Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 574/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi G. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi GF, dalej "skarżąca", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej "Kolegium", z [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił GF prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem MS. Powodem wydania decyzji odmownej było to, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności MS wynika, że nie da się ustalić daty od kiedy istnieje jego niepełnosprawność, co oznacza że nie jest spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz .U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej "u.ś.r.") oraz fakt pozostawania przez MS w związku małżeńskim w sytuacji, gdy jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej u.ś.r., jak i fakt pobierania przez GF specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem MS.

W odwołaniu GF wskazała m.in. że sprawuje opiekę nad swoim ojcem, który cierpi na wiele schorzeń, a jego żona też jest schorowana, posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności i nie jest w stanie sprawować opieki nad swoim mężem. Odwołująca podniosła także, że z powodu sprawowania opieki nad ojcem nie pracuje i zaprzestała też prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") w pkt 1 uchyliło zaskarżoną decyzje w całości, a w pkt 2 odmówiło przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 17 ust. 1 oraz 1a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a także wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie (zob. art. 617 §1 oraz art. 128 i n. k.r.o.). Z art.132 k.r.o. wynika, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub, gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Z kolei art. 27 k.r.o. stanowi podstawę obowiązku alimentacyjnego między małżonkami, którzy są m.in. obowiązani do wzajemnej pomocy (art. 23 k.r.o.).

Nie ulega zatem wątpliwości, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z negatywną przesłanką dla której nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego dla GF. Z akt sprawy wynika, iż pierwszym zobowiązanym do sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą tj. MS winna być jego małżonka - MS, chyba że legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. MS posiada wprawdzie orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, ale tylko orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki zwalnia ją z obowiązku świadczenia tej opieki w pierwszej kolejności, przed innymi osobami. Ta bezsporna okoliczność oraz to, że w świetle przepisów Kodeksu i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o., wpływają wprost na ocenę prawna kontrolowanej sprawy. Z unormowaniami tymi koresponduje art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tym samym przepisy te w konfrontacji z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania. Bezsporne jest, że między małżonkami istnieje obowiązek alimentacyjny, w którym mieści się również obowiązek opieki nad chorym niepełnosprawnym małżonkiem. Podkreślono, że małżonek jest zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności. Dopiero w sytuacji, gdy nie może tego obowiązku wypełnić (w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca określił tylko jeden przypadek: niepełnosprawność współmałżonka w stopniu znacznym) obowiązek ten przechodzi na osobę zobowiązaną w dalszej kolejności. Zdaniem Kolegium ustawodawca regulując prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w ten sposób wykluczył dowolność w wyborze osoby sprawującej opiekę. Kolegium zdaje sobie sprawę, że poprzez schorzenia MS, nie jest być może ona w stanie wykonać wszystkich czynności opiekuńczych w ramach opieki nad niepełnosprawnym mężem, jednak najbardziej istotne znaczenie ma brak formalnego legitymowania się przez nią orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W tej sytuacji nie dochodzi więc do nabycia obowiązku alimentacyjnego przez córkę MS - to jest GF, a zatem brak jest podstaw do przyznawania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z ust.5 pkt 2 lit.a u.ś.r. jest w tym zakresie jednoznaczny i nie pozwala na odmienną jego interpretację.

Tytułem zaś odniesienia się co do drugiej wskazanej przez organ I instancji negatywnej przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to nie może się ona ostać z uwagi na wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 526. Kolegium zgadza się bowiem z poglądem, iż niemożność wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności, czy też jej zaistnienie po ukończeniu 18 roku życia, względnie 25 roku życia - nie skutkuje podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jeśli zaś idzie o fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez GF to również nie stanowi to negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia po myśli art. 27 ust. 5 u.ś.r., bowiem, co zresztą zadeklarowała wnioskodawczyni, w momencie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zrezygnowała by ona z zasiłku i pobierała jedno świadczenie. Z uwagi na negatywną przesłankę o której mowa w części pierwszej uzasadnienia niniejszej decyzji, kwestia ta obecnie jest bezprzedmiotowa.

Powyższe uchybienia organu, skutkują uchyleniem decyzji organu I instancji (pkt 1 decyzji), a z uwagi na wystąpienie przesłanki negatywnej nie zachowania kolejności obowiązku alimentacyjnego - odmową przyznania wnioskowanego świadczenia rodzinnego (pkt 2 decyzji).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, GF wyjaśniła, że jej ojciec legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] października 2019 r. nr [...]. MS posiada drugie orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] października 2017 r. nr [...] w którego treści widniej zapis, iż niepełnosprawność istnieje od 7 roku życia czyli od dzieciństwa. Jednakże to orzeczenie straciło moc 30 września 2019 r.

Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia oraz żadnej pracy zarobkowej związku ze sprawowaniem stałej, codziennej i osobistej opieki nad tatą MS. MS posiada znaczny stopień niepełnosprawności, ma liczne schorzenia: [...] Skarżąca sprawuje nad nim całodobową opiekę, pomaga ojcu we wszystkich codziennych czynnościach domowych, ubieraniu się, umawia i wozi go do lekarza, na rehabilitację, do specjalistów, na badania lekarskie, do urzędów, robi zakupy, pomaga przy kąpaniu, umawia i zawozi do kościoła, wykupuje mu leki i podaje je, podaje krople do oczu, sprząta w domu, pomaga w przygotowaniu posiłku, pierze odzież, prasuje, przebiera pościel.

Mama MS posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności. Ma również problemy z poruszaniem się, jest osobą [...]. Dlatego skarżąca musi pomagać obydwojga rodzicom w codziennych czynnościach domowych. Mama nie ma prawa jazdy, dlatego nie może zawieść taty do lekarza, ani do urzędu czy kościoła. Wszystkie te czynności wykonuje skarżąca osobiście. Mama nie da rady pomóc ojcu w kąpieli w wannie, wejściu do wanny, wycieraniu oraz w ubraniu się. Skarżąca mieszka w sąsiedztwie rodziców obok ich domu.

Zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności tato wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji w zakresie usług opiekuńczych i terapeutycznych oraz konieczności stałej i długotrwałej opieki innej osoby, a mama zgodnie z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności również wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji w zakresie usług opiekuńczych i terapeutycznych, gdyż ma problemy w samodzielnym poruszaniu się. Dlatego dla skarżącej decyzja jest bardzo krzywdząca, bowiem opiekuje się obojgiem rodziców. Tato nie wnosił odwołania od aktualnego orzeczenia o niepełnosprawności, mimo, że nie zawiera ono zapisu o dacie powstania niepełnosprawności, gdyż nie był świadomy skutków tego działania. Choroba nóg i stawów ojca rozpoczęła się od 7 roku życia a teraz ponosi skutki tej choroby i nie może się poruszać sam sprawnie i samodzielnie bez pomocy drugiej osoby. Mama ma umiarkowany stopień niepełnosprawności, ale wbrew twierdzeniom organów nie może się opiekować mężem i sama wymaga opieki i pomocy. Opieka skarżącej w życiu codziennym jest sprawowana w sposób stały codzienne od dwóch lat i jest niezbędna tacie. Ponadto po ustaniu stanu epidemii i po zaszczepieniu mama będzie się ubiegała o znaczny stopień niepełnosprawności w PCPR [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem, która legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nadal zwanej u.ś.r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust.1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z powyższych uregulowań wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tej przyczyny z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359), zwanej dalej k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Stosownie do art. 23 k.r.o. zdanie drugie małżonkowie są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Jednocześnie oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym (art. 27 k.r.o.). Nadto, obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi istnieje nawet po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji i wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.o.).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie zaistnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., wykluczającej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Organy obu instancji orzekające w sprawie w tym zakresie dokonały wyłącznie literalnej wykładni wskazanych przepisów. Istota sporu sprowadza się więc do oceny tego, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy zasadne jest wydanie rozstrzygnięcia będącego wynikiem jedynie wykładni literalnej art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. W kontekście tego sporu rozważenia wymaga też i to, czy istnieją dostatecznie uzasadnione podstawy mające swe źródło w wartościach konstytucyjnych, które nakazywałyby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, będącej córką osoby wymagającej opieki, z uwagi na jej rezygnację z pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, w sytuacji, gdy żona osoby wymagającej opieki żyje, ale z uwagi na stan zdrowia opieki tej sprawować nie jest w stanie.

Organ I instancji ustalił, że małżonka osoby niepełnosprawnej MS posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, ma problemy w poruszaniu się – niedowład nóg i nie jest w stanie sprawować opieki nad współmałżonkiem. Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu, że zdaje sobie sprawę, że poprzez schorzenia MS, nie jest być może ona w stanie wykonywać wszystkich czynności opiekuńczych w ramach opieki nad niepełnosprawnym mężem, jednak najbardziej istotne znaczenie ma brak formalnego legitymowania się przez nią orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Oczywistym jest zdaniem Sądu, że osoba cierpiąca m.in. na niedowład nóg, mając trudności w samodzielnym poruszaniu się, sama wymaga opieki i nie jest w stanie opiekować się inna osobą, zwłaszcza o znacznym stopniu niepełnosprawności. Potwierdzają to dołączone do skargi zaświadczenia lekarskie, z których wynika, że MS jest przewlekle chora i nie jest zdolna do sprawowania opieki nad mężem M (k. 16 akt sądowych).

Literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. uprawniałaby przyjęcie za prawidłowe stanowiska prezentowanego przez organy orzekające w sprawie. Taka wykładnia, zdaniem Sądu, nie jest jednak właściwa.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowane przez część judykatury stanowisko, że w takich okolicznościach, przy odkodowywaniu normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy uwzględnić przede wszystkim cel, jakiemu służy ustawa o świadczeniach rodzinnych. Literalna wykładnia tego przepisu oznacza bowiem odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uprawnionemu w dalszej kolejności krewnemu także w sytuacji, gdy małżonkowie ze względu na swój stan zdrowia nie są w stanie być dla siebie wzajemnie wparciem. Tak rozumiany przepis oznaczałby sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim.

Na tle ww przepisu orzecznictwo wypracowało stanowisko, że fakt pozostawania w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważany za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana w dalszej kolejności (patrz wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 129718, wszystkie powołane wyroki na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe stanowisko wyprowadzono interpretując przepis art 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. łącznie z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ( art 23, 27 i 130 k.r.i.o.). Zgodnie z art 23 k.r.i.o. małżonkowie są zobowiązani do wspólnego pożycia i wzajemnej pomocy. Jednocześnie stosownie do art 27 tej ustawy małżonkowie obwiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych przyczynić się do zaspakajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Z kolei z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wyprowadzono, że przecież przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która opiekę tą sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. (zob. wyrok WSA z dnia 13 kwietnia 2012 r, sygn. akt II SA/Rz 121/12, WSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 987/12, WSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 848/11, WSA z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 242/12, WSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1391/12).

Jak podkreślił NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20 (zresztą w sprawie, w której SKO było stroną) wyłącznie literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i uznanie, że uzasadnioną podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowi samo nieposiadanie przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jest niewystarczające dla zrekonstruowania normy prawnej wyrażonej treścią tego przepisu.

NSA zwrócił uwagę, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się najczęściej od dyrektyw językowych, to jednak nie powinien się do nich ograniczać. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu. Wykładnia prawa jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego, na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (zobacz: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (zobacz: L.Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63; M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239). W najnowszej nauce prawa dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (zobacz: M.Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z.Radwański, M.Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15 s. 29; L.Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 152; M.Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. C.H.Beck 2015 r., tom 4, s. 204; M.Gutowski, P.Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. C.H.Beck 2017 r., s. 275; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 8/09).

Zastosowanie systemowych i funkcjonalnych reguł wykładni winno prowadzić do skonstruowania wzorca kontrolnego, który będzie pozostawał w zgodności z normami konstytucyjnymi jako nadrzędnymi (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym koniecznym elementem procesu wykładni określonego przepisu jest poznanie jego treści m.in. w kontekście norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Powyższe zakłada konieczność zbadania czy ustalone znaczenie przepisu prawnego nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. Podejmując się zrekonstruowania powyższej normy prawnej należy uwzględnić w szczególności stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w sprawach odnoszących się do instytucji świadczenia pielęgnacyjnego (zobacz: wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107; wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, OTK-A 2008/6/109). Dla samego procesu wykładni powyższej regulacji, a także wartościowania uzyskanych w jego trakcie wyników szczególne musza mieć znaczenie wywody Trybunału zawarte w uzasadnieniu postanowienia umarzającego postępowanie w sprawie zbadania zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (zobacz: postanowienie TK z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09, OTK-A 2010/5/53). W następstwie zbadania orzecznictwa sądów administracyjnych, Trybunał stwierdził istnienie utrwalonej i względnie jednolitej praktyki interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., przyznającej pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji, przed jej wykładnią językową. Jakkolwiek stanowisko to zostało wyrażone przed zmianą tegoż przepisu, dokonaną art. 1 pkt 6 lit. b) tiret trzecie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. nr 205, poz. 1212), to należy wyraźnie zaakcentować kierunek interpretacji owej regulacji, uznany przez Trybunał Konstytucyjny za trafny dla nadania w praktyce sądowej takiego rozumienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., które nie prowadziłoby do wewnętrznej sprzeczności u.ś.r. i pozwoliło urzeczywistnić wartości konstytucyjne. Trybunał badając praktykę orzeczniczą wyraźnie odwołał się m.in. do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wypowiedział się o niezgodności z wartościami konstytucyjnymi wąskiej, językowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., wskazując, iż małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu art. 18 Konstytucji RP wywiedziono obowiązek dokonywania takiej wykładni prawa, która nie stoi w sprzeczności z dobrem rodziny i małżeństwa (zobacz: wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i sygn. akt I OSK 723/09). Negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., rozumiana w sposób literalny, wywołuje natomiast daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Mianowicie wówczas, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą, a jednocześnie mają również obowiązek sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Podkreślono, że tak rozumiany przepis oznacza swoistą sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim niepełnosprawnym rodzicem. Wskazano nadto, że z podobnych przyczyn literalna wykładnia tegoż przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane tak jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Ponadto według treści art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powyższej normie konstytucyjnej (zobacz: wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i sygn. akt I OSK 723/09; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1200/14).

Według NSA dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. należy mieć także na uwadze stanowisko Trybunału, który uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Wybranie spośród osób obowiązanych do alimentacji jedynie niektórych grup bliskich i przyznanie wyłącznie im prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną wyrażone w art. 18 Konstytucji RP (zobacz: wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107). Istotne jest także spostrzeżenie Trybunału, wielokrotnie przywoływane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż samo świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach. Wyznacza to cele, które spełnia świadczenie pielęgnacyjne, stanowiąc jednocześnie wyznacznik interpretacyjny przepisów u.ś.r. (zobacz: wyrok TK z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, OTK-A 2006/10/151; wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107; wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2823/12; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1378/14).

Uwzględniając powyższe uwagi przy rekonstrukcji normy prawnej będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia według Sądu dochodzi się do przekonania, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tegoż świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tą – niejako w zastępstwie małżonka – sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. winien być zatem rozumiany w ten sposób, że normuje sytuację, w której o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Nie eliminuje to konieczności wykładania tego przepisu zgodnie z Konstytucją RP również w stosunku do osób spełniających kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędących małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (zobacz: wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 190/12; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1196/12; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1899/12).

W konsekwencji literalne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą pozostająca w związku małżeńskim, od tego czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznać należy za zabieg niedostateczny w procesie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Nie można bowiem zgodzić się z takim zapatrywaniem, że w sytuacji gdy oboje małżonkowie, z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody, nie mogą być dla siebie wzajemnie oparciem, to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nimi opieki, nie mogą uzyskać tegoż świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby oboje małżonkowie posiadali ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Niedopuszczalne jest także dyskryminujące traktowanie osób pozostających w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi obiektywne okoliczności nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, względem osób, które w związku małżeńskim nie pozostają. Wyniki wykładni językowej pomijają także cel regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r., którym pozostaje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi z tego powodu szczególnego wsparcia. Wykładnia językowa nie dostrzega także kontekstu systemowego, który nakazuje uwzględnienie wartości konstytucyjnych, o których mowa była powyżej. Wyniki wykładni językowej prowadzą w szczególności do wykluczenia z grona uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych, którzy spełniają przesłanki z art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. i sprawują opiekę nad osobą pozostająca w związku małżeńskim, w sytuacji gdy współmałżonek tej osoby nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, choć sprawowanie opieki przez współmałżonka jest obiektywnie niemożliwe.

Mając zatem na uwadze dyrektywę zgodności norm prawnych regulujących świadczenie pielęgnacyjne z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), a także uwzględniając konieczność poszanowania konstytucyjnych zasad ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, uwzględniania dobra rodziny oraz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), podzielając zapatrywanie NSA, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że obiektywna niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej współmałżonka, nie stanowi przeszkody do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., a niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym (zobacz: wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1230/14, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1113/15). Powyższe stanowisko uwzględnia cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego, które przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub ich nie podejmując wobec sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie, zdejmując tym samym z Państwa obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej sprawie sygn. I OSK 2103/20, Sąd ten miał świadomość istnienia także odmiennej linii orzeczniczej, która odwołuje się przede wszystkim do wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. (zobacz: wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 599/20 i przywołane tam orzecznictwo). Nie podzielając tego stanowiska z powodów powyżej zaprezentowanych, zauważył jednak, że obowiązek dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi uregulowany w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz.1359), nie stanowi przeciwwagi dla możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę sprawującą opiekę, spełniającą przesłanki z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., w sytuacji obiektywnej niemożliwości sprawowania opieki przez współmałżonka.

Przedstawione wyżej wyczerpująco uzasadnione przez NSA stanowisko w sprawie I OSK 2103/20 Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako pogląd tożsamy z własnym, który zwłaszcza w okolicznościach niniejszej sprawy, kiedy małżonek osoby wymagającej opieki ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności i sam wymaga opieki, a przez to nie byłoby możliwe wypełnianie przez małżonka obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy.

W ocenie Sądu błędna wykładnia prawa materialnego – tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. doprowadziła do odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że Kolegium – jak wynika z decyzji – nie kwestionowało wynikających ze zgromadzonych materiałów okoliczności, że skarżąca sprawuje opiekę nad ojcem w sposób trwały, stały i ciągły i fakt niepodejmowania przez nią zatrudnienia lub innej pracy zawodowej właśnie z powodu sprawowania tej opieki, w tym jej zakresu.

W świetle powyższego, w tym treści decyzji organu II instancji, naruszenie prawa materialnego miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

W ponownym postępowaniu organy uwzględnią przyjętą przez Sąd i przedstawioną wyżej wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.