Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 711/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art,. 11a ust. 1, art. 26a ust. 1, art. 28g, art. 33 ust. 4, art. 39 ust. 2, art. 28, art. 91 ust. 1, art 98 ust. 3,
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi G. D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2019 r. Burmistrz Miasta [...] wydał zarządzenie nr [...] w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...], wszczętego na podstawie zarządzenia nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., jednocześnie zarządzając ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego.

Jako podstawę prawną zarządzenia z dnia [...] kwietnia 2019 r., zwanego dalej "zarządzeniem''. powołano art. 63 ust. 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.) w związku z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1587).

W uzasadnieniu zarządzenia Burmistrz wyjaśnił, że w skład komisji konkursowej, jako jej przewodniczący, powołana została Sekretarz Miasta [...] M. C., która pełnieni również obowiązki Zastępcy Burmistrza w wymiarze ułamku etatu. Zdaniem Burmistrza analiza przepisów ustawy Prawo oświatowe prowadzi do wniosku, iż osoba pełniąca funkcję organu prowadzącego szkołę, jak również pełniąca funkcję zastępcy tego organu - nie mogą być członkami komisji powołanej celem przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły. Ustawodawca regulując skład przedmiotowej komisji postanowił wyraźnie, że w jej skład wejdą przedstawiciele organu prowadzącego szkolę, a nie osoba piastująca funkcję tego organu. Sądy administracyjne zarazem wyraźnie podkreślają, że określenie «przedstawiciel organu» nie jest tożsame z określeniem «piastun organu» lub «organ». Organ wykonawczy nie może zatem powołać piastuna tegoż organu (tj. samego siebie) w skład komisji konkursowej. Wspomniana zasada dotyczy w całej rozciągłości burmistrza, który jest organem jednoosobowym. Takie obostrzenie, dotyczące składu komisji konkursowej, winno odnosić się również do zastępcy burmistrza. W konkluzji Burmistrz Miasta [...] stwierdził, że naruszony został art. 63 ust. 14 ust. 1 lit a ustawy Prawo oświatowe w związku z art. 28g ustawy o samorządzie gminnym w sposób mogący mieć wpływ na wynik konkursu.

Zarządzenie doręczono Wojewodzie w dniu [...] maja 2019 r.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2019 r., Nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506), dalej zwanej "u.s.g.", orzekł nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 roku w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] - ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Ustawodawca w art. 63 ust. 10 Prawa oświatowego wprowadził wymóg wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki w drodze konkursu, zastrzegając jednocześnie, że kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Z art. 63 ust. 14 i 15 tej ustawy wynika, że w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie (m.in.):

1) po trzech przedstawicieli:

a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę,

b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Stosownie do zapisów art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego - w przypadku szkół prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego jaką jest gmina, zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 63 ust. 1 i 14, wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z § 8 ust. 2 rozporządzenia konkursowego wynika, iż do wyłącznych kompetencji organu prowadzącego publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę należy zatwierdzenie konkursu albo unieważnienie konkursu i zarządzenie ponownego jego przeprowadzenia w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Zdaniem organu nadzoru stanowisko Burmistrza Miasta [...] o powołaniu komisji konkursowej z naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do unieważnienia konkursu oraz zarządzenia ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego, nie zasługuje na uwzględnienie. Podzielając prezentowane przez Burmistrza założenie wyjściowe, że określenie "przedstawiciel organu" nie jest tożsame z określeniem "piastun organu" lub "organ" i że w skład komisji konkursowej nie może wchodzić organ prowadzący szkołę Wojewoda podniósł, że nie zgadza się ze zrównaniem statusu prawnego burmistrza i jego zastępcy. W tym zakresie wyjaśniono, że organy gminy zostały określone w art. 11a ust. 1 u.s.g. u.s.g. i są to: rada gminy będąca organem stanowiącym i kontrolnym oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym. Wójt powołuje swojego zastępcę w drodze zarządzenia (art. 26a ust. 1 u.s.g.). Stosownie do postanowień art. 33 ust. 4 u.s.g. wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1458/08, CBOSA) "powierzenie określonych kompetencji do wykonywania oznacza dekoncentrację kompetencji, wójt może jej dokonać w zakresie swojej właściwości w regulaminie organizacyjnym, zakresie czynności lub odrębnym upoważnieniem. Taka dekoncentracja ma cechy trwałości, nie traci mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem piastuna organu. (...) Powierzenie wykonywania określonych czynności przez wójta zastępcy lub sekretarzowi gminy nie oznacza, że dochodzi do przeniesienia tych kompetencji na ten organ. Podmiot, na rzecz którego nastąpiła dekoncentracja kompetencji, nie staje się organem, działa zawsze w jego imieniu". Zdaniem Wojewody z prezentowanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jednoznacznie, że powierzenie przez wójta jego zastępcy (lub sekretarzowi) prowadzenia określonych spraw gminy w trybie art. 33 ust. 4 u.s.g., nie oznacza, że dochodzi do przeniesienia kompetencji wójta na jego zastępcę (lub sekretarza) - osoba ta nie staje się organem (piastunem organu), lecz działa w imieniu wójta.

W ocenie organu nadzoru jedynie przejęcie zadań i kompetencji wójta przez jego zastępcę w trybie określonym w art. 28g u.s.g. odnosi ten skutek, że zastępca wójta staje się pełnoprawnym organem gminy. W myśl ust. 1 tego przepisu w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej jedną z następujących okoliczności: 1) tymczasowym aresztowaniem, 2) odbywaniem kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne, 3) odbywaniem kary aresztu, 4) niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni, 5) zawieszeniem w czynnościach służbowych - jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę - pierwszy zastępca.

Organ nadzoru podniósł, że unormowanie zamieszczone w art. 28g u.s.g. ma szczególny charakter, ponieważ skutkuje czasowym pozbawieniem możliwości wykonywania kompetencji i zadań przez organ wykonawczy gminy, który pochodzi z wyborów powszechnych. W przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta, spowodowanej jedną z okoliczności wymienionych w art. 28g ust. 1 u.s.g., jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca. W gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę, jest nim pierwszy zastępca. Do przejęcia zadań i kompetencji dochodzi z mocy ustawy, tj. bez konieczności wydawania jakichkolwiek upoważnień. Zastępca (pierwszy zastępca) wójta staje się w tej sytuacji pełnoprawnym organem gminy. Tym samym osoba zastępująca wchodzi w całość kompetencji zastępowanego. Po upływie przeszkody, która uniemożliwiła wójtowi sprawowanie funkcji, wraca on do urzędu gminy i przejmuje z powrotem zadania organu wykonawczego gminy". Cytując powyższe Wojewoda odwołał się do opracowania S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym (w: S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018).

Wojewoda podniósł, że zgodnie ze złożonymi przez Burmistrza Miasta [...] wyjaśnieniami "w okresie od [...] marca 2019 r. do [...] kwietnia 2019 r. w poszczególnych dniach miało miejsce wykonywanie zadań i kompetencji Burmistrza Miasta [...] przez Zastępcę Burmistrza Miasta [...] - panią M. C., zgodnie z jej zakresem czynności, w przypadkach nieobecności Burmistrza w siedzibie Urzędu w godzinach jego pracy, spowodowanych wykonywaniem obowiązków Burmistrza na terenie Miasta i Gminy (w szkołach, siedzibie spółki, miejscach wykonywania inwestycji gminnych, inne). Nie były to jednak nieobecności spowodowane okolicznościami, o których mowa w art. 28g ust. 1 u.s.g., ale nieobecności wynikające z normalnego toku pracy, wymagające zachowania ciągłości kierownictwa Urzędu".

Wskazując, że skoro w omawianym okresie nie doszło do przejęcia przez panią M. C. zadań i kompetencji Burmistrza Miasta [...] w trybie art. 28g u.s.g., Wojewoda wywiódł, że jej powołanie do składu komisji konkursowej w charakterze "przedstawiciela organu prowadzącego" było dopuszczalne w świetle art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 63 ust. 14 ust. 1 lit a ustawy Prawo oświatowe w związku z art. 28g u.s.g. w sposób mogący mieć wpływ na wynik konkursu, co oznacza brak podstaw faktycznych i prawnych do wydania zarządzenia unieważniającego konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...], wszczętego na podstawie zarządzenia nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. oraz zarządzenia ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego.

Organ nadzoru podkreślił, że unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły i zarządzenie ponownego jego przeprowadzenia może nastąpić jedynie w ściśle określonych sytuacjach, tj. w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia konkursowego. Natomiast w sytuacji, gdy wymienione w rozporządzeniu przesłanki unieważnienia konkursu nie zachodzą, organ prowadzący szkołę zobligowany jest do zatwierdzenia konkursu. Tym samym Burmistrz Miasta [...] wydał oceniane zarządzenie z istotnym naruszeniem przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia, jak również art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obligującym organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa.

Kończąc organ nadzoru podkreślił, że legalność powoływania zastępcy wójta do komisji konkursowej na kandydata na stanowisko dyrektora publicznej szkoły nie jest kwestionowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Na potwierdzenie tej tezy organ nadzoru przywołał wyrok WSA w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz [...]; wyrok WSA w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz [...]. Odnosząc się do przywołanego przez Burmistrza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z [...] grudnia 2018 r. Wojewoda wskazał, że za niezgodny z prawem uznany został nie sam fakt powołania zastępcy burmistrza do komisji konkursowej, ale gdy do powołania takiego doszło w szczególnej sytuacji, tj. gdy zarządzenie w sprawie powołania zastępcy burmistrza do przedmiotowej komisji podpisał tenże zastępca (działający z upoważnienia burmistrza), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Gmina [...] – działający w jej imieniu Burmistrz Miasta [...] - reprezentowany przez pełnomocnika adwokata M. P., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie, art. 28 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, § 8 ust. 2 rozporządzenia konkursowego w zw. z art. 63 ust. 20 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe - poprzez jego błędną wykładnię. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz zasądzenie zwrotu koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że istota sporu pomiędzy skarżącym a organem nadzoru sprowadza się do tego, czy w sytuacji, w której przewodniczącym komisji konkursowej, powołanej do przeprowadzenia czynności konkursowych w konkursie na dyrektora szkoły, jest zastępca Burmistrza, pełniący jednocześnie funkcję sekretarza Gminy - zachodzi przypadek nieprawidłowego obsadzenia Komisji konkursowej, uzasadniający, a w istocie rzeczy nakazujący, organowi prowadzącemu unieważnić konkurs z uwagi na zaistnienie przesłanki wskazanej w § 8. ust. 2 rozporządzenia konkursowego - pkt. 4. W ocenie Burmistrza, popartej przywołanym w uzasadnieniu zarządzenia orzecznictwem, przesłanka ta zaistniała. Zastępca Burmistrza z mocy ustawy wykonuje zadania zlecone przez Burmistrza, jednakże wszelkie jego kompetencje są wyłącznie pochodną kompetencji Burmistrza. Tym samym, w takim przypadku zachodzi sytuacja, w której Burmistrz - nadzorując prawidłowość przeprowadzenia konkursu - nadzorowałby sam siebie. Należy bowiem zauważyć, iż zgodnie z art. 33 ust. 4. ustawy: Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imienin zastępcy wójta lab sekretarzowi gminy. Z uwagi na lakoniczne brzmienie art. 33 ust. 4 u.s.g. należy stwierdzić, że przedmiotem przekazania zastępcy wójta mogą być wszystkie sprawy gminy, jeśli należą one do właściwości wójta. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość przekazania uprawnienia do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Upoważnienie do wydawania tych aktów administracyjnych ma bowiem inną podstawę prawną, którą stanowi przede wszystkim art. 39 ust. 2 u.s.g. Zarazem, powierzenie zastępcy wójta prowadzenia w imieniu wójta określonych zadań gminy, podobnie jak upoważnienie zastępcy do wydawania w imieniu wójta decyzji administracyjnych, nie czyni z zastępcy organu gminy. Przymiot gminnego monokratycznego organu wykonawczego przysługuje bowiem wyłącznie wójtowi, niezależnie od tego, czy dokona on dekoncentracji swoich uprawnień, czy też nie. Jednocześnie, zgodnie z art. 28e ustawy, wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców.

Skoro zatem zastępca burmistrza nie jest organem Gminy, to uznać należy, iż jego uprawnienia stanowią wyłącznie delegację kompetencji organu (tj. burmistrza). W takim wypadku, udział zastępcy Burmistrza w Komisji Konkursowej nie będzie udziałem "przedstawiciela", czego wymaga procedura konkursowa, ale w istocie rzeczy udziałem samego Burmistrza, tyle że zastępowanego przez inną osobę. Dochodzi więc do sytuacji, w której oceniając, czy konkurs został przeprowadzony prawidłowo, Burmistrz oceniałby w szczególności prawidłowość działania swojego zastępcy, który przecież realizuje wyłącznie kompetencje burmistrza. Zarazem, dokonywać tej oceny mógłby w danej sytuacji także zastępca, który brał udział w pracach komisji konkursowej. Tym samym zachodzi przesłanka innego naruszenia prawa, podniesiona w uzasadnieniu zarządzenia Burmistrza.

Odnosząc się do przywołanej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym argumentacji skarżący podniósł, że przepis art. 28g u.s.g. odnosi się wyłącznie do zamkniętego, określonego w nim katalogu zdarzeń. Nie dotyczy natomiast np. nieobecności wójta spowodowanej wyjazdem służbowym, krótkotrwałą chorobą, zaginięciem lub innymi przyczynami. Jego zastosowanie jest zatem ograniczone wyłącznie do wymienionych w nim enumeratywnie przesłanek, jednakże nie można uznać, by miał on jakiekolwiek zastosowanie do określenia charakteru prawnego pozycji i statusu zastępcy Burmistrza. Nie sposób stwierdzić zatem, by przesłanka "pełnienia funkcji Burmistrza" odnosiła się wyłącznie do stanu spowodowanego wyczerpaniem przesłanek, o których mowa w art. 28g. Wystarczy bowiem, aby zastępca realizował choć część kompetencji burmistrza.

Zdaniem Burmistrza w tych uwarunkowaniach nie zaszła podstawa do orzeczenia nieważności zarządzenia w przedmiocie unieważnienia konkursu, a organ nadzoru naruszył art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutów skargi organu nadzoru podniósł, że prezentowana przez skarżącego wykładnia przepisu § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia konkursowego nie jest prawidłowa. W szczególności nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego, że "udział zastępcy Burmistrza w Komisji Konkursowej nie będzie udziałem «przedstawiciela», czego wymaga procedura konkursowa, ale w istocie rzeczy udziałem samego Burmistrza, tyle że zastępowanego przez inną osobę. Dochodzi więc do sytuacji, w której Burmistrz, oceniając czy konkurs został przeprowadzony prawidłowo, oceniałby w szczególności prawidłowość działania swojego zastępcy, który przecież - realizuje wyłącznie kompetencje burmistrza. Zarazem, dokonywać tej oceny mógłby w danej sytuacji także zastępca, który brał udział w pracach komisji konkursowej". Powyższy wniosek skarżący błędnie wyciąga m.in. z przepisu art. 33 ust. 4 u.s.g., w myśl którego wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy.

Organ nadzoru nie zgodził się ze zrównaniem statusu prawnego burmistrza i jego zastępcy, ani też ze stanowiskiem, że skoro uprawnienia zastępcy wójta stanowią wyłącznie delegację kompetencji organu burmistrza, to udział zastępcy burmistrza w komisji konkursowej nie będzie udziałem "przedstawiciela", ale w istocie udziałem samego burmistrza, tyle że zastępowanego przez inną osobę. Przywołując przepisy ustrojowe z u.s.g. Wojewoda wskazał, że powierzenie przez wójta jego zastępcy (lub sekretarzowi) prowadzenia określonych spraw gminy w trybie art. 33 ust. 4 u.s.g., nie oznacza, że dochodzi do przeniesienia kompetencji wójta na jego zastępcę (lub sekretarza) - osoba ta nie staje się organem (piastunem organu), lecz działa w imieniu wójta. Skoro zastępca wójta (burmistrza) nie jest w omawianym przypadku (a także w przypadku upoważnienia do wydawania aktów administracyjnych w oparciu o art. 39 ust. 2 u.s.g.) "piastunem organu", to nie ma przeszkód, aby mógł być on powołany do komisji konkursowej - także jako jej przewodniczący - w charakterze "przedstawiciela organu prowadzącego szkołę" - zgodnie z art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego. Wskazano, że stanowisko organu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym w przywołanym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1458/08 (CBOSA).

W niniejszej sprawie powołanie Zastępcy Burmistrza do składu komisji konkursowej w charakterze "przedstawiciela organu prowadzącego szkołę" było dopuszczalne w świetle art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego. Tym samym nie zachodziły "inne nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu", a które - w świetle § 8 ust. 2 rozporządzenia konkursowego - uprawniałyby do unieważnienia spornego konkursu i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia.

Wbrew twierdzeniom skarżącego nie można też uznać, aby za wystąpieniem ww. przesłanki, przemawiało orzecznictwo przywołane przez burmistrza. Przede wszystkim wskazane orzeczenia zapadły w innych stanach faktycznych, a rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] zostało uchylone wyrokiem WSA w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz [...]; NSA wyrokiem z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK [...], oddalił skargę kasacyjną Wojewody [...] od powołanego wyroku WSA w [...] (oba orzeczenia opubl. w CBOSA). Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego, legalność powoływania zastępcy wójta do komisji konkursowej na kandydata na stanowisko dyrektora publicznej szkoły, nie jest co do zasady kwestionowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., sygn. akt Ił SA/Rz [...]; wyrok WSA w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1136, 18; CBOSA).

Podsumowując, Wojewoda podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane zgodnie z prawem. Nie narusza ono ani art. 28g u.s.g., ani też § 8 ust. 2 rozporządzenia konkursowego w zw. z art. 63 ust. 20 Prawa oświatowego. Burmistrz Miasta [...] wydał zarządzenie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] z istotnym naruszeniem przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia konkursowego, jak również art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem Wojewoda prawidłowo zastosował przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdzając nieważność tego zarządzenia.

Odpowiadając na wezwanie Sądu przy piśmie z dnia [...] września 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył do akt sprawy zarządzenie Nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygniecie nadzorcze z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]

Pismem procesowym z dnia [...] grudnia 2019 r. pełnomocnik Gminy [...] złożył do akt sprawy zarządzenia Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] oraz nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora tej Szkoły K. Ż.. Pełnomocnik wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów na okoliczności nimi objęte. Pełnomocnik wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2019 r. został przeprowadzony konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. Komisja konkursowa wyłoniła kandydata na to stanowisko w osobie K. Ż., w wyniku czego w dniu [...] listopada 2019 r. Burmistrz wydał wskazane dwa zarządzenia.

Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2019 r. pełnomocnik organu nadzoru podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym oraz w odpowiedzi na skargę. Odnosząc się do wniosków dowodowych zgłoszonych w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. pełnomocnik organu nadzoru wniósł o ich oddalenie jako nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Postanowieniem wydanym na rozprawie Sąd oddalił zgłoszone przez pełnomocnika strony skarżącej wnioski dowodowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

W rozpatrywanej sprawie Burmistrz Gminy [...] wniósł skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r., Nr [...], stwierdzające nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 roku w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] ze względu na istotne naruszenie prawa.

W myśl przepisu art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej "p.p.s.a.", kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie dokonując oceny legalności sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa. Z kolei w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. ustawodawca przewidział skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Do tej kategorii zalicza się zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i jednostek, akty budżetowe, jak również akty o charakterze indywidualnym, np. w sprawach likwidacji szkoły, a także zarządzenia z zakresu przeprowadzania konkursów na dyrektorów samorządowych placówek oświatowych i powierzania stanowiska dyrektorów szkół i placówek oświatowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że czynności urzędowe podejmowane przez organ prowadzący szkołę lub placówkę zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej lub przedszkola kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu mają znamiona prawne działań z zakresu publicznej administracji samorządowej. Tak też kwalifikuje się zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sprawie zatwierdzenia lub unieważnienia konkursu i ponownego konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub przedszkola. Jest to bowiem działanie o charakterze władczej kompetencji, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu lub unieważniające konkurs jest zatem "innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 559/11 oraz z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 41/10).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 – dalej: u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. Z akt sprawy wynika, że zakwestionowane zarządzenie Burmistrza Gminy [...] zostało doręczone organowi nadzoru w dniu [...] maja 2019 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w dniu [...] czerwca 2019 r., zatem w terminie wynikającym z powołanego przepisu u.s.g.

Przedmiotowa skarga została poprzedzona zarządzeniem Burmistrza Miasta [...] w sprawie jej wniesienia, tym samym spełniony został wymóg wynikający z art. 98 ust. 3 u.g.n., w myśl którego podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygniecie nadzorcze (por. postanowienie NSA z 1 lipca 2011 r. sygn. I OSK 1011/11 (dostępne w CBOSA).

Przeprowadzana przez Sąd ocena prawidłowości zaskarżonego aktu nadzoru związana jest z badaniem legalności zapisów zarządzenia, których nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym. Tylko w ten sposób sąd może bowiem stwierdzić, czy organ nadzoru prawidłowo ocenił wagę stwierdzonych naruszeń i czy zarzucane przez akt nadzoru naruszenie prawa może prowadzić do stwierdzenia nieważności zapisów zakwestionowanego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego.

Zarządzeniem numer nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie unieważnienia konkursu na Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...], Burmistrz unieważnił przedmiotowy konkurs. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, iż przyczyną uzasadniającą unieważnienie przedmiotowego konkursu, było powołanie w skład komisji konkursowej zastępcy Burmistrza - M. C.. W ocenie organu gminy, okoliczność ta - w świetle przywołanego w zarządzeniu orzecznictwa - prowadziła do konieczności uznania, iż skład komisji był sprzeczny z przepisami prawa, przez co zachodziła przesłanka unieważnienia konkursu zgodnie z § 8. ust. 2 pkt 4) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 lipca 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (dalej: "rozporządzenia konkursowego"), gdyż stanowiło inną nieprawidłowość, mogą mieć wpływ na wynik konkursu. Mianowicie, prowadziłoby do sytuacji, w której Burmistrz oceniałby czynności dokonane przez swojego zastępcę, tj. "samego siebie". Z oceną powyższą nie zgodził się organ nadzoru, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż podnoszona przez Burmistrza przesłanka uzasadniająca unieważnienie konkursu nie zaszła, a stanowisko Burmistrza byłoby zasadne tylko w wypadku, gdyby doszło do sytuacji przewidzianej przez art. 28g u.s.g. Burmistrz wywodził, że jego zastępca, jako że realizuje kompetencje samego organu wykonawczego, nie może występować w roli "przedstawiciela organu prowadzącego szkołę" w rozumieniu art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a ustawy Prawo oświatowe.

Wojewoda natomiast stoi na stanowisku, że unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. S. M. w [...] było bezzasadne, gdyż Zastępca Burmistrza M. C. nie jest piastunem organu. Ponadto w trakcie działania komisji konkursowej, to jest od [...] marca 2019 r. do [...] kwietnia 2019 r., nie miała miejsce sytuacja, w której na skutek sytuacji opisanych w art. 28g u.s.g. doszło do przeniesienia kompetencji organu wykonawczego gminy personalnie na jego zastępcę.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy powołanie do komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły osoby, która pełni funkcję Zastępcy Burmistrza (w tym przypadku w ułamkowej części – [...] etatu) było w tym przypadku dopuszczalne.

W ocenie Sądu w opisanym wyżej sporze należy podzielić stanowisko Wojewody. Przywoływany już art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a ustawy Prawo oświatowe stanowi, że w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową, w skład której wchodzą miedzy innymi trzej jego przedstawiciele ("po trzech przedstawicieli: (...) organu prowadzącego szkołę lub placówkę (...)"). Co do zasady należy zatem uznać, że w skład komisji konkursowej mającej na celu wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły nie powinna wchodzić osoba, która jest zarazem organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego. Wynika to jednoznacznie ze znaczenia zwrotu "przedstawiciel (...) organu prowadzącego szkołę", co oznacza inną osobę wskazaną przez taki organ. Zdaniem Sądu nie można zaakceptować tezy o konieczności wyłączenia z komisji powołanej na podstawie art. 63 ust. 14 ww. ustawy także innych osób, tylko z tego powodu, że powołane zostały na stanowisko zastępcy organu wykonawczego (w niniejszej sprawie Zastępcy Burmistrza). Po pierwsze, zastępca organu wykonawczego gminy nie jest organem wykonawczym (art. 11a ust. 1 u.s.g.). Po drugie, całokształt przepisów u.s.g. wskazuje, że zastępca organu wykonawczego, o ile w społecznym postrzeganiu jest osobą ważną w strukturze organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego, ustrojowo jest jedynie osobą zatrudnioną w urzędzie wspierającą organ wykonawczy, przy czym od niego zależną w zakresie podmiotowym powołania i odwołania (art. 26a ust. 1 u.s.g.) oraz w zakresie przedmiotowym dotyczącym powierzonych obowiązków realizowanych z upoważnienia w funkcji zastępcy (art. 33 ust. 4, art. 39 ust. 2 u.s.g.). Jedyna szczególna regulacja, która dotyczy zastępcy "personalnie", to art. 28g u.s.g., który przewiduje, że w wyjątkowych sytuacjach określonych w tym przepisie, zastępca (lub pierwszy zastępca) tymczasowo przejmuje w własnym imieniu zadania i kompetencje organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.

W opinii Sądu nie jest też przekonująca argumentacja skargi, która zmierza do tezy, że zastępca Burmistrza jest jego emanacją bowiem "realizuje wyłącznie kompetencje burmistrza" i przez to jego udział w komisji konkursowej jest niejako zbliżony do działania samego organu wykonawczego. Jak już z powołaniem na poszczególne przepisy u.s.g. wyjaśniono wyżej, zastępca w zakresie swej funkcji realizuje kompetencje w imieniu zastępowanego organu, które mu powierzono. Nie jest więc tak, że zastępca organu wykonawczego, bez wyjątku i bezustannie, każdym swym działaniem realizuje zadania i kompetencje organu. Osoba, pełniąca funkcje zastępcy, w granicach swego zatrudnienia w urzędzie gminy, może także realizować także inne zadania, w ramach innych funkcji. W przypadku Miasta [...] obowiązki i uprawnienia zastępcy Burmistrza wynikają z Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w [...] (przyjętego zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2015 r. a zmienionego zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2016 r. – 22-45 akt administracyjnych), a w rozważanym przypadku jest to konkretnie reprezentowanie Gminy i Urzędu na zewnątrz podczas nieobecności Burmistrza i wykonywanie innych zadań powierzonych (§ 12A Regulaminu - k. 37 akt administracyjnych). M. C. - jako pracownik gminy – wykonuje zadania Zastępcy Burmistrza w wymiarze tylko [...] etatu, co oznacza, że poza pracowniczymi zadaniami Zastępcy, a nawet w większości czasu swego zatrudnienia, realizuje czynności w innym charakterze.

Z akt sprawy wynika, że M. C. została powołana do komisji konkursowej jako pracownik organu i Sekretarz Miasta, co Burmistrz potwierdza w samym uzasadnieniu zakwestionowanego przez organ nadzoru zarządzenia, natomiast dopiero później ujawniono i oceniono, że możliwa jest kolizja jej członkostwa w komisji w kontekście art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a ustawy Prawo oświatowe z pełnioną na [...] etatu funkcją Zastępcy Burmistrza.

Zatem nieuprawnione jest twierdzenie strony skarżącej, że zastępca burmistrza zawsze musi być traktowany jako osoba, której wszelkie działania są niejako emanacją zadań i kompetencji samego burmistrza. Zastępca jest przede wszystkim pracownikiem urzędu gminy, który może w powierzonym zakresie występować w imieniu organu wykonawczego, ale może też realizować szereg innych funkcji w innej roli. W ocenie Sądu nic nie stoi więc na przeszkodzie, aby osoba, będąca w zakresie części swoich obowiązków zastępcą organu wykonawczego, została jako pracownik urzędu gminy powołana do komisji konkursowej mającej na celu wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. W takiej komisji działa wówczas nie na zasadzie art. 33 ust. 4 u.s.g., czyli w granicach powierzenia w granicach funkcji zastępcy, ale jako "przedstawiciel organu prowadzącego szkołę" w oparciu o powołanie umocowane w przepisach szczególnych Prawa oświatowego (art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a Prawa oświartowego.

Odnosząc się natomiast do regulacji z art. 28g u.s.g. wskazać należy, że przepis ten w określonych przypadkach przewiduje przejęcie zadań i kompetencji organu wykonawczego gminy przez zastępcę tego organu. Art. 28g u.s.g. ma charakter wyjątkowy i w ocenie Sądu nie rzutuje on na ocenę niniejszej sprawy. Przede wszystkim z całą pewnością wprost nie znalazł on zastosowania, gdyż w okresie od [...] marca 2019 r. do [...] kwietnia 2019 r. Zastępca Burmistrza M. C. nie przejmowała zadań i kompetencji organu wykonawczego tymczasowo jako własnych. Ponadto, art. 28g u.s.g., wbrew stanowisku gminy, potwierdza tylko zasadę od której jest wyjątkiem, że zastępca organu wykonawczego w normalnym trybie ma za zadanie wspierać ten organ w realizacji zadań i kompetencji z upoważnienia. Poza tym czyni to tylko w powierzonym zakresie.

Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do naruszenia § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia konkursowego, gdyż trafnie Wojewoda sprzyjał, że nie było przeciwwskazań, aby M. C. była członkiem komisji konkursowej w konkursie na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. S. M. w [...]. Nie było zatem podstaw do unieważniania konkursu w oparciu o przywołany § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia konkursowego. Z opisanych wyżej powodów nie można się zgodzić z zarzutem naruszenia art. 28g u.s.g. Wreszcie nie doszło też do naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g., z ktorego wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy winno nastąpić w przypadku istotnego naruszenia prawa, do którego to pojęcia należy zastosować wyżej poczynione uwagi. W przedstawionych okolicznościach Wojewoda miał podstawy do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego określonej treści.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy żadnego znaczenia nie miało przeprowadzenie ponownego konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] i zatwierdzenie wyniku tego konkursu przez Burmistrza Gminy [...] zarządzeniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] oraz wydanie w tym samym dniu zarządzenia nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora tej Szkoły K. Ż.. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając to na uwadze Sąd postanowieniem wydanym na rozprawie oddalił wniosek dowodowy pełnomocnika skarżącej Gminy o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.).

Końcowo Sąd zaznacza, że wyrażone w niniejszym wyroku stanowisko nie jest odosobnione. Podobnie wypowiadały się już także inne sądy administracyjne (przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., sygn. II SA/Rz [...], orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w wyroku z dnia [...] grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Pio [...] tut. Sąd w innym składzie oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r., [...], którym stwierdzono nieważność zarządzenia Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. Okoliczności stanowiące podstawę wydania tego rozstrzygnięcia były tożsame z tymi, które rozpatrywane są w niniejszej sprawie.

Mając powyższe pod uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.