Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2611/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 5 i 7, art. 145a, art. 145b, art. 147, art. 149 § 2, art. 150 § 1 i 151 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz D. R. kwotę 200 złotych (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. R. (dalej także jako "wnioskodawca", "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], który po rozpoznaniu jego wniosku o wznowienie postępowania o nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 15000 zł - odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...].

Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 145 § 1 pkt 5 i 7, art. 145a, art. 145b, art. 147, art. 149 § 2, art. 150 § 1 i 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.").

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach:

W dniu [...] marca 2015 r. w miejscowości [...], na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] i trzyosiowej naczepy ciężarowej marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował H. K., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem rzeczy (słoików z wyrobami, folii i elementu metalowego) w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy D. R., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: D..

W wyniku pomiarów kontrolowanego samochodu ciężarowego, stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm:

- nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu - 12,2 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 2,2 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 22 %);

wysokość pojazdu członowego 4,06 m (po odjęciu 1% błędu wynikającego z niedokładności pomiaru i tolerancji przyrządu) - przekroczenie o 0,6 m;

podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Organ podkreślił, że stosownie do ust. 3 art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 460), drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1 (a więc określone ww. rozporządzeniu), drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Droga krajowa nr [...] na odcinkach [...] została zaliczona do kategorii dróg po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t.

W tak ustalonym stanie faktycznym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15000 (słownie: piętnaście tysięcy) złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, w pozostałych przypadkach wobec przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej i dopuszczalnej wysokości pojazdu.

Rozpoznając odwołanie strony, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja została doręczona stronie 1 czerwca 2015r.

Na skutek złożonej skargi strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1973/15 oddalił skargę.

Skarżący, pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Jako podstawę wniosku wskazał art. 145 § 1 pkt 5 i 7 i art. 145b k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17.

Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. wznowił postępowanie w sprawie.

Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej też jako "GITD") decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Powołując przepisy Rozdziału 12 "wznowienie postępowania" w Kodeksie postepowania administracyjnego oraz poglądy doktryny prawniczej podkreślił, że powołana przez stronę okoliczność, wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-127/17 z dnia 21 marca 2019 r., nie istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej. Tymczasem wyrażenie "wyjdą na jaw", użyte w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że istotny jest moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, czyli udostępnienia ich organowi, a nie moment faktycznego zapoznania się z nimi przez pracownika organu. Wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, lecz także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, aby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia.

Według organu, podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., wiąże się z instytucją rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie. W razie gdy w postępowaniu administracyjnym pojawi się zagadnienie wstępne, organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, albo wystąpić do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie i wydanie decyzji na podstawie przyjętej oceny tego zagadnienia nie wyklucza jego późniejszego rozstrzygnięcia przez właściwy organ lub sąd. Artykuł 145 § 1 pkt 7 k.p.a., ma na celu usunięcie kolizji rozstrzygnięć, która jest skutkiem dopuszczenia przez przepisy prawa możliwości odstąpienia od normalnego układu kompetencji organów państwowych (zob. J. Borkowski, Zmiana i uchylanie, s. 79). Kolizja ta, usuwana jest poprzez przyznanie pierwszeństwa orzeczeniu organu (lub sądu), który jest właściwy do rozstrzygnięcia prawnomaterialnego zagadnienia w ramach zwykłego układu kompetencji.

Zdaniem GITD, w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd w sposób odmienny od rozstrzygnięcia tego zagadnienia we własnym zakresie, nie uzasadniało to wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, bowiem w postępowaniu administracyjnym nie pojawiło się zagadnienie wstępne, które skutkowałoby obowiązkiem zawieszenia postępowania i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, wystąpieniem do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie.

W ocenie organu, trzecia przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145b k.p.a. wymaga ustalenia, że naruszenie zasady równego traktowania miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Konstrukcja tej przesłanki odwołuje się do materialnego aspektu zasady równości w postępowaniu administracyjnym poprzez wymóg wykazania związku między nierównym traktowaniem stron, a treścią decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że rozstrzygniecie w decyzji ostatecznej, zostało podjęte z naruszeniem zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. z 2016 r. poz. 1219). Ocenił, że organ administracji, wydając decyzję nie kierował się czynnikiem różnicującym wskazanym w treści ww. ustawy. Ustawa ta bowiem określa obszary i sposoby przeciwdziałania naruszeniom zasady równego traktowania ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, narodowość, religię, wyznanie, światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną oraz organy właściwe w tym zakresie.

Zdaniem organu, przesłanka w postaci wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, nie stanowi samoistnej podstawy prawnej w oparciu o którą organ mógłby wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracyjną. Przepisy art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a., art. 145b k.p.a., nie zawierają samoistnej przesłanki do wznowienia postępowania, a następnie do uchylenia decyzji, takiej jak wymieniona w art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, gdzie ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował tą kwestię, wskazując, że "orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ma wpływ na treść wydanej decyzji".

W skardze na ww. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2019 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił:

1. naruszenie unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, w tym szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, poprzez brak staranności organu w podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przez odrzucenie naszego wniosku, a w szczególności nie nieprzestrzegania zapisów Traktatu akcesyjnego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej jak i wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej sygn. C- 127/07, który mówi o tym, iż kara w niniejszej sprawie została wydana z naruszeniem prawa i niezgodnie z tym prawem

2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak sporządzenia wymaganego tym przepisem wyczerpującego uzasadnienia faktycznego skarżonej decyzji.

W związku z naruszeniem przepisów, oraz wydaniem decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swoje zarzuty, skarżący wskazał na brzmienie obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego oraz na brzmienie treść wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – dalej "TSUE" z 21 marca 2019 r., sygn. akt C-127/17, Dz.U.UE.C.2019/187/7.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydana została w toku postępowania wznowieniowego, wszczętego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, narusza ona przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wobec naruszenia art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 151 § 2 k.p.a. Ta ostatnia norma stanowi bowiem, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Natomiast, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2). Wznowienie na tej podstawie wymaga, po pierwsze, ustalenia, jaki był wpływ rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na treść decyzji, po drugie – porównania treści rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przyjętego przy rozstrzygnięciu sprawy z rozstrzygnięciem tego zagadnienia przez właściwy organ.

Pojęcie zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. obejmuje także kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. (v. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2020 r. VI SA/Wa 2337/19 LEX nr 2976958, z dnia 21 stycznia 2020 r. VI SA/Wa 2144/19 LEX nr 3019822, z dnia 6 marca 2020 r. VI SA/Wa 2580/19 LEX nr 2957043).

W niniejszej sprawie skarżący poniósł odpowiedzialność administracyjną w postaci nałożenia kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł za to, że w dniu kontroli, nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu, którym poruszał się jego kierowca, wynosił 12,2 tony (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę). Wysokość kary została zdeterminowana oceną, że nastąpiło przekroczenie dopuszczalnych norm o 2,2 t, czyli ponad dopuszczalną wartość o 22 %. Tymczasem, jak wynika z powołanego przez stronę wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 marca 2019 r., sygn. akt C-127/17, Dz.U.UE.C.2019/187/7, sprzeczne z Dyrektywą Rady nr 96/53/WE było przyjęcie co do zasady, możliwości obniżenia kryterium dopuszczalnych nacisków osi, na niektórych z dróg do 10 t i do 8 t, gdyż wszystkie pojazdy winny mieć zagwarantowane prawo poruszania się po drogach bez zezwolenia do granicznej wartości nacisków 11,5 t.

Zastosowanie tej zasady oznaczałoby, że ustalone przez organ (i zaakceptowane przez WSA w Warszawie) przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś wyniosłoby 0,7 tony, a zatem mniej niż 20% i wiązałoby się z wymierzeniem niższej kary niż nałożona i utrzymana w decyzji ostatecznej. Oznacza to, że w wyniku porównania treści rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przyjętego przy rozstrzygnięciu sprawy w wyroku TSUE z rozstrzygnięciem tego zagadnienia przez właściwy organ miałby wpływ na treść decyzji o nałożeniu kary.

Powyższe oznacza, że skarga jest uzasadniona, ale w zakresie innym, niż domaga się skarżący. Nadmienić należy, że nałożenie na skarżącego kary w maksymalnej wysokości 15 000 zł "skonsumowało" drugie stwierdzone uchybienie, a mianowicie przekroczenie dopuszczalnej wysokości pojazdu o 6 cm. W przypadku uwzględnienia wyroku Trybunału kara nałożona za przekroczenie dopuszczalnych nacisków wprawdzie uległaby zmniejszeniu, ale swój byt prawny odzyskałaby kara za naruszenie dopuszczalnej wysokości pojazdu.

Odnosząc się do twierdzenia organu, że zaskarżona decyzja nie mogła być uchylona ze względu na to, że wyrok Trybunału zapadł już po wydaniu decyzji ostatecznej, a nawet po prawomocnym wyroku tut. Sądu, zważyć należy, że te okoliczności nie mają zasadniczego znaczenia przy uwzględnieniu skutków wyroku TSUE.

Po pierwsze:

Podkreślić należy, że 10 marca 2017 r. Komisja Europejska (dalej też jako "Komisja") wniosła do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej skargę, na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, o stwierdzenie, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń, by móc poruszać się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U. 1996, L 235, s. 59), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. (Dz.U. 2015, L 115, s. 1) (zwanej dalej 'dyrektywą 96/53'), w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53.

Komisja w swej skardze zauważyła, że przewidziane w polskiej ustawie ograniczenie w ruchu międzynarodowym dostępu pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53 wartościom maksymalnego nacisku pojedynczej osi nienapędowej lub osi napędowej tylko do dróg należących do transeuropejskiej sieci transportowej i niektórych innych dróg krajowych jest sprzeczne z art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53, który określa zasady swobodnego ruchu tych pojazdów. Podniosła, że choć w art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszczony został ruch pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 t na wszystkich drogach publicznych, to jednak w art. 41 ust. 2 i 3 tej ustawy wprowadzono odstępstwa, które pozbawiają ten art. 41 ust. 1 treści. Na mocy odstępstw zawartych w tym art. 41 ust. 2 i 3 ruch na drogach krajowych i wojewódzkich znajdujących się na wykazie sporządzanym przez ministra właściwego ds. transportu jest bowiem ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t lub 8 t, zaś ruch na innych drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych jest ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Komisja podkreśliła, że odstępstwa te zaś sprowadzają się do zamknięcia prawie 97% sieci drogowej Polski dla ruchu pojazdów odpowiadających maksymalnym wartościom nacisku osi, które zostały określone w dyrektywie 96/53, i wynoszą 10 t w przypadku osi nienapędowej oraz 11,5 t w przypadku osi napędowej.

Niewątpliwie wszczęte przez WITD w dniu [...] marca 2015 roku postępowanie dotyczyło w szczególności ponad 20 % przekroczenia dopuszczalnej normy naciskowej: dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową, przewidzianego dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 ton, a więc w zakresie kwestionowanym przez Komisję Europejską w skardze wniesionej do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Po drugie, odnosząc się do wpływu ww. wyroku Trybunału na postępowanie, zakończone decyzją ostateczną doręczoną skarżącemu 1 czerwca 2015r. należy podnieść dwa zagadnienia:

1.

Pierwszą kwestią jest obowiązek wykonania wyroku TSUE, który należy traktować jako podstawową powinność państwa członkowskiego, służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej.

Do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Takim mechanizmem proceduralnym jest, w ocenie Sądu, instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w orzecznictwie:

Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2020 roku, sygn. akt VI SA/Wa 2144/19, TSUE już w wyroku z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 w sprawie K. vs. P. ([...]), wywiódł z unormowanej w art. 10 WE (obecnie art. 4 ust. 3 TSUE) zasady lojalnej współpracy obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez Trybunał. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami: 1. organ ten posiada zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją; 2. rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji; 3. wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia Trybunału, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do Trybunału w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE oraz 4. zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu Trybunału.

Taka sytuacja faktyczna zaistniała w niniejszej sprawie. Dodać należy, że w piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok, którego tezy powtórzone zostały w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z 16 marca 2006 r., sygn. akt C-234/04 w sprawie R. & S. ([...]) wytyczył rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE a ostateczną decyzją administracyjną, która dodatkowo – na skutek oddalenia skargi zyskała przymiot prawomocności. Wprawdzie, użyte przez TSUE sformułowanie ponownego zbadania sprawy, może być rozumiane rozmaicie, a to ze względu na właściwości konkretnego systemu prawnego, nie ulega jednak wątpliwości, że stronie postępowania powinna być zapewniona możność otwarcia procesu na nowo (zob. M. Taborowski, Wznowienie postępowania cywilnego ze względu na sprzeczność prawomocnego wyroku sądu krajowego z prawem wspólnotowym. Glosa do wyroku TS z dnia 16 marca 2006 r., C-234/04, EPS 2007/3/44-59, K. Lenearts, I. Maselis, K. Gutman [w:] J. T. Nowak (red.), EU Procedural Law, Oxford 2014, s. 146 – 147).

Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zaprezentował TSUE w wyroku z 4 października 2012 r., sygn. akt C-249/11, w sprawie C. B. vs. G. ([...]). W orzeczeniu tym TSUE sprzeciwił się takiemu unormowaniu instytucji wznowienia postępowania w stosunku do aktu sprzecznego z prawem unijnym, które obarczone jest nadmiernymi ograniczeniami. W tezie nr 2 tego wyroku stwierdzono, że "Prawo Unii stoi na przeszkodzie normie państwa członkowskiego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania prawomocnego aktu, który nie był przedmiotem skargi sądowej, może zostać wznowione, w przypadku gdy wspomniany akt jest sprzeczny z prawem Unii wyłącznie w terminie jednego miesiąca, licząc od wydania tego aktu, i z wyłącznej inicjatywy organu, który wydał akt, prokuratora lub rzecznika, czyniąc w ten sposób nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym wykonywanie uprawnień wynikających z prawa Unii." (zob. A. Kaczorowska-Ireland, European Union Law, London and New York 2016, s. 290).

Z kolei w wyroku z 19 września 2006 r. wydanym w połączonych sprawach o sygn. akt C-392/04 i 422/04 i. ([...]), A. ([...]), dawniej I. ([...]) TSUE zaakcentował obowiązek respektowania zasady równoważności, ograniczającej ewidentnie zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich. Wyraża się ona w sferze procesowej w możności korzystania przez stronę z funkcjonujących w prawie krajowym środków podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej w celu dostosowania decyzji administracyjnej do prawa wspólnotowego, zgodnie z warunkami określonymi w w. w. wyroku K., i zasadą lojalnej współpracy. Wskazano wówczas, że "zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego (...) znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego. Wynika z tego, że jeśli przepisy krajowe, dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy utrzymywanie go w mocy jest 'zwyczajnie nie do zaakceptowania', ten sam obowiązek uchylenia powinien istnieć w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W ten sposób, jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną decyzję administracyjną, która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym.".

Podobnie jest na gruncie przedmiotowej sprawy, bowiem wskutek rozpoznania skargi Komisji, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 uznał, że nakładając na przedsiębiorstwo transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej łącznie na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika 1 do dyrektywy 96/53.

Tym samym sprzeczne z Dyrektywą Rady nr 96/53/WE było przyjęcie co do zasady, możliwości obniżenia kryterium dopuszczalnych nacisków osi, na niektórych z dróg do 10 t. i do 8 t, gdyż wszystkie pojazdy winny mieć zagwarantowane prawo poruszania się po drogach bez zezwolenia do granicznej wartości nacisków 11,5 t.

W konsekwencji oznacza to, że ignorująca powyższą okoliczność zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] narusza przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 147 § 1 pkt 7 k.p.a.

Oznaczałoby to, że będące przedmiotem wznowienia postępowania decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 15 000 złotych oraz utrzymująca tę decyzję w mocy decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] naruszają prawo.

Oczywiste jest w tej sytuacji, że nałożenie kary pieniężnej za przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej na drodze, na której prawodawca polski przyjął dopuszczalny nacisk tej osi do 10 t, narusza art. 3 oraz art. 7 w związku z pkt 3.1. oraz pkt 3.4 załącznika nr I Dyrektywy Rady nr 96/53 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Nakłada bowiem sankcję administracyjną niezgodnie z normami określonymi ww. przepisami unijnymi za uznane za naruszenie, w zakresie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej.

Tymczasem w świetle wyroku TSUE nie było podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się po polskich drogach krajowych. W konsekwencji, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 12,2 tony, wadliwie uzasadniał twierdzenie o przekroczeniu maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu w relacji do ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy nr 96/53/WE poziomu 11,5 t.

Powyższe oznaczałoby brak podstaw do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł, lecz kary niższej. Gdyby więc Główny Inspektor Transportu Drogowego, zastosował prawo unijne, zgodnie z orzeczeniem TSUE, doszłoby do nałożenia kary pieniężnej w niższej wysokości. Oczywiście nie jest to jedyny przekroczony parametr, stwierdzony w niniejszej sprawie, jednakże niewątpliwie jest to parametr decydujący w niniejszej sprawie o wysokości nałożonej kary pieniężnej. Dlatego też, w przedmiotowej sprawie, organ jest zobligowany do oceny swej decyzji ostatecznej oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 roku, w oparciu o zaistniałą w sprawie przesłankę wznowienia postępowania, wobec stwierdzenia sprzeczności z art. 3 ust. 1 tiret pierwszy oraz punktem 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy nr 96/53/WE obniżenia dopuszczalnych wartości nacisków na osie pojazdów poniżej 11,5 tony.

Niewątpliwie przepis krajowy ustanawiający w tym zakresie limit na poziomie 10 ton nie mógł stanowić podstawy nałożenia na skarżącego sankcji administracyjnej.

Zastosowanie przepisów krajowych z pominięciem wspomnianej zasady pierwszeństwa ocenić należy jako naruszenie prawa materialnego. W sposób ewidentny uchybienie to wpłynęło na wynik sprawy, bowiem gdyby organy stosowały prawo unijne, nie zaś krajowe, kara zostałaby nałożona w niższej wysokości. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a., zostałaby także uchylona decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2015 r.

2.

Jednakże w niniejszej sprawie pojawia się druga istotna kwestia, o której zapomniał skarżący, a jest nią upływ czasu od wydania decyzji ostatecznej.

Należy mieć na uwadze art. 146 § 1 k.p.a. ustanawiający przesłankę przedawnienia, która ograniczona jest wyłącznie do zakazu uchylenia decyzji, natomiast nie odnosi się do ponownego rozpoznania sprawy. W sytuacji gdy organ ustali, że decyzja ostateczna została wydana w postępowaniu dotkniętym kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w art. 145 § 1 k.p.a. obowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy, z tym, że w razie gdy wystąpi przesłanka przedawnienia nie może uchylić decyzji, a wyłącznie stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazać z jakiego powodu nie uchylił decyzji.

Na gruncie niniejszej sprawy 5 letni termin przedawnienia minął [...] czerwca 2020r., a zatem także, gdy akta wrócą do ponownego rozpatrzenia. przesłanka przedawnienia nie może uchylić decyzji.(v. WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn.. VII SA/Wa 600/18 (LEX nr 2609738).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 listopada 2018 r. (II SA/Gd 487/18) wypowiedział się w przedmiocie skutecznego zainicjowania postępowania wznowieniowego a dopuszczalności merytorycznego orzekania w tym postępowaniu. Wskazał bowiem, że "Czym innym jest skuteczne zainicjowanie postępowania wznowieniowego w terminie określonym w art. 145a § 2 k.p.a., a czym innym dopuszczalność merytorycznego w nim orzekania, uzależniona od terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., którego upływ ma charakter obiektywny i ostateczny" (LEX nr 2589857).

Jednocześnie nie oznacza to, że zaskarżona decyzja o odmowie uchylenia decyzji będących przedmiotem wznowienia postepowania nie może być uchylona. Podobnie orzekł WSA w Poznaniu, który w wyroku z dnia 28 marca 2019 r. IV SA/Po 829/18 stwierdził, że "Z treści art. 146 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że upływ określonego w nim terminu stanowi negatywną przesłankę uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji dotychczasowej. Termin ten, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, iż decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Nie oznacza to jednak dopuszczalności orzekania w takim przypadku o "odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej". (LEX nr 2645727)

Tym samym sprzeczne z Dyrektywą Rady nr 96/53/WE było przyjęcie co do zasady możliwości obniżenia kryterium dopuszczalnych nacisków osi, na niektórych z dróg do 10 t. i do 8 t, gdyż wszystkie pojazdy winny mieć zagwarantowane prawo poruszania się po drogach bez zezwolenia do granicznej wartości nacisków 11,5 t.

W tej wartości mieścił się kontrolowany pojazd. W związku z tym decyzja organu I instancji nakładająca karę pieniężną 15 000,00 zł za przekroczenie o 2, 2 t nacisku pojedynczej osi napędowej na drodze, na której prawodawca polski przyjął dopuszczalny nacisk tej osi do 10 t, narusza art. 3 oraz art. 7 w związku z pkt 3.1. oraz pkt 3.4 załącznika nr I Dyrektywy Rady nr 96/53 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Nakłada bowiem sankcję administracyjną za naruszenie niezgodne z normami określonymi ww. przepisami unijnymi w zakresie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej.

Z treści art. 146 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że upływ określonego w nim terminu (tu: pięcioletniego), od dnia doręczenia 1 czerwca 2015r., stanowi negatywną przesłankę uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji dotychczasowej. Termin ten, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, iż decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Nie oznacza to jednak dopuszczalności orzekania w takim przypadku o "odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej".

W sytuacji bowiem, gdy - tak, jak w kontrolowanej sprawie - zaszła pozytywna przesłanka wznowienia (tu: z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.) i jednocześnie wystąpiła przesłanka negatywna, o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a., organ, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, z której powodu nie może uchylić decyzji.

W takiej sytuacji organ nie był więc uprawniony do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej - wobec ziszczenia się w kontrolowanej sprawie obu ww. przesłanek - nie odpowiada treści obowiązujących przepisów prawa. Organ może bowiem odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej tylko w sytuacji, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., tj. brak wystąpienia pozytywnej przesłanki wznowieniowej (por. wyroki WSA w Poznaniu z 24 maja 2018 r., IV SA/Po 256/18 oraz 31 stycznia 2019 r. o sygn. IV SA/Po 830/18, publ. CBOSA).

Z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2019r., jako naruszającą art. 151 § 2 k.p.a.

Należy dodatkowo podkreślić, że z upływem terminu "przedawnienia" określonego w art. 146 § 1 p.p.s.a. nie wiąże się wyłącznie niemożność uchylenia decyzji dotychczasowej, ale również brak kompetencji organu do ponownego merytorycznego (verba legis: "co do istoty") rozpoznania sprawy zakończonej tą decyzją. Jak bowiem trafnie wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1783/15 (CBOSA): "postanowienie o wznowieniu postępowania, wydawane na podstawie art. 149 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wynika z niego, iż po wydaniu postanowienia organ bada, czy rzeczywiście zaistniała przyczyna z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazana jako podstawa wznowienia, a następnie bada istotę sprawy, mając na względzie obowiązujące przepisy, w tym przepisy k.p.a. o wznowieniu postępowania. Jednak zakres rozpoznania sprawy, co należy szczególnie podkreślić, zależy od tego, czy w sprawie istnieją przeszkody do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p.a., czy też przeszkody takie nie wystąpiły. W wypadku wystąpienia takiej przeszkody zakres rozpoznania sprawy określa art. 151 § 2 k.p.a. Pełne badanie "istoty sprawy" ma natomiast miejsce wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w jego ocenie, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.).

Z przepisu art. 149 § 2 k.p.a. wynika więc, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Zakres rozpoznania sprawy określają bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji." (Por. też wyroki WSA: z 13 września 2018 r., IV SA/Po 1003/17; z 27 sierpnia 2014 r., IV SA/Po 694/14 - CBOSA).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni, ze przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 k.p.a. zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że - pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ winien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które organ ocenia jako zgodne z prawem materialnym.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając podniesiony przez skarżącego koszt wpisu (200 zł).