Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 757/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi L.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L.S. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2022 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. (dalej: PINB) nałożył na Ł. S. (dalej: skarżącego), jako właściciela lokalu [...] w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w K., obowiązek wykonania w ww. lokalu

w terminie do dnia 31 marca 2021 r. następujących czynności i robót budowlanych, zgodnie z zaleceniami "Opinii technicznej dotyczącej oceny technicznej instalacji wentylacji mechanicznej w lokalu gastronomicznym [...] znajdującym się w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w K." w celu doprowadzenia zamontowanej w tym lokalu instalacji wentylacji mechanicznej do stanu zgodnego

z przepisami:

1) dokonać regulacji instalacji wentylacji mechanicznej, w celu doprowadzenia

do likwidacji panującego w lokalu nadciśnienia. Po wyregulowaniu instalacji należy wykonać ponowne pomiary potwierdzające likwidację nadciśnienia;

2) dokonać sprawdzenia szczelności pionowych przewodów wentylacyjnych pracujących w nadciśnieniu w celu ujawnienia ewentualnych nieszczelności mogących powodować wydostawanie się powietrza wywiewnego do innych lokali. W razie stwierdzenia nieszczelności należy je usunąć;

3) ze względu na specyfikę lokalu oraz przewodów elastycznych zastosowanych na instalacji wentylacji wywiewnej należy wykonywać częste czyszczenie tych przewodów, a w razie stwierdzenia ich uszkodzenia bądź zalegania w nich tłuszczu mogącego spowodować zagrożenie - dokonać ich wymiany, najlepiej na przewody sztywne;

4) wykonywać dodatkowy nawiew na komunikację zaplecza kuchennego celem kompensacji powietrza wywiewnego z przyległych do niej pomieszczeń;

5) zamontować na instalacji wywiewnej z okapu filtr mgły tłuszczowej (demister) oraz neutralizator zapachów;

6) wykonać przedłużenie przewodu wywiewnego z okapu kuchennego wprowadzonego obecnie do pomieszczenia pojemników na odpady stałe (śmietnika) i wyprowadzić go na zewnątrz, poza obręb tego pomieszczenia (np. nad drzwiami), w celu zapobieżenia wydmuchiwaniu nieprzyjemnych zapachów ze śmietnika. Przewód należy zakończyć wyrzutnią ścienną.

W decyzji organu powiatowego wskazano też, że zgodnie z zaleceniem autora ww. oceny technicznej instalacja wentylacji mechanicznej w lokalu winna pracować całodobowo, z osłabieniem wydajności w porze nocnej.

2.2. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB), po wszczęciu z urzędu postępowania nieważnościowego, decyzją z [...] listopada 2021 r. znak: [...] stwierdził nieważność ww. decyzji PINB

z [...] grudnia 2020 r. Za podstawę prawną tej decyzji przyjęto art. 158 § 1 w związku

z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: p.b.). W jej uzasadnieniu stwierdzono, że rozstrzygnięcie PINB zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ powiatowy nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych robót na terenie, do którego nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

2.3. W odwołaniu od tej decyzji, skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji w całości oraz ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

2.4. Decyzją z [...] lutego 2022 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy ww. decyzję WINB z [...] listopada 2021 r.

2.4.1. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB nakładając na skarżącego obowiązki

w trybie art. 51 p.b. nie dostrzegł, iż nałożone obowiązki w pkt 6 (bezpośrednio powiązane z robotami i czynnościami z pkt 1-5) zaskarżonego rozstrzygnięcia, ingerują w część wspólną budynku – pomieszczenia pojemników na odpady stałe (śmietnika), która nie stanowi wyłącznej własności skarżącego, lecz całej wspólnoty mieszkaniowej. PINB winien był przedtem sprawdzić, czy skarżący posiada prawo do dysponowania nieruchomością (śmietnika) na cele budowlane, a jeżeli nie spełnia tego kryterium, czy pozostali współwłaściciele wyrażają zgodę na realizację określonych czynności i robót budowlanych w części wspólnej. Nie ma bowiem podstaw prawnych, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 p.b. wyłączyć uprawnienia do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tak samo jak nie ma podstaw prawnych uzasadniających różnicowanie pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na budowę musi on wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze stosownego oświadczenia, a w przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych kwestia tytułu inwestora do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane pozostawałaby poza kontrolą właściwych organów administracyjnych. Nie do zaakceptowania jest pogląd, że dopuszczalne byłoby zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich.

2.4.2. GINB wskazał, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że

23 października 2019 r. skarżący nabył od M. B. oraz A. B. lokal niemieszkalny (usługowo-handlowy) znajdujący się na pierwszej kondygnacji (parterze) budynku przy ul. [...] w K. (akt notarialny rep. [...]). Lokal składa się z: sali sprzedaży, pomieszczenia socjalnego, komunikacji, WC. Z własnością lokalu związany jest udział w wysokości [...] we współwłasności nieruchomości wspólnej, która stanowi grunt oznaczony jako działki nr [...], [...], [...], obr. [...], o powierzchni 4511 m2 oraz części budynku i urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali. W ocenie organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że pomieszczenie pojemników na odpady stałe (śmietnik), w którym to PINB nakazał skarżącemu wykonanie określonych czynności

i robót, stanowi nieruchomość wspólną. W toku postępowania WINB stwierdził, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele realizacji inwestycji. Skarżący w toku sprawy nie przedstawił zgody pozostałych współwłaścicieli ani orzeczenia sądu, które zastępowało by tą zgodę. Z akt sprawy wynika, że wspólnota mieszkaniowa nie wyrażała i nie wyraża nadal zgody na jakąkolwiek ingerencję w część wspólną nieruchomości. Zdaniem Wspólnoty właściciel lokalu U3 nie występował do niej o zgodę na wykonywanie prac w pomieszczeniu pojemników na odpady stałe (śmietnika). Okoliczność ta była sygnalizowana od początku postępowania i nie budzi wątpliwości w świetle dotychczasowego materiału dowodowego.

2.4.3. W tej sytuacji – zdaniem organu odwoławczego – WINB trafnie uznał, że przywołane przesłanki stanowią wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] grudnia 2020 r. Obowiązkiem PINB podczas rozpoznawania sprawy było sprawdzenie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością (pomieszczenia pojemników na odpady stałe - śmietnika) na cele budowlane. Dopiero po wstępnym ustaleniu czy nie ma podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. z powodu niemożności doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego

z prawem, organ może przejść do dalszego wyjaśnienia okoliczności sprawy pod kątem możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 p.b. W sprawie niniejszej, jak wyżej zauważono, takich czynności (wstępnych ustaleń) nie wykonano.

2.4.4. Ustosunkowując się do zarzutów Skarżącego wskazano, że twierdzeniu skarżącego, jakoby "wywiew do pomieszczenia śmietnika istniał już od dnia nabycia nieruchomości od poprzednich właścicieli w 2019 r." przeczą inne dowody zgromadzone w toku sprawy, w tym zwłaszcza zeznania poprzedniego właściciela lokalu nr U3 oraz materiał fotograficzny poprzedzający ten okres. Pośrednio potwierdzają to również liczne skargi mieszkańców budynku, przekazywane organowi powiatowemu w toku postępowania. Z kolei formułując zarzut, iż realizując postanowienia przedmiotowej decyzji "strona nie wykonywała żadnych robót budowlanych na części nieruchomości wspólnej" skarżący zdaje się nie dostrzegać, że przedmiotem sprawy co do zasady nie są czynności wynikające z realizacji tej decyzji, lecz czynności i roboty ją poprzedzające – w tym m. in. przeróbki instalacji wentylacyjnej, wykonanie na elewacji budynku kratki wentylacyjnej (czerpni powietrza) oraz wykonanie otworu w ścianie między dzielącej lokal nr [...] od altanki śmietnikowej. W tym zakresie wykonane roboty bezdyskusyjne stanowią przebudowę części wspólnych budynku. GINB podniósł, że usunięcie stwierdzonych w toku postępowania zwykłego nieprawidłowości wymagać będzie współdziałania zarówno zobowiązanego, jak i Wspólnoty. W przypadku braku takiego współdziałania, konieczne może się okazać rozstrzygnięcie w tym zakresie przez sąd cywilny, lub też – alternatywnie – podzielenie nałożonych obowiązków w taki sposób, aby każdy z uprawnionych wykonał go w takim zakresie, jakim dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości.

3. Pismem z 18 marca 2022 r. Ł. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję GINB, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o przyznanie kosztów postępowania od strony przeciwnej, jak również

o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art 77 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego

w sposób niewyczerpujący i pominięcie istotnej dla niniejszej sprawy okoliczności, że skarżący nie wykonywał żadnych robót budowlanych na części nieruchomości wspólnej; dokonawszy jedynie usprawnienia funkcjonowania systemu wentylacji, który w obecnym kształcie (tj. wywiew do pomieszczenia śmietnika) istniał już od dnia nabycia nieruchomości od poprzednich właścicieli w 2018 r.; powyższe czynności nie stanowiły jednak robót budowlanych; strona nie wykonywała robót budowlanych na części wspólnej nieruchomości, a zatem w niniejszej sprawie nie wystąpiła konieczność uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością wspólna na cele budowlane (tl. zgody Wspólnoty Mieszkaniowej):

2) art. 4 w zw. z art. 3 pkt 7 i 7a p.b. poprzez błędna wykładnie polegającą na przyjęciu, że usprawnienie funkcjonowania systemu wentylacji, który w obecnym kształcie (tj. wywiew do pomieszczenia śmietnika) istniał tuż od dnia nabycia nieruchomości od poprzednich właścicieli w 2019 r. stanowi robotę budowlaną (przebudowę) nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości wspólnej; błędna wykładnia art. 3 pkt 7 i 7a p.b. zaprowadziła organ do wniosku, że skoro Strona wykonała roboty budowlane na części wspólnej nieruchomości, to musiała posiadać prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane (tj. zgody Wspólnoty Mieszkaniowej); w rzeczywistości – jak wskazano powyżej – strona nie wykonywała robót budowlanych na części wspólnej nieruchomości, a zatem

w niniejszej sprawie nie wystąpiła konieczność uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością wspólna na cele budowlane fti. zgody Wspólnoty Mieszkaniowej);

3) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się Organ uznając, że czynności wskazane w decyzji PINB z [...] grudnia 2020 r.,

a zwłaszcza w pkt 6 powyżej decyzji, stanowią roboty budowlane (przebudowę); Organ uznał, że Strona bez posiadania prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane wykonała roboty budowlane; a zatem kluczowe dla niniejszej sprawy było dokładne ustalenie i wyjaśnienie, czy czynności podjęte przez Stronę stanowiły roboty budowlane, co - w razie negatywnej odpowiedzi - skutkowałoby uznaniem, że skoro czynności podjęte przez Stronę nie były robotami budowalnymi, to Strona nie musiała posiadać zgody Wspólnoty Mieszkaniowej;

4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji PINB z 16 grudnia 2020 r., powyższe naruszenie jest skutkiem naruszeń,

o których mowa powyżej;

5) art. 7 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Organ interesu społecznego i prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę budzenia zaufania; organ nie uwzględnił okoliczności, że strona

w przedmiotowym lokalu prowadzi działalność gospodarczą i w oparciu o ww. decyzję PINB poniosła szereg nakładów na funkcjonowanie i ulepszenie działalności prowadzonego przez nią lokalu gastronomicznego.

3.1. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

4. Postanowieniem z [...] lipca 2022 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie.

6. Przedmiotem zaskarżonej decyzji było stwierdzenie nieważności decyzji PINB

z [...] grudnia 2020 r. (wydanej w warunkach art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.) z powołaniem się przez organy obu instancji na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

6.1. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organów obu instancji ww. decyzja PINB z [...] grudnia 2020 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy w tym miejscu przypomnieć, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 4431/18, LEX nr 3291252). Ponadto, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3289/18, LEX nr 3291591). Dlatego też o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej (zob. wyrok NSA

z 26 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1822/21, LEX nr 3282335).

6.2. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b., organ nadzoru budowlanego

w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W ocenie organów obu instancji rażące naruszenie prawa przy wydaniu spornej decyzji PINB polegało na tym, że na skarżącego nałożono obowiązki przewidziane do wykonania na nieruchomości, co do której nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane.

6.3. Należy zatem podnieść, że z przepisów regulujących to postępowanie niewątpliwie nie wynika podstawa prawna do żądania przez organ nadzoru budowlanego do złożenia przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. uchwała NSA z 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10). Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Wobec takiej oceny,

w orzecznictwie NSA, po podjęciu powołanej uchwały utrwaliło się stanowisko, że wyłączenie wymogu przedłożenia przez inwestora oświadczenia o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością nie znosi obowiązku ustalenia przez organ, czy inwestor taki tytuł w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych posiada (zob. wyroki NSA: z 3 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1756/19, z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 520/19). W postępowaniu naprawczym powyższa okoliczność jest bowiem ustalana na zasadach ogólnych, polegających na przedstawieniu przez stronę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na jej uprawnienie do wykonania robót budowlanych (zob. wyroki NSA: z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 517/17, z 5 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1043/17). Tak też przyjął NSA w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 520/19, uznając, że organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 p.b. powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma bowiem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 p.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podobnie przyjął NSA w wyroku z 13 lutego 2020 r. sygn. akt

II OSK 868/18, stwierdzając że kwestia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być badana w każdym postępowaniu służącym legalizacji robót budowlanych, zarówno w trybie art. 48 p.b., jak art. 50-51 p.b.

6.5. Wobec powyższego Sąd podziela ocenę organów obu insancji, że nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – na inwestora, który nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której mają być wykonane te czynności lub roboty budowlane rażąco narusza art. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

7. Niemniej jednak w realiach niniejszej sprawy, decyzja PINB z [...] grudnia 2020 r. obejmowała 5 różnych punktów, w których określono obowiązki mające na celu doprowadzenie robót do stanu zgodności z prawem.

7.1. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jedynie w części dotkniętej wadą. Co więcej, podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością powinno być regułą działania organów nadzoru (por. wyroki NSA: z 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 859/87, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 25; z 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt

I OSK 795/06, LEX nr 320101; z 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2520/14, LEX nr 2100631). Oczywiste jest przy tym, że dotyczyć to może tylko takiej sytuacji, kiedy decyzja składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem osobnego rozstrzygnięcia. Stwierdzenie nieważności części decyzji umożliwia bowiem ograniczenie ingerencji organów nadzoru administracyjnego w sprawy zakończone decyzjami administracyjnymi do zakresu niezbędnego do usunięcia kwalifikowanego naruszenia prawa, bez naruszania stanu wynikającego z części decyzji administracyjnych zgodnych z prawem (por. orzeczenia NSA z 21 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2311/97, LEX nr 48738, z 29 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 583/96, LEX nr 45666, z 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 859/87, ONSA 1990/2-3/25 oraz NSA w wyroku z 28 stycznia 2013 r. II GSK 1145/11). Jest to możliwe w szczególności wtedy, gdy wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji (patrz: wyrok NSA z 24 maja 2016 r., sygn. akt

II OSK 2314/14). Zatem wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące samodzielnie funkcjonować

w obrocie prawnym. Istotne jest zatem to, czy można w sposób niebudzący wątpliwości wyodrębnić element decyzji dotknięty wadą i stwierdzić nieważność decyzji w tym zakresie, a pozostałe rozstrzygnięcie będzie mogło samodzielnie funkcjonować

w obrocie prawnym.

7.2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, GINB wskazał, że pomieszczenie służące do przechowywania pojemników na odpady (śmietnik) stanowi nieruchomość wspólną. Jednak nie wszystkie obowiązki przewidziane w spornej decyzji PINB z [...] grudnia

2020 r. obejmowały wykonanie prac w tym pomieszczeniu. GINB nie wyjaśnił zatem, jakie przyczyny leżały u podstaw stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w tej części, w której dotyczyły one nieruchomości, co do której skarżącemu przysługuje prawo do dysponowania nią na cele budowlane. Sąd podkreśla, że w sprawie nie wykazano, aby skarżącemu nie przysługiwało to prawo w ogóle (tj. w odniesieniu do wszystkich nieruchomości, na których miały być wykonywane prace w toku realizacji obowiązków wynikających z decyzji PINB), lecz tylko w odniesieniu do części wspólnej nieruchomości zarządzanej przez Wspólnotę Mieszkaniową. Organ odwoławczy

w ogóle się do tej kwestii nie odniósł. Z kolei organ I instancji wskazał, że wszystkie obowiązki przewidziane w decyzji PINB "są ze sobą związane i mają na celu wytworzenie sprawnie działającego systemu dodatkowej wentylacji lokalu [...], oprócz systemu, który już istniał w tym lokalu, wykonany na podstawie pozwolenia na budowę" jak również, że "bez wykonania robót określonych w punkcie 6, wszystkie roboty określone w punktach 1 do 5 nie są w stanie zapewnić sprawnie działającego systemu dodatkowej wentylacji lokalu U3 i dlatego zasadność wykonania czynności i robót określonych w punktach nr 1 do 5 zachodzi tylko wtedy, gdy można też wykonać punkt 6".

7.3. W ocenie Sądu, organy obu instancji nie przedstawiły wystarczającego uzasadnienia pozwalającego na stwierdzenie nieważności spornej decyzji PINB

w całości. W szczególności, nie wykazały, aby kwalifikowana wada przewidziana

w art. 156 § 1 k.p.a. dotykała wszystkie rozstrzygnięcia (nałożone obowiązki) zawarte

w tej decyzji. Nie wykazano również, aby wadliwość rozstrzygnięcia co do którego stwierdzono wadę kwalifikowaną (z decyzji organów obu instancji wynika, że chodzi

o punkt 6 sentencji decyzji PINB) wywiera wpływ na pozostałe rozstrzygnięcia w takim sensie, że nie mogłyby one samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Sąd podkreśla, że nie stanowi podstawy rozszerzenia wadliwości części decyzji na część niedotkniętą wadą, nieefektywność lub niecelowość pozostawienia jej w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi bowiem wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, której doniosłość w systemie prawnym jest bezdyskusyjna z uwagi na konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa, jego organów i stanowionego przez nie prawa. Z tego względu podstawy stwierdzenia nieważności oraz zakres stwierdzanej nieważności należy rozumieć i stosować ściśle, tj. nie w sposób rozszerzający ani też bez ich zawężania. Z tego względu Sąd stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszono art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

7.4. Ponownie rozpoznając sprawę, organy ograniczą stwierdzenie nieważności spornej decyzji PINB do tej jej części, jaka wymaga prac na nieruchomości, którą skarżący nie może dysponować na cele budowlane – lub też zgodnie z wytycznymi zawartmi w niniejszym wyroku uzasadnią występowanie między poszczególnymi obowiązkami zawartymi w spornej decyzji PINB związku, o którym mowa w punkcie 7.1. tego uzasadnienia.

8. Odnosząc się w sposób szczegółowy do poszczególnych zarzutów skargi, Sąd nie uznał ich za usprawiedliwione. Przede wszystkim Sąd podkreśla, że stwierdzenie nieważności decyzji PINB nie było wynikiem negatywnej oceny działań skarżącego, lecz rezultatem stwierdzenia, że PINB dopościł się rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z [...] grudnia 2020 r. Dlatego też argumentacja skarżącego odnosząca się do sposobu wykonania tej decyzji nie mogła odnieść oczekiwanego skutku.

W postępowaniu nieważnościowym nie ocenia się bowiem sposobu wykonania decyzji, lecz samą decyzję i to wyłącznie przez pryzmat art. 156 k.p.a. Następnie należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art 77 § 1 k.p.a. również nie zasługiwał na uwzględnienie, a to dlatego, że w postępowaniu nieważnościowym czynności dowodowe ograniczone są do ustalenia występowania kodeksowych podstaw nieważności decyzji – nie służą natomiast weryfikacji innych okoliczności, w tym okoliczności mogących mieć znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem weryfikowanej decyzji. Sąd nie mógł ponadto zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 7 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie tego, że strona w przedmiotowym lokalu prowadzi działalność gospodarczą i w oparciu o ww. decyzję PINB poniosła szereg nakładów na funkcjonowanie i ulepszenie działalności prowadzonego przez nią lokalu gastronomicznego. Należy wyjaśnić, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje

w zasadzie z przyczyn obiektywnych. Na ocenę wystąpienia przesłanek nieważności,

w tym tej przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma wpływu status strony postępowania (tj. fakt bycia przedsiębiorcą) oraz przyczyny, które zdaniem strony wskazują na celowość rozstrzygnięcia (tj. ulepszenie parametrów lokalu). Raz jeszcze należy podkreślić, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie oceniano działań skarżącego, lecz działania PINB. W żadnym wypadku zaskarżona decyzja nie godziła w prawo skarżącego do prowadzenia działalności gospodarczej, w tym do realizacji działań poprawiających standard jego lokalu.

9. Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztacg postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę złożyła się równowartość wpisu od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji.