Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 181/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, , po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 290/18 w sprawie ze skargi Wójta Gminy C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 11 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz Wójta Gminy C. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1.1. Wyrokiem z 10 maja 2018 r., I SA/Gl 290/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi Wójta Gminy C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 11 stycznia 2018 r. w przedmiocie kosztów egzekucyjnych uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

1.2. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że 27 października 2015 r. wierzyciel (Wójta Gminy C.) wystawił na K. S.A. (dalej skarżący, Spółka) tytuły wykonawcze, które obejmowały podatek od nieruchomości za okres od stycznia do grudnia 2010 r. W dniu 4 listopada 2015 r. doręczono Spółce odpisy tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniem o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w banku. W dniu 23 maja 2016 r. Spółka wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego wobec uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia decyzji organu pierwszej instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Katowicach decyzją z 26 lutego 2016 r. Organ egzekucyjny postanowieniem z 30 maja 2016 r. − utrzymanym w mocy przez organ nadzoru postanowieniem z 14 lipca 2016 r. − umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone do majątku Spółki na podstawie ww. tytułów wykonawczych i 1 czerwca 2016 r. uchylił zajęcie z 30 października 2015 r., a 31 sierpnia 2016 r. określił koszty egzekucyjne w łącznej wysokości 141.673,00 zł obciążając nimi wierzyciela. Postanowienie z 31 sierpnia 2016 r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem z 18 października 2016 r., uchylonym następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z 22 marca 2017 r., I SA/Gl 1589/16.

Po uchyleniu przez organ odwoławczy postanowienia z 31 sierpnia 2016 r. postanowieniem z 4 sierpnia 2017 r., organ egzekucyjny postanowieniem z 3 listopada 2017 r. − utrzymanym w mocy postanowieniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 11 stycznia 2018 r. − ponownie określił koszty egzekucyjne w egzekucji prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych w wysokości 141.673,00 zł i obciążył nimi wierzyciela.

1.3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zaskarżonemu postanowieniu z 11 stycznia 2018 r. zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.; dalej u.p.e.a.) − poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji czego zostało utrzymane w mocy postanowienie organu pierwszej instancji;

2. art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. w zw. z art. 2, 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP − poprzez niespełnienie standardów wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 (Dz.U. poz. 1244), zobowiązującego organy egzekucyjne do bezpośredniego zastosowania powyższych przepisów Konstytucji RP do czasu interwencji ustawodawcy w sposób prowadzący do zachowania racjonalnej zależności pomiędzy wysokością kosztów egzekucji, a czynnościami organów, za podjęcie których zostały naliczone;

3. art 190 § 1 Konstytucji RP w zw. z art. 64 § 6 u.p.e.a. − poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższego przepisu, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt SK 31/14, które doprowadziło do błędnego przyjęcia, że właściwym było zastosowanie stawki opłaty manipulacyjnej wyższej niż 1 zł 40 gr.

1.4. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

1.5. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zauważył, że sprawa była już przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a ustalenia i zalecenia zawarte w wyroku z 22 marca 2017 r., I SA/Gl 1589/16 są wiążące. Z ww. wyroku wynika, że Sąd uznał, że ustalone opłaty manipulacyjne, a zwłaszcza opłaty za zajęcie rachunku bankowego, odpowiadają sytuacji, którą Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku wskazał jako przejaw oderwania tychże wartości od rzeczywistego nakładu pracy organu egzekucyjnego i podjętych przez niego czynności. Opłaty egzekucyjne za dokonanie czynności zajęcia rachunku bankowego w odniesieniu do poszczególnych tytułów wykonawczych kształtują się w niniejszej sprawie w wysokości około dziewięciu tysięcy złotych, co nie odpowiada nakładowi pracy związanemu z podjętymi czynnościami egzekucyjnymi. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zawiera wywody nakazujące kierować się przy stosowaniu przepisów uznanych za niekonstytucyjne w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej, tymi przepisami Konstytucji RP, które Trybunał Konstytucyjny powołał jako wzorzec konstytucyjności. Nakaz bezpośredniego odwołania się do Konstytucji RP obowiązuje sąd, ale także organy państwa, działające na podstawie przepisów obowiązującego prawa. W świetle tej oceny prawnej zawartej wyroku z 22 marca 2017 r. Sąd uznał, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie, nie zastosował się do niej i określił wysokość kosztów w takiej samej wysokości co poprzednio.

2.1. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od ww. wyroku organ wniósł o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy − poprzez rozpatrzenie skargi strony przeciwnej i jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

2.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. − poprzez błędne uznanie, że organ odwoławczy nie zastosował się do oceny prawnej i do wskazań Sądu co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku z 22 marca 2017 r., I SA/Gl 1589/16, co ma istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem organu, w uchylonym postanowieniu z 11 sierpnia 2018 r. dokonano szczegółowej analizy uwzględniającej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w zakresie niekonstytucyjnego wymiaru kosztów egzekucyjnych określanych przez organ egzekucyjny. Przyjmując metodologię ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych, która zakłada dopuszczalność stawek procentowych z jednoczesnym ograniczeniem kwotowym przyjętym ustawowo przy egzekucji z nieruchomości, organ nadzoru orzekając uwzględnił zarówno aspekt podmiotu obciążonego obowiązkiem ich poniesienia (sytuacja indywidualna podmiotu, wysokość konkretnej kwoty podlegającej egzekucji) oraz organu egzekucyjnego (nakład pracy organu, stopień skuteczności przy podejmowaniu czynności), jak również koszty funkcjonowania organu egzekucyjnego. Po zanalizowaniu wysokości określonych przez organ egzekucyjny kosztów egzekucyjnych, przy zastosowaniu dyrektyw Trybunału Konstytucyjnego i ustawowo dostępnych metod ich ustalenia, wysokość kosztów egzekucyjnych nie uległa zmniejszeniu. Organ podkreślił, że w tożsamej sprawie przyjęta przez organ nadzoru metoda została w pełni zaaprobowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Przyjęta metoda, mimo indywidualnego charakteru każdej sprawy, musi być jednakowa, gdyż jedynie wówczas każdy obciążony kosztami egzekucyjnymi podlega tym samym zasadom i sposobowi ich określenia.

2.3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie w całości oraz o orzeczenie o kosztach postępowania zgodnie z treścią art. 204 pkt 2 p.p.s.a., w tym o zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Wójt Gminy wskazał, że w uchylonym postanowieniu z 11 sierpnia 2018 r. nie dokonano szczegółowej analizy adekwatności kosztów egzekucji w sposób uwzględniający stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w zakresie niekonstytucyjnego wymiaru kosztów egzekucyjnych określanych przez organ egzekucyjny. Ten ostatni w toku ponownie prowadzonego postępowania w sprawie koszty egzekucyjne ustalił w bezpośredniej zależności od dowolnie wybranej metody proporcji, w dowolnie również określonej przez sam organ maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej, które przez ustawodawcę nie zostały unormowane, przez co dokonaną metodę ustalenia kosztów uznać należy za niezgodną z prawem. Wyłącznie w odniesieniu do dowolnie przyjętej przez organ egzekucyjny maksymalnej wysokości opłat organ pierwszej instancji wyprowadził wysokość należnych mu kosztów, stwierdzając, że nie są one nadmiernie wygórowane, co nie odpowiadało wytycznym wyroku uchylającego pierwotne postanowienie. Zobowiązano bowiem organ egzekucyjny do ustalenia wysokości kosztów nie nadmiernie wygórowanych, a do ich ustalenia w sposób adekwatny do skomplikowania podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności, oraz do nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych, a więc nie w sposób statystyczny. Zastosowana w sprawie metoda pozwoliła organom egzekucyjnym na ustalenie kosztów egzekucji w wysokości tożsamej co w pierwotnie uchylonym postanowieniu, co stanowi kolejny jeszcze argument uzasadniający pozorność przeprowadzonego w sprawie ponownego postępowania i nakazanego przez Sąd procesu miarkowania. Strona podtrzymała wyrażone w skardze zarzuty odnośnie niekonstytucyjnego ukształtowania przez organ administracji publicznej normy prawa w nieunormowanej przez ustawodawcę materii prawnej.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a).

3.2. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm., dalej uCOVID-19) uchwalonym w związku z ogłoszeniem stanu epidemii, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższe rozwiązanie o charakterze wyjątkowym stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i 90 § 1 p.p.s.a. wobec zasady wyrażającej się w rozpoznaniu spraw na posiedzeniu jawnym. Celem rozwiązań procesowych przyjętych w uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ustanawiającym zasadę proporcjonalności. Zgodnie z nią, ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie do ochrony wymienionych w przepisie wartości, wśród których znajduje się zdrowie publiczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2020 r., II OSK 1305/18). W obecnym stanie faktycznym niniejszej sprawy, przesłanki do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zostały spełnione. Konstytucyjna zasada prawa do sądu wynikająca z art. 45 Konstytucji RP oznacza nie tylko prawo dostępu do sądu, ale także prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W obecnej sytuacji, w której czas trwania epidemii, jej skala i skutki nie są możliwe do określania, realizacja prawa do sądu powinna gwarantować rozpoznanie sprawy w terminie, który gdy nie będzie determinował potencjalnego zarzutu przewlekłości postępowania zwłaszcza, że zarówno wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, jak i skarga kasacyjna datowane są na połowę 2018 r. Z uwagi na skalę epidemii, przeprowadzenie rozprawy tradycyjnej mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Mając powyższe okoliczności na względzie, niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19.

3.3. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi − zgodnie z art. 174 p.p.s.a.− może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

3.4. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 kwietnia 2021 r., II FSK 3096/18, 1 marca 2017 r., II FSK 3133/16). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne i jednoznaczne, gdyż − z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej − Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych norm prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2020 r., II GSK 900/20). Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Należy wyjaśnić, jak w ocenie skarżącego powinien być on rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Uzasadniając natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu wykazać należy, że sąd błędnie określił podstawę orzekania, stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Należy wytłumaczyć, jaki przepis powinien być zastosowany, dlaczego powinien być zastosowany, bądź w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednoczesne wskazanie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa oraz błędnej wykładni w stosunku do jednego przepisu prawa powinno zawierać wyraźne i odrębne przytoczenie uzasadnień odnoszących się odpowiednio do wskazywanych zarzutów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 22 maja 2013 r., II FSK 1838/11, 17 marca 2017 r., II GSK 1803/15). Co ważne, Naczelny Sąd Administracyjny, związany zarzutami skargi kasacyjnej, nie może zastępować strony i precyzować, czy konkretyzować ani samych zarzutów, ani ich uzasadnienia.

3.5. Uwagi o formalnym charakterze skargi kasacyjnej są konieczne, bowiem jej autor przedstawił w niej jeden zarzut – dotyczący art. 153 p.p.s.a. − koncentrując argumentację wokół tego, czy organ odwoławczy zastosował się do wskazań prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 22 marca 2017 r., I SA/Gl 1589/16. Naczelny Sąd Administracyjny dokonują kontroli zaskarżonego wyroku jest związany granicami skargi kasacyjnej wyznaczonej wskazanym zarzutem. W skardze kasacyjnej nie wskazano zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. przepisu dotyczącego sposobu, w jaki skonstruowane powinno być uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Stąd argumentacja skarżącego wskazująca na mankamenty uzasadnienia per se nie może zasługiwać na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny tej kwestii poddać ocenie. Artykuł 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten zakreśla granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2020 r., I GSK 413/18). Przez ocenę prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Ocena prawna o charakterze wiążącym wyrażona przez sąd pierwszej instancji obejmuje wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego celem jego prawidłowego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z kolei, ocena prawna obejmująca przepisy postępowania wskazuje sposób ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jest powiązana ze wskazaniami co do dalszego postępowania. Ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny jest opinią, osądem, krytyką, diagnozą o dotychczasowym zastosowaniu przepisów prawa w zaskarżonym akcie przez organ administracji publicznej. Elementy oceny prawnej muszą zostać wyrażone w postaci jednoznacznych twierdzeń sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

3.7. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 22 marca 2017 r., I SA/Gl 1589/16, stwierdzono, iż wyznaczone przez organ opłaty za zajęcie rachunku bankowego odpowiadają sytuacji, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, wskazał jako przejaw oderwania tychże wartości od rzeczywistego nakładu pracy organu egzekucyjnego i podjętych przez niego czynności. W związku z tym Sąd nakazał, by ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych (w tym przypadku należnych od wierzyciela), organ wziął pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu ich praco- i czasochłonności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w orzeczeniu, którego treścią związany jest nie tylko organ, ale także sądy administracyjne (tak sąd pierwszej instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny) stwierdził, iż koszty zostały wyznaczone w zbyt dużej wysokości.

4. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są uzasadnione. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że organ odwoławczy nie uwzględnił wiążącej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartej w prawomocnym wyroku o sygn. akt I SA/ GI 1589/16.

4.1. Dla oceny zaskarżonego wyroku kluczowy jest powołany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie I SA/GI 1589/16 wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Trybunał Konstytucyjny orzekł w nim, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nadto, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

4.2. Wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy o charakterze negatywnym, albowiem kwestie konstytucyjności zostały rozstrzygnięte w odniesieniu do treści normatywnej pominiętej w orzeczeniu (zob. T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Studia Iuridica Lublinensia vol. XXV, 3, 2016). Innymi słowy, w sprawie niniejszej prawodawca ustanowił normę prawną, lecz nie objął jej zakresem okoliczności, które powinny być nią objęte w świetle wymagań konstytucyjnych, a konkretnie − nie określił maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jak też nie określił maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej. Takie rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego rodzi pytanie, w jaki sposób powinny być stosowane przepisy objęte wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w okresie przed uchwaleniem ich zmiany przez ustawodawcę.

4.3. Stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego oznacza, iż wyrok Trybunału powinien być uwzględniony przy ocenie prawnych podstaw wydanej decyzji. W takim wypadku mają bezpośrednie zastosowanie przepisy Konstytucji RP oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego, które powodują określoną zmianę stanu prawnego (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w: uchwale składu 7 sędziów z 16 października 2006 r., I FPS 2/06 oraz w wyroku składu 7 sędziów z 10 marca 2009 r., II OPS 2/09). W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do skutków powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 wskazano, że organ powinien zbadać adekwatność ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności, a więc odnieść się do zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za których podjęcie opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu (por. np. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., II FSK 851/18, a także wskazane tam wyroki NSA z 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16, z 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17, z 26 kwietnia 2018 r., II FSK 2621/17, z 14 marca 2019 r., II FSK 3701/18, II FSK 3700/18).

4.5. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela argumentację Trybunału Konstytucyjnego, że brak określenia górnej granicy jednej z opłat z art. 64 § 1 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej z art. 64 § 6 u.p.e.a. powoduje, że w wypadku należności o znacznej wartości następuje zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością opłat ponoszonych za dokonanie czynności egzekucyjnych. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami, stają się jedynie sankcją pieniężną. Brak określenia górnej granicy opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Regulacje zawarte w art. 64 § 1 i art. 64 § 6 u.p.e.a. są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego, ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości, a opłaty określone powyższymi przepisami w nadmiernym stopniu realizują funkcję represyjną. Rozważanie te dotyczą również opłaty za zajęcie ruchomości określonej w art. 64 § 1 pkt 5 u.p.e.a.

4.6. Mając na względzie powyższe uwagi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że organ odwoławczy nie uwzględnił wiążącej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartej w wyroku I SA/ GI 1589/16 uwzględniającego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Z tych powodów na podstawie art. 184 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 199 i 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).

J. Brolik A. Dalkowska P. Dąbek