Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 649/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1,  art. 11a,  art. 4 pkt 25
journal: Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.
article: art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: par.  135,   par.  134,  par. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 1 pkt 1 lit. j,  art. 11 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 213 poz 1342
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy Ż. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Ż. w 2013 roku I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Ż. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), Rada Gminy Ż. przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ż. w 2013 roku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda D. domagając się stwierdzenia jej nieważności z powodu istotnego naruszenia art. 11a ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1978 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził ponadto, że § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały we fragmencie "po upływie 14 od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D." podjęto z istotnym naruszeniem art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 Nr 197, poz. 1172 ze zm.), art. 11a ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Uchwała została podjęta między innymi na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Kolejnym przepisem powołanym w podstawie prawnej uchwały jest art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z jego treścią rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie natomiast z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjna sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

W myśl ust. 5 Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera także wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Natomiast zgodnie z ust. 7 projekt programu, wójt (burmistrz, prezydent miasta) później do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

Mając powyższe przepisy na względzie organ nadzoru w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi zważył, że przedmiotowy program nie był opiniowany przez dzierżawców lub zarządców obwodowych kół łowieckich, działających na obszarze gminy. Wynika to z wyjaśnień Przewodniczącego Rady Gminy Ż. zawartych w pismach z dnia 7 i 10 maja 2013 r.. Wobec czego stwierdził, że brak dopełnienia wymogu ustawowego, a więc wystąpienia o uzyskanie opinii przez dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich działających na obszarze gminy Ż. bądź ewentualnie definitywnego ustalenia, że podmioty te nie obejmują swoim zakresem działania gminy Ż., stanowi istotne naruszenie art. 11 ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt i uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały Rady Gminy Ż..

W świetle art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, a organy władzy publicznej mogą działać tylko na podstawie prawnej. Równocześnie normy prawne określają ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając jednocześnie ramy ich działania. Organy władzy publicznej mogą działać tylko w takiej formie i w taki sposób, na jakie pozwalają im przepisy prawa. Reasumując, Wojewoda podkreślił, że prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić można także konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania. O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, nie wykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu.

Abstrahując od powyższego, organ nadzoru wskazał również na inny aspekt istotnego naruszenia prawa. W kwestionowanej uchwale Rada Gminy Ż. w § 1 pkt 1 załącznika do uchwały postanowiła, że Ilekroć w uchwale jest mowa o schronisku, należy przez to rozumieć przedsiębiorcę prowadzącego na rzecz Gminy Ż. na podstawie umowy prawa cywilnego działalność w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich odławiania w tym zakresie: Zakład Leczniczy - Gabinet Weterynaryjny "[...]" S.G., mieszczący się przy ul. [...] w O.Ś..

W pierwszej kolejności Wojewoda wskazał, że art. 11a ustawy w obecnym brzmieniu obowiązuje od dnia 1 stycznia 2012 r.. Ustawodawca znowelizował treść tego artykułu na mocy ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 230, poz. 1373). Bezpośrednią przyczyną wprowadzenia zmian do ustawy o ochronie zwierząt była konieczność uregulowania kwestii praw zwierząt, zmiana podejścia do traktowania zwierząt, potrzeba ujęcia szeregu zagadnień, które istotnie wpływają na sytuację zwierząt w Polsce, uregulowania obowiązków samorządów w kwestii opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Wśród tych zagadnień ustawodawca uznał za niezwykle istotne wprowadzenie do ustawy o ochronie zwierząt definicji schroniska i tak zgodnie z art. 4 pkt 25 przez "schronisko" rozumie się miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 oraz z 2010 r. Nr 47, poz. 278, Nr 60, poz. 372 i Nr 78, poz. 513).

W konsekwencji uregulowania ustawowego pojęcia schroniska dla zwierząt za każdym razem gdy w art. 11a ust. 2 ustawy prawodawca odnosi się do schroniska, należy rozumieć je przez pryzmat art. 4 pkt 25 ustawy. W przepisie tym wskazano na odniesienie do ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. j ustawa ta określa wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt. Działalność taka jest traktowana jako działalność nadzorowana w myśl tej ustawy. Rozdział 2 w/w ustawy reguluje wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności nadzorowanej. Na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy powiatowy lekarz weterynarii prowadzi rejestr pomiotów prowadzących działalność nadzorowaną, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-l (a więc także schronisk dla zwierząt), n, p oraz w art. 4 ust. 3, na obszarze jego właściwości. Z kolei art. 10 zawiera upoważnienie ustawowe dla Ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia poszczególnych rodzajów działalności nadzorowanej. Realizując powyższą kompetencję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt.

Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru powziął wątpliwość co do możliwości wykonywania funkcji schroniska dla zwierząt przez podmiot wskazany przez Radę Gminy w programie zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy Żórawina w 2013 r.. W dniu 7 maja 2013 r. pismem Przewodniczącego Rady Gminy organ nadzoru uzyskał informację, że Powiatowy Inspektorat Weterynarii we W. negatywnie zaopiniował projekt programu. W opinii organ ten wskazał, że zakład leczniczy dla zwierząt "[...]" S.G. nie jest schroniskiem dla zwierząt w myśl przytoczonych powyżej przepisów ustaw. Fakt ten potwierdza również informacja uzyskana od Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. ("[...]" S.G. zlokalizowany jest w O.Ś. - Powiat T.), z której wynika, że podmiot ten nie został wpisany do prowadzonego rejestru i nie jest uprawnionym podmiotem do prowadzenia schroniska dla zwierząt zgodnie z opisami przytoczonych ustaw.

Jak już wspominano powyżej, mając na uwadze uzasadnienie do projektu zmiany ustawy o ochronie zwierząt, w ocenie organu nadzoru, ustawodawca w sposób celowy w ramach programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazał na schronisko dla zwierząt. Natomiast przepisy ustawowe wykluczają inną interpretację intencji ustawodawcy. Zatem w zakresie regulacji programu dotyczącej zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt prawidłowa realizacja normy kompetencyjnej wymaga, aby program zawierał postanowienia wprost odnoszące się do czynności mających na celu zapewnienie miejsca w schronisku dla zwierząt, a nie w podmiocie dowolnie wybranym przez Radę Gminy. Tymczasem w § 4 programu postanowiono, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Ż. realizują: 1. "Schronisko" (zakład leczniczy dla zwierząt "[...]" S.G.) "poprzez wyłapywanie oraz przyjmowanie zwierząt bezdomnych dostarczanych do schroniska przez Policję lub inne uprawnione podmioty oraz mieszkańców, po uprzednim uzgodnieniu z Wójtem Gminy Ż.". Rozwiązania takiego nie można uznać za realizację obowiązku zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt.

Odnośnie samego "schroniska" (zgodnie z przyjętą w Programie definicją – [...]), Wojewoda wskazał również, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie jest to podmiot uprawniony do prowadzeń schroniska dla zwierząt.

W kontekście powyższego, organ nadzoru wskazał także, że w myśl art. 11a ust. 2 pkt ustawy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Tak więc również i w tym przypadku ustawodawca uznał za istotne, aby powyższe czynności były przeprowadzane przez uprawniony i nadzorowany przez organy Inspekcji Weterynaryjnej podmiot będący schroniskiem dla zwierząt. Natomiast Rada w § 7 stanowi, że obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt w schronisku dla zwierząt realizuje: schronisko (zakład leczniczy dla zwierząt "[...]" S.G.) poprzez obligatoryjne przeprowadzanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt przyjętych do schroniska. Również i w tym przypadku Rada Gminy w sposób nieuprawniony uregulowała realizację obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt przez podmiot niebędący schroniskiem dla zwierząt, co stoi w sprzeczności z treścią art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy. W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy nie wypełniła w sposób prawidłowy upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy, który wymaga aby w programie określono działania z zakresu obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Za takie nie można uznać treści § 7 pkt 2 programu, w którym mowa jest jedynie o promowaniu przez Wójta zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt.

Wskazane powyżej naruszenia powodują, że słusznym jest twierdzenie, iż kwestionowana uchwała nie wypełnia normy kompetencyjnej w zakresie regulacji art. 11 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy.

Organ nadzoru zwrócił również uwagę, że Rada stanowiąc w § 6 o odławianiu zwierząt nie określiła charakteru wyłapywania bezdomnych zwierząt. Nie wskazała przy tym stosownie do wymogu § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. z 1998 r. Nr 116, poz. 753) czy wyłapywanie zwierząt ma charakter stały czy okresowy.

Odnośnie wymogu regulacji dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania (art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy) wskazano jedynie w sposób lakoniczny, że Wójt Gminy podejmuje interwencje w sprawie kotów wolno żyjących oraz zajmuje się zakupem i wydawaniem karmy społecznym opiekunom (karmicielom) kotów wolno żyjących, a organizacje pozarządowe będą realizować opiekę nad kotami wolno żyjącymi poprzez realizację zadań publicznych oraz podejmowanie interwencji (§ 5 Programu). Tak uregulowanych kwestii stanowiących obligatoryjne elementy programu nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie sposób uznać za wyczerpującą realizację upoważnienia ustawowego. Z wprowadzonych postanowień nie można wywnioskować jakie w istocie czynności i działania będzie realizować Gmina w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmiania. Takimi nie są bliżej nieokreślone "interwencje" i "zadania publiczne" realizowane przez Wójta i organizacje pozarządowe. Samo stwierdzenie, że dokarmiane odbywać się będzie przez zakup i wydawanie karmy w odpowiedni sposób jest w kontekście wskazanego upoważnienia ustawowego niewystarczające.

W kontekście powyższego, organ nadzoru zauważył, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie może ograniczać się jedynie do lakonicznego wskazania celu samego programu i obszarów działań podejmowanych przez Gminę Ż., program ma bowiem przede wszystkim zawierać treści dotyczące sposobu realizacji każdej z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy. Wynika to bezpośrednio z samego charakteru prawnego programu. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest to uchwała, która w swoich zapisach powinna wyznaczać pewne kierunki działania organów gminy. Program to plan, układ zamierzonych czynności, założenia, cele działania (por. Słownik języka polskiego pod red. E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002 r., s. 753). Zatem program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt to roczny plan zamierzonych czynności, bądź założeń, celów działania. Program ma charakter aktu planowania, aktu polityki gminnej, który powinien kształtować politykę gminy w zakresie opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Powierzchowne i wybiórcze uregulowanie poszczególnych części programu niweczy zatem podstawowy cel dla jakiego jest on podejmowany, a więc ustalenia pewnych kierunków i sposobu wykonywania zadania własnego gminy jakim jest zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie na terenie Gminy Ż. (art. 11 ust. 1 ustawy).

Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Organ stanowiący gminy obowiązany jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Wszystkie kwestie określone w art. 11 ust. 2 ustawy składają się na treść programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z § 119 ust. 1 w związku z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu.

Mając na uwadze całokształt powyższego wywodu, zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy Ż. podejmując kwestionowaną uchwałę w sposób istotny naruszyła przepisy art. 11a ust. 1 w związku z art. 11a ust. 2 oraz art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt w związku z § 119 ust. 1 w zw. z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w rezultacie czego uchwała podlega stwierdzeniu nieważności w całości. Wedle wskazanego § 141 do projektów uchwał i zarządzeń stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V, a więc m. in. § 119 ust. 1, który stanowi, że na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu.

W § 3 ust. 2 uchwały Rada postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D.. W przypadku programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami stwierdzenia wymaga, że ustawodawca formułując normę kompetencyjną do podjęcia tej uchwały nie wprowadził obowiązku jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym Rada nadała przedmiotowej uchwale przymiot aktu prawa miejscowego, zaliczając ją do kategorii aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące. Kwalifikacja danego aktu do systemu prawa powszechnie obowiązującego wymaga dokonania oceny jego cech materialnych i formalnych. Zgodnie bowiem z regulacją konstytucyjną akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 i 94 Konstytucji RP). Należy zatem – jak wskazał Wojewoda - przeanalizować treść uchwały i ocenić, czy jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa D., czy też nie jest aktem prawa miejscowego i obowiązkowi ogłaszania nic podlega. Wojewoda zaznaczył przy tym, że brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, który kierowany jest do podmiotów zewnętrznych wobec gminy i zawiera postanowienia o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Tymczasem, zdaniem organu nadzoru, przedmiotowy akt stanowi uchwałę programową. Wynika to już z samej delegacji ustawowej - będącej podstawą uchwalenia niniejszego programu - zawartej w art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. W myśl tego przepisu rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie ze wspomnianym art. 11 ust. 1 zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Wskazany program wydawany przez organ stanowiący gminy obejmuje ustawowo określone i wymienione wcześniej elementy.

Biorąc zatem pod uwagę powyższy zakres treściowy, Wojewoda stwierdził, że gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie zawiera regulacji normatywnych. Jest to akt o charakterze wewnętrznym, posiada cechy dokumentu programowego, zawierającego opis działań związanych z zapewnieniem opieki bezdomnym zwierzętom, wskazówek dla podmiotów realizujących program odnośnie ograniczenia liczby zwierząt bezdomnych, odnośnie opieki nad kotami wolno żyjącymi. Normy prawne zamieszczone w programach muszą mieć postać norm wyznaczających zadania (norm zadaniowych). Są to przepisy, które stanowią przełożoną na język prawa pewną politykę działania, obrazującą ogólną treść i kierunek przedsięwzięć szczegółowo niewskazanych (J. Boć, E. Samborska-Boć, Ochrona Środowiska, Wrocław 2000, s. 129). Na podstawie przyznanej kompetencji do podjęcia zaskarżonej uchwały, Rada nie została upoważniona do wprowadzenia do porządku prawnego nowych norm prawnych obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. W przypadku organów gminy, wydawane przez nie akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach. Przedmiotowa uchwała takich norm nie zawiera.

W uchwale z dnia 28 sierpnia 2013 r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi Wojewody D. na uchwałę Rada Gminy Ż. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ż. w 2013 roku Rada Gmina Ż. uwzględniła skargę. Jednocześnie mocą § 3 w/w uchwały zaskarżona uchwała straciła moc.

Ustosunkowując się do powyższej odpowiedzi, Wojewoda pismem z dnia 2 października 2013 r. oświadczył, że podtrzymuje skargę, wskazując, że pismem z dnia 24 września 2013 r. zwrócił się do Wójta Gminy Ż. z zapytaniem, czy zaskarżona uchwała po jej wejściu w życie była wykonywana. W odpowiedzi na tak postawione pytanie, działając z upoważnia Wójta Gminy Ż. - Kierownik Wydziału Geodezji, Gospodarki Nieruchomościami Rolnictwa i Ochrony Środowiska wyjaśnił, że w trakcie obowiązywania uchwały były wykonywane na terenie Gminy Ż. sterylizacje dziko żyjących kotów i miało miejsce przeprowadzanie akcji odławiania bezdomnych psów (pismo UG.GEiROL.6140.15.2013 z dnia 30 września 2013 r.). W związku z powyższym, organ nadzoru zauważył, że w oparciu o postanowienia skarżonej uchwały były podejmowane określone działania. Mogła ona zatem wywołać bezpośrednie skutki wobec podmiotów zewnętrznych. W kontekście powyższego ewentualne stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie zaskarżenia będzie wywoływało skutki ex tunc, od chwili jej podjęcia (z mocą wsteczną) eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała lub mogła wywołać zakwestionowana uchwała. Z kolei uchylenie wadliwych zapisów skarżonej uchwały przez Radę Gminy Ż. powoduje, że przestają one obowiązywać dopiero z chwilą wejścia w życie uchwały uwzględniającej skargę. Tak więc samo uchylenie będzie wywoływało skutki ex nunc, w konsekwencji czego nie zostaną usunięte wszystkie skutki prawne, które skarżona uchwała wywołała lub mogła wywołać w okresie jej obowiązywania. Tymczasem, z uwagi na fakt stosowania zapisów zaskarżonej uchwały przy podejmowaniu określonych czynności istotnym jest aby wszystkie skutki prawne zostały wyeliminowane ex tunc, tj. od chwili podjęcia skarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa jednak rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Gminy Ż. z dnia [...] r. Nr [...], podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.) w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ż. w 2013 roku.

W pierwszej kolejności Sąd podziela zarzut skargi co do naruszenia przez § 3 zaskarżonej uchwały art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 19, poz. 1172 ze zm.) w związku z art. 11a ust. 2 w/w ustawy o ochronie zwierząt.

Sąd stanął bowiem na stanowisku, że uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów, nie zawiera natomiast norm abstrakcyjnych, generalnych, adresowanych do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną organów gminy.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 w/w ustawy o ochronie zwierząt rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (tj. zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje (ust. 2 art. 11a):

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3 art. 11a). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5 art. 11a).

W ocenie Sądu, uchwała podjęta przez radę gminy na podstawie powołanego wyżej art. 11a ustawy o ochronie zwierząt i wypełniająca ustawowe upoważnienie nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g., albowiem o zakwalifikowaniu aktu jednostki samorządu terytorialnego jako aktu prawa miejscowego decyduje objęcie nim spraw publicznych o znaczeniu lokalnym oraz zawarcie norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012, sygn. akt I OSK 1865/11, publ. Lex nr 1120628, z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1172/10). Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych, okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Powszechne obowiązywanie oznacza prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów prawa i obywateli, organów państwowych, osób prawnych i organizacji społecznych. W rezultacie cechą odróżniającą akt normatywny generalny od aktu indywidualnego jest to, że akt administracyjny indywidualny reguluje prawne stosunki między organem, a daną jednostką (adresatem aktu) w indywidualnym przypadku, zaś akt normatywny generalny ustala normę prawną mającą regulować pewnej kategorii stosunek społeczny, mogący powstać między organem, a każdą nieznaną z góry jednostką. Wskazuje się jednocześnie, że konkretny akt normodawczy nie musi być zaadresowany do wszystkich rodzajów adresatów, do wszystkich osób zamieszkałych lub przebywających na określonym terytorium. Kwalifikacja danego aktu prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Ponadto podkreśla się również, że akty prawne stanowione na szczeblu lokalnym jako akty normatywne powszechnie obowiązujące nie mogą odnosić się do konkretnej, jednostkowej, niepowtarzalnej sytuacji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2002 r. (sygn. akt I SA 2160/01, publ. Lex nr 81765) "kwalifikacja danego aktu prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako prawa miejscowego". Stanowisko co do reguł kwalifikowania uchwał organów jednostek samorządu do aktów prawa miejscowego zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki: NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, publ. Lex nr 533194; NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, publ. Lex nr 384291; WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, publ. Lex nr 475567).

W ocenie Sądu uchwała Rady Gminy z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ż. w 2013 roku powyżej określonych cech nie posiada. Nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach podmiotów, tworzących wspólnotę samorządową, nie jest skierowana do mieszkańców gminy, lecz jest aktem prawnym konkretyzującym zadania i sposoby ich realizacji przez gminę, zmierzającym do osiągnięcia celów ustawowych.

Zgodnie z treścią art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się:

1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;

2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy;

3) statuty związków między gminnych oraz statuty związków powiatów;

4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;

5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy;

6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: a) między jednostkami samorządu terytorialnego, b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej;

7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa;

8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy;

8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego;

9) statut urzędu wojewódzkiego;

10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.

Ponieważ zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, o jakim mowa w przywołanym powyżej art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ani też nie można jej zaliczyć do innych aktów prawnych wymienionych w art. 13 w/w ustawy, nie podlega ona publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Za słuszny Sąd uznał także zarzut naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 11a ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1978 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta oznacza, że organ, w tym także stanowiący gminy, wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. W myśl zaś art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W przywołanym wyżej art. 11a ust. 1 i ust. 2 tej ustawy określona została forma i zakres regulacji, która o przyjęciu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4 art. 11a). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11 a ust. 5). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania (ust. 7 art. 11a):

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 8 art. 11a).

W niniejszej sprawie projekt Programu nie był opiniowany przez dzierżawców lub zarządców obwodowych kół łowieckich, działających na obszarze gminy. Wynika to z wyjaśnień Przewodniczącego Rady Gminy Ż. zawartych w pismach z dnia 7 i 10 maja 2013 r.. Niedopełnienie wymogu ustawowego, o jakim mowa w art. 11a ust. 7 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt, bądź ewentualnie definitywnego ustalenia, że podmioty te nie obejmują swoim zakresem działania gminy Ż., stanowi istotne naruszenie w/w przepisu, co prowadzić musi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Jako słuszny należało również uznać zarzut naruszenia prawa poprzez zamieszczenie w § 1 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały definicji "schroniska". Rada postanowiła w nim, że "Ilekroć w uchwale jest mowa o schronisku, należy przez to rozumieć przedsiębiorcę prowadzącego na rzecz Gminy Ż. na podstawie umowy prawa cywilnego działalność w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich odławiania w tym zakresie: Zakład Leczniczy - Gabinet Weterynaryjny "[...]" S.G., mieszczący się ul. [...] w O.Ś..".

Przypomnieć w tym miejscu wypada, że wszystkie akty wewnętrznie obowiązujące, a więc zarówno objęte, jak i te nieobjęte art. 93 Konstytucji RP, muszą być wydane na podstawie i w granicach prawa, gdyż do wszystkich tych aktów odnosi się zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji RP (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarz, Oficyna, 2009). Podejmując zatem akty niższej rangi niż ustawa, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym (w tym również w akcie wewnętrznie obowiązującym), jest wyznaczany przez przepis upoważniający. Przyjąć należy, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa, w tym wypadku art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt i § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Zgodnie z art. 4 pkt 25 przez "schronisko dla zwierząt" rozumie się miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 oraz z 2010 r. Nr 47, poz. 278, Nr 60, poz. 372 i Nr 78, poz. 513).

Zgodnie z § 135 powyższego rozporządzenia w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2. Ponadto należy mieć na względzie § 149 rozporządzenia, który stanowi, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że organ stanowiący gminy zamieszczając powyższe objaśnienie nie legitymował się ustawowym upoważnieniem do podjęcia powyższego zapisu. Ustawa o ochronie zwierząt w art. 4 zawiera definicje legalne określające znaczenie poszczególnych pojęć zawartych w ustawie.

Ponadto, zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. j ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt ustawa ta określa wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt. Działalność taka jest traktowana jako działalność nadzorowana w myśl tej ustawy. Rozdział 2 powołanej wyżej ustawy reguluje wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności nadzorowanej. Na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy powiatowy lekarz weterynarii prowadzi rejestr pomiotów prowadzących działalność nadzorowaną, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-l, n, p oraz w art. 4 ust. 3, na obszarze jego właściwości. Z kolei art. 10 zawiera upoważnienie ustawowe dla Ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia poszczególnych rodzajów działalności nadzorowanej. Realizując powyższą kompetencję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. Nr 158, poz. 1657).

Jak ustalił Wojewoda, zakład leczniczy dla zwierząt "[...]" S.G. nie jest schroniskiem dla zwierząt w myśl przytoczonych powyżej przepisów ustaw. Jak wynika z opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii we W. z dnia 5 lutego 2013 r. Zakład Leczniczy – Gabinet Weterynaryjny "[...]" S.G. nie został wpisany do prowadzonego rejestru i nie jest uprawnionym podmiotem do prowadzenia schroniska dla zwierząt zgodnie z przepisami przytoczonych ustaw.

Ponadto, art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na gminę obowiązek zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Zaskarżona uchwała, jak słusznie zauważył to Wojewoda, tego obowiązku nie wypełnia. W § 4 pkt 1 Programu postanowiono, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Ż. realizują m.in.: Schronisko - poprzez wyłapywanie oraz przyjmowanie zwierząt bezdomnych dostarczanych do schroniska przez Policję lub inne uprawnione podmioty oraz mieszkańców, po uprzednim uzgodnieniu z Wójtem Gminy Ż..

Słusznie również Wojewoda podniósł, że Rada Gminy nie wypełniła w sposób prawidłowy upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym w programie należy określić działania z zakresu obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Rada w § 7 postanowiła bowiem, że obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt w schronisku dla zwierząt realizują: 1) Schronisko poprzez obligatoryjne przeprowadzanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt przyjętych do Schroniska, z wyjątkiem zwierząt u których istnieją przeciwskazania do wykonania tych zabiegów, z uwagi na stan zdrowia i/lub wiek. 2) Wójt Gminy poprzez prowadzenie akcji zachęcającej właścicieli psów w i kotów do wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji.

Uwzględniając powyższe zapisy zaskarżonej uchwały, należało stwierdzić, że również i w tym przypadku ustawodawca uznał za istotne, aby powyższe czynności były przeprowadzane przez uprawniony i nadzorowany przez organy Inspekcji Weterynaryjnej podmiot będący schroniskiem dla zwierząt. Natomiast Rada Gminy również w sposób nieuprawniony uregulowała realizację obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt przez podmiot niebędący schroniskiem dla zwierząt. Ponadto z § 7 pkt 2 Programu wynika, że działania Wójta ograniczają się jedynie do akcji zachęcających do wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt.

Sąd podziela również stanowisko Wojewody, że Rada stanowiąc w § 6 o odławianiu zwierząt nie określiła charakteru wyłapywania bezdomnych zwierząt. Nie wskazała przy tym stosownie do wymogu § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. z 1998 r. Nr 116, poz. 753) czy wyłapywanie zwierząt ma charakter stały czy okresowy. Poza wskazaniem w § 6 podmiotu realizującego odławianie bezdomnych zwierząt - projektowany program nie zawiera konkretnych postanowień w przedmiocie odławiania bezdomnych zwierząt. Tym samym należało stwierdzić, że opiniowany Program nie wypełnia dyspozycji art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt.

Również odnośnie ustaleń w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania (art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy) zaskarżona uchwała nie wyczerpuje realizacji upoważnienia ustawowego. Program wskazuje w § 5 jedynie, że sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, realizują: 1) Wójt Gminy poprzez: a) zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom (karmicielom) kotów wolno żyjących, b) podejmowanie interwencji w sprawie kotów wolno żyjących przy udziale organizacji pozarządowych lub/i przedstawicieli Urzędu, c) podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących, 2) organizacje pozarządowe poprzez realizację zadań publicznych obejmujących opiekę nad kotami wolno żyjącymi oraz podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących.

Z tak ogólnych sformułowanych zapisów nie sposób wyprowadzić konkretnych czynności i działania, które będzie podejmować Gmina w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmiania.

Słusznie wskazał Wojewoda, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie może ograniczać się jedynie do lakonicznego wskazania celu samego programu i obszarów działań podejmowanych przez Gminę Ż., program ma bowiem przede wszystkim zawierać treści dotyczące sposobu realizacji każdej z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Organ stanowiący gminy obowiązany jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Wszystkie kwestie określone w art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt składają się na treść programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Należy również zauważyć, że w powołanym wyżej dokumencie Powiatowy Inspektorat Weterynarii we W. negatywnie zaopiniował projekt Programu z powodu nieuregulowania w nim wszystkich wymaganych ustawą o ochronie zwierząt zagadnień.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. Klauzula zawarta w punkcie II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a.. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 p.p.s.a..