Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1745/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6147 Archiwa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Archiwum Państwowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1432/15 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości środków finansowych na pokrycie kosztów przechowywania dokumentacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych na rzecz A. K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1 02 17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lutego 2016 r., II SA/Wa 1432/15 uchylił decyzję Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z [...] czerwca 2015 r., nr [...] oraz decyzję Dyrektora Archiwum Państwowego w W. z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia wysokości środków finansowych na pokrycie kosztów przechowywania dokumentacji, a także zasądził od Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych na rzecz A. K. kwotę 474 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 51p ust. 8 w zw. z art. 51z ust. 5 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2014 r., poz. 822 ze zm., dalej "u.n.z.a.").

Zgodnie z art. 51z ust. 1 u.n.z.a. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych może wydać decyzję nakazującą złożenie dokumentacji, która należała do pracodawcy wykreślonego z Krajowego Rejestru Sądowego lub ewidencji działalności gospodarczej na odpłatne przechowanie we wskazanym archiwum państwowym, jeżeli istnieje zagrożenie jej zniszczenia w szczególności na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich, a brak jest podstaw prawnych do jej przekazania innemu podmiotowi do dalszego przechowywania. Przed wydaniem decyzji Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych dokonuje oceny dokumentacji w miejscu w którym się ona znajduje (art. 51z ust. 2). Zgodnie z ust. 5 tego artykułu koszty przejęcia zewidencjonowania, przechowania i konserwacji dokumentów przez archiwa państwowe ponoszą solidarnie osoby zarządzające lub pełniące funkcje organu zarządzającego pracodawcy w dniu jego wykreślenia z Krajowego Rejestru Sądowego lub ewidencji działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 51p ust. 1 u.n.z.a. w przypadku postawienia przedsiębiorcy w stan likwidacji lub ogłoszenia jego upadłości, odpowiednio likwidator lub syndyk masy upadłości wskazuje pracodawcę któremu dokumentacja zostanie przekazana do dalszego przechowywania, zapewniając na ten cel środki finansowe na okres jaki pozostał do wygaśnięcia umów przechowywania tej dokumentacji zawartych przez przedsiębiorcę. W braku takiego wskazania przechowawcę wyznacza sąd rejestrowy, po zapewnieniu przez likwidatora lub syndyka masy upadłości środków finansowych o których mowa w powołanym przepisie. Z dniem ogłoszenia upadłości majątek upadłego staje się masą upadłości, która służy zaspokojeniu wierzycieli upadłego, a jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, upadły traci prawo zarządu oraz możliwość korzystania i rozporządzania mieniem wchodzącym w skład upadłości (art. 61 i 75 ustawy z 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2012 r., poz. 1112 ze zm., dalej jako pr.up.n.). Wraz z ogłoszeniem upadłości likwidacyjnej sąd powołuje syndyka masy upadłości, jemu bowiem ustawodawca powierzył likwidację masy upadłości w sposób zmierzający do zaspokojenia wierzycieli oraz zarząd mieniem upadłego (art. 156 ust. 1 pr.up.n.). Zgodnie z art. 162 pr.up.n. syndyk, nadzorca sądowy i zarządca mają prawo do wynagrodzenia za swoje czynności odpowiadającego wykonanej pracy, a zgodnie z art. 164 pr.up.n. o wynagrodzeniu i zwrocie wydatków syndyka, nadzorcy sądowego i zarządcy orzeka sąd na ich wniosek, z zgodnie z ust. 3 powołanego artykułu syndyk traci prawo do wynagrodzenia i do zwrotu wydatków, jeżeli nie zażąda ich przed upływem terminu do wniesienia zarzutów przeciwko planowi ostatniego podziału, a gdy odwołanie syndyka nastąpiło wcześniej jeżeli nie zażądał ich w terminie od dnia doręczenia mu postanowienia o jego odwołaniu.

Spółka Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "T." Sp. z o.o. została wykreślona z rejestru 23 czerwca 1994 r. po zakończeniu postępowania upadłościowego i wówczas wygasła funkcja A. K. jako syndyka masy upadłości. Wbrew twierdzeniu skarżącego, decyzja Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z [...] marca 2012 r. została mu doręczona, w aktach administracyjnych znajduje się dowód jej doręczenia, jednak z treści tej decyzji – nie zaskarżonej przez ww. – nie wynika żadne dla niego zobowiązanie. Organ Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych "nakazał złożyć dokumentację osobową z lat 1989-1992 wytworzoną przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe T. na odpłatne przechowanie". W decyzji nie został wskazany literalnie podmiot na który nałożono zobowiązanie.

W toku postępowania prowadzonego przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych dla ustalenia kosztów przechowania dokumentacji pracowniczej A. K. składał na piśmie wyjaśnienia z których wynika, że w okresie kiedy wykonywał czynności syndyka taka dokumentacja nie została mu przekazana, Spółka nie zajmowała żadnych pomieszczeń i dawno nie zatrudniała żadnych pracowników.

Należy zgodzić się z organem, że w dniu wykreślenia Spółki z rejestru i wpisania jej jako podmiotu w likwidacji koszty przejęcia zewidencjonowania, przechowania i konserwacji przez archiwa państwowe ponoszą solidarnie osoby zarządzające lub pełniące funkcje organu zarządzającego pracodawcy. Jednak jak już wskazano wyżej z chwilą zakończenia postępowania upadłościowego, funkcja syndyka wygasa. Działania syndyka można przyrównać do odpłatnych czynności usługowych wykonywanych na zlecenie sądu i tu odpowiednio stosuje przepisy dotyczące umów zlecenia. Roszczenia z tytułu umowy zlecenia przedawniają się z upływem dwóch lat. Wobec powyższego obciążenie A. K. kosztami przechowania, 0,19 metrów bieżących, dokumentacji w kwocie 255 zł nie znajduje podstaw w przepisach obowiązującego prawa i postępowanie w sprawie niniejszej powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

W przedmiotowej sytuacji organ powinien zastosować art. 51p ust. 3 ustawy i w ramach zakresu swojego działania wskazanego w § 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie utworzenia Archiwum Państwowego Dokumentacji Osobowej i Płacowej przejąć dokumentację upadłej Spółki.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych (dalej "NDAP"), zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1. art. 51p ust. 1 i 3 u.n.z.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. zastosowanie do podmiotu nieistniejącego od 1994 r., tj. PPH "T.", podczas gdy należało zastosować art. 51z u.n.z.a., a ponadto poprzez niewłaściwe zastosowanie do pracodawcy (PPH "T.") art. 51p ust. 3 u.n.z.a., odnoszącej się do przedsiębiorców (przechowawców), podczas gdy powinna zostać zastosowana norma art. 51u u.n.z.a., obejmująca swym zakresem podmiotowym pracodawców, co doprowadziło do bezzasadnego uchylenia decyzji Dyrektora Archiwum Państwowego w W. nr [...] z [...] kwietnia 2015 r.

2. art. 51z ust. 5 u.n.z.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że A. K. nie jest podmiotem pełniącym funkcję organu zarządzającego pracodawcy w dniu jego wykreślenia z Krajowego Rejestru Sądowego, podczas gdy należało przyjąć, iż syndyk masy upadłościowej takim podmiotem jest, co doprowadziło do bezzasadnego uchylenia decyzji Dyrektora Archiwum Państwowego w W. nr [...] z [...] kwietnia 2015 r., oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na nieobowiązującym brzmieniu art. 162 i art. 164 ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe, powodując niemożność wykoncypowania toku rozumowania Sądu I instancji oraz poddania zaskarżonego orzeczenia kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, co doprowadziło do bezzasadnego uchylenia decyzji Dyrektora Archiwum Państwowego w W. nr [...] z [...] kwietnia 2015 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że kodeks pracy nakłada na każdego pracodawcę obowiązek prowadzenia dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy, w tym akt osobowych pracowników (art. 9a k.p.), a także ich przechowywania w warunkach niegrożących uszkodzeniem lub zniszczeniem (art. 94 pkt 9b) przez okres 50 lat, od dnia wytworzenia dla dokumentacji płacowej lub od dnia rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy dla akt osobowych. W przypadku niewywiązania się przez pracodawcę z powyższych obowiązków kodeks pracy przewiduje sankcje karne. Jak wynika z powyższego, w pierwszej kolejności za zabezpieczenie dokumentacji osobowo-płacowej odpowiada pracodawca lub osoby działające w jego imieniu. Natomiast w przypadku postawienia pracodawcy w stan likwidacji lub ogłoszenia jego upadłości jest on zobowiązany wytworzone akta zabezpieczyć.

Regulacje dotyczące zasad przejmowania i zabezpieczania dokumentacji znajdują się z kolei w u.n.z.a. (art. 51p, art. 51u i art. 51z), która szczegółowo określa podmioty uprawnione do przejęcia dokumentacji, podmioty zobowiązane jako prawni dysponenci do jej zabezpieczenia i przekazania, a także zasady, na jakich archiwa państwowe przyjmują dokumentację osobową i płacową na przechowanie oraz przypadki, w których NDAP może dokonać władczego rozstrzygnięcia, nakazując wskazanemu archiwum przejęcie na przechowywanie dokumentacji porzuconej.

Jednakże art. 51p u.n.z.a. reguluje procedury zabezpieczania dokumentacji zgromadzonej przez przedsiębiorców. U.n.z.a. terminowi "przedsiębiorca" nadaje znaczenie odmienne od przyjętego w kodeksie cywilnym. U.n.z.a. jako "przedsiębiorcę" określa podmioty, prowadzące działalność gospodarczą w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców o czasowym okresie przechowywania, wpisane do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych prowadzonych przez marszałków województw (art. 51a).

Zasady zabezpieczania dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz akta osobowe pracowników, a więc dokumentacji wytwarzanej przez pracodawców regulują art. 51u oraz w art. 51z u.z.n.a.

Zgodnie z art. 51p postawiony w stan likwidacji lub upadłości przechowawca (w u.n.z.a. zwany przedsiębiorcą) jest obowiązany zabezpieczyć zgromadzoną dokumentację pracowniczą poprzez:

- przekazanie jej na dalsze odpłatne przechowywanie podmiotowi uprawnionemu do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przechowywania, zapewniając na ten cel środki finansowe na czas jaki pozostał do wygaśnięcia umów przechowywania zawartych przez przedsiębiorcę (art. 51p ust. 1),

a w razie braku środków na koszty dalszego przechowywania

- poprzez zwrócenie się do sądu rejestrowego o wydanie postanowienia, które stanowiłoby podstawę przejęcia dokumentacji na czasowe nieodpłatne przechowywanie przez podmiot nadzorujący jednostkę organizacyjną, do której dokumentacja należała, a w razie braku takiego podmiotu – archiwum państwowe właściwe miejscowo lub wskazane przez NDAP. Przed wydaniem postanowienia sąd zasięga opinii naczelnika urzędu skarbowego właściwego miejscowo dla siedziby przedsiębiorcy o jego stanie majątkowym (art. 51p ust. 3).

Jak wynika z powyższego, do zabezpieczenia dokumentacji zgromadzonej i przechowywanej przez przedsiębiorcę ustawodawca przewidział dwa tryby. W obu - warunkiem koniecznym wszczęcia procedury jest formalno-prawne istnienie podmiotu.

W przypadku pierwszego z nich - przekazania dokumentacji na odpłatne przechowanie - przedsiębiorca7 lub osoby uprawnione do działania w jego imieniu (w u.n.z.a. wskazano likwidatora lub syndyka masy upadłości) zgromadzoną dokumentację mogą, na mocy zawartej umowy cywilno-prawnej, przekazać: na dalsze przechowanie zarejestrowanemu przechowawcy (w ustawie zwanemu przedsiębiorcą), archiwum państwowemu lub Stowarzyszeniu Archiwistów Polskich.

W przypadku drugiego trybu - zabezpieczenia dokumentacji na podstawie postanowienia sądowego - właściwym do przejęcia dokumentacji pozostaje podmiot nadzorujący jednostkę organizacyjną, do której dokumentacja należała, a w razie braku takiego podmiotu archiwum państwowe wskazane przez NDAP. Przy czym warunkiem zabezpieczenia dokumentacji w trybie art. 51p ust. 3 jest dysponowanie przez przedsiębiorcę stosownym postanowieniem oraz jego istnienie - tak w chwili składania wniosku, jak w chwili fizycznego przekazania dokumentacji. Wykreślenie przedsiębiorcy z ewidencji działalności gospodarczej (Krajowego Rejestru Sądowego) oznacza, że postanowienie sądowe stało się niewykonalne, gdyż w świetle prawa przestał istnieć podmiot, w stosunku do którego zostało wydane oraz którego obecność w procedurze przekazywania dokumentacji jest niezbędna.

Zgodnie z art. 51z ust. 6 w zw. z art. 51p ust. 8 u.n.z.a. - koszty archiwizacji nalicza archiwum państwowe wskazane przez NDAP jako przechowawca dokumentacji, uwzględniając konieczne wydatki związane z przechowaniem przejętej dokumentacji.

W zakresie dochodzenia środków na pokrycie kosztów przechowywania dokumentacji uprawnienia organu podatkowego wynikające z ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), przysługują dyrektorowi archiwum państwowego. Jeżeli egzekucja kosztów przechowywania dokumentacji przejętej przez archiwum państwowe okaże się bezskuteczna, wówczas koszty te są pokrywane ze środków będących w dyspozycji NDAP.

Wybór jednego z ww. trybów należy do przedsiębiorcy.

Regulacje art. 51p ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli przed upływem okresu przechowywania dokumentacji znajdującej się u przedsiębiorcy nastąpiło jego wykreślenie z rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych prowadzonego przez marszałka województwa.

Przepisy art. 51p ust. 1 i 3 nie znajdują zastosowania do przedsiębiorców wykreślonych z rejestru działalności gospodarczej, a więc formalnie nieistniejących z powodów wyżej wskazanych, ani do pracodawców. Do pracodawców wykreślonych z właściwego rejestru stosować należy przepisy art. 51z u.n.z.a.

Zgodnie z art. 51u postawiony w stan likwidacji lub upadłości pracodawca, przez którego należy rozumieć wytwórcę dokumentacji osobowej i płacowej, jest obowiązany zabezpieczyć zgromadzoną dokumentację pracowniczą poprzez:

- przekazanie jej na odpłatne przechowywanie podmiotowi uprawnionemu do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przechowywania, zapewniając na ten cel środki finansowe na czas jaki pozostał do wygaśnięcia umów przechowywania zawartych przez przedsiębiorcę (art. 51u ust. 1),

a w razie braku środków na koszty dalszego przechowywania

- zwrócenie się do sądu rejestrowego o wydanie postanowienia stwierdzającego niemożności zapewnienia środków na koszty dalszego przechowywania, które stanowiłoby podstawę przejęcia dokumentacji na czasowe nieodpłatne przechowywanie przez archiwum państwowe, utworzone w tym celu przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 51u ust. 3).

Jak wynika z powyższego, do zabezpieczenia dokumentacji przez pracodawcę ustawodawca również przewidział dwa tryby. W obu - warunkiem koniecznym wszczęcia procedury jest formalno-prawne istnienie pracodawcy.

W przypadku pierwszego z nich - odpowiednio likwidator lub syndyk reprezentujący postanowionego w stan likwidacji lub upadłości pracodawcę podpisuje z wybranym przechowawcą umowę cywilno-prawną stanowiącą podstawę do przejęcia, zabezpieczania przez okres pozostały do końca 50 letniego okresu przechowywania oraz obsługi dokumentacji po likwidowanym pracodawcy. W tym miejscu wyjaśniam., że także archiwa państwowe mogą przejmować dokumentację pracowniczą na odpłatne przechowanie w ramach prowadzonej działalności usługowej, podlegającej przepisom prawa cywilnego. Jest to jednak działalność dodatkowa, którą mogą ale nie muszą prowadzić. Wyjątek stanowi Archiwum Dokumentacji Osobowej i Płacowej będące oddziałem Archiwum Państwowego w W., które na mocy przepisów ustawy archiwalnej zostało zobowiązane do przejmowania od likwidowanych pracodawców dokumentacji osobowej i płacowej na podstawie postanowień sądowych wydanych w trybie art. 51u ust. 3 u.n.z.a.

W przypadku drugiego trybu - zabezpieczenia dokumentacji na podstawie postanowienia sądowego - przejęcie dokumentacji osobowej i płacowej do archiwum państwowego odbywa się na wniosek syndyka lub likwidatora reprezentującego pracodawcę, wobec którego ogłoszono upadłość lub postawionego w stan likwidacji, po przedłożeniu prawomocnego postanowienia w przedmiocie braku środków na pokrycie kosztów przechowania dokumentacji (art. 51u ust. 3-7 u.n.z.a.).

Zgodnie z art. 51u ust. 5 w związku z art. 51p ust. 7-9 u.n.z.a. - koszty archiwizacji nalicza archiwum państwowe utworzone w tym celu przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, uwzględniając konieczne wydatki związane z przechowaniem przejętej dokumentacji.

Analogicznie, jak w przypadku trybu opisanego w art. 51p ust. 3, warunkiem koniecznym wszczęcia procedury przejęcia dokumentacji pracodawcy na podstawie postanowienia sądowego jest jego istnienie, tak w chwili składania wniosku, jak w chwili fizycznego przekazania dokumentacji do Archiwum. Obowiązek przejęcia dokumentacji od podmiotu istniejącego wynika zarówno z przepisów u.n.z.a. - art. 51u ust. l, 3, 6 i 7, jak i z rozporządzenia Ministra Kultury z 1 czerwca 2004 r. w sprawie utworzenia Archiwum Państwowego Dokumentacji Osobowej i Płacowej (Dz. U. z 2004 r., Nr 142, poz. 1503) - § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a. Wybór jednego z ww. trybów należy do likwidowanego lub znajdującego się w upadłości pracodawcy, do niego należy też decyzja czy zamierza przekazać dokumentację do archiwum państwowego czy też innemu podmiotowi zajmującemu się działalnością przechowalniczą. Przepisy art. 51u ust. 1 i 3 nie znajdują zastosowania do pracodawców wobec których postępowanie upadłościowe lub likwidacyjne się zakończyło i nastąpiło ich wykreślenie z rejestru działalności gospodarczej, a więc formalnie nieistniejących oraz do przedsiębiorców.

U.n.z.a. przewiduje również możliwość zabezpieczenia dokumentacji osobowej i płacowej na mocy decyzji NDAP nakazującej złożenie dokumentacji we wskazanym archiwum na odpłatne przechowywanie (art. 51z u.z.n.a.). Przed wydaniem decyzji Naczelny Dyrektor Archiwów dokonuje oceny dokumentacji oraz warunków, w jakich się ona obecnie znajduje. Dopiero posiadając powyższe informacje NDAP może wydać decyzję nakazującą złożenie dokumentacji we wskazanym archiwum. Koszty przejęcia, zewidencjonowania, przechowania i konserwacji dokumentacji ponoszą solidarnie osoby zarządzające lub pełniące funkcję organu zarządzającego pracodawcy w dniu wykreślenia podmiotu z Krajowego Rejestru Sądowego lub ewidencji działalności gospodarczej (art. 51z ust. 5 u.n.z.a.). Zgodnie z art. 51z ust. 6 w związku z art. 51p ust. 8 u.n.z.a. - koszty archiwizacji nalicza archiwum państwowe wskazane przez NDAP jako przechowawca dokumentacji, uwzględniając konieczne wydatki związane z przechowaniem przejętej dokumentacji.

Bezwzględnym warunkiem zastosowania trybu z art. 51z jest nieistnienie pracodawcy (wytwórcy dokumentacji), w następstwie prawomocnego wykreślenia go z Krajowego Rejestru Sądowego lub ewidencji działalności gospodarczej. Przepisy art. 51z nie znajdują zastosowania do podmiotów istniejących, a więc do pracodawców i przedsiębiorców, wobec których toczy się postępowanie upadłościowe lub likwidacyjne, ani do zlikwidowanych przedsiębiorców, gdyż u.n.z.a. nie zezwala na jakiekolwiek władcze rozstrzygnięcia NDAP wobec prywatnych przedsiębiorców, prowadzących działalność w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców. W stosunku do przechowawców ustawodawca wskazał zakres koniecznych czynności, jakie są oni zobowiązani podjąć w przypadku zaprzestania prowadzenia działalności przechowalniczej w tym zakresie (niezależnie od przyczyn takiego faktu). Tryb ten został opisany w art. 51p u.n.z.a.

Ad. I

W kontekście powyższego NDAP kwestionuje podstawę rozstrzygnięcia - art. 51p ust. 3 u.n.z.a. Przepis ten w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, gdyż reguluje on tryb zabezpieczenia dokumentacji podmiotu istniejącego, będącego przechowawcą, a nie pracodawcą. By mógł być zastosowany, konieczna jest inicjatywa podmiotu - wystąpienie do sądu rejestrowego o wydanie postanowienia stwierdzającego niemożność zapewnienia środków na koszty dalszego przechowywania. Ponadto reguluje on tryb zabezpieczania dokumentacji przez przedsiębiorców, przez których u.n.z.a. rozumie wyłącznie zarejestrowanych przechowawców akt osobowych i płacowych. W przypadku dokumentacji wytworzonej przez spółkę PPH "T." nie jest możliwe zastosowanie tego przepisu, gdyż podmiot od 1994 r. nie istnieje, a ponadto spółka "T." nie była przechowawcą, w u.n.z.a. zwanym przedsiębiorcą, gdyż sporna dokumentacja to 66 koperty akt osobowych pracowników zatrudnianych w latach 1989-1992 przez Spółkę, a więc mającą status pracodawcy.

Ad. II

Organ nie podziela konstatacji WSA, że na podstawie art. 51z ust. 5 skarżący nie mógł zostać obciążony kosztami przechowywania dokumentacji wytworzonej przez podmiot, którego upadłość prowadził, gdyż z chwilą zakończenia postępowania upadłościowego umocowanie do pełnionej przez niego funkcji wygasło. Sąd stanął na stanowisku, że działania syndyka można porównać do odpłatnej czynności usługowej wykonywanej na zlecenie sądu.

Na mocy art. 51z u.n.z.a. NDAP może zabezpieczyć porzuconą dokumentację, wydając decyzję nakazującą złożenie dokumentacji, która należała do pracodawcy wykreślonego z Krajowego Rejestru Sądowego lub z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym, jeżeli istnieje zagrożenie jej zniszczenia, a brak jest podstaw prawnych do jej przekazania innemu podmiotowi do dalszego przechowywania. Koszty przejęcia, zewidencjonowania, przechowania i konserwacji dokumentacji przez archiwa państwowe ponoszą solidarnie osoby zarządzające lub pełniące funkcje organu zarządzającego pracodawcy w dniu jego wykreślenia z Krajowego Rejestru Sądowego lub Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Zgodnie z odpisem z Rejestru Handlowego dział B, ostatnią osobą reprezentującą pracodawcę w trakcie trwania likwidacji PPH "T." Sp. z o.o., aż do czasu jej zakończenia, był A. K. - syndyk masy upadłościowej. Jednocześnie z Rejestru wynika, że z dniem ustanowienia syndyka wykreślono wcześniejsze wpisy uprawniające do reprezentacji spółki prezesa lub członków zarządu. Zatem osoby te utraciły prawo reprezentowania, a tym samym i zarządzania spółką, w tym umocowanie do realizacji zadań wynikających z kodeksu pracy. Powyższe potwierdził WSA w kwestionowanym orzeczeniu. Zatem, pracodawca i reprezentujący go zarząd stracił również możliwość do zabezpieczenia dokumentacji pracowniczej zgodnie z wymogiem art. 94 pkt 9b kp.

O ile przepisy kp mówią o obowiązku pracodawcy zabezpieczenia wytworzonej dokumentacji, o tyle przepisy u.n.z.a., w szczególności art. 51u literalnie wskazują, że w przypadku postawienia pracodawcy w stan likwidacji lub ogłoszenia jego upadłości, obowiązek zabezpieczenia dokumentacji obciąża odpowiednio likwidatora lub syndyka, który to ma zapewnić na ten cel środki finansowe na czas, jaki pozostał do końca 50-letniego okresu przechowywania, a w ich braku wystąpi do sądu o stwierdzenie niemożności zapewnienia środków na koszty dalszego przechowywania, celem umożliwienia zabezpieczenia dokumentacji przez właściwe archiwum państwowe. Wskazany artykuł, reguluje tryb zabezpieczania dokumentacji od pracodawcy istniejącego, znajdującego się w stanie upadłości lub likwidacji, a zatem sytuację odmienną od rozpatrywanej, ale wyraźnie wskazuje, że za zabezpieczenie dokumentacji osobowej i płacowej odpowiedzialność ponosi syndyk. To on, jako osoba reprezentująca znajdującego się w upadłości pracodawcę, jest zobowiązany do podjęcia działań zmierzających do zakończenia spraw spółki, w tym do zabezpieczenia wytworzonej przez pracodawcę dokumentacji pracowniczej na zasadach przewidzianych m.in. w u.n.z.a. Pełniąc w postępowaniu upadłościowym funkcję organu zarządzającego, syndyk z mocy prawa dokonuje za pracodawcę w upadłości nie tylko czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, ale także przejmuje obowiązki wynikające z innych przepisów regulujących prawa i obowiązki pracodawców. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że organ zarówno pierwszej instancji prawidłowo wydał decyzję obciążającą kosztami niezabezpieczonej dokumentacji pracowniczej A. K., jako syndyka PPH "T.".

Przepisy ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233 z późn. zm.), regulujące zadania syndyka w postępowaniu upadłościowym, jak również obowiązujące wcześniej Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 października 1934 r. Prawo upadłościowe, nie pozostawiają wątpliwości, że syndyk przejmuje funkcje pracodawcy. Art. 160 powołanej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących masy upadłościowej syndyk dokonuje czynności na rachunek upadłego. Stanowisko, że syndyk jest podmiotem uprawnionym do działania za upadłego pracodawcę podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 25 sierpnia 2004 r. (II SA 2374/03). Także Sąd Najwyższy w wyroku z 18 czerwca 2002 r. (I PKN 171/01) stwierdził, że syndyk masy upadłości jest organem uprawnionym do dokonywania czynności w sprawach pracowniczych, mimo działania organów upadłego pracodawcy. Sąd Najwyższy nie podzielił również tezy, że syndyk masy upadłości jest "jedynie urzędnikiem sądowym i nie ma statusu organu spółki", jeżeli nadal funkcjonują organy upadłego, które na skutek ogłoszenia upadłości tracą przecież z mocy samego prawa zarząd majątkiem upadłego, a w konsekwencji nie mogą dokonywać jakichkolwiek czynności prawnych i faktycznych dotyczących majątku stanowiącego masę upadłości. Syndyk, który obejmuje z mocy prawa majątek upadłego staje się jego organem zarządzającym, a przeto z mocy samego prawa uzyskuje status podmiotu dokonującego za pracodawcę w upadłości czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. W związku z tym nie można przychylić się do stanowiska, że za przedmiotową dokumentację odpowiedzialny był zarząd spółki, gdyż w chwili ogłoszenia upadłości stracił on możliwość podejmowania zobowiązań, a uprawnienia organu zarządzającego uzyskał syndyk. On też w chwili wykreślenia spółki z Krajowego Rejestru Sądowego był osobą pełniącą funkcje organu zarządzającego pracodawcy.

Organ nie podziela również stanowiska Sądu I instancji, co do przedawnienia wszelkich roszczeń wobec A. K., który w 1994 r. pełnił funkcję syndyka. Sąd stanął na stanowisku, że działania syndyka można porównać do odpłatnej czynności usługowej wykonywanej na zlecenie sądu, a roszczenia z tego tytułu przedawniają się po upływie 2 lat. Gdyby przyjąć ten tok rozumowania, nigdy w zasadzie nie byłoby możliwe dochodzenie przez archiwa państwowe, kosztów przejęcia, zewidencjonowania, przechowania i konserwacji dokumentacji, bowiem w ogromnej większości przypadków, dowiadują się one o porzuconej dokumentacji, wiele lat po wykreśleniu pracodawcy i zakończeniu działań faktycznych i prawnych przez syndyka lub likwidatora. Przepis art. 51z u.n.z.a., stanowi lex specialis w stosunku do regulacji ogólnych zawartych w kc i jako taki wyłącza stosowanie tych ostatnich.

Art. 51z u.n.z.a. wyraźnie wskazuje warunek wszczęcia przez NDAP postępowania - jest nim stwierdzenie faktu porzucenia dokumentacji przez nieistniejącego pracodawcę - tzn. takiego który został prawomocnie wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego lub Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Niezależnie od upływu czasu, w przypadku stwierdzenia porzucenia dokumentacji osobowej i płacowej NDAP ma prawo, w trybie decyzji administracyjnej, zabezpieczyć dokumentację po nieistniejącym pracodawcy, który we właściwym czasie nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku, wynikającego nie tylko z art. 51u u.n.z.a., ale także z art. 94 pkt 9b kp. Natomiast Archiwum ma ustawowy obowiązek określenia kosztów i obciążenia nimi osoby zarządzające lub pełniące funkcje organu zarządzającego pracodawcy w dniu jego wykreślenia z Krajowego Rejestru Sądowego lub Centralnej Ewidencji. W przypadku PPH "T." czas wydania decyzji w sprawie kosztów uległ znacznemu wydłużeniu, ale A. K. każdorazowo był powiadamiany o przesunięciu terminu rozstrzygnięcia. Nawet gdyby dopuścić możliwość przedawnienia, to należałoby jako moment początkowy, od którego jest on liczony, przyjąć chwilę dowiedzenia się przez NDAP o porzuconej dokumentacji.

WSA zarzuca bezprzedmiotowość decyzji nr [...] Dyrektora Archiwum Państwowego w W. z [...] kwietnia 2015 r. obciążającej A. K. a kosztami przechowania, w wysokości 255 zł. Art. 51z u.n.z.a. wyraźnie określa przesłanki wszczęcia przez Naczelnego Dyrektora AP postępowania i wydania decyzji nakazującej złożenie dokumentacji we wskazanym archiwum. W przypadku spółki PPH "T." wszystkie warunki zostały spełnione: spółka, która wytworzyła dokumentację, była wykreślona z właściwego rejestru, dokumentacja w miejscu jej porzucenia była zagrożona zniszczeniem i brak było podstaw prawnych do jej przekazania innemu podmiotowi do dalszego przechowywania, a w szczególności nie odnaleziono umów, które wskazywałyby, że osoby reprezentujące spółkę "T." przekazały dokumentację jakiemukolwiek podmiotowi na przechowanie.

Decyzja wydana przez NDAP obliguje wskazane archiwum państwowe do określenia - w drodze decyzji administracyjnej - kosztów przejęcia, zewidencjonowania, przechowania i konserwacji przejmowanej dokumentacji. Koszty te zgodnie z art. 51z ust. 6 w zw. z art. 51p ust. 8 ustawy archiwalnej - uwzględnić konieczne wydatki związane z przechowaniem przejętej dokumentacji. W związku z powyższym nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, przed którymkolwiek z wymienionych organów.

Organ administracyjny nie podziela stwierdzenia WSA, że nie zbadał w sposób wyczerpujący i całościowy materiałów dowodowych zgromadzonych sprawie i poprzez niepodjęcie wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym okoliczności podnoszonych przez A. K., że nie posiadał wiedzy jak i świadomości istnienia dokumentacji pracowniczej, w związku z czym doszło do naruszenia przez organy obu instancji art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, zbadanie akt upadłościowych spółki pozwoliłoby na ustalenie, że spółka na dzień ogłoszenia upadłości nie posiadała pracowników, zatem także i akt osobowych. I z tego względu akta nie mogły być przekazane syndykowi.

Organ pierwszej instancji był związany decyzją NDAP z 13 marca 2012 r. nakazującą złożenie niezabezpieczonej dokumentacji spółki na odpłatne przechowanie w APDOP. W związku z powyższym organ ten, wydając decyzję o kosztach, miał obowiązek ustalenia jedynie osoby zarządzające lub pełniące funkcje organu zarządzającego pracodawcy w dniu jego wykreślenia z Krajowego Rejestru Sądowego lub Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, rozmiaru zabezpieczanych akt i okresów ich przechowywania. Organ drugoinstancyjny również rozpatrywał sprawę tylko w zakresie, w jakim wydana była decyzja nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości środków finansowych na pokrycie kosztów przechowywania dokumentacji. Kwestie dotyczące wytwórcy, w szczególności jego stanu organizacyjno-prawnego, a także okoliczności, czy porzucone dokumenty nie zostały już skutecznie przekazane na przechowanie, badane były przez NDAP we wcześniejszym postępowaniu. W efekcie ustaleń wydana została decyzja z [...] marca 2012 r., nakazująca złożenie niezabezpieczonej dokumentacji spółki na odpłatne przechowanie w APDOP. O tej decyzji A. K. był powiadomiony, nie skorzystał jednak z prawa odwołania.

W ocenie organu na uwzględnienie nie zasługuje argument, że w dacie ogłoszenia upadłości spółka nie miała zatrudnionych pracowników, a zatem nie miała także akt osobowych. Jeżeli bowiem spółka w jakimkolwiek momencie swoje kilkuletniej działalności zatrudniała choć jednego pracownika, była też zobowiązana wytworzyć dla niego akta osobowe i dotyczącą go dokumentację płacową, które to akta i dokumentacja wymagały, w myśl przepisów, wieloletniego przechowywania. Z tego obowiązku nie zwalniało pracodawcy rozwiązanie stosunku pracy z zatrudnionymi. Zatem jak najbardziej prawdopodobna jest sytuacja, gdy podmiot znajdujący się w upadłości nie zatrudnia już pracowników, ale dysponuje dotyczącymi ich aktami osobowymi i podlega z tego tytułu zobowiązaniom.

Spółka "T.", jak wynika z ekspertyzy przeprowadzonej na polecenie NDAP, zatrudniała w latach 1989-1992 kilkudziesięciu pracowników. Zatem akta te powinny być przechowywane przez 50 lat liczony od 1992 r., jeśli w tym roku ustał ich stosunek pracy. Za ich zabezpieczenie do 2042 r. odpowiedzialny był - pracodawca (art. 94 9b pk), a w związku z upadłością spółki - reprezentujący pracodawcę syndyk (art. 51u u.n.z.a.). Ten ostatni nie dokonał powyższego, opierając się na nieuprawnionym założeniu, że brak pracowników oznacza brak akt osobowych. To błędne domniemanie potrzymał również WSA. W ocenie organu syndyk, a więc osoba z założenia znająca gruntownie przepisy prawa i swoje obowiązki, powinien mieć świadomości możliwości istnienia dokumentacji pracowniczej, i winien dołożyć starań, by właściwie ją zabezpieczyć. To nie do właściwości organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego należy badanie, czy upadły wywiązał się z obowiązku wskazania i wydania syndykowi wszystkich dokumentów dotyczących działalności spółki.

Podnieść należy, że z obecnego brzmieniu art. 51u u.n.z.a. wyraźnie wynika, że w przypadku postawienia pracodawcy w stan likwidacji lub ogłoszenia jego upadłości, odpowiednio likwidator lub syndyk masy upadłości wskazuje podmiot prowadzący działalność w dziedzinie przechowywania dokumentacji, któremu zostanie ona przekazana do dalszego przechowywania, zapewniając na ten cel środki finansowe na czas, jaki pozostał do końca 50-letniego okresu przechowywania dokumentacji. We wcześniejszej wersji tego artykułu rola syndyka i likwidatora nie była tak wyraźnie zaakcentowana, lecz nie ulega wątpliwości, że wobec utraty przez pracodawcę i działające w jego imieniu organy prawa zarządu, działania, o których mowa w art. 51u u.n.z.a winien podjąć syndyk, jako podmiot uprawniony do działania za upadłego pracodawcę.

Ad. III

Przy rozstrzygnięciu WSA przywoływał przepisy ustawy z 28 lutego 2003 r. prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r., poz.233, z późn. zm., dalej pr.u.) w nieaktualnym brzemieniu (art. 162 i art. 164 pr.u.). Trudno zatem uznać, ażeby zaskarżone orzeczenie mogło zostać poddane kontroli instancyjnej, skoro opiera się na nieobowiązującej podstawie prawnej. Uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić więc przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy strona postępowania żąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Zgodnie z wyrokiem NSA z 18 marca 2015 r., II FSK 466/13, z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wspomniany element uzasadnienia wyroku powinien zawierać nie tylko wskazanie konkretnych unormowań prawa procesowego czy materialnego, ale również ocenę ich stosowania i wykładni w relacji do okoliczności faktycznych rozpatrywanego przypadku. W tym kontekście istotny wpływ na wynik sprawy może mieć pominięcie i nierozważnie przez sąd określonych okoliczności faktycznych. W świetle powyższego nie sposób dokonać analizy zaskarżonego orzeczenia, skoro w zakresie uznania A. K. za podmiot niebędący organem zarządzającym pracodawcy, Sąd I instancji oparł się na nieobowiązującej w dacie rozstrzygania normie prawnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego nieopłaconych kosztów postępowania według obowiązujących stawek. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Przede wszystkim należy podnieść, że w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, i to od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych powinien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym - por. wyrok NSA z 17.11.1982 r., II SA 1474/82, ONSA 1982 2 poz. 107.

Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że skarżący A. K. nie był syndykiem w dacie wydania zaskarżonej decyzji Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych nr [...], a więc w dniu [...] czerwca 2015 r. Spółka Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "T." Sp. z o.o. została wykreślona z rejestru 23 czerwca 1994 r. po zakończeniu postępowania upadłościowego i wówczas wygasła funkcja A. K. jako syndyka masy upadłości. Oznacza to, że art. 51z ust. 5 u.n.z.a. nie mógł stanowić podstawy prawnej nałożenia na skarżącego obowiązku pokrycia kosztów przejęcia, zewidencjonowania, przechowania i konserwacji dokumentacji przez archiwa państwowe, ponieważ nie był osobą zarządzającą lub pełniącą funkcję organu zarządzającego pracodawcy w dniu jego wykreślenia z Krajowego Rejestru Sądowego, bo w dacie wydania decyzji był on już tylko osobą prywatną.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.