Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1072/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a
journal: Dz.U. 2013 poz 1442
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par. 3 pkt 1, 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Dnia 4 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 roku sprawy ze skargi Z.H. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...].


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12 maja 2014r. Z.H. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie nienależnych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2004 r. do sierpnia 2009 r. w kwocie 21 832,44 zł (11 782,44 zł – tytułem należności głównej, 10 050 zł – tytułem odsetek za zwłokę).

Decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, odmówił Z.H. umorzenia należności kwocie: 21 576,87 zł, w tym z tytułu: składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek za okres 05.2004-08.2009 w kwocie 11 628,87 zł; odsetek od nieopłaconych w terminie ww. składek naliczonych na dzień 12 maja 2014r. (tj. na dzień wpływu wniosku o umorzenie) w łącznej kwocie 9 948 zł.

Organ wskazał, że w uzasadnieniu wniosku o umorzenie należności z tytułu składek zdrowotnych Z.H. podała, że w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej ciężko zachorowała. W tym samym okresie zmarł jej mąż, który w zasadniczej mierze prowadził działalność. Doprowadziło to do zawieszenia, a następnie zakończenia prowadzenia działalności. Wskazała, że spłata zaległości spowoduje ograniczenie zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Obecnie wnioskodawczyni zatrudniona jest w Ł., co wiąże się z codziennymi dojazdami, a tym samym generowaniem większych kosztów. Z uwagi na stan zdrowia ponosi koszty związane z koniecznością utrzymania prawidłowej diety oraz zakupem leków. Znalezienie innej pracy jest trudne. Z.H. wskazała, że koszty dojazdu do pracy to kwota 500 zł, opłaty za czynsz, energię i gaz stanowią kwotę 490 zł, opłaty za media wynoszą 160 zł, wyżywienie stanowi kwotę 800 zł, leki to wydatek w kwocie 70 zł, środki higieniczne i chemiczne to wydatek 100 zł, zakup odzieży stanowi kwotę 300 zł na sezon, a pozostałe nieprzewidziane wydatki stanowią kwotę 50 zł. Ponadto zobowiązana spłaca kredyt w Banku Spółdzielczym w B. w wysokości 315 zł miesięcznie oraz pożyczkę zaciągniętą w zakładzie pracy w wysokości 316 zł miesięcznie. Strona podała, że po zsumowaniu ponoszonych kosztów nie pozostają jej środki, które mogłyby zostać przeznaczone na spłatę zadłużenia z tytułu składek. Zobowiązana wskazała, że nie jest w stanie opłacić należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki i pozbawiłoby zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Ponadto ZUS wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Z.H. w okresie 01.09.2009-31.08.2011r. zawiesiła prowadzenie działalności, a następnie dokonała jej wyrejestrowania od dnia 04.11.2011r. Obecnie jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę z określonym miesięcznym wynagrodzeniem w wysokości 3 550 zł brutto plus premia uznaniowa. Wynagrodzenie otrzymane przez zobowiązaną w miesiącu 04.2014r. wyniosło 6036,03 zł brutto. Zgodnie z oświadczeniem o stanie rodzinnym i majątkowym w latach 2004-2012 spłaciła ona długi wynikające z prowadzonej działalności gospodarczej. Z.H. jest właścicielką majątku nieruchomego, który stanowi mieszkanie o powierzchni 64 m2 oraz samochodu Renault Clio z 2001r.

Organ powołał się na treść art. 28 ust. 2 i 3 w związku z art. 32 oraz art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także na rozporządzenie Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. (Dz. U. nr 141. poz. 1365) i stwierdził, że w przypadku Z.H. nie zachodzi stan całkowitej nieściągalności. Celem wyegzekwowania zadłużenia Zakładu nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, co oznacza, że nie został stwierdzony przez właściwy organ brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że w przypadku wdrożenia i prowadzenia egzekucji nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jest to tym bardziej zasadne, że zobowiązana pracuje i osiąga z tego tytułu dochód umożliwiający skuteczne zaspokojenie wierzytelności Zakładu. Organ wskazał, że wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza wysokość kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym.

Organ wskazał także, że w sprawie nie zachodzi przesłanka umorzenia należności określona w § 3 ust. 1 pkt 3 wyżej powołanego rozporządzenia. Zobowiązana obecnie pracuje, co oznacza że nie zostało wykazane, że stan zdrowia osoby zobowiązanej lub konieczność sprawowania osobistej opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawia ją możliwości podjęcia zatrudnienia i uzyskiwania dochodu pozwalającego na spłatę zadłużenia. Zobowiązana nie wykazała, że znajduje się w sytuacji majątkowej lub rodzinnej, która uniemożliwia jej spłatę zaległych składek z powodu okoliczności, których wystąpienie mogłoby pociągnąć dla niej zbyt ciężkie skutki określone przepisem § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Osiągany przez zobowiązaną z tytułu zatrudnienia dochód kilkakrotnie przekracza kwotę minimum socjalnego wyznaczającego granice ubóstwa. Zobowiązana na bieżąco płaci miesięcznie raty pożyczkowo-kredytowe w łącznej wysokości 631 zł. W zakresie tej kwoty posiada więc ona niewątpliwą zdolność do spłaty swoich długów. Co istotne poza długami z tytułu zaciągniętych pożyczek i długami wobec ZUS nie posiada ona innego zadłużenia. Jej sytuacja finansowa jest więc na tyle stabilna, że nie skutkuje powstaniem innego zadłużenia. Skoro wnioskodawczyni płaci terminowo swoje zobowiązania pożyczkowo-kredytowe nie można przyjąć, że znajduje się w sytuacji, gdy opłacenie należnych długów z tytułu składek ubezpieczeniowych skutkowałoby brakiem możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Organ wskazał na możliwość ratalnej spłaty zadłużenia wobec Zakładu przy ustaleniu wysokości rat stosownie do możliwości finansowych dłużnika. Dla zachowania aktualnej sytuacji finansowej możliwe jest również wnioskowanie przez Z.H. do banku o zmianę wysokości płaconych rat w celu zawarcia z Zakładem układu ratalnego, który nie skutkowałby dla zobowiązanej istotnym pogorszeniem jej zdolności płatniczej.

ZUS wskazał też, że Z.H. nie korzysta z pomocy społecznej i nie jest osobą, która ze względu na wysokość uzyskiwanego dochodu byłaby uprawnioną do korzystania z pomocy społecznej. Pomimo tego, że nie ma obowiązku korzystania z pomocy społecznej, a organ ustalając stan faktyczny sprawy o umorzenie należnych składek nie może kierować się włącznie tym czy strona korzysta z pomocy społecznej, czy też nie, to jednak korzystanie z pomocy społecznej stanowi dla organu potwierdzenie, że dochody osoby zobowiązanej nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych.

Od powyższej decyzji zobowiązana złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem strony spłata dochodzonej należności z tytułu składek pozbawiałaby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zobowiązana podała, że do powstania zaległości z tytułu składek w latach 2004-2009 doszło na skutek jej ciężkiej choroby i jednocześnie śmierci męża, który zajmował się prowadzeniem działalności gospodarczej w jej imieniu. Podała także, że o istnieniu zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne dowiedziała się dopiero w 2014 r.

Decyzją z dnia [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił decyzję z dnia [...] znak [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek w części dotyczącej składek na ubezpieczenie zdrowotne za ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek - za okres: 05.2004 r. - 08.2004 r. i odsetek za zwłokę od tych składek, umarzył postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 04.2004 r. - 08.2004 r. , w pozostałym zakresie decyzję z dnia [...] utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni mieszka sama. W latach 2004-2012 spłacała długi związane z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz miała zajęte 50 % wynagrodzenia w egzekucji prowadzonej przez komornika sądowego. Wraz z wnioskiem strona złożyła m.in. dokumenty dotyczące ponoszonych kosztów utrzymania oraz dokumenty dotyczące stanu zdrowia i przebiegu leczenia. Ponadto wnioskodawczyni załączyła zaświadczenia o zadłużeniu z tytułu pożyczki udzielonej z Zakładowego Funduszu -Świadczeń Socjalnych oraz z tytułu kredytu. W zaświadczeniach tych stwierdzono, że zadłużenie spłacane jest systematycznie i terminowo.

Organ wyjaśnił, że w sentencji decyzji z dnia [...] znak [...] mylnie oznaczono wymieniane w niej składki jako składki na ubezpieczenia społeczne, podczas gdy przedmiotem postępowania są składki na ubezpieczenie zdrowotne, co wynika też z treści wniosku i zostało zaznaczone na początku uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

ZUS wskazał, że we wniosku o umorzenie należności strona zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 04.2004 r. do 08.2009 r. W postępowaniu po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało stwierdzone, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 04.2004 r. - 08.2004 r. uległy przedawnieniu, wskutek czego wygasły. W tym zakresie stało się konieczne umorzenie postępowania wobec jego bezprzedmiotowości w części obejmującej przedawnione należności z tytułu składek. W związku z tym zaskarżona decyzja ulega uchyleniu w odpowiedniej części (tj. w części dotyczącej należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres: 05.2004 r. - 08.2004 r.), a postępowanie w zakresie, w jakim jest bezprzedmiotowe (w związku z wygaśnięciem zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 04.2004 r. -08.2004r.), ulega umorzeniu, jak orzeczono w sentencji. Omawiane rozstrzygnięcia następują stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (mającego odpowiednie zastosowanie poprzez odesłanie zawarte w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W niniejszej sprawie zatem zaskarżona decyzja ulega uchyleniu w części i w tym zakresie umarza się postępowanie, natomiast w pozostałym zakresie (tj. w zakresie odmowy umorzenia należności z tytułu składek za okres 09.2004 r. - 08.2009 r.: składek w kwocie 11 034,15 zł i odsetek w kwocie 9 513,00 zł) zaskarżona decyzja pozostaje w mocy.

Organ wyjaśnił, że decyzja w sprawie umorzenia należności ZUS jest tzw. decyzją uznaniową, co oznacza, że nawet w sytuacji gdy spełnione są przesłanki umorzenia Zakład nie jest zobowiązany do wydania pozytywnej decyzji w tym zakresie. Zasadą jest bowiem opłacanie składek ubezpieczeniowych. Natomiast wszelkie ulgi, a także umorzenie należności ZUS mają charakter wyjątkowy. W postępowaniu w sprawach o umorzenie należności analizie nie podlegają przyczyny powstania zadłużenia, a sytuacja wnioskodawcy w kontekście przesłanek umorzenia, określonych w przytoczonych powyżej przepisach. Okoliczności powstania zadłużenia z tytułu składek nie mogą stanowić podstawy do umorzenia należności. Nie może być także podstawą do umorzenia należności fakt nieinformowania płatnika o powstawaniu zaległości; w świetle obowiązujących przepisów regulujących kwestę opłacania składek to właśnie na płatniku ciąży obowiązek prawidłowego i terminowego opłacania należnych składek we właściwej wysokości. Także odprowadzanie składek z innego tytułu nie jest okolicznością, która w świetle przepisów normujących kwestię umorzenia należności mogłaby mieć prawne znaczenie. Podobnie powierzenie faktycznego prowadzenia spraw związanych z wykonywaną działalnością gospodarczą innej osobie nie może wyłączać lub umniejszać odpowiedzialności płatnika za powstałe zadłużenie. Osoba decydująca się na podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej przyjmuje na siebie odpowiedzialność i zobowiązania z tym związane. Okoliczność powierzenia spraw firmy mężowi, czy też innej osobie nie powoduje uchylenia się od tej odpowiedzialności, a ZUS nie może ponosić konsekwencji związanych z nietrafnym wyborem takiej osoby, nieumiejętnością podejmowania decyzji, czy też dokonywania ryzykownych bądź błędnych działań gospodarczych. Przepisy art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zawierają zatem zamknięty katalog przesłanek upoważniających ZUS do umorzenia należności; wśród nich także okoliczność, że powstała zaległość nie była wynikiem złej woli, nie została ujęta.

ZUS stwierdził, odnośnie przesłanki umorzenia należności określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, że obecnie nie jest wobec zobowiązanej prowadzone postępowanie egzekucyjne w celu doprowadzenia do przymusowego wykonania obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, w tym przez organy egzekucyjne wymienione w wyżej powołanym przepisie, tj. naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego. W związku z tym nie można uznać, aby w sprawie zachodziła przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy, tj. stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Brak także podstaw do uznania za oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy).

Organ wyjaśnił też, że w oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i sytuacji materialnej strona podała m.in., że jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę i przysługuje jej z tego tytułu wynagrodzenie w wysokości 3 550,00 zł i premia uznaniowa, a także że jest właścicielką mieszkania o powierzchni 64 m2, położonego w T. przy ul. A. 7 m. 10 oraz samochodu Renault Clio rok produkcji 2001. Wynagrodzenie za pracę, nieruchomość, ruchomość są składnikami majątkowymi, z których można egzekwować należności (art. 1a pkt 12 lit. a) tiret drugie, dwunaste i trzynaste ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), a przepis art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przy ustalaniu istnienia lub braku majątku, z którego można egzekwować należności, nie pozwala pomijać składników majątkowych niewyłączonych spod egzekucji. Wobec tego należy uznać, że w sprawie nie zachodzi przypadek stanu całkowitej nieściągalności, o którym mowa w analizowanym przepisie art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Dokonane wyżej ustalenia nie pozwalają zatem na stwierdzenie, aby w przedmiotowej sprawie zachodził stan całkowitej nieściągalności, którego granice wyznaczają przepisy art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zdaniem organu w toku postępowania strona nie wykazała, aby w jej przypadku miała miejsce sytuacja, o której mowa § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. W szczególności z udzielonych informacji nie wynika, aby obecnie z powodu przewlekłej choroby zobowiązana była niezdolna do pracy; jest natomiast zatrudniana i uzyskuje z tego tytułu wynagrodzenie wynoszące około 4 000 zł netto miesięcznie (stosownie do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). W świetle analizowanego przepisu zły stan zdrowia w okresie powstania zaległości i ewentualny wpływ sytuacji zdrowotnej na zaistnienie zadłużenia nie ma znaczenia przy rozpatrywaniu sprawy umorzenia należności z tytułu składek.

Ponadto ZUS wskazał, że przepisy nie wyjaśniają, co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jednakże dokonując wykładni gramatycznej należy przyjąć, że chodzi tu o niezbędne minimum, a nie o coś na przeciętnym, uśrednionym poziomie. Wskaźnikiem służącym do oceny tego kryterium może być kwota określająca minimum socjalne, będącego wskaźnikiem mierzącym koszty utrzymania gospodarstwa domowego przy zaspokojeniu podstawowych potrzeb. Nawiązanie do takiego obiektywnego miernika jest prawidłowe z uwagi na to, że organ podejmujący rozstrzygnięcie, dokonując analizy zaistniałego w danej sprawie stanu faktycznego nie może polegać tylko na ocenie zobowiązanego odnośnie tego, jakie i w jakiej wysokości wydatki można byłoby uznać za konieczne. Dla ustalenia bowiem, że w danym przypadku zaistniała okoliczność przemawiająca za umorzeniem należności nie wystarczy wykazanie, że opłacenie zadłużenia spowodowałoby istotne nawet obniżenie poziomu życia oraz związane z tym uciążliwości. Zindywidualizowanie oceny sytuacji konkretnego zobowiązanego związane jest natomiast z uwzględnieniem przy odwoływaniu się do kryterium minimum socjalnego wysokości uzyskiwanych przez płatnika i członków jego rodziny dochodów oraz liczebności prowadzonego przez niego gospodarstwa domowego oraz w zależności od sytuacji zobowiązanego dodatkowych, odbiegających od przeciętnych uwarunkowań, jak np. konieczność ponoszenia znacznych kosztów związanych z leczeniem. Zgodnie z treścią informacji Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z dnia 27 lutego 2014 r. o wysokości minimum socjalnego w grudniu 2013 r., dla 1-osobowego gospodarstwa domowego wartość ta wyniosła 1 065,22 zł. W prowadzonym przez wnioskodawczynię gospodarstwie domowym jest osiągany dochód istotnie wyższy od minimum socjalnego. Nawet uwzględniając konieczność ponoszenia wydatków na dojazdy do pracy oraz kosztów stosowania specjalnej diety osiągane dochody, wynoszące około 4 000 zł miesięcznie, nie mogą być ocenione jako niskie.

Organ stwierdził, że skoro wnioskodawczyni systematycznie spłaca zobowiązania z tytułu kredytu i pożyczki, w łącznej miesięcznej kwocie 631 zł, to nie można przyjąć, że jest pozbawiona możliwości uregulowania należności z tytułu składek, w szczególności w dłuższym okresie w ramach odpowiednio dopasowanych rat. Sytuacja finansowa strony jest stabilna, ma stały dochód, brak jest osób pozostających na jej utrzymaniu. Obowiązki wynikające z prawa ubezpieczeń społecznych nie powinny być traktowane jako mniej istotne od zobowiązań cywilnoprawnych. Zasadą powinno pozostać płacenie składek, nie zaś ich umarzanie, a konieczność ich spłaty nie powinna być traktowana przez samego dłużnika w hierarchii jego wszystkich innych zobowiązań, w tym także o charakterze prywatnoprawnym, za obowiązek stojący na samym końcu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącej wnosił o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie należności z tytułu zaległych składek za lata 2004 – 2009. Zarzucił naruszenie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu powyższej skargi pełnomocnik podał, że kwota pozostająca skarżącej do dyspozycji na życie, po potrąceniu bieżących obciążeń oraz zobowiązań, nie przekracza aktualnego minimum socjalnego, tj. kwoty 1065,22 zł. Spłata należności wobec ZUS pociągnęłaby wobec tego zbyt ciężkie skutki dla skarżącej, gdyż brakowałoby jej środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. W niniejszej sprawie ze względu na sytuację rodziną skarżącej i okoliczności powstania zadłużenia zachodzi przypadek wyjątkowy, uzasadniający zastosowanie dobrodziejstwa umorzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że złożyła ona wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na podstawie ustawy abolicyjnej. Ponadto oświadczył, że w trakcie postępowania w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu niepłaconych składek organ w dniu 9 września 2014 r. wydał decyzję ustalającą wysokość zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek. Odwołanie od tej decyzji nie zostało jeszcze rozpoznane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosowne do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2102.270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia).

Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ww. ustawy).

Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 października 2014 r. uchylająca własną decyzję z dnia [...] znak [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek w części dotyczącej składek na ubezpieczenie zdrowotne za ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek - za okres: 05.2004 r. - 08.2004 r. i odsetek za zwłokę od tych składek, umarzająca postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 04.2004 r. - 08.2004 r., w pozostałym zakresie utrzymująca decyzję z dnia [...] w mocy.

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. nr 1442) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365).

W myśl art. 28 ust. 1 powołanej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4.

Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (28 ust. 2).

Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (28 ust. 3).

Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Szczegółowe zasady umorzenia, o których mowa wyżej określił w drodze rozporządzenia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej (rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne). Z mocy § 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest on w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zgodnie zaś z pkt 3 § 3 umorzenie może nastąpić z powodu przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z konstrukcji oraz z treści art. 28 u.s.u.s. wynika, iż warunkiem prawidłowego rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności składkowych jest określenie rodzaju zaległych składek. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., umożliwiający umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, odnosi się wyłącznie do należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, strona zaś powinna być poinformowana w jakiej wysokości jej zadłużenie na tej podstawie może być umorzone.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że w sentencji decyzji z dnia [...], odmawiającej skarżącej umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 21 576,87 zł, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 05.2004r.- 08.2009 r. w kwocie 11 628,87 zł oraz odsetki od nieopłaconych w terminie składek na dzień 12 maja 2014 r. w kwocie 9 948 zł. Podkreślić należy, że skarżąca wnosiła o umorzenie składek od 04.2004 r. do 08.2009 r. W decyzji z dnia [...] ZUS nie wyjaśnił zaś, dlaczego przyjął okres obejmujący zaległości od maja 2004 r. do sierpnia 2009 r.

Wobec powyższego skoro w kwietniu 2004 r. prowadzona przez skarżącą i jej męża działalność gospodarcza podlegała ubezpieczeniu zdrowotnemu, a ZUS nie uwzględnił kwietnia 2004 r., to stwierdzić należy, że w decyzji z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie określił prawidłowo wysokości zadłużenia skarżącej z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne odmawiając umorzenia należności za okres 05.2004r. – 08. 2009 r. w łącznej kwocie 21 576,87 zł.

Tymczasem z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 października 2014 r. wynika, że umarza postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 04.2004 r.- 08.2004 r., a zatem w zakresie w jakim nie orzekał w decyzji wydanej w pierwszej instancji. Ponadto nie wskazuje w jakiej kwocie umarza należności, a w jakiej odmawia umorzenia. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS wskazał kwotę nieopłaconych należności za okres 09.2004 r. - 08.2009 r., tj. składek w kwocie 11 034,15 zł i odsetek w kwocie 9 513,00 zł, jednakże nie wyjaśnił w jaki sposób dokonał powyższego wyliczenia, a w szczególności nie określił łącznej kwoty należności. Powyższe ma istotne znaczenie z tego powodu, że w decyzji z dnia [...] Zakład wskazał łączną kwotę należności z tytułu składek, ale od maja 2004 r., a nie od kwietnia 2004 r. Ponadto ma to istotne znaczenie także z tego powodu, że jak wynika z oświadczenia pełnomocnika w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu niepłaconych składek organ w dniu 9 września 2014 r. wydał decyzję ustalającą wysokość zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek, a odwołanie od tej decyzji nie zostało jeszcze rozpoznane.

W ocenie sądu dla właściwego zastosowania ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych podstawowe znaczenie ma wcześniejsze, dokładne określenie rodzaju składek, a także ich wysokości. Z decyzji ZUS winno więc wynikać w jakiej kwocie i za jaki okres zadłużenie wnioskodawczyni podlega umorzeniu, a także jakich składek dotyczy.

Podkreślić trzeba, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 K.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 K.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia.

W rozpoznanej sprawie istotne jest również to, że przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia przed ZUS w pierwszej instancji (decyzja z dnia [...]) była odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 2004 r. Przypomnieć należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy obowiązany był rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Rozszerzenie zakresu postępowania jest niedopuszczalne. Skoro przedmiotem rozstrzygnięcia ZUS w pierwszej instancji była odmowa umorzenia należności za okres od maja 2004 r., to rozpoznając ponownie sprawę jako organ odwoławczy nie mógł rozszerzyć rozstrzygnięcia na zakres nie objęty decyzją organu I instancji, tj. orzekać w przedmiocie nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za kwiecień 2004 r.

Podkreślić należy, że organ odwoławczy musi przestrzegać pewnych granic. Granice te wyznacza m.in. zasada wyrażona w art. 15 K.p.a. (postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne). Z zasady dwuinstancyjności wynika, że organ II instancji może rozpoznać tylko sprawę, która już była wcześniej rozstrzygnięta przez organ I instancji. Przedmiot postępowania przed organem II instancji wyznacza zatem tożsamość pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji. Tożsamość przedmiotowa powoduje, że organ odwoławczy nie może zmienić podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia jak i nie może rozszerzyć rozstrzygnięcia na zakres nie objęty decyzją organu I instancji. Aczkolwiek organ odwoławczy jest organem merytorycznym, uprawnionym do załatwienia sprawy co do istoty, to jednak skorzystanie z tego uprawnienia nie może prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Art. 138 § 1 K.p.a. wprowadza zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą być podjęte przez organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie wskazuje, że organ odwoławczy orzeka o mocy prawnej zaskarżonej decyzji, co oznacza, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może być zgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji lub też może być niezgodne z tym rozstrzygnięciem. W każdym jednak przypadku powinno odnosić się do podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie organu I instancji. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji jest bowiem wyrażone stanowisko organu załatwiającego sprawę (por. wyrok NSA z dnia z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2464/11, LEX nr 1333362).

Zdaniem sądu, w rozpatrywanej sprawie już sam wadliwie przyjęty przez organ I instancji okres nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i wskazanie tej należności w łącznej kwocie oraz w kwocie głównej, a także odsetek od tych składek i w związku z tym brak stanowiska tego organu co do kwietnia 2004 r. nie uzasadniał podjęcie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. umorzenia postepowania w zakresie nie objętym rozstrzygnięciem organu I instancji.

W wyroku z dnia z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 35/14, LEX nr 1470119 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchyla decyzję pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Kluczowe jest sformułowanie "w tym zakresie" z którego wynika, że organ odwoławczy, nie może orzekać w zakresie innym, niż przed nim uczynił to organ pierwszej instancji.

Porównując treść decyzji ZUS z dnia [...], od której w niniejszej sprawie wniesiono odwołanie, z decyzją organu odwoławczego z dnia 6 października 2014 r. - w kontekście przywołanych na wstępie regulacji - nie można uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych - wbrew dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - wydał bowiem w tym trybie decyzję, którą orzekł co do istoty sprawy, wychodząc poza zakres uchylonej decyzji organu I instancji, czego procedura administracyjna nie przewiduje.

W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą ZUS będzie uwzględnienie powyższych wskazań, w tym ustalenie jakiego okresu dotyczy umorzenie nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz jakiej kwoty.

Z tych wszystkich względów, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji.

D.Cz.