Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1138/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 202 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 12,32,33,173 par.2, art. 178
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Jarocińskiego oraz Muzeum Narodowego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1008/13 w sprawie ze skargi Muzeum Narodowego w Poznaniu na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] 2. oddala skargę kasacyjną Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Jarocińskiego; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Muzeum Narodowego w Poznaniu kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1008/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Muzeum Narodowego w Poznaniu na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M. Ch., Sz. Ch. i L. Ch. (spadkobiercy właściciela majątku w Ś., A. Ch.) wystąpili do Wojewody Wielkopolskiego o stwierdzenie, że nieruchomość zespół pałacowo – parkowy położony w Ś., gmina Ż., powiat jarociński, obejmująca działki nr A/7, B, C/4, C/6, C/7, C/8 o łącznej pow. 12,85 ha, dla których Sąd Rejonowy w Jarocinie prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] oraz działkę nr C/12 o pow. 0,55 ha, dla której Sąd Rejonowy w Jarocinie prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) – dalej jako dekretu o reformie rolnej. W uzasadnieniu wniosku strony podniosły, że przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy wbrew założeniom dekretu nie został wykorzystany do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. Pałac służył wyłącznie celom mieszkalnym i wypoczynkowym.

W toku postępowania prowadzonego w pierwszej instancji organ ustalił, że majątek ziemski w skład, którego wchodził zespół pałacowo-parkowy, w chwili przejęcia go przez Skarb Państwa stanowił własność A. Ch. Podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela majątku był wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia 10 października 1946 r. Wojewoda Wielkopolski wskazał, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o reformie rolnej, na własność Państwa przechodziły z mocy prawa nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Dokonując oceny czy przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy stanowił część nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu organ pierwszej instancji badał czy ww. zespół był związany funkcjonalnie z częścią nieruchomości służącą produkcji rolnej oraz czy był lub mógł być miejscem działań związanych z gospodarka rolną (np. stanowiąc swoiste biuro majątku ziemskiego) Wojewoda Wielkopolski uznał, że majątek ziemski Śmiełów spełniał normę obszarową określoną w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu, gdyż łączna jego powierzchnia wynosiła 999 ha, zatem majątek ten posiadał powyżej 100 ha powierzchni ogólnej. Dokonując oceny zebranego materiału dowodowego pod kątem możliwości wykorzystania zespołu pałacowo-parkowego w Ś. na cele reformy rolnej oraz ewentualnego powiązania funkcjonalnego tej części nieruchomości z częścią gospodarczą majątku organ uznał, że brak jest występowania związku funkcjonalnego pomiędzy częścią pałacowo-parkową a częścią gospodarczą majątku.

W związku z tym Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdził, że nieruchomość zespół pałacowo-parkowy położony w Ś., gmina Ż., powiat jarociński, obejmująca działki nr A/7, B, C/4, C/6, C/7, C/8 o łącznej pow. 12,85 ha, dla których Sąd Rejonowy w Jarocinie prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] oraz działkę nr C/12 o pow. 0,55 ha, dla której Sąd Rejonowy w Jarocinie prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o reformie rolnej.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyło Muzeum Narodowe w Poznaniu.

Rozpatrując odwołanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołując się na treść przepisu art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, w odniesieniu do części zaskarżonej decyzji, zaistniała sytuacja, w której odwołanie złożył podmiot, któremu nie przysługuje legitymacja do jego wniesienia, to jest Muzeum Narodowe w Poznaniu. Zauważył, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 10 sierpnia 2012 r. została doręczona przez organ obecnemu właścicielowi nieruchomości, tj. Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Starostę Jarocińskiego oraz Muzeum Narodowemu w Poznaniu, a także wnioskodawcom spadkobiercom byłego właściciela. Powołując się na treść przepisu art. 28 k.p.a., jak również wskazując, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o reformie rolnej stronami są byli właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy oraz aktualni jej właściciele i użytkownicy wieczyści. Organ odwoławczy uznał, że Muzeum Narodowe w Poznaniu nie posiada legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia od przedmiotowej decyzji w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie numerami A/7, B, C/4, C/6, C/7 i C/8 o łącznej powierzchni 12,85 ha. Z akt sprawy, w tym wypisu z rejestru gruntów oraz odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika bowiem, że Muzeum Narodowe w Poznaniu jest jedynie użytkownikiem wymienionych działek. Oznacza to, iż interes Muzeum ma jedynie charakter interesu faktycznego, który to nie podlega ochronie na gruncie procedury administracyjnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyznał, że wprawdzie organ pierwszej instancji zasadnie przyznał przymiot strony Muzeum Narodowemu w Poznaniu, bowiem jest ono właścicielem jednej z działek będącej przedmiotem postępowania, tj. działki nr C/12 o pow. 0,55 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], niemniej tylko w tym zakresie odwołującemu przysługuje interes prawny, w tym uprawnienie do wniesienia środka zaskarżenia. W konsekwencji odwołanie Muzeum Narodowego w Poznaniu od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. zostało rozpoznane w części dotyczącej działki nr C/12 o pow. 0,55 ha. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi interesu prawnego Muzeum Narodowego w Poznaniu nie można wywieść z faktu bycia użytkownikiem działek nr A/7, B, C/4, C/6, C/7 i C/8 o łącznej powierzchni 12,85 ha. Organ stwierdził, że interes prawny musi mieć bowiem charakter rzeczywisty, aktualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa materialnego. Zakres uprawnień użytkownika nieruchomości dowodzi, iż Muzeum Narodowe w Poznaniu nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...]sierpnia 2012 r. w części, co do której przysługuje mu jedynie prawo użytkowania. Muzeum nie reprezentuje w tym zakresie również Skarbu Państwa, będącego właścicielem działek, bowiem brak jest przepisu prawa materialnego, który taką reprezentację by sankcjonował. W tym zakresie mają zatem zastosowanie ogólne reguły, wynikające z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741) – dalej jako u.g.n., zgodnie z którymi organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej – w tym przypadku Starosta Jarociński.

W świetle dokonanych ustaleń uznając brak legitymacji dla Muzeum Narodowego w Poznaniu do wniesienia odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania Muzeum Narodowego w Poznaniu od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości położonej w Ś., gminie Ż., powiecie jarocińskim, oznaczonej jako działki ewidencyjne nr A/7, B, C/4, C/6, C/7 i C/8 o łącznej powierzchni 12,85 ha.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi Muzeum Narodowego w Poznaniu wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 202 ust. 1 i 2 u.g.n., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Sąd podał, że stosownie do treści przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest zaś każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym kontekście aktualne pozostaje stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który wskazuje, że orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, iż w postępowaniach prowadzonych na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 194 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej stronami są byli właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy oraz aktualni jej właściciele i użytkownicy wieczyści. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 129/13). Z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy, w tym z wypisu z rejestru gruntów z dnia 28 maja 2009 r., sporządzonego przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Jarocinie wynika, że właścicielem działek o numerach ewidencyjnych nr A/7, B, C/4, C/6, C/7 i C/8 był i jest Skarb Państwa, a Muzeum Narodowemu w Poznaniu przysługuje do wskazanych nieruchomości prawo użytkowania. Tytuł prawny przysługuje Muzeum Narodowemu w Poznaniu jedynie do działki oznaczonej nr C/12, co również potwierdza wypis z rejestru gruntów, oraz kopia wypisu aktu notarialnego z dnia 26 listopada 1997 r., rep. A nr [...]na mocy, którego skarżący nabył własność przedmiotowej nieruchomości.

Sąd stwierdził, że w dacie orzekania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skarżąca dysponowała tytułem prawnym jedynie co do działki nr C/12, natomiast nie była właścicielką lub użytkownikiem wieczystym pozostałych działek. Słusznie zatem organ odwoławczy dla rozpoznania odwołania skarżącego zastosował tryb, o którym mowa w art. 134 k.p.a. wyłączając jego legitymację do udziału w postępowaniu co do działek nr A/7, B, C/4, C/6, C/7 i C/8. Skoro Muzeum Narodowe w Poznaniu nie wykazało interesu prawnego nie mogło być stroną niniejszego postępowania. W takiej sytuacji, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie narusza art. 28 k.p.a.

Sąd nie podzielił argumentacji podniesionej w skardze przez skarżącego, że na mocy przepisu art. 202 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 102, po. 651), "z mocy prawa" Muzeum Narodowe w Poznaniu z mocy prawa stało się użytkownikiem wieczystym ww. działek i organy prowadzące postępowanie powinny ów fakt uwłaszczenia uwzględnić z urzędu skoro tworzy on tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika bowiem, że zostało wszczęte przed właściwym organem postępowanie w sprawie uwłaszczenia skarżącego w trybie przepisu art. 202 u.g.n. Również na rozprawie skarżący oświadczył, że nie toczyło się i nie toczy postępowanie w tym trybie. Skoro zatem w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie było prowadzone postępowanie w przedmiocie nabycia przez skarżącego prawa użytkowania wieczystego, zgodzić należy się ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że podniesiona w skardze argumentacja jest przedwczesna, a kontrola powyższego wiązałaby się z koniecznością oceny przez Ministra spełnienia przesłanek z art. 202 u.g.n., do której to czynności organ ten nie jest uprawniony.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosło Muzeum Narodowe w Poznaniu oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Jarocińskiego.

Muzeum Narodowe w Poznaniu zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 7 i art. 87 Konstytucji RP poprzez błędną ich interpretację, polegającą na przyjęciu, że podstawą prawną działania organów władzy publicznej są także wyroki sądów;

b) art. 202 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 102, poz. 651) przez błędną jego wykładnię, polegającą na tym, że Sąd przyjął, iż Muzeum Narodowe w Poznaniu nie jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w Ś., oznaczonej jako działki gruntu o numerach geodezyjnych A/7, B, C/4, C/6, C/7 i C/8, podczas gdy Muzeum Narodowe w Poznaniu nabyło prawo użytkowania wieczystego tych działek na podstawie ww. przepisu z mocy prawa, a zatem jest użytkownikiem wieczystym ww. działek;

2) przepisów prawa procesowego, a to:

a) art. 3 § 1 i art. 141 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

b) art. 141 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 10 i 79 k.p.a., które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W związku powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym i o kosztach zastępstwa procesowego.

Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Jarocińskiego zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. przepisu art. 202 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na tym, iż Sąd uznał, że Muzeum Narodowe w Poznaniu nie jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w Smiełowie, oznaczonej jako działki gruntu o numerach geodezyjnych A/7, B, C/4, C/6, C/7 i C/8, gdy tymczasem Muzeum Narodowe w Poznaniu nabyło prawo użytkowania wieczystego tych działek na podstawie ww. przepisu i to z mocy prawa, w związku z czym jest użytkownikiem wieczystym powyżej wskazanych działek gruntu.

Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 113 § 1 p.p.s.a. – poprzez zamknięcie rozprawy i wydanie orzeczenia, pomimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy (brak rozważenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie) – co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia Sądu;

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd wydał orzeczenie po pobieżnej analizie jedynie części akt sprawy, a nie całości zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, co spowodowało dokonanie przez Sąd niewłaściwej oceny tego materiału dowodowego – co miało istotny wpływ na wynik sprawy i orzeczenie Sądu;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd nie zbadał w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2013 r. (znak: GZ.m.057-625-301- 1/12), co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia Sądu;

d) przepisu art. 28 k.p.a., poprzez to, że Sąd uznał, że odwołanie z dnia 24 sierpnia 2012 r. Muzeum Narodowego w Poznaniu od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r., złożył podmiot, któremu nie przysługuje legitymacja do jego wniesienia, ze względu na to, że Muzeum to nie powinno być uznane za stronę postępowania w sprawie uznania czy zespół pałacowo-parkowy w Ś. podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jedn. Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie wnoszę o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz o rozpoznanie sprawy co do istoty – w przypadku zaistnienia przesłanek do jej rozpoznania przez Sąd, opisanych w art. 188 p.p.s.a.

Na rozprawie pełnomocnik Muzeum Narodowego w Poznaniu oświadczył, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego w pkt "a" i "b" zawiera oczywistą pomyłkę, gdyż zamiast art. "141" powinien być art. "145".

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy odnieść się do skargi kasacyjnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Jarocińskiego. Skarbowi Państwa jako właścicielowi części przedmiotowej nieruchomości została doręczona decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 10 sierpnia 2012 r. stwierdzająca, że przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu o reformie rolnej. Decyzja ta nie została zaskarżona przez Starostę Jarocińskiego co do części nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Natomiast co do całości nieruchomości została zaskarżona przez Muzeum Narodowe w Poznaniu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznając, że Muzeum ma interes prawny w zaskarżeniu jedynie tej części, która dotyczy działki stanowiącej własność Muzeum Narodowego w Poznaniu, stwierdził niedopuszczalność odwołania w pozostałym zakresie. Postanowienie to zostało również doręczone Staroście Jarocińskiemu. W związku z wniesioną przez Muzeum Narodowe skargą do sądu administracyjnego, w toczącym się postępowaniu sądowym Skarb Państwa został uznany za uczestnika postępowania na prawach strony. Stosownie do art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść m.in. strona postępowania. Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną posiada kompetencje do badania czy została wniesiona przez podmiot mający interes prawny, tj. przez stronę. Ten interes wnoszącego skargę kasacyjną musi wynikać z przepisów prawa materialnego powszechnie obowiązującego, czy też mieć swoje źródło w przepisach proceduralnych czy ustrojowych. Natomiast status strony postępowania sądowego nie może wynikać jedynie z faktycznego traktowania danego podmiotu jako strony. Stanowisko to prezentowane jest w orzecznictwie w zasadzie od powołania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego i nie budzi żadnych wątpliwości prawnych (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04, m.in. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2005 r. sygn. akt 519/04, z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1836/07; z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 138/11).

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną wniósł Skarb Państwa, który nie wykazał żadnego interesu prawnego wynikającego bądź z przepisów proceduralnych, ustrojowych czy też prawa materialnego w kwestionowaniu orzeczenia dotyczącego niedopuszczalności odwołania od określonej części przedmiotowej decyzji wniesionego przez inny podmiot, który nie reprezentował Skarbu Państwa. Oczywiście Skarb Państwa posiadał własny interes prawny w kwestionowaniu określonej części decyzji Wojewody Wielkopolskiego, ale z uprawnień tych nie skorzystał. Natomiast bezsporne jest, iż Skarb Państwa w postępowaniu przed Sądem I instancji był traktowany jako uczestnik postępowania na prawach strony. Jednakże fakt, że był zawiadomiony o terminie rozprawy, a następnie, na jego wniosek zostało sporządzone i doręczone uzasadnienie wyroku, nie spowodował, iż Skarb Państwa w tym postępowaniu uzyskał przymiot strony. Natomiast z uwagi na to, iż był dopuszczony do udziału i brał udział w postępowaniu przez wojewódzkim sądem administracyjnym jego skarga kasacyjna podlega oddaleniu a nie odrzuceniu. Odrzucenie bowiem skargi kasacyjnej na mocy art. 178 p.p.s.a. może nastąpić w sytuacji gdy nie ma żadnych wątpliwości, iż została ona wniesiona przez podmiot, który nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w zw. z art. 32 i 33 p.p.s.a.

Przechodząc do skargi kasacyjnej wniesionej przez Muzeum Narodowe w Poznaniu, to należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż co do zasady stroną, która ma bezpośredni interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej jest były właściciel lub jego następca prawny oraz podmiot, któremu aktualnie przysługuje tytuł prawny (własność, użytkowanie wieczyste) do przedmiotowej nieruchomości. W niniejszej sprawie Muzeum Narodowe w Poznaniu jest właścicielem jednej działki wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości, a pozostałe działki, będące własnością Skarbu Państwa, ma w użytkowaniu.

Nie budzi więc wątpliwości, że Muzeum jest stroną w tym postępowaniu co do działki, której jest właścicielem. W tym bowiem zakresie dotyczy ono interesu prawnego Muzeum, który jest interesem bezpośrednim, indywidualnym, własnym znajdującym konkretyzację w przepisie prawa materialnego. W wyniku tego postępowania zapadnie decyzja, która odnosić się będzie bezpośrednio do praw Muzeum. Natomiast rozważenia wymaga czy Muzeum ma również interes prawny w postępowaniu odnoszącym się do pozostałej części nieruchomości, której jest użytkownikiem. W tym zakresie postępowanie i zapadła w nim decyzja nie rozstrzyga wprost o prawach i obowiązkach Muzeum, ale oddziaływuje pośrednio na jego prawa i obowiązki wobec powiązania sytuacji prawnej podmiotu mającego bezpośredni interes prawny z sytuacją prawną Muzeum. Muzeum więc może wywodzić swój interes prawny z tzw. prawa refleksowego, z którym mamy do czynienia gdy prawo podmiotowe wykonywane przez uprawnionego (w niniejszej sprawie prawo do stwierdzenia, iż dana nieruchomość nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o reformie rolnej wykonywane przez następców prawnych byłego właściciela) może prowadzić do naruszenia normy prawa przysługującego Muzeum (uzyskane z mocy prawa, prawa wieczystego użytkowania przedmiotowych działek gruntu w trybie art. 202 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), uzasadnia interes Muzeum w żądaniu ochrony prawnej w niniejszym postępowaniu. Należy podkreślić, że pomiędzy prawem refleksowym a prawem głównym konkretyzowanym w drodze rozstrzygnięcia administracyjnego w danym postępowaniu musi istnieć ścisły związek. Prawo refleksowe ma bowiem tylko wtedy zastosowanie kiedy w postępowaniu administracyjnym może zapaść decyzja ograniczająca lub wręcz uniemożliwiająca skorzystanie z przysługujących praw przez inny podmiot. Przy czym żądanie ochrony prawnej w postępowaniu musi wynikać wprost z prawa materialnego konkretyzującego określone prawa i obowiązki. Do prawa refleksowego jako źródła interesu prawnego tzw. podmiotów trzecich odwołuje się zarówno doktryna (m.in. A. Matan i in., Kodeks postępowania administracyjnego, t. I; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. 6, Lex) jak i orzecznictwo sądów administracyjnych m.in. w sprawach dot. ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, prawa budowlanego, przyznawania stypendiów naukowych (wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r. sygn. akt OSK 694/04, z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. OSK 310/05, z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 36/10, z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1824/13). W niniejszej sprawie, tym prawem materialnym, jak to wskazano wyżej jest przepis art. 202 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem państwowe instytucje kultury, które na podstawie stosownych przepisów uzyskały osobowość prawną, nabywając z mocy prawa, z dniem wpisu do rejestru instytucji kultury, użytkowanie wieczyste gruntów, którymi zarządzały w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz własność położonych na nich budynków i innych urządzeń i lokali, jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nadal zarządzają tymi gruntami. Przy czym nie może to naruszać praw osób trzecich. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Muzeum nie jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowych działek gruntu, bowiem niezależnie od tego, że nie legitymuje się stosowną decyzją deklaratoryjną stwierdzającą nabycie tego prawa, to nabycie użytkowania wieczystego mogło nastąpić z mocy prawa tylko w sytuacji gdy nie naruszało to praw osób trzecich. Natomiast czy naruszało prawa tych osób czy też nie naruszało, rozstrzygnie właśnie niniejsze postępowanie o stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość nie podpada pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Dopóki to postępowanie nie zakończy się ostatecznie i prawomocnie, nie można stwierdzić, że Muzeum nabyło przedmiotowe prawo użytkowania wieczystego i prawo własności budynków i urządzeń.

Interes prawny Muzeum w niniejszym postępowaniu oparty na prawie refleksowym wywodzi się właśnie z powyższego przepisu. Od rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie będzie bowiem zależało, czy Muzeum skorzysta ze swojego prawa wynikającego z art. 202 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też nie będzie to możliwe. W związku z tym posiada interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej. Wprawdzie interes ten ma charakter pośredni, nie wynika bowiem z przepisów dekretu, ale jest on indywidualny i skonkretyzowany w przepisach prawa materialnego, a przede wszystkim ściśle powiązany z prawem głównym, o którym rozstrzyga się w niniejszym postępowaniu. Ten interes prawny nie daje uprawnień do wszczęcia postępowania, nie ma bowiem samoistnego bytu prawnego, ale aktualizuje się w sytuacji wszczęcia postępowania z urzędu lub na wniosek właściwego podmiotu, dając w nim podmiotom trzecim uprawnienie strony, a co za tym idzie, również podstawę do wnoszenia stosownych środków odwoławczych od zapadłych orzeczeń.

W związku z tym stwierdzić należy, że zaprezentowany przez Sąd I instancji oraz Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi pogląd, że Muzeum Narodowe w Poznaniu jako użytkownik nieruchomości nie ma interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej, jest błędny. Interes ten wynika bowiem z tzw. prawa refleksowego.

Z tych wszystkich względów uznając, że Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Jarocińskiego nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu przedmiotowego postanowienia, a więc nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną Skarbu Państwa. Natomiast rozpoznając skargę kasacyjną Muzeum Narodowego w Poznaniu stwierdziwszy, że nastąpiło naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, bowiem pojęcie strony jest kategorią prawa materialnego, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 188 oraz art. 203 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.