Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 732/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 42
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

﻿Sygn. akt III SA/Łd 732/19 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli na uchwałę Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 27 kwietnia 2018 roku nr LVI/619/18 w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego w Zduńskiej Woli stwierdza nieważność § 3; § 5; § 6 pkt 3, pkt 4 oraz pkt 5 załącznika do uchwały.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 732/19

UZASADNIENIE

W dniu 23 lipca 2019 r. Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli działając na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: p.p.s.a.; art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1767 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr LVI/619/18 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Zduńskiej Woli działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w części dotyczącej § 3, § 5, oraz § 6 pkt 3 i pkt 4 załącznika do uchwały o nazwie "Tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Zduńskiej Woli działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania".

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przemocy w rodzinie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1390) i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez wskazanie w § 3 załącznika do uchwały, iż "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych miedzy Prezydentem Miasta Zduńska Wola, a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu", co stanowi powtórzenie zapisów powołanej ustawy a także przekroczenie delegacji ustawowej oraz modyfikację art. 9a ust. 8 ustawy;

- art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 10 ustawy i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. poprzez powtórzenie w § 5 ust. 1 załącznika określającego "Tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Zduńskiej Woli działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania", zapisów powołanej ustawy, a także przekroczenie delegacji ustawowej w ust. 2 tego samego przepisu poprzez przyznanie kompetencji do określenia składu osobowego grup roboczych Przewodniczącemu Zespołu Interdyscyplinarnego;

- art. 9a ust. 15 ustawy polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez wskazanie w § 6 pkt 3 i pkt 4 powołanego wyżej załącznika do uchwały jako przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego odpowiednio: "skazania za przestępstwo umyślne" i "niewykonania lub nienależytego wykonywania obowiązków członka Zespołu, w tym ponad 50% nieusprawiedliwionych nieobecności na posiedzeniach zespołu".

Z uwagi na powyższe naruszenia Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w skarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zduńska Wola pozostawiła skargę do uznania sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018r. poz. 2107), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Sąd nie może zatem opierać swojej kontroli na kryterium słuszności, czy też sprawiedliwości społecznej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli uchwałę.

Z wymienionych przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) – dalej: u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej podana została uchwała Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr LVI/619/18 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Zduńskiej Woli działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w części dotyczącej § 3, § 5, oraz § 6 pkt 3 i pkt 4 załącznika do uchwały o nazwie "Tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Zduńskiej Woli działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania"- dalej załącznika do uchwały, którym Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli zarzuca naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8, ust. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przemocy w rodzinie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1390) oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) – dalej rozporządzenie z 2002 r., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu, nieuprawnioną modyfikację wskazanych przepisów oraz zawarcie zapisów stanowiących powtórzenie powołanej ustawy.

Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, iż stosownie do treści art. 9a ust. 1-5 ustawy z dnia 21 listopada 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie(tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1390) – dalej: ustawa, gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; a nadto kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Z mocy art. 9a ust. 15 ustawy zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Z kolei, zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458).

Przechodząc na grunt niniejszej skargi Sąd stwierdza, iż wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Odnośnie zarzutu nieuprawnionego powtórzenia i modyfikacji w treści § 3 załącznika do uchwały obowiązującego przepisu art. 9a ust. 8 ustawy, wskazać na wstępie należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle § 118 i § 143 rozporządzenia z 2002 r. ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym powtarzanie w uchwałach organów gminy całych uregulowań ustawowych, jak i ich części, czy też nieprecyzyjne powtarzanie przepisów zawartych w ustawie delegującej (upoważniającej) stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy. Podkreślenia wymaga również, że w orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 132/18, wyroki WSA w Poznaniu z: 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14; 3 lutego 2015r., IV SA/PO 582/14; z 14 czerwca 2018 r. , IV SA/Po 431/18; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11; www.cbois.nsa.gov.pl).

Tym samym zawarty w § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały zwrot "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych między Prezydentem Miasta Zduńska Wola a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu", stanowi niedopuszczalne powtórzenie, a co więcej nieuprawnioną modyfikacje art. 9a ust. 8 ustawy, zgodnie z którym "Zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5", co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności.

Z tych samych przyczyn, co powyżej konieczne w ocenie Sądu było stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 załącznika do uchwały, który stanowi dokładne powtórzenie art. 9a ust. 10 ustawy. Natomiast odnośnie zawartego w § 5 ust. 2 załącznika do uchwały uprawnienia Przewodniczącego Zespołu do ustalania składu osobowego grup roboczych Sąd stwierdza, iż powyższy zapis, jak słuszne podnosi strona skarżąca stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy, bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 11 i ust. 12 ustawy wprost określił skład grup roboczych tworzonych przez Zespół interdyscyplinarny. Tym samym żądanie stwierdzenia nieważności powołanego § 5 ust. 2 załącznika do uchwały Sąd uznał za zasadne.

Za przekroczenie wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy delegacji ustawowej rady gminy sąd uznał także zawarte w § 6 pkt 3 i pkt 4 załącznika do uchwały przesłanki do odwołania przez Prezydenta Miasta Zduńska Wola członka Zespołu przed upływem jego kadencji, to jest skazania za przestępstwo umyślne" i "niewykonania lub nienależytego wykonywania obowiązków członka Zespołu, w tym ponad 50% nieusprawiedliwionych nieobecności na posiedzeniach zespołu". Przesłanka odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego w postaci skazania go prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Zawarte bowiem w art. 9a ust. 2 ustawy uprawnienie organu gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) odnosi się do powołania członka Zespołu. Wymieniony przepis nie upoważnia jednak organu gminy do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Wobec tego § 6 pkt 3 jest niezgodny z art. 9a ust. 2 i ust. 15 ustawy, gdyż wprowadzona przesłanka odwołania członka wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Co więcej ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia wymagań materialnych wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Z tych samych względów za sprzeczny z prawem, a co za tym idzie skutkujący stwierdzeniem nieważności Sąd uznał zapis § 6 pkt 4 załącznika, który jako przesłankę odwołania członka Zespołu wskazuje "niewykonania lub nienależytego wykonywania obowiązków członka Zespołu, w tym ponad 50% nieusprawiedliwionych nieobecności na posiedzeniach zespołu".

Ponadto Sąd działając w ramach wynikających z art. 134 p.p.s.a. uprawnień stwierdził konieczność stwierdzenia nieważności § 6 pkt 5 załącznika, który w sposób przekraczający delegację ustawową przyznaje Prezydentowi Miasta Zduńska Wola złożenie wniosku o odwołanie członka Zespołu. Jak już bowiem wcześniej wskazano ustawa w art. 9a ust. 2 przyznaje organowi gminy jedynie uprawnienie do powołania członka tego Zespołu. Przepisy ustawy nie przewidują kompetencji Rady do określania przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd analiza kwestionowanych zapisów załącznika do zaskarżonej uchwały oraz ich zestawienie z treścią art. 9 a ustawy, czynią zasadnymi podniesione zarzuty przedmiotowej skargi, co skutkuje stwierdzeniem, na podstawie art. 147 p.p.s.a. jej nieważności w części wskazanej w sentencji wyroku.

Mając na uwadze zasadność wniesionej skargi, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3, § 5 i § 6 pkt 3, pkt 4, pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały.

ab/