Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2078/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 8 ust. 1, art. 41 pkt. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 3 § 1, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2049/14 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2049/14 oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

T. G. pismem z dnia [...] lutego 2014 r. wniosła o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup środków higieny osobistej w kwocie 95 zł.

Prezydent W., na podstawie art. 3 ust. 3, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., zwanej dalej "ustawą") decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z przeprowadzonego w dniu [...] marca 2014 r. wywiadu środowiskowego wynika, iż wnioskodawczyni mieszka w dwupokojowym lokalu wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu Dzielnicy Ś. z pełnoletnim synem, prowadzi jednak samodzielne gospodarstwo domowe. Nie ustalono, czy może uzyskiwać pomoc od syna, bowiem był on nieobecny podczas wywiadu. Mieszkanie składa się z kuchni z dostępem do naturalnego oświetlenia, przedpokoju i łazienki. Wyposażone jest w centralne ogrzewanie, energię elektryczną, gaz ziemny, zimną i centralną ciepłą wodę oraz kanalizację. Dochodem T. G. jest renta w wysokości [...] zł wypłacana przez ZUS. Jest ona osobą długotrwale chorą i niepełnosprawną. W czasie wywiadu środowiskowego wnioskodawczyni nie udzieliła informacji o wysokości opłat za czynsz, energię elektryczną, gaz ziemny oraz dodatku mieszkaniowym. Ponadto nie wyraziła zgody na wypełnienie oświadczenia o stanie majątkowym oraz na oględziny mieszkania, a drzwi do dwóch pokoi i łazienki były zamknięte.

Biorąc pod uwagę, że dochód wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. 542 zł, nie kwalifikuje się ona do przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy. Organ rozpatrzył zatem przedmiotowy wniosek w trybie art. 41 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Użyty zwrot "może być przyznany" oznacza, że decyzja administracyjna wydawana jest na zasadzie uznania administracyjnego przy jednoczesnym wykazaniu, iż sytuacja spełnia warunki szczególnie uzasadnionego przypadku. Szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości.

W ocenie organu pierwszej instancji, okoliczności niniejszej sprawy nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku. Zaspokojenie potrzeby zakupu środków higieny osobistej należy do przypadków zwykłych, powszechnych i występujących codziennie, natomiast skarżąca dysponuje dochodem z którego może samodzielnie zaspokoić wnioskowaną potrzebę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania T. G., decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, zarówno co do ustaleń faktycznych jak i kwalifikacji prawnej, w tym wykładni art. 41 pkt 1 ustawy. Wskazał, że powołany przepis przewiduje przyznanie pomocy w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w jakiej się znalazła. W ocenie organu, pod pojęciem szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w wart. 41 pkt 1 ustawy należy rozumieć, zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. W przedmiotowej sprawie, brak jest podstaw do uznania, że obecnie zaszły jakieś szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie wnioskowanego świadczenia. Ponadto organ podkreślił, że skarżąca powinna zdawać sobie sprawę, iż celem pomocy społecznej nie jest całkowite utrzymywanie zainteresowanej, lecz wspieranie w trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej przy jej aktywnym współdziałaniu.

T. G. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organom świadomą złą wolę, działanie wbrew prawu i zasadom współżycia społecznego oraz naruszenie jej praw jako osoby niepełnosprawnej. Zarzuciła również organom postawę "antyżyciową, antyspołeczną oraz antyobywatelską". Wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz przyznanie jej wnioskowanego świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy prawidłowo uznały, iż w przedmiotowej sprawie wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej powinien być rozpoznany w trybie art. 41 pkt 1 ustawy, a nie art. 39 ustawy. Stwierdził, że możliwość wydania decyzji na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy, mającej charakter uznaniowy, uzależniona jest od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sądowa kontrola prawidłowości decyzji wydanej w trybie powołanego przepisu wymaga zbadania w pierwszej kolejności, w jaki sposób organ dokonał wykładni tego pojęcia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i przyjęły, że sytuacja osobista i życiowa skarżącej nie może być uznana za "szczególnie uzasadniony przypadek", który zachodzi jedynie wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że okolicznością niesporną jest niepełnosprawność skarżącej, w tym orzeczenie w stosunku do niej o całkowitej niezdolności do pracy na stałe. Tym niemniej skarżąca posiada stały dochód oraz korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej w postaci zasiłku mieszkaniowego. Nie zaistniały również żadne nadzwyczajne okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na nagłe pogorszenie się jej sytuacji życiowej i na zwiększenie jej potrzeb, które wyczerpywałyby przedstawione wyżej rozumienie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, sytuacja skarżącej była trudna ale uzyskiwany przez nią dochód, a także udzielona jej dotychczas pomoc finansowa uzasadniały twierdzenie, że brak było podstaw do przyznania dodatkowego specjalnego zasiłku celowego na zakup środków higieny osobistej. Ponadto skarżąca zamieszkuje z dorosłym synem, przy czym nie udzieliła ona informacji, jaka jest jego sytuacja finansowa oraz czy w i jakim zakresie może on pomóc skarżącej, jak również, czy rzeczywiście prowadzi on odrębne gospodarstwo. Sąd pierwszej instancji wskazał także, że wykładnia przepisów ustawy o pomocy społecznej nie może prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z tej instytucji źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 ustawy zasadą pomocniczości (subsydiarności).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła T. G.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazała na naruszenie:

- przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 7 i art. 77, art. 80 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy poprzez nieodstrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że organ naruszył w zaskarżonej decyzji wymienione przepisy;

2) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zakwestionowanej przez skarżącą decyzji, skutkującą zaakceptowaniem przez Sąd pierwszej instancji wad prawnych, którymi obarczona jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i oddalenie w konsekwencji skargi T. G.;

- przepisów prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy wykluczającą, zdaniem Sądu pierwszej instancji, przyznanie skarżącej wnioskowanej formy pomocy społecznej, gdyż prowadziłoby to do uczynienia z pomocy społecznej źródła utrzymania;

2) błędną wykładnię art. 41 ustawy, skutkującą zaakceptowaniem przez Sąd pierwszej instancji wydania przez organ decyzji z przekroczeniem uznania administracyjnego, tj. decyzji dowolnej, a nie swobodnej;

3) niezastosowanie art. 3 ust. 3 ustawy, wskazującego na kryteria, jakie musi wykonywać organ administracji, wykonując ustawę o pomocy społecznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z uwagi na orzeczoną w stosunku do skarżącej niepełnosprawność oraz nieporadność życiową, obowiązkiem organów było zbadanie autentyczności jej twierdzeń co do sytuacji materialnej i bytowej. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, ograniczenie się organu jedynie do uznania prawdziwości oświadczenia skarżącej bez podjęcia dodatkowych dowodów na potwierdzenie tego stanu rzeczy, było błędne. Przedwczesne było zatem dokonanie oceny, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w sytuacji, kiedy ustalono, że mieszka razem z synem oraz istnieje uzasadniona wątpliwość co do treści składanych przez nią oświadczeń. Powyższe skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem, że skarżąca przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, co w konsekwencji uniemożliwiło uzyskanie świadczenia na podstawie art. 39 ustawy. Opisane działanie organu, które zostało zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji narusza art. 75 § 1 K.p.a., wskazujący, że jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym zeznania świadków.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/04; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zakwestionowanej przez skarżącą decyzji, skutkującą zaakceptowaniem wad prawnych, którymi obarczona jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i oddaleniem w konsekwencji skargi T. G.

W kontekście przedstawionego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 powołanej ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże, mimo że art. 3 § 1 P.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio wprost nie podpada pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I GSK 748/11, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), o ile zarzut naruszenia art. 3 P.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/09; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 70/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 tej ustawy, akcentując niezasadne oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w wyniku zaakceptowania wad prawnych, którymi obarczona jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uchybienia, których w ocenie strony skarżącej nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji zostały wskazane w ramach zarzutu naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Istota stanowiska strony skarżącej kasacyjnie w zakresie wskazywanych uchybień proceduralnych sprowadza się do stwierdzenia o nietrafności przyjęcia przez organy, a następnie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca – której sytuacja zdrowotna jest organom znana, tak jak i znana jest im jej nieporadność - przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej, czego następstwem było rozpatrywanie sprawy na podstawie art. 41 pkt 1, a nie art. 39 ust. 1 ustawy. Kwalifikacja ta – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - nastąpiła w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w którym bezkrytycznie ustalono wyłącznie w oparciu o oświadczenia skarżącej dotkniętej dysfunkcją społeczną i psychiczną, że prowadzi ona odrębne gospodarstwo domowe mimo zamieszkiwania z dorosłym synem, którego nie przesłuchano w charakterze świadka.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych nie potwierdza stanowiska strony skarżącej kasacyjnie o tym, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł istotnych braków w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organy. Analiza kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] marca 2014 r. wykazuje, że skarżąca T. G. nie zakwestionowała ustaleń organów, z których wynika, że prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe. Ustaleń tych skarżąca nie zakwestionowała również w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym w skardze do Sądu. Z dołączonego przez skarżącą do skargi pisma z dnia 7 lutego 2014 r. wynika, że nie kwestionuje ona faktu przekroczenia przez nią kryterium dochodowego, a składając wniosek o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie wskazała osób, które pozostają z nią we wspólnym gospodarstwie domowym. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie daje też podstaw do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie jest osobą, która nie byłaby w stanie zareagować na nieprawdziwe w jej przekonaniu ustalenia w zakresie stanu faktycznego. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest ponadto wiadome z urzędu – w związku z licznymi skargami kasacyjnymi T. G. – że skarżąca kasacyjnie jest osobą, która od wielu lat występuje z wnioskami o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej, a w sprawach rozpoznawanych na skutek jej wniosków organy obydwu instancji prowadzą postępowania wyjaśniające i wydają decyzje administracyjnie, w motywach których z istoty rzeczy odnoszą się do kwestii kryterium dochodowego i sposobu jego ustalania. Skarżąca kasacyjnie zna zatem mechanizmy prawnoproceduralne dotyczące przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej i ma świadomość konsekwencji, jakie łączą się z faktem samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego. Wszystkie te okoliczności wskazują, że Sąd pierwszej instancji zasadnie nie zakwestionował stanowiska organów o tym, że skarżąca kasacyjnie prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a zwłaszcza nie było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku weryfikacji ustaleń niekwestionowanych przez skarżącą, w tym przesłuchania syna skarżącej w sytuacji, w której skarżąca kasacyjnie odmówiła dokonania oględzin całego mieszkania, uniemożliwiając tym samym poczynienie ustaleń również co do tego, czy prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe, mieszkając razem z synem.

W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do zakwestionowania zasadności przyjętego przez organy i Sąd pierwszej instancji stanowiska, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zarzut naruszenia przez organy art. 7, art. 77, art. 80, art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 ustawy okazał się zatem nieuzasadniony, a w konsekwencji brak jest również podstaw do uwzględnienia w realiach niniejszej sprawy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a.

W wyniku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego trafne było stanowisko organów o braku podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego w oparciu o art. 39 ust. 1 i 2 ustawy i potrzebie rozważenia przesłanek przyznania specjalnego zasiłku celowego, o jakim stanowi art. 41 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, "w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi". Wykładnia tego przepisu dokonana przez organy i Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. Prawidłowo również zastosowano ten przepis w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w normatywnej konstrukcji zasiłku, o jakim stanowi art. 41 pkt 1 ustawy posłużył się dwiema kategoriami tzw. luzu decyzyjnego. Kompetencja do przyznania tego zasiłku jest bowiem kompetencją uznaniową ("może być przyznany specjalny zasiłek celowy"), a jedna z materialnoprawnych przesłanek jego przyznania określona została przy pomocy pojęć nieostrych ("w szczególnie uzasadnionych przypadkach"). Takie uwarunkowania specjalnego zasiłku celowego, który dodatkowo przedstawia się jako świadczenie o charakterze wyjątkowym, bo skierowanym do osób lub rodzin, którym co do zasady nie przysługują świadczenia z pomocy społecznej, tj. osób lub rodzin, których dochody przekraczają kryterium dochodowe - determinują szczególny obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej osób, które ubiegają się o to świadczenie. Z art. 4 ustawy wynika, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z kolei art. 11 ust. 2 tej ustawy stanowi, że "brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (...)". Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym. Obowiązek współdziałania przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy. Jest niewątpliwie większy, gdy pomoc ta może być przyznana wyjątkowo - "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Skarżąca tego ustawowego obowiązku współdziałania z organami pomocy społecznej nie realizuje skoro sprzeciwia się przeprowadzeniu wywiadu alimentacyjnego z jej synem, odmawia udzielenia informacji o wysokości uzyskanego dodatku mieszkaniowego i okazania decyzji o jego przyznaniu, nie wyraża zgody na dokonanie oględzin całego mieszkania, a tym samym uniemożliwia dokonanie ustaleń faktycznych niezbędnych dla zastosowania względem niej świadczenia przysługującego w wyjątkowych sytuacjach, tj. specjalnego zasiłku celowego. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie wskazuje się, że "szczególnie uzasadniony przypadek" oznacza przypadek odbiegający od sytuacji osób spełniających kryteria dochodowe. Przypadek ten musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na okazjonalność i nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba nie jest w stanie sobie z nim poradzić, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. "Szczególnie uzasadniony przypadek" to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Wyjątkowość okoliczności przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach wynika stąd, że beneficjenci tych świadczeń nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom przy ograniczonych środkach finansowych i ogromnej liczbie beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Stąd też przez "szczególne przypadki" uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie zostały uznane spłata zadłużenia, zapłacenie rachunku za gaz, prąd, zakup biletów komunikacji miejskiej (por. wyroki NSA: z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07; z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 155/07; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 401/11, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl; I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Lex 2014 , s. 2012 -213, W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2013, s.188).

Wyżej przedstawiona wykładnia pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest tożsama z wykładnią przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji. W kontekście tego trafnie Sąd ten ocenił również, że taki szczególnie uzasadniony przypadek nie wystąpił w realiach niniejszej sprawy. Z akt sprawy wynika, że sytuacja bytowa i zdrowotna skarżącej kasacyjnie nie zmienia się od pewnego czasu. Jest ona osobą długotrwale chorą i niepełnosprawną. Nie nastąpiło żadne szczególne nadzwyczajne wydarzenie, które pogorszyłoby jej dotychczasową sytuację. Okoliczności, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie – nie kwestionując jej trudnej sytuacji życiowej, materialnej i zdrowotnej – nie noszą zatem znamion nagłości, jednorazowości, niecodzienności, nadzwyczajności, wymaganej dla przyznania zasiłku określonego w art. 41 pkt 1 ustawy.

Ponadto podkreślenia wymaga, że specjalny zasiłek celowy nie może przybierać formy świadczenia cyklicznego, przyznawanego na kolejne pojawiające się przewidywalne bądź nawet oczywiste potrzeby, związane z normalnym, bieżącym korzystaniem z lokalu mieszkalnego, jak uregulowanie opłat za gaz, energię, czynsz, a do tego w istocie dąży skarżąca. Temu służy specjalny zasiłek okresowy, określony w art. 41 pkt 2 ustawy, który jest przyznawany w sytuacji, gdy wyjątkowo niekorzystne konsekwencje rozciągnięte są w czasie, przy czym w tym przypadku musi również zachodzić "szczególnie uzasadniony przypadek" (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, op. cit., s. 190 ). Skarżąca w skardze kasacyjnej nie zarzuciła naruszenia art. 41 pkt 2 ustawy. Ponadto świadczenie z tego przepisu podlega częściowemu albo całkowitemu zwrotowi, a skarżąca niewątpliwie domagała się przyznania świadczenia bezzwrotnego. W realiach niniejszej sprawy skarżąca, nie realizując obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej nie wykazała, że potrzeba zakupienia środków higieny osobistej w kwocie 95 zł, związana jest z jej aktualnie nagłą i nadzwyczajną sytuacją.

Skoro trafnie wykluczono w realiach niniejszej sprawy materialną przesłankę przyznania specjalnego zasiłku celowego, tj. przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", organy nie miały podstaw do działania w ramach uznania administracyjnego, które jest realizowane dopiero wtedy, gdy w sprawie spełnione są faktyczne i materialnoprawne przesłanki uzyskania świadczenia. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę w dokonywaniu wyboru rozstrzygnięcia w ramach uznania, znajdują się m.in. kryteria wskazane w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie mogło jednakże dojść do naruszenia powyższych przepisów, jak i do przekroczenia granic uznania, bowiem treść rozstrzygnięcia zdeterminowały wcześniejsze ustalenia dotyczące braku wystąpienia w sprawie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Kwestia uznaniowości i rozważania przekroczenia jej granic aktualizuje się dopiero w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", który jest warunkiem sine qua non przyznania świadczeń specjalnych z art. 41 ustawy. W niniejszej sprawie natomiast Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organów, że przypadek taki nie zaistniał.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a. po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.