Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 582/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosława Kowalska WSA Jadwiga Smołucha Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 582/18

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017r, znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku M. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2017 r., Nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w obrębie [...] celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej działalności usługowo - handlowej w branży przemysłowej w zakresie projektowania instalacji elektrycznych oraz sprzedaży osprzętu elektronicznego

- utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2017 r., Nr [...] uzasadnieniu wskazał, iż z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na lokalizacj

zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w obrębie [...], celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej działalności usługowo - handlowej wystąpił M. D. ( właściciel działki nr [...] ).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...] października 2017 r., Nr [...] odmówił wydania zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu.

Decyzję zaskarżył M. D., który złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję, gdyż uznał ją za zasadną. Zdaniem organu decyzja w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu, przy czym wskazać również należy, iż granice uznania administracyjnego wyznaczają, w myśl art. 7 k.p.a., interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także wymogi wynikające z ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które to wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie).

W przedmiotowej sprawie bardzo ważną okolicznością jest fakt, iż rozpatrywany odcinek drogi krajowej nr [...], został zakwalifikowany zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP).

W myśl § 3 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Tak więc, droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji i przebudowy zjazdów. Organ wydając decyzję na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi w powołanym rozporządzeniu. Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, cyt. "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".

Powyższe stanowisko zostało potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01 (niepubl.), cyt.: "Budowa zjazdu musi być bowiem dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale ponadto nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi".

Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, że zarówno obowiązujące przepisy prawa jak i "uznaniowość" zarządcy drogi potwierdzają tezę nadrzędności zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego, od której uzależnione są działania organu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonuje oceny miejsc potencjalnie niebezpiecznych, jednak w niniejszej sytuacji zastosowanie znajduje § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia, który wskazuje, iż "Zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7". Jak wynika z treści § 113 ust. 7 pkt 1 cyt. rozporządzenia okoliczność, iż działka zlokalizowana jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania, wyłącza co do zasady możliwość ustanowienia zjazdu, a tym samym wyznacza granice uznania administracyjnego. Jest to niewątpliwie okoliczność obiektywna, niepodlegająca ocenie organu. Jej wystąpienie przekłada się co do zasady automatycznie na obowiązek wydania decyzji odmownej, a taka właśnie występuje w przedmiotowym postępowaniu. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (fragment mapy zasadniczej w skali 1:1000, wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...] i nr [...], położonych przy ul. [...], obręb [...]), a także wydruku ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl, mającego charakter poglądowy w przedmiotowej sprawie, wnioskowany zjazd publiczny znajdowałby się pomiędzy dwoma skrzyżowaniami, tj. skrzyżowaniem drogi krajowej nr [...] z drogą gminną nr [...] (ul. [...]) zlokalizowanym w km ok [...] oraz skrzyżowaniem ww. drogi krajowej z drogą powiatową nr [...] (ul. [...]) zlokalizowanym w km ok [...].

Organ zaznaczył, iż skrzyżowanie jest to przecięcie lub połączenie dróg na jednym poziomie, zapewniające pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy. Odnosząc się natomiast do kwestii obszaru oddziaływania skrzyżowania, wskazał, iż przepisy rozporządzenia i ustawy o drogach publicznych nie definiują tego obszaru, pozostawiając do decyzji właściwego organu każdorazowo w okolicznościach danej sprawy ustalenie, jakie są granice oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Jest to zwrot niedookreślony, ale odnoszący się ogólnie do kwestii bezpieczeństwa, ze względu na przepis § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym zakaz lokalizacji dotyczy "miejsc zagrażających bezpieczeństwu". Inaczej mówiąc, ustalenie zakresu oddziaływania skrzyżowania winno odbyć się przy uwzględnieniu, jak określone skrzyżowanie oddziałuje na ruch pojazdów, jakie wprowadza, ze względów bezpieczeństwa, ograniczenia i reguły ruchu pojazdów. Są to nadto kwestie związane z wiedzą o charakterze technicznym i praktycznym. Wyznaczając obszar oddziaływania skrzyżowania organ posłużył się standardami nie mającymi waloru prawa powszechnie obowiązującego, ale odnoszącymi się do kwestii bezpieczeństwa ruchu i prawidłowego projektowania skrzyżowań, wprowadzonymi zarządzeniem GDDKiA z [...] czerwca 2001 r. Wytyczne dotyczące projektowania skrzyżowań drogowych, które zawierają parametry, uzasadnione wiedzą zawodową, wskazujące na konieczność zachowania określonych standardów i rozwiązań, nawiązując przy tym do parametrów określonych w ww. rozporządzeniu regulującym warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (§ 66-69 rozporządzenia). Oznacza to, że obszar oddziaływania skrzyżowania jest ustalany indywidualnie w każdym przypadku, a jego określanie następuje poprzez m.in. funkcję drogi, lokalizację skrzyżowania (na terenie lub poza terenem zabudowy), wielkość natężenia ruchu i jego strukturę rodzajową (ruch pieszych, komunikacja zbiorowa). Zasięg oddziaływania skrzyżowania można rozważać w aspekcie m.in. zmian w charakterystyce potoków ruchu (odstępy między pojazdami, prędkości i ich dystans, ruch kolumnowy) bądź celowych ograniczeń narzuconych znakami drogowymi (ograniczenia prędkości, wyprzedzania). Przy konkretyzacji w indywidualnej sprawie zakresu oddziaływania oznaczonego skrzyżowania zasadne jest posłużenie się standardami zawodowymi usystematyzowanymi I zaleconymi dla stosowania w odniesieniu właśnie do skrzyżowań, ze względu na bezpieczeństwo ruchu. Jak wyżej podkreślono, ustalenie znaczenia niedookreślonego zwrotu "obszar oddziaływania skrzyżowania" nie jest kwestią interpretacji użytych w nim wyrażeń, ale ze względu na związek projektowania dróg, w tym skrzyżowań i węzłów, z fachową wiedzą inżynierską, wymaga w konkretnym przypadku odwołania się do tej wiedzy i przyjmowanych standardów. Z tego względu przyjęte do stosowania ww. wytyczne w jak najbardziej uprawniony sposób nadają się do zastosowania, niejako podstawa prawna rozstrzygnięcia, ale jako źródło i uzasadnienie dla oceny, że w warunkach konkretnego skrzyżowania, jego oddziaływania na ruch drogowy w kontekście bezpieczeństwa rozciąga się w wyznaczonym obszarze.

W związku z powyższym przyjęcie za miarodajne dla określenia obszaru oddziaływania skrzyżowania, parametrów dotyczących zmiany organizacji ruchu na drodze krajowej nr [...] w związku ze skrzyżowaniami, tj. skrzyżowaniem drogi krajowej nr [...] z drogą gminną nr [...] (ul. [...]) zlokalizowanym w km ok [...] oraz skrzyżowaniem ww. drogi krajowej z drogą powiatową nr [...] (ul. [...]) zlokalizowanym w km ok [...], jest uprawnione i powinno być przekonujące. Na przedmiotowym odcinku zastosowano bowiem szereg urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego celem ochrony życia i w ograniczonym zakresie także mienia uczestników ruchu. W omawianej sytuacji, w celu zwiększenia bezpieczeństwa uczestników ruchu i innych uczestników znajdujących się na drodze, a także usprawnienia ruchu pojazdów i ułatwienia korzystania z drogi krajowej nr [...] na omawianym odcinku zastosowano, w połączeniu ze znakami pionowymi oraz samodzielnie, znaki poziome. Mają one na celu przekazywanie kierującym pojazdami informacji o przyjętym sposobie prowadzenia ruchu. W celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] zastosowano m.in. znak pionowy A-6a "skrzyżowanie z drogą podporządkowaną występującą po obu stronach". Powyższemu znakowi towarzyszy znak pionowy A-2 "niebezpieczny zakręt w lewo" ze względu na występujący na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] łuk poziomy. Bardzo ważną kwestią jest również okoliczność zastosowania przez zarządcę drogi krajowej nr [...], między ww. skrzyżowaniami, a więc także na wysokości działki nr [...], znaku poziomego - linia P-4 "linia podwójnie ciągła", który ma na celu rozdzielenie przeciwnych kierunków ruchu w celu wyeliminowania przejeżdżania pojazdów na część jezdni przeznaczoną dla przeciwnego kierunku ruchu. Nie bez znaczenia na przedmiotowym odcinku zastosowany został również znak poziomy P-6 "linia ostrzegawcza" stosowana do ostrzeżenia kierujących pojazdami o zbliżaniu się do niebezpiecznego miejsca. Znak P-6 umieszcza się niezależnie od dopuszczalnej prędkości na drodze.

O tym, iż są to skrzyżowania wymuszające od uczestników ruchu drogowego zachowania szczególnej ostrożności, świadczą również umieszczone na drogach podporządkowanych przy wlocie na drogę główną na omawianych skrzyżowaniach znaki pionowe B-20 "stop" stosowane w celu wprowadzenia w określonych warunkach obowiązku zatrzymania się przed wjazdem na skrzyżowanie z drogą z pierwszeństwem, w szczególności w miejscach, gdzie brak jest dostatecznej widoczności na zatrzymanie pojazdu przed skrzyżowaniem.

Wymienione elementy mają za zadanie poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego, zapewnienie płynności i czytelności kierującym pojazdami, z uwagi na występujące ww. skrzyżowania. Wymienione liczne elementy zmiany organizacji ruchu na analizowanym fragmencie ww. drogi krajowej wskazują na okoliczność, iż uczestnik ruchu drogowego znajduje się na odcinku gdzie narażony jest na niebezpieczeństwo, w związku z czym powinien zachować szczególną ostrożność. Działania zarządcy drogi, jak również zarządcy ruchu powinny cechować się dążeniem do zapewnienia ogółowi użytkowników ruchu drogowego wysokich standardów podróżowania również w zakresie zachowania odpowiedniego poziomu swobody ruchu będącego jakościową miarą warunków ruchu uwzględniającą oceny kierowców i innych użytkowników drogi. Warunki te charakteryzuje się poprzez np. prędkość, czas podróży, bezpieczeństwo. Mając powyższe na uwadze należy zaznaczyć, iż ograniczenia prędkości, o których mowa we wniosku Mariana Dworaczka o ponowne rozpatrzenie sprawy, są jednym z działań mających na celu poprawę bezpieczeństwa na drodze. Ich występowanie nie oznacza jednak, tak jak sugeruje strona, iż jest to odcinek bezpieczny, ale to, że zarządca drogi krajowej nr [...] zachował wszelkie środki ostrożności by zminimalizować możliwość wystąpienia niebezpiecznego zdarzenia na konkretnym odcinku tej drogi krajowej ze względu na wysokie ryzyko jego powstania.

Stanowisko organu dodatkowo umacnia fakt, iż omawiany odcinek drogi krajowej nr [...] cechuje się dużym natężeniem ruchu drogowego, które podczas Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r. wynosiło aż [...] pojazdów na dobę). Tak duży potok pojazdów, w tym w szczególności pojazdów ciężarowych ([...] poj./dobę), których gabaryty oraz właściwości jezdne (droga hamowania, tonaż) wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi (zwłaszcza na analizowanym odcinku drogi krajowej, której szerokości jezdni wynosi ok. 7 m) wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nie ingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy GP. Bezsprzecznym jest bowiem, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze, dotyczy to w szczególności zjazdów publicznych, które charakteryzują się dużą częstotliwością użytkowania.

Usytuowanie ogólnodostępnego zjazdu publicznego we wskazanym miejscu stanowiłoby bez wątpienia zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przestrzeganie wymogów określonych rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zapewnia spełnienie podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa użytkowania dróg w myśl § 1 ust. 3 pkt. 1 lit. a tego rozporządzenia, dlatego też, kierując się tymi względami, jakiekolwiek dalsze odstępstwa od wskazanych warunków nie znajdują - zdaniem organu odwoławczego - akceptacji.

W związku z powyższym zarządca drogi krajowej nr [...] miał nie tylko prawo, lecz obowiązek podjęcia decyzji odmawiającej lokalizacji zjazdu publicznego z ww. drogi do działki strony, również zjazdu publicznego o ograniczonej dostępności. Organ nie miał natomiast obowiązku badania stopnia tego zagrożenia, które spowodowane jest zlokalizowaniem zjazdu w takim właśnie miejscu, ponieważ obszar oddziaływania skrzyżowania, a także występowanie dodatkowego pasa ruchu zalicza się do miejsc określonych w § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia, gdzie zdaniem prawodawcy zawsze (ex definitione) występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 836/06, lub wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 226/11). Ocena zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu należy do organu i stanowi jeden z elementów mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, co jasno wynika z przepisów aktu wykonawczego do ustawy o drogach publicznych. Powyższe potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 906/14 cyt.: "Kwestia oceny zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu należy do organu, stanowiąc jeden elementów mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zarządca drogi posiada wystarczającą wiedzę w tym względzie, ma bowiem z urzędu dostęp do własnych opracowań oraz danych."

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako organ specjalistyczny z racji realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu zna fakty dotyczące potencjalnego niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stanowią zjazdy z dróg krajowych. Podsumowując organ wyjaśnił, iż dokonał wnikliwego rozpoznania sprawy, należycie i wyczerpująco przedstawił okoliczności faktyczne i prawne, które miały wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W sposób bardzo szczegółowy zostało wyjaśnione, jakie fakty są istotne w postępowaniu dotyczącym lokalizacji zjazdu publicznego. Organ zgromadził również cały niezbędny materiał dowodowy uzasadniony okolicznościami niniejszej sprawy. Zebrane dokumenty i Informacje pozwoliły, zdaniem organu, w wystarczającym stopniu ustalić istniejący stan faktyczny w sprawie i wydać decyzję bez zbędnej zwłoki. Organ wydając przedmiotową decyzję (jak i poprzedzającą ją decyzję, jest związany granicami prawa, co doprowadziło do wydania decyzji zgodnej z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a zebrany w sprawie materiał dowodowy, pozwolił na ustalenie określonego stanu i przypisanie mu konkretnej normy prawa.

Ponadto zaznaczył, iż w uzasadnieniu decyzji, dokonując interpretacji przepisu art. 29 ust. 4 ustawy, w sposób istotny położono nacisk na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, które sprzeciwiają się lokalizacji zjazdu w miejscu proponowanym przez stronę. Oznacza to, że organ miał na względzie interes społeczny, którego istnienie jest w świetle art. 7 k.p.a. jedną z determinant stosowania przepisów w ramach uznania administracyjnego. Błędne jest jednak stanowisko, iż postulat ograniczenia liczby zjazdów z drogi krajowej klasy GP może być spełniony tylko wówczas, kiedy istnieje obiektywna możliwość jego zrealizowania, bez naruszenia istoty prawa własności. Oznaczałoby to bowiem wskazanie prymatu prawa własności nad innymi wartościami prawnie chronionymi, takimi jak zdrowie i życie użytkowników dróg.

Prawo własności nie jest prawem absolutnym i nieograniczonym, co wynika zarówno z Konstytucji, jak i ustaw z zakresu prawa cywilnego oraz prawa administracyjnego. Prawo własności to wprawdzie najszersze prawo do rzeczy, ale jako takie również podlega szeregu ograniczeniom, zwłaszcza o charakterze administracyjnoprawnym, które nie mogą jednak naruszać istoty tego prawa. Kategoryczne stanowisko organu w zakresie stosowania zjazdów związane jest z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego znajdujące uzasadnienie w przytoczonych wartościach chronionych konstytucyjnie.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, iż dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie, kierując się zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania, dał prymat interesowi społecznemu rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes strony winien ustąpić.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2017r wniósł M. D. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r., Nr [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez niewłaściwe jego zastosowanie i wydanie decyzji odmownej, mimo, że nieruchomość Skarżącego została pozbawiona dostępu do drogi publicznej na skutek działania Organu, a zatem jego rolą powinno być przywrócenie komunikacji, a nadto w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy brak było podstaw usprawiedliwiających odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, jednocześnie zaś Organ nie uzasadnił rozstrzygnięcia zindywidualizowanymi przesłankami.

2. § 9 ust. 1 pkt 3, rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016.124 t.j. z dnia 2016.01.29) poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające zezwolenie na zlokalizowanie zjazdu publicznego w miejscu wnioskowanym przez Skarżącego, mimo istnienia okoliczności przesądzających o wyjątkowości sytuacji Skarżącego;

- błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "innej możliwości" oznacza wyłącznie istnienie prawnej możliwości, nie zaś faktycznej w rozumieniu niniejszego przepisu, podczas gdy takie rozumienie nie wynika z ustawy i ma charakter nadużycia interpretacyjnego,

3. § 77, § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016.124 t.j. z dnia 2016.01.29), poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. przyjęcie, że budowa zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] nie spełnia warunków przewidzianych powyżej wymienionymi przepisami, w szczególności, iż zjazd położony jest w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu na przedmiotowej drodze, mimo zaniechania ustalenia koniecznych okoliczności faktycznych sprawy i nieuwzględnienia konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych przedmiotowej drogi.

4. § 78 ust. 1 w z w. z § 113 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Transportu 1 Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. uznanie, iż lokalizacja wskazana wnioskiem winna być kwalifikowana jako obszar oddziaływania skrzyżowania czyli miejsce zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego (co nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego zdaniem Organu), w sytuacji gdy GDDKiA nie przedstawił żadnych argumentów przemawiających za takim ustaleniem, co skutkowało arbitralnym przyjęciem, iż wykonanie zjazdu na drogę krajową z działki Skarżącego nie spełnia warunków przewidzianych powyżej wymienionymi przepisami.

II . Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, a to:

5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na Organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie, (zwłaszcza poprzez zaniechanie ustalenia parametrów lokalizacyjnych zjazdu; ilości zjazdów do posesji przyległych - ich rodzaju, odległości, częstotliwości użytkowania; dopuszczalnej prędkości dla pojazdów na przedmiotowym odcinku; charakterystyki otoczenia terenu, istnienia elementów organizacji ruchu wpływających na redukcję prędkości; częstotliwości użytkowania zjazdu projektowanego przez Skarżącego), niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i uznaniu mimo braku podstaw i dowodów, że obsługa działki nr [...] poprzez wnioskowany zjazd z drogi krajowej nr [...] spowodowałaby znaczne pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia słusznego interesu Skarżącego.

6. naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, sprowadzające się również do bezkrytycznego podzielenia stanowiska Zastępcy Dyrektora zaprezentowanego w decyzji z dnia [...].10.2017 r., w zakresie uznania, że:

a) istnieje inna możliwość dojazdu do działki Skarżącego i w związku z tym nie zachodzą przesłanki udzielenia zezwolenia, określone § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016.124 t.j. z dnia 2016.01.29), w sytuacji gdy istniejący stan rzeczy potwierdzony zarzutami Skarżącego wskazuje, że brak faktycznej możliwości dojazdu, a w rozpatrywanej sprawie Organ nie wyjaśnił dostatecznie, czy taka inna możliwość istnieje i nie odniósł się do stanowiska Skarżącego przedstawionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

b). Działalność planowana przez Skarżącego winna być kwalifikowana w obrębie branży przemysłowej, co miało wpływ na błędne ustalenia w zakresie oceny częstotliwości, sposobu i charakteru obsługi działki, czy skali prognozowanego użytkowania, a w konsekwencji wadliwą ocenę oddziaływania zjazdu na warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego na analizowanym odcinku drogi krajowej.

c) Droga, do której wnioskowany jest zjazd charakteryzuje się dużym udziałem w strukturze rodzajowej ruchu pojazdów ciężkich, w sytuacji gdy pojazdy typu TIR czyli samochody ciężarowe z przyczepą, stanowią 8% ogólnego natężenia ruchu, t.j. 17.418 poj./dobę.

d) Występujące w terenie urządzenia i elementy zmiany organizacji ruchu potwierdzają zasadność odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, podczas gdy ich istnienie potwierdza jedynie działania prewencyjne zarządcy drogi celem poprawy warunków na drodze, co wbrew mniemaniu Organu powoduje wzrost poziomu bezpieczeństwa i zmniejszenie potencjalnych zagrożeń w miejscu proponowanej lokalizacji zjazdu.

7. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. przez zaniechanie aktywności dowodowej i brak podjęcia wszelkich koniecznych czynności potrzebnych do wyjaśnienia sprawy, jak chociażby wizji lokalnej lub powołania dowodu z opinii biegłego z zakresu inżynierii ruchu drogowego, w sytuacji gdy w sprawie istotne były okoliczności szczególne, na które powoływał się Skarżący, a nadto wymagane były wiadomości specjalne z uwagi na istniejące wątpliwości i nieaktualne dane pomiaru ruchu, a przedmiotem pominiętych czynności były okoliczności istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

8. Naruszenie art. 8, 9, 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nieodniesienie się do wszystkich wypowiedzi i zarzutów przedstawionych przez Skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (jak przykładowo braku innej możliwości obsługi komunikacyjnej działki), niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji oraz nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz utrudnia kontrolę zaskarżonej decyzji.

9. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do uwzględnienia wniosku w świetle podniesionych przez Skarżącego zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenia decyzji w całości celem przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, z uwagi na liczne uchybienia zwłaszcza przepisom postępowania.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga jest niezasadna gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2017r, znak: [...] , którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2017 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w obrębie [...] celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej działalności usługowo – handlowej.

Podstawę materialno- prawną wydanej w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (...). Jednakże ustawa nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządcy drogi zgody na lokalizację zjazdu.

Jak trafnie stwierdził organ wyrażenie zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice określają interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie takiej zgody a także obowiązujące przepisy.

Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony.

Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji odmownej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. W takim przypadku, badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Zdaniem Sądu, dokonana w niniejszej sprawie przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń.

Bezspornym jest, iż analizowany odcinek drogi krajowej nr [...], został zakwalifikowany zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP).

Zgodnie z § 9 ust 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) lokalizowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

W związku z czym względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach głównych ruchu przyspieszonego ( droga klasy GP ) przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu.

Przy czym za dostęp do drogi publicznej zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uważa się " bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej."

Wnioskowany przez skarżącego zjazd miałby charakter zjazdu publicznego do obiektu w którym prowadzona będzie działalność gospodarcza, zgodnie z oświadczeniem strony usługowa branży przemysłowej. Przeciwko usytuowaniu zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżącego przemawia fakt, iż zjazd publiczny byłby zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (fragment mapy zasadniczej w skali 1:1000, wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...] i nr [...], położonych przy ul. [...], obręb [...]), a także wydruku ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl, mającego charakter poglądowy w przedmiotowej sprawie, wynika, że wnioskowany zjazd publiczny znajdowałby się pomiędzy dwoma skrzyżowaniami, tj. skrzyżowaniem drogi krajowej nr [...] z drogą gminną nr [...] (ul. [...]) zlokalizowanym w km ok [...] oraz skrzyżowaniem ww. drogi krajowej z drogą powiatową nr [...] (ul. [...]) zlokalizowanym w km ok [...].

Tymczasem zgodnie z treścią § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, do których w szczególności zalicza się obszar oddziaływania skrzyżowania, jak ma to miejsce we wnioskowanej lokalizacji (skrzyżowanie drogi krajowej nr [...] z ul. [...] oraz z ulicą [...] we wskazanym kilometrażu ).

Wbrew zarzutom skarżącego zaskarżona decyzja zawiera szczegółowy opis znaczenia pojęcia "obszaru oddziaływania skrzyżowania", a także jego kluczowego wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Organ wskazał miejsce lokalizacji przywołanych skrzyżowań (poprzez podanie kilometrażu), a także wymienił i wyjaśnił każdy element zmiany organizacji ruchu związany z ich występowaniem (znaki poziome i znaki pionowe). Zarządca drogi krajowej nr [...] w zaskarżonej decyzji odniósł się również do istniejącej na omawianym odcinku ww. drogi krajowej kontroli prędkości, natężenia ruchu drogowego na omawianym fragmencie ww. drogi krajowej (wyniki pomiaru z 2015 r. są najaktualniejsze na moment wydania decyzji), a także przeanalizował strukturę pojazdów występującą na omawianym odcinku tej drogi (stosunek pojazdów ciężkich do ogólnej liczby pojazdów). Powyższe świadczy o uwzględnieniu konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych drogi krajowej nr [...], nie zaś o ich braku, co sugeruje skarżący.

Sąd podziela ocenę organu, iż w sytuacji gdy wnioskowany zjazd publiczny miałby znaleźć się w obszarze oddziaływania skrzyżowania uznanie administracyjne zostało wyłączone.

Obszar oddziaływania skrzyżowania jest bowiem zawsze miejscem zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, co wyłącza możliwość ustanowienia zjazdu, a tym samym wyznacza granice uznania administracyjnego. Jest to niewątpliwie okoliczność obiektywna, niepodlegająca ocenie organu. Jej wystąpienie przekłada się co do zasady automatycznie na obowiązek wydania decyzji odmownej, a taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie.

Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest organem specjalistycznym w dziedzinie realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu, a więc zna fakty dotyczące potencjalnego niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stanowią zjazdy z dróg krajowych. Organ nie miał więc obowiązku powoływania biegłego z zakresu inżynierii ruchu drogowego tak jak wskazuje pełnomocnik skarżącego.

Na podstawie księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] księga wieczysta [...] organ ustalił dodatkowo, że sąsiednia działka nr ew. [...] jest ustawową wspólnością majątkową Z. i M. D., a tym samym jest własnością skarżącego . Do działki nr ew. [...] istnieje zjazd z drogi lokalnej ul. [...].

Zdaniem organu obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącego obejmującej działkę nr ew. [...] jest możliwa poprzez działkę nr ew. [...], stanowiącą własność strony i ustanowienie pośredniego dostępu do drogi publicznej tj. za pośrednictwem istniejącego zjazdu z ul. [...] do działki nr [...], pod warunkiem przebudowy zjazdu do parametrów zjazdu publicznego na warunkach określonych przez zarządcę ul. [...].

Wydając rozstrzygnięcie w omawianej sprawie, zarządca drogi trafnie kierował się przede wszystkim przywołanymi wyżej obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz względami bezpieczeństwa ruchu drogowego, przedkładając słuszny interes społeczny ponad interes skarżącego .

W ocenie sądu zarzuty skargi są niezasadne gdyż organ nie naruszył art. 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich sytuowanie, jak też w konsekwencji art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych.

Wybór przez organ jako miarodajnych dla rozstrzygnięcia sprawy kryteriów ustalenia obszaru oddziaływania danych skrzyżowań, nie został dokonany bez uzasadnienia i w sposób arbitralny.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260), zarządza ruchem na drogach krajowych, z zastrzeżeniem ust. 6 (Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych). Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem organ jest uprawniony w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784), do rozpatrywania projektów organizacji ruchu, opracowywania projektów organizacji ruchu, a także zatwierdzania organizacji ruchu. W ww. rozporządzeniu przez termin organizacja ruchu należy rozumieć mające wpływ na ruch drogowy: geometrię drogi i zakres dostępu do drogi, sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Natomiast projekt organizacji ruchu jest to dokumentacja sporządzona w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia przed zatwierdzeniem projektu organizacji ruchu należy wystąpić o opinię do komendanta wojewódzkiego Policji - w przypadku projektu obejmującego drogę krajową lub wojewódzką. Jednym z zadań jakie musi spełniać organ zarządzając ruchem jest bowiem współpraca w zakresie organizacji ruchu i jego bezpieczeństwa z innymi organami zarządzającymi ruchem, zarządami dróg i kolei, Policją oraz innymi jednostkami.

Elementy oznakowania zarówno poziomego jak i pionowego na drodze krajowej nr [...], na wysokości działki skarżącego nr [...] stanowią wynik czynności wykonawczych, wtórnych do czynności materialno - technicznej, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu. Nie jest to zatem wynik przypadkowego usytuowania czynników związanych z występującymi skrzyżowaniami, ale efekt prac, związanej z zarządzaniem ruchem na drogach oraz wykonywaniem nadzoru nad tym zarządzaniem. Powyższe realizowane jest w szczególności ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych, a także potrzeby lokalnej społeczności. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, iż uzasadnione i słuszne było przyjęcie, iż ustanowione na drodze znaki informujące o zmianie organizacji ruchu, oznaczają, że w tym obszarze istnienie skrzyżowania ma wpływ na bezpieczeństwo ruchu.

Projekt organizacji ruchu stanowi dla organu jeden z dokumentów mających wpływ na końcowe rozstrzygnięcie postępowania, a w niniejszej sprawie jako materiał dowodowy uzasadniał uwzględnienie § 113 ust. 7 pkt 1 przywołanego rozporządzenia bez obowiązku badania stopnia zagrożenia, które spowodowane byłoby zlokalizowaniem zjazdu publicznego w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Wobec powyższego bezzasadne pozostają zarzuty pełnomocnika skarżącego odnośnie niedostatecznego zbadania stanu faktycznego, sugerujące lakoniczne podejście do sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją.

W rozpatrywanej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zarzucić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydał zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Sądu, organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie wyrażonymi zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów wyrażonymi w art. 7, 8 oraz 77 k.p.a. Ponadto, organ słusznie zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Tym samym Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) skargę oddalił.