Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 236/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi P. Sz., R. Sz., M. Sz., K. J., E. Sz., I. K., M. G., E. Sz. i Cz. Sz. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje w mocy poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w zakresie punktu I (pierwszego); 2. uchyla decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w zakresie punktu I (pierwszego); 3. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], Wojewoda W. (dalej "Wojewoda", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], Prezydenta Miasta P. (dalej: "Prezydent Miasta" albo "organ I instancji"), mocą której - na podstawie art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9b1 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 675 ze zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie "u.g.n.") – Prezydent Miasta postanowił:

i) odmówić R. Sz., P. Sz., M. Sz., E. Sz., L. Sz.-Cz., I. K., M. G., K. J. i E. Sz. zwrotu zbytej na rzecz Skarbu Państwa (dalej też jako: "SP") dawnej nieruchomości z księgi wieczystej Kw nr [...], odpowiadającej obecnie części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność SP w zarządzie i użytkowaniu Kombinatu Państwowych Gospodarstw Ogrodniczych w P.-N. (dalej: "PGO N." lub "Kombinat"), położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb N., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2 (dalej też jako "Nieruchomość" lub "działka nr [...]") oraz

ii) umorzyć postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości wszczęte na wniosek Cz. Sz. i H. G.

Opisane wyżej decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji orzekające w sprawie.

Na skutek wniosku P. Sz. złożonego pismem z dnia [...] października 1999 r. oraz późniejszych wniosków E. Sz., R. Sz., P. Sz., M. Sz., W. S., L. Sz.-Cz., I. K., M. G., K. J., E. Sz., Cz. Sz. i H. G., zostało wszczęte postępowanie o zwrot Nieruchomości.

W toku postępowania ustalono, że aktem notarialnym z dnia [...] października 1977 r., Nr rep. [...], pomiędzy S. Sz. (współwłaścicielką w [...] części) i R. S. Sz. (współwłaścicielem w [...] części), a Skarbem Państwa - PGO N. została zawarta umowa sprzedaży Nieruchomości, podówczas zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] (dalej: "Umowa Sprzedaży" albo "Umowa"). Zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.; dalej: "ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości", w skrócie "u.z.t.w.n."), przy czym w Umowie nie został wyraźnie określony cel, dla realizacji którego nastąpiło przewłaszczenie Nieruchomości. Powołano się w niej jedynie na "uzgodnienia z Prezydentem Miasta P. odnośnie nabycia tej nieruchomości przez Kombinat Państwowych Gospodarstw Ogrodniczych w P.-N., zawarte w piśmie z [...] grudnia 1975 r. nr [...]" (§ 3 Umowy). Akta sprawy oznaczone tą sygnaturą ani ww. pismo nie zostały przez organy administracji odnalezione.

W związku z powyższym ustaleń odnośnie celu nabycia Nieruchomości na rzecz SP dokonano w oparciu o przedłożone przez wnioskodawców dowody, tj. wnioski PGO Naramowice skierowane do: Zjednoczenia Państwowych Przedsiębiorstw Gospodarki Rolnej (pismo z [...].03.1977 r. nr [...]), Urzędu Miejskiego w P. (pismo z [...].08.1977 r. nr [...]) i Biura Planowania Przestrzennego (pismo z [...].09.1977 r. nr [...]). Na tej podstawie stwierdzono, iż działka nr 4 wraz z innymi nieruchomościami o łącznej powierzchni [...] m2 położona była w granicach lokalizacji inwestycji rozbudowy szklarni w IV i V etapie, przewidzianej "po prawej stronie ulicy R. w kierunku do torów kolejowych", z tym że żadne pozwolenie na budowę szklarni na przedmiotowej działce nie zostało wydane.

Według oświadczenia pełnomocnika wnioskodawców złożonego na rozprawie administracyjnej w dniu [...] października 2003 r., działka nr [...] była wykorzystywana rolniczo, nigdy nie zostały na niej pobudowane szklarnie, a odszkodowania za zbytą nieruchomość zostały wypłacone w 1978 r.

Jak ustaliły organy, obecnie działka znajduje się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa – której dysponentem jest Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. (dalej "Agencja") – w administrowaniu GRSP P., przy czym na dzień przeprowadzenia oględzin na Nieruchomości (tj. w dniu [...] października 2003 r.) nie była ona użytkowana – stanowiła ugór. Na skraju tej działki usytuowane są urządzenia infrastruktury technicznej: fragment napowietrznego przyłącza energetycznego, słup napowietrznej linii telekomunikacyjnej, gazociąg i wodociąg, przy czym żadne z nich nie obsługuje przedmiotowej nieruchomości.

Ustalono też, iż poprzedni współwłaściciele, którzy zbyli przedmiotową nieruchomość na rzecz SP, nie żyją, a ich spadkobiercami są obecnie: E. Sz., M. Sz., R. Sz., P. Sz., M. G., I. K., L. Sz.-Cz., K. J. i E. Sz.. Natomiast do grona spadkobierców nie należą Cz. Sz. i H. G.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. o tym samym znaku, Prezydent Miasta orzekł: (i) zwrócić Nieruchomość (zapisaną podówczas w księdze wieczystej Kw nr [...]) na rzecz ww. spadkobierców, w określonych w decyzji częściach ułamkowych, (ii) zobowiązać współwłaścicieli do zwrotu na rzecz Agencji łącznie kwoty [...]1 zł oraz (iii) umorzyć postępowanie o zwrot Nieruchomości wszczęte na wniosek Cz. Sz. i H. G.

Uzasadniając organ I instancji wskazał, że Nieruchomość została nabyta na rzecz SP – PGO N. pod budowę szklarni w IV i V etapie. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że celu tego nie zrealizowano. Na podstawie wyjaśnień Agencji ustalono, że Nieruchomość była użytkowana rolniczo przez Kombinat. Skoro jednak Nieruchomość przeznaczona była pod konkretną inwestycję budowlaną i inwestycji tej nigdy nie zrealizowano, to za realizację celu nie można uznać rolniczego użytkowania tego terenu. W tych okolicznościach, w ocenie organu I instancji, spełniona został przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 1 u.g.n., dlatego orzeczono o zwrocie Nieruchomości na rzecz spadkobierców jej poprzednich współwłaścicieli.

Na skutek odwołania wniesionego przez Agencję, Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, iż materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji zawiera określone braki. Przede wszystkim w toku postępowania nie ustalono w sposób jednoznaczny, czy istnieją akta sprawy znak [...], a zwłaszcza pismo z dnia [...] grudnia 1975 r. wzmiankowane w § 3 Umowy Sprzedaży. Cel wywłaszczenia został ustalony jedynie na podstawie dokumentów przedłożonych przez wnioskodawców, a organ nie ustalił przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie przejęcia nieruchomości przez SP. Ponadto oceną dowodową nie zostały objęte dzienniki gospodarcze z lat 1982–1988 oraz mapy planów zasiewów potwierdzające sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, iż istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Prezydent Miasta odmówił wymienionym spadkobiercom poprzednich właścicieli zwrotu Nieruchomości oraz umorzył postępowanie o jej zwrot wszczęte na wniosek Cz. Sz. i H. G.

Uzasadniając wskazał, że w Umowie Sprzedaży nie określono celu, dla realizacji którego nastąpiło nabycie Nieruchomości, dlatego ustaleń w tym zakresie dokonano na podstawie dokumentów zebranych w sprawie. W obowiązującym wówczas ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1975 r. działka nr [...] była przeznaczona pod uprawy rolne. Jej nabycie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa – PGO N., a przedmiotem działania Kombinatu było prowadzenie wielkotowarowej produkcji ogrodniczej, zaś ogrodnictwo jest wyspecjalizowanym działem rolnictwa. Z korespondencji prowadzonej w 1977 r. wynikało, że na Nieruchomości Kombinat zamierzał wybudować szklarnie, których ostatecznie nie zrealizowano. Jednak, jak wynika z dzienników gospodarczych i planów zasiewów, na polu "C", w skład którego wchodziła działka nr [...], przynajmniej od 1982 r. do 1991 r. prowadzone były uprawy warzyw oraz zbóż. Uprawy warzyw mogą być prowadzone zarówno w szklarniach, jak i polowo. Dlatego, w ocenie organu I instancji, prowadzenie produkcji ogrodniczej na polu w miejsce prowadzenia tej produkcji w szklarniach, przy zachowaniu zaplanowanej funkcji użytkowej nabytego terenu i wobec realizacji celu nabycia, jest dopuszczalnym odstępstwem przy realizacji inwestycji, która stanowiła uzasadnienie dla wywłaszczenia Nieruchomości. Realizację celu nabycia rozpoczęto na przedmiotowej działce przynajmniej w 1982 r., a więc przed upływem 7 lat od dnia nabycia Nieruchomości na rzecz SP, i kontynuowano ją do 1998 r. Okoliczność, że w późniejszym okresie cel ten nie był realizowany, jest już bez znaczenia. W konsekwencji Prezydent Miasta uznał, że nie została spełniona żadna z przesłanek zbędności określonych w art. 137 u.g.n. Odnośnie umorzenia postępowania wszczętego na wniosek Cz. Sz. i H. .organ I instancji wskazał, że osoby te nie należą do kręgu spadkobierców poprzednich właścicieli Nieruchomości, stąd nie są uprawnione do wystąpienia z żądaniem jej zwrotu.

Od opisanej decyzji Prezydenta Miasta odwołanie złożyli wnioskodawcy, reprezentowani przez pełnomocnika, który podniósł, że w toku postępowania ustalono, iż przedmiotowa działka znajdowała się w granicach projektowanej rozbudowy szklarni w IV i V etapie, ale ich budowa nigdy się nie rozpoczęła. Nawet jeśli przyjąć, że prace projektowe są rozpoczęciem inwestycji, to cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w ciągu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Kombinat odstąpił od budowy szklarni i prowadził produkcję polową. Jeżeli przyjąć, że celem wywłaszczenia była produkcja ogrodnicza polowa, to nie mogło być mowy o wywłaszczeniu, gdyż poprzedni właściciel również takie uprawy prowadził. Wywłaszczenia nie można opierać na założeniu, że "państwowe jest lepsze" i tym bardziej w dzisiejszych czasach popierać argumenty tego typu. Cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle. Żadna ze znanych odwołującemu ustaw nie zrównuje produkcji szklarniowej i polowej; przeciwnie, podlegają one wyraźnemu rozgraniczeniu; produkcja szklarniowa jest działem specjalnym rolnictwa. Od czasu wydania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2005 r., która orzekła zwrot spornej nieruchomości, nie zostały ujawnione w sprawie żadne nowe okoliczności, dlatego decyzja ta nie powinna być zmieniona.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2010 r.

Uzasadniając wskazał, że w ramach postępowania o zwrot nieruchomości organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, w toku którego zostanie ustalone, na jaki dokładnie cel nieruchomość była wywłaszczona (nabyta) oraz w jaki sposób nieruchomość była i jest wykorzystywana. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie ustalenie tej okoliczności było o tyle trudne, iż strony Umowy nie sprecyzowały w sposób jednoznaczny celu sprzedaży przedmiotowej działki. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż konieczność wykupienia działek gruntowych stanowiących własność indywidualnych rolników, w tym między innymi działki nr [...], zaszła w związku z przystąpieniem do prac związanych z budową IV i V etapu budowy szklarni, do budowy których ostatecznie nie doszło. Zdaniem organu odwoławczego nie oznacza to jednak, że przedmiotowa działka nie była wykorzystywana w celach, do jakich służyłyby wybudowane na niej szklarnie, gdyż na nieruchomości tej co najmniej od 1982 r. do 1991 r. prowadzona był działalność ogrodnicza i rolna. Działalność ta była zgodna z przeznaczeniem działki określonym w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1975 r. ("teren upraw rolnych") oraz z przedmiotem i zakresem działalności Kombinatu. Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, organ I instancji trafnie uznał, że cel, dla którego Nieruchomość została przejęta, został zrealizowany, albowiem przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana na działalność ogrodniczą oraz rolną. Prawidłowo też przyjął, że dla oceny przesłanki zbędności nie ma znaczenia ta okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość w trakcie oględzin w 2002 r. stanowiła ugór. Wojewoda uznał też, że zasadnie Prezydent Miasta odmówił przymiotu strony postępowania Cz. Sz. i H. G.

Od opisanej decyzji Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. wnieśli, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika: P. Sz., R. Sz., M. Sz., K. J., E. Sz., I. K., M. G., E. Sz. i Cz. Sz. – zaskarżając ją w całości oraz zarzucając:

1) obrazę art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. – poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia;

2) naruszenie art. 76 § 1 i 2 k.p.a. – polegające na faktycznym odmówieniu przymiotu wiarygodności dokumentu w postaci przedstawionych przez skarżących pism Kombinatu z dnia 6 września 1977 r. i 27 sierpnia 1977 r., z których wynika cel wywłaszczenia, tj. wybudowanie szklarni;

3) z ostrożności procesowej – naruszenie art. 86 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie – gdyż w sytuacji niemożności przeprowadzenia dowodu z akt Urzędu Miasta P. o sygn. [...] zasadnym było przeprowadzenie dowodu z wyjaśnień strony.

Z powołaniem się na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji i wydanie orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżących, z jednoczesnym zobowiązaniem do zwrotu uzyskanego przy wywłaszczeniu odszkodowania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podkreślono, że w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości można było przeprowadzić wywłaszczenie tylko w sytuacji wskazania niezbędnego celu publicznego, dla którego wywłaszczenie następuje. Mimo braku akt o sygn. [...] istnieją w sprawie inne dokumenty, które w należyty sposób wskazują cel – w postaci budowy szklarni – który legł u podstaw decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej działki. Skoro inwestycja ta nie została przez cały okres zrealizowana choćby w części, to, zdaniem skarżących, żądanie zwrotu Nieruchomości jawi się jako uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przystępując do tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy zasadniczo nie są pomiędzy stronami sporne. Spór dotyczy jedynie precyzyjnego określenia celu, dla którego doszło do przewłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na podstawie Umowy Sprzedaży na rzecz SP oraz określenia, czy późniejsze prowadzenie przez Kombinat na tej nieruchomości upraw polowych stanowiło realizację tego celu. W ocenie Sądu, za wyjątkiem tych dwóch spornych kwestii, organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenia te, z powyższym zastrzeżeniem, Sąd podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. W myśl tego ostatniego przepisu, do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – który to przepis stanowił prawną podstawę zawarcia Umowy Sprzedaży – stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. jej przepisy art. 136-art. 148b dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, stosownie do art. 140 u.g.n. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Nakaz odpowiedniego stosowania przywołanych wyżej przepisów na mocy odesłania z art. 216 ust. 1 u.g.n. oznacza w szczególności, że przez użyte w tych przepisach pojęcia "decyzji o wywłaszczeniu" i "celu wywłaszczenia" należy rozumieć także umowę nabycia nieruchomości, o której mowa w art. 6 u.z.t.w.n., oraz cel zawarcia takiej umowy przez nabywcę (cel przewłaszczenia, zwany dalej, dla uproszczenia wywodu, celem wywłaszczenia).

Jest poza sporem, iż w Umowie Sprzedaży nie określono wyraźnie celu wywłaszczenia Nieruchomości. W tej sytuacji, jak trafnie przyjęły organy administracji, ustaleń w tym zakresie należało dokonać na podstawie inny dokumentów zebranych w sprawie, zwłaszcza tych, które poprzedzały i przygotowywały zawarcie Umowy (zob. np. wyrok NSA z 04.10.1994 r., IV SA 1153/93, ONSA 1995/2/99 oraz: wyrok NSA z 12.10.1999 r., IV SA 1484/97, LEX nr 48653). Opierając się na takich dokumentach, a przede wszystkim na korespondencji prowadzonej przez Kombinat w 1977 r., organy administracji trafnie skonstatowały, że "na działce nr [...] Kombinat zamierzał wybudować szklarnie" (s. 4 uzasadnienia decyzji organu I instancji z [...].03.2010 r.), tudzież, że "konieczność wykupienia (...) działki nr [...] zaszła w związku z przystąpieniem do prac związanych z budową IV i V etapu budowy szklarni" (s. 6 uzasadnienia decyzji organu II instancji z [...].01.2011 r.). Mimo to Prezydent Miasta ostatecznie uznał, że celem wywłaszczenia było prowadzenie produkcji ogrodniczej w szklarniach oraz że dopuszczalnym odstępstwem od tak rozumianego celu było prowadzenie produkcji ogrodniczej na polu (s. 4 uzasadnienia decyzji z [...].03.2010 r.). Wojewoda cel ów jeszcze bardziej uogólnił wskazując, że była nim szeroko rozumiana produkcja rolna, tj. działalność ogrodnicza oraz rolna (ss. 4 i 5 uzasadnienia decyzji z [...].01.2010 r.).

W ocenie Sądu organy administracji obu instancji wyprowadziły niewłaściwe wnioski z treści przeanalizowanych dokumentów, nadmiernie uogólniając wynikający z nich cel wywłaszczenia. Skoro w dokumentach tych jednoznacznie wskazywano, iż nabycie przedmiotowej nieruchomości było niezbędne na potrzeby planowanej budowy (rozbudowy) obiektów szklarniowych - a więc bezpośrednio pod realizację konkretnej inwestycji budowlanej – to brak było podstaw do przyjęcia, iż cel wywłaszczenia wyrażał się w prowadzeniu produkcji rolnej lub ogrodniczej. Na przeszkodzie takiemu uogólniającemu wnioskowaniu stoi dyrektywa ścisłej interpretacji celu wywłaszczenia, jako instytucji o charakterze wyjątkowym (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 12.05.2008 r., II SA/Kr 1224/07 oraz wyrok NSA z 03.09.2010 r., I OSK 1537/09 – oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"; podobnie T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 362), a także wzgląd na treść art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. W myśl tego przepisu, który obowiązywał w dacie zawierania Umowy Sprzedaży, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była na określone w ustawie cele "niezbędna". Stąd wniosek, iż sama tylko "przydatność" nieruchomości na taki cel nie uzasadniała jeszcze wywłaszczenia (por. wyrok SN z 06.08.1998 r., III RN 77/99, OSNP 2002/4/82 oraz wyrok NSA z 27.10.1998 r., IV SA 2077/98, CBOSA). W tym kontekście należy zauważyć, iż o ile można zasadnie argumentować, że działka nr [...] była rzeczywiście "niezbędną", w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n., na cele rozbudowy szklarni - tego rodzaju inwestycja wymaga bowiem, niejako ze swej istoty, a zwłaszcza ze względów technicznych i technologicznych (m.in. konieczność współdzielenia tej samej infrastruktury pomocniczej, jak np. kotłownia, urządzenia zasilające itp.), realizacji w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów już istniejących (podlegających rozbudowie) – o tyle na cele produkcji ogrodniczej lub rolnej nieruchomość ta, co najwyżej, mogła być tylko "przydatna". Zwykła produkcja rolna, zwłaszcza polowa, mogła być bowiem prowadzona przez Kombinat na innych działkach, niekoniecznie na działce nr [...]. Tym bardziej, że na przedmiotowej działce tego rodzaju produkcję prowadzili już podówczas jej prywatni właściciele. Jak zaś trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 czerwca 2003 r. (II SA/Po 2474/01, niepubl.), trudno byłoby w takiej sytuacji zakładać, że odebranie ziemi jednemu podmiotowi prowadzącemu tam produkcje rolną i oddawanie jej drugiemu podmiotowi, który realizując uprawnienia właścicielskie Państwa będzie tę ziemię w taki sam sposób wykorzystywał, stanowiło dopuszczany ustawowo cel wywłaszczenia.

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, zbędność nieruchomości na cel, który uzasadniał wywłaszczenie, musi być oceniana na zasadzie tych samych kryteriów, co jej niezbędność określona w postępowaniu wywłaszczeniowym, a więc konkretnie i ściśle (zob. np.: wyrok NSA z 21.10.1991 r., IV SA 914/91, CBOSA; wyrok NSA z 22.10.1993 r., SA/Kr 477/93, CBOSA; wyrok SN z 07.02.1995 r., III ARN 82/94, OSNP 1995/15/183; wyrok WSA w Poznaniu z 27.05.2010 r., IV SA/Po 13/10, CBOSA). Zarówno dokumenty zebrane w sprawie, jak i przedstawiona wyżej analiza kwestii niezbędności Nieruchomości na cel wywłaszczenia dają podstawy do przyjęcia, że celem nabycia przedmiotowej nieruchomości była budowa (rozbudowa) obiektów szklarniowych, a więc realizacja konkretnej inwestycji budowlanej. W świetle powyższych uwag za nieuprawnione należy więc uznać stanowisko organów administracji obu instancji, iż Nieruchomość nie stała się zbędna na tak określony cel wywłaszczenia w związku z podjęciem prowadzenia na jej obszarze przez Kombinat, przed upływem wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów, upraw polowych. Prowadzenie takich upraw (polowych) w żadnym razie nie jest bowiem równoznaczne z realizacją inwestycji w postaci budowy obiektów szklarniowych. W tym miejscu należy podkreślić, że nawet przyjęcie, iż celem wywłaszczenia było prowadzenie upraw szklarniowych, jawi się jako nadmierne uproszczenie i niedopuszczalne uogólnienie celu wywłaszczenia. Należy bowiem zauważyć, że objęcie przedmiotowej działki planem rozbudowy obiektów szklarniowych ("w IV i V etapie") wcale nie oznaczało, że akurat na obszarze tej działki prowadzone będą jakiekolwiek uprawy, gdyż nie sposób wykluczyć jej wykorzystania np. dla posadowienia infrastruktury pomocniczej (np. kotłowni, dróg wewnętrznych, innych urządzeń lub obiektów niezbędnych dla "obsługi" wybudowanych szklarni). W tym kontekście prowadzenie produkcji rolniczej lub ogrodniczej na polu stanowiącym przedmiotową działkę nie może zostać uznane za dozwoloną modyfikację celu wywłaszczenia nie przekreślającą jego tożsamości. Wbrew stanowisku organu I instancji wyrażonemu w decyzji z dnia [...] marca 2010 r., produkcja taka nie stanowi dopuszczalnego, w świetle poglądów orzecznictwa, odstępstwa przy realizacji inwestycji uzasadniającej ekspropriację; odstępstwa nie prowadzącego do zmian jakościowych wykraczających poza cel wywłaszczenia. Przeciwnie, w niniejszej sprawie mamy w istocie do czynienia z całkowitym brakiem realizacji zaplanowanej inwestycji, której urzeczywistnieniu miało służyć nabycie przez SP m.in. przedmiotowej działki, a co za tym idzie – z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia. Sąd podziela zatem stanowisko wyrażone przez Prezydenta Miasta w pierwszej z zapadłych w niniejszej sprawie decyzji (z [...] kwietnia 2005 r.), że skoro Nieruchomość przeznaczona była pod konkretną inwestycję budowlaną i inwestycji tej nigdy nie zrealizowano, to za realizację celu nie można uznać rolniczego użytkowania tego terenu.

Dochodząc do odmiennych wniosków w kwestii określenia celu wywłaszczenia oraz weryfikacji jego realizacji organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w zakresie, w jakim unormowania te nakładają na organy obowiązek wszechstronnego rozważenia i oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem prawideł logiki dotyczących wnioskowania, dowodzenia, przekonywania i uzasadniania (por. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze 2005, s. 724). Dopuściły się także naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to poprzez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, polegającą na nieuwzględnieniu konieczności zapewnienia interpretacyjnej korelacji pomiędzy użytym w art. 137 § 1 u.g.n. pojęciem "zbędności" nieruchomości na cel, który uzasadniał wywłaszczenie, a jej "niezbędnością" na ten cel w momencie dokonywania wywłaszczenia – niezbędnością wymaganą obecnie w świetle art. 112 ust. 3 u.g.n., a wcześniej m.in. w art. 3 ust. 1 u.z.t.w. – co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Oddalając skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd dał wyraz przekonaniu, iż organy administracji trafnie przyjęły, że Cz. Sz. i H. G. nie nalezą do kręgu spadkobierców poprzednich właściciel Nieruchomości, a tym samym nie posiadają legitymacji prawnej do występowania w wnioskiem o jej zwrot. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, wobec braku wniosku, o którym mowa w art. 209 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni wszystkie uwagi i ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oraz podejmie dalsze czynności procesowe niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Uwzględni przy tym pogląd prawny podzielany przez Sąd w niniejszym składzie, iż samo istnienie na wywłaszczonej nieruchomości infrastruktury technicznej, co do zasady, nie uniemożliwia dokonania jej zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców.