Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 347/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 114 ust. 1 pkt 3, art. 125 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1990
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 87/17 w sprawie ze skargi A. V. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. V. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 87/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. V. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

A. V. (obywatelka Ukrainy) wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...], wobec pozostawienia bez rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej k.p.a.), poprzez pozostawienie bez rozpoznania wniosku, mimo że nie był on dotknięty brakami formalnymi, o których mowa we wskazanej regulacji prawnej; 2) art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez niedochowanie terminów załatwienia sprawy i niepodjęcie decyzji merytorycznej w sprawie, przedłożonej organowi do rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu 3 czerwca 2016 r. wystąpiła do organu z wnioskiem o udzielenie zezwolenia. Pismem z dnia 5 lipca 2016 r., przywołując art. 64 § 2 k.p.a., wezwano ją do uzupełnienia, w terminie 7 dni, braków formalnych wniosku, w tym "oryginału oraz kopii informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca (a gdy specyfika pracy nie pozwala na wskazanie głównego miejsca jej wykonywania, ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania pracodawcy) o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, wydaną nie wcześniej niż 180 dni przed złożeniem wniosku (w przypadku spełnienia jednego z warunków określonych w art. 114 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, konieczne będzie przedstawienie dokumentów potwierdzających spełnienie ww. warunków)". Zawiadomieniem z dnia 16 sierpnia 2016 r. poinformowano skarżącą o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż nie dostarczyła dokumentu, o którym mowa powyżej.

Skarżąca stwierdziła, że nie dostarczenie wskazanego dokumentu nie stanowi o braku formalnym jej wniosku o udzielenie zezwolenia. Podkreśliła także, że wskazany dokument, określany też mianem testu rynku pracy (określany dalej też jako "informacją starosty", może uzyskać jedynie pracodawca. Dla ustalenia, czy w konkretnym postępowaniu jest on niezbędny, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, wobec przesłanek wskazanych w art. 114 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1990 ze zm.). W takiej sytuacji nie złożenie dokumentu nie może być kwalifikowane, jako brak formalny.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie wniosku o pobyt czasowy cudzoziemki, gdyż inicjujące postępowanie podanie zawierało braki formalne – nie było informacji starosty. Biorąc pod uwagę art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 64 § 2 k.p.a. prawidłowo wezwano skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku. Strona nie dostarczyła bowiem oryginału opinii starosty, właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca.

Organ podkreślił, że o tym, jakie wymagania musi spełniać cudzoziemiec by uzyskać zezwolenie na pobyt czasowy i pracę rozstrzyga art. 114 ustawy o cudzoziemcach. Jednym z tych wymagań, wskazanych w jego ust. 1 pkt 3 jest spełnienie przesłanki, aby podmiot powierzający wykonywanie pracy nie miał możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy. Stosownie do art. 125 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do ustalenia, czy powierzający wykonywanie pracy podmiot nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy stosuje się przepisy art. 88c ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach informację, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, cudzoziemiec dołącza do wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Przewidziane w art. 114 ustawy o cudzoziemcach zezwolenie na pobyt i pracę jest stosunkowo nową instytucją, wprowadzoną ustawą o cudzoziemcach z 2013 roku. Stanowi wdrożenie do polskiego porządku prawnego przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. Urz. UE L 343 z 23.12.2011, str. 1-9). Przepisy ustawy o cudzoziemcach (art. 114) przewidują obecne możliwość ubiegania się, w ramach jednej procedury, o zezwolenie na pobyt i pracę. Jednocześnie pozostawiono w obecnym stanie prawnym możliwość uzyskania przez cudzoziemca jedynie zezwolenia na pracę. Procedurę jego uzyskania, reguluje ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Dotychczasowe rozwiązania, dotyczące wydawania zezwoleń na pracę, z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przeniesiono do procedury zezwoleń na pobyt czasowy i pracę w ustawie o cudzoziemcach dla ujednolicenia obydwu procedur. W postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pracę, w trybie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, informacja starosty stanowi brak formalny wniosku. Stanowisko takie potwierdza pogląd, wyrażony w publikacji Ustawa o cudzoziemcach. Komentarz pod redakcją J. Chlebnego, dotyczący art. 125 ustawy o cudzoziemcach - "Dokument stanowiący tą informację [informacja starosty] cudzoziemiec dołącza do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jego brak powinien zostać zakwalifikowany jako uchybienie formalne, skutkujące wezwaniem do usunięcia braku formalnego i ewentualne pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 KPA" (Warszawa 2015).

Odnosząc się do zarzutu skargi, uznania jako skomplikowanego wymogu wykazania braku możliwości zaspokojenia przez podmiot powierzający wykonywanie pracy potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy, gdyż ustawodawca przewidział przypadki, w których spełnienie omawianego wymogu, a zatem załączenie informacji starosty, nie jest wymagane, organ wskazał, że zasadą w postępowaniu o zgodę na pobyt czasowy i pracę jest przedłożenie tego dokumentu, stanowiącego wynik końcowy testu rynku pracy, której procedura uzyskania nie jest skomplikowana. Zwolnienie z obowiązku załączenia informacji starosty dotyczy tylko przypadków, wskazanych w art. 114 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach.

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu prezentowane w odpowiedzi na skargę, przyjmując je za własne.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że treść "art. 115 § 3" ustawy o cudzoziemcach (prawdopodobnie oczywista omyłka Sądu I instancji – winno być art. 125 ust. 3), z którego wynika expressis verbis, że stosowny dokument (informacja starosty) ma być załączony do wniosku przesądza o tym, że ust. stanowi to wymaganie formalne wniosku. Jego niedopełnienie musi więc być kwalifikowane jako brak formalny, w myśl art. 64 § 1 k.p.a.. Stanowisko takie, jak wskazał organ, jest również podzielone w doktrynie. Dodał także, że trafnie odnotowano w skardze, czemu organ nie przeczy, że istnieją pewne przypadki, gdy przedłużenie danego dokumentu nie będzie wymagane. Dotyczyć to będzie sytuacji, gdy okoliczności, które mają być nim wykazane nie mają znaczenia dla wyniku sprawy (przypadki zakreślone w art. 114 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Nie przesądza to jednak o tym, że zasadność przedłożenia informacji starosty miałaby być badana już po wszczęciu postępowania. W rozpoznawanej sprawie istotne jest natomiast to, że skarżąca nie wywodzi nawet aby zostały spełnione warunki, gdy przedłożenie informacji starosty nie jest wymagane. Nie występują one także w ocenie organu. Wskazano m.in., co do poprzednich wywodów skarżącej, że przesłanka wcześniejszego wykonywania pracy u danego pracodawcy może mieć znaczenie tylko, o ile dokonano uprzednio stosownego zgłoszenia (oświadczenie podmiotu o zamiarze powierzenia wykonywania pracy), czego nie wykazano ani nawet skarżąca w skardze tego nie twierdzi. W takiej sytuacji, wobec nie przedłożenia informacji starosty, uzasadnione było pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Skoro natomiast poinformowano o tym fakcie skarżącą, organ nie pozostawał w bezczynności. Nie doszło więc do naruszenia ani art. 64 § 2 k.p.a. ani też przepisów, zakreślających termin załatwienia sprawy. Ponadto, Sąd wojewódzki podkreślił, że nie mogą mieć przy tym znaczenia dla wyniku sprawy, podnoszone przez skarżącą okoliczności faktyczne – określone trudności, na jakie może napotykać zobowiązany do przedłożenia informacji, jeżeli uzyskać ją może wyłącznie pracodawca. Subiektywne przekonanie strony, że przyjęte w tym zakresie przez prawodawcę rozwiązania są wadliwe nie mogło zwolnić organu administracji jak i Sądu badającego legalność jego działań, z obowiązku ich stosowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. V., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 114 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że informacja starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o lokalny rynek pracy stanowi brak formalny wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę podlegający uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a, podczas gdy:

- okoliczność, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy stanowi materialnoprawną przesłankę udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, której niespełnienie, zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, stanowi podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a zatem okoliczność ta nie może być badana na etapie oceny wymogów formalnych podania;

- dokumenty stanowiące braki formalne wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wymienione zostały w art. 106 ustawy o cudzoziemcach, w którym to ustawodawca wyraźnie wskazał jakie dokumenty wymagane są w chwili składania wniosku, a zatem jakie dokumenty są niezbędne do nadania sprawie biegu;

b) art. 114 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że istnienie przypadków, w których nie jest wymagane przedłożenie informacji starosty nie przesądza o tym, że zasadność przedłożenia tego dokumentu miałaby być badana już po wszczęciu postępowania, podczas gdy ustalenie, czy w konkretnej sprawie konieczne jest przedłożenie informacji starosty wymaga poczynienia przez organ administracji indywidualnych ustaleń faktycznych, co oznacza, że okoliczność ta nie może być badana na etapie oceny formalnej podania;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności pozostawiając wniosek cudzoziemki bez rozpoznania i nie załatwiając sprawy w terminach wskazanych w powołanych regulacjach prawnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 125 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. Mimo że prawidłowo ustalił, że brak możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o lokalny rynek pracy stanowi jedno z wymagań, które musi spełnić cudzoziemiec, by uzyskać zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, to wadliwie uznał, że dokument ten stanowi brak formalny podania. Tymczasem już chociażby ustalenie, że brak możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o lokalny rynek pracy jest jedną z materialnoprawnych przesłanek udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, winno skutkować przyjęciem, iż okoliczność ta nie może być badana przez organ administracji na etapie oceny warunków formalnych podania. Prezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 724/14, "Należy odróżnić warunki formalne wniosku od elementów materialnoprawnych stanowiących potwierdzenie przesłanek merytorycznych do przyznania lub potwierdzenia określonego prawa wnioskodawcy. Ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych wniosku powinna być dokonywana już podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy, w przeciwnym razie etap rozpoznania sprawy przeniósłby się do fazy wszczęcia postępowania, a pozostawienie bez rozpatrzenia zastępowałoby merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.

Zdaniem skarżącej należy także zauważyć, że zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, niespełnienie wymogu braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi skutkuje obligatoryjną odmową udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, co również przemawia za tym, że nieuprawnionym jest badanie tej okoliczności na etapie oceny warunków formalnych podania. Przyjęcie, że informacja starosty stanowi brak formalny wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę podważa założenie o racjonalności ustawodawcy. Jaki bowiem sens miałoby ustanowienie pozytywnej opinii starosty jednym z warunków udzielenia zezwolenia, w sytuacji, gdy okoliczność ta miałaby być badana we wstępnej fazie postępowania. Innymi słowy, gdyby wolą ustawodawcy było, by dokument jakim jest informacja starosty stanowił brak formalny podania, nie ustanawiałby okoliczności dowodzonej za jego pomocą materialnoprawnym warunkiem udzielenia zezwolenia. Przeciwna wykładnia oznaczałaby, że niezałączenie informacji starosty stanowi zarówno brak formalny podania jak i podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wykładni takiej nie da się pogodzić nie tylko z zasadami logiki prawniczej, ale - i przede wszystkim - z zasadami obowiązującymi w państwie prawnym.

Skarżąca wskazała również, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, że z treści art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach wynika expressis verbis, że informacja starosty ma być załączona do wniosku, co przesądza o tym, że stanowi to wymaganie formalne wniosku. Dodała, że wykładnia Sądu I instancji oparta została wyłącznie na brzmieniu pojedynczej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego z pominięciem innych regulacji prawnych zawartych w ustawie o cudzoziemcach i z tego względu jest wykładnią wadliwą. Dokumenty wymagane w chwili składania wniosku, a zatem dokumenty, których niezałączenie uniemożliwia nadanie sprawie biegu, zostały określone w art. 106 ustawy o cudzoziemcach. W poszczególnych jednostkach redakcyjnych powołanej regulacji prawnej ustawodawca wyraźnie wskazuje jakie dokumenty cudzoziemiec dołącza "(...) składając wniosek (...)". Posłużenie się przez prawodawcę imiesłowem przymiotnikowym składając przesądza, w ocenie strony skarżącej, o tym, jakie dokumenty są wymagane w chwili inicjowania postępowania administracyjnego i mogą zostać uznane za brak formalny podania. Ustawodawca nie wymienia wśród nich opinii starosty. Zgodnie natomiast art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, informację starosty cudzoziemiec dołącza do wniosku. Ustawodawca nie posługuje się w tym przypadku pojęciem składając wniosek, co oznacza, że nie wymaga, by dokument ten był dołączany na etapie wnoszenia podania. Na gruncie ustawy o cudzoziemcach ustawodawca wyraźnie różnicuje dokumenty wymagane w chwili składania wniosku, a zatem dokumenty niezbędne do nadania sprawie biegu, od dokumentów załączanych do wniosku już niekoniecznie na etapie inicjowania postępowania administracyjnego. Różnica między pojęciem "składając wniosek dołącza do niego" a pojęciem "dołącza do wniosku" nie jest, w ocenie skarżącej, przypadkowa. Przyjąć należy, że gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy było, by informacja starosty załączana była na etapie inicjowania postępowania administracyjnego, posłużyłby się - analogicznie jak w przypadku regulacji art. 106 ustawy o cudzoziemcach - pojęciem "składając wniosek" Dokonując interpretacji przepisów ustawy nie można bowiem pominąć znaczenia słowa "składając". W ocenie skarżącej, art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, winien być interpretowany jako przepis, w którym ustawodawca wskazuje za pomocą jakiego dokumentu strona ma wykazać spełnienie przesłanki braku możliwości zaspokojenia przez pracodawcę potrzeb kadrowych (art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach), nie zaś jako obowiązek załączenia tego dokumentu w momencie składania wniosku. Złożenie informacji starosty nie jest bowiem konieczne do wszczęcia postępowania, lecz do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony. Analizowany przepis wskazuje ponadto, że ciężar przedstawienia informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy spoczywa na wnioskodawcy - cudzoziemcu.

Strona zauważyła także, że w art. 114 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, ustawodawca określił sytuacje, w których informacja starosty nie jest w ogóle wymagana. Oznacza to, że w każdej sprawie zachodzi potrzeba ustalenia, czy przedłożenie informacji starosty jest konieczne, a to wymaga przeprowadzenia przez organ administracji postępowania wyjaśniającego. Tymczasem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1674/13, "Warunki formalne wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne powinny być identyczne w każdej tożsamej rodzajowo sprawie i określone w sposób wyłączający możliwość powstania sporu co do tego, czy złożenie danego rodzaju dokumentu będzie się łączyć z wypełnieniem obowiązku złożenia podania w prawidłowej formie." W sprawie przedłożonej Sądowi do rozpoznania nie mamy do czynienia z taką sytuacją.

W przypadku informacji starosty organ musi dokonać indywidualnych ustaleń w każdej sprawie, a koniecznością dokonania tych ustaleń nie może obciążać strony postępowania, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadami rządzącymi postępowaniem administracyjnym. Na gruncie postępowań administracyjnych to organ prowadzący sprawę ma obowiązek czuwania nad tym, by strona nie poniosła negatywnych konsekwencji z powodu nieznajomości prawa, przede wszystkim zaś - to organ, a nie strona postępowania, dokonuje ustaleń faktycznych. Z tego też względu skarżąca stoi na stanowisku, że informacja starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych w oparciu o lokalny rynek pracy nie może być uznana za brak formalny podania podlegający uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, uznając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie, są one ze sobą ściśle powiązane, dlatego też rozpoznane zostały łącznie.

Podkreślić należy, że rolą sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność organu jest ustalenie, po pierwsze, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności w konkretnej sprawie wskazanej we wniosku strony nadal istnieje. Po drugie, czy stan ten ustał na skutek podjęcia przez organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania w przedmiocie skargi na bezczynność jest bowiem zobowiązanie organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie" i nie podejmuje czynności. W rezultacie z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności.

Zgodnie z 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie wniosek inicjujący postępowanie administracyjne wpłynął do organu w dniu 7 czerwca 2016 r. Do dnia wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowanie to nie zostało przez organ zakończone decyzją administracyjną. W dniu 16 sierpnia 2016 r. organ sporządził natomiast pismo, w którym zawiadomił wnioskodawcę o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Ponieważ pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, nieuzasadnione pozostawienie podania bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej bezczynność polegającą na zaniechaniu wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13).

Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w stanie prawnym sprawy, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Kluczowe w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy organ prawidłowo postąpił (a zatem nie był w stanie bezczynności) nie załatwiając merytorycznie wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uznając, że wniosek zawiera brak formalny.

Wymagania, jakie musi spełniać cudzoziemiec by uzyskać zezwolenie na pobyt czasowy i pracę określa art. 114 ustawy o cudzoziemcach. Jednym z tych wymogów jest wykazanie, że podmiot powierzający cudzoziemcowi wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy (art. 114 ust. 1 pkt 3). Zgodnie z art. 125 ust. 1 cyt. ustawy do ustalenia, czy podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy, stosuje się przepisy art. 88c ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. O udzielenie informacji, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 tej ostatniej ustawy występuje podmiot powierzający wykonywanie pracy. Przedmiotową informację cudzoziemiec dołącza do wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (art. 125 ust. 2 i 3). Takie było brzmienie przepisów mających w sprawie zastosowanie w okresie wszczętego wnioskiem skarżącej postępowania i takie było też na dzień orzekania przed Sądem I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd przywołany przez skarżącą, wskazany w wyroku tutejszego Sądu z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 724/14, że przy rozpatrywaniu sprawy, należy odróżnić warunki formalne wniosku od elementów materialnoprawnych stanowiących potwierdzenie przesłanek merytorycznych do przyznania lub potwierdzenia określonego prawa wnioskodawcy. Ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych wniosku powinna być dokonywana już podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy, w przeciwnym razie etap rozpoznania sprawy przeniósłby się do fazy wszczęcia postępowania, a pozostawienie bez rozpatrzenia zastępowałoby merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.

Artykuł 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach uzależnił udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę od wyniku tzw. testu pracy, którego dotyczy art. 125 ustawy o cudzoziemcach, mówiący o zaspokojeniu potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy. Jego przeprowadzenie leży w kompetencjach starosty właściwego miejscowo ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca. O przeprowadzenie testu rynku pracy występuje podmiot powierzający cudzoziemcowi pracę. W razie potwierdzenia braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy starosta wydaje podmiotowi wnioskującemu dokument określony jako "informacja" o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy. Ten wynik ma potwierdzić, że pracodawca nie ma możliwości zaspokojenia swoich potrzeb kadrowych w inny sposób, niż przez zatrudnienie cudzoziemca. Testu pracy nie stosuje się w przypadkach wskazanych w ust. 3 art. 114 ustawy o cudzoziemcach, gdzie zawarto liczne przesłanki wyłączenia.

Można się spierać odnośnie semantyki zastosowanych w ustawie o cudzoziemcach pojęć "składając wniosek dołącza do niego", "dołącza do wniosku", jednakże nie może uchodzić z pola widzenia, że skoro ustawodawca określił sytuacje, w których informacja starosty nie jest w ogóle wymagana, to należy przyjąć, że w każdej sprawie zachodzi potrzeba ustalenia, czy przedłożenie informacji starosty jest konieczne, a to wymaga przeprowadzenia przez organ administracji postępowania wyjaśniającego. Informacja testu pracy jest niezbędna do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a skoro tak nie stanowi warunku formalnego wniosku tylko element materialnoprawny. Ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych wniosku powinna być dokonywana podczas merytorycznego rozpatrywania wniosku.

W takim też kierunku poszła nowelizacja ustawy o cudzoziemcach, dokonana na mocy ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 107). Na mocy tej nowelizacji art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach otrzymał brzmienie - Informację, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, cudzoziemiec dołącza w postępowaniu w sprawie o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmiany tej dokonano, z uwagi na "przewidziane w art. 114 ust. 3 liczne wyłączenia przesłanki, o której mowa w ust. 1 pkt 3 tego artykułu - co nie rzadko wymaga przeprowadzania dodatkowych ustaleń - w wielu przypadkach nie jest jasne, czy cudzoziemiec jest obowiązany wykazać, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy i dołączyć do wniosku informacje starosty potwierdzające spełnienie tej przesłanki. Zgodnie z projektowanym przepisem cudzoziemiec będzie dołączał przedmiotowe informacje starosty w toku postępowania w sprawie o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Powyższa zmiana ma na celu usprawnienie postępowań administracyjnych w sprawie udzielania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługiwały zatem na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Jednocześnie Sąd uznał, że wobec przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania nie jest konieczne pochylenie się nad zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania. Ocena, czy organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności pozostawiając wniosek cudzoziemki bez rozpoznania, uchylając się od merytorycznego załatwienia sprawy w terminach określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, będzie leżała w gestii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.