Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1917/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez r.pr. J. B. działającą w imieniu Pana S. W. utrzymało w mocy decyzję Nr [...] Zarządu [...] W. o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2015 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego z elementami zagospodarowania terenu, na części działki nr ew. [...] w obrębie [...], przy ul. [...], w [...] W.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 20.11.2013 r. Inwestor: Pan R. G. - złożył wniosek (uzupełniony w dniu 23.01.2014 r. i 19.09.2014 r.) o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwukondygnacyjnego budynku garażowego na cztery stanowiska dla samochodów osobowych wraz ze strychem (przechowywanie nart, namiotu, ( ... ), itd. Zgodnie z ewidencją gruntów działka [...] - zaklasyfikowana jest jako teren mieszkaniowy (B), jak również, że obszar przeznaczony pod inwestycję położony jest na terenie, w stosunku do którego Rada W. podjęła Uchwałę Nr [...] z dnia [...] marca 2010r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].02.2014r. zawieszono z urzędu ww. postępowanie, z uwagi na to, iż ww. inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami ww. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie funkcji zagospodarowania terenu - na okres dziewięciu miesięcy od dnia złożenia kompletnego wniosku tj. do dnia 19.09.2014r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].09.2014 r. ww. postępowanie zostało podjęte.

Z decyzji organu I instancji wynika ponadto, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. (Dz.U. z 2003r. Nr 164 poz. 1588) zwanego dalej "rozporządzeniem" w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządził analizę obszaru, dokonując ustaleń o stanie istniejącym w ww. terenie na podstawie: wizji w terenie, materiałów archiwalnych, danych z ewidencji gruntów oraz mapy zasadniczej miasta.

W oparciu o przeprowadzoną analizę w decyzji organu I instancji stwierdzono, że: 1) funkcja garażowa planowanej inwestycji stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej istniejącej zabudowy na działce i nie zakłóci ładu w obszarze analizowanym; 2) teren objęty wnioskiem pod inwestycję będzie miał dostęp do drogi publicznej tj. ulicy [...] poprzez drogę wewnętrzną i fragment działki [...] nie objęty wnioskiem; 3) istniejące uzbrojenie terenu (sieć elektryczna) - jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2013.1205.j.t.), z uwagi na to, iż został zakwalifikowany jako teren mieszkaniowy (B) i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, gdyż uzyskał taką zgodę w ramach sporządzania Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W., która zachowuje moc mimo wygaśnięcia tego planu w dniu 01.01.2004r.; 5) decyzja jest zgodna z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych.

W konkluzji organ I instancji wskazał, że spełnione są wszystkie wymogi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym. W decyzji wskazano również, że projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał niezbędne uzgodnienie wynikające z przepisów prawa.

Z decyzji organu I instancji wynika ponadto, że w toku postępowania Pani M. K. w piśmie z dnia 02.10.2014r. zwróciła się z prośbą o i wnikliwe przeanalizowanie istniejącego na tej działce drzewostanu, który prawdopodobnie będzie musiał być wycięty w przypadku realizacji ww. inwestycji (ogromne, dorodne i j wieloletnie drzewa typu dąb, brzozy, itd.), ponadto, w piśmie z dnia 19.01.2015r. poinformowała, iż nie zgadza się na realizację budynku garażowego o wysokości 8m, gdyż na terenie analizowanym nie ma garaży wolnostojących o takiej wysokości. Odnosząc się do ww. stanowiska, organ I instancji wskazał, że przedstawione zagadnienie odnośnie zieleni zostało ujęte w ww. opinii Wydziału Ochrony i Środowiska. Odnośnie planowanej inwestycji: budynek garażowy stanowi uzupełnienie funkcji mieszkalnej na działce. Jednocześnie z decyzji organu I instancji wynika, że na podstawie przeprowadzonej analizy - zgodnie z § 3 w/w rozporządzenia ustalono, że w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości od I do III kondygnacji nadziemnych: od ok. 6,0 m dla I kondygnacji, ok. 9,0 m dla II kondygnacji, do ok. 12,0m dla III kondygnacji, co potwierdza prawidłowość przyjętych ustaleń.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika również, że w piśmie z dnia 22.01.2015r. pełnomocnik p. S. W. r. pr. J. B. sprzeciwiła się wydaniu decyzji na ww. inwestycję z uwagi na to, iż planowana inwestycja:

1. naruszy słuszny interes strony p. S. W., bowiem w istotny sposób ograniczy albo wręcz całkowicie uniemożliwi dojazd i dostęp działek [...] do drogi publicznej, co narusza art. 7 i 8 k.p.a. W ocenie Pana S. W. decyzja którą zamierzał wydać Zarząd [...] W. uniemożliwi właścicielowi działki [...] uzyskanie dostępu do drogi publicznej i narazi właściciela na niepowetowane straty, bowiem działka wskutek braku dostępu do niej utraci w sposób zasadniczy na wartości, a nadto możliwość zbywania jej będzie znikoma.

2. naruszy planowany ład komunikacyjny w projekcie ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Pan S. W. wskazał na negatywną opinię BAiPP Wydziału planowania przestrzennego z dnia [...].10.2014 r. w której wskazuje się, iż część obszaru planowanej inwestycji położona jest w liniach rozgraniczających ulicy dojazdowej ([...]).

3. zrealizowana zostanie na terenie powstałym ze scalenia działek o odmiennym przeznaczeniu w planie - scalenie doprowadziło do zmiany kwalifikacji całej nieruchomości, ale też do obejścia wymogów planowanego układu komunikacyjnego na części działki [...].

Odnosząc się do ww. zagadnień organ I instancji wskazał, że nie one są rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, podniósł, że w ww. piśmie nie wykazano naruszenia interesu prawnego, tzn. nie wskazano np. służebności lub innych zobowiązań terenu objętego wnioskiem w stosunku do dz. nr ew. [...].

Jednocześnie w decyzji organu I instancji wskazano, że w odpowiedzi na pisma p. M. K. oraz pełnomocnika p. S. W. inwestor w piśmie z dnia [...].02.2015r. wyjaśnił, że przeznaczenie planowanego budynku będzie gospodarczo-garażowe, gdzie funkcje gospodarcze będzie miała druga kondygnacja w formie poddasza. Planowany budynek nawiązuje do pozostałych budynków w sąsiedztwie, ( ... ). Budowa planowanego budynku nie będzie się wiązać z wycinką żadnych drzew na terenie działki nr [...]. A także stwierdził, że planowana inwestycja w żaden sposób nie wpłynie na ograniczenie bądź uniemożliwienie dojazdu do działek [...]. ( ... ) Służebność może zostać ustanowiona w drodze umowy w formie aktu notarialnego lub w drodze orzeczenia sądu. Bezczynność właściciela w zakresie uregulowania dostępu działki [...] do drogi publicznej nie może obciążyć wnioskodawcy w niniejszym postępowaniu.

W decyzji organu I instancji wskazano również, że zapisy projektu planu miejscowego nie wpłynęły na decyzję o warunkach zabudowy, odwołując się do orzeczenia SKO w W. o sygn. [...], zgodnie z którym "ustalenia projektu planu miejscowego nie mogą być wiążące ( ... ) przy rozpatrywaniu wniosków 6 ustalenie warunkach zabudowy. ( ... ). Podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego może stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego okoliczność domniemanego bliskiego uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Pan S. W. reprezentowany przez r.pr. J. B. W odwołaniu skarżący wskazał, że podtrzymuje w pełni argumentację i zarzuty ujęte w piśmie z dnia 19.01.2015 r., wnosząc jednocześnie o uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Rozpatrując sprawę, Kolegium wskazało, że analiza treści zaskarżonej decyzji, akt postępowania poprzedzającego jej wydanie, ze szczególnym uwzględnieniem analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, przeprowadzonej w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie daje podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie istnieje podstawa do uchylenia/zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest w szczególności sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy, a mające zastosowanie w niniejszej sprawie, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie zostały spełnione.

Według art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, iż samo ustalenie warunków zabudowy nie jest związane z przysługiwaniem praw do określonej nieruchomości, jak również w żaden sposób nie oddziałuje na przysługiwanie tych praw innym osobom. Ustalenia warunków zabudowy dokonuje się w oderwaniu od tych praw, jako proces oceny braku naruszenia prawa wnioskowanym zamierzeniem inwestycyjnym na określonym obszarze. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że do realizacji inwestycji w ogóle dojdzie. Dopiero bowiem po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z budową. Jest to zatem etap procesu inwestycyjnego, który znajduje oparcie wyłącznie w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich; decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji.

Dodatkowo organ wskazał, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Jednocześnie, Kolegium podkreśliło, że jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa wart. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały spełnione, a organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 w/w ustawy (wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, lex nr 1367308, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1542/09, lex nr 746623).

Mając na względzie powyższą argumentację, Kolegium uznało, że z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej na wstępie inwestycji nie można w żadnej mierze wywodzić naruszenia praw odwołującego, czy też powstania po jego stronie szkody polegającej na utracie wartości działek spowodowanej brakiem dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie Kolegium podziela stanowisko organu I instancji zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z którym kwestie potencjalnego dostępu do drogi publicznej działek sąsiednich do terenu inwestycji, czy też kwestia prawidłowości dokonanego uprzednio scalenia działek, na których ma powstać inwestycja, nie są rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym mającym na celu wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie są bowiem zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spadek atrakcyjności lub wartości działki (tak też: wyrok NSA z dnia 17 lipca 2009 r., II OSK 1186/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutu związanego z niezgodnością decyzji o warunkach zabudowy z projektem planu miejscowego zagospodarowania, Kolegium wskazało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 15 kwietnia 2008 roku (sygn. akt IV/SA/Wa 2480/07) podkreślił, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia okoliczność, iż teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja, W studium uwarunkowań został przeznaczony na inny cel. Organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji związane są wyłącznie przepisami prawa. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie jest natomiast przepisem prawnym. Nie jest również przepisem prawa projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Po 505/12, LEX nr 1241171), w którym wskazał, że: "Ani postanowienia studium, ani też projekt planu miejscowego nie mogą stanowić przeszkody do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy".

W sprawie bezsporne jest, że dla obszaru, na którym zlokalizowana jest planowana inwestycja do dnia wydania decyzji w sprawie, plan miejscowy nie został uchwalony. Projekt planu miejscowego nie jest źródłem prawa powszechni obowiązującego i nie może stanowić podstawy do odmowy decyzji w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Bezzasadne zdaniem organu są zatem zarzuty Odwołującego, wskazujące, że decyzja nie spełni wymogów ustawy, bowiem naruszy planowany ład komunikacyjny.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pani E. W. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na jego wynik tj. art. 6, 7, 77 § 1 oraz 80, 107 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy oraz wydanie decyzji pomimo niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Skarżąca wniosła więc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w całości na podstawie art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnoszę 2. na podstawie art. 200 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organy administracji publicznej mają za zadanie stać na starzy praworządności. Są zobowiązane działać na podstawie przepisów prawa i zgodnie z tym prawem. Przy załatwianiu sprawy administracyjnej organ winien podejmować działania z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto oprócz rozstrzygnięć o prawach i obowiązkach stron organ w toku postępowania powinien pełnić rolę doradczą w toczącym się postępowaniu dla każdej ze stron postępowania. Tymczasem organ utrzymując w mocy decyzję Zarządu [...] W. w ocenie skarżącej naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego w szczególności zasadę zaufania obywateli do organów państwa, nie uwzględniając jednocześnie podczas wydawania przedmiotowej decyzji słusznego interesu obywateli w tym przypadku właściciela działek bezpośrednio przylegających do działki o nr ew. [...], której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy.

Rozpoznając sprawę organ nie uwzględnił zasadnych argumentów Skarżącej, iż decyzja w przedmiocie warunków zabudowy dla działki [...], bezpośrednio przyległej do działek o nr ew. [...] stanowiących w chwili obecnej własność i posiadanie samoistne Skarżącej (następca prawny po zmarłym S. W.) naruszy jej słuszny interes, bowiem w istotny sposób ograniczy albo wręcz całkowicie uniemożliwi dojazd i dostęp do działek [...] z drogi publicznej.

Istotny w niniejszej sprawie jest fakt, iż w dacie zakupu działek o nr ew. [...] w roku 1959 działki te posiadały dostęp do projektowanej wówczas drogi publicznej tzw. Ul. [...], której przedłużeniem miała być ulica[...], a która miała przebiegać w miejscu obecnej działki o nr ew. [...]. Jednak projektowana ulica w wyniku prawdopodobnie zmian planów oraz wydawanych warunków zabudowy, a następnie wybudowania budynków mieszkalnych na działce o nr ew. [...] nigdy nie została wybudowana. Tym samym działki Skarżącej o nr ew. [...] nie uzyskały dostępu do drogi publicznej przez działkę o nr ew. [...]. W kolejnych latach 80-tych dojazd do działek Skarżącej o nr ew. [...] planowano przez część działki o aktualnym nr ew. [...], której dotyczy zaskarżona decyzja poprzez wydzielenie drogi publicznej tj. ul. [...]. Powyższe potwierdza zachowana kopia mapy sytuacyjnej dla działki o nr ew. [...] z projektowanym podziałem, na której naniesiono dojazd do działki Skarżącej w poprzek dawnej działki [...] (aktualnie działki [...]), następnie poprzez działkę o nr ew. [...] (aktualnie część działki [...]) oraz poprzez cześć działki o nr ew. [...] (aktualnie część działki [...]). Do chwili obecnej działki Skarżącej nie uzyskały formalnie dostępu do drogi publicznej, tym niemniej zmarły mąż Skarżącej S. W. oraz jego ojciec M. W. korzystali z dojścia do swoich działek zgodnie z planem projektowanej drogi [...] tj. przez działkę o nr ew. [...], lub od strony ulicy [...] (tj. poprzez planowaną ul. [...], a obecnie [...]). Także korzystali oni z dojazdu od strony działki [...], w granicy tej działki do chwili obecnej znajduje się brama wjazdowa. Rozpoznając sprawę organ nie wziął pod uwagę, iż zabudowa działki o nr ew. [...] uniemożliwi Skarżącej uzyskanie dostępu do drogi publicznej, bowiem jedyną możliwością zapewnienia dostępu do drogi publicznej działek o nr ew. [...] jest zrealizowanie projektu mapy sytuacyjnej z roku 1986 tj. poprzez wydzielenie drogi z działki o aktualny nr ew. [...].

Zapewnienia właściciela działki o nr ew. [...] złożone w ramach toczącego się postępowania przed organem administracyjnym, iż dostęp do działek Skarżącej będzie zapewniony nie jest dla Skarżącej żadną gwarancją ani wiarygodnym dowodem w sprawie i nie ma żadnej pewności, że Uczestnik postępowania nie zabuduje działki w ten sposób aby uniemożliwić dostęp z drogi publicznej do przedmiotowych działek. Brak dostępu do drogi publicznej spowoduje zaś znaczny spadek wartości działek, co narazi Skarżącą na szkodę jak również może wręcz uniemożliwić zbycie przedmiotowych działek przez Skarżącą.

Skarżąca wskazała także, że nie zgadza się z twierdzeniem organu, iż przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia okoliczność, iż teren na którym ma być zrealizowana inwestycja, w studium uwarunkowań został przeznaczony na inny cel. Pomimo tego, iż zgodnie z treścią art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego to, bynajmniej nie oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy wydana na terenie objętym studium czy też projektowanym planem zagospodarowania przestrzennego może być sprzeczna z jego ustaleniami. Owszem należy się zgodzić, iż ustalenia przeznaczenia objętego terenu przyjęte w projekcie planu nie ma takiego samego skutku prawnego jak przeznaczenie terenu ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tym niemniej przeznaczenie terenu ujęte w projekcie planu będzie miało istotne znaczenie przy uchwaleniu planu. Zgodnie z doktryną studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego [ ... ] z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami.

W niniejszej sprawie wydana decyzja o warunkach zabudowy jest zaś sprzeczna z projektem planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki, co będzie powodować brak spójności aktów planowania przestrzennego oraz przeznaczenia i zagospodarowania nieruchomości objętej tym planem, co jest niezgodne z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego w Polsce.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] W. z dnia [...] lutego 2015r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego z elementami zagospodarowania terenu, na części działki nr ew. [...] w obrębie [...], przy ul. [...], w [...] W.

Generalną zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury a także walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z 2012r. poz. 647 ze zm.), przy czym pojęcie ładu przestrzennego obejmuje ukształtowanie przestrzeni, które uwzględnia m.in. uwarunkowania kompozycyjno - estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 zwanej dalej "rozporządzeniem"). Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ustawy, organ nie może jednak odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji jest zaś możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, tj.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren pod zainwestowanie nie wymaga lub jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego , które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1.

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje w/w rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 pkt 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o której mowa w § 3 pkt 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 pkt 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 pkt 3 rozporządzenia).

Przekładając powyższe na stan przedmiotowej sprawy - w ocenie Sądu - organ drugiej instancji wbrew zarzutom skargi nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem jedynie w takich przypadkach zgodnie z art. 145 § 1lit a i c P.p.s.a Sąd administracyjny może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie.

Z załączonej do decyzji organu I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że zlokalizowane w analizowanym obszarze działki zabudowane, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji. Tym samym, uzasadnionym było wydanie zaskarżonej decyzji. W oparciu o przeprowadzoną analizę w decyzji organu I instancji stwierdzono bowiem, że:

1) funkcja garażowa planowanej inwestycji stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej istniejącej zabudowy na działce i nie zakłóci ładu w obszarze analizowanym; 2) teren objęty wnioskiem pod inwestycję będzie miał dostęp do drogi publicznej tj. ulicy [...] poprzez drogę wewnętrzną i fragment działki [...] nie objęty wnioskiem; 3) istniejące uzbrojenie terenu (sieć elektryczna) - jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2013.1205.j.t.), z uwagi na to, iż został zakwalifikowany jako teren mieszkaniowy (B) i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, gdyż uzyskał taką zgodę w ramach sporządzania Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W., która zachowuje moc mimo wygaśnięcia tego planu w dniu 01.01.2004r.; 5) decyzja jest zgodna z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych.

W ocenie Sądu zasadnie organy uznały zatem, że spełnione zostały wszystkie wymogi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym. W decyzji wskazano również, że projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał niezbędne uzgodnienie wynikające z przepisów prawa.

Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącej, iż zaskarżona decyzja narusza jej interes bowiem w istotny sposób ograniczy albo wręcz całkowicie uniemożliwi dojazd i dostęp działek [...] do drogi publicznej, należy wskazać, że jak wynika z akt sprawy skarżąca nie ma ustanowionej służebności drogi koniecznej przez działkę objętą inwestycją. Ponadto postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie ma żadnego wpływu na wynik postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym w przedmiocie ewentualnego ustanowienia służebności drogi koniecznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Przepis ten ma taki skutek w odniesieniu do omawianej sytuacji, że w postępowaniu w przedmiocie wykonywania służebności, powoływanie się przez którąkolwiek ze stron stosunku cywilnoprawnego na decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie będzie miało wpływu na przysługujące im prawa. Ustalenie warunków zabudowy na sąsiedniej działce nie powoduje ograniczenia dostępu działki do drogi publicznej, gdyż decyzja taka nie wywołuje takich skutków prawnych. Żaden podmiot, odnosząc się do sytuacji prawnej danej nieruchomości, nie może bowiem powoływać się względem innych osób, organów administracji czy sądów na ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, wywodzić z niej skutki prawnorzeczowe.

Na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie mogła mieć także wpływu podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż planowana inwestycja jest niezgodna z przeznaczeniem terenu wynikającym z projektu uchwalanego obecnie dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązującego Studium. Jak wynika z akt sprawy z uwagi właśnie na okoliczność iż przeznaczony pod inwestycję teren położony jest na terenie, w stosunku do którego Rada W. podjęła Uchwałę Nr [...] z dnia [...] marca 2010r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...], postanowieniem nr [...] z dnia [...].02.2014r. zawieszono z urzędu niniejsze postępowanie, uznając, iż ww. inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami ww. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie funkcji zagospodarowania terenu - na okres dziewięciu miesięcy od dnia złożenia kompletnego wniosku tj. do dnia 19.09.2014r. Decyzja organu I instancji została wydana po podjęciu postępowania. W sprawie bezsporne jest, że dla obszaru, na którym zlokalizowana jest planowana inwestycja do dnia wydania tej decyzji, plan miejscowy nie został uchwalony. W świetle obowiązujących przepisów - wbrew zarzutom skargi - postanowienia projektu nowego planu miejscowego nie mogą być uwzględniane przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy: tylko uchwalony z zachowaniem ustawowego trybu plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy) i ma charakter przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a więc wiążącego organy administracyjne przy orzekaniu. Okoliczność, na którą powołuje się skarżąca, iż projekt planu miejscowego przewiduje na części działki inwestycyjnej lokalizację ulicy dojazdowej nie mogła być więc uwzględniona przy wydawaniu decyzji.

Sąd podzielił także stanowisko zawarte w przywołanym przez Kolegium wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2008 roku (sygn. akt IV/SA/Wa 2480/07) w którym wskazano, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia okoliczność, iż teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja, w studium uwarunkowań został przeznaczony na inny cel. Organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji związane są wyłącznie przepisami prawa. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie jest natomiast przepisem prawnym. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Po 505/12, LEX nr 1241171), w którym wskazał, że: "Ani postanowienia studium, ani też projekt planu miejscowego nie mogą stanowić przeszkody do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy".

Sąd nie stwierdził także, by doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przy wydaniu decyzji obu instancji. Materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia przez organy. Strony miały możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami. Organ odwoławczy nie uchybił także art. 15 k.p.a. W toku postępowania organy podjęły szereg działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (dopuszczono wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy).

Wskazane materiały i ustalenia organy obu instancji przeanalizowały, z uwzględnieniem obowiązku dwukrotnego rozważenia sprawy w jej całokształcie. Kolegium trafnie zaś oceniło, iż w zakresie utrzymanym w mocy, postępowanie prowadzone przez organ I instancji cechowała wszechstronność, dążność do ustalenia prawdy obiektywnej. Wobec wskazanych przyczyn nie można zarzucić organom, by stanowisko swe sformułowały z naruszeniem art. 11 k.p.a. Sporządzone przez Kolegium uzasadnienie j rozstrzygnięcia spełnia zaś wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Odniesiono się w nim także do argumentacji odwołania. Brak podzielenia tej argumentacji przez organ nie jest natomiast tożsamy z błędnym rozstrzygnięciem sprawy.

Reasumując należy wskazać, iż dokonując kontroli zgodności zaskarżonej decyzji zarówno w zakresie podniesionych zarzutów, jak również z urzędu, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i w tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.