Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 16/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wydania decyzji I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt do organu, aktu w sprawie z wniosku J. J. z dnia 5 czerwca 2013 r. II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. J. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. J. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwany dalej PINB) w przedmiocie wydania decyzji. W oparciu o przesłane do Sądu dokumenty ustalono, że pismem z dnia 5 czerwca 2013 r. A. J. złożył w siedzibie PINB słowną skargę w sprawie nielegalnej budowy – ogrodzenia na podmurówce, muru oporowego oraz bramy wjazdowej na działce nr ewid. 106 w N. gmina [...], prowadzonej przez J. L. Podał, że ww. budowa uniemożliwia wjazd na działkę nr 124 w N.

Reagując na powyższe zgłoszenie PINB w dniach 26 czerwca i 4 lipca 2013 r. przeprowadził kontrolę w sprawie i stwierdził, że działka nr ewid. 126 położona w miejscowości N., gmina [...] jest częściowo ogrodzona ogrodzeniem z siatki metalowej na podmurówce. Jedynie od strony drogi powiatowej tj. działki nr ewid. 106 ogrodzenie nie zostało wykonane. Natomiast między działkami nr 125 i 126 wykonane jest ogrodzenie z siatki metalowej (wys. 1,10 m), mocowane do słupków metalowych (wys. 1,40 m) osadzonych na fundamencie betonowym (gr. 0,17 m ÷ 0,19 m). Wysokość fundamentu betonowego od strony działki nr ewid. 125 wynosi 0,00 m ÷ 0,45 m. Od strony działki nr ewid. 126 wzdłuż ogrodzenia z sąsiednią działką nr ewid. 125 ułożono obrzeża betonowe. Wykonany fundament betonowy nie stanowi muru oporowego.

Pismem z dnia 5 lipca 2013 r. PINB poinformował A. J. o wynikach kontroli i jednocześnie wskazał, że budowa ogrodzeń między działkami nie będącymi miejscami publicznymi o wysokości do 2,20 m nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W związku z tym organ stwierdził, że nie naruszono prawa budowanego i nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie.

W dniu 9 sierpnia 2013 r. Starosta [...] przekazał PINB skargę A. J. z dnia 29 lipca 2013 r. dotyczącą budowy muru oporowego i bramny wjazdowej na działce nr ewid. 106 położonej w N.

W dniu 12 września 2013 r. PINB przeprowadził ponownie kontrolę w sprawie budowy ogrodzenia działki nr ewid. 126 w N. stwierdzając, że od dnia 4 lipca 2013 r. zabetonowano w linii kończącego się ogrodzenia między działkami nr ewid. 125 i 126 od strony działki nr ewid. 106 - słupek metalowy o średnicy Ø 100 mm. Inwestor J. L. przedłożył do wglądu zgłoszenie robót budowanych z dnia 4 sierpnia 2011 r złożone w Starostwie Powiatowym [...] w dniu 17 sierpnia 2011 r. Przedmiotem zgłoszenia jest zamiar zamontowania metalowej bramny wjazdowej na granicy działek 126 i 106. Przedmiotowe zgłoszenie zostało przez Starostę przyjęte bez sprzeciwu.

Pismem z dnia 19 września 2013 r. PINB poinformował A. J. o wynikach kontroli z dnia 12 września 2013 r. i stwierdził, że inwestor zabetonował metalowy słupek zgodnie ze zgłoszeniem. Wobec powyższego nie stwierdzono naruszenia prawa budowlanego. Jednocześnie PINB odpowiedział na jego skargę z dnia 29 lipca 2013 r.

W dniu 13 listopada 2013 r. PINB przeprowadził ponownie kontrolę w sprawie i stwierdził, że od dnia 12 września 2013 r. nie wykonano żadnych robót budowlanych związanych z przedmiotem kontroli.

Pismem z dnia 14 listopada 2013 r. PINB poinformował A. J. o wynikach kontroli z dnia 13 listopada 2013 r.

W dniu 3 grudnia 2013 r., A. J. złożył ponowną skargę, która dotyczyła m.in. sprawy budowy drogi, budowy muru oporowego, budowy ogrodzenia działki nr 126 w N., budowy bramy wjazdowej na działkę nr 126 w N.

PINB pismem z dnia 12 grudnia 2013 r, w odpowiedzi na ww. pismo w zakresie dotyczącym budowy drogi, stwierdził jego bezprzedmiotowość. Odnosząc się na pozostałe kwestie podniesione przez J. J. w skardze z dnia 3 grudnia 2013 r. wskazał, że wielokrotnie udzielał odpowiedzi i wyjaśnień, podtrzymując swoje poprzednie stanowisko.

Pismem z dnia 30 grudnia 2013 r. A. J. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego (zwany dalej WINB) zażalenia na bezczynność PINB. Wniósł o stwierdzanie, że PINB uchyla się od wszczęcia na jego wniosek postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej budowy drogi, muru oporowego i bramy. Skutkiem tego naruszenia jest naruszenie interesu prawnego właściciela działki nr 124 tj. J. J. i powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia znacznej wartości wskutek braku dojazdu do budynków. W konsekwencji organ nie załatwia sprawy w terminie wymaganym prawem. Jednoczenie wniósł o wyznaczenie PINB dodatkowego terminu dla załatwienia wniosku i zasądzenie wyjaśnienie przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie.

W odpowiedzi WINB pismem z dnia 21 lutego 2014 r. stwierdził, że PINB w wyniku interwencji J. J. podejmował działania zgodne z przepisami prawa i w zakresie przez prawo przewidziane oraz udzielał mu odpowiedzi w terminach zgodnych z k.p.a. Reasumując WINB wskazał, że zażalenie na bezczynność PINB i uchylenia się tego organu od wszczęcia postepowania na wniosek J. J. w sprawie budowy drogi, muru oporowego i bramy w sąsiedztwie działki nr 124 w miejscowości N. jest nieuzasadnione. PINB, jako organ właściwy, po przeprowadzonej kontroli nie wszczął i nie prowadzi postępowań administracyjnych, w związku z tym brak jest podstaw do podejmowania działań dyscyplinujących w stosunku do tego organu podnoszonej w zażaleniu sprawie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. J. zarzucił PINB bezczynność, formułując wniosek o:

1) zobowiązanie PINB do wydania odpowiedniego aktu nie później niż w ciągu miesiąca od dnia doręczenia akt organowi,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przypisanych.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 12 § 1, 35 § 1, 2 i 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący podtrzymał i ponownie przywołał wszystkie zarzuty podnoszone w piśmie z dnia 3 grudnia 2013 r. w sprawie samowoli budowlanej. Podniósł, że załączone zdjęcia ukazują uskok terenu jaki utwardzono w wyniku budowy muru oporowego między działkami oznaczonymi nr 125 i 126. W ocenie skarżącego zamierzona i wykonana budowla odpowiada definicji muru oporowego i jest budowlą określoną w Prawie budowlanym. Podał, że wykonanie muru oporowego, nawiezienie gruntu, ułożenie krawężników drogowych na betonie (odwodnienie), w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, a w gruncie rzeczy stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi. W ocenie skarżącego budowle: mur oporowy i droga, zgodnie z zamierzeniem inwestorów są ściśle ze sobą funkcjonalnie związane, albowiem budowa muru oporowego na istniejącym skłonie działki umożliwiła budowę drogi. Natomiast inwestorzy podczas kontroli nie wykazali się stosowną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego datą wszczęcia postępowania w sprawie jest 5 czerwca 2013 r. gdyż w tym dniu PINB sporządził zwięzły protokół przyjęcia ustnie wniesionego podania. Natomiast twierdzenia WINB, że w sprawie nie zostało wszczęte postępowanie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach ustawowych, skoro z przepisów tych wprost wynika data wszczęcia postępowania na wniosek. Powołał się na stanowisko judykatury i doktryny, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalanie, uznając, że zawarte w skardze zarzuty są bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje.

W skardze przedstawiono szczegółowy opis czynności podjętych dotąd w związku z realizacją wniosku J. J. z dnia 5 czerwca 2013 r. i pism 29 lipca 2013 r. i 3 grudnia 2013 r., który znajduje potwierdzenie w dokumentach stanowiących akta sprawy przedstawionych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Stosownie do art. 3 § 2 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj.: niewydania decyzji administracyjnej ( pkt 1 ); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty ( pkt 2 ). W sprawie niniejszej ta właśnie regulacja jest podstawą do rozpoznania skargi, która dotyczy bezczynności organu nadzoru budowlanego załatwieniu sprawy zainicjowanej przez J. J. co do legalności budowy na sąsiedniej działce.

Brak zatem przesłanek do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Artykuł 58 § 1 pkt 2- 6 p.p.s.a stanowi ponadto, że odrzuceniu podlega skarga: pkt 2- wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia; pkt 3 - gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4 - jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5 - jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6 - jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

W sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki również do odrzucenia skargi przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 2- 6 p.p.s.a.

W tym zakresie należy mieć na uwadze, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich ( art. 52 § 1 p.p.s.a.) . Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie ( art. 52 § 2 p.p.s.a.). Przedsądowym środkiem zaskarżenia bezczynności organu w sprawach, co do których prowadzi się postępowanie administracyjne jest zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. Takie zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący złożył w piśmie z dnia 30 grudnia 2012 r. O ile organ nadzoru uznał przedmiotowe pismo - wbrew jednoznacznemu oznaczeniu i treści za skargę, to taka błędna kwalifikacja nie jest wiążąca, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Przystępując do rozpoznania skargi należy zauważyć, że uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1-4 następuje przy jej zasadności i prowadzi - zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. - do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W takim przypadku sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, co wynika z art. 149 § 2 p.p.s.a.

W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści, ani określać w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa co do istoty. Kontrola czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek, zaś winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem.

Skarga na bezczynność organów administracji publicznej podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w przypadku jej bezzasadności, tj. w sytuacji, gdy pomimo niewydania w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjęcia przez organ stosownej czynności nie zachodzą przesłanki do uznania takiego stanu rzeczy za bezczynność organu.

Ponadto, jeżeli w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji lub innego aktu - choćby z przekroczeniem terminów ustawowych – oznacza to, że organ nie pozostaje w bezczynności. Nie istnieje zatem przedmiot postępowania administracyjnego wywołanego wniesieniem skargi, którym jest bezczynność organu. Merytoryczne orzekanie w tym przypadku jest bezprzedmiotowe, zaś postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a.

Zważyć należy dalej na treść art. 35 k.p.a., który stanowi :

§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

§ 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3.

§ 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Cytowana regulacja zawiera w art. 35 § 1 k.p.a. ogólną dyrektywą , w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części, tj. w § 2 i § 3 wprowadza zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w pierwszej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku temu przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a. W doktrynie podnosi się słusznie, że sformułowanie zawarte w art. 35 §1 k.p.a. oznacza , że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia ( komentarze do art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. oraz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II ). Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania, obowiązującej również do kwestii incydentalnych.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuję się nadto trafnie, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie , ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że pisma skarżącego są jednoznaczne w treści. Zawierają one żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach należących do kompetencji organów nadzoru budowlanego w sprawie nielegalnej budowy oraz żądanie interwencji wobec działań sąsiada, skutkujących brakiem dojazdu na posesję (dz.124) czyli wydania nakazów, dla których właściwą formą jest decyzja. Wszelkie wątpliwości co do treści i charakteru zgłoszonych przez J. J. żądań zostały rozwiane przezeń w piśmie z dnia 3 grudnia 2013 r. (k.22 akt administracyjnych), w którym wprost stwierdził "na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. ponownie wnoszę o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej budowy drogi, muru oporowego i bramy".

Z art. 1 Pb wynika, że ustawa ta, normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W rozdziale 8 ustawy – Prawo budowlane zatytułowanym " Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego" zostały określone odrębne piony organów realizujących zadania z zakresu objętego ustawą oraz ich obowiązki ( art. 80 – 81 Pb), gdzie odróżniono zasadniczo obowiązki nadzorze i kontrolne od mających za przedmiot wydawanie decyzji w sprawach określonych ustawą. Artykuł 83 ust. 1 Pb stanowi, że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1. W myśl kolejnych regulacji zawartych w tym artykule organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (ust. 2), do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 ( ust. 3). W artykule 84, 84 , 84a, 84b Pb sprecyzowano bliżej zadania organów nadzoru budowlanego w zakresie kontroli, zaś w art. 85 Pb unormowano na zasadzie otwartego katalogu przedmiot obowiązku współdziałanie organów nadzoru budowlanego z organami administracji architektoniczno-budowlanej i organami kontroli państwowej.

Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego art. 61 § 1 k.p.a. posługuje się słowem " lub " dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, oznaczającym alternatywę zwykłą. To zaś naprowadza, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku, gdy inicjatywa strony posiadającej interes prawny wyprzedzi działania, które organ winien podejmować z urzędu. Tej ogólnej regulacji odpowiadają normy prawa materialnego budowlanego, wśród których można wyodrębnić wskazane wyżej sytuacje. Wszczęcie postępowania na wniosek strony może zatem nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji; 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 lub przepisu szczególnego; 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym; 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniósł żądanie określony podmiot, powołując się na swój interes, zaś orzeka się o powyższym przez wydanie aktu administracyjnego ( decyzja, postanowienie). Aktualnie odmowa wszczęcia postępowania wymaga wydania postanowienia, o którym mowa w art. 61a k.p.a.

Artykuł 61a k.p.a. stanowi :

§ 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

§ 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

W sprawie niniejszej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, iż tryb skargowy będzie właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego i w związku z tym żadnego aktu w sprawie nie wydawał albowiem uznał, że przepis art. 61 k.p.a. dotyczy kwestii formalnych, a podstawa prawna wniosku była nieprawidłowa, gdyż odnosiła się do przepisów prawa cywilnego. W uzupełnieniu do powyższego należy zwrócić uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w związku z wnioskiem skarżącego kontrolę, zbierał dokumenty na okoliczność stanu prawnego nieruchomości, badał legalność budowy czyniąc to jednak bez udziału skarżącego jako strony. Kierując do skarżącego zawiadomienia określonej treści opierał się na własnych ustaleniach, jak również obowiązujących przepisach, zaznaczając jednak każdocześnie, że działa w trybie skargowym. Nie jest zatem wprost wiadomym dlaczego w sprawie nie wydawał aktu w postaci decyzji, albo choćby postanowienia z art. 61a k.p.a.

Przy okazji rozpoznania zażalenia skarżącego na bezczynność organu pierwszej instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaprezentował pogląd, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego wszczynają postępowania wyłącznie z urzędu. W myśl uprzednich rozważań takie stanowisko należy jednak uznać za błędne. Prowadzi ono bowiem do sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego już przy wpływie podania może – nawet bezzasadnie, zamknąć drogę do wszczęcia postępowania stronie mającej w tym interes prawny, który zresztą nie zawsze jest różny od interesu publicznego, zaś nie wydając aktu wyłączyć możliwość sądowej kontroli zasadności zajmowanego stanowiska. Należy bowiem zgodzić się z poglądami orzecznictwa, że tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i nast. K.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Skarga dotycząca uproszczonego postępowania uregulowanego w dziale VIII K.p.a. podlega zaś odrzuceniu. W takiej sytuacji nie jest zatem możliwa kontrola sądowoadministracyjna bezczynności organów nadzoru budowlanego.

Nadto, nie jest tak, że przepisy zawarte w ustawie – Prawo budowlane kształtują postępowania z tego zakresu jak prowadzone wyłącznie z urzędu . Niewątpliwie art. 61 k.p.a. winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. Pewnym uproszczeniem jest wskazanie, że w przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu, natomiast jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Takie podejście nie jest uzasadnione zawsze, zaś jako zasada winno być postrzegane tylko w jednym kierunku, tj. jako gwarancja zasady skargowości. Powyższe zabezpiecza bowiem przed wystąpieniem sytuacji, w której przy braku w prawie materialnym przepisu albo przepisów normujących wprost inicjatywę do wszczęcia postępowania - jak np. w art. 32 ust. 4 i 33 ust. 1-2 Pb oraz w art. 57 ust. 1 Pb, w sprawach określonego rodzaju dochodziłoby do wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, którymi może rozporządzać. Poza ogólnymi normami kompetencyjnymi zawartymi w prawie materialnym nie na można bowiem nie uwzględniać regulacji z art. 28 k.p.a, w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. To samo dotyczy regulacji normujących w sposób szczególny przymiot stron postępowania administracyjnego. O ile zatem normy kompetencyjne zawarte w prawie budowlanym obligują do działania z urzędu, które może być również skutkiem sygnalizacji podmiotu nie mającego przymiotu strony, to nie wykluczają one jednakże wyżej wskazanej normy z art. 28 k.p.a.

W tym miejscu należy przywołać postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1815/13, iż brak jest uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 50 i 51 p.b., na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu).

Skarga w niniejszej sprawie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru zasługuje zatem na uwzględnienie albowiem w terminach określonych w art. 35 k.p.a. organ ten nie wydał w sprawie decyzji ani innego aktu – np. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zachodzą zatem podstawy do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie istnieją jednakże przesłanki do uznania, że stwierdzona bezczynność ma cechy rażącego naruszenia prawa.

Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w niniejszym stanie faktycznym. Zważyć należy bowiem, że stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnej oraz ustawy – Prawo budowlane wymaga dokonania ich wykładni, nie zaś mechanicznego zastosowania konkretnej jasnej regulacji do określonej sytuacji. Nie stanowi zaś o rażącym naruszeniu prawa błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie takich wymagających interpretacji przepisów. Zważyć należy, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji zareagował na podanie skarżących, nie mniej jednak podjął czynności w niewłaściwym trybie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. –II. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a.

Skarżący nie składał wniosku o wymierzenie organowi grzywny, zaś podstaw do zastosowania takiej sankcji z urzędu, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak w przypadku niestwierdzenia w bezczynności organu cech rażącego naruszenia prawa.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt III. sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.