Wyrok NSA, sygn. akt II SA 919/81
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1982-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 61 par. 3, art. 156 par. 1, art. 184, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Jeżeli organ administracji nie wyjaśnił osobie składającej podanie o sprzedaż jej określonej działki gruntów PFZ, że wskazana działka nie jest wyznaczona do sprzedaży, bądź też osoba ta - pomimo wyjaśnienia jej tej okoliczności - złożyła podanie, wszczynając w ten sposób postępowanie administracyjne /art. 61 par. 3 Kpa/, organ ten powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe /art. 105 par. 1 Kpa/, zamiast rozpatrywać wniosek strony co do jego istoty.

2. Rozpatrując odwołanie strony, organ administracji wyższego stopnia może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 Kpa, co w wypadku bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji oznacza, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję uchylającą decyzję i umarzającą postępowanie I instancji /art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa/.

3. Niedopuszczalne natomiast jest przy postępowaniu odwoławczym orzekanie na podstawie art. 156 Kpa, mającego zastosowanie do sytuacji, gdy organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy, lecz jako organ nadzoru, którego uprawnienia są węższe od uprawnień organu odwoławczego.

4. Przepisy art. 156 Kpa nie zastrzegają wprawdzie wyraźnie, że stanowią podstawę do stwierdzania nieważności tylko decyzji ostatecznej, jak czynią to przepisy art. 154 i art. 155 Kpa zamieszczone w tym samym rozdziale. Należy mieć jednak na uwadze, że - poza działaniem z urzędu - zarówno strona, jak i działający na prawach strony prokurator /art. 184 par. 1 z zw. z art. 188 Kpa/, mogą żądać stwierdzenia nieważności tylko decyzji ostatecznej.

TEZY

1. Jeżeli organ administracji nie wyjaśnił osobie składającej podanie o sprzedaż jej określonej działki gruntów PFZ, że wskazana działka nie jest wyznaczona do sprzedaży, bądź też osoba ta - pomimo wyjaśnienia jej tej okoliczności - złożyła podanie, wszczynając w ten sposób postępowanie administracyjne /art. 61 par. 3 Kpa/, organ ten powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe /art. 105 par. 1 Kpa/, zamiast rozpatrywać wniosek strony co do jego istoty.

2. Rozpatrując odwołanie strony, organ administracji wyższego stopnia może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 Kpa, co w wypadku bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji oznacza, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję uchylającą decyzję i umarzającą postępowanie I instancji /art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa/.

3. Niedopuszczalne natomiast jest przy postępowaniu odwoławczym orzekanie na podstawie art. 156 Kpa, mającego zastosowanie do sytuacji, gdy organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy, lecz jako organ nadzoru, którego uprawnienia są węższe od uprawnień organu odwoławczego.

4. Przepisy art. 156 Kpa nie zastrzegają wprawdzie wyraźnie, że stanowią podstawę do stwierdzania nieważności tylko decyzji ostatecznej, jak czynią to przepisy art. 154 i art. 155 Kpa zamieszczone w tym samym rozdziale. Należy mieć jednak na uwadze, że - poza działaniem z urzędu - zarówno strona, jak i działający na prawach strony prokurator /art. 184 par. 1 z zw. z art. 188 Kpa/, mogą żądać stwierdzenia nieważności tylko decyzji ostatecznej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał ze względów formalnych zasadność skargi Jana J. na decyzję Wojewody Piotrkowskiego z dnia 17 sierpnia 1981 r. nr PFZ 4613/230/81 w przedmiocie odmowy ustalenia kandydatem na nabywcę gruntu PFZ i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Wojewody Piotrkowskiego kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Jan J., emeryt stale zamieszkały w Ł., złożył w dniu 11 maja 1981 r. podanie o nabycie działki nr 571 o pow. 0,11 ha położonej we wsi N. gmina Ż. "po Stanisławie P."

Decyzją z dnia 3 czerwca 1981 r. nr 8224/91/81 naczelnik gminy odmownie załatwił to podanie, stwierdzając w uzasadnieniu, że Jan J. nie gwarantuje "należytego zagospodarowania przedmiotowych gruntów."

Wojewoda Piotrkowski, po rozpoznaniu odwołania Jana J., decyzją z dnia 17 sierpnia 1981 r. nr PFZ 4613/230/81 uchylił zaskarżoną decyzję Naczelnika Gminy w Ż. oraz stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda Piotrkowski podał, że "powołane w osnowie decyzji Ob. Naczelnika Gminy w Ż. przepisy prawne nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia powyższej sprawy".

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jan J. podniósł, że we wsi N. posiadał własną działkę, którą mu zabrano, że całą okupację walczył w partyzantce, jest członkiem ZBoWiD, a będąc obecnie na emeryturze chciałby odpocząć, przy czym uważa, że znajdujący się na działce budynek może być jeszcze wykorzystany.

Wojewoda Piotrkowski wniósł o oddalenie skargi uzasadniając swój wniosek tym, że na działce znajdują się budynki stanowiące odrębną od gruntu własność byłego właściciela gospodarstwa. Z tego też względu działka nie była umieszczona w wykazie gruntów Państwowego Funduszu Ziemi przeznaczonych do sprzedaży.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak wynika z akt sprawy, decyzją Naczelnika Gminy w Ż. nr PFZ-6040/51/75 z dnia 3 kwietnia 1976 r. przejęte zostało na własność Państwa za rentę gospodarstwo rolne, stanowiące własność Stanisławy P., w tym zabudowana działka 571, jednakże bez budynków, które stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności Stanisławy P. Działka ta nie została wyznaczona do sprzedaży zgodnie z warunkami określonymi w par. 13 ust. 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 19 poz. 114/. Trafny więc jest pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że brak było podstaw prawnych do rozpatrzenia sprawy wyznaczenia kandydata na nabywcę tej działki. Skoro jednak Naczelnik Gminy nie wyjaśnił składającemu podanie, że działka nie jest wyznaczona do sprzedaży, bądź też skarżący - mimo wyjaśnienia mu tej okoliczności - złożył podanie wszczynające w ten sposób postępowanie /art. 61 par. 3 Kpa/, to należało wydać decyzję umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe /art. 105 par. 1 Kpa/. Bezprzedmiotowość postępowania wynikała z tego, że budynki znajdujące się na działce stanowią odrębny od gruntów przedmiot własności, nie będący własnością PFZ.

Decyzja naczelnika Gminy w Ż., odmawiająca ustalenia Jana J. kandydatem na nabywcę wskazanej przez niego działki gruntu tylko dlatego, że zamieszkuje on w Ł. i nie gwarantuje należytego zagospodarowania gruntu, pomija więc najważniejszą przyczynę, dla której sprawa nie tylko nie mogła być załatwiona zgodnie z żądaniem wniosku o wszczęcie postępowania, ale także nie mogła być rozpatrywana co do jej istoty, gdyż nieruchomość nie podlega sprzedaży.

Wadliwe jest również załatwienie sprawy decyzją Wojewody Piotrkowskiego z dnia 17 sierpnia 1981 r. Wojewoda powołał jako podstawę prawną swej decyzji przepis art. 138 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa i nie tylko uchylił decyzję Naczelnika Gminy w Ż. nr 8224/91/81 z dnia 3 czerwca 1981 r., lecz również "stwierdził jej nieważność". Ze względu na to, że Wojewoda rozpatrywał odwołanie strony, podstawę prawną jego rozstrzygnięcia stanowić mogły tylko przepisy art. 138 Kpa. W tym przypadku należało uchylić decyzję organu I instancji oraz umorzyć postępowanie organu I instancji /art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa/, skoro postępowanie w sprawie wyznaczenia kandydata na nabywcę działki było bezprzedmiotowe, gdyż działka nie podlegała sprzedaży.

Powołany przez Wojewodę jako podstawa prawna decyzji art. 156 Kpa zamieszczony jest w jego rozdziale 13 zatytułowanym "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji", normującym sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy w toku instancji, ale jako organ nadzoru. Uprawnienia organu nadzoru, stosującego przepis art. 156 Kpa, są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Organ odwoławczy bowiem rozstrzyga ponownie sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające. Organ /niewłaściwe stosowanie przepisów prawa materialnego, uchybienia procedurze administracyjnej/, jak i wady decyzji polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź niewłaściwym sposobie skorzystania z przepisu pozostawiającego rozstrzygnięcie sprawy uznaniu organu orzekającego /celowość rozstrzygnięcia/.

Artykuł 156 Kpa nie zastrzega wyraźnie, że stanowi podstawę prawną dla stwierdzenia nieważności tylko decyzji ostatecznych, jak czynią to zamieszczone w tym samym rozdziale przepisy art. 154 i art. 155 Kpa. Należy mieć jednak na uwadze, że poza sytuacją, gdy organ nadzoru wszczyna z urzędu postępowanie w trybie nadzoru dla stwierdzenia nieważności wydanej decyzji, zarówno strona, jak i działający na prawach strony prokurator, mogą żądać stwierdzenia nieważności tylko decyzji ostatecznej. Zgodnie bowiem z przepisami art. 234 pkt 1 Kpa w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania zgodnie z przepisami kodeksu. Gdyby więc strona /jedna ze stron/ postępowania zakończonego decyzją administracyjną wniosła w terminie otwartym dla wniesienia odwołania pismo zatytułowane "skarga", to pismo to musiałoby zostać potraktowane jako odwołanie i spowodować rozpatrzenie sprawy w trybie uregulowanym w rozdziale 10 kodeksu postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Prokuratorowi w myśl art. 184 par. 1 Kpa przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu tylko od decyzji ostatecznej, również w sytuacji, gdy przepisy przewidują stwierdzenie nieważności decyzji.

Bez względu jednak na to, czy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z inicjatywy strony, prokuratora czy organu administracji, decyzja wydana w takim postępowaniu jest zawsze decyzją I instancji, toteż przysługuje od niej odwołanie, chyba że została wydana przez naczelny /centralny/ organ administracji państwowej.

Z podanych wyżej przyczyn nie jest ze względów praktycznych potrzebne, a ze względów prawnych dopuszczalne, stosowanie w postępowaniu odwoławczym jednocześnie uchylenia decyzji na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa i stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 par. Kpa. Zastosowanie przez organ odwoławczy obydwu tych przepisów stanowi więc także ich naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa.

Obok wskazanej wyżej wadliwości, polegającej na zastosowaniu w postępowaniu odwoławczym przepisu przewidzianego w Kpa jako podstawa do działania w trybie nadzoru, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził dalsze jeszcze naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy administracji, znając z urzędu fakt, że na działce 571, o nabycie której ubiegał się Jan J., znajdują się zabudowania stanowiące odrębną od gruntu własność Stanisławy P., nie powiadomiły o tym strony, przez co naruszyły przepis art. 77 par. 4 Kpa. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, uzasadniając odmowne załatwienie sprawy okolicznościami nie mającymi w sprawie istotnego znaczenie, rażąco naruszyły art. 107 par. 3 Kpa naruszenie tego przepisu przez organ odwoławczy jest tym bardziej rażące, że stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji: "Po zapoznaniu się z materiałem odwodowym zebranym w sprawie stwierdzam, iż powołane w osnowie decyzji Ob. Naczelnika Gminy w Ż. przepisy prawne nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia powyższej sprawy" niczego stronie nie wyjaśnia i nie uzasadnia.

Z podobnych wyżej przyczyn zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa O kosztach orzeczono w myśl art. 208 Kpa.