Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 308/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy inspektor sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 791/18 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z [...] listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 791/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], Wójt Gminy K. odmówił W. P. (dalej również skarżąca) prawa do zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów odbudowy budynków gospodarczych położonych w miejscowości P..

W uzasadnieniu wskazał, że 12 września 2017 r. skarżąca złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w K. wniosek o udzielenie pomocy finansowej na remont 2 budynków gospodarczych uszkodzonych przez silny wiatr – wichurę, mającą miejsce 11 sierpnia 2017 r. Jednocześnie podała, że jest właścicielką przedmiotowych nieruchomości położonych w P., przy ul. [...]. Pracownik socjalny podczas przeprowadzania dniu 26 września 2017 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalił, że uszkodzenia dotyczą budynku gospodarczego (stodoły), w którym w dniu zdarzenia nie znajdował się sprzęt, czy płody rolne oraz budynku inwentarskiego (uszkodzenia dotyczą dachu, konstrukcji dachowej), w którym nie są hodowane zwierzęta od lat, o czym świadczy stan utrzymania wspomnianego budynku.

Ponadto, z oceny uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych w sierpniu 2017 r., przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Środzie Wlkp. wynika, że zakres uszkodzeń na dachu budynku inwentarskiego "(...) spowodowany jest rozkładem biologicznym". Natomiast z ekspertyzy technicznej dokonanej przez E. G. (specjalistę konstrukcyjno - budowlanego) wynika, iż wspomniany budynek "(...) znajdował się już w złym stanie technicznym spowodowanym brakiem przeprowadzenia okresowych remontów technicznych. Trudno jest na tym etapie stanu budynku określić, jakie zniszczenia dokonał huragan, a jakie są wynikiem zaniedbań poprzednich lat". Powyższe budynki nie zaspokajają niezbędnych potrzeb bytowych skarżącej.

Wójt, powołując się na art. 39 ust. 1 i 2 oraz 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a także pkt 1.3 zasad udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowanej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych z 17 sierpnia 2017 roku (nr pisma [...]) zmienionych pismem z 29 sierpnia 2017 roku (nr [...]) wskazał, że zasiłek celowy na remont budynku gospodarczego może zostać przyznany w sytuacji, gdy uszkodzony budynek gospodarczy służy zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny lub osoby samotnie gospodarującej. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i zebranej w sprawie dokumentacji organ stwierdził, że budynki gospodarcze nie zaspokajały podstawowych potrzeb skarżącej.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r., w wyniku rozpatrzenia odwołania W. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej także: Kolegium) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazało, że jak wynika z rodzinnego wywiadu środowiskowego z 26 września 2017 r. skarżąca mieszka z siostrą w domu jednorodzinnym, stanowiącym jej własność wraz z gospodarstwem rolnym o pow. 1,18821 ha przeliczeniowych. Obok tego budynku znajdują się uszkodzone budynki gospodarcze - stodoła z 1947 r. (nie są tu przechowywane płody rolne czy sprzęt rolniczy) oraz budynek inwentarski z 1930 r. (nie są tu już od dawna hodowane zwierzęta). Zatem uszkodzone budynki nie służą zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych W. i Z. P.. Poza tym, w świetle oceny Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Środzie Wlkp. oraz ekspertyzy technicznej inż. E. G., zwłaszcza chlewnia znajdowała się jeszcze przed nawałnicą w złym stanie technicznym, gdyż jako stary budynek nie była od wielu lat remontowana (PINB zalecił rozbiórkę budynku inwentarskiego, jako nienadającego się ze względów ekonomicznych do remontu).

Kolegium podkreśliło, że W. i Z. P. zamieszkują w budynku głównym - poza uszkodzoną częścią budynku - gdzie mają zapewnione odpowiednie warunki mieszkalne. Organ pierwszej instancji ustalił, iż dochód W. i Z. P. w sierpniu 2017 r. wyniósł 1612,28 zł (542,04 zł z gospodarstwa rolnego oraz 1070,24 zł z emerytury). Zatem z uwagi na dochód - kryterium dochodowe na osobę w rodzinie dwuosobowej wynosi 514 zł - skarżąca nie kwalifikuje się do udzielenia pomocy finansowej na zaspokojenie wyżej wskazanej potrzeby w formie zasiłku celowego na naprawę szkód powstałych podczas nawałnicy z 11 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Poza tym Wójt rozważył także możliwość przyznania pomocy finansowej zgodnie z art. 40 ust. 2 i 3 tej ustawy. Jednakże W. P. oraz Z. P. nie prowadziły i nie prowadzą gospodarstwa domowego w uszkodzonej części budynku gospodarczego oraz w budynku inwentarskim, a także nie zaspokajały tam niezbędnych potrzeb bytowych. Skarżąca podniosła wprawdzie, iż były tam przechowywane płody rolne przeznaczone na sprzedaż, lecz nie wskazała nawet, jakie to są płody oraz w jakiej ilości. W świetle opinii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz ekspertyzy technicznej twierdzenia te są w ocenie Kolegium niewiarygodne.

Organ odwoławczy uznał, iż argumenty przedstawione przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z 6 listopada 2017 r. oraz zebrane w sprawie dowody są wystarczające, by uzasadnić odmowę przyznania skarżącej zasiłku celowego.

Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła W. P. W uzasadnieniu wskazała, że organy obu instancji argumentowały swoje decyzje tym, że wskutek nawałnicy uszkodzeniu uległy budynki gospodarcze, których właścicielem jest skarżąca, a nie budynek mieszkalny, w którym skarżąca zamieszkuje wspólnie z siostrą. Okoliczność ta nie powinna mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej został przez organy błędnie zinterpretowany. Skarżąca w uszkodzonych budynkach przechowywała płody rolne z zamiarem ich sprzedaży, co aktualnie ze względu na stan budynków nie jest już możliwe. To oznacza, że zniszczenie budynków wywarło wpływ na sprawy bytowe skarżącej.

Zdaniem skarżącej błędnie również ustalono jej dochód. Prowadzi ona gospodarstwo rolne, które stanowi jej jedyne źródło utrzymania i dostarcza dochodu w wysokości 542,04 zł/mc – taka kwota nie pozwala na naprawę czy rozbiórkę uszkodzonych budynków. Natomiast emerytura, którą pobiera siostra skarżącej, jest przeznaczana niemal w całości na zaspokojenie potrzeb siostry. Nie można tej emerytury wliczać do dochodu skarżącej, a jego doliczenie odbyło się z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto nawet przekroczenie kwoty 514 zł dochodu na osobę nie ma znaczenia dla sprawy. Z art. 40 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasiłek celowy może być przyznany niezależnie od dochodu i nie podlega zwrotowi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769,), "u.p.s." – art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-4 i art. 8 ust. 1, a także art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1-3 i art. 41 pkt 1 ww. ustawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji kontrolowane decyzje miały charakter uznaniowy, o czym świadczy użyte w przepisie art. 39 ust. 1, 2 i 4 oraz w art. 40 u.p.s. słowo "może", co oznacza, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do otrzymania zasiłku celowego nie każda osoba musi go otrzymać.

Sąd ten podkreślił, że kontrola sądu administracyjnego prowadzona w stosunku do takich decyzji jest ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po jego wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie tego, czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji przytoczył i powołał bogate orzecznictwo sądów administracyjnych wydane na gruncie art. 39, 40 i 41 u.p.s. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazał, że zarzuty skarżącej dotyczące kryterium dochodowego były nieistotne, gdyż przedmiotem kontrolowanego postępowania była kwestia przyznania skarżącej zasiłku celowego unormowanego w art. 40 ust. 2 u.p.s. W świetle art. 40 ust.3 u.p.s. zasiłek taki może być przyznany niezależnie od dochodu i to nie kwestia dochodu była podstawą odmowy wnioskowanego zasiłku i oddalenia skargi. Ponadto Sąd ten podał, że dochód skarżącej został prawidłowo obliczony - słusznie uwzględniono emeryturę siostry skarżącej, skoro skarżąca i jej siostra prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Zarówno z akt administracyjnych (oświadczenie skarżącej z 26.09.2017 r. i z 27.09.2017 r.), jak i z jej oświadczenia złożonego na rozprawie w dniu 07.11.2018 r. wynika, że wspólnie ponoszą koszty eksploatacyjne budynku, a także wspólnie kupują żywność, co jest wystarczające do przyjęcia, iż prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. W ocenie tego Sądu samodzielne ponoszenie przez skarżącą kosztów remontów i napraw budynków nie wyklucza prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z siostrą, gdyż remonty i naprawy budynków nie są zaliczane do definicji wspólnego gospodarstwa domowego. Ponadto skarżąca w oświadczeniu z 26.09.2017 r. wprost przyznała, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z siostrą.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że nawet jeżeliby nie wliczać do dochodu, od którego uzależnione byłoby przyznanie zasiłku celowego unormowanego w art. 39 u.p.s., dochodu siostry skarżącej, to i tak dochód samej skarżącej osiągany z gospodarstwa rolnego ustalony został na kwotę 542,04 zł. Jest on więc wyższy od kryterium dochodowego wynoszącego 514 zł, co wykluczałoby przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s.

Odnosząc się do zasadniczej w tej sprawie kwestii przyznania skarżącej zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. Sąd ten wyjaśnił, że z przeprowadzonego w dniu 26.09.2017 r. wywiadu wynika, że zniszczone budynki nie zaspokajają niezbędnych – w rozumieniu tego przepisu - potrzeb bytowych (mieszkaniowych) skarżącej, gdyż uszkodzona została stodoła i obora, w których skarżąca wraz z siostrą nie mieszkały. Natomiast nawałnica nie uszkodziła domu mieszkalnego zabezpieczającego niezbędne potrzeby bytowe (mieszkaniowe) skarżącej. W ocenie Sądu pierwszej instancji naprawa budynków gospodarczych (stodoły i obory), uszkodzonych w wyniku wichury, nawet jeżeli wykorzystywane były w związku z działalnością gospodarczą skarżącej, co nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej w przedstawionym wyżej rozumieniu. Sąd ten wskazał, że już z tego tylko względu nie było możliwe przyznanie skarżącej zasiłku celowego, także na podstawie art. 40 u.p.s., na pokrycie kosztów tej naprawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżąca nie wykazała, że uszkodzone budynki były wykorzystywane na prowadzenie działalności gospodarczej, gdyż sama przyznała w postępowaniu administracyjnym (oświadczenie z 26.09.2017 r.) i na rozprawie sądowej (07.11.2018 r.), że nie prowadzi hodowli zwierząt gospodarskich. W postępowaniu administracyjnym ustalono też, że w stodole nie są przechowywane sprzęty, ani płody rolne. Z akt administracyjnych wynika, że obydwa budynki gospodarcze były w złym stanie technicznym jeszcze przed nawałnicą. Z ekspertyzy technicznej wynika, że budynek chlewni był w złym stanie technicznym przed huraganem. Wiek i brak odpowiedniej konserwacji budynku przyczynił się do jego złego stanu technicznego. Nie można ustalić, jakie konkretnie uszkodzenia spowodowane były huraganem. Budynek nadaje się do rozbiórki i grozi zawaleniem. Jego remont i naprawa są nieopłacalne z punktu widzenia ekonomicznego.

Sąd ten zauważył, że skarżąca w oświadczeniu z 27 września 2017 r. wskazała, że dom mieszkalny jest w złym stanie, lecz w nim zamieszkuje, a nie mieszka w budynkach uszkodzonych przez nawałnicę. Ponadto na rozprawie sądowej przyznała, że zły stan domu mieszkalnego nie został spowodowany nawałnicą, lecz zaistniał już wcześniej. Tak więc skarżąca ma zabezpieczoną podstawową potrzebę bytową w dotychczasowym domu mieszkalnym na takim samym poziomie jak przed nawałnicą.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że prawidłowo orzekające w sprawie organy administracji publicznej zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego, a dokonując oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Z uwagi na podjęte działania organy orzekające w sprawie miały podstawy do odmowy udzielenia zasiłku celowego określonego w art. 40 u.p.s. W celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych organ pierwszej instancji dokonał 26 września 2017 r. oględzin stodoły i chlewni oraz przeprowadził w tym samym dniu wywiad środowiskowy ze skarżącą. Zdaniem tego Sądu organ administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Prawidłowo także zastosował odpowiednie przepisy prawa. Ponadto dokonując oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przekroczyło granic przysługującego mu uznania administracyjnego. Organ zasadnie dokonał oceny potrzeb skarżącej w kontekście hierarchii potrzeb, odmawiając przyznania zasiłku celowego.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skargę kasacyjną skarżąca oparła na obu podstawach, tj:

1) obrazie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania - art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości w sytuacji gdy:

a) organ drugiej instancji nie zweryfikował i nie wyjaśnił sprzeczności w oświadczeniach skarżącej z września 2018 r. dotyczących dochodów i prowadzenia gospodarstwa domowego wraz z siostrą Z. oraz kto i jaki dochód uzyskuje oraz czy i jakie koszty umniejszają dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (dalej u.p.s.), co ma wpływ na wysokość dochodów skarżącej uzasadniających przyznanie zasiłku celowego, a także nie ustalały kosztów naprawy budynków, a Sąd pierwszej instancji bezkrytycznie zaakceptował takie stanowisko i przyjął na podstawie pierwszego oświadczenia, że takie gospodarstwo wspólnie prowadzą, przez co Sąd zaakceptował naruszenie art. 6 pkt 3, 10 i 14 w zw. z art. 8 i art. 36 pkt 1 lit. c, art. 9 ust. 8 u.p.s. i § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), art. 39 i art. 40 u.p.s. oraz art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 6-9 k.p.a. i w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

b) organ drugiej instancji "nie wyjaśnił zasad i celu wspólnego zamieszkiwania siostry skarżącej wraz ze skarżącą oraz czy może ona prowadzić samodzielne gospodarstwo i nie ustalały kosztów naprawy budynków, ani nie wysłuchały skarżącej i nie przesłuchały w charakterze świadka siostry skarżącej, mimo że przyjęły, iż prowadzą one wspólne gospodarstwo domowe i ustaliły jej dochody bez żadnych dokumentów, a nie ustalały kosztów obniżających dochody, przez co sąd zaakceptował naruszenie art. 6 pkt 3, 10 i 14 w zw. z art. 8 i art. 36 pkt 1 lit. c, art. 9 ust. 8 u.p.s. i § 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r., art. 39 i art. 40 u.p.s. oraz art. 75, art. 77 §1 i art. 80 w zw. z art. 6-9 k.p.a. i w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

c) Sąd błędnie przyjął, że dochód skarżącej przekracza 514 zł na osobę oraz że do skarżącej ma zastosowanie dochód dla osoby w rodzinie, a nie dochód osoby samotnie gospodarującej, czym naruszył § 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r.;

d) organ drugiej instancji nie wyjaśnił, a Sąd pierwszej instancji to bezzasadnie zatwierdził, czy skarżąca wykorzystuje budynki objęte postępowaniem do potrzeb bytowych, mimo że w aktach administracyjnych znajduje się pismo ARiMR, WOR z [...] maja 2018 r. wskazujące na prowadzenie przez skarżącą działalności rolniczej;

2) obrazie prawa materialnego z uwagi na:

e) art. 8 w zw. z art. 36 pkt 1 lit. c u.p.s. poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pieniężne z pomocy społecznej;

f) § 1 pkt 1 lit. ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r. w zw. z art. 9 ust. 8 i art. 39, art. 39a, art. 40 i art. 41 u.p.s. poprzez błędne niezastosowanie i przyjęcie, że do skarżącej ma zastosowanie dochód osoby w rodzinie, a nie dochód osoby samotnie gospodarującej, a w konsekwencji, że skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą, a w konsekwencji prawidłowości postępowania przed organami obu instancji i nieprzekroczenia przez organy obu instancji zasady uznaniowości;

g) art. 39, art. 39a, art. 40 i art. 41 poprzez błędną interpretację i niezastosowanie z uwagi na przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje zasiłek celowy ani specjalny zasiłek celowy pomimo niespełnienia kryterium dochodowego z uwagi na to, że szkoda nastąpiła w budynkach innych niż mieszkalne, w sytuacji gdy budynki inwentarskie traktowane są jako mieszkalne w przypadku zaspokajania niezbędnych potrzeb bytowych rodziny bądź osób samotnie gospodarujących, a w konsekwencji prawidłowości postępowania przed organami obu instancji i nieprzekroczenia przez organy obu instancji zasady uznaniowości.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Oznacza to, że nie ma on uprawnienia do precyzowania, czy formułowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. To do strony wnoszącej środek odwoławczy należy sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich rozwinięcie w jego uzasadnieniu. Pogląd ten wielokrotnie był prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo w wyrokach: z 8 grudnia 2008 r., I OSK 1924/07; z 19 lutego 2009 r., II FSK 1150/07; z 30 marca 2010 r., II FSK 1983/08; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Skargę kasacyjną można oprzeć na jednej lub obu z dwóch podstaw kasacyjnych - naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega nie tylko na przytoczeniu treści art. 174 p.p.s.a., ale także na wskazaniu konkretnych przepisów, które zostały naruszone, przypisaniu ich do właściwej podstawy kasacyjnej i wskazaniu formy naruszenia (w przypadku naruszenia prawa materialnego) lub wpływu na wynik sprawy (w przypadku uchybienia przepisom procedury). Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem są m.in. wyroki tego Sądu: z września 2016 r., I OSK 755/16; z 24 listopada 2014 r., II OSK 722/14; z 15 maja 2013 r., I GSK 227/12; z 29 sierpnia 2012 r., I FSK 1560/11 (wszystkie dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie zostały prawidłowo sformułowane, co czyni niemożliwym w części rozpoznanie ich zasadności. Autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (pkt 1 skargi kasacyjnej), powołuje w ramach tej podstawy kasacyjnej zarówno przepisy postępowania, jak i przepisy prawa materialnego, nie wskazując przy tym, na czym naruszenie poszczególnych przepisów prawa polegało, a stawiając zarzut ich naruszenia, wszystkie te przepisy wymienia jednocześnie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie może odnieść zamierzonego skutku tak podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), dalej u.p.s., art. 6 pkt 3, 10 i 14 w zw. z art. 8 i art. 36 pkt 1 lit. c, art. 9 ust. 8 u.p.s. i § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), dalej rozporządzenie, art. 39 i art. 40 u.p.s. oraz art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 6-9 k.p.a. i w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt 1b skargi kasacyjnej), art. 6 pkt 3, 10 i 14 w zw. z art. 8 i art. 36 pkt 1 lit. c, art. 9 ust. 8 u.p.s. i § 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r., art. 39 i art. 40 u.p.s. oraz art. 75, art. 77 §1 i art. 80 w zw. z art. 6-9 k.p.a. i w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt 1b skargi kasacyjnej) oraz § 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że organy rozpoznające sprawę wyjaśniły należycie wszystkie istotne okoliczności zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zebrany materiał dowodowy wszechstronnie oceniły i poczyniły na jego podstawie prawidłowe ustalenia.

W niczym także Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 40 u.p.s., będącego materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, a w ustępie 2, że zasiłek celowy może być przyznany także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. W ust. 3 tego przepisu wskazano, że zasiłek celowy, o którym mowa w ust.1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może podlegać zwrotowi. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, powołując się na utrwalone już w tym względzie orzecznictwo sądów administracyjnych oraz literaturę przedmiotu, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 u.p.s., ma służyć tym samym celom, co zasiłek celowy określony w art. 39 u.p.s. Nie jest to bowiem jakiś inny "zasiłek celowy", ale zasiłek, którego celem jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Wskazuje na to już brzmienie art. 36 pkt 1 lit. c) u.p.s., w którym wyróżniono jedynie dwie kategorie zasiłków "celowych" – nazwanych odpowiednio: "zasiłek celowy" (przywoływany m.in. w art. 39, art. 40 i art. 41 pkt 2 u.p.s.) oraz "specjalny zasiłek celowy" (przewidziany w art. 41 pkt 1 u.p.s.). Wynika to także z przepisu art. 3 ust. 1 u.p.s., który wyraża zasadę, iż pomoc społeczna ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Przepis art. 40 u.p.s. normuje szczególne zasady przyznawania zasiłku celowego, bowiem w wyjątkowych sytuacjach mogą otrzymać go osoby lub rodziny przekraczające ustalone w ustawie kryterium dochodowe. Podkreślenia wymaga, że uchylenie kryterium dochodowego nie oznacza uchylenia celu, w jakim udzielana jest pomoc społeczna, tj. wspieranie danych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Czym innym jest bowiem przesłanka kryterium dochodowego, a czym innym przesłanka wynikająca z art. 3 u.p.s., który określa zasady i cele pomocy społecznej. Zasady zawarte zarówno w art. 3, jak i w art. 2 u.p.s. mają zastosowanie do wszystkich rodzajów świadczeń z pomocy społecznej, choć z oczywistymi modyfikacjami wynikającymi z poszczególnych form tej pomocy. Pomoc społeczna jest bowiem instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 u.p.s. W konsekwencji powyższego zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 u.p.s., nie ma charakteru odszkodowawczego – co wymaga podkreślenia - i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową. Z tych względów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za chybiony uznaje się pogląd, jakoby art. 40 ust. 2 u.p.s. odnosił się przede wszystkim do strat w majątku spowodowanych klęską żywiołową, a straty te należało rozumieć w kontekście działalności życiowej skarżącego, jego majątku, czy ma on możliwości zrekompensowania tych strat w inny sposób, a przede wszystkim na ile te są obiektywnie istotne dla wnioskodawcy.

Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 u.p.s., może być przyznany, jeżeli w wyniku strat poniesionych w związku ze zdarzeniem losowym, klęską żywiołową, lub klęska ekologiczną, pomimo wykorzystania własnych zasobów i możliwości, dana osoba lub rodzina nie są w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Zasiłek celowy nie służy rekompensacie strat, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. W przezwyciężaniu takich właśnie sytuacji wyraża się bowiem istota pomocy społecznej, zaś funkcja zasiłków celowych, zarówno tych uregulowanych w art. 39 u.p.s., jak i w art. 40 czy art. 41 u.p.s., sprowadza się do zaspokojenia konkretnie określonej potrzeby bytowej.

Oceniając przesłankę przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 39, 40 i 41 u.p.s. należy wskazać, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera wyczerpującej definicji legalnej pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej". W art. 39 ust. 2 u.p.s. ustawodawca wskazał jedynie przykładowo (o czym świadczy użyty tam zwrot: "w szczególności"), że może w takim przypadku chodzić o pokrycie kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu".

Trafnie wywodzi Sąd pierwszej instancji, że na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego "bytowy" znaczy tyle, co "związany z materialnymi warunkami życia; dotyczący życia, egzystencji, istnienia (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003). Trafnie zatem judykatura, dokonując językowej wykładni użytych przez ustawodawcę określeń, przyjmuje, że "niezbędna potrzeba życiowa", to potrzeba, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować – potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym; taka, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka; taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreśla się, że pomoc udzielana na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. winna być skierowana do osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych lub domach, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu, wskutek czego osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć.

W orzecznictwie dotyczącym pomocy finansowej udzielanej na podstawie art. 40 u.p.s. wskazuje się na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, zasiłek celowy z art. 40 ust. 1 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez powódź. Takie funkcje spełniają organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy. Po drugie, przepis art. 40 u.p.s. nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy winny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s. ma zatem służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Świadczenie przyznawane na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. "ma służyć osobom znajdującym się w szczególnych dla nich sytuacjach, kiedy ich podstawowe potrzeby nie mogą zostać zaspokojone, narażając ich na egzystencję w warunkach nieodpowiadających godności człowieka. Zasiłek taki nie musi być zatem wypłacony każdemu, kto jest właścicielem nieruchomości dotkniętej zdarzeniem losowym lub klęską żywiołową czy też ekologiczną. W przypadku zasiłku celowego organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych potrzeb, uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków, liczbę osób wymagających pomocy. Dopiero po ustaleniu, że taka pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu, co odnosi się również do wysokości przyznanej pomocy. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza zatem, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia.

W świetle powyższego nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej te zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, które dotyczyły ustalenia dochodów skarżącej oraz kwestii prowadzenia przez nią wspólnego gospodarstwa domowego z siostrą. Zarzuty skarżącej dotyczące kryterium dochodowego należy ocenić jako nieistotne, z tego względu, że przedmiotem decyzji była kwestia przyznania skarżącej zasiłku celowego o jakim mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s., który w świetle art. 40 ust. 3 u.p.s. może być przyznany niezależnie od dochodu. Zauważyć należy, że to nie kwestia dochodu była podstawą odmowy wnioskowanego zasiłku i oddalenia skargi. Z tych względów z niezasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia 39, art.. 39 a i art. 41 u.p.s., których Sąd pierwszej instancji nie stosował.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej kasacyjnie wskazać należy, że dochód skarżącej został prawidłowo obliczony. Trafnie uwzględniono emeryturę siostry skarżącej, skoro prowadzą one wspólne gospodarstwo domowe. Zarówno bowiem z akt administracyjnych (oświadczenie skarżącej z 26.09.2017 r. i z 27.09.2017 r.), jak i z oświadczenia samej skarżącej złożonego na rozprawie w dniu 07.11.2018 r. wynika, że wspólnie ponoszą one koszty eksploatacyjne budynku (wspólnie ponoszą opłaty za prąd, wodę, opał, wywóz szamba i śmieci), a także wspólnie kupują żywność, co jest wystarczające do przyjęcia, iż prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Trafnie zauważą Sąd pierwszej instancji, że samodzielne ponoszenie przez skarżącą kosztów remontów i napraw budynków nie wyklucza prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z siostrą, gdyż remonty i naprawy budynków nie są zaliczane do definicji wspólnego gospodarstwa domowego. Ponadto skarżąca w oświadczeniu z 26.09.2017r. wprost przyznała, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z siostrą. Wbrew temu, co wywodzi się w skardze kasacyjne, między tymi oświadczeniami nie ma sprzeczności. Ponadto zauważyć należy, że gdyby nawet nie wliczać do dochodu skarżącej, od którego zależy przyznanie zasiłku celowego unormowanego w art. 39 u.p.s., dochodu siostry skarżącej, to i tak dochód samej skarżącej osiągany z gospodarstwa rolnego ustalony na kwotę 542,04 zł jest wyższy od kryterium dochodowego wynoszącego 514 zł, co wykluczałoby przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s.

Podstawą odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 40 u.p.s., nie było przekroczenie przez skarżącą ustawowego kryterium dochodowego, lecz ustalenie, że po stronie skarżącej nie wystąpiła określona w ww. przepisie prawa przesłanka zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej.

Z przeprowadzonego w dniu 26.09.2017 r. wywiadu wynika, że zniszczone budynki nie zaspokajają niezbędnych – w rozumieniu tego przepisu - potrzeb bytowych (mieszkaniowych) skarżącej, gdyż uszkodzona została stodoła i obora, w których skarżąca wraz z siostrą nie mieszkały. Natomiast nawałnica nie uszkodziła domu mieszkalnego zabezpieczającego niezbędne potrzeby bytowe (mieszkaniowe) skarżącej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że naprawa budynków gospodarczych (stodoły i obory), uszkodzonych w wyniku wichury, nawet jeżeli wykorzystywane były w związku z działalnością gospodarczą skarżącej, co nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w aktach administracyjnych, nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej w przedstawionym wyżej rozumieniu. Zatem już z tego tylko względu nie było możliwe przyznanie skarżącej zasiłku celowego, także na podstawie art. 40 u.p.s., na pokrycie kosztów owej naprawy.

Przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe nie wykazało też, że uszkodzone budynki były wykorzystywane na prowadzenie przez skarżącą działalności gospodarczej. Sama skarżąca przyznała w postępowaniu administracyjnym (oświadczenie z 26.09.2017 r.) oraz na rozprawie przed sądem w dniu 07.11.2018 r., że nie hoduje zwierząt gospodarskich. W sprawie ustalono również, że w stodole nie są przechowywane sprzęty, ani płody rolne. Z akt administracyjnych wynika, że obydwa budynki gospodarcze były w złym stanie technicznym jeszcze przed nawałnicą. Z ekspertyzy technicznej wynika, że budynek chlewni był w złym stanie technicznym jeszcze przed huraganem. Wiek i brak odpowiedniej konserwacji budynku przyczynił się do jego złego stanu technicznego. Nie można ustalić, jakie konkretnie uszkodzenia spowodowane były huraganem. Budynek nadaje się do rozbiórki, grozi zawaleniem. Jego remont i naprawa są nieopłacalne z punktu widzenia ekonomicznego. Skarżąca w oświadczeniu z 27.09.2017 r. wskazała, że dom mieszkalny jest w złym stanie, lecz w nim zamieszkuje, a nie mieszka w budynkach uszkodzonych przez nawałnicę. Ponadto na rozprawie sądowej w dniu 07.11.2018 r. przyznała, że zły stan domu mieszkalnego nie został spowodowany nawałnicą, lecz zaistniał już przed nią. Tak więc skarżąca ma zabezpieczoną podstawową potrzebę bytową w dotychczasowym domu mieszkalnym na takim samym poziomie jak przed nawałnicą. Powyższe ustalenia znajdują pełne oparcie w zgromadzonym w sprawie zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 i ocenionym w granicach art. 80 k.p.a. materiale dowodowym. W świetle tego, co powiedziano wyżej, nie można w żaden sposób przyjąć, jak tego chce skarżąca kasacyjnie, że należące do niej budynki inwentarskie winny być traktowane jako mieszkalne.

Mając powyższe na uwadze uznać należało za pozbawiony podstaw zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 40 u.p.s. przez jego błędną wykładnię.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.