Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 445/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 21 ust. 1,  art. 31 ust. 3,  art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Obszaru Parku Technologicznego we W.-część A oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Rada Miejska W. – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. – podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Obszaru Parku Technologicznego we W. część A. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]. W akcie tym organ stanowiący gminy zadecydował w § 3 (między innymi), że 4) nieprzekraczalna linia zabudowy - linia ograniczająca obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków oraz określonych w ustaleniach planu rodzajów budowli naziemnych, nie będących liniami przesyłowymi i sieciami uzbrojenia terenu. W § 4 uchwały wskazano, że integralną częścią planu jest rysunek planu w skali 1:2000 stanowiący załącznik do niniejszej uchwały. Następujące oznaczenia graficzne na rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu. Pod literą d umieszczono w tym ustępie linie zabudowy nieprzekraczalne. Pośród terenów objętych planem w § 17 ujęto teren 2 AG - 7 (na terenie tym znajdują się działki należące do strony skarżącej) dla którego przewidziano przeznaczenie podstawowe: biura, działalność produkcyjna i usługowa wysokiej technologii, laboratoria badawcze. W ustępie 2 tego paragrafu pod numerem 3 napisano także, że obowiązują nieprzekraczalne linie zabudowy.

Nie godząc się z niemożnością zabudowy nabytych działek A. Sp. z o.o. (po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa) złożyła skargę na tę uchwałę w zakresie dotyczącym działek nr 14/7 i 14/9 zlokalizowanych we W. przy ul. K. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez bezprawne ograniczenie prawa własności skarżącego, naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7, art. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), poprzez nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz poprzez naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7, art. 77 oraz art. 107 kpa oraz § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), poprzez naruszenie procedury dotyczącej rozpoznawania wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Wskazując na określone zarzuty strona skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. w całości, za zasądzeniem na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na uzasadnienie strona podnosi, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą jako autoryzowany dealer samochodów marki [...]. Spółka nabyła od G. Z. własność dwóch działek o numerach 14/7 i 14/9, zlokalizowanych we W. przy ul. K., na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 2 AG-7.

Działki te, stanowiące kompleks niezabudowanego gruntu o łącznej powierzchni 7500 m2, skarżący nabył z przeznaczeniem na wybudowanie na nich wielomarkowego salonu samochodowego z pełnym zapleczem serwisowo-warsztatowym oraz okręgową stacją kontroli pojazdów. W zamierzeniach docelowe zatrudnienie osiągnąć miało poziom 60 etatów. Ponadto w planach było zlokalizowanie na tym terenie, w trzykondygnacyjnej kubaturze projektowanej bryły, obiektu hotelowego z zapleczem gastronomicznym oraz garażem podziemnym. Dojazd planowany byłby od ul. K.. Na przeszkodzie w realizacji zamysłów skarżącego stanęły niejednoznaczne w treści uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Skarżący przed nabyciem tych działek zapoznał się z miejscowym planem i uznał, że w części opisowej akt ten zezwala na inwestycję tego rodzaju w tym rejonie. W trakcie prac projektowych okazało się, że w załączniku graficznym do planu miejscowego istnieją ograniczenia uniemożliwiające zabudowę tego terenu. Z przeprowadzonych konsultacji z urbanistami oraz architektami, jak i z samym Wydziałem Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta W., wynika, że załącznik graficzny do planu jest niespójny z odpowiadającą mu treścią opisową. Ponadto ze wskazanych konsultacji wynika, iż brak jest jakichkolwiek racji merytorycznych uzasadniających potrzebę ograniczenia zabudowy na tym terenie.

W sprzeczności z załącznikiem graficznym stoją w szczególności zapisy planu określone w § 17 ust. 3 pkt 1 i 2 uniemożliwiające realizację wspomnianej inwestycji. Zgodnie bowiem z § 17 ust. 3 pkt 1 planu na terenie oznaczonym jako 2 AG-7 ustalenia dotyczące zagospodarowania terenu określają, iż zachodnią część terenu należy zabudować zgodnie przebiegiem nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zgodnie zaś z pkt 2 tego ustępu wschodnią część tego terenu należy zagospodarować w sąsiedztwie budynków - jako park, zaś w pozostałej części jako parking z zielenią wysoką i niską. Z kolei załącznik graficzny do planu w jego części odnoszącej się do gruntu oznaczonego jako 2 AG-7 obrazuje, że teren spełnia wskazane warunki jedynie w części, gdyż nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega mniej więcej w jego połowie, rozgraniczając wskazany teren na dwa obszary. Pierwszy obszar wschodni - ograniczony jest nieprzekraczalną linią zabudowy, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków oraz określonych w ustaleniach planu rodzajów budowli naziemnych niebędących liniami przesyłowymi i sieciami uzbrojenia terenu. Z kolei na drugim obszarze zachodnim - jakakolwiek zabudowa jest niemożliwa, przez co działki skarżącego 14/7 i 14/9 znajdujące się na tym obszarze nie mogą zostać przeznaczone na realizację zamierzonej inwestycji.

W toku konsultacji przeprowadzonych z Wydziałem Architektury i Budownictwa UM skarżący powziął również informację, że powinien zwrócić się z wnioskiem o opracowanie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu lub korektę istniejącego. Stosowny wniosek skarżący złożył na ręce Dyrektora Biura Rozwoju W. w dniu [...] r. W odpowiedzi uzyskał informację, że jego wniosek został przekazany do rozpatrzenia. Następnie Skarżący ponowił swój wniosek i uzyskał informację, że co prawda jego wniosek został przekazany do dalszych analiz celem wytypowania obszarów, dla których w przyszłości będą sporządzane miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, lecz nie oznacza to, że samo sporządzenie miejscowego planu dla tego terenu nastąpi w niedalekiej przyszłości. Swój wniosek o zmianę miejscowego planu skarżący ponowił [...] r., przytaczając zbiorczo argumenty uzasadniające tę zmianę wraz ze wskazaniem potencjalnych korzyści płynących z planowanej inwestycji dla miasta oraz jego mieszkańców. Pomimo tego w odpowiedzi Biura Rozwoju W. wskazano, że nie przewiduje się przystąpienia w bieżącym roku do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Obszaru parku Technologicznego dla obszaru obejmującego działki nr 14/7 i 14/9, AM-[...] obręb O..

Wskazane stanowisko właściwego organu jednoznacznie odrzuciło możliwość niezwłocznego załatwienia sprawy w sposób zapewniający skarżącemu realizację planów inwestycyjnych na tych działkach. W związku tym skarżący wezwał w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Radę Miejską W. pismem z dnia [...] r. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego poprzez zmianę uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Parku Technologicznego we W. - część A w zakresie dotyczącym działek strony skarżącej.

Pomimo tego Rada Miejska W. w uchwale nr [...] z dnia [...] r. nie uwzględniła wezwania skarżącego i w ustawowym terminie nie uchyliła uchwały ani w inny sposób nie usunęła zaistniałego i wykazanego w wezwaniu naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Przechodząc zaś bezpośrednio na grunt zaskarżonej uchwały, strona skarżąca zauważa, że kwestionowana uchwała została częściowo uchylona przez § 18 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. Parku Technologicznego w rejonie ul. M. we W. (ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa D. [...] r. Nr [...], poz. [...]). Miejscowy plan z [...] r. objął swym zakresem większą część terenu Obszaru Parku Technologicznego, który dotychczas podlegał regulacji planu z [...] r. Istotnym jest fakt, iż nowy plan, w zakresie terenu jaki objął, rozszerzył znacznie granice możliwej zabudowy na obszarze Parku Technologicznego - kilkanaście terenów o ściśle ograniczonej możliwości ich zabudowy w planie z [...] r. scalonych zostało w planie z [...] r. do trzech dużych terenów, oznaczonych jako 1 AG, 2 AG i 3 AG, w których nieprzekraczalne linie zabudowy pokrywają się co do zasady z granicami tych terenów. Powyższe oznacza, że wprowadzenie uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nowego miejscowego planu zagospodarowania dla tego obszaru oraz uchylenie w większej części postanowień uchwały z dnia [...] r., znacznie rozszerzyło możliwości realizacji inwestycji na tych terenach, a przez to wydatnie wpłynęło na wzrost atrakcyjności działek tam położonych.

Wobec wskazanych okoliczności strona skarżąca zauważa, że Rada Miejska W., podejmując uchwałę nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego W. Parku Technologicznego w rejonie ul. M. we W., uchyliła w większości zapisy skarżonej uchwały. Tym samym rozszerzyła możliwości zabudowy dla wszystkich działek znajdujących się na tym obszarze, bezpodstawnie i bez żadnych racji merytorycznych pomijając objęcie zakresem nowego planu miejscowego z [...] r. terenów oznaczonych w miejscowym planie z [...] r. jako tereny 2AG-6 oraz 2 AG-7. Dla wskazanych obszarów nadal obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pozostał plan z [...] r., w którym linie obowiązującej zabudowy ciągłej oraz linie nieprzekraczalnej zabudowy istotnie ograniczają możliwości wykonania inwestycji budowlanych na działkach położonych w obrębie tych obszarów. W odniesieniu zaś do działek o numerach 14/7 i 14/9, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z [...] r. uniemożliwia wręcz jakąkolwiek realizację budowy obiektów kubaturowych, czyniąc te działki bezużytecznymi dla skarżącej spółki.

Wskazane działanie Rady Miejskiej W. bezpośrednio naruszyło interes skarżącego, który na skutek niekorzystnych dla niego zapisów w uchwale nr [...] nie jest w stanie w pełni wykorzystać uprawnień przysługujących mu jako właścicielowi działek 14/7 i 14/9 i zrealizować zamierzonej przez siebie inwestycji na tym terenie. Uchwała narusza przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień skarżącego, kształtujący jego pozycję prawną, w tym w szczególności art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, co skutkuje tym, że zaskarżona uchwała powoduje istotne i bezprawne ograniczenie prawa własności Skarżącego – A. Sp. z o.o.

Ponadto prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym. Uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. narusza art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie skarżącemu swobodnego, w granicach określonych przepisami prawa, dysponowania nieruchomością. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zatem ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, poza tym może być dokonana wyłącznie w ustawie. Takim przepisem jest art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Rada Gminy jednak w ramach przyznanego jej "władztwa planistycznego" władztwa nadużywać, podejmując uchwały wprowadzające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, niezgodne z regulacją wskazanej ustawy. Plan miejscowy z 2003 r. narusza więc bezpośrednio regulację art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, określającą, aby w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności oraz art. 2, definiującego pojęcie ładu przestrzennego, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Skarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego bowiem uniemożliwia mu

realizację inwestycji budowlanej niezbędnej do wykonywania przez niego zaplanowanej na tym terenie działalności gospodarczej, której charakter w pełni odpowiadałby działalności parku technologicznego, jako centrum obiektów kubaturowych, w których prowadzone są usługi o wysoko wyspecjalizowanej technologii. Zamierzona działalność w pełni odpowiadałaby wymaganiom ładu przestrzennego określonym dla tego terenu. Równie istotnym aspektem przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni. Inwestycja skarżącego miała stać się bazą dla dalszego rozwoju działalności prowadzonej przez niego, a równocześnie dawać zatrudnienie dla kolejnych pracowników spółki, na docelowym poziomie 60 stanowisk dla wysoko wykwalifikowanych pracowników branży motoryzacyjnej oraz hotelowej, co przyniosłoby wymierne korzyści również dla Miasta W.. Ponadto skarżący podkreśla fakt, że tych działek sfinansowany został w całości z zaciągniętego na ten cel kredytu oraz środków finansowych spółki. Koszty obsługi kredytu ponoszone obecnie przez spółkę istotnie obniżyły jej kondycję finansową, zaś obecny status działek uniemożliwia ich szybkie zbycie, pełne odzyskanie zainwestowanych środków i realizację, zamierzonych planów spółki w innej lokalizacji.

Wobec wskazanych okoliczności natury faktycznej i prawnej, oczywistym jest, że interes prawny skarżącego został wyraźnie naruszony, a przysługujące mu prawo własności ograniczone w sposób radykalny i bezwzględny, bowiem w załączniku graficznym do planu znalazł się zapis zakazujący zabudowy w rejonie, gdzie obecnie takie ograniczenie co do zasady nie występuje. Wobec uchwalenia w [...] r. nowego miejscowego planu dla obszaru W. Parku Technologicznego, teren oznaczony w planie z [...] r. symbolem 2 AG-7, na którym znajdują się działki skarżącego nr 14/7 i 14/9, stanowi obecnie w istocie nieuzasadnioną żadnymi racjami merytorycznymi enklawę, w obrębie której jakakolwiek zabudowa jest niemożliwa. Tym samym teren 2 AG-7 nie jest w stanie spełnić funkcji przypisanej działalności W. Parku Technologicznego jako całości. W związku z tym uchwała nr [...] z dnia [...] r. jest w ocenie skarżącego niezgodna z prawem i równocześnie godzi w jego sferę prawną, wywołując dla niego negatywne konsekwencje prawne w postaci uniemożliwienia mu realizacji jego uprawnień, jako właścicielowi działek nr 14/7 i 14/9.

Odnosząc się zaś do postępowania przeprowadzonego przez Radę Miejską W. w przedmiocie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego poprzez zmianę uchwały nr [...] strona skarżąca zaznacza, że postępowanie to dotknięte było istotną wadą proceduralną. Naruszenie przepisów procesowych w tym postępowaniu polega na braku sporządzenia uzasadnienia dla rozstrzygnięcia podjętego przez Radę Miejską W., sformułowanego w uchwale nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Zgodnie z treścią przepisów bezwzględnie obowiązujących oraz ugruntowanym orzecznictwem istnieje konieczność uzasadniania każdej uchwały podejmowanej przez organ kolegialny jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności należy zauważyć, że obowiązek taki formułuje § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Bezsprzecznym jest, że organ kolegialny samorządu terytorialnego, jakim jest Rada Miejska W., bezwzględnie zobowiązany jest wraz z podjęciem uchwały sformułować jej uzasadnienie, wskazując argumenty prawne i faktyczne leżące u podstaw podjętej uchwały. Każda uchwała rady gminy powinna zostać uzasadniona tym bardziej, że wynika ona z uznania administracyjnego jakim dysponuje organ. Brak zaś takiego uzasadnienia uchwały uniemożliwia jej adresatowi merytoryczne ustosunkowanie się do zajętego przez organ stanowiska, co jest nie do pogodzenia ze standardami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym. W związku z tym brak sformułowania uzasadnienia przez Radę Miejską W. dla uchwały nr [...] z dnia [...] r jest (zdaniem autora skargi) istotną wadą proceduralną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozpoznania wezwania strony skarżącej. Narusza to (jak wskazuje się w skardze) art. 7, 77 i 107 kpa.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podkreślając, że uchwała obowiązuje od [...] r., była przedmiotem kontroli organu nadzoru, który nie dopatrzył się w jej treści uchybień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, a co za tym idzie podlega oddaleniu.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwana dalej w skrócie "u.p.p.s.a." - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)

Ustawodawca wyposażył gminę również we władztwo planistyczne, co oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy), bądź też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 Nr .15 poz.139 j. t.) na podstawie której wydano kwestionowaną uchwałę, a która została uchylona obecnie obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2012 .647), ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach.

Zaskarżenie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej jest możliwe w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści tego zawartego w nim unormowania, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd administracyjny zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te (tak jak w niniejszej sprawie) zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji skarżącej. Tak też Sąd postąpił w rozpoznawanej sprawie.

Według komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004, s.196 i n.), "Konstrukcja przepisów art. 101 istotnie rzutuje na legitymacje skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami KPA, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnień dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 SamGminU może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Innymi słowy – przymiot strony w postępowaniu planistycznym kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami KPA. W przeciwieństwie do strony w postępowaniu administracyjnym, toczącym się w trybie przepisów KPA, wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu kwestionującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym, obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tego interesu lub uprawnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił (między innymi) w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r. (II OSK 2451/11) że "jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (porównaj: wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (porównaj: wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004 ). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (porównaj: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (porównaj: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114).

Interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości. Interes ten znajduje ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 140 i n – przyp. Sądu). Naruszenie interesu lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi i otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. W ślad za tym radzie gminy nie można zarzucić, iż nie uwzględniła wezwania do usunięcia zarzucanego naruszeniem prawa. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie ww. wezwania nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności uchwały rady gminy".

W efekcie podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie muszą być naruszone taką uchwałą. Dokonując pod tym kątem analizy sytuacji prawnej strony sąd uznał, że skarżąca niewątpliwie ma interes prawny w sprawie dotyczącej obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikający wprost z faktu bycia właścicielem nieruchomości gruntowej położonej na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą. Jest to bowiem miejscowy plan zagospodarowania określający prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości położonych na tym terenie. Przechodząc natomiast do oceny czy interes prawny strony skarżącej został kwestionowaną uchwałą naruszony, Sąd doszedł do negatywnych wniosków. Jak bowiem wynika z treści skargi strona skarżąca dopatruje się naruszenia jej interesu prawnego w unormowaniach planu, uniemożliwiających zagospodarowanie działek, do których służy jej prawo własności, w sposób zgodny z planami inwestycyjnymi. Zatem (zdaniem skarżącej) skarżona uchwała narusza art. 140 kodeksu cywilnego i art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP. Wbrew odmiennym twierdzeniom skargi nie sposób uznać, aby skarżona uchwała naruszała uprawnienia właścicielskie strony skarżącej w sposób i w zakresie w skardze opisanym. Przede wszystkim ze złożonych do akt, na rozprawie, aktów notarialnych (umów sprzedaży) wynika, że sporne działki gruntu zostały nabyte przez stronę skarżącą od poprzedniej właścicielki G. Z. [...] r. (zatem po wejściu planu w życie!). Nadto w ich treści jednoznacznie zaznaczono, że sprzedająca oświadcza, że (obie zbywane działki) znajdują się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Obszaru Parku Technologicznego we W. część A i dla tych działek przeznaczenie podstawowe w planie to: działalność produkcyjna i usługowa wysokiej technologii, laboratoria badawcze, przeznaczenie uzupełniające handel detaliczny, gastronomia, parkingi. Natomiast, sama strona skarżąca przyznaje, że przed zawarciem omawianych umów dokonano badania obowiązującego planu i uznano, że taki jest właśnie charakter zagospodarowania nabywanych działek. Jednakże, najwyraźniej, uszło uwadze nabywców (skarżącej), że wprawdzie istotnie teren 2 AG-7 posiada takie właśnie przeznaczenie, jednak akurat nabywane działki znajdują się poza nieprzekraczalną w planie linią zabudowy. Z kolei sądowi z urzędu wiadomym jest, że w WSA we Wrocławiu toczyła się sprawa w związku ze złożonymi zarzutami do projektu planu i została prawomocnie oddalona. Takiej skargi nie składała poprzedniczka prawna strony. W dacie zawierania umów kupna działek uchwała obowiązywała od ok. 7 lat.

Jak wcześniej wykazano, interes prawny skarżącej w procesie planistycznym upatruje ona i kształtuje przywołany wcześniej art. 140 k.c., w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. "Art. 140 Kodeksu cywilnego, opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybuty właścicielskie, wskazuje, iż wykonywanie tychże uprawnień następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego". Właśnie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym (teraz planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy ustaw regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując powyższe uprawnienie, rada gminy działa w granicach przysługującego jej uznania. Jest to tzw. władztwo planistyczne gminy, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności" (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2004 r., SA/Bk 1532/03, LEX nr 173691).

Również trudno uznać zasadność zarzutu skargi naruszenia zakwestionowaną uchwałą wskazanych w niej norm konstytucyjnych. Przywołany w skardze art. 21 ust. 1 stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia i należy z całą mocą podkreślić, że wskazana uchwała nie pozbawia strony skarżącej tytułu do nabytych działek, ani nie ingeruje w prawo do dziedziczenia tego gruntu. Ingeruje jedynie w zakres wykonywania prawa własności, ale jest to działanie legalne, w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego. Z kolei przytoczony dalej w skardze art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej wydaje się być nieporozumieniem, bowiem znajduje się on w Rozdziale II, zatytułowanym wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela. Stosownie do jego treści ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Jeśli skarżący uznaje, że przepis ten ma zastosowanie do chronionego konstytucyjnie prawa własności, to z samej treści tego unormowania wynika dopuszczalność ograniczenia konstytucyjnych praw w ustawie, a w omawianym przypadku jest to ustawa o planowaniu przestrzennym. Nie podziela także sąd, rozpoznający sprawę w tym składzie zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji. W świetle tego unormowania każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Jak wcześniej wskazano zakwestionowana uchwała nie ogranicza skarżącej w zakresie jej prawa do własności nabytych działek, natomiast określa sposób wykonywania do nich tego prawa jednakże treść wykonywania prawa własności została określona z zachowaniem zasady legalizmu. Jeśli chodzi o przytoczone w skardze przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest to o tyle bez znaczenia dla wyniku sprawy, że jak już wcześniej powiedziano, uchwała została podjęta na podstawie nieobowiązującej już ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy jeszcze raz podkreślić, że konstrukcja regulacji zawartej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie budzi wątpliwości: Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Inaczej mówiąc, ustawodawca nie wiąże wyłącznie możliwości wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego ze sposobem zagospodarowania działki w świetle nowouchwalonego planu (przykładowo: zmiany lub braku zmian w tym zakresie w świetle norm prawa miejscowego), ale wymaga aby ta okoliczność bezpośrednio wiązała się z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę.

Kwestionując uchwałę w trybie omawianego przepisu, trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała – naruszając prawo w zakresie wskazanym w skardze, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną strony skarżącej, czyli np. pozbawia ją pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a jej własną, indywidualną sytuacją prawną. W rozpoznawanej sprawie nie może ujść uwadze fakt, że skarżąca nabyła działki w stosunku do których zakaz zabudowy już obowiązywał. Skarżona uchwała została podjęta w [...] r. i wtedy też weszła w życie, natomiast umowy nabycia działek zawarto w [...] r. Zgodnie z zasadą nemo plus iuris ad alium transfere potest, quam ipse habet zbywca nie mógł przenieść na skarżącą więcej praw niż sama posiadała. Skarżąca nabyła (wbrew zapisom aktów notarialnych) nieruchomość bez możliwości zabudowy.

W niniejszej sprawie warto jeszcze podnieść, że z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wynika, aby interes prawny strony skarżącej oraz jego naruszenie, o którym mowa w art. 101 musiało istnieć w dacie wejścia w życie uchwały organu gminy. Należy uznać, że związek pomiędzy własną indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązku w dacie wniesienia skargi. Przepis art. 101 ustawy, będący szczególną regulacją w stosunku do art. 52 i 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby można mówić o skutecznym wniesieniu skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ.

Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej uznać należy, że nabycie nieruchomości w okresie, gdy zaskarżona uchwała już obowiązuje nie uniemożliwia zaskarżenia jej w trybie art. 101 ustawy i wykazania, że zapisy tej uchwały naruszają interes prawny. Stąd (zdaniem sądu) należało rozważyć wpływ zapisów planu uchwalonego zaskarżoną uchwałą na treść prawa własności skarżącej spółki do nieruchomości położonej na terenie objętym zapisami tego planu. Dodatkowo jeszcze można wskazać, że sama strona skarżąca dołączyła do skargi aktualny wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że obie sporne działki stanowią grunty orne R IIIa klasy(vide k. 34, 35 akt sądowych), zatem podlegają szczególnej ochronie, stosownie do art. 1 i n. ustawy z dnia 3 lutego1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. 2004 Nr 121 poz.1266 ze zm.).

Na koniec można jeszcze podnieść, że (jak zdaje się wskazywać treść aktów notarialnych) strona skarżąca kupiła działki o właściwościach, których one nie posiadały, co może stanowić asumpt do zmierzania do unieważnienia umów, jednakże te kwestie nie należą do kompetencji sądów administracyjnych.

Reasumując, w zaistniałym w rozpoznawanej sprawie stanie faktycznym i prawnym, nie można mówić aby skarżąca w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały została pozbawia pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwiono jej ich realizację.

Wobec tego, że skarżąca nie wykazała skutecznie w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę, przyjmując, że opisany w skardze brak naruszenia interesu prawnego skarżącej nie otworzył drogi do merytorycznej oceny aktu.