Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 336/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 448
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarczych - po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] o przyznanie płatności na rok [...], skierowanym do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w B., M. J. ubiegał się o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarczych (płatności ONW) do pięciu działek rolnych: A, C, D, E i F o łącznej powierzchni [...] ha. Wnioskodawca zadeklarował wskazane działki rolne na następujących działkach ewidencyjnych: [...]. W wyniku ujawnienia w trakcie systemowej kontroli administracyjnej wniosku rozbieżności dla działki rolnej D (powierzchnia deklarowana – [...] ha, powierzchnia stwierdzona [...] ha), M. J. złożył w dniu [....] korektę wniosku, potwierdzając zawyżenie powierzchni dla działki rolnej D o [...] ha.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. (KBP ARiMR), po rozpatrzeniu w/w wniosku, przyznał M. J. płatności ONW na rok [...] w pomniejszonej wysokości, ze względu na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną objętych wnioskiem działek rolnych ([...] ha) a powierzchnią stwierdzoną ([...] ha), wynoszącą [...] % stwierdzonego obszaru. Wnioskowane płatności zostały przyznane więc w łącznej wysokości [...] zł.

Postanowieniem z dnia [....] nr [...] KBP ARiMR w B. wznowił z urzędu postępowanie zakończone w/w decyzją ostateczną z dnia [...] w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W wyniku przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, KBP ARiMR w B. decyzją z dnia [...] nr [...], na postawie art. 151 § pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa i art. 104 kpa, a także § 2 pkt 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 448, dalej powoływanego jako rozporządzenie MRiRW z dnia 11 kwietnia 2007 r.) w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007 r. Nr 64, poz.427) i art. 16 ust. 3 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE.L. z 2006 r. Nr 386, str. 74 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie nr 1975/2006), uchylił w całości w/w decyzją ostateczną z dnia [...] i odmówił przyznania wnioskowanych płatności ONW na rok [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku ze złożeniem przez M. J. wniosku o przyznanie płatności na rok [...], w dniu [...] przeprowadzono kontrolę na miejscu gospodarstwa producenta, w wyniku której stwierdzono na części działki ewidencyjnej nr [...] ([...] ha) błąd DR10, oznaczający że cała działka rolna (zlokalizowana na tej działce ewid.) nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Działka ewidencyjna nr [...], jak zaznaczył organ, została również zadeklarowana w roku [...] do płatności ONW, jako działka rolna F o powierzchni [...] ha. W konsekwencji poczynionego stwierdzenia należało, jak wyjaśnił organ, wznowić z urzędu postępowanie zakończone w/w decyzją ostateczną z dnia [...] o przyznaniu wnioskowanych płatności ONW na rok [...], a następnie z uwagi na wyniki kontroli na miejscu wykluczyć z płatności ONW, jako nie kwalifikującą się do ich przyznania, działkę rolną F. Z treści § 2 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 kwietnia 2007 r. wynika bowiem, jak zaznaczył organ, że płatność ONW przyznaje się jedynie, jeżeli na położnych na obszarach ONW działkach rolnych, prowadzona jest działalność rolnicza zgodnie z minimalnymi wymogami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. W następstwie powyższego, organ ustalił, że powierzchnia stwierdzona działek rolnych zgłoszonych w [...] do płatności ONW wynosi [...] ha. Wobec więc zadeklarowania w złożonym wniosku powierzchni działek rolnych w wymiarze [...] ha, organ stwierdził, że procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi [...] %, co w myśl art. 16 ust. 3 akapit 1 rozporządzenia nr 1975/2006 skutkuje koniecznością odmowy przyznania płatności ONW.

Od powyższej decyzji M. J. wniósł odwołanie, w którym podkreślił, że działka rolna F, deklarowana na działce ewidencyjnej nr [...], na której kontrola na miejscu stwierdziła błąd DR10, była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. Wskazał, że zgodził się z wykluczeniem powierzchni [...] ha tej działki, co oświadczył w [...], gdyż na tej powierzchni faktycznie znajdowały się drzewa i krzewy. Na pozostałej jednak powierzchni działki, na której była łąka trwała, prowadzona była działalność rolnicza, tj. łąka ta była wykaszana na siano, które następnie sprzedawał siostrze. Odwołujący wyjaśnił, że z powodu podmokłego terenu, jako efektu pogarszającego się stanu rowów melioracyjnych i przebywania w tej okolicy bobrów, wykaszanie stało się coraz trudniejsze. Dlatego też w [...] na części działki, która nie była możliwa do wykoszenia, w miejscu gdzie znajdowały się pojedyncze drzewa, dosadził kolejne drzewa, wykorzystując podmokłe tereny łąki. Z uwagi na podjęte zobowiązanie ONW, starał się jednak dotrzymać zobowiązania i użytkować działkę nr [...], w związku z czym działka ta była nawet w niektórych częściach koszona ręcznie. Odwołujący wskazał także, że w początkowym raporcie z kontroli na miejscu nie było mowy o kodzie DR10, a także na stronie internetowej ARiMR działka nr [...] nie występuje jako działka z kodem DR10. Nie przypuszczając, że kolejne raporty mogą się różnić od oryginału, nie odwoływał się od raportu z kontroli na miejscu. Ponadto M. J. zaznaczył, że termin wykoszenia łąki miał do końca [....], i że z tego terminu się wywiązał, gdyż skosił trawę ręcznie po przeprowadzeniu kontroli na miejscu, ale przed dniem [...]. Wyjaśnił także, że nie miał możliwości wcześniejszego skoszenia trawy, bowiem musiał czekać na wysuszenie terenu. Z uwagi na powyższe odwołujący wniósł o ponowną weryfikację raportu z kontroli na miejscu, jako że otrzymując różne wersje raportów z tej kontroli został wprowadzony w błąd, co skutkowało wydaniem nowych decyzji i zwrotem otrzymanych środków.

Po rozpatrzeniu odwołania w/w, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. (DOR ARiMR) decyzją z dnia [...] nr [...], na postawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 kwietnia 2007 r., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podkreślił, że w wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] na gruntach rolnych zgłaszanych do płatności przez odwołującego się, stwierdzono, że działka ewidencyjna nr [...], na której producent deklarował w [...] działkę rolną F, jest porośnięta kilkuletnimi drzewami (olchą) oraz, że stanowi ona teren podmokły, nieużytkowany rolniczo, a także że w protokole z kontroli jako stwierdzoną grupę upraw wpisano "młodnik". Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania dotyczącego braku umieszczenia przedmiotowej działki w wykazie działek z kodem DR10, organ wskazał, że działka ta znajduje się obecnie na takim wykazie, umieszczonym na stronie internetowej ARiMR. Zdaniem organu, nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut odwołującego odnośnie wprowadzenia go w błąd na skutek otrzymania różnych wersji raportu, albowiem z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż podmiot przeprowadzający kontrolę (spółka O. w O.) przekazał stronie kopię raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni po korektach w dniu [...], a w piśmie przekazującym raport wskazano, jakie korekty zostały wprowadzone. Organ zaznaczył także, że wznowienie postępowania odnoszącego się do płatności na rok [...] nastąpiło w dniu [...], a więc przeszło rok po przekazaniu raportu ze stwierdzonym kodem DR10. Zdaniem organu przytoczone okoliczności nie dają podstaw do zakwestionowania wyników kontroli na miejscu, przeprowadzonej [...]. W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji, uwzględniając wyniki kontroli, prawidłowo wykluczył z płatności działkę ewidencyjną nr [...] wraz z położoną na niej działką rolną F, a następnie na tej podstawie wyliczając różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności a powierzchnią stwierdzoną ([...] ha – [...] ha / [...] ha x 100%), właściwie stwierdził, że procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosząca [...] %, skutkuje koniecznością odmowy przyznania płatności ONW na podstawie art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Podkreślając, że zaskarżona decyzja pozbawiona jest uchybień formalnych i merytorycznych, organ II instancji skonstatował, że na gruncie obowiązujących przepisów prawa brak jest podstawy do wydania innego rozstrzygnięcia niż to, jakie zapadło w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Na powyższe rozstrzygnięcie M. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której powtórzył w całości stanowisko zaprezentowane w odwołaniu do decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd jest zobowiązany zbadać, czy organy administracyjne w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń organów administracji sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 38 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), Unia określa i realizuje wspólną politykę rolną. Cele wspólnej polityki rolnej zostały wskazane w art. 39 TFUE. Wspólna polityka rolna obejmuje szereg środków (działań) do osiągnięcia jej celów i założeń, w tym również środków na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. W celu zapewnienia finansowania poszczególnych środków (działań) tej polityki, i tym samym realizacji założeń (celów) wspólnej polityki rolnej, rozporządzeniem Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U.UE.L.05.209.1, ze zm.) utworzono dwa europejskie fundusze rolnicze: Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG) mający na celu finansowanie środków rynkowych i pozostałych środków, oraz Europejski Fundusz Rolniczy Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) mający na celu finansowanie programów rozwoju obszarów wiejskich (art. 1 - art. 4 wskazanego rozporządzenia). Ogólne zasady wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z EFRROW, cele do których ma się ono przyczyniać, priorytety i środki dla rozwoju obszarów wiejskich, a także strategiczny jego kontekst i zasady dotyczące partnerstwa, programowania, oceny, zarządzania finansowego, monitorowania i kontroli określa rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L. z 2005 r. Nr 277, str. 1, ze zm.). Zgodnie z art. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 wsparcie rozwoju obszarów wiejskich z EFRROW ma na celu: a) poprawę konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji, b) poprawę środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami, c) poprawę jakości życia na obszarach wiejskich oraz popieranie różnicowania działalności gospodarczej. Cele te są wykonywane w ramach osi określonych w tytule IV. Cel w postaci poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich, stanowiący oś 2, realizowany jest poprzez środki zmierzające do zrównoważonego użytkowania gruntów rolnych (lit. a) oraz leśnych (lit. b) za pomocą wsparcia w postaci płatności (do osiągnięcia których przewidziane jest wsparcie w postaci płatności) wyszczególnionych w podpunktach art. 36 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. W ramach środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych (lit. a) wymienia się m.in. płatności z tytułu naturalnych utrudnień dla rolników na obszarach górskich (lit. a ppkt i) i płatności z tytułu naturalnych utrudnień dla rolników na obszarach innych niż obszary górskie (lit. a ppkt ii).

Należy wskazać, że na gruncie krajowym, zadania i właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z EFRROW, oraz warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, w zakresie niekreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 i w wydanych w jego trybie przepisach unijnych oraz w zakresie przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie, normuje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007 r. Nr 64, poz.427 ze zm.). Z uwagi na okoliczność, że EFRROW działa w państwach członkowskich poprzez programy rozwoju obszarów wiejskich ustanawiane przez te państwa i, że każdy taki program obejmuje okres pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2013 r. (art. 15 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005), prawodawca krajowy, w oparciu o delegację z art. 3 wskazanej ustawy z dnia 7 marca 2007 r., opracował i ogłosił w drodze obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (MRiRW) z dnia 12 października 2007 r. (M.P. z 2007 r. Nr 94, poz. 1035) Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, stanowiący załącznik do obwieszczenia, zaś na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. określił w drodze rozporządzenia MRiRW z dnia 11 kwietnia 2007 r. (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 448) szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a więc pomocy w postaci przedmiotowej płatności ONW z tytułu realizacji określonych w tym programie działań na rzecz poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich, i tym samym rozwoju obszarów wiejskich, a w konsekwencji wspólnej polityki rolnej, stanowiącej jeden z fundamentów integracji europejskiej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r.: 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.Urz.WE.L. z 1999 r. Nr 160, str. 80, ze zm.); 2) jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia wymienionego we wprowadzeniu do wyliczenia, zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1 ha; 3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, wynoszącej nie więcej niż 300 ha (§ 3 ust. 3 rozporządzenia); 4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z uwagi na okoliczność, że przytoczony przepis § 2 pkt 2) rozporządzenia MRiRW z dnia 11 kwietnia 2007 r. określa dla działki rolnej kryterium przyznania pomocy w postaci wymogu prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z minimalnymi wymogami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, należy wskazać, iż pojęcie dobrej kultury rolnej nie zostało wprost zdefiniowane w ustawodawstwie unijnym i krajowym, niemniej jednak stosownie do dyspozycji zawartej w art. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE.L. z 2003 r. Nr 270, str. 1 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie nr 1782/2003), ustawodawca krajowy podał minimalne warunki jakie winny być spełnione, aby dany obszar został uznany za utrzymany w dobrej kulturze rolnej. I tak zgodnie z pierwotnym brzmieniem § 1 ust. 1 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 65, poz. 600, dalej powoływanego jako rozporządzenie MRiRW z dnia 7 kwietnia 2004 r.) warunkiem utrzymania gruntu w dobrej kulturze przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska było, w przypadku łąk, koszenie trawy, co najmniej raz w roku w okresie wegetacyjnym, a po zmianie tego rozporządzenia, która weszła w życie z dniem 15 marca 2005 r., koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie, co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca. Z treści § 4 pkt 1 omawianego rozporządzenia wynika natomiast, że grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem drzew i krzewów wymienionych w tym przepisie, tj.: niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, mających znacznie dla ochrony wód i gleb, a także niepływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. Analogiczne regulacje prawe zawierało kolejno obowiązujące rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. z 2007 r. Nr 46, poz. 306 ze zm.) - § 1 i 4 aktu.

Z akt sprawy wynika, że po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...], organ uchylił tą decyzję i odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanych na rok [...] płatności ONW, z uwagi na zawarte w raporcie z kontroli na miejscu gospodarstwa rolnika ustalenie odnośnie położonej na działce ewidencyjnej nr [...] działki rolnej F, iż działki tej dotyczy błąd DR10, co spowodowało wykluczenie z płatności tej działki i w konsekwencji stwierdzenie, że procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną zgłoszonych do płatności działek a powierzchnią stwierdzoną wynosząca [...], obliguje do zastosowania dyspozycji art. 16 ust. 3 akapit 1 rozporządzenia nr 1975/2006. Ustalenie raportu, że przedmiotowa działka objęta jest kodem DR10 zostało poczynione na podstawie wykonanych przez wykonawcę zewnętrznego w dniach [...] czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w toku których stwierdzono, że przedmiotowa działka porośnięta jest kilkuletnimi drzewami (olcha), że teren jej jest podmokły i nieużytkowany rolniczo, że zachodzi brak możliwości pomiaru działki, a także że grupa upraw występująca na tej działce to młodnik. Do raportu z kontroli na miejscu zostały dołączone załączniki graficzne, w tym załącznik dotyczący działki rolnej F. W ocenie strony skarżącej natomiast dokonane przez organy, w oparciu o raport z kontroli na miejscu, wykluczenie przedmiotowej działki z płatności ONW jest błędne, bowiem działka ewidencyjna nr [...], pomimo iż jest terenem podmokłym, była na powierzchni [...] ha użytkowana rolniczo (znajdująca się na niej łąka była koszona), a tylko jej zadrzewiony i zakrzewiony fragment o powierzchni [...] ha został wyłączony z płatności, na co strona wyraziła zgodę w [...]. Skarżący wyjaśnił także, że w [...] na części działki, która nie była możliwa do wykoszenia, dosadził w miejscu gdzie znajdowały się pojedyncze drzewa kolejna drzewa.

Z powyższego wynika, że istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do oceny, czy został spełniony warunek przyznania wnioskowanych płatności określonych w przytoczonym wyżej § 2 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 kwietnia 2007 r., tj. czy na działce rolnej F prowadzona jest działalność rolnicza zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami). Zdaniem Sądu wskazane w uzasadnieniu decyzji zarówno organu I jak i II instancji stanowisko w tym zakresie, jest na tyle niejasne, niejednoznaczne i ogólnikowe, że nie pozwala Sądowi na prawidłową ocenę zasadności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w szczególności nie pozwala Sądowi zweryfikować prawidłowości oceny zebranych w sprawie dowodów z punktu widzenia powyższego wymogu uzyskania płatności ONW. Jak już wskazano wyżej, w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni zastosowano do działki rolnej F kod DR10. W oparciu o to ustalenie organy wykluczyły z płatności sporną działkę, co w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanych płatności ONW. Zgodnie z instrukcją realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni w wersji z [...] (wcześniejsza wersja niedostępne w internecie), kod DR10 stosuje się, jeżeli w wyniku kontroli stwierdzono ponad wszelką wątpliwość, iż obszar kontrolowanej działki rolnej nie był przedmiotem użytkowania rolniczego na dzień 30 czerwca 2003 r. W przypadku zaś stwierdzenia na całej działce rolnej zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na przełomie kilku ostatnich lat, przy jednoczesnym braku możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że działka ta nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r., albo też w przypadku stwierdzenia, że cała działka rolna nie jest gruntem rolnym, stosuje się do danej działki, zgodnie ze wskazaną instrukcją kontroli, nie kod DR10, lecz odpowiednio kod DR18 i kod DR33. Abstrahując od okoliczności, że orzekające w sprawie organy, powołując się na kod DR10, w ogóle nie wypowiedziały się co do kwestii stanu kultury rolnej przedmiotowej działki na dzień 30 czerwca 2003 r., pomimo że z tej okoliczności wywiodły dla skarżącego negatywne konsekwencje prawne, należy podkreślić że przede wszystkim organy nie ustosunkowały się, do mającej zdaniem Sądu istotne znaczenie w niniejszej sprawie, okoliczności czy zastosowany w raporcie z kontroli kod DR10 jest właściwym kodem w stosunku do działek rolnych, które nie spełniają wymogów z § 2 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 kwietnia 2007 r. Innymi słowy, czy kod ten wyklucza działki rolne nim objęte z możliwości przyznania do nich płatności ONW. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, gdyż rozstrzygniecie przez organy tej kwestii, na tle przepisu § 2 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 kwietnia 2007 r., określającego przesłanki przyznania płatności ONW, pozwoliłoby Sądowi na ocenę czy organ zbadał w oparciu o zebrane dowody przestrzeganie kultury rolnej działki rolnej F na dzień przeprowadzenia czynności kontrolnych, na rok [...] – rok na który skarżący ubiegał się o przedmiotowe płatności, czy też na dzień 30 czerwca 2003 r. Z uzasadnienia decyzji natomiast nie wynika jednoznacznie moment, na który została oceniona kultura rolna badanej działki. Jednoznaczne zaś wypowiedzenie się przez organy w tym zakresie, jest o tyle uzasadnione i konieczne, że w ocenie Sądu przepis § 2 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 kwietnia 2007 r. w zakresie kultury rolnej działki deklarowanej do płatności ONW nie odwołuje się do stanu historycznego działki, tj. do stanu na dzień 30 czerwca 2003 r., lecz do jej stanu faktycznego. Przyjęcie zaś takiego rozumienia omawianego przepisu, nie pozwoliło - by organowi na wykluczenie działki z płatności ONW jedynie z tego powodu, że działka taka objęta jest kodem DR10 (który zdaniem Sądu w świetle art. 143b rozporządzenia nr 1782/2003 pozbawia możliwości uzyskania JPO, a nie płatności ONW), lecz obligowałoby organ do jednoznacznego określenia, w oparciu o zgromadzone dowody, oraz wyjaśnienia kultury rolnej działki F na rok [...] (pomimo istnienia w raporcie kodu DR10), co znalazłoby odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy zaznaczyć, że organy w ogóle nie odniosły ustaleń poczynionych w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach [...], w wyniku których określono stan faktyczny działki rolnej F istniejący w czasie wykonywanych czynności kontrolnych, do roku [...], a więc roku za który odmówiono skarżącemu przyznania wnioskowanych płatności i w którym to realizował on podjęte zobowiązanie. W ocenie Sądu, w sytuacji zastosowania w raporcie kodu DR10, oznaczającego że "ponad wszelką wątpliwość" działka rolna nie była użytkowana rolniczo w dniu 30 czerwca 2003 r., przy jednoczesnym nie wykazaniu jakiegokolwiek związku pomiędzy stanem faktycznym działki rolnej F ustalonym w [...] a tym istniejącym w [...], jak też nie odniesieniu poczynionych w trakcie kontroli ustaleń do roku [...] oraz nie wyjaśnieniu ich wpływu na podjęte przez skarżącego zobowiązanie ONW, nie sposób przyjąć, że wyciągnięte przez organy wnioski z faktu zastosowania do działki rolnej kodu DR10 odnoszą się równocześnie do stanu kultury rolnej tej działki w roku [...], zważywszy że kod DR10 nie eliminuje działki rolnej z możliwości przyznania do niej płatności ONW. Wątpliwości co do zasadności zastosowania kodu DR10 jako konsekwencji braku kultury rolnej działki w roku 2003, powodują jednocześnie wątpliwości co do trafności oceny kultury rolnej działki w roku [...], a tym bardziej w roku [...]. Brak wykazania w uzasadnieniu podstaw faktycznych i dowodowych do stwierdzenia braku kultury rolnej działki w roku 2003, poddaje w wątpliwości i podważa prawidłowość rozstrzygnięcia w zakresie nie przestrzegania kultury rolnej w roku [...]. Należy zauważyć, że organy w przedmiotowej sprawie nawet nie przytoczyły i nie rozważyły pojęcia gruntu utrzymanego w dobrej kulturze rolnej w świetle zobowiązań ONW, pomimo że nie przestrzeganie tej kultury rolnej stanowiło podstawę wyłączenia przedmiotowej działki z płatności i że przesłanka ta stanowi jeden z warunków uzyskania wnioskowanych płatności z § 2 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 kwietnia 2007 r.

Przyjęcie nawet założenia, że orzekające w sprawie organy powołując się na kod DR10, oceniły jednak kulturę rolną przedmiotowej działki w aktualnym jej stanie faktycznym i, że z tego powodu wykluczyły działkę z płatności ONW, także nie pozwala na uznanie za trafne podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia. Organy bowiem nie rozważyły stanu kultury rolnej przedmiotowej działki w kontekście przytoczonego wyżej przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 kwietnia 2004 r. Przepis ten określając, że grunty rolne utrzymane w dobrej kulturze rolnej nie powinny być porośnięte drzewami, wskazuje jednocześnie przypadki w których występowanie tych drzew lub krzewów nie ma wpływu na stan kultury rolnej gruntu. I tak przepis ten nie wyklucza obecności drzew na gruntach np. przeznaczonych, jak w niniejszej sprawie na łąkę, w sytuacji gdy drzewa te mają znaczenie dla ochrony wód i gleb (§ 4 pkt 1 lit. b) czy też nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną (§ 4 pkt 1 lit. c). Orzekające w sprawie organy w ogóle nie wypowiedziały się co do wskazanego przepisu, a chociażby ze względu na położenie działki w pobliżu rzeki, winny były rozważyć czy występujące na niej drzewa nie mają przypadkiem wpływu ochronnego dla pobliskiej rzeki, czy też podmokłego gruntu działki (np. w związku z wpływem drzew na osuszanie gruntu). Powinny były także wskazać, czy występujące na działce drzewa wpływają, z uwagi na przykład na ich ilość, na istniejącą (uprawianą) na działce F łąkę. W niniejszej sprawie natomiast organy nie tylko nie odniosły się co wskazanych kwestii, ale również nie określiły nawet powierzchni jaką zajmują stwierdzone na działce drzewa, co mogłoby mieć ewentualne wpływ np. na ocenę wyjątków określonych w omawianym przepisie lub też pozwoliłoby na skontrolowanie rozstrzygnięcie w zakresie zasadności wyłączenia "całej" działki z płatności ONW. W sytuacji wykluczenia działki z płatności z uwagi na stwierdzone zadrzewienie działki niezbędnym było zarówno odniesienie się do regulacji zawartej w § 4 pkt 1 rozporządzenia MRiRW dnia 7 kwietnia 2004 r., a w szczególności do przypadków określonych w pkt 1 lit. b i c, jaki i wskazanie zakresu zadrzewienia działki.

W ocenie Sądu wątpliwości również budzi wniosek kontrolerów, że przedmiotowa działka jest nieużytkowana rolniczo, w sytuacji jednoczesnego stwierdzenia, że działka ta jest podmokła i zachodzi brak możliwości jej pomiaru. Skoro warunki w których znajdowała się działka w dniach [...] uniemożliwiały nawet dokonanie pomiaru działki, to tym samym zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że możliwość jej oceny w zakresie wykorzystywania rolniczego, co do stanu gruntu, była we wskazanych dniach co najmniej utrudniona.

Reasumując, należy stwierdzić, że niewypowiedzenie się jednoznaczne przez orzekające w sprawie organy w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć, odnośnie wszystkich wskazanych wyżej istotnych kwestii, a w szczególności odnośnie wynikającego z § 2 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 kwietnia 2007 r. warunku przyznania płatności ONW dotyczącego kultury rolnej działki, w kontekście zastosowanego w sprawie kodu DR10, a także nie odniesienie poczynionych w trakcie przeprowadzonych w dniach [...] ustaleń faktycznych do roku [...], a więc roku na który skarżący ubiegał się o przyznanie wnioskowanych płatności, oraz nie ocenienie ich z punktu widzenia treści § 4 pkt 1 rozporządzenie MRiRW dnia 7 kwietnia 2004 r., nie pozwoliło Sądowi przesądzić o prawidłowości decyzji odmawiającej skarżącemu przyznania płatności ONW i stwierdzić, że wyprowadzone przez organy wnioski w zakresie nieutrzymywania działki rolnej F w dobrej kulturze rolnej stanowią logiczną konsekwencję poczynionych w oparciu o dowody zgromadzone w aktach sprawy ustaleń faktycznych i subsumowanych do nich norm prawa materialnego. Należy zaznaczyć, że w przypadku kontroli sądowoadministracyjnej, rolą Sądu nie jest dokonywanie samodzielnych ustaleń odnośnie przedmiotu postępowania, lecz ocena zgodności z prawem poczynionych przez organy ustaleń dotyczących istoty sprawy, a znajdujących wyraz w uzasadnieniu decyzji organu. Z uwagi więc na powyższe Sąd uznał za konieczne uchylenie zapadłych w sprawie decyzji organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy stojące na straży praworządności organy uwzględnią poczynione uwagi Sądu i wypowiedzą się w sposób jednoznaczny odnośnie kultury rolnej spornej działki i okresu za jaki winna być ona w świetle warunku wynikającego z § 2 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 kwietnia 2007 r. oceniana, wskazując przy tym precyzyjnie – w przypadku ewentualnego podtrzymania stanowiska o wykluczenie spornej działki z płatności ONW - czy podstawą wyłączenia z płatności działki jest brak utrzymywania kultury rolnej działki na dzień 30 czerwca 2003 r., czy też nieprzestrzeganie jej w okresie podjętego zobowiązania w ramach płatności ONW, to jest w roku [...], a następnie poczynione w tym zakresie ustalenia odniosą do zastosowanego do działki rolnej F kodu DR10. Rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy sprawy, ustosunkują się do argumentów przedstawionych przez stronę skarżącą, w szczególności do wskazywanej przez nią daty dosadzenia na spornym gruncie drzew i przywoływanej podmokłości gruntu działki rolnej F, oceniając ich wpływ na przedmiot sporu, a ponadto rozpatrzą poczynione ustalenia z punktu widzenia regulacji wynikających z § 4 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 kwietnia 2004 r., ewentualnie z § 4 rozporządzenia MRiRW z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm. W przypadku oceny kultury rolnej działki na rok [...] wykażą związek pomiędzy ustaleniami kontrolnymi dokonanymi w [...] i ewentualnie w [...] (w przypadku ich podjęcia), ze stanem faktycznym działki istniejącym w [...]. Poczynione ustalenia i wnioski organów znajdą odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi dostarczenia skarżącemu różniących się treścią raportów z kontroli na miejscu, co wprowadziło go w błąd i spowodowało, że nie odwoływał się on od doręczonego mu raportu, należy wskazać, iż jest on całkowicie bezzasadny. Przepis art. 48 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L. z 2004 r. Nr 141, str. 18 ze zm.) stanowi bowiem, że rolnicy otrzymują informacje o wszelkich stwierdzonych nieprawidłowościach, w terminie do trzech miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu. W przedmiotowej sprawie czynności kontrolne wykonywał wykonawca zewnętrzny – spółka O. w O., który przesłał stronie raport ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w dniu [...]. Sporządzony przez wykonawcę zewnętrznego raport podlegał następnie kontroli przez inspektora ARiMR, który dokonał określonych korekt raportu, zgodnie z przysługującym mu w tym zakresie uprawnieniem. Stronie zainteresowanej, zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach, został przekazany raport z kontroli na miejscu po korektach wraz z pismem informującym o tym, jakie korekty zostały wprowadzone oraz, że raport przesłany w dniu [...] przestaje obowiązywać (dowód: k. 45 i 50 akt sądowych). Z powyższego wynika, że strona wiedziała, iż pierwotnie przesłany jej raport nie obowiązuje, a także znała wprowadzone w raporcie po korektach zmiany. Wbrew twierdzeniom strony, nic nie stało więc na przeszkodzie, aby zgłosiła umotywowane zastrzeżenia do raportu, stosownie do przysługującego jej tym zakresie ustawowego uprawnienia (art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach). W związku z tym, powyższy zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie.

Biorąc jednak pod uwagę wskazane powyżej okoliczności uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa i art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji.