Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 635/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję tego organu
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Sędziowie NSA Andrzej Irla WSA Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi G.F. , Z.F. i W.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących G.F. , Z.F. i W.F. kwotę 971 / dziewięćset siedemdziesiąt jeden / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

G. F., W. F. i Z. F., reprezentowani przez radcę prawnego K. M., złożyli wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia 22 maja 2006 r., znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 16 grudnia 1977 r., nr [...], w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, który wszedł w życie w dniu 29 grudnia 2008 r. (publ. Dz. U. z 2008 r. Nr 229, poz. 1539), na mocy którego orzeczono o niezgodności z Konstytucją przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia 4 marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sprawie [...] odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia 22 maja 2006 r., znak [...].

Decyzją z dnia 24 sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sprawie [...] uchyliło decyzję Kolegium z dnia 4 marca 2009 r., znak [...] i orzekło o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 maja 2006 r., znak [...].

Kolegium Odwoławcze przyjęło, że nie istnieją podstawy prawne przemawiające za odmową prowadzenia postępowania w trybie wznowienia postępowania w sytuacji, gdy kontrolowana decyzja jest równocześnie przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tych przyczyn oraz przy uwzględnieniu faktu, że Wnioskodawcy byli stroną postępowania administracyjnego zakończonego opisaną powyżej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 maja 2006 r., znak [...], a wniosek o wznowienie złożony został w ustawowym terminie, konieczne było uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 marca 2009 r. i wznowienie postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 26 kwietnia 2010 r. znak [...], po przeprowadzeniu postępowania, odmówiło uchylenia decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu wskazano, że uwzględniając fakt, że uznany za niekonstytucyjny przepis (tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a.) miał zastosowanie przy orzekaniu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 maja 2006 r., znak [...], uzasadnione było wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją oraz przeprowadzenie merytorycznego postępowania.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławcze powołało się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1072/07, na mocy którego oddalono skargę G. F., Z. F. i W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 maja 2006 r., znak [...]. Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie jest uprawnione do wyrażania odmiennych ocen niż wynikające z oceny przedstawionej przez Sąd, gdyż zgodnie z przepisem art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Kolegium podkreśliło, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowo-administracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, w tym także w sprawie stwierdzenia nieważności aktu i wznowienia postępowania administracyjnego oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowo-administracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji.

Ponadto Kolegium Odwoławcze wskazało, że pismem z dnia 8 grudnia 2009 r. Wydziału Organizacji i Nadzoru Urzędu Miasta K., znak [...], udzielono informacji, że w aktach osobowych S. K. brak jest upoważnienia do wydania decyzji imieniem Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 16 grudnia 1977 r., nr [...]. Ustalenia w omawianym zakresie pokrywają się z ustaleniami dokonanymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 maja 2006 r., znak [...], które stanowiło przedmiot oceny sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu wskazano również, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a., którego niekonstytucyjność stwierdzono wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, nie kwalifikuje się jako przepis ustawy, na podstawie którego została wydana kontrolowana decyzja. Przepis ten jest przepisem prawa procesowego i nie stanowił podstawy prawnej orzekania decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 maja 2006 r., znak [...]. Uchylenie decyzji dotychczasowej we wznowionym postępowaniu z powołaniem się na przesłankę wynikającą z art. 145a § 1 K.p.a. możliwe jest wówczas, gdy za niekonstytucyjny uznany zostanie przepis stanowiący podstawę wydania decyzji. Sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, a zastosowanie przepisu w sposób określony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 pozostawałoby bez wpływu na kierunek rozstrzygnięcia wydanego w rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 16 grudnia 1977 r., nr [...]. Dlatego też przesłanka z art. 145a § 1 K.p.a. nie została spełniona. Podkreślono także, iż nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie złożyli G. F., W. F. i Z. F. reprezentowani przez radcę prawnego K. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpoznanie sprawy co do istoty, w tym przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie art. 149 § 2 K.p.a., albowiem pomimo wznowienia postępowania nie przeprowadzono postępowania co do istoty;

2) błędną wykładnię art. 145a K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, że uznanie niezgodności z Konstytucją przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 27 § 1 K.p.a. nie stanowi okoliczności uzasadniającej uchylenie decyzji ostatecznej;

3) naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., albowiem Kolegium nie umożliwiło Stronie wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czym naruszono prawo Strony do czynnego udziału w postępowaniu i pozbawiono Stronę informacji, że dowody od których zależy wynik niniejszej sprawy nie zostały przeprowadzone;

4) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. wobec niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy przez nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez Stronę.

W uzasadnieniu wskazano, że skoro w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 maja 2006 r. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy brał udział ten sam członek organu kolegialnego, który rozstrzygał sprawę w I. instancji, to uznane za niekonstytucyjne przepisy stały się postawą prawną, w oparciu o którą ostateczna decyzja została wydana. W ocenie stron, odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej prowadzi do usankcjonowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stanu, w którym dwukrotnie ta sama osoba uczestniczyła w rozpoznawaniu jednej sprawy w obu instancjach, co jest sprzeczne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, porządkiem prawnym i zasadą demokratycznego państwa prawnego. W uzasadnieniu wniosku zwrócono również uwagę na okoliczność, że postanowieniem z dnia 20 lipca 2009 r. organ wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 maja 2006 r. z uwagi na nowe dowody zaistniałe w sprawie. W związku z faktem, że na podstawie art. 149 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej powinien zbadać istnienie wszystkich przyczyn wznowienia postępowania (z wyjątkiem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), Kolegium Odwoławcze powinno z urzędu ustalić, że w niniejszej sprawie zachodzi dodatkowo przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., co obliguje organ do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie.

Ponadto w ocenie stron, drugi etap postępowania wznowieniowego (tj. rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną) ma miejsce jedynie pozornie, albowiem Kolegium Odwoławcze uznało, że jest związane orzeczeniami sądów administracyjnych wydawanych w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Prowadząc wznowione postępowanie w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, organ administracji nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Organ prowadzący wznowione postępowanie powinien sprawę prowadzić zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organem I. instancji. Powinien więc również przeprowadzić postępowanie dowodowe, zwłaszcza gdy strona wnioskuje o przeprowadzenie dowodów dotychczas nieprzeprowadzonych. Poprzestanie na ustaleniach, czy postępowanie zakończone decyzją ostateczną było dotknięte wadą wskazaną w art. 145a K.p.a. jest rażącym naruszeniem prawa, stąd skarżona decyzja powinna zostać uchylona, a postępowanie wznowieniowe powinno objąć przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy.

Decyzją z dnia 14 stycznia 2011 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 149 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 kwietnia 2010 r. znak [...].

W uzasadnieniu Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgodnie z przepisem art. 145a § 1 K.p.a., można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

W przedmiotowej sprawie G. F., W. F. i Z. F., reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego K. M. złożyli wniosek o wznowienie postępowania w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, który wszedł w życie w dniu 29 grudnia 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 229, poz. 1539), na mocy którego orzeczono o niezgodności z Konstytucją przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że art. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 nie stanowił podstawy prawnej orzekania decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 maja 2006 r., znak [...]. Uchylenie decyzji dotychczasowej we wznowionym postępowaniu z powołaniem się na przesłankę wynikającą z art. 145a § 1 K.p.a. możliwe jest wówczas, gdy za niekonstytucyjny uznany zostanie przepis stanowiący podstawę wydania decyzji, co znajduje potwierdzenie w sformułowaniu ustawowym art. 145a § 1 in fine K.p.a. Jak wskazano, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, a zastosowanie przepisu w sposób określony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 pozostawałoby bez wpływu na kierunek rozstrzygnięcia wydanego w rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 16 grudnia 1977 r., nr [...]. Stwierdzono zatem, iż przesłanka z art. 145a § 1 K.p.a. nie została spełniona.

Jednocześnie Kolegium Odwoławcze wskazało, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 16 grudnia 1977 r., nr [...], zatwierdzającej umowę nr [...] z dnia 11 listopada 1977 r. zawartą między W. F. a Spółdzielnią Kółek Rolniczych [...] z siedzibą we W. wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1027/08. Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 443/09, opub. w LEX nr 501813), przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowo-administracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, w tym także w sprawie stwierdzenia nieważności aktu i wznowienia postępowania administracyjnego oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowo-administracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji. Skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a Sąd zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1230/08, opub. w LEX nr 493588). W świetle powyższego Kolegium Odwoławcze związane jest przedstawioną powyżej oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1072/07 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1524/09. Przywołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a w nowym postępowaniu administracyjnym w zakresie danej sprawy organ administracji nie jest uprawniony do wyrażania odmiennych ocen niż te, wynikające z oceny przedstawionej przez Sąd w zakresie dotyczącym sprawy zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 maja 2006 r., znak [...], która była przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ze skargą na powyższą decyzję wystąpili do sądu administracyjnego G. F., Z. F. i W. F., zastępowani przez radcę prawnego K. M.. Zakwestionowanej decyzji zarzucili:

a) błędną wykładnię art. 145a K.p.a. w związku z art. 151 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że uznanie niezgodności z Konstytucją przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 27 § 1 K.p.a. nie stanowi okoliczności uzasadniającej uchylenie decyzji ostatecznej;

b) błędną wykładnię art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. oraz w związku z art. 133 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. i art. 193 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010r. (sygn. I OSK 1524/09) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2008r. (sygn. akt lI SA/Kr 1072/07) wiąże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w ten sposób, że pomimo zaistnienia nowego dowodu pozwalającego na odtworzenie treści Statutu Urzędu Dzielnicowego [...] obowiązującego w 1977 r. mogącego doprowadzić do zmiany ustalonego stanu faktycznego sprawy, nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego co do nowych dowodów oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 maja 2006r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 grudnia 1977 r.;

c) naruszenie art. 149 § 2 K.p.a., albowiem pomimo wznowienia postępowania nie przeprowadzono postępowania co do istoty sprawy;

d) naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., albowiem w obu instancjach nie zapewniono skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, czym naruszono prawo skarżących do czynnego udziału w postępowaniu i pozbawiono ich informacji, iż dowód od którego zależy wynik niniejszej sprawy nie zostanie przeprowadzony.

W związku z powyższymi zarzutami wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 stycznia 2011 r. w całości, uchylenie poprzedzającej ją decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2010 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto w oparciu o przepis art. 200 i następne P.p.s.a. wnieśli o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego dla każdego ze skarżących po 240 złotych oraz kosztów opłaty skarbowej od odpisów pełnomocnictw po 17 zł dla każdego ze skarżących.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać m. in. powołanie podstawy prawnej. Podstawą prawną decyzji są nie tylko przepisy o charakterze materialnoprawnym, ale także przepisy o naturze proceduralnej. Niewskazanie przepisu prawnego w treści decyzji nie oznacza, że pominięty przepis nie stanowi podstawy prawnej decyzji. Takim właśnie przepisem jest art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. odczytywany w związku z art. 27 § 1 K.p.a. i art. 127 § 3 K.p.a., który określa skład organu kolegialnego rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 maja 2006 r. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy brał udział ten sam członek organu kolegialnego, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji, to już z założenia ww. przepisy stały się podstawą prawną, w oparciu o którą ostateczna decyzja został podpisana przez tego samego członka Kolegium. Ponadto w skardze zarzucono, że Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło wniosków dowodowych przedstawionych przez skarżących w dniu 18 września 2009 r. i 28 września 2009 r. G. F., W. F. i Z. F. podnieśli również, że Kolegium Odwoławcze dokonało błędnej wykładni przepisu art. 153 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz ponownie powołując argumentację przytoczoną w zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako P.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala ją, co wynika z art. 151 P.p.s.a.

Skarga jest zasadna, a zaskarżonej w tej sprawie decyzje podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Sąd stwierdza przy tym, że w przypadku, gdy toczą się dwa odrębne wznowieniowe postępowania administracyjne, pomiędzy tymi samymi stronami i dotyczące wznowienia postępowania zakończonego tą samą decyzją, organ administracyjny winien rozważyć celowość połączenia obu tak prowadzonych postępowań w jednym postępowaniu ocenić zaistnienie przesłanek wznowieniowych.

W tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że nie zachodzi żadna z przesłanek wynikających z art. 145 § 1 K.p.a., a także nie zachodzi przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. To jest istotna sporu w tej sprawie.

Sąd stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie podziela.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 Sąd ten wyjaśnił, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie 1 K.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Sprawę jednoznacznie przesądził Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji RP.

Tym samym skoro udział w wydaniu decyzji z dnia 14 grudnia 2005 r. znak Kol. Odw. [...] i w wydaniu decyzji z dnia 22 maja 2006 r. znak [...] rozpoznającej wniosek o ponownie rozpoznanie sprawy zakończonej ww. decyzją z 14 grudnia 2005 r. brała udział ta sama osoba, to nie można uznać, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Powołany przepis wyraźnie bowiem stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 i 27 K.p.a.

W zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 stycznia 2011 r. znak [...] Kolegium Odwoławcze wyraźnie wskazało, że postawą do jej wydania jest art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że skoro art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 nie stanowił podstawy prawnej wydania decyzji przez Kolegium Odwoławcze, to nie jest dopuszczalnym uchylanie decyzji wydanej z naruszeniem zakazu dwukrotnego brania udziału w sprawie przez tego samego członka Kolegium. Podstawą uchylenia takiej decyzji byłby bowiem tylko przepis prawa materialnego, który stanowiłby podstawę merytoryczną wydawania decyzji w sprawie, a podstawę wznowieniową takiego "merytorycznego" przepisu należałoby poszukiwać w art. 145a K.p.a.

Sposoby zakończenia postępowania wznowieniowego reguluje art. 151 K.p.a. Wprawdzie przepis ten nie zawiera katalogu zamkniętego sposobów zakończenia postępowania (pomija np. umorzenie postępowania wznowieniowego), tym niemniej na potrzeby tej sprawy zakres rozstrzygnięć z art. 151 jest wystarczający. Zgodnie z tym przepisem organ administracyjny, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. wydaje decyzję, w której:

a) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., art. 145a K.p.a. lub art. 145b K.p.a., albo

b) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., art. 145a K.p.a. lub art. 145b K.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, albo

c) stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie przesłanka wznowieniowa zaistniała. Polegała ona na udziale tej samej osoby w wydaniu dwóch decyzji (z 14 grudnia 2005 r. i 22 maja 2006 r.) w ramach jednego postępowania administracyjnego, w którym wydając drugą decyzję (z 22 maja 2006 r.) kontrolowano prawidłowość postępowania przy wydaniu pierwszej decyzji (z 14 grudnia 2005 r.).

Tym samym skoro istniała podstawa wznowienia postępowania, to konsekwencją uznania tej okoliczności powinno być uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę. Tym samym podstawą wydania takiej decyzji powinien być art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., a nie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 768/09, opub. w LEX nr 597846 zawarł pogląd, zgodnie z którym "1. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. (...) ". Z tym stanowiskiem, powszechnie przyjmowanym w orzecznictwie sądowym, należy się zgodzić (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 1995 r., sygn. akt III SA 430/94, opub. w M. Pod. 1996 r. nr 1; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, opub. w LEX nr 484887). Tym samym należało przyjąć, że skoro wszczęte zostało postępowanie wznowieniowe w związku z powołaniem się przez stronę na istnienie przesłanki wznowienia, następnie w toku postępowania wznowieniowego istnienie tej przesłanki potwierdziło się, to należało wydać decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 K.p.a.

Tylko zaś wówczas, gdyby w wyniku przeprowadzenia postępowania organ nie stwierdził zaistnienia podstawy wznowienia, wówczas powinno się wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Jeszcze raz należy przytoczyć stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 768/09, opub. w LEX nr 597846, zgodnie z którym "decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa".

W tej sprawie Kolegium Odwoławcze zaprezentowało interesujący, aczkolwiek nie podzielany przez skład Sądu pogląd, zgodnie z którym nawet zaistnienie przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. nie powoduje uchylenia dotychczasowej decyzji, jeżeli taka przesłanka nie miała wpływu na merytoryczną treść rozstrzygnięcia. Taką możliwość ustawodawca przewidział, aczkolwiek nie związał z nią możliwości wydania decyzji określonej art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a. (a więc właśnie sytuacji, w której w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej), organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Odrębną kwestią jest, podnoszona przez Kolegium Odwoławcze, ocena związania tego organu wyrokami sądu administracyjnego. Stanowisko Kolegium Odwoławczego wydaje się sprowadzać do tego, że skoro decyzję z dnia 22 maja 2006 r. już oceniał sąd administracyjny, to stanowisko sądu jest wiążące w taki sposób, że w istocie nie pozwala ono na ocenę danej sprawy niezależnie od trybu prowadzonego postępowania. Takie stanowisko jest tylko częściowo trafne. Jeżeli dana decyzja (dane postępowanie) było przedmiotem kontroli sądu administracyjnego i sąd administracyjny skargę oddalił, to nie oznacza to zakazu wszczynania postępowań nadzwyczajnych wobec takiej decyzji. W przeciwnym razie wyrok sądu oddalający skargę na decyzję wydana w trybie "zwykłym" wykluczałby a limine dopuszczalność wszczynania np. postępowania wznowieniowego. Taka zaś regulacja, jako ograniczająca prawa stron, musiałaby wynikać wprost z przepisów prawa. Skoro jednak nawet po wyroku sądu administracyjnego wszczęcie postępowania wznowieniowego jest dopuszczalne, tym samym należy przyjąć, że nie może to być fikcyjne postępowanie, w którym organ wyda postanowienie o wszczęciu postępowania, po czym stwierdzi, że skoro dana decyzja była przedmiotem kontroli sądu to żadne ustalenia w tym zakresie nie są możliwe. Takie stanowisko równałoby się z odmową wznowienia postępowania. W ocenie Sądu należy przyjąć inny pogląd. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. tylko ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania w danej sprawie wiążą i organ i sąd. Tylko więc te okoliczności faktyczne i prawne, co których sąd w prawomocnym wyroku przesądził ich znaczenie i sposób oceny wiążą organy orzekające w danej sprawie, o ile nie ulegał zmianie stan prawny lub w istotnym zakresie stan faktyczny sprawy. Obowiązkiem organu jest zaś czynić ustalenia poza oceną prawną i wskazaniami, w zakresie objętym i wymaganym danym tokiem postępowania. Istotą zaś postępowania wznowieniowego jest ujawnienie istotnej wady proceduralnej istniejącej w dacie wydania decyzji, o której organ i sąd nie wiedział.

Rekapitulując, w tej sprawie stwierdzenie zaistnienia podstawy wznowieniowej winno uzasadniać wydanie decyzji czy to na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. czy też na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. Wydając zaś decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Kolegium Odwoławcze musiałoby sprowadzić swoje postępowanie tylko do ustalania, czy zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, a nie merytorycznie rozpoznawać sprawę.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 151 K.p.a.) i stąd, na podstawie art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchyliło obie decyzje.

Odnosząc się do pozostałym zarzutów skargi należy wskazać, że częściowo zasadny jest zarzut skarżących zarzucający naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. Istotnie w aktach sprawy nie ma wyraźnego zawiadomienia stron z powołaniem się na art. 10 § 1 K.p.a., ale znajduje się pismo organu z dnia 13 października 2010 r. informujące o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i złożenia wyjaśnień. Po tej dacie, jak wynika z akt sprawy, organ nie prowadził postępowania dowodowego. Tym samym w ocenie Sądu brak zapoznania stron z materiałem dowodowym i umożliwienia im złożenia dodatkowych wyjaśnień bezpośrednio przed wydaniem zaskarżonej decyzji, tylko wtedy miałby znaczenie w sprawie, gdy to uchybienie mogło wpłynąć na wydanie decyzji o odmiennej treści niż ta, którą organ wydał. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie skarżący mieli prawo bieżącego wglądu w toczące się postępowanie. Tylko istotne naruszenie przepisów proceduralnych uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, a w okolicznościach tej sprawy naruszenie przez Kolegium Odwoławcze art. 10 § 1 K.p.a. takiej wady nie generuje. Oczywiście Sąd nie wskazuje, aby art. 10 K.p.a. nie powinien być stosowany lub brak jego zastosowania w tej sprawie nie jest wadą postępowania. Jest to wada, ale nie mająca w tej sprawie znaczenia.

Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie po ustaleniu, że zaistniałą przesłanka wznowienia postępowania, Kolegium Odwoławcze winno wydać decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 K.p.a., chyba że zaistnienie podstawa np. do umorzenia postępowania wznowieniowego. Zakres związania wyrokami sądów administracyjnych dotyczy tylko tych kwestii, co do których sądy te zajęły wyraźny pogląd prawny i nie uległy zmianie okoliczności prawne lub faktyczne, będące podstawą tej oceny.

O wstrzymaniu wykonywania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.