Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2265/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2 a pkt 1 lit. d, ust. 2 b pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: § 45 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. i S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 301/19 w sprawie ze skargi D. G. i S. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy usunięcia z operatu ewidencji gruntów i budynków wprowadzonego zapisu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 301/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę D. G. i S. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy usunięcia z operatu ewidencji gruntów i budynków wprowadzonego zapisu.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Burmistrz Miasta Koluszki zatwierdził podział działki o nr ew. [...] o pow. [...]ha, położonej w obrębie [...], gm. Koluszki stanowiącej współwłasność S. B. i D. B., w udziale po 1/2 każdy. W wyniku dokonanego podziału powstały działki o nr ewidencyjnych od [...] do [...], przy czym zgodnie z pkt 2 powołanej decyzji działka o nr ew. [...] stanowiła dojazd wewnętrzny do wydzielonych działek.

Rada Miejska w Koluszkach uchwałą z dnia 29 sierpnia 2007 r., nr XII/79/2007, podjętą na wniosek właścicieli działki nr [...], nadała drodze dojazdowej nazwę "[...]".

Następnie w wyniku przeprowadzonej w roku 2011 modernizacji gruntów i budynków dokonano zmiany oznaczenia użytków gruntowych z dotychczasowych użytków rolnych (RIVa, RIVb, RV) na tereny komunikacyjne - droga (dr).

Wnioskiem z dnia 2 marca 2012 r. S. B. i D. G. (poprzednio B.) wystąpili o ponowne przeanalizowanie zapisów ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki ew. [...], wskazując, że uwidoczniony w ewidencji zapis jest niezgodny ze stanem faktycznym na gruncie. Działka ta stanowi drogę dojazdową jedynie w części, natomiast w większej części jest użytkowana rolniczo.

Zawiadomieniem z dnia 5 kwietnia 2012 r. Starosta Łódzki Wschodni poinformował wnioskujących o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmiany oznaczeń użytków gruntowych przedmiotowej działki, a następnie ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. orzekł o wprowadzeniu zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr ew. [...] w ten sposób, że: na części działki o pow. [...]ha pozostawiono użytek "dr" (dojazd do posesji S. B.), a na pozostałej części wprowadzono użytki RIVa, RVb, RV.

Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2017 r., doprecyzowanym kolejnymi pismami procesowymi D. G. i S. B. wystąpili o usunięcie z ewidencji gruntów i budynków, istniejącego od 2011 r. do dnia [...] czerwca 2014 r., zapisu dla działki o nr ew. [...], z którego wynikało, że działka ta stanowi teren komunikacyjny - drogę (dr). Powyższy zapis miał bezpośredni wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości. Jednocześnie precyzując wniosek skarżący wyjaśnili, że intencją stron nie jest przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z [...] czerwca 2014 r., a jedynie wyeliminowanie, usunięcie z ewidencji gruntów i budynków zapisów zmian oznaczenia użytków działki [...], wprowadzonych w 2011 r. i obowiązujących do dnia [...] czerwca 2014 r. Jako podstawę żądania strona skarżąca wskazała art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d, pkt 2, ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101), dalej powoływanej jako "p.g.k." w zw. z § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2009 r. Nr 38 poz. 454).

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Starosta Łódzki Wschodni odmówił usunięcia z operatu ewidencji gruntów i budynków zapisu wprowadzonego w 2011 r. (funkcjonującego do 2014 r.) polegającego na ujawnieniu dla działki ew. nr [...], położnej w obrębie [...], gm. Koluszki użytku gruntowego – droga "dr".

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że podstawą zmiany danych ewidencji gruntów i budynków stanowią orzeczenia sądowe, akty notarialne lub decyzje administracyjne, których legalności bądź ważności, organ prowadzący tę ewidencję nie ma prawa oceniać. Tym samym podstawą usunięcia danych wprowadzonych na podstawie wadliwych lub też nieważnych dokumentów, stanowiących podstawę dokonania wpisu, stanowią nowe dokumenty właściwych organów, które pozbawiają mocy wiążącej lub modyfikują treść, wcześniej wydanych dokumentów. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści art. 24 ust. 2b p.g.k. Ponadto, odwołując się do treści § 44, § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2001 r., organ I instancji wskazał na brak jakichkolwiek prawnych możliwości wprowadzania zmian z datą wsteczną.

Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia skarżący wnieśli odwołanie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący domagają się wydania, na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.k., decyzji administracyjnej w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla działki nr ew. [...] poprzez usunięcie, z mocą wsteczną, błędnego zapisu dotyczącego oznaczenia użytku gruntowego (dr), ujawnionego w okresie od 2011 r. do 2014 r. który to zapis był niezgodny z istniejącym na gruncie stanem faktycznym. Natomiast dokonana decyzją Starosty Łódzkiego Wschodniego z czerwca 2014 r. aktualizacja ewidencji, przywracająca prawidłowe oznaczenie użytków gruntowych przedmiotowej nieruchomości wywoływała skutki na przyszłość, a tym samym nie rozwiązywała problemów podatkowych skarżących.

Odnosząc się do żądania skarżących organ odwoławczy wskazał, że obowiązujące przepisy prawa odnoszące się do kwestii zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków (w tym jej aktualizacji) nie przewidują możliwości dokonania aktualizacji zawartych w niej danych z mocą wsteczną. Wszelkie zmiany danych następują niezwłocznie po otrzymaniu przez organ prowadzący ewidencję, wymienionych w ustawie dokumentów stanowiących podstawę tych zmian.

Organ odwoławczy wskazał również, że wbrew stanowisku skarżących brak jest możliwości usunięcia czy też anulowania danych zawartych w ewidencji, nawet gdy wprowadzone do niej dane były błędne. W takiej sytuacji jedynym możliwym rozwiązaniem jest dokonanie aktualizacji ewidencji poprzez zastąpienie nieaktualnego , czy też wadliwego wpisu wpisem prawidłowym, zgodnym ze stanem faktycznym czy też prawnym, a co więcej na podstawie przedłożonego nowego dokumentu, który uzasadniałby dokonanie zmiany. Tym samym brak jest możliwości wydania decyzji o treści zgodnej z żądaniem skarżących.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że skoro właściciele przedmiotowej nieruchomości nie zgadzali się z ustalonymi w ramach przeprowadzonej modernizacji w 2011 r. użytkami – "dr", mieli możliwość zgłaszania uwag i zarzutów, w trybie określonym przepisami p.g.k.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. B. i D. G. zarzucili naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a.;

2) art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d, pkt 2, ust. 2b pkt 2 p.g.k. w zw. z § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 29 marca 2001 r.;

3) art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k. w zw. z art. 7a k.p.a.;

4) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Sąd przypomniał, że działka o nr ew. [...] powstała w wyniku podziału, należącej do skarżących nieruchomości oznaczonej pierwotnie nr ew. [...] o pow. [...]ha, położonej w obrębie [...], gm. Koluszki. W wyniku dokonanego podziału powstały działki o nr ewidencyjnych od [...] do [...], przy czym działka o nr ew. [...] stanowiła dojazd wewnętrzny do wydzielonych działek. Ostateczną decyzją z [...] lutego 2003 r. Burmistrz Miasta Koluszki zatwierdził przeprowadzony podział, o czym stosownie do brzmienia ówcześnie obowiązującej treści art. 23 p.g.k., był zobowiązany poinformować właściwego starostę – Starostę Łódzkiego Wschodniego, z uwagi na zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, załączając do zawiadomienia mapę dokonanego podziału. Tym samym Starosta Łódzki Wschodni przeprowadzając w roku 2011 modernizację obszaru ewidencyjnego, na którym położna jest przedmiotowa działka o nr [...], w oparciu przeprowadzone prace modernizacyjne oraz posiadane w prowadzonym przez siebie zasobie dane, w tym w oparciu o pozostającą w obiegu prawnym ostateczną decyzję z [...] lutego 2003 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, w sposób uprawniony dokonał zmiany oznaczenia użytku gruntowego tej działki na "dr". Tym bardziej, że uchwałą z 29 sierpnia 2007 r., nr XII/79/2007 Rada Miejska w Koluszkach, po rozpatrzeniu wniosku właścicieli nieruchomości nadała drodze położnej we wsi G. gm. Koluszki oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...], nazwę "[...]", która została oznaczona kolorem czerwonym na załączniku nr 1 do uchwały (§ 1 uchwały). Zaznaczony na załączonej do uchwały mapie obszar drogi – ul. [...] (działki [...]) jest tożsamy z jej położeniem na mapie wykonanej podczas przeprowadzonego w 2003 r. podziału działki nr [...]. W ocenie Sądu, jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skoro właściciele przedmiotowej nieruchomości nie zgadzali się z ustalonymi w ramach przeprowadzonej modernizacji w 2011 r. użytkami – "dr", mieli możliwość zgłaszania uwag i zarzutów, w terminie i trybie określonymi przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Zdaniem Sądu powyższe oznacza, że ujawnione w operacie ewidencyjnym działki nr [...] dane, co do rodzaju jej użytku gruntowego ("dr") od momentu ich wprowadzenia w 2011 r. do momentu ich aktualizacji poprzez zmianę oznaczenia istniejących na niej faktyczne rodzajów użytków gruntowych, co nastąpiło na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z [...] czerwca 2014 r., nie mogą zostać uznane za błędne informacje w rozumieniu art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k., podlegające poprawieniu, czy też usunięciu w drodze czynności materialnotechnicznej na podstawie ust. 2b powołanego przepisu.

Na marginesie Sąd wskazał, że usunięcie błędu może dotyczyć tylko błędów oczywistych czyli takich, które można dostrzec z łatwością, a więc bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tymczasem, w świetle ustaleń faktycznych niniejszej sprawy, jak i istniejących w obiegu prawnym dokumentów, w tym ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości, z której wynika, że działka nr [...] stanowi wewnętrzną drogę dojazdową do działek powstałych w wyniku przeprowadzonego podziału; aktu prawa miejscowego o nadaniu drodze obowiązującej urzędowej nazwy "[...]", w ocenie Sądu zawarty w operacie ewidencyjnym zapis, co do rodzaju użytku gruntowego aktualny pomiędzy 2011 r. a 2014 r., nie spełniał warunków aby można go było uznać oczywisty błąd.

Sąd za chybiony uznał także podniesiony w skardze zarzut naruszenia, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d, ust. 2b pkt 2 p.g.k. w zw. z § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. Ujawniony w operacie ewidencyjnym działki nr [...] rodzaj użytku gruntowego "dr", aktualny pomiędzy 2011 r., a czerwcem 2014 r., a którego podstawę wprowadzenia stanowiła modernizacja z 2011 r., przeprowadzona miedzy innymi w oparciu o ostateczną decyzję administracyjną z 2003 r. zatwierdzająca podział nieruchomości, co więcej nadal pozostającą w obiegu prawnym, nie mógł zostać uznany za błędną informację, podlegającą aktualizacji poprzez jej usunięcie w drodze czynności materialnotechnicznej. Tym samym odmowa dokonania aktualizacji zgodnie z wniesionym przez nich wnioskiem nie stanowiła naruszenia przepisów art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 24 pkt 2 p.g.k.

Za nieuzasadniony uznano również zarzut skargi co do naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. G. i S. B., zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak pełnego rozpoznania sprawy w zakresie zarzutu skarżących dotyczącego niewyjaśnienia rzeczywistego stanu na gruncie w okresie pomiędzy 2011 r., a czerwcem 2014 r.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. i w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ II instancji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przepisów nakazujących ustalenie okoliczności udowodnionych przy uwzględnieniu treści wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d i pkt 2 i ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.) w zw. z § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie;

b) § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków;

b) art. 24 ust. 2a pkt 1 ppkt d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich:

- błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym poszerzeniu treści norm prawnych wymienionych przepisów, wyrażonym wskazaniem, że "usunięcie błędu może dotyczyć tylko błędów oczywistych czyli takich, które można dostrzec z łatwością, a więc bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego", podczas gdy ustawodawca nie dokonuje stopniowania kategorii błędów, które podlegają eliminowaniu z ewidencji i w konsekwencji każdy rodzaj informacji błędnej może podlegać usunięciu na podstawie wymienionych przepisów;

- i w efekcie niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że "zawarty w operacie ewidencyjnym zapis, co do rodzaju użytku gruntowego aktualny pomiędzy 2011 r. a 2014 r., nie spełniał warunków aby można go było uznać oczywisty błąd";

c) art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, 7, 7a i 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 7a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1445 ze zm.) oraz § 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, wynikające z niesłusznego zaakceptowania błędnych ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w postępowaniu administracyjnym i przyjęcie, w ramach rygorystycznej, formalistycznej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, a sprzecznej z literalnym brzmieniem tych przepisów, że działania organów odpowiadały prawu, co w konsekwencji prowadzi do obciążenia wnioskodawców obowiązkiem podatkowym w wysokości 6,5 - krotnie wyższej od właściwej, mimo braku faktycznej zmiany stanu użytków gruntowych na działce skarżących, i skutkuje rozstrzygnięciem niesłusznym, rodzącym poczucie niesprawiedliwości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w całości;

ewentualnie, w wypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona:

2) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekli się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotne elementy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Mianowicie decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Burmistrz Miasta Koluszki zatwierdził podział działki o nr ew. [...] o pow. [...]ha, położonej w obrębie [...], gm. Koluszki stanowiącej współwłasność skarżących w udziale po 1/2 każdy. W wyniku dokonanego podziału powstały działki o nr ewidencyjnych od [...] do [...], przy czym zgodnie z pkt 2 powołanej decyzji działka o nr ew. [...] stanowiła dojazd wewnętrzny do wydzielonych działek.

Rada Miejska w Koluszkach uchwałą z dnia 29 sierpnia 2007 r. podjętą na wniosek właścicieli działki nr [...], nadała drodze dojazdowej nazwę "[...]".

Następnie w wyniku przeprowadzonej w roku 2011 modernizacji gruntów i budynków dokonano zmiany oznaczenia użytków gruntowych na działce nr [...] z dotychczasowych użytków rolnych (RIVa, RIVb, RV) na tereny komunikacyjne - droga (dr).

Wnioskiem z dnia 2 marca 2012 r. współwłaściciele wystąpili o ponowne przeanalizowanie zapisów ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki ew. nr [...], wskazując, że uwidoczniony w ewidencji zapis jest niezgodny ze stanem faktycznym na gruncie. Działka ta stanowi drogę dojazdową jedynie w części, natomiast w większej części jest użytkowana rolniczo. Postępowanie to zakończyło się ostateczną decyzją Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] czerwca 2014 r. wydaną na podstawie art. 7d, art. 20, art. 22, art. 24a p.g.k. oraz § 67 i § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2009 r. Nr 38, poz. 454) w której organ orzekł o wprowadzeniu zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr ew. [...] w ten sposób, że: na części działki o pow. [...]ha pozostawiono użytek "dr" (dojazd do posesji współwłaściciela), a na pozostałej części wprowadzono użytki RIVa, RVb, RV. Od decyzji tej strony nie składały odwołania, decyzja ta stała się ostateczna, a wynikająca z niej zmiana oznaczenia użytku gruntowego na działce nr [...] została wprowadzona do ewidencji gruntów i nadal pozostaje w ewidencji.

Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2017 r., doprecyzowanym kolejnymi pismami procesowymi współwłaściciele działki nr [...], a zarazem skarżący wystąpili do organu ewidencyjnego o usunięcie z ewidencji gruntów i budynków, istniejącego od modernizacji w 2011 r. do dnia wydania decyzji [...] czerwca 2014 r., wpisu dotyczącego użytku gruntowego, tj. droga (dr) dla przedmiotowej działki, tj. działki o nr ew. [...]. Jednocześnie precyzując wniosek skarżący wyjaśnili, że ich intencją nie jest przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] czerwca 2014 r. W ocenie skarżących powołana decyzja niejako "przywróciła" niezmienny stan faktyczny na gruncie, istniejący przed datą przeprowadzenia modernizacji w 2011 r. Jednakże z uwagi na fakt, iż dokonana na podstawie decyzji z 2014 r. aktualizacja wywołuje skutki prawne na przyszłość, koniecznym jest, w ocenie skarżących, usunięcie funkcjonującego w ewidencji zapisu odnośnie rodzaju użytku gruntowego działki, obowiązującego w okresie od 2011 do 2014 r., który to zapis rodzi negatywne skutki podatkowe dla skarżących. Tym samym, w ocenie skarżących powyższy, oczywiście błędny zapis, winien zostać usunięty z operatu ewidencji gruntów i budynków działki nr [...]. Przy czym żądanie skarżących powinno zostać uwzględnione nie w drodze aktualizacji ewidencji, w oparciu o przedłożony przez nich, przewidziany ustawą p.g.k. dokument stanowiący podstawę dokonania wpisu, lecz poprzez usunięcie błędnej informacji, która nigdy nie odpowiadała stanowi faktycznemu na gruncie.

W takich okolicznościach faktycznych i prawnych została wydana zaskarżona decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia [...] lutego 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] października 2018 r. odmawiającą usunięcia z operatu ewidencji gruntów i budynków zapisu wprowadzonego w 2011 r. (funkcjonującego do 2014 r.) polegającego na ujawnieniu dla działki ewidencyjnej nr [...] użytku gruntowego "dr" - droga. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę wniesioną przez skarżących.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego.

W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt 1 wskazano na naruszenie: art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., a w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego sformułowanych w pkt 2 na naruszenie: art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d i pkt 2 i ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz § 44 pkt 2 powołanego rozporządzenia.

Podkreślić należy, że wskazane wyżej przepisy objęte zarzutami skargi kasacyjnej są praktycznie tożsame z zarzutami jakie były sformułowane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (poza oczywiście zarzutem dotyczącym art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.), do których Sąd się szczegółowo odniósł, a stanowisko prawne jakie zajął jest prawidłowe.

W zarzucie dotyczącym naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzucono przedstawienie stanu sprawy niezgodnie z stanem rzeczywistym, w następstwie pominięcia w ramach przeprowadzonej przez Sąd analizy dokonanej przez organ oceny dowodów, treści decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] czerwca 2014 r., która wyraźnie "przywracała" na gruncie skarżących stan użytków sprzed modernizacji w 2011 r., a zatem pośrednio przyznawała, że stan użytków ustalony w czasie modernizacji był niezgodny ze faktycznym. Podobnie w zarzucie dotyczącym naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak pełnego rozpoznania sprawy w zakresie zarzutu skarżących dotyczących niewyjaśnienia rzeczywistego stanu na gruncie w okresie pomiędzy 2011 a czerwcem 2014 r. w następstwie pominięcia przez Sąd przy ocenie ustalonego przez organ stanu faktycznego treści decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] czerwca 2014 r. Również pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oparte są o nieuwzględnienie ustaleń powołanej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., podczas gdy stan faktyczny na gruncie w chwili modernizacji był tożsamy ze stanem istniejącym w dacie wydania tej decyzji.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., zaś okoliczność, iż skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z rozstrzygnięciem Sądu nie oznacza wadliwości uzasadnienia.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na tle komentowanego przepisu szczególnego znaczenia nabiera więc zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Należy w związku z tym zauważyć, że zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999/1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Natomiast brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Stąd też ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji działał w granicach danej sprawy, a kontrola decyzji została przeprowadzona w pełnym zakresie.

Zasadniczą kwestią sporną pozostaje możliwość usunięcia przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, z mocą wsteczną, zamieszczonego w niej zapisu odnośnie użytku gruntowego działki o nr ew. [...] – "dr", w okresie od daty przeprowadzonej w 2011 r. modernizacji do daty wydania decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] czerwca 2014 r. Zdaniem skarżących kasacyjnie podstawą dokonania żądanej zmiany, tj. usunięcia z operatu ewidencyjnego wpisu dotyczącego użytku gruntowego "dr" dla działki nr [...] w okresie od 2011 r. do dnia [...] czerwca 2014 r. jest wskazana decyzja Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] czerwca 2014 r., w której organ orzekł o wprowadzeniu zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr ew. [...] w ten sposób, że: na części działki o pow. [...]ha pozostawiono użytek "dr" (dojazd do posesji współwłaściciela), a na pozostałej części wprowadzono użytki RIVa, RVb, RV oraz ustalenia faktyczne jakie organ poczynił w tej sprawie przed wydaniem powoływanej decyzji. Stąd też powołane wyżej zarzuty dotyczących naruszenia przepisów postępowania oparte zostały o nieuwzględnienie decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. i ustaleń faktycznych w niej poczynionych. Przy czym zmiana użytku gruntowego wynikająca z decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. została wprowadzona w ewidencji gruntów, skarżący kasacyjnie nie kwestionują, że wprowadzona zmiana wywołała skutek na przyszłość, a nie dotyczy okresu wcześniejszego, tj. sprzed wydania decyzji. Uważają jednak, że ustalenia faktyczne poczynione w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. stanowią podstawę do uwzględnienia ich żądania i wykreślenia użytku drogowego "dr" również z mocą wsteczną.

To stanowisko skarżących kasacyjnie jest błędne, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sposób szczegółowy przedstawił i wyjaśnił stan prawny dotyczący aktualizacji ewidencji gruntów i budynków mający zastosowanie w sprawie, w tym również możliwości eliminowania danych błędnych. Z tym stanowiskiem w pełni zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny.

Należy zwrócić uwagę, że Starosta Łódzki Wschodni przeprowadzając w roku 2011 modernizację obszaru ewidencyjnego, na którym położna jest przedmiotowa działka o nr [...] w oparciu przeprowadzone prace modernizacyjne oraz posiadane w prowadzonym przez siebie zasobie dane, w tym w oparciu o pozostającą w obiegu prawnym ostateczną decyzję z dnia [...] lutego 2003 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, w sposób uprawniony dokonał zmiany oznaczenia użytku gruntowego tej działki na "dr". Tym bardziej, że uchwałą z 29 sierpnia 2007 r., nr XII/79/2007 Rada Miejska w Koluszkach, po rozpatrzeniu wniosku właścicieli nieruchomości, nadała drodze położnej we wsi G. gmina Koluszki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], nazwę "[...]", która została oznaczona kolorem czerwonym na załączniku nr 1 do uchwały (§ 1 uchwały). Zaznaczony na załączonej do uchwały mapie obszar drogi – ul. [...] (działki [...]) jest tożsamy z jej położeniem na mapie wykonanej podczas przeprowadzonego w 2003 r. podziału działki nr [...] na działki od [...] do [...], przy czym zgodnie z pkt 2 powołanej decyzji działka o nr ew. [...] stanowiła dojazd wewnętrzny do wydzielonych działek. Ponadto, jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej niniejszą skargą decyzji, skoro właściciele przedmiotowej nieruchomości nie zgadzali się z ustalonymi w ramach przeprowadzonej modernizacji w 2011 r. użytkami – "dr", mieli możliwość zgłaszania uwag i zarzutów, w terminie i trybie określonymi przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dlatego też ujawnione w operacie ewidencyjnym działki nr [...] dane, co do rodzaju jej użytku gruntowego ("dr") od momentu ich wprowadzenia w 2011 r. do momentu ich aktualizacji poprzez zmianę oznaczenia istniejących na niej faktyczne rodzajów użytków gruntowych, co nastąpiło na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z [...] czerwca 2014 r., nie mogą zostać uznane za błędne informacje w rozumieniu art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k., podlegające poprawieniu, czy też usunięciu w drodze czynności materialnotechnicznej na podstawie ust. 2b powołanego przepisu.

Niezasadne są tym samym zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjnej, a dotyczące naruszenia, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d, ust. 2b pkt 2 p.g.k. w zw. z § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. Jak już bowiem wcześniej wskazano ujawniony w operacie ewidencyjnym działki nr [...] rodzaj użytku gruntowego "dr", aktualny pomiędzy 2011 r., a czerwcem 2014 r., a którego podstawę wprowadzenia stanowiła modernizacja z 2011 r., przeprowadzona miedzy innymi w oparciu o ostateczną decyzję administracyjną z 2003 r. zatwierdzająca podział nieruchomości, co więcej nadal pozostającą w obiegu prawnym, nie mógł zostać uznany za błędną informację, podlegającą aktualizacji poprzez jej usunięcie w drodze czynności materialnotechnicznej. Tym samym, wbrew stanowisku skarżących odmowa dokonania aktualizacji zgodnie z wniesionym przez nich wnioskiem nie stanowiła naruszenia wskazanych przepisów materialnoprawnych.

Należy podkreślić, że kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest prawidłowa, Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z stanowiskiem, że decyzja Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] czerwca 2014 r., w której organ orzekł o wprowadzeniu zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr ew. [...] w ten sposób, że w miejsce istniejącego użytku gruntowego droga "dr": użytek ten tzn. droga "dr" pozostawiono na części działki o pow. [...]ha, a na pozostałej części wprowadzono użytki RIVa, RVb, RV i która została wprowadzona do ewidencji gruntów, nie może stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku skarżących i wykreślenia użytku gruntowego "dr" wpisanego w ewidencji w okresie od 2011 r. do czasu wydania przedmiotowej decyzji.

Dodatkowo, niezależnie od powyższego stanowiska, o tym, że wniosek skarżących z dnia 8 grudnia 2017 r., doprecyzowany kolejnymi pismami w którym wystąpili do organu ewidencyjnego o usunięcie z ewidencji gruntów i budynków, istniejącego od modernizacji w 2011 r. do dnia wydania decyzji [...] czerwca 2014 r., wpisu dotyczącego użytku gruntowego, tj. droga (dr) na działce nr [...] nie mógł być uwzględniony wskazuje również treść wniosku. Mianowicie skarżący żądali wyłącznie usunięcia z ewidencji gruntów wpisu dotyczącego użytku gruntowego "dr" na działce nr [...], istniejącego we wskazanym okresie czasu. Tymczasem, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja dotycząca gruntów obowiązkowo obejmuje informację dotyczącą rodzaju użytku gruntowego, tym samym nie dopuszczalna jest sytuacja w której ewidencja gruntów, w wyniku usunięcia dotychczasowej informacji, nie zawierałaby informacji dotyczącej rodzaju użytku gruntowego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.