Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 23/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 125, art. 688
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: Art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, ust. 2, art. 92 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: Art. 3 par. 1, art. 50 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 4 ust. 1, ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na § 12 ust. 3 i § 16 ust. 11 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz § 1 pkt 22 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 w przedmiocie zmiany uchwały nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków skargę oddala.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2011r.

W dniu 24 października 2007r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.). W § 12 ust. 3 tej uchwały przewidziano, że "Uprawnienie, o którym mowa w ust. 2 nie dotyczy osób, w stosunku do których została orzeczona eksmisja z lokalu stanowiącego zasób mieszkaniowy Gminy Miejskiej Kraków ze względu na zadłużenie czynszowe lub zachowanie niezgodne z zasadami współżycia społecznego oraz osób, w stosunku do których została orzeczona eksmisja z lokalu i które wstąpiły w stosunek najmu na podstawie Ustawy". W § 16 ust. 11 miał brzmienie: "Weryfikacji nie podlegają wnioski osób zamieszkujących w lokalu stanowiącym zasób mieszkaniowy Gminy Miejskiej Kraków w przypadku stwierdzenia, iż w stosunku do tego lokalu istnieje zadłużenie za czynsz lub inne opłaty za używanie lokalu, w wysokości przekraczającej jeden pełny okres płatności".

Następnie w dniu 7 stycznia 2009r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, na podstawie której (§ 1 pkt 21) cytowany powyżej § 16 ust. 11 zmienił oznaczenie na § 16 ust. 12, a także (§ 1 pkt 22 tej uchwały zmieniającej) otrzymał nowe brzmienie: "Weryfikacji nie podlegają wnioski osób zamieszkujących w lokalu stanowiącym zasób mieszkaniowy Gminy Miejskiej Kraków w przypadku stwierdzenia, iż w stosunku do tego lokalu istnieje zadłużenie za czynsz lub inne opłaty za używanie lokalu, w wysokości przekraczającej jeden pełny okres płatności, z wyłączeniem spraw, o których mowa w § 7 ust. 2-4, §36 ut. 1, ust. 2 pkt 1 i 3, §39 i § 46 ust. 5. Zdanie poprzedzające stosuje się odpowiednio do lokali w budynkach stanowiących własność osób fizycznych nieznanych z miejsca pobytu, pozostającymi w zarządzie Gminy Miejskiej Kraków, dla których nie został ustanowiony kurator".

Pismem z dnia 2 grudnia 2009r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł skargę na § 16 ust. 12 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXIV/288/07 z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Woj. Małop. z 2007r. Nr 850, poz. 5589 z późn. zm.), w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr LXII/804/09 z dnia 7 stycznia 2009r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Woj. Małop. z 2009r. Nr 66, poz. 471), a także na § 12 ust. 3 w/w uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXIV/288/07 w zakresie w jakim osoby, w stosunku do których została orzeczona eksmisja z lokalu stanowiącego zasób mieszkaniowy Gminy Miejskiej Kraków ze względu na zadłużenie czynszowe, są pozbawione uprawnienia do ubiegania o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tych przepisów.

Na wezwanie Sądu, pismem z dnia 27 września 2010r., precyzując zakres skargi skarżący wyjaśnił, iż jego intencją jest żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów prawa miejscowego "co do przepisów nowelizujących, które wpłynęły na obowiązujące brzmienie § 16 ust. 12 z dnia 24 października 2007r." Jednocześnie jednak skarżący zwrócił uwagę na dokonaną § 1 pkt 22 uchwały z dnia 7 stycznia 2009r. zmianę numeracji dotychczasowego § 16 ust. 11 na § 16 ust. 12, stwierdzając, iż zestawienie treści § 16 ust. 11 uchwały z dnia 24 października 2007r. w jej pierwotnym brzmieniu, z brzmieniem jaki miał uzyskać § 16 ust. 12 po nowelizacji, prowadzi do wniosku, że celem uchwałodawcy była zmiana brzmienia § 16 ust. 11 uchwały z dnia 24 października 2007r., który to przepis w ramach tej samej nowelizacji zyskał oznaczenie § 16 ust. 12. Mając powyższe na uwadze skarżący zauważył, iż dopiero łączne odczytanie tych dwóch w/w uchwał pozwala ustalić aktualnie obowiązującą normę wynikającą ze znowelizowanego § 16 ust. 12 uchwały z dnie 24 października 2007r. oraz że przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja skargi w zakresie przepisów prawa miejscowego, prowadząca – przy uwzględnieniu skargi – do stwierdzenia nieważności tych przepisów, powoduje, że skutkiem stwierdzenia nieważności przepisu nowelizującego będzie (jeżeli nie jest to czysty przepis przejściowy) "odżycie" przepisu nowelizowanego. W takiej sytuacji uchwałę będzie należało potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co w okolicznościach przedmiotowej sprawy oznaczałoby brak zmiany brzmienia § 16 ust. 12 (poprzednie oznaczenie: § 16 ust. 11) uchwały z dnia 24 października 2007r. Dlatego też zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie nie jest zasadnym zaskarżenie tylko przepisów uchwały z dnia 24 października 2007r., ewentualnie tylko przepisów uchwały z dnia 7 stycznia 2009r., skoro aktualnie obowiązująca treść przepisu § 16 ust. 12 uchwały z dnia 24 października 2007r. jest wynikiem nowelizacji.

Zaskarżonym przepisom uchwały Nr XXIV/288/07 Rzecznik zarzucił naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.) oraz art. 2, 7, 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Skarżący podkreślił, że będące przedmiotem skargi akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii ustawowych, ani wykraczać poza unormowania ustawowe. Art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów zawiera upoważnienie nakładające na radę gminy obowiązek uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. W przepisie tym wskazano również, że w razie gdy rada gminy nie określiła w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Z kolei w ust. 3 art. 21 ustawy ustawodawca określił co w szczególności winny zawierać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, iż analiza treści przytoczonego wyżej przepisu ustawy prowadzi do wniosku, iż zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Jego zdaniem, posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, że w uchwalanych przez radę gminy zasadach muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Rada gminy może wprawdzie zamieścić w uchwale jeszcze dodatkowe zagadnienia związane z najmem, ale nie oznacza to, że może dowolnie określać dodatkowe kryteria, według których potrzeby mieszkaniowe określonych gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. Zdaniem skarżącego, rada winna respektować przy ustalaniu zasad wynajmu lokali ogólne zasady płynące z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz wartości określone Konstytucją RP.

Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, iż z przepisu art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika obowiązek gminy i powiązane z nim uprawnienie mieszkańca gminy, którego sytuacja materialna uzasadnia oddanie mu w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Co do zasady więc, podstawowymi warunkami jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Skarżący stwierdził zatem, że brak jest w ustawie o ochronie praw lokatorów przepisu, który nakazywałby wnioskodawcy przed złożeniem wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej uregulowanie zadłużenia, w przypadku gdy wnioskodawca nie opłacał na bieżąco należności za zajmowany lokal znajdujący się w zasobie mieszkaniowym Gminy Miejskiej Kraków. W związku z tym Rzecznik uznał, że błędem jest przyjęcie, iż wniosek o najem lokalu komunalnego można rozpatrzyć tylko w przypadku uprzedniego uregulowania powstałych zaległości. Takiego upoważnienia nie można w ocenie Rzecznika wywodzić z użycia przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności", które sprawia, iż przepis ten ma charakter otwarty.

Skarżący stwierdził również, że ustawa nie wiąże w jakikolwiek sposób możliwości uzyskania mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy z przesłanką nieposiadania zadłużenia związanego z lokalem pozostającym w zasobie gminy, której spełnienie uprawniałoby dopiero obywatela do ubiegania się o mieszkanie. W tym stanie rzeczy Rzecznik nie zgodził się z argumentacją Gminy, przedstawioną mu w piśmie z dnia 17 czerwca 2009r., znak: OR-3.0562-357/09, co do traktowania braku zadłużenia w kategoriach "warunków zamieszkiwania" kwalifikujących do ich poprawy. W ocenie skarżącego, nawet najszersza wykładnia pojęcia "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy" w żaden logiczny sposób nie wiąże się z faktem posiadania lub nieposiadania zadłużenia w opłatach czynszowych. Rzecznik przypomniał przy tym, że m.in. w art. 4 ust. 2 oraz art. 20 ustawy o ochronie praw lokatorów określony został zarówno cel utworzenia mieszkaniowego zasobu gminy, jak i krąg osób posiadających prawo do lokalu z tego zasobu. A zatem za działanie pozaprawne Rzecznik uznał wprowadzenie dla osób ubiegających się o najem lokalu gminnego dodatkowych warunków, które nie wynikają z przepisów ustawy. Stąd też zdaniem skarżącego, nałożenie w § 16 ust. 12 uchwały Rady Miasta Krakowa, na osoby składające wniosek o najem lokalu mieszkalnego lub socjalnego, obowiązku spełnienia dodatkowego kryterium – spłaty zadłużenia związanego z lokalem komunalnym – wykracza poza upoważnienie ustawowe, określone w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Bliżej nieokreślone kryterium "zadłużenie za czynsz lub inne opłaty za używanie lokalu", jako niewymienione w powołanych przepisach ustawy, nie powinno być podstawą odmowy rozpatrzenia wniosku o najem lokalu osoby należącej do ustawowego kręgu, tj. takiej, która spełnia przesłanki ustawowe, jakimi są przynależność do wspólnoty samorządowej oraz prowadzenie gospodarstwa o niskich dochodach.

Zdaniem Rzecznika uzależnienie możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych od zdarzeń przeszłych stoi w sprzeczności z wykładnią celowościową przepisów określających warunki wymagane do ubiegania się o lokal gminny, a dotyczących przecież aktualnie osiąganych dochodów oraz braku możliwości samodzielnego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w danej chwili. Przepis § 12 ust. 3 uchwały w sposób trwały wyłącza osoby objęte orzeczeniem eksmisyjnym, zapadłym w związku z zadłużeniem czynszowym, z kręgu osób mogących ubiegać się o najem lokalu ze względów społecznych. W konsekwencji okoliczności towarzyszące wypowiedzeniu umowy najmu oraz samo uzasadnienie orzeczenia o opróżnieniu lokalu determinują sytuacją obywatela na przyszłość w zakresie warunków ubiegania się o pomoc mieszkaniową gminy. Reasumując Rzecznik stwierdził, iż przywołany przepis art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wyraźnie wskazuje, co powinny określać zasady wynajmowania gminnych lokali, jednakże z omawianego upoważnienia ustawowego nie sposób wywieść delegacji do wyłączenia określonych grup członków wspólnoty samorządowej z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego.

Skarżący stwierdził, iż ustawa o ochronie praw lokatorów nakłada na gminę obowiązek oddania w najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy tym mieszkańcom wspólnoty samorządowej, którzy nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych oraz spełniają kryteria dochodowe, określone w uchwale Rady Miasta Krakowa. Natomiast warunek umieszczony w § 16 ust. 2 uchwały Rady Miasta Krakowa w istocie oznacza, iż osoby, które są dłużnikami gminy z tytułu opłat związanych z lokalem mieszkalnym, są wykluczone – do czasu uregulowania owej należności – z kręgu mieszkańców uprawnionych do ubiegania się o lokal mieszkalny z zasobów komunalnych. Z kolei zgodnie z § 12 ust. 3 osoby, którym sąd nakazał opróżnienie lokalu z uwagi na wypowiedzenie umowy najmu w trybie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, nie mogą starać się o najem lokalu komunalnego ze względów społecznych (rozumianych jako sytuacja związana z występowaniem przemocy w rodzinie), nawet jeśli spłaciłyby zadłużenie związane z mieszkaniem, z którego zostały eksmitowane. Dla wyłączenia z procedury weryfikacji wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu nie mają znaczenia okoliczności związane z powstaniem takiego zadłużenia. W konsekwencji, zdaniem Rzecznika, wszystkie osoby dorosłe wspólnie zamieszkałe z najemcą lokalu – niezależnie od faktu i rodzaju posiadanego tytułu prawnego do danego lokalu będą ponosiły konsekwencje wystąpienia zadłużenia czynszowego. Stąd też jakkolwiek na osobach tych i tak zgodnie z art. 6881 K.c. ciąży w sposób solidarny obowiązek spełnienia świadczenia pieniężnego, to dodatkowo jeszcze, dopóki należność nie zostanie w całości uregulowana, żadna z nich nie ma możliwości ubiegania się o wynajęcie mieszkania z zasobów gminy, chociażby mieli niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i niski dochód. Zdaniem Rzecznika, arbitralna decyzja gminy przypisująca odpowiedzialność za dług osobie ubiegającej się o pomoc mieszkaniową powoduje, iż osoba ta jest skłaniana do spełnienia żądanego od niej świadczenie, nawet jeżeli uważa je za niesłuszne, a dopiero w następnej kolejności może dochodzić swych racji przed sądem. Jednocześnie Rzecznik stwierdził, że trudno wskazać, jaka w świetle przepisów zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa, jest sytuacja osób, których zobowiązania "czynszowe" przedawniły się czy też nie mogą być egzekwowane z uwagi na upływ terminu z art. 125 K.c. Zdaniem skarżącego, nieprecyzyjność użytych zapisów pozwala bowiem na bardzo szeroką interpretację terminu "istnienia zadłużenia czynszowego", w tym np. na żądanie spełnienia świadczenia naturalnego, które jakkolwiek nie wygasa, to nie może być skutecznie dochodzone przed sądem. Rzecznik stwierdził więc, że wprowadzenie nowej kategorii prawnej w postaci braku zadłużenia powoduje, że nie tylko osoby notorycznie niespełniające swoich zobowiązań, ale także osoby, które z przyczyn obiektywnie od siebie niezależnych nie pełniły swego świadczenia względem gminy, są wyłączone z prawa najmu lokali gminnych do czasu spełnienia roszczeń finansowych gminy. Rzecznik uważa, że rozwiązanie takie nie może być zaakceptowane w obowiązującym porządku prawnym zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym. Założenie bowiem, że osoba mająca status dłużnika winna być wykluczona ze wspólnoty gminnej, w zakresie możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej, pozostaje w sprzeczności z rozwiązaniami przyjmowanymi w innych ustawach regulujących zasady i tryb udzielania pomocy społecznej osobom o najniższych dochodach oraz regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych.

Skarżący stwierdził, że powołane przepisy ustawowe zezwalają radzie na uszczegółowienie prawa mieszkańców wspólnoty samorządowej do najmu komunalnych lokali mieszkalnych. Art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia szczegółowych kryteriów wyboru osób, z którymi gmina zawrze umowy najmu mieszkań komunalnych, nie może być jednak interpretowany w oderwaniu od art. 4 ustawy. Wykonywanie kompetencji do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 21 ustawy, musi być bezwzględnie podporządkowane wartościom ustalonym dla takich uchwał w art. 4 ustawy. Rzecznik zgodził się więc ze stanowiskiem Gminy, iż za wyłączeniem możliwości udzielenia pomocy mieszkaniowej w przedmiotowej sytuacji przemawia zasada racjonalnego wydatkowania środków publicznych, która nakazuje wydatkować je w sposób celowy i oszczędny dla uzyskania najlepszego efektu z poniesionych nakładów. Zdaniem skarżącego, wykładnia sprowadzająca się do uznania, iż § 16 ust. 11 zaskarżonej uchwały "ma na celu przede wszystkim usprawnienie realizacji zadań ciążących na gminie, polegających na działaniu na rzecz ogółu poprzez zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w tym zakresie" nie mieści się w kryteriach ustawowych.

Skarżący podniósł także, iż przepisy ustawy w żadnym miejscu nie zezwalają na różnicowanie osób pozostających w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych z tym skutkiem, że niektóre potrzebujące osoby zostaną całkowicie wykluczone z procedury selekcji kandydatów do umów najmu jeszcze przed rozpoczęciem tej procedury. Takie wykluczenie (określone w § 6 ust. 12 uchwały słowami "Weryfikacji nie podlegają wnioski") stanowi, zdaniem Rzecznika, naruszenie zasady praworządności, jak i równości wobec prawa. Brak jest również ustawowych podstaw do wyodrębnienia ze społeczności lokalnej osób, w stosunku do których zapadło niegdyś orzeczenie o opróżnieniu lokalu będące konsekwencją wypowiedzenia umowy najmu z uwagi na zaległości czynszowe, celem limitowania takim osobom możliwości ubiegania się o najem lokalu komunalnego w przyszłości.

Reasumując Rzecznik uznał, że przyjęta w zaskarżonej uchwale Rady Miasta Krakowa przesłanka braku zaległości z tytułu opłat za lokal znajdujący się w zasobie mieszkaniowym Gminy Miejskiej Kraków nie mieści się w celach i literze ustawy, co tym samym oznacza tworzenie przepisu materialnoprawnego wykraczającego wyraźnie poza delegację ustawową i pozostającego w kolizji z obowiązkiem gminy zaspakajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać postanowienia, które stawiają w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie różnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które spełniają kryterium dochodowe i warunków zamieszkiwania i kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono tych postanowień. Zdaniem skarżącego, zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szansę na czynienie starań o uzyskanie lokalu. Art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów wyznacza granicę obowiązku gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Dlatego też kreowane przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą zawężać granic tego ustawowego obowiązku. W ocenie skarżącego, regulacja § 16 ust. 12 i § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa wykracza jednak poza granice upoważnienia ustawowego określonego w art. 21 ust. 3 ustawy, gdyż nowa kategoria prawna w postaci braku zadłużenia "czynszowego" powoduje, że z ustawowego prawa uzyskania najmu lokalu gminnego wykluczono wszystkich mieszkańców gminy, którzy nie spełniają tego warunku, choćby ze względu na sytuację mieszkaniową i materialną byli uprawnieni do ubiegania się o lokal gminny. Zdaniem Rzecznika, sytuacja uprawnionego winna być oceniana na podstawie stanu faktycznego istniejącego w chwili rozpatrzenia jego sprawy, bo sytuacja aktualna, a nie przeszłość lokatora stanowi podstawę rozpoznania wniosku o najem lokalu. Rozwiązanie przyjęte w w/w przepisach zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa powoduje, że w przypadku wniosku złożonego przez osobę, która w przeszłości nie uregulowała wszystkich swoich należności czynszowych względem gminy, wniosek taki w ogóle nie jest rozpatrywany. W takiej sytuacji nie ma więc najmniejszego znaczenia ani sytuacja mieszkaniowa wnioskodawcy, ani wysokość osiąganych przez niego dochodów.

Zdaniem Rzecznika § 16 ust. 12 i § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa są niezgodne również z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności, gdyż Rada Miasta Krakowa wyłączyła realizację ustawowo określonego obowiązku gminy polegającego na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstwa o niskich dochodach w stosunku do osób, które są jej dłużnikami z tytułu opłat związanych z lokalem komunalnym. Zdaniem skarżącego w przepisach ustawowych brak jest delegacji dla lokalnego prawodawstwa do wprowadzania dodatkowych, własnych kryteriów wynajmu lokali gminnych. Wprowadzenie w zasadach wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy dodatkowych sankcji za niewywiązywanie się z obowiązków finansowych ciążących na osobach zajmujących lokale gminne, które wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i postanowień umownych, nie mieści się, zdaniem skarżącego, w ramach kompetencji ustawowo przyznanych radzie.

Rzecznik stwierdził ponadto, że uregulowania § 16 ust. 12 i § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa nie można również zaakceptować z punktu widzenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), która wymaga by zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów. Wprowadzenie dodatkowej sankcji za posiadanie zadłużenia skarżący uznał za niedopuszczalne z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej. Stwierdził także, iż naruszona została zasada równości wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak i zakaz dyskryminacji obywateli przez odmawianie niektórym z nich określonych uprawnień z powodów nie znajdujących podstaw w obowiązujących normach prawnych (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP).

W ocenie Rzecznika brak jest relewantnych i racjonalnych kryteriów przemawiających za wyodrębnieniem w omawianej uchwale grupy osób, które są dłużnikami gminy z tytułu opłat "czynszowych". Skarżący wskazał, że jako kryterium decydujące o możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej gminy – poza przesłanką dochodu i niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych – przyjęto "istnienie zadłużenia za czynsz lub inne opłaty za używanie lokalu", które to kryterium, jego zdaniem, w żaden sposób nie służy urzeczywistnieniu zasady sprawiedliwości społecznej. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył bowiem, iż Gmina pragnąc ograniczyć wydatki związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, zastosowała kryterium historyczne dla oceny aktualnych potrzeb osoby wnioskującej o najem mieszkania z zasobów gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi, albowiem w jej ocenie przepisy § 16 ust. 12 oraz § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały Nr XXIV/288/07 z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków nie stoją w sprzeczności z treścią art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.), ani też nie naruszają cytowanych w skardze przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyjaśniła, iż ustawa o ochronie praw lokatorów, nakładając na gminy obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, jednocześnie nadała im uprawnienia do własnych rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy do zadań własnych gminy o charakterze obligatoryjnym należy zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 3 w/w ustawy gmina w uchwale regulującej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego może określić m.in. wysokość dochodu uzasadniającego oddanie w najem lokalu oraz szczegółowo dookreślić, które osoby uważa za osoby o "niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych". Rada Miasta Krakowa stwierdziła, że przedmiotowy przepis nie zawęża możliwości regulacyjnych gminy w innym zakresie, a więc także dotyczącym sytuacji mieszkaniowej osoby wnioskującej o udzielenie gminnej pomocy mieszkaniowej. Jej zdaniem, wynika to ze sformułowania przepisu art. 23 ust. 3, tj. użycia tam słowa "w szczególności", co oznacza wymienienie wyłącznie przykładowego, niezamkniętego katalogu. Przedmiotowy przepis określa więc (poprzez użycie słowa "powinny") jedynie niezbędne, a nie wszystkie elementy aktu prawa miejscowego. Rada Miasta Krakowa wskazała, iż wynika to również bezpośrednio z zapisu art. 23 ust. 3 pkt 2 w/w ustawy, który obliguje gminę do ustanowienia katalogu warunków zamieszkiwania wnioskodawcy, które kwalifikują go do ich poprawy. Rada Miasta Krakowa podniosła, że zaskarżone przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy § 16 ust. 12 oraz § 12 ust. 3 uchwały Nr XXIV/288/07 z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (po dokonanych nowelizacjach) są przepisami ustalającymi jakie warunki zamieszkiwania dana osoba powinna spełnić, aby móc się starać o pomoc mieszkaniową.

Rada Miasta Krakowa stwierdziła, że przepis art. 23 ust. 3 pkt 2 w/w ustawy nie określa szczegółowo jakie warunki zamieszkiwania mogą tam być przez gminę doprecyzowane. W jej ocenie, na warunki zamieszkiwania składają się dwie główne okoliczności: stan techniczny lokalu (w tym również jego wielkość, struktura itd.) oraz stan prawny lokalu (stan własności budynku, stan własności lokalu, tytuł prawny do lokalu itd.). Zdaniem Rady Miasta Krakowa, zbadanie czy osobie starającej się o gminną pomoc mieszkaniową przysługuje tytuł prawny do lokalu mieszkalnego (a więc zbadanie stanu prawnego lokalu) i uzależnienie od tego dalszej (pozytywnej bądź negatywnej) weryfikacji wniosku jest rzeczą oczywistą i nie podlegającą dyskusji. Przyjęcie bowiem odmiennej interpretacji skutkowałoby nałożeniem na gminę obowiązku świadczenia pomocy mieszkaniowej osobom posiadającym zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Rada Miasta Krakowa stwierdziła, że ze stanem prawnym lokalu, w którym dana osoba zamieszkuje, bezpośrednio związany jest jego stan finansowy. Umowa najmu jest bowiem umową o charakterze wzajemnym, a z obowiązkami wynajmującego są bezpośrednio skorelowane obowiązki najemcy oraz – na podstawie art. 6881 Kodeksu cywilnego – obowiązki (o charakterze solidarnym) wszystkich osób pełnoletnich zamieszkujących w danym lokalu. Nie może to, zdaniem Rady, pozostać bez wpływu na ocenę czy dana osoba może starać się o poprawę swoich warunków zamieszkiwania. Odmienna interpretacja mogłaby doprowadzić do stworzenia wymogu udzielenia pomocy mieszkaniowej także osobie, która już posiada wobec gminy zadłużenie, co z kolei w prosty sposób prowadziłoby do zadłużania kolejnych gminnych lokali. W ocenie Rady Miasta Krakowa, tego rodzaju działania powinny zostać uznane za bezpośrednie działania na szkodę członków wspólnoty samorządowej, którzy pośrednio – poprzez daniny publiczne – utrzymują to zadłużone mieszkanie. Stoi to zatem w jawnej sprzeczności z ustawową zasadą racjonalnego wydatkowania środków publicznych, wynikającą z art. 35 ust. 3 lit. a ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych, która nakazuje wydatkować środki publiczne w sposób celowy i oszczędny, uzyskując najlepszy efekt z poniesionych nakładów. Rada Miasta Krakowa wskazała również, iż ewentualna zmiana tej regulacji będzie miała aspołeczny efekt, gdyż doprowadzi do poczucia bezkarności takich osób i swoistego "nagradzania" zachowań, które można uznać za niezgodne z zasadami współżycia społecznego. W efekcie gmina "wychowywałaby" następnych mieszkańców, których jedynym sposobem na życie byłyby kolejne świadczenia socjalne.

Rada Miasta Krakowa zaznaczyła przy tym, że sam Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał w skardze, iż rada gminy może zamieścić w uchwale w sprawie zasad wynajmowania również "inne, dodatkowe zagadnienia związane z najmem". Przepis § 16 ust. 12 uchwały Nr XXIV/288/07 jest właśnie tego rodzaju przepisem, bezpośrednio związanym z najmem lokali mieszkalnych. Przepisy § 16 ust. 12 oraz § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały mają na celu przede wszystkim usprawnienie realizacji zadań ciążących na gminie, polegających na działaniu na rzecz ogółu poprzez zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w tym zakresie. Racjonalna i sprawiedliwa społecznie polityka mieszkaniowa powinna bowiem zmierzać do wyodrębnienia z grupy wnioskodawców osób rzeczywiście wymagających zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Uchwałodawca wyłączając z kręgu uprawnionych osoby, które posiadają w stosunku do Gminy zadłużenie za opłaty związane z korzystaniem z lokalu nie miał na celu dyskryminacji kogokolwiek w celu "karania", lecz doprecyzował kryteria udzielania pomocy mieszkaniowej, wskazując przy tym okoliczności eliminujące potencjalne możliwości nadużywania pomocy gminy przez niektórych wnioskodawców. Zdaniem Rady Miasta Krakowa, wnioski osób ubiegających się o najem lokalu, które posiadają zadłużenie za opłaty za używanie gminnego lokalu można traktować jako nadużycie prawa podmiotowego. Zgodnie bowiem z art. 5 Kodeksu cywilnego nie można czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Za niezgodne z zasadami współżycia społecznego należy zatem uznać zrównanie w prawie do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego członków wspólnoty samorządowej, którzy regulują wszelkie swoje zobowiązania z osobą, która de facto jest utrzymywana przez inne osoby.

Dodatkowo Rada Miasta Krakowa wskazała, iż przepis § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały dotyczy wyłącznie osób eksmitowanych z lokalu stanowiącego zasób mieszkaniowy Gminy Miejskiej Kraków ze względu na zadłużenie czynszowe lub zachowanie niezgodne z zasadami współżycia społecznego, którym sąd w prawomocnym wyroku eksmisyjnym nie przyznał prawa do lokalu socjalnego. Tego rodzaju osoby są chronione w wystarczający sposób przez inne przepisy obowiązującego powszechnie prawa, tj. art. 1046 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. nr 43, poz. 296 z późn. zm.) oraz przepisy wykonawcze, które nakazują właścicielowi lokalu objętego eksmisją bez prawa do lokalu socjalnego dostarczenie pomieszczenia tymczasowego, a więc zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osoby eksmitowanej. Przyznawanie takiej osobie dodatkowych uprawnień (wynikających z prawa miejscowego) jest, w ocenie Rady Miasta Krakowa, zbędne.

W piśmie z dnia 19 lutego 2010r. Rzecznik Praw Obywatelskich ustosunkował się do argumentów Rady Miasta Krakowa podniesionych w odpowiedzi na skargę, pozostając na stanowisku, że zastosowana w uchwale Rady Miasta Krakowa negatywna przesłanka – zadłużenie w opłatach za wynajmowany lokal – nie mieści się ani w celu, ani w literze ustawy o ochronie prawa lokatorów, co oznacza z kolei stworzenie przepisu prawa materialnego nie dającego się pogodzić z obowiązkiem zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej przez Gminę. Otwarty katalog zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, nie oznacza bowiem, że organ stanowiący gminy, ustalając zasady wynajmu lokali, może dowolnie określać dodatkowe kryteria, według których potrzeby mieszkaniowe określonych gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone, w tym z samego założenia wykluczyć określoną grupę członków wspólnoty samorządowej z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia, iż kryterium zadłużenia jest uszczegółowieniem warunków zamieszkiwania, które kwalifikują wnioskodawcę do ich poprawy, a które Gmina jest zobowiązana określić w przepisach prawa miejscowego, Rzecznik zauważył, iż stanowisko takie nie znajduje oparcia w w/w przepisach ustawowych. Nawiązując do sformułowanej przez Radę Miasta Krakowa definicji pojęcia "warunki zamieszkiwania", Rzecznik wskazał, że niezrozumiałe jest w szczególności w jaki sposób stan finansowy wnioskodawcy, utożsamiany z faktem wystąpienia zadłużenia w opłatach lokalowych, jest bezpośrednio powiązany ze stanem prawnym lokalu, a tym samym wpływa na warunki zamieszkiwania, które mogą kwalifikować osobę ubiegającą się o pomoc mieszkaniową Gminy. Warunki kwalifikujące wnioskodawcę do poprawy to przede wszystkim warunki, jakimi charakteryzuje się wynajmowany lokal, a które ze względu na przyjęte w uchwale przesłanki, kwalifikują się do poprawy. Dlatego też brak jest, w ocenie Rzecznika, logicznego powiązania między faktem wydanego niegdyś orzeczenia o opróżnieniu lokalu, u podstaw którego legło wypowiedzenie umowy najmu z przyczyny określonej w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (§ 12 ust. 3 uchwały), a kryterium "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy". W podobny sposób, zdaniem skarżącego, należy ocenić przepis art. 16 ust. 3 uchwały, który nakazuje odmowę rozpatrzenia wniosku o najem lokalu osoby zajmującej lokal, w stosunku do którego istnieje zadłużenie za czynsz lub inne opłaty za używanie lokalu, w wysokości przekraczającej jeden pełny okres płatności. Rzecznik uznał, że najszersza nawet interpretacja "warunków zamieszkiwania" nie pozwala na stwierdzenie w sposób przekonywujący, iż dług składa się na stan prawny lokalu, a tym samym na "warunki zamieszkiwania" dłużnika, a zarazem beneficjenta pomocy mieszkaniowej Gminy.

Zdaniem Rzecznika, Rada Miasta Krakowa w istocie nie dokonała ustalenia warunków zamieszkiwania, o jakich mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie lokatorów, lecz oznaczyła krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy. Tymczasem krąg osób wyczerpująco określa ustawa o ochronie lokatorów w art. 4 ust. 1: są nimi wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej, którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i którzy spełniają jednocześnie "kryterium dochodowe". W ocenie skarżącego, wykluczenie możliwości wzięcia udziału w procedurze selekcji kandydatów do umowy najmu, mimo pozostawania w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych, narusza zasadę praworządności, jak i równości wobec prawa.

Odnosząc się z kolei do twierdzenia Rady Miasta Krakowa, iż przyjęte zasady wynajmu lokali komunalnych mają na celu prawne wyeliminowanie z możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej osób, które posiadają wobec gminy zadłużenie, a następnie zapobieżenie zadłużeniu kolejnych gminnych lokali, skarżący stwierdził, iż Rada Miasta Krakowa uznaje w ten sposób, że przepisy Kodeksu postępowania cywilnego w zakresie odnoszącym się do dochodzenia należności pieniężnych i ich egzekucji nie są regulacją zupełną, ewentualnie ich mała skuteczność sugeruje poszukiwanie innych sposób zaspokojenia roszczeń. W konsekwencji Gmina, przy okazji wypełniania ustawowego obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, podjęła próbę wykreowania innych środków prawnych dla przymuszenia dłużników do regulacji zobowiązań, także wówczas, gdy te zobowiązania mają charakter sporny. Zdaniem Rzecznika, w przedmiotowej sprawie znaczące jest, iż Rada Miasta Krakowa w konieczności obrony interesów majątkowych członków samorządowych oraz w zasadzie racjonalności wydatkowania środków publicznych, poszukuje uzasadnienia do działań legislacyjnych o w/w charakterze. Tymczasem rada gminy stanowiąca akty prawa miejscowego, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinna treść swoich regulacji w uchwałach dostosowywać ściśle do zakresu przyznanego jej upoważnienia i przysługujących jej kompetencji, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia wyjaśnić te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej. Analizując wskazane w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym upoważnienie rady gminy do stanowienia prawa skarżący wskazał, iż podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, zawężający. Rada Miasta Krakowa przypisując sobie kompetencje, których nie posiada, wykroczyła poza granice upoważnienia zawartego w ustawie o ochronie praw lokatorów, wyznaczającego granice jej aktywności. W tym stanie rzeczy Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że eliminacja osób mających status dłużnika gminnego z możliwości ubiegania się o pomoc gminy, nie znajduje podstaw prawnych, tak w ustawie o ochronie praw lokatorów, przywołanych przez Radę Miasta Krakowa regulacjach ustawy o finansach publicznych, jak i art. 5 Kodeksu cywilnego.

Niezrozumiały dla Rzecznika jest natomiast argument Rady, iż wnioski osób ubiegających się o najem lokalu, które to posiadają zadłużenie z tytułu opłat za używanie gminnego lokalu należy traktować jako nadużycie prawa podmiotowego, przed którym można bronić się zarzutem z art. 5 K.c. Zdaniem skarżącego, w świetle obowiązujących regulacji trudno wskazać jakie prawo podmiotowe przysługuje członkowi wspólnoty samorządowej, który występuje z żądaniem udzielenia mu pomocy mieszkaniowej poprzez wynajęcie przez gminę lokalu, gdyż żaden przepis prawa nie przyznaje takiej jednostce konkretnej korzyści, którą można byłoby realizować czy w postępowaniu administracyjnym, czy też cywilnym. Zatem w ocenie Rzecznika, podniesienie zarzutu naruszenia zasad współżycia społecznego, jak i zarzutu korzystania z prawa w sposób sprzeczny z społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa, dla obrony przed żądaniem osoby ubiegającej się o najem lokalu komunalnego, będącej wobec gminy dłużnikiem, jest w aspekcie przedmiotowej sprawy chybione.

Podsumowując skarżący stwierdził, że w demokratycznym państwie prawnym każda swoboda organu władzy publicznej w wykonywaniu ustawowych kompetencji musi się mieścić w konstytucyjnych ramach i nie może być wykonywana arbitralnie. W niniejszej sprawie oznacza to, że wykonywanie kompetencji do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, musi być bezwzględnie podporządkowane wartościom ustalonym dla takich uchwał w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, ustawa w żadnym miejscu nie zezwala na różnicowanie osób pozostających w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych z tym skutkiem, że niektóre potrzebujące osoby zostaną całkowicie wykluczone z procedury selekcji kandydatów do umów najmu jeszcze przed rozpoczęciem tej procedury, ani też nie umożliwia gminie wykorzystania obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej jako dodatkowego instrumentu egzekucji świadczeń pieniężnych. Samo powołanie się na racjonalną i sprawiedliwą społecznie politykę mieszkaniową ani subiektywne przekonanie organu władzy publicznej o działaniu w interesie społecznym nie jest wystarczające dla nałożenia na osobę objętą wyrokiem eksmisyjnym dodatkowej sankcji w postaci zakazu ubiegania się o lokal komunalny i nie sanuje wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego przyznanego radzie gminy.

W piśmie z dnia 1 kwietnia 2010r. pełnomocnik Rady Miasta Krakowa ustosunkował się do twierdzeń strony skarżącej podniesionych w piśmie z dnia 19 lutego 2010r., zwracając uwagę na niekonsekwencję zawartą w stanowisku Rzecznika Praw Obywatelskich. Zdaniem pełnomocnika Rady, po pierwsze – nie można utożsamiać "stanu finansowego" z zadłużeniem, bowiem nie zawsze jest tak, iż dana osoba posiada zadłużenie tylko i wyłącznie z tego powodu, że nie stać ją na opłatę czynszu. Często jest to bowiem jej "sposób na życie", de facto na koszt członków wspólnoty samorządowej. Po drugie, odpowiedni "stan finansowy" danej osoby jest niezbędnym (co podkreśla również RPO) kryterium udzielenia pomocy mieszkaniowej, co wynika z art. 4 ust. 2 w/w ustawy o ochronie praw lokatorów.

Pełnomocnik Rady nie zgodził się również z argumentem, iż fakt istnienia bądź nie istnienia zadłużenia pozostaje bez związku z sytuacją prawną danego lokalu, albowiem w sytuacji istnienia zadłużenia wynajmującemu służą określone przepisami prawa uprawnienia, w tym uprawnienia wynikające z przepisu art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy, tj. wypowiedzenie umowy najmu.

Pełnomocnik Rady odniósł się także do zawartego w piśmie skarżącego stwierdzenia, iż niezależnie od sytuacji finansowej (prawnej) danego lokalu, gmina – w sytuacji zaistnienia określonej zmiany dotyczącej mieszkających tam osób jest zobowiązana do świadczenia im odpowiedniej pomocy mieszkaniowej. Zdaniem pełnomocnika Rady, oznaczałoby to sytuację, gdy gmina byłaby zmuszona do przyznania większego mieszkania (np. dla osób, którym urodziło się kolejne dziecko) w sytuacji, gdy obecnie zajmowane mieszkanie już byłoby zadłużone. W ocenie pełnomocnika rady, tego rodzaju postępowanie nie miałoby nic wspólnego z racjonalnym działaniem i byłoby w oczywisty sposób sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), tj. zasadą celowości i oszczędności, uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów przy wykorzystaniu majątku komunalnego.

Ponadto pełnomocnik Rady zaznaczył, iż zaskarżone przepisy nie dotyczą osób bezdomnych, a więc pozbawionych przysłowiowego "dachu nad głową" (gmina tutaj powinna być zobowiązana do pomocy), a jedynie osób starających się o poprawę swojej sytuacji mieszkaniowej. W sytuacji gdy określone osoby nie wywiązują się z obowiązków wobec wspólnoty samorządowej (poprzez niepłacenie czynszu komunalnego, stanowiącego dochód gminy) nie można – zdaniem pełnomocnika rady – żądać od tej wspólnoty aby poprawiała im warunki zamieszkiwania.

Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2010r., sygn. akt III SA/Kr 23/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wobec utraty przez stronę – Rzecznika Praw Obywatelskich zdolności sądowej do czasu ustania przeszkody, to jest do czasu powołania Rzecznika Praw Obywatelskich w trybie przewidzianym ustawą z dnia 15 lipca 1987r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001r. nr 14, poz. 147 z późn. zm.). Było to związane z katastrofą lotniczą w dniu 10 kwietnia 2010r., w której zginął dr Janusz Kochanowski – Rzecznik Praw Obywatelskich.

Po rozpoznaniu zażalenia Zastępcy Rzecznika Praw Obywatelskich Stanisława Trociuka Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 czerwca 2010r., sygn. akt I OZ 400/10 uchylił powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2010r.

Na rozprawie w dniu 14 września 2010r. Sąd nakazał pełnomocnikowi strony skarżącej sprecyzować żądania skargi, a w szczególności wskazać która z uchwał jest przedmiotem skargi: czy uchwała z 2007r., czy uchwała z 2009r. i w jakim zakresie, czy też obie uchwały i w jakim zakresie.

W piśmie z dnia 27 września 2010r. pełnomocnik Rzecznika Praw Obywatelskich wyjaśnił zakres przedmiotowy skargi i intencje skarżącego, podtrzymując wniosek w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 16 ust. 12 i § 12 ust. 3 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r., w zakresie określonym powyżej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 145, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Rzecznika Praw Obywatelskich wniesiona w trybie art. 50 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Uwzględniając treść skargi i dodatkowe wyjaśnienia skarżącego dotyczące zakresu zaskarżenia należy uznać, że przedmiotem niniejszej skargi jest zarówno treść pierwotna § 16 ust. 11 uchwały z dnia 24 października 2007r., jak również treść, jaką po zmianach dokonanych uchwałą nowelizującą z dnia 7 stycznia 2009r., uzyskało pierwotne brzmienie § 16 ust. 11 uchwały z dnia 24 października 2007r., czyli obecny § 16 ust. 12. Oprócz tego przedmiotem skargi Rzecznika Praw Obywatelskich jest § 12 ust. 3 uchwały z dnia 24 października 2007r. (przepis ten nie był nowelizowany późniejszymi uchwałami).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była zatem zgodność z prawem objętych skargą § 16 ust. 11 oraz § 12 ust. 3 uchwały Rada Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. Nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, a także nowe brzmienie § 16 ust. 11 (po zmianie numeracji - § 16 ust. 12), nadane przez § 1 pkt 22 uchwały Rada Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009r. Nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonych części w/w uchwał Sąd doszedł do przekonania, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie naruszają one prawa. Sąd nie podziela zarzutów skargi, że zaskarżone przepisy uchwał są sprzeczne z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.) oraz art. 2, 7, 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

Trafnie podkreśla skarżący, że przepisy będące przedmiotem skargi są aktami prawa miejscowego i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Punktem wyjścia zatem dla dokonania oceny legalności zaskarżonych przepisów uchwał musi być wykładnia norm ustawowych stanowiących podstawę prawną do podjęcia uchwały w celu ustalenia zakresu upoważnienia ustawowego.

Upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel zawiera art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Z kolei w ust. 3 art. 21 ustawy ustawodawca określił co w szczególności winny zawierać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Jak trafnie zauważa skarżący, przepis ten określa materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, a posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, że w uchwalanych przez radę gminy zasadach muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Trafnie zatem zauważa skarżący, że rada gminy może zamieścić w uchwale jeszcze dodatkowe zagadnienia związane z najmem, ale nie może dowolnie określać dodatkowych kryteriów, przy ustalaniu zasad wynajmu lokali winna bowiem respektować ogólne zasady płynące z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz wartości określone Konstytucją RP. Nietrafnie jednak na podstawie tego przepisu skarżący formułuje kolejny wniosek, że zaskarżone przepisy uchwały wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego, gdyż radzie gminy nie wolno formułować dodatkowych kryteriów, według których potrzeby mieszkaniowe określonych gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. Zdaniem Sądu analiza treści poszczególnych punktów przykładowo wymienionych w art. 21 ust. 3 ustawy prowadzi do wniosku, że na ich podstawie rada gminy nie tylko może, ale wręcz musi na ich podstawie sformułować takie kryteria. Dla przykładu – mający znaczenie w niniejszej sprawie pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów przewiduje, że uchwalane przez radę gminy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określać winny warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Ustawodawca zatem w ręce rady gminy oddał nie tyle doprecyzowanie tych warunków (wykonanie ustawy sensu stricte), lecz samodzielne ustalenie tych warunków przez radę gminy, gdyż sama ustawa takich warunków w ogóle nie formułuje. Taki sposób konstruowania upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego odzwierciedla konstytucyjny model konstrukcji upoważnień do stanowienia tych aktów. W odróżnieniu bowiem od rozporządzeń, które muszą być stanowione wyłącznie na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, którego wymogi ustala ściśle Konstytucja podkreślając, że mają one zawierać między innymi wytyczne dotyczące treści rozporządzenia (art. 92 ust. 1 Konstytucji), akty prawa miejscowego mają być stanowione "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 Konstytucji). Założeniem ustrojodawcy było zatem przyznanie prawodawcom lokalnym większej swobody prawodawczej niż twórcom stricte wykonawczych rozporządzeń, choć oczywiście nie jest to pełna swoboda, akty prawa miejscowego muszą bowiem mieścić się "w granicach upoważnień zawartych w ustawie". W przypadku zatem rozpatrywanym w niniejszej sprawie nie mogą wykraczać poza ogólne kryteria ustalone w art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Analiza treści upoważnienia ustawowego do stanowienia uchwał o zasadach wynajmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy prowadzi zatem do wniosku, że rada gminy jest upoważniona do tworzenia dodatkowych kryteriów kwalifikujących wnioskodawców do uzyskania od gminy pomocy mieszkaniowej, w ramach ogólnych kryteriów, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, tj. kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Pogląd taki wywiedziony z samej istoty samorządowych aktów prawa miejscowego i konstytucyjnej konstrukcji upoważnienia ustawowego do ich stanowienia, jest potwierdzony treścią upoważnienia ustawowego zawartego z ustawie o ochronie praw lokatorów, poprzez użycie słowa "w szczególności" w art. 21 ust. 3 oraz ogólny charakter poszczególnych punktów wymienionych w tym przepisie. Punkty te wymagają samodzielnego stworzenia dodatkowych kryteriów przez prawodawcę lokalnego pod warunkiem jedynie, by te kryteria mieściły się w granicach zakreślonych w ogólnych kryteriach przewidzianych w art. 4 ust. 2 tej ustawy.

Odnosząc to ogólne ustalenia do przypadku będącego przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że przy tak ogólnej treści art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów nie sposób uznać, że sformułowane przez Radę Miasta Krakowa kryteria w postaci braku zadłużenia czynszowego wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego. Przy ich użyciu rada wykonuje bowiem ustawę, która upoważnia ją m.in. do ustalenia "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy". Gdyby tak rozumieć treść art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów jak proponuje Rzecznik, stanowienie w oparciu o te przepisy aktów prawa miejscowego nie miałoby sensu, rady gmin nie mogłyby bowiem w tych aktach umieszczać żadnych regulacji ponad te, które wynikają już z ustawy. Upoważnienie ustawowe do wydawania uchwał w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy byłoby więc przepisem martwym. Sąd stoi na stanowisku, że w ramach kryteriów ustawowych rady gmin mogą kreować w drodze uchwał zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, na tym bowiem polega istota aktów prawa miejscowego.

Sąd nie podziela zatem poglądu skarżącego, że rada gminy nie była upoważniona do wprowadzenia kryterium w postaci braku zadłużenia czynszowego. Zdaniem Sądu kryterium to mieści się w "warunkach zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy", a więc w oddanym w ręce prawodawcy lokalnego zakresie upoważnienia ustawowego. Należy zatem uznać, że kwestionowane przez skarżącego przepisy uchwał nie naruszają przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, w tym zwłaszcza art. 21 ust. 3 tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi, że kwestionowane przepisy uchwał naruszają art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów należy stwierdzić, że Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że wprowadzone kryterium w postaci braku zadłużenia czynszowego, nie mieszcząc się w "warunkach zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy", narusza także podstawowe zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza zasadę równości, dyskryminując niektórych mieszkańców poprzez pozbawienie ich możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową ze strony gminy.

Interpretacji poszczególnych przepisów uchwały nie wolno dokonywać w odizolowaniu ich od treści pozostałych przepisów tej uchwały. Z tego powodu zdaniem Sądu nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, że wprowadzone przez Radę Miasta Krakowa kryterium braku zadłużenia czynszowego uniemożliwia uzyskanie pomocy mieszkaniowej od gminy, a gmina w ten sposób ułatwia sobie ściąganie swoich należności i uchyla się od realizacji zadań publicznych. Nietrafny jest więc pogląd skarżącego, że wprowadzenie nowej kategorii prawnej w postaci braku zadłużenia powoduje, że osoby te "są wyłączone z prawa najmu lokali gminnych do czasu spełnienia roszczeń finansowych gminy", i że przez to "osoba mająca status dłużnika" jest "wykluczona ze wspólnoty gminnej, w zakresie możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej". Ze szczególną mocą podkreślić bowiem należy, że obydwa zakwestionowane przez Rzecznika przepisy dotyczą przypadku, gdy dany wnioskodawca już z pomocy mieszkaniowej udzielonej przez gminę korzysta (§ 16 ust. 12) albo korzystał (§ 12 ust. 3), a nadto, że sposób i zakres udzielania pomocy mieszkaniowej osobom posiadającym zadłużenie czynszowe został w uchwale uregulowany w sposób systemowy. Oprócz bowiem tych dwóch zakwestionowanych przez skarżącego przepisów uchwałodawca uregulował także inne zasady realizowania przez gminę zadań z zakresu zaspokajania wobec tych osób ich potrzeb mieszkaniowych. W uchwale przewidziano mianowicie możliwość zamiany lokalu na mniejszy, ze względu na sytuację rodzinną, także w przypadku występowania zaległości czynszowych i udzielenie ulgi w spłacie zadłużenia, pod warunkiem realizacji przez te osoby warunków porozumienia (§46 ust. 6). W przypadku zaś uregulowania zadłużenia związanego z korzystaniem z lokalu i kosztów sądowych dopuszczona została możliwość ponownego zawarcia umowy najmu dotychczas zajmowanego lokalu przez osoby wymienione w §42 ust. 1. Nietrafny jest zatem argument skargi, że osoby mające status dłużnika są całkowicie wykluczone ze wspólnoty gminnej w zakresie możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej.

Wracając do przepisów uchwały zaskarżonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich trzeba stwierdzić, że pierwszy z wymienionych powyżej, dotyczy przypadku, gdy wnioskodawca już zamieszkuje w lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a stara się jedynie o inny lokal (§ 16 ust. 12). Nie sposób zatem uznać, że wprowadzając kryterium braku zadłużenia czynszowego gmina uchyla się od realizacji jej obowiązkowych zadań własnych, skoro dotyczy to takiej sytuacji, gdy wnioskodawca już mieszka w lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Nietrafne są zatem argumenty Rzecznika, że taka regulacja pozbawia tych wnioskodawców pomocy mieszkaniowej, gdyż "umieszczony w § 16 ust. 2 uchwały Rady Miasta Krakowa w istocie oznacza, iż osoby, które są dłużnikami gminy z tytułu opłat związanych z lokalem mieszkalnym, są wykluczone – do czasu uregulowania owej należności – z kręgu mieszkańców uprawnionych do ubiegania się o lokal mieszkalny z zasobów komunalnych". Trzeba bowiem z całą mocą zaakcentować, że osoby te już z tej pomocy mieszkaniowej gminy korzystają i na skutek zadłużenia czynszowego nie nastąpi utrata dotychczasowej formy pomocy, a jedynie niemożliwe jest uzyskanie innego mieszkania, dopóki zadłużenie czynszowe nie zostanie uregulowane. Niezależnie zaś od tego, o czym była mowa powyżej, pomimo istnienia zadłużenia przewidziano możliwość dokonania zamiany i udzielenia ulg w spłacie zadłużenia w przypadkach określonych w §46 ust. 6.

Także drugi z zaskarżonych przez Rzecznika przepisów (§ 12 ust. 3) dotyczy takiej sytuacji, gdy wnioskodawca korzystał już z lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, lecz na skutek zadłużenia czynszowego sąd orzekł wyrokiem o jego eksmisji. Szczególnie mocno należy jednak zaakcentować, że przepis ten dotyczy tylko jednego w kilku względów umożliwiających zawarcie umowy najmu lokalu gminnego – względów społecznych, oraz że ograniczenie przewidziane w kwestionowanym przepisie odnośnie osób posiadających zadłużenie czynszowe dotyczy wyłącznie braku możliwości odstąpienia wobec tych osób od ogólnej zasady, że pomoc mieszkaniowa z zasobu Gminy przysługuje jedynie osobom zamieszkującym na terenie Gminy Miejskiej Kraków. § 12 ust. 1 przewiduje mianowicie, że uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są osoby pozbawione możliwości zamieszkiwania w lokalu położonym na terenie Gminy Miejskiej Kraków, w którym są zameldowane na pobyt stały, kwestionowany zaś przez Rzecznika §12 ust. 3 wyłącza możliwość stosowania tej zasady wobec osób, co do których orzeczono eksmisję z lokalu z powodu zadłużenia czynszowego.

Ze szczególną mocą podkreślić zatem należy, że także w tym przypadku nie można mówić o dyskwalifikowaniu tych osób na przyszłość i swego rodzaju sankcjonowaniu ich za stany faktyczne z przeszłości, w oderwaniu od ich aktualnej sytuacji majątkowej i mieszkaniowej, albowiem przepis ten dotyczy jednej tylko sytuacji, a mianowicie określonej w ust. 2 fikcji zamieszkiwania na terenie gminy mimo faktycznego niezamieszkiwania w jej granicach, przyjmowanej ze "względów społecznych". Tylko tego uprawnienia dotyczy zaskarżony przez Rzecznika ust. 3. A zatem osoby, które zostały wyeksmitowane wyrokiem sądu z powodu niepłacenia czynszu, wbrew temu co twierdzi Rzecznik, nie zostały w kwestionowanej uchwale pozbawione możliwości ubiegania się o najem lokalu gminnego, tyle że mają one taką możliwość na zasadach ogólnych, obowiązujących wszystkich innych wnioskodawców (a więc muszą być członkami danej wspólnoty samorządowej czyli mieszkać na terenie gminy). Nie sposób zatem podzielić zastrzeżeń Rzecznika, że zakwestionowany przez niego ust. 3 pozbawia te osoby możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej ze strony gminy w sytuacji, gdy osoby te spełniają kryteria ustawowe, czyli mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i prowadzą gospodarstwo domowe o niskich dochodach. Należy zatem uznać, że kwestionowane przez skarżącego przepisy nie naruszają ustawy o ochronie praw lokatorów, w tym zwłaszcza art. 4 ust. 2 tej ustawy.

Wyraźnego podkreślenia wymaga ponadto, że nie można wyłączenia uprawnień do ubiegania się o najem ze względów społecznych o którym mowa w kwestionowanym przez Rzecznika §12 ust. 3 uchwały wiązać z przemocą w rodzinie, o której mowa w pierwszej części §12 ust. 2. Ustęp 3 odnosi się bowiem jedynie do drugiej części ust. 2, czyli do "przypadków eksmisji z lokalu bez prawa do lokalu socjalnego orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądowym lub ostateczną decyzją administracyjną". Świadczy o tym wyraźnie użycie w §12 ust. 2 słowa "lub" potwierdzającego, że przepis ten dotyczy dwóch różnych alternatywnie wskazanych przypadków, a tylko do drugiego z nich odwołuje się § 12 ust. 3. Wszelkie zatem argumenty dotyczące ewentualnego sankcjonowania w sposób określony w ust. 3 osób dotkniętych przemocą w rodzinie uznać należy za nieuzasadnione, ponieważ tej kategorii osób § 12 ust. 3 w ogóle nie dotyczy. Nietrafny jest zatem pogląd Rzecznika, że "zgodnie z § 12 ust. 3 osoby, którym sąd nakazał opróżnienie lokalu z uwagi na wypowiedzenie umowy najmu w trybie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, nie mogą starać się o najem lokalu komunalnego ze względów społecznych (rozumianych jako sytuacja związana z występowaniem przemocy w rodzinie), nawet jeśli spłaciłyby zadłużenie związane z mieszkaniem, z którego zostały eksmitowane", odwołuje się od bowiem do przesłanki przemocy w rodzinie, która pozostaje poza zakresem skarżonego §12 ust. 3 uchwały.

Zdaniem Sądu nietrafny jest zarzut skarżącego naruszania poprzez § 12 ust. 3 zasady równości. Przepis ten odwołuje się do przypadków, w których zostały wydane prawomocne wyroki sądowe orzekające eksmisję, a zatem w których jeden z naszych konstytucyjnych organów władzy publicznej ustalił, po przeprowadzonym w stosownej procedurze postępowaniu, zachodzenie ustawowych przesłanek eksmisji z lokalu. Zgodnie z przyjmowanym w świetle polskiej Konstytucji sposobem rozumienia zasady równości wobec prawa, wielokrotnie podkreślany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, nie narusza zasady równości wobec prawa traktowanie w różny sposób osób znajdujących się w różnej sytuacji faktycznej lub prawnej. Opisany w § 12 ust. 3 przypadek w żadnym wypadku nie może zatem być kwalifikowany jako naruszający konstytucyjną zasadę równości.

Zaakcentowania w tym miejscu wymaga jeszcze jeden argument, który można przytoczyć jako dodatkowe uzasadnienie poglądu, że wprowadzona § 12 ust. 3 regulacja nie narusza zasad konstytucyjnych, w tym zwłaszcza zasady sprawiedliwości społecznej i równości. Gdybyśmy mianowicie przyjęli, że osoby wobec których orzeczono eksmisję byłyby objęte szczególnym uprawnieniem przewidzianym w §12 ust. 2, to znalazłyby się one w lepszej sytuacji niż osoby, które płaciły czynsz nawet pozostając w równie trudnej sytuacji materialnej. Pomoc mieszkaniowa, zgodnie z ustawą i uchwałą. przysługuje mieszkańcom gminy, czyli wnioskodawcy muszą co do zasady wykazać się zamieszkaniem na terenie gminy, natomiast osoby, wobec których orzeczono eksmisję, byłyby z tego obowiązku zwolnione, korzystając z przywileju, jaki daje §12 ust. 1 i 2. Byłyby one zatem w lepszej sytuacji niż osoby regularnie regulujące swoje zobowiązania czynszowe, mimo że także przecież te osoby znajdują się w trudnej sytuacji materialnej, skoro doszło do zawarcia z nimi umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, a jak wiadomo mogło to nastąpić tylko w przypadku spełnienia ustawowego kryterium niskich dochodów. Zdaniem Sądu właśnie w takiej sytuacji doszłoby do stworzenia zarzucanej przez Rzecznika "niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnego zróżnicowania sytuacji osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które spełniają kryterium dochodowe i warunków zamieszkiwania i kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały".

Podkreślić trzeba również, że obowiązujące przepisy przewidują szereg innych instrumentów poza przewidzianym w zaskarżonej uchwale zawarciem umowy najmu, służących pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych osobom pozostającym w trudnej sytuacji materialnej. Jednym z nich jest przewidziane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71 poz. 734 z późn. zm.) instytucja dodatku mieszkaniowego. Pozwala ona osobom o niskich dochodach przeciwdziałać ryzyku utraty tytułu prawnego do lokalu spowodowanego niepłaceniem czynszu. Nie można zatem uznać trafności argumentacji Rzecznika, że wprowadzona zakwestionowanymi przez niego przepisami uchwały regulacja sankcjonuje osoby, które nie płaciły czynszu wyłącznie z tego powodu, że nie miały na ten cel wystarczających środków ze względu na niskie dochody.

Nieuzasadniona jest też argumentacja, że kwestionowana regulacja uchwały zmusza wnioskodawców do regulowania zaległości czynszowych nawet nieprawidłowo naliczonych przez gminę albo niewymagalnych. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu nie było potrzeby doprecyzowywania na użytek uchwały sformułowania "zadłużenie czynszowe", jest ono bowiem znane w polskim systemie prawnym i o jego treści przesądzają w sposób jednoznaczny obowiązujące przepisy prawa cywilnego. Trzeba też podkreślić, że zaskarżona uchwała nie pozbawiła stron możliwości ustalania istnienia zadłużenia czynszowego, jego ewentualnej wysokości czy wymagalności przez niezawisły sąd, a więc w sposób przewidziany ogólnie dla tego rodzaju przypadków. Twierdzenie Rzecznika, że wprowadzona zaskarżoną uchwałą regulacja faktycznie zmusza najemców do regulowania zadłużeń czynszowych nawet nieuzasadnionych albo niewymagalnych oznacza bowiem nieuzasadnione pomijanie istnienia w naszym systemie prawnym instrumentów prawnych służących najemcom przed niezawisłym sądem do prowadzenia sporów z wynajmującym w sprawach czynszu z tytułu umowy najmu. Zaskarżona uchwała nie pozbawia najemców takich możliwości, nie zmienia zasad przedawnienia roszczeń ani treści art. 125 kc.

Zdaniem Sądu nie narusza prawa także to, że przyjęte w uchwale rozwiązania prowadzą w efekcie do ponoszenia konsekwencji wystąpienia zadłużenia czynszowego nie tylko przez samego najemcę, ale również przez osoby dorosłe wspólnie zamieszkałe z najemcą. Uchwała, będąca aktem prawa miejscowego czyli aktem rangi podustawowej, nie może zmieniać zasad ustawowych dotyczących odpowiedzialności z tytułu czynszu. Zgodnie zaś z art. 6881 K.c. na osobach tych ciąży solidarny obowiązek spełnienia świadczenia pieniężnego. Nie ma zatem żadnego uzasadnienia pogląd Rzecznika, że "arbitralna decyzja gminy przypisująca odpowiedzialność za dług osobie ubiegającej się o pomoc mieszkaniową powoduje, iż osoba ta jest skłaniana do spełnienia żądanego od niej świadczenie".

Należy zatem uznać, że zarzuty skarżącego są nieuzasadnione, gdyż przyjęta w zaskarżonej uchwale Rady Miasta Krakowa przesłanka braku zadłużenia czynszowego i innych opłat za lokal znajdujący się w zasobie mieszkaniowym Gminy Miejskiej Kraków mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego i nie narusza prawidłowej realizacji obowiązku gminy zaspakajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Skoro zaskarżone przepisy uchwał są zgodne z prawem, niniejsza skarga Rzecznika Prawo Obywatelskich została oddalona, w oparciu o 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.