Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 156/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 145 par 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135, art. 152, art. 200 w zw. z art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 92, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. kwotę 3317 (trzy tysiące trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. b.a.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 lipca 2011 r.[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Ł. zwrócił na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. uiszczoną karę pieniężną w kwocie: 30.000,00 zł.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że decyzją z dnia 8 grudnia 2004 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 30.000,00 zł. Zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jedn. – Dz.U. z 2007r., nr 125, poz. 874 ze zm.) decyzji o nałożeniu kary pieniężnej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, natomiast w myśl art. 93 ust. 4 ustawy dopuszcza się uiszczenie kary pieniężnej przez krajowego przedsiębiorcę w terminie 21 dni od dnia nałożenia kary. Strona, stosując się do tych regulacji, uiściła nałożoną karę pieniężną w dniu 29 grudnia 2004r. Decyzją z dnia 21 października 2005 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego w W. uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w łącznej kwocie 29.950,00 zł. W związku z tą decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zwrócił przedsiębiorcy kwotę 50,00 zł w dniu 30 listopada 2005r. Wyrokiem z dnia 27 marca 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 17/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 października 2005r. Decyzją z dnia 3 marca 2008r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 grudnia 2004r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu 29 maja 2008r. wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 30.000,00 zł. Przedsiębiorca został wezwany upomnieniem z dnia 24 czerwca 2008r. do zapłaty kwoty 50,00 zł wynikającej z decyzji z dnia 29 maja 2008r. Kwota ta została uregulowana w dniu 26 czerwca 2008r. przelewem bankowym. Na rachunek bankowy organu pierwszej instancji została przekazana łączna kwota kary w wysokości 30.000,00 zł, wynikająca z uchylonej decyzji z dnia 8 grudnia 2004r. oraz decyzji z dnia 29 maja 2008r. W dniu 6 lipca 2009r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję o uchyleniu w całości decyzji z dnia 29 maja 2008r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu 27 stycznia 2010r. wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 36.600,00 zł. Decyzją z dnia 9 lipca 2010r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 3 marca 2011r., sygn. akt. VI SA/Wa 2053/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W związku z powyższym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Ł. z dnia 27 stycznia 2010r. została uchylona z tzw. skutkiem ex tunc, tj. od dnia wydania decyzji, co jednocześnie zniwelowało wszelkie skutki prawne wywołane powyższą decyzją. Tym samym konieczny stał się zwrot kwoty 30.000,00 zł uiszczonej przez przedsiębiorcę. Zgodnie z art. 94 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji lub orzeczenia o zwrocie tej kary.

Spółka A złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 lipca 2011r. na podstawie art. 111 § 1 K.p.a. w zakresie rozstrzygnięcia, co do odsetek od zwróconej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu wniosku spółka wskazała, iż wniosek o zwrot zapłaconej kary pieniężnej obejmował również odsetki należne od dnia 29 grudnia 2004r. W decyzji z dnia 11 lipca 2011r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekł o zwrocie nałożonej kary pieniężnej, przy czym decyzja nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia, co do odsetek za okres dysponowania wpłaconą kwotą kary pieniężnej. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, spółka w dniu 29 grudnia 2004r. uiściła nałożoną na nią karę pieniężną w kwocie 30.000,00 zł, z której w dniu 30 listopada 2005r. została zwrócona kwota 50,00 zł. Następnie ponownie na skutek kolejnej decyzji spółka w dniu 26 czerwca 2008r. wpłaciła kwotę 50,00 zł. Z uzasadnienia wynika również, że kolejne decyzje wydane w niniejszej sprawie były kilkakrotnie uchylane, a na dzień złożenia wniosku o zwrot wpłaconej kary pieniężnej nie było żadnej decyzji uzasadniającej dalsze przetrzymywanie wpłaconej przez spółkę kwoty. Przepis art. 94 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym przez cały okres trwania niniejszego postępowania przewidywał obowiązek zwrotu zapłaconej kary w przypadku uwzględnienia odwołania (stan prawny do dnia 21 października 2005r.), bądź też w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji (po dniu 21 października 2005r.). Mimo jednoznacznego brzmienia powołanego przepisu, po uchyleniu kolejnych decyzji, spółce nie została zwrócona uiszczona kara pieniężna. Decyzja z dnia 11 lipca 2011r. została wydana dopiero na skutek wniosku spółki. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zwrot uiszczonej kary pieniężnej powinien nastąpić z urzędu, a brak wniosku uprawnionego jest w tym zakresie obojętny. W tej sytuacji bezczynność organu administracji nie może stanowić jakiegokolwiek uzasadnienia dla przetrzymywania środków pieniężnych spółki bez podstawy prawnej. Uzasadnia to wniosek o zapłatę odsetek, przy czym biorąc pod uwagę okres zwrotu części wpłaconej kary (kwoty 50,00 zł), odsetki powinny zostać naliczone w sposób następujący:

- od kwoty 29.950,00 zł za okres od dnia 29 grudnia 2004r. do dnia jej zwrotu,

- od kwoty 50,00 zł za okres od dnia 29 grudnia 2004r. do dnia 30 listopada 2005r.,

- od kwoty 50,00 zł za okres od dnia 26 czerwca 2008r. do dnia jej zwrotu.

Jakkolwiek ustawa o transporcie drogowym nie wskazuje wprost, że po uchyleniu lub unieważnieniu decyzji zapłacona kara podlega zwrotowi wraz z należnymi odsetkami, to jednocześnie ustawa nie wyklucza takiej sytuacji. Zresztą w zakresie żądania zapłaty odsetek za okres do dnia 31 grudnia 2010r. (dnia wejścia w, życie ustawy z dnia 29 października 2010r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. nr 225, poz. 1466), żądanie zapłaty odsetek wprost wynika z przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa, które to przepisy do nałożonej kary mają zastosowanie na mocy jej art. 2 § 2.

Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2011r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Ł. stwierdził, że uzupełnia decyzję własną z dnia 11 lipca 2011r. o następujące zapisy: "w odniesieniu do żądania strony o zwrot odsetek ustawowych od kwoty 30.000,00 zł (...), liczonych od dnia 28 grudnia 2004r. należy zauważyć, iż art. 93 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym (...), dodany przez art. 5 pkt 12 lit. d) ustawy z dnia 29 października 2010r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (...) z dniem 31 grudnia 2010r., wyraźnie wskazuje, iż do decyzji administracyjnych wydanych za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (...). Z powyższego wynika, iż nie zachodzą podstawy do zwrotu żądanych odsetek ustawowych, wynikających z Ordynacji podatkowej."

W odwołaniu od decyzji z dnia 11 lipca 2011r. spółka zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 93 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym przez błędną wykładnię w drodze przyjęcia, że do zwrotu uiszczonej kary w zakresie orzekania o odsetkach nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej;

- art. 94 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zwrot kary pieniężnej następuje jedynie w wysokości, w jakiej została nałożona;

- art. 78 Ordynacji podatkowej w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez niezastosowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 8 K.p.a.

Wskazując na powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o zwrocie kwoty 30.000.00 zł wraz z należnymi odsetkami:

a) od kwoty 29.950.00 zł za okres od dnia 29 grudnia 2004r. do dnia jej zwrotu;

b) od kwoty 50.00 zł za okres od dnia 29 grudnia 2004r. do dnia 30 listopada 2005r.;

c) od kwoty 50.00 zł za okres od dnia 26 czerwca 2008r. do dnia jej zwrotu.

Decyzją z dnia 22 września 2011r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że niepodatkowa należność budżetowa, o której mowa w art. 2 § 2 oraz w art. 3 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa, nie obejmuje swoim zakresem podatków, opłat, ceł ani też świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz kar pieniężnych i grzywien. Zgodnie z art. 3 pkt. 8 wskazanej ustawy ilekroć w ustawie mowa o niepodatkowych należnościach budżetowych - rozumie się przez to niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Kary pieniężne, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowią dochody budżetu państwa, o czym wprost stanowi art. 94 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym - kary pieniężne stanowią dochody budżetu państwa. Kary administracyjne są niewątpliwie formą ponoszenia sankcji finansowych w związku z naruszeniem przepisów prawa publicznego. Tego typu sankcja administracyjna ma na celu przymusową realizację obowiązków prawnych spoczywających na karanym podmiocie. W przeciwieństwie do sankcji egzekucyjnych, kara pieniężna uruchamiana jest przez wydanie decyzji administracyjnej i określa konsekwencje naruszenia porządku prawnego. Działa jako środek dyscyplinujący i narzędzie utrzymywania ładu w sferze działalności poddanej kontroli. Niewątpliwie niesie ona także za sobą represję finansową poprzez obowiązek wniesienia na rzecz budżetu państwa określonej kwoty pieniężnej, a tym samym pomniejsza zasoby finansowe podmiotu karanego. Nadanie organom administracji publicznej kompetencji do wymierzania kar administracyjnych jest powszechną praktyką ustawową. Poglądy prawne wypowiadane na tle bogatego stanu normatywnego, a odnoszące się do zasad nakładania kar pieniężnych, winny znajdować swe zastosowanie również w przypadku organów Inspekcji Transportu Drogowego. Nie sposób bowiem twierdzić, iż każda z tych kar pieniężnych funkcjonuje w izolacji i nie istnieje pomiędzy nimi więź normatywna, w tym w szczególności w zakresie wypełnianych funkcji oraz cech. W doktrynie prawa administracyjnego wypowiadane są poglądy, zgodnie z którymi administracyjne kary pieniężne są środkami w istocie represyjnymi, nie odbiegającymi daleko od środków właściwych prawu karnemu. Powyższe uwagi mogą prowadzić do wniosku, iż kary pieniężne, jakie wymierzają organy Inspekcji Transportu Drogowego wobec podmiotów kontrolowanych, odznaczają się cechami pozwalającymi zakwalifikować je do szeroko rozumianego prawa karnego, co tym samym bezzasadnym czyniłoby stosowanie wobec nich Działu III Ordynacji Podatkowej. Kary pieniężne nakładane przez organy Inspekcji Transportu Drogowego odznaczają się tym, iż są równoznaczne z przyznaniem tym organom kompetencji do zastosowania przymusu państwowego, polegającego na obciążeniu podmiotu karanego dolegliwością finansową w związku z naruszeniem przez niego normy prawnej. Przypisywana administracyjnym karom pieniężnym represyjno – prewencyjna funkcja legła u podstaw tezy prezentowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, iż jakkolwiek kary administracyjne nie mieszczą się w systemie tradycyjnie pojmowanego prawa karnego, to jednak winny spełniać przynajmniej podstawowe konstytucyjne standardy formułowane pod adresem tegoż prawa. Z tego punktu widzenia kary pieniężne nie mogą być zatem postrzegane wyłącznie jako instrument prawa administracyjnego, lecz musi się w nich dostrzegać także elementy prawa karnego. Ten pogląd prawny uniemożliwia kwalifikację kary pieniężnej nakładanej przez organy Inspekcji Transportu Drogowego jako niepodatkowej należności budżetowej, do której swe zastosowanie znajduje na podstawie art. 2 § 2 Ordynacji Podatkowej Dział III Ordynacji Podatkowej, dotyczący zobowiązań podatkowych. Warunkiem koniecznym do stosowania odesłania zawartego w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej jest, to aby "odrębne przepisy nie stanowiły inaczej". Jeżeli zatem przepisy szczególne zawierają odrębne regulacje, to co do zasady nie można stosować przepisów Działu III Ordynacji podatkowej. W art. 94 ust 5 ustawy o transporcie drogowym wskazano, że w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji lub orzeczenia o zwrocie kary. Sposób postępowania z należnościami wynikającymi z decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej został szczegółowo uregulowany w art. 93, art. 94, art. 95 ustawy o transporcie drogowym. W powyższych przepisach uregulowano zatem kwestię: rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 94), rodzaj dochodu jaki stanowi kara pieniężna (art. 95 ust. 1), sposób uiszczenia kary pieniężnej i koszty związane z jej uiszczeniem (art. 94 ust. 2 – 4), tryb zwrotu kary pieniężnej (art. 94 ust. 5). Sposób procesowania tego rodzaju należnościami został szczegółowo określony w samej ustawie o transporcie drogowym. Gdyby tak nie było, to zbędne byłby regulacje określone w rozdziale 11 ustawy o transporcie drogowym. Rozdział 11 został zatytułowany "kary pieniężne" i zawiera szczególną, ale i zarazem kompleksową regulację prawną odnoszącą się do kar pieniężnych nakładanych w drodze decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę odrębność i samodzielność kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej nie ma do nich zastosowania. Nie jest możliwe stosowanie przepisów Działu III Ordynacji podatkowej. Analizowanego problemu nie sposób rozpatrywać w izolacji od zasad wykładni prawa podatkowego, która winna znajdować swe zastosowanie również w przypadku rekonstruowania definicji niepodatkowych należności budżetowych. Uważa się, że przepisy regulujące zakres stosowania Ordynacji Podatkowej nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, dotyczą bowiem stosunków społecznych o charakterze publicznoprawnym, funkcjonujących w sferze praw i obowiązków jednostki, znajdujących się poza aparatem administracji. Stosowanie przepisów normujących zobowiązania podatkowe może być rozszerzone, w stosunku do generalnej reguły wyrażonej w art. 2 § 1 Ordynacji podatkowej, jedynie na te podmioty, które nie będąc organami podatkowymi w rozumieniu Ordynacji Podatkowej ustalają lub określają publicznoprawne należności budżetu państwa. Organy Inspekcji Transportu Drogowego nie posiadają uprawnienia, o którym mowa w art. 2 § 2 Ordynacji Podatkowej, tj. do ustalenia lub określenia kar pieniężnych, gdyż mają one charakter konstytutywny, a ich wysokość wynika wprost z ustawy. Kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Zgodnie z art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do tej ustawy. Nadto nie można pomijać faktu, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 Ordynacji Podatkowej niepodatkowymi należnościami budżetowymi są te należności, które wynikają ze stosunków publicznoprawnych. Przez stosunki publicznoprawne należy rozumieć pewien rodzaj stosunków społecznych, w których występuje podmiot publiczny, mający wobec drugiej strony stosunku prawnego pozycję uprzywilejowaną i nadrzędną. W stosunkach tych organ administracji publicznej, wykorzystując atrybut władztwa państwowego, może żądać od innego podmiotu określonego – wyraźnie ustalonego przez prawo zachowania się. Zachowanie to nie wynika z naturalnych stosunków społecznych, jak ma to miejsce w prawie prywatnym, lecz ze stosunków, które powstają, przekształcają się i wygasają w granicach i na zasadach określonych przez prawo. Przedmiotem tych stosunków są określone więzi majątkowe pomiędzy władzą publiczną a innymi podmiotami, zważywszy, iż w efekcie realizacji tych stosunków publicznoprawnych powstają należności stanowiące dochód budżetu państwa. Podstawą tego twierdzenia jest fakt, iż kary administracyjne wynikają z określonego zachowania się podmiotu karanego. Są następstwem stwierdzenia przez organ deliktu administracyjnego. Nie wynikają zaś z publicznoprawnych stosunków nakazujących określonym podmiotom świadczenie pieniężne na rzecz budżetu państwa. W przypadku decyzji nakładających kary pieniężne organy Inspekcji Transportu Drogowego nie dokonują na zasadach automatyzmu określenia lub ustalenia świadczenia. Decyzja tego rodzaju jest formą wymierzenia sankcji administracyjnej za niezgodne z prawem działania podmiotu karanego. Źródłem obowiązku uiszczenia kary pieniężnej nie jest zatem stosunek publicznoprawny, lecz określone zachowanie, które zostaje negatywnie ocenione przez ustawodawcę. W sprawach kar administracyjnych nakładanych przez organy Inspekcji Transportu Drogowego nie znajduje swego zastosowania Dział III Ordynacji Podatkowej z uwagi na fakt, iż kary te nie mogą być uznane za "niepodatkową należność budżetową". Nowelizacja art. 93 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym odnosi się również do zwrotu kar pieniężnych. Zgodnie z art. 95 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji lub orzeczenia o zwrocie tej kary. Brzmienie powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi, a więc w takiej wysokości, w jakiej strona ją zapłaciła. Uznanie powyższego przepisu jako odnoszącego się również do odsetek uiszczonej kary prowadziłoby do niezgodnego z przepisami prawa zastosowania wykładni rozszerzającej.

W skardze na powyższą decyzję A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 93 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym przez błędną wykładnię w drodze przyjęcia, że do zwrotu uiszczonej kary w zakresie orzekania o odsetkach nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej;

- art. 94 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zwrot kary pieniężnej następuje jedynie w wysokości, w jakiej została nałożona;

- art. 78 Ordynacji podatkowej w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez niezastosowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 8 K.p.a.

W uzasadnieniu spółka podtrzymała stanowisko i argumentację przedstawioną w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 201/12 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 sierpnia 2011 r., nr [...], uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 lipca 2011 r., nr [...], orzekł w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji oraz w przedmiocie kosztów postępowania. Sąd I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., stwierdził, że w istocie postanowienie z dnia 2 sierpnia 2011 r. nie zawierało rozstrzygnięcia, z którego wynikałoby w jednoznaczny sposób, czy decyzja została uzupełniona zgodnie z żądaniem strony, czy też nie. W postanowieniu tym Sąd stwierdził brak takiego sformułowania jak np. "oddala wniosek", "odmawia uzupełnienia decyzji", "odmawia wypłacenia odsetek", czy też sformułowania świadczącego o uzupełnieniu decyzji w zakresie objętym wnioskiem skarżącej. WSA ocenił, że konstrukcja postanowienia nie pozwala na stwierdzenie, czy składa się ono z sentencji i uzasadnienia, czy też samego uzasadnienia. Nie zaznaczono w nim, w którym miejscu decyzja została uzupełniona. Przy czym przytoczone sformułowanie samo w sobie zdaniem Sądu I instancji jest sprzeczne, gdyż z jednej strony zdaje się wskazywać na to, że organ dokonał uzupełnienia decyzji, zaś z drugiej, że żądanie strony uznał za niezasadne. Brak obligatoryjnego elementu postanowienia z dnia 2 sierpnia 2011 r. WSA uznał za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. Skoro zaś zaskarżoną decyzją GITD utrzymał w mocy decyzję organu I instancji "uzupełnioną" wspomnianym postanowieniem, to tym samym naruszył w stopniu rażącym dyspozycję art. 138 § 1 k.p.a. Sąd I instancji uznał zatem, że decyzja organu odwoławczego jest dotknięta, podobnie jak postanowienie z dnia 2 sierpnia 2011 r., wadą nieważności, o jakiej stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast co do decyzji organu I instancji Sąd uznał ją za wadliwą jako niezawierającą rozstrzygnięcia o całości żądania skarżącej sformułowanym we wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GITD zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 111, art. 126 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezgodne z prawem stwierdzenie nieważności postanowienia [...]

WITD z dnia 2 sierpnia 2011 r., na które nie przysługuje zażalenie, a zatem nie można stwierdzić jego nieważności,

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja organu odwoławczego w sposób rażący narusza prawo, tj. art. 138 § 1 k.p.a., bowiem z jednej strony jest to przepis o charakterze procesowym, którego naruszenie nie może być zakwalifikowane jako "rażące", a z drugiej strony organ nie dopuścił się jego naruszenia, gdyż zgodnie z dyspozycją tej normy prawnej utrzymał decyzję w całości;

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że postanowienie [...] WITD z dnia 2 sierpnia 2011 r. w sposób rażący narusza prawo tj. art. 124 § 1 k.p.a., bowiem z jest to przepis o charakterze procesowym, którego naruszenie nie może być zakwalifikowane jako "rażące";

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż postanowienie [...] WITD z dnia 2 sierpnia 2011 r. nie zawiera obligatoryjnego elementu tj. rozstrzygnięcia, gdyż z orzeczenia tego w sposób bezsporny wynika, o jakie zapisy została decyzja uzupełniona, a nadto uznając nawet, że rozstrzygnięcie nie jest w sposób najbardziej trafny sformułowane, to nie oznacza, iż postanowienie nie zawiera rozstrzygnięcia, a z pewnością nie może być to podstawą stwierdzenia nieważności orzeczenia z powodu rażącego naruszenia prawa, mając zaś na uwadze, że powyższe orzeczenie zawiera wszystkie niezbędne elementy postanowienia, nawet jeżeli nie są one w sposób trafny sformułowane, decyzja organu I instancji nie może zostać uchylona, bowiem będąc skutecznie uzupełniona, zawiera rozstrzygnięcie sprawy w całości.

Uzasadniając organ administracji z treści art. 126 oraz art. 111 k.p.a. organ wywiódł, że na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji nie przysługuje zażalenie. Nie jest ono również postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. W konsekwencji, w świetle art. 126 k.p.a. nie można stwierdzić jego nieważności. Skoro organ nie może stwierdzić nieważności orzeczenia w oparciu o art. 156 k.p.a., Sąd również nie powinien mieć takiej kompetencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto podniósł, że postanowienie z dnia 2 sierpnia 2011 r. zawiera rozstrzygnięcie. W treści wskazano: "(...) postanawiam uzupełnić decyzję nr [...] z dnia 11 lipca 2011 r. o następujące zapisy: (...)". Wobec powyższego nie można bronić stanowiska, że powyższe orzeczenie nie zawiera omawianego elementu. W rezultacie w sprawie nie można stwierdzić nieważności ww. postanowienia, a nadto niedopuszczalne jest uchylenie decyzji I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1409/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadniając wskazał, że problem, jaki wyniknął na tle rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy, jest wyłącznie natury procesowej. WSA nie rozstrzygał sprawy merytorycznie, lecz stwierdził, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja, uzupełniona postanowieniem traktowanym jako integralna część decyzji, nie rozstrzygnęła o całości żądania. Ostatecznie Sąd uznał, że postanowienie, w którym brak koniecznego elementu, rażąco narusza prawo procesowe i podobnie rzecz się ma z zaskarżoną decyzją utrzymującą w mocy w taki sposób uzupełnioną decyzję. Z tych względów Sąd stwierdził nieważność decyzji zaskarżonej, stwierdził nieważność postanowienia uzupełniającego decyzję utrzymaną w mocy, którą uchylił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe. Omawiając instytucję uzupełnienia decyzji, WSA wskazał na przepisy art. 111 § 1 i § 1 b k.p.a., z których wynika, że strona może w terminie 14 dni od dnia dręczenia decyzji zażądać jej uzupełnienia m.in. co do rozstrzygnięcia, a uzupełnienie następuje w formie postanowienia. Następnie Sąd wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie uzupełniające powinno zawierać wszystkie określone tym przepisem elementy – w tym powinno zawierać rozstrzygnięcie, które jak prawidłowo wskazał WSA, określa sytuację prawną strony żądającej uzupełnienia niekompletnej jej zdaniem decyzji. Wreszcie, jak podkreślił Sąd, postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji staje się jej integralną częścią, czego konsekwencją jest łączne odczytywanie treści obu rozstrzygnięć. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynione przez Sąd I instancji trafne uwagi odnośnie do przepisów procesowych jakie miały zastosowanie w związku z uzupełnieniem decyzji utrzymanej w mocy decyzją zaskarżoną doprowadziły jednakże do błędnego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim, jak wynika z sentencji zaskarżonego wyroku, Sąd niekonsekwentnie w stosunku do zaaprobowanej przezeń praktyki orzeczniczej rozdzielił postanowienie uzupełniające od decyzji uzupełnianej, orzekając odrębnie i inaczej w stosunku do każdego z tych rozstrzygnięć. Tymczasem jeśli, jak prawidłowo przyjął WSA, postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego i tworzy z decyzją jedną całość, to rażące naruszenie prawa przez postanowienie uzupełniające, obciąża w istocie decyzję uzupełnianą, z którą postanowienie to tworzy jedną całość (wyrok NSA z dnia 12 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1783/98, ONSA 2002, nr 1, poz. 23, postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 889/04). Zatem w przypadku utrzymania w mocy przez organ odwoławczy uzupełnionej na podstawie art. 111 § 1 i § 1b k.p.a. decyzji rażąco naruszającej prawo, w postępowaniu przed sądem administracyjnym decyzja taka podlega stwierdzeniu nieważności na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa decyzją wydaną przez organ pierwszej instancji Sąd powinien również stwierdzić nieważność decyzji utrzymanej w mocy przy czym w przypadku skorzystania przez Sąd z art. 135 p.p.s.a. stwierdzeniu nieważności podlega tylko obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja uzupełniona. Utrata bytu prawnego przez decyzję uzupełnioną postanowieniem, skutkuje utartą mocy prawnej również tego postanowienia, bez prawnej możliwości (nie tylko konieczności) odrębnego orzekania w odniesieniu do tego postanowienia.

Odnosząc się z kolei do zasadności zarzutu kasacyjnego odnoszącego się do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i kontestowanej oceny Sądu I instancji co do rażącego naruszenia prawa zaskarżoną decyzją i postanowieniem uzupełniającym utrzymaną w mocy decyzję, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut za zasadny.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest sporny fakt nierozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o odsetkach, których domagała się Spółka. Postanowienie w tej kwestii wydane zostało w wyniku wniosku Spółki, a jego treść została przez Sąd I instancji przywołana w części opisowej uzasadnienia. WSA uznał, że z treści postanowienia nie wynika rozstrzygnięcie, a takie działanie jest wadliwe i że jest to wadliwość kwalifikowana, bowiem rozstrzygnięcie rażąco narusza art. 124 § 1 k.p.a. Przede wszystkim, zgodnie z tym co zostało już wyżej powiedziane, jeśli wadliwe jest wydane w oparciu o art. 111 § 1 k.p.a. postanowienie, to wadliwa jest cała uzupełniona w taki nieprawidłowy sposób decyzja. Stąd w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędny jest pogląd, że niezaskarżalne postanowienie uzupełniające decyzję może podlegać innej, niż decyzja uzupełniana, samodzielnej ocenie sądowej. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa w postanowieniu uzupełniającym decyzję, ocenie podlega wyłącznie decyzja w swej ostatecznej, a więc po uzupełnieniu, postaci i treści. Nadto, przyglądając się treści wydanego w sprawie postanowienia na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że z treści uzupełnienia wynika jednoznacznie odmowa przyznania odsetek - organ stwierdza, że "nie zachodzą podstawy do zwrotu odsetek ustawowych". Mimo braku wyeksponowania rozstrzygnięcia i połączenia go z krótkim uzasadnienie, stanowisko organu jest jednoznaczne w tej kwestii. Dostrzeżona przez Sąd I instancji wadliwość nie może być uznana za istotną, a cóż dopiero za rażąco naruszającą prawo tj. art. 124 § 1 k.p.a. Postanowienie uzupełniające oceniane powinno być wraz z decyzją, której uzupełnieniu służyło, a należy stwierdzić, że całość rozstrzygnięcia w sposób zupełny rozstrzyga sprawę w przedmiocie zwrotu uiszczonej kary pieniężnej na zasadzie art. 94 ust. 5 u.t.d. Zatem jeśli uzupełniona postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2011 r decyzja [...] WITD z dnia 11 listopada 2011 r. nie narusza rażąco prawa, prawa tego nie może w sposób określony przez Sąd I instancji naruszać również decyzja zaskarżona. W tym stanie rzeczy wyrok podlega uchyleniu na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., a sprawa zostaje przekazana Sądowi do ponownej, merytorycznej już oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2013r., sygn. akt II GSK 1409/12, wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2012r. sygn. akt III SA/Łd 201/12.

Wobec powyższego zastosowanie znajduje art. 190 p.p.s.a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Wskazać również należy, że w orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Wykładnia prawna, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny, a także organu administracyjnego. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie wykładnią ma szeroki zasięg, gdyż obejmuje również strony postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Powyższe rozwiązanie ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa ( por. H.Knysiak-Molczyk - Skarga kasacyjna str. 301 ).

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma więc całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Jeżeli zatem, rozpoznając sprawę po raz pierwszy, Sąd l instancji ocenił zaskarżoną wskutek skargi wniesionej do tego Sądu decyzję jako niezgodną z przepisami prawa materialnego i procesowego, a Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten zakwestionował, to ocena ta przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest wiążąca dla Sądu l instancji rozpoznającego sprawę ponownie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że konsekwencją wiążącej wykładni NSA w sprawie II GSK 1409/12, w której NSA nie podzielił stanowiska WSA w Łodzi w zakresie wadliwości procesowej zaskarżonej decyzji GITD i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jest obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie odmowy wypłaty odsetek od zwróconej stronie skarżącej kary pieniężnej. Wynika to bezpośrednio z ostatniego zdania powyższego wyroku NSA, zgodnie z którym "(...) wyrok podlega uchyleniu na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., a sprawa zostaje przekazana Sądowi do ponownej, merytorycznej już oceny".

Przechodząc więc do merytorycznego rozpoznania sprawy na wstępie należy wskazać na zasadnicze aspekty wyznaczające ramy oceny legalności zaskarżonej decyzji. W tym kontekście istotny dla rozstrzygnięcia jest fakt, że wyrokiem z dnia 3 marca 2011 roku WSA w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 lipca 2010r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [... ] Wojewódzkiego Inspektora Transportu drogowego z dnia 27 stycznia 2010r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę T. P. działającego jako A Sp. z o.o.. zaś zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 22 września 2011 roku GITD utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 lipca 2011 roku w przedmiocie zwrotu kary pieniężnej bez odsetek.

Rozstrzygnięcie sprawy wymaga więc analizy przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania przez organy konkretnych decyzji.

Zgodnie z art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst. Jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1414 ze zm.) zwanej dalej ustawą, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów:

1) o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych,

2) o czasie pracy kierowców,

3) o odpadach,

4) o ochronie zwierząt,

5) o ruchu drogowym oraz w zakresie ochrony środowiska, okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach lub zakazu ruchu niektórych ich rodzajów,

6) o bezpieczeństwie żywności i żywienia,

7) wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych,

8) wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych

- podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.

W świetle art. 93 ust. 1 ustawy uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Jak zaś wynika z art. 94 ust. 1 ustawy kary pieniężne stanowią dochody budżetu państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2013r. w sprawie sygn. akt II GSK 2433/11 powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt II GW 4/08, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2009 r. sygn.. akt II GSK 1071/08, wyrok z NSA z dnia 12 września 2012 r., II GSK 1126/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 października 2009 r., II SA/Gl 228/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2007 r.; VI SA/Wa 389/07; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 października 2010 r.; II SA/Go 570/10). uznał, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2010r., czyli do dnia wejścia w życia ustawy z dnia 29 października 2010r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 225, poz. 1466 ), zmieniającej w art. 5 pkt 12 przepis art. 93 ustawy o transporcie drogowym, kara pieniężna, jako niepodatkowa należność budżetowa, spełnia warunki określone w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, albowiem ma charakter publicznoprawny, jest wskazany organ uprawniony do jej nakładania inny niż organ podatkowy, sama zaś kara stanowi dochód budżetu państwa. W tej sytuacji NSA przesądził, że do kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nakładanych i egzekwowanych przez organy inspekcji transportu drogowego - stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę powyższy pogląd w pełni podziela i podkreśla, że ostateczna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie została wydana 9 lipca 2010r., a więc przed zmianą, która wprowadziła do art. 93 przepis ust.11, że do kar nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Ostatecznie jednak wyrokiem z dnia 3 marca 2011 roku WSA w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 lipca 2010r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu drogowego z dnia 27 stycznia 2010r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę T. P. działającego jako A Sp. z o.o.

Następnie należy podnieść, że podejmując zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Transportu Drogowego powołał się na dyspozycję art. 94 ust. 5 ustawy , twierdząc jednocześnie, iż w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej istnieje podstawa prawna wyłącznie do zwrotu uiszczonej kary wynikającej z owej decyzji. Zdaniem organu brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw do zwrotu stronie skarżącej odsetek, gdyż kara pieniężna nakładana w oparciu o ustawę o transporcie drogowym nie stanowi nadpłaty i nie podlega zwrotowi po oprocentowaniu, jak od zaległości podatkowych na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej.

Zgodnie z przepisem art. 94 ust. 5 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji , w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji lub orzeczenia o zwrocie tej kary.

Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że brak jest w powołanej ustawie normy prawnej, z której wynikałby expressis verbis obowiązek zwrotu jakiejkolwiek innej, niż wspomniana kara - kwoty pieniężnej. Wynika to z oceny, że przepisy szczególne zawarte w rozdziale XI ustawy o transporcie drogowym regulują kompleksowo wszystkie sprawy wynikające z należności określonych w art. 92 ustawy, a przepisów Ordynacji podatkowej nie stosuje się, bowiem kary nakładane w trybie ustawy o transporcie drogowym nie mają charakteru niepodatkowej należności budżetowej. Dodatkowo zgodnie z obowiązującą od 31 grudnia 2010r. nowelizacją art. 93 ustawy, do kar, o których mowa w ust. 10, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa.

Sąd nie podziela zaprezentowanego stanowiska. W tym miejscu godzi się przywołać wyrok NSA z dnia 12 września 2012r. w sprawie II GSK 1126/11, w którym Sąd stwierdził że "O ile ustawodawca ustawą z dnia 29 października 2010 r. dokonał zmian w zakresie wyżej wskazanym (tj. poprzez dodanie zapisu o niestosowaniu do kar pieniężnych przepisów Ordynacji podatkowej – podkreślenie sądu), to ta okoliczność przemawia za tym, że brakowało kompleksowej regulacji. Przy braku tej regulacji a istniejącej regulacji określonej w art.94 ust. 1, że kary pieniężne stanowią dochód budżetu państwa, istniały pełne podstawy, aby sięgnąć do regulacji określonej w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, a więc niepodatkowych należności budżetu państwa. W art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej określono co należy rozumieć przez niepodatkowe należności budżetowe. Zaliczono do nich niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Rozumienie tych przepisów przez kasatora wypływa tylko z faktu negacyjnego, a więc braku wypowiedzenia się ustawodawcy. Przy ocenie tej kasator pomija regulacje wyżej wymienione w art. 94 ust.1 i 5 ustawy o transporcie drogowym, a więc zwrotu uiszczonej kary pieniężnej w przypadkach tam wymienionych. O ile wcześniej zabrakło regulacji, że nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, to zakwalifikowanie przez ustawę tych kar jako dochodów budżetu państwa w pełni upoważnia do interpretacji jaka do tej pory była wywiedziona. Tym bardziej, że przepis art. 2 § 1 pkt 1 i § 2 Ordynacji podatkowej nakazał stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, a chodzi o niepodatkowe należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia upoważnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 ustawy organy, a więc podatkowe. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że warunkiem stosowania Ordynacji podatkowej przy naliczaniu według niej odsetek, nie jest istnienie w akcie normatywnym stosownego odesłania do jej przepisów. Przepis art. 2 § 2 i § 4 Ordynacji podatkowej sformułował dwie jednoznaczne zasady. Chodzi o przepisy działu III, które stosuje się do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa ustalonych lub określonych (jak to już wyżej podano) przez inne organy niż organy podatkowe, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast druga zasada odnosi się do wyłączenia przepisów Ordynacji podatkowej w sprawach świadczeń pieniężnych ze stosunków cywilnoprawnych i opłat za usługi normowanych przepisami o cenach. W ustawie o transporcie drogowym do czasu nowelizacji z 29 października 2010 r. nie ma takich wyłączeń dotyczących rozpoznawanej sprawy. Biorąc dodatkowo pod uwagę argumentację, jaką posłużył się Trybunał Konstytucyjny w powołanym przez Sąd I instancji wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygnatura SK 75/06, publ. OTK-A 2008/2/30 i poglądy spotykane w piśmiennictwie, nie ma wystarczających powodów do przypisywania analizowanej karze pieniężnej charakteru sankcji wynikającej z normy prawa karnego, ani też z normy zajmującej trudne do lokalizacji miejsce pomiędzy prawem administracyjnym i karnym, jak to też trafnie odwołał się Sąd I instancji do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2007 r. o sygnaturze II GSK 223/06, czy też do postanowienia z dnia 9 września 2008 r. II GW 4/08. Należy więc przyjąć, że do tej kary miały zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej(...). Nie ulega wątpliwości, że prawo administracyjne reguluje organizację i funkcjonowanie administracji publicznej, w tym również stosunki zachodzące między jej podmiotami w układzie nadrzędności i podporządkowania w oparciu o prawa i obowiązki adresatów norm prawa materialnego stosowanych i egzekwowanych w określonej procedurze. Prawo administracyjne i kształtowane nim stosunki prawne mają więc charakter publicznoprawny, z wyjątkiem sytuacji poddanych unormowaniom innych gałęzi prawa lub wyłączeń dokonanych w jego przepisach. Nie ulega zatem wątpliwości, że struktura nadzoru drogowego i jego funkcjonowania obejmuje także uprawnienia do kontroli w zakresie spełniania wymogów będących podstawą do wydawania dokumentów o jakich mowa w ustawie, jak i nakładania kar pieniężnych. Oznacza to przynależność do sfery prawa podatkowego a finansowe sankcje za nieprzestrzeganie przepisów mają charakter prawa publicznego. Nie można zatem w świetle powyższego podzielić zarzutu kasatora, że nie są to należności wynikające ze stosunków publicznoprawnych, a więc brak podstaw do zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej".

Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela ten pogląd, co oznacza, że przyjąć należy, iż do zwrotu kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy nakładanych i egzekwowanych przez organy inspekcji transportu drogowego – w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stosuje się przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. Tym bardziej, że organ nie wziął pod uwagę, że nowelizacja art. 94 ustawy (będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji) - w zakresie niestosowania przepisów Ordynacji podatkowej została wprowadzona dopiero w dniu 1 stycznia 2012r. , a więc w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie istniała regulacja w zakresie niestosowania przepisów Ordynacji podatkowej w sprawach zwrotu kar pieniężnych na podstawie art. 94 ust. 5 ustawy, przy jednocześnie obowiązującym przepisie art. 94 ust. 1 ustawy stanowiącym, że kara pieniężna stanowi dochód budżetu państwa. Z tych powodów nadpłacona lub nienależnie zapłacona kara pieniężna stanowi nadpłatę i podlega zwrotowi po oprocentowaniu, jak od zaległości podatkowych (vide: art. 72 § 1 pkt 1, oraz art. 78 Ordynacji podatkowej). W tym miejscu godzi się podnieść, że strona skarżąca uiściła karę w dniu 28 grudnia 2004r. i mimo wielokrotnego uchylania decyzji o jej nałożeniu, w obowiązującym przez cały ten okres stanie prawnym przewidującym zwrot kary w ciągu 14 dni w przypadku uwzględnienia odwołania organy nie dokonały zwrotu tej kary. Uczyniły to dopiero na wniosek strony z dnia 1 lipca 2011r.

W tym miejscu godzi się podnieść, że od dnia 1 stycznia 2012r. treść art. 94 ustawy o transporcie drogowym uległa istotnym zmianom. Całkowicie zniknął zapis regulujący kwestie zwrotu kary pieniężnej w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny. Jest to wynikiem zmiany również z tym dniem tj. od 1 stycznia 2012r. zmiany treści art. 93 ustawy, który otrzymał następujące brzmienie: Karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, z zastrzeżeniem ust. 4-6.

2. Decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, staje się wykonalna po upływie 30 dni od jej doręczenia, jeżeli strona nie wniosła skargi na decyzję do właściwego sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi decyzja staje się wykonalna z chwilą:

1) odrzucenia skargi,

2) cofnięcia skargi, lub

3) wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia o oddaleniu skargi.

W związku z powyższym skorelowano zapis art. 94 ust. 2 ustawy zgodnie z którym Karę pieniężną uiszcza się na właściwy rachunek bankowy w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o jej nałożeniu stała się wykonalna. Koszty związane z jej przekazaniem pokrywa zobowiązany podmiot. Jednak obowiązujący do dnia 1 stycznia 2012r. stan prawny nakazujący nadawanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nakładającej karę pieniężną (art. 93 ust. 3) i nakładający na przedsiębiorcę krajowego obowiązek uiszczenia wymierzonej kary pieniężnej w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenia (art. 93 ust. 4) skutkował koniecznością zwrotu nienależnie uiszczonych kar pieniężnych, a konsekwencją uznania tych kar jako niepodatkowych należności budżetowych jest stosowanie Działu III Ordynacji podatkowej do postępowania w sprawie zwrotu kar orzeczonych na podstawie decyzji wydanych do dnia 1 stycznia 2012r.

Reasumując należy podkreślić, że w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji w świetle art. 94 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny uiszczona kara pieniężna podlegała zwrotowi w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji lub orzeczenia o zwrocie tej kary. Wywodząc więc jak wyżej za utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, że kara pieniężna, jako niepodatkowa należność budżetowa, spełnia warunki określone w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, albowiem ma charakter publicznoprawny, jest wskazany organ uprawniony do jej nakładania inny niż organ podatkowy, sama zaś kara stanowi dochód budżetu państwa oraz uwzględniając fakt, że w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji o zwrocie przepis art. 94 ustawy regulujący kwestie zwrotu nie zawierał regulacji o niestosowaniu przepisów Ordynacji podatkowej ( zapis tej treści został bowiem dodany dopiero od 1 stycznia 2012r. ) – organ błędnie wywiódł, że brak jest podstaw prawnych do wypłaty odsetek od zwracanej kary pieniężnej. Jak podkreślił NSA w cytowanym wyżej wyroku z dnia 12 września 2012r., przy braku tej regulacji a istniejącej regulacji określonej w art. 94 ust. 1, że kary pieniężne stanowią dochód budżetu państwa, istniały pełne podstawy, aby sięgnąć do regulacji określonej w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, a więc niepodatkowych należności budżetu państwa, a co za tym idzie do przepisów Działu III , Rozdziału 9 Ordynacji podatkowej.

W konsekwencji należy - zdaniem Sądu - uznać, iż odmawiając skarżącemu zwrotu kwoty należnych odsetek od uiszczonej kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł organy dopuściły się obrazy ww. przepisów prawa materialnego , co miało istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Z uwagi na powstanie wskazanego uchybienia należało wyeliminować zaskarżone decyzje z obrotu prawnego w celu ponownego wydania rozstrzygnięcia obejmującego roszczenia strony skarżącej, wyrażonego w jej wniosku z dnia 1 lipca 2011r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

d.j.