Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 158/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy S. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy S. 1. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej jego: - § 2 w zakresie wyrazu: "niezwłocznie" - § 3 ust. 1 - § 3 ust. 2 w zakresie wyrazów: "nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości oraz", a nadto: " , a sposób postępowania z powstałymi odpadami będzie zgodny z odrębnymi przepisami" 2. w pozostałej części oddala skargę


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w W. na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 53 § 3 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XX/149/2016 Rady Miejskiej Gminy S. z dnia 23 czerwca 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy S., zaskarżając jej § 2, § 3 pkt 1 - 2 oraz § 13 pkt 1-2.

Prokurator zarzucił:

1. istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010, dalej: u.p.c.g.) poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisie § 2 zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku niezwłocznego uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w sposób niepowodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów,

2. istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i zobowiązanie w przepisie § 3 pkt 1 - 2 do mycia pojazdów samochodowych poza myjniami i naprawy pojazdów poza warsztatami pod warunkami - mycie nadwozi pojazdów może odbywać się na terenie nieruchomości niesłużącej do użytku publicznego, a powstające ścieki odprowadzane są z nawierzchni utwardzonej do układu oczyszczania ścieków, a następnie do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego bądź przydomowej oczyszczalnie ścieków, a naprawa pojazdów może odbyć się wtedy gdy czynności te nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości oraz nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska gruntowo - wodnego,

3. istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie obowiązku w przepisie § 13 pkt 1-2 wyprowadzania psów na tereny użyteczności publicznej wyłącznie na smyczy, a w przypadku psów agresywnych dodatkowo w kagańcu.

Stawiając powyższe zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2, § 3 pkt 1-2 oraz § 13 pkt 1-2 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że:

- w § 2 uchwały zapisano, że "Właściciele nieruchomości są zobowiązani do niezwłocznego uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów".

- w § 3 pkt 1 tej uchwały natomiast zapisano, że "Mycie nadwozi pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się na terenie nieruchomości niesłużącej do użytku publicznego pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są z nawierzchni utwardzonej do układu oczyszczania ścieków, a następnie do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego bądź przydomowej oczyszczalnie ścieków.

2. Naprawy pojazdów poza warsztatami mogą odbywać się pod warunkiem, że czynności te nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości oraz nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska gruntowo - wodnego, a sposób postępowania z powstałymi odpadami będzie zgodny z odrębnymi przepisami."

- w § 13 pkt 1 zapisano: "Na tereny użyteczności publicznej psy mogą być wyprowadzane wyłącznie na smyczy, a w przypadku psów agresywnych dodatkowo w kagańcu, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. Zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest pod warunkiem sprawowania przez opiekuna bezpośredniej kontroli nad zwierzęciem oraz posiadania przez psa identyfikatora trwale przymocowanego do obroży, umożliwiającego ustalenie jego właściciela."

Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać jedynie regulacje o charakterze normatywnym, stanowiące realizację delegacji ustawowej. Podjęta w tym przedmiocie uchwała, jako akt powszechnie obowiązujący nie może zawierać wszelkich regulacji, nawet tych, które wynikają z innych przepisów. Rada gminy powinna się ograniczyć do zakresu danego upoważnienia, w tym do delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyliczenie elementów regulaminu w treści wymienionego artykułu ma charakter wyczerpujący co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza jego treść oraz to, że zawiera obligatoryjne elementy co oznacza, że w uchwale muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących kwestie inne niż wymienione w tym przepisie, ani też do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazał to ustawodawca co z kolei oznaczałoby wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Przekroczeniem upoważnienia ustawowego jest § 2 zaskarżonej uchwały. Unormowanie w nim zawarte jest sprzeczne z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zezwala Radzie Gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, ale nie do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia.

O przekroczeniu upoważnienia ustawowego świadczy ponadto treść § 3 pkt 1-2 zaskarżonej uchwały. W ramach postanowień u.c.p.g. brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla rady gminy do regulacji, że mycie nadwozi pojazdów samochodowych poza myjniami i naprawa pojazdów poza warsztatami mogą odbywać się pod warunkami, a mianowicie mycie może odbywać się na terenie nieruchomości niesłużącej do użytku publicznego, a powstające ścieki odprowadzane są z nawierzchni utwardzonej do układu oczyszczania ścieków, a następnie do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego bądź przydomowej oczyszczalnie ścieków, zaś naprawa pojazdów może odbyć się wtedy gdy czynności te nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości oraz nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska gruntowo - wodnego. Norma taka ogranicza prawo własności, tj. korzystania z nieruchomości, a także zakres przedmiotowych zachowań stanowiąc w niejasny sposób, że naprawa nie spowoduje zanieczyszczenia środowiska.

Treść § 13 pkt 1-2 zaskarżonej uchwały także wskazuje na to, że doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego. Nakładanie na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem tej ustawy. Obowiązki te jednak muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 wymienionej ustawy został tak sformułowany, że nie dopuszcza wyjątków nie uwzględniając charakterystycznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia zwierząt bardziej rygorystycznie niż przewidziano to w ustawach. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w celu ochrony dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia. Nałożenie obowiązku w przepisie § 13 pkt 1-2 wyprowadzania psów na tereny użyteczności publicznej wyłącznie na smyczy, a w przypadku psów agresywnych dodatkowo w kagańcu prowadzi do niehumanitarnych działań i nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt.

Mając powyższe na uwadze prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza w istotny sposób art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie w § 2, § 3 pkt 1 - 2 oraz § 13 pkt 1 - 2 upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o jej oddalenie skargi.

W uzasadnieniu organ podniósł, ze prokurator, pomimo zarzutu skarżącego, że wskazane zapisy uchwały istotnie naruszają art. 7 Konstytucji, nie przywołał w skardze treści tego artykułu oraz nie przeprowadził żadnego wywodu prawnego na czym to istotne naruszenie Konstytucji polega. Zarzucając niekonstytucyjność wskazanych zapisów uchwały pominął całkowicie ten zarzut w uzasadnieniu skargi.

Przepisem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Wbrew przedstawionemu zarzutowi zaskarżony paragraf 2 uchwały nie reguluje i nie wskazuje miejsca gromadzenia błota śniegu, lodu i zanieczyszczeń. W chwili podejmowania zaskarżonej uchwały orzecznictwo w powyższej sprawie dopiero się kształtowało, potwierdzają to zapisy większości regulaminów podejmowanych przez rady.

Ustawodawca nałożył na radę obowiązek określenia szczegółowo zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Każde uregulowanie w tym zakresie będzie stanowiło w pewien sposób ograniczenie praw mieszkańców w tym zakresie.

Stanowisko skarżącego odnośnie do § 13 pkt 1-2 uchwały nie uwzględnia praw pozostałych mieszkańców przebywających na terenach użyteczności publicznej, dla których pies bez smyczy czy kagańca może stanowić realne zagrożenie, a na pewno uciążliwość, która powinna być brana pod uwagę w regulacjach uchwałodawczych. Ponadto przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nakazuje wprost radzie określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Trudno określić właścicielom zwierząt obowiązki związane z ich posiadaniem, równocześnie nie ograniczając w jakimś zakresie ich praw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części. Jako ewidentną nieścisłość, pozostającą bez wpływu na możność rozpoznania sprawy, Sąd potraktował objęcie przez prokuratora zaskarżeniem jednostek redakcyjnych uchwały, nie zaś załącznika do niej.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skargę na przedmiotową uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a p.p.s.a. można wnieść w każdym czasie, wobec tego prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 § 3 p.p.s.a.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl w skrócie: CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyr. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 688/09, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia przedmiotowego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowany w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, CBOSA).

Materialnoprawną podstawą do podjęcia uchwały, której załącznik w postaci Regulaminu jest przedmiotem zaskarżenia, jest przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Druga z powołanych jednostek redakcyjnych stanowi:

"Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc

gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania."

Należy podkreślić, że wyliczenie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA w Krakowie z 22 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08 oraz we Wrocławiu z 30 grudnia 2009 r., II SA/Wr 470/09, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zarzuty skargi okazały się w części zasadne.

Nie ulega wątpliwości, że zamiarem Rady uchwalającej przepis § 2 załącznika do uchwały było określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących "uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego" – czego w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały dotyczył art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., a obecnie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g.

Sąd podziela stanowisko i argumentację skarżącego, że w zakresie omawianego upoważnienia ustawowego nie mieści się możliwość określania w regulaminie, iż poruczone uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego ma następować "niezwłocznie". Godzi się w tym miejscu dodatkowo zauważyć, że w analogicznej regulacji ustawowej – art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. – ustawodawca, nakładając na właścicieli nieruchomości podobny obowiązek: uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, również nie uznał za potrzebne ani właściwe, określenie terminu lub częstotliwości (tudzież "czasu reakcji") wypełniania tego obowiązku.

Poza tym zastosowanie się do nałożonego w Regulaminie obowiązku "niezwłocznego" uprzątania śniegu – rozumianego literalnie – oznaczałoby konieczność przystąpienia do jego uprzątania jeszcze w czasie trwania opadu atmosferycznego, co byłoby, z punktu widzenia prakseologii, działaniem oczywiście nieracjonalnym (argumentum ad absurdum).

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność § 2 załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "niezwłocznie".

Natomiast w pozostałym zakresie tego postanowienia skarga jest, zdaniem Sądu, niezasadna, i jako tak podlegała oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku).

Wbrew bowiem stanowisku przedstawionemu w skardze, Rada w § 2 Regulaminu nie wskazała konkretnego sposobu, w jaki mają być uprzątnięte śnieg, lód, błoto i inne zanieczyszczenia. W istocie Rada ograniczyła się jedynie do wskazania celu, jaki ma być osiągnięty przez właścicieli nieruchomości przy ww. uprzątaniu, a mianowicie niespowodowanie zakłóceń ruchu pieszych i pojazdów. Regulacja taka nie stanowi, w ocenie Sądu, przekroczenia ustawowej kompetencji. W niniejszej sprawie nie uregulowano kwestii konkretnego sposobu uprzątania śniegu i innych zanieczyszczeń (np. ich "pryzmowania"), ani miejsca ich gromadzenia (np. przy krawędzi jezdni). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, sposób, w jaki Prokurator odczytuje normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały), de facto sprowadzałby kompetencje Rady Gminy do prostego przepisania treści omawianego przepisu (por. wyrok WSA z 07.07.2020 r., IV SA/Po 139/20, CBOSA).

W myśl § 3 ust. 1 Regulaminu pojazdy samochodowe poza myjniami mogą być myte pod warunkiem mycia wyłącznie nadwozi samochodowych. Z kolei § 3 ust. 2 Regulaminu stanowi, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi mogą odbywać się wyłącznie pod warunkiem, że nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego, a sposób postępowania z powstałymi odpadami będzie zgodny z odrębnymi przepisami..

W ocenie Sądu zasadny jest zarzut skargi, iż w przypadku obu cytowanych przepisów doszło do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g (w brzmieniu z daty uchwały). W świetle przywołanego art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. do kompetencji Rady należy bowiem określenie wymagań (zasad) dotyczących mycia pojazdów poza myjniami, takich jak w szczególności zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości. Natomiast przywołany przepis nie upoważnia prawodawcy lokalnego do niczym nie uzasadnionego ograniczania możliwości mycia pojazdów tylko do wskazanych w regulaminie części pojazdów (por. wyroki WSA: z 15.10.2015 r., IV SA/Po 585/15; z 20.01.2016 r., IV SA/Po 869/15 – CBOSA). Poza tym taka norma w istotnym stopniu ingeruje w prawo własności (inne prawa majątkowe) dysponenta nieruchomości, ograniczając, w sposób nieproporcjonalny, możliwość korzystania z niej na potrzeby związane z eksploatacją pojazdu. Tymczasem w świetle kardynalnej, konstytucyjnej zasady proporcjonalności – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie takich ograniczeń należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: wyrok TK z 26.04.1995 r., K 11/94, OTK nr 1/1995, poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): (i) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (ii) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (iii) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).

W ocenie Sądu, przynajmniej dwóch ostatnich kryteriów (niezbędności oraz proporcjonalności sensu stricto) nie spełnia analizowany przepis § 3 ust. 1 Regulaminu. Nie sposób bowiem wskazać racji, które w dostatecznym stopniu uzasadniałyby tego rodzaju ograniczenie prawa własności nieruchomości niestanowiącej myjni samochodowej, zgodnie z którym korzystanie z takiej nieruchomości dla celu umycia pojazdu byłoby ograniczone jedynie do jego nadwozia.

Podobne zastrzeżenia – tj. dotyczące dopuszczenia się przez Radę naruszenia upoważnienia ustawowego oraz nadmiernego uszczuplenia praw właścicielskich – rodzi także treść § 3 ust. 2 Regulaminu. Po pierwsze, w świetle zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wprowadzenia do wyliczenia, określane w regulaminie zasady mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi powinny być "szczegółowe". Tymczasem omawiane ustalenie Regulaminu – mówiące ogólnikowo o niestwarzaniu uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości – tego wymogu z pewnością nie spełnia. Po drugie § 3 ust. 2 Regulaminu przez swoje brzmienie wkracza w materię unormowaną w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, z późn. zm.; w skrócie "k.c."), zgodnie z którym "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych." Zarazem statuowane w Regulaminie ograniczenia są dalej idące niż te wynikające z art. 144 k.c., gdyż § 3 ust. 2 Regulaminu de facto zakazuje działań (związanych z naprawą pojazdów), które powodowałyby powstanie jakichkolwiek uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a nie tylko takich, które przekraczałyby określoną (według art. 144 k.c.: przeciętną) miarę.

W ocenie Sądu wadliwe jest także sformułowanie dotyczące sposobu postępowania z powstałymi odpadami - zgodnie z odrębnymi przepisami.

Akt prawa miejscowego – jak każdy akt normatywny – ze swej istoty powinien zawierać wyłącznie wypowiedzi (postanowienia) służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania, a nie przekazywaniu nienormatywnych wypowiedzi (apeli, postulatów, informacji, itd.), w szczególności informacji o normach ustanowionych bądź wynikających z obowiązujących już przepisów. Mówi o tym – znajdująca odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do aktów prawa miejscowego (na mocy odesłania z § 143 ZTP) – dyrektywa z § 11 ZTP, w myśl której w ustawie [tu odpowiednio: w akcie prawa miejscowego] nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Godzi się zauważyć, że przeciwne założenie nie tylko, że nie odpowiadałoby normatywnemu charakterowi aktu prawa miejscowego, ale też byłoby nie do pogodzenia z zasadą racjonalnego prawodawcy. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą odtwarzaniu norm prawnych. Prawodawca musi unikać wypowiedzi, które nie są niezbędne dla wyrażenia normy prawnej, bo inaczej organy stosujące prawo będą starały się w drodze interpretacji nadać tym wypowiedziom jakieś znaczenie normatywne i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją prawodawcy (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 5 do § 11 ZTP). Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętą dyrektywą wykładni językowej, każde wyrażenie tekstu prawnego ma charakter normatywny i dlatego w procesie wykładni interpretator nie może pominąć żadnego wyrażenia (tzw. zakaz wykładni per non est). W rezultacie wynik interpretacji tekstu prawnego zawierającego "dodatkowe" wypowiedzi może być rażąco nieadekwatny do zamiaru prawodawcy (por. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 11, s. 50–51).

W ocenie Sądu skarga w zakresie § 3 Regulaminu okazała się zatem częściowo zasadna - co do ustępu 1 tego paragrafu oraz co do sformułowań "nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości oraz", a także ", a sposób postępowania z powstałymi odpadami będzie zgodny z odrębnymi przepisami".

Niezasadna okazała się skarga w zakresie § 13 Regulaminu.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela tę linię orzeczniczą sądów administracyjnych, która akcentuje, że wprowadzenie wymogu wyprowadzania psów w kagańcu stanowi naruszenie zasady proporcjonalności, w świetle której winna być przestrzegana zasada humanitarnego traktowania zwierząt z uwagi choćby na ich stan zdrowia czy też wiek (zob. wyrok. WSA w Poznaniu z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1018/15, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15, CBOSA).

Przepisy regulaminu winny realizować wynikające z upoważnienia ustawy określenie obowiązków posiadaczy psów w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Jednakże brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadziłby do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Naruszałoby zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mającą gwarantować, że stosowane przez władzę środki nie będą wykraczały poza miarę niezbędną i uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony oraz, że nie będą stosowane środki niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu praw strony. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa (łącznie smycz i kaganiec) może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia chorego i starego tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia. Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie ze strony zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie.

Sąd podziela zatem stanowisko wyrażone w skardze, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w celu ochrony dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia. W sprawie niniejszej Rada takie zróżnicowanie jednak wprowadziła: obowiązek użycia kagańca dotyczy bowiem jedynie "psów agresywnych", nie zaś np. "psów ras uznawanych za agresywne". Zaktualizowanie się tego obowiązku uzależnione jest zatem od cech osobniczych zwierzęcia, co – w ocenie Sądu – czyni zadość wymogowi proporcjonalności. Naruszenia tej zasady Sąd nie dopatrzył się także w innych postanowieniach § 13 Regulaminu, w szczególności dotyczących obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i warunków zwolnienia ze smyczy. Należy mieć bowiem na uwadze, że z miejsc powszechnie dostępnych (terenów użyteczności publicznej) mają prawo korzystać również inne osoby niż właściciele psów. W szczególności z miejsc tych mogą korzystać rodziny z dziećmi, dla których już samo bieganie psów luzem może stanowić co najmniej uciążliwość, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W zakresie § 13 Regulaminu skarga podlega zatem oddaleniu.

Mając wszystko to uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części wskazanej w pkt 1 sentencji wyroku, a w pozostałej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).