Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 6/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia P. Spółka z o.o. z siedzibą w W., reprezentowanej przez pełnomocnika M. K., na postanowienie Wojewody P. z [...] lipca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania, uchylił ww. postanowienie w całości.

Postanowienie GINB wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z [...] lipca 2018 r., znak: [...], Wojewoda P. zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Ł. z [...] stycznia 2018 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na terenie obejmującym nieruchomość nr ewid. [...] położoną w Ł.

Na powyższe postanowienie organu wojewódzkiego zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła P. Spółka z o.o. Zażalenie zostało wniesione w terminie.

Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że aby móc skorzystać możliwości, którą daje art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje nie jest możliwe zawieszenie postępowania administracyjnego w opisanym trybie. Z treści uzasadnienia postanowienia Wojewody P. z [...] lipca 2018 r., znak: [...], wynika, że przyczyną zawieszenia ww. postępowania jest niezakończone postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta Ł. z [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z [...] grudnia 2017r., sygn. akt [...], uchylającym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ww. decyzji Burmistrza Miasta Ł. z [...] sierpnia 2015 r.

Organ wojewódzki uznał, że Burmistrz Miasta Ł., mając na względzie ww. wyrok WSA w R., ponownie rozpatrując sprawę w postępowaniu wznowieniowym może wydać rozstrzygniecie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Taki stan rzeczy, w opinii tego organu, "oznaczałby, że brak byłoby decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (w art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.) pozwalającej na wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr ewid. [...] położonej w Ł.". Wobec tego przeprowadzenie postępowania odwoławczego przez Wojewodę P. uzależnione jest od ponownego załatwienia wznowionego postępowania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania. GINB wskazał, że decyzja Burmistrza Miasta Ł. z [...] sierpnia 2015 r. jest decyzją ostateczną. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nieprawomocnym wyrokiem z [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...], WSA w R. uchylił jedynie zapadłe w postępowaniu wznowieniowym decyzje w przedmiocie odmowy uchylenia ww. decyzji lokalizacyjnej. Organ drugiej instancji powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślił, że sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 k.p.a., niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej.

Z uwagi na powyższe, GINB uznał, że nie istnieje zależność pomiędzy ww. postępowaniem wznowieniowym, czy też postępowaniem sądowym ze skargi na rozstrzygnięcie zapadłe w tym postępowaniu, a prowadzonym postępowaniem odwoławczym.

GINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie, gdzie przedmiotem kontroli było samo postanowienie Wojewody M. o zawieszeniu postępowania, w sytuacji stwierdzenia braku podstaw prawnych do wydania takiego rozstrzygnięcia przez ww. Wojewodę, konieczne i zarazem wystarczające było samo wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Z decyzją GINB nie zgodził się M. S. ("Skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na treść wydanego postanowienia, a to:

• przepisu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez uznanie, że treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia [...] grudnia 2017 roku, sygn. akt [...], nie będzie miała wpływu na przedmiotowe postępowanie po jego ewentualnym uprawomocnieniu, w sytuacji, kiedy orzeczenie to uchyliło prejudykat dla przedmiotowej decyzji, a z uzasadnienia wyroku wynika, że skala naruszeń przepisów przez Burmistrza Ł. niejako zmusi go do uchylenia decyzji o zatwierdzeniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, i przeprowadzenie postępowania od początku, a co za tym idzie, koniecznym jest zawieszenie niniejszego postępowania, gdyż brak jest decyzji, pozwalającej na wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę;

• przepisu art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji bez przekonującego przytoczenia, które przesłanki do odmowy zawieszenia postępowania organ uznał za wykazane, ważne i udowodnione, a które nie,

• przepisu art. 6 i 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez działanie w sposób podburzający zaufanie obywateli do organów publicznych, w szczególności poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w sprawie, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością dojdzie do jej uchylenia - ze względu na wzruszenie orzeczenia, na podstawie którego niniejsza decyzja zostaje wydana.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ocena zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego, a wymóg ten – w ocenie Skarżącego – spełniony jest w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Skarżącego, GINB zaniechał ustalenia związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym, uznając jedynie, że żadna z tych decyzji nie ma związku z drugą. Tymczasem, Skarżący uważa, że przesłanki uchylenia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania są liczne, wykazane w uzasadnieniu przywoływanego wyroku WSA w R. Tym samym, oczywistym jest, że wynik tamtej sprawy będzie miał wpływ na niniejsze postępowanie. Organ w ogóle nie wziął pod uwagę ewentualnych negatywnych i nieodwracalnych następstw dalszego biegu postępowania o wydanie decyzji zezwalającej na budowę w sytuacji, kiedy o tym postępowaniu, co wynika z wyroku WSA w R. ([...]), mieszkańcy, a przede wszystkim strony, nie zostali prawidłowo poinformowani.

W tym stanie rzeczy, według Skarżącego prawidłowo uczynił Wojewoda P. zawieszając postępowanie w przedmiotowej sprawie. Postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiera wiele nieścisłości, niejasności i nie przewiduje wszystkich następstw swojego działania, i należy je usunąć z porządku prawnego jako wadliwe.

Mając to na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie GINB z [...] października 2018 r., znak: [...], uchylające postanowienie Wojewody P. z [...] lipca 2018 r., znak: [...] o zawieszeniu postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Starosty Ł. z [...] stycznia 2018 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Spółka z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na terenie obejmującym nieruchomość nr ewid. gr. [...] położoną w Ł.

GINB uznał bowiem, że nie stanowi zagadnienia prawnego fakt uchylenia przez WSA w R. nieprawomocnym wyrokiem z [...] grudnia 2017r. (sygn. akt [...]) decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta Ł. z [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Ł. z [...] sierpnia 2015r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, na której opierał się Starosta Ł. wydając decyzję z [...] stycznia 2018 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę dla P. Spółka z o.o.

Kluczowe znaczenie w sprawie ma zatem rozstrzygnięcie spornego problemu, czy okoliczność toczącego się – wskutek ww. wyroku WSA w R. – postępowania nadzwyczajnego dotyczącego decyzji wpadkowej, na podstawie której wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, którą to kontroluje Wojewoda P. w postępowaniu odwoławczym, stanowi rzeczone zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wskazać zatem na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Na "zagadnienie wstępne", o którym mowa w powyższym przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych organ jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie omawianego przepisu wówczas, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde – zarówno pozytywne, jak i negatywne – zakończenie postępowania. Chodzi tu zatem o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, publ. CBOIS).

Przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ obowiązany jest ustalić, czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a stwierdzonym zagadnieniem. O występowaniu takiego związku przesądzać będą przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną decyzji administracyjnej. W razie gdy związek ten nie występuje, organ obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania". Podobnie przyjął NSA w wyroku z 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 541/18, podnosząc, że "Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego". Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu ww. przepisu jest więc istnienie ścisłej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji; "brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji" (zob. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1268/16). Przedstawiając w ten też sposób pojęcie zagadnienia wstępnego, NSA w wyroku z 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 1067/15 dodatkowo stwierdził, że "Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają, co do zasady, wpływu względy natury celowościowej ani ekonomiki postępowania".

W ocenie tutejszego Sądu, oczekiwanie na zakończenie postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym (wznowieniowym), nie dotyczącym jednak bezpośrednio decyzji ostatecznej Starosty Ł. z [...] stycznia 2018 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Spółka z o.o. pozwolenia na budowę, od której odwołanie rozpatruje Wojewoda P., nie wyczerpuje przesłanki zawieszenia postępowania, określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak już wyjaśniono, zagadnienie wstępne musi mieć bowiem charakter prawny, a nie faktyczny. Stanowisko takie uzasadnione jest koniecznością jego rozstrzygnięcia (przez inny organ lub sąd). Natomiast ustalenie stanu faktycznego sprawy należy do organu prowadzącego sprawę. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na wynik (przebieg) sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstawy do zawieszenia postępowania. Zagadnienie wstępne musi mieć bezpośredni wpływ na możliwość rozpatrzenia sprawy. Jeżeli wpływ ten ma charakter jedynie pośredni, to zawieszenie postępowania jest niedopuszczalne (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2019r., sygn. akt II OSK 931/17; z 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 804/16).

Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającym zawieszenie postępowania, nie jest zatem sam fakt toczenia się przed innym organem lub sądem postępowania, którego wynik może mieć wpływ na treść decyzji w postępowaniu właściwym, lecz jest nim określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej prowadzącego postepowanie właściwe.

Przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) wskazują, iż podstawą pozwolenia na budowę musi być ważna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) jest decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymagana w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś, do treści art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor jest zobowiązany dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego).

Ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustaleniu lokalizacji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela dominujący pogląd doktryny i orzecznictwa, uznając je za własny, w zgodzie z którym, jeżeli na dzień rozstrzygnięcia sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy (lub lokalizacji inwestycji celu publicznego), nie ma podstaw do przyjęcia, że w sprawie występuje przeszkoda do wydania decyzji, z uwagi na toczące się postępowanie wznowieniowe, w którym potencjalnie tylko może dojść do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy (decyzji lokalizacyjnej) (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. II OSK 363/10; z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09; z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2195/12; wyrok WSA w Rzeszowie z 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1294/18; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 27 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 141/11).

Z przywołanych wyżej wyroków wynika, że wszczęcie postępowania wznowieniowego w stosunku do ostatecznej decyzji wpadkowej, którą w rozpatrywanej sprawie stanowi decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego, nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznych, decyzja wpadkowa ma moc obowiązującą do czasu jej uchylenia lub zmiany. Natomiast jej kontrola pod względem zgodności z prawem w wyniku wznowienia postępowania odbywa się w odrębnym postępowaniu administracyjnym uregulowanym w art. 145-152 k.p.a. W sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje taka decyzja ostateczna, której wydanie zgodnie przepisami Prawa budowlanego wymagane jest przed wydaniem pozwolenia na budowę, nie ma podstaw do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania zwykłego prowadzonego w sprawie wydania pozwolenia w związku ze wszczęciem postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją innego organu, wydaną również postępowaniu zwykłym. GINB zasadnie wobec tego wyprowadził wniosek, że fakt zainicjowania takiego postępowania nie stwarza stanu braku możliwości rozpatrzenia sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Oznacza to, że organ ma obowiązek zbadać czy przedłożony projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym oczywistym jest, że taka decyzja musi być decyzją ostateczną.

W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że inwestor na dzień zawieszenia postępowania przez organ legitymował się ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sprawie niniejszej po złożeniu przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę wszczęto jedynie postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji publicznego.

Według Sądu wszczęcie takiego postępowania nie tamuje jednak możliwości ubiegania się przez inwestora o uzyskanie pozwolenia na budowę. Ustawa - Prawo budowlane nie uzależnia możliwości wydania pozwolenia na budowę od tego, czy toczy się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w odniesieniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dopóki decyzja taka nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że samo wznowienie postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 k.p.a. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. W razie zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie główne nie może być zawieszone na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie wyłącza to jednak możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej co do istoty, gdy w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. II OSK 363/10, a także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 grudnia 2017r. sygn. akt II SA/Ol 768/17).

Wymaga także podkreślenia, że z akt sprawy oraz wyroku WSA R. z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...], na który powołuje się Skarżący wynika, iż postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zostało wszczęte na wniosek strony, która uważa, że została pominięta w tym postępowaniu, co nie oznacza jeszcze, że nawet w przypadku uznania tego podmiotu za stronę postępowania warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w kształcie ustalonym w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zostaną zmienione przez właściwy organ.

Organ odwoławczy, w tym przypadku Wojewoda M., rozpoznając sprawę merytorycznie, orzekać powinien według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji w drugiej instancji. Oznacza to, iż ma on obowiązek uwzględnić okoliczność funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Wydanie zatem merytorycznej decyzji przez organ wojewódzki jest w niniejszej sprawie możliwe i nie jest uzależnione od zakończenia postępowania nadzwyczajnego w sprawie prowadzonej przez inny organ, skoro zarówno w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, jak i obecnie, decyzja lokalizacyjna inwestycji celu publicznego była i jest ostateczna (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2195/12).

Z przedstawionych względów, tutejszy Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie GINB nie narusza przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również w działaniu ww. organu naruszenia innych przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co zarzucono w skardze.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.