Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 352/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Maria Rzążewska, Sędziowie sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.), asesor WSA Jakub Linkowski, Protokolant Ewa Oleksiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi G. S. i Stowarzyszenia Społeczno-Kulturalnego Wsi M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady płatnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2002 r. oraz postanowienie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2001 r.; II. uchyla decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1999 r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; III. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz G. S. kwotę 510 zł (pięćset dziesięć) na rzecz Stowarzyszenia Społeczno-Kulturalnego Wsi M. kwotę 10 zł (dziesięć), tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. ustalił lokalizację autostrady płatnej [...] dla odcinka od km [...] do km [...] na obszarze miast: B., B., T. oraz gmin: B., R., B., B., W., W., Z. i L. - zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli: Prezes Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, mieszkańcy wsi M. w gminie B., Zarząd Gminy Z. oraz mieszkańcy miejscowości B. w gminie Z.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r., wydaną na podstawie art. 138§ 1 pkt 2 k.p.a., uchylił częściowo decyzję organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty sprawy, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Reformacyjna część decyzji organu odwoławczego dotyczyła między innymi rozdziału I pt. "Ogólna charakterystyka inwestycji", gdzie w zdaniu ósmym po słowach "na załączniku graficznym" dodano wyrazy "Nr 1 do decyzji stanowiącym zbiór map ewidencji gruntów - zajęcie terenu w skali 1: 5000 oznaczonych jako "Autostrada [...] Województwo [...] km [...] - km [...] Nr rys.9 arkusz 15-44."

Podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1999 r. złożyli dnia 3 listopada 2000 r. Wójt Gminy W., natomiast dnia 29 maja 2001 r. Prezes Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad. Wójt Gminy W. uzasadniając żądanie wznowienia postępowania podał, że we fragmencie przedmiotowego odcinka autostrady [...], na odcinku drogi łączącej węzeł "W." z drogą powiatową Nr [...] wystąpił błąd w edycji podkładu geodezyjnego w załączniku graficznym do decyzji, a co zatym idzie niezgodność w zakresie określenia działek przeznaczonych pod budowę autostrady [...] w miejscowości O., o czym Wójt dowiedział się w dniu 29 października 2000 r. z pisma właścicieli tych działek. Z kolei Prezes Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad poza podstawą wskazaną przez Wójta Gminy W. podniósł, że na odcinku zjazdu z węzła "B." w kierunku J., trasa zaprojektowana zgodnie ze wskazaniami lokalizacyjnymi, przebiega przez zwartą zabudowę miejscowości M. Przeprowadzenie tak zaprojektowanej drogi spowodowałoby wyburzenie szeregu nowo wybudowanych domów mieszkalnych oraz Gminnego Ośrodka Sportu i Rekreacji.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia [...] grudnia 2001 r., z powołaniem na podstawę wskazaną w art. 145§1 pkt 5 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r.

Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2002r. uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] sierpnia 1999 r. w części dotyczącej następujących ustaleń "w ustępie 2 pkt 2 wyrazy "Nr rys. 9 arkusz 15-44." i zastąpić "uchylone wyrazy wyrazami: "Nr rys. 9 arkusz 15-24, 25a, 27-35, 37-44 oraz Autostrada ode. K. – T. Mapa ewidencyjna gruntów - zajęcie terenu Rysunek zamienny Nr rys. 9 arkusz 25, 26 i 36". Ponadto utrzymał w mocy rozstrzygnięcia decyzji w pozostałej części.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli: G. S., Stowarzyszenie Społeczno - Kulturalne Wsi M., Wójt Gminy W. i mieszkańcy wsi O.

Na skutek zmian w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej organem właściwym do rozpatrzenia wniosku z dniem 1 kwietnia2002 r. stał się Minister Infrastruktury. Organ ten decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2002 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wznowił postępowanie celem wyeliminowania błędów i niedociągnięć, które miały miejsce zarówno w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...], jak i Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Błąd w postępowaniu wiązał się z niewłaściwie sporządzonym załącznikiem graficznym do decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] na terenie byłego województwa tarnowskiego w miejscowości O. Konsekwencją wystąpienia tego błędu było pozbawienie praw strony w postępowaniu szeregu zainteresowanych, w tym G. S. Został on prawidłowo powiadomiony o wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji autostrady płatnej [...] na terenie byłego województwa [...]. W związku z tym jako strona mógł korzystać z ustawowych uprawnień do składania wniosków i czynnego udziału przed organem pierwszej instancji - Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Minister Infrastruktury zwrócił uwagę, że postępowanie prowadzone przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie było postępowaniem odwoławczym, a wznowionym postępowaniem, którego celem była korekta błędów z poprzednio prowadzonego postępowania o ustalenie lokalizacji autostrady płatnej [...] na terenie byłego województwa [...]. Minister Infrastruktury podniósł, że kwestia lokalizacji autostrad płatnych jest w całości uregulowana w ustawie z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1192 ze zm.) i w związku z tym w rozpoznawanej sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Organ podkreślił także, że zarzuty dotyczące lokalizacji autostrady, w części w jakiej decyzja z dnia [...] sierpnia 1999 r. została utrzymana w mocy nie mogą być uwzględnione, gdyż były już rozpatrywane w postępowaniu odwoławczym od decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r.. Odnosi się to w szczególności do kwestii odsunięcia przebiegu lokalizowanej autostrady na południe od zabudowań położonych przy ulicy [...] w miejscowości M. oraz przyłączenia autostrady [...] do sieci dróg lokalnych poprzez włączenie jej do projektowanej drogi szybkiego ruchu i południowej obwodnicy T. w rejonie wsi O. i B.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli: G. S. i Stowarzyszenie Społeczno -Kulturalne wsi M., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 145§1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych. Podnieśli, że w toku postępowania nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności oddziaływania inwestycji na środowisko oraz nie zapewniono skarżącym czynnego udziału w postępowaniu.

Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że ocena oddziaływania na środowisko autostrady została wykonana prawidłowo, bowiem była opracowana na podkładach mapowych w skali 1: 25000, które nie były dotknięte takim błędem, jak decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej. Ponadto na etapie wznowienia postępowania wznowionego, zostały przeprowadzone dodatkowe oceny wpływu autostrady [...] na klimat akustyczny i zanieczyszczenie powietrza z uwzględnieniem prawidłowego podkładu geodezyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), mającego zastosowanie w sprawie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu istniały podstawy do objęcia kontrolą sądową innych aktów wydanych w jej granicach to jest postanowienia Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2001 r. o wznowieniu postępowania, decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 1999 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998r.

Przede wszystkim zauważyć należy, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wydając postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego własną decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia takiego postępowania. Obowiązkiem organu, rozpoznającego wniosek o wznowienie postępowania jest zbadanie, czy opiera się on na ustawowej podstawie oraz, czy został złożony w terminie. W ocenie Sądu Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przed wznowieniem postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. nie zbadał wymienionych przesłanek, gdyż nie ustalił, czy w przypadku wniosku Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad został zachowany termin do żądania wznowienia określony w art. 148§ 1 k.p.a., zaś w odniesieniu do wniosku Wójta Gminy W., czy wskazano w nim ustawową podstawę wznowienia postępowania. W związku z powyższym postanowienie z dnia [...] grudnia 2001 r. podlegało uchyleniu jako wydane z naruszeniem art. 7, art. 77§1 oraz art. 149§1 w związku z art. 148§1 k.p.a. Prowadzenie postępowania na skutek jego wadliwego wznowienia powoduje, że wydane w nim decyzje również są wadliwe. Należy bowiem zwrócić uwagę, że stosownie do art. 149§2 postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W związku z tym prowadzenie postępowania po nieprawidłowym jego wznowieniu narusza art. 149§2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie jako podstawę wznowienia Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazał art. 145§1 pkt 5 k.p.a., uznając, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Taką okolicznością miało być ujawnienie, że załącznik graficzny do decyzji sporządzony był na niewłaściwych podkładach geodezyjnych. W ocenie Sądu ujawnienie tego rodzaju błędu, popełnionego przez organ przy wydawaniu decyzji nie może stanowić podstawy jego wznowienia w oparciu o przepis art. 145§ 1 pkt 5 k.p.a., gdyż nie jest to nowa okoliczność faktyczna.

Po przeprowadzeniu postępowania w trybie określonym w art. 149§2 k.p.a. właściwy organ wydaje jedną z decyzji wymienionych w art. 151 k.p.a. to jest albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145§1 lub art. 145a k.p.a. albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145§1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 1999 r. w części i w tym zakresie rozstrzygnął sprawę na nowo, poza tym utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 1999 r. Tego rodzaju rozstrzygnięcie narusza powołany przepis art. 151 k.p.a., który nie przewiduje wydawania tego rodzaju rozstrzygnięć po wznowieniu postępowania. Należy mieć bowiem na uwadze, że nowa decyzja musi rozstrzygać sprawę w całości, gdyż art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. nie przewiduje uchylenia tylko części decyzji. Powyższe prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2002 r. zapadło z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazane uchybienie nie zostało wyeliminowane przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez Ministra Infrastruktury co oznacza, że uwagi dotyczące decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r" odnoszą się również do zaskarżonej decyzji.

Poza wskazanymi wyżej wadami, którymi obarczone są akty wydane po wznowieniu postępowania stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom Ministra Infrastruktury w sprawie nie zostały przeprowadzone nowe dowody. W szczególności w aktach administracyjnych przedstawionych sądowi brak jest oceny wpływu autostrady [...] na klimat akustyczny i na zanieczyszczenie powietrza, o których mowa w odpowiedzi na skargę. Wydaje się, że przeprowadzenie tego rodzaju ocen wymaga znacznie więcej czasu, niż trwało postępowanie wznowieniowe przed Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (od 27 grudnia 2001 r. do 17 stycznia 2002 r.). Jeżeli czynności te wykonano to z pewnością nie umożliwiono stronom zapoznania się z wspomnianymi ocenami i zajęcia stanowiska w sprawie przed wydaniem decyzji. W aktach sprawy brak jest stosownych zawiadomień, co wskazuje, że postępowanie prowadzone było z naruszeniem art. 10 k.p.a.

Przechodząc do kwestii legalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1999 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. podnieść należy, że także one zostały wydane w warunkach naruszenia prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Należy bowiem zauważyć, że zmiana lokalizacji autostrady, doprowadziła do sytuacji, w której w pierwotnie prowadzonym postępowaniu nie brało udziału wiele osób w tym między innymi skarżący G. S.

Na tę okoliczność zwrócił uwagę Minister Infrastruktury w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W takim wypadku w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. zaistniała przyczyna wznowienia określona w art. 145§1 pkt 4 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku.