Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1128/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,oddalono skargę w pozostałym za
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35 § 3, art. 37 § 1 i § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 § 1, § 1a i § 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37 ust 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 96/18 w sprawie ze skargi D. M. na przewlekłość Starosty [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza że Starosta [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. stwierdza że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. w pozostałej części oddala skargę, 5. zasądza od Starosty [...] na rzecz D. M. 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 grudnia 2018 r. oddalił skargę D. M. na przewlekłość Starosty [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Jak wynika z przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy, D. M. w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. wystąpił o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] ([...]). Wskazał, że budowa, której dotyczy rozstrzygnięcie, została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. ([...]) odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] października 2008 r.

Na skutek odwołania D. M. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. ([...]) uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

D. M. w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. złożył ponaglenie, które Wojewoda [...] uznał - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. ([...]) - za niezasadne.

D. M. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłość Starosty [...] w postępowaniu zainicjowanym żądaniem z dnia [...] listopada 2017 r., w okresie po wydaniu w opisanym postępowaniu przez Wojewodę [...] decyzji kasacyjnej z dnia [...] czerwca 2018 r. ([...]).

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości, a ponadto, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wystąpił także o przyznanie od Starosty na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 597 zł. Uzasadniając skargę podkreślił, że organ, po tym jak wyznaczył termin załatwienia sprawy na 6 sierpnia 2018 r., termin ten określił po raz kolejny na 22 sierpnia 2018 r. Skarżący wniósł więc skargę na przewlekłość w obawie, że organ może nie dotrzymać także kolejnego terminu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zaznaczając, że sprawa wymagała złożonych ustaleń, a skarżący był informowany o terminie jej załatwienia.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. M..

W uzasadnieniu wyroku Sąd wywiódł, że przewlekłość postępowania oznacza stan, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zaznaczył, że ocena, czy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne wymaga każdorazowo odniesienia się do charakteru i okoliczności konkretnej sprawy i weryfikacji, czy czynności prowadzone były przez organ w sposób sprawny. Ocena taka, z uwagi na brak jednoznacznych kryteriów ustawowych, powinna uwzględniać zasady doświadczenia życiowego, zwłaszcza dotyczące tego, jak działa i jak może działać administracja publiczna.

Uwzględniwszy powyższe, Sąd wskazał, że Starosta otrzymał od Wojewody decyzję kasacyjną z dnia [...] czerwca 2018 r. ([...]) w dniu [...] czerwca 2018 r. W rozsądnym terminie - jako że sprawa wymagała analizy - to jest 5 lipca 2018 r., Starosta wystosował do wspólników inwestora wezwanie o złożenie wyjaśnień i zajęcie stanowiska. Sąd, odwoławszy się do realiów doręczeń pocztowych, jako właściwe uznał też ustalenie daty stawiennictwa wezwanych osób na 17 lipca 2018 r.

Następnie Sąd dostrzegł, że przed upływem miesiąca od zwrotu akt od Wojewody, w piśmie z dnia 12 lipca 2018 r. Starosta zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy, wyjaśniając przy tym, że wyznaczony został termin na dostarczenie dokumentacji przez stronę, a ponadto następnie zajdzie konieczność jej analizy. Nowy termin określono na 6 sierpnia 2018 r.

Jak dalej stwierdził Sąd, obiektywnym faktem jest, że w dniu 17 lipca 2017 r. stawił się w siedzibie Starostwa reprezentant inwestora, który złożył wyjaśnienia i przedstawił stosunkowo obszerną dokumentację.

Przed upływem wcześniej założonego terminu Starosta ponownie zawiadomił o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy – tym razem do 22 sierpnia 2018 r. Jak dostrzegł Sąd, tym razem organ administracji wyjaśnił, że jest to niezbędne, aby dopełnić wymagań proceduralnych. Tego samego dnia wysłał też do stron zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Następnie w dniu [...] sierpnia 2018 r. wydał decyzję, którą doręczono pełnomocnikowi D. M. w dniu 23 sierpnia 2018 r.

Oceniając przebieg opisanego wyżej postępowania Sąd stwierdził, że Starosta działał w sposób, którego nie można określić jako opieszały. Jakkolwiek odnotował, że niektóre, poszczególne czynności nie były podejmowane natychmiast (nawet po kilkunastu dniach), to jednak, wziąwszy pod uwagę realia działania administracji publicznej, skonstatował, że nie można oczekiwać, iż czynności w każdej konkretnej sprawie, zwłaszcza takiej, która wymaga analizy i namysłu, będą podejmowane na bieżąco. Sąd wskazał, że wiedzą notoryjną jest, że w większości organów administracji architektoniczno-budowlanej pion orzeczniczy prowadzi równolegle dziesiątki postępowań przy ograniczonych zasobach kadrowych.

Na ogólną ocenę sprawy rzutowało zdaniem Sądu także to, że organ otrzymawszy akta sprawy od Wojewody [...] jeszcze przed upływem miesiąca wystosował do stron zawiadomienie o dacie załatwienia sprawy oraz o przyczynach wyznaczenia takiego terminu. Kolejny termin wyznaczono natomiast

– jak wynika z akt – tylko ze względu na konieczność dopełnienia obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a. Jak stwierdził Sąd, Starosta wystosował zawiadomienie na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. dopiero 6 sierpnia 2018 r. zapewne dlatego, że musiał uprzednio upewnić się, iż dokumentacja zebrana w aktach sprawy jest wystarczająca. Samą decyzję wydano w wyznaczonym na [...] sierpnia 2018 r. końcowym terminie załatwienia sprawy.

Sąd dodał, że asumptem do złożenia skargi była obawa strony, iż Starosta nie dotrzyma kolejnego wyznaczonego na [...] sierpnia 2018 r. terminu załatwienia sprawy. Tymczasem termin ten nie został uchybiony, a żądaną decyzję pełnomocnik D. M. odebrał 23 sierpnia 2018 r.

Podsumowując Sąd stwierdził, że Starosta nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem D. M. z dnia [...] listopada 2017 r., na etapie po zwrocie (14 czerwca 2018 r.) akt przez Wojewodę wraz z decyzją kasacyjną. Nie ulega wątpliwości, że sprawa po decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wymagała analizy ze strony pracownika organu oraz przeprowadzenia ustaleń faktycznych (czynności dowodowych) dotyczących budowy realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 15 października 2008 r. nr [...] ([...]), zwłaszcza, że skarżący przedstawiał okoliczności mające dla inwestora niebagatelne znaczenie, to jest, że budowa ta została przerwana na okres trzech lat. Sąd podkreślił, że Starosta, choć nie natychmiast, jednakże w rozsądnym terminie, podjął czynności zmierzające do organizacji przesłuchania strony (wspólników [...] sp.j.) i zebrania niezbędnej dokumentacji. Decyzję kończącą postępowanie wydał natomiast w terminie wyznaczonym przez Starostę, przypadającym zaledwie kilka dni o upływie dwóch miesięcy od daty otrzymania przez ten organ akt sprawy po decyzji kasacyjnej Wojewody [...]. Te wszystkie okoliczności, zdaniem Sądu, pozwalały przyjąć, że działanie Starosty [...] "uchyla się" od zarzutu przewlekłości postępowania.

D. M., reprezentowany przez radcę pranego, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a.") - naruszenie art. 9 K.p.a. (traktowanego jak przepis prawa materialnego) przez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu wywiódł, że po uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organ pierwszej instancji powinien, bez zbędnej zwłoki zawiadomić strony postępowania o kontynuacji postępowania. W zawiadomieniu tym organ powinien ujawnić datę otrzymania akt sprawy. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że przepisem zobowiązującym organ administracji do poinformowania strony o dacie otrzymania akt jest art. 9 K.p.a., a informacja o tym, od kiedy należy liczyć termin załatwienia sprawy jest okolicznością, która niewątpliwie nie tylko może mieć, ale ma istotny wpływ na ustalenie praw strony (prawa do wniesienia ponaglenia). Wywiódł, że w przedmiotowej sprawie, po doręczeniu stornie w dniu 14 czerwca 2018 r. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji, dopiero po miesiącu (w dniu 14 lipca 2018 r.) otrzymała ona zawiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy. O tym, kiedy akta zostały zwrócone wnoszący skargę kasacyjną dowiedział się natomiast dopiero w dniu 24 lipca 2018 r. z pisma Starosty do Wojewody przekazującego ponaglenie;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 - naruszenie art. 37 § 4 K.p.a. (traktowanego jak przepis prawa materialnego) przez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu wywiódł, że zgodnie z art. 37 § 4 K.p.a. organ był zobowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy (mogą być w formie elektronicznej). W przedmiotowej sprawie Starosta przekazał ponaglenie w ostatnim ustawowym terminie, tj. w dniu 23 lipca 2018 r. Jednakże z pisma przesyłającego jednoznacznie wynika, że organ nie przekazał odpisów, a całe akta i w dodatku oryginalne.

Wnoszący skargę kasacyjną wywiódł, że możliwość przekazania odpisów zamiast oryginalnych akt sprawy należy uznać za bardzo racjonalne i oczekiwane rozwiązanie. Celem wprowadzenia do K.p.a. takiej regulacji było zapewnienie możliwości rozpoznania ponaglenia przez organ wyższego stopnia, przy jednoczesnym umożliwieniu kontynuacji postępowania przez organ je prowadzący. Organ, przekazując wbrew prawu oryginalne akta, sam się pozbawił możliwości kontynuowania postępowania na okres od 23 lipca 2018 r. do 3 sierpnia 2018 r.;

3. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (traktowanego jak przepis prawa materialnego) przez jego niezastosowanie (błąd subsumpcji) i oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W uzasadnieniu wywiódł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie dostrzegł, że sprawa toczy się od dnia 30 listopada 2017 r., a zatem powinna być bardzo dobrze znana organowi. Stwierdził, że chociaż formalnie Starosta [...] nie był bezczynny, to prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, jednoznacznie kwalifikuje przedmiotowe postępowanie jako przewlekłe. Podniósł, że na przewlekłość postępowania wskazują następujące okoliczności, których nie uwzględnił Sąd pierwszej instancji:

– brak jakichkolwiek czynności w okresie od 14 czerwca 2018 r. do 5 lipca 2018 r., tj. przez okres 21 dni;

– brak jakichkolwiek czynności w okresie od 23 lipca 2018 r. do 6 sierpnia 2018 r., tj. przez okres 14 dni;

4. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych naruszenie przepisów postępowania polegające na nie niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu.

W uzasadnieniu wywiódł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie tylko nie wywiązał z realizacji funkcji kontrolnej, ale wręcz dał zielone światło do nieprawidłowego działania organów - tolerując niewątpliwy fakt przewlekłości, tj. działania niezgodnego z prawem. Jak stwierdził wnoszący skargę kasacyjną, bulwersujące jest tłumaczenie się organu okresem urlopowym. Za niedopuszczalne uznał także twierdzenie Sądu pierwszej instancji wskazujące na: 1) konieczność uwzględnienia, podczas oceny, czy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne, m.in. doświadczenia życiowego, zwłaszcza dotyczącego tego, jak działa i jak może działać administracja publiczna; 2) niezasadność oczekiwania – w realiach działania administracji publicznej - że czynności w każdej konkretnej sprawie, zwłaszcza takiej, która wymaga analizy i namysłu, będą podejmowane na bieżąco; 3) notoryjność wiedzy, że w większości organów administracji architektoniczno-budowlanej pion orzeczniczy prowadzi równolegle dziesiątki postępowań przy ograniczonych zasobach kadrowych.

Podnosząc powyższe zarzuty, D. M. wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu;

2. zasądzenie od Starosty [...] niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł (wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 240 zł, opłaty kancelaryjnej w wysokości 100 zł oraz wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł);

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postanowionymi w skardze kasacyjnej, która okazała się częściowo oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167; dalej powoływana jako "P.u.s.a.") poprzez naruszenie przepisów postępowania, polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w punkcie 4a.

Obie przywołane regulacje mają charakter ustrojowy. Przepisy art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. wyznaczają ustrojowe granice funkcjonowania sądów administracyjnych, wskazując na podstawową funkcję tych sądów, jako sprawujących wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz na podstawowe kryterium sprawowania tej kontroli, tj. zgodność z prawem. Art. 3 § 1 pkt 8 P.p.s.a. jest z kolei przepisem wyznaczającym zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Określono w nim bowiem właściwość rzeczową sądów administracyjnych w zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach rozstrzyganych przez administrację publiczna w prawnych formach działania określonych w art. 3 pkt 1-4, a także skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 pkt 4a.

Powołane przepisy mogłyby zatem zostać naruszone takim orzeczeniem sądu pierwszej instancji, które zostałoby podjęte w związku z przyjęciem przez ten sąd do oceny zaskarżonej przewlekłości postępowania kryterium innego, aniżeli zgodność z prawem, bądź jeżeli sąd ten uchyliłby się od obowiązku kontroli opieszałości organu administracji publicznej, rozpoznał sprawę nienależącą do jego kognicji lub zastosował środek kontroli inny niż określony w P.p.s.a. Tego typu naruszeń z pewnością nie można przypisać zaskarżonemu rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 pkt 8 P.p.s.a. nie może natomiast stanowić środka pozwalającego na skuteczne podważenie prawidłowości, przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji, kontroli legalności działania organu administracji. Sądy administracyjne realizują bowiem swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, powinny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania mogą to być przepisy prawa materialnego przewidujące obowiązek działania organu administracji publicznej w prawnej formie przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. lub przepis art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, statuujący zasadę szybkości i prostoty postępowania oraz konkretyzujące tę zasadę przepisy rozdziału 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) "Załatwianie spraw". Niepowiązanie z tymi przepisami naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. powoduje, że tak skonstruowany zarzut nie może stanowić skutecznego środka do podważenia dokonanej przez sąd pierwszej instancji kontroli legalności działania organu administracji pod względem tego, czy postępowanie administracyjne prowadzone jest lub było dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy, co w świetle art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. oznacza przewlekłość postępowania.

Z analogicznych względów zamierzonego przez wnoszącego skargę kasacyjną skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Przywołana regulacja ma charakter wynikowy i znajduje zastosowanie jedynie, gdy sąd administracyjny uwzględni skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wskazując jakie elementy powinien zawierać w takiej sytuacji wyrok. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, zatem prawidłowo – w oparciu o art. 151 P.p.s.a. – oddalił tę skargę.

Przepisy art. 149 § 1 P.p.s.a. nie mogą natomiast samodzielnie stanowić wzorca normatywnego, służącego ustaleniu, czy organ administracji znajduje się lub znajdował w bezczynności lub przewlekle prowadzi lub prowadził postępowanie. Wzorzec ten rekonstruowany jest bowiem z przepisów kreujących obowiązek rozstrzygnięcia sprawy oraz nakazujących prowadzenie postępowania wnikliwie i szybko, w tym wspomnianych wyżej art. 12 K.p.a. oraz przepisów rozdziału 7 tej ustawy (zob. też podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 20 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 390/19, z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt I OSK 447/18, z dnia 19 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 324/18, z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2567/17. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Do przepisów, których przestrzeganie przez organy administracji zmierza do realizacji zasady szybkości postępowania należy, zawarty w podstawie kasacyjnej oznaczonej przez jej autora nr 2, art. 37 § 4 K.p.a. Zgodnie z nim, organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego.

Zasadniczym celem ponaglenia wnoszonego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. - czy to na bezczynność, czy na przewlekłość postępowania - jest doprowadzenie do zakończenia powstępowania administracyjnego. Przekazanie akt sprawy organowi administracji właściwemu do rozpatrzenia ponaglenia, a nie ich odpisów, może niweczyć ten cel z czysto technicznych względów – niedysponowania tymi aktami przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Obowiązkiem tego organu jest przede wszystkim dalsze procedowanie w sprawie, a w celu umożliwienia oceny stanu bezczynności lub przewlekłości przez organ właściwy do rozpatrzenia ponaglenia, wykonanie odpisów wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Taki cel regulacji zawartej w art. 37 § 4 K.p.a. wprost wyrażono w projekcie ustawy o zmianie ustawy

- Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy z dnia 28 grudnia 2016 r. nr 1183). Uchwalona w wyniku rozpatrzenia tego projektu ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 ze zm.) wprowadziła do K.p.a. liczne zmiany, w tym nadała nowe brzmienie art. 37, wprowadzając m.in. środek zaskarżenia opieszałości organu administracji w postaci ponaglenia oraz regulując procedurę jego rozpatrzenia. We uzasadnieniu projektu stwierdzono, że celem regulacji zawartej w art. 37 § 4 K.p.a. "(...) jest zapewnienie możliwości rozpoznania ponaglenia przez organ wyższego stopnia, przy jednoczesnym umożliwieniu kontynuacji postępowania przez organ je prowadzący [...]". Dodano, że "[...] celem ponaglenia jest jak najszybsze załatwienie sprawy przez organ prowadzący postępowanie, w związku z czym procedura związana z tym środkiem nie powinna wstrzymywać rozpoznania sprawy. Taki zaś skutek odniósłby obowiązek przekazywania organowi wyższego stopnia ponaglenia wraz z aktami sprawy (w oryginałach) [...]". Należy nadmienić, że jeszcze przed nowelizacją art. 37 K.p.a. dokonaną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że bierne oczekiwanie przez organ administracji na zwrot akt stanowi nieuzasadnioną zwłokę z rozpatrzeniu sprawy (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r. sygn. akt II OSK 87/14 i powołane w jego uzasadnieniu orzeczenia. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro art. 37 § 4 K.p.a. służy realizacji zasady szybkości postępowania, to nie ulega wątpliwości, że ustalenie, czy organ administracji zastosował się do tego przepisu w sytuacji, gdy wniesiono ponaglenie na jego przewlekłość, powinno być objęte zakresem oceny legalności działania organu administracji dokonywanej przez sąd administracyjny. Jego naruszenie może bowiem skutkować nieuzasadnioną zwłoką w rozpatrzeniu sprawy, wynikającą z pozbawienia się przez organ możliwości prowadzenia postępowania w sprawie.

Jakkolwiek autor skargi kasacyjnej błędnie określił art. 37 § 4 K.p.a., jako przepis prawa materialnego, a nie jako przepis postępowania, a ponadto nie powiązał jego naruszenia z naruszeniem przepisu P.p.s.a., to należy podkreślić, że w każdym postępowaniu przed organem władzy publicznej - a w szczególności przed sądem

- obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet. Sprowadza się ona do tego, że błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania. Jeżeli więc zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, to nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) lub c), art. 149 § 1 pkt 3, bądź art. 151 P.p.s.a.) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (zob. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1).

Analiza zawartego w przedmiotowej skardze kasacyjnej uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 37 § 4 K.p.a. oraz argumentacji przedstawionej przez D. M. w podsumowaniu skargi kasacyjnej, nie pozostawia natomiast wątpliwości co do tego, że zmierza on do wykazania, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 4 K.p.a. nie dostrzegając, że organ administracji naruszył wskazany przepis postępowania administracyjnego. Pominięcie przez Sąd tego uchybienia mogło mieć natomiast istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a.

Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji uwzględnił w przyjętym stanie faktycznym okoliczność złożenia przez D. M. ponaglenia do organu wyższego stopnia, które jak Sąd zauważył, nie zostało uwzględnione przez ten organ (zob. przywołane przez Sąd na str. 2 uzasadnienia wyroku postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.). Sąd uwzględnił również okoliczność przedłużenia postępowania zawiadomieniem Starosty [...] z dnia 6 sierpnia 2018 r. (zob. odwołanie do tego zawiadomienia na str. 2 i str. 4 uzasadnienia wyroku). Z zawiadomienia tego wynika natomiast jednoznacznie, że niezałatwienie sprawy w terminie i wskazanie nowego (kolejnego) terminu jej załatwienia było spowodowane "otrzymanym zwrotem akt". Akta sprawy zostały zaś zwrócone przez Wojewodę [...] w związku z rozpatrzeniem przez niego – postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. – ponaglenia D. M.. Niedysponowanie aktami przez organ rozpatrujący sprawę było zatem spowodowane niezastosowaniem się przez ten organ do treści art. 37 § 4 K.p.a., to jest przekazaniem organowi nadrzędnemu akt sprawy, zamiast niezbędnych odpisów tych akt. Uchybienie to jednoznacznie potwierdza lista załączników dołączonych do pisma Starosty [...] z dnia 23 lipca 2018 r., przy którym przekazał on ponaglenie Wojewodzie [...]. Wymieniono na niej dwie teczki i dopisano w nawiasie - "oryginały".

W tych okolicznościach obowiązkiem Sądu pierwszej instancji była ocena, jaki wpływ na możliwość właściwego wywiązania się z obowiązków płynących dla organu administracji z art. 12 i art. 35 § 1 K.p.a. miało niezastosowanie sią do dyspozycji art. 37 § 4 K.p.a. Innymi słowy, Sąd był powinien był ustalić, czy przestój postępowania spowodowany brakiem akt przekazanych z ponagleniem, stanowił zbędną zwłokę. Takiej oceny zabrakło w zaskarżonym wyroku. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 4 K.p.a. należało uznać za oparty na usprawiedliwionych podstawach, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniwszy skargę kasacyjną, uznał że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co w świetle art. 188 P.p.s.a., dało podstawę do rozpoznania sprawy ze skargi D. M. na przewlekłość Starosty [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Skarga okazała się częściowo zasadna.

W pierwszej kolejności, mając na względzie sformułowany przez skarżącego zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia podania z dnia 29 listopada 2017 r., "(...) po wydaniu decyzji uchylającej Wojewody [...] znak: [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. (...)", trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z powołanego przepisu wynika dla sądu administracyjnego, z jednej strony - obowiązek zbadania w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłości organu administracji pod względem ich zgodności z prawem, a z drugiej strony - zakaz kontroli zgodności z prawem innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Granice sprawy wyznacza natomiast przedmiot zaskarżenia, który skarżący oznacza w skardze, stosownie do wymogów wynikających z art. 57 § 1 P.p.s.a. Ponieważ zatem przedmiotem zaskarżenia oznaczonym w skardze D. M. jest przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2017 r., to wskazanie przez skarżącego, że kwestionuje przewlekłość, która nastąpiła po wydaniu przez organ odwoławczy pierwszej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., nie zwalnia Sądu z obowiązku uwzględnienia przy ocenie, czy organ administracji prowadził postępowanie dłużej niż to było niezbędne do załatwienia sprawy, okoliczności, które miały miejsce przed wydaniem decyzji kasatoryjnej.

Należy podkreślić, że w przypadku wydawania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. postępowanie przez cały czas toczy się w tej samej sprawie indywidualnej. To, że okresy przewlekłości nie zostały zakwestionowane odrębnie przed wydaniem kolejnych decyzji kończących postępowanie w danej instancji, nie oznacza więc, że nie powinny być – w razie wniesienia skargi dopiero w kolejnym administracyjnym toku instancji – oceniane łącznie i w sposób całościowy, z uwzględnieniem przedziału czasu od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego do momentu wydawania orzeczenia przez sąd administracyjny w sprawie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1121/19. Niepublikowany).

Uwzględniwszy powyższe, należy przypomnieć, że przedmiotowy wniosek z dnia [...] listopada 2017 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji dnia [...] października 2008 r. nr [...] wpłynął do Starosty [...] w dniu 30 listopada 2017 r.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dalej powoływana jako "P.b."), decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Ustalenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, czy istnieją podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, wymaga zatem ustalenia, czy budowa nie została rozpoczęta lub została przerwana w okresie wskazanym powołanym przepisie. Weryfikacja tych okoliczności powinna być dokonana przez organ właściwy do wydania decyzji w tym przedmiocie na podstawie wszelkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a.). Ponieważ podstawowym dowodem dokumentującym przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót jest dzienniki budowy (art. 45 ust. 1 P.b.), ten dokument powinien być w pierwszej kolejności przedmiotem analizy organu administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygającego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, w razie potrzeby, organ może samodzielnie dokonać czynności kontrolnych, z których protokolarne ustalenia mogą stanowić podstawę do wydania decyzji (art. 81 ust. 4 P.b.). Może również przeprowadzić wszelkie inne, niezbędne dowody w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 K.p.a.), w tym chociażby dowód z przesłuchania świadka (art. 75 § 1 zd. 2 K.p.a.).

Jak tymczasem wynika z akt sprawy, Starosta [...], po otrzymaniu wniosku D. M., zamiast samodzielnie prowadzić postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienie sprawy, w piśmie z dnia 20 grudnia 2017 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB") o przeprowadzenie kontroli i udzielenie informacji, czy istnieją podstawy do wygaszenia pozwolenia na budowę. Następnie, w piśmie z dnia 11 stycznia 2018 r. zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał nowy termin, jako przyczynę zwłoki podając brak odpowiedzi organu nadzoru budowlanego na wniosek o przeprowadzenie kontroli. Mimo to, że PINB w piśmie z dnia 29 stycznia 2018 r. wskazał Staroście [...] na wynikającą z art. 81 ust. 4 P.b. możliwość samodzielnego przeprowadzenia kontroli, organ administracji architektoniczno-budowlanej postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez PINB poprzez udzielenie odpowiedzi na pismo z dnia 20 grudnia 2017 r. Następnie, chociaż Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. uchylił postanowienie z dnia [...] lutego 2018 r., stwierdzając jednoznacznie, że wyjaśnienie okoliczności faktycznych nie może być zagadnieniem wstępnym stanowiącym podstawę do zawieszenia postępowania, a także podkreślając, że Starosta [...] dysponuje odpowiednimi środkami do wezwania inwestora do przedłożenia dziennika budowy, jak i ewentualnego przesłuchania kierownika budowy, organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. (pierwszy raz odmawiając stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę), zamiast powołać się na fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, skonstatował, że PINB stwierdził, iż nie zachodzą podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Z tego powodu – braku samodzielnych ustaleń - Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Mając powyższe na uwadze, należy zwrócić uwagę na dwie, istotne dla oceny stanu przewlekłości, okoliczności sprawy.

Po pierwsze, razem z odpowiedzią z dnia 16 lutego 2018 r., do której organ administracji architektoniczno-budowlanej odwołał się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., PINB przekazał kopie oświadczenia G. K.

- kierownika budowy. Stwierdzono w nim, że na budowie nie było przerwy dłuższej niż dwa lata, zostały wykonane roboty związane z przebudową i dostosowaniem istniejącej instalacji elektrycznej znajdującej się w przedmiotowym budynku do realizowanej jego rozbudowy. Podano, że wykonano nowe wewnętrzne rozdzielnice elektryczne T1 i T2 oraz wyłącznik p.pożarowy, zgodnie z rozwiązaniami zawartymi w dokumentacji branżowej przedmiotowej inwestycji. Ponadto zaznaczono, że ponownie został wytyczony w terenie przez uprawnionego geodetę zakres projektowanej rozbudowy obiektu, jednak ze względu na toczące się postępowania sądowe, decyzją inwestora w tym okresie, roboty zewnętrzne zostały wstrzymane.

Do odpowiedzi z dnia 16 lutego 2018 r. dołączono również przekazaną przez inwestora kopię dziennika budowy (całość: strony 1-4).

Po drugie, w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji (z dnia [...] sierpnia 2018 r.) o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, Starosta [...] skonkludował, że analizując materiał dowodowy należało stwierdzić, analogicznie jak ustalania PINB z dnia 16 lutego 2018 r., iż nie było przerwy w prowadzeniu robót uprawniającej do wygaszenia przedmiotowej decyzji. Wskazał, że współdziałając z PINB stwierdził wykonanie robót elektrycznych. Dodał, że powyższe zostało potwierdzone przez osoby sprawujące samodzielne funkcje w budownictwie, tj. kierownika budowy i kierownika robót budowlanych odpowiednim wpisem w dzienniku budowy. Uznał, że dodatkowo przedłożone atesty i faktura mają mniejsze znaczenie dowodowe, lecz jednocześnie są dodatkowym materiałem udowadniającym wykonanie robót w określonym czasie.

W tak ustalonych okolicznościach sprawy nie ma jakichkolwiek podstaw, by twierdzić, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., miało szczególnie skomplikowany charakter. Ani bowiem poziom złożoności stanu faktycznego, ani stan prawny, nie dają podstaw do przyjęcia, że nie było możliwości rozpatrzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia w terminie jednego miesiąca, zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. Hipoteza normy pranej zawartej w art. 37 ust. 1 P.b. wymagała ustalenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wyłącznie tego, czy budowa realizowana na podstawie pozwolenia z dnia 15 października 2008 r. została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Konkluzja, że taka sytuacja nie miała miejsca została oparta przede wszystkim na zapisach dziennika budowy. Trzeba natomiast podkreślić, że w piśmie z dnia 5 lipca 2018 r. organ wezwał inwestora do stawienia się w celu złożenia wyjaśnień oraz przedłożenia dokumentów, w tym dzienników budowy, chociaż kopia dziennika budowy znajdowała się w posiadaniu Starosty [...] już od 19 lutego 2018 r., tj. od dnia wpływu odpowiedzi PINB na wniosek z dnia 20 grudnia 2017 r. Z pewnością więc Starosta nie musiał czekać do dnia 17 lipca 2018 r., kiedy to inwestor stawił się w siedzibie organu administracji i przekazał m.in. kopię ostatniej (czwartej) strony dziennika budowy, aby dokonać oceny tego dowodu. Pozostałe dokumenty (zdjęcia tablic, atesty i faktura), jak organ administracji sam potwierdził w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r., miały mniejsze znaczenie dowodowe, stanowiąc dodatkowy materiał, potwierdzający wykonanie robót w odpowiednim czasie.

W opisanych okolicznościach nie można uznać, że czynności podejmowane przez Starostę [...] w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. podejmowane były bez zbędnej zwłoki. Po pierwsze bowiem, skoro organ administracji dysponował od 19 lutego 2018 r. kopią dziennika budowy, to nie było uzasadnione oczekiwanie od 14 czerwca 2018 r. (data zwrotu akt sprawy z decyzją kasatoryjną organu odwoławczego) do dnia 5 lipca 2018 r. (21 dni) z wezwaniem inwestora do złożenia wyjaśnień i przedstawienia dokumentów, w tym dziennika budowy. O ile zapisy dziennika budziły wątpliwości organu administracji (czego nie potwierdza uzasadnienie decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r.), to wezwanie inwestora powinno nastąpić niezwłocznie (najpóźniej kilka dni) po zwrocie akt przez organ odwoławczy. Ponadto, o ile zachodziła potrzeba przeprowadzenia czynności kontrolnych na terenie budowy, organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł samodzielnie przeprowadzić takie czynności na podstawie art. 81 ust. 4 P.b. Należy przypomnieć, że zarówno PINB, jak i Wojewoda [...] wskazywali Staroście na taką możliwość (zob. przywołane wyżej pismo PINB z dnia 29 stycznia 2018 r. oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r.). Mimo to, czynności kontrolne przeprowadził PINB, dopiero w dniu 11 lipca 2018 r. (27 dni po zwrocie akt przez organ odwoławczy), a pracownik starostwa tylko brał w nich udział. W tym miejscu należy także pokreślić, że przeprowadzona kontrola, podobnie, jak dokumenty przedstawione przez inwestora w dniu 17 lipca 2018 r., potwierdziła wyłącznie okoliczności wynikające już z dokumentów, które od prawie pięciu miesięcy znajdowały się w posiadaniu organu, tj. kopii dziennika budowy oraz oświadczenia inwestora z dnia 7 lutego 2018 r. przekazanych przez PINB przy piśmie z dnia 16 lutego 2018 r.

Nie ma więc jakichkolwiek racjonalnych przesłanek, by przyjąć, że ocena, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 P.b., wymagała skomplikowanej i czasochłonnej analizy obszernego materiału dowodowego, bądź rozważania szczególnie złożonych zagadnień prawnych. Do tego należy przypomnieć, że organ administracji nie procedował w sprawie od 23 lipca 2018 r. do 3 sierpnia 2018 r. z uwagi na brak akt sprawy spowodowany naruszeniem art. 37 § 4 K.p.a.

Rekapitulując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że: 1) zbędne oczekiwanie na przeprowadzenie kontroli budowy przez PINB i jego stanowisko w sprawie zasadności stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę w okresie poprzedzającym wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., a następnie, po zwrocie akt sprawy przez organ odwoławczy, 2) przedłużenie terminu załatwienia sprawy, najpierw do 6 sierpnia 2018 r. (w oczekiwaniu na dostarczenie dokumentów dowodowych przez stronę, z których najistotniejszy znajdował się już w aktach sprawy) i drugi raz do 22 sierpnia 2018 r. ("ze względu na otrzymany zwrot akt", które nie powinny zostać przekazane), skutkowało nieuzasadnioną zwłoką w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Usprawiedliwiania nieefektywnego działania Starosty [...] nie mogą z pewnością stanowić zasygnalizowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku realia działania administracji publicznej, ograniczone zasoby kadrowe, czy okoliczność wystosowania do stron zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 K.p.a. Skierowanie takich zawiadomień i wskazanie nowych terminów załatwienia sprawy mogłoby zostać wzięte pod uwagę przy rozpoznaniu sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji (zob. art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Przedmiotem rozpoznania Sądu pierwszej instancji była natomiast sprawa ze skargi na przewlekłość postępowania. Co zaś się tyczy trudności organizacyjnych w działaniu organu administracji publicznej z uwagi np. na niewystraczającą obsadę kadrową, to należy zaznaczyć, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają go trudności obiektywne jak na przykład brak etatów, kłopoty lokalowe lub nawet brak środków pieniężnych. Tego typu przyczyny nie mogą być postrzegane jako przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a. (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1459/17. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze przedstawioną powyżej argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę D. M. w części obejmującej stwierdzenie, że Starosta [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Okoliczności sprawy nie dały jednak podstawy do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na tle przesłanki rażącego naruszenia prawa stanowiącej podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) utrwalone jest orzecznictwo sądów administracyjnych, że do rażącego naruszenia prawa dochodzi w sytuacji sprzeczności działania organu administracji z niebudzącą wątpliwości normą prawną (zob. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08. ONSAiWSA z 2008 r., nr 5, poz. 76). W przypadku oceny, czy przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszenie prawa, nie ma jednak przepisu ściśle określającego kryteria przewlekłości. Nie jest w tym przypadku wystarczająca stworzona na potrzeby rozparzenia ponaglenia przez organ administracji definicja legalna przewlekłości postępowania, zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym przewlekłość to sytuacja, w której postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dlatego, jak już zaznaczono (odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), ocena, czy w określonym przypadku doszło do przewlekłości postępowania powinna następować z uwzględnieniem norm prawa materialnego determinujących niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy, a także, z jednej strony - art. 12 § 1 K.p.a. statuującego zasadę szybkości i prostoty postępowania oraz przepisów rozdziału 7 K.p.a. "Załatwianie" spraw, a z drugiej strony

- przepisów zobowiązujących organ administracji do podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz oceny zebranych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Przewlekłość postępowania będzie miała zatem rażący charakter, jeżeli podejmowane przez organ czynności w postępowaniu będą w oczywisty, widoczny "na pierwszy rzut oka" sposób powodować wydłużenie postępowania ponad miarę niezbędną do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Do ustalenia, czy naruszenie prawa poprzez przewlekłość ma rażący charakter nie będzie więc wystarczające samo proste zestawienia terminu wszczęcia postępowania i jego zestawienie z terminami załatwiania spraw wynikającymi z art. 35 K.p.a. lub wskazanymi zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. W tym przypadku, inaczej niż w przypadku oceny stanu bezczynności, konieczne będzie ustalenie, czy organ administracji, chociaż podejmował czynności w sprawie, to w istocie nie zmierzał do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia (załatwienia). Należy przy tym zaznaczyć, że sama długość postępowania może mieć znaczenie dla oceny stanu przewlekłości pod kątem zakwalifikowania go jako rażąco naruszającego prawo, chociaż nie jest tu przesłanką wystarczającą, czy też najważniejszą (por. podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 209 r. sygn. akt I OSK 1311/17. niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa będzie zatem można mówić np. w sytuacji wielokrotnego wskazywania nowych terminów załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 K.p.a., bez podejmowania w tych terminach czynności w sprawie, ewidentnie tylko w celu "uwolnienia się" od stanu bezczynności. Do przewlekłości postępowania rażąco naruszającej prawo dojedzie także w sytuacji, gdy czynności podejmowane przez organ będą jednoznacznie wskazywać na to, że nie dąży on do załatwienia sprawy, podejmując działania w żaden sposób nienakierowane na jej wyjaśnienie i mające na celu wyłącznie stworzenie pozoru prowadzenia postępowania.

W okolicznościach rozpoznanej sprawy, jakkolwiek istniały podstawy, by przypisać działaniom Starosty [...] podejmowanym w toku postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 29 października 2017 r. cechy nieefektywności, czy nawet nieporadności, to nie można uznać ich za rażąco naruszające prawo. Organ administracji, na etapie postępowania poprzedzającym wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. podejmował bowiem działania nakierowane na załatwienie sprawy, tkwiąc jednak w błędnym przekonaniu, że jej rozstrzygnięcie zależy od wyrażenia stanowiska przez organ nadzoru budowlanego. W ponowienie przeprowadzonym postępowaniu podejmował natomiast czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy, nie dostrzegając jednak, że istotna część tego materiału znajduje się już w jego posiadaniu, a w konsekwencji nie nadając swoim działaniom wymaganego stopnia efektywności i koncentracji. Niepotrzebnie też pozbawił się czasowo możliwości procedowania, błędnie przekazując akta organowi wyższego stopnia wraz z ponagleniem.

Wskazane uchybienia, jakkolwiek spowodowały, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, nie noszą cech rażącego naruszenia prawa. Nie bez znaczenia jest także to, że chociaż w ponownie przeprowadzonym postępowaniu (po wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r.) organ nie działał z wymaganym stopniem efektywności, to wydał decyzję osiem dni po upływie maksymalnego, przewidzianego w art. 35 § 3 K.p.a., terminu załatwienia sprawy (dwóch miesięcy), co nie może być ocenione jako rażące przekroczenie. Obojętna dla oceny stanu przewlekłości oraz jej charakteru pozostaje natomiast powołana przez wnoszącego skargę kasacyjną argumentacja dotycząca obowiązków informacyjnych organu administracji wynikających z art. 9 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd nie znalazł także podstaw do orzeczenia na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Orzeczenie takie stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Ma ono szczególny charakter, ponieważ pełni z jednej strony funkcję prewencyjno-represyjną wobec organu administracji, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną dla strony, bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie, przyznawane w oparciu o art. 4171 i nast. Kodeksu cywilnego. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi więc swego rodzaju zadośćuczynienie za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznał na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jego sprawy przez organ. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy D. M. nie wykazał w żaden sposób, by stwierdzona przewlekłość postępowania spowodowała po jego stronie niedogodności lub krzywdę uzasadniającą orzeczenie na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, orzekając jak w punktach od 2 do 4 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a.