Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 713/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2022 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy od decyzji Wojewody z dnia 28 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody z 28 października 2021 r., którą uchylono decyzję Starosty z 22 kwietnia 2021 r. umarzającą postępowanie i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Objęta sprzeciwem decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 21 maja 2018 r. R. B. wniósł do Starosty o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem przez Gminę własności nieruchomości gruntowej położonej we wsi G. – działki nr [..] o powierzchni 573 m2, która decyzją Wójta Gminy z 7 stycznia 1991 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy. Jednocześnie wnioskodawca poinformował, że skierowane do Wójta Gminy zaproszenie do negocjacji z 21 maja 2018 r. nie przyniosło rezultatu w postaci zawarcia porozumienia, więc należy uznać, że tryb negocjacji został wyczerpany.

Jak wynika z decyzji Wójta Gminy z 7 stycznia 1991 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], podział tej nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela, a w jego wyniku wydzielono m.in. działkę nr [..] przeznaczoną pod drogę publiczną, która przeszła na własność Gminy bez odszkodowania.

Decyzją z 19 lutego 2019 r. Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 20 410,00 zł za nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [..] o pow. 573 m2, zajętą pod drogę publiczną, położoną w G., gmina W.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, wniósł, pismem z 12 marca 2019 r. R.B.

Wojewoda decyzją z 31 października 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpatrzeniu sprzeciwu Gminy na ww. rozstrzygnięcie Wojewody, wyrokiem z 7 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 749/19, oddalił sprzeciw, nakazując Staroście, iż ten ma "(...) jednoznacznie ustalić przeznaczenie analizowanej nieruchomości w dacie wydania decyzji podziałowej, do czego może okazać się uzasadnione pozyskanie dodatkowej dokumentacji (...)".

Pismem z 28 sierpnia 2020 r. Starosta zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego A. P., o sporządzenie poprawnego operatu szacunkowego w sprawie.

Pismem z 3 września 2020 r. Starosta poinformował rzeczoznawcę majątkowego A. P., iż wystąpił "o pozyskanie planu realizacyjnego zagospodarowania działki nr [..] dla celów podziału w celu ustalenia przeznaczenia przedmiotowej działki w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział". W związku z czym termin na sporządzenie nowego operatu szacunkowego będzie liczony od dnia przekazania rzeczonego dokumentu rzeczoznawcy.

Postanowieniem z 3 listopada 2020 r. Wójt Gminy odmówił wydania zaświadczenia o przeznaczeniu działki nr [..], wg stanu na dzień 7 stycznia 1991 r.

Wójt pismem z 17 grudnia 2020 r. przekazał Staroście wypis dla " (...) działki o nr ewid. [..] położonej w miejscowości G. według stanu na dzień 7 stycznia 1991 r., znajdującej się w obrębie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr XL/51/86 z dnia 11 lutego 1986 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 8 z dnia 30 czerwca 1986 r. Jednocześnie informujemy, że z uwagi na brak w zasobach gminy kompletnych materiałów dot. w/w dokumentu nie ma możliwości wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z 22 kwietnia 2021 r. Starosta umorzył przedmiotowe postępowanie. W uzasadnieniu organ przypomniał, że decyzja Wójta Gminy z 7 stycznia 1991 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl art. 10 ust. 5 tej ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z treścią decyzji Wójta Gminy z 7 stycznia 1991 r. działka nr [..] miała stanowić drogę publiczną. Natomiast w obecnym stanie prawnym zasady ustalania odszkodowania wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym z art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 98 ust. 1.

Starosta wyjaśnił, że decyzja Wójta Gminy z 7 stycznia 1991 r. stała się ostateczna na wniosek R. B. w dniu 8 stycznia 1991 r., co zostało na niej urzędowo potwierdzone. W dniu wydania decyzji podziałowej działka nr [..] była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr XL/51/86 z dnia 11 lutego 1986 r., jednakże z uwagi na brak załącznika graficznego, co wynika z zaświadczenia wydanego przez Wójta Gminy, nie można wskazać przeznaczenia działki. Zdaniem organu, jako że ww. miejscowy plan został uchwalony zanim powstał obowiązek sporządzania planów dla terenów, na których przewidziano realizację lokalnych celów publicznych, zatem przedmiotowa działka nie musiała być przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Musiała natomiast spełniać kryterium przeznaczenia jej pod budowę ulicy zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ powołał się na wyrok NSA i stwierdził, że istotą jest ustalenie, czy wydzielona droga stanowi jedynie drogę konieczną służącą wyłącznie właścicielom poszczególnych działek, czy też ma charakter ogólnodostępny jako ulica będąca elementem układu komunikacyjnego danej miejscowości w sieci dróg ogólnodostępnych, niezależnie od kwestii formalnego zaliczenia ich do dróg publicznych. Następnie Starosta przypomniał, że jak wynika z projektu podziału, zatwierdzonego decyzją z 7 stycznia 1991 r., działka nr [..] została wydzielona jako dojazd do równocześnie wydzielonych nowopowstałych działek. Ocena stanu zaistniałego w dniu, kiedy decyzja stała się ostateczna, prowadzi do wniosku, że wydzielona działka nr [..] ma charakter drogi wewnętrznej w formie "ślepej ulicy", która nie jest elementem układu komunikacyjnego miejscowości. Zdaniem Starosty taki układ wydzielonych działek zapewnia dostęp do drogi publicznej dla kilku jednocześnie wydzielonych działek. Podział ten leżał w interesie wnioskującego o jego dokonanie. Skoro jednak zgodnie z wolą właściciela gruntu, jak wskazano w sentencji decyzji podziałowej, a nie z mocy prawa, doszło do nabycia prawa własności przez Gminę, właściciel nie ma prawa do żądania ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym.

Po rozpatrzeniu odwołania R. B. decyzją z 28 października 2021 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że w swojej decyzji 31 października 2019 r. wypowiedział się co do kwestii czy wydzielona działka nr [..] przeznaczona została pod drogę publiczną. Jednakże biorąc pod uwagę ustalenia Starosty w skarżonej decyzji postanowił powielić tę argumentację i wskazał, że Wójt po rozpatrzeniu wniosku R. B., decyzją z 7 stycznia 1991 r. zatwierdził projekt podziału działki nr [..], położonej we wsi G. gmina W., stanowiącej własność R. B., na działki nr: [..]-[..]. Działka nr [..] została przeznaczona pod drogę publiczną. Przedmiotowa decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową, stała się ostateczna w dniu 8 stycznia 1991 r. Decyzja podziałowa Wójta z dnia 7 stycznia 1991r., została wydana na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j. t. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.). W ust. 1 ww. przepisu wskazano, że "podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego".

Przechodząc do kwestii ustalenia, czy wydzielona działka nr [..] przeznaczona jest pod drogę publiczną, wskazano, że ww. działka objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr XI/51/86 z dnia 11 lutego 1986 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 30 czerwca 1986 r., Nr 8), jednak z uwagi na brak w zasobach materiałów graficznych gmina nie była w stanie wskazać przeznaczenia działki.

Natomiast w aktach sprawy zgromadzonych przez Starostę znajduje się odpis decyzji Wójta Gminy z dnia 28 grudnia 1990 r. nr [..], zatwierdzający plan realizacyjny zagospodarowania działki nr [..], położonej w G. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji stwierdzono "zgodnie z materiałami do aktualizacji wyż. wym. planu zagospodarowania przestrzennego Gminy działkę nr [..] położoną w G. przeznacza się pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (...) ". Wydając decyzję z dnia 7 stycznia 1991 r. Wójt powołał się nie tylko na przepisy przywoływanej już ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lecz także na "(...) plan realizacyjny zagospodarowania przestrzennego terenu - działki nr: [..] - położonej we wsi G. -zatwierdzony Decyzją Wójta Gminy z dnia 28.XIII.1990 r. - Nr [..]".

Wojewoda podkreślił, że ww. plan został uchwalony w roku 1986, a zatem w czasie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (j. t. Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), która nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. W ustawie z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym w rozdziale 5, dotyczącym planów miejscowych, ustawodawca zawarł jedynie dość ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno ogólnego (art. 26 tej ustawy), jak i szczegółowego (art. 27 tej ustawy) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek sporządzania planu dla terenów, na których przewidziano realizację lokalnych celów publicznych wprowadziła dopiero ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Z kolei pojęcie inwestycji celu publicznego, wprowadzone zostało dopiero w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze zauważył organ odwoławczy, że w ww. planie, zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr XI/51/86 z dnia 11 lutego 1986 r., działka nr [..] nie musiała być przeznaczona pod drogę publiczną.

Przechodząc do kolejnej kwestii wyjaśnił, że w dniu 7 stycznia 1991 r., tj. w dacie wydania decyzji podziałowej, na mocy której wydzielona została działka nr [..], art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości brzmiał: "grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości".

Dalej Wojewoda zaznaczył, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05, że "ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sama nie definiuje pojęcia "ulicy", któremu nadano wcześniej określone znaczenie w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, która w sposób kompleksowy regulowała zagadnienia związane z drogami. Posłużenie się tym pojęciem w przyjętej wkrótce potem, ustawie regulującej zagadnienia gospodarki gruntami, bez bliższego jego określenia, uprawnia do nadania mu znaczenia przyjętego w art. 4 ust. pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych". Wprawdzie wyrok ten zapadł w innym niż niniejsza sprawa stanie faktycznym, ale twierdzenia w nim zawarte mają charakter uniwersalny.

W świetle powyższego Wojewoda uznał, iż na gruncie art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem działki na własność gminy było przeznaczenie tej działki pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne natomiast by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości (por. stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w ww. wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r.). Następnie cytując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 62/20 organ odwoławczy zrekapitulował, że podział nieruchomości doprowadził do wydzielenia działki nr [..] pod ulicę, która stanowiła ogólnodostępny ciąg komunikacyjny (jak wynika z graficznego projektu planu podziału opracowanego na podstawie planu realizacyjnego zagospodarowania terenu zatwierdzonego przez Wójta decyzją nr [..] z dnia 28 grudnia 1990 r. oraz aktualnej mapy pobranej z Google Earth, działka nr [..] stanowi drogę - ul. P. i dojazd do działek znajdujących się wzdłuż niej), a tym samym zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uprawniające do stwierdzenia, że zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności działki nr [..] na rzecz gminy. Przedmiotowa działka została ujawniona w KW nr [..], w której w dziale II jako właściciel wpisana jest Gmina, a prawo to zostało ujawnione na podstawie decyzji podziałowej Wójta z dnia 7 stycznia 1991 r. nr [..]. Sposób korzystania z działki nr [..] określony został jako droga.

W konsekwencji, zdaniem Wojewody, zostały spełnione warunki, aby można było ustalić odszkodowanie za działkę nr [..], a Starosta niesłusznie umorzył przedmiotowe postępowanie. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w wyniku uzgodnień stron nie doszło do ustalenia odszkodowania. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie wówczas na wniosek właściciela, a ten został złożony, odszkodowanie jest ustalane przez starostę.

W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy Starosta będzie zobowiązany zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 749/19, do jednoznacznego ustalenia przeznaczenia nieruchomości w dacie wydania decyzji podziałowej i zlecenia operatu szacunkowego, ustalającego wartość działki nr [..], aby móc ustalić za nią odszkodowanie zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n..

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Gmina zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na:

1) niezgodnie ze stanem, faktycznym i prawnym przyjęcie przez organ odwoławczy, że dz. [..] stanowi ogólnodostępny ciąg komunikacyjny, gdy tymczasem jest to ślepa droga, zapewniająca jedynie dojazd do działek wydzielonych tym właśnie podziałem, w wyniku którego powstała, a więc nie stanowi drogi publicznej,

2) przyjęcie, jako mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, sytuacji obecnego układu ulic w miejscowości G., gdy tymczasem powinno się brać pod uwagę stan faktyczny z daty wydania decyzji zatwierdzającej podział, a więc 7 stycznia 1991r., gdyż to wówczas strony ustalały kwestię przejścia własności drogi i sprawę odszkodowania, a wówczas naokoło przeważały grunty rolne, a ogólny plan miejscowy nie przewidywał potencjalnego przebiegu dróg w przyszłości i szczegółowego układu komunikacyjnego w tej miejscowości,

3) przyjęcie, wbrew materiałowi dowodowemu zebranemu w sprawie, że nie ma dowodów na przyjęcie, iż miały miejsce ustalenia cywilnoprawne między stronami dotyczące odszkodowania, gdy tymczasem na samej decyzji, w której znalazł się zapis o nieodpłatnym przejęciu drogi, zgodnie z wolą właściciela, właściciel podpisał się i oznaczył datę, po czym nie wniósł od niej odwołania, co świadczy, że potwierdził tym samym, iż strony uzgodniły kwestię odszkodowania przed wydaniem decyzji i doszły do porozumienia w tej mierze,

4) uznanie za mające znaczenie dla kwestii rozstrzygnięcia charakteru drogi, zapis prawa własności na rzecz Gminy w księdze wieczystej, gdy tymczasem wpis ten ma charakter deklaratoryjny, a nie prawotwórczy, w związku z czym nie ma to znaczenia dla ustalenia czy nastąpiło nabycie własności drogi z mocy prawa.

Skarżąca sprzeciwem wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Gmina wskazała, ż nie ma znaczenia jaki jest obecny stan zabudowy w G., gdyż przez 30 lat od przedmiotowego podziału następowało wiele podziałów w tej okolicy i innych czynności prawnych powodujących powstawanie dróg. Inna jest obecnie polityka przestrzenna, gospodarcza i inwestycyjna Gminy. Utraciły moc prawną ogólne plany zagospodarowania przestrzennego, uchwalano w ich miejsce nowe plany, które przewidywały już układ dróg i ich charakter. Ponadto gmina rozwija się intensywnie, gdyż jest obecnie zapleczem mieszkaniowym dla miasta W. W styczniu 1991r. działka [..] w momencie podziału była gruntem rolnym, a droga [..] miała zapewnić tylko dojazd do 6 wydzielonych działek.

W świetle ówczesnego brzmienia ustawy o drogach publicznych miała ona charakter typowej drogi wewnętrznej, tym bardziej, że była to droga ślepa. Ówczesna ustawa o drogach publicznych zawierała legalną definicję drogi wewnętrznej. Obowiązywał wówczas art. 11 tej ustawy o brzmieniu: " 1. Drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych - drogi wiejskie), powinny być albo oznakowane jako drogi wewnętrzne, albo ulec likwidacji.

2. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa ogólne zasady zarządzania, finansowania i oznakowania dróg wewnętrznych oraz zasady ruchu na tych drogach."

Skarżąca wskazała, że w 1991r. mogły istnieć drogi wewnętrzne nie będące drogami publicznymi. Droga będąca przedmiotem sporu została wydzielona z gruntów rolnych R. B. i nie było tam wówczas, jak wynika z mapy projektu podziału, zabudowy pozwalającej uznać ją za ulice na terenie zabudowanym wsi, co było ważnym kryterium wskazanym w art. 12 ust. 5 u.g.g.w.n. (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Spełniała ona natomiast kryteria drogi wewnętrznej. Żeby miała ona charakter gminnej drogi publicznej musiałaby zostać zaliczona do kategorii dróg publicznych uchwałą wojewódzkiej rady narodowej na wniosek rady gminy lub później uchwałą rady gminy. W tym kontekście zgoda gminy na przejęcie tej drogi do swojego zasobu majątkowego zależała tylko od jej woli, gdyż droga ta ze względu na swój charakter miała walor drogi wewnętrznej i mogła pozostać prywatna. Ponieważ w ówczesnym czasie rolnicy dokonywali wielu podziałów, często dużych areałów swoich gruntów, gdyż poza zaopatrzeniem swoich dzieci w ziemię pod budowę domów, chcieli także część z nich sprzedać, żeby poprawić swoją sytuację materialną, powstawały w ten sposób drogi, których nie chcieli oni urządzać i utrzymywać. Tak było właśnie w przypadku R. B., który wydzielił w tym podziale 6 działek, w tym drogę dojazdową do nich. W tym czasie naokoło były również grunty rolne, a zabudowa następowała tylko wzdłuż głównych dróg.

Dlatego nawet, jeśli droga nie spełniła kryterium drogi publicznej, w większości rolnicy byli zainteresowani przejęciem jej własności przez gminę. Dokładnie taka była sytuacja wnioskodawcy. Gmina wyraziła zgodę na przejęcie tej drogi, choć nie spełniała ona kryteriów drogi publicznej, a w zamian właściciel zrzekł się odszkodowania.

W świetle powyższych argumentów zaznaczyła skarżąca, że działka [..] wcale nie musiała przejść na własność gminy na podstawie art. 12 ust. 5 u.g.g.w.n. Mogła pozostać prywatna i wówczas w decyzji zatwierdzającej podział nie zostałby ujęty art. 12 ust. 5 u.g.g.w.n. Jednak strony doszły w tej sprawie do porozumienia, gmina zgodziła się przejąć działkę do swojego zasobu w zamian za zrzeczenie się odszkodowania i następnie przejęła ją na podstawie w/w art. 12 ust. 5 u.g.g.w.n.

Dodała skarżąca, że rozmowy toczyły się najczęściej przed wszczęciem postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału właśnie dlatego, że w sytuacji, gdy droga nie spełniała technicznych warunków dla drogi publicznej oraz nie stanowiła uzupełniającej sieci dróg to, w zależności od akceptacji przez właściciela propozycji gminy w kwestii odszkodowania, mogła ona wyrazić zgodę na przejęcie takiej drogi lub też pozostawić ją w rękach prywatnego właściciela. Często takie rozmowy toczyły się jeszcze przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu, gdyż w tej decyzji wówczas ustalano jaki charakter będzie miała droga. Tak właśnie było w niniejszej sprawie, gdyż decyzja zatwierdzająca podział oparta była na decyzji z 20.12.1990r. nr [..] w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania działki dla celów podziału.

Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr XXI/51/86 z dnia 11.02.1986r., jaki wówczas obowiązywał na terenie gminy nie wskazywał przebiegu dróg, poza krajowymi i ewentualnie wojewódzkimi. Wówczas decyzja o zatwierdzeniu podziału oparta była na art. 12 ust. 5 u.g.g.w.n. lub też nie miała takiego zapisu i pozostawiano drogę właścicielowi, jako prywatną. Tak więc zapisy w samej decyzji podziałowej, są efektem wcześniejszych ustaleń między stronami.

Tymczasem organ odwoławczy swoje stanowisko, co do charakteru drogi i w związku z tym przejścia lub nie prawa jej własności z mocy prawa na Gminę oparł na jednym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 maja 2020r. sygn. akt II SA/Gd 62/20, bez szczegółowego własnego uzasadnienia takiego stanowiska. Tymczasem droga ta nie spełniła charakteru ulicy, zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 4 ust. 1 pkt 2 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985r. Nr 14 poz. 60, ze zm.), który wskazywał, że ulica oznacza "drogę na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych,".

Gmina, przejmując grunt pod projektowaną drogę powstałą na skutek podziału, chcąc rozstrzygnąć pozytywnie dla mieszkańca sprawę, przejęła nieurządzony grunt pod drogę, choć był to grunt rolny i przede wszystkim nie było tam jeszcze zabudowy pozwalającej uznać wydzieloną drogę za ulicę. Rację ma więc Starosta, uznając tę ślepą drogę za drogę zapewniającą dojazd wydzielonych działek do drogi publicznej, a więc mającą charakter drogi wewnętrznej. Trzeba bowiem pamiętać, że art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985r. Nr 14 poz. 60, ze zm.), w brzmieniu z daty wydania decyzji podziałowej określał, iż: "1. Do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zalicza się pozostałe drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych." Przedmiotowa droga nie stanowiła elementu uzupełniającej sieci dróg służącej miejscowym potrzebom, choćby z tego względu, że była ślepa i stanowiła jedynie łącznik dla działek wydzielonych tym podziałem z drogą publiczną, więc spełniała wymogi drogi wewnętrznej. Należy mieć na względzie przy tym, że obowiązywał wówczas art. 11 w/w ustawy o brzmieniu: " 1. Drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych - drogi wiejskie), powinny być albo oznakowane jako drogi wewnętrzne, albo ulec likwidacji."

W okresie 30 lat od zatwierdzenia podziału ta część miejscowości uległa zupełnemu przekształceniu i obecnie jest to teren mieszkalnictwa, ale i teraz wiele ulic, zwłaszcza ślepych, pozostaje drogami wewnętrznymi, w tym, które stanowią własność Gminy.

Trzeba przy tym wskazać, że nawet obecnie droga ta pozostaje drogą ślepą, nie stanowiącą elementu układu komunikacyjnego mającego znaczenie dla ogółu mieszkańców.

Organ odwoławczy przyjął również, wbrew materiałowi dowodowemu zebranemu w sprawie, że nie ma dowodów na przyjęcie, iż miały miejsce ustalenia cywilnoprawne między stronami dotyczące odszkodowania. Tymczasem na samej decyzji, w której znalazł się zapis o nieodpłatnym przejęciu drogi, zgodnie z wolą właściciela, właściciel podpisał się i oznaczył datę, co świadczy, że potwierdził tym samym, iż strony uzgodniły kwestię odszkodowania przed wydaniem decyzji i doszły do porozumienia w tej mierze. Nie ma więc potrzeby poszukiwania w archiwach państwowych innych dowodów na zawarcie między stronami porozumienia w sprawie odszkodowania. Sama decyzja zatwierdzająca podział stanowi bowiem dowód, że strony wcześniej doszły do porozumienia w sprawie odszkodowania. Ten dowód jest ważny, gdyż jest dokumentem urzędowym i ma walor dowodowy, gdyż potwierdza stanowisko stron dotyczące odszkodowania.

Organ odwoławczy bezzasadnie uznał też za mające znaczenie dla kwestii rozstrzygnięcia charakteru drogi t.j. jej ogólnodostępności, zapis prawa własności na rzecz Gminy w księdze wieczystej, gdy tymczasem wpis ten ma charakter deklaratoryjny, a nie prawotwórczy, w związku z czym nie ma to znaczenia dla ustalenia czy nastąpiło nabycie własności drogi z mocy prawa. Rację ma tu Starosta, który uznał, że przy badaniu przesłanek do stwierdzenia czy nabycie działki przez Gminę nastąpiło z mocy prawa, nie mają znaczenia podstawy późniejszych wpisów w księgach wieczystych. Nie zostały one bowiem wskazane jako warunek, który powinien zostać spełniony, aby zaistniał skutek w postaci nabycia prawa własności z mocy prawa przez podmiot publicznoprawny. Organ I pierwszej instancji słusznie uznał, że droga ta miała charakter drogi wewnętrznej, gdyż jako droga ślepa nie stanowiła elementu układu komunikacyjnego miejscowości, a jej wydzielenie nie leżało w interesie ogółu mieszkańców, lecz miało zapewnić działkom wydzielony tym podziałem, dostęp do drogi publicznej.

Reasumując, strona stoi na stanowisku, iż nie zachodziły podstawy prawne przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. do wydania decyzji kasacyjnej, a organ I instancji słusznie orzekł, że jest to droga o charakterze wewnętrznym, co powinno poskutkować uwzględnieniem sprzeciwu strony przez Sąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym, należy zauważyć, że kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.).

Trzeba mieć na uwadze, że o ile ustawodawca wąsko zakreślił granice uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej, bowiem nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2017 r. sygn. I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r. sygn. I OSK 2465/14 i sygn. I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r. sygn. I OSK 2386/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). W związku z tym przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2018 r., sygn. I OSK 2045/18, CBOSA). Innymi słowy, wykonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego może wymagać odniesienia się do przepisów danej ustawy szczególnej, jeżeli jej przepisy - tak procesowe, jak i materialnoprawne - wpływają na ocenę, czy organ pierwszej instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania.

W rozpoznawanej sprawie konieczne było odniesienie się także do kwestii merytorycznych, gdyż przepisy te mają wpływ na ocenę postępowania organu pierwszej instancji. Rozpoznając zaś sprawę w tak zakreślonych granicach sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkują wymogiem jej eliminacji z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie – w zakreślonych powyżej granicach – jest decyzja kasacyjna Wojewody z 28 października 2021 r. w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody, główną przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia było błędne – w ocenie organu odwoławczego – stwierdzenie Starosty, że skoro sporna działka nie została wydzielona pod budowę ulicy o ogólnodostępnym charakterze, a pełniła jedynie funkcję dojazdową, to nie zostały spełnione przesłanki do ustalenia odszkodowania a postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Tymczasem, zdaniem Wojewody, przedmiotowa ulica była zaliczona do kategorii dróg publicznych, co zostało jednoznacznie stwierdzone w decyzji podziałowej oraz bez wątpienia była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału. Wobec tego, w opinii organu odwoławczego, istnieją przesłanki do ewentualnego ustalenia odszkodowania, ale winno ono zostać poprzedzone ustaleniami w zakresie wysokości tego odszkodowania. Sprowadza się to do pozyskania przez organ I instancji zasadniczego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy.

Zdaniem sądu, wskazane przez Wojewodę okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja Starosty z 22 grudnia 2020 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec powyższego należy uznać, że w kontrolowanym postępowaniu na skutek dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie organ pierwszej instancji błędnie określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie przepisy materialne determinowały procesowe działania organu pierwszej instancji.

W tym kontekście należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, które regulują postępowanie w sprawie wydania decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą pod drogę.

Przedmiotem postępowania był wniosek R. B. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za położoną w G. działkę nr [..], która na mocy decyzji Wójta Gminy z 7 stycznia 1991 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości wnioskodawcy z mocy prawa przeszła na własność Gminy. Podstawą prawną decyzji podziałowej były przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm.), dalej jako u.g.g.w.n. W myśl art. 10 ust. 5 tej ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej jako u.g.n. Obecnie nie budzi wątpliwości, a strony tego nie kwestionują, że zarówno do stosunków zaistniałych pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jak i do przepisów u.g.g.w.n. stosuje się obowiązującą u.g.n. Stosownie zaś do art. 129 ust. 5 tej ostatniej ustawy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 (pkt 1), a także gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (pkt 3). Zgodnie zaś z art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wnioskodawca był właścicielem działki [..], która na jego wniosek decyzją z 7 stycznia 1991 r. uległa podziałowi m.in. na działkę nr [..]. Ponadto, niesporne jest również to, że w sentencji decyzji podziałowej zawarty został zapis, że "zgodnie z wolą właściciela przejąć na Skarb Państwa działkę nr: [..] o powierzchni 573 m2 z przeznaczeniem pod drogę publiczną". Wreszcie wskazać należy także to, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [..], prowadzonej przez Sąd Rejonowy, jedynym właścicielem działki nr [..] jest Gmina, jako sposób korzystania z tej działki wskazano drogę, a podstawą wpisu do tej księgi była ww. decyzja podziałowa. W konsekwencji, zestawienie stanu faktycznego sprawy z relewantnymi, wyżej powołanymi przepisami prawa materialnego prowadzi do wniosku, że wnioskodawca jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Natomiast rzeczą organów administracji, w szczególności organu I instancji, jest takie poprowadzenie postępowania, aby w sposób przekonujący ustalić, czy na rzecz uprawnionego wnioskodawcy jest dopuszczalne ustalenie przedmiotowego odszkodowania, a więc poszukiwanie materiału dowodowego w kontekście przesłanek wymienionych m.in. w art. 98 ust. 3 zdanie trzecie u.g.n.

Wobec powyższego, zdaniem sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest stanowisko Wojewody w kwestii konieczności przeprowadzenia postępowania wedle ww. kryteriów. Jednocześnie wskazać należy, że organ odwoławczy nie mógłby "uzupełnić" materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. w niniejszej sprawie, bowiem wyjaśniając wskazane kwestie z pominięciem organu I instancji de facto orzekałby na innym materiale niż ten organ, a to naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Reasumując, rozpatrując sprawę w zakresie określonym art. 64e p.p.s.a., sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów (stanowiących o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), będących zarazem konsekwencją błędnej oceny prawnej, Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję Starosty należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ wyższego stopnia w okolicznościach niniejszej sprawy było w pełni uzasadnione. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania co do tych okoliczności nie mieści się w granicach upoważnienia w tym zakresie organu odwoławczego, wynikającego z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania w znacznej części lub od nowa.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a.