Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 458/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2  pkt 15
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia NSA Anna Apollo, Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Protokolant Starszy referent Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Wilkowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 3 kwietnia 2020 r. nr NPII.4131.1.245.2020 w przedmiocie przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami na terenie gminy 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na sesji 26 lutego 2020 r. Rada Gminy Wilkowice (strona, skarżąca) podjęła uchwałę Nr XVI/159/2020 w sprawie przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami na terenie Gminy Wilkowice. Uchwałę wydano na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 506 ze zm. dalej: u.s.g.) oraz art. 15 ust. 5 ustawy z 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe (Dz.U. z 2020r. poz. 8 ze zm.).

Wojewoda Śląski pismem z 1 kwietnia 2020r. zawiadomił Radę Gminy Wilkowice zgodnie z art. 61 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256, dalej: K.p.a.) w związku z art. 91 ust 1 u.s.g. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności Uchwały Nr XVI/159/2020 Rady Gminy w sprawie przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami na terenie gminy w części, w § 2, § 4 ust. 1, § 6, § 7 i § 8 załącznika do uchwały, jako niezgodnej z art. 15 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 4 i art. 14 Prawa przewozowego. W uzasadnieniu wskazano, że Uchwała została doręczona organowi nadzoru 4 marca 2020r. Zgodnie z art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego rada gminy określa przepisy porządkowe związane z przewozem osób i bagażu taksówkami. Uchwała podjęta w tej materii ma charakter prawa miejscowego (art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 u.s.g.).

Odwołano się do art. 94 Konstytucja RP zgodnie, z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a norma ta koresponduje z art. 40 ust. 1 u.s.g. jak również z art. 7 Konstytucji RP, z których wynika, że działanie organu opiera się o normy ustawowe i zawarte w nich delegacje. Z przepisu delegującego do podjęcia kwestionowanej uchwały (art. 15 ust. 5 u.s.g.) nie wynika wprost, kto jest adresatem przepisów porządkowych, a tym samym, czy nakazy i zakazy prócz podróżnych (art. 15 ust. 1) dotyczą również kierowców taksówek. W ocenie organu powinny określać jedynie zachowanie podróżnych w środku transportu, a w przypadku przewozu regularnego osób również podczas korzystania z infrastruktury np. dworzec. Szczegółowe obowiązki podróżnych zawiera art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. Pojęcie przepisów porządkowych obowiązujących w gminnym regularnym przewozie osób czy przewozie taksówka nie została prawnie zdefiniowane, a związanie podróżnych przepisami porządkowymi w transporcie drogowym wynika również z art. 21 ustawy. Zgodnie z art. 14 Prawa przewozowego przewoźnik jest zobowiązany do zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa i higieny oraz wygody i należytej obsługi (ust. 1) oraz powinien podejmować działania ułatwiające podróżnym, w szczególności osobom o ograniczonej zdolności ruchowej oraz osobom niepełnosprawnym (ust.2). Zgodnie natomiast z art. 355 § 2 kodeksu cywilnego działalność gospodarcza winna być wykonywana z należytą starannością. Z art. 14 Prawa przewozowego wynikają wytyczne dla tworzonych regulaminów określających warunki obsługi podróżnych (art. 4). Obie powołane regulacje (art. 14, art. 15 Prawa przewozowego) odnoszą się do zupełnie odrębnych kwestii, a racjonalny ustawodawca nie doprowadziłby do dwukrotnej regulacji tych samych kwestii. Powyższe daje podstawy do domagania się stwierdzenia nieważności § 2, § 4 ust. 1, § 6, § 7 i § 8 załącznika do uchwały.

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono Gminie 3 kwietnia 2020r.

Wojewoda Śląski 3 kwietnia 2020r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. stwierdzając nieważność Uchwały Nr XVI/159/2020 z 26 lutego 2020r. w sprawie przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami na terenie Gminy w części § 2, § 4 ust. 1, § 6, § 7 i § 8 załącznika do uchwały jako niezgodnej z art. 15 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 4 i art. 14 Prawa przewozowego.

W uzasadnieniu podtrzymał dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko. Podkreślono, że art. 94 Konstytucji zawiera normę pozwalająca organom samorządu terytorialnego na ustanawianie aktów prawa miejscowego na obszarze ich działania. Z normą koresponduje art. 40 us.1 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji (zasada praworządności), z których wynika wymóg regulowania przez akt prawa miejscowego poszczególnych materii na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego tam upoważnienia.

Z art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego nie wynika wprost, kto jest adresatem przepisów porządkowych, tym samym czy normy te mogą dotyczyć prócz podróżnych (art. 15 ust. 1), także kierowców taksówek wykonujących swe obowiązki. Wobec powyższego organ stwierdził, ze przepisy porządkowe winny dotyczyć jedynie podróżnych (Dorota Ambrożuk, Komentarz Lex do art. 15 ustawy, teza 1). Pojęcie przepisów porządkowych obowiązujących w gminnym regularnym przewozie osób czy przewozie taksówka nie zostało prawnie zdefiniowane, a organ odwołał się do znaczenia językowego frazy "porządkowy". Powyższe na gruncie prawa przewozowego należy rozumieć jako zbiór reguł postępowania i zachowania osób korzystających z transportu, mających na celu zapewnienie porządku i bezpieczeństwa publicznego, co odzwierciedla również treść art. 21 ustawy nakładająca na organizatora transportu obowiązek nadzoru nad przestrzeganiem rzez uczestników transportu reguł przepisów porządkowych. Przepis ten nie odnosi się do przewoźników.

Natomiast art. 14 Prawa przewozowego zobowiązuje przewoźnika do zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa higieny oraz wygody i należytej obsługi, jak również powinien podejmować działania ułatwiające podróżnym, szczególnie osobom o ograniczonej zdolności ruchowej oraz osobom niepełnosprawnym, korzystanie ze środków transportu. Zawierając umowę przewozu, pasażerowie mają podstawy oczekiwać od przewoźnika dołożenia najwyższego stopnia staranności dla zapewnienia im bezpieczeństwa podróży (art. 355 § 2 Kodeksu cywilnego).

Obowiązki wskazane w art. 14 Prawa przewozowego stanowią wytyczne dla tworzonych na podstawie art. 4 ustawy regulaminów warunków obsługi podróżnych. Zgodnie z tą regulacją przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego, o którym mowa w ustawie z 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2016r., poz. 1867, 1920, 1954 oraz z 2007r. poz. 60 i 730) mogą wydawać regulaminy określające warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy (wyrok WSA w Kielcach z 10.12.2014r. sygn. akt II SA/Ke 836/14, wszystkie powołane: orzeczeniansa.gov.pl). Organ wskazał na odmienny zakres i konsekwencje uregulowań z art. 4 i art. 15 ust. 5 ustawy. Jedna z nich ujmowana z punktu widzenia obowiązków ciążących na przewoźniku względem podróżnego, będzie ona swoistą ofertą standardu świadczonych przez niego usług, druga z punktu widzenia obowiązków ciążących na podróżnych. Uznanie, że obie regulacje mają element wspólny podważałoby sens regulacji i prowadziłoby do dualizmu regulacji. Powyższe prowadzi do wniosku, że w przepisach porządkowych, akcie prawa miejscowego wydanego na podstawie art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego, nie mogą mieć miejsca regulacje prawne narzucające kierowcom taksówek model postępowania, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności § 2, § 4 ust. 1, § 6, § 7 i § 8 załącznika do uchwały.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2020r. strona skarżąca domagała się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie § 2 ust. 2, § 4 ust. 1, § 6, § 7 i § 8 załącznika do uchwały

Rozstrzygnięciu nadzorczemu strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonych zapisów uchwały, pomimo ewidentnie nieistotnych naruszeń prawa, które nie kwalifikowały się do wyeliminowania uchwały w zakresie objętym rozstrzygnięciem nadzorczym z obrotu prawnego;

- art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. i art. 8 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się Radzie Gminy, co do zgłoszonych zarzutów przez co naruszono zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników w toku postępowania nadzorczego;

- art. 15 zzr ust. 1 pkt 2 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych ora wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) i art. 7 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z uchybieniem zasad dotyczących zawieszenia terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, a także z naruszeniem zasady praworządności poprzez uniemożliwienie Radzie Gminy złożenia wyjaśnień pomimo zawieszenia terminu do złożenia wyjaśnień, co miało istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie.

Zarzucono również naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 15 ust. 5 ustawy z 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe (Dz.U. z 2020r. poz. 8) poprzez nieprawidłową interpretację tego przepisu i uznanie, że przepisy porządkowe wydane na podstawie tej regulacji powinny określać jedynie zachowanie podróżnych w środkach transportu, bez możliwości nakładania jakichkolwiek obowiązków na przewoźników.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ nadzoru nie bacząc na wstrzymanie biegu terminów wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, uniemożliwiając Radzie Gminy zajecie jakiegokolwiek stanowiska w sprawie. Przepisy ustawy COVID -19 weszły w życie 31 marca 2020r., a zatem przed wydaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego i przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, które z mocy prawa zawiesiły bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawieszające postępowanie administracyjne. Naruszenie to koliduje z przepisami powołanymi w petitum skargi oraz miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie.

Z brzmienia art. 15 ust. 4-7 Prawa przewozowego nie wynika by przepis ten regulował tylko prawa i obowiązki podróżnych. Art. 15 ust. 1 ustawy stanowi, że podróżny zobowiązany jest do przestrzegania przepisów porządkowych obowiązujących w transporcie. Ustęp 7 wyraźnie statuuje obowiązki przewoźnika, co przeczy interpretacji art. 15 ustawy dokonanej przez organ nadzoru. Skarżący posiłkował się treścią już nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 21 sierpnia 1995r. w sprawie przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami (Dz.U. z 19995r., Nr 102, poz. 508) wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 15 ust. 4 Prawa przewozowego, które zawierało nakazy i zakazy adresowane zarówno do przewoźników jak i pasażerów ( wyrok WSA w Gliwicach z 7.07.2011r. sygn.. akt IV SA/Gl 572/11). Użyte w uchwale przez uchwałodawcę nakazy wobec przewoźnika nie mają charakteru nadmiernego. Nie można uznać za nadmierny obowiązek realizacji przewozu najkrótszą drogą (§ 2 ust. 2 załącznika), czy obowiązek włączenia zalegalizowanego taksometru niezwłocznie po zajęciu przez pasażera miejsca w taksówce (§ 4 ust. 1 załącznika). Uwzględnienie przy przewozie pierwszeństwa osób niepełnosprawnych, wymagających natychmiastowej pomocy (§ 6 załącznika) nie kłóci się z powszechnie obowiązującymi normami społecznymi, zaś obowiązek udostępnienia pasażerowi do wglądu przepisów porządkowych (§ 8 ust. 1) jest naturalną konsekwencją zawarcia umowy przewozu, zważywszy, że pomimo swobody zawierania umów, pasażer może i powinien liczyć na standardową i jednakowo dostępna dla wszystkich jakość świadczonych usług. Nie stanowi nadmiernego czy uciążliwego charakteru obowiązek przypomnienia o zabraniu bagażu (dr hab. Mirosław Karpiuk "przepisy porządkowe jako szczególny rodzaj prawa miejscowego" opubl. Studia Iuridica Lublinensia, vol. XXIV, 4 2015). Nadto art. 31 ust 3 Konstytucji określa granice ingerencji w gwarantowane konstytucyjnie prawa i wolności, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Podkreślono, że zakwestionowane przepisy nie naruszają przepisów prawa, a tym bardziej w stopniu kwalifikującym je do stwierdzenia nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując zajęte stanowisko i nie znajdując uznania dla argumentacji skarżącego. W uzasadnieniu wskazano, że art. 91 ust. 1 u.s.g. zakreśla organowi nadzoru 30 dniowy termin od doręczenia uchwały do orzeczenia o jej nieważności, a wraz z upływem tego okresu organ nadzoru traci swe uprawienia. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu organ nadzoru może jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Termin nie może zostać przywrócony, nie może być przerwany, czy przedłużony przez czynność organu nadzoru (wyrok NSA z 17.04.2018r. sygn. akt II OSK 658/18). Termin ten jest terminem prawa materialnego, nie można więc powoływać się na zarzut naruszenia art. 15 zzs ustawy COVID-19 albowiem dotyczy on jedynie przepisów procesowych i sądowych. Obowiązek wszczęcia postępowania wynika z art. 91 ust. 2 i 5 u.s.g. Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie polega na zawiadomieniu jednostki samorządu terytorialnego o wszczętym postepowaniu. Wszczęcie postepowania, ze względu na specyfikę postepowania nadzorczego, następuje po dokonaniu przez organ nadzoru oceny zgodności aktu organu gminy z prawem, a postępowanie sprawdzające prowadzone jest wobec wszystkich doręczonych organowi nadzoru aktów. Zarzut naruszenia art.10 K.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych wpływających na wynik sprawy (wyroki NSA z 18.05.2006r. sygn. akt II OSK 831/05, z 16.10.2007r. sygn. akt I OSK 192/06, z 21.07.2010r. sygn. akt II OSK 881/10).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; wyroki NSA: z 5.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 9.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Jeżeli sąd uwzględnia skargę jednostki samorządu to stosownie do art. 148 p.p.s.a. uchyla zaskarżony akt nadzoru, w przeciwnym razie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. W świetle tej regulacji rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały. Stwierdzić należało, że Wojewoda Śląski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze przed upływem 30 dni, od dnia doręczenia mu uchwały Rady Gminy z 26 lutego 2020 r., co miało miejsce 4 marca 2020 r.

Organ nadzoru posiada także kompetencje do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu samorządowego. W tym przypadku nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, wyrok NSA z 13.01.2005 r., OSK 1575/04; wyrok NSA z 30.05.2014 r., II OSK 1151/14; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; postanowienie NSA z 06.04.2009 r., II GSK 201/09). Organ nadzoru z możliwości tej nie skorzystał, a wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze bez uzyskania wyjaśnień Gminy pobawił ją możliwości aktywnego udziału w postępowaniu nadzorczym. W świetle wniesionej skargi nie miało to jednak wpływu na wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, gdyż w odpowiedzi na skargę stanowisko skarżącego Wojewoda uznał za niezasadne, co oznacza że podniesione zarzuty uznał za nieskuteczne. Nie skorzystał też z trybu autokontroli.

Natomiast Rada Gminy podjęła uchwałę o jakiej mowa w art. 98 ust. 2 i 3 u.s.g., czyli uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego (uchwała na XVII/173/2020 Rady Gminy z 29.04.2020 r.). Powyższe okoliczności pozwoliły na merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z 3 kwietnia 2020 r. stwierdzającego nieważność opisanej na wstępie uchwały Rady Gminy, jako niezgodnej z art. 15 ust. 1 i 5 w zw. z art. 4 i art. 14 Prawa przewozowego.

Uprawnienia organu nadzoru w zakresie orzekania o nieważności aktu prawa miejscowego wynikają jak już wskazano z art. 91 u.s.g. pozwalając podjąć organowi działania nadzorcze w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. O wszczęciu postępowania organ informuje uchwałodawcę. Postępowanie nadzorcze nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym, a przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają szczegółowych regulacji dotyczących procedury nadzorczej. Zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g., w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Przepisy np. art. 6, art. 7, art. 10, art. 81 i art. 107 K.p.a. znajdują zatem w postępowaniu nadzorczym jedynie odpowiednie zastosowanie. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi uchwały lub zarządzenia organu gminy, a nie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, te bowiem co do zasady nie mają zastosowania w procedurze podejmowania uchwały lub wydawania zarządzenia (wyrok NSA z 9.06.2017r. sygn. akt II GSK 654/17, wyrok WSA w Lublinie z 5.10.2016r. sygn. akt I SA/Lu 779/16, wyrok WSA w Opolu z 28.04.2016r. sygn. akt II SA/Op 168/16). Organ odpowiadając na zarzut skarżącej przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2002r. sygn. akt OPS 9/02, zgodnie z którą sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Wobec powyższego zarzut pominięcia stanowiska skarżącej i wydania rozstrzygnięcia nadzorczego bez zapoznania się z nim nie stanowi samodzielnej przesłanki uchylenia go w postępowaniu sądowym. Tym samym zarzuty dotyczące naruszenia art. 15 zzr ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 nie stanowiły decydującej kwestii dla rozstrzygnięcia skargi, a argumentacja organu nadzoru w tym zakresie odnosząca się do charakteru omawianej regulacji była zasadna.

Odnosząc się do meritum należało stwierdzić, że zawarte w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci naruszenia art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego okazały się uzasadnione. Zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, uchwalanego przez radę gminy. Zasady podejmowania tego rodzaju aktów określa art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zarówno powołany w zaskarżonym rozstrzygnięci nadzorczym art. 14 jak i art. 15 Prawa przewozowego pomieszczone zostały w Rozdziale drugim ustawy zatytułowanym "Przewóz osób i przesyłek bagażowych", z czego wynika, że przepisy te nie zostały ukształtowane jako przeciwstawne sobie jednostki redakcyjne ustawy, o odmiennym znaczeniu dla jej interpretacji. Art. 14 reguluje kwestie obowiązku zapewnienia odpowiednich warunków podróży, skierowane wprost do przewoźnika. Natomiast art. 15 reguluje obowiązek przestrzegania przepisów porządkowych i obowiązek stosowania dodatkowych oznaczeń i wyposażenia w taksówkach. Adresatem tych norm są zatem zarówno pasażer jak i przewoźnik, a interpretacja przeciwna nie znajduje oparcia w treści przepisów, co wynika wyraźnie z art. 15 ust. 7, który bezpośrednio odnosi się do przewoźnika, dopuszczając możliwość dodatkowego oznaczenia i wyposażenia taksówki. Zgodnie z art. 15 ust. 5. Prawa przewozowego w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami przepisy porządkowe określa rada gminy. Zasadnie skarżący dokonując wykładni powołanego przepisu odwołał się do regulacji nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 21 sierpnia 1995r. w sprawie przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówką. Z treści § 3 rozporządzenia wynikało bowiem, że kierowca taksówki jest obowiązany wykonać zamówiony przewóz najkrótszą drogą, chyba że pasażer godzi się na przewóz inną drogą lub gdy tego żąda. Treść ta jest tożsama z § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia kierowca taksówki może przewozić pasażerów lub bagaż tylko po uprzednim włączeniu sprawnie działającego i zalegalizowanego taksometru, niezwłocznie po zajęciu przez pasażera miejsca w taksówce; taksometr powinien być zainstalowany w miejscu umożliwiającym swobodne odczytanie jego wskazań. Zapis ten odpowiada § 4 ust. 1 załącznika do uchwały. Podobnie należało odnieść się do zapisu § 7 rozporządzenia (po zakończeniu przewozu kierowca jest obowiązany przypomnieć o zabraniu bagażu oraz sprawdzić czy pasażer nie pozostawił w pojeździe jakichkolwiek przedmiotów) w odniesieniu do § 7 ust. 1 załącznika do uchwały. Zapis § 11 rozporządzenia (kierowca taksówki, w miarę możliwości, powinien uwzględnić pierwszeństwo przewozu osób wymagających natychmiastowej pomocy lub znajdujących się w szczególnej potrzebie) jest tożsamy z § 6 załącznika do uchwały. Natomiast § 18 ust. 1 rozporządzenia (kierowca taksówki jest obowiązany, na żądanie pasażera, udostępnić mu do wglądu egzemplarz przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami) odpowiada w treści § 8 ust. 1 załącznika do uchwały. Z powyższego zestawienia jednoznacznie wynika, że kwestionowane regulacje stanowią, co do zasady powtórzenie nieobowiązujących już norm rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 15 ust. 4 Prawa przewozowego, zaś zaskarżona uchwała znajduje oparcie w art. 15 ust. 5 ustawy. Zakres upoważnienia ustawowego w obu przypadkach odróżnia jedynie jego zasięg terytorialny. Zarzuty formułowane wobec przytoczonych rozwiązań w rozstrzygnięciu nadzorczym nie są więc zasadne. Słusznie skarżący odnośnie oceny treści § 8 ust. 1 załącznika do uchwały odwołał się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 lipca 2011r. (sygn. akt IV SA/Gl 572/11), a ma ono w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie.

Obowiązkiem organu wydającego rozstrzygnięcie nadzorcze jest ustalenie charakteru stwierdzonych naruszeń. Do naruszeń przepisów prawa tzw. "istotnych naruszeń" należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów regulujących hipotetyczną treść uchwał - przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał. Oznacza to, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ obowiązany jest wykazać naruszenie prawa, zawierające w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy (wyrok WSA we Wrocławiu z 8.009.2016r., sygn. akt IV SA/Wr 306/16). Wskazane przez organ w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia nie spełniają powyższych warunków, a w konsekwencji należało stwierdzić, że organ nie wypełnił dyspozycji art. 91 ust. 4 u.s.g. co winno skutkować uwzględnieniem w tym zakresie zarzutów skargi. W spawie nie doszło do naruszenia wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów prawa w stopniu koniecznym do wyeliminowania z obrotu uchwały Rady Gminy z 26 lutego 2020r.

Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania zaskarżony akt należało uchylić na mocy art. 148 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 265).