Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 253/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędziowie: WSA Andrzej Cisek WSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Magdalena Domańska – Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2006r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz Gminy Miejskiej B. kwotę 13.348,00 zł ( słownie : trzynaście tysięcy trzysta czterdzieści osiem) tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Gmina Miejska B. wystąpiła z wnioskiem z dnia [...]r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zniszczenia dwóch drzew — cisów rosnących na terenie działki nr [...] przy ulicy Z. w B . Działki te stanowiły własność Gminy Miejskiej B., a ich użytkownikiem wieczystym w dniu zgłoszenia wniosku była spółka z o.o. "A" Paliwa w G . Od czasu rozpoczęcia robót budowlanych na ternie działki, tj. od [...]r., pracownicy Urzędu Miasta B. zaobserwowali pogorszenie się stanu zdrowotnego tych drzew.

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta B., działając na podstawie art. 88 ust. 1, pkt. 3, ust. 2, 3, 4, 5 art. 89 ust. 1, 6, art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 28 października 2004 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2005 (MP Nr 44, poz. 779), art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz art. 104 Kpa po ponownym rozpatrzeniu sprawy zniszczenia dwóch drzew - cisów rosnących na terenie działki nr [...], obręb VIII miasta B., będących własnością Gminy Miejskiej B. w użytkowaniu wieczystym firmy A Sp. z o. o. z siedzibą w G. wymierzył administracyjną karę pieniężną za zniszczenie dwóch cisów w łącznej kwocie [...]zł, w tym: za cis jednopienny – [...]zł i za cis czteropienny - [...]zł, nakazał wniesienie kary za zniszczenie cisa czteropiennego na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Gminy Miejskiej B. w terminie 14 dni od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna w wysokości [...]zł, odroczył na okres 3 lat od dnia wydania niniejszej decyzji uiszczenie kary za zniszczenie cisu jednopiennego w wysokości [...]zł oraz ustalił, że w przypadku zachowania przez cis jednopienny żywotności po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji lub gdy cis ten nie zachowa żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, kara za zniszczenie tego drzewa w wysokości [...] zostanie umorzona.

Motywując swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, iż ponownie rozpatrując sprawę wziął pod uwagę sugestie organu odwoławczego w przedmiocie postępowania wyjaśniającego. Organ pierwszej instancji ustalił między innymi, iż Wojewoda D. w drodze decyzji administracyjnej z dnia [...]r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji paliw na działce nr [...], obręb VIII w B ., określając zakres warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót oraz warunków nadzoru budowlanego. Integralną część tej decyzji stanowi projekt budowlany. Decyzją z dnia [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie wyżej wymienionej stacji paliw z wyłączeniem montażu dwóch zbiorników paliwowych wraz z przynależną do nich instalacją paliwową. Dokumentacja procesu budowlanego nie zawiera żadnych odniesień w przedmiocie ochrony drzew, co jednak nie zwalnia inwestora i jego następcę, tj. nabywcę praw do terenu, z obowiązku przestrzegania prawa.

Bezpośrednią przyczyną pogorszenia stanu zdrowia drzew była, w ocenie Starosty B., zmiana warunków siedliskowych, utwardzenie terenu wokół drzew, brak wilgoci w glebie, podwyższenie gruntu wokół pni, brak dostępu tlenu do korzeni. Proces obumierania drzew zaczął się w I połowie [...]r., tj. w czasie budowy stacji paliw, którą formalnie rozpoczęto dnia [...]r., a zakończono dnia [...]r., przy czym w [...] r. istniała - zdaniem organu pierwszej instancji - szansa na uratowanie drzew poprzez podjęcie koniecznych zabiegów pielęgnacyjnych. Dnia [...]r. A Sp. z o. o. z siedzibą w G. nabyła prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] i przejęła ciężary i korzyści związane z jej posiadaniem. Prezydent Miasta B. pismem datowanym na dzień [...]r. wezwał tę spółkę do podjęcia działań ratujących drzewa, wyznaczając termin ich realizacji do końca [...]r. Pismami z dnia [...]r. i z dnia [...]r. spółka zobowiązała się do podjęcia wskazanych działań w wyznaczonym terminie i do zapewnienia cisom właściwych warunków rozwoju. Przeprowadzone dnia [...]r. przez przedstawicieli Urzędu Miasta w B. oględziny wykazały jednak, że żadne z zaleconych działań nie zostało podjęte, przy czyn pracownik spółki nie wniósł co do tych ustaleń żadnych zastrzeżeń; do dnia wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej kary pieniężnej działania takie nie zostały podjęte. Spółka z o. o. A z siedzibą w G. uchybiła zatem obowiązkom posiadacza nieruchomości w zakresie ochrony przyrody.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G . Wnosząc w ustawowo przewidzianym terminie odwołanie od powyższej decyzji strona odwołująca się zażądała uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji.

Uzasadniając żądanie skarżąca wskazała, iż nie jest znany adresat zaskarżonej decyzji - jedynie z treści jej uzasadnienia można wyprowadzić wniosek, że jest nim [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G., przy czym nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew na tę spółkę jest błędne, ponieważ do zniszczenia drzew doszło w okresie budowy stacji paliw, tj. w okresie, w którym spółka nie była posiadaczem działki nr [...], a przyczyną zniszczenia były konkretne roboty budowlane, tj. niewystarczający rozmiar wysepki, podwyższenie poziomu gruntu, położenie bruku skutkujące brakiem parowania wody, a nie niewłaściwa pielęgnacja. Dodatkowo drzewa miały ulec zniszczeniu jeszcze przed rozpoczęciem budowy stacji paliw, na co wskazuje stanowiący załącznik do pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto protokół z oględzin nie zawiera danych sprawcy zniszczenia, przy czym nie zawiera także wyjaśnienia, dlaczego ich ustalenie nie jest możliwe. Odwołująca się spółka stanęła przy tym na stanowisku, iż ustalenie takie było możliwe, skoro organ uznał, iż do zniszczenia drzew doszło w okresie prowadzenia robót budowlanych. Podjęcie prac pielęgnacyjnych nie musiało zatem skutkować uratowaniem drzew. Adresatem zaleceń pielęgnacyjnych był przy tym poprzedni posiadacz nieruchomości. Jednocześnie Prezydent Miasta B., wzywając A Sp. z o. o. do podjęcia tych prac, wskazał, iż wybór terminu ich realizacji powinien być uzależniony w pierwszej kolejności od warunków atmosferycznych, z tym że nie należy ich "obecnie" wykonywać ze względu na zagrożenie przemarznięcia systemu korzeniowego, przy czym w okresie od lutego do maja [...] r. na przedmiotowym obszarze temperatury wielokrotnie spadały poniżej 0 stopni Celsjusza, a w lutym i marcu tegoż roku nie można było podjąć wymaganych działań ze względu na pokrywę śniegową. Nie było również możliwe przeprowadzenie robót nawadniających z powodu spoczynku wegetacyjnego drzew. Ponadto zniszczenie drzew mogło zostać pogłębione wskutek rozpoczęcia prac w przemarzniętym gruncie. Wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych przez spółkę nie było więc możliwe, a ich podjęcie zagrażało odratowanemu cisowi jednopiennemu. Zdaniem odwołującej się odpowiedzialność za zniszczenie drzew ponoszą osoby dopuszczające do budowy stacji paliw bez określenia zasad ochrony drzew, w szczególności zaś poprzedni właściciel nieruchomości, przy czym przyczyną zniszczenia drzew były prowadzone przez niego prace budowlane; dodatkowo osoba ta nie zastosowała się do obowiązku wykonania zabiegów pielęgnacyjnych.

Decyzją z dnia [...]r. Sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt.2 kpa oraz art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, uznając iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w pełni podziela on ustalenia w zakresie stanu faktycznego poczynione przez organ pierwszej instancji w toku powtórzonego postępowania przed tym organem. Stwierdziwszy zaś, że postępowanie wyjaśniające organu pierwszej instancji w zakresie okoliczności, w jakich doszło do zniszczenia drzewostanu jest wystarczające, a dowody nie wymagają uzupełnienia, dokonując oceny ustalonych okoliczności faktycznych organ drugiej instancji stwierdził, iż zniszczenie drzew ma związek z niewłaściwym wykonywaniem robót budowlanych, a ściślej, z niewłaściwym wykonaniem robót ziemnych wokół drzew, stanowiących część tych prac budowlanych (art. 88 ust. 1 pkt 1 uop). Analiza opinii dendrologicznej z dnia [...]r., przedłożonej przez Z. B. (karta nr 3a), ekspertyzy stanu zdrowotnego cisów z dnia [...]r. sporządzonej na wniosek miasta B. (karta nr 3b), ocena stanu zdrowotnego i wytyczne ochrony cisów pospolitych z dnia [...]r., zlecone przez skarżącą (karta nr 7), a także wynik oględzin z dnia [...]r. (karta nr 6) wskazują zdaniem Kolegium, iż choć w chwili rozpoczęcia robót budowlanych cisy mogły być osłabione wskutek niekorzystnych warunków klimatycznych, niemniej bezpośrednią przyczyną doprowadzenia drzew do zniszczenia było pogorszenie warunków siedliskowych wskutek podwyższenie gruntu, jego utwardzenia oraz wyłożenia powierzchni kostką brukową. Ponadto w następstwie pogorszenia stanu zdrowotnego drzew zwiększyła się ich podatność na grzyby różnych gatunków. A zatem do zniszczenia drzew doszło w okresie prowadzenia prac budowlanych.

W ocenie Kolegium prace te mieszczą się w zakresie pojęciowym "niewłaściwego wykonywania robót ziemnych", albowiem do zniszczenia drzew w rozumieniu przepisu art. 88 ust. 1 pkt 1 uop może dojść zarówno wskutek konkretnej czynności związanej z wykonywaniem robót ziemnych (np. uszkodzenie mechaniczne), jak i zniszczenie to może stanowić następstwo wadliwego przedsięwzięcia budowlanego ( np. nieuwzględnienie przy zagospodarowywaniu terenu wymagań środowiskowych drzewostanu). Stanowisko to w opinii organu odwoławczego znajduje poparcie w przepisie art. 82 ust. 1 uop, zgodnie z którym prace ziemne prowadzone w obrębie bryły korzeniowej drzew na terenach zieleni lub zadrzewieniach powinny być wykonywane w sposób najmniej szkodzący drzewom. Wskazane prace budowlane zostały zatem przeprowadzone w sposób niewłaściwy, skoro zachowanie żywotności drzew wymagało innego urządzenia terenu. W tych okolicznościach bez doniosłości prawnej dla zidentyfikowania podstawy nałożenia administracyjnej kary pieniężnej pozostaje według organu odwoławczego fakt wzywania skarżącej spółki przez właściciela gruntu do podjęcia zabiegów pielęgnacyjnych. Zabiegi pielęgnacyjne mają bowiem na celu zachowanie dobrego stanu zdrowotnego, a zatem odpowiedzialność przewidziana w przepisie art. 88 ust. 1 pkt 3 uop dotyczy sytuacji, gdy wskutek błędnych czynności pielęgnacyjnych pogorszył się stan zdrowia drzewostanu. Przemawia za tym także literalna wykładnia tego przepisu, gdzie "powodem zniszczenia" ma być "niewłaściwa pielęgnacja". W niniejszej sprawie powodem zniszczenia są jednak wadliwie przeprowadzone roboty ziemne. Obowiązkiem posiadacza nieruchomości jest zatem zachowanie dobrego stanu drzew nie zaś odwrócenie zastanego procesu zniszczenia. Materiał zgromadzony w sprawie pozwala także, zdaniem organu odwoławczego, na ocenę, iż A sp. z o. o. nie prowadziła prac budowlanych oraz nie posiadała przedmiotowej nieruchomości w okresie wykonywania tych prac. Spółka ta nie wywołała zatem badanych nieprawidłowości. Idąc jednak za błędnym wnioskowaniem organu pierwszoinstancyjnego organ odwoławczy wskazał, iż skarżąca w istocie miałaby ponosić odpowiedzialność za to, że nie przywróciła pierwotnego, pożądanego stanu drzew, mimo że nie przyczyniła się do ich zniszczenia. Zaniechanie odwołującej się nie mieści się jednak w dyspozycji przepisów art. 88 ust. 1 uop., tak więc nie może ona być zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego adresatem administracyjnej kary pieniężnej. Niemniej nie może budzić wątpliwości według organu odwoławczego fakt, że A spółka z o. o. powinna podjąć działania zmierzające do ratowania cisu jednopiennego, przy czym źródłem tego obowiązku jest art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 9 uop.

Pomimo poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń co do przyczyny i okresu zniszczenia cisów, organ ten stanął na wadliwym zdaniem organu odwoławczego stanowisku, iż do zaistnienia deliktu przyczynił się brak właściwego działania ze strony skarżącej spółki. Tymczasem do zniszczenia drzew doszło przed objęciem przez A Spółkę z o. o. przedmiotowej nieruchomości w posiadanie. Istotne dla sprawy jest w tym przypadku samo doprowadzenie do procesu obumierania drzew a nie chwila obumarcia jednego z nich. Brak żywotności drzewa ma bowiem wpływ tylko na wymiar administracyjnej kary pieniężnej (art. 88 ust. 5 uop), nie decyduje zaś w opinii organu odwoławczego o powstaniu samej odpowiedzialności. W związku z powyższym organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wyraził pogląd, iż wniosek organu pierwszoinstancyjnego o związku przyczynowym między zniszczeniem drzew a zaniechaniem skarżącej nie może znaleźć uzasadnienia.

Wydając przedmiotową decyzję Kolegium nie podzieliło także tezy organu pierwszoinstancyjnego, iż odpowiedzialność skarżącej wynika z sukcesji praw i obowiązków z tytułu nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, na której znajdują się zniszczone drzewa.

Po pierwsze, nie jest wiadome, czy roboty budowlane wykonywał ówczesny posiadacz nieruchomości, czy też ich wykonawcą była osoba trzecia.

W szczególności jednak, wobec ustalenia, iż zniszczenie drzew jest deliktem administracyjnym, a przepisy o nakładaniu administracyjnych kar pieniężnych są w istocie przepisami karnymi, odpowiedzialność z tytułu tego deliktu jest zindywidualizowana, a zatem jest nią obciążony wyłącznie podmiot, który dopuścił się czynu zabronionego przez ustawę. Nie jest przy tym wykluczone, że odpowiedzialność za zniszczenie tych samych drzew będzie ponosił posiadacz nieruchomości na zasadach przewidzianych w ustawie o ochronie przyrody oraz, na zasadach prawa karnego, osoba działająca za jego zgodą i na jego zlecenie - w takim przypadku zachodzi bowiem w istocie "współsprawstwo" zniszczenia drzew. W konsekwencji odpowiedzialność deliktowa nie jest ciężarem związanym z nabyciem prawa do nieruchomości, ponieważ jest odpowiedzialnością osobistą sprawcy czynu zabronionego. Błędne jest także stanowisko organu pierwszej instancji, iż przedmiotem sukcesji jest obowiązek właściwej pielęgnacji drzewostanu. Źródłem odpowiedzialności z tego tytułu jest przecież nie umowa stron, a przepisy ustawy o ochronie przyrody. Stąd, zgodnie z jej postanowieniami, obowiązek pielęgnacji drzew i ich ochrony przed zniszczeniem spoczywa na każdoczesnym posiadaczu nieruchomości. Bez znaczenia prawnego pozostaje zatem oświadczenie Z. B. o przejęciu przez skarżącą ciężarów związanych z posiadaniem nieruchomości.

Wniosek, iż adresatem norm prawnych ustawy o ochronie przyrody w zakresie administracyjnej kary pieniężnej jest posiadacz nieruchomości, jeżeli jest sprawcą zniszczenia drzewa, organ odwoławczy wyprowadził na podstawie systemowej i celowościowej wykładni przepisów prawa ochrony przyrody z uwzględnieniem charakteru prawnego analizowanych norm. Konieczność rekonstrukcji norm prawnych w oparciu o reguły właściwe tym rodzajom wykładni prawa wynika z niekompletności unormowań instytucji prawnych ochrony przyrody.

W konsekwencji, dokonując wykładni systemowej i celowościowej przepisów o ochronie przyrody organ odwoławczy stwierdził, iż przyjęta konstrukcja odpowiedzialności znajduje zastosowane tylko do sprawcy będącego posiadaczem w chwili podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawa nie rozróżnia bowiem "obecnego posiadacza" i "posiadacza poprzedniego". Artykuł 83 ust. 1 uop stanowi, że udzielenie zezwolenia na usuniecie drzew następuje na wniosek posiadacza nieruchomości. Trudno zatem zdaniem Kolegium zaakceptować pogląd, by norma ta mogła dotyczyć także "poprzedniego posiadacza", skoro podmiot taki w istocie posiadaczem już nie jest. Dla ustalenia odpowiedzialności za zniszczenie drzew spowodowane pracami budowlanymi osoby, która utraciła status posiadacza fakt uprzedniego posiadania nieruchomości nie ma zatem znaczenia. Osoba taka powinna być zatem traktowana tak samo jak sprawca czynu, który nie wykonuje żadnego władztwa nad tą nieruchomością. Ustalenia te prowadzą zatem do wniosku, iż zarówno w przypadku, gdy sprawcą zniszczenia drzewostanu był poprzedni posiadacz nieruchomości, a także, gdy sprawca tą była osoba trzecia np. wykonawca robót budowlanych, podstawą odpowiedzialności tych podmiotów nie będą przepisy ustawy o ochronie przyrody, a postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stanął przy tym na stanowisku iż organ pierwszej instancji powinien był w takim o przypadku rozważyć, czy zachodzą przesłanki do zawiadomienia o popełnieniu czynu zabronionego właściwych organów ścigania w rozumieniu przepisów ustaw karnych.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina Miejska B., zarzucając jej naruszenie prawa procesowego tj. art. 138 § 1 pkt.2 poprzez uznanie przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji za bezprzedmiotowe i konsekwencji jego umorzenia.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu przedmiotowej skargi strona skarżąca podniosła, iż ze zgromadzonego materiału i przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika wprawdzie, że powodem zniszczenia drzew nie była "niewłaściwa pielęgnacja" drzew - art. 88 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r.o ochronie przyrody, lecz wadliwe przeprowadzenie robót budowlanych w trakcie budowy stacji paliw przez poprzedniego użytkownika wieczystego i a obecny posiadacz nieruchomości spółka A nie ponosi odpowiedzialności za zniszczenie drzew.

Jednakże zdaniem skarżącej istniały podstawy do ponownego uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Starosty z dnia [...]r. i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu rozważenia wydania decyzji obciążającej opłatą za zniszczenie drzew poprzedniego posiadacza lub wykonawcy robót, co w niniejszym przypadku dotyczyłoby jednego podmiotu, ponieważ poprzedni posiadacz wykonywał te roboty sam w ramach prowadzonej firmy. Nie można też jak podnosi strona skarżąca zgodzić się z wywodami Kolegium uzasadniającymi swoje rozstrzygnięcie w szczególności co do tego, że skoro "art. 83 ust. 1 uop stanowi, że udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew następuje na wniosek posiadacza" to trudno zatem zaakceptować pogląd, by norma ta mogła dotyczyć także "poprzedniego posiadacza", skoro podmiot taki w istocie posiadaczem nie jest. Za błędny zdaniem skarżącej gminy należy uznać także pogląd przedstawiony przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż za zniszczenie drzew spowodowane pracami budowlanymi osoby, która utraciła status posiadacza, fakt uprzedniego posiadania nieruchomości nie ma znaczenia a osoba taka powinna być traktowana tak samo jak sprawca czynu, który nie wykonuje żadnego władztwa nad tą nieruchomością, podstawą zaś odpowiedzialności sprawcy zniszczenia drzewostanu będącego poprzednim posiadaczem nieruchomości, jak też osoby trzeciej np. wykonawcy robót budowlanych, nie będą przepisy ustawy o ochronie przyrody.

Na taką interpretację przepisów zdaniem strony skarżącej nie pozwalają bowiem zasady wykładni literalnej, jak również celowościowej i systemowej. Przepis art. 88 ust. 1 pkt.1 uop stanowi, że wymierza się karę administracyjną za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności. W przepisie tym ustawodawca nie wskazuje, że zniszczenie to ma być spowodowane przez posiadacza. Należy więc uznać stosując wykładnie literalną i celowościową, że chodzi o obciążenie opłatą karną każdego podmiotu, który swoim nieprawidłowym działaniem spowodował zniszczenie drzew. Można bowiem wyobrazić sobie sytuację, że to posiadacz sąsiedniego gruntu lub firma wykonująca prace spowoduje zniszczenie korzeni drzewa rosnącego na danym terenie i w ten sposób doprowadzi do obumarcia drzewa. Mogą to spowodować np.. nieprawidłowe opryski z samolotu .

Wątpliwości budzi również to, czy w sytuacji gdy na wszystkich obywatelach ciąży obowiązek ochrony przyrody, narzucenie postanowień aktu regulującego zasady jego ochrony, miałoby się ograniczać wyłącznie do posiadacza terenu. Zdaniem skarżącej pogląd Kolegium zawężający krąg podmiotów odpowiedzialnych na gruncie uop do posiadaczy nieruchomości jest błędny i nie ma żadnych podstaw w przepisach tej ustawy

W doktrynie w obecnym stanie prawnym jak podnosi w dalszej części strona skarżąca występuje różnorodność poglądów w tej kwestii. Zdaniem skarżącej gminy na uwzględnienie zasługuje jednak pogląd K. Gruszeckiego zawarty w Komentarzu do ustawy o ochronie przyrody, Zakamycze 2005r. , który komentarzu do art. 88 stwierdza m.in. cyt. "Jak przy każdym delikcie zasadniczego znaczenia nabiera prawidłowe określenie kręgu podmiotów mogących ponosić odpowiedzialność za naruszenie prawa. W przypadku odpowiedzialności z art.88 ust.I pkt. 1 ustawy ponosić ja będą wszystkie podmioty korzystające z wymienionych środków bez względu na to, w jakim miejscu drzewa lub krzewy rosną oraz bez względu na ich gatunek. W tym przypadku ustawodawca nie uzależnia ponoszenia odpowiedzialność od tytułu prawnego do nieruchomości, na której zniszczone drzewa rosły ani gatunków lub innych właściwości zniszczonych drzew. W związku z tym należy stwierdzić, że odpowiedzialność za zniszczenie drzew lub krzewów spowodowane określonymi działaniami będzie ponosił każdy za zniszczenie wszystkich kategorii drzew, bez względu na to czy na ich usunięcie wymagane było zezwolenie, czy też nie. Trudno bowiem byłoby przyjmować, żeby np. w przypadku awarii rurociągu solankowego zarządzający tą instalacją ponosił jedynie odpowiedzialność za zniszczenie tych terenów zieleni, które znajdowały się na nieruchomości będącej w jego posiadaniu. Straty w środowisku nie uznają bowiem granic, zwłaszcza w sytuacji uszkodzenia instalacji ograniczenie odpowiedzialności administracyjnej jedynie do drzew i krzewów rosnących w granicach nieruchomości, do której korzystający ze środowiska ma tytuł prawny, czyniłby bezprzedmiotowym wprowadzenie drugiego i trzeciego deliktu administracyjnego, to jest usuwania drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz zniszczenie terenów zieleni spowodowanego niewłaściwa pielęgnacją. Usuwanie drzew i krzewów bez zezwolenia jest bowiem formą zniszczenia zieleni".

Kontynuując ten tok myślenia strona skarżąca wskazała w dalszej części uzasadnienia, że odpowiedzialność za straty w środowisku miałaby granice wyłącznie czasowe tj. do czasu posiadania terenu. Taka interpretacja przepisów prowadziłaby bowiem do obchodzenia prawa poprzez np. nieodpłatne przekazanie gruntu osobie trzeciej w chwili gdy okazało się, że drzewa na skutek niewłaściwych robót obumarły, a to w celu uniknięcia opłat karnych.

Natomiast w przypadku kar pieniężnych za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, w przeciwieństwie do deliktu opisanego wyżej, odpowiedzialność została ograniczona do usunięcia drzew i krzewów bez zezwolenia. Dlatego organ w pierwszej kolejności powinien ustalić czy podmiot, który usunął drzewa, mógłby uzyskać zezwolenia na ich usunięcie, zatem czy jest posiadaczem nieruchomości na której one rosły. Dotyczy to więc wyłącznie usunięcia drzew a nie zniszczenia drzew na skutek np. niewłaściwych prac ziemnych.

Istotnie jak twierdzi Kolegium nie można wydać pozwolenia na usunięcia drzew poprzedniemu posiadaczowi, nie oznacza to jednak, że poprzedni posiadacz nie może być obciążony karnymi opłatami za zniszczenie drzew na skutek np. prac budowlanych wykonanych przez niego w czasie tego "poprzedniego posiadania". Do takiej wykładni tego przepisu ustawodawca nie musiał w ocenie strony skarżącej wprowadzać takiego rozróżnienia.

Kary administracyjne wymierzane na podstawie ustawy o ochronie przyrody zasilają Gminny Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej ,a gmina na podstawie art. art. 78b uop obowiązana jest zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zieleni i zadrzewienia. Takie rozstrzygnięcie Kolegium - odnośnie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w zakresie ustalenia opłat przez Starostę w postępowaniu administracyjnym - i pozostawienie tylko możliwości skierowanie sprawy do organów ścigania narusza w opinii Gminy B. w istotny sposób prawo i jej interes w zakresie powierzonych jej obowiązków .

Z tych względów skarżąca uważa, że decyzja Kolegium winna być uchylona, a Kolegium po ponownym rozpatrzeniu sprawy winno decyzję pierwszej instancji uchylić i skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu rozstrzygnięcia jaki podmiot na skutek przeprowadzenia w sposób niewłaściwy prac ziemnych winien zostać obciążony karą administracyjną za zniszczenie drzew.

W odpowiedzi na skargę Gminy Miejskiej B. z dnia [...]r Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie.

W argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powołał się na stanowisko prezentowane w doktrynie zgodnie z którym, podmiotem odpowiedzialnym za zniszczenie drzewa spowodowane okolicznościami wymienionymi w art. 88 uop jest posiadacz nieruchomości, albowiem tylko on jest zobowiązany do pielęgnacji terenów zieleni i na nim spoczywa obowiązek podjęcia działań w celu zachowania żywotności drzewa ( [w:] Ochrona prawna drzew i krzewów według nowej ustawy o ochronie przyrody, materiały szkoleniowe, Centrum Samorządu Lokalnego FRDL, J. G. [...]r.). W tej części stanowisko prof. W. R. SKO w J. G. podzieliło, z tym jednak zastrzeżeniem, że odpowiedzialność ta dotyczy tylko "obecnego posiadacza" nieruchomości. Organ odwoławczy nie widzi zatem podstaw uzasadniających twierdzenie, by zestawienie przepisów art. 83 uop i art 88 uop było nieuprawnione. W konsekwencji przepisy art. 88 uop, jako przepisy szczególne, przewidują zdaniem organu drugiej instancji węższy krąg adresatów niż przepisy art. 4 ust. 1 uop.

Poczynione ustalenia doprowadziły organ odwoławczy do wniosku, iż w przypadku, gdy posiadacz nieruchomości nie będzie wykonywał prac ziemnych (osobiście lub za pośrednictwem podmiotu trzeciego) z należytą starannością, tj. właściwie, wówczas poniesie odpowiedzialność deliktową na podstawie ustawy o ochronie przyrody, skoro jest on obowiązany do zachowania znajdujących się na jego posesji zasobów przyrody. A contrario, osoba nie będąca posiadaczem nieruchomości w chwili orzekania a prowadząca prace ziemne niewłaściwie, wskutek których doszło do zniszczenia drzewa, nie poniesie sankcji karnych przewidzianych art. 88 uop - w takim przypadku będą bowiem miały zastosowanie przepisy prawa karnego. W przypadku zatem ustalenia, że sprawcą czynu opisanego w art. 88 uop nie jest obecny posiadacz nieruchomości, postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej będzie bezprzedmiotowe. Nie ma przy tym znaczenia dla sprawy, na jaki cel są przeznaczane i czyj dochód stanowią administracyjne kary pieniężne wymierzane za zniszczenie drzew i krzewów. Dyrektywą wykładni powołanych przepisów nie może być przy tym interes skarżącej.

Organ odwoławczy podkreślił , że przepisy ustawy o ochronie przyrody są niespójne, jednakże dokonaną przez siebie wykładnię jej przepisów w zakresie ochrony terenów zieleni i zadrzewień uważa za racjonalną i znajdująca oparcie w przepisach, wobec czego skarga Gminy B. nie jest zasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich pod względem zgodności z prawem, a więc zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, na podstawie którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie tego organu, dokonując przy tym, co jest istotne, zmiany podstawy materialnoprawnej przyjętej do swoich rozważań w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy.

Wskazać należy, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa, jak i rozszerzać jej zakresu. Zmiana np. podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy.( vide : Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.B.Adamiak i J. Borkowski, wyd. C.H.BECK, W-wa 1996r. str. 586). Niekiedy taka zmiana może także skutkować również ewentualną zmianą podmiotową tożsamości sprawy.

Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego( art. 15 kpa), przepis art. 138 Kpa ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady – jako postępowanie merytoryczne. Merytoryczny lub merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również decyzje organu odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 1 i 2), ukierunkowane na rozstrzygnięcie o określonych prawach lub obowiązkach.

Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są przez kodeks jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania. Rozwiązanie przyjęte w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa na mocy, którego organ odwoławczy "uchyli decyzję organu I instancji i umorzy postępowanie tego organu" choć nie zawiera przesłanek wydania takiej decyzji, nie ulega wątpliwości, że przyjąć należy, iż w tym zakresie mają zastosowanie przepisy art. 105 Kpa w związku z art. 140 Kpa. W tym kierunku zmierza bowiem zarówno dotychczasowe piśmiennictwo jak i orzecznictwo sądowe. Aby jednak organ odwoławczy mógł zastosować wskazany przepis Kpa, obowiązany jest dokonać rozstrzygnięcia w granicach rozpoznania i rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji. Wykroczenie organu odwoławczego poza te granice narusza, zdaniem Sądu, zasadę dwuinstancyjności.

W niniejszej sprawie organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), gdy tymczasem do rozważań nad wydaniem zaskarżonej decyzji, organ II instancji dokonujał zmiany kwalifikacji prawnej decyzji I instancji, przyjmując przepis art. 88 § 1 pkt 1 tej ustawy.

Wskazane przepisy ( pkt 1 i pkt 3 § 1 art. 88 ustawy o ochronie przyrody) stanowią niezależne podstawy prawne do wydania decyzji administracyjnej, z uwagi na odmienne przesłanki, na podstawie których wymierza się karę administracyjną.