Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 524/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11 , art. 152
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [....] na postanowienie Wojewody [....] z dnia 28 stycznia 2011 r., nr [....] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [....] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

*Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] Starosta N. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału we wznowionym na wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty N. Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla "A. Spółka jawna C.Z. , M.D. w N. pozwolenia na budowę Kompleksu Rekreacyjno-Sportowego "[...] " w P.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...], Wojewoda uchylił powołane wyżej postanowienie Starosty i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem krytycznej oceny zaskarżonego postanowienia było nie rozpatrzenie przez Starostę w całości żądania wnoszącego, ograniczając rozstrzygniecie do kwestii dotyczącej udziału Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu, pozostawiając bez rozpatrzenia zawarte w powołanym wniosku żądanie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę będącej przedmiotem wznowionego postępowania.

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta N. postanowieniem z dnia [...] listopada 2000 r. znak: [...], w oparciu o art. 31 § 2 i art. 152 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. do udziału we wznowionym na wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty N. Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla A. Sp. jawna C.C. , M.D. . w N. pozwolenia na budowę Kompleksu Rekreacyjno-Sportowego "[...]" w P. Nadto w tym samym postanowieniu Starosta odmówił wstrzymania wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla A. Sp. jawna pozwolenia na budowę Kompleksu Rekreacyjno-Sportowego "[...]" w P

Zażalenie od powyższego orzeczenia w ustawowym terminie wniosło Stowarzyszenie [...] w B. , zarzucając brak respektowania przepisów prawa Unii Europejskiej oraz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] (sprostowanym postanowieniem Wojewody z dnia [...] marca 2011 r. znak:[...] Wojewoda na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 31 § 2, art. 144 i art. 152 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty N. z dnia [...] listopada 2010 r.

W uzasadnieniu podano, że z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Starosta podtrzymał w nim w pełni swoje stanowisko wyrażone w kwestii związanej z żądaniem dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty N. Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla A. S.J. C.C. , M.D. w N. pozwolenia na budowę Kompleksu Rekreacyjno-Sportowego "[...] w P. , wznowionym na wniosek Prokuratora.

Wskazano, że stanowisko to było przedmiotem oceny ze strony organu odwoławczego w postępowaniu związanym z podjęciem przez Wojewodę postanowienia z dnia [...] listopada 2010 r. Kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 K.p.a. wskazano w uzasadnieniu postanowienia wyłącznie na pominięcie rozpatrzenia w I instancji żądania natychmiastowego wstrzymania z urzędu wykonania decyzji (dot. pozwolenia na budowę).

Organ odwoławczy również podtrzymał swoje stanowisko, że zaskarżone postanowienie Starosty o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie Stowarzyszenia do przedmiotowego postępowania jest słuszne.

W ocenie Wojewody Starosta prawidłowo powołał się na art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, który wyłącza z postępowania związanego z podjęciem decyzji o pozwoleniu na budowę wynikające z art. 31 § 1 K.p.a. uprawnienie organizacji społecznych do udziału w prowadzonym postępowaniu. Powołany przepis zapewnia organizacjom społecznym prawo żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Odnosząc się do treści zażalenia, w którym Stowarzyszenie podkreśla swoje uprawnienia w związku z realizowanymi statutowymi celami, Wojewoda stwierdził, że jedyny wyjątek od wskazanej wyżej reguły, ustalony w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, dotyczy sytuacji, gdy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W takim przypadku stosuje się przepisy określone w art. 44 powołanej ustawy, które stanowią, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Postępowanie związane z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę może wymagać udziału społeczeństwa w myśl powołanych wyżej przepisów wyłącznie w sytuacji, o której mowa w art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 1 ww. ustawy. W świetle powołanych przepisów sytuacja taka może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, która wykonywana jest w ściśle określonych przypadkach (tj. na wniosek inwestora lub gdy organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach).

Wojewoda wskazał, że w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę Kompleksu Rekreacyjno-Sportowego "[...]" w P. nie zaistniały wyżej przytoczone okoliczności, nie było zatem uzasadnienia dla prowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa w trybie, o którym mowa wyżej.

Oceniając natomiast zaskarżone postanowienie w jego drugiej części, dotyczącej rozpatrzenia żądania wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, Wojewoda stwierdził, że w myśl art. 152 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie ostatecznej decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Wskazano, że mając na uwadze wynikającą z art. 16 K.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wszelkie działania administracyjne związane z naruszeniem tej zasady muszą opierać się na jednoznacznym i nie budzącym wątpliwości materiale dowodowym.

W niniejszym przypadku w aktach sprawy pozostają sprzeczne co do ostatecznych ustaleń cztery opracowania geologiczne związane z przedmiotową inwestycji:

- dwie opinie ekspertów z Państwowego Instytutu Geologicznego Oddział w K. oraz Akademii Górniczo-Hutniczej w K. - wskazujące na istotne zagrożenia dla środowiska wynikające z realizacji przedmiotowej inwestycji;

- dokumentację geotechniczną sporządzoną przez geologa mgr inż. P.P. oraz ocenę warunków geologicznych i hydrogeologicznych w rejonie projektowanej stacji narciarskiej opracowaną przez rzeczoznawcę Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w dziedzinie ochrony środowiska w zakresie geologii, nie potwierdzające negatywnego wpływu przedsięwzięcia inwestycyjnego na środowisko w stopniu zagrażającym jego istotnym aspektom (z opracowań tych nie wynika, aby inwestycja generowała powstanie osuwisk zagrażających istniejącym zasobom wód mineralnych w rejonie inwestycji).

Powołany wyżej materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie potwierdzić sygnalizowanego we wniosku Stowarzyszenia zagrożenia dla środowiska, zatem nie zachodzą przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 152 K.p.a. w stosunku do ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.

Ostateczna ocena tych dokumentów dokonana zostanie w oparciu o dodatkowe materiały, które opracowywane są w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania wznowieniowego.

Ostrożność organu I instancji w ocenie tak rozbieżnego materiału dowodowego - w odniesieniu do powołanych wyżej przepisów K.p.a. - nie potwierdza w ocenie organu odwoławczego, wynikającego z zażalenia zarzutu odnośnie "naruszenia (przez Starostę) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegającego na niewłaściwie przeprowadzonej analizie dowodowej..."

Kolejnym aspektem podniesionym w zażaleniu przez Stowarzyszenie była kwestia wydania postanowienia przed uprawomocnieniem się postanowienia Wojewody z dnia [...] listopada 2010 r. Rozstrzygnięcie administracyjne kończące tok postępowania instancyjnego (podjęte w II instancji postępowania) ma walory rozstrzygnięcia ostatecznego i jako takie - podlega wykonaniu w dacie podjęcia. Ewentualne zaskarżenie takiego postanowienia (decyzji) do Sądu Administracyjnego nie wstrzymuje automatycznie jego wykonania, pozostawiając takie rozstrzygnięcie ocenie Sądu.

Z powyższym orzeczeniem nie zgodziło się Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę. Stowarzyszenie zarzuciło przedmiotowemu postanowieniu oraz poprzedzającemu go postanowieniu Starosty N. rażące naruszenie prawa i wniosła o uchylenie przedmiotowego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto wniosło o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem Stowarzyszenia zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na:

1) powierzchownej analizie wniosku i zażalenia Stowarzyszenia - co ma wyraz w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, w którym brakuje odniesienia do wielu merytorycznych argumentów przedstawionych przez Stowarzyszenie, co wskazuje na rażące uchybienie wymaganiom art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Wojewoda nie odniósł się do aspektów zawartych w pismach Stowarzyszenia: przepisów dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć na środowisko, orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, opinii Rzecznika Generalnego E.S. w toczącej się przed TSWE sprawie C-115/09 dotyczącej zakresu prawa organizacji ekologicznych do zaskarżania decyzji zezwalających na przedsięwzięcia mogące wywierać istotny wpływ na środowisko;

2) naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegającym na niewłaściwie przeprowadzonej analizie dowodowej;

3) naruszeniu przepisów o dostępie społeczeństwa do postępowań w sprawie ochrony środowiska.

Stowarzyszenie podniosło, że planowany Kompleks Rekreacyjne - Sportowy "[...]" jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i jako taki podlega przepisom dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć na środowisko. Wydanie zezwolenia na realizacje tej inwestycji powinno być prowadzone z uwzględnieniem przepisów ww. dyrektywy. W świetle art. 10a dyrektywy, państwa członkowskie zapewniają, że zgodnie z właściwym krajowym systemem prawnym, członkowie zainteresowanej społeczności mający wystarczający interes lub alternatywnie, podnoszący naruszenie prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego - powinni mieć dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym przez prawo, aby zakwestionować materialną i proceduralną legalność decyzji, aktów lub zaniechań, podlegających przepisom niniejszej dyrektywy dotyczącym udziału społeczeństwa.

Interes organizacji ekologicznych uważa się za wystarczający w rozumieniu powyższego artykułu. Przepisy artykułu 10a dyrektywy 85/337/EWG nie wykluczają możliwości wstępnej procedury odwoławczej przed organem administracyjnym (np. zażalenie do wojewody, odwołanie do wojewódzkiego sądu administracyjnego) oraz pozostają beż uszczerbku dla wymogu wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed zwróceniem się do procedur sądowych, jeżeli taki wymóg istnieje na mocy prawa krajowego (jak to właśnie jest w Polsce).

Z uwagi na przepis art. 50 § 1 ustawy ż dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzależniający uprawnienie do wniesienia skargi przez organizację społeczną od udziału w postępowaniu administracyjnym, realizacja prawa do sądu administracyjnego przewidzianego w art. 10a dyrektywy 85/337/EWG możliwa jest jedynie w przypadku dopuszczenia organizacji do postępowania administracyjnego na prawach strony. Odnośnie prawa jednostek do powoływania się na przepisy dyrektywy, Europejski Trybunał Sprawiedliwości uznał, że wykluczenie tych praw byłoby niezgodne ż zasadą wiążącego skutku dyrektyw z art. 249 Traktatu ustanawiającego WE (sprawa C-325/33).

W przypadku gdyby granice swobody przewidzianej w tych przepisach zostały przekroczone przez władze ustawodawcze lub administracyjne państwa członkowskiego, jednostki stawiając zarzuty przeciwko władzom krajowym mogą powoływać się na przepisy dyrektywy i w ten sposób spowodować wyłączenie zastosowania krajowych przepisów lub środków prawnych niezgodnych z prawem wspólnotowym (sprawa C-43 5/97).

Zgodnie z zasadą współpracy w dobrej wierze przewidzianą w art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, państwa członkowskie są zobowiązane do usunięcia bezprawnych konsekwencji naruszenia prawa wspólnotowego (sprawy C-6/90 i 9/90). Kompetentne władze powinny podjąć wszelkie generalne lub szczególne środki niezbędne do zapewnienia że realizacja przepisów dyrektywy zostanie zapewniona (sprawa C-201/02). Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego znajduje zastosowania nie tylko wobec krajowych przepisów o charakterze legislacyjnym, ale także aktów o charakterze administracyjnym (sprawa C4 06/77), w tym - decyzji, administracyjnych (sprawa C-224/97). Obowiązek zapewnienia zgodności z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego (i prawnowspólnotowej wykładni prawa krajowego "tak dalece jak to możliwe" - sprawa C-397/01) dotyczy m.in. organów administracji, w tym - organów samorządu terytorialnego (sprawa C-103/88).

Dalej skarżące Stowarzyszenie wskazało, że postępowania w sprawie "zezwolenia na inwestycję" do którego odnosi się art. 10a dyrektywy 85/337/EWG dotyczy postępowania w sprawie decyzji umożliwiającej wykonawcy rozpoczęcie prac w celu wykonania przedsięwzięcia. Taką decyzją jest m.in. pozwolenie na budowę.

Ponadto, wedle opublikowanej przez TSWE w dniu 16 grudnia 2010 r. opinii rzecznika generalnego E.S. w sprawie C-115/09, organizacje ekologiczne powinny mieć zagwarantowane prawo do sądu przy udzielaniu zezwoleń na realizację przedsięwzięcia (w polskich warunkach jest nim m.in. pozwolenie na budowę) - niezależnie od tego, czy jest naruszony ich indywidualny interes prawny, czy też występują ogólnie w imieniu ochrony środowiska - bowiem uzyskanie statusu organizacji ekologicznej jest tożsame z posiadaniem przez nią interesu prawnego w sprawach ochrony środowiska. Z przedstawionej argumentacji można wysunąć wniosek, że organizacjom ekologicznym przysługuje prawo do udziału w postępowaniu (w tym: prawo do zaskarżenia decyzji) dotyczącym inwestycji mogących negatywnie oddziaływać na środowisko - niezależnie od tego, czy towarzyszy mu przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, czy też nie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia.

Dodatkowo Wojewoda podniósł, że dyrektywa Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć na środowisko, na którą powołuje się w skardze Stowarzyszenie, ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie została implementowana do krajowego porządku prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Co istotne, sądy administracyjne jedynie kontrolują działalność organów administracji, nie mając - co do zasady - żadnych uprawnień do zastępowania administracji przy wykonywaniu przez nie zadań publicznych. Tym samym sąd administracyjny nie może rozstrzygać spraw administracyjnych niejako "w zastępstwie" organów administracji.

W tej sprawie organy obu instancji, a przede wszystkim organ II instancji, naruszyły jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Tą zasadą jest zasada przekonywania, zawarta w art. 11 K.p.a.

Zgodnie z tym artykułem, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Zasada ta nakłada obowiązek na organy administracji wyjaśniania stronom (stronie) przesłanek, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy i którymi organ kierował się przy jej załatwieniu.

Istotnymi dla załatwienia danej sprawy są przesłanki mające zarówno znaczenie dla organu – można by je określić mianem przesłanek obiektywnych, wynikających z wykładni prawa zastosowanego w sprawie, ale także przesłanki podnoszone przez stronę – jako przesłanki subiektywne, które w odczuciu tej strony mają znaczenie dla załatwienia sprawy. Jeżeli więc w zażaleniu (odwołaniu) strona ponosi szereg przesłanek, które w jej wyobrażeniu o załatwieniu sprawy mają znaczenie i są to przesłanki odnoszące się do danej sprawy – to obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do nich. Nie można pominąć takich przesłanek milczeniem, a tym samym je zignorować. Strona może dokonywać nawet niewłaściwej wykładni prawa, ale podnosząc okoliczności związane z daną sprawą ma prawo oczekiwać, że to organ administracji znający prawo – wyrazi swój pogląd co do argumentacji takiej strony. Granicą jest w tym przypadku powoływanie się przez stronę na argumentację mającą związek ze sprawą. Możliwe są bowiem i takiej sytuacje, w których strona powołuje się na zupełnie oderwane od sprawy argumenty, które nawet w ocenie samej strony nie mają związku z rozpoznaniem konkretnej sprawy, ale np. służą wyjaśnieniu tła sprawy, generalnego opisu funkcjonowania organu czy wyżaleniu się strony na działalność administracji. Tylko w takich przypadkach, i to dokonując bardzo ostrożnej interpretacji i zawsze mając na uwadze interes strony – organ mógłby odstąpić od ustosunkowywania się do argumentów czy zarzutów nie związanych ze sprawą.

Analiza tej sprawy wprost jednak wskazuje, że w istocie oba organy w żadnej mierze nie ustosunkowywały się do twierdzeń skarżącego Stowarzyszenia co do stosowania prawa Wspólnotowego w tej sprawie. Istotnym jest również i to, że Stowarzyszenie to nie tylko ogólnie powoływało się na prawo Wspólnot Europejskich, ale konkretnie podawała podstawę prawną swojego żądania – art. 10a dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. U. UE.L.85.175.40 z późn. zm.) a w istocie dodany do ww. dyrektywy art. 10a dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz. U. UE.L.2003.156.17). Dodatkowo skarżące Stowarzyszenie powoływało się na szereg orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości mające – w intencji tego podmiotu – istotne znaczenie w sprawie i uzasadniające dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu.

Mimo tak wyraźnie podniesionych zarzutów, stanowiących zarazem przesłanki – w ocenie strony skarżącej – do dopuszczenia jej do udziału w sprawie na prawach strony – w tej sprawie organy administracji ani jednym zdaniem nie zawarły wobec tej argumentacji żadnego stanowiska.

Jak wielokrotnie podkrzesało to orzecznictwo sądowe, zasadę przekonywania narusza organ w szczególności wówczas, gdy "w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. U strony może bowiem pojawić się przeświadczenie o tym, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawy bez uwzględnienia całokształtu ich okoliczności, jest stronniczy i niesprawiedliwy" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 724/84, opub. w ONSA 1984, nr 2, poz. 67).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99, opub. w LEX nr 51234 wyraził pogląd, że "organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje (...) kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a."

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10, opub. w LEX nr 594984, zawarł stanowisko, zgodnie z którym: "zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem".

Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela ww. poglądy.

W tej sprawie istnieje również druga podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Z treści tych aktów administracyjnych wynika, że rozstrzygano również merytorycznie o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, co do której zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe. Rozstrzygnięcia te w tym zakresie zostały wydane na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony (podkreślenie składu Sądu) wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

W tej sprawie organy rozstrzygały w przedmiocie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji tylko dlatego, że z takim żądaniem wystąpiło skarżące Stowarzyszenie już we wniosku o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony. Tym samym należy przyjąć, że rozstrzyganie w przedmiocie wstrzymania wykonania nastąpiło na żądanie strony, a takim żądaniem strony był wniosek Stowarzyszenia.

Taki pogląd wprost potwierdza postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...], którym uchylono poprzedzające jej postanowienie Starosty N. i skierowano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji tylko dlatego, że Starosta N. "nie rozpoznał całości żądania Stowarzyszenia".

Tym niemniej powołany art. 152 § 1 K.p.a. nakazuje rozpoznanie żądania co do wstrzymania wykonania decyzji tylko wówczas, gdy z takim wnioskiem wystąpi strona lub podmiot na prawach strony – w tej zaś sprawie z takim wnioskiem wystąpiło Stowarzyszenie, które stroną nie było i nie zostało dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze strony. Można było w tym zakresie rozstrzygać o wstrzymaniu wykonania z urzędu, ale nie na wniosek Stowarzyszenia, któremu nie przysługiwało prawo do skutecznego wniesienia takiego żądania.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w istotnym zakresie, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to znaczy art. 11 i art. 152 § 1 K.p.a. poprzez nie zajęcie żadnego stanowiska wobec argumentacji skarżącego oraz rozstrzyganie w przedmiocie odmowy wstrzymania wynikania na wniosek strony, mimo braku wniosku strony.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzec jak w sentencji.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy niezbędne będzie, w szczególności, ustosunkowanie się organu I instancji do argumentacji skarżącego Stowarzyszenia co do istnienia podstaw w prawie Unijnym dopuszczenia do udziału w tej sprawie.

Sąd nie zajmuje w tym zakresie stanowiska, ponieważ z dotychczasowego przebiegu postępowania wynika, że w żadnym zakresie nie wyraziły organy jakiegokolwiek stanowiska w tej mierze. Sąd jedynie wskazuje, że należy dokonać interpretacji powołanej dyrektywy, stopnia jej związania organów administracji, zakresu i stopnia implementacji art. 10a dyrektywy oraz orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości mając na uwadze również charakter przedsięwzięć (zaliczanych do załącznika I lub II) dyrektywy z 27 czerwca 1985 r. 85/337/EWG.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a., z tym że zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego przez skarżące Stowarzyszenie wpisu sądowego.