Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 389/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 7, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 33
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 28, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi A. Ł. i M. Ł. na decyzję Wojewody z dnia (...) nr (...) w przedmiocie scalenia gruntów; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka


UZASADNIENIE

Starosta O. decyzją z dnia (...) października 2003 r. znak (...), wydaną na podstawie art. 8, 27, 28 i 29 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349 ze zm.) oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz w związku z art. 16 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592), zatwierdził projekt scalania gruntów we wsi Ł. gm. O. o ogólnym obszarze (...) ha, zgodnie z projektem scalania gruntów z dnia (...) września 2003 r., ze zmianami określającymi nowy stan, w tym między innymi: działek nr (...) i (...) o łącznej powierzchni (...) ha należących do Z. K. (I pkt 24) oraz działki nr (...) o powierzchni (...) ha użytkowanej przez M. i A. Ł. (I pkt 23). Zastrzeżenia M. i A. Ł. wniesione do projektu scalenia pozostawił bez uwzględnienia (pkt III) oraz orzekł, że wymienieni właściciele nieruchomości obejmą w posiadanie z dniem uprawomocnienia się decyzji konkretne działki, w tym M. i A. Ł. działkę nr (...) o powierzchni (...)ha.

W uzasadnieniu wskazał, iż postanowieniem z dnia (...) maja 2003 r., zmienionym postanowieniem z dnia (...) lipca 2003 r., na wspólny wniosek większości właścicieli gruntów objętych obszarem scalania, zostało wszczęte postępowanie scaleniowe gruntów położonych w Ł. gm. O. Celem tego postępowania było "zniesienie istniejącej szachownicy w użytkowaniu gruntów objętych scaleniem i stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania".

W toku postępowania uwzględniono stan prawny wykazany w księgach wieczystych oraz w operacie ewidencji gruntów i budynków, a także stan posiadania i użytkowania gruntów.

Do opracowanego przez geodetę projektu scalenia gruntów wnieśli zastrzeżenia małżonkowie Ł., precyzując je jako "brak zgody na okazany projekt". Następnie na posiedzeniu Komisji w dniu (...) października 2003 r. podali, iż "nie wyrażają zgody na nowe grunty stanowiące ekwiwalent za dotychczasowe (Kw nr (...) i (...) - o łącznej powierzchni (...) ha i wartości przed scaleniem (...) q)", to znaczy na przyznanie im działki nr (...) o powierzchni (...) ha i wartości szacowanej (...) q położonej po przeciwnej stronie drogi wojewódzkiej O. – M. w stosunku do działki nr (...) także stanowiącej ich własność, pragną bowiem otrzymać grunty bezpośrednio przylegające do działki nr (...), to znaczy "nowoprojektowane" działki nr (...) i (...) o łącznej powierzchni (...) ha i wartości szacunkowej (...)q.

Zdaniem organu orzekającego, zastrzeżenia te nie mogły być uwzględnione, gdyż spowodowałoby to konieczność zaprojektowania nowych gruntów dla Z. K., któremu właśnie działki (...) i (...) zostały przeznaczone, jako ekwiwalent za grunty dotychczasowe objęte księgą wieczystą Kw nr (...) - nabyte "jako darowizna po rodzicach" oraz nabyte w trakcie postępowania scaleniowego od innych jego uczestników, to jest M. S. (Kw nr (...)) i E. F. (Kw nr (...) - współwłasność do ½). Grunty objęte spornymi działkami nr (...) i (...) o łącznej powierzchni (...) ha i wartości szacunkowej (...)q, w części położone w dotychczasowej lokalizacji (dotyczy to części nieruchomości objętej Kw nr (...)) stanowić mają łączny ekwiwalent za wskazane "wkłady" dla Z. K., który nie wyraził zgody na wydzielenie mu innych gruntów zamiennych, tj. gruntów położonych w innej części wsi.

W dniu (...) października 2003 r. Komisja doradcza przy scaleniu gruntów we wsi Ł., po wysłuchaniu zainteresowanych stron, jednogłośnie podtrzymała ustalenia projektu scalenia gruntów.

Organ orzekający w podsumowaniu podkreślił, że uczestnicy scalenia otrzymują w wyniku tego postępowania grunty o wartości szacunkowej odpowiadającej wymogom określonym w art. 8 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, bez konieczności jakichkolwiek dopłat.

Małżonkowie Ł. wnieśli odwołanie od tej decyzji. Podkreślili, że w 1998 r. kupili w Ł. działkę nr (...) (Kw nr (...)) i ta działka, wraz z posiadanymi wcześniej gruntami objętymi księgami wieczystymi Kw nr (...) i Kw nr (...), miały utworzyć jednolite obszarowo gospodarstwo rolne. Dnia (...) października 2001r. zawarli pisemne porozumienie z Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną "że nieruchomości z Kw (...) i (...) docelowo po scaleniu będą lokalizowane po południowej stronie szosy O. – M. przy działce (...)". Przekonani o trwałości tych ustaleń przystąpili do budowy gospodarstwa rolnego - uzyskali decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla działki nr (...).

Dodatkowo, uzupełniając odwołanie, w piśmie z dnia (...) stycznia 2004 r. zarzucili, iż grunty dotychczas użytkowane przylegające do "gruntu bazowego", tj. działki (...) przydzielono osobie, która w trakcie scalania nabywa grunty. Z. K. nie był nawet uczestnikiem pierwszego scalenia.

Odwołujący się zaprzeczyli, aby podpisali wniosek o ponowne postępowanie scaleniowe oraz zarzucili, że w odniesieniu do nich cel scalania, jakim jest poprawienie warunków gospodarowania nie nastąpił, a przeciwnie "nastąpiło drastyczne pogorszenie".

Wojewoda decyzją z dnia (...) marca 2004 r. Nr (...), na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem Wojewody, organ I instancji nie rozważył w pełni słusznego interesu odwołujących się, którzy od 2001 r. władają spornymi gruntami i będąc przekonanymi, że przypadnie im w wyniku scalenia działka nr (...) poczynili na niej nakłady i uzyskali decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania - dla budowy tam siedliska.

Nadto organ I instancji naruszył rażąco art. 21 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który stanowi, iż wzmianka w księdze wieczystej lub złożenie wniosku do zbioru dokumentów o toczącym się postępowaniu scaleniowym ma ten skutek, że wszystkie późniejsze zmiany stanu własności pozostają bez wpływu na przebieg postanowienia scaleniowego, chyba że dokonane są za zgodą Starosty. Nabycie przez Z. K. gruntów w trakcie postępowania scaleniowego bez zgody Starosty skutkować winno tym, że zmiana własności nie powinna mieć wpływu na przebieg postępowania scaleniowego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez Z. K. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podając iż skarżący uzyskali decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla działki nr (...), która "nie jest włączona do postępowania scaleniowego i Państwo Ł. nigdy nie chcieli jej wnieść". Nie mogli też liczyć, że w wyniku scalenia otrzymają sporne grunty, skoro tytułem do ich objęcia było pisemne porozumienie z dnia (...) października 2001 r. zawarte z Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną o dodaniu małżonkom Ł. gruntu w użytkowanie jedynie do czasu przeprowadzenia scalenia lub wymiany gruntów. Zresztą sprawa porozumienia stała się bezprzedmiotowa, gdyż zostało ono przez Spółdzielnię wypowiedziane.

Stawiając organowi I instancji zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 ustawy Wojewoda przeoczył, że z przepisu tego nie wynika, aby Starosta nie mógł uwzględnić zmian własności dokonanych w trakcie postępowania. Nadto nie można mówić o braku wiedzy i zgody Starosty, skoro skarżący stał się uczestnikiem postępowania scaleniowego na podstawie postanowienia Starosty zmieniającego postanowienie, o wszczęciu postępowania scaleniowego. Starosta uznał bowiem argumenty skarżącego zawarte w zażaleniu zawierającym informację o kupnie działki od E. F. (Kw nr (...)) oraz wniosek o włączenie skarżącego do postępowania scaleniowego i powiększył obszar scalanych gruntów o sporną działkę nr (...).

Zarzucając organowi I instancji, iż nie rozważył w pełni słusznego interesu małżonków Ł. Wojewoda pominął, że organ orzekający "starał się zachować słuszny interes wszystkich stron, opierając się na opinii Komisji doradczej, która wielokrotnie rozpatrywała zastrzeżenia Państwa Ł. do projektu". Brano pod uwagę między innymi to, aby do gruntów zasadniczych, to znaczy największych działek, dołączyć pozostałe grunty, czyli działki mniejsze. Istotne też było, że wydzielenie dla skarżącego gruntu zamiennego w innym miejscu wiązałoby się z bardzo znacznym, wynikającym z przyjętych przeliczników, kilkuhektarowym ubytkiem powierzchni (grunty o powierzchni (...) ha objęte księgą wieczystą Kw nr (...) są gruntami najsłabszymi w całym obszarze scalenia), zaś przeznaczenie dla małżonków Ł., zgodnie z ich życzeniem, gruntów po drugiej stronie drogi wojewódzkiej spowodowałoby konieczność zaprojektowania dla nich działki znacznie większej niż powierzchnia ich gruntów (o ponad (...) ha).

Komisja doradcza składająca się z kilkunastu członków (rady uczestników scalenia, przedstawiciela RSP, przedstawiciela społeczno - zawodowych organizacji rolników) jednogłośnie opowiedziała się za przyjęciem projektu scalenia okazanego uczestnikom w dniu (...) września 2003 r.

W końcu skarżący wskazał, że organ drugiej instancji nie doręczył decyzji uchylającej decyzję scaleniową wszystkim uczestnikom scalenia, a tylko czterem adresatom, pozbawiając ich możliwości zaskarżenia niekorzystnej dla nich decyzji.

Wojewoda wniósł o oddalenie skargi uznając, iż argumenty podniesione przez skarżącego "nie są wystarczające do zanegowania zasadności zaskarżonej decyzji".

M. i A.. Ł. także wnieśli o oddalenie skargi podkreślając, iż skarżący w przeciwieństwie do nich - nie gospodaruje na gruntach stanowiących jego własność, są one bowiem w użytkowaniu Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia (...) marca 2004 r., uznając skargę Z. K. za zasadną (sygn. akt. II SA/Po 448/04).

Sąd stwierdził, iż organ II instancji rozstrzygnął sprawę bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a zatem z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Dotyczyło to przede wszystkim zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Skoro bowiem w myśl tego przepisu "wzmianka w księdze wieczystej lub złożenie wniosku do zbioru dokumentów ma ten skutek, że wszystkie późniejsze zmiany stanu własności jak i obciążeń pozostają bez wpływu na przebieg postępowania scaleniowego", to decydujące znaczenie ma wyjaśnienie, jakie zdarzenia miały miejsce wcześniej - wpis wzmianki w księdze wieczystej, czy też zmiany stanu własności spornych działek. Nie było przy tym rzeczą Sądu, dokonującego kontroli legalności decyzji organów administracji publicznej, czynienie za organ tych ustaleń. Sąd wskazał jednak, że postanowieniem z dnia (...) lipca 2003 r. (k. 107 akt administracyjnych) Starosta O. zmienił swoje poprzednie postanowienie z dnia (...) maja 2003 r. przez wykreślenie z obszaru scalenia działki nr (...) o powierzchni (...) ha oraz uzupełnienie obszaru scalenia o działki nr (...) i (...) o łącznej powierzchni (...) ha, a także przez wykreślenie jako uczestnika scalenia E. F. i dopisanie skarżącego Z. K. - nabywcy od wyżej wymienionego połowy udziału we własności nieruchomości. Na tej podstawie Sąd Rejonowy Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w O. - na wniosek Starosty O. z dnia (...) sierpnia 2003 r. (k. 157 akt administracyjnych) - wykreślił ze wskazanych we wniosku ksiąg wieczystych wcześniejsze wzmianki o wszczęciu postępowania scaleniowego i wpisywał nowe wzmianki o wszczęciu postępowania scaleniowego w oparciu o postanowienia Starosty z dnia (...) maja 2003 r. i (...) września 2003 r. Z dołączonych do akt zawiadomień Sądu Rejonowego o wykreśleniach i wpisach wzmianek wynika, że wzmianki były dokonywane dnia (...) września 2003 r. Zobowiązywało to organ drugiej instancji do ustalenia, czy w tej dacie były wpisywane wzmianki także w księgach wieczystych dotyczących przedmiotowych nieruchomości. Jeśli bowiem tak było - to brak podstaw do uznania, że wpis wzmianki o wszczęciu postępowania scaleniowego wyprzedzał zmiany własnościowe, jakie nastąpiły w wyniku sprzedania skarżącemu przez E. F. udziału w przedmiotowej nieruchomości. Organ II instancji nie ustalił również, kiedy skarżący nabył od M. S. grunty oraz kiedy rodzice darowali mu swoje grunty.

Okoliczności te - dla ich ustalenia - wymagały jedynie zapoznania się z aktami darowizny i umowami sprzedaży (względnie opisami ksiąg wieczystych), a zatem nie było konieczne dla ich wyjaśnienia uchylenie w całości decyzji scaleniowej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Z kolei postawienie organowi I instancji zarzutu nierozważenia w pełni słusznego interesu M. Ł., który jak podał Wojewoda w uzasadnieniu decyzji "od 2001 r. włada spornymi gruntami w przekonaniu, że po zakończeniu postępowania scaleniowego będzie właścicielem owych gruntów, poczynił na działce nr (...) nakłady oraz uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolnego, to jest budynku mieszkalnego oraz obiektów związanych z produkcją rolną" także świadczy o niezapoznaniu się przez organ odwoławczy z całym materiałem zgromadzonym przez organ I instancji, a w szczególności z licznymi mapami sytuacyjnymi obrazującymi stan prawny i stan po scaleniu. Część tych dokumentów została dostarczona dodatkowo na żądanie organu odwoławczego. Z map tych wyraźnie wynika, iż małżonkowie Ł. - jeszcze przed przestąpieniem do scalenia - większość gruntów rolnych, to znaczy grunty stanowiące część działki oznaczonej aktualnie numerem ewidencyjnym (...), mieli przy północnej części drogi powiatowej O. - S. i aby dotrzeć do zakupionej od P. B. działki nr (...) i do gruntu oddanego mu w użytkowanie przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną, usytuowanych po przeciwnej - południowej części drogi - zawsze musieli tę drogę przekraczać. Sytuacji tej decyzja scaleniowa nie zmieniła, bowiem działka nr (...) nie była objęta postępowaniem scaleniowym. Z kolei zabudowana działka nr (...) nie należy do małżonków Ł., lecz do P. B., który nie uczestniczył w postępowaniu scaleniowym. W wyniku scalenia powiększyłyby się grunty małżonków Ł. położone po północnej stronie szosy, gdyż dołączono do nich grunty RSP stanowiące ekwiwalent za inne jeszcze grunty stanowiące własność małżonków Ł. (działkę objętą Kw nr (...) - arkusz 1 (4)) położone o 1,5km dalej. Przyznali ten fakt na rozprawie sądowej M. Ł. oraz przedstawiciel RSP.

Przedmiotem analizy organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinny być też w ocenie Sądu uzgodnienia odnośnie czasu trwania użytkowania przez nich działek, przylegających do działki nr (...) stanowiącej własność małżonków Ł., zawarte w pisemnym porozumieniu z dnia (...) października 2001 r. dołączonym przez M. i A. Ł. do odwołania. Dla wyjaśnienia istotnych okoliczności i wysłuchania stanowisk skarżącego oraz M. i A. Ł. Wojewoda - może też - jeśli zajdzie potrzeba - zarządzić przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Sąd przyznał ponadto rację skarżącemu, iż uchylenie przez organ odwoławczy w całości decyzji organu I instancji (której adresatami były poza skarżącym, małżonkami M. i A. Ł. oraz Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną także inne strony) bez zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu drugoinstancyjnym i bez doręczenia im skarżonej decyzji oznaczało pozbawienie uczestników postępowania scaleniowego obrony ich praw. Już z tej przyczyny zaskarżona decyzja musiała zostać uchylona.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia (...) września 2007 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z (...) października 2003 r. w przedmiocie scalenia gruntów.

W ocenie organu odwoławczego w wyniku przeprowadzonego scalenia gruntów M. i A. Ł. otrzymali działkę nr (...) o pow. (...) ha i wartości szacunkowej (...)q, a zatem grunt o wartości szacunkowej odpowiadającej wartości szacunkowej gruntów stanowiących dotychczas ich własność. Działka ta jest przy tym położona bezpośrednio po drugiej (północnej) stronie drogi O. – M. w stosunku do działki stanowiącej ich własność ( nr (...)). Organ administracji nie był przy tym związany porozumieniem zawartym przez nich z Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną w przedmiocie użytkowania gruntów, albowiem miało ono charakter jedynie czasowy. Z. K. uzyskał natomiast w wyniku scalenia zwarty kompleks gruntów (działki nr (...)i (...)) - w zamian za działki oddalone od siebie wzajemnie, co utrudniało dotychczas racjonalne gospodarowanie. Organ II instancji podkreślił przy tym, że Z. K. nabył własność spornych gruntów podlegających scaleniu przed uczynieniem przez Sąd Rejonowy w S. w dniu (...) września 2003 r. we właściwych księgach wieczystych wzmianki o wszczęciu przedmiotowego postępowania scaleniowego. Stąd też Z. K. stał się uczestnikiem tego postępowania - wstępując w miejsce dotychczasowych właścicieli działek.

Wojewoda stwierdził też, iż bez znaczenia dla sprawy pozostawał fakt istnienia od dnia (...) czerwca 2002 r. w księgach wieczystych wzmianki o wszczęciu postępowania scaleniowego, gdyż dotyczyły one postępowania wszczętego postanowieniem Starosty O. z dnia (...) lutego 2002 r., które zakończyło się ostatecznie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) lutego 2003 r.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż zaproponowane rozwiązanie dotyczące scalenia gruntów było zgodne z opinią powołanej w toku postępowania Komisji doradczej, a różne propozycje przyznania gruntów zamiennych - przedstawiane na rozprawach administracyjnych – nie uzyskały zgodnej akceptacji Z. K. oraz M. i A. Ł.. Dlatego w ocenie organu II instancji Starosta O. nie przekroczył granicy luzu decyzyjnego związanego z kształtowaniem projektu scalenia - rozważając rację wszystkich uczestników postępowania.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez A. i M. Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zarzucili oni organowi II instancji rażące naruszenie prawa poprzez :

- błąd w ustaleniach faktycznych poprzez naruszenie przepisów art. 3 ust. 2, art. 8 i art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r.

- naruszenie art. 3 i 7 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów w zw. z art. 123 kpa oraz art. 14 § 2 i art. 109 kpa

- naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 81 kpa

- naruszenie art. 1, art. 8, art. 21 ust. 1, art. 27 i art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in., iż przedmiotowe grunty zostały nabyte przez Z. K. po umieszczeniu w księgach wieczystych wzmianki dotyczącej wszczęcia postępowania scaleniowego. Zakupił on zatem świadomie grunty, których lokalizacja nie była ostatecznie ustalona. Postanowieniem z dnia (...) lipca 2003 r. organ I instancji zmienił swoje postanowienie z (...) maja 2003 r. poprzez wykreślenie z listy uczestników E. F. i dopisanie Z. K., nie rejestrując przy tym faktu zmiany właściciela nieruchomości z Księgi wieczystej nr (...). Skarżący podkreślili ponadto, iż żądane przez nich grunty miały zostać przyłączone do działki nr (...) stanowiącej ich własność i nie objętej scaleniem. W ten sposób doszłoby do zracjonalizowania gospodarki tymi gruntami. Zdaniem skarżących w wyniku scalenia nic nie zyskali, skorzystał natomiast Z. K., w tej sytuacji decyzje obu instancji powinny zostać uchylone.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona, jednakże z przyczyn innych niż podniesione w jej uzasadnieniu.

Przedmiotowe postępowanie scaleniowe było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Scalenia gruntów należą do jednych z najbardziej skomplikowanych spraw administracyjnych. Scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo - rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają elementy uznania administracyjnego. Powinny zatem zostać w sposób należyty wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób (zob. wyrok NSA z 11 września 1998 r., II S.A. 941/98, Lex nr 41780).

Scalenie gruntów ma doprowadzić do stworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych (art. 1 ustawy). Scaleniem obejmuje się grunty położone w jednej lub kilku wsiach, bądź w ich częściach - grunty te tworzą obszar scalenia (art. 2 ust. 1). Wszczęcie postępowania scaleniowego następuje w drodze postanowienia starosty, które winno zawierać m.in. szczegółowy i precyzyjny wykaz uczestników danego scalenia (art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2). Nie ulega przy tym wątpliwości, iż uczestnikiem postępowania scaleniowego może być wyłącznie aktualny właściciel gruntu wchodzącego w obszar planowanego scalenia (zob. m.in. A. Zieliński, Scalanie gruntów w prawie polskim, Poznań 1972, s. 76). Taki uczestnik postępowania scaleniowego jest jego stroną w rozumieniu art. 28 kpa (na zasadzie art. 33 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów), której przysługują wszystkie gwarancje procesowe określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym dotyczące zasady czynnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania.

Stan własności gruntów oraz ich posiadania, jak również powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się przy tym według danych zawartych w ewidencji gruntów (art. 20 ustawy). Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie dane zawarte w ewidencji dotyczące stanu prawnego gruntów - pomimo kategorycznej treści art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów - nie są bezwzględnie wiążące w danym postępowaniu scaleniowym, jeżeli w jego toku okaże się, iż dane te nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego na gruncie, albo pozostają w sprzeczności z dokumentami źródłowymi stanowiącymi podstawę wpisów w tej ewidencji. Nie oznacza to jednak dopuszczalności całkowitego pominięcia przez organ scaleniowy danych zawartych w ewidencji. Okoliczność tego rodzaju rodzi bowiem obowiązek odpowiedniej aktualizacji danych ewidencji, tak by mogły stać się postawą ustaleń faktycznych w postępowaniu scaleniowym, zgodnie z art. 20 ustawy (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2006 r., IV S.A./Wa 2096/06, Lex 329133; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 1995 r., II S.A. 125/94, ONSA 1996/3/120).

Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał, iż organy obu instancji nie dokonały niezbędnych czynności zmierzających do precyzyjnego ustalenia wszystkich uprawnionych uczestników przedmiotowego postępowania scaleniowego, dopuszczając się przez to poważnego naruszenia prawa procesowego.

Przede wszystkim wskazać należy, iż organ I instancji ustalił listę uczestników postępowania scaleniowego wyłącznie na podstawie zapisów w księgach wieczystych dotyczących gruntów podlegających scaleniu (zob. m.in. zawiadomienie o zebraniu uczestników scalenia w dniu 28 maja 2003 r. - k. 21 - 22 akt administracyjnych). Nie oparto się zatem w tym zakresie w ogóle na żadnych danych pochodzących z ewidencji gruntów.

Starosta O. już w postanowieniu o wszczęciu postępowania z dnia 28 maja 2003 r. wskazał jako jego uczestników m. in. F. A. (jako właściciela gruntu objętego KW nr (...)), M. G. (KW nr (...)), A. K. (KW nr (...)), W. J. (KW Ł. t. II, k. 22), I. J. (KW Ł. t. II, k. 30), S. C. (KW nr (...)), J. P. (KW nr (...), W. M. (KW nr (...)), J. M. (KW nr (...)), J. R. (KW nr (...)) oraz W. S. (KW nr (...)).

W toku prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego ustalono, iż osoby te zmarły jeszcze przed datą wszczęcia przedmiotowego postępowania scaleniowego (F. A. w dniu (...) lipca 2002 r., M. G. - (...) września 1978 r., A. K. - (...) listopada 1999 r., W. J. - (...) maja 1974 r., I. J. - (...) lipca 1998 r. -, S. C. - (...) sierpnia 1998 r., J. P. - (...) marca 1984 r., W. M. - (...) listopada 1994 r., J. R. - (...) września 2002 r., W. S. - (...) sierpnia 1962 r.; zob. akty zgonu - k. 51, 53-57, 62, 73-75 akt sądowych). Z kolei J. M. zmarła w toku prowadzonego postępowania - w dniu (...) czerwca 2006 r. (k. 52 akt sądowych).

Z oczywistych powodów osoby te nie mogły być zatem faktycznymi uczestnikami spornego postępowania scaleniowego, albowiem przez swoją śmierć utraciły w ogóle przymiot bycia stroną jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa.

Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, iż organ I instancji prowadził swoje postępowanie scaleniowe traktując te osoby jako jego pełnoprawnych uczestników i to pomimo posiadania wyraźnych informacji o ich zgonie. Informacje te wynikały bezpośrednio z list dokumentujących odbiór zawiadomień o terminie kolejnych zebrań uczestników postępowania oraz list obecności na tych zebraniach, w których przy nazwiskach wyżej wymienionych osób zaznaczano wielokrotnie: "nie żyje" (zob. k. 25-26, 90-91, 123-126, 249-253, 269-272, 277-280, 282-285, 324-327 oraz 360-363 akt administracyjnych).

W sentencji decyzji organu I instancji z dnia (...) października 2003 r. zatwierdzono projekt scalania gruntów przyznając określone działki m. in. osobom nieżyjącym – F. A., M. G., A. K., W. J., I. J., S. C., J. P., W. M., J. R. oraz W. S. W sentencji decyzji Starosta O. wskazał ponadto, iż m.in. orzeczenie to - po uprawomocnieniu się - stanowi tytuł prawny do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów - zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (k. 354-358 akt adm.).

Organ I instancji orzekł wobec tego swoją decyzją w istocie o przejściu prawa własności określonych nieruchomości na rzecz nieistniejących podmiotów prawnych - nieżyjących osób fizycznych. Uczynił to pomimo posiadanej wiedzy o zgonie właścicieli niektórych gruntów ujawnionych w księgach wieczystych i wchodzących w obszar dokonywanego scalenia.

W postępowaniu II instancyjnym wszczętym na skutek odwołania wniesionego przez A. i M. Ł. Wojewoda uznał za strony postępowania praktycznie wyłącznie odwołujących się oraz Z. K., czyniąc te osoby jedynymi adresatami decyzji z dnia (...) marca 2004 r., co stało się zresztą jedną z przyczyn uchylenia tego orzeczenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt II SA/Po 448/04).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda i zwrócił się pismem z dnia (...) lipca 2006 r. - w trybie art. 136 kpa - do organu I instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, w tym m.in. o przesłuchanie M. i A. Ł. oraz Prezesa Zarządu Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w Ł. Na liście potwierdzającej odbiór zawiadomień uczestników o terminie ((...) sierpnia 2006 r.) i miejscu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej ponownie zaznaczono fakt zgonu wskazanych powyżej osób, bądź też wskazano na dokonanie odbioru zawiadomienia przez ich krewnych.

Stosując się do ponownego wezwania organu II instancji z dnia 18 października 2006 r. o przesłuchanie M. i A. Ł. oraz Prezesa Zarządu Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej Starosta O. dokonał tych czynności dowodowych bez powiadomienia innych stron postępowania o zamiarze ich przeprowadzenia. To uchybienie zostało wytknięte organowi I instancji w piśmie Wojewody z dnia (...) grudnia 2006 r. Pomimo tego Starosta O. dokonał ponownego przesłuchania tych osób bez powiadamiania wszystkich stron postępowania, wyjaśniając w piśmie z dnia (...) stycznia 2007 r., iż odstąpiono od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 kpa m.in. ze względu na stwierdzoną śmierć niektórych stron postępowania oraz związaną z tym potencjalną konieczność jego zawieszenia i poszukiwania ich następców prawnych, co spowodowałoby przedłużanie sprawy. W ten sposób organ I instancji sam wskazał de facto na problem związany z prawidłowym ustaleniem wszystkich obligatoryjnych uczestników przedmiotowego postępowania scaleniowego, nie wyciągając jednak przy tym żadnych konsekwencji procesowych.

Pomimo tych okoliczności organ II instancji również nie dokonał w toku postępowania odwoławczego żadnych prób ustalenia prawidłowego i wyczerpującego kręgu stron postępowania, wydając w dniu (...) września 2007 r. zaskarżoną decyzję w której jako uczestników postępowania wskazano m.in. nieżyjących F. A., M. G., A. K., W. J., I. J., S. C., J. P., W. M., J. R., W. S. oraz J. M.. W odniesieniu do S. i H. C. wskazać dodatkowo należy, iż w sentencji decyzji II instancji obok nazwisk tych osób wymieniono (w nawiasie) K. A. - ich córkę. Już na etapie doręczania zawiadomień o terminie rozprawy sądowej okazało się, iż także H. C. nie żyje, co pozwoliło uznać, iż już na etapie postępowania administracyjnego nie mógł on być uznany za stronę postępowania, a twierdzenie to potwierdza analiza akt sprawy, z której wynika, iż H. C. nigdy nie odebrał korespondencji jak również nie uczestniczył w czynnościach podejmowanych w toku postępowania scaleniowego.

Z tego względu w ocenie Sądu należało stwierdzić, iż organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy nie poczynił podstawowych ustaleń faktycznych dotyczących prawidłowego kręgu stron postępowania scaleniowego - czyli aktualnych właścicieli gruntów tworzących obszar scalenia. Konieczność dokonania odpowiednich czynności dowodowych w tym zakresie wynikała w sposób oczywisty już z samych akt administracyjnych I instancji oraz pisma Starosty O. z (...) stycznia 2007 r. stwierdzającego fakt zgonu kilku właścicieli nieruchomości uwidocznionych w księgach wieczystych. Wskazane uchybienia naruszają w ocenie Sądu przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym nieć istotny wpływ na wynik sprawy, prawidłowe określenie stron postępowania zapewni bowiem czynny w nim udział wszystkim osobom zainteresowanym jego wynikiem, co w sposób oczywisty może wpłynąć na wynik sprawy. Wskazać należy, iż organ państwowy działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r., II SA 883/82, PiP 1983, z. 6, s. 141). Wymogów tych, z przyczyn wyżej wskazanych, w rozpatrywanym przypadku nie dochowano.

Niniejszy wyrok powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania scaleniowego. W świetle powyższego na obecnym etapie sprawy zbędna staje się ocena zasadności zarzutów skargi Państwa Ł., bowiem nie można wykluczyć, iż wynik ponownego postępowania będzie odmienny od rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Tym niemniej Sąd zobligowany jest ocenić, czy Wojewoda zastosował się do wskazań zawartych we wcześniejszym wyroku tut. Sądu. W ocenie Sądu analiza zaskarżonej decyzji oraz argumentacja w niej przytoczona nakazują uznać, iż organ odwoławczy zastosował się do wskazań wynikających z wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r. i w sposób prawidłowy ustalił kolejność zdarzeń mających, z uwagi na treść art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, wpływ na przebieg postępowania scaleniowego. Zważyć przy tym należy, iż wyrok ten zapadł w wyniku rozpatrzenia skargi Z. K., gdy materiał zgromadzony w aktach sprawy nie pozwalał ocenić, czy miał on interes prawny w kwestionowaniu wydanych w sprawie decyzji. Stąd w wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r. Sąd ograniczył się do wskazania, w jakim kierunku organ odwoławczy winien uzupełnić postępowanie dowodowe na powyższą okoliczność. Jak wyżej wskazano, rozpatrując ponownie sprawę organ II instancji poczynił w tym zakresie niezbędne ustalenia i w sposób prawidłowy ocenił, iż zarzuty Państwa Ł. podniesione w tym zakresie nie są zasadne, bowiem Z. K. nabył własność gruntów podlegających scaleniu przed uczynieniem przez Sąd Rejonowy w dniu (...) września 2003 r. we właściwych księgach wieczystych wzmianki o wszczęciu przedmiotowego postępowania scaleniowego. Stąd też Z. K. stał się uczestnikiem tego postępowania - wstępując w miejsce dotychczasowych właścicieli działek.

Wskazać należy, iż decyzje uznaniowe, a do takich należy decyzja wydawana w postępowaniu scaleniowym, wymagają wnikliwego i logicznego uzasadnienia, spełniającego wymogi art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji powyższe wymogi spełnia, w sposób wyczerpujący przedstawiając argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia projektu scalenia zaopiniowanego pozytywnie przez Komisję doradczą przy scaleniu gruntów we wsi Ł. Sąd podziela argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowy projekt scalenia stwarza korzystniejsze warunki gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych wsi Ł, także w aspekcie praw strony skarżącej. Oceny tej nie może przy tym zmienić okoliczność w postaci gospodarowania od 2001 r. przez Państwa Ł. na działce przyznanej w postępowaniu scaleniowym Z. K., bowiem zawarte w tym zakresie porozumienie nie daje podstaw do wystąpienia z roszczeniem o przyznanie spornej działki na ich rzecz. Wskazać należy, iż kwestia nakładów poczynionych na tym gruncie, z racji cywilnoprawnej ich natury, nie ma znaczenia dla oceny stanowiska organu.

Ponieważ w ocenie Sądu organ II instancji dokonał naruszenia prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 28 kpa) należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

O wstrzymaniu wykonania orzeczenia oraz o kosztach orzeczono na podstawie art. 152 i 200 ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji rozważy konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego w celu ustalenia następców prawnych zmarłych uczestników postępowania, w tym aktualnych posiadaczy nieruchomości objętych scaleniem, a następnie rozważy konieczność uchylenia decyzji Starosty O. z dnia (...) października 2003 r., uwzględniając wskazania wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku co do konieczności zapewnienia udziału w postępowaniu scaleniowym osób, których wynik tego postępowania dotyczy.

/-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ W.Batorowicz J.Szaniecka

Za nieobecnego sędziego korzystającego

z urlopu uzasadnienie wyroku podpisał

sędzia /-/ W.Batorowicz

MK