Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 940/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 995
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. R. p. na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyeliminowania naruszeń 1. uchyla pkt 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego; 2. zasądza od Inspektor Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego M. R. p. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] września 2021 r.,

nr [...] Inspektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1070) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 09 czerwca 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. u M. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. " M. R., ul. [...], [...], udokumentowanych protokołem kontroli nr [...], zarządził:

1. Przedłożyć właściwemu organowi dokumenty w celu uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie wprowadzania zanieczyszczeń do powietrza ze zbiorników ON, z terminem realizacji do dnia [...] listopada 2021 r.

2. Przestrzegać przepisy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1792) oraz przepisy rozporządzenia WE [...] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie międzynarodowego przemieszczania odpadów (Dz.Urz. UE L 190 z 12 lipca 2006 r.). Pojazdy wycofane z eksploatacji zabezpieczyć przed ich negatywnym wpływem na środowisko i nie podejmować w stosunku do nich żadnych działań, do czasu podjęcia decyzji przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Zakreślono jednocześnie termin realizacji: od daty doręczenia niniejszego zarządzenia.

Dodatkowo, wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia na dzień [...] listopada 2021 r.

W uzasadnieniu Inspektor Ochrony Środowiska (zwany dalej także "WWIOŚ") wyjaśnił, że w trakcie wskazanej powyżej kontroli ujawniono prowadzenie nielegalnej działalności w zakresie wwozu do kraju odpadów niebezpiecznych o kodzie 16 01 04* (pojazdy wycofane z eksploatacji), bez wymaganego w tym zakresie zgłoszenia i zezwolenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Przywołując art. 2 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wskazano, że przez odbiorcę odpadów sprowadzonych nielegalnie rozumie się każdą osobę fizyczną, prawną lub jednostkę organizacyjną, do której zostały przemieszczone nielegalnie odpady; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się nielegalnie przemieszczone odpady, jest odbiorcą odpadów sprowadzonych nielegalnie. Dodano, że na podstawie art. 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz przepisów rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów przywóz odpadów na teren kraju, wywóz odpadów poza teren kraju oraz tranzyt odpadów przez teren kraju bez wymaganego zezwolenia jest zabroniony, a zezwolenie takie wydaje Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Wskazano za tym, że do czasu podjęcia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska decyzji w sprawie dalszego sposobu zagospodarowania ujawnionych w trakcie kontroli pojazdów należy zastosować zabezpieczenia przed niekorzystnym ich wpływem na środowisko, w tym szczególnie życie i zdrowie ludzi, co wynika z zapisów art. 27 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz przed możliwością podejmowania w stosunku do nich innych działań (demontaż elementów).

Pismem z dnia [...] października 2021 r. M. R. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P. M. R. (zwany dalej także "Skarżącym"), reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2021 r., nr [...], zaskarżając je - w części: co do punktu 2. Zarządzenia.

W skardze sformułowano wnioski o uchylenie punktu 2. zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, ewentualnie o uchylenie punktu 2. zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w części w jakiej obejmuje następujące pojazdy:

a) nr 2, 5, 9, 18, 21 bowiem nie stanowią i nie stanowiły własności skarżącego;

b) nr 3, 7, 21 bowiem nie są i nie mogą być objęte międzynarodowym przemieszczeniem, a zostały nabyte w Polsce.

Wniesiono także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów wpisu od skargi, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W skardze sformułowano zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: art. 7 oraz art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie w sprawie kompletnego materiału dowodowego, a tym samym niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i przyjęcie, że pojazdy znajdujące się w dniu kontroli incydentalnej prowadzonej w dniach od [...] czerwca 2021 r. do [...] czerwca 2021 r. na terenie działki przy ul. [...], [...], zakończonej protokołem kontroli nr [...], są odpadami - przede wszystkim zaś zaniechanie ustalenia i rozpatrzenia kwestii stanu prawnego i faktycznego pojazdów istniejącego w chwili wprowadzenia ich na terytorium Polski oraz faktycznego zamiaru/intencji poprzednich właścicieli pojazdów co do sposobu postąpienia z pojazdami, tj. istotnych czynników pozwalających zgodnie z obowiązującym prawem stwierdzić, czy pojazdy są odpadami. Podniesiono też zarzut naruszenia art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z 84 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego podczas kontroli oraz dokonanie pochopnej i sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, oceny materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie kontroli, w szczególności postawienie wniosków z niego nie wynikających. W skardze zarzucono też naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w efekcie tegoż naruszenia błędne przyjęcie, że skarżący odpowiada za odbiór nielegalnie sprowadzonych odpadów; art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez sformułowanie zarządzenia pokontrolnego w sposób niepozwalający skarżącemu odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane i jakie działania, wobec jakich przedmiotów/pojazdów skarżący powinien podjąć, aby prawidłowo wykonać nakaz wynikający z zarządzenia. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 49 ust. 9 ustawy z dnia 6 marca 2019 r. Prawo Przedsiębiorców w zw. z art. 9 ust. 1d oraz 9 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez wykroczenie poza zakres podmiotowy kontroli wskazany w upoważnieniu Nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., w którym organ oznaczył zakres podmiotowy jako M. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: P. M. R., podczas gdy pięć pojazdów objętych kontrolą nigdy nie stanowiło własności skarżącego i znajdowało się na terenie gospodarstwa rolnego, na skutek czego organ bezprawnie rozszerzył zakres kontroli na ruchomości osób trzecich. Zarzucono tez naruszenie art. 12 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie wydania zarządzenia pokontrolnego skierowanego do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, który nie może wykonywać zarządzeń pokontrolnych wobec pojazdów, które nie stanowią i nie stanowiły nigdy jego własności oraz art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez brak zastosowania i zastąpienie wskazanego przepisu na skutek dowolnego i nieuzasadnionego przyjęcia treści wskazówek metodycznych Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie uznawania pojazdów za odpad w transgranicznym przemieszczaniu odpadów dokument z dnia [...] kwietnia 2008 r. z korektami z dnia [...] lipca 2008 r. i [...] marca 2013 r. oraz "Wytycznych korespondentów nr 9 w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów" jako dokumentów wiążących organ przy stwierdzaniu istnienia odpadu, zamiast sięgnięcia do ustawowej definicji odpadu z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach.

W odpowiedzi na skargę WWIOŚ oświadczył, że nie znaleziono podstaw do uwzględnienia skargi, uzupełniając, że 18 pojazdów wwiezionych do Polski przez skarżącego do dnia zakończenia kontroli nie zostało zarejestrowanych w Polsce. Dodano, że posiadają one uszkodzenia powypadkowe uniemożliwiające bieżące korzystanie z pojazdu i poruszanie się po drogach w momencie przywozu do Polski, a stan techniczny uszkodzeń przekracza zakres drobnej naprawy. W związku z powyższym pojazdy zakwalifikowano jako odpady.

Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. skarżący, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, potrzymał wnioski i argumenty zawarte w skardze, uzupełniająco dodając, że ustalenia kontrolne (protokół), na które powołuje się organ, nie daje podstaw do określenia, że skarżący dokonuje lub dokonywał czynności z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów, z uchybieniem przestrzegania wymagań ochrony środowiska, bowiem skarżący nie dokonuje i nie dokonywał czynności w tym zakresie. Podkreślono, że również w odpowiedzi na skargę organ zupełnie nie odniósł się do ustawowej definicji odpadu z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach oraz wskazanych w tym przepisie przesłanek uznania danego przedmiotu za odpad. Zdaniem skarżącego, również w odpowiedzi na skargę organ nie wywiązał się ze swojego podstawowego obowiązku przed stwierdzeniem istnienia odpadu - wykazania stanu prawnego i technicznego pojazdów pozwalającego na taką klasyfikację, a także zbadania woli pozbycia się przedmiotu przez poprzedniego posiadacza. Przywołując ponownie argumenty zawarte w skardze, skarżący podniósł dodatkowo, że organ nie kierował się zasadą rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony wyrażoną w art. 7a § 1 k.p.a.

Podczas rozprawy z dnia 17 lutego 2022 r., skarżący wniósł jak w skardze oraz oświadczył, że punkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego został przez skarżącego już wykonany. Podtrzymano, że zakresem zaskarżenia objęto punkt 2 zarządzenia, które, zdaniem skarżącego, jest tak nieprecyzyjne, że nie wiadomo jakich ruchomości dotyczy, a w konsekwencji skarżący nie wie co mu wolno a czego nie, a to uniemożliwia mu prowadzenie biznesu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) – przy czym jest poza sporem, że takimi aktami są m.in. zarządzenia pokontrolne wydawane przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej sądowej weryfikacji legalności działania administracji publicznej jest w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne (w zaskarżonym zakresie, tj. pkt 2 zarządzenia pokontrolnego) wydane w związku z kontrolą przeprowadzoną przez pracowników Inspekcji Ochrony Środowiska (zwanej też dalej: "Inspekcją") u M. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. " M. R..

W pkt 2 sentencji zaskarżonego zarządzenia Organ nakazał Skarżącemu "przestrzeganie przepisów o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1792) oraz przepisów rozporządzenia WE 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie międzynarodowego przemieszczania odpadów (Dz.Urz. UE L 190 z 12 lipca 2006 r.). Pojazdy wycofane z eksploatacji zabezpieczyć przed ich negatywnym wpływem na środowisko i nie podejmować w stosunku do nich żadnych działań, do czasu podjęcia decyzji przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska".

W ocenie Sądu, zasadnie podnosi Skarżący, że tak ogólnie sformułowanego zalecenia pkt. 2 zarządzenia nie sposób traktować jako "wskazania naruszenia" w rozumieniu art. 12 ust. 2 in fine ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070, z późn. zm.; w skrócie "u.I.O.Ś."). wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, Sąd wyjaśnia, że problem "wskazywania naruszeń" w rozumieniu art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś. stanowił już przedmiot pogłębionej analizy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Szeroko na ten temat wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 07 lipca 2020 r. sygn. IV SA/Po 209/20, a Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym argumentację w tym wyroku przedstawioną w pełni podziela i przyjmuje za swoją.

Zauważyć trzeba, że w świetle art. 2 ust. 1 u.I.O.Ś. do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy m.in. kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, w szczególności w zakresie m.in.: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji, eksploatacji instalacji i urządzeń chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem, przestrzegania przepisów o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, a także przestrzegania przepisów o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Wyżej wymienione zadania kontrolne wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy - pracownicy Inspekcji (art. 9 ust. 1d u.I.O.Ś). Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli zostały określone w art. 9 ust. 2 u.I.O.Ś. Z art. 11 u.I.O.Ś. wynika natomiast, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej, przy czym kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (odpowiednio: kontrolowana osoba fizyczna) może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 11 ust. 3 u.I.O.Ś.).

Przywołanie powyższych regulacji było niezbędne dla wyjaśnienia istoty art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś., który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.I.O.Ś. na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Adresat zarządzenia pokontrolnego powinien podjąć działania wynikające z zarządzenia pokontrolnego, a w szczególności – jak stanowi art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś. – ma obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformować Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. W tym miejscu należy podkreślić, że z cytowanego przepisu art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś. można wyprowadzić pewne wnioski także co do treści zarządzenia pokontrolnego. Po pierwsze, przepis ten przesądza, że zarządzenie pokontrolne powinno zawierać "wskazanie naruszeń", jakich, zdaniem organu Inspekcji, dopuścił się kontrolowany przedsiębiorca. Po drugie, owo wskazanie powinno być na tyle precyzyjne, iżby nie pozostawiało wątpliwości co do tego, jakie działania winien podjąć przedsiębiorca, aby doprowadzić do wyeliminowania wskazanych naruszeń (por. wyrok WSA z 20.10.2011 r., IV SA/Po 751/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Na wadliwość polegającą na ogólnikowym sformułowaniu wytycznych w pkt 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wskazał w niniejszej sprawie Skarżący.

W ocenie Sądu zarzut ten jest zasadny. Nie wiadomo bowiem, jakie konkretnie działania powinien podjąć Skarżący, aby wypełnić pkt 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Wypada nadmienić, że w przypadku ogólnikowego sformułowania sentencji zarządzenia pokontrolnego, koniecznego doprecyzowania treści wskazywanych naruszeń lub zarządzanych działań należałoby ostatecznie oczekiwać w jego uzasadnieniu. I to jednak jest niemożliwe w badanym przypadku.

Z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wynika jedynie, że w trakcie kontroli ujawniono prowadzenie nielegalnej działalności w zakresie wwozu do kraju odpadów niebezpiecznych o kodzie 16 01 04* (pojazdy wycofane z eksploatacji), bez wymaganego w tym zakresie zgłoszenia i zezwolenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

Jak natomiast wynika z akt sprawy - w tym protokołu kontroli - przeprowadzonej w dniach od [...] czerwca 2021 r. do [...] czerwca 2021 r. jako odpad zakwalifikowano [...] pojazdów. Kwestią bezsporną jednocześnie pozostaje, że już z protokołu kontroli jasno wynika, że wśród tych pojazdów opisano: pojazd zakupiony w Polsce - D. (poz. 3), pojazd przywieziony po wypadku w Polsce – F. (poz. 7) oraz zakupiony w Polsce motocykl y. (poz. 21). W tym też zakresie, Skarżący już w zastrzeżeniach do protokołu kontroli podnosił, że skoro pojazdy te zostały nabyte w Polsce, to "nie są objęte międzynarodowym przemieszczaniem". Tymczasem w pkt 2 zaskarżonego zarządzenia nakazano Skarżącemu przestrzegać przepisy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Ponadto, Skarżący wskazywał, że w protokole kontroli pod poz. 11 wymieniono pojazd zwrócony przez nigo do [...] - M. . Skarżący do zastrzeżeń do protokołu kontroli załączył ponadto dane osób, które są właścicielami wymienionych w protokole kontroli pod poz. 2 - P. ; poz. 5 - B. ; poz. 9 – F. ; poz. 18 P. oraz poz. 21 Y. . Należy zauważyć, że jakkolwiek przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2020, poz. 1792) ustanawia domniemanie dotyczące odbiorcy odpadów sprowadzonych nielegalnie, to Organ w żaden sposób nie odniósł się do argumentów Skarżącego zmierzających do obalenia tego domniemania. Nie jest zatem jasne czy stanowisko Skarżącego w tym zakresie zostało uwzględnione, czy też uznane za niezasadne, a wskazówek w tym zakresie nie dają ani zaskarżone zarządzenie pokontrolne, ani akta sprawy.

Mając na uwadze powyższe oraz treść pkt 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w brzmieniu: "pojazdy wycofane z eksploatacji zabezpieczyć przed ich negatywnym wpływem na środowisko i nie podejmować w stosunku do nich żadnych działań, do czasu podjęcia decyzji przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska" a także lakoniczną treść jego uzasadnienia, nie sposób na podstawie całokształtu akt sprawy ustalić jakich konkretnie pojazdów dotyczy pkt 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. W ocenie Sądu, nie może być wątpliwości, że każdy pojazd, którego dotyczył pkt. 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego powinien zostać konkretnie wskazany i opisany w taki sposób aby nie było żadnych wątpliwości o jaki konkretnie pojazd chodzi. Przykład prawidłowego wskazania poszczególnych pojazdów stanowi zawiadomienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego, gdzie podając markę oraz numer identyfikacyjny nadwozia każdego z pojazdów, organ ten wskazuje w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, których pojazdów postępowanie dotyczy (k.61 akt sąd.). Rację ma Skarżący, że w badanym zarządzeniu pokontrolnym brak jakichkolwiek danych, które pozwalałyby w sposób jednoznaczny rozstrzygnąć, jakich pojazdów zarządzenie to dotyczy.

W świetle powyższego wyjaśnić trzeba, że w orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że zarządzenie pokontrolne uregulowane w u.I.O.Ś. nie jest decyzją administracyjną, lecz "innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak m.in. postanowienie NSA z 28.02.2008 r., II OSK 216/08, z aprobującą glosą B. Draniewicza, ZNSA nr 6/2009, s. 147 i n.; postanowienie NSA z 04.07.2008 r., II OSK 972/08, CBOSA; wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA nr 5/2010, poz. 86; T. Czech, op.cit., s. 97; Ł.M. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, Warszawa 2018, s. 201). Zarządzenie takie stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie jego legalności oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane (por. wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA z nr 5/2010, poz. 86; por. też wyroki WSA: z 25.03.2008 r., II SA/Op 5/08; z 09.09.2009 r., II SA/Gl 126/09; z 19.01.2011 r., IV SA/Po 800/10; z 20.10.2011 r., IV SA/Po 751/11 – CBOSA).

Sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej, prowadzona jest wyłącznie pod względem zgodności danego aktu z prawem. W konsekwencji dotyczy ona wyłącznie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. I choć w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to nie oznacza, że sąd został wyposażony przez ustawodawcę w kompetencje do zastępowania właściwych organów administracji publicznej w obowiązku wyjaśnienia istoty i stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej. Przeciwnie, z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest dalece ograniczone, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy kontroli spraw, których przedmiotem są zagadnienia wymagające rozbudowanego postępowania dowodowego i wiedzy specjalistycznej. Dlatego też należy przyjąć, że to na organie Inspekcji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz pisemnego utrwalenia efektów postępowania dowodowego, w tym jego oceny. Organ powinien nadto wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia z powołaniem przepisów prawa. Jest to niezbędne, bowiem akty administracyjne nie zawierające powyższych elementów wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP).

Zarządzenie pokontrolne, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś., jest niewątpliwie indywidualnym aktem administracyjnym, a więc aktem o charakterze władczym (por. np.: B. Draniewicz, op.cit., s. 151; T. Czech, op.cit., s. 96; por. też Ł. Wyszomirski, op.cit., ss. 48 i 51). Nie jest to zatem wyłącznie "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska". Zresztą, przynajmniej w zakresie wynikającym z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 31a ust. 1 u.I.O.Ś. zarządzenie nakłada na adresata nowy obowiązek – obowiązek informacyjny obwarowany sankcją karną. Wszystko to sprawia, że do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (por. np. wyroki WSA: z 17.11.2010 r., II SA/Sz 789/10; z 17.03.2011 r., II SA/Po 908/10; z 20.10.2011 r., IV SA/Po 751/11 – CBOSA).

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego zarządzenia dostarczają– oprócz wskazanych wcześniej przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska – przywołane wyżej zasady i przepisy Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa.

Zaskarżone zarządzenie standardom tym nie czyni w pełni zadość nie wynika z niego bowiem jakich konkretnie pojazdów wycofanych z eksploatacji ono dotyczy. Zasadniczym uchybieniem zaskarżonego zarządzenia jest więc brak dostatecznie jednoznacznego określenia w tym akcie zarówno stwierdzonych przez organ naruszeń, jak i działań, jakie winien podjąć przedsiębiorca, aby doprowadzić do wyeliminowania tych naruszeń. Ponadto szczątkowe pozostają przywołane w uzasadnieniu zarządzenia ustalenia faktyczne, a ogólnikowe i lakoniczne pozostają jego motywy. Należy przy tym podkreślić, że użyte w art. 12 ust. 1 u.I.O.Ś., we wprowadzeniu do wyliczenia, sformułowanie o możliwości wydania m.in. zarządzenia pokontrolnego (pkt 1) "na podstawie ustaleń kontroli", nie daje podstaw do wniosku, że w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego mogą znaleźć się tylko ogólne lub niepełne, czy wręcz szczątkowe rozważania, których rozwinięcia lub doprecyzowania należy poszukiwać w protokole kontroli lub innych dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Jak Sąd wskazał powyżej, w okolicznościach badanej sprawy nawet protokół kontroli i inne dokumenty akt sprawy nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie o jakie które "wycofane z eksploatacji pojazdy" wymienione w pkt. 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego konkretnie chodzi.

Zważyć ponadto trzeba, że do obrotu prawnego wchodzi zarządzenie pokontrolne, jako samodzielny akt władczy, a nie protokół kontroli (inny dokument z akt sprawy), który wszak władczym aktem nie jest. I to, zauważmy, naruszenie obowiązku poinformowania o działaniach podjętych w celu wyeliminowania naruszeń wskazanych właśnie w zarządzeniu pokontrolnym, a nie w innym dokumencie lub akcie prawnym, zostało w myśl art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś. obwarowane sankcją z art. 31a ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. Rację ma Skarżący, że okolicznościach badanej sprawy nie jest jasne ani których pojazdów obowiązek ten faktycznie dotyczy, ani do czego w istocie ma się sprowadzać. Tymczasem, ustalenia poczynione w toku kontroli oraz sformułowane na ich podstawie wskazania powinny umożliwić kontrolowanemu przedsiębiorcy skuteczne usunięcie zaistniałych naruszeń. Koniecznym tego warunkiem jest zaś przede wszystkim precyzyjne zidentyfikowanie i "nazwanie" przez organ, stwierdzonych w toku kontroli uchybień w działalności przedsiębiorcy, i na tej podstawie sprecyzowanie wskazań służących ich wyeliminowaniu.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, należy wskazać, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nie znajdują wprost zastosowania do zarządzeń pokontrolnych WIOŚ, gdyż te zarządzenia nie są wydawane w trybie określonym w k.p.a. (por. wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA z nr 5/2010, poz. 86). Otwartą pozostaje natomiast kwestia, czy w odniesieniu do tych zarządzeń pokontrolnych możliwe jest stosowanie określonych przepisów k.p.a. "odpowiednio" (per analogiam). Tym niemniej, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dostatecznych kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego zarządzenia dostarczyły przywołane wyżej zasady i przepisy Konstytucji RP.

Zważywszy natomiast na fakt, że treść pkt 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie pozwala stwierdzić jakie konkretnie obowiązki i w odniesieniu do jakich konkretnie pojazdów zostały nałożone na Skarżącego, niemożliwe stało się merytoryczne odniesienie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi, w tym przesądzenie o statusie odpadu w odniesieniu do - tych nieopisanych - konkretnie pojazdów.

Podsumowując dotychczasowe uwagi i oceny Sądu, należy stwierdzić, że WWIOŚ w zaskarżonym zarządzeniu nie sprecyzował należycie obowiązków Skarżącego, jak też nie objaśnił w sposób wystarczająco klarowny i prawidłowy wszystkich relewantnych w sprawie okoliczności faktycznych. Wszystko to uzasadniało uwzględnienie skargi przez Sąd.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w zakresie jego pkt 2.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł) i opłaty od pełnomocnictwa ([...] zł).