Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 161/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 119 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 12 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: PINB lub organ I instancji) postanowieniem z dnia 12 lipca 2012 r., nr 1[...], działając na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zobowiązał Inwestora – P. D. do przedłożenia w terminie do dnia 15 września 2012 r. oceny technicznej robót budowlanych związanych z zabezpieczeniem i przełożeniem czynnego kabla energetycznego niskiego napięcia biegnącego przez teren placu budowy budynku hotelu przy ul. Ś. [...] we W.. Organ wskazał, że powyższa ocenia winna być sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz uprawnienia budowalne w odpowiedniej specjalności. Do opracowania należy załączyć dokument potwierdzający posiadane uprawnienia oraz zaświadczenie o przynależności osoby sporządzającej w/w opracowanie do Okręgowej Izby Zawodowej.

Po wniesieniu przez Inwestora zażalenia na powyższe postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB lub organ II instancji), postanowieniem z dnia 7 września 2012 r., nr 1146/2012, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia 31 października 2012 r. w pozostałym zaś zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Powyższe orzeczenie zostało poddane kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 772/12 oddalił skargę P. D..

Wobec nieprzedłożenia przez P. D. oceny technicznej, PINB w dniu 6 czerwca 2013 r., zawiadomił, że postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie budynku hotelu przy ul. Ś. [...] we W. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, w związku z istnieniem niezabezpieczonego czynnego kabla energetycznego niskiego napięcia na terenie w/w placu budowy - zostanie rozpatrzone w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania zleconej przez organ administracji oceny technicznej wykonanych robót budowlanych.

Pismem nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 10 czerwca 2013 r., P. D., powołując się na próbę zlecenia wykonania oceny technicznej na warunkach określonych przez organ, poinformował o niemożności wykonania obowiązku, ze względu na odmową sporządzenia oceny z uwagi na brak wskazania i określenia w postanowieniu jakim przygotowaniem oraz jakimi uprawnieniami budowlanymi i jakiej specjalności ma dysponować osoba, która powinna ją przygotować. Strona zwróciła uwagę, że postanowieniach obu instancji wskazano, że ocena techniczna ma zostać sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz uprawnienia budowane w odpowiedniej specjalności, oraz dysponować dokumentem potwierdzających uprawnienia i zaświadczenie o przynależności osoby sporządzającej do Okręgowej Izby Zawodowej, bez wskazania jednak jakie przygotowanie i jakie uprawnienia czy specjalności są w takim przypadku wymagane przez organy. Z wydanych w sprawie postanowień nie wynika bowiem jakie uprawnienia powinna posiadać osoba, której zlecone powinno zostać wykonanie ekspertyzy, tj. czy osoba taka powinna posiadać zwykłe uprawnienia w zakresie instalacji elektrycznych czy również uprawnienia budowlane, lub/i inne. Podając powyższe P. D. zwrócił się o wyjaśnienie i podjęcie działań, w wyniku których wskazana wyżej wada prawna zostanie usunięta, a tym samym zaistnieje możliwość zastosowanie się do wydanego orzeczenia, co obecnie nie jest możliwe.

Wezwaniem z dnia 24 czerwca 2014 r. PINB zobowiązał stronę do sprecyzowania żądania zawartego w podaniu z dnia 5 czerwca 2013 r. poprzez jednoznaczne określenie charakteru tego podania oraz wskazanie, którego aktu administracyjnego podanie to dotyczy.

W odpowiedzi, przy piśmie z dnia 5 lipca 2013 r. P. D. podał, że jego wniosek co do zasady dotyczy braku konkretnego wskazania jakie uprawnienia/doświadczenia i specjalności posiadać winna osoba, która wykonać ma w sprawie ocenę techniczną. W związku z tym oświadczył, że wnosi o wyjaśnienie wątpliwości co do zakresu treści postanowienia PINB nr [...] (w piśmie strona błędnie podała nr [...]) z dnia 16 lipca 2012 r.

Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2013 r., nr [...] PINB, działając na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia nr [...] z dnia 16 lipca 2013 r.

W zażaleniu na powyższe postanowienie P. D. zarzucił organowi I instancji rażące naruszenie: 1) art. 24 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia przez osobę działającą w imieniu organu administracji, która z mocy prawa podlegała wyłączeniu od udziału w tym postępowaniu, albowiem z prywatnego aktu oskarżenia wniesionego przez stronę przeciwko osobie podpisanej pod zaskarżonym postanowieniem, Sąd Rejonowy dla W. prowadzi postępowanie karne w sprawie o sygn. akt. [...] co wyklucza bezstronność tej osoby; 2) art. 113 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym i pozbawionym podstaw przyjęciu, że w treści postanowienia numer [...] z dnia 16 lipca 2012 r. brak jest obiektywnej niejasności, podczas gdy uchylanie się przez organ administracji od wskazania w sposób konkretny, indywidualny i niepozostawiający wątpliwości, specjalności oraz rodzaju przygotowania zawodowego osoby, która ma sporządzić ocenę techniczną zabezpieczenia i przełożenia kabla energetycznego niskiego napięcia, powoduje niepewność co do sposobu, w jaki postanowienie nr [...] miałoby zostać wykonane.

Podnosząc powyższe zarzuty Inwestor, na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie na podstawie art. 144 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, albo o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Na wezwanie organu II instancji sprecyzował następnie, że żąda uchylenia postanowienia PINB z dnia 12 sierpnia 2013 r. i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r., nr 1764/2013, DWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekając o istocie sprawy odmówił wyjaśnienia treści postanowienia PINB nr 1[...] z dnia 16 lipca 2012 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ II instancji podzielił stanowisko PINB co do braku podstaw do wyjaśnienia treści spornego postanowienia zgodnie z wnioskiem strony. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że ze względu na uchybienie polegające na błędnym powołaniu numeru rozstrzygnięcia, które miało być przedmiotem wyjaśnienia (w postanowieniu za skarżącym wskazano [...] zamiast 1[...]) koniecznym było uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozstrzygnięcie o załatwionej nim kwestii w sposób określony w sentencji niniejszego postanowienia.

Odnosząc się do twierdzenia zawartego w zażaleniu, że M. A., pełniący funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. miałby podlegać z mocy prawa wyłączeniu od załatwienia badanej sprawy, organ II instancji stwierdził, że jest ono bezpodstawne.

W tym zakresie, powołując się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 7 marca 2013 r. (bez przywołania sygnatury) organ przyjął, że z uwagi na ustrojową i procesową pozycję, piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu. Dlatego nie stosuje się do niego przepisu art. 24 k.p.a. W sprawie nie wystąpiły również przesłanki uprawniające do wyłączenia organu określone w art. 25 § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego DWINB odnotował, że nawet gdyby uznać, że okoliczności z art. 24 k.p.a. skutkować winny również wyłączeniem organu, to i tak w badanym przypadku nie byłoby podstaw w świetle podnoszonych w sprawie okoliczności, aby uznać, że skarżący nie miał w prowadzonym postępowaniu zapewnionych warunków "uczciwego procedowania". Fakt wniesienia przez skarżącego prywatnego aktu oskarżenia przeciwko M. A. nie wypełnia bowiem przesłanki do wyłączenia pracownika organu administracji publicznej. W ocenie organu II instancji podstawę do wyłączenia pracownika od udziału w sprawie daje wyłącznie wszczęcie postępowania karnego z urzędu, a nie z oskarżenia prywatnego. Decyzję o zainicjowaniu postępowania karnego w urzędu, zgodnie z polską procedurą karną, podejmuje prokurator, na podstawie danych, które pochodzić mogą również od pokrzywdzonego. Tylko natomiast przyjęcie, że zainicjowanie postępowania przeciwko pracownikowi organu administracji publicznej przez fachowego i niezależnego prokuratora stanowi przesłankę do wyłączenia pracownika daje gwarancję, że oskarżenie nie ma charakteru instrumentalnego i zmierza do sparaliżowania pracy organu administracji publicznej.

W związku z żądaniem strony organ poinformował, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia z dnia 7 września 2012 r. jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w terminie prawem przewidzianym, wywiódł P. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienie nr [...], jak również poprzedzające je postanowienie organu I instancji, naruszają jego interes prawny poprzez bezpodstawną odmowę wyjaśnienia istotnych okoliczności dotyczących sporządzenia przez osobę o bliżej nieokreślonych uprawnieniach oceny technicznej zabezpieczenia i przełożenia kabla energetycznego niskiego napięcia na terenie nieruchomości we W. przy ul. Ś. [...]. Wobec tego skarżący zarzucił organowi II instancji rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

1) art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, polegające na rozstrzygnięciu zaskarżonym postanowieniem co do istoty sprawy w stosunku do postanowienia organu pierwszej instancji nr 1871/2013, wydanego z rażącym naruszeniem prawa przez organ I instancji, który z mocy prawa winien podlegać wyłączeniu;

2) art. 24 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez zastąpienie i usankcjonowanie postanowieniem nr [...], rażąco naruszającego prawo postanowienia nr [...], wydanego przez osobę działającą w imieniu organu administracji, która z mocy prawa podlegała wyłączeniu od udziału w tym postępowaniu, albowiem z prywatnego aktu oskarżenia wniesionego przez stronę przeciwko osobie podpisanej pod zaskarżonym postanowieniem, Sąd Rejonowy dla W. prowadzi postępowanie karne w sprawie o sygn. akt. [...], co wyklucza bezstronność tej osoby;

3) art. 113 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym i pozbawionym podstaw przyjęciu, że w treści postanowienia nr [...] brak jest obiektywnej niejasności, podczas gdy uchylanie się przez organ administracji od wskazania w powołanym postanowieniu w sposób konkretny, indywidualny i niepozostawiający wątpliwości, specjalności oraz rodzaju przygotowania zawodowego osoby, która ma sporządzić ocenę techniczną zabezpieczenia i przełożenia kabla energetycznego niskiego napięcia, powoduje niepewność co do sposobu, w jaki postanowienie nr [...] miałoby zostać wykonane.

W uzasadnieniu skargi podkreślono – między innymi – że organ II instancji całkowicie pominął brak rozpoznania przez organ pierwszej instancji (przed wydaniem przez niego postanowienia nr [...]) wniosku o jego wyłączenie, jak również o wyłączenie M. A. jako osoby pełniącej obowiązki tego organu, co pozbawiło skarżącego prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Tożsamy skutek skarżący wiąże z wydaniem przez organ II instancji orzeczenia co do istoty sprawy. W kwestii naruszenia art. 113 k.p.a. wskazano na "ugruntowany pogląd" zgodnie z którym w razie złożenia wniosku o dokonanie wyjaśnienia treści decyzji organ który ja wydał ma obowiązek dokonania jej wykładni.

W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 7 marca 2014 r., DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie.

Z przesłanej na pytanie tut. Sądu informacji – pismo z dnia 22 kwietnia 2014 r. wynika, że w Sądzie Rejonowym dla W. II Wydział Karny pod sygn.. akt [...] prowadzone jest postępowanie z prywatnego akt oskarżania złożonego przez skarżącego przeciwko M. A.. Prywatny akt oskarżenia został wniesiony do sądu w dniu 15 kwietnia 2013 r. W sprawie tej nie zapadło rozstrzygnięcie a termin rozprawy wyznaczono na dzień 28 maja 2014 r.

Podczas rozprawy pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i zawarte w niej argumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Przeprowadzona w niniejszej sprawie zgodnie z powyższym kryterium kontrola wykazała niezasadność skargi.

Ocenie Sądu podane bowiem zostało postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) z dnia 12 grudnia 2013 r. którym orzekając reformatoryjnie organ II instancji uchylił kwestionowane zażaleniem skarżącego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej PINB) i orzekając o istocie sprawy odmówił wyjaśnienia treści postanowienia PINB nr [...] z dnia 16 lipca 2012 r.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił zatem przepis art. 113 § 2 k.p.a. według którego, organ który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości, co do treści decyzji. Na mocy art. 126 k.p.a. przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie również do postanowień.

W niniejszej sprawie skarżący domagał się wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia PINB z dnia 16 lipca 2012 r. o nr [...] którym, na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożono na niego obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z zabezpieczeniem i przełożeniem czynnego kabla energetycznego niskiego napięcia biegnącego przez teren placu budowy budynku hotelu przy ul. Ś. [...] we W.. Zdaniem skarżącego przedmiotowe postanowienia wymagało wyjaśnienia, gdyż nie określono w nim jednoznacznie jakie uprawnienia/doświadczenie i specjalności powinna posiadać osoba, która ma wykonać przedmiotową ocenę techniczną.

Organy odmawiając wyjaśnienia zgodnie z żądaniem strony, treści ww. postanowienia, odwołały się do poglądów doktryny i orzecznictwa dotyczących wykładni i stosowania art. 113 § 2 k.p.a., w myśl których, wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji (tu postanowienia) konieczne jest wtedy, gdy "jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 516).

Ze stanowiskiem tym oczywiście należy się zgodzić. Celem instytucji wymienionej we wskazanym przepisie jest - co przyjęto w orzecznictwie i doktrynie - usunięcie niejasności co do treści decyzji (postanowienia) w szczególności wtedy gdy, jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia.

A contrario zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, przykładowo przez jego uzupełnienie. Nie może również, co jest oczywiste, pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia, inaczej - osnową decyzji (postanowienia). Poza tym wykładni w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie wolno dokonywać w oparciu o nowe dowody i nowe ustalenia.

Stosując omawianą instytucję organ administracji jest zatem uprawniony i zobowiązany do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję (postanowienie) jedynie w takim zakresie w jakim została ona wydana, oraz bez zastosowania zasad wykładni prawa - gramatycznej, logicznej, czy celowościowej (zob. m.in. wyroki NSA z 16 czerwca 1997 r. I SA/Ka 1612/96 i z dnia 24 czerwca 2008 r. II GSK 211/08 - Lex 493163, wyrok WSA w Warszawie z 19 lipca 2007 r. VI SA/Wa 456/07 - Lex 315159 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 marca 2009 r. II SA/Po 763/08). Aprobując powyższe poglądy w orzecznictwie przyjęto, że przepis art. 113 § 2 k.p.a. nie może służyć kwestionowaniu prawidłowości decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia, a tym samym zastąpić braku zaskarżenia tej decyzji w drodze odwołania.

Co istotne dla kontroli zaskarżonego postanowienia, zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej (postanowienia) jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnieniem, a organ nie ma prawa wykraczać poza ich granice, gdyż naruszyłby tożsamość sprawy. Powyższe wskazuje na ograniczony charakter instytucji wyjaśniania treści decyzji (tu postanowienia) na gruncie art. 113 § 2 k.p.a. Dotyczy ona przede wszystkim sentencji, odnosząc się do uzasadnienia decyzji (postanowienia) jedynie w takim zakresie, w jakim może być to pomocne przy interpretacji rozstrzygnięcia. W konsekwencji organ wyjaśniający stwierdza, czy decyzja (postanowienie) została sformułowana w sposób nie pozwalający na zrozumienia jej sensu lub też sformułowana została w sposób, który prowadzi do różnych wykluczających się wyników wykładni. Dotyczyć to może zatem uchybień językowych (semantycznych lub syntaktycznych) lub uchybień w zakresie spójności jej treści (wewnętrznej koherencji).

Natomiast wyjaśnienie treści decyzji (postanowienia) nie może - co do zasady- obejmować pytań o niezawarte w jej treści elementy, bowiem oznaczałoby to żądanie przeprowadzenia rozumowań inferencyjnych, opartych na wnioskowaniach prawniczych i wiązałoby się w istocie z żądaniem sformułowania nowej treści decyzji, (postanowienia) jeśli nie wydania nowej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010r., II OSK. 1298/10, dostępny w nsa.gov.pl).

W świetle powyższych wywodów należy zgodzić się z organami, że postanowienie PINB z dnia 16 lipca 2012 r. nakładające na skarżącego obowiązek przedłożenia oceny technicznej nie jest niejednoznaczne, ani też nie zawiera jakiejkolwiek zawiłości, która mogłaby utrudnić ustalenie sensu rozstrzygnięcia. W rezultacie organy nie miały obowiązku dokonania wyjaśnienia jego treści, w szczególności, w takim zakresie jak wynikało to z wniosku.

Stanowiący podstawę nałożenia obowiązku przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane uprawnia bowiem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego - w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego - do nałożenia, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, tj. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Z przywołanej regulacji wynika, że obowiązkiem organu orzekającego na jej podstawie jest precyzyjne określenie w treści rozstrzygnięcia jaki powinien zakres żądanej oceny lub ekspertyzy, w szczególności jakie wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót powinna wyjaśniać. Organ winien też określić termin dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej. Użycie w przywołanym przepisie nieostrych pojęć jak "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" wskazuje, że zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. (por. NSA w wyroku z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 865/10, nsa.gov.pl). Jednoznaczna treść przepisu nie pozostawia również wątpliwości, że wybór osoby mającej sporządzić opinię techniczną należy do zobowiązanego. Tym samym to ta osoba – która ponosi koszty sporządzenia opinii - decyduje komu należy zlecić jej wykonanie. Jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest wymóg posiadania przez eksperta wymaganych ustawą uprawnień. Stosownie bowiem do treści art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wpis, w drodze decyzji, do centralnego rejestru, o którym mowa w art. 88a ust. 1 pkt 3 lit. a, oraz - zgodnie z odrębnymi przepisami - wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wskazał w treści rozstrzygnięcia jakie informacje winna zawierać żądana ocena oraz jakie wątpliwości powinna wyjaśniać, określając termin jej dostarczenia. Oczywistym jest, że omawiana ocena ma wyjaśniać wątpliwości co do prawidłowości wykonania robót związanych z zabezpieczeniem przełożenia czynnego kabla energetycznego niskiego napięcia przebiegającego przez teren budowy. W rozstrzygnięciu organ nie wskazał natomiast jakie uprawnienia powinna posiadać osoba sporządzająca żądaną ocenę, ograniczając się jedynie do wskazania, że powinna ona posiadać odpowiednie przegotowanie zawodowe oraz uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz, że do opracowania należy załączyć dokument potwierdzający posiadanie uprawnień oraz zaświadczenie o przynależności tej osoby do okręgowej izby zawodowej. Jednocześnie jednak w samym uzasadnieniu wyjaśniając wątpliwości co do jakości wykonanych robót zaznaczył, że przed rozpoczęciem robót związanych z budową hotelu konieczne było wykonanie robót budowlanych związanych z zabezpieczeniem czynnego kabla energetycznego pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych i udokumentowanie w dzienniku budowy.

W tych okolicznościach należy zgodzić się z organami, że omawiany wyżej akt nie zawiera niejasności wymagających wyjaśnienia w zakresie wskazanym przez skarżącego. Postanowienie to nie zostało sformułowane w sposób nie pozwalający na zrozumienie jego sensu lub też w sposób, który prowadziłby do różnych wykluczających się wyników wykładni. Organ wyraźnie wskazał zakres czynności który wymaga odpowiednich kwalifikacji zawodowych od osoby sporządzającej ocenę. Z uzasadnienia wynika również pod nadzorem osoby o jakiej specjalności winne być wykonane roboty których prawidłowość budzi wątpliwości. Wybór osoby z odpowiednimi uprawnieniami należy do zobowiązanego. Natomiast żądanie skarżącego wskazania w sposób konkretny, indywidulany specjalności oraz rodzaju przygotowania zawodowego w rozstrzygnięciu postanowienia, w istocie prowadzić musiałoby do jego uzupełnienia, co nie mieści się w ramach instytucji art. 113 § 2 k.p.a.

Z tych względów podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. okazał się nieuzasadniony.

W ocenie Sądu również pozostałe zarzuty skargi nie mogły prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu.

Zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności skarżący argumentował, pominięciem przez organ II instancji braku rozpoznania przed wydaniem przez PINB postanowienia z dnia 16 sierpnia 2013 r. wniosku o wyłączenie tego organu, jak również wniosku o wyłączenie M. A., jako osoby pełniącej obowiązki tego organu, co pozbawiało skarżącego prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego skoro w pierwszej instancji brał udział organ, który winien podlegać wyłączeniu (patrz uzasadnienie skargi). Naruszenie zasady dwuinstancyjności autor skargi wiązał również z orzeczeniem przez organ II instancji co do istoty sprawy, czym pozbawiono skarżącego prawa do odwołania się od tak dokonanego rozstrzygnięcia.

Postawione w tym względzie zarzuty są nieuzasadnione. W szczególności brak podstaw do zarzucania organowi pierwszej instancji, że nie odniósł się do wniosku o wyłączenie organu oraz o wyłączenie pracownika, skoro z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że na etapie postępowania przed tym organem skarżący wniosków takich nie składał. Dopiero w zażaleniu na postanowienie PINB z dnia 16 sierpnia 2013 r. skarżący podniósł zarzut konieczności wyłączenia z postępowania M. A. na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. Zarzut ten można ewentualnie traktować jako wniosek o wyłączenie pracownika (nie zaś organu) ale postawiony dopiero na etapie postępowania zażaleniowego a więc skierowany do organu II instancji a nie do PINB.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również argumenty skargi dowodzące, że sprawa rozpoznana została w pierwszej instancji przez organ oraz pracowników podlegających wyłączeniu. W tym względzie autor skargi opiera się na treści art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz § 3 wskazując, że pracownik organu administracji podlega wyłączeniu w sprawie, z powodu której wszczęto wobec niego postępowanie karne (§ 1 pkt 6), jak również w przypadku, gdy zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do jego bezstronności (§ 3). Wymienione wyżej przesłanki wyłączenia wypełnia, zdaniem strony, fakt wszczęcie postępowania karnego prowadzonego przeciwko osobie podpisanej pod postanowieniem organu pierwszej instancji w sprawie o sygn. akt II K 608/13 z prywatnego aktu oskarżenia wniesionego przez skarżącego.

Odnosząc się do powyższej argumentacji zauważyć należy, że osobą która podpisała postanowienie pierwszej instancji z dnia 12 sierpnia 2013 r. był M. A. pełniący jednocześnie funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., a więc funkcję organu administracji uprawnionego do orzekania w sprawie. W tej sytuacji należało rozważyć, czy wskazane przez skarżącego podstawy prawne wyłączenia odnoszące się przecież do pracownika organu, mogą mieć również zastosowanie do osoby będącej piastunem organu. W tym względzie skład orzekający podziela w całości linię orzeczniczą prezentowaną w orzeczeniu NSA z dnia 7 marca 2013 r. I OSK 1186/12 (dostępne nsa.gov.pl) oraz w innych przywołanych niżej wyrokach, zgodnie z którą przepisy art. 24 k.p.a. odnoszą się tylko do pracownika organu, nie mają natomiast zastosowana do osoby piastującej funkcje monokratycznego organu. W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że mimo szerokiego zakresu omawianego pojęcia nie można uznać, by zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 K.p.a., obejmował także osobę będącą personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Zatem osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (wyrok NSA z dnia 23 marca 2023 sygn. akt I OSK 2401/11 –Lex nr 1145100, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11 OTK-A 2011/10/113, Dz.U.2011/272/1613 oraz A. Wróbel w :M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2012 r.). Jak zauważył NSA przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego.

Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że instytucja wyłączenia pracownika i instytucja wyłączenia organu to dwie odrębne regulacje proceduralne i istnieje konieczność ich rozróżnienia, mając na uwadze zarówno podstawy wyłączenia jak też skutki takiego wyłączenia. Jak podkreślono w przywołanym wyżej wyroku NSA wykładnia i stosowanie omawianych regulacji nie może prowadzić do zatarcia różnicy między tymi odrębnymi regulacjami proceduralnymi. W rezultacie – co trafnie wskazał NSA - strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn niż wymienione w art. 25 k.p.a., nawet jeżeli zdaniem strony mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu. Wyjątek w tym zakresie - o czym była już mowa - dotyczy tylko sytuacji, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania. Powyższe rozwiązanie nie pozbawia jednak strony prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja wyłączenia jest bowiem tylko jednym z gwarantów realizacji takiego uprawnienia. Droga procesu administracyjnego jest uzupełniona drogą do sądu, na której jednostka ma prawo do rozpoznania przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd sporu pomiędzy nią a organem administracji publicznej o zgodność z prawem zaskarżonego działania (decyzji administracyjnej), w tym braku obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Przedstawione wyżej stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Podobny pogląd prezentowany jest również w orzeczeniach NSA i WSA z dnia 23 marca 2012 r. I OSK 2401/11, z dnia 6 lutego 2013 r. II SA/Gd 612/12, z dnia 30 stycznia 2014 r. II SA/Sz 851/13, z dnia 4 kwietnia 2013 r. II SA/Bk 895/12, z dnia 9 maja 2014 r. VI SA/Wa 3045/13, z dnia 12 grudnia 2013 r. II SA/Po 987/13, z dnia 7 marca 2012 r. I OSK 2370/11.

W konsekwencji uznać wypada, że skoro przepis art. 24 k.p.a. nie ma w zastosowania do wyłączenia osoby piastującej funkcję monokratycznego organu, to nie miał on również zastosowania w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy odmawiając jego zastosowania nie naruszył więc prawa. Podniesiony w tym względzie w skardze zarzut, jest niezasadny.

W niniejszej sprawie brak było również określonych w art. 25 k.p.a. przesłanek dla wyłączenia organu administracji, co było również przedmiotem prawidłowej analizy organu II instancji i nie zostało podważone przez skarżącego, który nie postawił nawet zarzutu naruszenia tego przepisu.

W świetle powyższych wywodów bezzasadny okazał się również zarzut podjęcia przez organ II instancji rozstrzygnięcia orzekającego co do istoty sprawy, w sytuacji gdy w pierwszej instancji orzekał podmiot podlegający wyłączeniu - przez co skarżący pozbawiony został (w swojej ocenie) prawa skorzystania ze zwykłego środka zaskarżenia. Wobec tak sformułowanego zarzutu zauważyć także należy, że istota dwuinstancyjności postępowania zasadza się w prawie strony do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (w tym przypadku kwestii procesowej). Skarżący tego prawa w niniejszym postępowaniu nie został pozbawiony skoro wniósł zażalenie od postanowienia organu pierwszej instancji, w wyniku czego sprawa i podniesione przez stronę zarzuty zażalenia zostały merytorycznie rozpatrzone przez organ wyższego stopnia. Zgodnie z art. 144 k.p.a. w postępowaniu zażaleniowym odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące odwołań, w tym przepis art. 138 k.p.a. Na mocy powyższych regulacji, organ II instancji był więc – co do zasady – uprawniony do uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzeczenia co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a.). Stosując ten przepis nie uchybił zatem zasadzie zawartej w art. 15 k.p.a. Podnieść należy, że działanie w zgodzie z przywołaną zasadą, wręcz zobowiązuje organ drugiej instancji aby rozpoznając sprawę w jej całokształcie, w ramach uprawnień reformatoryjnych, usuwał wszelkie dostrzeżone błędy orzeczenia pierwszoinstancyjnego, o ile nie narusza granic określonych w art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie organ wykorzystał kompetencje reformatoryjne do skorygowania wadliwe określonego przez organ I instancji nr postanowienia z dnia 16 lipca 2012 r. co do treści którego odmówiono wyjaśnienia wątpliwości. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ pierwszej instancji wadliwie oznaczył przedmiot rozstrzygnięcia podając inny nr postanowienia którego dotyczyła odmowa wyjaśnienia wątpliwości co do jego treści. Organ II instancji uznając ten błąd za błąd istotny, usunął go w ramach kompetencji refermatoryjnych – a skarżący nie kwestionuje konieczności zmiany w tym zakresie.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając w zaskarżonym postanowieniu naruszenia prawa o którym mowa w art. 145 § 1 u.p.p.s.a., zgodnie z art. 151 przywołanej ustawy, orzekł jak w sentencji wyroku.