Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 851/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2018r. znak [...], l.dz. [...]; 2. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego na rzecz J. S. kwotę [...]zł ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...], l.dz. [...] Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB, organ i instancji) na podstawie art. 34 § 4, § 5, w związku z art. 32, 33 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm., dalej: u.p.e.a.), po rozpatrzeniu wniesionego pismem pełnomocnika zobowiązanej z dnia 29.03.2018 r. zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji postanowił oddalić zarzut zobowiązanej J. S., (dalej także: skarżąca) w przedmiocie postępowania egzekucyjnego znak [...]

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...].03.2018 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy znak [...] wzywający J. S. do wykonania określonego decyzją z dnia [...].02.2015 r. znak [...] obowiązku, tj. wykonania przy ścianie szczytowej, od strony działki nr [...], ogniomuru z cegły klinkierowej (z wyspoinowaniem) gr. 25 cm, wyprowadzonego 30 cm ponad pokrycie dachowe, zakończonego czapką betonową ze spadkiem 5% w stronę pokrycia budynku. Tytuł wykonawczy doręczono zobowiązanej w dniu [...].03.2018 r.

Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. W przedmiotowym przypadku organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem.

W dniu 23.04.2018 r. wpłynęło do PINB pismo Starosty [...] z dnia 20.04.2018 r. znak [...] przekazujące według właściwości do tut. organu pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia 17.04.2018 r. znak [...], przekazujące według właściwości do Starostwa Powiatowego w P. pismo pełnomocnika J. S. z dnia 29.03.2018 r., w którym podniesiono zarzut braku wymagalności obowiązku na podstawie art. 33 § 1 pkt 2u.p.e.a., ze względu na brak zgody właściciela działki sąsiedniej na zajęcie fragmentu jego działki na czas wykonania nakazanych robót.

Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej.

Organ I instancji wyjaśnił, że, decyzją z dnia [...].02.2015 r, znak [...], nakazał inwestorowi H. S., oraz właścicielowi nieruchomości A. W. wykonanie na własny koszt zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego - rozbudowanego budynku gospodarczego i przebudowanego na budynek mieszkalny jednorodzinny na terenie działki nr [...] w C. przy ul. [...] nr [...] - do stanu zgodnego z przepisami, a mianowicie:

1. Zamontować słup drewniany o przekroju 14 x14 cm w środku rozpiętości płatwi konstrukcji dachowej.

2. Wykonać przy ścianie szczytowej, od strony działki nr [...], ogniomur z cegły klinkierowej (z wyspoinowaniem) gr. 25 cm, wyprowadzonej 30 cm ponad pokrycie dachowe, zakończony czapką betonową ze spadkiem 5% w stronę pokrycia budynku. Ścianę ogniową zakotwiczyć do istniejącej ściany budynku prętami stalowymi ř 8mm ocynkowanymi ogniowo, w odstępach co 150 cm w poziomie i pionie.

3. Wykonać ocieplenie ścian osłonowych budynku.

Od decyzji nie wniesiono odwołania. Decyzja stała się ostateczna z dniem 12.03.2015 r. Termin wykonania nakazanego obowiązku upływał z dniem 12.06.2015 r., a zatem obowiązek stał się wymagalny w dniu 13.06.2015 r.

W toku kontroli w dniu 14.10.2015 r. PINB stwierdził wykonanie obowiązków wskazanych w pkt 1 i pkt 3 sentencji decyzji z dnia 24.02.2015 r. Następnie decyzją z dnia [...].12.2015 r. znak [...] odmówił zmiany części treści decyzji tut. organu z dnia [...].02.2015 r. w zakresie terminu wykonania obowiązku określonego w pkt 2 tej decyzji. Przedmiotowa odmowa została utrzymana w mocy decyzją W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...].02.2016 r.

Zobowiązanymi w decyzji PINB byli: właściciel przedmiotowej nieruchomości (A. W.) i inwestor robót (H. S.), obaj reprezentowani przez tego samego pełnomocnika. Ani zobowiązani (adresaci decyzji) ani ich pełnomocnik nie poinformowali o zmianie stanu prawa własności nieruchomości. Organ I instancji ustalił, że na mocy umowy notarialnej z dnia [...].08.2017 r. aktualnym właścicielem nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...] obręb C. jest J. S..

Pismem z dnia 23.02.2018 r. PINB poinformował strony, że będzie egzekwował wykonanie decyzji nakazowej [...] r. z dnia [...].02.2015 r. od inwestora - H. S. i od aktualnego właściciela - J. S..

Stosownie do przepisów art. 15 u.p.e.a., wystosowano w dniu 6.03.2018 r. upomnienie z zagrożeniem, z wezwaniem zobowiązanej do wykonania obowiązku - w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Upomnienie doręczono 7.03.2018 r. W nakazanym w upomnieniu terminie zobowiązana nie powiadomiła tut. organu o wykonaniu nakazanych obowiązków.

Zgłoszenie zarzutu na podstawie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest rozpatrywane przez organ egzekucyjny po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów stosownie do treści art. 34 § 1. W przedmiotowym przypadku organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, zatem organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4).

W ocenie PINB podniesiony zarzut braku wymagalności obowiązku jest niezasadny. Decyzja tut. organu z dnia [...].02.2015 r. znak [...] jest ostateczna, a obowiązek wymagalny. Organowi I instancji znany jest tok postępowania prowadzonego przez Starostę P. , dotyczącego wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej. Monitorując to postępowanie - nie wszczynano wcześniej postępowania egzekucyjnego oczekując dobrowolnego wykonania przez zobowiązanych nałożonego obowiązku.

W dniu [...].05.2015 r. Starosta P. wydał decyzje nr [...] o udzieleniu pozwolenia na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej celem wykonania robót budowlanych nakazanych ostateczną decyzją PINB z dnia [...].02.2015 r. znak [...] Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda W. decyzją z dnia [...].08.2015 r. znak [...] uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Starosta P. na wniosek pełnomocnika zobowiązanych decyzją z dnia [...].09.2015 r. znak [...] umorzył postępowanie administracyjne. Ponownie w dniu [...].12.2016 r. Starosta P. wydał decyzje nr [...] o udzieleniu pozwolenia na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej w dniach od 08.05.2017 r. do 14.06.2017 r. celem wykonania robót budowlanych nakazanych ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].02.2015 r. znak [...] Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda W. decyzją z dnia [...].02.2017 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Na decyzje Wojewody W. skargę wniosła strona postępowania, a w wyniku cofnięcia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 14.09.2017 r. sygn. akt IV SA/Po 359/17 umorzył postępowanie sądowoadministracyjne. Postępowanie prowadzone przez Starostę P. nie ma jednak wpływu na przymiot wymagalności obowiązku orzeczonego decyzją tut. organu. Wymagalność obowiązku powstaje, gdy decyzja ustalająca go ma charakter ostateczny.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika

W jej ocenie organ I instancji literalnie potraktował zapisy u.p.e.a., dotyczące wymagalności wykonania obowiązku. Interpretacja organu, podana jako podstawa wydanego postanowienia, sprowadza się do stanowiska, że skoro decyzja administracyjna jest ostateczna, to wynikający z niej obowiązek jest wymagalny.

W konkretnym przypadku decyzji PINB w P. z [...].02.2015 r. obowiązek zobowiązanej do jej wykonania, poprzedzony być musi inną decyzją administracyjną, która jest konsekwencją przedmiotowej decyzji PINB z [...].02.2015 r. Stanowisko Organu, opierające się na gramatycznej wykładni jednego przepisu pomija inne zasady wykładni, tj. wykładnię funkcjonalną i celowościową, co w rezultacie narusza podstawową zasadę praworządności.

Zagrożenie i przymuszanie zobowiązanej sankcjami z ustawy u.p.e.a. do wykonania szczegółowych czynności wynikających z postanowień cyt. decyzji PINB, a naruszających prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, jest działaniem sprzecznym z naczelnymi zasadami k.p.a. wymienionymi w art. 6, 7, 7a, 8. Organ swoimi działaniami, de facto, przymusza zobowiązaną do naruszenia przepisów prawa budowlanego i naraża ją na odrębne sankcje z tego tytułu.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB, organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 18 u.p.e.a. po rozpatrzeniu zażalenia J. S. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu WWINB przedstawił stan sprawy i wskazał, że zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy".

Pismem z dnia 29.03.2018 r. J. S. - reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła zarzut do prowadzonego postępowania egzekucyjnego wskazując jako jego podstawę art. 33 § 1 pkt 2 tj. brak wymagalności obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...].03.2018 r. ze względu na fakt braku możliwości uzyskania decyzji Starosty [...] do wejścia na nieruchomość sąsiednią (tj. działkę nr [...]) w celu realizacji nałożonego obowiązku polegającego na wykonaniu przedmiotowego ogniomuru.

Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia wymagalności obowiązku, lecz, mając na uwadze doktrynę, wskazać należy, że "obowiązek wynikający z decyzji (aktów indywidualnych) staje się wymagalny w dwóch sytuacjach: jeżeli decyzja, którą został nałożony stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania (przy założeniu, że decyzja nie określa terminu wykonania obowiązku) albo jeżeli decyzja, którą został nałożony, wprawdzie nie jest ostateczna, ale nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności lub jest natychmiast wykonalna z mocy prawa" (zob. Piotr Przybysz "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Lexis Nexis, Warszawa 2009, str. 165). W niniejszej sprawie decyzja PINB w P. z dnia [...].02.2015 r. znak: [...] stała się ostateczna w dniu 13.03.2015 r, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane. W związku jednak z tym, że w decyzji tej organ I instancji wskazał termin wykonania nałożonego obowiązku tj. trzy miesiące od daty, w której decyzja stanie się ostateczna, obowiązek nałożony ww. aktem winien być wykonany do dnia 13.06.2015 r. Zatem od tego dnia obowiązek ten, zgodnie z ww. definicją, stał się wymagalny. Na wymagalność obowiązku nie wpływa natomiast fakt prowadzenia przez inny organ administracji publicznej postępowania i jego późniejsze rozstrzygnięcie, gdyż jak wskazano powyżej obowiązek staje się wymagalny w określonych sytuacjach tj. m.in. w momencie upływu terminu na jego wykonanie, który został wskazany w decyzji ostatecznej.

Na postanowienie WWINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła J. S. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika.

W skardze zarzucono:

1/ naruszeniu przez organ przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na treść wydanego postanowienia a mianowicie:

- przepisów art. 7, art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na przeprowadzenia postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy, czego efektem jest brak kontroli legalności działania administracji w zakresie ustalenia stanu faktycznego

- przepisu polegającego na wybiórczym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i dokonanie oceny dowodów z pominięciem części dowodów z akt sprawy

- przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegającego na niewłaściwym jego zastosowaniu poprzez pominięcie szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia

- przepisu art. 11 k.p.a. tj. niezrealizowanie zasady przekonywania

W związku z tymi zarzutami wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego. postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego oraz przyznanie skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że zobowiązanej do wykonania decyzji PINB w P. z dnia [...].02.2015 r. nie można zarzucić zaniechania ani przewlekania działań niezbędnych do wykonania tej decyzji. Dochowanie określonych prawem procedur, dla wykonania prawomocnej ww decyzji administracyjnej PINB, wymagało wcześniejszego uzyskania prawomocnej decyzji Starosty [...], zezwalającej na wejście na teren sąsiedniej działki nr [...]. Poprzednicy prawni zobowiązanej J. S., jak i sama zobowiązana, dołożyli i dokładają należytej staranności, aby uzyskać prawomocną decyzję Starosty [...] upoważniającą ich do wykonania decyzji PINB w P. z dnia [...].02.2015 r., zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Wyczerpane są zatem znamiona zawarte treści art. 33 § 1 pkt. 2 u.p.e.a. tj. brak jest wymagalności wykonania obowiązku określonego w pkt. B.5. tytułu wykonawczego.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest, w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie oddalające zarzut skarżącej.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie jest przedwczesne.

W rozpoznawanej sprawie bezsporny jest fakt, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...] nałożono na H. S. (inwestora) i A. W. (właściciela), obowiązek doprowadzenia budynku gospodarczego, przebudowanego na budynek mieszkalny jednorodzinny, na działce nr [...] w C. przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez

1. zamontowanie słupa drewnianego w środku rozpiętości pławi konstrukcji dachowej w sposób wskazany w decyzji,

2. wykonanie przy ścianie szczytowej od strony działki nr [...] ogniomur z cegły klinkierowej w sposób wskazany w decyzji,

3. wykonanie ocieplenia ścian osłonowych budynku od zewnątrz.

Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 12 marca 2015 r., jednakże wykonano tylko część z nałożonego na niego obowiązku (pkt 1 i 3), co zostało stwierdzone w toku kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego (por. protokół kontroli obiektu budowlanego z dnia 14.10.2015 r. k. 5-8 akt adm), jak również wynika z oświadczeń skarżącej.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów prawa budowlanego, częściowe zaś wykonanie obowiązku nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a jedynie jest okolicznością, którą należy uwzględnić.

Jak wynika z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art. 15 § 1 u.p.e.a.). Stosownie do treści art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, zaś z art. 26 § 4 ustawy wynika, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak właśnie jest w sprawie niniejszej), przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie przez siebie wystawionego tytułu wykonawczego.

Analiza materiału dowodowego niniejszej sprawy wskazuje, że przepisy powyższe nie zostały naruszone. PINB upomnieniem z 6 marca 2018 r. wezwał stronę skarżącą do wykonania w terminie 7 dni obowiązku polegającego na wykonaniu określonych robót budowlanych wynikających z pkt 2 decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2015 r. Powyższe należało wykonać pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Z przepisu tego wynika więc, że ustawodawca wyraźnie rozróżnił zarzuty i zażalenie, o których mowa w art. 33 i art. 34 u.p.e.a., od zażalenia skierowanego jedynie przeciwko postanowieniu o nałożeniu grzywny. Rozważając rozróżnienie charakteru środków wymienionych w art. 122 § 2 u.p.e.a. należy zaakcentować, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Środkiem służącym zakwestionowaniu prowadzenia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego jest zarzut, który można oprzeć na podstawach wymienionych w art. 33 pkt 1-10 u.p.e.a.

Zarzuty rozpatrywane są w trybie określonym w art. 34 tej ustawy, a na wydawane w ramach rozpatrywania zarzutów postanowienia przysługują zażalenia (art. 34 § 2 i § 5 u.p.e.a.). Analizując zaś treść art. 33 u.p.e.a., stwierdzić należy, że to zarzut jest środkiem służącym kwestionowaniu samej istoty egzekucji określonej w tytule wykonawczym. Środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu związanym z rozpatrywaniem zarzutu są zażalenia wymienione w art. 34 u.p.e.a. Zatem to do materialnych podstaw prowadzenia egzekucji odnieść należy możność zgłaszania i wnoszenia środków wymienionych w pierwszej części art. 122 § 3 u.p.e.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1348/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA).

W przedmiotowej sprawie skarżąca, powołując się na art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., wskazywała na brak wymagalności obowiązku podanego w tytule wykonawczym wynikającego z konieczności zajęcia sąsiedniej działki nr [...], czego warunkiem formalnym jest uzyskanie zgody jej właściciela, który takiej zgody nie udzielił.

W istocie zatem skarżąca podniosła zarzut, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.- niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Błędnie zatem organy obu instancji odniosły się do powyższego zarzutu w uzasadnieniach postanowień, ograniczając się wyłącznie do analizy art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Należy bowiem podkreślić, że skarżąca nie podnosiła kwestii braku przymiotu ostateczności decyzji z dnia 24 lutego 2015 r.

W literaturze prawniczej podnosi się, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym stanowi przykład obiektywnej niemożności jego zrealizowania. Jeżeli niewykonalność ma charakter tymczasowy, postępowanie egzekucyjne powinno być zawieszone, natomiast jeżeli ma charakter trwały - postępowanie egzekucyjne należy umorzyć. Wyraźnie przy tym podnosi się, że niewykonalność obowiązku może mieć przyczynę faktyczną bądź przyczynę prawną. Przyczyna faktyczna oznacza, że istnieje rzeczywista przeszkoda obiektywnie wykluczająca określone zachowanie się (np. zły stan zdrowia zobowiązanego, w przypadku gdy obowiązek należy wykonać osobiście). Nie stanowią przykładu faktycznej niemożności względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne lub negatywne nastawienie zobowiązanych do realizacji obowiązków. Niewykonalność o charakterze prawnym ma miejsce wówczas, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które są nieusuwalnymi przeszkodami w realizacji egzekwowanego obowiązku. O niewykonalności obowiązku można mówić wtedy, gdy jego realizacja wiązałaby się z dokonaniem czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, co pociągałoby odpowiedzialność odszkodowawczą, bądź też z dokonaniem czynu zabronionego w rozumieniu prawa karnego (C. Kulesza, Komentarz do art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, (w:) D. R. Kijowski (red.), E. Cisowska-Sakrajda, M. Faryna, W. Grześkiewicz, C. Kulesza, W. Łuczaj, P. Pietrasz, J. Radwanowicz-Wanczewska, P. Starzyński, R. Suwaj, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, LEX 2010). Podobnie w orzecznictwie zauważa się, że niewykonalność obowiązku może być trwała lub tylko czasowa, przy czym tylko przy trwałej niewykonalności istnieje podstawa do umorzenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 486/12, CBOSA).

Decyzja jest niewykonalna z przyczyn prawnych, jeżeli jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym (Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 257). Należy dodać, że decyzja jest niewykonalna z przyczyn prawnych również wówczas, gdy nakłada na stronę obowiązek, który jest zgodny z prawem, ale którego strona nie może wykonać z powodu przeszkód prawnych, np. strona zostaje zobligowana do podjęcia działań w stosunku do rzeczy, której nie jest właścicielem i których nie może dokonać bez zgody właściciela. Ciężar dowodu, że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., spoczywa na zobowiązanym wnoszącym zarzut na tej podstawie (Piotr Marek Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VIII, WK 2018).

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie dokonały analizy podnoszonych przez skarżącą okoliczności związanych z brakiem zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości (choć ich istnienie skonstatowały w uzasadnieniach postanowień) i nie oceniły, czy mogą dawać one podstawy do przyjęcia, że wystąpiła czasowa niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (w szczególności wobec braku decyzji wydanej w trybie art. 47 ust. 2 p.b.).

Niewyjaśnienie tych kwestii skutkuje uznaniem, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. obligującego organ do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. zobowiązującego organ do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Uchybienie to w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nieodniesienie się do podnoszonych przez skarżącą kwestii w uzasadnieniach postanowień sprawia, że za naruszone uznać też należy zasady: przekonywania (art. 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.) i budowania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.), a nadto także wymóg wyczerpującego uzasadnienia zajętego przez organy stanowiska (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.).

Rozpoznając ponownie sprawę, organ dokona analizy podnoszonych przez skarżącą okoliczności związanych z brakiem zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., uzupełniając także w niezbędnym dla rozstrzygnięcia zakresie materiał dowodowy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 P.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia:

1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.

2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia ([...] zł) oraz uiszczone: wpis w kwocie [...]zł i opłata od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł., łącznie – [...] zł.