Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1187/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183, 149 par 1, 185 par. 1, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 546/14 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 grudnia 2014 r., I SAB/Wa 546/14 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] pismem z dnia [...] lutego 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozstrzygnięcia kwestii związanej z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy [...]. Zarzucana bezczynność miała miejsce w ramach postępowania w następującej sprawie:

Przedmiotowa nieruchomość położona w Warszawie przy [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21.11.1945 r., grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa.

Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 1944 r. Nr Rep. [...], powyższa nieruchomość uregulowana była przez zastrzeżenie z mocy aktu kupna - sprzedaży, zeznanego w dniu [...] kwietnia 1942 r. za Nr 8 tomu XII tej księgi na imię [...] w równych częściach niepodzielnie.

W dniu [...] października 1948 r. [...] złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu - na podstawie art. 7 ww. dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Prezydent m.st. Warszawy prowadził postępowanie w tej sprawie - co jednak nie doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] wystąpił do Urzędu m.st. Warszawy Biuro Gospodarki Nieruchomościami Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych z informacją o planowanej sprzedaży pomieszczenia sieci transformatorowej o powierzchni 57,84 m² wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości. W piśmie tym zostało także zawarte pytanie, czy ewentualne postępowanie o zwrot przedmiotowego gruntu nie wpłynie na możliwość przystąpienia potencjalnego nabywcy do aktu notarialnego - umowy sprzedaży.

Urząd Miasta Stołecznego Warszawy Biuro Gospodarki Nieruchomościami pismem z dnia [...] lipca 2012 r. poinformował Wspólnotę, że w stosunku do nieruchomości położonej przy [...] (dz. ewid. nr [...] w obrębie [...]) nie toczy się postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz dawnych właścicieli lub ich następców prawnych. Następnie zaś pismem z dnia [...] października 2012 r. udzielił informacji, że wobec nieruchomości przy [...] toczy się postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz dawnych właścicieli.

Wspólnota prowadziła dalszą korespondencję z Urzędem, która nie doprowadziła jednak do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu.

W związku z tym Zarząd Wspólnoty pismem z dnia [...] maja 2013 r. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie – opisując szczegółowo w uzasadnieniu dotychczasowy tok sprawy.

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi m.st. Warszawy dodatkowy termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiąca od dnia doręczenia postanowienia.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy nie tylko nie wyznaczał nowego terminu załatwienia sprawy, ale też nie wskazał żadnej przyczyny niezałatwienia sprawy, a ponadto nie podejmował żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Wskazał również, iż Prezydent pozostaje w bezczynności i gdyby taki stan rzeczy się przedłużał i organ pierwszej instancji nie podejmował działań ukierunkowanych na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy – to wówczas dojdzie do rażącego naruszenia prawa.

W toku postępowania złożono do akt przedmiotowej sprawy szereg postanowień spadkowych po byłych właścicielach tej nieruchomości. W tym postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie, który - po rozpoznaniu sprawy z wniosku Miasta st. Warszawy - postanowieniem z dnia 21 marca 2002 r. sygn. akt I Ns 1162/00, stwierdził, że spadek po [...] na podstawie ustawy nabył Skarb Państwa w całości. Następnie przy piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. zostało złożone do akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia 8 czerwca 2000 r. sygn. akt I Ns 1749/99, stwierdzające, że spadek po [...] na podstawie testamentu notarialnego z dnia [...] maja 1998 r. nabyły wnuczki [...] po 1/2 części spadku każda z nich.

Ponieważ termin wyznaczony przez Wojewodę nie został dotrzymany, dlatego też pismem z dnia [...] marca 2014 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy [...] w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przywołaną na wstępie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozstrzygnięcia kwestii związanej z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] ozn. hip. [...]. Skarżąca wniosła o:

- wyznaczenie Prezydentowi m.st. Warszawy jednomiesięcznego terminu do wydania decyzji;

- stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- wymierzenie organowi grzywny w wysokości nie niższej niż pięciokrotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszane przez Prezesa GUS;

- zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi szczegółowo opisała przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie stwierdzając, że do dnia dzisiejszego Urząd nie podjął w działań, które zmierzałyby do merytorycznego zakończenia niniejszego postępowania, jak też nie poinformował Wspólnoty - w jakiejkolwiek formie - jakie są kolejne, o ile takie w ogóle są, przyczyny opóźnienia w merytorycznym zakończeniu sprawy. Na zakończenie dodała, że analiza faktów pozwala na jednoznaczny wniosek, że wyłącznym inicjatorem jakichkolwiek i wszelkich zarazem działań w tej sprawie jest skarżąca.

Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie - do czasu złożenia do akt sprawy prawomocnego orzeczenia sądu kończącego postępowanie w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie z dnia 21 marca 2002 r. sygn. akt I Ns 1162/00 o stwierdzeniu nabycia spadku po [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zobligowany jest do ustalenia kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron i do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania - zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. Przy czym przymiot strony przysługuje wszystkim ·spadkobiercom dawnych współwłaścicieli tej nieruchomości. Tymczasem w obrocie prawnym istnieją dwa prawomocne postanowienia regulujące w odmienny sposób spadkobranie po [...]. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 10 lipca 2012 r., zasada prawna, III CZP 81/11 (LEX nr 1170719): "istnienie dwóch lub więcej prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po tym samym spadkodawcy uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie art. 403 § 2 w związku z art. 13 § 21ub art. 524 § 2 k.p.c.". Do akt sprawy została złożona kopia wniosku [...] z dnia [...] lutego 2014 r. do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem tego Sądu z dnia 21 marca 2002 r. sygn. akt I Ns 1162/00 i oddalenie wniosku Miasta Stołecznego Warszawy. W dalszej części uzasadnienia Prezydent stwierdził, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie sądu w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie z dnia 21 marca 2002 r. sygn. akt I Ns 1162/00 o stwierdzeniu nabycia spadku po [...], stanowi zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - dla rozpatrzenia sprawy przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Wobec powyższego, zachodzi – w ocenie organu – konieczność zawieszenia prowadzonego postępowania do czasu złożenia do akt sprawy prawomocnego orzeczenia sądu kończącego postępowanie w ww. sprawie o wznowienie postępowania. Takie zawieszenie postępowania - stosownie do treści art. 103 k.p.a. - wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie

W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie wskazując, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 155/14 - na podstawie art. art. 161 § 1 pkt 3 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), umorzył postępowanie w sprawie. Sąd w uzasadnieniu tego postanowienia stwierdził, iż wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r. oznacza, że organ nie pozostaje bezczynny w prowadzeniu postępowania, nawet jeżeli wcześniej można było mu takie działanie zarzucić. Sąd wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, wydanie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje, a Sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność i zobowiązać organu do wydania decyzji w określonym terminie. W sprawie zaistniały zatem w ocenie Sądu podstawy uzasadniające umorzenie postępowania sądowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Zaskarżając postanowienie w całości skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 125 § 1 ust. 1 p.p.s.a., poprzez wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania, pomimo tego, że postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie [...], w dniu wydania skarżonego postanowienia nie było ostateczne, albowiem zażalenie Wspólnoty w tym przedmiocie wniesione do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zostało dotychczas rozpoznane;

2) art. 3 § 2 ust. 8 p.p.s.a., poprzez umorzenie postępowania w sprawie, w której przewlekłość postępowania była bezsporna, bo Prezydent m.st. Warszawy, pomimo uprzednich licznych naruszeń terminów wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania dopiero po wniesieniu przez skarżącą skargi na bezczynność, choć okoliczność stanowiąca podstawę zawieszenia znana była temu organowi już w listopadzie 2013 r.

3) art. 232 p.p.s.a. poprzez zasądzenie zwrotu na rzecz Wspólnoty całego uiszczonego wpisu od skargi, choć nie zaszła żadna z przesłanek opisanych w tym przepisie, a nadto wobec sprzeczności pomiędzy sentencją rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów (pkt 2 postanowienia), w którym Sąd postanowił zwrócić Wspólnocie 100 zł tytułem uiszczonego wpisu, a treścią uzasadnienia w tym przedmiocie, gdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że "zasądzając od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz Skarżącej Wspólnoty zwrot kosztów postępowania, Sąd wziął pod uwagę okoliczność, iż skarga została wniesiona do Sądu przed wydaniem postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r. o zawieszeniu postępowania".

Wskazując na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., iż postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie o sygn. akt: [...] nie uprawomocniło się i nie mogło stanowić podstawy do umorzenia postępowania w przedmiocie bezczynności organu administracji. W związku z etapem postępowania w sprawie zawieszenia i brakiem ostatecznego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie niezbędne było wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia o zawieszeniu postępowania w tej sprawie na podstawie przepisu art. 125 § 1 ust. 1 p.p.s.a. Bezspornie sąd nie był uprawniony do badania poprawności postanowienia o zawieszeniu postępowania, jednak z całą pewnością mógł i powinien był skorzystać z możliwości zawieszenia postępowania przewidzianej w tym przepisie. W ocenie Skarżącej skarga na bezczynność winna być rozpoznawana w oparciu o dowody i okoliczności, które zaistniały do dnia jej wniesienia. W przeciwnym razie w każdym przypadku organ administracji będzie mógł uniknąć narażenia się na zarzut bezczynności i konsekwencje z tym związane, wydając - tak jak to miało miejsce w sprawie niniejszej - postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 września 2014 r. sygn. I OSK 2290/14, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do umorzenia postępowania ze skargi na bezczynność organu nie wystarczy jedynie wydanie jakiegokolwiek aktu lub dokonanie jakiejkolwiek czynności z zakresu administracji publicznej w danej sprawie. Konieczne jest również stwierdzenie, że chodzi o taki akt lub czynność, co do której organ pozostawał w bezczynności. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji oparł postanowienie o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość o przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Postanowienie takie niewątpliwie należałoby wydać, gdyby organ administracji podjął decyzję w sprawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Autokontrola, zgodnie z brzmieniem art. 54 § 3 p.p.s.a. polega bowiem na uwzględnieniu w całości skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy przez organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. Tak się jednak nie stało, gdyż powodem umorzenia postępowania sądowego było postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania do czasu ustalenia następców prawnych po dawnym właścicielu wyżej wymiennej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zawieszenie postępowania jest to taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy, nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawno- procesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu; sprawa "spoczywa" bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane, a w okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną. Zatem postępowanie administracyjne objęte skargą na bezczynność w chwili orzekania nie stało się bezprzedmiotowe, lecz jedynie spoczywało w organie wobec jego zawieszenia. Przeto w okolicznościach tej sprawy na skutek postanowienia o zawieszeniu zaistniał specyficzny "stan niedziałania" organu, mający pewne usprawiedliwienie (choć rzeczywiście postanowienie o zawieszeniu nie było w dacie orzekania przez Sąd meriti ostateczne), uniemożliwiający zastosowanie regulacji zawartej w art. 149 P.p.s.a. Umorzenie postępowania było przeto przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ustaleniu, czy postanowienie o zawieszeniu jest ostateczne, winien rozważyć czy może ono stanowić podstawę umorzenia postępowania sądowego czy jego zawieszenia, nadto czy brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi zwłaszcza co do okresu sprzed zawieszenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym orzeczeniem stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie. Sąd wskazał, że skarżąca zarzuca Prezydentowi m.st. Warszawy bezczynność w rozpatrzeniu wniosku w przedmiocie rozstrzygnięcia kwestii związanej z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Ponadto Skarżąca wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 p.p.s.a., ponieważ w dniu [...] maja 2013 r. wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., ale także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznaczało to obowiązek podjęcia celowych działań zmierzających do rozpoznania bez zbędnej zwłoki wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy czym z przepisu art. 35 § 3 K.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ powinien zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Prezydent m.st. Warszawy nie wskazał stronie nowego terminu załatwienia sprawy pomimo upływu terminu załatwienia sprawy wynikającego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym należy przyjąć, że w dniu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezydent m.st. Warszawy pozostawał w bezczynności. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało zawieszone ww. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. – do czasu złożenia do akt sprawy prawomocnego orzeczenia sądu kończącego postępowanie w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie z dnia 21 marca 2002 r. sygn. akt I Ns 1162/00 o stwierdzeniu nabycia spadku po [...]. Skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie, nie zostało ono jednakże rozpatrzone do dnia ponownego rozpatrzenia sprawy przez Sąd, a tym samym nie stało się ono ostateczne. W związku z tym należy rozważyć, czy zawieszenie postępowania następuje z mocy ostatecznego postanowienia organu administracji o zawieszeniu postępowania – z chwilą uzyskania przez to postanowienie cechy ostateczności, czy też z chwilą wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, nawet jeżeli nie stało się ono ostateczne wobec wniesienia zażalenia na nie. Zagadnienie to stało się przedmiotem rozważań w literaturze. Jak wskazuje G. Łaszczyca, "(...) postanowienie administracyjne staje się skuteczne z chwilą jego doręczenia lub ogłoszenia (skuteczność formalna), w takim zakresie i w taki sposób, jaki wynika z jego treści (skuteczność materialna)" (G. Łaszczyca, Komentarz do art.143 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex stan prawny:2010.08.01). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wniesienie zażalenia nie wpływa na skuteczność postanowienia, chyba że organ wstrzymał wykonanie postanowienia na podstawie art. 143 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 lutego 2007 r., sygn. IV SAB/Wa 166/06 – LEX nr 342569). W związku z tym nie można przyjąć, że w dniu orzekania przez Sąd Prezydent m.st. Warszawy pozostawał w bezczynności. Zawieszenie postępowania powoduje bowiem stan sprawy, który uniemożliwia podejmowanie czynności procesowych z uwagi na przeszkody określone w postanowieniu o zawieszeniu. Stan zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 p.p.s.a., a zatem wydanie rozstrzygnięcia zobowiązującego Prezydent m.st. Warszawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie WSA w Warszawie z 16 grudnia 2004 r., I SAB 327/03 – CBOSA). Należy zaznaczyć, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie był uprawniony do badania prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania, - jego kontrola powinna być przeprowadzona w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego należy rozważyć dopuszczalność umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Sąd podzielił pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12 – CBOSA, że "Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." Odnosząc ten pogląd prawny do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy uznać, że bezprzedmiotowość rozstrzygnięcia w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy – wobec zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie – nie jest tożsama z bezprzedmiotowością postępowania sądowego i nie uprawnia sądu do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania, nie zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W takiej sytuacji procesowej należy rozpoznać skargę merytorycznie, jakkolwiek nie będzie wówczas dopuszczalne zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd zauważył, że w dacie wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność organu, tj. w dniu [...] marca 2014 r. (data prezentaty), organ nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia w sprawie – pomimo przekroczenia ustawowego terminu rozpatrzenia sprawy i niewyznaczenia nowego terminu, jak również nie wydał postanowienia o zawieszeniu postępowania. Oznacza to, że organ pozostawał wówczas w bezczynności. W konsekwencji zachodzi konieczność rozstrzygnięcia, czy bezczynność organu zaistniała w przedmiotowej sprawie miała cechy rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Oceniając tę okoliczność należy mieć na uwadze, iż niewątpliwie organ przekroczył terminy ustawowe określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, jednakże przekroczenie to, oceniane w kontekście okoliczności sprawy, nie jest na tyle znaczne, aby uzasadniało stwierdzenie, że bezczynność miała cechy rażącego naruszenia prawa. Należy mieć bowiem na uwadze, że organ podejmował działania w celu ustalenia spadkobierców [...], co wynika z akt administracyjnych sprawy – wystąpiono między innymi do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa oraz do Archiwum Państwowego m.st. Warszawy. Ustalenia wymagały również zagadnienia dotyczące dokładnego położenia przedmiotowej nieruchomości oraz działek ewidencyjnych wchodzących w jej skład.

Od tego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie:

1. przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wskazania w sentencji wyroku, że w sprawie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy [...] miała miejsce bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w jej załatwieniu;

2. przepisu art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że przekroczenie przez organ administracji terminów ustawowych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, cyt.: "nie jest na tyle znaczne, aby uzasadniało stwierdzenie, że bezczynność miała cechy rażącego naruszenia prawa", w sytuacji, gdy z chronologii czynności podejmowanych w tej sprawie przez Wspólnotę, oraz z treści postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr [...] wprost wynika, że przez okres ponad 2 lat Prezydent m.st. Warszawy nie podjął żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy, nie uczynił tego nawet w terminie zakreślonym przez Wojewodę, co oznacza, że bezczynność miała cechy rażącego naruszenia prawa.

Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012. 270, tj. ze zm. zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w art.183 § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte o naruszenie przepisów postępowania tj art. 149 §1 p.p.s.a , należy przypomnieć treść tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd I instancji. Zgodnie z powołanym art. 149 § 1 sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art.149 §1 p.p.s.a poprzez zaniechanie wskazania w sentencji wyroku, że w sprawie miała bezczynność organu jest niezasadny. Zgodnie z powołanym przepisem uwzględnienie skargi na bezczynność polega zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie określonego aktu, natomiast w samej sentencji wyroku Sąd nie stwierdza, że bezczynność miała miejsce. W sytuacji zaś gdy w dacie orzekania Sąd nie może zobowiązać organ do wydania w określonym terminie określonego aktu, albowiem akt taki mimo istnienia wcześniej bezczynności został już wydany, wówczas umarza postępowanie. Natomiast w obu wymienionych wyżej sytuacjach tzn. zarówno w tej gdy Sąd zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu jak i w tej drugiej gdy Sąd umarza postępowanie, albowiem w dacie orzekania nie może zobowiązać organu do wydania aktu, Sąd zobowiązany jest stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Konieczność stwierdzenia przez Sąd w sentencji wyroku, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa wskazuje, że bezczynność miała miejsce, natomiast problemem spornym może być ocena co do rażącego naruszenia prawa. Stąd też podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, że w sentencji wyroku powinno się znaleźć stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce w świetle powyższych uwag nie jest zasadny.

Zasadny jest natomiast drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.149 §1 zd.2 p.p.s.a tj stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując powyższego stwierdzenia Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że organ niewątpliwie przekroczył terminy ustawowe określone w k.p.a. , wskazał jednak, że organ podejmował działania w celu ustalenia spadkobierców [...], wystąpiono między innymi do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa, oraz Archiwum Państwowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa nie wyjaśnił i nie rozważył wszystkich okoliczności jakie miały miejsce w przedmiotowej sprawie. Przypomnieć należy, że postepowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej kasacyjnie z dnia [...] marca 2012r.. Pismem z dnia [...] maja 2013r. skarżąca kasacyjnie wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi m.st.Warszawy dodatkowy termin wynoszący 3 miesiące na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Termin wyznaczony przez Wojewodę nie został dotrzymany, dlatego też pismem z dnia [...] lutego 2014r. skarżący kasacyjnie wniósł skargę do Sądu I instancji na bezczynność Prezydenta m.st.Warszawy. Prezydent postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie. Z tego zestawienia dat wynika, że od [...] marca 2012r. tj od daty wpływu wniosku do [...] kwietnia 2014r. tj zawieszenia postępowania, Prezydent m.st.Warszawy nie rozpoznał wniosku, nie zawiadamiał wnioskodawcy w trybie art.36 k.p.a o przyczynie zwłoki nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy i to mimo, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. Wojewoda wyznaczył dodatkowy termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Na tle powyższych okoliczności, stwierdzenie przez Sąd I instancji, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ podejmował takie czynności jak: wystąpienie do Sądu Rejonowego w celu ustalenia spadkobierców, oraz do Archiwum Państwowego nie można uznać za wyczerpujące rozważenie wystąpienia przesłanki bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też ten zarzut skargi kasacyjnej jest zasadny. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji powinien jeszcze raz rozważyć, czy bezczynność w przedmiotowej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa, uwzględniając wszystkie okoliczności stanu faktycznego sprawy, a także szczegółowo precyzując jakie konkretnie czynności podejmował w tym czasie organ.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a .