Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 283/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 3 i par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej prawa do udziału we wspólnocie gruntowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 22 sierpnia 2013 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a., stwierdziło, że decyzja Starosty [...] z dnia 17 listopada 2010 r., znak: [...], zatwierdzająca wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi [...], gmina [...] i wielkość przysługujących im udziałów w tej wspólnocie, została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia 9 lipca 2012 r. Gminna Spółdzielnia [...] w [...] (dalej także: Spółdzielnia) zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 17 listopada 2010 r., znak: [...], w sprawie zatwierdzenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi [...], gmina [...] i wielkości przysługujących im udziałów. Uzasadniając to żądanie Spółdzielnia wskazała, że decyzja ta dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to jest decyzją Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 8 czerwca 1964 r., znak: [...], co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

W związku z tym pismem, Kolegium uznało, że zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Starosty [...] z dnia 17 listopada 2010 r., o czym zawiadomiło strony, to jest osoby wskazane w tej decyzji jako uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej wsi [...].

W toku postępowania Kolegium nie stwierdziło wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż Starosta [...] i Burmistrz [...] nie potwierdzili istnienia w obrocie prawnym decyzji Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 8 czerwca 1964 r., znak: [...]. Opisana decyzja Starosty [...], zdaniem Kolegium, została jednak wydana z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowywaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169 ze zm.; dalej także: ustawa). Naruszenie art. 8 ust. 2 ustawy polegało na tym, że w wykazie stanowiącym załącznik do omawianej decyzji nie tylko powinny być wymienione osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej z imienia i nazwiska oraz ustalona wielkość przysługujących im udziałów, ale także powinna być zawarta informacja dotycząca obszaru gospodarstw posiadanych przez osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej. Naruszenie natomiast przepisu art. 6 ust. 1 ustawy polegało na tym, że w niniejszym wykazie zostały ujęte osoby, które nie posiadały gospodarstwa rolnego, to jest: T. B. oraz A. M.

Kolegium nie stwierdziło jednak nieważności tejże decyzji z uwagi na to, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z akt sprawy wynika bowiem, że Spółka dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej na zebraniu członków w dniu 31 stycznia 2011 r. podjęła uchwałę w sprawie zwrotu nieruchomości udziałowcom we wspólnocie gruntowej wsi [...], poprzez przeniesienie własności działek stanowiących wspólnotę gruntową wsi [...] na poszczególnych jej udziałowców. Na podstawie tej uchwały Zarząd Spółki przeniósł nieodpłatnie własność nieruchomości oznaczonych jako działki nr ewid. 48/5 o pow. 700 m2, 48/8 o pow. 700 m2, 48/2 o pow. 900 m2 oraz 48/3 o pow. 800 m2, co zostało ujawnione w założonych dla tych nieruchomości księgach wieczystych.

Skargę do Sądu na decyzję Kolegium złożył Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...], wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ze względu na wywołane nieodwracalne skutki prawne decyzji Starosty [...] z dnia 17 listopada 2010 r. brak jest możliwości stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy przeniesienie własności nieruchomości nie było skutkiem decyzji administracyjnej, wynikiem późniejszych zdarzeń prawnych oraz ustalenie nieodwracalnego skutku prawnego czynności cywilnoprawnych należy do właściwości sądu powszechnego;

2) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez oparcie decyzji na niekompletnym materiale dowodowym, wskutek niepodjęcia czynności zmierzających do odtworzenia zaginionych akt, to jest decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 8 czerwca 1964 r., znak [...], co z kolei pozwoliłoby na ewentualne stwierdzenie nieważności Starosty [...] decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Strona skarżąca podniosła również, że nawet gdyby uznać prawidłowość przyjętej przez Kolegium interpretacji pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., to organ ten był zobligowany stwierdzić nieważność wskazanej decyzji Starosty [...] w części dotyczącej działek nr ewid. 48/10, 48/11, 48/12 i 48 /13, które nadal stanowią własność Wspólnoty Wsi [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ podkreślił, że przyjęta w zaskarżonej decyzji interpretację przepisu art. 156 § 2 K.p.a. oparta jest na orzecznictwie sądów administracyjnych. Zdaniem Kolegium, jeżeli nawet przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. zaistniałaby w niniejszej sprawie , to i tak na podstawie art. 156 § 2 K.p.a. Kolegium nie stwierdziłoby nieważności przedmiotowej decyzji z uwagi na nieodwracalne skutki prawne i ograniczyłoby się do stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym odtworzenie zaginionych akt nie miałoby żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż sentencja nowej decyzji byłaby taka sama jak sentencja decyzji zaskarżonej. Ponadto organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] w części wskazanej przez stronę skarżącą, naruszałoby rażąco art. 9 ustawy. Z przepisu tego wynika, że wielkość udziałów uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej ustala się w ten sposób, że połowę wspólnoty dzieli się pomiędzy uprawnionych (art. 6 ust. 1) w równych częściach, drugą zaś połowę - proporcjonalnie do obszarów gruntów posiadanych przez każdego z uprawnionych, a położonych na obszarze tej samej lub graniczącej z nią gminy (art. 6 ust. 2). Kolegium podkreśliło, że wielkość udziałów we wspólnocie gruntowej określonej w art. 6 ust. 2 ustawy, ustala się na podstawie dokumentów, a w razie ich braku - według stanu faktycznego, z tym że udziały osób, które stosownie do tego przepisu utraciły uprawnienia do korzystania ze wspólnoty, dzieli się pomiędzy uprawnionych w równych częściach (art. 6 ust. 3). W ocenie Kolegium, w przypadku stwierdzenia nieważności omawianej decyzji jedynie w części, udziały pozostałych uprawnionych we wspólnocie gruntowej nie byłyby określone w idealnych ułamkowych częściach , co byłoby niezgodne z art. 9 ust. 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że skarga była dopuszczalna.

Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

Podmioty te, stosownie do art. 53 § 3 P.p.s.a., mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] nie miał zatem obowiązku wyczerpania, przed złożeniem skargi do Sądu, przysługującego w administracyjnym toku instancji środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a złożona przez niego skarga wniesiona została w terminie określonym w powołanym art. 53 § 3 P.p.s.a.

Oceniając skargę merytorycznie Sąd doszedł do przekonania, że jest ona zasadna.

Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że Kolegium nie wyjaśniło w sposób należyty, czy kwestionowana decyzja Starosty [...] z dnia 17 listopada 2010 r. nie jest obarczona wadą, która z mocy art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to jest nie zbadał prawidłowo, czy wspomniana decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że do pisma Gminnej Spółdzielni [...] w [...] z dnia 9 lipca 2012 r. została dołączona – potwierdzona za zgodność z oryginałem – kserokopia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 8 czerwca 1964 r., znak: [...]. Z treści tego dokumentu wynika, że decyzją tą właściwy organ administracji państwowej, na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowywaniu wspólnot gruntowych, orzekł: "zatwierdzić wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi [...], gmina [...] i wielkość przysługujących im udziałów w tej wspólnocie". Do wspomnianego pisma Spółdzielnia dołączyła również, stanowiący integralną część decyzji z dnia 8 czerwca 1964 r., wykaz uprawnionych do udziału we wskazanej wspólnocie gruntowej, z którego wynika, że w dacie jej wydania obejmował on 132 właścicieli gospodarstw rolnych. Wraz z pismem z dnia 9 lipca 2012 r. Spółdzielnia złożyła nadto, potwierdzoną za zgodność z oryginałem, kserokopię decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 10 grudnia 1963 r., znak: [...], ustalającej nieruchomości stanowiące wspólnotę gruntową m.in. wsi [...], gmina [...].

Niekwestionowanym jest również, że w toku postępowania administracyjnego do akt sprawy wpłynęły pisma Burmistrza [...] z dnia 25 marca 2013 r. i 30 kwietnia 2013 r. oraz pisma Starosty [...] z dnia 16 i 30 kwietnia 2013 r. informujące Kolegium, że w zasobach posiadanych przez te organy brak jest wskazanej decyzji z dnia 8 czerwca 1964 r., znak: [...]. Ponadto Spółdzielnia w piśmie z dnia 6 maja 2013 r. (k. 174 akt administracyjnych) poinformowała Kolegium, że kserokopię decyzji z dnia 8 czerwca 1964 r. Spółdzielnia uzyskała w 1999 r. w Starostwie Powiatowym w [...], gdzie wówczas znajdował się oryginał tej decyzji.

W tej sytuacji obowiązkiem Kolegium, stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., było podjęcie wszelkich działań w celu wyjaśnienia tej istotnej dla sprawy okoliczności. Przede wszystkim, skoro Kolegium nie stwierdziło, że przedłożona do akt sprawy kopia decyzji z dnia 8 czerwca 1964 r., znak: [...], nie została sfałszowana, podrobiona, przerobiona bądź w inny sposób nie została zakwestionowana prawdziwość tego dokumentu, to organ nie miał podstaw przyjąć, że decyzja taka nigdy nie została wydana, zwłaszcza, że Burmistrz [...] w swoim piśmie z dnia 30 kwietnia 2013 r. stwierdził, że "w zasobach Urzędu Miejskiego w [...] brak jest dokumentów, które wskazywałyby na to, że ww. decyzja została zmieniona, uchylona lub też stwierdzono jej nieważność" (k. 172 akt administracyjnych).

Zauważyć ponadto należy, że wobec stwierdzenia braku oryginału opisanej decyzji z dnia 8 czerwca 1964 r. w zasobach archiwalnych Urzędu Miejskiego w [...] oraz Starostwa Powiatowego w [...], obowiązkiem Kolegium było zwrócenie się do innych podmiotów, które mogłyby być w posiadaniu tego dokumentu urzędowego, takich jak właściwe jednostki Archiwum Państwowego bądź archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], w celu przeprowadzenie kwerendy zasobów archiwalnych tych instytucji.

Należy podkreślić, że Kolegium nie miało więc podstaw, by kategorycznie stwierdzić, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 8 czerwca 1964 r., znak: [...], w rzeczywistości nie została wydana bądź też, jakkolwiek była wydana, to nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Prawnie wadliwym było zatem wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu co do tego, że nie zachodziła określona w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 17 listopada 2010 r., znak: [...].

W ocenie Sądu wadliwe było również stanowisko Kolegium, które uznało, że wydanie w niniejszej sprawie decyzji o stwierdzeniu nieważności powyższej decyzji Starosty [...] uniemożliwia to, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Wskazać trzeba, że przepis ten określa wyjątek od zasady, zgodnie z którą decyzja dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 tejże ustawy powinna być wyeliminowana z porządku prawnego w każdym przypadku. Wyjątek ten nie może być jednak rozumiany i stosowany w taki sposób, że podważony zostanie cel, któremu służy instytucja stwierdzenia nieważności. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza bowiem pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Z tych powodów przy ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, ale zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności (uchwała SN z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCAPiUS 1992, nr 12, poz. 211; uchwały NSA: z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 49, z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4-7/98, ONSA 1999, z. 1, poz. 13 i z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 93).

Zasadnie więc podniesiono w skardze, że przeniesienie własności części działek stanowiących wspólnotę gruntową wsi [...] na niektórych z jej udziałowców wskazanych w decyzji Starosty [...] z dnia 17 listopada 2010 r., znak: [...], nie było bezpośrednim skutkiem tej decyzji administracyjnej, lecz wynikiem późniejszych zdarzeń prawnych. Tym samym w niniejszej sprawie nie zachodziła określona w art. 156 § 2 K.p.a. przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...].

Sąd podziela natomiast zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium i jego argumentację, które nie było kwestionowane zresztą w skardze, co do tego, że decyzja Starosty [...] z dnia 17 listopada 2010 r. rażąco narusza art. 8 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowywaniu wspólnot gruntowych.

W tej sytuacji nie ma znaczenia dla sprawy rozstrzygnięcie, czy zasadnym byłoby stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nieważności decyzji Starosty [...] w części dotyczącej nieruchomości, które w dacie orzekania przez Kolegium stanowiły własność Wspólnoty Wsi [...].

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględni zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania.

Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji.