Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2685/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. J. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r., znak: [...], wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie zakończone tą decyzją wszczęte zostało z wniosku J. J., B. J. i J. J., i dotyczyło decyzji Wojewody [...] z [...] października 1997 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1997 r., znak: [...].

Tą ostatnią Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał B. J. zam. [...] ul. [...] wykonać rozbiórkę zrealizowanej nadbudowy nad istniejącym wiatrołapem przy budynku mieszkalnym o konstrukcji murowanej w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się tej decyzji.

J. J., B. J. i J. J. wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o nakazie rozbiórki (a to pismem z 6 grudnia 2013 r.), wskazali, że: elementy zabudowy o których mowa w tych decyzjach zostały usankcjonowane ugodą administracyjną zawartą pomiędzy B. J. a M. i H. K.; w 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] uznał, że budynek o którym mowa w tych decyzjach jest dopuszczony do użytkowania bez zastrzeżeń; ani w sentencji ani w jej uzasadnieniu nie wskazano "o jaką nieruchomość in concreto chodzi"; adresat decyzji nie jest określony jako inwestor w rozumieniu przepisów prawa budowlanego; dodatkowo nie wiadomo o jaką konkretnie konstrukcję chodzi; decyzja w sentencji wskazuje obiekt przy ul. [...], podczas gdy obiekt przy tej ulicy nie należy i nigdy nie należał do adresata decyzji – B. J., która to mieszkała i mieszka przy ul. [...]; B. J. w dacie wydania decyzji nie miała tytułu prawnego do ww. nieruchomości.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2014 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] października 1997 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1997 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku rozbiórki, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Następnie, GINB -po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku J. J., B. J. i J. J.- decyzją z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył treść art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu z daty wydania badanych decyzji i stwierdził, że z konstrukcji normy prawnej art. 48 ustawy - Prawo budowlane, wynika że organ stwierdzając samowolę budowlaną jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. Wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 1997 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1997 r. określają termin wykonania orzeczonej rozbiórki. Stwierdził, że określenie w decyzji o rozbiórce wydanej na podstawie art. 48 ww. ustawy, terminu rozbiórki obiektu budowlanego nie znajduje podstawy prawnej w przepisach tej ustawy. W związku z powyższym uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 1997 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1997 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku rozbiórki zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jednocześnie uznał, że w pozostałym zakresie ww. decyzje nie są obarczone żadną z wad nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał przy tym, że zakres wykonanych robót przez B. J. jednoznacznie świadczy o rozbudowie budynku mieszkalnego, a tego rodzaju roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty te zostały zaś wykonane bez uzyskania tego pozwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1186/14 oddalił skargę J. J., B. J. i J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1793/15, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. J., B. J. i J. J., uchylił wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1186/14 oraz decyzję GINB z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], i poprzedzającą ją decyzję GINB z [...] marca 2014 r., znak: [...]. W uzasadnieniu NSA wskazał, że zarzuty sprowadzające się do wskazania naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 7, 8, 10 § 1, 11, 12, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. są zasadne. Sąd kasacyjny podkreślił, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazywano na fakt braku określenia nieruchomości (wskazania numeru ewidencyjnego działki) oraz budynku, do którego decyzja o rozbiórce ma się odnosić. Pomimo podnoszenia powyższych kwestii przez stronę organy administracji nie dokonały żadnych ustaleń w tym zakresie, koncentrując się jedynie na stwierdzeniu nieważności kontrolowanej decyzji w zakresie, w jakim określono termin wykonania rozbiórki. W ocenie NSA, organy administracji obu instancji nie przeprowadziły postępowania administracyjnego zgodnie z wymogiem nakazującym zgromadzenie całości materiału dowodowego i dokonanie jego oceny, a okoliczność ta została zaaprobowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Słusznie więc wywiedziono w skardze kasacyjnej, że w zaskarżonych decyzjach Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego nie odniósł się do kwestii dotyczącej ewentualnej niewykonalności kontrolowanych w trybie nieważnościowym decyzji, nie przeprowadził w tym zakresie postępowania dowodowego i nie dokonał oceny całości zgromadzonego sprawie materiału. Organy nie wypowiedziały się, czy treść powyższych decyzji pozwala na dokonanie identyfikacji obiektu budowalnego podlegającego rozbiórce, bowiem z kontrolowanej w trybie nieważnościom decyzji nie wynika w sposób dokładny i precyzyjny jaki jest przedmiot postępowania, którego dotyczy nakaz rozbiórki. W szczególności nie wskazano parametrów (wymiarów) obiektu, do którego nakaz rozbiórki się odnosi oraz nie opisano przedmiotu rozbiórki. Organy administracji nie wypowiedziały się czy tak sformułowana treść kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji pozwala na identyfikację obiektu podlegającego rozbiórce, a co za tym idzie, czy stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że decyzja ta jest z tych przyczyn niewykonalna zasługuje na uwzględnienie, czy też jest bezzasadne. NSA wskazał również, że w toku postępowania administracyjnego strona skarżąca kasacyjnie wskazywała także na brak określenia w decyzji numeru ewidencyjnego działki oraz na okoliczność nieprawidłowości w adresie. Wywodzono bowiem, że B. J. nie zamieszkuje pod adresem [...] ul. [...], jak wskazano w decyzji, a co za tym idzie obiekt podlegający ewentualnej rozbiórce nie jest tam położony. Okoliczności te nie zostały rozważone przez organy administracji, a postępowanie takie znalazło akceptację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji dokona szczegółowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ustali czy treść decyzji Kierowania Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lipca 1997 r. w powiązaniu z brakiem oznaczenia działki ewidencyjnej i zarzutami strony dotyczącymi nieprawidłowości w oznaczeniu adresu nieruchomości mogą wskazywać na zaistnienie przesłanek niewykonalności decyzji, a więc spełnianie warunków z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., czy też sytuacja taka w sprawie nie zachodzi.

Ponownie rozpatrując sprawę, po ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1793/15, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] października 1997 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1997 r., znak: [...] w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku rozbiórki, w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r. wnieśli J. J. oraz J. J. W piśmie tym wskazali na to, że organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów i argumentów skarżących, w szczególności dotyczących oznaczenia działki na której popełniono samowolę budowlaną, jak również oznaczenia samowoli budowlanej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lipca 2017 r.

W uzasadnieniu GINB podał, że z akt sprawy wynika, że na nieruchomości przy ul. [...] w [...] na istniejącym ganku wykonano nadbudowę typu "tarasu krytego" o wymiarach 2,60 m na 4,18 m o konstrukcji murowanej ze spadkiem w kierunku własnej działki. Powyższe roboty zostały wykonane w 1996 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu na dzień orzekania przez organy w postępowaniu zwykłym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Zdaniem organu, bezspornie przedmiotowe roboty budowlane stanowiły rozbudowę obiektu budowlanego, która wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 ww. ustawy. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] października 1997 r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1997 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki (na podstawie art. 48 Prawa budowlanego) ww. inwestycji, wskazał, że zakres wykonanych przez B. J. robót budowlanych, tj. budowa drugiej kondygnacji i dachu na ganku - wiatrołapie, świadczy o wykonaniu rozbudowy budynku mieszkalnego; wykonane roboty budowlane nie są remontem określonym w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, lecz budową zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym, zdaniem organu, nie można stwierdzić, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie trybu postępowania określonego w art. 48 Prawa budowlanego i wydanie w konsekwencji na jego podstawie nakazu rozbiórki, stanowi rażące naruszenie prawa.

GINB wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 1997 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1997 r., określają termin wykonania rozbiórki przedmiotowej rozbudowy - w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. Jak zasadnie wskazano w objętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygnięciu, określenie w decyzji o rozbiórce, wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, terminu rozbiórki obiektu budowlanego nie znajduje podstawy prawnej w przepisach Prawa budowlanego. Określenie daty wykonania obowiązku jest możliwe jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego stanowiący podstawę wydania decyzji administracyjnej przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku. Ustawodawca takiej możliwości w art. 48 Prawa budowlanego nie przewidział.

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 1997 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1997 r., w części dotyczącej terminu wykonania rozbiórki, zostały wydane bez podstawy prawnej, dlatego też w tej części należy stwierdzić nieważność kontrolowanych rozstrzygnięć.

Dalej, organ podał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Kontrola spornej inwestycji, na podstawie której ustalono stan faktyczny sprawy, została przeprowadzona na działce przy ul. [...] w [...]. W konsekwencji wykonanych oględzin wydane zostały decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] sierpnia 1997 r. i Wojewody [...] z [...] października 1997 r., nakazujące B. J. zamieszkałej przy ul. [...], rozbiórkę wykonanej rozbudowy. We wniosku o stwierdzenie nieważności jako główny zarzut podniesiono, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] sierpnia 1997 r. dotyczy obiektu przy ul. [...] w [...], który to obiekt nie należy i nie należał do adresata decyzji B. J., zamieszkującej przy ul. [...] w [...].

GINB uznał, że dokonane ustalenia nie pozwalają na stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 1997 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz wadą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczącą niewykonalności decyzji.

Z akt sprawy wynika, że budynek będący przedmiotem sporu w niniejszej sprawie należący do B. J. znajduje się na działce sąsiadującej z nieruchomością H. K. nr ewid. [...]. Z map portalu www.geoportal.gov.pl wynika, że z działką H. K. nr ewid. [...] sąsiaduje działka nr ewid. [...] należąca do B. J.. Zgodnie z informacjami zawartymi na ww. portalu działka nr ewid. [...] znajdująca się przy ul. [...] w [...] ma przypisany nr porządkowy [...], natomiast działka nr ewid [...] ma przypisany nr [...]. W celu wyjaśnienia wątpliwości, w toku prowadzonego postępowania, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], wystąpił do Urzędu Gminy i Miasta [...] o wyjaśnienie rozbieżności w numeracji budynku zlokalizowanego na działce przy ul. [...], poprzez podanie czy numer porządkowy wskazanego budynku od roku 1997 ulegał zmianom i jeśli tak, to w jakiej dacie. Burmistrz Gminy i Miasta [...] pismem z [...] lipca 2017 r., znak: [...] r., wyjaśnił, że zgodnie z operatem ewidencji nieruchomości ulicy [...] w [...] wykonanym w 1976 r. działka nr ewid. [...] miała przyporządkowany nr [...] . Natomiast, 8 lipca 1998 r. na wniosek B. J. na podstawie zawiadomienia Urzędu Rejonowego w [...] o oddaniu obiektu budowlanego do użytku, Urząd Gminy i Miasta w [...] wydał zaświadczenie znak: [...], z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość została oznaczona nr porządkowym [...]. Zdaniem GINB, powyższe potwierdza, że w dacie orzekania przez organy w postępowaniu zwykłym działka nr [...], należąca do B. J., zlokalizowana przy ul. [...] w [...], miała nadany nr porządkowy [...].

Mając to na uwadze, GINB uznał za słuszne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z [...] lipca 2017 r., w którym wskazano, że pomimo braku precyzyjnego określenia działki, na której znajduje się sporna inwestycja, wiadomo, jakiego obiektu budowlanego dotyczy nakaz rozbiórki nałożony na B. J. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] sierpnia 1997 r.

GINB przyjął w konsekwencji, że brak jest podstaw do uznania, że wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Stwierdził też, że chociaż brak precyzyjnego określenia działki objętej postępowaniem jest naruszeniem prawa o poważnym charakterze, to jednak na podstawie dokonanych w niniejszej sprawie ustaleń dotyczących numerów porządkowych nieruchomości nie można uznać, że ma ono charakter rażący.

Zdaniem GINB, na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut dotyczący nieprecyzyjnego określenia w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] sierpnia 1997 r. szczegółowych parametrów obiektów, które mają podlegać rozbiórce. Przed wydaniem objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji przeprowadzone było stosowne postępowanie wyjaśniające, w tym m. in. dokonano oględzin przedmiotowego budynku w dniu 28 lipca 1997 r., w których udział brała zobowiązana B. J. W trakcie oględzin B. J. nie zgłaszała uwag, które mogłyby świadczyć o wątpliwościach co do zakresu wykonanej samowoli, a protokół został podpisany przez zobowiązaną. Zakres wykonanej rozbudowy potwierdzają także znajdujące się w aktach rysunki elewacji spornego budynku.

Zatem, zdaniem GINB, brak jest podstaw do uznania decyzji Wojewody [...] z [...] października 1997 r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1997 r., za niewykonalną lub obarczoną wadą rażącego naruszenia prawa.

Na koniec, w kontekście zarzutu dotyczącego nie rozważenia możliwości legalizacji spornej inwestycji, organ podał, że taka możliwość została wprowadzona dopiero ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r., natomiast decyzje w przedmiocie nakazu rozbiórki zostały wydane w 1997 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r., znak: [...], skarżący – J. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzucił, że GINB nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów i argumentów odwołujących się, w szczególności, że:

1) czynność zmiany numeru ewidencyjnego działki stanowi zmianę treści decyzji i nie może podlegać sprostowaniu. Podniósł, że w kontrolowanej decyzji (ani w sentencji ani w uzasadnieniu) organ nie wskazał numeru ewidencyjnego działki, co jest rażącym naruszeniem. Przy ul. [...] w [...] znajduje się zaś budynek należący do M. i H. K., którzy nie są i nie byli stroną postępowania; ustalenie GINB, że jednak przy ul. [...], w 1997 r. znajdował się budynek B. J. oparto na kserokopii dokumentu, co nie może zostać uznane za dowód;

2) kontrolowana decyzja zawiera oczywistą wadę, bowiem brak jest określenia elementarnych parametrów rzekomej samowoli, tj.: charakterystyki technicznej, rozmiarów oraz ewentualnej strefy oddziaływania oraz funkcji; nie wskazuje też inwestora. Nadto, organ nieprawidłowo synonimizuje zagadnienie budowy i rozbudowy/przebudowy obiektu wadliwie zakładając, że realizacja przedłużenia istniejącego dachu nad istniejącym wiatrołapem stanowi budowę obiektu zgodnie z art. 48 Prawa budowalnego;

3) kontrolowana decyzja jest nie do pogodzenia z przepisami prawa materialnego, tj. art. 48-60 Prawa budowalnego, bowiem nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji;

4) kontrolowana decyzja nie była wykonywana przez 20 lat i wtedy organy, w tym organy nadzoru nie upatrywały w tym jakiejkolwiek nieprawidłowości, ponieważ przedmiot sporu został objęty ugodą stron;

5) B. J. nie nabyła spadku po inwestorze, a zatem nie posiadała tytułu prawnego do przedmiotowej działki;

6) badana decyzja została wydana bez zapewnienia możliwości wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiło precyzyjne ustalenie parametrów wykonanej przebudowy, którą mylnie uznano za nowy obiekt oraz wykazanie, że istnieją prawne możliwości legalizacji ww. przebudowy bez potrzeby orzekania rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] lipca 2017 r.

Orzeczenia te wydane zostały w postępowaniu nadzorczym, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji uregulowany w art. 156 i nast. k.p.a., a postępowanie to wszczęte zostało na wniosek m. in. skarżącego i dotyczyło decyzji Wojewody [...] z [...] października 1997 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1997 r., znak: [...] o nakazie rozbiórki nadbudowy nad istniejącym wiatrołapem przy budynku mieszkalnym o konstrukcji murowanej.

W konsekwencji spór w sprawie sprowadza się do oceny ww. decyzji wydanych w przedmiocie nakazu rozbiórki, w kontekście przesłanek nieważności enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem organu, weryfikowane decyzje, należało wyeliminować z obrotu prawnego, w części dotyczącej określenia terminu nakazu rozbiórki, natomiast w pozostałej części – decyzje te nie są dotknięte żadną z wad nieważności, co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności tych decyzji w pozostałym zakresie (nie dotyczącym terminu). Zdaniem skarżącego tak dokonana ocena nie obejmuje wszystkich podniesionych w toku postępowania zagadnień, zwłaszcza tych, które dotyczą określenia numeru ewidencyjnego działki (na której popełniono samowolę budowlaną), jak i parametrów popełnionej samowoli budowlanej.

W ocenie Sądu, stanowisko skarżącego jest nieuprawnione; w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB odniósł się bowiem do wszystkich podnoszonych przez strony w toku postępowania okoliczności mogących mieć znaczenie prawne w niniejszej sprawie. W sposób szczególny potraktował te, które dotyczyły przesłanki rażącego naruszenia prawa oraz uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczącej wykonalności decyzji – z uwagi na ich szczególne eksponowanie w sprawie. Przed dokonaniem oceny w tym zakresie, organ ten uzupełnił akta/materiał dowodowy – w celu zweryfikowania twierdzeń podnoszonych przez strony - dotyczących oznaczenia nieruchomości, której dotyczą kwestionowane decyzje; i dopiero na podstawie takich akt – mając przy tym na uwadze tryb, w jakim orzeka, wydał rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji w części.

Sąd zgadza się z taką oceną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dlatego też uznał skargę za nieuzasadnioną – tj. nie podzielił żadnego z zarzutów w niej podniesionych.

Rozwijając tę ocenę, Sąd przede wszystkim zauważa, że ww. decyzje GINB zapadły na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1793/15, którym to uchylono wyrok Sądu I instancji z 22 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1186/14, jak również decyzję GINB z [...] kwietnia 2014 r. i poprzedzającą ją z [...] marca 2014 r. Sąd kasacyjny uznał bowiem, że wskazane decyzje GINB (wydane w tej sprawie, na wcześniejszym jej etapie), nie zostały poprzedzone prawidłowym postępowaniem dowodowym, w efekcie czego – nie odniesiono się w nich do kwestii dotyczącej ewentualnej niewykonalności kontrolowanych w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. NSA wskazał wyraźnie na brak postępowania dowodowego w ww. zakresie i brak oceny dokonanej na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego, w konsekwencji: na brak wypowiedzenia się, czy z uwagi na sposób sformułowania weryfikowanych decyzji, treść tych decyzji pozwala na dokonanie identyfikacji obiektu podlegającego rozbiórce. W tym też kontekście NSA zwrócił uwagę -za skarżącymi- na dwa aspekty, pierwszy dotyczący nie wskazania parametrów (wymiarów) obiektu, do którego nakaz rozbiórki się odnosi, i drugi – związany z brakiem określenia w decyzji numeru ewidencyjnego działki i nieprawidłowością przywołanego adresu. Zważyć przy tym trzeba, że wskazując na powyższe uchybienia Sąd kasacyjny nie przesądził o wystąpieniu w niniejszej sprawie wady nieważności; wskazał natomiast na konieczność dokonania ponownej weryfikacji badanych decyzji, ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki niewykonalności decyzji.

Zatem, orzekając ponownie w niniejszej sprawie, GINB obowiązany był, na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uwzględnić wskazania i wytyczne wynikające z ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego; wobec czego w niniejszej sprawie i na obecnym etapie, w pierwszej kolejności Sąd obowiązany był ustalić, czy organ wziął pod uwagę zalecenia NSA. Analizując zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem powyższego, Sąd uznał, że organ zastosował się do przywołanego wyroku; uzupełnił materiał dowodowy sprawy w zakresie niezbędnych, i ponownie poddał weryfikacji kwestionowane decyzje – w tym: zakresie nakazanym w tymże wyroku, kierując się tak przesłanką rażącego naruszenia prawa, jak i wykonalności decyzji. Sąd stwierdza więc, że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Jednocześnie Sąd stwierdza, że argumentacja organu w zakresie związanym z wykonalnością badanego orzeczenia, jest logiczna, spójna, nadto – znajduje odzwierciedlenie/oparcie w materiale dowodowym.

W tym też kontekście należy wskazać, że choć w sentencji decyzji organu I instancji nie podano numeru ewidencyjnego działki, na której popełniono samowolę budowlaną, to jednak wskazano na adres tej nieruchomości poprzez podanie adresu osoby zobowiązanej do wykonania tej decyzji. Nie jest to prawidłowe sformułowanie, niemniej biorąc pod uwagę pełną treść tej decyzji, jak i decyzji utrzymującej ją w mocy, nie można stwierdzić, aby uniemożliwiało to identyfikację nieruchomości, której orzeczenia te dotyczą. Wydanie tych decyzji poprzedzały oględziny nieruchomości przy ul. [...] w [...], i taki też adres wskazano w sentencji decyzji I instancji, a następnie w decyzji Wojewody [...] z [...] października 1997 r. Taki też adres samowoli budowlanej wskazał H. K. w piśmie z 8 lipca 1997 r. wnosząc o interwencję w tej sprawie. Co przy tym istotne, GINB ustalił (w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy, [...]. pismo Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] lipca 2017 r. znak: [...] i załączony do niego Operat ewidencji nieruchomości na terenie m. [...] ul. [...]), że wskazany powyżej numer porządkowy: [...] ul. [...], odpowiadał działce o nr ew. [...], a zmiana dla tej nieruchomości na numer porządkowy [...] nastąpiła w 1998 r. na wniosek B. J. Zatem, w dacie wydania weryfikowanych w tym postępowaniu decyzji, działka o nr ew. [...] (sąsiadująca bezpośrednio z nieruchomością H. K.) oznaczona była numerem porządkowym [...], i taki też wskazano w tych decyzjach. Dodać przy tym należy, że z zaświadczenia z 8 lipca 1998 r. Urzędu Gminy i Miasta w [...] dotyczącego formalności związanych z użytkowaniem budynku (a załączonego również do ww. pisma Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] lipca 2017 r.) wynika, że B. J. jest właścicielką działki zabudowanej o nr ew. [...]. Wprawdzie jest to pismo późniejsze w stosunku do weryfikowanych decyzji, niemniej z akt postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] (v. protokół oględzin, pismo interwencyjne H. K.), wynika, że to B. J. zrealizowała sporne roboty budowlane – przy ul. [...]. W protokole oględzin, będąc przy nich obecna, nie wniosła żadnych zastrzeżeń – tak co do zakresu robót, jak i stwierdzenia ich wykonania bez pozwolenia na budowę. Zatem, GINB miał podstawy by stwierdzić, że choć w sentencji decyzji I instancji wydanej w trybie zwykłym nie wskazano numeru ewidencyjnego działki, to wiadomo jakiej nieruchomości i jakiego obiektu dotyczy ta decyzja, a Sąd wskazane stanowisko organu w pełni akceptuje – uznając za prawidłowe i świadczące o braku podstaw do zastosowania z wyżej podanych przyczyn art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Sąd zgadza się także z organem, że przepis ten, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, nie mógł znaleźć zastosowania także wobec braku wskazania w sentencji decyzji z [...] sierpnia 1997 r. wymiarów części obiektu budowlanego podlegającego nakazowi rozbiórki. Parametry samowoli budowlanej nie zostały wprawdzie wskazane, niemniej nakazując rozbiórkę - w sposób opisowy określono część budynku objętą tym nakazem: "nadbudowa nad istniejącym wiatrołapem przy budynku mieszkalnym o konstrukcji murowanej". Taki sposób choć niepełny, identyfikuje jednoznacznie zakres samowoli budowlanej (tj. część budynku podlegającą rozbiórce), a potwierdzeniem tego są rysunki załączone do protokołu oględzin z 28 lipca 1997 r. wskazujące, że tenże opis przystaje do poczynionych ustaleń i zakresu stwierdzonej w sprawie samowoli budowlanej. Dlatego też i ta okoliczność, rozważona przez GINB w zaskarżonej decyzji, nie mogła uzasadniać (jak słusznie wywiódł tenże organ) zastosowania w sprawie ww. art. 156 § 1 Kodeksu.

Sąd podkreśla przy tym, że aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.pa. Sąd zauważa również, że niewykonalność decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. musi być rezultatem niesuwalnych przeszkód, a nie trudności choćby bardzo poważnych związanych z jej wykonaniem. Okoliczności powyżej przedstawione a dotyczące w istocie identyfikacji obiektu podlegającego rozbiórce nie mają charakteru "przeszkody nieusuwalnej"; wykazał to powyżej przywołany materiał dowodowy wskazujący na stan obowiązujący w dacie wydania weryfikowanych decyzji; nadto – z decyzji tych (obejmujących także ich uzasadnienia jako stanowiące integralną część tych decyzji), wynika, że rozbiórką objęto budowę drugiej kondygnacji i dachu nad gankiem – wiatrołapem (o wymiarach zgodnie z protokołem oględzin 2,60 m x 4,18 m i konstrukcji murowanej). Warto przy tym również dodać, że decyzji nie można uznać za niewykonalną jedynie dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych.

Sąd podziela również ocenę GINB co do niewystąpienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanych decyzji. Oceniając sprawę w tej materii, organ prawidłowo wziął pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanych decyzji, słusznie w efekcie wywodząc, że nie doszło do rażącego naruszenia ww. art. 48. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu wówczas obowiązującym (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 ze zm.), właściwy organ nakazywał, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ww. ustawy, roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Te ostatnie (art. 29 i art. 30), nie dotyczyły jednak robót budowlanych polegających na nadbudowie czy rozbudowie budynku mieszkalnego, a bezspornie to tego rodzaju prace stwierdzono na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Ustalono przy tym, że wykonano je bez pozwolenia na budowę, w 1996 r., a także, że inwestorem tych robót była B. J. To zaś uzasadniało, co więcej - obligowało organ do wydania nakazu rozbiórki stwierdzonej samowoli budowlanej (na podstawie ww. przepisu art. 48) i skierowania tego nakazu do inwestora robót, B. J. (po myśli art. 52 ww. ustawy). Dlatego też prawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji, że weryfikowane orzeczenia nie są dotknięte ww. wadą nieważności w związku z art. 48 poprzez jego zastosowanie, czy też wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. – poprzez ich skierowanie do B. J.

Sąd zaznacza przy tym, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W analizowanym przypadku tego rodzaju wada, zdaniem Sądu, nie wystąpiła, na co prawidłowo wskazał GINB w zaskarżonej decyzji. Sąd dostrzega także, że kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzić będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tego postępowania. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, a potwierdzeniem tego jest choćby zachowanie samej strony – B. J., która będąc obecna podczas oględzin nieruchomości nie sprzeciwiła się poczynionym wówczas ustaleniom co do popełnienia jak i zakresu stwierdzonej samowoli budowlanej, a jako inwestor - zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego - mogła stać się adresatem orzeczonego nakazu.

Prawidłowo jednocześnie uznano, że stosując cyt. art. 48, organ choć był uprawniony do wydania nakazu rozbiórki, to nie mógł w oparciu o ten przepis (ani żaden inny ustawy Prawo budowlane) zakreślić terminu na jej wykonanie. Z tego też powodu, prawidłowo decyzja Wojewody [...] z [...] października 1997 r. i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z [...] sierpnia 1997 r. w części dotyczącej terminu została przez GINB podważona i unieważniona – jako wydana bez podstawy prawnej. W tym też zakresie Sąd również podziela ocenę przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

W końcu, odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd zauważa, za organem, że ww. art. 48 w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie, nie umożliwiał legalizacji samowoli budowlanej; taka możliwość została wprowadzona na skutek nowelizacji ustawy Prawo budowlane w 2013 r., a wobec tego zarzut związany z nierozważeniem możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej, nie mógł odnieść w tym postępowaniu oczekiwanego skutku prawnego.

Na zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. w odniesieniu do całości decyzji badanych w tym postępowaniu, nie mógł także wpłynął fakt niewykonania tych decyzji przez ponad 20 lat. Nieprzystąpienie przez zobowiązaną do wykonania ostatecznej decyzji świadczyć może jedynie o niepoddaniu się przez nią orzeczonemu nakazowi organu administracji publicznej, a nie o wystąpieniu wady z art. 156 § 1 k.p.a. Co przy tym istotne, zaniechanie przystąpienia do wykonania tego obowiązku, nie uczyniło popełnionej samowoli "legalną". Żadnego znaczenia prawnego w sprawie nie mogły mieć także okoliczności związane z kosztami wykonania orzeczonego nakazu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. przez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, Sąd wskazuje zaś, że naruszenie ww. przepisu oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy; przy czym: na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (zob. wyroki NSA z 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1142/11, z 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1490/11). W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby organ uniemożliwił mu dokonanie konkretnej czynności procesowej.

W tych warunkach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.