Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 161/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności
stwierdzono że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 61 par.1, art. 61 a par.1, art. 35 i art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par.1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo / spr./ Sędziowie WSA: Paweł Darmoń Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi J.M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [....] w przedmiocie rozpoznania wniosku I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [....] do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku J.M. z dnia 18 maja 2013 r. II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [....] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [....] na rzecz skarżącego J.M. kwotę 357 / trzysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J.M. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. w sprawie o sygn. [....] , przedmiotem której jest prowadzenie robót ziemnych na działce nr ewid. [....] w miejscowości P. Skarżący zarzucił ww. organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy.

Skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia 18 maja 2013 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli prac prowadzonych na działce ewid. nr [....] położonej w miejscowości P. Prace te polegały na wykonaniu wykopu i zniwelowaniu części skarpy tak, że po wykonaniu tych prac, kąt nachylenia skarpy przekracza dopuszczalne normy. Dodatkowo teren, na którym wykonano przedmiotowe prace jest terenem ze znacznym ryzykiem wystąpienia osuwisk.

Skarżący wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. zawiadomieniem z dnia 8 sierpnia 2013r. poinformował go, że złożony przez niego wniosek został zakwalifikowany jako skarga w rozumieniu przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, którą następnie organ uznał za bezzasadną. Skarżący wskazał, że pismem z dnia 20 sierpnia 2013 r. ponowił żądanie podjęcia działań przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dołączając jednocześnie dokumentację fotograficzną. W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. po raz kolejny zawiadomił skarżącego - pismem z dnia 21 października 2013 r. - że uznaje wniosek za skargę w rozumieniu przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego i stwierdził jej bezzasadność.

Skarżący nie zgodził się ze sposobem załatwienia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. i pismem z dnia 3 stycznia 2014 r. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomieniem z dnia 25 marca 2014 r. poinformował go, że uznał skargę za bezzasadną, gdyż zdaniem organu sprawa została załatwiona poprawnie w ramach postępowania skargowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie skarżył się na działanie organu administracji tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. , tylko wnioskował o zbadanie, czy nie doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego przez właściciela działki nr ewid. [....] . Wnosił tym samym o podjęcie działań leżących w kompetencjach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N.

W związku z powyższym, brak podjęcia rozstrzygnięcia w formie przewidzianej przez Kodeks postępowania administracyjnego w sposób jednoznaczny świadczy, zdaniem skarżącego, o tym, że sprawa nie została załatwiona w przewidzianym prawem terminie. Bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. jest zatem bezsporna.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. do wydania decyzji we wskazanej sprawie w terminie 14 dni, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na przedmiotową skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. wniósł o jej oddalenie.

W ocenie organu nie sposób podzielić argumentów skarżącego jakoby organ dopuścił się naruszenia terminów załatwienia sprawy o których mowa w art. 35 k.p.a. Podejmowane działania, ich szybkość jak i sposób załatwienia sprawy (zawiadomienia z obszernym wyjaśnieniem i uzasadnieniem) wykluczają wskazane w skardze naruszenie art. 8, 12 35 i 36 k.p.a.

Wyjaśniając przyjęty skargowy tryb załatwienia interwencji J.M. , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. stanął na stanowisku, że wobec ustawowego obowiązku nadzoru i kontroli przestrzegania przepisów Prawa budowlanego, wszczynanie stosownych postępowań w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego następuje z urzędu. Taki tryb odpowiada bowiem istocie nadzoru i zakresowi kompetencji organu określonych przez prawo materialne. Organ podkreślił, że inicjatywa wykazana przez osobę zainteresowaną zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia organu w sprawie objętej jego nadzorczymi kompetencjami nie musi być wnioskiem wszczynającym postępowanie w określonej sprawie. W przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Wobec więc ewidentnego stwierdzenia w trakcie przeprowadzonej kontroli braku jakichkolwiek robót budowlanych jak również budowy obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, brak było podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Zasadnym w tej sytuacji było udzielenie skarżącemu odpowiedzi w trybie określonym przez przepisy działu VIII k.p.a., a więc w formie przewidzianej prawem w tzw. trybie skargowym.

Organ nadzoru budowlanego zaznaczył, że procedura skargowa ma cechy samodzielnego, jednoinstancyjnego postępowania uproszczonego kończącego się czynnością materialno-techniczną tj. poinformowaniem skarżącego o sposobie załatwienia skargi w formie pisemnej odpowiedzi — zawiadomienia. Zawiadomienie o uznaniu skargi za bezzasadną zawiera pełne uzasadnienie (faktyczne i prawne) w którym organ wskazuje przesłanki i przepisy którymi kierował się rozpatrując interwencję. Uznanie skargi za zasadną z kolei powoduje konieczność wszczęcia stosownego postępowania z urzędu. Takie działania dają gwarancje szybkiego i sprawnego załatwienia interwencji obywateli czyniąc zadość zasadom legalizmu, prawdy obiektywnej ekonomiki procesowej i ograniczonego formalizmu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpoznając skargę J.M. Sąd uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu w wniosku skarżącego z dnia 18 maja 2013 r. .

W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Dopuszczalność skargi na bezczynność (za wyjątkiem skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej) uwarunkowana jest zachowaniem trybu o którym mowa w art. 37 k.p.a.. W myśl tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym skarga taka jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 3920/01).

W rozpoznawanej sprawie skarżący poprzedził wniesienie skargi do sądu, zażaleniem wniesionym na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. do organu wyższego stopnia, w tym przypadku [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.

Wskazać należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ.

Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań zmierzających do formalnego załatwienia wniosku skarżącego z dnia 18 maja 2013 r. We wniosku tym skarżący wniósł o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na sąsiedniej działce nr [....] , podnosząc m.in., że prowadzone na tej działce roboty ziemne wykonywane są z naruszeniem przepisów prawa budowlanego oraz sztuki budowlanej. Co oczywiste wstrzymanie przez organ nadzoru budowlanego robót budowlanych może nastąpić włącznie po uprzednim wszczęciu postępowania w sprawie. Należy przypomnieć, iż skarżący wskazał także na możliwość osunięcia się gruntu i zniszczenia drogi dojazdowej prowadzącej do budynku skarżącego.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ w związku z ww. pismem przeprowadził kontrolę na działce nr [....] , a następnie w zawiadomieniu z dnia 8 sierpnia 2013 r. poinformował skarżącego, że wykonane roboty ziemne nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Nadto organ w ww. zawiadomieniu wskazał, że wszczęcie postępowania administracyjnego może nastąpić z chwilą przedłożenia organowi kompetentnemu do jego załatwienia takiego wniosku, który w rozumieniu przepisów szczególnych konkretyzuje sprawę administracyjna zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2013 r. skarżący (za pośrednictwem pełnomocnika) ponownie zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o podjęcie działań w przedmiotowej sprawie, domagając się m.in. wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania inwestorowi nakazu wykonania robót zabezpieczających skarpę przez osunięciem. Skarżący ponownie podniósł, że wykonane prace ziemne ujemnie oddziałują na obiekty budowlane zlokalizowane na jego działce, stwarzając realne zagrożenie osunięcia gruntu. Do ww. pisma dołączony został materiał fotograficzny oraz fragment mapy z opisem.

Odpowiadając na powyższe pismo, organ ponownie udzielił skarżącemu odpowiedzi w trybie skargowym, informując go w zawiadomieniu z dnia 21 października 2010 r. m.in., że według poczynionych ustaleń, roboty ziemne wykonane na działce nr [....] nie stanowią robót budowlanych, a tym samym w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego zaznaczył, że nie posiada kompetencji, co do sprawdzenia czy poczynione prace niwelacyjnej na ternie działki nr [....] naruszyły stosunki wodne.

W ocenie Sądu udzielenie skarżącemu odpowiedzi w trybie skargowym poprzez poinformowanie go o sposobie załatwienia sprawy w formie zawiadomienia z art. 239 k.p.a. jest błędne. Należy zwrócić uwagę, że skarżący w piśmie z dnia 18 maja 2013 r. zwrócił się o wstrzymanie robót budowlanych. Wydanie takiego rozstrzygnięcia możliwe jest tylko w prowadzonym (wszczętym) postępowaniu administracyjnym. Z kolei w piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r. skarżący wniósł o nakazanie wykonania robót zabezpieczających skarpę przed osunięciem, podnosząc, że brak jest niniejszej sprawie przesłanek, tak podmiotowych jak i przedmiotowych, do prowadzenia postępowania w trybie skargowym i domagając się równocześnie się wszczęcia postępowania w sprawie.

Wobec tak jasno sprecyzowanych żądań nie można traktować ww. pism jako skarg w rozumieniu art. 221 i nast. k.p.a. Nie przemawia za tym ani ich treść (art. 222 k.p.a.) ani zakres przedmiotowy, na który wskazał skarżący (art. 227 k.p.a.).

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 60/12, że przepis art. 61 § 1 k.p.a. winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. Pewnym uproszczenie jest wskazanie, że w przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień to wszczęcie postępowania następuje z urzędu, natomiast jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Takie podejście nie jest uzasadnione, zaś jako zasada winno być postrzegane tylko w jednym kierunku, tj. jako gwarancja zasady skargowości. Powyższe zabezpiecza bowiem przed wystąpieniem sytuacji, w której przy braku w prawie materialnym przepisu albo przepisów normujących wprost inicjatywę do wszczęcia postępowania (jak np. w art. 32 ust. 4 i 33 ust. 1-2 oraz w art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) w sprawach określonego rodzaju dochodziłoby do wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego ustalenia sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, którymi może rozporządzać.

W powołanym wyroku Sąd zwrócił także uwagę, że poza ogólnymi normami kompetencyjnymi na można nie uwzględniać regulacji z art. 28 k.p.a., w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ogólne normy dające kompetencję do działania z urzędu nie wykluczają jednakże wyżej wskazanej cytowanej zasady. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego posługuje się oznaczającym alternatywę zwykłą słowem "lub" dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, a to naprowadza, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku, gdy inicjatywa strony posiadającej interes prawny wyprzedzi działania, które organ winien podejmować z urzędu.

Z kolei zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Warto zaznaczyć, że art. 61a k.p.a. został wprowadzony z dniem 11 kwietnia 2011r. wskutek nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18 ze zm.). W uzasadnieniu tej nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Jak wynika z treści art. 61a § 1 k.p.a., odczytywanej z uwzględnieniem art. 61 § 1 k.p.a., postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wówczas, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot, nie posiadający przymiotu strony (przeszkody natury podmiotowej) bądź też gdy z innych, uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przeszkody natury przedmiotowej). Ocena, czy istnieje przeszkoda natury podmiotowej, wymaga ustalenia, czy osoba, od której pochodzi żądanie wszczęcia postępowania, jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. bądź przepisu szczególnego, który reguluje krąg stron w konkretnym rodzaju spraw (jak np. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Natomiast przeszkoda o charakterze przedmiotowym zaistnieje, wówczas gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, zaś brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (tak A. Plucińska – Filipowicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el. 2011). Trzeba tu bowiem zauważyć, że nie będą podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego sytuacje, w których podanie wniesiono do organu niewłaściwego bądź niewłaściwego częściowo – wówczas nastąpi przekazanie podania do organu właściwego (art. 65 § 1 i art. 66 § 1 k.p.a.) oraz sytuacja, gdy właściwy w sprawie sąd powszechny – wówczas organ zwraca podanie w drodze postanowienia (art. 66 § 3 k.p.a.).

Jak wskazano na wstępie, skarżący wyraźnie sprecyzował w złożonych pismach swoje żądania, określający tym samym przedmiot postępowania. Niewątpliwie wstrzymanie robót budowlanych, czy też nakazanie wykonania robót zabezpieczających należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego, a rozstrzygnięcie w tym zakresie może być podjęte jedynie po formalnym wszczęciu postępowania w sprawie. Niezależnie od tego skarżący explicite sformułował w piśmie z dnia 20 sierpnia 2014r. żądanie wszczęcia postępowania.

Wniosek skarżącego z dnia 18 maja 2013 r. (oraz z dnia 20 sierpnia 2013 r.) miał zatem charakter procesowy, w tym sensie, że zamiarem skarżącego było doprowadzenie do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego. W takim też charakterze (a nie jako skargę) pisma te należało rozpoznać. Pomimo to organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu czynności kontrolnych objętych art. 81 ust. 4 i art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylając się od dalszych czynności w sprawie powołał się na przeszkodę natury przedmiotowej wskazując w zawiadomieniu z nr 121/2013 z 8 sierpnia 2013r., że wykonane prace ziemne nie są robotami budowlanymi w rozumieniu ustawy Prawo budowlane i jako takie nie podlegają reglamentacji ww. ustawy przez co wykluczona jest w tym przypadku interwencja organu nadzoru budowlanego w oparciu o posiadane kompetencję .

Tym samym organ nadzoru budowlanego pomimo, iż dostrzegł przeszkodę natury przedmiotowej we wszczęciu postępowania odstąpił od zastosowania instytucji, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. lub od dokonania czynności, o której mowa w art.65§1 k.p.a.. W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, iż przekazanie podania, wniosku organowi właściwemu nie wymaga wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, postanowienia czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej. Następuje ono jedynie w formie czynności materialno-technicznej, o podjęciu której organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie i która nie podlega zaskarżeniu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo administracyjnym pomimo, iż przekazanie przez organ wniosku strony według właściwości innemu organowi nie wymaga wydania aktu administracyjnego wyłącza ono możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, choćby nawet przekazanie to było wadliwe. ( wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30.10.2012, sygn. akt II SAB/Ol 80/12)

Należy równocześnie zauważyć, iż formalne rozpoznanie wniosku skarżącego poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (lub też wszczęcie postępowania i wydanie w jego efekcie stosownego rozstrzygnięcia) umożliwiłoby w przypadku dalszego zaskarżenia merytoryczną sądową kontrolę sprawy, o której pisze skarżący.

Podkreślić w tym miejscu należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela prezentowanego przez część orzecznictwa i doktryny poglądu w myśl którego postępowania administracyjne w sprawach należących do właściwości organów nadzoru budowlanego, wszczynane są wyłącznie z urzędu, a nie również na wniosek strony.

Stanowisko takie, zawarte w odpowiedzi na skargę, skutkuje w ocenie Sądu nie tylko ograniczeniem prawa do sądu, ale jest sprzeczne z tym, co po zmianach przepisów k.p.a., wynika choćby z ww. przepisu art. 61a k.p.a. Prowadzi ono bowiem do sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego już przy wpływie podania może - nawet bezzasadnie - zamknąć drogę do wszczęcia postępowania stronie mającej w tym interes prawny, który zresztą nie zawsze jest różny od interesu publicznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 60/12).

Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, procedura skargowa jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, kończącym się czynności materialno-techniczną czyli zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Procedura ta nie daje więc podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego.

Wskazać należy, że przepis art. 35 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. do chwili obecnej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 18 maja 2013 r. Pismo to, podobnie jak kolejne pismo z dnia 20 sierpnia 2013r. nosi bowiem wszelkie cechy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie.

Mając więc na uwadze poczynione ustalenia, Sąd biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a., w pkt I wyroku zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku J.M. z dnia 18 maja 2013 r. Stwierdzając w pkt II wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd miał na uwadze fakt, iż wniosek skarżącego z dnia 18 maja 2013 r. do dnia dzisiejszego nie został rozpoznany w sposób procesowy. Organ pozostaje zatem w bezczynności przez okres niespełna półtora roku. Odstępując natomiast od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia organowi grzywny, Sad wziął pod uwagę fakt, że organ, na skutek wniosku skarżącego dokonał kontroli robót prowadzonych na działce nr 776/4 i poinformował skarżącego o zajętym stanowisku. Bezczynność zaistniała w rozpoznawanej sprawie wynikała zaś z błędnego zakwalifikowania wniosku skarżącego i w efekcie przyjęcia przez organ nadzoru budowlanego błędnego trybu postępowania.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt III wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. w zw. z art.205 §2 p.p.s.a. .