Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1504/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2005 r. sprawy ze skargi [...] S.A na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 800zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1504/04

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 28 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm./ po rozpatrzeniu zgłoszenia dotyczącego montażu nietrwale związanej z gruntem tablicy reklamowej typu backligth w pasie drogowym przy ul. [...] w rejonie al. [...] w [...] złożonego w dniu 8 sierpnia 2003 r. przez inwestora "[...]" S.A. w [...] umorzył postępowanie wszczęte zgłoszeniem. W uzasadnieniu decyzji podano, iż prace budowlane związane z budową obiektu będącego przedmiotem zgłoszenia wymagają uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego. Zdaniem organu I instancji przedmiotowy obiekt składa się z fundamentu, konstrukcji nośnej i wsporczej, do której mocowana jest tablica reklamowa, oznacza to, że na konstrukcji budowlanej instalowana jest reklama. Natomiast ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 6 świadomie użył terminu "instalowanie" zamiast "budowa" i wobec tego instalowanie tablic i urządzeń reklamowych dotyczy tylko montażu tablic i urządzeń reklamowych do konstrukcji nośnej, natomiast budowa konstrukcji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym wniosek inwestora zawierający zgłoszenie w trybie art. 30 Prawa budowlanego jest bezzasadny, gdyż sprawa wymaga rozstrzygnięcia poprzez wydanie decyzji w trybie art. 28. Przedmiotowa decyzja oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie do realizacji prac objętych zgłoszeniem.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania inwestora na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy w/w decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż instalowanie urządzenia reklamowego z jednoczesnym zaprojektowaniem wolnostojącej konstrukcji budowlanej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę natomiast art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ma zastosowanie wówczas, kiedy instalowanie urządzeń reklamowych polega na przymocowaniu tablicy bezpośrednio do istniejących obiektów budowlanych / budynków, wiaduktów, mostów, itp. /.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył inwestor wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji lub tylko zaskarżonej decyzji. Zarzuty podniesione w skardze to naruszenie art. art. 7, 8, 10, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie w przedmiocie zebranych dowodów, nie wyjaśnienie czy planowany nośnik jest trwale czy nietrwale związany z gruntem oraz brak merytorycznego ustosunkowania się do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów. Natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą art. art. 3 pkt 3 i 4, 29 ust. 1 pkt 22 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i dotyczą niewłaściwego rozumienia pojęcia budowli i obiektu małej architektury. Zdaniem skarżącego urządzenie reklamowe może zostać uznane zarówno za budowlę jak i obiekt małej architektury w zależności od jego rozmiarów a w związku z tym nie można priori przyjmować, że procedurze zgłoszenia podlegają wyłącznie prace polegające na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem określonych reklam poza obszarem zabudowanym. Jeżeli roboty budowlane dotyczą urządzenia reklamowego będącego obiektem małej architektury to inwestor będzie miał obowiązek dokonać zgłoszenia a nie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna o, tyle, iż powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nadto na mocy art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie do rozstrzygnięcia były dwa problemy, od rozwiązania których zależała prawidłowość rozstrzygnięć organów. Problem pierwszym dotyczy oceny, czy zgłoszony obiekt jest objęty dyspozycją art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie rozstrzygania, a zatem, czy wystarczające jest zgłoszenie zamiaru jego instalacji, czy też potrzebne jest pozwolenie na jego budowę. Problem drugi sprowadza się do oceny prawidłowości procesowego sposobu zakończenia sprawy przez jej umorzenie.

Rozstrzygając pierwszy problem należy określić jaki jest zakres stosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 i jego interpretacja. W dacie orzekania przez organy administracji treść tegoż artykułu była następująca: " Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym". Taka treść obowiązuje od 24 grudnia 1997 r. / zmieniono jedynie kolejność punktów /, kiedy to nastąpiła istotna zmiana tegoż przepisu przez art. 1 pkt 12b ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw / Dz.U. nr 111, poz. 726 /. Treść pierwotna była następująca: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych wykonanych na istniejących obiektach budowlanych, z wyjątkiem reklam świetlnych". Porównanie pierwotnego tekstu oraz obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji państwowej / aktualnie również / musi prowadzić do wniosku, iż nieuprawniony jest pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że przepis ten dotyczy wyłącznie instalowania tablic reklamowych na istniejących obiektach. Ten pogląd był adekwatny do pierwotnej treści tegoż przepisu, aktualnie nie da się go obronić i należy stwierdzić, że instalować tablice i urządzenia reklamowe można również na gruncie. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2002 r. sygn. akt IV S.A. 2400/01 a przedstawiającego problem w sposób, jaki został przedstawiony w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu wyeliminowanie przez ustawodawcę z treści przepisu słów: "wykonanych na istniejących obiektach budowlanych" jest jednoznaczne, instalacja jest możliwa nie tylko na obiektach budowlanych.

Taka interpretacja art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 prowadzi do wniosku, iż instalowanie i remont tablic i urządzeń reklamowych nie tylko na obiektach budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi i dlatego błędna jest interpretacja organu I instancji z której wynika, iż w przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Nie oznacza to, iż organy administracji architektoniczno – budowlanej nie posiadają uprawnień ustawowych, ażeby "kontrolować" rozmieszczenie reklam i urządzeń reklamowych na terenie swojej właściwości. Takie uprawnienia wynikają z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, który przewiduje bardzo szeroką platformę możliwości kontroli instalacji reklam i urządzeń reklamowych. Przedmiotowa inwestycja z uwagi między innymi na swoją wysokość, umiejscowienie, konstrukcję na pewno wymaga przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego pod kątem wymagań przewidzianych w art. 30 ust. 7 i jeżeli organ stwierdzi zaistnienie, któregokolwiek z zagrożeń lub wymagań przewidzianych w/w przepisem może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Przyjęcie interpretacji organów administracji państwowej przedstawionej w niniejszym postępowaniu mogłoby doprowadzić do sytuacji, że realizacja "zminiaturyzowanej" wersji przedmiotowej inwestycji, np. wysokości 1,00m ustawionej na chodniku wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę. Nie taki na pewno był cel kolejnych zmian w prawie budowlanym, które miały uprościć i odformalizować procedury procesu inwestycyjnego.

Ustawodawca w art. 29 słowa "instalowanie" używa jeszcze w aktualnym stanie prawnym w ust. 2 pkt 14 i 15 / poprzednio również tylko w innych punktach / i wyraźnie jest tam mowa o "instalowaniu na obiektach budowlanych" i wydaje się, iż takie sformułowanie jest prawidłowe. Trudno przewidzieć, czym kierował się ustawodawca dokonując z dniem 24 grudnia 1997 r. zmian polegających na wykreśleniu powyższego sformułowania. Na pewno pierwotna wersja nie przysparzałaby tylu problemów interpretacyjnych, czy słowo "instalacja" to również wykonanie konstrukcji, na której umieszczono tablicę lub urządzenie reklamowe czy tylko zamontowanie tablicy lub urządzenia reklamowego na istniejącym obiekcie budowlanym, oraz rozważania dotyczące trwałego związania z gruntem konstrukcji lub rozważań czy jest to obiekt małej architektury lub tymczasowy obiekt budowlany. Taką olbrzymią gamę możliwości interpretacyjnych spowodowało wykreślenie kilku słów z przepisu, której ustawodawca nie przewidział. Wydaje się, iż w tym przypadku bardzo rozsądnym rozwiązaniem byłby powrót do pierwotnej wersji przedmiotowego przepisu, któryby wtedy jednoznacznie uregulował kwestię instalowania reklam i urządzeń reklamowych. Instalowanie na istniejącym obiekcie – wyłącznie zgłoszenie do właściwego organu– natomiast wszystkie inne przypadki wykonania, montażu, budowy reklam i urządzeń reklamowych wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. Mając na uwadze aktualny stan rozwoju myśli technicznej w procesie budowlanym rozważania typu czy jest "trwale związany z gruntem" czy też nie są czysto teoretyczne, nawet sam ustawodawca odstąpił od zdefiniowania tego pojęcia. Dlatego też wskazanie w stanie prawnym w dacie orzekania przez organy administracji państwowej, iż w przypadku wykonania konstrukcji nośnej z tablicą lub urządzeniem reklamowym będzie wymagalne pozwolenie na budowę jest nieuprawnione.

Odnośnie drugiego problemu dotyczącego umorzenia postępowania Sąd również - co do zasady - nie podziela stanowiska organów administracyjnych. Stwierdzić trzeba, że umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy postępowanie takie było lub stało się bezprzedmiotowe. Zadaniem organu w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie stanu faktycznego, określenie, którym przepisom prawa należy taki stan przyporządkować, a następnie rozstrzygnięcie sprawy. Celem postępowania administracyjnego jest zatem załatwienie sprawy co do jej istoty. Dopóki w toczącej się sprawie występują elementy materialnego stosunku prawnego obejmującego przedmiot postępowania, organ nie ma podstaw do umorzenia postępowania. Jeżeli przy rozstrzyganiu sprawy okaże się, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inną podstawę prawną niż przyjęta we wcześniejszych fazach postępowania, nie oznacza to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ma nadal swój przedmiot, tyle, iż podlegający innej kwalifikacji prawnej. Jeżeli organ uznaje, że zgłoszony zamiar inwestycyjny nie mieści się w granicach określonych art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego to konstatacja taka, sama przez się, nie daje podstawy do umorzenia postępowania. Ponieważ organ dokonuje prawnej oceny żądania, jako nie mieszczącego się w dyspozycji art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego oznacza to tyle, że dla określenia sytuacji prawnej strony względem przedmiotu objętego zgłoszeniem nie można zastosować trybu przewidzianego przez ten przepis, a nie że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Jest oczywiste, że nie ma wówczas potrzeby wydawania postanowienia o uzupełnieniu dokumentacji sprawy. Celem takiego postanowienia jest bowiem, z procesowego punktu widzenia, uzupełnienie materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zaś organ nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i ma jednoznaczną ocenę prawną tego stanu, winien wnieść sprzeciw rozstrzygając sprawę co do jej istoty, a nie umarzać postępowanie.

Dlatego też mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1270/. Na podstawie art. 152 i art. 153 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienie się niniejszego wyroku a przedstawiona ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. art. 200 i 209 w/w ustawy.