Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2258/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1, lp. 13.2 załącznika do tej ustawy
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2008 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie kar pieniężnych w łącznej kwocie [...] ([...]) zł, za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego za czas do jednej godziny i za każdą rozpoczętą godzinę; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie objętym punktem 1 nie podlega wykonaniu; 3. w pozostałej części oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088, ze zm.; dalej jako: u.t.d.), Ip. 13.2, 10.2 lit. a, 10.2 lit. b załącznika do u.t.d., art. 8 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.) obowiązującego w dniu kontroli oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nałożył na B. P. (dalej jako: skarżący) karę pieniężną w kwocie 1.300 zł za:

- wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów (§ 2 ust. 3 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 sierpnia 2003 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (Dz. U. z 2003 r., Nr 161, poz. 1565), art. 92 ust. 1 pkt 5 i art. 92 ust. 4 u.t.d. i lp. 13.2 załącznika do tej ustawy - 1000 zł);

- skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny (art. 8 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r. i art. 92 ust. 1 pkt 2, 7, 8 i art. 92 ust. 4 u.t.d. i lp. 10.2 lit. a załącznika do u.t.d. - 100 zł);

- skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego za każdą rozpoczętą godzinę (art. 8 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r. art. 92 ust. 1 pkt 2, 7, 8 i art. 92 ust. 4 u.t.d. i lp. 10.2 lit. b załącznika do u.t.d. - 200 zł).

Od decyzji tej w dniu [...] czerwca 2007 r. skarżący złożył odwołanie, w którym wnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie w części dotyczącej wykonywania przewozu drogowego w czasie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów. Skarżący podał, że w sprawie skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego nie wnosi zastrzeżeń do wymierzonej za to wykroczenie kary. Skarżący podał, że sprawa powinna zostać umorzona w kwestii, dotyczącej wykonywania przewozu drogowego w czasie obowiązywania zakazu ruchu ze względu na to, że kierowca K. L. decydując się w dniu [...] sierpnia 2006 r. na wyjazd z Bazy Kontenerowej nie złamał przepisów, ponieważ przebył on wówczas tylko odcinek z całości wyznaczonej trasy, gdyż docelowo samochód ten jechał do Ż. z kontenerem, którego przewóz stanowił element składowy transportu kombinowanego. Zdaniem skarżącego ten przejazd nie powodował złamania przepisów o zakazie ruchu w okresie weekendu, gdyż zakaz ten nie obowiązuje wobec pojazdów wykonujących czynności dowozowo - odwozowe na odcinku pomiędzy miejscem nadania albo przeznaczenia a najbliższym lądowym terminalem transportu kombinowanego lub w promieniu 150 km od terminalu morskiego. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że zakaz nie dotyczy wyłącznie pojazdów wykonujących czynności dowozowo - odwozowe pomiędzy miejscem załadunku a miejscem przeznaczenia tego ładunku tylko w takim przypadku, gdy odległość pomiędzy tymi punktami zawiera się w promieniu 150 km od terminalu. Treść rozporządzenia w sprawie czasowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych pojazdów w ocenie skarżącego nie precyzuje, że miejsce załadunku i wyładunku towaru w transporcie kombinowanym musi zawierać się w promieniu 150 km od terminalu morskiego. Przepis mówi o "miejscu załadunku albo wyładunku", nie zaś o "miejscu załadunku i wyładunku". Zdaniem skarżącego pomiędzy obydwoma pojęciami występuje zasadnicza różnica, ponieważ w pierwszym przypadku jego treść umożliwia opuszczenie terminalu morskiego po załadunku kontenera i przejechanie odległości w promieniu 150 km od tego terminalu. Umożliwia również, jego zdaniem, dostarczenie kontenera do terminalu morskiego w pasie o promieniu 150 km. Nie określono w przepisach, iż czynności dowozowe muszą rozpoczynać się w promieniu 150 km od terminalu morskiego. W ocenie skarżącego, odnosząc się do czynności dowozowych albo odwozowych, przepis o zakazie ruchu pojazdów w transporcie kombinowanym nie obowiązuje w promieniu 150 km od terminalu morskiego.

Skarżący podał też, że w przypadku gdyby występujące w cytowanym przepisie słowo "albo" było zastąpione łącznikiem "i", wówczas pojazd mógłby skorzystać ze zwolnienia od zakazu, musiałyby być spełnione oba warunki, to znaczy że zarówno załadunek towaru jak i miejsce jego przeznaczenia musiałyby znajdować się w promieniu 150 km od terminalu morskiego. W cytowanym przepisie występuje jednakże słowo "albo", zatem zdaniem skarżącego, zezwala to na poruszanie się pojazdów w transporcie kombinowanym w pasie odpowiadającym promieniowi 150 km od terminalu morskiego bez względu na miejsce przeznaczenia tego towaru lub miejsce jego załadunku.

Pojazd skarżącego zatrzymano do kontroli w odległości ok. 70 km od terminalu morskiego w G. Pojazdem tym przewożono kontener, który był przeznaczony do załadunku towaru, przeznaczonego na eksport i który następnie wywieziony miał być do odbiorcy zagranicznego drogą morską. Pojazdem skarżącego wykonywano więc czynności dowozowo-odwozowe w transporcie kombinowanym i pojazd ten zatrzymano w czasie zakazu w pasie mniejszym niż promień 150 km od terminalu morskiego, więc według skarżącego jego przejazd w okresie zakazu nie spowodował złamania przepisów o zakazie ruchu.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że po analizie materiału dowodowego uznał, iż organ I instancji właściwie zastosował przepisy rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach. Organ wyjaśnił, iż podczas toczącego się postępowania administracyjnego uległy zmianie przepisy dotyczące zakazów ruchu (nowe rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych pojazdów na drogach, Dz. U. z 2007 r., Nr 147, poz. 1040), jednakże w rozważanym zakresie przepisy te są tożsame. Organ podał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał kwalifikacji prawnej stwierdzonego naruszenia, dlatego też słusznym było nałożenie kary za powyższe naruszenie. W ocenie organu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wynikającego z lp. 13.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Zdaniem organu bezspornym także jest, co wykazała analiza okazanych do kontroli wykresówek z dnia [...] sierpnia 2006 r., iż kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku w analizowanym okresie od godziny 8.00 dnia [...] sierpnia 2006 r. - 2 godziny, zaś najdłuższy nieprzerwany okres stwierdzono w wymiarze 7 godzin pomiędzy godziną 12.20 a 19.20 dnia [...] sierpnia 2006 r.

W skardze z dnia [...] listopada 2007 r. B. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie w części dotyczącej wykonywania przewozu drogowego w czasie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów. Skarżący podał, że w sprawie skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego nie wnosi zastrzeżeń do wymierzonej za to wykroczenie kary. Odnośnie zasadności pozostałej kary pieniężnej, wymierzonej za wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów, skarżący podał argumentację w całości zbieżną z uzasadnieniem odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podał, że skarżący podejmuje polemikę z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i ustalonym na jego podstawie stanem faktycznym, który w ocenie organu nie budzi wątpliwości. Ponadto, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami postępowania administracyjnego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki, w zależności od rodzaju tych naruszeń.

Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) określa, w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Rozpoznając skargę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc częściowo uzasadniona, choć z innych przyczyn, niż wskazane przez skarżącą.

Przede wszystkim wskazać należy, że wszczęcie postępowania odwoławczego i jego zakres jest uzależniony od woli strony. Postępowanie odwoławcze oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej- wniesienia odwołania i nigdy nie może być wszczęte z urzędu (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H.Beck Warszawa 2003, s. 555, 556).

W sprawie niniejszej z treści odwołania wynika, że skarżący kwestionuje pierwszą karę w kwocie 1.000 zł, dotyczącą wykonywania przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów. Świadczy o tym sama część wstępna odwołania, w której zawarty jest wniosek o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie i umorzenie postępowania w części dotyczącej ww. naruszenia. Takie sformułowanie świadczy o akceptacji dwóch pozostałych kar w kwocie 300 zł, wymierzonych za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny (kara 100 zł) oraz za każdą rozpoczęta godzinę (kara 200 zł). O zawężonym zakresie odwołania świadczy też okoliczność, że jego uzasadnienie zawiera argumentację wyłącznie odnoszącą się do kary z punktu 1 decyzji. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że decyzji co do kar z punktu 2 i 3 skarżący nie kwestionował i co do tych kar nie wnosił odwołania. W tym więc zakresie decyzja nie została zaskarżona i uprawomocniła się.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi przyczyna do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Według tego przepisu stwierdza się nieważność decyzji m.in. gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji zważył okoliczności, dotyczącej częściowego jedynie zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Nastąpiła więc sytuacja, w której decyzją drugiej instancji organ rozstrzygnął powtórnie sprawę w całym zakresie, również w tym zakresie, w którym nie została ona zaskarżona i uprawomocniła się. W uzasadnieniu decyzji II instancji organ uzasadnił szczegółowo rozstrzygnięcie, co do każdej z kar, również tych nie objętych odwołaniem. Takie działanie organu stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i powoduje, że decyzja drugiej instancji jest nieważna w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję pierwszej instancji odnośnie kar z punktu 2 i 3, które to kary nie były objęte odwołaniem.

Skarżący zaskarżył decyzję drugiej instancji, jednocześnie podkreślając, że kwestionuje tylko karę z punktu 1 decyzji pierwszej instancji. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 127 § 1 kpa - stwierdził nieważność decyzji II instancji w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję I instancji co do kar z punktu 2 i 3 w łącznej kwocie 300 zł, bowiem decyzja co do tych kar nie została zaskarżona i była prawomocna.

W pozostałym zakresie co do utrzymania w mocy decyzji pierwszej instancji odnośnie kary z punktu 1 skarga jest nieuzasadniona.

Stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 sierpnia 2003 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (Dz. U. Nr 161, poz. 1565) wprowadzono zakaz ruchu po drogach pojazdów i zespołów pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 12 ton, z wyłączeniem autobusów, w następujących terminach:

1) od godziny 700 do 2200 w dni ustawowo wolne od pracy:

a) 1 stycznia - Nowy Rok,

b) pierwszy dzień Wielkiej Nocy,

c) drugi dzień Wielkiej Nocy,

d) 1 maja - święto państwowe,

e) 3 maja - Święto Narodowe Trzeciego Maja,

f) pierwszy dzień Zielonych Świątek,

g) dzień Bożego Ciała,

h) 15 sierpnia - Wniebowzięcie Najświętszej Maryi Panny,

i) 1 listopada - Wszystkich Świętych,

j) 11 listopada - Narodowe Święto Niepodległości,

k) 25 grudnia - pierwszy dzień Bożego Narodzenia,

l) 26 grudnia - drugi dzień Bożego Narodzenia;

2) od godziny 1800 do godziny 2200 w dzień poprzedzający dzień określony w pkt 1 lit. b-j;

3) w okresie od pierwszego piątku po zakończeniu roku szkolnego do dnia 31 sierpnia, z zastrzeżeniem pkt 1 lit. h:

a) od godziny 1800 do godziny 2200 w piątek,

b) od godziny 700 do godziny 1400 w sobotę,

c) od godziny 700 do godziny 2200 w niedzielę.

W rozpatrywanej sprawie ww. rozporządzenie obowiązywało w dacie kontroli, tj. [...] sierpnia 2006 r., nie ma zatem znaczenia zmiana stanu prawnego, polegająca na wejściu w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 lipca 2007 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (Dz. U. Nr 147, poz. 1040), zwłaszcza, iż treść przepisu § 2 nie uległa zmianie. Zatem, w świetle zebranego przez organ materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że skarżący naruszył zakaz, o którym mowa w § 2 pkt 3 lit. b) ww. rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2003 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach w związku z lp. 13.2 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz z art. 92 ust. 1 pkt 5 i art. 92 ust. 4 tejże ustawy. Okolicznością bezsporną jest również i to, że dniem kontroli – [...] sierpnia 2006 r. – była sobota, a więc dzień wskazany w § 2 ust. 3 lit. b) tegoż rozporządzenia.

Według art. 4 pkt 13 u.t.d. transport kombinowany, to przewóz rzeczy, podczas którego samochód ciężarowy, przyczepa, naczepa z jednostką ciągnącą lub bez jednostki ciągnącej, nadwozie wymienne lub kontener 20-stopowy lub większy korzysta z drogi w początkowym lub końcowym odcinku przewozu, a na innym odcinku z usługi kolei, żeglugi śródlądowej lub transportu morskiego, przy czym odcinek morski przekracza 100 km w linii prostej; odcinek przewozu początkowego lub końcowego oznacza przewóz m. in. b) wewnątrz promienia nieprzekraczającego 150 km w linii prostej ze śródlądowego lub morskiego portu załadunku lub wyładunku. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2003 r. przepisy § 1 i 2 nie mają zastosowania do pojazdów wykonujących czynności dowozowo-odwozowe na odcinku między miejscem nadania albo przeznaczania a najbliższym lądowym terminalem transportu kombinowanego lub w promieniu 150 km od terminalu morskiego. Jednak nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego, dotycząca miejsca zatrzymania jego pojazdu do kontroli. Jeśli rzeczywiście trasa miałaby bowiem przebiegać tylko i wyłącznie w promieniu 150 km od terminalu morskiego, to miejscem docelowym nie byłaby miejscowość Ż., gdyż jest ona położona znacznie dalej niż 150 km od G. Oczywistym jest, że fakt zatrzymania pojazdu w odległości około 70 km od terminalu morskiego nie może przesądzać, iż nie został przekroczony dystans 150 km, ponieważ miejsce przeznaczenia transportu było odległe o około 400 km. Kontrolowany transport nie był więc wykonywany w promieniu 150 km w linii prostej ze śródlądowego lub morskiego portu załadunku lub wyładunku.

Ponieważ jest niesporne, że przewóz wykonywany był przez skarżącego z naruszeniem ww. przepisów § 2 rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 5 i art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz lp. 13.2 załącznika do tej ustawy, tj. nie był to przewóz kombinowany, to należy stwierdzić, że organ słusznie nałożył na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń w ruchu określonej kategorii pojazdów. Skarga w zakresie kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł nie jest więc uzasadniona, zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O niewykonywaniu decyzji w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.