Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1496/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
odrzucono skargę 4 skarżąych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...]-D. J. sprawy ze skargi D. F., S. F., U. G., J. G., B. I., A. J., A. J., R. S. i D. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. odrzuca skargi U. G., J. G., B. I. i R. S.; II uchyla zaskarżoną decyzję; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A. J. i A. J. kwotę 757 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących S. F. i D. F. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej D. U. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, a także art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku spółki A. Sp.z.o.o, spółka komandytowo-akcyjna ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterach niektórych budynków, wraz z infrastrukturą techniczna i komunikacyjną, miejscami parkingowymi naziemnymi, garażami podziemnymi i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce [...] (część), [...] ,[...]m (część) obr. [...] oraz zjazdem z działki nr [...] na działkę nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] i [...] w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano wymagane opinie i uzgodnienia. Ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiocie zgłoszonych uwag organ wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, parametry techniczne inwestycji oraz warunki, jakim winna odpowiadać inwestycja, wynikające z analizy urbanistyczno – architektonicznej oraz przepisów odrębnych. Kolejnym etapem w procesie inwestycyjnym będzie uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego z udziałem stron. Na wskazanym etapie będzie badana zgodność rozwiązań projektowych z obowiązującymi warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, a strony biorące udział w postępowaniu prowadzonym przed wydaniem tej decyzji będą mogły wnieść swoje uwagi i zastrzeżenia. Organ stwierdził, że dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu pod względem jego zgodności z przepisami prawa budowlanego. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, ze możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę, co do konkretnej określonej w projekcie budowlanym inwestycji. Odnośnie uwag dotyczących braku zapewnienia miejsc postojowych organ wyjaśnił, że żadne przepisy prawa nie określają w sposób szczegółowy ilości miejsc postojowych, które winny być realizowane w ramach projektowanej inwestycji.

Od tej decyzji odwołanie wniosła D.U. , A. i A.J. oraz K.K. . Domagali się oni jej uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podniesiono między innymi, że organ I instancji rażąco naruszył interes osób trzecich. Ponadto udział powierzchni biologicznie czynnej został zaniżony (25%) i niedostosowany do istniejących na tym obszarze parametrów. A.J. i A.J. w swoim odwołaniu zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niezastosowanie i oparcie decyzji o analizę funkcji działek dobranych do analizy pod kątem żądań inwestora; art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy poprzez uznanie, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej; art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 5 ustawy poprzez nieuwzględnienie małej przepustowości ul. [...] i ul [...] oraz uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w sieć wodociągową i energetyczną jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.; art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy w związku z § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak jednoznacznego określenia ilości miejsc postojowych niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania planowanej inwestycji; przepisów prawa poprzez sporządzenie załączników do decyzji na nieaktualnych mapach, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. D.U. stwierdziła, że organ nie wziął pod uwagę intensywności zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 22 lipca 2014 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. Podkreślenia wymaga fakt, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Jest to akt o charakterze związanym, którego wydanie wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację. Z kolei art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazuje, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy nie ingeruje w żaden sposób oraz nie narusza praw własności, czy też uprawnień osób trzecich – dotyczy to w szczególności właścicieli sąsiednich nieruchomości. Nadrzędnym celem całego postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy jest określenie, czy realizacja danego rodzaju inwestycji jest po prostu możliwa na danym terenie, a stronami takiego postępowania są właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Organ I instancji wskazał, iż obszar przyjęty do analizy spełnia wymogi z § 3 wyżej wskazanego rozporządzenia. W sporządzonym opracowaniu scharakteryzowano obszar analizowany. Wskazano, iż obszar ten wyznaczono zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, m.in. na dz. nr [...] ,[...] ,[...] oraz [...] obr. [...] . Wskazano, iż w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Linię zabudowy ustalono w odległościach 6 m od krawędzi działki drogowej ul. [...] ul.[...] k oraz 14,5 m (jako przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] ) od krawędzi jezdni ul. [...] . Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu wyznaczono na średnim poziomie 28% z tolerancją ± 5% - tj. w przedziale od 23% do ok. 33%. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie nie mniejszym niż 25%. Szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] ustalono na poziomie 22m (co wynika ze średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizy; tolerancja do 20% - tj. ±4,4m; karta nr [...] w aktach sprawy), a od strony ul. [...] na poziomie 57 m (z tolerancją ± 3m) - pomimo możliwej różnicy wynoszącej odpowiednio 8,8 m oraz 6,0 m. Realizacja obiektu o szerokości elewacji frontowej z ustalonego podziału nie zaburzy porządku przestrzennego przedmiotowego rejonu, o zróżnicowanych formach zabudowy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od strony ul. [...] ustalono w części północnej na poziomie 19m (± 1 m), a na pozostałej części na poziomie 22 m (± l m). Należy zaznaczyć, iż budynki mieszkalne wielorodzinne w obszarze analizy maja od 2 (dz. nr [...] ) do 11 kondygnacji (dz. nr [...] i nr [...]). Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane - np.: dz. nr [...] i [...] - 16,3m, dz. nr [...] - 11,2 m, dz. nr [...] - 22m, dz. nr [...] i nr [...] - od 16m do 17,2m. W kwestii geometrii dachu, dla nowej zabudowy ustalono dach płaski (większość zabudowy w obszarze analizy posiada dach płaski - np. dz. nr [...] ,[...] ,[...] ,[..] ,[...] ,[...] ,[...]. Organ podkreślił, że w orzecznictwie wskazuje się, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji przyszłej inwestycji budowlanej - powinny mieć konkretną wielkość. Jednakże można podzielić pogląd, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji.

SKO w K. wskazało, że zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno -urbanistycznej oraz załącznik graficzny zawierający -prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Podkreślenia wymaga, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralne elementy, a dla oceny prawidłowości decyzji nie ma znaczenia, że właśnie w załącznikach organ wykazuje okoliczności potwierdzające, że zamierzenie spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w K.p.a. Co więcej decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona, a z ustaleń organu I instancji wynika, że zamierzenie realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli D. i S.F. , U. i J.G. , B.I. , A. i A.J. , R.K. oraz D.U. , domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez oparcie decyzji na analizie architektoniczno – urbanistycznej sporządzonej dla obszaru analizowanego, wyznaczonego w mniejszej odległości od granic części terenu inwestycji oznaczonej symbolami M-Ł i L-F;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 2 pkt 1 ustawy i § 3 ust. 1 poprzez ich niezastosowanie i oparcie decyzji o analizę funkcji działek dobranych do analizy pod kątem żądań inwestora tj. m.in. działek nr [...], nr [...] i zespołu działek nr [...] , [...] , [...] itd... z jednoczesnym pominięciem parametrów innych działek z drobną zabudową wielorodzinną znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji tj. na dz. nr [...] ,[...] ;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z art. 2 pkt 14 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez ul. [...] w sytuacji, gdy inwestor nie posiada żadnego tytułu prawnego do drogi wewnętrznej ul. [...] , której stan prawny pozostaje nieuregulowany;

- art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 5 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w drogę jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego pomimo tego, że nie zostały zbadane parametry drogi wewnętrznej ul. [...] i ul. [...] w aspekcie możliwości obsłużenia komunikacyjnego przedsięwzięcia inwestycyjnego znacznych rozmiarów (budowa zespołu budynków), a inwestor nie przedstawił do akt sprawy umowy gwarantującej powyższe w myśl art. 61 ust. 5 ustawy oraz pomimo tego, że realizacja inwestycji w istniejącym układzie komunikacyjnym doprowadziłaby do całkowitego paraliżu komunikacyjnego na całym pobliskim obszarze;

- art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 5 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w sieć wodociągową, energetyczną i cieplną jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego w sytuacji, gdy z warunków przedstawionych przez ENION S.A., MPEC i MPWiK wynika konieczność przebudowy i rozbudowy sieci, a akta sprawy nie zawierają umowy o ich realizację przez inwestora;

- § 4 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie wadliwe wyznaczenie linii zabudowy polegające na wyznaczeniu linii zabudowy od strony ul. [...] w odległości 14,5 m od krawędzi jezdni ul. [...] w sytuacji, gdy z uwagi na uskokowy przebieg linii zabudowy od tej ulicy winna być ona ustalona zgodnie z przebiegiem linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego - przy jednoczesnym braku uzasadnienia dla zastosowania wyjątkowego sposobu wyznaczenia tego parametru;

- § 5 ust. 2 i § 7 rozporządzenia poprzez ustalenie wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z uwzględnieniem parametrów zabudowy istniejącej na działkach nr [...] , [...] i zespołu działek: [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[..] ,[...] -zlokalizowanych po przeciwnej stronie trasy ul. [...] , w innym układzie urbanistycznym i posiadającej zupełnie odmienny charakter od zabudowy istniejącej w sąsiedztwie terenu inwestycji;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy w zw. z § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków

technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak jednoznacznego określenia ilości miejsc postojowych niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania planowanej inwestycji, w tym minimalnej ilości miejsc postojowych dla użytkowników części usługowej i mieszkalnej planowanego budynku;

- art. 28 w związku z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez błędne określenie kręgu stron w sprawie i

w konsekwencji skierowanie decyzji do osób zmarłych, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa przez organ;

- art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków

zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w tym rzetelnego ustalenia i opisania istniejącej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, a następnie oparcie na takim materiale rozstrzygnięcia,

- art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 54 ustawy poprzez brak określenia w osnowie decyzji

ilości budynków składających się na zamierzoną inwestycję,

- art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak oznaczenia w decyzji wszystkich stron postępowania względnie załączenia do decyzji rozdzielnika z wykazem stron,

- art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez wydanie i doręczenie stronom decyzji zawierającej istotne braki w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności brak odniesienia się do większości zarzutów sformułowanych w odwołaniach i sprowadzenie uzasadnienia decyzji do mechanicznego przepisania fragmentu analizy bez poddania dowodów zgromadzonych w aktach sprawy rzetelnej merytorycznej ocenie;

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. co do dalszego toku postępowania, ujętych w decyzji z dnia 18 września 2013 r., w tym dotyczących sposobu ustalenia parametrów

dla nowej zabudowy i uwzględniania do analizy działek położonych w znacznej części poza granicami badanego obszaru.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że planowane przedsięwzięcie w części położonej w rejonie ul. [...] sąsiaduje bezpośrednio z zabudową wielorodzinną zlokalizowaną ba działkach nr [...] i [.,..] . Budynki położone w wyżej wskazanych nieruchomościach stanowią obiekty kilkulokalowe o gabarytach zbliżonych do zabudowy jednorodzinnej, zatem nowa zabudowa w części bezpośrednio sąsiadującej z tymi budynkami winna nawiązywać do ich cech zabudowy. W rozpatrywanej sprawie planowany dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ul. [...] wskazano poprzez działkę nr [...] (ul.[...] ) stanowiącą własność innych podmiotów. Wedle wiedzy skarżących ulica ta ma nieuregulowany stan prawny. Jednocześnie, jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, inwestor nie posiada żadnego tytułu prawnego do drogi wewnętrznej ul. [...] nie została też na niej ustanowiona służebność drogowa na jego rzecz. Ponadto w przedmiotowej sprawie Kolegium zaliczyło do kręgu stron w sprawie zmarłe E.W. i M.M. . Decyzja Kolegium została, więc skierowana do osób niebędących stroną w sprawie, co stanowi o obarczeniu tej decyzji wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednocześnie poprzez zaniechanie ustalenia następców prawnych zmarłych osób organ dopuścił się błędnego ustalenia kręgu stron w sprawie i naruszenia zasady czynnego udziału stron w całym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. domagało się jej oddalenia, podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania

Skargi D.F. , S.F. A.J. A.J. i D.U. , zasługiwały na uwzględnienie.

Przede wszystkim wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wydana została z naruszeniem tej zasady. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 zasadę ogólną. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). A zatem ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest przede wszystkim ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku), później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo). Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało wymiar w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny. Organ II instancji jest bowiem zobowiązany rozpoznać i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Do realizacji tej zasady nie wystarczy przytoczenie obowiązujących przepisów oraz ich interpretacja a także opisanie przebiegu przeprowadzonego dotychczas przez organ I instancji postępowania - a do tego sprowadza się w istocie uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Analizując tą decyzję nie sposób przyjąć, że organ odwoławczy dokonał merytorycznej i prawnej oceny decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisano decyzje organu I instancji, i przytoczono obowiązujące przepisy wraz z ich wykładnią. Cała merytoryczna ocena organu odwoławczego sprowadza się do stwierdzenia, że "zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali".

Organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów odwołania, bo trudno za odniesienie się do tych zarzutów uznać fragment uzasadnienia na str. 8 w którym organ wskazuje że odnosi się do zarzutów a w istocie poucza o charakterze decyzji o warunkach zabudowy podając ogólne, podstawowe informacje w tym przedmiocie.

Takie działanie organu odwoławczego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. Z jednej strony organ odwoławczy w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie ograniczając się do opisu przebiegu postępowania i przytoczenia przepisów a z drugiej strony nie ustosunkowuje się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów. Jest to tym bardziej rażące, iż zarzuty te były sformułowane w sposób jasny a dotyczyły istotnych problemów związanych z postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy takich jak prawidłowość ustalenia przez organ I instancji parametrów nowej zabudowy oraz uznanie, że uzbrojenie terenu jest dla niej wystarczające, kwestia braku w uregulowania decyzji I -instancyjnej kwestii miejsc postojowych dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego - kwestia ta jest w orzecznictwie sądów administracyjnych przedmiotem kontrowersji i powodują rozbieżności w orzecznictwie (vide; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r. II OSK 1543/11 oraz z dnia 12 października 2012 r. II OSK 812/11) czy wrzeszczcie brak zapewnienia dla inwestycji prawnego dostępu do drogi publicznej – co także budzi rozbieżności w orzecznictwie (vide; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11 oraz z dnia 8 października 2008 r. II OSK 1163/07). Brak ustosunkowania się przez organ II instancji do podnoszonych w odwołaniu kwestii, a które to kwestie są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę uchybienia rażącego.

Konsekwencją naruszenia w rozpoznawane sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania jest naruszenie przez organ odwoławczy także zasady prawdy obiektywnej oraz reguł prawidłowego uzasadnienia decyzji, które powinno w sposób pełny wyjaśniać motywy i przesłanki, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. A zatem prawidłowe uzasadnienie, to takie które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy. W uzasadnieniu organ powinien także wskazać wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, które uznał za udowodnione. Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji ustaleń oraz jakiegokolwiek rozważenia okoliczności związanych z przedmiotem postępowania stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala na również na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie rozpoznał przedmiotowej sprawy, do czego był zobowiązany, ani nie wyjaśnił dlaczego, jego zdaniem, decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zasługuje na uwzględnienie Organ odwoławczy nie odniósł się ogóle go zarzutów wskazanych w odwołaniu.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd uznał, że organ II instancji, nie rozpoznając należycie sprawy i sporządzając nieprawidłowe uzasadnienia decyzji, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i z tych też przyczyn co do pkt II wyroku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygając ponownie sprawę organ powinien wydać decyzję eliminującą wymienione uchybienia tj. rozpoznać ponownie sprawę merytorycznie oraz ustosunkować się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów.

Odnośnie skarg U.G. , J.G. B.I. i R.S. , wskazać należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 220 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. W tym przypadku, z zastrzeżeniem § 2 i 3, przewodniczący wzywa wnoszącego pismo, aby pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania uiścił opłatę w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania. W razie bezskutecznego upływu tego terminu przewodniczący wydaje zarządzenie o pozostawieniu pisma bez rozpoznania. Przepis art. 220 § 3 p.p.s.a. stanowi natomiast, iż skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania, od których pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd. Co do rygoru niezastosowania się przez stronę do zarządzenia przewodniczącego z wezwaniem o uiszczenie opłaty (wpisu) przepis art. 220 § 3 jest normą szczególną w stosunku do normy ogólnej zamieszczonej w art. 220 § 1. Tym samym skarga do sądu administracyjnego do której nie został uiszczony wpis (skarga nieopłacona) podlega odrzuceniu. W przedmiotowej sprawie, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału wyżej wskazane osoby zostały on wezwane do uiszczenia należnego od skargi wpisu w kwotach po 500, - w terminie do 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Pomimo zakreślonego przez sąd terminu do dokonania tej czynności, skarżący wpisu nie uiścili. Wobec powyższego, ich skargi w oparciu wyżej przytoczone przepisy jako nieopłacona podlegały odrzuceniu.