Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2109/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 7, art 8, art 77 § 1, art 12 § 1 i § 2, art 136 § 1, art 138 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 64 e, art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2021 r., sygn. akt: II SA/Gd 411/21 o oddaleniu sprzeciwu [..] S.A. z siedzibą w K.-J. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [..] maja 2021 r., nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2021 r., sygn. akt: II SA/Gd 411/21 oddalił sprzeciw [..] S.A. z siedzibą w K.-J. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [..] maja 2021 r., nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2019 r. T.H. wystąpił do Starosty Wejherowskiego, w trybie art. 129 ust 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o wszczęcie postępowania oraz wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie na rzecz wnioskodawcy stosownie do posiadanego przez niego udziału w spadku po zmarłym K.H., w związku ze szkodami powstałymi na nieruchomości, która stanowiła ówczesną działkę nr [..] w M. (obecnie działki nr [..], nr [..] oraz nr [..] objęte KW [..]) z tytułu szkody spowodowanej obniżeniem wartości tej nieruchomości wskutek wydania przez Naczelnika Gminy L. decyzji z dnia [..] sierpnia 1975 r., na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W toku postępowania ustalono, że od dnia [..] grudnia 1923 r. przedmiotowa działka była własnością małżonków J. i R.H. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Wejherowie Wydział Cywilny z dnia [..] marca 1984 r., sygn. akt [..], spadek po J.H. i R.H., nabył na podstawie testamentu z dnia [..] maja 1964 r. K.H. w całości i wprost. T.H. nabył działkę nr [..] na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego, objętej aktem notarialnym z dnia [..] sierpnia 1984 r., Rep.[..], od K. i A. małżonków H. Jak wynika z kolei z przedłożonego do akt sprawy postanowienia z dnia [..] stycznia 2017 r., sygn. akt [..], spadek po K.H. nabyli: żona A.H.l w 4/16 częściach spadku wprost, syn T.H. w 3/16 częściach spadku wprost oraz córki J.S., S.M. i M.S. każda po 3/16 części spadku wprost.

Decyzją z dnia [..] grudnia 2019 r. Starosta Wejherowski umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz T.H. z tytułu szkód powstałych na działce oznaczonej nr [..] położonej w M., na skutek wydania przez Naczelnika Gminy L. decyzji z dnia [..] sierpnia 1975 r. zezwalającej Z.E.G. na przebudowę linii energetycznej w sołectwach L., R., M. zgodnie z planem trasy zaakceptowanym przez Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji Urzędu Powiatowego w W.

Organ wskazał, że art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości jasno określa swoją właściwość warunkiem zatwierdzonej lokalizacji szczegółowej danej inwestycji, a nie jak we wskazanej decyzji z 1975 r., planem trasy zaakceptowanym przez Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji Urzędu Powiatowego w W. Zdaniem Starosty, w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku przeprowadzanie inwestycji celu publicznego odbywało się w ten sposób, że w pierwszej kolejności właściwy organ wydawał decyzję o lokalizacji szczegółowej, a następnie wydawane były inne dokumenty, m.in. decyzja zezwalająca na założenie i przeprowadzenie linii, która stanowiła konkretyzację decyzji lokalizacyjnej, czy protokoły odbioru inwestycji. Starosta wskazał również, że do decyzji z dnia [..] sierpnia 1975 r. załączony został wykaz właścicieli użytkowników gruntów, nad którymi przebiega linia elektroenergetyczna, dla linii elektroenergetycznej 400 kV Ż. – G. I Powiat W., Gmina L. – [..] z kwietnia 1974 r., a nie jak wskazano w decyzji wykaz właścicieli z dnia [..] listopada 1974 r. pismo nr [..], przez których nieruchomości ma przebiegać przedmiotowa linia. Organ podkreślił, że odszkodowanie w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w drodze odrębnej decyzji ustala się, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez przyznania odszkodowania. Przy czym, wskazany przepis uzależnia ustalenie odszkodowania od istnienia w obowiązujących przepisach regulacji przewidującej odszkodowania za konkretny przypadek pozbawienia prawa do nieruchomości. Natomiast w przypadku pozbawienia w innym trybie niż wywłaszczenie aktem indywidualnym, art. 128 ust. 1 ustawy nie może stanowić źródła obowiązku odszkodowawczego. Tymczasem w trakcie analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego Starosta ustalił, że nie istnieje w obrocie żaden dokument dotyczący wybudowania przedmiotowej linii elektroenergetycznej, który wymienia działkę nr [..] lub jej właścicieli. Dodatkowo, powołując się na orzecznictwo, Starosta wskazał, że odszkodowanie ustalane w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przysługuje spadkobiercom osób wywłaszczonych.

Reasumując, organ stwierdził, że niepodważalne jest, iż na działce nr [..] posadowiona jest linia elektroenergetyczna, jednak – pomimo poczynienia przez Starostę wszelkich możliwych poszukiwań decyzji zezwalającej na wybudowanie linii 400 kV – brak jest jakichkolwiek dokumentów w sprawie wybudowania tej linii. Zatem, w ocenie Starosty, skoro nie istnieje dokument administracyjnoprawny, który umożliwia ustalenie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości położonej w M., gmina L., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..], to zgodnie z art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości jest to istotna przeszkoda do ustalenia odszkodowania, a postępowanie zostało zapoczątkowane przez osobę nieposiadającą przymiotu strony postępowania, a więc konieczne było jego umorzenie.

Rozpoznając odwołanie T.H. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [..] maja 2021 r. uchylił w całości decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia [..] grudnia 2019 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy przypomniał, że według wnioskodawcy, ograniczenie praw do nieruchomości powstało w związku z wybudowaniem linii energetycznej 400 kV G.B.–Ż., na podstawie decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [..] sierpnia 1975 r. zezwalającej Z.E. w G. na przebudowę napowietrznej linii energetycznej w sołectwie L., R., M. Jednak w decyzji z dnia [..] sierpnia 1975 r. nie jest wskazane, jaki rodzaj linii energetycznej ma ulec przebudowie, oznaczono jedynie sołectwa, przez które ona przebiega.

W toku postępowania przed Starostą [..] S.A. z siedzibą w K.-J., przy piśmie z dnia 26 sierpnia 2019 r. przekazały kopię wierzytelną decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [..] sierpnia 1975 r. zezwalającej Z.E.G., na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na przebudowę linii energetycznej w sołectwie L., R., M. zgodnie z planem trasy zaakceptowanym przez Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji Urzędu Powiatowego w W. Została do niej dołączona uwierzytelniona kopia wykazu właścicieli użytkowników gruntów, nad którymi przebiega linia elektroenergetyczna, dla linii elektroenergetycznej 400 kV – Ż.-G. I Powiat W., Gmina L. – [..] z kwietnia 1974 r. Na 5 stronie ww. wykazu pod numerem [..] znajduje się działka nr [..], której właścicielem lub użytkownikiem został wpisany K.H. s. J.

Za bezsporne Wojewoda uznał, że na ówczesnej działce nr [..] jest usytuowana linia elektroenergetyczna (co potwierdza wydruk z portalu www.geoportal.gov.pl), a za sporne, czy istnieje decyzja ograniczająca prawo korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], wskutek której ww. linia powstała (lub uległa przebudowie) i czy w związku z tym wnioskodawcy winno zostać wypłacone odszkodowanie.

Wojewoda Pomorski wskazał, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. I OPS 1/20, odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalane na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tym samym art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy ma zastosowanie do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu, ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Ponadto, organ wskazał, że okoliczność, iż o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości nie wystąpiono bezpośrednio po wybudowaniu linii, a dopiero po wielu latach jej istnienia nie ma znaczenia prawnego. Dla niniejszej sprawy istotne jest bowiem ustalenie, czy istniejąca linia energetyczna powstała na nieruchomości w związku z uprzednio wydaną decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, a także fakt, iż obecne przepisy przewidują ustalenie odszkodowania z tego tytułu (przy jednoczesnym stwierdzeniu, że takie odszkodowanie nie zostało już w przeszłości ustalone).

Następnie, Wojewoda Pomorski wskazał, że odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przysługuje, jeśli została wydana uprzednio decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości. Decyzja taka nie została dołączona do akt sprawy. Co prawda wraz z pismem Spółki z dnia 26 sierpnia 2019 r. przekazana została uwierzytelniona kopia decyzji z dnia [..] sierpnia 1975 r. zezwalającej na przebudowę linii energetycznej w sołectwach L., R., M., jednakże załączony do niej wykaz właścicieli użytkowników gruntów nie jest dokumentem, o którym mowa w sentencji decyzji. Do decyzji o ograniczeniu załączono bowiem wykaz właścicieli użytkowników gruntów, nad którymi przebiega linia elektroenergetyczna dla linii energetycznej 400 kV – Ż.-G.I Powiat W., Gmina L.- [..] z kwietnia 1974 r., a nie wskazany w decyzji wykaz właścicieli z dnia [..] listopada 1974 r., pismo nr [..]. Zdaniem Wojewody, odręczne skreślenie powyższej adnotacji na decyzji z dnia [..] sierpnia 1975 r. nie wyjaśnia dołączenia do niej wykazu, o którym w decyzji nie wspomniano. Wojewoda wskazał, że w związku z powyższym konieczne jest poszukanie wykazu, o którym mowa w sentencji decyzji z dnia [..] sierpnia 1975 r. oraz protokołu zakończenia inwestycji na przedmiotowej działce. Zdaniem Wojewody niewykluczone jest pozyskanie innej niż wskazana przez wnioskodawcę decyzji o ograniczeniu prawa własności działki nr [..]. Dodatkowo, Starosta może poprowadzić postępowanie pod kątem poszukania wniosku z dnia [..] lutego 1975 r. w sprawie przebudowy linii energetycznej, będącego podstawą decyzji z dnia [..] sierpnia 1975 r. zezwalającej na przebudowę linii energetycznej, co mogłoby okazać się pomocne przy ustaleniu nieruchomości, których prawo własności zostało ograniczone na podstawie ww. decyzji. Ponieważ w aktach sprawy brak jest potwierdzenia, że na dzień wydania decyzji Naczelnika Gminy L., tj. [..] sierpnia 1975 r., na przedmiotowej nieruchomości znajdowała się linia energetyczna, Wojewoda Pomorski uznał za konieczne ustalenie, jaka linia elektroenergetyczna jest objęta decyzją o przebudowie oraz jej ewentualnego przebiegu przed przebudową oraz rodzaju linii znajdującej się obecnie na przedmiotowej nieruchomości. W decyzji z dnia [..] sierpnia 1975 r. nie jest bowiem wskazany rodzaj linii energetycznej, która ma ulec przebudowie, oznaczono jedynie sołectwa, przez które ona przebiega. Z tego względu organ I instancji powinien ustalić, kiedy wybudowano linię przebiegającą obecnie przez przedmiotową działkę, czy kiedykolwiek uległa ona przebudowie i w oparciu o jakie dokumenty znajduje się na przedmiotowej nieruchomości.

Przechodząc do ustalenia kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem o odszkodowanie Wojewoda Pomorski zauważył, że Starosta nieprawidłowo wskazał właścicieli przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu, gdyż błędnie uznał, że w dacie wydania ww. decyzji właścicielami przedmiotowej działki byli J.i R.H., którzy nieruchomość nabyli na podstawie kontraktu z dnia [..] grudnia 1923 r., co zapisano dnia [..] grudnia 1923 r. w księdze wieczystej [..]. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [..] marca 1984 r., sygn. akt [..], spadek po zmarłym w dniu [..] czerwca 1973 r. J.H. oraz po zmarłej w dniu [..] maja 1950 r. R.H. nabył na podstawie testamentu syn K.H. Był on więc właścicielem działki w dacie wydania decyzji o ograniczeniu, tj. [..] sierpnia 1975 r. Postanowienie Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku ma bowiem charakter deklaratoryjny, tj. potwierdza jedynie prawo spadkobiercy do spadku od momentu jego otwarcia. Wojewoda stwierdził, że ustalenie i wypłata odszkodowania na rzecz innej osoby niż ta, która była właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dniu dokonania wywłaszczenia, jest możliwe także w odniesieniu do spadkobierców wywłaszczonego, na co wskazuje uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. I OPS 1/20.

Wojewoda Pomorski podkreślił, że z informacji Sądu Rejonowego w W. wynika, że od 1975 r. przed tym sądem nie toczyło się postępowanie w przedmiocie złożenia do depozytu sądowego odszkodowania na rzecz T.H., K.H., A.H., J.H. oraz R.H. Wojewoda podkreślił także, że Starosta zwrócił się do [..] S.A., które wskazały, że w archiwach Spółki nie znajdują się dokumenty świadczące o zwróceniu się przez p. H. z wnioskiem o wypłatę odszkodowania, prowadzeniu rokowań z p. H., czy potwierdzające wypłatę odszkodowania za powstałe na nieruchomości straty. Podobnie, w Urzędzie Gminy L. nie odnaleziono decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [..] sierpnia 1975 r. ani żadnych dokumentów dotyczących wniosków o wypłatę odszkodowania, przeprowadzonych rokowań albo wypłaty odszkodowania związanych z przedmiotową działką. Tymczasem w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości podstawowe znaczenie ma okoliczność czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości. W ocenie Wojewody Pomorskiego, Starosta nie przeprowadził wystarczającego postępowania pod kątem odnalezienia decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji nie zwrócił się z zapytaniem, czy istnieją dokumenty dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz K.H. albo T.H. oraz pozostałych spadkobierców, tj. A.H., J.S., S.M. i M.S. z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr [..], obecnie jako działki nr [..], [..], [..] do Archiwum Państwowego w G. Ponadto, Starosta nie pozyskał, uznawanych przez Wojewodę Pomorskiego za niezbędne w posiadanym materiale dowodowym, zeznań wnioskodawcy dotyczących ustalenia, czy w przeszłości zostało mu bądź jego spadkodawcy przyznane takie odszkodowanie.

W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, Starosta przedwcześnie uznał, że w niniejszej sprawie nie istnieje dokument administracyjnoprawny będący podstawą do ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności, w związku z czym niewłaściwie zastosował art. 105 § 1 k.p.a.

W sprzeciwie od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [..] maja 2021 r. skarżąca Spółka wniosła o jej uchylenie zarzucając niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Starosty Wejherowskiego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Spółki roszczenie wnioskodawcy przedawniło się z upływem 6 lat z uwagi na cywilnoprawny charakter tego roszczenia na podstawie art. 118 w związku z art. 120 Kodeksu cywilnego. Ponadto, skarżąca Spółka wskazała, że w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za straty wynikające z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości z 1958 r., w trybie określonym w art. 36 tej ustawy, a zatem nie było podstaw dla przyznania odszkodowania. Mając na uwadze znaczny upływ czasu od chwili wybudowania przedmiotowej linii oraz przekształcenia podmiotowe po stronie Spółki, nie można uznać, iż brak stosownej dokumentacji świadczącej o wypłacie odszkodowania na rzecz uczestnika stanowi obecnie podstawę do wypłaty takiego odszkodowania.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Pomorski wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że wskazane przez Wojewodę okoliczności w pełni uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja Starosty Wejherowskiego z dnia [..] grudnia 2019 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd w pierwszej kolejności przypomniał, że podstawą prawną udzielonego na mocy decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [..] sierpnia 1975 r. zezwolenia na przebudowę linii energetycznej był art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10, poz. 64 ze zm.), zwanej dalej u.z.t.w.n., który w dacie wydania decyzji stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Zdaniem Sądu, aktualnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się on z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji. Konsekwencją takiego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy u.g.n. W szczególności stwierdza się, że art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Dlatego też nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Sąd podkreślił, że istotą decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest de facto brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na poważne wady (braki) postępowania organu I instancji, które nie mogą zostać "naprawione" w postępowaniu uzupełniającym przez organ II instancji. Zdaniem Sądu, Wojewoda prawidłowo dostrzegł potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza kompetencje organu odwoławczego określone w art. 136 k.p.a.

Przede wszystkim z zebranego w dotychczasowym postępowaniu materiału dowodowego nie wynika, czy istniejąca na przedmiotowej działce linia energetyczna została posadowiona lub przebudowana w wyniku decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [..] sierpnia 1975 r. We wniosku sformułowano taką zależność, jednak w żaden sposób nie wynika ona z akt sprawy.

Z informacji udzielonych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Starostwa Powiatowego w W. wynika, że w państwowym zasobie geodezyjnym brak jest map wskazujących na istnienie linii napowietrznej przed dniem [..] sierpnia 1975 r., czyli przed dniem wydania decyzji zezwalającej na przebudowę linii w trybie art. 35 u.z.t.w.n. W świetle tego słusznie uznał Wojewoda, że konieczne jest ustalenie, która linia elektroenergetyczna jest objęta decyzją o przebudowie z dnia [..] sierpnia 1975 r. oraz jaki był jej przebieg przed przedmiotową przebudową w kontekście działki nr [..].

W decyzji z dnia [..] sierpnia 1975 r. nie wskazano rodzaju linii energetycznej a jedynie oznaczono sołectwa, przez które przebiega. Stąd też słusznie zauważył Wojewoda, że należy ustalić, kiedy wybudowano linię przebiegającą obecnie przez przedmiotową działkę, czy kiedykolwiek uległa ona przebudowie i w oparciu o jakie dokumenty znajduje się na niniejszej nieruchomości. Skreślenie w treści decyzji z dnia [..] sierpnia 1975 r. fragmentu tekstu odnoszącego się do wykazu właścicieli nieruchomości, przez które przebiegać będzie linia energetyczna i dołączenie do niej wykazu właścicieli użytkowników gruntów, nad którymi przebiega linia energetyczna (wykaz dla linii energetycznej 400 kV – Ż.-.G I, Powiat W., Gmina L.– [..]), o którym w decyzji nie wspomniano, obejmującego K.H. jako właściciela działki nr [..], generuje potrzebę ustalenia, czy dokonane skreślenie było konsekwencją oczywistej omyłki, a dołączony wykaz właścicieli odzwierciedlał zamierzony przebieg linii energetycznej, w tym przez działkę nr [..], czy też skreślenie to ma inne znaczenie, a właściwego wykazu nie dołączono. Zweryfikować to można w sposób prawidłowo wskazany przez Wojewodę, tj. poprzez próbę pozyskania w zasobach archiwalnych treści wniosku z dnia [..] lutego 1973 r. w sprawie przebudowy linii energetycznej oraz planu trasy linii zaakceptowanej przez Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji Urzędu Powiatowego w W.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że powyższe ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem bezsporne ustalenie podstawy prawnej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, okresu tego ograniczenia i jego sposobu stanowi punkt wyjścia do dalszych rozważań w zakresie zasadności przesłanek przyznania odszkodowania. Przy tym, jeśli nie zostanie odnaleziona decyzja zezwalająca na budowę przedmiotowej linii energetycznej na działce nr [..], to nie można wykluczyć, że źródłem ograniczenia prawa własności rodzącego obowiązek odszkodowawczy jest decyzja z dnia [..] sierpnia 1975 r. zezwalająca na przebudowę linii, wydana w trybie art. 35 u.z.t.w.n., stanowiącego materialnoprawną podstawę zakładania i przeprowadzania na nieruchomościach przewodów służących m.in. do przesyłania elektryczności. Fakt przebiegu przez działkę nr [..] linii energetycznej jest bowiem niewątpliwy. Poczynienie ustaleń w powyższym zakresie oraz wiarygodne wykluczenie wcześniejszego ustalenia odszkodowania ze wskazanego tytułu pozwoli dopiero na prawidłowe procedowanie wniosku o odszkodowanie w niniejszej sprawie. Odszkodowanie przysługuje bowiem jednorazowo uprawnionym podmiotom (wywłaszczonemu właścicielowi, a w razie jego śmierci spadkobiercom). Starosta nie pozyskał zeznań wnioskodawcy dotyczących ustalenia, czy w przeszłości zostało mu bądź jego spadkodawcy przyznane takie odszkodowanie. Sąd wyjaśnił także, że z uchwały NSA w sprawie I OPS 1/20 wynika, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Powyższa uchwała ma zasadnicze znaczenie dla weryfikacji w niniejszej sprawie legitymacji wnioskodawcy do ubiegania się o odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej przed podziałem działkę nr [..].

Z powołanych przyczyn Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda zasadnie uznał decyzję organu I instancji za przedwczesną, co wynika zarówno z błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego (kwestia legitymacji prawnej spadkobierców wywłaszczonego), jak i istotnych braków w materiale dowodowym prowadzącym do uznania, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje akt administracyjny, który stanowiłyby prawną podstawę ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [..]. Decyzja Starosty Wejherowskiego z dnia [..] grudnia 2019 r. została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, więc organ odwoławczy nie mógł sanować tych nieprawidłowości w trybie art. 136 § 1 k.p.a., gdyż przeprowadziłby postępowanie w innym zakresie niż organ I instancji. W związku z tym Sąd przychylił się także do stanowiska Wojewody w kwestii ewentualnej potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego i stwierdzenia, że zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez organ drugiej instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej Spółki w kwestii przedawnienia roszczeń Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane w drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r. (u.z.t.w.n.), ani też w ustawie z 1997 r. (u.g.n.) takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Jedynie odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach, zgodnie z art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 kodeksu cywilnego (przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły [..] S.A. z siedzibą w K.-J., wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zarzucając wydanemu wyrokowi naruszenie:

- art. 64e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie wykładni przepisów, które mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji powinien oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a.;

- art. 151a § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie sprzeciwu Spółki w sytuacji, gdy Sąd I instancji rozpoznając sprzeciw powinien, podczas oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., dojść do wniosku, że decyzja Wojewody Pomorskiego została wydana z naruszeniem art. 12 § 1 i 2 k.p.a., 136 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., co powinno w rezultacie skutkować uwzględnieniem sprzeciwu i uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 118 w zw. z art. 120 k.c., poprzez nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego za ograniczenie sposobu użytkowania nieruchomości, co doprowadziło do błędnego rozumowania, iż z jednej strony roszczenie o odszkodowanie ma charakter cywilnoprawny i podlega sukcesji uniwersalnej przy jednoczesnym nieuwzględnieniu zarzutu przedawnienia roszczeń cywilnych z upływem lat 6 na podstawie art. 118 - 125 k.c.;

- art. 77 § 1 i 2, 8 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez odstąpienie przez Wojewodę Pomorskiego od nałożonego przepisami prawa obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, iż w okolicznościach nieodnalezienia w toku postępowania decyzji potwierdzającej wypłatę odszkodowania na rzecz wnioskodawcy z tytułu ograniczenia korzystania z nieruchomości należy uznać, iż takie odszkodowanie nie zostało wypłacone w sytuacji, gdy ze względu na znaczny upływ czasu od chwili posadowienia słupów przesyłowych na linii Ż.-G. nie można żądać, aby Spółka była w posiadaniu wszelkich dokumentów dotyczących tej inwestycji i potwierdzających wypłatę odszkodowania na rzecz każdego z właścicieli nieruchomości, przez które przebiega przedmiotowa linia;

- art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez odstąpienie przez Wojewodę Pomorskiego od nałożonego przepisami prawa obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pomimo istnienia rzeczywistych przesłanek wskazujących na błędy popełnione przez organ w toku postępowania, które miały bezpośredni wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ I instancji w sposób wystarczający dokonał zebrania oraz oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zgodnie z art. 64e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń konsekwentnie wskazywał, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zatem w postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku całkowicie bezzasadnie dokonał wykładni przepisów materialnych mogących mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, tym samym naruszył art. 64 e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151a § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Spółka prawidłowo wykazała w sprzeciwie naruszenia dokonane przez Wojewodę Pomorskiego, które skutkować winny uchyleniem decyzji Wojewody. Zdaniem Spółki – jeżeli Wojewoda Pomorski miał możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, to brak jego działań w tym zakresie powinien skutkować uchyleniem decyzji Wojewody Pomorskiego. Zdaniem Spółki, Starosta w sposób prawidłowy zgromadził materiał dowodowy bowiem upływ lat spowodował brak możliwości uzyskania jakichkolwiek dokumentów, nawet z Archiwum Państwowego. Z zebranego w dotychczasowym postępowaniu materiału dowodowego nie wynika, czy istniejąca na przedmiotowej działce linia energetyczna została posadowiona lub przebudowana w wyniku decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [..] sierpnia 1975 r.

Strona skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z twierdzeniami Sądu, jakoby na aprobatę zasługuje spostrzeżenie Wojewody, że Starosta nie pozyskał zeznań wnioskodawcy dotyczących ustalenia, czy w przeszłości zostało mu bądź jego spadkodawcy przyznane takie odszkodowanie. Z uwagi na fakt, iż ówczesnym, w dacie budowy linii, właścicielem nieruchomości był K.H., nie ma potrzeby przesłuchiwać jego spadkobiercy, z uwagi na fakt, iż może on nie posiadać wiedzy na temat wypłacanego odszkodowania – jego przesłuchanie nie służyłoby wyjaśnieniu sprawy, a spowodowałoby jedynie przedłużenie postępowania.

Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wykładnia przepisów merytorycznych, dokonana przez WSA w Gdańsku, nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Spółka stoi na stanowisku, że roszczenie Wnioskodawcy uległo przedawnieniu z upływem lat 6. Z uwagi na cywilnoprawny charakter tego roszczenia na podstawie art. 118 w zw. z art. 120 k.c. Zdaniem Spółki w zaistniałym stanie faktycznym doszło do istotnej sprzeczności "w orzecznictwie i ustaleniach zarówno organu II instancji, jak i Sądu I instancji, co jednocześnie naruszyło ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., natomiast niewyeliminowanie owej sprzeczności przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik postępowania".

W skardze kasacyjnej podkreślono, że organ I instancji prawidłowo wskazał na brak możliwości ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawcy, dlatego zarówno decyzja Wojewody Pomorskiego, jak i wyrok WSA powinny zostać uchylone. Nawet w przypadku uznania, że wnioskodawca złożył wniosek o uzyskanie odszkodowania, to było one, co do zasady, wypłacane. Nie ma zatem żadnych podstaw do przyjęcia, że wobec nieruchomości Wnioskodawcy było inaczej.

Spółka ponownie podkreśliła, że nie posiada informacji czy ówczesny właściciel nieruchomości uzyskał odszkodowanie oraz nie posiada dokumentacji potwierdzającej prowadzenie rokowań dotyczących ustalenia i wypłaty wskazanego odszkodowania. W związku z dużym upływem czasu od momentu wybudowania linii elektroenergetycznej 400 kV w relacji Ż.-G. oraz przekształceniami podmiotowymi po stronie Spółki w archiwach nie zachowała się pełna dokumentacja wskazująca na przebieg i realizację budowy ww. linii dodatkowo uprawdopodabniając brak wypłaty takiego odszkodowania brakiem złożenia odpowiedniego wniosku przez właściciela nieruchomości, bądź brakiem szkód wywołanych budową linii elektroenergetycznej. Strona skarżąca kasacyjnie powołała się na uchwałę NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, wedle której "jeżeli osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na jej czasowe zajęcie, nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania, to nie jest to sytuacja objęta hipotezą art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie mamy bowiem do czynienia z "nieustaleniem odszkodowania" jako działaniem krzywdzącym właściciela, ale z brakiem wymaganej w art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. inicjatywy strony potencjalnie zainteresowanej w takim ustaleniu, co spowodowało niezależną od organu przyczynę braku ustalenia wysokości tej rekompensaty". W związku z powyższym, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, wnioskodawca utracił swoją legitymację.

Końcowo strona skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że organ w toku postępowania nie zadał sobie trudu zgromadzenia materiału dowodowego, niezbędnego w zakresie chociażby ustalenia legitymacji wnioskodawcy. Przy przyjęciu zastosowania art. 136 k.p.a. organ II instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, organ II instancji, jeśli uznał, że materiał dowodowy musi być uzupełniony, mógł, wedle kompetencji, zostać przez niego uzupełniony. Organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe i zwrócił uwagę na fakt, że z uwagi na znaczny upływ lat od wydania decyzji, nie jest możliwe ustalenie wszystkich faktów w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 64e p.p.s.a. poprzez dokonanie wykładni przepisów, które mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji powinien oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a.

Zarzut ten nie mógł być uwzględniony.

Zwrócić uwagę należy, że zarówno w treści zarzutu, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano istoty zarzutu dokonania wykładni przepisów prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała bowiem, które przepisy podlegały – zbędnej, w ocenie skarżącej kasacyjnie - wykładni Sądu. W sytuacji, w której przedmiotem zarzutu jest wadliwe zastosowanie art. 64e p.p.s.a., poprzez wykroczenie poza ramy rozpoznania sprzeciwu wyznaczone tym przepisem, koniecznym jest sprecyzowanie zarzutu dokonania przez Sąd kontroli decyzji kasacyjnej pod kątem jej poprawności z uwagi na meritum sprawy. W złożonej skardze kasacyjnej tego nie uczyniono. Niezależnie jednak od powyższego należy wyjaśnić, że zasadniczo, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. (zob. wyrok z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt: II OSK 1021/21; wyrok NSA z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt: I OSK 1221/21). Art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie, określających zakres postępowania wyjaśniającego i pozwalających ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. (zob. wyrok NSA z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt: II OSK 1709/21, wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt: III OSK 5877/21). W wyroku z dnia 4 maja 2021 r., sygn. akt: I OSK 648/21 NSA wskazał, że jakkolwiek w toku rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania tej decyzji, to nie może pominąć przy tym treści przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej przez organ pierwszej instancji. Przepisy te wskazują bowiem jaki zakres stanu faktycznego jest istotny prawnie dla rozpatrywanej sprawy i w związku z tym powinien być przedmiotem postępowania wyjaśniającego. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela powyższe poglądy, a tym samym zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko wyklucza uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 64e p.p.s.a. na skutek dokonania wykładni – bliżej nie wskazanych – przepisów prawa materialnego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a., a więc przepisu kompetencyjnego, który stanowił podstawę oddalenia sprzeciwu. Zarzut naruszenia przepisu art. 151a § 2 p.p.s.a. powiązano w treści zarzutu z niedostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 12 § 1 i § 2, art. 136 § 1 i art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Zarzut ten strona skarżąca kasacyjnie uzasadniła twierdzeniem, że materiał dowodowy przed organem I instancji został zebrany prawidłowo, a jeżeli organ II instancji widział potrzebę jego uzupełnienia, to brak jego działań w tym zakresie powinien skutkować uchyleniem decyzji (innymi słowy świadczy o uchybieniu przepisom art. 12 § 1 i 2, art. 136 § 1 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a.).

Wskazać trzeba, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Niemniej jednak art. 136 § 1 k.p.a. umożliwia przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego - w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co nie oznacza, że w drodze jego zastosowania organ II instancji może zastępować organ wydający decyzję w zebraniu materiału dowodowego mającego stanowić podstawę rozstrzygnięcia, a więc dokonywać istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń i wówczas korygować błędne rozstrzygnięcie organu. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. nie służy bowiem zastępowaniu organu I instancji w przeprowadzaniu postępowania dowodowego, lecz umożliwia jedynie przeprowadzenie dowodów uzupełniających w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że w przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Możliwość zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. wynika z uznania, że nie było możliwe zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a., a więc konieczne stało się dokonanie takich ustaleń, które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej jest więc możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż co do zasady działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i z reguły obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania.

Natomiast przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. organ II instancji może zlecić organowi, który wydał decyzję. Z zastosowania tego przepisu nie wynika wprost uchybienie zasadzie określonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Z całą pewnością w realiach tej sprawy nie istniały podstawy do takiego niezwłocznego załatwienia sprawy, które właściwe jest dla spraw, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień. Skarżąca kasacyjnie spółka wskazuje wprost, że upływ lat spowodował brak możliwości uzyskania jakichkolwiek dokumentów, a z zebranego w dotychczasowym postępowaniu materiału dowodowego nie wynika, czy istniejąca na przedmiotowej działce linia energetyczna została posadowiona lub przebudowana w wyniku decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [..] sierpnia 1975 r. Spółka stwierdza także, że brak wypłaty odszkodowania mógł być związany z brakiem złożenia odpowiedniego wniosku przez właściciela nieruchomości, a "nawet w przypadku uznania, że wnioskodawca złożył wniosek o uzyskanie odszkodowania, to było one, co do zasady, wypłacane. Nie ma zatem żadnych podstaw do przyjęcia, że wobec nieruchomości wnioskodawcy było inaczej". Wskazywane przez Spółkę w treści skargi kasacyjnej okoliczności same przez się przeczą zatem możliwości uzupełnienia materiału dowodowego przed organem II instancji. W istocie prowadziłoby to zebrania kluczowych w sprawie dowodów przez organ odwoławczy i wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postepowania administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie pominęła także zaznaczoną przez Sąd ewentualną konieczność sporządzenia operatu szacunkowego. Jakkolwiek zasada dwuinstancyjności nie wymaga przeprowadzenia i oceny wszystkich dowodów na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji, to z pewnością nie istnieje możliwość sporządzenia operatu szacunkowego dopiero w postępowaniu przed organem II instancji. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania dowodowego nie miał charakteru uzupełniającego, który uzasadniałby jego przeprowadzenie przed organem II instancji. W konsekwencji nie mógł być naruszony art. 138 § 2 k.p.a., skoro konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. skutkowała uznaniem za niezasadny zarzut naruszenia – nieprecyzyjnie powołanego - art. 138 § 1 k.p.a. (przepis ten zawiera mniejsze jednostki redakcyjne, których naruszenia nie wskazano w treści skargi kasacyjnej). Z powyższych względów nie mogły być skuteczne także zarzuty naruszenia art. 7 oraz art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Skoro bowiem zakres koniecznych do przeprowadzenia dowodów wykluczał przeprowadzenie tego postępowania przez organ II instancji, to nie doszło do uchybienia zasadom określonym w art. 7 i art. 8 k.p.a.

Końcowo, oceniając postawiony zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 118 i art. 120 k.c. wskazać należy, że jest on wtórny wobec pozostałych, ocenionych jako niezasadne, zarzutów skargi kasacyjnej. Niezależnie od powyższego, skarżącej kasacyjnie wyjaśnić należy, że w prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Powyższe oznacza zatem, że nawet gdy sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117-125 k.c., to w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, zasady te nie obowiązują, bowiem brak jest stosownej regulacji prawnej. Procedura administracyjna jest procedurą odrębną od procedury cywilnej i nie przewiduje możliwości podniesienia zarzutu przedawnienia. Nie ma zatem możliwości zgłoszenia przez zobowiązanego do zaspokojenia roszczenia zarzutu przedawnienia roszczenia.

Wskazać także trzeba, że uchylona przez organ odwoławczy decyzja Starosty stwierdzała nie tylko, że brak jest jakichkolwiek dokumentów, które umożliwiałyby ustalenie odszkodowania za ograniczenie prawa własności, lecz równocześnie wskazywała, że postępowanie zostało zapoczątkowane przez osobę nieposiadającą przymiotu strony postępowania. Już tylko ze względu na wadliwą argumentację dotyczącą braku uprawnienia wnioskodawcy do zgłoszenia wniosku o ustalenie odszkodowania, prawidłowe było jej uchylenie, rozstrzygnięcie w tym zakresie przez organ odwoławczy godziłoby bowiem w istotę dwuinstancyjności postępowania.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw. Tym samym nie było podstaw do orzekania w kwestii wniosku strony skarżącej kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.