Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3148/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 107 § 3, art. 156 § 1, art. 158 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 25 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 93/19 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2018 r. znak KOC/2735/Ru/18 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2018 r. znak KOC/2735/Ru/18 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 93/19, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten, podobnie jak i inne przywołane niżej wyroki sądów administracyjnych, dostępny jest w internetowej bazie orzeczeń - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuznanie przez WSA braku istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 13 marca 2013 r. nr ZK/AW/2013/6, co doprowadziło do niezasadnego uchylenia decyzji SKO z 3 grudnia 2018 r. , znak KOC/2735/Ru/18, podczas gdy przesłanki te nie wystąpiły w sprawie, co ustaliło i wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji.

II na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. poprzez:

a) błędne uznanie przez WSA, że SKO nie rozważyło wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci wydania decyzji bez podstawy prawnej, podczas gdy Kolegium zbadało w sprawie wszystkie przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., a w konsekwencji niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji SKO przez WSA;

b) błędne uznanie przez WSA, że uzasadnienie decyzji SKO jest zbyt lakoniczne, podczas gdy Kolegium rozważyło wszystkie przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. i w sposób wystarczający opisało je w decyzji, a w konsekwencji niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji SKO przez WSA;

c) błędne uznanie przez WSA, że organ dopuścił się istotnego naruszenia przepisów procesowych, w szczególności art. 7 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., podczas gdy w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji SKO przez WSA;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia rzekomo naruszonych przepisów prawa przez SKO, w tym m.in. niewskazania przez WSA, na czym polegać by miało naruszenie art. 7 k p a. lub art. 158 § 1 k.p.a.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i oddalenie skargi Wojewody Mazowieckiego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponadto na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Mazowiecki, wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zarzuty te zostały oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzucono naruszenie wielu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono jednakże indywidualnego uzasadnienia dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).

Powołanie przez stronę skarżącą kasacyjnie szeregu przepisów w omawianych zarzutach czyni często wątpliwym, jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutu. Niezbędna konkretyzacja zarzutów nie została przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wnoszące ją Kolegium skupiło się na zamanifestowaniu niezadowolenia z rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Niedostatki uzasadnienia zarzutów w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej ograniczają skuteczność skargi kasacyjnej.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia przepisów prawa przez Sąd I instancji w tym, że Sąd I instancji niezasadnie uznał, że organ nie zbadał kontrolowanej decyzji właściwie przez pryzmat pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności nie rozważył wady, wymienianej w art. 156 § 1 kpt 2 k.p.a. obok rażącego naruszenia prawa, tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu I instancji lakoniczne zdanie kończące uzasadnienie zaskarżonej decyzji o tym, że organ nie stwierdził także innych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie poddaje się weryfikacji dla sądowej oceny zasadności tego stanowiska organu.

W ocenie Kolegium powyższe zdanie jest wystarczające dla uznania, że organ badał wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie istnienia podstawy prawnej do obciążenia wojewody kosztami przechowywania pojazdu jako statio fisci Skarbu Państwa, to jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dla podstawy prawnej wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 13 marca 2013 r., nr ZK/AW/2013/6, w przedmiocie zobowiązania Skarbu Państwa - Wojewody Mazowieckiego do zapłaty kwoty 4301 zł netto z tytułu kosztów przechowywania od [...] r. do [...] r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez T. sp. z o.o. pojazdu marki S.nr rej. [...], usuniętego [...] r. w W., jest złożone i wymaga bardziej obszernych wyjaśnień, niż lakoniczne stwierdzenie, że nie stwierdzono przesłanek stwierdzenia nieważności innych, niż rażące naruszenie prawa. Tak więc zasadnie Sąd I instancji uznał, że nie spełnia wymogów wszechstronnej oceny kontrolowanej decyzji przez pryzmat wszystkich wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. kwalifikowanych wad decyzji skutkujących jej nieważność zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji lakoniczne stwierdzenie organu nadzoru, że decyzja będąca przedmiotem kontroli nie zawiera wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. I OSK 1372/20).

Kasator podniósł w skardze kasacyjnej, że orzecznictwo w sprawie uznania wojewody za odpowiedzialnego finansowo za koszty przechowywania pojazdu jako statio fisci Skarbu Państwa jest niejednolite. Zdaniem kasatora ma to wykluczać zarówno możliwość przyjęcia, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 13 marca 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak i że została ona wydana bez podstawy prawnej.

Należy stwierdzić, że istotnie rozbieżności co do wykładni przepisu prawa o niejednoznacznej treści stoją na przeszkodzie przyjęciu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o ile organ przyjął jeden z możliwych sposobów wykładni takiego przepisu prawa, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej jest jednakże przesłanką stwierdzenia nieważności odrębną od przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, jakkolwiek obie te przesłanki zostały wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym (w dacie jej wydania) przepisie prawnym o charakterze materialnym. Nie można zatem przyjmować, że wątpliwości co do istnienia podstawy prawnej wydania decyzji stoją na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności takiej decyzji z powodu braku podstawy prawnej do jej wydania. Przeciwnie, z obowiązku organów administracji działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) można wyprowadzić wniosek, że wątpliwości co do istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji powinny przemawiać przeciwko jej wydaniu.

Należy w tym miejscu podkreślić, że argumentacja Kolegium wskazująca na rozbieżność pomiędzy prawomocnymi orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego niepoddanymi kontroli instancyjnej, a orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest wystarczająca dla wykazania rozbieżności w orzecznictwie. Niezaskarżenie przez którąkolwiek ze stron wyroku sądu pierwszej instancji uniemożliwiło bowiem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę takiego wyroku.

Konkludując należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Zastrzeżenia dotyczące uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogły zatem doprowadzić do skutku w postaci uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego wyroku.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).