Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 55/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 93
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Białystok od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 498/06 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Białystok na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 26 czerwca 2006r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały nr LVII/675/06 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 maja 2006r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Zawady w Białymstoku uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 w zakresie określonym w skardze kasacyjnej i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 498/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżone przez Gminę B. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 26 czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały nr LVII/675/06 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Zawady w Białymstoku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

W dniu 29 maja 2006 r. Rada Miejska Białegostoku podjęła uchwałę Nr LVII/675/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Zawady w Białymstoku. Wojewoda Podlaski zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 czerwca 2006 r. stwierdził nieważność § 2 ust. 2 (w części "gruntów rolnych kl. IV zlokalizowanych na terenie 5.2R/AG/MN/EE/Ls i", § 6 ust. 1 w części "5.11IWLs" i ust. 3 oraz ust. 5 w części "5.11M/Ls", § 10 ust. 1 w części "5.4MN/LS" i ust. 3 w części "5.4 MN/Ls", § 16, § 30 pkt 5 w części "5.11M/Ls", pkt 6 w części "5.11M/Ls" ł pkt 7 oraz pkt 8, § 42 pkt 1 ustalającego stawkę procentową w wysokości 30% w części "5.4MN/Ls" i w części "5.1 IM/Ls" oraz § 42 pkt 1 ustalającego stawkę procentową w wysokości 0%) powyższej uchwały Nr LVII/675/06 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Zawady w Białymstoku. W uzasadnieniu organ wskazał, że Rada Miejska Białegostoku postanowieniami § 16, § 2 ust. 2 i § 30 pkt 5,6, 7 i 8 planu na terach oznaczonych na rysunku planu symbolami 5.1 R/AG/MN/EE/Es, 5.2R/AG/MN/EE/Es, 5.11M/Ls i 5.4MN/L.S wprowadziła kilka różnych przeznaczeń terenu na jednym obszarze planistycznym nie precyzując ich położenia. Tym samym w ocenie organu nadzorczego naruszyła przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Organ nadzorczy dodatkowo podniósł, że przypisanie do jednego planistycznego obszaru, jako dopuszczalnych kilku różnych przeznaczeń, bez jednoczesnego rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu powoduje brak określenia zasad kształtowania przestrzeni na tym obszarze. W konsekwencji organ nadzorczy przyjął, że brak rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu w planie miejscowym stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Odnośnie zapisu § 42 pkt 1 planu ustalającego stawkę procentową służącą naliczaniu jednorazowej opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wysokości 0% organ nadzoru podniósł, że jest on sprzeczny z treścią art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do przywołanego powyżej art. 36 ust. 4 ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie organu nadzoru powyższy przepis wprowadza obowiązek określenia jednorazowej opłaty pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Na obligatoryjny charakter. określenia procentowego opłaty wskazuje chociażby użyte w cytowanym wyżej przepisie kategoryczne sformułowanie "wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę". Skoro zaś ustawodawca przesądza o istnieniu prawnego obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w przepisie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do przekroczenia określonej w ustawie górnej wysokości 30 %, ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że w części graficznej planu połączenie ulicy Polnej KD-02L (zbiorczej) z ulicą Lodową KD-01Z nie pokrywa się z połączeniem komunikacyjnym wskazanym w Studium. Jednocześnie treść § 32 ust. 2 pkt 5 informuje, iż szerokość ulic dojazdowych układu obsługującego z jezdnią 1x2 pasy ruchu, oznaczonych symbolami KD-06D - KD-21D została określona na rysunku Planu, natomiast na tym rysunku brak jest zwymiarowania części wymienionych wyżej ulic wraz z "sięgaczami" - np. KD-09D, KD-18D, KD-19D. Dodatkowo Rada Miejska w Załączniku Nr 1 do przedmiotowej uchwały nie oznaczyła legendy, a na niektórych obszarach pianistycznych brak jest oznaczonych granic geodezyjnych poszczególnych działek.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego zarzucono naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że obszary oznaczone na rysunku symbolami 5.1 R/AG/M N/E E/Es, 5.2R/AG/MN/EE/Es, 5.11M/LS i 5.4MN/Ls nie spełniają przesłanek określonych tą normą, naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 w/w ustawy poprzez przyjęcie, że określona w tymże przepisie stawka procentowa nie może wynosić 0%, -naruszenie art. 28 ust. 1 w/w ustawy poprzez uznanie, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego bez ich wyraźnego wskazania, naruszenie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez pozbawienie rady gminy jednej z kompetencji stanowiących poprzez uznanie, że materia będąca przedmiotem unieważnionej normy prawnej uchwały Rady Miejskiej Białegostoku obliguje tenże organ do określenia stawki procentowej służącej naliczaniu renty planistycznej w wysokości od 1% do 30% a także poprzez uznanie sprzeczności zapisów uchwały z prawem bez wyraźnego wskazania naruszonych przepisów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego, stwierdzające nieważność szeregu postanowień uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Zawady, jedynie w części jest zgodne z prawem. Sąd stwierdził, że bezzasadne jest twierdzenie Gminy, iż ustalenie stawki procentowej, służącej naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, w wysokości 0% jest zgodne z prawem. Sąd podzielił stanowisko prof. Z. Niewiadomskiego, że "zachowuje aktualność pogląd, sformułowany pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r., że obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty (renty planistycznej) pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu wzrosła, wyklucza możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zerowej stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty (wyr. WSA z 8.09.2002r. II SAW/1193/02, OSS 2003/1/15)". Sąd I instancji wskazał także, że błędne jest twierdzenie zawarte w skardze, "iż unieważniony rozstrzygnięciem nadzorczym § 42 pkt 1 planu nie zawiera zapisów dotyczących 0% stawki". Wprawdzie w § 42 uchwały Rady Miejskiej Białegostoku znajdują się dwa punkty oznaczone cyfrą "1", jednakże zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że stwierdzono nieważność drugiego z tych punktów; tego, w którym ustalono stawkę procentową w wysokości 0%.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego, oprócz stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie zerowej stawki procentowej, stwierdzało także nieważność postanowień uchwały w sprawie miejscowego planu części osiedla Zawady, dotyczących terenów oznaczonych w planie następującymi symbolami:1) "5.1R/AG/MN/EE/LS",2) "5.2R/AG/MN/EE/Ls", 3)"5.11/M/Ls",4) "5.4MN/Ls". Spośród 4 w/w kategorii terenów , zdaniem Sądu, nie budzi zastrzeżeń stwierdzenie nieważności postanowień uchwały dotyczących terenów: "5.1 R/AG/MN/EE/Ls" oraz "5.2R/AG/MN/EE/Ls". Natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego w części stwierdzającej nieważność postanowień uchwały dotyczących terenów oznaczonych symbolami: "5.11.M/Ls" oraz "5.4MN/Ls" Sąd uznał za wadliwe. Z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego wynika, iż podstawą stwierdzenia nieważności postanowień uchwały dotyczących terenów "5.11.M/Ls" oraz "5.4.MN/Ls" jest brak linii rozgraniczających istniejące tereny zabudowy mieszkaniowej oraz lasy. Zdaniem Sądu stanowisko organu nadzoru jest zbyt daleko idącą ingerencją tego organu we władztwo planistyczne gminy stanowiące jeden z atrybutów samodzielności tej jednostki samorządu terytorialnego. W skardze Gmina wyjaśniła, że użycie terminu "grunty leśne" jest jednoznaczne i zgodne z odpowiednimi przepisami w tym zakresie, grunty te mają sprecyzowaną granicę użytku i powierzchnię w każdym okresie czasu zdefiniowaną w ewidencji gruntów gminy Białystok. Wyznaczenie lasów liniami rozgraniczającymi w planach miejscowych jest bardzo ważne i niezbędne, gdy zachodzi potrzeba korygowania linii lasu, jego powiększenia bądź ukształtowania ze względów kompozycyjnych, czy krajobrazowych, potrzeba taka nie zachodziła w przedmiotowej sprawie. Brak uwidocznienia granic lasów jako obszaru chronionego na rysunku planu jest sprawą drugorzędną, a unieważnienie planu z powodu braku linii rozgraniczającej jest krzywdzące dla całego procesu powstawania planu i jego uczestników. Sąd uznał, że jeżeli plan pełni funkcje akceptującą stan zagospodarowania terenów objętych planem, a więc funkcję ochronną dotychczasowego status quo, rozgraniczeniu przeznaczenia gruntów służyć mogą również granice poszczególnych kategorii użytków wynikające z ewidencji gruntów. Brak linii rozgraniczających na rysunku planu, w sytuacji gdy przeznaczenie poszczególnych terenów w planie nie budzi wątpliwości, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postanowień uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W postanowieniach analizowanej uchwały stwierdzono, iż teren oznaczony symbolem "5.11.M/Ls" przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową z urządzeniami towarzyszącymi ( § 6 ust. 1 uchwały), zaś teren oznaczony symbolem "5.4.MN/Ls" przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną" z urządzeniami towarzyszącymi ( § 10 ust. 1 uchwały). Jednocześnie postanowiono, że tereny gruntów leśnych zlokalizowane na obu w/w terenach "pozostają w użytkowaniu leśnym wg warunków określonych w planie urządzania lasu" (§ 6 ust. 3 oraz § 10 ust. 3 uchwały). Mając na uwadze zapis uchwały, na mocy którego wyłącza się z obszarów przeznaczonych pod zabudowę tereny gruntów leśnych (§19 pkt 2 uchwały), nie powinno budzić wątpliwości rozgraniczenie na obu w/w terenach możliwości realizacji funkcji użytkowania leśnego (na gruntach mających w/g ewidencji charakter gruntów leśnych) oraz funkcji zabudowy mieszkaniowej na w/w terenach wyodrębnionych w planie. Dlatego też Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego dotyczące stwierdzenia nieważności postanowień planu dotyczących terenów: "5.11.M/Ls" oraz "5.4.MN/Ls" stanowi nie mającą podstawy ustawowej, zbyt głęboką ingerencję we władztwo planistyczne gminy.

W skardze kasacyjnej Gminy Miasta Białystok zaskarżono powyższy wyrok w części oddalającej skargę w zakresie wskazanym w pkt 2, z wyłączeniem części dotyczącej oddalenia skargi Gminy w zakresie § 42 pkt 1 ustalającego stawkę procentową w wysokości 0 % . W skardze zarzucono naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego pominięcie i uznanie, iż obiekty do hodowli zwierząt położone na terenach określonych jako "5.1R/AG/MN/EE/Ls" oraz "5.2R/AG/MN/EE/LS" zawarte w § 16 uchwały nr 675/06 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Zawady w Białymstoku, jako docelowo przeznaczone do likwidacji są obiektami tymczasowymi i wobec tego powyższa norma prawna znajduje zastosowanie do wskazanych wyżej terenów; przy jednoczesnym naruszeniu art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego pominięcie i uznanie, iż tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia (a takimi terenami są tereny zabudowane obiektami hodowli zwierząt) nie mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem i winny być traktowane jako tereny tymczasowe do których ma zastosowanie wskazany wyżej art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc wymagające wskazania w treści planu sposobu oraz terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 26 czerwca 2006 r. zawiera wszystkie elementy tegoż aktu administracyjnego, a przede wszystkim, iż uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zawiera wszystkie okoliczności faktyczne i prawne istotne w sprawie, a więc wypełnia dyspozycję wyżej wymienionej normy prawnej, w przypadku gdy zasadnicze okoliczności faktyczne oraz podstawy prawne rozstrzygnięcia zostały wskazane dopiero w odpowiedzi na skargę w zakresie dotyczącym zagospodarowania terenów, na których znajdują się obiekty do hodowli zwierząt; naruszenie art. 231 oraz art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 .) poprzez uznanie, iż obiekty do hodowli zwierząt położone na terenach określonych jako "5.1R/AG/MN/EE/Ls" oraz "5.2R/AG/MN/EE/LS" o których mowa w § 16 uchwały Nr LVII/675/06 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Zawady w Białymstoku, są obiektami tymczasowymi, w przypadku gdy w zebranym przez Sąd materiale dowodowym brak było podstaw do takiej oceny; naruszenie powyższe miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy albowiem taka ocena skutkowała niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd normy art. 15 ust 2 pkt 11 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wykraczającą poza powyższe normy prawne ingerencję organu nadzoru w kompetencje rady gminy polegającą na zobligowaniu rady gminy do określenia w § 16 uchwały Nr LVII/675/06 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Zawady w Białymstoku jako terenu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania (art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i darowaniu) wbrew jej woli wyrażonej w tejże uchwale (tj. zakwalifikowania przedmiotowego terenu jako pozostającego w dotychczasowym wykorzystaniu - art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd błędnie przyjął, że nie budzi zastrzeżeń stwierdzenie nieważności postanowień uchwały dotyczące terenów 5.1R/AG/MN/EE/L.S oraz 5.2R/AG/MN/EE/LS bowiem położone na tym terenie obiekty hodowli zwierząt są obiektami tymczasowymi i jako takie powinny podlegać reżimowi art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ustaleniach planu nie ma zapisów, które definiują obiekty związane z hodowlą zwierząt jako obiekty tymczasowe.

W żadnym stopniu obiekty, na które zostały wydane ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę, nie stanowią obiektów tymczasowych. Są one obiektami na terenach, o których mowa w art. 35 ustawy, a mianowicie na terenach, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia i w związku z tym mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. W planie miejscowym w § 16 ust. 6 ustalono, że "istniejące obiekty ferm hodowlanych przeznacza się docelowo do likwidacji w zakresie funkcji hodowli zwierząt". Te ograniczenia odnoszą się do likwidacji obecnej funkcji terenu, a nie samych budynków. Zapis w planie o tymczasowości zagospodarowania danego terenu umożliwiałby inwestorom realizację obiektów tymczasowych służących hodowli zwierząt, a niewątpliwie celem planu nie było stworzenie możliwości dalszego użytkowania danego terenu w sposób tymczasowy, ale likwidacja uciążliwej dla danego terenu funkcji.

Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ nadzoru nie zakwestionował w ogóle ustaleń planu dotyczących obiektów hodowli zwierząt, a odniósł się do nich dopiero w odpowiedzi na skargę, zatem uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie spełniało wymogów określonych w art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd pominął także kwestię odmiennej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego podanej w samym rozstrzygnięciu i odpowiedzi na skargę. Ponadto podniesiono ,iż Sąd nie odniósł się do drugiego zarzutu organu nadzoru dotyczącego uchwały – braku rozróżnienia planistycznego – zbyt dużej ilości przeznaczeń na tych terenach. Plan może stanowić podstawę wypłaty odszkodowań w przypadku likwidacji funkcji hodowlanej, jeśli nastąpi ograniczenie prowadzonej działalności w tym zakresie, w przypadku dalszego zurbanizowania tego terenu z pewnością to nastąpi. W przypadku braku planu i tym samym mechanizmów blokujących, w najbliższym czasie może nastąpić utrwalenie niekorzystnej działalności w zakresie hodowli zwierząt. Dlatego, ze względu na duże oczekiwania społeczności lokalnej, przyjęte w planie rozwiązania planistyczne są nietypowe, jednakże - zdaniem strony skarżącej - nie noszą znamion użytego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym terminu "sprzeczność z prawem".

W skardze kasacyjnej wnoszono o uchylenie wyroku w części oddalającej skargę w zakresie wskazanym w pkt 2, z wyłączeniem części dotyczącej oddalenia skargi w zakresie § 42 pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i ewentualnie o uchylenie wyroku we wskazanym zakresie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, oraz zasądzenie kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie. W istocie zmiana przeznaczenia terenów nie powoduje, że usytuowane na nich obiekty stają się obiektami tymczasowymi w sytuacji gdy docelowo ma być zmieniona ich funkcja a obiekty hodowli zwierząt, po likwidacji tej funkcji, mogą być zlikwidowane lub mogą służyć innym celom. W myśl art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80,poz.717 ze zm.) tereny , których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Sformułowania planu w tej części istotnie mogą być uznane za niejasne co nie przesądza jeszcze o ich nieważności, ale wymaga ich wyjaśnienia w kontekście zamierzeń Gminy i przepisów art. 15 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 35 pow.ustawy. W tym zakresie ustalenia zawarte w zaskarżonym wyroku nie mogą być uznane za wystarczające i pozwalające na ocenę na płaszczyźnie wskazanych przepisów.

Zasadny jest także zarzut dotyczący wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego. Sądy administracyjne nie są organami nadzoru nad samorządem terytorialnym, są powołane do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych przez jednostki samorządu terytorialnego rozstrzygnięć nadzorczych, aktów prawa miejscowego i innych uchwał i zarządzeń organów samorządu terytorialnego i terenowej administracji rządowej. Zakres kontroli sądu, w przypadku gdy zaskarżone jest rozstrzygnięcie nadzorcze, ograniczony jest do tego rozstrzygnięcia .W myśl art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 141,poz. 1591 ze zm.)rozstrzygnięcie nadzorcze powinno m.in. zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne . Wymóg uzasadniania rozstrzygnięć nadzorczych , wskazywania ich podstaw prawnych z jednej strony chroni jednostki samorządu i stanowi gwarancję , że organ nadzoru sprawuje nadzór jedynie na podstawie kryterium zgodności z prawem i wkracza w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami a z drugiej strony, ułatwia gminom ochronę ich samodzielności. Wymóg wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest spełniony, gdy niektóre okoliczności faktyczne oraz niektóre z przepisów, których naruszenie miało stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały są wskazywane dopiero w odpowiedzi na skargę . Organ nadzoru ma ustawowy termin na stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu , po jego upływie może uchwałę zaskarżyć do sądu - w takim przypadku badanie zgodności z prawem uchwały należy do sądu administracyjnego, niezwiązanego granicami skargi wojewody. Zaskarżanie rozstrzygnięć nadzorczych ma charakter publicznego prawa podmiotowego służącego jednostkom samorządu terytorialnego dla ochrony ich samodzielności. Prawo to jest naruszone gdy istotne elementy rozstrzygnięcia nadzorczego zawiera dopiero odpowiedź na skargę. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd musi rozważyć nie tylko zawarte w nim zarzuty naruszenia prawa uchwałą organu samorządu ale przede wszystkim zgodność z prawem samego rozstrzygnięcia, także na płaszczyźnie formalnoprawnej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia było rozstrzygnięcie nadzorcze a Sąd I instancji nie dokonał takiej jego oceny. Tym samym zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, w świetle zaskarżonego rozstrzygnięcia, odpowiedzi na skargę i uzasadnienia wyroku , musiał być uznany za zasadny.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.