Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1851/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 36 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 10 i art 145 par 1 pkt 4 i 6, art 77 par 1, art 78 par 1 i 2, art 81i art 89
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 122/11 w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie [...] Burmistrz Miasta K. ustalił H. G. opłatę w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nr [...] i powierzchni [...] m2, położonej w K. przy ulicy M. D. Wzrost wartości działki nastąpił na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w dniu [...] czerwca 2007 r. (uchwała Rady Miasta Nr VIII/46/07) dla terenów położonych między ulicami W. Witosa, M. Dąbrowskiej i Dębowej.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w planie miejscowym z 2007 r. zmieniono przeznaczenie działki nr [...] i obecnie podlega ona wykorzystaniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, kompleks garaży osiedlowych oraz ulice wewnętrzne. W celu określenia o ile zwiększyła się wartość działki po uchwaleniu planu – dopuszczono dowód z operatu szacunkowego. Ustalono w nim, że wzrost wartości działki wyniósł 166.943, 70 zł. Przy obowiązującej w planie stawce 25 % opłaty w przypadku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną pozwoliło na określenie jej na kwotę [...] zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. G. wnosząc o jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności, o nie wymierzanie opłaty oraz o zobowiązanie organu I instancji do przedstawienia pisemnego upoważnienia Zastępcy Burmistrza Miasta K. do podpisywania w imieniu Burmistrza decyzji w sprawach indywidualnych. Zarzuciła również naruszenie: art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy planistycznej poprzez ich zastosowanie, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak wyznaczenia terminu zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego w sposób niekompletny i art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów.

Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że w sprawie bezsporne są następujące okoliczności: utrata mocy poprzednio obowiązującego planu z dniem 31 grudnia 2005 r., uchwalenie w dniu 28 czerwca 2006 r. nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych pomiędzy ulicami Witosa, Dąbrowskiej i Dębowej w K., który to plan wszedł w życie 25 sierpnia 2007 r., przeznaczenie w powyższym akcie prawnym terenu działki nr [...] pod: zabudowę mieszkaniową wielorodzinną – symbol 2MW, kompleks garaży osiedlowych II etap realizacji w ramach terenu MW – symbol 4KDg, ulice wewnętrzne – symbol KD.

Wskazano, że działka nr [...] była przed uchwaleniem nowego planu wykorzystywana rolniczo, co wynika z § 11 planu przewidującego kontynuację takiego sposobu wykorzystywania do czasu jej zagospodarowania zgodnie z nowymi rozwiązaniami planistycznymi.

Ustalono, że przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej osoba upoważniona przez H. G. zapoznawała się z aktami sprawy, w których znajdował się operat szacunkowy, robiła notatki, ale nie wniosła żadnych uwag. Strona nie skorzystała z możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy przed wydaniem decyzji odwoławczej, mimo pouczenia o takim prawie, jak również nie przedłożyła dowodów na inną wartość gruntu niż przyjęta w operacie.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego H. G. formułując wnioski o stwierdzeniu jej nieważności, ewentualnie wznowieniu postępowania, uchyleniu decyzji, odstąpieniu od wymierzania opłaty planistycznej, dopuszczeniu dowodu z kolejnego operatu szacunkowego z uwagi na kwestionowanie operatu znajdującego się w aktach sprawy.

Zarzuciła naruszenie przepisów procesowych: art. 10 k.p.a., art. 7, art. 77 k.p.a., art. 81 k.p.a. i art. 78 §1 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy planistycznej z 2003 r. poprzez zastosowanie tych ostatnich norm w sprawie niniejszej.

Uchybienie zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu skarżąca upatruje w niewyznaczeniu jej terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie, niepowiadomieniu o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego oraz niepouczeniu o możliwości wypowiedzenia się, co do materiału dowodowego przed wydaniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że zaskarżona decyzja – wbrew zarzutom skargi - została wydana bez naruszenia prawa materialnego i procesowego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest zasadny najdalej idący zarzut proceduralny dotyczący naruszenia przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez brak wyznaczenia stronie terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym i uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Sąd stwierdził, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, jeżeli nie towarzyszy mu takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego rozwijających zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i zapewniających realizację tej zasady, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie jest dopuszczalne wykraczanie w postępowaniu administracyjnym poza jego przedmiot. Ustalenie warunków zabudowy może nastąpić wyłącznie na wniosek strony. Brak wcześniejszej inicjatywy strony w uzyskaniu warunków zabudowy wskazuje, że skarżąca nie nosiła się z zamiarem zmiany przeznaczenia nieruchomości. Przeznaczenie terenu wynika albo z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy Sąd zauważa nadto, że na przeszkodzie w uzyskaniu warunków zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej na wycenianej nieruchomości, stało przeznaczenie tej nieruchomości na cele rolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z końcem 2003 r. tj. stosownie do treści art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie było potrzeby zlecania rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego dla wyceny nieruchomości przy uwzględnieniu jej "symulowanego" przeznaczenia, przed uchwaleniem planu w 2007 r., pod zabudowę jednorodzinną.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku H. G. wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.,

2. ewentualnie o wznowienie postępowania prowadzonego w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 6 K.p.a.

3. wstrzymanie wykonania wyroku do czasu prawomocnego i ostatecznego rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego i formalnego – Kodeks postępowania administracyjnego, a w szczególności:

1. art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w każdym stadium podstępowania administracyjnego, w szczególności poprzez brak wyznaczenia stronie terminu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w postępowaniu przed organem I instancji, uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w postępowaniu przed organem I instancji w sprawie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, uniemożliwienie stronie brania czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu dowodowym w sprawie w postępowaniu przed organem I instancji w sprawie sporządzonego operatu szacunkowego, o którego sporządzeniu strona nie była powiadomiona oraz niedopuszczeniu zawnioskowanego dowodu w postaci zeznań świadków w postępowaniu odwoławczym przed organem II instancji;

2. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak kompletnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i nieustalenie w sprawie prawdy obiektywnej jak również naruszenie obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady inkwizycyjności poprzez brak działania ze strony organu administracji publicznej polegającego na nieprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie w postaci przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji w związku z przeprowadzonym dowodem w postaci operatu szacunkowego oraz na niedopuszczeniu wnioskowanego przez stronę skarżącą dowodu w sprawie w postaci zeznań świadków oraz w postaci drugiego operatu szacunkowego zawnioskowanego przez stronę w postępowaniu odwoławczym przed organem II instancji;

3. art. 89 k.p.a. w postaci obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sytuacji konieczności uzgodnienia interesów stron i w celu przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, biegłych albo ewentualnie w drodze oględzin mają na celu ustalenie stanowiska stron oraz przyspieszenie i uproszczenie prowadzonego postępowania przed organem I instancji;

4. art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się o do zebranego materiału dowodowego w sprawie poprzez brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się przez stronę, co do dowodów i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przed wydaniem decyzji w prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji;

5. art. 78 § 1 k.p.a. w postaci nieuwzględnienia żądania strony w zakresie przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego w sprawie, będącym znacznym dowodem dla sprawy; oraz niedopuszczenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność leżenia odłogiem przedmiotowej działki nieuprawianej rolniczo, gdyż nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości;

6. naruszenie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż nie doszło do wzrostu warowi nieruchomości w zw. art. 36 ust. 4 tej ustawy.

W ocenie skarżącej błędnym jest przyjęcie przez Sąd, że przedmiotowa działka spełniała warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W obowiązującym stanie faktycznym i prawnym, brak jest dla tej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy i nie można tworzyć fikcji prawnej i stanu prawnego jak gdyby strona starała się o decyzję o warunkach zabudowy dla tej nieruchomości i ją w rzeczywistości posiadała. Fakt posiadania lub nieposiadania decyzji o warunkach zabudowy nie może być decydujący w sprawie.

Zdaniem strony skarżącej nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a jedynie do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla tych terenów. Przedmiotowa nieruchomość była ugorem i nadal nim zostaje, bo strona nie ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ani zagospodarowanie terenu zgodnie z planem.

Natomiast ustalenie opłaty planistycznej w przedmiotowej sprawie, zdaniem strony skarżącej, wiąże się ze zmianą na bardziej korzystną zagospodarowania terenu dla miasta K. i określenie przez to wyższej wartości działek za m2 w tym rejonie.

Skarżąca podkreśliła, że bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i nie mogła ustosunkować się, co do przeprowadzonego dowodu z operatu szacunkowego. Dlatego stanowi to podstawę do wznowienia postępowania na tej podstawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom skarżącej - odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

W stosunku do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie tych przepisów tylko wówczas, gdy Sąd stwierdził takie naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia postanowień art. 7, art. 10, art. 77, art. 81, art. 81, art. 89, k.p.a. należy wskazać na brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów procedury administracyjnej ze stosownymi przepisami P.p.s.a. Mając jednak uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) należy uznać, że nie dyskwalifikuje to samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Zgodnie bowiem z zasadą falsa demonstratio non nocet (błędne oznaczenie sprawy nie może szkodzić) – nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutów naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji i tak przedstawione zarzuty rozpoznać merytorycznie. Jednocześnie jednak taki sposób ich prezentacji ogranicza w istotnym stopniu skuteczność zarzutu kasacyjnego z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że skarga kasacyjna podlegała merytorycznemu rozpoznaniu pomimo błędów, których dopuszczono się przy jej redagowaniu. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących postępowania dowodowego, powinien być, w świetle powyższych uwag, potraktowany, jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów k.p.a. przez Sąd pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony. Materiał dowodowy w sprawie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony, a następnie po analizie organów administracyjnych, trafnie oceniony przez Sąd pierwszej instancji. Zarówno organ rozpoznający sprawę, jak i Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, odnieśli się bowiem do zgromadzonego materiału dowodowego w oparciu, o który sporządzona została wycena nieruchomości skarżącej w celu ustalenia wysokości opłaty planistycznej. Dokonano swobodnej oceny dowodów, biorąc pod uwagę ich znaczenie i wartość dla toczącej się sprawy. Nie można zatem podzielić zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia norm procedury administracyjnej, albowiem zasadniczo to hipoteza normy prawa materialnego, która ma zastosowanie w sprawie, wyznacza zakres prowadzonego postępowania dowodowego.

Przypomnieć należy, że przepis 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U., Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej zwana u.p.z.p., oparł konstrukcję prawną opłaty planistycznej na dwóch zasadniczych elementach: obligatoryjności pobrania jednorazowej opłaty oraz ustalenie zasad określenia wysokości opłaty planistycznej. Zasady ustalania opłat planistycznych, to po pierwsze, wzrost wartość nieruchomości, po drugie, wysokość opłat ma zostać ustalona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości - po trzecie wskazano konkretne rozwiązania prawne w oparciu, o które dokonywana jest wycena nieruchomości są to: art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi (art. 150 ust. 5 ustawy). Do nich także należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania (art. 154 ust. 1 ustawy). Ocena rzeczoznawcy przyjmuje postać operatu szacunkowego, który jest materiałem w sprawie administracyjnej. Wskazane elementy konstrukcji opłaty planistycznej, określone w przepisach o charakterze bezwzględnie obowiązującym, niezasadnym czynią zarzut, że przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu.

W orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, LEX nr 1070853, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, LEX nr 746442).

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że upoważniona przez skarżącą osoba przeglądała akta sprawy i robiła z nich notatki. Zaniedbane przez organ I instancji pouczenie o prawie strony do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego zostało skorygowane na etapie postępowania odwoławczego. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że uchybienie w treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie zamknęło stronie, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji nie istnieją podstawy do uznania wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a., a tym samym brak podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej w oparciu o powyższy zarzut.

Nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 81 i art. 89 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądań skarżącej zgłaszanych w toku postępowania w przedmiocie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej i niedopuszczenia, jako dowodu, drugiego operatu szacunkowego.

Przeznaczenie terenu wynika albo z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo z decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy. Brak inicjatywy strony w uzyskaniu warunków zabudowy wskazuje, że skarżąca nie nosiła się z zamiarem zmiany przeznaczenia nieruchomości. Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że na przeszkodzie w uzyskaniu warunków zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej na nieruchomości skarżącej, stało przeznaczenie tej nieruchomości na cele rolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z końcem 2003 r. tj. stosownie do treści art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Tym samym istniała negatywna przesłanka do ustalenia warunków zabudowy spornej nieruchomości dla zabudowy wykraczającej poza zabudowę zagrodową. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W konsekwencji nie było potrzeby zlecania rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego dla wyceny nieruchomości przy uwzględnieniu jej "symulowanego" przeznaczenia, przed uchwaleniem planu w 2007 r., pod zabudowę jednorodzinną. Zasadnie zatem odmówiło uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącej. Nie jest on uzasadniony, gdyż zarówno strona nie podważyła treści wyceny rzeczoznawcy uzasadniającej wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty, ale także dlatego, że w okresie nieobowiązywania planu, skarżąca nie mogła wykorzystać nieruchomości inaczej niż tylko rolniczo.

Wbrew zarzutom skargi, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stanowiący, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Przy czym zgodnie z dyspozycją art. 37 ust 1 u.p.z.p., wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Przesłankami uzasadniającymi ustalenie opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbycie tej nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust 4).

W ustalonych okolicznościach faktycznych, Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że organ dokonał prawidłowej subsumcji norm art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, Sąd właściwie zastosował podstawę materialnoprawną decyzji, mając na względzie konieczność zachowania równowagi miedzy potrzebami publicznymi a prawami majątkowymi skarżącej.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. z dnia 28 czerwca 2007 r. (Nr uchwały Rady Miasta Kolno VIII/46/07), przeznaczył nieruchomość skarżącej w przeważającym zakresie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (symbol 2MW), w niewielkim zaś pod kompleks garaży osiedlowych do realizacji w II etapie w ramach terenu MW (symbol 4KDg) oraz pod ulice wewnętrzne (symbol KD), przy wcześniejszym faktycznym jej niewykorzystywaniu pod zabudowę i rolnym przeznaczeniu w ewidencji gruntów. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że wyliczona przez rzeczoznawcę kwota określająca wzrost wartości nieruchomości skarżącej, spowodowana zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiła prawidłową podstawę do naliczenia renty planistycznej.

W związku z tym nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Należy zwrócić uwagę na dwie różne przesłanki przeprowadzenia rozprawy, ujęte w art. 89 § 1 i § 2 k.p.a. O ile brak przeprowadzenia rozprawy, w sytuacji, gdy taki obowiązek expressis verbis przewiduje przepis prawa, oceniać należy w kategoriach rażącego naruszenia prawa, o tyle brak rozprawy w warunkach opisanych w art. 89 § 2 k.p.a. może, choć nie musi mieć wpływu na wynik sprawy, tj. treść decyzji. Zgodnie z cyt. przepisem "organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin". W realiach przedmiotowej sprawy, zdaniem skarżącej, w grę wchodziłaby potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków i biegłego. Trafnie jednak podniósł Sąd pierwszej instancji, że takiej potrzeby nie było, skoro stan faktyczny i prawny sprawy nie budził wątpliwości. Skarżąca bowiem nie zakwestionowała operatu szacunkowego będącego w dyspozycji organu, dlatego mógł on stanowić podstawowy środek dowodowy w postępowaniu o ustalenie jednorazowej opłaty planistycznej. Nie przedłożyła też dowodów na inną wartość gruntu niż przyjęta w operacie.

Ocena konieczności przeprowadzenia rozprawy, za wyjątkiem, gdy obowiązek ten wynika z przepisu prawa, należy do samego organu (por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7 wydanie, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 431).

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.