Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2762/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.1 ust 2, art. 4 ust 1, art.17
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art.32 ust.1,2,3 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1226
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 718/13 w sprawie ze skargi S.P. na bezczynność Koła Łowieckiego Nr 39 "[..]" w [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 718/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę S.P. (dalej określanego jako skarżący) na bezczynność Koła Łowieckiego nr 39 "[..]" w [..] (dalej powoływanego jako Koło Łowieckie) w przedmiocie wniosku z dnia 21 października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych sprawy.

Przywołanym pismem z dnia 21 października 2013 r. skarżący, powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej przywoływanej także jako ustawa) zwrócił się do Koła Łowieckiego o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej roku gospodarczego 2011/2012 poprzez wskazanie: ilości i gatunku zwierzyny grubej i drobnej odstrzelonej w obwodach łowieckich dzierżawionych przez Koło Łowieckie, obszaru

i rodzaju upraw rolnych, na których wystąpiły szkody od zwierzyny dzikiej, wysokości odszkodowań wypłaconych w związku z tym przez Koło Łowieckie w poszczególnych obwodach oraz wysokości składek członkowskich opłacanych przez członków Koła Łowieckiego, a nadto udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy i w jakiej wysokości Koło Łowieckie korzystało z dotacji państwowych, od władz samorządowych, dotacji unijnych i subwencji lub innych form wsparcia finansowego.

Skarżący złożył następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Lublinie skargę na bezczynność Koła Łowieckiego, domagając się zobowiązania Koła Łowieckiego do udzielenia informacji w powyższym zakresie oraz wymierzenia grzywny osobie, która nie dopełniła swoich obowiązków. Podkreślił, że Koło Łowieckie zignorowało jego pismo, mimo iż jako podmiot, który wykonuje zadania polegające na ochronie zwierzyny, a zatem "gospodaruje na majątku Skarbu Państwa", ma obowiązek udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Skarga została nadana na adres Koła Łowieckiego dnia 6 listopada 2013 r., lecz wpłynęła do Sądu dopiero dnia 16 grudnia 2013 r., w związku z czym Sąd postanowieniem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SO/Lu 151/13 na wniosek skarżącego wymierzył Kołu Łowieckiemu grzywnę na podstawie art. 55 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Koło Łowieckie, reprezentowane przez swojego prezesa, w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie, a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku – o jej oddalenie. Jego zdaniem sprawa "została już osądzona" zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., skoro prawomocnym postanowieniem z dnia 12 marca 2014 r. wymierzono mu grzywnę. Niemniej Koło Łowieckie zauważyło, że pismem z dnia 19 stycznia 2014 r., udzieliło informacji skarżącemu, który jako pełnoprawny jego członek ma dostęp do wszystkich znajdujących się w nim dokumentów (w odpowiedzi stwierdzono jednak, że wniosek o udzielenie informacji został wyrażony w piśmie

z dnia 19 września 2013 r., a nie z 21 października 2013 r.). Zwróciło uwagę, że składanie przez niego licznych wniosków o udzielenie informacji publicznej powoduje, iż inni członkowie Koła Łowieckiego – w przeciwieństwie do pracowników organów administracji publicznej wykonujący swoje funkcje społecznie - muszą poświęcić wiele swojego czasu i pracy, by te informacje przetworzyć. W takim stanie rzeczy wymierzanie grzywny ogranicza mu możliwości wykonywania działalności statutowej, finansowanej z dobrowolnych składek.

Na rozprawie, która odbyła się przed Sądem w dniu 1 lipca 2014 r., strony podtrzymały swoje stanowiska, przy czym skarżący dodatkowo zakwestionował uprawnienie prezesa Koła Łowieckiego do występowania w imieniu tego podmiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył treść art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przewidującego prawo do informacji, zaznaczając, że szczegóły w tej materii określa m.in. ustawa, której art. 1 ust. 2 zawiera jednak normę kolizyjną, stanowiącą, iż jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Tym samym przepisów ustawy

o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, gdy informacja publiczna jest dostępna w innym trybie. W efekcie zakwalifikowanie informacji do zbioru informacji publicznych nie skutkuje automatycznie koniecznością zastosowania przepisów rozpatrywanej ustawy.

Rozwijając tę myśl Sąd, odwołując się do orzecznictwa, uznał, że skarżący złożył swój wniosek do podmiotu wykonującego zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, gdyż koła łowieckie wykonują zadania administracji państwowej związane z łowiectwem, stosownie do art. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 2168 ze zm.), tj. prowadzą gospodarkę łowiecką w ramach dzierżawionych przez siebie obwodów łowieckich. Jego zdaniem również informacje objęte wnioskiem skarżącego bezspornie zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c oraz f ustawy należą do informacji publicznej, skoro dotyczą elementu publicznoprawnej działalności tego podmiotu, jakim jest prowadzenie gospodarki łowieckiej.

Sąd zaakcentował wszelako, że skarżący jest pełnoprawnym członkiem Koła Łowieckiego, wobec czego ma dostęp do dokumentów będących przedmiotem jego zainteresowania. Nawiązał bowiem do statutu przyjętego uchwałą XXI Krajowego Zjazdu Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego z dnia 2 lipca 2005 r. (dalej określanego jako statut), stanowiącego wedle art. 32 ust. 3 Prawa łowieckiego wraz

z tą ustawą podstawę działania Koła Łowieckiego, przyznającego takim członkom prawo do udziału w walnym zgromadzeniu (§ 52 ust. 2), do przeglądania protokołów z tego zgromadzenia (§ 60 ust. 1 i 2) oraz do zapoznania się z jego uchwałami

(§ 67). Skoro zatem wszystkie informacje objęte wnioskiem skarżącego są zawarte w poszczególnych uchwałach walnego zgromadzenia Koła Łowieckiego, w tym przede wszystkim w uchwalonym przez ten organ planie budżetu i działalności, to skarżący, jako członek Koła Łowieckiego, ma do nich zapewniony dostęp w tym trybie, który w świetle art. 1 ust. 2 ustawy wyłącza możliwość udostępnienia mu tych informacji na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd stwierdził zarazem, że nie może ingerować w relacje pomiędzy skarżącym a Kołem Łowieckim, ponieważ wykracza to poza zakres kontroli sądowoadministracyjnej

i należy do materii mogącej stanowić przedmiot działań kontrolnych lub odpowiedzialności dyscyplinarnej regulowanych prawem łowieckim. W jego ocenie Kołu Łowieckiemu nie można więc zarzucić bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej, gdyż według art. 1 ust. 2 ustawy nie było ono zobowiązane do działania w trybie tej ustawy, a co za tym idzie również do wydania decyzji odmawiającej uwzględniania wniosku skarżącego, o której mowa w art. 17 ust. 1

w związku z art. 16 ust. 1 ustawy. Sąd odwołując się do literatury przyznał, że wprawdzie powinno ono powiadomić skarżącego o właściwym trybie uzyskania informacji, lecz skonstatował, iż "uwzględnienie skargi z powodu niepodjęcia tej czynności byłoby całkowicie bezcelowe, skoro żądane informacje i tak nie mogą zostać udostępnione w trybie przepisów ustawy o dostępnie informacji publicznej,

a konieczność poinformowania skarżącego o przysługującym mu innym trybie dostępu do żądanych informacji, wobec treści uzasadnienia niniejszego wyroku, wydaje się już nieaktualna".

Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, adwokata ustanowionego

z urzędu, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak i zarzut materialnoprawny, choć tylko w tym ostatnim przypadku sprecyzowano wyraźnie rodzaj zarzutu.

Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 28 § 1 P.p.s.a. w związku

z § 65 ust. 1 pkt 1 i § 66 ust. 1 statutu (w skardze kasacyjnej nieprawidłowo wskazano datę uchwały, którą przyjęto statut) poprzez niedostrzeżenie, że prezes zarządu Koła Łowieckiego nie może dokonywać czynności w postępowaniu

w imieniu tego Koła, co skutkowało nieważnością postępowania, zgodnie z art. 183

§ 2 pkt 2 P.p.s.a.

Kwestii tej dotyczył też drugi zarzut, odniesiony do art. 49 § 1 w związku z art. 29 P.p.s.a. W tych ramach pełnomocnik stwierdził bowiem, że Sąd pierwszej instancji zaniechał wezwania prezesa zarządu Koła Łowieckiego do uzupełnienia braku formalnego odpowiedzi na skargę przez wykazanie umocowania do dokonania tej czynności w imieniu Koła, co również skutkowało nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.

Z kolei zarzut materialnoprawny podnosił błędną wykładnię językową

i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy w związku z art. 32 ust. 3 Prawa łowieckiego i z § 60 ust. 1 i 2 oraz § 67 statutu polegające na przyjęciu, że:

- statut, choć nie ma rangi ustawy, na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy wyłącza stosowanie jej przepisów;

- wskazane przepisy Prawa Łowieckiego i statutu regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy oraz że zapewniają one skarżącemu uzyskanie informacji objętych jego wnioskiem, mimo iż umożliwiają mu one jedynie możliwość zapoznania się z treścią protokołów

z walnego zgromadzenia i uchwał podjętych przez ten organ.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i rozpoznanie skargi poprzez nakazanie Kołu Łowieckiemu udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 21 października 2013 r., nałożenie na nie grzywny w wysokości 1000 zł, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej

z urzędu za obie instancje według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał przebieg dotychczasowego postępowania i nawiązał w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych jako do najdalej idących. W tym kontekście wyraził pogląd, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż zgodnie z § 65 ust. 1 statutu w imieniu Koła Łowieckiego w postępowaniu może działać prezes jego zarządu. W statucie dokonano bowiem szczegółowego podziału kompetencji pomiędzy członków zarządu, zaś organ uprawniony do reprezentacji Koła Łowieckiego wskazano w § 66 ust. 1 statutu, w myśl którego oświadczenia woli w jego imieniu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Tym samym statut wprowadził rozróżnienie pomiędzy reprezentacją w znaczeniu potocznym, o której mowa w jego § 65 ust. 1, a podejmowaniem czynności prawnych i procesowych, czego dotyczy jego § 66 ust. 1. Dlatego postępowanie w sprawie było dotknięte nieważnością, ponieważ Sąd pierwszej instancji wbrew treści art. 49 § 1

w związku z art. 29 P.p.s.a. zaniechał wezwania prezesa zarządu Koła Łowieckiego, który złożył odpowiedź na skargę, do przedstawienia dokumentu umocowującego go do dokonania tej czynności.

Następnie pełnomocnik skarżącego zaakcentował, że w świetle art. 1 ust. 2 ustawy zastosowanie przepisów tej ustawy jest wyłączone tylko wtedy, gdy przepisy innych ustaw określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Powtórzył zatem, że przepisy statutu, aczkolwiek są wydane na podstawie art. 32 ust. 3 i 4 ustawy - Prawo łowieckie, nie mają rangi ustawowej i nie uzasadniają zastosowania art. 1 ust. 2 ustawy. Ponadto nie charakteryzują się one odpowiednim do tego celu poziomem szczegółowości rozwiązań odnoszących się do udostępniania informacji publicznej, skoro statut, a zwłaszcza jego § 52 ust. 1 i 2,

§ 53 ust. 6, § 60 ust. 1 i 2, a także art. 32 ust. 3 ustawy - Prawo łowieckie regulują nie tę kwestię, lecz ustrój kół łowieckich i uprawnienia ich członków. Pełnomocnik wyraził pogląd, że inny tryb dostępu do informacji w znaczeniu art. 1 ust. 2 ustawy musi być określony szczegółowymi przepisami ustawowymi, gdyż ratio legis tego przepisu jest ustąpienie pierwszeństwa unormowaniu ustawowemu służącemu ochronie informacji, a nie w każdym przypadku, gdy informacja może być pozyskana w inny sposób. W efekcie wykładnia celowościowa art. 1 ust. 2 ustawy musi uwzględniać analizę tego, czy nie ogranicza ona konstytucyjnego prawa do informacji publicznej bez dostatecznych ku temu podstaw, m.in. łączących się z potrzebą zapewnienia ochrony informacji.

Niezależnie od tych spostrzeżeń pełnomocnik uznał, że dokumenty, do których skarżący ma dostęp w świetle statutu, nie pozwalają na uzyskanie informacji publicznej objętej jego wnioskiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Nie oznacza to jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do wszystkich jej zarzutów. Nietrafne są bowiem sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe, do których trzeba odnieść się w pierwszej kolejności, gdyż, jak trafnie zauważył pełnomocnik skarżącego, są one najdalej idące i dotyczą kwestii mającej zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. znaczenie z punktu widzenia ważności postępowania, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., branej przez ten Sąd pod rozwagę z urzędu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej wyznaczanych przez jej zarzuty.

Oba wspomniane zarzuty proceduralne kwestionują legitymację prezesa zarządu Koła Łowieckiego do występowania w imieniu tego podmiotu

w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Odnosząc się do tego zagadnienia zauważyć wypada, że w myśl art. 28 § 1 P.p.s.a. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Ustalając krąg uprawnionych do działania w imieniu tych podmiotów w sytuacji, gdy występują one w charakterze strony postępowania sądowoadministracyjnego, należy zatem sięgnąć do przepisów określających ich ustrój i stanowiących podstawę ich funkcjonowania, tj. w rozpatrywanym przypadku do ustawy-Prawo łowieckie. W świetle art. 33 ust. 1 tej ustawy koła łowieckie zrzeszają osoby fizyczne i są w realizacji celów i zadań łowiectwa podstawowym ogniwem organizacyjnym w Polskim Związku Łowieckim, który wedle jej art. 32 ust. 1 jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych prowadzących gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działania na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Niemniej zarówno Związek, jak i koła mają osobowość prawną (art. 32 ust. 2 i art. 33 ust. 2 Prawa łowieckiego) i działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalanego przez Krajowy Zjazd Delegatów Związku (art. 32 ust. 3 tej ustawy).

Koła łowieckie wchodzą więc w skład Polskiego Związku Łowieckiego, któremu ustawodawca pozostawił dużą swobodę w określeniu jego struktury (tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt K 21/11, Dz. U. z 2012 r., poz. 1281, OTK-A 2012/10/119). Tym samym przesądzająca dla oceny procesowych zarzutów skargi kasacyjnej staje się wykładnia objętych nimi przepisów statutu, które dotyczą wszystkich kół łowieckich zrzeszonych w Polskim Związku Łowieckim. W § 65 statutu pozostawiono zarządowi każdego koła łowieckiego szczegółowy podział kompetencji pomiędzy członków zarządu, ograniczając jednak tę swobodę poprzez wskazanie takiego zakresu zadań, które zostały na mocy statutu przypisane poszczególnym członkom, w tym prezesowi zarządu koła. W § 65 pkt 1 statutu zastrzeżono mianowicie, że prezes ten m.in. kieruje bieżącą działalnością koła oraz reprezentuje koło na zewnątrz. Sąd pierwszej instancji uznał, że przytoczony przepis uprawnia prezesa zarządu do występowania w imieniu Koła Łowieckiego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, z czym pełnomocnik skarżącego się nie zgodził, odwołując się do § 66 ust. 1 statutu,

w którym przewidziano reprezentację łączną. Jego zdaniem odpowiedź na skargę powinna być w niniejszej sprawie wniesiona z zachowaniem powołanego § 66 ust. 1, według którego oświadczenia woli w imieniu koła składają dwaj członkowie zarządu koła lub jeden członek zarządu koła i osoba przez zarząd koła do tego upoważniona, przy czym w imieniu koła zarząd składa oświadczenia na piśmie, umieszczając swoje podpisy pod nazwą koła.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeprowadzonej w skardze kasacyjnej wykładni przepisów statutu. Nie ulega wątpliwości, że przytoczony § 66 ust. 1 statutu dotyczy jedynie oświadczenia woli, czyli elementu czynności prawnej

w rozumieniu prawa cywilnego, przesądzającego o wywołaniu skutków prawnych regulowanych przez to prawo (zob. Z. Radwański [w:] System Prawa Prywatnego. Tom 2, Prawo cywilne – część ogólna, red. Z. Radwańskiego, Warszawa 2002,

s. 32). Chodzi zatem o działania, które pociągają za sobą dla koła konsekwencje majątkowe, polegające w szczególności na zaciąganiu w jego imieniu zobowiązań, nabywaniu i zbywaniu mienia itp., a nie o wszelkiego rodzaju oświadczenia, w tym oświadczenia wiedzy, choćby nawet miały one znaczenie dla sytuacji prawnej koła

w dziedzinie nienależącej do prawa cywilnego. Odmienna interpretacja, przedstawiona przez pełnomocnika skarżącego, podważa rolę § 65 pkt 1 statutu ustanawiającego przecież regułę, iż to prezes zarządu reprezentuje koło na zewnątrz. Niepodobna wszak sprowadzać tej reguły do funkcji reprezentacyjnych

w potocznym znaczeniu, ograniczających się jedynie do występowania w imieniu koła w sytuacjach oficjalnych, lecz pozaprocesowych i niejako pozaprawnych, tj. bez składania oświadczeń o wiążącym charakterze, wykraczających poza kurtuazyjne deklaracje. Skoro reprezentacja koła została w statucie zastrzeżona dla prezesa jego zarządu, to jej wykonywanie przez prezesa nie może być dla tego koła prawnie neutralne i jednocześnie kwestionowane jako nieznajdujące należytego umocowania. W efekcie prezes zarządu jest uprawniony do reprezentowania koła w postępowaniu sądowym samodzielnie, czyli m.in. do prezentowania stanowiska koła jako strony tego postępowania.

Analogiczne postrzega się zakres reprezentacji na gruncie innych aktów prawnych określających ustrój osób prawnych w sposób zbliżony do rozwiązań odnoszących się do kół łowieckich. Przykładowo tak w orzecznictwie, jak

w literaturze przyjmuje się, że to wójt może działać w procesie w imieniu gminy, gdyż zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(Dz. U. z 2016 r., poz. 446) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, mimo iż w art. 46 tej ustawy odmiennie ukształtowano kwestię składania oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem.

W uzasadnieniu uchwały z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (ONSAiWSA 2013, nr 2, poz. 21), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że formuła zawarta w przywołanym art. 31 nie wymaga w zasadzie wykładni oraz że skoro nie przewiduje ona żadnych ograniczeń przedmiotowych ani podmiotowych czy wyłączeń kompetencji w odniesieniu do reprezentowania, to uprawnia ona również do dokonywania czynności procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Reprezentacja w sferze publicznoprawnej może przejawiać się w wielu działaniach prawnych i faktycznych, w tym w podpisywaniu pism i dokumentów, wobec czego obejmuje też wspomniane czynności procesowe (zob. np. R. Budzisz [w:] Ustawa

o samorządzie gminnym. Komentarz, red. Paweł Chmielnicki, Warszawa 2013,

s. 530).

Powyższe rozważania przesądzają o bezzasadności sformułowanych

w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych.

Trafny okazał się natomiast zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie, że skarżący ma dostęp do żądanych informacji według reguł wynikających ze statutu, co wyłącza zastosowanie przepisów tej ustawy.

W przywołanym art. 2 ust. 1 zastrzeżono, że przepisy te "nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Podzielić zatem trzeba pogląd pełnomocnika skarżącego, że takie brzmienie rozpatrywanego unormowania prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż przepisy podustawowe, zwłaszcza gdy – tak jak w przypadku statutu koła łowieckiego – są nimi regulacje wewnętrzne niemające waloru powszechnie obowiązującego, nie mogą wykluczać czy ograniczać dostępu do informacji publicznej gwarantowanego przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy czynić to mogą jedynie przepisy innych ustaw, wobec czego potencjalna możliwość uzyskania informacji zapewniona przez akty podustawowe nie ma w rozpatrywanym zakresie żadnego znaczenia.

Spostrzeżenie to znajduje potwierdzenie w treści nie tylko art. 1 ust. 2 ustawy, ale i art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji, w świetle których granice prawa do informacji publicznej oraz tryb jej udzielenia stanowią materię ustawową i w efekcie nie mogą być modyfikowane przez akty prawne niższe w hierarchii źródeł prawa, a tym bardziej przez akty w ogóle się do tych źródeł niezaliczające. Innymi słowy, prawo to musi być kształtowane przez ustawę, tj. akt normatywny uchwalony przez parlament, podpisany przez Prezydenta i opublikowany w Dzienniku Ustaw. Przepisy wewnętrzne, regulaminowe, instrukcje czy inne formy tzw. prawa powielaczowego, które nawet nie zawsze są łatwo dostępne, nie mogą być podstawą kierowanej do obywatela decyzji odmawiającej mu skorzystania z konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. W tym kontekście przywołać należy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r., sygn. akt K 38/01 (Dz. U. Nr 156, poz. 1306, OTK-A 2002, nr 5, poz. 59). W jego uzasadnieniu Trybunał podkreślił, że akty podustawowe nie mogą regulować aspektów materialnych prawa do informacji publiczne ani tych jego aspektów proceduralnych, które mogłyby mieć wpływ na jego treść i zakres, wyznaczane przez Konstytucję i ustawy. Trybunał Konstytucyjny dopuścił jedynie możliwość doprecyzowania przez takie akty kwestii stricte techniczno-porządkowych, związanych z uwarunkowaniami lokalnymi,

tj. uszczegółowienia rozwiązań ustawowych, nie zaś zastępowania ich. Akty te nie mogą wszak wiązać obywateli i odnosić się do ich uprawnień.

Podsumowując, art. 1 ust. 2 ustawy wyłącza jej zastosowanie jedynie wtedy, gdy ustawy nie da się pogodzić z przepisami ustaw szczególnych regulujących odmienne zasady i tryb udzielenia informacji, a nie z rozwiązaniami przyjętymi

w innych aktach (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 45; por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2026/13, LEX nr 1528985, w świetle którego zapewnienie radnemu gminy dostępu do informacji w statucie gminy nie wyłącza jego prawa do uzyskania tej informacji

w trybie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznej). Dlatego wniosek skarżącego powinien być rozpatrzony przez Koło Łowieckie w trybie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznej, a działania czy zaniechania Koła w tym przedmiocie muszą być rozpatrzone przez sąd administracyjny w oparciu o wzorce normatywne wynikające z tej ustawy, niezależnie od treści statutu.

Statut ten zresztą w ogóle nie mógł regulować zasad i trybu udzielenia informacji publicznej, gdyż zagadnienie to nie należy do materii statutowej zgodnie

z art. 32 ust. 4 ustawy-Prawo łowieckie, na podstawie którego go uchwalono. Bez tego upoważnienia ustawowego statut nie może niejako autonomicznie wyłączyć zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje więc to, czy objęte zarzutami kasacyjnymi przepisy statutu mogły zapewnić skarżącemu dostęp do żądanej przez niego informacji.

Powyższe wywody przesądzają o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku, który opiera się na całkowicie odmiennej, błędnej wykładni art. 1 ust. 2 ustawy oraz wynikającym z niej niewłaściwym stanowisku co do roli statutu.

Nie oznacza to jednak, że zachodzą podstawy do uwzględnienie wyrażonego w skardze kasacyjnej wniosku o zastosowanie art. 188 P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie może być uznany za kompletny, nie zawiera w szczególności pisma z dnia 19 stycznia 2014 r., którym Koło Łowieckie miało ustosunkować się do wniosku skarżącego. Nie pozwala to na rozwianie wszelkich wątpliwości, które mają wpływ na ocenę, czy Koło Łowieckie pozostawało w bezczynności, a w razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej w tym zakresie, na rozważenia stopnia naruszenia prawa,

z jakim ta bezczynność nastąpiła. Ustalenie tych okoliczności jest niezbędne

z punktu widzenia art. 149 P.p.s.a. przewidującego środki prawne, jakie przysługują sądowi administracyjnemu w przypadku stwierdzenia bezczynności, w tym wymierzenia organowi grzywny, czego skarżący konsekwentnie się domaga. Ponadto podkreślić trzeba, że Sąd pierwszej instancji, kierując się błędną wykładnią art. 1 ust. 2 ustawy, w ogóle tych okoliczności nie zbadał według kryteriów wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, która znajdowała w sprawie zastosowanie. W takim stanie rzeczy jakakolwiek wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego na ten temat niejako zastępowałaby kontrolę, której Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził, a przez to byłaby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności.

Sąd pierwszej instancji powinien zatem ponownie rozpoznać sprawę, przyjmując powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Winien przy tym również mieć na względzie czynniki, które nakazują zindywidualizować ocenę postawy Koła Łowieckiego. Jest poza sporem, że kwalifikując charakter informacji (prosta czy przetworzona), a co za tym idzie szacując nakład pracy, z jakim musi wiązać się jej udostępnienie, należy mieć na względzie liczbę i treść wszystkich wniosków kierowanych do tego podmiotu przez skarżącego. W pewnych wypadkach szeroki zakres żądanych informacji może wymagać takich działań organizacyjnych

i zaangażowania takich środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania zobowiązanego do jej udzielenia i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, choćby składała się z sumy informacji prostych znajdujących się w posiadaniu organu, musi być uznana za informację przetworzoną, ponieważ wspomniane czynności prowadzą do wytworzenia zbioru informacji, który nie istniał w chwili wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, LEX nr 1094536). Nie można zarazem tracić z pola widzenia specyfiki podmiotu udostępniającego informację publiczną, w szczególności jego zasobów, determinujących zdolność do wykonania tego zadania. W efekcie do podmiotów, których główną rolą nie jest wykonywanie funkcji organów administracji publicznej,

w tym udostępnianie informacji publicznej, należy odnieść łagodniejszy standard niż do podmiotów dysponujących fachowym aparatem przygotowanym do opracowania

i udostępnienia tej informacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1928/14, LEX nr 1985791). Również sposób wywiązania się z obowiązków nałożonych przez ustawę o udostępnieniu informacji publicznej musi być dopasowany do środków technicznych podmiotów innych niż te, które są "typowymi" adresatami tych obowiązków, np. stowarzyszeń czy zrzeszeń.

W ich przypadku można dopuścić w większym stopniu udzielenie informacji poprzez jej wyłożenie do wglądu, bez potrzeby sporządzania odrębnych materiałów w formie kserokopii czy tzw. skanów. Koło Łowieckie powinno jednakże wykazać, że przed wniesieniem skargi stworzyło skarżącemu tego rodzaju możliwość, z której ten nie skorzystał. Udowodnienie tego faktu w toku postępowania sądowego oznaczałoby, że skarżącemu zagwarantowano warunki dostępu do informacji, np. poprzez powiadomienie go na piśmie o miejscu i czasie, kiedy może zapoznać się z interesującymi go dokumentami. W konsekwencji wykluczałoby uwzględnienie skargi i wręcz nakazywałoby ją uznać za wyraz niezasługującego na ochronę nadużycia prawa do informacji publicznej.

Podzielić wypada pogląd wypowiedziany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 3278/14, skądinąd wydanym w innej sprawie, w której skarżący zarzucał bezczynność Kołu Łowieckiemu, że ostatnio wskazane względy przemawiają także na rzecz zastosowania mniej surowych kryteriów przy ewentualnym nakładaniu grzywny piętnującej bezczynność. Koło Łowieckie samodzielnie m.in. ze składek członkowskich finansuje wszak swoją działalność, która ma charakter niezarobkowy

i służy ochronie środowiska, toteż grzywna nie może mieć wpływu na stopień realizacji jego celów, a jej wysokość musi być dostosowana nie tylko do rozmiarów naruszenia prawa, ale i do środków, jakimi Koło dysponuje. Nie można się z kolei zgodzić z argumentem podniesionym w odpowiedzi na skargę, do którego Sąd pierwszej instancji w ogóle się nie odniósł, że jakiekolwiek znaczenie w analizowanej materii może mieć grzywna wymierzona Kołu Łowieckiemu postanowieniem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SO/Lu 151/13, skoro sankcjonowała ona niewykonanie obowiązku polegającego na przekazaniu skargi wraz z odpowiedzią na nią i z aktami sprawy, a nie to, jak Koło ustosunkowało się do wniosku skarżącego z dnia 21 października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast w zakresie wniosku

o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego, który został ustanowiony

z urzędu w ramach prawa pomocy. Należy to bowiem do Sądu pierwszej instancji, który udzielił prawa pomocy i jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie na zasadzie art. 250 P.p.s.a. oraz przepisów w sprawie opłat za czynności radców prawnych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej

z uwzględnieniem czynności dokonanych w toku postępowania kasacyjnego.