Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1024/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny /art. 55 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 par. 2 powołanej ustawy w terminie przewidzianym w tym przepisie.

TEZY

Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny /art. 55 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 par. 2 powołanej ustawy w terminie przewidzianym w tym przepisie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Supraślu od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 171/05 wymierzającego grzywnę w sprawie z wniosku B. D., G. P. i M. H. w zakresie wymierzenia grzywny z tytułu nieterminowego przekazania do Sądu skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 13 października 2004 r. nr XXII/212/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wymierzył Radzie Miejskiej w Supraślu grzywnę w wysokości 3.954,40 zł. z tytułu nieterminowego przekazania do Sądu skargi na uchwałę tejże Rady nr XXII/212/04 z dnia 13 października 2004 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zasądził od Rady Miejskiej w Supraślu na rzecz B. D., G. P. i M. H. po 100 złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje:

Mieszkańcy wsi: [...] i [...], położonych w gminie Supraśl, wnieśli o wymierzenie kary grzywny organowi, który nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a.

Skarżący B. D., G. P. i M. H., w dniu 7 grudnia 2004 r. złożyli w Kancelarii Urzędu Miejskiego w Supraślu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na uchwałę Rady Miejskiej w Supraślu nr XXII/212/04 z dnia 13 października 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzenno części wsi "Ogrodniczki II". Termin do przekazania skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę minął dnia 6 stycznia 2005 r.

Wniosek skarżących o ukaranie organu grzywną wpłynął do Sądu w dniu 18 marca 2005 roku natomiast skarga wraz z odpowiedzią organu na nią została złożona w biurze podawczym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dnia 18 kwietnia 2005 r. (II SA/Bk 322/05) .

Złożona przez skarżących skarga "dotarła" do Sądu z przekroczeniem ustawowego, określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. terminu o ponad 3 miesiące, co czyni zasadnym wniosek wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 55 p.p.s.a. Wymiar grzywny wyliczony został na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. zgodnie z obwieszczeniem Prezesa GUS (Monitor Polski z 2006 r. Nr 13, poz. 188), określającym przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2005 r. na kwotę 1.977,20. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że adekwatne do stopnia zaniedbania obowiązków przez organ w niniejszej sprawie jest wymierzenie grzywny w wysokości dwukrotnego przeciętnego wynagrodzenia, albowiem czas, jaki upłynął od wniesienia skargi był znaczny, jednakże skarga na uchwałę Rady Miejskiej została rozpoznana przez Sąd przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny.

Skargę kasacyjną nazwaną zażaleniem na powyższe postanowienie Sądu I instancji wniosła Rada Miejska w Supraślu reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego M. G. N. - zarzucając mu błędną wykładnię art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wymierzenie grzywny Radzie Miejskiej w Supraślu w niniejszej sprawie było zasadne i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Strona skarżąca stwierdziła, że regulacja zawarta w art. 55 § 1 p.p.s.a. służy dyscyplinowaniu organów administracji publicznej. Wymierzenie grzywny jest zatem środkiem służącym realizacji tego celu. Przekazanie sądowi skargi po terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. i po złożeniu wniosku przez skarżącego o wymierzenie grzywny jednak przed podjęciem postanowienia w tej kwestii powoduje, że postępowanie o wymierzenie grzywny staje się bezprzedmiotowe ponieważ cel dyscyplinowania organu został już osiągnięty. Dlatego też nałożenie grzywny na organ po wykonaniu przezeń nałożonych obowiązków jest nieuzasadnione.

Istotne znaczenie zdaniem strony skarżącej ma również fakt, że w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia skarga na uchwałę Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 13 października 2004 r. była już rozpoznana. Wniesiona skarga ponadto została terminowo rozpoznana przez Radę Miejską w Supraślu i wraz ze sporządzoną odpowiedzią podpisana przez Przewodniczącego Rady, natomiast samo nieterminowe wysłanie jej do Sądu nie było przez Radę zawinione.

W odpowiedzi na wniesioną skargę kasacyjną Stowarzyszenie Inicjatywa Społeczna w Supraślu wyraziło poparcie dla zaskarżonego postanowienia, wskazując jednocześnie na zbyt niski w ich ocenie wymiar nałożonej grzywny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że postępowanie sądowe o wymierzenie organowi grzywny, wszczęte na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest odrębnym postępowaniem sądowym, wszczynanym na wniosek skarżącego w przypadku niezastosowania się przez organ administracji publicznej obowiązku (wynikającego z art. 54 § 2 powołanej ustawy) do przekazania skargi Sądowi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Rozstrzygnięcie w tej sprawie zapada w formie postanowienia kończącego postępowanie, na które stosownie do art. 173 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przysługuje skarga kasacyjna ( por. J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 , str. 108, postanowienie NSA z dnia 1. 04. 2005 r. sygn. akt II OZ 212/05 i z dnia 14. 03. 2006 r. sygn. akt II OSK 262/06).

Tym samym od postanowienia wymierzającego grzywnę organowi na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. przysługuje prawo wniesienia kasacji, a nie zażalenia.

W warunkach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny mógł potraktować wniesione zażalenie jako skargę kasacyjną i ją rozpoznać, skoro spełnia ono szczególne wymogi, jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna. Stosownie bowiem do art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom pisma procesowego oraz m.in. wskazywać podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym, według strony skarżącej, uchybił Sąd oraz określenie sposobu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazać dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 175 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wniesione pismo nazwane zażaleniem spełnia wskazane wyżej wymogi formalne konieczne dla skargi kasacyjnej.

Przechodząc do zarzutów wniesionej kasacji stwierdzić trzeba, iż nie są one zasadne.

Stosownie do postanowień art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się przez organ administracji publicznej do powyższego obowiązku sąd na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. może orzec o wymierzeniu grzywny organowi. Warunkiem orzeczenia w tym przedmiocie jest złożenie wniosku przez skarżącego, w którym domaga się on nałożenia na organ grzywny.

Wbrew zaprezentowanej przez stronę wnoszącą kasacje interpretacji art. 55 § 1 p.p.s.a. dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., lecz z uchybieniem terminu przez organ w związku z wniesionym, ale jeszcze nie rozpoznanym wnioskiem strony skarżącej o wymierzeniu grzywny nie skutkuje zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tylko z tego względu umorzeniem postępowania w zakresie tego wniosku.

Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w powyższym przepisie ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco – restrykcyjny. Na przyjęcie tylko dyscyplinującego charakteru grzywny wskazanej w art. 55 § 1 p.p.s.a. nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Jednakże "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi i właśnie to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi – Komentarz, Warszawa 2005, s. 259).

Odnosząc przedstawione wyżej uwagi do rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, iż na wymierzenie grzywny i jej wysokość miało wpływ niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, ale też i to, że przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił, ponadto Sąd I instancji uwzględnił też czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, ale i fakt, że organ nie wyjaśnił powodów niedotrzymania terminu. W konsekwencji trzeba stwierdzić, iż strona wnosząca kasację nie podważyła skutecznie oceny Sądu I instancji w wyniku której Sad ten uznał, że adekwatne do stopnia zaniedbania obowiązków przez organ w niniejszej sprawie jest wymierzenie grzywny w wysokości określonej w zaskarżonym postanowieniu.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw na mocy art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a.