Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1376/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi [....] Stowarzyszenie w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 sierpnia 2013 r. znak: [....] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej [....] Stowarzyszenie w K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w K. w dniu 2 maja 2013 r. powołując się na cele swej działalności wynikające z Regulaminu zwróciło się do Prezydenta Miasta o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa dwóch budynków mieszkalnych - wielorodzinnych z usługami na parterze, garażami podziemnymi, miejscami postojowymi na poziomie terenu, infrastrukturą techniczną, przebudową istniejących zjazdów na działkach [...] i [...], budową nowych zjazdów na działkach nr [...] i [...] obr. [...], na działkach nr [...], [...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. P. w K.".

Postanowieniem z dnia 11 lipca 2013 r. Prezydent Miasta odmówił dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu przywołano podstawę prawną, wyjaśniono pojęcie interesu społecznego i stwierdzono, że nie przemawia on za dopuszczeniem wnioskodawcy do udziału w postępowaniu. Zresztą w ocenie Organu I instancji - Stowarzyszenie nie wskazało na czym będzie polegać w tej konkretnej sprawie jego działanie w interesie społecznym. Podniesiono, że skala i program inwestycji, dla której jest prowadzone postępowanie nie przemawia za uznaniem, że przedmiotowa budowa wpłynie w istotny sposób na ekologię, ochronę środowiska, kształtowanie przestrzeni i zieleni. Wskazano, że teren objęty przedmiotowym wnioskiem znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej. Podkreślono ponadto, że kwestia ochrony drzew stanowiła przedmiot analizy ze strony Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta pismem z dnia 4 listopada 2011 r., a zagadnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej dla przedmiotowej inwestycji zostało zbadane przez zarządcę drogi. Podniesiono również, że sprawa rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym ma przede wszystkim charakter indywidualny, dlatego też we współczesnym państwie prawnym nie można czynić miejsca dla sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym.

Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie złożyło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w K. reprezentowane przez J. J., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zwrócono uwagę między innymi, że na sąsiedniej działce został uzgodniony i wybudowany w ubiegłym roku blok siedmiopiętrowy w zieleni parkowej, ubyło zatem w majestacie prawa blisko pół hektara przestrzeni i zieleni parkowej miejskiej, co zbulwersowało mieszkańców i członków Stowarzyszenia. W uzasadnieniu zwrócono się ponadto o spowodowanie przesłania interesujących Stowarzyszenie materiałów projektowanego zagospodarowania ulic, chodników, zieleni wysokiej, wjazdów do garaży podziemnych, bilansu stosunków wodnych i wpływ inwestycji na sąsiednie działki i okazałe dęby, w tym dąb - pomnik przyrody rosnący w pasie drogowym działki nr [...] ul. P.. Okazałe dęby w pasie drogowym i przyległym są dobrem publicznym i społecznym mieszkańców.

Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 11 lipca 2013 r. znak: [...] o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K. do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium Odwoławcze podniosło, że z Regulaminu Stowarzyszenia wynika, że jego głównym celem, między innymi, jest ekologia, ochrona środowiska oraz ochrona dziedzictwa przyrodniczego, udział w kształtowaniu przestrzeni miasta i zieleni miasta [...]. W związku z powyższym stwierdzono, że jakkolwiek wskazane w Regulaminie cele mogą, co do samej zasady, uzasadniać jego udział w określonych postępowaniach administracyjnych, to jednak nie oznacza to, iż Stowarzyszenie niejako automatycznie, winno być dopuszczone do udziału w każdym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, do którego zgłosi wolę przystąpienia.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium Odwoławcze wskazało, że musi istnieć merytoryczne powiązanie między przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami organizacji społecznej. W niniejszej sprawie oprócz wykazania zainteresowania jej przedmiotem, Stowarzyszenie żadnej z tych okoliczności nie wykazało. Powołanie się na cele statutowe jest niewystarczające, gdy chce się brać udział w tak specjalistycznym postępowaniu, jakim jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, w którym rozstrzyga się skomplikowane kwestie z bardzo wielu szczegółowych dziedzin prawa administracyjnego (w jego szerokim znaczeniu).

Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd sformułowany w zaskarżonym postanowieniu, że skala i program inwestycji, dla której jest prowadzone postępowanie nie przemawia za uznaniem, że przedmiotowa budowa wpłynie w istotny sposób istotny na ekologie, ochronę środowiska, kształtowanie przestrzeni i zieleni. Stąd trudno również przyjąć, że planowana inwestycja ze względu na jej rodzaj, będzie ingerować w znacznym, ponadprzeciętnym stopniu w stan środowiska oraz funkcjonowanie społeczności lokalnej, a zatem wzgląd na interes społeczny uzasadniałby dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Powyższe stanowisko potwierdza również pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych: jedynie faktyczne i prawne powiązanie celów statutowych organizacji z meritum postępowania administracyjnego, którego domaga się ona wszczęcia, może powodować zastosowanie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/G1 198/08, opub. Lex nr 510179); stowarzyszenie dla uzasadnienia swego wniosku powinno przedłożyć dowody wskazujące, że inwestycja stwarza zagrożenie dla środowiska, co pozwoliłoby na przyjęcie, że istnieje interes prawny (podkreśl, składu Kolegium) przemawiający za wszczęciem postępowania zgodnie z wnioskiem stowarzyszenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 996/08, opub. w Lex nr 533185); przesłanki udziału organizacji społecznych w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. O ile celem konkretnego stowarzyszenia jest ochrona określonych walorów architektonicznych, walory te muszą być wstępnie wykazane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 740/08, opub. w Lex nr 516100).

W rezultacie dla dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym nie jest wystarczającym powołanie się tylko na cele statutowe takiej organizacji społecznej, lecz niezbędnym jest również wykazanie związku pomiędzy przedmiotem tego postępowania, czyli w niniejszej sprawie ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z częścią usługową (...) a celami statutowymi oraz obszarem działania organizacji społecznej, poprzez wskazanie konkretnych skutków, jakie to postępowanie oraz wydana w jego wyniku decyzja, mogą wywołać dla dziedzin objętych celem i zakresem działania określonej organizacji społecznych.

Warto również nawiązać do trafnego stanowiska sformułowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2536/10. Sąd zwrócił uwagę, że wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty nie mające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym (B. Adamiak. Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II GZ 55/09, opubl. OSP z 2011 r., z. 11, poz. 108). Zauważono przy tym, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Nadto koniecznym jest podkreślenie, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 897/08, opubl. LEX nr 549644).

Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1038/08). Natomiast na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1339/09).

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy poza sporem pozostawało, że udział Stowarzyszenia w toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzasadniony jego celami statutowymi.

Kwestionowana była zaś okoliczność istnienia interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Rozstrzyganie kwestii dopuszczalności udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym innej osoby, musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. Wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi by zatem poparty stosownymi argumentami.

Wobec powyższego, Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd organu I instancji, że w rozpatrywanym przypadku wnioskodawca nie wykazał, że za jego udziałem w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy przemawia interes społeczny, o którym mowa w art. 31 K.p.a. Nie ulega wątpliwości - również w świetle cyt. wyżej orzecznictwa - że tzw. społeczna kontrola postępowań administracyjnych nie wyczerpuje znamion interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie organizacji społecznej na prawach strony do postępowania administracyjnego. Przyjęte z góry przez założenie, że organy administracji publicznej mogą wydać wadliwe rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie uzasadnia zaistnienia przesłanki interesu społecznego warunkującej dopuszczenie organizacji społecznej do jego udziału. O tym, czy zamierzenie inwestycyjne może doprowadzić do negatywnych skutków w środowisku przyrodniczym zweryfikują prowadzące postępowania administracyjne organy, jak również organy dokonujące kontroli takich rozstrzygnięć.

Jednocześnie Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że jeżeli dany podmiot zainteresowany jest uzyskaniem stosownych informacji pozostających w dyspozycji organów władzy publicznej, może wystąpić o ich ewentualne uzyskanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o ile nie zachodzą przeszkody uniemożliwiające ich udostępnienie.

Z powyższą decyzją nie zgodziło się Stowarzyszenie "[...]" w K. zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Stowarzyszeni stwierdziło, że ma zdecydowany interes w uczestnictwie w projektowanym zagospodarowaniu terenów bezpośrednio oddziaływujących na nieruchomości i ruchomości (pojazdy) swoich członków, oraz tworzenie ładu przestrzennego swojego osiedla. Tym bardziej, że brak jest nadal Planu Przestrzennego tego obszaru. Mieszkańcy są żywotnie zainteresowani projektem i przyszłym wpływem inwestycji na ich jakość życia i bezpieczeństwa.

Przewidywanie lub naprawianie przeoczeń dokumentacji powodujących utrudnienia ich codziennego życia, w wyniku inwestycji, gwarantuje obywatelom Konstytucja RP i kodeks administracyjny (K.p.a.). Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze próbuje umniejszać drugi podstawowy cel Stowarzyszenia, w którym wyraźnie zawarto udział w kształtowaniu przestrzeni miasta, a nie tylko w kształtowaniu zieleni. Zatem podkreślamy regulaminowy cel: "udział w kształtowaniu przestrzeni miasta".

Wiadomo, że takim parametrem skutkującym w przyszłość są optymalne rozwiązania komunikacji jezdno-pieszej wokół inwestycji. Projekt warunków zabudowy wykonany jest nie przez kwalifikowanych planistów Wydziału Urbanistyki lecz na zamówienie przyszłego inwestora, najczęściej z dużymi oszczędnościami kosztem sąsiadów i innych użytkowników, w oderwaniu od łącznego kształtowania infrastruktury. Jako taki nie może być przedmiotem analizy szerszego zespołu i zawiera szereg ułomności skrywanych przez ograniczenia publicznego dostępu.

Podniesiono, że w szeregach stowarzyszenia są czynni zawodowo inżynierowie : planiści, geodeci, kierownicy wykonawstwa budów. Stowarzyszenie ma także możliwości zlecania ekspertyz np. operatu hydrologicznego, zagrożenia zmiany stosunków wodnych, którego brak w tym opracowaniu.

Przede wszystkim Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie odpowiedziało, które postępowanie jest aktualne, jakie są znaki spraw, które zostały umorzone, nie przesłało materiałów projektu zagospodarowania do wglądu, ani opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu we wnioskowanym zakresie komunikacyjnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako P.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 P.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala ją, co wynika z art. 151 P.p.s.a.

Stowarzyszenie "[...]" (zwanej dalej we skrócie "Stowarzyszeniem") posiada w tej sprawie legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może wnieść skargę, jeżeli dana sprawa objęta jest zakresem jej statutowej działalności, sprawa dotyczy interesów prawnych innych osób i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Objęta skargą Stowarzyszenia sprawa dotyczy jedynie postępowania administracyjnego obejmującego odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "budowa dwóch budynków mieszkalnych - wielorodzinnych z usługami na parterze, garażami podziemnymi, miejscami postojowymi na poziomie terenu, infrastrukturą techniczną, przebudową istniejących zjazdów na działkach [...] i [...], budową nowych zjazdów na działkach nr [...] i [...] obr. [...], na działkach nr [...], [...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. P. w K.".

Stowarzyszenie brało udział w postępowaniu dotyczącym dopuszczenia go do udziału w sprawie ustalenia warunków zabudowy, dopuszczenie lub odmowa dopuszczenia do udziału w tej sprawie dotyczy interesów prawnych innych osób (stron). Także spełniona została przesłanka polegająca na istnieniu związku pomiędzy sprawą dotyczącą odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu a zakresu statutowej działalności Stowarzyszenia. Co do zasady w każdym bowiem przypadku, gdy skargę na postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej wnosi taka organizacja, ma to związek z zakresem działalności, jeżeli ta działalność polega, między innymi na ochronie wartości, które mogą być naruszane w toku postępowania administracyjnego. To ustalenie dotyczy tylko skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu danej organizacji społecznej i nie może przesądzać o legitymacji procesowej do ewentualnego wniesienia skargi na decyzję merytoryczną rozstrzygającą sprawę administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 3073/12, opub. w Lex nr 1274424, wyraźnie stwierdził, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu zażalenie służy tylko organizacji społecznej, a skargę do sądu administracyjnego może wnieść organizacja społeczna, jeżeli po wyczerpaniu środka zaskarżenia jej żądanie nadal nie będzie uwzględnione, tj. nie będzie ona dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Po ustaleniu, że w tej sprawie Stowarzyszenie miało legitymację do wniesienia skargi, Sąd przystępuje do rozpoznania meritum sprawy.

Istota rozpoznawanej sprawy dotyczy prawidłowości rozstrzygnięcia przez organy administracyjne odmawiające dopuszczenia do udziału Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym, wniesiony na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z daty 2 maja 2013 r. (akta administracyjne, karta nr 179) Stowarzyszenie zwróciło się o dopuszczenie go do udziału w sprawie powołując się na swoje cele, jakimi są w szczególności podejmowanie działań w zakresie ekologii i ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa przyrodniczego oraz udziału w kształtowaniu przestrzeni miasta i zieleni Miasta. Dodatkowo Stowarzyszenie podniosło, że swój dział zgłasza celem zapewnienia uczestniczenia w kreowaniu układów komunikacyjnych najbliższych planowanej inwestycji ulic, ochrony okazałej zieleni przy tych ulicach, uwzględnienia ciągów pieszo-rowerowych i szerszej rezerwy pasa komunikacyjnego.

Ponadto Stowarzyszenie podniosło w zażaleniu, że na terenie inwestycji znajduje się dąb - pomnik przyrody, a inne okazałe dęby zlokalizowane są w pasie drogowym i terenie sąsiednim. Podało także Stowarzyszenie, że w ostatnim czasie na tym terenie doszło do zniszczenia prawie 0,5 ha zieleni parkowej co dodatkowo zbulwersowało społeczność lokalną.

Odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu nastąpiła na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Ustalenie, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia dopuszczenie do udziału w postępowaniu powinno sprowadzać się do porównania zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. Każdy cel działania określony w statucie nadanym, czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik.

Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Stowarzyszenie jako organizacja społeczna może domagać się dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w razie łącznego spełnienia się dwóch odrębnych przesłanek:

1) wniosek o dopuszczenie do udziału byłoby uzasadniony celami statutowymi,

2) za takim dopuszczeniem przemawiałby interes społeczny.

W ocenie Sądu pierwsza z ww. przesłanek mogła zostać spełniona, aczkolwiek wymaga to przeprowadzenia przez organy administracji postępowania wyjaśniającego. Na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajdują się: dąb rosnący w północno-zachodnim rogu działki nr [...] przeznaczony do pełnego zachowania i ochrony; liczne drzewa (np. wierzby, dęby) i krzewy ozdobne (np. berberysy, bzy czarne) które powinny być zachowane w jak największej ilości. Podnosi również Stowarzyszenie w toku postępowania, że znajdujący się na obszarze przyszłej inwestycji dąb jest pomnikiem przyrody.

Mając na uwadze tak zlokalizowaną roślinność na terenie zamierzenia inwestycyjnego, a w szczególności gdyby potwierdziło się, że znajduje się także pomnik przyrody – dąb; to wówczas należałoby przyjąć, że organizacja społeczna której celem jest ochrona środowiska, ekologia i udział w kształtowaniu przestrzeni zielonej Gminy Miasto [...] - spełnia warunek wynikający z zasadności udziału w takim postępowaniu w związku z jej celami statutowymi. Istnieje niewątpliwie związek pomiędzy zapewnieniem ochrony środowiska i udziału w kształtowaniu zieleni a występowaniem form ochrony przyrody.

Nie można domagać się od organizacji społecznej tak daleko precyzyjnie określonych celów, aby odpowiadały one przedmiotowi konkretnego postępowania administracyjnego. Nie można wymagać od organizacji społecznej, że tylko wówczas będzie ona spełniała przesłanki związane z udziałem w postępowaniu administracyjnym na prawach podmiotu na prawach strony, jeżeli jej celem będzie ochrona drzewostanu na konkretnie oznaczonej nieruchomości. Wówczas bowiem taka wykładnia sprowadzałaby się do tworzenia Stowarzyszeń w celu ochrony np. jednego pomnika przyrody lub jednego terenu ochrony.

Należy także rozważyć i drogą przesłankę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, jaką jest przemawianie za takim dopuszczeniem interesu społecznego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 663/11, opub. w Lex nr 1217445 stwierdził, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny.

Ocena wystąpienia interesu społecznego musi być przedmiotem tak badania organów administracji w zakresie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, jak również sama organizacja musi wykazać wystąpienie tej przesłanki. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 122/11, opub. w Lex nr 1251768 wskazał, że organizacja społeczna, której celami statutowymi jest szeroko rozumiana ochrona środowiska lub przyrody jak również działania proekologiczne i która zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym orzeczeń wydawanych nie na podstawie przepisów ustawy z 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, wykazując, iż za jej udziałem w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przemawia interes społeczny ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie i udział takiej organizacji społecznej w wyżej wymienionych postępowaniach powinien być rozważany w wyjątkowych przypadkach ponieważ istnieje ustawa szczególna, która te kwestie rozwiązuje w sposób zapewniający odpowiedni udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 843/07, opub. w LEX nr 501062 wskazał, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych.

Sąd w tym składzie w pełni aprobuje przedstawione poglądy. Nie ma stałego wzorca ani reguły, jak powinna organizacja społeczna wykazać organowi administracji publicznej, do którego skierowała żądanie, że za jej udziałem w postępowaniu na prawach strony przemawia interes społeczny. W każdym przypadku należy tę kwestię rozpatrywać indywidualnie. Niewątpliwie pojęcie interesu społecznego nie może być traktowane jako synonim celu statutowego organizacji społecznej.

Wpływ wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy na środowisko i zieleń spełnia przesłankę celu statutowego Stowarzyszenia, o ile na terenie inwestycji lub oddziaływania inwestycji znajdowałaby się forma ochrony przyrody określona w art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.). O ile ochrona środowiska i ekologia w obszarze, na którym znajdowałby się pomnik przyrody uzasadniałaby uznanie za dopuszczalnością dopuszczenia do udziału z powodu celów statutowych organizacji społecznej, to nie stanowi to automatycznie spełnienia przesłanki "przemawiania" za takim dopuszczenie interesu społecznego.

Jako interes społeczny Stowarzyszenie wskazało:

a) wpływu decyzji ustalającej warunki zabudowy na kształtowanie krajobrazu i zieleni tej części [...];

b) potrzeby zabezpieczenia terenów zieleni, które mogą zostać bezpowrotnie utracone na skutek realizowanej inwestycji;

c) zapewnienie ładu komunikacyjnego, niezbędnego dla prawidłowego funkcjonowania mieszkańców, prawidłowych ciągów pieszo-rowerowych i zapobieganie parkowaniu na chodnikach i pasach ruchu;

d) kontrola przed ograniczaniem terenów zielonych.

W ocenie Sądu część z ww. przesłanek uzasadnia uznanie, że w tej sprawie zaistniała także przesłanka "przemawiania" za udziałem w postępowaniu Stowarzyszenia interesu społecznego.

Podnoszone okoliczności mają znaczenie społeczne. Interes społeczny winien nawiązywać do racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej obejmującej sprawy indywidualne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 151/12, opub. w Lex nr 1145792).

Stowarzyszenie wyraźnie akcentuje potrzebę zapewnienia przejrzystości (transparentności) prowadzonego postępowania administracyjnego, ale taki argument mógłby być podnoszony w każdym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu Stowarzyszenie jednak dodatkowo zasadnie podniosło, że skoro na skutek mniejszego zaangażowania w inne postępowania dotyczące ustalania warunków zabudowy na tym obszarze nastąpiła degradacja terenów zielonych i ograniczanie funkcjonalności układu komunikacyjnego dla mieszkańców osiedla, to potrzeba zapewnienia przejrzystości stosowania procedury administracyjnej staje się uzasadniona. Powołanie tej przesłanki już przynajmniej w części uzasadnia umożliwia uczestnictwo Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnych w związku z interesem społecznym. Niewątpliwie bowiem zapobieganie degradacji lub spowodowanie dysfunkcji układu komunikacyjnego na danej ulicy może żywotnie interesować nie tyle jednego mieszkańca, czy jakieś grupy mieszkańców, ile zasadniczo wszystkich mieszkańców danego obszaru.

Także potrzeba kontroli społecznej postępowania stanowi uzasadnioną przesłankę spełnienia kryterium interesu społecznego. Interes społeczny winien dotyczyć jakieś zbiorowości społecznej. O tym, jakiej to zbiorowości można przypisać posiadanie interesu społecznego decyduje przedmiot konkretnych spraw. Taką zbiorowością może być wspólnota gminna, wspólnota lokalna, wspólnota regionalna, ale także np. społeczność lokalna osiedla lub sołectwa. Nie może to być krąg pojedynczych osób, które mają własne przypisane im interesy i których jednoczy tylko to, że łatwiej te własne interesy mogą realizować w zbiorowości.

Tym samym nie ma przeszkód przed uznaniem, że w tej sprawie taką zbiorowością posiadająca własny interes społeczny mogą być mieszkańcy określonej ulicy.

Kolejna z wyżej podniesionych przesłanek, jaką jest niedopuszczenie do spowodowania bezpowrotnej utraty terenów zielonych poprzez nieprawidłowe zabudowanie tego obszaru na podstawie warunków zabudowy - nie została przez Stowarzyszenie wykazana w kontekście ochrony interesu społecznego. Stowarzyszenie w żadnym zakresie nie wykazało, że ustalanie warunków zabudowy będzie skutkowało nieprawidłowym zabudowaniem danego terenu i takie nieprawidłowe zabudowanie terenu naruszy interes społeczny. W szczególności brak jest chociażby częściowego wykazania, że ustalane warunki zabudowy nie są akceptowalne z powodu interesu społecznego lub też w jakim zakresie ten interes społeczny byłby naruszony. Brakuje także argumentów powołanych przez Stowarzyszenie, które by wyraźnie odnosiły się do interesów określonej grupy osób, społeczności lokalnej lub innej wspólnoty. Nie jest tez tak, że warunki zabudowy ustala sam inwestor. Warunki te ustala organ administracji na rzecz którego projekt decyzji przygotowuje urbanista lub architekt.

Sąd ma na uwadze i tą okoliczność, że organizacja społeczna nie może, w związku z art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, skutecznie brać udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Zamierzona inwestycja polegająca na budowie domu mieszkalnego wielorodzinnego nie jest zaliczania do inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co znacząco ogranicza także udział organizacji ekologicznych lub społeczeństwa w postępowaniu opartym o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.).

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że w tej sprawie w ocenie Sądu organy przedwcześnie uznały, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 31 ust. 1 K.p.a. i przemawiające za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu skarżącego Stowarzyszenia.

W tej sprawie organy administracji naruszyły art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samy oba wydane postanowienia podlegają – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchyleniu.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając wniosek Stowarzyszenia organ I instancji winien ustalić, czy na terenie inwestycji lub bezpośredniego oddziaływania inwestycji znajduje się pomnik przyrody objęty ustawa o ochronie przyrody i w razie potwierdzenia tej okoliczności - dopuścić to Stowarzyszenie do udziału w sprawie, chyba że zmianie uległ stan faktyczny lub prawny sprawy, uzasadniający przyjęcie odmiennego stanowiska.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.