Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 225/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 225/17

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej PINB lub organ I instancji), nr [...], na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. Nr 0, poz.23 dalej kpa) umorzył w całości postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku usługowego zlokalizowanego na działkach nr ewidencyjne [...], [...] i częściowo na działce nr ewidencyjny [...] położonych przy ul. [...] w B. , gm. K..

W wyniku odwołania złożonego przez Stowarzyszenie [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB lub organ II instancji) decyzją z dnia [...] stycznia 2017r., nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ I instancji ustalił następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu [...] sierpnia 2016 r. do organu nadzoru budowlanego wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...], reprezentowanego przez radcę prawnego o wymierzenie kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia.

W pierwszej kolejności PINB wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w sprawie wybudowania budynku usługowego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] i częściowo na działce nr [...] położonych przy ul. [...] w B. , gm. K. bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę (znak: [...]) w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane i w dniu [...] września 2015 r. wydano postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych polegających na budowie budynku usługowego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] i częściowo na działce nr [...] położonych przy ul. [...] w B. , gm. K. oraz nakazujące przedłożenie niezbędnej dokumentacji w celu ewentualnego zalegalizowania obiektu. Dalej wyjaśniono, że w trakcie prowadzenia postępowania dowodowego bezspornie stwierdzono, że obiekt ten został wybudowany samowolnie, czyli bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę i pełni funkcję usługową. Obecnie postępowanie to jest w toku i nie zostało rozstrzygnięte decyzją administracyjną.

Jak wynika z ww. wniosku Stowarzyszenia, inwestorzy użytkują obiekt a w związku z tym, na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane (dalej pb), Stowarzyszenie [...], wniosło o wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Jak wynika z przepisu art. 54 pb, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 a i 19 a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Art. 55 ust. 1 pkt 1 c z kolei mówi o tym, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli budynek zaliczany jest do określonych w przepisie kategorii Budynek będący przedmiotem postępowania należy do kategorii XVII - budynki handlu, gastronomii i usługowe, z wyjątkiem obiektów magazynowych (budynki składowe, chłodnie, hangary i wiaty), a także budynków kolejowych (nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe i myjnie taboru kolejowego). Decyzję o pozwoleniu na użytkowanie należy także uzyskać, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 (czyli, kiedy organ prowadzi postępowanie administracyjne w trybie art. 48 i kończąc to postępowanie na podstawie art. 49 ust. 4 i 5, organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, jeżeli budowa nie została zakończona i jednocześnie w tej decyzji nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) albo przystąpienie do użytkowania obiektu ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (art. 55 ust. 1 pkt 2 i 3). Natomiast zgodnie z art. 57 ust. 7, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 pb, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Dalej organ wyjaśnił, że karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, czyli przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub zawiadomieniem o zakończeniu budowy obiektu, właściwy organ wymierza tylko wówczas, gdy strona powinna ubiegać się o uzyskanie takiej decyzji, a z naruszeniem tego przepisu nie robi tego i samowolnie, bez zgody organu przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. PINB powołał się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 maja 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 801//11), który stwierdził, że wymierzenie kary ma zobligować inwestora do podjęcia działań w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Sytuacja taka natomiast nie może dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej. Skoro nie jest dopuszczalne uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowoli budowlanej, to nie można w konsekwencji uznać, że strona, nie uzyskując pozwolenia na użytkowanie, narusza przepisy art. 54 bądź art. 55 ustawy Prawo budowlane. Dokonanie zgłoszenia samowoli budowlanej nie może prowadzić do wymierzenia kary w trybie art. 57 ust. 7 pb, lecz winno uruchamiać postępowanie zmierzające do legalizacji takiej samowoli w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli strona nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55, to nie mogła tym samym naruszyć art. 54 czy 55 tej ustawy, a taka z kolei sytuacja nie pozwala na zastosowanie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego prowadzi obecnie postępowanie administracyjne w trybie art. 48 ust. 2, bowiem w trakcie przeprowadzania czynności dowodowych stwierdzono jednoznacznie, że budynek usługowy zlokalizowany na działkach nr [...], [...] i częściowo na działce nr [...] położonych przy ul. [...] w B. , gm. K. jest realizowany bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę.

Jeżeli zatem ustalono, że inwestycja jest samowolą budowlaną, to nie ma podstaw do nakładania kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Należy zatem podkreślić, że przystąpienie do użytkowania może nastąpić wtedy, gdy obiekt został zrealizowany legalnie, tj. na podstawie decyzji pozwolenia na budowę i zgodnie z jego warunkami, nie zaś w sytuacji dokonania samowoli budowlanej (wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1920/12 i wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1847/11).

Z uwagi na powyższe oraz zgromadzony materiał dowodowy, zdaniem PINB postępowanie staje się w całości bezprzedmiotowe, dlatego stosownie do treści art. 105 § 1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydał decyzję o umorzeniu postępowania.

W odwołaniu Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. zarzuciło naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 - dalej pb) poprzez wadliwe przyjęcie, że karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego właściwy organ może wymierzyć tylko wówczas, gdy strona powinna ubiegać się o uzyskanie takiej decyzji, a z naruszeniem przepisu nie robi tego i samowolnie, bez zgody organu, przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu.

Powołano w odwołaniu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 119/09, II OSK 2476/12) zgodnie z którymi okoliczność, że inwestor, który zrealizował obiekt budowlany z odstępstwami od projektu budowlanego nie mógłby złożyć zawiadomienia o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 pb albo uzyskać pozwolenie na użytkowanie, o którym mowa w art. 55pb, gdyż toczy się w stosunku do niego postępowanie naprawcze nie ma znaczenia dla możliwości nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 57 ust. 7 pb organ bada jedynie czy inwestor użytkuje obiekt budowlany i po zakończeniu budowy obiektu miał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie lub obowiązek dokonania zgłoszenia zakończenia budowy, a nie czy takie pozwolenie mógł uzyskać albo czy mógł dokonać skutecznego prawnie zgłoszenia zakończenia budowy.

Odwołujący podniósł w odwołaniu, że skrajnie niesprawiedliwym i niezgodnym z wartościami wyrażanymi przez ustawodawcę jest takie rozumienie przepisów prawa budowlanego, które nakłada większe dolegliwości na podmioty, które właściwe realizują proces budowlany i dopuszczają się uchybienia tylko w końcowym jego etapie, natomiast zwalnia z tych dolegliwości podmioty, które całkowicie i od samego początku procesu budowlanego lekceważą obowiązujące normy. Przedstawiona przez organ interpretacja prowadzi do jednoznacznego, ale i nieakceptowalnego wniosku, że w istocie podmiot, który rażąco narusza przepisy prawa budowlanego (realizuje proces budowlany w ogóle bez jakichkolwiek pozwoleń) nie jest objęty żadną sankcją i może użytkować wybudowany samowolnie obiekt do czasu wykonania ostatecznej decyzji rozbiórkowej. Z kolei osoba, która uzyskała pozwolenia na budowę i "pospieszyła się" w zakresie czynności przystąpienia do użytkowania jest zagrożona poważną karą.

Organ II instancji, wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2017r., utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję podzielił pogląd organu I instancji. Powołując się na właściwe przepisy prawa budowlanego przywołał rozbieżne poglądy w kwestii nakładania kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego sądów administracyjnych i przychylił się do zdania PINB w tej kwestii.

WWINB podkreślił, że PINB dla powiatu [...] prowadził postępowanie w sprawie wybudowania budynku usługowego zlokalizowanego na działach nr ewid. [...], [...] i częściowo na działce nr ewid. [...] położnych przy ul. [...] w Borowcu, gm. K. bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę. Organ decyzją z dnia [...] października 2016r., nr [...] nakazał na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę przedmiotowego budynku usługowego. Inwestorzy - R. i R. G. dokonali budowy budynku usługowego w warunkach samowoli budowlanej.

Zdaniem organu jednak, skoro sądy administracyjne wskazują, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie można inwestorom przypisać naruszenia art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane, to zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a WWINB nie ma podstaw do jej uchylenia.

W skardze do tutejszego Sądu Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB dla powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2016r., zarzucając decyzji WWINB naruszenie: - art. 57 ust. 7 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez wadliwe przyjęcie, że karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego właściwy organ może wymierzyć tylko wówczas, gdy strona powinna ubiegać się o uzyskanie takiej decyzji, a z naruszeniem przepisu nie robi tego i samowolnie, bez zgody organu, przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. W skardze przytoczono argumenty podobne jak w odwołaniu i powołano się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej kwestii.

Podkreślono także, że przyjmując czysto literalną i bezrefleksyjną wykładnię omawianych regulacji rzeczywiście można podjąć próbę obrony tezy, że instytucja kar z tytułu nielegalnego użytkowania jest skierowana tylko do podmiotów, które niejako zwieńczyły proces inwestycyjny i znalazły się w sytuacji wskazanej w art. 54 albo 55 pb. Taka interpretacja jest jednak nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gdyż takie rozumienie przepisów prawa budowlanego, które nakłada większe dolegliwości na podmioty, które właściwe realizują proces budowlany i dopuszczają się uchybienia tylko w końcowym jego etapie, natomiast zwalnia z tych dolegliwości podmioty, które jaskrawo i od samego początku procesu budowlanego lekceważą obowiązujące normy prawne byłoby skrajnie niesprawiedliwe.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty podane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t.) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ppsa. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Nie było sporne między stronami, że przedmiotowy budynek usługowy został wybudowany samowolnie czyli bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę i że toczy się obecnie postępowanie w trybie art. 48 pb. Organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2016r., nr [...] nakazał na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 pb rozbiórkę tego budynku. Postępowanie to nie jest jeszcze zakończone prawomocnie.

Przepis art. 57 ust. 7 prawa budowlanego był już kilkukrotnie przedmiotem kontroli dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny (por. m.in. wyroki z dnia 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK-A 2007/1/2/, z dnia 5 maja 2009 r., P 64/07, OTK-A 2009/5/64, z dnia 22 września 2009 r., SK 3/08, OTK-A 2009/8/125). W wyroku z dnia 5 maja 2009 r., P 64/07 Trybunał podkreślił, że obowiązek inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, które wymaga akceptacji właściwego organu przez niewniesienie sprzeciwu w terminie 21 dni (art. 54 prawa budowlanego, obecnie w terminie 14 dni), lub uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 prawa budowlanego) oraz zapewniająca realizację tych powinności sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości określonej w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1pb, mają służyć ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny. Wśród nich wymienić należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny, czy też poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (por. art. 5 prawa budowlanego). (...) Tym samym kara pieniężna określona w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59 f ust. 1 pb ma przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na zachowania adresatów normy. Ratio legis regulacji przyjętej w wyżej wskazanych przepisach stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. "samowoli użytkowej". W związku z tym to unormowanie ustawowe cechuje pewien automatyzm, z drugiej zaś - surowość wobec sprawcy samowoli.

W wyroku z dnia 22 września 2009 r., SK 3/08 Trybunał podkreślił, że cechą odróżniającą "karę" w rozumieniu przepisów karnych od "kary" - sankcji administracyjnej jest to, że ta pierwsza musi mieć charakter zindywidualizowany - może być wymierzana tylko, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa (wykroczenia, przestępstwa karnoskarbowego), natomiast ta druga może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną, stosowana jest automatycznie, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia okoliczność, że kara administracyjna ma również charakter dyscyplinująco - represyjny.

Wymierzenie opłaty, będącej przedmiotem sprawy, stanowi przejaw władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, ale ingerencja ta jest konsekwencją jej niezgodnego z prawem zachowania. Odpowiedzialność karnoadministracyjna to - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - przejaw interwencjonizmu państwowego w sferach, jakie zostały uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne (...). Taką sferą jest niewątpliwie ogół zagadnień normowanych prawem budowlanym, ponieważ niespełnienie różnorakich wymagań stawianych uczestnikom procesu budowlanego na poszczególnych jego etapach może sprowadzać zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi - zarówno użytkowników konkretnego obiektu budowlanego, jak i dla osób postronnych, które mogą przebywać w jego pobliżu podczas ewentualnej katastrofy budowlanej. Ogół precyzyjnych, drobiazgowych i skomplikowanych unormowań prawa budowlanego służy zapewnieniu jak najwyższego stopnia bezpieczeństwa na każdym etapie budowy obiektu oraz w czasie jego użytkowania. W orzeczeniu tym Trybunał wskazał również, że w pewnym okresie (od 31 maja 2004 r. do 25 września 2005 r.) prawo budowlane przewidywało swoisty dualizm represji za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez stosownego zawiadomienia o zakończeniu budowy albo bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Groziła za to równocześnie sankcja administracyjna (na podstawie art. 57 ust. 7) i sankcja karna (na podstawie art. 93 pkt 7), ostatecznie jednak ustawodawca, uchylając art. 93 pkt 7 prawa budowlanego, poprzestał na sankcji administracyjnej.

Sąd w niniejszym składzie wskazuje, że interpretacji przepisów ustawy – prawo budowlane dotyczących kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego należy dokonywać z uwzględnieniem ich wykładni zaprezentowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 pb, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W myśl art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Przepis art. 55 ust. 1 pb stanowi natomiast, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy pkt 1 ( w niniejszej sprawie obiekt zaliczony jest do kategorii XVII - budynki handlu, gastronomii i usługowe (...)); zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 (pkt 2); przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (pkt 3).

W ocenie Sądu treść art. 57 ust. 7 pb jest jednoznaczna i ani z tego przepisu, ani z treści art. 54 i 55 pb nie można wyprowadzać w drodze wykładni wyjątków uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem zgłoszenia lub przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w powołanych wyżej wyrokach kara przewidziana w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest sankcją administracyjną o charakterze prewencyjnym, lecz ma również charakter dyscyplinująco - represyjny, zwłaszcza, że ta sankcja od dnia 25 września 2005 r. jest jedyną sankcją za naruszenie obowiązków wynikających z art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, gdyż z tą data zniesiono sankcję karną. Przepisy regulujące sankcje administracyjnoprawne powinny być wykładane ściśle, a okoliczności wyłączające zastosowanie tych sankcji muszą być wyraźnie wskazane w ustawie.

Odpowiedzialność prawna za tzw. "samowolę użytkową" jest odpowiedzialnością obiektywną, opartą wyłącznie na bezprawności (polegającej na naruszeniu obowiązków wynikających z art. 54 lub 55 pb). Jedyną przesłanką wymierzenia kary administracyjnej z art. 57 ust. 7 ustawy jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez dokonania wymaganego prawem zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) lub przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55). W postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego organ budowlany bada więc jedynie czy obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę (kary tej nie stosuje się bowiem do obiektów, które nie wymagają żadnej formy legalizacji lub wymagają jedynie zgłoszenia), czy na inwestorze ciążył obowiązek wynikający z art. 54 lub z art. 55 pb oraz czy przystąpił on do użytkowania, nie wypełniając tych obowiązków.

Nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest niezależnie od tego czy obiekt ten został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym czy też z odstępstwami od tego projektu, lub bez pozwolenia na budowę. Skoro niezgodne z prawem jest samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym, to tym bardziej niezgodne z prawem jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany bez pozwolenia na budowę lub z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Okoliczność, że inwestor, który zrealizował obiekt budowlany z odstępstwami od projektu budowlanego nie mógłby złożyć zawiadomienia o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 pb albo uzyskać pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w art. 55 pb, gdyż toczy się w stosunku do niego postępowanie naprawcze nie ma znaczenia dla możliwości nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 57 ust. 7 pb organ winien badać jedynie czy inwestor użytkuje obiekt budowlany i czy po zakończeniu budowy obiektu miał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie lub obowiązek dokonania zgłoszenia zakończenia budowy, a nie czy takie pozwolenie mógł uzyskać albo czy mógł dokonać skutecznego prawnie zgłoszenia zakończenia budowy. Zatem kwestia skuteczności zawiadomienia o zakończeniu budowy albo wniosku o pozwolenie na użytkowanie stanowi zupełnie odrębną kwestię od tej dotyczącej obowiązku ich złożenia.

Zdaniem Sądu, to, że inwestor wybudował obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę, tym bardziej nie uprawnia go do nielegalnego użytkowania tego obiektu, bez poniesienia konsekwencji prawnych z tego tytułu.

Postępowanie w przedmiocie legalizacji budynku powinno toczyć się niezależnie od postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z prezentowanym w ww. wyrokach NSA poglądem, na inwestora, który uzyskał pozwolenie na budowę, zrealizował obiekt zgodnie z tym pozwoleniem i przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub 55 pb zostałaby nałożona kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a inwestor, który zrealizował obiekt budowlany z odstępstwami od projektu budowlanego lub bez takiego pozwolenia i nielegalnie przystąpił do jego użytkowania, a więc dwukrotnie naruszył prawo, mógłby takiej kary uniknąć. Przyjęcie takiej interpretacji przepisów art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i 55 pb prowadziłby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Taka wykładnia tych przepisów prowadziłaby również do nadużywania prawa przez inwestorów, którzy celowo realizowaliby obiekty budowlane niezgodnie z projektem budowlanymi lub bez wymaganego pozwolenia i doprowadzali do wszczęcia postępowania naprawczego (legalizacyjnego), aby uniknąć kary z tytułu nielegalnego użytkowania tych obiektów.

Reasumując, skoro przepisy ustawy – Prawo budowlane nie przewidują negatywnych przesłanek wyłączających obowiązek nałożenia kary administracyjnej na inwestora, który nielegalnie przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego brak jest podstaw do wyprowadzania takich przesłanek w drodze sądowej wykładni prawa. Takie stanowisko wyrażone zostało ponadto w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 listopada 2009 r., II OSK 1179/09, z dnia 12 września 2013 r., II OSK 1232/12, z dnia 17 stycznia 2014 r., II OSK 1907/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt a ppsa należało orzec jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa

Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organy wezmą pod uwagę poczynione powyżej rozważania i analizę powołanych przepisów i sprawę rozstrzygną szczegółowo uzasadniając swe stanowisko.