Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3518/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" [...] sp. j. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 579/18 w sprawie ze skargi "[...]" [...] sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "[...]" [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 579/18 oddalił skargę "[...]" [...] Sp. j.

z siedzibą w [...] (dalej powoływanej jako spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2018 r., nr [...]

w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), odmówił spółce ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kapitanatu (z małą gastronomią), sanitariatów do obsługi pola namiotowego, plaży, parkingu, dwóch zjazdów z drogi na działkach o nr [...] i [...] oraz pomostu drewnianego na jeziorze [...] na wysokości działki [...] w obrębie geodezyjnym [...], w gminie [...].

Zasadniczym powodem wydanego rozstrzygnięcia było przyjęcie przez organ, że parametry techniczne inwestycji nie spełniają warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż w jej sąsiedztwie nie występuje zabudowa pozwalająca określić wymogi zawarte w tym przepisie. Organ miał na uwadze, że w obszarze analizowanym – stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie) wyznaczonym wokół działki objętej wnioskiem w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki (152 m x 3, tj. 456 m w każdą stronę) – znajdują się odrębne jednostki urbanistyczne: teren przybrzeżny stanowiący zieleń bez zabudowy, teren po północnej stronie drogi przebiegającej przez wieś stanowiący zwartą zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną, teren półwyspu z zabudową zagrodową i teren gruntów rolnych na północy obszaru analizowanego. Podkreślił zarazem, że w obszarze analizowanym nie występuje jakakolwiek zabudowa usługowa, zaś teren przylegający do zatoki, po południowej stronie drogi przebiegającej przez wieś, na którym planowana jest inwestycja, tworzy odrębną jednostkę urbanistyczną i stanowi zieleń przybrzeżną, bez zabudowań.

Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, które utrzymało ją w mocy decyzją z dnia [...] maja

2018 r..

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ocenę co do niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ze względu na brak w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji usługowej, której kontynuacją mogłoby być planowane przedsięwzięcie polegające na stworzeniu rozbudowanej infrastruktury dla usług turystycznych. Jego zdaniem bez znaczenia pozostaje przy tym błąd polegający na wyznaczeniu obszaru od strony południowej w odległości 220 m, czyli mniejszej niż wymagana minimalna odległość 456 m, ponieważ obszar wyznaczony prawidłowo obejmowałby półwysep oraz fragment jeziora [...], które stanowią tereny niezabudowane. W konsekwencji realizacja planowanego zamierzenia na terenach niezabudowanych, położonych bezpośrednio przy wodach zatoki, zakłóciłaby ład przestrzenny na obszarze analizowanym, zmieniając w sposób istotny charakter

i specyfikę okolicy, doprowadzając do powstania jednostki architektoniczno-urbanistycznej o nowej funkcji, obcej dla tego obszaru.

Niezależnie od tego organ odwoławczy podniósł, że w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r., nr VII/126/11 w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego (Dziennik Urzędowy Województwa Warmińsko – Mazurskiego Nr 74, poz. 295, dalej powoływanej jako uchwała) wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Nawiązując do art. 53 ust. 4 pkt 8 oraz 53 ust. 5c ustawy zauważył, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie nie ustosunkował się w terminie 21 od dnia otrzymania projektu decyzji organu pierwszej instancji, co oznacza milczącą akceptację stanowiska podnoszącego naruszenie przez inwestycję przepisów o ochronie przyrody, co w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy również wyklucza ustalenie warunków zabudowy.

Spółka wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, kwestionując prawidłowość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie zgodziła się w szczególności, że obszar analizowany nie ma charakteru rolniczo-turystycznego i nie występują na nim obiekty o funkcji rekreacyjno-turystycznej, a realizacja inwestycji doprowadziłaby do istotnej ingerencji w ład przestrzenny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na wstępie zaakcentował, że przyczyną nieuwzględnienia wniosku było stwierdzenie, iż nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące tego ostatniego przepisu oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia zaznaczył, że potrzeba szerokiego rozumienia sąsiedztwa nie oznacza automatycznie, iż przyjęte w badanej sprawie granice obszaru analizowanego były niewystarczające do przeprowadzenia prawidłowej analizy. Zaakcentował, że podczas analizy można uwzględnić jedynie dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu inwestycji i jego sąsiedztwa w kontekście przede wszystkim obrębu ewidencyjnego, w jakim się one znajdują. Na wynik analizy nie mogą więc wpływać gminne akty programowe: plany odnowy czy strategie rozwoju, które nie stanowią prawa miejscowego, a tym samym nie zawierają norm bezwzględnie obowiązujących, które mogłyby wiązać przy wydaniu decyzji. Bez znaczenia pozostają również zagospodarowanie terenu i funkcja zabudowy w innych miejscowościach położonych nad jeziorem [...] oraz ogłoszenia internetowe oferujące w miejscowości [...] pokoje i domy do wynajęcia turystom. Sąd podzielił zatem pogląd, że w otoczeniu planowanej inwestycji brak jest zabudowy mogącej stanowić punkt odniesienia dla ustalenia jej parametrów. Kontynuując ten wątek, odnotował, że bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji to grunty rolne niezabudowane, prócz działki nr [...], według ustaleń urbanisty zabudowanej parterowym drewnianym budynkiem gospodarczym o wymiarach 4,5 x 7 m, nienaniesionym na mapie. Jego zdaniem obszar analizowany o promieniu do 0,5 km. jest znaczny i uwzględnia specyfikę otoczenia, przy czym jego ograniczenie do minimum uzasadniał zakaz zabudowy w strefie 100 m od brzegu jeziora, ustanowiony w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały. W otoczeniu spornych działek brak jest zaś zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla parametrów planowanego zamierzenia. Zabudowa zagrodowa funkcjonujących gospodarstw rolnych nie daje bowiem podstaw do wyznaczenia obowiązkowych parametrów nowej zabudowy, takich jak linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu według wytycznych odpowiednio § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia, które to parametry zabudowy wprost wyszczególnione zostały w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i powinny zgodnie z tym unormowaniem stanowić przede wszystkim kontynuację istniejącej zabudowy. Fakt występowania w pobliżu terenu planowanej inwestycji zabudowy zagrodowej, i to po przeciwnej stronie drogi gminnej, nie usprawiedliwia zastosowania § 4 ust. 4 czy § 5 ust. 2 rozporządzenia, tj. odstępstwa dla zabudowy usługowo-turystycznej.

W tym kontekście Sąd podkreślił, że § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały, wprowadzający zakaz zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, należy do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, z którymi decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna. Uznał zarazem, że stosownie do art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy organ orzekający w tym przedmiocie zobowiązany był do uzgodnienia rozstrzygnięcia

z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wobec położenia terenu inwestycji na obszarze chronionego krajobrazu. Powołał się na orzecznictwo, w myśl którego uzgodnieniu podlega również projekt decyzji odmownej, a weryfikacja uzgodnienia przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy stanowiłaby niedopuszczalne naruszenie właściwości i wejście w sferę zastrzeżoną do kompetencji organu uzgadniającego, co nie wyłącza obowiązku przeprowadzenia jego kontroli sądowej jako aktu podjętego w granicach sprawy.

W związku z tym Sąd zaznaczył, że w stosunku do planowanej inwestycji, budynku kapitanatu z 10 pokojami gościnnymi, gastronomią oraz obsługą sprzętu wodnego oraz budynku sanitariatu do obsługi pola namiotowego, nie znajdują zastosowania wyjątki od zakazu zabudowy przewidziane w § 5 ust. 2 uchwały. W jego ocenie nie mogą być też one kwalifikowane ani jako urządzenia wodne, ani jako obiekty służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej,

o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały.

Sąd skonstatował zatem, że organy nie mogły uwzględnić wniosku spółki, gdyż – tak jak Sąd – musiały kierować się wyłącznie kryteriami wynikającymi z wiążących przepisów prawa, nie zaś względami słuszności i dlatego na podstawie o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) oddalił skargę.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty materialnoprawne.

Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie

Dz. U. 2021 r. poz. 735, ze zm.) poprzez oddalenie skargi, która zasługiwała na uwzględnienie w świetle wskazanych w skardze zarzutów prawa procesowego i prawa materialnego, w szczególności z uwagi na błędne ustalenie, że obszar analizowany we wsi [...] nie ma charakteru rolniczo-turystycznego, że na obszarze nie występują obiekty o funkcji rekreacyjno-turystycznej oraz że realizacja zamierzenia doprowadziłaby do istotnej ingerencji w ład przestrzenny i zmieniłaby w sposób istotny charakter i specyfikę okolicy.

Kolejny zarzut odniesiono do art. 133 § 1 P.p.s.a. W tych ramach pełnomocnik wyeksponował pominięcie istotnej części akt sprawy, a mianowicie załącznika nr 6 i 7 do skargi, co doprowadziło do błędnego przekonania, że w obszarze analizowanym brak jest obiektów o funkcji rekreacyjno-turystycznej, choć w świetle powołanych dowodów takie obiekty istnieją, oraz że realizacja zamierzenia doprowadziłaby do istotnej ingerencji w ład przestrzenny i zmieniłaby w sposób istotny charakter

i specyfikę okolicy, co skutkowało oddaleniem skargi.

Pełnomocnik podniósł także naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8, ust. 5 i ust. 5c ustawy poprzez wyjście przez Sąd w rozstrzygnięciu poza granice sprawy, tj. oparcie orzeczenia na ustaleniach, które winny być przedmiotem odrębnego postępowania przed organem ochrony przyrody, co doprowadziło do przyjęcia, że planowana inwestycja niezgodna jest z przepisami o ochronie przyrody. Jego zdaniem okoliczności tej przeczy fakt, że decyzja została milcząco uzgodniona przez powołany organ.

Ostatni zarzut procesowy odniesiono do art. 141 § 4 w związku z art. 139 § 3 P.p.s.a. Pełnomocnik stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom prawa, tj. nie zawiera dostatecznego i jasnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności przyczyn, dla których omawiana inwestycja została przez Sąd uznana za inwestycję o skali, która całkowicie odmieniłaby charakter i specyfikę okolicy. Zaznaczył jednocześnie, że treść pisemnego uzasadnienia rozmija się z ustnymi zasadniczymi powodami rozstrzygnięcia, co uniemożliwia należyte rozpoznanie motywów, jakimi kierował się Sąd w orzeczeniu.

Z kolei pierwszy zarzut materialnoprawny podniósł niewłaściwe zastosowanie

§ 3 ust. 2 rozporządzenia i przyjęcie przez Sąd, że prawidłowym było wyznaczenie minimalnych granic obszaru analizowanego. W ocenie pełnomocnika powyższe nie ma uzasadnienia wobec specyfiki terenów sąsiednich, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa rekreacyjno-turystyczna, a tym samym, że inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Następnie pełnomocnik zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy będące skutkiem wadliwego ustalenia, że rodzaj planowanej inwestycji jest nie do pogodzenia z istniejącą zabudową, a w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich przesłanek dla wydania warunków zabudowy.

Wreszcie pełnomocnik podniósł niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy wskutek wadliwego ustalenia, że projekt decyzji niezgodny jest z przepisami ustawy o ochronie przyrody, a w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich przesłanek dla wydania warunków zabudowy.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie

w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie rozwinął zarzuty kasacyjne, zastrzegając jednak, że decyzje organów obu instancji "zawierają wady i powinny być uchylone" oraz że "zarzuty w odniesieniu do omawianych decyzji zostały podniesione i szczegółowo uzasadnione w treści skargi do WSA, toteż powielanie ich w tym miejscu uznać należy za zbędne". Następnie stwierdził, że w świetle załączników nr 6 i 7 do skargi w samym już obszarze analizowanym - wyznaczonym przez organ jako trzykrotność szerokości frontu działku - znajduje się co najmniej jeden obiekt pełniący funkcje usługowo-turystyczne (oznaczony na mapie numerem 4), wobec czego ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji sprzeczne są ze stanem rzeczywistym wynikającym z załączonych do skargi dokumentów.

Dalej pełnomocnik argumentował, że powołane przez spółkę akty programowe jednostek samorządu terytorialnego podważają ustalenia faktyczne, wedle których na terenie obszaru analizowanego nie występuje funkcja turystyczna, i potwierdzają, że zabudowa o charakterze usługowo turystycznym daje się bez trudu pogodzić z funkcją rolniczą i mieszkalną, bez szkody dla dwóch ostatnich. Przywołał dokument "Plan odnowy miejscowości na lata 2015-2025", stanowiący załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy Wydminy z dnia 17 lutego 2016 r., nr XVII/123/2016, akcentujący walory turystyczne miejscowości i jej potencjał turystyczny wykorzystywany jedynie w niewielkim stopniu. Jego zdaniem planowana inwestycja mogłaby się przyczynić do realizacji celów Gminy, wyrażonych w rozpatrywanym zakresie w tym dokumencie. Jednocześnie pełnomocnik podkreślił wszelako, że budynek kapitanatu o długości 12 m, szerokości 10 m i wysokości 9 m (parter z poddaszem), czyli powierzchni użytkowej 160 m2, odpowiada wielkością przeciętnemu jednorodzinnemu budynkowi mieszkalnemu i nie może być poczytywany w kategoriach dużej inwestycji, oddziałującej istotnie na ład przestrzenny okolicy.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor odwołał się do orzecznictwa przyjmującego, że uzgodnieniu powinny podlegać wyłącznie projekty decyzji ustalających warunki zabudowy, a nie decyzji, które tego odmawiają. Według niego Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do wyręczania organu ochrony przyrody w ocenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, gdyż wedle art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy należy to do ścisłych kompetencji tego organu, z których on nie skorzystał, skoro nigdy nie rozpatrzył projektu merytorycznie.

Pełnomocnik zwrócił uwagę, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się do licznych kwestii i zarzutów podniesionych w skardze i nie zawiera spostrzeżeń poczynionych podczas przedstawiania ustnych motywów rozstrzygnięcia, akcentujących potrzebę organizowania turystyki nie przez zewnętrznych inwestorów, takich jak spółka, lecz przez lokalnych mieszkańców. Podjął polemikę z tym ostatnim poglądem.

Następnie pełnomocnik stwierdził, że poszerzenie granic obszaru analizowanego doprowadziłoby do objęcia jego zasięgiem nie tylko jednego obiektu

o zabudowie usługowo-turystycznej, ale także innych podobnych obiektów. Podniósł, iż w miejscowości [...], w odległości kilkuset metrów na zachód od granic obszaru analizowanego, usytuowanych jest wszak pięć obiektów świadczących usługi

z zakresu turystyki, w tym agroturystyki, i rekreacji. Powołując się na orzecznictwo wyraził przekonanie, że planowana inwestycja spowoduje ożywienie ruchu turystycznego, które "nie powinno kolidować z rolniczym charakterem wsi", i że można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy.

Na rozprawie przeprowadzonej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających odbycie jej na odległość

z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku pełnomocnik organu, będący radcą prawnym, przedstawił swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej

i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Spośród sformułowanych w niej zarzutów w pierwszej kolejności rozpatrzyć należy ten odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a., który jest najdalej idący w tym sensie, że jego uwzględnienie wykluczyłoby rozpatrzenie pozostałych zarzutów. Przepis ten określa bowiem wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, wobec czego stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną wyroku, uniemożliwiając jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 78/18, LEX nr 2744856). Nie ulega wszelako wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą, gdyż przyczyna rozstrzygnięcia została w nim sprecyzowana jednoznacznie.

Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał i wyjaśnił dwa powody, dla których skargę oddalił.

Najpierw skonstatował mianowicie, że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak zabudowy mogącej stanowić dla planowanej inwestycji kryterium oceny, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Konstatacja ta obejmuje przy tym wymieniony w załącznikach do skargi obiekt o funkcji usługowo-turystycznej (budynek o numerze [...] lub [...], który "oferuje usługi dla turystów"), skoro wynika z niej, że on również nie stanowi takiej zabudowy. Obiekt ten, budynek mieszkalny jednorodzinny, parterowy z poddaszem użytkowym, zlokalizowany na działce nr [...], został zresztą uwzględniony w analizie urbanistycznej, będącej załącznikiem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Przyznać jednak trzeba, że wniosek taki można wyprowadzić jedynie pośrednio z całokształtu rozważań Sądu pierwszej instancji, a więc w sposób dorozumiany w sytuacji, gdy można było oczekiwać bardziej szczegółowego odniesienia się przezeń do obiektu, który zdaniem spółki mógł być wykorzystany w rozpatrywanym celu, tym bardziej, że był to jeden z zarzutów skargi. W świetle rozważań zbędne było natomiast ustosunkowanie się do wyrażonego w skardze poglądu, że nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze, ponieważ zgodności takiej nie można ustalić bez przeprowadzenia analizy odwołującej się przecież do parametrów zabudowy istniejącej. Dalszą kwestią, wykraczającą już poza sferę regulacji art. 141 § 4 P.p.s.a., pozostaje trafność zapatrywań i moc argumentów, jakie mają je wspierać. Zagadnienia te mogą być badane przez Naczelny Sąd Administracyjny podczas rozpatrywania zarzutów kasacyjnych, podnoszących naruszenie innych przepisów, z którymi te wywody pozostawać mają w sprzeczności.

Drugą przyczyną rozstrzygnięcia podjętego zaskarżonym wyrokiem, wprost oznaczoną w jego uzasadnieniu, była sprzeczność planowanej inwestycji z zakazem zabudowy obowiązującym na terenie obszaru chronionego krajobrazu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w rozpatrywanej materii uznał przy tym, że doszło do milczącego uzgodnienia przez organ ochrony przyrody projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w trybie art. 53 ust. 5 ustawy (w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). W konsekwencji nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że zarzut skargi odniesiony do tego przepisu został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pominięty, skoro można poznać pogląd Sądu na temat skutków jego zastosowania w niniejszej sprawie.

Nie dyskwalifikuje uzasadnienia spostrzeżenie autora skargi kasacyjnej, w myśl którego nie odzwierciedla ono w pełni ustnych zasadniczych powodów rozstrzygnięcia podanych w trakcie jego ogłoszenia. Jest ono zresztą nieweryfikowalne, ponieważ tzw. ustne motywy Sądu nie są utrwalane w sposób urzędowy, w szczególności opisywane w protokole w stopniu pozwalającym na ich odtworzenie i porównanie z uzasadnieniem pisemnym orzeczenia podlegającego kontroli instancyjnej. Niemniej ustne uwagi Sądu pierwszej instancji, które według pełnomocnika spółki nie znalazły wyrazu w uzasadnieniu pisemnym, dotyczyły takich aspektów sprawy, jakie w uzasadnieniu uznano za pozbawione prawnego znaczenia, tj. wizji rozwoju Gminy, ujawnionej w powołanych przez spółkę jej dokumentach programowych. Ewentualna preferencja dla lokalnych inwestorów nie mogła mieć wszak znaczenia dla zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i w efekcie stanowi okoliczność o charakterze pozaprawnym. Sąd pierwszej instancji pokreślił zaś, że oceny swej dokonał wyłącznie pod względem legalizmu, nie słuszności.

Chybione są zarzuty kasacyjne, zarówno procesowe, jak i materialnoprawne, kwestionujące pogląd Sądu pierwszej instancji, że w sprawie nie zachodziła przesłanka wydania decyzji o warunkach zabudowy, przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zaznaczenia wymaga, że rozpatrywana przesłanka sprowadza się do tego, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi zatem o zabudowę istniejącą, która nie tylko wykazuje pewne podobieństwa do zabudowy planowanej, np. częściową zbieżność funkcji czy zbliżone gabaryty poszczególnych budynków, co podnosi pełnomocnik spółki, ale może być punktem odniesienia do wszechstronnych porównań, umożliwiających ustalenie wymienionych w treści przytoczonego przepisów elementów ładu przestrzennego, w jaki nowa zabudowa ma się wpisać. W efekcie podzielić wypada konkluzję Sądu pierwszej instancji, że w obszarze analizowanym tego rodzaju zabudowa nie występuje. Na tych działkach, które są zabudowane, znajdują się bowiem obiekty o charakterze głównie mieszkaniowym i gospodarczym, tworzącym zabudowę zagrodową. Obiekty te, nawet jeżeli pełnią uzupełniającą funkcję usługową w zakresie, w jakim są częściowo udostępniane turystom, co stanowi częstą praktykę w miejscowościach atrakcyjnych turystycznie, nie mogą służyć za wzór do określenia parametrów planowanej inwestycji, obejmującej cały kompleks obiektów o przeznaczeniu jedynie komercyjnym. Spółka domaga się wszak ustalenia warunków zabudowy nie tylko dla budynku kapitanatu, który przynajmniej zewnętrznie może przypominać budynek mieszkalny, ale i dla budynku sanitariatu do obsługi pola namiotowego oraz pomostu drewnianego o długości 24 m i szerokości 3 m, parkingu na 10 stanowisk, dwóch zjazdów z drogi i plaży. Żadna z nieruchomości w obszarze analizowanym i nie jest zaś wykorzystywana do celów turystycznych czy usługowych w taki sposób i w takim stopniu. Pełnomocnik nieskutecznie próbuje zwłaszcza zaniżyć skalę przedsięwzięcia, koncentrując się na rozmiarach pierwszego z tych obiektów, przedstawiając go w oderwaniu od całości, której częścią on pozostaje. Nie można zatem uwzględnić pierwszego zarzutu procesowego, zwalczającego ustalenie, że realizacja zamierzenia doprowadziłaby do istotnej ingerencji w ład przestrzenny i zmieniłaby znacząco charakter i specyfikę okolicy.

Chybiony jest też zarzut naruszenia samego art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ brak zabudowy podobnej pod względem określonym w tym przepisie wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy, niezależnie od korzyści, np. gospodarczych, które mogłaby przynieść inwestycja objęta wnioskiem. Z tego powodu bez znaczenia pozostają racje odwołujące się do dokumentów planistycznych podjętych przez organ uchwałodawczy gminy, której Wójt odmówił przecież ustalenia warunków zabudowy. Skądinąd nawet realizacja zamierzenia odpowiadającego założeniom polityki przestrzennej wyartykułowanym w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie oznaczałaby, że zamierzenie to jest zgodne czy niesprzeczne z istniejącym stanem ładu przestrzennego, którego aktualne wymogi w aspektach wskazanych w art. 60 ust. 1 ustawy mogą być określone jedynie w wyniku analizy urbanistycznej.

Potwierdza to § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Stosownie z kolei do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Bezzasadny jest zarzut kasacyjny, podnoszący naruszenie tego ostatniego przepisu polegające na wyznaczeniu obszaru o wielkości minimalnej, bez jego rozszerzenia w taki sposób, by w jego granicach znalazły się obiekty podobne do tych, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Przed odniesieniem się do tego zarzutu wypada wszelako zauważyć, że samo jego postawienie stoi

w sprzeczności z tą częścią rozważonego wyżej stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, wedle którego w granicach obszaru wyznaczonego w sprawie przynajmniej jeden tego rodzaju się znajduje (budynek n działce nr [...]). Niemniej pomijając tę okoliczność, zaakcentować należy, iż ze względu na znaczną szerokość frontu działki przeznaczonej pod planowaną inwestycję w sprawie wyznaczono znaczny obszar analizowany o promieniu, który niekiedy około dziesięciokrotnie przekracza wspomnianą w § 3 ust. 2 rozporządzenia odległość 50 metrów. Obejmuje on kilkadziesiąt działek, które w analizie urbanistycznej przyporządkowano do czterech różnych jednostek urbanistycznych z uwagi na ich położenie oraz przeznaczenie. Bezsprzecznie przestrzeń znajdująca się w granicach obszaru analizowanego odznacza się swoją specyfiką, pozwalającą ją odróżnić od obszaru zwartej zabudowy wsi [...]. Położona jest ona wzdłuż drogi prowadzącej do wsi, nad jeziorem, przy czym część między jeziorem i drogą, gdzie planowana jest inwestycja, nie została zabudowana, i wyłącznie po drugiej stronie drogi występuje rozproszona zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna.

Nieuzasadnione było zatem dalsze rozszerzanie granic obszaru i rozciągnięcie jej na teren wsi o całkiem odmiennym sposobie zagospodarowania po to, by objąć nimi obiekty wskazane w skardze, tym bardziej iż wiązałoby się to z wyznaczeniem tych granic w odległości sięgającej w jedną stronę aż 2 km od terenu inwestycji. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił zarazem swoje stanowisko w rozpatrywanej materii i to, że nie uwzględnił racji spółki – wbrew zarzutowi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. – nie oznacza, iż nie wykonał przewidzianego w tym przepisie obowiązku wydania wyroku na podstawie akt sprawy.

Jedną z przesłanek, z jakich Sąd to stanowisko wywiódł, była przy tym zbędność rozszerzania obszaru analizowanego związana ze sprzecznością planowanej inwestycji z zakazem zabudowy wynikającym z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały, czyli z przepisu odrębnego, co wykluczało ustalenie warunków zabudowy w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. W tym kontekście zaznaczyć trzeba, że w skardze kasacyjnej nie wykazano niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, mającego być skutkiem wadliwego uznania, iż decyzja ustalająca te warunki (a nie, jak napisano

w skardze kasacyjnej, projekt decyzji, który w niniejszej sprawie był przecież odmowny) byłaby niezgodna z przepisami o ochronie przyrody. Zaskarżone rozstrzygnięcie w tej części zwalczane jest bowiem nieskutecznie w ramach zarzutu odniesionego do art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 oraz ust. 5 i 5c ustawy. Autor skargi kasacyjnej stwierdził mianowicie, że zgodność z przepisami ochrony przyrody mogła być badana jedynie w odrębnym postępowaniu przed regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i w efekcie że Sąd pierwszej instancji

w tym zakresie wyszedł poza granice skargi i błędnie uznał, iż projekt decyzji był przez ten organ milcząco uzgodniony. Bezpodstawny jest pogląd odmawiający sądowi administracyjnemu kompetencji do wykładni i stosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zaliczających się do przepisów odrębnych

w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Sąd pierwszej instancji miał więc nie tylko prawo, ale nawet obowiązek zbadać to zagadnienie, niezależnie od tego, czy dysponował wypowiedzią organu właściwego w tej materii, skoro wedle tego przepisu wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wymagało zgodności z takimi przepisami odrębnymi. Brak zgodności oznaczał konieczność oddalenia skargi na decyzję odmawiającą ustalenia tych warunków.

Sąd pierwszej instancji dokonał tej oceny samodzielnie, stąd bez znaczenia pozostają jego spostrzeżenia dotyczące uzgodnienia projektu decyzji z organem ochrony przyrody. Wprawdzie przyznać należy rację autorowi skargi kasacyjnej, że potrzeba uzgadniania projektów decyzji odmownych budzi rozbieżności

w orzecznictwie, oraz że tzw. milczące uzgodnienie nie pozwala poznać dokładnych zapatrywań organu uzgadniającego, lecz koncentracja na tych aspektach problemu spowodowała, iż nie podjął on w istocie jakiejkolwiek bezpośredniej polemiki

z wywodami Sądu. Nie odniósł on też żadnego zarzutu kasacyjnego do przepisów, do których ten wywód nawiązywał, w szczególności do przepisów uchwały ustanawiających zakaz zabudowy, z którym planowana inwestycja pozostaje

w sprzeczności, oraz odstępstwa od niego. Nie próbował np. podważyć, w drodze zarzutu odniesionego do art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 624, ze zm.), jednoznacznie wyrażonej przez Sąd tezy, że inwestycja nie może być kwalifikowana jako urządzenie wodne, które w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały wprost wyłączono z zakresu wprowadzonego tam zakazu. Tymczasem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, nie tylko wskazane, ale i uzasadnione w skardze kasacyjnej, i to wprost w jej treści, nie poprzez ogólne odesłanie do wywodów zawartych w skardze do sądu pierwszej instancji lub innym piśmie. W konsekwencji fakt, że podstawy te nie obejmują przepisów kluczowych z punktu widzenia zaskarżonego nią rozstrzygnięcia, ogranicza możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej i zmniejsza, a w niniejszej sprawie wręcz niweluje, jej skuteczność. Naczelny Sąd Administracyjny, działając w warunkach związania skargi kasacyjnej, musi przecież poprzestać na konstatacji, że nie wykazała ona naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, co już samo przez się, niezależnie od wcześniejszych rozważań, uzasadnia jej oddalenie, gdyż sprzeczność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, o których mowa w tym przepisie, była jednym z dwóch powodów oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji.

Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, stosownie do art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika, będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.