Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2937/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Beata Ziomek Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 627/15 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 września 2015r. sygn. akt II SA/ Kr 627/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] kwietnia 2015r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku A. K. w sprawie "samowolnego przesunięcia istniejącego szamba z działki nr [...] na działkę nr [...] położoną w miejscowości Ł".

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotem postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego była wyłącznie kwestia robót budowlanych związanych z samowolnym przesunięciem przedmiotowego zbiornika z działki ewid. nr [...] na działkę ewid. nr [...]. Dla ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie istnieje przedmiot postępowania, konieczne było zbadanie przez organ, czy opisane roboty budowlane istotnie miały miejsce. Z materiału, który został zgromadzony w nin. sprawie (przede wszystkim materiałów audiowizualnych oraz zdjęć pochodzących z 1996 r.) nie wynika, że w stosunku do przedmiotowego zbiornika prowadzone były roboty budowlane skutkujące zmianą miejsca jego położenia. Zgodnie z materiałem wideo załączonym do akt sprawy w roku 1996 r. płyta zbiornika była położona na wprost betonowego pasa dojazdowego do garażu, znajdującego się przy budynku nr [...]. Znajduje to potwierdzenie również na fotografiach przedłożonych w sprawie. Porównując wspomniany materiał z dokumentacją obecnego położenia obiektu, w tym materiałami uzyskanymi w czasie oględzin nieruchomości przeprowadzonych dnia 19 sierpnia 2014 r., organ odwoławczy stwierdził, że nie doszło do przesunięcia wspomnianego obiektu w stosunku do innych punktów orientacyjnych położonych na nieruchomości. Organ zauważył, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w stosunku do przedmiotowego zbiornika prowadzone były prace zmierzające do przesunięcia go z działki nr [...] na działkę nr [...]. Działanie takie, ze względu na specyfikę konstrukcyjną obiektu, oznaczałoby zasypanie go w jednej lokalizacji i wybudowanie w innej, na co nie wskazują zgromadzone w sprawie dowody.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego wkraczają władczo tylko w takie kwestie, które wiążą się z ochroną interesu publicznego, pozostawiając dla sądów powszechnych rozstrzyganie spraw spornych o charakterze prywatnoprawnym. Ani organy nadzoru budowlanego, ani sądy administracyjne nie są uprawione do rozstrzygania kwestii o charakterze cywilnoprawnym, które są sporne pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości. W związku z powyższym organ I instancji trafianie zaniechał analizy kwestii własności gruntu, na którym położony jest przedmiotowy obiekt, ograniczając się wyłącznie do badania, czy w przedmiotowej sprawie zaistniały roboty budowlane będące przedmiotem postępowania.

Na marginesie organ dodał, że z akt sprawy w sposób jasny wynika, że między stronami istnieje spór o przygraniczny pas działki, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany. Z materiałów przedłożonych w sprawie przez pełnomocnika wnioskodawczyni wynika, że w roku 1996 zostały przeprowadzone roboty budowlane polegające na zburzeniu starego ogrodzenia i wzniesieniu nowego, którego przebieg różni się od poprzedniego. Ogrodzenie to nie pokrywa się także z granicą nieruchomości wskazaną w ewidencji gruntów i budynków. Sporny pas gruntu znajduje się poza ogrodzeniem działki ewid. nr [...] oraz jest zagospodarowany i użytkowany przez właściciela działki nr [...]. Zatem fakt, że na nagraniu z 1996 r. fragment działki, na którym położony jest przedmiotowy obiekt, jest zagospodarowany przez właścicieli działki ewid. nr [...], podczas gdy zgromadzone materiały wskazują, że grunt ten faktycznie jest częścią działki [...] nie implikuje, że w rzeczywistości doszło do przesunięcia przedmiotowego zbiornika. Znajduje to potwierdzenie w materiale z oględzin, gdzie wskazano, że w miejscu położenia zbiornika znajduje się dojazd do pomieszczenia garażowego, stanowiącego część budynku mieszkalnego nr 67.

W związku z tą rozbieżnością Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postąpił prawidłowo opierając ustalenia dotyczące obecnego i poprzedniego położenia obiektu na zgromadzonych materiałach, tj. materiale multimedialnym i zdjęciach.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie podzielił ustalenia co do faktu, że położenie badanego zbiornika na nieczystości ciekłe nie uległo zmianie. W opinii tego organu I instancji zebrał wystarczający materiał dowodowy celem ustalenia okoliczności warunkujących treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygając sprawę nie przesądził jednocześnie o legalności przedmiotowego zbiornika z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem I instancji były wyłącznie roboty budowlane związane z przeniesieniem danego obiektu, co wynika m.in. z treści wniosku z dnia 1 lipca 2014 r., będącego podstawą do wszczęcia przedmiotowego postępowania oraz późniejszego zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. Wobec tego stwierdzenie przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego, że brak jest podstaw do przyjęcia, że wskazane roboty zostały faktycznie przeprowadzone oznacza jednocześnie brak przedmiotu sprawy, w stosunku do którego organ może wydać merytoryczne rozstrzygnięcie.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał , że podstawę decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub części.

Organ I instancji w ramach postępowania kontrolnego ustalił, że na działce nr [...] w miejscowości Ł. usytuowany jest zbiornik na nieczystości ciekłe. Budowa takiego obiektu podlega regulacji art. 28 ustawy – Prawo budowlane. Z akt sprawy w sposób jasny wynika, że między skarżącą, a uczestniczkami (sąsiadkami – K. P. i M. S.) istnieje spór o przygraniczny pas działki, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany – zbiornik na nieczystości ciekłe. Z materiałów zgromadzonych w sprawie jednoznacznie wynika, że w roku 1996 zostały przeprowadzone roboty budowlane polegające na zburzeniu starego ogrodzenia i wzniesieniu nowego, którego przebieg różni się od poprzedniego. Ogrodzenie to nie pokrywa się także z granicą nieruchomości wskazaną w ewidencji gruntów i budynków. Fakt, że na nagraniu z 1996 r. fragment działki, na którym położony jest przedmiotowy obiekt, jest zagospodarowany przez właścicieli działki ewid. nr [...], podczas gdy zgromadzone materiały wskazują, że grunt ten obecnie faktycznie jest częścią działki [...], nie implikuje, że w rzeczywistości doszło do przesunięcia przedmiotowego zbiornika.

Organy zatem słusznie uznały, że położenie badanego zbiornika na nieczystości ciekłe nie uległo zmianie. Zmianie uległo za to położenie ogrodzenia oddzielającego obie działki w ten sposób, że zbiornik związany z budynkiem mieszkalnym nr [...] zlokalizowanym na działce nr [...], po zmianie położenia ogrodzenia, znalazł się po drugiej stronie ogrodzenia, czyli na działce nr [...].

Trafnie organ odwoławczy zauważył, że przedmiotem postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego była wyłącznie kwestia robót budowlanych związanych z samowolnym przesunięciem przedmiotowego zbiornika z działki ewid. nr [...] na działkę ewid. nr [...]. Dla ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie istnieje przedmiot postępowania, koniczne było zbadanie przez organ, czy opisane roboty budowlane istotnie miały miejsce. Z materiału, który został zgromadzony w sprawie wynika, że w stosunku do przedmiotowego zbiornika nie były prowadzone roboty budowlane skutkujące zmianą miejsca jego położenia. Zgodnie z materiałem wideo załączonym do akt sprawy płyta zbiornika była w roku 1996 r. położona na wprost betonowego pasa dojazdowego do garażu, znajdującego się przy budynku nr [...]. Znajduje to potwierdzenie również na fotografiach przedłożonych w sprawie.

Słusznie organ wskazał, że porównując wspomniany materiał z dokumentacją obecnego położenia obiektu, w tym materiałami uzyskanymi w czasie oględzin nieruchomości dnia 19 sierpnia 2014 r. należy stwierdzić, że nie doszło do przesunięcia wspomnianego obiektu w stosunku do innych punktów orientacyjnych położonych na nieruchomości. Działanie takie, ze względu na specyfikę konstrukcyjną obiektu, oznaczałoby zasypanie go w jednej lokalizacji i wybudowanie w innej, na co nie wskazują zgromadzone w sprawie dowody.

Mając na uwadze przedmiot sprawy organy trafnie ograniczyły się wyłącznie do badania, czy w przedmiotowej sprawie zaistniały roboty budowlane będące przedmiotem postępowania i słusznie poprzestały na stwierdzeniu, że – co jest bezsporne między skarżącą, a uczestniczkami - przedmiotowy obiekt jest położony w obrębie działki nr [...], będącej własnością skarżącej.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy art. 7, art. 77 oraz art. 105 K.p.a.. Sąd stwierdził, że organy prawidłowo zebrały materiał dowodowy w sprawie, oddaliły zbędne wnioski dowodowe i wyciągnęły z zebranych dowodów słuszne i logiczne wnioski. Organy nie naruszyły także art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że w związku z realizacją zasady szybkości postępowania i organicznego formalizmu ( art. 12 K.p.a.) kluczowe znacznie ma koncentracja organu na dowodach przydatnych do ustalenia istotnych okoliczności w sprawie. Organy zebrały wystarczający materiał dowodowy celem ustalenia okoliczności faktycznych potrzebnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a – w obliczu ustalonego niewątpliwie stanu faktycznego - prowadzanie dalszych licznych dowodów wnioskowanych przez skarżącą prowadziłoby jedynie do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania.

Mając na uwadze ustalony w sposób niewątpliwy stan faktyczny w sprawie Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z akt spraw [...] Sądu Rejonowego w W. oraz [...] Urzędu Gminy w B. Należy wskazać, że zgodnie z powołanym przepisem art. 106 § 3 sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W sprawie Sąd takich istotnych wątpliwości nie powziął.

Trafnie również organ odwoławczy wskazał, że poza granicami przedmiotowego postępowania pozostawała kwestia legalności zbiornika na nieczystości z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem I instancji były wyłącznie roboty budowlane związane z przeniesieniem danego obiektu, co wynika z treści wniosku z dnia 1 lipca 2014 r.

Okoliczności sprawy wskazują zatem, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja I instancji, wydana w oparciu o przepis art. 105 § 1 K.p.a. jest zasadna i dlatego też prawidłowo organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy – z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) , oddalił skargę.

A. K. wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Podała jako podstawy skargi kasacyjnej:

1. naruszenie art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 Ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane ( Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), w zw. z art. 133 § 1 Ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wydanie zaskarżonego wyroku wbrew treści akt nin. sprawy, a z których wynika, że błędnie prawnie usankcjonowano naruszenie przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie przy wydawaniu decyzji w sprawie w II instancji w dniu [...] kwietnia 2015r. nr [...], do sygn. sprawy [...], przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie tejże podstawy prawnej dla przyjęcia zasadności umorzenia postępowania w sprawie na skutek błędnego przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania w nin. sprawie, o czym mowa w art. 105 § 1 kpa, na skutek przyjęcia że wobec braku dokumentacji budowlanej dotyczącej wybudowania budynku w Ł. [...] przez M. M. S. i K. P., jak również braku dokumentacji związanej z wybudowaniem przedmiotowego szamba na potrzeby tegoż budynku, nie da się ustalić kiedy przedmiotowe szambo zostało wybudowane na działce nr [...] i czy w ogóle zostało ono na tą działkę przesunięte z działki nr [...] położonej w Ł. własności tych uczestniczek, na której stoi budynek w Ł. nr [...], a w konsekwencji czy w sprawie ma mieć zastosowanie Prawo budowlane z 1974r. czy też Prawo budowlane z 1963r., a co nastąpiło na skutek rażącego naruszenia w sprawie przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który usankcjonował prawnie naruszenie powyższych przepisów prawa w sprawie przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie;

2. naruszenie art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 kpa przez usankcjonowanie naruszenia przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w decyzji w sprawie wydanej w dniu [...] kwietnia 2015r. [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach nr [...] wydanej w dniu [...] września 2014r. w sprawie [...] tut. Inspektoratu o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego przesunięcia istniejącego szamba z działki nr [...] na działkę nr [...] położonych w Ł., braku w sprawie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a co polega na nieprzeprowadzeniu w sprawie dowodów zawnioskowanych przez skarżącą A. K;

3. naruszenie art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 kpa, w zw. z art. 107 § 1 kpa, przez usankcjonowanie naruszenia przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w decyzji w sprawie wydanej w dniu [...] kwietnia 2015r. [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach nr [...] wydanej w dniu [...] września 2014r. w sprawie [...] tut. Inspektoratu o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego przesunięcia istniejącego szamba z działki nr [...] na działkę nr [...] położonych w Ł., braku w sprawie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegającym na nieprzeprowadzeniu w sprawie dowodów zawnioskowanych przez skarżącą A. K.;

Na tych podstawach wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych .

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniosła o odrzucenie względnie oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Postawiony zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm. ) nie jest zasadny. Przedmiotem regulacji art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 jest unormowanie struktury ustrojowej organów powołanych do wykonywania zadań nadzoru budowlanego ( art. 80 ust. 2) oraz podziału właściwości rzeczowej pomiędzy organami nadzoru budowlanego, z enumeratywnym wyliczeniu w art. 83 ust.1 zadań i kompetencji należących do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W sprawie orzekały właściwe w sprawie organy nadzoru budowlanego: w pierwszej instancji : Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach, w drugiej instancji : Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Zasadnie Sąd nie wyprowadził naruszenia przepisów o właściwości, tak też i w skardze kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia powołanych przepisów nie wskazano na przekroczenie właściwości rzeczowej w sprawie.

Zarzut naruszenia art. 80 ust.2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stawiany jest w związku z naruszeniem art. 105 § 1 oraz art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, sprowadzając się do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Sąd wskazał, że ustalenie stanu faktycznego pozostaje w związku ze sporem cywilnym. Potwierdzają to żądania strony skarżącej o dokonanie ustaleń stanu faktycznego w oparciu o akta sprawy cywilnej. Sąd administracyjny, jak i organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do podejmowania ustaleń stanu faktycznego w zakresie przynależnym do właściwości sądu powszechnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, a tylko dla usunięcia istotnych wątpliwości dopuszczalne są dowody z dokumentów. Ocena , czy w sprawie występują istotne wątpliwości wymagało przytoczenia w uzasadnieniu takich faktów, które dałyby podstawy do podważenia ustaleń co do braku przesunięcia zbiornika na nieczystości na inna działkę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, żądając podjęcia ustaleń stanu faktycznego, zawarta jest polemika z ustaleniami, a nie powołanie faktów podważających prawidłowość ustalonego stanu faktycznego. Powołanie się na art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może odnieść skutek przez wyprowadzenie sprzeczności przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy z aktami sprawy przedstawionymi przez organ administracji publicznej.

Podniesione zarzuty nieustalenia stanu faktycznego nie dotyczą rozpoznawanej sprawy, a obejmują inną przedmiotowo sprawę - sprawę samowoli budowlanej budowy zbiornika (szambo). W tym przedmiocie zaskarżona decyzja nie rozstrzygała. Sąd nie miał podstaw do kontroli zgodności z prawem w zakresie, który nie był przedmiotem działania organów nadzoru budowlanego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.