Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1076/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 35 i 43
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.p.z.p. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz D. S.A. z siedzibą w K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") postanowieniem z [...] marca 2021 r., znak:[...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą oraz możliwością realizacji bilbordu reklamowego, zaprojektowanego na terenie działki nr ewid.[...] obręb [...], gmina [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

1. Wnioskiem z [...] marca 2021 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu decyzji

o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą obejmującą miejsca parkingowe, zadaszenie nad strefą dostaw oraz możliwością realizacji bilbordu reklamowego, na działce nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...].

2. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] marca 2021 r. odmówił uzgodnienia projektu ww. decyzji.

Organ wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 35 ust. 3, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej: "u.d.p."), a także art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r.,

poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu GDDKiA wskazał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w aspekcie odległości planowanej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi - zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p., a także dostępu inwestycji do drogi publicznej - zgodnie z art. 35 ust. 3 ww. ustawy. Organ zwrócił uwagę, że prawidłowo określona w przesłanym projekcie decyzji nieprzekraczalna linia zabudowy, zgodna z art. 43 ust. 1 pkt 3 tabeli u.d.p. powinna dotyczyć również infrastruktury technicznej i planowanego bilbordu reklamowego.

W przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy dojazd do inwestycji wskazano w następujący sposób: "obsługa komunikacyjna - z drogi krajowej". Z projektu nie wynika, czy oznacza to wykonanie bezpośredniego zjazdu

z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ewid. [...], czy wykorzystanie istniejącego zjazdu indywidualnego z tej drogi. Droga krajowa nr[...] na rozpatrywanym odcinku zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (klasa GP). Organ podkreślił, że na drogach tej kategorii, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, stosowanie zjazdów jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo. Dopuszcza się lokalizację zjazdu, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni zlokalizowanej w jej pasie drogowym.

W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na charakter inwestycji planowanej na działce nr ewid. [...], prawidłowym zjazdem do jej obsługi komunikacyjnej powinien być zjazd publiczny. Obsługa komunikacyjna inwestycji planowanej na ww. działce nie może odbywać się za pomocą istniejącego zjazdu indywidualnego zlokalizowanego w km [...]. Ze względu na planowaną działalność gospodarczą inwestora przedmiotowy zjazd indywidualny powinien zostać przebudowany na zjazd publiczny. Dopiero wówczas strona będzie mogła twierdzić, że planowana inwestycja na działce nr ewid. [...] ma zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogi krajowej

nr [...].

Zarządca drogi krajowej, wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jedną z koniecznych przesłanek wydania przez wójta decyzji o warunkach zabudowy jest wykazanie, że teren planowanej inwestycji posiada "dostęp do drogi publicznej"

w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie w przyszłości. Z tych przyczyn

w ocenie GDDKiA niedopuszczalnym jest, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać

w sposób warunkowy. W związku z tym organ stwierdził, że uzgodnienie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia będzie możliwe po doprecyzowaniu postanowienia decyzji dotyczącego dojazdu do inwestycji oraz po zapewnieniu dostępu do drogi publicznej. Oznacza to konieczność przebudowy istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ewid. [...] do parametrów zjazdu publicznego. Wynika to z zaplanowania na ww. działce działalności usługowej.

Organ wyjaśnił, że uzgodnienie projektu decyzji będzie możliwe po ponownym wystąpieniu ze stosownym wnioskiem przez Wójta Gminy [...], po wcześniejszym przebudowaniu zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do parametrów zjazdu publicznego, zgodnie z warunkami jakie zarządca drogi krajowej ustali w zezwoleniu.

3. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem [...]. z siedzibą

w [...] (dalej: "inwestor" lub "skarżąca") złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

a. art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez bezpodstawne uznanie, że postępowanie uzgodnieniowe w zakresie możliwości włączenia co drogi ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją nie może mieć miejsca bez uprzedniego uzyskania przez skarżącą zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego,

a następie jego przebudowy, podczas gdy postępowania te są od siebie niezależne;

a. niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zamierzona inwestycja skarżącej dotyczy terenu, który nie ma dostępu do drogi publicznej;

b. art. 22 Konstytucji RP przez ograniczenie wolności działalności gospodarczej skarżącej bez uzasadnienia tego ważnym interesem publicznym lub, co najmniej, z naruszeniem zasady proporcjonalności ważenia takich interesów;

c. art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równości wobec prawa

oraz naruszenie konstytucyjnego prawa ochrony własności w tym nierówne

potraktowanie skarżącej w zakresie uniemożliwienia prawidłowego

prowadzenia działalności gospodarczej;

1. przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wymóg przebudowy zjazdu na działkę

nr ewid. [...] do parametrów zjazdu publicznego jest stawiany inwestorowi przedwcześnie i jest niezgodny z przepisami ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wniosek

o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać: (1) określenie granic terenu objętego wnioskiem

i przedstawionych na odpowiednich mapach oraz (2) szczegółową charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, a także dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko. Wszystkie te wymogi zostały spełnione przez skarżącą.

Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. właściwy organ uzgadnia zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w zakresie możliwości włączenia drogi publicznej ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą. W niniejszej sprawie włączenie do drogi publicznej nastąpi poprzez zjazd na drogę wewnętrzną z drogi krajowej nr [...], zgodnie ze złożonym wnioskiem o wydanie zezwolenia na jego przebudowę.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jednoznacznie, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy wykazać, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Może to być dostęp pośredni, w przypadku gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną działkę lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. W niniejszej sprawie działka

nr ewid. [...] ma dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd indywidualny, który zostanie przebudowany na zjazd publiczny.

Dodatkowo, o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może wystąpić podmiot niebędący właścicielem nieruchomości (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2532/11). W związku z tym nie można uzależniać wydania decyzji o warunkach zabudowy lub uzgodnienia do takiej decyzji, od przebudowania z inwestora zjazdu do parametrów zjazdu publicznego, bowiem niezasadne byłoby inwestowanie przez podmiot niebędący właścicielem danej nieruchomości w budowę zjazdu przed nabyciem danego gruntu. Inwestor nie jest jeszcze właścicielem przedmiotowej działki. W związku z tym, nie jest uzasadnione ekonomicznie przebudowanie zjazdu przed zakupem działki.

W rozpatrywanej sprawie, inwestor wystąpił już w wnioskiem o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu i po zakupie działki nr ewid. [...] przystąpi do jego przebudowy.

Skarżąca dodała, że planowany do realizacji obiekt handlowo-usługowy nie jest obiektem o charakterze wielkopowierzchniowym i tym samym jego lokalizacja na przedmiotowej nieruchomości nie będzie skutkowała istotnym wzmożeniem ruchu drogowego. Jak wynika z doświadczeń skarżącej posiadającej kilkaset marketów tego typu ilość pojazdów wjeżdżających na i z przedmiotowej nieruchomości będzie oscylowała w granicach 200-300 sztuk dziennie, z czego znaczną część tych pojazdów stanowić będą pojazdy poruszające się dotychczas po tej drodze i tym samym nie stanowiące generatora ruchu.

Skarżąca spółka nie wystąpiła z wnioskiem do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz skorzystała z możliwości wniesienia skargi bezpośrednio do sądu.

4. Odpowiadając w dniu[...] maja 2021 r. na ww. skargę GDDKiA podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

5. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r.,

poz. 137 z późn. zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

6. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, gdyż uznał, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa wymagającym takiego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Sąd uznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad za wniesioną prawidłowo, bez wcześniejszego skorzystania z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z treścią art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Zgodnie z art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. od postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie służy zażalenie, jednakże strona niezadowolona

z postanowienia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wykładnia systemowa art. 52 § 3 p.p.s.a. odnoszącego się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia wskazuje, że różnica ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest już środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z obecnego brzmienia art. 52 § 3 p.p.s.a. nie wynika też obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie

z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko zostało przesądzone

w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1437/18, z dnia

11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1154/18, z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt

I OSK 1271/18, z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3975/18, z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 4439/18, z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 577/19,

z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1018/19 oraz z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt I OSK 3522/18; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne publicznie na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

7. W rozpatrywanej sprawie organ uzgadniający stwierdził, ze przyczyną odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy było nieprecyzyjne sformułowanie projektu decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji oraz brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez urządzony zjazd publiczny. Sąd nie podziela wszakże poglądu, że w ramach uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy organ ten jest uprawniony do oceny spełnienia przesłanki dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).

W szczególności nietrafny jest pogląd, że warunkiem koniecznym uzyskania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jest uprzednie wybudowanie zjazdu po uzyskaniu decyzji o lokalizacji zjazdu wydanej w trybie art. 29 ustawy z dnia

21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję

o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4,

i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z kolei w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Organem, któremu powierzono kompetencję do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Z kolei kompetencje organów współdziałających przy wydaniu decyzji

o warunkach zabudowy muszą w takim przypadku podlegać wykładni ścisłej. Należy więc podkreślić, że kompetencje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy określają przepisy art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 43 u.d.p. Przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Ocena "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego" nie może przy tym być utożsamiana z przesłanką dostępu do drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Przez dostęp do drogi publicznej, dla celów postępowania

w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.), należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ wydający decyzję

o warunkach zabudowy ocenia zatem, czy istnieje możliwość skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, a więc czy teren ten przylega bezpośrednio do drogi publicznej albo czy ma dostęp do drogi publicznej poprzez służebność lub drogę wewnętrzną. Natomiast rolą organu uzgadniającego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.p.z.p., tj., zarządcy drogi, jest dokonanie oceny wyłącznie w zakresie potencjalnej możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Kluczowym kryterium dokonania tej oceny przez zarządcę drogi jest kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt

II OSK 3330/17 oraz z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17). Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę, uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, warunki jej użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny – podkreślmy znów - możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt

II OSK 948/09 oraz z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09).

Należy też dodać, że wykładnia zakresu kompetencji zarządcy drogi przyjęta przez Sąd w rozpatrywanej sprawie, jest zgodna z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt

II OSK 3164/17. W orzeczeniu tym wskazano, że nieprawidłowy jest pogląd zakładający, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej z uwagi na brak zjazdu publicznego lub decyzji zezwalającej na jego wykonanie. NSA zwrócił też uwagę, że skoro teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej, to uznać trzeba, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy a limine wyłącza możliwość uzgodnienia warunków zabudowy każdego zamierzenia, w wyniku którego miałby być wykonany zjazd na drogę publiczną. Bezsprzecznie przy tym odmowa uzgodnienia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, następuje wówczas z przyczyn innych niż te, którymi powinien się kierować organ dokonujący uzgodnienia. Warto zauważyć, że stanowisko zbieżne z tym poglądem zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2742/19, z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2367/19, z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1052/19, z dnia

22 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2020/18 oraz z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2525/18, jak również z 13 sierpnia 2021 r., sygn. akt

VII SA/Wa 790/21.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zarządca drogi skupiając się w zaskarżonym postanowieniu na warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej i konieczności budowy zjazdu publicznego, wykroczył zatem poza zakres przysługujących mu kompetencji i kierował się okolicznościami, które podlegają ocenie organu właściwego do wydania decyzji, która miała być przez niego uzgodniona. Zasadne są w związku z tym zarzuty skargi naruszenia art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Rzeczywiście GDDKiA w bardzo ograniczonym zakresie odniósł się do kwestii istotnej dla sprawy, czyli wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zatem wykładnia przyjęta przez organ w niniejszej sprawie nie tylko pozostaje w sprzeczności z art. 35 ust. 3 u.d.p., ale została również zasadnie zakwestionowana w skardze. Skarżąca spółka słusznie wskazała bowiem, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Natomiast dla uzyskania zezwolenia na przebudowę zjazdu w trybie art. 29 u.d.p. należy legitymować się prawem do terenu. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2., podobnie jak do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgodnego

z prawem zgłoszenia. Podobnie, jednym z koniecznych warunków prowadzenia robót budowalnych jest legitymowanie się tytułem prawnym do nieruchomości (art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowalnego). Nie można więc wymagać od inwestora, który nie posiada jeszcze tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, aby w celu zapewnienia uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy uzyskał najpierw zezwolenie na przebudowę zjazdu z drogi publicznej i przebudował zjazd na tę nieruchomość.

Dodać należy, że czym innym jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a czym innym zgoda na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a tym bardziej budowa takiego zjazdu. Druga ze wspomnianych spraw stanowi odrębną sprawę administracyjną załatwianą decyzją administracyjną na podstawie

art. 29 u.d.p. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, czy ostatecznie zgoda na lokalizację zjazdu zostanie wydana. Kwestie szczegółowej lokalizacji tego zjazdu oraz jego parametrów technicznych są rozstrzygane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 u.d.p.

W orzecznictwie wyrażany jest ponadto pogląd, że gdyby konsekwentnie wymagać lokalizacji, a tym bardziej budowy zjazdu na etapie planowania inwestycji, to wówczas niemożliwe lub nadmierne utrudnione byłoby uzgodnienie nie tylko projektów decyzji o warunkach zabudowy, ale również projektów planów miejscowych (art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p.), zwłaszcza dla terenów dotychczas niezabudowanych lub nieposiadających wykonanych zjazdów (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca

2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2742/19).

Należy przy tym dodać, że co do zasady organ uzgadniający projekt decyzji

o warunkach zabudowy nie może uzgodnić takiego projektu przy jednoczesnym zastrzeżeniu warunku zawieszającego lub rozwiązującego. Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest bowiem projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. W odniesieniu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie jest jednak wykluczone stosowanie mechanizmu przewidzianego w art. 24

ust. 2 u.p.z.p. w odniesieniu do uzgadniania projektu planu miejscowego. Jeżeli zatem organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy nie widzi możliwości jego uzgodnienia w kształcie przedstawionym w przedstawionym przez organ główny projekcie, to odmawiając jego uzgodnienia winien wskazać, w jakich okolicznościach uzgodnienie byłoby możliwe. Może zatem zastosować mechanizm podobny do przewidzianego w art. 24 ust. 2 u.p.z.p., gdyż nie ma do tego przeciwskazań wynikających z obowiązujących przepisów, a za jego zastosowaniem przemawiają zasada zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażona zarówno

w art. 2 Konstytucji, jak i w art. 8 k.p.a. Za takim rozwiązaniem przemawia też zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2469/17). Wskazanie takich warunków powinno być przy tym jednoznaczne, tak żeby nie było wątpliwości, co według organu uzgadniającego organy główny powinny zrobić (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt

II OSK 836/17). Dodajmy, że organ rozpoznając ponownie kwestię uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie jest związany terminem przewidzianym w art. 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p. (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1990/15).

Stwierdzenie przez Sąd, że zarzuty naruszenia art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. są zasadne znajduje też częściowe wsparcie w argumentacji odwołującej się do zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W przekonaniu Sądu dokonanie przez organ błędnej wykładni i błędnego zastosowania powołanych przepisów ustawowych można uznać za niezgodne

z konstytucyjna zasadą proporcjonalności. Odmowa uzgodnienia przez GDDKiA projektu decyzji o warunkach zabudowy wbrew przepisom ustawowym, które przewidują odmienne kryteria rozstrzygnięcia wniosków złożonych do organu uzgadniającego powinna być uznana za niezgodną z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Inwestor podejmuje bowiem działania w ramach chronionej przez art. 22 Konstytucji wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Tymczasem art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej wyraźnie wskazuje, że ograniczenia w zakresie korzystania

z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź innych wartości chronionych wskazanych expressis verbis w powołanym przepisie. Organ uzgadniający miał zatem obowiązek wskazania przepisu ustawowego wyrażającego normę prawną przewidującą w hipotezie okoliczności odpowiadające stanowi faktycznemu sprawy oraz upoważniającą

w dyspozycji do ograniczenia konstytucyjnej wolności. Jak wskazano powyżej organ właściwy w sprawie tego nie uczynił, gdyż oparł swoje rozstrzygnięcie na innym przepisie niż znajdujący zastosowanie w sprawie. Ponadto organ nie wykazał konieczności ograniczenia praw inwestora, gdyż uzasadnił swoje rozstrzygnięcie argumentem formalnym, a nie argumentem odwołującym się do oceny wpływu inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Natomiast zdaniem Sądu nietrafny był zarzut skarżącej spółki, że w sprawie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości przewidzianej w art. 32 Konstytucji. Zasada równości nie powinna być bowiem utożsamiana z ogólnością norm prawnych i absolutyzowana, czyli traktowana jako niedopuszczająca stosowania wyjątków, jeśli przepisy ustawowe przewidują możność odmiennego niż oczekuje obywatel ukształtowania jego sytuacji prawnej w drodze decyzji administracyjnej lub innego właściwego aktu, np. uchwały o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla wykazania naruszenia zasady równości niezbędne jest udowodnienie, że doszło do dyskryminacji podmiotu prawa. Wymaga to wszak dokonania porównania sytuacji prawnej obywatela z sytuacją innych osób oraz wykazania, że zróżnicowanie traktowania nie ma podstaw prawnych (patrz np. Piotr Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Wydanie drugie – rozszerzone, Warszawa 2008, str. 86-88). Takiej argumentacji inwestor w swojej skardze do Sądu nie przedstawił.

Należy wreszcie dodać, że stwierdzając niezgodność zaskarżonego postanowienia GDDKiA z prawem Sąd uznał jednak, że niezasadne są zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zarzut naruszenia tych przepisów można postawić organowi tylko w odniesieniu do niedokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie zaistnienia przesłanek

z art. 35 ust. 3 u.d.p.

8. Rozpatrując sprawę ponownie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozpatrzy przedłożony mu wniosek o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy kierując się wskazaną w niniejszym uzasadnieniu wykładnią przepisów ustawy o drogach publicznych oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

9. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.p.z.p. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.