Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 128/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 104, art. 103
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M.W., R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących kwotę [...] złotych (słownie: [...] złotych [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: Kpa), a także w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 753/13 – po rozpatrzeniu odwołania M. i R. W. od decyzji działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Z-cy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez Gminę K. na opłatę za pobyt ich córki – B.L., na podstawie decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] r. Nr [...], w Domu Pomocy Społecznej w B. ul. [...] w kwocie 33.934,98 zł za okres od 5 października 2010 r. do 30 czerwca 2012 r. – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach – po przytoczeniu przebiegu postępowania, będącego podstawą wydania przez tut. Sąd wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 753/13 – mocą którego:

po pierwsze – uchylono zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...]w przedmiocie opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta K. z dnia [...] r. nr [...];

po drugie – określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana;

po trzecie – zasądzono od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania,

– podał, że zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 163, ze zm. dalej także: ustawa lub ups), w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

W ocenie Kolegium analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że wynikająca ze stałych i wysokich dochodów, z emerytury i renty, ich sytuacja materialna jest bardzo dobra. W dalszej kolejności – kontynuując przytoczone twierdzenie organ ten stwierdził, że w "przeciwieństwie do sytuacji dochodowej sytuacja zdrowotna stron jest zła". Zaznaczył, że zarówno R. W. jak i M. W. wymagają stałej opieki lekarskiej oraz ponoszą znaczące koszty leczenia (dojazdy do lekarzy, leki).

Niemniej jednak uznał, że "pomimo trudnej sytuacji zdrowotnej stron związanej z ich niepełnosprawnością, poziom ich dochodów daje szansę na spłatę należności z tytułu wydatków poniesionych przez Gminę K. na opłatę za pobyt B.L. w Domu Pomocy Społecznej B.".

Nadmienił przy tym, że "analiza wydatków P.W. uwzględniająca dodatkowo już ponoszone opłaty dochodzone w trybie egzekucji administracyjnej, nadal pozostawia w ich budżecie kwotę, która zaspokaja ich niezbędne i konieczne potrzeby", co oznacza, że w przypadku stron nie zaistniał "przypadek szczególnie uzasadniony". Ocenę tę wyraził podnosząc, że w badanym okresie "faktyczny dochód stron wyniósł 3468,77 zł a na osobę w rodzinie 1734,39 zł". Z kolei łącznie obciążenia budżetu domowego wynoszą 2582,25 zł miesięcznie. Jednocześnie wskazał, że R. W. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i ma orzeczenie wydane na stałe, a M. W. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Potwierdził, że małżonkowie W. cierpią na wiele różnych schorzeń i wymagają stałego nadzoru ze strony lekarzy.

Podkreślenia – w tym miejscu wymaga – że akceptując ustalenia organu pierwszoinstancyjnego, przyjął także, że nie są oni właścicielami żadnej nieruchomości, gruntów, nie posiadają zasobów pieniężnych, posiadają samochód osobowy o wartości szacunkowej około 1.000 zł. Zamieszkują wspólnie w domu jednorodzinnym, a ich wydatki to: opłata za gaz 60 zł, zakup opału 400 zł, opłata za energię elektryczną 140 zł, zakup leków 258.64 zł i dojazd do lekarzy 300 zł, egzekucja administracyjna związana z opłatą za pobyt B. L.w Domu Pomocy Społecznej w B. w wysokości –1423,61 zł.

Dokonując analizy dochodów i wydatków stron stwierdził, że do ich dyspozycji pozostaje kwota 2310,13 zł miesięcznie. Toteż zaakceptował w pełni pogląd organu pierwszej instancji, że po stronie P. W. nie zachodzi nadzwyczajna sytuacja, która uniemożliwiałby stronom ponoszenie obciążeń (opłat) związanych z pobytem ich córki w DPS i stwierdził, że w wyniku analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, nie znalazł podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego w zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Państwo W. kwestionując stanowisko organu drugoinstancyjnego uznali zaskarżoną decyzję za krzywdzącą, gdyż nie uwzględniającą realiów sprawy i ich sytuacji życiowej. Analogicznie, jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zanegowali prawidłowość przyjęcia, że w ich przypadku "nie mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym", zwłaszcza – na co zwrócili uwagę – przy jednoczesnym stwierdzeniu, że ich stan zdrowia jest zły.

W motywach skargi autor odwołania uwypuklił, że uznaniowy charakter decyzji

nakłada na organ obowiązek dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych w celu odsunięcia od siebie zarzutu działania z przekroczeniem dopuszczalnych granic uznania administracyjnego. Organ powinien następnie rozważyć całokształt sytuacji materialnej oraz osobistej strony. W przedmiotowej sprawie – jak uznał – "organy administracji publicznej skupiły się jedynie na aspekcie finansowym". Argumentując wskazał także, że uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, iż organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Jednakże wybór ten nie opiera się na dowolności. Co więcej w sprawach pozostawionych przez ustawodawcę uznaniu administracyjnemu organ administracji ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony, jeżeli interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie. Tymczasem jak stwierdził, "organy pierwszej i drugiej instancji nie podjęły się wszechstronnego rozważenia sprawy, całkowicie pominęły słuszny interes skarżących i ich faktyczną sytuację życiową".

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (tekst jedn. Dz. U. z 1993 roku, nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz. U., Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: Ppsa) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że działania organów podejmowane w tej sprawie, były już przedmiotem oceny sądowej, a ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie wyrażone zostały w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 753/13. W związku z tym dostrzec trzeba, że zgodnie z art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. W przypadku rozpoznawania sprawy przez Sąd oznacza ono z kolei, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Odnotować też trzeba, że nawet w wypadku sporu, w zakresie stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z wyroku Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi natomiast prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. Stanowisko tożsame z prezentowanym wyraził NSA w wyrokach z dnia 7 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99, i z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1129/12 i z tego samego dnia o sygn. akt I FSK 1101/12 – wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.

Związanie oceną prawną powoduje, że ani organ administracji, ani Sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, istotnej zmiany okoliczności faktycznych, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1296/10 i sygn. akt II FSK 1328/10 przytoczone w wyroku WSA w Opolu z dnia 20 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 87/13).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że Sąd nie stwierdził, ażeby zaistniały okoliczności umożliwiające odstąpienie od oceny i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w przywołanym orzeczeniu sądowym WSA w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 753/13.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Sąd w przytoczonym wyroku stwierdził, że "(...) art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej umożliwia osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej ubieganie się o odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty. Ocenę zasadności wniosku i wybór sposobu jego załatwienia ustawodawca pozostawił uznaniu administracyjnemu. Wprawdzie w gestii organu pozostaje odmowa lub uwzględnienie wniosku zainteresowanego, nie oznacza to jednak jego dowolności przy wydawaniu rozstrzygnięcia".

Ponadto Sąd wyjaśnił, że (...) Powinnością organu wydającego decyzję w ramach uznania administracyjnego jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami k.p.a., w tym art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (patrz wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 395/11)".

W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł, że "w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy to domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie niebudzący wątpliwości interes ogólny". Nadto na poparcie wyrażonego stanowiska przytoczył wyrok NSA z dnia 20 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2036/01.

Zdaniem składu orzekającego w przedmiotowej sprawie rygorom i wskazaniom tym nie podporządkowały się orzekające w niej organy. Nie ulega wątpliwości, że ani z uzasadnienia, ani nawet z akt sprawy nie wynika na jakiej podstawie i właściwie dlaczego uznały, że w sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od żądania zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez Gmine K. na opłatę za pobyt ich córki w DPS-ie. Słusznie podniósł autor skargi, że organy nie rozważyły słusznego interesu stron a skupiły się wyłącznie na ich sytuacji materialnej, którą – ocenie Sądu – nie wiadomo dlaczego uznały za "bardzo dobrą".

Podkreślenia wymaga, że Sąd wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 753/13 zobowiązał organ do przeprowadzenia analizy sytuacji dochodowej stron zgodnie z przywołanymi w uzasadnieniu regułami, akcentując, że zasadniczo nie wyjaśniły dlaczego "(...) uznały, że sytuacja skarżących jest na tyle dobra, że nie uzasadnia odstąpienia od żądania zwrotu należności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej córki skarżących". Sąd stwierdził, że organy zgromadziły materiał dowodowy, jednakże nie wykazały jednoznacznie, czy żądanie zwrotu wydatków na udzielone córce stron świadczenie stanowiłoby dla zobowiązanych nadmierne obciążenie. Organy w istocie swoje wnioski oparły jedynie na tym, że skarżącym po odliczeniu kosztów leków oraz tzw. mediów pozostaje kwota 2949,89 zł., a zatem - jak stwierdziło Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji – "sytuacja majątkowa rodziny jest dobra". Organy nie wzięły pod uwagę, że R. W. cierpi na tą samą chorobę co jego córka, koszty leczenia tego schorzenia cały czas rosną, a nadto okoliczności, że wymaga on całodobowej opieki. Nie zbadały też, czy zachodzi prawdopodobieństwo, że niebawem z uwagi na wspomniane schorzenie może powstać konieczność umieszczenia go w Domu Pomocy Społecznej, a co za tym idzie ponoszenia przez niego kosztów pobytu w takim domu.

W ocenie Sądu meritii rozpatrując ponownie sprawę organy nie zastosowały się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 753/14. Pomimo jednoznacznych poglądów prawnych sądu i wynikających z nich wytycznych co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy organ pierwszoinstancyjny a za nim organ odwoławczy przyjął – co do istoty – że małżonkowie W. posiadają środki na uiszczanie opłaty za pobyt córki w domu pomocy społecznej.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ pierwszej instancji powinien w sposób pogłębiony odnieść się do zarzutów podnoszonych w sposób konsekwentny przez cały czas trwania niniejszego postępowania przez stronę skarżącą, co do ich sytuacji nie tylko majątkowej ale i zdrowotnej oraz życiowej, w tym zwłaszcza ich wieku, schorzeń, a także wykonać zobowiązania zawarte w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 753/14, a przytoczone i wyszczególnione powyżej, zwłaszcza sformułować ocenę i ją uzasadnić "czy pozbawienie skarżących kwoty 33 934,98 zł byłoby celowe i uzasadnione". Wszak Sąd w przytoczonym powyżej wyroku taki obowiązek expressis verbis sformułował, zważając, że "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny wyjaśnić wszystkie wyżej naprowadzone okoliczności sprawy istotne dla rozstrzygnięcia. Po kompleksowym zbadaniu tych okoliczności organy powinny ponownie rozważyć, czy pozbawienie skarżących kwoty 33 934,98 zł byłoby celowe i uzasadnione".

Brak udokumentowania twierdzeń na podstawie których organy dokonały ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia narusza także art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, które to przepisy zobowiązują organy administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a także do podania w uzasadnieniu decyzji ustaleń i przesłanek danego rozstrzygnięcia. Oceniając legalność kontestowanych decyzji podkreślić wypada, iż organy administracji publicznej prowadząc postępowanie związane są ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności, organy te działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i 7 Kpa). Organy obowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa) i na jego podstawie oceniają, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa).

Jednocześnie Sąd wskazuje, że uznanie administracyjne jest prawnie dopuszczalną przez przepis prawa materialnego możliwością alternatywnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy. Nie jest to jednak to samo, co nadanie treści pojęciom niedookreślonym przez ustalenie stanu faktycznego i konkluzje wynikające z tych ustaleń. Przy stosowaniu pojęć nieostrych organ nie działa w granicach uznania administracyjnego, lecz w oparciu o ustalone fakty wypełnia je treścią wskazującą na sposób rozumienia określonego pojęcia – w przedmiotowej sprawie jest nim "wystąpienie przypadku szczególnego". Zagadnienie istoty i funkcji pojęć niedookreślonych w procesie stosowania i wykładni przepisów (materialnego) prawa administracyjnego jest złożone i sporne. Użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. W sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Proces ustalania treści pojęcia podlega pełnej kontroli poprawności metodologicznej i merytorycznej. Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania (por. wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08, a także sygn. akt I OSK 831/09 z dnia 4 stycznia 2010 r.).

W drodze stosowania prawa nie nadano definicji temu ustawowemu znamieniu w postaci "przypadku szczególnie uzasadnionego". Nie jest to zresztą możliwe ani też celowe, gdyż każdy przypadek, jako odmienny należy indywidualizować i oceniać go w odniesieniu do konkretnej sprawy. Możliwość skontrolowania przez Sąd decyzji opartych na uznaniu administracyjnym przy wystąpieniu niedookreślonej przesłanki w postaci szczególnie uzasadnionego przypadku wymaga od organu wykazania jednoznacznego, jasnego określenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy, a także takiego sposobu uzasadnienia tych działań i towarzyszących im rozumowań, ażeby nie było żadnych wątpliwości dlaczego organ uznał tak, a nie inaczej, w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji. Natomiast w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji, jak w przedmiotowej sprawie – interesu indywidualnego i publicznego także sposobu i wyniku wyważenia pozostających w tej kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyrokach z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1389/12, z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. aktI OSK 1279/10.

Podsumowując, swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów i rozpatrzyć nie tylko z osobna ale we wzajemnej łączności.

Jednocześnie Sąd zauważa przy tym, że uzasadnienie decyzji organu tak pierwszej jak i drugiej instancji musi odpowiadać wszystkim wymogom określonym w art. 107 § 3 Kpa. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest bowiem jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje rozstrzygnięcie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione.

Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 Kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji nie spełniają przesłanki formalnej wynikającej z art. 107 § 3 Kpa. W ocenie składu orzekającego lektura uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji prowadzi do wniosku, że organy tak rozumianej zasadzie przekonywania postępowania administracyjnego nie sprostały.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu podkreśla się, że strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym – tak J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.