Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 734/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 612  Sprawy geodezji i kartografii
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, p.o. Sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2004r. przy udziale sprawy ze skargi J. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta Powiatu [...] działając na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 100 poz. 1086 z późń.zm), art. 60 ustawy z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reforma ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106 poz. 668 z późń.zm.) oraz art. 104 i 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji w sprawie z wniosku J. P. o uznanie nieważności wpisu w prowadzenie zmian w operacie ewidencyjnym gruntów wsi M. , w pozycji rejestrowej numer 397 – współwłasność P. J. ½, P. B. ½.

W uzasadnieniu stwierdzono, że w oparciu o zgromadzony przez organ rozstrzygający materiał dowodowy ustalono, iż żądanie J. P. wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów wsi M. było już przedmiotem postępowania administracyjnego i w sprawie tej Kierownik Urzędu Rejonowego w W. jako organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów wsi M. w części kartograficznej i opisowej w pozycji rejestrowej nr 397 zapisanej na B. P. poprzez dopisanie do niej działek oznaczonych nr 248 i 311 o ogólnej powierzchni 0,55 Ha, stanowiących własność Gminy M. , ujętej w ewidencji gruntów pod pozycją rejestru 596. Postępowanie zostało zakończone wyrokiem NSA sygn.akt II S.A./Łd 384/97 z dnia 7 kwietnia 2000r.

W pismach kierowanych do Starostwa Powiatowego w W. po zakończeniu postępowania przed NSA oraz przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym J. P. nie podnosi innych aspektów sprawy oprócz znanych organowi i dotychczas badanych, jak również nie przedkłada dowodów innych niż posiada organ rozstrzygający w przedmiotowej sprawie. Skoro więc sprawa o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji oparta o identyczne dowody została już wcześniej rozstrzygnięta, zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania i postępowanie to należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa.

J. P. wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu podniosła, że ewidencja gruntów stanowi materiał niespójny, nieczytelny i nieprzejrzysty, zawiera błędy merytoryczne, które doprowadziły do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zarzuca organowi naruszenia przepisów art. 9,10,109 i 139 Kpa. Twierdzi, że jej sprawa nie została rozpatrzona merytorycznie z uwzględnieniem przedstawionych przez nią dokumentów, które potwierdzają jej stanowisko co do błędnych zapisów w ewidencji gruntów.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podniesiono, że z dokumentów załączonych do akt sprawy wynika, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. znak [...] z dnia [...] uznano za mienie gminne szereg działek we wsi M. , w tym m.in. działki nr 248 i 311. Kolejną decyzją wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] nr [...] uznano za mienie gminne m.in. działki nr 248 i 311. Z uwagi na fakt, iż od decyzji tej nie wniesiono odwołań decyzja ta uprawomocniła się i stanowiła podstawę wpisu do księgi wieczystej. Po rozpatrzeniu wniosku J. P. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. znak [...] z dnia [...] Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wypowiadało się w sprawie trzykrotnie. Decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] /2002, decyzją z dnia [...] umorzyło postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] w części dotyczącej działek nr 248 i 311. Decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] Tak więc sprawa uznania działek za własność J. P. została rozstrzygnięta negatywnie. Ponadto żądanie J. P. wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu M. było przedmiotem postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II S.A./Łd 384/97 z dnia 7 kwietnia 2000r., w którym NSA oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 lutego 1997r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...]

W tej sytuacji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania skarżącej uznając, za zasadne stanowisko organu I instancji, który orzekł o umorzeniu postępowania z uwagi na fakt, iż sprawa wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów została już wcześniej rozstrzygnięta inną decyzją, a więc z uwagi na przesłankę bezprzedmiotowości postępowania.

Na powyższą decyzję J. P. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. W skardze wskazuje na liczne błędy w zapisach ewidencyjnych oraz niezgodność zapisów w ewidencji gruntów z posiadanymi przez nią i przedstawianymi organom administracji aktami notarialnymi i innymi dokumentami. W ocenie skarżącej brak było podstaw do umorzenia postępowania bowiem toczy się postępowanie o unieważnienie decyzji komunalizacyjnej z 1993r. oraz będzie dokonane rozgraniczenie nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca była poinformowana, że z dniem 1 stycznia 1992r. prawnie niedopuszczalne stało się wzruszenie kwestionowanego przez skarżącą zapisu w Akcie Własności Ziemi nawet gdyby uznać, że faktycznie został wydany z oczywistą pomyłką. Podniesiono również, że ewidencja gruntów pełni funkcję informacyjno-techniczną i nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntu, ani tych praw nie nadaje. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Do ochrony i rejestracji praw podmiotowych do nieruchomości służą księgi wieczyste, a spory na tle prawa własności mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi, które jako jedyne mogą rozstrzygać spory na tle praw do gruntu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń.zm.) Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa [...] rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz.U. z 2003r. Nr 52 poz. 652).

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji na wstępie należy przywołać stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 105 § 1 kpa., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Tak więc przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy postępowanie administracyjne podlega obligatoryjnemu umorzeniu. Jedyną przesłanką takiego rozstrzygnięcia jest zaś bezprzedmiotowość tego postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy "brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty" (B.Adamiak, J.Borkowski – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" – wyd. C.H. Beck, W-wa 1996r. str. 462) .

Stanowisko zbieżne z przedstawionym wyżej prezentowane jest także w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, w wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 1995r. sygn. akt S.A./Łd 2424/94 Sąd wyraził pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (ONSA 1996r. z 2 poz. 80).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie pozwalają na weryfikację legalności zaskarżonej decyzji w kontekście przesłanek z art. 105 § 1 kpa. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że z wyjątkiem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2000r. w aktach administracyjnych przedstawionych Sądowi brak jest jakichkolwiek dokumentów prowadzonego wcześniej postępowania. Akta nie zawierają ani pierwszego wniosku strony w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, ani wydanych w wyniku wszczęcia postępowania decyzji organów administracji. Podkreślenia wymaga również fakt, iż w niniejszej sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd nie ma w aktach wniosku, na który powołują się organy administracji to jest wniosku z dnia 12 marca 2001r. inicjującego zdaniem organów kolejne postępowanie w tej samej, rozstrzygniętej już ostatecznie sprawie. Jest jedynie wniosek strony z dnia 23 stycznia 2001r. w którym J. P. "prosi o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa o stwierdzenie nieważności wpisu w ewidencji gruntów dotyczących własności męża B. P.". We wniosku tym skarżąca nie podaje żadnych bliższych danych tych gruntów. Powołuje się na załączniki do pisma z dnia 27 października 2000r., którego w aktach sprawy nie ma. Trudno też stwierdzić czego dotyczyły załączniki. Jak wynika z akt sprawy ( co podnosi również skarżąca w skardze do NSA) wniosek ten został jej odesłany przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego za pismem z dnia [...] Nr [...] z informacją, że w/w sprawa została już rozstrzygnięta wyrokiem NSA z dnia 7 kwietnia 2000r. sygn.akt II S.A./Łd 384/97. Brak wniosku na który powołują się organy to jest wniosku z dnia 12 marca 2001r. i akt sprawy zakończonej wyrokiem NSA z dnia 7 kwietnia 2000r. uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości podjętego przez organy administracji rozstrzygnięcia. Sąd nie może bowiem porównać i tym samym skontrolować, czy przedmiotem wniosku Strony była faktycznie sprawa już rozstrzygnięta wcześniej wydaną decyzją. Nie należy bowiem zapominać, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie.

W tym kontekście, wątpliwości Sądu, na które również nie znaleziono odpowiedzi w aktach sprawy, budzi ponadto kwestia stron prowadzonego postępowania. Z uzasadnienia decyzji organu zarówno I instancji jak również organu odwoławczego wynika, że niniejsze postępowanie dotyczy nieważności wpisu i wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów wsi M. , w pozycji rejestrowej numer 397 stanowiącej współwłasność P. J. ½. P. B. ½. Organy nie wyjaśniły kim jest P. B. i czy posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące zgodnie z art. 28 kpa stronami w sprawie (art. 61 § 4 kpa).

Gwarantowana w art. 10 § 1 kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony. (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998r. Sygn. akt I S.A./Lu 652/97 LEX nr 34721) .

Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy(...) Wobec faktu, iż akta przedstawione sądowi są niekompletne i nie dają sądowi możliwości weryfikacji legalności podjętego rozstrzygnięcia , a dodatkowo niektóre, wskazane wyżej kwestie nie zostały w ogóle wyjaśnione co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję. Mając na uwadze treść art. 152 w/w ustawy Sąd stwierdza, że wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji orzekanie w tej kwestii jest bezprzedmiotowe.