Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1700/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 174 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 9 ust. 2a
journal: Dz.U. 2006 nr 42 poz 278
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 marca 2006 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania  pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Partycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 539/11 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z [...] maja 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 539/11, oddalił skargę W. S. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] stycznia 2011 r., w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu, że wnioskiem z [...] czerwca 2004 r. skarżący zwrócił się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ż. z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2004.

Powyższym wnioskiem skarżący zobowiązał się do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu ONW. We wniosku tym skarżący zadeklarował działki rolne o powierzchni 265,31 ha, która to powierzchnia po przeprowadzeniu przez organ postępowania została ustalona w wysokości 242,61 ha, i do tej powierzchni Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ż. decyzją z [...] września 2005 r. przyznał producentowi rolnemu płatność w wysokości 17.775,15 zł.

Kolejnym wnioskiem z dnia [...] maja 2005 r. producent zwrócił się o przyznanie tożsamej płatności za rok 2005 deklarując działki rolne o powierzchni 271,15 ha. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Kierownik BP ARiMR w Ż. przyznał producentowi płatność w wysokości 21.083,96 zł.

Następnie [...] maja 2006 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2006 deklarując działki rolne o powierzchni 38,09 ha. W związku z tym, że suma działek rolnych zgłoszonych do płatności ONW była mniejsza od wielkości podjętego zobowiązania, producent rolny został wezwany do złożenia wyjaśnień.

W odpowiedzi skarżący złożył korektę wniosku wskazując, że powierzchnia gruntów rolnych w jego gospodarstwie uległa zmniejszeniu w związku z utratą dzierżawy.

Decyzją z [...] grudnia 2006 r. Kierownik BP ARiMR w Ż. przyznał wnioskodawcy płatność w kwocie 6.818,11 zł, do zadeklarowanej powierzchni 38,09 ha.

W. S. [...] maja 2007 r. złożył do organu kolejny wniosek o przyznanie płatności ONW za rok 2007, w którym zadeklarował powierzchnię działek identyczną jak w roku 2006. Kierownik BP ARiMR w Ż. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. przyznał skarżącemu płatność w kwocie 6.818,11 zł.

Zawiadomieniem z [...] maja 2010 r. Kierownik BP ARiMR w Ż., działając z upoważnienia Prezesa ARiMR, poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu ONW przyznanych za lata 2004-2007 w związku z tym, iż producent rolny nie dotrzymał zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na części działek rolnych położonych na obszarach ONW, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności.

W odpowiedzi na wezwanie z [...] czerwca 2010 r. do złożenia wyjaśnień skarżący podał, że zmniejszenie gospodarstwa rolnego w 2006 r. wynikało z wypowiedzenia umowy dzierżawy przez Agencję Nieruchomości Rolnych w B.. Oświadczył, iż przedmiotowe grunty użytkowane są w sposób rolniczy przez kolejnych właścicieli i dzierżawcę. Podsumowując producent rolny zwrócił się o uwzględnienie wskazanych okoliczności - jako siły wyższej, na którą nie miał wpływu.

Decyzją z [...] lipca 2010 r. Kierownik BP ARiMR w Ż. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW w wysokości 31.147,01 zł.

Prezes ARiMR po rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2010r. W decyzji wyjaśnił, że zgodnie z art. z art. 29 ust. 1 powołanej ustawy z dnia [...] maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98 poz. 634, ze zm.), Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Wskazał również, że wypłacone nienależnie skarżącemu w latach 2004-2006 środki publiczne z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania pochodzą ze środków z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), a środki za rok 2007 pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a ustawy. Skarżący występując po raz pierwszy o płatność ONW podpisał zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni nie mniejszej od tej, za którą otrzymał płatność w pierwszym roku z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez okres 5 lat od dnia otrzymania tej płatności.

Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ zaznaczył, że możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu płatności z tytułu ONW w sytuacji zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych położonych na obszarze ONW na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy, sprzedaży, dzierżawy, lub innej umowy została wprowadzona na mocy § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 9 marca 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 42, poz. 278). Dopiero po powyższej nowelizacji producent rolny mógł uwolnić się od obowiązku zwrotu płatności, jeżeli spełnił warunki wskazane w § 9 ust. 2a znowelizowanego rozporządzenia ONW, tj. dostarczył w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania dziełek rolnych, odpowiednie oświadczenie podmiotu na rzecz, którego zostało przeniesione posiadanie tych działek.

Organ odwoławczy podał, że w sprawie ma zastosowanie rozporządzenie Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych wymagań i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ‘Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), gdyż postępowanie w sprawie zostało wszczęte po dniu jego wejścia w życie, tj. po dniu 13.03.2009 r. Zgodnie zaś z § 9 ust 2 pkt 2 tego rozporządzenia jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, zwraca on płatność ONW w części, która została przyznana do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, których posiadanie zostało przeniesione na rzecz innego podmiotu, chyba że złoży niezwłocznie do kierownika biura powiatowego Agencji, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie podmiotu, na rzecz którego zostało przeniesione posiadanie tych działek lub ich części, o zobowiązaniu tego podmiotu do:

- kontynuowania działalności rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 pkt 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części położonych obszarach ONW,

- zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty pomocy ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, jaką posiadacz ten byłby zobowiązany zwrócić, gdyby zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach rolnych lub ich częściach – w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w tiret pierwszym

- lecz nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania Agencji do wyjaśnień, a gdy przeniesienie posiadania nastąpiło do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności ONW – nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji.

Prezes ARiMR stwierdził, że powyższe warunki nie zostały spełnione przez skarżącego, gdyż co prawda nowi użytkownicy gruntów będących wcześniej w jego posiadaniu, wnioskowali o płatności ONW i są skłonni podpisać stosowne oświadczenia, jednak w ocenie organu takie oświadczenia i tak nie mogłyby mieć znaczenia. Przepisy rozporządzenia z dnia [...] marca 2009 r. wymagają bowiem aby działki rolne i zobowiązania ONW zostały przekazane temu samemu podmiotowi.

W niniejszej sprawie, tak się jednak nie stało, ponieważ działki dzierżawione przez skarżącego zostały przez niego zwrócone do Agencji Nieruchomości Rolnych i dopiero ten podmiot wydzierżawił bądź sprzedał te działki osobom trzecim.

Następnie Prezes ARiMR wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, płatność ONW nie podlega zwrotowi, zgodnie z art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006, jeżeli zaniechanie działalności rolniczej, o którym mowa w ust. 1 nastąpiło na skutek rozwiązania przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone objęte zobowiązaniem działki rolne lub ich części w granicach obszarów ONW, z powodu zaistnienia okoliczności, za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności. Jednocześnie producent rolny jest zobowiązany w takim wypadku powiadomić Kierownika Biura Powiatowego w terminie 10 dni roboczych o zaistnieniu przedmiotowej okoliczności, na skutek której nastąpiło zaniechanie działalności rolniczej.

Skarżący nie poinformował organu o fakcie wypowiedzenia umowy dzierżawy we wskazanym terminie 10 dni roboczych, gdyż o fakcie wypowiedzenia umowy dzierżawy przez ANR poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. dopiero w dniu [...] września 2006 r., tym samym przepis ten nie może znaleźć w sprawie zastosowania.

Prezes ARiMR stwierdził ponadto, że w przypadku skarżącego nie mógł mieć zastosowania przepis dotyczący przedawnienia obowiązku zwrotu płatności, tj. art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92. Organ wskazał w tym zakresie, że pomiędzy datą płatności ONW za rok 2004, a datą powiadomienia skarżącego o nieuzasadnionym charakterze tej płatności nie upłynęło 10 lat. Wobec skarżącego nie mógł być natomiast zastosowany termin 4 lat, ponieważ skarżący nie działał w dobrej wierze. Organ w decyzji przedstawił sposób obliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności oraz wyjaśnił zasady ustalenia odsetek od tej kwoty.

W. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., podtrzymując argumentację wyrażoną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wskazał, że umowę dzierżawy zawarł z Agencją Nieruchomości Rolnych na 10 lat (od 1994 r. do 2004 r.) z możliwością przedłużenia na kolejne 10 lat. Nie zamierzał rezygnować z dzierżawy gruntów, został jednak do tego zmuszony przez Agencję, która jako powód odebrania gruntów wskazała zaleganie z czynszem, chociaż skarżący deklarował jego spłatę. Miał na ten cel wykorzystać właśnie przyznane mu płatności ONW oraz środki pozyskane z produkcji rolnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że wypłacone skarżącemu środki publiczne za lata 2004-2006 z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania pochodzą ze środków z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, natomiast środki publiczne za rok 2007 z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania pochodzą ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy.

Skarżący składając pierwszy wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej zobowiązał się do prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni nie mniejszej od tej, za jaką otrzymał pierwszą płatność z tytułu ONW (tj. 242,61 ha) przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej pomocy.

Środki finansowe z tytułu ONW zostały przekazane na rachunek bankowy skarżącego w dniu [...] października 2005 r., zatem 5-letni okres zobowiązania należy liczyć od dnia powyższego i trwał on do [...] października 2010 r.

Zgodnie z ustaleniami skarżący od 2006 r. nie kontynuował zobowiązania ONW w zakresie przyjętego zobowiązania, gdyż na skutek rozwiązania umowy dzierżawy z Agencją Nieruchomości Rolnych utracił posiadanie działek o łącznej powierzchni 205 ha.

Sąd I instancji zaznaczył, iż tylko okoliczność zaniechania działalności rolniczej na obszarze ONW w 2006 r., była wystarczającą przesłanką do ustalenia, że pobrane płatności były nienależne i zgodnie z orzeczeniami o ich zwrocie, wobec treści § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. Zgodnie z tym przepisem płatność podlega zwrotowi w część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których zaniechał prowadzenia tej działalności, za cały okres jej pobierania, gdy łączna powierzchnia działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej 1 ha – (analogiczne przepisy zawierały rozporządzenia ONW z dnia 14 kwietnia 2004 r. i 11 kwietnia 2007 r.).

Zgodnie, zaś z § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, skutkuje zwróceniem płatność ONW w części, która została przyznana do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW.

Zgodnie z ustalonym stanem faktycznym – co została już słusznie wskazane przez Prezesa ARiMR skarżący nie spełnił warunków wyłączenia obowiązku zwrotu płatności. Skarżący co prawda zadeklarował, iż nowi właściciele i dzierżawcy odebranych mu działek wnioskowali o płatność ONW i są skłonni podpisać wymagane oświadczenia, jednak ostatecznie oświadczenia takie nie zostały złożone, a gdyby zostały złożone to oświadczenia te nie mogły dowodzić skutecznego przejęcia od skarżącego zobowiązania ONW przez nowych posiadaczy działek zgłoszonych przez skarżącego do pierwszej płatności w roku 2004, gdyż to Agencja Nieruchomości Rolnych, a nie skarżący, przekazywała te działki nowym właścicielom bądź dzierżawcom po uprzednim rozwiązaniu umowy dzierżawy ze skarżącym.

Ponadto, przypadek rozwiązania umowy dzierżawy przez wydzierżawiającego może być okolicznością zwalniającą z obowiązku zwrotu płatności na gruncie § 9 ust. 5 rozporządzenia z 11 marca 2009 r. jednakże muszą być dopełnione obowiązki warunkujące odstąpienie od żądania zwrotu, o których mowa w art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 5 płatność ONW nie podlega zwrotowi, zgodnie z art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006, jeżeli zaniechanie działalności rolniczej, o którym mowa w ust. 1, nastąpiło na skutek rozwiązania przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone objęte zobowiązaniem działki rolne lub ich części w granicach obszarów ONW, z powodu zaistnienia okoliczności, za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności. Art. 47 ust. 2 rozporządzenia wprowadza obowiązek zgłoszenia przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi wystąpienia przedmiotowej okoliczności, na skutek której nastąpiło zaniechanie działalności rolniczej, w terminie 10 dni roboczych.

Analogiczny obowiązek zawiera art. 39 ust. 2 Rozporządzenia nr 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/199 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L 153 z 30 kwietnia 2004 r.), powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z przepisami prawa do zniesienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności nie jest wystarczające wyłącznie wystąpienie okoliczności określanych jako przypadki siły wyższej, gdyż należy w przypadku wystąpienia tych okoliczności, powiadomić o ich wystąpieniu na piśmie właściwy organ w określonym terminie. W sytuacji gdy producent rolny nie dopełnił tego wymogu, to ustalenie przez organ zaniechania tej działalności rolniczej obliguje ten organ do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności, gdyż nie ma znaczenia przyczyna, dla której producent zaniechał działalności rolniczej. W przedmiotowej sprawie skarżący nie zgłosił w wymaganym terminie okoliczności odebrania mu dzierżawionych gruntów przez Agencję Nieruchomości Rolnych, a uczynił to bowiem dopiero na wezwanie organu w dniu [...] września 2006 r. w związku z kontrolą zobowiązań wieloletnich ONW.

Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, ponieważ pierwsza płatność ONW miała miejsce [...] października 2005 r., a decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności została skarżącemu doręczona [...] lipca 2010r., a więc przed upływem 10 lat od daty płatności. Zgodnie zaś z art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 obowiązek zwrotu, nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Natomiast okres przedawnienia ulega skróceniu do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. W ocenie Sądu I instancji trudno uznać, że skarżący działał w dobrej wierze, ponieważ pomimo zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej na części działek wobec ich utraty w drodze egzekucji, nie powiadomił we właściwym czasie o tym fakcie organu, pomimo obowiązku przyjętego na siebie w pierwszym wniosku o płatność i pomimo wymagań wynikających ze stosowanego w sprawie rozporządzenia ONW.

Reasumując, Sąd I instancji zaznaczył, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca miała oparcie w prawie materialnym, gdyż zaprzestanie prowadzenia przez skarżącego działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem stanowi samodzielną przesłankę zwrotu otrzymanych przez producenta rolnego płatności ONW.

W. S. złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie osób, które weszły w posiadanie gruntów, które wcześniej użytkował skarżący, na okoliczność potwierdzenia kontynuacji prowadzenia działalności rolniczej oraz składania wniosków o płatności na grunty rolne. Brak jest wyjaśnienia przyczyn nie przesłuchania świadków na powyższą okoliczność; nie wiadomo dlaczego zrezygnowano ze skorzystania z informacji, które organ posiadał z urzędu (tj. potwierdzających przejście posiadania). Skoro wątpliwości dot. kontynuacji użytkowania gruntów jak i wnioskowania o płatności na te grunty nie zostały dostatecznie wyjaśnione, należało przesłuchać osoby, które w późniejszym okresie prowadziły działalność rolniczą na gruntach objętych płatnościami.

II. Naruszenie prawa materialnego:

- art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92, przez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w sprawie ma zastosowanie 10 - letni okres przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że skarżący działał w dobrej wierze, bowiem w następnych okresach, tj. od roku 2006 wnioskował o płatności tylko na grunty rolne, na których prowadził działalność rolniczą, a zatem do organu przekazano informację odnośnie zmniejszonej powierzchni gruntów, na których prowadzono działalność rolniczą. Skarżący działał więc w dobrej wierze, informował organ o zmianach w swojej działalności, zatem w sprawie znajduje zastosowanie 4 - letni okres przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na wniesione zarzuty zaskarżonego wyroku i reasumując wskazał, że działalność rolnicza na dzierżawionych gruntach (przez skarżącego oraz jego następców) była prowadzona przez wymagany okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności. Naruszenie przez WSA przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz błędne zastosowanie 10 – letniego okresu przedawnienia obowiązku zwrotu płatności wymaga ponownego w ocenie skarżącego rozpoznania przez Sąd I instancji wszystkich okoliczności sprawy.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, gdyż w ocenie organu nie można zgodzić się z wniesionymi zarzutami skargi kasacyjnej, gdyż w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności, które mogłyby się stać podstawą skargi kasacyjnej. Sąd rozpoznający sprawę w I instancji nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie oraz nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w tym przede wszystkim takiego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt.2 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Niewątpliwie przepis ten jest jednym z przepisów wyznaczających zakres postępowania sądowoadministracyjnego. Stosownie do jego treści, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie art.3 § 1 p.p.s.a. mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza kompetencje sądu albo zastosowaniu środka nieprzewidzianego w ustawie. Powołany przepis nie może natomiast zostać naruszony przez wadliwe, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, dokonanie kontroli działalności administracji publicznej.

W ocenie NSA nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji rozpoznał skargę i władczo rozstrzygnął spór co do stosunku publicznoprawnego. Oznacza to, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej, nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie może oznaczać naruszenia tego przepisu prawa.

Za bezzasadne, należało także uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do niewyjaśnienia okoliczności faktycznych związanych z kontynuacją użytkowania gruntów w kontekście zaistnienia przesłanek wyłączających obowiązek zwrotu przyznanych płatności. Sformułowane w punkcie I petitum skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące wskazanych wyżej uchybień proceduralnych, aby mogły stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej muszą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skład orzekający podziela pogląd, że to obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny.

Natomiast autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem wskazanych w punkcie I petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania, a treścią zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu. W tym kierunku, kasator nie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej żadnej argumentacji. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy konstruowaniu których nie wykazano, aby mogły one mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku i tym samym, że kształtowały one lub współkształtowały treść tego wyroku, a tym bardziej, które nie stały się przedmiotem odpowiedniej argumentacji, nie mogą być uznane za usprawiedliwione (vide wyrok NSA z 5.05.2004 r. FSK 5/2004 niepublikowany, wyrok NSA z 13.12.2011 r. II OSK 1834/10 niepublikowany).

Również za niezasadny, należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 49 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie ma zastosowanie 10 letni okres przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Sąd I instancji trafnie bowiem stwierdził, iż skarżący składając wniosek o przyznanie płatności w dniu [...] czerwca 2004 r., zobowiązał się do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności.

Skarżący z tego zobowiązania nie wywiązał się, gdyż pierwszą płatność otrzymał na podstawie decyzji z dnia [...] września 2005r. a następnie przed upływem 5 letniego okresu, określającego termin przyjętego na siebie zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej, znaczna część gruntów (działek rolnych) objęta pierwotnym zobowiązaniem została zwrócona Agencji Nieruchomości Rolnych. Zwrot wydzierżawionych gruntów, objętych wnioskiem z [...] czerwca 2004 roku, nastąpił na skutek wypowiedzenia przez wydzierżawiającego (ANR) skarżącemu jako dzierżawcy umowy dzierżawy tychże gruntów. Wypowiedzenie umowy dzierżawy nastąpiło na skutek zaległości w opłatach czynszu dzierżawnego.

Dla powstania obowiązku wydania przez właściwy organ decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności ONW wystarczającą przesłanką jest ustalenie zaniechania prowadzenia działalności rolniczej i wykluczenie przesłanek wyłączających zwrot, a określonych w § 9 ust. 2a i ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 marca 2006 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 42, poz. 278).

W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, nie zaistniała żadna z przesłanek warunkujących wyłączenie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Ponadto stwierdzić należy, że przepis art. 49 Rozporządzenia Nr 2419/2001 reguluje kwestie związane ze zwrotem nienależnych płatności. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. W ust. 4 powołanego przepisu, określono przesłanki, których wystąpienie powoduje, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania. Z kolei w ust. 5 tego przepisu określono wyłączenie zastosowania obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności z uwagi na upływ czasu. W myśl art. 49 ust. 5 akapit 1 Rozporządzenia nr 2419/2001 obowiązek zwrotu, określony w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. W akapicie drugim tej normy prawnej stwierdzono, że jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Z przepisu tego wynika, że jako zasadę przyjmuje się dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności, z wyjątkami sytuacji gdy beneficjent działał w dobrej wierze. W związku z powyższym uznać należy, że to, czy w określonej sytuacji faktycznej występuje dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem (vide wyrok NSA z 18.01.2012 r. II GSK 1209/11 niepublikowany).

W związku z powyższym wskazać należy, że zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, w którym przyjęto, iż kasator przyjmując na siebie zobowiązanie w zakresie prowadzenia działalności rolniczej przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu, w tym także na działkach objętych umową dzierżawy, winien mieć pełną świadomość skutków prawnych związanych z utratą posiadania działek rolnych. Płatność ONW nie przysługuje ani za sam fakt posiadania działek rolnych, ani za sam fakt deklarowania prowadzenia działalności rolniczej ale przysługuje za prowadzenie działalności rolniczej przez okres 5 lat na działkach rolnych będących w posiadaniu beneficjenta. Okoliczność związana z utratą posiadania działek rolnych w wyniku wypowiedzenia umowy dzierżawy, na skutek okoliczności zawinionych przez dzierżawcę (kasatora) nie może świadczyć o jego działaniu w dobrej wierze.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.