Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 798/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi W. S.A. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 kwietnia 2022 r. znak: WS-VI.7536.1.82.2021.PB w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 18 listopada 2021 r. znak: GS-14.6821.61.2021.AM, odmówił W. S.A. w K. ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. 10, jedn. ewid. Kraków - Krowodrza, poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na części ww. nieruchomości sieci wodociągowej o parametrach O 100 mm.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), dalej "u.g.n.".

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskiem z 18 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu I instancji), uzupełnionym pismem z 20 lipca 2021 r., inwestor wystąpił o ograniczenie na podstawie art. 124 u.g.n. sposobu korzystania z działki nr [...], poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na części ww. nieruchomości ww. sieci wodociągowej. Inwestor wyjaśnił m.in., że dwoje ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości nie wyraziło zgody na wykonanie planowanych prac, bowiem odmówili podpisania porozumienia przestawionego przez inwestora, wobec czego należy stwierdzić, że rokowania przeprowadzone z właścicielami nieruchomości nie przyniosły oczekiwanego rezultatu i wnioskodawca nie ma prawnej możliwości zrealizowania inwestycji celu publicznego.

Do ww. wniosku dołączono m.in. dokumenty z rokowań, część tekstową uchwały nr XXXII/813/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Strzelnica-Sikornik" (Dz.Urz.Woj.Ma. z 2019 r., poz. 10021), dalej "m.p.z.p." wraz z wyrysem odpowiedniego obszaru z graficznej części planu, odpis zupełny księgi wieczystej nr [...], kopię mapy ewidencyjnej, kopię mapy zasadniczej, na której naniesiono przebieg planowanej inwestycji - sieci wodociągowej O 100 mm oraz uproszczony wypis z rejestru gruntów.

Wnioskodawca oświadczył, że długość projektowanej sieci O 100 mm wynosi 2,9 mb, a pas technologiczny dla projektowanych sieci wodociągowej wyniesie 1 m od krawędzi przewodu po każdej z ich stron i obejmie powierzchnie 7 m2.

Inwestor stwierdził, że M. i K. B., M. W., W. W., D. i J. G., A. i J. K., B. G. oraz W. C. wyrazili zgodę na zajęcie nieruchomości.

Pismem z 31 sierpnia 2021 r. zawiadomiono strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie. Jednocześnie ww. pismem zwrócono się do stron z prośbą o zajęcie stanowiska w niniejszej sprawie i udzielenie informacji, czy wyrażają zgodę na zajęcie nieruchomości przez W. S.A. w K. w celu oraz zakresie opisanym powyżej i przedstawionym na załączonej kopii mapy, czy zgody tej nie wyrażają i dlaczego.

W odpowiedzi na powyższe pismo oświadczenia o wyrażeniu zgody na zajęcie nieruchomości oraz realizację inwestycji złożyli: M. i K. B., M. W., M. W., W. W., D. i J. G., A. i J. K., B. G. oraz W. C..

N. H. i A. S. nie wyrazili zgody na zajęcie nieruchomości kwestionując techniczny aspekt inwestycji. Podnieśli, że lepszym, alternatywnym rozwiązaniem byłoby poprowadzenie infrastruktury w ul. [...] po uzyskaniu zgody jej współwłaścicieli.

Dalej organ I instancji wskazał, że bez wątpienia budowa sieci wodociągowej stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 u.g.n.

Działka nr [...] znajduje się w obszarze m.p.z.p. oznaczonym KDD.6 – tereny dróg publicznych (klasy dojazdowej). Organ przywołał treść § 12 m.p.z.p.

Podsumowując organ I instancji stwierdził, przywołując szereg wyroków NSA, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka do zastosowania regulacji art. 124 ust. 1 u.g.n., bowiem planowana inwestycja nie jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość, gdyż akt ten nie przewiduje na działce nr [...], obr. 10, jedn. ewid. Kraków – Krowodrza, stanowiącej współwłasność M. W., H. i A. S., D. i J. G., M. W., W. W., E. J., M. J., W. C., J. i A. K., B. G. oraz M. i K. B., położonej przy ul. [...] w Krakowie, dokładnego przebiegu planowanej sieci. Organ I instancji wskazał, że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu miejscowego. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego.

Organ I instancji wskazał też na korelację czasową uchwalania m.p.z.p. i niniejszego postępowania, wskazując, że świadczy ona o tym, iż w ramach uchwalania planu możliwe było uwzględnienie przedmiotowej inwestycji.

W. S.A. w K. a także D. G., J. G., A. K., J. K., M. B., K. B., M. W., W. W. i M. W., wnieśli dwa niezależne odwołania od ww. decyzji I instancji z 18 listopada 2021 r.

Inwestor zarzucił:

- błędy w ustaleniach faktycznych i fragmentaryczne rozważenie materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało uchybienia organu w ocenie tego materiału poprzez przyjęcie, że planowana rozbudowa sieci wodociągowej O 100 mm, spełniająca przesłanki inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Strzelnica-Sikornik",

- brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia na zarzutach złożonych przez współwłaścicieli A. i H. S., sprzeciwiających się inwestycji, którzy nie przedłożyli żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń o rzekomych negatywnych konsekwencjach projektowanej inwestycji dla okolicznych mieszkańców, podczas gdy to właśnie okoliczni mieszkańcy - pozostali współwłaściciele nieruchomości - są zainteresowani w budowie sieci wodociągowej, tym samym został naruszony interes pozostałych stron postępowania, w tym wnioskodawcy, podmiotu realizującego zadania własne Gminy Miejskiej Kraków, polegające na dostarczaniu wody mieszkańcom Krakowa,

- wydanie z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, iż nie została spełniona ustawowa przesłanka niezbędna do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, tj. zgodność planowanego ograniczenia z obowiązującymi ustaleniami planistycznymi, podczas gdy ustalenia obowiązującego m.p.z.p. wskazują tereny, na których dopuszcza się budowę infrastruktury technicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty inwestor wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na części przedmiotowej nieruchomości sieci wodociągowej o parametrach O 100 mm i długości 2,1 mb.

Pozostali odwołujący się zarzucili, że podjęte rozstrzygnięcie uniemożliwia im doprowadzenie wodociągu do stanowiących ich własność sąsiednich nieruchomości, a tym samym ich wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem planistycznym pod budowę domów.

Wojewoda Małopolski decyzją z 15 kwietnia 2022 r. znak WS-VI.7536.1.82.2021.PB, na podstawie art. 9a w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej "K.p.a.", utrzymał decyzję I instancji w mocy.

Wojewoda Małopolski przywołał treść art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. i stwierdził, że dokonując oceny spełnienia warunku wynikającego z art. 124 ust. 3 u.g.n. zwrócić należy uwagę na stanowisko judykatury w tym zakresie. Organ II instancji przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących wykładni pojęcia "rzeczywistych negocjacji / rokowań".

W szczególności wskazał, że pod pojęciem negocjacji należy rozumieć sytuację, w której strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowywują" kształt przyszłego porozumienia, a nie jednostronną propozycję dotyczącą treści proponowanej umowy. Obie strony muszą mieć zagwarantowaną pewność swojej prawnej pozycji negocjacyjnej, rozumianą jako pełną wiedzę co do istotnych elementów będących przedmiotem rokowań i towarzyszące jej przekonanie, że elementy te mają charakter trwały.

Przedmiotem rokowań jest ustalenie wszystkich istotnych elementów przyszłej umowy w zakresie dysponowania przez inwestora nieruchomością. Jednym z tych istotnych elementów jest niewątpliwie wysokość wynagrodzenia lub odszkodowania, które inwestor zobowiązuje się wypłacić właścicielowi nieruchomości.

Podzielając przytoczone zapatrywania sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, że do istotnych elementów podlegających negocjacji poprzedzających złożenie wniosku o wydanie zezwolenia uregulowanego w art. 124 ust. 1 u.g.n., należy kwestia ustalenia wysokości rekompensaty (wynagrodzenia, odszkodowania) dla właściciela z tytułu obciążenia jego nieruchomości w związku z planowanym przez inwestora przedsięwzięciem. Jakkolwiek organy orzekające w sprawie nie mają możliwości oceny zaproponowanych warunków z punktu widzenia ekwiwalentności, to jednak nie sposób oczekiwać, by właściciel nieruchomości miał ją udostępniać na potrzeby inwestycji nieodpłatnie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy organ II instancji wskazał, że z załączonych do wniosku inwestora porozumień przedstawionych współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości wynika, że projekty porozumień zawierały jedynie klauzulę, zgodnie z którą inwestor zobowiązał się do przywrócenia terenu objętego inwestycją do stanu pierwotnego (§ 4 ust. 1 porozumienia). Ponadto w porozumieniu zastrzeżono, że w trakcie prac inwestor będzie posiadał ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej za ewentualne szkody powstałe podczas realizacji inwestycji (§ 4 ust. 2) oraz że po zrealizowaniu inwestycji, w przypadku przystąpienia do ustanowienia służebności przesyłu koszty aktu notarialnego i koszty wpisu do ksiąg wieczystych poniesie inwestor (§ 6).

Z powyższego wynika, że w trakcie rokowań wnioskodawca nie zaproponował współwłaścicielom nieruchomości żadnych warunków finansowych wyrażenia zgody na wykonanie projektowanych sieci, co w świetle wcześniejszych uwag nie pozwala na uznanie negocjacji za odpowiadające wymogom z art. 124 ust. 3 u.g.n. W przedmiotowej sprawie nie została zatem spełniona podstawowa przesłanka ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, określona w art. 124 ust. 3 u.g.n., co wykluczało nie tylko możliwość pozytywnego ustosunkowania się do wniosku, a zasadniczo czyniło również zbędnym ocenę spełnienia kolejnych przesłanek, określonych art. 124 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutów odwołań organ II instancji wskazał, że nie podziela stanowiska organu I instancji. Organ odwoławczy przywołał szereg wyroków sądów administracyjnych odnoszących się do kwestii koniecznej szczegółowości dopuszczenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wskazał, że wynikająca z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanka zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym nie wymaga zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu. Zaznaczył specyfikę działek oznaczonych jako KDD w aspekcie przepisów planu dopuszczających budowę sieci infrastruktury. Wskazał na autonomiczne traktowanie takich sieci niezależnie od przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego wyznaczonego planem dla nieruchomości. Decyzje na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. mogą zostać wydane w sposób legalny nie tylko w przypadku, w którym zapisy aktu planistycznego realizację inwestycji w sposób literalny przewidują, ale również gdy o możliwości realizacji inwestycji decyduje sposób wykładni dokonany przez organy, czy też sąd administracyjny.

W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że pomimo tego, iż w zaskarżonej decyzji dokonano wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n., której organ II instancji nie podziela, to jednak z uwagi na niespełnienie przez inwestora przesłanki określonej w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie było możliwe wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy.

Inwestor W. S.A. w K. wniósł na powyższą decyzję Wojewody z 15 kwietnia 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że skarżący nie zaproponował współwłaścicielom nieruchomości żadnych warunków finansowych wyrażenia zgody na wykonanie projektowanych urządzeń, co skutkowało tym, iż w istocie nie przeprowadził rokowań, a tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, co wykluczało możliwość uwzględnienia wniosku skarżącego,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.:

- art. 15 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji na innej podstawie materialnoprawnej aniżeli rozstrzygniecie organu I instancji skutkujące pozbawieniem skarżącego instancji odwoławczej od rozstrzygnięcia organu II instancji wobec podjętego przez ten organ odmiennego rozstrzygnięcia, naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 139 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji z jednoczesną zmianą podstawy materialnoprawnej decyzji skutkującej pogorszeniem sytuacji prawnej skarżącego wbrew zakazowi reformationis in peius obowiązującym w postępowaniu administracyjnym,

- art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji braku wskazania przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wszystkich faktów, które organ ten uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności skutkujące tym, iż wobec braku odniesienia się do każdej z przesłanek materialnoprawnych z art. 124 u.g.n. decyzja I instancji jest niekompletna, co wobec odmiennego rozstrzygnięcia II instancji pozbawia skarżącego odwołania.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z 15 kwietnia 2022 r., a w przypadku uznania, że zachodzą podstawy również do uchylenia decyzji I instancji, wniósł o uchylenie decyzji poprzedzającej decyzję II instancji, tj. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 18 listopada 2021 r. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celów dochodzenia praw.

Skarżący podkreślił, że regulacja z art. 124 ust. 3 u.g.n. nie zawiera przesłanek, jak należy rokowania prowadzić, nie czyni także wzmianki, jakie cele mają zostać osiągnięte, aby dany inwestor mógł przyjąć, iż rzeczywiście takie rokowania przeprowadził. Właściwa interpretacja art. 124 ust. 3 u.g.n. wymaga zapoznania się z poglądami doktryny oraz orzecznictwa, którego fragmenty skarżący przytoczył.

Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Zatem samo zwrócenie się do właściciela nieruchomości z prośbą o jej udostępnienie jest wystarczające do uznania, że rokowania miały miejsce.

Rokowania mogą przybierać również formę ustną. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Nadto, jeśli druga strona stanowczo sprzeciwia się wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lub nie zajmuje stanowiska, wówczas nie ma obowiązku prowadzenia dalszych rokowań, gdyż nie można wymagać od strony prowadzenia rokowań dopóty, dopóki druga ze stron nie zmieni swojego stanowiska.

Biorąc pod uwagę, iż co do zasady wyrażenie zgody na realizację w nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności inwestycji budowy urządzeń infrastruktury technicznej stanowi czynności przekraczającą zwykły zarząd w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, to skarżący jako inwestor przyjął, iż pomimo posiadania zgody większości współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości nie legitymuje się prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, uznając pisemną kategoryczną odmowę wyrażenia zgody na realizację inwestycji przez A. i H. S. za koniec rokowań i wobec tego faktu złożył wniosek do Prezydenta Miasta Krakowa w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Skarżący podkreślił, że nie mógł dojść do porozumienia jedynie z A. i H. S., którzy wyrazili swój sprzeciw, nie negując treści przesłanego projektu umowy, tylko kategorycznie, pismem z 15 maja 2021 r. wskazali, iż "nie wyrażają zgody na prawo Spółki do dysponowania nieruchomością dla celów uzyskania decyzji pozwolenia na budowę", co skarżący uznał za koniec rokowań, bowiem A. i H. S. nie odnieśli się ani do zaproponowanych warunków umowy, ani nie zaproponowali modyfikacji ich treści.

Zdaniem skarżącego powyższe stanowisko potwierdza również fakt, iż organ I instancji prowadząc postępowanie zwracał się do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości jako stron postępowania celem zajęcia stanowiska w sprawie. A. i H. S. pismem złożonym do Prezydenta Miasta Krakowa z 16 sierpnia 2021 r., nie zakwestionowali sposobu przeprowadzenia rokowań z inwestorem, ale ponownie kategorycznie odmówili wyrażenia zgody na realizacje inwestycji, kwestionując w ogóle zasadność prowadzenia budowy urządzeń na przedmiotowym terenie.

Skarżący zakwestionował także stwierdzenie organu II instancji, że nie sposób oczekiwać, aby właściciel nieruchomości miał ją udostępniać na potrzeby inwestycji nieodpłatnie. W ocenie skarżącego wobec treści art. 124 ust. 3 u.g.n., a także poglądów przeważającej części orzecznictwa, reguły, treść oraz forma prowadzenia rokowań pozostają do decyzji inwestora.

W sytuacji kiedy A. i H. S. co do zasady kwestionują w ogóle zamiar realizacji inwestycji liniowej w omawianym obszarze, uniemożliwiając tym samym doprowadzenia wody dla przylegających nieruchomości zabudowywanych lub planowanych do zabudowy budynkami mieszkalnymi zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro Państwo S. jako jedyni współwłaściciele działki nr [...] sprzeciwili się budowie sieci wodociągowej w drodze dojazdowej i nie odnieśli się do przedstawionej propozycji, to skarżący przyjął brak możliwości na wspólne wypracowanie jakiegokolwiek porozumienia.

Zdaniem skarżącego odbyły się nieskuteczne rokowania. Natomiast organ II instancji całkowicie pominął fakt, że skarżący w toku rokowań uzyskał zgody na przeprowadzenie inwestycji celu publicznego od większości współwłaścicieli, a zatem spełnił materialnoprawne przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n. co do przeprowadzenia rokowań i uzyskania zgody na wykonanie prac.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania skarżący wskazał na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W doktrynie i nauce prawa podkreśla się konieczność utrzymania tożsamości sprawy rozpatrywanej przez organy obu instancji. Musi zatem zachodzić tożsamość podmiotów oraz przedmiotu postępowania. (Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. Opublikowano: LEX/el. 2022).

Z ustanowionej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika nie tylko prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy administracji ale także prawo do zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia sprawy zawartego w sentencji decyzji. Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ decyzyjny wykładnię przepisów prawa będących podstawą jej rozstrzygnięcia.

O ile w toku postępowania przed organem II instancji tożsamość sprawy w znaczeniu podmiotowym występuje, tak w zakresie przedmiotowym organ II instancji utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy o odmowie ograniczenia korzystania z nieruchomości oznaczonej jako dz. [...] dokonał zmiany podstawy materialnoprawnej odmowy, z art. 124 ust. 1 u.g.n. na art. 124 ust. 3 u.g.n. w stosunku do decyzji wydanej przez organ I instancji.

Organ I instancji odmówił udzielenia skarżącemu zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 z uwagi na przyjęcie, iż inwestycja, którą zamierza przeprowadzić skarżący nie znajduje uzasadnienia w treści zapisów m.p.z.p. Organ I instancji na tym poprzestał i nie kwestionował zasadności przeprowadzonych przez skarżącego rokowań z właścicielami nieruchomości.

Odwołanie i podnoszone w nim zarzuty skarżącego zostały oparte na ww. twierdzeniach decyzji Prezydenta Miasta Krakowa i skarżący nie miał interesu w tym, aby kwestionować brak rozstrzygnięcia w zakresie przeprowadzonych rokowań, skoro organ I instancji nie odniósł się do kwestii braku przeprowadzonych przez skarżącego rokowań.

Wojewoda Małopolski zaskarżoną decyzją dokonał zmiany materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niespełnieniu przez skarżącego przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n.

Powyższe prowadzi, zdaniem skarżącego do wniosku, iż dopiero w momencie wydania decyzji przez organ II instancji, która kończy etap postępowania administracyjnego, skarżący dowiedział się, iż w ocenie organów nie spełnił jednej z przesłanek określonych w przepisach materialnoprawnych. Skarżący wobec ostateczności decyzji organu odwoławczego nie miał możliwości wypowiedzieć się w zakresie podjętego rozstrzygnięcia w administracyjnym toku postępowania i pozbawiony został jednej instancji, w której mógłby kwestionował podjęte przez organ II instancji rozstrzygniecie.

Kolejnym z podniesionych przez skarżącego zarzutów naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, jest naruszenie zakazu reformationis in peius, o którym mowa w art. 139 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 19 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 1956/20 wskazał, iż zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo łub rażąco narusza interes społeczny. Celem tej zasady jest ochrona sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, natomiast nie doprowadzi do jej pogorszenia.

Skarżący, odwołując się od decyzji I instancji nie spodziewał się, iż organ odwoławczy może dokonać rozstrzygnięcia na odmiennej podstawie materialnoprawnej aniżeli organ I instancji. Skoro organ odwoławczy stwierdził, iż skarżący nie spełnił jednej z przesłanki materialnoprawnej, której organ I instancji nie poddał ocenie, to winien uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania celem zbadania przez organ I instancji czy skarżący składając wniosek o trybie art. 124 u.g.n. spełnił wszystkie przesłanki tym przepisem określone. Organ odwoławczy nie zdecydował się jednak na rozstrzygnięcie kasatoryjne, a wobec oparcia rozstrzygnięcia na innej podstawie materialnoprawnej pogorszył sytuację skarżącego, który pozostawał w usprawiedliwionym przekonaniu, iż wniesione przez niego odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nie przyniesienie rozstrzygnięcia odmiennego od wskazanego stanu faktycznego i prawnego, który został zawarty w rozstrzygnięciu I instancji.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie zachodzi też żadna z przesłanek zawartych w art. 139 K.p.a., to jest: rażące naruszenie prawa przez zaskarżoną decyzję lub gdy decyzja rażąco narusza interes społeczny.

Możliwość realizacji inwestycji na przedmiotowej nieruchomości jest zgodna z przepisami prawa, co też potwierdzają twierdzenia organu odwoławczego w treści uzasadnienia do decyzji. Również w ocenie skarżącego decyzja nie narusza interesu społecznego, bowiem trudno przypisywać planowanej przez skarżącego inwestycji budowy urządzeń służących do zaopatrzenia w wodę do nieruchomości, które zgodnie z obowiązującymi na przedmiotowym obszarze przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są nieruchomościami oznaczonymi są jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto skarżący jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm.), dalej: "u.z.z.ś.", któremu powierzono wykonywanie zadań własnych Gminy Miejskiej Kraków w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty polegających na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w tym budowy i utrzymanie urządzeń służących do wykonywania tych zadań.

Na podstawie art. 15 ust. 1 u.z.z.ś. inwestor jest obowiązany zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji. Przedmiotowa inwestycja została uwzględniona w "Wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2021-2025", co także odnajduje odzwierciedlenie w treści załącznika nr 3 do uchwały nr XXXII/813/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 2019 r. "Rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Strzelnica-Sikornik"".

Końcowo skarżący zarzucił błędne utrzymanie w mocy decyzji I instancji, skoro decyzja I instancji jest niekompletna i nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. jakie składają się na decyzję administracyjną. Organ I instancji nie wskazał w uzasadnieniu wszystkich faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Przesłanki do wydania decyzji z art. 124 u.g.n. nie ograniczają się jedynie do ustępu pierwszego tego przepisu. Uzasadnienie decyzji I instancji nie wyjaśnia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, w tym zwłaszcza wskazania okoliczności odnoszących się do rokowań. Skutkiem tak podjętego rozstrzygnięcia, utrzymanego w mocy w II instancji przez Wojewodę Małopolskiego, brak był możliwości wypowiedzenia się przez skarżącego w przedmiocie rokowań w toku postępowania administracyjnego. Zarzut ten pozostaje w korelacji do innych zarzutów wskazanych w skardze.

Niezależnie od powyższych twierdzeń, skarżący podkreślił, iż przedmiotowa nieruchomość służy współwłaścicielom jako wjazd i droga dojazdowa z ulicy [...] i stanowi ona w istocie służebną rolę wobec nieruchomości sąsiednich stanowiących własność współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...]. Projektowany przebieg sieci wodociągowej w działce nr [...] pod względem technicznym jest jedynie możliwy i docelowy, a jej posadowienie nie wpłynie negatywnie na dotychczasowy sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, a tylko zwiększy użyteczność sąsiednich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 19 września 2022 r. pełnomocnik uczestnika postępowania J. K. zarzucił naruszenie przez organ administracyjny następujących przepisów:

1) art. 124 ust. 3 u.g.n., poprzez błędne uznanie, że nie doszło do wypełnienia przesłanek dot. rokowań w przypadku gdy korespondencja dotycząca rokowań oraz odmowa strony znajduje się w materiale dowodowym, a co za tym idzie zostały spełnione przesłanki wynikające z przepisu;

2) art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez błędne uznanie przez organ I instancji, że nie doszło do wypełnienia przesłanek dotyczących zgodności inwestycji z m.p.z.p., co jest wymaganą przesłanką zastosowania ograniczenia, a co zostało spełnione w przedmiotowej sprawie i ponadto zostało wskazane przez organ II instancji;

3) art. 7 i art. 7a K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na niekorzyść strony, tj. uznanie, że nie doszło do rokowań wobec wyinterpretowanej uznaniowo przez organ przesłanki nie znajdującej odzwierciedlenia w przepisie oraz wydania decyzji wbrew interesowi społecznemu i słusznemu interesowi obywateli,

4) art. 8 i art. 107 § 3 w zw. art. 126 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia opierające się na wyciągu z orzecznictwa bez wystarczającego przełożenia powyższego na stan przedmiotowego postępowania i niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik uczestnika wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i decyzji I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W rozwinięciu pisma pełnomocnik strony wskazał m.in., że organ II instancji prawidłowo uznał, że w zaskarżonej decyzji I instancji dokonano błędnej wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. Ze względu bowiem na rangę aktu jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz procedurę jego wprowadzania i zmian, nie jest możliwe zawarcie tak szczegółowych i przewidujących zapisów jakich błędnie wymagałby w niniejszym postępowaniu organ I instancji, a akt taki musi cechować się pewnym marginesem swobody decyzyjnej.

W przedmiocie nieprawidłowo zdaniem strony ustalonego przez organ II instancji braku spełnienia przesłanek z art. 124 ust. 3 u.g.n. wskazała ona, że w aktach sprawy - str. 169 (w rzeczywistości str. 196 - dopisek Sądu) znajduje się przesłane do H. i A. S. przez W. S.A. w K. pismo z 7 kwietnia 2021 roku (wysłane 15 kwietnia 2021 roku) zawierające propozycję zawarcia porozumienia wraz z projektem porozumienia. Tożsame porozumienia zostały zawarte ze wszystkimi pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości.

W odpowiedzi na powyższe pismo A. S. i H. S. przesłali tożsame pisma datowane na dzień 15 maja 2021 roku o treści: "W odpowiedzi na pismo z dnia 07.04.2021 EEM.5100.199.2020 informuję, iż nie wyrażam zgody na prawo Spółki do dysponowania nieruchomością dla celów uzyskania decyzji pozwolenia na budowę.". W pozostałym zakresie objętym pismem i projektem nie udzielono odpowiedzi.

Odnośnie kwestii wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości uczestnik podniósł, że w art. 124 u.g.n. ustawodawca nie przewidział wynagrodzenia za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. przewidziano natomiast odszkodowanie, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu sprzed instalacji przewodów i urządzeń jest niemożliwe, powoduje nadmierne koszty lub jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości. Kwestia odszkodowania nie jest zatem elementem decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., lecz jest rozpatrywana w odrębnym postępowaniu. Właściciel może zatem nie otrzymać żadnej gratyfikacji pieniężnej albo otrzymać ją dopiero po wybudowaniu sieci i zaistnieniu przesłanek z art. 124 ust. 4 u.g.n. W przedmiotowym postępowaniu wszyscy współwłaściciele otrzymali tożsame propozycje porozumienia i wszyscy oprócz Państwa Sobańskich zgodzili się na przedstawione warunki, ponieważ jest to w ich interesie i podnosi wartość nieruchomości a ponadto nie wpływa na sposób korzystania z nieruchomości, która jest nieruchomością drogową a planowa instalacja znajdować się będzie pod jej powierzchnią. W związku z powyższym, odszkodowanie byłoby gospodarczo nieuzasadnione, a ponadto kwestia odszkodowania lub wynagrodzenia nie została podniesiona w odpowiedzi na pismo i propozycję porozumienia.

Wobec przedstawienia propozycji porozumienia oraz w związku z jego zawarciem przez wszystkich pozostałych współwłaścicieli, nie można mówić o tym, że negocjacje były pozorne, gdyż ich rzeczywistość jest niepodważalna. Natomiast w przedmiocie braku zaproponowania kwoty odszkodowania, odszkodowanie nie miało uzasadnienia gospodarczego ze względu na brak ograniczenia w korzystaniu i wzrost wartości nieruchomości.

Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3371/18, okoliczność, iż w rokowaniach nie została zaproponowana konkretna suma pieniężna nie stanowi o tym, że takie rokowania się nie odbyły. Sam bowiem fakt porozumienia się inwestora z właścicielka oraz brak jej zgody wyczerpuje przesłanki z art. 124 ust 3 u.g.n. Przy czym sama skarżąca - choć mogła - nie zaproponowała żadnych warunków, żadnej konkretnej kwoty, która by ją satysfakcjonowała. Interpretacja ww. przepisu przedstawiona przez organ II instancji jest więc ponadto interpretacją ponad przepis, godzącą w interes społeczny i słuszny interes obywateli, a tym samym naruszającą jedną z podstawowych zasad prawa administracyjnego zawartą w art. 7 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, oczywistym jest zdaniem strony, że organ II instancji w przedmiotowej sprawie powinien winien uchylić decyzję I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Odnosząc się natomiast do zasady dwuinstancyjności, jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. W przedmiotowym przypadku, organ II instancji podważył całkowicie ustalenia i uzasadnienie organu I instancji przychylając się w całości do odwołania po czym rozstrzygnął tożsamo w oparciu o przepis, który nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia I instancji i nie był przez organ I instancji podniesiony. Powyższe działanie stoi w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności a ustalenia poczynione przez organ II instancji winne stanowić podstawę do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2, a nie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Uczestnik wskazał, że na analogiczną decyzję w stosunku do działki nr [...] została również wniesiona skarga i procedowana jest przez WSA pod sygnaturą akt II SA/Kr 802/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Od 16 maja 2022 r. obowiązujący dotąd stan epidemii został zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).

Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie wyznaczył na 15 listopada 2022 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, poprzedzone było próbą uzyskania od stron i uczestników postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 3 sierpnia 2022 r., k. 46). Jednak nie uzyskano od wszystkich stron i uczestników postępowania potwierdzenia posiadania ww. technicznych możliwości.

Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron i uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem co do zasady odpowiada ona prawu, a zarzuty skarżącego i uczestnika postępowania nie są zasadne.

Kontrola Sądu w niniejszej sprawie dotyczyła decyzji Wojewody Małopolskiego z 15 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy na wniosek W. S.A. w K. ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na części ww. nieruchomości sieci wodociągowej o parametrach O 100 mm.

Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego, a to art. 124 u.g.n.

Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Należy także stwierdzić, że istotne elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich relewantnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Organ precyzyjnie wskazał też, którym dowodom dały wiarę i dlaczego. Ustalenia i rozważania organu przedstawione w uzasadnieniu decyzji nie uzasadniają usunięcia jej z obrotu prawnego, wobec prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Stwierdzony w przedmiotowej sprawie przez organ stan faktyczny sprawy obejmuje okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W konsekwencji należało uznać, że organ I instancji zastosował w sprawie odpowiednie przepisy prawa i zweryfikował istnienie przesłanek do ww. rozstrzygnięcia.

Skarżący i uczestnik podnieśli zarzut sprowadzający się do błędnego i nieuzasadnionego przyjęcia przez organy, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie doszło do przeprowadzenia rokowań, których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.

W świetle powołanych zarzutów, zasadniczą w niniejszej sprawie kwestią była ocena prawidłowości przeprowadzonych rokowań, a w konsekwencji dopuszczalność ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowił art. 124 u.g.n., zgodnie z którym: ust. 1 – starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; ust. 3 - udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Dla możliwości skutecznego zainicjowania postępowania w sprawie zajęcia nieruchomości w celu realizacji inwestycji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie rzeczywistych rokowań co do możliwości przeprowadzenia inwestycji na spornej nieruchomości i ich zakończenia w sposób uniemożliwiający polubowne przeprowadzenie inwestycji.

Należy przy tym zaznaczyć, że zarówno kwestia zgodności inwestycji celu publicznego z planem miejscowym (art. 124 ust. 1 u.g.n.), jak i ocena rzeczywistego charakteru prowadzonych rokowań (negocjacji) jest w różny sposób traktowana w orzecznictwie, w dużej mierze ze względu na odrębne, specyficzne okoliczności faktyczne i prawne poszczególnych spraw.

Niewątpliwie bezsporne było w sprawie, jak też podnosiły strony i organ II instancji, że art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ - a za nim i sąd - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron (por. wyroku NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 3371/18 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy tu podkreślić, że obowiązek przeprowadzenia rokowań jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości spełniony jest wówczas, gdy inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., uwzględniające wszystkie istotne dla stron elementy, a właściciel ich nie przyjął. Nie podlega jednak już jego kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Kwestie takie jak dobra albo zła wiara inwestora, czy też ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., sygn. I OSK 358/21).

Jeśli więc o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowieniu służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., o ile dojdzie do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne.

Negocjacje są procesem, w którego toku dochodzi do zbliżania się stanowisk w celu ostatecznego ustalenia treści umowy (A. Olejniczak komentarz do art. 72, nb 2 [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. M. Gutowski, Warszawa 2016,). Polegają one na wzajemnym oddziaływaniu na siebie partnerów negocjacji, przedstawianiu argumentów i dyskusji nad nimi (M. Pyziak-Szafnicka [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, red. P. Księżak, M. Pyziak-Szafnicka, Warszawa 2014, komentarz do art. 72, uwaga 2).

Trzeba przy tym zwrócić szczególną uwagę, że propozycje zawarcia umowy (porozumienia) o określonej treści, ale niezawierające wszystkich istotnych postanowień, mogą co najwyższej być uznane za zaproszenie do zawarcia umowy (art. 71 K.c.), a nie negocjacje per se (por. np. wyroku SN z 20 października 1978 r., sygn. IV CR 402/78 i Maja Maciejewska – Szałas komentarz do art. 66 teza 7 [w:] Balwicka-Szczyrba Małgorzata (red.), Sylwestrzak Anna (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, WKP 2022/ LEX el).

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy należy wskazać, że każdemu ze współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przedstawiono projekt "Porozumienia dotyczącego udostępnienia nieruchomości na cele budowlane", które dotyczy zgody na wejście i korzystanie z określonych nieruchomości w celu budowy sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, a ponadto obejmuje również zgodę na wykonywanie czynności eksploatacyjnych (str. 160, 144, 129, 111, 90, 73, 58, 43, 24 akt adm.).

Do współwłaścicieli skierowano także pismo (str. 196 akt adm.), w którym wskazano, że w przypadku braku zgody na przeprowadzenie inwestycji przez W. S.A. w K. polegającej na wybudowaniu sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej, spółka będzie zmuszona kontynuować postępowanie przed stosownym organem w sprawie zajęcia nieruchomości.

Wprost wynika zatem z tego pisma, że stanowi ono zaproszenie do negocjacji (rokowań). Ponadto, w istocie z treści porozumienia nie wynika, na jakich warunkach finansowych miałoby dojść do korzystania z nieruchomości przez inwestora, (inwestor ich nie zaproponował). Inwestor nie dookreślił również, jakie miałyby być ramy przyszłej służebności przesyłu. Warunki finansowe, jak i wszelkie inne istotne okoliczności, mogły być przedmiotem negocjacji.

Ww. pismo z 7 kwietnia 2021 r. przesłane m.in. do H. S. i A. S., podobnie jak porozumienia zawarte przez inwestora z pozostałymi współwłaścicielami działki nr [...] (np. str. 119-129 akt adm.) dotyczą budowy sieci kanalizacyjnej i sieci wodociągowej w rejonie ul. [...] w Krakowie wraz z przyłączami wodociągowymi i kanalizacyjnymi w gruncie nieruchomości składających się z działek nr [...], nr [...] (sieć wodociągowa DN 80 mm o długości 6 mb i DN mm o długości 119,3 mb, sieć kanalizacyjna DN 250 mm o długości 39,2 mb), nr [...] (sieć wodociągowa DN 100 o długości 2,9 mb) i w niektórych przypadkach nr [...] (ul. [...]). Przy tym przebieg ww. części sieci DN 100 na działce nr [...] przebiega z północy na południe, od działki nr [...] (droga gminna) do działki nr [...] (droga prywatna – oznaczona w m.p.z.p. symbolem MN.12 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej).

Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str.3), że "nie sposób oczekiwać, by właściciel nieruchomości miał ją udostępniać na potrzeby inwestycji nieodpłatnie".

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, z załączonych do wniosku inwestora porozumień przedstawionych współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości wynika jednoznacznie, że projekty porozumień zawierały jedynie klauzulę, zgodnie z którą inwestor zobowiązywał się do przywrócenia terenu objętego inwestycją do stanu pierwotnego (§ 4 ust. 1 porozumienia). Ponadto w porozumieniu zastrzeżono, że w trakcie prac inwestor będzie posiadał ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej za ewentualne szkody powstałe podczas realizacji inwestycji (§ 4 ust. 2) oraz że po zrealizowaniu inwestycji, w przypadku przystąpienia do ustanowienia służebności przesyłu koszty aktu notarialnego i koszty wpisu do ksiąg wieczystych poniesie inwestor (§ 6).

W niniejszej sprawie dwoje ze współwłaścicieli – A. S. i H. S. - jednoznacznie sprzeciwili się realizacji przedmiotowego zamierzenia na zaproponowanych przez inwestora warunkach (np. pismo z 28 października 2021 r. – str. 287 akt adm.). W konsekwencji inwestor nie uzyskał prawa do dysponowania nieruchomością dla celów uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skoro inwestor nie zaproponował uregulowania wszystkich istotnych elementów związanych z umiejscowieniem kanalizacji na działce i nie odpowiedział na pismo skierowane do niego przez A. S. i H. S. w odpowiedzi na propozycję zawarcia porozumienia, nie sposób przyjąć, by w sprawie zostały przeprowadzone rzeczywiste negocjacje. Wszystko to oznacza, że nie doszło do wyczerpania etapu rokowań i tym samym nie został wypełniony wstępny warunek (art. 124 ust. 3 u.g.n.) dla możliwości skutecznego złożenia wniosku na zasadzie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Tym samym, w ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko wyrażone przez organ II instancji, że w kontrolowanej obecnie sprawie rokowania nie spełniły wymogów, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.

W sprawie niniejszej miało miejsce jedynie złożenie jednostronnej oferty, na której treść druga strona nie miała żadnego wpływu, co stanowi inną niż rokowania formułę zawierania umów.

Analiza czynności podejmowanych przez inwestora na gruncie niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że ograniczenie się do wystąpienia z ofertą do właścicieli nieruchomości, przy braku reakcji na krytyczną odpowiedź adresatów, choć mogło stanowić zainicjowanie rokowań, to jednak rzeczywiście nie doprowadziło do przeprowadzenia rokowań.

Okoliczność, że pozostali współwłaściciele zgodzili się na porozumienie w kształcie zaproponowanym przez inwestora nie może sama z siebie przesądzać, że rokowania z A. S. i H. S. były przeprowadzone w należyty sposób.

Sąd podziela powołane w skardze stanowisko, że rokowania mogą przybierać również formę ustną. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Nadto, jeśli druga strona stanowczo sprzeciwia się wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lub nie zajmuje stanowiska, wówczas nie ma obowiązku prowadzenia dalszych rokowań, ponieważ nie można wymagać od strony prowadzenia rokowań dopóty, dopóki druga ze stron nie zmieni swojego stanowiska (por. wyrok WSA w Olsztynie z 14 marca 2017 r., sygn. II SA/Ol 22/17).

Jednakże w sprawie niniejszej inwestor nie wykazał, by takie np. choćby ustne rokowania miały miejsce. Zatem zakończenie działań inwestora, w błędnym przekonaniu, że przeprowadzono rokowania zakończone fiaskiem i uznanie przez inwestora, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia, było w przedmiotowej sprawie przedwczesne i skutkuje oceną, że rokowania nie zostały przeprowadzone.

Wniosek składany w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć sytuację, w której - jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowywują kształt przyszłego porozumienia" (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 1439/19).

Obie strony muszą mieć zagwarantowaną w toku rokowań pewność swojej prawnej pozycji negocjacyjnej, rozumianą jako pełną wiedzę co do istotnych elementów będących przedmiotem rokowań i towarzyszące jej przekonanie, że elementy te mają charakter trwały (por. WSA w Kielcach z 5 października 2021 r., sygn. II SA/Ke 658/21)

Przedmiotem rokowań jest ustalenie wszystkich istotnych elementów przyszłej umowy w zakresie dysponowania przez inwestora nieruchomością. Jednym z tych istotnych elementów jest niewątpliwie wysokość wynagrodzenia lub odszkodowania, które inwestor zobowiązuje się wypłacić właścicielowi nieruchomości (wyrok WSA w Opolu z 11 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Op 448/21).

Podsumowując ten wątek Sąd wskazuje, że rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., niekoniecznie muszą być czymś więcej, niż jednostronną propozycją dotyczącą treści proponowanej umowy, o ile oczywiście propozycja ta zawiera wszystkie istotne elementy i warunki przyszłej umowy, a właściciel miał możliwość odnieść się do jej poszczególnych postanowień, a w efekcie propozycja spotkała się z jednoznaczną i kategoryczną odmową właściciela, który również nie przejawia konstruktywnej inicjatywy ukierunkowanej na zawarcie porozumienia cywilnoprawnego. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca, a przynajmniej nie została wykazana materiałem dowodowym.

Kolejno należy stwierdzić, że nie może skutkować uwzględnieniem zarzutu braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i oparcia rozstrzygnięcia na zarzutach złożonych przez A. i H. S. fakt, że ww. nie przedłożyli żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń o rzekomych negatywnych konsekwencjach projektowanej inwestycji dla okolicznych mieszkańców. To nie argumentacja A. i H. S. zaważyła na wydanym w sprawie rozstrzygnięciu, a brak jednoznacznej, a przy tym kompleksowej próby polubownego uregulowania lokalizacji inwestycji ze strony inwestora, którą to próbę można by było ocenić jako rokowania.

Sąd przy tym nie poddaje w wątpliwość celowości przedmiotowej inwestycji i jej podstawowego znaczenia dla pozostałych okolicznych mieszkańców, czy też właścicieli nieruchomości oraz podmiotu odpowiedzialnego za dostarczanie wody mieszkańcom Krakowa. Trzeba mieć jednak na uwadze, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. jest rodzajem wywłaszczenia, zatem nie można tego przepisy wykładać rozszerzająco, a prymat należy dać rozwiązaniom konsensualnym.

Przechodząc dalej należy zauważyć, że prawidłowo również organ odwoławczy skorygował błędne w realiach niniejszej sprawy stanowisko organu I instancji o niezgodności planowanej inwestycji z m.p.z.p., a zgodność taka jest kolejną wymaganą przesłanką zastosowania ograniczenia (art. 124 ust. 1 u.g.n.).

Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie poglądy zgodnie z którymi, aby można było uznać, że plan miejscowy stwarza podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizację. Obowiązujące przepisy prawa w okolicznościach niniejszej sprawy nie wymagają bowiem dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu, szczególnie biorąc pod uwagę, że przebieg sieci lokalizowany jest w drodze, a przedmiotowa działka mieści się częściowo w obszarze oznaczonym w m.p.z.p. jako KDD.6 (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Kr 387/20).

Zapisy m.p.z.p. pozwalają na realizację inwestycji takiej jak planowana na gruncie niniejszej sprawy na przedmiotowym terenie i nie stoi temu na przeszkodzie okoliczność, że plan miejscowy nie wskazuje w części graficznej szczegółowo przebiegu sieci i konkretnych działek geodezyjnych.

Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 pkt. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 503), m.p.z.p. określa zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, co jednak nie oznacza, że przebieg każdego elementu sieci ten musi być ujęty w planie. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, problem, czy wskazania planu zawierają jedynie orientacyjny przebieg linii energetycznej, czy też jej konkretną lokalizację nie ma w niniejszej sprawie decydującego znaczenia, ponieważ istotne jest to, że m.p.z.p. dopuszcza możliwość realizacji tego typu inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z 8 marca 2017 r. sygn. I OSK 1337/15).

Działka nr [...] położona bezpośrednio przy ul. P. (częściowo w pasie drogowym) oznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KDD.6 (§ 13 ust. 1 pkt. 2 lit. f planu). Zgodnie z § 25 ust. 3 m.p.z.p., w terenach dróg publicznych dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej, niezwiązanej funkcjonalnie z drogami. Z kolei zgodnie z § 25 ust. 4 m.p.z.p.

Nadto § 12 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 2 pkt. 4 m.p.z.p. wskazuje na możliwość budowy i rozbudowy miejskiej sieci wodociągowej na obszarze całego planu.

Podsumowując, planowana inwestycja jest zatem zgodna z ustaleniami m.p.z.p.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji na innej podstawie materialnoprawnej aniżeli rozstrzygniecie organu I instancji skutkujące pozbawieniem skarżącego instancji odwoławczej od rozstrzygnięcia organu II instancji wobec podjętego przez ten organ odmiennego rozstrzygnięcia. Odmienna względem organu I instancji ocena dotycząca zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym, przy jednoczesnym uznaniu, że nie doszło do przeprowadzenia prawidłowych rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.), szczególnie wobec faktu, że organ I instancji nie wypowiedział się w ogóle o przesłance dotyczącej rokowań ograniczając się do stwierdzenia niezgodności inwestycji z m.p.z.p. nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Przeciwnie, organ odwoławczy prawidłowo wypełnił swoje obowiązki dokonując powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 139 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. "Niekorzyść", o której mowa w art. 139 K.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego (por. A. Wróbel. Komentarz do art. 139 K.p.a. [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego; Lex/el 2022).

Porównanie natomiast decyzji obu instancji w niniejszej sprawie wskazuje, że w istocie nie doszło do pogorszenia sytuacji odwołującej się. W kwestii oceny, czy nie doszło do pogorszenia sytuacji odwołującej się strony nie może być miarodajne żądanie odwołania, bowiem każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca żądania strony byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej, np. decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję por. A. Wróbel. Komentarz do art. 139 K.p.a. [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego; Lex/el 2022).

Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 7 i art. 7a K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na niekorzyść strony, tj. uznanie, że nie doszło do rokowań wobec wyinterpretowanej uznaniowo przez organ przesłanki nie znajdującej odzwierciedlenia w przepisie oraz wydania decyzji wbrew interesowi społecznemu i słusznemu interesowi obywateli. Zgodnie bowiem z art. 7a K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Na gruncie przedmiotowej sprawy nie można mówić o tym, że istnieją takie wątpliwości co do treści normy prawnej, które usprawiedliwiałyby stosowanie tego przepisu.

Sąd podziela stanowisko, zgodnie z którym podstawowym celem wykładni jest usunięcie wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego. Ponieważ istnieje wiele metod (reguł, dyrektyw, wskazówek) wykładni prawa, organ administracji publicznej jest obowiązany wykazać, że wykorzystał te z nich, które były niezbędne – ze względu na dany przepis i jego kontekst – do usunięcia wątpliwości, przy założeniu, że nie ma preferowanych in abstracto metod wykładni, w szczególności ich hierarchii lub pierwszeństwa. Poza tym na korzyść strony rozstrzygane są wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego. Art. 7a K.p.a. nie nakazuje natomiast rozstrzygania sprawy na korzyść strony. (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia z 4 lipca 2014 r., sygn. I OSK 1025/13, oraz A. Wróbel. Komentarz do art. 7a K.p.a. [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego; Lex/el 2022).

Na gruncie niniejszej sprawy zasadniczym przedmiotem sporu, czy podnoszonych wątpliwości, była nie tyle treść normy prawnej, ile raczej ocena czynności podjętych przez inwestora przed złożeniem wniosku w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W związku z tym zarzut naruszenia art. 7a K.p.a., który to artykuł dotyczy wątpliwości co do treści normy prawnej, nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie mógł przynieść zamierzonego skutku także podniesiony przez uczestnika zarzut naruszenia art. 8 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu II instancji jest adekwatne do treści rozstrzygnięcia. Nie budzą też wątpliwości powody, dla których została wydana decyzją o określonej treści, jak i też argumentacja organu, która za tym przemawia.

Odnosząc się do zarzutu powołania przez organ zbyt dużej liczby orzeczeń, zamiast dokonania głębszej analizy stanu faktycznego sprawy, warto zauważyć, że w istocie kwestią subiektywnej oceny jest ewentualna zasadność czy konieczność powoływania licznego orzecznictwa, jak również przekonanie o niewystarczającym odniesieniu się przez organ do realiów rozstrzyganej sprawy. Jednakże, wbrew stanowisku skarżącego, nie doszło w sprawie do naruszenia art. 8 ani art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Mimo bowiem, że bezpośrednie odwołania się do okoliczności faktycznych prawy są dosyć skrótowe, natomiast znaczna część uzasadnienia decyzji sprowadza się do cytowania wyroków, to jednak trzeba mieć na uwadze, że w przedmiotowej sprawie powodem utrzymania w mocy decyzji organu I instancji było uznanie przez Wojewodę, że nie doszło do przeprowadzenia w sposób prawidłowy rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Co do tej konkluzji nie może być wątpliwości, natomiast licznie powoływane orzeczenia miały wzmocnić stanowisko organu, co samo w sobie nie może stanowić o naruszeniu art. 127 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.

Na marginesie Sąd wskazuje, że ma wiedzę o wyrokach wydanych w zbliżonych co do okoliczności faktycznych i prawnych sprawach o sygn. II SA/Kr 802/22 i II SA/Kr 803/22. Należy jednak podkreślić, że w każdej z tych trzech spraw, mimo pewnego podobieństwa związanego z planowaną realizacją rozbudowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w jednym rejonie, ale na trzech różnych działkach (nota bene leżących w obszarach o różnych oznaczeniach w m.p.z.p.), przedstawione Sądowi wraz ze skargą akta administracyjne, w szczególności w części dotyczącej prowadzenia rokowań, zawierały różnice.

Dodatkowo, każda ze spraw podlega odrębnej, samodzielnej ocenie organów i Sądu, a stwierdzenie w sprawie niniejszej braku realnego przeprowadzenia rokowań (mimo wystosowania wstępnej oferty porozumienia), musiało skutkować zaaprobowaniem stanowiska organu II instancji.

Podsumowując Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z poszanowaniem przepisów prawa procesowego, a to: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. W szczególności w kontrolowanej decyzji zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, odpowiada zatem prawu także uzasadnienie decyzji, sporządzone zgodne z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Zarzuty skargi okazały się niezasadne, a niezgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z oczekiwaniami skarżącego i uczestników nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa.

Sąd nie stwierdził naruszenia żadnego ze wskazanych w skardze i piśmie uczestnika przepisów, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Takich naruszeń Sąd w sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.