Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1065/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53, art. 56, art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Piotr Głowacki WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w W. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 3 czerwca 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 50 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, art. 53 ust. 3, art. 54 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), w związku z art. 6 pkt 1 i art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku: A. Sp. z o.o. w W. z dnia 23 lutego 2007r. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa Stacji Bazowej Telefonii [...] wraz z linią napowietrzną SN (z istniejącego przebudowanego słupa SN), słupową stacją transformatorową i linią kablową nn zlokalizowanej na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6 (obr. [...]) przy ul [...]".

W toku postępowania organ l instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w kontekście przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Przeanalizowano stan zagospodarowania terenu w rejonie projektowanej inwestycji. Wnioskowana inwestycja swoim zakresem obejmuje budowę wolnostojącej stacji bazowej w rejonie ul. [...] w K. Stacja składać się będzie ze strunobetonowej wieży o bardzo dużym gabarycie tj. 41 m (wraz z odgromnikiem prawie 46 m) z zamontowanym zespołem anten nadawczo - odbiorczych. W ramach planowanej inwestycji planuje się również usytuowanie dwóch żelbetowych budynków kontenerowych z urządzeniami obsługującymi stację oraz ogrodzenie terenu inwestycji. Wnioskowana lokalizacja znajduje się w południowej części K., w niedalekiej odległości od stacji kolejowej S., w rejonie bujnej zieleni l. przy rzece W. Zielone tereny podzielone są przez trasę kolejową, która biegnie oddzielając usytuowane po zachodniej stronie osiedle domków jednorodzinnych. Na południe od przedmiotowej lokalizacji przebiega obwodnica K. Istniejący układ przestrzenny zabudowy jednorodzinnej składa się z kwartałów zabudowy o nieregularnych kształtach, zawartych pomiędzy ul. [...], Z., K. oraz w/w trasą linii kolejowej. Poszczególne kwartały zabudowane są w regularny sposób. Dominuje zabudowa wolnostojąca, lecz występują również zwarte układy - zabudowy bliźniaczej. Omawiany obszar charakteryzuje się regularną granulacją terenu, gdzie występuje zabudowa usytuowana w drugiej i trzeciej linii zabudowy. Obiekty jednorodzinne to zarówno starsza zabudowa o charakterze podmiejskim, jak również współcześnie powstałe zabudowania o charakterze rezydencjonalnym. Budynki posiadają do 2, 3 kondygnacji nadziemnych i przykryte są dachami płaskimi, dwuspadowymi lub wielospadowymi (budynki posiadają wysokości nieprzekraczające 12m). Ukształtowanie terenu osiedla jednorodzinnego wznosi się nad torami kolejowymi (rzędna ok. 220m n.p.m.) w kierunku zachodnim do ul. [...]. (rzędna ok. 245m n.p.m.). Wnioskowana działka usytuowana jest niżej w stosunku to układu osiedla domków jednorodzinnych (rzędna ok. 216m n.p.m.). Istniejący wał przy torach kolejowych dodatkowo dzieli analizowaną przestrzeń. W omawianej części miasta występuje wolnostojąca wieża - stacja bazowa telefonii komórkowej, jednak o znacznie niniejszej wysokości, niż planowany element infrastruktury technicznej. Wieża zlokalizowana jest w bliskości przejazdu ul. [...]. Działka stanowiąca teren inwestycji jest usytuowana w zbliżeniu do trasy południowej obwodnicy K., w związku z czym lokalizacja jest eksponowana widokowo zarówno od strony wyjazdu z miasta, jak również od strony wjazdu. Bujna zieleń łęgowa stanowi częściową barierę widokową, będąc jednocześnie częścią sylwety omawianej części miasta. Zdaniem organu l instancji wieża o wskazanym, bardzo dużym gabarycie wysokościowym będzie znacząco wystawać ponad korony istniejących drzew, co może spowodować zaburzenie harmonijnego widoku panoramy, zwłaszcza w widoku od strony wjazdu do K. z kierunku Z. i przejazdu [...]. Po dokonaniu analizy rzędnych wysokości omawianej części miasta organ stwierdził, iż planowana wieża (o rzędnej szczytu masztu na wysokości ok. 260m n.p.m.) będzie znacząco odznaczać się w panoramie miasta oraz będzie wystawać ponad wzniesienia łąk "[...]" (o rzędnych ok. 224-230m n.p.m.) i ponad [...] (o rzędnej ok. 247m n.p.m.). W oparciu o analizę sporządzoną przez W. G. wpisanego na listę izby samorządu zawodowego architektów oraz D. G. stwierdzono, że wnioskowana inwestycja stanowić będzie drastyczną ingerencję w istniejący ład przestrzenny w rejonie przedmiotowej inwestycji oraz panoramę widokową tej części miasta i dlatego organ uznał, że lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego byłaby sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, o których mowa w art. 1 ust 2 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1, w związku z art. 53 ust. 3 i 54 pkt 2 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest, bowiem możliwe wyznaczenie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, skoro inwestycja określona we wniosku stoi w rażącej sprzeczności z tymi wymaganiami.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Odwołująca się zarzuciła organowi l instancji niewłaściwe zastosowanie art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ wniosek o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego zawierał wszystkie wymagane elementy, a mimo to organ uznał, że realizacja tej inwestycji byłaby sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego, o których mowa w art. 1 ust 2 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1, w związku z art. 53 ust. 3 i 54 pkt 2 lit. a tej ustawy. W ocenie odwołującego się decyzja organu l instancji nosi znamiona dowolności, ponieważ organ nie wyjaśnił dostatecznie, czym kierował się przy wydaniu decyzji, rozstrzygnięcie nie wskazuje na indywidualne przesłanki, jakimi kierował się organ, a ponadto jest wewnętrznie sprzeczne, ponieważ organ twierdzi, że inwestycja stanowić będzie drastyczną ingerencję w istniejący ład przestrzenny, a jednocześnie przedstawia zdjęcie z istniejącą już w okolicy wieżą strunobetonową innego operatora. Ponadto odwołujący się zarzucił, że zaskarżona decyzja nie wskazuje wyraźnie, dlaczego zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy jest sprzeczne z odrębnymi przepisami oraz że organ l instancji bezzasadnie potraktował analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu jako dowód z opinii biegłych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 23 września 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 2, art. 50, art. 53, art. 54, art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 1 i art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że planowana inwestycja, zarówno rozpatrywana w trybie ulicp jak i wz, winna być zgodna w pierwszej kolejności z przepisami samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w dalszej z innymi przepisami, zawartymi w aktach rangi ustawowej, znajdującymi się poza ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium nie może stanowić jedynego kryterium przesądzającego o dopuszczalności lokalizacji inwestycji w trybie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodność z przepisami odrębnymi, rozumianymi jako unormowania inne niż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - bez względu na przepisy samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby przyjąć taki pogląd, to wówczas rzeczywiście brak przepisów odrębnych, obligowałby organ administracji do wydania w każdym przypadku decyzji o żądanej przez inwestora treści, bez względu na jej sprzeczność z podstawowymi zasadami kształtowania przestrzeni wymienionymi przez ustawodawcę w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym., jako zasady fundamentalne, obligujące organ do ich uwzględniania w każdym przypadku kształtowania przestrzeni. Pogląd taki, zdaniem Kolegium, jest nieuzasadniony, ponieważ podważałoby to sens przeprowadzania, zgodnie z wolą ustawodawcy analizy stanu faktycznego terenu i sporządzenie projektu decyzji przez osobę legitymującą się odpowiednim poziomem merytorycznym, zgodnie z jej fachową wiedzą (art. 50 ust. 4 ustawy), skoro wynik analizy, w tym także opierający się na wiedzy pozaprawnej (urbanistycznej, architektonicznej), wskazujący na sprzeczność planowanej ustawy z wymaganiami m.in. ładu przestrzennego, przy braku przepisów odrębnych, nie mógłby stanowić o treści rozstrzygnięcia.

Kolegium wskazało, że wnioskowana inwestycja obejmuje budowę wieży antenowej o konstrukcji strunobetonowej, o wysokości około 41 metrów wraz z zestawem anten nadawczo odbiorczych. Ze względu na swą wysokość stanowić ona będzie drastyczną ingerencję w istniejący ład przestrzenny w rejonie inwestycji. Kolegium podzieliło zdanie organu l instancji, że lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego o wysokości 41 metrów n.p.t. w miejscu określonym we wniosku, o parametrach odbiegających od dominujących w opisanym wyżej rejonie parametrów wysokościowych (tj. do około 12 metrów n.p.t) byłaby sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, o których mowa w art. art. 1 ust 2 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednocześnie w ocenie Kolegium nie ma podstaw, aby zarzucić organowi l instancji naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa.) i nienależyte zgromadzenie oraz ocenę materiału dowodowego (art. 77 kpa.). Ustalenia faktyczne nie budzą w sprawie wątpliwości, a uzasadnienie decyzji zasługuje na uwzględnienie, w szczególności z punktu widzenia wymogów art. 107 § 3 kpa.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., podnosząc zarzuty naruszenia art. 56, art. 1 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie art. 84, art. 77 § 1 i art. 107 kpa zawarte w odwołaniu od decyzji organu l instancji. Skarżący wskazał też, że klauzule generalne zawarte w art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą stanowić głównej podstawy odmowy przez organ ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ upoważniałoby to organy administracji do wydawania rozstrzygnięć w znacznym stopniu dowolnych. Dlatego też, zdaniem skarżącego, organ l instancji oraz organ odwoławczy naruszyły przepisy regulujące zasady wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego poprzez oparcie decyzji odmownej na klauzulach generalnych zwartych w w/w przepisach ustawy bez wskazania konkretnych przepisów szczególnych, z którymi byłaby sprzeczna planowana inwestycja.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Stosownie do art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest uzasadniona i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.

Przede wszystkim za uzasadniony należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Taki jej charakter nie jest kwestionowany, a Sąd podziela aktualnie jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że stacja bazowa telefonii [...], jako element publicznej sieci telekomunikacyjnej jest inwestycją celu publicznego (por. wyrok NSA z 4 października 2005 r. II OSK 495/05,, wyrok NSA z 13 marca 2008 r. II OSK 222/07, wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r. II OSK 811/05). Zatem w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w skrócie "pzp", który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, wykładnia tego przepisu jak i jego zastosowanie do stanu faktycznego są błędne i nie zasługują na uwzględnienie, co musi skutkować wyeliminowaniem tej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej z obrotu prawnego. Organy orzekające dokonały interpretacji przepisu art. 56 przez pryzmat art. 1 ust. 2 pkt 1, oraz art. 2 pkt 1 pzp. Art. 1 ust. 2 pkt 1 pzp obliguje do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, natomiast art. 2 tej ustawy zawiera ustawowy "słownik pojęć" nadający w sposób normatywny, a więc wiążący, treść niektórym pojęciom występującym w dalszych częściach ustawy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. dr hab. Z. Niewiadomskiego, wydanie 3. Wyd. C.H. Beck, W-wa 2006r, kom do art. 2 ustawy). W punkcie 1 tego przepisu ustawodawca wskazał, iż pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Organy uznały nadto, iż pod pojęciem "przepisów odrębnych", o których mowa w art. 56 pzp, mieszczą się przede wszystkim przepisy tejże ustawy.

Tymczasem w nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego (zob. Z. Niewiadomski, op. cit. komentarz do art. 56 ustawy, T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, komentarz do art. 56), co oznacza, że w wypadku zgodności inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 13 czerwca 2006r. (sygn. akt IV SA/Wa 441/06), w którym Sąd stwierdził, że "Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa."

Przyjęcie, iż podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może być niezgodność z normą niedookreśloną, taką jak przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 pzp, czy też z ustawową definicją pojęcia ładu przestrzennego zawartą w art. 2 pkt 1 tej ustawy, jest sprzeczne z tak rozumianym charakterem decyzji, ponieważ pozostawia nieprzewidziany przez ustawodawcę w przypadku powyższej regulacji luz decyzyjny organom administracji publicznej. Zdaniem Sądu przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 ustawy są przede wszystkim przepisy, umiejscowione w innych ("odrębnych") aktach prawnych niż sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tejże ustawy mogą rzecz jasna również stanowić podstawę wydania rozstrzygnięcia odmownego, jednakże podstawowym i niezbędnym warunkiem wówczas musi być szczegółowość normy prawnej. Oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze uznaniowym. Ustawa rzecz jasna ma za zadanie kształtować i chronić ład przestrzenny, jednakże środki do tego służące określone są precyzyjnie w przepisach o charakterze szczególnym, w tym regulujących ustalanie warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 października 2007r. (sygn. akt II SA/Lu 618/07), że "Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi np. chroniącymi ład przestrzenny (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy." W wyroku tym Sąd podkreślił także, że "Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie".

Rację mają organy administracji publicznej wskazując, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stanowi substytut planu miejscowego i jest instytucją zbliżoną do decyzji, ustalającej warunki zabudowy. W tym jednak przypadku oprócz podobieństw, oczywistych z uwagi na podobną funkcję obu rodzajów rozstrzygnięć w toku procesu inwestycyjnego, istotniejsze są różnice w zakresie przesłanek wydania decyzji w obu tych trybach, a wynikające ze specyfiki zamierzeń inwestycyjnych. Trzeba podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy, oprócz ogólnego wymogu zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5) musi spełniać szereg innych przesłanek, w tym warunek kontynuacji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1), w czym należy upatrywać rozwinięcia i uszczegółowienia zasady ochrony ładu przestrzennego. W odniesieniu natomiast do decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego, ustawodawca wymogu takiego nie przewidział. Wystarczy zresztą dokonać analizy art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zawierającego katalog inwestycji celu publicznego, aby dojść do wniosku, że zastrzeżenie takie byłoby całkowicie chybione. Charakter większości z tych inwestycji - dla przykładu dróg i linii kolejowych - wyklucza nie tylko zastosowanie zasady kontynuacji zabudowy i zagospodarowania, ale wręcz przesądza, że realizacja każdego takiego zamierzenia musi doprowadzić do naruszenia i przekształcenia istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego. Z oczywistych bowiem względów nie można wymagać, aby dla ustalenia lokalizacji linii kolejowej niezbędne było istnienie w bliskim sąsiedztwie innych linii kolejowych bądź obiektów, które charakteryzują się podobnymi parametrami. W odróżnieniu zatem od zamierzeń, objętych obowiązkiem uzyskania warunków zabudowy, z samej swojej istoty inwestycja celu publicznego nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania i zabudowy danego obszaru, zawsze bądź prawie zawsze będzie od takiego stanu znacząco odbiegać. Ustawodawca nie przewidział w tym przypadku, jak ma to miejsce w odniesieniu do warunków zabudowy i wynika w tym zakresie z przepisów wykonawczych, aby dopuszczalne parametry obiektów inwestycji celu publicznego odpowiadały średnim wartościom, występującym na danym terenie, zatem dopuścił, aby obiekty o charakterze celu publicznego odbiegały od tych wartości. Skoro więc warunek kontynuacji i dostosowania charakteru zabudowy nie został w ustawie zastrzeżony, to niedopuszczalna jest próba wprowadzenia go do konkretnego rozstrzygnięcia za pomocą rozszerzającej interpretacji klauzul generalnych, takich jak ład przestrzenny.

Wszystkie, zastrzeżone dla "zwykłej" inwestycji uwarunkowania mają zapobiegać powstawaniu substancji odbiegających od zastanego i istniejącego ładu przestrzennego. Zasadniczo bowiem decyzje o wprowadzeniu odmienności lub przebudowie istniejącego ładu architektoniczne - urbanistycznego, o określonym przeznaczeniu danego obszaru itp., podejmowane są w ramach planowania przestrzennego. Jak wyżej wskazano takich, szczegółowych warunków dla ustalenia lokalizacji celu publicznego ustawa nie przewiduje. Dzieje się tak niewątpliwie dlatego, że inwestycje tego rodzaju winny mieć z założenia charakter priorytetowy, a brak planu nie może stanowić przeszkody w ich realizacji. Dlatego właśnie organ administracji nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli tylko zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zacytowany przepis art. 56 pzp, poddany wykładni w powyższym kontekście, nie upoważnia organu do negatywnej oceny zamierzonej inwestycji wedle innych także mierników, w szczególności zaś ocennych i niedookreślonych klauzul generalnych. Zastosowany w sprawie niniejszej zabieg sprzeciwia się więc nie tylko literalnemu brzmieniu omawianego przepisu, ale i jego celowi; w istocie polega bowiem na zanegowaniu sensu szczególnej regulacji mającej zapobiegać niemożności realizacji inwestycji celu publicznego w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy również podkreślić, że z samej technicznej istoty urządzenia, jakim jest stacja bazowa telefonii [...] wyposażona w anteny nadawcze i odbiorcze, wynika konieczność wykonania jej na odpowiednio wysokim maszcie, który musi znacząco przewyższać istniejącą zabudowę. Podzielenie stanowiska organów administracji, zaprezentowanego w kontrolowanych decyzjach, musiałoby prowadzić do wniosku, że w żadnym wypadku nie jest możliwe ustalenie lokalizacji takiego celu publicznego, albowiem maszt anteny stacji zawsze będzie górował nad terenem lub okoliczną zabudową, zawsze zatem wprowadzi jakąś dysharmonię w istniejący sposób zagospodarowania obszaru. Jednak sama ta okoliczność nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. W świetle art. 56 ustawy pzp może ona zapaść wyłącznie wówczas, kiedy inwestycja naruszałaby przepisy odrębne - tj. szczegółowe normy, zawarte w tej samej ustawie, ale także wynikające z przepisów, umiejscowionych w innych aktach prawnych. Organy administracji publicznej wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 53 ust. 3 pkt 1 nie przeanalizowały inwestycji pod kątem tak właśnie rozumianych przepisów odrębnych, skupiając się wyłącznie na problemach dotyczących ładu przestrzennego jako normy ogólnej, czym naruszyły przepis powyższy przepis, oraz art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, nakazujący dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z takiego stanowiska organów wynika bowiem, że zachowanie owego ładu jest w przypadku ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego zasadą nadrzędną, a niebezpieczeństwo jego naruszenia eliminować musi z góry obowiązki organu wynikające z art. 53 ust. 3 i 4 i art. 56 ustawy. Stanowisko takie nie jest do pogodzenia z istotą inwestycji celu publicznego, wynikającą z przepisu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

W toku postępowania sporządzony został dokument nazwany analizą, w którym wskazano na przepisy odrębne, z którymi winna pozostawać w zgodności planowana inwestycja, nadto uzyskano opinie i uzgodnienia właściwych organów. Brak jednak w istocie analizy organu, o której mowa w przepisie art. 53 ust. 3 pkt. 1 ustawy, a która powinna polegać na ustosunkowaniu się do wniosku strony skarżącej wszczynającego postępowanie, w kontekście warunków wynikających z przepisów ustawy pzp, oraz innych ustaw.

Rozpatrując ponownie przedmiotowy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ul. [...] w K., organy administracji winny ocenić zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi, mając na uwadze treść art. 53 i art. 56 ustawy, w szczególności związany charakter decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, oraz uwzględniając fakt, iż nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, w tym decyzji odmownych, klauzule generalne, zawierające pojęcia niedookreślone.

Biorąc pod uwagę powyższe, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy.