Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 885/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  aktu prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 § 2, art. 147 §1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4, art. 20, art. 21
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 25
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 139 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. sprawy ze skargi W.W. na pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy I. stwierdza, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, II. ustala, że określony w punkcie I akt nie podlega wykonaniu, III. przyznaje od Skarbu Państwa- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokat E.G.-Ł. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, zwiększoną o należną stawkę od towarów i usług, tytułem kosztów udzielonej skarżącemu nieopłaconej pomocy prawnej.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r., złożonym do Urzędu Miasta W.W. zwrócił się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego z mieszkaniowego zasobu Gminy. Podał, że od kilku lat nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, o zawarcie umowy najmu ubiega się od 2004 r., dotychczas zamieszkiwał na kwaterach, u znajomych, zaś obecnie zamieszkuje z rodzicami. Do lokalu zajmowanego przez rodziców nie ma żadnych praw, powierzchnia tego lokalu wynosi 37 m2

Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Wydziału Spraw Społecznych Urzędu Miasta, po sporządzeniu odręcznej notatki na temat wniosku przez podległego mu urzędnika, poinformował W.W., że jego wniosek został zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały Rady Miasta Nr LXIV/1017/2009 z dnia [...] października 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy rozpatrzony odmownie z uwagi na przekroczone kryterium metrażowe. Zgodnie bowiem z przywołaną uchwałą wolny lokal mieszkalny mogą otrzymać wnioskodawcy, którzy zamieszkują w granicach administracyjnych miasta i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do lokalu, natomiast w sytuacji zamieszkiwania z osobami bliskimi, tj. rodzicami lub dziećmi, gdy powierzchnia mieszkalna przypadająca na jedną osobę uprawnioną do zamieszkiwania wynosi mniej niż 5 m .

Zgodnie z danymi potwierdzonymi przez wnioskodawcę, zamieszkuje on w lokalu położonym przy ul. [...], którego właścicielami są jego rodzice. Powierzchnia mieszkalna (pokoi) w/w lokalu, zgodnie z danymi potwierdzonymi we wniosku wynosi 37,00 m2. W lokalu zamieszkują trzy osoby, co oznacza, że powierzchnia mieszkalna przypadająca na jedną osobę uprawnioną do zamieszkiwania wynosi 12,33 m2 a zgodnie z przywołaną uchwałą kryterium metrażowe jest spełnione gdy powierzchnia mieszkalna przypadająca na jedną osobę uprawnioną do zamieszkiwania wynosi mniej niż 5 m2 .

Następnie, pismem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta poinformował W.W., że w wyniku weryfikacji ponowionego w dniu [...] stycznia 2010 r. wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego jego wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, umieszczony na liście przydziału lokali socjalnych na rok 2010 został skreślony z listy oczekujących na przydział mieszkania z uwagi na przekroczenie kryterium metrażowego, wynikającego z § 5 ust 1 uchwały Rady Miasta Nr LXIV/1017/2009 z dnia [...] października 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Następnego dnia, tj. [...] lutego 2010 r. W.W. złożył w Urzędzie Miasta pismo (k. 94 akt administracyjnych), w którym zakwestionował zasadność rozstrzygnięcia podjętego w sprawie jego wniosku oraz zażądał zmiany tego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] marca 2010r. nr [...] (k. 97 akt administracyjnych) Prezydent Miasta poinformował wnioskodawcę o negatywnym rozpatrzeniu jego wezwania. Obowiązek wykazania danych zarówno o sytuacji mieszkaniowej jak i finansowej spoczywa na wnioskodawcy. Kwalifikacja wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego następuje w wyniku weryfikacji danych zawartych we wniosku. Wnioskodawca składając wniosek zawierający wymagane prawem miejscowym dane potwierdza ich prawdziwość własnoręcznym podpisem. Informacje wskazane we wniosku z dnia [...] stycznia 2010 r. wskazały zaś na przekroczenie kryterium powierzchni mieszkalnej wynikającego z uchwały Rady Miasta Nr LXIV/1017/2009 z dnia [...] października 2009 r.

Nadto Prezydent zwrócił uwagę, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. sygn. akt I 2 NS 1094/01 Sąd Rejonowy Wydział Cywilny, stosując odpowiednio przepisy o zniesieniu wspólności majątkowej, dokonał podziału majątku wspólnego tj. spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w ten sposób, że prawo do lokalu wraz z wkładem budowlanym przyznał na wyłączność byłej małżonce W.W. oraz nakazał wnioskodawcy, aby opróżnił i wydał lokal w terminie do dnia [...] sierpnia 2004 roku, nie nadając wnioskodawcy praw do otrzymania lokalu socjalnego. Fakt ten ma wpływ na naliczanie punktów ujemnych w sytuacji ubiegania się o lokal z zasobów komunalnych.

Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. W.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na działania Prezydenta Miasta i podległych mu urzędników, w której zakwestionował zasadność i zgodność z prawem przesunięcia go na liście osób oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy, a następnie skreślenia z tej listy.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta podtrzymał swoje stanowisko wyrażone we wcześniejszych pismach skierowanych do skarżącego, przytaczając zapisy uchwały Nr LXIV/1017/2009 Rady Miasta z dnia [...] października 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Organ dodał, że skarżący po raz pierwszy z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego wystąpił w 2004 roku. Wniosek pozostał bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych przez zainteresowanego. Przy kwalifikacji wniosku stwierdzono brak potwierdzenia danych na temat miejsca zamieszkiwania skarżącego w [...]. W 2005 roku skarżący nie ponowił wniosku. Natomiast wnioski o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego złożone w latach 2006, 2007, 2008, 2009 zostały rozpatrzone pozytywnie i po zaopiniowaniu przez Społeczną Komisję Mieszkaniową umieszczone na liście przydziału. Zgodnie jednak z § 26 ust. 7 przywołanej uchwały umieszczenie na liście nie rodzi zobowiązań Gminy do zawarcia umowy najmu lokalu w stosunku do wszystkich osób w danym roku, gdyż uzależnione to jest od ilości uzyskanych wolnych lokali. Osoby, rodziny które nie otrzymują skierowania do zawarcia umowy najmu w danym roku kalendarzowym podlegają ponownej weryfikacji przy sporządzaniu list przydziału na następny rok po ponownym złożeniu wniosku. Zgodnie z przywołaną uchwałą wnioski osób umieszczonych na listach podlegają weryfikacji po złożeniu wniosku o najem mieszkania i przed zawarciem umowy najmu. Natomiast sprawdzanie spełniania warunków może być dokonywane przez cały okres oczekiwania, licząc od chwili zakwalifikowania na listę oczekujących do zawarcia umowy najmu.

Wniosek ponowiony przez W.W. dnia [...] stycznia 2010 r. został rozpatrzony odmownie z uwagi na przekroczone kryterium metrażowe. Zgodnie z danymi potwierdzonymi w złożonym wniosku, zamieszkał on w lokalu położonym przy ul. [...], którego właścicielami są rodzice. Powierzchnia mieszkalna (pokoi) tego lokalu wynosi 37 m2. W lokalu zamieszkują trzy osoby, co oznacza, że powierzchnia mieszkalna na jedną osobę uprawnioną do zamieszkiwania wynosi 12,33m2, a zgodnie z przywołaną uchwałą kryterium metrażowe jest spełnione, gdy powierzchnia mieszkalna przypadająca na jedną osobę wynosi mniej niż 5 m2. Uwzględniając powyższe, ponowiony przez skarżącego wniosek o zawarcie umowy najmu został zweryfikowany negatywnie a wniosek umieszczony na liście przydziału lokali socjalnych na rok 2010 został skreślony z listy oczekujących na przydział mieszkania.

Fakt zamieszkiwania u rodziców skarżący podał we wniosku z dnia [...] stycznia 2010 roku, jak również w kierowanych do Urzędu Miasta pismach z [...] lutego i [...] maja 2010 roku. Natomiast w latach 2006, 2007, 2008, 2009 podawał we wnioskach, że zamieszkuje na kwaterach, u znajomych, u zleceniodawców, a adres przy ul. [...] wskazywał jedynie do przekazywania korespondencji.

Nadto organ podtrzymał swoje stanowisko odnośnie wpływu postanowienia Sądu Rejonowego Wydziału Cywilnego z dnia [...] lipca 2004 roku sygn. akt l 2 Ns 1094/01 o podziale majątku wspólnego, zawierającego nakaz opróżnienia i wydania przez skarżącego lokalu mieszkalnego byłej małżonce na naliczanie zainteresowanemu punktów ujemnych przy ubieganiu się o lokal z zasobów komunalnych.

W świetle powyższych okoliczności organ uznał skargę W.W. za bezzasadną, bowiem ponowiony w dniu [...] stycznia 2010 r. wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego został zweryfikowany prawidłowo.

Pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, iż skarga W.W. z dnia [...] listopada 2010 r. jest skargą na czynności materialno-techniczne polegające na przesunięciu skarżącego na dalsze miejsce na liście oczekujących na przydział mieszkania oraz na skreśleniu skarżącego z listy oczekujących na przydział mieszkania, tj. pism z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] oraz z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...].

Odnosząc się do stanowiska Prezydenta Miasta w sprawie pełnomocnik podał, iż rozpoznając wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2010 r. o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ administracyjny bezpodstawnie uznał skarżącego za osobę nie spełniającą kryteriów do otrzymania mieszkania socjalnego. W ocenie organu, podstawą niekwalifikowania się skarżącego do otrzymania takiego lokalu było niespełnienie przez wnioskodawcę kryterium metrażowego. Skarżący nie miał jednak w chwili składania wniosku stałego zameldowania. Taka sytuacja skarżącego ma charakter trwały.

Wprawdzie skarżący wskazał we wniosku z dnia [...] stycznia 2010 r. adres zamieszkania, podkreślając jednak, że mieszkanie w którym przebywa jest własnością rodziców. W.W. nie przebywał na stałe pod adresem przy ul. [...] a jedynie czasowo, opiekując się rodzicami, którzy ze względu na problemy ze zdrowiem wymagają pomocy. Skarżący nie ma stałego miejsca zamieszkania, nie jest nigdzie zameldowany, a wskazany adres był jedynie adresem do korespondencji. Jego pobyt na ul. [...] ma charakter jedynie incydentalny, spowodowany koniecznością opieki nad rodzicami. Tak więc przy badaniu przez organ warunków mieszkaniowych nie można brać pod uwagę mieszkania jego rodziców. Do ich mieszkania skarżący nie ma żadnego uprawnienia.

Niesłuszne jest też uznanie W.W. za osobę, wobec której orzeczono eksmisję i odjęcie mu 10 punktów na liście oczekujących na mieszkanie. Prawdą jest, że Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r., sygn. akt I 2 NS 1094/01 orzekł wobec skarżącego nakaz opróżnienia lokalu położonego przy ul. [...], zajmowanego wspólnie z byłą żoną. Eksmisja ta nie miała jednak charakteru socjalnego. Nakaz opuszczenia lokalu jest naturalną konsekwencją podziału wspólnego mieszkania małżonków po orzeczeniu rozwodu, w przypadku przyznania mieszkania tylko jednemu z nich. Wobec tych okoliczności pozbawione podstaw było działanie organu i odjęcie skarżącemu 10 punktów za eksmisję, co spowodowało że skarżący został przesunięty w kolejce oczekujących na wyższe miejsce.

Pismem procesowym z dnia [...] lutego 2011 r. pełnomocnik Prezydenta Miasta podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu w sprawie. Pełnomocnik dodał, że skarżący we wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego z dnia [...] stycznia 2010 r. podał jako adres zamieszkania w [...] lokal własnościowy rodziców. Z niniejszego oświadczenia wynika, iż skarżący zamieszkuje z osobami bliskimi tj. rodzicami. Brak zameldowania stałego nie ma znaczenia dla stwierdzenia gdzie dana osoba przebywa – zamieszkuje. Organ nie kwestionuje faktu, iż lokal rodziców skarżącego stanowi ich własność, a skarżący nie ma żadnego tytułu prawnego do w/w lokalu. Przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu istotne jest, w jakim stopniu wnioskodawca ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Jak wynika z oświadczenia skarżącego, lokal w którym zamieszkuje wraz z rodzicami posiada powierzchnię pokoi 37 m2 tj. przekracza 5 m2 na osobę. Orzeczona wobec niego eksmisja nie miała charakteru socjalnego. W uchwale Rady Miasta nie rozróżnia się jednak powodów eksmisji – socjalna lub inna. Podaje się natomiast, iż ujemną punktację stosuje się w przypadku wyroku sądowego orzekającego eksmisję z lokalu dotychczasowego lub skutecznego wypowiedzenia umowy najmu bez rozpatrywania powodów i przyczyn eksmisji lub wypowiedzenia. Wobec zgodnego z uchwałą Rady Miasta zakwalifikowania wniosku skarżącego, skarga jest bezzasadna i winna być oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a.

Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Jak już zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2011 r. o przywróceniu terminu do wniesienia skargi, przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiło pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym sformułowano pogląd, iż skreślenie przez organ gminy osoby z listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, w tym socjalnego, wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 22 lipca 2010 r., I OSK 362/10; podobny pogląd wyraził NSA w uchwale z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, w odniesieniu do uchwały zarządu dzielnicy m. st. Warszawy odmawiającej zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jak również WSA w Opolu w postanowieniu z 9 marca 2010 r., II SA/Op 426/09 w odniesieniu do zarządzenia zatwierdzającego roczną listę osób zakwalifikowanych do przydziału lokalu). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, po analizie akt sprawy oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego podzielił ten pogląd uznając, że pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Pismo z dnia [...] lutego 2010 r. skierowane do Prezydenta Miasta (k. 94 akt administracyjnych), w którym skarżący zakwestionował zasadność rozstrzygnięcia podjętego w sprawie jego wniosku oraz zażądał zmiany tego rozstrzygnięcia, spełnia wymogi wezwania, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W odpowiedzi na powyższe pismo W.W., pismem z dnia [...] marca 2010r. nr [...] (k. 97 akt administracyjnych) Prezydent Miasta poinformował skarżącego o negatywnym rozpatrzeniu jego wezwania. Wprawdzie w przesłanych Sądowi aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącego powyższego pisma Prezydenta Miasta (zaś akta administracyjne nie zostały uzupełnione przez organ pomimo wezwania ze strony Sądu przed terminem rozprawy) jednak znajduje się w nich kolejne pismo skarżącego z dnia [...] maja 2010 r. (k. 110 akt administracyjnych), z którego wynika, że treść pisma Prezydenta Miasta z [...] marca 2010 r. była skarżącemu znana. Sąd przyjął zatem, że pismo z [...] marca 2010 r., stanowiące odpowiedź na wezwanie z dnia [...] lutego zostało doręczone skarżącemu nie później niż w dniu 28 maja 2010 r. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. termin do wniesienia skargi został skarżącemu przywrócony, co umożliwiło Sądowi merytoryczną ocenę zasadności skargi.

Powyższe pismo zostało wydane na podstawie uchwały Nr LXIV/1017/2009 Rady Miasta z dnia [...] października 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2009 r. Nr 136, poz. 1885. Podstawę prawną przedmiotowej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który ten akt ustanowił (art. 87 ust. 2 konstytucji RP), stanowił art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Omawiane rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta powinno być zatem zgodne zarówno z powyższą uchwałą, jak również z przepisami rangi ustawowej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytym w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z tego przepisu, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego.

W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy). Stosownie do treści art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 3 ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Uchwała Nr LXIV/1017/2009 Rady Miasta z dnia [...] października 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy przewiduje w § 5 ust. 1 pkt 3, że gmina wynajmuje lokale mieszkalne osobom pełnoletnim, które m.in. zamieszkują z osobami bliskimi, tj. z rodzicami lub dziećmi, a powierzchnia mieszkalna (pokoi) przypadająca na jedną osobę uprawnioną do zamieszkiwania wynosi mniej niż 5 m². Zgodnie z § 6 uchwały gmina wynajmuje lokale mieszkalne w tym: 1) lokale zamienne, 2) lokale na czas nieoznaczony, 3) lokale socjalne, 4) lokale przeznaczone do remontu we własnym zakresie na koszt przyszłego najemcy lub powstałe w wyniku adaptacji powierzchni niemieszkalnych, 5) lokale o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, 6) mieszkania chronione. Zaliczenie w tym przepisie do lokali mieszkalnych w rozumieniu uchwały zarówno lokali przeznaczonych do wynajmu na czas nieoznaczony, jak i lokali socjalnych oznacza, że w odniesieniu do obu tych kategorii lokali znajduje zastosowanie przesłanka, o której mowa w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały.

Ocena zgodności z prawem pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] prowadzi do wniosku, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Wprawdzie kwestia własności lokalu mieszkalnego przy ul. [...] należącego do rodziców skarżącego oraz jego powierzchnia nie budzą wątpliwości, to jednak w świetle okoliczności niniejszej sprawy należało przyjąć, że organ zbyt pobieżnie ocenił kwestię "zamieszkiwania" skarżącego wraz z rodzicami.

W przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak jest legalnej definicji pojęcia "zamieszkiwanie" w znaczeniu, w jakim zostało ono użyte w omawianym § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały. Z tego względu przy ustalaniu jego znaczenia należy posiłkować się znaczeniem podobnych pojęć użytych przez ustawodawcę w przepisach prawa, przy uwzględnieniu jednakże istniejących między nimi różnic. Przede wszystkim nie znajdzie tu wprost zastosowania definicja miejsca zamieszkania z art. 25 Kodeksu cywilnego, bowiem w myśl tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Definicja ta obejmuje bowiem swoim zakresem jedynie miejscowość, w której dana osoba przebywa. Należy jednak odnotować, że są dwa integralnie złączone składniki miejsca zamieszkania: obiektywny, czyli pobyt stały w danej miejscowości (corpus) oraz subiektywny w postaci uzewnętrznionego zamiaru, woli tego pobytu (animus). Analizy wskazanych składników dokonywać należy łącznie, ponieważ składnik mentalny animus manifestuje się w szczególności w postaci konkretnych, obiektywnie sprawdzalnych zachowań składających się na corpus, a zatem ich rozdzielenie służy tylko potrzebom teoretycznego opisu (Komentarz do art. 25 kodeksu cywilnego, [w:] A. Kidyba (red.), K. Kopaczyńska-Pieczniak, E. Niezbecka, Z. Gawlik, A. Janiak, A. Jedliński, T. Sokołowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, LEX, 2009). W doktrynie wskazuje się również, że o miejscu zamieszkania rozstrzyga całokształt okoliczności, a mianowicie "zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania" (W. Popiołek, Glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993 r., III CZP 76/93, PS 1995, nr 3, s. 83).

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że od miejsca zamieszkania należy odróżnić adres zamieszkania wskazujący nie tylko miejsce, w którym w danej miejscowości przebywa dana osoba, ale także mieszkanie czyli lokal, w którym ta osoba zamieszkuje (wyrok SN z 23 marca 1976 r., IV PRN 2/76, LEX nr 14302). Pogląd ten został sformułowany na gruncie definicji "mieszkania" użytej w art. 139 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. "Mieszkaniem" w rozumieniu tego przepisu jest lokal w miejscowości, o jakiej mowa w przepisach art. 25-28 Kodeksu cywilnego, w którym adresat (względnie osoba wymieniona w art. 26-27 k.c.) przebywa z zamiarem stałego pobytu. Dodatkowo w orzecznictwie definiuje się pojęcie pobytu stałego w danym lokalu, który stanowi fakt zamieszkiwania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego lub długotrwałego przebywania oraz wolą koncentracji spraw życiowych jednostki (wyrok NSA w Warszawie z 14 maja 2001 r., V SA 1496/00, LEX nr 54454).

Wszystkie przytoczone wyżej pojęcia mają cechę wspólną, tzn. składają się na nie element obiektywny czyli pobyt danej osoby w określonym miejscu (corpus) oraz subiektywny w postaci uzewnętrznionego zamiaru, woli tego pobytu (animus). Z tego względu istnienie obu tych elementów należy również badać przy analizie, czy dana osoba "zamieszkuje" w określonym miejscu w znaczeniu użytym § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr LXIV/1017/2009 Rady Miasta z dnia [...] października 2009 r.

Tymczasem w aktach niniejszej sprawy brak jest jakiejkolwiek przesłanki pozwalającej na przyjęcie, że Prezydent Miasta analizował powyższe elementy przed ustaleniem, że skarżący zamieszkuje wraz z rodzicami w stanowiącym ich własność lokalu przy ul. [...]. Organ poczynił takie ustalenie przede wszystkim na podstawie złożonego przez skarżącego formularza "wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego" (k. 80-82 akt administracyjnych), a konkretnie części formularza oznaczonej nr III – adres zamieszkiwania. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby Prezydent wziął pod uwagę okoliczności podniesione w uzasadnieniu wniosku (część XIII), gdzie skarżący podniósł, że w 2004 r. został "wyrzucony na bruk" i od tego czasu "tuła się i poniewiera". Ustalenie, że skarżący zamieszkuje wraz z rodzicami, poczynione jedynie na podstawie wypełnionej rubryki formularza, którego wzór został zredagowany przez Urząd Miasta, należy uznać za co najmniej przedwczesne również z tego względu, że niewypełnienie tej rubryki skutkuje w myśl § 26 ust. 16 uchwały uznaniem za rezygnację z ubiegania się o zawarcie umowy najmu i skutkuje skreśleniem z listy przydziału (co nota bebe nastąpiło w odniesieniu do wniosku skarżącego złożonego w 2004 r. – na podstawie wcześniej obowiązującej uchwały w tym przedmiocie). Uwagę zwraca także fakt częstej zmiany miejsc pobytu skarżącego wynikający z wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu składanych w poszczególnych latach. Dodatkowo w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego z dnia [...] lutego 2010 r. skarżący wskazał, iż rodzice udostępnili mu "pokój przejściowy, który można nazwać przedpokojem", gdzie nie ma łóżka do spania, dlatego skarżący śpi na podłodze. Należy mieć również na uwadze okoliczności podniesione przez pełnomocnika skarżącego, iż W.W. nie przebywał na stałe pod adresem przy ul. [...] a jedynie czasowo, opiekując się rodzicami, którzy ze względu na problemy ze zdrowiem wymagają pomocy. Skarżący nie ma stałego miejsca zamieszkania, nie jest nigdzie zameldowany, a wskazany adres był jedynie adresem do korespondencji. Jego pobyt na ul. [...] ma charakter jedynie incydentalny, spowodowany koniecznością opieki nad rodzicami. Tak więc przy badaniu przez organ warunków mieszkaniowych nie można brać pod uwagę mieszkania jego rodziców.

Powyższe okoliczności przemawiają za koniecznością wnikliwego sprawdzenia w trybie § 26 ust. 12 Uchwały Nr LXIV/1017/2009 Rady Miasta z dnia [...] października 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy zbadania, czy lokal przy ul. [...] istotnie jest miejscem "zamieszkiwania" skarżącego, czy też stanowi jedynie miejsce jego tymczasowego, incydentalnego pobytu, tzn. czy w świetle obiektywnego stanu rzeczy z pobytem tym łączy się uzewnętrzniony zamiar, wola pozostania w tym miejscu na czas nieokreślony. W razie wątpliwości organ powinien poczynić ustalenia w tym zakresie w drodze oględzin i odpowiednio udokumentować to w aktach sprawy oraz dać temu wyraz w wydanym rozstrzygnięciu.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z uwagi na to, że zaskarżony akt Prezydenta Miasta nie stanowi aktu prawa miejscowego i w dniu orzekania w sprawie przez Sąd upłynął ponad rok od daty jego wydania, w świetle treści art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie można było stwierdzić jego nieważności, lecz stosownie do treści art. 94 ust. 2 tej ustawy należało orzec o niezgodności z prawem takiego aktu.

Podstawę orzeczenia zawartego w pkt II wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje natomiast oparcie w art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).