Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1180/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2, art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 22 czerwca 2010 r. Rada Miejska w Lublińcu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) podjęła uchwałę nr 728/LIV/2010 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w śródmieściu miasta Lublińca wyznaczonego odcinkami ulic: [...],[...],[...],[...] oraz linią kolejową relacji [...] – [...] – [...].

Wojewoda Śląski jako organ nadzoru w ustawowym terminie nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do tej uchwały, jednakże w dniu 14 września 2010 r. w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym złożył do Sądu administracyjnego skargę domagając się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały jako niezgodnej z art. 15 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W pierwszej kolejności Wojewoda zauważył, że zaskarżona uchwała pozbawiona jest elementów obligatoryjnych, wymaganych dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi o jej nieważności. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym szerokość dróg w liniach rozgraniczających. W zaskarżonej uchwale ten parametr określono nieprecyzyjne, szerokość dróg w liniach rozgraniczających określono "widełkowo" – "od ... m do ... m", pozostawiając zatem możliwość jego kształtowania (§ 7 ust. 1 pkt 13 lit. f i lit. o, § 8 ust. 2 pkt 12 lit.h, § 12 ust. 2 pkt 6 lit. j, § 21 ust. 2 pkt 2 lit b, § 22 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b, § 23 ust. 2 pkt 1 lit b i lit. c, § 24 ust. 2 pkt 1 lit. a - f, h, j – l oraz n). Organ nadzoru zauważył również, że we wspomnianej uchwale wprowadzono sprzeczne regulacje dotyczące szerokości dróg wewnętrznych. W § 43 ust. 2 przewidziano, że działki budowlane mogą być obsługiwane z dojazdów i dróg wewnętrznych pod warunkiem, że szerokość tych dojazdów i dróg nie będzie mniejsza niż 5,0 m, a w § 50 ust. 8 uchwały ustalono szerokość tych dróg na 3,5 m. Ustalenie szerokości dróg dojazdowych i lokalnych w liniach rozgraniczających, przewidziane w uchwale, jest sprzeczne z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Ponadto na terenach, których szerokość w liniach rozgraniczających jest mniejsza niż przewidziana w § 7 ust. 1 rozporządzenia, dopuszczono możliwość lokalizacji ścieżek rowerowych, czym naruszono § 7 ust. 3 rozporządzenia.

Za niezgodne z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) organ nadzoru uznał wskazanie w § 41 ust. 3 pkt 3 oraz w § 42 ust. 2 pkt 3 uchwały, że wszelkie prace remontowe, budowlane, konserwatorskie oraz inne działania inwestycyjne podejmowane przy obiekcie kościoła pod wezwaniem [...] wymagają pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków bądź uzgodnienia z tym organem, a także, że opinii tego organu wymaga remont, przebudowa, rozbudowa lub zmiana funkcji obiektów zabytkowych z zachowaniem ich cech stylowych, skali i wystroju architektonicznego. Wojewoda wskazał, że jest to obowiązek wynikający wprost ze wspomnianej ustawy.

W ocenie organu nadzoru sprzeczne z prawem jest również ustalenie stawki jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na poziomie 0 %. Przyjęcie takiej regulacji w § 52 ust. 1 pkt 2 planu narusza bowiem przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda stwierdził, że dyspozycja art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyklucza możliwość ustalenia stawki jednorazowej opłaty zarówno w wysokości przekraczającej 30 %, jak i w wysokości 0%. Przyjęcie tej ostatniej stawki przeczy bowiem intencji ustawodawcy, który wyraźnie wskazał, że w razie wzrostu wartości nieruchomości właściwy organ pobiera wspomnianą opłatę.

Wątpliwości organu nadzoru wzbudziło wielokrotne posłużenie się w zaskarżonej uchwale odwołaniami skierowanymi do nieokreślonych "przepisów odrębnych". W skardze zwrócono uwagę, że w razie zmiany wspomnianych przepisów spowoduje to automatyczną zmianę planu, w istocie z pominięciem wymaganej w tym zakresie procedury, a ponadto takie brzmienie uchwały czyni jej ustalenia nieprecyzyjnymi i może rodzić trudności interpretacyjne.

Wojewoda wskazał wreszcie na niejednoznaczność dotyczącą sposobu określania wysokości budynków usługowych. W § 8 ust. 2 pkt 6 lit. a wskazano bowiem, że takie budynki mogą mieć wysokość 3-5 kondygnacji, natomiast w lit. b stwierdzono, że tego rodzaju obiekty mogą mieć do 3 kondygnacji nadziemnych. Brak jasności, czy chodzi o dopuszczenie budowy budynku z dwiema kondygnacjami podziemnymi czyni wspomniane przepisy sprzecznymi.

W odpowiedzi na skargę udzielonej przez Burmistrza Miasta Lublińca wniesiono o jej oddalenie.

Ustosunkowując się do stawianych przez Wojewodę Śląskiego zarzutów Burmistrz Miasta wskazał, że ustalenie szerokości dróg w sposób, w jaki zostało to przyjęte w zaskarżonej uchwale spowodowane było koniecznością uwzględnienie istniejącej zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie tych dróg, jak również ustalenia tych dróg zgodnie z istniejącą działką wydzieloną dla danej drogi. W ocenie organu przekrój poprzeczny dróg jest wystarczający, a wobec tego nie istnieją powody, dla których uzasadnione byłoby nadaniem drogom tej samej szerokości na całej ich długości. Stąd też przyjęcie w treści uchwały "widełek" – "od... do..." wynikało z w/w powodów. Odnosząc się z kolei do kwestii szerokości dróg dojazdowych i lokalnych Burmistrz podniósł, że przyjęte w uchwale wartości dotyczące szerokości tych dróg rzeczywiście są mniejsze, aniżeli wynika to z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jednakże jest to wynikiem stanu istniejącego na danym terenie. W warunkach śródmiejskich niejednokrotnie wyznacza się część drogi o szerokości istniejącego pasa drogowego po to, aby nie spowodować naruszenia istniejącej wzdłuż drogi zabudowy. Zgodnie z § 7 ust. 2 przywołanego rozporządzenia zmniejszono szerokość niektórych dróg. Oprócz tego umożliwienie lokalizacji ścieżki rowerowej nie nakłada obowiązku jej realizacji, a w zaskarżonej uchwale taka możliwość dotyczy wszystkich dróg, w tym również o szerokości zgodnej z przepisami lub nawet szerszych. W ocenie Burmistrza nie jest więc błędem stworzenie elastycznych reguł dotyczących możliwości wykorzystania nieruchomości na w/w cel.

Zdaniem organu treść uchwały, w zakresie w jakim odnosi się do zabytków, nie jest sprzeczna z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż w istocie przyjęte unormowania nie wykraczają poza zakres wskazany w tej ustawie, a są jedynie powtórzeniem jej treści. Plan nie nakłada przy tym innych obowiązków aniżeli te, które wynikają z ustawy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia stawek jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości Burmistrz Miasta Lublińca wskazał, że wbrew przekonaniu strony skarżącej w tym zakresie zaskarżona uchwała nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednorazową opłatę nalicza się i pobiera wtedy, gdy w związku z uchwaleniem miejscowego planu lub jego zmianą wzrosła wartość nieruchomości, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały. W wyniku analiz i prac przeprowadzonych w związku z planem ustalono obszary (ujęte w § 52 ust. 1 pkt 1 uchwały) na których prognozuje się wzrost wartości nieruchomości, co powoduje powstanie obowiązku naliczenia wspomnianej opłaty oraz takie obszary, na których zmiana planu nie spowoduje wzrostu wartości nieruchomości. Właśnie dla tych ostatnich terenów przyjęto stawkę 0%.

Zawarte w uchwale odesłanie do "przepisów odrębnych" czyni go elastycznym oraz "odpornym" na zmiany prawa. W ocenie Burmistrza zastosowanie tego rodzaju odesłań nie czyni ustaleń planu nieprecyzyjnymi ani też nie utrudnia ich interpretacji, ponieważ "korzystający z planów projektanci, architekci, inżynierowie budownictwa doskonale znają te przepisy i wiedzą jak z nich korzystać", zaś dotychczasowe uchwały Rady Miasta zawierające podobne odesłania nie były jak dotąd kwestionowane.

Odnosząc się z kolei do zarzutu nieprawidłowego określenia wysokości budynków usługowych, organ podniósł, że nie jest ona ustalona w sposób sprzeczny, skoro wysokość określona w § 8 ust. 2 pkt 6 lit. a i lit. b dotyczy budynków mieszkaniowych i mieszkaniowo – usługowych, natomiast wysokość określona w § 8 ust. 2 pkt 6 lit. b dotyczy tylko budynków usługowych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie stwierdzić przyjdzie, że procedura planistyczna zakończona podjęciem zaskarżonej uchwały zapoczątkowana została uchwałą nr 317/XXXII/08 Rady Miejskiej w Lublińcu z dnia 29 października 2008 r., na mocy której przystąpiono do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Lublińcu z dnia 12 czerwca 2006 r. nr 509/LVI/06 (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 25 lipca 2006 r. Nr 86, poz. 2443 ze zm.). Wymienioną uchwałą uchwalony został plan miejscowy dla obszaru śródmieścia i południowej części miasta Lublińca. Będąca zaś przedmiotem skargi uchwała z dnia 22 czerwca 2010 r. nr 728/LIV/2010 - zgodnie z nazwą - została podjęta w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże w żadnym fragmencie tego aktu nie wskazano, w stosunku do którego planu miejscowego wprowadzono zmiany. Co więcej, w części wstępnej po przywołaniu przepisów stanowiących podstawę prawną stwierdzono zaś, że zaskarżoną uchwałą nie dokonano zmiany planu, lecz uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru śródmieścia miasta Lublińca przyległego do planowanej trasy śródmiejskiej, wyznaczony odcinkami ulic: [...],[...],[...],[...] oraz linii kolejowej relacji [...] – [...] – [...].

Aczkolwiek zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu, to jednakże uchwałodawca decydując się na zmianę (w całości lub w części) obowiązującego na danym obszarze planu, winien dać temu wyraz w treści przyjętej uchwały, czego wszakże, w niniejszej sprawie nie uczyniono. Poza tym uchwała w sprawie planu miejscowego może zostać podjęta uwzględniając treść uchwały o przystąpieniu do sporządzania tego planu. W rozpoznawanej sprawie nie wiadomo więc, czy i w jakim zakresie zaskarżona uchwała zmienia normatywną treść planu miejscowego już obowiązującego, przyjętego uchwałą z dnia 12 czerwca 2006 r. Zasygnalizowanych wątpliwości w żaden sposób nie rozwiewa treść zaskarżonej uchwały, a zagadnienie to miało znaczenie w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Kwestia ta umknęła również uwadze organu nadzoru.

Nie do odparcia okazał się zawarty w skardze najdalej idący zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że ustalenie w planie miejscowym stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, jest obligatoryjnym składnikiem planu. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy odwołuje się więc do innego przepisu tej ustawy (art. 36 ust. 4), którego brzmienie jest następujące: "Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości". Oznacza to, że ustalenie w planie miejscowym stawek procentowych służy ściśle określonemu celowi, tj. ustaleniu i pobraniu opłaty (tzw. renty planistycznej) w sytuacji, gdy wzrośnie wartość nieruchomości, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i 4 ustawy). Zatem już na etapie przed uchwaleniem lub zmianą planu konieczne jest zebranie materiału pozwalającego na ustalenie, czy dochodzi do wzrostu wartości nieruchomości. O ile dla oznaczonego terenu w konkretnej jednostce strukturalnej dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości, w planie miejscowym obowiązkowo należy określić stawki procentowe, gdyż na ich podstawie wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustali następnie jednorazową opłatę, jeśli właściciel lub użytkownik wieczysty dokona zbycia nieruchomości przed upływem pięcioletniego terminu od wejścia w życie planu miejscowego. W tym zakresie ustawodawca nie stworzył dla organu uchwałodawczego gminy żadnej sfery uznania. Może się jednak okazać w oparciu o zebrany w postępowaniu planistycznym materiał, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany nie dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości na danym terenie. W takim przypadku, uwzględniając treść art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak będzie podstaw do ustalenia i pobrania przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta jednorazowej opłaty. Może również dojść do takiej sytuacji, gdy w wyniku uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany wartość nieruchomości ulegnie obniżeniu. Wówczas, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przysługuje roszczenie w stosunku do gminy o odszkodowanie równe obniżeniu wartości nieruchomości. Jak już wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 736/06 oraz z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 377/07 i II SA/Gl 378/07 ( publ: http\\orzeczenia.nsa.gov.pl), skoro określenie w planie miejscowym stawek procentowych służy ustaleniu i pobraniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, to wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy obowiązek określenia w planie miejscowym stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, nie jest bezwzględny w odniesieniu do wszystkich terenów objętych projektem planu. Plan miejscowy lub jego zmiana musi zawierać obligatoryjne określenie stawek procentowych wówczas, gdy w trakcie postępowania planistycznego okoliczności faktyczne uzasadniają takie ustalenia. W sytuacji, gdy nie następuje wzrost wartości nieruchomości dla oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie planu miejscowego nie ma zasadniczego znaczenia, czy rada gminy umieści w tekście planu ustalenia negatywne, czy też ustalenia te pominie (nie określi stawek procentowych). Ważne jest, by podstawa do takiego rozstrzygnięcia znajdowała uzasadnienie w materiale planistycznym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 881/06). Na taki kierunek wykładni omawianych przepisów wskazał ostatnio Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/10 (publ: http\\orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzając, że rada gminy ma obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 ustawy, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Jeżeli oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie i znajduje to uzasadnienie w dokumentacji planistycznej, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej. Ponownie należy podkreślić, że odstąpienie od pobierania tej opłaty przez gminę może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy zajdą ustawowe przesłanki uzasadniające jej niepobieranie na terenach o określonym przeznaczeniu w planie (art. 36 ust. 4 ustawy), a więc gdy można przewidzieć, że nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości położonych na tych terenach. Podzielając stanowisko Wojewody o braku podstaw do określenia w planie miejscowym stawki 0 % wyrazić jednak należy zapatrywanie, że gdyby w takiej sytuacji gmina ustaliła zerową stawkę opłaty, w ocenie Sądu stanowiłoby to nieistotne naruszenia prawa.

Ubocznie jedynie trzeba zauważyć, że upatrywanie możliwości określenia w planie miejscowym zerowej stawki procentowej w treści § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) nie jest usprawiedliwione, jako że przepis ten wydany został z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na co wskazał i w sposób przekonujący umotywował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 100/06 – Lex nr 194598.

W rozpoznawanej sprawie, w dokumencie nazwanym "Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Lublińcu w dzielnicy [...]", znajdującym się w przedstawionej Sądowi dokumentacji planistycznej, zawarta została analiza wzrostu wartości i spadku wartości nieruchomości położonych na obszarze objętym procedura planistyczną. Z jego treści wynika, że wzrost wartości nieruchomości nastąpi na obszarach oznaczonych symbolami: U15, Mnu 01, MN/U 01, MN/U 05, MN/U 09, MN/U 07, MN/U 08, MN/U 11, P/U 01, MN/U 04, U 07, ZPU 01, 2KDD 10, ZPu02, MW/U 05, MW/U 01, MW/U 02 i 06, MW/U 04, MN/U 10, U 06, KDP01, MW/U 03, U15. Z § 52 ust. 1 pkt 1 uchwały wynika zaś, że stawkę procentową, służącą do naliczania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na poziomie 30 % dla terenów oznaczonych symbolami: MN/U 01, MN/U 04, MN/U 06, MN/U 07, MN/U 08, MN/U 09, MN/U 10, MN/U 11, MW/U 01, MW/U 02, MW/U 04, MW/U 05, U 06, P/U 01. Dla pozostałych terenów stawkę określono na poziomie 0 % (§ 52 ust. 1 pkt 2 uchwały). Tak sformułowana treść zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie w żaden sposób nie pozwala stwierdzić, jakie były powody odstąpienia od ustalenia stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla terenów, dla których wspomniana wyżej analiza przewidywała wzrost wartości, a które nie zostały objęte stawką w wysokości 30 %. Co więcej, taką stawkę przewidziano również dla obszaru oznaczonego symbolem MN/U 06, którego wartość według "Prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Lublińcu w dzielnicy [...]" nie ulegnie wzrostowi w związku ze zmianą planu. Materiał ten nie wyjaśnia precyzyjnie, czy istotnie na wszystkich terenach, w których w planie przewidziano zerową stawkę procentową nie dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości. Zestawienie § 52 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały z tym materiałem prowadzi do wniosku, że przynajmniej w stosunku do części terenów Rada Miejska w zaskarżonej uchwale określiła zerową stawkę opłaty dowolnie, według swego uznania, nie posiadając do tego wystarczającej podstawy. Zwrócić przy tym należy uwagę, że we wspomnianej "Prognozie ..." dokonując analizy czy na skutek uchwalenia planu miejscowego w poszczególnych jednostkach strukturalnych wzrośnie wartość nieruchomości odniesiono się do przeznaczenia terenu w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc, nie precyzując o który plan chodzi, następnie ustalano sposób użytkowania terenu według oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków, całkowicie przemilczając kwestię, że dla części terenu objętego projektem planu uchwalono już pod rządem ustawy plan miejscowy.

Tego rodzaju uchybienia należy uznać za rażące naruszenie prawa, w szczególności zaś art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez arbitralne i niczym nie uzasadnione zróżnicowanie pozycji adresatów norm zawartych w zaskarżonej uchwale, co już z tego powodu uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej uchwały w całości z obrotu prawnego.

Nie są to jednakże jedyne uchybienia organu, którego uchwałę zaskarżono. Przekonywujący i trafny okazał się sformułowany przez organ nadzoru zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) poprzez określenie w zaskarżonej uchwale szerokości ulic w liniach rozgraniczających w sposób uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie tego parametru (widełki od... do...). Przywołane rozporządzenie, wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, co oznacza, że bez wyraźnego upoważnienia ustawodawcy żaden organ władzy publicznej, w tym rada gminy, nie jest umocowany do odstąpienia od przyjętych w jego treści ustaleń. Z § 7 ust. 1 rozporządzenia wynika, że szerokość ulicy jednojezdniowej w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być mniejsza niż 12 m w przypadku dróg lokalnych (L) oraz 10 m w przypadku dróg dojazdowych (D). O ile jednak możliwym do zaakceptowania pod względem zgodności z przepisami byłoby ustalenie szerokości ulicy w "widełkach", których niższa wartość odpowiadałaby minimalnej szerokości określonej w rozporządzeniu, czego przykładem jest § 24 ust. 2 pkt 1 lit. h uchwały, o tyle przyjęcie wartości niższych aniżeli minimalne, określone w rozporządzeniu ( § 7 ust. 1 pkt 13 lit f i o, § 8 ust. 2 pkt 12 lit. h, § 12 ust. 2 pkt 6 lit. j, § 21 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 22 ust.2 pkt 1 lit. a i b, § 23 ust. 2 pkt 1 lit. b i c, § 24 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, c, d, e, f, j, k, l i n uchwały ) uznać należy za niedopuszczalne. Rozporządzenie przewiduje co prawda w § 7 ust. 2 w wyjątkowych wypadkach możliwość zmniejszenia szerokości ulic w liniach rozgraniczających tyle tylko, że na zasadach określonych w tym przepisie. Przyjęcie więc mniejszych szerokości ulic w liniach rozgraniczających niż podane w ust. 1 wymaga przeprowadzenia analizy obejmującej :

1) wzajemne rozmieszczenie jej elementów oraz urządzeń infrastruktury technicznej, w charakterystycznych przekrojach poprzecznych,

2) sposób etapowego i docelowego odwodnienia,

3) sposób wysokościowego rozwiązania ulicy,

4) wpływ istniejącego wartościowego zadrzewienia,

5) podstawowe uwarunkowania hydrogeologiczne i geotechniczne, a w szczególności występowanie gruntów o małej nośności oraz terenów zalewowych,

6) podstawowe uwarunkowania ochrony środowiska, a w szczególności sposoby ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniami powietrza.

W dokumentacji planistycznej związanej z projektowaną zmianą planu miejscowego brak jest wspomnianej analizy, co oznacza, że przyjęcie szerokości ulic w liniach rozgraniczających mniejszych aniżeli określone w rozporządzeniu bez wyraźnego uzasadnienia dla takiego zabiegu stanowi istotne naruszenie prawa. Oprócz tego zaskarżona uchwała w żadnym fragmencie nie określa, czy szerokość ulicy jest zmniejszona na całej jej długości, czy też odnosi się wyłącznie do części ulicy, której usytuowanie i otoczenie uzasadnia zmianę określonych przepisami wartości. Nie można zaakceptować stanowiska organów Miasta Lubliniec, że wystarczającym było określenie szerokości ulic w części graficznej planu, gdyż precyzyjne określenie parametrów ulic (szerokości w liniach rozgraniczających) należy do części tekstowej, zaś część graficzna dodatkowo obrazuje usytuowanie ulicy w terenie.

Słusznie także zauważa organ nadzoru, w kontekście regulacji dotyczącej ścieżek rowerowych, że szerokość ulicy w takiej sytuacji winna zostać odpowiednio zwiększona, co wynika z treści § 7 ust. 3 rozporządzenia, czego nie uwzględniono w zaskarżonej uchwale (§ 21 ust. 2 pkt 3, § 22 ust. 2 pkt 3, § 23 ust. 2 pkt 3, § 24 ust. 2 pkt 3).

Nie do odparcia okazał się również zarzut niespójności i wewnętrznej sprzeczności przyjętych w uchwale ustaleń dotyczących szerokości dróg wewnętrznych i dojazdów. Jak zasadnie zauważa organ nadzoru, w § 43 ust. 2 przewidziano, że działki budowlane mogą być obsługiwane z dojazdów i dróg wewnętrznych pod warunkiem, że szerokość tych dojazdów i dróg nie może być mniejsza niż 5,0 m, a w § 50 ust. 8 uchwały ustalono szerokość tych dróg na 3,5 m. Oznacza to, że adresat tak sformułowanych norm nie jest w stanie ustalić prawidłowej szerokości zjazdu, a regulacje przyjęte w kontrolowanym akcie prawa miejscowego wzajemnie się wykluczają.

Treść uchwały Rady Miejskiej w Lublińcu budzi również zastrzeżenia pod względem sformułowań dotyczących maksymalnej, dopuszczalnej wysokości budynków usługowych. W § 8 ust. 2 pkt 6 lit. a dopuszczono wysokość budynków mieszkalnych, mieszkalno – usługowych i usługowych od 3 do 5 kondygnacji, za wyjątkiem istniejących budynków, dla których dopuszczono inną wysokość, wynikającą ze zmiany konstrukcji dachu. Natomiast w § 8 ust. 2 pkt 6 lit. b uchwały dla budynków usługowych przewidziano 3 kondygnacje nadziemne, nie wyższe niż 15 m. Jak słusznie zauważył Wojewoda Śląski, takie brzmienie uchwały rodzi uzasadnione wątpliwości odnośnie tego, jaka jest w istocie dopuszczalna wysokość budynków usługowych, które mogą być lokalizowane na terenie objętym planem. Wbrew twierdzeniom organu Miasta Lubliniec, treść § 8 ust. 2 pkt 6 lit. a zaskarżonej uchwały dotyczy nie tylko budynków mieszkalnych oraz mieszkalno – usługowych, lecz również budynków o funkcji usługowej, o czym świadczy jednoznacznie wyodrębnienie w tym przepisie tej właśnie kategorii budynków. Istnienie tego rodzaju rozbieżności w brzmieniu przepisu prawa miejscowego sprawia, że powstają niedające się usunąć wątpliwości odnośnie dopuszczalnej wysokości budynków o charakterze usługowym, które miałyby powstać na obszarze objętym planem.

Odnosząc się z kolei do kwestii zawarcia w zaskarżonej uchwale odesłań do bliżej niesprecyzowanych przepisów odrębnych, przede wszystkim trzeba podkreślić, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, będącym, zgodnie z art. 87 § 2 Konstytucji RP, źródłem powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który go ustanowił. Oznacza to tym samym, że tak jak każdy inny akt prawa powszechnie obowiązującego uchwałę w sprawie planu miejscowego powinna cechować jednoznaczność użytych sformułowań. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym niedopuszczalne było w uchwale Rady Miejskiej w Lublińcu zawarcie odesłań do bliżej niezidentyfikowanych "przepisów odrębnych" (§ 7 ust. 2 pkt 14 i 21, § 8 ust. 2 pkt 13 i 16, § 10 ust. 1 pkt 12, § 34 ust. 1 pkt 2). Nawiązywanie do aktów normatywnych obowiązujących w konkretnym porządku prawnym nie jest samo w sobie błędem, natomiast niedopuszczalne jest w takiej sytuacji posłużenie się zwrotem niedookreślonym, z którego treści nie wynika, jakie konkretnie "akty szczególne" miał na myśli uchwałodawca. Adresaci normy, którymi wbrew przekonaniu autora odpowiedzi na skargę są nie tylko "korzystający z planów projektanci, architekci, inżynierowie budownictwa", lecz potencjalnie każda inna osoba muszą mieć zapewnioną możliwość jednoznacznego ustalenia swoich uprawnień i obowiązków w oparciu o treść uchwały rady gminy, a jeżeli ta odsyła do innych aktów prawnych – do nie budzącego wątpliwości ustalenia o jaki konkretnie akt chodzi. Definicja legalna "przepisów odrębnych" zawarta w § 6 pkt 4 uchwały nie precyzuje, jakie przepisy uchwałodawca w tym zakresie miał na względzie. Wbrew tezie wyrażonej w odpowiedzi na skargę, tego rodzaju sformułowania nie tylko nie czynią uchwałę "elastyczną i odporną na zmieniające się przepisy", lecz przeciwnie wprowadzają dezorientację i brak pewności co do rzeczywistej treści norm prawnych.

Zasadnie zwraca uwagę skarżący organ nadzoru, że powtarzanie lub modyfikowanie materii ustawowej w aktach organów jednostek samorządu terytorialnego jest niedopuszczalne. Jak już stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92 (ONSA 1993 r. nr 2, poz. 44) i z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98 (OwSS 2000 r. nr 1, poz. 17) uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w ustawie, istotnie narusza prawo i jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony lub zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście regulacji zawartej w uchwale, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W § 41 ust. 3 pkt 3 i 4 oraz § 42 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały Rada Miejska postanowiła, że roboty i prace budowlane wymienione w tych przepisach podlegają zaopiniowaniu lub uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, część takich robót wymaga zaś pozwolenia tego organu. Tymczasem zagadnienie prowadzenia robót i innych prac budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym kwestie związane z udzieleniem pozwolenia na wykonywanie tych robót i uprzedniego uzgodnienia decyzji w tym przedmiocie regulowane są przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) - m.in. art. 36 i nast. oraz powołanej już ustawy Prawo budowlane - art. 39 (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 528/09 – http\\orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że rodzaj i charakter stwierdzonych naruszeń uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, stąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm).