Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1186/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2 pkt 2-3, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 10 par. 1, art. 40 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Apelacyjnego w P. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2010 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej Powiatowy Inspektor bądź PINB), na podstawie art. 104 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ([j.t.] Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ([j.t.] Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej prawo budowlane bądź pb):

1. zatwierdził projekt budowlany zamienny dla budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażami podziemnymi, będącymi w budowie przy ul. S. 21 w P. (działki nr ewid. nr [...],[...],[...] arkusz [...], obręb J.), wykonywanego z istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. o sygn. [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2008 r.), wydanego przez Prezydenta Miasta P.,

2. zezwolił na wznowienie robót budowlanych objętych w/w projektem,

3. nałożył na inwestora R. W. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku,

4. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z "25" [winno być "25"] marca 2010 r. [nr [...]] PINB zobowiązał inwestora R. W. do sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do dnia [...] maja 2010 r. Istotne odstąpienia od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu zagospodarowania terenu, jak wykazały pomiary geodezyjne, polegały na tym, że przedmiotowy budynek usytuowano w odległości 5,80 m od granicy z działką nr [...], to jest z naruszeniem linii zabudowy. Pomiar wykazał też, że budynek przesunięto również o 0,50 m w kierunku sąsiedniej działki nr 80, co jest niezgodne z projektem zagospodarowania terenu. Organ uznał, że na tym etapie postępowania zastosowanie ma przepis art. 51 prawa budowlanego i stwierdził, że przedłożony projekt budowlany sporządzony jest przez osoby uprawnione, opatrzony jest stosownymi oświadczeniami i jest odpowiedni do zakresu zmian, jakie wystąpiły w stosunku do projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę; w szczególności uwzględnia przemieszczenie bryły budynku. Projekt budowlany zamienny spełnia wymagania określone w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2008 r.) Prezydenta Miasta P.(dalej Prezydent Miasta) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co do:

- maksymalnej szerokości elewacji frontowej 13 m – projekt przewiduje 12,2 m od ul. S.,

- maksymalnej wysokości 9,7 m do kalenicy – projekt przewiduje 9,47 m,

- zapewnia zaspokojenie potrzeb parkingowych na działce inwestora,

- wymogów dotyczących kształtu dachu,

- funkcji budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Organ stwierdził, że według bilansu terenu w projekcie zamiennym, maksymalny procent zabudowy, dla obu działek (nr [...] i [...]) nie zostanie przekroczony. Przedstawiony projekt budowlany zamienny jest zgodny z wymaganiami art. 34 ust. 3 pb. Nie ma potrzeby aktualizacji oświadczeń właściwych jednostek o zapewnieniu mediów, gdyż przyłącza już wykonano na podstawie pierwotnego pozwolenia na budowę. Dostęp do drogi publicznej zagwarantowany jest ustanowioną służebnością na działce sąsiedniej nr 80 przez utwardzenie wykonane podczas zabudowy tej działki. Organ sprawdził rozwiązania architektoniczne przedłożonego projektu, ze szczególnym uwzględnieniem odległości budynku i elementów zagospodarowania od działek sąsiednich i obiektów na nich usytuowanych, ich zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej rozporządzenie z 2002 r.), a nadto przeanalizował kwestię zacienienia w rozumieniu § 60 rozporządzenia, stwierdzając, że problem ten nie wystąpi. W świetle tych ustaleń organ stwierdził, że zobowiązany był zatwierdzić przedłożony projekt zamienny i zezwolić na wznowienie budowy, a zastrzeżenia uczestników postępowania nie mogą znaleźć ochrony, gdyż w istocie chodzi im o ochronę takich interesów jak naruszenie warunków przestrzennego zagospodarowania, pozbawienie intymności, zacienienie działek, czy spadek wartości ich nieruchomości – nie pozbawia to jednak Inwestora do prawa zagospodarowania swej działki w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi.

Organ uzasadnił nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności swej decyzji na wniosek Inwestora (art. 108 kpa), w świetle którego decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony , a także art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, w świetle którego organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej (...). Zdaniem organu wnioskujący Inwestor dostatecznie uprawdopodobnił swój wyjątkowo ważny interes w uzyskaniu rygoru, z uwagi na to, że decyzja nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, wykonalność ta nie godzi w interesy osób trzecich (k. 191-189, 183-188 t. II akt PINB).

Odwołanie od tej decyzji wnieśli Uczestnicy postępowania, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji i wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności i Prokurator Apelacyjny w P., który wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z powodu naruszenia prawa materialnego i procesowego. Prokurator podniósł, że PINB przedwcześnie wydał decyzję o wznowieniu robót, bowiem najpierw Inwestor winien przedłożyć prawidłową decyzję o warunkach zabudowy, która to decyzja winna dotyczyć działki na której realizowana jest inwestycja. Decyzja o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2008 r. dotyczy działek nr [...],[...] i części działki nr [...]. W decyzji tej ustalono m. in. wielkość powierzchni zabudowy do maksymalnie 21% dla budynków zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...]. Mimo, że warunki zabudowy dotyczą trzech działek, inwestycja realizowana jest na jednej działce nr [...] o powierzchni [...] m2. Takim działaniem Inwestor zablokował rozbudowę budynku na działce nr [...], czym naruszył interes właściciela tej działki. Zdaniem Prokuratora organ nie badał, czy zmiana lokalizacji obiektu budowlanego, która pociąga za sobą zmianę warunków zabudowy, jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i wymaga badania zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, a także stwierdzenia czy nie należy wystąpić o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy. Jest to istotne tym bardziej, że co prawda Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej Kolegium bądź SKO) odmówiło decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. [nr [...]; k. 231-237 akt [...]) stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy ale nie jest ona prawomocna, gdyż strony złożyły skargę do WSA w P. Prokurator w swym odwołaniu kwestionował zasadność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (k. 12v-22 t. I akt [...] WWINB).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2010 r.) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB bądź Wojewódzki Inspektor), na podstawie art. 104 § 1 i 2 i art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję z 5 lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy, podał kto złożył odwołanie (bez przytoczenia wniosków odwołujących się stron) i rozważając sprawę podniósł, że decyzja organu I instancji nie została prawidłowo doręczona, bowiem w przypadku małżeństw (stron) doręczono jedną przesyłkę łącznie dla małżonków co jest sprzeczne z § 2 ust. 5 regulaminu świadczenia powszechnych usług pocztowych (zarządzenie nr [...] Dyrektora Generalnego Poczty Polskiej z dnia [...].11.2007 r. ze zm.), który stanowi, że nadawcą lub adresatem przesyłki rejestrowanej, w tym przesyłki poleconej, może być tylko jedna osoba fizyczna (...). W związku z tym adresowanie przesyłek na małżonków i doręczenie jej jednemu z nich nie wywiera takiego samego skutku prawnego jakby doręczono decyzję każdemu z nich osobno i nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa – a zatem jest błędne. Zdaniem organu już choćby istnienie tej wady, ze względu na niemożność jej konwalidowania, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego, uzasadnienie nadania decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności nie było właściwe, ponieważ przesłanki nadania takiego rygoru nie można traktować rozszerzająco lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej, a więc brak było podstaw by w ten sposób orzec w tym zakresie. WINB podniósł, że obowiązkiem organu jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji wszechstronnej oceny materiału zebranego w czasie postępowania, analiza argumentów wszystkich stron i dokonanie wykładni stosowanych przepisów oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Z art. 77 kpa wynika obowiązek organu zgromadzenia całego materiału dowodowego, obowiązek podjęcia stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego, żądania od stron przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, lub wystąpienia do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie.

Organ II instancji zalecił, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji ustalił w pierwszej kolejności czy owa inwestycja realizowana jest zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym zamiennym, a następnie czy nie narusza rozporządzenia z 2002 r. (k. 72-74 t. I akt 151/10 WWINB).

Skargę na decyzję z [...] grudnia 2010 r. wniósł inwestor R. H., reprezentowany przez pełnomocnika adw. S. J. W skardze zarzucał decyzji naruszenie art. 107 kpa przez niezawarcie w niej daty wydania oraz wskazanie w uzasadnieniu błędnej podstawy prawnej regulaminu świadczenia powszechnych usług pocztowych (gdyż powołany przepis dotyczy przesyłek priorytetowych), a także naruszenie art. 108 kpa przez nieuznanie, że w sprawie zachodzi wyjątkowo ważny interes strony i stąd konieczne było nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z 1 grudnia 2010 r. na podstawie art. 145 § 2 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ewentualnie uchylenie i przekazanie do rozpoznania organowi I instancji (prawdopodobnie winno to brzmieć "organowi II instancji" - przyp. Sądu).

Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] czerwca 2011 r. IV SA/Po 165/11 (dalej wyrok IV SA/Po 165/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa: uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego; zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. W. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Motywując rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Generalną zasadą postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 138 kpa, jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wyjątkiem od niej jest wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przy czym jeżeli organ II instancji uznaje za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, to przyczyny takiego stanu rzeczy winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa). Decyzja z [...] grudnia 2010 r. powołuje się wprawdzie na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jednak nie są przekonujące ani motywy takiego stanowiska ani wskazane przez organ odwoławczy okoliczności, wymagające - w jego ocenie - dodatkowego wyjaśnienia i "doprecyzowania". Dlatego zawartej w decyzji argumentacji nie można zaakceptować jako podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 kpa.

Powiatowy Inspektor zawarł w decyzji z [...] lipca 2010 r. szczegółowe rozważania na temat prawidłowości złożonego przez inwestora projektu zamiennego, natomiast Wojewódzki Inspektor w ogóle się do nich nie ustosunkował, zalecając jedynie, w końcowej części uzasadnienia, ustalić czy inwestycja realizowana jest zgodnie z projektem budowlanym zamiennym i czy nie narusza przepisów rozporządzenia z 2002 r. Organ winien w swej decyzji nie tylko odnieść się do zawartych w zaskarżonej decyzji twierdzeń, ocenić ich prawidłowość ale także rozważyć te twierdzenia pod kątem zarzutów zawartych w odwołaniach stron. W innym przypadku nie ma sensu jego decyzja jako drugiej instancji. Doniosłość możliwości odwołania się od danej decyzji stron, poza ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania, polega na tym także, że strony liczą na to, że podniesione przez nich argumenty i zarzuty w stosunku do decyzji będą przez organ rozpatrzone i przeanalizowane; gdy natomiast okaże się, że zdaniem organu II instancji niemożliwe jest przeprowadzenie koniecznego postępowania wyjaśniającego – korzysta z instytucji wprowadzonej art. 138 § 2 kpa, a więc przekazuje sprawę do ponownego rozstrzygnięcia uchylając decyzję. W takiej sytuacji winien jednak, jak już była o tym mowa zawrzeć w swej decyzji jasne wytyczne dla organu I instancji co do dalszego postępowania.

W niniejszej sprawie uchybienia, na jakich skupił się organ w zaskarżonej decyzji to nieprawidłowe doręczenie decyzji stronom i fakt nadania rygoru natychmiastowej wykonalności wydanej decyzji. Rację ma organ odwoławczy, że prawidłowym jest doręczenie rozstrzygnięcia każdej ze stron, jednak, zdaniem Sądu, uchybienie to nie miało wpływu na przebieg postępowania, bowiem strony w terminie złożyły odwołanie od decyzji (z wyjątkiem M. G. który jednak otrzymał decyzję, co osobiście potwierdził – dowód doręczenia przy decyzji I instancji – t. II akt PINB, k. 191, 189v b).

Jeżeli chodzi o nadany decyzji rygor natychmiastowej wykonalności to twierdzenia organu odwoławczego, że przesłanki nadania takiego rygoru winny być poddane wykładni ścisłej jest co najmniej niejasne, a to dlatego, że nie wyjaśniono co organ miał na myśli w tym konkretnie przypadku. Sąd podziela pogląd, że przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, ponieważ wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy. Ustawodawca w art. 108 kpa, odwołując się do pojęcia "niezbędności" niezwłocznego działania, uznał, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w tym przepisie. Zagrożenie to musi jednak mieć realny charakter i nie może być jedynie prawdopodobne. Okoliczność ta winna być uwidoczniona w uzasadnieniu decyzji lub w postanowieniu nadającym rygor (wyrok NSA z 15.7.2010 r., II OSK 1134/09, Lex nr 597140). "Wniosek o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności zawartego w decyzji może być rozpatrzony wyłącznie w toku postępowania odwoławczego i nie może zmierzać do uchylenia decyzji jako takiej w całości" - sam brak zasadności nadania rygoru nie może skutkować uchyleniem całej decyzji. Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na jego niejasność i braku wyłuszczenia powodu uchylenia decyzji organu I instancji jest wadą, która miała wpływ na wynik sprawy.

Treść art. 138 § 2 kpa jednoznacznie wskazuje, że zaskarżoną decyzję można uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tylko zaistnienie tych warunków uzasadnia orzekanie kasacyjne. Skorzystanie z tej możliwości musi być wyjątkowe, gdyż istotą postępowania odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym jest orzekanie reformatoryjne. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.

W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że nie zachodziły warunki z art. 138 § 2 kpa. Brak bowiem jest wskazówek co dokładnie miałby organ I instancji wyjaśnić ponownie rozpoznając sprawę.

Sąd wskazując powyższe naruszenia stwierdza, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu dotknięta takimi wadami decyzja wymagała uchylenia. Zwrócić należy uwagę także i na to, że stosowanie art. 138 § 2 kpa nawet gdy jest uzasadnione, wymaga wskazania zakresu czynności, które organ ponownie rozpoznający sprawę winien wykonać. W skarżonej decyzji tych warunków nie określono, bo nie spełnia ich ogólna formuła, że sprawę należy rozpoznać.

Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut skargi naruszenia art. 107 kpa przez brak w skarżonej decyzji niezbędnego elementu jakim jest data jej wydania. W nadesłanych aktach administracyjnych znajduje się zaskarżona decyzja z datą [...] grudnia 2010 r. Data taka widnieje także na odpisach decyzji; być może skarżący otrzymał odpis decyzji bez daty, nie rzutuje to jednak na jej prawidłowość w tym względzie.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien przeanalizować treść i uzasadnienie decyzji organu I instancji, ustosunkować się do niego w swym rozstrzygnięciu i dopiero po analizie zdecydować o dalszym losie tego orzeczenia (k. 5-10, 66-66v, 71-79 akt IV SA/Po 165/11).

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2011 r.), na podstawie art. 104 § 1 i 2 i art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. i E. Z., M. L., R. i B. S., K. i K. N., M. G. z [...] lipca 2010 r., uzupełnionego pismem z [...] lipca 2010 r., i Prokuratura Apelacyjnego w P. z dnia [...] lipca 2010r., uzupełnionego pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., od decyzji z [...] lipca 2010 r.: I. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, autorstwa zespołu pod kierunkiem mgr inż. L. K. – F. z kwietnia 2010 r., dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi, będącego w budowie przy ul. S. [...] w P. (działki nr ewid. [...],[...],[...] ark. [...] obręb J.), wykonywanego z istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2008 r., nr [...], znak [...], wydanego przez Prezydenta Miasta P.; II. pozwalającej na wznowienie robót budowlanych objętych ww. projektem; III. nakładającej na inwestora R. W. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku; IV. nadaniu przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, uchylił decyzję z [...] lipca 2010 r. w całości, i na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej Prawo budowlane bądź pb) i art. 104 kpa: 1. zatwierdził projekt budowlany zamienny, autorstwa zespołu pod kierunkiem mgr inż. L. K. – F. z kwietnia 2010 r., dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi, będącego w budowie przy ul. S. [...] w P. (działki o nr ewidencyjnym [...],[...],[...] ark [...], obręb J.), wykonywanego z istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. (znak: [...]), wydanego przez Prezydenta Miasta P.; 2. pozwolił na wznowienie robót budowlanych objętych w/w projektem; 3. nałożył na inwestora - R. W., zam. w P. ul. S. [...] obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Motywując rozstrzygnięcie, Wojewódzki Inspektor wskazał, że pismem z [...] marca 2009 r., A. i E. Z. wnieśli do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. o wszczęcie postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce o nr ewidencyjnym [...], położonego przy ul. S. [...], bowiem budowa prowadzona jest z naruszeniem przepisów prawa budowlanego (k. 3-4 t. I akt PINB).

Pismem z [...] kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

dla Miasta P., zawiadomił o mającej się odbyć w dniu [...] maja 2009 r., kontroli nieruchomości przy ul. S. [...] w P. W trakcie niniejszej kontroli ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzone są roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z

garażami podziemnymi. Owe roboty budowlane są realizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2008 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2008 r.) wydanej przez Prezydenta Miasta Poznania R. W. (k. 5, 18-19 t. I akt PINB). Niezależnie od powyższego pismem z [...] maja 2009 r. Prokuratura Apelacyjna w P., w związku z pismem R. i B. S. dotyczącym inwestycji prowadzonej przez R. W. (dalej Inwestor) na działce przy ul. S. [...] w P., na zasadzie art. 43 ustawy o prokuraturze, wniosła do PINB o udzielenie informacji poczynionych ustaleniach w niniejszej sprawie (k. 27 t. I akt PINB).

Dnia [...] lipca 2009 r. geodeta G. F. dokonała pomiaru geodezyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi przy ul. S. [...] w P., który wykazał, że ów budynek usytuowano w odległości 5,80 m od granicy z działką [...] - z naruszeniem linii zabudowy. Pomiar wykazał, że budynek przesunięto o 0,50 m w kierunku sąsiedniej działki nr 80 - niezgodnie z projektem zagospodarowania terenu. W związku z tymi ustaleniami, postanowieniem z [...] lipca 2009 r., nr [...] PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi przy ul. S. [...] w P. i nakazał inwestorowi R. W. zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem do osób trzecich (k. 44-47, 62 t. I akt PINB)..

Decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nałożył na inwestora R. W., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające dotychczas wykonanych robót budowlanych, dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi, będącego w budowie przy ul. S. [...] w P., (działki nr ewidencyjny [...],[...],[...] ark. [...] obręb J.) wykonywanego z istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2008 r. nr [...], znak [...], wydanego przez Prezydenta Miasta P. Organ nadzoru budowlanego I instancji określił, że powyższe dokumenty inwestor ma dostarczyć do dnia [...] maja 2010 r. (k. 126 - 127 t. II akt PINB).

Zobowiązany złożył projekt zamienny dnia [...] kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor, w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 35 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (j.t. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.; dalej Prawo budowlane bądź pb), zażądał uzupełnienia i poprawienia tego projektu, czego ostatecznie zobowiązany wywiązał się do [...] maja 2010 r. (k. 137 t. II akt PINB).

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P.: 1) zatwierdził projekt budowlany zamienny, autorstwa zespołu pod kierownictwem mgr inż. L. K. - F., z kwietnia 2010r., dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi, będącego w budowie przy ul. S. [...] w P. (działki nr ewid. [...],[...],[...] ark [...] obręb J.) wykonywanego z istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], o sygn. [...], wydanego przez Prezydenta Miasta Poznania; 2) udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych objętych w/w projektem; 3) nałożył na inwestora R. W. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku; 4) nadał niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (k. 189-191 t. II akt PINB)

Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołań: A. i E. Z., M. L., R. i B. S., K. i K. N., M. G., Prokuratora Apelacyjnego w P. (k. 12, 13–19, 21–22, 27-28 t. I akt 151/10 WWINB), decyzją z [...] grudnia 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji . Po rozpoznania skargi R. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. prawomocnym wyrokiem z 30 czerwca 2011 r. IV SA/Po 165/11 uchylił decyzję z [...] grudnia 2010 r.

Wojewódzki Inspektor w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2011 r. podniósł w szczególności, że dla treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie należy przypisać faktowi związania organu nadzoru budowlanego II instancji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania administracyjnego, które zostały wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., w prawomocnym wyroku z 30 czerwca 2011 r. IV SA/Po 165/10 (art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa).

Przedmiotem niniejszego postępowania jest budynek mieszkalny wielorodzinny z garażami podziemnymi, będący w budowie przy ul. S. [...] w P. (działka o nr ewidencyjnym [...],[...],[...] ark. [...] obręb J.), wykonywany z istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2008 r. nr [...]. Istotne odstąpienia od zatwierdzonego pozwolenia na budowę projektu zagospodarowania terenu, jak wykazały pomiary geodezyjne wykonane dnia 1 lipca 2009 r. polegały na usytuowaniu owego budynku w odległości 5,80 m od granicy z działką o nr [...] - z naruszeniem linii zabudowy. Pomiar wykazał, że ów budynek przesunięto również o 0,50 m w kierunku sąsiedniej działki o nr [...] - niezgodne z projektem zagospodarowania terenu.

Przed przystąpieniem do merytorycznego załatwienia sprawy Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że w związku z przedłożeniem przez inwestora uzupełnionego projektu budowlanego zamiennego, następną czynnością organu nadzoru budowlanego I instancji - zgodne z dyspozycją zawartą w art. 51 ust. 4 pb - jest sprawdzenie wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (tj. przedłożonego projektu budowlanego zamiennego) i wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Nadto w niniejszej decyzji nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Powiatowy Inspektor uczynił zadość niniejszemu obowiązkowi, natomiast na obecnym etapie organ odwoławczy zobligowany jest do rozpatrzenia odwołań od decyzji z [...] lipca 2010 r. zatwierdzającej przedmiotowy projekt budowlany.

Istotne odstępstwo, które w niniejszej sprawie polegało na przesunięciu przedmiotowego obiektu względem działek sąsiednich, tj. działki nr [...] i nr [...], zostało spowodowane przez geodetę, który popełnił błąd wyznaczając przedmiotowy obiekt. Powyższe istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego obligowało organy nadzoru budowlanego do zastosowania w niniejszej sprawie procedury naprawczej o której mowa w art. 50-51 pb.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy po przeprowadzeniu analizy przedłożonego projektu budowlanego zamiennego zważył m.in., że jest on sporządzony i sprawdzony przez osoby uprawnione i opatrzony stosownymi oświadczeniami. Uwzględnia on zakres zmian, które wystąpiły w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę tzn. uwzględnia wspomniane przemieszczenie bryły budynku w kierunki działek nr [...] i [...]. Tym samym podziela podobnie wyrażone stanowisko organu nadzoru budowlanego I instancji. Następnie organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów zawartych w owych odwołaniach, dot. m.in.: 1) realizacji owego obiektu na działkach [...],[...] i [...], i przekroczeniu maksymalnego procentu zabudowy na w/w działkach; 2) naruszenia przez PINB rozporządzenia z 2002 r., wyjaśnił, że:

Postanowieniem z [...] maja 2010 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta Poznania [na podstawie art. 123 i art. 113 § 2 i 3 kpa] wyjaśnił, że projekt zakładający ulokowanie tylko części elewacji w obowiązującej linii zabudowy nie jest sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy [k. 145 t. II akt PINB]. Decyzja o warunkach zabudowy odnosi się do działki inwestora - tj. działki nr [...] i do działki sąsiedniej nr [...], która przewiduje łączny dla tych działek maksymalny procent zabudowy w wymiarze 21% powierzchni. Decyzja niniejszej treści była badana pod kątem legalności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2009 r.) odmówiło stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Zatem jak słusznie zważył organ nadzoru budowlanego I instancji, tak sformułowana decyzja o warunkach zabudowy została uznana za prawidłową, obowiązuje i zgodnie z art. 64 [i] art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wiąże organ wydający decyzję uprawniającą do wykonania budowy. Wg bilansu terenu w projekcie, zatwierdzanym niniejszą decyzją, maksymalny procent zabudowy dla obu działek ([...] i [...]) nie będzie przekroczony. W przedmiotowej sprawie z decyzji o warunkach zabudowy nie wynikał obowiązek zabudowy działki sąsiedniej (tj. [...]) a istotne odstępstwo nie polegało na wznoszeniu obiektu jedynie na działce inwestora (tj. [...]) lecz wyłącznie na niedochowaniu obowiązującej linii zabudowy.

Z przedłożonego projektu budowlanego zamiennego wynika, że zostały zachowane odległości ścian z oknami i ścian bez okien (§ 12 rozporządzenia z 2002 r.), odległości miejsca postojowego dla niepełnosprawnych (§ 18 rozporządzenia z 2002 r.); miejsca pod pojemniki na odpady od granic działki i okien budynku (§ 22 rozporządzenia z 2002 r.). Nie można podzielić również zarzutu przesłaniania przez ów obiekt obiektów sąsiednich, tj. naruszenia § 13 rozporządzenia z 2002 r., gdyż maksymalna wysokość przedmiotowego obiektu jest mniejsza, niż najmniejsza odległość od sąsiedniego budynku. W niniejszej sprawie nie występuje kwestia zacieniania (§ 60 rozporządzenia z 2002 r.). O zacienianiu można mówić wówczas, jeżeli w mieszkaniu wielopokojowym nie jest zapewnione nasłonecznienie, w wymiarze 3 godzin, w dniach równonocy, choćby w jednym z pokoi. Zważyć należy, że budynki otaczające przedmiotową inwestycję przy ul. S. [...] i [...], i przy ul. N. [...], są budynkami jednorodzinnymi. Tym samym mają one okna od pokojów ze wszystkich stron i nie są one zacienione przez ową inwestycję. Organ odwoławczy wskazał, że pozostałe podniesione przez odwołujących zastrzeżenia, tj. naruszenia przez przedmiotową inwestycję warunków przestrzennego zagospodarowania przedmiotowego terenu, pozbawienie intymności czy spadek wartości działek sąsiednich - pozostają bez związku z przedmiotowym postępowaniem.

PINB zaskarżonej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności, który został uzasadniony ważnym interesem strony, polegającym na wspieraniu rozwoju przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierając mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców. W ocenie organu odwoławczego, to uzasadnienie jest niezasadne ze względu na fakt, że przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.2.1998 r., V SA 686/97). W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek z art. 108 kpa (ochrona zdrowia lub życia ludzkiego albo zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony), która uzasadniałaby nadanie decyzji PINB rygoru natychmiastowej wykonalności. Stąd konieczne było wyeliminowanie tego obowiązku w niniejszym zakresie i zastosowanie dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 kpa tj. dla zachowania przejrzystości podjętego rozstrzygnięcia WWINB uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł jak w sentencji (k. 42v-44 akt [...]).

Skargę na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] września 2011 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. wywiódł Prokurator Apelacyjny w P. (dalej Prokurator).

Prokurator zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. wydanie jej z naruszeniem art. 51 ust. 4 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3, i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 pb polegającym na:

- błędnym przyjęciu, że wyłącznym odstępstwem od zatwierdzonego w 2008 r. pozwolenia na budowę było niedochowanie obowiązującej linii zabudowy i pominięcie okoliczności, że zasadniczym odstępstwem od pozwolenia na budowę było prowadzenie inwestycji jedynie na działce nr [...] w sytuacji, gdy warunki zabudowy wydano dla działek nr [...],[...],[...];

- wydaniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na działkach nr [...],[...] i [...] ark. [...] obręb J. bez przedłożenia przez Inwestora prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, która winna dotyczyć terenu przeznaczonego faktycznie pod budowę (tj. działki nr [...]);

- pominięciu w procesie legalizacji inwestycji zatwierdzonej projektem budowlanym zamiennym dla budynku mieszkalnego będącego w budowie przy ul. S. [...] na działkach nr [...],[...] i [...] okoliczności, że Inwestor nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością nr [...];

2. wydanie jej z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 pb polegającym na usankcjonowaniu w procesie legalizacji budowy okoliczności, że Inwestor występując o warunki zabudowy również dla działki nr [...], nie stanowiącej jego własności, miał na celu uzyskanie pozwolenia na większą intensywność zabudowy działki nr [...] i nieprzestrzeganie obowiązujących odległości od sąsiednich działek czym zablokował rozbudowę budynku położonego na działce nr [...], naruszając tym samym interes właścicieli tej nieruchomości;

3. wydanie jej z naruszeniem § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r., polegającym na usytuowaniu pochylni (zjazdu do garażu) w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z sąsiednią działką;

4. naruszenie art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji II instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] września 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2010 r.

W obszernym uzasadnieniu Prokurator przywołał argumenty na poparcie skargi, w tym orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (k. 5-15, 81-82 akt IV SA/Po 1186/11).

Uczestnik R. W. wniósł o oddalenie skargi (k. 81-82 akt IV SA/Po 1186/11).

Uczestniczka R. S. wniosła o uwzględnienie skargi Prokuratora (k. 81-82 akt IV SA/Po 1186/11).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja z [...] września 2011 r. i poprzedzające jej wydanie postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Sąd podzielił ustalenia faktyczne organów obu instancji dotyczące przebiegu zdarzeń procesowych oraz odstępstw od pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2008 r. (k. 71-73 akt IV SA/Po 1186/11) i od decyzji z [...] czerwca 2008 r. nr [...] Prezydenta Miasta P. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej decyzja z [...] czerwca 2008 r.; k. 154-159 akt [...]), za wyjątkiem tej części, w której organy obu instancji uznały, że odmienne posadowienie przedmiotowego budynku nastąpiło na skutek błędu geodety.

Przeciwko przyjęciu, że błędne posadowienie przedmiotowego budynku nastąpiło na skutek błędu geodety, przemawia doświadczenie życiowe i sekwencja zdarzeń. Wytyczenie budynku jest prostą czynnością geodezyjną, przy której nie dochodzi do błędów w wytyczeniu budynków – inaczej niż przy celowym przesunięciu położenia budynku (zasady doświadczenia życiowego).

Działka nr [...], od strony ul. S., w dacie wniesienia wniosku z [...] grudnia 2007 r., zabudowana była domem jednorodzinnym (ul. S. 21), stanowiącym własność B. i R. S. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Dyrektor GEOPOZ w P. zatwierdził podział nieruchomości przedstawiony na mapie z projektem podziału, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji, pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonej w wyniku podziału działku gruntu, oznaczonej na projekcie podziału numerem [...] nie mającej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, należy go zagwarantować ustanowieniem służebności drogowej; zgodnie z ww projektem podziału, projektowana działka oznaczona numerem [...] wydzielana jest jako działka budowlana niezbędna do korzystania z budynku mieszkalnego, natomiast projektowana działka oznaczona numerem [...] wydzielana jest jako działka gruntu, o której mowa w art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (k. 65-67v akt [...]). Składając dnia [...] października 2008 r. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością - działką nr [...] – na cele budowlane, R. W. złożył oświadczenie od początku obiektywnie nieprawdziwe, bowiem B. i R. S. nigdy nie udzielili R. W. zgody w formie wymaganej w art. 3 pkt 11 prawa budowlanego (k. 193 akt [...]; k. 112-116 t. II akt PINB)

W szczególności R. W. od początku dopuścił się obejścia prawa, obejmując wnioskiem całą działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, i deklarując, że wielkość powierzchni zabudowy wyniesie 21% dla działek nr [...] i [...] (zmiana wniosku z [...] czerwca 2008 r.; k. 1-6 akt [...]7), gdy tymczasem przedmiotem planowanej zabudowy była od początku część pierwotnej działki nr [...], która w wyniku podziału stała się działką [...]. Celem takiego działania R. W. było od początku uzyskanie korzystniejszego określenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

Dnia [...] grudnia 2009 r. L. S. zrezygnował z pełnienia obowiązków nadzoru budowlanego, objętego dnia [...] stycznia 2009 r. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, Poznań ul. S. [...], na podstawie pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2008 r. nr [...] (w aktach [...]).

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2010 r.) Prezydent Miasta P. na podstawie art. 155 kpa, po rozpatrzeniu wniosków R. H. z dnia [...] maja 2009 r., [...] września 2009 r. i [...] grudnia 2009 r. w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...],[...] i na części działki nr [...] z arkusza mapy [...], obręb J., w P. przy ul. S. [...], w zakresie dotyczącym: przesunięcia obowiązującej linii zabudowy o [...] m w głąb działki; podwyższenia wysokości budynku z 9,7 m na 11,4 m w punkcie najwyższym, określenia formy dachu budynku na dach stromy (wysokość kalenicy 11,4 m, wysokość okapu 6,8 m, rezygnacji z warunku uzyskania odległości projektowanego budynku od granic działek sąsiednich, równej połowie wysokości budynku, w stosunku do działki nr 80 (ul. S. [...]), zwiększenia powierzchni zabudowy z 21% na 27% powierzchni nieruchomości, wykreślenia z zakresu decyzji działki nr [...], wobec braku zgody na dokonanie wnioskowanych zmian pozostałych stron postępowania (k. 286-288 akt [...]).

Nieprawomocnym wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. IV SA/Po 157/11 (dalej wyrok IV SA/Po 157/11), Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Apelacyjnego w P., uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Prezydenta Miasta P., umarzającą na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 kpa, postępowanie administracyjne, wznowione w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym przy ul. S. [...] w P. (działki nr [...],[...],[...] ark. [...], obręb J.), zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]; stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] o uchyleniu na podstawie art. 36a ust. 2 pb o uchyleniu decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Prezydenta Miasta P. Od wyroku tego wywiedziono skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r. IV SA/Po 876/10 (dalej wyrok IV SA/Po 876/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., oddalił skargę R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], ustalająca warunkui zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji dwu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianych do realizacji na działce nr [...], ark. Mapy [...], obręb J., położonej w P. przy ul. S. [...], na rzecz R. W.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 7 września 2010 r. IV SA/Po 678/10 (dalej postanowienie IV SA/Po 678/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. odrzucił skargę A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] znak [...] (k. 3-8,52-53-53v akt IV SA/Po 678/10; k. 299a-299f, 231-237 akt [...]). Skutkiem uprawomocnienia się postanowienia IV SA/Po 678/10, ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], stała się prawomocna.

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy wymienionych wyżej dokumentów i odpisów dokumentów, mających charakter dokumentów urzędowych bądź prywatnych. Sąd dał wiarę wskazanym dokumentom i odpisom dokumentów, bowiem nie zostały one zakwestionowane przez Strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności (106 § 5 ppsa w zw. z – odpowiednio - art. 244 § 1 i art. 245 kpc, i – odpowiednio – art. 252 i 253 kpc; postanowienie SN z 27.1.2006 r. III CK 369/05, OSNC 11/06/187; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego Komentarz LexisNexis 2009 t. 1 s. 707 uw. 32).

W niniejszej sprawie organy obu instancji dopuściły się istotnych naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszeń prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. W szczególności organy obu instancji błędnie przyjęły, że wraz z dostarczeniem przez Inwestora projektu zamiennego, organ nadzoru budowlanego obowiązany był przedłożony projekt zatwierdzić i zezwolić na wznowienie budowy.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia był art. 51 ust. 4 pb, na podstawie którego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej po przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego wydaje decyzję w sprawie jego zatwierdzenia oraz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Projekt budowlany zamienny, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, winien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych celem doprowadzenia prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ab initio pb, projekt budowlany winien być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Wymogom tym winien odpowiadać również projekt budowlany zamienny, ponieważ do zmian projektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące tego projektu (red. Z. Niewiadomski "Prawo budowlane. Komentarz" C.H. Beck 2011, s. 572-573, nb 2).

Jak zauważa się w orzecznictwie sądowym, decyzja o której stanowi art. 51 ust. 4 pb zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę, ponieważ legalizuje roboty budowlane w zakresie w jakim inwestor odstąpił od zatwierdzonego pozwolenia budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Oznacza to, że po przedstawieniu przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego, obowiązkiem tego ostatniego jest dokonanie jego merytorycznej oceny pod kątem wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 pb, a więc zwłaszcza zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz oceny kompletności projektu i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Nie można z art. 51 ust. 4 pb dekodować normy prawnej, zgodnie z którą przedstawienie przez inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej, projektu budowlanego zamiennego w zakreślonym przez organ nadzoru budowlanego terminie, rodzi po stronie organu obowiązek zatwierdzenia tegoż projektu. Oznaczałoby to, że projekt ten w istocie pozostaje poza merytoryczną kontrolą organów nadzoru budowlanego (wyrok NSA z: 26.5.2011 r., II OSK 923/10; 18.3.2011 r., II OSK 532/10; 31.5.2010 r., II OSK 609/09 - baza orzeczeń NSA). Art. 51 ust. 4 pb nie może być tak rozumiany, że uprawnia on do wydania przez właściwy organ wyłącznie decyzji pozytywnej dla inwestora, a więc zatwierdzającej złożony przezeń projekt budowlany. Samo brzmienie tego przepisu, stanowiącego o tym, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jednoznacznie przesądza o tym, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna, oczywiście w zależności od warunków danej sprawy (wyrok NSA 09.7.2008 r., II OSK 801/07, baza orzeczeń NSA). Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania inwestora, na którego rzecz została wydana decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w stosunku do inwestora legitymującego się pozwoleniem na budowę wydanym na zasadach ogólnych (red. Z. Niewiadomski - op. cit., s. 472, nb 5).

Trafnie Prokurator wskazuje, że decyzja z [...] czerwca 2008 r. nie mogła być podstawą zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego pozwolenia na wznowienie robót budowlanych objętych tym projektem. Decyzja z [...] czerwca 2008 r. ustaliła bowiem warunki zabudowy dla konkretnej inwestycji, określonej we wniosku z [...] grudnia 2007 r., w jego ostatecznej treści skorygowanej w dniach [...] stycznia 2008 r., [...] maja 2008 r. i [...] czerwca 2008 r., uzupełnionego w dniach [...] kwietnia 2008 r., [...] kwietnia 2008 r. i [...] kwietnia 2008 r.

W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, Prezydent Miasta w warunkach dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, jednoznacznie określił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu: do [maxymalnie] 21% dla wszystkich budynków na działkach nr [...] i [...]; ze względu na warunki przesłaniania i nasłonecznienia nowoprojektowany budynek musi być odsunięty od granic działek sąsiednich o minimum połowę swojej wysokości; składając wniosek o pozwolenie na budowę obiektu należy zlokalizować i zaprojektować zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Określając wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich, Prezydent Miasta określił, że projektowane obiekty budowlane winny spełniać wymogi określone w art. 5 ust. 1 pb. Sposób zagospodarowania terenu, pokazany na załączniku graficznym do niniejszej decyzji, został ustalony na podstawie danych zawartych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz przedłożonej koncepcji zagospodarowania terenu. Zostanie on uszczegółowiony w projekcie budowlanym i może ulec niewielkim zmianom, w związku z koniecznością uwzględnienia przepisów ustawy Prawo budowlane oraz innych. Zmiany te muszą być zaakceptowane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający pozwolenie na budowę (k. 51-60 w tomie V Załączniki i dokumenty formalno-prawne).

W decyzji z [...] grudnia 2008 r. Prezydent Miasta stwierdził w szczególności, że przedłożony projekt jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2008 r., znak [...] nr [...]. Wnioskodawca złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (k. 71-73 akt IV SA/Po 1186/11), mimo że R. W. nigdy nie posiadał ani nie posiada obecnie prawa do dysponowania nieruchomością – działką nr [...], na cele budowlane. Tym samym wiążące było w szczególności postanowienie, zgodnie z którym wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie mogła być większa niż 21% dla wszystkich budynków na działkach nr [...] i [...]. Posadowienie owego budynku wyłącznie na działce nr [...] w sposób rażący naruszyło ów wymóg i stanowiła obejście prawa (art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3, i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 pb). Decyzja z [...] czerwca 2008 r., nie może być podstawą zatwierdzenia projektu zamiennego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 51 pb. Miał taką świadomość Inwestor, ubiegając się – nieskutecznie – o zmianę decyzji z [...] czerwca 2008 r. (decyzja z [...] marca 2010 r.; k. 286-288 akt [...]).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, organy obu instancji błędnie uznały, że przedłożony przez Inwestora projekt budowlany zamienny z kwietnia 2010 r., zgodny jest z art. 35 ust. 1 pb - w szczególności z decyzją z [...] czerwca 2008 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nadto z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. WWINB nie oparł tezy o tym, że projekt zakładający ulokowanie tylko części elewacji w obowiązującej linii zabudowy nie jest sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy, na analizie zgodności projektu budowlanego zamiennego z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, do czego był obowiązany w sposób szczególny, z uwagi na sformułowany w tym przedmiocie w odwołaniu zarzut (k. 12-19 t. I akt 151/10 WWINB). Obowiązek stwierdzenia zgodności projektu zamiennego z decyzją z [...] czerwca 2008 r. i z pozostałymi wymogami ustawowymi, spoczywał na organach nadzoru budowlanego i postanowienie z 19 maja 2010 r. nie było w tej materii wiążące. W szczególności należy wskazać, że postanowienie z [...] maja 2010 r. zapadło bez udziału pozostałych stron postępowania, nie zostało doręczone pozostałym stronom postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] czerwca 2008 r. ani Prokuratorowi Apelacyjnemu w P. (k. 328-329 akt [...]) a z niezrozumiałych względów – jedynie Wnioskodawcy. Postanowienie to nie jest ostateczne, bowiem zarówno pozostałym stronom, jak i Prokuratorowi, nie zaczął biec termin do złożenia zażalenia na to postanowienie. Także odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2008 r., decyzją SKO z [...] listopada 2009 r., nie przemawiało za zatwierdzeniem projektu zamiennego zarówno decyzją z [...] września 2010 r., jak i poprzedzającą ją decyzją [...] lipca 2010 r. Nie stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, nie pozbawiło decyzji z [...] czerwca 2008 r. cechy wzorca, z którym organy nadzoru budowlanego obowiązane były w projekt zamienny porównać.

Wojewódzki Inspektor błędnie zrozumiał ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 ppsa), zawarte w uzasadnieniu wyroku IV SA/Po 165/10. Z uwagi na istotne wady proceduralne decyzji kasatoryjnej z [...] grudnia 2010 r. (skoncentrowanie się Wojewódzkiego Inspektora na uchybieniu w zakresie doręczenia decyzji z [...] lipca 2010 r., mimo że uchybienie to nie miało wpływu na przebieg postępowania; nie spełnienie przesłanek z art. 138 § 2 kpa, które przemawiałyby za uchyleniem decyzji I instancji; nie odniesienie się organu odwoławczego do prawidłowości projektu zamiennego, mimo że Powiatowy Inspektor zawarł w decyzji z [...] lipca 2010 r. szczegółowe rozważania w tej materii; nie odniesienie się Wojewódzkiego Inspektora do zarzutów podniesionych w odwołaniach przez co nie zrealizowano zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; brak jasnych wytycznych dla organu I instancji co do dalszego postępowania), Wojewódzki Sąd nakazał jedynie organowi odwoławczemu przeanalizowanie treści i uzasadnienia decyzji organu I instancji, ustosunkowanie się doń w swym rozstrzygnięciu i dopiero po analizie zdecydować o dalszym losie tego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa; k. 66, 75-79 akt IV SA/Po 165/11). Wobec nie wypełnienia w postępowaniu zakończonym decyzją z 1 grudnia 2010 r. przez Wojewódzkiego Inspektora roli organu odwoławczego, decyzja z 1 grudnia 2010 r. i poprzedzająca ją decyzja z 5 lipca 2010 r., wymykały się kontroli merytorycznej w postępowaniu sądowadministracyjnym. W szczególności z wyroku IV SA/Po 165/10 nie wynika to, że organ odwoławczy winien był zaaprobować przemieszczenie bryły owego budynku, w stosunku do projektu posadowienia bryły budynku, zatwierdzonego decyzją z [...] grudnia 2008 r. i w warunkach określonych ostateczną decyzją o warunkach zabudowy.

Utrwalonym w doktrynie jest pogląd, że organ administracji ma obowiązek doręczenia stronie wszystkich pism dotyczących sprawy, w której toczy się postępowanie. Zasada ogólna czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), wymaga kierowania do niej wszystkich wezwań, zawiadomień zapewniających udział w czynnościach postępowania oraz powiadamiania jej o treści dokumentów lub o fakcie ich złożenia w toku postępowania (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2011, s. 246-247, nb 1 do art. 40). W aktach administracyjnych z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 1 kpa, pozostawiono odpisy pism Prokuratora (przykładowo - k.266-295 t. IV akt PINB; k. 395-464 t. VI akt PINB), zamiast doręczyć odpisy każdego z tych pism każdej ze stron – najpóźniej w momencie doręczenia pouczenia o treści art. 10 § 1 kpa – odpowiednio – przed wydaniem każdej z decyzji kończących postępowanie w danej instancji. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiło pozostałym stronom zapoznanie się ze stanowiskiem Prokuratora i odniesienie się doń (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

Rozpoznając sprawę ponownie, Powiatowy Inspektor przy pierwszej czynności doręczy każdej ze stron odpisy pism Prokuratora, błędnie pozostawione uprzednio w aktach, informując strony (art. 9 kpa), że czyni to w wykonaniu zaleceń Sądu, zawartych w wyroku IV SA/Po 1186/11.

Zaskarżona decyzja z [...] września 2011 r. narusza także art. 138 § 1 pkt 2 kpa, bowiem działanie "dla przejrzystości podjętego rozstrzygnięcia" (k. 42 akt [...] WWINB), nie mógł przemawiać za uchyleniem decyzji z [...] lipca 2010 r. tylko po to, by w punktach 1-3 orzec tak samo, jak Powiatowy Inspektor, mając na celu jedynie uchylenie błędnie nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wzgląd na toczące się postępowania ze skarg kasacyjnych od wyroków IV SA/Po 876/10 i IV SA/Po 157/11, nie przemawiały za zawieszeniem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie IV SA/Po 1186/11. Sprawa IV SA/Po 876/10 dotyczy bowiem innej inwestycji na działce nr 80 (na której ustanowiona jest jedynie służebność drogi koniecznej dla nieruchomości [...]). Sprawa IV SA/Po 157/11 dotyczy z kolei umorzenia wznowionego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zakończonego decyzją z [...] grudnia 2008 r. Rozstrzygnięcie w żadnej z tych spraw nie ma charakteru prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia sprawy IV SA/Po 1186/11.

Skoro zatem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja naruszały wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a nadto wskazane wyżej przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i art. 152 ppsa, należało orzec jak sentencji.