Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2031/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53, art. 54, art. 56
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. N. i W. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1035/16 w sprawie ze skargi E. N. i W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1035/16/16 oddalił skargę E. N. i W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta

i Gminy S. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kablowej linii elektroenergetycznej nn-0,4kV, kablowej linii elektroenergetycznej SN-15kV, złączy kablowych 0,4kV oraz stacji transformatorowej na działkach o nr ewid. [...]4, [...]1, [...]2, [...]2, obręb S., gmina S.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta

i Gminy S. na podstawie art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. – uwaga Sądu, dalej: u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz, 267, obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – uwaga Sądu, dalej: k.p.a.),

art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 782, obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – uwaga Sądu, dalej: u.g.n.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 16 listopada 2015 r. E.

sp. z o.o., z siedzibą w Poznaniu ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie kablowej linii elektroenergetycznej nn-0,4kV, kablowej linii elektroenergetycznej SN-15kV, złączy kablowych 0,4kV oraz stacji transformatorowej na działkach o nr ewid. 3536/4, 4148/1, 3523/2, 4148/2, obręb S., gmina S.

W treści decyzji organ pierwszej instancji wskazał następujące elementy:

1/ funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu – obiekty infrastruktury technicznej;

2/ rodzaj inwestycji – budowa kablowej linii elektroenergetycznej nn-0,4kV, kablowej linii elektroenergetycznej SN-15kV, złączy kablowych 0,4kV oraz stacji transformatorowej;

3/ wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające

z warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego – wykonanie linii elektroenergetycznej nn-0,4kV kablowej o długości trasy ok. 300 m, wykonanie linii elektroenergetycznej SN-15kV kablowej o długości trasy ok. 100 m, wykonanie złączy kablowych nn-0,4kV - 3 szt., wykonanie stacji transformatorowej kompaktowej - 1 szt.

4/ ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi – należy zastosować takie rozwiązania organizacyjne i technologiczne, które spowodują, że faza budowy przedsięwzięcia, w tym zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza oraz emisji hałasu, nie spowoduje przekroczenia standardów jakości poza terenem, do którego inwestor ma tytuł prawny, na etapie budowy i eksploatacji należy zastosować rozwiązanie chroniące środowisko w zakresie gospodarki odpadami, ochrony gleby oraz wód powierzchniowych i podziemnych;

5/ ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego – z uwagi na położenie wnioskowanego obszaru na terenie zabytkowego układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2007 r. pod nr rejestru [...]., należy przed uzyskaniem pozwolenia na budowę wystąpić do Powiatowego Konserwatora Zabytków w S. o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac na terenie zabytkowego układu urbanistycznego i uzgodnić z PKZ projekt inwestycji. Dla ochrony dziedzictwa kulturowego ustala się obowiązek prowadzenia prac archeologicznych podczas realizacji inwestycji. Wniosek

o pozwolenie na prowadzenie prac archeologicznych winien być złożony do WWKZ przed uzyskaniem pozwolenia na budowę;

6/ ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji – zgodnie z warunkami określonymi przez gestorów sieci.

7/ ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich - projektowane obiekty winny spełniać wymogi określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

8/ ustalenia dotyczące zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów.

Inne warunki:

- sposób odtworzenia nawierzchni ulicy, chodnika oraz zieleni w istniejących pasach drogowych należy uzgodnić z właściwym zarządcą lub właścicielem drogi;

- należy zachować zgodne z przepisami Prawa budowlanego i Polskimi Normami odległości projektowanych obiektów od infrastruktury podziemnej i nadziemnej przebiegającej przez teren objęty wnioskiem i w jego bezpośrednim otoczeniu, zaleca się uzgodnienie tych odległości z właścicielami sieci. Dopuszcza się usunięcie kolizji na warunkach określonych przez właściciela sieci.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie strony zostały zawiadomione

w drodze obwieszczenia oraz w sposób zwyczajowo przyjęty. Inwestor oraz właściciel nieruchomości, na której będzie lokalizowana inwestycja zostali powiadomieni pisemnie. W toku postępowania administracyjnego wystąpiono

o uzgodnienie projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z organem właściwym w zakresie ochrony obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, ze względu na położenie w terenie zabytkowego układu urbanistycznego.

Powiatowy Konserwator Zabytków w S. postanowieniem z dnia

[...] grudnia 2015 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Także Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji

o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W piśmie z dnia 9 grudnia 2015 r. organ administracji wystąpił ponowne o uzgodnienie projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z organem właściwym w zakresie ochrony obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, ze względu na położenie w terenie zabytkowego układu urbanistycznego. Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Poznaniu oraz Powiatowy Konserwator Zabytków w S. nie zajęli stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w ustawowym terminie. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. organ pierwszej instancji uznał uzgodnienie za dokonane.

W toku postępowania administracyjnego uwagi wniosły właścicielki nieruchomości nr [...]4, [...]9 W. N. oraz E. N., nie wyrażając zgody na realizację planowanej inwestycji. Odnosząc się do uwag strony organ pierwszej instancji stwierdził, że brak zgody strony nie jest przesłanką do wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż

w przypadku gdy planowana inwestycja spełnia warunki przewidziane w ustawie,

a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także po uzgodnieniu

z właściwymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p stwierdzono, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi i nie narusza ładu przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji w imieniu własnym oraz W. N. wniosła E. N. Zaskarżonej decyzji zarzuciła niesprawdzenie

i nieustalenie czy inwestycja znajduje uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym, czy jest to cel publiczny i z czego to wynika, czy jako cel publiczny rządowy, czy samorządowy, jaki jest jego przebieg oraz obowiązujące wytyczne, czy cel publiczny musi być realizowany akurat na nieruchomości odwołujących się, dlaczego nie na innych nieruchomościach, czy inwestycja umożliwi zagospodarowanie działek, na których jest zlokalizowana zgodnie z ich przeznaczeniem i planami właścicieli oraz terenów sąsiednich, w szczególności jak wyglądają te nieruchomości i jak są i mają być zagospodarowane i jak ten plan inwestycyjny zmieni sposób zagospodarowania, jakie jest oddziaływanie inwestycji na środowisko, brak koniecznego załącznika jakim jest decyzja w tej sprawie oraz wyjaśnienia dlaczego pominięto ustalenia w tej sprawie.

Odwołujące podniosły, że planowana inwestycja może z powodzeniem być zrealizowana na innych nieruchomościach. Naraża je na znaczne szkody i ogranicza istotnie plany inwestycyjne na nieruchomości.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 2 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że w myśl art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizacje celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Podstawę prawną do ustalenia czy dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, stanowi art. 6 u.g.n., wskazując na szczególny charakter inwestycji, wynikający z realizacji określonych tą ustawą celów. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast, zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Zdaniem organu odwoławczego regulacja powyższa oznacza, że w sytuacji gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z unormowaniami przewidzianymi

w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. W decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ stwierdza jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji we wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym, bowiem to nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie możliwa będzie realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa. Organy ustalające lokalizację inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, muszą wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Przy czym normy te są wtedy sprzeczne, jeżeli nie można pogodzić ze sobą wynikających z nich praw i obowiązków. W tak wyznaczonych ustawą o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym granicach prawnych, organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego w drodze decyzji administracyjnej, jest obowiązany jedynie do oceny, czy wniosek inwestora spełnia wszystkie wymogi prawne

w zakresie jego kompletności oraz czy projektowane zamierzenie inwestycyjne pozostaje w zgodności z przepisami prawa dotyczącymi tego zamierzenia, a także

z przepisami prawa właściwymi ze względu na miejsce położenia projektowanej inwestycji. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu, nie podlega więc swobodnej ocenie organu, a tym bardziej nie jest zależne od woli właścicieli i innych osób, mających prawa do nieruchomości, na których inwestycja ma być położona. Sama bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wkracza w sferę wykonywania praw przysługujących do nieruchomości, poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Kolegium podniosło także, że zakres postępowania związanego z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa art. 53 ust. 3 pkt 1

i 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym unormowaniem, właściwy organ dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających

z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analiza ta ma na celu zbadanie celu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem, nie zaś obszaru oddziaływania czy sąsiedztwa. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest zbadanie nie tylko zgodności zamierzenia z prawem w znaczeniu przedmiotowym, ale i prawami podmiotowymi innych osób. Należy zatem ustalić krąg osób uprawnionych do rozporządzania nieruchomością i korzystania z niej, wskazać osoby rzeczywiście władające gruntem, wskazać aktualny stan zagospodarowania i zabudowy, ustalić możliwość tworzenia infrastruktury.

Organ drugiej instancji podkreślił, że inwestycja celu publicznego polegająca na budowie linii elektroenergetycznej nn-0,4kV, kablowej linii elektroenergetycznej SN-15kV, złączy kablowych 0,4kV oraz stacji transformatorowej na działkach o nr ewid. [...]4, [...]1, [...]2, [...]2, obręb S. jest zaliczana do inwestycji celu publicznego, a dla terenu objętego inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zastosowanie powinien znaleźć art. 50 ust. 1

i nast. u.p.z.p. Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (w tym miejscu Kolegium powołało błędnie art. 4 pkt 51 zamiast art. 50 ust. 4 ustawy).

W ocenie organu drugiej instancji zgodnie z art. 51 ust. 4 u.p.z.p. (winno być: art. 50 ust. 4) projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego sporządziła uprawniona osoba. Także ta uprawniona osoba podpisała dokument. Organ pierwszej instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w kontekście przepisów ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem,

o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.g.n., gdyż jego realizacja stanowi realizację inwestycji polegającej na łączności publicznej i sygnalizacji. Kolegium wskazało, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratywny. Nie konstytuuje więc żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub w akcie wykonawczym. Organy rozstrzygające zobowiązane są w oparciu o art. 56 u.p.z.p ustalić, czy planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa. Z kolei inwestor (wnioskodawca) w razie spełnienia ustawowych warunków ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji

o określonej treści. W rozpatrywanej sprawie planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i uzyskało wymagane uzgodnienie/opinie, a przeprowadzona w oparciu o art. 53 ust. 3 u.p.z.p. analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wykazała możliwość realizacji inwestycji. W przypadku lokalizowania inwestycji celu publicznego w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jedyną przesłanką wydania decyzji odmownej będzie wykazanie przez właściwy organ, że lokalizacja danej inwestycji celu publicznego w określonym miejscu jest niezgodna z jakimś przepisem powszechnie obowiązującego prawa. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, Kolegium wskazało, że decyzja

o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Kwestia ewentualnego naruszenia własności winna być zaś rozstrzygana przed sądem powszechnym. Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że decyzja jest zgodna

z przepisami odrębnymi. Do decyzji dołączono mapę zasadniczą, wskazującą linie rozgraniczające teren inwestycji. Decyzja została także doręczona stronom zgodnie

z art. 51 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności publicznie obwieszczono o jej wydaniu poprzez umieszczenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń. Organ odwoławczy zauważył również, że Burmistrz zawiadomił na piśmie strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz obwieścił publicznie o wszczęciu postępowania w sprawie. Procedowanie organu pierwszej instancji było zgodne z obowiązującym prawem.

Skargę na powyższą decyzję wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. N. i W. N. Skarżące, podnosząc zarzuty analogiczne do tych zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podkreśliły, że Kolegium nie odniosło się do zarzutów odwołania, zaś kwestia dlaczego inwestor wybrał właśnie nieruchomość skarżących na realizację celu publicznego nie została wyjaśniona.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym)

i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.). W tym z kolei przepisie (w pkt 2) ustawodawca wskazał, iż celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Zdaniem Sądu organy obu instancji zasadnie przyjęły, że inwestycja która jest przedmiotem niniejszego postępowania jest inwestycją celu publicznego. Podkreślił, że inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym (art. 2 pkt 5 u.p.z.p.) może być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r. II OSK 672/11). Sąd powołał się również na wyrok z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1133/11, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w sposób definitywny, że "budowa sieci elektroenergetycznej kablowej bez wątpienia może być zaliczona do inwestycji liniowych wymienionych w art. 6 pkt 2 u.g.n., gdyż przepisy tam zawarte nie ograniczają kręgu inwestorów, ani też rodzajów zamierzeń budowlanych, którym mają służyć urządzenia wymienione w tym przepisie. Przepis art. 6 pkt 2 u.g.n. zalicza do celów publicznych wszystkie tam wymienione inwestycje, nie ograniczając ich zakresu pod względem przedmiotowym, czy też podmiotowym bądź innym. Analogiczne stanowisko, podzielane w pełni przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zaprezentowano także w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 819/12 oraz w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 445/16.

Zdaniem Sądu na ocenę zasadności zaskarżonej decyzji nie może mieć wpływu podnoszony w skardze zarzut niewyjaśnienia, czy inwestycja celu publicznego musi być realizowana na nieruchomości skarżących, nie zaś na innych oraz respektowania wyłącznie samowolnego wyboru inwestora. Kwestia terenu, na jakim realizowana ma być inwestycja nie jest pozostawiona uznaniu organu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2874/14 w sytuacji, gdy we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor określił proponowany przebieg inwestycji liniowej

z wykorzystaniem oznaczonych nieruchomości, to właściwy organ rozpoznający ten wniosek nie jest uprawniony do zmiany zaproponowanej w nim trasy przebiegu inwestycji liniowej. Nie jest też uprawniony do analizowania zasadności określonej przez wnioskodawcę lokalizacji inwestycji. Zarówno w doktrynie, jaki w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego. Zgodnie z art. 54 pkt 2 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki

i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające

z przepisów odrębnych. O charakterze tej decyzji przesądza art. 56 u.p.z.p., który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, że w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma więc uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym.

Zdaniem Sądu zarzut pominięcia ochrony praw właścicieli nieruchomości nie jest zasadny. Choć decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak sama w sobie prawa własności nie narusza. Określa bowiem przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowanego przedsięwzięcia. Innymi słowy, rozstrzygnięcie to określa możliwy (potencjalny), dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samo wydanie decyzji

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której trasie planowanej inwestycji uwzględniono wykorzystanie działki skarżących nie ogranicza własności tej nieruchomości. Wobec tego brak zgody właściciela nieruchomości, na której planowane jest zlokalizowanie inwestycji celu publicznego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne

z przepisami odrębnymi. Jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy planistycznej i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie zobligowany jest wydać decyzję pozytywną.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie, w tym ustaliły stan faktyczny sprawy oraz zastosowały odpowiednie przepisy. Teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71) i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem Sądu uzyskane zostały wszystkie wymagane prawem uzgodnienia, w których mowa w art. 53 ust. u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie jest możliwe domaganie się przez organ od wnioskodawcy, czy też samodzielne modyfikowanie przez organ wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, tego zaś w istocie domagają się skarżące, wskazując na niezbadanie możliwości lokalizacji inwestycji na terenie innych działek. Uwagi skarżących odnoście potencjalnych innych terenów lokalizacji inwestycji Sąd uznał za niemające wpływu na poprawność decyzji, o ile nie zostaną one powiązane z przesłankami, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji lokalizacyjnej. Takiego powiązania Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził.

Sąd zauważył natomiast, że zaskarżona decyzja nie jest pozbawiona mankamentów. Po pierwsze występują w niej liczne nieprawidłowe zapisy będące ewidentnie wynikiem braku należytej staranności przy redagowaniu uzasadnienia.

I tak błędnie powołano w uzasadnieniu numer działki [...]4 zamiast [...]4. Zamiast przywołania art. 50 ust. 4 u.p.z.p. wskazano nieistniejące jednostki redakcyjne ustawy: art. 4 pkt 51 oraz art. 51 ust. 4 u.p.z.p. Błędnie także powołano przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 u.g.n., wskazując, że inwestycja dotyczy łączności publicznej i sygnalizacji, podczas gdy prawidłowe było powołanie pkt 2 art. 6 u.g.n., który nie jest podzielony na ustępy. Konkludując swe rozważania Kolegium stwierdziło natomiast, że organ pierwszej instancji nie dopatrzył się podstaw do kwestionowania zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Sformułowanie to (pomijając już błędne oznaczenie instancji) nie jest prawidłowe, jako że zadaniem Kolegium było ponowne rozpoznanie sprawy, a nie jedynie kontrola rozstrzygnięcia Burmistrza. Uchybienia powyższe pozostają jednak – w ocenie Sądu – bez wpływu na wynik sprawy, nie są zatem podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu także nie jest zasadny ogólnikowo sformułowany zarzut niewyjaśnienia ładu przestrzennego w okolicy. Zgodnie z art. 56 zd. 2 u.p.z.p. wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może stanowić przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p., który nakazuje uwzględniać

w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Skarżące nie wskazały jakie przepisy związane z zasadami kształtowania ładu przestrzennego mogłaby naruszać planowana inwestycja celu publicznego, a nie zostały one uwzględnione przez organ podczas wydawania zaskarżonej decyzji. Organy mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w innych ustawach (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 423/07, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r. II OSK 1862/08). Przepis

art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymieniający wartości, które winny być uwzględnione

w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera szereg pojęć niedookreślonych, w tym pojęcie "ładu przestrzennego". Pod tym pojęciem należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Dokonywanie przez organ samodzielnej oceny, czy planowana inwestycja jest zgodna ze wskazanymi powyżej wymaganiami powodowałoby, że decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego miałaby w zasadzie charakter uznaniowy. Decyzja lokalizacyjna jest zaś tylko aktem stosowania prawa i organ nie może w niej wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na fakt, że analiza treści przepisu art. 6 u.g.n. zawierającego katalog inwestycji celu publicznego, nasuwa wniosek, że są to inwestycje, których realizacja musi doprowadzić do naruszenia i przekształcenia istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego (wyrok WSA w Krakowie z: 18 marca 2009 r., II SA/Kr 1166/08; 16 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1117/08, CBOSA). Szczególny charakter tych inwestycji przesądza o tym, że ich realizacja nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania terenu, gdyż zazwyczaj będzie od tego stanu odbiegać np. maszt anteny stacji bazowej telefonii komórkowej zazwyczaj będzie górował nad istniejącą zabudową (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2202/10).

Skargę kasacyjną wniosły do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. N. i W. N., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji nieuchylenie decyzji organów administracji, pomimo że dokonano niewszechstronnej oraz dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęto, że w niniejszym przypadku planowana inwestycja celu publicznego ma charakter działania o znaczeniu lokalnym (gminnym), stanowiącego realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., w sytuacji gdy organy nie ustaliły komu w zasadzie będzie służyła inwestycja, czy będzie miała znaczenie dla części mieszkańców gminy, czy dla ogółu mieszkańców gminy, czy dla mieszkańców powiatu s., czy też dla sąsiedniego powiatu, a może będzie służyła interesom tylko jednemu odbiorcy energii albo też wyłącznie inwestorowi;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w z w. z art. 77 § 1 i w zw. z 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji nieuchylenie decyzji organów administracji obydwu instancji w sytuacji niezbadania, w jakim stopniu zamierzenie inwestycyjne będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących, w tym niezbadanie czy zamierzenie inwestycyjne nie spowoduje, że realizacja inwestycji przez skarżące zgodnie z uzyskanymi warunkami zabudowy będzie niemożliwa na podstawie przepisów odrębnych, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących kasacyjnie wskazał, że organy administracji ogóle nie przedstawił analizy planowanej inwestycji pod kątem urzeczywistnienia potrzeb określonych wspólnot. Nie wiadomo komu

w zasadzie będzie służyła inwestycja, czy będzie miała znaczenie dla części mieszkańców gminy, czy dla ogółu mieszkańców gminy, czy dla mieszkańców powiatu s., czy też dla sąsiedniego powiatu, a może będzie służyła interesom tylko jednemu odbiorcy energii albo też wyłącznie interesom Inwestora. Nie ustalono zatem czy inwestycja będzie spełniała jakiekolwiek cele publiczne, przyjmując tę okoliczność niejako z urzędu. Sąd również zaniechał zbadania tej okoliczności przyjmując bez żadnego uzasadnienia, że inwestycja będzie miała znaczenie lokalne.

Wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego jest możliwe jedynie wtedy, jeśli decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Skarżące stoją na stanowisku, że aby ustalić zgodność decyzji z przepisami odrębnymi nie sposób w przypadkach takich jak ten tracić z pola widzenia warunków zabudowy ustalonych dla działki, na której planowana jest jednocześnie inwestycja celu publicznego. Zarówno realizacja inwestycji celu publicznego, jak i realizacja inwestycji na podstawie ustalonych warunków zabudowy powinny być przeprowadzone m.in. zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie skarżących tylko skorelowanie zamierzeń inwestora celu publicznego i inwestora mającego warunki zabudowy przy jednoczesny sprawdzeniu, czy jednoczesna realizacja tych zamierzeń jest możliwa w oparciu o wskazywane powyżej przepisy, sprawi, że organy będą mogły bezsprzecznie ustalić, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzają do zakwestionowania oddalenia skargi i wykazania, że w sprawie skarga winna być uwzględniona przez Sąd, co przejawiać się powinno uchyleniem decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. W ocenie skarżących kasacyjnie, Sąd naruszył przepis art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę, bowiem organ odwoławczy naruszył art. 7, art. art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziała dokonaną w sprawie systemową wykładnię pojęcia "inwestycja celu publicznego". Stosownie do treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym),

a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe

i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Według art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary gazów i energii, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Ustawowa definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa

w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi, by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50-58 u.p.z.p. Niewątpliwie inwestycja celu publicznego ze swej istoty zawsze będzie ukierunkowana na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Sąd Wojewódzki zatem prawidłowo ocenił, że kwestionowane zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy kablowej linii elektroenergetycznej nn-0,4kV, kablowej linii elektroenergetycznej SN-15kV, złączy kablowych 0,4kV oraz stacji transformatorowej, wbrew twierdzeniom skarżących, spełnia powyższe warunki, gdyż stanowi realizację celu z art. 6 pkt 2 u.g.n. i ma znaczenie dla społeczności lokalnej.

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej wskazującej, że wydana

w sprawie decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi wyjaśnić należy, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Do przepisów odrębnych w rozumieniu powołanego przepisu należy zaliczyć przepisy dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, przepisy sanitarne, przepisy prawa geologicznego i górniczego. Nie ma natomiast podstaw prawnych do przyjęcia, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi obejmuje również przepisy określające warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. To rozporządzenie ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ: po pierwsze – zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b., a po drugie – przemawia za tym przedmiot postępowania o ustalenie warunków zabudowy i tym samym jego odrębność od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego

i udzielenia pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 7 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2151/12).

Przede wszystkim wskazać należy, że w sprawie nie doszło naruszenia art. 151 p.p.s.a., który wskazuje sądowi jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być naruszony tylko wówczas, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub gdy sąd, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.