Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 237/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 5 sierpnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1291/18 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od D. M. na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1291/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w K. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji (po dwukrotnym wydaniu przez SKO decyzji kasatoryjnych) Prezydent Miasta K. wydał w dniu [...] listopada 2017 r. decyzję nr [...], którą ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...],[...],[...] przy ul. [...] w K. z garażem podziemnym i drogą dojazdową ([...],[...],[...],[...] ob. jw.)".

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa.

Zaskarżoną decyzją SKO w K. utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, istotne znaczenie mają ustalenia sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Obszar analizowany w niniejszej sprawie wyznaczono zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i odzwierciedlono na załączniku graficznym do analizy. Wskazano, że jest on wyznaczony w odległości 80 m (szerokość frontu działki wynosi natomiast 15 m – a zatem minimalny zakres obszaru analizowanego wynosi ok. 45 m, tj. 3 x 15 m). W analizie urbanistyczno-architektonicznej uzasadniono taki sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego chęcią objęcia większej części kwartału zabudowy, co należy uznać za działanie uzasadnione. Ponadto obszar ten wyznaczony został w typowy sposób, tj. w formie okręgu, a teren inwestycji znajduje się w jego centrum.

Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna, w której przedstawiono cechy zabudowy w obszarze analizowanym. Tym samym organ I instancji zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588).

W odniesieniu do lokalizacji zabudowy wielorodzinnej SKO argumentowało, że wynika ona z kontynuacji funkcji mieszkaniowej jaka występuje na terenie analizowanym. W odniesieniu do wskaźników architektoniczno-urbanistycznych SKO wskazało, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono w przedziale od 36% do 40%. Takie ustalenie nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, gdyż przy ustalaniu tych wskaźników postuluje się pewną elastyczność, wyznaczając wskaźniki minimalne i maksymalne. Organ odwoławczy wskazał również, że zasadnie na podstawie analizy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono dla rzeczonej inwestycji w przypadku gzymsu/okapu i attyki na poziomie od 9 metrów do 11 metrów, natomiast w przypadku kalenicy – od 12 do 14,5 metra, gdyż dopuszcza to § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia.

W ocenie SKO, dla przedmiotowego zamierzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została poparta należytym uzasadnieniem zawartym w wynikach analizy, wobec czego zarzuty odwołania uznano za niezasadne. Jednocześnie SKO podkreśliło, że żądania inwestora nie zostały uwzględnione w całości, kierując się zasadą zachowania ładu przestrzennego i wpisania planowanej zabudowy w istniejące już uwarunkowania. Zdaniem Kolegium, również ustalenie geometrii dachu zostało sporządzone zgodnie z prawem, a to z treścią § 8 ww. rozporządzenia. Podkreślono, że dach płaski dopuszczono jedynie nad fragmentami budynku, w pozostałej części zaś dach spadzisty. Z kolei linia zabudowy została wyznaczona jako linia nieprzekraczalna, w oparciu o § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia. Wyznaczona w ten sposób linia zabudowy wewnątrz kwartału stanowi kontynuację linii zabudowy wyznaczonej przez budynek na działce nr [...].

W ocenie SKO, nie jest zasadny zarzut, że w analizie urbanistyczno-architektonicznej nieprawidłowo zastosowano odmienny sposób wyznaczenia parametrów dla ustalenia linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Zdaniem SKO, w rozpatrywanej sprawie przyjęte rozwiązania znajdują uzasadnienie w wynikach analizy. Parametry i wskaźniki zabudowy zostały ustalone w dokładny sposób, z uwzględnieniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ww. rozporządzenia.

Ponadto teren inwestycji objętej wnioskiem ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] w K., poprzez działki drogowe położone w obrębie terenu inwestycji nr [...] i [...], na których przewidziana jest budowa drogi dojazdowej do planowanego budynku. Oprócz tego, w ocenie SKO, wymóg wystarczającego dla zamierzenia budowlanego uzbrojenia terenu został w rozpatrywanej sprawie spełniony. To samo tyczy się wymogów w zakresie ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Ilość miejsc została ustalona z uwzględnieniem uchwały Nr [...] Rady Miasta K. "Program obsługi parkingowej dla miasta K." z dnia [...] sierpnia 2012 r. (0,5-1 miejsca postojowego na 1 mieszkanie).

Odnosząc się do kwestii pominięcia jako stron postępowania właścicieli nieruchomości – działki nr [...] oraz osób posiadających odrębną własność w budynku przy ulicy [...], Kolegium stwierdziło, że prawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym właściciel działki nr [...] powinien być stroną toczącego się postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Do akt dołączono jednak informację, że działka nr [...] stanowi współwłasność skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej oraz osób posiadających odrębną własność lokali w budynku położonym na tej działce. Mieszkańcy posiadają interes faktyczny w postępowaniu, jednak okoliczności te nie wpływają na sferę ich prawnie regulowanych praw i obowiązków. Ponadto, Kolegium stwierdziło, że podmiotem uprawnionym do reprezentowania mieszkańców budynku położonego na działce nr [...] jest skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa, uznana za stronę postępowania.

Końcowo, SKO wskazało, że w sytuacji spełnienia przez planowane zamierzenie warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Nie można bowiem odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia § 5 ust. 2, § 4 ust. 4 w zw. z § 6 ust. 2, § 7 ust. 2-4 ww. rozporządzenia, art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 27 ust. 2 i 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 22 ustawy o własności lokali.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1291/18, uwzględniając skargę, w pierwszej kolejności wskazał, że w odniesieniu do podnoszonego braku udziału w postępowaniu poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych przy ul. [...] nr [...],[...],[...],[...] i [...] w K., skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa jako współwłaściciel nieruchomości nie może w imieniu indywidulanych interesów prawnych tych osób skutecznie formułować zarzutu w skardze do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 lipca 2017 r., II OSK 2920/15). Ponadto na mocy art. 1 ust. 7 ustawy z 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 48 § 1 ustawy z 1982 r. – Prawo spółdzielcze sprawy związane z nieruchomością wspólną zaliczają się co do zasady do kompetencji zarządu spółdzielni mieszkaniowej (por. wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 2005/16). Przy czym możliwe są od tego wyjątki, ale gdy z całokształtu okoliczności wynikać będzie bezspornie, iż określona osoba – inaczej niż cała spółdzielnia mieszkaniowa – może mieć interes prawny wywiedziony z prawa materialnego do występowania jako strona postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2018 r., VII SA/Wa 2219/17).

W ocenie Sądu, co się tyczy drogi dojazdowej, tj. działki nr [...], spełniony jest wymóg przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., nakazujący, aby teren miał dostęp do drogi publicznej. Ponadto jako niezasadne Sąd ocenił zarzuty dotyczące ustalenia linii zabudowy, górnej krawędzi elewacji frontowej.

Natomiast skarga okazała się skuteczna, zdaniem Sądu, w zakresie zgłoszonych na rozprawie zarzutów w odniesieniu do ustalenia obszaru analizy, co determinuje ocenę wyznaczenia dwóch pozostałych wskaźników, a mianowicie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Oba te wskaźniki są ustalane poprzez odniesienie się do średnich występujących w obszarze analizowanym. Błędne wyznaczenie obszaru analizy przekłada się zatem automatyczne na określenie tych wskaźników (§§ 5 i 6 ww. rozporządzenia). W tym zakresie Sąd wskazał na przepisy prawa (§ 3 ww. rozporządzenia, art. 61 ust. 1-5 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), na podstawie których następuje wyznaczenie obszaru analizowanego. Argumentację w tym zakresie Sąd I instancji wsparł poglądami orzeczniczymi (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2013 r., II OSK 2632/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2016 r., IV SA/Wa 781/16; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 maja 2017 r., II SA/Rz 30/17; wyrok WSA we Wrocławiu z 7 marca 2011 r., II SA/Wr 761/10; wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1492/11). Mając to na względzie Sąd wskazał, że powiększenie obszaru analizowanego ponad minimum musi być szczegółowo uzasadnione. O ile nie jest dopuszczalne poszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania uzasadnienia dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, to uzasadnione może być poszerzenie obszaru analizowanego w celu prawidłowego ustalenia kształtowania się linii nowej zabudowy oraz realizacji założeń kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 14 lipca 2017 r., II OSK 2876/15).

Kierując się regułami dotyczącymi wyznaczenia obszaru analizowanego Sąd stwierdził, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż minimalny w tej sprawie obszar analizy, tj. 50 m od terenu inwestycji, poszerzono do 80 m (ponad minimum), jednocześnie zauważając, że celem tego poszerzenia było objęcie granicami obszaru analizowanego większej części kwartału zabudowy, zawartej między ulicami: [...],[...] i [...] (a położonej po sąsiedzku dla przedmiotowej działki). Brzmi to logicznie, jednak nie odpowiada rysunkowi graficznemu (załącznik nr 4 do decyzji o warunkach zabudowy, k. 1123 akt adm., t.6). Z załącznika tego wynika, że sięgnięto obszarem poza ul. [...], zawierając w tym rozciągniętym obszarze budynki wielomieszkaniowe znajdujące się w obszarze zamkniętym ulicami [...],[...] i [...]. Takie "rozciągnięcie" we wskazanym kierunku nie zostało jednak w żaden sposób uzasadnione w analizie, która w odnośnym fragmencie wspomina wyłącznie o kwartale między ul. [...], [...] i [...]. Wobec tego objęcie dalszego kwartału zabudowy nie zostało uzasadnione.

Dalej Sąd wskazał, że jeśli trzymać się stricte tego, co pisze analizator, można przypuścić, iż obszar 80 m wyznaczono od granic "linii rozgraniczających teren inwestycji", gdzie ujęto także cały obszar drogi dojazdowej (fragment oznaczony literami K, L, Ł, M, N, O, P w załączniku nr 4). Jeśli jednak tak jest, to stanowi to naruszenie § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Teren między literami K, L, Ł, M, N, O, P jest bowiem drogą dojazdową, gdzie inwestor nie planuje prac, które wymagałyby ustalenia warunków zabudowy. Tymczasem § 3 ust 1 mówi wyraźnie, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Oznacza to, że obszar ma być wyznaczony wokół działki budowlanej, która stanowi centrum tego obszaru i wyznaczenie to jest co do zasady koncentryczne. W niniejszej sprawie wyznaczenie obszaru 80 m wokół działki budowlanej oznaczać powinno, że teren działki budowlanej oznaczony na załączniku nr 4 literami A, B, C, D, E, F, G, R, S powinien mieścić się w centrum obszaru, zaś odległość powinna być wyznaczana od granic wyłącznie działki budowlanej, a nie od granic działki drogowej. Ta ostatnia nie jest bowiem działką budowlaną objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W efekcie rozciągnięto obszar analizy poza wskazane 80 m, jeśli liczyć od granic działki budowlanej, co nie zostało uzasadnione. Jedynym bowiem uzasadnieniem było objęcie analizą większej części kwartału zabudowy między ul. [...],[...] i [...], a teren "rozciągnięty" leży poza tym kwartałem, albowiem leży w kwartale ul. [...], [...] i [...]. Wobec powyższego ma miejsce naruszenie przepisów ww. rozporządzenia, tj. § 3, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem tak wskaźnik powierzchni zabudowy, jak i szerokość elewacji frontowej są określane w pierwszym rzędzie w oparciu o średnią z całego obszaru analizowanego, jest rzeczą niebagatelną, jakie nieruchomości i w jakiej liczbie się w nim znajdą. Sąd podkreślił, że dla zachowania ładu przestrzennego można dokonywać takiego "rozciągnięcia", jak również ustalenia obszaru nie w formie kola, tylko elipsy (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2017 r., II OSK 899/17). Jednak musi to znaleźć uzasadnienie w analizie, przez szczegółowe odwołanie się do zasady zachowania ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r., II OSK 1840/09). Tego w analizowanym przypadku zabrakło. Właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. Stąd też bierze się istotność błędu popełnionego przy wytyczaniu obszaru analizowanego.

W wytycznych dla organów Sąd wskazał, że organ I instancji doprowadzi do uzupełnienia analizy poprzez spowodowanie wyznaczenia obszaru analizowanego w sposób wynikający z powyższych uwag. Albo będzie to zatem wytyczenie obszaru przez wydzielenie 80 m od granicy działki budowlanej (a nie drogi), przy uzasadnieniu objęcia obszarem kwartału ul. [...],[...] i [...], albo w inny sposób, z właściwym uzasadnieniem. Jeśli obszar jest bowiem większy niż minimalny (w tym przypadku 50 m) – to z części graficznej i tekstowej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1492/11). Po uzupełnieniu analizy organ wyznaczy właściwe parametry zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia. Ponieważ chodzi o uzupełnienie analizy, należało uchylić decyzje obu instancji, aby nie pozbawiać stron możliwości złożenia odwołania po uzupełnieniu tak istotnego dowodu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył D. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej w sposób nieprawidłowy wyznaczyły granice obszaru analizowanego, co rzekomo miało mieć wpływ na sposób wyznaczenia niektórych wskaźników i parametrów zabudowy;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiającą się w nieprawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej w sposób nieprawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy, co było konsekwencją wyznaczenia granic obszaru analizowanego w sposób błędny.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, w szczególności poprzez:

• brak odpowiedniego wyjaśnienia dlaczego w ocenie Sądu granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób nieprawidłowy,

• pominięcie całkowicie okoliczności ustalenia w niniejszej sprawie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej nie w oparciu o średnie wskaźniki występujące na obszarze analizowanym, lecz przy zastosowaniu odstępstwa od reguł ogólnych, czyli w trybie § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia,

• brak przekonującego wyjaśnienia stanowiska, że odległość granicy obszaru analizowanego winna być wyznaczana od granic wyłącznie działki budowlanej, a nie od granic działki drogowej, która również jest objęta zakresem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co w konsekwencji może prowadzić w niektórych sprawach do powstania nieracjonalnych sytuacji;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c [p.p.s.a.] w zw. z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji pomimo braku naruszenia przez organy administracji publicznej wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego, ewentualnie poprzez uchylenie decyzji podczas gdy, wskazane powyżej uchybienia nie miału wpływu na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesionej terminowo) skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W związku z zarządzeniem z dnia 12 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

W piśmie procesowym z dnia 26 maja 2021 r. skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

W skardze kasacyjnej nie wykazano jakie racje miałyby przemawiać za uwzględnieniem drogi dojazdowej przy ustalaniu odległości granicy obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie opiera się tylko na stanowisku inwestora z uwagi na okoliczność, że droga ta została objęta wnioskiem o udzielenie warunków zabudowy. Jednak z warunków zabudowy (załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy), przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej (załącznik nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy) oraz załączników graficznych do decyzji o warunkach zabudowy, a także z samej decyzji o warunkach zabudowy nie wynika aby poza wskazaniem, że droga dojazdowa stanowiąca dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), była przedmiotem planowanych działań inwestycyjnych. Zgodnie z decyzją teren, na którym ma nastąpić zagospodarowanie to działka nr [...] i części działek nr [...] i [...].

W skardze kasacyjnej nie podważono zatem skutecznie oceny Sądu I instancji, który niewadliwie ocenił, że teren między literami K, L, Ł, M, N, O, P jest drogą dojazdową (działka nr [...]), gdzie inwestor nie planuje prac, które wymagałyby ustalenia warunków zabudowy.

Tym samym znajduje uzasadnione prawnie podstawy twierdzenie Sądu I instancji, który zwrócił uwagę na treść § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia odnoszącą się do terenu, ale wokół działki budowlanej. W tej zaś sprawie, jak ocenił Sąd I instancji i oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, teren działki budowlanej oznaczono na załączniku nr 4 literami A, B, C, D, E, F, G, R, S. To ten teren powinien mieścić się w centrum obszaru analizowanego, zaś odległość powinna być wyznaczana od granic wyłącznie działki budowlanej, a nie od granic działki drogowej.

Wynika z tego, że w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wyjaśnił z jakich względów odległość granicy obszaru analizowanego powinna być wyznaczana od granic wyłącznie działki budowlanej, a nie od granic działki drogowej.

Oczywiście taka ocena co do tego jaki teren w niniejszej sprawie stanowił "działkę budowlaną" nie wyklucza samo w sobie możliwości niejako "wydłużenia" terenu analizowanego w kształcie elipsy, co było już wielokrotnie akceptowanym poglądem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1175/19). W tym jednak zakresie, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej wymagane jest uzasadnienie przez organ planistyczny rozszerzenia obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia teren analizowany powinien być wyznaczony jako kręg o stosownym równym promieniu (tj. nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów). Nie jest to jednak zasada sztywna. Nie można zatem wykluczyć, że w konkretnej sprawie, z uwagi na charakterystykę danego terenu objętego analizą planistyczną, konieczne będzie wyznaczenie terenu objętego analizą w inny sposób, w tym w sposób przyjęty w niniejszej sprawie, tj. wydłużenie przez rozszerzenie terenu analizowanego po dwóch stronach terenu inwestycji. Takie działania organu powinny jednak zostać dokładnie uzasadnione, z jakich konkretnie względów, mających swe źródło w obowiązujących zasadach ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, nastąpiło takie wyznaczenie terenu objętego analizą planistyczną aby można było mówić o zapewnieniu realizacji zasady dobrego sąsiedztwa oraz zasady wolności zabudowy. W innym wypadku takie działanie organu może świadczyć o chęci realizacji żądań inwestora, a nie zapewnienia obowiązującego na danym terenie ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2014 r., II OSK 2475/12). Nie ulega wątpliwości, czego nie kwestionuje się w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera tego rodzaju wyjaśnienia.

Nie podważa tej oceny argumentacja skargi kasacyjnej – w tym zakresie znowu oparta jedynie na stanowisku inwestora, że jego zdaniem z uwagi na walory wziętego pod uwagę terenu (jego zróżnicowanie) istniały podstawy do ukształtowania granic terenu analizowanego w eliptyczny sposób. Takie stanowisko inwestora miałoby uzasadnienie w przypadku gdyby w skardze kasacyjnej wykazano, że na rozszerzonym obszarze analizowanym występuje zabudowa, której parametry nie miały wpływu na powiększenie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji.

Dlatego to inwestor najpóźniej w skardze kasacyjnej powinien wykazać, że dla ustalenia parametrów zabudowy nie miało znaczenia rozszerzenie granic obszaru analizowanego, czego w tej sprawie nie uczynił, bazując jedynie na ogólnych sformułowaniach i własnym stanowisku, a nie na tym jak konkretnie kształtują się wskaźniki zabudowy występujące w analizowanym terenie, a w szczególności czy te występujące na tzw. "rozszerzonym terenie" miały wpływ na wielkość przyjętych w tej sprawie, w drodze odstępstwa, wskaźników powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej.

Ponadto nie wykazano w skardze kasacyjnej aby wskazywane przez Sąd I instancji uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Braku wady w tym zakresie nie można uzasadniać tym, że ustalenie tych dwóch parametrów nastąpiło nie na zasadach ogólnych, lecz przy zastosowaniu odstępstwa od reguł ogólnych, czyli w trybie § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia. Niezależnie bowiem od możliwości zastosowania w tym zakresie odstępstw i tak przy ich zastosowaniu wymagane jest prawidłowe wyznaczenie granic terenu analizowanego. Oba wyjątki odnoszą się bowiem do treści § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, i czy wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz innej szerokości elewacji frontowej wynika z przeprowadzonej analizy. A zatem aby można było mówić w ogóle o możliwości zastosowania ww. odstępstw, konieczne jest w pierwszej kolejności prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. To bowiem jego analiza determinuje możliwość wyznaczenia innych parametrów zabudowy niż na zasadach ogólnych.

Nie przeczy tej ocenie przywołany w skardze kasacyjnej pogląd orzeczniczy (wyrok NSA o sygn. akt II OSK 779/17), zgodnie z którym § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia w sposób bezwzględnie wiążący określa wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, iż nie stanowi co do zasady jego naruszenia wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny, chyba, że miałoby to prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z przepisu prawa materialnego. W tej zaś sprawie nie wykazano w skardze kasacyjnej, aby rozszerzenie granic terenu analizowanego nie miało prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa, tj. aby dopuszczalne było wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej aniżeli trzykrotna szerokość frontu działki z uwagi na usprawiedliwione okoliczności sprawy, w szczególności z uwagi na konieczność włączenia do tego obszaru istniejącej w bliskim sąsiedztwie zabudowy o podobnych parametrach (wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 716/18). Wręcz odwrotnie, w skardze kasacyjnej argumentowano na określoną różnorodność występującej tam zabudowy. Potwierdza to treść załącznika nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy, wskazująca, że w danym obszarze obserwuje się znaczne zróżnicowanie powierzchni działek oraz znaczne zróżnicowanie powierzchni rzutów istniejącej zabudowy (od 23% do aż 79%), a także szerokości elewacji frontowych budynków od strony dróg publicznych (od 8 m do 83 m).

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny prawnej, także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. należało uznać jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że wskazane uchybienia dotyczące prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego miały wpływ na wynik sprawy, o czym już wyżej była mowa. Tym samym w skardze kasacyjnej nie podważono legalności zastosowania przez Sąd I instancji środka prawnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylenia decyzji organów obu instancji.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.