Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1583/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.252 ust.1 pkt 2,3
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art.89c ust.2
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2019 r. nr Sygn. akt: [...] w przedmiocie określenia należności przypadającej do zwrotu z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 4.654 (cztery tysiące sześćset pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia 14 listopada 2018 r. Starosta (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") określił "A" [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (dalej: "Spółka", "skarżąca"), jako prowadzącej policealną szkołę [...] w [...] (dalej: "Szkoła"), wysokość kwoty dotacji podmiotowej do zwrotu, jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 34.234,24 zł, przyznanej na dofinansowanie realizacji zadań Szkoły w 2017 r.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał m.in., że za miesiące od stycznia do kwietnia 2017 r. przekazano Szkole dotację na jednego ucznia w kwocie 612,78 zł,

tj. według stawki obowiązującej w 2016 r. W związku z podjęciem przez organ wykonawczy powiatu [...] nowej uchwały w tym przedmiocie ustalono nowe stawki dotacji przypadające na jednego ucznia (455,50 zł w zawodach medycznych i 588 w zawodach niemedycznych). Kwotę dotacji skalkulowano w oparciu o informację z najbliższego powiatu prowadzącego szkołę tego samego typu i rodzaju. Zgodnie z dokonaną

w październiku 2017 r. aktualizacją podstawowej kwoty dotacji na jednego ucznia, która wyniosła w zawodach medycznych 416,25 zł, a w zawodach niemedycznych 588 zł, dotacja należna Szkole za 2017 r. wyniosła 253.997,25 zł. Starosta podał, że powiat [...] przekazał Szkole w 2017 r. dotację w łącznej wysokości 288.231,49 zł. A zatem, dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości w kwocie 34.234,24 zł.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 28 czerwca 2019 r. organ odwoławczy podał,

że w art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.) - dalej: "u.s.o.", ustawodawca określił wysokość dotacji dla szkół niepublicznych w gminach (powiatach), w których znajdują się szkoły publiczne, przez jednoznaczne odniesienie do ustalonych w budżecie danego powiatu (gminy) wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Odnośnie zaś niepublicznych szkół w gminach (powiatach), na terenie których nie ma szkół publicznych danego typu i rodzaju, wskazał jedynie, że podstawą ustalania wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone na prowadzenie szkoły publicznej przez najbliższą gminę lub powiat. Kolegium wskazało, że ww. przepis reguluje dwie sytuacje: pierwsza dotyczy dotacji dla niepublicznych szkół w gminach lub powiatach, które prowadzą szkoły publiczne tego samego typu i rodzaju, druga zaś dotacji dla niepublicznych szkół w gminach lub powiatach, które szkół publicznych danego typu i rodzaju nie prowadzą. Różnica

w sposobie ustalania tych dotacji dotyczy tylko tego, że w drugiej sytuacji podstawą do ustalenia dotacji są ponoszone wydatki bieżące ustalone w najbliższej gminie lub powiecie, ewentualnie województwie.

Organ odwoławczy podał następnie, że określenie "wydatki bieżące" należy odnieść do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869) - dalej: "u.f.p.", która w art. 236 ust. 2 stanowi, że przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Z kolei zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych. W planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się, w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych (art. 236 ust. 1 u.f.p.).

Odwołując się do orzecznictwa Kolegium podniosło, że skoro wydatki bieżące muszą być ujęte w uchwale budżetowej, to nie ma najmniejszej wątpliwości, że użyte

w zdaniu drugim art. 90 ust. 3 u.s.o. określenie "wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat" należy odczytywać jako wydatki ustalone w budżecie danej najbliższej gminy czy budżecie najbliższego powiatu, przy czym użycie w art. 90 ust. 3 u.s.o. określenia "ponoszonych" nie oznacza w żadnym wypadku upoważnienia (przyzwolenia) na bieżące korygowanie (pomniejszanie) kwot dotacji dla szkół niepublicznych w stosunku do kwot ponoszonych w szkołach publicznych w zależności od bieżącego rzeczywistego wykonania tych wydatków.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ponieważ na terenie powiatu [...] nie prowadzono szkoły publicznej tego typu co placówka skarżącej, za podstawę obliczania przysługującej dotacji przyjąć należało wydatki bieżące ponoszone (ale nie poniesione) przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju - czyli ustalone w budżecie najbliższej gminy bądź powiatu prowadzącego szkołę publiczną danego typu i rodzaju, w tym przypadku powiatu [...]. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji uczynił tym wymogom zadość i ustalił, jaką kwotę dotacji ustalono w budżecie powiatu [...] (co wynika z pisma z dnia 15 stycznia 2016 r.) i w okresie od stycznia do kwietnia 2017 r. wypłacał dotację na jednego ucznia w kwocie wyliczonej na tej podstawie, tj. 612,78 zł.

Zdaniem organu odwoławczego, dokonana w kwietniu 2017 r. aktualizacja, zgodnie z którą uległa zmianie wysokość stawki dotacji na jednego ucznia na kwotę 455,50 zł

(w policealnej szkole medycznej, kształcącej w systemie dziennym) oraz na kwotę 588 zł (w policealnej szkole niemedycznej, kształcącej w systemie dziennym), przeprowadzona została prawidłowo; kwoty te ustalono zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. na podstawie zaktualizowanych kwot dotacji przyjętych w budżecie najbliższego powiatu - powiatu [...] (co wynika z pisma z dnia 31 marca 2017 r.).

Kolegium podało następnie, że druga przewidziana przepisami u.s.o. aktualizacja podstawowej kwoty dotacji miała miejsce w październiku 2017 r. Dokonano jej również zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. w oparciu o kwotę dotacji w budżecie najbliższego powiatu - powiatu [...] (przy wykorzystaniu danych pozyskanych z elektronicznej aplikacji udostępnionej przez ministra ds. oświaty i wychowania). Ustalona na podstawie danych

z powiatu [...] (pismo z dnia 30 października 2017 r.) kwota dotacji na jednego ucznia w policealnej szkole medycznej kształcącej w systemie dziennym wyniosła 416,25 zł (w tym okresie nie kształcono uczniów w zawodach niemedycznych).

Organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawie znajduje zastosowanie również art. 89c ust. 2 u.s.o., w którym zawarto wymóg ponownego przeliczenia podstawowej kwoty dotacji również dla kwot już wypłaconych od stycznia do miesiąca aktualizacji. Zgodnie z tą regulacją - począwszy od miesiąca wypłaty zaktualizowanej kwoty dotacji na ucznia

w wypłacanych kolejno transzach miesięcznych należy dodatkowo dopłacać do kwoty właściwej lub potrącać z wypłacanej kwoty miesięcznej kwoty nadpłacone w miesiącach poprzednich. Podstawowa kwota dotacji jest kwotą roczną, należną w części 1/12 uczniowi jednostki dotowanej i wypłacaną na każdy miesiąc. Wskazano, że dopiero aktualizacja

z października roku budżetowego, w oparciu o planowane dochody i wydatki z końca września danego roku i ustaloną ostatecznie (m.in. dla odejmowanej subwencji oświatowej) statystyczną liczbę uczniów, stabilizuje kwotę roczną dotacji przysługującej jednemu uczniowi. A zatem, aktualizacja październikowa wymaga również odpowiedniego przeliczenia, od stycznia do października, kwoty dotychczas wypłaconej na ucznia. Zwiększenie podstawowej kwoty dotacji to obowiązek wyrównania w listopadzie i grudniu wypłat za miesiące od stycznia do października, natomiast zmniejszenie podstawowej kwoty dotacji to obowiązek dokonania niezbędnych potrąceń kwot dotychczas nadpłaconych od transz za listopad i grudzień.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało,

że skarżąca w ramach dotacji za cały 2017 r. otrzymała kwotę 288.231,49 zł. Okoliczność tę potwierdza sporządzone przez starostwo powiatowe szczegółowe rozliczenie za 2017 r., dołączone do niego wyciągi bankowe potwierdzające dokonane przelewy, a także przedstawione przez skarżącą sprawozdanie końcowe z audytu finansowego. Przeliczenie należnej kwoty dotacji za cały 2017 r. z zastosowaniem zaktualizowanej w październiku 2017 r. podstawowej kwoty dotacji wskazuje, że wyniosła ona 253.997,25 zł. Stąd różnica, stanowiąca nadpłaconą kwotę dotacji, podlegająca zwrotowi, wynosi 34.234,24 zł.

Odnosząc się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów Kolegium wskazało m.in., że organ pierwszej instancji wyjaśnił szczegółowo, jaka była podstawa dokonywania aktualizacji i przeliczenia kwoty dotacji, z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa oraz sposób jej dokonania; uzasadnił również ustalenia w zakresie kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, uzupełniając materiał dowodowy postępowania o szczegółowe rozliczenie kwot dotacji wypłacanych skarżącej. Zdaniem organu odwoławczego, Starosta wskazał, jaka była kwota rzeczywiście wypłacona na rzecz skarżącej (polecenia przelewu) oraz kwota ustalona zgodnie z przepisami u.s.o.

W odniesieniu do twierdzeń skarżącej o sprzeczności wydanej decyzji z wynikami audytu przeprowadzonego na wniosek Starosty Kolegium zwróciło uwagę, że audyt dotyczył innych okoliczności niż niniejsze postępowanie. Audytorzy sprawdzali rozliczenie dotacji, dokumentację procesu nauczania i mechanizmy kontroli zarządczej; poza ich umocowaniem były zagadnienia przysługującej skarżącej kwoty dotacji, a jedynie dalsze etapy związane z celowością i prawidłowością jej wydatkowania oraz dokumentowanie tych zdarzeń. Stanowisko to potwierdza również ustalony przez audytorów stan faktyczny, który obejmował zagadnienia zachowania przez skarżącą zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych, wydatkowania środków z dotacji na cele działalności Szkoły oraz uczestniczenia uczniów w co najmniej 50% zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Audytorzy skontrolowali pod tym kątem prawidłowość gospodarowania przez skarżącą uzyskanymi środkami w kwocie 288.231,49 zł, nie badając i nie odnosząc się w żadnej mierze do zagadnienia, czy kwota ta faktycznie była należna.

W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego [...], wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od Kolegium na swoją rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 90 ust. 3, art. 78a ust. 17, art. 78c, art. 78d i art. 89c u.s.o. poprzez ich zastosowanie, podczas gdy przepisy te utraciły moc w dniu 1 stycznia 2018 r.;

2. art. 252 u.f.p. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że decyzja Starosty powinna być uchylona w całości, a postępowanie umorzone.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie prawa procesowego, tj.:

1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, których zbadanie było niezbędne do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy, a co za tym idzie, niezbędne do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, a w szczególności dotyczy to okoliczności związanych z ustaleniem istnienia obowiązku zwrotu dotacji podmiotowej w kwocie 34.234,24 zł, podczas gdy nie zachodzą przywołane przez organ okoliczności;

2. art. 8 k.p.a. poprzez działanie, które nie pogłębia zaufania skarżącej do władzy publicznej, albowiem organ nie przeprowadził rzetelnego i wyczerpującego postępowania w sprawie, jego postępowanie było nacechowane brakiem obiektywizmu, przy czym organ całkowicie zbagatelizował wszelkie okoliczności przemawiające na korzyść skarżącej, jak to, że w wyniku tak prowadzonej przez Starostę polityki doprowadził skarżącą do zamknięcia placówki;

3. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a przede wszystkim przyjęcia, że skarżąca powinna zwrócić organowi dotację, podczas gdy została ona w danym okresie wypłacona w oparciu o podstawę ustalona przez organ dotujący, który był

w oparciu o tę podstawę zobowiązany do ustalenia prawidłowej jednostkowej stawki dotacji (kwoty przypadającej na jednego ucznia);

4. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie wbrew zasadzie swobodnej oceny dowodów, w sposób jednostronnie niekorzystny dla skarżącej, z pominięciem zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego,

a w szczególności dotyczy to oceny dowodów na okoliczność, że skarżąca powinna zwrócić organowi dotację, podczas gdy została ona w danym okresie wypłacona

w oparciu o podstawę ustaloną przez organ dotujący, który był w oparciu o tę podstawę zobowiązany do ustalenia prawidłowej jednostkowej stawki dotacji (kwoty przypadającej na jednego ucznia).

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy wydały swoje decyzje w oparciu

o przepisy, które utraciły moc w dniu 1 stycznia 2018 r. A zatem, organy nie tylko nie mogły dokonać aktualizacji w kwietniu i październiku, lecz również nie mogły przyjąć stawki na podstawie art. 90 ust. 3 u.s.o. obowiązującej w powiecie [...]. Podkreślono, że dokonanie aktualizacji to co innego niż zmiana wysokości należnej stawki. Rozliczenie na potrzeby aktualizacji obejmuje kontrolę liczby uczniów i wydatkowanie dotacji na określone cele, a nie samą wysokość stawki dotacji. Stawka powinna być zgodna ze stawką przyjętą w budżecie, jaki organ ma obowiązek sporządzić przed rozpoczęciem roku budżetowego, a tylko wyjątkowo do 31 stycznia roku budżetowego.

Zdaniem strony skarżącej, przyjęcie że dotacja wynikająca z ustalenia ostatecznej kwoty dotacji poprzez porównanie do wydatków zrealizowanych w ramach budżetu jest dotacją nadmiernie pobraną nie znajduje uzasadnienia zarówno w art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o., jak i w art. 252 ust. 3 u.f.p. Podkreślono, że dotacja nie została pobrana przez organ prowadzący szkołę w nadmiernej wysokości, gdyż została w danym okresie wypłacona

w oparciu o podstawę ustaloną przez organ dotujący, który był zobowiązany do ustalenia prawidłowej jednostkowej stawki dotacji (kwoty przypadającej na jednego ucznia). A zatem, weryfikacja podstawy ustalenia dotacji przez organ dotujący nie może prowadzić do automatycznego uznania, że wypłacone kwoty dotacji w oparciu o poprzednio prawidłowo ustaloną podstawę i w konsekwencji stawki są dotacjami nadmiernie pobranymi. Nie wystąpiły zatem przesłanki do stwierdzenia, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości i orzeczenia o jej zwrocie. Wskazano przy tym, że dotacja w przyznanej wysokości (288.231,49 zł) została już wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem.

Zarzucono również, że zaskarżona decyzja stoi w sprzeczności z wnioskami wynikającymi ze sprawozdania końcowego audytora wewnętrznego - organu kontrolującego - działającego na wniosek Starosty. Audytor przeprowadził badanie na okoliczność prawidłowości udzielania i rozliczania dotacji udzielonej skarżącej w 2017 r. Uznał, że dotacja została pobrana w prawidłowej wysokości i rozliczona prawidłowo. Sprawozdanie to datowane jest na 3 miesiące przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Podczas realizacji czynności audytowych nie stwierdzono nieprawidłowości, tym samym audytor uznał, że kontrola zarządcza w badanym obszarze jest skuteczna, efektywna

i adekwatna. Zaleceń i rekomendacji nie wydano. Pomimo tego, wbrew ustaleniom organu w kwestii prawidłowego i rzetelnego wykorzystania i rozliczenia dotacji zgodnie

z przeznaczeniem, zaskarżoną decyzją Starosta dochodzi jej zwrotu.

W ocenie strony skarżącej, u.s.o. mówi o wypłacie dotacji w 12 częściach, co sugerowałoby, że chodzi o elementy składowe jednego świadczenia, które jest przyznawane na cały rok kalendarzowy. Dotacja taka jest przyznawana tylko w danym roku i w tym roku powinna być przez beneficjentów wykorzystana. Budżet samorządu podlega ogólnym zasadom budżetowym, w tym zasadzie roczności (rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy), zaś z upływem roku wygasają kredyty budżetowe, a zatem również

i upoważnienie dysponentów środków budżetowych do dokonywania wydatków. Z tego wynika, że po upływie roku - z wyjątkiem wydatków niewygasających - organ nie ma już uprawnienia do wypłaty dotacji na poczet roku poprzedniego ani żądania zwrotu dotacji wypłaconej.

Za nieprawidłowe uznano stanowisko zakładające możliwość przeliczania stawki dotacji w październiku roku budżetowego wstecz i korygowanie jej od początku roku, a nie tylko w odniesieniu do pozostałych miesięcy. Zarzucono, że organ dokonał w taki nieprawidłowy sposób przeliczenia dwukrotnie, tj. w kwietniu, a następnie w październiku 2017 r., nakazując skarżącej zwrot kwoty 34.234,24 zł. Tymczasem według ustalonej procedury dla dotacji budżetowych, jeżeli w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji wysokość dotacji uległa zmianie, to suma kolejnych przekazywanych części dotacji, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji a sumą części dotacji przekazanych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania podstawowej kwoty dotacji.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z powodów w niej wskazanych.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca

2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Oznacza to,

że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć także należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego lub czynności nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie decyzja Kolegium z dnia 28 czerwca 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia

14 listopada 2018 r. określającą kwotę dotacji oświatowej pobranej przez stronę skarżącą w nadmiernej wysokości.

Przede wszystkim należy wskazać, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku niezasadne były zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., materiał dowodowy został bowiem zebrany i rozpatrzony w całości.

Niezasadne były także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3, art. 78a ust. 17, art. 78c, art. 78d i art. 89c u.s.o. z powodu ich zastosowania po utracie obowiązującej mocy.

O ile chodzi o zarzut naruszenia art. 78d u.s.o. to jest on bezprzedmiotowy, skoro przepis ten nie był podstawą wydania zaskarżonej decyzji (nie dotyczy szkół niepublicznych). Odnośnie do pozostałych wymienionych powyżej przepisów wskazać należy, że zasadą jest orzekanie na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w czasie zaistnienia zdarzenia będącego przedmiotem rozpoznania organu podatkowego, czy też sądu. Skoro przedmiotem sporu jest rozliczenie dotacji oświatowej za 2017 r., to organ musiał stosować przepisy regulujące kwestie przyznania tej płatności obowiązujące w 2017 r. Nadto stosownie do treści art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm.), która uchyliła ww. przepisy, do wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2018 r. postępowań w przedmiocie ustalenia wysokości lub przekazania dotacji na rok 2017 lub lata wcześniejsze stosuje się przepisy dotychczasowe.

Niemniej rozstrzygnięcia wymagało, czy art. 89c ust. 2 u.s.o. stanowił w 2017 r. podstawę do przyjęcia - w świetle art. 78c ust. 3 pkt 2 i ust. 6 tej ustawy - że w wyniku rozliczenia przekazywanych w analizowanym roku części dotacji w związku z aktualizacją podstawowej kwoty dotacji, jednostka samorządu terytorialnego przyznająca dotację

i określająca jej wysokość, uprawniona jest do żądania zwrotu części dotacji stanowiącej różnicę między sumą części dotacji przekazanych od początku roku budżetowego

a zaktualizowaną, gdy kwota już wypłaconych części dotacji według stanu na dzień poprzedzający pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji jest wyższa od zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji według stanu na pierwszy dzień obowiązywania aktualizacji.

Zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych niewymienione w ust. 2a otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia danego typu i rodzaju szkół w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu

i rodzaju, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h

i 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach.

W przypadku braku na terenie odpowiednio gminy lub powiatu szkoły danego typu

i rodzaju prowadzonej odpowiednio przez gminę lub powiat kwotę dotacji określa się

w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu

i rodzaju odpowiednio w najbliższej gminie lub najbliższym powiecie prowadzącym szkołę danego typu i rodzaju. W przypadku braku odpowiednio najbliższej gminy lub najbliższego powiatu prowadzącego szkołę danego typu i rodzaju kwotę dotacji określa się w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju

w najbliższym województwie prowadzącym szkołę danego typu i rodzaju.

W myśl art. 90 ust. 3c u.s.o. dotacje, o których mowa w ust. 1a-3ad, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana

w terminie do dnia 15 grudnia.

W treści przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. ustawodawca określił wysokość dotacji dla szkół niepublicznych w gminach (powiatach), w których znajdują się szkoły publiczne, przez jednoznaczne odniesienie do ustalonych w budżecie danego powiatu (gminy) wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Odnośnie zaś niepublicznych szkół w gminach (powiatach), na terenie których nie ma szkół publicznych danego typu i rodzaju, wskazał jedynie, że podstawą ustalania wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone na prowadzenie szkoły publicznej przez najbliższą gminę lub powiat. Niewątpliwie omawiany przepis reguluje dwie sytuacje: pierwsza dotyczy dotacji dla niepublicznych szkół w gminach lub powiatach, które prowadzą szkoły publiczne tego samego typu i rodzaju, druga zaś dotacji dla niepublicznych szkół w gminach lub powiatach, które szkół publicznych danego typu i rodzaju nie prowadzą. Różnica

w sposobie ustalania tych dotacji dotyczy tylko tego, że w drugiej sytuacji podstawą do ustalenia dotacji są ponoszone wydatki bieżące ustalone w najbliższej gminie lub powiecie, ewentualnie województwie.

Określenie wydatki bieżące należy odnieść do przepisów u.f.p. Zgodnie z art. 236 ust. 2 u.f.p. przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Z kolei zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych. W myśl art. 236 ust. 1 u.f.p. w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się, w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych.

Jak trafnie wskazało Kolegium - skoro wydatki bieżące muszą być ujęte w uchwale budżetowej, to użyte w zdaniu drugim art. 90 ust. 3 u.s.o. określenie "wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat" należy odczytywać jako wydatki ustalone

w budżecie danej najbliższej gminy czy budżecie najbliższego powiatu (w decyzji przywołano wyroki NSA z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 291/13, LEX nr 1506565,

i WSA w Szczecinie z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 486/14, LEX nr 1487918). Użycie w art. 90 ust. 3 u.s.o. określenia "ponoszonych" nie oznacza w żadnym wypadku upoważnienia na bieżące korygowanie (pomniejszanie) kwot dotacji dla szkół niepublicznych w stosunku do kwot ponoszonych w szkołach publicznych w zależności od bieżącego rzeczywistego wykonania tych wydatków.

Ponieważ na terenie powiatu [...] nie prowadzono szkoły publicznej tego typu co placówka skarżącej, stąd za podstawę obliczania przysługującej dotacji przyjęto wydatki bieżące ponoszone (ale nie poniesione) przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju - czyli ustalone w budżecie najbliższej gminy bądź powiatu prowadzącego szkołę publiczną danego typu i rodzaju, w tym przypadku powiatu [...]. Organ pierwszej instancji uczynił tym wymogom zadość i ustalił, jaką kwotę dotacji ustalono w budżecie powiatu [...] (co wynika z pisma z dnia 15 stycznia 2016 r.) i w okresie od stycznia do kwietnia 2017 r. wypłacał dotację na jednego ucznia w kwocie wyliczonej na tej podstawie, tj. 612,78 zł.

Zgodnie z art. 78c ust. 3 u.s.o. aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9 i art. 79a ust. 1, dokonuje się:

1) w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy;

2) w październiku roku budżetowego.

Przepis powyższy na mocy art. 89b stosuje się do dotacji o których mowa w art. 90, tym samym do dotacji, będącej przedmiotem niniejszej sprawy. Wynika stąd,

że uprawnienie, a zarazem obowiązek aktualizowania podstawowej kwoty dotacji dwukrotnie w ciągu roku ma swoje źródło w przepisach rangi ustawowej.

Tym samym uznać należy, że aktualizacja dokonana w kwietniu 2017 r., zgodnie

z którą uległa zmianie wysokość stawki dotacji na jednego ucznia na kwotę 455,50 zł

(w policealnej szkole medycznej, kształcącej w systemie dziennym) oraz na kwotę 588 zł (w policealnej szkole niemedycznej, kształcącej w systemie dziennym), przeprowadzona została prawidłowo. Kwoty te ustalono zgodnie z cytowanym art. 90 ust. 3 u.s.o. na podstawie zaktualizowanych kwot dotacji przyjętych w budżecie najbliższego powiatu - powiatu [...] (co wynika z pisma z dnia 31 marca 2017 r.).

Druga przewidziana przepisami u.s.o. aktualizacja podstawowej kwoty dotacji miała miejsce w październiku 2017 r. Dokonano jej również zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o.

w oparciu o kwotę dotacji w budżecie najbliższego powiatu - powiatu [...]. Ustalona na podstawie danych z powiatu [...] (pismo z dnia 30 października 2017 r.) kwota dotacji na jednego ucznia w policealnej szkole medycznej, kształcącej w systemie dziennym wyniosła 416,25 zł (w tym okresie nie kształcono uczniów w zawodach niemedycznych).

W okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie znajduje również przepis art. 89c ust. 2 u.s.o., w którym zawarto bardzo istotny wymóg ponownego przeliczenia podstawowej kwoty dotacji również dla kwot już wypłaconych od stycznia do miesiąca aktualizacji. Według powołanego przepisu, począwszy od miesiąca wypłaty zaktualizowanej kwoty dotacji na ucznia, w wypłacanych kolejno transzach miesięcznych należy dodatkowo dopłacać do kwoty właściwej lub potrącać z wypłacanej kwoty miesięcznej kwoty nadpłacone w miesiącach poprzednich. Podstawowa kwota dotacji jest kwotą roczną, należną w części 1/12 uczniowi jednostki dotowanej, i wypłacaną na każdy miesiąc. Dopiero aktualizacja z października roku budżetowego, w oparciu o planowane dochody i wydatki z końca września danego roku i ustaloną ostatecznie (m.in. dla odejmowanej subwencji oświatowej) statystyczną liczbę uczniów, stabilizuje kwotę roczną dotacji przysługującej jednemu uczniowi. Zatem aktualizacja październikowa wymaga również odpowiedniego przeliczenia, od stycznia do października, kwoty dotychczas wypłaconej na ucznia. Zwiększenie podstawowej kwoty dotacji to obowiązek wyrównania

w listopadzie i grudniu wypłat za miesiące od stycznia do października. Natomiast zmniejszenie podstawowej kwoty dotacji to obowiązek dokonania niezbędnych potrąceń kwot dotychczas nadpłaconych od transz za listopad i grudzień.

Wbrew zatem stanowisku zawartemu w skardze, aktualizacja podstawowej kwoty dotacji znajdowała oparcie w ww. przepisach u.s.o. i nie ograniczała się jedynie do kontroli liczby uczniów i wydatkowania dotacji. Kwestia aktualizacji statystycznej liczby uczniów dokonywana w październiku roku budżetowego regulowana jest w art. 78c ust. 2 u.s.o.

W związku z tym podnoszona w skardze kwestia wniosków płynących ze sprawozdania audytora z dnia 14 sierpnia 2018 r. jest bezprzedmiotowa. Nie dotyczyło ono wysokości dotacji podstawowej, ustalanej niezależnie od sytuacji jej beneficjenta.

Jak wynika z analizy powyższych przepisów, po aktualizacji dokonanej

w październiku, liczonej według dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego na dzień 30 września i na nowo ustalanej rocznej statystycznej liczby uczniów, dotację

w nowych kwotach wypłaca się na każdego ucznia w listopadzie i grudniu danego roku.

Podkreślić należy, że art. 89c ust. 2 u.s.o. nakazuje ponowne przeliczenie przypadających na ucznia kwot wypłacanych od stycznia do października,

z wykorzystaniem na nowo ustalonej w październiku podstawowej kwoty dotacji na ucznia. Jeśli okazałoby się, że ustalona na nowo podstawowa kwota dotacji dla części miesięcznych wypłaconych dotychczas jest niższa niż należna, to w kwocie przekazywanej na listopad i grudzień należy dokonać dopłat. Gdyby się natomiast okazało, że ustalona

w październiku podstawowa kwota dotacji jest niższa od kwot dotychczas wypłaconych, to zgodnie z cytowanym art. 89c ust. 2 u.s.o. z transz za listopad i grudzień należy dokonać odpowiednich potrąceń.

Przepis ten (ani żaden inny u.s.o.) nie daje podstaw do żądania zwrotu już wypłaconych części dotacji za miesiące przed kolejną, październikową aktualizacją podstawowej kwoty dotacji. Daje jedynie prawo do weryfikacji wysokości kolejnych części dotacji począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji, w tej sprawie - począwszy od 1 listopada 2017 r. Pozwala zatem na odpowiednie zmniejszenie kolejnych części dotacji nawet do kwoty 0 zł. Nie stanowi jednak podstawy do żądania zwrotu kwot przyznanych i wypłaconych przed pierwszym dniem obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji. Potwierdzenie takiej interpretacji art. 89c ust. 2 u.s.o. wynika z treści art. 78c ust. 6 tej ustawy stanowiącego, że zaktualizowana podstawowa kwota dotacji obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca roku budżetowego następującego po miesiącu, w którym dokonano jej aktualizacji. Oznacza to, że organy prowadzące szkołę muszą w swej działalności uwzględniać możliwą zmianę podstawowej kwoty dotacji, skutkującą zmniejszeniem jednostkowej stawki dotacji na uczniów. Z drugiej strony stanowi dla szkół niepublicznych gwarancję niezmienności stawek w ustalonych okresach oraz gwarancję, że przyznana i wykorzystana zgodnie z prawem dotacja nie będzie podlegała zwrotowi po zakończeniu roku. Jest to wyraz kompromisu pomiędzy rozbieżnymi interesami finansowymi jednostek samorządu terytorialnego i jednostek prowadzących szkoły niepubliczne.

Brak w tej sytuacji podstaw do zastosowania wobec strony skarżącej art. 252 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. i przyjęcia, że kwoty dotacji przyznane i wypłacone przed październikową aktualizacją podstawowej kwoty dotacji były pobrane w nadmiernej wysokości i podlegają zwrotowi (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Łd 673/18, LEX nr 2634475, dotyczący wprawdzie szkoły publicznej, ale przy zastosowaniu tożsamo brzmiących przepisów).

Wobec powyższego uznać należało, że zaskarżona decyzja narusza art. 89c ust. 2 w zw. z art. 78c ust. 6 u.s.o. i art. 252 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p.

Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., uchylił decyzję Kolegium z dnia 28 czerwca 2019 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu wykładnię przepisów art. 89 ust. 2 w zw. z art. 78c ust. 6 u.s.o.

Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.