Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1785/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 1066/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w Szczecinie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 21 kwietnia 2021 r. syg. Akt II SA/Sz 1066/20. Wyrokiem tym została oddalona skarga Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej również jako: "Kolegium", "SKO") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zmianami, dalej: "kpa" w związku z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zmianami, dalej też jako" "upea") oraz § 3 pkt 1 lit. a i § 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 265 ze zmianami), po rozpatrzeniu zażalenia Z. S., uchyliło postanowienie Starosty Goleniowskiego (dalej również jako: "Starosta"), z dnia [...] grudnia 2017 r., w przedmiocie przyznania Z. S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] wynagrodzenie w kwocie 9.060,60 zł brutto za dozór pojazdu marki Ford Fiesta, w okresie od 22 listopada 2008 r. do 5 listopada 2014 r., od a 17 lipca 2008 r. do dnia 26 sierpnia 2008 r. oraz od 28 października 2008 r. do listopada 2014 r. i umorzyło postępowanie zażaleniowe w zakresie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu sprawowany w okresie od dnia 6 listopada 2014 r. do dnia 1 grudnia 2017 r.

Kolegium przyjęło następujący stan faktyczny:

Zarządzeniami Starosty nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie wyznaczenia jednostek usuwających pojazdy z drogi oraz parkingów strzeżonych, na których będą umieszczone pojazdy usunięte z dróg, na koszt właściciela pojazdu, Z. S. został wyznaczony jako jednostka prowadząca parking strzeżony. Na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu wydanej [...] czerwca 2008 r. przez policję samochód marki Ford Fiesta uszkodzony na skutek wypadku został odholowany na parking prowadzony przez Z. S. W trakcie przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym, postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Prokurator Rejonowy w Goleniowie orzekł o zabezpieczeniu majątkowym przyszłej kary grzywny oraz środka karnego poprzez zajęcie ww. samochodu osobowego, pozostawiając zajęty przedmiot na parkingu strzeżonym należącym do Z. S. Postanowieniem z dnia [...] listopada Sąd Rejonowy 2009 r. - przyznał Z. S. należność tytułem zwrotu poniesionych kosztów za przechowywanie ww. samochodu osobowego marki Ford Fiesta w okresie od dnia 27 sierpnia 2008 r. do dnia 27 października 2008 r., w kwocie 502,20 zł. Sąd wezwał właściciela do niezwłocznego odbioru samochodu z parkingu pod rygorem przeprowadzenia likwidacji w trybie ustawy z dnia 18 października 2006 r. o likwidacji niepodjętych depozytów.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Sąd Rejonowy w Goleniowie poinformował Z. S. o wszczęciu postępowania w zakresie likwidacji niepodjętego depozytu w postaci ww. pojazdu i ponownie wezwano właściciela do odbioru samochodu z parkingu. Samochód nie został odebrany. Wnioskiem z dnia 5 listopada 2014 r. Z. S. zwrócił się do Starosty o przyznanie wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu za okres od dnia 22 czerwca 2008 r. do dnia 5 listopada 2014 r. w kwocie 8.575,60 zł.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., Starosta odmówił Z. S. przyznania wynagrodzenia za dozór ww. pojazdu marki Ford Fiesta. Starosta wskazał, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w Goleniowie orzekł przepadek pojazdu na rzecz Powiatu Goleniowskiego. Wskutek powyższego Starosta wdrożył procedurę likwidacji wskazanego pojazdu.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Kolegium uchyliło w całości postanowienie Starosty i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem uzupełnienia materiału dowodowego o ustalenie wysokości stawek opłat dobowych za przechowywanie pojazdów.

Wskutek rozpoznania skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na to ostatnie postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1070/18, uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia [...] sierpnia 2019 r. i zalecił rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy.

Kolejno postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. Kolegium uchyliło postanowienie Starosty z dnia [...] grudnia 2017 r.

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1211/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ponownie uchylił postanowienie Kolegium z dnia [...] października 2019 r., wskazując na powinność organu odwoławczego wydania orzeczenia reformatoryjno-merytorycznego.

Kolegium ponownie rozpoznając sprawę wskazało, że podstawą prawną rozpatrzenia wniosku Z. S. o przyznanie wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu jest art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zmianami, dalej: upea), oraz wskazało na związanie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Kolegium wskazało, że przy uwzględnieniu stanowiska Sądu wyrażonego w powołanym wyroku z dnia 20 lutego 2020 r., ograniczyło się niniejszym aktem do wydania orzeczenia reformatoryjno-merytorycznego w zakresie li tylko rozstrzygnięcia organu I instancji (ograniczonego wnioskiem Z. S. z dnia 5 listopada 2014 r.), natomiast wynagrodzenie za dozór w części rozszerzonej w zażaleniu organ odwoławczy przekazał Staroście, celem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu. Kolegium wskazało, że za okres przechowywania pojazdu na potrzeby postępowania karnego przyznany został Z. S. zwrot kosztów przechowywania w kwocie 502,20 zł. Dalsze pozostawanie pojazdu na parkingu strzeżonym należącym do Z. S. za podstawę swą miało dyspozycję usunięcia pojazdu z dnia 22 czerwca 2008 r., które, zdaniem Kolegium, mieściło się w warunkach przepisu art. 130a ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, a w jego efekcie doszło nie tylko do przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym, ale nadto do nieodebrania pojazdu przez właściciela. Zatem zastosowanie miały przepisy dotyczące postępowania z pojazdem w razie upływu ustawowego terminu odebrania pojazdu, w szczególności art. 130a ust. 10 ustawy Prawo ruchu drogowym. Natomiast przy obliczaniu należności wynikających z tego przepisu należy odpowiednio i w ograniczonym zakresie stosować art. 836 Kodeksu cywilnego, wedle którego jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba że z umowy lub z okoliczności wynika, iż zobowiązał się przechować rzecz bez wynagrodzenia. Kolegium za zasadne uznało przyjęcie stawek opłat za przechowywanie pojazdów wynikających z umów zawartych pomiędzy Z. S. a Starostą w okresie od dnia 21 sierpnia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. - kiedy to wygasła ostatnia umowa, a następnie w dalszym okresie przechowywania pojazdu, stawek ustalonych na podstawie umów zawieranych przez Starostę z innymi przedsiębiorcami, którym powierzono wykonywanie zadań z zakresu przechowywania pojazdów usuniętych z dróg w warunkach przepisów art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Za okres poprzedzający dzień podpisania pierwszej umowy ze Starostą tj. dzień 21 sierpnia 2011 r. przyjęto kwoty zbliżone do kwot wynikających z umowy podpisanej z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego obowiązującej do dnia 31 marca 2009 r., jako że organ ten, przed powierzeniem Staroście zadań wynikających z art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, był podmiotem odpowiedzialnym za ponoszenie kosztów przechowywania pojazdów, które w wyniku nieodebrania z parkingu przez właściciela, przechodziły na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy - do dnia 3 września 2010 r. Przyjmując konkretne przyjęte stawki, Kolegium miało na uwadze adekwatność tej usługi do świadczonej przez Z. S., ze względu na zakres terytorialny, porównywalny zakres obowiązków tych dwóch podmiotów wynikający z zawieranych umów, tego samego zamawiającego (Starostę), który w uznaniu potrzeby zapewnienia ciągłości realizacji ustawowych obowiązków w zakresie przechowywania pojazdów usuniętych z dróg na terenie Powiatu Goleniowskiego, realnie ocenił ofertę podmiotu, któremu zlecił wykonanie usługi przechowywania pojazdów, godząc się na wskazaną w umowie stawkę opłaty za dobę przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym, definiując w § 1 powołanej umowy z dnia 16 stycznia 2014 r. jako usługę obejmującą:

- przyjęcie pojazdu i pisemne zgłoszenie tego faktu zamawiającemu,

- ewidencjonowanie przyjętych pojazdów,

- zabezpieczenie przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi motorowerów, motocykli i samochodów z uszkodzeniami powypadkowymi w garażu lub w przypadku zajętych stanowisk garażowych w inny odpowiedni sposób (np. zastosowanie odpowiedniej plandeki),

- zabezpieczenie ładunku jeśli znajduje się w pojeździe przed uszkodzeniem, zniszczeniem lub czynem zabronionym w czasie przechowywania, aż do momentu wydania pojazdu osobie uprawnionej,

- ochronę i nadzorowanie pojazdów i ładunków,

- wydanie pojazdu osobie uprawnionej.

Podobny zakres obowiązków wynikał z umów Starosty zawieranych z Z. S. (umowa z dnia 19 sierpnia 2011 r., z dnia 30 grudnia 2011 r., z dnia 31 stycznia 2013 r.), w których to obowiązek zabezpieczenia pojazdu przed szkodą lub kradzieżą zawarty był w postanowieniach wyłączających odpowiedzialność zamawiającego za szkody w przechowywanych pojazdach i nałożonym obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia przez wykonawcę, zapewniającej pokrycie ewentualnych szkód w związku z wykonywaniem usług będących przedmiotem umowy. Kolegium uznało, że porównywane umowy nie wskazywały na dodatkowe, szczególne obowiązki w zakresie przechowywania pojazdów, poza standardowym zapewnieniem odpowiedniego miejsca przechowywania, zabezpieczeniem przed uszkodzeniem i kradzieżą. W ocenie Kolegium nie można przyjąć założenia, iż stan techniczny pojazdu warunkuje wynagrodzenie przechowawcy. Według tych zasad Kolegium wyliczyło przyznane wynagrodzenie. Zdaniem Kolegium, nie znajduje stanowisko Starosty, że winien być wyłączony przez Starostę okres dozorowania pojazdu, uzasadniony zaniechaniem wypełnienia obowiązku zawiadomienia właściwych organów o nieodebraniu pojazdu przez właściciela.

Kolegium uznało, że przechowywanie pojazdów na przedmiotowym parkingu nie wiązało się z jakimkolwiek zaniechaniem strony postępowania, która wręcz godziła się na zajmowanie parkingu przez tak długi okres przechowywania, bez jakiegokolwiek wynagrodzenia z tego tytułu, słuszne dla organu odwoławczego, pozostaje ustalenie spornego wynagrodzenia przy uwzględnieniu zróżnicowanych w tym okresie stawek opłaty.

Pismem z dnia 20 listopada 2020 r. Prokurator Okręgowy w Szczecinie złożył skargę na ww. postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie:

- art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 836 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że mimo długotrwałego (kilkuletniego) dozorowania pojazdu, kryterium ustalania wysokości wynagrodzenia są stawki dobowe, podczas gdy w takiej sytuacji najodpowiedniejszym sposobem określania wynagrodzenia za dozór pojazdu jest zastosowanie miesięcznych stawek abonamentowych dotyczących długoterminowego przechowywania pojazdu,

- art. 102 § 1 upea poprzez przyznanie skarżącemu wynagrodzenia za dozór samochodu marki Ford Fiesta o nr rej. [...], mimo że nie wykonał należycie obowiązków dozorcy w odniesieniu do tego pojazdu, wskutek czego pojazd podczas dozorowania został znacznie uszkodzony i doszło do utraty jego wartości;

- art. 7 kpa, art. 77 art. 80 kpa, polegającym na wybiórczej i dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie oczywiście błędnego ustalenia faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, wyrażającego się w niezasadnym przyjęciu przy ustalaniu wynagrodzenia za dozór pojazdu stawki dobowej 5,50 zł od 1 stycznia 2014 r. do 31 stycznia 2014 r. oraz stawki dobowej 9,00 zł od dnia 1 lutego 2014 r. do dnia 5 listopada 2014 r., podczas gdy za ten okres wynagrodzenie powinno być ustalone w oparciu o stawki abonamentowe;

- art. 7 kpa, 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, polegającym na nieuwzględnieniu, że dozorca nie wypełnił należycie swoich obowiązków w zakresie zabezpieczenia pojazdu, ponieważ podczas przechowywania pojazdu na parkingu prowadzonym przez niego doszło do znacznego uszkodzenia pojazdu - pogięte drzwi prawe i lewe oraz poszycie boku prawego i lewego, urwane lusterko lewe, zniszczone obicia tapicerskie wnętrza nadwozia, pogięte dwie tarcze kół, rozbita szyba przednia oraz szyby przednich drzwi, których w momencie przekazania na parking nie było, co świadczy, że do pogorszenia stanu pojazdu wynikającego z tych uszkodzeń doszło nie w wyniku upływu czasu, lecz mechanicznych uszkodzeń, przed którymi dozorca pojazdu nie uchronił go mimo obowiązku zabezpieczenia pojazdu przed takim działaniem.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddali ł skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: ppsa). Wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 102 § 2 upea, znajdujący zastosowanie na mocy § 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z treścią art. 102 § 2 upea, organ egzekucyjny (starosta) przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorca jest jedną z osób wymienionych w art. 101 § 1. Przepis ten, nie określa żadnych kryteriów i zasad ustalania wysokości wynagrodzenia za dozór, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, dotyczące umowy przechowania. Z kolei wysokość wynagrodzenia przyjętego w stosunkach danego rodzaju oznacza, że wynagrodzenie za dozór pojazdów w trybie administracyjnym powinno zostać ustalone na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego, najczęściej przez innych przechowawców, na terenie i w miejscu właściwym dla przechowawcy i dla rzeczy danego rodzaju, co wymaga uwzględnienia zarówno zakresu obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszących przechowaniu, jego warunków, wielkości składowanego przedmiotu i powierzchni niezbędnej do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości oraz czasu przechowywania. Udowodnienie tych kwestii należy do dozorcy, jednakże w przypadku ich nie wykazania przez jednostkę wykonującą dozór, właściwych ustaleń w tej mierze dokonuje organ w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji ocena wiarygodności przyjętego wynagrodzenia uzależniona jest od właściwie przeprowadzonej analizy rynku, w celu ustalenia poziomu stawek funkcjonujących w rozliczeniach z przechowawcami pojazdów, w okresie sprawowanego dozoru, w tym odpowiedniego wyboru parkingów do porównania oraz od samej argumentacji przedstawionej przez organ.

W ocenie Sądu I instancji SKO wyjaśniło, w jaki sposób i na jakiej podstawie określił wysokość stawek wynagrodzenia za dozór, ale również przedstawił wywód, z którego wynika za jaki okres wynagrodzenie za dozór skarżącemu przyznał i jakiego okresu i z jakich przyczyn nie uwzględnił. Zdaniem Sądu, sposób przedstawienia przez organ zasad, jakimi się kierował ustalając wysokość wynagrodzenia należy uznać za wyczerpujący i prawidłowy.

Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego Prokuratora, iż w badanej sprawie winna mieć zastosowanie stawka abonamentowa. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, brak jest podstaw prawnych oraz faktycznych do zakwestionowania ustalonych przez organ dobowych stawek w różnych wysokościach, w poszczególnych okresach dozoru pojazdu, a tym samym i prawidłowości wyliczonej kwoty przysługującej stronie z tytułu przechowywania spornego pojazdu. Przyjęte przez organ II instancji stawki dobowe odpowiadają stawkom stosowanym w danych okresach czasu w oparciu o stosunki tego samego rodzaju i wynikają one z umów pomiędzy Z. S. z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Goleniowie i w dalszej kolejności pomiędzy Starostą a Z. S. i Starostą a G. I. świadczącym adekwatne usługi do usług oferowanych przez Z. S. WSA nie zgodził się z argumentacją Prokuratora, że przy obliczaniu wynagrodzenia nie uwzględniono utraty wartości pojazdu w wyniku znacznego jego uszkodzenia. Nastąpiło to bowiem na skutek upływu czasu i stanowi konsekwencję godzenia się właściciela na jego pozostawienie w takich warunkach. Trudno zatem, zdaniem Sądu I instancji, przyjąć za właściwe różnicowanie stawki za dozór pojazdu proporcjonalnie do spadku jego wartości. Wyjaśnić również należy, że wynagrodzenie za dozór ustalane w oparciu o zawierane umowy, na które powołał się organ, miało charakter ryczałtowy, a zatem w żadnym przypadku nie indywidualizowało stawki w zależności od wskazanego powyżej czynnika. Brak jest zatem podstaw do tego, aby w realiach niniejszej sprawy określając wynagrodzenie dozorcy organ miał je w taki właśnie sposób ustalać.

W kontekście powyższego za niezasadne Sąd uznał zawarte w skardze wnioski dowodowe. W sprawie nie wystąpiły bowiem istotne wątpliwości wymagające przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Prokurator Okręgowy w Szczecinie zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zarzucił temu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

-art. 134 § 1 ppsa przez zaniechanie pełnej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, wskutek niedostatecznego odniesienia się do podnoszonych w skardze zarzutów, tj:

- obrazy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa polegającej na nieuwzględnieniu, że dozorca nie wypełnił należycie swoich obowiązków w zakresie zabezpieczenia pojazdu, ponieważ podczas przechowywania pojazdu na parkingu prowadzonym przez niego doszło do znacznego uszkodzenia pojazdu – pogięte drzwi prawe i lewe oraz poszycie boku lewego i prawego, urwane lusterko lewe, zniszczone obicia tapicerskie wnętrza nadwozia, pogięte dwie tarcze kół, rozbita szyba przednia oraz szyby przednich drzwi, których w momencie przekazania samochodu na parking nie było, co świadczy, że do pogorszenia stanu pojazdu wynikającego z tych uszkodzeń doszło nie w wyniku upływu czasu, lecz mechanicznych uszkodzeń, przed którymi dozorca pojazdu nie uchronił go mimo obowiązku zabezpieczenia pojazdu przed takim działaniem;

- obrazy art. 102 § 1 upea przez przyznanie Z. S. wynagrodzenia za dozór samochodu, mimo że nie wykonał należycie obowiązku dozorcy w odniesieniu do pojazdu, wskutek czego pojazd podczas dozorowania został znacznie uszkodzony i doszło do utraty jego wartości;

- art. 106 § 3 ppsa poprzez nieuwzględnienie złożonych przez Prokuratora wniosków dowodowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 102 § 1 i 2 upea w zw. z art. 836 kpc poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że mimo długotrwałego (kilkuletniego) dozorowania pojazdu, kryterium ustalania wysokości wynagrodzenia są stawki dobowe, podczas gdy w takiej sytuacji najodpowiedniejszym sposobem określania wynagrodzenia za dozór pojazdu jest zastosowanie miesięcznych stawek abonamentowych dotyczących długoterminowego przechowywania pojazdu.

Podnosząc te zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie żądało też przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ppsa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Ze względu na treść zarzutów, gdzie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wynikają w istocie z rozbieżnej wykładni przepisów prawa materialnego przyjętej przez Organ i Sąd I instancji z wykładnią prezentowaną przez Prokuratora. Dotyczy to art. 102 § 1 i 2 upea w związku z art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm., dalej: upd).

Naczelny Sąd Administracyjny, tak jak i Sąd I instancji oraz organy administracji, związany jest w niniejszej sprawie prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wydanymi w tej sprawie: sygn. akt II SA/Sz 543/15, II SA/Sz 1070/18 i II SA/Sz 1211/19 (dalej wyrok II SA/Sz 451/18). Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 ppsa). Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 4.6.2009 r. I OSK 426/08, Lex 561267; 30.7.2009 r. II FSK 451/08, Lex 526493; 23.9.2009 r. I FSK 494/09, Lex 594010; 13.7.2010 r. I GSK 940/09, Lex 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r. I SA/Wr 1591/09, Lex 559604). Tak więc wiążąca jest ocena, że Z. S. należne było wynagrodzenie za przechowywanie pojazdu na podstawie art. 102 § 1 upea przy odpowiednim zastosowaniu przepisów kodeksu cywilnego dotyczących umowy przechowania. Na gruncie art. 102 § 2 upea orzecznictwo wskazuje, że uwzględniać należy zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jak: miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością, wielkość składowanego przedmiotu, powierzchnię niezbędną do jego składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności (uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.11.2010 r. I OPS 1/10, ONSAiWSA 2011/1/4; wyrok NSA z 16.2.1999 r. I SA/Wr 2390/97, ONSA 2000/1/28). Wyrażany jest też pogląd, że ustalając wysokość wynagrodzenia należnego jednostce wykonującej dozór pojazdów usuniętych z drogi, organ winien wziąć pod uwagę wynagrodzenia uzyskiwane przez inne podmioty prowadzące parkingi depozytowe dozorujące pojazdy usunięte z drogi (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24.6.2009 r.: III SA/Łd 493/08 i III SA/Łd 503/08, cbosa). Posłużenie się - przy obliczaniu wysokości wynagrodzenia za dozór - stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące parkingi depozytowe, pozwala na ustalenie wynagrodzenia za dozór konkretnego pojazdu w sposób bardziej precyzyjny i w większym stopniu odpowiadający istocie tego wynagrodzenia, niż posłużenie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi (wyrok NSA z: 4.2.2010 r. I OSK 1194/09; 17.11.2009 r. I OSK 585/09, cbosa). Jednolity jest pogląd, że przy obliczaniu wynagrodzenia za dozór nie ma podstaw do stosowania stawek określonych w uchwale rady powiatu, wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 prd. Art. 130a ust. 6 w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy, dokonanej z dniem 21 sierpnia 2011 r. (Dz. U. z 2010 r. nr 152, poz. 1018) stanowił, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za usunięcie pojazdu z drogi w przypadkach określonych w ustawie oraz parkowanie tego pojazdu ustala rada powiatu. Powołany przepis nie wskazywał sposobu ustalenia stawek opłat, w szczególności zaś nie zobowiązywał rady powiatu do uwzględniania przy ustalaniu stawek tych okoliczności, które winny być brane pod uwagę przy ustalaniu wynagrodzenia dozorcy na podstawie art. 102 § 2 upea. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 1/10, stwierdzając, że "wskazane wcześniej okoliczności, dotyczące wysokości opłat, powinna uwzględnić rada powiatu, która zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 5c i 6 ustawy ustala wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Opłaty te mają zastosowanie także wtedy, gdy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie" (uzasadnienie wyroku NSA z 17.6.2016 r. I OSK 2294/14).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały I OPS 1/10 wskazał, że stawki opłat ustalanych przez radę także winny uwzględniać takie okoliczności jak zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu i warunki jego sprawowania oraz że mają one zastosowanie, gdy właściciel nie odebrał auta w terminie, nie stwierdził jednak, że według stawek tych obliczane jest wynagrodzenie jednostki sprawującej dozór. Przeciwnie - z treści uzasadnienia uchwały wynika w sposób nie nasuwający wątpliwości, że podstawą ustalenia wynagrodzenia dozorcy oraz zwrotu wydatków jest art. 102 § 2 upea, co oznacza obowiązek ustalenia tego wynagrodzenia oraz wydatków z uwzględnieniem wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny okoliczności, a nie stosowania wprost stawek ustalonych przez radę powiatu na innej podstawie i w innym celu. Tylko ubocznie zauważyć należy, że po nowelizacji obowiązującej od 21 sierpnia 2011 r., art. 130a ust. 6 prd stanowi, że rada powiatu, ustalając stawki wymienionych opłat, bierze pod uwagę koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wskazane zatem zostały okoliczności, które rada powiatu winna brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat ponoszonych przez właścicieli pojazdów usuniętych z drogi.

Art. 836 kc przesądza, że jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte (bezspornie przechowawca nie zobowiązał się przechowywać samochód bez wynagrodzenia). Za prawidłowe należało co do zasady uznać odniesienie stawek wynagrodzenia należnego za przechowywanie pojazdu w sytuacji prawnej takiej, jak w tej sprawie, do stawek stosowanych w umowach z gminą za przechowywanie pojazdów, czy stosowanych wcześniej przez urząd skarbowy w podobnych sytuacjach. Jednak nie oznacza to wprost stosowania tych stawek niezależnie od staranności w wykonywaniu przez przechowawcę przyjętych przezeń obowiązków, właściwości i wartości przechowywanej rzeczy i okresu przechowywania. Należy wziąć pod uwagę długotrwały okres przechowywania, co uzasadnia odniesienie się nie do stawek dobowych, ale do stawek abonamentowych liczonych za okresy przynajmniej miesięczne. Zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem, podobnie jak wykupienie abonamentu na parkingu (wyrok NSA z: 5.2.2013 r. I OSK 2356/12, Lex 1311517; 10.11.2017 r. I OSK 127/16; I OSK 2168/14; 12.1.2017 r. I OSK 2184/16; 6.5.2015 r. I OSK 1945/13, cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny podziela ów pogląd. Z reguły ceny abonamentowe wiążą się z przechowywaniem pojazdu w okresach miesięcznych. To cena abonamentu lepiej odzwierciedla ceny rynkowe przy usługach tego rodzaju, niźli cena liczona w stawkach dobowych. Trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że przy długotrwałym przechowywaniu pojazdu najodpowiedniejszym sposobem określenia za dozór pojazdu jest zastosowanie stawek abonamentowych dotyczących długoterminowego przechowywania pojazdów. Nie ulega bowiem wątpliwości, że właśnie stawki abonamentowe najpełniej uwzględniają czas przechowywania pojazdu jako czynnik istotny przy długotrwałym – jak w sprawie niniejszej - przechowywaniu pojazdu. Niezależnie od tego, czy wynagrodzenie odnosić do stawek dobowych, czy też do stawek miesięcznych, to za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 102 § 1 upea przez przyznanie wnioskodawcy pełnego wynagrodzenia za dozór pojazdu, mimo że nie wykonał on należycie obowiązków dozorcy w odniesieniu do przedmiotowego pojazdu, wskutek czego pojazd podczas dozorowania został znacznie uszkodzony i doszło z tej przyczyny doszło do utraty jego wartości.

Obowiązki dozorcy wskazane w art. 102 § 1 upea ciążą na każdej osobie sprawującej dozór, niezależnie czy jest to sam zobowiązany, czy osoba trzecia. Dozorca w szczególności ma obowiązek przechować zajętą ruchomość z taką starannością, by nie straciła na wartości. Z przepisów wynika, że dozorca ma obowiązek ochrony zajętej rzeczy przed uszkodzeniem, zniszczeniem czy zaginięciem (art. 103 upea); nadto ciąży na nim obowiązek podejmowania działań z taką starannością, by nie dopuścić do obniżenia jej wartości. Czynności dozoru muszą być dostosowane do właściwości rzeczy przechowywanej; w stanie jaki miał miejsce w sprawie organy skarbowe miały podstawy odmowy wypłaty wynagrodzenia, o którym mowa w art. 102 § 2 ustawy wobec nie wykonania obowiązków dozoru, wskazanych w art. 102 § 1 ustawy (wyrok NSA z 10.2.2015 r. I OSK 1010/13). Dalsze obowiązki dozorcy będą wynikały z umowy przechowania (art. 835-845 kc), która znajduje odpowiednie zastosowanie. Ocena prawidłowości wypełniania obowiązków przez dozorcę prowadzona jest na podstawie przepisów prawa cywilnego (R. Hauser w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 457-458, nb 2). Z tych względów nietrafnie Sąd I instancji aprobował pogląd Kolegium, że "Przy obliczaniu należności wynikających z tego przepisu [art. 102 § 2 upea] należy odpowiednio i w ograniczonym zakresie stosować art. 836" kc (s. 7 akapit 2 uzasadnienia wyroku II SA/Sz 472/19), skoro oceny prawidłowości wypełniania obowiązków przez dozorcę należało dokonać na podstawie przepisów prawa cywilnego, w zakresie art. 835, 836 i 844 § 1 kc stosowanych wprost.

Biorąc pod uwagę to, że pojazd (choć oddany do przechowania w stanie uszkodzonym) w czasie przechowania uległ znacznej dewastacji (czego Kolegium nie kwestionuje), organ orzekający o wynagrodzeniu za dozór pojazdu winien na podstawie art. 102 § 1 i 2 upea i art. 322 kpc (per analogiam) obniżyć to wynagrodzenie w odpowiedniej części, to jest uwzględniając utratę wartości oddanego do przechowania samochodu w stosunku do stanu z daty przekazania do daty jego wydania, która to utrata wartości nie była przy tym wywołana samym tylko upływem czasu. Jeśli przechowawca czuwał i strzegł pojazdu przed jego utratą lub jakąkolwiek szkodą (co należy do podstawowych obowiązków przechowawcy), wynagrodzenie za przechowanie pojazdu należy się przechowawcy w określonej wysokości. Jeśli przechowawca zaniedbał tego obowiązku, wynagrodzenie przechowawcy winno być odpowiednio obniżone, przez przyznanie odpowiedniej sumy według oceny organy, opartej na rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, mając na uwadze nienależyte wykonanie zobowiązania (J. Gudowski w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, t. II, s. 519, uw. 3, akapit 2; s. 520, uw. 8; s. 523-524, uw. 15, 16, 18; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WN PWN s. 217, uw. 1d). Przez umowę przechowania przechowawca zobowiązuje się zachować w stanie niepogorszonym rzecz ruchomą oddaną mu na przechowanie (art. 835 kc). W doktrynie trafnie wskazuje się, że przechowanie jest umową polegającą na oddaniu rzeczy ruchomej przechowawcy, który zobowiązuje się tę rzecz utrzymać w stanie niepogorszonym i wydać w każdym czasie na żądanie składającego. Istotą przechowania jest obciążający przechowawcę obowiązek pieczy nad rzeczą - czuwania i strzeżenia jej przed utratą lub jakąkolwiek szkodą (J. Gudowski - op. cit., s. 447, uw. 1). Alternatywnym sposobem wyliczenie wynagrodzenia w sytuacji uznania, że zmiany w przechowywanym pojeździe były wywołane brakiem jakiegokolwiek dozoru, a wyliczenie utraty wartości na skutek uszkodzeń w czasie przechowania byłoby znacznie utrudnione lub nadmiernie kosztowne w stosunku do wyliczonej różnicy, mogłoby być przykładowo odniesienie wynagrodzenia do stawek na danym terenie płaconych za wynajem czy inne odpłatne udostępnienie placów (bez obowiązku ich dozorowania przez wynajmującego czy udostępniającego) przy uwzględnieniu powierzchni zajmowanej przez przedmiotowy pojazd.

Ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego okazały się uzasadnione, w szczególności Sąd I instancji i Organ nie wzięły pod uwagę dewastacji pojazdu w czasie przechowywania i wpływu tego na obniżenie wynagrodzenia, zasadne okazały się też zarzuty naruszenia art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa i art. 102 § 1 uepa.

Sąd I instancji nie odniósł się w sposób wystarczający do tych zarzutów podnoszonych w skardze przez Prokuratora. Obowiązkiem Sądu I instancji było odniesienie się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy norm procesowych - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegającego na nieuwzględnieniu, że dozorca nie wypełnił należycie obowiązków dozorcy w zakresie należytego zabezpieczenia pojazdu, ponieważ podczas przechowywania pojazdu na parkingu prowadzonym przez wnioskodawcę doszło do jego znacznego uszkodzenia i to mimo przedstawienia dowodów na tę okoliczność, która w zasadzie nie była kwestionowana. Tymczasem Sąd I instancji pominął tę okoliczność uznając tylko, że przy obliczaniu wynagrodzeni nie uwzględniono utraty wartości pojazdu na skutek jego uszkodzenia, bo nastąpiło to na skutek upływu czasu. Wskazywana przez Prokuratora dewastacja zarówno elementów zewnętrznych jak i wnętrza pojazdu jednoznacznie wskazywała przy tym, że musiało to być spowodowane celowym działaniem w czasie przechowywania. . Sąd I instancji obowiązany jest odnieść się do zarzutów istotnych (wyrok NSA z: 31.5.2016 r. II GSK 2858/14; 7.6.2011 r. II OSK 533/11, akceptowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 632-633, nb 3), a takim był w okolicznościach kontrolowanej sprawy były zarzuty dotyczące dewastacji pojazdu.

W świetle powyższych wywodów trafny okazał się zarzut naruszenia art. 106 § 3ppsa. Utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że co do zasady sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, może jedynie - co jest pozostawione uznaniu sądu - przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skorzystanie z regulacji zawartej w art. 106 § 3 i 5 ppsa jest uprawnieniem Sądu, z którego może, ale nie musi skorzystać. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji był obowiązany przeprowadzić wskazywane dowody oz dokumentów dotyczące uszkodzeń pojazdu na skutek wadliwego dozoru.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 ppsa).

Skoro zaskarżone postanowienie narusza art. 102 § 1 i 2 upea w zw. z art. 836 i art. 844 § 1 kc w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 136 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylić w całości, z przyczyn wskazanych w niniejszym uzasadnieniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie ustali wysokość należnego Z. S. wynagrodzenia według wskazanych wyżej wytycznych przez odniesienie wynagrodzenia do stosowanych w Województwie Zachodniopomorskim w miastach porównywalnych z Goleniowem w porównywalnych okresach i sytuacjach, stawek przy uwzględnieniu obniżenia stawek w związku z nienależytym wykonywaniem obowiązków przez dozorcę przy odpowiednim stosowaniu przy odpowiednim stosowaniu art. 322 Kodeksu postępowania cywilnego.