Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 24/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6117 Odpowiedzialność podatkowa osób trzecich, ulgi płatnicze (umorzenie, odroczenie, rozłożenie na raty itp.)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Orska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 lutego 2007 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sygn. [...] w przedmiocie odroczenia terminu płatności zaległości z tytułu łącznego zobowiązania pieniężnego za lata 1995-2001 oraz I raty łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2006 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z [...] Nr [...] 2/ określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1, art. 67a § 1 pkt 2 i 3 oraz art. 57 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 roku, nr 8 poz. 60 z późn. zm., zwanej dalej O.p.) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] roku nr [...] odraczającą W.B. termin płatności zaległości z tytułu łącznego zobowiązania pieniężnego za lata 1995-2001 oraz I raty 2002 roku w wysokości 10.000,00 złotych wraz z odsetkami za zwłokę w kwocie 25.824,00 złotych oraz odraczającą termin płatności I raty łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2006 w wysokości 530,00 złotych wraz z odsetkami za zwłokę w kwocie 7,00 złotych do dnia 30 czerwca 2006 roku. Jednocześnie ustalono wysokość opłaty prolongacyjnej na kwotę 103,00 złotych wskazując, że jest ona płatna łącznie z odroczonym podatkiem.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia stanu faktycznego:

W dniu 5 maja 2006 roku Prezes Rady Ministrów działając w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) odwołał z dniem 8 maja 2006 roku H. D. z funkcji Wójta Gminy , wyznaczając do pełnienia tej funkcji do czasu wyboru nowego Wójta – I. W.

Wnioskiem złożonym w dniu 26 kwietnia 2006 roku W.B. zwrócił się do Wójta Gminy o odroczenie terminu płatności zaległości podatkowych do czerwca 2006 roku z uwagi na trudną sytuację finansową wynikającą m.in. z braku dopłat obszarowych.

Decyzję z dnia [...] roku odraczającą podatnikowi termin płatności zaległości podatkowych, zgodnie z jego wnioskiem, podpisała osoba wyznaczona do pełnienia funkcji Wójta – I. W., co zakwestionował w odwołaniu W.B.. Skarżący wskazał, że decyzja została wydana przez osobę nieuprawnioną, bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze było nieprawomocne, a tym samym niewykonalne zgodnie z art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Stąd do chwili uprawomocnienia się tego rozstrzygnięcia legitymację do pełnienia funkcji Wójta Gminy posiadał H. D.

W decyzji z dnia [...] roku, sygn. akt [...] organ II instancji podtrzymując zaskarżony akt podkreślił, że osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów korzysta ze wszystkich kompetencji i realizuje wszystkie zadania odpowiedniego organu gminy od dnia powołania jej do pełnienia określonej funkcji. Powyższe, nie stanowi zdaniem organu, przeszkody do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, jednakże do czasu zakończenia postępowania funkcję Wójta pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W.B. podniósł analogiczny zarzut jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Do skargi podatnik załączył wyrok Sądu Rejonowego G. z dnia 11 lipca 2006 roku w sprawie sygn. akt IV P 590/06 z powództwa H. D. ustalający, że łączący go z Urzędem Gminy stosunek prawny na podstawie wyboru dokonanego w dniu 10 listopada 2002 roku trwa nadal oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2006 roku w sprawie sygn. akt II SA/Wa sygn. akt 1260/06 odrzucające wniosek Gminy o wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia nadzorczego Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 maja 2006 roku z uwagi na uznanie, że powyższe rozstrzygnięcie jest nieprawomocne. Skarżący przedłożył także wydany w tej samej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2006 roku uchylający zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i stwierdzający, że nie podlega ono wykonaniu w całości. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest prawnie wiążące, a zatem nie podlega wykonaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.)

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności do tylko zarzutów i wniosków skargi.

Tak rozumiejąc swoją rolę Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy rozstrzygnięcie nadzorcze odwołujące H. D. z funkcji Wójta Gminy było w chwili wydania decyzji organu I i II instancji wykonalne, co warunkowałoby legitymację osoby powołanej do pełnienia funkcji Wójta – I.W. do wykonywania zadań i realizowania kompetencji tego organu gminy. Zgodnie z art. 96 ust. 2, art. 98 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym - jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw dopuszcza się wójt, wojewoda wzywa wójta do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku - występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta. W przypadku odwołania wójta Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa m. in. w art. 96 ust. 2, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd.

Z powyższych uregulowań wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 maja 2006 roku odwołujące Wójta Gminy - H. D., z uwagi na jego zaskarżenie, nie uprawomocniło się. Co więcej, w ogóle nie uzyskało ono waloru prawomocności ze względu na jego wyeliminowanie z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2006 roku w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1260/06.

O braku prawomocności powyższego rozstrzygnięcia świadczy również fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2006 roku w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1260/06 odrzucił wniosek Gminy o wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia nadzorczego Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 maja 2006 roku z uwagi na uznanie, że powyższe rozstrzygnięcie jest nieprawomocne, zgodnie z art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. Sąd ten wskazał, że warunkiem zastosowania ww. przepisu jest istnienie w zaskarżonym akcie elementu wykonalności w znaczeniu prawnym, tj. dopuszczalności jego wykonania. W przeciwnym razie wniosek o wstrzymanie jego wykonania, jako niedopuszczalny, podlega odrzuceniu.

Zgodnie z poglądem judykatury, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela - wykonalność rozstrzygnięcia nadzorczego należy łączyć z jego prawomocnością. Nie jest ono wykonalne przed upływem terminów określonych w art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2000 roku, II SA 1331/2000 i II SA 1332/2000, Glosa 2000/12 str. 44, OSP 2000/9 poz. 136, Palestra 2000/9-10 str. 185, Prokuratura i Prawo - dodatek 2000/10 poz. 56, por. także Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 1999 roku, I SA 1483/99, ONSA 2000/4 poz. 174).

Tezę powyższą przyjmują także przedstawiciele doktryny prawa np.: Henryk Kmieciak OSP 2000/9 str. 458, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2000 roku, II SA 1331/2000 i II SA 1332/2000, Zbigniew Kmieciak, Stahl Małgorzata, artykuł pt: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego" (w:) Samorząd terytorialny 2001/1-2/92, nr publikacji 28482, teza 4).

Podnieść należy, że pojęcie prawomocności orzeczenia ukształtowało się na gruncie procedur sądowych. W sensie formalnym oznacza, że od orzeczenia nie przysługuje już środek odwoławczy lub inny środek zaskarżenia w toku instancji. W rozumieniu materialnym prawomocne orzeczenie ma powagę rzeczy osądzonej wskutek ostatecznego zakończenia sporu między stronami i wykluczenia możliwości ponownego rozpoznania tej samej sprawy przez sąd. Gdy chodzi o rozstrzygnięcia nadzorcze, konstrukcja prawomocności (ostateczności) musi być utożsamiana z faktem wywołania skutku prawnego w sensie włączenia do obrotu prawnego dyspozycji (normy) o określonym charakterze. Do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru nie jest ono jeszcze prawnie wiążące, co oznacza, że jego moc jest niejako "zawieszona" w czasie. Dopiero upływ terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź oddalenie lub odrzucenie skargi przez sąd czynią owo rozstrzygnięcie skutecznym.

Sąd zważył, że ani ustawa o samorządzie gminnym, ani inne ustawy nie przewidują wewnętrznego trybu weryfikacji rozstrzygnięć nadzorczych, odpowiadającego w swej istocie instytucji kontroli decyzji w administracyjnym toku instancji. Skoro tak, użyty w art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym zwrot "stają się prawomocne" musi być uznany za równoważnik określenia: "uzyskują moc prawną (rodzą skutek prawny)". Opowiedzenie się za odmiennym założeniem byłoby równoznaczne z przypisaniem pojęciu prawomocności roli ozdobnika językowego, nie zawierałoby ono bowiem żadnej treści normatywnej.

Za powyższą tezą przemawia także art. 78 Konstytucji RP, który przewiduje, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji, zaś wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Innymi słowy zasadą jest dwuinstancyjność postępowania, chyba, że istnieje odmienna i wyraźna regulacja ustawowa wprowadzająca wyjątek. Mając powyższe na uwadze, należy przyjąć, że bez wyraźnej regulacji ustawowej (wprowadzającej wyjątek od zasady) nie może istnieć jednoinstancyjne postępowanie niesądowe (przed Prezesem Rady Ministrów), które kończyłoby się wydaniem nieprawomocnego, ale wykonalnego rozstrzygnięcia.

Konstrukcja prawomocności i związanej z nią wykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego jawi się jako zasadnicza gwarancja poszanowania zasady bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa, bowiem do czasu rozstrzygnięcia sporu przez Sąd lub bezskutecznego upływu terminu do wniesienia skargi rozstrzygnięcie nadzorcze jeszcze nic nie zmienia w obowiązującym stanie prawnym. Łatwo przy tym wyobrazić sobie komplikacje, do których doszłoby, gdyby nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze rodziło natychmiastowy skutek prawny. W tej sytuacji, w razie jego uchylenia przez Sąd przywrócony zostałby pierwotny stan zgodności z prawem. Zatem istniałyby dwa stany zgodności z prawem, przedzielone stanem niezgodności z prawem spowodowanym wydaniem wadliwego nieprawomocnego i natychmiast wykonalnego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Konkludując, należy stwierdzić, iż z uwagi na to, że rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 maja 2006 roku było nieprawomocne, a zatem niewykonalne, osobą uprawnioną do pełnienia funkcji Wójta Gminy do dnia uprawomocnienia się tego rozstrzygnięcia był H. D. Innymi słowy – do czasu uprawomocnienia się ww. rozstrzygnięcia nadzorczego I. W. nie był uprawniony do wydania decyzji z dnia [...] roku nr [...] odraczającej W.B. termin płatności zaległości z tytułu zaległości podatkowych, bowiem nie był organem podatkowym. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winno się zatem jednoznacznie ustalić, kto jest prawidłowo umocowanym organem podatkowym uprawnionym do realizowania kompetencji właściwego organu Gminy .

Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji organu I i II instancji uznając, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 247 § 1 pkt 3 O.p.). Decyzja w postępowaniu przed organem pierwszoinstancyjnym wydana została bowiem przez podmiot nie będący organem podatkowym, zaś organ odwoławczy, pomimo rażącego naruszenia prawa nie wyeliminował jej z obrotu prawnego.

Z uwagi na charakter zaskarżonego orzeczenia Sąd zawarł w wyroku rozstrzygnięcie w trybie art. 152 p.p.s.a.

Sąd rozstrzygnął o kosztach postępowania, które zgodnie z art. 200 p.p.s.a., zasądził na rzecz skarżącego od organu administracji.