Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 202/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 482
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1579/19 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 23 maja 2019 r. nr DRI-VI.025.1.71.2019.DJ w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz T. Sp. z o.o. w W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 27 listopada 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1579/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. sp. z o.o. w W. (dalej: spółka lub skarżąca) na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii (dalej: Minister) z 23 maja 2019 r. nr DRI-VI.025.1.71.2019.DJ w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z 24 lipca 2017 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister decyzją z 23 maja 2019 r. – m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: kpa) i art. 16 ust. 4 - 6 i art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 482; dalej: usse) – utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z 24 lipca 2017 r. odmawiającą zmiany zezwolenia nr 3 z 4 lutego 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie (...) Specjalnej Strefy Ekonomicznej (...)udzielonego spółce, zmienionego decyzjami Ministra Gospodarki z 19 marca 2002 r., z 16 kwietnia 2004 r. i 22 października 2004 r. Zezwolenie zostało udzielone do 28 maja 2017 r.

Spółka 27 marca 2017 r. złożyła wniosek o zmianę ww. zezwolenia poprzez nadanie pkt I zezwolenia dotyczącego terminu jego obowiązywania brzmienia: "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa".

Minister odmawiając zmiany zezwolenia wyjaśnił, że decyzja dotycząca zmiany zezwolenia nr 3 we wnioskowanym zakresie skutkowałaby wydłużeniem terminu ważności zezwolenia, a w konsekwencji zwiększeniem pomocy publicznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 § 3 w zw. z art. 36 kpa i art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.; dalej: usdg), Minister stwierdził, że spółka błędnie przyjęła, że w sprawie ma zastosowanie art. 11 ust. 9 usdg. Zgodnie z którym, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej.

W ocenie organu sprawa zezwoleń na działalność w specjalnych strefach ekonomicznych jest wyłączona z zakresu dorozumianej zgody z uwagi na fakt, że zezwolenie na prowadzenie działalność w strefie jedynie uprawnia przedsiębiorcę do skorzystania z pomocy publicznej w formie zwolnienia z podatku dochodowego. Regulacje zawarte w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych, wskazują wprost na podatkowy charakter udzielanego zezwolenia. Nie ulega wątpliwości, że kwestia udzielania zezwoleń na działalność w specjalnych strefach ekonomicznych musi zostać uznana za kwestię z dziedziny podatków, co prowadzi do uznania, że na podstawie z art. 2 ust. 3 Dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczące usług na rynku wewnętrznym (Dz. U. UE. L 2006.376.36; dalej: Dyrektywa) sprawy dotyczące zezwoleń nie powinny zostać objęte dorozumianą zgodą.

Minister dodał, że spółka nie wskazała, na jakiej podstawie miałby być wyliczony termin, który rzekomo został przekroczony. Stwierdzenie przekroczenia terminu na gruncie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wymagałoby uprzedniego wyznaczenia przez organ terminu na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 11 ust. 4 pkt 1 usdg. Dopiero przekroczenie przy rozpatrzeniu wniosku terminu wyznaczonego skutkowałoby spełnieniem się dyspozycji określonej w ust. 9 usdg.

Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę spółki.

WSA nie zgodził się z organem, że brak wyraźnego odesłania w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie postępowań, których przedmiotem jest zmiana zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, jak np. w art. 16 ust. 6 usse, do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, pozwala na stwierdzenie o niedopuszczalności stosowania przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w przedmiotowym zakresie, ponieważ postanowienia ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. WSA wskazał, że regulacja zawarta w art. 18 usse, odnosi się jedynie do kwestii związanych z przeprowadzaniem kontroli działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy, w żadnym razie nie jest równoznaczna z wyłączeniem zastosowania art. 11 ust. 9 usdg, do postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych.

WSA podkreślił, że zgodnie z art. 1 usdg, ustawa ta regulowała podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania organów w tym zakresie. W tym kontekście należy przyjąć, że pojęcie "wniosek", o którym mowa w art. 11 ust. 9 usdg, i pojęcie "sprawa przedsiębiorcy", w rozumieniu art. 11 ust. 1 usdg, obejmują sprawy związane z podejmowaniem, wykonywaniem i zakończeniem działalności gospodarczej. Zatem wykonywanie przez spółkę działalności polegającej na prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie (...)Specjalnej Strefy Ekonomicznej, stanowi wykonywanie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, a sprawy z tym związane są sprawami przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 1 usdg. Ustawodawca w art. 11 usdg, uznaje za równoważne pojęcia "załatwienie sprawy" (art. 11 ust. 1 i 6 usdg) i "rozpatrzenie wniosku" (art. 11 ust. 4-9 usdg), co oznacza, że podane rozumienie pojęcia "sprawy przedsiębiorcy" należy odnieść do terminu "wniosek".

W świetle powyższego, WSA uznał, że art. 11 ust. 9 usdg znajduje zastosowanie do postępowania z wniosku przedsiębiorcy w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zatem wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie (...) Specjalnej Strefy Ekonomicznej, w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi "sprawę przedsiębiorcy", a brak jego rozpatrzenie w terminie rodzi skutek określony w art. 11 ust. 9 usdg, tj. przyjęcia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy.

Jak wynika z art. 16 ust. 6 usse, do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a w myśl art. 35 § 3 kpa, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

WSA wskazał, że w sprawie postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem spółki o zmianę zezwolenia pismem z 27 marca 2017 r. Decyzja I instancji została wydana 24 lipca 2017 r., co oznacza, że wniosek spółki nie został rozpatrzony w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa i dlatego znalazł w sprawie zastosowanie art. 11 ust. 9 usdg.

W związku z powyższym, WSA uznał, że Minister odmawiając spółce zmiany omawianego zezwolenia w części dotyczącej terminu jego obowiązywania naruszył art. 11 ust. 9 usse, poprzez jego niezastosowanie.

W efekcie WSA uznał, że doszło w sprawie do naruszenia zasady praworządności z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7 i art. 7a § 1 kpa.

WSA stwierdził, że była to wystarczająca podstawa do uwzględnienia skargi, pomimo podnoszonych przez skarżącą innych zarzutów w tym zarzutu naruszenia art. 19 ust. 4 usse, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wydłużenie terminu zezwolenia stanowi zwiększenie pomocy publicznej. Niemniej jednak WSA dodał, że w orzecznictwie została ukształtowana w miarę jednolita linia, zgodnie z którą błędna jest wykładnia art. 19 ust. 4 pkt 2 usse, zrównująca pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych w art. 19 ust. 4 usse. Zmiana bowiem terminu obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 usse, ponieważ pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zatem termin "zwiększenie pomocy publicznej" powinien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych (por. wyroki NSA np.: z 28 marca 2017 r. II GSK 20/17 i z 19 lipca 2017 r. II GSK 3905/16).

Z tych względów WSA, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302; dalej: ppsa), orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji.

Minister zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 11 ust. 9 w zw. z art. 1 usdg w zw. z art. 196 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 650) poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie może znaleźć zastosowania w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej;

2) art. 2 ust. 3 Dyrektywy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten w istocie wyłącza stosowanie art. 11 ust. 9 usdg w dziedzinie podatków, a zatem również w sprawach dotyczących zezwoleń na działanie w specjalnych strefach ekonomicznych, które to zezwolenie przybiera formę zwolnienia podatkowego od podatku dochodowego od osób fizycznych lub od podatku dochodowego od osób prawnych;

3) art. 1 ust. 2 Traktatu akcesyjnego w zw. z art. 22 Aktu przystąpienia w zw. z punktem 1 lit. b) Rozdziału 3 Załącznika IV do 22 Aktu Przystąpienia poprzez jego błędne zastosowanie i pominięcie przy ocenie dopuszczalności przedłużenia terminu na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej, normy prawa międzynarodowego ograniczającej możliwość stosowania pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych na zasadach na jakich mogła być udzielana w dacie przystąpienia RP do UE i na takich zasadach wykorzystywania do 31 grudnia 2017 r., co w konsekwencji doprowadziło WSA do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 usse;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 141 § 4 ppsa, poprzez sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia powołując się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych, bez odniesienia się do kwestii spornych podnoszonych przez organ w szczególności dotyczących braku podstaw stosowania art. 11 ust. 9 usdg w nadzwyczajnych trybach weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, stosowania w sprawie wyłączeń zawartych w Dyrektywie dotyczących spraw z dziedziny podatków, norm prawnych zawartych w Traktacie Akcesyjnym uniemożliwiających przedłużanie starych zezwoleń, co miało wpływ na wynik postępowania, ponieważ uniemożliwia organowi prawidłową ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, co prowadzi do braku możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie Minister wniósł o:

1. rozważenie, w trybie art. 187 § 1 ppsa, odroczenia rozpoznania sprawy i przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA wyłaniającego się zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości,

a. czy do postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej prowadzonego w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, określonym w art. 19 ust. 4 usse w zw. z art. 163 kpa, zastosowanie znajdują przepisy dotyczące fikcji pozytywnego załatwienia sprawy, tj. art. 11 ust. 9 usdg;

b. czy wyłączenie stosowania art. 11 ust. 9 usdg do postępowań w przedmiocie zezwoleń na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej stanowiących zwolnienie od podatku dochodowego (na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych lub w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych) następuje na podstawie art. 2 ust. 3 Dyrektywy 2006/123/WE, zgodnie z którym Dyrektywy nie stosuje się w dziedzinie podatków;

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA;

3. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie;

4. zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o: odrzucenie skargi kasacyjnej organu, ze względu na nieusuwalne braki skargi kasacyjnej polegające na błędnym wskazaniu podstaw kasacyjnych w zakresie rzekomego naruszenia przez WSA przepisów prawa, skutkujące w ocenie spółki niemożnością merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, a także zwrot od organu na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; a w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniosła o przeprowadzenie rozprawy przez NSA oraz oddalenie wniosku o przedstawienie rzekomego zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów wskazując, że kwestia, która uznawana jest za zagadnienie prawne przez organ nie budzi poważnych wątpliwości.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek spółki zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną o jej odrzucenie, ze względu na nieusuwalne braki skargi kasacyjnej polegające na błędnym wskazaniu podstaw kasacyjnych w zakresie rzekomego naruszenia przez WSA przepisów prawa. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, wskazując w szczególności na uchwałę NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, że postawione zarzutu wraz z ich uzasadnieniem pozwalają na ustosunkowanie się do nich merytorycznie.

Przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że spór dotyczy możliwości zmiany zezwolenia z 4 lutego 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie (...) Specjalnej Strefy Ekonomicznej poprzez nadanie pkt I Zezwolenia dotyczącemu terminu jego obowiązywania następującego brzmienia: "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa". Kwestią sporną w sprawie było: dokonanie prawidłowej wykładni zawartego w art. 19 ust. 4 usse pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej’ w kontekście oceny dopuszczalności dokonania przez organ wnioskowanej zmiany oraz ocena możliwości zastosowania fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy (z art. 11 ust. 9 usdg) w sprawie z wniosku przedsiębiorcy o zmianę zezwolenia strefowego. WSA uznał, co kwestionuje skargą kasacyjną organ, że w obu przedstawionych zagadnieniach racje leży po stronie skarżącej spółki.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w kontekście wniosku organu o przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siemu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego o ww. treści – zauważyć trzeba, że sprawy o bardzo zbliżonym stanie faktycznym i analogicznym stanie prawnym były już wielokrotnie na przestrzeni ostatnich lat przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazać można następujące wyroki NSA z: 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12; 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16; 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 20/17; 15 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 441/17; 1 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 5295/16; 6 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 1646/18; 5 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 3311/17; 23 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 1153/19 i 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 758/19, a zatem można mówić o ukształtowanej i jednolitej linii orzeczniczej NSA w tych sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela przywołaną linię orzeczniczą i nie znajduje powodów do odstąpienia od niej. W tej sytuacji wniosek skarżącego kasacyjnego organu o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi siedmiu NSA jest niezasadny.

Oceną zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu, opartego na art. 174 pkt 2 ppsa, dotyczącego naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 141 § 4 ppsa, poprzez sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia powołując się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych, bez odniesienia się do kwestii spornych podnoszonych przez organ (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wskazać należy, że sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (np. wyroki NSA z: 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08 czy 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1421/21). Wskazać także należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu dotyczącego wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (p. np. wyroki NSA z 24 kwietnia 2016 r., sygn. akt I GSK 190/12 czy z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 215/18). Ponadto, w orzecznictwie (np. wyrok NSA z 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 504/15) przyjmuje się, że zarzuty z art. 141 § 4 ppsa nie są skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 ppsa).

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom organu, WSA dokonał kompleksowej analizy sprawy i wydał wyrok z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii. Co istotne, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia, a samo jego umotywowanie umożliwia zrozumienie toku myślenia sądu i weryfikację argumentów, co z kolei pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej wyroku.

Ponadto wskazać należy, że przepis art. 174 pkt 2 ppsa stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym niezbędne jest wykazanie możliwości istnienia istotnego wpływu. Tymczasem skarżący kasacyjnie organ nie uzasadnił na czym polegać miałaby istotność rzekomego naruszenia na wynik sprawy.

W tej sytuacji można przejść do oceny zarzutów materialnych.

W pierwszej kolejności nie są usprawiedliwione zarzuty dotyczące fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia dotyczące naruszenia art. 11 ust. 9 usdg zawarte w punktach 1.1 i 1.2 petitum skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim nie można zgodzić się z organem, że zmiana spornego zezwolenia stanowiła nadzwyczajny tryb, do którego nie może mieć zastosowania fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Należy wskazać, że art. 11 ust. 9 usdg (Jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej.) nie wprowadza wprost żadnych ogólnych ograniczeń co do trybów, w których może mieć on zastosowanie. Podkreślić należy, że art. 11 ust. 9 usdg został sformułowany szeroko, wskazując że ewentualne ograniczenia (odnoszące się do konkretnego przedmiotu postępowania) mogą być wprowadzone w innych przepisach prawnych (właściwe działania legislacyjne w tym zakresie podejmował ustawodawca). W niektórych przypadkach tak też zrobiono, wyłączając zastosowanie art. 11 ust. 9 usdg (np. art. 3a ustawy o ochronie zwierząt). Takiego wyłączenia nie zastosowano jednak w odniesieniu do zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jakiekolwiek ogólne wyłączenia w tym zakresie (twierdzenie, że zmiana zezwolenia stanowi nadzwyczajny tryb, do którego nie może mieć zastosowania fikcja) nie są więc uzasadnione. Nawet gdyby jednak fikcja nie mogła mieć zastosowania ogólnie do nadzwyczajnych trybów postępowania, to jednak z całą pewnością za tryb, uniemożliwiający zastosowanie fikcji nie można uznać wniosku o zmianę zezwolenia. Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną trafnie zauważa, że organ na potwierdzenie swojej tezy powołał wyroki dotyczące całkiem innych instytucji nadzwyczajnych, pomijając przy tym orzecznictwo – wskazane na wstępie motywów niniejszego wyroku – dotyczące ściśle postępowań w sprawie zmian zezwoleń strefowych w którym podkreśla się możliwość zastosowania w nich fikcji. W wyrokach, na które powołał się organ mamy do czynienia ze sprawami związanymi ze wznowieniem postępowania lub wygaśnięciem stosunku administracyjnoprawnego, a to nie jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Tak więc organ przedstawiając wyroki dotyczące innego przedmiotu postępowania (np. w zakresie wygaszenia decyzji lub jej wznowienia) w zestawieniu z wyrokami dotyczącymi zmiany zezwolenia strefowego (w których prezentowana jest jednolita oceną prawna dotycząca możliwości zastosowania fikcji), próbuje wykazać "fundamentalne rozbieżności w orzecznictwie". Jednak w zakresie możliwości zastosowania art. 11 ust. 9 usdg do postępowania z wniosku przedsiębiorcy o zmianę zezwolenia strefowego takie rozbieżności nie występują.

Naczelny Sąd Administracyjny za chybione uznaje zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 2 ust. 3 Dyrektywy.

W motywach zaskarżonego wyroku WSA prawidłowo wskazał, że ust. 9 art. 11 usdg został dodany przez art. 46 pkt 7 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278 ze zm.). W związku z tą nowelizacją, zostały wprowadzone zmiany do obowiązującego porządku prawnego wyłączające stosowanie art. 11 ust. 9 usdg, np. w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym czy ustawie Prawo ochrony środowiska. Regulacji wyłączającej stosowanie art. 11 ust. 9 usdg, nie unormowano w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych, co oznacza, że przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych.

Z kolei uzasadnienie organu w tym zakresie sprowadza się tego, że art. 11 ust. 9 usdg, wprowadzony został do polskiego porządku prawnego ustawą o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która wprowadzona została w ramach implementacji Dyrektywy 2006/123/WE. Art. 13 tej Dyrektywy posługuje się instytucją milczącego załatwienia sprawy jedynie w kontekście wniosków o wydanie zezwoleń na prowadzenie działalności, mających przede wszystkim charakter reglamentujący działalność gospodarczą, a dodatkowo sama Dyrektywa przewiduje obszary prawne, co do których nie ma ona zastosowania (w tym dziedzinę podatków). Interpretując więc art. 11 ust 9 usdg należy brać pod uwagę regulacje Dyrektywy i ustawy o świadczenie usług i konsekwentnie należy uznać, że fikcja ma zastosowanie do spraw dotyczących zezwoleń rozumianych jako reglamentujących pewną działalność gospodarczą, o ile sprawy te nie znajdują się w grupie wyłączonej Dyrektywą i ustawą o świadczeniu usług.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że argumentacja organu jest błędna.

Przede wszystkim przypomnieć należy, że realizacja celu dyrektywy wymaga, aby akt prawny przyjęty przez ustawodawcę wspólnotowego był wsparty odpowiednim działaniem ustawodawcy krajowego. Dyrektywy określają przy tym tylko minimalny zakres - poszczególne państwa członkowskie mogą pozostać przy rozwiązaniach unijnych lub rozszerzyć ochronę wynikającą z tych aktów. Wprowadzając fikcję pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przy okazji implementacji Dyrektywy, polski ustawodawca z całą pewnością spełnił cele wyznaczone przez Dyrektywę i wdrożył nakazane Dyrektywą środki, a jego intencją było implementowania fikcji w możliwie szerokim zakresie.

Za powyższym – jak trafnie wskazuje spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną – przemawia wykładnia literalna, zarówno art. 13 Dyrektywy, jak i art. 11 ust. 9 usdg.

Celem Dyrektywy było ułatwienie świadczenia usług przez przedsiębiorców oraz usunięcie barier w swobodzie przedsiębiorczości. Jednym z istotnych założeń jest "likwidacja zbyt uciążliwych systemów zezwoleń oraz związanych z nimi procedur i formalności’’ (pkt 42 Preambuły). Jednym z wprowadzonych przez Dyrektywę środków do realizacji ww. założeń jest art. 13, który w sposób szczegółowy reguluje kwestie rozpoznawania przez organy wniosków przedsiębiorców o wydanie zezwolenia i wskazuje m.in., że procedury i formalności związane z udzielaniem zezwoleń mają być przejrzyste, nie mogą mieć charakteru zniechęcającego, mają zapewnić, że wnioski zostaną rozpatrzone możliwie najszybciej. W art. 4 pkt 6 Dyrektywy zdefiniowany został "system zezwoleń" przez co rozumie się każdą procedurę, zgodnie z którą od usługodawcy lub usługobiorcy faktycznie wymaga się podjęcie kroków w celu uzyskania od właściwego organu formalnej lub dorozumianej decyzji dotyczącej podjęcia lub prowadzenia działalności usługowej.

Z powyższych przepisów nie wynika więc, jak twierdzi organ, aby Dyrektywa ograniczała swoje zastosowanie jedynie do zezwoleń o charakterze reglamentującym pewnego rodzaju działalność. Niemniej jednak i tak nie miałoby to kluczowego znaczenia, ponieważ dokonując literalnej wykładni art. 11 ust. 9 usdg należy uznać, że polski ustawodawca postanowił implementować Dyrektywę i wprowadzić fikcję pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy do wszystkich spraw przedsiębiorców, chyba że przepisy szczególne przewidują jednoznaczne wyłączenie. Art. 11 ust. 1 usdg odnosi się bowiem wprost do szeroko rozumianych "spraw przedsiębiorców", a ust. 9 do wniosków przedsiębiorców.

Jednocześnie ustawa o swobodzie działalności gospodarczej (zgodnie z art. 1) reguluje "podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej", a zatem milczące załatwienie sprawy powinno mieć zastosowanie we wszystkich sprawach, które dotyczą szeroko pojętego rozpoczęcia, zakończenia i wykonywania działalności (a taką sprawą jest zmiana zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej).

Przyjąć wiec należy, że celem ustawodawcy było objęcie milczącym rozstrzygnięciem sprawy możliwie szerokiej grupy przedsiębiorców i ich wniosków.

Powyższa interpretacja znajduje też uzasadnienie w wyniku wykładni funkcjonalnej ww. przepisów. W trakcie wykładni należy brać bowiem także pod uwagę miejsce przepisów w ramach systematyki aktu prawnego, w którym się znajdują (systematyka wewnętrzna). Należy zauważyć, że przepis dotyczący fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia znajduje się w Rozdziale 1 usdg - Przepisy ogólne. Gdyby było tak jak twierdzi organ, a zatem, że fikcja może mieć zastosowanie jedynie w przypadku wniosków o uzyskanie zezwolenia (rozumianego jako zezwolenie reglamentujące jakiś rodzaj działalności) to właściwe przepisy powinny znajdować się w Rozdziale 4 ustawy dotyczącym właśnie koncesji i działalności regulowanej.

Wobec więc tak jednoznacznej wykładni przepisów ograniczenie możliwości stosowania fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia byłoby całkowicie nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny za chybioną uznaje argumentację organu, że skoro Dyrektywa (jak i ustawa o świadczeniu usług) nie mają zastosowania w zakresie spraw podatkowych, to tym samym w takich sprawach nie może mieć zastosowania fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia.

W tym zakresie także można odwołać się do wyżej wskazanych argumentów, potwierdzających to, że wykluczone jest bezpośrednie stosowanie przepisów Dyrektywy, wbrew literalnej wykładni przepisów krajowych (skoro tego typu ograniczenia nie zostały zastosowane w art. 11 ust. 9 usdg brak jest podstaw, aby stosować je niejako przez analogię).

Jak wskazano w Założeniach ustawy transponującej przepisy Dyrektywy 2006/123/WE, zakres zmian (w związku z implementacją Dyrektywy) jest rozległy i dotyczy szeregu niepowiązanych ze sobą ustaw zawierających systemy zezwoleń, stąd zachowanie spójności zmian, a przede wszystkim ich wspólnej nomenklatury pojęciowej wymaga opracowania jednej ustawy "deregulującej". Zaproponowano więc, aby jedną ustawą znowelizować wszystkie ustawy stanowiące systemy zezwoleń, niezgodne z Dyrektywą. Podstawowym wiec aktem implementującym Dyrektywę była ustawa o świadczeniu usług, która ewentualnie w swojej treści zmieniała konkretne regulacje prawne także innych ustaw.

W art. 3 ustawy o świadczeniu usług zawarto katalog aktów prawnych oraz wskazano przypadki rodzajów świadczenia usług, do których nie będzie miała zastosowania ta właśnie ustawa. Jak wynika z uzasadnienia do projektu Ustawy o świadczeniu usług "wszystkie wyłączenia zawarte w art. 3 ustawy o świadczeniu usług są zgodne z katalogiem wyłączeń zawartym w dyrektywie o usługach (art. 2 i 17)". Niemniej jednak wskazane wyłączenia dotyczyły i obowiązywały w zakresie jedynie tej konkretnej ustawy (ustawy o świadczeniu usług). Ustawodawca natomiast wprowadzając przy implementacji Dyrektywy zmiany w innych regulacjach prawnych (jak choćby w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej) nie ograniczył stosowania tych zmienianych regulacji w żaden sposób ogólny, w szczególności nie powtórzył w innych ustawach wyłączenia znajdującego się w art. 3 ustawy o świadczeniu usług. Przykładowo nigdzie nie zostało wskazane, że wprowadzany art. 11 ust. 9 usdg nie obowiązuje w sprawach podatkowych. Uwzględniając więc racjonalność ustawodawcy, uznać należy, że było to działanie celowe.

Konstrukcję fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy ustawodawca faktycznie zdecydował się uregulować w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, a sposób w jaki to zrobił pozwoliło na spełnienie celu, jaki ustanowiony został w tym zakresie przez Dyrektywę. Fakt, że fikcja nie została ograniczona na poziomie ogólnym, ani przez rodzaj spraw, co do których ma zastosowanie, ani też przez wyłączenie konkretnych obszarów prawnych spod tej regulacji (możliwość jej zastosowania została wyłączona jedynie poprzez dokonanie odpowiednich zmian w konkretnych ustawach), stanowi spełnienie celu Dyrektywy i wpisuje się w ogólne intencje Dyrektywy (możliwe ułatwienie wykonywania działalności gospodarczej). Uznać więc należy, że takie było jednoznaczne założenie ustawodawcy.

Dodatkowo przemawia za tym i ten argument, że gdyby już pierwotnie założeniem miało być, że fikcja obowiązuje tylko w zakresie kilku konkretnych spraw (i nie obowiązuje w zakresie przepisów strefowych) to nie byłoby potrzeby w późniejszym czasie podejmowanie prób ograniczenia jej w zakresie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (jak miało to miejsce). Zatem intencją ustawodawcy nie było wyłączenie ani całej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ani jej konkretnych przepisów (w tym art. 11 ust. 9) w stosunku do postępowań objętych przepisami ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nawet gdyby przyjąć odmienne stanowisko, to uznać należy, że sprawa o zmianę zezwolenia strefowego nie mieści się w rozumieniu spraw podatkowych o których mowa w Dyrektywie czy też ustawie o świadczeniu usług.

W art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniu usług wskazano bowiem, że przepisów ustawy nie stosuje się do usług świadczonych w zakresie regulowanym ustawami podatkowymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Przez ustawy podatkowe rozumie się ustawy dotyczące podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych określające podmiot, przedmiot opodatkowania, powstanie obowiązku podatkowego, podstawę opodatkowania, stawki podatkowe oraz regulujące prawa i obowiązki organów podatkowych, podatników, płatników i inkasentów, a także ich następców prawnych oraz osób trzecich, a katalog ten należy traktować ściśle. Ustawy takiej nie stanowi więc ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych, która sama w sobie nie określa ww. elementów.

Podkreślić należy, że zmianą zezwolenia poprzez zmianę terminu jego obowiązywania – nie jest zaś kwestia podatkowa – dotyczy kwestii prawnych związanych ściśle ze zmianą decyzji administracyjnej, jaka jest zezwolenie strefowe. Choć samo rozstrzygnięcie sprawy może mieć w dalszej konsekwencji wpływ na elementy podatkowe, to nie należy utożsamiać tego z jednoczesnym zakwalifikowaniem regulacji ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych jako ustawy podatkowej.

Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny za chybione uznał zarzuty zawarte w punktach 1.1 i 1.2 petitum skargi kasacyjnej.

W punkcie 1.3 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 Traktatu akcesyjnego w zw. z art. 22 Aktu przystąpienia w zw. z punktem 1 lit. b) Rozdziału 3 Załącznika IV do 22 Aktu Przystąpienia przez jego błędne zastosowanie i pominięcie przy ocenie dopuszczalności przedłużenia terminu na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej, normy prawa międzynarodowego ograniczającej możliwość stosowania pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych na zasadach na jakich mogła być udzielana w dacie przystąpienia RP do UE i na takich zasadach wykorzystywania do 31 grudnia 2017 r., co doprowadziło WSA do wniosku, że w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 usse.

Ustosunkowując się do powyższego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wbrew obowiązkowi wynikającemu art. 176 § 1 pkt 2 ppsa, organ nie wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w jaki to sposób WSA naruszył art. 1 ust. 2 Traktatu akcesyjnego w zw. z art. 22 Aktu Przystąpienia w zw. z punktem 1 litera b) Rozdziału 3 Załącznika IV do 22 Aktu Przystąpienia. Zamiast tego organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej umotywował zarzutu błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 usse, który nie został sformułowany w jej petitum.

Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał oceny, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki negatywne z art. 19 ust. 4 usse.

W tym zakresie WSA prawidłowo odwołał się do licznego orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie którym błędna jest wykładnia art. 19 ust. 4 pkt 2 usse, zrównująca pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych w art. 19 ust. 4 usse. Dla zdefiniowania pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej" zasadne jest bowiem odwołanie się do jej wielkości. Termin "zwiększenie pomocy publicznej" powinien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych. Tak jak wskazał WSA, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się w tej kwestii wielokrotnie (por. np. wyroki NSA z: 6 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK1646/18; 1 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 5295/16; 15 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 441/17; 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3905/16; 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 20/17; 8 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 1362/18 i II GSK 237/19; 23 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 1153/19; 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 758/19).

Powołując się na powyższe orzecznictwo, należy stwierdzić, że za przyjęciem poglądu, że zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 usse, przemawia to, że pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zatem pomoc publiczna – zgodnie z jej istotą – przyznawana jest z góry i odpowiednio raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania. W tej sytuacji organ w sposób bezpodstawny zrównał w skutkach pojęcie "przyznania pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej". Tym samym dokonanie zmiany zezwolenia (jego przedłużenie) pozwala jedynie na wykorzystanie przyznanej już skarżącej spółce pomocy publicznej, co nie skutkuje zmianą (zwiększeniem) pomocy już przyznanej temu przedsiębiorcy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).