Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 834/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2020r. sprawy ze skargi [...] sp. j. z/s w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...].08.2019 r. (Nr SKO [...]), wydaną po rozpatrzeniu wniosku Spółki Jawnej "[...] M. S." z siedzibą w [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z [...].05.2019 r. (Nr SKO [...]) orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...].10.2013 r. (Nr [...]), stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. "SKŁAD OPAŁU - rozbudowa i przebudowa istniejącej wiaty na halę magazynową, budowa placu składowego, budynku socjalno- biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w [...], przy ul. [...][...], na terenie działki ewid. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z [...].05.2019 r.

Uzasadniając podjęte w sprawie orzeczenie Kolegium podało, że T. M. i B. M. wystąpili pismem z [...].04.2018 r. o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...].10.2013 r. ze względu na niezgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego na terenie zainwestowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Następnie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej skargą decyzji wyjaśniło, że decyzją z [...].05.2019 r. (Nr SKO [...]) stwierdziło nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...].10.2013 r. opisanej we wniosku weryfikacyjnym, motywując szczegółowo dlaczego uznało, że planowane przedsięwzięcie - przewidziane do realizacji na terenie działki oznaczonej w ewidencji nr [...], [...] obręb [...] - było niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: [...], [...], [...] w [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...].01.2002 r. Niespełniony został bowiem podstawowy warunek wydania decyzji pozytywnej określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Opisana niezgodność spowodowała z kolei, że decyzja z [...].10.2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Organ orzekający wyjaśnił następnie, że opisana powyżej decyzja została zaskarżona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionym przez Spółkę Jawną "[...] M. S." z siedzibą w [...]. Strona w tym wniosku powołała się na określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu zainwestowania, które na rysunku planu oznaczone zostało symbolami: 9 P/BS - skoncentrowana działalność produkcyjna, bazy, składy, magazyny, zakaz wprowadzania inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska oraz mających negatywny wpływ na położone w pobliżu obiekty mieszkaniowe i 28 ZI - tereny zieleni izolacyjnej wysokiej. Wskazano na ogólne zasady kształtowania nowej zabudowy produkcyjno-usługowej na terenach budowlanych (§ 4 pkt 2b, § 3 pkt 3 uchwały planistycznej). Szczególną uwagę spółka zwróciła na przedstawione na rysunku planu oznaczenie terenów oznaczonych symbolami 12 P i 23 Zl, które zostały rozgraniczone liniami przerywanymi. Według spółki linie te określone są w legendzie planu jako: orientacyjne linie rozgraniczające, czyli dopuszczające ich inny przebieg, w zależności od potrzeb inwestora lub wymogów wynikających np. z wielkości uciążliwości dla terenów sąsiednich. Ma to dowodzić, że szerokość pasa zieleni izolacyjnej jest każdorazowo indywidualnie ustalana (w zależności od poziomu i rodzaju emitowanych uciążliwości) i wynika z wymogów ochrony przed hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniem powietrza. Dlatego szerokość pasa zieleni izolacyjnej nie została ściśle określona i wynika z konkretnych potrzeb, wynikających z wielkości uciążliwych emisji dla otoczenia oraz rodzaju zabudowy sąsiadującej z planowanym obiektem produkcyjnym. Szerokość pasa zieleni izolacyjnej, oznaczonego w planie symbolem 23 Zl może być zatem zminimalizowana do szpaleru zieleni wysokiej, kategorycznie wymaganej zgodnie z § 4 pkt 2b uchwały. Spółka stwierdziła wobec tego, że na rysunku miejscowego planu rozróżniono dwie kategorie linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach, zdefiniowane w legendzie rysunku: linie ciągłe - linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach, linie przerywane - orientacyjne linie rozgraniczające. Wprowadzenie oznaczenia graficznego na rysunku planu; w postaci orientacyjnej linii rozgraniczającej było, zdaniem spółki, działaniem celowym, dopuszczającym dowolne jej kształtowanie, w zależności od stopnia uciążliwości planowanej inwestycji produkcyjnej. Ponadto strona podniosła, że zakres wykonanego przedsięwzięcia zawiera się w granicach działki nr [...] i nie wpływa na pogorszenie stanu środowiska z uwagi na brak przekraczania dopuszczalnych norm emisji pyłów, gazów i hałasu. Dokumentacja przedsięwzięcia została opracowana na podstawie wymagań stawianych w ocenie oddziaływania na środowisko, pomimo braku takiego obowiązku. Zastosowano wytyczne eksploatacyjne zawarte w decyzji środowiskowej. Wokół działki znajduje się zieleń izolacyjna. Hałas nie przekracza norm i zamyka się w granicach działki nr [...]. Jednocześnie spółka wskazała, że inwestycję zrealizowała na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...].08.2017 r. Ponadto na etapie przystąpienia do użytkowania obiektu nie stwierdzono niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu.

Ponadto Kolegium wskazało, że w dniu [...].06.2019 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został uzupełniony o kopię decyzji Naczelnika Wydziału Architektury Budownictwa w Starostwie Powiatowym w [...] z [...].08.2017 r. (nr [...]), którą zmieniono decyzję z [...].04.2014 r. (nr [...]), dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego obejmującego budowę składu opału w dwóch etapach.

W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] motywując podjęte rozstrzygnięcie będącą przedmiotem skargi wyjaśniło, że zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235; aktualnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2081; zwanej dalej w skrócie u.o.o.ś.), kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Badając ponownie, jakie jest planistyczne przeznaczenie działki nr [...], [...] w obrębie [...], na której strona przewidywała realizację inwestycji, Kolegium ustaliło, że działka ta znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem: 12 P - przeznaczony na skoncentrowaną działalność produkcyjną i 28 ZI - tereny zieleni izolacyjnej wysokiej. Teren oznaczony: symbolem 28 ZI, zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały planistycznej (zob. załącznik nr 27), stanowi pas o szerokości ok. 24 m. Teren o takim przeznaczeniu wyznaczony został na rysunku planu w sposób jednoznaczny przerywaną linią. Według Kolegium, wbrew twierdzeniom spółki, w żadnej części miejscowego planu nie wskazano, aby linia wyznaczająca tereny zieleni izolacyjnej wysokiej była linią orientacyjną, którą można dowolnie kształtować. Tym samym nie można uznać, aby inwestorowi pozostawiono dowolność, czy też swobodę w kształtowaniu ostatecznej granicy spornego obszaru. Przede wszystkim nie uzależniono jego wielkości od ewentualnie przyjętych na etapie projektowania danej inwestycji rozwiązań chroniących środowisko. Z treści miejscowego planu wyraźnie wynika, że teren oznaczony symbolem 28 ZI został wprowadzony celem ochrony (i to nie tylko akustycznej) sąsiadujących z nim terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa. W § 9 pkt 31 uchwały zastrzeżono, że na tym terenie ma nastąpić realizacja zwartego układu pasa zieleni: wysokiej, tak aby zapewnić szczelne odizolowanie terenów mieszkaniowych (oznaczonych symbolem 1 MN), a minimalna jej wysokość powinna wynosić 2,5 metra. W myśl tej regulacji natomiast "tereny zabudowy produkcyjno-usługowej otoczone będą na pełnym obwodzie działek szpalerami zieleni wysokiej". Nadto Kolegium zwróciło uwagę, że z decyzji z [...].05.2019 r. wynika, że w ramach spornego zamierzenia budowlanego na tej części działki nr [...], która jest położona na obszarze oznaczonym symbolem 28 ZI, spółka planuje wykonać roboty budowlane, które: niemal całkowicie wyeliminują możliwość lokalizacji terenów zieleni izolacyjnej (a nie tylko ograniczą szerokość tego pasa). Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika bowiem, że na tym terenie znajdzie się m.in. hala/wiata, plac składowy oraz drogi wewnętrzne. Taki zakres zamierzenia uniemożliwi pełną realizację § 9 pkt 31 oraz § 4 pkt 2b uchwały.

Kolegium podkreśliło, że sposób zagospodarowania nieruchomości położonych na terenach oznaczonych w miejscowym planie symbolem 28 ZI został określony w uchwale zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny i kategoryczny. Co najważniejsze, ustalenia obowiązującego na danym terenie miejscowego planu są wiążące dla organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W świetle powyższego należało uznać, że planowana przez spółkę inwestycja jest niezgodna ustaleniami obowiązującego na terenie zainwestowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niespełniony jest zatem podstawowy warunek wydania decyzji pozytywnej - warunek zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem. W takiej sytuacji Kolegium przyjęło, że skutki wydanej decyzji Burmistrza Miasta [...] są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Decyzja ta umożliwia bowiem realizację inwestycji w miejscu do tego nieprzeznaczonym w planie miejscowym. W konsekwencji taka okoliczność bezpośrednio wpływa na stan środowiska, gdyż wyklucza w istotnej części; powstanie przewidzianego dla ochrony poszczególnych komponentów środowiska elementu - pasa zieleni izolacyjnej wysokiej.

Reasumując, Kolegium orzekając w sprawie ponownie, nie miało wątpliwości, że zachodzi jawna sprzeczność pomiędzy kontrolowaną decyzją Burmistrza Miasta [...] a przepisem art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. Tak oczywista sprzeczność aktu administracyjnego z przepisem prawa nie jest zaś do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa. Opisana przesłanka wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Za istotne w sprawie Kolegium uznało również zauważyć, że wyrokiem z 19.03.2019 r. (II OSK 1093/17) NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z 11.01.2017 r. (II SA/Wr 747/16), którym oddalono skargę na decyzję Kolegium z [...].07.2016 r. ([...]), utrzymującą w mocy decyzję Kolegium z [...].03.2016 r. ([...]), stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...].12.2012 r. ([...]). Tą ostatnią decyzją określono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia (stacja demontażu pojazdów) zlokalizowanego również na terenie objętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...].01.2002 r. Kolegium wskazało, że część przedsięwzięcia objętego decyzją z [...].12.2012 r. znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem 23 ZI - tereny zieleni izolacyjnej wysokiej. Analogicznie do sytuacji opisanej w decyzji z [...].10.2013 r., obszar oznaczony symbolem 23 ZI również stanowił pas o szerokości ponad 20 m, usytuowany wzdłuż ulic, a jego granice wyznaczono za pomocą linii przerywanych. Wobec tego Kolegium wskazało, że Sądy administracyjne obu instancji podzieliły stanowisko tego organu, że wspomniana linia przerywana nie oznacza żadnej dowolności w kształtowaniu rozmiaru obszaru przeznaczonego pod zieleń izolacyjną. Twierdzenie, jakoby linia ta pozostawiała inwestorom jakąkolwiek swobodę w wyznaczaniu jej granic, sądy administracyjne obu instancji uznały za nieznajdujące oparcia w treści miejscowego planu.

Odnosząc się do pozostałych kwestii podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium uznało, że pozostają one bez wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy. W szczególności wskazało, że w niniejszym postępowaniu Kolegium rozpatrywało wyłącznie, czy decyzja z [...].10.2019 r. jest decyzją nieważną, wobec czego wskazywanie przez spółkę na inne okoliczności dotyczące m.in. sposobu realizacji oraz aktualnego funkcjonowania i związanych z tym emisji planowanego przedsięwzięcia, czy też postaw innych organów biorących udział procesie inwestycyjnym dotyczącym omawianego zamierzenia jest prawnie obojętne.

Prawidłowość opisanej powyżej decyzji została zakwestionowana przez [...] M. S. Spółka Jawna z siedzibą w [...] poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem spółki współwłaściciel M. G. zarzucił Kolegium naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez brak szczegółowych interpretacji, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z [...].10.2013 r., w sytuacji gdy nie można jej uznać za rażąco naruszającą prawo, art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej. Ponadto autor skargi sformułował zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia, że decyzja Burmistrza z [...].10.2013 r., jako rażąco naruszająca prawo jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto wskazano na błędną interpretację ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 2002 r., którą Kolegium dokonało na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.

Powołując się na przedstawione w skardze zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z [...].05.2019 r. (Nr [...]).

W uzasadnieniu skargi opisano przebieg postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym we Wrocławiu w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Burmistrza [...] z [...].10.2013 r. (Nr [...]). Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca strona nie zgadza się z przedstawioną przez Kolegium interpretacją postanowień planu miejscowego odnoszących się do spornej inwestycji. W tym zakresie spółka powtórzyła argumentacje przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności jej zdaniem, poprawna analiza planu miejscowego powinna odnosić się do oznaczeń o symbolach: 9 P/BS i 28 ZI. Dla terenu oznaczonego symbolem: 9P/BS; jako użytkowanie podstawowe ustala się skoncentrowaną działalność produkcyjną, bazy, składy, magazyny, zakaz wprowadzania inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska oraz mających negatywny wpływ na położone w pobliżu obiekty mieszkaniowe. Ustala się, że w tymże I etapie, bariera zieleni będzie miała co najmniej 2,5 metra wysokości; zasady kształtowania zabudowy, jak w § 4 uchwały Nr [...]. Dla terenu oznaczonego symbolem: 28 ZI, jako użytkowanie podstawowe ustala się teren zieleni izolacyjnej wysokiej. Ustala się, że realizacja zwartego układu pasa zieleni wysokiej na tym terenie dokonana zostanie w I etapie zagospodarowania działki oznaczonej symbolem 9P/BS tak, aby zapewnić szczelne izolowanie terenów mieszkaniowych, a minimalna jej wysokość w tymże I etapie powinna wynosić 2,5 metra, zasady jej kształtowania jak w § 4 pkt b uchwały.

Analizując lokalizację planowanej inwestycji pod kątem zgodności z ustaleniami planu miejscowego, autor skargi wskazał na konieczność uwzględniania ustaleń zawartych w § 4 pkt 2b uchwały - ogólne zasady zagospodarowania terenu, które opisują zasady kształtowania nowej zabudowy produkcyjno-usługowej na terenach budowlanych. Ustalono w nim, że tereny te otoczone będą w pełnym obwodzie działek szpalerami zieleni wysokiej. Zgodnie z § 3 pkt 3 uchwały - linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania oznaczone są na rysunku planu jako: ściśle określone linie ciągłe dla wskazania obowiązujących granic terenów. Na rysunku planu tereny oznaczone symbolami 12 P i 23 ZI rozgraniczone są liniami przerywanymi, określonymi w legendzie planu jako: orientacyjne linie rozgraniczające, czyli dopuszczające ich inny przebieg, w zależności od potrzeb inwestora lub wymogów wynikających np. z wielkości uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zdaniem strony skarżącej, wskazana regulacja planu miejscowego ma znaczenie przy lokalizowaniu zabudowy produkcyjnej na działkach sąsiadujących z zabudową mieszkaniową, a szerokość pasa zieleni izolacyjnej jest każdorazowo indywidualnie ustalana (w zależności od poziomu i rodzaju emitowanych uciążliwości) i wynika z wymogów ochrony przed hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniem powietrza itp. Z tego powodu szerokość pasa zieleni izolacyjnej nie została ściśle określona i wynika z konkretnych potrzeb, wynikających z wielkości uciążliwych emisji dla otoczenia oraz z rodzaju zabudowy sąsiadującej z planowanym obiektem produkcyjnym. Wobec powyższego szerokość pasa zieleni izolacyjnej, oznaczonej w planie symbolem 23 ZI, może być zminimalizowana do szpaleru zieleni wysokiej, kategorycznie wymaganej w § 4 pkt 2 lit. b uchwały. Autor skargi podkreślił, że na rysunku planu jednoznacznie rozróżniono 2 kategorie linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach, zdefiniowane w legendzie rysunku planu: 1). linie ciągłe – linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach, 2). linie przerywane - orientacyjne linie rozgraniczające. Czyli nie są to tożsame oznaczenia, gdyż zostały one w legendzie planu celowo rozróżnione i co innego oznaczają, zgodnie z intencją planistów. Wprowadzenie oznaczenia graficznego na rysunku planu w postaci orientacyjnej linii rozgraniczającej było działaniem celowym, dopuszczającym właśnie dowolne jej kształtowanie, w zależności od stopnia uciążliwości planowanej inwestycji produkcyjnej. W innym przypadku oznaczenia takiego by nie wprowadzano. Wobec przedstawionej interpretacji planu miejscowego skarżąca spółka stwierdziła, że wykonana i odebrana już inwestycja na działce nr [...] [...], w miejscu oznaczonym na rysunku planu symbolami: częściowo 9 P/BS i częściowo 28 ZI - jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za istotną skarżąca spółka uznała przy tym kwestię dotyczącą konieczności interpretacji ustaleń niniejszego planu, uchwalonego uchwałą Nr [...] z [...].01.2002 r. zgodnie z ustawą z 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o którą to ustawę zostały skonstruowane ustalenia tego planu. Ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 2002 r. SKO interpretowało natomiast w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27.03.2003 r., co stanowiło rażące naruszenie prawa i prowadziło do błędnych wniosków.

Skarżąca spółka wskazała także, że analiza treści decyzji Burmistrza [...] z [...].10.2013 r. nie wskazuje, aby była ona obciążona wadą nieważności, w tym także wynikającą z niezgodności zatwierdzonego w tej decyzji projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie wskazano na szczegółowe rozwiązania wynikające z tej decyzji a mające świadczyć o zgodności jej zaprojektowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano m.in. że według projektu zagospodarowania terenu na obrzeżu działki nr [...] od strony ul [...] i ul. [...] oraz od strony sąsiedniej działki budowlanej nr [...] projektuje się szpaler zieleni izolacyjnej. Pas zieleni izolacyjnej będzie się składał z różnych gatunków drzew i krzewów, tworząc barierę ochronną (...). Minimalna szerokość pasa zieleni 1,5m, a wysokość 2,5m. Ponadto zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, na mapie projektowej przedmiotowej inwestycji zostały zaznaczone linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu zgodnie z powołanym wyżej przepisem. Na obszarze oznaczonym na mapie do celów projektowych jako ZI zaprojektowana jest powierzchnia biologicznie czynna. Ponadto skarżąca spółka zauważyła, że na wyrysie z planu zagospodarowania przestrzennego linia rozgraniczająca pas zieleni izolacyjnej 28 ZI od terenów produkcyjnych 9P/BS jest linią orientacyjną a z zapisów planu nie wynika jaka ma być szerokość pasa zieleni. Wobec powyższego nie można stwierdzić, aby oceniana decyzja naruszała w sposób rażący przepisy planu miejscowego. Ponadto zaznaczono, że zgodnie z decyzją z [...].10.2013 r. od strony ul. [...] należało zaprojektować i wykonać pas zieleni izolacyjnej (zieleń niska i wysoka z dużym udziałem roślin zimozielonych) o szerokości minimum 1,5 m. Projektowany pas zieleni otaczając inwestycję spełnia warunki określone w w/w decyzji. Pas zieleni został wykonany, a zakres prac nie wyeliminował możliwości lokalizacji terenów zieleni izolacyjnej.

W doręczonej Sądowi w dniu [...].12.2019 r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie.

Dodatkowo stanowisko w sprawie wyrazili uczestnicy postępowania B. i T. M., wnosząc o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym złożonym w dniu [...].02.2020 r. skarżąca strona wniosła o odroczenie rozprawy, uzasadniając wniosek pilnymi obowiązkami zawodowymi i podróżą służbową. Wskazano ponadto, że zawiadomienie o rozprawie otrzymano zaledwie tydzień przez terminem planowanej rozprawy i z tego powodu strona nie była w stanie zmienić swoich obowiązków zaplanowanych już na początku roku.

Z kolei w piśmie złożonym w dniu [...].03.2020 r. strona skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z dziedziny architektury w pełnym zakresie oraz planowania przestrzennego. W uzasadnieniu tego wniosku wskazano na zasadność przeprowadzenia takiego dowodów ze względu na rozbieżne interpretacje zapisów i oznaczeń planu miejscowego.

Skarżąca strona nie stawiła się na rozprawie wyznaczonej na dzień 03.03.2020 r., podczas której Sąd oddalił wniosek o odroczenie rozprawy ze względu na brak uprawdopodobnienia wystąpienia ważnych przyczyn jej odroczenia. Ponadto Sąd stwierdził niedopuszczalność przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z opinii biegłego. a po zamknięciu rozprawy został w tym samym dniu ogłoszony wyrok.

W dniu [...].03.2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynął wniosek skarżącej strony o sporządzenie pisemnego uzasadnienia wyroku wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia.

Postanowieniem z 14.04.2020 r. Sąd przywrócił termin do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie ocena legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że Kolegium nie naruszyło przy jej wydaniu przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325, ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a.

Przedstawiając motywy takiej oceny w pierwszej kolejności dostrzec trzeba, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja rozstrzygająca o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...].10.2013 r., którą orzeczono o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "SKŁAD OPAŁU - rozbudowa i przebudowa istniejącej wiaty na halę magazynową, budowa placu składowego, budynku socjalno-biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w [...], przy ul. [...][...], na terenie działki ewid. nr [...], [...].

Ocena Sądu sprowadza się zatem do rozważenia ustalonych przez Kolegium podstaw stwierdzenia nieważności decyzji objętej weryfikacją i prawidłowości przeprowadzenia postępowania w tym zakresie.

W zakresie tej oceny należy podkreślić, że postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania, którego celem jest wyłącznie skontrolowanie, czy rozstrzygnięcie wydane w trybie zwyczajnym jest dotknięte jedną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to postępowanie nadzwyczajne, samodzielne i całkowicie odrębne w stosunku do postępowania zwykłego, w którym następuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Stanowi ono wyjątkową instytucją, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przypadku, gdy wydana w tej sprawie decyzja dotknięta była kwalifikowaną wadliwością prawną określoną w art. 156 § 1 k.p.a., a jednocześnie nie zaistniały przesłanki negatywne z art. 156 § 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...].10.2013 r. było rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W tym przypadku przesłankę rażącego naruszenia prawa należy upatrywać nie w błędach wykładni przepisu, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, zdecydowała oczywistość tego naruszenia, prowadząca do nadania prawa wbrew przesłankom wynikającym z przepisu prawa.

Zdaniem Sądu, analiza zgromadzonego materiału dowodowego zestawiona z brzmieniem odpowiednich przepisów prawa, nie pozostawia wątpliwości co do zasadności oceny Kolegium, której odzwierciedleniem jest zaskarżona decyzja. Decyzję z [...].10.2013 r., której nieważność zasadnie stwierdzono, wydano m.in. na podstawie przepis art. 80 ust. 2 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) – dalej w skrócie: "u.o.o.ś.". Wskazany przepis jednoznacznie stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Sposób sformułowania przytoczonej normy prawnej nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, jasno z niej wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowanych zgody na realizację przedsięwzięcia obligatoryjnie poprzedzona musi być stwierdzeniem zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Powyższe znajduje potwierdzenie w jednolitym stanowisku judykatury. Organ administracji w pierwszej kolejności powinien więc ustalić, czy dla danego obszaru został opracowany i obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albowiem zasadniczym zagadnieniem podlegającym weryfikacji w toku postępowania o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest zgodność przedsięwzięcia z postanowieniami takiego planu. Niezgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obliguje organ do wydania odmownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bez względu na stopień rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko, którego podstawowym podmiotem ochrony jest człowiek. Co oznacza, że w sytuacji, gdy właściwy organ ustali środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, pomimo tego, że postanowienia obowiązującego dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego takiej lokalizacji nie dopuszczają, to bezsprzecznie taki organ dopuszcza się rażącego naruszenia prawa.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co słusznie wywiodło i wykazało Kolegium. Decyzji Burmistrza z [...].10.2013 r. jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...].01.2002 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: [...], [...], [...] w [...]. Zgodnie z ustaleniami tego planu działka nr [...], na której zaplanowano sporną inwestycję położona jest na terenie oznaczonym symbolem: 12 P - przeznaczonym na skoncentrowaną działalność produkcyjną oraz 28 ZI - tereny zieleni izolacyjnej wysokiej. Teren oznaczony symbolem 28 ZI, zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały planistycznej, stanowi pas o szerokości ok. 24 m. Teren o takim przeznaczeniu wyznaczony został na rysunku planu w przerywaną linią. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom spółki, linii wyznaczającej tereny zieleni izolacyjnej wysokiej, nie można traktować jako linii orientacyjnej. W tym zakresie lokalny prawodawca nie postawił inwestorowi jakiejkolwiek dowolność w kształtowaniu jej przebiegu. Z treści miejscowego planu wyraźnie wynika, że teren oznaczony symbolem 28 ZI został wprowadzony celem ochrony sąsiadujących z nim terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa. Zgodnie z § 9 pkt 31 uchwały: dla terenu oznaczonego symbolem 28 ZI jako użytkowanie podstawowe ustala się - tereny zieleni izolacyjnej wysokiej. Ustala się, że realizacja zwartego układu pasa zieleni wysokiej na tym terenie dokonana zostanie w I etapie zagospodarowania działki oznaczonej symbolem 9 P/BS, tak aby zapewnić szczelne odizolowanie terenów mieszkaniowych (ozn. symbolem 1 MN), a minimalna jej wysokość w tymże I etapie powinna wynosić 2,5 metra, zasady jej kształtowania - jak w § 4 pkt 2 b uchwały. Zgodnie z tym ostatnim przepisem tereny zabudowy produkcyjno-usługowej otoczone będą na pełnym obwodzie działek szpalerami zieleni wysokiej. Jak trafnie wykazało to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, tak sformułowane zasady kształtowania nowej zabudowy produkcyjno-usługowej na terenach budowlanych, wykluczają realizację na części działki nr [...], robót budowlanych, które: niemal całkowicie wyeliminują możliwość lokalizacji terenów zieleni izolacyjnej (a nie tylko ograniczą szerokość tego pasa). W oczywistej sprzeczności z takimi postanowieniami uchwały pozostaje zawarty w decyzji z [...].10.2013 r. warunek, że "od strony ul. [...] zaprojektować pas zieleni izolacyjnej (zieleń niska i wysoka z dużym udziałem roślin zimozielonych) o szerokości minimum 1,5 m".

Co ważne, w przypadku analizowanego w tym miejsca zagadnienia na akceptację zasługuje powołanie się przez Kolegium na stanowisko NSA zawarte w wyroku z 19.03.2019 r. (II OSK 1093/17). W tym orzeczeniu, które zapadło odnośnie ustaleń uchwały Nr [...] przewidzianych dla obszaru oznaczonego symbolem 23 Zl, NSA stwierdził, że pomimo tego, iż granice tego terenu wyznacza linia przerywana (od strony terenu zainwestowania), jednak w żadnym miejscu uchwały (ani w jej części rysunkowej, ani w tekście planu) nie wskazano, aby ten sposób określenia linii rozgraniczających omawianą jednostkę strukturalną miał charakter nietrwały (zmienny). Sposób wyznaczenia obszaru oznaczonego symbolem 23 ZI jest analogiczny jak w przypadku terenu oznaczonego symbolem 28 ZI. W obu tych przypadkach, na rysunku planu granice tych obszarów wyznaczono za pomocą linii przerywanych. Użytkowanie podstawowe terenu oznaczonego symbolem 23 ZI, tak jak teren 28 ZI, ustalono jako użytkowanie podstawowe - tereny zieleni izolacyjnej wysokiej. Pomimo tego, że powołany wyrok został wydany w innej sprawie i w świetle art. 153 p.p.s.a. nie wiązał Kolegium w sprawie niniejszej, tym niemniej wywody w nim zawarte odpowiadają w dużej mierze na zarzuty spółki podnoszone w niniejszej sprawie. Wydając zaskarżoną decyzję administracyjną Kolegium, działając w ramach przysługującej samodzielności orzeczniczej, dokonało prawidłowej interpretacji i stosowania przepisów prawa. Tym samym nie można zgodzić się ze skarżącą spółka, że przyjęty w planie miejscowym sposób oznaczenia linii oznacza dowolności w kształtowaniu rozmiaru obszaru przeznaczonego pod zieleń izolacyjną. Takie twierdzenia nie znajdują oparcia w treści miejscowego planu. Niezgodność decyzji z [...].10.2013 r. z zapisami § 9 pkt 31 oraz § 4 pkt 2b uchwały obligowała Kolegium do wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Naruszenie przez Burmistrza w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej przepisu art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. jest bowiem tak istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, że stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wszelkie pozostałe kwestie podnoszone przez skarżącą spółkę nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Nie ma mowy o tym aby wydanie następczych decyzji, w postaci pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie, usuwało skutki rażącego naruszeniu prawa, do którego doszło przy wydaniu decyzji z [...].10.2013 r. Podobnie ocenić należy okoliczność dotyczącą zrealizowania spornego przedsięwzięcia, tym bardziej, że w ustalonych okolicznościach sprawy, zrealizowana inwestycja niemal całkowicie wyeliminowała możliwość lokalizacji terenów zieleni izolacyjnej (a więc nie tylko ograniczą szerokość tego pasa). Na spornym terenie doszło do zrealizowania inwestycji polegającej na przebudowie wiaty magazynowej na hale magazynowo-produkcyjną. Również pozytywne zaopiniowanie projektu decyzji z [...].10.2013 r. przez organy współdziałające nie konwaliduje rażącego naruszenia prawa przy jej wydaniu. W przypadku decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizacje przedsięwzięcia, organem upoważnionym do dokonania oceny zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego jest wyłącznie organ właściwy do wydania takiej decyzji. Jednocześnie należy zauważyć, że niezgodność lokalizacji istotnej części planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu, tj. na obszarze oznaczonym symbolem 28 ZI, dostrzegł - etapie postępowania środowiskowego, zakończonego decyzją z [...].10.2013 r. - [...]w [...] (pismo z [...].07.2013 r.) i RDOŚ we [...] (pismo z [...].08.2013 r.).

Ponadto nie zasługują na uwzględnienie zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Kolegium zebrało i w sposób wyczerpujący rozpatrzyło materiał dowodowy. Oceny wyprowadzone na jego podstawie w sposób należyty wypełniają obowiązki płynące z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w dyspozycji art. 7 k.p.a., jak też z zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, w sposób jasny wskazuje z jakich okoliczności Kolegium wywodzi spełnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. W tym zakresie bezzasadnym okazał się akcentowany w skardze zarzut stosowania przez Kolegium ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27.03.2003 r. przy interpretacji uchwały Nr [...] z [...].01.2002 r. W ocenie Sądu, Kolegium dokonało prawidłowej interpretacji zapisów § 9 pkt 31 oraz § 4 pkt 2b tej uchwały.

Z tych też powodów skargę jako nietrafną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.