Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1185/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji; oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2015 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Miasta K. przez inne niż Miasto K. osoby prawne i osoby fizyczne oraz ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie (dalej: "RIO") działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 20102 r., poz. 1113 ze zm.) orzekło nieważność w części uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie § 3 ust. 16, § 4 ust. 2, § 11 uchwały oraz części D załącznika Nr 2 do uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 80 ust. 4, 80 ust. 3g, art. 90 ust. 4, art. 90 ust. 3g ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 – dalej także: "u.o.s.o."), art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1484) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in. że z brzmienia art. 80 ust. 3g oraz art. 90 ust. 3g ustawy o systemie oświaty wyraźnie wynika, iż organy, o których mowa w ust. 3e (art. 80 i 90), mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji przez szkoły, przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego i placówki. Zdaniem RIO regulacje zawarte w § 4 ust. 2 i części D załącznika Nr 2 do uchwały stanowiące o obowiązku zawierania danych osobowych uczniów w składanych w Urzędzie Miasta K. informacjach o faktycznej liczbie dzieci związane są z etapem udzielania i rozliczania dotacji, nie zaś etapem kontroli, która odbywa się w odrębnym trybie. Z tej przyczyny RIO doszło do przekonania, że zakwestionowane regulacje w istotny sposób naruszają art. 80 ust. 3g oraz art. 90 ust. 3g u.o.s.o. (uzasadnienie do uchwały RIO nr [...] str. 3).

Rada Miasta K. (dalej: ,,Strona’’ lub ,,Skarżąca’’ nie zgodziła się z rozstrzygnięciem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie w zakresie orzeczenia nieważności § 4 ust. 2 uchwały z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz części D załącznika Nr 2 do uchwały i postanowiła w tym zakresie o złożeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

naruszenie art. 80 ust. 4 w zw. z art. 80 ust. 3g u.o.s.o. poprzez uznanie, iż organy jednostek samorządu terytorialnego mogą przetwarzać dane osobowe uczniów/wychowanków przedszkoli, szkół i placówek publicznych, dla których organem prowadzącym jest osoba fizyczna lub osoba prawna niebędąca jednostką samorządu terytorialnego jedynie w sytuacji związanych z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji przez przedszkola, szkoły i placówki, a nie sytuacji związanych z planowaniem, przyznawaniem oraz rozliczaniem dotacji, do których należy zdaniem Organu nadzoru składanie comiesięcznych informacji, podczas gdy wprowadzenie zapisów dotyczących elementów, które mają być zawarte w comiesięcznej informacji przedszkoli/szkół/placówek jest elementem szeroko rozumianej weryfikacji i kontroli;

naruszenie art. 90 ust. 4 w zw. z art. 90 ust. 3g u.o.s.o. poprzez uznanie, iż organy jednostek samorządu terytorialnego mogą przetwarzać dane osobowe uczniów/wychowanków przedszkoli, szkół i placówek niepublicznych jedynie w sytuacji związanych z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji przez przedszkola szkoły i placówki niepubliczne, a nie sytuacji związanych z planowaniem, przyznawaniem oraz rozliczaniem dotacji, do których należy zdaniem Organu nadzoru składanie comiesięcznych informacji, podczas gdy wprowadzenie zapisów dotyczących elementów, które mają być zawarte w comiesięcznej informacji przedszkoli/szkół/placówek niepublicznych jest elementem szeroko rozumianej weryfikacji i kontroli.

Formułując w przedstawiony sposób zarzuty, Skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej uchwały RIO w części orzekającej nieważność § 4 ust. 2 uchwały oraz części D załącznika nr 2 do uchwały;

2. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę RIO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 11 maja 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 798/16, uchylił zaskarżoną uchwałę RIO w zakresie orzekającym nieważność § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta K. z [...] grudnia 2015 r. oraz części D załącznika nr 2 do tej uchwały.

Sąd I instancji wskazał, że uchwały podejmowane na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.o.s.o. są aktami prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zawierające przepisy generalne, powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który taki akt prawny ustanowił oraz stanowiące o obowiązkach lub uprawnieniach abstrakcyjnie określonych podmiotów - są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Brak wyraźnego wysłowienia przez ustrojodawcę funkcji wykonywania ustaw sprawia, że powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń. Jednak nie ma wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż normy wyższego rzędu określają przesłanki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Taka konstrukcja wynika z przyjętej w naszym porządku konstytucyjnym, a traktowanej jako podstawowy i kluczowy element koncepcji demokratycznego państwa prawa, zasady prymatu ustawy. Niemniej jednak konstytucyjne zróżnicowanie kształtu upoważnień do wydawania aktów prawa miejscowego i rozporządzeń wskazuje wyraźnie, że zakres swobody lokalnego prawodawcy jest znacznie szerszy niż organów wydających rozporządzenia. W odniesieniu do rozporządzeń przewidziano bowiem, że ich wydawanie następować może "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania", precyzując dalej, że takie "upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu" (art. 92 ust. 1 Konstytucji), w odniesieniu zaś do prawa miejscowego przewidziano tylko, że ich wydawanie ma następować "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 Konstytucji). Konstytucja nie wymaga zatem, by akty prawa miejscowego były stanowione "w celu wykonania ustawy" i na podstawie zawartego w niej "szczegółowego" upoważnienia, pozostawia więc lokalnemu prawodawcy stosunkowo dużą swobodę, nie oznacza to jednak, że prawodawstwo lokalne ma charakter samoistny (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007).

Sąd podkreślił, że stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.o.s.o. właściwym do ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który powinien określić w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W szczególności w myśl art. 90 ust. 2b u.o.s.o. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Wyżej wymienione dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki i jako przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3c i 3d u.o.s.o.). Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek (art. 80 ust. 3 e i art. 90 ust. 3e u.o.s.o.), z kolei organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z prowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek (art. 80 ust. 3g i art. 90 ust. 3g u.o.s.o.).

W opinii Sądu wprowadzenie zakwestionowanych przez RIO zapisów dotyczących elementów, które mają być zawarte w comiesięcznej informacji beneficjentów - § 4 ust. 2 i części D załącznika Nr 2 do uchwały jest niczym innym jak elementem szeroko rozumianej weryfikacji i kontroli. Taki też był cel wprowadzenia stosownych zapisów. Zgodnie z art. 80 ust. 3g i art. 90 ust. 3g u.o.s.o., gmina w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki może przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek. Ustawodawca wychodzi z prawidłowego założenia, iż organ dotujący, tj. Miasto K. , tylko dysponując takimi informacjami może dokonywać weryfikacji i kontroli mającej na celu ustalenie faktycznego miejsca pobierania nauki, okresu, w którym dana osoba była uczniem szkoły (przedszkola) oraz wieku osób pobierających naukę (co jest szczególnie istotne w przypadku przedszkoli ze względu na art. 14 pkt 1 i 2 u.o.s.o. - wychowaniem przedszkolnym objęte są dzieci w wieku 3 lat, w szczególnych przypadkach, dzieci, które ukończyły 2,5 roku). W ocenie Sądu przekazywanie co miesiąc tych informacji jest tym samym elementem bieżącej kontroli przyznawanych dotacji (obok rozliczenia faktycznej liczby uczniów kontroli podlega również to, czy dotowany wykorzystuje środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d ustawy). Powołując się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2012 r. ,sygn. I SA/Gd 1321/11 Sąd wskazał, że "prawo kontroli udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w ustawie o finansach publicznych zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasadny weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli".

Sąd podkreślił również, że rada Miasta K. korzystając z prerogatyw nadanych jej przez ustawodawcę określiła warunki niezbędne do realizacji celu prawidłowości wykorzystania dotacji m.in. poprzez wprowadzenie zapisów odnoszących się do przekazywania przez dotowanych list uczniów. Zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi, jakimi jest dotacja na uczniów przedszkoli/szkół/placówek publicznych dla których organem prowadzącym jest osoba fizyczna lub osoba prawna niebędąca jednostką samorządu terytorialnego oraz na uczniów przedszkoli/szkół/placówek niepublicznych, jest przesłanką odpowiadającą zasadzie wyrażonej w ustawie o ochronie danych osobowych, w której dopuszcza się przetwarzanie danych osobowych, gdy jest to niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego - patrz art. 23 ust.1 pkt 4 tej ustawy.

W następstwie rozpatrzenia skargi kasacyjnej wniesionej przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1038/18 uchylił wyrok WSA w Warszawie z 11 maja 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 798/16 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Kasacyjny powołał art. 80 ust. 4 u.o.s.o. zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zgodnie z art. 80 ust. 3e u.o.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 2-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Zgodnie z art. 80 ust. 3g u.o.s.o. organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji przez szkoły, przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek.

NSA wskazał, że zgodnie z art. 90 ust. 4 u.o.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zgodnie z art. 90 ust. 3e u.o.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Natomiast zgodnie z art. 90 ust. 3g u.o.s.o. organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji przez szkoły, przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego i placówki, mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek.

Sąd Kasacyjny zaznaczył, że wskazane wyżej przepisy określają między innymi granice oraz zakres upoważnienia udzielonego organom stanowiącym j.s.t. Zauważył, że przepis te wprowadzają wyraźny podział na dwa etapy przyznawania tzw. dotacji oświatowych. Spostrzeżenie do dotyczy dotacji przyznawanych na podstawie art. 80 oraz na podstawie art. 90 u.o.s.o.

W ramach pierwszego etapu (tzw. trybu udzielania i rozliczania dotacji) organ jest uprawniony/zobowiązany do określenia wymagań formalnych udzielania dotacji, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację (wskazać formę wniosku, jeżeli jest wymagany; organ, do którego wniosek powinien być skierowany; formę i tryb jego załatwienia oraz terminy przekazywania dotacji). Dla tego etapu organ powinien też określić zasady i terminy rozliczania przyznanych dotacji, a więc wskazać dokumenty rozliczeniowe oraz zakres dopuszczalnych korekt danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego. Innymi słowy, organ może żądać danych, w formie zbiorczych informacji, które są niezbędne do określenia i przekazania beneficjentowi dotacji.

Natomiast, w ramach drugiego etapu (dot. kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji) organ powinien dokonać uściślenia norm art. 90 ust. 3e, 3g, a także art. 90 ust. 3e, 3g u.o.s.o. Wyrazem tego jest zatem wprowadzenie norm o charakterze technicznym, precyzującym sposób i formy, w jakich może być prowadzona kontrola. W tym miejscu organ udzielający dotacji może odnosić się do danych i elementów gospodarki finansowej beneficjentów mających związek z dotacją, które organom samorządowym będzie wolno badać, albo też wskazać kryteria kontroli sprawowanej na podstawie powołanych przepisów oraz dokumenty zawierające dane osobowe, w tym także wskazujące na miejsce zamieszkania.

Zakres wymaganych dokumentów na poszczególnych etapach (udzielania i rozliczania dotacji oraz jej kontroli), do przedłożenia których zobowiązuje organ wydający przepisy prawa miejscowego na podstawie art. 80 ust. 4 oraz art. 90 ust. 4 u.o.s.o., jest więc różny. Punktem wyjścia do wyznaczenia granicy między tymi dwoma zakresami są przepisy ustawy, z którymi - jak wcześniej zostało stwierdzone - uchwała nie może być sprzeczna. Zakres danych niezbędnych do prawidłowego przebiegu udzielenia i rozliczenia dotacji wyznaczają dwa parametry: rzeczywista liczba uczniów przedszkola i innych form wychowania przedszkolnego dotowanego podmiotu oraz poziom wydatków bieżących na działalność statutową (dydaktyczną, opiekuńczą i wychowawczą), włącznie z profilaktyką społeczną. Zatem te dwa wskaźniki powinny determinować treść uchwały w zakresie określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji. Natomiast w zakresie odpowiadającym drugiemu z etapów kluczowe znaczenie odgrywają art. 80 ust. 3d oraz art. 90 ust. 3e u.o.s.o.., które upoważniają organy jednostek samorządu terytorialnego do kontrolowania prawidłowość pobrania i wykorzystania przyznanych dotacji, a także art. 80 ust. 3g oraz art. 90 ust. 3g u.o.s.o., które upoważniają organy jednostek samorządu terytorialnego do przetwarzania danych osobowych uczniów - co należy szczególnie podkreślić - wyłącznie w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji.

Mając na uwadze powyższe NSA doszedł do wniosku, że organ może pozyskiwać i przetwarzać dane osobowe uczniów pozyskane w toku kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, a więc wówczas, gdy beneficjent jest w trakcie (lub po) realizacji przyznanej mu dotacji, a nie w czasie ubiegania się o nią. W kontekście rozpoznawanej sprawy należy dodatkowo zauważyć, że czym innym są tzw. czynności sprawdzające, prowadzone na bieżąco, niejako "zza biurka", dokonywane w siedzibie organu i mające na celu zweryfikowanie danych przedstawionych przez beneficjenta w celu uzyskania i rozliczenia dotacji, od czynności, podejmowanych w ramach kontroli, której przebieg powinien być wyraźnie uregulowany przez organ. Oznacza to, że na każdym etapie weryfikowania rozliczenia dotacji organ może żądać dokumentów, choć ich zakres może być różny, zwłaszcza, gdy dotyczą one danych osobowych konkretnych uczniów.

Konkludując Sąd Kasacyjny przyjął, że objęta nadzorem RIO uchwała Rada Gminy K. , nie mogła w świetle prawa wprowadzać obowiązku dostarczania wskazanych w niej dokumentów poza trybem kontrolnym, ponieważ wykraczało to, poza granice zakreślone w u.o.s.o. Uchwała nie może regulować obiegu dokumentów inaczej, niż czyni to sama ustawa. Dane osobowe uczniów (osób małoletnich) podlegają szczególnej ochronie. Zatem należy przyznać rację Kolegium RIO, że ustawowo dopuszczalna możliwość przetwarzania danych osobowych nie uprawnia organu udzielającego dotacji (na etapie udzielania i rozliczania dotacji) do żądania od beneficjenta dotacji przekazywania danych osobowych określonych w § 4 ust. 2 przedmiotowej uchwały Rady Miasta K. oraz w części D załącznika nr 2 do tej uchwały. Informacje w tym zakresie organ udzielający dotacji może natomiast otrzymać na etapie kontroli wykorzystania dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1038/18, wydanym na skutek skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 798/16.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej: "CBOSA").

Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1038/18, zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć.

Przedmiotem ponownej kontroli Sądu jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. o orzeczeniu nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Miasta K. przez inne niż Miasto K. osoby prawne i osoby fizyczne oraz ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania – w części dotyczącej § 4 ust. 2 oraz części D załącznika Nr 2 do uchwały.

W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in. że z brzmienia art. 80 ust. 3g oraz art. 90 ust. 3g ustawy o systemie oświaty wyraźnie wynika, iż organy, o których mowa w ust. 3e (art. 80 i 90), mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji przez szkoły, przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego i placówki. Zdaniem RIO regulacje zawarte w § 4 ust. 2 i części D załącznika Nr 2 do uchwały stanowiące o obowiązku zawierania danych osobowych uczniów w składanych w Urzędzie Miasta K. informacjach o faktycznej liczbie dzieci związane są z etapem udzielania i rozliczania dotacji, nie zaś etapem kontroli, która odbywa się w odrębnym trybie. Z tej przyczyny RIO doszło do przekonania, że zakwestionowane regulacje w istotny sposób naruszają art. 80 ust. 3g oraz art. 90 ust. 3g u.o.s.o.

Przystępując do rozpoznania zarzutów zawartych w skardze należy w pierwszej kolejności wskazać, że uchwały organu stanowiącego j.s.t., wydawane na podstawie art. 80 ust. 4 u.o.s.o. oraz na podstawie art. 90 ust. 4 u.o.s.o., są aktami prawa miejscowego, gdyż zawierają normy generalne i abstrakcyjne (adresowane do szkół i placówek niepublicznych na terenie danej j.s.t.). Jako akty rangi "wykonawczej" muszą posiadać odpowiednie ramy prawne w postaci przepisów ustawowych. Z tego względu postanowienia zawarte w uchwałach powinny ściśle trzymać się zakresu przedmiotowego i podmiotowego zarezerwowanego dla tych uchwał. Ponadto, uchwały te nie powinny powtarzać przepisów zamieszczonych już w innych uchwałach lub ustawach.

Zgodnie z art. 80 ust. 4 u.o.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zgodnie z art. 80 ust. 3e u.o.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 2-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Zgodnie z art. 80 ust. 3g u.o.s.o. organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji przez szkoły, przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek.

Z kolei zgodnie z art. 90 ust. 4 u.o.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zgodnie z art. 90 ust. 3e u.o.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Natomiast zgodnie z art. 90 ust. 3g u.o.s.o. organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji przez szkoły, przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego i placówki, mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek.

Powołane wyżej przepisy określają między innymi granice oraz zakres upoważnienia udzielonego organom stanowiącym j.s.t. Przepisy te wprowadzają wyraźny podział na dwa etapy przyznawania tzw. dotacji oświatowych. Spostrzeżenie do dotyczy dotacji przyznawanych na podstawie art. 80 oraz na podstawie art. 90 u.o.s.o.

W ramach pierwszego etapu (tzw. trybu udzielania i rozliczania dotacji) organ jest uprawniony/zobowiązany do określenia wymagań formalnych udzielania dotacji, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację (wskazać formę wniosku, jeżeli jest wymagany; organ, do którego wniosek powinien być skierowany; formę i tryb jego załatwienia oraz terminy przekazywania dotacji). Dla tego etapu organ powinien też określić zasady i terminy rozliczania przyznanych dotacji, a więc wskazać dokumenty rozliczeniowe oraz zakres dopuszczalnych korekt danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego. Innymi słowy, organ może żądać danych, w formie zbiorczych informacji, które są niezbędne do określenia i przekazania beneficjentowi dotacji.

Natomiast, w ramach drugiego etapu (dot. kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji) organ powinien dokonać uściślenia norm art. 90 ust. 3e, 3g, a także art. 90 ust. 3e, 3g u.o.s.o. Wyrazem tego jest zatem wprowadzenie norm o charakterze technicznym, precyzującym sposób i formy, w jakich może być prowadzona kontrola. W tym miejscu organ udzielający dotacji może odnosić się do danych i elementów gospodarki finansowej beneficjentów mających związek z dotacją, które organom samorządowym będzie wolno badać, albo też wskazać kryteria kontroli sprawowanej na podstawie powołanych przepisów oraz dokumenty zawierające dane osobowe, w tym także wskazujące na miejsce zamieszkania.

Podkreślić należy, że zakres wymaganych dokumentów na poszczególnych etapach (udzielania i rozliczania dotacji oraz jej kontroli), do przedłożenia których zobowiązuje organ wydający przepisy prawa miejscowego na podstawie art. 80 ust. 4 oraz art. 90 ust. 4 u.o.s.o., jest więc różny. Punktem wyjścia do wyznaczenia granicy między tymi dwoma zakresami są przepisy ustawy, z którymi - jak wcześniej zostało stwierdzone - uchwała nie może być sprzeczna. Zakres danych niezbędnych do prawidłowego przebiegu udzielenia i rozliczenia dotacji wyznaczają dwa parametry: rzeczywista liczba uczniów przedszkola i innych form wychowania przedszkolnego dotowanego podmiotu oraz poziom wydatków bieżących na działalność statutową (dydaktyczną, opiekuńczą i wychowawczą), włącznie z profilaktyką społeczną. Zatem te dwa wskaźniki powinny determinować treść uchwały w zakresie określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji. Natomiast w zakresie odpowiadającym drugiemu z etapów kluczowe znaczenie odgrywają art. 80 ust. 3e oraz art. 90 ust. 3e u.o.s.o., które upoważniają organy jednostek samorządu terytorialnego do kontrolowania prawidłowość pobrania i wykorzystania przyznanych dotacji, a także art. 80 ust. 3g oraz art. 90 ust. 3g u.o.s.o., które upoważniają organy jednostek samorządu terytorialnego do przetwarzania danych osobowych uczniów - co należy szczególnie podkreślić - wyłącznie w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji.

Mając na uwadze powyższe należy dojść do wniosku, że organ może pozyskiwać i przetwarzać dane osobowe uczniów pozyskane w toku kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, a więc wówczas, gdy beneficjent jest w trakcie (lub po) realizacji przyznanej mu dotacji, a nie w czasie ubiegania się o nią. W kontekście rozpoznawanej sprawy należy dodatkowo zauważyć, że czym innym są tzw. czynności sprawdzające, prowadzone na bieżąco, niejako "zza biurka", dokonywane w siedzibie organu i mające na celu zweryfikowanie danych przedstawionych przez beneficjenta w celu uzyskania i rozliczenia dotacji, od czynności, podejmowanych w ramach kontroli, której przebieg powinien być wyraźnie uregulowany przez organ. Oznacza to, że na każdym etapie weryfikowania rozliczenia dotacji organ może żądać dokumentów, choć ich zakres może być różny, zwłaszcza, gdy dotyczą one danych osobowych konkretnych uczniów.

Konkludując należy przyjąć, że objęta nadzorem RIO uchwała Rada Gminy K. , nie mogła w świetle prawa wprowadzać obowiązku dostarczania wskazanych w niej dokumentów poza trybem kontrolnym, ponieważ wykraczało to, poza granice zakreślone w u.o.s.o. Uchwała nie może regulować obiegu dokumentów inaczej, niż czyni to sama ustawa. Dane osobowe uczniów (osób małoletnich) podlegają szczególnej ochronie. Zatem należy przyznać rację Kolegium RIO, że ustawowo dopuszczalna możliwość przetwarzania danych osobowych nie uprawnia organu udzielającego dotacji (na etapie udzielania i rozliczania dotacji) do żądania od beneficjenta dotacji przekazywania danych osobowych określonych w § 4 ust. 2 przedmiotowej uchwały Rady Miasta K. oraz w części D załącznika nr 2 do tej uchwały. Informacje w tym zakresie organ udzielający dotacji może natomiast otrzymać na etapie kontroli wykorzystania dotacji.

W tym stanie rzeczy, uznając zarzuty skargi za bezzasadne, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.