Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 36/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi B. P., W. S., G. S. i M. S. na bezczynność Starosty w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. zobowiązuje Starostę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą działki o numerach [...] i [...], położone w obrębie, gmina, objęte księgą wieczystą nr [...], w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność, której dopuścił się Starosta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, 4. zasądza od Starosty na rzecz skarżących B. P., W. S., G. S. i M. S. kwotę 665 (sześćset sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. P., W. S., G. S. i M. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty (dalej jako "Starosta") w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta dnia 17 października 2019 r. decyzją, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zezwolił na realizację inwestycji drogowej na terenie obejmującym m.in. działki nr [..] i [..], obręb R., gmina Ż. (dalej jako "decyzja zrid"), stanowiące własność H. S. i H. S.

Organ pismem z dnia 19 czerwca 2020 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za prawo własności ww. działek, które na podstawie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie węzła integracyjnego w R. wraz z otoczeniem dla [..] oraz decyzji Wojewody z dnia 22 maja 2020 r., przeszły na własność Gminy za odszkodowaniem. Starosta poinformował także, że termin zakończenia postępowania ulegnie przesunięciu do dnia 30 października 2020 r. z powodu konieczności zgromadzenia niezbędnej dokumentacji.

W toku postępowania organ ustalił, że H. S. i H. S. zmarli, w związku z czym ustalił ich spadkobierców w osobach B. P., W. S., G. S., M. S. i T. S. (wcześniej K., z domu S.). Pismami z dnia 23 września 2020 r. organ zawiadomił ww. osoby o wszczęciu w dniu 19 czerwca 2020 r. postępowania w sprawie odszkodowania za nabyte przez nich w drodze spadkobrania działki nr [..] i [..], objęte decyzją zrid.

Pełnomocnik skarżących w skierowanym do Starosty piśmie z dnia 20 października 2020 r. zwrócił się o kierowanie do niego korespondencji, w tym o przesłanie protokołu inwentaryzacji nieruchomości i, jeśli został już sporządzony, operatu dotyczącego wyceny działki.

Starosta pismem z dnia 5 listopada 2020 r. zawiadomił pełnomocnika skarżących, że termin rozpatrzenia sprawy ulegnie przesunięciu do dnia 26 lutego 2021 r. z powodu dużej ilości działek objętych decyzją z dnia 17 października 2019 r. i tym, że ich wyceny dokonuje jeden rzeczoznawca majątkowy, a organ oczekuje na dodatkowe środki finansowe na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, które pokryją koszty wyceny kolejnych nieruchomości.

Następnie Starosta pismem z dnia 20 listopada 2020 r. poinformował pełnomocnika skarżących, że operat szacunkowy nie został jeszcze sporządzony z tych samych powodów, dla których przesunięciu uległ termin rozpatrzenia sprawy.

Pełnomocnik skarżących w ponagleniu z dnia 3 grudnia 2020 r. skierowanym do Wojewody wniósł m.in. o stwierdzenie bezczynności Starosty w rozpoznaniu sprawy.

Wojewoda postanowieniem z dnia 15 stycznia 2021 r. uznał ponaglenie za nieuzasadnione, ponieważ Starosta przeprowadza na bieżąco czynności procesowe niezbędne do załatwienia sprawy, a termin zakończenia postępowania zakreślony w piśmie z dnia 5 listopada 2020 r. nie minął.

Natomiast Starosta postanowieniem z dnia 12 stycznia 2021 r. powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego w celu ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotowe działki i wyznaczył termin ich oględzin na dzień 26 stycznia 2021 r., o czym pełnomocnik skarżących został powiadomiony.

Oględziny odbyły się wyznaczonego dnia, a pismem z dnia 12 marca 2021 r. Starosta zawiadomił o możliwości zapoznania się z treścią operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowych działek.

B. P., W. S., G. S. i M. S. w skardze na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty domagali się zobowiązania Starosty do załatwienia sprawy o odszkodowanie w związku z przejęciem przez Skarb Państwa własności działek, w terminie 14 dni od dnia wydania wyroku w sprawie, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie Wojewodzie grzywny w granicach określonych w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania powinno zostać wszczęte przez Starostę z urzędu, bowiem w myśl art. 12 ust. 4g z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), dalej jako specustawa drogowa, organ jest związany 60-dniowym terminem na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, biegnącym od daty nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżącym nie doręczono odrębnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Jakiekolwiek działania Starosty w kwestii wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania podjęte zostały dopiero po ponad roku od nadania decyzji z dnia 17 października 2019 roku rygoru natychmiastowej wykonalności. Nadto działania te ograniczyły się jedynie do wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Zwrócono też uwagę, że sporządzenie wiarygodnego operatu będzie właściwie niemożliwe, albowiem rzeczoznawca będzie zobligowany uwzględnić w nim stan wycenianej nieruchomości na dzień wydania decyzji ZRID, a do dnia sporządzenia skargi stanu tego nie udokumentowano, przy czym prace związane z realizacją inwestycji są już bardzo zaawansowane.

Skarżący uznali, że wyjaśnienia Starosty nie usprawiedliwiają rocznego opóźnienia w podejmowaniu jakichkolwiek czynności w sprawie oraz kolejnych kilku miesięcy oczekiwania na niezbędny operat. Nie stanowi usprawiedliwienia takiego stanu rzeczy ilość podmiotów biorących udział w postępowaniu bądź ilość zaangażowanych biegłych. W opinii pełnomocnika skarżących, okres roku byłby wystarczający na choćby zlecenie biegłemu sporządzenia operatu szacunkowego. Jeżeli prowadzące postępowanie podmioty nie są w stanie zapewnić osobom zainteresowanym rozstrzygnięcia ich sprawy w odpowiednim terminie, postępowanie to powinno zostać zorganizowane w inny sposób. Obywatel nie może ponosić konsekwencji złej, czy choćby niewystarczająco umiejętnej organizacji postępowania.

Odnosząc się do kwestii braku możliwości znalezienia przez organ biegłego pełnomocnik uznał, że twierdzenia te są nieweryfikowalne, a ponadto Starosta nie podejmował żadnych aktywnych działań zmierzających do zwiększenia rzekomo skrajnie niewielkiej ilości biegłych współpracujących z organem

Starosta w piśmie z dnia 15 marca 2021 r. uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione i wyjaśnił, że prowadzi szereg odrębnych postępowań odszkodowawczych, w których również konieczne jest zlecenie biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia operatów szacunkowych. Wszystkie postępowania administracyjne wszczynane są na bieżąco, a o kolejności ich wszczęcia i rozpatrzenia decyduje data wpływu sprawy do organu. Obecnie Wydział Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego prowadzi około 390 postępowań odszkodowawczych, przy czym do dnia 22 lutego 2021 r. współpracował tylko z jednym biegłym w zakresie wyceny nieruchomości z powodu braku chętnych rzeczoznawców majątkowych, którzy mogliby się wpisać na listę rzeczoznawców majątkowych prowadzoną przez Starostę; pomimo regularnego wysyłania rzeczoznawcom majątkowym zaproszeń do współpracy, oferty takie nie były składane. Dopiero w lutym 2021 r. do Starostwa zgłosiło się dwóch chętnych rzeczoznawców majątkowych, którzy spełnili wymagania wskazane w zarządzeniu z dnia 1 lutego 2019 r.

Ponadto organ oczekiwał na przyznanie środków finansowych z budżetu Państwa przeznaczonych na finansowanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej na wycenę nieruchomości. Organ wskazał też, że decyzja z dnia 17 października 2019 r. została przekazana przez Wydział Budownictwa Starostwa Powiatowego do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami w dniu 5 czerwca 2020 r. Postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki zostało wszczęte niezwłocznie, tj. zawiadomieniem z dnia 19 czerwca 2020 r. Okoliczność ta uniemożliwiła wszczęcie postępowania przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami w terminie wskazanym w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie skarżący zwalczają bezczynność Starosty w rozpoznaniu sprawy odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej działki nr [..] i [..] w R., gmina Ż., które z chwilą uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeszły na własność Gminy Ż. Tłem materialnoprawnym niniejszej skargi są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363), zwanej dalej specustawą drogową.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W myśl art. 12 ust. 4a tej ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W niniejszej sprawie tym właściwym organem jest Starosta, który ma obowiązek wszcząć postępowanie w sprawie odszkodowania z urzędu, co wynika z imperatywnego sformułowania o wydaniu decyzji, użytego przez ustawodawcę w art. 12 ust. 4b

i ust. 4g specustawy.

Przed rozpoznaniem skargi na bezczynność sąd zbadał spełnienie wymogów formalnych jej wniesienia, uznając, że wymogi określone w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. zostały spełnione. Materiał dowodowy potwierdza, że skarżący wnieśli do organu wyższego stopnia ponaglenie z dnia 3 grudnia 2020 r., które Wojewoda postanowieniem z dnia 15 stycznia 2021 r. uznał za nieuzasadnione.

Przechodząc natomiast do kontroli zarzucanej w skardze bezczynności i przewlekłości postępowania wskazać należy, że bezczynność oraz przewlekłość są to dwa stany zaniechania, które wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć zostały odrębnie stypizowane (choć powodują takie same konsekwencje prawne) na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 37 § 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2).

Bezczynność, w świetle wskazanej regulacji, jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której formalne wszczęcie postępowania nastąpiło już po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy.

Rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na bezczynność wiąże się więc z badaniem naruszenia terminowości działania organów administracyjnych, czyli niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy rozdziału 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.).

Przy czym w niniejszej sprawie Starostę obowiązywały terminy załatwienia sprawy odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości określone w przepisach szczególnych, tj. w art. 12 ust. 4b i ust. 4g specustawy drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 4b decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Natomiast, w myśl art. 12 ust. 4g, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Przewidziane w art. 12 ust. 4g omawianej ustawy rozwiązanie służyć miało ustalaniu odszkodowania równolegle z pozbawieniem osoby uprawnionej do otrzymania tego odszkodowania faktycznego władztwa nad nieruchomością (art. 17 ust. 3 pkt 2 i 3).

W orzecznictwie podkreśla się, że art. 12 ust. 4b i 4g specustawy drogowej określa dwie odrębne procedury wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, w zależności od zaistnienia okoliczności opisanych w tych przepisach. Przepis art. 12 ust. 4g stanowi lex specialis wobec art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, dlatego nie można art. 12 ust. 4b stosować do odmiennej sytuacji, w której znajduje zastosowanie art. 12 ust. 4g ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3091/15, LEX nr 2444450).

Okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy przedstawiają się w ten sposób, że decyzji Starosty z dnia 17 października 2019 r. o zezwoleniu na realizację opisanej wyżej inwestycji drogowej, w pkt IX nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Taka decyzja podlega więc wykonaniu przed upływem terminu wniesienia odwołania, a wniesienie odwołania w terminie nie wstrzymuje jej wykonania (art. 130 § 1 pkt 3 k.p.a.). W takiej sytuacji ustalenie odszkodowania może nastąpić zanim decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Z przepisu art. 12 ust. 4g specustawy drogowej nie wynika bowiem, ażeby określony tam termin ulegał jakimkolwiek zmianom (przedłużeniu) w sytuacji wniesienia odwołania i przejścia sprawy do rozpoznania w wyższej instancji.

Oznacza to, że Starosta zobowiązany był do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, czyli od dnia jej wydania nawet, gdy wniesiono od niej odwołanie. Ostatni dzień tego terminu przypadał na dzień 16 grudnia 2019 r. Do dnia wniesienia niniejszej skargi na bezczynność, ani do dnia wyrokowania przez sąd w niniejszej sprawie, właściwy organ nie wydał decyzji o odszkodowaniu za działki objęte decyzją zrid. Oznacza to, że pomimo upływu terminu wyznaczonego przez przepisy szczególne do załatwienia sprawy odszkodowania właściwy organ nie wydał decyzji ustalającej odszkodowanie. Również wyznaczony przez organ, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., termin rozpoznania sprawy do dnia 26 lutego 2021 r., został przekroczony. Z akt sprawy wynika bowiem, że dopiero w dniu 1 marca 2021 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił operat szacunkowy, o czym pismem z dnia 12 marca 2021 r. zawiadomiono strony umożliwiając im zapoznanie się z jego treścią. Doszło również do naruszenia art. 36 § 1 k.p.a., albowiem pomimo upływu wyznaczonego terminu rozpoznania sprawy organ nie powiadomił stron o nowym terminie załatwienia sprawy.

Powyższe okoliczności wypełniają dyspozycję art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadniając stwierdzenie, że w niniejszej sprawie Starosta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy odszkodowania za nieruchomości przejęte przez Gminę w związku z realizacją inwestycji drogowej.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Starostę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą działki nr [..] i [..] w terminie 1 miesiąca od zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem uznając, że w aktualnym stanie zaawansowania postępowania jest to termin wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. sąd stwierdził, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Należy zwrócić uwagę, że przesłanki stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), nie zostały przez ustawodawcę określone precyzyjnie. Ustawodawca w tym zakresie pozostawił sądom administracyjnym szeroki margines uznania przez zastosowanie zwrotu niedookreślonego - rażące naruszenie prawa.

Przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące bierze się pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, ale całokształt okoliczności sprawy, jej charakter i zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia, aby można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

W niniejszej sprawie nie bez znaczenia i wpływu na ocenę charakteru bezczynności organu jest specyfika inwestycji objętej zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej, w tym jej zasięg. Inwestycja ta, pod nazwą "Budowa węzła integracyjnego w R. wraz z otoczeniem dla [..]", obejmuje bowiem nie tylko rozbudowę i przebudowę dróg gminnych i powiatowych, ale również drogi krajowej, w związku z zaplanowaną budową wzdłuż niej tras rowerowych. Czyni to z niej inwestycję regionalną, której skutki dotykają wielu miejscowości. Rozmiar tej inwestycji wiąże się natomiast z potrzebą nadzwyczajnego zaangażowania aparatu urzędniczego Starostwa w rozpoznanie spraw administracyjnych będących następstwem realizacji inwestycji drogowej, w tym ustalenia odszkodowań za nieruchomości przejęte z mocy prawa przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego na cele drogowe. Pomimo tego, że trud organizacyjny związany z obowiązkiem rozpoznania jednocześnie wielu spraw o odszkodowania za nieruchomości położone w różnych lokalizacjach obciąża organ, a wielość spraw sama w sobie nie jest usprawiedliwieniem niesprawności w podejmowaniu czynności procesowych, to nie można przy ocenie tych działań z pola widzenia stracić okoliczności, które pozostają poza wpływem organu.

Z wyjaśnień Starosty zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że podjęcie czynności wyjaśniających, w tym zlecenie sporządzenia operatów szacunkowych w każdej ze spraw, uzależnione było od przekazania środków finansowych pochodzących z budżetu Państwa przeznaczonych na finansowanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Koszty niezbędnych wycen nieruchomości miały być pokryte ze środków centralnych, na które organ oczekiwał. Natomiast przedłożone do akt sprawy dokumenty potwierdzają, że w związku z koniecznością sporządzenia dużej liczby operatów szacunkowych dla nieruchomości o zróżnicowanych uwarunkowaniach, Starosta od początku 2020 r. podejmował starania celem pozyskania do współpracy większej ilości rzeczoznawców majątkowych, co zakończyło się sukcesem dopiero w lutym 2021 r.

W okolicznościach niniejszej sprawy zakres przedmiotowej inwestycji drogowej oraz okoliczności niezależne od organu spowodowały, jak wynika z wyjaśnień organów, konieczność rozpoznawania spraw o odszkodowania etapami.

W sytuacji, w której organ stanął przed ponadstandardowym obowiązkiem jednoczesnego prowadzenia postępowań w wielu różnych sprawach o odszkodowania, sprowadzenie oceny charakteru bezczynności organu wyłącznie do prostego obliczenia skali przekroczenia terminów byłoby zbyt daleko idącym uproszczeniem. Ocena stopnia bezczynności musi być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, w tym jej skutków.

Sąd uwzględnił także, że przepis art. 12 ust. 4g ustawy nakłada na organ obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji zrid rygoru natychmiastowej wykonalności. Jednak ta sama ustawa w art. 12 ust. 5 odsyła do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc do powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości. Wyłonienie zaś rzeczoznawcy majątkowego może jedynie nastąpić w drodze dokonania zamówienia publicznego w odpowiednim trybie. Stosowanie przez organ przepisów z trzech ustaw niespójnych i nie do końca zsynchronizowanych w przedmiocie terminów w nich określonych, powoduje, że organ nie zawsze może dotrzymać przesłanek zawartych w art. 12 ust. 4b ustawy (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 6/12, dostępny w CBOSA). Powyższe, przy uwzględnieniu wskazanych przez organ problemów związanych z wyłonieniem rzeczoznawcy do wykonania operatu nie tylko w niniejszej sprawie, ale także w szeregu innych, co wpływa na ogólną załatwialność spraw w urzędzie i konieczność rozpoznawania zaległych spraw zgodnie z wpływem, a w konsekwencji także na większe zaangażowanie pracowników organu i obciążenie nie tylko bieżącymi sprawami, ale także tymi, których termin załatwienia minął i należy wydać rozstrzygnięcie jak najszybciej to możliwe, uniemożliwia zdaniem sądu przypisanie Staroście złej woli w uchybieniu terminu załatwienia niemniejszej sprawy.

Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu przejawów zachowań wywołujących dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Pośrednio wynika to z daty złożenia oświadczenia skarżących o braku ich sprzeciwu wobec rozpoczęcia realizacji inwestycji drogowej. Znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia opatrzone są datami 8 i 30 października 2020 r., przy czym nie zostały one złożone przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości – oświadczenia nie złożyła T. S.

W konsekwencji sąd uznał, że niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z art. 12 ust. 4g specustawy pomimo tego, że jest oczywiste, nie mogło być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Z tych samych powodów sąd nie dostrzegł podstaw do tego, by wymierzyć organowi grzywnę. Wskazać przy tym należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. daje podstawę wyłącznie do wymierzenia grzywny organowi, który jest bezczynny bądź który prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. W niniejszej sprawie organem, którego bezczynność została poddana kontroli sądowej jest Starosta, zatem wniosek o wymierzenie grzywny Wojewodzie jest bezpodstawny.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi, opłat skarbowych od pełnomocnictwa, składa się również wynagrodzenie adwokata ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.