Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 65/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1a,  art. 6 ust. 2,6,6a i 7,  art. 15 ust. 4,  art. 19 ust. 3, art. 19  ust. 5 pkt 1, 2, 4 5,  art. 19a ust. 7,  art. 31
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi A. Z. na uchwałę Rady Gminy Zgorzelec z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr 246/21 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Zgorzelec I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Zgorzelec na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą podjętą w dniu 30 sierpnia 2021 r., nr 246/21, Rada Gminy Zgorzelec uchwaliła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Zgorzelec stanowiący załącznik do tej uchwały. Akt ten zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym A. Z., wnioskując o stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części obejmującej § 4 pkt 1 lit.a, § 4 pkt 5, § 5 ust. 4,§ 8, § 11, § 12, § 13 oraz § 21 załącznika.

Zdaniem skarżącego ww. regulamin zawiera postanowienia naruszające prawo, przez co godzi bezpośrednio w indywidulane interesy prawne aktualnych i potencjalnych klientów przedsiębiorstwa wodociągowego. Konkretyzując powyższy zarzut skarżący podniósł, że: 1/ w § 4 pkt 1 lit. a regulaminu w sposób ogólnikowy określono wymogi jakościowe dostarczanej wody, bez miarodajnych kryteriów i przez użycie nieostrych pojęć jak: "akceptowalny przez konsumentów", "bez nieprawidłowych zmian"; 2/ w § 4 pkt 5 nie określono częstotliwości kontroli wody poprzestając na sformułowaniu "regularny"; 3/ w § 5 ust. 4 nie określono szczegółowego wykazu dokumentów których dostarczenie warunkuje podpisanie umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków, co skutkuje pozostawieniem w tym zakresie dowolności przedsiębiorstwa i w konsekwencji umożliwia wymuszanie przez przedsiębiorstwo zawarcia umów nieprzewidzianych ustawą; 4/ w § 8 w zw. z § 13 ust. 4 regulaminu ustalono otwarty katalog elementów określanych w warunkach przyłączenia do sieci przy jednoczesnym uzależnianiu odbioru przyłącza od spełnienia wszystkich wymagań określonych w warunkach przyłącza; 5/ w § 11 ogólnikowo i nieprecyzyjne określono pojęcie "warunków technicznych" świadczenia usług, tymczasem upoważnienie ustawowe wynikające z art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że regulamin powinien określać [precyzować] "warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych". Rozwijając ten zarzut skarżący wskazał, że przepis ten ma szczególne znaczenie w przypadkach nowobudowanych osiedli lub budynków, gdy istniejąca sieć wodociągowo-kanalizacyjna nie obejmuje nowych terenów inwestycyjnych. W takich sytuacjach możliwe jest uzbrojenie terenu i wybudowanie brakującego odcinku wodociągu przez inwestora, który stałby się jego właścicielem. Nowy odcinek sieci stwarzałby techniczną możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, jednak zaskarżony regulamin takich sytuacji w ogóle nie przewiduje, co więcej na mocy § 11 ust. 1 pkt 1 zawęża możliwość świadczenia usług wodociągowo - kanalizacyjnych wyłącznie do sytuacji, w których świadczone są one poprzez sieci należące do przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącego ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków takiego ograniczenia nie zawiera i umożliwia budowę sieci przez odbiorcę prywatnego. Rozwinięciem tego uchybienia jest treść § 11 ust. 1 pkt 4 regulaminu, w którym ogranicza się świadczenie usług wodociągowych wyłącznie, gdy przedsiębiorstwo posiada tytuł prawny do urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych; 6/ w § 12 regulaminu ogólnikowo określono procedurę odbioru wykonanego przyłącza uzależniając jego przeprowadzenie od uznania przedstawiciela przedsiębiorstwa i odesłanie w tym zakresie do warunków przyłączenia, które również zostały określone ogólnie, pozostawiając pole do interpretacji; 7/ w §13 wprowadzono procedurę "częściowego odbioru" przyłącza, która nie została przewidziana ustawą, poprzez możliwość określania w warunkach przyłączenia do sieci obowiązku przeprowadzania "prób" w obecności pracownika przedsiębiorstwa, mimo braku ku temu upoważnienia ustawowego a także z pominięciem przepisów prawa budowlanego oraz nałożono na odbiorcę usług obowiązki nieprzewidziane ustawą, polegające na zgłaszaniu przedsiębiorstwu wykonywania robót zanikowych oraz sporządzania protokołów i inwentaryzacji, przy jednoczesnym niedookreśleniu obowiązków przedsiębiorstwa przy dokonaniu zgłoszenia. Zdaniem skarżącego regulamin określa procedurę odbioru wykonanego przyłącza nieprecyzyjnie, pozostawiając w tym zakresie szerokie pole do interpretacji pracownikom przedsiębiorstwa. Określając obowiązek uprzedzania o robotach zanikowych regulamin nie przewidział sankcji za brak reakcji ze strony przedsiębiorstwa na dokonane zgłoszenie. W praktyce inwestorzy zmuszeni są oczekiwać na przyjazd pracownika przedsiębiorstwa, który dałby "zielone światło" na zasypanie wykonanego przyłącza. Dochodzi do swoistej "kontroli" procesu budowlanego przez szeregowego pracownika przedsiębiorstwa który nie ma uprawnień budowlanych nad inżynierami prowadzącymi budowę sieci; 8/ w § 21 regulaminu nie określono minimalnego ciśnienia wody w hydrantach przeciwpożarowych.

Uzasadniając naruszenie interesu prawnego skarżący podał, że jako przedsiębiorca realizował i realizuje na terenie gminy Z. inwestycje w zakresie budownictwa mieszkaniowego i z uwagi na konieczność uzbrojenia terenów prowadzonych inwestycji w sieć wodociągową i kanalizacyjną ma styczność z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym. Wielokrotnie spotkał się z nadmiernym biurokratyzmem, uznaniowością i działaniem bez podstawy prawnej. Skarżący uważa, że przedsiębiorstwo wykorzystuje nieprecyzyjne przepisy regulaminu dotyczące udzielania warunków podłączenia do sieci oraz odbioru przyłączy, co utrudnia mu realizację inwestycji. Zgodnie z regulaminem można podłączyć się tylko do sieci należącej do przedsiębiorstwa co nie znajduje potwierdzenia w przepisach ustawy, w świetle których, zaopatrzenie w wodę nie musi odbywać się wyłącznie przez sieci stanowiące własność przedsiębiorstwa. Według skarżącego ze względu na uchwalenie regulaminu niezgodnie z techniką prawodawczą - przez wprowadzenie nieprecyzyjnych przepisów - w praktyce dochodzi do wielu wypaczeń i nadużyć prawa, jak np. obarczenie inwestorów obowiązkiem licznych uzgodnień z przedsiębiorstwem na etapie budowy sieci pomimo, że przepisy Prawa budowlanego takiego obowiązku nie przewidują. Reasumując, skarżący wyjaśnił, że legitymację do wniesienia skargi upatruje w tym, że jako odbiorca usług wodnych oraz inwestor nowych przedsięwzięć spotyka się z uznaniowością i stawianiem przez przedsiębiorstwo warunków nieprzewidzianych ustawą, co powoduje, że uchwała sankcjonując ten stan, narusza jego interes prawny i uprawnienia wynikające choćby z art. 49 § 2 k.c.

W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie akcentując, że skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego. Interes na który powołuje się w treści skargi jest co najwyżej interesem faktycznym. Podstawą skargi jest bowiem spór strony z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym na tle wykonywania, odbiorów i przejmowania sieci kanalizacyjnych realizowanych przez skarżącego. Skarga i jej uzasadnienie nie mają realnie odniesienia do treści zarzutów dowodzących głównie, że akt stanowiący przedmiot skargi zawiera zapisy ogólnikowe i nieprecyzyjne. Zarzutów tych skarżący nie rozwija w uzasadnieniu, którego treść dowodzi jedynie indywidualnego konfliktu z przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym. Wskazane okoliczności nie mieszą się jednak w pojęciu interesu prawnego, co dowodzi, że skarga nie może być skuteczna.

Niezależnie od powyższego strona przeciwna podniosła, że skarga nie jest uzasadniona także w aspekcie merytorycznym. Uchwalając kwestionowany akt, Rada Gminy Zgorzelec spełniła bowiem wszystkie wymogi formalne wynikające z ustawy. Regulamin zawiera obligatoryjne elementy wymagane art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Dowodzi tego również pozytywna opinia z Przedsiębiorstwa Wody Polskie oraz brak uwag ze strony Wojewody Dolnośląskiego.

Wskazane w skardze zastrzeżenia są ogólnikowe i nie dowodzą wadliwości zaskarżonego aktu. W związku z powyższym zarzuty skarżącego należy uznać za niezasadne i nieuprawnione. W szczególności nie można się zgodzić, że § 4 pkt 1 lit.a i pkt 5 naruszają prawo w sposób istotny. Związane są z normalnym funkcjonowaniem każdego przedsiębiorstwa wodociągowego jak również nie mają wpływu na całość regulaminu. Zawarte w tych przepisach wyrażenia nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia jego nieważności. Niezasadny jest także zarzut dotyczący § 5 ust. 4 regulaminu, gdyż rada gminy ma upoważnienia do precyzowania warunków i wskazywania dokumentów jakie ma przedstawić odbiorca przy podpisywaniu umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Przepis nie narusza prawa, a wręcz przeciwnie - wskazuje na obowiązek informacyjny w zakresie związanym z zawieraniem umów pomiędzy przedsiębiorcą a odbiorcą usług na zasadach określonych w art. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Spory w tym zakresie na gruncie wynikającym z postępowania przedsiębiorstwa, rozpoznaje Przedsiębiorstwo Wody Polskie zgodnie z art. 27a w/w ustawy. Podobnie, zdaniem strony przeciwnej, ocenić należy zarzuty skierowane przeciwko § 8, § 11, § 12 i § 13 regulaminu. Warunki i zasady związane z wydawaniem warunków przyłączenia określa obecnie wiążąco art. 19a ustawy, również wskazując na katalog otwarty w art. 19a ust. 4. Rada gminy nie jest uprawniona do ingerowania normatywnego w tym zakresie. Za chybiony uznano zarzut dotyczący § 21 podnosząc, że treść tego przepisu jest adekwatna do wskazania ustawodawcy zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis ten nie nakłada obowiązku wskazywania parametrów ciśnienia w hydrantach a jednie wskazuje na warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe - co zostało spełnione. Nadto wskazania dotyczące minimalnego ciśnienia w sieci, a więc również w hydrantach jako elementów połączonych z tą siecią, jest zawarte w § 4 pkt 1 lit. a regulaminu.

Przy piśmie z dnia 22 września 2022 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i tytułem uzupełniania przedstawił przykłady obrazujące skutki nieprawidłowego i wadliwego zredagowania tekstu regulaminu. W wykonaniu wezwania Sądu przedłożył dowody potwierdzające, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie gminy Z. na których prowadzi inwestycje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze. zm.) dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 137 ze zm.). Po myśli art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy (który to wyjątek w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi). Przywołany przepis określa dla sądu granice rozpoznania skargi w ten sposób, że wiążące są granice samej sprawy, natomiast w granicach tej sprawy w której skarga została wniesiona, sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu także takie naruszenia prawa, które nie zostały podniesione w samej skardze.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił precyzyjnie tego naruszenia. Doprecyzowanie przesłanek upoważniających do stwierdzenia nieważności uchwały samorządu terytorialnego ma natomiast miejsce w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze. zm. – dalej jako u.s.g) z którego wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność z prawem. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych w orzecznictwie wskazano rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Należą do nich: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne ze względu na przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie którym jest uchwała Rady Gminy Zgorzelec w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Zgorzelec. Akt ten zaskarżony został w trybie przewidzianym w art. 101 ust. 1 u.s.g który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wobec podniesionego przez organ administracji zarzutu wskazującego na brak naruszenie interesu prawnego skarżącego przez zaskarżoną uchwałę, przed przystąpieniem do oceny kwestii merytorycznych konieczne było zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia warunek dopuszczalności wynikający z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

W art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na odmiennym kryterium niż ogólne zasady (wynikające z k.p.a. czy też z art. 50 p.p.s.a) - a mianowicie na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co stanowi istotne zawężenie w stosunku do tychże zasad. Legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga zatem nie tylko wykazania istnienia interesu prawnego ale także, że interes ten został naruszony skarżonym aktem (wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA 2005 nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał ten w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, tzn. że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114). Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (por. np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09, LEX nr 594835, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008 r., II SA/Gd 492/08 LEX nr 499841, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 476/10 LEX nr 706654).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniem organu, skarżący legitymuje się interesem prawnym który został naruszony przez zaskarżony akt. Skarżący przedstawił dowody potwierdzające, że jest właścicielem nieruchomości na terenie gminy Z. na których realizuje konkretne inwestycje polegające na budowie domów mieszkalnych i w związku z którymi, zwracał się do przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego o przyłączenie ich do sieci wodociągowej. Co do części inwestycji realizowanych na działkach nr [...] (budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej) uzyskał warunki przyłączenia (dla 21 budynków). Dla pozostałej części odmówiono mu tych warunków ze względu na brak w bezpośrednim sąsiedztwie sieci wodociągowej. Skarżący podnosi jednak, że teren wokół tej inwestycji uzbrojony jest w należącą do niego sieć wodociągową przyłączoną już do sieci przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego. Podobna sytuacja dotyczy inwestycji realizowanej w miejscowości Ł. na działce nr [...].

Zdaniem Sądu istnieje zatem bezpośredni związek pomiędzy sferą indywidulanych praw i obowiązków skarżącego wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Skarżący wykazał bowiem, że jako właściciel nieruchomości położonych na terenie gminy Z. ubiega się o wydanie warunków przyłączenia do sieci wodno- kanalizacyjnej, a przepisy regulaminu określają warunki przyłączenia do tej sieci. W sposób bezpośredni kształtują więc jego sytuację prawną ograniczając mu prawo do zakończenia inwestycji (zabudowy nieruchomości) i możliwości jej użytkowania oraz korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Dla oceny interesu prawnego skarżącego bez znaczenia pozostaje – podnoszony przez organ gminy - spór pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym a skarżącym. Wystarczające jest bowiem wykazanie bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym aktem a sytuacją prawną skarżącego rozumianą w niniejszej sprawie w ten sposób, że kwestionowane postanowienia regulaminu kształtują jego sytuację prawną jako właściciela nieruchomości, ubiegającego się o wydanie warunków przyłączenia do sieci. W rozpatrywanej sprawie taki związek istnieje. Skarżący występuje bowiem o przyłączenie do sieci swoich nieruchomości w związku z realizowaną na nich zabudową a kwestionowane przez niego normy przekładają się na jego indywidualną sytuację ograniczając możliwość przyłączenia.

Z tych względów Sąd nie podzielił stanowiska organu gminy co do braku interesu prawnego po stronie skarżącego. Nawet jeżeli skarżący w sposób czytelny i jasny nie sformułował tak rozumianego interesu prawnego w treści skargi, to niewątpliwie wynika on ze stawianych zarzutów i przedstawionej argumentacji popartej stosowaną dokumentacją.

Uznanie, że interes prawny skarżącego został naruszony otwiera drogę do kontroli merytorycznej zaskarżonej uchwały.

W pierwszym rzędzie zaznaczyć należy, że kwestionowana uchwała wydana została w wykonaniu delegacji ustawowej przyznanej radzie gminy w art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U z 2020 r. poz. 2080 dalej jako u.z.z.w) i stanowi akt prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 19 ust. 4 ww. ustawy. Okoliczność, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że rada gminy podejmując objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Zaznaczyć także należy, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W świetle poczynionych rozważań za niezgodne z normą upoważniającą jak też z konstytucyjną zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Konstytucyjna zasada praworządności nakazuje bowiem aby organy władzy działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana tak aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy granice upoważnienia rady gminy zakreślone zostały w art. 19 ust. 5 u.z.z.w, określającym szczegółowo zakres materii przekazanej do uregulowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wynika z niego, że regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo

- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2. warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4. warunki przyłączania do sieci;

5. warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo

- kanalizacyjnych;

6. sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8. standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody

i odprowadzaniu ścieków;

9. warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 19 u.z.z.w. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w cytowanym przepisie ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień które powinny być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 ustawy świadczą więc o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności regulaminu w całości bądź w części (por. np.: wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2022 r. III OSK 5233/21 oraz wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19 – dostępne COBOSA).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżony regulamin nie realizuje wszystkich postanowień art. 19 ust. 5 u.z.z.w w sposób zgodny z udzielonym upoważnieniem.

W art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w rada gminy zobowiązana bowiem została do określenia warunków przyłączenia do sieci. W orzecznictwie wskazuje się, że zakres znaczeniowy pojęcia "warunki przyłączenia" powinien obejmować określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych) po spełnieniu których zaistnieje możliwość przyłączenia do sieci. Przez warunki przyłączenia do sieci judykatura rozumie, między innymi, np. kolejność przyłączania odbiorców, czy też przybliżony termin w którym owo przyłączenia ma nastąpić (tak NSA w wyroku z dnia z dnia 22 marca 2007 r. II OSK 1776/06, CBOSA). Warunki te wynikać powinny z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłączy.

Rada Gminy Zgorzelec określiła warunki przyłączenia do sieci w rozdziale 5 regulaminu. Rozdział ten zawiera cztery przepisy (od § 7 do § 10), przy czym w § 7 mowa jest o wniosku na wydanie warunków przyłączenie do sieci, § 9 stanowi o konsekwencjach braku umieszczenia we wniosku wszystkich informacji wymaganych ustawą, § 10 dotyczy odmowy wydania warunków przyłączenia do sieci. Warunki przyłączenia do sieci określone zostały natomiast w § 8 Regulaminu. W przepisie tym Rada postanowiła, że warunki przyłączenia do sieci określają co najmniej: 1/ miejsce i sposób przyłączenia nieruchomości do sieci; 2/ maksymalną dobową ilość wody dostarczanej do nieruchomości; 3/ maksymalną dobową ilość ścieków odprowadzanych z nieruchomości, ich rodzaj; 4/ informację o okresie ich ważności; 5/ załącznik graficzny. Przyjęty w przywołanym przepisie sposób określenia warunków przyłączenia wskazuje, że organ stanowiący gminy w istocie uchylił się od określenia w sposób konkretny i pełny przesłanek przyłączenia do sieci (czyli elementów, cech koniecznych od spełnienia których uzależnione jest przyłączenie) ograniczając się do wskazania warunków minimalnych przyłączenia. Świadczy o tym użyte w zdaniu wstępnym sformułowanie "co najmniej". Tymczasem przepis delegacji ustawowej zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. nie nakłada na radę obowiązku określenia niektórych tylko warunków przyłączenia do sieci (minimalnych) lecz wszystkich warunków. Tym samym Regulamin powinien określać je w sposób pełny, kompleksowy. Dodatkowo zauważyć należy, że za warunki przyłączenia do sieci nie można uznać informacji o okresie ich ważności, czy też załącznika graficznego. Trudno bowiem przyjąć aby sama informacja o okresie ważności warunków, czy też załącznik graficzny stanowiły przesłanki uzależniające podłączenie do sieci. Tym samym nie mieszą się one w pojęciu "warunków przyłączenia". Dodać także należy, że sam okres ważności warunków uregulowany jest ustawowo w art. 19a ust. 7 u.z.z.w. Fakt uregulowania tej kwestii bezpośrednio w ustawie oznacza, że materia ta wyłączona została z kompetencji rady gminy. Uregulowanie ich w uchwale świadczy zatem o przekroczeniu delegacji ustawowej.

Istotne także jest, że przyjęte w § 8 regulaminu sformułowanie "co najmniej" wskazuje, że Rada Gminy Zgorzelec określając tylko niektóre warunki których spełnienie uprawniać miałoby do przyłączenia do sieci, przyjęła otwarty ich katalog. Nie określając wszystkich warunków, scedowała tym samym na inny podmiot – w tym przypadku przedsiębiorstwo - uprawnienie do szczegółowego i kompletnego ich określenia. Działanie takie jest niezgodne z normą kompetencyjną wynikającą z art. 19 ust. 3 i art. 19 ust. 5 u.z.z.w, która nie uprawnia rady gminy do przekazywania kompetencji w zakresie określenia warunków przyłączania na inne podmioty. Jest to szczególnie istotne ze względu na brzmienie art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym, przedsiębiorstwo jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie, jeżeli spełnione są warunki przyłączenia określone w regulaminie o którym stanowi art. 19 oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Także z tego względu warunki przyłączenia do sieci nie mogą być interpretowane dowolnie i powinny być określne jednoznacznie w regulaminie. W przypadku bowiem ich spełniania odbiorca usługi ma prawo oczekiwać, że zostanie podłączony do sieci. Uprawnienia tego nie można więc uzależniać od innych warunków niż określne w regulaminie przez radę gminy. Scedowanie określenia warunków przyłączenia na inny podmiot świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący gminy obowiązku ustawowego nałożonego art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

Pozostając przy tematyce warunków podłączenia do sieci, zastrzeżenia Sądu budzi także § 7 ust. 2 regulaminu, w którym określono elementy wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci "poza informacjami o których mowa w ustawie". Tymczasem treść wniosku i informacje jakie powinien on zawierać kompleksowo uregulowane zostały w art. 19a ust. 4 ustawy. Skoro ustawodawca dostrzegł potrzebę unormowania ustawowego treści wniosku o przyłączenie do sieci, to jednoznacznie wykluczył możliwość regulowania tej kwestii w regulaminie przez radę gminy. Sąd nie dostrzega zatem podstaw do określenia przez Radę Gminy Zgorzelec innych treści wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, poza określonymi w ustawie.

W konsekwencji uznać należy, że zaskarżona uchwała nie zawiera wszystkich elementów określonych prawem, gdyż – jak wyżej wykazano - postanowienia regulaminu zawarte w rozdziale 5 nie realizują w pełni upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. Nadto wprowadzając regulację zawartą w § 7 ust. 2 regulaminu Rada przekroczyła zakres delegacji ustawowej. Już tylko powyższe okoliczności są wystarczające dla stwierdzenia nieważności całości uchwały.

Zarzut skargi skierowany przeciwko § 8 regulaminu, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej argumentacji, okazał się więc uzasadniony. W podobny sposób odnieść należy się do zarzutu dotyczącego § 11. W przepisie tym Rada zawarła bowiem warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych. W ocenie Sądu treść przywołanego przepisu także nie realizuje upoważnienia z art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy zobowiązującego do określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Jak wcześniej wskazano ustalenie warunków technicznych (w tym przypadku dostępu do usług) wymaga przedstawienia przesłanek po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych - zob. wyroki WSA: w Opolu z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Op 337/19 oraz w Łodzi z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 841/19). Przepis § 11 regulaminu nie określa tego rodzaju przesłanek. Zawarte w nim postanowienia dotyczące zapewnienia dostępu do usług poprzez spełnienie warunków technicznych, w tym m.in. istnienia urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych nie realizują delegacji wynikającej z ustawy. Treścią regulaminu nie może być bowiem określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości. Poza tym, § 11 ust. 1 pkt 4 regulaminu przewidując, że dostępność do usług uzależniona jest od posiadania tytułu prawnego do urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych przez przedsiębiorstwo wodociągowo –kanalizacyjne, stoi w oczywistej sprzeczności z kompetencyjnym przepisem ustawowym art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy, albowiem kwestie własnościowe nie mieszczą się w określaniu warunków technicznych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 marca 2021r., sygn. akt II SA/Wr 524/20).

W tym miejscu należy zauważyć, że podzielając zarzut wadliwości § 11, Sąd nie podziela jednak argumentacji skarżącego, że warunki techniczne podłączenia do sieci spełnia fakt istnienia sieci wybudowanej przez przedsiębiorcę i stanowiącej jego własność, co powinno być przewidziane w regulaminie. Po pierwsze dlatego, że według ustawy, przewody wodociągowe i kanalizacyjne którymi dostarczana jest woda lub odprowadzane są ścieki muszą bowiem pozostawać w posiadaniu przedsiębiorstwa. Wynika to wprost z definicji sieci którą stanową przewody wodociągowe i kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki będące w posiadaniu przedsiębiorstwa. Po drugie, dlatego, że kwestie przekazania sieci (wybudowanych przez inne podmioty) w posiadanie przedsiębiorstwa także uregulowane zostały kompleksowo w przepisach ustawowych (art. 31 u.z.z.w jak też art. 49 k.c.) i nie mogą być podniesione do rangi technicznego warunku przyłączenia do sieci. Rada nie ma zatem kompetencji do objęcia regulaminem tego rodzaju materii.

W konsekwencji zakwestionowania prawidłowości regulacji dotyczących warunków przyłączenia do sieci za wadliwe należy również uznać regulacje określające sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo odbioru wykonanego przyłącza (rozdział 7 regulaminu) w zakresie w jakim odwołują się one do ww. warunków (§ 12 i § 13 regulaminu).

Częściowo uzasadniony okazał się zarzut dotyczący § 4 uchwały. Z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. wynika bowiem, że ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Sąd podziela stanowisko, że pod pojęciem "minimalny poziom świadczonych usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług. W orzecznictwie podkreśla się, że w zakresie dostarczanej wody parametry te dotyczą: minimalnej ilości dostarczanej wody, minimalnego jej ciśnienia oraz minimalnych wymagań dotyczących jej jakości, a w zakresie ścieków odpowiednio: minimalnej ilość odprowadzanych ścieków jak również minimalnej ich jakości (por. NSA w wyroku z dnia 10 maja 2022r. III OSK 3279/21, z dnia 14 czerwca 2021 r. III OSK 5233/21 i przywołane w nich orzecznictwo – dostępne CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w § 4 ust. 1 lit.a regulaminu Rada Gminy określiła minimalne parametry dostarczanej wody w zakresie jej ilości i ciśnienia. Podane także zostały minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody przez określenie konkretnych wskaźników zanieczyszczeń. W tym kontekście argumentacja skargi wskazująca na zbyt ogóle określenie parametru jakościowego wody (ze względu na użyte sformułowania dla określenia barwy, zapachu i smaku) nie jest wystarczająca dla przyjęcia, że nie została w tym zakresie wykonana delegacja ustawowa. Ubocznie zauważyć można, że także w akcie wykonawczym wydanym na podstawie delegacji zwartej w art. 13 u.z.z.w. prawodawca używa tych samych sformułowań które kwestionowane są w skardze (por. rozporządzenie MZ w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi). Treść § 4 ust. 1 lit.a regulaminu wskazuje zatem, że Rada wywiązała się z obowiązku określenia minimalnego poziomu świadczonych usług w zakresie dostarczanej wody.

W ocenie Sądu, Rada nie wywiązała się jednak z obowiązku określenia minimalnego poziomu świadczonych usług zbiorowego odprowadzania ścieków w zakresie ich parametrów jakościowych. W § 4 ust. 1 lit. b, wskazano bowiem minimalną ilość odbieranych ścieków (nie mniej niż 0,5 m3 na dobę) natomiast w zakresie ich jakości odesłano do obowiązujących przepisów prawa ("o stanie i składzie zgodnym z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa"). Zaskarżony akt realizuje zatem w oczekiwany sposób postanowienia art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy zobowiązującego do określenia minimalnego poziomu świadczenia usług w zakresie odprowadzania ścieków, gdyż Rada zaniechała wskazania ich konkretnych parametrów jakościowych. Jak wyjaśnił NSA w przywołanym wyżej wyroku z dnia 14 czerwca 2022 r. dana gmina może wprowadzić w regulaminie lub nie zaostrzone (w stosunku do przepisów ogólnych) wymagania parametrów jakościowych ścieków, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy ścieków przez wskazanie jego konkretnych parametrów. W niniejszej sprawie Rada Gminy nie wyraziła parametrów jakości ścieków koniecznych dla określenie minimalnego poziomu świadczonych usług zbiorowego odprowadzania ścieków. Zaniechania prawodawczego w tym zakresie nie sanuje bowiem odesłanie do powszechnie obowiązujących przepisów prawa (por. przywołany wyżej wyrok NSA). Brak w tym zakresie oznacza więc, że regulamin nie zawiera kolejnego obligatoryjnego elementu, w tym przypadku wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.

Trafny, lecz z innych względów niż podniesione w skardze, okazał się zarzut kwestionujący legalność § 4 pkt 5 regulaminu nakładającego na przedsiębiorstwo obowiązek prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody. Przepis ten, w istocie stanowi bowiem powtórzenie przepisu art. 5 ust. 1a u.z.z.w. zgodnie z którym, przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej jakości kontroli wody. Należy zatem wskazać, że zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Zasady techniki prawodawczej w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów ustawowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisu ustawowego powoduje jego nieważność. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza bowiem w stopniu istotnym uregulowanie przez radę gminy jeszcze raz tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie w akcie prawa miejscowego uregulowań zawartych w Zasadach techniki prawodawczej stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. II OSK 170/10, z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1152/19, z dnia 10 maja 2022 r. III OSK 1115/21 dostępne CBOSA).

Podobnie ocenić należy przepisy zawarte w § 5 ust. 1 i ust. 2 regulaminu. W § 5 ust. 1 postanowiono, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, co stanowi nieuprawnione powtórzenie art. 6 ust. 1 u.z.z.w. Także § 5 ust. 2 regulaminu stanowiąc, że podpisanie umowy z odbiorcą usług następuje po złożeniu przez niego pisemnego wniosku o zawarcie umowy, powtarza regulację przepisu art. 6 ust. 2 ustawy (wynika z niego, że przedsiębiorstwo obowiązane jest zawrzeć umowę z osobą której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy). Za niedopuszczalne powtórzenie i modyfikację przepisów ustawy należy uznać zdanie drugie § 5 ust. 2 regulaminu, zgodnie z którym, umowa z osobami korzystającym z lokali w budynku wielolokalowym zawierana jest na pisemny wniosek właściciela i zarządcy budynku wielolokalowego. Tymczasem kwestia zawierania umów z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynkach wielolokalowych została uregulowana kompleksowo w art. 6 ust. 6, ust. 6a i ust. 7 ustawy. Porównanie brzmienia omawianego przepisu regulaminu z przywołanymi przepisami ustawy wskazuje, że w akcie prawa miejscowego doszło do nieuprawnionej modyfikacji tych przepisów.

W konsekwencji lokalny prawodawca wkroczył swoimi uregulowaniami w materię ściśle uregulowaną ustawą – co do formy umowy i podmiotów z którymi umowa może być zawarta. Wyjaśnić zatem należy, że postanowienia dotyczące formy umowy, czy strony podmiotowej umowy nie mogą być utożsamiane z warunkami ani trybem zawierania umów, do których określenia ustawodawca zobowiązał lokalnego prawodawcę. W wyroku z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 63/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rada gminy nie ma uprawnienia do określenia w regulaminie formy, w jakiej winny być zawarte umowy. Zakres delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. należy odnosić do sposobu dochodzenia do zawarcia umowy. W tym kontekście uznać trzeba, że § 5 kontrolowanego regulaminu tak rozumianych warunków i trybu zawieranie umów z odbiorcami, nie określa.

Poza omówionymi przepisami odnoszącymi się do formy umowy i do podmiotów z którymi może być zawarta w § 5 ust. 4 i 3 Rada postanowiła, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne udostępni zainteresowanym podmiotom informacje o szczegółowych warunkach zawierania umów, w tym o konieczności przedstawienia przez odbiorców usług dokumentów umożliwiających podpisanie umowy oraz o czasie i miejscu, w którym możliwe jest zwarcie umowy oraz udostępni wzór wniosku o zwarcie umowy. Przywołane przepisy wprost wskazują zatem, że Rada nie określiła żadnych warunków zawierania umowy pozostawiając tę materię przedsiębiorstwu. Z tych też względów należy że regulacje zawarte w § 5 regulaminu istotnie naruszają prawo gdyż wkraczają w materię ustawową (przez jej powtórzenie i modyfikację) oraz nie wypełnią w pełni normy kompetencyjnej za art. 19 ust.5 pkt 2 ustawy.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że przedstawione wyżej naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Za oceną taką przemawia w szczególności brak obligatoryjnych elementów regulaminu wynikający z naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 4, pkt 1, pkt 2 u.z.z.w. Także ilość stwierdzonych naruszeń prawa a co za tym idzie konieczność stwierdzenia nieważności wielu postanowień regulaminu czyniłby ten akt niekompletnym, co także przemawia za koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 147 § 1 w związku z art. 134 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydane zostało przy uwzględnieniu art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.