Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 51/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2004-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40  ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak /sprawozdawca/, Sędziowie NSA Anna Moskała, Krystyna Anna Stec, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 24 grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej we W. z 20 listopada 2003 r. w sprawie zasad funkcjonowania handlu okrężnego we W. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z 24 grudnia 2003 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm./, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej we W. z 20 listopada 2003 r. Nr XVI/458/03 w sprawie zasad funkcjonowania handlu okrężnego we W. W uzasadnieniu wskazał, że Rada Miejska we W. podjęła w dniu 20 listopada 2003 r. uchwałę nr XVI/458/03 z dnia 20 listopada 2003 r. w sprawie zasad funkcjonowania handlu okrężnego we W. W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483). Przedmiotową uchwałą Rada Miejska uchwaliła zasady funkcjonowania handlu okrężnego we W. Rada Miejska określiła miejsca w których może być prowadzony handel okrężny (§ 1), warunki prowadzenia działalności gospodarczej (§ 2), upoważnienie dla Prezydenta do wyznaczania miejsc prowadzenia handlu okrężnego, wzoru stoiska oraz warunków korzystania ze stoisk (§ 3), karę grzywny za naruszenie uchwalonych zasad (§ 4). Uchwała jako akt prawa miejscowego wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. (§ 7).

Uchwała podjęta została na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (ust. 3). Przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (ust. 4). Przepis ten zawiera przesłanki, od spełnienia których zależy możliwość skorzystania z przysługującej radzie gminy (lub wójtowi) kompetencji do uchwalenia przepisów porządkowych. Przesłanki te to: 1) nieuregulowanie w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących danego zagadnienia, 2) niezbędność wprowadzenia przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Upoważnienie do stanowienia przepisów porządkowych, jako umożliwiające władczą ingerencję w prawa i wolności osób przebywających na terenie gminy nie może być pojmowane w sposób dowolny i traktowane jako panaceum na każdy gminny problem. Wprowadzenie przepisów porządkowych musi bezpośrednio wiązać się z koniecznością ochrony dóbr wskazanych w art. 40 ust. 3 Ustawy, a zatem musi stanowić środek zapobiegawczy przeciwko konkretnemu niebezpieczeństwu zagrażającemu tym dobrom. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 1995 r. wskazał, iż upoważnienie rad gmin do stosowania przepisów porządkowych nie może być pojmowane rozszerzająco. Na podstawie art. 40 ust. 3 Ustawy, rada gminy może w drodze przepisów porządkowych ustanawiać nakazy i zakazy, które tylko bezpośrednio służą zapewnieniu ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach. Przepisy porządkowe nie mogą zatem co do zasady stwarzać trwałego, niezmiennego elementu gminnego porządku prawnego, wprowadzając stałe zakazy określonego zachowania się. Dlatego też art. 40 ust. 3 Ustawy nie może zostać uznany za uniwersalną podstawę prawną dla rady gminy do ustalania miejsc dopuszczonych lub niedopuszczonych do handlu targowiskowego jak też reglamentowania handlu okrężnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie za pomocą przepisów porządkowych ogólnogminnego, powszechnego i stałego zakazu prowadzenia targowisk.

Z uzasadnienia do uchwały wynika jednoznacznie, że przyczyną podjęcia uchwały jest wola uporządkowania i zorganizowania działalności handlowej w zakresie tzw. handlu okrężnego. Uchwała ma zapobiec niekorzystnym zjawiskom takim jak "straty finansowe (...) z opłaty targowej", "handel w miejscach atrakcyjnych logistycznie (...) bez dopełnienia wymaganych prawem formalności i zezwoleń"; niewykorzystane "wolne miejsca na placach targowych" i "wolne lokale użytkowe"; "wspieranie małych i średnich przedsiębiorstw". Regulacja zawarta w uchwale służy więc uporządkowaniu handlu okrężnego na terenie W. Tymczasem podstawą wprowadzenie tego typu regulacji w drodze przepisów porządkowych jest ich niezbędność dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a nie wola uporządkowania tej części działalności gospodarczej, która podlega opłacie targowej.

Wykładni przepisów art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, nie można też dokonywać w oderwaniu od całego systemu prawa, w szczególności przepisów Konstytucji RP. Przedmiotową uchwałą Rada wykluczyła prowadzenie działalności gospodarczej objętej opłatą targową na obszarach innych niż określone w uchwale. Tym samym Rada Miejska ograniczyła swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Z godnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wyrażona w tym przepisie zasada wolności prowadzenia działalności gospodarczej nie jest zasadą bezwzględną, gdyż dopuszcza się jej ograniczenie, ale wyłącznie w drodze ustawy. W konstytucyjnym, zamkniętym i hierarchicznie zbudowanym, katalogu źródeł prawa, ustawa jest odrębnym od aktu prawa miejscowego źródłem prawa. Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Skoro ograniczenie konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić tylko w drodze ustawy, to ograniczenia w jej prowadzeniu nie mogą nastąpić w akcie prawa miejscowego np. przepisach porządkowych. Dlatego art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie mógł stanowić podstawy prawnej podjęcia badanej uchwały.

Oczywistym jest również to, że art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Przepis ten określa jedynie ogólnie jakie sprawy mieszczą się w zakresie zadań własnych gminy. Przepis ten nie stanowi jednak samoistnej normy kompetencyjnej do wydawania aktów prawa miejscowego.

Należy zauważyć, że większa część regulacji zawartej w uchwale nakłada na prowadzących działalność gospodarczą obowiązki już wynikające z ustaw np. obowiązek uiszczania opłaty targowej (§ 2 pkt 3), prowadzenia działalności zgodnie z przepisami prawa (§ 2 pkt 4), spełnienie warunków wynikających z przepisów szczególnych, zwłaszcza sanitarnych (§ 2 pkt 5), organizowanie miejsc handlu zgodnie z przepisami prawa, w szczególności prawa budowlanego (§ 1 pkt 1). Należy stwierdzić, że art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, ani też żaden inny przepis prawa, nie upoważnia rady gminy do nakładania na obywateli obowiązków wynikających z ustaw. Wyegzekwowanie przestrzegania tych obowiązków nie odbywa się poprzez ich ponowne nałożenie na obywateli w akcie prawa miejscowego, ale przez ich egzekucję przez powołane do tego straże, inspekcje i służby.

Podkreślić należy, że organ nadzoru nie ocenia celowości czy też słuszności regulacji prawnych wprowadzanych przez radę gminy a jedynie ich legalność, co obejmuje również badanie podstaw prawnych podjęcia danej uchwały.

Gmina W. wniosła na rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, żądając jego uchylenia. W uzasadnieniu wywodziła, że uchwała w sprawie zasad funkcjonowania handlu okrężnego we W. została podjęta przez Radę Miejska W. z powodu potrzeby uporządkowania tej dziedziny handlu na obszarze Gminy w związku z brakiem wyczerpujących unormowań prawnych w tym zakresie. W świetle art. 15 ust. 2 Ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. nr 9 poz. 84 ) zawierającego jedyną w obowiązującym porządku prawnym definicję targowiska, czyli "wszelkie miejsca, w których prowadzony jest handel", Rada Miejska uznała, iż skoro jednym z zadań własnych gminy są sprawy targowisk i hal targowych, zaś obowiązujące regulacje prawne w tym zakresie przestały być wystarczające, to podjęcie przedmiotowej uchwały stanowiło zadośćuczynienie ciążącemu na gminie obowiązkowi, jakim jest zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, bez wątpienia zagrożonych samorzutnie i w sposób niezorganizowany tworzącymi się w miejscach publicznych targowiskami, gdzie tłum sprzedających i kupujących przyciąga osoby charakteryzujące się małą akceptacją obowiązujących norm prawnych.

Organ nadzoru w toku badania legalności uchwały stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483). Mianowicie, w ocenie organu nadzoru, w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do skorzystania przez Radę Miejską z kompetencji do stanowienia przepisów porządkowych, albowiem ich wprowadzenie musi wiązać się z koniecznością ochrony dóbr wskazanych w 40 ust. 3 w/w Ustawy. Ponadto, opierając się na wyroku NSA z dnia 09 maja 1995 roku, organ nadzoru wskazał, iż upoważnienie rad gmin do stanowienia przepisów porządkowych nie może być pojmowane rozszerzająco.

Niezależnie od powyższego, organ nadzoru uznał, iż przedmiotową uchwałą Rada Gminy ograniczyła swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, czym naruszyła art. 22 Konstytucji RP statuujący zasadę, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej dopuszczalne jest wyłącznie w drodze ustawy.

Nie stanowił również podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały art. 7 ust. pkt 11 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. ), który określa jedynie ogólnie jakie sprawy mieszczą się w zakresie zadań własnych gminy i nie daje kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego.

W ocenie skarżącego, przedstawione przez stronę przeciwną argumenty nie uzasadniają stwierdzenia nieważności uchwały. Skarżący przede wszystkim nie może zgodzić się z twierdzeniem strony przeciwnej, jakoby poprzez przedmiotową uchwałę zamierzał ograniczać prowadzenie działalności gospodarczej czy ustanawiać jakiekolwiek zakazy. Nie może również podzielić stanowiska strony przeciwnej, gdy chodzi o przyczyny podjęcia uchwały, a konkretnie o identyfikację przez stronę przeciwną niekorzystnych zjawisk, którym uchwała ma zapobiec. W uzasadnieniu do uchwały skarżący chcąc przybliżyć zjawisko handlu okrężnego przedstawił różne konsekwencje jego niekontrolowanych form. Strona przeciwna błędnie odczytała, iż powodem podjęcia uchwały jest obrona finansowych interesów gminy. Jej podstawowym celem jest przeciwdziałanie zagrożeniom spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, które w dużych skupiskach ludzi sprzedających i kupujących, lokujących się w zasadzie w każdym miejscu, powstają bądź z dużym prawdopodobieństwem mogą powstać. Przykładem mogą być dawny plac Nankiera we Wrocławiu czy Bazar Różyckiego w Warszawie, a obecnie Stadion X-lecia w Warszawie, z którego doniesienia o działaniach prewencyjnych Policji są stałym elementem w mediach.

Skarżący pragnie zdecydowanie podkreślić, iż w podjętej uchwale nie wprowadza jakichkolwiek zakazów, a jedynie ustanawia reguły prowadzenia handlu okrężnego. Każdy kto przestrzega tych reguł może prowadzić działalność gospodarczą gdzie chce, kto zaś je łamie podlega sankcjom przewidzianym we właściwych przepisach odrębnych bądź w art. 54 Kodeksu Wykroczeń. Wbrew twierdzeniom strony przeciwnej, uchwała nie wskazuje gdzie, ale jak powinien być prowadzony ten rodzaj handlu.

Podjęcie przedmiotowej uchwały w formie przepisów porządkowych, z pewnością może zostać uznane za kontrowersyjne, jakkolwiek drastyczny wzrost handlu okrężnego na przestrzeni ostatnich lat pokazał, iż istnieją zachowania szkodliwe społecznie, które nie zostały prawnie uregulowane i którym nie można przeciwdziałać w oparciu o istniejące przepisy. Skarżący po przeanalizowaniu zjawiska, uznał, iż handel okrężny wymaga uregulowania, albowiem jego niekontrolowany rozwój stwarza zagrożenie dla porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego oraz stanowi on źródło zachowań niepożądanych, bezprawnych czy też na pograniczu prawa i nie zawsze uregulowanych w przepisach. Poprzez przedmiotową uchwałę skarżący chce uregulować sytuacje, które stwarzają realne zagrożenie dla powyższych wartości, a które nie zostały uregulowane prawnie.

Skarżącemu znane jest powołane w rozstrzygnięciu nadzorczym orzeczenie NSA z dnia 14 marca 1997 roku, II SA 576/96, jakkolwiek pragnie raz jeszcze podkreślić, iż zaskarżona uchwała nie stanowi norm zakazujących. Ponadto, w uzasadnieniu powyższego wyroku NSA przypomina, iż przed skorzystaniem z przepisów porządkowych należy zawsze oceniać, czy powszechnie obowiązujące przepisy wystarczająco regulują problematykę, której zamierza się poświęcić przepisy porządkowe, co też skarżący uczynił. W chwili orzekania obowiązywał jeszcze dekret z 02 sierpnia 1951 roku o targach i targowiskach. Obecnie, po jego uchyleniu niemożliwym jest eliminowanie uciążliwego handlu ulicznego lokującego się w miejscach nie podlegających obowiązującym rygorom korzystania z dróg i ulic (na pograniczu pasa drogowego i terenu prywatnego).

Skarżący sięgnął do przepisów porządkowych przekonany o słuszności tej decyzji. Skorzystał również z najnowszej wykładni prawa w zakresie urzeczywistniania wolności i praw konstytucyjnych w drodze aktów prawa miejscowego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 08 lipca 2003 roku (sygn. akt P 10/02) odpowiadając na pytanie prawne Sądu Rejonowego w związku ze sprawą o wykroczenie polegające na naruszeniu zakazu handlu ustanowionego Uchwałą Nr LVIII/512/93 Rady Miejskiej w Ł. stwierdził m. in., iż organy samorządu terytorialnego posiadają szerszy zakres swobody przy stanowieniu prawa niż organy wydające rozporządzenia. Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego nie musi spełniać wymogu szczegółowości, ani zawierać wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego. Rozwiązanie to jest w pełni zharmonizowane z konstytucyjną regulacją samorządu terytorialnego, który uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16. ust. 2 Konstytucji) Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucje lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163). Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne (art. 166 ust. 1). Stąd też skarżący chce podkreślić, że podejmując zaskarżoną uchwałę przywołał również drugą podstawę prawną - art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, które wyraźnie wskazują, że jeżeli w sprawach pozostających w zakresie działania gminy nie ma odpowiednich regulacji prawnych to sprawy te należą do rady gminy, która jest uprawniona je rozstrzygać, co czyni w formie uchwały.

Skarżący nie może podzielić przedstawionej w rozstrzygnięciu nadzorczym argumentacji i podstaw stwierdzenia nieważności uchwały. Podejmując w dniu 20 listopada 2003 roku Uchwałę nr XVI/458/03 w sprawie zasad funkcjonowania handlu okrężnego we W. skarżący stał i nadal stoi na stanowisku, iż zjawisko handlu okrężnego stwarza zagrożenia dla porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, zaś obecne regulacje dotyczące tego zjawiska już w chwili obecnej nie są wystarczające, stąd wolą jego poprzez podjęcie w/w Uchwały było uporządkowanie handlu okrężnego, wypełniając tym samym ciążące na nim obowiązki - dbałości o dobro gminy i jej mieszkańców.

W tej sytuacji Rada Miejska W. podjęła uchwałę nr XVIII/533/04 z dnia 15 stycznia 2004 roku w sprawie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 24 grudnia 2003 roku ([...]) stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej W. nr XVI/458/03 z dnia 20 listopada 2003 roku w sprawie zasad funkcjonowania handlu okrężnego we W.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Organ w pełni podtrzymał stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjny (Dz. U. nr 154, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów do oceny rozstrzygnięcia nadzorczego. Wyłącznym zatem kryterium oceny sądu administracyjnego jest zgodność rozstrzygnięcia nadzorczego z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem jeżeli jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej normuje dwa zasadnicze elementy kontroli nadzoru: kryterium nadzoru (art. 171 ust. 1) i organy powołane do sprawowania nadzoru (art. 171 ust. 2). Środki nadzoru nad organami samorządu terytorialnego normują ustawy samorządowe.

Według art. 91 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4)." Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał lub zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów organów gminy. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonej treści uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa.

Według art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Przyjęta w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada praworządności jest podstawową wartością demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), daje bowiem podstawy do ingerencji w prawo jednostki tylko na podstawie i w granicach prawa. Zasada praworządności obowiązuje wszystkie organy władzy publicznej, a zatem nie tylko organy państwowe ale też organy samorządu terytorialnego. Odpowiednio do przyjętej zasady praworządności art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa." Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie przyznała autonomii jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie stanowienia prawa. Jednostki samorządu terytorialnego mogą stanowić akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach.

Według art. 40 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego". Art. 40 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym ustanawia przesłanki dopuszczalności stanowienia przepisów porządkowych, a mianowicie:

- po pierwsze, dopuszczalne jest stanowienie przepisów porządkowych tylko w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących;

- po drugie, stanowienie tych przepisów porządkowych jest niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Ustalenie przesłanki porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego nie jest łatwe i może budzić wątpliwości interpretacyjne. Przyjmuje się, że jest to stan, w którym poszczególne jednostki ludzkie i ogół społeczeństwa mają zapewnioną ochronę przed bezprawnymi zamachami na ich dobro (Wielka Encyklopedia Prawa, Białystok 1999, s. 684). Przyjmuje się też, że porządek i spokój publiczny "to pewien stan zewnętrzny, polegający na przestrzeganiu przez ludność zasad współżycia społecznego." (E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002, s. 120).

Uchwała Rady Miejskiej W. z 20 listopada 2003 r. Nr XV/458/03 w sprawie zasad funkcjonowania handlu okrężnego narusza art. 40 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Jest przepisem regulującym organizację handlu okrężnego i tylko pośrednio może ona wpływać na zapewnienie porządku publicznego. Nieprecyzyjne, niejasne postanowienia tej uchwały pozbawiają ją charakteru przepisu określającego nakazy i zakazy określonego zachowania się jednostek. Uchwała narusza też obowiązujące zasady techniki prawodawczej ustanowione w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), obowiązujące również w zakresie stanowienia prawa miejscowego. Zgodnie z § 25 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" "Przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (przepis podstawowy). Według § 25 ust. 2 powołanego rozporządzenia "Przepis podstawowy może wyjątkowo wskazywać tyko zachowanie nakazane lub zakazane jego adresatowi, jeżeli: 1) adresat lub okoliczność tego nakazu albo zakazu są wskazane w sposób niewątpliwy w innej ustawie, 2) celowe jest, aby określony adresat lub okoliczność zamieścić w przepisach ogólnych tej samej ustawy, 3) powszechność zakresu adresatów lub okoliczności jest oczywista". Uchwała nie zawiera norm prawnych, które spełniałyby te wymagania. Zawiera odesłanie do okoliczności, które można ustalić dopiero w drodze wykładni ustaw (np. prawa budowlanego) lub innych przepisów powszechnie obowiązujących.

Uchwała zawiera delegacje do dalszej regulacji przez Prezydenta W. (§ 3), co jest w przepisach prawa porządkowego niedopuszczalne.

Przy takiej nienormatywnej regulacji nakazów i zakazów, poddanie za naruszenie jej postanowień odpowiedzialności w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach, narusza zasady demokratycznego państwa prawnego. Brak bowiem jest jasnych, zrozumiałych dla adresatów norm zachowania, których naruszenie powoduje pociągnięcie do odpowiedzialności określonej w prawie o wykroczeniach.

W tym stanie rzeczy, nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia prawa w rozstrzygnięciu nadzorczym. Podstawą prawną podjęcia przepisów porządkowych jest art. 40 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, a został on naruszony. Podstawy tej nie stanowi art. 7 ust. 1 pkt 11 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, który określa zadania gminy, a nie kompetencje do stanowienia przepisów prawa miejscowego.

Z tego powodu, na podstawie art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.