Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 510/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6059 Inne o symbolu podstawowym 605
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 2, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1382
law: Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. S.A. z siedziba we W. na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia z rejestru PESEL [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] ; 2. zasądza od Ministra Cyfryzacji na rzecz skarżącego K. S.A. z siedziba we W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Cyfryzacji (dalej: "Minister") z [...] grudnia 2018 r. nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą, wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku R. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca" lub "Biuro" lub "Spółka") zakończonej decyzją z dnia [...] października 2018 r. odmówił wyrażenia zgody na udostępnienie danych z rejestru PESEL za pomocą urządzeń teletransmisji danych w trybie weryfikacji w zakresie danych potwierdzających zgon – Minister utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2018 r.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1.1. Wnioskiem z 20 sierpnia 2018 r. R. S.A. zwróciła się do Ministra Cyfryzacji z wnioskiem o udostępnienie danych z rejestru PESEL za pomocą urządzeń teletransmisji danych w drodze weryfikacji danych potwierdzających zgon. Strona uzasadniając potrzebę uzyskania danych wskazała, iż podstawą jej działalności są przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 470 ze zm., dalej: "u.u.i.g."). W dalszej treści pisma wnioskodawca nadmienił, iż w ramach swojej działalności pośredniczy w udostępnianiu informacji gospodarczych jak również może uzyskiwać na zlecenie klienta dane z rejestru PESEL. Biuro na mocy art. 21 ust. 1 u.u.i.g. jest zobowiązane do ujawniania aktualnych informacji gospodarczych a uzyskanie dostępu do danych z rejestru PESEL w zakresie wskazanym w art. 49 ust. 2a ww. ustawy umożliwi weryfikowanie klientom, czy przekazywane informacje gospodarcze są aktualne i prawdziwe, a także sprawdzenie, czy podmiot będący dłużnikiem istnieje. Czyniłoby to zadość obowiązkowi ujawniania aktualnych i prawidłowych informacji gospodarczych. Poprzez dostęp elektroniczny do rejestru PESEL w tym zakresie prawdziwość danych mogłaby być bowiem dodatkowo weryfikowana, co pozwoliłoby na dochowanie przez wierzyciela, jak i biuro informacji staranności w wypełnianiu obowiązków ustawowych.

II.1.2. Po rozpatrzeniu sprawy Minister decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] zgody na udostępnienie danych z rejestru PESEL za pomocą urządzeń teletransmisji danych w trybie weryfikacji w zakresie danych potwierdzających zgon. Zdaniem Ministra, punktem wyjścia do dalszych rozważań powinno być określenie czy biura informacji gospodarczej posiadają uprawnienie do pozyskiwania danych z rejestru PESEL, a jeśli tak to jaka jest podstawa prawna i zakres możliwej do uzyskania przez nie informacji. Przede wszystkim należy mieć tu na względzie treść art. 28 ust. 1 pkt. 1 u.u.i.g. w myśl którego biuro jest uprawnione do otrzymywania danych z rejestru PESEL na zasadach określonych w ustawie z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2018 r., poz. 1382; dalej: "ustawa o ewidencji ludności" lub "u.e.l."). Drugą kwestią istotną dla potrzeb niniejszego postępowania o udostępnienie danych jest określenie co należy rozumieć pod pojęciem "informacji gospodarczych". W myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 u.u.i.g. informacjami gospodarczymi są m.in.: imiona i nazwisko, numer PESEL, adres zamieszkania, seria i numer dowodu osobistego. Wśród powyższych nie znajdują się natomiast dane o zgonie stąd, zdaniem Ministra, należy wywnioskować, że biuro nie jest uprawnione do ich pozyskiwania (nie jest to informacja gospodarcza) i przetwarzana. Powzięcie przez biuro wiedzy o uzasadnionej nieprawdziwości i niekompletności danych obejmuje swoim zakresem wyłącznie informacje gospodarcze, a do tej kategorii nie można zaliczyć danych dotyczących zgonu. Co więcej Minister wskazał, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności (Dz. U. z 2017 r., poz. 933 - druk 1185) wskazano, iż zgodnie z projektowanym art. 21 ust. 2 u.u.i.g. biuro informacji gospodarczej będzie zobowiązane do aktualizacji informacji gospodarczej w ww. zakresie (tj. w zakresie okoliczności możliwych do stwierdzenia na podstawie dokumentów przedstawionych przez wierzyciela lub dłużnika) w terminie 30 dni od dnia powzięcia odpowiedniej, uzasadnionej informacji o kwestionowaniu przez dłużnika zobowiązania, o uznawaniu roszczenia przez dłużnika za przedawnione bądź o tym, że toczy się postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania. Z powyższego wynika zatem, że źródłem takiej informacji jest wierzyciel lub dłużnik, a biuro ma za zadanie ocenić przedłożone dokumenty i podjąć decyzję co do aktualizacji danych. Na mocy postanowień przywołanej wyżej ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności, która weszła w życie 13 listopada 2017 r. biuro nie zostało wyposażone w prawo do podejmowania inicjatywy do gromadzenia danych z rejestru PESEL w zakresie wykraczającym poza katalog informacji gospodarczych wymieniony w u.u.i.g. Brak jest podstaw do stosowania w tym przypadku wykładni rozszerzającej i sięgającej poza ustawowo przyjęte normy. Minister zauważył również, że w przypadku dostępu do danych poprzez usługi webservice (a tylko poprzez takie usługi może być weryfikowana informacja o zgonie), a więc z wykorzystaniem narzędzia (systemu) zbudowanego przez biuro, niezbędne było uzupełnienie polityki i instrukcji o opis zabezpieczeń stworzonego systemu oraz informację o posiadaniu przez system funkcjonalności umożliwiającej identyfikację osoby uzyskującej dane z rejestru oraz datę ich otrzymania (art. 48 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności). Spełnienie powyższego warunku również nie zostało przez spółkę wykazane pomimo pouczenia jej o tym obowiązku w piśmie organu z 21 września 2018 r.

II.1.3. W dniu 22 listopada 2018 r. do organu wpłynął wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu do wniosku skarżąca spółka wskazała, że w świetle przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2017 r. o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych na biurze spoczywa prawny obowiązek ujawniania wyłącznie prawdziwych oraz aktualnych informacji gospodarczych. W szczególności zgodnie z art. 21 ust. 1 u.u.i.g. Biuro ujawnia tyko aktualne informacje gospodarcze. Niewywiązanie się z powyższego obowiązku może podlegać odpowiedzialności cywilnej na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym lub ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 r., poz. 419) - art. 44a i 44b u.u.i.g., a także odpowiedzialności karnej - art. 5 u.u.i.g..

II.2. Minister Cyfryzacji decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2018 r. Organ zgodził się z rozstrzygnięciem i argumentacją przedstawioną w decyzji wydanej w I instancji. Wskazał w uzasadnieniu, że przez informacje gospodarcze dotyczące osoby fizycznej ustawa ta nakazuje rozumieć dane dotyczące imion i nazwiska, adresu miejsca zamieszkania lub adresu do doręczeń, numeru PESEL lub innego numeru potwierdzającego tożsamość oraz serii i numeru dowodu osobistego lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość, a zatem nie danych dotyczących daty, czy też samego faktu zgonu osoby fizycznej. Zdaniem Ministra, w myśl definicji ustawowej informacja o zgonie czy też data zgonu nie są informacją gospodarczą. Przepis art. 2 pkt 2 u.u.i.g. stanowi katalog zamknięty, a zatem biura informacji gospodarczej nie mają, w ocenie organu, prawa do przetwarzania informacji o zgonie. Przetwarzanie przez skarżącą spółkę danych w tym zakresie byłoby zatem nadmiarowe i niezgodne z prawem. Wydaje się, że podstawowym przedmiotem działalności gospodarczej każdego biura informacji gospodarczej jest pośrednictwo w udostępnianiu informacji gospodarczych, polegające na przyjmowaniu informacji gospodarczych od wierzycieli, przechowywaniu i ujawnianiu tych informacji. Z literalnego brzmienia przepisu art. 7 ust. 1 ustawy jednoznacznie wynika, że źródłem informacji, które gromadzi i ujawnia biuro jest każdorazowo wierzyciel - który na mocy umowy staje się klientem danego biura. Regulacje dotyczące przechowywania, ujawniania, aktualizacji i usuwania informacji gospodarczych, znajdujące się w Rozdziale IV ustawy u.u.i.g. również wskazują, że aktualizacji informacji gospodarczych biura dokonują na wniosek wierzyciela - nie później niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku bądź, w zakresie danych, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1-3 i pkt 4 lit. e, f lub j - w przypadku uzyskania uzasadnionej informacji o nieaktualności, nieprawdziwości lub niekompletności tych danych, nie później niż w terminie 30 dni od dnia uzyskania uzasadnionej informacji. Wśród informacji znajdują się te dotyczące osób fizycznych w zakresie wskazanym w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit a- d. Analiza treści art. 21 u.u.i.g wskazuje, że danymi aktualnymi dysponuje i powinien je przekazać biuru ten podmiot, który przekazuje uzasadnioną informację dotyczącą dezaktualizacji gromadzonych przez biuro danych. Dodatkowo orzekając w I instancji organ wskazał, że w przypadku dostępu do danych poprzez usługi webservice (a tylko poprzez takie usługi może być weryfikowana informacja o zgonie), a więc z wykorzystaniem narzędzia (systemu) zbudowanego przez stronę skarżącą, niezbędne było uzupełnienie polityki i instrukcji o opis zabezpieczeń stworzonego systemu oraz informację o posiadaniu przez system funkcjonalności umożliwiającej identyfikację osoby uzyskującej dane z rejestru, zakres oraz datę ich uzyskania (art. 48 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności). Spełnienie powyższego warunku nie zostało przez skarżącą spółkę wykazane.

III.1. Z powyższą decyzją Ministra nie zgodziła się spółka akcyjna R. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciła organowi naruszenie:

- - art. 21 ust. 2 pkt. 1 i 2 u.u.i.g. w zw. z art. 21a u.u.i.g. poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, iż biura informacji gospodarczej są zobowiązane do bieżącej aktualizacji przechowywanych informacji gospodarczych, wyłącznie o ile taka okoliczność wynika z informacji przedstawionych przez wierzyciela lub dłużnika, a nie powziętej w inny sposób przez biuro, podczas gdy obowiązki aktualizacji informacji na podstawie okoliczności przekazywanych przez dłużnika, wierzyciela lub wiedzy uzyskanej we własnym zakresie przez biura, uregulowane zostały w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych ustawy, stanowiąc tym samym odrębne przepisy prawa i nie mogą być traktowane łącznie;

b) - art. 2 ust. 1 u.u.i.g. poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że informacja o tym, czy dana osoba żyje czy też zmarła nie mieszczą się w katalogu informacji gospodarczej, podczas gdy przepis ten obejmuje dane dotyczące osoby fizycznej lub osoby fizycznej prowadzącej jednoosobową działalność gospodarczą, a wymienione w nim przymioty są skorelowane z istnieniem podmiotu;

c) - art. 7 ust. 2 pkt la u.u.i.g. w zw. z art. 28 ust. 1 pkt 1 u.u.i.g. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przy rozważaniu na temat istnienia interesu prawnego skarżącej, podczas gdy z treści normy prawnej wprost wynika, że biura informacji gospodarczej mogą uzyskiwać dane z rejestru PESEL na zlecenie klientów, co przemawia za istnieniem interesu prawnego skarżącej w uzyskaniu dostępu do rejestru PESEL;

d) - art. 21 ust. 1 u.u.i.g. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w pojęciu "aktualizacja informacji gospodarczych" mieści się wyłącznie ich zmiana, podczas gdy obowiązek przekazywania informacji gospodarczych obejmuje również ich usunięcie w sytuacji, gdy podmiot utracił zdolność prawną z powodu śmierci;

e) - art. 21 ust. 1 u.u.i.g. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dla spełnienia obowiązku ujawniania przez biura informacji gospodarczej pełnej i aktualnej informacji gospodarczej nie jest niezbędne posiadanie wiedzy o zgonie dłużnika;

f) - art. 21 ust. 1 u.u.i.g. w zw. z art. 28 ust. 1 pkt 1 u.u.i.g. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że pomimo istniejącego obowiązku ujawniania przez biura informacji gospodarczej tylko aktualnych informacji gospodarczych oraz ustawowego uprawnienia do otrzymywania danych z rejestru PESEL, brak jest interesu prawnego skarżącej w uzyskaniu dostępu do rejestru PESEL w zakresie danych potwierdzających zgon, podczas gdy interes prawny w tym zakresie wynika wprost z przepisów prawa materialnego, a także został potwierdzony wykładnią tych przepisów przez Ministra Cyfryzacji w piśmie skierowanym do skarżącej 26 czerwca 2018;

a) - art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: (i) niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niewyjaśnienie czy skarżąca spełnia wszelkie wymogi techniczne, o których mowa w ustawie o ewidencji ludności konieczne dla zapewnienia dostępu do rejestru PESEL we wnioskowanym przez skarżącą zakresie, (ii) zaniechanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy dowodów z dostarczonej przez skarżącą dokumentacji, w tym w szczególności Polityki Ochrony Danych Osobowych, Instrukcji Zarządzania Systemami Informatycznymi, Zasad Bezpiecznego Logowania, Zarządzania Uprawnieniami oraz Administrowanie Systemami Informatycznymi;

b) - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasad pogłębiania obywateli do władzy publicznej i wydanie decyzji sprzecznej ze stanowiskiem wyrażonym przez organ w czerwcu 2018 r. w piśmie skierowanym do skarżącej, zgodnie z którym, biura informacji gospodarczej na mocy art. 28 ust. 1 pkt 1 u.u.i.g. mają interes prawny w uzyskaniu dostępu do danych potwierdzających zgon znajdujących się w rejestrze PESEL;

c) - art. 8 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady odstąpienia przez organ od utrwalonej praktyki organu w analogicznych sprawach, bez uzasadnionej przyczyny, w sytuacji gdy inne biuro informacji gospodarczej wnioskujące o dostęp do rejestru PESEL na tym samych podstawach co skarżąca uzyskało decyzję pozytywną;

d) - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieumożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, pomimo iż nie zachodziły szczególne przesłanki, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji, a także o zwrot od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. skarżąca wniosła też o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, w postaci pisma Ministra Cyfryzacji z 26 czerwca 2018 r. skierowanego do skarżącej, z którego treści wprost wynika, iż w ocenie organu, biura informacji gospodarczej mają interes prawny w uzyskaniu dostępu do rejestru PESEL w zakresie danych potwierdzających zgon na okoliczność ustalenia stanowiska organu w zakresie istnienia interesu prawnego oraz istnienia takiego interesu.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

IV.2. Zdaniem Sądu, skarżąca, mając status biura informacji gospodarczej, ma interes prawny w uzyskaniu dostępu do danych z rejestru PESEL za pomocą urządzeń teletransmisji danych w trybie weryfikacji w zakresie danych potwierdzających zgon. Należy przypomnieć, że biura informacji gospodarczej to podmioty, które zostały upoważnione przez ustawodawcę do udostępniania informacji gospodarczych osobom trzecim nieoznaczonym w chwili przeznaczania tych informacji do udostępniania (art. 4 u.u.i.g.). Ustawodawca nałożył szereg szczególnych wymogów, które należy spełnić, aby prowadzić działalność w postaci biura informacji gospodarczej (zob. m. in. art. 5-8 u.u.i.g.), a nadto działalność biur informacji gospodarczej poddana została nadzorowi (art. 32 i n. u.u.i.g.). Trzeba w tym aspekcie dodać, że biuro informacji gospodarczej nie może powierzyć innym podmiotom wykonywania czynności związanych z przedmiotem działalności gospodarczej, o którym mowa w ust. 1 i 2, z wyjątkiem innych biur oraz instytucji utworzonych na podstawie art. 105 ust. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (art. 7 ust. 4 u.u.i.g.). Wszystkie te obostrzenia związane są z faktem, że biuro informacji gospodarczej uprawnione jest m. in. do pozyskiwania i przetwarzania danych osób fizycznych, które podlegają szczególnej ochronie. Chodzi tu m. in. o adres miejsca zamieszkania lub adres do doręczeń, numer PESEL lub innego numeru potwierdzającego tożsamość oraz serię i numer dowodu osobistego lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość, a także dane dotyczące zobowiązania pieniężnego takiej osoby będącej dłużnikiem (zob. art. 2 ust. 1 pkt 2 - 4 oraz ust. 2 pkt 1 u.u.i.g.). Równocześnie trzeba wskazać, że biura informacji gospodarczej pełnią istotną funkcję w gospodarce rynkowej, polegającą przede wszystkim na dostarczaniu uczestnikom tego obrotu wiarygodnych informacji o sytuacji finansowej aktualnych lub przyszłych partnerów gospodarczych lub klientów. Dla wykonania tych obowiązków przez biura informacji gospodarczej ustawodawca przewidział w art. 28 ust. 1 u.u.i.g. uprawnienie do otrzymania przez biuro danych z wielu publicznych ewidencji lub rejestrów. W szczególności, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.u.i.g., biuro jest uprawnione do otrzymywania danych z rejestru PESEL na zasadach określonych w ustawie z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. To odesłanie do zasad określonych w ustawie o ewidencji ludności oznacza w szczególności, że dane z rejestru PESEL mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym, jeżeli wykażą w tym interes prawny (art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności), przy czym zgodę na udostępnienie takich danych za pomocą urządzeń teletransmisji danych, w tym w drodze weryfikacji, wydaje minister właściwy do spraw informatyzacji (art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności). Ustalając, czy biuro informacji gospodarczej ma interes prawny w udostępnieniu danych z rejestru PESEL za pomocą urządzeń teletransmisji danych w trybie weryfikacji w zakresie danych potwierdzających zgon trzeba mieć na uwadze przede wszystkim ogólne ustalenia orzecznictwa w sprawie interesu prawnego, skoro ustawodawca nie wprowadził tu szczególnych unormowań co do wspomnianego pojęcia prawnego. Ponadto, w procesie wykładni nie można pomijać odesłania zawartego w art. 28 ust. 1 pkt 1 u.u.i.g., gdzie wprost wskazano, że biura informacji gospodarczej są uprawnione do otrzymywania danych z rejestru PESEL. Zdaniem Sądu, interpretacja spełnienia wymogu wykazania interesu prawnego w uzyskaniu przez biuro informacji gospodarczej danych potwierdzających zgon nie może abstrahować od tego, że wnioskodawcą jest podmiot wyposażony przez ustawodawcę w szczególne uprawnienia w zakresie pozyskiwania i przetwarzania danych ujawnianych w rejestrze PESEL, co do którego wprowadzono normę kompetencyjną w art. 28 ust. 1 pkt 1 u.u.i.g. Pominięcie tego przepisu w procesie wykładni art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności było sprzeczne z powszechnie przyjętą zasadą wykładni prawa, że niedopuszczalna jest interpretacja, która prowadziłaby do uznania danego przepisu za zbędny (zakaz wykładni per non est; por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., II FSK 2846/14 oraz wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., I OSK 2356/15 – CBOSA; J. Wróblewski: Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80). Innymi słowy, biuro informacji gospodarczej nie może być, w aspekcie oceny interesu pranego, traktowane przez Ministra jak każdy inny podmiot, co do którego ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie upoważnienia na wzór art. 28 ust. 1 u.i.g.g. Przechodząc do kwestii rozumienia pojęcia interesu prawnego trzeba przypomnieć, że interes prawny jest kategorią materialnoprawną. Źródłem tego interesu mogą być przepisy, z których wprost wynika konkretne uprawnienie dla strony, ale również przepisy, z których wynika jakaś sytuacja przez prawo chroniona, np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed ograniczeniem zdobytych już uprawnień (por. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 22 września 2014 r., II GPS 1/14, ONSAiWSA 2015 r. nr 1 poz.4). Stwierdzenie posiadania interesu prawnego wymaga ustalenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków danego podmiotu, a obowiązującym systemem prawa. Interes prawny może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r. I OSK 1101/13; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2016, teza 11). Minister nie kwestionuje tego, że Spółka ma interes prawny do dostępu do danych z rejestru PESEL, które zostały wprost w skazane w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.u.i.g. jako informacje gospodarcze dotyczące osoby fizycznej. Spór w niniejszej sprawie dotyczy tylko informacji dotyczących zgonu osoby fizycznej. Dane takie istotnie nie zostały wprost wskazane w powołanym przepisie u.u.i.g. Trzeba jednak od razu zauważyć, że brak jest też normy, która wprost przewidywałaby, że rejestru PESEL biuro informacji gospodarczej może uzyskiwać tylko dane wskazane w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.u.i.g. Zdaniem Sądu, wskazanie wprost przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.u.i.g. informacji dotyczących zgonu nie było konieczne, a wręcz byłoby nie do pogodzenia z innymi postanowieniami ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że wykładnia tekstu prawnego nie może polegać na literalnym odczytaniu danej jednostki redakcyjnej, a tym bardziej fragmentu tej jednostki, w oderwaniu od innych postanowień danego aktu prawnego, a także pozostałych norm prawnych relewantnych z punktu widzenia danej problematyki. We współczesnej teorii prawa podkreśla się, że proces wykładni ma charakter kolisty, a każdy fragment tekstu ma znaczenie tylko wówczas, gdy odniesiemy go do całości (por. np. T. Stawecki, O praktycznym zastosowaniu hermeneutyki w wykładni prawa, w: P. Winczorek (red.), Teoria i praktyka wykładni, Warszawa 2005, s. 99–100). Zauważyć warto, że postulaty uwzględniania w procesie wykładni prawa administracyjnego całokształtu rozwiązań zawartych w danym akcie oraz w całym systemie prawa, zgłaszane są od wielu lat w nauce prawa administracyjnego (por. m. in. J. Starościak, Podstawy prawne działania administracji, Warszawa 1973, s. 156). Również w orzecznictwie wskazuje się, że brak jest podstaw do ograniczania procesu wykładni do reguł wykładni językowej z powołaniem się na zasadę clara non sunt interpretanda (zob. np. uchwałę NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2 poz. 21; wyrok NSA z 18 grudnia 2013 r., I OSK 2320/12, CBOSA; wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., I OSK 2700/15, CBOSA). W wyroku NSA z 24 września 2015 r. (II OSK 170/14, CBOSA) wskazano wręcz, że oparcie się przez organ wyłącznie na wykładni językowej i pominięcie wykładni systemowej oraz celowościowej godzi w podstawowe wartości wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Reasumując, zdaniem Sądu wykładnia językowa powinna być zawsze pierwszym etapem wykładni, ale jej rezultaty winny być każdorazowo poddane weryfikacji przy uwzględnieniu argumentów systemowych, celowościowych i funkcjonalnych (por. np. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego oraz A. Wiktorowskiej, 27 wyd., Legalis 2019, Nb 34 do art. 6). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy trzeba wskazać na definicję dłużnika zawartą w art. 2 ust. 2 pkt 1 2 u.u.i.g. Zgodnie z tym przepisem, pod pojęciem "dłużnika" rozumie się osobę fizyczną, w tym osobę fizyczną wykonującą działalność gospodarczą, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, zobowiązaną względem wierzyciela w związku z wykonywaną działalnością gospodarczą lub stosunkiem prawnym. Następnie trzeba przypomnieć, że zdolność prawna osoby fizycznej kończy się wraz ze śmiercią człowieka. Zmarły nie może posiadać praw ani obowiązków (art. 8 i 922 k.c.). Tym samym dane, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.u.i.g., to wyłącznie dane dotyczące osoby żyjącej. Tylko taka osoba jest bowiem dłużnikiem w rozumieniu tej ustawy. Zbędne, a wręcz nielogiczne, byłoby w takim przypadku podawanie w katalogu danych gospodarczych dotyczących osoby fizycznej informacji o jej zgonie. Dane osoby zmarłej nie powinny być ujawnione przez biuro informacji gospodarczej, a w razie ich ujawnienia przed datą zgonu, dane te winny być usunięte po powzięciu takiej informacji przez biuro. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 u.u.i.g., biuro ujawnia tylko aktualne informacje gospodarcze. Wbrew twierdzeniom Ministra, źródłem informacji o nieaktualności danych dotyczących braku zdolności prawnej osoby fizycznej nie jest wyłącznie wierzyciel. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 u.u.i.g., biuro dokonuje aktualizacji informacji gospodarczych w zakresie danych, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1-3 i pkt 4 lit. e, f lub j - w przypadku uzyskania uzasadnionej informacji o nieaktualności, nieprawdziwości lub niekompletności tych danych, nie później niż w terminie 30 dni od dnia uzyskania uzasadnionej informacji. Ustawodawca nie ograniczył tu źródła informacji do wierzyciela. Podobnie ograniczenia tego nie przewidziano w art. 21a ust. 6 u.u.i.g., który to przepis również zobowiązuje biuru do usuwania informacji nieaktualnych. Między innymi właśnie w celu weryfikacji aktualności danych dotyczących osób fizycznych ustawodawca upoważnił biuro do uzyskiwania danych z rejestru PESEL w powołanym wyżej art. 28 ust. 1 pkt 1 u.u.i.g. Minister w swojej praktyce zdaje się zresztą zauważać interes prawny biura informacji w uzyskaniu danych o zgonie dłużnika, przy czym z niezrozumiałych powodów interes ten ogranicza do wniosków indywidulanych rozpatrywanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (zob. końcowy fragment dołączonego do skargi pisma Ministra z 26 czerwca 2018 r.). Końcowo trzeba wskazać, że niezasadne jest odwoływanie się przez Ministra w odpowiedzi na skargę do regulacji zawartej w art. 59a ust. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. prawo bankowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 2187). Zgodnie z tym przepisem, z upływem 5 lat od dnia wydania ostatniej dyspozycji dotyczącej rachunku prowadzonego na podstawie umowy, o której mowa w ust. 1, bank jest obowiązany wystąpić do ministra właściwego do spraw informatyzacji o udostępnienie danych z rejestru Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) umożliwiających ustalenie, czy posiadacz rachunku żyje. W przypadku gdy umowa przewiduje prowadzenie więcej niż jednego rachunku, termin, o którym mowa w zdaniu pierwszym, liczy się od dnia wydania ostatniej dyspozycji dotyczącej tych rachunków. Przede wszystkim, przepis ten przewidziany jest w innej ustawie oraz dotyczy nie uprawnienia banku do uzyskania danych z rejestru PESEL o zgonie strony umowy rachunku bankowego, ale obowiązku banku wystąpienia do ministra właściwego do spraw informatyzacji o udostępnienie danych ze wspomnianego rejestru w związku z potrzebą uregulowania problemu tzw. martwych kont bankowych. Również w razie braku tego przepisu bank byłby uprawniony do uzyskiwania danych z rejestru PESEL w zakresie zgonu, skoro z chwilą zgonu wygasa umowa rachunku bankowego. Odwołanie się przez Ministra w niniejszej sprawie do art. 59a ust. 6 prawa bankowego jest zatem egzemplifikacją prawidłowości poglądu, że wnioskowanie prawnicze a contrario jest wnioskowaniem niepewnym i bywa często zawodne, a jego stosowanie winno być ograniczone w zasadzie do sytuacji, w których chodzi o przepisy normujące w sposób wyczerpujący wszystkie sytuacje (por. np. wyrok NSA z 19 marca 2008 r., II GSK 427/07, CBOSA; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 217).

IV.3. Zasadne okazały się również, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Trafnie zarzucono w szczególności skardze, że Minister nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w jego ocenie Spółka nie spełnia wymogów technicznych i wymogów bezpieczeństwa, o których mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 49 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności. Minister nie odniósł się przy tym zupełnie do dokumentacji uzupełnionej przez Spółkę w trakcie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym doszło do naruszenia m. in. art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 11 art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem istotne dowody zgromadzone w sprawie, czy też istotne twierdzenia strony lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 67 oraz wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., II GSK 1814/12, CBOSA). Rozważania Ministra w tej kwestii zawarte w decyzji z [...] października 2018 r. są nader lakoniczne, zaś w zaskarżonej decyzji, pomimo uzupełnienia materiału dowodowego przez Spółkę, sprowadzają się do powołania się na treść uzasadnienia utrzymanej w mocy decyzji. Decyzja Ministra w tej części nie poddaje się w istocie kontroli sądowoadministracyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister zdaje się zresztą dostrzegać wspomniane braki uzasadnienia swoich decyzji podkreślając równocześnie, że z uwagi na przyjęcie, że Spółka nie ma interesu prawnego w uzasadnieniu przedmiotowych danych o zgodnie, "analiza spełnienia warunków technicznych stałaby się całkowicie bezprzedmiotowa". Istotnie, w razie podzielenia poglądu Minister o braku interesu prawnego po stronie spółki, rozważanie spełnienia warunków technicznych byłby zbędne. Sąd, jak wskazano w punkcie IV.2 powyżej, nie podzielił jednak poglądu Ministra w sprawie braku interesu prawnego po stronie Spółki, zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy kwestia spełnienia warunków technicznych będzie musiał być wnikliwie wyjaśniona, w sposób poddający się weryfikacji w ramach ewentualnej kontroli sądowoadministracyjnej. Bezzasadne okazały się natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. Otóż Spółka nie wykazała, a Sądowi nie jest znana z urzędu, utrwalona praktyka Ministra rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie Minister będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Zakres sprawy wymagającej wyjaśnienia obejmuje kwestię spełnienia przez Spółkę omówionych wyżej warunków technicznych, albowiem co do kwestii posiadania przez Spółkę interesu prawnego Sąd przesądził, że interes ten istniej po stronie Spółki. Z uwagi na braki w analizie zagadnienia spełnienia warunków technicznych oraz kodeksową i konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) i art. 78 Konstytucji RP konieczne było uchylenie również decyzji z [...] października 2018 r. (na podstawie art. 135 p.p.s.a.). Minister ponownie rozpoznając sprawę winien również w szczególności przestrzegać art. 10 k.p.a oraz mieć na uwadze obowiązki organu określone w art. 79a k.p.a. Jednym z celów nowelizacji k.p.a. z 2017 r. było właśnie wyeliminowanie sytuacji, w której strona dopiero z decyzji odmownej dowiaduje się, że powinna uzupełnić materiał dowodowy o określone dokumenty.

IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).