Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1920/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 w zw. z art. 133 par. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 923/17 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 923/17 oddalił skargę B. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r,, poz. 290 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania B. B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w budynku jednorodzinnym szeregowym przy u. B. w W.

Skargę na powyższą decyzję złożył B. B.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd zaznaczył, że badane w niniejszej sprawie orzeczenia zapadły w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2860/14, uprzednio wydanych decyzji. Sąd wówczas uchylił decyzje obu organów nadzoru budowlanego wobec konieczności ustalenia, nie tylko w oparciu o projekt zatwierdzony decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1965 r. o pozwoleniu na budowę segmentu przy ul. B., ale również z uwzględnieniem sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu budynku skarżącego, jaki przewidywał projekt zatwierdzony decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1973 r. udzielającą pozwolenia na dokończenie budowy segmentu przy ul. B. Zdaniem Sądu oczywiste jest, że gdyby w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z [...] marca 1973 r. przewidziano odprowadzanie wód opadowych z dachu po budynku uczestniczki postępowania W. M. (B.), to obowiązkiem organów byłoby nałożenie obowiązku przywrócenia wykonanych robót remontowych do stanu zgodnego z ww. projektem, skoro nie ma informacji, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Do akt został bowiem dołączony rysunek rzutu elewacji ogrodowej segmentu przy ul. B. przedstawiający rynnę biegnącą pod dachem, równolegle do gruntu - wzdłuż dachów sąsiednich segmentów prawdopodobnie budynku przy ul. B. oraz budynku przy ul. B. Na rzucie nie pokazano jednak rynien prostopadłych. Sąd zdementował zatem twierdzenia skarżącego jakoby w poprzednim wyroku Sąd przesądził, iż z rzutu elewacji ogrodowej budynku ul. B. wynika, że woda opadowa od ogrodu jest odprowadzana równoległą do gruntu rynną biegnącą po budynku przy ul. B. - a w szczególności - następnie rynną spustową na tym budynku (B.) do kanalizacji burzowej. Powyższe stało się podstawą uchylenia przez Sąd poprzednich decyzji, ale wyłącznie z tej przyczyny, że okoliczności te nie zostały przez organy wyjaśnione. W ocenie Sądu z mocy powołanego wyroku organ nie był związany oceną prawną, iż zrzut wody opadowej z budynków B. i B., od ogrodu, zgodnie z decyzją z dnia [...] marca 1973 r. następował do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej za pośrednictwem rynny po budynku ul. B. Natomiast z ustaleń organu powiatowego w ponownym postępowaniu, dokonanych w oparciu o projekt zatwierdzony decyzją z [...] stycznia 1965 r. pozwalającą na budowę segmentu przy ul. B. wynika, że wygląd zewnętrzny i wielkość zespołu 6 segmentów przy ul. B. jest w zasadzie tożsamy z wyjątkiem wjazdu do garażu oraz stolarki okiennej typowej. Segmenty przy ul. B. i [...] są bliźniacze i posiadają układ symetryczny. W projekcie segmentu przy ul. B. na rzucie połaci dachowej (str. 8) zaznaczono, że wody opadowe winny być odprowadzane z dachu budynku przy ul. B. i [...]. W projekcie zatwierdzonym decyzją z [...] marca 1973 r. udzielającą pozwolenia na dokończenie budowy segmentu przy ul. B. na rzucie elewacji ogrodowej pokazano rynnę pod dachem, równoległą do gruntu. Nie naniesiono rur prostopadłych, co oznacza, że w projekcie segmentu przy ul. B. w ogóle nie przedstawiono sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu tego budynku Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, wywiódł organ powiatowy, z braku innych dowodów, posiłkując się wydrukami zdjęć przedstawiającymi elewację frontową budynków, z których wynika, że w budynkach przy ul. B. rynny spustowe zaprojektowano między budynkami [...] i [...] oraz [...] i [...], zarówno od frontu, jak i od strony ogrodowej (art. 75 k.p.a.). Wskazując, że taki sam przebieg mają rury spustowe w budynkach przy ul. B. od frontu (tj. między budynkami [...] i [...] oraz [...] i [...]), Sąd podzielił stanowisko organu, że taki sam przebieg winny mieć też rury spustowe w elewacjach ogrodowych. W projekcie zatwierdzonym decyzją z 1973 r. nie przewidziano zatem odprowadzania wód opadowych z budynku przy ul. B. [...] i ul. B. [...]. Projekt ten nie zawiera rzutu połaci dachowej, potwierdzającego taki sposób odprowadzania wody opadowej. Powyższe znajduje potwierdzenie również w dalszych ustaleniach organu, poczynionych w oparciu o informacje uzyskane od MPWiK w piśmie z [...] października 2016 r., w którym poinformowano, że ścieki i wody opadowe z budynków skarżącego i uczestniczki postępowania odprowadzane są do odrębnych kanałów ogólnospławnych. Z ul. B. [...] i [...] do kanału w ul. B., a z ul. B. [...] do kanału w ul. B. Oznacza to, że systemy odprowadzania wód opadowych nie mogły być połączone, w sposób jaki wskazuje skarżący. Sąd podzielił stanowisko organów również co do tego, że dla każdego projektowanego obiektu posiadającego dach, niezależnie od daty jego budowy, wymagano przedstawienia na rzucie bądź rysunku dachu, jego kształtu i położenia, skoro stanowi on nieodłączną część budynku o przeznaczeniu mieszkalnym. Wobec powyższego oraz sprawdzenia, że roboty remontowe zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną prawidłowo, zdaniem Sądu, odstąpiono od nakładania obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 p.b., a postępowanie przeprowadzono z uwzględnieniem oceny Sądu zaprezentowanej w uprzednio wydanym wyroku stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł B. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) art. 134 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 i 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi z uwagi na przyjęcie, że znajdujący się w aktach sprawy projekt budowlany budynku o adresie W. ul. B. [...] miałby nie zawierać sposobu odprowadzenia wody opadowej od strony elewacji ogrodowej poprzez rynnę biegnącą równolegle do gruntu po budynku o adresie W. ul. B. [...] w sytuacji, gdy projekt ten zatwierdzony prawomocną decyzją z dnia [...] marca 1973 r. przewidywał w sposób wyraźny taki sposób odprowadzenia wód opadowych, a decyzja z [...] marca 1973 r. nie została w tym zakresie zmieniona w przewidzianym w art. 16 § 3 k.p.a. trybie;

2) art. 153 p.p.s.a, polegające na wydaniu skarżonego wyroku wbrew ocenie prawnej i wskazaniom co dalszego postępowania wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2015 r., VII SA/Wa 2860/14.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. sformułowanego w skardze kasacyjnej podkreślić trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, projekt budowlany zamienny budynku o adresie W. ul. B. [...], zatwierdzony decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1973 r., nie zawiera sposobu odprowadzenia wody opadowej od strony elewacji ogrodowej poprzez rynnę biegnącą równolegle do gruntu po budynku o adresie W. ul. B. [...]. Wynika to jednoznacznie z treści wspomnianego projektu budowlanego zamiennego, znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy. Kwestia ta została szczegółowo rozważona i umotywowana przez organy administracyjne. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia dokonane w postępowaniu administracyjnym w tym zakresie, należycie motywując swoje stanowisko.

Stosownie do art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (§ 1). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

W myśl zaś art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Wedle art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Zgodnie z § 3 tego artykułu, decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 i 3 k.p.a., skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, która jednostka redakcyjna art. 134 p.p.s.a. – jego zdaniem – została naruszona. Już tylko z tego powodu zarzut ten uznać należało za błędnie skonstruowany, a przez to bezzasadny. Zauważyć przy tym wypada, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie wydał orzeczenia na niekorzyść skarżącego, ponieważ nie było ono dla niego bardziej niekorzystne od zaskarżonej decyzji, a zatem nie naruszył § 2 art. 134 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. np. wyrok NSA z 15.01.2019 r., II OSK 391/17, LEX nr 2624490; z 26.10.2018 r., I OSK 2946/16, LEX nr 2582901). W tej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazano, aby doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. uznać należy za chybiony również z tego względu, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła potrzeba badania z urzędu innych okoliczności niż poddane kontroli przez Sąd I instancji.

Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miałoby miejsce wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny złamał zasady wyrażone w tym przepisie, to jest rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, bądź orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 p.p.s.a. i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. Z akt sprawy wynika, że wydając zaskarżony wyrok WSA przeprowadził rozprawę, o czym strony powiadomił, a podstawę wyrokowania stanowiły akta sprawy przekazane przez organ. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż nie jest jego naruszeniem odmienna ocena przez Sąd stanu sprawy i wyciągnięty wniosek inny, niż spodziewał się skarżący (wyrok NSA z 26 lipca 2016 r., I OSK 2557/14).

Powiązanie art. 134 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. w realiach niniejszej sprawy było chybione, bowiem zaskarżona decyzja, będąca decyzją ostateczną, została wydana w postępowaniu odwoławczym i mogła zostać zaskarżona do sądu, co uczyniono. W wyniku tego została ona poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 16 § 1 i 3 k.p.a.

Zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. nie ma więc usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a,, gdyż skarżony wyrok nie został wydany wbrew ocenie prawnej i wskazaniom co dalszego postępowania wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2015 r., VII SA/Wa 2860/14. Jak trafnie zaznaczył Sąd I instancji, powyższym wyrokiem uchylono decyzje obu organów nadzoru budowlanego wobec konieczności ustalenia, nie tylko w oparciu o projekt zatwierdzony decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1965 r. o pozwoleniu na budowę segmentu przy ul. B. [...], ale również z uwzględnieniem sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu budynku skarżącego, jaki przewidywał projekt zatwierdzony decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1973 r. udzielającą pozwolenia na dokończenie budowy segmentu przy ul. B. [...]. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przesądził, że wody opadowe odprowadzane były z segmentu przy ul. B. [...] w sposób podawany przez skarżącego, a jedynie nakazał wyjaśnienie tej kwestii zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., co – stosownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2015 r., VII SA/Wa 2860/14 – uczyniono podczas ponownego rozpatrywania przedmiotowej sprawy.

W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.