Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 453/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 25 października 2005 r., nr XXXIII/275/2005 w przedmiocie opłat za pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 1-3 oraz § 5-7 i załącznika do zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części w jakiej została stwierdzona jej nieważność.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wojewody Opolskiego, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w trybie art. 81 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), jest uchwała Rady Powiatu Kędzierzyński-Kozielskiego Nr XXXIII/275/2005 z dnia 25 października 2005 r. w sprawie warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej, które ponoszą rodzice dziecka, osoba pełnoletnia lub jej rodzice, opiekunowie prawni lub kuratorzy.

W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zapisów § 1, § 2, § 3, § 5, § 6, § 7 powyższej uchwały oraz załącznika do tej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa, a także o wstrzymanie wykonania skażonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała, podjęta na podstawie art. 81 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, narusza istotnie przepisy art. 81 ust. 3, ust. 4, ust. 5 oraz ust. 6, art. 19 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej. Odnośnie zapisów § 1 i § 2 ust. 1 uchwały, określających obligatoryjne przesłanki do całkowitego i częściowego zwolnienia z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej - w zależności od wysokości wskazanego w uchwale dochodu - i wydania w tym zakresie decyzji przez starostę, zarzucono naruszenie przepisu art. 81 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, uprawniającego starostę do częściowego zwolnienia lub odstąpienia od ustalenia opłaty na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby. Skarżący wywodził, że norma kompetencyjna, w oparciu o którą podjęto uchwałę, nie daje podstaw do ustalenia przesłanek obligatoryjnego zwalniania z opłat, a upoważnia jedynie do określenia warunków zwolnień, rozumianych jako czynniki uzależniające przyznanie zwolnienia. Rada, określając "warunki", konkretyzuje dla starosty przesłanki wymienione w ust. 4 i 5 art. 81 ustawy o pomocy społecznej. Wskazano, że wydając decyzje w przedmiocie zwolnienia starosta kieruje się uznaniem administracyjnym, na co wskazuje oparcie jego kompetencji w art. 81 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej na konstrukcji blankietowej "starosta może". Według natomiast zapisów uchwały zwolnienie (w całości lub w części) następuje obligatoryjnie, o ile tylko dochód na członka rodziny nie przekracza określonego kryterium, podczas gdy osoba mająca niski dochód nie zawsze zasługuje na udzielenie zwolnienia. Dochód nie jest jedyną podstawą do oceny sytuacji materialnej rodziny, gdyż ustawodawca nakazał poprzedzić podjęcie decyzji o zwolnieniu przeprowadzeniem postępowania zmierzającego do ustalenia sytuacji rodziny, tj. sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej. Te same zarzuty, zdaniem skarżącego, odnoszą się również do zapisów zawartych w § 5 ust. 1 oraz § 6 zaskarżonej uchwały, w których związano starostę regułami obligującymi go do podejmowania ściśle określonych decyzji.

Odnośnie postanowień § 2 ust. 2 i § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały, ustalających, że odpłatność, o której mowa odpowiednio w § 2 ust. 1 i § 5 ust. 1, łącznie nie może przekroczyć 20% dochodu rodziny, skarżący stwierdził, że staną się one niewykonalne w sytuacji stwierdzenia nieważności § 2 ust. 2 oraz § 5 ust. 1, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności również tych zapisów. Ponadto, wprowadzając te regulacje, rada powiatu naruszyła art. 81 ust. 3 w związku z art. 81 ust. 1 i 86 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, poprzez przejęcie do swojej właściwości kompetencji starosty. Skarżący wskazał, że kwestia wysokości opłaty została w ustawie kompleksowo uregulowana, gdyż zgodnie z art. 81 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej to starosta ustala opłatę w drodze decyzji administracyjnej. Granice w jakich może on się poruszać ustalając wyznacza art. 81 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący, że zobowiązane osoby ponoszą opłatę do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania (ustalanego zgodnie z art. 86 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej - przez starostę), z tym ze opłata ponoszona przez wskazane w tym przepisie osoby nie może być wyższa niż 50% kwoty stanowiącej dochód dziecka lub osoby pełnoletniej.

Ponadto skarżący organ wskazał, że określenie w § 7 zaskarżonej uchwały, iż decyzje o częściowym lub całkowitym zwolnieniu z opłat wydaje się na okres nie dłuższy niż jeden rok, stanowi naruszenie normy kompetencyjnej z art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, która nie upoważnia rady powiatu do podejmowania takich regulacji. Skarżący wywiódł, że podejmując akt prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, gdyż odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Powołując się na ugruntowane w doktrynie i orzecznictwie poglądy dotyczące dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym, w szczególności wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141), wskazał, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny przy jednoczesnym zakazie dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Norma kompetencyjna dla rady powiatu zawarta w art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie daje możliwości ustalenia czasokresu zwolnienia z opłat. Zwrot "warunki" należy tu rozumieć jako przesłanki, kryteria przyznania zwolnienia. Warunek to czynnik, od którego wystąpienia jest uzależnione przyznanie zwolnienia. Rada zatem może jedynie określić kryteria, czynniki, przesłanki, od których jest uzależnione częściowe lub całkowite zwolnienie z odpłatności, a nie okres, na jaki jest przyznawane zwolnienie. Na poparcie prezentowanego w tym zakresie stanowiska podniesiono również, że ustawa o pomocy społecznej przewiduje okoliczności, których wystąpienie powoduje w każdym czasie obligatoryjną zamianę lub uchylenie decyzji bez zgody strony na niekorzyść bądź fakultatywną zamianę lub uchylenie decyzji za zgodą strony (art. 106 ust. 5). Z tego względu rada powiatu nie może wprowadzać w sposób generalny maksymalnych okresów przyznania uprawnienia, a zatem i przesłanek jego wygaśnięcia (w tym przypadku upływ czasu). Skarżący podkreślił, iż wprowadzenie zasady czasowego zwolnienia z opłat nakładałoby na organ decyzyjny obowiązek wydawania decyzji zawierających termin końcowy, po którego upływie tracą one moc wiążącą. Możliwość dodawania do decyzji obostrzeń w postaci dodatkowych składników, w tym terminu końcowego, musi w wyraźny sposób wynikać z przepisu odrębnego, a za taki przepis nie może być uważany art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej.

Co do § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, nakładającego na Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie obowiązek podejmowania nie rzadziej niż raz na 6 miesięcy próby ustalenia miejsca pobytu rodziców, skarżący organ stwierdził, iż uregulowanie to wykracza poza upoważnienie przyznane radzie powiatu wart. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Podniósł, że przepis art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej statuuje zasadę aktualizacji wywiadu środowiskowego, u osób korzystających ze stałych form pomocy, przeprowadzanej nie rzadziej niż co sześć miesięcy i z taką też systematycznością ustalane będzie na nowo miejsce pobytu rodziców. Nie ma zatem potrzeby, ani prawnie dopuszczalnej możliwości, dublowania w uchwale powyższych postanowień ustawowych. Natomiast regulację zawartą w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, stanowiącą, że "w braku możliwości ustalenia miejsca pobytu rodziców, osoby pełnoletniej lub jej rodziców, opiekunów prawnych lub kuratorów, koszty pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej pokrywane są ze środków budżetu Powiatu", skarżący uznał za zbędną w świetle art. 19 pkt 5 w związku za art. 81 ust. 1 i art. 104 ustawy o pomocy społecznej, argumentując, iż rada powiatu wyznaczyła sytuacje, w których pokrywać będzie wskazane koszty, podczas gdy z art. 19 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej wynika, że pokrywanie kosztów utrzymania dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w placówkach opiekuńczo-wychowawczych i w rodzinach zastępczych, również na terenie innego powiatu, należy do zadań własnych powiatu. Oznacza to, iż w każdej sytuacji, niezależnie od tego czy można, czy też nie można ustalić osoby zobowiązane do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczych, powiat ponosić musi wskazane koszty. Dopiero jeżeli pobyt w takiej placówce nie jest nieodpłatny oraz gdy można ustalić osoby zobowiązane ponosić będą one koszty w wysokości ustalonej przez starostę, które to koszty będą mogły również podlegać egzekucji na mocy art. 104 ustawy o pomocy społecznej.

W końcowej części uzasadnienia organ marginalnie wskazał na dostrzeżone naruszenie prawa, które ocenił jako nieistotne, polegające na zamieszczeniu w § 8 zaskarżonej uchwały zapisu o powierzeniu wykonania tej uchwały Kierownikowi Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kędzierzynie-Koźlu, podczas gdy zgodnie z art. 32 ust. 1 i ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) to zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i to wyłącznie jemu Rada Powiatu w Kędzierzynie-Koźlu powinna była powierzyć uchwale do wykonania. Natomiast zarząd powiatu, na mocy art. 33 ustawy o samorządzie powiatowym, wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, określając sposób wykonania uchwały, może powierzyć jej realizację Kierownikowi Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kędzierzynie-Koźlu.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego, w piśmie z dnia 12 lipca 2006 r., wniosła o uznanie skargi w zakresie objętym zaskarżeniem za zasadne w części dotyczącej stwierdzenia nieważności wskazanych w skardze zapisów uchwały i o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, podając, że po przeanalizowaniu treści zaskarżonej uchwały oraz przepisów ustawy uznaje skargę za zasadną. Uchylenie zaskarżonej uchwały w części nakładać będzie obowiązek sformułowania nowej uchwały zgodnej z prawem. Poza tym wskazano, że wobec braku ogłoszenia uchwały wniosek o jej wstrzymanie jest przedwczesny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy, Na zasadzie art. 3 § 1 pkt 5 – 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego, uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż wyżej wymienione, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Na zasadzie art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa wart. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 79 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 310). Istotne naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Rozważania dotyczące prawidłowości zapisów zaskarżonej uchwały poprzedzić należy uwagą, że zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a., organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Akt wydany w trybie tego przepisu zastępuje akt zaskarżony do sądu administracyjnego. Uchylenie albo zmiana uchwały przez organ inną uchwałą ma przerywa wywoływanie przez tę uchwałę skutków prawnych od daty wejścia w życie uchwały uchylającej, natomiast stwierdzenie nieważności uchwały znosi jej skutki od samego początku (ex tunc). W myśl art. 44 powołanej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.), akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w wojewódzkich dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od daty ich ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin dłuższy, natomiast ogłaszanie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1), co oznacza, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich publikacja.

W przedmiotowej sprawie nie doszło do podjęcia przez Radę Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę, pomimo, że w odpowiedzi na skargę organ w całości zgodził się z zarzutami skierowanymi przeciwko tej uchwale przez Wojewodę. Poza tym, zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 42 z dnia 22 czerwca 2006 r. pod poz. 1343, a zatem weszła w życie – zgodnie z zapisem zawartym w jej § 10 - po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 7 lipca 2006 r., i już w dacie wniesienia odpowiedzi na skargę pozostawała w obrocie prawnym. Ze względu na wyznaczony bliski termin rozprawy, z uwagi na ekonomikę procesową, nie doszło do odrębnego rozpatrzenia przez Sąd wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego Nr XXXIII/275/2005 z dnia 25 października 2005 r., określającej warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej, które ponoszą rodzice dziecka, osoba pełnoletnia lub jej rodzice, opiekunowie prawni lub kuratorzy, należy na wstępie zwrócić uwagę, że podjęta została ona na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 81 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), stanowiącego, że rada powiatu określa, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty, o której mowa w art. 1 tego przepisu.

Z przytoczonego przepisu wynika wprost, iż stanowi on jedynie wycinek pełniejszego uregulowania odnoszącego się do opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Z tego względu badanie zakresu, w jakim może poruszać się rada powiatu w ramach przyznanej jej przez ustawodawcę w delegacji z art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, by nie narazić się na zarzut przekroczenia wynikających z tej delegacji kompetencji, należy rozpocząć od ustalenia, jakie uregulowania ustawowe w tej materii zawarte zostały w przepisach ustawy o pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 81 tej ustawy za pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej dziecka lub osoby pełnoletniej (do czasu ukończenia rozpoczętej nauki) opłatę ponoszą, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, rodzice dziecka, osoba pełnoletnia lub jej rodzice, a także opiekunowie prawni lub kuratorzy, w przypadku gdy dysponują dochodami dziecka, z tym że opłata ponoszona przez opiekunów prawnych, kuratorów lub osobę pełnoletnią nie może być wyższa niż 50 % kwoty stanowiącej dochód dziecka lub osoby pełnoletniej (ust. 1). Opłatę tę ustala, w drodze decyzji administracyjnej, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed skierowaniem do placówki (ust. 3). Starosta, ustalając wysokość tej opłaty, uwzględnia sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny lub osoby (ust. 5). Starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby (ust. 4).

Analiza przytoczonych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej prowadzi do wniosku, iż ustawy ustawodawca uregulował zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w placówkach opiekuńczo-wychowawczych w sposób dość szczegółowy. Po pierwsze – na wstępie określił krąg osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności, do którego należą rodzice dziecka, osoba pełnoletnia lub jej rodzice, a także opiekunowie prawni lub kuratorzy, jeśli dysponują dochodami dziecka. Po drugie – w dalszej części tego przepisu określił górne granice odpłatności ponoszonej przez dwie grupy zobowiązanych, tj. rodziców dziecka lub osoby pełnoletniej - odpowiadającą wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania (ustalanego stosownie do art. 86 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej przez starostę) oraz ponoszoną przez opiekunów prawnych, kuratorów lub osobę pełnoletnią - która nie może przekraczać 50 % kwoty stanowiącej dochód dziecka lub osoby pełnoletniej. Ustalanie odpłatności ustawodawca powierzył właściwemu staroście, obligując jednocześnie do uwzględniania przy ustalaniu wysokości opłaty sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej rodziny lub osoby. Oznacza to, że ustalenie wysokości opłaty pozostawione zostało uznaniu administracyjnemu starosty, który w ramach tego uznania powinien kierować się wskazaniami wytyczonymi przez ustawodawcę. W tym miejscu zauważyć należy, że stosownie do treści art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzje administracyjne o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia - a na zasadzie art. 36 pkt 2 lit. p ustawy o pomocy społecznej opieka i wychowanie w placówce opiekuńczo-wychowawczej należą do świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej - wydawane są po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Poza tym ustawodawca przewidział uprawnienie starosty do częściowego zwolnienia z opłaty lub odstąpienia od jej ustalenia, zarówno na wniosek, jak i z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby. Natomiast określenie warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty ustawodawca powierzył radzie powiatu.

W świetle powyższych zapisów ustawowych, podejmowanie przez starostę decyzji dotyczących ustalenia wysokości odpłatności za pobyt dzieci i osób pełnoletnich w ośrodku opiekuńczo-wychowawczym poprzedzone powinno być ustaleniem sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej rodziny lub osoby, natomiast całkowite lub częściowe odstąpienie od ustalenia opłaty – ustaleniem sytuacji materialnej. Każde wkroczenie przez radę powiatu w sferę decyzyjną zakreśloną w ustawie dla starosty stanowi naruszenie przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał. W szczególności przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej przez radę powiatu będzie przekroczenie upoważnienia określenia do warunków zwolnienia. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do przepisów kompetencyjnych wskazywana jest konsekwentnie dyrektywa, że przepisy upoważniające powinny podlegać zawsze ścisłej wykładni literalnej, a zatem nie wolno ich interpretować rozszerzająco w drodze np. wykładni celowościowej (por. wyrok TK z 12 maja 2004 r., sygn. U 1/04, OTK-A 2004, nr 5, poz. 43 oraz uchwała TK z 10 maja 1994 r., sygn. W 7/94, OTK 1994, nr 1, poz. 23 i powołane tam orzecznictwo TK).

W ocenie Sądu, sposób zredagowania normy kompetencyjnej w art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, którą należy odczytywać na tle pozostałych zapisów tej ustawy, pozwala stwierdzić, że decydujące znaczenie ma tutaj pojęcie "warunki" i jego zakres należy określić w drodze literalnej, ścisłej wykładni. Z tego względu uzasadnionym jest przyjęcie, iż użyte przez ustawodawcę sformułowanie, że do właściwości rady powiatu należy określenie warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty, wskazuje na konieczność określenia przez radę powiatu stanu rzeczy, jaki musi zaistnieć, by zwolnienie mogło zostać przyznane. Innymi słowy - należy rozumieć przez to określenie pozytywnych przesłanek, okoliczności, czynników, uzasadniających przyznanie zwolnienia, przy czym innych niż te, które już zostały wskazane w ustawie. Poza tym, skoro pojęcie to powinno być wykładane ściśle, nie jest dopuszczalnym, np. określenie czasowego udzielenia zwolnienia, gdyż wykracza to poza zakres pojęcia "warunki". Przemawia za tym nie tylko brak wyraźnego zapisu ustawowego, ale również wynikająca z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej dopuszczalność zmiany lub uchylenia decyzji w razie zmiany sytuacji osobistej lub materialnej strony, związana z ustaloną w art. 107 ust. 4 tej ustawy zasadą dokonywania aktualizacji wywiadu nie rzadziej niż co 6 miesięcy przy korzystaniu ze stałych form pomocy. Podkreślić przy tym należy, że delegacja dla rady powiatu, zawarta w art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, nie jest rozwiązaniem nowym na tle przepisów o pomocy społecznej. Obowiązująca do dnia 1 maja 2004 r. ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) przewidywała w art. 33k ust. 7, dodanym od dnia 1 stycznia 2000 r., upoważnienie dla rady powiatu do określenia w drodze uchwały zasad częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Zauważyć należy, że w porównaniu do poprzedniej regulacji, przedmiot aktualnej kompetencji rady powiatu jest bardziej ograniczony, a to ze względu na węższy zakres użytego aktualnie przez ustawodawcę pojęcia "warunki" w porównaniu z bardziej znaczeniowo pojemnym pojęciem "zasady", do określenia których rada powiatu była uprawniona pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała Rady Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego Nr XXXIII/275/2005 z dnia 25 października 2005 r. określa w § 1, że zwalnia się całkowicie rodziców, osoby pełnoletnie lub ich rodziców, opiekunów prawnych lub kuratorów z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej na ich wniosek lub z urzędu w przypadku, gdy dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w przeliczeniu na osobę, natomiast w § 2 ust. 1 określono, że wyżej wymienione osoby ponoszą częściową odpłatność za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej w przypadku przekroczenia dochodu określonego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, określoną w tabeli stanowiącej załącznik do uchwały. Ostatnio powołany załącznik do zaskarżonej uchwały zawiera tabelę, w której w dwóch kolumnach wskazano progi wysokości dochodu na osobę w rodzinie (netto), w przedziałach narastająco co 10%, począwszy od wartości wynoszącej do 10% powyżej kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej do wartości 271% i więcej powyżej tego kryterium (kolumna 1) oraz odpowiadający poszczególnym przedziałom % odpłatności w stosunku do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej, wynoszący od 3% do 100% (kolumna 2). Takie kategoryczne określenie sytuacji, w których następuje obligatoryjne częściowe lub całkowite zwolnienie z opłaty, ze wskazaniem w załączniku konkretnych przedziałów dochodowych i odpowiadającej im odpłatności, wkracza w sferę decyzyjną przyznaną przez ustawodawcę staroście i stanowi naruszenie zasady uznaniowości tych decyzji, pozostając w sprzeczności z treścią art. 81 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, stanowiącym, że starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Stanowi to jednocześnie przekroczenie normy kompetencyjnej wynikającej z art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Te same uwagi odnieść należy do przepisów § 5 ust. 1 i § 6 uchwały, stanowiących, że starosta powiatu podejmuje decyzję o częściowym zwolnieniu z ponoszenia opłaty, nie więcej jednak niż 50 % kwoty wyliczonej zgodnie z tabelą stanowiąca załącznik do uchwały w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w § 4 oraz że starosta powiatu podejmuje decyzję o całkowitym zwolnieniu z ponoszenia opłaty w przypadku gdy zachodzą jednocześnie, co najmniej dwie przesłanki, o których mowa w § 4 i osoba obowiązana do ponoszenia opłaty nie posiada żadnego źródła dochodu. Również w tych przepisach Rada Powiatu zawarła kategoryczne uregulowania, obligujące starostę do wydania decyzji o częściowym lub całkowitym zwolnieniu z opłaty w razie wystąpienia opisanych w nich przesłanek.

Oceniając nadal zaskarżoną uchwałę stwierdzić przyjdzie, że w § 2 ust. 2 i § 5 ust. 2 Rada Powiatu ustaliła, iż częściowa odpłatność osób zobowiązanych za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, o której mowa odpowiednio w § 2 ust. 1 i § 5 ust. 1, nie może być wyższa niż 20% dochodu (netto) rodziny. Powołane przepisy uchwały określają w sposób samodzielny górną granicę odpłatności, podczas gdy - jak wskazano to już wyżej - została ona już ustalona precyzyjnie przez ustawodawcę w odniesieniu do dwóch grup osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty i odpowiada albo średniemu miesięcznemu kosztowi utrzymania albo wartości połowy dochodu dziecka bądź osoby pełnoletniej. Takie ustalenie przez Radę Powiatu kwot granicznych odpłatności stanowi, zdaniem Sądu, naruszenie art. 81 ust. 3 w związku z art. 81 ust. 1 i art. 86 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Stanowi to również przekroczenie normy kompetencyjnej zawartej w art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, gdyż nie można uznać, że określenie kwot granicznych odpłatności wyczerpuje tę normę, która - co ponownie należy podkreślić – odnosi się wyłącznie do ustalenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty.

Zdaniem Sądu, w normie kompetencyjnej wynikającej z art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie mieszczą się również zapisy zawarte w § 3 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Powiatu określiła, iż w braku możliwości ustalenia miejsca pobytu rodziców, osoby pełnoletniej lub jej rodziców, opiekunów prawnych lub kuratorów, koszty pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej pokrywane są ze środków budżetu Powiatu (ust. 1) oraz, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie zobowiązane jest do podejmowania próby ustalenia miejsca pobytu rodziców nie rzadziej niż raz na 6 miesięcy (ust. 2). Zapisy te nie odnoszą się zupełnie do warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty, gdyż dotyczą poszukiwania osób zobowiązanych oraz przerzucenia odpłatności na Powiat w sytuacji niemożliwości ustalenia miejsca pobytu tych osób. W tym kontekście marginalne znaczenie mają zawarte w skardze, aczkolwiek słuszne, wywody, że w świetle art. 19 pkt 5 w związku za art. 81 ust. 1 i art. 104 ustawy o pomocy społecznej uregulowanie to jest zbędne, gdyż ponoszenie opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczych należy do zadań własnych powiatu niezależnie od tego czy można, czy też nie można ustalić osoby zobowiązane, a poza tym, że przepis art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ustala częstotliwość przeprowadzania aktualizacji wywiadu środowiskowego.

Kolejnym zapisem wykraczającym, w ocenie Sądu, poza ramy delegacji ustawowej dla rady powiatu jest przepis § 7 zaskarżonej uchwały, stanowiący, że decyzje o częściowym lub całkowitym zwolnieniu z opłat wydaje się na okres nie dłuższy niż jeden rok. Jak wskazano już wyżej, przytaczając orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, norma kompetencyjna z art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, dotycząca warunków zwalniania z opłat, która powinna być odczytywana ściśle, bez możliwości wprowadzania domniemań, nie upoważnia do wprowadzenia żadnych dodatkowych unormowań, a za takie należy uznać niewątpliwie określenie terminów zwalniania z opłat, gdyż nie odpowiada to zakresowi pojęcia "warunki zwalniania z opłat".

Przykładem prawidłowego uregulowania, mieszczącego się w normie kompetencyjnej wynikającej z art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, są zapisy § 4 zaskarżonej uchwały, gdyż określają sytuacje, w których starosta może zwolnić całkowicie lub częściowo osoby zobowiązane do ponoszenia opłaty niezależnie od posiadanego dochodu, do jakich należą: ponoszenie opłaty za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia, rodzinie zastępczej lub innej placówce (pkt 1), występowanie długotrwałej choroby, bezrobocia, niepełnosprawności, śmierci członka rodziny, strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych (pkt 2), utrzymywanie się małżonków z jednego świadczenia lub wynagrodzenia, a jedno z nich jest kierowane lub przebywa w domu pomocy społecznej, zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub hospicjum (pkt 3), oraz gdy osoba obowiązana do ponoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko (pkt 4). Tak sprecyzowane okoliczności, sprowadzające się do wskazania pozytywnych przesłanek, należy uznać za warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty, do określenia których rada powiatu jest uprawniona i umocowana ustawowo. Zapisy te nie naruszają zatem prawa, tak samo, jak i przepisy końcowe zaskarżonej uchwały, tj. § 9, uchylający dotychczasową uchwałę Nr XVI/120/2004 Rady Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 24 maja 2004 r. oraz § 10 o wejściu w życie uchwały.

Odnośnie natomiast zapisu § 8 zaskarżonej uchwały, w którym jej wykonanie powierzono Kierownikowi Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kędzierzynie-Koźlu, uznać należy, że narusza on przepis art. 32 ust. 1 i ust 2 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, wskazujący zarząd powiatu jako organ wykonujący uchwały rady powiatu. Takie naruszenie prawa nie powinno być jednak, w ocenie Sądu, uznane za istotne, zważywszy, że na zasadzie art. 33 ustawy o samorządzie powiatowym zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy jednostek organizacyjnych powiatu, do jakich należy powiatowe centrum pomocy rodzinie i z tego względu realizacja uchwały mogła zostać następnie przez Zarząd Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego powierzona Kierownikowi Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kędzierzynie-Koźlu.

W konkluzji stwierdzić przyjdzie, że Sąd uznał zasadność skargi Wojewody Opolskiego, podzielając w pełni argumentację w niej zawartą. Z treści normy kompetencyjnej określonej w art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie wynika, by rada powiatu miała kompetencje do wiązania starosty takimi kryteriami, jakie znalazły się w § 1 – 3 oraz § 5 – 7 zaskarżonej uchwały oraz w załączniku do tej uchwały. Uregulowania te zostały zatem podjęte z naruszeniem prawa, polegającym na przekroczeniu ustawowej kompetencji do podjęcia uchwały w powyższym zakresie, które to naruszenia należało uznać za istotne, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej wskazane zapisy.

Z tych względów, na mocy art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o art. 152 tej ustawy.