Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1713/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.153,141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, 135, 133 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.104 § 1, 105 § 1, 61 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.29 ust 1 i art.30
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: art.2,6
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek NSA Monika Nowicka Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 402/11 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r., II SA/Go 402/11, po rozpoznaniu skargi B. K., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] marca 2011 r., wydane w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia 12 marca 2009 r. emeryt policyjny B. K. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w K. wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, wraz z odsetkami. Do wniosku dołączył oświadczenia mieszkaniowe za lata 2006-2008.

Pismem z dnia 16 marca 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w K. poinformował wnioskodawcę, że na skutek nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100 poz. 919 ze zm.) z dniem 1 stycznia 2006 r. osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego utraciły prawo do tego świadczenia.

Pismem z dnia 27 marca 2009 r. B. K. wniósł zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w rozpoznaniu żądania w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006-2008. Pismem z dnia 6 maja 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. podzielił pogląd organu I instancji, iż żądanie wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 nie ma charakteru sprawy administracyjnej.

B. K. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. do WSA w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 30 lipca 2009 r., II SAB/Go 28/09 zobowiązał ten organ do rozpoznania wniosku zainteresowanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Od wskazanego wyroku Komendant Powiatowy Policji w K. wniósł skargę kasacyjną, która wyrokiem NSA z dnia 23 marca 2010 r., I OSK 1564/09 została oddalona.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w K. cofnął B. K. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w ilości dwóch norm zaludnienia, przyznane decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1998 r., a Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę B. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r., II SA/Go 763/10, WSA w Gorzowie Wlk. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w K. działając na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 29, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. nr 43, poz. 277 ze zm.)w zw. z § 9 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., odmówił B. K. wypłaty równoważnika pieniężnego z remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 "z powodu niemożności ustalenia jego wysokości".

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. Powyższą decyzję B. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylając decyzje organów obu instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie orzekał już WSA w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r., II SA/Go 763/10 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Zdaniem Sądu, kontrola zaskarżonych decyzji wykazała, że zostały one wydane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. wiążącego Sąd i organ administracji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania zawartymi w wyroku Sądu. W wyroku tym Sąd wskazał, że organ powinien dokonać czynności materialno-technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Sąd wyraził też pogląd, że samo uchylenie przepisu § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., nie pozbawiło skarżącego z dniem 1 stycznia 2006 r. z mocy prawa uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznanego mu ostateczną decyzją Komendanta Powiatowego Policji w K. nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. Fakt, że od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy prawa nie umożliwiają przyznania emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do spornego świadczenia pieniężnego nie może stanowić samoistnej podstawy do negowania istnienia uprawnienia skarżącego przyznanego mu, jako emerytowi policyjnemu, przed tą datą. WSA orzekający w sprawie II SA/Go 763/10 stanął na stanowisku, iż żaden przepis prawa nie daje organom administracji publicznej po owej dacie granicznej tj. 1 stycznia 2006 r. nie tylko kompetencji do przyznania uprawnienia do przedmiotowego świadczenia emerytom (rencistom) policyjnym, lecz także do cofania uprawnień już wcześniej przyznanych.

Dalej Sąd ten przyjął, że decyzja z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego obowiązywała i wywoływała skutki prawne, które wynikają z jej przedmiotowego zakresu zarówno w okresie, za który wypłaty równoważnika żąda skarżący (2006-2008), jak i po jego upływie.

W rozpoznawanej sprawie przytoczona ocena prawna i wskazania Sądu nie zostały wykonane przez organy administracji obu instancji. Organy dokonały wykładni przepisów prawa materialnego w sposób sprzeczny z poglądem wyrażonym w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r. Organy te konsekwentnie podnoszą, iż od dnia 1 stycznia 2006 r. nie można do emerytów (rencistów) policyjnych stosować przepisów omawianego rozporządzenia, albowiem na skutek nowelizacji z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylony został przepis § 8 rozporządzenia, dopuszczający stosowanie jego przepisów między innymi do emerytów i rencistów policyjnych.

Zdaniem Sądu zmiany stanu prawnego, w kontekście obowiązywania decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu uprawnienie do przedmiotowego równoważnika nie spowodowały wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających, emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Stanowisko powyższe zostało wyrażone w wielu wyrokach NSA: np. z 17 listopada 2009 r., I OSK 1576/09, z dnia 26 października 2010 r. I OSK 541/10, z dnia 19 marca 2010 r., 1211/09; z dnia 17 marca 2010 r., I OSK 1219/09; z dnia 2 lutego 2010 r., I OSK 1176/09, z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie I OSK 1576/09, z dnia 3 lutego 2011 r. w sprawie I OSK 1713/10 i innych. W rozpoznawanej sprawie bezspornym było to, że skarżący legitymuje się ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1998 r., przyznającą prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu ze wskazaniem, iż jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej na podstawie obowiązujących stawek. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego co ewentualne mogło nastąpić przez zastosowanie nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Oba przypadki w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.

Stanowisko organów administracji co do braku podstawy prawnej uniemożliwiającej konkretyzację wypłaty równoważnika, nie jest zasadne. Źródłem stosunku administracyjnego i płynącego z niego uprawnienia skarżącego jest decyzja administracyjna z dnia [...] maja 1998 r. Decyzja ta, jak i inne wydawane w tego typu sprawach nie zawierała innego sposobu obliczania wysokości równoważnika niż poprzez odwołanie do każdoczesnego brzmienia przepisów wykonawczych w tym zakresie. Wyliczenie równoważnika pieniężnego dla policyjnych emerytów i rencistów następowało corocznie na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.). Taka też reguła dotyczy lat następnych w stosunku do uprawnień wynikających z ostatecznej i niewyrugowanej z obrotu prawnego decyzji.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku, w szczególności wyrażoną w nim ocenę prawną

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim, zaskarżając wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na zarzucie:

1. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej - p.p.s.a.), polegającego na nie wskazaniu w uzasadnieniu wyroku konkretnych przepisów prawa materialnego, których naruszenie skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji i ograniczenie się tylko do ogólnego stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i w rezultacie uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania,

c) naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. polegającego na tym, że w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy nie rozważył wpływu na zakres uprawnienia B. K. do otrzymywania równoważnika pieniężnego okoliczności, że zgodnie z treścią decyzji Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz. 919 ze zm.), równoważnik pieniężny wypłaca się na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego a jego wysokość ustalana jest każdorazowo, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny,

d) naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że ocena prawa wyrażona wyrokiem WSA z dnia 2 grudnia 2010 r., II SA/Go 763/10 w zakresie uprawnienia skarżącego do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wiąże organy administracji i Sąd w niniejszej sprawie, podczas gdy ta ocena prawna odnosiła się do innych okoliczności prawnych a mianowicie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją z dnia [...] maja 1998 r. nr [...].

2. naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. nr 43, poz. 227 z 2007 r. ze zm.), art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 ze zm), § 1 ust. 1 i §3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz. 919 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że organy wadliwie zastosowały te przepisy uznając je za podstawę odmowy wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i w rezultacie błędne przyjęcie przez Sąd, że decyzja Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] nadal wywołuje skutek prawny w postaci przysługiwania B. K. prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego na

zasadach w niej określonych,

b) naruszenie art. 16 § 1 k.p.a.

- poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji nie zastosowały tego przepisu i w rezultacie bezzasadnie odmówiły uznania, że decyzja z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] z powodu jej trwałości nadal skutkuje prawem B. K. do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego pomimo uchylenia § 8 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., podczas gdy organy zastosowały ten przepis i z poszanowaniem zasady trwałości uznały, że decyzja z 1998 r. zgodnie z jej treścią skutkuje uprawnieniem B. K. do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jednak do czasu istnienia powszechnie obowiązującej podstawy prawnej do wyliczenia emerytom i rencistom policyjnym wysokości tego równoważnika,

- bezzasadne zarzucenie organowi, że uchylone decyzje ignorują moc obowiązującą i trwałość decyzji z dnia [...] maja 1998 r. nr [...], podczas gdy podstawa faktyczna i prawna uchylonych decyzji dotyczy ustalenia wysokości i wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego a zatem jest inna od podstawy faktycznej i prawnej decyzji z dnia [...] maja 1998 r., która dotyczy przyznania skarżącemu uprawnienia do tego równoważnika,

c) naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] maja 1998 r. B. K. jako emerytowi policyjnemu nadal przysługuje prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego pomimo, że ustawa nie przewiduje i nigdy nie przewidywała możliwości przyznania równoważnika pieniężnego takiej osobie a rozporządzenia i zarządzenie przyznające takie uprawnienie oczywiście wykraczały poza granicę delegacji ustawowej.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 141 § 4 p.p.s.a., określający wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia, jest przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie). Skoro Sąd z powołaniem się na art. 145§ 1 pkt 1 lit. a orzekł jak w zaskarżonym wyroku to powinien w ramach opisu podstawy prawnej rozstrzygnięcia przywołać przepisy prawa materialnego, których naruszenie skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji. Tymczasem Sąd z powołaniem się na konkretne przepisy prawa dokonał tylko oceny mocy obowiązującej decyzji z dnia [...] maja 1998 r. nr [...]. Nie wskazał, które z przepisów prawa materialnego zostały naruszone przez organy administracji przy wydaniu uchylonych decyzji oraz jaki wpływ miały te naruszenia na wynik sprawy. Ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rezultacie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie zawiera stanowiska co do podstawy prawnej przyjętej jako motyw rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotknięte tym brakiem nie będzie się poddawało kontroli kasacyjnej.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytom i rencistom policyjnym. Jej art. 91 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów. Wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2006 r., nie przewiduje dla emerytów i rencistów policyjnych uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego a jedynym przepisem rozporządzenia kształtującym krąg beneficjentów uprawnienia do równoważnika za remont zajmowanego lokalu jest od stycznia 2006 r. § 1 ust 1 traktujący wyłącznie o policjantach w służbie czynnej.

Uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych do omawianego uposażenia nie można wywodzić z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Powyższa ustawa jako uprawnienia tychże osób, wymienia jedynie prawo do lokalu mieszkalnego z nakazem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy (wyrok TK dnia 28 października 2008 r., U 4/08, OTK-A 2008/8/141. Ponadto zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., rozstrzygnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje oddzielnie każdego roku po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony i następuje w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie to musi być wszczynane co roku, kończy się wydaniem decyzji na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. Skoro od dnia 1 stycznia 2006 roku przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, od dnia 1 stycznia 2006 roku brak jest podstaw zgodnie z treścią decyzji z 1998 roku do wyliczenia równoważnika dla tych podmiotów.

Tak więc od stycznia 2006 roku B. K. niie spełnia określonych prawem przesłanek koniecznych do omawianego uposażenia, od tego czasu brakuje także podstaw prawnych do wyliczenia tego uposażenia. Twierdzenie Sądu, że skarżącemu nadal przysługuje prawo do otrzymywania równoważnika za remont zajmowanego lokalu narusza więc wymienione przepisy prawa materialnego. Organy orzekające oraz Sąd nie miały podstaw do stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji nr [...]. Przepisy wykonawcze do ustawy o Policji przyznające emerytom i rencistom policyjnym prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie obowiązują od stycznia 2006 r., zaś żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości stosowania przepisów uchylonych do określonej kategorii podmiotów. Skoro nie istnieje przepis prawa, który pozwalałby w zakresie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować emerytów i rencistów policyjnych w sposób analogiczny jak policjantów w służbie czynnej, to trafnie organy rozpoznające sprawę uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. (z racji nowelizacji rozporządzenia z 2002 r.) odpadła podstawa prawna do przyznawania i wypłacania równoważnika pieniężnego osobom uprawnionym do świadczeń z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają więc przepisów prawa materialnego i procesowego, tym samym nie zachodzi podstawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) c) p.p.s.a.) ich uchylenia.

Sąd wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy nie rozważył wpływu na zakres uprawnienia B. K. do równoważnika pieniężnego okoliczności, że zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] maja 1998 r. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., równoważnik pieniężny wypłaca się na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego a jego wysokość ustalana jest każdorazowo, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. Uchybienie to ma istotne znaczenie w kontekście stanowiska Sądu, że dla niniejszego postępowania zasadnicze znaczenie ma moc obowiązująca decyzji wydanej [...] maja 1998 r. Tak więc postępowanie o wypłatę równoważnika musi być wszczynane co roku, ma charakter odrębnego postępowania administracyjnego i kończy się wydaniem decyzji na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, uwzględniając stan prawny i stawki obowiązujące w dacie każdej kolejnej oceny. Tymczasem Sąd I instancji wskazał na trwałość decyzji przyznającej ten równoważnik przekraczającej okres 1 roku. Przyjęta w decyzji z 1998 r. konstrukcja wypłaty i ustalania wysokości równoważnika sprawia, że decyzji tej nadano charakter związany. W kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty odesłano w niej bowiem do obowiązujących przepisów prawa. Skoro jednak od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw zgodnie z treścią decyzji z 1998 roku do wyliczenia równoważnika dla tych podmiotów. Przewidziane w ustawie stawki i zasady wyliczenia świadczenia mogą być stosowane jedynie w odniesieniu do policjantów w służbie czynnej. Organ każdorazowo otrzymując oświadczenie mieszkaniowe ma obowiązek rozstrzygnąć, czy są podstawy do pozytywnego rozpatrzenia takiego wniosku, nawet, jeżeli wcześniej wydał pozytywną decyzję w takim przedmiocie.

Tak więc walor trwałości decyzji z 1998 r. nie obejmuje przedmiotu uchylonych przez Sąd decyzji, których podstawa faktyczna i prawna jest inna albowiem dotyczy ustalenia wysokości i wypłaty równoważnika a nie uprawnienia do równoważnika. W tym znaczeniu zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji nie ignorują skutków prawnych mocy wiążącej wydanej już decyzji ostatecznej z 1998 r. oraz nie stanowi próby bezprawnej jej weryfikacji. Ponadto walor trwałości decyzji z 1998 r. nie skutkuje uprawnieniem B. K. do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego niezależnie od zmiany przepisów prawnych w tym zakresie, wspomniana trwałość zgodnie z treścią decyzji skutkuje uprawnieniem skarżącego do otrzymywania równoważnika pod warunkiem istnienia podstawy prawnej do jego wyliczenia wobec emerytów i rencistów policyjnych. Skoro już nie obowiązuje § 8 i §9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. dające podstawę do wyliczenia i wypłaty równoważnika skarżącemu, to należy uznać, że obecnie nie przysługuje jemu uprawnienie do wypłaty takiego równoważnika z powodu niemożności jego wyliczenia tj. uchylenia podstawy prawnej w tym zakresie.

Wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji rozporządzenia i zarządzenie w zakresie w jakim przewidywały przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego wykraczały poza granice delegacji ustawowej. Pomimo poprzedniej mocy obowiązującej § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 106, poz. 1212) oraz § 12 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 września 1997 r. (Dz.U. nr 76, poz. 708) na gruncie ustawy o Policji brak było podstaw do wydania decyzji przyznającej równoważnik za remont lokalu mieszkalnego emerytom i rencistom policyjnym. W tych okolicznościach prawnych wywodzenie uprawnień tych osób do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego z decyzji wydanej na podstawie niezgodnej z ustawą podstawie prawnej narusza naczelną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). W państwie prawa liczą się przede wszystkim spójność systemu prawnego i eliminacja wadliwych aktów. Tymczasem Sąd ignorując tę zasadę wywodzi uprawnienie skarżącego do świadczenia na podstawie decyzji która sankcjonuje niezgodność rozporządzenia z przepisami ustawy. Sąd w takich okolicznościach ma obowiązek odmowy zastosowania takiej decyzji w toku rozpoznawania niniejszej sprawy nie powodując wszak jej trwałej eliminacji z porządku prawnego a jedynie nieskuteczność aktu inter partes (ad casu).

Wyrok WSA z dnia 2 grudnia 2010 r., II SA/Go 763/10 dotyczył zbadania zgodności z prawem decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. dotyczącej cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Przedstawiona w nim ocena prawna, co do uprawnienia skarżącego do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkaniowego nie była więc oparta na okolicznościach prawnych tożsamych z okolicznościami prawnymi niniejszej sprawy. Abstrahując od tego strona przeciwna zwraca uwagę, że w jej ocenie zachodzi w sprawie zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, sprowadzające się do oceny dopuszczalności wyprowadzania z decyzji wydanych przed dniem 1 stycznia 2006 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. uprawnienia emerytom i rencistom policyjnym za okres po 31 grudnia 2005 roku. W szczególności źródłem wątpliwości jest specyficzna konstrukcja corocznego ustalania tego uprawnienia wynikająca z treść §3 ust. 2 rozporządzenia oraz pojawienia się rozbieżności w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną B. K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ administracji, którego akt lub bezczynność były przedmiotem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r., II SA/Go 763/10 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] lipca 2010 r. Były one wydane w postępowaniu wszczętym na wniosek emerytowanego funkcjonariusza Policji B. K. z dnia 12 marca 2009 r., w którym wystąpił on o wypłacenie należnego mu równoważnika pieniężnego za lata 2006 -2008 wraz z odsetkami. Wywodził, iż należnego mu świadczenia został bezprawnie pozbawiony w 2006 r. i to w sytuacji, gdy została wydana i nadal obowiązuje decyzja nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. przyznająca mu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Skoro organy Policji wniosek skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego, załatwiły poprzez cofnięcie B. K. uprawnienia do tego równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, to co najmniej zadziwiające jest twierdzenie skargi kasacyjnej, że ocena prawna zawarta w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r., II SA/Go 763/10 nie była wiążąca w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji, poprzez nierespektowanie oceny prawnej zawartej we wskazanym wyroku organy Policji naruszyły nie tylko przepis art. 153 p.p.s.a., ale także konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego – art. 2 Konstytucji, jak również wynikającą z art. 6 Konstytucji zasadę praworządności, co w odniesieniu do organów Policji jest szczególnie naganne, ze względu na ich rolę w zapewnieniu przestrzegania prawa i porządku publicznego.

W wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r. Sąd wskazał, iż organy Policji winny ustalić wysokość świadczenia oraz wypłacić równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie, gdyby uznały, że żądania wnioskodawcy nie mogą spełnić, winny wydać decyzję na podstawie art. 104 § 1 lub 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Wbrew tym wskazaniom organy Policji wydały decyzje o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2011 z powodu niemożności ustalenia jego wysokości. W sposób oczywisty nie uwzględniły więc oceny prawnej ani wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania zawartych w wyroku WSA z dnia 2 grudnia 2010 r. Zarówno decyzje organów obu instancji, jak i zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej stanowią w swej istocie, nawet nie polemikę z zaskarżonym wyrokiem i jego uzasadnieniem, lecz próbę obejścia prawa przez negowanie istoty rozwiązania przyjętego w art. 153 p.p.s.a.

Skoro podstawowym motywem uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji było naruszenie art. 153 p.p.s.a. to podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art.: 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135, a także art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. są całkowicie chybione. Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji, o czym była już mowa, z powodu niezastosowania się w nich do wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r. Tak więc wymienione zarzuty są we wspomnianej sytuacji naruszenia art. 153 p.p.s.a. całkowicie chybione.

Podobnie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 91 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz członków ich rodzin a także § 1 ust. 1 i § 3 ust 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w sytuacji ewidentnego naruszenia art. 153 p.p.s.a. są chybione. Określanie zaś naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. statuujacego zasadę trwałości decyzji ostatecznych jako przepisu prawa materialnego jest całkowitym nieporozumieniem. Zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 2 Konstytucji, w sytuacji, gdy składający skargę kasacyjną sam ten właśnie przepis naruszył, jest całkowicie błędne.

Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.