Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2089/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 a ust. 1, art. 148 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Iwona Kosińska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. S. i P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B. S. i P. G. solidarnie kwotę 2.185 (dwa tysiące sto osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również: Kolegium) decyzją z [...] lipca 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania B. S. i P. G. od decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł ([...] zł wobec P. G. i [...] zł wobec B. S.) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W., w Dzielnicy [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie [...], na skutek jej podziału, zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] września 2016 r. sprostowaną w zakresie oczywistej pomyłki postanowieniem z [...] lipca 2019 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium uwzględniło, że Prezydent [...] decyzją z [...] września 2016 r. na wniosek współwłaścicieli nieruchomości zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na działki ewidencyjne nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] września 2016 r.

Zawiadomieniem z [...] sierpnia 2019 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości. Zawiadomieniem z [...] stycznia 2020 r. strony zostały poinformowane, zgodnie z art. 10 k.p.a., o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dokumentami, a także możliwości wypowiedzenia się o zebranych w sprawie dowodach i złożenia wniosków, wyjaśnień lub dokumentów.

Decyzją z [...] lutego 2020 r. Prezydent [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł (po [...] zł dla P. G. i B. S., będącymi współwłaścicielami nieruchomości w udziale po 1/2) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W., w Dzielnicy [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie [...], na skutek jej podziału, zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta [...]. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 98a ust. 1 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 r. poz. 65, dalej u.g.n.) oraz § 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 23 poz. 876).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zaznaczył, że korespondencja z zawiadomieniem z [...] sierpnia 2019 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wróciła z adnotacją "ZWROT nie podjęto w terminie". Ponieważ zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. – doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu przechowywania pisma przez 14 dni, a pismo pozostawia się w aktach sprawy, co miało miejsce w niniejszym przypadku, przedmiotowe zawiadomienie organ uznał za skutecznie doręczone.

Dalej organ podkreślił, że operat szacunkowy nieruchomości został wykonany w dniu [...] października 2019 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – J. C. (nr uprawnień [...]). Przedmiotem wyceny była nieruchomość gruntowa przy ul. [...], stanowiąca przed podziałem zatwierdzonym ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2016 r. sprostowaną postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2019 r. działkę ewid. nr [...] (pomniejszona zgodnie z art. 98a ust. 3 u.g.n., o powierzchnię działki wydzielonej pod poszerzenie drogi publicznej), a po podziale jako działki nr [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] ha, uregulowana w KW Nr [...]. Zakres wyceny obejmuje określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości przed i po podziale według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Stosując się do przepisów prawa i Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny oraz biorąc pod uwagę charakter rynku i cel wyceny, rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody porównywania parami. Rodzaj nieruchomości, zawarte transakcje dotyczące nieruchomości podobnych i dostępne informacje o nich oraz cel wyceny uzasadnia wybór metody wyceny. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości:

- według stanu przed podziałem (tj. stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział) wartość rynkowa nieruchomości (działki ewid. nr [...] pomniejszona o pow. działki wydzielonej pod poszerzenie drogi publicznej) oszacowana została na kwotę: [...] zł;

- według stanu po podziale (tj. stanu na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna) wartość rynkowa nieruchomości (działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] i [...]) oszacowana została na kwotę: [...] zł.

W wyniku podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...] zł. Od tak obliczonego wzrostu wartości ustalono opłatę adiacencką stanowiącą 30% wzrostu wartości nieruchomości w wysokości [...] zł. Stosownie więc do udziałów w nieruchomości poszczególnych współwłaścicieli obciążająca ich część opłaty wyniosła: dla P. G. (udział 1/2 części) – [...] zł, dla B. S. (udział 1/2 części) – [...] zł.

W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji P. G. i B. S. wnieśli o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem. Podnieśli zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez jego zastosowanie i ustalenie opłaty adiacenckiej, mimo że w sprawie nie można stwierdzić, iż przyczyną wzrostu wartości nieruchomości był wyłącznie jej podział oraz naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. poprzez zawiadomienie odwołujących się o terminie oględzin nieruchomości z naruszeniem ustawowego terminu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podkreśliło, że w sprawie został dochowany 3-letni termin dla możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej wynikający z art. 98a ust. 1a u.g.n. Obowiązująca w dniu uostatecznienia się decyzji podziałowej stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, ustalona została przez Radę Miasta [...] uchwałą z [...] stycznia 2008 r. i wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości. W świetle art. 98a ust. 1b u.g.n. wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Dokonując następnie oceny sporządzonego w tej sprawie przez biegłą operatu szacunkowego z [...] października 2019 r., w świetle art. 156 ust. 1 u.g.n. oraz § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie), Kolegium uznało, że przedłożony operat spełnia wymogi ustalone tymi przepisami. Opłata adiacencka została powiązana ze wzrostem wartości nieruchomości będącym bezpośrednim następstwem przeprowadzonego podziału nieruchomości, której wartość ma zostać oszacowana według "stanu" na dzień wydania decyzji podziałowej i "stanu" z uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności. Rzeczoznawca wycenę wykonał w podejściu porównawczym metodą porównywania parami (str. 15 operatu). Kolegium podkreśliło, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Przez pojęcie "nieruchomości podobnej" w świetle art. 4 pkt 16 u.g.n. należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Istotnym jest jednak, na co wskazał organ I instancji, że podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością, nie oznacza ona również, że zakres występowania tych i innych cech musi być taki sam. "Inną cechą" cenotwórczą będzie m.in. powierzchnia nieruchomości gruntowej. Analizą zaś obejmuje się przede wszystkim rynek lokalny, który dla nieruchomości wycenianej i porównywalnej jest tożsamy. Przy czym, pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumieć trzeba obszar gminy lub powiatu. Zastrzeżono przy tym, że różnice w powierzchni czy położeniu nieruchomości (znaczne oddalenie, inny rodzaj terenów) czy innych cechach nieruchomości porównywanych nie oznaczają automatycznie, że nieruchomości te nie mogą być podobne. Odnosząc się zatem do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego trudności w doborze nieruchomości podobnych dla celów sporządzenia operatu szacunkowego i poszerzenia zakresu czasowego Kolegium wskazało, że jak wynika z treści operatu szacunkowego z dnia [...] października 2019 r. rzeczoznawca majątkowy na str. 14 wyjaśniła powody poszerzenia zakresu czasowego, a na str. 15 napisała: "Rozkład cen transakcyjnych w czasie wskazuje, że w badanym przedziale czasowym nie dochodziło do jednoznacznych spadków czy wzrostu cen. Widoczna jest natomiast duża rozpiętość cen w przestrzeni. W oparciu o powyższą analizę przyjęto współczynnik zmiany cen na poziomie zerowym". Zdaniem organu, w oparciu o powyższe można stwierdzić, że rzeczoznawca właściwie uzasadniła, iż wzrost wartości nieruchomości jest wynikiem tylko i wyłącznie podziału nieruchomości.

Odnosząc się do załączonych do odwołania: Analizy polskiego rynku nieruchomości oraz Raportu analitycznego, Kolegium przywołało stanowisko Naczelnika Wydziału Mienia [...] w Biurze Mienia Miasta i Skarbu Państwa, przedstawione w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. przesyłającym odwołanie, iż nie potwierdzają one, że w okresie z którego przyjęto transakcje nieruchomości wziętych do porównań w danej dzielnicy nastąpił wzrost cen nieruchomości. Podawane dane dotyczące [...] są danymi zbiorczymi, a [...] rynek nieruchomości charakteryzuje się tym, iż nie jest jednolity. [...] składa się z [...] i przykładowo sprzedaż niezabudowanej działki w Dzielnicy [...] mocno zawyża cenę średnią transakcji. Jak wynika z operatu szacunkowego z dnia [...] października 2019 r. obszarem badania była dzielnica [...], a tylko "w przypadku wyceny dz. ew. [...] poszerzono zakres o sąsiednie dzielnice tj. [...] i [...]" (str. 22), czyli o dzielnice sąsiadujące z dzielnicą [...] (str. 8).

Kolegium, po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdziło, że przedstawiona w operacie szacunkowym opinia rzeczoznawcy właściwie ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Przedmiotowy operat szacunkowy zawiera wymagane prawem elementy treści oraz został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. W świetle powyższego, zgodnie z art. 80 k.p.a., wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w następstwie jej podziału został udowodniony właściwie.

W odniesieniu do zarzutu procesowego odwołania, Kolegium wskazało, że pierwsze awizo miało miejsce w dniu 30 sierpnia 2019 r., a zatem okres przechowywania pisma przez 14 dni upłynął w dniu 13 września 2019 r., a oględziny zgodnie z planem odbyły się w dniu [...] września 2019 r., a więc zachowany został termin przewidziany w art. 79 § 1 k.p.a. Jak wynika z danych na kopercie i z wydruku ze strony śledzenie przesyłek, w tym przypadku Poczta Polska przechowywała przesyłkę dłużej niż przez 14 dni, a mimo tego strony postępowania jej nie podjęły.

Dodatkowo Kolegium zauważyło, że strony w toku postępowania nie wypowiadały się o zebranych w sprawie dowodach, nie skorzystały z możliwości złożenia wniosków, wyjaśnień lub dokumentów mimo, iż zostały o tym poinformowane zawiadomieniem. Organ administracji publicznej nie może zaś wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca. Organ powinien jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument miał wartość dowodową. Natomiast zgodnie z art. 157 pkt 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Strona kwestionująca dany operat powinna zatem przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby skarżący przedstawili opinię, o której mowa w powyższym przepisie, ani aby wystąpili z wnioskiem o jej sporządzenie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Skargę od opisanej wyżej decyzji wnieśli B. S. i P. G., reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 153 § 1 u.g.n. w związku § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez uznanie, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest zupełny, logiczny i wiarygodny i jako taki mógł stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej, mimo że z operatu nie wynika, by dla zastosowanej metody wyceny porównywania parami dobrane zostały nieruchomości podobne, jak również nie poddają się kontroli wnioski operatu, dotyczące doboru cech charakterystycznych nieruchomości i ustalenia ich wagi, jak również pominięcie w operacie zmiany poziomu cen na skutek upływu czasu,

2) art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez jego zastosowanie i ustalenie opłaty adiacenckiej, mimo że w sprawie nie można stwierdzić, że przyczyną wzrostu wartości nieruchomości był wyłącznie jej podział,

3) art. 79 § 1 k.p.a. poprzez zawiadomienie odwołujących się o terminie oględzin nieruchomości z naruszeniem ustawowego terminu.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że na podstawie przedłożonego operatu nie jest możliwe zweryfikowanie cech nieruchomości, przyjętych do porównania, ponieważ zostały one określone jedynie przez podanie daty transakcji, ulicy, numeru i obrębu działki ewidencyjnej, ceny sprzedaży za m2, wielkość działki, jednak brak jest tak istotnego elementu opisu jak przeznaczenie poszczególnych nieruchomości i ich ewentualne wykorzystanie. W operacie nie scharakteryzowano bliżej nieruchomości poprzez opisanie ich przeznaczenia wynikającego z mpzp, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy studium, a także warunków zabudowy - w szczególności nie podano takich cech jak intensywność zabudowy oraz konieczność pozostawienia powierzchni biologicznie czynnej, które w obszarze położenia dz. ew. nr [...], w zakresie w jakim nowo powstałe działki [...] i [...] przeznaczone są pod zabudowę, dość istotnie ograniczają możliwość zabudowy. W opinii nie podano także materiału źródłowego, potwierdzającego prawidłowość sposobu przypisania wagi cech rynkowych, czyli procentowego wpływu poszczególnych atrybutów [cech] na cenę nieruchomości. Biegła wskazała jedynie, że cechy i ich wagę wyznaczono na podstawie analizy bazy danych cen transakcyjnych gruntów niezabudowanych oraz na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości, jak również że wzięto pod uwagę dostępne dane o transakcjach na rynku lokalnym i różnice występujące między cenami transakcyjnymi. Są to jednak ogólnikowe stwierdzenia, nie poparte żadnym materiałem źródłowym. Nie jest zatem możliwa ocena prawidłowości dobrania cech rynkowych i ustalenia ich wag. Na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie nie można więc ustalić cech nieruchomości podobnych, ponieważ nie zostały one opisane. W operacie zawarte są jedynie wnioski opiniującej, a te z uwagi na brak opisu przesłanek wnioskowania, nie poddają się kontroli. Nie można więc uznać operatu za zupełny, logiczny i wiarygodny, skoro nie można prześledzić toku rozumowania rzeczoznawcy. Wadliwie sporządzony operat nie może być zaś sankcjonowany przez niezgłoszenie do niego uwag przez stronę. To organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest ocenić przydatność operatu pod względem formalnym i merytorycznym dla potrzeb postępowania, jeśli operat nie spełnia wymagań wynikających z przepisów prawa, a wnioski w nim zawarte nie wynikają logicznie z jego treści, czy to wobec błędów logicznych czy braku przesłanek wnioskowania, to takiego operatu nie można uznać za zupełny, spójny i logiczny, i nie powinien on stanowić podstawy orzekania przez organ.

Odnośnie do przeprowadzenia oględzin nieruchomości bez prawidłowego powiadomienia skarżących o tej czynności pełnomocnik skarżących podniósł, że przesyłki z 23 sierpnia 2020 r., owszem, awizowano po raz pierwszy w dniu 30 sierpnia 2019 r., jednak powtórne awizowanie w dniu 9 września 2019 r. nie zawierało informacji wynikającej z art. 44 § 3 k.p.a., że przesyłkę można odebrać w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Świadczy o tym także fakt, że zwrot przesyłki nie nastąpił po upływie 14-go dnia od pierwszego awizowania przesyłki, a dopiero z upływem 7 dni od powtórnego awizowania przesyłki w dniu 9 września 2020 r. Mając na uwadze powyższe skarżący podtrzymują, że nie został zachowany termin, wynikający z art. 79 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

W pisemnym stanowisku z 11 maja 2021 r. skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, wskazali, iż wnioskiem z 19 sierpnia 2020 r. bezskutecznie ubiegali się o wydanie przez organ I instancji odpisów operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie.

Przy piśmie zaś z 2 września 2021 r., skarżący przedłożyli opinię o prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego pn. "Operat szacunkowy ul. [...], [...], dzielnica [...], dz. ew. [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] powstałe w wyniku podziału dz.ew. [...] obręb [...]" z dnia [...] sierpnia 2021 r. sporządzoną przez Komisję Opiniodawczo-Rozjemczą Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości im. Prof. A. H. Oddział [...]. Wnieśli więc o przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z przedłożonej opinii oraz potwierdzenia zapłaty tytułem wykonania umowy o dzieło pomiędzy skarżącymi a Polskim Stowarzyszeniem Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział [...] z siedzibą w W.

Podtrzymując zatem wnioski skargi skarżący wnieśli dodatkowo o zasądzenie na rzecz skarżących kwoty [...] zł tytułem zwrotu kosztów sporządzenia powyższej opinii.

Na rozprawie w dniu 8 listopada 2021 r. Sąd przeprowadził dowód z dokumentu – Opinia o prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego pn. "Operat szacunkowy ul. [...], [...], dzielnica [...], dz. ew. [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] powstałe w wyniku podziału dz. ew. [...] obręb [...]", sporządzony [...] sierpnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu albo czynności lub też bezczynności organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem (art. 1 p.p.s.a.). Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3185/19, CBOSA)

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć trzeba, że jak wynika z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 98a ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Zgodnie zaś z art. 98a ust. 1b u.g.n. wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

W rozpoznawanej sprawie podziału nieruchomości ozn. Nr [...] na działki ewid. nr [...], [...], [...], [...] i [...] dokonał - na wniosek współwłaścicieli - Prezydent [...] decyzją z [...] września 2016 r., sprostowaną postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] września 2016 r. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] ustaliła na wysokość 30%. O wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej organ zawiadomił strony w dniu [...] sierpnia 2019 r., dochowując 3-letniego terminu ustalonego cytowanym powyżej art. 98a ust. 1 u.g.n.

W tym miejscu od razu wypada zauważyć, że argumentacja skargi w zakresie niedochowania terminu ustalonego w art. 79 § 1 k.p.a. nie mogła zostać uznana za uzasadnioną. Przede wszystkim należy podkreślić, że naruszenie przepisów postępowania może prowadzić do uwzględnienia przez sąd skargi, o ile naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W myśl art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. W wyroku z 22 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2947/16, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek, o którym stanowi art. 79 § 1 k.p.a. służy zapewnieniu osobistego udziału strony w przeprowadzeniu powyższych dowodów, co powoduje, że nie można mówić o istnieniu obowiązku zawiadomienia przez organ strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu w sytuacji, gdy określony środek dowodowy, inny aniżeli dowód ze świadka, z opinii biegłego lub oględzin, nie jest z racji swojego charakteru przeprowadzany przy udziale strony postępowania ani w obecności organu. Sporządzeniu operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy nadać taką właśnie kwalifikację prawną. Wskazać bowiem należy, że rzeczoznawca majątkowy, który sporządza operat szacunkowy wyceny nieruchomości, nie ma obowiązku zawiadomienia strony postępowania o przeprowadzonych oględzinach nieruchomości. Badanie nieruchomości w terenie przez rzeczoznawcę nie jest czynnością wymagającą dla swej dopuszczalności i skuteczności obecności właściciela gruntu. Sporządzanie operatu i czynności z tym związane nie są czynnościami dowodowymi w rozumieniu k.p.a. (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1435/14, CBOSA). Dowodem w sprawie była opinia biegłego rzeczoznawcy i z opinią tą skarżący zostali zapoznani.

Jeżeli chodzi natomiast o doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, to wypada zauważyć, że w myśl art. 42 § 1 k.p.a. zasadą jest, że osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy. Od tej zasady przepisy art. 42 § 2 i § 3, art. 43 oraz art. 44 k.p.a. dopuszczają odstępstwa, tak co do wymogu osobistego doręczania pisma adresatowi, jak i co do miejsca doręczenia. W art. 44 § 1-3 k.p.a. przewidziano obowiązek dwukrotnej awizacji przesyłki z jednoczesnym umożliwieniem jej odbioru przez adresata w terminie 14 dni. Doręczenie pisma w tej procedurze nazywane jest doręczeniem zastępczym. W myśl art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia wspomnianego 14-dniowego okresu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Na gruncie powyższych przepisów istotne staje się spełnienie wymogu, by adresat był zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Aby zatem organ administracji mógł przyjąć skuteczność doręczenia przesyłki w trybie art. 44 § 4 k.p.a., zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie, zawierać wszystkie wskazane powyżej elementy wraz z podpisem doręczyciela. Analiza nadesłanych wraz ze skargą akt organu I instancji zawierających zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] sierpnia 2019 r. wskazuje, że wobec nieudanej próby osobistego doręczenia przesyłek w dniu 30 sierpnia 2019 r., pierwsze awiza pozostawiono w tym dniu w oddawczej skrzynce pocztowej adresatów, następnie awizowanie ponowiono w dniu 9 września 2019 r. Niepodjęte przesyłki zwrócono nadawcy w dniu 16 września 2019 r. W takiej sytuacji uznać należy, że powyższe czynności należało uznać za skuteczne w kontekście warunków doręczenia zastępczego określonych w art. 44 § 2 k.p.a.

Następnie wskazać trzeba, że dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej jest opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy). Dowód ten w sposób bezpośredni wpływa na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, z tego też względu jego zgodność z prawem jest kluczowa. Jego oceny w postępowaniu administracyjnym dokonuje organ, który zobowiązany jest przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1055/19, LEX nr 3032720). W postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej konieczne jest przy tym wykazanie, że wzrost wartości jest efektem wyłącznie dokonanego podziału. Określenia wartości nieruchomości przed i po podziale dokonuje zgodnie z art. 7 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy. Stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Rzeczoznawca jest osobą posiadającą wiedzę specjalistyczną przydatną organom administracji do podjęcia prawidłowej decyzji i w tym zakresie wypowiadającą się w sprawie. Spełnia on więc w postępowaniu administracyjnym funkcję biegłego. W wyroku z 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1978/18 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest generalnie uznawany za dowód z opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 k.p.a. Organ rozpatrując taki dowód powinien zatem stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powyższa konstatacja pozostaje jednak niepełna. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, na warunkach określonych w tym przepisie. Ponadto oceny tej dokonuje się w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, przy czym wówczas art. 157 ust. 1 u.g.n. stosuje się odpowiednio (art. 157 ust. 4 u.g.n.). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a przede wszystkim opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Takie ustalenie otwiera dopiero drogę do dalszych ustaleń operatu, które winny polegać na właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobnych od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Organ administracji winien zawsze wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości.

W rozpoznawanej sprawie sporną pozostawała wysokość ustalonej kwoty opłaty adiacenckiej, która znajdowała swe oparcie w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] października 2019 r. na zlecenie organu, przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. (nr upr. [...]). Organy zgodnie przyjęły, że dokument ten jest spójny, logiczny i rzetelny, mogąc stanowić podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. B. S. i P. G. kwestionowali natomiast zawarte w tym operacie wyliczenia jako oparte na nieprawidłowo dokonanym doborze nieruchomości podobnych. Na poparcie swoich twierdzeń przedłożyli ogólnodostępne analizy i opracowania dotyczące rynku nieruchomości [...]. Nie przedstawili jednakże podyktowanego tej konkretnej nieruchomości kontroperatu, jak również nie zwrócili się o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Dopiero pismem z 19 sierpnia 2020 r. zwrócili się do organu o wydanie uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego celem poddania ocenie jego poprawności przez niezależnego rzeczoznawcę, jednakże organ do prośby tej się nie przychylił. Możliwość taką uzyskali na etapie postępowania przez tut. Sądem. W dniu 2 września 2021 r. skarżący nadesłali opinię Zespołu Oceniająco-Rozjemczego przy Polskim Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości im. Prof. A. H. Oddział [...], z [...] sierpnia 2021 r. Z sentencji opinii wynika, że operat szacunkowy sporządzony [...] października 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. zawiera błędy stanowiące odstępstwa od przepisów prawa, ujawnione zaś błędy i nieprawidłowości mają wpływ na określoną wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości zarówno przed jak i po jej podziale, dla celu na jaki operat został sporządzony.

W tym miejscu wypada zaznaczyć, że ocena prawidłowości sporządzenia operatu dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie stanowi kolejnego operatu szacunkowego, a więc formy opinii danego rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości (art. 156 ust. 1 u.g.n.), albowiem jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 103/07, postępowanie przewidziane w art. 157 u.g.n. dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu wyceny. W związku z tym skoro przedłożona przez skarżących ocena nie stanowiła opinii biegłego, Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód z tego dokumentu. Był on bowiem niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z prawidłowością oceny operatu, który stał się podstawą do określenia wysokości opłaty adiacenckiej i nie powodował nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Opinia dotycząca oceny prawidłowości operatu została sporządzona przez organizację zawodową rzeczoznawców (art. 4 pkt 15 u.g.n.) w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie oceny, przez zespół w składzie dwóch rzeczoznawców majątkowych wobec których nie podnoszono zarzutu uzasadnionych wątpliwości co do ich bezstronności (art. 157 ust. 1 u.g.n.). W opinii tej dokonano szczegółowej analizy prawidłowości operatu. Z uwagi na fakt, że sporządzana była przez specjalistów, w rzeczy samej zawierała pogłębioną analizę danych, które przez organy analizie przy ocenie wiarygodności operatu nie są poddawane. W opinii tej pośród ustalonych i wykazanych istotnych wadliwości wymieniono w szczególności niezgodność ze stanem rzeczywistym zapisu dotyczącego rynku nieruchomości (s. 17). Brak właściwej analizy rynku może mieć wpływ na oszacowaną wartość rynkową nieruchomości. Zauważono niewłaściwy zakres czasowy analizowanych transakcji, jakimi posłużono się dla wyceny działki [...], co stanowi naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. Brak w operacie charakterystyki cech uniemożliwia ocenę przyjętych poziomów cech dla poszczególnych nieruchomości (s. 19). Niezastosowanie właściwej metodyki wyceny dz. ew. nr [...] miało wpływ na oszacowaną wartość rynkową. Prawidłowo zastosowana procedura wyceny dz. ew. [...], [...], [...] i [...] ujawniła jednak liczne błędy, które mają wpływ na oszacowaną wartość rynkową nieruchomości zarówno przed podziałem jak i po podziale (s. 21). Autorka operatu nie opisała także stanu wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stanu techniczno-użytkowego wycenianych działek.

W związku z taką treścią przedłożonej opinii podniesione w skardze zarzuty związane z oceną prawidłowości operatu szacunkowego znalazły potwierdzenie w złożonym dokumencie. W świetle ujawnionych wadliwości nie ulega wątpliwości, że organy opierając się wyłącznie na operacie szacunkowym mimo wielu zastrzeżeń kierowanych do tego operatu przez skarżących, które to zastrzeżenia znalazły potwierdzenie w opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, naruszył art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotny wpływ na wynik kontrolowanego postępowania i uzasadniały wyeliminowanie obu wydanych w sprawie decyzji z obrotu prawnego.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją ją poprzedzającą z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni fakt, że z uwagi na opinię Komisji Opiniodawczo-Rozjemczej z [...] sierpnia 2021 r., jak również upływ 12 miesięcy od sporządzenia zaakceptowanego przez organy operatu szacunkowego, nie może on stanowić podstawy do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie. Tym samym celowym jest uzyskanie kolejnego operatu i dokonanie jego stosownej oceny.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot uiszczonej opłaty sądowej i koszty zastępstwa procesowego. Wnioskowany przez skarżących zwrot wydatków z tytułu sporządzenia opinii Stowarzyszenia Rzeczoznawców, nie mógł zostać uwzględniony, gdyż obciążenia te nie stanowią, wymienionych w art. 205 p.p.s.a., niezbędnych kosztów postępowania sądowego. Fakt złożenia na etapie postępowania sądowego opinii jednej z wielu organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych i dopuszczenia go przez Sąd jako dowód uzupełniający w sprawie, nie zmienia charakteru tego dokumentu, który - choć pochodzi od profesjonalistów w danej dziedzinie – pozostaje dokumentem prywatnym złożonym na poparcie stanowiska strony. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2845/19, CBOSA)