Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 113/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 § 1-3 art 37 § 1,art. 36 § 1 art. 36 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi W. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy L. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy L. do wydania rozstrzygnięcia, II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy L. dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku W. M. z [...] lipca 2019 r. o ustalenie warunków zabudowy, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie oddala skargę, V. zasądza od Gminy L. na rzecz skarżącego W. M. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...]czerwca 2021 r. W. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłe postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy L. w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z 10 lipca 2019 r. o ustalenie warunków zabudowy.

Stan faktyczny i prawny tej sprawy przedstawia się w sposób następujący:

W dniu [...] lipca 2019 r. W. M. złożył wniosek do Burmistrza Miasta i Gminy L. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Zmiana sposobu użytkowania budynku młyna (wcześniej adoptowanego na budynek usługowy) (centrum konferencyjno - usługowe) na budynek pod potrzeby agroturystyczne i zagrody edukacyjnej. Budowa infrastruktury towarzyszącej: zbiornik bezodpływowy na ścieki bytowe, na działce nr [...], [...], położonej w miejscowości Z., obręb Z. gmina L.". Wniosek ten został uzupełniony pismem z dnia [...] lipca 2019 r.

Na podstawie załączonego przez wnioskodawcę wykazu właścicieli działek, organ ustalił krąg stron postępowania (właściciele działek o numerach [...], [...], [...]. [...] [...] położonych w Z. ). W trakcie postępowania ustalono, iż właściciele jednej z działek sąsiednich (nr [...]) – J. i J. F. nie żyją. Burmistrz Miasta i Gminy L.wezwał wnioskodawcę do wskazania spadkobierców wyżej wymienionych osób. W wezwaniu pouczono wnioskodawcę, iż w przypadku niedostarczenia wymaganych dokumentów organ sam wystąpi do właściwego sądu o ustalenie spadkobierców stron.

W dniu [...] października 2019 r. wobec niedostarczenia danych spadkobierców Burmistrz wystąpił do sądu o stwierdzenie nabycia spadku po J. i J.F.W związku z powyższym w dniu 21 października 2019 r. zawieszono postępowanie administracyjne w tej sprawie.

Pismem z [...]lutego 2020 r. Sąd Rejonowy w Nowym Mieście L. wezwał Burmistrza Miasta i Gminy L. do wykazania interesu w ustaleniu spadkobierców w sprawie I Ns 307/19. Burmistrz - pismem z dnia [...] marca 2020 r. - poinformował Sąd, iż dane spadkobierców potrzebne są od ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego. W dniu [...] kwietnia 2020 r. Sąd doręczył organowi postanowienie o wezwaniu do udziału w sprawie dodatkowych uczestników postępowania.

W dniu [...] listopada 2020 r. .W M.złożył do Burmistrza Miasta i Gminy L. ponaglenie. W związku z tym w dniu [...] listopada 2020 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w Nowym Mieście . z prośbą o udzielenie informacji o podjętych działaniach. W dniu 11 grudnia 2020 r. do organu wpłynęło prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Nowym Mieście L. o odrzuceniu wniosku Miasta i Gminy Lubowidz o stwierdzenie nabycia spadku.

Ponieważ ponaglenie było zaadresowane imiennie do Burmistrza Miasta i Gminy L. K. Z., pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. organ poinformował W. M. o podejmowanych działaniach w przedmiotowej sprawie.

W dniu [...] stycznia 2021 r. W.M., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy L.o podjęcie zawieszonego postępowania, motywując swój wniosek tym, iż działka której właściciele zmarli nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Pismem z [...] lutego 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy L. wezwał wnioskodawcę do złożenia oświadczenia - informacji o zakresie obszaru odziaływania planowanej inwestycji zgodnie definicją art. 3 pkt 20 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w celu ponownego ustalenia zakresu stron postępowania. Pismem z dnia [...]marca 2021 r. pełnomocnik wnioskodawcy oświadczył, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie wykracza poza działkę nr [...] położoną w Zieluniu. Burmistrz Miasta i Gminy L. przychylił się do stanowiska wnioskodawcy, stwierdzając, że działka [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Jednak, mając na uwadze przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie., z którego wynika, że jeżeli budynek zlokalizowany jest odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy z działką, powoduje to objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W związku z tym jako strony postępowania organ uznał właścicieli działek sąsiednich nr [...] [...] oraz wnioskodawcę.

W dniu [...]kwietnia 2021 r. podjęto zawieszone postępowanie i zlecono opracowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy uprawnionemu urbaniście zgodnie ze wskazaniem art. 5 i art. 50 ust. 4 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po opracowaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, przesłano go do uzgodnień zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dniu [...] maja 2021 r. pełnomocnik wnioskodawcy złożył ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C.Postanowieniem z 4 czerwca 2021 r. Kolegium uznało, że organ I instancji nie dopuścił się bezczynności w prowadzeniu przedmiotowego postępowania.

W dniu [...] czerwca 2021 r. Burmistrz zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. M.zarzucił naruszenie przez Burmistrza Miasta i Gminy L. przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 12, 35 § 1, § 2 i § 3 w zw. z art. 37 § 1 oraz art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735).

Skarżący wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez skarżony organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o stwierdzenie, że bezczynność skarżonego organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o orzeczenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a o wymierzeniu Burmistrzowi Miasta i Gminy L. grzywny w wysokości 10.000 zł, o orzeczenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o przyznaniu od Burmistrza Miasta i Gminy L. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 22.562 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Burmistrz Miasta i Gminy L. w trwającym od lipca 2019 r. postępowaniu dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, co w efekcie doprowadziło do jego bezczynności w załatwieniu sprawy. Pismem z dnia 31 lipca 2019 r. organ wskazał, że w toku postępowania ustalił, iż właściciele nieruchomości sąsiedniej J. F. i J. F., zmarli. Dlatego też wezwał wnioskodawcę do wskazania spadkobierców w terminie 21 dni. Organ nie wskazał jednak, która to miałaby być nieruchomość i jak jest usytuowana względem nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co nie pozwalało na jednoznaczne ustalenie przez stronę danych spadkobierców ww. osób. Organ na początku postępowania w ten sposób chciał przerzucić ciężar ustalenia stron postępowania na wnioskodawcę, mimo, że to właśnie organ jest obowiązany z urzędu zagwarantować udział stron w postępowaniu. Następnie organ - postanowieniem z dnia 21 października 2019 r. - zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w przedmiotowej sprawie. Również w postanowieniu o zawieszeniu postępowania nie wskazał, która to miałaby być nieruchomość i jak jest usytuowana względem nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Następnie rzez ponad rok organ nie przedłożył do wiadomości strony żadnych pism sądowych, które by świadczyły o wywiązaniu się przez organ z obowiązku wynikającego z art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 i 10 k.p.a. Organ informował jedynie o rzekomo podejmowanych działaniach, natomiast nie wskazywał jakie przynosiły one rezultaty i z jakich powodów przez ponad rok nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero pismem z dnia 19 stycznia 2021 r. organ wskazał, że wniosek o ustalenie spadkobierców został odrzucony, jednak strona nie została poinformowana z jakich powodów to nastąpiło.

Pismem z dnia 25 stycznia 2021 r. strona złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Jak bowiem wynika z informacji uzyskanych przez samą stronę w Sądzie Rejonowym w Nowym Mieście L. już dnia 6 lipca 2020 r. zostało wydane w sprawie o sygnaturze akt I Ns 307/19 postanowienie o odrzuceniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy L.o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych J. F. i J. F.. Dlatego w tym zakresie musi budzić wątpliwości kierowanie przez organ prowadzący postępowanie dopiero w dniu 26 listopada 2020 r. zapytania do Sądu Rejonowego w Nowym Mieście L. o stan sprawy, która została rozstrzygnięta cztery miesiące wcześniej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postanowienie to z pewnością zostało doręczone organowi jako podmiotowi składającemu wniosek. Burmistrz Miasta i Gminy L. nie zastosował tym samym również się do obowiązku wynikającego z art. 97 § 2 k.p.a., zgodnie z którym gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Kolejnym pismem z dnia 15 lutego 2021 r. (doręczonym stronie 12 marca 2021 r.) organ wezwał wnioskodawcę do złożenia oświadczenia - informacji o zakresie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji w celu ponownego ustalenia zakresu stron postępowania. Wnioskodawca, poprzez pełnomocnika, odpowiedział na powyższe wezwanie wskazując, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie wykracza poza działkę nr [...] obręb Z. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy L. podjął zawieszone postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Po ponad miesiącu od dnia podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie nie były podejmowane żadne czynności, o których strona byłaby zawiadomiona, a w szczególności nie nastąpiło załatwienie sprawy.

Następnie pismem z dnia 18 maja 2021 r. skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy L.. Postanowieniem z dnia [...]czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uznało, że organ pierwszej instancji nie dopuścił się bezczynności w prowadzeniu przedmiotowego postępowania. Kolegium nie sporządziło żadnego uzasadnienia swojego postanowienia, co uniemożliwiło stronie poznanie motywów takiego rozstrzygnięcia i dokonanie ewentualnej weryfikacji swoich żądań.

Dopiero w efekcie wniesionego ponaglenia pismem z dnia 20 maja 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy L. podjął w niniejszej sprawie czynności poprzez wystosowanie pism do Ministra Środowiska oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W.. Organ podjął te czynności ponad miesiąc po podjęciu zawieszonego postępowania.

W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei jak wynika z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Burmistrz Miasta i Gminy L. nie wywiązywał się z tych obowiązków, bowiem ani razu nie poinformował strony czy jej pełnomocnika o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o przyczynach wydłużenia czasu trwania postępowania.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, w niniejszej sprawie nie było potrzeby zawieszenia postępowania, co wielokrotnie wydłużyło termin trwania niniejszego postępowania ponad termin miesięczny (a nawet dwumiesięczny przy sprawach skomplikowanych) niezbędny do załatwienia sprawy. Składany w tym zakresie wniosek do sądu ponadto został odrzucony, co niestety również wskazuje, że działanie organu było pozbawione należytej i oczekiwanej od organu administracji publicznej należytej staranności. Ponadto – w ocenie strony skarżącej właściciele działki nr [...] – nie mieli interesu prawnego w tym postępowaniu, gdyż trudno mówić, by decyzja o warunkach zabudowy dotycząca zmiany sposobu użytkowania budynku młyna znajdującego się w znacznej odległości od działek sąsiednich, w tym od działki stanowiącej drogę dojazdową miała wpływać na interes prawny ich właścicieli.

W niniejszej sprawie działaniom Burmistrza Miasta i Gminy L. niestety w świetle opisanego wyżej stanu faktycznego nie można przypisać logiki postępowania prowadzącej do szybkiego i efektywnego gromadzenia materiału dowodowego i jego sprawnej oceny. Jako jeden z przykładów takiego opieszałego działania wskazać można wystosowanie przez organ pisma z dnia 20 maja 2021 r. organ do własnego Referatu Rolnictwa i Gospodarki Gruntami z prośbą o uzgodnienie w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego projektu decyzji o warunkach zabudowy po ponad miesiącu od dnia podjęcia zawieszonego postępowania. Ciąg czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu wszczętym na wniosek strony w rozpoznawanej sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Burmistrz Miasta i Gminy L.prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy, przez co prowadził postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, co w efekcie doprowadziło do nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych k.p.a. ani w terminie wskazanym przez ten organ zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Od momentu złożenia wniosku o załatwienie sprawy upłynęły już 22 miesiące - blisko 2 lata. W tym czasie organ bezpodstawnie zawiesił postępowanie, gdy przedmiot postępowania tego nie wymagał. Ponadto organ nie podejmował czynności procesowych w sposób szybki, przemyślany i racjonalny.

W wyniku braku załatwienia sprawy strona ponosi realne straty finansowe. W budynku młyna, dla którego strona od blisko dwóch lat stara się uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, wnioskodawca chciałby prowadzić działalność agroturystyczną i edukacyjną. W tym celu uzyskał już dofinansowanie w postaci oprocentowanej pożyczki z M. Regionalnego Funduszu Pożyczkowego Sp. z o.o., które ma obowiązek spłacać, a nie może podejmować dalszych działań inwestycyjno-budowlanych przez rażącą bezczynność organu w załatwieniu sprawy.

O rażącym naruszeniu prawa świadczy również brak reakcji organu na ponaglenie strony z dnia [...] listopada 2020 r. Do chwili obecnej strona nie otrzymała jednak ani od organu prowadzącego postępowanie ani od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. rozstrzygnięcia w tym przedmiocie ani informacji o stanie sprawy. Mimo, że zarzut ten został podniesiony w ponagleniu z dnia 18 maja 2021 r., ani Burmistrz Miasta i Gminy L., ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w postanowieniu z dnia [...]czerwca 2021 r. nie odnieśli się do tego faktu.

Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zabytkowego budynku młyna mechanicznego wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego pod Nr A-1190 na podstawie ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]. Od wielu lat skarżący podejmuje liczne działania mające na celu wykorzystanie budynku młyna jako obiektu dostępnego publicznie na potrzeby agroturystyczne wraz z zagrodą edukacyjną. W celu ratowania zabytku skarżący zawarł również umowę pożyczki, którą niezależnie od okoliczności ma obowiązek spłacać w miesięcznych ratach w wysokości [...] złotych. W wyniku wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. skarżący chciał uzyskać opisaną wyżej decyzję o warunkach zabudowy, by móc przystąpić do dalszych działań mających na celu kompleksowe zachowanie i renowację budynku młyna. Dowodem tego jest ugoda z dnia 15 września 2020 r. do umowy pożyczki nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. zawarta pomiędzy skarżącym a M. Regionalnym Funduszem Pożyczkowym Sp. z o.o. Blisko dwuletni czas trwania postępowania przed organem pierwszej instancji negatywnie wpłynęło na stan zdrowia skarżącego, zarówno w sferze fizycznej, jak i psychicznej. Skarżący jest osobą ciężko chorą na chorobę nowotworową. Niepewność co terminu zakończenia postępowania, spowodowała również u skarżącego ogromny stres oraz obawę o terminową spłatę pożyczki. To z kolei wywołało u skarżącego stany lękowe i zaburzenia na tle psychicznym. Z tego też powodu skarżący jest pacjentem Poradni Zdrowia Psychicznego w Ż.Rażące opóźnienie i zwłoka w załatwieniu sprawy dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy przez Burmistrza Miasta i Gminy L. wywołało znaczny uszczerbek na zdrowiu skarżącego oraz straty finansowe, co w rezultacie spowodowało negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania i bezczynnością organu. Z tych powodów wniosek skarżącego o przyznaniu od Burmistrza Miasta i Gminy L. na jego rzecz sumy pieniężnej uznać należy za w pełni zasadny.

Z kolei grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy L. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania w tej sprawie, wskazując, że krąg stron ustalił na podstawie załączonego przez wnioskodawcę wykazu właścicieli działek, gdyż to inwestor dysponuje pełnymi danymi w zakresie oddziaływania obiektu. Zakres stron postępowania ustalono zgodnie wnioskiem jako właścicieli działek nr (...) położonych w Z.. Ponieważ w trakcie postępowania ustalono, iż właściciele jednej z działek sąsiednich (nr [...]) J. i J. F. nie żyją, Burmistrz Miasta i Gminy L. wezwał wnioskodawcę do wskazania spadkobierców wyżej wymienionych osób. W wezwaniu pouczono wnioskodawcę, iż w przypadku niedostarczenia wymaganych dokumentów, organ sam wystąpi do właściwego sądu o ustalenie spadkobierców stron. W dniu 7 października 2019 r. wobec niedostarczenia danych spadkobierców Burmistrz Miasta i Gminy L.wystąpił do Sądu o stwierdzenie nabycia spadku po wskazanych osobach. W dniu [...]października 2019 r. zawieszono postępowanie administracyjne w tej sprawie.

Organ wskazał, iż wprawdzie w dniu 16 listopada 2020 r. wnioskodawca złożył ponaglenie, lecz było ono skierowane imiennie do Burmistrza Miasta i Gminy L. K. Z., a także zawierało w swojej treści pouczenie, że jeśli w ciągu 30 dni od otrzymania pisma nie zostaną podjęte działania wyjaśniające sprawa trafi do Sądu Administracyjnego za opieszałość urzędniczą. W związku z tym ponagleniem, organ zwrócił się do Sądu o udzielenie informacji na jakim etapie jest postępianie spadkowe, w wyniku czego uzyskał informację, że jego wniosek został odrzucony. W dniu [...]stycznia 2021 r. poinformowano wnioskodawcę o podejmowanych działaniach w przedmiotowej sprawie.

W dniu [...] stycznia 2021 r. (data wpływu 1 lutego 2021 r.) wnioskodawca zwrócił się do Burmistrza o podjęcie zawieszonego postępowania, motywując swój wniosek tym, iż działka której właściciele zmarli nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Pismem z [...]lutego 2021 r. Burmistrz wezwał wnioskodawcę do złożenia oświadczenia - informacji o zakresie obszaru odziaływania planowanej inwestycji w celu ponownego ustalenia zakresu stron postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. pełnomocnik wnioskodawcy oświadczył, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie wykracza poza działkę nr (...) położoną w Z.. Burmistrz przychylił się do stanowiska wnioskodawcy, stwierdzając, że działka [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Jednak mając na uwadze przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ za strony postępowania uznał właścicieli działek sąsiednich o nr [...], [...], położonych w Z. oraz wnioskodawcę.

W dniu [...] kwietnia 2021 r podjęto zawieszone postępowanie i zlecono opracowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy uprawnionemu urbaniście zgodnie ze wskazaniem art. 5 i art. 50 ust. 4 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po opracowaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, przesłano go do uzgodnień.

W dniu [...] czerwca 2021 r. zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Burmistrz wskazał, że nie ma możliwości ustosunkowania się do zarzutów związanych z pismem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2013 r., gdyż nie dotyczy ono prowadzonego postępowania. Wspominana zaś przez skarżącego ugoda umowy pożyczki została zawarta w dniu [...]kwietne 2014 r., a więc zawartej długo przed wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy L.postępowanie odnośnie ustalenia warunków zabudowy nie mogło mieć wpływu na sytuację inwestora jako pożyczkobiorcy ani na pozostałe podnoszone w skardze okoliczności.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy L. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja ta jest ostateczna od dnia 25 sierpnia 2021 r. (k.51-56 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący wniósł ponaglenie pismem z dnia 18 maj 2021 r., które zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia 4 czerwca 2021 r. Skarga została wniesiona w dniu [...]czerwca 2021 r., a więc po wniesieniu ponaglenia, a przed zakończeniem postępowania w sprawie (decyzja organu I instancji stała się ostateczna 25 sierpnia 2021 r.). W związku z tym stwierdzić należy, iż skarżący skutecznie wniósł skargę, co pozwalało Sądowi poddać ją merytorycznej ocenie w kontekście przesłanek bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego.

Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w załatwieniu sprawy Sąd wyjaśnia, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma bowiem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, tj. nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Przy czym, celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę na bezczynność, bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest więc wyjaśnienie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie sprawy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy organ uczynił to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne jego opóźnienie jest usprawiedliwione.

Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2019 r., uzupełniony pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Po upływie ponad trzech miesięcy, w dniu 21 października 2019 r. postępowanie zostało zawieszone. Organ podjął postępowanie w dniu [...] kwietnia 2021 r., a decyzję wydał dopiero [...]sierpnia 2021 r., czyli już po wniesieniu skargi w dniu [...] czerwca 2021 r.

Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w czasie trwania postępowania w tej sprawie) do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Postępowanie w tej sprawie trwało do dnia wniesienia skargi 23 miesiące, przy czym przez okres 18 miesięcy postępowanie było zawieszone. Zgodnie z powołanym art. 35 § 5 k.p.a. okresów zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów załatwienia spraw. Poza okresem zawieszenia, postępowanie trwało łącznie 5 miesięcy (3 miesiące przed zawieszeniem i 2 miesiące po jego podjęciu), licząc do dnia wniesienia skargi. Przekroczony więc został maksymalny, przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a., dwumiesięczny termin na rozpoznanie sprawy. Przy czym organ w tych dwóch okresach nie zastosował się do obowiązku zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie organ administracji publicznej podania przyczyn zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.).

Po wszczęciu postępowania i nieudanej próbie doręczenia J. i J.F. zawiadomienia o wszczęciu postępowania, organ wezwał skarżącego, na podstawie art. 100 § 1 k.p.a., pismem z dnia [...] lipca 2019 r. do wskazania spadkobierców zmarłych uczestników postępowania w terminie 21 dni, który to termin upłynął w dniu 28 sierpnia 2021 r. Wnioskodawca na to wezwanie nie odpowiedział. Ponadto, po podjęciu postępowania w dniu 20 maja 2021 r. organ zwrócił się do właściwych organów Ministra Środowiska i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W myśl art. 53 ust. 5c ustawy niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. otrzymał ten projekt w dniu 24 maja 2021 r. zatem termin na zajęcie stanowiska miał do dnia 14 maja 2021 r. Jest to termin przewidziany w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, zatem okres 21 dni nie może być wliczony do terminu załatwienia sprawy.

W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących bezpodstawnego zawieszenia postępowania w tej sprawie, wskazać należy, iż w myśl art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Takie stanowisko wyrażane jest w orzecznictwie wyraził (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2015 r. I OSK 1222/15, wyrok NSA z 8 listopada 2013 r., II OSK 1735/13; wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r., I OSK 1780/12; wyrok NSA z 29 listopada 2007 r., II OSK 1380/07). W wyroku z dnia 9 czerwca 2021 r., II OSK 3275/20 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż bezczynność i przewlekłość organu w rozpoznaniu sprawy, jak i zawieszenie postępowania administracyjnego, są odrębnymi i wzajemnie wykluczającymi się instytucjami prawa procesowego. Zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym termin zawarty w art. 35 k.p.a.. Ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości (za okres zawieszenia) związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia.

Również w piśmiennictwie podnosi się, że wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego i jego wejście do obrotu prawnego tamuje dalsze rozpatrywanie sprawy przez organ administracji publicznej. Zatem dopóki takie postanowienie pozostaje w obrocie prawnym, organ nie może prowadzić postępowania w dalszym ciągu i nie może wydać aktu administracyjnego załatwiającego sprawę co do istoty. Konsekwencją tego jest brak możliwości zarzucenia organowi administracji pozostawania z tego względu w bezczynności (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, komentarz do art. 103, uwaga 2; K. Wojciechowska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, komentarz do art. 103, nb. 8). Zawieszenie postępowania następuje na mocy postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 101 § 3 k.p.a.) i ewentualnie odrębna skarga do sądu administracyjnego. Dodać należy, iż w każdym czasie strona może również wnosić o podjęcie zawieszonego postępowania, jeżeli uważa, że przyczyna zawieszenia ustała. Są to więc środki prawne mające służyć do przeciwdziałania bezpodstawnemu lub przedłużającemu się zawieszeniu postępowania. Wniosek o podjęcie postępowania został złożony w tej sprawie dopiero w dniu [...]stycznia 2021 r.

W okolicznościach tej sprawy postępowanie zostało zawieszone postanowieniem z[...] października 2019 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku brakiem ustalenia spadkobierców dwojga współwłaścicieli nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji (dz. (...)). Organ na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. zwrócił się do inwestora o wskazanie następców prawnych zmarłych uczestników postępowania. Inwestor nie odpowiedział na to wezwanie. Dodać należy, iż nieuprawnione jest w okolicznościach tej sprawy twierdzenie skargi, iż skarżący nie wiedział jakich osób i jakich działek dotyczy to wezwanie. Wnioskodawca sam wskazał we wniosku listę właścicieli sąsiednich nieruchomości jako potencjalne strony postępowania oraz dołączył wypisy z ewidencji gruntów ze wskazaniem numerów działek i ich właścicieli. Formułowane w skardze twierdzenie, że właścicielom nieruchomości sąsiednich nie powinien przysługiwać status strony (art. 28 k.p.a.), przez co podejmowane przez organ czynności pozostawały niepotrzebne i pozorne, nie może prowadzić do wniosku, że Burmistrz dopuścił się z tego względu bezczynności. Ocena materiału dowodowego nie nadaje podjętym przez organ czynnościom charakteru oczywiście nieuzasadnionego. W przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Nie można więc w świetle tej wykładni prezentowanej w orzecznictwie w powiązaniu z okolicznościami tej sprawy twierdzić, że zawieszenie postępowania było oczywiście nieuzasadnione. W tej sprawie, kierując się listą właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, organ dążył do ustalenia spadkobierców zmarłych właścicieli działki nr [...] lecz postępowanie spadkowe wszczęte w tym celu przez organ zakończyło się odrzuceniem wniosku organu przez sąd cywilny. Z akt sprawy wynika, że postanowienie o odrzuceniu wniosku z dnia 3 lipca 2020 r. zostało doręczone organowi przez Sąd dopiero pod koniec grudnia 2020 r., w związku z pismem organu skierowanym do Sądu o informacje w tej sprawie. Niezasadne są więc zarzuty skargi, iż organ otrzymał to postanowienie wcześniej.

W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia art. 37 § 1 k.p.a. poprzez nienadanie biegu ponagleniu skarżącego z dnia 16 listopada 2020 r., wskazać należy, iż zgodnie z art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. W tej sprawie pismo z dnia 16 listopada 2020 r. zatytułowane "Ponaglenie" zostało skierowane do imiennie do Burmistrza Miasta i Gminy L.K. Z., a nie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. i nie zostało potraktowane przez organ jako ponaglenie w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. W związku z tym ponagleniem, organ zwrócił się do Sądu o udzielenie informacji na jakim etapie jest postępianie spadkowe, a następnie w dniu [...] stycznia 2021 r. poinformowano wnioskodawcę o podejmowanych działaniach w przedmiotowej sprawie.

W okolicznościach tej sprawy Sąd uznał, iż organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 10 lipca 2021 r., gdyż przekroczył terminy załatwienia spraw określone w art. 35 k.p.a. (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) z uwagi na krótki łączny okres pozostawania organu w bezczynności (około 3 miesiące). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela ten kierunek wykładni nadawanej art. 149 § 1a p.p.s.a., który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 879/20; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r.). W tej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły.

Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób dłuższy niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jest to prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępne CBOSA).

Sąd uznał, że w tej sprawie nie zachodziła przewlekłość postępowania, gdyż, pomijając okres jego zawieszenia, organ podejmował czynności w rozsądnych odstępach czasu, przy czym przed zawieszeniem postępowania były to czynności związane z ustaleniem kręgu stron i ich następców prawnych, a po jego podjęciu – czynności zmierzające do wydania decyzji w sprawie. W odniesieniu do zarzutu, iż po podjęciu postępowania w dniu 15 kwietnia 2021 r. organ dopiero po miesiącu zwrócił się do właściwych organów o uzgodnienie projektu, wskazać należy, iż w tym czasie sporządzany był przez urbanistę projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą urbanistyczną, a więc organ nie dopuścił się w tym zakresie przewlekłości postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Żądanie skargi w tej sprawie obejmowało orzeczenie o wymierzeniu Burmistrzowi Miasta i Gminy L. grzywny w wysokości 10.000 zł oraz orzeczenie o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 22.562 zł.

Zdaniem Sądu, nie wystąpiła w tej sprawie podstawa do uwzględnienia żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Suma pieniężna ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie uszczerbku, jakiego strona ta doznała na skutek bezczynności organu administracji lub jego przewlekłości (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17). Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, które przymawiałyby za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej. W skardze wskazano na zły stan zdrowia skarżącego, chorobę nowotworową, leczenie się w Poradni Zdrowia Psychicznego. W ocenie Sądu, doszukiwanie się związku przyczynowego pomiędzy złym stanem zdrowia skarżącego a bezczynnością organu w tej sprawie jest zbyt daleko idące.

W odniesieniu do załączonej do skargi ugody z dnia 15 września 2020 r. zawartej przez skarżącego z [...]Regionalnym Funduszem Pożyczkowym w sprawie spłaty pożyczki w kwocie ponad 120 tys. złotych, wskazać należy, iż umowa pożyczki została zawarta 20 marca 2014 r., a więc pięć i pół roku przed złożeniem wniosku o wydanie warunków zabudowy. Z ugody tej nie wynika również, że pożyczka ta miała związek z tą inwestycją. Dodać należy, iż skarżący nie sygnalizował organowi przez ponad rok w żaden sposób, że długi okres czasu prowadzenia tego postępowania wiąże się z ponoszeniem przez niego wymiernej szkody majątkowej. Skarżący nie zakwestionował zawieszenia postępowania w tej sprawie, pierwsze pismo dotyczące przewlekłości tego postępowania złożył 16 listopada 2020 r., a więc po 16 miesiącach od dnia złożenia wniosku, a wniosek o jego podjęcie dopiero w dniu 25 stycznia 2021 r.

Zdaniem Sądu, z uwagi na to że organ pozostawał w tej sprawie w bezczynności, która nie miała charakteru rażącego, brak było podstaw do wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny.

Sąd ponadto umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu jako bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), gdyż w dniu 6 sierpnia 2021 r., a więc ponad miesiąc przed wydaniem wyroku organ wydał decyzję w tej sprawie.

Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt II i III sentencji. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.