Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2846/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49e ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2046
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi W. Ś. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) sierpnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu środków przekazanych na dofinansowanie robót budowlanych dotyczących obiektów służących rehabilitacji w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych oddala skargę


UZASADNIENIE

UZASADENIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez Województwo ... (dalej: Województwo lub strona) jest decyzja Ministra Rodzin, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister Pracy, organ odwoławczy lub II instancji) z ... sierpnia 2016r., nr ... utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON lub organ I instancji) z ... kwietnia 2015 r. znak: ... nakazującą stronie zwrot środków Funduszu przekazanych w 2009 r. w łącznej kwocie ... zł wraz z odsetkami oraz umarzającą postępowanie administracyjne w części dotyczącej zwrotu środków Funduszu w kwocie ... zł z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W wyniku pozytywnego rozpatrzenia wniosku nr ... z ... października 2008 r. złożonego w Urzędzie Marszałkowskim Województwa ... przez Zgromadzenie ... (dalej także: Zgromadzenie ...) w dniu 9 kwietnia 2009r. zawarta została umowa ..., której przedmiotem było dofinansowanie ze środków PFRON robót budowlanych dotyczących obiektów służących rehabilitacji w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, w ramach zadania pn. "...". W § 2 ust. 2 umowy określono termin zakończenia robót budowlanych na dzień 30 czerwca 2010 r., który to termin, na mocy Aneksu nr 1 z 21 października 2009r. został następnie zmieniony na dzień 30 listopada 2010 r. Odbiór końcowy inwestycji w zakresie wynikającym z umowy odbył się w dniu 30 listopada 2010 r. Termin 6 miesięcy od dnia zakończenia robót określony w umowie, upływał w dniu 30 maja 2011 r.

W § 3 ust. 1 umowy nr ... z 9 kwietnia 2009 r. ustalono pierwotną wysokość dofinansowania zadania na kwotę ... zł, która to kwota na skutek złożonych przez Zgromadzenie ... wniosków na mocy uchwał z 14 października 2009 r. nr ... i z 18 listopada 2009 r., nr ... Zarządu Województwa ... została zwiększona odpowiednio do kwoty ... zł (Aneks nr 1) oraz ... zł (Aneks nr 2).

Przyznane przez Województwo ... Zgromadzeniu ... ... dofinansowanie w wysokości ... zł zostało przekazane przez Urząd Marszałkowski Województwa ... na rachunek bankowy wnioskodawcy w dwóch transzach: w dniu 3 grudnia 2009 r. wypłacono kwotę ... zł, a w dniu 17 grudnia 2009 r. wypłacono kwotę ... zł.

W dniu ... czerwca 2011 r. do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej i Zdrowotnej w K.(dalej: ROPS) wpłynęło pismo Zgromadzenia ... z ... maja 2011 r., informujące, że termin 6 miesięcy na uruchomienie działalności rehabilitacyjnej nie został dotrzymany ze względu na brak pozwolenia na użytkowanie obiektu. Ostatecznie w dniu 20 lipca 2011 r. Zarząd Województwa ... przyjął wyjaśnienia Zgromadzenia ... dotyczące niedotrzymania terminu uruchomienia rehabilitacji w budynku, który został wybudowany przy udziale dofinansowania ze środków PFRON oraz wyraził zgodę na odstąpienie od zwrotu udzielonego dofinansowania. Ponadto udzielił prolongaty terminu uruchomienia rehabilitacji w przedmiotowym obiekcie do dnia 30 września 2011 r. Obiekt ostatecznie został uruchomiony w dniu 20 września 2011 r.

W dniach ... lutego 2013 r. przeprowadzono u strony kontrolę problemową dotyczącą wydatkowania w latach 2008-2012 r. środków Funduszu, przekazanych według algorytmu na dofinansowanie beneficjentom robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm., dalej: Prawo budowlane), dotyczących obiektów służących rehabilitacji, w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, z wyjątkiem rozbiórki tych obiektów. Wyniki kontroli zostały przedstawione w Protokole kontroli z 8 lutego 2013 r.

W dniu ... listopada 2013 r. Zarząd PFRON skierował do strony wystąpienie pokontrolne (znak: ...). Stwierdzono, że w przypadku dwóch umów zawartych przez Województwo ... nie dotrzymano zapisu § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia zadań samorządu województwa, które mogą być dofinansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 937, dalej: rozporządzenie). Dotyczyło to wniosków: złożonego przez D. w O., na zakup windy osobowej typ szpitalny na podstawie którego wypłacono środki w wysokości ... zł oraz złożonego przez D. w Z. na dofinansowanie zadania pn. "...", na podstawie której wypłacono środki w wysokości ... zł.

Ponadto stwierdzono, że w przypadku umowy Nr ... z 9 kwietnia 2009 r. zawartej pomiędzy Województwem ... a Zgromadzeniem .. .., dotyczącej zadania pn. "..." działalność w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych nie została rozpoczęta w wymaganym zapisem § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c rozporządzenia terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia robót. W umowie oraz zawartych do niej aneksach określono m.in. termin realizacji zadania wrzesień 2009 r. – 30 listopada 2010 r. i kwotę dofinansowania ze środków PFRON w wysokości ... zł. Ustalono, że odbiór końcowy inwestycji w zakresie wynikającym z umowy odbył się w dniu 30 listopada 2010 r. Termin 6 miesięcy od dnia zakończenia robót upłynął w dniu 30 maja 2011 r.

Po zapoznaniu się z wyjaśnieniami Marszałka Województwa ... Zarząd PFRON postanowił: uwzględnić wyjaśnienia i odstąpić od żądania zwrotu środków w wysokości ... zł, wypłaconych w ramach umowy nr ... z 23 kwietnia 2008 r. oraz podtrzymać żądanie zwrotu kwoty ... zł, wypłaconej w ramach umowy nr ... z 23 kwietnia 2008 r. i kwoty ... zł, wypłaconej w ramach umowy nr ... z dnia 9 kwietnia 2009 r.

Wobec braku uiszczenie powyższej kwoty na ponowne wezwanie pismem z 22 stycznia 2015r. organ I instancji poinformowała Województwo o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot środków Funduszu przekazanych w latach 2008-2009 samorządowi Województwa ... według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 2046 ze zm., dalej: ustawą o rehabilitacji), które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Województwo Zgromadzeniu ... na podstawie umowy nr ... z ... kwietnia 2009 r. oraz D. w O. na podstawie umowy nr ... z 23 kwietnia 2008 r., na dofinansowanie robót budowlanych dotyczących obiektów służących rehabilitacji, w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych.

Decyzją z ... kwietnia 2015r. Prezes PFRON nakazał stronie zwrot środków Funduszu przekazanych w 2009 r. samorządowi Województwa ... według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Województwo Zgromadzeniu ... w łącznej kwocie ... zł oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w części dotyczącej zwrotu środków Funduszu w kwocie ... zł.

W wyniku rozpoznania odwołania strony, Minister Pracy decyzją z ... sierpnia 2016r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa PFRON z ... kwietnia 2015r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył podstawy prawne mające zastosowanie w sprawie i wyjaśnił, że oprócz nieprawidłowości ustalonych w wyniku kontroli (działalność w zakresie rehabilitacji nie została rozpoczęta w wymaganym zapisem § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c rozporządzenia terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia robót), w trakcie postępowania administracyjnego stwierdzono także, że strona dokonała niezgodnego z przepisami określonymi w § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, dodatkowego przyznania środków Funduszu w wyniku pozytywnego rozpatrzenia wniosków beneficjenta o zwiększenie kwot udzielonych dofinansowań.

Organ II instancji podał, że na podstawie wniosków Zgromadzenia ... Zarząd Województwa ... podjął uchwały: 1) nr ... z 14 października 2009 r. (zwiększono przyznane dofinasowanie do kwoty ... zł), co zostało potwierdzone aneksem nr 1 z dnia 21 października 2009 r. do Umowy nr ...; 2) nr ... 18 listopada 2009 r. (zwiększono przyznane dofinasowanie do kwoty ... zł), co zostało potwierdzone aneksem nr 2 z 19 listopada 2009 r. do Umowy nr ...

Organ odwoławczy tym samym zaakceptował stanowisko organu I instancji wskazujące, że przyznanie przez stronę Zgromadzeniu ... dodatkowych kwot stanowiło naruszenie przepisów § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, który stanowi, że dofinansowanie robót nie może być przyznane podmiotom, które w ciągu trzech lat przed złożeniem wniosku uzyskały dofinansowanie ze środków Funduszu, będących w dyspozycji samorządu województwa, dotyczące obiektu objętego tym wnioskiem.

Odnosząc się do przebiegu robót budowlanych, terminu ich zakończenia oraz terminu rozpoczęcia działalności rehabilitacyjnej przez stronę umowy Minister Pracy zauważył, że zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c w zw. z § 5 rozporządzenia, zakończenie robót należy rozumieć jako zakończenie zadania, które wprost określa umowa zawarta między województwem a wnioskodawcą. W umowie nr ... z 9 kwietnia 2009 r. termin zakończenia robót budowlanych określono w § 2 ust. 2 ww. umowy na dzień 30 listopada 2010 r., natomiast § 5 umowy zobowiązywał do rozpoczęcia działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia robót, o którym mowa w § 2 ust. 2. Tego dnia odbył się odbiór końcowy inwestycji w zakresie wynikającym z umowy. Termin 6 miesięcy od dnia zakończenia robót budowlanych upłynął w dniu 30 maja 2011 r. W ocenie organu termin 6 miesięcy od dnia zakończenia robót na rozpoczęcie działalności rehabilitacyjnej obejmuje okres wystarczający na uzyskanie wymaganych odrębnymi przepisami pozwoleń.

Minister Pracy wyjaśnił, że przyczyny niewywiązania się z warunków umowy (w tym przypadku brak pozwolenia na użytkowanie obiektu) nie mogły mieć znaczenia przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Z przedstawionych dokumentów wynika, że Zgromadzenie ... nie dotrzymało terminu uruchomienia rehabilitacji w budynku, który został wybudowany przy udziale środków PFRON, a tym samym doszło do nieprawidłowości przy wywiązywaniu się z umowy z 9 kwietnia 2009 r. nr ... i zaistniała podstawa wynikająca z art. 49e ust. 1-2 ustawy o rehabilitacji, aby Fundusz wystąpił z żądaniem zwrotu przyznanych Województwu środków. Strona uruchomiła działalność w zakresie rehabilitacji z dniem 20 września 2011 r.

Zdaniem organu odwoławczego obowiązkiem Funduszu jako dysponenta środków publicznych było żądanie zwrotu środków otrzymanych w formie algorytmu przez Samorząd Województwa ... Podkreślono, że zmiany umowy lub jej rozwiązanie wymagają formy pisemnej pod rygorem nieważności oraz, że w sprawach nieuregulowanych umową mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego. Organ II instancji jednocześnie nie uznał, że wyrażona w piśmie z 20 lipca 2011 r. zgoda Zarządu Województwa ... na odstąpienie od żądania zwrotu udzielonego dofinansowania w związku z niedotrzymaniem terminu uruchomienia rehabilitacji w przedmiotowym obiekcie stanowi wyrażoną w formie pisemnej zmianę umowy.

Pismem z 21 września 2016r. strona złożyła skargę wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

1. postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art.107 § 1 i 3 oraz art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z2016r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) , albowiem:

- decyzja poza powołaniem ogólnych unormowań art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 66 ustawy o rehabilitacji nie zawiera wyczerpującego wskazania stosownych norm prawnych stanowiących materialno-prawną podstawę jej wydania oraz na jakich zostało oparte merytoryczne stanowisko utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji;

- uzasadnienie decyzji nie zawiera oceny prawnej zarzutów podniesionych w odwołaniu, a w efekcie odniesienia do kwestii właściwej subsumcji norm prawnych znajdujących zastosowanie w przedmiotowej sprawie co powoduje, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań art.107 § 3 k.p.a.;

- decyzja wydana została bez jakiegokolwiek rozważenia jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady budowania zaufania uczestników do działań władzy publicznej oraz uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu strony; organ administracyjny pominął całkowicie, że w stanie faktycznym sprawy w wyniku realizacji dofinansowanego zadania inwestycyjnego robót budowlanych w budynku przeznaczonym do zamieszkania i rehabilitacji dla osób starszych oraz dzieci z P. - powstał obiekt, który bez wątpliwości w sposób możliwie najpełniejszy odpowiada na potrzeby osób niepełnosprawnych, a zatem w optymalny sposób służy wypełnieniu celów wskazanych w art. 7 i nast. ustawy, przy czym jego uruchomienie w znaczeniu rozpoczęcia działalności rehabilitacyjnej nastąpiło natychmiast z chwilą wystąpienia warunków formalno-prawnych przewidzianych przepisami prawa budowlanego. Tym samym organ naruszył normy art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 68 ust. 3 oraz art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazujące, że osoby niepełnosprawne (a dla takich osób przeznaczony był cel dofinansowania, który finalnie został zrealizowany i jest kontynuowany) objęte być winny szczególną pieczą władzy publicznej;

b) art. 77 k.p.a. poprzez nierozważnie, że wskutek zgodnych oświadczeń złożonych przez podmiot dotowany - Zgromadzenie ... oraz Województwo ... jakie zostały wyrażone odpowiednio w pismach z 30 maja 2011 r. i 21 czerwca 2011 r. oraz piśmie z 20 lipca 2011 r. doszło do zmiany umowy Nr ... z 9 kwietnia 2009 r. poprzez zmianę terminu rozpoczęcia realizacji działalności rehabilitacyjnej do dnia 30 września 2011 r.

2. prawa materialnego:

a) art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że wystąpiły okoliczności powodujące obowiązek zwrotu środków przez skarżącego, ponieważ doszło do przyznania na rzecz Zgromadzenia ... środków w nadmiernej wysokości (naruszenie § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia) oraz nastąpiła nieuprawniona zmiana terminu na rozpoczęcie działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych i w efekcie zdaniem organów nie spełniony został warunek uruchomienia działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia robót, określonej w umowie (naruszenie § 9 ust. 2 pkt 9 a lit. c rozporządzenia)

- gdy tymczasem zwiększenie poziomu środków nastąpiło z zachowaniem obowiązujących przepisów prawa, w tym w szczególności nie naruszało § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, a rozpoczęcie realizacji działalności rehabilitacyjnej nastąpiło faktycznie w terminie określonym w § 2 i § 5 umowy tj., w okresie 6 miesięcy od zakończenia robót, albowiem uwzględniając charakter P. w P. jako obiektu użyteczności publicznej poprzez zakończenie procesu inwestycyjnego (robót budowlanych w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o rehabilitacji, jak też rozporządzenia w zw. z art. 55 Prawa budowlanego) należy rozumieć uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - jako podstawy formalno-prawnej uruchomienia działalności;

b) § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia poprzez dokonanie błędnej jego wykładni i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do sprawy przyznania i wypłacenia przez skarżącego środków zwiększających dofinansowanie zadania pn.: "Roboty budowlane w budynku przeznaczonym do zamieszkania i rehabilitacji dla osób starszych oraz dzieci z P. w P." na mocy umowy Nr ... z 9 kwietnia 2009 r., zmienionej aneksem Nr 1 i 2;

c) § 9 ust. 2 pkt 7 oraz § 9 ust. 2 pkt 9 a lit. c rozporządzenia w zw. z § 8 ust. 1 i 2 umowy Nr ...oraz w zw. z art. 3531 oraz art. 78 § 1 zd. 2 kodeksu cywilnego poprzez błędne zastosowanie wyrażające się w nieuwzględnieniu, iż pomiędzy stroną, a dotowanym podmiotem nastąpiła zmiana przedmiotowej umowy w ramach i z zachowaniem obowiązujących przepisów prawa skutkująca: 1) zmianą kwoty dofinansowania poprzez jej zwiększenie z kwoty ... zł do finalnie kwoty ... zł. - na podstawie Aneksu Nr 1 z dnia 21 października 2009 r. oraz Aneksu Nr 2 z dnia 19 listopada 2009 r; 2) zmianą terminu na rozpoczęcie działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych na podstawie zgodnych oświadczeń woli zawartych w pismach Zgromadzenia ... z 30 maja 2011 r. i 21 czerwca 2011 r. oraz piśmie Strony z 20 lipca 2011 r. doszło do zmiany umowy Nr ... z 9 kwietnia 2009 r. poprzez zmianę terminu rozpoczęcia realizacji działalności rehabilitacyjnej do dnia 30 września 2011 r.

d) art. 49e ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 i 12 k.p.a. poprzez obciążenie strony obowiązkiem uiszczenia odsetek od wypłaconych środków finansowych za okres, w którym odwołanie rozpatrywane było z naruszeniem terminu załatwienia sprawy w myśl art. 35 k.p.a.

W uzasadnieniu strona rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w stopniu, który ma, bądź mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ocenie podlegały kwestia, czy zasadnie organy orzekające zarzuciły stronie naruszenie § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c oraz § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, gdyż beneficjent pomocy nie uruchomił działalności w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia robót, a także, zdaniem organów, brak było podstaw do dodatkowego przyznania środków Funduszu w wyniku pozytywnego rozpatrzenia wniosków beneficjenta o zwiększenie kwot udzielonych dofinansowań.

Zdaniem sądu obydwie kwestie zostały w sposób prawidłowy rozstrzygnięte w decyzji Ministra Pracy.

Przypomnieć należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynika, że stwierdzono, iż wydatkowano środki Funduszu w sposób nieprawidłowy, a więc, że wystąpiła przesłanka, o której mowa odpowiednio w art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Przepis ten stanowi, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W ust. 2 art. 49e ustawy o rehabilitacji wskazano, że zwrotu, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu.

Natomiast w art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji podano, że przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o rehabilitacji do zadań samorządu województwa realizowanych w ramach ustawy należy dofinansowanie robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: Prawo budowlane), dotyczących obiektów służących rehabilitacji, w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, z wyjątkiem rozbiórki tych obiektów.

W myśl art. 35 ust. 2 ustawy o rehabilitacji sejmik województwa w formie uchwały określa zadania, na które przeznacza środki określone w art. 48 ust. 1 pkt 1.

Art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji stanowi, że środki Funduszu są przekazywane przez Prezesa Zarządu tego Funduszu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy - według algorytmu. Natomiast ust. 2 tego przepisu wskazuje, że Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, algorytm, o którym mowa w ust. 1, a także sposób zasady ustalania maksymalnych wysokości kwot zobowiązań przypadających do wypłaty na dany rok. Projekt algorytmu podlega opiniowaniu przez stronę samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. W § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 maja 2003 r. w sprawie algorytmu przekazywania środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych samorządom wojewódzkim i powiatowym (Dz. U. z 2003 r., Nr 88, poz. 808, z późn. zm.), wydanego na mocy ww. delegacji ustawowej wskazano, że Prezes Zarządu Funduszu przekazuje środki Funduszu samorządowi wojewódzkiemu - na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 4 -6, tj. m.in. samorządom wojewódzkim przekazywane są środki finansowe na realizację zadań związanych z dofinansowaniem robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego, dotyczących obiektów służących rehabilitacji, w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, z wyjątkiem rozbiórki tych obiektów.

Warunki i tryb dofinansowania ww. robót budowlanych określone zostały w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia zadań samorządu województwa, które mogą być dofinansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 35 ust. 3 ustawy o rehabilitacji.

W sprawie ustalono, że w wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w realizacji przez stronę ustawowego zadania, określonego w art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o rehabilitacji. Mianowicie zdaniem organów orzekających samorząd województwa naruszył § 6 ust. 1 pkt 2 oraz § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c rozporządzenia.

Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia dofinansowanie robót nie może być przyznane podmiotom, które w ciągu trzech lat przed złożeniem wniosku uzyskały dofinansowanie robót ze środków Funduszu będących w dyspozycji samorządu województwa, dotyczące obiektu objętego tym wnioskiem.

Natomiast w myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia podstawę dofinansowania robót stanowi umowa zawarta przez marszałka województwa z wnioskodawcą. Z kolei w § 9 pkt 9a lit. c rozporządzenia wskazano, że umowa zawiera warunki zwrotu środków Funduszu, w szczególności w przypadku nierozpoczęcia działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia robót, określonej w umowie.

W sprawie ustalono, że pierwotna umowa nr ... z 9 kwietnia 2009 r. zawarta pomiędzy Zgromadzenia ..., a samorządem województwa świętokrzyskiego, której przedmiotem było dofinansowanie ze środków PFRON robót budowlanych dotyczących obiektów służących rehabilitacji w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, w ramach zadania pn. "..." w § 2 określała termin rozpoczęcia robót budowlanych na maj 2009r. i termin ich zakończenia na dzień 30 czerwca 2010 r. Terminy te na wniosek Zgromadzenia .., po przeprowadzaniu odpowiedniej procedury (uchwała Zarządu Województwa ...) zostały zmienione mocą Aneksu nr 1 z 21 października 2009r., na wrzesień 2009r. (termin rozpoczęcia robót) i 30 listopada 2010r. (termin zakończenia robót budowlanych).

W § 3 ust. 1 umowy nr .... z 9 kwietnia 2009 r. ustalono pierwotną wysokość dofinansowania zadania na kwotę ... zł, która to kwota na skutek złożonych przez Zgromadzenie ... wniosków z 30 września 2009 r. i z 5 listopada 2009r., na mocy uchwał z 14 października 2009 r. nr ... i z 18 listopada 2009 r., nr ... Zarządu Województwa ... została zwiększona odpowiednio do kwoty ... zł (Aneks nr 1) oraz ... zł (Aneks nr 2). Przyznane przez Województwo ... Zgromadzeniu ... dofinansowanie w wysokości ... zł zostało przekazane przez Urząd Marszałkowski Województwa ... na rachunek bankowy wnioskodawcy w dwóch transzach: w dniu 3 grudnia 2009 r. - kwota ... zł, a w dniu 17 grudnia 2009 r. - kwota .. zł.

W pierwszej kolejności sąd odniesie się do zasadności argumentów organów orzekających wskazujących, że strona naruszyła § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c rozporządzenia w zw. z § 5 pkt 1 umowy, który stanowi, że wnioskodawca zobowiązany jest do rozpoczęcia działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia robót, o których mowa w § 2 ust. 2. Z powyżej ustalonych faktów ewidentnie wynikało, że zakończenie robót budowlanych winno odbyć się do 30 listopada 2010r. Tak też się stało i roboty budowlane zostały zakończone i odebrane przy obecności pracowników Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej i Zdrowotnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa ... w dniu 30 listopada 2010r. (patrz: wniosek do Zarządu z 15 lipca 2011r., notatka służbowa z 27 marca 2013r., pismo Zgromadzenia ... z 30 maja 2011r. – karty: 226-227, 220-221, 190 akt administracyjnych). Tym samym 6 miesięczny termin na rozpoczęcie działalność w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych liczony od określonego w umowie zakończenia robót upływał dla beneficjenta pomocy w dniu 30 maja 2011r. Beneficjent jednakże tego terminu nie dotrzymał i działalność w zakresie rehabilitacji uruchomił w dniu 20 września 2011r. (patrz: pismo Zgromadzenia ..., notatka służbowa z 27 marca 2013r. – karty 196, 220-221 akt administracyjnych), a więc prawie 4 miesiące po wyznaczonym przez przepisy prawa terminie.

W tym miejscu należy podzielić stanowisko organów orzekających, że termin na zakończenie robót budowlanych, określony w umowie z 9 kwietnia 2009r. należy odczytywać, tak jak stanowią przepisy Prawa budowlanego, do których to przepisów wprost nawiązuje ustawa o rehabilitacji oraz rozporządzenie.

Z cyt. powyżej art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o rehabilitacji wynika, że do zadań samorządu województwa należy dofinansowanie robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, dotyczących obiektów służących rehabilitacji, w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, z wyjątkiem rozbiórki tych obiektów. Podobny zapis zawiera rozporządzenie, które w § 2 wskazuje, że do zadań samorządu województwa, które mogą być dofinansowane ze środków Funduszu, należą roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, dotyczące obiektów służących rehabilitacji, w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, z wyjątkiem rozbiórki tych obiektów. W Prawie budowlanym pojęcie robót budowlanych definiuje natomiast art. 3 pkt 7, zgodnie z którym przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei przez budowę, w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W sprawie niewątpliwie wydano pozwolenie na rozbudowę istniejącego domu zakonnego (patrz: decyzja z ... lipca 2007r. – karty 19-20 akt administracyjnych). Tym samym skoro roboty budowlane zakończono 30 listopada 2010r., to rozpoczęcie działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych winno nastąpić 30 maja 2011r.

Wbrew obecnie prezentowanemu przez stronę stanowisku, powyższa interpretacja przepisów nie budziła żadnych wątpliwości zarówno przez beneficjenta pomocy, jak także samorząd województwa. W tym miejscu trzeba wskazać, że w piśmie z 30 maja 2011r. Zgromadzenie ... wprost wskazało, że nie mogło dotrzymać terminu uruchomienia działalności do 30 maja 2011r. (karta 190 akt adm.) i prosi w piśmie z 21 czerwca 2011r. o nieegzekwowanie zapisu § 5 pkt 1 umowy o dofinansowanie. Podobnie samorząd województwa interpretował przepisy powszechnie obowiązujące i zapisy umowy, gdyż we wniosku do Zarządu Województwa ... z 15 lipca 2011r. wprost wskazano, że rozpoczęcie działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych winno nastąpić 30 maja 2011r. (patrz karta 227 akt adm.), a także wskazano na skutek, który powoduje konieczność zwrotu środków PFRON.

Tym samym obecnie podnoszona argumentacja jest zupełnie niezasadna zarówno z wyżej wyłożonych przepisów ustawy o rehabilitacji, rozporządzenia i Prawa budowlanego, a także określonej chronologii zdarzeń. Skarżąca wyjaśniła, że strony w ramach swobody kształtowania treści stosunku cywilno-prawnego wynikającej z art. 3531 kodeksu cywilnego dokonały modyfikacji terminu zakończenia robót – rozumianych jako całość procesu inwestycyjnego ukierunkowanego na osiągnięcie celu dofinansowania. W tym miejscu w przeciwieństwie do Ministra Pracy sąd wskazuje, że wymianę pism pomiędzy Zgromadzeniem ..., a samorządem można uznać za dochowanie formy pisemnej zmiany umowy. Jednakże powyższe nie zmienia faktu, że Województwo w tym zakresie dopuściło się nieprawidłowości. Po pierwsze w żaden sposób nie było uprawnione do innego wskazywania rozumienia terminu zakończenie robót budowlanych, niż wskazany w przepisach powszechnie obowiązujących. Po drugie, brak było możliwości zmiany terminu zakończenia robót budowlanych, po ich faktycznym zakończeniu (patrz powyższej). Strona bowiem nie zwraca uwagi, że termin zakończenia robót budowlanych upłynął 30 listopada 2010r. i jeżeli przyjąć interpretację strony, to beneficjent pomocy z tego terminu się nie wywiązał i przed upływem terminu (30 listopada 2010r.) nie zwrócił się do strony o jego przedłużenie. Tym samym interpretacja skarżącej powodowałaby, że Województwo mimo niezakończenia robót budowlanych nie wystąpiło z procedurą odzyskania środków finansowych. Co więcej strona również nie zwraca uwagi, że rozbudowany budynek (budynek nowy) spełniał wszelkie wymagania, a problem jedynie dotyczył budynku już istniejącego (starego). Na zakończenie należy także wskazać, że strona nie zwraca również uwagi na decyzję z ... lipca 2007r. (pozwolenie na budowę), w której wskazano, że w szczególnie określonych wypadkach inwestor ma możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie mimo nie zakończenia wszystkich robót budowlanych. Tym samym pozwolenie na użytkowanie obiektu, o którym mowa w art. 55 Prawa budowlanego, w żaden sposób nie może być interpretowane w taki sam sposób jak termin "zakończenie robót budowlanych". Są to dwie odrębne instytucje.

W ocenie sądu strony umowy dokonały przesunięcie terminu rozpoczęcia działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych, a nie terminu zakończenia robót budowlanych. Powyższe ewidentnie wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy (patrz pisma złożone po 30 maja 2011r.: Zgromadzenia ... oraz pisma wewnętrzne strony). Jednakże do takiego przesunięcia terminu rozpoczęcie działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych strony umowy nie miały żadnych kompetencji, gdyż termin ten wynikał wprost z przepisów powszechnie obowiązujących (§ 9 ust. 2 pkt 9a lit. c rozporządzenia). Strony umowy nie mogły tego przepisu w żaden sposób modyfikować, tj. zarówno skracać, jak i wydłużać. Dlatego też zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. poprzez nierozważenie przez organ, że w skutek zgodnych oświadczeń woli stron umowy dokonano zmiany terminu rozpoczęcia realizacji działalności rehabilitacyjnej do 30 września 2011r. jest zupełnie niezasadny.

Słusznie w tym zakresie wyjaśniły organy, że przyczyny niewywiązania się z warunków umowy (w tym przypadku brak pozwolenia na użytkowanie obiektu) nie mogły mieć znaczenia przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, gdyż z tym przyczynami żaden z przepisów prawa nie wiążę skutku w postaci odstąpienia od żądania zwrotu kwoty dofinansowania.

Reasumując z przedstawionych dokumentów jednoznacznie wynika, że Zgromadzenie ... nie dotrzymało terminu uruchomienia rehabilitacji w budynku, który został wybudowany przy udziale środków PFRON, a tym samym doszło do nieprawidłowości przy wywiązywaniu się z umowy z dnia 9 kwietnia 2009 r. nr ... i zaistniała podstawa wynikająca z art. 49e ust. 1-2 ustawy o rehabilitacji, aby Fundusz wystąpił z żądaniem zwrotu przyznanych Województwu środków. Z uwagi na powyższe obowiązkiem Funduszu jako dysponenta środków publicznych było żądanie zwrotu środków otrzymanych w formie algorytmu przez Samorząd Województwa ... Z ustalonego bowiem stanu faktycznego wynika, że w przypadku umowy nr ... z 9 kwietnia 2009 r. wystąpienie okoliczności powodujących obowiązek zwrotu środków było zależne od zobowiązanego do zapłaty, gdyż w dniu 20 lipca 2011 r. Zarząd Województwa ... przyjął wyjaśnienia Zgromadzenia ... dotyczące niedotrzymania terminu uruchomienia rehabilitacji w budynku, który został wybudowany przy udziale dofinansowania ze środków PFRON oraz wyraził zgodę na odstąpienie od zwrotu udzielonego dofinansowania, udzielając prolongaty terminu uruchomienia rehabilitacji w przedmiotowym obiekcie do dnia 30 września 2011 r. i nie korzystając z uprawnień przysługujących Województwu .... na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 umowy.

Już tylko te powody okazały się wystarczające do zwrotu przez samorząd województwa kwoty przekazanego dofinansowania.

Dodatkowo jednakże sąd podziale stanowisko organów orzekających, że w sprawie strona także naruszyła § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia wniosek o dofinansowanie robót, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o rehabilitacji wnioskodawca składa do dnia 30 listopada roku poprzedzającego realizację zadania.

Zatem skoro przyznano na wniosek beneficjenta z 16 października 2008 r. dofinansowanie do robót budowlanych, które miały rozpocząć się w roku następnym, to brak było możliwości na kolejne wnioski do zwiększania tego dofinansowania. Powyższemu w szczególności sprzeciwia się cytowany powyżej § 7 ust. 4 rozporządzenia, gdyż nawet przyjmując, że wnioski Zgromadzenia ... stanowiły uzupełnienie wniosku pierwotnego z 2008 r., to zostały złożone w roku w którym następuje realizacja zadania, a nie w roku poprzedzającym realizację. W ocenie sądu wniosek beneficjenta o przyznanie dofinansowania rozpoczyna procedurą w tym zakresie. Procedura ta kończy się akceptacją przez beneficjenta warunków na podstawie których zostało udzielone dofinansowanie, tj. kończy się podpisaniem umowy. Po tej dacie beneficjent i samorząd województwa tracą uprawnienie do podwyższenia tego dofinansowania. Żaden bowiem przepis rozporządzenia nie przewiduje możliwości składania wniosków o podwyższenie przyznanego na podstawie podpisanej już umowy dofinansowania kosztów przedmiotowych robót budowlanych. Przepisy rozporządzenia nie przewidują odstępstw od wskazanych w rozporządzeniu zasad udzielania dofinansowania robót budowlanych w obiektach służących rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Dlatego też prawidłowo także stwierdzono, że nie ma podstaw prawnych do zwiększenia dofinansowania przyznanego podmiotom, które w ciągu trzech lat przed złożeniem wniosku uzyskały dofinansowanie ze środków Funduszu, będących w dyspozycji samorządu województwa, dotyczące obiektu objętego tym wnioskiem. Skoro beneficjent pomocy zaakceptował umowę, to koszty ponad udzielone pierwotnie dofinansowanie winny zostać pokryte przez beneficjenta, a nie poprzez udzielone dodatkowe dofinansowanie. Przyznanie przez stronę beneficjentowi kwot dodatkowych stanowiło zatem naruszenie przepisów § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia i oznacza jednocześnie, że strona pobrała w tej części środki Funduszu w nadmiernej wysokości, w rozumieniu art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji.

Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba wskazać, że są one niezasadne. Fakt bowiem późniejszego (po 30 maja 2011r.) uruchomienia działalności jest faktem obiektywnym.

Bezzasadne są w szczególności zarzuty natury formalnej. Co prawda uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie jest szczegółowe. To jednak jednoznacznie wynikają z tego uzasadnienia powody dla których strona winna zwrócić środki Funduszu. W tym zakresie organ szczegółowo dokonał analizy przepisów prawnych i wskazał powody dla których żąda zwrotu Funduszu. Tym samym pomimo określonej lakoniczności uzasadnienia, poddaje się ono kontroli zarówno przez stronę, która szczegółowo sformułowała zarzuty, jak też przez sąd dokonujący kontroli tej decyzji

Brak wskazania w komparycji decyzji przepisów materialnych, a ograniczenie jedynie komparycji do powołania przepisu proceduralnego nie stanowi żadnego naruszenia prawa. Brak jest bowiem przepisu prawa, który nakazywałby zamieszczanie wszystkich przepisów w sentencji decyzji. Przepisy te zostały natomiast wskazane w uzasadnieniu i szczegółowo omówione. W ocenie sądu jest to zupełnie wystarczające.

Bezzasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przez organ art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 68 ust. 3 i art. 69 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 8 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W myśl art. 68 ust. 3 Konstytucji RP władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku. Natomiast zgonie z art. 69 Konstytucji RP osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej.

Powyższe przepisy w żaden sposób nie zostały naruszone. To skarżąca przekraczając swoje kompetencje zezwoliła na nierespektowanie 6-miesięcznego terminu na uruchomienie działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych, do czego nie miała żadnych uprawnień. Z kolei organy orzekające jedynie stosowały w sprawie powszechnie obowiązujące przepisy prawa i zasadnie zażądały zwrotu przyznanych środków. Strona zdaje się zupełnie nie zauważać, że gdyby umowa została w sposób prawidłowy zrealizowana przez strony tej umowy, brak byłoby jakichkolwiek powodów do żądania zwrotu środków. Niestety tak się niestało, stąd też nastąpiła konieczność wydania decyzji o skarżonej treści. Organy w tym zakresie nie mają żadnej swobody i w wypadku stwierdzenia nieprawidłowości, tak jak w sprawie, istnieje konieczność zażądania zwrotu przyznanych środków.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 49e ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 i 12 k.p.a. poprzez obciążenie strony obowiązkiem uiszczenia odsetek od wypłaconych środków finansowych za okres, w którym odwołanie rozpatrywane było z naruszeniem terminu załatwienia sprawy w myśl art. 35 k.p.a., należy zauważyć, że decyzja Ministra Pracy utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON nie wypowiada się w tym zakresie i nie mogła się wypowiadać. Przedmiotem bowiem kontroli była decyzja organu I instancji , która siłą rzeczy nie mogła wypowiadać się w zakresie odsetek dotyczących postępowania odwoławczego. Na marginesie skarżąca ponownie zdaje się nie zauważać, że to ona podjęła określone decyzje gospodarcze i mimo wezwania do zwrotu środków finansowych, ich nie zwróciła, nie zwróciła tych środków, także po wydaniu przez organ I instancji decyzji. Dlatego też przyjęła na siebie konsekwencje zwrotu odsetek także za okres w którym było prowadzone postępowania odwoławcze. Brak jest bowiem przepisów, które wyłączałyby możliwość zwrotu odsetek za ten okres. Tym samym sąd za niezasadny uznał powyższy zarzut.

Na zakończenie sąd wyjaśnia, że z racji braku jakichkolwiek zarzutów dotyczących umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w części dotyczącej zwrotu środków Funduszu w kwocie ... zł oraz faktu, że rozstrzygnięcie to jest korzystne dla strony, to skład orzekający uznał za niezasadne odnoszenie się do powyższej kwestii.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił.