Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2586/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 3 par. 1 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Bożena Popowska /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1060/11 w sprawie ze skargi A. B. i A. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz A. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. i A. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. oraz art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej ogrodzenia między nieruchomościami stanowiącymi działki ew. nr [...] i [...] przy ul. [...] i [...] w W. - umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...].07.2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję PINB nr [...] z dnia [...].10.2007 r. nakazującą rozbiórkę samowolnie realizowanego ogrodzenia między nieruchomościami stanowiącymi działki nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] i nr [...] w W., o wysokości zmiennej od 2,30m - 3,15m i 3,75m, w uzasadnieniu podając, iż postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie zrealizowania ogrodzenia między nieruchomościami stanowiącymi działki o nr ew. [...] i [...] powinno być prowadzone w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

W związku z powyższym w dniu [...].07.2009 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy przeprowadził czynność kontrolne w sprawie ogrodzenia między posesjami przy ul. [...] i [...] w W., w czasie których ustalono: "Między posesjami j.w. wybudowane jest ogrodzenie murowane o grub. ok. 25cm, w murze słupy żelbetowe, wysokość ogrodzenia odcinkami od 2,30m; 3,15m i 3,75m, wierch słupów wykończony dachówką ceramiczną, a mur z bloczków gazobetonowych wykończony obróbkami blacharskimi. Mur zwieńczony wieńcem żelbetowym. W ogrodzeniu przy ul. [...] wykonano murowany budynek gospodarczy o wym. ok. 2,90m x 2,50m, śr. h 2,30m, spadek w stronę ulicy, dach kryty dachówką ceramiczną. W pomieszczeniu znajduje się sprzęt ogrodniczy, drewno do kominka. W czasie kontroli nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia."

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy postanowieniem nr [...] z dnia [...].05.2010 r. nałożył na G. P. oraz M. P. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na wybudowaniu ogrodzenia murowanego między posesjami przy ul. [...] i [...] w W., w zakresie prawidłowości wykonania ww. robót oraz zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...].06.2010 r. umorzył postępowanie zażaleniowe dotyczące ww. postanowienia, po czym na rozstrzygnięcie to A. B. oraz A. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy postanowieniem nr [...] z dnia [...].08.2010 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej ogrodzenia między działkami ew. nr [...] i [...] przy ul. [...] i [...] w W., z uwagi na fakt, że wydanie rozstrzygnięcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uzależnione jest od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Następnie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...].10.2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie.

Organ podał, że inwestorzy złożyli wymagane dokumenty, wypełniając obowiązek nałożony postanowieniem nr [...] z dnia [...].05.2010 r. Zauważył, iż z przedłożonej oceny technicznej, sporządzonej przez L. J. posiadającego uprawnienia budowlane nr [...], legitymującego się przynależnością do Mazowieckiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod nr [...] wynika, że: "...Roboty wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną, zgodnie z warunkami technicznymi, wytycznymi Inwestora i Projektanta i warunkami technicznymi odbioru robót budowlano - montażowych oraz obowiązującymi normami i przepisami. Roboty były wykonane pod stałym nadzorem osób uprawnionych do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Wykonany prawidłowo mur ogrodzeniowy stanowi zarazem mur oporowy. Może być dalej użytkowany bez groźby awarii czy katastrofy budowlanej. Nie zagraża osobom trzecim. Jest bezpieczny. Ponadto jest wykonany w sposób estetyczny z walorami komponującymi się z otaczającą przyrodą. Sposób użytkowania i zastosowanie odpowiednich materiałów powoduje wygłuszenie hałasów użytkowania posesji. Stan techniczny istniejącego obiektu budowlanego nie stanowi zagrożenia dla stateczności i otoczenia oraz osób trzecich. Wykonane ogrodzenie zgodnie z art. 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690) nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt."

W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, roboty budowlane w zakresie podanym w ocenie technicznej wykonano prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz sztuką budowlaną. Organ nie znalazł podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, iż w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien umorzyć swoje postępowanie, albowiem przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane nie daje materialno-prawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. i A.B., utrzymał w mocy powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że organ pierwszej instancji ponownie rozpatrzył sprawę ogrodzenia między nieruchomościami położonymi przy ul. [...] i [...] w W., działając po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1445/08. Zauważył, iż decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], zgłaszająca sprzeciw wobec dokonanego zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego ogrodzenia, została uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ poinformował PINB dla m.st. Warszawy, że nie wniesiono kolejnego sprzeciwu w przedmiotowej sprawie.

Organ podał, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego przedmiotowe ogrodzenie z uwagi na swoją wysokość - powyżej 2,20 m - podlegało obowiązkowi zgłoszenia zamiaru jego budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wyjaśnił, iż stosownie do art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w ww. terminie, upoważnia inwestora do rozpoczęcia planowanej inwestycji. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, inwestorzy – G. i M. P. przystąpili do budowy spornego ogrodzenia, przed upływem 30 dni od daty dokonania zgłoszenia, które nastąpiło w dniu [...] maja 2007 r. Wcześniejsze rozpoczęcie robót budowlanych potwierdza protokół PINB dla m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...].05.2007 r. oraz załączony do niego materiał fotograficzny.

Organ wskazał, że wobec powyższego PINB dla m.st. Warszawy zobowiązany był do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Dodał, iż z uwagi na to, że ogrodzenie działki zabudowanej należy traktować nie jako obiekt budowlany sam w sobie, ale jako urządzenie budowlane związane z obiektem usytuowanym na danej działce, organ nadzoru budowlanego winien prowadzić postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy zauważył, iż jak wynika z oceny technicznej przedstawionej przez inwestorów, mur został wykonany w 2007 r. zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną, jest w bardzo dobrym stanie. Na całej długości nie ma śladów zarysowań ani pęknięć. Mur nie osiada i nie przechyla się. Roboty zostały wykonane zgodnie z Warunkami technicznymi z 2002 r. Konstrukcja jest przesztywniona, bezpieczna, odporna w pełni na działania zewnętrzne. Ponadto, mur jest odizolowany od parcia wiatru, nie zagraża osobom trzecim i jest bezpieczny.

Zdaniem organu odwoławczego, w świetle oceny technicznej nie zasługują na uwzględnienie argumenty skarżących odnoszące się do stanu technicznego przedmiotowego ogrodzenia - muru. Organ podkreślił również, że sporne ogrodzenie (mur) nie jest murem oporowym. Podstawową funkcją muru oporowego jest bowiem zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi, bądź przed spływem wody, a nie rozgraniczanie nieruchomości, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

W ocenie organu odwoławczego, ponieważ w odniesieniu do przedmiotowego ogrodzenia nie stwierdzono nieprawidłowości sankcjonowanych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, które obligowałyby organ pierwszej instancji do podjęcia czynności z zakresu nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ww. ustawy, uznać należy, że organ powiatowy prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli A. B. i A. B., zwracając się o jej uchylenie.

Skarżący podnieśli, iż Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podobnie jak organ pierwszej instancji, niemal wyłącznie oparł zaskarżoną decyzję na ocenie technicznej przedstawionej przez inwestorów. Zarzucili, że organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do zbadania, czy opinia techniczna została sporządzona w oparciu o prawidłową ocenę okoliczności faktycznych. Skarżący zwrócili uwagę na uchybienia, polegające na niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego oraz na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Zauważyli, iż wbrew przedłożonej przez inwestorów opinii technicznej, wykonane roboty budowlane uchybiają przepisom budowlanym. Skarżący podkreślili, iż podane wysokości muru od 2,30 m do 3,15 m i 3,75 m nie obejmują słupów z dachówką ceramiczną i wykończeń blacharskich, a ponadto zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, mogło obejmować tylko ogrodzenie, a nie przylegający do niego budynek gospodarczy.

Zdaniem skarżących, zgodnie z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do nałożenia na inwestorów w drodze decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie ogrodzenia, z uwagi na zagrożenia związane z jego budową. Skarżący podali, iż ogrodzenie nie znajdowało się na projekcie zagospodarowania działki, będącym załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzucili, że struktura ogrodzenia jest nieodpowiednia do obciążeń, mogących występować w związku z wiatrem i ciężarem własnym. Ponadto skarżący zauważyli, że ogrodzenie spowodowało zacienienie i zakłócenie naturalnej wentylacji terenu, co powoduje wzrost wilgotności na działce skarżących oraz niekorzystnie wpływa na ich zdrowie. Zacienienie uniemożliwia również wzrost niektórych roślin, występujących na terenie sąsiednim.

Skarżący podnieśli, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, a także zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska. Zarzucili, że jednym z kryteriów jest wymaganie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Skarżący dodali, iż pęknięcia muru, widoczne na załączonych do skargi zdjęciach, stanowią zagrożenie dla ich zdrowia i życia. Ponadto zauważyli, że istotnym problemem będą także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości skarżących przy konserwacji ogrodzenia.

Zdaniem skarżących, ocena techniczna będąca podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie jest pozbawiona uchybień. Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem, iż mur ogrodzeniowy jest jednocześnie murem oporowym, gdyż jego fundamenty nie są przygotowane do pełnienia takiej funkcji. Zarzucili, że roboty budowlane nie zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, jak również nie zgodzili się z twierdzeniem, iż mur komponuje się z otaczającą przyrodą i jest wykonany estetycznie.

W ocenie skarżących, roboty budowlane nie zostały wykonane zgodnie z przepisami budowlanymi oraz pod stałym nadzorem osób posiadających uprawnienia budowlane. Skarżący zauważyli, że w przedmiotowym ogrodzeniu wykonano instalację elektryczną zasilaną napięciem min. 230 V, a w opinii brak jest informacji o prawidłowości wykonania instalacji elektrycznej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia oraz dokumentacji powykonawczej wraz ze stosownymi pomiarami, wskazującymi na możliwość bezpiecznej eksploatacji wykonanej instalacji elektrycznej. Zarzucili, iż brak dokumentacji w tym zakresie stwarza zagrożenie porażeniem prądem elektrycznym przy dotknięciu ogrodzenia przez osoby trzecie.

Zdaniem skarżących, roboty budowlane, instalacyjne, jak i samo ogrodzenie nie spełniły wymogów Prawa budowlanego, a opinia dostarczona przez inwestorów została sporządzona wadliwie i nierzetelnie. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż brak jest nieprawidłowości, które obligowałyby organ pierwszej instancji do podjęcia czynności z zakresu nadzoru budowlanego w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2011 r. wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego przy uwzględnieniu wskazań, zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1445/08. W wyroku tym Sąd stwierdził, że – jak prawidłowo ustaliły organy nadzoru budowlanego – inwestorzy wybudowali ogrodzenie o wysokości przewyższającej 2,20 m, a zatem stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego powinni byli dokonać zgłoszenia zamiaru wykonywania jego budowy. Sąd wskazał także, iż ewentualna legalizacja ogrodzenia winna odbywać się na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, bowiem pełni ono funkcję rozgraniczającą dwie zabudowane nieruchomości, a zatem stanowi urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym oraz zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, stosownie do art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Tym samym, nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego, do którego miałyby zastosowanie przepisy art. 49b Prawa budowlanego. Sąd wskazał, iż organy nadzoru budowlanego winny przeprowadzić całe postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Nie jest więc zasadny zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organy nadzoru budowlanego prawa materialnego, bowiem postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo.

W odniesieniu do zarzutu oparcia zaskarżonej decyzji wyłącznie na ocenie technicznej przedstawionej przez inwestorów należy stwierdzić, iż ocena ta została sporządzona w celu wypełnienia obowiązku, nałożonego na inwestorów postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], którego podstawę prawną stanowił art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten umożliwia organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu, nałożenie w drodze postanowienia na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Przedłożona przez inwestorów ocena techniczna została sporządzona przez osobę, posiadającą uprawnienia budowlane oraz legitymującą się przynależnością do Mazowieckiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Ponieważ zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, organ prawidłowo uwzględnił treść ww. oceny przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze znajdującej się w aktach sprawy oceny technicznej wynika, że roboty wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną, zgodnie z warunkami technicznymi, wytycznymi inwestora i projektanta, warunkami technicznymi odbioru robót budowlano - montażowych oraz obowiązującymi normami i przepisami. Roboty były wykonane pod stałym nadzorem osób uprawnionych do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Wykonany prawidłowo mur ogrodzeniowy może być dalej użytkowany bez groźby awarii czy katastrofy budowlanej. Nie zagraża osobom trzecim i jest bezpieczny. Ponadto jest wykonany w sposób estetyczny z walorami komponującymi się z otaczającą przyrodą. Sposób użytkowania i zastosowanie odpowiednich materiałów powoduje wygłuszenie hałasów użytkowania posesji. Stan techniczny istniejącego obiektu budowlanego nie stanowi zagrożenia dla stateczności i otoczenia oraz osób trzecich. Wykonane ogrodzenie zgodnie z art. 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt.

Biorąc pod uwagę treść sporządzonej oceny technicznej, w której w odniesieniu do przedmiotowego ogrodzenia nie stwierdzono nieprawidłowości wymagających podjęcia czynności z zakresu nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, należy stwierdzić, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało umorzone prawidłowo. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej rozstrzygnięcia, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Argumentacja skarżących, dotycząca wykonania robót budowlanych niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z naruszeniem uzasadnionych interesów osób trzecich nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W szczególności, nie może stanowić kontrdowodu wobec znajdującej się w aktach sprawy oceny technicznej przedstawiona przez skarżących dokumentacja zdjęciowa, obrazująca pęknięcia na murze, świadczące w ocenie skarżących o złym stanie technicznym urządzenia budowlanego. Dla potwierdzenia swojego stanowiska skarżący powinni przedstawić ocenę techniczną, sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Dopiero taka ocena mogłaby stanowić kontrdowód w sprawie, a organy nadzoru budowlanego byłyby obowiązane do uwzględnienia zawartych w niej ustaleń i wniosków.

Wskazać trzeba, iż w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1131/10). Organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. Strona postępowania administracyjnego nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1677/10).

W skardze kasacyjnej działający przez profesjonalnego pełnomocnika A.B. i A.B., zaskarżyli w całości powyższy wyrok, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie naruszenie:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) w zw. art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. nie uchylił decyzji w całości mimo, że powinien był stwierdzić inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; w sytuacji gdy dokonał ustaleń, że zaskarżone decyzje organu drugiej instancji obarczone było wadą kwalifikowaną, o jakiej którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

- art. 7 K.p.a. polegające na uznaniu, iż przedstawiona przez inwestora opinia jest wystarczającą podstawą do wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz decyzji przez organ II instancji, podczas gdy organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli G. P. i M. P., domagając się jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za usprawiedliwione.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie powołano jako podstawę skargi kasacyjnej wyłącznie przepisy prawa procesowego, tj. art. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (pkt 1) oraz art. 7 K.p.a. (pkt 2). W związku z tym przypomnieć należy, że skuteczne powołanie się na podstawę kasacji określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wymaga, jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu, wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 09.12.2008 r., sygn. akt II GSK 544/08, Legalis).

Jak wynika z uzasadnienia zarzutów procesowoprawnych sformułowanych w pkt 1, naruszenie wskazanych przepisów sprowadza się do tego, że Sąd I instancji, mimo, że ocenił, iż zaskarżona decyzja obarczona jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie uchylił jej, do czego był obowiązany na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Drugi zarzut sprowadza się do tego, że organ w istocie oparł swoje ustalenia faktyczne w sprawie wyłącznie na opinii przedstawionej przez inwestora, wbrew wymogom określonym w art. 7 K.p.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu wymienionego w pkt 1 skargi kasacyjnej, orzekający NSA zauważa, podzielając stanowisko wyrażone w odpowiedzi na

skargę kasacyjną przez uczestników postępowania, że Sąd I instancji nie zawarł żadnych sformułowań, z których wynikałoby, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa jest w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Orzekający NSA zauważa też, że w przypadku ustalenia takiej wady zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji obowiązany byłby wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., a nie – jak podnosi skarżący kasacyjnie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Tak więc, nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku ani zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji konsekwencji naruszenia przez organ odwoławczy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako że Sąd nie ustalił takiej wady zaskarżonej decyzji, ani zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., bowiem to nie ten przepis P.p.s.a. stanowi podstawę orzekania o konsekwencjach ustalenia takiej wady przez sąd.

Odnośnie drugiego zarzutu, orzekający NSA zauważa, że skarżący kasacyjnie nie powiązał wskazania naruszonego przez organ art. 7 K.p.a. z odpowiednimi przepisami normującymi postępowanie przed sądami administracyjnymi, choć tak powinien być prawidłowo skonstruowany zarzut. Skarga kasacyjna wskazuje bowiem na wady zaskarżonego wyroku, które polegać mogą m. in. na tym, że sąd – kontrolując działania administracji - nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów normujących jego działania, tj. np. przepisów K.p.a. Jednak mankament ten nie stanowi przeszkody do nadania prawidłowego biegu skardze kasacyjnej, bowiem wyjaśnienie z powyższym zarzutem związane umożliwia orzekającemu NSA kontrolę zaskarżonego wyroku w zakresie związanym z niewłaściwym – zdaniem skarżącego kasacyjnie - stosowaniem zasady prawdy obiektywnej, polegającym na ograniczeniu postępowania dowodowego do opinii wykonanej na zlecenie właścicieli spornego ogrodzenia.

W kwestii posłużenia się przez organ nadzoru budowlanego oceną techniczną wykonanych robót budowlanych sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane (opinią rzeczoznawcy) oraz w kwestii wymogów, jakim opinia taka powinna odpowiadać oraz powinności jej oceny przez organ nadzoru budowlanego, szeroko wypowiada się doktryna i orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie, przedłożenie organowi I instancji oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na wybudowaniu spornego ogrodzenia stanowiło realizację obowiązku nałożonego na inwestorów postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], którego podstawę prawną stanowił art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ocena ta, opatrzona datą [...].07.2010 r., została sporządzona przez osobę, posiadającą uprawnienia budowlane oraz legitymującą się przynależnością do Mazowieckiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Stanowi ona zatem "ekspertyzę rzeczoznawcy" przewidzianą Prawem budowlanym.

W doktrynie i judykaturze jednolicie wskazuje się, że nałożenie na inwestorów obowiązku przedłożenia oceny technicznej zmierza do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, a żądanie przedstawienia danego dokumentu ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 28.06.2005 r.., OSK 1780/04, niepubl., przywołany w: "Prawo budowlane. Orzecznictwo sądów administracyjnych." pod. red. A. Glinieckiego, Wyd. 2, 2009 r., s. 506, zob. także s. 504 oraz Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007., ss. 220-221). Już powyższe wskazuje na zasadniczy podział ról między decydentem procesowym a rzeczoznawcą, który jest pomocnikiem organu w zakresie dostarczania mu wiadomości specjalnych. Do rzeczoznawcy nie należy ustalanie stanu faktycznego ani rozstrzyganie zagadnień prawnych. Ocena opinii technicznej należy do decydenta procesowego i nie jest on tym dowodem związany (por. m.in. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2011 r., ss. 356-357). Tylko organ może ocenić, czy dana opinia jest należycie uzasadniona, czy poszczególne elementy rozumowania rzeczoznawcy składają się na trafność wniosków końcowych, czy opinia zgodna jest z zasadami logiki i doświadczenia życiowego (por. m.in. T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłych, Wyd. Śl. 1992 r., s. 86, 119).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, orzekający NSA zauważa, że w decyzji organu I instancji nie dokonano samodzielnej oceny w/w opinii, tylko powołano się na wnioski w niej zawarte, cytując fragment opinii. Podobnie w decyzji organu II instancji, która in extenso przytacza wnioski opinii. Powyższych mankamentów obu decyzji nie zauważył Sąd I instancji, stwierdzając, że organ odwoławczy "prawidłowo uwzględnił treść w/w oceny przy wydaniu zaskarżonej decyzji". Powyższe stanowi naruszenie przepisów normujących obowiązek organów administracji publicznej ustalenia stanu fatycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.).

Na uwagę zasługuje nadto stanowisko Sądu I instancji, w myśl którego, w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Stanowisko to zostało poparte poglądem NSA wyrażonym w wyroku z 27.08.2010 r., sygn. akt II OSK 1131/10). Ustosunkowując się do zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku stanowiska, orzekający w niniejszej sprawie NSA zauważa, że w przywołanym wyroku z 27.08.2010 r. NSA przede wszystkim przypomniał zasadę, że to na organie w toku postępowania wyjaśniającego spoczywa powinność podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). Jest to bowiem warunek sine qua non prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcia sprawy. Z zasady tej wynika, że na organach prowadzących postępowanie spoczywają dwa obowiązki: po pierwsze - określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i - po drugie – obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Natomiast pogląd, na który powołał się Sąd I instancji, wiązał się z określonymi okolicznościami, mianowicie, zakwestionowaniem przez stronę prawidłowości wpisu w dokumencie urzędowym (KRS) w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. W takiej sytuacji NSA w w/w wyroku uznał, że obowiązek przeprowadzenia przeciwdowodu obciąża stronę, która powinna wykazać, że podjęła próbę działania zmierzającego do wykreślenia jej z rejestru. Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie NSA, powyższe stanowisko wyrażone w w/w wyroku z 27.08.2010 r., Sąd I instancji nietrafnie ujął jako regułę, sprzecznie z wymienioną już zasadą prawdy obiektywnej. Tak ukształtowany w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu może być modyfikowany przepisami szczególnymi (zob. np. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2012 r., 60). Jako przykład takiego rozwiązania można wskazać art. 62 ust. 3 oraz art. 81 c Prawa budowlanego w zakresie możliwości nałożenia przez organ obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu (por. Z. Kostka, Prawo budowlane..., oraz wskazane orzecznictwo, j.w. s. 193). W niniejszej sprawie obowiązek taki nałożono na właściciela ogrodzenia.

W świetle powyższych uwag nie można pominąć przepisów, w myśl których strona w postępowaniu administracyjnym jest uprawniona do przedstawienia dowodów, bądź wniosków dowodowych (art. 7 zd. 2-gie, art. 77 § 2 oraz art. 78 K.p.a.). W tym kontekście przyznać należy rację Sądowi I instancji, że strona nie jest zwolniona od współudziału w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych. Jednakże trudno zgodzić się z takim rozumieniem koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przyjętym przez Sąd I instancji, które zasadza się na tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne.

Konfrontując stanowisko Sądu I instancji, akceptującego brak przeprowadzenia oceny opinii technicznej przez organ odwoławczy oraz organ I instancji ze skargą kasacyjną, nie sposób nie uznać trafności zarzutu dotyczącego nieprawidłowo prowadzonego postępowania wyjaśniającego, wbrew wymogom zasady prawdy obiektywnej. Nieprawidłowo prowadzone postępowania wyjaśniającego mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd, uwzględniając uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu, rozważy uchylenie zaskarżonej decyzji, w celu przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania zgodnie z wymogami K.p.a., w tym zasadami ogólnymi postępowania, w szczególności zasadą prawdy obiektywnej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. NSA orzekł jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 wskazanej ustawy, przyznając zwrot kosztów wpisu, wniosku o uzasadnienie wyroku oraz zastępstwa procesowego.