Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1358/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 151 a  par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 3 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 6 października 2022 roku, znak: WI-VI.7821.1.41.2021.MMo w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, sprzeciw oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Wojewody Małopolskiego z 6 października 2022 r., znak: WI-VI.7821.1.41.2021.MMo uchylająca w całości decyzję Starosty G. nr 9/D/2020, z 11 września 2020 r., znak: AB.6740.52.2020, którą udzielono Burmistrzowi Miasta G. zezwolenia na rewitalizację inwestycji drogowej, pod nazwą: "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] - ulicy [...] [...] w G. 0+000,00 ÷ km 0+103,92 wraz z budową odwodnienia oraz przebudową i zabezpieczeniem sieci uzbrojenia terenu" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach.

Na podstawie wniosku Burmistrza Miasta G. z 22 stycznia 2020 r. Starosta G. wszczął w dniu 16 marca 2020 r. postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] - ulicy [...] [...] w G. w km 0+000,00 + km 0+103,92 wraz z budową odwodnienia oraz przebudową i zabezpieczeniem sieci uzbrojenia terenu".

Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji nr 9/D/2020, z dnia 11 września 2020 r., znak: AB.6740.52.2020 udzielającej wnioskowanego zezwolenia.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli K. F., J. F. i M. M..

Decyzją z 6 października 2022 r., znak: WI-VI.7821.1.41.2021.MMo Wojewoda Małopolski uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że:

I. wniosek inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację wskazanej inwestycji drogowej obarczony jest wadami, które powodują naruszenie przepisów prawa, a mianowicie :

a. art. 11d ust.1 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 20003 r. (tj. Dz. 2022, poz. 1846) o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - dalej: "u.z.r.i.d." ponieważ na załączonej do wniosku mapie zatytułowanej Mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi gminnej nr [...] z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji: nie określono jednoznacznie linii rozgraniczających teren; nie opisano numerów działek powstałych w wyniku zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, przez co w powiązaniu z treścią zaskarżonej decyzji nie jest możliwe ustalenie dokładnej lokalizacji inwestycji, w związku z powyższym załącznik do decyzji nie jest spójny z treścią decyzji; określono teren objęty obowiązkiem przebudowy ogrodzeń, podczas gdy taki rodzaj obowiązku nie występuje w u.z.r.i.d; projektowaną drogę gminną opisano z podaniem niewłaściwego numeru drogi, tj. [...] zamiast właściwego numeru [...]

b. art. 11d ust. 1 pkt 3a u.z.r.i.d., ponieważ we wniosku nie wskazano konieczności przejęcia na rzecz Gminy Miejskiej G. działki nr [...] obręb [...] G., położonej między liniami rozgraniczającymi teren pasa drogi gminnej nr [...]

c. art. 11 d ust. 1 pkt 3b u.z.r.i.d., ponieważ Inwestor we wniosku nieprawidłowo określił obowiązki, w związku z którymi korzystanie z nieruchomości będzie ograniczone na czas realizacji inwestycji. Wnioskodawca wystąpił o ustalenie obowiązków, które zostały nazwane niezgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 u.z.r.i.d., wskazano mianowicie: obowiązek przebudowy zjazdów i zejść pieszych, obowiązek budowy, przebudowy, zabezpieczenia oraz rozbiórki sieci uzbrojenia terenu, podczas gdy na podstawie u.z.r.i.d. możliwe jest ustalenie odpowiednio - obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania. Określając zakres terenowy obowiązku budowy, przebudowy, zabezpieczenia oraz rozbiórki sieci uzbrojenia terenu, wymieniono działkę nr [...] obręb [...] G., która jednocześnie położona jest między liniami rozgraniczającymi teren pasa drogowego drogi gminnej nr [...] Linie rozgraniczające wyznaczają teren inwestycji, w związku z czym nieruchomości między nimi położone winny przejść na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W związku z przejęciem nieruchomości zarządca drogi ma prawo do dysponowania tymi nieruchomościami w celu realizacji inwestycji. Ze względu na powyższe, ustalanie obowiązków i związanych z nimi ograniczeń na nieruchomościach położonych między liniami rozgraniczającymi teren jest nieprawidłowe i niezasadne, gdyż w wyniku tego powstałby podwójny skutek prawny względem tych nieruchomości. Ponadto inwestor wystąpił o ustalenie obowiązku przebudowy drogi innej kategorii, który określony był w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f w brzmieniu u.z.r.i.d. obowiązującym przed wejściem w życie u.z.r.i.d. ogłoszonego 3 grudnia 2015 r. - Dz.U.2015.2031. Natomiast w treści aktualnie obowiązujących przepisów w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g u.z.r.i.d. funkcjonuje pojęcie obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych,

d. art. 11d ust. 1 pkt 5 u.z.r.i.d., ponieważ w projekcie budowlanym sporządzonym w marcu 2018 r. i uzupełnionym w lipcu 2020 r. nie zamieszczono zaświadczeń wydanych przez właściwą izbę samorządu zawodowego ważnych w dacie sporządzenia i uzupełnienia projektu dla sprawdzającej B. W.;

e. art. 11e u.z.r.i.d., który nie daje inwestorowi podstaw do dysponowania nieruchomością usytuowaną poza liniami rozgraniczającymi teren na potrzeby budowy ogrodzeń posesji prywatnych. Zamieszczenie w decyzji Starosty G. obowiązku odtworzenia, np. ogrodzenia na działce sąsiadującej z inwestycją, byłoby z mocy prawa nieważne, gdyż stanowiłoby de facto uzależnienie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami,

II. przedłożony projekt budowlany narusza przepisy :

a. art. 33 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tj. (Dz.U. 2022, poz. 2687), z akt sprawy wynika bowiem, że poza zakresem inwestycji droga gminna nr [...] przechodzi w gruntową drogę wewnętrzną, więc projektowaną drogę gminną należy traktować jako nieprzelotową. W takim przypadku brak placu do zawracania samochodów uniemożliwia samodzielne funkcjonowanie tej drogi publicznej. W Starostwie Powiatowym w G. nie jest i nie było prowadzone postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę kolejnego etapu drogi gminnej [...], brak również publicznie dostępnych informacji o zamówieniu Gminy na to zadanie lub ujęcia zadania w gminnym budżecie. Rysunek z projektem zagospodarowania terenu nie przedstawia kolejnych etapów inwestycji, ani też nie określa powiązań z innymi opracowaniami. Perspektywa powstania dalszego odcinka drogi z placem do zawracania w bliżej nieokreślonej przyszłości, nie czyni zadość przepisom, ponieważ dla okresu pomiędzy realizacją przedmiotowej inwestycji, a realizacją kolejnego odcinka drogi nie zapewniono samodzielnego funkcjonowania budowli. Ponadto nie sposób stwierdzić zgodności inwestycji z § 125 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie na podstawie samych deklaracji inwestora;

b. § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, gdyż nieprawidłowo zaznaczono zakres inwestycji, którym nie objęto robót budowlanych umiejscowionych poza projektowanym pasem drogowym; zaznaczone wymiary i odległości obiektów nie są wystarczające, gdyż nie zwymiarowano szerokości poboczy. Ponadto podane szerokości zjazdów nie odpowiadają rzeczywistej szerokości projektowanych elementów, ponieważ osobno zwymiarowano jezdnie zjazdów i dojścia, podczas gdy dojścia te nie zostały wyodrębnione z jezdni zjazdów; projektowana droga gminna została opisana z podaniem niewłaściwego numeru drogi [...] zamiast [...],

c. przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zostały naruszone w zakresie:

- § 9 ust. 1 pkt 4, ponieważ na drodze wojewódzkiej nr [...] klasy G zaprojektowano nowe skrzyżowanie z drogą gminną nr [...] w km 1+666,50 położone w odstępie 17,5 m od istniejącego skrzyżowania drogi wojewódzkiej z drogą gminną nr [...] (ul[...] w km 1+684. Położenie projektowanego skrzyżowania w km 1+666,50 nie odpowiada również nowej lokalizacji skrzyżowania drogi wojewódzkiej z drogą gminną nr [...] (ul. [...]) w km 1+673, realizowanego na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego nr [...] z 14 września 2010 r., znak: WI.VII.LS.7111-1-31-10, o pozwoleniu na budowę. W projekcie zagospodarowania terenu, opisując stan projektowany, projektant zamieścił informację, że ze względu na konieczność włączenia drogi gminnej nr [...] pod kątem prostym do drogi wojewódzkiej nr [...] skrzyżowanie zaprojektowano w nowej lokalizacji w km 1+666,50, dokładnie naprzeciwko pasa terenu przeznaczonego pod budowę nowego wlotu drogi gminnej nr [...] - ulicy [...], wytyczonego według Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego przebiegu. W świetle przepisów "u.z.r.i.d" nie ma zatem znaczenia fakt zaplanowania lokalizacji dróg i skrzyżowań w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja drogowa powinna natomiast być zaprojektowana w koordynacji z sąsiadującymi inwestycjami drogowymi między innymi dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania projektowanego układu drogowego;

- § 79 pkt 1, ponieważ przy szerokości jezdni drogi gminnej wynoszącej 5,0 m, jezdnia zjazdu w km 0+083,97 projektowanej drogi gminnej ma szerokość 6 m. Na powyższe wskazują rysunek pn. Projekt zagospodarowania terenu (rys. 2.0) i rysunek branży drogowej pn. Przekroje konstrukcyjne (rys. 3.0) zamieszczone w projekcie budowlanym. W projekcie zagospodarowania terenu ww. zjazd zwymiarowano, dzieląc jego szerokość na wartości 4,50 i 1,50, bez wskazania czego te wartości dotyczą. Jedynie z treści wniosku można domyślać się, że chodzi o jezdnię zjazdu i "zejście piesze", jednak powyższe nie wynika z projektu budowlanego. Zgodnie z legendą rysunku na całej szerokości zjazdu projektowana jest nawierzchnia zjazdów indywidualnych z kostki brukowej betonowej. Natomiast na przekroju konstrukcyjnym zjazdu indywidualnego z kostki brukowej przedstawiono zjazd posiadający jezdnię o szerokości 410 + 600 mm i pobocza o szerokości 75 mm,

- § 125 ust. 1, ponieważ zaprojektowana droga gminna nr [...] klasy D o nieprzelotowym zakończeniu nie posiada zaprojektowanego placu do zawracania samochodów. Ponadto część opisowa i część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu są niespójne. Zgodnie z częścią opisową zaprojektowano na drodze gminnej nr [...] pobocza o szerokości 0,75 m, a na drodze wojewódzkiej nr [...] chodnik o szerokości 2,0 m, licząc z krawężnikiem. Natomiast z rysunku z projektem zagospodarowania terenu wynika, że projektowane pobocza mają szerokość ok. 0,5 m, a chodnik ma szerokość 2,20 m, licząc z krawężnikiem. Rzeczywista szerokość ww. elementów drogi ma znaczenie w kontekście spełnienia przepisów § 37 ust. 1 pkt 4 i § 44 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którymi pobocze gruntowe na drodze klasy D powinno mieć szerokość 0,75 m, a szerokość chodnika usytuowanego przyjezdni nie powinna być mniejsza niż 2,0 m. Przy czym należy zwrócić uwagę, że krawężnik nie stanowi części chodnika, więc jego szerokość nie powinna być wliczana do szerokości chodnika.

Dodatkową kwestią, wymagającą zbadania przez organ I instancji, jest sprawdzenie czy projektowane pobocza drogi gminnej, zaprojektowane jako gruntowe umocnione kruszywem, wymagają zaprojektowania urządzeń odwodniających czy wystarczające jest odwodnienie powierzchniowe.

III. organ I instancji, w zakresie podjętych czynności proceduralnych :

a. nie dokonał rzetelnego sprawdzenia wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej i jego załączników, o czym świadczą braki we wniosku wykazane na stronach od 7 do 9 niniejszej decyzji, tylko wszczął postępowanie administracyjne na podstawie niekompletnego wniosku, co stanowi to naruszenie art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. Organ I instancji w piśmie z 9 marca 2020 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał Inwestora do usunięcia braków we wniosku, nie wskazawszy wszystkich braków, jakie ww. wniosek zawiera,

b. w zawiadomieniu z 16 marca 2020 r. o wszczęciu postępowania organ I instancji nieprawidłowo poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia. Analogiczne pouczenie o możliwości zapoznania się z treścią decyzji i z aktami sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia organ zawarł w zawiadomieniu z 14 września 2020 r. o wydaniu zaskarżonej decyzji. Ograniczenie możliwości zapoznania się z aktami sprawy do ww. terminu jest niezgodne z art. 10 k.p.a. Ponadto zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, również po zakończeniu postępowania;

c. zatwierdzony decyzją organu I instancji projekt budowlany, zawiera nieprawidłowości, które zostały stwierdzone i opisane na stronach od 10 do 14 niniejszej decyzji, a to oznacza, że organ I instancji nie zbadał wnikliwie przedłożonego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszył art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane,

d. ponadto w zawiadomieniu o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ I instancji zawarł błędne pouczenie o terminie do wniesienia odwołania od ww. decyzji, tj. w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji. Doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego obwieszczenia, o którym mowa w art. 49 kpa.

IV. decyzja organu I instancji posiada wady, wynikające z naruszenia:

a. u.z.r.i.d.", tj.

- art. 11f ust. 1 pkt 2, ponieważ zatwierdzone decyzją Starosty linie rozgraniczające teren, w tym granica pomiędzy pasem drogowym drogi gminnej nr 270426K a pasem drogowym drogi wojewódzkiej nr [...], określono nieprawidłowo. Linie rozgraniczające powinny zostać określone w taki sposób, aby całe skrzyżowanie ww. dróg znajdowało się w pasie drogi wyższej kategorii, jaką jest droga wojewódzka nr [...], stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych,

- art. 11f ust. 1 pkt 3, ponieważ w punkcie 4 decyzji nie wskazano, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których zgodnie z art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W decyzji organ I instancji nie ustalił, że inwestycja jest położona poza obszarami sieci Natura 2000 oraz innymi formami ochrony przyrody. Starosta nie rozważył czy przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, co stanowi naruszenie art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

- art. 11f ust. 1 pkt 6, ponieważ organ I instancji nie ustalił, że działka nr [...] obręb [...] G. powinna zostać przejęta na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego - Gminy Miejskiej G. . Ww. działka położona w całości w projektowanym pasie drogi gminnej nr [...] zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z 4 września 2020 r. nie ma ustalonego właściciela, a Urząd Miasta G. włada nieruchomością na zasadach samoistnego posiadania,

- art. 11f ust. 1 pkt 7, ponieważ zaskarżoną decyzją zatwierdzono projekt budowlany, posiadający wady opisane na stronach od 10 do 14 niniejszej decyzji,

- art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c i e, ponieważ organ I instancji nie ustalił prawidłowo obowiązków określonych tymi przepisami. W decyzji Starosty G. obowiązek rozbiórki obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz obowiązek budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu został ustalony na działce nr [...] obręb [...] położonej w całości między liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Działki położone między liniami rozgraniczającymi teren inwestycji zgodnie z przepisami (art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych) powinny przejść na własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w związku z czym nie ma potrzeby ustalania na ich terenie obowiązków i związanych z nimi ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Ponadto nazwy obowiązków: obowiązek przebudowy zjazdów i zejść pieszych, obowiązek budowy, przebudowy, zabezpieczenia oraz rozbiórki istniejących sieci uzbrojenia terenu, obowiązek przebudowy dróg innych kategorii - użyte w decyzji Starosty G. są niezgodne z nazewnictwem stosowanym w u.z.r.i.d.. Ponadto nazwa obowiązek budowy, przebudowy, zabezpieczenia oraz rozbiórki istniejących sieci uzbrojenia terenu sugeruje, że obowiązek dotyczy wyłącznie istniejących sieci uzbrojenia terenu, podczas gdy obejmuje m.in. budowę nowej sieci kanalizacji deszczowej. Załącznikiem do decyzji Starosty G. jest mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi, na której określono teren objęty obowiązkiem przebudowy ogrodzeń. Taki obowiązek nie występuje w art. 11f ust. 1 pkt 8 u.z.r.i.d. i nie został ustalony w tekście decyzji. Jednakże w tym zakresie tekst decyzji i załącznik graficzny nie są ze sobą spójne. Ponadto decyzją Starosty został zatwierdzony projekt budowlany, który przewiduje wykonanie budowy ogrodzeń w terenie, dla którego inwestor wnioskował o ustalenie obowiązku przebudowy ogrodzeń. Zezwolono zatem na roboty budowlane, których realizacja jest niemożliwa ze względu na ich położenie poza projektowanym pasem drogowym. Jak wskazano w punkcie e na stronie 9 niniejszej decyzji - u.z.r.i.d. nie daje inwestorowi podstaw do dysponowania nieruchomością usytuowaną poza liniami rozgraniczającymi teren na potrzeby budowy ogrodzeń posesji prywatnych. Zamieszczenie w decyzji obowiązku odtworzenia, np. ogrodzenia na działce sąsiadującej z inwestycją, byłoby z mocy prawa nieważne, gdyż stanowiłoby de facto uzależnienie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, to zaś jest zabronione art. 11e u.z.r.i.d.,

- art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g, ponieważ w decyzji Starosta ustalił obowiązek przebudowy drogi innej kategorii, który określony był w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f w brzmieniu specustawy obowiązującym, przed wejściem w życie tekstu specustawy ogłoszonego 3 grudnia 2015 r. - Dz.U.2015.2031. Natomiast w treści aktualnie obowiązujących przepisów w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g u.z.r.i.d.", funkcjonuje pojęcie obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych;

- art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i, ponieważ organ I instancji nie określił, jakie nakłada ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji ustalonych przez siebie obowiązków. na czas realizacji wszystkich ww. obowiązków koniecznym było wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, w tym również w odniesieniu do działek objętych obowiązkiem przebudowy innej drogi publicznej, których Inwestor nie jest zarządcą ani właścicielem.

b. przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego:

- art. 7, ponieważ, organ I instancji rozstrzygnął o braku przejęcia na rzecz Gminy Miejskiej G. działki nr [...] obręb [...], czym naruszył słuszny interes właścicieli tej nieruchomości oraz zasadę równego traktowania uczestników postępowania;

- art. 77 § 1, ponieważ organ I instancji zaniechał wyczerpującego zbadania stanu faktycznego w zakresie stwierdzenia czy rzeczywiście inwestycja jest jednym z etapów szerszego przedsięwzięcia. W projekcie zagospodarowania terenu projektant nie wykazał, że inwestycja stanowi część szerszego zamierzenia budowlanego, na potwierdzenie stanowiska Pełnomocnika inwestora brak też w aktach sprawy dowodów w postaci dokumentów. Zbadanie powyższych okoliczności ma znaczenie dla określenia czy inwestycja w przedstawionym kształcie będzie mogła samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem (i tym samym czy spełnia wymóg art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) oraz czy spełnia wymogi § 125 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zakresie zaprojektowania placu do zawracania samochodów w wypadku nieprzelotowego zakończenia drogi klasy D;

- art. 107 § 3 ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosta G. nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu do części zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę w toku postępowania, w szczególności dotyczących m.in.: zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomości położonej przy projektowanej drodze gminnej; istnienia drogi gminnej jako obiektu budowlanego; rzekomego przygotowania inwestycji jako etapu szerszego zamierzenia budowlanego oraz braku zapewnienia samodzielnego funkcjonowania projektowanej budowli; spełnienia wymogów § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zakresie odstępów pomiędzy skrzyżowaniami, a także § 125 ww. rozporządzenia w zakresie zaprojektowania placu do zawracania samochodów na drodze klasy D o nieprzelotowym zakończeniu drogi; kwestii aktualności mapy do celów projektowych. Wyjaśnienia w odniesieniu do większości spośród ww. kwestii Starosta zawarł w korespondencji prowadzonej ze stroną postępowania, jednakże rozstrzygnięcie w kwestiach podniesionych przez strony postępowania powinno również znaleźć miejsce w uzasadnieniu decyzji;

- art. 107 § 1 pkt 4, ponieważ podstawa prawna: art. 17 , art. 72 ust. 1 pkt 10 i art. 155 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - powołane zostały niewłaściwie. Art. 17 ust. 1 u.z.r.i.d stanowi, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Również kolejne ustępy art. 17 regulują kwestie dotyczące rygoru natychmiastowej wykonalności. Tymczasem nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie było przedmiotem rozważania zaskarżonej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ani też, jak wynika z akt sprawy, inwestor nie wystąpił z wnioskiem o jego nadanie. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Dla przedmiotowej inwestycji decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie została wydana, ponieważ inwestycja nie została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących znacząco (lub potencjalnie znacząco) oddziaływać na środowisko. Natomiast art. 155 ww. ustawy jest jednym z przepisów przejściowych i końcowych, który mówi o nie stosowaniu przepisów tej ustawy w odniesieniu do podmiotów posiadających decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane na podstawie przepisów sprzed nowelizacji ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz o terminie, w jakim może nastąpić zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzyskanej na podstawie tej ustawy. W przedmiotowym przypadku art. 155 nie znajduje żadnego odniesienia. Określając zatem warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, jako podstawę prawną należało wskazać przykładowo przepisy art. 74 i art. 75 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Sprzeciw od powyżej decyzji złożył pan K. F., podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej "k.p.a.") poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, podczas gdy organ w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i przy jego prawidłowej ocenie zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję Starosty G. I umorzyć postępowanie zainicjowane wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi, która nie stanowi obiektu budowlanego

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wskazał, że organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji rzetelnie odniósł się do większości zarzutów podnoszonych przez strony w toku sprawy oraz opisał większość istotnych nieprawidłowości i braków, którymi dotknięta była decyzja Starosty G. . Decyzja organu pierwszej instancji zezwalająca na realizację Inwestycji drogowej była obarczona tak istotnymi błędami, że jej uchylenie w całości było konieczne i jest w pełni uzasadnione.

Należy jednak zaznaczyć, że Wojewoda Małopolski nie rozpatrzył prawidłowo jednego z głównych zarzutów dotyczących postępowania Starosty G. , a mianowicie zarzutu zwracającego uwagę na to, że rzekoma droga na której "rozbudowę" nieprawidłowo zezwolił Starosta nie istniała fizycznie jako budowla w 1998 r. i nie została wybudowana później, a tym samym nie można jej uznać za istniejącą drogę (budowlę), która może podlegać rozbudowie w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.) oraz art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.).

Miasto G. zamierza "rozbudować" drogę w postaci wyjeżdżonego przez kilku właścicieli posesji fragmentu gruntu, która nie stanowi budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 ww. ustawy Prawo budowlane (tj. rozbudować szlak komunikacyjny, który nie stanowi budowli w postaci drogi). Ponownie należy podkreślić, że w oświadczeniu Burmistrza G. z dnia 1 sierpnia 2019 r. (znak: OR-I.1431.67.2019), stanowiącym odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej, jednoznacznie i zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy wskazano, że "[...] dotychczas nie została wybudowana, a ruch drogowy odbywa się po zajeżdżonym pasie, nie ma wyznaczonego pasa drogowego".

W piśmie tym Burmistrz G. jednocześnie wyjaśnił, że przedmiotowy zajeżdżony pas gruntu został przeznaczony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny planowanych dróg wewnętrznych.

Brak wybudowania ul. [...]j [...] został także dodatkowo potwierdzony przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w G. , który w piśmie z dnia 23 lipca 2020 r. oświadczył, że nie dysponuje dokumentami mogącymi potwierdzić wybudowanie przedmiotowej drogi.

Wojewoda Małopolski nie dokonał oceny wskazanych dokumentów, zaniechał oględzin przedmiotowych nieruchomości i nieprawidłowo ocenił wyjaśnienia inwestora, a w konsekwencji dokonał nieprawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie tego czy ul. [...] - [...] jako droga gruntowa stanowi wyjeżdżony przez pojazdy fragment powierzchni gruntu czy też stanowi budowlę w postaci drogi z ewentualnie towarzyszącą jej infrastrukturą, o której mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W tym zakresie organ dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie. Organ naruszył także art. 80 k.p.a. poprzez nienależytą ocenę dowodów bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności poprzez pominięcie wyjaśnień Skarżącego i dokumentów przedłożonych przez Skarżącego.

Skarżący ponownie podnosi, że droga w postaci ul. [...] - [...] została nieprawidłowo zaliczona do kategorii dróg publicznych, ponieważ nie istniała jako obiekt budowlany (droga) w chwili jej zaliczenia do kategorii takich dróg. Droga ta była wyłącznie wyjeżdżonym szlakiem przebiegającym po gruncie. W związku z powyższym należy uznać, że nie doszło do skutecznego zaliczenia przedmiotowej drogi do kategorii dróg publicznych.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie z powodu jego bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Stosownie zaś do art. 138 § 2b k.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4.

W orzecznictwie podkreśla się, że "przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu" (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 517/17).

Zatem zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast w myśl art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.

Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że decyzja kasacyjna może zostać wydana "w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136)" (zob. A. Golęba (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 138).

Analiza art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. prowadzi do wniosku, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej występuje w sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 3 marca 2020 r. sygn. akt II GSK 3928/17). Toteż jeżeli zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa de facto byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy i mogłoby być zwalczane wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2456/16).

Przenosząc te ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy, należało stwierdzić, że w istocie wskazane w uzasadnieniu do decyzji objętej sprzeciwem uchybienia, jakimi obarczone jest postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji maja na tyle zasadnicze znaczenie, że konieczne było w świetle art. 138 § 2 K.p.a. uchylenie decyzji Starosty G.

Co więcej wskazanych przez Wojewodę uchybień nie kwestionuje również wnoszący sprzeciw. Również w ocenie Sądu – w granicach oceny dokonywanej przy rozpoznawaniu sprzeciwu – stanowisko organu II instancji było uzasadnione. Nie jest bowiem możliwe – bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania – wezwanie przez organ odwoławczy inwestora do usunięcia dostrzeżonych braków i uchybień, co łączyć się będzie faktycznie z przedłożeniem nowego, zmienionego projektu inwestycji.

Podnoszone natomiast zarzuty przez wnoszącego sprzeciw, nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji Wojewody z dnia 6 października 2022 roku. Jedynie na marginesie, odnosząc się do podniesionego zarzutu i stanowiska, że "wyjeżdżony przez kilku właścicieli posesji fragment gruntu", nie stanowi budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 ww. ustawy Prawo budowlane, należy wskazać, że jak wskazał Wojewoda "objęta przedmiotową inwestycją ul. [...] - [...] posiada status drogi publicznej. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Uchwałą nr 18/1V/98 Rady Miasta w G. z dnia 14 grudnia 1998 r. ww. droga została zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Położenie drogi zostało wskazane w załączniku do ww. uchwały. Zaliczenie ul. [...] - [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich zostało potwierdzone przez Wojewodę Nowosądeckiego rozporządzeniem Nr 51 z dnia 29 grudnia 1998 r. zmieniającym rozporządzenie Nr 12 Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych, miejskich na terenie województwa nowosądeckiego. Rozporządzenie Nr 51 zostało opublikowane w dzienniku urzędowym Województwa Nowosądeckiego Nr 62/98 z 30 grudnia 1998 r. Na podstawie art. 103 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną uregulowano zasady przekwalifikowania istniejących w dniu 1 stycznia 1999 r. dróg publicznych, w związku z czym dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi, stanowiącymi, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, jedną z kategorii dróg publicznych. Następnie uchwałą Nr 1079/05 Zarząd Województwa Małopolskiego nadał ul. [...] [...] numer [...]. Uchwała nr 18/1V/98 Rady Miasta w G. nie została do dnia dzisiejszego uchylona ani zmieniona przez wojewodę sprawującego rolę organu nadzorczego nad aktami prawa miejscowego."

W związku z tym wojewoda wskazał, że "droga gminna nr [...] spełnia przesłanki zawarte w definicji obowiązującej w dacie uchwalenia uchwały Rady Miasta w G. , ponieważ stanowi wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu pojazdów i ruchu pieszych odbywającego się po istniejącym szlaku komunikacyjnym, którego lokalizację w terenie można określić w sposób, w jaki projektanci oznaczyli istniejący pas ww. drogi gminnej na działce drogowej nr [...] obręb [...] G.. Organ nie znajduje też podstaw, by twierdzić, że droga gminna nr [...], stanowiąca drogę publiczną zgodnie z aktem prawa miejscowego, nie istnieje faktycznie jako obiekt budowlany, przez co nie spełniałaby obecnie obowiązującej definicji drogi."

Powyższe wyjaśnienia Wojewody, w ocenie Sądu, nie budzą wątpliwości.

Poza tym trzeba wyraźnie podkreślić, że sprawa wywołana sprzeciwem sprowadza się zasadniczo do zweryfikowania, czy zaistniały podstawy do uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Brak jest natomiast podstaw do weryfikowania w postępowaniu wywołanym wniesionym sprzeciwem np. poprawności ustalonego stanu faktycznego sprawy, a do tego w istocie sprowadza się wniesiony sprzeciw.

Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że w świetle powołanego przepisu art. 138 § 2 K.p.a. zasadne było uchylenie przez Wojewodę decyzji Starosty i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania.

Ujawnione przez Wojewodę uchybienia w postępowaniu organu I instancji mają charakter fundamentalny dla załatwienia sprawy, co powoduje że nie jest możliwe przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

Postępowanie z art. 136 K.p.a. nie może oznaczać prowadzenia pewnych istotnych czynności w postępowaniu odwoławczym niejako od początku,. Z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w przedmiotowym postępowaniu. Wymaga przy tym podkreślenia, że uzupełnianie postępowania dowodowego oznacza dodanie pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności jak i poprawiania czynności dokonanych przez organ I instancji.

Reasumując należało zatem uznać, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, przedstawiony przez organ odwoławczy zakres uchybień, którymi obarczone było postepowanie organu I instancji wykracza bowiem poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Niezbędne było zatem uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Z tych przyczyn Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.