Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2701/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 6 i 7, art. 5 ust. 5, 9, 11
journal: Dz.U. 2009 nr 52 poz 420
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Koluszki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Łd 124/18 w sprawie ze skargi Gminy Koluszki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 11 grudnia 2017 r. nr PNIK-I.4131.938.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia wniosku dotyczącego przeznaczenia środków funduszu sołeckiego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Koluszki na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA) wyrokiem z 21 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Łd 124/18, oddalił skargę Gminy Koluszki (dalej: Gmina) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego (dalej: Wojewoda) z 11 grudnia 2017 r. nr PNIK-I.4131.938.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Koluszkach Nr XXXVIII/146/2017 z 6 listopada 2017 r. w sprawie rozpatrzenia podtrzymanego przez sołtysa wniosku dotyczącego przeznaczenia środków funduszu sołeckiego na 2018 r.

WSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że uchwałą z 6 listopada 2017 r. Rada Miejska w Koluszkach odrzuciła podtrzymany przez sołtysa wniosek Sołectwa Zielona Góra w sprawie rozdysponowania środków funduszu sołeckiego w 2018 r. na następujące przedsięwzięcia: organizacja dla mieszkańców sołectwa dwóch spotkań okolicznościowych na kwotę 4.000 zł oraz dalsze zagospodarowanie działki sołeckiej na kwotę 1.788,50 zł. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały Rada Miejska wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875; dalej: u.s.g.) oraz art. 5 ust. 10 ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301; dalej: u.f.s.).

Zdaniem organu nadzoru podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały powinien być art. 5 ust. 9 u.f.s., a nie art. 5 ust. 10. Przypomniano, że pismem z 13 października 2017 r. sołtys Sołectwa Zielona Góra działając na podstawie art. 5 ust. 6 u.f.s., podtrzymał odrzucony przez Burmistrza Koluszek wniosek z 16 września 2017 r. Zatem sołtys przekazał radzie wniosek przez siebie podtrzymany, a nie wniosek ponownie uchwalony przez zebranie wiejskie, o którym mowa w art. 5 ust. 7 u.f.s. Błędne wskazanie podstawy prawnej uchwały nie stanowiło jednak podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Podkreślono, że zgodnie z art. 5 ust. 9 u.f.s., w przypadku podtrzymania wniosku przez sołtysa, rada gminy rozpatruje ten wniosek w terminie 30 dni od dnia otrzymania. Rada gminy odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4 lub podtrzymany po terminie, o którym mowa w ust. 6. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) związany jest rozstrzygnięciem rady gminy.

Wojewoda wskazał, że ww. przepis daje radzie gminy możliwość odrzucenia podtrzymanego przez sołtysa wniosku tylko w przypadku, gdy wniosek ten nie spełnia jednego z wymogów określonych w ustawie o funduszu sołeckim. Zdaniem Wojewody w sprawie wszystkie warunki zostały spełnione. Spełnienie tych wymogów potwierdziła również Rada Miejska w Koluszkach w piśmie z 28 listopada 2017 r., którym przekazała wyjaśnienia do zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego. W wyjaśnieniach tych wskazano, że pomimo wypełnienia wszystkich warunków z art. 5 u.f.s., nasuwają się uzasadnione wątpliwości co do zasadności przeznaczenia 4.000 zł na tzw. integrację mieszkańców, która: "nie jest ujęta w katalogu zadań własnych gminy wymienionych enumeratywnie w art. 7 ust. 1 u.s.g.". Następnie powołując się na przeprowadzone kontrole finansowe w Gminie Koluszki poinformowano o ustaleniu kompromisowej, akceptowanej przez Burmistrza kwoty 2.500 zł na tzw. integrację mieszkańców.

Zdaniem Wojewody wyjaśnienia te nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 85 u.s.g. – nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że organ nadzoru nie może dokonywać oceny uchwały na podstawie kryteriów celowościowych czy ekonomicznych. Dodatkowo należy mieć na uwadze art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej, do których zaliczają się również organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa.

W przedmiotowej sprawie wszystkie wymogi formalne wynikające z treści art. 5 u.f.s. zostały spełnione. Pomimo ich spełnienia Rada Miejska w Koluszkach odrzuciła wniosek w sprawie rozdysponowania środków funduszu sołeckiego, powołując się na zasadę gospodarności i przyzwoitości.

Zdaniem Wojewody, Rada dopuściła się istotnego naruszenia prawa, gdyż kierowała się względami pozaprawnymi, czyli nie wynikającymi z art. 5 u.f.s. Dodatkowo organ nadzoru zwrócił uwagę na treść art. 5 ust. 11 u.f.s. i podkreślił, że ocena merytoryczna wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.f.s. i spełniającego wymogi formalne określone w art. 5 ust. 2-4, odbywa się dopiero na etapie uchwalania budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 11 grudnia 2017 r., Gmina wniosła skargę do WSA, który zaskarżonym wyrokiem ją oddalił.

WSA wskazał, że środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć opisanych w art. 2 ust. 6 u.f.s., tj. na poprawę warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy. Tak zakwalifikowane środki podlegają rozdysponowaniu w ramach wyodrębnionego w budżecie gminy funduszu według procedury przewidzianej w art. 5. Jak stanowi art. 5 ust. 1 u.f.s. warunkiem przyznania środków w danym roku budżetowym jest złożenie do wójta przez sołectwo wniosku. Wniosek taki uchwala zebranie wiejskie z inicjatywy sołtysa, rady sołeckiej lub co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców sołectwa (ust. 2). Wniosek powinien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa na podstawie informacji o której mowa w art. 3 ust. 2 wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem (ust. 3). Wniosek taki w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, sołtys przekazuje wójtowi celem uwzględnienia go w projekcie budżetu gminy (ust. 4).

W okolicznościach sprawy nie jest sporne, że wniosek Sołectwa warunki opisane w art. 5 ust. 2-4 u.f.s. spełniał, co zostało przyznane także przez Radę w piśmie z 28 listopada 2017 r. Pomimo tego Rada odrzuciła podtrzymany przez sołtysa wniosek Sołectwa Zielona Góra w sprawie rozdysponowania środków funduszu soleckiego w 2018 r.

WSA stwierdził, że w poddanej sądowej kontroli sprawie nie ma uchybień formalnych w zakresie podejmowanych wniosków, uchwał czy też dotyczących dochowania terminów przewidzianych w ustawie o funduszu sołeckim. Co równie istotne Gmina nie kwestionuje, że opisane w przepisach warunki wniosek sołectwa spełniał. Pomimo tego nie zgadzając się z rozstrzygnięciem nadzorczym, którym stwierdzono nieważność podjętej uchwały Gmina wywodzi w skardze, że przepis art. 5 ust. 5 u.f.s. upoważnia burmistrza wobec niespełnienia warunków opisanych w ust. 2-4 do odrzucenia wniosku sołectwa, z czym zgodzić się trzeba, oraz że w ramach podejmowanego stanowiska burmistrz ocenia prawidłowość wniosku od strony formalnej i merytorycznej, co już prima facie nie wynika z tego przepisu.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi, wobec zgłoszonego wniosku zarówno burmistrz jak i następnie rada stwierdzili o posiadaniu wątpliwości co do wysokości kwoty przyjętej we wniosku na "integrację", która ich zdaniem nie ma także umocowania w katalogu zadań własnych gminy wymienionych w art. 7 ust. 1 u.s.g. Uprawniało to zdaniem skarżącej Radę Miejską do odrzucenia wniosku.

WSA z takim stanowiskiem się nie zgodził, ponieważ art. 5 ust 5 u.f.s. nie pozostawia wątpliwości, że odrzucenie wniosku może nastąpić jedynie w sytuacji gdy nie spełnia on warunków opisanych w ust. 2-4. Analiza akt sprawy wsparta stanowiskiem skarżącej pozwala na przyjęcie poglądu, że wniosek sołectwa warunki opisane w powołanych ustępach art. 5 spełniał. Wbrew twierdzeniom skargi z przepisu tego nie wynika, że na tym etapie procedowania wniosku z punktu widzenia ww. przesłanek dochodzi również do merytorycznej jego oceny z perspektywy realizowania celów i wysokości przeznaczonych środków, stosownie do art. 2 ustawy jak i art. 7 ust. 1 u.s.g., na co powołuje się skarżąca. Ustawodawca przewidział dwukrotną weryfikacje wniosku sołectwa: przez burmistrza a następnie przez radę (w przypadku podtrzymania wniosku przez sołtysa) z uwagi na te same przesłanki opisane w ust. 2-4 art. 5 (art. 5 ust. 5 i ust. 9). Podejmując się oceny od strony merytorycznej złożonego wniosku na wskazanych wyżej etapach jego składania i kwalifikowania zarówno burmistrz jak i rada miejska wkroczyli w proces uchwalania budżetu, do czego nie uprawniał ich cytowany przepis. Owa kontrola merytoryczna z punktu widzenia zgodności z wymogami określonymi w art. 2 ust. 6 lub 7, a więc czy zamierzone przedsięwzięcia proponowane przez sołectwo wpisują się w te wydatki, odbywa się na etapie uchwalania budżetu o czym stanowi art. 5 ust. 11 u.f.s. Wówczas tylko rada gminy sprawdza, czy przedstawione w nim przedsięwzięcia spełniają kryteria określone w art. 2 ust. 6 lub 7.

WSA podkreślił, że mając na uwadze sposób w jaki został sformułowany przepis art. 5 u.f.s., ustawodawca celowo założył, że środki opisane we wniosku sołectwa, o rozdysponowaniu których zadecyduje ostatecznie rada gminy w uchwale budżetowej muszą w pierwszej kolejności znaleźć swój wyraz w pisemnym wniosku spełniającym przesłanki formalne dla niego przewidziane, którym uchybienie spowoduje, że w ogóle nie będzie procedowany i zostanie odrzucony. WSA dodał, że jakkolwiek powołany w odpowiedzi na skargę wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt V SA/WA 353/16 mający zaświadczać o stanowisku organu nadzoru został uchylony wyrokiem NSA z 27 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2661/17 to jednak poglądy w nim wyrażone wspierają to stanowisko, które podziela WSA. Otóż, NSA stwierdził, że o sposobie rozdysponowania środków funduszu sołeckiego decyduje rada gminy w uchwale budżetowej (art. 5 ust. 11 u.f.s.). Przyjęcie natomiast za prawidłowe stanowisko Gminy Koluszki oznaczałoby, że decydowanie o środkach wskazanych we wniosku sołectwa następuje już podczas jego wstępnego badania, po pierwsze przez burmistrza a następnie radę gminy wobec jego podtrzymania przez sołtysa, co jest niezgodne z cytowanymi regulacjami prawnymi, wobec przedstawionej ich wykładni.

Zdaniem WSA powoływanie się przez skarżącą na kontrolę finansową Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego z 2013 r. czy też wzrost wydatków na tzw. integrację w stosunku do okresów wcześniejszych, wspierające argumentację skargi nie mają one żadnego znaczenia albowiem są to argumenty pozaprawne.

Resumując, WSA nie znalazł podstaw ażeby uznać, że Wojewoda wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dokonał niewłaściwej interpretacji art. 5 ust. 9 u.f.s., co spowodowało, że wobec stwierdzenia sprzeczności z prawem uchwały Rady Miejskiej Koluszki z 6 listopada 2017 r. w sprawie rozpatrzenia podtrzymanego przez sołtysa wniosku Sołectwa Zielona Góra dotyczącego przeznaczenia środków funduszu sołeckiego na 2018 r., koniecznym i zasadnym było wydanie rzeczonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. aktu. Oznacza to, że nie jest zasadny także zarzut dotyczący naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g.

Z powyższych względów, WSA na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę oddalił.

Gmina zaskarżyła wyrok WSA w całości skargą kasacyjną.

Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 p.p.s.a. – zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 9 u.f.s. polegającą na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że w uprawnieniach burmistrza a następnie rady miejskiej nie mieści się możliwość weryfikacji wniosku sołectwa na etapie składnia wniosku o przyznanie środków funduszu przez sołectwo.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od strony skarżącej na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania - z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ w rozpoznawanym przypadku nie zaistniały przewidziane w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania, kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych WSA.

Rozpoznając niniejszą sprawę według przedstawionej zasady związania granicami skargi kasacyjnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zaznaczyć należy, że stan faktyczny sprawy przyjęty do jej rozpoznania przez WSA nie był kwestionowany, a zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte jedynie na przesłance o jakiej mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. zarzucie naruszenia prawa materialnego. Kasator podnosi w tym zarzucie błędną wykładnię art. 5 ust. 9 u.f.s. polegającą na przyjęciu, że w uprawnieniach burmistrza a następnie rady miejskiej nie mieści się możliwość weryfikacji wniosku sołectwa na etapie składnia wniosku o przyznanie środków funduszu przez sołectwo.

Jest to zarzut nieusprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 5 u.f.s. – warunkiem przyznania w danym roku budżetowym środków z funduszu jest złożenie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez sołectwo wniosku (ust. 1). Wniosek danego sołectwa uchwala zebranie wiejskie z inicjatywy sołtysa, rady sołeckiej lub co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców sołectwa (ust. 2). Wniosek powinien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa na podstawie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 2, wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem (ust. 3). W terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, którego dotyczy wniosek, sołtys przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek celem uwzględnienia go w projekcie budżetu gminy (ust. 4). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) w terminie 7 dni od dnia otrzymania odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4, jednocześnie informując o tym sołtysa (ust. 5). Sołtys może w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 5, podtrzymać wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4, kierując go do rady gminy za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (ust. 6). W przypadku, gdy wniosek został odrzucony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z powodu niespełnienia warunków określonych w ust. 2 lub 3, zebranie wiejskie może ponownie uchwalić wniosek (ust. 7). Sołtys, w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 5, przekazuje radzie gminy za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wniosek ponownie uchwalony przez zebranie wiejskie (ust. 8). W przypadku podtrzymania wniosku przez sołtysa, rada gminy rozpatruje ten wniosek w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania. Rada gminy odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4 lub podtrzymany po terminie, o którym mowa w ust. 6. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) związany jest rozstrzygnięciem rady gminy (ust. 9). W przypadku ponownie uchwalonego wniosku, rada gminy rozpatruje ten wniosek w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania. Rada gminy odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2 lub 3 lub przekazany po terminie, o którym mowa w ust. 8. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) związany jest rozstrzygnięciem rady gminy (ust. 10). Uchwalając budżet, rada gminy odrzuca wniosek sołectwa, w przypadku gdy zamierzone przedsięwzięcia nie spełniają wymogów określonych w art. 2 ust. 6 lub 7 (ust. 11).

Przypomnieć należy, że WSA podzielił stanowisko organu nadzoru, iż w rozpoznawanej sprawie wszystkie wymogi formalne wynikające z zacytowanego art. 5 u.f.s. zostały spełnione, a więc odrzucenie przez Radę podtrzymanego przez sołtysa wniosku Sołectwa Zielona Góra było nieuprawnione.

WSA prawidłowo wywiódł, że zarówno treść art. 5 ust. 9 jak i ust. 5 u.f.s. jednoznacznie stanowią, iż odrzucenie wniosku może nastąpić jedynie w sytuacji gdy nie spełnia on warunków opisanych w ust. 2-4. Chodzi o sytuacje, gdy wniosek: nie został uchwalony przez zebranie wiejskie, został podjęty z inicjatywy innych podmiotów niż sołtys, rada sołecka lub co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców sołectwa (ust. 2); nie wskazuje przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa, nie zawiera oszacowania kosztów przedsięwzięć, nie posiada uzasadnienia (ust. 3); nie został przekazany przez sołtysa w odpowiednim terminie (ust. 4). W istocie więc warunki te mają charakter proceduralny. Ustawodawca celowo bowiem założył, że środki opisane we wniosku sołectwa, o rozdysponowaniu których zadecyduje ostatecznie rada gminy w uchwale budżetowej, muszą w pierwszej kolejności znaleźć swój wyraz w pisemnym wniosku spełniającym przesłanki formalne dla niego przewidziane, którym uchybienie spowoduje, że w ogóle nie będzie procedowany i zostanie odrzucony. Na tym etapie postępowania z wnioskiem nie dochodzi zatem do merytorycznej jego oceny z perspektywy realizowania celów i wysokości przeznaczonych środków.

Kontrola merytoryczna wniosku z punktu widzenia zgodności z wymogami określonymi w art. 2 ust. 6 lub 7 u.f.s., a więc czy zamierzone przedsięwzięcia proponowane przez sołectwo wpisują się w te wydatki, odbywa się na etapie uchwalania budżetu o czym stanowi art. 5 ust. 11 u.f.s. Tak więc w tym przypadku ocena dotyczy treści wniosku, a nie kwestii formalnych. Uchwalając budżet, rada powinna odrzucić wniosek sołectwa, w przypadku gdy zamierzone zadania nie spełniają wymogów określonych w art. 2 ust. 6 lub 7 u.f.s. Na tym więc etapie odbywa się nadzór i kontrola wydatkowania środków budżetowych.

Podkreślić należy, że takie rozumienie przepisu art. 5 u.f.s. znajduje wyraz w przywołanym przez WSA wyroku NSA z 27 listopada 2017 r. II GSK 2661/17.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).