Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2817/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 95 par. 1, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 393/13 w sprawie ze skargi F. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 393/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę F. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ów zapadł w następującym stanienie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2012 r.) Wójt Gminy Bogdaniec (dalej Wójt) na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ. U. z 2012 r., poz. 647, dalej upzp) i art. 104 kpa ustalił dla E. W. warunki zabudowy dotyczącej inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z dopuszczeniem dla każdego z nich budynku garażowego, gospodarczo-garażowego lub rzemieślniczego (warsztatowego) wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu oraz budową drogi wewnętrznej na działce nr [...] ze zjazdem z drogi gminnej ul. [...] (dz. nr [...]) w Łupowie, gmina Bogdaniec, określając warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na podstawie przepisów odrębnych, określając linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczonej na mapie w odpowiedniej skali.

W uzasadnieniu Wójt wskazał, ze z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wystąpił E. W. (dalej wnioskodawca), który to wniosek zawierał elementy określone w art. 64 ust. 1 i art. 52 ust. 2 upzp. Przeprowadzona analiza i ocena stanu faktycznego i prawnego wykazała, że teren ten może być przeznaczony pod wskazaną inwestycję. Przed wydaniem decyzji dokonano niezbędnych uzgodnień jej projektu z podmiotami o których mowa w art. 53 ust. 4 upzp (Lubuskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków – w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską i Starostą Gorzowskim w zakresie ochrony gruntów rolnych).

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł F. R., domagając się zmiany zaskarżonego orzeczenia w części odnoszącej się do zabudowy działki oznaczonej nr [...], przez:

- przesunięcie terenu inwestycji, w tym linii zabudowy w kierunku północnym na odległość co najmniej 12 metrów od krawędzi obecnej drogi na dz. nr [...] od granicy dz. nr [...];

- wyznaczenie drogi lub przygotowanie terenu do wyznaczenia drogi na dz. nr [...] w linii prostej;

- "nietraktowanie drogi wyznaczonej z mych własności z naruszeniem prawa jako docelowej", gdyż toczy się postępowanie sądowe.

Decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W myśl art. 6 ust. 2 upzp, co do zasady każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 upzp).

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy stosownie do wymienionych przepisów winien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Analizując wniosek o ustalenie warunków zabudowy z 19 kwietnia 2012 r., zmieniony 12 listopada 2012 r. (w zakresie wyłączenia z planowanej inwestycji gazu) organ II instancji stwierdził, że wniosek ten jest zgodny ze wskazanym wyżej przepisem.

Stosownie do art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp organ prowadzący postępowanie w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie) wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie teren analizowany wyznaczono prawidłowo. Warunki zabudowy wyznaczone w oparciu o sąsiednią zabudowę odpowiadają regułom określonym w § 4–7 rozporządzenia. W odniesieniu do linii zabudowy uznać należy, że została ona wyznaczona prawidłowo, zgonie z zasadami określonymi w § 4 rozporządzenia i organ w ramach przyznanego władztwa planistycznego miał prawo do ustalenia takiej linii zabudowy. Bezspornym jest że działka nr [...] stanowi drogę gminną, co oznacza, że wnioskowana nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej.

Od powyższej decyzji "odwołanie" [winno być "skargę"] do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniósł F. R. (dalej skarżący), wnosząc o:

1. uwzględnienie skargi w części przesunięcia linii zabudowy z 5 m na 12 m naprzeciwko działek oznaczonych nr [...], [...] i [...];

2. zwrot działki nr [...] oznaczonej jako działka gminna na jego rzecz, która wyznaczona została z naruszeniem prawa z jego nieruchomości.

W uzasadnieniu skarżący podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji z [...] grudnia 2012 r., wskazując przede wszystkim na konfliktowe zachowanie właściciela działki nr [...] i bezkrytyczną akceptację jego działań budowlanych przez organy. W ocenie skarżącego wymieniona droga nie spełnia właściwych warunków do jej użytkowania wobec podwyższenia jej poboczy i budowę skarpy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. (dalej Kolegium bądź SKO) wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując jednocześnie, że nie zawiera ona żadnych konkretnych zarzutów w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, a podnoszone przez skarżącego kwestie i argumenty w tym szeroki opis konfliktu sąsiedzkiego, nie są bezpośrednio związane z przedmiotem prowadzonego postępowania, w tym również w odniesieniu do zawartego w skardze żądania zwrotu działki nr [...].

Na rozprawie dnia 8 sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski skarżącego stwierdzając nadto, że wyznaczona na planie droga jest zbyt wąska, by skarżący mógł swobodnie dojeżdżać do swej nieruchomości, dlatego też chciałby by wyznaczona została nowa droga. Wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Uczestnik postępowania E. W. wniósł o oddalenie skargi wskazując na prawidłowość ustaleń poczynionych przez organ, zaprzeczając jednocześnie by skarżący w jakikolwiek sposób miał ograniczony dojazd do swych działek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na postawie art. 151, 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. W skardze nie znalazły się żadne zarzuty dotyczące wadliwych bądź niekompletnych ustaleń faktycznych. Dlatego organy administracji zasadnie orzekały w oparciu o tak ustalony stan faktyczny.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 upzp, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodował, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, dla zamierzeń inwestycyjnych zgłoszonych we wniosku E. W. wymagał wydania decyzji. Takiej decyzji wymagają przedsięwzięcia pociągające za sobą zmianę zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 1 upzp), do jakich niewątpliwie należy planowana budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków.

W myśl art. 60 ust. 1 upzp, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Spośród tych uzgodnień koniecznymi w niniejszej sprawie ze względu na jej przedmiot były uzgodnienia o jakich mowa w art. 53 ust. 4 tj. uzgodnienia z Lubuskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków – w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską i ze Starostą Gorzowskim w zakresie ochrony gruntów rolnych.

W sprawie zostały łącznie spełnione warunki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 upzp. Wykazała to analiza przeprowadzona w trybie przepisów rozporządzenia, której wynik - w postaci części tekstowej i graficznej - stanowi załącznik do decyzji organu I instancji i integralną jej część. Ustalone na podstawie tej analizy parametry nowej zabudowy nie budzą wątpliwości Sądu.

Sąd I instancji podkreślił, że parametry nowej zabudowy zostały ustalone na podstawie wyników, sporządzonej przed wydaniem decyzji analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, i w granicach obszaru, określonego w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wójt prawidłowo uznał, że wyniki analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, dokonanej w analizowanym terenie (wyznaczonym wokół nieruchomości objętej wnioskiem) wskazują, że znajdująca się w jego granicach zabudowa mieszkaniowa pozwala na określenie dla projektowanego budynku wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów, formy architektonicznej, wskaźników zabudowy oraz linii zabudowy. Organ wyznaczył obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd tzn. od strony ul. [...]) i wynosi 210 m z każdej strony.

Spośród ustalonych parametrów nowej zabudowy wątpliwości nie budziło ustalenie cech zabudowy takich jak geometria dachu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej, gdyż wyznaczono je na podstawie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i w ramach średnich parametrów tej zabudowy, co przewidują przepisy § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia. Odnośnie pozostałych parametrów, tj. linii nowej zabudowy i wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, organy administracji zastosowały te przepisy rozporządzenia, które pozwalają ustalić wymagane parametry nowej zabudowy bez nawiązywania do istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy lub przy braku jednoznaczności danej cechy tej zabudowy.

Sposób ustalenia tych parametrów został omówiony w treści analizy, a także w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa własności skarżącego (postępowanie przed sądem cywilnym) przez domaganie się zwrotu działki oznaczonej nr [...] w istocie stanowiącej drogę gminną podnieść należy, że każdy ma prawo do zagospodarowania nieruchomości, do której ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Naruszenie interesu publicznego oraz osób trzecich musi wynikać z naruszenia konkretnego przepisu prawa. Ochrona uzasadnionych interesów właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji, znajdzie pełną konkretyzację na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W sprawie niniejszej, dotyczącej ustalenia warunków zabudowy nie można uznać, by określone w decyzji warunki naruszały wskazane przez skarżącego prawa.

Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy otrzymuje jedynie ogólną informację, że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na objętej wnioskiem działce. Decyzja taka jest jedynie wstępnym aktem, który nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, a w efekcie do podejmowania czynności, które mogą doprowadzić do naruszenia interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego lub przepisami szczególnymi w razie braku tego planu (wyrok NSA z 7.8.1998 r., IV SA 1584/96, Lex 39203).

Zdaniem Sądu I instancji ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może dotyczyć hipotetycznych stanów faktycznych, które mogą zaistnieć na sąsiadujących działkach tych osób w przyszłości. Dlatego podane w skardze zamierzenia F. R. co do należącej do niego nieruchomości sąsiadującej od wschodu z przedmiotową nieruchomością, jako świadczące co najwyżej o interesie faktycznym skarżącego, nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Jak to wyjaśnił NSA w wyroku z 2.4.1998 r., IV SA 1035/97, Lex 45736, wśród podstawowych elementów podlegających ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy (...) wziąć pod uwagę ochronę interesów osób trzecich, które należy rozumieć jednak jako ochronę interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Nie zawsze zakresy tych pojęć pokrywają się, co w praktyce rodzi nieporozumienia i niezadowolenie stron. Najczęściej przy tym interesy faktyczne stron są szersze niż interesy prawnie chronione.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazują, że teren na którym ma być realizowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej – z drogi gminnej ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...]. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem przedmiotowej działki jest Gmina Bogdaniec.

Sąd I instancji podzielił wyrażony w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że skoro treść decyzji o warunkach zabudowy określa art. 54 upzp, to organ nie może wprowadzić do takiej decyzji ustaleń niemających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. Organ nie może zmienić roli, jaką ustawodawca przypisał omawianym decyzjom, przez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu innych niż te, które wynikają z norm prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności organ nie ma uprawnień kształtujących. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kognicję organów architektoniczno-budowlanych. Może dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem regulacji decyzji o warunkach zabudowy, a jej zakres nie może być szerszy niż przedmiot tej decyzji. Zakres konkretyzacji ochrony interesów osób trzecich nie może być bowiem większy niż konkretność osnowy decyzji o warunkach zabudowy, która rozstrzyga tylko o tym, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na konkretnym terenie.

Trafnie organ wskazał, że na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego pierwszoplanowe znaczenie ma kwestia naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego, związana z jego sferą praw i obowiązków. W świetle wskazanych wyżej okoliczności takiego naruszenia nie da się stwierdzić.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszelkie elementy wymagane przez art. 107 § 3 kpa. Kontroli sądowej podlega sprawa, zatem obie wydane w sprawie decyzje wraz z stanowiącą ich część analizą graficzną i tekstową. Przeprowadzona w perspektywie art. 135 i 134 § 1 ppsa kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, nie narusza bowiem przepisów proceduralnych związanych z ustalaniem i oceną stanu faktycznego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów materialnych, na podstawie których nastąpiła analiza przedmiotowego terenu oraz wydane zostało pozytywne dla inwestora rozstrzygnięcie, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjna na powyższe orzeczenie wywiódł F. R. reprezentowany przez adwokata S. Ż, zarzucając naruszenie:

I. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 95 § 1 pkt 4 kpa przez ich niezastosowanie w sprawie;

2. art. 107 § 1 kpa przez nie wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy podstawy prawnej ustalenia linii zabudowy;

II. prawa materialnego - art. 6 ust. upzp przez nieuwzględnienie interesu prawnego skarżącego.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

- zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, które nie zostały uiszczone w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 ppsa, skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które konkretnie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex nr 585927).

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty naruszenia art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 95 § 1 pkt 4 kpa przez ich niezastosowanie w sprawie oraz art. 107 § 1 kpa, okazały się niezasadne. Utrwalone w orzecznictwie Sądów administracyjnych i doktryny jest pogląd, że podnosząc zarzut naruszenia prawa procesowego, skarżący kasacyjnie obowiązany jest powiązać normę odniesienia z normami dopełnienia, które obowiązany jest wskazać w zarzucie (cz. III.2 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09; W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 378), czego w niniejszej sprawie zabrakło. Autor skargi kasacyjnej błędnie wskazał jako normę dopełnienia przepis art. "95 § 1 pkt 4" kpa, mimo że art. 95 kpa składa się z dwu paragrafów, a żaden z nich nie dzieli się na punkty. Przepis art. 95 kpa dotyczy zgłaszania wniosków i dowodów na rozprawie administracyjnej i w ogóle w kontrolowanej sprawie nie znalazł zastosowania. Wójt w decyzji z [...] grudnia 2012 r. w sposób wystarczający wskazał podstawę prawną ustalenia linii zabudowy. By zakwestionować ustalenie linii zabudowy, skarżący kasacyjnie winien był skutecznie postawić zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (w szczególności wskazać naruszenia które ustępu § 4 rozporządzenia się dopatruje) – czego jednak nie uczynił. Sąd I instancji prawidłowo zastosował normy wywiedzione z art. 134 § 1 ppsa, a skarżący kasacyjnie nie może upatrywać naruszenia tych norm w fakcie nie uwzględnienia jego skargi.

Zaskarżony wyrok nie narusza także art. 6 ust. 2 upzp. Trafnie Sąd I instancji uznał, że skarżący nie wykazał naruszenia własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do wnioskodawcy (art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp). Z normy z art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp skorzystać mógł wyłącznie wnioskodawca, a nie skarżący.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę należało oddalić. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. wniosek wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie.