Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 190/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2018r. , znak: [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej M. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium" lub "SKO"), w wyniku rozpoznania odwołania M. K. (dalej: "skarżąca" lub "strona") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz.2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej także: "organ I instancji") z dnia [...] października 2018r. w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i nakazania skarżącej - właścicielce działki nr ew. [...] (obręb [...], arkusz [...]) zaprzestania nielegalnego zajęcia pasa drogowego, polegającego na samowolnym ustawieniu ogrodzenia, w celu powiększenia nieruchomości własnej z pominięciem obowiązujących przepisów, wynikających z ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( tj. Dz.U z 2018r. poz. 2068 ze zm.) w pasie drogowym ulicy W. w R. - droga krajowa (działka nr ew. [...], obręb [...], arkusz [...]), a tym samym usunięcia z pasa drogowego ogrodzenia wraz ze wszystkimi jego elementami, takimi jak słupki, przęsła, fundamenty.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Prezydent Miasta R., decyzją z [...] października 2018r. na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U.

z 2017r., poz. 2222 ze zm.; dalej: "u.d.p." lub "ustawa o drogach publicznych") oraz Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] sierpnia 2013 r. (Dz. U. Woj. M. z dnia [...] września 2013 r. poz. 9477) w sprawie statutu Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R., w wyniku przeprowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego orzekł o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego i nakazał skarżącej, jako właścicielce działki nr ew. [...] zaprzestanie nielegalnego zajęcia pasa drogowego, polegającego na samowolnym ustawieniu ogrodzenia, w celu powiększenia nieruchomości własnej z pominięciem obowiązujących przepisów, wynikających z ustawy o drogach publicznych, w pasie drogowym ulicy W. w R., droga krajowa (działka nr ew. [...], obręb [...], arkusz [...]),

a tym samym usunięcia z pasa drogowego ogrodzenia wraz ze wszystkimi jego elementami, takimi jak słupki, przęsła i fundamenty.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że [...] grudnia 2017r. w trakcie kontroli pasa drogowego ulicy W. w R. stwierdzono nielegalne zajęcie pasa drogowego stanowiącego ww. działkę poprzez samowolne umieszczenie ogrodzenia w celu powiększenia nieruchomości o nr ew. [...], stanowiącej własność skarżącej, z pominięciem obowiązujących przepisów wynikających z ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu I instancji, przedmiotowe ogrodzenie koliduje

z projektowanym ciągiem pieszo-rowerowym oraz uniemożliwia wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej. Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 941 ze zm.) ulica W. na odcinku od granicy miasta do ul. [...] posiada kategorię drogi krajowej. W toku postępowania organ ustalił również, że w ewidencji gruntów i budynków miasta R. figurują działki o nr ew. [...] (arkusz [...], obręb [...] – K.) i o nr ew. [...] (arkusz [...], obręb [...] – K.) zapisane na Skarb Państwa jako właściciela oraz użytkiem wykazanym jako "drogi". Działki te zapisane zostały na rzecz Skarbu Państwa zgodnie

z Decyzją Nr [...] Wojewody M. z [...] października 2007r., stwierdzającą nabycie na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, tj. ulicę W.. Dodał, że

w trakcie przeprowadzonej modernizacji Ewidencji Gruntów miasta R. w 1989r. nastąpiła zmiana numeracji i powierzchni ww. działek, które obecnie odpowiadają dawnym działkom o nr ew. [...] i [...]. Organ I instancji wskazał także, iż sporne ogrodzenie, jako posiadające wysokość do 2,20 m nie podlega regulacjom ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), a zgodnie

z art. 19 ust. 1 i 5 oraz art. 22 u.d.p. z uwagi na położenie ul. W., będącej droga publiczną, o kategorii drogi krajowej, w granicach miasta, zarządcą tej drogi jest Prezydent Miasta R.. Organ I instancji podał także, że [...] lutego 2018r. zostały przeprowadzone oględziny w terenie z udziałem mieszkańców ulicy W., wobec których wszczęto postępowania administracyjne, w tym z udziałem skarżącej oraz jej pełnomocnika. Z uwagi na żądanie wniesione do protokołu z oględzin, po zwróceniu się przez organ I instancji do Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego

w R., Wydział ten doręczył kopie dokumentów archiwalnych pn. "Księga Protokołów z ustalenia granic oraz właścicieli lub osób władających nieruchomościami, położonych na obszarze administracyjnym gminy – miasta R.-K.".

W dniu [...] lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przedstawienie aktów prawnych, na podstawie których nastąpiło naniesienie pasa drogowego oraz/lub rozgraniczenie nieruchomości oraz tytułów prawnych do części nieruchomości ogrodzonych przez strony lub ich poprzedników prawnych, a mających leżeć w pasie drogowym.

Odpowiadając na powyższe żądanie organ I instancji podał, że [...] marca 1984r. Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej wydał rozporządzenie w sprawie zmiany granic niektórych miast w województwach: katowickim, kieleckim, legnickim, radomskim i wrocławskim (Dz. U. z 1984r., Nr 14, poz. 64), natomiast Wojewoda R. na podstawie § 4 i § 6 powołanego wyżej rozporządzenia wydał Zarządzenie Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r. w sprawie szczegółowego opisu granic obszarów włączonych do miasta R. (Dz. Urz. Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej

w R.). W związku z powyższym na zlecenie Wydziału Geodezji Urzędu Wojewódzkiego w R. w latach 1988-1990 Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w K. wykonało z urzędu pomiary sytuacyjne, oparte na poziomej osnowie geodezyjnej wraz z protokolarnym ustaleniem granic w obecności właścicieli lub władających nieruchomościami. Granica północna i południowa ulicy W., stanowiąca działkę nr ew. [...] (dawny nr [...]) zarówno na mapie ewidencyjnej z roku założenia ewidencji gruntów (operat L. ew. Nr [...]), jak

i z roku 1990 (operat L. ew. Nr [...] z dnia [...] października 1990r. - arkusz Nr [...]) stanowi linie proste, a szerokość pasa drogowego w czasie zakładania ewidencji, jak i obecnie wynosi 30 m. Przebieg granicy działki nr [...] (arkusz [...]) potwierdziła wykonana z urzędu w latach 2003-2005, modernizacja ewidencji gruntów i budynków dla obrębu K. (operat L. ew. [...] z dnia [...] grudnia 2007r.), podczas której bez zmian pozostawiono przebieg granic, numerację i powierzchnię przedmiotowej działki. Projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...]-K. został wyłożony w dniach [...] października 2007r. do [...] października 2007r. do wglądu osobom zainteresowanym, po uprzednim wywieszeniu informacji na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w R. oraz ogłoszeniu w "Gazecie [...]" o zasięgu krajowym. Każdy czyjego interesu prawnego dotyczyły dane zawarte w wymienionym wyżej projekcie mógł w okresie wyłożenia operatu zgłaszać uwagi do danych w nim zawartych. Następnie w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z dnia [...] listopada 2007r., nr 226, poz. 6574 została zamieszczona informacja, że z dniem [...] października 2007r. projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków, a tym samym dane zawarte w tym operacie są wiążące. W terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa, każdy czyjego interesu prawnego dotyczyły dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym mógł zgłaszać zarzuty do tych danych. Strony postępowania

w ustawowo zakreślonych terminach nie skorzystały z przysługujących im uprawnień

i nie zgłosiły żadnych uwag i zastrzeżeń do wymienionych wyżej danych.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podał, że ewidencję gruntów dla wsi K. założono na przełomie lat 1965-1966 - operat podstawowy L. ew. Nr [...]. Powierzchnię działek obliczono wówczas metodą graficzną. Granica północna i południowa ulicy W., stanowiąca działkę nr ew. [...] (dawny nr [...]) zarówno na mapie ewidencyjnej z roku założenia ewidencji, jak i z roku 1990 stanowi linie proste, bez żadnych uskoków, wchodzących w ulicę W., a szerokość pasa drogowego w czasie zakładania ewidencji gruntów, jak i aktualnie wynosi 30 m. Przebieg granicy między sąsiadującymi nieruchomościami został wcześniej prawnie ustalony (operaty modernizacji ewidencji gruntów i budynków) i istnieją dokumenty pozwalające na określenie pierwotnego położenia znaków/punktów granicznych. Wystarczy zatem wznowienie lub wyznaczenie tych punktów. Pomiar związany

z odtworzeniem granicy, dokonywany w trybie wznowienia lub wyznaczenia granicy nieruchomości, nie jest dokonywany w postępowaniu administracyjnym, lecz w wyniku czynności materialno-technicznej podmiotu uprawnionego do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych, działającego na zlecenie i koszt zainteresowanych osób.

Skarżąca, uznając powyższe wyjaśnienia organu I instancji za nieprzekonujące, załączyła dwie kserokopie map, wysuwając na ich podstawie zarzuty. Organ I instancji stwierdził, że przedstawione dokumenty na żadnym etapie postępowania nie zostały pominięte oraz wskazał, że z kopii mapy, na której widnieje zapis "Kopia niniejsza jest zgodna z zatwierdzonym oryginałem planu nr ks. ew. [...] z 1966r. przechowywanym w składnicy map i dokumentów R., dnia [...].05.1984r." jednoznacznie wynika, że szerokość pasa drogowego zarówno w 1966r., jak i w 1984r. wynosiła 30 m, przy czym organ podkreślił, że mapa powyższa służyła za podstawę założenia księgi wieczystej nr rep. [...], która regulowała tytuł prawny nieruchomości rolnej, na którą składały się działki nr [...] i [...] - obręb K. i zakładając księgę wieczystą strona nie wniosła zastrzeżeń dotyczących treści mapy, która określa pas drogowy o szerokości 30 m. Organ I instancji wskazał także, iż przedstawiona przez stronę przy piśmie z dnia

[...] stycznia 2018 r. kserokopia mapy, stanowi wyłącznie inwentaryzację przyłącza elektrycznego N.N. do działki nr [...] wykonaną w 1987r., przy czym pieczęcie na tej mapie nie są czytelne i trudno ocenić przydatność tej mapy do celów ewidencji gruntów. Dodał także, iż strona przedstawiła również kopię mapy zasadniczej w skali 1:500 wykonanej w 2017r., której treść w ocenie organu jest zgodna z mapą zasadniczą uzyskaną przez Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w R. z zasobów Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w R. i potwierdza przebieg granic, w tym szerokość prasa drogowego ulicy W. - 30 m oraz wgrodzenie w pas drogowy na wysokości działki nr [...].

Reasumując, organ I instancji podał, że zarówno organ, jak i strona są

w posiadaniu dokumentów, które jednoznacznie wskazują szerokość pasa drogowego, wynoszącą 30 m w 1966r., potwierdzoną przez Geodetę Miejskiego w 1984r., natomiast wszystkie przeprowadzone działania związane z modernizacją ewidencji gruntów

i budynków odbyły się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podał, że [...] maja 2018r. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem zainteresowanych stron oraz pełnomocnika skarżącej, który w trakcie rozprawy wystąpił m.in. o umorzenie wszczętych postępowań w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego ulicy W. oraz przesłuchanie

w charakterze świadków wszystkich osób, które brały udział w sporządzaniu protokołów z ustalenia granic nieruchomości, a następnie przesłuchanie osób podpisujących protokół w charakterze stron na zasadzie art. 86 zd. 1 k.p.a. Pełnomocnik podniósł także aspekt podatkowy wskazując, że wymiar podatku od nieruchomości obejmuje całą powierzchnię nieruchomości ogrodzonych spornymi ogrodzeniami, co świadczy, że sam organ dokonując wymiaru podatku od nieruchomości nie uznaje przedmiotowych ogrodzeń, ani fragmentów nieruchomości za pas drogowy. Zgodnie bowiem z art.

2 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz

o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) pasy drogowe wraz

z drogami oraz obiektami budowlanymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu wyłączone są z opodatkowania. Podniesiono także, iż ogrodzenia zostały wzniesione przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, zatem w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 38 ust.1 ustawy. Ponadto strony podkreśliły, że na mocy art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.

z 1998r., Nr 133, poz. 872 ze zm.) jedynie nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu za odszkodowaniem. Ponadto strony uznając, że prowadzona na ulicy W. inwestycja drogowa może wymagać dodatkowej przestrzeni, zaś wszczęte postępowania stanowią próbę uzyskania tej przestrzeni, skłonne są potraktować zawiadomienia o wszczęciu postępowania jako pisma zapowiadające podjęcie rokowań w sprawie dobrowolnego przekazania części nieruchomości za wynagrodzeniem, którego wysokość i warunki mogą zostać ustalone. Strony oświadczyły także, iż niezależnie od udzielonej zgody na zajęcie pasa drogowego wydanej przez Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w R. udzielają zgody na wykonanie przyłączy na własnym terenie, zgodnie z umową z Wodociągami Miejskimi

w R. i wzywają do jej wykonania zgodnie z treścią umowy. Ponadto organ powołując się na treść art. 38 ust.1 ustawy o drogach publicznych za bezsporny uznał fakt, że przedmiotowe ogrodzenia, w tym ogrodzenie na wysokości działki nr [...] kolidują z opracowaną dokumentacją projektową przebudowy miejskiego odcinka drogi krajowej nr [...], to jest ulicy W. na odcinku od ulicy W. do granicy miasta R.. Powyższe wyklucza zatem możliwość zastosowania wymienionego wyżej przepisu i pozostawienia ogrodzeń w dotychczasowym stanie. Organ poinformował ponadto, że do czasu zakończenia wszczętych postępowań, zarządzający pasem drogowym posiada ograniczone prawo dysponowania wygrodzonym terenem pasa drogowego ulicy W., a zatem nie ma możliwości wykonania robót związanych z budową przyłączy kanalizacji sanitarnej z naruszeniem substancji gruntowej. Organ I instancji wskazał jednocześnie, iż granice ewidencyjne pasa drogowego potwierdzone ww. decyzją nie naruszają granic własności prywatnych działek (w tym działki o numerze ewidencyjnym [...]), co potwierdzają zapisy zawarte w księdze wieczystej nr Kw [...]. W księdze wieczystej prawo własności działki o numerze ewidencyjnym [...] (obręb [...], arkusz [...]) zostało wpisane na rzecz Skarbu Państwa.

Kontrole pasa drogowego przeprowadzone w dniach [...] stycznia 2018r., [...] lutego 2018r., [...],[...],[...] i [...] marca 2018r., [...] lipca 2018r., [...],[...] września 2018r., [...],[...] października 2018r. wykazały, iż ogrodzenie na wysokości działki o numerze ewidencyjnym [...] nadal zlokalizowane jest w pasie drogowym ulicy W. bez zgody zarządcy drogi.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że ogrodzenie jej działki zostało wybudowane w 1984r., w chwili zasiedlenia działki rolnej poprzez budowę domu jednorodzinnego oraz wydzielenie siedliska z całości działki. Zwróciła także uwagę na istotne w jej ocenie dla sprawy kwestie, tj. fakt, że granice jej działki zostały ustalone

i wytyczone w latach 70-tych XX wieku. Taki stan prawny potwierdzają posiadane przez skarżącą mapy Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w R. z roku 1984 oraz mapa z Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w R. z roku 1987. Mapy te pokazują jako granicę między działką skarżącej, a pasem drogi linię prostą przebiegającą przez linię zadrzewień. Punkty geodezyjne były jednoznacznie usytuowane w terenie (rosnące drzewa) i stanowiły trwały niezmienny punkt orientacyjny w terenie do 2018r., kiedy drzewa zostały wycięte. Organ nie ujawnił natomiast w toku postępowania żadnego innego dokumentu typu mapa lub decyzja administracyjna, które przeczyłyby stanowi prawnemu wynikającemu z przedstawionych wyżej dokumentów. Na podstawie pisma Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji z [...] października 2018r. w chwili obecnej nie można stwierdzić, iż Wydział Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego w R. nie posiada żadnych dokumentów (map) określających przebieg granic działek w dzielnicy K. przed rokiem 1984. Mimo to kwestionuje stan rzeczywisty odzwierciedlany przez mapy będące w dyspozycji skarżącej. W chwili obecnej organ próbuje uzasadnić twierdzenie o 30 metrowej szerokości pasa drogowego opierając się na szkicu i opisie mapy uzupełniających do księgi wieczystej działki. Skarżąca wskazała, że szkic ten sporządzony jest w skali 1:5000, stąd jest bardzo ogólnikowy i bez żadnego odniesienia do stałego punktu w terenie. Daje się wiarę i uznaje niniejszy szkic za wyznacznik stanu prawnego przy jednoczesnym zignorowaniu i pominięciu pełnoprawnych map wymienionych na wstępie. Za nieprawdę uznała także stwierdzenie, że już w 1966r. pas drogowy posiadał szerokość 30m. Przeczą temu wskazane wyżej mapy, które wyraźnie odzwierciedlają drogę ulicy W. jedynie o szerokości 20 m zarówno w 1984r., jak i w 1987r. Skarżąca zaznaczyła, że organ twierdząc, że pas drogowy już w 1966r. posiadał szerokość 30m nie przedłożył żadnej mapy ani żadnego innego dokumentu wskazującego na ten fakt. Organ przywołuje jedynie, że ewidencję gruntów i budynków dla wsi K. założono na przełomie lat 1965/1966 operat podstawowy, a granica ulicy W. stanowi linię prostą. Skarżąca zaznaczyła, że brak jest określenia przez organ gdzie leżały punkty przebiegu granic ulicy W.. Ponadto organ powołuje się na mapę, na której widnieje zapis: kopia niniejsza jest zgodna z zatwierdzonym oryginałem planu Nr ks. [...] z 1966r. przechowywanym w składnicy map i dokumentów. R. dnia [...].05.1984r., po czym dodaje, że z tej kserokopii opisu i mapy wynika, że pas drogowy wynosi 30m, podczas gdy zdaniem skarżącej kserokopia ta jest jedynym dokumentem z 1984r. i jednoznacznie z niego wynika, że pas drogowy przebiega na linii drzew - jako punkty graniczne, stąd pas drogowy ma szerokość 20 m. Oświadczenie zarządcy drogi w sprawie ustalenia granicy pasa drogowego uznała za celowe i świadome fałszowanie dokumentacji oraz stanu faktycznego i prawnego działek, mające na celu wytłumaczenie lub usprawiedliwienie bezprawnego rozgraniczenia przeprowadzonego pod płaszczykiem modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] K., dokonanego wbrew przepisom prawa o powiadomieniu indywidualnym właścicieli o wywłaszczeniu gruntów, a co za tym idzie tez o zapłacie właścicielom należnego im odszkodowania. Zarządca drogi w piśmie z dnia [...] października 2018 r. jako podstawę prawną do części nieruchomości skarżącej (będącej przedmiotem sporu) podaje Zarządzenie Wojewody R. z dnia [...] kwietnia 1984r., nr [...] w sprawie szczegółowego opisu granic obszarów włączonych do miasta R.. Jednakże w tej dacie ogrodzenie już istniało i było posadowione w terenie. W tym okresie ani w późniejszym czasie nie dokonano ze skarżącą żadnych uzgodnień w zakresie zmiany granic, jak również nie było rozgraniczenia działek, wywłaszczenia gruntów ani tym bardziej wykupu tego terenu. Mimo licznych wniosków organ nie przedłożył żadnych dokumentów określających przebieg granic działek przy ul. W. przed 1984r., jednak zapewnia, że takie dokumenty posiada. Według organu stanowiły one podstawę do "odtworzenia granic" dokonanych w czasie terenowych pomiarów sytuacyjnych przeprowadzonych w 1989r. i 1990r. na zlecenie Wydziału Geodezji Urzędu Wojewódzkiego w R. Zaprzeczyła jednocześnie faktowi protokolarnego ustalenia granic w obecności właścicieli/władających nieruchomościami. Wskazała, iż prawdą jest, że granica pomiędzy jej działką, a drogą publiczną jest linią prostą, lecz skarżąca podkreśliła, że przebiega ona przez linię zadrzewienia, a nie 3 metry na północ od linii drzew. Taki przebieg granic istnieje na całej długości ulicy W.. Zgodnie

z prawem podstawą do modernizacji ewidencji gruntów i budynków są istniejące

i obowiązujące na dzień tychże czynności mapy z zasobów geodezyjnych. W świetle tych dowodów uznała, że żadne ustalenie "nowych granic" w ramach modernizacji nie może być uznane za legalne. O zamiarze wyznaczenia "nowej granicy" skarżąca nie została nadto powiadomiona stosownym zawiadomieniem, lecz w trakcie obecności geodetów w terenie okazano jej linie w terenie, twierdząc, że jest to aktualna granica pasa drogowego. Nie uwzględniono sprzeciwów skarżącej w tej materii. Nie udzielono też wyjaśnień w kwestii merytorycznej dotyczącej zmian stanu faktycznego położenia granicy w terenie, możliwości złożenia odwołania itp.

Reasumując, skarżąca wskazała, że nie jest przeciwna przebudowie infrastruktury ulicy W., lecz jej wolą jest, aby powyższe zmiany były dokonywane przy poszanowaniu prawa oraz uwzględnieniu interesów obu stron sporu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2018 r., wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz jej ramy prawne. Przypomniało, że [...] grudnia 2017r. zostało wszczęte, z urzędu postępowanie w sprawie usunięcia ogrodzenia umieszczonego w pasie drogowym ulicy W. oraz wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przez skarżącą, będącą właścicielką sąsiadującej działki o nr ew. [...], położonej przy ul. W. w R..

Powołując się m.in. na treść art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 oraz art. 36 u.d.p., organ odwoławczy podniósł, że z przepisu tego wynika, że ma on zastosowanie

w sytuacji gdy zostanie spełniona przesłanka określona w zdaniu drugim tego przepisu, tj. gdy zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub niezgodnie z zezwoleniem nie wymaga podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Przed zastosowaniem przepisu art. 36 ustawy konieczne jest zatem najpierw ustalenie, że obiekt zajmujący pas drogowy (bez zezwolenia lub wbrew warunkom zezwolenia) nie jest obiektem budowlanym podlegającym rozbiórce. Dopiero wówczas gdy zostanie ustalone, że zajęcie pasa drogowego nie wypełnia znamion samowoli budowlanej dopuszczalne jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 36 u.d.p.

Odnosząc treść tych przepisów do realiów rozpoznawanej sprawy Kolegium zauważyło, że jej przedmiotem jest zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez samowolne umieszczenie ogrodzenia w pasie drogowym ulicy W. w R.. Dodało, że ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nie reguluje kwestii budowy ogrodzeń o wysokości do 2,20 m, lecz w art. 30 ust. 1 pkt 3 tej stanowi, że budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga jedynie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Sporne ogrodzenie posiada wysokość do 2,20 m, a zatem nie podlega przepisom ustawy Prawo budowlane. Zdaniem SKO, oznacza to, że organ I instancji był właściwy do podjęcia czynności dotyczących przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Zauważył nadto, że w sprawie nie znajduje zastosowania treść art. 38 ust. 1 u.d.p., gdyż sporne ogrodzenie koliduje z dokumentacją projektową przebudowy ul. W.. Przechodząc zatem do rozważań na gruncie art. 36 u.d.p. Kolegium za prawidłowe uznało okoliczności faktyczne dotyczące wybudowania w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku ogrodzenia działki stanowiącej własność skarżącej, a także za bezsporny fakt, że ogrodzenie to koliduje z dokumentacją projektową przebudowy ulicy W. oraz uniemożliwia wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej przez Wodociągi Miejskie w R.. Przyjęło następnie, że sporna pozostaje kwestia lokalizacji ogrodzenia, które zdaniem organu I instancji posadowione zostało w pasie drogowym ulicy W. (droga krajowa), natomiast według skarżącej na terenie stanowiącym jej własność.

SKO po analizie akt sprawy stwierdziło, że zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy pozwalał na ustalenie, że ogrodzenie na wysokości działki nr [...] znajduje się w pasie drogowym ulicy W., oznaczonej jako działka nr ew.

[...] (obr. [...] arkusz [...]). Działka ta, jak zostało wykazane stanowi własność Skarbu Państwa, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody M. nr [...] (znak: [...]) z [...] października 2007r., stwierdzającą nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości zajętej przez drogę publiczną - ulicę W.. Zostało to ujawnione w ewidencji gruntów miasta R. prowadzonej przez Wydział Geodezji Urzędu Miejskiego w R., jak również w Księdze wieczystej (KW [...]) prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. Wydział Ksiąg Wieczystych. Mapę ewidencji gruntów dla wsi K. = zaewidencjonowaną pod nr L.ew. Nr [...] założono

w 1966r., a powierzchnię działek, zgodnie z dekretem z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków dla obszarów wiejskich, obliczono z dokładnością do 1 ara, metodą graficzną. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia 3 marca 1984r., w sprawie zmiany granic niektórych miast

w województwach: katowickim, kieleckim, legnickim, radomskim i wrocławskim oraz wydanym na podstawie § 4 i 6 tego rozporządzenia Zarządzeniem Wojewody R. z dnia [...] kwietnia 1984r. w sprawie szczegółowego opisu granic obszarów włączonych do miasta R., wieś K. została włączona w granice administracyjne miasta R.. W związku z powyższym w latach 1988-1990 Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w K. wykonało terenowe pomiary sytuacyjne, oparte na poziomej osnowie geodezyjnej wraz z protokolarnym ustaleniem granic w obecności właścicieli lub władających nieruchomościami. Granice działki ewidencyjnej nr [...] ustalono w dniu [...] sierpnia 1988r. w obecności skarżącej, co zostało potwierdzone własnoręcznym podpisem złożonym w Księdze Protokołów (karta 34 i 35 operatu L.ew [...]), zaś przebieg ustalonych granic działki nr [...] obrazuje szkic z pomiaru granic, stanowiący załącznik do protokołu - karta 577 wymienionego operatu, na którym wpisano szerokość ulicy W. równą 30 m, co jest zgodne z treścią mapy ewidencyjnej L.ew. [...]. Przebieg granicy działki ewidencyjnej nr [...] - ulicy W. z działkami sąsiednimi, między innymi z działką skarżącej został wykazany w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Tym samym zdaniem Kolegium, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na fakt samowolnego zajęcia przez skarżącą pasa drogowego ulicy W. poprzez umieszczenie ogrodzenia, a zatem niezbędne było wydanie decyzji w trybie art. 36 u.d.p., która ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że

w razie wystąpienia uregulowanych w nim przesłanek istnieje obowiązek właściwego organu do wydania omawianego nakazu. Zdaniem Kolegium świadczy o tym zawarty

w jego treści zwrot "orzeka". W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, gdyż organ I instancji wyczerpująco zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie

z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Ocena tych dowodów natomiast w ocenie organu odwoławczego jest wszechstronna, zaś uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych przyczyn wszystkie zarzuty odwołania Kolegium uznało za nieuzasadnione dostrzegając, że zasadniczo stanowią one powtórzenie zarzutów prezentowanych w toku postępowania przed organem I instancji. Wyjaśnił przy tym, że w toku postępowania przeprowadzone zostały oględziny terenu oraz rozprawa administracyjna, w trakcie której również wyjaśniane były kwestie podnoszone

w odwołaniu. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że załączone przez pełnomocnika skarżącej mapy nie mogą stanowić dokumentu potwierdzającego przebieg granicy działki skarżącej, gdyż są kserokopiami nie poświadczonymi za zgodność z oryginałem, gdzie numer działki został odręcznie dopisany. Mapa stanowiąca załącznik nr 1 posiada niewyraźną pieczęć, przez co nie jest wiadomym przez kogo została wydana ani dla jakich celów, natomiast mapa stanowiąca załącznik nr 2 została wydana dla potrzeb inwentaryzacji przyłącza elektrycznego NN. Ponadto, znak geodezyjny to znak z trwałego materiału, określający położenie punktów osnowy geodezyjnej. Znakami geodezyjnymi nie są drzewa, co zostało skarżącej wyjaśnione. Powtórzyło zatem za organem I instancji, że w aktach sprawy znajduje się kopia mapy, na którą kontury klasyfikacyjne zgodnie z operatem klasyfikacyjnym naniósł w styczniu 1966r. C. J. oraz kopia mapy, na której klasyfikacje wykreśliła i sprawdziła na podstawie operatu klasyfikacyjnego J .C. w dniu [...] lutego 1968r. Pomiarów na gruncie dokonał w sierpniu 1960r. M. M., a matrycę sporządziła B. F.. Dokumenty te były stronom postępowania udostępnione, a pełnomocnik skarżącej w dniu [...] lutego 2018r. sporządził z nich dokumentację fotograficzną. Dodało, że kwestia szerokości pasa drogowego ulicy W., który wynosi 30 m była nadto szczegółowo wyjaśniana w toku postępowania i w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Kolegium, z przedstawionych map zarówno przez skarżącą, jak również organ I instancji wynika, że szerokość pasa drogowego zarówno w 1966r., jak i w 1984r. wynosiła 30 m. Wskazało również, że wbrew twierdzeniu skarżącej, od momentu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie skarżąca miała możliwość udziału

w postępowaniu na każdym jego etapie, o czym była informowana.

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.. Skarżąca, występując o uchylenie decyzji organów obu instancji, postawiła zarzuty naruszenia:

1) prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego wybiórczą ocenę, a w szczególności poprzez niepodjęcie działań celem ustalenia czy istnieje materialna podstawa prawna powstania i nabycia w tym celu (tj. decyzja administracyjna, orzeczenie sądowe) 30 metrowego pasa drogowego ulicy W. na odcinku działki o nr [...] i pasa gruntu przy działce nr [...];

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego wybiórczą ocenę, a w szczególności poprzez wskazanie przez organ I i II instancji, że ustalenie 30 m szerokości pasa drogowego miało miejsce dekretem z 1955 r., bez bliższego określenia tego aktu i bez wskazania zgodnie z dekretem z dnia [...] sierpnia 1956 r. o podziale dróg publicznych, jak i aktem wykonawczym do niego tj. uchwałą nr [...] Prezydium Rządu z dnia [...] października 1956 r. jakim aktem nastąpiło przekazaniem ziem przeznaczonych na cele publiczne;

3) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 60 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w stwierdzeniu, że mapa złożona przez skarżącą do postępowania, posiadająca pieczęć Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w R. nie stanowi wystarczającego dowodu istnienia 20 metrowego pasa drogowego na odcinku ulicy W. przy działce nr [...] i jednocześnie stwierdzenie przez organ, że pas drogowy wynikający z tej mapy wynosi 30 metrów;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji, w sytuacji gdy ww. decyzja winna być uchylona wobec niezebrania i nieustalenia wystarczającego materiału dowodowego w sprawie;

5) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 11a

i nast., art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez jej niezastosowanie, w sytuacji gdy organ błędnie przyjął, że teren [...] m2 leżący na działce o nr [...] nie stanowi własności prywatnej, a tym samym jest częścią drogi publicznej ulicy W., stąd jakiekolwiek inwestycje drogowe, realizowane od dnia wejścia w życie tej ustawy powinny być prowadzone w oparciu o tę ustawę;

6) § 12 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nakazującej wskazać, podać podstawę wpisu do ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości prowadzonych

w tych rejestrach.

Odpowiadając na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w decyzji.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sprawowana jest w oparciu

o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) p.p.s.a.).

Badając sprawę w tak zakreślonych granicach kompetencji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prowadzić do wydania decyzji z naruszeniem art. 36 ustawy o drogach publicznych.

Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy są decyzje, wydane w wyniku wszczętego z urzędu [...] grudnia 2017r. postępowania w sprawie usunięcia ogrodzenia umieszczonego w pasie drogowym ulicy W., stanowiącym działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], arkusz [...] oraz wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przez skarżącą, będącą właścicielką sąsiadującej działki o nr ew. [...], położonej przy ul. W. w R.. W toku powyższego postępowania organy obu instancji zgodnie stwierdziły, iż skarżąca samowolnie ustawiła w pasie drogowym ogrodzenie w celu powiększenia własnej nieruchomości

z pominięciem przepisów ustawy o drogach publicznych. Tym samym orzekły

o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego i nakazały skarżącej usunięcie z pasa drogowego ogrodzenia wraz ze wszystkimi jego elementami.

Organy zgodnie uznały przy tym, że w sprawie nie znajduje zastosowania treść art. 38 u.d.p., gdyż niewątpliwie sporne ogrodzenie koliduje z dokumentacją projektową przebudowy ul. W.. Uznały zatem, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 36 powołanej ustawy, nie kwestionując przy tym okoliczności, że ogrodzenie działki stanowiącej własność skarżącej zostało wybudowane w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ I instancji powołał się w szczególności na ustalenia poczynione podczas zakładania na przełomie lat 1965/1966 ewidencji gruntów dla wsi K., przedstawione na mapie ewidencyjnej z roku założenia ewidencji gruntów (operat L. ew. Nr [...]) oraz mapie ewidencyjnej z roku 1990 (operat L. ew. Nr [...] z dnia [...] października 1990 r. – arkusz nr [...]), z których wynika, że granica północna i południowa ulicy W.– stanowiąca działkę o numerze ewidencyjnym [...] (dawny numer [...]), stanowi linie proste bez żadnych uskoków,

a szerokość pasa drogowego w czasie zakładania ewidencji gruntów, jak i aktualnie wynosi 30 m. Organ I instancji wskazał także, iż przebieg działki nr [...] (arkusz 182) potwierdziła wykonana z urzędu w latach 2003 – 2005, modernizacja ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...]-K. (operat L. ew. [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.), podczas której bez zmian pozostawiono przebieg granic, numerację

i powierzchnię tej działki. Organ odwoławczy podkreślił zaś, iż działka nr ew. [...] (obr. [...] arkusz [...]) stanowi własność Skarbu Państwa, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody M. nr [...], znak [...] z dnia [...] października 2007 r., stwierdzającą nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej przez drogę publiczną - ulicę W., co zostało ujęte w ewidencji gruntów miasta R. prowadzonej przez Wydział Geodezji Urzędu Miejskiego w R. oraz w księdze wieczystej KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. Wydział Ksiąg Wieczystych. Uznał jednocześnie, powołując się w szczególności na ustalenie granic działki nr [...] w dniu [...] sierpnia 1988 r., potwierdzone przez skarżącą własnoręcznym podpisem w księdze protokołów oraz szkicem z pomiaru granic oraz treścią mapy ewidencyjnej L. ew. [...], iż analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy wskazuje, iż ogrodzenie na wysokości działki nr [...] znajduje się w pasie drogowym ulicy W. (działka ew. nr [...], obr. [...], arkusz [...]). Organ odwoławczy za sporną uznał kwestię lokalizacji tego ogrodzenia, które zdaniem organu I instancji posadowione zostało w pasie drogowym ulicy W. (droga krajowa), natomiast według skarżącej na terenie stanowiącym jej własność.

Skarżąca zaś konsekwentnie podnosi, iż ogrodzenie, o którym mowa w decyzji zostało usytuowane na działce stanowiącej jej własność, a pas drogowy ma 20, a nie 30 metrów szerokości. Wskazuje jednocześnie na dołączoną do odwołania, jak i do pisma z dnia [...] stycznia 2018 r. kopię mapy, na której widnieje odcisk pieczęci (także kopia)

o treści: "Kopia niniejsza jest zgodna z zatwierdzonym oryginałem planu Nr ks. ew. [...] z dnia 1966 r przechowywanym w składnicy nap i dokumentów R., dnia [...].05 1984 r.", podnosząc, iż na tej mapie ul. W. ma zaznaczony pas drogowy kończący się w miejscu gdzie stoi ogrodzenie, które zostało postawione zgodnie z tą mapą. Organ odwoławczy uznał, że mapa ta nie może stanowić dokumentu potwierdzającego przebieg granicy działki skarżącej, gdyż jest kserokopią nie poświadczoną za zgodność z oryginałem i posiada niewyraźną pieczęć, przez co nie wiadomo przez kogo została wydana i do jakich celów. Skarżąca twierdzi jednocześnie, iż pas drogowy kończył się na linii drzew, które zostały wycięte w 2018 r., na co wskazują także kopie map dołączonych do odwołania, oznaczonych jako załączniki nr [...] i nr [...].

Powyższe w ocenie Sądu wskazuje na to, iż przebieg granicy pomiędzy działką nr ew. [...]obręb [...], arkusz [...], stanowiącą pas drogowy a działką nr [...] stanowiącą własność skarżącej jest sporny.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 19 ust. 5 i art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm., także jako: "u.d.p." lub "ustawa o drogach publicznych"). Zgodnie z art. 36 tej ustawy, w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej,

o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Z przepisu tego wynika, że ma on zastosowanie w sytuacji, gdy zostanie spełniona przesłanka określona w zdaniu drugim tego przepisu, a mianowicie, gdy zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub niezgodnie z zezwoleniem nie wymaga podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Przed zastosowaniem przepisu art. 36 u.d.p. konieczne jest zatem najpierw ustalenie, że obiekt zajmujący pas drogowy (bez zezwolenia lub wbrew warunkom zezwolenia) nie jest obiektem budowlanym podlegającym rozbiórce. Dopiero wówczas gdy zostanie ustalone, że zajęcie pasa drogowego nie wypełnia znamion samowoli budowlanej dopuszczalne jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 36 u.d.p. W sytuacji natomiast gdyby okazało się, że pas drogowy został zajęty przez obiekt budowlany wymagający wydania decyzji

o rozbiórce to zarządca drogi nie może wydać decyzji na podstawie art. 36 u.d.p. Zauważenia w tej kwestii wymaga, że trafnie wywiodły organy w sprawie, iż sporne ogrodzenie jako posiadające wysokość do 2,20 m (okoliczność bezsporna), zgodnie

z art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 ust.1 pkt 3 ustawy prawo budowlane nie podlega jej przepisom. Tym samym uprawnionym do orzekania w kwestii spornego ogrodzenia jest zarządca drogi, to jest w okolicznościach niniejszej sprawy Prezydent Miasta R. (art. 19 ust. 1 i ust. 5 u.d.p.). Jak wynika z treści art. 36 u.d.p., dla prawidłowości zastosowania tego przepisu konieczne jest stwierdzenie zajęcia pasa drogowego, w warunkach w tym przepisie wskazanych. Tym samym rozważenie zasadności jego zastosowania musi zostać poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, iż do zajęcia pasa drogowego doszło, w tym w przypadku istnienia sporu co do przebiegu na gruncie granicy pomiędzy działką stanowiącą pas drogowy a działką sąsiednią, wyjaśnienie tej okoliczności w sposób niewątpliwy.

Zdaniem Sądu ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny nie pozwala na jednoznaczną ocenę, iż sporne ogrodzenie zostało usytuowane w pasie drogowym. Zauważyć w tym miejscu także należy, iż zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego tak, aby ustalić niewątpliwy stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Dochodzenie do ustalenia prawdy obiektywnej, to jest do określenia rzeczywistego stanu stosunków faktycznych, powinno odbywać się według reguł postępowania dowodowego określonych

w przepisach k.p.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozostaje w ścisłym związku z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a. Zasada ta oznacza, że organ administracji publicznej powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena winna zostać oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego

i wreszcie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania. Ocena materiału dowodowego winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, do czego obliguje art. 107 § 3 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć zatem należy, iż o zajęciu przez skarżącą pasa drogowego organy obu instancji orzekły powołując się na zapisy zawarte w ewidencji budynków i gruntów, w oparciu o które uznały, że pas drogowy zarówno w dacie zakładania ewidencji (na przełomie lat 1965/1966), jak i w okresie późniejszym miał szerokość 30 m. Powołały się przy tym na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2007 r., ale decyzja ta do akt niniejszej sprawy nie została dołączona. Powyższe nie pozwala zatem na dokonane oceny i odniesienie się jakich konkretnie gruntów dotyczyła ta decyzja i czy miała wpływ na stan prawny nieruchomości skarżącej. Zauważyć także należy, iż organy zajęcie przez skarżącą pasa drogowego odnoszą jedynie do ustalenia, iż jego szerokość stanowi 30 metrów, wskazując jednocześnie na niezmienność tej wielkości poczynając od 1966 r. W zaskarżonej decyzji wskazano, iż skarżąca poprzez ustawienie ogrodzenia w miejscu, w którym się ono znajduje doprowadziła do powiększenia własnej nieruchomości. Tymczasem organy obu instancji ustawienia ogrodzenia nie odnoszą w żaden sposób do nieruchomości skarżącej. Skarżąca zaś w toku postępowania przez organem I instancji wskazywała (pismo z dnia [...] stycznia 2018 r.), iż powierzchnia jej działki od 1984 r. (według skarżącej wtedy też było budowane ogrodzenie) wynosiła [...] ha i wielkość ta jest wykazywana we wszystkich rejestrach. Jak wskazała skarżąca w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r., obecnie, po zmierzeniu powierzchni metodą GPS, wielkość działki została ustalona na [...] ha. Powierzchnia działki nr [...] (poprzednia numeracja) nabytej przez skarżącą, zgodnie z zaświadczeniem z dnia [...] września 1988 r. wynosiła [...] ha. W wypisie z ewidencji gruntów z dnia [...] listopada 2017 r., jak i z decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego na 2017 r. wskazano powierzchnię działki [...] wynoszącą [...] ha. Nie zostało zatem wykazane, iż skarżąca ustawiając ogrodzenie powiększyła własną nieruchomość, a tym samym nie zostało wykazane, że ogrodzenie zostało ustawione na działce będącej pasem drogowym. Przeprowadzona przez organy analiza dokumentacji zgromadzonej w ewidencji gruntów, bez sprawdzenia położenia znaków/punktów granicznych, w odniesieniu do dokumentów kształtujących prawo własności, w ocenie Sądu nie pozwala na niewątpliwe ustalenie w okolicznościach niniejszej sprawy, czy istotnie sporne ogrodzenie zostało usytuowane na działce stanowiącej pas drogowy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien uwzględnić powyższe rozważania. Winien także odnieść się w sposób wyczerpujący do stanowiska skarżącej i przedstawianej przez skarżącą argumentacji i dokumentacji, w tym map dołączonych do odwołania. Wątpliwości co do zgodności kopii tych map z oryginałem, miejsca znajdowania się oryginału, celu wydania mapy i przydatności dla niniejszego postępowania powinny zostać wyjaśnione przy udziale skarżącej, a przynajmniej należy podjąć taką próbę, nie dyskwalifikując tego dowodu bez podjęcia takiej próby tylko

z uwagi na powzięcie wątpliwości. Dokonane ustalenia po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z regułami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego należy zawrzeć w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej treści art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu organ I instancji korzystając z zapisów art. 84 k.p.a. winien także rozważyć zasadność skorzystania z opinii biegłego geodety, która może okazać się pomocna w dokonaniu ustaleń co do przebiegu granicy pomiędzy działką skarżącej (nr ew. [...]), a działką stanowiącą pas drogowy.

Z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, o których mowa wyżej, a które w ocenie Sądu mogły doprowadzić do naruszenia art. 36 u.d.p.,

a w przypadku organu odwoławczego także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w z. art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

Z tych też względów w ocenie Sądu zbędne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 ppsa. Wskazana w punkcie 2 wyroku kwota stanowi uiszczony przez skarżącą wpis sądowy.