Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3032/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2018 r.; sygn. akt III SA/Po 254/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem dniu 5 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 254/18 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Poznaniu z dnia 27 lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

[...] – dalej: skarżąca lub spółka - w dniu 29 kwietnia 2016 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016. Łączna powierzchnia zadeklarowanych do udzielenia płatności działek rolnych wyniosła [...] ha w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej. We wniosku zadeklarowano również płatność za zazielenienie, płatność dodatkową, płatność do powierzchni upraw wysokobiałkowych, płatność do krów oraz płatność do bydła, płatność w ramach ONW oraz w ramach płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013.

W dniach od 28 września 2016 r. do dnia 6 stycznia 2017 r., zostały przeprowadzone czynności kontrolne w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz w zakresie wymogów wzajemnej zgodności. W gospodarstwie rolnym spółki stwierdzono naruszenia oraz niezgodności.

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Jarocinie decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r. przyznał skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, którą powierzchnia deklarowana kwalifikowana wyniosła [...] ha. Do płatności uwzględniono powierzchnię wynoszącą [...] ha. Płatności zostały pomniejszone ze względu na stwierdzone nieprzestrzeganie norm i wymogów.

Orzekając na skutek odwołania skarżącej Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia 11 września 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność ponownej analizy zebranego materiału dowodowego.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Jarocinie, zgodnie z zaleceniami zawartymi w ww. decyzji, skierował zapytanie do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o doprecyzowanie zakresu Porozumienia z dnia 6 lipca 2017 r. zawartego pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych w Poznaniu a skarżącą. W odpowiedzi wskazano, że porozumienie zostało zawarte w sprawie wydania przedmiotu wygasłej umowy dzierżawy nr [...]. Dyrektor Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Poznaniu wyjaśnił, iż "Porozumienie zostało zawarte w celu umożliwienia Spółce prawidłowego przygotowania do wydania przedmiotu wygasłej umowy dzierżawy poprzez wygaszanie działalności rolniczej i produkcji zwierzęcej."

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Jarocinie decyzją z dnia 7 listopada 2011, przyznał skarżącej płatności na rok 2016 – JPO w wysokości [...] zł (pomniejszoną o [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie współczynnika korygującego), za zazielenienie – [...] zł (zmniejszonej odpowiednio o [...] zł), redystrybucyjną – [...] zł (zmniejszoną odpowiednio o [...] zł), do bydła – [...]zł (zmniejszoną odpowiednio o [...] zł), do krów – [...] zł (zmniejszoną o [...] zł), nadto z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej – [...] zł oraz odmówił przyznania płatności do upraw roślin wysokobiałkowych.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że pomiędzy dniem 31 maja 2015 r., gdy wygasła umowa dzierżawy, a dniem 6 lipca 2017 r., kiedy strony podpisały porozumienie w sprawie wydania przedmiotu tej dzierżawy – skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do korzystania ze spornych działek. W tym okresie spółka wprawdzie władała działkami dla siebie, ale bez tytułu prawnego, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1312; dalej: ustawa o płatnościach).

Orzekając na skutek odwołania spółki Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Poznaniu decyzją z dnia 27 lutego 2018 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o płatność na rok 2016, które wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, możliwość użytkowania musi być potwierdzona tytułem prawnym na dzień 31 maja 2016 r. W sprawie tytuł prawny potwierdzający możliwość użytkowania tych gruntów, czyli umowa dzierżawy, obowiązywała do dnia 31 maja 2015 r. i nie została przedłużona. Zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w Poznaniu, sygn. akt [...] z dnia 22 czerwca 2016 r. spółka nie dochowała czynności umożliwiających przedłużenie umowy na kolejny okres. Stwierdzono brak posiadania tytułu prawnego, co nie uprawnia do przyznania płatności.

Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą decyzję WSA w Poznaniu wskazał, że istota sporu dotyczy zasadności odmowy przyznania Skarżącej wnioskowanych płatności za 2016 r. do – wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa – działek. Powyższe z uwagi na fakt braku do nich tytułu prawnego po stronie Skarżącej - na dzień 31 maja 2016 r. Spółka nie posiadała na dzień 31 maja 2016 r. tytułu prawnego do spornych działek, albowiem umowa dzierżawy działek wygasła w dniu 31 maja 2015 r. i nie uległa przedłużeniu. Powyższe potwierdza wyrok Sądu Okręgowego w P. z dnia 22 czerwca 2016 r. Spółka świadomie do dnia 6 lipca 2017 r. nie wydała przedmiotu dzierżawy. Zgodnie z pismem Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 5 października 2017 r. spółka jest bezumownym użytkownikiem ww. gruntów i nie posiada do nich tytułu prawnego.

Sąd I instancji podkreślił, że w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa warunkiem koniecznym przyznania płatności jest posiadanie na dzień 31 maja tytułu prawnego do gruntów zgłoszonych do płatności. Spółka takiego tytułu nie posiadała. Prawidłowo tym samym odmówiono skarżącej płatności do nich za 2016 r.

WSA podał, że przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 – dalej: rozporządzenia nr 1307/2013) nie regulują czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Wskazywała na to również skarżącą podnosząc, że w przepisach prawa unijnego i krajowego mowa jest tylko o posiadaniu i prowadzeniu na gruntach działalności rolnej. Jednakże niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. Skoro w art. 18 ust. 4 ustawy mowa jest o gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, należy tym samym sięgnąć do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2015 r. poz. 1014 ze zm.), która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy ANR gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8. Zawarty w ww. rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawiane lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach. Zawsze musi być to, zatem stosunek obligacyjny. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawie przyznania płatności są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich to strona jest zobligowana do wskazywania konkretnych dowodów i współdziałania z organem przy gromadzeniu materiału dowodowego pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. Obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W sprawie organy nie pozostawały bierne. Wystąpiły do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z zapytaniem dotyczącym posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do spornych działek.

W ocenie Sądu I instancji organy trafnie uznały pismo Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, a także wyrok Sądu Okręgowego, za wiarygodne i pełnowartościowe dowody w sprawie. Zawarte w nich informacje pochodzą od uprawnionego organu - art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., dalej: k.p.a.). Z kolei skarżąca nie była w stanie podważyć treści tych pism. Z akt sprawy wynika, że umowa dzierżawy dotycząca działek ewidencyjnych nie została przedłużona. W związku z tym spółka na dzień 31 maja 2016 r. nie posiadał tytułu prawnego do spornych działek, w związku, z czym, zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, organy zasadnie odmówiły spółce wnioskowanej do nich płatności za 2016 r.

[...] w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu w całości. W przypadku uznania, że zachodzą przesłanki z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: p.p.s.a.) skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi. Spółka zrzekła się rozprawy oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 3 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 18 ust 4 ustawy o płatnościach w zw. z art. 4 ust. 1 lit. m) rozporządzenia nr 1307/2013 poprzez błędną wykładnię polegającą na odstąpieniu od wykładni językowej i przyjęciu, że uprawniony do płatności bezpośrednich jest tylko i wyłącznie podmiot, który "tytuł prawny", o którym mowa w ustawie o płatnościach bezpośrednich wykaże poprzez przedłożenie dokumentu, z którego wynikałoby, że na dzień określony w ustawie dysponował określonymi gruntami w ramach umowy dzierżawy, podczas gdy tak wąskie rozumienie terminu "tytuł prawny" jest zbyt rygorystyczne i dyskwalifikujące część podmiotów dysponujących i uprawiających ziemię oraz pozostających w dobrej wierze na podstawie szeregu okoliczności faktycznych, których wobec zbyt wąskiej, a przyjętej przez WSA w Poznaniu wykładni, wręcz nie ma potrzeby badania w toku postępowania o przyznanie płatności; taka wykładnia terminu "tytuł prawny" jawi się jako niezgodna z brzmieniem art. 4 ust. 1 lit. m) rozporządzenia nr 1307/2013, w którym "dzierżawę" definiuje się, jako "dzierżawę lub podobną transakcję tymczasową";

- art. 18 ust 1 pkt 4 ustawy o płatnościach w zw. z art. 39 ust 1 i 39b ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych oraz w zw. z art. 65 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz treści porozumienia z dnia 6 lipca 2017 r., skarżąca w dniu 31 maja 2016 r., nie dysponowała tytułem prawnym uprawniającym do przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2016, podczas gdy spółka dysponowała i gospodarowała na spornych gruntach za zgodą i wiedzą organu, co zostało potwierdzone porozumieniem z 6 lipca 2017 r., oraz faktem, że skarżąca nigdy nie była wzywana do wydania gruntów, to spółka płaciła podatek rolny od spornych gruntów w 2016 r., oraz na mocy porozumienia regulowała czynsz w wysokości czynszu, dzierżawnego, a nie jego pięciokrotności, co powinno mieć miejsce w sytuacji korzystania przez spółkę z gruntów bez tytułu prawnego (art. 39b ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi), co powinno prowadzić do wniosku, że skarżąca dysponowała tytułem prawnym do nieruchomości pomimo braku.przedstawienia umowy dzierżawy na piśmie, a zatem spełniła warunki z art. 8 ust. 1 i art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach.

II. Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej dotyczącej interpretacji terminu "tytuł prawny" w rozumieniu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i ograniczeniu się jedynie do stwierdzenia, że z akt sprawy wynika, że umowa dzierżawy dotycząca ww. działek ewidencyjnych nie została przedłużona;

- art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie właściwej analizy dowodów i ograniczenie się do stwierdzenia, że umowa dzierżawy wygasła w dniu 31 maja 2015 r., i nie uległa przedłużeniu, co potwierdza wyrok Sądu Okręgowego z dnia [...] czerwca 2016 r., podczas gdy szereg okoliczności faktycznych wynikających z dokumentów świadczy o tym, że spółka dysponowała tytułem prawnym do gruntu, który należy oceniać w kontekście stosunku obligacyjnego związanego z płatnością czynszu w wysokości jednokrotności czynszu dzierżawnego, płatnością podatku rolnego od spornych gruntów przez spółkę, wiedzą i zgodą organów co do użytkowania spornych gruntów przez skarżącą oraz nieprawidłowym ustaleniem, że spółka posiadała nieruchomości wbrew woli podmiotu, do którego należą grunty, w sytuacji, w której wobec bierności Agencji to skarżąca spółka podejmowała kroki zmierzające do przekazania gruntów właścicielowi, lecz dopiero po upływie terminu, do którego obowiązywało honorowane przez Agencję porozumienie z dnia 6 lipca 2017 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

W skardze kasacyjnej skarżąca podniosła zarzuty sformułowane w ramach obu podstaw kasacyjnych. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów, które dotyczą naruszenia tych ostatnich przepisów. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo, że nie został skutecznie podważony, bądź też po ustaleniu, czy nie nastąpiło naruszenie innych przepisów postępowania powodujących wadliwość wydanego wyroku, można przejść do skontrolowania prawidłowości wykładni prawa lub subsumcji stanu faktycznego do zastosowanego przez sąd administracyjny przepisu prawa materialnego.

Wymaga podkreślenia, że sformułowane w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty naruszenia, przez WSA w Poznaniu przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4, art. 133 § 1 oraz 134 § p.p.s.a., w zasadzie uchyla się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielnej podstawy kasacyjnej może być skutecznie postawiony w dwóch sytuacjach, tj.: (a) gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i (b) gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania, zaś materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11). Nie można zasadnie, na podstawie wyłącznie art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. z pominięciem zarzutów wartościujących sądowe oceny konkretnych zastosowań procedury administracyjnej, kwestionować poszczególnych ustaleń i ocen, które składają się na stan faktyczny i prawny sprawy. W konkretnej sprawie zaskarżony wyrok WSA w Poznaniu zawiera natomiast zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala ustalić, jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji oddalając skargę spółki na rozstrzygnięcie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Poznaniu. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, w jaki sposób WSA w Poznaniu naruszył art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ustosunkować się do zarzutu naruszenia wymienionych przepisów. W tym miejscu należy dodać, że zarzuty autora skargi kasacyjnej stanowią jedynie polemikę z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organy. Sąd I instancji, aprobując te ustalenia, wyczerpująco odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się podejmując zaskarżone rozstrzygniecie. Wbrew zarzutom skarżącej Spółki Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia dotyczącą interpretacji terminu "tytuł prawny" w rozumieniu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz zasadnie stwierdził, że strona nie podważyła skutecznie stanu faktycznego w świetle zebranych dowodów, w szczególności wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] czerwca 2016 r. sygn. akt [...] oraz pisma Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z 5 października 2017 r.

Nie są również usprawiedliwione zarzuty z pkt 1) i pkt 2) petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie. Sedno tych zarzutów sprowadza się do wykładni terminu "tytuł prawny" w rozumieniu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że Spółka nie posiadała na dzień 31 maja 2016 r. tytułu prawnego do spornych działek, albowiem umowa dzierżawy działek wygasła w dniu 31 maja 2015 r. i nie uległa przedłużeniu. Powyższe potwierdza wyrok Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] czerwca 2016 r. Przy tym zgodnie z pismem Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 5 października 2017 r. spółka jest bezumownym użytkownikiem ww. gruntów i nie posiada do nich tytułu prawnego.

Punktem wyjścia dla rozstrzygnięcia tej sprawy są przepisy powołanej uprzednio ustawy o płatnościach, określającej na gruncie prawa polskiego zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych, w zakresie dotyczącym tzw. płatności bezpośrednich, którymi, w rozumieniu art. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, są płatności przyznawane bezpośrednio rolnikom w ramach systemów wsparcia, wymienionych w załączniku I do tego rozporządzenia. Jednym zaś z systemów wsparcia jest unormowany w tytule IV rozdziału 1 rozporządzenia nr 1307/2013, system dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją, w ramach którego, na gruncie prawa polskiego, przyznawane są płatności związane do powierzchni upraw przyznawane w sektorach produkcji roślinnej (vide: art. 2 pkt 12 ustawy o płatnościach). Przepisy zawarte w ustawie o płatnościach stanowią zatem podstawę prawną oraz regulują zasady i tryb przyznawania przedmiotowej płatności, należącej do tzw. płatności bezpośrednich.

Art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach, który wskazuje, że płatności związane do powierzchni upraw (określane na gruncie ustawy o płatnościach "płatnościami obszarowymi"), są przyznawane do powierzchni działki rolnej, spełniającej opisane w tym przepisie warunki, do których należy m.in. konieczność pozostawania tej działki w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, uzależniający przyznanie płatności bezpośredniej do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP, warunkuje legitymowanie się przez rolnika tytułem prawnym do tej działki na dzień 31 maja danego roku. Tytułu ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie przepis ten należy interpretować ściśle. Jak stanowi bowiem art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach: płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. W związku z powyższym dla uzyskania płatności, wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: zawartą z ANR umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Konstrukcja przepisów ustawy o płatnościach (w szczególności zaś art. 3 ust. 2 i 3 tej ustawy) uzasadnia, pogląd, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o płatnościach, obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy, ciąży na stronie, natomiast organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 4820/15, Lex nr 2435163). Wobec zobowiązania strony, do przedstawienia wszystkich dowodów oraz udzielania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (vide: art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach) oraz jednoczesnego zobowiązania organu do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (vide: art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach), ustawodawca przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z danego faktu wywodzi skutki prawne, odstępując tym samym od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. (podobnie m.in. NSA w wyroku z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, Lex nr 1148355, wydanym w oparciu o przepisy ustawy z 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich).

Skutkiem opisanych powyżej regulacji, jest szczególny charakter postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich, które cechuje swoiste uproszczenie względem standardowego postępowania administracyjnego. Uproszczenie to przejawia się zaś procedowaniem przez właściwy organ, na podstawie okoliczności powołanych we wniosku o przyznanie płatności oraz na podstawie materiału dowodowego przedłożonego przez wnioskodawcę. W istocie więc, to na stronie ubiegającej się o przyznanie płatności, spoczywa ciężar wykazania, że spełnia ona warunki do ich uzyskania, zaś organ nie ma obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego potwierdzającego uprawnienie wnioskodawcy do otrzymania płatności. Jedynie w przypadku stwierdzenia rozbieżności wniosku z danymi posiadanymi przez organ, obowiązany jest on dostrzeżone rozbieżności wyjaśnić, zaś o wyniku dokonanej analizy poinformować składającego wniosek, z uwzględnieniem przy załatwianiu spraw, słusznego interesu obywateli (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 505/18, Lex nr 2548962). Skarżąca kasacyjnie w toku postępowania nie przedłożyła dowodów warunkujących ustalenie jej tytułu prawnego do spornych działek. Przeciwnie organy ustaliły, że na dzień 31 maja 2016 r. tytułu prawnego do działek skarżąca nie posiadała. Chodzi tu o korespondencje organu z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa celem doprecyzowania porozumienia z 6 lipca 2017 r. (w aktach sprawy)

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Natomiast art. 18 ust. 4 ustawy stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Należy przy tym podkreślić, że Sąd I instancji odniósł się do zarzutu podniesionego w skardze, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. WSA przytoczył w tej kwestii uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 9 marca 2016 r. (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX), gdzie wskazano, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego." Wynika z powyższego, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest posiadanie tytułu prawnego do tych gruntów. Z tych powodów nie można uznać za trafny pogląd skarżącej kasacyjnie że Sąd I instancji błędnie przyjął, że uprawniony do płatności bezpośrednich jest tylko i wyłącznie podmiot, który "tytuł prawny", o którym mowa w ustawie o płatnościach bezpośrednich. Takie rozumienie ww. przepisu nie zawęża terminu "tytuł prawny" i nie dyskwalifikuje części podmiotów dysponujących i uprawiających ziemię oraz pozostających w dobrej wierze. Przepis art. 18 ust 4 ustawy celowo wprowadza zawężające rozumienie terminu "tytuł prawny", które nie jest sprzeczne z art. 4 ust 1 lit. m) rozporządzenia nr 1307/2013. Ten ostatni przepis definiuje "dzierżawę". Ta zaś jeżeli zostałaby wykazana przez spółkę – czego w sprawie zabrakło – warunkowałaby uznanie posiadania tytułu prawnego do spornych działek. Jednakże w sprawie umowa dzierżawy, co ustaliły organy, wygasła i nie została przedłużona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcia "tytuł prawny", o którym mowa w art. 18 ust 4 ustawy nie można rozumieć jako bezumownego korzystania w działek. Są to dwa rożne pojęcia. W sprawie spółka od 31 maja 2015 r. do 6 lipca 2017 r. (podpisanie porozumienia) nie posiadała tytułu prawnego do korzystania ze spornych działek. Związku z czym trafnie przyznano płatności w pomniejszonej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skoro w art. 18 ust. 4 ustawy mowa jest o gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, należy tym samym sięgnąć do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego ( art. 1 pkt 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustaw ANR gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8. Zawarty w ww. rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawiane lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach. Zawsze musi być to zatem stosunek obligacyjny.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt tej sprawy, stwierdzić należy, że organy obu instancji, miały pełne podstawy do przyjęcia co trafnie zaakceptował Sąd I instancji, że skarżąca nie wykazała, że na dzień 31 maja 2016 r., legitymowała się tytułem prawnym do zadeklarowanych do płatności działek, wchodzących w skład ZWRSP. Przedłożona przez nią umowa dzierżawy nr [...] obowiązywała do dnia [...] maja 2015 r., i nie została przedłużona. Zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w P., sygn. akt [...] z dnia 22 czerwca 2016 r. spółka nie dochowała czynności umożliwiających przedłużenie umowy na kolejny okres. Stwierdzono brak posiadania tytułu prawnego, co nie uprawnia do przyznania płatności. Pomiędzy dniem 31 maja 2015 r., gdy wygasła umowa dzierżawy, a dniem 6 lipca 2017 r., gdy strony podpisały porozumienie w sprawie wydania przedmiotu tej dzierżawy – skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do korzystania ze spornych działek. W tym okresie skarżąca wprawdzie władała działkami dla siebie, ale bez tytułu prawnego, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Nadto z pisma Dyrektora Generalnego KOWR z dnia 5 października 2017 r., jednoznacznie wynika, że [...] jest bezumownym użytkownikiem spornych gruntów i nie posiada do nich tytułu prawnego. Dyrektor Generalny zobowiązał [...] do podjęcia działań w celu przejęcia nieruchomości od bezumownego użytkownika i wyegzekwowanie od Spółki zapłaty na rzecz KOWR, wynagrodzenia za korzystanie z tej nieruchomości bez tytułu prawnego.

Reasumując w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd i instancji trafnie skonstatował, że skarżąca w dniu 31 maja 2016 r., nie dysponowała tytułem prawnym uprawniającym do przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2016.

W świetle przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Poznaniu, który trafnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Uwzględniając całość przytoczonej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną stosownie do art. 184 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).