oznacza, że przekazanie inwestorowi należącego do nich mieszkania jest niezgodne z prawem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie, podnosząc że zaskarżona uchwała ma jedynie charakter intencyjny i stanowi ona plan gospodarczy określający zamierzone kierunki działania, tym samym w żaden sposób nie przenosi prawa własności nieruchomości w niej wskazanych.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż z analizy treści uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr XXII/464/07 z dnia 5 grudnia 2007 r. i załącznika w postaci programu rewitalizacji domów familijnych wynika, że uchwała ta zawiera jedynie program działania Miasta w zakresie kompleksowej rewitalizacji cennych obszarów Miasta oraz poprawy warunków życia obecnych mieszkańców domów familijnych przy zaangażowaniu kapitału pochodzącego od inwestora zewnętrznego. Wyznacza ona zatem jedynie kierunki działania Miasta, które zmierzać mają do osiągnięcia zamierzonego przez nie celu w postaci kompleksowej rewitalizacji tychże domów przy wykorzystaniu proponowanych w niej rozwiązań prawnych, szczegółowo opisanych w wariantach zamiany lokali.

Sąd podniósł także, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. daje legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą, zatem przesłanką skargi jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego. W przedmiotowej sprawie skarżący źródła swego interesu prawnego, naruszonego zaskarżoną uchwałą, upatrują w treści art. 64 Konstytucji RP, zgodnie z którym, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała wyznacza jedynie kierunki działania Miasta, które zmierzać mają do osiągnięcia zamierzonego przez nie celu w postaci kompleksowej rewitalizacji domów familijnych przy wykorzystaniu proponowanych w niej rozwiązań prawnych, szczegółowo opisanych w wariantach zamiany lokali lub zbycia wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Ponadto charakter postanowień tej uchwały wpływa jedynie na sytuację prawną Miasta Łódź, w żadnej zaś mierze uchwała ta, w tym także w kwestionowanym przez skarżących pkt 1 części III Programu rewitalizacji domów familijnych, nie przenosi prawa własności nieruchomości zabudowanej domami familijnymi na rzecz inwestora. Sąd podkreślił, iż przeniesienie własności – na co zwrócono uwagę także w odpowiedzi na skargę – może nastąpić tylko w drodze umowy.

W ocenie Sądu wyrażona przez skarżących obawa wyzbycia ich z prawa własności lokalu przy ul. [...] na podstawie zakwestionowanej uchwały, jest przedwczesna i nieuzasadniona, gdyż do naruszenia ich interesu prawnego wywodzonego z art. 64 Konstytucji RP w niniejszej sprawie nie doszło i z tego też powodu interes prawny skarżących nie mógł podlegać ochronie w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Uwzględniając powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. W.– G. i M. G., reprezentowani przez adwokat K. S., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarzuty naruszenia:

1. art. 134 § 1 oraz art. 135 ustawy P.p.s.a., poprzez to, iż sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice mimo, że w niniejszej sprawie powinien to uczynić i rozważyć zasadność wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości bez obowiązku przeprowadzenia przetargu wymaganego przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm.),

2. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych

(Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez wadliwe wykonanie swojego

ustrojowego obowiązku kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 w zw. z art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji gdy sąd winien był stwierdzić naruszenie art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. sąd zobligowany jest do zbadania całej sprawy z uwzględnieniem wszystkich dopuszczalnych przez prawo przesłanek. W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji nie zbadał sprawy pod kątem legalności zaskarżonej uchwały Rady Miasta. Uchwała ta jako podstawę prawną jej wydania wskazuje między innymi art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś Sąd nie rozważył czy zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia przetargu, przy zbywaniu nieruchomości szczegółowo wymienionych w uchwale Rady Miasta, zgodne jest z tym przepisem. Brak wyjścia poza granice skargi i niedokonanie przez sąd całościowej oceny legalności uchwał Rady Miasta naruszało prawa podmiotowe skarżącego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami jako zasadę przyjmuje zbywanie nieruchomości w drodze przetargu, zaś wyjątki od tej zasady są ściśle sprecyzowane w ustawie. Zaskarżona w przedmiotowej sprawie uchwała przewiduje wyłonienie inwestora, na rzecz którego zostaną zbyte nieruchomości w drodze konkursu w sytuacji, gdy art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala jedynie na odstąpienie od przetargu jeśli o nabycie nieruchomości ubiega się nie więcej niż jeden podmiot. Nie rozważając w ogóle zgodności uchwały z ustawą o gospodarce nieruchomościami sąd pierwszej instancji nie wykonał swojego ustawowego obowiązku wynikającego z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych., gdyż nie dokonał kontroli uchwały Rady Miasta Łodzi pod względem jej zgodności z prawem. W ocenie skarżących gdyby sąd dokonał prawidłowej oceny legalności uchwały winien stwierdzić naruszenie art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uwzględnić skargę, bowiem powołana uchwała została wydana z naruszeniem norm określających zasady zbywania nieruchomości należących do jednostek samorządu terytorialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2. W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca. W takiej sytuacji Sąd odwoławczy ocenia tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Dokonując oceny podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieuzasadnione.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dopuścił się naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasadnie bowiem ocenił on, iż skarga B. W. – G. i M. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesłanką skutecznego wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej. Musi nadto istnieć związek pomiędzy działaniami organu (wydanym aktem) a sytuacją prawną danego podmiotu.

Przepis ten wymaga bowiem aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

W orzecznictwie sądu administracyjnego utrwalił się pogląd, iż związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby (np wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r. II SA 1410/01, niepubl.).

Interes ten – jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie – musi znajdować oparcie w przepisach prawa. O tym zatem, że dany podmiot legitymowany jest do zaskarżenia uchwały decyduje przepis prawa. W sprawach zaskarżania uchwał rad gminy są to najczęściej naruszenia prawa materialnego.

W ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym skarżący powołują się na posiadany tytuł własności lokalu w budynku przy ul. [...] w Łodzi. Zakres ich uprawnień wynika zatem z norm prawa cywilnego, które w art. 140 kc przyznają właścicielowi w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego prawo do wyłącznego korzystania z przedmiotu własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa.

Uchwała, która zawiera program działania Miasta w zakresie rewitalizacji domów, jak trafnie ocenił to Sąd I instancji, nie wkracza w prawa podmiotowe skarżących, gdyż wyznacza jedynie kierunki działania Miasta w przyszłości, przy respektowaniu obowiązujących przepisów prawnych.

Już tylko z tego względu, iż ma ona charakter określający przyszłe działania, po ziszczeniu się określonych warunków, nie można mówić o naruszeniu praw podmiotowych stron, wynikających z własności lokalu usytuowanego na terenie objętym przyszłymi działaniami organów miasta Łodzi.

Wyrażone przez skarżących obawy, iż realizacja programu doprowadzi do pozbawienia ich własności lokali nie mogła podlegać ochronie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, iż powyższa uchwała winna być oceniana w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczącymi zbywania nieruchomości należących do jednostek samorządu terytorialnego w drodze przetargu publicznego, co skarga kwalifikuje jako naruszenie art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Podkreślić trzeba – co uczyniły również organy prowadzące postępowanie w przedmiotowej sprawie jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny – iż uchwała z dnia 5 grudnia 2007 r. w żaden sposób nie ingerowała w stosunki własności nieruchomości, na których posadowione są domy familijne. Uchwała ta ma jedynie charakter niejako intencyjny i stanowi ogólny plan przyszłego rozwoju miasta w tym obszarze. Nie przesądziła ona również w żaden sposób o prawie własności do wskazanych nieruchomości oraz o konieczności zastosowania art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na który powołują się skarżący. Zgodnie z tym przepisem w drodze przetargu odbywa się jedynie sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości należących do Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Zaskarżona uchwała w żaden sposób nie rozstrzygała o sposobie sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste konkretnych nieruchomości należących do Miasta Łodzi, nie istniała więc potrzeba ogłaszania przetargu na podstawie art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem dotyczyło to zdarzeń przyszłych.

Za całkowicie chybiony uznać trzeba także zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzić zatem trzeba, iż przepis ten , w połączeniu z art. 1 § 1 tej ustawy, stanowi ogólną regułę kształtującą zakres kognicji sądów administracyjnych, której odzwierciedleniem jest art. 3 § 1 P.p.s.a.

Powołanych w skardze kasacyjnej przepisów (pkt 2 zarzutu skargi kasacyjnej) nie naruszył Sąd I instancji, bowiem wychodząc z norm prawa materialnego prawidłowo ocenił brak interesu prawnego po stronie skarżących i skargę ich zasadnie oddalił na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.

W sprawie chybiony jest także zarzut naruszenia przepisów art. 134 §1 i 135 ustawy P.p.s.a., a to z tego względu, iż nie zachodziła w tej sprawie potrzeba rozstrzygania sprawy na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, czego skarżący nie podnosili w skardze, a domagali się kontroli także w tym zakresie.

Z uwagi na brak interesu prawnego skarżących z oczywistych względów nie miał zastosowania przepis art. 135 ustawy P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe i uznając wniesioną w przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)