Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1828/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska–Jaroszewicz WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. K., K. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. K., K. K. i J. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako [...] nr [...], nr rej. hip. [...], o powierzchni[...] m2, wchodzącej w skład obecnych działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.[...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Stanowi własność [...] i wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych nr: [...], [...] i [...]. Nieruchomość ta stanowiła uprzednio własność A. i L. małżonków K. w równych częściach niepodzielnie na mocy aktu kupna z dnia [...] kwietnia 1938 r. (zaświadczenie Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] grudnia 1948 r.).

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 1948 r. byli właściciele hipoteczni wystąpili o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Wniosek ten w dniu [...] marca 1996 r. został ponowiony przez S. K.. Z akt sprawy wynika, że ostatecznie spadek po A. i L. małżonkom K. nabyli ich synowie S. K., A. K. i J. K.. Spadek po J. K. nabyli żona T. K. oraz córka I. K.. Spadek po T. K. nabył J. K.. Spadek po I. K. nabyli mąż S. K. i syn J. K., zaś spadek po S. K. nabył syn J. K.. Spadek po A. K. nabył syn K. K.. W tej sytuacji przymiot strony w niniejszym postępowaniu przysługuje S. K., K. K. i J. K..

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. i L. K. z dnia [...] grudnia 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, Prezydent decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] odmówił ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości o pow. [...] m2, wchodzącej w skład obecnych działek nr ewidencyjnych [...][...], [...] i [...], będących własnością [...].

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, S. K., K. K. i J. K. wnieśli odwołanie. W uzasadnieniu skarżący zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 214a pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zasadne jest odmówienie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, podczas gdy grunt przedmiotowej nieruchomości nie jest objęty żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest zatem przeznaczony ani wykorzystywany na cele określone w art. 6 ustawy, nadto wskazał na jego nieprawidłowe zastosowanie poprzez przyjęcie, że wykorzystywanie gruntu na cele użyteczności publicznej wyklucza możliwość oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i zwalnia organ od poczynienia ustaleń w sprawie. Wskazali również na błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że działka nr [...] jest wykorzystywana na cele publiczne, podczas gdy niepodlegający wykładni rozszerzającej katalog z art. 6 ustawy nie uznaje wydzielania gruntów pod skwer na cel publiczny. Nadto wskazali, że w ich ocenie Prezydent rażąco naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 8, art. 11, art. 12 i art. 107 § 3 kpa.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] był art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.[...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz art. 214a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204). Organ przywołał treść tych przepisów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że powołany przez organ I instancji art. 214a pkt 1 ustawy wskazuje, że organ administracji jest uprawniony do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu z uwagi na przeznaczenie lub wykorzystanie gruntu na cele określone w art. 6. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że działki nr [...] i [...] stanowią obecnie teren oznaczony w rejestrze gruntów jako "drogi" (teren ul. [...]) i są uregulowane w księgach wieczystych nr [...] i nr [...]. Zatem nieruchomość w części działek nr ew. [...] i [...] jest wykorzystywana na cel publiczny. Celem publicznym, zgodnie z ww. art. 6 pkt 1 powołanej ustawy, jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W sytuacji braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego faktyczne zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną wyklucza możliwość ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do takiego gruntu. Własność dróg publicznych nie może być bowiem przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne wymienione w art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz osób fizycznych. Drogi te, jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. res extra commercium (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt 1 OSK 361/08; Lex nr 516045). Wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV CSK 40/10, OSNC 2011/2/17). Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 117/12 oraz z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 650/11 i I SA/Wa 651/11).

Natomiast działka nr [...] stanowi teren oznaczony w rejestrze gruntów jako "tereny rekreacyjno wypoczynkowe" i stanowi urządzony skwer publiczny pod nazwą Skwer [...]. Działka ta jest objęta księgą wieczystą nr [...]. Zdaniem organu I instancji w odniesieniu do tej części nieruchomości ma zastosowanie art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym wskazano, że celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa.

Odwołując się do orzecznictwa sądowego organ odwoławczy wyjaśnił, że "Celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2019 r. sy-gn. akt II SA/Kr 1199/19, publik. LEX nr 2771454). Skwer zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN (pod redakcją W. Doroszewskiego) stanowi niewielki teren zieleni miejskiej, usytuowany zwykle na placu lub przy ulicy. Skwer [...] stanowi teren ogólnodostępnej zieleni urządzonej i pełni funkcję publiczną, początkowo skweru bez nazwy, a od dnia [...] września 2011 r. na mocy uchwały Rady [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w sprawie nadania nazwy skwerowi w Dzielnicy [...] [...], skweru o nazwie "Skwer [...]". W ramach rewitalizacji tego miejsca dokonanej w latach 2007-2009 wykonano nawierzchnię z kostki betonowej, ustawiono nowe ławki i zasadzono roślinność. Bez wątpienia podjęte działania wskazują na realizację zamierzenia związanego z celem publicznym, służącego zaspokajaniu funkcji rekreacyjnych, wypoczynkowo-spacerowych społeczności lokalnej i ponadlokalnej. W tej sytuacji organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S. K., K. K. i . K.. W jej uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. naruszenie:

I - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 214a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.[...] poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zasadne jest odmówienie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, podczas gdy grunt przedmiotowej nieruchomości nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również nie jest zatem przeznaczony ani wykorzystywany na cele publiczne,

- art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że dz. ew. nr [...] jest wykorzystywana na cele publiczne, podczas gdy niepodlegający wykładni rozszerzającej katalog z art. 6 nie uznaje wydzielania gruntów pod skwer za cel publiczny, co więcej, w tym katalogu nie ma żadnego pokrewnego lub podobnego celu, jak również brak jest też innych przepisów ustawowych, które budowę skweru (a nawet zieleńca lub innej formy zieleni miejskiej) uznawałyby za cele publiczne,

II - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80, w zw. z art. 136 § 1 kpa poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wobec czego organ II instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, zaniechał przeprowadzenia obiektywnego postępowania dowodowego w celu ustalenia przeznaczenia nieruchomości oraz poprzez pełne zaaprobowanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, który nie uwzględniał m.in. zamkniętego katalogu z art. 6 u.g.n., brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności w odniesieniu co do tego, czy poczynione na gruncie zasadzenia mogą być rzeczywiście uznane za skwer, a nadto poprzez arbitralne uznanie, że przedmiotowe grunty są wykorzystywane na cele publiczne, co wyklucza oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz poprzez zaniechanie ustalenia, czy istnieje możliwość wydzielenia dawnej nieruchomości z działek nr ewid. [...] i [...]. Wszystkie te naruszenia miały miejsce z pogwałceniem zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu skarżących - co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji opierającej się na dowolnym przyjęciu przez organ stanu faktycznego,

- art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak praworządnego i sprawiedliwego przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania administracyjnego oraz nieprzekonujące i niewystarczające uzasadnienie decyzji w zakresie, w jakim organ uznał, że wykorzystywanie gruntu na cele publiczne uniemożliwia jego oddanie w użytkowanie wieczyste oraz poprzez prowadzenie sprawy w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, lecz je deprecjonujący,

- art. 15 kpa poprzez ograniczenie postępowania odwoławczego jedynie do weryfikacji i kontroli decyzji Prezydenta [...] i wskutek tego zaniechanie ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, które stanowi istotę zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz brak przeprowadzenia przez organ rzetelnego postępowania wyjaśniającego wobec istniejących rozbieżności co do przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne,

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, mimo istnienia przesłanek do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 214a pkt 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 1990 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.[...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.[...] gmina uwzględni wniosek (o ustanowienie obecnie prawa użytkowania wieczystego), jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Jednakże zgodnie z treścią art. 214a ust. 1 pkt 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odmawia oddania gruntu w użytkowanie wieczyste lub przeniesienia prawa własności gruntu na rzecz osoby uprawnionej, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.[...], niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, m.in. ze względu na przeznaczenie lub wykorzystanie nieruchomości na cele użyteczności publicznej. Co należy rozumieć pod pojęciem "celu użyteczności publicznej" ustawodawca wyjaśnił w art. 6 powołanej ustawy, który zawiera zamknięty katalog takich celów. Przepis ten stanowi w punkcie 1 i punkcie 9c, że celami publicznymi w rozumieniu powołanej ustawy są m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji oraz wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa.

Biorąc pod uwagę treść przywołanych przepisów prawa oraz znajdujący potwierdzenie w aktach sprawy, ustalony przez organy orzekające stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, uznać należy, że zapadłe w niniejszej sprawie decyzji są prawidłowe.

Przedmiotem niniejszego postępowania był, złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.[...], wniosek byłych właściciele hipotecznych nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako Kolonia [...] nr [...], nr rej. hip. [...], o powierzchni [...] m2, której części wchodzącą obecnie w skład dzisiejszych działek ewidencyjnych o nr: [...], [...] i [...], o ustanowienie wieczystej dzierżawy (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntów nieruchomości [...].

Jak wynika z akt sprawy, niewielkie fragmenty dawnej działki nr [...] weszły w skład obecnych działek o nr [...] i [...], na których to działkach urządzone są drogi publiczne, odpowiednio ul. [...] i ul. [...]. Pozostała, istotnie większa, część dawnej działki nr [...] stanowi obecnie część działki nr [...], na której urządzono skwer pod nazwą "Skwer [...]". Wszystkie wymienione działki stanowią własność Miasta [...]. W ewidencji gruntów (k. 75-77 akt adm.) działki nr [...] i [...] oznaczone są jako drogi (symbol dr). Działka nr [...] oznaczona jest jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe (symbol Bz). Ustalenia te potwierdza również znajdująca się w aktach sprawy mapa z granicami działek ewidencyjnych i granicą dawnej działki nr [...] (k. 74 akt adm.) oraz pismo Urzędu Miasta [...] Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. (k. 148 akt adm.).

Nie jest wątpliwą okoliczność, że na działkach nr [...] i [...], w skład których wchodzą niewielkie fragmenty dawnej działki nr [...], urządzone są drogi publiczne (ul. [...] i ul. [...]). W związku z tym wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna jest ugruntowany pogląd, zgodnie z którym grunty zajęte pod drogę publiczną nie podlegają zwrotowi (ustanowieniu w stosunku do nich prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych) niezależnie od tego, jaki był sposób przejęcia gruntu (np. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego: z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 649/11, z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 640/10, z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1409/09, z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 999/18).

Sąd w całości podzielił stanowisko organów uznające, że wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nie mógł być uwzględniony w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiącej obecnie część działek nr [...] i [...], bowiem przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 powołanego wyżej dekretu. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 470, ze zm.) stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1). Przepis ten podaje normatywną definicję drogi publicznej, którą należy się kierować przy wykładni nie tylko przepisów ustawy o drogach publicznych, ale także odrębnych od tej ustawy przepisów prawa publicznego oraz prywatnego, w których pojawia się pojęcie drogi publicznej. Z definicji drogi publicznej można odczytać jej atrybuty: powszechność dostępu i korzystania przez każdego obywatela zgodnie z jej przeznaczeniem. Powszechność dostępu do dróg publicznych oznacza, że każdy podmiot znajdujący się na terytorium naszego kraju ma zagwarantowane prawo do korzystania z tych dróg, zgodnie z ich przeznaczeniem, bez zgody organu reprezentującego właściciela drogi. Wymaga podkreślenia, że z dóbr publicznych może korzystać każdy, przy czym o uprawnieniu do korzystania nie decyduje organ zarządzający dobrem. W tym kontekście prawo użytkowania wieczystego, o które wystąpili właściciele dekretowi, a które z istoty swojej ma atrybuty własności, pozostaje w kolizji z prawem do powszechnego i nieograniczonego dostępu do gruntu drogi publicznej. Prawo użytkowania wieczystego, to - jak stanowi art. 233 kodeksu cywilnego - prawo do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób. Nie do pogodzenia jest zatem interes osoby ubiegającej się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego z interesem ogółu osób wynikającym z powszechnej dostępności do dróg publicznych. Własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne wymienione w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie przepisy dekretu [...] nie zawierają odpowiednika art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego, że ustawa ta nie narusza innych ustaw, lecz nie można przepisów dekretu [...] odczytywać i interpretować w oderwaniu od istniejącego porządku prawnego. Uwzględnienie wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego drogę publiczną na rzecz osoby fizycznej byłoby dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa (art. 2a ustawy o drogach publicznych), co prowadziłoby do nieważności decyzji. Należy zatem stwierdzić, że norma zawarta w art. 7 ust. 2 dekretu [...] doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego dotyczy gruntu stanowiącego drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Z powyższych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty wchodzące w skład drogi publicznej mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. W rozpoznawanej sprawie niewielkie fragmenty dawnej działki nr [...] weszły w skład obecnych działek o nr [...] i [...], na których to działkach urządzone są drogi publiczne, odpowiednio ul. [...] i ul. [...]. Znajdują się one w pasie drogowym tych ulic i stanowią drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych o kategorii drogi gminnej. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do ustanowienia na tych fragmentach dawnej działki nr [...] prawa użytkowania wieczystego.

Jak wynika z akt sprawy, obecna działka nr [...], w skład której weszła większa część dawnej działki nr [...], stanowi skwer miejski pod nazwą "Skwer [...]". Słowo skwer wywodzi się od angielskiego słowa square, który znaczy kwadrat. Jest to niezabudowany obszar na terenie miejscowości spełniający funkcje rekreacyjne. Najczęściej skwer jest terenem zieleni z trawnikami, klombami, krzewami oraz drzewami, a niekiedy znajdują się tam fontanny, alejki, ławki i inny sprzęt rekreacyjny. Z internetowej wersji "Encyklopedii PWN" słowo skwer (zieleniec) oznacza "publiczną przestrzeń miejską, urządzoną parkowo, często ogrodzoną". Według natomiast internetowej wersji "Słownika Języka Polskiego" PWN słowo skwer oznacza niewielki teren zieleni miejskiej, usytuowany zwykle na placu lub przy ulicy (https://sjp.pwn.pl/sjp/ skwer;2575645.html).

Za całkowicie nietrafny uznać zatem należy zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organy art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami "poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że dz. ew. nr [...] jest wykorzystywana na cele publiczne". W ocenie Sądu, bez potrzeby stosowania jakiejkolwiek wykładni tego przepisu, uznać należy, że działka nr [...] spełnia przesłanki z art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowi ona bowiem nieogrodzony, publicznie dostępny dla nieograniczonej ilości osób miejski plac, na którym znajdują się ciągi piesze. Plac ten jest częściowo zadrzewiony i zakrzewiony. Został uporządkowany i stanowi obecnie własność samorządową. Wykorzystywany jest on przez pobliskich mieszkańców jako teren rekreacyjno-wypoczynkowy. Taką funkcję tego terenu potwierdzają również znajdujące się w aktach sprawy: pismo Urzędu Miasta [...] z dnia [...] lutego 2005 r. (k 88 akt adm.), pismo Urzędu Gminy [...] z dnia [...] października 2000 r. (k 34 akt adm.), a także zdjęcie lotnicze dostępne w Internecie na stronach miasta [...] – [...] historyczna ([...]) oraz zdjęcie Skweru [...] z programu Google Earth (wyszukiwanie: [...] skwer [...]). W tej sytuacji przedmiotowy skwer niewątpliwie jest wykorzystywany na cele publiczne w rozumieniu art. 6 pkt 9c i art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Należy również przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15 stwierdził, że art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodawanego do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 214a, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy jest zgodny z Konstytucją. Stwierdzając konstytucyjność przewidzianej w art. 214a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odmowy zwrotu nieruchomości przeznaczonych na cel publiczny wskazany w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że wykonywanie zadań publicznych przez administrację państwową i samorządową jest obligatoryjne. Skoro cele publiczne wskazane w art. 6 powołanej ustawy uzasadniają pozbawienie prawa własności nieruchomości (art. 21 ust. 2 Konstytucji), to tym bardziej mogą stanowić podstawę nieuwzględnienia roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego. Skrajnie nieracjonalne byłoby przyznawanie prawa rzeczowego po to, by następnie wszczynać właściwą procedurę wywłaszczeniową. Przyjęcie za prawidłowe stanowiska skarżących stałoby w sprzeczności z celem wprowadzenie dodatkowych, określonych w art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...].

Ze względu na podniesione w skardze zarzuty zwrócić należy uwagę, że w sytuacji, w której organy orzekające nigdy nie twierdziły, że sporna nieruchomość stanowi park miejski, lecz stały na stanowisku, że przedmiotowy teren stanowi urządzony skwer publiczny pod nazwą Skwer [...], a także skoro w ocenie organów orzekających pomiędzy zgromadzonymi w sprawie materiałami dowodowymi nie występują sprzeczności, a strona skarżąca nie przedłożyła jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego jej stanowisko, to organy nie miały obowiązku powoływać wnioskowanych biegłych, w celu wydania opinii zgodnej z przekonaniem skarżących. Zważyć bowiem należy, że żądaniem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, w świetle art. 84 kpa, organ jest związany jedynie wówczas, jeżeli ustalenie stanu faktycznego wymaga wiadomości specjalnych. Dotyczyć więc ono powinno okoliczności, których ustalenie przy pomocy wskazówek wiedzy, doświadczenia życiowego oraz zasad logicznego rozumowania dostępnych organom administracji jest niemożliwe. Taka zaś wiedza specjalistyczna w rozpatrywanej sprawie, w sytuacji gdy można istotne elementy stanu faktycznego ustalić w oparciu o dokumentacje zgromadzoną w prowadzonym postępowaniu, nie jest wymagana. W tej sytuacji nie można skutecznie czynić organom zarzutu, że nieprzeprowadzając tego dowodu, stan faktyczny w sprawie ustaliły w sposób dowolny, a więc sprzeczny z zasadami prawdy obiektywnej, a tym samym naruszyły art. 7 i 77 § 1 kpa. Z tego względu formułowane w tym kontekście zarzuty nie mają, zdaniem Sądu, usprawiedliwionych podstaw, a argumentacja mającą je potwierdzać uznać należy za wyłącznie niepopartą dowodowo polemikę z ustaleniami organów.

W ocenie Sądu nie są również trafne pozostałe zarzut naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania administracyjnego. Kwestionowana decyzja zawiera bowiem zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne. Wskazuje w sposób jednoznaczny motywy podjętego rozstrzygnięcia, jak też materiał dowodowy, który posłużył organowi do ustalenia kluczowych dla wydania w sprawie decyzji elementów stanu faktycznego. To, że z tymi ustaleniami strona polemizuje, nie świadczy o niedochowaniu standardów sporządzania uzasadnień rozstrzygnięć władzy publicznej, wyznaczonych dyspozycją normy prawnej zawartej w art.107 § 3 kpa. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Należy też podkreślić, że skarżący, przecząc ustaleniom i wnioskom organów, nie zaoferowali w postępowaniu administracyjnym żadnych dokumentów, które podważyłyby te ustalenia.

Zwrócić również należy uwagę, że to zawarta w art. 214a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. regulacja mającą zastosowanie do przedmiotowego postępowania stanowi istotną przesłankę odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżących. Przepis ten wprowadzony został nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 25 czerwca 2015 r. i dał wyraźną podstawę do wydawania decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu. Oznacza to, że dotychczas decydujące dla orzekania w sprawie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego były jedynie przesłanki dekretowe, które w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych umożliwiały ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] na rzecz byłych właścicieli nieruchomości (lub ich następców prawnych) niezależnie np. od przeznaczenia gruntu na cele publiczne, czy też przeniesienia prawa na rzecz osoby trzeciej. Obecnie obowiązująca regulacja art. 214a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazuje natomiast, że organ administracji jest uprawniony do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu z uwagi na przeznaczenie lub wykorzystanie gruntu na cele określone w art. 6 tej ustawy. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem sporna nieruchomość jest wykorzystywana na cel publiczny, co uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie złożonego wniosku dekretowego. W świetle treści powołanego wcześniej art. 214a pkt 1 bez prawnego znaczenia pozostaje zatem podnoszony w skardze fakt, że grunt przedmiotowej nieruchomości nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że nawet przy spełnieniu wszystkich przesłanek wynikających z art. 7 ust. 2 dekretu art. 214a § 1 stanowi przeszkodę prawną w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Należy więc podzielić stanowisko organów zaprezentowane w niniejszej sprawie, że przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana na cel publiczny określony w art. 6 pkt 1 i pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. To zaś implikuje konieczność wydania decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu.

Podsumowując, Sąd stanął na stanowisku, że z analizy sprawy wynika, że obecnie kontrolowane postępowanie zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i powołanych w skardze przepisów). Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany i rozpatrzony. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2020 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów.

Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.