Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 424/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia określonej działalności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 22 stycznia 2021 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej M. M. 2.217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M.M.(dalej także jako "strona" albo "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję (...) Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 marca 2021 r. nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w (...) z dnia 22 stycznia 2021 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności usługowej ustanowionego w stanie epidemii.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 18 listopada 2020 r. oraz 3 grudnia 2020 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w W. wpłynęły zawiadomienia dotyczące funkcjonowania "A" w R. przy ul. (...), którego przedmiotem było świadczenie usług w zakresie udostępniania solarium. Dodatkowo w dniu 4 grudnia 2020 r. do Stacji wpłynęło pismo z Komisariatu Policji w R. znak (...) z dnia 1 grudnia 2020 r. informujące o prowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie popełnionego wykroczenia, to jest prowadzenia działalności gospodarczej niezgodnie z obostrzeniami związanymi z pandemią Covid-19.

W dniu 9 grudnia 2020 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) na podstawie upoważnień nr (...) i (...) przeprowadzili kontrolę sanitarną w "A" w R. przy ul. (...). Z kontroli sporządzono protokół nr (...). Podczas kontroli ustalono, że M.M. świadczy usługi w zakresie udostępniania solarium. W obiekcie funkcjonowało 6 kabin z łóżkami opalającymi (jedno łóżko stojące oraz pięć łóżek leżących). Zgodnie z oświadczeniem M.M. zakład prowadzi działalność usługową związaną z wypożyczaniem i dzierżawą sprzętu rekreacyjnego i sportowego, ujętą w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 77.21.Z. udostępniając na miejscu łóżka solaryjne. Właścicielka oświadczyła także, że od czasu dodania nowego kodu PKD prowadzona działalność nie zmieniła się. Podczas kontroli z łóżek solaryjnych korzystały dwie klientki. W zakładzie zapewniono środki do dezynfekcji dłoni i powierzchni.

W piśmie z dnia 10 grudnia 2020 r. M.M. wskazała, że wznowiła działalność w związku z trudną sytuacją finansową, przy zachowaniu wszelkich środków ostrożności. Aby zminimalizować ryzyko zakażenia wzmożono reżim sanitarny poprzez zmniejszenie ilości przyjmowanych klientów (maksymalnie czterech klientów na sześć łóżek), wyłączono z użytkowania poczekalnię oraz zapewniono brak kontaktu z klientów innymi klientami (osobne kabiny). Dodatkowo stosowano bieżącą dezynfekcję a płatności dokonywano jedynie przy użyciu karty płatniczej. M.M. oświadczyła nadto, że z dniem 10 grudnia 2020 r. zamknęła zakład.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w (...) pismem z dnia 15 grudnia 2020 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia przepisów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19. Zawiadomienie zostało odebrane w dniu 4 stycznia 2021 r. Strona nie skorzystała z możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań.

Decyzją z dnia 22 stycznia 2021 r. nr (....) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w (...) nałożył na M.M. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą "A" w R. przy ul. (...) administracyjną karę pieniężną w kwocie 10.000 zł.

W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) w zw. z § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2132) oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.").

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że w obiekcie strony udostępniane są klientom łóżka solaryjne w celu wywołania opalenizny. Zgodnie z art. 2 ust.5 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o ochronie zdrowia przed następstwami korzystania z solarium (Dz. U. z 2017 r., poz. 2111) solarium to urządzenie elektryczne wyposażone w lampy UV, wykorzystywane do naświetlania skóry w celu wywołania opalenizny (hiperpigmentacji). Zgodnie zaś z § 10 ust 1 pkt 3 obowiązującego na dzień kontroli rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii do dnia 27 grudnia 2020 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04. Z). Podklasa PKD 96.04.Z obejmuje działalność usługową łaźni tureckich, saun i łaźni parowych, solariów, salonów odchudzających, salonów masażu itp. mającą na celu poprawę samopoczucia.

Organ podniósł, że zupełnie bezzasadne jest przypisywanie przez stronę w klasyfikacji działalności PKD wypożyczania i dzierżawy sprzętu rekreacyjnego i sportowego, mimo tego, że rodzaj i sposób świadczenia usług nie uległ zmianie, to jest na miejscu udostępniane są do użytku łóżka solaryjne. Dokonane przez stronę działania polegające, jak wyżej wskazano, na dodaniu klasyfikacji działalności PKD kodu 77.21.Z, mają zdaniem organu znamiona działań celowych i wskazują na próbę obejścia powszechnie obowiązujących przepisów prawa w celu dalszego wykonywania działalności, pomimo zakazów.

Organ wyjaśnił dalej, że podstawę prawną wydania decyzji stanowił przepis art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust.3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Wskazany przepis nakłada na państwowego powiatowego inspektora sanitarnego obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w szczególności za naruszenie obowiązku czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Jak wyżej wskazano, § 10 ust. 1 pkt 3 obowiązującego na dzień kontroli sanitarnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie o ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ustanowił do dnia 27 grudnia 2020 r. ustanowił zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji

Działalności w podklasie 96.04.Z), którą strona pomimo zakazu prowadziła.

Z kolei jak stanowi ww. przepis art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi administracyjna kara pieniężna może być nałożona w wysokości od 10.000 zł do 30. 000 zł. Przepisy ww. ustawy nie regulują odrębnie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w związku z czym zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., w takim przypadku należy zastosować regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 189d k.p.a. wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

W niniejszej sprawie organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. Z uwagi na fakt, iż brak jest zasadności uznania, iż waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania jest znikoma z uwagi na nadrzędny cel, jakim jest ograniczenie transmisji wirusa wśród społeczeństwa należy uznać, że istotne jest przestrzeganie ograniczeń, nakazów i zakazów, ponieważ przynoszą one wymierne efekty w walce z epidemią SARS-CoV-2. Mając powyższe na względzie organ pierwszej instancji wymierzając M.M. karę w wysokości 10.000 zł wziął pod uwagę następujące przesłanki:

M.M. prowadząc swoją działalność pomimo zakazu w związku z epidemią SARS-CoV-2, swoim zachowaniem stworzyła wysokie ryzyko narażenia na zachorowanie innych ludzi;

ww. uprzednio nie była karana za to samo zachowanie;

ww. podjęła dobrowolnie działania w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, gdyż od dnia 10 grudnia 2020 r. zaprzestała świadczyć usługi solaryjne.

W odwołaniu od powyższej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji M.M. podniosła zarzuty:

a) naruszenia prawa materialnego:

- poprzez nałożenie na stronę administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy strona nie naruszyła przepisu rozporządzenia, albowiem prowadziła działalność gospodarczą ujętą w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 77.21.Z, to jest wypożyczanie i dzierżawa sprzętu rekreacyjnego i sportowego, a nie działalność usługową związaną z poprawą kondycji fizycznej (ujętą w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z), która była zakazana na mocy rozporządzenia;

- poprzez nałożenie na stronę administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy zakaz prowadzenia działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z) został wprowadzony na mocy rozporządzenia, a nie ustawy, podczas gdy w Rzeczypospolitej Polskiej nie został wprowadzony żaden ze stanów nadzwyczajnych, który uzasadniałby stanowienie przepisów ingerujących w istotę wolności działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia;

b) naruszenie przepisów postępowania:

poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a wskutek tego brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie pisma z Komisariatu Policji w R. i protokołu kontroli przeprowadzonej bez uprzedniego zawiadomienia przedsiębiorcy;

poprzez oparcie ustaleń faktycznych na podstawie pisma z Komisariatu Policji w R. , podczas gdy brak jest podstawy prawnej by przyjąć, że Policja jest uprawniona do przekazywania notatek zawierających dane o obywatelach organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej;

poprzez brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji dowodów, na których oparł się organ oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

poprzez odmowę zastosowania art. 189f k.p.a. pomimo że waga naruszenia była znikoma, a nadto strona dnia 10 grudnia 2020 r. zamknęła solarium i od tamtej pory nie prowadzi działalności;

poprzez przeprowadzenie dnia 9 grudnia 2020 r. kontroli sanitarnej bez uprzedniego zawiadomienia strony o zamiarze wszczęcia kontroli;

- poprzez uzasadnienie odstąpienia od zawiadomienia strony o kontroli "kontrolą interwencyjną w związku z interwencją z dnia 03.12.2020 r.", która to przyczyna nie mieści się w katalogu przesłanek uzasadniających brak zawiadomienia strony o zamiarze wszczęcia kontroli wskazanych enumeratywnie w naruszonym przepisie.

Po rozpoznaniu odwołania strony zaskarżoną decyzją (...) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że nieprawdą jest, że wydając decyzję o wymierzeniu kary administracyjnej organ pierwszej instancji oparł się wyłącznie o pismo Komisariatu Policji z dnia 1 grudnia 2020 r. i protokół kontroli. Organ ustalenia poczynił w ramach własnej kontroli z dnia 9 grudnia 2020 r. (która wykazała jednoznacznie, że w obiekcie udostępniane są klientom łóżka solaryjne w celu wywołania opalenizny) oraz oparł się na wyjaśnieniach złożonych przez stronę w dniu 10 grudnia 2020 r. W trakcie kontroli M.M. oświadczyła, że prowadzona działalność nie zmieniła się pomimo dodania w dniu 16 listopada 2020 r. nowego kodu PKD, to jest 77.21.Z - wypożyczanie i dzierżawa sprzętu rekreacyjnego i sportowego oraz nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na prowadzenie działalności polegającej na wypożyczaniu i dzierżawie sprzętu. W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w (...) nie miał istotnych wątpliwości co do zakwalifikowania wykonywanej działalności gospodarczej w podklasie 96.04.Z, to jest działalności związanej z poprawą kondycji fizycznej, która obejmuje działalność usługową łaźni tureckich, saun i łaźni parowych, solariów, salonów odchudzających, salonów masażu itp. mającą na celu poprawę samopoczucia. Powyższy rodzaj działalności potwierdziła sama strona w swoich w wyjaśnieniach z dnia 10 grudnia 2020 r. wskazując, że z powodów finansowych otworzyła solarium. Niezależnie od tego, zdaniem organu odwoławczego, argumentacja strony, że łóżko solaryjne jest sprzętem sportowym jest całkowicie chybiona i nie ma uzasadnienia w przepisach. Natomiast solaria są ewidentnie wymienione w podklasie 96.04.Z.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że wbrew stanowisku strony wyrażonym w odwołaniu M.M. brała czynny udział w postępowaniu, zapoznała się z dokumentami oraz złożyła wyjaśnia. Zarzut strony, iż kontrolę przeprowadzono z naruszeniem art. 48 ustawy z dnia 16 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców jest również nieprawdziwy, ponieważ oceniając wniesioną przez osobę fizyczną interwencję organ pierwszej instancji miał prawo uznać, że zachodzi bezpośrednie zagrożenie zdrowia w związku z prowadzoną działalnością solarium a ogłoszonym stanem epidemii i odstąpił od zawiadomienia strony o zamiarze wszczęcia kontroli, zgodnie z art. 48 ust. 11 pkt 4 ustawy - Prawo przedsiębiorców.

Z kolei zarzut, że organ nie zastosował art. 189f k.p.a. i nie odstąpił od wymierzenia kary z uwagi na znikomą wagę naruszenia nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ przy wymierzaniu kary zastosował się do art. 189d k.p.a. biorąc pod uwagę sposób szerzenia się epidemii SARS-CoV-2 głównie przez bliski kontakt drogą kropelkową lub przez bezpośredni kontakt fizyczny z osobą zakażoną SARS-CoV-2 lub bezpośredni kontakt bez środków ochronnych z wydzielinami osoby z Covid 19 oraz metody zapobiegania, w których istotnym elementem jest ograniczenie kontaktu z tym wirusem. Organ uznał, że waga naruszenia jest duża. Jednak z uwagi na sytuację materialną strony wyrażoną w piśmie z dnia 10 grudnia 2020 r. wymierzył najniższą z możliwych karę przewidzianą dla tego rodzaju naruszenia. Odnosząc się do finalnie do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, (...) Wojewódzki Inspektor Sanitarny podniósł, że nie jest organem właściwym do badania zgodności regulacji prawnych z Konstytucją. Uprawnienia takie posiada Trybunał Konstytucyjny i sądy w zakresie rozporządzeń.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku reprezentowana przez pełnomocnika M.M. wniosła o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji, względnie o ich uchylenie i umorzenie postępowania w całości.

Decyzji organu odwoławczego skarżąca zarzuciła:

a) naruszenie prawa materialnego, to jest:

- § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez:

- utrzymanie w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) nakładającej na skarżącą administracyjną karę pieniężną w sytuacji, gdy skarżąca nie naruszyła przepisu rozporządzenia, albowiem prowadziła działalność gospodarczą ujętą w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 77.21.Z, to jest wypożyczanie i dzierżawa sprzętu rekreacyjnego i sportowego, a nie działalność usługową związaną z poprawą kondycji fizycznej (ujętą w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z), która była zakazana na mocy rozporządzenia;

- zastosowanie tego przepisu, podczas gdy nie obowiązywał on w chwili wydania zaskarżonej decyzji;

- art. 48 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art 46 b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zw. z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) nakładającej na skarżącą administracyjną karę pieniężną w sytuacji, gdy zakaz prowadzenia działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z) został wprowadzony na mocy rozporządzenia, a nie ustawy, podczas gdy w Rzeczypospolitej Polskiej nie został wprowadzony żaden ze stanów nadzwyczajnych, który uzasadniałby stanowienie przepisów ingerujących w istotę wolności działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia, a zatem przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie mogły stanowić skutecznej podstawy prawnej zakazującej skarżącej prowadzenia działalności gospodarczej,

b) naruszenie przepisów postępowania, to jest:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a wskutek tego brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie pisma z Komisariatu Policji w R. i protokołu kontroli przeprowadzonej bez uprzedniego zawiadomienia przedsiębiorcy;

- art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie pisma z Komisariatu Policji w R. , podczas gdy brak jest podstawy prawnej by przyjąć, że Policja jest uprawniona do przekazywania notatek zawierających dane o obywatelach organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej;

- art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieprawidłowe wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jest art. 138 § 2 k.p.a. i zaniechanie wskazania aktu prawnego, na podstawie którego organ wydał zaskarżoną decyzję, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. poprzez nieprawidłowe pouczenie strony, to jest błędne wskazanie charakteru i wysokości wpisu od skargi;

- art. 189c k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w chwili orzekania obowiązywała ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, to jest w chwili wydania zaskarżonej decyzji prowadzenie działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z) było dozwolone, nie groziło za nie nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, wobec czego organ powinien zastosować obowiązujące wówczas przepisy,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy organ powinien stwierdzić nieważność decyzji, ewentualnie ją uchylić i umorzyć postępowanie, albowiem strona nie naruszyła przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, rozporządzenie nie zostało wydane zgodnie z Konstytucją, a nadto w chwili orzekania przez organ rozporządzenie nie obowiązywało i w świetle obowiązujących w chwili wydania decyzji przepisów zachowanie skarżącej nie było zagrożone nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej;

- art. 189f k.p.a. poprzez odmowę jego zastosowania pomimo że waga naruszenia była znikoma, a nadto skarżąca dnia 10 grudnia 2020 r. zamknęła solarium;

- art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców poprzez przeprowadzenie dnia 9 grudnia 2020 r. przez organ pierwszej instancji kontroli sanitarnej bez uprzedniego zawiadomienia skarżącej o zamiarze wszczęcia kontroli;

- art. 48 ust. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców poprzez uzasadnienie odstąpienia przez organ pierwszej instancji od zawiadomienia skarżącej o kontroli "kontrolą interwencyjną w związku z interwencją z dnia 03.12.2020 r" która to przyczyna nie mieści się w katalogu przesłanek uzasadniających brak zawiadomienia skarżącej o zamiarze wszczęcia kontroli wskazanych enumeratywnie w naruszonym przepisie.

W odpowiedzi na skargę (...) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do uznania zasadności któregokolwiek z zarzutów podniesionych w skardze i zmiany stanowiska zajętego w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie (w realiach niniejszej sprawy decyzję administracyjną) pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W tym kontekście trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Dokonując kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione uznać należy za zasadne.

Tytułem wstępu podnieść należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. 2020 r., poz. 433).

W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych);

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny;

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych,

uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Administracyjną karę pieniężną nałożono z kolei na skarżącą na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten stanowi: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł (ust. 1 pkt 3). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które w § 10 ust. 1 pkt 3 ustanowiło czasowe ograniczenie (w pierwotnej wersji do dnia 17 stycznia, potem, po zmianie do dnia 28 lutego 2021 r.) prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z).

Należy w tym miejscu wskazać, że do dnia 20 marca 2021 r. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym zapisano (§ 9 ust. 3), że do dnia 28 marca 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z) jest dopuszczalne, pod warunkiem zachowania odległości między klientami co najmniej 1,5 m.

Zdaniem organów orzekających zakaz ustanowiony w rozporządzeniu z dnia 1 grudnia 2020 r. został przez skarżącą naruszony, a okoliczność ta determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Skarżąca wskazywała w toku postępowania, a następnie w skardze, że prowadziła działalność gospodarczą ujętą w PKD w podklasie 77.21.Z (wypożyczanie i dzierżawa sprzętu rekreacyjnego i sportowego) a nie zakazaną na mocy ww. rozporządzenia działalność ujętą w PKD w podklasie 96.04.Z (działalność usługowa związana z poprawą kondycji fizycznej).

Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

W tej materii, na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa.

W związku z powyższą konstatacją wskazać należy, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r.

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej.

Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Natomiast z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika tymczasem wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z 1 grudnia 2020 r.. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych.

Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Co więcej, wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Taką regulację zawierało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

W kontekście opisanych wyżej ograniczeń i zakazów należy wskazać, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej opisanych rozporządzeniach a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona).

Treść omawianych rozporządzeń ingeruje zatem w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu omawianych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Należy ponadto podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od dnia 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem z 19 kwietnia 2020 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r., czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że organ odwoławczy powinien był uwzględnić zmianę stanu prawnego wprowadzoną rozporządzeniem z dnia 26 lutego 2021 r. (obowiązującym od dnia 27 lutego 2021 r.). Obowiązek ten wynikał z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą, organ drugiej instancji na skutek wniesionego odwołania, ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę już rozpatrzoną i rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Rola organu odwoławczego nie sprowadza się zatem wyłącznie do kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania, lecz do ponownego - merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w oparciu o stan prawny aktualny na dzień orzekania. Należy wskazać, że jakkolwiek prowadzone postępowanie dotyczące nałożenia kary pieniężnej jest postępowaniem administracyjnym, a nie karnym, to jednak z uwagi na represyjny charakter kary pieniężnej, przy jej orzekaniu należy uwzględniać wypracowaną w nauce prawa karnego regułę intertemporalną nakazującą stosowanie przepisu obowiązującego w dacie orzekania, a nie w dacie deliktu, jeśli przepis ten jest względniejszy dla sprawcy. Zasadę tę potwierdza przepis art. 189c k.p.a., który przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych nakazuje organom administracji stosowanie przepisów względniejszych dla sprawcy. W realiach sprawy organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na nieobowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisach rozporządzenia z dnia 1 grudnia 2020 r. Takie działanie ocenić należy jako naruszenie zarówno art. 6 jak i art. 15 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwała z kolei argumentacja skarżącej koncentrująca się wokół zakwalifikowania wykonywanej przez skarżącą działalności gospodarczej. Trudno bowiem racjonalnie założyć, że łóżko solaryjne może być postrzegane jako sprzęt sportowy.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również podniesione w skardze pozostałe zarzuty naruszenia regulacji proceduralnych. Z uwagi na to, że zasadnym okazały się podstawowe zarzuty naruszenia prawa materialnego samodzielnie determinujące wydanie orzeczenia kasacyjnego Sąd odstąpił od szczegółowego odniesienia się do niezasadności poszczególnych naruszeń prawa procesowego.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie to umorzył (punkt drugi sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się kwota wpisu od skargi (400 zł), kwota wynagrodzenia reprezentującego skarżącą radcy prawnego (1.800 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa (17 zł).

Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.