Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 31/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2018 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. K. – M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. K. – M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 6 września 2017 r. J. K.-M., działając w imieniu własnym oraz w imieniu M. K. wniosła do Burmistrza o podział nieruchomości położonej w J. przy ul. P.oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [..], o powierzchni 5148 m2, w celu zniesienia współwłasności, zgodnie ze wstępnym projektem podziału, na dwie działki o powierzchni około 3475 m2 i około 1673 m2, który to podział został przyjęty przez wnioskodawców w akcie notarialnym umowy przedwstępnej działu spadków oraz na załączonej do tego aktu notarialnego mapie zawierającej wstępny projekt podziału.

Decyzją z dnia 18 października 2017 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121), zwanej dalej "u.g.n.", Burmistrz zatwierdził projekt podziału ww. nieruchomości na działki o powierzchni 3523 i 1625 m2.

W dniu 24 października 2017 r. M. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 127a § 1 w związku z art. 57 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", art. 127a § 2 k.p.a., art. 127a § 1 w związku z art. 32 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 127a § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 i art. 104 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.), zwanej dalej "k.c."

Decyzją z dnia 6 grudnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 97 ust. 2 u.g.n., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, rozważając dopuszczalność prowadzenia postępowania odwoławczego w sprawie, stwierdził, że oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania w imieniu M. K. złożyła jego pełnomocnik J. K.-M., wobec czego skuteczność tej czynności ocenić należy także w odniesieniu do zakresu umocowania działającego w postępowaniu pierwszej instancji pełnomocnika strony. Zdaniem Kolegium jeżeli strona, która ustanowiła pełnomocnika, zgłosi wniosek o doręczenie jej pism, organ powinien zastosować się do tego wniosku, traktując oświadczenie takie jako modyfikację zakresu pełnomocnictwa. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że począwszy od dnia 2 października 2017 r. organ pierwszej instancji powinien w toku postępowania dokonywać doręczeń ze skutkiem prawnym bezpośrednio stronie. Równoległe doręczanie pism pełnomocnikowi ma w takiej sytuacji, z mocy wyraźnego oświadczenia mocodawcy, skutek jedynie informacyjny. Oznacza to, że o doręczeniu organu pierwszej instancji stronie – M. K. można mówić dopiero począwszy od dnia 19 października 2017 r. Z tym też dniem otworzyła się możliwość złożenia przez niego odwołania, jak i oświadczenia o zrzeczeniu się tego prawa. Złożone w dniu 18 października 2017 r. oświadczenie J. K.-M. o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania w zakresie, w jakim miałoby dotyczyć reprezentowanej przez nią strony postępowania, pozostaje zatem nieskuteczne, jako złożone przed doręczeniem decyzji reprezentowanej przez nią stronie. W konsekwencji skutek przewidziany normą art. 127a § 2 k.p.a. w sprawie niniejszej nie nastąpił, co – jak wyjaśnił organ odwoławczy – pozwala rozpoznać sprawę co do meritum.

Wskazując na treść art. 97 ust. 1 i 2 u.g.n. Kolegium stwierdziło, że oboje właściciele dzielonej działki złożyli zgodnie wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości, jednak w odwołaniu jedna ze stron zakwestionowała treść przeprowadzanego podziału. Nie oznacza to automatycznie, że strona odwołująca się nie wyraża zgody na podział. Ocena taka byłaby dopuszczalna jedynie w przypadku wyraźnego oświadczenia woli współwłaściciela, że w ogóle nie zgadza się na podział nieruchomości, czy cofa złożony wniosek. Kolegium wyjaśniło, że odwołujący nie zgodził się z decyzją w zakresie ustalonej w niej wielkości podzielonych działek, co nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie, wymaga jednak ponownego ustalenia treści wniosku o zatwierdzenie podziału, który z kolei, o ile strony zgodnie go zmodyfikują, determinował będzie dalsze postępowanie w sprawie. Wymaga to ponownego ustalenia proponowanego przez strony sposobu podziału nieruchomości, co wykracza poza ramy art. 136 w związku z art. 15 k.p.a.

W sprzeciwie od powyższej decyzji J. K.-M. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i art. 134 k.p.a. w związku z art. 127a § 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, polegające na uwzględnieniu przez organ drugiej instancji odwołania M. K., które jako skierowane wobec ostatecznej i prawomocnej decyzji organu pierwszej instancji powinno zostać uznane za niedopuszczalne;

2. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej, pomimo braku ku temu przesłanek, w tym w szczególności braku wystąpienia niezbędnej przesłanki w postaci stwierdzenia jakiegoś koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy o podział nieruchomości mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

3. art. 40 § 2 k.p.a. i art. 32 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 k.c. i art. 101 § 1 k.c., polegające na uznaniu przez organ drugiej instancji, że począwszy od dnia 2 października 2017 r. organ pierwszej instancji powinien dokonywać doręczeń za skutkiem prawnym bezpośrednio M.K. jako stronie i powinien był pismo M. K. z dnia 2 października 2017 r. traktować jako modyfikację zakresu pełnomocnictwa, chociaż M. K. w piśmie z dnia 2 października 2017 r. wyraźnie zażądał doręczeń niezależnie od działającego w jego imieniu pełnomocnika i w piśmie tym nie wypowiedział pełnomocnictwa, nie ograniczył, ani nie zmienił go w jakimkolwiek zakresie, a także pominięciu przez organ drugiej instancji, że M. K. w § 4 ust. 4 umowy przedwstępnej o dział spadku z dnia 28 kwietnia 2017 r., stanowiącej podstawę udzielenia pełnomocnictwa, zrzekł się prawa do odwołania wnoszącej sprzeciw pełnomocnictwa z przyczyn uzasadnionych treścią tego stosunku prawnego, w tym zmiany tego pełnomocnictwa, oraz że M. K. nigdy nie poinformował wnoszącej sprzeciw o wypowiedzeniu, ograniczeniu lub zmianie udzielonego jej pełnomocnictwa do reprezentowania go w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, co czyniło bezskutecznymi wszelkie zawiadomienia o takim rzekomym zdarzeniu organu w sposób wyraźny lub dorozumiany;

4. art. 101 § 1 k.c. w związku z art. 61 § 1 k.c. i art. 32 k.p.a. polegające na niezasadnym uznaniu, że M. K. pomimo zrzeczenia się prawa odwołania udzielonego wnoszącej sprzeciw pełnomocnictwa, a w ramach tego zrzekł się także prawa do zmian pierwotnej treści i zakresu tego pełnomocnictwa, rzekomo skutecznie zmodyfikował zakres tego pełnomocnictwa w taki sposób, że po dniu 2 października 2017 r. nie mogła ona skutecznie odbierać w jego imieniu korespondencji i zrzec się prawa do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji,

5. art. 127a § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu przez organ drugiej instancji, jakoby złożone przez wnoszącą sprzeciw w dniu 18 października 2017 r., w imieniu własnym i reprezentowanego przeze nią M. K., oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji było rzekomo nieskuteczne w zakresie dotyczącym M. K., z powodu jego pisma z dnia 2 października 2017 r., chociaż w piśmie tym M. K. nie wypowiedział, ani nie ograniczył pełnomocnictwa, a także nie zrobił tego w żadnym innym piśmie, które by było skierowane do wnoszącej sprzeciw osobiście, a także błędnym ustaleniu, jakoby M. K. od dnia 19 października 2017 r. przysługiwało prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, chociaż wcześniej w dniu 18 października 2017 r. jako pełnomocnik M. K. w ramach udzielonego pełnomocnictwa zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a. wnosząca sprzeciw zrzekła się w imieniu własnym i mocodawcy prawa do wniesienia odwołania od decyzji;

6. art. 107 § 1 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu przez organ drugiej instancji, że organ pierwszej instancji powinien uwzględnić stanowisko M. K. kwestionujące dokonanie podziału nieruchomości zgodnie z wnioskiem, chociaż do dnia wydania decyzji M. K. takiego stanowiska nie wyraził i akceptował wszelkie czynności przeprowadzone w ramach tego podziału, a zasadą jest, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty, według stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania decyzji;

7. błędnym ustaleniu przez organ drugiej instancji, jakoby organ ponownie rozpoznający sprawę powinien ustalić treść wniosku i sposób podziału nieruchomości z powodu rzekomego braku zgody M. K. na wnioskowany sposób podziału nieruchomości i pominięciu przez organ w powyższym zakresie, że do czasu wydania decyzji organu pierwszej instancji M. K. nigdy nie sprzeciwiał się i nie kwestionował, nawet w piśmie z dnia 2 października 2017 r., procedowanego sposobu podziału nieruchomości, a brał osobiście czynny udział we wszystkich przeprowadzanych w ramach tego postępowania na terenie nieruchomości czynnościach geodety, w tym okazaniu granic nowowydzielonych działek;

8. art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, polegające na niezapewnieniu wnoszącej sprzeciw jako stronie przez organ drugiej instancji czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym wywołanym odwołaniem M. K. i nieumożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań przez wydaniem zaskarżonej decyzji kasacyjnej.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano na błędne ustalenie organu odwoławczego, że od dnia złożenia przez M. K. pisma z dnia 2 października 2017 r. organ pierwszej instancji powinien dokonywać doręczeń ze skutkiem prawnym bezpośrednio M.K., a pismo to powinien traktować jako modyfikację zakresu pełnomocnictwa. Złożenie przez wnoszącą sprzeciw we własnym imieniu oraz w imieniu M. K. oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania odniosło więc skutki prawne określone w art. 127a § 2 k.p.a., co powinno skutkować stwierdzeniem przez organ drugiej instancji niedopuszczalności odwołania M. K.

Zdaniem wnoszącej sprzeciw nie zachodziły podstawy do zastosowania przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a., albowiem organ ten nie wskazał na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego, ani nie zakwestionował przeprowadzonych w sprawie dowodów, nie nakazał ich powtórnego przeprowadzenia, w istocie więc nie powołał żadnych braków postępowania wyjaśniającego, które w kontekście art. 138 § 2 k.p.a. należy utożsamić z postępowaniem dowodowym.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarżąca wniosła sprzeciw od kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 grudnia 2017 r.

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji wyjaśnić należy, że wniesiony przez J. K.-M. sprzeciw od ostatecznej decyzji Kolegium spełniał wymogi formalne. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 2 p.p.s.a.). Sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.). Sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji (art. 64c § 2 p.p.s.a.).

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wnosząca sprzeciw otrzymała tę decyzję w dniu 19 grudnia 2017 r., a w dniu 2 stycznia 2018 r. wniosła sprzeciw do sądu wojewódzkiego. Sprzeciw zawierał wszystkie elementy określone w art. 64b § 2 p.p.s.a.

W sprawie istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., który został określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, LEX nr 2341954). Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, tylko dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Nie ma również podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze.

Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którego treścią organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z przytoczonego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy, decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez organ okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeciwie trafnie zarzucono, że decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie sądu Kolegium w zaskarżonej decyzji nie wykazało bowiem wymaganych podstaw zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Przede wszystkim organ odwoławczy nie uwzględnił wynikającego z przepisów prawa materialnego charakteru decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Postępowanie, w wyniku którego doszło do wydania decyzji organu pierwszej instancji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, wszczęte zostało na wniosek współwłaścicieli działki nr [..]. Toczyło się zatem przed organami administracji na zasadzie skargowości. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ta ogólna reguła procesowa konkretyzowana jest przez przepisy prawa materialnego, które mogą uzależniać możliwość wszczęcia postępowania od wniosku strony. Stosownie jednak przepisu do art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może, ze względu na szczególnie ważny interes strony, wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest wówczas uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania takiej zgody - postępowanie umorzyć.

Przedstawione regulacje procesowe wraz z innymi przepisami normującymi wymogi formalne podania wszczynającego postępowanie (art. 61, art. 63, art. 64 k.p.a.) prowadzą do istotnych w kontekście rozpoznawanej sprawy wniosków. Po pierwsze: organ może rozstrzygać sprawę wszczętą wnioskiem strony tylko w granicach żądania zawartego we wniosku (w przeciwnym przypadku będzie prowadził postępowanie z urzędu, co wymaga spełnienia szczególnych przesłanek określonych w art. 61 § 2 k.p.a.), po drugie: wnioskodawca winien sprecyzować swoje żądanie, w przeciwnym bowiem razie, wobec braku uzupełnienia wniosku, może on zostać pozostawiony bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Organ będąc związany wnioskiem strony (zwłaszcza gdy inicjuje on postępowanie) nie może bowiem domniemywać treści żądania strony jak też samodzielnie go modyfikować. Tak więc dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest zawsze wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania strony. Dopiero wówczas możliwe staje się bowiem określenie zakresu okoliczności faktycznych relewantnych w danej sprawie, wyczerpujące ich ustalenie oraz pełna analiza tak ustalonego stanu faktycznego, a w konsekwencji wydanie na tej podstawie prawidłowego rozstrzygnięcia.

W kontekście poczynionych uwag istotne jest, że zgodnie z regulacją szczegółową zawartą w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości może być dokonany na wniosek jak też z urzędu, przy czym podział z urzędu dopuszczalny jest w sytuacjach precyzyjnie wskazanych przez ustawodawcę w art. 97 ust. 3-5. u.g.n.

Ustawa stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 u.g.n.). Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Przepis art. 199 k.c. stosuje się odpowiednio (art. 97 ust 2 u.g.n.). W przypadku nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności (współużytkowania) rozstrzygnięcie w przedmiocie jej podziału uzależnione jest więc w pierwszej kolejności od zbadania, czy wszyscy współwłaściciele złożyli stosowny wniosek. W innym przypadku, wydanie decyzji w trybie art. 97 u.g.n. rażąco naruszałoby prawo. Rygorystyczny charakter tej regulacji wzmacnia odesłanie do art. 199 k.c. wskazujące, że jedynym przypadkiem, w którym podział może być dokonany pomimo braku woli współwłaścicieli jest sytuacja, w której sąd powszechny podjąłby w tej mierze stosowne rozstrzygnięcie. Nie ulega też wątpliwości, że dla swojej skuteczności, wniosek o podział pochodzący od współwłaścicieli musi być zgodny. Z procesowego punktu widzenia do takiego wniosku - jako wszczynającego postępowanie administracyjne - zastosowanie znajdują też opisane wcześniej reguły procesowe, nakazujące organom dążyć do ustalenia rzeczywistej woli stron co do projektowanego podziału – w tym, co do ilości nowo wydzielanych działek, przebiegu wewnętrznych granic, czy też celu podziału.

Zdaniem sądu stanowisko współwłaścicieli działki nr [..] co do jej projektowanego podziału w przedstawionych okolicznościach sprawy nie było zgodne. W szczególności chodzi o proponowany przez strony we wniosku przebieg granicy nowo wydzielanych działek, a w konsekwencji również planowaną ich wielkość. W ocenie sądu określona w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wielkość działek powstałych po podziale, stanowi zasadniczy element dokonywanego podziału. W konsekwencji w sytuacji, gdy jeden za współwłaścicieli działki objętej wnioskiem o zatwierdzenie podziału kwestionuje powierzchnię działki powstałej po podziale, a w szczególności pomniejszenie – w stosunku do treści wniosku - powierzchni działki, która po zniesieniu współwłasności miałaby przypaść jemu, nie sposób traktować jego stanowiska inaczej, jak oświadczenie o braku zgody na taki podział nieruchomości. Dla oceny tej kwestii ma znaczenie także okoliczność, że w świetle treści wniosku, a w szczególności dołączonego do niego aktu notarialnego umowy przedwstępnej o dział spadków zawartej przez J. K.-M. i M. K., nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..] przewidziano do podziału zgodnie z linią podziału wzdłuż południowej ściany domku letniskowego nr 4. Wskazana w treści aktu notarialnego powierzchnia działek po dziale spadków nieruchomości nie odpowiada przy tym powierzchni nieruchomości powstałych zgodnie z decyzją zatwierdzającą projekt podziału. Z odwołania natomiast wynika, że M. K. w toku postępowania powziął informację, że na skutek podziału geodezyjnego przedmiotowej działki J. K.-M. otrzymałaby nieuzasadniony postanowieniami aktu notarialnego przyrost powierzchni o około 50 metrów. Zdaniem M. K. zaakceptowanie takiego sposobu podziału nieruchomości nastąpiłoby z jego ewidentnym pokrzywdzeniem. Jasne jest zatem stanowisko jednego ze współwłaścicieli, który nie zgadza się z projektem podziału nieruchomości w wersji wynikającej z decyzji organu pierwszej instancji, która różni się od wersji objętej wstępnym projektem podziału załączonym do zgodnego wniosku stron inicjującego postępowanie.

Podkreślić należy w tym miejscu, że skoro Kolegium przyjęło pogląd o skuteczności odwołania wniesionego przez M. K., to winno było dokonać analizy oświadczeń zawartych w odwołaniu, a w razie wątpliwości co do ich treści wezwać go do sprecyzowania stanowiska co do sposobu zatwierdzenia projektu podziału dokonanego mocą decyzji organu pierwszej instancji. W przypadku braku zgodności stanowisk współwłaścicieli w tym względzie, organ winien ocenić wniosek przez pryzmat wynikającego z art. 97 ust. 2 u.g.n. odesłania do art. 199 k.c. Wyjaśnienie powyższej kwestii, którego zakres nie przekracza granic uzupełniającego postępowania dowodowego określonego w art. 136 § 1 k.p.a., pozwoli na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W przypadku ustalenia, że brak jest zgodnego wniosku współwłaścicieli nieruchomości o zatwierdzenie projektu podziału, decyzja organu pierwszej instancji podlegać będzie uchyleniu, a postępowania pierwszej instancji umorzeniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni przedstawioną ocenę prawną, a w szczególności w sposób jednoznaczny ustali, jaki jest wnioskowany przez strony podział, tj., czy spełniona jest przesłanka z art. 97 ust. 2 u.g.n. Stosownie do wyników tych ustaleń organ podejmie dalsze właściwe kroki procesowe co do prowadzonego postępowania podziałowego.

W konsekwencji powyższych uwag stwierdzić należy, że wykazane przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania nie uzasadniały wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Organ drugiej instancji nie wyjaśnił bowiem, w jaki sposób naruszenie tych przepisów wpłynęło na wynik sprawy i spowodowało konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ drugiej instancji nie wskazał również jednoznacznie, jakie konkretnie ustalenia nie zostały poczynione przez organ pierwszej instancji w związku z naruszeniem przepisów postępowania, a są niezbędne do prawidłowego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, a przede wszystkim nie uzasadnił - z jakich przyczyn nie mógł dokonać tych ustaleń samodzielnie. Ustalenie, czy oświadczenie woli odwołującego się jednego z wnioskodawców ma charakter wyraźny, czy też ustalenie treści wniosku, jest możliwe do dokonania w ramach postępowania odwoławczego i nie narusza zasady dwuinstancyjności. To właśnie ze wskazywanej przez Kolegium, a wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia jego decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wymagającego przy tym przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. W tej sprawie Kolegium nie wykazało aby takie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej zaistniały.

Dodać należy, że zarzuty zawarte w rozpoznawanym sprzeciwie, a kwestionujące stanowisko organu odwoławczego o skuteczności wniesionego przez M. K. odwołania, a także skuteczności złożonego przez wnoszącą sprzeciw również w imieniu M. K. oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, nie mogły być zdaniem sądu – wobec jednoznacznego brzmienia art. 64e p.p.s.a., rozpoznawane w postępowaniu zainicjowanym wniesionym sprzeciwem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d p.p.s.a. i z przedstawionych przyczyn stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało w jej uzasadnieniu zaistnienia w tej sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej wskazanych w tym przepisie. Wobec powyższego na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd orzekł o uchyleniu decyzji od której wniesiono sprzeciw. O kosztach postępowania sąd postanowił na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł uiszczonego w sprawie wpisu od sprzeciwu.