Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1612/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowskie sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1727/18 w sprawie ze skargi P.G. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia 10 lipca 2018 r., nr 1873 w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 marca 2019 r., II SA/Wa 1727/18 oddalił skargę P.G. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z 10 lipca 2018 r., nr 1873 w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Miejski Policji [...] (dalej: "KMP" lub "organ pierwszej instancji") rozkazem personalnym nr 384 z 21 maja 2018 r., na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 roku, poz. 2067 z późn. zm. dalej "ustawa o Policji") oraz § 2 ust. 1 i § 9 ust 5 w zw. z § 8 ust 8 pkt 1 rozporządzenia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 z późn. zm., dalej "rozporządzenie") - zwolnił z 31 maja 2018 r. skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i z 1 czerwca 2018 r. mianował na niższe stanowisko służbowe policjanta Ogniwa [...] KMP [...] oraz obniżył dodatek służbowy o kwotę 124 zł miesięcznie, tj. do kwoty 124 zł, tj. o 50 % otrzymywanej stawki. Powyższe organ pierwszej instancji uzasadnił tym, że w wyniku przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego prawomocnym orzeczeniem nr 27/2018 z 20 kwietnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Radomiu (dalej: "KWP" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie nr 1/2018 KMP z 30 stycznia 2018 r., na podstawie którego skarżącego uznano winnym popełnienia zarzucanych przewinień dyscyplinarnych i wymierzono karę dyscyplinarną - wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Skarżący wniósł od przedmiotowego rozkazu personalnego w zakresie obniżenia dodatku służbowego oraz nadania rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności odwołanie do organu.

Organ odwoławczy rozkazem personalnym nr 1873 z 10 lipca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że 10 grudnia 2017 r. o godz. 21.20 w O. przy Al. [...] przed budynkiem [...] Szpitala Specjalistycznego, podczas pełnionej służby patrolowej wspólnie z drugim policjantem naruszył dyscyplinę służbową poprzez przekroczenie uprawnień w ten sposób, że w trakcie wprowadzania osoby doprowadzanej P. S. do przedziału dla osób zatrzymanych w pojeździe służbowym niezasadnie zastosował wobec niego środek przymusu bezpośredniego w postaci siły fizycznej – kopnięć oraz naruszył dyscyplinę służbową polegającą na wykonaniu czynności służbowej w sposób nieprawidłowy w ten sposób, że nie odnotował w notatniku służbowym miejsca oraz czasu rozpoczęcia i zakończenia poszczególnych czynności związanych z interwencją przeprowadzaną w O. na ul. [...] oraz przemieszczaniem się z doprowadzanym do wytrzeźwienia P. S. i z tego powodu został uznany winnym zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych i ukarany karą dyscyplinarną - wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe.

Organ odwoławczy podniósł, że czyny popełnione przez funkcjonariusza pozbawiają go przymiotów koniecznych do pełnienia służby na określonym stanowisku służbowym. Czyny te są szczególnie naganne, są naruszeniem roty złożonego ślubowania, w której policjant zobowiązał się m.in. do przestrzegania dyscypliny służbowej, do strzeżenia honoru, godności i dobrego imienia służby. Ponadto mają negatywny wpływ na wizerunek Policji, jako instytucji zaufania społecznego. Funkcjonariusz Policji, powinien być wzorem do naśladowania dla innych obywateli, dając im przykład swoim postępowaniem.

W ocenie organu odwoławczego nie ma możliwości odstąpienia od wykonania dyspozycji § 9 ust. 5 rozporządzenia, gdyż mowa jest o tym, że dodatek służbowy "podlega obniżeniu", a w § 8 ust. 8 rozporządzenia, który to przepis miał zastosowanie w niniejszej sprawie, posłużono się zwrotem "dodatek obniża się". Dodatek służbowy został obniżony o 50 % i mieści się w granicach zakreślonych przepisami prawa.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.

W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozkazie personalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie wskazując, że nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, iż w ramach przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego skarżący został uznany winnym zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego i ukarany karą dyscyplinarną.

Sąd stwierdził, że organ wziął pod uwagę charakter i okoliczności naruszenia dyscypliny służbowej, czego odzwierciedleniem była najwyższa możliwa wartość obniżenia dodatku. Ponadto czyny, za które został ukarany dyscyplinarnie skarżący wbrew twierdzeniom skargi są wykazane i szczególnie naganne. Stanowią naruszenie roty złożonego ślubowania, w której skarżący zobowiązał się m.in. do przestrzegania dyscypliny służbowej, do strzeżenia honoru, godności i dobrego imienia służby. Mają negatywny wpływ na wizerunek Policji, jako instytucji zaufania społecznego. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych.

Konkludując Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy rozstrzygając sprawę, oparły się na materiale prawidłowo zebranym i dokonały jego wszechstronnej oceny. Ponadto uzasadniły w sposób wymagany przez art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący, nie zgadzając się z wyrokiem Sądu pierwszej instancji, wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając ww. wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w postaci art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu:

a. zaniechania oceny, czy w niniejszej sprawie obniżenie dodatku służbowego o 50 % było celowe ze względu ze względu interes społeczny tożsamy z interesem służby, czy rodzaj zarzucanego skarżącego przewinienia dyscyplinarnego uzasadniał wydanie kwestionowanego rozkazu personalnego,

b. nieuwzględnienia przy wymierzeniu zakresu obniżenia dodatku służbowego nagród oraz pozytywnych opinii uzyskanych w toku służby w Policji przez skarżącego oraz przebiegu jego dotychczasowej służby;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7,77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu pierwszej oraz drugiej instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach oparł organ ustalenia faktyczne sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W odpowiedzi na wezwanie organ oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W związku z brakiem odpowiedzi od skarżącego, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz,. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie.

Skarga kasacyjna rozpoznawana w przedmiotowej sprawie oparta została jedynie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które jednak nie zasługiwały na uwzględnienie.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, ogólny, o charakterze tylko kompetencyjnym i nie zawiera samodzielnej treści normatywnej. O jego naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. Przepis nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tego uregulowania.

Nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w powyższym przepisie, a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia i dlaczego przyjął że zostały spełnione przesłanki uzasadniające obniżenie dodatku służbowego o 50 %. Stanowiska Sądu nie sposób uznać za nieuzasadnione. To, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego i z argumentacją Sądu, nie świadczy o naruszeniu wymogów co do uzasadnienia wyroku wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego naruszeniu.

Podkreślenia wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn podzielił stanowisko organów obu instancji, iż okoliczności sprawy uzasadniają obniżenie dodatku służbowego w najwyższej dopuszczalnej wysokości. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, który należy w pełni podzielić, że skala obniżenia dodatku służbowego pozostawiona została uznaniu właściwych przełożonych. W zależności od własnej oceny przedmiotowe świadczenie mogą bowiem obniżyć w granicach od 20 do 50% stawki otrzymywanego przez policjanta dodatku służbowego. Taka ocena, ze szczególnym uwzględnieniem charakteru popełnionego deliktu dyscyplinarnego i jego wpływu na wizerunek Policji, została przez organy przeprowadzona, zaś Sąd pierwszej instancji tę ocenę w pełni podzielił, co z kolei nie zostało skutecznie przez skarżącego kasacyjnie zakwestionowane.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ ma obowiązek dokładnie zbadać sprawę, tak aby w sposób prawidłowy ustalić jej stan faktyczny. Wzmocnieniem tej reguły jest nałożony na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ w oparciu o przepisy prawa materialnego, będące podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Celem każdego postępowania wyjaśniającego nie jest bowiem ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się z daną sprawą, lecz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia norm prawa materialnego mających (znajdujących) zastosowanie w sprawie. Żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może pominąć jedynie środków dowodowych na wskazane przez stronę okoliczności, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające – w ocenie organu procesowego a nie strony postępowania – znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tylko pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy można kwalifikować do naruszenia reguł procedowania, które mogły mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie.

Taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Okoliczności przytoczone przez organy obu instancji nie pozwalają na sformułowanie zarzutu o przekroczeniu granic uznania administracyjnego. Fakty podnoszone przez skarżącego są natomiast relewantne z punktu widzenia normy prawnej mające w sprawie zastosowanie. Były one niewątpliwie istotne przy ustalaniu wysokości przyznanego skarżącemu dodatku skarżącego. Uległy jednak zmianie wobec uznania skarżącego winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i to właśnie nowo ukształtowany stan faktyczny miał wpływ i na obniżenie dodatku służbowego i na wysokość tego obniżenia. Organ, realizując wymogi art. 107 § 3 k.p.a., szczegółowo omówił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności uzasadniające obniżenie dodatku służbowego w maksymalnej wysokości.

Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

.