Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1424/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Koncesje
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 1, art. 19 ust. 4, art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 42 poz 274
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3457/14 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w . na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3457/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w K. nad Odrą (dalej jako "Spółka") na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2014 r., stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Spółka uzyskała [...] grudnia 2006 r. zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K.-S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej, zmienione decyzjami Ministra Gospodarki Nr [...] z [...] maja 2007 r. i Nr [...] z [...] stycznia 2010 r., na podstawie którego przedsiębiorca zobowiązany był do poniesienia wydatków inwestycyjnych w wysokości co najmniej 7 500 000 Euro w terminie do [...] grudnia 2010 r., utworzenia co najmniej 205 nowych miejsc pracy do 31 grudnia 2011 r. i utrzymania zatrudnienia na tym poziomie do 31 grudnia 2016 r.

Wnioskiem z [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 42, poz. 274, ze zm., zwanej dalej "u.s.s.e.") oraz art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), Spółka zwróciła się do Ministra Gospodarki o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia Nr [...] z [...] grudnia 2006 r. z uwagi na kryzys gospodarczy i wynikającą z niego niemożność realizacji warunków zezwolenia. Spółka oświadczyła także, że nie korzystała z (nie otrzymywała) pomocy publicznej przysługującej jej na podstawie tego zezwolenia, gdyż wskutek ponoszenia strat z działalności prowadzonej na terenie K.-S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej, nie uzyskiwała dochodów, które mogłyby korzystać ze zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych jako formy udzielenia pomocy publicznej.

W toku postępowania, w oparciu o protokół kontroli przedsiębiorcy nr [...] z [...] marca 2012 r., stwierdzono, że Spółka nie zrealizowała warunku zatrudnieniowego. W związku z tym Minister Gospodarki w decyzji z [...] lutego 2014 r., wydanej na podstawie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził brak podstaw do wygaśnięcia przedmiotowego zezwolenia. Organ wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 5 u.s.s.e., na wniosek przedsiębiorcy minister właściwy do spraw gospodarki stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie zezwolenia. Tryb wygaszania decyzji jest natomiast uregulowany w art. 162 k.p.a. Na tej podstawie Minister Gospodarki uznał, że organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa albo jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. W obu przypadkach, jak wskazał Minister Gospodarki, przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie.

Organ wyjaśnił, że na treść stosunku administracyjnoprawnego powstałego na podstawie przedmiotowego zezwolenia składają się obowiązki i uprawnienia, dlatego też decyzja staje się bezprzedmiotowa w momencie, gdy wynikające z niej prawa i obowiązki przestają istnieć. Uprawnienia i obowiązki wynikają przy tym z przepisów prawa materialnego. Organ podkreślił, że ustawodawca, przewidując możliwość tworzenia specjalnych stref ekonomicznych, określił w art. 3 pkt 1 do art. 7 u.s.s.e. priorytetowe założenia dla każdej działalności gospodarczej prowadzonej w takich strefach, służące nadrzędnemu celowi tej ustawy, jakim jest przyspieszenie rozwoju gospodarczego części terytorium kraju. Ustalenie przedsiębiorców, którzy uzyskują zezwolenie, następuje w drodze przetargu lub rokowań podjętych na podstawie publicznego zaproszenia, w każdym przypadku wynika zatem ze swobodnej decyzji przedsiębiorcy, może być ono jednak udzielone, jeżeli podjęcie działalności na terenie strefy przyczyni się do osiągnięcia celów określonych w planie rozwoju strefy. W świetle art. 16 ust. 1 i art. 12 u.s.s.e., zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej jest podstawą do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą, w postaci zwolnienia podatkowego. Udzielenie pomocy publicznej ma charakter warunkowy i jest zasadne tylko w razie spełnienia warunków jej udzielenia, w przypadku przedsiębiorców strefowych – wynikających z zezwolenia i z przepisów dotyczących pomocy regionalnej, która jest udzielana na podstawie tego zezwolenia. Minister Gospodarki uznał, że skoro na treść stosunku administracyjnoprawnego powstałego na podstawie zezwolenia Nr [...] składało się uprawnienie Spółki w postaci prawa do skorzystania z pomocy publicznej i jednocześnie obowiązek spełnienia określonych warunków jej udzielenia, to sama rezygnacja z uprawnień, przy jednoczesnym wcześniejszym skorzystaniu z nich i niezrealizowaniu obowiązków uzasadniających skorzystanie z tego uprawnienia, nie może być uznana za powodującą ustanie prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, jakim jest jego przedmiot, na który składają się zarówno uprawnienia, jak i obowiązki. Warunki zezwolenia są wynikiem deklaracji spółki zawartych w ofercie złożonej do rokowań, w wyniku których uzyskała ona przedmiotowe zezwolenie i w konsekwencji skorzystała z przywileju, jakim jest pomoc publiczna w formie zwolnienia z podatku dochodowego z tytułu prowadzenia działalności w strefie. Zatem, jak stwierdził Minister Gospodarki, dopóki istnieje obowiązek, brak jest podstaw do przyjęcia, iż spełnione są wszystkie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e., tj. w tym przypadku przesłanka bezprzedmiotowości decyzji. Zdaniem Ministra Gospodarki, celem regulacji zawartej w przepisie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. było umożliwienie przedsiębiorcom rezygnacji z zezwolenia przed ustaniem strefy, ale wyłącznie w sytuacji, w której nie doszło w szczególności do rażących uchybień warunkom zezwolenia oraz skorzystania z pomocy publicznej w postaci zwolnienia podatkowego, pomimo niespełnienia warunków jej udzielenia. Odmienna interpretacja ww. przepisów, w ocenie Ministra Gospodarki, mogłaby stanowić podstawę obejścia przepisów o cofnięciu zezwolenia i związanych z tym skutków, w postaci konieczności zwrotu nienależnie pobranej pomocy publicznej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Gospodarki podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji I instancji, nie podzielając stanowiska przedsiębiorcy, że jedyną przesłanką formalnej oceny bezprzedmiotowości jest wniosek przedsiębiorcy o wygaśnięcie zezwolenia i że rezygnacja z uprawnienia w formie tego wniosku stanowi automatycznie o bezprzedmiotowości zezwolenia. Wskazał, że przedsiębiorca działający w strefie ma możliwość rezygnacji z działalności na terenie strefy, przy czym jeśli korzystał z pomocy publicznej to "wyjście ze strefy" poprzez stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia jest możliwe dopiero po spełnieniu warunków zezwolenia i udzielenia pomocy. W sytuacji gdyby przedsiębiorca zaprzestał działalności lub nie zrealizował w pełnym zakresie inwestycji objętej zezwoleniem, a więc przedsięwzięcia, którego realizacja miała przyczyniać się do osiągnięcia celów powołania strefy i uzasadniać zastosowanie wobec przedsiębiorcy preferencji w postaci zwolnienia podatkowego, zezwolenie może być cofnięte. Ta forma "wyjścia ze strefy" wiąże się jednak z obowiązkiem zwrotu pobranej pomocy publicznej.

Minister Gospodarki za bezzasadny uznał również zarzut, iż w I instancji błędnie przyjął, że przedsiębiorca skorzystał z pomocy publicznej, w sytuacji gdy nie odniósł on realnych korzyści podatkowych z tytułu zwolnienia podatkowego z uwagi na osiągniętą stratę. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynikało, że przedsiębiorca w 2011 r. nie zapłacił podatku od dochodu wygenerowanego w strefie, co oznaczało, że skorzystał z pomocy publicznej, a tym samym skorzystał z przywileju wynikającego z zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę spółki uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja I instancji zostały podjęte z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o sse, na wniosek przedsiębiorcy minister właściwy do spraw gospodarki stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie zezwolenia, jednakże proceduralną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia stanowi art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd przyznał rację organowi, który stwierdził, że norma, która wynika z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., obliguje organ administracji publicznej do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, w dwóch sytuacjach: jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa oraz jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Fundamentalne znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia ustalenia, która ze wskazanych dwóch sytuacji zachodzi w przedmiotowej sprawie. Minister Gospodarki uchylił się od wyjaśnienia tej kwestii przyjmując jedynie, że w obu sytuacjach jedną z obligatoryjnych przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jest jej bezprzedmiotowość i ograniczając się jedynie do analizy tej przesłanki bez odniesienia się do treści art. 19 ust. 5 u.s.s.e. Tymczasem ustalenie, iż w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, w której decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa, determinuje ocenę bezprzedmiotowości spornego zezwolenia przez pryzmat spełnienia przesłanki z art. 19 ust. 5 u.s.s.e., tj. rezygnacji przez przedsiębiorcę z dalszego prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej poprzez wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia. Sąd wskazał, że z wykładni gramatycznej art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie ulega jednak wątpliwości, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio k.p.a. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych (...). Oznacza to, że w takich przypadkach uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odesłania do przepisów szczególnych.

Sąd I instancji podkreślił również, że możliwość uniknięcia konieczności zwrotu nienależnie pobranej pomocy publicznej, podkreślaną przez organ, w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia spornego zezwolenia, nie może być podstawą interpretacji art. 19 ust. 5 u.s.s.e., zgodnie z którą podmiot, który zaczął korzystać z pomocy publicznej w ramach zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej, traci uprawnienie do wnioskowania na podstawie tego przepisu o stwierdzanie wygaśnięcia tego zezwolenia, do momentu wywiązania się z obowiązków jakie zostały na niego nałożone w zezwoleniu. Taka wykładnia omawianej normy, stanowi interpretację contra legem, a decyzje wydane na tej podstawie stanowią obrazę art. 6 k.p.a.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że Minister Gospodarki naruszył przepisy art. 19 ust. 5 u.s.s.e. oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i nie uwzględnienie faktu, że art. 19 ust. 5 u.s.s.e. stanowi szczególną regulację w stosunku do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., co oznacza, że pojęcie "bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej", o którym mowa w tym przepisie, należy interpretować przez pryzmat regulacji szczególnej. W konsekwencji wydając decyzje w oparciu o prawotwórczą interpretację przepisów prawa, naruszył art. 6 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e., polegające na przyjęciu, iż Minister Gospodarki naruszył art. 6 k.p.a., ponieważ wydał zaskarżoną decyzję z dnia 10 lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. w oparciu o prawotwórczą interpretację przepisów art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e., stanowiącą interpretację contra legem, podczas gdy w niniejszej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, iż Minister Gospodarki dopuścił się opisanego wyżej naruszenia prawa, tym bardziej, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania było wynikiem błędnej wykładni przepisów art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. dokonanej przez Sąd I instancji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e., polegające na uznaniu, iż Minister Gospodarki nie wyjaśnił w sposób należyty okoliczności skorzystania przez skarżącą z pomocy publicznej na podstawie przedmiotowego zezwolenia, podczas gdy kwestia ta została przez organ należycie wyjaśniona, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy i wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepis art. 19 ust. 5 u.s.s.e. jest przepisem szczególnym nakazującym stwierdzić wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, zaś stwierdzenie wygaśnięcia takiego zezwolenia następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a także uznaniu przez Sąd I instancji, iż już samo wystąpienie przez przedsiębiorcę do Ministra Gospodarki w trybie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia oznacza jego bezprzedmiotowość, obligującą organ, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., do stwierdzenia jego wygaśnięcia z mocy art. 19 ust. 5 u.s.s.e., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż przepis art. 19 ust. 5 u.s.s.e. zawiera wyłącznie normę kompetencyjną, zaś przepisem prawa materialnego określającym przesłanki orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest wyłącznie przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., co oznaczało, że organ prawidłowo badał, czy przedmiotowe zezwolenie stało się bezprzedmiotowe, a wobec ustalenia, że za takie nie może być uznane z uwagi na to, że skarżąca spółka skorzystała z pomocy publicznej, a nie wykonała wszystkich obowiązków w nim określonych, a wręcz przeciwnie rażąco im uchybiła (co skutkowało wszczęciem postępowania o cofnięcie tegoż zezwolenia), należało przyjąć, iż Minister Gospodarki słusznie odmówił stwierdzenia jego wygaśnięcia.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych.

Na rozprawie pełnomocnik Spółki wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, choć część zarzutów skargi kasacyjnej należy uznać za uzasadnione.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Należy zauważyć, że w sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować wyjątki. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego i w pewnym sensie wyznaczają jego kierunek i zakres. Właśnie taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni przepisów art. 19 ust. 5 u.s.s.e. i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i ich wzajemnej relacji oraz znaczenia pojęcia "bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej", o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.s.s.e., zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Zezwolenie, jak stanowi art. 19 ust. 3 u.s.s.e., może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, jeżeli po stronie przedsiębiorcy zaistnieją okoliczności wskazane w tym ustępie. Przepisy art. 19 ust. 4 i ust. 5 u.s.s.e., przewidują także, na wniosek przedsiębiorcy, możliwość zmiany zezwolenia lub wydanie decyzji o wygaśnięciu zezwolenia.

W myśl art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji na wniosek przedsiębiorcy minister właściwy do spraw gospodarki stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie zezwolenia. Natomiast art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji, że już samo wystąpienie przedsiębiorcy z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia oznacza jego bezprzedmiotowość, obligującą organ na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. do stwierdzenia jego wygaśnięcia z mocy art. 19 ust. 5 u.s.s.e.

Przede wszystkim należy zauważyć, że ww. przepis art. 19 ust. 5 u.s.s.e. zawiera jedynie normę kompetencyjna dla ministra właściwego do spraw gospodarki do orzekania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, natomiast przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., jako przepis prawa materialnego, określa materialnoprawne przesłanki konieczne do stwierdzenia wygaśnięcia tych zezwoleń (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 2274/13, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro z treści art. 19 ust. 5 u.s.s.e. nie wynika z nic więcej niż to, że minister właściwy do spraw gospodarki jest właściwy do orzekania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeśli wniosek w tym przedmiocie zostanie złożony przez przedsiębiorcę, to trudno przepis ten uznać za przepis szczególny wprost nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia z mocy prawa. Nie można w związku z powyższym przyjąć, że złożenie stosownego wniosku stanowi wystarczającą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. W przepisie tym niewątpliwie brak jest jakichkolwiek przesłanek materialnoprawnych, które uzasadniałyby wygaśniecie zezwolenia. Stąd też biorąc pod uwagę przepis art. 16 ust. 6 u.s.s.e., który odsyła w sprawach zezwoleń do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, należy ocenić przesłanki wygaśnięcia spornego zezwolenia określone w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiącego odstępstwo od ogólnej - wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych - wyprowadzić należy dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienie przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienie interesu społecznego lub interesu strony.

W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy przepis prawa przewiduje taki skutek (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, s. 631). Przyjmuje się również, że norma prawna zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odsyłający, co oznacza to, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, w przypadku zaś gdy kwestia ta nie została uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości należy oceniać na zasadach ogólnych a dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się z kolei, że bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację) (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 4/07 publ. LEX nr 466044; wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 383/08 publ. LEX nr 519040).

W rozpoznawanej sprawie Spółka we wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia Nr [...] z [...] grudnia 2006 r. podnosiła, że na skutek kryzysu gospodarczego nie była w stanie zrealizować warunków zezwolenia, ponieważ na wskutek ponoszenia strat z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej na terenie K.-S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej nie uzyskiwała dochodów, które umożliwiłyby skorzystanie ze zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych jako formy udzielenia pomocy publicznej.

Należy zatem przyjąć, że Spółka jako podstawę wystąpienia z wnioskiem o wygaśnięcie zezwolenia wskazała zmianę stanu faktycznego (kryzys gospodarczy, ponoszone straty z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej na terenie sse), uniemożliwiającego jej wykonanie w pełni obowiązków określonych w zezwoleniu (poniesienie wydatków inwestycyjnych i utworzenie nowych miejsc pracy). Niewątpliwie z przytoczonych wyżej poglądów doktryny i orzecznictwa wynika, że zezwolenie (decyzja ) może zostać uznane za bezprzedmiotowe w sytuacji, kiedy po dniu jej wydania powstaną nowe okoliczności faktyczne, które czynią ją niemożliwą do wykonania, nierealne jest osiągnięcie zamierzonego – realnego w dacie pierwotnego zezwolenia – celu. Przytoczyć należy pogląd T. Wosia, że "powstanie po wydaniu decyzji sytuacji czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków" (T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 k.p.a.) [w:] PiP 1992, z.7, s. 51). Inaczej mówiąc "kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana" (tamże, s. 51).

Podzielając ten pogląd Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ w zaskarżonej decyzji w żadnej mierze nie odniósł się do tej, kluczowej dla rozpoznania sprawy okoliczności, co sprawia, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji, uchylający zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia 28 lutego 2014 r., pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 in fine p.p.s.a. ).

Rzeczą organu, ponownie rozpoznającego sprawę będzie zbadanie, czy podniesione we wniosku Spółki okoliczności uzasadniają przyjęcie, że powstały nowe okoliczności faktyczne uniemożliwiające wykonanie wszystkich obowiązków określonych w zezwoleniu, które w konsekwencji sprawiają, że zezwolenie nr [...] z dnia 27 grudnia 2006 r. jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a jeżeli tak, czy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.