Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 413/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 i 3, art. 51 ust. 1 pkt 1-2, ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2018r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 580zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: PINB w C.), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej: Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: Kpa) z urzędu nakazał A. D. dokonać rozbiórki wybudowanego budynku gospodarczego o długości boków: 4,0 m - 8,68 m - 8,15 m i wys.: 2,5 m oraz 2,95 m, położonego na posesji w W. przy ul. [...], dz. nr [...], będącej własnością A. D., Z. D., A. K., S. N., J. N. i J. N..

W uzasadnieniu PINB w C. wyjaśnił, że postanowieniem z 20 października 2017 r., znak: [...], wstrzymał roboty budowlane, polegające na budowie wyżej opisanego budynku gospodarczego położonego na posesji w W. przy ul. [...], dz. nr [...]. Jednocześnie organ nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i ekspertyzy technicznej tych robót w zakresie ich zgodności: ze sztuką budowlaną, z przepisami Prawa budowlanego i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.), wykonaną przez osobę posiadającą wymagane prawem uprawnienia. Zaznaczono, że ekspertyza techniczna winna była być poprzedzona pozwoleniem konserwatorskim na prowadzenie powyższych robót. Termin dostarczenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i ekspertyzy technicznej tych robót minął dnia 22 listopada 2017 r. W wymaganym terminie zobowiązana nie dostarczyła żadnej dokumentacji.

PINB wyjaśnił, że z przepisów art. 28, art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane wypływa generalna zasada, iż roboty budowlane można rozpocząć i prowadzić na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga również budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Powyższe budowy wymagają z kolei dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają pozwolenia na budowę, a na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 - przy czym do wniosku o pozwolenie na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto, zgodnie z art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego, inwestor zamiast dokonania zgłoszenia dotyczącego robót budowlanych, o których mowa w art. 30 ust. 1, może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z kolei do sytuowania budynków gospodarczych zastosowanie znajdą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 - dalej r.w.t.). Zgodnie z § 12 ust. 1 r.w.t., jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych, określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków, nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1), 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2). Przepis przytoczonego powyżej § 12 ust. 1 r.w.t. określa ogólną zasadę sytuowania budynku (w tym budynku gospodarczego) na działce budowlanej.

Zgodnie jednak z § 12 ust. 2 r.w.t. sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto, zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 r.w.t., w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Co istotne, zgodnie z § 12 ust. 4 r.w.t., usytuowanie budynku (w tym budynku gospodarczego) na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3 (a więc między innymi bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną), powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

PINB następnie podniósł, że istotą przedmiotowego postępowania byłoby ustalenie, czy istniałaby możliwość doprowadzenia wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem. Jeśli postępowanie wyjaśniające wykazałoby, że możliwa i bezpieczna w sensie technicznym jest kontynuacja robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego wydałby decyzję na podstawie art 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zmierzającą do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wstrzymania robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W następnej kolejności organ powiatowy nadzoru budowlanego w terminie 2 miesięcy zobowiązany jest do wydania w sprawie decyzji merytorycznej (art.50 ust. 4), która rozstrzygnie o istocie sprawy.

W związku z niedostarczeniem w wymaganym terminie ekspertyzy technicznej przedmiotowych robót w zakresie ich zgodności: ze sztuką budowlaną, z przepisami Prawa budowlanego i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z założeniami m.p.z.p. i poprzedzoną pozwoleniem konserwatorskim na prowadzenie powyższych robót, wykonaną przez osobę posiadającą wymagane prawem uprawnienia, nałożono na inwestora obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła A. D. informując, iż w dniu [...] 2017r. przedłożyła w siedzibie PINB w C. wymagane dokumenty.

Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: WWINB) decyzją z dnia [...] 2010 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 Kpa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji WWINB wyjaśnił, że decyzja organu I instancji wydana została w związku z pismem P. D. i M. K. w sprawie realizacji obiektu budowlanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w granicy z nieruchomością przy ul. [...] w m. W.. Z ustaleń organu powiatowego wynika, iż współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są: A. D., Z. D., A. K., S. N., J. N. i J. N.. Natomiast współwłaścicielami działki nr [...] są: Gmina W., D. K., M. K., E. K., R. C., R. C., A. D. oraz Z. D..

W dniu 4 lipca 2017r. Starosta [...] przekazał do PINB w C. kopię zgłoszenia robót budowlanych (nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę) polegających na posadowieniu budynku gospodarczego do 35m2,dokonanego przez A. D..

W dniu 21 września 2017r. pracownicy PINB w C. przeprowadzili czynności kontrolne na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w m. W., dz. nr ewid. gr.[...]. Ustalono, iż na przedmiotowej nieruchomości usytuowany jest budynek gospodarczy o wym. 4 m x 8,68 m i drugiej podłużnej ścianie z otworami okiennymi przyległej do działki nr [...] o wym. 8,15 m i wysokościach ścian 2,5 m i 2,95 m (mierzonych od strony działki nr [...]). Budynek budowany w technologii tradycyjnej: ściany z suporeksu, dach o konstrukcji drewnianej kryty blachą. W dniu kontroli stwierdzono, że budynek powstał w stanie surowym otwartym, nie posiada ściany od strony budynku mieszkalnego i ścianami podłużnymi połączony jest z budynkiem mieszkalnym, a dach przylega bezpośrednio do budynku mieszkalnego. Według oświadczenia inwestora - A. D., budynek w takim stanie powstał od czerwca do września 2017r.

Z ustaleń poczynionych przez PINB ponadto wynika, iż przedmiotowa działka położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej, na obszarze ozn. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta W. jako 2.24 MU - teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej w budynkach objętych ochroną konserwatorską, kształtującą pierzeję ul. [...]. Zgodnie z pismem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. z Delegaturą w P. z 17 października 2017r. na przedmiotowe roboty budowlane właściciel winien uzyskać pozwolenie konserwatorskie. W związku z powyższym w dniu 2 października 2017r. PINB w C. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego.

Mając to na uwadze WWINB uznał, że PINB prawidłowo wszczął i przeprowadził postępowanie naprawcze w niniejszej sprawie. Wskazano, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego nie przekracza 35m2, a więc na podstawie obecnie obowiązujących przepisów inwestor zobowiązany był do dokonania zgłoszenia właściwemu organowi faktu wykonania tego rodzaju obiektu. Przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie skutecznego zgłoszenia do Starosty [...], jednak podczas kontroli stwierdzono, iż przedmiotowy budynek w drugiej podłużnej ścianie, która przylega do działki nr [...], posiada otwory okienne, co jest niezgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2012r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto inwestor prowadząc roboty budowlane nie uzyskał pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót.

Przytaczając przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1332 ze zm., dalej: Prawo budowlane) WWINB wyjaśnił, że wobec nieprzedłożenia przez inwestora dokumentów określonych przez PINB postanowieniem z dnia 20 października 2017r., PINB w C. decyzją z dnia 18 grudnia 2017r. nakazał rozbiórkę spornego budynku. Decyzja taka kończy postępowanie legalizacyjne, a jej wydanie staje się powinnością organu w sytuacji niewykonania obowiązku sporządzenia i przedstawienia określonych dokumentów.

Zdaniem WWINB na gruncie niniejszej sprawy konieczne jest jednak uwzględnienie stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania przez organ II instancji. Organ wyjaśnił, że inwestor A. D. przedłożyła wymagane dokumenty w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, tj. 18 grudnia 2017r., zatem niemożliwe jest utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia wydanego ze względu na niedopełnienie tego obowiązku.

Wskazano, że w orzecznictwie przyjmuje się w podobnych stanach faktycznych, że skoro obowiązek wykonania przez inwestora określonych czynności nie wygasa, to tym samym nadal ciąży na stronie, a więc w sytuacji, gdy strona czyni mu zadość także na etapie postępowania drugoinstancyjnego, organ II instancji ma obowiązek uwzględnić tę okoliczność. W takiej sytuacji, jedynym możliwym rozstrzygnięciem organu II instancji jest wydanie decyzji procesowej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Wydanie w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, stanowiłoby rażące naruszenie ustanowionej przepisem art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która była już wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Ponadto zdaniem WWINB zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 107 § 3 Kpa, bowiem uzasadnienie decyzji nie zawierało wszystkich wymaganych ww. przepisem elementów. Organ powinien zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie. Uzasadniając zastosowanie danego przepisu prawa materialnego organ I instancji powinien dokładnie wyjaśnić dlaczego akurat ten przepis ma zastosowane w sprawie, a w szczególności z jakich powodów nakaz rozbiórki jest zasadny. Jest to bowiem najsurowsza i najdalej idąca (w skutkach) sankcja w prawie budowlanym, jaką organ może zastosować w oparciu o przepisy tej ustawy. Zdaniem WWINB decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów mogącym mieć istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. WWINB uznał, że nie może wyjaśnić wskazanych kwestii w zakresie posiadanych kompetencji, tym samym zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznana przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę PINB w C. powinien wyjaśnić wskazane wątpliwości i podjąć dalsze kroki stosownie do poczynionych ustaleń a przede wszystkim przeanalizować cały materiał dowodowy.

M. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od powyższej decyzji WWINB, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 138 § 2 Kpa - poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdował on zastosowania, bowiem istniały przesłanki z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji WWINB w całości.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania i w toku postępowania zebrał cały materiał dowodowy, następnie orzekł z zachowaniem wszelkich reguł postępowania na podstawie zebranego materiału dowodowego. W tej sytuacji koniecznym było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji błędnie przyjął i nie dokonał ustaleń na podstawie zebranego materiału dowodowego, że odwołująca się A. D. nie przedłożyła w zakreślonym przez organ I instancji terminie wymaganych dokumentów i nie złożyła ich do dnia wydania decyzji. W aktach sprawy dokumenty których żądał organ I instancji od inwestora, zostały doręczone po dniu wydania decyzji. Zatem nietrafny jest zarzut organu II instancji iż decyzja został wydana z naruszeniem art. 107 § 3 Kpa, gdyż organ I instancji zajął w decyzji stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnił jasno i należycie swoje zdanie. Również nietrafny jest zarzut organu II instancji dot. uzasadnienia prawnego, gdyż organ I instancji w sposób jasny i należyty wyjaśnił jakie i dlaczego zastosował przepisy. PINB w C. nie wydał decyzji z naruszeniem przepisów postępowania i nie jest wymagane wyjaśnienie zakresu sprawy, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazano, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy nie może ograniczać się tylko do kontroli decyzji I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, bowiem art. 138 Kpa przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Przekazując sprzeciw do Sądu WWINB w P. wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Postanowieniem z dnia 13 lipca 2018 r. Sąd przekazał sprawę ze sprzeciwu do rozpoznania na rozprawie (art. 64 d §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 27 września 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał sprzeciw i podniesione w nim zarzuty. Dodatkowo podniósł, że decyzja organu II instancji jest nieprawidłowa bowiem w istocie powstaje obiekt, który stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego, czego organ nie rozważył. Stanowisko to podzielił skarżący wyjaśniając, że stwierdzony przez PINB stan zaawansowania robót budowlanych dotąd nie uległ zmianie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Sprzeciw podlegał uwzględnieniu.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie.

W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej Kpa). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazać należy, że te dwa wymogi muszą wystąpić łącznie, bowiem legislator użył spójnika "a". Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W szczególności dotyczy to niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania 138 § 2 Kpa jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 Kpa, musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 Kpa, ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 Kpa) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 Kpa możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 Kpa powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów Kpa, jak chociażby: wynikającą z art. 8 Kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ustaloną w art. 12 Kpa zasadę szybkości postępowania (tak wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r., VIII SA/Wa 1136/13, LEX nr 1448237). Art. 138 § 2 Kpa winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 Kpa. Zatem przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 Kpa, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy - art. 15 Kpa (tak wyrok WSA w Opolu z 4 lipca 2013 r., II SA/Op 139/13, LEX nr 1348364). Reasumując, organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz możliwość ich naprawienia w postępowaniu odwoławczym.

Kontrolując decyzję kasacyjną sąd ocenia ją zatem w kontekście ustalenia, czy organ odwoławczy ją wydający nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję WWINB wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji w oparciu o przesłanki wymienione w art. 138 § 2 Kpa.

Wydaną decyzję kasatoryjną WWINB umotywował koniecznością uwzględnienia przez PINB w C. dokumentów, które skarżąca przedłożyła wraz z odwołaniem, a do których złożenia została zobowiązana postanowieniem z dnia 20 października 2017 r. WWINB odwołując się do konieczności zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania wskazał, że dokumenty te zostały przedłożone w dniu 18 grudnia 2017 r. oraz, że powinny zostać ocenione przez organ I instancji. W ocenie Sądu powyższa argumentacja organu odwoławczego w okolicznościach rozpatrywanej sprawy jako przedwczesna nie zasługuje na aprobatę.

W sprawie okolicznością bezsporną jest, że organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie w sprawie legalizacji budynku gospodarczego położonego na posesji w W. przy ul. [...], dz. nr [...], którego inwestorem jest A. D., a który szczegółowo został opisany w części historycznej niniejszego uzasadnienia. Podstawą prawną prowadzenia takiego postępowania przez organy nadzoru budowlanego są art. 50 – 51 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane. Co istotne, postanowieniem PINB w C. z dnia [...] 1017 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązano inwestora do przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i ekspertyzy technicznej tych robót w zakresie ich zgodności: ze sztuką budowlaną, z przepisami Prawa budowlanego i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z założeniami m.p.z.p. Ekspertyza techniczna winna być poprzedzona pozwoleniem konserwatorskim na prowadzenie powyższych robót. Termin dostarczenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i ekspertyzy technicznej tych robót minął dnia 22 listopada 2017 r. W wymaganym terminie inwestor nie dostarczyła żadnej dokumentacji. Zważyć należy, że wymienione postanowienie wydane zostało na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a w zakresie nałożenia ww. obowiązków - na podstawie art. 50 ust. 3 tej ustawy. Mając wskazany tryb na uwadze wskazać należy, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych oraz o nałożeniu obowiązków, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 oraz art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 - art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ I instancji wydał w dniu 18 grudnia 2017 r., czyli w terminie dwóch miesięcy liczonym od dnia doręczenia inwestorce postanowienia z 20 października 2017 r. (co nastąpiło 23 października 2017 r.). Jak wynika z akt sprawy kompletna dokumentacja wymagana od inwestorki wpłynęła do organu w dniu 19 grudnia 2017 r., zatem już po wydaniu decyzji i jej wysłaniu do stron, a więc w sytuacji, gdy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych oraz o nałożeniu na inwestorkę obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót straciło już ważność.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje się, że termin, o jakim mowa w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, może być w zależności od potrzeb toczącego się postępowania modyfikowany (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., II OSK 2033/10). Tym niemniej dotyczyć to może wyłącznie sytuacji, gdy wniosek o przedłużenie terminu do złożenia oceny technicznej (który to obowiązek nałożony został w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych) złożony został przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy bowiem podkreślić, że organ nadzoru budowlanego, zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 zd. pierwsze, ma obowiązek wydać decyzję przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Koresponduje to z treścią art. 50 ust. 4, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1. Jeśli zatem inwestor nie złoży wymaganej dokumentacji w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu ani nie wniesie o przedłużenie tego terminu przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, to organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania takiej decyzji bez oceny technicznej, czy ekspertyzy, którą inwestor powinien złożyć zgodnie z nałożonym obowiązkiem.

Jak wyżej podniesiono, w niniejszej sprawie inwestor złożyła dokumenty wskazane w postanowieniu wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego już po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. O ile należy zgodzić się z WWINB, że naruszenie terminu wyznaczonego przez ustawodawcę w art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie powoduje pozbawienia inwestora prawa złożenia i rozpatrzenia żądanej przez organ nadzoru dokumentacji, to należy mieć na uwadze, że jest to jednak możliwe do czasu wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 18 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2670/14 – Lex nr 2118246, z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1829/16 – Lex nr 2229961).

Jak też wyżej podniesiono, co do zasady zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy. Obowiązek ten obejmuje ocenę materiału dowodowego dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie. W opinii Sądu takiej prawidłowej oceny WWINB w rozpatrywanym przypadku nie przeprowadził. Przede wszystkim należy wskazać, że zaskarżona decyzja wydana została przy wadliwym uznaniu, że inwestor przedłożył wymagane przez PINB dokumenty w dniu 18 grudnia 2017 r., co skutkowało brakiem prawidłowych rozważań odnoście skutków wcześniejszego wydania decyzji kończącej postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Już z tej przyczyny należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Ponadto, przy ustalonym przez organ I instancji stanie faktycznym – co istotne zdaniem WWINB kompletnym w aspekcie konieczności wydania przez PINB decyzji na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego - obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie wyczerpującej oceny decyzji organu I instancji, której jak wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji, WWINB w istocie nie przeprowadził. Nie przeprowadzono również oceny, czy dokumentacja złożona przez inwestora jest wyczerpująca i pozwala na kontynuowanie przez PINB w C. postępowania legalizacyjnego, a co istotne, czy pozwala na jego zakończenie w inny sposób, aniżeli w drodze wydania decyzji rozbiórkowej. Obowiązkiem WWINB była zatem ocena, czy uzupełniony już po wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego materiał dowodowy ma wpływ na wynik sprawy, a następnie, czy uprawnia do zakończenia postępowania legalizacyjnego w inny sposób, aniżeli uczynił to PINB wydając w dniu 18 grudnia 2017 r. decyzję o rozbiórce spornego obiektu. Wskazać również należy, że przepis art. 136 Kpa ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy materiał dowodowy wymaga uzupełnienia w drodze podjęcia dalszych czynności procesowych. W niniejszej sprawie WWINB tymczasem nie wykazał, aby takie czynności konieczne były do przeprowadzenia, co wynikało zarówno z braku przeprowadzenia analizy dokumentacji dostarczonej przez inwestorkę, jak i z przyjętego błędnego założenia, że na gruncie przedmiotowej sprawy analizę taką może przeprowadzić wyłącznie organ I instancji. W opinii Sądu w sytuacji, gdy na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a dokumentacja wymagana postanowieniem o wstrzymaniu robót została przedłożona przez inwestora po utracie ważności tego postanowienia oraz już po wydaniu decyzji wydanej w następstwie niewykonania określonych obowiązków, obowiązkiem organu II instancji była ocena stanu faktycznego, który uległ zmianie na etapie postępowania odwoławczego.

Należy również mieć na uwadze, że z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz ochrony interesów pozostałych stron postępowania – wskazanym jest z reguły, aby istotne dla sprawy dowody zostały zebrane i ocenione przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. W realiach rozpatrywanej sprawy decyzja PINB w C. wydana została w ramach postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane zakończone może zostać na trzy różne sposoby. W sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1, wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. W tej sytuacji, organ działając w oparciu o treść art. 81c ust. 2 ustawy może zażądać od inwestora stosownego dokumentu, a w szczególności ekspertyzy wskazującej czy przeprowadzone roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo oraz określającej zakres ewentualnych robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Po jej złożeniu i dokonaniu stosownych ustaleń organ jest uprawniony do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli konieczność taka zachodzi. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy. Kończy ona pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy. Orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia).

W tym miejscu wyjaśnić należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym sprzeciwem nie stosuje się art. 33 p.p.s.a. (art. 64b § 3 p.p.s.a.), co oznacza, iż w postępowaniu tym uczestniczy tylko strona, która wniosła sprzeciw, oraz organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, a prawa do udziału w postępowaniu sądowym pozbawione są pozostałe strony postępowania administracyjnego. Jednocześnie wyrok zapadły w następstwie rozpoznania sprzeciwu zaskarżalny jest tylko w przypadku jego oddalenia, co oznacza, że od orzeczenia uwzględniającego sprzeciw i uchylającego zaskarżoną nim decyzję jakikolwiek środek zaskarżenia nie przysługuje (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Co za tym idzie, w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem ograniczenia doznają takie konstytucyjnie chronione wartości jak prawo obywatela do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz zawarta w art. 176 ust. 1 Konstytucji zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego. Jednocześnie jakakolwiek regulacja nie wyłącza w stosunku do orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w następstwie rozpoznania sprzeciwu stosowania art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Dla uniknięcia ewentualnej oceny przepisów p.p.s.a. ustanawiających instytucję sprzeciwu od decyzji jako sprzecznych z Konstytucją należy je zatem wykładać w taki sposób, aby nie naruszały one wskazanych wyżej regulacji rangi konstytucyjnej. W szczególności dotyczy to art. 64e p.p.s.a., w którym ustawodawca wskazał, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 Kpa nie może dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy uchylając decyzję organ odwoławczy powołał się na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 Kpa (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1152/17 – dostępnym na stronach internetowych NSA w: CBOSA). Z tych przyczyn Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie może odnieść się do tych zarzutów sprzeciwu, które mają na celu wykazanie, że zamiarem inwestorki jest rozbudowa budynku mieszkalnego, a nie budowa budynku gospodarczego.

Reasumując, w realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, bez wyczerpującego odniesienia się do wszystkich istotnych dla rozpatrzenia sprawy kwestii. Jak wyżej wskazano, WWINB przyjął wadliwą datę złożenia przez inwestora wymaganej dokumentacji, przez co nie rozważono, jakie znaczenie dla końcowego wyniku sprawy ma data jej złożenia. Zarazem nie dokonano oceny tej dokumentacji w aspekcie jej kompletności. WWINB uchylił się również od oceny, czy materiał dowodowy jest wystarczający do zakończenia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa, co skutkowało jej uchyleniem w oparciu o art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy uwzględni przytoczoną przez Sąd argumentację i przeprowadzi ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co następnie odniesie do przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Dopiero wówczas możliwe będzie ustalenie, w jakim zakresie konieczne będzie przeprowadzenie merytorycznej oceny decyzji organu I instancji. Nie można zarazem wykluczyć, że ponowna decyzja WWINB będzie również miała charakter kasatoryjny, przy czym konieczność wydania takiego rozstrzygnięcia musi zostać w sposób nie budzący wątpliwości wykazana w uzasadnieniu przyszłej decyzji. Ponowna decyzja WWINB musi zawierać rozważania dotyczące wszystkich podniesionych przez Sąd okoliczności.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j Dz. U. 2018 poz. 265) zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 580,- zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100,- zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480,- zł.