Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 700/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: ART. 7 ust. 1, 2,
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. Ś.i Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2008 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz A. Ś. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1.1 Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: dyrektor) decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: kierownika)

z [...] r. nr [...] w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008.

1.2 Dyrektor wskazał, że A. ś. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008, w którym ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 117,22 ha, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębach: W., B. i Z. w gminie Z. (powiat k., województwo m.). Do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) zadeklarował powierzchnię 108,02 ha. Strona złożyła zmianę do wniosku, w której zmniejszyła powierzchnię działki rolnej A/A1 z 9,50 ha na 9,00 ha.

1.3 Z Komendy Wojewódzkiej Policji w K. organ pierwszej instancji uzyskał materiały wskazujące na to, że A. ś. nie jest uprawniony do ubiegania się o płatności na 2008 rok.

Pismem z 12 grudnia 2011 r. udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w K.. Do materiału dowodowego sprawy włączono dokumentację z akt sprawy karnej toczącej się przed Sądem Okręgowym w K. w sprawie o sygn. akt III K 191/11.

1.4 Decyzją z [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K.odmówił stronie przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz nałożył sankcje z tytułu tych płatności. Od przedmiotowej decyzji strona oraz Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. złożyli odwołania.

Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w K..

Postanowieniem z [...] r. nr [...] Prezes ARiMR wyłączył Dyrektora M.Oddziału Regionalnego ARiMR w K. od udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008 i wyznaczył Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. do udziału w niniejszym postępowaniu.

1.5. W dniu 26 stycznia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał decyzję Nr [...], którą przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 w łącznej kwocie 67 952,92 zł. Od przedmiotowej decyzji Prokurator w terminie złożył odwołanie. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. decyzją Nr [...] z dnia [....] r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie organ drugiej instancji wyłączył Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. od prowadzenia niniejszego postępowania i wyznaczył do udziału w nim Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K..

1.6. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 organ pierwszej instancji odmówił przyznania stronie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz nałożył sankcje z tytułu tych płatności w kwotach 35 939,72 zł i 28 526,37 zł. Organ pierwszej instancji ustalił, że A. ś. nie był posiadaczem zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 207/8, 207/11, 207/12. Nie był faktycznym użytkownikiem tych gruntów, nie ponosił kosztów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej, jak też nie czerpał zysków z plonów zebranych z tych działek ewidencyjnych. W związku z tym A. ś. nie przysługiwały płatności do tych gruntów rolnych. W 2007 r. posiadaczem, czyli faktycznym użytkownikiem ww. działek ewidencyjnych był J.J. i to jego działalność stanowiła podstawę do przyznania płatności w związku z ponoszonymi kosztami związanymi z produkcją oraz utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze. W zakresie działki ewidencyjnej o numerze 246/1 kierownik wskazał, że powierzchnia uprawniona do płatności wynosi 1,50 ha. W zakresie działek ewidencyjnych o numerach 242/14 i 242/15 kierownik wskazał, że powierzchnia uprawniona do płatności wynosi 9,00 ha. W zakresie działki ewidencyjnej o nr 26/4 kierownik wskazał, że cała zgłoszona powierzchnia uprawniona była do płatności.

W zakresie jednolitej płatności obszarowej wskazał, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana do jednolitej płatności obszarowej wynosi 112,46 ha. Powierzchnia kwalifikująca się do uzyskania jednolitej płatności obszarowej na rok 2008 wynosi 11,30 ha (tzw. obszar zatwierdzony - art. 2 punkt 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004).Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a obszarem zatwierdzonym, wynosi 105,92 ha, co stanowi 2109,43 % obszaru zatwierdzonego. Zgodnie z art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r., jeśli ustalona różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią określoną jest większa niż 30% wyznaczonego obszaru, żadna pomoc nie jest przyznawana za dany rok. Jeśli różnica jest większa niż 50%, rolnik jest ponownie wyłączony z przyznania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem a wyznaczonym obszarem. Kwota ta jest potrącana o płatności pomocowe, do których rolnik jest uprawniony w ramach wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono tę różnicę. Ponieważ różnica wynosi więcej niż 30%, żadna pomoc nie jest przyznana za 2008 rok. Ponadto różnica wynosi więcej, niż 50%, zatem nakłada się karę pieniężną w wysokości 35 939,72 zł. Kara pieniężna stanowi iloczyn zawyżonej powierzchni oraz stawki jednolitej płatności obszarowej za 1 ha i zostanie potrącona od płatności, do których producent będzie uprawniony w kontekście wniosków złożonych w ramach jakiegokolwiek schematu pomocowego, w trakcie kolejnych trzech lat kalendarzowych.

Odnośnie uzupełniającej płatności obszarowej podniósł, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana przez A. ś. do uzupełniającej płatności obszarowej wynosi 112,46 ha. Powierzchnia kwalifikująca się do uzyskania uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2008 wynosi 11,10 ha (tzw. obszar zatwierdzony - art. 2 punkt 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a obszarem zatwierdzonym, wynosi 105,92 ha, co stanowi 2109,43 % obszaru zatwierdzonego. Zgodnie z art, 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., jeśli dla całkowitego ustalonego obszaru objętego pojedynczym wnioskiem, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka, nasion i tytoniu, zgodnie z tytułem IV rozdziały 6, 9 i 10c rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia o więcej niż 30 %, pomoc, do której rolnik byłby uprawniony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia zostanie cofnięta na dany rok kalendarzowy w ramach tych programów pomocowych. Jeśli różnica ta przekracza 50 %, rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym. Kwota ta podlega odliczeniu od płatności pomocowych w ramach jakiegokolwiek systemu wsparcia, o którym mowa w tytułach III, IV i IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 lub w ramach dodatkowej kwoty pomocy z art. 12, do których rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków, jakie złożył w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku wykrycia różnicy. Ponieważ różnica wynosi więcej niż 30%, żadna pomoc nie jest przyznana za 2008 r. Ponadto, różnica wynosi więcej niż 50%, zatem nakłada się karę pieniężną w wysokości 28 526 zł.

1.7 W dniu 25 kwietnia 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynął wniosek Prokuratora o uzupełnienie decyzji.

W dniu 16 maja 2016 r. kierownik wydał postanowienie o uzupełnieniu decyzji z 8 kwietnia 2016 r. poprzez:

- oznaczenie dotychczasowej sentencji jako punktu 1.,

- dodanie punktu 2. "2. Dla działek ewidencyjnych o identyfikatorach 120616_2.0022.246/1,120616_2.0003.26/4,120616_2.0003.242/14,120616_2.0003.242/15 mimo, że uprawnionym do płatności był Pan A. ś., wyznaczona powierzchnia kwalifikowana wskazana została w celu wyliczenia rażącego stopnia nieprawidłowości, powodującego, że płatności do tych działek nie zostałyby Panu A. Ś. przyznane."

1.8 Rozpatrując złożone przez prokuratora i A. ś. odwołania, dyrektor podniósł, że A. ś. do płatności na 2008 r. zadeklarował działki nr 207/7, 207/11, 207/12, 26/4, 246/1, 242/14 i 242/15. Wyjaśnił, że szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności do gruntów rolnych na 2008 r. określają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2007 r., Nr 35 poz. 217 ze zm.). Z przepisu art. 7 ust. 1 tej ustawy wynika, że środki finansowe przewidziane na płatności powinny być kierowane do producentów rolnych bezpośrednio użytkujących grunty rolne, po spełnieniu przez nich przewidywanych prawem przesłanek. Do zasadniczych przesłanek należy posiadanie gruntu w dniu 31 maja roku, którego dotyczy wniosek i utrzymywanie go w dobrej kulturze rolnej. Pojęcie posiadania należy rozumieć jako stan faktyczny związany z wykonywaniem władztwa nad rzeczą wraz z wolą wykonywania uprawnienia dla siebie. Za posiadacza rzeczy uważa się tego, kto nią faktycznie włada jako właściciel (posiadacz samoistny), jak i tego, kto nią włada jako użytkownik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Zastosowanie w ustawie terminu "posiadacz", a nie "właściciel" nie kładzie nacisku na legitymowanie się prawem własności w stosunku do zgłaszanych działek rolnych, lecz takie faktyczne władztwo osoby nad rzeczą, które pozwoli utrzymywać grunty rolne w dobrej kulturze rolnej. Prawo do skorzystania z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 przysługuje zatem faktycznemu użytkownikowi prowadzącemu uprawy na gruntach rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej.

Utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska uregulowane zostało w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. Z jego treści wynika, że utrzymaniem takim jest uprawa roślin lub ugorowanie - w przypadku gruntów ornych; koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku łąk; wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku pastwisk. Uznaje się, że grunt orny był ugorowany, jeżeli grunt ten podlegał co najmniej raz w roku w terminie do dnia 15 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów.

1.9 W zakresie działek ewidencyjnych nr 207/8, 207/11 i 207/12 Dyrektor ustalił, że A. ś. był właścicielem jednej, a pozostałe dwie dzierżawił od spółki Polcom.com Sp. z o.o. Wszystkie te działki przekazał w użytkowanie J.J., argumentując, że zlecił mu uprawę tych działek w zamian za plony z nich zebrane. A. ś. czuł się osobą decyzyjną w sprawie uprawy tych działek, ale w ocenie organu jego decyzyjność ograniczała się jedynie do tego, czy będą one uprawiane przez J.J. czy też nie. Dowody w sprawie potwierdzają, że A. ś. pozwolił J.J. użytkować w latach 2004-2008 ww. działki ewidencyjne w celu zapewnienia utrzymywania ich zgodnie z normami, przez co A. ś. stanowiąc pozory użytkowania mógł występować z wnioskami o przyznanie płatności do gruntów rolnych. J.J. wskazał, że uprawiał ww. działki ewidencyjne za własne pieniądze. Nie zgłaszał tych gruntów do płatności, ponieważ nie posiadał żadnych umów z A. ś. i uzgodnił z nim, że to właściciel będzie się ubiegał o płatności. E.J., żona J.J. potwierdziła, że wszelkie prace polowe na tych gruntach wykonywał jej mąż.

Dyrektor powyższe ustalenia czynił na podstawie m.in. zeznań J.J., którego zeznania złożone w Komendzie Wojewódzkiej Policji, w prokuraturze i przed Sądem Okręgowym w K. uznał za wiarygodne - jako składane najbliżej daty dotyczącej lat 2004-2008.

W ocenie dyrektora, A. ś. celowo oddał w użytkowanie J.J. grunty w 2004 r. i kolejnych latach (m. in. w 2008 r.). W celu bezprawnego pobierania dopłat bezpośrednich stworzył sztuczne warunki do uzyskania dopłat do gruntów. Stworzenie sztucznych warunków polegało na oddaniu w użytkowanie gruntów położonych na działkach ewidencyjnych nr 207/8, 207/11 i 207/12 J.J. w takim celu, żeby były one użytkowane rolniczo i utrzymywane w dobrej kulturze rolnej oraz wskazaniu J.J., jaka roślina uprawna ma być na nich uprawiana (oraz pozyskiwaniu informacji o roślinie uprawnej za pośrednictwem ojca – R.Ś.) tak, aby strona mogła ubiegać się o jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową, która przysługuje do określonych przepisami upraw. Przedmiotowe działanie zapewniło stronie pewność, że w razie kontroli na miejscu nie zostaną wykryte nieprawidłowości na ww. działkach. Dodatkowo poprzez poinformowanie J.J. (nierozumiejącego pojęcia posiadania) o tym, że to A. ś. będzie się ubiegał o dopłaty do tych działek strona zapewniła sobie pewność, że w latach 2004-2008 nie wystąpi konflikt kontroli krzyżowej pomiędzy jej wnioskiem, a ewentualnym wnioskiem J.J.. Wystąpienie o przyznanie płatności do gruntów, których nie jest ona faktycznym użytkownikiem przy jednoczesnym zapewnieniu użytkowania tych gruntów przez innego rolnika jest sprzeczne z celem wsparcia określonym w pkt 21 preambuły do Rozporządzenia Nr 1782/2003, czyli bezpośrednim wsparciem dochodowym mającym na celu zapewnienie odpowiedniego standardu życia dla społeczności rolniczej. Ponadto udzielane płatności mają również na celu zrekompensowanie kosztów związanych z produkcją rolną. W sprawie nie można przyjąć, że na spornych działkach A. ś. prowadził działalność rolniczą i ponosił koszty z nią związane (również jako zarządca).

1.10 W zakresie działki ewidencyjnej o nr 26/4 Dyrektor ustalił, że położony na niej obszar wokół tuneli foliowych nie stanowił deklarowanej w 2008 r. łąki. A. ś. na działce ewidencyjnej nr 26/4 jako właściciel Specjalistycznego Zakładu Ogrodniczego "S.", prowadził pod pozorem działalności rolniczej uprawę roślin ozdobnych (kwiatów, krzewów i iglaków), które następnie stanowiły produkt gotowy do zagospodarowania terenów KBP. Teren wokół tuneli był koszony regularnie, ale pokos nie był zbierany tylko gnił na działce w charakterze nawozu. Nie spełnia to definicji użytkowania rolniczego, a jedynie wskazuje na zabiegi mające na celu utrzymanie porządku na działce ewidencyjnej tak, aby można było na niej prowadzić działalność ogrodniczą. Samo wykoszenie działki lecz pozostawienie masy zielonej na gruncie w celu zgnicia oznacza, nie spełnia również warunków utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, co jest zasadniczym warunkiem zakwalifikowania gruntu do płatności, a jednocześnie jednym z założeń Wspólnej Polityki Rolnej, co wynika wprost z pkt 24 preambuły do Rozporządzenia Nr 1782/2003 i art. 5.

1.11 W zakresie działki ewidencyjnej o nr 246/1 Dyrektor ustalił, że A. ś. nie był w 2008 r. jej faktycznym użytkownikiem, a jedynie widząc, że działka ta jest użytkowana rolniczo celowo zgłaszał ją do dopłat. Z zeznań P.N. wynika, że ponieważ nikt się tą działką nie interesował, kosił ją od około 15 lat i zbierał z niej siano, na pozostałej zaś części pasły się konie. O tym, że jest to działka A. ś. dowiedział się w 2012 r.

1.12 W zakresie działek ewidencyjnych o nr 242/14 i 242/15 Dyrektor ustalił, że w latach 2007- 2008, czyli w czasie, gdy A. ś. ubiegał się o płatności do powyższych działek, nie były one użytkowane rolniczo. W drugiej połowie 2008 r. Zakład Doświadczalny Instytutu Zootechniki Państwowego Instytutu Badawczego Rudawa Sp. z o.o. rozpoczął na tych działkach prace przygotowawcze pod uprawę pszenicy ozimej. Z zeznań świadków wynika, że wcześniej był tam teren nieużytkowany rolniczo. W ocenie dyrektora, A. ś. sztucznie stworzył warunki do przyznania płatności w 2008 r.

1.13 Dyrektor odwołując się do znaczenia pojęcia sztucznych warunków wskazał przepis art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 oraz wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Wyjaśnił, że przesłanki stosowania przepisu art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 r. (który znajduje odpowiednie zastosowanie do art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009) wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie można oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Dyrektor podniósł, że żadna z powierzchni deklarowanych przez stronę do jednolitej płatności obszarowej jak i uzupełniającej płatności obszarowej na 2008 r. nie kwalifikuje się do jej przyznania. A. ś. dla wszystkich deklarowanych we wniosku działek w sposób sztuczny stworzył warunki do uzyskania płatności. Oceniając sprawę przez pryzmat działalności A. ś. w latach 2003 – 2008 nie sposób przyjąć, że jakiekolwiek jego działania nosiły znamiona prowadzenia działalności rolniczej. Sam fakt wykorzystania J.J., (którego działalność miała charakter rolniczy), poprzez wyrażanie zgody na użytkowanie działek bez możliwości pobierania płatności, stanowi podstawę do sformułowania stwierdzenia, że było to upozorowanie przez A. ś. prowadzenia działalności rolniczej, skierowane na uzyskanie (bezprawne) płatności o gruntów rolnych. Skoro strona postępowania stwarzała pozory, zastosowanie winien mieć przepis art. 29 Rozporządzenia Nr 1782/2003, a o czym organ pierwszej instancji rozstrzygnął odmiennie. Również w Rozporządzeniu Nr 2988/95 zawarta została regulacja mająca na celu wyeliminowanie z systemu płatności beneficjentów stwarzających tylko pozory realizowania traktatowych założeń Wspólnej Polityki Rolnej. Materiał dowodowy wskazuje, że powiązane z KBP spółki kapitałowe stanowiły "układ naczyń powiązanych", które na zlecenie A. ś. zajmowały się obsługą techniczną obiektów KBP, w tym pielęgnacją terenów reprezentacyjnych, co z kolei nie miało nic wspólnego z rolnictwem. Analiza materiału dowodowego w kontekście obszarów zgłaszanych do płatności przez A. ś. w latach 2004-2008 sprowadza się do wniosku, że A. ś. występując o dopłaty bezpośrednie stwarzał sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści materialnej pomimo, że nie prowadził żadnej działalności rolniczej.

1.14 Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że nie oparł swojego rozstrzygnięcia na nieprawomocnym wyroku karnym, a na zgormadzonym w niniejszej sprawie materiale dowodowym. Co do zarzutów strony dotyczących tego, że ze względu na pobyt w areszcie śledczym prowadzone mimo tego postępowanie narusza zasadę równości stron oraz możliwość czynnego udziału w postępowaniu organ wskazał, że strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i przez wieloletni okres trwania postępowania miała możliwość przedstawienia dowodów i zapoznawania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Część wniosków dowodowych strony organ uznał, natomiast pozostałe w oparciu o art. 78 § 1 i 2 k.p.a. podlegały oddaleniu ze względu na to, że nie mają znaczenia dla sprawy lub okoliczności wyjaśnionych na podstawie innych dowodów.

2.1 A. ś. w skardze na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uprawnionym do uzyskania płatności jest tylko faktyczny użytkownik działki rozumiany jako osoba, która jest bezpośrednim wykonawcą zabiegów agrotechnicznych na danej działce, podczas gdy przepis ten uprawnia do uzyskania płatności jej posiadacza, a powierzenie realizacji zabiegów agrotechnicznych na danej działce osobie trzeciej nie uprawnia do stwierdzenia, że posiadacz nie jest użytkownikiem działki i nie jest osobą decydującą o utrzymaniu działki w dobrej kulturze rolnej;

b) art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie można zasadnie twierdzić, że skarżący w sposób sztuczny stworzył warunki do uzyskania płatności;

2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu przyczyn, w oparciu o które organ odmówił wiarygodności oświadczeniom skarżącego co do treści łączącego go z J.J. stosunku prawnego oraz poprzez pominięcie w uzasadnieniu analizy zeznań świadka M. K., zeznań świadka J.J. złożonych 23 czerwca 2017 r. i analizy całokształtu zeznań świadków w sprawie karnej, jak również nie odniesienie do części wnioskowanych przez stronę dowodów i okoliczności podnoszonych w składanych przez stronę pismach;

b) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za wiarygodne i mogące stanowić podstawę ustaleń faktycznych, zeznania złożone przez J.J. w postępowaniu karnym w Prokuraturze Okręgowej w K. i w Sądzie Okręgowym w K. przy jednoczesnej odmowie przyznania waloru wiarygodności zeznaniom tego świadka jakie złożył w postępowaniu administracyjnym i ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że świadek ten nie rozumie pojęć prawnych, jak również z pominięciem analizy zeznań złożonych przez tego świadka w przed ARiMR w K. w drodze pomocy prawnej w dniu 23 czerwca 2017 r., podczas gdy organ zobowiązany jest dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej w oparciu o całokształt zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ewentualną odmowę uznania danego dowodu za wiarygodny powinien jasno uzasadnić;

c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą, w tym wybiórczą ocenę materiału dowodowego, prowadzącą do błędnego stwierdzenia, że A. ś. nie był osobą uprawnioną do uzyskania płatności, a której to wadliwość przejawiała się w szczególności w:

- błędnym przyjęciu, że zeznania świadków złożone w sprawie karnej wskazują na nie spełnienie warunków do przyznania płatności na podstawie stwierdzeń, że działki były nieużytkowane rolniczo (świadek W. M.), podczas gdy są to stwierdzenia bardzo ogólne i nie wskazujące na to co świadkowie rozumieją przez rolnicze użytkowanie, zaś w potocznym języku użytkowanie rolnicze to sianie i zbieranie widocznych plonów np. zbóż, co nie jest warunkiem koniecznym dla uzyskania płatności;

- pominięcie faktu, że zeznania świadków złożone w postępowaniu przygotowawczym, na które szeroko powołuje się organ mają ograniczoną moc dowodową, a to z uwagi na to, że dopiero w postępowaniu sądowym są one precyzowane (także poprzez zadawanie pytań przez sąd i strony postępowania),

- poprzez przypisanie skarżącemu działania w złej wierze dla celowego uzyskania nienależnych mu płatności poprzez stworzenie sztucznych warunków do ich uzyskania, podczas gdy strona działała zgodnie z celem zamierzonym przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich jak i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, żeby strona zamierzała uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu;

d) art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodów z zeznań wnioskowanych przez skarżącego świadków (w tym w szczególności P.N., R. R.), pomimo tego, że zeznania te mają istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ;

e) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie powiadomienie o możliwości końcowego zapoznania się z aktami, co w obliczu nie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, a to w szczególności z zeznań świadków, ograniczyło prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu jak i do zajęcia stanowiska w odniesieniu do całego materiału dowodowego mającego stanowić podstawę wydania decyzji;

f) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy pomimo tymczasowego aresztowanie strony, a więc pomimo tego że strona pozbawiona została możliwości wyczerpującego odniesienia się do złożonych przez uczestnika postępowania wniosków dowodowych;

g) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo tego, że wydana została ona z naruszeniem przepisów prawa, co skutkować winno jej uchyleniem, a przede wszystkim z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 79 i 81 k.p.a. przejawiającym się w dowolności oceny dowodów, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i bezpośredniości, poprzez brak samodzielnego przeprowadzenia dowodów i oparcie decyzji jedynie na wybiórczo przytoczonych dowodach zgromadzonych w postępowaniu karnym, co skutkowało błędnym ustaleniem, że skarżący nie był uprawnionym do uzyskania płatności.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

2.2 Prokurator Okręgowy w K. w skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 107 § 1 pkt. 5 i § 3 k.p.a., art. 111 § 1 i § 1a i 1b k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji kierownika z 8 kwietnia 2016 r. uzupełnionej postanowieniem tego organu z 16 maja 2016 r., która to decyzja zapadła w wyniku stwierdzenia, iż A. ś. tylko częściowo nie przysługiwały płatności bezpośrednie do zgłoszonych za rok 2008 gruntów, mimo poczynienia przez dyrektora w toku postępowania odwoławczego prawidłowych i słusznych ale odmiennych co do istoty sprawy ustaleń faktycznych wskazujących, że A. ś. nie przysługiwały w ogóle płatności bezpośrednie do zgłoszonych za rok 2008 gruntów rolnych;

b. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 139 k.p.a. w zw. z art. 188 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w wyniku wyrażenia błędnego poglądu prawnego, iż organ odwoławczy nie mógł orzec w niniejszym przypadku na niekorzyść A. ś.a w zakresie wysokości nałożonych sankcji, albowiem był on stroną która wniosła odwołanie, mimo iż stroną niniejszego postępowania był również prokurator, który również zaskarżył decyzję organu pierwszej instancji w całości, w wyniku czego w niniejszym przypadku tzw. zakaz reformationis in peius nie powstał;

c. naruszenie przepisów postępowania a to art. 139 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wyrażenie błędnego poglądu prawnego, iż decyzja organu pierwszej instancji nie narusza rażąco interesu społecznego, mimo iż legitymizowała w swej treści zachowania A. ś. mające postać działań oszukańczych i bezprawnych.

Prokurator wniósł o uchylenie decyzji.

2.3 W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że uzupełnioną decyzją z 8 kwietnia 2016 r. kierownik uznał, że A. ś. był jednak w części uprawniony do wystąpienia o dopłaty bezpośrednie do wnioskowanych gruntów, jednak z uwagi na przekroczenie poziomu 20 % niezasadnego zawyżenia powierzchni gruntów przedmiotowe wsparcie nie powinno mu przysługiwać. Dyrektor jako organ odwoławczy poczynił zasadniczo odmienne ustalenia faktyczne wskazujące, że A. ś. w ogóle nie przysługiwały jakiekolwiek płatności bezpośrednie do zgłoszonych gruntów, a w szczególności odnośnie:

- działek o nr 207/8, 207/11, 207/12, gdyż były wydzierżawione i samodzielnie uprawione przez rolnika J.J., zatem z tego też powodu zgodnie z obowiązującymi i jednoznacznymi uregulowaniami w tym zakresie uprawnionym o wystąpienie o dopłaty był tylko i wyłącznie J.J., a nie A. ś.,

- działki o nr 26/4, gdyż stanowiła nieruchomość na której umiejscowiony był ogrodniczy tunel foliowy wraz z zapleczem w postaci kompostownika, pryzmy ziemi i keramzytu itp., a zatem działka ta nie była wykorzystywana rolniczo (tj. uprawy trawy na pasze) i jakiekolwiek płatności nie mogły być do tej działki wypłacane;

- działki o nr 246/1, gdyż choć była częściowo wykorzystywana rolniczo, jednak przez inne niż A. ś. osoby i bez jakiegokolwiek uzgodnienia lub umowy z A. ś., a w pozostałym zakresie nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej;

- działki 242/14 i 242/15 położone w miejscowości Brzezie stanowiły nieużytki, a od około połowy roku 2008 uprawiane były przez Instytut Zootechniki Państwowego Instytutu Badawczego R. sp.z o.o. bez jakiegokolwiek udziału A. ś.. Zatem oskarżonemu za te działki nie należały się jakiekolwiek płatności.

Dyrektor, mimo poczynienia tak zasadniczo odmiennych ustaleń faktycznych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję kierownika z 8 kwietnia 2016 r. Zdaniem prokuratora, poczynione ustalenia faktyczne organu odwoławczego należy uznać w powyższym zakresie za w prawidłowe i słuszne, jak też samo uzasadnienie decyzji w tym zakresie jest w pełni przekonujące i odpowiada wymaganiom prawa. Uchybienie jakiego dopuścił się dyrektor polega na tym, że mimo poczynienia zasadniczo odmiennych ustaleń faktycznych w stosunku do organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zamiast ją uchylić i orzec prawidłowo i adekwatnie do poczynionych ustaleń. Analiza treści sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia sprawia wrażanie, że dyrektor nie uwzględnił wydanego uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji z 16 maja 2016 r. i utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu zmieniając tylko uzasadnienie samej decyzji.

Prokurator wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w sprawie uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego odrębnego od decyzji uzupełnianej. Pozostaje jej częścią i dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Wskazał też, że jeśli rozstrzygnięcie zawarte w sentencji ostatecznej decyzji jest diametralnie różne od motywów zawartych w uzasadnieniu, to taka decyzja rażąco narusza art. 107 k.p.a.

Zdaniem prokuratora, organ odwoławczy dopuścił się dalszego naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organ odwoławczy może m.in. zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy lub ją uchylić i orzec co do istoty sprawy. Co do zasady w postępowaniu administracyjnym istnieje jedna strona. W przypadku wniesienia odwołania przez tą stronę to - zgodnie z art. 139 k.p.a. - organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Uregulowanie to nie może znaleźć zastosowania w sytuacji gdy odwołanie złożyły dwie strony o przeciwstawnych interesach, a zwłaszcza jeśli jedną z odwołujących się stron jest prokurator, którego celem jest strzeżenie praworządności. Zgodnie z art. 188 k.p.a. prokuratorowi przysługują prawa strony w postępowaniach w których bierze udział. Skoro prokurator posiada status pełnoprawnej strony, to sposób interpretacji art. 139 k.p.a. przedstawiony przez organ odwoławczy prowadzi do absurdalnych i niedających się akceptować wniosków, gdyż prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia praw jednej ze stron, tj. prawa wniesienia skutecznego odwołania od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W zaistniałej sytuacji, z uwagi na wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez prokuratora organ odwoławczy nie był związany tzw. zakazem reformationis in peius i mógł orzec reformatoryjnie na niekorzyść A. ś., stosownie do poczynionych ustaleń faktycznych.

Nie sposób zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, iż w tym zakresie decyzja organu pierwsza instancji nie narusza rażąco interesu społecznego, skoro legitymizuje oszukańcze i bezprawne działania A. ś.. Również i z tego

3.1 W odpowiedzi na skargi organ podniósł, że postanowienie z 16 maja 2016 r. nie uzupełnia wydanego rozstrzygnięcia w brakującej części, ale dotyczy uzasadnienia tej decyzji w zakresie poszczególnych działek ewidencyjnych.

W postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcie nie uległo zmianie mimo odmiennej oceny przesłanek odmowy przyznania płatności. Gdyby dyrektor uchylił decyzję kierownika wydałby rozstrzygnięcie adekwatne do uchylonego, czego przepis art. 138 k.p.a. nie dopuszcza. Decyzja dyrektora uzdrawia decyzję kierownika.

3.2 Odnosząc się do zarzutów A. ś. organ wyjaśnił, że strona zapoznawała się z aktami sprawy wielokrotnie. Nie otrzymała jedynie informacji o piśmie prokuratora z 9 października 2017 r., zawierającego wniosek o zawieszenie postępowania. Pismem z 12 października 2017 r. prokurator wycofał się z tego żądania, zatem nie miało ono znaczenia dla sprawy.

Dalej dyrektor wskazał, że okoliczność przebywania A. ś. w areszcie nie stanowiła podstawy do zawieszenia postępowania.

4.1 Na rozprawie 19 kwietnia 2018 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Ke 700/17 i I SA/Ke 701/17 pod wspólną sygn. akt I SA/Ke 700/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje:

5.1 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Kontrola ta ogranicza się więc do badania, czy rozpoznając sprawę nie naruszyły one prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).

Rozpatrując sprawę w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, co uzasadniało jej uchylenie.

5.2 W pierwszej kolejności należy zauważyć, że organ pierwszej instancji odmowę przyznania płatności wyprowadził z niespełnienia przez A. ś. warunków zawartych w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r.

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez to, że A. ś. nie był posiadaczem gruntów rolnych i nie użytkował ich rolniczo w 2008 r. (z wyłączeniem działek o powierzchni stwierdzonej JPO 11,30 ha i UPO 11,30 ha). Organ drugiej instancji zgodził się ze stwierdzeniem organu pierwszej instancji, że skarżącemu nie przysługiwały płatności za 2008 r., jednak przyjął, że A. ś. dla wszystkich zadeklarowanych w 2008 r. działek w sposób sztuczny stworzył warunki do uzyskania płatności i nie prowadził na nich działalności rolniczej. Dyrektor zmienił więc w treści swojego uzasadnienia ocenę okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. I chociaż zarówno wnioski poczynione przez kierownika jak i przez dyrektora prowadziły do tożsamego rozstrzygnięcia, tj. do wypełnienia w ocenie tych organów przesłanki z ostatnio wymienionego przepisu i odmowy przyznania płatności, to ze względu na nieprawidłowość oceny dyrektora, stanu tego nie można zaakceptować.

Należy podkreślić, że kwestia spełniania kryteriów rolnika i kwestia stworzenia sztucznych warunków to odrębne zagadnienia prawne, do których mają zastosowanie inne przepisy prawne i zarazem odrębne przesłanki odmowy przyznania płatności. Jeśli dana osoba fizyczna lub prawna ubiegająca się o płatności nie spełnia kryteriów zawartych w ww. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania płatności. Wówczas dokonywanie dodatkowych ustaleń dotyczących stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności staje się bezprzedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2018 r. II GSK 1280/16, wyroki dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

5.3 Powyższe oznacza, że dyrektor nie zaakceptował oceny kierownika, jaką ten wyraził na temat spełnienia powyższych kryteriów. Wyraził natomiast swoją, podnosząc, że podstawą odmowy przyznania płatności A. ś. winno być stworzenie w sprawie sztucznych warunków. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie podziela oceny dyrektora, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do takiego zapatrywania. Dyrektor powołał się w tym zakresie na treść art. 29 rozporządzenia z dnia 29 września 2003 r. nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE.L.2003.270.1), który stanowi, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Identyczne rozwiązanie przewiduje także art. 4 ust. 8 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2011 r. nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8), wskazując, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

W wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, która z uwagi na tożsamą treść odnosi się także do art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003. Wskazał, że art. 4 ust. 8 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Jak wynika z wyżej powołanego wyroku Trybunału, do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2017 r. II GSK 1462/17 do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest ocena wniosku złożonego przez pozostałych beneficjentów. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

Stanowisko, że przy ocenie sztucznego stworzenia warunków nie można ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny również w wyrokach z 14 listopada 2014 r. II GSK 2576/14 i II GSK 2579/14. Wskazał, że ustalenie stworzenia sztucznych warunków gospodarowania odnosi się do działań pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne. Podkreślił, że oceniając tą kwestię należy się oprzeć nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żądnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył.

5.4 Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy podnieść, że organ odwoławczy nie wykazał tych elementów, które w świetle przywołanych orzeczeń pozwalają na przyjęcie, że doszło do nieuprawnionego pobrania płatności z uwagi na stworzenie sztucznych warunków gospodarowania. Należy przy tym zauważyć, że dyrektor tezę o stworzeniu sztucznych warunków przez A. ś. postawił wobec wszystkich deklarowanych przez niego w 2008 r. działek.

Organ tezę o stworzeniu sztucznych warunków gospodarowania wyprowadził z relacji pomiędzy J.J., który według ustaleń organu był faktycznym posiadaczem i użytkownikiem działek nr 207/8, 207/11, 207/12 a A. ś., który przedmiotowe działki zgłosił do płatności za 2008 r. W ocenie Sądu, organ nie wykazał, że miała miejsce zamierzona koordynacja działań pomiędzy J.J. a A. ś. świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych w celu osiągnięcia zamierzonego przez beneficjenta skutku prawnego w postaci uzyskania środków pomocowych. Wręcz przeciwnie, z zeznań J.J. z 3 stycznia 2013 r. wynika, że uprawiał przedmiotowe działki ponad 10 lat, z czego należy wywieść wniosek, że uprawiał je już przed wystąpieniem przez A. ś. z wnioskiem o przyznanie płatności. Oznacza to, że sama geneza przejęcia przez J.J. działek w użytkowanie nie wiązała się z uzyskiwaniem przez kogokolwiek dopłat unijnych. J.J. uprawiał działki w zamian za zebrane z pól plony, opłacając w początkowych latach podatek rolny. Chciał wprawdzie partycypować w płatnościach, ale A. ś. się na to nie zgodził, przejmując za to od J.J. obowiązek płacenia podatku rolnego. Nie można zatem mówić o wspólnym kształtowaniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia przez A. ś. płatności. Od samego początku użytkowania gruntów przez J.J., u podłoża podejmowanych przez niego decyzji była chęć uzyskiwania plonów. Każdy z nich realizował odrębny cel - J.J. korzystał bezpłatnie z gruntów, a A. ś. pobierał płatności. Kiedy J.J. uzyskał od A. ś. informację, że to właściciel działek będzie występował o płatności, nie zrezygnował z użytkowania działek. Działania J.J. nie były więc ukierunkowane na otrzymywanie płatności, lecz na użytkowanie gruntów. Z materiału dowodowego nie wynika też, by uzyskał od A. ś. promesę udziału w płatnościach. Analiza jego zeznań nasuwa wniosek, że użytkowania gruntów nie uzależniał od tego, czy otrzyma płatności czy nie. Użytkowanie gruntów dla możliwości uzyskania płatności było istotne tylko dla A. ś.. Należy zaś przypomnieć, że samo zgłoszenie do płatności działek będących w użytkowaniu innego podmiotu, jakkolwiek może stanowić podstawę odmowy płatności z uwagi na niespełnienie wymogów ustawowych, nie może być uznane za stworzenie sztucznych warunków.

5.5 Powyższe okoliczności jednoznacznie przeczą istnieniu zamierzonej pomiędzy J.J. i A. ś. koordynacji w uzyskiwaniu płatności, niezbędnej przy stwarzaniu sztucznych warunków. Działania podejmowane przez J.J. nie były bowiem ukierunkowane na uzyskanie płatności. Ten sam wniosek należy odnieść do działki nr 246/1 użytkowanej przez P.N..

Z jego zeznań wynika, że działkę kosił i zbierał z niej siano od około 1999 r., natomiast dopiero około 2012 r. dowiedział się, że grunt należy do A. ś.. Dyrektor nie podał żadnych dowodów wskazujących na jakiegokolwiek porozumienie P.N. i A. ś. w zakresie pobierania dopłat w 2008 r. Między P.N. a A. ś. nie wykazana została żadna z więzi: ekonomiczna, prawna czy personalna, pozwalająca na czynienie wniosku o stworzeniu sztucznych warunków. P.N. w 2008 r. korzystał niejako z okazji, że działką nikt się nie interesował, zbierając z niej skoszone siano. Natomiast to A. ś. uzyskał do tej działki płatności.

5.6 Co do działek nr 242/14 i 242/15 rozważania dyrektora sprowadzają się do wskazania, że w latach 2007-2008 nie były one użytkowane rolniczo oraz że A. ś. stworzył sztuczne warunki do przyznania płatności w 2008 r. W przypadku tych działek brak jest więc jakiejkolwiek analizy organu, która stanowiłaby oparcie do wyprowadzenia wniosku o objęciu tych działek sztucznymi warunkami.

Należy wyjaśnić, że sama okoliczność stworzenia sztucznych warunków do przyznania unijnej pomocy finansowej jest wynikiem spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc. Konieczna jest także wszechstronna i logiczna ocena tych wszystkich okoliczności wynikających z wniosku innego podmiotu, czy podmiotów, oraz ich innych działań, świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych ukierunkowanych wyłącznie na to, by osiągnąć zamierzony przez beneficjenta skutek prawny, w postaci uzyskania środków pomocowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II GSK 1462/17). Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ ocenił działania A. ś. ukierunkowane na uzyskanie płatności, lecz wbrew uznaniu dyrektora, materiał ten nie dawał podstaw do twierdzenia, by były one w jakiś sposób sprzężone

z aktywnością innych osób w zakresie ubiegania się o płatności. Jak wyżej wyjaśniono, bez wykazania takich związków nie jest uzasadniony wniosek

o stworzeniu sztucznych warunków.

5.7 W tym kontekście uzasadniona jest skarga A. ś. w zakresie, w jakim podważa stanowisko dyrektora o stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności. Odniesienie się do pozostałych zarzutów, w tym o naruszeniu art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez błędną wykładnię, że uprawnionym do płatności jest tylko faktyczny użytkownik, jak i do zarzutów w zakresie oceny materiału dowodowego,

w tym zeznań świadków i innych dowodów zgromadzonych w sprawie, jest przedwczesne. Na obecnym etapie postępowania decyzja podlega uchyleniu z powodu zakwestionowania przez Sąd tezy dyrektora o stworzeniu sztucznych warunków.

5.8 Co do zarzutu o rozstrzyganiu sprawy mimo pozostawania A. ś. w areszcie należy zgodzić się z organem, że nie jest to przesłanka wstrzymująca prowadzenie postępowania administracyjnego. Okoliczność taka nie została wymieniona w katalogu przyczyn zawieszenia postępowania zawartego w art. 97 § 1 k.p.a. Ponadto strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, co zapewniało jej pośredni kontakt z aktami sprawy. Zarzut o braku powiadomienia o końcowym zapoznaniu się z aktami sprawy, wobec uchylenia decyzji, jest bezprzedmiotowy. To samo dotyczy zarzutu prokuratora dotyczącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 139 k.p.a. w zw. z art. 188 k.p.a.

5.9 Należy wskazać na jeszcze jedno uchybienie dyrektora, który dokonał odmiennej oceny na temat okoliczności świadczących o odmowie przyznania płatności - czemu dał wyraz w uzasadnieniu własnej decyzji. Doprowadził w ten sposób do powstania sprzeczności pomiędzy sentencją decyzji pierwszej instancji, która zawiera ustalenia w przedmiocie zakwalifikowania do płatności części powierzchni, a uzasadnieniem swojej decyzji, gdzie przyjął, że nie kwalifikuje się do płatności żadna z działek zgłoszonych do płatności z uwagi na stworzenie przez A. ś. sztucznych warunków. Oznacza to, że w obrocie prawnym zaistniały różnorakie stanowiska – jedno w sentencji kierownika uzupełnionej postanowieniem, drugie w uzasadnieniu decyzji dyrektora. Ze względu na wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności, taka sytuacja nie jest dopuszczalna. Z tego punktu widzenia zasadne są zarzuty skargi prokuratora, który dostrzegł rozdźwięk tych kwestii w decyzjach kierownika i dyrektora.

5.10 W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni stanowisko Sądu, że przedstawione przez organ ustalenia nie stanowią uzasadnionego oparcia dla tezy o stworzeniu przez A. ś. sztucznych warunków do przyznania płatności. Dyrektor błędnie ocenił, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków, chociaż przedstawiony przez niego materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku. Naruszył tym przepis art. 29 rozporządzenia z dnia 29 września 2003 r. nr 1782/2003. Uchybił też zasadzie praworządności poprzez doprowadzenie do stanu, gdy w obrocie prawnym funkcjonują rozbieżne stanowiska organów co do przesłanek odmowy przyznania płatności.

5.11 Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów pierwszej i drugiej instancji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie 697 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1797) oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.