Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 330/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
658
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art 149 par 1 pkt 3, par 1a i par 2 ppsa, art 35, art 36,37 kpa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz Kluj, sędzia WSA Anna Sękowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. O. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia opłaty geodezyjnej 1. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Prezydenta W. do ustalenia opłaty za udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego do zgłoszonych prac geodezyjnych o identyfikatorach [...] z dnia [...] lipca 2014 r. i [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.; 2. stwierdza, że Prezydent W. pozostawał w bezczynności w ustaleniu powyższej opłaty po wydaniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]; 3. stwierdza, że powyższa bezczynność nie miała charakteru rażącego; 4. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 100 (sto) zł; 5. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego Z. O. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z. O., wniósł skargę, zarzucając bezczynność Prezydenta W. przy rozpatrywaniu sprawy ustalenia wysokości opłaty za materiały geodezyjne (data wpływu skargi - 23 czerwca 2015, sprecyzowana pismem - k. 16).

Uzasadniając skargę (uzupełniona wskazanym pismem), opisano przebieg sprawy, podnosząc:

- w trakcie wykonywania prac geodezyjnych skarżący zamówił w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. niezbędne materiały; została za nie naliczona opłata zaś Skarżący 22 października 2014 r. zgłosił zastrzeżenia w zakresie jej wysokości,

- dopiero [...] grudnia 2014 r. organ wydał decyzję o ustaleniu opłaty za wydane materiały; Strona zaskarżyła ją do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, a ten - decyzją z [...] lutego 2015 r. - uchylił to orzeczenie i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia; sposób rozwiązania sprawy - jak obliczyć sporną opłatę - organ II. instancji opisał szczegółowo w uzasadnieniu,

- pomimo tych wskazówek organ I. instancji zwlekał z wydaniem decyzji; po upływie ponad 30 dni Skarżący wniósł (8 kwietnia 2015 r.) zażalenie na bezczynność Prezydenta W. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego,

- 20 kwietnia 2015 r. Skarżący otrzymał drogą pocztową decyzją Prezydenta W. z [...] kwietnia 2015 roku, wydaną po ponownym rozpatrzeniu wniosku z października 2014 roku,

- postanowieniem z [...] maja 2015 r. organ II. instancji uznał zażalenie za nieuzasadnione; nieuwzględnienie skargi uzasadnił wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie,

- takie stanowisko Skarżący uważa za błędne, bowiem w orzecznictwie nie uzależnia się uznania skargi na bezczynność organu administracji od podjęcia lub nie czynności przez ten organ,

- uznanie skargi tym bardziej jest zasadne, że do nowego rozstrzygnięcia nie były potrzebne nowe dowody, a sposób obliczenia opłaty został opisany w uzasadnieniu decyzji organu II. instancji; w czasie wniesienia zażalenia Prezydent W. pozostawał w bezczynności, a działanie podjął po informacji o wpłynięciu skargi,

- wskazano, że po okresie bezczynności wydano decyzję o identycznej treści co uchylona ([...] kwietnia 2015 r.) i - dopiero po wniesieniu dowołania – decyzją z [...] maja 2015 r. ustalono opłatę prawidłowo.

Skarżący wnosił o:

- wymierzenie organowi grzywny,

- zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie bądź ewentualnie oddalenie, a w razie uwzględnienia o nie wymierzanie grzywny. Opisano również przebieg sprawy, wskazując:

- 24 października 2014 r., został złożony wniosek skarżącego (datowany na 22 października 2014 r.) o zweryfikowanie zasadności ustalonej i pobranej opłaty geodezyjnej; pismem z 3 listopada 2014 r. organ wezwał Wnioskodawcę do doprecyzowania złożonego wniosku; pismem, które wpłynęło do organu 24 listopada 2014 r., Wnioskodawca doprecyzował złożony wniosek; pismem z 25 listopada 2014 r. organ poinformował Wnioskodawcę, że na skutek wniosku z 22 października 2014 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne a Strona może - w terminie siedmiu dni - zapoznać się z aktami sprawy; następnie pismem z 17 grudnia 2014 r. wezwano Stronę do uiszczenia opłaty skarbowej; 22 grudnia 2014 r. została wydana decyzja administracyjna,

- po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji wydał decyzję [...] lutego 2015 r.; akta wpłynęły do Urzędu W. 19 lutego 2015 r.,

- 25 lutego 2015 r. organ - na skutek pisma organu II. instancji z [...] lutego 2015 r. - przesłał odwołanie w części dotyczącej opłaty skarbowej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako organu właściwego do załatwienia sprawy w tej części,

- po ponownym rozpatrzeniu sprawy - [...] kwietnia 2015 r. - organ wydał decyzję zaś postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. sprostował z urzędu omyłkę pisarską,

- pismem z 13 kwietnia 2015 r., które wpłynęło do Urzędu W. w [...] kwietnia 2015 r., organ II. instancji poinformował Prezydenta W., że wpłynęło zażalenie na bezczynność Prezydenta W.; w załączeniu przesłano kopie zażalenia; po uzyskaniu informacji, że decyzja została wydana, organ odwoławczy wydał postanowienie z [...] maja 2015 r. w którym uznał zażalenie za nieuzasadnione z uwagi na wydanie decyzji,

- w międzyczasie - 29 kwietnia 2015 r. - do organu I. instancji wpłynęło odwołanie Skarżącego (datowane na 28 kwietnia 2015 r.) od decyzji z [...] kwietnia 2015 r.; organ ten, po dokonaniu ponownej analizy, [...] maja 2015 r. wydał decyzję w trybie art. 132 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", którą uznał, że odwołanie zasługiwało w całości na uwzględnianie i orzekł, co do istoty,

- następnie organ dokonał zwrotu, wraz z odsetkami, nienależnie pobranej kwoty,

- uzasadniając żądanie odrzucenia skargi wskazano na art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.); podniesiono, że skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia; w niniejszej sprawie Skarżący złożył zażalenie na bezczynność organu a nie zażalenie na przewlekłość postępowania; z uwagi na fakt, że skarga na bezczynność i przewlekłość dotyczy innych sytuacji Skarżący nie wyczerpał wszystkich przysługujących mu środków zaskarżenia (pierwotnie skargę zatytułowano, jako dotycząca przewlekłości postepowania); z tych względów skarga winna zostać odrzucona,

- wskazano także, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania tych stanów, to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności, (przywołano wyrok WSA o sygn. akt I SAB/Wr 5/14 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),

- uzasadniając wniosek o oddalenie skargi podkreślono, że akta sprawy wpłynęły do Urzędu m.st. Warszawy wraz z decyzją organu II. instancji [...] lutego 2015 r.; organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia; w pouczeniu Strona została poinformowana o możliwości złożenia - w terminie 30 dni - skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; [...] kwietnia 2015 r. zaś - po ponownym rozpoznaniu sprawy - organ I. instancji wydał decyzję,

- wydanie decyzji w tym terminie było podyktowane umożliwieniem Stronie skorzystania z przysługującego jej prawa złożenia skargi na decyzję organu II. instancji do sądu administracyjnego; w ocenie organu I. instancji zaś wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym było w danym przypadku nieuprawnione, winien był on wydać decyzję reformatoryjną; organ I. instancji nie posiadał wiedzy, czy Skarżący będzie składał skargę do sądu na decyzję organu II. instancji i - w celu uniknięcia ewentualnych dalszych rozbieżności - po upływie terminu przysługującego Stronie do złożenia skargi, niezwłocznie wydał decyzję administracyjną,

- dodatkowo w tym okresie organ analizował stan prawny, dotyczący naliczonej opłaty; organ I. instancji prezentował odmienne stanowisko, co do interpretacji przepisów, odnoszących się do wysokości pobieranych opłat; z uwagi na brak decyzji merytorycznej, tylko wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz zawarcia w uzasadnieniu stosowanych wytycznych, z którymi organ I. instancji się nie zgadzał (a wytyczne nie są dla organu wiążące), organ ponownie musiał dokonać pogłębionej analizy prawnej; skutkiem powyższego było wydanie decyzji z [...] kwietnia 2015 r.; w decyzji tej organ I. instancji kolejny raz podtrzymał swoje stanowisko oraz sposób interpretacji przepisów prawa geodezyjnego; w tym czasie w innych sprawach - o identycznym stanie faktycznym - organ I. instancji - na skutek decyzji organu odwoławczego - zmienił sposób naliczania opłat, zgodnie z wytycznymi organu II. instancji; w międzyczasie Skarżący odwołał się od decyzji organu I. instancji z [...] kwietnia 2015 r.; z uwagi na zmieniona praktykę naliczania opłat, organ I. instancji wydał decyzję w trybie art. 132 K.p.a., i uwzględnił w całości żądanie Wnioskodawcy,

- wynika stąd, że rozpoznanie przedmiotowej sprawy było bardzo skomplikowane pod względem prawnym i wymagało pogłębionej analizy prawnej; rozpoznanie sprawy nastąpiło niezwłocznie - w terminach wynikających z art. 35 K.p.a.,

- uzasadniając wniosek o niewymierzanie grzywny w razie uwzględnienia skargi wskazano: jak wynika z materiału dowodowego Skarżący nie poniósł żadnej szkody, albowiem dochodzona różnica pobranej opłaty został mu zwrócona w całości, wraz z przysługującymi odsetkami, które w tym przypadku stanowią rekompensatę; nadto - zgodnie orzecznictwem - podstawowym zadaniem grzywny jest przymuszenie organu do wydania decyzji i zakończenia postępowania (przywołano wyrok WSA o sygn.. akt II SAB/Bk 70/12 – dostępny w CBOSA); w niniejszej sprawie postępowanie zostało zakończone jeszcze na długo przed złożeniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zam.) ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy było to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na bezczynność albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa, w myśl art. 37 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku czyniło zadość temu wymaganiu zażalenie skarżącego wniesione 8 kwietnia 2015 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 52 ustawy z - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi.

Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Termin rozpatrzenia sprawy w postepowaniu odwoławczym został zakreślony na jeden miesiąc. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.).

Z akt sprawy wynika, że po wydaniu decyzji kasatoryjnej z [...] lutego 2015 r. przez organ odwoławczy oraz wpływie akt (19 luty 2015 r.) – aż do wydania ponownej decyzji ([...] kwietnia 2015 r.) - organ I. instancji nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Nie może być za takowe uznane - sygnalizowanie w odpowiedzi na skargę - przekazanie części sprawy według właściwości. Prawodawca zakreślił maksymalny czas procedowania przed organem I. instancji na 2 miesiące, gdy chodzi o sprawy szczególnie skomplikowane. W rozpatrywanym przypadku, złożoności materii organ upatruje w potrzebie wyjaśnienia sposobu zastosowania przepisów (która intestacja jest właściwa). Tego rodzaju dylematy nie mogą jednak stanowić przesłanki dla niepodejmowania rozstrzygnięcia. Sprawa szczególnie skomplikowana to wymagająca szeregu ustaleń faktycznych, spracowania kręgu stron, gdy jest ich szczególnie wiele itp. Nie może także przemawiać za nie podjęciem rozstrzygnięcia założenie, że być może strona zaskarży ostateczne orzeczenie kasatoryjne, nawet, gdy organ sam poweźmie wątpliwość, czy jest ono prawidłowe. Wstrzymanie się z wydaniem decyzji nie może być uznane za usprawiedliwione, w myśl przesłanek wymienionych w art. 35 § 5 K.p.a.

Skoro sprawa nie mogła zostać zakwalifikowana, jako szczególnie skomplikowana, termin jej załatwienia wynosił jeden miesiąc, była zaś rozpoznawana ponad 50 dni. Przekroczenie terminu bez usprawiedliwionej przyczyny - wobec równoczesnego nie podejmowania czynności w sprawie - oznacza, że organ pozostawał w bezczynności, co wskazano w sentencji wyroku. Wobec niezałatwienia sprawy przez organ administracji publicznej w terminie określonym w art. 35 K.p.a., skargę należało uznać za zasadną.

Jak przyjęto obecnie w judykaturze, załatwienie sprawy administracyjnej przed wyrokowaniem sądu, nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie bezczynności organu w toku postępowania - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie, lecz umarza postępowanie w tym zakresie.

Kwalifikując bezczynność organu, jako niemającą charakteru rażącego, Sąd miał na uwadze, że nie była ona długotrwała i ustała jeszcze przed powzięciem informacji o wniesieniu zażalenia do organu wyższego stopnia.

W ocenie Sądu zasadnym było także wymierzenie organowi grzywny, a stosowną jej wysokością jest w danym przypadku kwota 100 złotych. Jej umiarkowana wysokość wynika z faktu, że - jak wskazano - przekroczenie terminu nie było znaczne. Za zastosowaniem sankcji przemawia jednak wzgląd na ochronę praworządności – jej funkcja prewencyjna. Nie mogły być tu przeważające argumenty organu administracji, że Skarżący nie poniósł szkody wobec wystąpienia bezczynności (nastąpił zwrot nadpłaty z odsetkami). Występująca bezczynność stanowiła, bowiem dla Skarżącego inspirację do podjęcia stosownych kroków procesowych, celem jej zwalczania, co kwalifikować należy, jako pewnego rodzaju dolegliwość. Skarżący nie mógł przewidzieć, że stan bezczynności ustąpi, niezależnie do jego interwencji (wydanie decyzji przed powzięciem informacji o zażaleniu).

Nie zasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi. Nie sposób przypisać bezczynności organowi na etapie pierwotnego rozpatrywania wniosku - przed wydaniem decyzji z [...] grudnia 2014 r. Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, podejmowano wówczas pewne czynności procesowe. Poza ceną Sądu w danej sprawie jest natomiast kwestia prawidłowości rozpatrzenia zażalenia na bezczynność przez organ nadrzędny. Orzeczenie w tym zakresie nie podlega zaskarżaniu do sądu administracyjnego i nie jest także przedmiotem kontroli przez ten sąd. Poza granicami niniejszej sprawy – dotyczącej bezczynności - jest także procedowanie organu, co do meritum załatwiania sprawy – kwestia wydania orzeczenia tożsamego treścią z uchylonym a następnie jego zmiana, w trybie autokontroli. Działania organu w tym zakresie wykraczają poza przedmiot niniejszej sprawy – tego, czy organ pozostawał w bezczynności.

Odnosząc się do argumentacji organu administracji wskazać trzeba, co następuje:

- wobec sprecyzowania pismem (k. 16), przedmiotu skargi (co do bezczynności nie zaś przewlekłości postępowania), wymagany tryb, poprzedzający wniesienie skargi, został wyczerpany, przez złożenie zażalenia z 8 kwietnia 2015 r.,

- wydanie aktu administracyjnego - nawet przed wniesieniem skargi - nie zamyka możliwości rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny, jeżeli przed wydaniem stosownego aktu uruchomiono procedurę niezbędna dla wniesienia skargi (tu zażalenie na bezczynność); analogiczne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 1 października 2012 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 5/12) zaś skarga kasacyjna na to orzeczenie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 34/13 – oba dostępne w CBOSA).

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 § 1a i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-4 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 wskazanej ustawy, zasądzając od organu administracji na rzecz Skarżącego zwrot równowartości uiszczonego wpisu.

-----------------------

9