Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1749/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 58 par. 1 pkt 6, par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Kuśnierz po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. na upomnienie Prezydenta Miasta Oświęcimia z dnia 3 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie wezwania do uregulowania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

B. (dalej: Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, zatytułowaną "zażalenie", na "decyzje [...] Prezydenta Miasta Oświęcimia z dnia: 03.11.2021r." żądając jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Oświęcim wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wskazał, że w prowadzonym przez Prezydenta Miasta Oświęcim postępowaniu nr [...] nie zostało wydane rozstrzygnięcie czy podjęta czynność objęta kognicją sądu administracyjnego, a upomnienie zostało skierowane do Skarżącej w związku z zaległościami na koncie podatnika dotyczącymi opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu.

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd bada, czy skarga mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem czy jest dopuszczalna.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej, dokonywana pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Innymi słowy, przedmiotem tym są konflikty w sferze stosunków administracyjnoprawnych sensu largo, tj. spory co do zgodności z prawem działania administracji publicznej w sferze, w jakiej organ administracji został upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków (osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej) niepowiązanych z nim ani więzami zależności organizacyjnej ani podległości służbowej. Jedną ze stron tych stosunków jest organ administracji publicznej, drugą zaś ów podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować jego prawa i obowiązki.

Kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, co oznacza, że są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Wynika on przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych oraz postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowoadministracyjnego (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarz 2004, s. 14-16).

Dopuszczalny przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: P.p.s.a.).

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.).

Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną powinien statuować konkretny przepis prawa.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie Skarżąca uczyniła upomnienie nr [...] skierowane do Skarżącej na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.; dalej: u.p.e.a.). W upomnieniu tym Prezydent Miasta Oświęcim, jako wierzyciel, wezwał Skarżącą do uregulowania należności pieniężnych przez zapłatę zaległej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r., poz. 888; dalej: u.c.p.g.) oraz kosztów upomnienia.

Możliwość zaskarżenia tego rodzaju upomnienia powinna być rozpatrywana w ramach wyznaczonych przez art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżone upomnienie nie mogło zostać uznane za decyzję, nawet przy zastosowaniu tzw. domniemania rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie wskazuje się, że o kwalifikacji określonego aktu jako decyzji decyduje to, czy został wydany w okolicznościach uprawniających do wydania decyzji, w oparciu o materialnoprawną podstawę prawną i czy zawiera władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie jednostki. Jeśli tak jest, należy przy kwalifikacji aktu kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z prawa do procesowej ochrony (tak np. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II GPS 2/13; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać należy, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. (a zatem rozszerzającego kontrolę na sferę czynności materialno-technicznych) związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy.

Obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinny mieć bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej (por. postanowienie NSA z dnia z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 452/19).

Zdaniem Sądu, skarga na upomnienie wydane w trybie u.p.e.a. nie dotyczy żadnego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., ani też nie dotyczy sprawy poddanej kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych.

Stosownie do art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego.

W myśl art. 6qa § 1 u.c.p.g. właściwy organ gminy, do której nie stosuje się art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może wykonywać zadania z zakresu egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie porozumienia z naczelnikiem urzędu skarbowego. Porozumienie nie może dotyczyć prowadzenia egzekucji należności pieniężnych z nieruchomości.

Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Z kolei stosownie do treści art. 6 § 1 u.p.e.a, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 18 listopada 2020 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 2083) wydanego na podstawie art. 6 § 2 u.p.e.a., wierzyciel przesyła zobowiązanemu upomnienie, o ile jest wymagane, w zakresie należności pieniężnej, której wysokość:

1) przekracza dziesięciokrotność kosztów upomnienia:

a) niezwłocznie - jeżeli nie zostały podjęte działania informacyjne,

b) przed upływem 21 dni od dnia, w którym po raz pierwszy podjęto działanie informacyjne;

2) nie przekracza dziesięciokrotności kosztów upomnienia - przed upływem 6 miesięcy poprzedzających upływ terminu przedawnienia należności pieniężnej.

Upomnienie jest zatem dokumentem urzędowym, którego przesłanie do zobowiązanego poprzedza wszczęcie egzekucji administracyjnej. Jego treść przypomina o powinności wykonania obowiązku, będąc realizacją zasady zagrożenia, której celem jest dążenie do dobrowolnego wykonania istniejącego już obowiązku poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania (por. W. Piątek, A. Skoczylas w R. Hauser, A. Skoczylas (red), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 103-104 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., wyd. 5, str. 72). Oznacza to, iż upomnienie ma walor czysto informacyjny.

Z doręczeniem upomnienia zobowiązanemu nie została połączona dopuszczalność wniesienia przez ten podmiot jakiegokolwiek środka prawnego. Upomnienie jest zatem niezaskarżalną czynnością wierzyciela obowiązku, poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Powyższe stanowisko jest jednolicie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 609/16, z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3197/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 147/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 114/18, wyroki WSA w Kielcach z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 249/18 i z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 513/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 885/18, postanowienie WSA w Opolu z dnia 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 152/16).

Ponadto podkreśla się w tym orzecznictwie, iż upomnienie nie stanowi również aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i w związku z tym nie przysługuje na nie skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego. Wadliwe wystawienie upomnienia może być natomiast podstawą zarzutu wniesionego na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1608/10).

Upomnienie nr [...] skierowane przez Prezydenta Miasta Oświęcim do Skarżącej na podstawie art. 15 u.p.e.a. wzywające Skarżącą do uregulowania należności pieniężnych przez zapłatę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zgodnie z przepisami u.c.p.g., oraz kosztów upomnienia, nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, ani też innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2, § 2a czy § 3 P.p.s.a.

W konsekwencji, skarga wniesiona w niniejszej sprawie, nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być przez Sąd rozpoznawana.

Wobec ustalenia zatem, że przedmiot skargi nie może być skutecznie zaskarżony do WSA, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., wedle którego sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pkt 5a), orzekł jak w sentencji postanowienia.