Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 332/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119, 121, 122
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 17 lipca 2019 r., znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia K. M. na postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu N. z dnia 10 września 2018 r., znak: [...], o nałożeniu na zobowiązanego – K. M. – grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5000.00 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 2 lipca 2018 r., Nr [...] oraz obowiązku wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu N. nr [...] z dnia 26 września 2013 r., znak: [...], nakazano "właścicielce działki nr [...] w W. i obiektu K. M. dokonać rozbiórki samowolnie wykonanej części ogrodzenia działki nr [...] od strony działki nr [...] o wysokości od 2,35 m do 2,75 m, składającej się z betonowego cokołu, w którym osadzone są metalowe słupki oraz przęseł wypełnionych drewnianymi sztachetami, na odcinku o długości 46 m rozpoczynającym się w granicy z działką nr [...] w miejscowości W. W., gm. P.-Z.".

W dniu 20 listopada 2013 r. skierowane zostało do K. M. upomnienie nr [...], zawierające wezwanie do wykonania obowiązku rozbiórki z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w terminie zakreślonym w upomnieniu spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 27 stycznia 2014 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a dotyczący obowiązku wynikającego z w/w decyzji. Postanowieniem nr [...] z dnia 19 marca 2014 r., znak: [...], PINB nałożył na zobowiązaną, K. M., grzywnę w wysokości 4 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 27 stycznia 2014 r. W dniu 9 grudnia 2014 r. PINB działając jako wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy nr [...], dotyczący należności pieniężnej – grzywny w celu przymuszenia w kwocie 4 000 zł. Za pismem z dnia 9 grudnia 2014 r., znak: [...], PINB przekazał w/w tytuł wykonawczy do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego [...] celem wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

W piśmie z dnia 9 września 2015 r. K. M. wniosła zażalenie na postanowienie PINB nr [...] z dnia 19 marca 2014 r., znak: [...], wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia tego zażalenia. Postanowieniem nr [...] z dnia 26 lutego 2016 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia. MWINB wyjaśnił, że postanowienie PINB nr [...] z dnia 19 marca 2014 r., znak: [...], wysłane zostało do K. M. na nieprawidłowy adres, tzn. taki, pod którym strona już nie zamieszkiwała, i w związku z tym nie doszło do skutecznego doręczenia tego postanowienia, a brak skutecznego doręczenia postanowienia stronie, która jest jedyną stroną w danym postępowaniu, oznacza nieistnienie tego postanowienia w obrocie prawnym. Z kolei postanowieniem nr [...] z dnia 26 lutego 2016 r., znak: [...], MWINB umorzył w całości postępowanie w sprawie wniosku K. M. z dnia 9 września 2015 r. o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie PINB nr [...] z dnia 19 marca 2014 r., znak: [...] W uzasadnieniu swojego postanowienia MWINB wyjaśnił, że ze względu na nieskuteczność doręczenia postanowienia PINB nr [...] z dnia 19 marca 2014 r., znak: [...], nie rozpoczął się bieg terminu do złożenia zażalenia na to postanowienie i w związku z tym wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia należy uznać za bezprzedmiotowy.

Za pismem z dnia 25 maja 2016 r., znak: [...], PINB przesłał do pełnomocnika K. M. swoje postanowienie nr [...] z dnia 19 marca 2014 r., znak: [...], o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Po rozpatrzeniu zażalenia K. M. MWINB postanowieniem nr [...] z dnia 25 lipca 2016 r., znak: [...], uchylił powyższe postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia zobowiązanej odpisu tytułu wykonawczego.

W odrębnym piśmie z dnia 8 czerwca 2016 r. K. M. zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 27 stycznia 2014 r. Postanowieniem nr [...] z dnia 22 czerwca 2016 r., znak: [...], PINB odmówił rozpatrzenia zarzutów z art. 33 § 1 pkt 1, 6, 7 i 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z uwagi na uchybienie terminu do złożenia tych zarzutów i odmówił uwzględnienia zarzutów z art. 33 § 1 pkt 6 i 8 upea. Zażalenie na w/w postanowienie złożyła K. M.. Postanowieniem nr [...] z dnia 20 września 2016 r., znak: [...], MWINB uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji w sprawie zarzutów zgłoszonych przez K. M. w piśmie z dnia 8 czerwca 2016 r. wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia zobowiązanej odpisu tytułu wykonawczego.

W dniu 23 lutego 2017 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne wobec K. M. w sprawie obowiązku wynikającego z decyzji PINB nr [...] z dnia 26 września 2013 r., znak: [...] Odpis w/w tytułu wykonawczego doręczony został zobowiązanej, K. M., w dniu 7 marca 2017 r. W piśmie z dnia 9 marca 2017 r. K. M. zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 23 lutego 2017 r. Postanowieniem nr [...] z dnia 9 czerwca 2017 r., znak: [...], PINB odmówił uwzględniania zarzutów. Po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanej na w/w postanowienie, MWINB, postanowieniem nr [...] z dnia 22 września 2017 r. [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez PINB. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na dostrzeżone nieprawidłowości w rozpatrzeniu zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym w art. 15 upea, które w jego ocenie miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie kwestii zgłoszonych przez K. M. zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem nr [...] z dnia 15 stycznia 2018 r., znak: [...], PINB orzekł o uwzględnieniu zgłoszonego zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 upea i umorzeniu w związku z tym postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec wyżej wymienionej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 23 lutego 2017 r. nr [...]. W/w postanowieniem PINB orzekł jednocześnie o nieuwzględnieniu pozostałych zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów. Zażalenie na to postanowienie złożyła K. M. w piśmie z dnia 26 stycznia 2018 r. Po rozpatrzeniu w/w zażalenia, MWINB, postanowieniem nr [...] z dnia 28 czerwca 2018 r., znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł na nowo o uwzględnieniu zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia i umorzeniu w związku z tym postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec K. M. oraz o oddaleniu pozostałych zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia MWINB stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest co do zasady prawidłowe, niemniej jednak organ odwoławczy dostrzegł, iż (cyt): "(...) w rozstrzygnięciu zaskarżonego postanowienia PINB omyłkowo wskazał, że jednym z nieuwzględnionych przez niego zarzutów jest, oparty na przepisie art. 33 § 1 pkt 6 upea, zarzut niedopuszczalności zastosowania środka egzekucyjnego, podczas gdy zgłoszonym przez zobowiązaną i rozpatrzonym przez PINB zarzutem był oparty na tej samej podstawie prawnej zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej (v. pismo zawierające zarzuty oraz uzasadnienie zaskarżonego postanowienia). Ponadto w rozstrzygnięciu zaskarżonego postanowienia wskazano błędną datę wystawienia tytułu wykonawczego nr [...], w oparciu o który PINB prowadził postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie".

Na w/w postanowienie MWINB złożona została przez K. M. skarga do WSA w Krakowie. W dniu 4 grudnia 2018 r. przed WSA w Krakowie zapadł wyrok w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie MWINB nr [...] z dnia 28 czerwca 2018 r., znak: [...], prowadzonej pod sygn. II SA/Kr [...]. Wyrokiem tym Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia MWINB (w przedmiocie uwzględnienia zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia nr [...] z dnia 20 listopada 2013 r. i umorzeniu w związku z tym postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec K. M. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia nr [...] z dnia 23 lutego 2017 r. oraz o oddaleniu pozostałych zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów) oraz poprzedzającego go postanowienia PINB nr [...] z dnia 15 stycznia 2018 r. znak: [...] Pismem z dnia 21 lutego 2019 r. znak: [...], MWINB wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od w/w wyroku WSA w Krakowie.

Po ostatecznym umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec K. M. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 7 marca 2017 r. nr [...], z uwagi na brak uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia, o którym mowa w art. 15 upea, PINB, upomnieniem nr [...] z dnia 25 stycznia 2018 r. znak: [...] wezwał K. M. do wykonania obowiązku orzeczonego w ostatecznej decyzji PINB nr [...] z dnia 26 września 2013 r. znak: [...] W/w upomnienie zostało skutecznie doręczone w dniu 12 lutego 2018 r. (odbiór pokwitowała sama adresatka). W dniu 29 maja 2018 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne w terenie, w wyniku których ustalono, że obowiązek nałożony decyzją PINB nr [...] z dnia 26 września 2013 r. znak: [...] nie został wykonany. W dniu 2 lipca 2018 r. PINB wystawił wobec K. M. tytuł wykonawczy nr [...], wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne w sprawie doprowadzenia do wykonania w/w obowiązku. Odpis w/w tytułu wykonawczego został doręczony zobowiązanej – K. M., w trybie art. 44 k.p.a. Postanowieniem nr [...] z dnia 10 września 2018 r. znak: [...], PINB nałożył na zobowiązaną grzywnę w wysokości 5000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 2 lipca 2018 r. Pismem z dnia 21 września 2018 r. zobowiązana wniosła zażalenie na w/w postanowienie PINB.

Odrębnym pismem z dnia 21 września 2018 r. zobowiązana zgłosiła do PINB zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Po rozpatrzeniu w/w środka zaskarżenia, PINB, postanowieniem nr [...] z dnia 24 października 2018 r. znak: [...], orzekł o odmowie uwzględnienia zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów: niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 6 upea) oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 upea). Jednocześnie w/w postanowieniem PINB stwierdził niedopuszczalność zarzutów: nieistnienia obowiązku podlegającego egzekucji (art. 33 § 1 pkt 1 upea), niedopuszczalności egzekucji (art. 33 § 1 pkt 6 upea), oraz niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 upea), z uwagi na zgłoszenie w/w zarzutów z uchybieniem ustawowego terminu do ich zgłoszenia. Pismem z dnia 5 listopada 2018 r. zobowiązana zażaliła się na w/w postanowienie PINB. Po rozpatrzeniu w/w zażalenia, MWINB, postanowieniem nr [...] z dnia 17 lipca 2019 r. znak: [...] orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy.

Z kolei po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (postanowienie PINB nr [...] z dnia 10 września 2018 r. znak: [...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 17 lipca 2019 r., którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił istotę grzywny w celu przymuszenia nakładanej w przypadku braku realizacji zobowiązania niepieniężnego wynikającego z przepisów ustawy – Prawo budowlane, a ściślej obowiązku dokonania rozbiórki. Wskazał, że pomimo doręczenia upomnienia nr [...] z dnia 25 stycznia 2018 r., znak: [...], skarżąca nie wykonała w/w obowiązku. Przywołał art. 121 § 2 i 4 upea, oraz wskazał, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest co do zasady jednorazowa i nie może przekraczać kwoty 10 000 zł. Stwierdził, że grzywna nałożona na zobowiązaną mieści się w tym ustawowym zakresie, tzn. organ egzekucyjny, określając wysokość grzywny na kwotę 5 000 zł, nie wykroczył poza ustaloną przez ustawodawcę maksymalną wysokość grzywny dla zobowiązanego będącego osobą fizyczną, a grzywna ta nie jest wygórowana. Podkreślił, że na wysokość nałożonej w niniejszej sprawie grzywny w celu przymuszenia wpływ ma również fakt, iż grzywna ta może być nałożona na zobowiązanego tylko raz (art. 121 § 4 upea).

Odnosząc się do uwag podniesionych w zażaleniu zobowiązanej organ wyjaśnił, iż kwestia istnienia egzekwowanego w przedmiotowej sprawie obowiązku orzeczonego w ostatecznej decyzji PINB nr [...] z dnia 26 września 2013 r. znak: [...] mogła być badana przez organ egzekucyjny w trybie zarzutu opartego na art. 33 § 1 pkt 1 upea w sprawie egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 2 lipca 2018 r. W/w zarzut został wprawdzie zgłoszony w piśmie zobowiązanej z dnia 21 września 2018 r., jednak nieskutecznie, bowiem postanowieniem nr [...] z dnia 24 października 2018 r. znak: [...], utrzymanym w mocy postanowieniem MWINB nr [...] z dnia 17 lipca 2019 r. znak: [...], PINB orzekł o niedopuszczalności m.in. tego zarzutu z uwagi na zgłoszenie go po upływie ustawowego terminu.

Zarzut nieistnienia obowiązku orzeczonego w decyzji PINB nr [...] z dnia 26 września 2013 r., znak: [...], zgłoszony został przez K. M. w odrębnym postępowaniu egzekucyjnym znak: [...], dotyczącym w/w obowiązku (prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 23 lutego 2017 r.) i ostatecznie umorzonym postanowieniem MWINB nr [...] z dnia 28 czerwca 2018 r., znak: [...] W/w postanowieniem MWINB, po rozpatrzeniu zażalenia K. M. na postanowienie PINB nr [...] z dnia 15 stycznia 2018 r. znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o uwzględnieniu zgłoszonego przez zobowiązaną zarzutu braku uprzedniego doręczenia jej upomnienia i umorzeniu w związku z tym postępowania egzekucyjnego znak: [...] oraz o oddaleniu pozostałych zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów, w tym m.in. zarzutu nieistnienia obowiązku opartego na twierdzeniu zobowiązanej o niedoręczeniu jej egzekwowanej decyzji PINB z dnia 26 września 2013 r. znak: [...] W uzasadnieniu w/w postanowień MWINB odnosząc się do w/w zarzutu wskazał m. in., iż w/w decyzja doręczona została innej stronie biorącej udział postępowaniu administracyjnym tj. Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo P. (doręczenie zastąpiło w dniu 3 października 2013 r.), które nie skorzystało z prawa wniesienia odwołania. Okoliczność ta (wyraźnie podkreślona również w uzasadnieniu postanowienia MWINB nr [...] z dnia 7 września 2018 r. znak: [...], na które skarżąca powołuje się w zażaleniu) świadczy o tym, że decyzja PINB nr [...] z dnia 26 września 2013 r. znak: [...], pomimo niedoręczenia jej K. M. (faktu tego organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia MWINB nr [...] nie kwestionuje) weszła do obrotu prawnego. W związku zaś z tym, że decyzja weszła do obrotu prawnego i nie została jak dotąd z tego obrotu wyeliminowana, nałożony nią obowiązek istnieje i podlega egzekucji.

Organ II instancji zauważył, że powyższe stanowisko zostało zakwestionowane przez WSA w Krakowie, który po rozpatrzeniu skargi K. M. na postanowienie MWINB nr [...] z dnia 28 czerwca 2018 r. znak: [...], wydał wyrok z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr [...], którym uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. [...] jednak od tego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna, a nadto powołane orzeczenie WSA w Krakowie zapadło w związku z postępowaniem egzekucyjnym znak: [...], wszczętym przez PINB na podstawie wykonawczego z dnia 23 lutego 2017 r. nr [...], w celu wyegzekwowania decyzji PINB nr [...] z dnia września 2013 r., znak: [...] Organ II instancji zaznaczył też, że postanowienia MWINB nr [...] i nr [...] z dnia 7 września 2018 r., znak: [...], którymi orzeczono odpowiednio: o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB nr [...] z dnia 26 września 2013 r., znak: [...], oraz o stwierdzeniu niedopuszczalności w/w odwołania, zostały uchylone wyrokami WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2019 r. o sygn. akt odpowiednio: II SA/Kr 1494/18 oraz II SA/Kr 1495/18. Od tych wyroków WSA w Krakowie MWINB wniósł także skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Oran II instancji ocenił, że wbrew wyartykułowanemu w zażaleniu twierdzeniu zobowiązanej odpis tytułu wykonawczego z dnia 2 lipca 2018 r. nr [...] został zobowiązanej skutecznie doręczony. Świadczy o tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Nastąpiło to w trybie tzw. doręczenia zastępczego regulowanego przepisami art. 44 k.p.a. W ocenie MWINB, wszystkie przewidziane w art. 44 warunki konieczne do uznania doręczenia zastępczego za skuteczne zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Jak bowiem wskazuje zalegające w aktach postępowania egzekucyjnego zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki zawierającej odpis tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 2 lipca 2018 r., przesyłka ta skierowana na prawidłowy adres zobowiązanej, wobec niemożności jej doręczenia, została pozostawiona w dniu 25 lipca 2019 r. w Urzędzie Pocztowym W. [...], zaś zawiadomienie o tym umieszczono w skrzynce oddawczej adresatki. W dniu 2 sierpnia 2018 r. dokonano powtórnej awizacji przedmiotowej przesyłki, zaś w dniu 9 sierpnia 2018 r., wobec bezskutecznego upływu terminu 14 dni od dnia pierwszego awizowania przesyłkę zwrócono do nadawcy tj. PINB. Nie znajduje zatem uzasadnienia zawarte w zażaleniu twierdzenie skarżącej, jakoby zaskarżone postanowienie PINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało doręczone bez uprzedniego doręczenia zobowiązanej odpisu tytułu wykonawczego, a więc z naruszeniem art. 122 § 11 pkt 1 upea.

Opisane wyżej postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2019 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. M., zarzucając mu naruszenie: 1) art. 6 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także art. 26 upea w związku z art. 26 c i 26 d upea poprzez uznanie za prawidłowe wystawienie kolejnego tytułu wykonawczego, tj. tytułu nr [...] z dnia 2 lipca 2018 r. i prowadzenie w oparciu o ten tytuł wykonawczy kolejnej egzekucji wobec skarżącej, w tym nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, w sytuacji gdy w dniu 23 lutego 2017 r. został już wystawiony wobec skarżącej tytuł wykonawczy nr [...] dotyczący tego samego obowiązku niepieniężnego, wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] nr [...] z dnia 26 września 2013 r., podczas gdy wystawienie kolejnego tytułu wykonawczego co do tej samej należności, czy tego samego obowiązku jest niedopuszczalne, gdyż narusza gwarancje ochrony praw zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym (chroni przed wielokrotnym dochodzeniem jednej i tej samej należności), a jedyne wyjątki w tym zakresie zawierają przepisy art. 26 c i 26 d upea, które nie miały zastosowania w niniejszej sprawie; 2) art. 152 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 35 § 1 upea poprzez niezastosowanie i błędne przyjęcie, że "orzeczenie WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1233/18 (...) formalnie nie wiąże PINB" oraz w konsekwencji uznanie za prawidłowe prowadzenie wobec skarżącej egzekucji obowiązku niepieniężnego, wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] nr [...] z dnia 26 września 2013 r. w oparciu o kolejny tytuł wykonawczy, w sytuacji gdy wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1233/18 uchylił postanowienie nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, wydane w sprawie zarzutów skarżącej w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym ww. obowiązku niepieniężnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 23 lutego 2017 r., a zgodnie z art. 152 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej, co oznacza że w świetle art. 35 § 1 upea postępowanie egzekucyjne dot. ww. obowiązku niepieniężnego nie może być wobec skarżącej prowadzone; 3) naruszenie art. 119, art. 120, art. 121, art. 122, art. 32 oraz art. 64a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez: a) nałożenie na skarżącą grzywny przymuszającej do wykonania obowiązku, który nie istnieje, bowiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. z dnia 26 września 2013 r. nie została stronie skutecznie doręczona, a zatem egzekwowany obowiązek nie istnieje; b) nałożenie na skarżącą grzywny przymuszającej w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia 2 lipca 2018 r. nr [...], podczas gdy wystawienie ponownego tytułu wykonawczego dotyczącego tego samego obowiązku oraz ponowne prowadzenie egzekucji w oparciu o ten tytuł jest niedopuszczalne; c) niedoręczenie skarżącej skutecznie tytułu wykonawczego z dnia 2 lipca 2018 r. nr [...]; d) ponowne nałożenie na skarżącą grzywny przymuszającej do wykonania obowiązku niepieniężnego, podczas gdy grzywna przymuszająca została już na skarżącą nałożona i grzywna została zapłacona; e) niewyjaśnienie i brak uzasadnienia w zakresie wysokości zastosowanej grzywny; 4) art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 10, art. 42 § 1 kpa, art.77 kpa, art. 80 kpa, art. 124 § 2 kpa, co polegało na: a) zaniechaniu przez organy przesłania na wniosek strony z dnia 6 listopada 2018 r. kopii potwierdzenia nadania listem poleconym oraz koperty, w której stronie miał zostać doręczony tytuł wykonawczy z dnia 2 lipca 2018 r., a jedynie pismem z dnia 17 stycznia 2019 r. organ przesłał kopię tytułu wykonawczego, co dotyczyło istotnych okoliczności w sprawie; b) pominięciu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy wyroku z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1233/18 którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane w sprawie zarzutów skarżącej w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym przedmiotowego obowiązku niepieniężnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 23 lutego 2017 r. oraz wskazał, że: "Skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na zasadność podnoszonego zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 Upea tj. nieistnienia obowiązku wymienionego w decyzji z dnia 26 września 2013 r. znak: [...] oraz tytule wykonawczym, ponieważ decyzja z dnia 26 września 2013 r. nigdy nie została doręczona skarżącej – zobowiązanej. Decyzja ta nie stała się zatem ostateczna, a zatem nie może być podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego"; c) błędzie w ustaleniach faktycznych, co dotyczyło oceny prawidłowości doręczeń zastępczych dokonanych skarżącej po dniu 7 czerwca 2013 r. w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z dnia z dnia 26 września 2013 r. oraz pominięcie faktu pozbawienia strony możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu prowadzonym przed PINB. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji również w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postawienia.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1137/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu l Instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że istnieją poważne wątpliwości co do tego, czy decyzja nakazująca rozbiórkę jest ostateczna i w związku z tym egzekucja administracyjna w ogóle może być wszczęta i prowadzona. Powołał się przy tym na wcześniejsze wyroki WSA w Krakowie, które choć nieprawomocne wskazywały na konieczność zachowania przez organ wstrzemięźliwości w egzekwowaniu nakazu rozbiórki ogrodzenia, w tym wyrok z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. II SA/Kr 1233/18. Również w wyrokach WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 1494/18 (z 27 lutego 2019 r., ze skargi K. M. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2018r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania) i o sygn. akt II SA/Kr 1495/18 (z 27 lutego 2019 r., ze skargi K. M. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z 7 września 2018r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania), Sąd zakwestionował stanowisko organu co do skutecznego doręczenia K. M. decyzji i tym samym uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności. Sąd wskazał, że skoro jednej ze stron służy ciągle prawo do złożenia odwołania, a nie rozpoczął tylko biec termin do dokonania tej czynności z powodu wadliwego doręczenia decyzji, decyzja nie może uzyskać waloru ostateczności. Decyzja jest ostateczna wobec wszystkich stron postępowania, albo w ogóle nie ma waloru ostateczności. Sąd zwrócił uwagę, że powyższe wyroki– a w szczególności wyrok z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1233/18 – zapadły przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Natomiast już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, zapadł także wyrok z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1138/19 (ze skargi K. M. na postanowienie Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zarzutu), w którym Sąd wskazał na naruszenie przez organ art. 152 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę w całości podzielił zawarte w uzasadnieniu tego wyroku rozważania wskazujące na pominięcie przez organ II instancji skutków prawnych wynikających ze znajdującego się już w obrocie prawnym nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 1233/18), którym Sąd (...) uchylił zaskarżone postanowienie (w przedmiocie uwzględnienia zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia Nr [...] z dnia 20 listopada 2013 r. i umorzeniu w związku z tym postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec K. M. na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia 23 lutego 2017 r. oraz o oddaleniu pozostałych zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów) oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] Nr [...] z dnia 15 stycznia 2018 r. (znak: [...]). W świetle przywołanego powyżej wyroku niezgodne z prawem jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie wystawionego w dniu 2 lipca 2018 r. przez PINB tytułu wykonawczego nr [...], który dotyczy tego samego obowiązku, o którym mowa w ww. nieprawomocnym wyroku. Kontrolowany obecnie organ pominął, że niezależnie od kompetencji do rozpoznania zażalenia w realiach kontrolowanej sprawy z uwagi na brzmienie art. 152 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powinien rozważyć wykorzystanie posiadanych z urzędu kompetencji do umorzenia wszczętego na podstawie ww. tytułu wykonawczego postępowania egzekucyjnego i w konsekwencji odpowiedniego następczego umorzenia postępowania w sprawie wniesionych zarzutów. Nie zakończyła się bowiem prawomocnym wyrokiem NSA sądowa kontrola postępowania egzekucyjnego dotyczącego egzekucji obowiązku, o którym jest mowa w decyzji z dnia 26 września 2013 r. (znak: [...]) PINB w N. S. dla Powiatu [...] w której nakazano "właścicielce działki nr [...] w W. i obiektu K. M. dokonać rozbiórki samowolnie wykonanej części ogrodzenia działki nr [...]". Sąd powtórzył, że skoro przed wydaniem zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, nawet nieprawomocnym wyrokiem sygn. II SA/Kr 1233/18, Sąd stwierdził nieistnienie obowiązku wymienionego w decyzji z dnia 26 września 2013 r., znak: [...], to organ powinien był co najmniej rozważyć umorzenie postępowania egzekucyjnego na zasadzie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a następczo umorzenie postępowania w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Sąd argumentował, że jeżeli nieostateczna decyzja nie jest zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności, obowiązek z niej wynikający nie podlega wykonaniu, co wynika z art. 130 § 1 k.p.a., zgodnie z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Ponieważ nie jest prawomocnie rozstrzygnięta kwestia ostateczności decyzji nakazującej rozbiórkę, w toku pozostają sprawy dotyczące przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, to prowadzenie egzekucji jest do tego czasu niedopuszczalne. Sąd zwrócił uwagę, że przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji stanowi przesłankę do umorzenia postępowania egzekucyjnego z mocy art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wywołuje skutek ex tunc, usuwając skutki ostateczności decyzji wymiarowej będącej podstawą egzekwowanego zobowiązania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, naruszeniem prawa przez organ było wystawienie kilku tytułów wykonawczych, dotyczących przymusowej realizacji tej samej decyzji administracyjnej, nakazującej rozbiórkę (której dodatkowo ostateczność jest co najmniej wątpliwa). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, pierwszy tytuł wykonawczy – nr [...] został wystawiony przez PINB w N. S. dla powiatu [...] w dniu 27 stycznia 2014 r. Tytułu tego nie ma w aktach sprawy, jednakże jego istnienie wynika także z postanowienia WMINB z dnia 28 czerwca 2018 r. znak WSE. [...], załączonego do skargi. Po wszczęciu egzekucji na podstawie tegoż właśnie tytułu wykonawczego, wydane zostało pierwsze postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 4000 zł – postanowienie PINB nr [...] z dnia 19 marca 2014 r., znak: [...], a w ślad za tym postanowieniem tytuł wykonawczy z dnia 9 grudnia 2015 r. zmierzający do egzekucji grzywny. Jak wynika z kserokopii pokwitowania Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego [...] (k. 16 akt sądowych), w dniu 2 września 2015 r. K. M. uiściła ową grzywnę w celu przymuszenia oraz koszty postępowania egzekucyjnego. Sąd zwrócił również uwagę, że w aktach sprawy znajdują się kopie tytułów wykonawczych z dnia 23 lutego 2017 r. nr [...] (k. 8 kopii akt organu pierwszej instancji) oraz z dnia 2 lipca 2018 nr [...] (karta 6 akt organu i instancji oraz karta 29 kopii akt organu pierwszej instancji). W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że w celu wyegzekwowania wykonania tej samej decyzji administracyjnej tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] nr [...] z dnia 26 września 2013 r., znak: [...], wydane zostały trzy tytuły wykonawcze.

Sąd wywiódł, że jedynym tytułem wykonawczym, na podstawie którego mogła odbywać się egzekucja w niniejszej sprawie, to pierwszy wystawiony tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 27 stycznia 2014 r. Oczywiście przy założeniu, że istnieje obowiązek wynikający z decyzji nakazującej rozbiórkę. Wystawianie przez organ dalszych tytułów wykonawczych było niedopuszczalne, albowiem nie istniały w sprawie żadne okoliczności o których mowa w art. 26c i art. 26d ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. nie istniała potrzeba wydania dalszego tytułu wykonawczego – bo nie istniała konieczność prowadzenia egzekucji przez więcej niż jeden organ egzekucyjny lub zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową, w tym hipoteką morską przymusową; ani też nie miała miejsca utrata tytułu wykonawczego, po wszczęciu egzekucji administracyjnej. Sąd uznał również, że nałożona obecnie kontrolowanymi postanowieniami grzywna w celu przymuszenia, to już druga grzywna nałożona na skarżącą w celu przymusowej realizacji tej samej decyzji nakazującej rozbiórkę, dodatkowo w sytuacji gdy pierwsza grzywna została przez skarżąca uiszczona. Organ w uzasadnieniu swojego postanowienia wiele uwagi poświeca temu, że grzywna w celu przymuszenia w przypadku egzekucji obowiązku rozbiórki, może został nałożona na zobowiązanego tylko jeden raz. Tymczasem nałożenie drugiej grzywny w celu egzekucji tego samego nakazu rozbiórki jest ewidentnym naruszeniem art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1815/20, uchylił w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1137/19, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wszystkie wcześniejsze wyroki WSA w Krakowie na skutek wniesionych przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarg kasacyjnych zostały uchylone do ponownego rozpoznania. W sprawie dotyczącej zarzutów złożonych w postępowaniu egzekucyjnym NSA w wyroku z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 1289/19 stwierdził, że Sąd pierwszej instancji przedwcześnie zajął stanowisko, iż decyzja stanowiąca podstawę wszczęcia postępowania nie jest ostateczna. Skarżąca K. M. zainicjowała również postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 26 września 2013 r. oraz wniosła odwołanie od tej decyzji. Postanowieniami z dnia 7 września 2018 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania oraz umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania od decyzji stanowiącej podstawę egzekwowanego obowiązku. Powyższe postanowienia nie są prawomocne. Wyrokami z dnia 27 lutego 2019 r. w sprawach o sygn. akt II SA/Kr 1494/18 i II SA/Kr 1495/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienia, wyrażając m.in. stanowisko o nieostateczności decyzji nakazującej rozbiórkę. Jednakże wyroki te zostały uchylone wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r. w sprawach o sygn. akt II OSK 3256/19 i II OSK 2883/19, a sprawy te zostały przekazane Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Z powyższego wynika zatem, że kwestia ewentualnego braku przymiotu ostateczności w odniesieniu do decyzji nakazującej rozbiórkę jest otwarta. W tej sytuacji również w niniejszym postępowaniu Sąd pierwszej instancji nie może przesądzić, czy decyzja stanowiąca podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest nieostateczna. Kwestia ta winna zostać przesądzona z uwzględnieniem rozstrzygnięć w sprawach dotyczących przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i niedopuszczalności odwołania.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, że regulacja zawarta w art. 152 § 1 p.p.s.a. wywiera taki sam skutek co wstrzymanie wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., przy czym wykładnia celowościowa art. 152 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że odnosi się on do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu, a jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ uchylonego przez sąd aktu przed uprawomocnieniem się wyroku. Jeśli więc przyjąć, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, to nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że nieprawomocny wyrok WSA w Krakowie wstrzymał wykonanie postanowienia o umorzeniu postepowania egzekucyjnego, które to postanowienie w istocie rzeczy nie jest aktem administracyjnym, który podlega wykonaniu. Zatem wbrew twierdzeniom Sądu I instancji organ był uprawniony do podjęcia na nowo czynności egzekucyjnych, w oparciu o wynikający z decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia obowiązek. Natomiast kwestia istnienia tego obowiązku nie została prawomocnie rozstrzygnięta. Stąd zarzut kasacyjny naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 152 p.p.s.a. uznać należało za zasadny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie również podniósł skarżący kasacyjnie organ, że w ramach zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie można podnosić okoliczności dotyczących podstaw prowadzenia postępowania egzekucyjnego (istnienia i wymagalności obowiązku). Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem, poprzez podnoszenie okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji obowiązku, czy też powoływanie się na nieistnienie (wykonanie) obowiązku. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w toku postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, stanowi zatem przekroczenie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie nie nałożono dwóch grzywien, ponieważ postanowienie z dnia 19 marca 2014 r. nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w wyniku rozpoznania zażalenia przez MWINB zostało uchylone, zatem nie pozostaje w obrocie prawnym. Natomiast wpłata przez stronę kwoty wskazanej w usuniętym z obrotu prawnego postanowieniu, nie świadczy o nałożeniu przez organ drugiej grzywny. Ponadto błędnie Sąd I instancji przyjął, że w sprawie wydano trzy tytuły wykonawcze (dalszy i ponowny), gdyż tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 23 lutego 2017 r. oraz z dnia 27 stycznia 2014 r. zostały wydane w toku postępowania, które następnie zostało umorzone. Stąd tytuł egzekucyjny, w oparciu o który jest obecnie prowadzone postępowanie egzekucyjne tj. z dnia 2 lipca 2018 r. nr [...], jest nowym tytułem wykonawczym. W obrocie prawnym pozostaje wyłącznie tytuł wykonawczy, na podstawie którego prowadzona jest egzekucja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Ponieważ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uprzednio wydany w niniejszej sprawie został uchylony w wyniku kontroli instancyjnej, należy mieć na względzie art. 190 zdanie 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.

Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427, dalej "upea", przy czym w niniejszej sprawie miarodajne są przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania przez organ) w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Na wierzycielu ciąży powinność doprowadzenia do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. Wykonanie decyzji oznacza spowodowanie, sprowadzenie takiego stanu rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią decyzji (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 71). W niniejszej sprawie wykonaniu podlega obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] nr [...] z dnia 26 września 2013 r., znak: [...], którą nakazano "właścicielce działki nr [...] w W. i obiektu K. M. dokonać rozbiórki samowolnie wykonanej części ogrodzenia działki nr [...] od strony działki nr [...] o wysokości od 2,35 m do 2,75 m, składającej się z betonowego cokołu, w którym osadzone są metalowe słupki oraz przęseł wypełnionych drewnianymi sztachetami, na odcinku o długości 46 m rozpoczynającym się w granicy z działką nr [...] w miejscowości W. W., gm. P.-Z.".

Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym mającym zastosowanie w przypadku przymusowej realizacji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i § 2 u.p.e.a.).

Upomnieniem nr [...], znak: [...], z dnia 25 stycznia 2018 r., organ wezwał K. M. do wykonania obowiązku orzeczonego we wspomnianej decyzji ostatecznej PINB nr [...] z dnia 26 września 2013 r. Upomnienie to zostało skutecznie doręczone w dniu 12 lutego 2018 r. (odbiór pokwitowała sama adresatka). W dniu 29 maja 2018 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne w terenie, w wyniku których ustalono, że obowiązek nałożony odnośną decyzją nie został wykonany. W dniu 2 lipca 2018 r. PINB wystawił wobec K. M. tytuł wykonawczy nr [...], wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne w sprawie doprowadzenia do wykonania w/w obowiązku. Odpis w/w tytułu wykonawczego został doręczony zobowiązanej – K. M., w trybie art. 44 k.p.a.

Wobec powyższego – zdaniem Sądu – organ prawidłowo skonstatował zaistnienie merytorycznych (niewykonanie obowiązku) i formalnych (art. 122 § 1 upea) przesłanek do nałożenia grzywny; zastosowanie tego środka czyni też zadość regule z art. 7 § 1 i 2 upea. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] z dnia 10 września 2018 r. zawiera elementy, o których mowa w art. 122 § 2 upea. Zdaniem Sądu, Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej wykładni 121 upea i poczynił prawidłowe ustalenia co do wysokości grzywny.

Zarzuty skargi, w ocenie Sądu, nie zasługiwały na uwzględnienie – w większości wykraczają one poza zakres rozpoznania i orzekania organu w postępowaniu dotyczącym grzywny w celu przymuszenia (i w konsekwencji poza zakres rozpoznania i orzekania Sądu w sprawie ze skargi na postanowienie w tym przedmiocie). Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, w ramach zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie można podnosić okoliczności dotyczących podstaw prowadzenia postępowania egzekucyjnego (istnienia i wymagalności obowiązku). Wiążąca wykładnia prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w dużej mierze przesądza też o bezzasadności pozostałych zarzutów skargi. Dotyczy to w szczególności zarzutu, jakoby niezasadnie były wystawiane kolejne tytuły wykonawcze – w obrocie prawnym pozostaje wyłącznie tytuł wykonawczy, na podstawie którego prowadzona jest egzekucja. Eksponowany w zarzucie drugim wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1233/18 – został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 1289/19. Zdaniem Sądu, nie ma też podstaw by kwestionować skuteczność doręczenia skarżącej tytułu wykonawczego; wysokość zastosowanej grzywny została wystarczająco wyjaśniona i uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wyjaśnił, że w sprawie nie nałożono dwóch grzywien, ponieważ postanowienie z dnia 19 marca 2014 r. nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w wyniku rozpoznania zażalenia przez MWINB zostało uchylone, zatem nie pozostaje w obrocie prawnym – natomiast wpłata przez stronę kwoty wskazanej w usuniętym z obrotu prawnego postanowieniu nie świadczy o nałożeniu przez organ drugiej grzywny.

Dodatkowo zauważyć należy, że: 1) skarga K. M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania – została oddalona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1024/20 (wyrok jest prawomocny); 2) skarga K. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania – została oddalona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 23 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1025/20 (wyrok jest prawomocny); 3) skarga K. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym – została oddalona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1023/20 (wyrok jest prawomocny).

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.