Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 713/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36, 42 ust. 2, 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 11 lit. a ust. 11,  art. 11 lit. f ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant ref.staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta L. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11 f ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz na podstawie art. 36, art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Gminy J. o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z dnia 30 marca 2010 r.:

1. zatwierdził podział następujących nieruchomości:

- działki nr [...] z obrębu R., gmina J. objętej księgą wieczystą Nr [...] na następujące działki: działka nr [...] o powierzchni 0,0027 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,0339 ha,

- działki nr [...] z obrębu R., gmina J. wykazanej w rejestrze gruntów jako nieruchomość o nieustalonej hipotece na następujące działki: działka nr [...] o powierzchni 0,4979 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,7005 ha, działka nr [...] o powierzchni 25,0086 ha zgodnie z mapą [...] zawierającą projekt podziału, która stanowi załącznik nr 2 do przedmiotowej decyzji.

Działki o numerach [...] i [...] wydzielone z wyżej opisanych nieruchomości przeznaczone są na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej klasy D - ul. [...] we wsi R. gmina J.

Nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren obejmujący działki o numerach [...] i [...] wykazane na mapie [...] staną się z mocy prawa własnością Gminy J. z dniem, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez Starostę L. odrębną decyzją.

2. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej klasy D - ul. [...] w R., [kat. obiektu XXV] na odcinku od km [...] do km [...], dz. nr. ew. [...].

3. zatwierdził projekt budowlany, którego autorem Z. W., posiadający uprawnienia budowlane w specjalności dróg, Nr [...], który jest członkiem [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o numerze ewidencyjnym [...]. Projekt budowlany stanowi załącznik nr 1 do przedmiotowej decyzji.

4. Stwierdził, że inwestycja winna być realizowana z zachowaniem warunków określonych w art. 11 f ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wymienionych w decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor w dniu 30 marca 2010 r. wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Wraz z nim przedłożył projekt budowlany z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi.

Na podstawie art. 11 d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 193, poz 1194) organ w dniu [...] kwietnia 2010 r. zawiadomił strony oraz podał do publicznej wiadomości informację, że zostało wszczęte postępowanie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej budowy drogi gminnej klasy D - ul. [...].

W dniu 22 kwietnia 2010 r. Naczelnik Wydziału Architektury w Starostwie Powiatowym w L. zwrócił się z pisemną prośbą do Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami w Starostwie Powiatowym w L. o przygotowanie decyzji w części dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

W odpowiedzi na zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2010 r, w dniu 21 kwietnia 2010 r. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] oraz w dniu 26 kwietnia 2010 r. Z. W., wnieśli zastrzeżenia w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej klasy D - ul. [...] w R. Pismem z dnia 28 kwietnia 2010 r. organ zawiadomił strony o wniesionym zastrzeżeniu, jednocześnie informując o możliwości zapoznania się z w/w pismem przez wszystkich uczestników postępowania.

Po zapoznaniu się z wniesionymi zastrzeżeniami, pismem z dnia 10 maja 2010 r. inwestor uznał, iż przedstawione okoliczności nie stanowią o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej klasy D - ul. [...] w R. Organ poparł stanowisko Gminy J. odnośnie wniesionych zastrzeżeń przez strony postępowania.

W dniu 20 maja 2010 r. Naczelnik Wydziału Architektury w Starostwie Powiatowym w L. zwrócił się z pisemną prośbą do Referatu Zarządzania Środowiskiem w Starostwie Powiatowym w L. o przygotowanie decyzji w części dotyczącej określenia warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury współczesnej.

Działając na podstawie art. 35 ust 3 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 11 d ust. 1 w związku z art. 11 i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dokonano sprawdzenia projektu budowlanego. Po dokonaniu sprawdzenia, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. organ wezwał inwestora do usunięcia istniejących braków i nieprawidłowości, występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. W wyznaczonym terminie nieprawidłowości zostały usunięte.

Dnia [...] czerwca 2010 r. Starosta L. wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej klasy D - ul. [...] w miejscowości R.. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wniosło odwołanie od przedmiotowej decyzji. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. zlecił organowi I instancji bezzwłoczne uzupełnienie materiałów i dowodów badanej sprawy. W odpowiedzi na postanowienie dnia [...] września 2010 r. organ przesłał brakujące dokumenty.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z powyższym organ przystąpił do ponownego rozpatrzenia sprawy. Dnia [...] września 2010 r. Starosta L. zawiadomił strony oraz podał do publicznej wiadomości informację, że w związku z decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2010 r. ponownie zostało wszczęto postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej budowy drogi gminnej klasy D - ul. [...], wysyłając zawiadomienie do stron postępowania oraz umieszczając obwieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w L. i prasie lokalnej. W odpowiedzi na zawiadomienie Nadleśnictwo [...] pismem z dnia 28 września 2010 r. poinformowało, iż podtrzymuje swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie i wnosi zastrzeżenia. Dnia 15 października 2010 r. organ zawiadomił strony o wniesionym zastrzeżeniu, jednocześnie informując o możliwości zapoznania się z w/w pismem przez wszystkich uczestników postępowania.

Po zapoznaniu się z wniesionym zastrzeżeniem pismem z dnia 3 listopada 2010 r. inwestor uznał, iż przedstawione okoliczności nie stanowią o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej klasy D - ul. [...] w R. Organ poparł stanowisko Gminy J. odnośnie wniesionego zastrzeżenia przez stronę postępowania i przystąpił do rozpatrzenia sprawy.

Organ dokonał analizy zarzutów postawionych przez Nadleśnictwo [...] w odwołaniu. Jednym z nich był zarzut, iż błędne jest stwierdzenie w pkt 1 przedmiotowej decyzji, że działka nr [...] z obrębu R. wykazana jest w rejestrze gruntów jako nieruchomość o nieustalonej hipotece. Dla sprawdzenia tego faktu organ wystąpił do IV Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w L. W odpowiedzi uzyskał pismo z dnia 29 września 2010 r., w którym zaświadczono, iż w archiwum Sądu Rejonowego nie odnaleziono księgi wieczystej ani zbioru dokumentu dla działki [...] położonej w R. W związku z powyższym organ uznał zastrzeżenie jako bezzasadne.

W kolejnym zarzucie podniesiono, iż planowana inwestycja drogowa nieodwracalnie uszkodzi użytek ekologiczny istniejącej wydmy. Na podstawie posiadanych materiałów w archiwum Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami oraz Referatu Zarządzania Środowiskiem organ nie stwierdził zaliczenia choćby części działki nr [...] w R. jako użytku ekologicznego.

Po przeanalizowaniu zgromadzonych dokumentów stwierdzono, iż przedłożony przez zarządcę drogi wniosek spełnia wymogi ustalone w art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Od powyższej decyzji wniosło odwołanie Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...], zarzucając błędne stwierdzenia odnoszące się do działki nr ewid. [...] z obrębu R. gmina J. oraz daleko idącą niekorzystną ingerencję w środowisko przyrodnicze poprzez lokalizację przedmiotowej inwestycji ze szkodą dla drzewostanu rezerwatu "[...]", roślin i organizmów zwierzęcych, powodującą przy tym zwiększenie zagrożenia pożarowego oraz trwałe i nieodwracalne uszkodzenie użytku ekologicznego - istniejącej wydmy, bez możliwości zrekompensowania degradacji środowiska oraz walorów krajobrazowych.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych – Nadleśnictwa [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty L. z dnia [...] listopada 2010 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż Starosta L. wydał zaskarżoną decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz nie znalazł podstaw do jej uchylenia.

Organ podał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194r. ze zm.) zwanej dalej "specustawą", która określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel.

Organ stwierdził, że wniosek inwestora zawiera niezbędne dokumenty, o których mowa w art. 11d ust. 1 "specustawy". Do wniosku załączono mapę określającą linie rozgraniczające teren niezbędny do realizacji inwestycji, mapy z projektem podziału nieruchomości na potrzeby inwestycji, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, pozytywną opinię Zarządu Województwa [...] z dnia [...].02.2010 r. znak [...], opinię Wójta Gminy J. z dnia [...].03.2010 r. znak [...], pismo skierowane do Zarządu Powiatu L. o wydanie opinii w niniejszej sprawie, opinię Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...].07.2007 r. znak [...], decyzje Ministra Środowiska: z dnia [...].02.2007 r. znak [...] zezwalającą na rozbudowę odcinka drogi stanowiącej przedłużenie ul. [...] w kierunku drogi wojewódzkiej Nr [...], z dnia [...].11.2007 r. znak [...] wyrażającą zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych Skarbu Państwa na poszerzenie i przedłużenie ulicy [...], decyzję z dnia [...].08.2009 r. znak [...] Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz decyzję z dnia [...].08.2009 r. Nr [...] znak [...] Wójta Gminy J. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

W oparciu o powyższe dokumenty Starosta L. wszczął postępowanie administracyjne (zgodnie z art. 11d ust. 5 "specustawy") zakończone wydaniem skarżonej decyzji. Decyzja została doręczona wnioskodawcy, zaś pozostałe strony zawiadomiono o wydanej decyzji w drodze obwieszczenia, które ukazało się w prasie lokalnej, zamieszczone zostało na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu Miasta J. i w Starostwie Powiatowym w L. w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 26.11.2010 r.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących braku uzgodnienia i negatywnego stanowiska Nadleśnictwa [...] z dnia 20.06.2007 r. co do projektu przeznaczenia gruntów leśnych Skarbu Państwa, stanowiących działkę ewid.[...] (oddz. [...]) o pow. 0,4785 ha pod przedłużenie ul. [...] do drogi nr [...] organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 specustawy, do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych .

Odnośnie zarzutu dotyczącego stanu prawnego działki nr ew. [...] organ odwoławczy zauważył, że zaświadczeniem z dnia [...].09.2010 r. znak L.dz. odp. [...] Sąd Rejonowy w L. IV Wydział Ksiąg Wieczystych stwierdził, że nie odnaleziono księgi wieczystej dla działki [...] w obrębie [...] o obszarze 26.2070 ha, położonej we wsi R., gmina J. Zgodnie zaś z wykazem zmian danych ewidencyjnych Starostwa Powiatowego w L. (ozn. archiw. [...]), określającym stan dotychczasowy nieruchomości, w kolumnie 4 - właściciel wskazany jest Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. W wypisie z ewidencji gruntów nieujawniony jest natomiast dokument własności.

Rozpatrując zarzut dotyczący niekorzystnej ingerencji w środowisko przyrodnicze Wojewoda zauważył, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w decyzji z dnia [...].08.2009 r. stwierdził, że teren objęty inwestycją nie znajduje się na obszarze wyznaczonego lub projektowanego obszaru NATURA 2000 - zlokalizowany jest w odległości ok. 300 m na północ od obszaru NATURA 2000, /..../ przedmiotowe przedsięwzięcie ze względu na zakres planowanych prac oraz jego lokalizację nie stanowi zagrożenia dla ww. obszarów, /.../ , realizacja przedsięwzięcia w niniejszej lokalizacji umożliwi przejęcie ruchu kołowego odbywającego się dotychczas ul. [...] leżącą w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru NATURA 2000 – [...] biegnącą bezpośrednio przez teren Rezerwatu Przyrody "[...]" /..../, w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia nie występują inne formy ochrony przyrody, obszary o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne oraz inne obszary objęte ochroną.

Organ wskazał ponadto, że przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Stwierdził, iż skoro inwestor stwierdził, że do rozbudowy drogi gminnej - ulicy [...] w R. konieczne jest zajęcie działki skarżącego, to zarówno Starosta L., jak i Wojewoda [...] nie może tego zmienić.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], zarzucając brak odniesienia się do wszystkich argumentów przytoczonych w odwołaniu.

Jako dotknięte wadliwością i nieprawdziwe są w ocenie skarżącego twierdzenia organu, iż nieruchomość o nr ewid. [...] z obrębu R. nie posiada urządzonej księgi wieczystej. Skarżący podkreślił, iż działka nr [...] z obrębu R. objęta jest Księgą Wieczystą nr [...] - poprzednio KW nr [...], zgodnie z postanowieniem Państwowego Biura Notarialnego w N. z dnia [...] grudnia 1990 r. za nr [...].

Ponadto skarżący zarzucił, że został pominięty określony w art. 11 d ust. 1 pkt 8 lit. e wymóg dołączenia przez inwestora opinii dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, czyli Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. w odniesieniu do przedmiotowych gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa i będących w zarządzie Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], wydanej w trybie w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.). Stwierdził, iż oparto się jedynie na opinii Dyrektora RDLP znak [...] z dnia [...] lipca 2007 r. odnoszącej się do kwestii przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy J., która nie stanowi o pozytywnym zaopiniowaniu projektu poszerzenia i przedłużenia ul. [...].

Zdaniem skarżącego, wniosek z dnia 30 marca 2010 r. Wójta Gminy J. o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej skierowany do Starostwa Powiatowego w L. zawierał opinię Dyrektora RDLP w W. co do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydaną w trybie art. 17 ust. 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast nie przedłożono opinii dyrektora RDLP w W. wydanej na podstawie art. 11 d ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy.

Skarżący nie zgodził się z argumentacją organu o wyłączeniu stosowania przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych do przedmiotowego postępowania. Stwierdził, iż wprawdzie art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, iż do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz o ochronie przyrody, jednak w przedmiotowym postępowaniu kluczowa wydaje się kwestia wysokiego poziomu zagrożenia pożarowego oraz podziału kompleksu leśnego i szlaków migracji zwierzyny, co skutkować powinno odstąpieniem od realizowania inwestycji drogowej w zakresie przedłużenia ul. [...]. Zdaniem skarżącego, uzasadnione jest przeanalizowanie innego wariantu przebiegu inwestycji drogowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej klasy D – ul. [...] w R. na odcinku od km 0[...] do km [...], na działkach nr ew. [...].

Materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), która określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel. Ustawa ta ma wyjątkowy charakter. Zgodnie bowiem z jej przepisami, zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zastąpiło kilka odrębnych decyzji administracyjnych, w tym również dotyczącą przymusowego wywłaszczenia własności nieruchomości.

Stwierdzić należy, iż stosownie do art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. e cytowanej ustawy, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności opinię dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych – w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych. Właściwy organ wydaje opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8, na wniosek właściwego zarządcy drogi, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii. Niewydanie opinii w tym terminie traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku (art. 11d ust. 2). Opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami (art. 11d ust. 3).

Jak wynika z akt sprawy, odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji -podpisane przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] - zostało wniesione przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy Wojewoda powinien zbadać, czy stronie odwołującej się przysługiwała legitymacja do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. wydał w przedmiotowej sprawie opinię z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] dotyczącą przeznaczenia 0,6537 ha gruntów leśnych Skarbu Państwa będących w Zarządzie Nadleśnictwa [...], stanowiących część oddziału 312 a,b,c, wchodzących w skład działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], położonych we wsi R.

Postępowania w powyższym zakresie Wojewoda nie przeprowadził, chociaż organ drugiej instancji po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać jego dopuszczalność. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi Przesłanki podmiotowe dotyczą złożenia odwołania przez legitymowany podmiot, tzn. stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że podmiot je wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. W przypadku jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/08, Lex nr 526409).

Zauważyć trzeba, iż na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59), w skład Lasów Państwowych wchodzą następujące jednostki organizacyjne:

1) Dyrekcja Generalna Lasów Państwowych,

2) regionalne dyrekcje Lasów Państwowych,

3) nadleśnictwa,

4) inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawne.

Powyższy podział wskazuje, iż zarówno opinia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] lipca 2007 r., jak i odwołanie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] od decyzji organu pierwszej instancji, sporządzone zostały przez jednostki organizacyjne Lasów Państwowych. Rozważenia przez organ wymaga zatem kwestia możliwości zaskarżenia przez jedną z tych jednostek decyzji, poprzedzonej wydaniem opinii przez organ innej jednostki organizacyjnej tego samego podmiotu, zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy (por. postanowienie NSA oz. w Gdańsku z dnia 26 maja 1982 r. sygn. akt SA/Gd 165/82).

Jednocześnie - w związku z podpisaniem odwołania przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] - wyjaśnić należy, że kompetencje nadleśniczego zostały określone w art. 35 cytowanej powyżej ustawy. W szczególności nadleśniczy m.in.: reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania (art. 35 ust. 1 pkt 1), kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych (art. 35 ust. 1 pkt 2), bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych (art. 35 ust. 1 pkt 2a).

Wymaga zatem ustalenia przez organ odwoławczy okoliczność, czy podmiot wnoszący odwołanie posiada legitymację materialno-prawną do kwestionowania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. czy ma interes prawny w niniejszej sprawie. Istotą interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest natomiast jego związek z konkretną normą prawa materialnego, z jakiej podmiot może wywodzić swoje racje. Może to być norma należąca do prawa administracyjnego bądź do innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego. Podstawą legitymacji procesowej strony jest przepis prawa materialnego, wskazujący na prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym.

Potwierdzenie posiadania interesu prawnego, co skutkować będzie nabyciem uprawnień należnych stronie postępowania administracyjnego, powinno opierać się na przepisach prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązaki. Interes prawny polega na możliwości zastosowania w ustalonym stanie faktycznym normy prawa materialnego do podmiotu oczekującego ochrony prawnej. Ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego dany podmiot może domagać się czynności organu. Musi przy tym też istnieć bezpośredni związek między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli taką sytuację, w której podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda oceni legitymację procesową podmiotu wnoszącego odwołanie, mając na uwadze, iż jak wynika z treści art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy wyłącznie stronie postępowania.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z art. 152 ww. ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 210 cytowanej ustawy.