Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 20/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 151, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 12 par. 1, art. 35 par. 1, 3 i 5, art. 36, art. 61 par. 3, art. 63 par. 2, art. 64 par.2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7, art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 98 ust. 1, art. 105 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 2, art. 109 ust. 1-4, art. 112a
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, par. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi O. L. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku O. L. z dnia [...] września 2021 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej O. L. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 28 września 2021 r. O. L. (obywatelka Ukrainy), działając za pośrednictwem pełnomocnika procesowego, wystąpiła drogą elektroniczną do Wojewody W. (dalej również: Wojewoda; organ) o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek ten został uzupełniony w dniu 6 października 2021 r. (data wpływu pisma z dnia 30 września 2021 r.).

W piśmie z dnia 2 listopada 2021 r. pełnomocnik O. L. (dalej również: wnioskodawczyni; skarżąca; strona) wniósł ponaglenie w związku z bezczynnością Wojewody i niezałatwieniem sprawy w terminie (k. [...] akt sąd.). Ponaglenie to zostało jednak mylnie przesłane do Wojewody D., który poinformował o tym Wojewodę W. w piśmie z dnia 23 listopada 2021 r. (k[...] akt adm.).

Wobec braku załatwienia sprawy z jej wniosku z dnia 28 września 2021 r., O. L., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, wniosła w dniu 10 grudnia 2021 r. (data nadania pocztowego – k. [...] akt sąd.) skargę na bezczynność Wojewody "w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy [-] data złożenia 30.09.2021 r.", domagając się: 1) zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.); 4) wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a,. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości.

W uzasadnieniu strona wskazała na naruszenie przez organ terminów załatwienia sprawy i pozostawanie w zwłoce.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku wszczęcia postępowania sądowego – o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ, wskazując na stan faktyczny sprawy, przyznał, że 28 września 2021 r. strona wystąpiła o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy, a w dniu 6 października 2021 r. uzupełniła wniosek o wymagane dokumenty. Wojewoda potwierdził także fakt wniesienia przez skarżącą ponaglenia w przedmiotowej sprawie, dniu 23 listopada 2021 r.

Organ zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej liczby wniosków składanych w tutejszym urzędzie przez cudzoziemców i konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Wskazał również na odpływ pracowników merytorycznie załatwiających sprawy i brak możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych, a trudna sytuacja wynikająca z wpływu wniosków i fluktuacji kadry pracowniczej ma wpływ na tempo procedowania spraw. W ocenie Wojewody, problemy kadrowe i liczba wpływających wniosków w sprawach cudzoziemców nie są okolicznościami pozbawionymi znaczenia w spawie. Z tej przyczyny, zdaniem organu, nie sposób ocenić, że przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie ma charakter kwalifikowany w postaci rażącego naruszenia prawa. Podniósł, że podejmuje starania, aby zapewnić obsadę kadrową, która pozwoli na skrócenie czasu trwania postępowań z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców.

Odwołując się do treści art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.) - dalej: k.p.a., organ stwierdził, że na dzień 6 stycznia 2022 r. wniosek skarżącej zawiera braki formalne i nie można wszcząć postępowania administracyjnego w jej sprawie. Argumentował, iż powyższa okoliczność powoduje, że nie rozpoczął jeszcze biegu termin załatwienia sprawy rzez organ I instancji; wobec tego terminy określone w art. 35 k.p.a. nie znajdują zastosowania w sprawie i Wojewodzie nie można zarzucić bezczynności związanej z brakiem wydania decyzji w ustawowym terminie.

Poza tym organ wyjaśnił, że "z początkiem lipca został wprowadzony nowy system rezerwacji wizyt i pracownicy Urzędu telefonicznie kontaktują się z cudzoziemcami w celu uzgodnienia dogodnego dla nich terminu stawiennictwa, a kolejność połączeń zależy od terminu złożenia wniosku; system ten ma na celu zapewnienie równego i sprawiedliwego umożliwienia wnioskodawcom złożenia odcisków linii papilarnych". Dodał, że z uwagi na rosnącą liczbę wniosków obecnie pracownicy infolinii kontaktują się z cudzoziemcami, którzy wnioski o pobyt czasowy złożyli w pierwszej połowie kwietnia 2021 r. Ponadto Wojewoda podniósł, że w Wydziale Spraw Cudzoziemców funkcjonuje infolinia, a status spraw jest na bieżąco aktualizowany, zaś na dzień 6 stycznia 2022 r. nie odnotowano kontaktu ze strony O. L.. Wyjaśnił przy tym, że liczba osób przyjmowanych w Wydziale jest ograniczona ze względu na obecnie panująca sytuację epidemiczną, co wymaga zachowania wszelkich środków ochrony oraz zapewnienia możliwości zachowania dystansu społecznego.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, Wojewoda przy piśmie przewodnim z dnia 17 czerwca 2022 r. nadesłał odpis decyzji z dnia 17 czerwca 2022 r. znak [...] udzielającej wnioskodawczyni zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga co od zasady podlegała uwzględnieniu, gdyż zachodziły podstawy do przypisania Wojewodzie stanu zawinionej zwłoki na dzień wniesienia skargi, który jednak następnie ustał, przed wyrokowaniem w niniejszej sprawie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a.

Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd wyrokuje, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec, z urzędu albo na wniosek strony, o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie, po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.) przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. Skarżąca przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie wystąpiła z ponagleniem, z dnia 2 listopada 2021 r. (data wniesienia to 3 listopada 2021 r. według oświadczenia pełnomocnika strony), do organu wyższego stopnia względem Wojewody W. na niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność) dotyczącej wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Nie ma znaczenia, czy i jak ponaglenie to zostało rozstrzygnięte przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Kwestie związane z wpływem ponaglenia do innego organu (Wojewody D.) nie mają zatem żadnego znaczenia w sprawie. Istotne jest ponaglenie organu w związku zachodzeniem zwłoki w załatwieniu sprawy. Zwłoka ta stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a. może przybrać postać: 1) bezczynności – jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1; 2) przewlekłości – jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ustawa nie wprowadza różnych środków prawnych w tym zakresie. Jest to jednorodzajowe ponaglenie, które może dotyczyć każdego ze stanów zwłoki – odpowiednio bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), jak i przewlekłości (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Stan bezczynności występuje każdorazowo w momencie niewydania decyzji przed upływem terminu do jej wydania, zaś o przewlekłym prowadzeniu postępowania można natomiast mówić w sytuacji, gdy organ nie przekroczył jeszcze terminu do wydania decyzji, ale postępowanie prowadzi w sposób przewlekły, podejmując czynności zbędne, albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie. Wyjaśnić przy tym należy, że skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła zwłoka organu wnosi się w toku postępowania w sprawie (por.: postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II GPP 5/10, uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 i uchwala NSA z dnia 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21 - orzeczenia dostępne jw.).

Ocena zarzutu zaistnienia bezczynności organu i dopuszczalności skargi – wobec stanowiska Wojewody przedstawionego w odpowiedzi na skargę – wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zagadnienia momentu (chwili) wszczęcia postępowania administracyjnego. Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13 (dostępnej jw.). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości zgadza się z poglądami wyrażonymi w tym orzeczeniu i nie znajduje podstaw do zastosowania art. 269 § 1 p.p.s.a. w zakresie odstąpienia od stanowiska wyrażonego w tej uchwale.

Posiłkując się argumentacją zawartą w tejże uchwale, należy podkreślić, że z art. 61 § 1, 3 i 3a k.p.a. wynika, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

Wobec tego należy zauważyć, że już po wniesieniu skargi w przedmiotowej sprawie zmianie, od 29 stycznia 2022 r., uległa ustawa o cudzoziemcach (patrz art. 17 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2022 r., poz. 91). Do ustawy o cudzoziemcach dodano m.in. art. 112a wprowadzający szczegółowe terminy załatwiania wniosków o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Przepis art. 112a ustawy o cudzoziemcach aktualnie stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy [i pracę] wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1), który biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wskazanych w ust. 2, generalnie związanych ze złożeniem kompletnego wniosku. Obecnie ustawa ta przewiduje również termin na przeprowadzenia postępowania odwoławczego (art. 112a ust. 4 i 5). Podobnie sytuacja kształtuje się w przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1 (art. 112a ust. 3 ustawy).

Zgodnie z art. 7 ustawy zmieniającej, do postępowań wszczętych na podstawie zmienianej ustawy o cudzoziemcach i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Przepis art. 13 ustawy zmieniającej stanowi zaś, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie zmienianej ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

W tym miejscu trzeba podkreślić, że rozpatrując wniesioną skargę, przy ocenie jej dopuszczalności i zasadności, Sąd uwzględnił stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowania skargą stanu bezczynności lub przewlekłości organu. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie zostały wzięte pod uwagę zmiany prawne wprowadzone mocą art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej z dnia 17 grudnia 2021 r., skoro weszła ona w życie po wniesieniu skargi. Z tych samych względów nie mogły znaleźć zastosowania obowiązujące dopiero od 15 maja 2022 r. regulacje z art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583, z późn. zm.).

Konsekwentnie należało zatem przyjąć, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło żadne ze zdarzeń warunkujących początek biegu terminu, a wymienionych w art. 112a ustawy o cudzoziemcach (ustawy w brzmieniu nadanym przywołaną nowelizacją). Wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w dniu 28 września 2021 r., a więc pod rządami ustawy o cudzoziemcach sprzed nowelizacji wprowadzającej szczegółowe terminy załatwiania spraw o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, inicjując z tym właśnie dniem postępowanie administracyjne, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia. Wszystkie zdarzenia istotne w niniejszej sprawie, w kontekście bezczynności organu (złożenie wniosku o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy, ponaglenia, a także skargi), miały bowiem miejsce w stanie prawnym sprzed wejścia w życie przywołanej nowelizacji. Wobec tego, według stanu prawnego obowiązującego na dzień wniesienia skargi w pełni uprawniony był wniosek, że w sprawach, których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, obowiązują terminy procesowe określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, gdyż to na ich podstawie należy oceniać sprawność i terminowość działania organu.

Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych – w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a., a także w art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach – wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że "niepełny" wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Jeżeli w wyniku wszczęcia postępowania strona nie dochowa terminu do uzupełnienia braków formalnych, dopiero wówczas zachodzi podstawa do zakończenia postępowania w formie czynności materialno-technicznej, polegającej na pozostawieniu podania bez rozpoznania. Podanie niespełniające wymogów formalnych wszczyna postępowanie, ponieważ dzięki temu strona ma świadomość, że tej sprawie nadano bieg, a sama sprawa zakończy się jej rozstrzygnięciem. Ponadto wykładnia systemowa skłania do wniosku, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania (Dział II, Rozdział 1), może mieć zastosowanie, gdy postępowanie już się toczy. Odwrotne rozumowanie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych, a to skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Po 25/21 i 20 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 222/21, dostępne jw.).

Sąd wyjaśnia, że ocena, czy w sprawie doszło po stronie organu do przewlekłości w sprawie cudzoziemca, wymaga uwzględnienia specyfiki postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, uregulowanego w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354, z późn. zm.). Procedura ta przewiduje złożenie osobiste przez cudzoziemca, na odpowiednim formularzu, wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami, co wynika z art. 98, art. 105, art. 106 ustawy o cudzoziemcach. Skoro zgodnie z art. 98 ust. 1 tej ustawy postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wszczynane jest na wniosek strony, składany na urzędowym formularzu, to za datę wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, wobec braku w ustawie uregulowań szczególnych w tym zakresie, uznać należało dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (por. art. 61 § 3 k.p.a.). Poza tym – w przypadku, gdy wniosek nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, stosownie do art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, wojewoda zobowiązany był wezwać go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podobnie też, w przypadku innych braków formalnych wniosku organ, na podstawie do art. 64 § 2 k.p.a., zobowiązany był wezwać stronę do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Ponadto, zgodnie z art. 109 ust. 1 tej ustawy wymaga także, aby przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podmioty o których mowa w ust. 1 przekazują informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4).

Skoro zatem momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte z dniem 28 września 2021 r. Natomiast w dacie wniesienia skargi, tj. 10 grudnia 2021 r., sprawa pozostawała w toku, od dnia 28 września 2021 r., a wniosek strony skarżącej pozostawał nadal niezałatwiony. Wojewoda załatwił tę sprawę dopiero 17 czerwca 2022 r., wydając decyzję o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3021/17, dostępny jw.).

Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3021/17, dostępny jw.).

Z miejsca też należy zaznaczyć, że w sprawie zaszły podstawy do umorzenia postępowanie sądowego w zakresie zobowiązania Wojewody W. do załatwienia wniosku z dnia 28 września 2021 r. Było to konieczne z tego względu, że organ załatwił wniosek skarżącej, wydając w dniu 17 czerwca 2022 r. decyzję o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, co jednakże nastąpiło po wniesieniu skargi. Załatwienie wniosku poprzez wydanie przez organ decyzji uwzględniającej żądania wnioskodawcy czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zobowiązania organu do rozpatrzenia tego wniosku. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skoro zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony skarżącej stało się zbędne.

W następnej kolejności należy wyjaśnić, że wydanie przez organ orzeczenia merytorycznie załatwiającego sprawę przed datą wyrokowania nie zwalnia sądu administracyjnego od zbadania okoliczności sprawy i orzeczenia, czy zaistniała zwłoka (bezczynność lub przewlekłość) organu w prowadzonym postępowaniu, a jeżeli tak – to, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało takiego charakteru.

Analiza akt administracyjnych wskazuje na to, że do dnia wniesienia skargi Wojewoda nie podjął żadnych udokumentowanych czynności zmierzających do załatwienia wniosku. W ten sposób popadł w stan zawinionej zwłoki w postaci bezczynności, najpóźniej już po upływie 2 miesięcy od daty wpłynięcia wniosku do organu – a zatem od 29 listopada 2021 r.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności wymaga również – jak już wspomniano – dokonania oceny i rozstrzygnięcia, czy zwłoka ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności, lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Tego rodzaju sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy, lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Z kolei przekroczenie terminów załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt: I OSK 675/12 i postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, dostępne jw.).

W rozpoznawanej sprawie działaniom organu nie można przypisać takich cech. Podane przez Wojewodę okoliczności dotyczące znaczącego wzrostu załatwianych spraw oraz uwarunkowań kadrowo-organizacyjnych nie mogły zostać pominięte. Ponadto co od okresu, jaki miał miejsce od 24 lutego 2022 r., trzeba również mieć na względzie konflikt zbrojny obejmujący terytorium Ukrainy, który spowodował napływ uchodźców do Polski. To zaś tym bardziej obciążyło urzędy wojewódzkie pracą związaną z wnioskami cudzoziemców. Uwzględnił to również sam prawodawca, uchwalając przywołaną już ustawę z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583). Akt ten nie tylko wprowadził niezbędne mechanizmy i ułatwienia dotyczące legalności pobytu obywateli Ukrainy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (patrz p. art. 2 i art. 38). Uwzględnił również nadzwyczajne okoliczności i obłożenie pracą po stronie organów państwowych, wskazując szczególne rozwiązania obowiązujące do 31 grudnia 2022 r. I tak, w art. 100c tej ustawy wskazano m.in. na nierozpoczęcie lub zawieszenie biegu terminów w sprawach cudzoziemców (ust. 1), jak i wyłączenie stosowania przepisów o przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania o niezałatwieniu sprawy w terminie (ust. 3 pkt 1), a także wyłączenie w stosunku do organów, o których mowa w ust. 1, możliwości wymierzenia grzywny i zasądzenia sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (ust. 3 pkt 2). Ponadto w ust. 4 tego przepisu przewidziano, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Ustawa ta, co zostało wcześniej stwierdzone, nie mogła znaleźć zastosowania do okoliczności niniejszej sprawy (por. np. wyrok WSASA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 1526/21, dostępny jw.), jednakże stanowi wskazówkę interpretacyjną przy stosowaniu przepisów art. 149 i art. 149a p.p.s.a. Dlatego też, uwzględniając całokształt okoliczności sprawy, Sąd stwierdził, że bezczynność organu w załatwieniu sprawy nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

Skoro stwierdzonemu po stronie organu stanowi zwłoki w załatwieniu sprawy Sąd nie przypisał charakteru rażącego naruszenia prawa, to również nie doszukał się też podstaw do wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznania od organu na rzecz strony sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, tj. zastosowanie środków prawnych, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Ponadto należy podkreślić w tym względzie, że zastosowanie przez sąd omawianych środków prawnych ma charakter fakultatywny, nawet jeżeli jest przedmiotem wniosku strony wnoszącej skargę. Poza tym przedstawnione w skardze ogólne rozważania nie wskazywały na poniesienie przez stronę obiektywnej krzywdy wywołanej okresem bezczynności organu, a zatem strona nie wykazała okoliczności, które przemawiałby za przyznaniem jej rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty w maksymalnej wysokości przewidzianej przez ustawę.

Podsumowując, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, jednakże zwłoka ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II i III sentencji wyroku). Postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej zostało natomiast umorzone, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż wniosek skarżącej został już merytorycznie rozpatrzony (pkt I sentencji wyroku). W pozostałym zaś zakresie Sąd skargę oddalił (pkt IV sentencji).

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie V sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy, żądanie skargi oraz wysokość udokumentowanych przez stronę skarżącą kosztów niezbędnych dla obrony jej praw. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej sumę kosztów postępowania składają się kwota [...]zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także 100 zł uiszczonego wpisu od skargi. W zakresie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika Sąd zastosował stawkę określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Zarazem Sąd wyjaśnia, że nie znalazł podstaw prawnych do przyznania stronie kosztów wynagrodzenia w wyższej stawce niż wskazana w powyższym przepisie rozporządzenia (w skardze zawarto wniosek o przyznanie tych kosztów w podwójnej wysokości), przede wszystkim z tego powodu, że § 15 przywołanego rozporządzenia (dotyczący wysokości opłaty stanowiącej podstawę zasądzenia kosztów zastępstwa prawnego) ust. 2 stanowi, że opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej. Ubocznie Sąd wskazuje, że nawet, gdyby w tej sprawie została przeprowadzona rozprawa, to treść skargi i okoliczności prowadzonego postępowania sądowego nie wskazywały na nadzwyczajny nakład pracy pełnomocnika i szczególną wagę gatunkową sprawy (jej rodzaj i zawiłość czy istność zagadnień prawnych).