Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 461/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1- 2 i 3-4, art.
journal: Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.
article: art. 156par. 1 pkt 5.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie czasowego odebrania zwierząt oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 kwietnia 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję własną tego organu z dnia 27 listopada 2014 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 13 grudnia 2007 r., nr [...], którą uchylono w całości decyzji Wójta Gminy Branice z dnia 28 listopada 2007 r., nr [...] i orzeczono o czasowym odebraniu K. P. 50 sztuk bydła stanowiącego jego własność.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...], pismem z dnia 16 listopada 2007 r., wystąpił do Wójta Gminy Branice o odebranie K. P. zwierząt wchodzących w skład stada bydła będącego jego własnością. Poinformował, że przeprowadzone kontrole stada wykazały naruszenie obowiązujących przepisów wskutek "utrzymywanie zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania, tj. brak minimalnego zabezpieczenia przed skutkami warunków pogodowych (...), brak udokumentowanych zasobów paszy dla zwierząt na bieżące potrzeby i zapasów na okres zimowy", a także "zaniedbania w zakresie minimalnej pielęgnacji, zapewnienia warunków do leczenia sztuk chorych" oraz "niewystarczający dozór na okólniku".

W dniu 28 listopada 2007 r. Wójt Gminy Branice wydał decyzję, nr [...], którą na podstawie art. 7 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 1c, ust. 2 i ust. 4 w zw. z art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. nr 106, poz. 1002, z późn. zm.), zwanej dalej także ustawą, orzekł o czasowym odebraniu K. P. 50 sztuk bydła stanowiącego jego własność i przekazaniu pod opiekę państwowej jednostce organizacyjnej prowadzącej gospodarstwo rolne - 13 jałówek, 6 cieląt i 4 byków oraz osobom fizycznym - 27 krów (pkt 1), a ponadto nakazał natychmiastowe wykonanie decyzji (pkt 2) i orzekł o obciążeniu K. P. kosztami transportu, utrzymania i leczenia 50 sztuk bydła (pkt 3).

Po rozpatrzeniu odwołania K. P. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 13 grudnia 2007 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o czasowym odebraniu K. P. 50 sztuk bydła stanowiącego jego własność. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy, w przypadku znęcania się właściciela lub opiekuna nad zwierzętami, jest odebranie zwierząt. Stosownie do tego organ odwoławczy stwierdził, że orzekając o przekazaniu zwierząt jednostce organizacyjnej prowadzącej gospodarstwo rolne i osobom fizycznym, organ pierwszej instancji wyszedł poza ramy wyznaczone treścią art. 7 ust. 1 ustawy, a tym samym działał bez podstawy prawnej. Jako nieprawidłowe uznał również rozstrzygnięcie o natychmiastowym wykonaniu decyzji oraz o obowiązku pokrycia przez stronę kosztów transportu, utrzymania i leczenia zwierząt, wskazując, że "kwestie te" wynikają wprost z art. 7 ust. 2 i 4 ustawy . Dostrzegając jednak, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy organ uznał, że w sprawie spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy i dlatego orzekł o odebraniu K. P. 50 sztuk bydła stanowiącego jego własność.

Wnioskiem z dnia 4 września 2014 r. K. P. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia 13 grudnia 2007 r. Wskazując na przepis art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt podniósł, że z decyzji tej nie wynika "w jakiej wysokości należnościami została obciążona strona". W ocenie wnioskodawcy, ustalenie tych należności już po wydaniu decyzji o odebraniu zwierzęcia właścicielowi wymykałoby się spod kontroli zarówno organu II instancji, jak i sądu administracyjnego. Dlatego w jego ocenie, wskazana decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, a więc obarczona jest wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyroki: WSA w Łodzi z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 990/09, oraz WSA w Gliwicach z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2417/02.

Decyzją z dnia 27 listopada 2014 r., nr [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej, wydanej w dniu 13 grudnia 2007 r. W uzasadnieniu organ przedstawił ocenę dokonaną w zakresie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Ustalając, że decyzji nie można skutecznie zarzucić wydania jej z naruszeniem przepisów o właściwości wyjaśnił, że stosownie do art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 K.p.a. oraz na podstawie art. 7 ust. 2a ustawy posiadał kompetencje do załatwienia sprawy z odwołania K. P. od decyzji Wójta Gminy Branice z dnia 28 listopada 2007 r. Co do przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa wskazał natomiast, że decyzja znajduje procesową podstawę w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a jej podstawę materialnoprawną stanowi art. 7 ust. 1 ustawy. W sprawie dokonano też prawidłowej oceny stanu faktycznego i stosując normę art. 7 ust. 1 omawianej ustawy słusznie uznano za nieprawidłowe orzeczenie przez organ pierwszej instancji w decyzji z 28 listopada 2007r. o natychmiastowym wykonaniu decyzji oraz obowiązku pokrycia kosztów transportu, utrzymania i leczenia zwierząt, gdyż kwestie te wynikają wprost z ustawy, tj. z art. 7 ust. 2 i 4 ustawy. Z kolei, odnosząc się do zarzutu niewykonalności decyzji, jako wady z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., Kolegium przypomniało, że zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna. Akceptując pogląd o celowości wydania w tym zakresie odrębnej decyzji wywiodło, że decyzja o czasowym odebraniu zwierząt nie musi zawierać rozstrzygnięcia ustalającego wysokość tych kosztów, a brak orzeczenia w tej materii - na etapie wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierząt - nie stanowi o niewykonalności decyzji podjętej na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 3 ustawy. Organ zaznaczył, że decyzje takie, w myśl art. 7 ust. 2 ustawy, podlegają natychmiastowemu wykonaniu, a w przypadkach wskazanych w art. 7 ust. 3 ustawy, są wydawane dopiero po odebraniu zwierząt. Z tych względów, określenie w decyzji o odebraniu czasowym zwierząt konkretnej wysokości kosztów utrzymania i koniecznego ich leczenia z reguły będzie niemożliwe. Nie sposób bowiem na tym etapie rozstrzygania przewidzieć okresu wymaganego do leczenia poszczególnych zwierząt i rzeczywistych kosztów z tym związanych, a ponadto, w chwili decydowania o odebraniu zwierząt nie zawsze jest znana całkowita wysokość kosztów ich utrzymania i transportu. Wobec powołanych przez stronę wyroków, na poparcie swego stanowiska organ wskazał, że wyrażają one odosobnione poglądy i nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie biorą pod rozwagę specyfiki postępowania, w którym niejednokrotnie w chwili decydowania o odbiorze zwierzęcia nie zawsze jest znana całkowita wysokość kosztów jego utrzymania, transportu czy leczenia. Wobec powyższego, Kolegium uznało, że kwestionowana decyzja z dnia 13 grudnia 2007 r. nie został dotknięta wadą z art.156 § 1 pkt 5 K.p.a. Ponadto wskazało, że w sprawie nie wystąpiły także pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 3, pkt 4, pkt 6 i pkt 7 K.p.a.

Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy K. P. podniósł, że Kolegium dokonało błędnej i dowolnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Wskazał, że jego zdaniem aktualny pozostaje wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 990/09 wyrażający pogląd, że decyzja w przedmiocie czasowego odebrania zwierzęcia, z której nie wynika w jakiej wysokości należnościami została obciążona strona, dotknięta jest wadą związaną z jej niewykonalnością. Stwierdził, że kwestionowana decyzja nie spełnia tego wymogu i związku z tym jest trwale niewykonalna. Zauważył też, że po wydaniu spornej decyzji organy prowadzące postępowanie nie dokonały określenia obowiązku dotychczasowego właściciela zwierząt w kwestii obciążenia go kosztami ich odbioru. Powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2417/02, podtrzymał z kolei swoje stanowisko co do tego, że ustalenie rzeczonych kosztów już po wydaniu decyzji o odebraniu zwierzęcia właścicielowi wymykałoby się spod kontroli organu drugiej instancji oraz sądu administracyjnego.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 27 listopada 2014 r. Uzasadniając rozstrzygniecie Kolegium wskazało, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Powołując regulacje art. 5, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 10, art. 7 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 1c, ust. 2 ust. 2a, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, w ich brzmieniu na dzień wydania badanej decyzji stwierdziło, że powołany przez stronę zarzut niewykonalności decyzji jest nietrafny. Kolegium wyjaśniło, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., może mieć charakter zarówno faktyczny, jak i prawny. Niewykonalność faktyczna polega na braku możliwości technicznych wykonania decyzji, a niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy, stwarzające przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych decyzją. Jednocześnie niewykonalność decyzji związana jest z przeszkodami w jej wykonaniu, które istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas. Kolegium uznało, że w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. W tym zakresie wskazując na orzecznictwo sądowe wyjaśnił, że decyzja o czasowym odebraniu zwierząt nie musi zawierać orzeczenia w sprawie kosztów, gdyż decyzja ustalająca koszty może zostać wydana w terminie późniejszym. Jego brak nie stanowi więc przeszkody w wykonaniu takiej decyzji. Odmienne stanowisko, prezentowane we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych, na które powoływał się K. P. nie zasługuje natomiast na aprobatę, chociażby z tego względu, że koszty będące następstwem odebrania zwierzęcia z reguły nie są od razu znane. Stwierdzając, że w sprawie nie wystąpiły też dalsze przesłanki, z którymi ustawodawca wiąże sankcję nieważności, Kolegium powtórzyło swoją wcześniejszą ocenę przedstawioną w tym zakresie.

Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, K. P. zarzucił organowi, że ten dokonał błędnej i dowolnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych uznając, że decyzja z dnia 13 grudnia 2007 r. nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko co do tego, że w decyzji o czasowym odebraniu zwierząt właścicielowi powinny zostać określone koszty, o których mowa w art. 7 ust. 4 ustawy, a brak takiego rozstrzygnięcia w decyzji powoduje jej wadliwość, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Zauważył przy tym, że także po wydaniu badanej decyzji organy nie dokonały określenia obowiązku właściciela w zakresie kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt. Na poparcie swojego stanowiska skarżący ponownie powołał wskazywane wcześniej przez niego orzeczenia WSA w Łodzi i w Gliwicach akcentując, że wydane zostały one w tym okresie, kiedy utrzymywał hodowlę, podczas, gdy Kolegium powołało orzecznictwo, które nie zostało wydane w tym okresie. Skarżący zakwestionował też ustalenia dokonane w zakresie zaistnienia podstaw faktycznych do zastosowania art. 7 ust. 1 ustawy i wydania na jego podstawie orzeczenia o czasowym odebraniu mu zwierząt. Wskazując na okoliczności faktyczne dotyczące prowadzenia przez niego hodowli wywodził, że przy znacznym nakładzie własnej pracy zapewniał zwierzętom należyte utrzymanie w szczególności, w zakresie zapewnienia właściwych warunków bytowania, schronienia i wyżywienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w całości podtrzymało argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2015 r. skarżący podniósł, że organ nie nadesłał w całości akt sprawy od 2007 r. Jednocześnie przedłożył kserokopie dokumentów potwierdzających posiadanie przez niego pastwisk zagospodarowanych na potrzeby hodowli bydła i budynków stanowiących obory oraz potwierdzających dostawy komponentów paszowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wskazanej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., oceniając legalność decyzji sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Podkreślić trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji odwoławczej uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i orzekającej o czasowym odebraniu K. P. 50 sztuk bydła stanowiącego jego własność. Od razu też należy zastrzec, że ocenie sądu nie mogły podlegać zarzuty skargi dotyczące postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem merytorycznego orzeczenia o czasowym odebraniu skarżącemu bydła. Według bowiem art. 134 P.p.s.a., zakres kontroli sądowej wyznaczony jest bowiem granicami sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję. Z uwagi na przedmiot postępowania administracyjnego, w niniejszej sprawie kontrola Sądu dotyczyła jedynie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o czasowym odebraniu zwierząt skarżącemu i dokonywana była pod kątem przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a.

Dostrzec trzeba, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątkową instytucję, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przypadku, gdy wydana w tej sprawie decyzja dotknięta była kwalifikowaną wadliwością prawną określoną w art. 156 § 1 K.p.a. W stosunku do postępowania, w którym wydana została decyzja objęta tym postępowanie, stanowi ono jednak nowe postępowanie, w którym prowadzący je organ dokonuje oceny weryfikowanej w nim decyzji jedynie pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Nie może być ono traktowane tak, jakby chodziło o ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Postępowanie nieważnościowe nie służy bowiem ponownemu rozpoznaniu sprawy merytorycznie. W wyniku stwierdzenia nieważności sprawa, w której podjęto decyzję uznaną za nieważną, wraca do stanu, w jakim znajdowała się przed jej wydaniem, tj. podlega ponownemu rozpoznaniu i merytorycznemu rozstrzygnięciu przez organ który wydał decyzję obarczoną kwalifikowaną wadliwością. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem o charakterze kasacyjnym, w którym organ orzekający ogranicza się jedynie do dokonania analizy i pełnej oceny decyzji w odniesieniu do zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności. Nie kończy się ono merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, w której podjęto decyzję objętą trybem nadzwyczajnym, lecz służy ono ustaleniu zaistnienia, bądź też wykluczenia, przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Jednakże przesłanki te dotyczą wadliwości decyzji, a nie postępowania. Wady postępowania administracyjnego stanowić mogą postawę do wznowienia postępowania, które - co należy podkreślić - nie jest konkurencyjne wobec postępowania nieważnościowego.

Uwzględniając charakter i zakres postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie, orzekając w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzygającej o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia 28 listopada 2011 r. i o czasowym odebraniu skarżącemu bydła, Kolegium nie było władne merytorycznie rozstrzygać o kwestiach dotyczących istoty sprawy i ponownie badać okoliczności faktycznych stanowiących podstawę podjętego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, lecz prawidłowo dokonało oceny tylko w zakresie przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 K.p.a., uwzględniając w tym zakresie stan faktyczny i prawny sprawy ustalony na dzień wydania decyzji z dnia 13 grudnia 2007 r.

Wskazać przyjdzie, że materialną podstawę prawną wydania decyzji objętej weryfikacją w trybie stwierdzenia nieważności stanowiła przywołana na wstepie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jej brzmieniu na dzień wydania tej decyzji, tj. 13 grudnia 2007 r., które to brzmienie należało także uwzględnić w niniejszej sprawie przy ocenie dokonywanej na podstawie art. 156 § 1 K.p.a.

Na gruncie tej ustawy wyjaśnić przyjdzie, że jej przepis art. 6 ust. 1 ustala bezwzględny zakaz nieuzasadnionego lub niehumanitarnego zabijania zwierząt oraz znęcania się nad nimi. Według art. 6 ust. 2 ustawy, przez znęcanie się nad zwierzętami należy rozumieć zadawanie albo świadome dopuszczanie do zadawania bólu lub cierpień. W regulacji tej określony został przykładowy katalog takich zachowań i tak, w myśl, art. 6 ust. 2 pkt 10 ustawy do zachowań, które wyczerpują znamiona znęcania się nad zwierzętami zalicza się miedzy innymi utrzymywanie zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania, w tym utrzymywanie ich w stanie rażącego niechlujstwa oraz w pomieszczeniach albo klatkach uniemożliwiających im zachowanie naturalnej pozycji. Zauważyć można, że w przypadku zwierząt gospodarskich, zakazy wynikające ze wskazanych regulacji korespondują z obowiązkami wynikającymi z przepisów art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy, na mocy których ten kto utrzymuje zwierzęta gospodarskie ma obowiązek zapewnienia im opieki i właściwych warunków bytowania oraz zapewnienia takich warunków chowu lub hodowli zwierząt, które nie mogą powodować urazów i uszkodzeń ciała lub innych cierpień, a także pozostają w związku z obowiązkami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich (Dz. U. nr 167, poz. 1629, z późn. zm.).

Natomiast w art. 7 ust. 1 ustawy określona została natomiast sankcja administracyjna za naruszenie zakazu znęcania się nad zwierzętami. Zgodnie z tą regulacją, zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub państwowej jednostce organizacyjnej prowadzącej gospodarstwo rolne, jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych. Decyzja taka, na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy, podlega natychmiastowemu wykonaniu. Przepis art. 7 ust. 2a ustawy określa przy tym, że od decyzji tej przysługuje prawo wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego w terminie 3 dni od daty doręczenia decyzji, a samorządowe kolegium odwoławcze rozpoznaje odwołanie w terminie 7 dni. Niezależnie od powyższego, przepis art. 7 ust. 3 ustawy przewiduje, że w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu, policjant, a także upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, może odebrać mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia przez ten organ decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. Natomiast art. 7 ust. 4 ustawy określa, że zarówno w przypadku wydania decyzji na podstawie ust. 1, jak i odebrania zwierząt w trybie ust. 3 kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna.

W świetle powyższych rozważań, dokonując oceny w zakresie badania zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., Kolegium prawidłowo powołane wyżej regulacje. Niewątpliwie bowiem badanie wadliwości decyzji w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności wymaga ustalenia, czy decyzja została wydana z naruszeniem określonych przepisów oraz czy naruszenie to wyczerpuje znamiona przesłanek nieważności decyzji. W ocenie Sądu, organ dokonał wyczerpującej oceny w tym zakresie, przeprowadzając analizę w doniesieniu do wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności, określonych w art. 156 § 1 K.p.a., przy uwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego ustalonego na dzień wydania badanej decyzji. Na pełną akceptację zasługują też dokonane w tym zakresie ustalania i stanowisko organu, że decyzja z dnia 13 grudnia 2007 r. nie została dotknięta żadną wadą mogącą skutkować jej nieważnością.

Odnosząc się do poszczególnych przesłanek nieważności wskazać należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. pierwszą z nich stanowi wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. W odniesieniu do tej wadliwości dostrzec trzeba, że właściwość samorządowego kolegium odwoławczego do rozpoznania odwołania od decyzji wójta wydanej w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt ustalona została wprost w art. 7 ust. 2a ustawy. Tym samym prawidłowo przyjęto w niniejszej sprawie, że kolegium posiadało kompetencję do załatwienia sprawy z odwołania K. P. od decyzji z dnia 28 listopada 2007 r. i wydanej przez ten organ decyzji odwoławczej, a zatem nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów o właściwości.

W ocenie Sądu, na pełną akceptację zasługuje również stanowisko organu wyrażone na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten, jako przesłanki nieważności decyzji wskazuje wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić przyjdzie, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja wydana została w sytuacji, gdy żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie określał ani materialnej, ani też formalnej podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku decyzji odwoławczej wydanej w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt, niewątpliwie taką podstawę prawną do jej wydania ustalają przepisy art. 7 ust. 1 i ust. 2 a ustawy, które określają kompetencję do rozstrzygania sprawy w drodze decyzji przez samorządowe kolegium odwoławcze, jak również art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który jako jeden z możliwych sposób zakończenia postępowania odwoławczego przewiduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy. Mając na uwadze te regulacje nie można przyjąć, że badana decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Jak słusznie stwierdził organ, brak było również podstaw do uznania, że sporna decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że rażące naruszenia prawa występuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2098/11, LEX nr 1354893). Rażącym naruszeniem prawa nie jest jednak rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji danej normy prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu w przypadku ich prostego zestawienia ze sobą. Nie jest zatem ono związane ze sporem o wykładnię prawa, lecz działaniem wbrew zakazowi lub nakazowi ustanowionemu w prawie. Podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że badana decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych, a skutkiem wydania tej decyzji jest sytuacja niemożliwa do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Uwzględniając takie rozumienie "rażącego naruszenia prawa" stwierdzić przyjdzie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 grudnia 2007r. nie była obarczona taką wadliwością. Z treści tej decyzji wynika, że w toku prowadzonego postępowania, na podstawie protokołu z przeprowadzonej kontroli bezspornie ustalono stan faktyczny i prawny sprawy. Tym samym, wobec spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 1 ustawy, w postaci traktowania zwierząt w sposób określony w art. 6 ust. 2 ustawy, niewątpliwie w sprawie zaistniały podstawy faktyczne do podjęcia rozstrzygnięcia (określonego w art. 7 ust. 1 ustawy), w postaci orzeczenia o czasowym odebraniu K. P. 50 sztuk bydła stanowiącego jego własność. Takie rozstrzygnięcie badanej decyzji nie pozostawało też w jakiejkolwiek sprzeczności z materialną podstawą prawną decyzji wydawanej w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt.

Podzielić należy ocenę organu wyrażoną w zaskarżonej decyzji, że słusznie uznano w decyzji z dnia 13 grudnia 2007 r., iż przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy, nie mogło być rozstrzygniecie o przekazaniu zwierząt gospodarskich K. P. osobom fizycznym i państwowej jednostce organizacyjnej prowadzącej gospodarstwo rolne, gdyż wykraczało ono poza ramy upoważnienia określonego w tej regulacji. Przekazanie odebranych zwierząt jest czynnością materialno-techniczną i w takich przypadkach organ nie może orzekać w formie procesowej. Brak jest podstaw prawnych do rozstrzygania o natychmiastowym wykonaniu decyzji oraz o obowiązku pokrycia przez właściciela lub posiadacza zwierząt kosztów transportu, utrzymania i leczenia zwierząt w sytuacji, gdy kwestie te uregulowane zostały wprost w przepisach art. 7 ust. 2 i ust. 4 ustawy. Stąd też, brak wskazanych rozstrzygnięć w badanej decyzji Kolegium z dnia 13 grudnia 2007 r. nie mógł skutkować rażącym naruszeniem prawa, a orzeczenie w tym zakresie - w decyzji organu pierwszej instancji - było nieprawidłowe i skutkowało uchyleniem decyzji Wójta Gminy Branice z dnia 28 listopada 2007 r.

Mając na uwadze zarzuty skargi stwierdzić przyjdzie, że kwalifikowana wadliwość decyzji, zarówno z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (w postaci rażącego naruszenia prawa), jak i określona w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. (powodująca, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały), nie zaistniały również w związku z brakiem orzeczenia w decyzji z dnia 13 grudnia 2007 r. o kosztach transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt. W tej materii, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd przedstawiony w zaskarżonej decyzji, że wprost z art. 7 ust. 4 ustawy wynika, iż kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna. Jednocześnie, choć ustawa nie stanowi o konieczności wydania decyzji w tym przedmiocie, celowe jest wydanie w tym zakresie odrębnej decyzji, jako stanowiącej konkretyzację ustawowego obowiązku ciążącego na właścicielu lub opiekunie zwierząt do poniesienia tychże kosztów. Podkreślić trzeba, że decyzja o czasowym odebraniu zwierząt nie musi zawierać rozstrzygnięcia ustalającego wysokość omawianych kosztów. W szczególności konieczność zamieszczenia w niej takiego rozstrzygnięcia nie wynika z art. 7 ust. 1 ustawy, który stanowi podstawę jej wydania. Nie można uznać, że brak orzeczenia w zakresie kosztów - w decyzji o czasowym odebraniu zwierząt - stanowi o niewykonalności decyzji podjętej na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy. Decyzje takie podlegają bowiem natychmiastowemu wykonaniu na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy, a ich wykonanie nie zostało uzależnione od ustalenia kosztów, o których mowa w art. 7 ust. 4 ustawy. Określenie już na etapie wydania decyzji o odebraniu czasowym zwierząt, konkretnej wysokości kosztów utrzymania i koniecznego ich leczenia będzie z reguły niemożliwe. Nie sposób na tym etapie rozstrzygania przewidzieć m.in. okresu wymaganego do leczenia poszczególnych zwierząt i rzeczywistych kosztów z tym związanych, jak również mogą istnieć trudności w określeniu wysokości kosztów utrzymania i transportu odebranych czasowo zwierząt. Z woli ustawodawcy, wystąpienie po stronie właściciela obowiązku pokrycia kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt jest konsekwencją wcześniejszego wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierząt. Jako niepozostające w sprzeczności z art. 7 ust. 1 ustawy uznać należy wydanie na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy, w późniejszym terminie decyzji w przedmiocie określenia kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciążających jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna.

Skarżący formułując zarzut niewykonalności decyzji z dnia 13 grudnia 2007 r. powoływał się na stanowisko przedstawione w wyrokach WSA w Łodzi z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 990/09 oraz WSA w Gliwicach z dnia 18 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2417/02, według których przyjąć należy, że decyzja w przedmiocie czasowego odebrania zwierzęcia, z której nie wynika, w jakiej wysokości należnościami została obciążona strona, dotknięta jest wadą związaną z jej niewykonalnością. Uwzględniając przedstawione powyżej uwagi, orzekając w niniejszej sprawie Sąd nie znalazł jednak podstaw do tego, aby taki pogląd podzielić. Zauważyć bowiem trzeba, że brak w decyzji rozstrzygnięcia ustalającego wysokość kosztów, o których mowa w art. 7 ust. 4 ustawy, w żaden sposób nie może mieć wpływu na wykonalność decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy, której rozstrzygniecie dotyczy jedynie czasowego odebrania zwierząt, a nie obowiązku ponoszenia kosztów związanych z wykonaniem nakazu ustalonego w zakresie czasowego odebrania zwierząt. Koszty te powstają dopiero w następstwie wykonania rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 7 ust. 1 ustawy. Dlatego, jako odrębną od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy należy uznać kwestię ustalenia wymiaru kosztów powstałych na skutek czasowego odebrania zwierząt. Dotyczy ona obowiązku ustalonego przez ustawodawcę w art. 7 ust. 4 ustawy, który powinien podlegać konkretyzacji w odrębnej decyzji wydanej wówczas, gdy na podstawie okoliczności faktycznych dotyczących wykonanego transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia, można ustalić rzeczywiste koszty poniesione z tego tytułu. Ponadto, obowiązek z art. 7 ust. 4 ustawy może dotyczyć jedynie rzeczywistych kosztów, a nie hipotetycznych, bowiem strona nie może ponosić kosztów, które nie powstały.

Z przedstawionych rozważań przyjąć należało, iż brak było w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia, że decyzja objęta postępowaniem o stwierdzenie nieważności z dnia 13 grudnia 2007 r., została dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. że była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Zaznaczyć przy tym trzeba, że z okoliczności wskazywanych przez samego skarżącego wynika, że decyzja o czasowym odebraniu mu zwierząt została faktycznie wykonana, gdyż zwierzęta zostały mu odebrane. Natomiast, jak słusznie wskazało Kolegium, niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., może polegać na braku możliwości technicznych wykonania decyzji lub wystąpić wówczas, gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy, stwarzające przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych decyzją. W rozpoznawanej sprawie takie przeszkody natomiast nie zaistniały.

Nie wystąpiły także pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności, jak słusznie wskazało Kolegium. Zgodzić należy się z oceną organu, że skoro badana decyzja z dnia 13 grudnia 2007 r. nie została poprzedzona inną decyzją ostateczną rozstrzygającą tą samą sprawę, to nie została ona wydana z naruszeniem określonym w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Ponadto, nie sposób uznać, stosownie do art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., że decyzja ta została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, skoro adresat decyzji – K. P., był właścicielem odbieranych zwierząt, a zatem był stroną tego postępowania. Brak było również podstaw do uznania na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., że dokonanie czynności koniecznych do wykonania decyzji o czasowym odebraniu skarżącemu zwierząt, wywoływałoby czyn zagrożony karą oraz, że decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, skutkującą nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.

Reasumując, dokonana w niniejszej sprawie ocena dawała podstawę do stwierdzenia, że w odniesieniu do decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności nie zaistniała żadna przesłanka z art. 156 § 1 K.p.a., w tym przede wszystkim wskazywana przez skarżącego, tj. określona w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Tym samym, wobec braku okoliczności mogących skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., Sąd uznał, że prawidłowo zaskarżoną decyzją orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.