Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1382/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 3 ust 1, art 4 ust 1, art 9 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Beata Sobocha, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. Z., G. O., M. S. i I. S. na uchwałę Rady W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Rada W. uchwałą z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru R.

Pismem z dnia 20 marca 2014 r. M. Z., G. O., M. S. i I. S. (dalej: "skarżący") wezwali Radę W. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem przez Radę powyższej uchwały.

Następnie skarżący na powyższą uchwałę Rady W. z dnia [...] czerwca 2009 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności bądź ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem, w części:

§ 23 pkt 3 ppkt 9) zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia i zasad zagospodarowania części działki o nr [...], obręb [...], tj. w zakresie nie przeznaczonym pod budowę drogi, zlokalizowanej w W. przy ul. [...], stanowiącej własność skarżących, dla której Sąd Rejonowy dla W. w W., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], objętej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru R. oznaczeniem [...],

§ 23 pkt 3 ppkt 9) zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia i zasad zagospodarowania działek o nr [...], nr [...] oraz nr [...], obręb [...], zlokalizowanych w W. przy ul. [...], stanowiących własność skarżących, o łącznej powierzchni [...] m2, dla których Sąd Rejonowy dla W. w W., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], objętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru R. oznaczeniem [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

art. 1 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez błędną ich wykładnię i ich nie zastosowanie, skutkujące tym iż warunki zabudowy działek skarżących, tj. części działki o nr [...] oraz działki o nr [...], nr [...] oraz nr [...], opisane § 23 pkt 3 ppkt 9) zaskarżonej uchwały, ustalone zostały w sposób nadmiernie ograniczający własność skarżących, pozbawiający de facto możliwości jakiejkolwiek zabudowy działek i tym samym pozbawiający te działki charakteru działek budowlanych, co z kolei skutkuje nieuzasadnioną dyskryminacją prawa własności skarżących w stosunku do właścicieli działek sąsiadujących,

art. 9 i nast. u.p.z.p., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na niedokładnym ustaleniu stanu prawnego i faktycznego działek skarżących oraz działek bezpośrednio z nimi sąsiadujących, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z rozróżnieniem warunków zabudowy działek skarżących oraz działek sąsiadujących i brak uzasadnienia nierównego traktowania skarżących,

art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie, polegające na całkowicie dowolnym, arbitralnymi i niczym nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności skarżących, naruszającym zasady równości i sprawiedliwości społecznej, w szczególności w kontekście dyskryminacji praw własności skarżących wobec praw właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących,

art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w ograniczeniu prawa własności skarżących postanowieniami zaskarżonej uchwały, podczas gdy wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności, jako konstytucyjnej wolności i prawa, mogą być ustanawiane tylko w akcie prawnym o randze ustawy, i tylko wtedy gdy są konieczne w państwie demokratycznym, celem utrzymania bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia albo wolności i praw innych osób,

art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na pozbawieniu skarżących możliwości korzystania z działek w sposób zgodny z ich społeczno - gospodarczym przeznaczeniem, w szczególności poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności skarżących, polegającą na arbitralnych i całkowicie nieuzasadnionych ustaleniach warunków zabudowy działek, pozbawiających jakiejkolwiek ich zabudowy.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że w zaskarżonej uchwale, zakwalifikowano działki skarżących jako tereny usług handlu i biur lub tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ustalając jednocześnie, iż: maksymalna intensywność zabudowy dla działek to 0,2, maksymalna powierzchnia zabudowy działek to 10%, maksymalna wysokość zabudowy to 10%, minimalna powierzchnia biologicznie czynna działek to 60%.

Zdaniem skarżących powyższe zapisy uchwały wprowadziły bardzo istotne, a jednocześnie kompletnie nieuzasadnione ograniczenia w zakresie wykorzystania działek.

Podnieśli, iż zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności, jako konstytucyjnej wolności i prawa, mogą być ustanawiane tylko w akcie prawnym o randze ustawy, i tylko wtedy gdy są konieczne w państwie demokratycznym, celem utrzymania bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te jednak nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zwracając uwagę, iż ingerencia planistyczna organu, czy też jakiekolwiek innej jednostki samorządowej, jest uznawana za wyjątek od zasady nienaruszalności prawa własności nieruchomości, skarżący wywodzili, iż każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń i obostrzeń w wykonywaniu tego prawa, musi być adekwatne, proporcjonalne oraz należycie uzasadnione i wykazane.

Zdaniem skarżących, organ uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego obszaru R. dopuścił się ingerencji planistycznej w sposób niezgodny z konstytucyjnymi zasadami równości i proporcjonalności, gdyż wprowadził restrykcyjne ograniczenia, w zakresie dotyczących ich działek, w sytuacji gdy zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie działka ew. o nr [...], objęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru R. oznaczeniem [...], została zakwalifikowana jako tereny usług handlu i biur lub tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdzie: maksymalna intensywność zabudowy działki sąsiedniej to 2,5; maksymalna powierzchnia tej zabudowy to 45%; maksymalna wysokość zabudowy to 35 m, nie więcej niż 9 kondygnacji; minimalna powierzchnia biologicznie czynna dla działki sąsiedniej to 25%, a inna sąsiednia działka ew. o nr [...], objęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru R. oznaczeniem [...] została zakwalifikowana jako tereny usług handlu i biur, gdzie: maksymalna intensywność zabudowy działki sąsiedniej to 3.5, maksymalna powierzchnia tej zabudowy to 45%; maksymalna wysokość zabudowy to 35 m, nie więcej niż 9 kondygnacji; minimalna powierzchnia biologicznie czynna dla tej działki to 20%.

Tak znaczne dysproporcje w kwalifikacji działek w stosunku do działek bezpośrednio sąsiadujących oraz ustaleniu dyskryminujących warunków zabudowy i zagospodarowania skarżący uznali za nieuzasadnione wskazując, że w sposób znaczący wykraczają poza granice zasad równości i proporcjonalności, powodując przy okazji istotne zmniejszenie walorów i atrybutów działek, eliminując de facto wykorzystanie działek na cele wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie zwrócili uwagę, iż organ uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego obszaru R., nie wyjaśnił ani nie uzasadnił faktu tak znacznego ograniczenia działek (ich statusu i przeznaczenia), co oznacza, iż organ dopuścił się wobec skarżących, jako właścicieli działek, także naruszenia ogólnych zasad konstytucyjnych.

Zdaniem skarżących powyższe stanowisko, w tym podniesione zarzuty są zbieżne z utrwalonym w doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, wyrażonym m.in. w wyroku z dnia 22 czerwca 2012 r. o sygn. akt II OSK 878/12.

Następnie podnieśli, że organ uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie działek stanowiących ich własność, dopuścił się naruszenia art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 9 i nast. u.p.z.p.

Wskazali, iż w art. 1 ust. 1 u.p.z.p. zawarty został nakaz przyjmowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju za podstawę wszelkich działań związanych z kształtowaniem polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz przy decydowaniu o przeznaczeniu terenów na określone cele, a także przy ustalaniu zasad zagospodarowania tych terenów i ich zabudowy. Z kolei w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały konkretne wartości, które ustawodawca nakazuje respektować i chronić podczas planowania przestrzennego zagospodarowania terenów. Wywodzili, że jedną z tych wartości jest prawo własności wskazane wprost w pkt 7 powyższego przepisu, która to wartość oznaczona w postaci definicji legalnej ma charakter obowiązkowy i konieczny (co potwierdzał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując w wyroku z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. akt: II OSK 815/2009, iż: "Rada gminy stanowiąc o przeznaczeniu i warunkach zagospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może działać arbitralnie. Zobowiązana jest do respektowania m.in. prawa własności i innych przepisów prawa").

Końcowo podkreślili, że organ uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego obszaru R. w zakresie działek stanowiących własność skarżących, nie wziął pod uwagę interesu prawnego skarżących, ograniczając ich prawo własności w sposób całkowicie arbitralny, dowolny i nieuzasadniony, pozbawiając skarżących możliwości zabudowy działek w sposób zgodny z ich przeznaczeniem.

Rada W. w odpowiedzi na powyższą skargę, wniosła o jej oddalenie.

Powołując się na treść art. 6 ust. 2 u.p.z.p. podała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje, jako powszechnie obowiązujący przepis prawa, wykonywanie prawa własności. W ten właśnie sposób, z uwzględnieniem treści art. 140 Kodeksu cywilnego, należy rozumieć uprawnienie właściciela do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Dalej Rada zaznaczyła, że żadna norma prawna nie przewiduje natomiast "dowolnego", czy też "nieograniczonego" zagospodarowania nieruchomości - ani na gruncie prawa cywilnego ani administracyjnego. Do wyznaczników treści prawa własności sformułowanych w art. 140 Kodeksu cywilnego wielokrotnie odwoływał się także Trybunał Konstytucyjny podnoszącm, że własność nie jest prawem absolutnym. Sposób wykonywania prawa własności wyznaczają więc zarówno ustawy, określając jego granice, jak i społeczno-gospodarcze przeznaczenie konkretnego prawa własności. W szczególności w orzecznictwie TK wskazano, że to właśnie plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem.

Budynek jednorodzinny zlokalizowany w W., przy ul. [...], objęty został ochroną w planie poprzez oznaczenie go jako "budynek do zachowania wpisany do ewidencji zabytków". Rada podkreśliła, że w § 9 ust. 3 przedmiotowy plan miejscowy ustala zachowanie i ochronę budynków i obiektów wpisanych do ewidencji Konserwatora Zabytków, m.in. willi podmiejskiej z ogrodem przy ul. [...], poprzez ochronę bryły budynku; zakaz nadbudowy, rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku oraz ochronę otaczającego budynek ogrodu jako integralnej części zespołu zabudowy.

Zdaniem Rady takie ustalenie planu miejscowego stoi w zgodzie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., tj. przepisami, posiadającymi charakter bezpośrednio obowiązujący organy w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Stanowią one katalog zasad obowiązujących organ w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. Uwzględnienie powyższych zasad jest więc warunkiem uznania aktu planistycznego za podjęty zgodnie z przepisami u.p.z.p.

Rada podała, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, co z kolei znajduje swe rozwinięcie w art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa o ochronie zabytków. W ocenie Rady ustalenia kwestionowanego planu miejscowego spełniają ponadto wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 Nr 164, poz. 1587), a więc zawierają ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, zawierają określenia terenów i obiektów chronionych ustaleniami planu, w tym określają nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenów.

Następnie wskazała, że własność, jakkolwiek jest to prawo szczególnie chronione, nie jest prawem nieograniczonym. Ograniczenia prawa własności dopuszcza w pierwszym rzędzie Konstytucja RP. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Przesłanki uzasadniające ograniczanie własności konkretyzuje art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".

W ocenie Rady, jakkolwiek w art. 31 ust. 3 Konstytucji nie wymieniono jako przesłanki ograniczenia prawa własności - ochrony dóbr kultury czy zabytków ani innych wartości związanych z dostępem do szeroko rozumianej kultury to, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 października 2007 r., K 20/07, "należy przyjąć, że ograniczenia własności zabytków są dopuszczalne w celu ochrony szczególnej wolności innych osób, wymienionej w art. 73 Konstytucji, tj. wolności do korzystania z dóbr kultury. Aby ta wolność mogła być zrealizowana niezbędne są działania władz publicznych mające na celu ochronę zabytków. Podstawę tych działań stanowią przepisy ustawy o zabytkach".

W piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2014 r. skarżący podnieśli, że nie można zgodzić się z poglądem przedstawionym w odpowiedzi na skargę, bowiem wbrew twierdzeniom organu w kwestionowanym miejscowym planie, brak jest ustaleń dotyczących ustanowienia strefy ochrony konserwatorskiej dla budynku przy ul. Z. (§ 9 ust. 3 planu nie ustanawia strefy ochrony konserwatorskiej) i objęcia tą strefą działek skarżących. Wskazali, iż strefa ochrony, o której mowa w § 9 planu została wyznaczona wyłącznie dla terenów objętych § 9 ust. 1 i 2 zaskarżonego planu.

Wywodzili, że tylko w sytuacji ustanowienia strefy ochronnej można by mówić o wprowadzeniu instrumentów ochrony, uzasadnionych wymaganiami ochrony dziedzictwa kulturowego.

Powołując się na treść art. 19 ust. 1 i 3 oraz art. 3 pkt 15 i art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków wskazali, iż otoczenie zabytku, związane z kwestią ochrony jego wartości widokowych (percepcji, ekspozycji zabytku), chronione może być albo poprzez stosowne postanowienia decyzji o wpisie zabytku do rejestru (art. 3 pkt 15 ww aktu) albo może stanowić odrębną formę ochrony, podlegającą wpisowi do rejestru, na podstawie art. 9 ust. 2 powołanej ustawy.

Tymczasem w odniesieniu do nieruchomości skarżących ograniczenie własności nie nastąpiło poprzez wprowadzenie takiej strefy, lecz wskutek nadużycia władztwa planistycznego. W ocenie skarżących organ dowolnie skorzystał z przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dokonując należytej analizy wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych mających wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie, pomijając przy tym okoliczność, że z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie wynika prymat zasady ładu przestrzennego nad zasadą uwzględniania prawa własności. Sąd wywodzili, że powoływanie się na treść art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. jest całkowicie bezzasadne.

Podali, że Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazując na możliwość ingerencji w prawo własności zdecydowanie podkreśla, że musi ona spełniać warunek wynikający z zasady słusznej równowagi. Obowiązek ten zakłada wystąpienie równowagi między interesem danej społeczności, a prawami przysługującymi jednostce, co osiągane jest poprzez zastosowanie ingerencji proporcjonalnej do założonego celu, przez nieobciążanie jednostki nadmiernym indywidualnym ciężarem. Wskazali, że pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, m.in. w wyroku z 12 stycznia 1999 r. P 2/98.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 7 listopada 2014 r. skarżący przedłożyli do akt sprawy kserokopie zdjęć obrazujących położenie przedmiotowych działek, wnosząc o przeprowadzenie dowodu na okoliczność ujawnienia braku podstaw do dysproporcji w warunkach zabudowy, działek skarżących oraz działek sąsiednich o numerach [...] i [...]. Sąd postanowił dopuścić dowód.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2013, poz.594 ) skarga do sądu administracyjnego przysługuje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Warunkiem złożenia skargi jest bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu skarżący wypełnili ten warunek pismem z dnia 20 marca 2014 r.

Skarżący zakwestionowali uregulowanie zawarte w § 23 pkt 3 ppkt 9) zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia i zasad zagospodarowania części działki o nr [...], obręb [...], tj. w zakresie nie przeznaczonym pod budowę drogi, zlokalizowanej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej własność skarżących oraz w części dotyczącej przeznaczenia i zasad zagospodarowania działek o nr [...], nr [...] oraz nr [...], obręb [...], zlokalizowanych w W. przy ul. [...]. Jako właściciele działek mieli do tego uprawnienie, czyli konieczną do skutecznego złożenia skargi legitymację w postaci interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ze względu na przeznaczenie i zasady zagospodarowania przedmiotowych działek.

Skarżący wywodzą, że zaskarżone postanowienia planu są nieważne, gdyż wbrew ograniczeniom wynikającym z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wprowadzają dalej idące ograniczenia prawa własności, niż dopuszczone przez ustawodawcę. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W zakresie zarzutów merytorycznych skargi należy zatem odnieść się do regulacji ustawowych, a w szczególności do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej określa powoływana wcześniej u.p.z.p. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Gmina może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem, a każdy rodzaj działalności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, musi odznaczać się legalnością i mieć podstawę w przepisach prawa.

Do tych przepisów należy art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nakazujący w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Jednocześnie, jak stanowi wprost art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej określa się w planie miejscowym. Owe ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów (§ 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1587), wydanego na podstawie zawartej w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. delegacji ustawowej.

Przepis art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków stanowi, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę:

1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia;

2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków;

3) parków kulturowych.

Ponadto w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej, na których obowiązują określone jego postanowieniami ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., a więc przekroczenia przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego, w zakresie określenia w planie dopuszczalnych wskaźników zabudowy na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...], wskazać należy w pierwszej kolejności, że nie budzi zastrzeżeń Sądu sama zasada (dopuszczalność) ochrony przez lokalnego prawodawcę zabytku/zespołu zabytków, polegająca na zapewnieniu na niego widoku, jak również sposób osiągnięcia tego celu, np. w postaci ograniczenia w określonym miejscu intensywności planowanej zabudowy. Skoro przepisy prawa miejscowego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) winny być także zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, to istotne jest, że ustawa o ochronie zabytków stanowi w art. 3 pkt 15, że otoczeniem zabytku nieruchomego jest teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Uwzględnianie zadań ochronnych względem zabytku w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewiduje także art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b powołanej ustawy, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności: układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi.

Wbrew twierdzeniom skarżących wymieniony sposób ochrony nie jest jednak jedyną formą ochrony, a zarazem ustawową podstawą do wprowadzenia ograniczeń prawa własności.

Nie można bowiem pomijać przepisu art. 7 ustawy o ochronie zabytków, który - w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia obowiązującej uchwały - zaliczał do form ochrony zabytków:

1) wpis do rejestru zabytków;

2) uznanie za pomnik historii;

3) utworzenie parku kulturowego;

4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Po pierwsze ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią przewidziane przez ustawodawcę narzędzie ochrony odrębne od pozostałych form formę ochrony. Po drugie ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy odnieść do konieczności uwzględnia m.in. ochrony:

1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia;

2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków;

3) parków kulturowych.

Z zestawienia przywołanego wcześniej przepisu art. 19 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 7 tego aktu można wnioskować, że ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mogą przybrać różną postać; tj. nie tylko stref ochrony konserwatorskiej, ale również innych form uwzględniających w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, parków kulturowych. W ocenie Sądu, tak jak różna może być forma stref ochronnych (uzależniona od stanu faktycznego, obejmująca swoim zasięgiem nie tylko tereny posiadające samoistne cechy zabytkowe, ale również i takie, które pełnią funkcję tzw. stref buforowych, będących niejako otoczeniem zabytków – por. I. Mikiciuk, Gminna ewidencja zabytków w świetle zmian wprowadzonych ustawą o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Kurier Konserwatorski, nr 9 z 2010 r.), tak niejednolite formy przyjąć mogą przepisy planu mające na celu ochronę w szczególności zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, parków kulturowych. Uwzględniając powyższe za istotne należy uznać umieszczenie dworku E. J. przy ul. [...] w gminnej ewidencji zabytków, ale dodatkowo należy wskazać, że ustawodawca w art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków posługuje się wyrażeniem "w szczególności", zatem przedmioty ochrony w postaci: zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, parków kulturowych zostały w tym przepisie jedynie przykładowo wymienione, a nie w sposób zupełny. Wykładnia literalna wskazuje w niebudzący wątpliwości sposób, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę również innych obiektów, niż wymienione przykładowo przez ustawodawcę, a nadto forma tej ochrony nie jest zawężona do ustanowienia strefy ochrony konserwatorskiej (ustawodawca nie wypowiada się co do form ochrony w miejscowym planie).

Nie jest zatem w ocenie Sądu uprawnione twierdzenie, że otoczenie obiektu może być chronione tylko poprzez ustanowienie strefy ochrony konserwatorskiej. W przeciwnym razie zbędny byłby przepis art. 7 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, zaliczający do form ochrony zabytków ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Należy również zauważyć, że ochronie prawnej podlegają zabytki wpisane do rejestru zabytków - art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, a obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków takiej ochronie podlega zaś, m.in. jeżeli zostanie uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w przypadku nieuchwalenia planu istnieją inne formy ochrony).

Skoro brak jest wyznaczenia form ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o czym wcześniej była mowa, to ustalenie wskaźników zabudowy ograniczających prawo zabudowy ze względu na ochronę obiektu nie może być postrzegane jako pozaprawne działanie gminy.

Odnosząc się do sformułowanych przez skarżących zarzutów konstytucyjnych wskazać wypada, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju.

W uzasadnieniu wyroku z 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07, (OTK-A 2007, nr 9, poz. 102) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że na gruncie art. 5 Konstytucji RP ustrojodawca zdecydował się na ujęcie pojęcia "strzeże" w sposób szeroki, czyli objął nim bowiem wszelkie formy działania państwa.

Oznacza to, że "państwo, realizując zadanie strzeżenia dziedzictwa narodowego, dysponuje różnorakim instrumentarium.

Przy jego doborze dla określonej kategorii sytuacji musi ono jednak uwzględniać ograniczenia swego imperium, wynikające z gwarantowanych konstytucyjnie praw obywateli". (M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków).

Chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Objęcie obiektu ochroną zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i ustawy o planowaniu przestrzennym nie niweczy bowiem podstawowych uprawnień właścicielskich składających się na treść prawa własności, takich jak możliwość korzystania z nieruchomości, pobierania pożytków, bezpośredniego lub pośredniego eksploatowania obiektu, jak również zabudowy w sposób określony w planie, tj. zakwalifikowania działki skarżących jako tereny usług handlu i biur lub tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ustalając jednocześnie, iż: maksymalna intensywność zabudowy dla działek to 0,2, maksymalna powierzchnia zabudowy działek to 10%, maksymalna wysokość zabudowy to 10%, minimalna powierzchnia biologicznie czynna działek to 60%.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako powszechnie obowiązujący przepis prawa - w określonych uprzednio ustawą granicach - kształtuje wykonywanie prawa własności. W ten właśnie sposób, z uwzględnieniem treści art. 140 kc należy rozumieć uprawnienie właściciela do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Żadna norma prawna nie przewiduje natomiast "dowolnego" czy też "nieograniczonego" zagospodarowania nieruchomości - ani na gruncie prawa cywilnego ani na gruncie prawa administracyjnego.

W zaskarżonych postanowieniach planu nie naruszono też art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przyjęcie koncepcji, że plan miejscowy jest aktem rangi podstawowej a przez to nie może stanowić ograniczenia prawa własności byłoby sprzeczne z samą koncepcją ustawodawcy. Plan miejscowy z założenia bowiem jest w istocie aktem ograniczającym prawo własności. Kwestia materii w nim ujętej i zastosowanych ograniczeń prawa – nie może podlegać gradacji w zależności od przedmiotu regulacji – pod tym jednak warunkiem, że przedmiot ten określono w ustawie. Zatem tak samo jak przepisy planu mogą określić np. minimalną powierzchnię nowopowstałych działek budowlanych ograniczając w ogóle dopuszczalność na danym terenie możliwości podziału nieruchomości a więc ograniczając prawo do rozporządzania nieruchomością – tak samo, w granicach określonych przez ustawy, przepisy planu mogą ustanawiać ograniczenia intensywności zabudowy – o ile wiąże się to z ochroną dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazał na to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 października 2007 r., w sprawie K 20/07, podnosząc, że "ograniczenia własności zabytków są dopuszczalne w celu ochrony szczególnej wolności innych osób, wymienionej w art. 73 Konstytucji, tj. wolności do korzystania z dóbr kultury.

Aby ta wolność mogła być zrealizowana niezbędne są działania władz publicznych mające na celu ochronę zabytków. Podstawę tych działań stanowią przepisy ustawy o zabytkach" (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2702/13, CBOSA).

Plan miejscowy zawsze stanowi ingerencję w prawo własności i przewidział to sam ustawodawca wyraźnie nakładając na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta obowiązek zapewnienia sporządzenia na etapie (i to początkowym) procedury planistycznej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 u.p.z.p. Oznacza to, że tak organ wykonawczy, jak i uchwałodawczy gminy muszą mieć świadomość, że zmiana w uchwalanym planie miejscowym przeznaczenia danego terenu powodująca ograniczenie dotychczasowych praw właściciela może skutkować wystąpieniem przez tego właściciela z roszczeniami czy to wypłaty odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo nawet wykupienia nieruchomości lub jej części (art. 36 ust. 1 u.p.z.p.). Podobne rozwiązanie przewiduje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku, gdy określony w planie miejscowym sposób zagospodarowania nieruchomości skutkować będzie wzrostem jej wartości i wówczas – przy spełnieniu dodatkowych warunków – to wójt gminy wymierzy stosowną opłatę (tzw. planistyczną). Tym samym istnieją prawne instrumenty przewidujące materialne wynagrodzenie właścicielowi nieruchomości w przypadku, gdy plan miejscowy ingeruje w to prawo w taki sposób, że powoduje to obniżenie jego wartości.

Wzgląd na obniżenie wartości działek, na co skarżący zwracali uwagę m.in. w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, nie może stanowić przesłanki do odstąpienia przez gminę od realizowania ciążących na niej obowiązków w zakresie omawianej ochrony. Również zatem ze względu na wspominany instrument rekompensaty, kolizja prawa własności i ochrony dóbr kultury nie może być rozwiązana przez pierwszeństwo prawa do zagospodarowania działki w sposób dowolny, nierespektujący ochrony dóbr kultury.

Z tych też względów nie można uznać, że obniżenie wartości działek w związku z postanowieniami planu jest równoznaczne z nadmierną restrykcyjnością jego postanowień.

Nie jest zasadny argument skarżących, że sytuacja innych właścicieli działek jest identyczna, a więc nie było podstaw do różnicowania sposobu wykonywania prawa własności. Otóż sytuacja skarżących w porównaniu z sąsiadami co do sposobu zagospodarowania działek była diametralnie różna, ze względu na położenie wspomnianego obiektu przy ul. [...], w związku z czym nie został naruszony przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, formułujący zasadę równości wobec prawa. W sprawie nie zachodziły bowiem przesłanki zastosowania zasady równości wobec prawa. W doktrynie i orzecznictwie trafnie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 ust. 2 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Zaskarżona uchwała żadnej z tych zasad nie narusza, ze względu ustalenie różnicującej "cechy istotnej".

Sąd administracyjny po rozpatrzeniu skargi na uchwałę gminy, w razie jej uwzględnienia orzeka stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. o nieważności uchwały, bądź stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ww. ustawy). Uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem (art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy traktować jako lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 Kodeksu postepowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r. sygn. akt SA/Wr 849/90 OSNA 1990/4 poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r. sygn. akt SA/Wr 81/91 Wspólnota 1991/26 str. 14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99 nie publ.). Orzeczenie o nieważności uchwały (organu gminy) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, ST 1997/4 str. 23; Z. Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, ST 1994/6 str. 13). Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Powyższe wskazuje, że dla wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego niezbędnym jest wykazanie naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. Analiza zaś uchwały będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie pozwala na stwierdzenie, że z tego rodzaju naruszeniem prawa nie mamy do czynienia zarówno gdy chodzi o zaskarżony fragment planu, jak i kwestię braku uzasadnienia, ze względu na niedoniesienie się do brzmienia zaskarżonych przepisów.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.