Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 776/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
article: art. 57 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska, Sędzia WSA Bożena Miliczek – Ciszewska (spr.), Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w K. na pismo Zarządu Województwa [...] nr [...] w przedmiocie negatywnego rozstrzygnięcia protestu dotyczącego oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...]; 2) zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 14 stycznia 2016 r. A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej: wnioskodawca, skarżąca, spółka) złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu dla inwestycji "Wdrożenie innowacyjnej technologii filmowania na dużych obiektach" w ramach ogłoszenia o konkursie - Oś Priorytetowa III "Konkurencyjność MŚP" Działanie 3.2 "Innowacje w MŚP" RPO WSL 2014-2020, konkurs nr RPSL.03.02.00-IP.01-24-001/15.

Pismem z dnia 7 września 2016 r. Instytucja Organizująca Konkurs – [...] Centrum Przedsiębiorczości (dalej [...]CP) poinformowało spółkę, że powyższy wniosek został oceniony negatywnie w trakcie oceny merytorycznej, w ramach której nie uzyskał wymaganej liczby punktów/nie spełnił poszczególnych kryteriów wyboru oceny merytorycznej. W piśmie tym wskazano, że szczegółowe informacje na temat oceny wniosku o dofinansowanie znajdują się na kopiach kart oceny merytorycznej stanowiących załącznik do tego pisma. Powodem negatywnej oceny było uznanie, że nie zostało spełnione kryterium 0/1 nr 2 Wykonalność projektu techniczna i finansowa. Eksperci oceniający projekt zgodnie odmówili uznania przedłożonej przez wnioskodawcę "promesy kredytowej" wystawionej przez B sp. z o.o. sp.k., stwierdzając, że wnioskodawca nie ma zabezpieczonych środków na realizację projektu pod względem finansowym. Jeden z ekspertów dodatkowo zwrócił uwagę na fakt, że we wskazanym dokumencie wystawca zaświadczył, że dokonał oceny zdolności kredytowej; ekspert stwierdził, że rzetelność tej oceny kredytowej jest wątpliwa.

W dniu 21 września 2016 r. spółka złożyła protest, wnosząc o ponowną ocenę projektu, zmianę podjętego rozstrzygnięcia oraz skierowanie wniosku do dalszego etapu oceny. Zdaniem spółki ocena merytoryczna projektu w ramach kryterium zerojedynkowego "Wykonalność projektu techniczna i finansowa" została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy. Odnosząc się do promesy kredytowej wystawionej przez B Sp. z o.o. sp. k. spółka szeroko argumentowała, że bezpodstawnie uznano, że zostanie zawarta umowa kredytu, podczas gdy przedmiotowa promesa nie jest umową (czynnością prawną), a jedynie praktyką stosowaną przez podmioty świadczące usługi finansowe. Wnioskodawca podkreślił, że w dokumentach programowych wprost zezwolono na złożenie dokumentu promesy kredytowej w celu wykazania wykonalności finansowej projektu, nie definiując jaki podmiot może taki dokument wystawić i jakie ten dokument powinien spełniać wymagania. Akcentowano okoliczność, iż wystawca jest podmiotem, który jest uprawniony do prowadzenia pozostałej finansowej działalności usługowej, gdzie indziej niesklasyfikowanej, z wyłączeniem ubezpieczeń i funduszy emerytalnych. Spółka stwierdziła, że brak podstaw do podważenia wiarygodności finansowej podmiotu deklarującego gotowość sfinansowania projektu, z powodów podniesionych w negatywnej ocenie projektu. Ponadto stwierdziła, że jakkolwiek wniosek uzyskał pozytywną ocenę w ramach kryterium Innowacyjność projektu, to również w zakresie tego kryterium ocena została przeprowadzona nieprawidłowo, gdyż oceniający winni jednoznacznie sprecyzować czy uznają projekt za innowacyjny w skali regionu czy też w kraju, a w pierwszym wypadku ocena winna zostać należycie umotywowana. Przeprowadzona ocena, zdaniem spółki, nie była dokonana w sposób rzetelny i profesjonalny, w szczególności nie była dokonana zgodnie z wymogami konkursu (m.in. z Regulaminem konkursu, Kryteriami wyboru projektów, Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie). Ocena nie była przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich danych zawartych we wniosku i jego załącznikach, a także z uwzględnieniem równego traktowania wszystkich podmiotów aplikujących w konkursie. Zdaniem spółki eksperci bezrefleksyjnie podważyli dokument (opinię o innowacyjności), który był wskazany przez [...]CP jako potwierdzający innowacyjność projektu w skali kraju.

Pismem z dnia [...]r. spółka została poinformowana, że wniesiony protest dotyczący oceny merytorycznej przedmiotowego wniosku nie został uwzględniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 13 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 16/17 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Sąd przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...] (dalej też organ, Zarząd lub Instytucja Zarządzająca RP WSL). W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w kwestii nieuwzględnienia protestu nie wypowiedział się uprawniony do tego podmiot; informacja o wyniku rozpatrzenia protestu, zawierająca jednocześnie jego rozpatrzenie została podpisana przez osobę która nie reprezentowała Zarządu Województwa [...].

W piśmie z dnia [...]r. nr [...] M.S. Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], na podstawie art. 58 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 217, dalej ustawa wdrożeniowa) - działając z upoważnienia Zarządu Województwa [...]- rozstrzygnęła protest w ten sposób, że nie został on uwzględniony. W uzasadnieniu wskazano na stan prawny sprawy, w ramach którego przywołano Regulamin konkursu wraz z Instrukcją wypełniania wniosku oraz ustawę wdrożeniową. W opisie stanu faktycznego przybliżono oceny sformułowane w kartach ocen merytorycznych oraz opisano zarzuty protestu. Opisując przebieg dotychczasowego postępowania wskazano, że Zarząd uchwałą nr [...] z dnia 19 kwietnia 2017 r. udzielił pełnomocnictwa M.S. - zastępcy dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K. do podejmowania czynności w imieniu Zarządu Województwa [...] - Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...]- RPO WSL 2014 - 2020, związanych z procedurą odwoławczą.

Odnosząc się do kwestii merytorycznych podniesiono, że w ramach kryterium 0/1 nr 2 ocenie podlega czy projekt jest wykonalny m. in. pod względem finansowym. Weryfikacja jest dokonywana na podstawie załączonych dokumentów finansowych, dodatkowych załączników oraz opisu wniosku o dofinansowanie w zakresie przedstawionym w części C. Zakres rzeczowo-finansowy projektu, D. Poziom dofinansowania, montaż finansowy i I. Prognozy. Wskazano, że w trakcie oceny tego kryterium, obydwaj oceniający zasadnie zakwestionowali załączoną promesę kredytową – jako dokument potwierdzający finansowanie projektu - w sytuacji, gdy jej wystawca nie ma uprawnienia do udzielania kredytów, gdyż taka działalność zastrzeżona jest dla banków i SKOK. Akcentowano, że ocenie nie podlegała kwestia nazewnictwa funkcjonującego w obrocie gospodarczym, tylko konkretny dokument, na podstawie m. in. którego, wnioskodawcy udzielone zostałoby dofinansowanie pochodzące ze środków publicznych. Powyższe stanowiło podstawę do dokonania negatywnej oceny wykonalności finansowej projektu. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowej oceny kryterium Innowacyjność projektu wskazano, że to kryterium zostało uznane za spełnione i nie ma podstaw prawnych do weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie tego kryterium.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uwzględnienie skargi wraz ze stwierdzeniem, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuciła naruszenie:

1) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zakresie oceny merytorycznej kryterium "Wykonalność projektu techniczna i finansowa" w zw. z treścią punktu 7 Instrukcji wypełnienia załączników zawartej w Załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu, poprzez niezastosowanie zasady przejrzystości i rzetelności w wyborze projektu w wyniku przyjęcia, że skarżący nie załączył dokumentów finansowych, dodatkowych załączników potwierdzających możliwość finansowania wkładu własnego projektu oraz przyjęcia, że zapewniona możliwość finansowania projektu nie jest dopuszczalna przez obowiązujące przepisy prawa.

2) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z punktem 5.2.6 - 5.2.7 Regulaminu konkursu w wyniku zaniechania dokonania pełnej i rzetelnej oceny wniosku o dofinansowanie z wykorzystaniem procedur określonych w postanowieniach tego Regulaminu.

W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoje stanowisko i argumentację prezentowane w proteście w zakresie kwestionowanej oceny kryterium 0/1 nr 2. Podkreślono otwarty charakter katalogu dokumentów potwierdzających możliwość sfinansowania projektu oraz dopuszczalność zewnętrznych źródeł finansowania projektu. Zaakcentowano brak podstaw do konstruowania domniemania, iż z promesy wynika zamiar zawarcia umowy kredytu w sytuacji, gdy dokument ten należy ocenić w świetle zasady określonej w art. 65 k.c., mając na uwadze okoliczność, że wystawca dokumentu jest uprawniony do świadczenia usług pośrednictwa finansowego i dozwolone jest zapewnienie finansowania w oparciu o zawarcie umów nienazwanych (np. forfaitingu, factoringu, sponsoringu czy cash-poolu). Stanowczo zakwestionowano twierdzenie, że udzielenie finansowania projektu przez podmiot trzeci na warunkach określonych w promesie jest prawnie niedopuszczalne. Wskazano na nieskorzystanie w trakcie oceny z możliwości wyjaśnienia wątpliwości w zakresie okoliczności relewantnych w aspekcie analizowanego kryterium; ze skutkiem zaniechania pełnej, przejrzystej i rzetelnej oceny.

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie powołując się na stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Podkreślono, że z oceny sytuacji finansowej spółki wynika, że nie gwarantuje ona możliwości realizacji projektu, gdyż nie posiada wymaganego wkładu własnego, a przedłożona promesa kredytowa nie może zostać uznana za gwarantującą wykonalność projektu pod względem finansowym, z powodów szczegółowo wyłożonych w piśmie z dnia [...]r. Nadto w piśmie procesowym z dnia 21 września 2017 r. Instytucja Zarządzająca oświadczyła, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania 3.2. "Innowacje w MŚP" nie została wyczerpana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W § 2 tego przepisu zamieszczono katalog przedmiotów działalności administracji publicznej podlegających kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Natomiast zgodnie z § 3 tego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 i 8 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) (ust. 1). W wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (ust. 8).

Stosownie do art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy.

W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na rozstrzygnięcie protestu zawarte w piśmie z dnia [...]r. Protest nie został uwzględniony, gdyż podtrzymano negatywna ocenę w zakresie kryterium merytorycznego 0/1 nr 2 Wykonalność projektu techniczna i finansowa wskazując, że z oceny sytuacji finansowej spółki wynika, że nie gwarantuje ona możliwości realizacji projektu, gdyż nie posiada wymaganego wkładu własnego, a przedłożona promesa kredytowa nie może zostać uznana za gwarantującą wykonalność projektu pod względem finansowym ponieważ jej wystawca nie ma statusu banku lub SKOK-u, a tylko te podmioty są uprawnione do udzielania kredytów. Skarżąca się z tym nie godzi podnosząc, że brak podstaw do konstruowania domniemania, iż z promesy wynika zamiar zawarcia umowy kredytu w sytuacji, gdy dokument ten należy ocenić w świetle zasady określonej w art. 65 k.c., mając na uwadze okoliczność, że wystawca dokumentu jest uprawniony do świadczenia usług pośrednictwa finansowego i dozwolone jest zapewnienie finansowania w oparciu o zawarcie umów nienazwanych; zakwestionowano twierdzenie, że udzielenie finansowania projektu przez podmiot trzeci na warunkach określonych w promesie jest prawnie niedopuszczalne.

Sąd stwierdza, że skarga jest uzasadniona z powodów, które nie zostały w niej podniesione, a które Sąd wziął pod uwagę działając z urzędu (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), gdyż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Zgodnie z art. 53 i art. 54 ustawy wdrożeniowej wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Na podstawie art. 55 ustawy wdrożeniowej protest jest rozpatrywany przez instytucję zarządzającą albo pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie na podstawie porozumienia albo umowy, o których mowa w art. 10 ust. 1. Według art. 57 i art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów i informuje wnioskodawcę o wynikach jego rozpatrzenia.

Zasady rozpatrywania protestów zostały uszczegółowione w Regulaminie procedury odwoławczej dla IP RPO WSL (zwanym dalej również Regulaminem), stanowiącym załącznik nr 5 do Regulaminu konkursu dla Działania 3.2 "Innowacje w MŚP".

Zgodnie z § 4 ust. 3 Regulaminu, instytucją rozpatrującą protest jest Zarząd Województwa [...] pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] 2014 - 2020 (IZ RPO WSL). Natomiast na podstawie § 4 ust. 4 Regulaminu, rozpatrywaniem protestów zajmuje się Wydział Rozwoju Regionalnego, Referat procedury odwoławczej.

Skarżone pismo z dnia [...]r. zawiera zarówno rozstrzygnięcie protestu, jak i informację o wyniku rozpatrzenia protestu. Zostało sporządzone na druku Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] i podpisane przez M.S., Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego. Z treści pisma wynika, że M.S. rozstrzygnęła protest z upoważnienia Zarządu Województwa [...].

Na wezwanie Sądu została przedłożona uchwała nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...]r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa Pani M.S. – zastępcy dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K. do podejmowania czynności w imieniu Zarządu Województwa [...]– Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] – RPO WSL 2014 – 2020. Mocą § 1 tej uchwały udzielono M.S. pełnomocnictwa Nr [...] z dnia [...]r., w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Z treści tego załącznika do uchwały wynika, że pełnomocnictwa udzielono do działania w imieniu Zarządu Województwa [...] – Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] – RPO WSL 2014 – 2020 we wszystkich sprawach dotyczących rozpatrywania środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu w zakresie procedury odwoławczej, w tym do: "(...) rozpatrywania i podpisywania protestów, - podpisywania kierowanych do wnioskodawców pisemnych informacji o wynikach rozpatrzenia protestu, (...)". W podstawie prawnej uchwały powołano art. 41 ust. 2 pkt 4 i art. 57 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm., dalej ustawa ustrojowa), art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 55 pkt 1, art. 54 ust. 3, art. 58 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej oraz § 74 ust. 1 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...].

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 507/17(dostępny w CBOSA), rozpatrzyć protest to podjąć decyzję o jego uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu.

Sąd stwierdza, że w świetle obowiązujących przepisów oraz przedłożonych dokumentów M.S. nie była podmiotem uprawnionym do rozpatrzenia protestu; podmiotem tym był bowiem Zarząd Województwa [...] - Instytucja Zarządzająca RPO WSL. Działania Zarządu Województwa [...] mające na celu upoważnienie pracownika aparatu pomocniczego do rozpatrywania protestów nie mogły wywołać zamierzonego skutku (a ich efekt w postaci opisanego wyżej pełnomocnictwa musi zostać pominięty), gdyż nie mają oparcia w prawie, o czym jeszcze poniżej. W sytuacji, gdy protest został rozpatrzony przez podmiot nieuprawniony, to ocenę projektu kwalifikować trzeba jako przeprowadzoną w sposób naruszający prawo; nie budzi również wątpliwości, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Powyższe skutkuje koniecznością przekazania protestu do ponownego rozpatrzenia przez podmiot uprawniony, tj. przez Zarząd Województwa [...].

W tym miejscu trzeba jeszcze dodać, że Sąd nie kwestionuje uprawnienia Zarządu Województwa do posłużenia się pracownikami (też ekspertami) przy wykonywaniu czynności takich jak np. sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryteriami wskazanymi w proteście. Nie kwestionuje również możliwości upoważnienia pracowników do przekazywania wnioskodawcom informacji o wyniku rozpatrzenia protestu (por. też przywołany wyżej wyrok NSA z dnia 28 marca 2017 r. oraz z tej samej daty wyroki NSA o sygn. akt II GSK 661/17 i II GSK 797/17 dostępne w CBOSA). Sąd kwestionuje jedynie możliwość upoważnienia pracowników aparatu pomocniczego do rozpatrywania protestów.

Przechodząc do analizy w zakresie tej zasadniczej kwestii Sąd wskazuje, że na gruncie prawa występują dwa pojęcia, które stwarzają podstawę dla innych osób do podejmowania działań i wyrażania oświadczeń woli w zastępstwie organu administracji publicznej lub innej osoby. Tymi pojęciami są upoważnienie oraz pełnomocnictwo.

Upoważnienie występuje na gruncie prawa publicznego i stanowi formę prawną, przy wykorzystaniu której organ administracji upoważnia pracownika obsługującego ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń (zob. art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego). W sposób zbieżny z tym unormowaniem ustawodawca reguluje to zagadnienie w przepisach prawa materialnego i tak w art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. nr 114) stanowi się, że organ właściwy może upoważnić w formie pisemnej swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika jednostki organizacyjnej, a także inną osobę do prowadzenia postępowania, a także do wydawania decyzji administracyjnych. W tożsamy sposób zagadnienie to zostało unormowane w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169), czy w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195). W ustawie o samorządzie województwa w art. 46 ust. 2 stanowi się, że marszałek województwa może upoważnić wymienione w nim osoby do podejmowania decyzji administracyjnych.

Jak akcentuje się w doktrynie upoważnienie wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przy podejmowaniu czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Jest do tego wyznaczony któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun funkcji organu czyli osoba, która powołaniem na to stanowisko jest umocowana do wykorzystywania kompetencji (J. Borkowski, /w/ B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2011 r. s. 745). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że osoba upoważniona do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji, ponieważ wykonuje tylko kompetencje innego organu. Działania podmiotu (osoby) upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego i traktowane są jako rozstrzygnięcie organu upoważniającego (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 1123/12, dostępny w CBOSA).

Drugim pojęciem, które w omawianym zakresie odgrywa istotną rolę jest pełnomocnictwo. Kodeks cywilny w art. 96 wskazuje, że umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). Pełnomocnictwo jest instytucją, przy wykorzystaniu której uczestnik obrotu prawnego upoważnia inną osobę do dokonywania czynności prawnych (Sąd pomija – jako nie mającą znaczenia dla dalszych rozważań - specyfikę pełnomocnictw procesowych). Czynność prawna dokonana w granicach umocowania pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego. Czynność prawna jest rodzajem zdarzenia prawnego przede wszystkim w zakresie stosunków cywilnoprawnych. W przypadku podmiotów publicznych działania podejmowane w tym obszarze prawnym dotyczą najczęściej mienia, którym dysponuje dany podmiot. Taką możliwość udzielania pełnomocnictw ustawodawca przewidział w ustawie ustrojowej w rozdziale 4 regulującym kwestie związane z mieniem samorządu województwa.

Z powyższego syntetycznego w tym zakresie wywodu wynika, że w przypadku działania organu administracji publicznej w obszarze administracyjnoprawnym organ ten może upoważnić pracownika aparatu pomocniczego do wykonywania kompetencji władczych w jego zastępstwie. Natomiast w przypadku działania w obszarze cywilnoprawnym organ administracji może udzielić pracownikowi pełnomocnictwa do dokonywania czynności prawnych. W obydwu jednak obszarach działania organu musi istnieć podstawa prawna do udzielenia – odpowiednio – upoważnienia lub pełnomocnictwa. Wskazane rozgraniczenie nie ma charakteru nominalistycznego (nie chodzi o nazwę), lecz o identyfikację podstawy prawnej do udzielenia upoważnienia lub pełnomocnictwa, odpowiednio dla obszaru władczego lub niewładczego działania organu.

Sąd stwierdza, że w ramach realizacji programów operacyjnych Instytucja Zarządzająca podejmuje zarówno działania cywilnoprawne, jak i administracyjnoprawne. Jednak jak podkreśla się w judykaturze i doktrynie, konkurs przeprowadzony w celu wyboru projektów do dofinansowania należy uznać za postępowanie administracyjne, w ramach którego organ administracji publicznej lub w jego imieniu podmiot prywatny, wykonuje przyznane mu prawem kompetencje, załatwia sprawę administracyjną w drodze aktu administracyjnego. Cechą szczególną postępowania konkursowego jest rywalizacja (konkurowanie) między zainteresowanymi podmiotami o określoną pulę środków publicznych. Przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania w ramach konkursu (wybór projektu) przez właściwą instytucję jest czynnością o charakterze konwencjonalnym, czyli rozstrzygnięciem władczym o prawach podmiotów ubiegających się o dofinansowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 1130/17, LEX nr 2315028 oraz R. Paździk "Charakter prawny kryteriów wyboru projektów unijnych", opubl. Ius. Novum 2016/3 str. 109-120).

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że Instytucja Zarządzająca mogłaby udzielić pracownikowi aparatu pomocniczego skutecznego prawnie upoważnienia do władczego działania polegającego na rozstrzyganiu protestów w ramach konkursu przeprowadzanego w celu wyboru projektów do dofinansowania jedynie wtedy, gdyby w systemie prawa obowiązującego istniała po temu podstawa prawna. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Jednakże taka podstawa prawna nie istnieje.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do pełnomocnictwa udzielonego M.S. Sąd stwierdza, że przepisy wskazane w podstawie prawnej uchwały nie stanowią podstawy prawnej do udzielenia upoważnienia do władczego działania w przedmiocie rozpatrywania protestów. W tym miejscu podkreślić trzeba, że Sąd bada zawartość merytoryczną i prawną uchwały z dnia [...]r. i załącznika do tej uchwały, pomijając okoliczność, iż użyto nazwy "pełnomocnictwo", gdyż nazwa nie ma znaczenia przesądzającego dla kwalifikacji tego dokumentu.

W podstawie prawnej uchwały powołano następujące przepisy ustawy wdrożeniowej: art. 9 ust. 1 pkt 2 (Instytucją zarządzającą jest zarząd województwa - w przypadku regionalnego programu operacyjnego), art. 55 pkt 1 (Protest jest rozpatrywany przez instytucję zarządzającą), art. 54 ust. 3 (W przypadku wniesienia protestu niespełniającego wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2, lub zawierającego oczywiste omyłki, właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia lub poprawienia w nim oczywistych omyłek, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia), art. 58 ust. 1 (Właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności: 1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem; 2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61), art. 58 ust. 2 (W przypadku uwzględnienia protestu właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, może: 1) odpowiednio skierować projekt do właściwego etapu oceny albo dokonać aktualizacji listy, o której mowa w art. 46 ust. 3, informując o tym wnioskodawcę, albo, 2) przekazać sprawę instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, informując wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu sprawy). Żaden z przytoczonych przepisów prawnych nie stanowi podstawy prawnej do udzielenia upoważnienia do rozstrzygania protestów.

Nadto w podstawie prawnej uchwały powołano art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy ustrojowej, zgodnie z którym do zadań zarządu województwa należy w szczególności przygotowywanie projektów strategii rozwoju województwa i innych strategii rozwoju, planu zagospodarowania przestrzennego, regionalnych programów operacyjnych, programów służących realizacji umowy partnerstwa w zakresie polityki spójności oraz ich wykonywanie. Również ten przepis prawny nie stanowi podstawy prawnej do udzielania przez Zarząd Województwa upoważnień do rozstrzygania protestów.

Wreszcie odnieść się trzeba do treści art. 57 ustawy ustrojowej. Przepis ten został zamieszczony w Rozdziale 4 regulującym kwestie związane z mieniem samorządu województwa. Zgodnie z tym przepisem prawnym oświadczenia woli w imieniu województwa składa marszałek województwa wraz z członkiem zarządu województwa, chyba że statut województwa stanowi inaczej (ust. 1). Sejmik województwa może udzielić marszałkowi upoważnienia do składania jednoosobowo oświadczeń woli, innych niż przewidywane w statucie województwa (ust. 2). Czynność prawna, z której wynika zobowiązanie pieniężne, wymaga do jej skuteczności kontrasygnaty głównego księgowego budżetu województwa lub osoby przez niego upoważnionej (ust. 3). Główny księgowy budżetu województwa, który odmówi kontrasygnaty, dokonuje jej jednak na pisemne polecenie marszałka województwa, informując równocześnie o tym sejmik województwa oraz regionalną izbę obrachunkową (ust. 4). Zarząd województwa może upoważnić pracowników urzędu marszałkowskiego do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa (ust. 5).

Przytoczony przepis reguluje zasady reprezentacji województwa jako osoby prawnej prawa cywilnego (vide: Komentarz do ustawy o samorządzie województwa pod redakcją B. Dolnickiego, zamieszczony w LEX). Wykładnia systemowa ust. 5 jednoznacznie wskazuje, że dotyczy on wyłącznie możliwości upoważnienia pracowników aparatu pomocniczego do składania oświadczeń woli, które są niezbędnym elementem czynności prawnych i to jedynie oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa. Władczych rozstrzygnięć o organu prawach podmiotów ubiegających się o dofinansowanie podejmowanych w postępowaniu konkursowym, które ma charakter postępowania administracyjnego nie sposób kwalifikować do oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa jako osoby prawnej prawa cywilnego. W tym stanie rzeczy również ten przepis prawny nie stanowi podstawy prawnej do udzielania przez Zarząd Województwa upoważnień do rozstrzygania protestów.

Tym samym żaden z przepisów prawnych przywołanych w uchwale nie stanowił podstawy prawnej do udzielenia M.S. upoważnienia do rozpatrywania protestów. Nadto Sąd stwierdza, że żaden z przepisów prawnych w obowiązującym systemie prawa nie daje podstaw do udzielenia takiego upoważnienia. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 46 ustawy ustrojowej, który umożliwia udzielenie upoważnienia do wydawania w imieniu marszałka decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej - rozpatrzenie protestu nie jest decyzją administracyjną, a marszałek nie jest podmiotem właściwym do rozpatrywania protestów. Podstawy prawnej nie stanowi również art. 268a k.p.a., gdyż zgodnie z art. 67 ustawy wdrożeniowej do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej stwierdził, że ocena projektu zawarta w piśmie z dnia 25 lipca 2017 r. została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, ponieważ protest nie został rozpatrzony przez uprawniony do tego podmiot. Powyższe stanowi jednocześnie podstawę do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...]. Charakter wykazanego naruszenia prawa czyni koniecznym odstąpienie od merytorycznej oceny zarzutów skargi oraz formułowania wiążących zaleceń. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.