Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 271/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; I. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 897 zł (osiemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy P. decyzją z dnia 24.08.2020 r., znak: [...], na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa M. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy P. Nr [...] z dnia 14.02.2013 r. (Dz. Urz. Woj. [...] r.), ustalił M. W. opłatę planistyczną w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] i [...] o pow. 1 349 m2, obj. księgą wieczystą KW Nr [...] Sądu Rejonowego w Z., położonej w miejscowości M. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu organ podał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki stanowiące podstawę do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Nastąpiła zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa M.. Po wejściu w życie w/w planu miejscowego M. W. umową zamiany z dnia 11.01.2018 r. zbył nieruchomość opisana w sentencji decyzji. W § 42 pkt 1 uchwały z dnia 14.02.2013 r. ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej na 20 % od wzrostu wartości nieruchomości położonych w terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczonych symbolem 3MU2. Po wejściu w życie w/w planu miejscowego nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w związku ze zmianą jej przeznaczenia z terenów rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (wzrost wartości wyniósł [...] zł). Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy P. Nr [...] z dnia 9.12.1998 r. (Dz. Urz. Woj[...] przedmiotowa nieruchomość leżała w całości (1 349 m2) w terenie oznaczonym symbolem "R"- przeznaczonym pod tereny rolne z następującymi wyjątkami: a) urządzenia związane z rekreacją letnią i zimową, w tym koleje linowe i wyciągi narciarskie wraz z wyznaczonymi polami i trasami narciarskimi, a także z towarzyszącymi urządzeniami obsługi turystów, jak: punkty pierwszej pomocy oraz instruktorskie, punkty wypożyczania i bieżących napraw sprzętu, obiekty małej gastronomii, sanitariaty, przy zachowaniu zasad określonych w pkt 5, b) obiekty małej architektury, przy zachowaniu zasad określonych w § 10 ust.2, c) urządzenia związane z gospodarką wodną i infrastrukturą techniczną. Od dnia 5.04.2013 r., czyli dnia wejścia w życie uchwały Rady Gminy P. Nr [...] z dnia 14.02.2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa M., przedmiotowa nieruchomość w całości (1 349 m2) zmieniła swoje przeznaczenie na tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczone symbolem "3MU2" - z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowo-usługowej, pensjonatowej, zagrodowej, zieleń urządzoną: zieleńce i skwery oraz zieleń o charakterze izolacyjnym oraz dopuszczalne przeznaczenie pod: lokalizację wolnostojących nieuciążliwych obiektów usługowych (w tym stacji wyciągu) i rzemieślniczych, obiekty usług publicznych, nieoznaczone na rysunku planu ciągi piesze i pieszo-jezdne, cieki wodne z obudową biologiczną, budynki gospodarcze, inwentarskie, garaże, parkingi i miejsca postojowe, trasy i urządzenia narciarskie. Odwołując się do orzecznictwa organ wskazał, że umowa zamiany nieruchomości, jako umowa służąca ekwiwalentnemu przeniesieniu własności nieruchomości bez użycia pieniądza, mieści się w pojęciu "zbycia nieruchomości" w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy.

W sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości wynoszący [...] zł, co przy zastosowaniu stawki renty planistycznej w wysokości 20 % daje kwotę opłaty [...] zł.

Dokonując oceny operatu szacunkowego organ stwierdził, że odpowiada on wymogom określonym przepisami prawa, w szczególności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). Ponadto opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek i braków. Określone w operacie wartości gruntów ustalone zostały w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej według stanu i poziomu cen na dzień zbycia nieruchomości tj. na dzień: 11.01.2018 r - stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazany przez rzeczoznawcę zbiór nieruchomości reprezentatywnych (stan przed uchwaleniem obowiązującego m.p.z.p.) wybranych do porównania, w ocenie organu, jest prawidłowy. Zbiór ten tworzy 26 nieruchomości, o powierzchni zbliżonej do przedmiotowej nieruchomości tj.: od 441 m2 do 2 999 m2 (strona 18 operatu), o podobnym kształcie i topografii, podobnej lokalizacji (pobliskie miejscowości atrakcyjne turystycznie posiadające walory krajobrazowe), o podobnym przeznaczeniu: działki rolne lub rolno leśne o zbliżonych możliwościach rozwojowych). Ustalono ceny jednostkowe w zakresie od [...] zł do [...] zł. Również wskazany przez rzeczoznawcę zbiór nieruchomości reprezentatywnych (stan po uchwaleniu obowiązującego m.p.z.p.) wybranych do porównania jest prawidłowy. Składa się z 36 nieruchomości, o powierzchni zbliżonej do przedmiotowej nieruchomości tj.: od 455 m2 do 3 671 m2, o podobnym kształcie i topografii, podobnej lokalizacji (pobliskie miejscowości atrakcyjne turystycznie posiadające walory krajobrazowe), o podobnym przeznaczeniu: działki budowlane o zbliżonych możliwościach rozwojowych, podobny stan zagospodarowania. Ustalono ceny jednostkowe od [...] zł do [...] zł. Rzeczoznawca majątkowy biorąc pod uwagę cel wyceny, wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania uwzględnił rodzaj i położenie nieruchomości oraz funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania nieruchomości, dostępne dane o cenach rynkowych, zakres wyceny, stan prawny nieruchomości, uprawnienia wynikające z podstaw materialno-prawnych wyceny.

Od decyzji odwołanie złożył M. W., zarzucając naruszenie:

art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że "umowa zamiany" (czyli przeniesienia własności bezpieniężne) mieści się w pojęciu "zbycia nieruchomości", skoro odwołujący nie uzyskał żadnego przysporzenia majątkowego,

art. 7, art. 77 § l i art. 107 § 3 k.p.a. - przez niewyczerpujące zbadanie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także przez nieuwzględnienie, że zamiana dotyczy nieruchomości o bardzo zbliżonej wartości.

Odwołujący wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. decyzją z dnia 10.11.2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020r. poz. 293), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko organu I instancji jest prawidłowe. Dodatkowo ustalił, że aktem notarialnym z dnia 11.01.2018 r. została zawarta między H. Ł. (właścicielką działek nr [...] i [...] o powierzchni 0,1358 ha w M.) i M. W. (właścicielem działek nr [...] i [...] o powierzchni 0,1349 ha w M.) umowa zamiany tych działek. Jako bezpodstawny ocenił zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Wyjaśnił, że wartość nieruchomości, która może być wykorzystana na cele inwestycyjne jest znacznie większa niż wartość gruntów, które mogą być użytkowane rolniczo, zwłaszcza, że w terenach górskich są to z zasady grunty niskich klas bonitacyjnych. W sprawie dokonano zamiany nieruchomości, które były przed zmianą planu gruntami rolnymi i których wartość wzrosła po zmianie planu, bowiem uzyskały status gruntów inwestycyjnych. Wzrost wartości nastąpił zatem w związku ze zmianą planu, a nie w związku z transakcją zamiany gruntów.

Kolegium podzieliło pogląd utrwalony w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (m. in. w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 10.12.2009 r. sygn. II OPS 3/09), że umowa zamiany nieruchomości w celu ekwiwalentnego przeniesienia własności nieruchomości w formie transakcji bezpieniężnej - mieści się w pojęciu zbycia nieruchomości, ponieważ właściciel otrzymuje inną nieruchomość (zamiast ekwiwalentu pieniężnego).

Dalej organ wskazał, że ocena materiału dowodowego nie wskazuje na zasadność zarzutu niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego i nie uwzględnienia okoliczności sprawy związanych z faktem, że zamieniane nieruchomości są w zakresie ich cech fizycznych bardzo podobne. Ten ostatni fakt był brany pod uwagę z tym, że nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, rozważenia zasadności uchylenia decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania.

Dodatkowo na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący zwrócił się o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 10.11.2020 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia H. Ł. opłaty planistycznej na okoliczność wartości, położenia i cech charakterystycznych dz. ewid. nr [...] i [...] oraz wysokości nałożonej na H. Ł. opłaty planistycznej.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. obrazę prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 ust. 4

ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że umowa zamiany nieruchomości, jako umowa służąca ekwiwalentnemu przeniesieniu własności nieruchomości bez użycia pieniądza, każdorazowo w sposób oczywisty mieści się w pojęciu "zbycia nieruchomości"' w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez względu na to, czy w wyniku zawartej umowy strona uzyskała przysporzenie majątkowe, czy też nie, w sytuacji gdy podlegające zamianie działki znajdują się w sąsiedztwie, objęte zostały tą samą uchwałą rady gminy o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, posiadają zbliżoną powierzchnię oraz przeznaczenie, tj. posiadały zbliżoną wartość zarówno przed, jak i po wejściu w życie uchwały Rady Gminy P. z dnia 14.02.2013 r. i skarżący nie uzyskał w wyniku zawarcia umowy żadnego przysporzenia majątkowego, przekraczającego wartość posiadanej przez niego uprzednio nieruchomości; w konsekwencji czego nie zachodziła podstawa prawna do nałożenia na skarżącemu opłaty planistycznej;

w konsekwencji powyższego:

2. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia wartości stanowiącej przedmiot umowy zamiany nieruchomości o nr ewid. [...] i [...] oraz uzyskanego w wyniku zawarcia przedmiotowej umowy przysporzenia majątkowego przez skarżącego, w sytuacji gdy podlegające zamianie działki znajdują się w sąsiedztwie, objęte zostały tą samą uchwałą rady gminy o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, posiadają zbliżoną powierzchnię oraz przeznaczenie, tj. posiadały zbliżoną wartość zarówno przed, jak i po wejściu w życie uchwały Rady Gminy P. z dnia 14.02.2013 r., w konsekwencji czego skarżący nie uzyskał w wyniku zawarcia umowy żadnego zysku, a wiec nie mógł zostać na niego nałożona opłata planistyczna w trybie art 36 ust 4 PiZP;

3. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ II instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu skargi przytoczone zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Badając legalność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanych decyzji są przepisy art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.). W myśl pierwszego z nich, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, pobierana jest jednorazowa opłata ustalona w tym planie, określona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Treść tego przepisu jest jasna. Jedynie pojęcie "zbycie" budzi wątpliwości interpretacyjne. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji "zbycia". Znajdujemy ją w art.4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.65 t.j. z dnia 2020.01.15), zgodnie z którym "ilekroć w ustawie jest mowa o zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste".

Pozostaje więc odpowiedzieć na pytanie, czy definicja ta może być przeniesiona na grunt art.36 ust.4 6 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z kolei stosownie do art.37 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Wskazać także należy, że w myśl art.37 ust.12 omawianej ustawy w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Uznać zatem należy, że definicja "zbycia" nie mieści się w zakresie powyższego odesłania, a co za tym idzie rozumienie tego pojęcia przedstawione w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie może być przeniesione na grunt przepisu art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tylko posiłkowo można posługiwać się wykładnią tego pojęcia dokonywaną na gruncie prawa cywilnego (np. przez zbycie w rozumieniu art.914 k.c. rozumie się sprzedaż, zamianę, darowiznę, przewłaszczenia na zabezpieczenie czy też przeniesienie własności w inny sposób).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko przedstawione w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r. (II OPS 3/09, ONSAiWSA 2010/2/22), w której zaprezentowano następujący pogląd: "Opłata ta jest daniną publiczną, jaką właściciel lub użytkownik wieczysty jest zobowiązany uiścić z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od obowiązku uiszczenia takiej opłaty jest zwolniony ten, kto w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu nie dokona zbycia nieruchomości. Dopiero zbycie takiej nieruchomości uruchamia mechanizm wymierzania stosownej opłaty. Jeżeli tak, to ustawodawca akceptuje nieobciążanie ową opłatą właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, którego udziałem jest przysporzenie majątkowe polegające na wzroście wartości jego nieruchomości, ale nie stało się ono przedmiotem obrotu. To zaś oznacza, że opłata planistyczna, mimo iż związana z przysporzeniem majątkowym, które następuje z dniem uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jest wymagalna dopiero wówczas, gdy to przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu, a więc wówczas, gdy się ono materializuje."

Co charakterystyczne, w art.37 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest o ustaleniu wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na dzień jej sprzedaży. To również pozwala na postawienie tezy, że opłata planistyczna jest ewidentnie związana ze zbyciem nieruchomości połączonym z odpłatnością, ewentualnie z osiągnięciem innej korzyści majątkowej związanej z jej zbyciem. Przykładowo, bezgotówkowe nabycie w drodze zamiany nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, w sytuacji gdy wartość nieruchomości zamienianej zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z tego planu jest niższa, niewątpliwie przysparza właścicielowi nieruchomości o niższej wartości korzyści majątkowej.

Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że przy ocenie zasadności pobrania opłaty planistycznej należy uwzględnić nie tyle formę zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w niniejszej sprawie zamianę), co skutki dokonania tej czynności prawnej. Gdyby bowiem okazało się, że w wyniku zbycia nieruchomości nie następuje przysporzenie majątkowe po stronie dotychczasowego właściciela tej nieruchomości, to pobranie w tej sytuacji opłaty planistycznej przeczyłoby celowi tej daniny, którym jest przede wszystkim "podzielenia się" przez właściciela nieruchomości zyskiem jaki osiąga.

W kontrolowanej sprawie rzecz przedstawia się w sposób odmienny.

Organy orzekające obydwu instancji stwierdziły, że będąca przedmiotem postępowania umowa zamiany mieści się w pojęciu "zbycie nieruchomości" użytym w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie daje już podstawę do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Z poglądem tym nie można się zgodzić. Przedmiotem umowy zamiany są bowiem nieruchomości o bardzo zbliżonej powierzchni, na terenie mającym to samo przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tak więc w wyniku zamiany doszło do zmiany właścicieli nieruchomości, ale organy nie ustaliły, czy na skutek zbycia nieruchomości uzyskał jakiegokolwiek przysporzenie majątkowe (korzyść).

Przyjąć należy, że na podstawie art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opłata planistyczna może być wymierzona w razie spełnienia trzech przesłanek: 1) nie upłynął termin 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, 2) wartość nieruchomości zbywanej wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, 3) zbycie nieruchomości (przeniesienie własności) implikuje w sposób immanentny uzyskanie przez stronę umowy korzyści majątkowej (przysporzenia, zysku).

Jeżeli zatem przysporzenie majątkowe nie jest nierozdzielnie związane ze zbyciem nieruchomości, to opłata planistyczna nie jest wymierzana.

Wobec powyższego uznać należy, że organy dokonały nieprawidłowej wykładni przepisu art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ustaliły również w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy.

Z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. nie zbadały bowiem, czy w sprawie na skutek umowy zamiany nastąpiło powiększenie (przysporzenie) majątku skarżącego w stosunku do jego stanu sprzed zamiany, jak również czy faktycznie odniósł on korzyść majątkową będącą wyłącznie wynikiem zmiany przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego gruntu. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że w kontrolowanej sprawie przedmiotem zamiany są nieruchomości o podobnej powierzchni, położone w bliskiej odległości od siebie, na terenie mającym to samo przeznaczenie w tym samym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Możliwa jest więc sytuacja, że na skutek zamiany tych nieruchomości przysporzenie majątkowe jednego właściciela względem drugiego wzajemnie się zniosło. Okoliczność ta wymaga jednak dokładnego ustalenia przez organ w ponownym postępowaniu.

Dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.