Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3052/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1, 5, 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 54, 61 ust. 1 - 5, 64
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 82/13 w sprawie ze skargi Z. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 82/13 oddalił skargę Z. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że:

Decyzją z dnia [...] października 2012r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania Z. Ł., na podstawie art. 138 §1 pkt 1, w związku z art. 151 § 2, art. 146 § 2 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2012r. stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa przez tenże organ ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2010r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. Ł. – na działkach nr [...] oraz fragmentach działek drogowych nr [...], dla potrzeb budowy zjazdu.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010r., na wniosek [...] Sp. z o.o. w W., Prezydent Miasta Łodzi ustalił warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji.

Pismem z dnia 29 września 2010r., uzupełnionym w dniu 18 października 2010r., Z. Ł. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., wskazując na dzień 13 września 2011r. jako na termin, w którym dowiedział się o decyzji z dnia [...] stycznia 2010r. oraz o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010r. postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. zostało wznowione. Organ wskazał, iż Z. Ł. jest współwłaścicielem działki nr [...] zlokalizowanej przy ul. Ł. w Ł., która sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, przy czym na etapie ustalania stron postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. wnioskodawca nie figurował w kręgu stron, gdyż zgodnie z informacją z miejskiej ewidencji gruntów właścicielem działki nr [...] była wówczas Gmina Miasto Łódź. Organ stwierdził, iż Z. Ł. winien uczestniczyć w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2010r., co oznacza, iż spełniona została przesłanka z art. 145 §1 pkt 4 K.p.a.

Organ podkreślił dalej, iż wyniki szczegółowej analizy urbanistycznej wykazały, że dla projektowanej inwestycji linii zabudowy nie wyznacza się z uwagi na położenie planowanych budynków w głębi terenu; wskaźnik powierzchni zabudowy nie może przekraczać wartości 0,25; szerokość elewacji frontowej od strony frontu działki nie ustala się, zaś w celu zachowania ładu przestrzennego ustalono szerokość elewacji frontowej od strony ul. A. na maksymalnie 40m; maksymalną wysokość nowej zabudowy ustalono na 3 kondygnacje nadziemne, dachy płaskie lub spadziste do 25º spadku połaci; kierunek kalenicy lub gzymsu – wzdłuż ul. A., równoległy do ulicy.

Dalej organ wskazał, iż analiza wykazała spełnienie warunków wynikających z art. 61 ust. 2 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kwestii uzbrojenia terenu w sieć wodno –kanalizacyjną organ wskazał, że załącznikiem do wniosku o ustalenie warunków zabudowy była m.in. promesa Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2009r., w której gestor sieci stwierdził istnienie możliwości poboru wody i odprowadzania ścieków, w ilości zgodnie z zapotrzebowaniem zakładanym przez inwestora. Z kolei obsługa komunikacyjna terenu projektowanej inwestycji wynika z uzgodnienia przez Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi projektu obsługi komunikacyjnej nieruchomości z ulicy Ł.

Organ podsumował, iż wyniki nowej analizy są zbieżne z wynikami poprzednio sporządzonej, co oznacza, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji ponownie zostałaby wydana, zastosowanie znajduje art. 146 § 2 K.p.a., który przewiduje, iż nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. I dalej, jak stanowi art. 151 §2 K.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. Prezydent Miasta Łodzi stwierdził wydanie własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2010r. z naruszeniem prawa.

Odpowiadając na zarzut wnioskodawcy, w kwestii zgodności inwestycji z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, organ wskazał, iż dokument ten nie jest aktem prawa miejscowego, a zapisy dotyczące terenów określają jedynie funkcję wiodącą, nie odnosząc się do poszczególnych nieruchomości. Obecnie teren inwestycji nie jest objęty przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określałby przeznaczenie terenów, w tym nieruchomości objętych inwestycją. Oznacza to dla organu, iż badanie zgodności planowanej inwestycji z zapisami studium jest bezzasadne. Za podobnie bezzasadne organ uznał żądanie uzyskania dodatkowych dokumentów od Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Łodzi, skoro inwestor przedłożył już dokumenty wystarczające do ustalenia, iż uzbrojenie terenu w sieć wodno –kanalizacyjną jest wystarczające.

Decyzją z dnia [...] października 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało mocy decyzję organu I instancji podzielając tym samym stanowisko Prezydenta Miasta Łodzi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Z. Ł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż strona skarżąca będąc współwłaścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. ustalającą warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji. W następstwie tego spostrzeżenia strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania, który w dniu 3 grudnia 2010r. został uwzględniony, a postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. zostało wznowione.

Analizując postępowanie w powyższym zakresie Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji prawidłowo załatwił wniosek, bowiem przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania zbadał spełnienie przesłanki wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., oraz zachowanie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 K.p.a.; organ dokonał także oceny przymiotu strony, a więc zbadał czy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania ma przymiot strony i czy może żądać wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji.

Dokonując z urzędu oceny działań organów administracji w powyższym zakresie Sąd I instancji zaznaczył, że brak jest okoliczności, które nakazywałyby odmienną ocenę wniosku o wznowienie postępowania, niż ta dokonana przez organy administracji.

Sąd I instancji wskazał, że art. 151 § 2 K.p.a. stanowi, iż nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Sąd I instancji zaznaczył, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ dokonuje oceny łącznego spełnienia – w terenie znajdującym się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek – przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 61 ustawy. W tym celu wyznacza wokół przedmiotowej działki obszar analizowany o granicach wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach analizy owego obszaru organ koncentruje się w pierwszej kolejności na przesłance "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 omawianej ustawy.

Sąd I instancji zaznaczył, że okoliczność, iż w obszarze analizowanym i to w najbliższym sąsiedztwie projektowanej zabudowy znajduje się działka o funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wystarcza dla możliwości kontynuacji tej właśnie funkcji na terenie projektowanej inwestycji. Ponadto sporządzona w toku niniejszego postępowania analiza architektoniczna stwierdza, iż przyjęte rozwiązanie stanowi kompromis pomiędzy zastanymi funkcjami terenu i z punktu widzenia ładu przestrzennego możliwe jest do zaakceptowania bowiem dotyczy działek zlokalizowanych pomiędzy "pasami" zabudowy po obu stronach dwóch ulic zlokalizowanych w tym terenie.

Analizując powyższe okoliczności Sąd I instancji nie dopatrzył się istotnej dowolności ustaleń organów w zakresie oceny cech i funkcji terenu, a więc takiej, która miałaby wpływ na ustalenie istnienia lub braku konkretnych funkcji na analizowanym obszarze.

Sąd I instancji nie zgodził się ze skargą w zakresie zarzutu dowolności ustalenia, iż projektowana inwestycja spełnia warunek wystarczającego uzbrojenia (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). Przepis art. 61 ust. 5 ustawy stanowi, iż warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z analizy urbanistycznej wynika, iż teren projektowanej inwestycji posiada przyłącza kanalizacji deszczowej i sanitarnej, które przeznaczone są do rozbudowy, a także, że projektowane jest uzbrojenie nieruchomości w instalacje; energetyczną c.o., wody i gazu. Sąd I instancji wskazał, że rozbudowa istniejącego uzbrojenia terenu i budowa nowego ma nastąpić na podstawie wstępnych zapewnień gestorów sieci o możliwości zaopatrzenia w poszczególne media. Sąd I instancji podał, że w sytuacji gdy gestorzy sieci złożyli zapewnienia o możliwości zaopatrzenia terenu projektowanej inwestycji w stosowne media, za chybiony wypada uznać zarzut skargi o dowolności ustalenia, iż spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Mając na uwadze zakres i rozmiar działalności prowadzonej przez wskazanych powyżej gestorów sieci, a także uwzględniając powszechny charakter świadczonych przez nich usług, za zbędne wypada uznać domaganie się ustalenia jakiego rodzaju informacje na temat zapotrzebowania inwestor zgłosił gestorom sieci występując o udzielenie zapewnienia o możliwości zaopatrzenia w media.

W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości konstatacja organów o spełnieniu przez projektowaną inwestycję przesłanek wyrażonych w art. 61 ust.1 pkt 2, 4 i 5 ustawy. Dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej – ul. Ł. i położenie na terenie miasta Łodzi przesądza o spełnieniu warunku dostępu do drogi publicznej i braku wymagań w zakresie zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne (art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych Dz. U. z 2004r., nr 121, poz. 1266 ze zm.). Ponadto, nie były zgłaszane w toku postępowania okoliczności, które uzasadniałyby badanie zgodności projektowanej zabudowy z przepisami odrębnymi, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, a więc także i ten warunek Sąd I instancji uznał za spełniony.

Sąd I instancji podał, że specyfika projektowanej zabudowy polega na tym, iż ma być ona zlokalizowana na tyłach nieruchomości wśród zabudowanych działek; tego typu zabudowa do pewnego stopnia wymyka się precyzyjnym regulacjom wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Dokonując oceny decyzji w powyższym zakresie Sąd I instancji wskazał, iż nie wzbudza zastrzeżeń brak wyznaczenia, zarówno w decyzji z dnia [...] stycznia 2010r., jak i w decyzji aktualnie kontrolowanej, obowiązującej linii zabudowy, w oparciu o przepis § 4 rozporządzenia. Istniejąca już linia zabudowy w terenie projektowanej zabudowy wyklucza wyznaczenie kolejnej linii.

Dalej analizując wymagania stawiane projektowanej zabudowie Sąd I instancji wskazał, że przepis § 5 rozporządzenia stanowi, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy cech i funkcji terenu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Wyniki analiz dostarczają informacji, iż w obszarze analizowanym wskaźnik ten waha się od 0,02 do 0,36 i daje średni wskaźnik wynoszący 0,20. Z analiz wynika także, iż inwestor wyłączył spod zabudowy kubaturowej część terenu w pasie o szerokości około 16m, wzdłuż Cieku z Radogoszczy, planując przeznaczyć ten teren na cele rekreacji, dopuszczając możliwość realizacji na tym terenie jedynie obiektów małej architektury, w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), co stwarzałoby możliwość jego zabudowy w około 3%. W analizach urbanistycznych wskazano, iż wyłącznie spod zabudowy terenu o powierzchni około 0,4ha uzasadnia zwiększenie wskaźnika zabudowy dla pozostałego terenu (terenu projektowanej inwestycji) do 0,25.

Mając na uwadze, iż przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy innego niż średni, o ile wynika to z analizy cech i funkcji terenu, Sąd I instancji wskazał, że analiza sporządzona w niniejszym postępowaniu w sposób przekonywujący uzasadnia wyznaczenie wskaźnika zabudowy na poziomie 0,25. Taki sam wskaźnik powierzchni zabudowy został przyjęty w decyzji z dnia [...] stycznia 2010r.

Skarżący domaga się ustalenia owego wskaźnika w wysokości 0,14. Takie stanowisko nie znajduje jednak, w ocenie Sądu I instancji oparcia w wynikach przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że § 6 omawianego rozporządzenia stanowi, iż szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy cech i funkcji terenu. Wyniki analiz dostarczają informacji, iż w badanym obszarze szerokość elewacji waha się od 42m do 5,5m i daje średni wynik wynoszący 17m. Sąd I instancji wskazał, iż projektowana inwestycja nie znajduje się od strony frontu działki, a więc od strony ul. Ł., lecz jest usytuowana w głębi nieruchomości pomiędzy pasami zabudowy wzdłuż ulic Ł. i A., z tego też powodu jej szerokość nie może być ustalona w sposób przewidziany w § 6 ust. 1 rozporządzenia. W takiej sytuacji organ wskazał, iż ze sporządzonych analiz wynika, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest wzdłuż drogi wewnętrznej – ul. A., która po drugiej stronie projektowanej inwestycji zabudowana jest budynkiem mieszkalnym o szerokości ponad 40m. Chcąc nawiązać do istniejącej zabudowy po drugiej stronie ul. A. – dla zachowania zastanego ładu przestrzennego – organ wskazał, iż szerokość projektowanej zabudowy od strony ul. A. nie powinna przekraczać 40m. Wobec braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy w sposób określony w § 6 ust. 1 rozporządzenia, Sąd I instancji uznał, iż taki sposób wyznaczenia szerokości elewacji odpowiada wymogom z § 6 ust. 2 rozporządzenia, poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie.

Sąd I instancji wskazał, że w powyższym zakresie strona skarżąca domagając się wyznaczenia szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, wskazała, iż średnia szerokość elewacji zabudowy winna zostać zachowana "nie tylko na elewacji frontowej", a więc także wewnątrz działki. Oceniając powyższą rozbieżność stanowisk Sąd I instancji wskazał, iż przepisy omawianego rozporządzenia pozwalają organowi wyznaczyć szerokość elewacji w sposób odmienny niż wynikałoby to z uśrednienia wielkości zastanych elewacji w obszarze analizowanym. Skoro tak, to rozstrzygnięcie organu w powyższym zakresie oparte na wynikach analizy urbanistycznej i w sposób przekonywujący wskazuje, iż najbliższe sąsiedztwo projektowanej zabudowy stanowi dostateczne nawiązanie i pozwala wnioskować o kontynuacji wielkości tegoż parametru zabudowy na terenie projektowanej inwestycji. Sąd I instancji wskazał, że taka sama szerokość projektowanej zabudowy od strony ul. A. została przyjęta w decyzji z dnia [...] stycznia 2010r.

Odnosząc się natomiast do kwestii określenia wysokości nowej zabudowy Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, przy czym tutaj również dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy cech i funkcji terenu. Sąd I instancji podkreślił, że zabudowa projektowana jest w głębi nieruchomości, a zatem nie istnieje możliwość wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1).

Sąd I instancji wskazał, że wyznaczając ten parametr zabudowy organ bazował na analizie cech i funkcji terenu wskazującej, iż w badanym obszarze wysokość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i produkcyjnej wynosi od 1 do 2 kondygnacji, zaś zabudowy wielorodzinnej od 2 do 5 kondygnacji. Z analizy wynika, iż w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o trzech kondygnacjach naziemnych, która stanowi dla projektowanej zabudowy wzorzec kontynuacji tegoż parametru. Analiza podkreśla, iż wyznaczenie wysokości nowej zabudowy do trzech kondygnacji naziemnych mieści się w wartościach średnich na analizowanym obszarze, a nadto stanowi kompromis pomiędzy zabudową jednorodzinną, a typowym osiedlem wielorodzinnym.

Powyższe ukształtowanie wysokości projektowanej zabudowy znajduje oparcie w treści § 7 ust. 4 rozporządzenia. Sąd I instancji wskazał, że najbliższe sąsiedztwo projektowanej zabudowy stanowi dostateczne nawiązanie przy kształtowaniu powyższego parametru projektowanej zabudowy. Do tego samego wniosku doszedł organ wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2010r., w której ustalił wysokość projektowanej zabudowy "do trzech kondygnacji naziemnych". Sąd I instancji wskazał, iż inwestor zainteresowany jest realizacją maksymalnie wysokiej zabudowy i taki sposób określenia wysokości projektowanej inwestycji uznać wypada za dostatecznie precyzyjny.

Zarzuty skargi – wskazujące, iż projektowana inwestycja winna mieć wysokość dwóch kondygnacji, bowiem w obszarze analizowanym znajduje się tylko jeden obiekt trzykondygnacyjny, który nie może być podstawą dla dopuszczenia zabudowy wyższej niż trzykondygnacyjna – nie znajdują w ocenie Sądu I instancji oparcia w prawie, a w szczególności w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Wyznaczenie owego parametru poprzez wskazanie ilości kondygnacji Sąd I instancji uznał za dostatecznie precyzyjne. W związku z powyższym Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem o naruszeniu w toku prowadzonego postępowania, odnoszących się do pojęcia "kondygnacji", przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 960 ze zm.). Sąd I instancji zaznaczył, że powyższe rozporządzenie będąc aktem wykonawczym do ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), nie może kreować norm prawnych, będących wzorcem kontroli decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka oparta jest na przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i aktach wykonawczych do tej ustawy, a zatem wyłącznie niezgodność z tymi regulacjami może być podstawą wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Sąd I instancji zaznaczył, że § 8 rozporządzenia wskazuje, iż geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Sąd I instancji wskazał, że mając na uwadze z jednej strony położenie projektowanego budynku w głębi istniejącej zabudowy, a z drugiej pełną różnorodność form dachowych występujących na analizowanym obszarze, organ nie określił kierunków spadków połaci dachowych. Dopuścił kąt nachylenia połaci dachowych do 250 zgadzając się na dachy płaskie i poddasza nieużytkowe. Jedynie od strony ul. A. wyznaczono kierunek kalenicy lub gzymsu równoległy do ulicy, w nawiązaniu do budynku znajdującego się po przeciwnej stronie ul. A.. Sąd I instancji zaznaczył, że powyższe wskazania są tożsame z tymi, które legły u podstaw decyzji z dnia [...] stycznia 2010r. Nie były one kwestionowane w toku postępowania. Sąd I instancji również nie dopatrzył się w nich naruszenia przepisów prawa powodującego złamanie zastanego ładu przestrzennego.

W okolicznościach niniejszej sporawy brak jest również, w ocenie Sądu I instancji zastrzeżeń do sposobu wyznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji.

Decyzja z dnia [...] stycznia 2010r. ustalała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zawierając zarówno część tekstową, jak i graficzną. Wyniki analizy cech i funkcji terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowiły załączniki do owej decyzji. Części graficzne zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizy zostały sporządzone na kopiach mapy spełniającej wymagania, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej. Tym samym za chybiony Sąd I instancji uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu § 9 omawianego rozporządzenia.

Podobnie chybiony, w ocenie Sądu I instancji jest zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 1 i 2 ustawy, poprzez pogwałcenie ogólnych zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przepisy ogólne zawarte w omawianej ustawie ustanawiające generalne zasady kształtowania polityki przestrzennej nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 194/11, Lex 950546), stąd konfrontacja projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, takimi jak: ład przestrzenny, zrównoważony rozwój czy walory architektoniczne i krajobrazowe, mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy zachodzi wyraźna sprzeczność z przepisem szczegółowym, który expressis verbis nakłada konkretne ograniczenie (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 września 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 407/10, Lex 755591). Sąd I instancji zaznaczył, że odwoływanie się w skardze do naruszenia ogólnych zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji, w której nie doszło do naruszenia szczegółowych uregulowań zawartych w owej ustawie i w przepisach wykonawczych, nie może, w ocenie Sądu I instancji prowadzić do krytycznej oceny działań organów w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem skargi, iż dowolne jest ustalenie organów, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Sąd I instancji wskazał, że nie można także uznać za prawnie skuteczne podważanie zaskarżonej decyzji z punktu widzenia kryteriów art. 9 i 10 K.p.a. w sytuacji nieodniesienia się do zarzutu niewyjaśnienia przyczyn wielokrotnych odmów ustalenia warunków zabudowy dla identycznej inwestycji na przedmiotowym terenie. Sąd I instancji w toku postępowania oceniał legalność konkretnego aktu. Kryterium oceny stanowiły normy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy wykonawcze do tej ustawy. Konstatacja, iż wydana decyzja pozostaje w zgodzie z normami prawnymi stanowiącymi wzorzec przeprowadzanej kontroli, nie pozwala, w ocenie Sądu I instancji uznać jej istotnej sprzeczności z prawem tylko dlatego, iż nie zostały wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego kwestie przyczyn odmiennej oceny podobnego wniosku, złożonego przez innego inwestora. Tym bardziej, że kwestie te nie mają bezpośredniego związku z analizowanym postępowaniem i nie wpływają na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a tym samym na organach nie spoczywał obowiązek informowania stron o tych okolicznościach (art. 9 K.p.a.). Pominięcie owych kwestii w uzasadnieniu wydanej decyzji nie stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a.

Z uwagi na to, że Sąd we wcześniejszym postępowaniu analizując jedynie poprawność zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art.138 § 2 K.p.a. – nie miał możliwości odniesienia się do kwestii merytorycznych stanowiących istotę sprawy, to brak jest podstawy do formułowania zarzutu o nieuwzględnieniu przez organy stanowiska sądu administracyjnego. Mając natomiast na uwadze chociażby zmianę stanu prawnego wywołaną wejściem w życie omawianej ustawy (dzień 11 lipca 2003r.) Sąd I instancji wskazał, że nie można zgodzić się z tezą o aktualności stanowiska tutejszego Sądu zaprezentowanego w wyroku z dnia 24 marca 2004r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1333/01.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł skarżący i zaskarżając je w całości zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego w drodze jego błędnej wykładni:

- art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku t.j. Dz. U 2012 poz. 647 z późn. zm. w wyniku dokonania wadliwej oceny postawionego w skardze zarzutu, że decyzja o warunkach zabudowy naruszała ład przestrzenny i wymogi zrównoważonego rozwoju w terenie i poprzestaniu na prezentacji stanowiska teoretycznego, nieodnoszącego, się prawnie do realiów konkretnej sprawy.

- § 3, § 4, § 5 ust. 1; § 6 ust. 1 § 7 ust. 1 i 2, § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w wyniku pozostawienia poza sferą analizy sądu zarzutu, iż ustalenia zarówno w decyzji jak i w opracowanej w postępowaniu administracyjnym analizie urbanistycznej są oparte na nieprawdziwych danych, co do charakteru i cech istniejącej zabudowy, bezpodstawnego pominięcia w analizie obszaru analizowanego istniejącej zabudowy i zabudowy w budowie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nadto całkowitego uchylenia się od wymaganych prawem ustaleń co do planowanego uzbrojenia terenu nie tylko w zakresie braku jakiejkolwiek umowy pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem co do budowy instalacji wodno-kanalizacyjnych, ale także pominięcia, iż z akt wynika stanowisko Zakładu Wodociągów i Kanalizacji, iż zakład ten nie planuje wykonywania na tym obszarze żadnych prac, które to naruszenia prawa skutkujące rażącą wadliwością decyzji, zostały w stanowisku WSA zastąpione teoretycznymi rozważaniami nie odnoszącymi się do realnej i rzeczywistej sytuacji faktycznej w sprawie;

- § 3 pkt 16, § 4, § 57 i § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.Nr.02.75.690 zm. Dz.U.04.109.1156), których naruszenia zarzucała strona, a WSA nie dokonał oceny tego zarzutu w istniejącym stanie faktycznym, który winien stanowić podstawę dokonania ustaleń i subsumcji.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 134 § 1 i art. 135 w związku z art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ustawy o p.p.s.a.), poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja dotknięta była wadliwością wynikającą z naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 77, art. 78 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., a nadto, art. 9 KPA, a w całym wywodzie WSA poza zakresem analizy i uzasadnienia pozostał fakt, iż:

- dla tej samej inwestycji w tym samym terenie została wydana ostateczna decyzja odmawiająca wydania WZ z uwagi na brak możliwości zaopatrzenia w wodę i zrzutu ścieków, tylko że dla innego wnioskodawcy tj. [...] sp. z o.o. zaś dla [...] Sp. z o.o. decyzja pozytywna w tym samym stanie faktycznym, a w aktach brak jest jakiejkolwiek decyzji czy stanowiska Zakładu Wodociągów i Kanalizacji co do planowanych działań inwestycyjnych w tym terenie;

- WSA nie rozpoznało w granicach danej sprawy okoliczności, iż w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy w tym obszarze WSA w Łodzi orzekało 3 - krotnie, w tym raz w sprawie II SA/Łd 1333/01 o niezgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy dla budynku 4 kondygnacyjnego jako naruszającej rażąco ład przestrzenny, a który to budynek obecnie stał się podstawowym obiektem dla opracowanej analizy urbanistycznej, a w konsekwencji pominięcia, iż wywody skargi w zakresie naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) były z istoty swej tożsame z wywodem WSA w Łodzi w cyt. sprawie II SA/Łd 1333/01.

- w sprawach II SA/Łd 192/09 i II SA/Łd 976/09 WSA w Łodzi oddaliło skargę innego niż w niniejszej sprawie inwestora na decyzje SKO w Łodzi uchylające decyzje o warunkach zabudowy dla tej samej inwestycji, na tej samej nieruchomości z uwagi na braki operatu urbanistycznego;

- WSA pominęło, że oddalone w cyt. powyżej sprawach skargi dotyczyły decyzji o warunkach zabudowy znacznie mniej naruszających § 3, § 4, § 5 ust. 1; § 6 ust. 1 § 7 ust. 1 i 2, § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i § 3 pkt 16, § 4, § 57 i § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.Nr.02.75.690 zm. Dz.U.04.109.1156), aniżeli obecna decyzja uzyskana w warunkach niejawności wobec uprawnionych stron postępowania, a co więcej wskutek dokonanego pro forma podziału jednej z działek i utworzenia działki graniczącej z nieruchomością wyeliminowania z kręgu stron skutecznie walczących z decyzjami o warunkach zabudowy Państwa G.

- uchylenia się od analizy uzasadnienia w sprawie II SA/Łd 133/01 co do wadliwości warunków zabudowy dla budynku wielomieszkaniowego i uczynienie z parametrów tego budynku podstawy swoich ocen prawnych, co wprawdzie nie narusza art. 153 ustawy o p.p.s.a ale dowodzi, iż wywód sądu jest w pełni dowolny.

- tym samym WSA koncentrując się na wywodach teoretycznych uchyliło się od rzeczowej analizy stanu faktycznego, a w konsekwencji nie rozpoznało merytorycznie zarzutu naruszenia art. 146 § 2 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. w wyniku ich bezzasadnego zastosowania.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 185 § 1 ustawy o p.p.s.a. wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że poza zakresem analizy WSA pozostało, że przypadku gdy określony typ zabudowy przeważa na danym obszarze, np. osiedle domów jednorodzinnych, funkcja nowego obiektu powinna być określona na podstawie dominującego przeznaczenia, a wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu winien zostać wyznaczony poprzez średni wskaźnik dla całego obszaru analizy. Zaznaczono, że brak jest w uzasadnieniu wyroku, odniesienia do realiów konkretnej sprawy, porównania dominującego przeznaczenia analizowanego obszaru tj. obszaru zabudowy jednorodzinnej w zestawieniu z funkcją planowanego osiedla budynków wielorodzinnych. Podano, że brak jest porównania średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla całego obszaru analizy z tym wskaźnikiem ujętym w decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie brak było podstaw do przyjęcia zgodności inwestycji z § 6 ust. 1. rozporządzenia co do dopuszczonej szerokości elewacji frontowej. Zupełnie niezgodne z prawem jest ustalenie, iż w sytuacji gdy szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi średnio 12,3 m. a dopuszczalna tolerancja wynosi 20%, to wyznaczony decyzją wskaźnik 40 metrów odpowiada dopuszczonej prawem maksymalnej szerokości elewacji, w danych warunkach tj. 15 m. (12,3 powiększone o 20%). Ponadto ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo z zabudową jednorodzinną i specyficzne położenie działki szerokość elewacji powinna zostać zachowana nie tylko dla elewacji frontowej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaakceptowany przez WSA wskaźnik 40 m, przyjęty w odniesieniu do szerokości frontu jedynego istniejącego budynku wielorodzinnego, innego aniżeli cała reszta zabudowy w obszarze analizowanym, nie odpowiada wymogom § 6 ust.1 rozporządzenia dla realizacji inwestycji w Łodzi ul. Ł. dz. Nr [...] w obrębie [...]. Tym samym orzeczenie WSA jest sprzeczne z obowiązującą prawnie metodą ustalania tej szerokości przedstawioną w cytowanym przepisie.

Podniesiono, że wyrok WSA nie odnosi się merytorycznie do zarzutu skargi naruszenia określonej w § 7. ust.1 rozporządzenia zasady ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy w sytuacji gdy wysokość ta jak w niniejszej sprawie nie stanowi przedłużenia krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Zwrócono też uwagę, że z pisma ZWiK nie wynika, by jednostka ta planowała jakiekolwiek inwestycje w terenie. Treść tego pisma sugeruje konieczność zbadania wielkości inwestycji zanim nastąpi uzgodnienie o korzystaniu z instalacji wodnej kanalizacyjnej. W ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie należało przeanalizować wydane wcześniej decyzje odnoszące się do warunków zabudowy terenu z obszaru analizowanego, w szczególności zaś dotyczące tożsamych działek, nawet jeżeli wystąpił o nie inny inwestor. Wskazano też na wydany w sprawie II SA/Łd 1333/01 wyrok kwestionujący zgodność z prawem decyzji o warunkach zabudowy inwestycji, będącej punktem odniesienia w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 ppsa. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Oceniając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną stwierdzić trzeba, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego , tj.: art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3, § 4, § 5 ust. 1; § 6 ust. 1 § 7 ust. 1 i 2, § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 3 pkt 16, § 4, § 57 i § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, władny organ wyznacza wokół działki budowlanej, na której wnioskowane jest ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza analizę funkcji, a także cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ramach analizy owego obszaru organ koncentruje się na przesłance "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z 16.10.2007 r., II OSK 1401/06, CBOSA). Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić za Sądem I instancji należy, że rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji, nie może być zawężające i ograniczające tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi, choć planowana inwestycja nie może godzić w zastany stan rzeczy. A zatem rację przyznać należy sądowi I instancji, iż fakt istnienia w analizowanym obszarze działki z zabudową mieszkaniową wielorodzinną umożliwia kontynuację tego rodzaju zabudowy na terenie projektowanej inwestycji, choćby nawet dominującą była zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co w niniejszej sprawie potwierdza analiza architektoniczno urbanistyczna. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. za słuszne uznać należało stwierdzenie sądu I instancji odnośnie konieczności uwzględnienia przy tej ocenie specyfiki planowanego zamierzenia. Zespól budynków mieszkalnych wielorodzinnych ma być zlokalizowany na tyłach nieruchomości położonych przy ulicy Ł. i J. Teren objęty zainwestowaniem ma charakter samodzielnej, zwartej enklawy, wyodrębnionej wśród otaczającego go terenu, znajduje się na tyłach otaczających go działek. Nie sposób było więc przyjąć, że zagospodarowanie go poprzez posadowienie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych zakłóci ład przestrzenny, czy też intensywność wykorzystania terenu w ramach obszaru analizowanego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie kontrolowany Sąd wywiódł, że nie zaszły naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej norm powyżej zacytowanego rozporządzenia.

I tak w zgodzie z tymi normami pozostaje wyznaczenie szerokości elewacji frontowej, wysokości nowej zabudowy. Projektowana inwestycja nie znajduje się od frontu terenu, a więc od ulicy Ł., usytuowana jest w głębi, za zabudową położoną bezpośrednio przy ulicy Ł., pomiędzy pasem zabudowy wzdłuż ulicy J.. Wjazd na nią odbywa się projektowanym zjazdem od strony ulicy Ł., do którego przylega stosunkowo niewielka część obszaru objętego kontrolowanym wnioskiem. Przepis § 6 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. zawiera regulacje wiążące inwestora jedynie w odniesieniu do wyznaczania szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki, definicję którego zawiera § 2 pkt. 5 tego rozporządzenia. Stąd też nie można było dopatrzeć się wadliwości w wyznaczeniu tego parametru poprzez odniesienie się do wielkości szerokości elewacji sąsiedniego budynków wielorodzinnego, zlokalizowanego w ramach obszaru analizowanego, w niedalekiej odległości od inwestycji mimo, iż średni wskaźnik parametru w obszarze analizowanym był znacznie mniejszy. Zezwalał na to jak słusznie podkreślono w kontrolowanym uzasadnieniu § 6 ust.2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r.

Z kolei wyznaczony przez organy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (0,25) pozostaje w zgodzie z § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Jak ustalono w trakcie analizy wskaźnik ten wacha w obszarze analizowanym pomiędzy wielkościami 0,02 do 0,36, co dało średnią 0,20. Norma zawarta w § 5 ust.2 dopuszcza wyznaczenie innego niż średni wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W niniejszej sprawie dopuszczono parametr niewiele odbiegający od średniej wielkości, pozostający znacznie poniżej wielkości maksymalnej, stąd nie sposób przyjąć naruszenia normy wg. której został wyznaczony. Odnosząc się zaś do wyznaczenia parametru wysokości nowej zabudowy przyjąć za sądem I instancji należało, iż pozostaje on w zgodzie z §7 ust. 1- 3 rozporządzenia W myśl tych uregulowań wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, przeprowadzonej na podstawie § 3 ust. 1.

Z materiału dowodowego w niniejszej sprawie wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieje zabudowa wielorodzinna, trzykondygnacyjna oraz zabudowa jednorodzinna, usługowa, produkcyjna o 1 bądź 2 kondygnacjach.

Stąd dopuszczenie wysokości na poziomie trzech kondygnacji, będącej wynikiem odniesienia do zabudowy wielorodzinnej w obszarze analizowanym mogło posłużyć jako wzorzec dla przyszłej zabudowy wielorodzinnej. Żądanie, by organ odnosił wysokość planowanej zabudowy wielorodzinnej wyłącznie do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy jednorodzinnej, z pominięciem wysokości, znajdującej się tam również zabudowy wielorodzinnej, zbieżnej z wyznaczaną, powodowałoby w praktyce niczym nieuzasadnione ograniczenie jednego rodzaju zabudowy, istniejącego w tym obszarze .

Specyfika inwestycji w postaci opisanego wyżej usytuowania w terenie nie pozwalała na skorzystanie ze sposobu wyznaczania wysokości, o którym mowa w §7 ust.1 rozporządzenia.

Przeprowadzone postępowanie nie wykazało nielegalności wielorodzinnej zabudowy posadowionej na działce n [...].

Wskazać także należy, że wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, przewidziany przepisem art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek wystarczającego uzbrojenia można było w okolicznościach niniejszej sprawy uznać za spełniony, z analizy urbanistycznej wynikało, że teren projektowanej inwestycji posiada przeznaczone do rozbudowy przyłącza kanalizacji deszczowej i sanitarnej i projektowane jest uzbrojenie nieruchomości w instalacje energetyczną, c.o., wody i gazu. Twierdzenie na etapie uzyskiwania warunków zabudowy, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji nie planuje wykonywania w tym obszarze żadnych prac nie może być skutecznie podnoszone, w sytuacji gdy inwestor uzyskał promesę [...]Sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2009 r., a faktyczne wykonanie robót w tym zakresie może nastąpić dopiero na etapie późniejszym. W piśmie tym Zakład Wodociągów i Kanalizacji poinformował, że dopiero na etapie występowania o wymagania techniczne należy określić cel poboru, wielkość zapotrzebowania na wodę, ilość i rodzaj odprowadzanych ścieków oraz ilość wód opadowych . Wystąpić o nie może wyłącznie właściciel nieruchomości bądź osoba posiadająca prawo do dysponowania nieruchomością. Wymagania techniczne nie jest to jednak dokument niezbędny dla organu wydającego warunki zabudowy. Inwestor winien się nim legitymować dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

Skarga kasacyjna zarzucała naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzuty te zostały sformułowane przedwcześnie. Nie można bowiem Sądowi I instancji czynić zarzutów tego rodzaju na etapie uzyskiwania warunków zabudowy i zagospodarowania trenu.

Przypomnieć należy, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d) u.z.p.) może następować tylko w granicach określonych przepisami szczególnymi mającymi zastosowanie w tym postępowaniu. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno – budowlanej. Z tego też względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2256/97, LEX nr 44250). Należy mieć na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 września 2001 r. IV SA 1505/99 - ONSA 2002/4/153, z dnia 3 września 2002 r., IV SA 2372 - M. Prawn. 2002/22/1011).

W tym miejscu należy zaznaczyć, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą Prawo budowlane są spełnione. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji.

Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. A zatem, decyzja o warunkach zabudowy wydana w niniejszej sprawie przesądziła jedynie o tym, że na danym terenie taka inwestycja jest dopuszczalna. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę.

Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku te zarzuty, które podważają dopuszczalność posadowienia na tym terenie spornej inwestycji poprzez nawiązanie do wywodów organów zawartych w innych sprawach o ustalenie warunków zabudowy, nie dotyczących rozpatrywanego wniosku. Ocenie podlega zawsze konkretny wniosek i zgromadzony wskutek jego złożenia materiał dowodowy.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.