Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 284/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi D.S. na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 września 2019 r., nr X.68.2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: - § 20 ust. 4 pkt 4 lit. e w części w jakiej dla terenu oznaczonego symbolem [...] - w odniesieniu do nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] - nie przewiduje dopuszczalności lokalizowania "zbiorników wodnych, zasilanych wodami gruntowymi i opadowymi, bez możliwości piętrzenia, zgodnie z przepisami odrębnymi", - § 15 ust. 1 w części obejmującej słowa "wykazane na rysunku planu" oraz załącznika graficznego nr 6 w części określającej położenie stanowiska archeologicznego, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Gminy na rzecz skarżącego D.S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] września 2019 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej jako u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.) w zw. z uchwałą Rady Gminy z dnia 18 maja 2018 r., nr XXXII.240.2018 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w obrębie [...] – podjęła uchwałę nr X.68.2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w obrębie [...].

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. D.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gorzowie Wlkp. powyższą uchwałę w części obejmującej:

- § 20 ust. 4 pkt 4 lit. e) uchwały wskazujący, że jedynie dla terenu o symbolu MN9 dopuszcza się lokalizowanie zbiorników wodnych, zasilanych wodami gruntowymi

i opadowymi, bez możliwości piętrzenia, zgodnie z przepisami odrębnymi,

- § 15 ust. 1 i 2 uchwały i załącznika dla obrębu [...] i terenu oznaczonego symbolem MN12 i działki o numerze [...] (identyfikator działki: [...]), przez umiejscowienie na tej działce stanowiska archeologicznego;

zarzucając jej naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia

23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.; dalej jako k.c.) w zw. z art. 32 ust. 1 i 64 ust. 2 Konstytucji RP przez różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli, w sytuacji gdy nie było podstaw faktycznych i prawnych do wprowadzenia takiego różnicowania,

- art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. przez ograniczenie prawa własności nieruchomości w zakresie korzystania z nieruchomości przez objęcie ochroną archeologiczną działki o numerze [...], wskazanej w załączniku do planu w zakresie terenu MN12, w sytuacji gdy dane na podstawie, których doszło do wprowadzenia zmiany nie dawały podstaw do dokonania wprowadzonej zmiany.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie, ewentualnie orzeczenie o niezgodności

z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy

w trybie uproszczonym i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, iż jest właścicielem nieruchomości nr [...], znajdującej w Gminie w obrębie [...], położonej na obszarze oznaczonym symbolem MN12 wskazanym na rysunku stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały. W jego ocenie Rada Gminy dokonała nieuprawnionego różnicowania sytuacji prawnej mieszkańców osiedla [...]. Wg załącznika obszar objęty planem składa się m.in. z terenów oznaczonych: MN9 i MN12. Dla obszaru MN9 - uchwała uprawnia właścicieli nieruchomości do budowy zbiorników wodnych. Zapis taki znajduje się w treści uchwały w § 20 ust. 4 pkt 4 lit. e), w której uznano, że jedynie dla terenu o symbolu MN9 dopuszcza się lokalizowanie zbiorników wodnych, zasilanych wodami gruntowymi i opadowymi, bez możliwości piętrzenia, zgodnie z przepisami odrębnymi. Obszar oznaczony symbolem MN12, takiego uprawnienia nie posiada.

Skarżący wskazał, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), jak również szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Zatem jeżeli wprowadza się ograniczenia w użytkowaniu (ograniczenia uprawnień właścicielskich), w zakresie wymogu nałożonego na organ gminy należy wskazanie podstaw i zasadności wprowadzenia ograniczenia.

W kontekście powyższych uwag skarżący zauważył, że w uzasadnieniu do projektu uchwały nie wskazano żadnego warunku czy przesłanki, której celem było by odniesienie się do możliwości posadowienia zbiorników wodnych. Tym bardziej nie wskazano, na jakiej podstawie posiadacze nieruchomości w zakresie oznaczenia MN9 takie zbiorniki mogą budować, a na terenach MN12 nie można ich lokalizować. Wprowadzenie różnicowania jest o tyle niezrozumiałe, że powierzchnia działek dla terenu MN12 wynosi około 2000 m2, natomiast minimalną powierzchnię wydzielonej działki na terenie MN9 wyznaczono na 900 m2. W ocenie skarżącego, z uwagi na brak wskazania w uzasadnieniu przyczyn różnicujących (istotnych cech relewantnych), podstawy różnicowania nie występują, zatem są niedopuszczalne. Dalej, powołując się na treść art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, skarżący wskazał, że równe traktowanie osób znajdujących się

w takiej samej sytuacji wymaga, by organy stosujące prawo dokonywały konkretyzacji norm generalno-abstrakcyjnych w normy konkretno-indywidualne bez nieuzasadnionego różnicowania. Jeżeli wprowadza się ograniczenie, winno być ono dokonane za pomocą środka przydatnego do realizacji zasady konstytucyjnej usprawiedliwiającej to ograniczenie. Przyjęty środek powinien być konieczny, proporcjonalny i nie powinien ingerować nadmiernie w równość. Z uwagi na to, że zmiana uchwały nastąpiła bez wykazania takich elementów jak: cecha prawnie relewantna, konieczność wprowadzenia różnicowania, przyjęcie adekwatnego środka, przyjęcie środka proporcjonalnego – to nie istnieją podstawy do różnicowania sytuacji prawnej właścicieli. Skarżący jest zainteresowany budową zbiornika o powierzchni około 120 m2, na którego budowę nie może uzyskać pozwolenia w obecnym kształcie planu. Wyeliminowanie zapisu wskazującego na możliwość budowy zbiorników jednie na obszarze MN9 (ograniczenie negatywne), umożliwi ich budowę na pozostałym terenie.

Ponadto skarżący zauważył, że uchwalenie nowego m.p.z.p. spowodowało zmianę umiejscowienia stanowisk archeologicznych. Stanowisko znajdujące się w planie pierwotnym umiejscowione było poza granicami nieruchomości skarżącego, co było podstawą zakupu nieruchomości w roku 2008, gdyż nie posiadała ona dodatkowych ograniczeń. Po dokonaniu zmiany planu w roku 2019, posadowienie stanowiska archeologicznego na nieruchomości skarżącego zostało wykonane w sprzeczności do treści uchwały i załącznika z roku 2008. Zmiana, której dokonano polegała na usunięciu

z budowanej obecnie przez Gminę drogi wewnętrznej, poza jej obręb.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego pisma i wskazał, że zapis § 20 ust. 4 pkt 4 lit. e) m.p.z.p., dopuszczający budowę zbiorników wodnych na terenie jednostki 9MN, został wprowadzony z inicjatywy Wójta

w celu wyeliminowania problemów związanych z nadmierną ilością wód gruntowych (wypływających na powierzchnię terenu ze źródła i zalewających sąsiednie nieruchomości) w obrębie działek nr [...], przez umożliwienie wykonania naturalnego zbiornika wodnego w celu osuszenia terenu. Zapis ten został dodany w trakcie trwającej procedury opracowywania planu, w związku ze zgłoszeniami właściciela działki nr [...] położonej poniżej terenu działek nr [...], który wielokrotnie informował urząd, że wody gruntowe przelewają się na jego działkę i powodują zniszczenia. Na tym terenie występują gleby o przewarstwieniach gliny, co uniemożliwia przesączanie wody do gruntu. Ponadto teren porośnięty jest trzciną, co świadczy o dużej podmokłości terenu. Z uwagi na brak rowu melioracyjnego w obrębie analizowanego terenu, do którego możliwe byłoby odprowadzenie wód, w trakcie opracowania planu przyjęto rozwiązanie w postaci umożliwienia wykonania na tym terenie naturalnego zbiornika. Z uwagi na fakt, iż ten newralgiczny teren położony był w jednostce bilansowej 9MN zapis ten został wprowadzony dla całej jednostki. Obecnie w celu rozwiązania problemu wód gruntowych,

w związku z prowadzonymi pracami na przedmiotowym terenie, polegającymi na budowie drogi wraz z odwodnieniem, analizowane jest zastosowanie drenażu odprowdzającego nadmiar wód gruntowych do kanalizacji deszczowej. Jednak w czasie opracowywania planu nie było jeszcze pewności, że droga będzie budowana. Dlatego zapobiegawczo

w planie wprowadzono możliwość budowy na tym terenie zbiorników wodnych. Zatem celem wprowadzenia rzeczonej zmiany w planie nie było różnicowanie uprawnień właścicieli nieruchomości położonych w jednostkach bilansowych MN9 i MN12, a jedynie rozwiązanie konkretnego problemu wynikającego z wyżej opisanych warunków hydrogeologicznych terenu.

Odnosząc się do zarzutu braku zawarcia informacji o tej zmianie w uzasadnieniu uchwały, Wójt wyjaśnił, iż wszystkie wymagane na podstawie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. elementy uzasadnienia uchwały, zostały w nim zawarte. Podstawowym celem opracowania planu było wprowadzenie regulacji i dopuszczenia podziałów terenu, zgodnie

z zamierzeniami inwestorów oraz usankcjonowania podziałów, które odbiegają od przyjętych w obecnie obowiązujących planach. Ponadto dostosowanie zapisów do bieżących potrzeb inwestorów w zakresie m.in.: przeznaczenia terenów, wyznaczenia układu komunikacyjnego do obsługi terenów objętych planem, określenia wskaźników zagospodarowania terenów, linii zabudowy, zasad kształtowania zabudowy, wyposażenia w infrastrukturę techniczną, przy szczególnym uwzględnieniu zasad ochrony środowiska, przyrody, ładu przestrzennego i krajobrazu oraz zmian zachodzących w życiu społecznym i gospodarczym Gminy. Natomiast celem zmiany planu na analizowanym terenie było usankcjonowanie istniejących podziałów na działki, zmiana funkcji terenu usług na teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, zmiana funkcji terenu KX z ciągu pieszo-jezdnego na ciąg pieszy, zmiana funkcji terenów Z1 na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz teren infrastruktury gazowniczej. W uzasadnieniu do uchwały nie opisuje się szczegółowo wszystkich elementów w zakresie zagospodarowania terenu danej jednostki bilansowej, takich jak np. powierzchnia zabudowy, intensywność zabudowy, minimalna powierzchnia biologicznie czynna, a także warunków dopuszczenie lokalizowania danych obiektów budowlanych, w tym zbiorników wodnych, ponieważ zapisy te zamieszczone są

w treści uchwały.

Mając na uwadze na oświadczenie skarżącego o chęci budowy na działce zbiornika o powierzchni około 120 m2, na co nie może uzyskać pozwolenia na budowę w obecnym kształcie planu. Wójt wskazał, iż na działce skarżącego nr [...] został już wybudowany taki zbiornik (pomiar orientacyjny powierzchni około 125 m2). Powierzchnia tego zbiornika przekracza 50 m2 i nie mogła być zrealizowana na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 13 ustawy Prawo budowlane. W tym przypadku, na budowę zbiornika należało uzyskać pozwolenie na budowę, które mogłoby być wydane po stwierdzeniu zgodności z m.p.z.p. Ani obecnie obowiązujący m.p.z.p. z dnia 27 września 2019 r., ani plan go poprzedzający (uchwała Rady Gminy z dnia 25 lipca 2008 r., nr XVII/113/08), nie dopuszczają możliwości budowy zbiorników na tym terenie. Zatem zbiornik zlokalizowany na działce skarżącego został wybudowany niezgodnie z ustaleniami m.p.z.p., bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W ocenie Wójta zaskarżenie uchwały z dnia 27 września 2019 r. stanowi próbę zalegalizowania samowoli budowlanej na działce skarżącego pod pretekstem zarzutu nierównego traktowania mieszkańców. Organ nadmienił przy tym, że w żadnym spośród

29 miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie gminy, nie wprowadzano możliwości budowy zbiorników wodnych na terenach zabudowy mieszkaniowej (z wyjątkiem tej konkretnej sytuacji w jednostce bilansowej 9MN zaskarżonej uchwały, z przyczyn opisanych powyżej oraz w sytuacjach, gdzie było to uzasadnione warunkami hydrogeologicznymi).

Odnosząc się do zarzucanego ograniczenia prawa własności w zakresie korzystania z nieruchomości przez objęcie ochroną archeologiczną działki o numerze [...], Wójt wyjaśnił, iż każdorazowo, w ramach procedury opracowania m.p.z.p. wszystkie stanowiska archeologiczne położone na terenie tego opracowania ujawniane są w oparciu

o dokumenty źródłowe znajdujące się w siedzibie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej określanego WKZ). Podstawową czynnością podczas sporządzaniu projektu jakiegokolwiek opracowania planistycznego jest inwentaryzacja urbanistyczna. Inwentaryzacja ta, poza wizją w terenie, wymaga rozpoznania stanu prawnego i faktycznego obszaru objętego opracowaniem oraz wszystkich elementów mających wpływ na późniejsze ustalenia opracowań planistycznych. Nie wszystkie podmioty, będące stronami ustawowymi przy sporządzaniu m.p.z.p., przysyłają szczegółowe wnioski. Większość z nich sygnalizuje jedynie zagadnienia, jakie należy uwzględnić podczas sporządzania danego opracowania. Rolą projektantów jest dotarcie, w ramach inwentaryzacji urbanistycznej, do szczegółowych informacji mających wpływ na uwzględnienie wniosków organów bezpośrednio w ich siedzibach. Tak też się stało podczas sporządzania projektu zaskarżonego m.p.z.p. W trakcie procedury sporządzania projektu planu, w odpowiedzi na zawiadomienie Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania przedmiotowego planu miejscowego, wpłynęło pismo WKZ z dnia [...] lipca 2018 r. wskazujący, że przy sporządzaniu m.p.z.p. uwzględnia się ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami. Na podstawie kwerendy przeprowadzonej w archiwum WKZ, zgodnie z lokalizacją zamieszczoną na mapkach topograficznych w skali 1:10000 Kart Ewidencji Stanowiska Archeologicznego, stanowiska archeologiczne zostały naniesione na rysunek planu sporządzony na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000. Lokalizacje zabytków archeologicznych położonych na terenach w granicach opracowywanego projektu planu zostały wrysowane wraz ze wskazanym przez WKZ buforem wymaganym dla stanowisk punktowych (dla AZP 62-15/92 - wynosi on 40 m). Lokalizacja stanowiska archeologicznego wynika z ustawowych działań w ramach kompetencji Wojewódzkich Konserwatorów Zabytków. W trakcie prac pianistycznych projektanci nanoszą uwarunkowania wynikające z aktualnych dokumentów będących w posiadaniu właściwych organów. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wójt Gminy, działając na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme u.p.z.p., wystąpił do WKZ o uzgodnienie projektu przedmiotowego planu, wskazując w nim 14-dniowy termin od dnia udostępnienia projektu planu (art. 25 ust. 2 u.p.z.p.). WKZ dokonał "milczącego uzgodnienia" projektu planu, tym samym nie wnosząc uwag do przedstawionej lokalizacji zasięgów i lokalizacji zabytków archeologicznych. Korespondencja w tej sprawie znajduje się w dokumentacji planistycznej załączonej zaskarżonej do uchwały.

Wójt wyjaśnił ponadto, że zarzut skarżącego, jakoby zmiany lokalizacji stanowiska archeologicznego w m.p.z.p. dokonano w celu jego usunięcia z obecnie budowlanej drogi wewnętrznej poza jej obręb, jest niezgodny z prawdą. Gmina, tak jak każdy inwestor realizujący zamierzenie, którego przedmiotem są roboty ziemne w obrębie stanowiska archeologicznego, zobowiązana była do uzyskania decyzji właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W analizowanej sprawie Gmina uzyskała stosowną decyzję WKZ z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] na prowadzenie badań archeologicznych w związku z budową drogi gminnej wraz z budową oświetlenia oraz odwodnienia drogowego i kanału technologicznego, na dz. nr ewid. [...] w obszarze stanowiska archeologicznego: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest opisana na wstępie uchwała Rady Gminy z dnia 27 września 2019 r., nr X.68.2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w obrębie [...].

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Odnośnie aktów organów gmin powyższe przepisy pozostają w związku z art. 91 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W pierwszej kolejności koniecznym było wyjaśnienie czy skarżący jest legitymowany do skutecznego kwestionowania legalności zaskarżonej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., to znaczy, czy skarżącemu przysługuje interes prawny umożliwiający zaskarżenie przedmiotowej uchwały oraz czy jego interes prawny został naruszony tą uchwałą. Stwierdzenie istnienia powyższych przesłanek otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi.

W związku z tym wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawna, czy to ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), czy też jednostkowa

i konkretna (decyzja administracyjna lub uchwała), przy czym nie musi to być norma

z zakresu prawa administracyjnego. Konieczne jest także wykazanie przez stronę skarżącą uchwałę w sprawie planu miejscowego istnienia związku pomiędzy sferą jej indywidualnych praw i obowiązków wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Taki związek musi istnieć aktualnie, a nie w przyszłości powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Interes prawny powinien też być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarżący ma interes prawny

w zaskarżeniu uchwały. Wiąże się on - zdaniem Sądu - z przysługującym mu wspólnie z małżonką prawem własności działki nr [...], położonej na terenie objętym planem, oznaczonym symbolem MN12. Na dowód czego skarżący dołączył do skargi odpis wpisu aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2009 r., sporządzonego przed notariuszem J.Ż. (Rep. A nr [...]), zawierającego umowę sprzedaży, na mocy której D.S. nabył wraz M.S. do majątku objętego małżeńską wspólnością ustawową, wskazaną powyżej działkę. Przed wydaniem wyroku Sąd sprawdził aktualność tego interesu zapoznając się z treścią księgi wieczystej [...], prowadzonej dla powyższej nieruchomości, dostępnej na stronie https://ekw.ms.gov.pl, z której wynika, że skarżący nadal jest jej współwłaścicielem.

W dalszej kolejności koniecznym jest ustalenie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Nie ulega wątpliwości, że zarzucając naruszanie interesu prawnego należy wskazać konkretną normę prawa materialnego,

z której to uprawnienie lub interes prawny są wywodzone i która to norma została naruszona. Nie wystarczy przy tym wskazanie naruszenia szeroko rozumianych przepisów dotyczących prawa własności. Uprawnienia wynikające z prawa własności mogą być naruszone uchwałą organu gminy, ale wykazanie tego naruszenia nie może opierać się na ogólnym jedynie wskazaniu prawa własności opartego na art. 140 k.c. Zważyć bowiem należy, iż Konstytucja jako zasadę przyjmuje ochronę własności, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego, skoro art. 64 Konstytucji wprost przewiduje ograniczenia własności w drodze ustaw. Również wspomniany powyżej art. 140 k.c. wskazuje, że właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy i nią rozporządzać. Ale równocześnie zastrzega, iż może to robić zgodnie z jej przeznaczeniem i w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Z wszystkich tych przepisów można wyciągnąć w zasadzie jednolity wniosek - prawo własności może być ograniczane

w drodze ustawy ze względu na szeroko rozumiany "interes publiczny" stanowiący sumę interesów pozostałych obywateli państwa, czy też jak w niniejszej sprawie: członków wspólnoty samorządowej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności, z którego wynika tytuł prawny do nieruchomości. Legitymowany do zaskarżenia planu miejscowego jest zatem taki podmiot, który wykaże, że "ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości" jest takie, że narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Do naruszenia takiego dochodzi zatem wtedy, gdy ukształtowanie wykonywania prawa własności nieruchomości prowadzi do zawężenia sfery wolności związanej z prawem własności. Nie można przyjąć, że każde oddziaływanie na prawo własności jest naruszeniem interesu prawnego. Narusza interes prawny podmiotu uchwała nakładająca nań nowy obowiązek lub zwiększająca zakres obowiązku już istniejącego albo też pomniejsza uprawnienie przysługujące podmiotowi lub całkowicie to uprawnienie odejmuje (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r., II OSK 487/08). Dla stwierdzenia legitymacji skarżących konieczne jest więc wykazanie "pogorszenia ich praw" na skutek podjęcia uchwały. Przy ocenie legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały

w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego istotna jest "moc oddziaływania" planu miejscowego na prawo własności, jako że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania

i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1). Postanowienia miejscowego planu ingerują bowiem bezpośrednio w sposób wykonywania praw rzeczowych (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., II OSK 1799/11).

W niniejszej sprawie niewątpliwie zaskarżona uchwała ingeruje w prawo własności skarżącego kształtując je w sposób mniej korzystny niż miało to miejsce dotychczas. Podkreślić bowiem należy, iż poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy z 25 lipca 2008 r., nr VII/113/08) nie wypowiadał się wprost co do kwestii lokalizowania na terenie działek objętych planem zbiorników wodnych ani też nie wprowadzał ich zakazu, jednocześnie w § 7 pkt 6 dopuszczał realizację obiektów towarzyszących funkcji podstawowej pod warunkiem zachowania ustaleń przypisanych dla danego terenu z zachowaniem min. 50 % funkcji podstawowej terenu jednostki. Powyższe ustalenia planu pozwalają – w ocenie Sądu – na wyprowadzenie tezy, że dopuszczał on lokalizację zbiorników wodnych o ile zostały spełnione warunki określone w § 7 pkt 6 planu. Natomiast zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza wyraźnie dopuszczalność budowy zbiorników wodnych zasilanych wodami gruntowymi i opadowymi, bez możliwości ich piętrzenia, zgodnie z przepisami odrębnymi, jednakże jedynie na ternie oznaczonym symbolem MN9 (§ 20 ust. 4 pkt 4 lit. c uchwały). Z powyższego przepisu można wywodzić - przy jednoczesnym braku podobnego zapisu jak w § 7 pkt 6 poprzedniego planu - iż nie jest dopuszczalna lokalizacja takich zbiorników na innych terenach. Taką też interpretację przedstawia organ. Ponadto w poprzednim planie określono położenie stanowiska archeologicznego poza nieruchomością skarżącego, natomiast w zaskarżonym planie stanowisko to zostało wskazane w załączniku nr 6 na terenie tej nieruchomości, z czym wiąże się szereg ograniczeń wynikających z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 710).

W niniejszej sprawie zarzuty skarżącego w odniesieniu do zaskarżonej uchwały dotyczyły naruszenia przez organ uchwałodawczy zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast sam tryb sporządzenia planu nie nasuwał zastrzeżeń, co do zgodności z prawem. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z jego zawartością (obejmującą część tekstową oraz graficzną, tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 11 września 2008 r., II OSK 215/08

i 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08).

Skarżący zakwestionował ustalenia planu zawarte w powołanym § 20 ust. 4 pkt 4 lit. c uchwały powołując się na zasadę równości, która wynika z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, podkreślając, iż zróżnicowanie sytuacji właścicieli nieruchomości znajdującej na terenie oznaczonym MN9 oraz sytuacji właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie oznaczonym MN12 nie zostało umotywowane w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały. Konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. wyroki TK z 21 stycznia 2014 r., SK 5/12, pkt III.3.6.2; 13 maja 2014 r., SK 61/13, pkt III.4.1; 21 lipca 2014 r., K 36/13, pkt III.2.1–2). Skarżący powoływał się również na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania

z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób; ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, a także na art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiący, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Odnosząc się do tych zarzutów należy zauważyć, iż dokonując oceny zgodności

z prawem planu zagospodarowania przestrzennego Sąd obowiązany jest uwzględnić nie tylko treść wspomnianego uzasadnienia, ale również całość dokumentacji planistycznej.

W tej dokumentacji, a mianowicie na str. 18 "Prognozy oddziaływania na środowisko ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w obrębie [...]" można odnaleźć uzasadnienie wprowadzenia zakwestionowanego przepisu. Wskazano bowiem: "W planie dopuszczono możliwość lokalizowania zbiorników wodnych na terenie o symbolu MN9 ze względu na występujące tu okresowo podmokłości terenu. Będą to zbiorniki zasilane wodami gruntowymi i opadowymi, bez możliwości piętrzenia. Ich realizacja nie będzie miała wpływu na wody powierzchniowe przedmiotowego obszaru, gdyż nie będą stanowiły źródła zasilania zbiorników. Wpłyną one korzystanie na warunki wodne przedmiotowego terenu, regulując i retencjonując wodę gruntową i opadową".

W kontekście powyższego uzasadnienia nie może budzić wątpliwości, iż celowym było dopuszczenie budowy zbiorników wodnych na terenie oznaczonym symbolem MN9, jednakże była to okoliczność dodatkowa, przemawiająca za takim rozwiązaniem, która nie mogła stanowić podstawy wyprowadzania zakazu umiejscowienia takich zbiorników na innych terenach, przy braku istnienia innych przeciwskazań. Trzeba bowiem pamiętać, iż

w dobie postępujących zmian klimatu, występujących po sobie okresów suszy i powodzi, stepowienia występującego również na terenie województwa, należy dopuszczać w jak najszerszym zakresie elementy tzw. "małej retencji", będące prostymi metodami gromadzenia wody, pozwalającymi zatrzymać lub spowolnić spływ wody, co niewątpliwie ma korzystny wpływ na rozwój środowiska naturalnego, przynosząc wymierne korzyści również dla ludzi. Zalicza się do nich budowę niewielkich zbiorników, oczek wodnych i stawów, zadrzewianie, renaturyzację małych rzek oraz ochronę terenów podmokłych. W połączeniu z inwestycjami z zakresu dużej retencji, są one skutecznym narzędziem w przeciwdziałaniu skutkom suszy i powodzi, wspieranym przez państwo poprzez różnorodne formy dofinansowania. Stąd też występowanie podmokłości na terenie oznaczonym symbolem MN9 nie było na tyle istotną okolicznością, która mogłaby różnicować sytuacje właścicieli nieruchomości w zakresie dopuszczalności budowy zbiorników wodnych. Ponadto takie sformułowanie planu stanowiło nadużycie władztwa planistycznego, będące nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, mając na względzie wspomnianą konstytucyjną ochronę prawa własności, wynikającą z powołanych art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność § 20 ust. 4 pkt 4 lit. c zaskarżonej uchwały w części w jakiej dla terenu oznaczonego symbolem MN12 nie przewiduje dopuszczalności lokalizowania "zbiorników wodnych, zasilanych wodami gruntowymi i opadowymi, bez możliwości piętrzenia, zgodnie z przepisami odrębnymi".

Jednocześnie Sąd ograniczył skutki tej nieważności jedynie do nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], która stanowi własność skarżącego wspólnie z małżonką. Podkreślić bowiem należy, iż wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego powinno obejmować te jej ustalenia, które pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień do danej nieruchomości. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wyeliminowanie z obrotu planu miejscowego w szerszym zakresie wywołuje skutki prawne wobec innych podmiotów niebiorących udziału w postępowaniu sądowym i niemogących przez to bronić własnego interesu w sprawie. Stąd w orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. W przeciwnym razie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. stałaby się skargą o charakterze actio popularis (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14). Tym samym, jeśli skarżący wywodził swój interes z prawa własności, to jego legitymacja do zaskarżenia uchwały nie mogła odnosić się do tych ustaleń uchwały, które nie miały związku z jego nieruchomością.

Skarżący zakwestionował również prawidłowość § 15 zaskarżonej uchwały, stanowiącego, iż "obejmuje się ochroną zabytki archeologiczne – stanowiska archeologiczne, wskazane na rysunku planu" (ust. 1), "zabytki archeologiczne, o których mowa w ust. 1 oraz ujawnione przedmioty o cechach zabytku, należy uwzględnić przy zagospodarowaniu terenu" (ust. 2) oraz załącznika graficznego nr 6, na którym zostało wskazane umiejscowienie stanowiska archeologicznego nr [...] na działkach oznaczonych geodezyjnie nr [...]. Już analiza załącznika graficznego do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia 28 marca 2019 r., nr VI.34.2019, którego wyrys znajduje się na rysunku nr 6) oraz załącznika graficznego nr 1 do uchwały Gminy z dnia 25 lipca 2008 r., nr XVII/113/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi [...] pod nawą "Osiedle [...]", nasuwa wątpliwości co do poprawności umiejscowienia stanowiska archeologicznego na załączniku graficznym nr 6 do zaskarżonej uchwały. Niewątpliwie bowiem te dwa pierwsze dokumenty wskazywały na położenie tego stanowiska poza działką skarżącego. Również treść decyzji WKZ z [...] grudnia 2020 r., nr [...] oraz dokumentacja zgormadzona w tej sprawie wskazują na częściowe położenie tego stanowiska na działce nr [...]. Decydujące znaczenie dla stwierdzenia nieprawidłowego umiejscowienia stanowiska archeologicznego miało pismo WKZ z dnia [...] czerwca 2021 r. wraz z załącznikami (k. 92-93 akt sądowych) w którym wskazano współrzędne tego stanowiska i umiejscowiono je na mapie w sumie na 7 działkach, w tym na nieruchomości skarżącego. Wszystkie te dokumenty jednoznacznie wskazują zatem, iż stanowisko archeologiczne nr [...] zostało błędnie umiejscowione na złączniku graficznym nr 6. Nie konwaliduje tej wadliwości okoliczność, iż WKZ milcząco w postępowaniu planistycznym pozytywnie zaopiniował projekt zaskarżonego planu. Powyższe stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu, a w konsekwencji uzasadniło stwierdzenie nieważności § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "wykazane na rysunku planu" oraz załącznika nr 6 w części określającej położenie stanowiska archeologicznego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jako, iż wspomniana wadliwość zaskarżonego aktu ograniczała się jedynie do umiejscowienia stanowiska archeologicznego, a nie faktu, iż takie stanowisko w ogóle występuje na terenie objętym planem i objęte jest ochroną konserwatorską, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności w całości § 15 zaskarżonej uchwały. Stąd w pozostałym zakresie skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. została oddalona. Dodać należy, iż mimo użycia w § 15 ust. 1 liczby mnogiej jeśli chodzi o stanowiska archeologiczne, to na załącznikach graficznych zostało wykazane tylko jedno, to będące przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto - odmienienie niż w przypadku § 20 ust. 4 pkt 4 lit.c uchwały – brak było podstaw do ograniczenia skutków nieważności uchwały jedynie do działki, stanowiącej własność skarżącego, z uwagi na integralność rysunku w tym zakresie i konieczność wrysowania stanowiska archeologicznego na nowo w całości. Takie szersze stwierdzenie nieważności przyjmowane jest w przypadku skarg wywodzonych na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jako dopuszczalne, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyrok NSA z 21 lutego 2021 r., II OSK 845/17).

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt. I i II wyroku.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Koszty te sprowadzają się do :

- wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 300 zł, wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U z 2021 r., poz. 535);

- wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.