Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1563/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 31 maja 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o związkach zawodowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędzia WSA del. do NSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lipca 2009r. sygn. akt III SA/Lu 207/09 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Wola Mysłowska z dnia [...] grudnia 2008r. [...] w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w W. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 7 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 207/09, po rozpatrzeniu skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Wola Mysłowska z [...] grudnia 2008 r. nr [...] dotyczącą zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w W., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Rada Gminy Wola Mysłowska, działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j. t. z 2004 r. Dz. U. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), w dniu [...] grudnia 2008 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w W.

Wojewoda Lubelski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi Wojewoda przywołał treść art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz treść art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (j. t. z 2001 r. Dz. U. Nr 79, poz. 854, ze zm.) i stanął na stanowisku, że przewidziany w tych przepisach obowiązek organów samorządu terytorialnego zasięgnięcia opinii związków zawodowych o założeniach albo projektach aktów prawnych odnosi się tylko do tych spośród nich, które dotyczą określonego przedmiotu. Jest on wskazany w ustawie o związkach zawodowych przez generalne odesłanie, gdyż powołany art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych stanowi "o prawie opiniowania w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych". Zadania te wymienia art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 tej ustawy jako reprezentacja i obrona praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, obrona ich godności, interesów materialnych i moralnych, zbiorowych i indywidualnych, tworzenia korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Wojewoda Lubelski przytoczył wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1282/07 oraz z 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1402/08, z których wynika, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły należy do kategorii aktów prawnych wymagających zaopiniowania przez reprezentatywną organizację związkową. W przedmiotowej natomiast sprawie Rada Gminy Wola Mysłowska nie przedstawiła związkom zawodowym do zaopiniowania projektu uchwały Nr [...] w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Prezes Zarządu Oddziału ZNP w Woli Mysłowskiej była informowana o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w W. oraz brała udział w spotkaniu zorganizowanym w Urzędzie Gminy Wola Mysłowska [...] grudnia 2008 r. dotyczącym zamiaru likwidacji tej szkoły. Z przebiegu spotkania w dniu [...] grudnia 2008 r. sporządzono protokół, zgodnie z którym plany likwidacji szkoły w W. zostały zaopiniowane pozytywnie przez Prezesa Zarządu ZNP w Woli Mysłowskiej. Jednakże zgodnie z przepisami art. 52 i 53 Statutu Związku Nauczycielstwa Polskiego Prezes Zarządu nie posiadała kompetencji do podejmowania decyzji w sprawach należących do prezydium zarządu oddziału. Oznacza to, że projekt przedmiotowej uchwały sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w W. nie został skonsultowany z odpowiednimi władzami statutowymi związku zawodowego, a zatem uchwała Nr [...] została podjęta z naruszeniem obowiązku zasięgnięcia opinii, co stanowi istotne naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wola Mysłowska wniosła o jej oddalenie oraz o zobowiązanie organu do wykazania, że Związek Nauczycielstwa Polskiego spełnia kryteria reprezentatywnej organizacji związkowej w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Rada wyjaśniła, że mimo iż nie miała takiego obowiązku, to przeprowadziła konsultacje społeczne przed powzięciem zaskarżonej uchwały, a także poinformowała Związek Nauczycielstwa Polskiego w październiku 2008 r. na naradzie dotyczącej uzgadniania treści regulaminu wynagradzania nauczycieli. Następnie Wójt Gminy uzyskał w dniu [...] grudnia 2008 r. pozytywną opinię Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału w Woli Mysłowskiej w przedmiocie likwidacji szkoły, o czym świadczy stosowny protokół dołączony do akt sprawy. Ponadto w opinii Rady Związek Nauczycielstwa Polskiego nie spełnia warunków do uznania go za reprezentatywną organizację związkową, a w każdym razie Wojewoda Lubelski nie przedstawił żadnych na to dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z 7 lipca 2009 r. powołując się na art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 333/05) stanął na stanowisku, że skarga Wojewody nie jest zasadna, ponieważ proces podejmowania kwestionowanej uchwały Rady Gminy Wola Mysłowska nie naruszył obowiązującego prawa.

W ocenie Sądu uzasadnione jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powołanym orzeczeniu, w którym Sąd ten wskazał, że pojęcie "aktu prawnego", użyte w przepisie podlegającym wykładni, oznacza akt o charakterze generalnym, a nie indywidualnym. Ratio legis przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych sprowadza się bowiem do tego, aby stosowne organizacje związkowe mogły bronić zbiorowych interesów pracowniczych, które ustawodawca wyraźnie różnicuje w stosunku do interesów indywidualnych (art. 4 ustawy), dla obrony których przewiduje inne szczególne formy obrony (np. art. 29 ust. 2 ustawy). Nie bez znaczenia, zdaniem Sądu, dla interpretacji art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych pozostaje też to, że ustawodawca stanowiąc o przedmiotowym uprawnieniu organizacji związkowej odnosi je nie tylko do samych projektów aktów prawnych, ale także ich założeń. Założenia zaś są opracowywane co do zasady do projektów aktów generalnych, a nie indywidualnych. W rozpatrywanej natomiast sprawie kwestionowana uchwała Rady Gminy dotyczy zamiaru likwidacji szkoły, a więc indywidualnej jednostki budżetowej (zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 - szkoły publiczne zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami lub zakładami budżetowymi). Zdaniem Sądu konsekwentnie należy przyjąć, że uchwała o likwidacji zakładu budżetowego czy jednostki budżetowej (oraz o zamiarze likwidacji szkoły) nie stanowi aktu prawa miejscowego. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2005 r. II OSK 332/05, w którym wskazano, że uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym, a ponadto nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych. Obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych. W tej sytuacji, w opinii Sądu Wojewódzkiego, podjęta uchwała o zamiarze likwidacji szkoły w ogóle nie podlegała konsultacjom ze związkami zawodowymi w trybie art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Na marginesie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w trakcie prac nad uchwałą Związek Nauczycielstwa Polskiego był informowany i wiedział o toczących się pracach, a Prezes Zarządu Okręgu ZNP w Woli Mysłowskiej uczestniczył w pracach poprzedzających podjęcie takiej uchwały. Nadto organy związkowe na żadnym z etapów procedowania nie przedstawiły Gminie stosownych informacji, że Związek Nauczycielstwa Polskiego jest reprezentatywną organizacją związkową w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2002 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Brak tychże określonych prawem dokumentów uniemożliwił natomiast Radzie Gminy Wola Mysłowska dokonanie oceny, czy zachodzi potrzeba brania pod uwagę tegoż Związku w ramach procedury konsultacyjnej. Ciężar wynikający z obowiązku konsultacji nie może spoczywać na jednej stronie, a współpraca wymaga zaangażowania obu stron. Jak zaś wyjaśnił to pełnomocnik Rady Gminy Wola Mysłowska na rozprawie w dniu [...] lipca 2009 r., na terenie Gminy funkcjonuje tylko jeden związek zawodowy, mianowicie Związek Nauczycielstwa Polskiego. Pełnomocnik Wojewody nie zakwestionował tego faktu.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę Wojewody Lubelskiego.

Skargę kasacyjną od całego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 7 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 207/09 wniósł Wojewoda Lubelski. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (j. t. z 2001 r. Dz. U. Nr 79, poz. 854, ze zm.) przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uchwała w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w W. nie należy do kategorii aktów prawnych wymagających wcześniejszego zaopiniowania przez reprezentatywne organizacje związkowe,

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły należy do kategorii aktów prawnych, o których mowa w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, co potwierdza obecnie ukształtowana linia orzecznictwa sądów administracyjnych. Wprawdzie nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, bowiem obowiązek taki nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych (wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 332/05), jednakże w opinii kasatora zarówno likwidacja szkoły, jak i wszystkie akty składające się na ten proces, w tym zamiar likwidacji szkoły, odnoszą się wprost do działalności związków zawodowych, których celem jest reprezentowanie i obrona praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, a w przedmiotowej sprawie - pracowników szkoły podstawowej objętej zamiarem likwidacji.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej przedmiotowej uchwale Rady Gminy Wola Mysłowska w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w W. nie można przypisać przymiotu jedynie aktu indywidualnego o charakterze organizacyjnym, gdyż akt ten należy traktować szerzej jako akt prawny. Stanowisko takie wynika z faktu, że akt ten warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej, a skutki tego aktu mają wpływ na sytuację zatrudnionych pracowników pedagogicznych i niepedagogicznych szkoły. Nadto uchwała ta dotyczy zagadnienia powszechnej dostępności do oświaty, czyli sfery szkolnictwa publicznego, a więc zarówno praw pracowników przedmiotowej placówki, jak również uczniów tej szkoły. Zatem organy gminy Wola Mysłowska, stosownie do przepisu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, zobligowane były do zasięgnięcia opinii związków zawodowych o projekcie aktu prawnego w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły, bowiem przedmiot tego rozstrzygnięcia mieści się w zakresie działalności związków zawodowych. Związki zawodowe z racji gwarancji ustawowych miały prawo uczestniczyć w przewidzianej formie w procesie likwidacji szkoły na każdym jego etapie sprowadzającym się do wydania aktu prawnego. Powyższe stanowisko kasator oparł na orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1402/08 (podobnie: wyrok NSA z 30 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1282/07, a także wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 30 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 205/08 i z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 199/09 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 397/08).

Strona skarżąca podkreśliła, że przed podjęciem kwestionowanej uchwały z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w W. żaden z organów Gminy Wola Mysłowska nie zwrócił się do odpowiednich władz statutowych reprezentatywnych organizacji związkowych o konsultację projektu uchwały w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych, pozostając w błędnym przeświadczeniu, że nie miały obowiązku stosowania art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych i jedynie z uwagi na społeczny charakter sprawy powiadomiły o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w W. Prezesa Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Woli Mysłowskiej dwukrotnie - w październiku 2008 r. na naradzie w sprawie uzgodnienia treści regulaminu wynagradzania nauczycieli oraz w dniu podjęcia uchwały. W ocenie kasatora jest zatem bezsporne, że przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały nie został zachowany tryb przewidziany w art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Reasumując swoją argumentację kasator stanął na stanowisku, że uchwała w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły należy do kategorii aktów prawnych mieszczących się w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, wobec czego związki te poprzez swoje reprezentatywne organizacje powinny mieć zapewnioną możliwość wyrażenia swojego zdania o projekcie takiej uchwały. Niezasięgnięcie opinii związków zawodowych w trybie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych stanowi istotne naruszenie prawa, naruszenie procedury podejmowania uchwały, co uzasadniało wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rady Gminy Wola Mysłowska podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, uznała zawarte w niej zarzuty za całkowicie bezzasadne i wniosła o:

1) umorzenie postępowania w sprawie, bez jej merytorycznego rozpoznawania, na postawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.),

2) w przypadku braku uwzględnienia powyższego wniosku wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od Wojewody Lubelskiego na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniosku o umorzenie postępowania kasacyjnego uczestnik postępowania wyjaśnił, że w jego ocenie w sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej postępowanie stało się bezprzedmiotowe "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewoda Lubelski składając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę z dnia 24 marca 2009 r. na uchwałę Rady Gminy Wola Mysłowska nie składał wniosku w trybie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o wstrzymanie wykonania skarżonej uchwały z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w W. Skarżona w postępowaniu kasacyjnym uchwała, jak i podjęta później uchwała Rady Gminy Wola Mysłowska Nr [...] z [...] lutego 2009 r. w sprawie likwidacji przedmiotowej szkoły (do dnia 31 sierpnia 2009 r.) podlegały zatem wykonaniu . Do wykonywania tych uchwał został zobowiązany Wójt Gminy przez Radę Gminy i z dniem 31 sierpnia 2009 r. Szkoła Podstawowa W. przestała faktycznie istnieć. W ocenie uczestnika postępowania w sprawie powstała zatem taka sytuacja, że w toku przedmiotowego postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestał istnieć przedmiot zaskarżenia. Skarżona uchwała miała czasokres obowiązywania ściśle zakreślony, poprzez użycie w jej treści zwrotu, o zamiarze likwidacji szkoły z dniem 31 sierpnia 2009 r. Po faktycznym i prawnym zlikwidowaniu szkoły poprzez jej wykreślenie ze statutu gminy, w opinii uczestnika należy przyjąć, że przestał istnieć przedmiot zaskarżenia, gdyż czasokres obowiązywania skarżonej uchwały ustał z chwilą upływu tej daty, wobec faktu zlikwidowania szkoły. W tej sytuacji uczestnik postępowania uznał swój wniosek za całkowicie uzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie spełnia wymogi określone w art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W rozpoznawanej sprawie, wobec treści zarzutów zawartych w złożonej skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w wyroku z 7 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 207/09, przepisów prawa materialnego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. Dokonując tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Przede wszystkim wyjaśnić jednak należy, że wniosek uczestnika postępowania o umorzenie postępowania kasacyjnego nie został przez Sąd uwzględniony. Zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe". Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego może nastąpić, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, kiedy w znaczeniu prawnym przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma jednak miejsca. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w niniejszym postępowaniu sprawą sądowoadministracyjną jest sprawa skargi na akty prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego (uchwała Rady Gminy Wola Mysłowska w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej W.). Uchwała ta pozostaje w obiegu prawnym. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte skargą Wojewody Lubelskiego na przedmiotową uchwałę nie jest bezprzedmiotowe, istnieje bowiem sprawa sądowoadministracyjna. Ponadto podkreślić należy, że istotą kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest przede wszystkim ocena prawidłowości działań wojewódzkiego sądu administracyjnego (jako sądu I instancji) oraz kontrola z punktu widzenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej prawidłowości wydanego przez ten sąd orzeczenia.

W tej sytuacji przejść należy do rozpatrzenia postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (j. t. z 2001 r. Dz. U. Nr 79, poz. 854, ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 zdanie pierwsze oraz ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o związkach zawodowych, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Z przepisu tego wynika obowiązek ustawowy konsultowania określonych aktów prawnych ze związkami zawodowymi. Organizacja związkowa uczestniczy bowiem przy wydawaniu aktu w charakterze podmiotu opiniującego jego projekt, w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, jednakże pod warunkiem, że projektowany akt spełnia wymogi stawiane "aktowi prawnemu". Aby dany akt mógł być zaliczony do "aktów prawnych", o których mowa w przywołanej regulacji prawnej, musi on zawierać normy generalne (skierowane do nieoznaczonego adresata) oraz abstrakcyjne (wskazujące powtarzalny sposób zachowania się adresatów). Akt taki nie może zatem dotyczyć sytuacji jednorazowych i konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, wedle którego uchwały dotyczące tworzenia lub likwidacji samorządowych jednostek budżetowych nie są aktami prawnymi i należą do indywidualnych aktów organizacyjnych (wyroki NSA z 9 grudnia 2005 r., II OSK 333/05, Lex nr 228249 oraz z 7 grudnia 2005 r., II OSK 332/05, Lex nr 174918), jakkolwiek można wskazać wyrok, w którym wyrażono odosobnione zapatrywanie, że uchwała o zamiarze likwidacji placówki oświatowej jest aktem prawnym (wyrok NSA z 30 listopada 2007 r., I OSK 1282/07, "Rzeczpospolita" 2007, Nr 290, s. C6). Ostatnio wskazanego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny w orzekającym obecnie składzie jednak nie podziela. Wynika to z faktu, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły jest uchwałą intencyjną (art. 59 ust. 1 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty), nie zmienia ani statusu placówki, ani też nie rozstrzyga o nawiązaniu, zmianie lub rozwiązaniu jakiegokolwiek stosunku prawnego osób związanych z tą placówką (uczniów, nauczycieli, dyrektora). Jej przedmiotem jest jedynie informacja o istnieniu określonego zamiaru. Komunikuje ona, że w przyszłości może dojść do wydania odrębnej uchwały o likwidacji szkoły na podstawie art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o systemie oświaty. Oznacza to, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły dotyczy konkretnej placówki oświatowej. Nie posiada charakteru abstrakcyjnego, gdyż ulega skonsumowaniu po jednorazowym spełnieniu zawartej w niej dyspozycji. Rozstrzyga sprawę z zakresu organizacji jednostki systemu oświaty. Nie jest skierowana do ogółu mieszkańców gminy, jak to ma zazwyczaj miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego. Nie tworzy również dla nikogo żadnej reguły postępowania. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły jest więc jedynie aktem indywidualnym. Wskazuje ona, że konkretna, oznaczona z nazwy i siedziby szkoła, może ulec w przyszłości likwidacji (wyrok NSA z 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 209/06, Lex nr 209131). Wewnętrznego charakteru takiej uchwały nie pozbawia to, że akty prawa miejscowego przyjmują formę uchwał. Formalna postać aktu (uchwała) jest bowiem następstwem kolegialnego charakteru organu wydającego akt i nie determinuje jej treści, nie rozstrzyga o kreowaniu przepisów prawa. Podobnie publiczny charakter szkoły objętej zamiarem likwidacji nie przydaje takiej uchwale cech aktu generalnego. Jak już wskazano, jej zakres obowiązywania nie wpływa na sytuację prawną żadnego z mieszkańców gminy, ani też nie wywołuje zmian w stosunkach pracowniczych lub zakładowych. Również "powszechny dostęp" do szkoły publicznej (gminnej) nie wyposaża tej uchwały w zdolność kształtowania treści stosunków prawnych ogółu mieszkańców gminy, względnie ich rodzajowo wyodrębnionej kategorii (wyrok NSA z 27 października 2009 r. sygn. akt I OSK 807/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując stwierdzić należy, że skoro uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest "aktem prawnym", o jakim mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, lecz aktem indywidualnym, dlatego też nie istniał po stronie organu gminy obowiązek opiniowania określony w przepisie art. 19 ust. 1 i 2 tej ustawy. Stąd też nieusprawiedliwiony jest postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.