Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1456/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 3 ust 3 pkt 9
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity
article: art 3 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art 61 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 1455 par 1 pkt 1 lit a, b, c, art 174 pkt 1 i 2, art 183 par 1 i 2, art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia. NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1726/09 w sprawie ze skarg T. Z. i B. P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1726/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi T. Z. i B. P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...] udzielono Gdańskim Zakładom Nawozów Fosforowych "Fosfory" sp. z o.o z siedzibą w Gdańsku (zwaną dalej GZNF "Fosfory) zezwolenia na prowadzenie w/w działalności, ustalając następujące rodzaje odpadów i ich ilości przewidziane do wykorzystania:

- fosfogipsu (kod 06 09 80) w ilości 250 000 Mg,

- ustabilizowanych osadów ściekowych (kod 19 08 05) pochodzących z oczyszczalni

"Wschód" w Gdańsku - w ilości 17 080 Mg (24 400 m3 osadu).

Udzielając zezwolenia organ I instancji określił miejsca i dopuszczalne metody odzysku w/w odpadów. Nadto w pkt 1.2. 2 zobowiązał stronę do:

1. prowadzenia odzysku na warunkach określonych w dokumentacji (...),

2. prowadzenia prac związanych z przemieszczaniem, układaniem i zagęszczaniem, mas fosfogipsu zgodnie z normą PN - B- 06050 "Geotechnika. Roboty ziemne. Wymagania ogólne",

3. realizacji prac związanych z wykonaniem przypory przy zastosowaniu "metody obserwacyjnej", zgodnie z zaleceniami normy EN 1997-1 "Projektowanie geotechniczne",

4. przedkładanie w określonych terminach sprawozdań z realizacji i postępu prac,

5. zapewnienia stałego nadzoru geotechnicznego w zakresie odzysku fosfogipsów.

W pkt 2.2.2 zezwolenia w zakresie dotyczącym wykorzystywania wyłącznie ustabilizowanych osadów ściekowych, które mogą pochodzić wyłącznie z oczyszczalni "Wschód" i które muszą spełniać wymagania dla osadów ściekowych wykorzystywanych do budowy zamkniętego składowiska odpadów, strona została zobowiązana do:

1. prowadzenia odzysku na warunkach określonych w dokumentacji (...),

2. prowadzenia odzysku osadów polegającego na wykorzystaniu ich do neutralizacji

3. odczynu odcieków wyłącznie w granicach ustanowionego w tym celu sektora na wierzchowinie hałdy, o powierzchni 2,44 ha, po uprzedniej eliminacji szczelin, o ukształtowaniu spadku ku środkowi sektora o kącie nachylenia 0,5 - 1 stopnia i zniwelowaniu terenu w celu uniemożliwienia spływu wód deszczowych i odcieków ku wnętrzu sektora,

3. wykluczenia magazynowania osadów,

4. oraz przestrzegania innych wymogów określonych w tiret 5 - 9 tego punktu, związanych z prawidłowym funkcjonowaniem maszyn, urządzeń oraz środków transportu, w tym odstąpienia od przewozu osadów, w przypadku wystąpienia opadów atmosferycznych, oraz dodatkowych wymogów określonych w pkt II zezwolenia.

Marszałek Województwa Pomorskiego udzielił przedmiotowego zezwolenia, na okres do 31 grudnia 2008 r., nadając jednocześnie tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji stwierdził, iż warunki tej decyzji zostały ustalone na podstawie wyżej wymienionych dokumentacji i uzyskały pozytywne opinie, które stanowiły także podstawę do wydania decyzji przez Marszałka Województwa Pomorskiego z [...] lutego 2008 r. znak [...].

Odnosząc się do składowiska odpadów fosfogipsów w Wiślince organ I instancji, określił jego status, jako obiektu wymienionego w treści się w § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Zarządzający tym obiektem zaprzestał przyjmowania odpadów do składowania z dniem 1 maja 2007 r. Nadto składowisko to zostało zamknięte decyzją, w której docelowy termin zamknięcia obiektu został określony na dzień 31 grudnia 2009 r. Jednocześnie w sprawie nie znajdują, w ocenie Marszałka, zastosowania przepisy dotyczące prowadzenia odzysku poza instalacjami. Nadto ze względu na fakt, iż wykorzystanie odpadów nie będzie powiązane z eksploatacją instalacji (składowaniem odpadów), prowadzenie tego procesu nie wymaga ujęcia w pozwoleniu zintegrowanym. Marszałek ustalił, iż celem tego odzysku jest stworzenie dodatkowych zabezpieczeń służących zwiększeniu poziomu bezpieczeństwa technicznego hałdy i poziomu ochrony środowiska w fazie poeksploatacyjnej, w tym także rozwiązaniu problemów, które zostały zidentyfikowane w końcowej fazie eksploatacji obiektu.

Po rozpoznaniu odwołań B. P. i T. Z., Minister Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] lutego 2008 r. Minister podniósł, iż dokumentacja - "Techniczny sposób zamknięcia składowiska fosfogipsu w Wiślince’’ (tom I Rekultywacja techniczna i tom II Rekultywacja biologiczna) stanowiła podstawę do wydania przez Marszałka Województwa Pomorskiego decyzji z [...] lutego 2008r. znak [...] w sprawie zamknięcia składowiska odpadów fosfogipsów w Wiślince i zaskarżonej decyzji w przedmiocie prowadzenia działalności w zakresie odzysku odpadów na terenie tego składowiska. Dokumentacja ta w sposób spójny i logiczny łączy oba przeprowadzone przez organ I instancji postępowania. Przyjmując powyższe założenia za prawidłowe, organ odwoławczy stwierdził, iż istnieje pełna konsekwencja w tych orzeczeniach. Decyzja o zamknięciu składowiska określa termin zakończenia prac, polegających na wykonaniu przypory i całkowitego zamknięcia wąwozu na tym obiekcie, który został oznaczony na dzień 31 grudnia 2009 r. Prace te, co wynika również z dokumentacji, prowadzone będą z zastosowaniem do ich wykonania, odpadów fosfogipsu - w warstwie technicznej (wykonanie przypory i całkowite zamknięcie wąwozu) i komunalnych osadów ściekowych - w warstwie biologicznej. Jednocześnie decyzja I instancji ustala termin wykonania prac związanych z wykonaniem przypory do 31 grudnia 2008 r. Różnica (1 rok) w terminach realizacji prac przebiegających na składowisku odpadów w związku z jego zamykaniem, wynika zatem zarówno z zakresu wniosku GZNF "Fosfory" o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, jak też etapowego podejścia do zagadnienia - procesu zamykania hałdy fosfogipsów. Zdaniem organu odwoławczego takie podejście należy uznać za słuszne i przezorne. Jak wynika z załączonej dokumentacji ocena skuteczności wykonania przypory od strony Martwej Wisły przy wykorzystaniu odpadów fosfogipsów, która następuje w roku 2008 pod nadzorem autorskim oparta jest na empirycznych obserwacjach. Wyniki tych obserwacji, w tym monitoring i związana z nim sprawozdawczość, umożliwią podejmowanie dalszych działań zmierzających do bezpiecznego zamykania obiektu i jego docelowej rekultywacji. Odnosząc się do zarzutów T. Z., Minister wyjaśnił, iż rodzaj odpadu - fosfogipsu, został przez GZNF "Fosfory" prawidłowo sklasyfikowany pod kodem 06 09 80. Odpad ten zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), został enumeratywnie nazwany "fosfogipsy" i jest zaliczony do odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Brak jest zatem podstaw do innego klasyfikowania tego odpadu, w tym w szczególności uznania, że stanowi on odpad niebezpieczny sklasyfikowany pod kodem 06 09 03 (poreakcyjne odpady związków wapnia zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi). Nadto hałda fosfogipsów, na której deponowano odpady fosfogipsu była przedmiotem badań, które absolutnie nie potwierdzają zarzutów odwołującego się, w tym zarzutów dotyczących zawartości w tym odpadzie substancji niebezpiecznych lub substancji promieniotwórczych. Kwestia kwalifikacji tego odpadu została w sposób szczegółowy opisana w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił w całości słuszność i prawidłowość zakwalifikowania fosfogipsu pod kodem 06 09 80 jako odpadu innego niż niebezpieczny i obojętny. Minister nie podzielił poglądu strony, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisów art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz. U. Nr 39, poz. 251 z 2007 r. ze zm., zwana dalej ustawą o odpadach), a także przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Podstawą do wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów stanowi bowiem treść art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Nadto odzysk ten zachodzi w instalacji - na terenie składowiska odpadów (a więc w instalacji), które znajduje się w fazie procesu zamykania. Zamykanie składowiska odpadów fosfogipsu w Wiślince następuje w trybie 33 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.). Organ odwoławczy podniósł nadto, iż zamykanie składowiska odpadów w trybie tego przepisu jest sytuacją szczególną, która występuje w przypadku takiego składowiska odpadów, które pomimo zastosowanej próby dostosowania się do wymogów ochrony środowiska, dostosowania tego nie osiągnęło. Niezasadnym jest także twierdzenie, w ocenie Ministra, iż Zakłady nie posiadają pozwolenia zintegrowanego dla instalacji eksploatowanych na terenie należącym do GZNF "Fosfory" w Gdańsku przy ul. Kujawskiej 2. Zezwolenie takie zostało Zakładom udzielone decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2007 r., która wskutek wniesionego odwołania, została zreformowana ostateczną decyzją Ministra Środowiska o znaku: [...]. Natomiast pozwolenie to nie obejmuje instalacji - składowiska odpadów. W sprawie nie doszło również do naruszenia treści art. 28 ust. 8 ustawy o odpadach. W sprawie nie mamy do czynienia z eksploatacją instalacji na prowadzenie, której wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego lecz z instalacją, która znajduje się w procesie zamykania, tj. z takim składowiskiem odpadów, które zaprzestało przyjmowania odpadów do składowania z dniem 30 kwietnia 2007 r. Użycie odpadów fosfogipsów do wykonania prac związanych z zamknięciem obiektu wymaga uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. Zarzut dotyczący zastosowania komunalnych osadów ściekowych do działań związanych z rekultywacją tej hałdy należy również uznać, w opinii Ministra, za chybiony. Komunalne osady ściekowe mogą być wykorzystywane jako materiał służący rekultywacji zarówno na zboczach i koronie obiektów jeszcze eksploatowanych, zamykanych jak i zamkniętych. W przypadku obiektów eksploatowanych lub będących w procesie zamykania, odzysk komunalnych osadów ściekowych następuje zgodnie z art. 26 ustawy o odpadach, a dla obiektów już zamkniętych ich wykorzystanie reguluje przywołane powyżej rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Hałda fosfogipsów została już, przy wykorzystaniu komunalnych osadów ściekowych, po części zrekultywowana w trakcie jej eksploatacji. Użycie tych odpadów spowodowało możliwość przeprowadzenia nasadzeń, co z kolei doprowadziło do naturalnego występowania nie tylko innych roślin, lecz również i zwierząt. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia w tym postępowaniu wyników badań i kontroli opisanych w decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2007r., Minister wskazał, iż decyzja nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, albowiem decyzją z dnia [...] maja 2007r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się B. P. oraz T. Z. i wywiedli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

B. P. podniósł, iż przedmiotowe składowisko służy składowaniu odpadu produkcyjnego - fosfogipsu, z tego odpadu ma być prowadzony rzekomy odzysk polegający na usypywaniu fosfogipsu wzdłuż boku istniejącej hałdy tak by powstała "droga" prowadząca na górną powierzchnię hałdy. Działania takie nie mogą być uznane, w ocenie skarżącego, za odzysk odpadów, albowiem w istocie dalej są składowane (a nie odzyskiwane). Tym samym wydana decyzja służy wyłącznie ominięciu prawa i dalszemu składowaniu nowopowstających odpadów pod pozorem rzekomego odzysku. Analogiczna sytuacja dotyczy osadów ściekowych. Pod pozorem rekultywacji hałdy fosfogipsu składuje się na niej jeszcze inny odpad -osady z oczyszczalni ścieków.

T. Z. w swojej skardze również podniósł, iż Minister nie rozważył w sposób należyty, iż decyzja organu I instancji jest w istocie zgodą na dalsze składowanie fosfogipsów, a nie na ich odzysk. Nadto - wbrew temu co twierdzi organ - GZNF Fosfory sp. z.o.o. nie posiada pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji kwasu fosforowego. Skarżący wskazał także, że Minister wadliwie odczytał zawarty w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie dowodu z decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Skarżący wiedział, iż decyzja ta została uchylona, jednakże żądał aby przeprowadzić dowód z opisanych w tejże decyzji protokołów kontroli, wyników badań, ocen proponowanych działań naprawczych. Organ odwoławczy nie rozważył nadto, zarzutu skarżącego dotyczącego tezy, iż odpady z oczyszczalni ścieków mogą być wykorzystane dopiero na zamkniętym składowisku. Decyzja o zamknięciu składowiska nie jest prawomocna, a nawet gdyby była to termin zamknięcia określono w niej na grudzień 2009 r. (skarga z dnia 13 stycznia 2009 r.). W ocenie skarżącego, organ nie rozważył również zarzutu, że wykorzystanie odpadów z oczyszczalni ścieków w ramach odzysku ma oparcie prawne dla sporządzenia okrywy rekultywacyjnej, a wykorzystanie tych odpadów dla neutralizacji odczynu ph odcieków z hałdy nie znajduje uzasadnienia prawnego w ramach regulacji dotyczącej odzysku, a także zarzutu wkroczenia przez organ I instancji w kompetencję władzy budowlanej.

W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2010 r. skarżący T. Z. podtrzymał zarzuty podniesione w skardze, wskazując, iż odpowiedź organu na jego skargę nie podejmuje nawet próby merytorycznego zmierzenia się z jego argumentami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r. oddalił skargi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skargi podległy oddaleniu albowiem zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego. Sąd pierwszej instancji uznał za nieuzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 3 ust. 3 pkt 9 i art. 3 ust. 3 ustawy o odpadach Sąd wskazał, że przepis art. 3 ust, 3 pkt 9 definiuje pojęcie odzysku, stwierdzając, iż przez odzysk rozumie się wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy. Sąd stwierdził, że w załączniku tym jako proces odzysku R 14 określono "inne działanie polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w znacznej części." Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia [...] lutego 2008r., oparta o treść art. 26 ust.2, ust. 3 pkt 1 i ust. 5 ustawy o odpadach szczegółowo określiła dopuszczalne metody odzysku, zezwalając na wykorzystanie do wykonania, na terenie składowiska fosfogipsów w Wiślince, od strony Martwej Wisły, przypory wzmacniającej stateczność geotechniczną istniejącej hałdy fosfogipsów oraz stanowiącej element planowanego nowego układu komunikacyjnego w obrębie składowiska. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że rozwiązanie takie uzyskało pozytywne opinie: prof. dr hab. Z. M., prof. zw. dr hab. P. K. i dr inż. P. J. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wykorzystywanie świeżych fosfogipsów nie jest ich składowaniem wbrew twierdzeniu skarżącego, ale odzyskiem w celu jego wykorzystania dla celów opisanych powyżej. W tym samym celu użyte zostały komunalne odpady ścieków, to jest służyły rekultywacji na zboczach i koronie obiektów. W ocenie Sądu odpady zostały wykorzystane zgodnie z art. 26 ustawy o odpadach. Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2001 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. 49, poz. 356) jak wynika wprost z jego brzmienia odnosi się do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie odzysk odpadów następował w ramach istniejącej instalacji, to jest składowiska odpadów fosfogipsów, którego termin zamknięcia ustalono na dzień 31 grudnia 2009r, wobec tego przepisy te nie miały w sprawie zastosowania, a zatem ich treść nie mogła zostać przez organ naruszona. W odniesieniu do zarzutu skarżącego T. Z., iż organ wkroczył w kompetencje władzy budowlanej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zarzut ten całkowicie pozbawiony jest zasadności, bowiem hałda fosfogipsów nie jest obiektem budowlanym, co zostało stwierdzone również w decyzji z dnia [...] czerwca 2007r. PINB w Pruszczu Gdańskim. Sąd uznał zarzut, iż fosfogipsy są odpadami niebezpiecznymi za niezasadny, wskazując, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. 112, poz. 1206) fosfogipsy sklasyfikowane zostały pod kodem 06 09 80 i zaliczone do odpadów innych niż niebezpieczne lub obojętne. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skoro prawodawca wprost sklasyfikował je pod numerem 06 09 80 to nie jest możliwym twierdzenie, że są to odpady niebezpieczne o kodzie 06 09 03*. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik B. P. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono naruszenie prawa procesowego i materialnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- naruszenie przepisów postępowaniach art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie prawa materialnego polegające na wadliwej wykładni przepisu art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy o odpadach w zw. z treścią załącznika nr 5 do ustawy o odpadach polegające na przyjęciu, iż formowanie z odpadów bryły składowiska jest odzyskiem odpadów;

- naruszenie prawa materialnego art. 3 pkt. 1 w zw. z art. 3 pkt. 3 ustawy prawo budowlane poprzez uznanie, iż składowisko fosfogipsów nie jest obiektem budowlanym w sytuacji gdy prawo budowlane jako jeden z rodzajów budowli wprost wymienia składowiska odpadów w wyniku czego doszło do naruszenia art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych polegającego na zaniechaniu kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem jej zgodności z przepisami prawa budowlanego;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji mimo, iż zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego;

- naruszenie w postępowaniach art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji mimo, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a.

- naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na pominięciu ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia wodnoprawnego przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż działania na jakie Marszałek Województwa udzielił zezwolenia Gdańskim Zakładom Nawozów Fosforowych "Fosfory" spółce z o.o. są odzyskiem odpadów uznając, że wynikające z decyzji działania dotyczące odpadów mieszczą się definicji "inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w znacznej części". Zdaniem pełnomocnika skarżącego Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, iż ten rzekomy odzysk w istocie sprowadza się do układania w określony sposób odpadu na składowisku przeznaczonym do składowania tego rodzaju odpadu. Rzekomy odzysk fosfogipsu ma bowiem polegać na takim formowaniu bryły składowiska by jej ukształtowanie prowadziło do zmiany układu komunikacyjnego w obrębie tego składowiska. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że jeżeli - usypywanie z odpadu na składowisku, określonej zaplanowanej bryły ma być odzyskiem - to tym samym za odzysk odpadów należałoby uznać każdy przypadek planowego składowania odpadów na składowisku. Zdaniem pełnomocnika skarżącego usypanie z odpadów określonej formy pozwalającej np. na wjazd ciężkiego sprzętu na składowisko nie może być uznane za "inne działanie polegające na wykorzystaniu odpadów" lecz jedynie jako ich składowanie. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż kolejnym naruszeniem przepisów prawa materialnego jest przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż składowisko odpadów nie jest obiektem budowlanym. Taki wniosek Sądu stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Do obiektów budowlanych zalicza się zgodnie z art. 3 pkt 1 prawa budowlanego budowle, zaś zgodnie z art. 3 ust. 3 prawa budowlanego jednym z rodzajów budowli są składowiska odpadów. W wyniku błędnego stwierdzenia, iż składowisko nie jest obiektem budowlanym sąd uchylił się od rozpoznania zarzutu dotyczącego naruszenia prawa budowlanego przez zaskarżoną decyzję. Nadto pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że Sąd całkowicie pominął prawne konsekwencje wskazanej przez skarżącego ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego udzielonego na składowanie odpadów na przedmiotowym składowisku. Wskazał, że decyzja z 1983r., której nieważność stwierdzono uchylała m.in. wcześniej wydaną decyzję - pozwolenie wodnoprawne, które ustalało maksymalną wysokość składowiska na 18 metrów. Tym samym wobec stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia [...] czerwca 1983 r. pozostaje w mocy wcześniejsza decyzja określająca wysokość hałdy. Wynikający z zaskarżonej decyzji sposób użycia fosfogipsów jest sprzeczny z tą ostateczną decyzją i tym samym zaskarżona decyzja narusza art. 16 § 1 k.p.a. Nadto decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej dołączona przez skarżącego do pisma z dnia 21 grudnia 2009r. jest nową okolicznością dającą na mocy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a (prawdopodobnie podstawę wznowieniową). Nieważność pozwolenia wodnoprawnego udzielonego na składowanie odpadów jest bowiem okolicznością istniejącą w momencie wydania zaskarżonej decyzji i nie znaną organowi wydającemu zaskarżoną decyzję. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Nadto z treści uzasadnienia Sądu wynika, iż mimo przedłożenia przez skarżącego pisma z dnia 21 grudnia 2009 wraz z kopią decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej dokumenty te nie były podstawą wydanego przez Sąd orzeczenia. Tym samym naruszono również art. 133 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę zgodnie z zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna rozpoznawana w tych granicach nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są nietrafne.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako p.u.s.a.), wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Sąd ten ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Stwierdzić należy, że określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana zgodnie z art. 1 p.u.s.a.

W pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a. i art. 16 k.p.a. Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. została wydana z naruszeniem powołanych norm proceduralnych prawa. Należy bowiem w tym zakresie podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego i procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy orzekające w niniejszej sprawie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowanie wyjaśniające, w sposób wyczerpujący zbierając i rozpatrując materiał dowodowy, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji. Odmienna ocena skarżącego w sprawie nie oznacza, iż Sąd naruszył przepisy postępowania. Zgodnie z treścią objętego zarzutem art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowane nimi stosunki administracyjno-prawne. Treść art.145 §1 pkt 1 lit. c obejmuje zatem takie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa procesowego, to wynik sprawy byłby odmienny. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Argument podnoszony przez skarżącego dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji o wysokości hałdy pozostaje bez związku z przedmiotowym postępowaniem, gdyż tu już hałda jest zamknięta, a następuje wyłącznie jej przeformowywanie w celu stworzenia dodatkowych zabezpieczeń służących zwiększeniu bezpieczeństwa technicznego hałdy podczas prowadzonych prac na zamkniętym dla składowania obiekcie. Dodatkowo podkreślić należy, że zarządzający obiektem zaprzestał przyjmowania odpadów do składowania z dniem 30 kwietnia 2007 r. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie uchybiając dyspozycji art.145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. nie dopatrzył się naruszenia powołanego w skardze kasacyjnej przepisu kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów okoliczność podnoszona przez skarżącego, iż decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2009 r. stanowi podstawę do wznowienia postępowania, nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy o odpadach poprzez odzysk odpadów rozumie się wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi i środowiska polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy. W załączniku tym określono proces odzysku jako inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części (R14). W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż wykorzystanie świeżych fosfogipsów dla celów określonych w zaskarżonej decyzji jakimi są wykonanie przypory wzmacniającej stateczność geotechniczną istniejącej hałdy oraz nowego układu komunikacyjnego w obrębie składowiska, stanowi ich odzysk.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), stwierdzić należy, iż jest on całkowicie bezzasadny bowiem hałda nie jest obiektem budowlanym, a przede wszystkim przedmiotem kontrolowanego postępowania nie jest budowa hałdy a poza tym wskazane przepisy dotyczą składowiska odpadów, pojęcia dużo szerszego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kwestia ta była przedmiotem oceny decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszczu Gdańskim z dnia [...] czerwca 2007 r.

Wobec niezasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.