Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 950/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 12 ust. 4b
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 97 par. 1 pkt 4, art. 100 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1606/14 w sprawie ze skargi Województwa Małopolskiego na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] marca 2014 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 1606/14 oddalił skargę Województwa Małopolskiego na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] marca 2014 r., nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [..] stycznia 2013 r., nr [..] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [..] na odcinku [..] w miejscowościach: W., B., W., S. i L.W., T. i M., W., F. i B., nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia [..] grudnia 2013 r., znak: [..] Wojewoda Małopolski orzekł o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania w wysokości [..] zł na rzecz H.Ż. za przejęcie z mocy prawa niezabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka [..] położonej w obrębie M., j.ew. G., objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [..] stycznia 2013 r. oraz zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie działający w imieniu Zarządu Województwa Małopolskiego do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [..] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie działający w imieniu Zarządu Województwa Małopolskiego wniósł odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zarzucając, że organ wojewódzki nieprawidłowo ustalił stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołującego się, przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Z uwagi na powyższe, zdaniem wnoszącego odwołanie postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy w trybie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Decyzją z dnia [..] marca 2014 r., znak: [..] Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy, sporządzony w dniu [..] kwietnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E.W.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ zauważył, że w dniu wydania decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [..] stycznia 2013 r., zgodnie z księgą wieczystą nr [..], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie, przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność H.Ż. i wobec tego jest ona uprawniona do otrzymania odszkodowania. Organ odwoławczy stwierdził także, że występuje bezsporny związek przyczynowy między postępowaniem prowadzonym w trybie ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a postępowaniem prowadzonym w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687). Niemniej jednak, jak przyznała strona odwołująca się, nie toczy się postępowanie administracyjne w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W ocenie organu odwoławczego organ wojewódzki prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne i ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowych właścicieli w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Województwo Małopolskie - Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Uzasadniając stanowisko podniesiono, że w odniesieniu do działek będących przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie legitymuje się dokumentami geodezyjnymi, z których wynika, iż część działki objętej postępowaniem została już zajęta w przeszłości pod istniejącą drogę publiczną, przed prowadzoną aktualnie rozbudową. W związku z powyższym zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ustanawiające zasadę nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa nieruchomości, które na dzień 1 stycznia 1999 r. były zajęte pod drogi publiczne. Podniesiono również, że brak obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie stanowi naruszenie prawa procesowego o charakterze istotnym, skutkującym koniecznością uchylenia kwestionowanej decyzji, jako wydanej bez wyczerpującego i pełnego zbadania wszelkich okoliczności, w tym bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania. Sąd stwierdził, że wywłaszczenie, jako nabycie z mocy prawa powoduje po stronie wnioskodawcy (inwestora) obowiązek wypłaty odszkodowania, którego wysokość w niniejszej sprawie zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego, prawidłowo ocenionego przez organ, jako miarodajny. Sąd podkreślił, iż rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. W innym przypadku należałoby dojść do przekonania, że w tego rodzaju sprawach udział biegłego jest zbędny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1393/13, 1485235). Prawidłowo również organ stwierdził, że podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania jest H.Ż., albowiem zgodnie z księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Krakowa-Śródmieścia, w dniu wydania decyzji nieruchomość stanowiła jej własność.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze, Sąd zauważył, że w toku postępowania organ zajął stanowisko w przedmiocie zasadności ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, nie znajdując podstaw do zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a Sąd uznał to stanowisko za słuszne, podkreślając, że tylko wówczas, gdy między postępowaniem prowadzonym w trybie art. 73 ustawy z 1998 r., a postępowaniem odszkodowawczym zachodzi bezpośredni związek przyczynowy, organ prowadzący postępowanie w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jest zobligowany zawiesić postępowanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt: I SA/Wa 1305/10, Lex nr 750640).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Województwo Małopolskie, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pominięcie w/w przepisu w postępowaniu oraz skutków prawnych nim określonych oraz przyjęcie, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną nie zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest potwierdzenie nabycia tej nieruchomości przez Województwo Małopolskie z mocy prawa w oparciu o w/w przepis z dniem 1 stycznia 1999 r.;

- art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 193, poz. 1194 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu istnienia podstaw prawnych do orzekania w sprawie wypłaty odszkodowania pomimo niewyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo Małopolskie z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 73 ww. ustawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ, którego decyzja była przedmiotem skargi dokonał prawidłowej interpretacji ww. przepisu uznając, że pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ nie zawiesił postępowania w sprawie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i w związku z art. 100 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że dla zawieszenia postępowania, w sytuacji wystąpienia zagadnienia wstępnego, niezbędne jest ustalenie, że toczy się postępowanie administracyjne zmierzające do rozstrzygnięcia tego zagadnienia, co warunkuje zawieszenia postępowania głównego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W szerokim uzasadnieniu, argumentując swoje stanowisko, skarżący kasacyjnie twierdzi, że przepis art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie pozostawia żadnych wątpliwości, że momentem, z którym należy wiązać przejście prawa własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jest dzień 1 stycznia 1999 r., niezależnie od daty wydania decyzji w tym przedmiocie. Zmiana właściciela następuje ex lege, a wydana decyzja ma jedynie charakter deklaratoryjny. Sąd I instancji całkowicie pominął skutki prawne określone tym przepisem, co w ocenie strony skarżącej stanowi naruszenie prawa procesowego o charakterze istotnym skutkującym koniecznością uchylenia decyzji, jako wydanej bez wyczerpującego i pełnego zbadania wszelkich okoliczności, w tym bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postępowaniu.

Podniesiono także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w analogicznym stanie prawnym, w wyroku z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt: II SA/Wa 1458/10, zajął odmienne stanowisko stwierdzając, iż w sytuacji takiej zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do odpowiedzi na pytanie, czy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 4, 4a, 4f, 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej kwestii przejścia z mocy prawa na własność z Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu tych podmiotów, nie stanowiących ich własności, a zajętych pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872), a tym samym czy kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ma zatem podstaw do zwieszenia prowadzonego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

"Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania.

Z treści art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, że "Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej". Nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 cyt. ustawy to nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, które stały się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W przedmiotowym postępowaniu o ustalenie odszkodowania istotne znaczenie ma zatem treść ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, a odszkodowanie przysługuje podmiotowi, który utracił nieruchomość z mocy prawa w związku z ostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji, przy czym o tytule prawnym do nieruchomości rozstrzygała treść księgi wieczystej prowadzanej dla nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji. Mając na uwadze, że każda decyzja administracyjna wymaga oznaczenia strony lub stron (art. 107 § 1 k.p.a.), przy czym jest to jeden z elementów konstytutywnych indywidualnego aktu administracyjnego, tj. przesądzający o tym, że dany akt ma właśnie charakter decyzji administracyjnej, należy zwrócić uwagę, że w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji właściwy organ jest zobowiązany do ustalenia, kto jest właścicielem wywłaszczanej nieruchomości (a czyni to na podstawie treści księgi wieczystej prowadzanej dla nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji) i wysłania zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości (art. 11f ust. 3 ustawy), a ustawa wyraźnie wskazuje, że osoby te są stronami postępowania stanowiąc w art. 11f ust. 4, że "zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji". Ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji jak każda decyzja ostateczna korzysta z mocy art. 16 k.p.a. z atrybutu trwałości i domniemania jej zgodności z prawem. Oznacza to, że podmiot, na rzecz którego nastąpi ustalenie odszkodowania organ ustala na podstawie treści ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, a zwłaszcza nie ma podstaw do tego, aby kwestionować jej moc wiążącą w sprawie o odszkodowanie. Oznacza to również, że domniemania tego w zakresie ustalenia tytułu prawnego do nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej skarżący nie mógł obalić jedynie zaprzeczając istnieniu w obrocie prawnym ujawnionego w księdze wieczystej tytułu prawnego do nieruchomości. Konieczne było przedłożenie decyzji deklaratoryjnej wydanej na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, czego w sprawie nie uczyniono. Okoliczności warunkujące prawidłowość ustalenia podmiotu, który utracił nieruchomość w związku z ostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji nie pozostają zatem w bezpośrednim związku z postępowaniem o ustalenie odszkodowania, a tylko wtedy mogłyby stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 91 § 1 pkt 4 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy, w postępowaniu o ustalenie odszkodowania prowadzonym w trybie art. 12 ust. 4, 4a, 4f, 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) regulacja art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872) nie uniemożliwiała podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przez "zagadnienie wstępne" należy rozumieć zagadnienie, którego rozstrzygnięcie, przez inny organ lub sąd, jest niezbędne dla rozpatrzenia i wydania decyzji w konkretnej, toczącej się sprawie. Jeżeli "zagadnienie wstępne" wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego. Mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powstanie takiego "zagadnienia" nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II FSK 1916/11; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., I SA/Łd 970/03). Wskazuje się także, że przez określenie zagadnienia wstępnego należy rozumieć pewną kwestię o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzoną), której treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności, mające znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., I FSK 536/09). W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie była kwestią otwartą kwestia określenia podmiotu wywłaszczonego, a zatem uprawnionego do odszkodowania przesądzona już w ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji opartej m.in. na treści księgi wieczystej prowadzanej dla nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji, nawet jeśli mogłyby zaistnieć dopiero na tym etapie wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości objętej ostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji. Na marginesie można dodać, że wątpliwości w tym zakresie mogłyby uzasadniać zastosowanie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z prezentowanymi w tym zakresie poglądami orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, według których "Gdyby odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczyło nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, to zgodnie z dyspozycją art. 133 u.g.n., należałoby wpłacić je do depozytu. Przepis ten ma zastosowanie z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zakresie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. Ustawodawca przeto unormował sytuację, gdy nieuregulowany stan prawny uniemożliwia wypłatę odszkodowania. W takim przypadku nie ma zatem konieczności stosowania przepisów k.p.a. o zawieszeniu postępowania" (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 86/10; por. też wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 2083/10). Kwestie te jednak nie były objęte zarzutami skargi kasacyjnej.

Trafnie zatem Sąd I instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu o braku uzasadnienia dla zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzut naruszenia tego przepisu okazał się zatem nieuzasadniony, co skutkowało jednocześnie oceną niezasadności zarzutu naruszenia art. 100 § 1 k.p.a., który zgodnie z jego treścią może być stosowany wtedy dopiero, gdy organ zawiesi postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że skuteczność skargi kasacyjnej w znacznym stopniu osłabiała wadliwa konstrukcja podniesionych w niej zarzutów. Przepis art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowiący, że "Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna" określa jedynie termin wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania i nie odnosi się do podstaw prawnych sprawy, w której ta decyzja jest wydawana. W konsekwencji przepis ten nie mógł być naruszony poprzez "niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu istnienia podstaw prawnych do orzekania w sprawie wypłaty odszkodowania pomimo niewyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości". Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega również, że art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną składa się z 6 ustępów, w tym ustęp 2 obejmuje 2 punkty. Tymczasem przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Wreszcie Sąd I instancji oddalając skargę nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a zatem nie mógł naruszyć tego przepisu. Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09), a sprowadzający się do stanowiska o możliwości zidentyfikowania przez Naczelny Sąd Administracyjny, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzutu naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę przyjął w wyniku analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie niewłaściwe oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy w jej przekonaniu zaistniała podstawa do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z tym, że organy nie dostrzegły podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i podjęcia działań w oparciu o art. 100 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy było to uzasadnione ze względu na treść art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.