Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 557/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 36 ust. 3, art. 52
journal: Dz.U. 1961 nr 7 poz 46
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane.
article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 3 pkt 7, art. 39 ust. 1, art. 46, art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1, art. 50, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 7, art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: § 12
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1-6
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 08 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 października 2020 r. sprawy ze skargi F. B. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołania F. B., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] listopada 2017 r., [...], którą nakazano właścicielom budynku zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka [...], obręb [...], arkusz [...]), to jest F. B., M. B., J. S., T. S., P. Ś., W. G., M. M., M. M., A. F., D. F., T. W., A. W., M. W., M. B., A. B. i J. S., doprowadzenie tego budynku do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie 5 otworów okiennych wykonanych w ścianie oficyny budynku, graniczącej z nieruchomością przy ulicy [...]/[...] w [...] (działka [...], obręb [...], arkusz [...]), w terminie 4 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. pracownicy Inspektoratu Powiatowego przeprowadzili czynności kontrolne w budynku przy ulicy [...] w [...]. W trakcie kontroli ustalono, że w ścianie szczytowej oficyny tego budynku, graniczącej z nieruchomością o adresie przy ulicy [...]/[...] w [...] (działka [...]), znajduje się 5 otworów okiennych. Ustalono, że w mieszkaniu 14 w przedpokoju połączonym z pokojem dziennym znajduje się otwór okienny o wymiarach: szerokość 1,29 m x wysokość 2,30 m; w mieszkaniu 19 znajduje się otwór okienny o wymiarach: szerokość 1,11 m x wysokość 1,68 m (jedyne okno w pokoju o wymiarach 2,20 m x 4,76 m). Ponadto w łazience tego mieszkania znajduje się otwór okienny o wymiarach: szerokość 0,44 m x wysokość 0,41 m; w mieszkaniu 21 znajduje się otwór okienny o wymiarach: szerokość 0,39 m x 0,52 m oraz otwór okienny o wymiarach: szerokość 1,11 m x wysokość 1,63 m (k. 8-26 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wobec powyższego Inspektor Powiatowy pismami z dnia [...] i [...] września 2011 r., [...] wystąpił o materiały archiwalne do: Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...], Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz Archiwum Państwowego w [...] (k. 27-29 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] września 2011 r., [...] Miejski Konserwator Zabytków poinformował, że nie prowadził żadnego postępowania w sprawie wykonania otworów okiennych w kamienicy przy ul. [...] (k. 30 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dyrektor Archiwum Państwowego w piśmie z dnia [...] października 2011 r., [...] wyjaśnił, że nie dysponuje dokumentacją projektową dotyczącą budynku przy ul. [...] (k. 32 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Przy piśmie z dnia [...] listopada 2011 r., [...] Główny Specjalista w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] nadesłał akta dotyczące nieruchomości przy ul. [...]. Akta te zostały zbadane przez pracownika Inspektoratu Powiatowego, jednakże nie odnaleziono w nich żadnych materiałów świadczących o legalności okien w kamienicy. Sporządzono na tę okoliczność notatkę służbową (k. 36 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismami z dnia [...] stycznia 2012 r., [...] Inspektor Powiatowy ponownie zwrócił się do Archiwum Państwowego i do Miejskiego Konserwatora Zabytków o weryfikację posiadanych zasobów. Organ nadmienił, że według poczynionych w międzyczasie ustaleń budynek przy ul. [...] (wcześniej [...]) powstał w 1904 r. (k. 41-42 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Podobne wystąpienie Inspektor Powiatowy skierował także do Stowarzyszenia Właścicieli "[...]" z siedzibą przy ul. [...] w [...] (k. 43 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazany tu administrator budynku odpowiedział pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., że nie posiada dokumentów archiwalnych budynku, natomiast wyjaśnił, że ma wiedzę, iż w momencie przejęcia nieruchomości w administrację w 1995 r. sporne okna już istniały (k. 46 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Nadto, pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., [...] Inspektor Powiatowy zwrócił się także po raz kolejny do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] o wypożyczenie akt archiwalnych dotyczących budynku – tym razem przy ul. [...] w [...] (k. 44 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W piśmie z dnia [...] lutego 2012 r., [...] Miejski Konserwator Zabytków ponownie wyjaśnił, że nie prowadził postępowania w sprawie otworów okiennych w budynku przy ul. [...]. Przedłożył natomiast dokumentację zdjęciową z wkładek do karty ewidencyjnej zabytku (k. 47-53 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektor Archiwum Państwowego wskazał, że przeprowadzono przegląd zasobów pod kątem dokumentacji projektowej z uwzględnieniem różnych nazw, jakie nosiła ul. [...], jednakże poszukiwanych materiałów nie odnaleziono (k. 58 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] września 2016 r., [...] zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności okien w budynku przy ul. [...] (k. 143 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] października 2016 r., [...] Inspektor Powiatowy zwrócił się do Zarządu [...] i Katastru Miejskiego "[...]" o udzielenie informacji, czy kiedykolwiek nastąpił podział nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] (działka [...]) – powodując wyodrębnienie granicy z nieruchomością przy ul. [...]/[...] w [...] (działka [...]) (k. 145 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W kolejnym piśmie datowanym na ten sam dzień wystąpiono także o przesłanie danych zawartych w kartotece lokali (k. 146 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismami z dnia [...] października 2016 r., [...] Inspektor Powiatowy wystąpił do M. B., J. S. oraz J. S. (osób mogących mieć wiedzę na temat losów budynku przy ul. [...]) z zapytaniem, kiedy zostały wykonane okna, których dotyczy postępowanie (k. 147-149 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Z kolei w pismach z dnia [...] i [...] października 2016 r., [...] zwrócono się do Wspólnot Mieszkaniowych przy ul. [...] i [...] o podanie danych osób, które najdłużej zamieszkują w budynkach wspólnot.

Pismem z dnia [...] października 2016 r., [...] Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego "[...]" wyjaśnił, że dla budynku przy ul. [...] nie ujawniono lokali (k. 155 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Odpowiedź na zapytania organu przedłożyły M. B. (wyjaśniła, że nie ma wiedzy kiedy powstały sporne okna w budynku przy ul. [...]) oraz J. S. (wskazała, że odkąd pamięta, to jest od lat 60 tych ubiegłego wieku, sporne okna w budynku już były) (k. 157 i 161 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W piśmie z dnia [...] października 2016 r. F. B. – właściciel lokalu [...] – wskazał, że okna w jego mieszkaniu jak i w mieszkaniu [...] istniały od daty budowy budynku i zostały wykonane w czasie, gdy inwestor (J. S.) zapewne był właścicielem nieruchomości przy ul. [...], [...] i [...]. Okna w granicy mógł zatem legalnie zrealizować. Zresztą w okresie budowy nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (pierwotnie Dz. U. Nr 23, poz. 202, dalej "p.b. z 1928 r.") (k. 159 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W celu ustalenia daty powstania spornych okien organ odebrał oświadczenia od współwłaścicieli kamienicy.

W dniu [...] grudnia 2016 r. D. F. oraz A. F. złożyli oświadczenie o przedziale czasowym w jakim powstały przedmiotowe otwory okienne. D. F. oświadczyła, że okna powstały około 15 lat temu. W momencie kiedy była dzieckiem w latach [...] wskazanych otworów okiennych w ścianie oficyny budynku przy ul. [...] graniczącej z nieruchomością przy ul. [...]/[...] nie było. A. F. oświadczył, że otwory okienne zostały wykonane około 15 lat temu w czasie remontu mieszkania F. B., który był inwestorem mieszkań nr [...] i [...] (k. 163-167 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Również P. Ś. wskazał, że okna, których dotyczy postępowanie, zostały wykonane około 2002/2003 r. prawdopodobnie przez zajmującego ten lokal współwłaściciela nieruchomości F. B. (k. 168 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

A. W. i T. W. wskazali, że otwory okienne w ścianie budynku przy ul. [...] istnieją od chwili powstania obiektu (k. 182 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W reakcji na oświadczenia złożone przez D. F., A. F. oraz P. Ś. F. B. wyjaśnił do protokołu, że nie ingerował on w substancję budowlaną zewnętrznych ścian budynku. Poinformował też, że jest w konflikcie z wymienionymi osobami (k. 200 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia [...] grudnia 2016 r. Z. A. (pełnomocnik K. F., współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...]/[...] w [...]) przedłożył do organu opinię techniczno – budowlaną dotyczącą legalności spornych otworów okiennych, w której wskazano, że występujące otwory w ścianie granicznej są otworami wtórnymi, a ściana pierwotnie nie posiadała otworów okiennych i wentylacyjnych. Wywiedziono tam też, że nie można określić czasokresu, kiedy otwory te zostały wykonane (k. 183-198 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia [...] grudnia 2016 r. L. W., E. K., M. D., W. T. i J. S. złożyli oświadczenia, że sporne okna w kamienicy przy ul. [...] powstały przed datą ich zamieszkania w kamienicy (k. 238 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia [...] stycznia 2017 r. organ wezwał na świadka J. R., zamieszkałego przy ul. [...] (k. 264 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), przy czym oświadczenia od J. R. odebrano ostatecznie w trakcie wizyty w jego miejscu zamieszkania (k. 287-288 akt administracyjnych organu pierwszej instancji – zob. niżej).

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Inspektor Powiatowy zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej o udostępnienie ewentualnie posiadanej dokumentacji fotograficznej budynku przy ul. [...] (k. 265 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W dniu [...] stycznia 2017 r. przesłuchano J. R., zamieszkałego przy ul. [...] w [...]. Z wyjaśnień wynika, że pod wskazanym adresem zamieszkuje on od urodzenia, to jest od 1945 r. Po zapoznaniu się ze zdjęciem oficyny świadek oświadczył, że otwory okienne oznaczone numerami 1,2,3,4 wykonano na przełomie lat 50 i 60 XX wieku, a otwór okienny oznaczony nr [...] powstał krótko po zajęciu lokalu przez F. B.. W trakcie wizyty u J. R. pozyskano materiały archiwalne dotyczące zabudowy znajdującej się przy ul. [...] i nieruchomości sąsiednich, z których wykonano dokumentację fotograficzną (k. 266-286 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W tym miejscu można dodać w dniu [...] października 2017 r. J. R. przesłał do organu pismo, w którym wskazał, że pragnie sprostować swoje oświadczenie dotyczące okien znajdujących się w ścianie granicznej kamienicy [...]. Nie mogąc jednoznacznie określić czasu powstaniu tych okien, poprosił o wykreślenie podanej przez niego informacji. Wskazał, że w trakcie rozmów rodzinnych ustalono, że okna w ścianie szczytowej były od "zawsze", czyli od czasu jak pamięta (k. 385 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Przy wiadomości e-mail z dnia [...] lutego 2017 r. F. B. nadesłał fotografię, jak wskazał z 1994 r. (na odwrocie fotografii jest data "styczeń 1993 r. – uw. Sądu), na której widać sporne okna w oficynie kamienicy przy ul. [...]. Nadawca wiadomości podkreślił, że mając na uwadze to zdjęcie, podaje w wątpliwość tezy P. Ś. i państwa F. (k. 329-331 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem dnia [...] lutego 2017 r., [...] Inspektor Powiatowy zwrócił się do centralnego Archiwum Wojskowego o nadesłanie posiadanych materiałów dotyczących kamienicy przy ul. [...] (k. 332 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Kierownik Centralnego Archiwum Wojskowego – Wojskowego Biura Historycznego nadesłał w odpowiedzi zdjęcia lotnicze będące w posiadaniu jednostki (k. 333 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) (nie widać na nich spornych okien – uw. Sądu).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...] Inspektor Powiatowy wezwał stronę postępowania (K. F.) o podanie adresów użytkowników garaży znajdujących się przylegających do ściany budynku przy ul. [...] (k. 341 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W imieniu K. F. adresy użytkowników garaży nadesłała spółka [...] sp. z o.o. (k. 344 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wszystkich ujawnionych użytkowników garaży Inspektor Powiatowy wezwał do zajęcia stanowiska dotyczącego daty wykonania spornych otworów okiennych w budynku przy ul. [...] (k. 345-349 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] maja 2017 r., [...] Instytut Pamięci Narodowej wyjaśnił, że nie posiada fotografii kamienicy przy ul. [...] (k. 351 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W maju 2017 r. oświadczenie złożyła użytkowniczka garażu przy spornej nieruchomości – K. G.. Zeznała, że nie zna daty wykonania okien w ścianie budynku (k. 381 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., [...], [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 – uw. Sądu, dalej "P.b.") nakazał właścicielom budynku zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]: F. B., M. B., J. S., T. S., P. Ś., W. G., M. M., M. M., A. F., D. F., T. W., A. W., M. W., M. B., A. B. i J. S., doprowadzenie tego budynku do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie 5 otworów okiennych wykonanych w ścianie oficyny tego budynku, graniczącej z nieruchomością przy ulicy [...]/[...] w [...] (działka [...]), w terminie 4 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Organ, po przedstawieniu przebiegu postępowania i poczynionych ustaleń wyjaśnił, że w pierwszej kolejności dokonał kwalifikacji robót budowlanych, w wyniku których powstały sporne otwory okienne, uznając je za roboty budowlane o charakterze przebudowy. Roboty budowlane o charakterze przebudowy (dotyczące między innymi przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych) nie są zwolnione w przypadku budynku wielorodzinnego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W przypadku wykonania robót budowlanych, w tym robót budowlanych o charakterze przebudowy, bez wymaganego pozwolenia zachodzi stan faktyczny określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.

Następnie podniesiono, że wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku, która znajduje się bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną narusza przepisy techniczno – budowlane zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 – uw. Sądu, dalej "r.ws.w.t."), zgodnie z którymi budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej działki. Inspektor Powiatowy pokreślił też, że co więcej – wszystkie akty prawne obowiązujące po drugiej wojnie światowej zabraniały wykonywania otworów okiennych w ścianie granicznej. Wynikało to zarówno z zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. z dnia 19. lipca 1966 r. Nr 10, poz. 44), jak i z następnych aktów prawnych, to jest rozporządzeń w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 1980 r., z 1994 r. oraz wyżej wymienionego z 2002 r.

Organ podkreślił, że zarówno w toku kontroli jak i w trakcie obszernego postępowania dowodowego nie ustalono jednoznacznie daty powstania przedmiotowych okien. Wskazano jednak, że nie miało to miejsca w okresie, kiedy kamienica przy ulicy [...] była budowana. O powyższym fakcie świadczy sposób ich wykonania. Otwory okienne są różnej wielkości w stosunku do pozostałych otworów okiennych znajdujących się w kamienicy przy ul. [...]. Po drugie świadczy o tym nieregularny sposób ich rozmieszczenia na ścianie oficyny, w której się znajdują, w stosunku do pozostałych otworów okiennych wykonanych w tej kamienicy. Następnie, istniejące nadproża wykonane są w różny sposób. W jednym otworze widoczny jest płaskownik stalowy, natomiast w pozostałych otworach widoczne są tylko cegły – brak jest elementów stalowych opartych na murze poza otworem okiennym. Ponadto brzegi otworów okiennych wykończone są cegłami, które mają nierówne brzegi, natomiast w otworach okiennych w ścianach znajdujących się od strony podwórza wykończone są cegłą ułożoną główka-wozówka. Wskazanego wykończenia brak w otworach znajdujących w ścianie oficyny. Kolejno, ściana oficyny, w której znajdują się otwory okienne wykonana jest z cegły, która nie jest cegłą klinkierową – gdyby inwestor budynku planował wykonanie otworów okiennych, we wskazanej ścianie zastosowałby taki sam rodzaj materiału jak w elewacji kamienicy od strony podwórza wewnętrznego. Ponadto, opierając się na oświadczeniach J. R. z dnia [...] stycznia 2017 r. (pomimo późniejszego pisma o odmiennej treści) oraz D. F. z dnia [...] grudnia 2017 r. należy przyjąć, że przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane po II wojnie światowej. Pozostałym materiałom co do okresu powstania otworów okiennych zgromadzonym w toku prowadzonego postępowania, Inspektor Powiatowy nie dał wiary.

Dalej organ podniósł, że nie ma jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalność wykonania otworów okiennych. Oznacza to, że zostały one wykonane nielegalnie, a przepisy techniczno - budowlane nie dają podstaw do ich legalizacji. Zatem jedyną możliwością doprowadzenia części budynku do stanu zgodnego z prawem jest nakaz doprowadzenia tego budynku do stanu poprzedniego poprzez likwidację wspomnianych otworów okiennych.

W odwołaniu z dnia [...] listopada 2017 r. F. B. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. Podniósł, że organ uzyskał skąpe, często sprzeczne i niejednoznaczne informacje dotyczące kluczowego zagadnienia jakim jest termin powstania otworów okiennych w ścianie oficyny budynku zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...]. Mimo wniosku odwołującego organ nie zlecił obiektywnej ekspertyzy historycznej mogącej wyjaśnić czas wykonania otworów, a ekspertyza mgr inż. arch. Z. A. nie powinna stanowić wytycznej merytorycznej, gdyż została wykonana przez pełnomocnika strony, w której interesie jest decyzja polegająca na zamurowaniu otworów.

Następnie odwołujący się zarzucił, że w sprawie nie wzięto pod uwagę, że okno znajdujące się w mieszkaniu [...] kamienicy przy ul. [...] zostało wykonane w trakcie budowania kamienicy, to jest około 1906 r. Świadczą o tym oryginalne, ceglane nadproże, oryginalne proste naroża otworu, okno skrzynkowe z oryginalnymi okuciami (zdemontowane).

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Zdaniem organu odwoławczego Inspektor Powiatowy dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i w konsekwencji prawidłowo prowadził postępowanie w oparciu o art. 50-51 P.b. Wykonanie otworów okiennych niewątpliwie stanowi bowiem przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 P.b. Wątpliwości nie budzą również ustalenia organu, że wykonanie spornych otworów nastąpiło po wybudowaniu budynku; w każdym razie otwory te istniały już w latach 60-tych ubiegłego wieku. Do takiego wniosku uprawniały organ zeznania świadków, wyniki oględzin, a także opinia techniczno-budowlana sporządzona przez Z. A. i stara mapa zagospodarowania terenu fragmentu ul. [...] uzyskana od J. R.. Przemurowania nadproży okiennych również wskazują na fakt, że sporne okna nie istnieją od początku budowy. Powyższe ustalenia prowadzą zatem do wniosku, iż otwory okienne powstały w warunkach samowoli budowlanej.

Dalej wskazano, że w żadnym okresie po wybudowaniu kamienicy nie było dopuszczalne sytuowanie ściany z oknami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej. Wobec tego robót budowlanych polegających na wykuciu otworów okiennych nie da się doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami w inny sposób jak tylko poprzez ich zamurowanie. Jest to uzasadnione niezgodnością istnienia otworu okiennego w ścianie granicznej z przepisami technicznymi.

Odnosząc się natomiast do treści odwołania wskazano, że skoro kwerenda przeprowadzona przez organ pierwszej instancji w Archiwum Państwowym, w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] oraz w archiwum Miejskiego Konserwatora Zabytków nie doprowadziła do odnalezienia dokumentów świadczących o legalności powstania spornych okien, a skarżący także nie przedłożył takich dokumentów, to uprawdopodabnia to jedynie tezę o nieistnieniu takich dokumentów. W kontekście powyższego nieistotne jest także, iż obecny stan budynku nie jest zawiniony przez obecnych właścicieli, istnieje od kilkudziesięciu lat, a likwidacja spornych okien może pozbawić dopływu światła do pomieszczenia, w którym zamieszkują ludzie, zatem pogorszy ich warunki mieszkaniowe. Nakaz doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego (zgodnego z prawem) jest bowiem obowiązkiem o charakterze nieosobistym i wynika on z faktu władztwa nad określoną rzeczą.

W skardze F. B. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 7a i 8 § 1 K.p.a. Podkreślił, że w latach 1900-1904 (data powstania kamienicy), na terenie miasta [...] nie obowiązywały przepisy uniemożliwiające lokowanie okien w granicy działki. Co więcej, nawet dzisiaj przepisy umożliwiają lokowanie ściany z oknami w odległości mniejszej niż 4 m lub na granicy, jeśli pozwolenie na budowę obejmuje więcej niż jedną działkę i inwestor ma prawo do dysponowania tymi działkami, lub gdy ściana zlokalizowana jest w granicy z pasem drogowym. Sąsiednie działki [...] (arkusz [...], obręb [...]) w czasie realizacji budynku przy ul. [...] należały do tego samego inwestora - J. S.. Jeśli realizując kamienicę przy ul. [...] inwestor objął pozwoleniem na budowę obie działki, to przedmiotowe okna byłyby legalne również w świetle dzisiejszych przepisów budowlanych. Skarżący podkreślił, że organy dysponują służbami konserwatorskimi mogącymi niezależnie ustalić datę powstania otworów okiennych. Jednakże pomimo tego organ oparł swoje ustalenia na podstawie ekspertyzy wykonanej przez Z. A..

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 18 października 2018 r., II SA/Po 458/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2018 r., [...] (Ilekroć dalszych wywodach przywołane będą wypowiedzi Sądu z dodaniem sygnatury "II SA/Po 458/18" – należy przez to rozumieć wypowiedzi z uzasadnienia wyroku o tej sygnaturze).

Tytułem wstępu Sąd (II SA/Po 458/18) zaznaczył, że oś sporu w sprawie koncentruje się wokół ustalenia, czy Inspektor Powiatowy zasadnie nakazał współwłaścicielom kamienicy przy ul. [...] doprowadzenie tego budynku do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie 5 otworów okiennych wykonanych w ścianie oficyny tego budynku, graniczącej z nieruchomością przy ulicy [...]/[...] w [...]. Organ pierwszej instancji ustalił, że sporne okna nie powstały podczas budowy kamienicy przy ul. [...], a zostały wykute później, co kwalifikuje się jako roboty budowlane o charakterze przebudowy (dotyczące między innymi przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych), które nie są zwolnione w przypadku budynku wielorodzinnego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego organ prowadził postępowanie w oparciu o przepisy art. 50 – 51 P.b., w wyniku którego wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.

Sąd (II SA/Po 458/18) wyjaśnił, że powyższy przepis ten jest elementem postępowania naprawczego stosowanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 P.b., a jego celem jest doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Sąd (II SA/Po 458/18) wskazał dalej, że podzielił ustalenia organów odnośnie tego, że sporne okna powstały po wybudowaniu kamienicy przy ul. [...]. Świadczyć miał o tym fakt, że otwory te mają inne wymiary niż pozostałe okna znajdujące się w kamienicy, a także są rozmieszczone na ścianie oficyny w sposób nieregularny, w przeciwieństwie do pozostałych okien. Ponadto, istniejące nadproża zostały wykonane w różny sposób – w jednym otworze widoczny jest płaskownik stalowy, natomiast w pozostałych otworach widoczne są tylko cegły, bez elementów stalowych opartych na murze poza otworem okiennym. Zdaniem Sądu (II SA/Po 458/18) słusznie zauważyły organy, że brzegi w otworach okiennych w ścianach znajdujących się od strony podwórza wykończone są cegłą ułożoną naprzemiennie główką i wozówką, natomiast brzegi spornych otworów nie są wykończone w ten sposób – obłożone są cegłami, które mają nierówne brzegi. Co przy tym istotne, ściana elewacji od strony podwórza wewnętrznego, w której pierwotnie zaplanowano okna wykonana jest z cegły klinkierowej. Natomiast ściana oficyny, w której wykuto sporne okna wykonana jest z innego rodzaju cegły (zob.: dokumentację fotograficzną, protokół kontroli z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] i wkładkę do karty ewidencyjnej kamienicy ul. [...] –odpowiednio na k. 130-140, k. 23-26 i k. 47-52 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Na potwierdzenie powyższego Sąd (II SA/Po 458/18) dodał, że z dołączonej do skargi opinii dotyczącej budynku przy ul. [...] wynika, że jako pierwsza powstała w 1904 r. właśnie ta kamienica (niegdyś działka [...]), a następnie kamienica przy ul. [...] (niegdyś działka [...]). Zestawiając powyższe ze znajdującą się w aktach sprawy dokumentacją projektową kamienicy przy ul. [...] wskazać należy, że ściana projektowana w granicy z działką sąsiednią, to jest niegdysiejszą działką [...], zaprojektowana została bez okien, albowiem miała na całej długości przylegać bezpośrednio do kamienicy znajdującej się na tej działce (zob. k. 269 i 270 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powyższe z kolei implikuje twierdzenie, że kamienica na działce [...] również nie mogła mieć w ścianie przyległej okien. I co prawda ostatecznie kamienica na działce [...] – obecnie przy ul. [...] – została zrealizowana jedynie w połowie długości (zob. k. 50 akt administracyjnych organu drugiej instancji), to jej plany jednoznacznie wskazują, że kamienica przy ul. [...] pierwotnie nie posiadała okien w ścianie granicznej. W innym bowiem przypadku niemożliwe byłoby dołączenie do niej drugiej kamienicy.

Sąd (II SA/Po 458/18) zaaprobował również ustalenia organu odnośnie okresu powstania spornych okien, albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na przełom lat 50-tych i 60-tych XX wieku. Powyższe wynika między innymi z wyjaśnień złożonych na tę okoliczność przez J. R., mieszkańca sąsiedniej kamienicy przy ul. [...]. Wskazał on, że 4 okna powstały właśnie na przełomie lat 50/60-tych XX wieku. Z kolei okno znajdujące się w lokalu przejętym przez F. B. powstało po przejęciu przez niego lokalu (k. 286 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zdaniem Sądu (II SA/Po 458/18) nie ma przy tym znaczenia, że J. R. wniósł później o sprostowanie swojego oświadczenia z uwagi na fakt, że nie jest w stanie określić czasu powstania spornych okien, albowiem dodał on jednocześnie, że w trakcie rozmów rodzinnych ustalono, że okna w ścianie szczytowej były "od zawsze", czyli od czasu jak pamięta (k. 385 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Skoro J. R. urodził się w 1945 r. (zob. protokół z dnia [...] stycznia 2017 r., t. I, k. 286 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), to czas, od którego mógł świadomie zapamiętywać fakty przypada właśnie na okres jego dzieciństwa w latach 50/60-tych XX wieku.

W ocenie Sądu (II SA/Po 458/18) powyższe koreluje zresztą z częścią oświadczeń zebranych od współwłaścicieli kamienicy i jej mieszkańców. J. S., mieszkanka kamienicy przy ul. [...] wskazała, iż okna objęte postępowaniem powstały w okresie wcześniejszym, niż okres jej zamieszkania w kamienicy, to jest w 1958 r. (k. 238 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). J. S., współwłaścicielka kamienicy wskazała, że okna te znajdują się w ścianie szczytowej odkąd pamięta, a więc od jej dzieciństwa w latach 60-tych XX wieku (k. 161 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z kolei A. i T. W. (współwłaściciele kamienicy) wskazali, że okna w ścianie szczytowej istnieją od chwili powstania obiektu. Jednakże, nie przedłożyli żadnych dokumentów na tę okoliczność i nie wskazali źródła, z którego mogliby czerpać takie informacje. Jednocześnie nie mogą oni pamiętać okresu powstania kamienicy (1904 r.), wobec czego przyjąć należy, że "od zawsze" oznacza po prostu okres, od którego mogą posiadać tę wiedzę, zwłaszcza w kontekście oświadczenia A. W., iż widziała okna w mieszkaniu na drugim piętrze w latach 70-tych XX wieku (k. 182 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dodatkowo, na rozprawie w dniu [...] września 2018 r. T. W. potwierdził, że żona mieszka w tym budynku od urodzenia, to jest od 1971 r. Kiedy była dzieckiem bawiła się z dziećmi osób zajmujących lokal nr [...] i pamięta, że było tam okno (k. 78 akt sądowych).

Sąd (II SA/Po 458/18) wskazał też, że pozostali mieszkańcy kamienicy przy ul. [...] oświadczyli, że okna objęte postępowaniem sprawdzającym powstały w okresie wcześniejszym, niż okres ich zamieszkania w kamienicy, przy czym E. K. mieszka w kamienicy od 1979 r., a L. W. od 1983 r. (k. 238 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dodatkowo, administracja budynku przy ul. [...] poinformowała, że w momencie przejęcia budynku w administrację w styczniu 1995 r. sporne otwory okienne już istniały (k. 46 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Sąd (II SA/Po 458/18) doszedł wreszcie do przekonania, że organy słusznie nie dały wiary sprzecznym z wyżej opisanym materiałem dowodowym oświadczeniom P. Ś. oraz A. F. i D. F., jakoby sporne okna powstały w latach 2001 – 2003 r. (k. 165, 166 i 168 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W ocenie Sądu (II SA/Po 458/18) prawidłowo również organy uznały, że wykucie spornych okien nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej, choć nie odwołały się w tym zakresie do stosownych przepisów. Sąd (II SA/Po 458/18) wyjaśnił dalej, że wykładnia historyczna przepisów art. 380 P.b. z 1928 r., art. 52 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r., nr 7, poz. 46 ze zm.), art. 37 ust. 1 ab initio ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.), jak również brzmienie obecnego P.b. wskazuje, że istotą samowoli budowlanej jest wybudowanie obiektu budowlanego bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Ustalenia, czy na budowę danego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie realizacji tego obiektu. Treść art. 37 ust. 1 ab initio Prawa budowlanego z 1974 r., w którym mowa o "obiektach budowlanych lub ich częściach, będących w budowie lub wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy" jednoznacznie bowiem wskazuje na powiązanie samowoli budowlanej z przepisami obowiązującymi w czasie budowy.

Sąd (II SA/Po 458/18) następnie zauważył, że na mocy art. 333 lit. b P.b. z 1928 r., które obowiązywało od dnia [...] marca 1928 r. do dnia [...] sierpnia 1961 r., przebudowa istniejących budynków, przy której zostają zmieniane, dodawane lub usuwane części nośne lub konstrukcyjne tych budynków bądź części, wpływające na bezpieczeństwo budynków od ognia lub stan zdrowotny, lub gdy ulega zmianie wygląd zewnętrzny budynków, wymagała uzyskania pozwolenia. Również na gruncie rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lipca 1961 r. o państwowym nadzorze budowlanym nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r., Nr 38, poz. 197), wydanego na mocy art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1961 r., wskazane roboty wymagały stosownego pozwolenia/zgłoszenia.

Według Sądu (II SA/Po 458/18) skoro kwerenda przeprowadzona przez organ pierwszej instancji w Archiwum Państwowym, w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] i w archiwum Miejskiego Konserwatora Zabytków nie doprowadziła do odnalezienia dokumentów świadczących o legalności powstania przedmiotowych okien, a współwłaściciele kamienicy także nie przedłożyli takich dokumentów, to uprawdopodabnia to tezę o nieistnieniu takich dokumentów i działaniu przez inwestora w ramach samowoli budowlanej. Prawidłowo więc organy nadzoru budowlanego wszczęły i prowadziły postępowanie naprawcze przewidziane w art. 50 - 51 P.b.

Motywując powody uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2018 r., [...] Sąd wyjaśnił natomiast, że przedwcześnie uznano, że obiekt należy doprowadzić do stanu poprzedniego. Nie zgodził się z organami nadzoru budowlanego, że wszystkie akty prawne obowiązujące po drugiej wojnie światowej zabraniały wykonywania otworów okiennych w ścianie granicznej. Sąd podkreślił, że w kontekście P.b. z 1928 r. obowiązującego od dnia [...] marca 1928 r. do dnia [...] sierpnia 1961 r. budynki wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów (art. 196). Zdaniem Sądu (II SA/Po 458/18) organy nadzoru jednak pominęły, że na podstawie delegacji zawartej w tym rozporządzeniu, w dniu [...] listopada 1950 r. Minister Budownictwa wydał rozporządzenie w sprawie tymczasowych ulgowych przepisów budowlanych (Dz. U. z 1950 r. Nr 53, poz. 487, dalej "r.ws.t.u.p.b."), które obowiązywało od dnia [...] grudnia 1950 r. do dnia [...] sierpnia 1961 r. Na mocy § 7 tego rozporządzenia, budynek ogniotrwały, wznoszony bezpośrednio przy granicy sąsiada, mógł nie posiadać muru ogniochronnego, wymaganego przez przepis art. 196 (rozporządzenia z 1928 r. – uw. Sądu), jeżeli był budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej (pkt 1), albo jeżeli było prawnie zapewnione niezabudowanie sąsiedniej działki do odległości, jaką w myśl przepisów obowiązujących należy zachować między budynkami (pkt 2).

Dalej Sąd (II SA/Po 458/18) zauważył, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach wynika, iż w przeszłości właścicielem działki, na której stoi kamienica przy ul. [...] (niegdyś działka [...]) oraz działki sąsiedniej (niegdyś działka [...]) była ta sama osoba: kupiec i właściciel cegielni J. S.. Zdaniem Sądu (II SA/Po 458/18) wobec tego obowiązkiem organów było sprawdzenie, czy w dacie wykucia spornych okien, to jest na przełomie lat 50/60 XX w., właścicielem tych działek sąsiednich w dalszym ciągu był ten sam właściciel, albowiem należałoby to rozpatrywać właśnie w kategoriach prawnego zapewnienia niezabudowania sąsiedniej działki. W tym przypadku, ich wykucie nie byłoby niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi w chwili dokonania samowoli (§ 7 pkt 2 rozporządzenia z 1950 r.).

Sąd (II SA/Po 458/18) dodał na marginesie, że również w okresie późniejszym w pewnych szczególnych przypadkach istniała możliwość wykonania otworów w ścianie zewnętrznej, położonej w granicy nieruchomości w zabudowie zwartej (zob. § 76 i ust. 2 i 5 w zw. z § 78 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego Dz. U. z 1961 r., Nr 38, poz. 196).

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2020 r., II OSK 964/19 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Inspektora Wojewódzkiego, uchylił zaskarżony wyrok, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Przypominał, że powodem uwzględniania skargi przez Sąd wojewódzki było przyjęcie określonej wykładni § 7 ust. 1 pkt 2 r.ws.t.u.p.b. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia ta okazała się błędna. Sąd drugiej instancji wyjaśnił, że przywołany przepis powinien być wykładany w ten sposób, że prawne zapewnienie niezabudowania sąsiedniej działki do odległości, jaką w myśl przepisów obowiązujących należy zachować między budynkami, powinno wynikać ze stosunku cywilnoprawnego gwarantującego niezabudowanie sąsiedniej działki także w przypadku przeniesienia (przejścia) jej własności, na przykład poprzez obciążenie niezabudowanej działki służebnością. Prawne zapewnienie niezabudowania sąsiedniej działki do odległości, jaką w myśl przepisów należy zachować między budynkami, nie może wynikać jedynie z faktu, że sąsiadujące działki w chwili wykonania okien są przedmiotem własności tego samego podmiotu. Taki stan rzeczy (stosunków prawnych) nie daje bowiem gwarancji niezabudowania sąsiedniej działki w razie jej zbycia lub przejścia prawa własności w inny sposób (na przykład na skutek dziedziczenia). Prawne zapewnienie niezabudowania sąsiedniej działki do odległości, jaką w myśl przepisów należy zachować między budynkami, powinno wynikać ze stosunku prawnego, który jest skuteczny wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości, a więc najlepiej z odpowiedniej służebności gruntowej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozpatrywana sprawa potwierdza słuszność wskazanej wyżej wykładni r.ws.t.u.p.b. Zaznaczył, że nawet być może (gdy wykonano okna, których dotyczy sprawa) obie sąsiadujące działki, na granicy których wykonano okna, stanowiły przedmiot własności tego samego podmiotu. Jednakże obecnie właścicielami każdej z nich są inne osoby. Gdyby przed wykonaniem okien ustanowiono odpowiednią służebność, obecnie nie byłoby sporu, dotyczącego tego, czy można było wykonać okna w ścianie granicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne jest także to, że zagadnienie związane z istnieniem okien w ścianie granicznej nie ma jedynie wymiaru administracyjnoprawnego. Nie dotyczy ono jedynie kwestii związanej z ochroną przeciwpożarową, ale także kwestii równego wykonywania prawa własności. Nie trudno dostrzec, że przez to, że w granicznej ścianie są okna, właściciel niezabudowanej działki, na którą te okna wychodzą, jest ograniczony w wykonywaniu swego prawa własności i to w sposób drastycznie nierówny w porównaniu do właściciela sąsiedniej nieruchomości, na której stoi dom ze ścianą z oknami bezpośrednio przy granicy. Ten czynnik skłania do wykładni § 7 ust. 1 pkt 2 r.ws.t.u.p.b. w sposób, który gwarantuje większą pewność prawną i równą ochronę prawa własności. Skłania też do tego, że prawnej oceny zaszłej sytuacji nie można ograniczać jedynie do przepisów o ochronie przeciwpożarowej, na przykład powołanych przez Sąd pierwszej instancji § 76 ust. 2 i 5 w zw. z § 78 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego

Naczelny Sąd Administracyjny doszedł więc do przekonania, że przyjęta wykładnia, iż okoliczność, która według Sądu pierwszej instancji miała być wyjaśniona, nie jest prawnie istotna. Uznał więc podstawy kasacyjne są zasadne, a zaskarżony wyrok uchylił, w celu ponownego rozpoznania sprawy.

Warto także zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, dlaczego widział potrzebę rozpatrywania sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Odnotował bowiem, że pewne argumenty F. B. przedstawił w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżący kwestionuje ustalenia organów administracji, które zostały zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. W tej sytuacji nie znalazł podstaw do uznania, aby istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona (co byłoby podstawą do rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny – uw. obecnie orzekającego Sądu).

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2020 r. F. B. przedstawił obszerną argumentację na poparcie skargi (k. 335-348 akt sądowych). Odnotował, że Sąd pierwszej instancji powinien ponownie ocenić zaskarżoną decyzję przez pryzmat argumentów podniesionych przez niego w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

F. B. przede wszystkim stanął nas stanowisku, że nie ustalono daty powstania spornych okien w kamienicy przy ul. [...]. W jego ocenie okna pochodzą z daty budowy, a świadczą o tym ceglane łukowe sklepienie, nadproża okna, węgarki ceglane i brak ingerencji w mur. Zdaniem F. B. oświadczenia czy zeznania świadków są dalece sprzeczne ze sobą, a niektóre z nich można wręcz zakwestionować (na przykład zeznania P. D. F., A. F. oraz P. Ś. podważa fotografia z 1993 r., na której okna są już widoczne).

Skarżący zarzucił organom, że nie wyczerpały wszelkich możliwości dowodowych, aby ustalić datę powstania spornych okien w kamienicy przy ul. [...]. Wskazał, że możliwe było poszukiwanie dokumentacji w niemieckich zbiorach archiwalnych, czy podjęcie próby i nawiązanie kontaktu z dawną administracją budynku.

W ocenie skarżącego odtworzenie stanu faktycznego z wniosków opinii techniczno-budowlanej Z. A. oraz na podstawie zeznań J. R. nie było wystarczające do stwierdzenia, że powstanie spornych okien przypadło na lata 60. ubiegłego wieku. F. B. podniósł, że nadal nie jest jednoznaczne, czy okna nie powstały przy budowie budynku, w okresie przedwojennym. Należy też brać pod uwagę, że okna mogły powstać w różnych datach.

F. B. wskazał dalej, że organy naruszyły art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a., gdyż nie ustaliły należycie stanu faktycznego i nie przeprowadziły postępowania dowodowego w duchu budowania zaufania do podmiotu prowadzącego sprawę. Skarżący zwrócił wreszcie uwagę na art. 81a § 1 K.p.a., który stanowi, że nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego powinny być rozstrzygane na korzyść strony.

Skarżący wywodził dalej, że nie ustalono jakie przepisy mogły mieć zastosowanie w odniesieniu do realizacji prac polegających na wykuciu okien w kamienicy przy ul. [...]. F. B. przedstawił analizę regulacji budowlanych obowiązujących na przestrzeni lat i doszedł do przekonania, że niektóre przepisy dozwalały na realizację okien w budynku w granicy działki. Zdaniem skarżącego należy mieć także na uwadze, że okres czasu, kiedy okna potencjalnie mogły powstać, obejmuje prawo pruskie oraz czas obowiązywania prawa III Rzeszy. Nie można wykluczyć, że okna w tych okresach powstały legalnie, a w takim kontekście nie można więc przyjmować domniemania ich nielegalności.

Odrębnie F. B. odniósł się do kwestii objęcia kamienicy przy ul. [...] formą prawnej ochrony zabytków. Przywołał on art. 4 ust. 1-6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2020 r., poz. 282 – uw. Sądu). Przestawiając obszernie przykłady orzecznictwa sądowoadministracyjnego skarżący wywodził, że skoro prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, to także nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego przez zamurowanie okien powinno być poprzedzona uzyskaniem takiego pozwolenia. Wprawdzie w znacznej mierze na stronach 11-13 pisma procesowego F. B. z dnia [...] września 2020 r. zacytowane zostały wywody z uzasadnień wyroków, to jednak – z cytatu na stronie 13 – można wnioskować, że skarżący optuje za takim oto rozwiązaniem proceduralnym, że organ nadzoru powinien wezwać inwestora do uzyskania pozwolenia konserwatorskiego i od jego wyników uzależnić dalszy bieg postępowania legalizacyjnego w sferze prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim zajęcie przez Sąd stanowiska w niniejszej sprawie należy rozpocząć od podkreślenia, że obecnie sprawa ze skargi F. B. na decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2018 r., [...] rozpatrywana jest ponownie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 964/19, w którym uwzględniono skargę kasacyjną organu nadzoru – Inspektora Wojewódzkiego.

Powyższe jest bardzo istotne, gdyż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skonstatować więc należy, że stanowisko co do wykładni prawa przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 964/19 jest bezwzględnie wiążące, a polemika z nim nie jest już dopuszczalna.

Gdy chodzi o przebieg niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej odnotować także należy, że skargę kasacyjną składał Inspektor Wojewódzki i sprawę wygrał, podważając konkretnie sprecyzowane stanowisko dotyczące zagadnienia prawnego, to jest: czy w oparciu o § 7 ust. 1 pkt 2 r.ws.t.u.p.b. można było wyprowadzić wniosek o potencjalnej dopuszczalności realizacji okien w granicy działki.

Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził proces wykładni wskazanego przepisu r.ws.t.u.p.b. i doszedł do jednoznacznego wniosku, że w jego świetle nie może być mowy o możliwości dopuszczenia legalnej realizacji okien w ścianie budynku posadowionej w granicy, jeżeli nie zapewniono skutecznej – wobec każdego właściciela działki przeciwległej budynkowi – gwarancji jej niezabudowywania (w zakresie, w jakim jest to wymagane, aby okna mogły istnieć w warunkach nie naruszających prawa administracyjnego).

W niniejszej sprawie nie zapewniono prawnej gwarancji niezabudowywania działki [...], na którą wychodzą okna oficyny kamienicy pod adresem [...] (działka [...]). Jest to więc stan, który wyklucza uznanie, że w odniesieniu do sprawy mógł znaleźć zastosowanie § 7 ust. 1 pkt 2 r.ws.t.u.p.b. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stan niniejszej sprawy – czyli to, że ostatecznie doszło do sytuacji, w której obecnie są różni właściciele działek, w granicy której znajduje się ściana z oknami – tylko potwierdza, iż nie została spełniona przesłanka "prawnego zapewnienia niezabudowania sąsiedniej działki" w rozumieniu § 7 ust. 1 pkt 2 r.ws.t.u.p.b.

Wskazać dalej należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również przytoczone przez Sąd (II SA/Po 458/18) w poprzednim wyroku § 76 i ust. 2 i 5 w zw. z § 78 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, nie są wystarczającą podstawą, aby wnioskować o dopuszczalności realizacji okien w granicy działki. Jak podkreślił Sąd drugiej instancji "prawnej oceny zaszłej sytuacji nie można ograniczać jedynie do przepisów o ochronie przeciwpożarowej". Stwierdzenie to stanowiło nawiązanie do wcześniejszego wywodu o znaczeniu relacji cywilnoprawnych – rzeczowych pomiędzy nieruchomościami, które gwarantowałyby możliwość niezakłóconego istnienia zabudowy z oknami, jeżeliby ta miała znajdować się w granicy działek.

Określając znaczenie wyroku II OSK 964/19 dla dalszych losów niniejszej sprawy nie można także zapominać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na podstawie skargi kasacyjnej organu, orzekał i interpretował przepisy prawa obowiązujące od lat 50 tych ubiegłego wieku, czyli przyjmował założenie o ewentualności ich zastosowania. Taki kontekst prawny orzekania Sądu drugiej instancji wynikał z faktu, że za podstawę wyroku II OSK 964/19 przyjęty został, jako skutecznie niezakwestionowany przez skarżącego kasacyjnie, stan sprawy przyjęty wcześniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał żadnych zastrzeżeń odnośnie ustaleń przedstawionych w uzasadnieniu wyroku II SA/Po 458/18 dotyczących ustalonej daty realizacji okien w oficynie kamienicy przy ul. [...] (przełom lat 50 tych i 60 tych ubiegłego wieku), a przecież to właśnie konsekwencją tego ustalenia były rozważania Sądu o ewentualnej legalności powstania spornych okien w świetle § 7 ust. 1 pkt 2 r.ws.t.u.p.b. (rozporządzenie to obowiązywało od [...] grudnia 1950 r. do [...] sierpnia 1961 r.).

Sąd obecnie rozpoznający skargę F. B. rozpoznaje sprawę na nowo, w odmiennym składzie sędziowskim i nie jest oczywiście bezwzględnie związany wcześniejszym ustaleniami dotyczącymi płaszczyzny faktycznej sprawy. Nie oznacza to jednak, że nowy skład orzekający nie może powielić tych ustaleń poprzedniego wyroku, które w skardze kasacyjnej nie zostały zakwestionowane, tym bardziej, jeżeli się z nimi w pełni zgadza.

Przechodząc więc do merytorycznego rozpoznania skargi F. B. na decyzję z dnia [...] marca 2018 r., [...] Sąd w obecnym składzie uważa za niezbędne przedstawienie pewnego wyjaśnienia dotyczącego tak intensywnie eksponowanej przez F. B. (zwłaszcza w piśmie procesowym z dnia [...] września 2020 r. – k. 335-348 akt administracyjnych) kwestii "domniemania samowoli budowlanej".

W tym miejscu należy wyjaśnić, że roboty takie jak wykonanie okna w ścianie budynku, stanowią "przebudowę" w rozumieniu art. 3 pkt 7 P.b. Skoro tak, to oznacza, że ich wykonanie powinno być udokumentowane stosownym pozwoleniem na budowę i odzwierciedlone w zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Nie ulega więc wątpliwości, że w modelowym stanie organy nadzoru budowlanego mogą żądać od właściciela budynku przedstawienia potwierdzenia legalności wykonanych robót, a jeżeli właściciel nie potrafi się takowym wylegitymować, zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym stanowią art. 50-51 P.b.

Sąd celowo wskazał powyżej, że powyższy prosty schemat postępowania znajdzie zastosowanie w sytuacji "modelowej", to jest, gdy przebudowę zrealizowano współcześnie i można oczekiwać od inwestora, właściciela czy zarządcy obiektu, że okaże stosowną dokumentację dotyczącą obiektu, którą wszakże zgodnie z obowiązującym dziś prawem powinien przechowywać (art. 46, art. 63 ust. 1 P.b.).

W niniejszej sprawie – i w tym zakresie Sąd przyjmuje ze zrozumieniem argumenty F. B. – mamy do czynienia z oceną stanu dalece zaszłego, to jest postępowanie naprawcze dotyczy legalności przebudowy (wykonania okien) zrealizowanych przed dziesiątkami lat. Chodzi więc o zdarzenia, co których prawo, w każdym razie w przeszłości, nie wymagało od właścicieli obiektów budowlanych przechowywania ich dokumentacji.

W ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmuje się więc, że organy nadzoru budowlanego, jeżeli ujawnią fakt wykonania dawnych robót, które wymagają i wymagały pozwolenia, nie powinny z góry zakładać, że określone roboty zostały wykonane samowolnie. W takiej sytuacji należy prowadzić możliwie wnikliwe postępowanie w celu ustalenia, czy na roboty objęte postępowaniem nie udzielono pozwolenia w przeszłości (nawet dalekiej), a jeżeli ustalić tego nie można, należy przynajmniej zweryfikować, czy określone prace można było legalnie w świetle prawa materialnego zrealizować w dacie ich wykonania lub na przestrzeni czasu, gdy orientacyjnie mogły być wykonane. Taki "test" może zakończyć się negatywnie dla właściciela (zarządcy) obiektu budowlanego tylko wtedy, gdy organy nadzoru budowlanego wykażą, że przez cały okres, gdy hipotetycznie sporne roboty budowlane mogły zostać wykonane, zgodnie z prawem materialnym nie mogły być one legalne. To ostanie opiera się na założeniu, że nie można, z korzyścią dla właściciela obiektu budowlanego, przyjmować domniemania zrealizowania robót budowlanych na podstawie pozwolenia, jeżeli już z samego prawa wynika, iż weryfikowane roboty obiektywnie nigdy nie mogły zostać uznane za legalne w świetle prawa materialnego.

W niniejszej sprawie taki właśnie "test" organy nadzoru przeprowadziły i ustaliły, że sporne okna w oficynie kamienicy przy ul. [...], to jest na działce [...] i wychodzące na działkę [...], nigdy nie mogły być zrealizowane, gdyż w ustalonym okresie ich wykonania nie było to dopuszczane w świetle prawa budowlanego.

Sąd w obecnym składzie podziela ustalenia przyjęte w wyroku II SA/Po 458/18 dotyczące możliwej daty powstania okien w oficynie budynku przy ul. [...], stąd też przyjął te ustalenia jako swoje.

Tak jak uczyniono poprzednio Sąd uznał więc ustalenia organów odnośnie tego, że sporne okna powstały po wybudowaniu kamienicy przy ul. [...]. Przeciwnie do skarżącego Sąd nie ma wątpliwości, że chaotyczny układ rzeczonych okien wskazuje na wykonanie ich po zakończeniu budowy kamienicy i zapewne przez lokatorów mieszkań. Otwory mają inne wymiary niż pozostałe okna znajdujące się w kamienicy, a także są rozmieszczone na ścianie oficyny w sposób nieregularny, w przeciwieństwie do pozostałych. Doświadczenie życiowe nakazuje uznać za mało prawdopodobne, aby wykonawca kamienicy, opartej na spójnych założeniach architektonicznych i jawiącej się raczej jako ekskluzywna zabudowa, dopuszczał wykonanie w jednej ze ścian otworów okiennych w sposób tak dalece nieuporządkowany i przypadkowy. Ponadto, istniejące nadproża zostały wykonane w różny sposób – w jednym otworze widoczny jest płaskownik stalowy, natomiast w pozostałych otworach widoczne są tylko cegły, bez elementów stalowych opartych na murze poza otworem okiennym. Zdaniem Sądu organy trafnie zauważyły, że brzegi w otworach okiennych w ścianach znajdujących się od strony podwórza wykończone są cegłą ułożoną naprzemiennie główką i wozówką, natomiast brzegi spornych otworów nie są wykończone w ten sposób – obłożone są cegłami, które mają nierówne brzegi. Istotne jest też, że ściana elewacji od strony podwórza wewnętrznego, w której pierwotnie zaplanowano okna, wykonana jest z cegły klinkierowej. Natomiast ściana oficyny, w której wykuto sporne okna wykonana, jest z innego rodzaju cegły (zob. dokumentacja fotograficzna; protokół kontroli z dnia [...] sierpnia 2011 r., [...]; wkładka do karty ewidencyjnej kamienicy ul. [...] – zob.: odpowiednio k. 130-140, k. 23-26 i k. 47-52 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Podobnie jak to odnotowano w poprzednim wyroku (II SA/Po 458/18) Sąd w obecnym składzie również dostrzega, że z dołączonej do skargi opinii dotyczącej budynku przy ul. [...] wynika, iż jako pierwsza powstała w 1904 roku kamienica przy ul. [...] (niegdyś działka [...]), a następnie kamienica przy ul. [...] (niegdyś działka [...]). Zestawiając powyższe ze znajdującą się w aktach sprawy dokumentacją projektową kamienicy przy ul. [...] wskazać należy, że ściana projektowana w granicy z działką sąsiednią, to jest niegdysiejszą działką [...], zaprojektowana została bez okien, albowiem miała na całej długości przylegać bezpośrednio do kamienicy znajdującej się na tej działce (zob. k. 269 i 270 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powyższe z kolei implikuje twierdzenie, że kamienica na działce [...] również nie mogła mieć w ścianie przyległej okien. I co prawda ostatecznie kamienica na działce [...] - obecnie przy ul. [...] – została zrealizowana jedynie w połowie (zob. k. 50 akt administracyjnych organu drugiej instancji), to jej plany jednoznacznie wskazują, że kamienica przy ul. [...] pierwotnie nie mogła posiadać okien w ścianie granicznej. W innym bowiem przypadku niemożliwe byłoby dołączenie do niej drugiej kamienicy.

Zdaniem Sądu najbardziej prawdopodobnym okresem powstania spornych okien, na który wskazuje zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jest przełom lat 50-tych i 60-tych XX wieku. Taki okres został przyjęty przez także przez organy nadzoru budowlanego. Powyższe wynika między innymi z wyjaśnień złożonych na tę okoliczność przez J. R., mieszkańca sąsiedniej kamienicy przy ul. [...]. Wskazał on, że 4 okna powstały właśnie na przełomie lat 50/60-tych XX wieku. Z kolei okno znajdujące się w lokalu przejętym przez F. B. powstało po przejęciu przez niego lokalu (k. 286 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zdaniem Sądu (II SA/Po 458/18) nie ma przy tym znaczenia, że J. R. wniósł później o sprostowanie swojego oświadczenia z uwagi na fakt, że nie jest w stanie określić czasu powstania spornych okien, albowiem dodał on jednocześnie, że w trakcie rozmów rodzinnych ustalono, że okna w ścianie szczytowej były "od zawsze", czyli od czasu jak pamięta (k. 385 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Skoro J. R. urodził się w 1945 r. (zob. protokół z dnia [...] stycznia 2017 r., k. 286 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), to czas, od którego mógł świadomie zapamiętywać fakty przypada właśnie na okres jego dzieciństwa w latach 50/60-tych XX wieku. Można więc uznać za najbardziej prawdopodobne, że wszystkie sporne okna powstały właśnie w tym okresie. Sąd odnotowuje przy tym, że informacje przekazane J. R. jawią się jako wartościowe. Mieszkaniec kamienicy przy ul. [...] jest wnukiem H. O., siostry S. S. – autora projektu budowlanego kamienicy przy ul. [...], a także zarządcy nieruchomości należących do rodziny S. (między innymi [...] oraz [...]). Sam J. R. oświadczył, że brał aktywny w realizacji obowiązków zarządcy H. O.. W ocenie Sądu należy więc przypuszczać, że J. R. należy do grona osób, które mogły w sposób świadomy postrzegać zmiany w zabudowie zrealizowanej niegdyś z udziałem członków jego rodziny i przez nich zarządzanych.

W ocenie Sądu powyższe ustalenie koreluje zresztą z częścią oświadczeń zebranych od współwłaścicieli kamienicy i jej mieszkańców. J. S., mieszkanka kamienicy przy ul. [...] wskazała, iż okna objęte postępowaniem powstały w okresie wcześniejszym, niż okres jej zamieszkania w kamienicy, to jest w 1958 r. (k. 238 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). J. S., współwłaścicielka kamienicy wskazała, że okna te znajdują się w ścianie szczytowej odkąd pamięta, a więc od jej dzieciństwa w latach 60-tych XX wieku (k. 161 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z kolei A. i T. W. (współwłaściciele kamienicy) wskazali, że okna w ścianie szczytowej istnieją od chwili powstania obiektu. Jednakże, nie przedłożyli żadnych dokumentów na tę okoliczność i nie wskazali źródła, z którego mogliby czerpać takie informacje. Jednocześnie nie mogą oni pamiętać okresu powstania kamienicy (1904 r.), wobec czego przyjąć należy, że "od zawsze" oznacza po prostu okres, od którego mogą posiadać tę wiedzę, zwłaszcza w kontekście oświadczenia A. W., iż widziała okna w mieszkaniu na drugim piętrze w latach 70-tych XX wieku (k. 182 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dodatkowo, na rozprawie w dniu [...] września 2018 r. T. W. potwierdził, że żona mieszka w tym budynku od urodzenia, to jest od 1971 r. Kiedy była dzieckiem bawiła się z dziećmi osób zajmujących lokal 14 i pamięta, że było tam okno (k. 78 akt sądowych).

Pozostali mieszkańcy kamienicy przy ul. [...] również oświadczyli, że okna objęte postępowaniem sprawdzającym powstały w okresie wcześniejszym, niż okres ich zamieszkania w kamienicy, przy czym E. K. mieszka w kamienicy od 1979 r., a L. W. od 1983 r. (k. 238 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dodatkowo, administracja budynku przy ul. [...] poinformowała, że w momencie przejęcia budynku w administrację w styczniu 1995 r. sporne otwory okienne już istniały (k. 46 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Sąd uznał natomiast, że organy słusznie nie dały wiary sprzecznym z wyżej opisanym materiałem dowodowym oświadczeniom P. Ś. oraz A. F. i D. F., jakoby sporne okna powstały w latach 2001 – 2003 r. (k. 165, 166 i 168 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Podsumowując więc Sąd w obecnie orzekającym składzie uznał, że sporne okna w oficynie kamienicy przy ul. [...] powstały na przełomie lat 50 i 60- tych, co odpowiada ustaleniom Inspektora Wojewódzkiego oraz stanowisku przyjętemu i nie zakwestionowanemu już w poprzednim wyroku II SA/Po 458/18.

W ocenie Sądu rację mają organy, że wykluczyć należy możliwość legalnego powstania spornych okien w kontekście stanu prawnego, w kontekście którego ich powstanie można oceniać.

Przede wszystkim pokreślić należy, że od okresu powojennego, zresztą do czasów współczesnych, wykucie okien należało do robót wymagających pozwolenia. Na mocy art. 333 lit. b p.b. z 1928 r., które obowiązywało od dnia [...] marca 1928 r. do dnia [...] sierpnia 1961 r., przebudowa istniejących budynków, przy której zostają zmieniane, dodawane lub usuwane części nośne lub konstrukcyjne tych budynków bądź części, wpływające na bezpieczeństwo budynków od ognia lub stan zdrowotny, lub gdy ulega zmianie wygląd zewnętrzny budynków, wymagały uzyskania pozwolenia.

Również na gruncie rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lipca 1961 r. o państwowym nadzorze budowlanym nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r., Nr 38, poz. 197), wydanego na mocy art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1961 r., wskazane roboty wymagały stosownego pozwolenia/zgłoszenia.

Kwerenda przeprowadzona przez Inspektora Powiatowego w Archiwum Państwowym, w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] i w archiwum Miejskiego Konserwatora Zabytków nie doprowadziła do odnalezienia dokumentów świadczących o legalności powstania przedmiotowych okien. W tym miejscu należy podkreślić, że do wymienionych instytucji organ pierwszej instancji zapytania wysyłał kilkukrotnie, doprecyzowując wnioski, gdy powziął dodatkowe informacje o obiekcie (przez wskazanie daty budowy i nazwy ulicy). Również współwłaściciele kamienicy nie przedłożyli dokumentów mogących świadczyć o legalności spornych okien, a to z kolei czyni uprawdopodobnioną tezę o nieistnieniu takich dokumentów i działaniu przez inwestora w ramach samowoli budowlanej. Prawidłowo więc organy nadzoru budowlanego wszczęły i prowadziły postępowanie naprawcze przewidziane w art. 50 - 51 P.b.

Podsumowując więc powyższy wywód Sąd obecnie orzekający doszedł do przekonania, że istnieją podstawy, aby przyjąć, iż okna w ścianie granicznej oficyny kamienicy przy ul. [...] zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę (takowego nie odnaleziono i nie okazano), a zarazem nie ma podstaw, aby domniemywać legalność okien, gdyż w ustalonym okresie ich realizacji przepisy techniczne wykluczały możliwość wykucia otworów okiennych w ścianie graniczącej z sąsiednią działką.

W świetle p.b. z 1928 r., obowiązującym od dnia [...] marca 1928 r. do dnia [...] sierpnia 1961 r., budynki wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów (art. 196). Przepis ten nie znajdował wyjątków, które mogły znaleźć zastosowanie do niniejszej sprawy. W szczególności wyjątku takiego nie można wywodzić z § 7 ust. 1 pkt 2 r.ws.t.u.p.b. – gdyż to właśnie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny we wiążącym w niniejszej sprawie wyroku II OSK 964/19.

Z kolei przepis § 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 lipca 1961 r. (przywołanego na poprzednich stronach) stanowił, że warunkom technicznym określonym w § 76 i § 77 powinny odpowiadać ściany zewnętrzne, położone przy granicy nieruchomości w zabudowie zwartej lub od strony przeciwległego budynku albo od granicy nieruchomości w odległości mniejszej, niż określono w § 20 ust. 1 i 2. Z powyższych regulacji wynika, że realizacja otworu okiennego w ścianie przeciwpożarowej usytuowanej przy granicy nieruchomości była niedopuszczalna. W tym miejscu można dodać, że wprawdzie w niektórych przypadkach otwory w ścianie granicznej mogły być dopuszczone, niemniej dotyczyło to szczególnych sytuacji – to jest tylko takich, gdy było to niezbędne "do zaspokojenia niezbędnych potrzeb ewakuacyjnych i użytkowych" (§ 76 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 lipca 1961 r.). W ocenie Sądu przesłanki te nie były spełnione w odniesieniu do okien, których dotyczy niniejsza sprawa.

Można dodać, że również zgodnie z później obowiązującymi przepisami technicznymi, jak i przepisem § 12 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity Dz. U. 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.), nie jest możliwe umieszczanie otworów okiennych w ścianie zlokalizowanej bezpośrednio na granicy działki.

W wyroku II OSK 964/19 Naczelny Sąd Administracyjny polecił Sądowi pierwszej instancji odnieść się do argumentów zawartych w odpowiedzi F. B. na skargę kasacyjną (k. 197-198 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. B. polemizuje w wywodami skargi kasacyjnej zwracając uwagę, że sporne okna nie wychodzą na działkę, gdzie znajduje się budynek przy ul. [...] oraz, że nie jest prawdą, iż ten ostatni zostały wybudowany w połowie zakładanej wysokości.

W ocenie Sądu przyznać należy skarżącemu, że wywód organu w skardze kasacyjnej jest nieprecyzyjny, przy czym w kontekście materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że Inspektor Wojewódzki wypowiadał się o inwestycji przy ul. [...] w kontekście zasięgu przestrzennego projektowanej tam zabudowy w głąb działki i w tym sensie użył zwrotu o "zrealizowaniu go w połowie zakładanej wysokości" (precyzyjniej byłoby użyć zwrotu "zakładanej długości").

Kolejną kwestią, na którą F. B. zwrócił uwagę w kontekście skargi kasacyjnej organu i w kontekście ustaleń zawartych w wyroku, było ustalenie dotyczące zagrożeń pożarowych związanych z istnieniem okien i ich oddziaływaniem na budynek przy ul. [...]. Zdaniem Sądu obecnie orzekającego odległość tego budynku od okien nie ma przesądzającego znaczenia, gdyż już sama lokalizacja spornych okien w ścianie szczytowej, czyli w granicy z przyległą działką 51, okazała się niedopuszczalna w świetle przepisów technicznych obowiązujących w ustalonym okresie ich realizacji. Zresztą żadne brzmienie prawa budowlanego od 1928 r. nie dopuszczało takiego rozwiązania.

F. B. poświęcił znaczną część odpowiedzi na skargę kasacyjną umotywowaniu tezy o dopuszczalności realizacji okien w granicy, gdy inwestor w danym czasie był właścicielem działki inwestycyjnej i działki sąsiedniej. Odnosząc się do tej argumentacji zaznaczyć należy, że po pierwsze Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 964/19 uznał, iż w kontekście § 7 ust. 1 pkt 2 r.ws.t.u.p.b. własność działek inwestycyjnej i sąsiedniej nie jest przesłanką do uznania, że przesłanki z tego przepisu zostały spełnione. Innymi słowy, sam fakt, że dla dwóch działek istnieje jeden właściciel, nie jest wystarczający.

Po drugie wreszcie, skarżący zdaje się nie zauważać że inwestycja budowy kamienicy przy ul. [...] była inwestycją odrębną od inwestycji przy ul. [...], a tym bardziej odrębną od inwestycji przy ulicy [...]/[...] (działka [...]). Można to natomiast uznać za udowodnione, mając na uwadze treść projektu budowlanego dla kamienicy przy ul. [...] pochodzący z zasobów J. R.. Nie sposób więc przyjmować – nawet gdyby było to dopuszczalne – że sporne okna w oficynie kamienicy przy ul. [...] mogły być realizowane jako element wspólnego dla dzisiejszych działek [...] zamierzenia inwestycyjnego. Ujawnione okoliczności nie dają żadnych podstaw, do uznania, że jakiekolwiek roboty dla działek [...] mogły być realizowanie jako wspólne zamierzenie inwestycyjne.

Niezależnie należy odnieść się także do argumentacji zawartej w piśmie procesowym F. B. z dnia [...] września 2020 r. Skarżący uwypukla w nim, że kamienice przy ul. [...] objęto formą prawnej ochrony zabytków. Przywołał on art. 4 ust. 1-6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wywodził dalej, że skoro prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, to także nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego przez zamurowanie okien powinno być poprzedzona uzyskaniem takiego pozwolenia.

Niewątpliwie – jak stanowi art. 39 ust. 1 P.b. – prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W relacji do tego przepisu pozostaje art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.

Na tle wskazanych wyżej przepisów ujawnić się może pewna wątpliwość, co do tego, jak powinny postępować organy nadzoru budowlanego, gdy doszło do samowolnych zmian w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. Wynika ona z faktu, że art. 39 ust. 1 P.b. nakazuje wprost inwestorowi uzyskać pozwolenie konserwatorskie tylko przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Owa wątpliwość została rozstrzygnięta w orzecznictwie sądowym, które zresztą F. B. przywołuje w piśmie procesowym z dnia [...] września 2020 r. Otóż przyjmuje się (zob.: zwłaszcza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2016 r., II OSK 1157/14, orzeczenia.nsa.gov.pl), że uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków należy wymagać także w postępowaniu naprawczym od właściciela zabytkowego obiektu budowlanego, jeżeli ten chciałby dokonaną samowolną zmianę w tym zabytkowym obiekcie zachować (zalegalizować).

Sąd w tym składzie nie kwestionuje powyższego poglądu, jednakże zwraca uwagę, że nie jest on adekwatny do niniejszej sprawy. Należy bowiem podkreślić z całą stanowczością, że pozwolenia konserwatora zabytków żąda się od właściciela, jeżeli postępowanie w odniesieniu do zabytkowego obiektu zmierza ku legalizacji dokonanej samowolnie zmiany. Następuje bowiem w takiej sytuacji stan, w którym zabytek podlegał modyfikacji, a więc jeżeli ma być ona zachowana (doprowadzona do stanu zgodnego z prawem), to musi to także nastąpić do za zgodą konserwatora zabytków, czego wymaga art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Inna rodzajowo sytuacja wystąpi, gdy procedura naprawcza prowadzona przez organ nadzoru budowlanego – wobec innych obiektywnych przeszkód prawnych w sprawie – a limine nie może prowadzić do legalizacji zrealizowanych samowolnie robót. Wówczas nie ma ani potrzeby ani podstaw, aby żądać od zainteresowanego podmiotu przedstawienia pozwolenia konserwatorskiego, gdyż nie ma dojść w perspektywie do zalegalizowania samowolnej zmiany w zabytku, ale właśnie przeciwnie – do przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego (poprzedzającego samowolną zmianę).

Sytuacja taka jak opisana powyżej występuje właśnie w niniejszej sprawie. Decyzją Inspektora Powiatowego z dnia [...] listopada 2017 r., [...] nakazano adresatom decyzji przywrócenie budynku "do stanu poprzedniego" poprzez zamurowanie 5 otworów okiennych. Innymi słowy, nakazano przywrócić zabytek do stanu sprzed nielegalnie dokonanej zmiany. W ocenie Sądu orzekającego w tym składzie, w takiej sytuacji zobowiązywanie kogokolwiek do uzyskania pozwolenia konserwatorskiego nie byłoby uzasadnione. Nie jest bowiem tak, że procedura naprawcza zmierza ku akceptacji zmiany w zabytku, ale właśnie ku przywróceniu go do właściwego stanu, który uległ zmianie na skutek samowolnych robót.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2020 r. F. B. wywodzi także, że doszło do naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż jego zdaniem doszło do nie wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego w duchu budowania zaufania do podmiotu prowadzącego sprawę. Z powodów opisanych wyżej Sąd nie uznaje tego zarzutu za zasadny. Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji przeprowadził szerokie postępowanie dowodowe, zwłaszcza z urzędu kierował zapytania do szeregu instytucji i organów, a także ustalił dane i odebrał oświadczenia lub zeznania od możliwie szerokiego kręgu osób zamieszkałych w otoczeniu, których wyjaśnienia mogły przyczynić się do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu sprawę wyjaśniono możliwie wnikliwie, a ocena całokształtu materiału dowodowego pozwoliła przyjąć założenie, że sporne okna w oficynie kamienicy przy ul. [...] powstały na przełomie lat 50 tych i 60 tych XX wieku.

Gdy chodzi natomiast o podniesione w piśmie procesowym naruszenie art. 81a § 1 K.p.a., to jest zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony, wskazać należy, że do uchybienia temu przepisowi nie mogło dość, gdyż nie miał on w sprawie zastosowania. Zgodnie z art. 81a § 2 K.p.a. zasady uregulowanej w omawianym artykule nie stosuje się, jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach. W niniejszej sprawie bez najmniejszych wątpliwości mamy do czynienia ze spornymi interesami stron, zwłaszcza przeciwstawnymi interesami właścicieli nieruchomości przy ul. [...] (działka [...]) oraz właścicielami nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...]/[...] w [...] (działka [...]).

W tym stanie rzeczy Sąd – uznawszy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 327 akt sądowych).