Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 684/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej powoływana jako K.p.a.) - stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta z [...] lutego 2017 r., znak: [...], Nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech budynków handlowo-usługowo-mieszkalnych, w tym z częścią hostelową, na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] obręb [...], położonej przy ul. F. [...] w B.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydent Miasta ww. decyzją z [...] lutego 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech budynków handlowo-usługowo-mieszkalnych, w tym z częścią hostelową. Decyzja ta nie została zaskarżona w toku instancji i stała się ostateczna. Następnie, na skutek kolejnego wniosku inwestora, Prezydent Miasta ww. decyzją z [...] kwietnia 2018 r., działając na podstawie art. 155 K.p.a. zmienił decyzję własną z [...] lutego 2017 r. w ten sposób, że na drugiej stronie decyzji w punkcie 2.2 dopisano: "zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanej inwestycji". Ponadto, na stronie czwartej zmienianej decyzji w wierszach od piątego do jedenastego wykreślono akapit w brzmieniu: "Zgodnie z treścią wniosku łączna powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia (zwane powierzchnią zabudowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. z 201 r. poz. 71) nie przekroczy 0.5 ha. Planowana inwestycja, dla której toczy się przedmiotowe postępowanie nie zalicza się zatem do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia procedury związanej z ustaleniem o środowiskowych uwarunkowaniach" i zastąpiono go słowami: "Z uwagi na to, iż łączna powierzchnia garaży i parkingów zewnętrznych wraz z drogami dojazdowymi wyniesie 7093,36 m2, inwestycja została zakwalifikowana, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), jako § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b) - garaże, parkingi lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć o których mowa w pkt 50, 52 - 55 i 57 ww. rozporządzenia, wraz z towarzysząca infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a, przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje naziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego. Po uzyskaniu stanowisk organów opiniodawczych, na podstawie zebranych dowodów oraz art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. oz. 1405 ze zm.), Prezydent Miasta stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydal w dniu [...] marca 2018 r. postanowienie nr [...] o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W następstwie, w dniu [...] marca 2018 r. Prezydent Miasta wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...], znak: [...], w której stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanej inwestycji." Ww. decyzja również nie została zaskarżona w toku instancji przez osoby uznane za strony postępowania i stała się ostateczna.

Następnie, do SKO wpłynął wniosek Wspólnot przy ul. C. [...], [...] i [...] w B. (dalej określane jako wnioskodawcy) o stwierdzenie nieważności obu ww. decyzji. Organ wskazał, że niniejsze postępowanie dotyczy wyłącznie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta z [...] lutego 2017 r., znak: [...]. Pozostałe wnioski są przedmiotem innych postępowań administracyjnych.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców dotyczących nieuznania ich za strony postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy SKO wskazało, że przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału strony może stanowić ewentualnie przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie może zatem stanowić przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Ustalenie, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzja zmieniająca tę decyzję w trybie art. 155 K.p.a. dotyczyła interesu prawnego wnioskodawców zależy od tego, czy byli oni stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i postępowania w sprawie zmiany tej decyzji zakończonego kwestionowaną decyzją lub posiadali przymiot strony w dacie składania wniosku w trybie art. 157 § 2 K.p.a. Kolegium wzięło pod uwagę tezę wyroku SN z 26.05.2000 r., I CKN 1183/99, LEX nr 51631, że "Stroną postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 K.p.a.) jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji". Przepis art. 28 K.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko do prawa administracyjnego), na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie taktycznym, może się domagać konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzeniem tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu praw, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

O tym, czy spełniony został warunek istnienia posiadania interesu prawnego dającego legitymację do bycia stroną w postępowaniu, decyduje zakres oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W związku z powyższym, organ właściwy w sprawie wydania decyzji ma obowiązek każdorazowo zbadać, jaki jest rodzaj inwestycji, jej rozmiar oraz stopień i zakres oddziaływania inwestycji, co pozwala z kolei na ustalenie kręgu osób, których interesu prawnego postępowanie dotyczy, tj. jego stron. Zasięg oddziaływania inwestycji jako podstawa dla przyjęcia interesu prawnego wywodzić można z art. 140 Kodeksu cywilnego.

W niniejszym przypadku na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Kolegium ustaliło, że nieruchomość oznaczona numerem ewidencyjnym [...], obręb [...], położona najbliżej spornej inwestycji, której współwłaścicielami są podmioty wnioskujące o stwierdzenie nieważności decyzji, nie sąsiaduje co prawda bezpośrednio z terenem objętym planowaną inwestycją, lecz jest oddzielona od tego terenu jedynie jezdnią. Nieruchomość wnioskodawców położona jest w odległości około 5,5 m od terenu inwestycji i została w znacznej części urządzona jako chodnik oraz pozostała część jezdni. Wnioskodawcy zauważyli, że ponieśli nakłady w postaci utwardzenia kostka betonową stanowiącą ich własność, przez co projektowana inwestycja może mieć wpływ na ich nieruchomość. O ile powyższe argumenty nie przemawiają za koniecznością uznania wnioskodawców za strony postępowania, to jednak Kolegium było zobligowane do zbadania we własnym zakresie wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że nie sposób przyjąć, iż planowane budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w attyce sięgającej do 30 m nie mogą oddziaływać, chociażby poprzez zacienienie i przesłanianie, na działkę położoną około 5,5 m od terenu inwestycji. Tak wysokie planowane budynki będą także swoim oddziaływaniem obejmować działkę budowlaną nr [...] oddaloną nieco ponad 8 m od terenu inwestycji, stanowiąca również własność wnioskodawców.

Podkreślić należy, że dla wykazania interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest konieczne wykazanie oddziaływania ponad miarę, lecz jakiekolwiek oddziaływanie. Przykładowo WSA w Warszawie w wyroku z 16.11.2017 r., IV SA/Wa 2750/17, zaakcentował, że do wywiedzenia interesu prawnego właściciela danej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest konieczne wykazanie, że miałoby dochodzić przykładowo do przekraczania określonych norm środowiskowych, czy też naruszenia reguł, zakreślonych przepisami prawa budowlanego - np. w kontekście dostępu światła słonecznego - lub innych. Kwestie te będą przedmiotem badania na etapie dalszych postępowań. Wystarczającym jest ustalenie, że jakiekolwiek potencjalne oddziaływania mogą wykraczać poza granice nieruchomości inwestycyjnej. W takiej sytuacji właściciele sąsiedniej (choć niekoniecznie przyległej) nieruchomości mają prawo uczestniczyć w postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena, czy nowa zabudowa byłaby dostosowana funkcją i parametrami do istniejącej, w kontekście zasady kontynuacji (art. 61 ust. 1 pkt 1, wobec art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Ponadto, wnioskodawcy zostali uznani za strony postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, zatem tym bardziej winni być uznani za strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Podmioty, którym przysługuje status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, winny być także uznane za strony postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 K.p.a. Krąg stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest zawsze tożsamy z kręgiem podmiotów, które brały udział w postępowaniu zwykłym. Zawsze istnieje możliwość, że w postępowaniu zwykłym nie dopuszczono do udziału wszystkich podmiotów, którym przysługuje status strony postępowania.

SKO wskazało, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z przepisu tego wynika więc, że organ wyższego stopnia może na podstawie pozyskanych informacji wszcząć z urzędu, bez formalnego wniosku strony, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej posiadającej wady mogące skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem weryfikowanej decyzji, Kolegium wskazało, że w rozpatrywanym przypadku analiza akt sprawy wskazuje, iż należy dokonać oceny, czy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W praktyce orzeczniczej i doktrynie przyjęto, że o rażącym naruszenia prawa można mówić wówczas, gdy zachodzą kumulatywnie trzy przesłanki:

- naruszenie prawa jest oczywiste, co oznacza, że istnieje sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, czyli decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionym w powyższym przepisie prawnym, wbrew przesłankom określonym w przepisie;

- naruszony przepis może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, nie wymaga wykładni, a treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią, przepisu poprzez proste ich zestawienie ze sobą;

- skutki wywołanie przez decyzję (dla strony oraz społeczne, gospodarcze) nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności; wystąpienie tych skutków winno powodować, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Na podstawie analizy treści kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2018 r. można jednoznacznie stwierdzić, że na skutek zmiany decyzji Prezydenta Miasta z [...] lutego 2017 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy doszło do zmiany przedmiotu inwestycji i w rzeczywistości wniosek inwestora o zmianę decyzji o warunkach zabudowy dotyczył odmiennej inwestycji, wymagającej przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, zgodnie z regułami wskazanymi w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Rozpoznając sprawę w trybie postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 155 K.p.a. organ nie prowadzi więc ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a przedmiotem tego trybu jest ustalenie spełnienia przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji (tak w szczególności NSA w wyroku z 16.01.2018 r., II OSK 1235/17). Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest więc prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (tak WSA w Warszawie w wyroku z 25.04.2018 r., VIII SA/Wa 954/17).

W rozpatrywanym przypadku z treści decyzji Prezydenta Miasta z [...] lutego 2017 r. wynika jednoznacznie, że planowana inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia procedury związanej z ustaleniem o środowiskowych uwarunkowaniach. Na skutek zmiany decyzji mamy natomiast do czynienia z inwestycją, która została już zakwalifikowana, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ dokonał zmiany swojej ostatecznej decyzji, mimo że charakterystyka zamierzenia budowlanego przedstawiona we wniosku inwestora o zmianę decyzji o warunkach zabudowy wskazywała, iż wniosek dotyczy w rzeczywistości odmiennej inwestycji. W konsekwencji, dokonana przez organ gminy modyfikacja ostatecznej decyzji dotyczącej wnioskowanego zamierzenia budowlanego istotnie wykracza poza zakres pojęcia "zmiany" decyzji administracyjnej. Kontrolowana decyzja rażąco narusza w ten sposób przepisy art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 155 K.p.a., co w konsekwencji uzasadnia twierdzenie, że jest ona dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei art. 72 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stanowi, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przedstawionych regulacji prawnych wynika jednoznacznie, że w przypadku inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zatem inny jest tryb procedowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji nie wymagających decyzji środowiskowej i inny w przypadku inwestycji wymagających takiej decyzji. Wskazuje to jednoznacznie, że nie może być mowy o tożsamości sprawy administracyjnej, a niezachowanie wymogu tożsamości sprawy wyłącza możliwość zastosowania trybu określonego w przepisie art. 155 K.p.a. i może stanowić przesłankę dla wyeliminowania ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z obrotu prawnego z uwagi na rażące naruszenie prawa (tak w szczególności WSA w Poznaniu w z 21.03.2018 r., II SA/Po 1138/17).

WSA w Bydgoszczy w wyroku z 29.05.2018 r., II SA/Bd 387/18, zauważył, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy jest ona wymagana. Skoro wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i skoro decyzję tę można wydać po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to tym samym niewątpliwie na organie właściwym do ustalenia warunków zabudowy ciąży obowiązek zbadania sprawy pod kątem wymogu uzyskania decyzji środowiskowej oraz rozważenia, czy dla danego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Badanie takie jest elementem merytorycznego rozpoznania sprawy, co nie jest dopuszczalne w przypadku zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Nowa sprawa administracyjna nie może być załatwiona w trybie art. 155 K.p.a. i nowe ustalenia faktyczne w trybie art. 155 K.p.a. są niedopuszczalne. Zmiana kwalifikacji inwestycji na mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stanowi zmianę stanu faktycznego co do prawnie istotnych elementów.

Ponadto, SKO wskazało, że ustalenia takie nie wymagały gromadzenia przez nie nowych dowodów, gdyż zmiana kwalifikacji inwestycji wynika już z samej treści decyzji zmieniającej. Rażące naruszenie prawa jest zatem zauważalne na podstawie analizy kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że nastąpiło rażące naruszenie art. 155 K.p.a., a rozstrzygnięcie to obarczone jest od dnia jego wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności w całości.

Organ wskazał również, że w rozpatrywanym przypadku nie występują przesłanki uniemożliwiające stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy wymienione w art. 156 § 2 K.p.a. Skutki, które mogą zostać usunięte w trybie postępowania administracyjnego, nie mają charakteru skutków nieodwracalnych, w szczególności charakteru takiego nie mają skutki prawne decyzji polegające np. na wydaniu pozwolenia na budowę. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, w szczególności wyrok WSA w Gdańsku z 12.01.2011 r., II SA/Gd 669/10.

Skargę na powyższą decyzję złożył P. P., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego:

1. art. 28 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na wniosek podmiotu, który nie jest stroną postępowania;

2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].04.2018 r., w sytuacji braku podstaw, tj. w sytuacji, gdy ww. decyzja nie narusza prawa w sposób rażący;

3. art. 7a § 1 K.p.a. poprzez brak zastosowania ww. przepisu w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego było odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 K.p.a.;

4. art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez brak zastosowania ww. przepisów i zastosowanie środków nieproporcjonalnych do wagi naruszeń, jak również odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. stwierdzenie nieważności decyzji, która była już przedmiotem kilku postępowań o jej uchylenie w trybach nadzwyczajnych, w tym przed SKO w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, które w tym samym stanie faktycznym i prawnym orzekało o odmowie stwierdzenia nieważności;

5. art. 16 § 1 K.p.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej i prawomocnej w przypadkach braku spełnienia przesłanek ustawowych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z art. 158 K.p.a. wnioskować o stwierdzenie nieważności może tylko strona postępowania. Wnioskodawcy nie byli uznani za stronę postępowania w sprawie decyzji Prezydenta Miasta z [...].04.2018 r., ani też za takie strony nie mogą być uznani. Działka nr [...] nie jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji. Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu decyzji, wnioskodawcy w żaden sposób nie wskazali, ani tym bardziej nie wykazali faktu bycia stroną postępowania, jak również rzekomego wpływu inwestycji na ich nieruchomość. Nie można podzielić stanowiska, że organ, niejako zastępując stronę, sam wykazał za nią i uzasadnił ww. interes prawny.

Skarżący podkreślił, że Kolegium w sprawach [...] oraz [...]wyraźnie orzekło, iż Spółdzielnia, która również była stroną postępowania o pozwolenie na budowę, nie miała przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...].04.2018 r., albowiem nieruchomość stanowiąca jej własność nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Kolegium więc uznało, że zasięg inwestycji jest taki, że ogranicza się jedynie do działek bezpośrednio z nią sąsiadujących. Wobec tego w świetle przepisu art. 8 § 1 i 2 K.p.a. zmiana stanowiska narusza zasadę pogłębiania zaufania, nieuzasadnione odstępstwo od wcześniej wydanych orzeczeń w sprawie.

Ponadto, zgodnie z z art. 28 K.p.a. stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tym samym dla przyznania statusu strony nie jest wystarczające wykazanie interesu faktycznego (co i tak nie nastąpiło w tym wypadku), lecz tzw. interesu prawnego, a więc normy prawa materialnego na której strona ten interes opiera. W orzecznictwie wskazuje się, że aby ustalić, czy dana osoba ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym, należy wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie osoba ta może skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony a wynikiem postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Krakowie z 19.03.2019 r., III SA/Kr 1298/17, LEX nr 2641366).

Co istotne, przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru pozwalającego uznać, że będzie powodowała jakieś szczególne ograniczenia, które mogą uzasadniać rozszerzenie kręgu ewentualnych stron właścicieli działek niepołożonych w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Teren objęty inwestycją jest terenem wysokiej zabudowy i przez sam fakt maksymalnej wysokości projektowanych budynków nie jest argumentem świadczącym o szczególnej ingerencji inwestycji w otoczenie uzasadniającej aż tak znaczne poszerzenie kręgu stron.

W postanowieniu z [...].03.2018 r. Prezydenta Miasta stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ww. przedsięwzięcia. W uzasadnieniu zaś szczegółów wskazano ewentualne oddziaływania, ich zakres, który nie uznano za znaczące. W szczególności inwestycja nie powoduje naruszeń dopuszczalnych poziomów w zakresie oddziaływania akustycznego, oddziaływania na powietrze atmosferyczne oraz wody powierzchniowe i podziemne. Ponadto, wpływu, takiego nie należy się również upatrywać w ewentualnym wpływie wykopów.

Skarżący stwierdził również, że nie może mieć przesądzającego wpływu dla uznania za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy fakt uznania za stronę w późniejszym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

Organ stwierdzając w zaskarżonej decyzji nieważność decyzji Prezydenta Miasta uczynił to pomimo braku jasnych podstaw dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na przewidziane w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. rażące naruszenie prawa. Z rażącym naruszeniem uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. możemy mieć do czynienia jedynie, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem, a sprzeczność ta ma charakter niewątpliwy, oczywisty i dający się ustalić na podstawie ustalonego już w sprawie materiału dowodowego. W sytuacji rozpatrywanej przez SKO nie mamy do czynienia z takim naruszeniem. Samo Kolegium przyznaje, że aby ocenić, czy w ogóle doszło do naruszenia, należy poddać ponownej ocenie dowody przeprowadzone w sprawie, aby ustalić na ich podstawie, czy nie uległ zmianie rzeczywisty zakres inwestycji określony w dokumentach. W tym zakresie zatem musiano dokonać ponownej oceny dowodów, które były już przedmiotem rozpatrywania przez Prezydenta Miasta, który po ich ocenie uznał za możliwy do zastosowania tryb z art. 155 K.p.a.

Wątpliwości skarżącego budzi to, według jakich kryteriów ww. tożsamość została oceniona. Zgodnie z orzecznictwem NSA o tożsamości sprawy można mówić, gdy w sprawie występują te same podmioty, w sprawie chodzi o tożsame pod względem treści prawa lub obowiązki, stan faktyczny sprawy nie jest zmieniony co do prawnie istotnych elementów, stan prawny nie jest z zmieniony lub ciągły (zob. uchwała NSA z 3.11.2009 r., II GPS 2/09, OSNSAiWSA 2010, nr 1 poz. 4). Zatem, nie wystarczy każda zmiana stanu faktycznego, lecz jedynie w zakresie prawnie doniosłych elementów. Aby to ocenić, organ musiałby zatem ponownie przeprowadzić własną ocenę materiału dowodowego.

Należy zatem rozważyć, czy w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa organ w ogóle może dokonywać ponownej oceny merytorycznej dowodów stanowiących podstawę poprzedniego rozstrzygnięcia. Nie mamy w tej sytuacji bowiem do czynienia z trybem odwoławczym, w którym oczywiście SKO rozpatrywałoby ww. kwestie i skarżący nie negował, że być może miałoby podstawy dla uchylenia decyzji. Strony postępowania nie wniosły jednak odwołania od ww. decyzji. W przypadku natomiast podmiotów, które w ich opinii tymi stronami powinny być, przysługują im inne środki ochrony prawnej - w tym wniosek o wznowienia postępowania.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, przesłanką dla stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa nie może stanowić odmienna ocena dowodów w sprawie (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7.09.2016 VII SA/Wa 2224/15, LEX 2138062). Kolegium w istocie zaś dokonało takiej oceny.

Skoro zatem Prezydent Miasta, wydający decyzję na podstawie zebranych dowodów, uznał, że zachodzi przesłanka tożsamości spraw, a ewentualne uchybienie nie ma charakteru oczywistego (np. inne strony postępowania, czy oczywiście inna inwestycja określona w treści decyzji), lecz wymaga przeprowadzenia ponownej oceny dowodów, to zdaniem skarżącego nie można mówić o rażącym naruszeniu mogącym być podstawą stwierdzenia nieważności. Ewentualne uchybienie nie będzie bowiem miało charakteru niewątpliwego, oczywistego i dający się ustalić na postawie ustalonego już w sprawie materiału dowodowego. Będzie bowiem wynikiem odmiennej oceny ww. materiału dokonanej przez Kolegium.

Decyzja Prezydenta Miasta była już przedmiotem wielu różnorakich postępowań i żaden organ w ich toku nie nabrał wątpliwości co do jej ważności. W tym również SKO orzekało już kilkukrotnie w sprawach dotyczących uchylenia decyzji w trybach nadzwyczajnych i w każdej sprawie konsekwentnie odmawiało jej uchylenia. Tym samym należy uznać, że nie widziało podstaw również dla wszczęcia postępowania z urzędu, dotyczącego stwierdzenia jej nieważności. Oczywiście nie przesądza to o braku uchybień decyzji, jednak wprost potwierdza, że ewentualne uchybienia nie mają waloru oczywistego i rażącego.

W sprawie ww. decyzji Kolegium wydało m.in. w sprawie [...] postanowienie z [...].10.2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzanie nieważności decyzji z [...].04.2018. Następnie, [...].10.2018 r. wydało w sprawie [...] postawienie o utrzymaniu w mocy postanowienia SKO w sprawie odmowy wszczęcia na wniosek Spółdzielni postępowania o stwierdzanie nieważności decyzji Prezydenta Miast z [...].04.2018 r. W toku ww. postępowań Kolegium wyraźnie orzekło, że Spółdzielnia, która również była stroną postępowania o pozwolenie na budowę, nie miała przymiotu strony. Wobec tego, w świetle przepisu art. 8 K.p.a., zmiana stanowiska narusza zasadę pogłębiania zaufania, nieuzasadnione odstępstwo od wcześniej wydanych orzeczeń w sprawie oraz godzi w uzasadniony interes skarżącego, który po wydaniu ww. orzeczeń pozostawał w uzasadnionych przeświadczeniu co do braku postaw dla podważania decyzji w trybach nadzwyczajnych. W ww. sprawach Kolegium uznało, że zasięg przedmiotowej inwestycji ogranicza się do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją.

Zgodnie z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja ustająca warunki zabudowy określa rodzaj inwestycji. Należy podkreślić, że sama decyzja nie zawiera więc dokładnego i szczegółowego opisu inwestycji pozwalającego na dokładne jej zidentyfikowanie (jak np. w przypadku pozwolenia na budowę, do którego załącznikiem jest projekt budowlany określający szczegółowo planowaną inwestycję), na tym etapie nie ma wymogu dokładnego jej sprecyzowania - wskazuje się natomiast jej rodzaj i funkcje bez szczegółowego opisu inwestycji. Zarówno rodzaj jak i funkcje zabudowy wskazanej w zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta z [...].04.2018 r. nie uległy natomiast zmianie. Zmianie w zakresie decyzji nie uległ również żaden z parametrów ustalonych dla nowej zabudowy w treści decyzji.

Skarżący podkreślił, że odpowiednia decyzją środowiskowa w niniejszej sprawie została uzyskana i to przed uzyskaniem decyzji dotyczącej zmiany decyzji o warunkach zabudowy, tj. w dniu [...].03.2018 r. W tym zakresie zatem decyzja Prezydenta Miasta, będąca przedmiotem postępowania, nie narusza prawa, nie zachodzi zatem naruszenie art. 72 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Skarżący nie kwestionował tego, że mamy co prawda do czynienia z pewnym naruszeniem, jednak jest to naruszenie normy proceduralnej, nie zaś wyraźnej normy prawa materialnego, co poddaje w dalszą wątpliwość zasadność stwierdzenia nieważności, tym bardziej biorąc pod uwagę zasadę trwałości decyzji administracyjnych.

Należy podkreślić, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym (wyrok WSA w Warszawie z 23.03.2007 r., IV SA/Wa 1806/06, LEX nr 322283).

W praktyce orzeczniczej przeważa jasny pogląd, w świetle którego z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu. Również rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto, ewentualne naruszenie nie dotyczy jasnej treści przepisu art. 155 K.p.a., lecz jedynie naruszenia wymogów formułowanych w orzecznictwie i doktrynie na kanwie ww. przepisu. Z wykładni gramatycznej przepisu wynikają bowiem jasno jedynie trzy przesłanki:

1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji;

2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji;

3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wydana decyzja nie narusza zaś żadnej ww. jasnych przesłanek zastosowania art. 155 K.p.a.

Ponadto, na podstawie decyzji, której nieważność stwierdzono, skarżący nabył prawa i w konsekwencji decyzja stwierdzająca nieważność jest decyzją odbierającą stronie uprawnienia, tym samym powstałe wątpliwości co do treści przepisu art. 155 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. powinny być rozstrzygane na korzyść skarżącego. Skarżący działając w oparciu o ostateczną i prawomocną decyzję administracyjną wydaną na jego rzecz poczynił już znaczne nakłady na zaprojektowanie inwestycji (tym bardziej kosztowne, że wymagane były zaawansowane badania geotechniczne podłoża). Wobec powyższego, waga naruszenia prawa procesowego, z którym mamy do czynienia, nie jest na tyle istotna, aby uznać za spełnioną przesłankę rażącego naruszenia prawa i tym samym uzasadniać uchylenie ostatecznej i prawomocnej, na postawie której inwestor uzyskał już nieprawomocne pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko.

Pismem z [...].11.2019 r. Wspólnoty ul. C. [...], [...], [...] wniosły o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga była niezasadna.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów skarżącego związanych z brakiem legitymacji wnioskodawców do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2018 r. W tym zakresie w sprawie bezsporne jest to, że jedna z nieruchomości (tj. działka nr [...] stanowiąca drogę) będących współwłasnością wnioskodawców graniczy z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja, natomiast druga działka nr [...] (stanowiąca współwłasność wnioskodawców) znajduje się w odległości ok. 8 m od działki nr [...], na której planowana jest inwestycja. Ponadto, w jej pobliżu znajdują się działki nr [...] i [...] (stanowiące własność wnioskodawców), na których posadowione są budynki wielorodzinne. Z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowana inwestycja obejmuje budowę zespołu trzech budynków handlowo-usługowo-wlnych, w tym z częścią hostelową, na działce [...], przy czym przewidziano możliwość posadowienia budynków o wysokości do 30 m (w attyce).

W tym miejscu należy wskazać, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej powoływana jako u.p.z.p.) nie określa kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyroki NSA z 10.02.2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20.09.2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11.01.2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12.05.2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10, z 10.06.2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z 10.06.2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, NSA szczególnie przekonująco argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9.12.2005 r., sygn. akt II OSK 310/05).

Jak powszechnie przyjmuje się orzecznictwie sądowym, stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale również innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z 12.05.2015 r., sygn. II OSK 2413/13; z 7.07.2011 r., sygn. II OSK 172/11, z 12.12.2009 r., sygn. II OSK 1880/08, z 19.05.2010 r., sygn. II OSK 917/09). Przyjmuje się, że stronami postępowania są właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie oddziaływać. Może to dotyczyć działek bezpośrednio graniczących z terenem zamierzonej inwestycji, ale też położonych w dalszej odległości. W wyroku z 12.05.2015 r., sygn. II OSK 2413/13, NSA podkreślał, że o interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy, decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie.

Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt kontrolowanej sprawy wskazać, że Sąd w pełni podziela stanowisko SKO odnośnie stwierdzenia tego, że wnioskodawcy mieli status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Przy czym podkreślenia wymaga, że dokonując tego ustalenia nie należało, co słusznie rozważył organ, brać pod uwagę działki drogowej (nr [...]), lecz działkę nr [...] (stanowiącą współwłasność wnioskodawców) oraz [...] i [...] (stanowiąceich własność). Nie ulega wątpliwości to, że biorąc opisany wcześniej zakres inwestycji (3 budynki o wysokości do 30 m), może ona oddziaływać na ww. działki, w szczególności poprzez ich zacienienie, aczkolwiek nie bez znaczenia jest również rodzaj działalności, w szczególności handlowo-usługowej oraz hostelowej. Nie bez znaczenie pozostaje również okoliczność powierzchni zabudowy planowanej inwestycji. Sama powierzchnia zabudowy parkingami i garażami ma przekroczyć 0,5 ha (ma wynosić 7 093,36 m2), co powoduje, że została zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że można wskazać na art. 140 zd. 1 Kodeksu cywilnego jako na przepis prawa materialnego stanowiący podstawę ustalenia istnienia interesu prawnego, stwarzającego dla wnioskodawców legitymację procesową strony. Zgodnie z cyt. przepisem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy.

Reasumując, wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony w toku niniejszego postępowania, tym samym zarzuty skarżącego w tym zakresie nie mogły zostać uwzględnione. Dodać należy, że organ nie był związany argumentacją wnioskodawców w zakresie naruszenia ich interesu prawnego i w prawidłowy sposób rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, biorąc pod uwagę również nieruchomości niewskazane wprost przez wnioskodawców.

Można natomiast zgodzić się ze skarżącym, że okoliczność, iż wnioskodawcy zostali uznani za stronę postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę nie może przesądzać o automatycznym przyznaniu wnioskodawcom przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Biorąc jednak pod uwagę powyższe rozważania kwestia ta nie miała znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu wskazać należy, że nie był zasadny zarzut naruszenia art. 8 § 2 K.p.a., ponieważ orzeczenia, na które powoływał się skarżący dotyczyły innego podmiotu, którego nieruchomość znajduje się w innym miejscu niż nieruchomość wnioskodawców, zatem stan faktyczny w tym zakresie był inny.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że zgodnie z art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Organ podzielił stanowisko wnioskodawców, że nastąpiło takie naruszenie ww. przepisu, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ upatrywał rażącego naruszenia prawa na skutek wydania decyzji z [...] kwietnia 2018 r., na mocy której Prezydent Miasta zmienił decyzję własną z [...] lutego 2017 r. w ten sposób, że na drugiej stronie decyzji w punkcie 2.2 dopisano: "zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanej inwestycji". Ponadto, na stronie czwartej zmienianej decyzji w wierszach od piątego do jedenastego wykreślono akapit w brzmieniu: "Zgodnie z treścią wniosku łączna powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia (zwane powierzchnią zabudowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. z 2016 r. poz. 71) nie przekroczy 0.5 ha. Planowana inwestycja, dla której toczy się przedmiotowe postępowanie nie zalicza się zatem do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia procedury związanej z ustaleniem o środowiskowych uwarunkowaniach" i zastąpiono go słowami: "Z uwagi na to, iż łączna powierzchnia garaży i parkingów zewnętrznych wraz z drogami dojazdowymi wyniesie 7093,36 m2, inwestycja została zakwalifikowana, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), jako § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b) - garaże, parkingi lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć o których mowa w pkt 50, 52 - 55 i 57 ww. rozporządzenia, wraz z towarzysząca infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a, przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje naziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego. Po uzyskaniu stanowisk organów opiniodawczych, na podstawie zebranych dowodów oraz art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. oz. 1405 ze zm.), Prezydent Miasta stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydal w dniu [...] marca 2018 r. postanowienie nr [...] o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W następstwie, w dniu [...] marca 2018 r. Prezydent Miasta wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...], znak: [...], w której stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanej inwestycji."

Jak wynika z powyższego, należy podzielić pogląd organu, że doszło de facto do rozpoznania nowej sprawy, w zmienionym stanie faktycznym wynikającym z wydania decyzji Prezydenta Miasta o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanej inwestycji. W pierwotnej decyzji wskazano, że "łączna powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia (zwane powierzchnią zabudowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – Dz. U. z 2016 r. poz. 71) nie przekroczy 0,5 ha", co skutkowało ustaleniem, że "planowana inwestycja (...) nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia procedury związanej z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Natomiast z ww. decyzji z [...] marca 2018 r. wynika, że sama łączna powierzchnia garaży i parkingów zewnętrznych wraz z drogami dojazdowymi wyniesie 7 093,36 m2, czyli znacząco odbiega od tej wskazanej w pierwotnej decyzji z [...] lutego 2017 r.

W tym miejscu wskazać trzeba, że istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w cyt. przepisie uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 21.10.2016 r., II OSK 37/15, w którym przyjęto, że "decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a. toczy się w tej samej, z materialnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne".

Przekładając powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy wskazać trzeba, że zaskarżona decyzja, w świetle wcześniejszych ustaleń, nie spełnia ww. kryteriów, a to głównie z uwagi na zmianę stanu faktycznego wynikającego ze zmiany powierzchni zabudowy, która następnie skutkowała koniecznością wydania decyzji z [...] marca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, co stanowiło kolejny element nowego stanu faktycznego i nowy dowód w sprawie.

W ocenie Sądu, powyższe naruszenie art. 155 K.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne - a dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny - przekroczenie prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 13.07.2017 r., sygn. akt I OSK 2721/15, LEX nr 2352557; wyrok NSA z 9.03.1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, LEX nr 50195).

Przekładając powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie nie ma żadnych wątpliwości, iż art. 155 K.p.a. nie pozwala na zmianę decyzji w przypadku zmiany stanu faktycznego, a z taką zmianą niewątpliwie mieliśmy do czynienia w analizowanej sprawie. Tym samym doszło do oczywistego naruszenia prawa. Również charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, jakie wywołała decyzja, pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Prezydent Miasta rozpoznał w trybie art. 155 K.p.a. nową sprawę administracyjną, czego skutkiem było wydanie decyzji zmieniającej w niedozwolony sposób decyzję o warunkach zabudowy dla innej inwestycji, tj. o znacznie większej powierzchni zabudowy, niż decyzja zmieniana. Przy czym, co należy szczególnie podkreślić, zmiana ta powodowała, że planowana inwestycja stała się przedsięwzięciem mogącym potencjalne znacząco oddziaływać na środowisko. W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 3 z dnia 3 października 2008 r. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081), wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy w niniejszej sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana [...] marca 2018 r., tj. po wydaniu decyzji z [...] lutego 2017 r. ustalającej warunki zabudowy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że na skutek wydania decyzji z [...] kwietnia 2018 r., której nieważność stwierdzono w zaskarżonej decyzji SKO, doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naruszone zostały art. 155 K.p.a. w zw. z art. 59 zd. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Podkreślenia przy tym wymaga fakt, że, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ w zaskarżonej decyzji nie musiał, aby poczynić zawarte w niej ustalenia, dokonywać szczegółowej oceny materiału dowodowego, ponieważ okoliczności te wynikały wprost z treści ww. decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. stwierdzić należy, że w świetle powyższych rozważań nie wystąpiły wątpliwości co do treści art. 156 § 1 pkt 2 i art. 155 K.p.a.

Nie był także zasadny zarzut naruszenia art. 16 § 1 K.p.a., ponieważ w sprawie miał zastosowanie przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który przewiduje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej i możliwość jego zastosowania wynika ww. art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a., zgodnie z którym uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Ponadto, wskazać należy, że, wbrew twierdzeniom skarżącego, doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 u.p.z.p. w zw. z art. 155 K.p.a., a nie prawa procesowego, przy czym również ten ostatni przepis ma mieszany charakter – materialno-proceduralny, zatem nie ma potrzeby odnoszenia się do kwestii związanych z tym, że co do zasady przyjmuje się, iż nie mogą podlegać stwierdzeniu nieważności decyzje, którym zarzucono rażące naruszenie prawa procesowego.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) skarga podlegała oddaleniu.