Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2737/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 par. 4, art. 53 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1149/12, o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S. T. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 2 października 2008 r., nr XLI/1272/2008 w przedmiocie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta stołecznego Warszawy na lata 2008-2012 postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1149/12, odrzucił skargę S. T. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 2 października 2008 r., nr XLI/1272/2008 w przedmiocie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta stołecznego Warszawy na lata 2008-2012.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w przypadku skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wezwanie na piśmie organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej "u.s.g."). Z akt sprawy wynika, że pismem z 9 stycznia 2012 r. skarżący wezwał organ do "zaprzestania naruszenia interesu na podstawie art. 101 ust. 1 oraz art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". Jakkolwiek podanie to zostało pierwotnie wniesione do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Wydział Zasobów Lokalowych dla dzielnicy Wola, to jednak przy piśmie z 25 stycznia 2012 r., zgodnie z właściwością, przekazane zostało do Rady m.st. Warszawy (27 stycznia 2012 r. – data prezentaty Biura Rady m.st. Warszawy), o czym skarżący został powiadomiony. W związku z powyższym, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., skargę należało wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Rada m.st. Warszawy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z czym, biorąc pod uwagę datę wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. 27 stycznia 2012 r., należało przyjąć, że 60-dniowy termin zakreślony dla złożenia skargi do sądu administracyjnego upłynął w dniu 27 marca 2012 r. Skarga została złożona osobiście do organu w dniu 1 czerwca 2012 r., z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Sąd wyjaśnił dalej, że z przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni na złożenie skargi do Sądu. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, cbois.nsa.gov.pl).

Sąd zaznaczył, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, są bezskuteczne. Nie są wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie można tej instytucji traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Na uzasadnienie poglądu, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie Sąd Wojewódzki przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Wobec powyższego tożsame pismo z 25 kwietnia 2012 r., potraktowane przez skarżącego jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jest bezskuteczne wobec wcześniejszego wezwania z 9 stycznia 2012 r., przekazanego Radzie m.st. Warszawy 27 stycznia 2012 r. Tym samym skarga z 31 maja 2012 r. została wniesiona po terminie i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

S. T. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 7 i 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz przepisu art. 6 i 13 Konwencji o ochronie Praw i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) poprzez sprzeniewierzenie się zasadzie państwa prawna i odebranie skarżącemu gwarantowanego ww. przepisami prawa do sądu i skutecznego środka odwoławczego (zamknięcie skarżącemu możliwości uzyskania rozstrzygnięcia sądu w sprawie).

Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na skarżone rozstrzygnięcie:

- art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie pomimo podstaw do uchylenia tej regulacji, wynikających z zastosowania reguły wykładni lex specialis derogat legi generali;

- art. 101 u.s.g. poprzez jego nieprawidłowe i nieuwzględniające zasad wykładni i derogacji przepisów zastosowanie oraz przyjęcie wykładni rozszerzającej prowadzącej do wniosku o jednorazowości uprawnienia wynikającego z tego przepisu dla uprawnionego poszukującego ochrony prawnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd Wojewódzki wskazał na regulację art. 53 § 2 p.p.s.a. jako przepis, z którego wynikać ma trzydziesto- i sześćdziesięciodniowy termin dla zaskarżenia uchwały. Ww. przepis nawiązuje przy tym do art. 52 p.p.s.a. Z rozpatrywanej łącznie regulacji art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że zaskarżenie "innych aktów" wymaga - w braku odmiennej regulacji ustawowej - wezwanie odpowiedniego organu do usunięcia naruszeń prawa, co otwiera trzydziesto- lub sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd pominął przy tym okoliczność, że znajdujące się wart. 52 § 4 zastrzeżenie "jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej" jest oczywistym zabiegiem legislacyjnym zmierzającym do derogacji przepisu ogólnego regulacją szczególną danego zagadnienia. Nie powinno przy tym ulegać wątpliwości - i to nie tylko ze względu na owo zastrzeżenie, ale ogólnie sposób zredagowania art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a., że stanowią one regulację generalną, znajdującą zastosowanie tam, gdzie brak regulacji szczególnej.

W przedmiotowej kwestii regulacja szczególna istnieje i jest nią art. 101 u.s.g. Przepis ten regulując precyzyjnie kwestię podważania uchwał samorządu gminnego w drodze postępowania sądowoadministracyjnego uchyla regulację ogólną, zawartą w art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a.

Zdaniem skarżącego jedyną regulacją, przez pryzmat której należało oceniać dopuszczalność skargi jest przepis art. 101 u.s.g. Ponieważ jednocześnie przepis ten nie wprowadza terminu, od którego uzależniona jest dopuszczalność takiej skargi, brak możliwości orzeczenia o spóźnionym jej wniesieniu.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że okoliczność sformułowania określonego poglądu w kilku wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych nie pozwala na bezkrytyczne przyjmowanie tego poglądu bez podjęcia choćby próby jego zweryfikowania. Wystarczającym w tym zakresie jest wskazanie, że ów pogląd, który stał się podstawą odrzucenia skargi, nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa i jest wyłącznie wytworem jurydycznym, powielanym przez kolejne składy orzekające. Przepis art. 101 u.s.g. nie wskazuje w żadnym wypadku na to, aby wezwanie do zaniechania naruszeń, dające w dalszej kolejności legitymację do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego, mogło być wystosowane do organu wyłącznie jednokrotnie.

W ocenie skarżącego na tle całokształtu obowiązującego w Polsce prawa, w tym zwłaszcza - na tle przepisów konstytucyjnych oraz obowiązującego w Polsce prawa międzynarodowego (przepisów wskazanych w ramach podstaw kasacyjnych przedmiotowej skargi) - ograniczanie obywatelowi dochodzenia ochrony prawnej przed organami wymiaru sprawiedliwości może i winno następować wyłącznie na podstawie precyzyjnych norm prawa o randze ustawowej, a nie w drodze ich swobodnej wykładni przez organy wymiaru sprawiedliwości.

Uchybienia, jakich dopuścił się Sąd pierwszej instancji były kluczowe dla zapadnięcia kwestionowanego postanowienia. Przyjęcie bowiem - odmiennie od składu orzekającego - jako początku biegu terminu z art. 53 § 2 p.p.s.a. daty 25 kwietnia 2012 r. spowodowałoby w efekcie (wobec braku odpowiedzi organu na wezwanie) przyjęcie jako terminu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dnia 25 czerwca 2012 r. Skoro skarga złożona została w dniu 1 czerwca 2012 r., brak zarzucanego skarżonemu postanowieniu uchybienia wraz z okolicznością spełnienia przez skarżącego wszystkich pozostałych przesłanek formalnych, przewidzianych dla skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, spowodowałby konieczność przystąpienia do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Podobnie rzecz miałaby się przy przyjęciu - ponownie odmiennie od składu orzekającego - że brak jest podstaw do ograniczania możliwości uprawnionego poprzez zastosowanie terminów wynikających z przepisów p.p.s.a., a to z uwagi na szczególną regulację art. 101 u.s.g. W tym wypadku, wobec braku limitu czasowego, skarga skarżącego nie miałaby możliwości uzyskania przymiotu spóźnionej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego przystąpiono do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Przechodząc do oceny merytorycznej podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia art. 101 u.s.g. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, regulującym kwestię zaskarżania do sądu aktów organów samorządu gminnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powołanej regulacji wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wystosowanie do organu wezwania. Z kolei termin do dokonania tej czynności został przez ustawodawcę dookreślony w art. 53 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny, uchwałą siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, stwierdził iż przepis art. 53 § 2 ustawy P.p.s.a ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała ta, na mocy art. 269 § 1 ustawy p.p.s.a, wiąże sądy administracyjne, zatem nie można przyjąć za słuszne stanowiska, jakoby art. 101 ust. 1, 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowiły lex specialis w stosunku do art. 53 § 2 ustawy P.p.s.a. i wyłączały stosowanie tego przepisu w sprawach ze skarg na uchwały organów gmin wnoszonych w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie.

Skoro zatem Naczelny Sąd Administracyjny, powołaną wyżej uchwałą, przesądził o zastosowaniu art. 53 § 2 ustawy P.p.s.a. w sprawach z zakresu skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to przyjąć trzeba, iż Sąd Wojewódzki prawidłowo oceniał kwestię zachowania terminu do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie w świetle tego przepisu. Zasadnym było więc przyjęcie przez ten Sąd, iż skarżący winien był wnieść skargę na uchwałę Rady m.st. Warszawy 2 października 2008 r. w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. Z uwagi na fakt, iż organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na skierowane do niego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący powinien skargę swoją wnieść w terminie 60 dni liczonym od dnia doręczenia wezwania, które miało miejsce w dniu 27 stycznia 2012 r. Tym samym termin ten upływał z dniem 27 marca 2012 r., jak słusznie zauważył to Sąd I instancji. Prawidłowym było też przyjęcie przez ten Sąd, iż skarga wniesiona w dniu 1 czerwca 2012 r. była spóźniona i jako taka podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko wyrażone w powołanych przez Sąd Wojewódzki orzeczeniach odnoszących się do kwestii powtórnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nie można instytucji wezwania traktować, jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi, na podstawie przepisów przewidujących skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Stwierdzić zatem należy, że zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością przysługującą stronie tylko jeden raz, a kolejne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa.

Wobec powyższego wezwanie w sprawie tej samej uchwały wyrażone w piśmie z dnia 25 kwietnia 2012 r., które jest nie tylko powtórne, ale i powołuje się na te same okoliczności i zawiera te same co poprzednio zarzuty nie może otwierać stronie ponownie terminu do wniesienia skargi.

W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 101 u.s.g. jak i pozostałe powołane w skardze kasacyjnej zarzuty należy uznać za niezasadne.

Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 w zw. z w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.