Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 810/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1 i 5, art. 62 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 10 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R., P. R. i T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 683/12 w sprawie ze skargi M. R., P. R. i T. R. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 19 września 2011 r. nr XV/137/11 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. R., P. R. i T. R. solidarnie na rzecz Miasta Białystok kwotę 120 (sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012r. (sygn. akt II SA/Bk 683/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. R., P. R. i T. R. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 19 września 2011r. nr XV/137/11 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada Miejska Białegostoku w dniu 19 września 2011r. podjęła uchwalę nr XV/137/11 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w Białymstoku (obszar systemu przyrodniczego miasta). Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dalej także jako u.s.g. wnieśli M. R., P. R. i T. R. Skarżący zarzucili:

- wydanie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem art. 14 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezpodstawne sprecyzowanie w § 1 uchwały przeznaczenia terenu: "obszaru przyrodniczego miasta", czemu służyć ma dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a tym samym ograniczenie przeznaczenia należącej do skarżących nieruchomości,

- naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zamieszczenie w kwestionowanej uchwale normy dopuszczającej możliwość tworzenia na jej podstawie kilku planów miejscowych,

- wydanie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wykonawczy gminy wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych,

- wydanie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędne wskazanie w jej treści przeznaczenia terenu, co w sposób bezpośredni, realny i konkretny kształtuje sytuację prawną skarżących jako właścicieli nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi M. R., P. R. i T. R. wskazali, że podjęcie przedmiotowej uchwały spowodowało wydanie przez Prezydenta Miasta Białystok postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 62 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o zawieszeniu postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez skarżących. Zdaniem skarżących kwestionowana przez nich uchwała narusza interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze, który ma być objęty projektem planu, gdyż sytuacja prawna właścicieli nieruchomości, w stosunku, do których takiej uchwały jeszcze nie podjęto, jest inna niż sytuacja prawna właścicieli nieruchomości, w stosunku do których taką uchwałę podjęto.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r, poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. oddalił niniejszą skargę.

W pierwszej kolejności Sąd uznał, że M. R., P. R. i T. R. nie wykazali, aby zaskarżona uchwała naruszała ich interes prawny. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i świetle tego przepisu – w odróżnieniu od art. 28 k.p.a. – drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy otwiera dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą w dacie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie sądu I instancji omawiana uchwała ma charakter intencyjny, co oznacza, że jej treść ogranicza się do wszczęcia procedury planistycznej i określenia terytorialnych granic działań planistycznych. Ustalenia te nie mogą w żaden sposób naruszać interesu prawnego skarżących, bowiem nie kształtują sposobu wykonywania prawa własności. Będzie to mógł uczynić w przyszłości plan miejscowy. Ze względu na intencyjny charakter uchwały nie ma ona charakteru normatywnego, a zawarte w jej § 1 sformułowanie: "obszar systemu przyrodniczego miasta" nie jest rozstrzygnięciem o przeznaczeniu terenów lecz stanowi informację o przeznaczeniu tych terenów w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku".

Oceniając natomiast procedurę podejmowania zakwestionowanej uchwały Sąd I instancji przywołał brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwracając uwagę, że jedynie istotne naruszenie tj. takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono tego trybu – uzasadniałoby stwierdzenie nieważności uchwały. Zdaniem WSA w Białymstoku nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu bowiem prezydent miasta przed podjęciem uchwały wykonał analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności z ustaleniami studium, przygotował materiały geodezyjne oraz ustalił niezbędny zakres prac planistycznych, a sposób udokumentowania tych czynności był wystarczający.

Również treść § 3 uchwały, gdzie przewiduje się możliwość etapowania prac planistycznych – nie narusza art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu, gdyż nie pozostaje z nim w związku.

Rozważając pogląd, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, stanowiąc podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wpływa bezpośrednio na sytuację prawną skarżących, Sąd uznał, iż takie zawieszenie kształtuje jedynie sytuację procesową zainteresowanych.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższy wyrok wywiedli M. R., P. R. i T. R., reprezentowani przez adwokata.

Skarga kasacyjna zarzuca na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 147 p.ps.a. wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy Sąd I instancji powinien stwierdzić nieważność kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 19 września 2011r. nr XV/137/11. Wśród naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący podnieśli naruszenie:

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) poprzez niewłaściwe przyjęcie, że skarżący nie posiadają legitymacji skargowej z uwagi na brak naruszonego interesu prawnego, podczas gdy skarżący wykazali, że uchwała została wydana z naruszeniem art. 14 ust. 1 i 5 oraz 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ jej § 1 przesądza o przeznaczeniu poszczególnych objętych uchwałą nieruchomości jako systemu przyrodniczego miasta. Jednocześnie zapis § 1 stanowi naruszenie chronionego przepisami Konstytucji RP (art. 21 ust. 1, 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i art. 140 Kodeksu cywilnego prawa własności skarżących do nieruchomości,

- art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że skarżący nie posiadają legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały z racji braku interesu prawnego, uznając, że zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie stanowiło naruszenia interesu prawnego skarżących w sytuacji, gdy przepis procesowy art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej może przesądzać o istnieniu interesu prawnego (i jego naruszeniu) w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

- art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy organ naruszył tryb postępowania w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, zaś naruszenie to polegało na:

< bezpodstawnym określeniu w § 1 uchwały przeznaczenia objętych uchwałą intencyjną nieruchomości jako "obszaru systemu przyrodniczego miasta" co spowodowało ograniczenie korzystania z nieruchomości na cele inwestycyjne, czym organ naruszył art. 14 ust. 1 i 5 ustawy planistycznej,

< dopuszczeniu w uchwale możliwości utworzenia szeregu planów miejscowych na podstawie tej samej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu,

< niewykonaniu przez organ wykonawczy gminy ciążącego na nim obowiązku wykonania analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu oraz ustalenia niezbędnego zakresu prac planistycznych, czym organ naruszył art. 14 ust. 5 ustawy planistycznej.

Dalej skarga kasacyjna zarzuca na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 147 P.p.s.a. wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającym na niewykonaniu przez Sąd obowiązku kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o całość akt sprawy oraz odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, co skutkowało dokonaniem przez Sąd w uzasadnieniu wyroku pobieżnej oceny kwestii będących przedmiotem skargi, a także nierozpatrzeniem wszystkich zarzutów w niej podniesionych. W szczególności Sąd pominął zarzuty skarżących w zakresie naruszenia przez organ art. 14 ust. 1 ustawy planistycznej poprzez dopuszczenie możliwości utworzenia szeregu planów miejscowych, jak również wybiórczo potraktował argumentację dotyczącą naruszenia przez organ art. 14 ust. 5 ustawy planistycznej wobec niewykonania przed podjęciem spornej uchwały ciążącego na nim obowiązku wykonania analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu oraz ustalenia niezbędnego zakresu prac planistycznych.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że skarga została oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. i skarżący posiadają legitymację skargową w kwestionowaniu uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 19 września 2011r. nr XV/137/11 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Źródłem interesu prawnego skarżących są przepisy prawa materialnego dotyczące prawa własności, pozostają oni bowiem właścicielem działki nr ew. gr. [...] (obręb [...]), która leży na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Dodatkowo skarżący podjęli działania zmierzające do realizacji na tej nieruchomości inwestycji, jednakże postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zawieszone w oparciu o art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. Tym samym skutki prawne podjętej uchwały wykraczają poza formalne wszczęcie procedury planistycznej, bowiem powoduje ona ograniczenie w korzystaniu przez skarżących z nieruchomości (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 października 2007r. sygn. akt II SA/Gd 436/07, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 1 października 2008r. sygn. akt II OSK 313/08).

Dalej skarga kasacyjna podnosi, że nieuprawnione jest twierdzenie Sądu I instancji, że tylko plan miejscowy jako akt prawa miejscowego mógłby naruszać interes prawny skarżących. Tymczasem zaskarżona uchwała również ogranicza prawo do swobodnego korzystania i rozporządzania nieruchomością, bowiem zapis w § 1. "obszar systemu przyrodniczego miasta" przesądza o przeznaczeniu objętych uchwałą nieruchomości. W ten sposób została wykluczona możliwość realizacji na działce skarżących jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Tego rodzaju działanie organu stanowi rażące naruszenie art. 14 ust. 1 i 5 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy planistycznej, a zwłaszcza chronionego przepisami Konstytucji RP prawa własności. Wobec powyższego skarżący niewątpliwie mają interes prawny w kwestionowaniu omawianej uchwały, bowiem poprzez ustalenie przeznaczenia nieruchomości nią objętych doznali ograniczenia w realizowaniu swoich zamiarów inwestycyjnych polegających na budowie budynków mieszkalnych.

Skarga kasacyjna dalej wywodzi, iż w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie wolno formułować konkretnych propozycji co do przeznaczenia terenu (tak m.in. wyroki NSA z dnia 13 września 2005r, sygn. akt II OSK 64/05 oraz II OSK 74/05). Tym samym strona zakwestionowała stanowisko Sądu I instancji, że określenie "system przyrodniczy miasta" jest jedynie informacją o przeznaczeniu tych terenów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Wywodzi natomiast z tego fragmentu uchwały fakt naruszenia własnego, indywidualnego interesu prawnego.

Skarżący dalej wskazują, że przed podjęciem danej uchwały, stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy planistycznej, organ wykonawczy gminy wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu. Zdaniem strony nie znajduje uzasadnienia stanowisko Sądu I instancji, który uznał przedłożoną przez Prezydenta Białegostoku dokumentację za wystarczającą do przyjęcia, że wymagana analiza została przeprowadzona. Nie dokonano także oceny zasadności przystąpienia do sporządzenia planu.

W dalszej części wywodów uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący twierdzą, że przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu nie została przedstawiona przez organ wykonawczy Radzie Miejskiej w Białymstoku wymagana przez art. 14 ust. 5 dokumentacja, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Przedłożony Radzie Miejskiej dokument, którego tytuł brzmi: "Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w Białymstoku (...)" w istocie nie stanowi wymaganej przez ustawę analizy. Zdaniem skarżących dokumentacja ta stanowi jedynie przedstawienie wyników analizy i świadczy ona o tym, że żadna analiza najprawdopodobniej nie została wykonana. Brak jest też dowodów na to, że inne wymagane art. 14 ust. 5 ustawy planistycznej materiały zostały przygotowane, sporządzone i przedstawione radzie.

Omawiając zarzut nieodniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia przez organ art. 14 ust. 1 ustawy poprzez dopuszczenie w uchwale możliwości utworzenia szeregu planów miejscowych, skarżący twierdzą, że całkowicie nieuprawniony jest § 3 uchwały stanowiący, że opracowanie i uchwalenie planu może następować "odrębnie dla poszczególnych fragmentów obszaru". Wywodzą, iż jest to sprzeczne z art. 14 ust. 1 ustawy planistycznej i formułują wykładnię tegoż przepisu polegającą na tym, że dla każdego etapu planu musi zostać wydana oddzielna uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu. Mianowicie każdy plan musi być poprzedzony odrębną uchwałą o przystąpieniu do jego sporządzenia. Tym samym zapis planu przewidujący możliwość etapowania planu w sposób rażący narusza art. 14 ust. 1 ustawy planistycznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Białystok wniosła o jej oddalenie i uzupełniająco odrębnym pismem procesowym o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione, jednak skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona bowiem nie ma uzasadnionych podstaw.

Zasadniczą kwestią były zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzające do podważenia charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego i uznania jej za akt, który w niniejszej sprawie nie narusza interesu prawnego skarżących. Sąd I instancji doszedł do słusznego wniosku, że skarżący nie wykazali naruszenia własnego, indywidualnego interesu prawnego w kwestionowaniu uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 19 września 2011r. nr XV/137/11 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w Białymstoku i z tego względu odmówił legitymacji skargowej tym podmiotom. Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższe stanowisko i stwierdza, że okoliczności wskazywane przez skarżących na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego i powtórzone w skardze kasacyjnej w kontekście naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., w celu usprawiedliwienia zasadności skargi - nie otwierały drogi do merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz do oddalenia skargi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, iż brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie jej odrzucenia (vide wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05).

Skarga M. R., P. R. i T. R. została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z jego treścią każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Na kwestionującym legalność zaskarżonego aktu spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący muszą wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a ich konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Muszą oni udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na ich sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ich pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (vide wyrok NSA z dnia 12 marca 2013r. sygn. akt I OSK 1761/12).

W niniejszej sprawie została zaskarżona uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012r, poz. 647 ze zm.), zwanej ustawą, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów jej zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała taka powoduje wszczęcie procedury planistycznej i jednocześnie określa terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych.

Jak się wskazuje w orzecznictwie uchwała ta ma charakter wewnętrzny i wiąże tylko organ wykonawczy gminy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem (vide wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2014r. sygn. akt II OSK 953/13 oraz przywołane tamże orzecznictwo). Jest to zatem pierwszy i niezbędny etap procedury uchwalenia planu miejscowego. Wobec tego ze względu na jej wewnętrzny, intencyjny i porządkowy charakter jako rozpoczynającej proces planistyczny nie można – jak oczekują tego skarżący kasacyjnie – nadać jej charakteru normatywnego.

W szczególności nie można traktować omawianej uchwały jako działania skierowanego przeciwko skarżącym celem odebrania im prawa zabudowy nieruchomości, bowiem o takich ograniczeniach może stanowić jedynie plan miejscowy, jeśli zostanie uchwalony.

Charakter takiej uchwały w zasadzie zatem wyklucza możliwość naruszenia czyjegokolwiek interesu prawnego jej postanowieniami, aczkolwiek nie można wykluczyć sytuacji - ze względu na konkretną treść podjętej uchwały - że wykreuje ona legitymację skargową indywidualnego podmiotu. W tym miejscu Sąd nadmienia, że przytoczone w skardze kasacyjnej dwa wyroki NSA z dnia 13 września 2005r. (sygn. akt II OSK 64/05 oraz II OSK 74/05) zostały wydane w związku ze skargą na rozstrzygnięcie Wojewody Zachodniopomorskiego podjęte w trybie nadzoru, a skarżącym była właściwa rada miejska, która podjęła zakwestionowaną przez wojewodę uchwałę. Tym samym kwestia legitymacji skargowej w przywołanych sprawach pozostawała poza zakresem rozważań NSA.

Skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia własnego interesu prawnego poprzez podjęcie kwestionowanej uchwały na dwóch płaszczyznach:

- uchwała w § 1 poprzez użycie sformułowania: "obszar systemu przyrodniczego miasta" przesądza o przeznaczeniu poszczególnych, objętych nią nieruchomości, w tym nieruchomości stanowiącej własność skarżących, czym doszło do naruszenia art. 14 ust. 1 i 5 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 140 Kodeksu cywilnego,

- podjęcie uchwały było przesłanką do zawieszenia postępowania prowadzonego z wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych na spornej nieruchomości – na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafne stanowisko Sądu I instancji, że przywoływany zapis - "obszar systemu przyrodniczego miasta" stanowi jedynie informację o przeznaczeniu tych terenów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania i wyznacza pewien kierunek działań planistycznych. Jednocześnie należy podzielić w pełni stanowisko prezentowane w wyrokach NSA z dnia 13 września 2005r (sygn. akt II OSK 64/05 oraz II OSK 74/05), które skarżący przywołują na uzasadnienie swojego stanowiska. Bezspornie bowiem rada na etapie przystępowania do sporządzenia planu miejscowego nie posiada kompetencji do ustalania przeznaczenia terenu. W niniejszej jednak sprawie spornego zapisu nie można utożsamiać z regulacjami, których celem jest ustalenie przeznaczenia terenu. W sposób jedynie ogólny informuje on o kierunku prac planistycznych wynikających z założeń przyjętych w studium uwarunkowań. W ocenie Sądu jest to sposób realizacji normy art. 14 ust. 5 ustawy, która nakłada na organ wykonawczy gminy obowiązek m.in. wykonania analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Co prawda przepis ten nie jest adresowany do rady gminy (miasta), niemniej jednak z owej analizy wynikać będzie proponowany sposób zagospodarowania, który następnie rada przyjmuje jako podstawowe założenie co do przeznaczenia terenu oraz sposobu zagospodarowania terenu (vide wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013r, sygn. akt II OSK 81/13, podobnie wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Lu 107/13). Kwestionowany zapis informuje jedynie o kierunku prowadzenia przyszłych prac planistycznych.

W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona uchwała z racji tego, że nie dokonuje ustalenia przeznaczenia terenu, tym samym nie wkracza w uprawnienia właścicielskie skarżących. Oznacza to, że kwestionowany zapis w § 1 "obszar systemu przyrodniczego miasta" nie kreuje legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Gdyby bowiem skarżący wykazali, że uchwała narusza art. 14 ust. 1 i 5 ustawy o planowaniu w ten sposób, że zawiera regulacje wykraczające poza ustawowe upoważnienie i tym samym skarżący doznają ograniczenia w wykonywaniu prawa własności – zarzut skargi kasacyjnej byłby zasadny.

Uchwała tym samym nie została także wydana z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu gdyż jako taka nie odnosi się do prawa własności.

Jako drugą okoliczność uzasadniającą naruszenie interesu prawnego skarżącego skarga kasacyjna wskazuje wydanie przez Prezydenta Białegostoku postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy z powodu podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy). Sąd I instancji słusznie ocenił, że postanowienie o zawieszeniu nie wpływa na sytuację prawną strony, lecz jedynie kształtuje jej sytuację procesową w ten sposób, że nie może się toczyć postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Tymczasem skarżący konsekwentnie, przywołując wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 października 2007r. sygn. akt II SA/Gd 436/07, wywodzą, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu w sposób bezpośredni, realny i konkretny kształtuje sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie, który taką uchwałą jest objęty. Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie podziela stanowisko prezentowanego w powyższym wyroku i dodatkowo zwraca uwagę, że NSA rozpoznając skargę kasacyjną od tego orzeczenia (wyrok NSA z dnia 1 października 2008r., sygn. akt II OSK 313/08) nie wypowiedział się w przedmiotowej kwestii, co oznacza brak instancyjnej kontroli orzeczenia w omawianym zakresie – wbrew temu co sugeruje skarga kasacyjna. Skład orzekający stoi natomiast na stanowisku, że zawieszenie postępowania statuuje jedynie sytuację procesową strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nie przesądzając kwestii materialnych tj. czy strona uzyska prawo do zagospodarowania swojej nieruchomości zgodnie z jej oczekiwaniami. Zawieszenie ani nie wyłącza tego prawa, ani nie ogranicza, bowiem nie odnosi się do uprawnień rzeczowych. Analogiczne stanowisko, że zawieszenie postępowania nie kreuje legitymacji skargowej na uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego zajął NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2013r. (sygn. akt II OSK 2442/12).

Nie doszło także do naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów regulujących tryb podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Została bowiem przeprowadzona przez organ wykonawczy gminy wymagana procedura przygotowywująca do podjęcia takiej uchwały. Rada miasta bowiem podejmując uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu musi dysponować konkretnymi informacjami oraz materiałami niezbędnymi do prowadzenia takich prac. Rodzaj tych informacji oraz dokumentów określa art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu. Trafnie Sąd przyjął, że znajdująca się w dokumentach planistycznych analiza dotycząca zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium jest wystarczającym materiałem do podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu.

Kwestia dopuszczenia możliwości uchwalenia szeregu planów miejscowych na podstawie jednej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu także nie uzasadnia przyjęcia, że doszło do naruszenia trybu podjęcia uchwały. Otóż przepisy ustawy o planowaniu określają jedynie w jaki sposób ma przebiegać procedura planistyczna, nie wypowiadają się natomiast w kwestii jej podziału na kilka etapów obejmujących poszczególne obszary terenu przyjętego do objęcia planem. Skoro żaden przepis nie reguluje tej kwestii zarówno pozytywnie, jak i negatywnie, nie jest możliwe naruszenie nieistniejącej normy prawa.

Nie doszło także do naruszenia trybu postępowania poprzez określenie "przeznaczenia" terenów objętych uchwałą. Jak już wyżej wskazano kwestionowany zapis "obszar systemu przyrodniczego miasta" stanowi jedynie informację o przeznaczeniu tych terenów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania i wyznacza pewien kierunek działań planistycznych. Nie przesądza o przeznaczeniu danego terenu objętego procedurą planistyczną.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący upatrują naruszenia wskazanych przepisów w tym, że sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej uchwały nie oparł się o całość dokumentacji planistycznej oraz nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, co skutkowało dokonaniem przez Sąd w uzasadnieniu pobieżnej oceny kwestii będących przedmiotem skargi.

Norma art. 133 § 1 P.p.s.a. sprowadza się do obowiązku Sądu I instancji wydania wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, natomiast art. 134 § 1 P.p.s.a stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odnośnie ostatniego przepisu, to w przytoczonej już uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd I instancji ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. W niniejszej sprawie jednak skarżący w skardze kasacyjnej formułując zarzut naruszenia tej normy nie wskazali na czym konkretnie polegać ma owo naruszenie tj. jakie istotne kwestie, których co prawda nie podniesiono w skardze do sądu I instancji, Sąd ten winien mimo tego rozważyć, ocenić, czy też wyjaśnić.

Natomiast jako jasno sformułowany, choć nieusprawiedliwiony należało odczytać zarzut konieczności oparcia się przez Sąd I instancji na całości akt postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można odczytać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozważył zarówno wszystkie zarzuty skargi, choć oczywiście stopień szczegółowości tych rozważań jest różnorodny, jak również wyjaśnił tok podjętego rozumowania w pisemnym uzasadnieniu. Oparł się także na całości akt, o czym świadczy fakt ustosunkowania się do wszystkich treści, które z nich wynikają. Nie można zgodzić się z zarzutem, że Sąd I instancji całkowicie pominął zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 poprzez dopuszczenie możliwości podjęcia szeregu planów miejscowych. Prawdą jest, że sąd wojewódzki materię etapowania planu odniósł do brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu – jak domagali się tego skarżący w skardze do WSA i trafnie Sąd ten ocenił, że nie pozostaje ona z nim w związku (str. 16 uzasadnienia). Faktem jest natomiast, że WSA w Białymstoku nie rozważył tej kwestii w świetle art. 14 ust. 1 ustawy. Nie sposób jednak tego zaniechania potraktować jako naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem co do zasady Sąd odniósł się do zarzutu etapowania planu.

Możliwość etapowania - co przyjęto w § 3 uchwały poprzez zastrzeżenie, że opracowanie i uchwalanie planu może następować odrębnie dla poszczególnych fragmentów obszaru - nie jest wykluczona w świetle art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu. Przepis ten nie określa zasad i trybu takiego etapowego opracowywania planu ani go nie zabrania, wymaga jedynie by uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu określała granice obszaru objętego procesem planistycznym. Stąd należy dopuścić możliwość podjęcia przez radę gminy jedną uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu, decyzji o podziale danego obszaru przeznaczonego pod plan na kilka odrębnych postępowań planistycznych (tak wyrok NSA z dnia 9 października 2007r., sygn. akt II OSK 1087/07).

Odnośnie natomiast wybiórczego potraktowania przez WSA w Białymstoku argumentacji skargi dotyczącej naruszenia przez organ art. 14 ust. 5 ustawy wobec niewykonania – przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu – obowiązku wykonania analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu oraz ustalenia niezbędnego zakresu prac planistycznych, należy uznać ten zarzut za bezzasadny. Nie można zgodzić się ze skarżącymi, że przedłożona wraz z projektem uchwały analiza dotycząca zasadności przystąpienia do uchwalenia planu oraz stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z postanowieniami studium stanowi jedynie wyniki analizy i tym samym nie spełnia ustawowych wymogów.

Przepisy ustawy o planowaniu nie regulują stopnia szczegółowości analizy, jej formy oraz wymaganych elementów, które powinna ona zawierać. W tej sytuacji należy przyjąć, że winna ona opisywać i wyjaśniać podstawowe motywy przystąpienia do procedury planistycznej, co w niniejszej sprawie nastąpiło, bowiem organ wykonawczy zawrócił uwagę na konieczność zapewnienia ochrony systemu przyrodniczego miasta. Określono także - poprzez odniesienie do art. 15 ust. 2 -zakres prac planistycznych. Wskazano przewidywane funkcje terenu. Sąd I instancji dokonując oceny trybu uchwalania uchwały stwierdził, że wymagane przez art. 15 ust. 5 czynności zostały dokonane przed podjęciem uchwały, czego dowodem jest złożony do dokumentów planistycznych dokument sporządzony 5 września 2011r. Rozważania Sądu I instancji odzwierciedlają jasno stanowisko w tym zakresie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 2. wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.