Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 872/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska - Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. T., Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora zespołu szkół 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od organu na rzecz skarżącego A. T. kwotę 557 złotych (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] nr [...] Zarząd Województwa [...], działając na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze m.) w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej ustawa, u.s.o.), odwołał A.T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących Mistrzostwa Sportowego w R.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w związku z przeprowadzonymi w placówce kontrolami przez Kuratorium Oświaty w K. oraz Urząd Marszałkowski Województwa [...] w trakcie których stwierdzono następujące nieprawidłowości:

1. niezrealizowanie zajęć wychowania fizycznego przewidzianego w ramowym planie nauczania dla danego typu szkoły w ramach ustalonego wymiaru godzin zajęć sportowych w klasach lekkoatletycznych oraz brak nadzoru nad realizacją przez nauczycieli podstawy programowej wychowania fizycznego i nad przestrzeganiem przepisów dotyczących oceniania uczniów,

2. brak prawidłowego dokumentowania przebiegu nauczania w zakresie wychowania fizycznego i zajęć sportowych,

3. nierespektowanie kompetencji Rady Pedagogicznej w zakresie opiniowania przez ten organ w szczególności propozycji dyrektora szkoły w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych,

4. prowadzenie zajęć z wychowania fizycznego i szkolenia sportowego w klasach lekkoatletycznych przez trenerów w gimnazjum i liceum w wymiarze przekraczającym przydzieloną im liczbę godzin oraz prowadzenie zajęć przez jednego z trenerów w dni ustawowo wolne od pracy(święta państwowe i kościelne), a także w czasie zimowej przerwy świątecznej i ferii zimowych,

5. z uwagi na nieczytelny sposób dokumentowania zajęć sportowych niemożność ustalenia czy każdy uczeń realizuje zajęcia sportowe w wymiarze zgodnym z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 października 2012 r. w sprawi warunków tworzenia, organizacji oraz działania oddziałów sportowych oraz mistrzostwa sportowego (Dz. U. z

2012 r., poz. 1129),

6. zaciąganie zobowiązań nie mających pokrycia w planie finansowym jednostki,

7. zaniechanie wykluczenia wykonawcy z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Zagospodarowanie terenu Zespołu Szkół Ogólnokształcących Mistrzostwa Sportowego w R." w związku z budową kompleksu lekkoatletycznego w ramach projektu pn. "Bliżej sportu- budowa kompleksu lekkoatletycznego przy Zespole Szkół Ogólnokształcących Mistrzostwa Sportowego w R.",

8. niedostosowanie strony BIP Zespołu Szkół Ogólnokształcących Mistrzostwa Sportowego w R. do wymogów obowiązującego prawa oraz brak nadzoru nad osobami odpowiedzialnymi za umieszczanie treści i informacji w BIP,

9. brak aktualnej instrukcji kancelaryjnej obowiązującej w Zespole Szkół w R. zatwierdzonej przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych,

10. brak dokumentu potwierdzającego przesłanie- do dyrektora właściwego miejscowo archiwum państwowego- Jednolitego Wykazu Akt, celem wprowadzenia go w szkole w porozumieniu z dyrektorem właściwego miejscowo archiwum państwowego,

11. przydzielanie nauczycielom godzin doraźnych zastępstw bez wynagrodzenia,

12. sporządzanie z niektórymi pracownikami administracji i obsługi umów o pracę w terminie późniejszym niż dzień rozpoczęcia pracy, bez potwierdzenia pracownikowi (najpóźniej w dniu rozpoczęcia pracy) ustalenia co do stron umowy, rodzaju umowy oraz jej warunków,

13. niedostosowanie statutu Zespołu Szkół do wymogów obowiązującego prawa w zakresie prowadzonych w Zespole Szkół w R. profili kształcenia.

Powyższe uchybienia spowodowały utratę zaufania organu prowadzącego do działań dyrektora związanych z kierowaną przez niego placówką, a co za tym idzie jego odwołanie w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

A.T. wezwał Zarząd Województwa [...] do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na naruszeniu przepisów postępowania, tj.: art. 10 § 1, art. 9, art. 50 § 1, art. 61 § 4, art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez brak zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, nieinformowanie go o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, niezapewnienie możliwości składania wyjaśnień lub zeznań, jak i wniosków dowodowych, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niezawarcie w uchwale uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia, w szczególności okoliczności przemawiających za tym, że przedmiotem uchwały jest szczególnie uzasadniony przypadek, w którym możliwe jest odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, przewidziany w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz brak wyczerpującego pouczenia o prawie do zaskarżenia uchwały, a także art. 109 § 1 k.p.a. w z w. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak doręczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały.

Uchwale z dnia [...] zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez odwołanie A.T. ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, pomimo braku istnienia ku temu przesłanek.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Zarząd Województwa [...] pozostawił bez odpowiedzi.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze A.T. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...].

Skarżący ponownie wskazał na naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 10 § 1, art. 9, art. 50 § 1, art. 61 § 4, art. 78 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 109 § 1 k.p.a.

w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, powtarzając zarzuty sformułowane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W motywach uzasadnienia strona skarżąca w pierwszej kolejności podniosła, że orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjmuje, że motywy podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego uchwały powinny być zawarte w jej uzasadnieniu. W szczególności uzasadnienie uchwały powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za decydujące dla podjęcia danej decyzji w zakresie przyznanego mu władztwa administracyjnego w sferze publicznej. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że podjęcie uchwały powinno być poprzedzone postępowaniem w celu zbadania okoliczności wystąpienia nadzwyczajnych przesłanek wskazanych w tym przepisie. W ocenie strony skarżącej w niniejszym postępowaniu doszło do licznych naruszeń przepisów proceduralnych, które uniemożliwiły A.T. udział w postępowaniu. Skarżący wskazał, że nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, zaś organ wbrew ustawowemu obowiązkowi nie poinformował go o okolicznościach faktycznych i prawnych, jakie będą ustalane w toku sprawy.

Dalej strona skarżąca podkreśliła, cytując wyrok WSA w Poznaniu, że prawidłowość wydanego przez organ aktu o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w uzasadnieniu tego aktu. Powołane okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Dodatkowo podkreślono, że charakter prawny zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły ze stanowiska przemawia za koniecznością traktowania go na równi z decyzja administracyjną, co uzasadnia zastosowanie w takiej sprawie wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. oraz zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania, tak aby strona przed podjęciem decyzji miała prawo do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie.

Niezależnie od zarzutów formalnych skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała wykazuje wadliwość materialnoprawną. Wskazał, że art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. oświaty zezwala na odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenie obwarowując to zdarzenie przesłanką formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia opinii kuratora oświaty, a także materialnorawną określoną jako "przypadek szczególnie uzasadniony".

Prawidłowość wydanego przez organ prowadzący zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jej uzasadnieniu, którego, zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie brak. Powołane okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia.

Skarżący stwierdził ponadto, że z przepisów ustawy o systemie oświaty wynika, że obowiązuje szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektorów szkół, świadczący o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora szkoły, a wszelkie ingerencje w tego rodzaju stosunek muszą być traktowane jako odstępstwo od powyższej zasady i sprowadzać się do sytuacji, które nie należą do działań codziennych, rutynowych, gdy dalsze pozostawienie wybranej w konkursie osoby na stanowisku dyrektora groziłoby wywołaniem negatywnych i szkodliwych skutków.

Strona skarżąca dodała, że dominuje pogląd że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też nawet konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że nawet całkowita utrata zaufania organu prowadzącego do osoby pełniącej funkcję dyrektora nie może stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu ww. przepisu, bowiem "negatywna ocena pracy" (w sferze administracyjnej, finansowej i w zakresie pozostałej działalności) nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, natomiast może stanowić podstawę odwołania w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 b.

Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie przywołanego wyżej przepisu. Szczególnie uzasadnione przypadki mogą oznaczać albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora, albo naruszenie prawa przez dyrektora czy innego jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Skarżący stwierdził również, ze przypadki te muszą mieć taką postać, że uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej z przyczyn od niego niezależnych lub leżących mojego stronie, co pozbawia placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia je efektywne funkcjonowanie, tj. realizację zadań w zakresie nauczania i wychowania.

Jednocześnie strona skarżąca zwróciła uwagę, że odwołanie z funkcji dyrektora nastąpiło w dniu [...], a więc na [...] przed zakończeniem roku szkolnego, kiedy trudno przyjąć, że pozostawanie na tym stanowisku stanowiłoby, że jednostce groziła jakakolwiek destabilizacja w działalności. Natomiast odwołanie go w tym terminie stworzyło sytuację chaosu i z pewnością nie służył interesowi uczniów i grona pedagogicznego.

Na koniec skarżący zaakcentował, że użycie przez ustawodawcę nieostrego sformułowania "przypadki szczególnie uzasadnione" daje organowi prowadzącemu pewną swobodę w ocenach, jednak swoboda ta nie może być utożsamiana z uznaniem administracyjnym i nie może oznaczać całkowitej dowolności, skoro wkracza w stabilność wykonywania funkcji dyrektora. Niedopuszczalne jest w takich sprawach powierzchowne traktowanie uzasadnienia lub jego zupełny brak. Podkreślił, że fakty przedstawione w uzasadnieniu aktu winny znaleźć potwierdzenie w zgromadzonym w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego materiale dowodowym, a materiał ten powinien podlegać ocenie w oparciu o art. 80 k.p.a.

Skargę na przedmiotową uchwałę skierował do tut. Sądu również Wojewoda [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, jako sprzecznej z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W motywach uzasadnienia Wojewoda zwrócił uwagę na sytuacje, w których możliwe jest odwołanie dyrektora danej placówki bez wypowiedzenia oraz sytuacje, w których odwołanie bez wypowiedzenia nie może zostać zastosowane. Organ nadzoru przedstawił pogląd doktryny, zgodnie z którym "przypadek szczególnie uzasadniony" nie może być utożsamiany wyłącznie z sytuacjami dającymi podstawę do rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika. Art. 38 u.s.o. przyznaje właściwemu organowi uprawnienie do odwołania dyrektora szkoły z pełnionej funkcji nie tylko w przypadkach zawinionego zachowania tego dyrektora, ale także gdy jest to konieczne ze względu na prawidłowe funkcjonowanie kierowanej przez niego placówki oświatowej.

Jednakże, jak wskazał Wojewoda, kategoria "przypadków szczególnie uzasadnionych" zawęża pole zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 u. s. o. do sytuacji zupełnie wyjątkowych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów. Przyczyną odwołania w tym trybie mogą być takie zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, tj. realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. Nie każde naruszanie prawa przez dyrektora jest wystarczające do zastosowania tej formy odwołania, a jedynie takie, które powoduje konieczność natychmiastowego zaprzestania spełniania przezeń tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Musi to być okoliczność, która uniemożliwia nauczycielowi sprawowanie funkcji z przyczyn od niego niezależnych lub leżących po jego stronie, powodując że placówka zostaje pozbawiona kierownictwa, co uniemożliwia jej prawidłowe funkcjonowanie. Z kolei zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły- uchybienia w zakresie rachunkowości nie mogą stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego". Takiego przypadku nie mogą stanowić także uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły.

Dalej organ nadzoru zaprezentował swoje stanowisko, z którego wynika, że żaden z 13 powodów które stanowiły podstawę do odwołania A.T. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących Mistrzostwa Sportowego w R. nie jest okolicznością, która powodowała konieczność natychmiastowego zaprzestania spełniania przez A.T. swojej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego.

Zdaniem Wojewody organ prowadzący Zespół Szkół Ogólnoksztłcących Mistrzostwa Sportowego w R. nie posiadał wystarczających powodów do odwołania A.T. ze stanowiska. Pomimo tego, że w trakcie pełnienia funkcji dyrektora miały miejsce naruszenia prawa, to zdaniem organu nadzoru nie mieściły się one w zakresie szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Wojewoda zauważył ponadto, że akt dotyczący odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, wydany na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy musi być odpowiednio uzasadniony, poprzez podanie argumentów dotyczących zastosowania nadzwyczajnego trybu odwołania ze stanowiska dyrektora. Brak uzasadnienia oznacza, że odwołanie nie spełnia wymogów określonych w przepisie i że jest przez to wadliwe. W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu, uchwała Zarządu Województwa nie zawiera uzasadnienia, które powinno być integralną częścią aktu. Z treści uchwały nie wynika bowiem, że istnieje uzasadnienie tego aktu, zaś uzasadnienia przekazanego organowi nadzoru nie uznano za cześć uchwały- zarówno ze względu na brak odwołania w jego treści do uchwały, jak również ze względu na brak podpisów członków Zarządu Województwa pod treścią tego pisma.

W odpowiedzi na skargę zarówno A.T. jak i Wojewody [...] Zarząd Województwa [...] wniósł o ich oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. organ podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżących wystąpiły przesłanki warunkujące zastosowanie tego trybu. Wskazano, że przed podjęciem decyzji o zwolnieniu A.T. z funkcji dyrektora wizytator Kuratorium Oświaty w K. oraz pracownicy Urzędu Marszałkowskiego przeprowadzili kontrole. Wnioski pokontrolne wykazały uchybienia, które zostały sformułowane w zaskarżonej uchwale. W ocenie organu uchybienia te w znacznej mierze odnoszą się do realizacji programu i podstawy programowej, co daje podstawę do uznania, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony. Zwrócono uwagę, że w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji podstawy programowej nie ma (bez szkody dla uczniów danej placówki) innej możliwości zapewnienia prawidłowego funkcjonowania placówki oświatowej, aniżeli odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w trakcie roku szkolnego. Organ poinformował, że zasięgnął opinii właściwego Kuratora oświaty, który przedstawił pozytywną opinię w sprawie odwołania A.T.

W opinii organu odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego może mieć miejsce wówczas, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez tego nauczyciela stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarówno skarga A.T. jak i Wojewody [...] zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpatrywanej sprawie, Wojewoda [...] wniósł skargę do Sądu w trybie art. 82 c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, natomiast podstawę prawną skargi A.T. stanowi art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z tym ostatnim przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ województwa uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia (wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.

Przystępując do analizy spełnienia przez A.T. warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej.

Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wezwanie takie wystosował do organu [...]. Organ pozostawił wezwanie bez odpowiedzi. Skarżący posiada również interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż wskutek odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora zespołu szkół jego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest opisana wyżej uchwała Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie odwołania A.T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących Mistrzostwa Sportowego w R. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały organ powołał przepis art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że w myśl art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna.

Ustawodawca pojęcia "sprzeczności z prawem" nie definiuje, jedynie z art. 82 ust. 1 wynika, iż nie obejmuje ono przypadku "nieistotnego naruszenia prawa". Oznacza to, że nieważnością skutkuje tylko takie naruszenie prawa, które ma charakter "istotny", przy czym pod pojęciem "prawa" należy w tym przypadku rozumieć akty prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucję RP, ustawy, akty wykonawcze oraz powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, CBOSA). Należy w tym miejscu odwołać się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02 (OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100), zgodnie z którym, za "istotne" naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Taki charakter ma niewątpliwie naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 1998, Nr 3, poz. 79).Ponadto, w ocenie Sądu, w przyjętej przez Trybunał Konstytucyjny tak szerokiej formule "istotnego naruszenia prawa" mieszczą się także przypadki określane tradycyjnie mianem "obejścia prawa". Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Przedstawienie rozważań, jakie doprowadziły Sąd do takiej oceny, należy poprzedzić przytoczeniem przepisów, które stanowiły materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego aktu, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. W myśl tego przepisu organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (...).Zatem odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły lub placówki w trybie natychmiastowym uwarunkowane jest - po pierwsze - przesłanką formalnoprawną w postaci zasięgnięcia opinii kuratora oświaty oraz przesłanką materialnoprawną w postaci zaistnienia "przypadku szczególnie uzasadnionego", przy czym zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. Z tego względu, jak słusznie wywiedziono w orzecznictwie, sformułowanie to powinno być interpretowane wąsko, a wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1530/10, opubl. System Informacji Prawnej Lex nr 745066).

Badając zakres pojęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego" należy mieć na uwadze pozostałe uregulowania ustawy o systemie oświaty stanowiące podstawę prawną odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska, a w szczególności przepis art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy określający, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego następuje w razie: złożenia przez niego rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli (tekst jedn.: ustawy Karta Nauczyciela) - bez wypowiedzenia oraz złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a (gdy w działalności szkoły brak dostatecznych efektów kształcenia lub wychowania). Przepis ten obejmuje zatem pełny zakres działania dyrektora. Natomiast w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w sytuacjach kwalifikowanych, tj. "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", które z oczywistych względów muszą różnić się zakresowo od przypadków określonych w art. 38 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, gdyż w przeciwnym razie miałoby miejsce niedopuszczalne i niedające się logicznie wytłumaczyć powielenie ustawowych regulacji w odniesieniu do tych samych okoliczności faktycznych. W orzecznictwie wskazuje się zresztą, że ustawa o systemie oświaty posługuje się zarówno pojęciem "uzasadniony przypadek", jak i "szczególnie uzasadniony przypadek", co oznacza, że nie jest to rozróżnienie przypadkowe, a nadto, jak słusznie wskazano w skardze, jednolicie przyjmuje się, że pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" obejmuje tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego (por. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2001 r., I SA 3293/00, Prawo Pracy 2001 r., Nr 9, poz. 41; z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 86/08, Lex nr 470925 oraz z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I SA 933/10, Lex nr 602589 i z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 10/12, CBOIS). Za "szczególnie uzasadniony przypadek" należy uznać zdarzenia (działania, zaniechania) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), które mają charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, przy czym stwierdzone naruszenia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (por. wyrok z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 386/11, dostępny w bazie orzeczeń CBOIS). Zwrot ten jest swoistą klauzulą generalną, odsyłającą do systemu ocen pozaprawnych, tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy stosowaniu pojęć nieostrych organ nie działa w granicach uznania administracyjnego, lecz w oparciu o ustalone fakty wypełnia je treścią wskazującą na sposób rozumienia określonego pojęcia. Zatem gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ danego rozumienia określonego pojęcia musi być szczegółowe, pełne i przekonujące. Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Tym bardziej, że omawiany przepis, jako stwarzający gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczyciela pełniącego funkcje dyrektora musi być zarówno przez organy decydujące, jak i organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności rozstrzygnięć podejmowanych w tym zakresie traktowany ze szczególną uwagą. Z tego też względu niedopuszczalne jest powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem sprawy jest tak ważny dla strony problem zatrudnienia. Wymóg uzasadnienia rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu oraz stanowi konsekwencję zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a także zasady zaufania do państwa i jego organów. Zatem bezsprzecznie z uzasadnienia uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora powinno bezpośrednio wynikać, jakie okoliczności, poparte stosowną dokumentacją, stanowiły przyczynę odwołania, jak również z jakich powodów organ wydający ten akt zakwalifikował te okoliczności do kategorii przypadków szczególnie uzasadnionych w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Wobec powyższego kontrola Sądu polega na zbadaniu, czy organ podejmujący decyzję ocenił swobodnie, a nie dowolnie, zaistniałe okoliczności i czy prawidłowo zastosował konsekwencje prawne wynikające ze stwierdzonego stanu faktycznego. Analiza art. 38 ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, że przepis ten stwarza gwarancję stabilności stosunku pracy nauczyciela na stanowisku kierowniczym. Pojęcie to winno być rozumiane wąsko i oznaczać sytuację, w której nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej z uwagi na istotne zagrożenie prawidłowości funkcjonowania kierowanej placówki, zagrożenie celów lub interesu publicznego. Przyczyną odwołania w tym trybie mogą być, bowiem tylko takie zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 862/04; wyrok NSA z 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/01; wyrok NSA z 12 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 2743/01; wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 86/08).

W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje także pogląd, że destabilizacja w funkcjonowaniu szkoły, w związku ze stwierdzonymi uchybieniami dyrektora musi dotyczyć realizowanych przez placówkę funkcji, tj. dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. Nawet jeśli podnoszone przez organ orzekający okoliczności faktycznie miały miejsce, a więc stawiane skarżącemu zarzuty okazały się prawdziwe, to organ winien dodatkowo wykazać, w jaki sposób mają one wpływ na destabilizację czy dezorganizację funkcjonowania szkoły w zakresie realizowanych przez nią ww. funkcji.

Zaznaczyć należy, że odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego nie sprzyja stabilności pracy placówki, która z dnia na dzień traci dyrektora do czasu powołania nowego, w trybie postępowania konkursowego. Waga uchybień odwoływanego w tym trybie dyrektora, musi być tego rodzaju, że nie pozwalała na pozostawienie nauczyciela na stanowisku dyrektora szkoły nawet do końca roku szkolnego. Zdaniem Sądu, w zaskarżonej uchwale Zarząd Województwa [...] takich argumentów nie wykazał.

W uzasadnieniu zarządzenia podstawiono A.T. następujące zarzuty: niezrealizowanie zajęć wychowania fizycznego przewidzianego w ramowym planie nauczania dla danego typu szkoły w ramach ustalonego wymiaru godzin zajęć sportowych w klasach lekkoatletycznych oraz brak nadzoru nad realizacją przez nauczycieli podstawy programowej wychowania fizycznego i nad przestrzeganiem przepisów dotyczących oceniania uczniów, brak prawidłowego dokumentowania przebiegu nauczania w zakresie wychowania fizycznego i zajęć sportowych, nierespektowanie kompetencji Rady Pedagogicznej w zakresie opiniowania przez ten organ w szczególności propozycji dyrektora szkoły w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzenie zajęć z wychowania fizycznego i szkolenia sportowego w klasach lekkoatletycznych przez trenerów w gimnazjum i liceum w wymiarze przekraczającym przydzieloną im liczbę godzin oraz prowadzenie zajęć przez jednego z trenerów w dni ustawowo wolne od pracy(święta państwowe i kościelne), a także w czasie zimowej przerwy świątecznej i ferii zimowych, z uwagi na nieczytelny sposób dokumentowania zajęć sportowych niemożność ustalenia czy każdy uczeń realizuje zajęcia sportowe w wymiarze zgodnym z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 października 2012 r. w sprawi warunków tworzenia, organizacji oraz działania oddziałów sportowych oraz mistrzostwa sportowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1129), zaciąganie zobowiązań nie mających pokrycia w planie finansowym jednostki, zaniechanie wykluczenia wykonawcy z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Zagospodarowanie terenu Zespołu Szkół Ogólnokształcących Mistrzostwa Sportowego w R." w związku z budową kompleksu lekkoatletycznego w ramach projektu pn. "Bliżej sportu- budowa kompleksu lekkoatletycznego przy Zespole Szkół Ogólnokształcących Mistrzostwa Sportowego w R.", niedostosowanie strony BIP Zespołu Szkół Ogólnokształcących Mistrzostwa Sportowego w R. do wymogów obowiązującego prawa oraz brak nadzoru nad osobami odpowiedzialnymi za umieszczanie treści i informacji w BIP, brak aktualnej instrukcji kancelaryjnej obowiązującej w Zespole Szkół w R. zatwierdzonej przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, brak dokumentu potwierdzającego przesłanie- do dyrektora właściwego miejscowo archiwum państwowego- Jednolitego Wykazu Akt, celem wprowadzenia go w szkole w porozumieniu z dyrektorem właściwego miejscowo archiwum państwowego, przydzielanie nauczycielom godzin doraźnych zastępstw bez wynagrodzenia, sporządzanie z niektórymi pracownikami administracji i obsługi umów o pracę w terminie późniejszym niż dzień rozpoczęcia pracy, bez potwierdzenia pracownikowi (najpóźniej w dniu rozpoczęcia pracy) ustalenia co do stron umowy, rodzaju umowy oraz jej warunków, niedostosowanie statutu Zespołu Szkół do wymogów obowiązującego prawa w zakresie prowadzonych w Zespole Szkół w R. profili kształcenia.

Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że żadna z powyższych okoliczności nie jest okolicznością, która uzasadniałaby odwołanie A.T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących Mistrzostwa Sportowego w R. w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Nie sposób uznać że niezrealizowanie zajęć wychowania fizycznego przewidzianych w ramowym planie nauczania dla danego typu szkoły w ramach ustalonego wymiaru godzin sportowych w klasach lekkoatletycznych oraz brak nadzoru nad realizacją przez nauczycieli podstawy programowej wychowania fizycznego i nad przestrzeganiem przepisów dotyczących oceniania uczniów, czy tez brak prawidłowego dokumentowania przebiegu nauczania w zakresie wychowania fizycznego i zajęć sportowych stanowią na tyle poważne uchybienia, które mogłyby powodować natychmiastowe odwołanie dyrektora z placówki oświatowej. W podobny sposób należy potraktować zarzut nierespektowania kompetencji rady pedagogicznej w zakresie opiniowania przez organ propozycji dyrektora w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, czy też prowadzenia zajęć z wychowania fizycznego i szklenia sportowego w klasach lekkoatletycznych przez trenerów w gimnazjum i liceum w wymiarze przekraczającym wydzieloną im liczbę godzin oraz prowadzenie zajęć przez jednego z trenerów w dni ustawowo wolne od pracy, a także w czasie zimowej przerwy świątecznej i ferii zimowych. Również zarzut nieczytelnego sposobu dokumentowania zajęć sportowych i tym samym niemożność ustalenia czy każdy uczeń realizuje zajęcia sportowe w odpowiednim wymiarze jak również zaciąganie zobowiązań nie mających pokrycia w planie finansowym jednostki czy zaniechanie wykluczenia wykonawcy z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nie mięci się w zakresie "przypadków szczególnie uzasadnionych".

Niedostosowanie strony BIP szkoły do wymogów obowiązującego prawa, brak nadzoru nad osobami odpowiedzialnymi za umieszczeni treści i informacji w BIP oraz aktualnej instrukcji kancelaryjnej, brak dokumentu potwierdzającego przesłanie do dyrektora właściwego miejscowego archiwum państwowego Jednolitego Rzeczowego Wykazu Akt celem wprowadzenia go w szkole w porozumieniu z dyrektorem właściwego miejscowo archiwum państwowego, czy przydzielanie nauczycielom godzin doraźnych zastępstw bez wynagrodzenia, sporządzane z niektórymi pracownikami administracji i obsługi umów o pracę w terminie późniejszym niż dzień rozpoczęcia pracy bez potwierdzenia pracownikowi ustalenia co do stron umowy, rodzaju umowy oraz jej warunków, niedostosowanie statutu Zespołu Szkół do wymogów obowiązującego prawa w zakresie prowadzonych w Zespole Szkół w R. profili kształcenia również nie można uznać za te przypadki, w których konieczne jest natychmiastowe odwołanie dyrektora szkoły.

Należy podkreślić, że niewątpliwe organ prowadzący szkołę ma prawo odwołać dyrektora szkoły. Zarzucane A.T. nieprawidłowości w prowadzeniu placówki oświatowej, mogą skutkować negatywną oceną dyrektora, jego postawy, zdolności organizacyjnych, oceną umiejętności zarządzania zespołem i w pewnych sytuacjach nawet jego odwołaniem, ale odwołaniem we właściwym, prawem przewidzianym trybie za wypowiedzeniem, z końcem roku szkolnego (art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b lub lit. c ustawy o systemie oświaty). Nie są to jednak powody wystarczające do skorzystania przez organ prowadzący z trybu odwołania dyrektora w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, który to przepis, jak wskazano wyżej, stosować można jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych.

Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie zawiera argumentów, które w świetle przepisu art. 38 ust.1 pkt 2 u.s.o., uzasadniałoby odwołanie A.T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących Mistrzostwa Sportowego w R.

Z przytoczonych względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o czym orzekł jak w punkcie I wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego oparte zostało na art. 200 tej ustawy.