Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 342/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1936
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - t.j.
article: par. 38, par. 39a
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 29
journal: Dz.U. 2017 poz 2137
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 35 ust. 2 - 4
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z "[...]" r. Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej jako Dyrektor, Organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. (dalej jako Kierownik, Organ pierwszej instancji) z "[...]" r. nr "[...]", którą ustalono M.S. (dalej jako Strona, Wnioskodawca, Producent, Skarżąca) kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu rolnośrodowiskowego (PROW 2007-2013).

Z akt sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że Kierownik przyznawał Stronie płatności na podstawie wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 składanych kolejno na lata 2013-2016. Wnioskodawca deklarował realizację wariantów: 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania, 8.3.2 Międzyplon ścierniskowy - na obszarach zagrożonych erozją oraz 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy. Deklarowano realizację wariantu 1.1 niezmiennie na powierzchni 35,07 ha gruntów ornych obejmujących m.in. zakwestionowane obecnie przez Organy działki w gminie W., pow. G. o nr: "[...]" i nr "[...]" obręb W., oraz "[...]", "[...]" i "[...]" obręb R. Pozostałych wariantów Organy nie zakwestionowały w niniejszym postępowaniu.

Kierownik przyznawał płatności rolnośrodowiskowe PROW 2007-2013 na lata 2013-2016 na mocy decyzji nr: "[...]" z "[...]" r., "[...]" z "[...]" r., "[...]" z "[...]" r., i nr "[...]" z "[...]" r.. Płatności zostały przekazane na rachunek bankowy wskazywany przez Wnioskodawcę.

Następnie Kierownik rozpatrując wniosek Strony na rok 2017 stwierdził uchybienia w przestrzeganiu wymogu dla wariantu 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania, dotyczące prawidłowego doboru i następstwa roślin. Dodatkowo w czasie przeprowadzonej kontroli administracyjnej stwierdzono brak przestrzegania wymogu o kodzie: S1 - Nieprzestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin (raport z czynności kontrolnych nr "[...]" - karty nr 18/1-18/15 akt Organu). Z raportu wynika, że inspektor terenowy realizujący kontrolę powiadomił telefonicznie Producenta o kontroli 10 stycznia 2017 r., na której Strona była obecna (k. 18/1).

Powierzchnie poszczególnych działek za lata 2014-2017, na których nie przestrzegano prawidłowego doboru i następstwa roślin, zostały wyszczególnione w dokumencie Organu pierwszej instancji zatytułowanym: zmianowanie (k. 24/5-24/6).

W związku z tym Kierownik w decyzji z "[...]" r. nr "[...]" przyznał Producentowi płatność rolnośrodowiskową w kwocie pomniejszonej o 4.534,45 zł (k. 24/1-24/4), jak sam podał na str. 5 decyzji (k. 24/3).

Organ pierwszej instancji na mocy decyzji z "[...]" r. nr "[...]" ustalił Stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego w wysokości 18.331,20 zł. Na skutek odwołania Dyrektor decyzją z "[...]" r. nr "[...]" uchylił ww. decyzję Kierownika w całości i ustalił nienależne pobrane płatności na kwotę 18.395,93 zł. Producent wpłacił 29 maja 2020 r. na rachunek bankowy ARiMR kwotę ustaloną w decyzji z "[...]" r., powiększoną o odsetki za zwłokę i koszt upomnienia, w łącznej wysokości 18.476,08 zł. Równolegle wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) w Olsztynie, który wyrokiem z 23 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 319/20 uchylił decyzje Organów obu instancji. Sąd uznał, że nie było podstaw do zwiększenia w decyzji Organu odwoławczego kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości wyższej niż wynikająca z decyzji Organu pierwszej instancji. Ponadto Sąd stwierdził, że nie włączono do akt sprawy dokumentów kontrolnych - z zaskarżonej decyzji nie wynika na czym dokładnie polega uchybienie w przestrzeganiu wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin, nie wskazano w decyzji faktycznych ustaleń w tym zakresie ani przepisów nakładających wymóg płodozmianu. Mając na względzie to, że uchylenie ma charakter proceduralny, Sąd nie uznał za celowe odniesienie się do postawionego w piśmie procesowym zarzutu przedawnienia, z uwagi na materialny charakter instytucji przedawnienia, pozostawiając tę kwestię do rozpatrzenia przez Organy.

Następnie Kierownik wymienioną na wstępie decyzją z "[...]" r. ustalił Stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013 w wysokości 18.395,93 zł, w tym: 4.631,67 zł za rok 2013, 4.631,67 zł za rok 2014, 4.631,61 zł za rok 2015, 4.500,92 zł za rok 2016. Wskazał, że decyzję wydano w związku z nieprzestrzeganiem prawidłowego doboru i następstwa roślin. Organ w formie tabeli w decyzji przedstawił braki w obowiązkowym zmianowaniu o powierzchni łącznie na 12,73 ha i przedstawił wyliczenia w podziale na lata 2013-2016 (k. 75/4 v - 75/6). Nie nastąpiło też w jego ocenie przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych (k. 75/7 v).

W odwołaniu od tej decyzji Strona wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi pierwszej instancji. Odwołująca zaznaczyła, że Kierownik wydając decyzję naruszył przepisy postępowania administracyjnego, nie wyjaśnił bowiem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, dokonując w istocie nie swobodnej, lecz dowolnej oceny dowodów i naruszając szereg przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.): art. 6, 7, 8 § 1, art. 9 i art. 107 § 3. Organ nie wskazał w decyzji w jaki sposób stwierdzono rzekome nieprawidłowości, jakie czynności przeprowadzono w trakcie kontroli, na czym polegała przedmiotowa kontrola i jakie sporządzono w jej trakcie dokumenty. Nie odniósł się też do kwestii czy Stronie umożliwiono wniesienie zarzutów od czynności kontrolnych i czy zapewniono jej udział w przedmiotowym postępowaniu kontrolnym.

Z ostrożności zarzucono również przedawnienie należności za lata 2014 i 2015. Organ przyjął za datę dopuszczenia się nieprawidłowości dzień 31 maja 2018 r. nie uzasadniając w żaden sposób z jakich przepisów wynika podstawa do przyjęcia takiej daty. Uniemożliwia to weryfikację decyzji w tym zakresie. Decyzja powinna natomiast zawierać pełne uzasadnienie faktyczne i prawne.

Dyrektor, uzasadniając wymienioną na wstępie decyzję z "[...]" r. stwierdził, że płatność w wysokości 18.395,93 zł jest nienależna na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 (dla płatności rolnośrodowiskowej na lata 2013-2014) oraz art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31 lipca 2014 r., str. 69), dalej rozporządzenie 809/2014 (dla płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 i następne). Jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu płatności, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 (dla płatności rolnośrodowiskowej na lata 2013-2014) oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014 (dla płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 i następne).

Podał, że w przedmiotowej sprawie wypłacone nienależnie Stronie środki finansowe za lata 2013-2016 z tytułu programu rolnośrodowiskowego pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 1505; dalej: ustawa o Agencji). Zgodnie z tym przepisem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR właściwy w sprawie przyznania płatności ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Organ odwoławczy uznał, że ujawnione w toku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego uchybienia w przestrzeganiu przez Stronę wymogów w ramach ww. wariantu 1.1., polegające na niedotrzymaniu prawidłowego doboru i następstwa roślin, powodują konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności, stosownie do art. 35 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 30 czerwca 2014 r. str. 48 ze zm.; dalej: rozporządzenie 640/2014).

Powołał art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia 640/2014 i wyrok WSA z Łodzi z 28 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 1251/13, tezę pierwszą wyroku WSA w Lublinie z 24 września 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 416/13, a także § 4 ust. 1 pkt 1, § 38 ust. 1 pkt 2 i § 39a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Uznał, że w niniejszej sprawie wysokość płatności w danym roku należy zmniejszyć o tyle procent, ile odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni gruntów ornych, na których nie dotrzymano wymogu zmianowania, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinien być przestrzegany ten wymóg. W związku z tym Kierownik przedstawił prawidłowo w swojej decyzji sposób wyliczenia kwoty do zwrotu za lata 2013-2016, co było podważane w odwołaniu.

Organ odwoławczy ustosunkował się kolejno do dalszych zarzutów odwołania. Podał, że inspektor terenowy realizujący kontrolę powiadomił 10 stycznia 2017 r. telefonicznie o kontroli, na której Strona była obecna oraz, że podpisała i otrzymała 9 maja 2017 r. raport z czynności kontrolnych nr "[...]" (k. 18/1-18/15). Nie zgłosiła zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w raporcie. Umożliwiono też zapoznanie się z aktami niniejszej sprawy, jednak Producent z tej możliwości nie skorzystał i nie wypowiedział się co do zebranych dowodów oraz nie przedłożył żadnych dodatkowych dowodów.

Dyrektor stwierdził zasadność decyzji Kierownika. Wskazał przy tym, że Organ pierwszej instancji zmniejszył płatność rolnośrodowiskową za 2017 r. o kwotę 4.534,45 zł, jednakże powyższa kwota została błędnie obliczona, gdyż do wyliczeń należy przyjąć powierzchnię stwierdzoną w roku stwierdzenia nieprawidłowości (34,70 ha), jeżeli jest ona mniejsza niż powierzchnia zobowiązania (35,07 ha), ponieważ niemożliwe jest realizowanie zobowiązania na nieistniejącej powierzchni. W związku z powyższym różnica między kwotą do zwrotu w 2017 r., a kwotą już pomniejszoną wynosi: 4.582,80 zł - 4.534,45 zł = 48,35 zł. Organ uznał, że otrzymana kwota kwalifikuje się do odstąpienia od obowiązku zwrotu z uwagi na wartość poniżej 100 euro. Natomiast powody odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za 2017 r. wyjaśnił szczegółowo na str. 8-10 decyzji (k. 88/4 verte - 88/5 v).

Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek zwrotu płatności nienależnej nie uległ przedawnieniu. Bieg terminu przedawnienia został przerwany 23 lipca 2019 r., gdy poinformowano Stronę o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranych płatności. Powołał się na art. 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. ze. zm.; dalej: rozporządzenie 2988/95. Wskazał, że po przerwaniu 23 lipca 2019 r. termin przedawnienia rozpoczął swój czteroletni bieg od nowa.

Natomiast Kierownik za datę dopuszczenia się nieprawidłowości uznał dzień 31 maja 2018 r., czyli dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 przez Producenta. Dyrektor zauważył, że wniosek Strony na 2017 r. wpłynął do Biura Powiatowego 31 maja 2017 r.. Nie zmienia to jednak faktu, że Organ pierwszej instancji za datę dopuszczenia się nieprawidłowości słusznie przyjął dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017, gdyż wniosek ten zawierał deklaracje, z których wynikało, że Strona nie przestrzega prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. Organ przedstawił treść art. 6, 7, 8 § 1, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. i podsumował, że Kierownik przeprowadził w sposób należyty postępowanie dowodowe w wymaganym tego zakresie, bowiem ustalił zaistniały stan faktyczny, zawiadomił odwołującą o możliwości zapoznania się z aktami niniejszej sprawy, z czego Producent nie skorzystał i nie wypowiedział się co do zebranych dowodów oraz nie przedłożył żadnych dodatkowych dowodów. Decyzja Kierownika zawiera wszystkie elementy decyzji i została wydana w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Organów obu instancji w całości, zobowiązanie Organu do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie oraz wyznaczenie rozprawy. Zarzucono brak wyliczenia podstawy naliczenia zmniejszenia płatności (powierzchni, na której nie dotrzymano wymogów zobowiązania) oraz powołanie się na niewłaściwe przepisy rozporządzenia, a ponadto naruszenie przepisów k.p.a. wskazanych w dalszej części skargi.

W treści skargi podniesiono, że Dyrektor w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił żadnej z kwestii podnoszonych w odwołaniu. Po pierwsze nie została wyjaśniona podstawa naliczania zmniejszenia płatności. W decyzjach obu instancji nie ma podanych wyliczeń na jakich działkach nie został spełniony warunek przestrzegania płodozmianu.

Nie określono również roślin jakie występowały na poszczególnych działkach i grup do jakich one są zakwalifikowane co powoduje brak możliwości sprawdzenia czy podane wyliczenia są prawidłowe. Ponadto Dyrektor nie odniósł się i nie wyjaśnił dlaczego Organy przywołują § 38 z pominięciem § 39 rozporządzenia, który dotyczy dokonywania zwrotu płatności w przypadku nieprzestrzegania żadnych wymogów.

Podniesiono w skardze, że Organy obu instancji mylnie zinterpretowały przepisy § 39 i § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W decyzji rolnośrodowiskowej na 2017 rok, poza luźnym sformułowaniem, że Skarżąca została ukarana za nieprzestrzeganie wymogów właściwego płodozmianu, brakuje podania powierzchni działek rolnych, na których stwierdzono nieprawidłowość.

Wydając zaskarżoną decyzję Organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego. Nie wyjaśnił bowiem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów dokonując w istocie nie swobodnej lecz dowolnej oceny dowodów.

Zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający i obiektywny, gdyż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad procedury administracyjnej. Naruszono określone w kodeksie postępowania administracyjnego zasady: praworządności (art. 6), zasady prawdy obiektywnej (art. 7), pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1), informowania strony (art. 9).

Ponadto w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie wskazano w sposób precyzyjny pozwalający na przeprowadzenie weryfikacji sposobu wyliczenia kwot podlegających zwrotowi. Powtórzono za odwołaniem brak wskazania w decyzji w jaki sposób stwierdzono rzekome nieprawidłowości, jakie czynności przeprowadzono w trakcie kontroli, na czym polegała przedmiotowa kontrola i jakie sporządzono w jej trakcie dokumenty, czy Stronie umożliwiono wniesienie zarzutów od czynności kontrolnych i czy zapewniono jej udział w przedmiotowym postępowaniu kontrolnym.

Wskazany ponadto w uzasadnieniu decyzji raport kontrolny nie został włączony do akt sprawy w stosownym trybie, tj. poprzez wydanie postanowienia o włączeniu do akt sprawy, nie może więc stanowić dowodu w sprawie. Zawiadomienie telefoniczne o kontroli nie może być uznane za prawidłowe w świetle obowiązujących przepisów i brak jest dowodów, że rzeczywiście miało miejsce.

Również zamieszczona w uzasadnieniu decyzji Organu pierwszej instancji tabela w żaden sposób nie dowodzi braku obowiązkowego zmianowania w 2017 r.. Nie wskazuje ona bowiem, na których częściach poszczególnych działek występowały poszczególne uprawy we wskazanych latach. Nie można więc na jej podstawie w żaden sposób przyjąć, że na danej części wskazanej działki objętej daną uprawą w danym roku nie zastosowano zmianowania. Rzekome zarzuty nie znajdują więc potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Ponadto Skarżąca powtórzyła zarzut przedawnienia z odwołania. Końcowo zarzuciła, że decyzja nie spełnia wymogów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a..

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wyjaśnił, że stwierdzony u Skarżącej brak przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich, wynika z załącznika nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przez 3 lata Skarżąca miała zboża, a więc rośliny z jednej grupy, a miały być z różnych grup. Powyższe braki w zmianowaniu powtarzają się na przestrzeni lat na kolejnych działkach Skarżącej, opisanych w tabeli decyzji.

Podkreślono, że skoro wyliczenie powierzchni nieprzestrzegania wymogu zachowania płodozmianu wynika wprost z deklaracji Skarżącej, to trudno zrozumieć stwierdzenie ze skargi, że nie może się odnieść czy wyliczona powierzchnia jest rzeczywiście prawidłowa. Powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 1194/18.

Organ stwierdził ponadto, że nie może być mowy o przedawnieniu. Zacytował fragmenty uzasadnień wyroków WSA w Olsztynie z 5 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 567/19 i I SA/Ol 566/19. Podał, że o nieprawidłowościach zawiadamiała chociażby decyzja z "[...]" r. za 2017 r. wskazująca na nieprawidłowości w zmianowaniu. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Skarżąca uiściła kwotę 552 zł tytułem wpisu od skargi (k. 11 akt sądowych).

Zarządzeniami z 21 maja 2021 r. przewodnicząca Wydziału I WSA w Olsztynie skierowała sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, z uwagi na stan epidemii i okoliczności z tym związane (k. 13).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a..

Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego za lata 2013 - 2016.

Na podstawie art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2018r. poz. 1936) , pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej (...) a właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Stosownie do treści art. 29 ustawy o ARiMR ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w myśl art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, czyli kierownik biura powiatowego ARiMR.

Powyższe uregulowania wskazują, że wydanie decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wymaga jednoznacznego ustalenia przez organy Agencji, że wypłacone beneficjentowi środki pieniężne rzeczywiście były środkami nienależnymi lub nadmiernie pobranymi.

W niniejszej sprawie kwestia nieprawidłowości stwierdzonych w realizacji przez beneficjenta zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2017 r. była przedmiotem decyzji Kierownika ARiMR z "[...]" r., przyznającej beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową PROW 2007-2103 na 2017r. w łącznej wysokości 13532,55 zł.

Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Ustalenia będące podstawą faktyczną tej decyzji stały się wiążące w sprawie i na ich podstawie organ stwierdził okoliczności uzasadniające obowiązek zwrotu płatności, które - wobec stwierdzonych w 2017r. nieprawidłowości - okazały się nienależne.

Nie zwalnia to Organu od przedstawienia stanu faktycznego. Organy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy uwzględniły wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 23 lipca 2020r.. Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik ARiMR decyzją z "[...]"r., ustalił beneficjentowi kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 18.395,93 . W treści tej decyzji Organ I instancji szczegółowo przedstawił stan faktyczny. Stan faktyczny został oparty na podstawie raportu z czynności kontrolnych, przeprowadzonych od 11 stycznia do 22 lutego 2017 r. Stwierdzono nieprawidłowości, odnośnie 12,73 ha, niedotrzymania jednego z wymogów prawidłowego doboru i następstwa roślin . dotyczących wariantu 1.1. ,co skutkowało zmniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej, przyznanej decyzją Kierownika BP z dnia "[...]" r. Z powyższych względów, zarzuty skargi dotyczące dokonania niewłaściwych ustaleń, na podstawie których przyznano skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych płatności. Postępowanie to ma charakter odrębny i jego przedmiotem nie może być ocena zasadności dokonanych pomniejszeń płatności. Z tego powodu, podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące przyczyn stwierdzonych podczas kontroli w 2017 r. nieprawidłowości oraz braku jego winy w ich powstaniu, w przedmiotowym postępowaniu nie mogą być już przez Sąd badane. W konsekwencji za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia powołanych w skardze norm prawa procesowego.

Obowiązek zwrotu płatności ma charakter wsteczny, co oznacza, że stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku skutkuje nie tylko nieprzyznaniem lub pomniejszeniem płatności za ten rok, lecz powoduje też powstanie obowiązku zwrotu płatności wcześniej przyznanych i pobranych przez beneficjenta (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2016 r., sygn. II GSK 270/14,dost. CBOiS).

Zasada, zgodnie z którą beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności, ustalona została w art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 .

W polskim porządku prawnym obowiązuje rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które normując zasady realizacji dopłat w ramach programów rolnośrodowiskowych ustanawia sankcje za nieprawidłową realizację zobowiązań rolnośrodowiskowych.

Na podstawie nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1261), obowiązującej od dnia 29 czerwca 2018 r. podstawą prawną w prawie krajowym dla dochodzenia zwrotu płatności za poprzednie lata jest również przepis § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W świetle tego przepisu, w przypadku niespełnienia przez beneficjenta tzw. wymogów pakietowych w danym roku realizacji zobowiązania, ponosi on konsekwencje nie tylko w roku ich stwierdzenia w ramach postępowania w przedmiocie przyznania płatności za dany rok, ale też za lata poprzednie w ramach postępowania o zwrot nienależnie pobranych płatności. Zgodnie z § 3 rozporządzenia zmieniającego do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi po dniu 14 marca 2018 r. stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte dnia 17.07. 2019 r., zatem po dniu 14 marca 2018 r. i zastosowanie mają przepisy w brzmieniu nadanym powyższą nowelizacją.

Wymaga tutaj podkreślenia, że na mocy przepisu § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, a do ustalenia wysokości tego zwrotu § 38 ust. 1, 2, 4-10 oraz 13 stosuje się odpowiednio, z uwzględnieniem modyfikacji wskazanych w poszczególnych punktach § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Przepis § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie.

Ponieważ w przepisie § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie przewidziano odmiennego sposobu ustalania zwrotu płatności za lata wcześniejsze w przypadku braku zachowania któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 oznacza to, że odpowiednie zastosowanie przepisu § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego sprowadzać się będzie do pomniejszenia płatności o wielkość wskazaną w tym przepisie za każdy rok;

Innymi słowy oznacza to, że przepis § 38 pkt 8 znajdzie zastosowanie także do płatności za lata wcześniejsze z uwagi na regulację zawartą w powołanym przepisie § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości stanowisko, które Sąd również podziela, że sankcje określone w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dotyczą płatności za ten rok, w którym stwierdzono nieprawidłowość, natomiast sankcje określone w § 39 tego rozporządzenia odnoszą się do zwrotu płatności przyznanych w poprzednich latach (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017r. sygn. akt II GSK 1281/17 - publik. CBOSA). Poglądy te odnoszą się jednak do stanu prawnego obowiązującego przed nowelizacją rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Organów obu instancji w całości, zobowiązanie Organu do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie oraz wyznaczenie rozprawy. Zarzucono brak wyliczenia podstawy naliczenia zmniejszenia płatności (powierzchni, na której nie dotrzymano wymogów zobowiązania) oraz powołanie się na niewłaściwe przepisy rozporządzenia, a ponadto naruszenie przepisów k.p.a. wskazanych w dalszej części skargi.

W świetle przedstawionych ustaleń faktycznych i rozważań prawnych , które wynikają z decyzji obu instancji, za bezpodstawne należy uznać twierdzenia strony skarżącej, że Dyrektor w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił żadnej z kwestii podnoszonych w odwołaniu. Podstawa naliczania zmniejszenia płatności została analitycznie przedstawiona w decyzji Organu I instancji. Nie było potrzeby jej ponownego przytaczania w treści decyzji Organu odwoławczego. Powierzchnie poszczególnych działek za lata 2014-2017, na których nie przestrzegano prawidłowego doboru i następstwa roślin, zostały wyszczególnione w dokumencie Organu pierwszej instancji zatytułowanym: zmianowanie (k. 24/5-24/6).

W związku z tym Kierownik w decyzji z "[...]"r. nr "[...]" przyznał Producentowi płatność rolnośrodowiskową w kwocie pomniejszonej o 4.534,45 zł (k. 24/1-24/4), jak sam podał na str. 5 decyzji (k. 24/3). Z przyczyn wskazanych wyżej nie jest uzasadniony zarzut naruszenia § 39 i § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.. Decyzja za 2017, rzeczywiście lapidarna, stała się ostateczną. I jest ona prejudykatem, w kwestii zwrotu płatności, w proporcjonalnej wysokości, za lata wcześniejsze. Miała ona oparcie w raporcie z kontroli. A zatem strona skarżąca nie może w tym postępowaniu kwestionować decyzji ostatecznej z 2017r..

W konsekwencji za całkowicie bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Organ nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów . Zebrany materiał dowodowy był wystarczający i obiektywny. Na jego podstawie Organ nie mógł dojść do innych wniosków i ustaleń faktycznych. W rezultacie brak podstaw do uznania zarzutu naruszenia określonej w kodeksie postępowania administracyjnego zasady: praworządności (art. 6), zasady prawdy obiektywnej (art. 7), pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1), informowania strony (art. 9). Z treści decyzji obu instancji w sposób precyzyjny wynika sposób wyliczenia kwot podlegających zwrotowi.

Ze wskazanych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.