Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1400/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 11, art. 15
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 22 lipca 2022 r. nr SKO.II/426/65/2022 w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 maja 2022 r., nr [...] Prezydent Miasta B., po rozpatrzeniu wniosku A. sp. z o.o. z siedzibą w B. przy ul. [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w B. , na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] , obr. L. . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej stwierdzono, iż nie są spełnione warunki określone w art. 61 ust.1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkujące ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wskazano, że:

- wnioskowana inwestycja o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej kontynuuje funkcję istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednocześnie wnioskowana funkcja nie koliduje z pozostałymi funkcjami zabudowy występującymi w obszarze analizowanym,

- wnioskowana inwestycja nie kontynuuje parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie: gabarytów (wysokości), linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podstawowe znaczenie mają tu rozbieżności w sprawie ustalenia linii zabudowy od strony ul. [...] oraz ul. [...] . Na podstawie analizy przestrzennej organ stwierdził, że linia istniejącej zabudowy po północnej stronie ul. [...] tworzy uskoki od 5 m do 20 m od granicy drogi. Sąsiedni budynek nr [...] znajduje się w odległości 5 m od ulicy, sąsiednie budynki nr [...] i [...] znajdują się w odległościach 7 i 5m od ulicy. Te trzy budynki stanowią jednak kamienice ujęte w gminnej ewidencji zabytków. Stanowią element historycznych pierzei zabudowy tzw. obrzeżnej, która zgodnie z dawną zasadą miała tworzyć zwarte kwartały oddzielone od ulicy wąskim przedogródkiem. Teren wnioskowanej inwestycji nie jest objęty prawnymi formami ochrony zabytków, dlatego brak jest podstawy, aby nowa zabudowa na wnioskowanej działce kontynuowała historyczną zasadę kształtowania zabudowy,

- średni wskaźnik dla wszystkich budynków wynosi 23,3 %, co na wnioskowanym terenie pozwala na powierzchnię zabudowy wielkości 1244 m2 dla 2 budynków mieszkalnych łącznie, tj. 648 m2 dla 1 budynku. Wnioskodawca natomiast domagał się ustalenia wskaźnika dla budynków mieszkalnych 35 % t.j. 1869 m2 ,

- sąsiadujące budynki mają 5 kondygnacji nadziemnych a wnioskodawca domaga się ustalenia dla jego inwestycji 6 takich kondygnacji,

- Miejski Zarząd Dróg negatywnie zaopiniował obsługę planowanej inwestycji poprzez istniejący układ drogowy, ponieważ istniejące parametry geometryczne drogi łączącej ul. [...] z ul. [...]. W. nie pozwalają na przeniesienie docelowego ruchu generowanego przez wnioskowaną inwestycję, tym samym istniejące drogi nie są wystarczające dla obsługi planowanej inwestycji,

Odwołanie od tej decyzji wniosła będąca wnioskodawcą spółka. Podniosła, że uzasadnienie odmowy ustalenia warunków zabudowy nie jest zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, ponieważ :

1) najbliższa działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, sama zaś planowana inwestycja położona jest na działce obecnie zabudowanej użytkowanym oraz w bieżącym czasie pawilonem usługowo-handlowym , oraz w obszarze/ dzielnicy o zdecydowanie zurbanizowanej przestrzeni miejskiej

2) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust.5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - do wniosku dołączono zapewnienia dostawy energii elektrycznej , cieplnej, wody i odbioru ścieków bytowych oraz wód opadowych, działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd publiczny, a ustalenie warunków nie stoi w sprzeczności z przepisami odrębnymi.

Odwołująca się wskazała również, że uzasadnienie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaje w sprzeczności z:

- oceną istniejącego ładu przestrzennego oraz jego kształtowaniem w kontekście planowanej inwestycji

- walorami ekonomicznych przestrzeni potrzebą interesu publicznego,

- prowadzeniem polityki przestrzennej dążącej do uzupełnienia już istniejącej zabudowy,

- racjonalnym i ekonomicznie uzasadnionym wykorzystaniem infrastruktury,

- stanem faktycznym zagospodarowania przestrzennego nieruchomości oraz obszarów sąsiednich

- stanem ładu przestrzennego.

W uzasadnieniu podniesiono nie tylko argumentację prawną, ale i faktyczną. Skarżąca przedstawiła m.in. swoje wyliczenia parametrów urbanistycznych.

Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W pełni zaakceptowało jego ustalenia oraz wywiedzione z nich skutki prawne. Odnosząc się do zarzutów odwołania uznało, że "nie zasługują one na uwzględnienie. Podnoszone zarzuty były przedmiotem postępowania przed organem I instancji i organ I instancji bardzo szczegółowo się do nich odniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji . Odpowiedź Kolegium na zarzuty wynika wprost z uzasadnienia decyzji".

Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła jej adresatka. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła SKO w Bielsku białej naruszenie:

1) art. 6 w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie ponownej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i treści oświadczeń złożonych przez strony postępowania, a także poddanie ich pod ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz udowodnionych faktów, tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz zasady praworządności;

2) art. 7, 7a, 77 oraz 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji błędną ocenę materiału dowodowego, pomijanie wniosków Inwestora składanych w trakcie postępowania oraz wyjaśnień składanych w odwołaniu;

3) art. 9 oraz art. 10 KPA poprzez przeprowadzenie postępowania na posiedzeniu niejawnym, bez żadnego uzasadnienia, nie informowanie Inwestora o przebiegu postępowania, uniemożliwieniu Inwestorowi zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonych dowodów;

4) art. 61 ust. 1 pkt. 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie ustalania wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania przestrzennego) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji ustalenie obowiązującej (nowej) linii zabudowy z pominięciem istniejącej linii zabudowy na działkach objętych wnioskiem;

5) naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie;

6) naruszenie interesu prawnego Inwestora zagwarantowanego w treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na wydaniu decyzji odmownej, podczas gdy treść wniosku jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i w świetle prawidłowego zastosowania tych przepisów oraz prawidłowo przeprowadzonej analizy, należało wydać decyzję o warunkach zabudowy.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istotą tego rozwiązania jest nakaz dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie powyższej zasady wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia powyższej zasady. Organ I instancji odmówił stronie ustalenia warunków zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem szeroko to uzasadniając. Adresatka decyzji w odwołaniu podniosła szereg argumentów merytorycznych. Sąd nie ocenia ich na tym etapie postępowania. Jednakże Organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do tak sformułowanych zarzutów. Skwitował je jedynie stwierdzeniem, że "nie zasługują one na uwzględnienie. Podnoszone zarzuty były przedmiotem postępowania przed organem I instancji i organ I instancji bardzo szczegółowo się do nich odniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji . Odpowiedź Kolegium na zarzuty wynika wprost z uzasadnienia decyzji".

Skład orzekający uznaje, że takie odniesienie się do argumentacji strony postępowania stanowi naruszenie nie tylko art. 15 k.p.a. Nie zostały w ten sposób wykonane obowiązki wynikające z zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1.) oraz z zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), gdzie organ administracji został zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi się kierował.

Jednocześnie Sąd na skutek nie odniesienia się w sposób precyzyjny przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do zarzutów odwołania nie jest w stanie dokonać oceny rozstrzygnięcia organu II instancji.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu. Skład orzekający absolutnie nie przesądza, jakie w sprawie powinno zostać podjęte rozstrzygnięcie. Ocenie podlega jednak decyzja organu II instancji. Dlatego też skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego winien, w miarę możliwości, odnieść się do poszczególnych zarzutów odwołania. Dopiero wówczas możliwa będzie prawidłowa kontrola zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia przez Sąd.