Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 494/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 36
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Beata Łomnicka Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S. A. w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 25 września 2019 r., na podstawie art 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3, 4, 6, 11 i art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), uchwały Nr LXI/859/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada

2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów-Rybitwy" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 4 grudnia 2012 r. poz. 6544) ustalił Firma A - zbywcy nieruchomości gruntowej, położonej w Krakowie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,8571 ha, obr. 104 jedn. ewid. Podgórze, objętej - w dniu zbycia - księgą wieczystą nr [...], jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 28.001,40 zł

W uzasadnieniu organ wskazał, że aktem notarialnym z dnia 25 kwietnia

2016 r., Repertorium A Nr [...] Firma A dokonała przeniesienia własności części nieruchomości - działka nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna Podgórze, o powierzchni 0,8571 ha.

Organ ustalił, że działka ewidencyjna nr [...] znajdowała się początkowo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., nr VII/59/94 i wówczas, zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym, wartość 1m2 tej nieruchomości wyniosła kwotę 138,25 zł, a wartość całej działki wyniosła 1.184.941,00 zł. Z kolei wartość rynkową działki, przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania, przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Płaszów –Rybitwy", ustalono na kwotę 80,69 za 1m2 powierzchni, a całej działki 691.594,00 zł. Natomiast po uchwaleniu planu miejscowego "Płaszów - Rybitwy" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2012 r., a obowiązującego od dnia 4 stycznia 2013 r., wartość 1m2 wyniosła 149,14 zł, a całą wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości wynosiła 1.278.279,00 zł. W związku z powyższym, wartość działki określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, ustalonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa jest większa od wartości przedmiotowej nieruchomości, określonej przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania po utracie mocy obowiązującej tego planu, a zatem w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów - Rybitwy" zastosowanie ma art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie jej art. 37 ust. 1 zd. 2, i co za tym idzie wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości stanowi różnicę między wartością działki nr [...] określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego obszaru "Kraków-Rybitwy" a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i wynosi 93.338,00 zł.

Wysokość stawki procentowej wynosi, zgodnie z § 21 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów - Rybitwy", dla wszystkich terenów objętych tym planem – 30%. W związku z powyższym ustalono wysokość renty planistycznej na kwotę 28.001,40 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyły Firma A kwestionując stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa i podnosząc, że organ I instancji dokonał błędnej oceny materiału dowodowego, w szczególności wśród wszystkich transakcji zarejestrowanych w 2015 r. rzeczoznawca majątkowy nie znalazł nieruchomości podobnych do wycenianej nieruchomości. W tej mierze organ I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu, z którego wynika, że przyjęta baza nieruchomości jest prawidłowa. Wycena stanowiąca podstawę do wydania zaskarżonej decyzji zawiera w sobie elementy błędu, przypadkowości i zbyt dużej uznaniowości, a opisy nieruchomości są bardzo lakoniczne, co wpływa na zawyżenie wartości, z tym samym na nieprawidłowe określenie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Odwołująca się Spółka nadmieniła, że pominięto fakt, że oszacowanie wartości działki nr [...], w odniesieniu do ustalonej wartości nieruchomości po wejściu w życie planu miejscowego obszaru "Płaszów -Rybitwy" na poziomie 149,14 zł/m2, odbiega od wartości określonych w operatach znajdujących w zasobach Firma A zarówno dla przedmiotowej działki oraz działek w bliskim sąsiedztwie (od 91,04 zł/m2 do 103,00 zł/m2), a zastrzeżenia te Spółka złożyła jako uwagi do zebranego materiału dowodowego, do czego organ I instancji się nie odniósł.

Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na stronie nr 9 stwierdzono, że ceny nieruchomości porównawczych zawierały się w przedziale od 117,48 zł/ m2 do 196,36 zł/m2, przy czym przywołany przedział cenowy dotyczy pięciu transakcji, a nie czterech, które zostały wybrane przez rzeczoznawcę majątkowego, w takim wypadku przedział cenowy zawiera się od 184,12 zł/m2 do 196,36 zł/m2. Podobnie rzecz się ma do zapisów na stronie nr 11 decyzji, gdzie z otrzymanej bazy pięciu transakcji nieruchomościami wybrano trzy transakcje, z tym że przedział cenowy zawarto dla wszystkich pięciu transakcji, czyli od 138,13 zł/m2 do 216,36 zł/m2, a dla trzech transakcji przedział ten zawierałby się w kwotach 138,18 zł/m2 do 203,24 zł/m2. W ocenie zatem odwołującej się Spółki, organ I instancji dokonał błędnej oceny materiału dowodowego, czym naruszył przepisy postępowania, a to art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 lutego 2020r., [...], na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2012r. nr LXI/859/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów - Rybitwy" oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy po przedstawieniu uregulowań prawnych mających zastosowanie w sprawie, wskazał, że bezspornym jest to, że aktem notarialnym z dnia 25 kwietnia 2016 r. Repertorium A numer [...] Firma A zawarła umowę przenoszącą własność działki nr [...] położonej w K. i działka ta została zbyta w okresie pięciu lat od dnia wejścia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa sporna działka była położona w obszarze M4 Obszar Mieszkaniowy. Następnie przyjęto plan miejscowy obszaru "Płaszów - Rybitwy" z dnia 21 listopada 2012 r. i obecnie przeznaczeniem tej nieruchomości są: tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym (symbol planu 2U) oraz tereny tras i urządzeń komunikacyjnych (symbol planu 12 KDD). Wzrost wartości tej działki został w niniejszej sprawie ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego, który stwierdził w operacie szacunkowym, że wartość działki nr [...] przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy uwzględnieniu przeznaczenia w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. nr VII/58/93, wyniosła kwotę 138,25 zł za 1 m2, natomiast po uchwaleniu planu miejscowego obszaru "Płaszów - Rybitwy" wartość działki wyniosła kwotę 149,14 zł za 1 m2.

Autor operatu szacunkowego, zgodnie z uprawnieniem przysługującym według postanowień art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonał wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości: podejścia porównawcze, metodę porównywania parami. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zwróciło uwagę na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarty w wyroku z dnia 28 listopada 2019r,, sygn. akt II SA/Po 241/19, w myśl którego rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Wartość działki nr [...] obr. [...] jedn. ewidencyjna Podgórze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa z 1994 r. wyniosła 1.184.941,00 zł, natomiast wartość rynkowa tej nieruchomości po uchwaleniu aktualnie obowiązującego planu "Płaszów-Rybitwy" została wyliczona na kwotę 1.278.279,00 zł. Wybór nieruchomości porównywanych przedstawiający otoczenie i sąsiedztwo, dostęp do mediów, dojazd i dostępność do nieruchomości, kształt i powierzchnia działki, uwarunkowania planistyczne oraz ograniczenia, zapisane zostały w ustawowej definicji art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rezultacie analizy porównawczej stwierdzono, że nastąpił wzrost wartości co do wycenianej nieruchomości, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Płaszów - Rybitwy" i różnica wartości wyniosła 93.338,00 zł, co przy 30% stawce procentowej, obowiązującej zgodnie z uchwałą, daje kwotę 28.001,40 zł należnej opłaty planistycznej. Kolegium stwierdziło też, że przyjęte transakcje miały miejsce na rynku lokalnym, biorąc pod uwagę teren jednostki ewidencyjnej Podgórze w Krakowie. Dodało, że autor operatu wykazał, że uchwalenie planu miejscowego "Płaszów - Rybitwy" spowodowało wzrost wartości wycenianej nieruchomości, posługując jako porównawczymi, nieruchomościami podobnymi, wyselekcjonowanymi z szerszej bazy oraz doświadczeniem zawodowym.

Kolegium konkludowało, że operat został sporządzony w sposób prawidłowy.

Firma A wniosły na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1. naruszenie art. 36 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że sama zwyżka wartości nieruchomości po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wystarczająca do nałożenia opłaty przewidzianej tymi przepisami, lecz koniecznym jest wykazanie, że zwyżka wartości jest jedynie wynikiem przyjęcia lub zmiany planu, zaś tego ani przeprowadzone postępowanie, ani zaskarżona decyzja nie wykazały;

2. błędną metodologię przy sporządzaniu operatu szacunkowego, albowiem nie wykazano by zwyżka wartości była wynikiem tylko uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również oparcie się na transakcjach, które nie są podobne do tej będącej przedmiotem postępowania w sprawie, jak również nieuwzględnienie zabudowy nieruchomości torami kolejowym, co potwierdza tezę skarżącej, że uchwalenie planu miało niewielki lub żaden wpływ na wartość nieruchomości.

II. rażące naruszenie przepisów postępowania, a to:

3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11, art. 15, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. albowiem Kolegium nie dokonało należytej oceny dowodów, w szczególności opinii biegłego w postaci operatu szacunkowego, której odzwierciedleniem winno być uzasadnienie rozstrzygnięcia.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca spółka rozwinęła przytoczone wyżej zarzuty. W jej ocenie organ II instancji zaprezentował niespójne stanowisko w zaskarżonej decyzji, albowiem z jednej strony wskazał, że nie może wykraczać poza merytoryczną zasadność opinii, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalną po czym na str. 8 uzasadnienia decyzji stwierdził, że "operat został sporządzony w sposób prawidłowy".

Odwołując się do brzmienia art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami strona skarżąca stwierdziła, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność, jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Zatem Kolegium przekroczyło swoje kompetencje, czym naruszyło wyżej powołany przepis. Ponadto pomimo definitywnego potwierdzenia prawidłowości operatu organ nie odniósł się do zarzutów do operatu zgłoszonych w odwołaniu ani nie wskazał jakimi kryteriami posługiwał się dokonując takiej oceny.

W ocenie strony skarżącej nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca zakwestionowała dobór transakcji bowiem m.in. organ l instancji sam przyznał, że "mogło wystąpić duże prawdopodobieństwo", że wśród wszystkich transakcji nieruchomościami zarejestrowanych w 2015 r. rzeczoznawca majątkowy nie znalazł nieruchomości podobnych do wycenianej nieruchomości pierwotnej. Tymczasem zasady logiki wskazują – zdaniem strony skarżącej, że jest mało prawdopodobne, że w przeciągu całego roku takie transakcje nie wystąpiły w ogóle.

Strona skarżąca zarzuciła, że organy w zasadzie w oparciu jedynie o zaufanie do wiedzy rzeczoznawcy przyjęły, że wystarczającym kryterium dla uznania, że nieruchomości są podobne do wycenianej, jest to, że wszystkie transakcje porównawcze znajdowały się w podobnych odległościach od granicy administracyjnej miasta Krakowa. Taka ocena jest nieprawidłowa. Wybór bazy nieruchomości do porównań, a tym samym przedziału cenowego i dowolność w dobieraniu transakcji, na podstawie których szacowana jest wartość wycenianej nieruchomości powoduje, że tą samą nieruchomość można wycenić uzyskując dowolną wartość. W przedmiotowym operacie nie wykazano dlaczego dla wyłonienia nieruchomości o cenie maksymalnej i cenie minimalnej przyjęto ten konkretny zbiór transakcji. A jeżeli dokonując wyceny przyjmuje się za główne kryterium doboru transakcji cenę, to można uzyskać dowolną wartość, a nie rzeczywistą rynkową wartość nieruchomości. Ponadto z analizowanego operatu szacunkowego nie sposób dowiedzieć się o rynku niczego więcej niż tylko tego, że w zakreślonym okresie miały miejsce podane w tabeli transakcje. Brak jest również informacji o ilości transakcji podobnych na całym rynku podlegającym analizie, ani jakie rzeczywiście ceny były na analizowanym rynku.

Organy obu instancji pominęły również fakt, że oszacowana jednostkowa wartość działki nr [...], w odniesieniu do ustalonej wartości nieruchomości po wejściu w życie planu miejscowego obszaru "Płaszów - Rybitwy" z 2013 r., na poziomie 149,14 zł/m2 odbiega od wartości określonych w operatach znajdujących się w zasobach Firma A , zarówno dla przedmiotowej działki oraz działek w bliskim sąsiedztwie na okoliczność czego strona skarżąca przywołała dane z wykonanych na jej zlecenie czterech operatów szacunkowych.

Strona skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego tego terenu była określana na podstawie § 29 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przyjmując relację tych praw na poziomie 0,8 i 0,85 bez większego uzasadnienia. W zdecydowanej większości wycen zlecanych przez stronę skarżącą, rzeczoznawcy majątkowi określają wartość prawa użytkowania wieczystego na podstawie ust. 3 § 29 rozporządzenia, ponieważ brak jest wystarczających danych do określenia tej relacji na podstawie ust. 2. W takich przypadkach stosunek obu praw (w zależności od przyjętych założeń) wynosi nawet 0,6 lub 0,7. Ponadto zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 6 września 2000r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Firma A ", strona skarżąca jest zobowiązana uzyskać zgodę właściwego ministra do spraw transportu na dokonanie czynności prawnej w zakresie rozporządzania składnikami aktywów trwałych, jeśli ich wartość rynkowa przekracza równowartość w złotych kwotę 50 000 euro. Zarówno w przypadku działki nr [...] jak i pozostałych działek, objętych wyceną operaty szacunkowe nie były kwestionowane przez Ministerstwo.

Spółka zarzuciła, że w uzasadnieniu decyzji organu l Instancji na stronie nr 7 jako nieruchomość pierwotną błędnie wymieniona została działka nr [...] o powierzchni 0,9740 ha obr. [...] jedn. ewid. Podgórze, podczas gdy w całym postępowaniu jako nieruchomość pierwotną przyjmuje się działkę nr [...] o pow. 0,9740 ha obr. [...] jedn. ewid. Podgórze, która została podzielona decyzją nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa znak: [...] z dnia 24 listopada 2014 r. na działki nr [...] i [...].

W uzasadnieniu decyzji organu l instancji na stronie nr 9 znajduje się informacja, że w wyniku selekcji przeprowadzonej za pomocą cech rynkowych rzeczoznawca majątkowy otrzymał bazę pięciu transakcji, z których wybrał cztery transakcje nieruchomościami. W dalszej części napisano, że ceny nieruchomości porównawczych zawierały się w przedziale od 117,48 zł/m2 do 196,36 zł/m2. Przywołany przedział cenowy dotyczy pięciu transakcji, a nie czterech które zostały wybrane przez rzeczoznawcę. W przypadku czterech wybranych transakcji przedział cenowy zawiera się w kwotach od 184,12 zł/m2 do 196,36 zł/m2. Podobnie sytuacja ma się do zapisów na stronie 11 decyzji, gdzie z otrzymanej bazy pięciu transakcji nieruchomościami zostało wybranych trzy transakcje. W dalszej części natomiast zawarto przedział cenowy nieruchomości porównawczych dla wszystkich pięciu transakcji czyli od 138,13 zł/m2 do 216,36 zł/m2 (dla 3 transakcji przedział ten zawierałby się w kwotach 138,18 zł/m2 -203,24 zł/m2).

Oznacza to, że wycena zawiera w sobie elementy błędu, przypadkowości, zbyt dużej uznaniowości, a opisy nieruchomości są bardzo lakoniczne, co zdecydowanie wpływa na zawyżenie wartości nieruchomości. Z woli ustawodawcy renta planistyczna ma wykazywać różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem przed zmianą bądź uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego i pomiędzy jej stanem po dokonaniu tej zmiany. Wyceny nieruchomości według tych różnych stanów jej przeznaczenia dokonuje się poprzez porównanie transakcji mających miejsce w tym samym czasie tj. w dacie transakcji sprzedaży. Zwrot normatywny "dzień sprzedaży" ma zatem relewantne znaczenie dla ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej. Tylko tak dokonane porównanie może dać jednoznaczną odpowiedź na pytanie czy różnica w cenie nieruchomości ma bezpośredni i jedyny związek z działaniami podjętymi przez gminę w postaci uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego. Organy obu instancji przyjmując bezkrytycznie operat jako dowód bez jego analizy nie dokonały sprawdzenia czy katalog transakcji jest prawidłowy i spełnione zostały kryteria określone w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

W ocenie strony skarżącej, Kolegium nie dokonało kontroli operatu szacunkowego. Przyjęcie przez organy obu instancji opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie poprzez ogólne wskazanie, że jest ona prawidłowa stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkowało zaś naruszeniem art. 37 ust. 1 u.p.z.p.

Operat szacunkowy podlega ocenie jak każdy dowód. Ocena wartości dowodowej operatu jest możliwa przez organ administracyjny, w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W tak wyznaczonym zakresie ocena operatu sporządzonego w sprawie nie została dokonana przez organy orzekające. Zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 80 oraz 77 § 1 k.p.a., gdyż jak wskazuje się w orzecznictwie jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Na wstępie należy wskazać, że podstawy prawne dla ustalenia opłaty planistycznej zostały szeroko omówione w decyzji organu I instancji i należy się do niej odwołać, aprobując to omówienie w całości.

Co się tyczy zarzutów skargi, wskazać trzeba, że są one zasadniczo tożsame z zarzutami odwołania. Przede wszystkim w skardze podkreśla się, że organ odwoławczy nieprawidłowo użył sformułowania "operat jest prawidłowy", skoro wcześniej podkreślał, że nie może wkraczać w merytoryczną zawartość operatu. Wymaga zatem wyraźnego podkreślenia, co może, a czego nie może organ administracyjny badając operat. Przede wszystkim wskazać trzeba, że wbrew twierdzeniom skargi, dokonywanie oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.) nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r., I OSK 1346/17, LEX nr 2465870). Natomiast niezależnie od tego trzeba rozgraniczyć, dokąd sięga kognicja organu w tej ocenie. Odpowiedź na to zagadnienie daje orzecznictwo. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (tak wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r. I OSK 384/19, LEX nr 3007730). Nie ulega wątpliwości, że ocena operatu szacunkowego przez organy administracji, ani tym bardziej przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Wskazać jednak należy, że w ocenie tut. Sądu, organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). Nie można natomiast oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne (takie stanowisko wyrażają również inne sądy administracyjne, jak np. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 17.01.2019 roku, sygn. akt II SA/Wr 759/18, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 25 marca 2020 r., II SA/Gd 665/19, LEX nr 2934849, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 marca 2020 r., II SA/Łd 82/20, LEX nr 2973659, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. II SA/Po 501/19, LEX nr 2760333, czy wreszcie wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r. I OSK 2023/17, LEX nr 2461047.

W skardze wskazano, że organ nie przeprowadził żadnego dowodu z którego wynika, że przyjęto prawidłową bazę nieruchomości do wyceny. Wedle skarżącego brak informacji o ilości transakcji podobnych na całym rynku. Te zarzuty są bezpodstawne. Wymaga podkreślenia, w nawiązaniu do tego, co wyżej powiedziano, że "nie podlega ocenie organu (...), ani też organu nadzoru, zagadnienie prawidłowości operatu w jego merytorycznym zakresie, a więc odnośnie koniecznej ilości przyjętych do analizy porównawczej nieruchomości oraz sposobu ich opisu, czyli tej części, w której rzeczoznawca posługuje się wiadomościami specjalnymi, których organ nie posiada" (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2019 r.

I SA/Sz 567/19, LEX nr 2768089). Podobnie wypowiedział się WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 r. II SA/Wr 835/18, LEX nr 2655840: "Kwestie wyboru transakcji przyjętych do porównania i dat ich zawarcia leżą w gestii autora operatu". Zatem zestaw nieruchomości do porównań, o ile nie zawiera jakichś ewidentnych i oczywistych błędów, nie podlega weryfikacji przez organ czy sąd. Co zaś do bazy, z której są one wybierane przez biegłego, to stanowi ona jego narzędzie pracy i objęta jest zakresem zawodowej wiedzy biegłego.

Przechodząc do bardziej szczegółowych zarzutów skargi, zarzuca ona, że wycena szacowanej nieruchomości odbiega od wartości określonej w operatach sporządzonych dla niej przez innych rzeczoznawców, jak również sporządzonych dla działek w bliskim sąsiedztwie. Co do tej kwestii wypowiedział się biegły rzeczoznawca, odpowiadając na zarzuty skarżącej przed organem I instancji. Mianowicie, dwa z powołanych operatów szacunkowych, dotyczące tej samej działki, sporządzone były dla celów zbycia w drodze przetargu, natomiast jak wiadomo operat przedmiotowy został sporządzony na potrzeby ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości. Inne zatem były podstawy prawne jego sporządzenia. Co się tyczy działek w sąsiedztwie, to działka nr [...] obr. [...] Podgórze stanowi działkę o pow. ponad 7 ha, podczas gdy działka przedmiotowa ma pow.0,8571 ha, a więc trudno je porównać. Co się tyczy kolejnej działki nr [...], to przebiegają przez nią tory kolejowe, które w znacznym stopniu ograniczają możliwość jej zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym ( w przeciwieństwie do działki przedmiotowej). Te uwagi rzeczoznawcy w ocenie Sądu są wystarczające dla odparcia zarzutu innych cen jednostkowych w operatach dotyczących tych nieruchomości.

Co się tyczy podstaw wyceny, a w szczególności § 29 Rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, to jego zastosowanie biegły rzeczoznawca powołał w operacie, ze względu na brak na lokalnym rynku transakcji prawami użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych niezabudowanych /k.138 akt/. Biegły wskazał, że w celu określenia wartości rynkowej gruntu jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, wartość rynkowa samego gruntu jako przedmiotu prawa własności zostanie przemnożona przez współczynnik, odzwierciedlający relacje cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych, będących przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, do cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych, będących przedmiotem prawa własności /k.137 akt adm/. Jak z tego wynika, biegły zastosował § 29 ust. 3 Rozporządzenia, wbrew twierdzeniom skargi.

Zarzuty skargi dotyczące str. 9 i 11 decyzji są bezzasadne. Co do strony 9, w operacie /k.133/ wskazano, że na podstawie analizy rynku wyselekcjonowano 5 transakcji nieruchomościami posiadającymi walor podobieństwa do nieruchomości pierwotnej, w zakresie prawa własności. Skorygowana cena maksymalna wynosi 196,36 zł/m2, natomiast skorygowana cena jednostkowa minimalna kształtuje się na poziomie 117,48 zł/m2 i takie też dane wskazano na str. 9 decyzji organu I instancji. Podobnie co do str. 11 – w operacie /k.122 i 123/ wskazano, że wyselekcjonowano 6 transakcji nieruchomościami posiadającymi walor podobieństwa do nieruchomości pierwotnej, w zakresie prawa własności. Skorygowana cena maksymalna wynosi 216,36 zł/m2, natomiast skorygowana cena jednostkowa minimalna kształtuje się na poziomie 138,18 zł/m2 i takie też dane wskazano na str. 11 decyzji organu I instancji. Nie można także zgodzić się, że opisy nieruchomości są zbyt lakoniczne. Każdy opis zawiera oprócz podstawowych danych dotyczących położenia i wielkości – cechę otoczenia i sąsiedztwa, dostępu do mediów, dojazdu, dostępności, kształtu działki i ograniczeń. Stąd też należy wyprowadzić wniosek, że opisy nieruchomości zawierają wszystkie niezbędne elementy dla porównań.

Nie są zasadne wobec tego zarzuty skarżącej, iż operat stanowiący podstawę wyceny zawiera w sobie elementy błędu, przypadkowości, zbyt dużej uznaniowości. Te zarzuty nie zostały wykazane i uzasadnione, pozostają ogólnikowe i niekonkretne.

Prawdą jest jedynie to, że Kolegium nie odniosło się szczegółowo do zarzutów odwołania, ale uczynił to Sąd, z wnioskami o ich bezzasadności. Tym samym zarzut ogólności uzasadnienia Kolegium w tym zakresie nie ma wpływu na wynik sprawy. Natomiast Kolegium dokonało oceny operatu w ogólności.

Z wymienionych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.