Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 437/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 6 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fabryki [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 666/11 w sprawie ze skargi Fabryki [...] w P. na uchwałę Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 26 października 2010 r. nr LI/309/2010 w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Parczewie w dniu 26 października 2010 r. podjęła uchwałę nr Ll/309/2010 w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w granicach administracyjnych miasta Parczewa.

Uchwałę tę zaskarżyła Fabryka [...] Spółka z o.o. w P., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca Spółka zarzuciła, że przedstawiony Radzie Miejskiej w dniu 26 października 2010 r. projekt uchwały nr Ll/309/2010, dotyczącej zmian w obowiązującym planie miejscowym miasta Parczewa, różnił się w sposób istotny od przedstawionego Radzie w dniu 31 sierpnia 2010 r. projektu uchwały nr XLVII/293/2010, w tym samym przedmiocie. W "nowym" projekcie uchwały zmieniona została treść § 7 i 16 oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów określonych w § 12 ust. 1-3, 5-6, 10, 13, 22. Zmieniono również przeznaczenie znacznej części działek objętych załącznikiem nr 8 do uchwały. Projekt tej uchwały nie został przedłożony do publicznego wglądu i konsultacji, co oznacza, że zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem procedury określonej w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem skarżącej Spółki zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, gdyż wskutek jej uchwalenia i zmiany przeznaczenia części działek przyległych do stanowiących własność Spółki zakładów produkcyjnych z gospodarczego na mieszkalny, skarżąca została pozbawiona możliwości rozbudowy swojej infrastruktury. Ograniczenie to jest realne, gdyż skarżąca Spółka jest prężnie rozwijającym się podmiotem gospodarczym, który od kilku lat zwiększa swoją produkcję. Zmiana przeznaczenia sąsiednich nieruchomości uniemożliwia rozbudowę zakładu, a tym samym dalszy jego rozwój.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Parczewie wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie, wskazując, iż skarżąca nie posiada legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż uchwała ta nie narusza jej interesu prawnego ani uprawnienia. Skarżąca Spółka nie składała wniosku o zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w granicach administracyjnych miasta Parczewa ani wniosku dotyczącego zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, będącego przedmiotem skargi. Skarżąca nie była stroną postępowania poprzedzającego podjęcie powołanej uchwały, a zatem nie może skutecznie jej zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Rada Miejska wyjaśniła, że w wyniku rozpatrzenia wniosku właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] w Parczewie, zaprojektowana została zmiana obowiązującego planu miejscowego miasta Parczewa, polegająca na przeznaczeniu obszaru tej działki pod tereny budownictwa mieszkaniowego i usług, opisane na rysunku planu symbolem "MN/U". Przeprowadzono następnie wszystkie wymagane prawem uzgodnienia. W dniu 31 sierpnia 2010 r. przedstawiciel skarżącej Spółki złożył na ręce Przewodniczącego Rady Miejskiej pismo oraz zabrał głos w dyskusji na sesji Rady, informując, że w dniu 18 maja 2007 r. Spółka składała sprzeciw co do projektowanej zmiany przeznaczenia w planie wskazanej wyżej działki. Wniosek ten jednak, jak podkreśliła Rada, złożony w 2007 r. dotyczył wyłącznie uchwały nr VIII/49/2007 Rady z 27 czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Parczewa. Nadto pismo Spółki z 31 sierpnia 2010 r. nie mogło stanowić i nie stanowiło uwag do planu miejscowego, albowiem wpłynęło po wymaganym terminie, a jego uwzględnienie stanowiłoby istotne naruszenie procedury planistycznej.

W tej sytuacji w dniu 1 czerwca 2010 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego, na łamach tygodnika "Słowo Podlasia" oraz na stronach internetowych Urzędu zamieszczono ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu miejscowego oraz o wyznaczeniu daty dyskusji publicznej. Wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu nastąpiło w okresie od dnia 16 czerwca 2010 r. do dnia 19 lipca 2010 r., zaś dyskusja publiczna nad tym projektem odbyła się w dniu 19 lipca 2010 r. W okresie od dnia 19 lipca 2010 r. do dnia 10 sierpnia 2010 r. możliwe było wnoszenie uwag do projektu planu. Skarżąca Spółka nie brała jednak udziału w dyskusji i nie wniosła żadnych uwag.

Na kolejnym posiedzeniu Rady Miejskiej w dniu 3 września 2010 r. uczestniczył przedstawiciel Spółki oraz właściciele działki nr ewid. [...]. W wyniku dyskusji nad projektem uchwały właściciele tejże działki złożyli na ręce Przewodniczącego Rady pismo, w którym wskazali, iż wyrażają zgodę na to, by część ich działki, usytuowana bezpośrednio przy granicy z zakładem przemysłowym Spółki [...], została przeznaczona wyłącznie na cele usługowe jako swoisty bufor ochronny dla tegoż zakładu, zaś pozostała część działki zachowała przeznaczenie jako teren mieszkaniowo-usługowy, zgodnie z ustaleniami podjętymi w toku procedury planistycznej.

W związku z tym Rada, działając na podstawie art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyraziła zgodę na zmianę załącznika nr 8 projektu planu miejscowego, w ten sposób, by obszar w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Spółki został oznaczony jako teren wyłącznie usługowy ("U"), zaś pozostały obszar zachował funkcję mieszkaniowo-usługową ("MN/U"). Tym samym, zdaniem Rady, funkcja terenu nie została zmieniona ani nie zostały naruszone ustalenia studium przewidujące na tym obszarze zabudowę jednorodzinną ("MN") i usługi ("U").

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1 powołanej wyżej ustawy Rada podkreśliła, iż ustawowy obowiązek ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 tej ustawy, nie jest obowiązkiem generalnym i nie można go odnosić do każdej sytuacji, w której doszło do zmian w projekcie planu, lecz w każdym konkretnym przypadku Rada jest obowiązana ocenić, czy ponowienie tych czynności jest "niezbędne". Kryterium tej oceny winien być stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian. Dokonując analizy wprowadzonych zmian do projektu Rada uznała, że nie wymagały one ponowienia uzgodnień z właściwymi organami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 15 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 666/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fabryki [...] Sp. z o.o. w P. na uchwałę Rady Miejskiej w Parczewie z 26 października 2010 r. nr Ll/309/2010 w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. O statusie strony w postępowaniu decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno- prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To zaś oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma ten, czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą organu gminy.

W sprawie wymagało rozważenia czy zapisy uchwały nr Ll/309/2010 Rady Miejskiej w Parczewie z 26 października 2010 r. w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w granicach administracyjnych miasta Parczewa (Dz.Urz. Woj. Lub. z 2011 r. Nr 7, poz. 157), naruszają interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 14 ust. 8 powołanej ustawy, stanowi akt prawa miejscowego, a zatem, stosownie do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, jest on źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Treść przepisów planu miejscowego wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania własności. Nie ulega więc wątpliwości, że zapisy planu mogą naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym tym aktem. Natomiast właściciele nieruchomości, których nie dotyczy uchwalony plan (lub jego zmiana), co do zasady, nie posiadają legitymacji skargowej w myśl art. 101 ust. 1 ustawy, pozwalającej skutecznie zaskarżyć zapisy uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego (lub jego zmiany), chyba że ustalenia tej uchwały oddziaływają w sposób pośredni na ich nieruchomości i w wyniku tego oddziaływania dochodzi do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 8 listopada 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, iż skarżąca kwestionuje wyłącznie ustalenia zaskarżonej uchwały dotyczące przeznaczenia sąsiadującej z nieruchomością Spółki działki gruntu, będącej własnością osób trzecich.

Zaskarżona uchwała wprowadza zmiany w treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w granicach administracyjnych miasta Parczewa, w szczególności zaś dla terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Parczew, zatwierdzonym uchwałą nr XI/58/2003 Rady Miejskiej w Parczewie z 7 listopada 2003 r. Uchwalone zmiany nie dotyczyły jednak całego obszaru objętego tym planem, a jedynie terenów wyliczonych wyczerpująco w § 1 ust. 1 pkt 1, m.in. w zakresie wynikającym z załącznika graficznego nr 8, obejmującego obszar działki nr ewid. [...], stanowiącej własność osób trzecich (§ 1 ust. 1 pkt 1lit. h/).

W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż teren wskazanej wyżej działki, zgodnie z poprzednio obowiązującymi ustaleniami planu miejscowego, przeznaczony był pod przemysł ("P"). Obecnie zaś obszar tej działki znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej Spółki przeznaczony został pod tereny zabudowy usługowej ("U"), zaś w pozostałej części działka ta przeznaczona została pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami ("MN/U").

Naruszenia swojego interesu prawnego Spółka dopatruje się w tym, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały i zmiany przeznaczenia w planie miejscowym części powołanej działki przyległej do stanowiących własność Spółki nieruchomości, skarżąca została pozbawiona możliwości rozbudowy infrastruktury technicznej, co skutkuje brakiem możliwości dalszego rozwoju prowadzonego przez nią przedsiębiorstwa.

W orzecznictwie sądowym i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż skarga złożona w trybie powołanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może wskazywać na potencjalne jedynie zagrożenie interesu prawnego strony skarżącej. Skarżący musi wykazać naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia polegające na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości i winien powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia określonych obowiązków.

Skarżąca Spółka nie jest właścicielem sąsiedniej działki nr ewid. [...], a zmiana przeznaczenia w planie tej nieruchomości nie wpływa na zakres jej praw i obowiązków. Podnoszona w skardze potencjalna możliwość nabycia przez stronę skarżącą własności tej działki w przyszłości, w celu zrealizowania hipotetycznych zamierzeń rozwoju własnej infrastruktury technicznej, w żadnym razie nie może świadczyć o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Strona skarżąca nie może obecnie w sposób rzeczywisty, a nie jedynie teoretyczny, wykazać, iż w przypadku pozostawienia dotychczasowego przeznaczenia wskazanej wyżej nieruchomości, stałaby się jej właścicielem w przyszłości. Sam fakt takiego określenia funkcji omawianej działki nie wyklucza przecież, że właściciele nie byliby zainteresowani sprzedaniem tej nieruchomości skarżącej. Rozbudowa zakładu produkcyjnego skarżącej spółki nie stanowi zaś celu publicznego, o jakim mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), umożliwiającego podjęcie działań zmierzających do przymusowym pozbawieniu prawa własności właścicieli gruntów sąsiednich w drodze wywłaszczenia regulowanego przepisami tejże ustawy.

Z powyższego wynika, że skarżąca nie wykazała naruszenia przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Naruszeń takich nie dopatrzył się również z urzędu Sąd. Zaskarżona uchwała nie wprowadza zmian w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącej Spółki. Zdaniem Sądu nie można stwierdzić, aby zapisy tej uchwały oddziaływały w sposób pośredni na nieruchomości skarżącej, naruszając jej interes prawny lub uprawnienie.

Powołany przez stronę skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 251/09 (niepubl.), nie może mieć zastosowania w sprawie albowiem został wydany w odmiennych okolicznościach faktycznych i prawnych. W sprawie, w której zapadło powyższe orzeczenie, inaczej aniżeli w rozpoznawanej sprawie, skarżący byli właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym kwestionowanymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ustalenia tego planu dokonywały zmian w przeznaczeniu tychże nieruchomości.

Wobec braku legitymacji prawnej strony skarżącej do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, Sąd nie mógł oceniać zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.

Fabryka [...] Spółka z o.o. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie:

– naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez wadliwe uznanie, iż skarżącej Spółce nie przysługuje prawo wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę Rady Miasta Parczewa z 26 października 2010 r. nr LI/309/2010 z uwagi na brak interesu prawnego.

Podnosząc powyższy zarzut wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi wywodziła, że interes prawny do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Parczewie przez Spółkę [...] można wywieść z brzmienia art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści tego przepisu wynika, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Nieruchomość skarżącej znajduje się w sąsiedztwie działki co do której, uchwałą Rady Miasta Parczewa, został zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji został naruszony interes prawny Fabryki [...] Sp. z o.o. polegający na tym, że zmiana przeznaczenia sąsiadującej z ich nieruchomością działki może istotnie wpłynąć na sposób i warunki wykonywania przez nich prawa własności w stosunku do swojej nieruchomości.

Źródłem interesu prawnego do którego odnosi się przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie jest także niewątpliwie konstytucyjna zasada wolności gospodarczej zagwarantowana w art. 20 i 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Fabryka [...] w Parczewie jest dynamicznie rozwijającą się firmą na rynku produkcji kabli. Z każdym rokiem zwiększają się jej potrzeby związane z rozbudową infrastruktury i zaplecza technicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Postawiony zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez błędną wykładnię nie jest zasadny. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono wadliwej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie stanowi bowiem wyprowadzenie błędnej wykładni zarzut, że Sąd wadliwie przyjął, że skarżącej stronie nie przysługuje prawo do wniesienia skargi.

W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Artykuł 101 ust. 1 stanowi, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Oznacza to, że nie stanowi podstawy do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego, naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu lub uprawnienia. Sama wola skarżącego przyjęcia zamiaru rozwoju określonej działalności gospodarczej, powołanie się na zasady konstytucyjne, w tym swobody działalności gospodarczej nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego, w tym jego naruszenia.

Nie daje podstaw do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 6 ust. 2 stanowi, że "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania trenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". W zaskarżonym wyroku zasadnie Sąd wywiódł, że nie można wyprowadzić naruszenia interesu prawnego z zamiaru zagospodarowania nieruchomości, do której skarżącemu nie przysługuje tytuł prawny.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.