Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 393/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 127 § 1, art. 134 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 50 § 1, art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 588/19 w sprawie ze skargi A. R. i R. O. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 stycznia 2019 r. Nr 9/I/2019 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz A. R. I R. O. solidarnie kwotę 394 (trzysta dziewięćdziesiąt cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 588/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi A. R. i R. O. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 stycznia 2019 r. Nr 9/I/2019 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A. R. i R. O. kwotę po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Wyrok zaskarżyła w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :

- art. 50 § 1 P.p.s.a. - poprzez rozpoznanie przez Sąd I instancji skargi wniesionej przez podmioty niemające legitymacji skargowej do jej wniesienia i uznanie, że posiadają one interes prawny w przedmiotowej sprawie, co doprowadziło do niesłusznego braku odrzucenia skargi (względnie do braku jej oddalenia), w sytuacji, gdy powyższym podmiotom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu i nie posiadają one interesu prawnego do wniesienia skargi;

- art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. - poprzez nieodrzucenie przez Sąd I instancji skargi wniesionej w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy wnoszący skargę nie byli uprawnieni do jej wniesienia, gdyż żaden z ww. podmiotów nie posiadał interesu prawnego do złożenia przedmiotowej skargi;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. - poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy skarga wniesiona w niniejszej sprawie, wobec braku legitymacji skargowej wnoszących skargę, powinna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., względnie oddalona w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 19 grudnia 2019 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. R. i R. O. wnieśli o jej oddalenie, zasądzenie od [...] Sp. z o.o. w W. na rzecz A. R. i R. O. kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w pierwszej i drugiej instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego w drugiej instancji według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 25 października 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 9 lutego 2023 r. Pouczono strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zarzuty kasacji są bezzasadne. Legitymacja skargowa, w sytuacji w której organ administracji kwestionuje status strony i materializuje to stanowisko w formie stosownego aktu administracyjnego, w tym przypadku w formie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, przysługuje adresatowi tego aktu z uwagi na prawo do sądowej kontroli stanowiska organu. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 50 § 1 P.p.s.a. pozbawiałoby podmiot będący stroną w znaczeniu procesowym, prawa do ochrony sądowej w przypadku aktów dlań niekorzystnych, z uwagi na przyjęcie przez organ, że podmiot ten nie ma interesu prawnego do udziału w postępowaniu.

Interes prawny do wniesienia skargi wywodzony jest z podobnych przesłanek w innych sytuacjach, w których organ kwestionuje status strony (art. 61a § 1 K.p.a., art. 149 § 3 K.p.a.).

Status strony w sensie materialnym podlegał zaś badaniu w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia opartego na art. 134 § 1 K.p.a. Posiadanie przez wnioskodawców interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę jest przecież przedmiotem wznowionego postepowania.

Z tych powodów A. R. był uprawniony do wniesienia skargi.

Uprawnienie do wniesienia skargi przez R. O. wynika zaś z tego, że był współwłaścicielem nieruchomości sąsiedniej, a także stroną postępowania wznowieniowego. Skoro odwołanie złożył inny współwłaściciel (A. R.), w ramach czynności, która zmierzała do zachowania wspólnego prawa, to rozstrzygnięcie o niedopuszczalności wniesionego przezeń odwołania wprost oddziaływało na zakres uprawnień R. O. W rezultacie, także R. O. był uprawniony do wniesienia skargi.

Bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi z powodu braku interesu prawnego skarżących.

Niezależnie od poprzedzających uwag dodać można, że co do zasady, brak interesu prawnego skutkuje oddaleniem skargi. Odrzucenie skargi z powodu podmiotowego przewiduje art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Przepis ten nie odnosi się do skarg wnoszonych na akty administracyjne indywidualne, ale do uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.

Nawiązując do sytuacji procesowej opisanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej można sformułować uwagi merytoryczne dotyczące prawidłowości kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia. Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się przed nim toczy nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postepowania administracyjnego", LEX/el. 2022, pkt 17 do art. 138; wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 930/11).

Po uchyleniu przez Wojewodę Mazowieckiego, decyzją z dnia 22 października 2018 r., znak: WI-I.7840.21.27.2018.MKP, decyzji Nr 1593/2018, Starosty P. z dnia 3 września 2018 r., o odmowie uchylenia decyzji własnej Nr 1714/2015 z dnia 17 listopada 2015 r., sprawa wróciła do stanu poprzedniego. Ten stan polegał zaś na tym, że w obrocie prawnym pozostawało postanowienie Nr 1259/2018, Starosty P. z dnia 31 lipca 2018 r. o wznowieniu postępowania.

Skoro postępowanie wznowieniowe toczyło się na nowo, od decyzji organu pierwszej instancji kończącej to postępowanie, w myśl art. 127 § 1 K.p.a., stronom służyło odwołanie.

A. R. pozostawał stroną tego postępowania wznowieniowego. Jest oczywiste, że skutkiem wydania wobec niego przez Wojewodę Mazowieckiego postanowienia Nr 180/R/2018 z dnia 22 października 2018 r. był brak możliwości rozpatrzenia jego odwołania od decyzji Starosty Nr 1593/2018 z dnia 3 września 2018 r. Nie oznacza to jednak pozbawienia go prawa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek uchylenia w trybie odwoławczym, decyzji Starosty Nr 1593/2018 z dnia 3 września 2018 r.

Skutkiem postanowienia Wojewody Mazowieckiego Nr 180/R/2018 z dnia 22 października 2018 r. nie była utrata przez A. R. statusu strony, ale utrata prawa do merytorycznego rozpoznania jego odwołania od decyzji Starosty z dnia 3 września 2018 r. Nr 1593/2018.

Z uwagi na brak podstaw do wydania przez Wojewodę postanowienia opartego na art. 134 K.p.a. o niedopuszczalności odwołania, wobec odwołania wniesionego przez A. R. od ponownie wydanej przez Starostę decyzji z dnia Nr 1714/2018 z dnia 17 listopada 2019 r., należało, tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem, uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zasądzono od wnoszącej kasację na rzecz skarżących solidarnie kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.