Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 244/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Inne
Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.403 ust. 4 ,5 i 6
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art.61 ust.1 pkt 4, art.252 ust.1 pkt 2 i ust.4, art. 126
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2018 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranej dotacji i ustalenia kwoty dotacji do zwrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego R. S. kwotę 697,00 zł (słownie złotych: sześćset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 lutego 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – dalej w skrócie K.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola decyzji z 30.12.2016 r., którą:

1) stwierdzono nienależne pobranie dotacji przez R. S. (dalej określany jako strona lub skarżący);

2) ustalono kwotę dotacji przypadającą do zwrotu w wysokości 30.126,25 zł;

3) nakazano zwrot nienależnie pobranej dotacji, przyznanej umową nr [...] z 24.06.2016 r., poprzez wpłatę na rachunek Miasta Opola w Banku Millenium SA, na wskazany numer konta;

4) określono termin zwrotu dotacji do 15 dni od dnia doręczenia decyzji;

5) określono termin naliczania odsetek należnych od kwoty wymienionej w pkt 2 - naliczanych jak od zaległości podatkowych - od następnego dnia po upływie terminu określonego w pkt 4.

Jak wynikało z uzasadnienia decyzji organu I instancji, wydanej z powołaniem się m.in. na przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 60 pkt 1, art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016, poz. 1870 ze zm. - dalej jako "u.f.p."), w czerwcu 2013 r. Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska w Opolu ogłosił konkursowy nabór wniosków na dofinansowanie przedsięwzięć związanych z programem pn. "Likwidacja niskiej emisji wspierająca wzrost efektywności energetycznej i rozwój rozproszonych odnawialnych źródeł energii. Część 1) program pilotażowy KAWKA" (dalej jako: "Program KAWKA"), przy czym dofinansowanie było udzielane na zasadzie refundacji części kosztów poniesionych na realizację przedmiotowego zadania. Zgodnie z Regulaminem WFOŚiGW w Opolu Beneficjentami środków mogły być m.in. jednostki samorządu terytorialnego, które dokonywały naboru deklaracji przystąpienia do tego Programu, od osób fizycznych będących Ostatecznymi Odbiorcami Korzyści (OOK). Urząd Miasta Opola zorganizował taki nabór w okresie od 19 czerwca 2013 r. do 10 lipca 2013 r. Skarżący złożył w dniu 10 lipca 2013 r. w Urzędzie Miasta Opola deklarację udziału w tym programie. Urząd Miasta, po zebraniu wszystkich deklaracji, złożył wniosek do WFOŚiGW w Opolu w dniu 17 lipca 2013 r. o dofinansowanie przedsięwzięć związanych z ww. Programem. Fundusz udzielił dotacji w ramach powyższego Programu i zawarł w dniu 16 grudnia 2014 r. z Miastem Opole, jako Beneficjentem, umowę w tym przedmiocie. Skarżący, po poinformowaniu go przez Urząd pismem z dnia 2 grudnia 2013 r. o pozytywnym rozpatrzeniu przez WFOŚiGW wniosku Miasta Opola o udzielenie dofinasowania, w dniu 16 grudnia 2013 r. (data wpływu), zgodnie z pouczeniem, złożył w tymże Urzędzie wniosek o udzielenie dofinansowania w części, ze środków NFOŚiGW w Warszawie i WFOŚiGW w Opolu.

Uchwałą Rady Miasta Opola Nr XIII/202/15 z dnia 2 lipca 2015 r. przyjęto "Regulamin określający zasady udzielania i rozliczania dotacji celowych dla inwestycji służących ochronie powietrza w ramach realizacji Programu ograniczenia niskiej emisji dla miasta Opola - ze środków budżetu Miasta Opola pochodzących ze źródeł zewnętrznych" (zwany dalej Regulaminem), zgodnie z którym osoby ubiegające się o dotacje były zobligowane do złożenia wniosku wraz z niezbędnymi dokumentami, w tym m.in. do przedstawienia co najmniej 3 ofert na wykonanie zadania, wraz z protokołem wyboru najkorzystniejszej oferty (zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, gwarantującymi równe traktowanie wykonawców oraz wykonanie zadania w sposób efektywny, oszczędny i terminowy) - w przypadku, jeżeli koszt inwestycji przekracza kwotę 25.000,00zł. Ten warunek dotyczył inwestycji realizowanej przez skarżącego, który przedłożył wymagane oferty na wykonanie centralnego ogrzewania, a mianowicie od firm: 1) A z dnia 12.08.2013 r.; 2) B z dnia 10.08.2013r.; 3) C z dnia 09.08.2013r.; 4) D z dnia 09.07.2013r.

Na podstawie przedłożonych dokumentów i po przeprowadzonej kontroli u każdego Wnioskodawcy (Ostatecznego Odbiorcy Korzyści) potwierdzającej wykonanie zadania zgodnie z wnioskiem, oraz po uwzględnieniu przez WFOŚiGW w Opolu wniosku Miasta Opole o przekazanie raty dotacji, ze skarżącym zawarto w dniu 24 czerwca 2016 r. umowę dotacji i na jej podstawie przekazano mu, w dniu 13 lipca 2016 r., dotację w wysokości 30.126,25 zł.

W związku z informacjami o nieprawidłowościach, uzyskanymi przez organ już po udzieleniu dofinansowania, wszczęto postępowanie wyjaśniające, w ramach którego skarżący potwierdził wystawienie oraz podpisanie przez P. M. części dokumentów, natomiast odnośnie do pozostałych ofert wykonania centralnego ogrzewania, czyli z firm: A i C w [...], osoby widniejące jako wystawcy tych ofert nie potwierdziły faktu ich wystawienia ani swoich podpisów na nich. Organ I instancji powiadomił równocześnie Prokuraturę Rejonową w [...] o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.

W świetle zgromadzonych dowodów organ uznał, że nie zostały spełnione warunki udzielenia dotacji ustalone w § 2 pkt 11 i pkt 12 "Regulaminu", w myśl których skarżący zobowiązany był do wyboru wykonawcy zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, przy realizacji przedsięwzięcia o wartości powyżej 25.000,00 zł oraz do przedłożenia Beneficjentowi (Miastu) protokołu wyboru wykonawcy prac, sporządzonego po ocenie przynajmniej 3 ofert złożonych przez zainteresowane podmioty. Nie spełnił zatem jednego z podstawowych warunków koniecznych do udzielenia dotacji, ponieważ przedłożone przez niego oferty nie były rzetelne, skoro – jak bezspornie ustalono - nie zostały sporządzone przez ww. przedsiębiorców. Nie zostały również spełniony wynikający z § 3 ust. 9 pkt 3 Regulaminu warunek przekazania dotacji, jakim było przedłożenie wszystkich wymaganych dokumentów.

Biorąc więc pod uwagę treść art. 61 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 60 pkt 1, art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., jak również brzmienie § 4 umowy dotacji z dnia 24.06.2016 r., zgodnie z którym "Beneficjent: tj. Prezydent Miasta Opola ma prawo wezwać "Ostatecznego Odbiorcę Korzyści" do zwrotu otrzymanej kwoty dofinansowania wraz z odsetkami, w przypadku nieprzestrzegania Regulaminu lub zapisów umowy", organ orzekł o obowiązku zwrotu udzielonej dotacji jako pobranej nienależnie.

W wyniku wniesionego od tej decyzji odwołania, SKO w Opolu postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2017 r. stwierdziło jego niedopuszczalność, z uwagi na doręczenie decyzji stronie zamiast skutecznie ustanowionemu pełnomocnikowi.

Po prawidłowym doręczeniu decyzji organu I instancji z dnia 30 grudnia 2016 r. pełnomocnik strony wniósł od niej odwołanie, zarzucając niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie dostępnych dowodów, skutkiem czego organ zaniechał prawidłowego rozpatrzenia całego dostępnego materiału dowodowego. W jego ocenie skarżący spełnił wszystkie warunki niezbędne do otrzymania dotacji - w tym "przedłożył oferty w wymaganej liczbie". Zarzucono, że "organ dokonując sprawdzenia wymogów niezbędnych do uzyskania dotacji (...) uznał, iż przedmiotowe oferty spełniają wymogi przedstawione w ww. Regulaminie", przy czym ani umowa z 24 czerwca 2016 r. ani też Regulamin - nie przewidywały, aby dotacja miała zostać zwrócona "w przypadku przyznania w oparciu o sfałszowane dokumenty" bądź też złożenia fałszywych oświadczeń. W stanie faktycznym sprawy nie zachodziła również żadna z sytuacji określonych w § 3 ust. 17 pkt 3 czy § 3 ust. 18 Regulaminu. Natomiast dochodzenie toczące się w Prokuraturze Rejonowej w [...] nie zostało zakończone.

Oceniając zarzuty podniesione w odwołaniu oraz ponownie analizując stan sprawy, po uzupełnieniu materiału dowodowego o nadesłane przez Prezydenta Miasta Opola dokumenty w postaci "Wykazu wymaganych dokumentów", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu powołaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając poczynione przez ten organ ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną.

W uzasadnieniu wskazało na treść art. 252 ust. 1 u.f.p., który w punkcie 2 stanowi, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4), przy czym zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). W myśl art. 60 pkt 1 u.f.p. kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie są środkami publicznymi (dochodami budżetu jednostki samorządu terytorialnego) stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., nieuregulowanych ustawą, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

Organ wskazał, że sprawa dotyczy zwrotu dotacji ze środków budżetu Miasta Opola pochodzących ze źródeł zewnętrznych, co uregulowano w uchwale Rady Miasta Opola nr XIII/202/15 z dnia 2 lipca 2015 r. w tym przedmiocie, do której załącznikiem nr 2 jest ww. Regulamin, regulujący kwestię przedmiotowego dofinansowania. Co prawda udzielenie spornej dotacji na rzecz skarżącego miało miejsce w sytuacji, kiedy Miasto Opole oceniło jego wniosek jako kompletny, spełniający wszelkie wymogi wynikające z Regulaminu, jednak dodatkowe czynności wyjaśniające przeprowadzone przez Prezydenta Miasta Opola już po przyznaniu dofinansowania wykazały, że w istocie nie dopełniono wymogu określonego w § 2 ust. 11 i 12 oraz § 3 ust. 9 pkt 3 Regulaminu, tj. wyboru wykonawcy prac dokonanego po ocenie przynajmniej 3 ofert złożonych przez zainteresowane podmioty, co winno znaleźć odzwierciedlenie w protokole wyboru wykonawcy prac oraz dołączonych do wniosku ofertach konkurencyjnych. Z niebudzących wątpliwości ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że dwie oferty - spośród dołączonych przez stronę do wniosku - w istocie nie pochodziły od przedsiębiorców, których dane znajdywały się w treści tych dokumentów (tj. od P. K. i A. N.). Ponadto również w § 3 ust. 17 pkt 2 Regulaminu wskazano, że dotacja udzielona z budżetu Miasta Opola – pobrana nienależnie – podlega zwrotowi wraz z odsetkami. Organ zwrócił uwagę na włączony do akt sprawy "Wykaz niezbędnych dokumentów do przedłożenia przy ubieganiu się o udzielenie dotacji w ramach Programu pilotażowego KAWKA część 1)", w którym wprost wskazano na konieczność przedstawienia co najmniej 3 ofert potencjalnych wykonawców, wraz z protokołem wyboru inwestycji najkorzystniejszej, w przypadku inwestycji ponad kwotę 25.000 zł.

Zdaniem Kolegium, przedmiotowa dotacja przyznana skarżącemu z budżetu Miasta Opola ze środków pochodzących ze źródeł zewnętrznych została udzielona bez podstawy prawnej i jako nienależna podlegała zwrotowi (art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.f.p.). Skarżący nie spełnił wymogów wynikających z § 2 ust. 12 oraz § 3 ust. 9 pkt 3 Regulaminu. Przedłożone dokumenty okazały się nie pochodzić od podmiotów wskazanych w ich treści, co dyskwalifikowało je z punktu widzenia prawdziwości objętych nimi informacji, wskutek czego skarżący przedstawił w istocie tylko jedną ofertę (a nie co najmniej trzy - jak wymagał Regulamin). Skoro zaś wnoszący o dofinansowanie nie spełniał opisanych wyżej wymogów, przyznanie mu w takich okolicznościach dotacji nastąpiło bez podstawy prawnej.

W ocenie organu, dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia to, czy strona składając wniosek o dofinansowanie miała świadomość rzeczywistego pochodzenia załączników zawierających konkurencyjne oferty. Podniesiony w odwołaniu argument, iż skarżący - działając w zaufaniu - przyjął oferty, które przekazał mu P. M. - nie zmienia faktu, że załączył je do wniosku o przyznanie dotacji i stały się one, między innymi, podstawą przyznania dotacji. Natomiast skutki działania wnioskodawcy, w tym związane z posłużeniem się inną osobą, obciążają tego wnioskodawcę. W konsekwencji wniosek o przyznanie dofinasowania faktycznie nie obejmował wystarczającej liczby załączników w postaci ofert konkurencyjnych. Powyższe ustalenia są wystarczające dla wydania decyzji o zwrocie dotacji - niezależnie od wyników dochodzenia prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w [...].

W kwestii podstawy prawnej do wydania decyzji o zwrocie dotacji, to – mimo braku w u.f.p. przepisu będącego odpowiednikiem art. 169 ust. 6 u.f.p. dla dotacji udzielanych z budżetów j.s.t. – w ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 kwietnia 2014 r., I SA/Bk 634/13, przyjąć należy istnienie takiej podstawy w oparciu o systemową wykładnię przepisów prawa.

W skardze na tę decyzję pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 252 ust. 1 u.f.p. wskutek przyjęcia, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, oraz przepisów prawa procesowego, a to art. 7, art. 7a oraz art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpującą i błędną analizę dowodów, w szczególności załącznika nr 2 Regulaminu.

W uzasadnieniu powtórzył argumentację z odwołania, zwłaszcza to, że przyznanie dotacji nastąpiło zgodnie z warunkami Regulaminu, gdyż skarżący złożył wszystkie dokumenty, których poprawność nie została zakwestionowana i dopiero po przyznaniu dotacji, wskutek zawiadomienia dokonanego przez wykonawcę instalacji wszczęto postępowanie wyjaśniające, które doprowadziło do ustalenia, że wskazani w ofertach przedsiębiorcy takich ofert w rzeczywistości nie składali. Skarżący podkreślił, że spełnił warunki określone w § 2 pkt 11 i 12 Regulaminu (przedłożył m.in. co najmniej 3 oferty), które nie zastrzegają, w jaki sposób wnioskodawca ma pozyskać wymagane oferty a – co istotne - nie miał żadnych uzasadnionych podstaw przypuszczać, że oferty są nierzetelne (tym bardziej, że sam organ żadnych nieprawidłowości nie zauważył, udzielając dotacji).

Zarzucił, że żadna z okoliczności stanowiących podstawę zwrotu dotacji, wymienionych w art. 252 u.f.p., nie została w sprawie spełniona, a organ, odwołując się do zawartej w art. 252 ust. 4 u.f.p. definicji dotacji pobranych nienależnie jako takich, które zostały udzielone bez podstawy prawnej, zaprzecza własnej wcześniejszej ocenie o spełnieniu warunków do udzielenia dotacji. Potwierdzeniem stanowiska skarżącego jest fakt umorzenia przez Prokuraturę Rejonową w [...] dochodzenia w tej sprawie z uwagi na stwierdzenie, że skarżący nie dopuścił się zarzucanych przez organ czynów, a jego zachowanie nie wypełnia znamion czynu zabronionego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej w skrócie "P.p.s.a."), sąd uchyla zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Istotą sporu stało się ustalenie, czy w sprawie zachodzą prawne i faktyczne podstawy do obciążenia skarżącego obowiązkiem zwrotu dotacji, która zdaniem organów obu instancji została pobrana nienależnie a zatem bez podstawy prawnej.

Z zawartej w art. 126 u.f.p. definicji dotacji wynika, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych, przy czym szczegółowe określenie celu udzielania takich środków zostało wskazane w art. 127 ust. 1 u.f.p.

W myśl art. 403 ust. 4 i ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności: osób fizycznych, wspólnot mieszkaniowych, osób prawnych, przedsiębiorców oraz jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi. Zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały – w tym przypadku była to opisana wyżej uchwała nr XIII/202/15 Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2015 r., do której załącznikiem nr 2 był Regulamin dotyczący dotacji udzielanych z budżetu miasta, ze środków pochodzących ze źródeł zewnętrznych.

Zasadniczą cechą odróżniającą dotacje od innych rodzajów wydatków jest m.in. to, że podlegają one szczególnym zasadom rozliczenia. Konieczne jest, aby dotacja celowa udzielana była z budżetu j.s.t. na podstawie umowy (art. 250 u.f.p.), co w przypadku dotacji udzielonej na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska przewiduje jej art. 403 ust. 6. Zgodnie z art. 250 u.f.p., w umowie o dotację trzeba w szczególności określić takie elementy, jak: wysokość dotacji; cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji; termin wykorzystania dotacji, termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej.

Stosownie do art. 252 u.f.p., zwrot dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego następuje w przypadku: (1) wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, (2) pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Dodać należy, że dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają obowiązkowi zwrotu do budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z pominięciem instrumentów cywilnoprawnych, takich jak rozwiązanie umowy czy odszkodowanie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt III RN 11/02, OSNP 2004/5/72, wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r. sygn. II GSK 25/16, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. II GSK 139715).

W kontrolowanej sprawie podstawą nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu dotacji stało się ustalenie, że pobrał on dotację nienależnie, czyli bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4 u.f.p.) Takie same zapisy zawiera również umowa dotacji zawarta między skarżącym a Miastem Opole w dniu 24 czerwca 2016 r., która w § 6 wprost wskazuje na obowiązek jej zwrotu do budżetu miasta w przypadku pobrania jej nienależnie. Tak samo w Regulaminie stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały nr XIII/202/15 Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2015 r., na który powołują się organy obu instancji, wskazano w § 3 ust. 18 na obowiązek zwrotu dotacji, m.in. w przypadku pobrania jej nienależnie. W § 2 ust. 6 Regulaminu postanowiono, że dotacja zostanie przeznaczona na zadania, które nie zostały zakończone przed dniem złożenia wniosku Beneficjenta do Instytucji udzielającej dofinansowania, przy czym Beneficjentem zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1) Regulaminu, jest Miasto Opole, a wspomnianą Instytucją – NFOŚiGW lub WFOŚiGW. W myśl § 2 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, dofinansowanie może być przyznane po wykonaniu prac objętych wnioskiem OOK, potwierdzonych dokumentami zgodnie z wykazem, stanowiącym załącznik do ogłoszenia o naborze.

W istotnym dla tej sprawie ust. 11 tego paragrafu sprecyzowano, że Ostateczny Odbiorca Korzyści (tu: skarżący), przed realizacją przedsięwzięcia o wartości powyżej 25.000 zł, dokonuje wyboru wykonawcy zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, gwarantującymi równe traktowanie wykonawców, oraz wykonanie zadania w sposób efektywny, oszczędny i terminowy. W tym przypadku (ust. 12) OOK zobowiązany jest do przedłożenia Beneficjentowi protokołu wyboru wykonawcy prac, sporządzonego po ocenie przynajmniej 3 ofert złożonych przez zainteresowane podmioty.

Regulamin w § 3 określił tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania stanowiąc w ust. 1, że "w razie ogłoszenia konkursowego naboru wniosków przez Instytucję udzielającą dofinansowania i uzyskania przez Beneficjenta (Miasto Opole) możliwości pozyskania środków na realizację przedsięwzięć, Beneficjent (czyli Miasto Opole) ogłasza nabór deklaracji od osób fizycznych (i innych podmiotów) zainteresowanych uzyskaniem dofinansowania powyższego zadania. Dopiero dysponując złożonymi deklaracjami Beneficjent przygotowuje wniosek do WFOŚiGW w Opolu o udzielenie dofinansowania, a po pozytywnym rozpatrzeniu tego wniosku, o czym OOK zostanie poinformowany pisemnie, OOK składa u Beneficjenta – w Urzędzie Miasta Opola - wniosek o udzielenie dotacji na realizację przedsięwzięć (ust. 3). W myśl ust. 4, wzory deklaracji i wniosku stanowić będą załączniki do ogłoszenia o naborze, zamieszczonego na stronie Urzędu Miasta Opola.

Natomiast warunkami przekazania dotacji, wskazanymi w ust. 9 paragrafu 3 Regulaminu, było m.in. zawarcie umowy między Beneficjentem a OOK i jej realizacja, zgodnie z warunkami w niej określonymi (pkt 2); przedłożenie przez OOK wszystkich wymaganych dokumentów, zgodnie z wykazem stanowiącym załącznik do ogłoszenia o naborze, w tym oryginałów faktur VAT lub rachunków wystawionych na OOK, potwierdzających wykonanie zadania, na które została przyznana dotacja (pkt 3). W ust. 14 wskazano, że środki przekazywane będą OOK w formie zwrotu części udokumentowanych kosztów realizacji zadania określonego w §11 Regulaminu, po jego zakończeniu i podpisaniu umowy cywilnoprawnej.

W umowie ze skarżącym zawartej w dniu 24 czerwca 2016 r. (w jej § 3 pkt 7) zawarte jest oświadczenie skarżącego, jako OOK, że zapoznał się z Regulaminem określającym zasady udzielania i rozliczenia dotacji celowych ze środków budżetu miasta pochodzących ze źródeł zewnętrznych (tu: ze środków NFOŚiGW w Warszawie i WFOŚiGW w Opolu), stanowiącym załącznik nr 2 do ww. uchwały Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2015 r. Podkreślić należy, że w dacie zawarcia umowy

Źródła obowiązku skarżącego dotyczącego przedłożenia co najmniej 3 ofert od konkurencyjnych przedsiębiorców (przedłożenia dokumentów zgodnie z wykazem) organy upatrują w § 2 ust. 11 i § 3 ust. 9 pkt oraz § 2 ust. 1 pkt 1 Regulaminu).

W sprawie bezspornie ustalono, że 2 spośród czterech przedstawionych przez skarżącego ofert potencjalnych wykonawców nie pochodziły od ich wystawców, a zatem nie potwierdzały prawdziwości objętych nimi informacji. Nie może więc – co do zasady - budzić wątpliwości prawidłowość stanowiska organów obu instancji co do tego, że nie został spełniony wymóg załączenia do wniosku o udzielenie dotacji wszystkich wymaganych dokumentów, tj. w tym przypadku – co najmniej 3 ofert pochodzących od różnych przedsiębiorców, dla zachowania zasady uczciwej konkurencji, jak również nie był rzetelny protokół wyboru jednej z nich. Skoro dwie oferty okazały się nierzetelne, to z całą pewnością wymóg ten nie został spełniony i w rezultacie zasada uczciwej konkurencji nie została zrealizowana. W związku z tym bezzasadny jest zarzut strony, że od strony formalnej wszystkie określone Regulaminem warunki zostały spełnione, czego wyrazem było zawarcie umowy o dotację i jej przekazanie. W ocenie Sądu nie może budzić najmniejszych wątpliwości, że wszystkie złożone przez wnioskodawcę dokumenty muszą spełniać przede wszystkim kryterium prawdziwości materialnej, rozumianej jako ich zgodność z rzeczywistym stanem rzeczy (muszą odzwierciedlać czynności i zdarzenia, jakie faktycznie miały miejsce). Nie jest bowiem tak, że można uznać za spełniony warunek zachowania zasad uczciwej konkurencji, gwarantujących – w zamyśle twórców Regulaminu, będącego załącznikiem do uchwały Rady Miasta wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 403 ust. 5 P.o.ś. - równe traktowanie wykonawców, jeśli poszczególni wykonawcy nie zostali zaproszeni do przedstawienia swoich ofert i faktycznie ich nie przedstawili. Aprobata stanowiska strony o uznaniu za wystarczające dopełnienia wskazanych warunków jedynie od strony formalnej jest niemożliwa, gdyż w praktyce oznaczałaby przyzwolenie na przedstawienie dokumentów sfałszowanych, nie odzwierciedlających stanu rzeczywistego. Niezrozumiałe jest przy tym, i oparte na błędnych przesłankach, domaganie się przez stronę, by warunek materialnej prawdziwości dokumentów został wprost wymieniony w Regulaminie lub w Umowie.

Prawidłowe też było zajęte w sprawie stanowisko organów obu instancji, że nie mają znaczenia przyczyny, jakie do takiej sytuacji doprowadziły, a zatem w szczególności wewnętrzne ustalenia i relacje między samym skarżącym jako OOK a bezpośrednim wykonawcą czy osobami trzecimi. Rozstrzygające znaczenie mają ustalenia dotyczące obiektywnego stanu rzeczy w zakresie przedstawienia nierzetelnych ofert od dwóch potencjalnych wykonawców, co w sprawie wątpliwości nie budzi. W tym też kontekście bez wpływu na wynik sprawy pozostaje umorzenie dochodzenia przez Prokuraturę Rejonową w [...].

Natomiast w sprawie konieczna stała się ocena prawidłowości stanowiska organów administracji, czy istotnie przywołane przez nie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i zasadniczo bezsporne okoliczności faktyczne mogły stać się, w oparciu o przedstawione powyżej regulacje prawne, podstawą uznania, że dotacja została skarżącemu udzielona nienależnie, czyli bez podstawy prawnej.

Nie ulega wątpliwości, że umowa zawarta między skarżącym a Miastem Opole z dnia 24 czerwca 2016 r. o przyznaniu dotacji, która była bezpośrednią podstawą przekazania na rzecz skarżącego kwoty dotacji, została zawarta na podstawie uchwały nr XIII/202/15 Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2015 r., do której załącznikiem był ww. Regulamin, którego postanowienia obligowały stronę do dopełnienia określonych warunków, w tym istotnego dla tej sprawy warunku zachowania zasady uczciwej konkurencji, wyrażającego się w wymogu przedstawienia co najmniej trzech ofert od różnych wykonawców i dokonania wyboru jednej z nich, co winno znaleźć odzwierciedlenie w dołączonym przez wnioskodawcę protokole wyboru ofert.

W okolicznościach faktycznych tej sprawy, z uwagi na chronologię zdarzeń i czynności poprzedzających zawarcie w dniu 24 czerwca 2016 r. umowy dotacji, powstaje zasadnicze dla tej sprawy pytanie, czy po złożeniu deklaracji przystąpienia do Programu KAWKA część 1), co miało miejsce w dniu 10 lipca 2013 r., a przed przystąpieniem do realizacji zadania, skarżący był poinformowany o obowiązku pozyskania co najmniej 3 ofert i dokonania wyboru jednej z nich – jako jednego z niezbędnych warunków uzyskania dotacji. Ten wymóg, na który powołują się organy obu instancji, miał wynikać z postanowień Regulaminu stanowiącego zał. Nr 2 do Uchwały Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2015 r., która – co wynika z jej § 6 - weszła w życie w terminie 14 dni po jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z 2015 r., poz. 1697, czyli w dniu 28 lipca 2015 r. (dane dostępne na stronie BIP Urzędu Miasta Opola). Oczywistym jest zatem, że postanowienia tego Regulaminu nie mogły być podstawą (źródłem) wspomnianego obowiązku, którego istotą było to, że mógł być spełniony wyłącznie przed przystąpieniem do realizacji robót (2013 r.). Właśnie ze względu na tę okoliczność niezbędne było wykazanie w sprawie, że o obowiązku takim (i skutkach jego naruszenia) skarżący był poinformowany przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, skoro z jego niedopełnieniem związane są tak znaczące skutki prawne. Zdaniem Sądu, nie sposób upatrywać tego obowiązku w postanowieniach samego Regulaminu ze względu na datę jego wejścia w życie (28 lipca 2015 r.), podczas gdy faktury dokumentujące wykonanie prac datowane są na dzień 10 i 13 grudnia 2013 r. Istotne jest, że ani Regulamin, ani także sama uchwała Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2015 r., nie zawierają żadnych przepisów przejściowych i dostosowujących, regulujących kwestię takich stanów faktycznych, jak w niniejszej sprawie. Nie ma tam bowiem postanowień, w jaki sposób oceniana jest realizacja poszczególnych kategorii obowiązków uregulowanych w Regulaminie, a zwłaszcza tych, które mogły być zrealizowane wyłącznie w trakcie dokonywania danych czynności (a nawet wcześniej), a nie ex post.

Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego aktu argumentacja nie daje podstaw do aprobaty stanowiska, iż możliwe jest o skuteczne nałożenie obowiązku pozyskania co najmniej trzech ofert od potencjalnych wykonawców i sporządzenia protokołu wyboru jednej z nich na podstawie regulacji, która weszła w życie już po wykonaniu inwestycji.

Konieczność wyjaśnienia tej okoliczności dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwracając się do organu I instancji pismem z dnia 21 grudnia 2017 r. o nadesłanie "załącznika do ogłoszenia o naborze, obejmującego wykaz wymaganych dokumentów, o którym mowa w § 3 ust. 9 pkt 3 Regulaminu". To właśnie na taki załącznik do ogłoszenia o naborze, obejmujący Wykaz niezbędnych do złożenia, wraz z wnioskiem, dokumentów, wskazuje się w § 2 ust. 1 pkt 1 i w powołanym przez Kolegium paragrafie 3 ust. 9 pkt 3 Regulaminu. W § 3 ust. 4 wskazano, że wzory deklaracji i wniosku stanowić będą załączniki do ogłoszenia o naborze. Z kolei § 3 ust. 1 Regulaminu postanawia, że "W razie ogłoszenia konkursowego naboru wniosków przez Instytucję udzielającą dofinansowania (tu: NFOŚiGW i WFOŚiGW w Opolu) i uzyskania przez Beneficjenta (tj. Miasto Opole) możliwości pozyskania środków zewnętrznych na realizację przedsięwzięć, o których mowa w par. 1 ust. 1 niniejszego Regulaminu, Beneficjent ogłasza nabór deklaracji od osób fizycznych i wspólnot mieszkaniowych (OOK) zainteresowanych dofinansowaniem na powyższe zadania".

Jak z powyższego wynika, to właśnie treść ogłoszenia o naborze, a zwłaszcza mający być załącznikiem do tego ogłoszenia Wykaz niezbędnych dokumentów, były niezwykle istotne dla rozstrzygnięcia kwestii wiedzy skarżącego o nałożonych obowiązkach, gdyż – co oczywiste ze względu na naturę omawianego tu obowiązku – mógł go skarżący dopełnić wyłącznie przed przystąpieniem do realizacji prac. Jak wskazał w uzasadnieniu decyzji organ I instancji, w okresie od 19 czerwca 2013 r. do 10 lipca 2013 zorganizowano nabór deklaracji przystąpienia do Programu i skarżący taką deklarację złożył w dniu 10 lipca 2013 r. – nie wiadomo jednak, czy już wówczas był poinformowany o konieczności realizacji spornego obowiązku i jaka była jego podstawa.

Jak wskazują akta postępowania odwoławczego, organ I instancji nadesłał, w odpowiedzi na pismo Kolegium z dnia 21 grudnia 2017 r. (w którym żądano nadesłania wykazu stanowiącego załącznik do ogłoszenia o naborze) wzór wniosku o udzielenie dotacji w ramach Programu KAWKA część 1) (na odwrocie pisma napisana odręcznie data: "2.12.2013r." z pieczęciami imiennymi i podpisami pracowników Urzędu) wraz z wykazem niezbędnych dokumentów do przedłożenia przy ubieganiu się o udzielenie dotacji w ramach ww. Programu" (także z pieczęciami imiennymi i podpisami pracowników na odwrocie dokumentu, z napisaną ręcznie datą "29.11.2013 r."). Choć istotnie, jak zauważył organ odwoławczy, w pkt 4 tego Wykazu wskazano na konieczność przedłożenia - jeśli koszt inwestycji przekracza 25.000 zł - 3 ofert na wykonanie inwestycji wraz z protokołem z wyboru oferty najkorzystniejszej, to jednak z przedłożonych dokumentów wprost wynika, że Wykaz ten stanowił załącznik do wniosku o udzielenie dotacji (na co wskazuje pouczenie w końcowej części wniosku oraz treść samego Wykazu, w którym na wstępie wskazano, że do wniosku należy dołączyć wyspecyfikowane w nim poniżej dokumenty, w tym opisane w przytoczonym przez Kolegium punkcie 4). Jak zatem z powyższego wynika, pomimo żądania organu odwoławczego, nie został przedstawiony wspomniany w § 2 ust. 1 pkt 1 i § 3 ust. 9 pkt 3 Regulaminu Wykaz dokumentów, o jakim mowa w ogłoszeniu o naborze, który miał mieć miejsce od 23 czerwca 2013 r. do 10 lipca 2013 r. Tymczasem to właśnie ten dokument był najistotniejszy i wręcz niezbędny do prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przesłanek mających być podstawą do orzeczenia o zwrocie dotacji.

Pomimo braku nadesłania wystarczających informacji, Kolegium podjęło rozstrzygnięcie o kwestionowanej treści, przy uznaniu, że żądany wykaz dokumentów był załączony do ogłoszenia o naborze, gdy tymczasem wniosku takiego nie można wysnuć z ww. dokumentów nadesłanych do akt postępowania odwoławczego. W każdym razie Kolegium nie wyjaśniło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego i na jakiej podstawie uznało przesłany przez organ I instancji Wykaz dokumentów jako miarodajny dla oceny istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii zawiadomienia w odpowiednim czasie skarżącego o konieczności dopełnienia spornego obowiązku. Z tych dokumentów, jakie znajdują się w aktach administracyjnych stanowiąc przez to podstawę orzekania w sprawie (art. 133 P.p.s.a.) wynika jedynie, iż skarżący złożył wniosek o udzielenie dotacji w UM Opole w dniu 16 grudnia 2013 r., w odpowiedzi na pismo Prezydenta Miasta Opola z dnia 2 grudnia 2013 r. informujące o wyrażeniu przez WFOŚiGW w Opolu zgody na dofinasowanie w ramach Programu, i o konieczności złożenia przez niego wniosku o przyznanie dotacji. Niewątpliwie w tym piśmie poinformowano skarżącego, że warunkiem otrzymania dotacji po zakończeniu inwestycji jest przedłożenie dokumentów zgodnie z załączonym Wykazem i dokonanie odbioru końcowego zadania przez pracowników UM Opola. Przy piśmie tym przesłano równocześnie skarżącemu wzór wniosku wraz z "Wykazem niezbędnych dokumentów". Zatem bezspornie po otrzymaniu tego pisma, czyli najwcześniej od dnia 2 grudnia 2013 r., skarżący był świadom nałożonych na niego obowiązków wyszczególnionych w Wykazie dokumentów, od spełnienia których uzależnione zostało przyznanie dofinansowania. Jednakże znajdujące się w aktach sprawy dokumenty dotyczące realizacji spornej inwestycji, w tym faktura potwierdzająca wykonanie prac, kosztorys powykonawczy i zaświadczenie o terminie i liczbie zlikwidowanych pieców były datowane na dzień 13 grudnia 2013 r., a protokół z przeprowadzonej próby szczelności instalacji gazowej został sporządzony w dniu 10 grudnia 2013 r. – co wskazuje, że doszło już do zakończenia inwestycji (skarżący złożył wniosek w dniu 16 grudnia 2013 r., w reakcji na pismo organu z dnia 2 grudnia 2013 r.).

W sprawie nie ustalono zatem, czy skarżący miał realną możliwość spełnienia warunku przedłożenia co najmniej 3 ofert od potencjalnych wykonawców.

Pomimo bowiem tego, że postanowienia Regulaminu istotnie zawierają wyraźne zapisy o tym, że warunkiem przyznania dotacji jest przedłożenie przez OOK wszystkich wymaganych dokumentów, zgodnie z wykazem stanowiącym załącznik do ogłoszenia o naborze ( § 3 ust. 9 pkt 3), organy pozostawiły poza polem rozważań kwestię, że ten Regulamin, mający być podstawą żądania zwrotu dotacji jako pobranej nienależnie z uwagi na nieprzestrzeganie jego postanowień, wszedł życie w II połowie 2015 r. (a więc 2 lata po zadeklarowaniu przez stronę przystąpienia do Programu). Tymczasem wymagało to wnikliwego rozważenia zwłaszcza z uwagi na niezamieszczenie w uchwale nr XIII/202/15 z dnia 2 lipca 2015 r. ani także w Regulaminie, przepisów wskazujących na obowiązek stosowania zasad ukształtowanych tym Regulaminem także do zdarzeń zaistniałych przed dniem jego wejścia w życie. Być może wynikają one z innych uregulowań, ale organy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ich nie wskazały ani też nie dostarczają podstaw do takiego wnioskowania dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Nie można więc, zdaniem Sądu, przyjąć, aby – w tych konkretnych okolicznościach sprawy - to na podstawie zapisów Regulaminu domagać się od strony wypełnienia warunków możliwych do spełnienia wyłącznie przed przystąpieniem do realizacji zadania, tj. pozyskania co najmniej trzech ofert od potencjalnych wykonawców i protokolarnego wyboru jednego z nich. Co do tych warunków organ był obowiązany wykazać, że skarżący miał świadomość i możliwość jego spełnienia przed przystąpieniem do realizacji prac, na co słusznie zwrócił uwagę na rozprawie pełnomocnik skarżącego.

W związku z powyższym, w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ winien pozyskać odpowiednie dokumenty (ich kserokopie) potwierdzające fakt powiadomienia o tych obowiązkach skarżącego. Być może wynikają one z opisu wymogów, o jakich mowa w deklaracji skarżącego z dnia 9 lipca 2013 r. udziału w programie Część 1) KAWKA, bądź z ogłoszenia o naborze ( § 2 ust. 1 pkt 1 i par. 3 ust. 9 pkt 3 Regulaminu), lub też z ogłoszonego przez WFOŚiGW w Opolu Regulaminu konkursowego naboru wniosków, o ile takie obowiązki były tam określone oraz skarżący został o nich poinformowany – bądź, że miał obowiązek zapoznać się z nimi samodzielnie. Dopiero po bezspornym wyjaśnieniu tych okoliczności możliwa będzie ocena zasadności zastosowania wobec skarżącego skutków naruszenia ww. wymogów Regulaminu z punktu widzenia tego, czy ich dopełnienie było możliwe. Tylko bowiem w takim przypadku będzie możliwe – na tle stanu faktycznego, jaki wystąpił w tej sprawie - sankcjonowanie niedopełnienia tych wymogów obowiązkiem zwrotu dotacji. Równocześnie Sąd wskazuje, że samo naruszenie tych obowiązków zostało przez organy w sposób dostateczny wykazane.

Konieczne będzie także odniesienie się przez organ do treści uchwały nr VII/73/11 Rady Miasta Opola z dnia 24 lutego 2011 r., której kserokopię pełnomocnik przedłożył na rozprawie z punktu widzenia ewentualnego jej zastosownia w sprawie, ze względu na czasowy zakres obowiązywania.

Biorąc pod uwagę przedstawione rozważania i nie przesądzając w sposób pozytywny lub negatywny dla strony, zasadności jej stanowiska prezentowanego w skardze, w sprawie zachodzi konieczność wyjaśnienia przez organy wskazanych powyżej wątpliwości, mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Skoro materiał dowodowy sprawy nie był wystarczający dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).