Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1020/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w W. ("skarżąca") jest postanowienie Wojewody [...] ("Wojewoda") z [...] marca 2018 r., Nr [...], znak: [...], wydane w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego, w następującym stanie sprawy.

Pismem z 28 grudnia 2017 r. A. sp. z o.o. z siedzibą w W. ("inwestor") złożyła wniosek o pozwolenie na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C, D i E z częścią usługową i garażami podziemnymi na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] m.st. W..

Pismem z 16 stycznia 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym ww. pozwolenia na budowę, wskazując, że jest użytkownikiem wieczystym działek o nr ewid. [...] i [...], obr. [...], położonych w sąsiedztwie działek objętych wnioskiem inwestora, i prowadzi na tym terenie działalność gospodarczą; skarżąca podniosła także, że prawdopodobnie inwestor chce zapewnić dojazd do planowanej inwestycji korzystając ze służebności drogowej wpisanej do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości złożonej z tych właśnie działek, i wywodząc z tego swój przymiot strony w sprawie.

Pismem z 26 stycznia 2018 r. skarżąca wniosła o wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, ewentualnie o wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę albo zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a.") do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia toczącego się przed Sądem Rejonowym dla [...] w W. postępowania z powództwa skarżącej przeciwko inwestorowi i in. o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych nr [...] i [...] z rzeczywistym stanem prawnym. W uzasadnieniu tego pisma skarżąca podała, że nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja, nie ma dostępu do drogi publicznej; służebność wpisana w dziale III księgi wieczystej nr [...] (obejmującej działki, których jest użytkownikiem wieczystym) i odpowiednio w dziale I-Sp księgi wieczystej nr [...] (obejmującej działki, na których ma być realizowana inwestycja), nie istnieje; 29 grudnia 2017 r. skarżąca złożyła pozew o uzgodnienie treści wskazanych ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym, poprzez ustalenie, że wskazana służebność nie istnieje. W pozwie dokładnie wskazano fakty, z których wynika opisana niezgodność, a także dowodowy na poparcie tej okoliczności; postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Sąd Rejonowy dla [...] [...] Wydział [...] udzielił zabezpieczenia roszczenia skarżącej. W końcu skarżąca podała, że dostęp do drogi jest przesłanką konieczną udzielenia pozwolenia na budowę, a organ nie ma podstaw do samodzielnego ustalenia, że służebność mająca zapewnić dostęp do drogi publicznej nie istnieje, wobec czego zachodzi podstawa do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., sygn. akt [...], dołączonym do akt administracyjnych, Sąd Rejonowy dla [...] w W., [...] Wydział [...], udzielił skarżącej zabezpieczenia roszczenia poprzez dokonanie wpisu ostrzeżenia do ww. ksiąg wieczystych, w prowadzonym postępowaniu o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych.

Postanowieniem z [...] lutego 2018 r., Nr [...], Prezydent [...] ("Prezydent") zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Organ podkreślił, że nie ma podstaw do samodzielnego ustalenia, czy istnieje służebność mająca zapewnić dostęp do drogi publicznej dla działek o nr [...] i [...], w związku z czym zawiesił prowadzone postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla [...] w W., [...] Wydział [...], sygn. akt [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył inwestor twierdząc, że uregulowana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. instytucja zawieszenia postępowania jest instytucją szczególną i powinna być wykorzystywana tylko wtedy, gdy rozpatrzenie sprawy jest bezwzględnie uzależnione od zagadnienia wstępnego. Zdaniem inwestora służebności, których dotyczy postępowanie prowadzone przed sądem powszechnym, prawnie i faktycznie istnieją (mogą być faktycznie wykonywane), co wynika wprost z przepisów prawa. Istnieje zatem konieczny dla wydania pozwolenia na budowę dostęp do dróg publicznych i nie zachodzą żadne przesłanki, które uzasadniałyby brak takiego dostępu. Zdaniem inwestora, zawarte w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2018 r., poz. 1916) domniemanie (że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym) ma zastosowanie także wtedy, gdy w księdze wieczystej zamieszczono ostrzeżenie; obowiązuje ono dopóki nie zostanie obalone, a to nie nastąpiło w okolicznościach niniejszej sprawy; oznacza to, że służebność zgodnie z prawem istnieje; organ nie ma więc obowiązku jej ustalania, bo przesądza o tym przepis prawa, który to organ ma obowiązek zastosować.

Postanowieniem z [...] marca 2018 r. Wojewoda [...] uchylił postanowienie Prezydenta z [...] lutego 2018 r.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że zagadnienie wstępne, uregulowane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to okoliczność warunkująca rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy (ze względu na jego przedmiot) do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Między zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi więc istnieć związek przyczynowy.

Wojewoda przypomniał, że w przedmiotowej sprawie zagadnieniem wstępnym, w ocenie Prezydenta, jest konieczność uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego w przedmiocie ustalenia służebności gruntowej, polegającej na prawie przechodu i przejazdu przez działki, których współużytkownikiem wieczystym jest skarżąca. W ocenie organu pierwszej instancji okoliczność ta przesądzi o posiadaniu przez inwestora dostępu do drogi publicznej, a tym samym o spełnieniu warunku z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Prezydent uznał, że dalszy tok postępowania uzależniony jest od uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego w W. i zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie administracyjne do czasu uzyskania przez ww. wyrok waloru prawomocności.

Z takimi ustaleniami i oceną organu pierwszej instancji, nie zgodził się Wojewoda. Organ ten wskazał, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu, i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu o wyjaśnienie, nawet poważnych, wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd.

Wojewoda dodał też, że o zaistnieniu konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego można mówić, gdy dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, a zależność ta musi być bezpośrednia. W innym przypadku, jak podkreślił organ odwoławczy, zagadnienie nie ma charakteru zagadnienia wstępnego z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ponadto, zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, występująca w dacie orzekania przez organ, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w tym dniu. Natomiast okoliczność, że fakty mające znaczenie prawotwórcze mogą ulec zmianie w przyszłości, na przykład na skutek orzeczenia sądu powszechnego, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego.

W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że "kwestia ustanowienia prawa służebności drogowych działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], nie stanowi zagadnienia wstępnego". Niezależnie od rozstrzygnięcia, jakie podejmie Sąd Rejonowy, organ administracji architektoniczno-budowlanej był władny do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie. Fakt, że przed sądem powszechnym toczy się postępowanie w przedmiocie usunięcia niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Samo prowadzenie takiego postępowania nie stanowi bezwzględnej przeszkody dla wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy stwierdził więc, że Prezydent mógł zakończyć postępowanie i wydać decyzję w niniejszej sprawie, bez oczekiwania na prawomocny wyrok sądu powszechnego.

Na postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła L. sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia Prezydenta o zawieszeniu postępowania mimo istnienia przesłanki zawieszenia w postaci toczącego się przed Sądem Rejonowym dla [...], sygn. akt [...], postępowania cywilnego, w którym rozstrzygane jest zagadnienie wstępne, tj. istnienie służebności mającej zapewnić działce inwestora dostęp do drogi publicznej, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że w orzecznictwie sądów administracyjnych za zagadnienie wstępne uznaje się nie tylko takie zagadnienie, bez rozstrzygnięcia którego nie można w ogóle wydać decyzji, lecz również takie, które warunkuje określoną treść rozstrzygnięcia/wpływa na wynik postępowania. Taki sposób rozumienia przesłanek zawieszenia postępowania (podzielany także w doktrynie) potwierdza również wykładnia systemowa. Skarżąca wskazała przy tym, że ustawodawca dopuścił w pewnych przypadkach rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego samodzielnie przez organ przy wydawaniu decyzji (art. 100 § 2 k.p.a.) i przewidział konsekwencje późniejszego rozstrzygnięcia tego zagadnienia odmiennie przez sąd lub inny organ (podstawa do wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.). Skarżąca podkreśliła przy tym, że warunkiem koniecznym zastosowania tych przepisów jest uprzednie uznanie danego zagadnienia za kwestię prejudycjalną, będącą podstawą zawieszenia postępowania według art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie skarżącej, uznanie kwestii wpływającej na treść decyzji administracyjnej za zagadnienie innego rodzaju niż wstępne, prowadzić może do niepożądanych skutków, gdyby okazało się następnie, że sąd lub inny organ ocenił ją odmiennie niż organ wydający decyzję – w przepisach nie ma bowiem jednoznacznej podstawy wznowienia w takiej sytuacji. W obrocie istniałaby więc decyzja sprzeczna z treścią wyroku sądu lub decyzją organu i nie byłoby jednoznacznej możliwości jej wzruszenia. Ustawodawca po to zatem przewidział omawiane normy, by zapobiegać tego rodzaju sytuacjom, i by położenie prawne uczestników obrotu było jasne. Wąskie rozumienie pojęcia zagadnienia wstępnego ten zamiar ustawodawcy niweczy.

Skarżąca podkreśliła, że konieczną przesłanką udzielenia pozwolenia na budowę jest ustalenie, że dana działka ma dostęp do drogi publicznej. Jeśli sąd powszechny ustali, że służebność przechodu i przejazdu nie istnieje, to konieczne będzie wydanie decyzji odmawiającej inwestorowi pozwolenia na budowę. Rozpatrzenie sprawy toczącej się przed organem pierwszej instancji zależy więc od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny.

Choć organ administracyjny może uznać, że sam jest władny ocenić to zagadnienie, to jednak -zdaniem skarżącej- samodzielne rozstrzygnięcie sporu cywilnego niesie ze sobą ryzyko skomplikowania sytuacji prawnej, jeśli okaże się, że sąd spór ten rozwiąże inaczej. Gdyby bowiem okazało się, że służebność rzeczywiście nie istnieje, w obrocie znajdowałaby się decyzja pozwalająca na prowadzenie budowy na działce niemającej dostępu do drogi publicznej.

Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu jako oparte na prawidłowej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. Nr [...], uchylające postanowienie Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zainicjowanego wnioskiem Spółki A.. Rozstrzygając o zawieszeniu postępowania Prezydent przyjął, że wystąpiło zagadnienie wstępne, co uzasadnia zastosowanie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Wskazał w tym kontekście na konieczność wyjaśnienia, czy istnieje służebność gruntowa mająca zapewnić dostęp do drogi publicznej dla działek inwestycyjnych o nr [...] i [...]; wziął pod uwagę postępowanie uruchomione przez skarżącą o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych nr [...] i [...] z rzeczywistym stanem prawnym (poprzez ustalenie, że służebność ustanowiona na działkach będących w użytkowaniu wieczystym skarżącej, o nr ew. [...] i [...], nie istnieje), i uznał, że konieczne jest zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego w tej sprawie przez Sąd Rejonowy [...] w W., [...] Wydział [...], pod sygn. akt [...].

Rozstrzygnięcie to (i ocena w nim zawarta) zostało zakwestionowane przez Wojewodę, a stanowisko organu II instancji przedstawione w zaskarżonym postanowieniu (o charakterze reformacyjnym) jest -zdaniem Sądu- prawidłowe.

I tak, zważyć trzeba, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wyjaśnić przy tym należy, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.

Zatem, organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie cyt. art. 97 § 1 pkt 4, obowiązany jest ustalić czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem; o występowaniu takiego związku/zależności przesądzać będą przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną decyzji administracyjnej. W razie gdy związek ten nie występuje, organ obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu art. 97 § 1 pkt 4 organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania". Podobnie przyjął NSA w wyroku z 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 541/18, podnosząc, że "Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego". Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu ww. przepisu jest więc istnienie ścisłej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji; "brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji" (v. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1268/16). Przedstawiając w ten też sposób pojęcie zagadnienia wstępnego, NSA w wyroku z 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 1067/15 dodatkowo stwierdził, że "Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają, co do zasady, wpływu względy natury celowościowej ani ekonomiki postępowania".

Taką też wykładnią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. kierował się Wojewoda orzekając w sprawie, słusznie zdaniem Sądu uznając, że okoliczności podniesione przez Prezydenta (a przy tym bezsporne) nie uniemożliwiały temu organowi rozpatrzenia sprawy o pozwolenie na budowę i wydania decyzji.

Zważyć należy, że postępowanie w sprawie dotyczy pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C, D i E z częścią usługową i garażami podziemnymi na działkach [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] W.. Dojazd do nieruchomości inwestycyjnej miałby być realizowany poprzez działki skarżącej nr ew. [...] i [...], na których zgodnie z treścią księgi wieczystej tych nieruchomości, ustanowiono na czas nieograniczony, na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego lub współużytkowników wieczystych działki nr [...] i [...] z obrębu [...] w W. służebność gruntową polegającą na prawie przechodu pieszych i przejazdu pojazdów (prawo nr 3 w dziale III kw nr [...] i odpowiednio w dziale I-Sp księgi nr [...]). Wprawdzie przed Sądem Rejonowym dla [...] w W. toczy się pod sygn. akt [...] sprawa z powództwa skarżącej przeciwko m.in. inwestorowi o uzgodnienie treści ww. ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym poprzez ustalenie, że nie istnieje służebność będąca przedmiotem wpisu nr 3 w dziale III kw nr [...], niemniej nie stanowi to zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. Nie uniemożliwia kontynuowania i zakończenia postępowania; nie występuje bowiem w takim przypadku, pomiędzy ww. postępowaniami, bezpośrednia zależność, a to: tego rodzaju, że do czasu zakończenia wskazanego postępowania przed Sądem Rejonowym dla [...] w W., nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę.

Owszem, w sprawie tej – o pozwolenie na budowę, organ ma obowiązek m.in. zbadać (na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) czy nieruchomość inwestycyjna ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Wymóg ten wynika z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), który nakłada obowiązek zapewnienia dla działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nim związanych dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, odpowiednich do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Niemniej, pozostawanie w toku postępowania o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym w zakresie odnoszącym się do służebności gruntowej, nie uniemożliwia dokonania oceny co do zachowania przez inwestora wymogu z cyt. powyżej § 14, w konsekwencji także, wydania aktu rozstrzygającego sprawę. Z uwzględnieniem art. 3 i art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2018 r., poz. 1916), organ może bowiem ustalić, czy służebność gruntowa mająca stanowić o dostępie inwestycji do drogi publicznej istnieje prawnie.

Podsumowując, nie ma bezpośredniej zależności pomiędzy wynikiem ww. postępowania sądowego, a niniejszym postępowaniem administracyjnym. Natomiast samo wskazanie na to, że wynik toczącego się postępowania sądowego o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym może mieć wpływ na przedmiotowe postępowanie, nie świadczy o braku możliwości rozpoznania niniejszej sprawy. Zagadnienie wstępne zachodzi bowiem wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Zagadnieniem wstępnym jest więc tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 374/17, w którym to przyjęto, że złożenie wniosku do sądu cywilnego o ustanowienie służebności, a tym samym potencjalna możliwość dysponowania nieruchomością w przyszłości nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej oraz podstawy jego zawieszenia).

W tych warunkach Sąd nie podzielił zarzutów i argumentów podniesionych w skardze. Zdaniem Sądu, stanowisko w niej zawarte, kwestionujące rozstrzygnięcie Wojewody, oparte jest na błędnej interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznającej za zagadnienie wstępne kwestię pozostającą do rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd, (jedynie) wpływającą na treść decyzji, a nie warunkującą jej wydanie. Nie podzielając tego poglądu Sąd uznał, że skarga jest niezasadna a kontrolowane postanowienie prawidłowe.

Na marginesie już tylko Sąd dostrzega, że gdyby w wyniku zakończenia sporu cywilnego okazało się, że służebność rzeczywiście nie istnieje, a ocena organu architektoniczno-budowlanego oparta byłaby na innym ustaleniu, ostateczna decyzja tego organu może być zwalczana w trybie wznowienia, w nawiązaniu do przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie jest więc tak, jak twierdzi skarżąca, iż brak zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie może skutkować pozostawieniem w obrocie prawnym "wadliwej" (sprzecznej z wyrokiem sądu) decyzji. Ponadto, Sąd zauważa, że "zabezpieczeniem" dla przyszłych mieszkańców planowanej inwestycji (na których także zwraca uwagę skarżąca), której to stan prawny (wobec trwającego sporu cywilnego) może okazać się niepewny, jest postanowienie Sądu o zabezpieczeniu roszczenia poprzez umieszczenie ostrzeżenia w księdze wieczystej.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.