Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 232/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SO/Łd 13/14 oddalające wniosek B. K. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie skargi postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SO/Łd 13/14 oddalił wniosek B. K. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie skargi.

Sąd wskazał, że w dniu 6 listopada 2014 r. B. K. złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi wniosek o ukaranie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywną za nieprzekazanie skargi z dnia 30 września 2014 r. w terminie, o którym stanowi art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż w dniu 30 września 2014 r. skierowała do sądu, za pośrednictwem organu, skargę o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lipca 2013 r., w sprawie II SAB/Łd 47/13.

W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie wskazując, iż w dniu 3 października 2014 r. wpłynęła do niego skarga z dnia 30 września 2014 r., która została przekazana do sądu w dniu 7 listopada 2014 r., czyli z naruszeniem terminu. Nałożenie grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. jest fakultatywne, a sąd orzekając w tym przedmiocie powinien uwzględnić całokształt okoliczności sprawy. Jak wskazał organ, odpowiedź na skargę została sporządzona przed wyekspirowaniem 30 – dniowego terminu na przekazanie skargi do sądu, a wobec niewielkiego opóźnienia w przekazaniu skargi, zasadność realizacji represyjnego celu instytucji grzywny, o której stanowi art. 55 § 1 p.p.s.a. – w ocenie organu – jest dyskusyjna. Przekazanie do sądu skargi wraz z aktami nie jest wyłącznie czynnością techniczną, a wymaga wnikliwej analizy akt administracyjnych celem sporządzenia odpowiedzi na skargę. Nadto organ musi także podjąć działania celem zabezpieczenia prawidłowego toku dalszego postępowania administracyjnego, bowiem postępowanie sądowe nie tamuje postępowania administracyjnego. W sprawie organ – przed przekazaniem skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi – miał obowiązek przygotować akta zastępcze i skierować do stron zawiadomienie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego z pouczeniem o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w aktach dokumentami. W konkluzji odpowiedzi na wniosek organ alternatywnie wniósł o wymierzenie grzywny w kwocie minimalnej akcentując, iż uchybienie w przekazaniu skargi wraz z aktami do sądu było niewielkie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, powołując art. 54 § 2 i art. 55 § 1 p.p.s.a. wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uczynił zadość wymogowi przekazania skargi do sądu w terminie 30 dni od daty jej otrzymania. Skoro bowiem skargę o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku B. K. skierowała do WSA w Łodzi za pośrednictwem organu w dniu 30 września 2014 r., organ ten obowiązany był najpóźniej do dnia 30 października 2014 r. przekazać sądowi przedmiotową skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Organ obowiązek ten zrealizował wysyłając odpowiednie dokumenty do sądu w dniu 7 listopada 2014 r. Uchybienie terminu przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi do sądu obejmowało 7 dni. Wniosek o ukaranie organu grzywną z powodu przekazania skargi sądowi po terminie wynikającym z przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a., został skierowany do sądu w dniu 6 listopada 2014 r.

Biorąc więc pod uwagę fakt, iż skarga wraz z niezbędnymi dokumentami została doręczona do sądu po złożeniu wniosku o ukaranie grzywną, jak i okoliczność, że uchybienie terminu obejmowało okres kilku dni, Sąd uznał, iż nałożenie grzywny na organ nie będzie celowe. W ocenie Sądu, mimo iż grzywna ma charakter mieszany, czyli dyscyplinująco – represyjny, jej podstawowym celem jest przymuszenie organu do wykonania obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Innymi słowy, przepis art. 55 § 1 p.p.s.a., zmierza przede wszystkim do wyegzekwowania od organu administracji wypełnienia przezeń obowiązków procesowych. A ponieważ organ zrealizował swój obowiązek – jeszcze przed nałożeniem grzywny i przed powzięciem wiadomości o złożeniu przez skarżącą wniosku o zastosowanie sankcji z art. 55 § 1 p.p.s.a. – Sąd uznał, iż nie ma podstaw do nałożenia na organ grzywny.

Sąd wskazał, że z nadesłanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiedzi na wniosek wynika, że organ miał świadomość uchybienia terminu w przekazaniu skargi do sądu, co uzasadniał potrzebą zabezpieczenia dalszego toku postępowania, czyli koniecznością przygotowania akt zastępczych. Niewątpliwie czas trwania postępowania administracyjnego w sprawie poskutkował dużą ilością zgromadzonych dokumentów, zatem przygotowanie akt zastępczych, sporządzenie odpowiedzi na skargę i przygotowanie akt administracyjnych celem wysłania ich do sądu administracyjnego, było niewątpliwie czynnością pracochłonną. W ocenie Sądu wszystkie te okoliczności przemawiają za oddaleniem wniosku o nałożenie grzywny, o której stanowi art. 55 § 1 p.p.s.a.

Sąd stwierdził, że obowiązek określony w art. 54 § 2 p.p.s.a., choć po terminie, ale został wykonany. Zatem nałożenie grzywny przewidzianej w art. 55 § 1 p.p.s.a., w okolicznościach tej konkretnej sprawy, uznać należało za zbędne.

Z tych wszystkich względów, w oparciu o treść art. 55 § 1 p.p.s.a., Sąd oddalił wniosek.

Na powyższe postanowienie B. K. złożyła zażalenie, wnosząc o uchylenie bądź zmianę zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu zwrotu kosztów wpisu sądowego tak od wniosku, jak i od zażalenia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku i odmowę wymierzenia organowi grzywny mimo zaistnienia wszelkich przesłanek uzasadniających ukaranie organu;

- art. 151 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku mimo spełnienia wszystkich przesłanek uzasadniających jego uwzględnienie;

- art. 154 § 6 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez niewymierzenie organowi grzywny w wysokości tam określonej;

- art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że opóźnienie organu w przekazaniu skargi nie było efektem celowego działania organu, chociaż w żadnej mierze wniosek taki nie może wynikać z akt sprawy;

- art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez wydanie orzeczenia sprzecznego z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, co narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa, w tym do władzy sądowniczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie nieprzekazania przez organ skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w przepisanym terminie, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy.

Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że organ nie wykonał ustawowego obowiązku przekazania skargi w przewidzianym do tego terminie. Zasadnicze znaczenie ma zatem kwestia, czy mimo stwierdzenia powyższego uchybienia, zasadnie Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku skarżącej o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a.

Należy zaznaczyć, iż celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a, jest pełnienie funkcji dyscyplinującej, represyjnej, a także prewencyjnej, a wyłączną, materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Celem grzywny jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości.

Powyższe prowadzi do wniosku, że powołane wyżej przepisy p.p.s.a. pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Zatem przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Natomiast wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, sąd powinien wziąć pod uwagę wymierzając wysokość grzywny (por. postanowienia NSA z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt I OZ 78/10 oraz z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OZ 379/14; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe rozważania, uznać należy, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Organ nie wypełnił ustawowego obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy w przewidzianym do tego terminie. Z nadesłanej przez organ odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny nie wynika zaś, aby opóźnienie w przekazaniu skargi spowodowane było nadzwyczajnymi okolicznościami. Podkreślenia przy tym wymaga, że rolą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby nie dochodziło do uchybiania nałożonym na organ ustawowym obowiązkom.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi winien mieć na względzie uwagi wyżej poczynione i poddać ocenie okoliczności, które mogą mieć wpływ na wysokość wymierzonej grzywny, w szczególności niewielkie opóźnienie w przekazaniu skargi, wypełnienie przez organ obowiązku przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny, jak i powody niedotrzymania terminu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

W przedmiocie wniosku o zwrot kosztów postępowania orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w postanowieniu kończącym postępowanie.