Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 754/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2019 r. sprzeciwu Przedsiębiorstwa A. od decyzji Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody na rzecz Przedsiębiorstwa A. kwotę 580 zł. (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 25 września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie wpłynął sprzeciw Przedsiębiorstwa A (dalej zwanego "inwestorem") na decyzję Wojewody (dalej zwanego "Wojewodą") z dnia "[...]" nr "[...]", mocą której uchylono w całości decyzję Prezydenta z dnia "[...]" r. nr "[...]" odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw ten został przekazany tutejszemu Sądowi przez Wojewodę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na sprzeciw, w której Wojewoda wniósł o jego oddalenie.

Jak wynika zaś z przekazanych Sądowi akt sprawy, decyzją nr "[...]"

z dnia "[...]" r Prezydent (dalej zwany "organem I instancji") zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku po byłym "[...]" z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny w O. przy ul. "[...]" na działce nr "[...]", bez przyłączy.

Wnioskiem z dnia 28 września 2018 r. I. Z. (dalej zwany "wnioskodawcą") zwrócił się do organu I instancji o wznowienie postępowania zakończonego opisaną powyżej decyzją o pozwoleniu na budowę podnosząc, że jako właściciel działek sąsiadujących z terenem inwestycji (tj. działek o nr "[...]" oraz nowo zakupionych w dniu 25 września 2018 r. działek o nr "[...]"), bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, w którym wydano tą decyzję. Ocenił, że winien być uznany za stronę tego postępowania, gdyż projektowany przez inwestora obiekt znajdować się ma od strony południowej do działek wnioskodawcy, a to oznacza, że będzie obiektem zacieniającym te działki, co skutkować będzie ograniczeniami w ich zabudowie.

Postanowieniem z dnia "[...]" r. organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne zakończone opisaną powyżej decyzją ostateczną

o pozwoleniu na budowę, a następnie decyzją z dnia "[...]" r., powołując art. 145 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.); dalej jako "k.p.a.", odmówił uchylenia tej decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ

I instancji wyjaśnił, że działkami sąsiadującymi bezpośrednio z terenem inwestycji, będącymi własnością wnioskodawcy, są wyłącznie działki o nr "[...]". Stwierdził przy tym, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z realizacją inwestycji mogły potencjalnie dotyczyć tylko i wyłącznie działki nr "[...]", gdyż działka nr "[...]" została nabyta przez wnioskodawcę już po wydaniu tej decyzji (we wrześniu 2018 r.). Ocenił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę usytuowana jest zgodnie z § 12, § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.); dalej jako "rozporządzenie MI z dnia 12 kwietnia 2002 r.", a zaprojektowany budynek nie wpłynął na użytkowanie działki sąsiedniej i wnioskodawca nie stracił możliwości wykorzystania istniejącego terenu

i zabudowania go zgodnie z miejscowym planem. Przyjął także, że skoro obszar oddziaływania inwestycji nie wykraczał poza działkę inwestora, to nie było wymogu prawnego uznania wnioskodawcy za stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Na skutek odwołania wnioskodawcy, opisaną na wstępie decyzją z dnia "[...]" r. Wojewoda, powołując art. 138 § 2 k.p.a., uchylił powyższą decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda uznał, że wobec wydania decyzji o pozwoleniu na budowę po przeprowadzeniu postępowania, w którym nie brał udziału wnioskodawca, organ I instancji winien przede wszystkim ustalić, czy wnioskodawcy przysługiwał status strony. Wywiódł przy tym, że krąg podmiotów w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym (tu wznowienie postępowania), powinien być ustalony identycznie jak w sprawie w tym przedmiocie prowadzonej w trybie zwykłym, tzn. na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Następnie Wojewoda przytoczył poglądy judykatury na temat legitymacji strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazał, że mając na uwadze powyższe stanowiska, poddał badaniu możliwość występowania przepisów prawa materialnego, wiążących sposób zagospodarowania działki inwestora w odniesieniu do działek sąsiednich. Podkreślił, że ocena taka dokonywana jest w oparciu o załączoną do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentację projektową oraz wydane w sprawie akty administracyjne. Ocenił, że z analizy zacieniania załączonej do projektu budowlanego wynika, że wnioskodawcy powinien przysługiwać status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Za nietrafne uznał tym samym stanowisko organu I instancji , że obszar odziaływania ograniczy się jedynie do działki inwestora. Zakwestionował również pogląd tego organu, że po zmianie przepisów prawa, strefę oddziaływania inwestycji określa projektant, zawierając stosowne informacje w projekcie budowlanym.

Wojewoda podkreślił, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania analiza oddziaływania oznaczonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się wyłącznie do badania, czy przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm. Uznał bowiem, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, to właściciele takich nieruchomości mają status strony. Zaznaczył przy tym, że stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale również takie, na których nieruchomości projektowany obiekt może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełnione zostały wymagania Prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych. Skonstatował, że o ile istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, co należy stwierdzić uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, to właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania; w takim zaś ujęciu kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera w sobie element potencjalności. Wojewoda przychylił się ponadto do poglądu, że wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę. Uznał bowiem, że wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów stron.

Zdaniem Wojewody, organ I instancji jedynie w oparciu o warunki techniczne, dokonał bez szczegółowej analizy ogólnej oceny, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Wojewoda stwierdził przy tym, że ocena ta dokonana została z pominięciem stanowiska wnioskodawcy, opierającego swój interes prawny na podstawie przepisów, które wprowadzają w związku z projektowaną inwestycją ograniczenia

w zagospodarowaniu jego działek tzn. przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, czy też przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności.

Ponownie przytaczając poglądy judykatury Wojewoda uznał, że zasada równej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym miał w miarę możliwości takie same prawa, a to oznacza, że przepis

§ 13 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r., regulujący zasady projektowania zapewniającego prawidłowe oświetlenie i nasłonecznienie pomieszczeń, interpretowany jest obecnie szerzej, tzn. przez pryzmat całokształtu przepisów ustawy Prawo budowlane dotyczących procesu budowlanego. Wyjaśnił, że te przepisy nie różnicują zakresu ochrony uzasadnionych interesów podczas procesu inwestycyjnego, gdyż nie przyznają pierwszeństwa którymkolwiek interesom: inwestora lub osób trzecich posiadających nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji. Ocenił więc, że § 13 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. powinien mieć zastosowanie nie tylko do obiektów już istniejących, ale też do projektowanych obiektów na działkach sąsiednich wobec terenu inwestycji, a nawet wówczas, gdy np. właściciel nieruchomości sąsiedniej wobec terenu inwestycji nie ma jeszcze sprecyzowanych planów inwestycyjnych. Przyjął bowiem, że zasada prawa do równej ochrony prawa własności nie pozwala na dzielenie inwestorów pod względem pierwszeństwa w realizowaniu inwestycji, ale jej celem jest zapewnienie wszystkim równego traktowania. Za niedopuszczalną uznał sytuację, że realizacja jednej inwestycji uniemożliwi zrealizowanie innej, późniejszej, stąd też przed wydaniem decyzji o pozwolenie na budowę należy ocenić, czy właściciel sąsiedniej nieruchomości niezabudowanej będzie mógł w przyszłości tak zabudować swoją nieruchomość, aby zachować takie same odległości od granicy i parametry określone w planie miejscowym, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję.

Jednocześnie Wojewoda wskazał, że wzgląd na ochronę interesów osób trzecich, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, nie może spowodować utraty z pola widzenia interesu inwestora, zagwarantowanego

w art. 4 Prawa budowlanego zgodnie, z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Wywiódł, że ochrona interesów osób trzecich nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami prawa, co wynika wprost z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Dlatego też za konieczne Wojewoda uznał właściwe wyważenie interesów inwestora oraz osób trzecich. Znaczył jednak, że takiej oceny nie może, po ewentualnym uzupełnieniu postępowania dowodowego, dokonać organ drugiej instancji, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a.

Konstatując Wojewoda ocenił, że organ I instancji uchybił art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., czego wyrazem jest ogólne, bez poszerzonej argumentacji w tym zakresie, zanegowanie stanowiska wnioskodawcy, że został pominięty

w postępowaniu o pozwolenie na budowę i poprzestanie na rozważaniach wyłącznie co do zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z przepisami techniczno-budowlanymi. Zdaniem Wojewody, naruszenia przepisów postępowania są tej wagi, że przemawiają za wydaniem decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z udziałem strony niebiorącej udziału w postępowaniu zwykłym przez organ odwoławczy doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa a art. 15 k.p.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda zobowiązał organ I instancji do wyeliminowania naruszenia prawa związanego z nieuznaniem wnioskodawcy za stronę postępowania i do przeprowadzenia postępowania na nowo, z zapewnieniem stronie czynnego udziału. Ponadto Wojewoda zalecił organowi I instancji, aby w tej fazie postępowania wznowieniowego przeprowadził na nowo postępowanie wyjaśniające, w którym wyeliminuje wady postępowania wcześniejszego oraz aby organ ten odniósł do całego materiału dowodowego i na nowo go ocenił, a w tym przeprowadził dokładną analizę projektu budowlanego w zakresie jego zgodności

z obowiązującymi przepisami prawa oraz, jeśli zajdzie taka konieczność, zobowiązał inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej.

Sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody do tutejszego Sądu wniósł inwestor, zarzucając Wojewodzie naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki do takiego uchylenia;

2) art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, że nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w sferze oddziaływania obiektu inwestora, podczas gdy prowadzenie spornej inwestycji zgodnie z przepisami prawa, a w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powoduje, że badania takiego obszaru jest zbędne;

3) art. 4, art. 35 ust. 4 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji w sytuacji gdy w sprawie nie zachodzi konieczność badania interesów wnioskodawcy, projekt budowlany inwestora odpowiada przepisom prawa, a w tym zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

4) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej i narażające inwestora na pozostawanie

w niepewności, co do zakresu przysługujących mu praw, a w tym możliwości zabudowy jego nieruchomości, co do której uzyskał pozwolenie na budowę.

W oparciu o powyższe zarzuty inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Sprzeciw od decyzji wniesiony w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie zarzuty inwestora okazały się zasadne.

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie

w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy

z 14czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Jednak w tego rodzaju sprawach sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji,

o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględnienie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej następuje zatem w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu jest zaskarżona w drodze sprzeciwu inwestora decyzja Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]", mocą której uchylono decyzję organu I instancji z dnia "[...]" r. nr "[...]" odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Zaskarżona sprzeciwem decyzja została podjęta z naruszeniem powołanego przepisu.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ocenie Wojewody, wydając decyzję odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę organ

I instancji naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., czego wyrazem jest ogólne, bez poszerzonej argumentacji w tym zakresie, zanegowanie stanowiska wnioskodawcy, że został pominięty w postępowaniu o pozwolenie na budowę

i poprzestanie na rozważaniach wyłącznie co do zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z przepisami techniczno-budowlanymi. Wojewoda wskazał przy tym, że wnioskodawca opierał swój interes prawny na podstawie przepisów, które wprowadzają w związku z projektowaną inwestycją ograniczenia

w zagospodarowaniu jego działek tj. przepisach z zakresu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, czy też przepisach z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Ocenił, że z analizy zacieniania załączonej do projektu budowlanego wynika, że wnioskodawcy powinien przysługiwać status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda zobowiązał organ I instancji do wyeliminowania naruszenia prawa związanego z nieuznaniem wnioskodawcy za stronę postępowania i przeprowadzenia postępowania na nowo, z zapewnieniem stronie czynnego udziału. Ponadto Wojewoda zalecił organowi I instancji, aby w tej fazie postępowania wznowieniowego przeprowadził na nowo postępowanie wyjaśniające, w którym wyeliminuje wady postępowania wcześniejszego oraz aby organ ten odniósł do całego materiału dowodowego i na nowo go ocenił, a w tym przeprowadził dokładną analizę projektu budowlanego w zakresie jego zgodności

z obowiązującymi przepisami prawa oraz, jeśli zajdzie taka konieczność, zobowiązał inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej. Zdaniem Sądu,

w okolicznościach niniejszej sprawy, stanowisko Wojewody nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zauważyć przede wszystkim należy, że zaskarżona w drodze sprzeciwu decyzja Wojewody wydana została w postępowaniu wznowionym. Wznowienie postępowania jest zaś trybem nadzwyczajnym, w którym co prawda możliwe jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej uprzednio decyzją ostateczną, jednakże dopiero wówczas, gdy potwierdzone zostanie wystąpienie choć jednej z podstaw wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Za konstatacją taką przemawia brzmienie art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie

z którym, postanowienie o wznowieniu postępowania "stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy". Negatywny wynik badania co do wystąpienia w sprawie podstaw wznowieniowych obliguje organ do wydania decyzji

o odmowie uchylenie decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast stwierdzenie istnienia choć jednej z tych podstaw otwiera drogę do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej uprzednio decyzją ostateczną.

W świetle twierdzeń wnioskodawcy, zawartych w żądaniu wznowienia postępowania, a także treści postanowienia o wznowieniu postępowania, aby możliwe było ponowne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej ostateczną decyzją

o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji, konieczne jest uprzednie potwierdzenie wystąpienia w niniejszej sprawie podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu".

Zdaniem Sądu, analiza uzasadnienia zaskarżonej w drodze sprzeciwu decyzji wskazuje na pewną niekonsekwencję w rozważaniach Wojewody co do posiadania przez wnioskodawcę legitymacji strony w postępowaniu objętym wnioskiem o jego wznowienie. Na s. 3 rzeczonego uzasadnienia Wojewoda sformułował bowiem ocenę, która nie ma jednak szerszego rozwinięcia, że z analizy zacieniania załączonej do projektu budowlanego wynika, że wnioskodawcy powinien przysługiwać status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Tymczasem na s. 5 tego uzasadnienia Wojewoda zakwestionował badanie posiadania przez wnioskodawcę statusu strony jedynie

w oparciu o warunki techniczne, za nieuprawnione uznając pominięcie stanowiska wnioskodawcy, który opiera swój interes prawny na podstawie przepisów, które wprowadzają w związku z projektowaną inwestycją ograniczenia

w zagospodarowaniu jego działek tzn. przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, czy też przepisów z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Jednocześnie w tej części uzasadnienia kontrolowanej decyzji Wojewoda wywiódł, że konieczne jest właściwe wyważenie interesu inwestora oraz osób trzecich, czego jednak nie może, po ewentualnym uzupełnieniu postępowania dowodowego, dokonać organ drugiej instancji, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a. Z wytycznych zawartych w decyzji Wojewody wynika natomiast, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien przeprowadzić na nowo postępowanie wyjaśniające, w którym wyeliminuje wady postępowania wcześniejszego, odnieść się do całego materiału dowodowego i na nowo go ocenić, a w tym przeprowadzić dokładną analizę projektu budowlanego w zakresie jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa oraz, jeśli zajdzie taka konieczność, zobowiązać inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do usunięcia nieprawidłowości

w złożonej dokumentacji projektowej.

Przytoczone powyżej rozważania Wojewody zawarte na s. 3 uzasadnienia kontrolowanej decyzji, a także sposób sformułowania wytycznych dla organu

I instancji, wskazują, że Wojewoda uznał, że wnioskodawca posiada legitymację strony w postępowaniu objętym żądaniem jego wznowienia i tym samym potwierdził wystąpienie w niniejszej sprawie podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast rozważania zawarte na s. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazują na konieczność poczynienia w tym zakresie dalszych ustaleń, których w ocenie Wojewody nie może dokonać organ odwoławczy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a. Wojewoda zwrócił przy tym uwagę na konieczność wyważenia interesów inwestora oraz osób trzecich

z uwzględnieniem nie tylko przepisów o warunkach technicznych ale także przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, czy też przepisów z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności.

Pomimo sygnalizowanej powyżej niekonsekwencji w rozważaniach Wojewody co do posiadania przez wnioskodawcę legitymacji strony w postępowaniu objętym wnioskiem o jego wznowienie, w ocenie Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew bowiem twierdzeniom Wojewody, organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania ujętych w ramy art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do dokonania uznania za prawidłową ocenę organu I instancji co do braku posiadania przez wnioskodawcę legitymacji strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

Z mocy art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w dacie udzielenia pozwolenia na budowę - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się

w obszarze oddziaływania obiektu". Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, pod pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony

w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu,

w tym zabudowy, tego terenu". Przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, są wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Są nimi zarówno akty wykonawcze do Prawa budowlanego, jak i ustawy szczególne wraz z aktami wykonawczymi (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 24 oraz W. Piątek, Komentarz do art. 3, w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2012, s. 50).

W świetle przytoczonych powyżej przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stwierdzić należy, że legitymacja procesowa strony w postępowaniu

o pozwolenie na budowę powiązana została nie z jakimikolwiek ograniczeniami, jakie mogą powstać w zagospodarowaniu terenu w związku z powstaniem obiektu, objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, ale z takimi ograniczeniami, których źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Źródłem takich ograniczeń nie mogą być przy tym wyłącznie przepisy z zakresu prawa cywilnego

o ochronie prawa własności. Co prawda w art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego zagwarantowano właścicielom nieruchomości uprawnienie do korzystania z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jak też ochronę przed takimi działaniami właścicieli nieruchomości, które by zakłócały korzystnie

z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, to jednak w sprawie budowlanej kwestia immisji musi być uwzględniana, jeżeli podlega regulacji prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1537/17, https://cbois.nsa.gov.pl).

Takiej regulacji podlega m.in. kwestia zacieniania obiektów budowlanych, która została podniesiona przez wnioskodawcę w żądaniu wznowienia postępowania. Stosowne przepisy w tym zakresie ujęte zostały w ramy § 12, § 13 i § 60 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym przede wszystkim analizy zacieniania załączonej do projektu budowlanego, która nie została skutecznie zakwestionowana ani przez wnioskodawcę ani przez Wojewodę) wynika natomiast, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę usytuowana jest zgodnie z tymi przepisami, a realizacja planowanej inwestycji nie wpływa na możliwość wykorzystania terenu, stanowiącego własność wnioskodawcy i zabudowania go zgodnie z miejscowym planem. Trafnie przyjął przy tym organ I instancji, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z realizacją inwestycji mogły potencjalnie dotyczyć tylko i wyłącznie działki nr "[...]", gdyż działka nr "[...]" została nabyta przez wnioskodawcę już po wydaniu tej decyzji (we wrześniu 2018 r.). Skoro powstałe w związku z realizacją inwestycji zacienienie nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wnioskodawcy, to ww. przepisy rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie uzasadniają przyznania wnioskodawcy statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę tej inwestycji. Ani wnioskodawca ani Wojewoda nie podali zaś innych konkretnych przepisów, które uprawniałyby do przyjęcia odmiennego stanowiska. Za niewystarczające w tym zakresie uznać bowiem należy ogólnikowe powoływanie się przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na konieczność uwzględnienia nie tylko przepisów o warunkach technicznych ale także przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, czy też przepisów z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności.

Wobec niepotwierdzenia, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, wystąpienia w niniejszej sprawie podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., niedopuszczalne jest ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy. Wobec tego, jako naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. należy także zakwalifikować zalecenie organowi I instancji w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, przeprowadzenia na nowo postępowania wyjaśniającego, w którym organ ten miałby odnieść się do całego materiału dowodowego i na nowo go ocenić, a w tym przeprowadzić dokładną analizę projektu budowlanego w zakresie jego zgodności

z obowiązującymi przepisami prawa oraz, jeśli zajdzie taka konieczność, zobowiązać inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej. Zasadne okazały się zatem zarzuty sprzeciwu od decyzji, w których wskazano na naruszenie przez Wojewodę art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jak również art. 8 k.p.a.

Przedwczesne było zaś sformułowanie zarzutu naruszenia przez Wojewodę art. 4, art. 35 ust. 4 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż zaskarżona

w drodze sprzeciwu decyzja ma charakter procesowy i nie rozstrzyga sprawy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę co do jej istoty.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Wojewodę art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., który nie znajdował zastosowania w kontrolowanej sprawie. Zaskarżona w drodze sprzeciwu decyzja wydana została bowiem na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość: uiszczonego przez inwestora należnego wpisu od sprzeciwu (100 zł.) oraz wynagrodzenia pełnomocnika inwestora, będącego adwokatem (480 zł.) - ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.

w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).