Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1586/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 4, art. 63 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 162 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust 2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 358 poz 59 art. 26
law: Rozporządzenie Rady (WE) NR 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w  ramach wspólnej polityki rybołówstwa.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 180 poz 3 art. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32,  wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. B. i A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o rybołówstwie" oraz zgodnie z § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wysokości kar" utrzymał w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w [...] z dnia [...] marca 2010 r. wymierzającą A. S. oraz A. B. karę pieniężną za art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowu dorsza na Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE. L 180, str. 3), zwanego dalej "rozp. Nr 804/2007".

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

1. Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. wymierzył A. S. oraz A. B. – armatorom statku rybackiego [...], karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za naruszenie przepisu § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar w zw. z art. 2 rozp. Nr 804/2007.

W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że w dniach 1-2 października 2007 r. statek rybacki [...] prowadził połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszarze 25), w trakcie których złowiono i przywieziono do portu ok. 672,75 kg dorszy w relacji pełnej, co narusza wyżej wskazane przepisy.

2. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji A. S. oraz A. B. zarzucili naruszenie przepisów:

- art. 34 ust. 4 ustawy o rybołówstwie poprzez uznanie, że w dacie połowu doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dorsza w sytuacji, gdy zdarzenie takie nie miało miejsca,

- art. 6 kpa poprzez uznanie za zabroniony połów dorszy w październiku 2007 r. statkiem rybackim [...] czynionego na podstawie udzielonej licencji jako złamanie przepisów o rybołówstwie morskim, przez co naruszono prawa nabyte w drodze uzyskania licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego,

- art. 8 kpa poprzez wymierzenie kary za czyn zabroniony, w sytuacji gdy strony działały w sposób niezawiniony i usprawiedliwiony postępowaniem organów państwowych,

- art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie poprzez uznanie prowadzonych przez strony połowów wielokrotnie w okresie obowiązywania rozp. Nr 804/2007 jako dziesięciu naruszeń przepisów ustawy o rybołówstwie w sytuacji, gdy jest to jeden czyn zabroniony w rozumieniu powyższego przepisu i może stać się podstawą do wszczęcia jednego postępowania i wymierzenia jednej kary,

3. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w wyniku przeprowadzonych przez inspektora Okręgowego Inspektoratu Rybołówstwa Morskiego w [...] czynności kontrolnych na jednostce rybackiej [...] stwierdzono, że w dniach 9-10 października 2007 r. podczas rejsu połowowego złowiono i przywieziono do portu ok. 672,75 kg dorszy w relacji pełnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 4 ustawy o rybołówstwie, wskazano, że ustanowiony w rozp. Nr 804/2007 zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy, jaka została przyznana Polsce do odłowienia w 2007 r. rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. ustalającego wielkości dopuszczalnych połowów i inne związanych z nimi warunkami dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mającego zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz. Urz. UE. L 367, str. 1 ze zm.), dalej jako "rozp. Nr 1941/2006" i zgodnie z konstytucyjną wartością jaką jest ochrona środowiska, prawo polskich rybaków do prowadzenia połowów dorszy na obszarze 25-32 Bałtyku zostało całkowicie zakazane od dnia 11 lipca do dnia 31 grudnia 2007 r.

Następnie wskazano, że pomimo, iż w przepisach wspólnotowych mówi się o kwotach połowowych poszczególnych gatunków ryb pojęcia te są tożsame z obowiązującym w przepisach krajowych pojęciem ogólnej kwoty połowowej danego gatunku ryb, która w przypadku dorsza, zgodnie z dodatkiem do Załącznika I do rozp. Nr 1941/2006 wynosiła w 2007 r. 13613 ton (kwotę 3118 ton dorszy na obszar 22-24 oraz kwotę 10794 ton dorszy na obszar 25-32). Taka też kwota została rozdzielona do wykorzystania między rybaków w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej, na morzu terytorialnym, w Zatoce Puckiej, w Zatoce Gdańskiej oraz poza polskimi obszarami morskimi, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. (Dz. U. Nr 251, poz. 1854). Pojęcie "ogólnego dopuszczalnego połowu" oraz zasady podziału poszczególnych kwot połowowych w ramach specjalnych zezwoleń połowowych są powszechnie znane w środowisku rybackim, przynajmniej od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o rybołówstwie morskim (Dz. U. Nr 34, poz. 145). Zauważono, corocznie podziału ogólnej kwoty połowowej danego gatunku dokonuje się po zasięgnięciu opinii organizacji społeczno - zawodowych rybaków.

Organ podkreślił, iż z danych pochodzących z Europejskiego Systemu Wymiany Danych (FIDES III) wynika, że przyznana kwota połowowa dorsza na obszarze 25-32 Morza Bałtyckiego została wykorzystana w 162,5 % przez polskie statki rybackie, co oznacza, iż została wyłowiona kwota dorsza przyznana na cały obszar Morza Bałtyckiego.

Przywołując stanowisko wyrażone w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt U 6/08, Lex Nr 562830 Minister wskazał, iż zakaz połowu dorsza został ustanowiony przez Komisję Europejską na podstawie informacji uzyskanych od inspektorów, którzy podczas kontroli ustalili, że połowy dorsza dokonywane przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone KE przez Polskę na 2007 r. Komisja Europejska z własnej inicjatywy określiła, że z dniem wejścia w życie rozp. Nr 804/2007 (tj. od 11 lipca 2007 r.) do 31 grudnia 2007 r. obowiązuje zakaz połowu, przechowywania, przeładunku lub wyładunku dorsza przez statki pływające pod polską banderą.

Zdaniem Ministra zastosowane przez organ pierwszej instancji przepisy dotyczące wymiaru kary, tj. § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar i art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie są jak najbardziej uzasadnione i w pełni potwierdzają stan faktyczny w przedmiotowej sprawie.

Następnie wskazano na hierarchie źródeł prawa w Polsce i bezpośrednią skuteczność przepisów rozp. Nr 804/2007 bez konieczności uprzedniej transpozycji do krajowego porządku prawnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia ogólnej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (nie wyeliminowania z obrotu prawnego specjalnego zezwolenia połowowego, w którym stronom przyznano prawo do połowu dorszy w 2007 r.) wskazano, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - specjalne zezwolenie połowowe - nie musiała być wyeliminowana, gdyż nastąpiła częściowa utrata uprawnień w niej określona z mocy prawa, właśnie wskutek zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 rozp. Nr 804/2007.

Odnosząc się do zarzutu dokonania naruszenia w sposób niezawiniony wskazano, że sankcje administracyjne nie są tożsame z karami przewidzianymi w prawie karnym, dlatego też zasady ich nakładania różnią się od zasad wymiaru kar przewidzianych w kodeksie karnym. Następnie stwierdzono, że mając na względzie okoliczności sprawy, organ zastosował najniższą przewidzianą za dane naruszenie karę, zaś przy nakładaniu kary organ nie może nie wymierzyć kary wobec bezspornego faktu dokonania naruszenia.

W odniesieniu do kwestii, że czyn, jakiego dopuściły się strony powinien być rozpatrywany łącznie z innymi czynami tego typu dokonanymi w pewnym odstępie czasu, stwierdzono, że kpa nie przewiduje łączenia różnych spraw, nawet o podobnym stanie faktycznym. Podobnie ustawa o rybołówstwie ani rozporządzenie w sprawie wysokości kar nie przewidują możliwości łącznego wymierzania kary.

Nie zgodzono się także z zarzutem braku rekompensat za czasowe zaprzestanie działalności połowowej, bowiem w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006" (Dz. U. Nr 213, poz. 2163 ze zm.) przewidziano pomoc finansową dla rybaków z tytułu zawieszenia działalności połowowej dorsza w 2007 r. (wskazano na art. 132aa w/w rozporządzenia).

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. wnieśli A. S. i A. B. zarzucając jej:

- naruszenie art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 136 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez niewyczerpujace zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające na niedokonaniu jakichkolwiek ustaleń w zakresie wyczerpania bądź nie wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. w momencie dokonywania przez skarżącego rejsu połowowego, w szczególności nie powołanie biegłego na okoliczność tego, czy w rzeczywistości doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r., nie przeprowadzenie dowodu z oficjalnych rejestrów połowowych, treści skargi Rzeczypospolitej Polskiej przeciwko Komisji Europejskiej o stwierdzenie nieważności rozp. Nr 804/2007 z uwagi na to, że kwota połowowa nie została wyczerpana oraz oficjalnych stanowisk ministerstwa w 2007 r. dotyczących braku przekroczenia ogólnej kwoty połowowej za 2007 r.,

- naruszenie art. 34 ust. 4 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniała przesłanka odpowiedzialności z tych przepisów w postaci wyczerpania ogólnej kwoty połowowej,

- naruszenie art. 16 kpa poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że inkryminowany połów dokonany był na podstawie niewyeliminowanych z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych w postaci licencji i specjalnego zezwolenia połowowego,

- naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją", w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie istnieje dolna granica wymiaru kary.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości i o przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpatrzenia.

W skardze zawarto również wniosek o przeprowadzenie dowodu z prywatnej opinii biegłego prof. I. D. na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej w Polsce w 2007 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w niniejszej sprawie nie można utożsamiać zakazu połowów wprowadzonego rozp. Nr 804/2007 z faktem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. Rozporządzenie to samo w sobie nie jest dowodem w sprawie. To, że Komisja subiektywnie przyjęła, że istnieje takie zagrożenie nie oznacza, że ono faktycznie nastąpiło. Same motywy wydania tego rozporządzenia nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu o charakterze penalnym. Odwołanie się jedynie do tych motywów w praktyce pozbawia skarżących prawa do obrony. Nie są oni bowiem w stanie w żaden sposób bronić się przed nieudokumentowanymi motywami przyświecającymi Komisji Europejskiej, nie przedstawionymi szczegółowo w niniejszej sprawie.

Rozporządzenie stało się przedmiotem zaskarżenia przez stronę polską do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu właśnie w oparciu o wątpliwości co do tego, czy ogólna kwota połowowa faktycznie została wyczerpana. Skarga została wycofana w wyniku uzyskania kompromisu co do określenia wysokości przełowienia. Oznacza to, że określenie faktycznej ilości złowionych w 2007 r. dorszy było traktowane nie jako przedmiot badań tylko politycznych ustaleń.

W konstatacji podniesiono, że stan odłowionych zasobów dorsza na Bałtyku w stosunku do ogólnej kwoty połowowej stanowi okoliczność, która ma charakter wiadomości specjalnych, a tym samym wymaga opinii biegłych.

W skardze podniesiono również, że wyliczenia Morskiego Instytutu Rybackiego w Gdyni wskazują, iż do końca 2007 r. Polska wykorzystała jedynie 8,6 tyś. ton dorsza, kiedy limit wynosił 12,8 tyś. ton. W związku z tym zdaniem skarżących należy przyjąć, że wykonywali jedynie swoje uprawnienia i nie złamali ustawowego zakazu poprzez dokonywanie połowów mimo faktycznego wyczerpania ogólnej kwoty połowowej. Dokonywanie połowów w czasie, gdy ogólna kwota połowowa została wyczerpana jest warunkiem koniecznym dla wymierzenia kary. Organ nie pokusił się jednak o zbadanie czy faktycznie doszło do wyczerpania tej kwoty, przyjmując to jedynie za fakty powszechnie znane.

Skarżący wskazali także, że połowu ryb w inkryminowanym okresie dokonano na warunkach decyzji - specjalnego pozwolenia połowowego. Nie naruszono zatem prawa, gdyż realizowano prawa nabyte przez armatora. Nie można doprowadzić do ustania przedmiotowego prawa bez ustania decyzji ostatecznej przyznającej prawo nabyte i bez stosownego odszkodowania. Przedmiotowe uprawnienie nie wygasło, bowiem warunki wykonywania tej decyzji nie łączą połowów z uznaniem ogólnej kwoty połowowej za wyczerpaną. Skarżący wykonywał połowy zgodnie z postanowieniami specjalnego zezwolenia połowowego, zgodnie z którymi warunkiem prowadzenia połowów jest wykonywanie połowów w określonym przedziale czasu i do wielkości przyznanej kwoty.

Rozporządzenie działa wobec wszystkich, a więc także wobec organów, które powinny eliminować z obrotu prawnego decyzje niezgodne z prawem. W niniejszej sprawie organ nie dokonał żadnych zmian w specjalnych zezwoleniach, np. odnośnie wskazania akwenów połowowych, w których połowy dorszy zostały zakazane.

Kompetencje do prowadzenia połowów wynikające z licencji oraz specjalnego zezwolenia połowowego stały się prawem, które w obliczu zmian stanu prawnego (na skutek wejścia w życie rozp. Nr 804/2007) należy traktować jako prawo nabyte. Zaś zasada ochrony praw nabytych jest jedną z najważniejszych zasad państwa prawa. W szczególności nie jest możliwe odbieranie prawa nabytego bez odszkodowania uwzględniającego realną wysokość szkody.

Na koniec zauważono, że w art. 63 ustawy o rybołówstwie ustawodawca nie wskazał dolnej granicy kary. Dlatego też wskazanie dolnej granicy kary w rozporządzeniu bez wyraźnego ustawowego upoważnienia powoduje, iż rozporządzenie sprzeczne jest z ustawą. Ustawa przewiduje bowiem, że kara może zostać wymierzona nawet w najniższej teoretycznie możliwej wysokości (wskazano na 1 gr), rozporządzenie stanowi zaś inaczej. Minister nie był upoważniony do tego, aby korygować rozwiązania przyjęte w ustawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 25 października 2010 r. skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wnieśli o przeprowadzenie dowodów z:

- pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. na okoliczność braku wiarygodności danych tzw. FIDES III, które to dane powstały poprzez dodanie politycznie wynegocjowanych kwot do danych oficjalnych,

- pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego i odpowiedzi na to pytanie na okoliczność braku konkretnych dowodów wskazujących na ewentualne przekroczenie przez Polskę w 2007 r. ogólnej kwoty połowowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa zarówno wspólnotowego jak i krajowego.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, na podstawie wpisów w kartach dziennika połowowego, że statek rybacki [...], o długości całkowitej większej niż 10 m, w trakcie rejsu połowowego w dniach 1 i 2 października 2007 r. dokonał połowu dorsza. Połów ten wykonywany był po wprowadzeniu z dniem 11 lipca 2007 r. zakazu połowów tego gatunku ryb przez statki pływające pod polską banderą przez rozp. Nr 804/2007. Za działanie to armatorom statku rybackiego – A. S. oraz A. B. została wymierzona kara pieniężna w wysokości 20.000 zł.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wobec faktu członkostwa Rzeczpospolitej Polskiej w Unii Europejskiej krajowy porządek prawny kształtują zarówno akty stanowione na szczeblu krajowym i lokalnym, jak też bezpośrednio wiążące normy prawa stanowionego przez upoważnione instytucje tej międzynarodowej organizacji. Rozporządzenia (WE) zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego są aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w każdym państwie członkowskim. Dla ich mocy obowiązującej nie jest konieczny akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich. Stają się więc częścią krajowego systemu prawa, wywołują skutki bezpośrednie dla jednostek i mają charakter wiążący co do wszystkich zawartych w nich postanowień. W niniejszej sprawie podstawą do wymierzenia skarżącemu kwestionowanej kary administracyjnej było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozp. Nr 804/2007. Zakaz ten wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Fakt owego wyczerpania, wbrew twierdzeniu skarżących, nie może budzić wątpliwości. Wskazuje na to zawarte w akapicie 3 preambuły tego rozporządzenia stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozp. Nr 1941/2006. Nadto Komisja w akapicie 5 preambuły stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane w morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada.

Podstawę dla uprawnień Komisji Europejskiej w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach unijnych, jak też stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu, stanowiło rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki i rybołówstwa (Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne z 2004 r., t. 5, s. 460), dalej jako "rozp. Nr 2371/2002". Stosownie bowiem do treści art. 26 rozp. Nr 2371/2002 Komisja Europejska jest podmiotem odpowiadającym za ocenę i kontrolę stosowania zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie. Treść art. 26 ust. 4 rozp. Nr 2371/2002 wskazuje, że Komisja uprawniona jest do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji. W świetle zasady domniemania legalności działania instytucji stanowiących prawo nie można przyjąć, iż rozp. Nr 804/2007 zostało wydane pomimo nieistnienia przewidzianych w art. 26 ust. 4 rozp. Nr 2371/2002 przesłanek. Konsekwencją ustalonego przez Komisję znacznego przekroczenia kwot połowowych był kolejny akt normatywny - rozporządzenie Rady (WE) nr 338/2008 z dnia 14 kwietnia 2008 r. (Dz. Urz. UE. L Nr 107, s. 1), na podstawie którego ograniczono kwotę połowową przyznaną Polsce na kolejne lata. Ustalenia Komisji nie zostały dotychczas zmienione, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że były wadliwe. Zdaniem Sądu zaskarżenie rozp. Nr 804/2007 do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości nie stanowi przesłanki do niestosowania jego przepisów w czasie, gdy funkcjonuje w porządku prawnym.

W ocenie Sądu, brak jest także podstaw do twierdzenia, że rozpoznając przedmiotową sprawę organ niedostatecznie ustalił i ocenił stan faktyczny, gdyż w rzeczywistości ustalił okoliczności faktyczne naruszenia przepisów o rybołówstwie, w postaci prowadzenia połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w związku z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodów - z prywatnej opinii prof. I. D., z pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r., a także z pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego z udzieloną mu przez Komisję Europejską odpowiedzią - na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. i niewiarygodności danych przyjętych przez Komisję, gdyż przeprowadzenie tych dowodów zmierzałoby do dokonania oceny legalności rozp. Nr 804/2007, a nie oceny legalności zaskarżonych decyzji.

Powyższe uwagi prowadzą zdaniem Sądu do stwierdzenia, że podniesiony w skardze zarzut dotyczący zastosowania wymienionej wyżej kary pieniężnej w przypadku braku, w ocenie skarżących, zaistnienia przesłanki odpowiedzialności w postaci wyczerpania ogólnej kwoty połowowej uznać należy za bezzasadny. Dlatego też zarzuty naruszenia art. 34 ust 4 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie oraz art. 7 i 77 § 1 kpa należy uznać za niezasadne.

Ponadto nietrafne są podniesione w skardze wywody skarżących, jakoby samo ustanowienie zakazu połowu przez upoważniony do tego organ Unii Europejskiej prowadziło do uszczuplenia praw nabytych. Wyjaśnić bowiem należy, że w krajowym porządku prawnym pozostawał na dzień uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego jak i prowadzenia połowów, jako bezpośrednio skuteczny, powołany już art. 26 ust. 4 rozp. Nr 2371/2002. Wobec wskazanych powyżej uwarunkowań – bezpośredniego obowiązywania w polskim porządku prawnym także regulacji ustanawianych przez instytucje Unii Europejskiej – istnienie w porządku prawnym normy, która jednoznacznie upoważniała Komisję Europejską do wprowadzania bezpośrednio skutecznego natychmiastowego zakazu kontynuowania połowów przez wszystkie statki pływające pod banderą określonego państwa (gdy wystąpią określone przesłanki - wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej dla konkretnego państwa) powoduje, iż decyzja w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego dla konkretnego podmiotu przysparzała prawo połowu jedynie w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym, a więc do czasu wyekspirowania wskazanego datą terminu jego obowiązywania, wyczerpania indywidualnie przyznanej kwoty połowowej, bądź w sytuacji szczególnej - do czasu ustanowienia stosownego zakazu o charakterze ogólnym. Informacja o tych ostatnich uwarunkowaniach, zgodnie z zasadą dobrej administracji, winna była znaleźć się także w treści zezwolenia, jednak jej brak nie rodzi żadnych skutków, co do sytuacji prawnej strony. Wskazana bowiem zasada wynika z mocy prawa, nie jest zaś kreowana w wyniku stosownego rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie indywidualnej. Jedynie na marginesie wypada zauważyć, iż odmienna wykładania wskazanych regulacji pozostawałaby w sprzeczności z ich materialnoprawną treścią naruszając jednocześnie zasadę bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego.

W kontekście powyższych uwarunkowań, bez znaczenia są podnoszone kwestie pozostawania w obrocie decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów – specjalnego zezwolenia połowowego, z którego wynikający limit indywidualny nie był wyczerpany (czy samej licencji połowowej), w czasie gdy wymierzono administracyjną karę pieniężną za prowadzenie działalności ujętej w zezwoleniu. Z decyzji tej, gdy chodzi o połów dorsza po wprowadzeniu odnośnego zakazu, nie wynikały dla strony żadne skutki w sferze materialnoprawnej. W tej sytuacji organ administracji mógł z urzędu lub na wniosek strony orzec o wygaśnięciu decyzji w zakresie niewykorzystanych kwot połowu dorsza (art. 162 § 1 pkt 1 kpa). Należy jednak podkreślić, iż ewentualne wygaszenie byłoby jedynie pośrednim następstwem prawnym ustanowienia zakazu, jednak sama utrata uprawnień do połowu wynika z mocy stosownego rozp. Nr 804/2007 nie jest zaś skutkiem ewentualnej decyzji o wygaszeniu. Należy wskazać, iż gdyby nawet wyrażoną wprost wolą polskiego prawodawcy było wprowadzenie konstrukcji opartej na zasadzie, iż skuteczność zakazu ustanowionego w drodze rozporządzenia przez upoważnioną instytucję Unii Europejskiej jest skuteczny dopiero po wydaniu stosownego orzeczenia administracyjnego przez organ władzy publicznej, rozwiązanie takie, jako faktycznie ograniczające zasadę bezpośredniej skuteczności rozporządzeń, pozostawałoby w sprzeczności z porządkiem prawnym Unii Europejskiej (prawem pierwotnym z wyrażoną w nim zasadą bezpośredniej skuteczności rozporządzeń i prawem wtórnym, którym upoważniono wskazaną instytucję UE do wprowadzenia bezpośrednio skutecznego zakazu) i musiałoby zostać pominięte przy dokonywaniu wykładni regulacji, zarówno z uwagi na konstytucyjną zasadę pierwszeństwa norm umów międzynarodowych jak i pierwszeństwo norm stanowionych na podstawie umów międzynarodowych (art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji).

Niezasadny jest również ostatni z zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczący przekroczenia ustawowego upoważnienia przez Ministra poprzez ustalenie w § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar dolnej granicy wymiaru kary na poziomie 20 000 zł. Wskazać należy, że przepis art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie zawiera delegację ustawową dla Ministra właściwego do spraw rybołówstwa do określenia w drodze rozporządzenia, wysokość kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1-3, zróżnicowane w zależności od ich rodzaju i społecznej szkodliwości. Rozporządzenie w sprawie wysokości kar zostało wydane przez uprawniony organ, zaś przy jego wydawaniu nie przekroczono upoważnienia ustawowego. Albowiem ustawodawca pozostawił swobodę właściwemu Ministrowi do określenia wysokości (a więc dolnej i górnej granicy) kar pieniężnych za naruszenia przepisów ustawy o rybołówstwie, nakazując jedynie uzależnić wysokość tych kar od rodzaju naruszenia i od stopnia szkodliwości społecznej tego naruszenia. Wskazać należy, iż konstytucyjność rozporządzenia w sprawie wysokości kar była badana przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08, Lex Nr 504061 stwierdził, że kontrolowane rozporządzenie jest zgodne z art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie oraz z art. 2, art. 7 i z art. 92 ust. 1 Konstytucji, a także nie jest niezgodne z art. 42 ust. 1 Konstytucji (z wyjątkiem § 2 pkt 37, § 3 pkt 38, § 4 pkt 39 i § 5 pkt 29 które uznał za niezgodne z art. 2 Konstytucji).

Wiadome jest sądowi z urzędu, iż rybacy, którzy ponieśli określone szkody w związku z ograniczeniem możliwości połowów, zostali objęci określonymi programami w ramach środków pomocowych. Tego rodzaju rozwiązania nie zostały ustanowione jednak, jako konkretna zasada w regulacjach o charakterze normatywnym stosownego rzędu stanowionych na szczeblu krajowym. Kwestia ta nie ma jednocześnie znaczenia dla meritum sprawy, której przedmiotem jest ocena legalności decyzji o wymierzeniu kary administracyjnej, nie zaś ewentualne zaniechanie legislacyjne.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.