Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 264/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 i  ust. 5,
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
article: art. 153,  art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z [...] września 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółka z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "skarżąca", "spółka", "beneficjent") o przyznanie płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej na rok 2007 orzekł o: 1. umorzeniu postępowania w sprawie przyznania jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej w części dotyczącej działki rolnej [...]; 2. przyznaniu płatności do gruntów rolnych na 2007 rok w wysokości [...] zł., w tym jednolitej płatności obszarowej (JPO) pomniejszonej o kwotę [...] zł. z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości; 3. odmowie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni upraw podstawowych i nałożeniu sankcji w wysokości [...] zł., potrącanej z przyznanej płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania spółki, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Akceptując w całości decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że [...] maja 2007 r. do biura powiatowego ARiMR wpłynął wniosek beneficjenta o przyznanie płatności bezpośrednich na 2007 r. wraz z oświadczeniami o powierzchni upraw traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy. Wniosek obejmował deklarację gruntów na szeregu działkach rolnych ([...]). W dniu [...] czerwca 2007 r. spółka złożyła wniosek w celu zmiany danych, w którym zmieniła w grupie upraw UPO działki rolnej, oznaczonej jako działka J, roślinę uprawną z UPO – mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi na UPO – pszenżyto. Następnie [...] października 2007 r. spółka złożyła oświadczenie dotyczące cofnięcia deklaracji działki [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w woj. [...], powiecie [...], gmina W., obręb M..

W dalszym toku postępowania w dniu [...] maja 2008 r. strona złożyła do organu: korektę wniosku o przyznanie płatności, oświadczenie zawierające deklaracje działek z wniosku oraz dokumenty dotyczące posiadanych gruntów, dwie umowy przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych z [...] marca 2005 r. zawarte pomiędzy P. M. i R. M. a beneficjentem dotyczące przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych lub ich części o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz dwie umowy warunkowe przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych zawarte pomiędzy P. M. i [...] Spółka z o.o. a beneficjentem dotyczące przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych lub ich części o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] na rzecz spółki pod warunkiem zawarcia przez przenoszących umów dzierżawy z Agencją Nieruchomości Rolnych. Jednocześnie strona przedstawiła protokoły z [...] marca 2005 r., z treści których wynika, że spółka pozostaje posiadaczem wskazanych wyżej nieruchomości do czasu wygaśnięcia umów dzierżawy.

W dniach [...] i [...] maja 2008 r. do organu I instancji wpłynęły wnioski "[...]" spółka cywilna i "[...]" spółka cywilna o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych wraz z porozumieniem z [...] kwietnia 2008 r. w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych, na podstawie którego z dniem [...] kwietnia 2008 r. beneficjent przeniósł posiadanie działek nr [...],[...] (odpowiednio działki [...],[...]) na rzecz "[...]" spółka cywilna i działki nr [...] (działka A) na rzecz "[...]" spółka cywilna.

Następnie [...] czerwca 2008 r. do organu I instancji wpłynęły wnioski: "[...]" spółka cywilna, "[...]" spółka cywilna, "[...]" spółka cywilna, "[...]" spółka cywilna, "[...]" spółka cywilna, "[...]" Spółka z o.o., "[...]" spółka cywilna, "[...]" spółka cywilna o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności ONW, dotyczące wstąpienia przez te podmioty na miejsce skarżącej do toczącego się postępowania w zakresie przyznania płatności (bezpośrednich oraz ONW) na 2007 rok.

Na podstawie dołączonych do wniosków dokumentów, w tym protokołów, stanowiących integralną część porozumień w sprawie przeniesienia posiadania, porozumień w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych z [...] kwietnia 2008 r. oraz oświadczeń przejmujących posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW z [...] kwietnia 2008 r. organ stwierdził, iż z dniem [...] kwietnia 2008 r. podmioty te przejęły w posiadanie nieruchomości rolne oznaczone jako działki ewidencyjne o numerach: [...],[...],[...] (odpowiednio działki rolne: [...],[...],[...] – "[...]" spółka cywilna); [...] (działka rolna [...] – "[...]" spółka cywilna); [...] (działka rolna [...] – "[...]" spółka cywilna); [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (odpowiednio działki rolne: [...],[...], [...],[...],[...], [...],[...],T – "T " spółka cywilna); T, T (odpowiednio działki rolne: [...],[...] – "[...]" spółka cywilna); [...][...],[...] (odpowiednio działki rolne: [...],[...],[...] –"[...]" Spółka z o.o.); [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (odpowiednio działki rolne [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] – "[...]" spółka cywilna); [...],[...],[...],[...],[...] (odpowiednio działki rolne: [...],[...],[...],[...],[...] – "[...]" spółka cywilna).

Organ odwoławczy stwierdził, iż wobec przekazania posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego, a więc przekazania uprawnień i obowiązków z nim związanych, beneficjent zrezygnował z przyznania płatności na swoją rzecz za rok 2007. Wyjaśnił, że we wniosku o przyznanie płatności JPO na 2007 rok strona zadeklarowała obszar użytków rolnych o powierzchni [...] ha. Stawka JPO do 1 hektara w 2007 r. wynosiła [...] zł. Następnie z płatności tej spółka wycofała działkę [...] o powierzchni [...] ha. Grunty rolne zgłoszone przez beneficjenta w ramach wniosku o przyznanie płatności JPO o łącznej powierzchni [...] ha w związku z przejęciem w posiadanie przez wyżej powołane podmioty, zostały wyłączone z powierzchni kwalifikowanej do otrzymania przedmiotowej płatności. Ostatecznie powierzchnia deklarowana kwalifikowana do JPO wyniosła [...] ha. wierzchnia, co do której naliczono płatność wyniosła [...] ha. Z uwagi na różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną kwotą płatności została pomniejszona o [...] zł. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek JPO zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosiła mniej niż 30 % (5,69%). Wobec ustalenia, iż różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną znajduje się w przedziale 3% - 30%, organ zgodnie z regulacją art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2006 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r., str. 1 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem 1782/2003"), przyznał stronie przedmiotową płatność pomniejszoną o kwotę przypadającą na dwukrotnie wykrytą różnicę.

We wniosku o przyznanie płatności UPO na 2007 rok strona zadeklarowała obszar użytków rolnych o powierzchni [...] ha. Wniosek został rozpatrzony do powierzchni [...] ha, natomiast podczas kontroli stwierdzono powierzchnię [...]ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek UPO zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 68,70% (powyżej 50%), a więc organ, zgodnie z art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem 796/2004"), odmówił producentowi przyznania płatności oraz nałożył sankcje wieloletnie w wysokości odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym. Sankcja ustalona została w wysokości [...] zł.

W odniesieniu do działki [...] o powierzchni [...] ha, co do której wniosek o przyznanie płatności został wycofany w dniu [...] października 2007 r. organ, działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "Kpa"), orzekł o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 150/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję w części dotyczącej przyznania jednolitej płatności obszarowej i odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz nałożenia sankcji, w pozostałym zakresie skargę oddalił. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd, na podstawie wykładni art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm., zwana dalej "ustawą o płatnościach bezpośrednich"), art. 74 ust. 1 lit. a rozporządzenia 796/2004 oraz art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. UE L z 2003 r., Nr 270, poz. 1), iż realizowana w ramach wsparcia bezpośredniego pomoc finansowa ustalana jest w relacji do danego roku kalendarzowego i wypłacana w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek, do dnia 30 czerwca następnego roku. Stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej powinien więc trwać przez cały rok objęty wnioskiem o płatności. Sąd uznał, że decyzja w sprawie płatności bezpośrednich powinna co do zasady uwzględniać stan faktyczny zaistniały do końca roku kalendarzowego, którego płatność dotyczy. Obowiązujące w tym zakresie przepisy dopuszczają wprawdzie możliwość wydania decyzji po zakończeniu roku kalendarzowego, za który przyznawana jest płatność obszarowa (do dnia 1 marca), ale w oparciu o stan faktyczny istniejący na koniec roku kalendarzowego wymienionego we wniosku. Złożony w niniejszej sprawie przez skarżącą wniosek dotyczył płatności obszarowych za 2007 rok, natomiast zmiana stanu faktycznego dokonana po zakończeniu roku kalendarzowego, której dotyczył wniosek producenta zaistniała dopiero w kwietniu 2008 r. Za bezsprzeczny Sąd uznał fakt, że skarżąca była posiadaczem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie przedmiotowych płatności na 2007 rok w dacie złożenia tego wniosku oraz okoliczność, iż z dniem [...] kwietnia 2008 r. skarżąca przeniosła na rzecz innych podmiotów posiadanie nieruchomości rolnych wskazanych we wniosku na 2007 r. Do tego jednak czasu - co należy uznać za bezsporne, skarżąca była w posiadaniu przedmiotowych gruntów. Oceniając, przez pryzmat wskazanych wyżej okoliczności, uprawnienie skarżącej do płatności bezpośrednich za 2007 rok Sąd stwierdził, iż do daty przeniesienia posiadania działek co do zasady spełniała ona przesłanki, od których przepisy ustawy uzależniały nabycie wskazanego prawa. Za niepodważalny uznał także fakt, że w dacie wydania pierwszej decyzji w sprawie skarżąca nie posiadała już gruntów, które wcześniej zadeklarowała we wniosku. Decyzja ta, została jednak wydana dopiero [...] września 2010 r. Tak więc, zwłoka organu w wydaniu tej decyzji wynosiła ponad 2 lata, czym niewątpliwie uchybiono art. 12 Kpa (zasada szybkości postępowania).

Oceniając stan faktyczny i prawny sprawy Sąd uznał, iż zmiana stanu fatycznego sprawy, zaistniała po upływie roku kalendarzowego, w odniesieniu do którego skarżąca spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, oceniana w dniu wydania decyzji (tj. [...] września 2010 r.), nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania prawa do wnioskowanej przez skarżącą płatności. Skarżąca miała bowiem prawo, spełniając ustawowe warunki, złożyć wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich za 2007 rok, przysługiwało jej także uprawnienie do przeniesienia w następnym już, bo w 2008 r., posiadania gruntów rolnych na rzecz innych podmiotów (por. wyrok NSA z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 208/10). Na stan posiadania zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych nie miało wpływu przeniesienie posiadania tych gruntów, bowiem czynności w tym zakresie podjęte zostały już po upływie roku kalendarzowego, na który wnioskowano o przyznanie płatności. Błędna interpretacja dokonana przez organy w niniejszej sprawie spowodowała przyznanie skarżącej jednolitej płatności bezpośredniej w pomniejszonej wysokości i odmowę przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz nałożenie sankcji. Również data wydania decyzji nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia organu, szczególnie zaś na gruncie niniejszej sprawy, gdzie zwlekano z wydaniem stosownej decyzji ponad 2 lata. Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem, że rolnik – producent rolny musi być posiadaczem gruntów rolnych, aż do dnia wydania decyzji przez organ.

Sąd wskazał, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy winny mieć na uwadze powołaną wyżej argumentację i przyjąć za miarodajny moment – stan posiadania spornych gruntów z końca 2007 roku. Wyjaśnił przy tym, że kwestie dotyczące przeniesienia posiadania przedmiotowych gruntów, skuteczności bądź nieskuteczności oświadczeń podmiotów, które przejęły grunty, nie mają żadnego znaczenia dla sprawy dotyczącej przyznania skarżącej płatności obszarowych za 2007 r.

Za prawidłowe Sąd uznał natomiast umorzenie postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich w części dotyczącej działki rolnej o symbolu [...], wobec której skarżąca cofnęła wniosek. W tym zakresie zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja są zgodne z art. 105 § 1 Kpa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik ARiMR decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2011 r., działając na podstawie m.in. art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, art. 4 ustawy z 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2008 r. Nr 44, poz. 262), art. 51 ust. 2 w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. z 2007 r. Nr 46, poz. 309 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem") oraz art. 104 i art. 105 § 1 Kpa po raz wtóry orzekł o:

1/ umorzeniu postępowania w sprawie przyznania jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej w części dotyczącej działki rolnej [...];

2/ przyznaniu płatności do gruntów rolnych na 2007 rok w wysokości [...] zł., w tym jednolitej płatności obszarowej pomniejszonej o kwotę [...] zł. z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości;

3/ odmowie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych i nałożeniu sankcji w wysokości [...] zł., która będzie potrącana z przyznanej płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

Organ I instancji wskazał, iż stosując się do zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 150/11 dokonał analizy sprawy pod kątem ustalenia stanu faktycznego sprawy w dacie złożenia wniosku i w kolejnym roku kalendarzowym. Analiza ta wykazała, iż strona postępowania w ciągu roku kalendarzowego 2007 była w posiadaniu gruntów rolnych zadeklarowanych przez nią do płatności, natomiast przekazanie nastąpiło w kolejnym roku kalendarzowym 2008. Jednakże spełnienie przez przekazującego gospodarstwo rolne (skarżącą) warunków wynikających z art. 7 ust. 1 ustawą o płatnościach bezpośrednich, w tym konkretnym przypadku nie ma żadnego znaczenia. Podał, iż w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego, które miało miejsce po upływie roku kalendarzowego, na który wnioskowano o przyznanie płatności, mogą wystąpić dwie sytuacje, do których mają zastosowanie inne przepisy prawa:

- gdy następuje przekazanie posiadania zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych w kolejnym roku, niż rok złożenia wniosku o przyznanie płatności, kiedy przejmujący posiadanie w/w gruntów złoży wniosek o przyznanie płatności w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego (wniosek transferowy) przed wydaniem decyzji w sprawie płatności,

- gdy przekazanie posiadania gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku nastąpiło po upływie roku kalendarzowego, niż rok złożenia wniosku, jednakże "przejmujący" działki rolne nie występuje o przejęcie płatności, nie składa wniosku transferowego, a o płatności nadal ubiega się "przekazujący".

W niniejszej sprawie przejmujący posiadanie gruntów rolnych, zadeklarowanych przez beneficjenta do płatności we wniosku z 2007 r., złożyli w 2008 r., ale jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie, wnioski transferowe na 2007 r. w zakresie przyznania przedmiotowej płatności, przez co wyraziły chęć przejęcia płatności za rok 2007 i tym samym wstąpiły w miejsce skarżącej.

W związku z przejęciem w posiadanie przez innych producentów rolnych od skarżącej gruntów rolnych, oznaczonych jako działki ewidencyjne o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha (z deklarowanych [...] ha), zgłoszonych w ramach wniosków o przyznanie JPO lub UPO w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, grunty te zostały wyłączone z powierzchni kwalifikowanej do otrzymania płatności JPO. Dlatego powierzchnia, co do której wniosek o JPO został rozpatrzony, wyniosła [...] ha, Z płatności wykluczona została działka nr [...] o powierzchni użytków rolnych [...] ha zwrócona przez dzierżawcę do zasobu Agencji Nieruchomości Rolnych z dniem [...] października 2007 r. Ostatecznie stwierdzono, iż obszar powierzchni zadeklarowanych działek rolnych do JPO, spełniający warunki do przyznania przedmiotowej płatności, wynosi [...]ha. Różnica procentowa pomiędzy powierzchnią deklarowaną do płatności JPO we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła [...]%, co skutkowało pomniejszeniem płatności o kwotę odpowiadającą dwukrotnej wykrytej różnicy.

Powierzchnia gruntów rolnych, co do której rozpoznany został wniosek o płatność UPO wynosiła [...]ha przy deklarowanych [...] ha. Z powierzchni tej wyłączono działki rolne [...] (o powierzchni [...] ha) oraz działki [...] o łącznej powierzchni [...] ha, co do której cofnięto wniosek. Ostatecznie, po wykluczeniu także działki [...] o powierzchni użytków rolnych [...] ha stwierdzono, iż obszar powierzchni zadeklarowanych działek rolnych, spełniający warunki do przyznania przedmiotowej płatności, wynosi [...] ha. Różnica procentowa pomiędzy powierzchnią deklarowaną do płatności we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła [...]%, co skutkowało odmową przyznania płatności UPO.

W odniesieniu do działki [...] o powierzchni [...] ha, co do której wniosek o przyznanie płatności obszarowych został wycofany [...] października 2007 r., organ orzekł o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Po rozpoznaniu odwołania spółki, Dyrektor ARiMR decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz przepisów regulujących kwestie przyznawania płatności obszarowych do gruntów rolnych, stwierdził zasadność decyzji organu I instancji.

Dyrektor ARiMR wyjaśnił, iż z dokumentów przedmiotowej sprawy wynika, że w dniu [...] czerwca 2008 r. skarżąca przekazała posiadanie części gospodarstwa rolnego, objętego wnioskiem o przyznanie płatności na 2007 rok, na rzecz innych producentów rolnych, którzy złożyli następnie wnioski transferowe wraz z dokumentami potwierdzającymi przejęcie posiadania. Uznał, że skoro wnioskodawca podjął decyzję o przekazaniu posiadanego gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego, a zatem także przekazania uprawnień i obowiązków z tym związanych, zrezygnował niejako dobrowolnie z przyznania płatności na swoją rzecz. Powierzchnia spełniająca warunki do przyznania JPO pozostająca w posiadaniu skarżącej wyniosła [...] ha i w odniesieniu do niej rozpatrzony został wniosek o przyznanie płatności. Stwierdzono, że beneficjent nie dotrzymał warunku przekazania gospodarstwa rolnego w całości na rzecz innego producenta rolnego, w konsekwencji czego spółka nie była w posiadaniu części działek objętych wnioskiem, a przekazanych na rzecz innych podmiotów. Ostatecznie JPO została pomniejszona z uwagi na stwierdzenie w kontroli administracyjnej powierzchni mniejszej ([...]ha) od deklarowanej we wniosku ([...] ha). Stwierdzona procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną do JPO a ujawnioną wyniosła [...]%, stąd na podstawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2006 przedmiotowa płatność przyznana została w pomniejszonej wysokości.

W związku z przejęciem posiadania przez inne podmioty działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie UPO, tj. działek o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o powierzchni łącznej [...] ha, grunty te zostały wyłączone z powierzchni kwalifikowanej do przedmiotowej płatności. Powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony, wyniosła [...] ha. Ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią zadeklarowaną do UPO a ujawnioną, skarżącej odmówiono przyznania płatności UPO.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor ARiMR wyjaśnił, iż JPO i UPO, o które ubiega się skarżąca, są przyznawane przejmującemu, jeżeli przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności, na wniosek przejmującego złożony do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu dotyczącego niewykonania zaleceń wynikających z wyroku sądowego podał, iż organ I instancji wydał decyzję, w której wziął pod uwagę stan posiadania spornych gruntów z końca 2007 r. Łączna powierzchnia działek rolnych będących w posiadaniu beneficjenta wynosiła [...]ha i w sytuacji, gdy spółki cywilne złożyły wnioski transferowe, wyrażając chęć przejęcia płatności do gruntów rolnych wynoszących [...] ha, do takiej powierzchni zostałaby przyznana płatność za rok 2007 łącznie dla skarżącej jak i przejmujących spółek, gdyby te spełniły wszystkie warunki do przyznania tych płatności. Podał, iż wydając decyzję, organ I instancji wziął pod uwagę zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i nie rozpatrywał sprawy, przyjmując za miarodajny stan posiadania gruntów na dzień wydania decyzji, co dla Sądu było niezrozumiałe, gdyż każdy wnioskujący o przyznanie płatności może w każdej chwili przekazać swoje grunty rolne na rzecz innych podmiotów oraz dlatego, że z wydaniem decyzji zwlekano ponad 2 lata. Organ wydał decyzję w oparciu o art. 21 ustawy o płatnościach bezpośrednich, biorąc pod uwagę fakt przekazania spornych gruntów rolnych wynoszących łącznie [...] ha na rzecz innych podmiotów, mimo iż przekazanie to nastąpiło w kolejnym roku kalendarzowym, niż rok złożenia wniosku przez przekazującego.

Podał również, iż istotny dla sprawy był fakt, że z wnioskiem o przejęcie płatności do działek rolnych, zgłoszonych do płatności przez skarżącą, wystąpiły inne podmioty przed wydaniem decyzji. Tym samym spełnione zostały wymagania wskazane w art. 21 ust. 1 pkt 1c i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, a zgodnie z art. 21 ust. 5 powołanego aktu przejmujący wstępuje w miejsce przekazującego. Organy ARiMR nie kwestionowały tutaj momentu samego stanu posiadania, przesłanki te nie decydowały o merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Gdyby te podmioty nie wystąpiły przed wydaniem decyzji o przejęcie płatności, jedyną stroną postępowania w tym zakresie byłaby skarżąca.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wydanym decyzjom postawiła zarzut rażącego naruszenia art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). W ocenie skarżącej organ I instancji zdaje się nie rozumieć istoty kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem nie wziął pod uwagę faktu związania organu prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. prezes skarżącej złożył pismo procesowe, w którym podtrzymując dotychczasową argumentację wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca uznała, że organy naruszyły art. 153 p.p.s.a., nie stosując się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 150/11, co stanowi rażące naruszenie prawa i w porządku prawnym jest absolutnie nie do zaakceptowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 150/11, uchylając zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję (odpowiednio z [...] listopada 2010 r. i [...] września 2010 r.) w części dotyczącej przyznania jednolitej płatności obszarowej i odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz nałożenia sankcji, wskazał okoliczności wymagające wyjaśnienia w celu prawidłowego załatwienia sprawy przez organ I instancji. W pozostałym zakresie, dotyczącym umorzenia postępowania w odniesieniu do działki [...], Sąd skargę oddalił.

W związku z powyższym w sprawie znajduje zastosowanie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Związanie oceną prawną dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego.

Powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony jedynie w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (vide: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., II FSK 1328/10, CBOSA), czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana, związany jest wskazaniem sądu co do sposobu ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego.

Żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, wobec czego należy stwierdzić, że zarówno orzekające w tej sprawie organy administracji, jak i Sąd w obecnym składzie pozostają związani oceną prawną i wytycznym zawartymi w wyroku Sądu z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 150/11.

W powołanym orzeczeniu Sąd w sposób nie budzący wątpliwości uznał, że zmiana stanu fatycznego sprawy, zaistniała po upływie roku kalendarzowego, w odniesieniu do którego skarżąca spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, oceniana w dniu wydania decyzji (tj. [...] września 2010 r.) nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania prawa do wnioskowanej przez skarżącą płatności. Skarżąca miała bowiem prawo, spełniając ustawowe warunki, złożyć wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich za 2007 rok, przysługiwało jej także uprawnienie do przeniesienia w następnym już, bo w 2008 r., posiadania gruntów rolnych na rzecz innych podmiotów (por. wyrok NSA z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 208/10). Na stan posiadania zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych nie miało wpływu przeniesienie posiadania tych gruntów, bowiem czynności w tym zakresie podjęte zostały już po upływie roku kalendarzowego, na który wnioskowano o przyznanie płatności. Błędna interpretacja dokonana przez organy w niniejszej sprawie spowodowała jednak przyznanie skarżącej jednolitej płatności bezpośredniej w pomniejszonej wysokości i odmowę przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz nałożenie sankcji. Również data wydania decyzji nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia organu, szczególnie zaś na gruncie niniejszej sprawy, gdzie zwlekano z wydaniem stosownej decyzji ponad 2 lata. Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem, że rolnik – producent rolny musi być posiadaczem gruntów rolnych, aż do dnia wydania decyzji przez organ.

W swych wytycznych Sąd zalecił, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powołaną wyżej argumentację Sądu i przyjąć za miarodajny moment – stan posiadania spornych gruntów z końca 2007 roku. Podkreślił przy tym, że kwestie dotyczące przeniesienia posiadania przedmiotowych gruntów, skuteczności bądź nieskuteczności oświadczeń tych podmiotów, nie mają żadnego znaczenia dla sprawy dotyczącej przyznania skarżącej płatności obszarowej za 2007 r. Mogą zaś one mieć znaczenie w odrębnym postępowaniu, dotyczącym ewentualnego zwrotu przyznanych płatności dla skarżącej z powodu braku kontynuacji zobowiązania ONW w latach następnych przez podmioty, które przejęły w 2008 r. jej grunty.

Sąd stwierdził ponadto, iż stanowisko organów dotyczące umorzenia postępowania w odniesieniu do działki [...] jest prawidłowe.

W konsekwencji, w świetle ocen i wytycznych zawartych w przywołanym wyroku, ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji winny ustalić, jaka powierzchnia gruntów rolnych w stosunku do powierzchni deklarowanej do płatności JPO i UPO we wniosku inicjującym postępowanie (przy uwzględnieniu oświadczenia o cofnięciu deklaracji co do działki [...]) pozostawała w posiadaniu skarżącej na dzień [...] grudnia 2007 r. Zgodnie w powołanymi wyżej wytycznymi Sądu, wiążącymi zarówno organy ARiMR jak i Sąd, organy nie mogły z deklarowanej do płatności powierzchni działek rolnych wyłączyć gruntów, których posiadanie przeniesiono na inne podmioty z dniem [...] kwietnia 2008 r.

Argumenty organów obu instancji, dotyczące odmowy przyjęcia stanu posiadania gruntów przez spółkę z uwagi na złożenie przez podmioty przejmujące wniosków transferowych, są niewystarczające. Organy nie wykazały bowiem, że podmioty te uzyskały płatności, o które na podstawie złożonych wniosków transferowych wystąpiły.

Niezależnie od powyższego organy nieprawidłowo orzekały w kwestii, która na podstawie prawomocnego orzeczenia Sądu z dnia 26 maja 2011 r. procedowaniu nie podlegała, tj. w zakresie dotyczącym umorzenia postępowania w odniesieniu do działki [...]. W tej bowiem części Sąd skargę oddalił.

Wobec powyższego, dokonując ustaleń stanu faktycznego sprawy (w odniesieniu do powierzchni gruntów rolnych, będących w posiadaniu skarżącej na koniec roku kalendarzowego 2007) w sposób sprzeczny z wytycznymi Sądu, organy obu instancji ARiMR w sposób oczywisty dopuściły się obrazy art. 153 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rozpatrując sprawę ponownie po prawomocnym wyroku sądu, organ administracji winien zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu tego wyroku, bez względu na odmienne poglądy prawne. Jeśli organ odwoławczy nie zgadzał się z interpretacją Sądu, zawartą w uzasadnieniu wyroku w sprawie VIII SA/Wa 150/11, miał prawo do wniesienia skargi kasacyjnej, z czego nie skorzystał. W zaskarżonej decyzji tymczasem, kontrolując decyzję organu I instancji, wskazał z jednej strony, że sprawa była rozpatrywana z uwzględnieniem zaleceń wskazanych w w/w wyroku, że stan posiadania nieruchomości skarżącej był rozpatrywany na koniec roku 2007, a z drugiej strony, polemizując z prawomocnymi ustaleniami Sądu, podniósł, iż ta okoliczność nie była decydująca przy merytorycznym rozstrzyganiu sprawy. Najważniejsza w tej sprawie dla organów była własna interpretacja przepisów, dotycząca złożenia w 2008 r. przez podmioty przejmujące wniosków transferowych przed wydaniem decyzji wobec skarżącej. Ta kwestia jednak, wobec jednoznacznych wytycznych Sądu w wyroku z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 150/11, który odniósł się również w swojej ocenie do wniosków transferowych w przedmiotowej sprawie, nie powinna mieć dla organów obu instancji znaczenia. Zgodzić się należy z oceną skarżącej, zawartą w piśmie procesowym z dnia [...] października 2012 r., że art. 21 ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust. 5 ustawy o płatnościach bezpośrednich stosuje się jedynie w przypadku przekazania całego gospodarstwa rolnego, a nie jego części.

W ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, skutki naruszenia przez organy ARiMR przepisu art. 153 p.p.s.a. należy zakwalifikować jako rażące. Wytyczne Sądu, które winny być uwzględnione przez organ I instancji, były czytelne, zrozumiałe, nie budzące wątpliwości interpretacyjnych, a brak ich zastosowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy spowodował nadmierną przewlekłość w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2007 r. Należy więc uznać, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 153 p.p.s.a., skutkującym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa. Treść rozstrzygnięcia decyzji pozostaje bowiem w ewidentnej sprzeczności z dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a. przez proste ich zestawienie ze sobą, a skutki tej wadliwości w okolicznościach sprawy powodują, że same decyzje nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 18 do art. 156).

Należy podkreślić, że choć w świetle dominującego poglądu sankcją zwykle stosowaną w przypadku naruszenia przez organy administracji zasady związania wyrokiem sądu administracyjnego jest uchylenie wadliwej decyzji, to jednak zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowadministracyjnym dostrzega się występowanie sytuacji, w których naruszenie to przybiera postać tak rażącą, że uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji nim dotkniętej (por.: J.P. Tarno, Związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego, "Administracja" 2011 r., nr 4, s. 192; wyrok NSA z 15 lutego 2007 r., II FSK 274/06; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2011 r., IV SA/Po 928/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, z wyżej wskazanych przyczyn z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania zgodnie z art. 200 p.p.s.a.