Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 837/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 16 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K.K. i T.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 501/15 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K.K. i T.K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 501/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniosek K.K. i T.K. o wstrzymanie wykonania decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż ww. decyzją uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłobucku z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W piśmie z dnia 30 kwietnia 2015 r. skierowanym do tutejszego Sądu skarżący zwrócili się z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podnosząc, że wykonanie zaskarżonej decyzji może doprowadzić do powstania nieodwracalnych lub też trudnych do odwrócenia następstw. Dodatkowo skarżący wskazali, że wykonanie decyzji, z uwagi na realizację ocieplenia budynku zgodnie ze zgłoszeniem robót budowlanych w sposób legalny, powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i trudne do odwrócenia skutki.

W wykonaniu zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału z dnia 16 czerwca 2015 r. uczestnikom postępowania doręczono między innymi odpis pisma z dnia 30 kwietnia 2015r., jednocześnie informując o możliwości ustosunkowania się - w terminie 5 dni - do zawartego w nim wniosku o wstrzymanie wykonania aktu. Uczestnik postępowania Z.B. wniósł o oddalenie wniosku z uwagi na jego bezzasadność, gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, że wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do powstania nieodwracalnych lub też trudnych do odwrócenia następstw. Zdaniem uczestnika jest wręcz przeciwnie, wykonanie decyzji może przynieść tylko i wyłącznie pozytywne skutki z uwagi na fakt, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, powinna być wykonana z materiałów niepalnych, a nie styropian, który jest materiałem łatwopalnym. W związku z powyższym zdaniem uczestnika szkody mogłyby powstać, gdyby zaskarżona decyzja została wstrzymana z uwagi na powstanie ewentualnego pożaru.

Sąd pierwszej instancji przytaczając treść art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) wyjaśnił, iż uzasadnienie wniosku o udzielenie stronie tzw. ochrony tymczasowej musi więc wskazywać na okoliczności, które uprawdopodobnią wystąpienie powyższych przesłanek, a nadto podkreślenia wymaga, że przedmiotem tej ochrony mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Wstrzymanie wykonania aktu polega zatem na wstrzymaniu skutków prawnych, które on wywołuje, związanych z ustaleniem praw i obowiązków strony postępowania. W niniejszym postępowaniu skarżący objęli swym wnioskiem decyzję nierozstrzygającą sprawy co do jej istoty – decyzję uchylającą rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłobucku i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowany jest pogląd, zgodnie z którym decyzja kasacyjna, jako akt mający charakter czysto procesowy, co do zasady nie podlega wstrzymaniu w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 3/11; postanowienie NSA z 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II OZ 489/10). W ocenie Sądu, jeżeli decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności albo też nie podlega ona wykonaniu z mocy prawa, kasacyjny charakter rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego oznacza, że na jego mocy ani nie zostają przyznane uprawnienia, ani też nie zostają nałożone jakiekolwiek obowiązki na adresata tego rodzaju decyzji. Obowiązek prawny powstaje natomiast po stronie organu administracji publicznej, który winien wydać ponowne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (lub w inny sposób kończące postępowanie). Taka sytuacja strony postępowania administracyjnego nie może prowadzić do powstania negatywnych dlań następstw w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, do których nawiązuje art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponownie wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłobucku będzie podlegała bowiem osobnemu trybowi odwoławczemu, w tym możliwości skierowania skargi do sądu (tak też NSA w postanowieniu z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OZ 972/05). Mając powyższe na względzie, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. oddalił wniosek.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli K.K. i T.K. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu, że nie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o zmianę postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, iż organ odwoławczy zalecił organowi pierwszej instancji zbadanie: kwestii prawa skarżących do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ustalenie czy ocieplenie wykonane przez skarżących na spornej ścianie jest wykonane z elementów niepalnych oraz zgodności wykonanych przez skarżących robót z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących wykonanie zaskarżonej decyzji będzie wiązało się z dalszymi kosztami po stronie skarżących, które nie zostaną im zwrócone (choćby koszty ekspertów ze straży pożarnej itp.) – czyli nieodwracalnymi skutkami o charakterze materialnym. Zdaniem skarżących wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do nieodwracalnych negatywnych skutków o charakterze niematerialnym, bowiem w dniu 21 maja 2015 r., Sąd Rejonowy w Częstochowie wydał prawomocny wyrok w sprawie I C 2329/15 oddalający powództwo Z.B. przeciwko skarżącym o zakazanie pozwanym wykonania ocieplenia od zewnętrznej strony ściany budynku graniczącej z jego. A zalecenia wynikające z zaskarżonej decyzji dotyczą praktycznie tych samych kwestii, które zostały rozstrzygnięte prawomocnie wskazanym wyżej wyrokiem sądu powszechnego.

W odpowiedzi na zażalenie Z.B. wniósł o oddalenie zażalenia jako nieuzasadnionego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie jest bezzasadne.

Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, co równie słusznie eksponował Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 295; Z. Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r. sygn. SA/Rz 1382/96, OSP 1998, z. 3, poz. 54, t. 1). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy przy tym rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Objęta skargą w niniejszej sprawie decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach do takich aktów nie należy. Z tych też względów nie może strona skarżąca skutecznie wywodzić naruszenia w warunkach przedmiotowej sprawy art. 61 § 3 p.p.s.a., gdyż co do zasady cechy wykonalności nie mają decyzje kasatoryjne. Trafnie tym samym wskazał Sąd pierwszej instancji, iż skarżona decyzja z uwagi na jej charakter nie uzasadnia jej wstrzymania. W decyzji takiej nie można, bowiem odnaleźć takich praw i obowiązków, które mogłyby podlegać wykonaniu, a tym samym nie zachodzi niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Stwierdzić również trzeba, iż co prawda konstrukcja art. 61 § 3 p.p.s.a. daje sądowi administracyjnemu uprawnienie do wstrzymania wykonania nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, a więc i tych wydanych w postępowaniu zwykłym, jednak wymaga to złożenia przez skarżącą stosownego wniosku i uprawdopodobnienia wystąpienia ww. niebezpieczeństw. Orzekanie w tym przedmiocie jest również możliwe tylko, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a to w niniejszej sprawie słusznie wykluczono w pierwszej kolejności. Ponieważ prawidłowość oceny zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji nie została skutecznie podważona w rozpoznawanym zażaleniu, środek ten jako bezzasadny podlegał oddaleniu.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.