Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1772/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1 w zw z art. 4 ust. 1w zw z art. 20 ust. 1, art. 17 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2621/14 w sprawie ze skargi Gminy Wejherowo na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Gminy Wejherowo kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy Wejherowo uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 3 października 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 11 grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 6 listopada 2013 r. Wójt Gminy Wejherowo zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrona Środowiska w Gdańsku o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wschodniego fragmentu miejscowości Zbychowo, gmina Wejherowo, dołączając prognozę oddziaływania na środowisko.

Postanowieniem z 11 grudnia 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku odmówił uzgodnienia projektu planu miejscowego. W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył fragmenty projektu planu, które pozostają w sprzeczności z zakazami, o których stanowi § 3 pkt 3 i 7 uchwały nr 143/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego Nr 66, poz. 1458).

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Gmina Wejherowo.

Zaskarżonym postanowieniem z 3 października 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w pkt I postanowienie organu I instancji oraz odmówił uzgodnienia projektu. W pkt II organ odwoławczy wskazał, że uzgodnienie projektu planu możliwe będzie po wprowadzeniu do uchwały wskazanych enumeratywnie zmian.

Dokonując oceny planu oraz jego załącznika graficznego organ uzgadniający doszedł do wniosku, że część z ustaleń planu pozostaje w sprzeczności zarówno z zakazami ustalonymi w uchwale sejmiku w sprawie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, jak również celami utworzenia tej formy ochrony przyrody. Ponadto organ odniósł się szczegółowo do poszczególnych obszarów planu.

Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Wejherowo.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi, wskazując które z nich uznał za nieuzasadnione. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadami, które powodują, że nie może pozostać w obrocie prawnym.

Sąd I instancji uznał, że prawidłowo w pkt I odmówiono uzgodnienia projektu planu, uprzednio uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji. Trafnie bowiem organ przyjął, że kryterium uzgodnienia należy poszukiwać nie tylko w zakazach ustanowionych w omawianym parku krajobrazowym, lecz także ze względu na wyznaczone cele do ustanowienia tej formy ochrony przyrody. Rozstrzygnięcie skonstruowano w taki sposób, że wskazano te elementy planu, które powodują, że projekt planu nie uzyskał akceptacji organu uzgodnieniowego. W ocenie Sądu I instancji, taki "zabieg" jest dopuszczalny, jednak organ uzgodnieniowy odmawiając wyznaczonego w planie przeznaczenia z podanych przez siebie powodów, nie ma kompetencji do tego, żeby wskazać dokładne przeznaczenie, które gmina powinna wyznaczyć dla danej jednostki planistycznej. W ocenie Sądu I instancji, organ uzgodnieniowy wyjaśnia, z jakich powodów uznaje proponowane przeznaczenie za sprzeczne z celami utworzenia parku lub zakazami w nim obowiązującymi, ale jednocześnie nie narzuca innego przeznaczenia. Może zaproponować ewentualnie inne przeznaczenie, które może spełniać kryteria środowiskowe, jednak nie jest uprawniony do przesądzenia przeznaczenia. W ten sposób bowiem wchodzi w kompetencje rady gminy jako organu uchwałodawczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie mógł dokonywać ustalenia przeznaczenia terenu, jak uczyniono to w pkt II pkt 5, 6, 8, 11–14 zaskarżonego postanowienia.

Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego obszaru B.31.US,ZP, Sąd I instancji wskazał, że przy dokonywaniu ustaleń planistycznych organ nie może abstrahować od istniejącego stanu zagospodarowania. Jak wywodzi strona skarżąca, na tym obszarze został zbudowany w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy oraz zgłoszenie obiekt o charakterze użyteczności publicznej, tj. plac zabaw o charakterze rekreacyjno-sportowym. Organ uzgadniający twierdzi, że ze względu na zakaz zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m od zbiornika wodnego (staw) zostanie naruszony zakaz wynikający z uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego. Spór sprowadza się więc do tego, czy w tej sytuacji organ przygotowujący projekt planu władny był pominąć istniejący stan zagospodarowania. W ocenie Sądu I instancji, projektu planu dla omawianego obszaru pozostaje zgodny z § 3 pkt 7 uchwały w sprawie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego. Dotyczy to tych istniejących obiektów, które należy zakwalifikować jako inwestycję celu publicznego. Taki zaś cel realizują, stosownie do art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami obiekty sportowe. W tej sytuacji nie ma przeszkód, żeby zrealizowany plac zabaw zakwalifikować jako inwestycję celu publicznego. Jak z kolei wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm. – dalej jako "u.o.p.") zakazy, które można ustanowić w parku krajobrazowym nie dotyczą m.in. realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 778 – dalej jako "u.p.z.p.").

Odnosząc się do wydzielenia B.30.US Sąd I instancji wskazał, że wokół jeziora Wyspowo dominują tereny leśne, jednak zaproponowany obszar pozostaje w spójności z niezakwestionowanymi obszarami przeznaczonymi pod zabudowę rekreacyjną, położonymi przy tej jednostce planistycznej. Zabudowa ta będzie generowała zainteresowanie korzystaniem z jeziora, co będzie mogło stanowić zagrożenie dla przyrody poprzez niekontrolowane użytkowanie terenów położonych przy jeziorze. Skutek takiego niekontrolowanego korzystania może być o wiele bardziej niekorzystny dla walorów parku krajobrazowego niż uporządkowany kwartał urządzeń i obiektów sportowo-rekreacyjnych. Zgodnie z prognozą oddziaływania obszar ten został zakwalifikowany do strefy pozostającej w odległości 100 m od zbiornika wodnego. Zgodnie z § 3 pkt 7 uchwały w sprawie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W ocenie Sądu I instancji, jako prawidłowe w tej sytuacji należy uznać stanowisko Gminy zmierzające do zastosowania wyjątku od zasady lokalizowania nowych obiektów w podanej odległości 100 m od Jeziora Wyspowo. Przeznaczenie w planie tego obszaru pod urządzenia i obiekty sportowe związane z wypoczynkiem i turystyką wodną spełnia kryterium wyjątku wskazanego w § 3 pkt 7 uchwały. Tym samym proponowane przez Gminę przeznaczenie terenu nie narusza zakazów ustanowionych w Trójmiejskim Parku Krajobrazowym.

Sąd I instancji uznał zarzut Gminy odnoszący się do kwartału B.13.MN,ML (pkt II pkt 13). Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że północna część tego terenu otoczona jest z czterech stron kompleksami leśnymi. Jak wynika z projektu planu miejscowego, a przede wszystkim z załącznika graficznego do prognozy oddziaływania na środowisko obszar ten od północy i w części od wschodu graniczy z terenem leśnym oznaczonym symbolem B.48.ZL. Jednocześnie jednak obszar ten prognoza kwalifikuje jak "N", tj. ustalenie neutralne, którego realizacja i funkcjonowanie jest związane z typowym oddziaływaniem na środowisko. Pozostaje on w spójnej łączności z sąsiadującymi terenami, które plan przeznacza pod zabudowę mieszkaniową i rekreacyjną. Wszystkie te tereny, łącznie z B.13.MN,ML, stanowią jeden jednolity pod względem zagospodarowania obszar i wyłączanie tego kwartału z dotychczasowego wykorzystania nie pogorszy funkcjonowania parku krajobrazowego. Nie wykazano w tym przypadku także ewentualnej sprzeczności zaproponowanego przeznaczenia z zakazami obowiązującymi w parku krajobrazowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez nieprawidłowe samoistne zastosowanie art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz przyjęcie, że jedynie rada gminy rozstrzyga o konkretnych ustaleniach planu miejscowego. W ocenie organu, ustawodawca w art. 24 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 16 ust. 7 u.o.p. wprowadził wyjątek od tej zasady, przekazując wyspecjalizowanemu organowi ochrony przyrody do badania projekt planu miejscowego w zakresie jego negatywnego wpływu na ochronę przyrody parku krajobrazowego, a także w przypadku niewyrażenia zgody na treść konkretnych ustaleń planu miejscowego. Dotyczy to również określenia warunków, na jakich uzgodnienie będzie mogło nastąpić, a zatem jakie ustalenia będą dopuszczalne z punktu widzenia przepisów u.o.p.. W ocenie organu Sąd I instancji powinien był oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a.").

W przypadku niepodzielenia powyższego zarzutu organ podniósł następujące zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, nieprawidłowe zastosowanie art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 oraz w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie organu, naruszenie tych przepisów uzasadniało jedynie uchylenie orzeczenia organu odwoławczego w części tych warunków, które wskazywały jakie konkretne ustalenie ma przyjąć gmina w nowym projekcie (ppkt 5, 6, 8 i 11–14 w pkt II), tj. w brzmieniu od "...ustalić ich przeznaczenie jako...".

Po drugie, nieprawidłowe zastosowanie § 3 pkt 7 uchwały Nr 143/Vll/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj. Pomor. Nr 66, poz. 1458, dalej uchwały) w związku z art. 17 ust. 2 u.o.p. oraz w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.). W ocenie organu, Sąd I instancji dokonał błędnej oceny, że plac zabaw stanowi publiczny obiekt sportowy o znaczeniu co najmniej gminnym oraz, że organ ochrony przyrody nie uwzględnił istniejącego stanu zagospodarowania. Organ podkreślił, że nie kwestionował zrealizowanej inwestycji w oparciu o ostateczne decyzje administracyjne, a jedynie wskazał, że nie mogą być realizowane nowe tego rodzaju obiekty, ponieważ byłoby to sprzeczne z zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegu stawu (zbiornika wodnego), a obiekty te nie stanowią inwestycji celu publicznego. W ocenie organu, Sąd I instancji powinien skargę oddalić. Zaznaczył jednocześnie, że nawet w przypadku przyjęcia jako prawidłowego stanowiska Sądu w tym zakresie, to Sąd powinien się ograniczyć do uchylenia ppkt 1 w pkt II, odpowiednio stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., skoro podzielał, co do zasady, stanowisko organu odwoławczego.

Po trzecie, niezastosowanie art. 16 ust. 7 u.o.p. w związku z § 3 pkt 6 uchwały i ograniczenie się jedynie do oceny pkt II ppkt 6 postanowienia organu odwoławczego (dotyczącego ustaleń wydzielenia B.30.US) w zakresie zgodności z § 3 pkt 7 uchwały. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonał oceny tego ustalenia w zakresie negatywnego wpływu na ochronę przyrody parku krajobrazowego, w tym stosunki wodne, biorąc pod uwagę zagospodarowanie terenu. Sąd I instancji nie był zatem uprawniony do kwestionowania merytorycznych ustaleń organu administracji, a powinien był się ograniczyć jedynie do oceny uzasadnienia postanowienia organu oraz materiału dowodowego w zakresie wykazania negatywnego wpływu. Zdaniem organu, Sąd I instancji nie dokonał właściwej kontroli postanowienia organu w tym zakresie, tym samym uchylenie orzeczeń organów z tego powodu było, co najmniej przedwczesne. Zdaniem organu, nawet gdyby stanowisko Sądu I instancji uznać w tym zakresie za prawidłowe to uzasadniało to uchylenie jedynie tego podpunktu zaskarżonego aktu, a Sąd I instancji podzielając, co do zasady stanowisko organu odwoławczego powinien ograniczyć swoje rozstrzygnięcie w takim zakresie, odpowiednio stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.

Po czwarte, niezastosowanie § 2 ust. 4 i 6 uchwały w związku z art. 16 ust. 7 u.o.p. przez brak odniesienia oceny przez Sąd I instancji do celów parku krajobrazowego w zakresie ustalenia planu miejscowego oznaczonego symbolem B.13.MN,ML (pkt II ppkt 13 postanowienia organu odwoławczego), które określono w przepisach uchwały oraz przez dokonanie merytorycznej oceny. W ocenie organu, Sąd I instancji powinien ograniczyć się do oceny uzasadnienia oraz materiału dowodowego, ponieważ nie jest uprawniony do orzekania "merytorycznego", a jedynie kontroluje organ administracji w zakresie działania zgodnego z prawem. Tym samym Sąd I instancji nie dokonał właściwej kontroli postanowienia organu w tym zakresie, a uchylenie orzeczeń organów z tego powodu było, co najmniej przedwczesne. W ocenie organu, nawet gdyby stanowisko Sądu I instancji uznać w tym zakresie za prawidłowe to uzasadniało to uchylenie jedynie tego podpunktu zaskarżonego aktu, a Sąd I instancji podzielając, co do zasady stanowisko organu odwoławczego powinien zatem ograniczyć swoje rozstrzygnięcie w takim zakresie, odpowiednio stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.

Organ zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 135 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w całości, pomimo że Sąd I instancji podzielał, co do zasady rozstrzygnięcie organu drugiej instancji, kwestionując jedynie niektóre z warunków lub ich części. Zdaniem organu, możliwe było ograniczenie się przez Sąd I instancji do uchylenia jedynie tych warunków lub ich części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, skoro pozostałe zostały ocenione jako prawidłowe i zgodne z art. 16 ust. 7 u.o.p. w związku z art. 24 ust. 2 u.p.z.p.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. przez dokonanie oceny prawnej uzasadniającej uchylenie jedynie postanowienia organu odwoławczego i to jedynie w części, co jest sprzeczne z sentencją wyroku Sądu I instancji, który na tej podstawie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 135 p.p.s.a. i uchylił orzeczenia organów I i II instancji. Za prawidłowe w takiej sytuacji mogło zostać uznane tylko uchylenie w części orzeczenia organu odwoławczego, tym bardziej, że Sąd I instancji w pozostałym zakresie dokonał w uzasadnieniu pozytywnej oceny rozstrzygnięcia organu odwoławczego, w zakresie zastosowania art. 16 ust. 7 u.o.p. w związku z art. 24 ust. 2 u.p.z.p.

Po trzecie, art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej "p.u.s.a.") przez wyjście poza zakres kontroli w zakresie zgodności z prawem oraz dokonanie kontroli merytorycznej, w oparciu o kryterium słuszności w zakresie zakwestionowania przez organ odwoławczy ustaleń projektu planu oznaczonych symbolami B.30.US oraz B.13.MN,ML. Zdaniem organu, Sąd I instancji powinien ograniczyć się do oceny uzasadnienia postanowienia organu oraz materiału dowodowego pod kątem zajętego stanowiska, a więc czy pozwalało to na takie rozstrzygnięcie w ramach obowiązującego art. 16 ust. 7 u.o.p. w związku z art. 24 ust. 2 u.p.z.p. W ocenie organu, nawet gdyby stanowisko Sądu I instancji uznać w tym zakresie za prawidłowe to uzasadniało to uchylenie jedynie tego podpunktu zaskarżonego aktu, a Sąd I instancji podzielając, co do zasady stanowisko organu odwoławczego powinien zatem ograniczyć swoje rozstrzygnięcie w takim zakresie, odpowiednio stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie (art. 188 § 1 p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie albo o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w części, w której Sąd ten podzielił w uzasadnieniu stanowisko organu odwoławczego, a pomimo to uchylił orzeczenie tego organu w całości oraz orzeczenie organu I instancji. (art. 185 § 1 p.p.s.a.). Ponadto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Wejherowo wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej jako złożonej przez podmiot niemający legitymacji procesowej, przyznanie stronie kosztów zastępstwa procesowego za II instancję według norm przepisanych, ewentualnie o utrzymanie wyroku Sądu I instancji w całości w mocy jako zawierającego prawidłową ocenę legalności rozstrzygnięć organów administracji, a tym samym o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz przyznanie stronie kosztów zastępstwa procesowego za II instancję według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Ponadto, jeżeli jednocześnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, to w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić prawidłowość zastosowania w tej sprawie przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym.

W pierwszej kolejności odnieść należało się do wniosku najdalej idącego sformułowanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Gmina Wejherowo wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej jako złożonej przez podmiot niemający legitymacji procesowej. Na poparcie wniosku Gmina Wejherowo powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r. II OSK 872/12, który jednak został wydany w całkowicie odmiennym stanie faktycznym. Dotyczył on bowiem legitymacji skargowej organu I instancji do zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy. Natomiast zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem (art. 173 § 2 p.p.s.a.). W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.). Oznacza to, że skargę kasacyjną od wyroku lub postanowienia kończącego postępowania w sprawie, może wnieść także organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem skargi do Sądu I instancji.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 135 p.p.s.a. z powodu uwzględnienia skargi w całości, chociaż Sąd I instancji podzielał, co do zasady rozstrzygniecie organu drugiej instancji, kwestionując tylko "niektóre z warunków lub ich części". Wynika to z tego, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu nie było możliwe ograniczenie się przez Sąd I instancji wyłącznie do uchylenia tylko powyższych warunków lub ich części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, nawet jeżeli pozostałe warunki zostały ocenione jako prawidłowe i zgodne z art. 16 ust. 7 u.o.p. w związku z art. 24 ust. 2 u.p.z.p. Należy bowiem podkreślić, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku wydaje postanowienie w przedmiocie uzgodnienia całego projektu przedmiotowego planu miejscowego, tj. zarówno jego części graficznej jak i opisowej. Oznacza to, że powyższe uzgodnienie musi być w tym zakresie spójne i kompleksowo oceniające ustalenia planu miejscowego biorąc pod uwagę dyspozycję art. 17 pkt 6 lit. b/ u.p.z.p. w związku z art. 16 ust. 7 u.o.p. Należy także zaznaczyć, że organ uzgodnieniowy powinien tylko wyjaśnić, z jakich przyczyn uznaje projektowane przeznaczenie danego obszaru w planie miejscowym za sprzeczne z celami parku krajobrazowego (art. 16 ust. 3 i 7 u.o.p.), które obowiązują na jego terenie (art. 17 u.o.p.). Oznacza to, że nie posiada kompetencji do samodzielnego ustalenia konkretnego przeznaczenia określonego obszaru objętego projektem planu miejscowego, ponieważ w takim przypadku wkraczałby bez umocowania ustawowego w tzw. władztwo planistyczne gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto powyższa ocena powinna objąć wszystkie ustalenia planu miejscowego, które mogą mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. Dlatego też zakwestionowanie przez Sąd I instancji chociaż w części osnowy postanowienia organu uzgadniającego powoduje, że jest ono niespójne i sprzeczne wewnętrznie oraz nie spełnia dyspozycji art. 16 ust. 7 u.o.p. w związku z art. 24 ust. 2 u.p.z.p. Dlatego też chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a., ponieważ w tej sytuacji prawnej i faktycznej brak było podstaw prawnych do uchylenia tylko postanowienia organu odwoławczego i to w części. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji słusznie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 135 p.p.s.a. i uchylił orzeczenia organów I i II instancji, uznając także, że w stanie faktycznym tej sprawy nastąpiło naruszenie przez powyższe organy przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo powołał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał jego wyjaśnienia, jednocześnie formułując wskazania dotyczące dalszego postępowania, o których stanowi przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Należy także podnieść, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., na podstawie którego Sąd I instancji orzekał, dotyczy wyłącznie uwzględnienia przez Sąd skargi na ostateczne postanowienie, co skutkuje jego uchyleniem z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Powyższy przepis nie dotyczy więc – co błędnie podniesiono w skardze kasacyjnej – w ogóle naruszenia przepisów postępowania, które miałoby skutkować uwzględnieniem skargi przez Sąd i uchyleniem zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Po drugie, chybiony i niespójny jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. z powodu rzekomego wyjścia poza zakres kontroli w zakresie zgodności z prawem oraz dokonanie kontroli merytorycznej, w oparciu o kryterium słuszności, w zakresie dotyczącym zakwestionowania przez organ odwoławczy ustaleń projektu planu miejscowego oznaczonych symbolami B.30.US oraz B.13.MN,ML w świetle dyspozycji art. 16 ust. 7 u.o.p. w związku z art. 24 ust. 2 u.p.z.p. Wynika to z tego, że uchylenie tylko określonego w pkt II podpunktu osnowy zaskarżonego postanowienia było niemożliwe biorąc pod uwagę, co podniesiono wyżej, kompleksowość i spójność osnowy postanowienia wydanego przez organ uzgodnieniowy w świetle dyspozycji art. 16 ust. 7 u.o.p. Ponadto w tym zarzucie kasacyjnym znowu błędnie podniesiono, że Sąd I instancji nieprawidłowo w tym zakresie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. odnośnie naruszenia przepisów postępowania, chociaż przepis ten w ogóle nie reguluje takiej sytuacji prawnej i faktycznej.

Po trzecie, w stanie faktycznym tej sprawy, którego skarżący kasacyjnie w istocie nie kwestionuje, ponieważ nie podniósł nawet zarzutu kasacyjnego naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., zaś Sąd I instancji orzekał tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., nie są także zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wynika to z tego, że Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli treści uzgodnienia projektu planu miejscowego w świetle art. 24 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 16 ust. 7 u.o.p. biorąc pod uwagę, że warunki uzgodnienia muszą być zgodne z odpowiednimi przepisami materialnego prawa w zakresie ochrony przyrody. Dlatego też nie jest zasadny zarzut, który podnosi możliwość uchylenia jedynie części osnowy postanowienia organu odwoławczego w pkt II w ppkt 5, 6, 8 i 11–14 w brzmieniu od "ustalić ich przeznaczenie jako..." Wynika to z tego, że w takim przypadku uzgodnienie projektu planu miejscowego byłoby niepełne i niespójne, biorąc pod uwagę, że uzgodnienie dotyczy całego projektu planu miejscowego, a nie tylko jego wybranej części w zakresie oceny wpływu ustaleń tego planu mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego również w świetle art. 17 ust. 1 i 2 u.o.p.

Po czwarte, także nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi nieprawidłową kontrolę prze Sąd I instancji zastosowania w tej sprawie przepisu § 3 pkt 7 powołanej wyżej uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego w związku z art. 17 ust. 2 u.o.p. oraz w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 pkt 6 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynika to z tego, że Sąd I instancji słusznie stwierdził, że przedmiotowy plac zabaw jest to publiczny obiekt sportowy o znaczeniu lokalnym (gminnym), biorąc pod uwagę istniejący stan zagospodarowania tego terenu, a więc jest to inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 6 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też nie jest prawidłowe twierdzenie organu uzgodnieniowego, że w tym przypadku ma zastosowanie zakaz zabudowy – w świetle § 3 pkt 7 cyt. uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego – nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od zbiornika wodnego (staw), ponieważ dyspozycja art. 17 ust. 2 pkt 4 u.o.p. jednoznacznie stanowi, że powyższy zakaz nie dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto treść uzgodnienia w tym zakresie musi być jednoznaczna, czyli nie może budzić wątpliwości interpretacyjnych, że jeżeli jest to tego rodzaju nowy obiekt sportowy będący jednocześnie inwestycją celu publicznego, to stosuje się do niego z mocy art. 17 ust. 2 pkt 4 u.o.p. wyłączenie od zakazu budowy w pasie szerokości 100 m od danego zbiornika wodnego.

Po piąte, nie jest również zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 7 u.o.p. w związku z § 3 pkt 6 cyt. uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego i ograniczenia się tylko do oceny pkt II ppkt 6 postanowienia organu odwoławczego (dotyczącego ustaleń wydzielenia B.30.US) w zakresie zgodności z § 3 pkt 7 tejże uchwały. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z prognozą oddziaływania planu miejscowego na środowisko w zakresie wydzielenia obszaru B.30.US (tereny sportu i rekreacji) oraz realizacją w tym celu urządzeń i obiektów sportowych, które są związane z wypoczynkiem i turystyką wodną, obszar ten jest zakwalifikowany do strefy pozostającej w odległości 100 m od danego zbiornika wodnego. Jednak w świetle wykładni przepisów art. 17 ust. 2 u.o.p. w związku z § 3 pkt 6 i 7 cyt. uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego przeznaczenie w planie miejscowym obszaru pod urządzenia sportowe i obiekty sportowe nie naruszy zakazu z § 3 pkt 7 tejże ustawy, jeżeli będzie to inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 cyt. u.p.z.p. w związku z art. 17 ust. 2 pkt 4 u.o.p. Także w tym przypadku Sąd I instancji uznając ten zarzut kasacyjny za zasadny nie mógł ograniczyć się tylko do uchylenia w pkt II osnowy postanowienia odpowiedniego punktu biorąc pod uwagę, że w świetle dyspozycji art. 16 ust. 7 u.o.p. osnowa postanowienia organu odwoławczego nie może zawierać żadnych "luk" w zakresie oceny ustaleń projektu planu miejscowego mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego.

Po szóste, także nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi niezastosowanie przez Sąd I instancji § 2 ust. 4 i 6 cyt. uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego w związku z art. 16 ust. 7 u.o.p. z powodu braku odniesienia oceny Sądu do celów parku krajobrazowego w zakresie dotyczącym obszaru oznaczonego symbolem B.13.MN.ML w pkt II ppkt 13 osnowy postanowienia organu odwoławczego. Z załącznika prognozy oddziaływania na środowisko projektu planu miejscowego wynika bowiem, że powyższy obszar od północy jak i w części od wschodu graniczy z obszarem leśnym zaznaczonym w planie symbolem B.48ZL. Należy jednak podkreślić, że obszar ten prognoza oznacza symbolem "N", tj. ustalenie neutralne, czyli jego realizacja i funkcjonowanie jest związane z typowym oddziaływaniem na środowisko. Ponadto należy brać pod uwagę jego spójność z sąsiadującymi obszarami, które w planie miejscowym są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i rekreacyjną. Należy również zauważyć, że te obszary łącznie z oznaczonym symbolem B.13.MN,ML stanowią jednolity zwarty obszar pod względem zagospodarowania i wyłączenie powyższego obszaru z dotychczasowego wykorzystania nie pogorszy funkcjonowania parku krajobrazowego, jak i brak jest z tego powodu ewentualnej kolizji nowego projektowanego przeznaczenia z zakazami obowiązującymi w parku krajobrazowym w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.o.p. Natomiast także w tym przypadku Sąd I instancji nie mógł ograniczyć się wydając zaskarżony wyrok tylko do uchylenia w części zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego, ponieważ organ I instancji ponownie orzekając w tej sprawie będzie związany ocena prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Ponadto ponowne uzgodnienie organu I instancji musi być spójne i kompleksowe zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 7 u.o.p. w związku z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. Oznacza to, że jeżeli właściwy organ nie określi warunków dla części ustaleń projektu planu miejscowego to w świetle dyspozycji przepisu art. 24 ust. 2 u.p.z.p. musi to także jednoznacznie wynikać z osnowy jego postanowienia. Ponadto musi to być spójne z pozostałymi jego warunkami, które określi w osnowie tego postanowienia zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 7 u.o.p. oraz celami ochrony danego parku krajobrazowego (§ 2 uchwały cyt. Sejmiku Województwa Pomorskiego) jak i zakazami, które w świetle § 3 tejże uchwały obowiązują na terenie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy p.p.s.a.