Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 867/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 i art. 3 par.1, art. 141 par. 4; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane, art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4a, art. 35 ust. 1 i 2, art. 41 ust.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Lubuskiego oraz "[...]" P. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Go 642/08 w sprawie ze skargi G. W. i S. W. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, 2. zasądza tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od G. W.na rzecz Wojewody Lubuskiego kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych i na rzecz "[...]" P. A. kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych.


UZASADNIENIE

II OSK 867 / 09

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lutego 2009 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi G. W. i S. W. uchylono decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zielonej Góry z dnia [...] czerwca 2008 r., którą to decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu swego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezydent Miasta Zielonej Góry na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) i art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę P. A., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w Z., budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...]-[...],[...],[...] przy ul. [...] w [...] oraz wewnętrznej instalacji gazowej, murów oporowych, drogi wewnętrznej, sieci energetycznej z przyłączami, sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z przyłączami, sieci kanalizacji deszczowej, przyłączy gazowych oraz zjazdu z ul. [...] dz. Nr [...] na działki [...] i [...] i z ul. [...] dz. Nr [...] na działki nr [...] i [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli G. i S. W. oraz M. i Z. B., zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 32 ust. 4a w związku z art. 41 ust.1 i ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Odwołujący się stwierdzili, iż P. A. wniosek w przedmiotowej sprawie złożył w dniu 2 kwietnia 2008 r., natomiast w dniu 4 kwietnia 2008 r. pełnomocnik skarżących G. i S. W. oraz M. i Z. B., współwłaścicieli działki sąsiedniej nr [...] poinformował organ, iż inwestor rozpoczął prace budowlane przygotowawcze na działkach objętych wnioskiem poprzez nawiezienie ziemi i podwyższenie poziomu gruntu o 2,5 m, tworząc tym samym skarpę, ujętą we wniosku o pozwolenie na budowę i dołączonej do niego mapy jako skarpę naturalną, gdy tymczasem mapa geodezyjna z 1999 r. na granicy działki skarżących nr [...] i działek wymienionych we wniosku takiej skarpy naturalnej nie zawierała. Tym samym zdaniem odwołujących się rozpoczęcie prac budowlanych nastąpiło przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda Lubuski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż brak było podstaw do jej uchylenia bądź zmiany. W ocenie organu wniosek P. A. i załączone do niego dokumenty spełniają wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Nadto projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Osiedla Budownictwa Jednorodzinnego Jędrzychów V część l i II w Zielonej Górze, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Zielona Góra Nr XXX/228/96 z dnia 28 listopada 1996 r. (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego Nr 1 poz. 14- zwaną dalej miejscowym planem). Projekt budowlany załączony do wniosku został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia i legitymujące się aktualnymi zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwego samorządu zawodowego, a nadto jest on zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 69 0- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.).

Organ odwoławczy stwierdził nadto, że zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje nawiezienia ziemi na teren działek objętych inwestycją w ramach jej realizacji. Wobec tego nie można było uznać, że inwestor samowolnie rozpoczął budowę przed uzyskaniem stosownej decyzji organu. W ocenie organu niwelacja terenu nie została dokonana w ramach prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Znaczna różnica poziomów terenu i występowanie skarpy ziemnej znajduje potwierdzenie na kopii mapy zasadniczej, na której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu. Oznacza to, że skarpa istniała przed złożeniem wniosku przez inwestora i nie została wykonana w ramach prac przygotowawczych, co sugerowali odwołujący się. Projekt budowlany przewiduje odprowadzenie wód opadowych w ramach nieruchomości objętej inwestycją, co nie narusza § 29 ww. rozporządzenia. Nadto przy granicy z działką nr [...] zaprojektowany został mur oporowy betonowy, mający na celu zabezpieczenie istniejącej skarpy przed osuwaniem się ziemi w wyniku działania warunków atmosferycznych. Stanowić on będzie również zabezpieczenie przed ewentualnie spływającą wodą opadową z terenu działek inwestora na teren działek odwołujących się.

W decyzji stwierdzono też, że za kwestię wytrzymałości muru oporowego pełną odpowiedzialność ponosi autor projektu budowlanego, a organ nie może kwestionować przyjętych przez projektanta rozwiązań.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli G. i S. W. oraz M. i Z. B., zarzucając jej naruszenie:

- art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 32 ust. 4a i art. 41 ust. 1 oraz art. 28 ust.1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wykonywane prace niwelacyjne polegające na nawiezieniu ziemi w dużej ilości i podwyższenie terenu o około 2,5 m nie wchodzą w zakres procesu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę;

- § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez zaakceptowanie zmian dokonanych przez inwestora w naturalnym ukształtowaniu terenu przez jego zniwelowanie i podwyższenie (nawiezienie około 2000 ton ziemi i gruzu);

- art. 7, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 84 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i pominięcie zgłaszanych przez skarżących wniosków dowodowych oraz przez wydanie decyzji pomimo toczących się w tej sprawie postępowań.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Zielonej Góry z dnia [...] czerwca 2008 r.

W uzasadnieniu swej skargi strony ją wnoszące podniosły, iż organ błędnie przyjął, że niwelacja terenu polegająca na zmianie ukształtowania terenu poprzez nawiezienie ziemi i gruzu, a przez to podwyższenie terenu o około 2,5 m i utworzeniu na granicy działek skarpy o wysokości ponad 2,5 m, nie wchodzi w zakres procesu inwestycyjnego. W ślad za tymi pracami inwestor wykonał nowe mapy sytuacyjne wykorzystywane w procesie inwestycyjnym odpowiednio podwyższające teren, z których wynika, że na granicy działek występuje skarpa naturalna. Inwestor, zatem rozpoczął prace budowlane przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czym naruszył art. 28 Prawa budowlanego. Organ natomiast wydał decyzję na podstawie niedostatecznie wyjaśnionego stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarga wniesiona przez M. i Z. B. prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. została odrzucona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż organy obu instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4a i art. 41 ust. 1, art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., polegającym na jego niewłaściwym zastosowaniu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wniosek o wydanie przedmiotowego pozwolenia na planowaną inwestycje został złożony przez P. A. w dniu 2 kwietnia 2008 roku. W ocenie organów orzekających w niniejszej sprawie skarpa ziemna, która zdaniem strony skarżącej została stworzona w ramach prac przygotowawczych do realizacji wskazanej powyżej inwestycji, istniała przed złożeniem przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę oraz przed sporządzaniem projektu zagospodarowania załączonego do tego wniosku. Natomiast strona skarżąca wskazywała na istnienie mapy z 1999 r., dotyczącej gruntu, na którym ma powstać planowana inwestycja, a na której to mapie nie było przedmiotowej skarpy.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, iż inwestor, składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę ww. inwestycji, nie czekał na jej wydanie i podniósł teren zanim zakończono to postępowanie. Jak twierdzą skarżący miało to miejsce w 2007 r., przy czym w tym zakresie organy nie poczyniły żadnych ustaleń. Twierdzeniom organów orzekających w niniejszej sprawie przeczą również zdjęcia znajdujące się w aktach administracyjnych. Na zdjęciach tych wyraźnie widać, iż stosunkowo niedawno poprzez nawiezienie wielu ton ziemi oraz gruzu nastąpiło podniesienie wysokości gruntu działki, na której powstać ma planowana inwestycja. W tym sensie wyrównywanie powierzchni terenu do jednego poziomu przez inwestora należy uznać za podjęcie prac przygotowawczych ściśle związanych z rozpoczynającą się budową. Rację ma, więc strona skarżąca, iż Prawo budowlane jednoznacznie stwierdza, że za rozpoczęcie budowy uważa się podjęcie prac przygotowawczych na budowie (art. 41 ust. 1). W ust. 2 ww. artykułu wymieniono natomiast zamkniętą listę prac uznanych za prace przygotowawcze. To z kolei oznacza, że tylko te prace - w rozumieniu ustawy - można i należy traktować jako prace przygotowawcze, przy czym w ust. 3 zawarte zostało jednoznaczne stwierdzenie, że prace przygotowawcze mogą być prowadzone jedynie na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Ma ono na celu uniemożliwienie dowolnego rozszerzania terenu budowy, zwłaszcza zaś zajmowania pod zaplecze budowy terenów nieobjętych zatwierdzonym projektem budowlanym. Wobec treści powyżej wskazanych przepisów, strona skarżąca słusznie wskazała, w ocenie Sądu, na naruszenie przez organy obu instancji art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 32 ust. 4a i art. 41 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wykonywane prace niwelacyjne polegające na nawiezieniu ziemi w dużej ilości i podwyższenie terenu o około 2,5 m, nie wchodziły w zakres procesu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższe naruszenie prawa materialnego niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżonym decyzjom strona skarżąca zarzuciła również naruszenie § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez zaakceptowanie zmian dokonanych przez inwestora w naturalnym ukształtowaniu terenu przez jego zniwelowanie. Zarzut ten Sąd uznał za uzasadniony. Wskazany przepis stanowi, bowiem iż dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Skoro na działkach o nr [...]-[...],[...],[...] podniesiono grunt o około 2,5 m to w stosunku do działek sąsiadujących z tymi działkami nastąpiła znaczna różnica poziomów, powodująca spływ wód opadowych na teren sąsiednich nieruchomości. Co prawda organy orzekające wskazały, iż na granicy z działką nr [...] zaprojektowany został betonowy mur oporowy, mający na celu zabezpieczenie istniejącej skarpy przed osuwaniem się ziemi w wyniku działania czynników atmosferycznych, jednakże twierdzenie to nie zostało poparte żadną ekspertyzą biegłych w tym zakresie. Skarżący mają prawo obawiać się, iż przy obecnej różnicy poziomów ich działka będzie zalewana wodami opadowymi, gdyż nie ulega wątpliwości, iż w przypadku znacznych opadów nawieziona ziemia nie będzie w stanie jej wchłonąć w całości. Organ chcąc wyjaśnić tę okoliczność w pierwszej kolejności powinien posiłkować się opinią biegłych w tym zakresie bądź poczekać na ustalania właściwych organów prowadzących postępowanie na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.- zwanej dalej Prawem wodnym).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organy nadzoru budowlanego obu instancji, nie wyjaśniając powyższych okoliczności, nie tylko naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nie przeprowadzenie niezbędnych dowodów, ale także poprzez brak zażądania od inwestora wymaganych prawem uzgodnień i dokumentów. W ocenie Sądu organ zatwierdzając projekt z brakami dostrzeżonymi przez Sąd, naruszył art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 32 ust. 4a i art. 41 ust. 1 oraz art. 28 ust.1 Prawa budowlanego, a także § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto Sad stwierdził, iż organ II instancji nie odniósł się do zarzutu zawartego w odwołaniu, dotyczącego możliwości podsiąkania działek sąsiednich położonych niżej niż działka inwestora.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, przy powtórnym rozpatrywaniu sprawy organy administracji wezmą pod uwagę konieczność wyeliminowania stwierdzonych uchybień, a po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania, z uwzględnieniem wymagań określonych zarówno w przepisach prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej, powtórnie ocenią, czy przedłożone przez inwestora dokumenty dają podstawę do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Wskazując na przytoczone wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zielonej Góry z dnia [...] czerwca 2008 roku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku zaskarżając go w całości wnieśli Wojewoda Lubuski i P. A., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] w [...].

Wojewoda Lubuski zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego, a mianowicie:

a. art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 32 ust. 4a i art. 41 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przez niewłaściwe ich zastosowanie wskutek przyjęcia, że wykonane prace niwelacyjne polegające na nawiezieniu ziemi w dużej ilości i podwyższeniu terenu ok. 2,5 m (utworzeniu skarpy) wchodzą w zakres procesu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę;

b. § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w postaci przyjęcia, że organ naruszył normę zawartą w tym przepisie, nie posiłkując się opinią biegłych, czy też nie czekając na ustalenia właściwych organów prowadzących postępowanie na podstawie Prawa wodnego w celu wyjaśnienia, czy zasadna jest obawa skarżących, iż przy istniejącej różnicy poziomów ich działka będzie zalewana wodami opadowymi;

2. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, a w szczególności wskutek przyjęcia, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacji Wojewoda Lubuski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi G. i S. W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Wojewody Lubuskiego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż okoliczność podwyższenia terenu nie była przedmiotem badania organów, w tym organu odwoławczego. W toku postępowania ustalono, że sprawa ta była badana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zielonej Górze (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2008 r.) oraz w odrębnym postępowaniu przez Prezydenta Miasta Zielonej Góry, co wykazano w uzasadnieniach uchylonych decyzji.

W odniesieniu natomiast do stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż inwestor składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę nie czekał na jej wydanie i podniósł teren zanim zakończone zostało postępowanie, co należało uznać za podjęcie prac przygotowawczych związanych z rozpoczęciem budowy, a co doprowadziło do naruszenia przez organy obu instancji prawa materialnego, tj. art. 41 ust.2 pkt 2 w zw. z art. 32 ust.4a i art. 41 ust.1 oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, skarżący organ wskazał, iż na zdjęciach znajdujących się w aktach sprawy brak jest daty ich wykonania. Nie można było, zatem na ich podstawie ustalić faktycznej daty nawiezienia ziemi na teren nieruchomości objętej inwestycją. Twierdzeniu, że niwelacja terenu została dokonana "stosunkowo niedawno" przeczy dokument urzędowy, jakim jest mapa, na podstawie, której sporządzony został projekt zagospodarowania terenu. Jak podkreślił skarżący organ, ze znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego wynika, iż "teren działek jest ogólnie płaski i charakteryzuje się rzędnymi 141,21 m oraz od 140,10 do 142,68 m n.p.m., przy granicach działki od strony północno- zachodniej i południowo- wschodniej oraz częściowo od strony południowo-zachodniej- występuje skarpa ziemna", co znajduje potwierdzenie na kopii mapy zasadniczej, na której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu. Odwołujący załączyli do odwołania kserokopię mapy wskazując, że została ona opracowana w 1999 r. Na mapie tej brak jest skarpy w wysokości ok. 2 m na granicy pomiędzy działką stanowiącą ich współwłasność, a działkami objętymi inwestycją. Natomiast projekt zagospodarowania terenu, załączony do wniosku inwestora z dnia 4 marca 2008 r. sporządzony został na kopii mapy zasadniczej, której aktualność stwierdzona została na dzień 28 grudnia 2007 r. Zgodnie z tym projektem na granicy działki o nr ew. gr. [...], stanowiącej współwłasność odwołujących, a działkami o nr ew. gr. [...],[...],[...],[...],[...], objętymi inwestycją, znajduje się skarpa, której wysokość wynosi ok. 2 m. Powyższe oznacza, że skarpa istniała przed złożeniem przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji oraz przed sporządzeniem projektu zagospodarowania przestrzennego załączonego do tego wniosku.

Skarżący organ podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż prace polegające na nawiezieniu ziemi i podwyższeniu terenu zostały wykonane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zakwestionował jednakże pogląd Sądu, że prace te stanowiły prace przygotowawcze do zamierzenia budowlanego określonego we wniosku inwestora z dnia 5 marca 2008 r. o pozwolenie na budowę.

Zdaniem organu błędne jest stanowisko Sądu, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż błędnie ustaliły stan faktyczny. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy nie doszło także do naruszenia przez organy obu instancji prawa materialnego, tj. art. 41 ust.2 pkt 2 w zw. z art. 32 ust.4a i art. 41 ust.1 oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przez niewłaściwe ich zastosowanie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. skarżący organ wskazał, iż organy administracyjne ustaliły, że projekt budowlany załączony do wniosku z dnia 4 marca 2008 r. został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwego samorządu zawodowego, a także stwierdziły, że projekt jest kompletny i został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ustalono również, że projekt zagospodarowania terenu, stanowiący część projektu budowlanego, nie narusza przepisów techniczno - budowlanych określonych w ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Konieczność zasięgnięcia przez organ opinii biegłych w powyższym zakresie nie wynika z przepisów prawa materialnego, a w szczególności z normy prawnej zawartej w § 29 rozporządzenia. Ponadto autor kasacji podkreślił, iż za założenia projektowe pełną odpowiedzialność ponosi autor projektu budowlanego, a organ nie ma podstaw do kwestionowania przyjętych przez niego rozwiązań.

Wojewoda Lubuski stwierdził, iż rozstrzygnięcia organów obu instancji nie naruszają przepisów postępowania administracyjnego, ani też przepisów prawa materialnego.

Kolejna skarga kasacyjna wniesiona przez P. A., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1. obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że utrzymana w mocy decyzja o pozwoleniu na budowę nie odpowiada wymaganiom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. bowiem:

- w zakresie zakreślonym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę organ dysponował dowodami pozwalającymi na jego wydanie w postaci mapy zasadniczej, na której występowała skarpa ziemna, istniejąca przed sporządzeniem projektu zagospodarowania terenu załączonego do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a w aktach sprawy brak było wiarygodnych dowodów, które mogłyby to ustalenie podważyć;

- w zakresie naruszenia interesów osób trzecich, Prawo budowlane nie przewiduje przeprowadzania dowodu z opinii biegłego, które Sąd zalecił wobec zarzutów spływu na sąsiednie nieruchomości wód opadowych i możliwości podsiąkania działek sąsiednich;

2. obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie wyroku nie pozwalające na jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia i braku możliwości jednoznacznego odczytania wskazań Sądu co do okoliczności istotnych przy ponownym rozpoznaniu sprawy;

3. obrazę art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście poza granice właściwości sądownictwa administracyjnego tj. kontrolę działalności administracji publicznej, w szczególności poprzez faktyczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i dokonanie oceny materiału dowodowego przez stanowcze przyjęcie, że inwestor składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę nie czekał na jego wydanie i podniósł teren;

4. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że spełnienie przez inwestora wymogów przewidzianych w tych przepisach nie pozwala na wydanie pozwolenia na budowę oraz przyjęcie konieczności przeprowadzenia przez organy dowodu z opinii biegłego;

5. naruszenie prawa materialnego art. 41 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4a i art.

41 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a także § 29 rozporządzenia

Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia tych przepisów.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący P. A. - [...]wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że utrzymana w mocy decyzja o pozwoleniu na budowę nie odpowiada wymaganiom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem w zakresie objętym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę organ dysponował dowodami, pozwalającymi na jego wydanie w postaci mapy zasadniczej, na której występowała skarpa ziemna istniejąca przed sporządzeniem projektu zagospodarowania terenu załączonego do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a w aktach sprawy brak było wiarygodnych dowodów, które mogłyby to ustalenie podważyć. Projekt budowlany nie przewidywał nawiezienia ziemi na teren działek objętych inwestycją w ramach jej realizacji. Natomiast znaczna różnica poziomów terenu i występowanie skarpy ziemnej znajduje swoje potwierdzenie w kopii mapy zasadniczej, na której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu. Zdaniem inwestora wskazanie, iż na mapie z 1999 r. nie ma skarpy nie dowodzi, że skarpa została wykonana w związku z inwestycją. Nie dowodzą tego również zdjęcia, z których nie wynika, kiedy zostały wykonane. Autor kasacji stwierdził, iż nie było żadnych podstaw do powołania w postępowaniu administracyjnym w sprawie o pozwolenie na budowę, dowodu z opinii biegłego. Ocena zgodności z prawem projektu budowlanego oraz ocena naruszenia praw osób trzecich była w chwili podejmowania decyzji jedną z podstawowych funkcji organów administracji architektoniczno - budowlanej w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Wskazując natomiast na treść art. 35 w zw. z art. 5 Prawa budowlanego wnoszący kasację podniósł, iż zgodność projektu budowlanego z prawem oraz naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich nie mogą być uznane za zagadnienia wymagające wiadomości specjalnych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, iż uzasadnienie wyroku jest błędne i wewnętrznie sprzeczne przez co nie pozwala na jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia i brak możliwości jednoznacznego odczytania wskazań Sądu co do okoliczności istotnych przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wewnętrzna sprzeczność wynika z jednej strony z faktu, iż Sąd przyjmuje, że organy naruszyły przepisy postępowania (art. 7, art. 77 §1 k.p.a.) nie wyjaśniając wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i nakazuje te okoliczności wyjaśnić i przeprowadzić "niezbędne" (nie wiadomo jakie) dowody oraz dowód z opinii biegłego, a z drugiej strony formułuje stanowisko, iż miały miejsce określone fakty, które skutkują naruszeniem wskazanych przez Sąd przepisów.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. kasator stwierdził, że skoro Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy, to nie był uprawniony do stawiania kategorycznego wniosku, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż inwestor składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wyżej wymienionej inwestycji nie czekał na jej wydanie i podniósł teren zanim zakończone zostało to postępowanie.

Zdaniem inwestora spełnione zostały wszystkie wymogi przewidziane w art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Stąd też zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organ I instancji nie mógł odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Uzasadniając natomiast naruszenie skarżonym wyrokiem art. 41 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4a i art. 41 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego strona wnosząca kasację stwierdziła, iż skoro projekt budowlany nie przewidywał nawiezienia ziemi na teren działek objętych inwestycją to nie można uznać, że inwestor samowolnie rozpoczął budowę przed uzyskaniem stosownej decyzji organu. Zdaniem inwestora nie doszło także do naruszenia § 29 ww. rozporządzenia, bowiem projekt budowlany przewidywał odprowadzenie wód opadowych w ramach nieruchomości objętej inwestycją. Przy granicy z działką nr ew. gr. [...] w [...] zaprojektowany został betonowy mur oporowy, mający na celu zabezpieczenie istniejącej skarpy przed osuwaniem się ziemi w wyniku działania czynników atmosferycznych. Stanowić on będzie również zabezpieczenie przed ewentualną spływającą wodą opadową z terenu działek inwestora na teren działki sąsiedniej.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne, G. W. i S. W. oraz M. B. i Z. B., wnieśli o ich oddalenie. W uzasadnieniu powyższych odpowiedzi wskazano na prawidłowość stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne wniesione w przedmiotowej sprawie zawierają zasadne zarzuty, powodujące konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.

Za trafny należało uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście poza granice właściwości sądownictwa administracyjnego. Przede wszystkim należy zgodzić się z argumentacją skarżącego uczestnika postępowania, iż kwestionując prawidłowość przeprowadzanego przez organy administracyjne postępowania, Sąd pierwszej instancji dokonał samodzielnych ustaleń faktycznych, pomimo iż nie był do tego uprawniony. W uzasadnieniu skarżonego wyroku, wskazując na istnienie mapy z 1999 r., Sąd ustalił, iż na mapie tej nie było przedmiotowej skarpy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego inwestor nie czekał na wydanie pozwolenia na budowę i podniósł teren zanim wydano decyzję ostateczną w niniejszej sprawie. Ponadto Sąd powołując się na znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia, stwierdził, że "wyraźnie widać, iż stosunkowo niedawno przez nawiezienie wielu ton ziemi oraz gruzu nastąpiło podniesienie wysokości gruntu działki". Powyższe ustalenia wskazują na to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny, wszedł w rolę organu administracyjnego i samodzielnie przystąpił do ustalenia stanu faktycznego sprawy, odmiennego od ustalonego przez organy administracyjne. Tymczasem do kompetencji Sądu należy ocena prawidłowości ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy, a nie kreowanie nowego stanu faktycznego, czy też nowej podstawy prawnej w rozpoznawanej sprawie. Sąd administracyjny nie może zastępować organów, gdyż kompetencje sądu i organów są różne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008 Nr 2, poz. 31; W. Piątek, Naruszenie prawa procesowego jako podstawa skargi kasacyjnej do NSA, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2009, nr 2, s. 28).

Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany przepis określa obligatoryjne elementy uzasadnienia, wśród których wymieniono m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania, co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpoznana przez organ administracji. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, iż Sąd pierwszej instancji powyższej normie uchybił. W tym względzie rację mają autorzy obu wniesionych kasacji, iż Sąd wskazując na nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji niezbędnych dowodów, a także wskazując na konieczność "zażądania od inwestora wymaganych prawem uzgodnień i dokumentów" nie sprecyzował dokładnie, jakie uzgodnienia i jaką dokumentację miał na myśli. Ponadto w końcowej części uzasadnienia skarżonego wyroku Sąd jedynie ogólnikowo wskazał na konieczność wyeliminowania stwierdzonych uchybień i przeprowadzenia postępowania, z uwzględnieniem wymagań określonych zarówno w przepisach prawa materialnego, jak i procesowego oraz ponownej oceny przedstawionej przez inwestora dokumentacji. Wskazania te nie spełniają wymogu zawartego w art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem powinny być one na tyle konkretne i jednoznacznie sformułowane, aby w wyniku ponownego rozpoznania sprawy umożliwić organowi administracyjnemu usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz w następstwie tego, aby możliwe było doprowadzenie postępowania do stanu umożliwiającego wydanie zgodnej z prawem decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. II GSK 38/08, Lex nr 468734).

Za uzasadnione należało również uznać stawiane przez kasatorów zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Istotne jest przy tym to, że Sąd pierwszej instancji wskazując na uchybienie powyższym normom prawa procesowego przez organy administracji, nie wyjaśnił jednocześnie, dlaczego opierając się na dokumentach przedstawionych przez skarżących, to jest na treści mapy z 1999 r., pominął jednocześnie dokumentację złożoną przez inwestora w tym mapę z 2007 r., a więc dokumentację stanowiącą podstawę wydania kontrolowanej w sprawie decyzji. Nie zostało również wyjaśnione, dlaczego Sąd zakwestionował stanowisko przyjęte w decyzji organu odwoławczego zgodnie, z którym skarpa istniała przed sporządzeniem projektu zagospodarowania załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę i nie została wykonana w ramach prac przygotowawczych, a co wynikało z treści przedstawionego w rozpoznawanej sprawie projektu budowlanego na aktualnej mapie, która jak słusznie podkreślił skarżący organ jest dokumentem urzędowym.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w ogóle do projektu budowlanego i okoliczności, iż w projekcie tym nie przewidziano nawiezienia ziemi na teren działek objętych przedmiotową inwestycją w ramach jej realizacji. Organ odwoławczy, wskazując na powyższy projekt i porównując go z kopią mapy zasadniczej ustalił, iż skarpa ziemna istniała już przed złożeniem przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji oraz przed sporządzeniem projektu zagospodarowania załączonego do tego wniosku. Argumentacja Sądu ograniczyła się w tym zakresie jedynie do wskazania, czym są prace przygotowawcze i ustalenia, że na tle podnoszonej argumentacji w skardze przyjęto, że inwestor dokonał określonych prac niwelacyjnych.

Za pozbawione uzasadnionych podstaw i nie znajdujące oparcia w przepisach obowiązującego prawa, należało uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazujące na konieczność sporządzenia w sprawie opinii biegłego, dotyczącej wyjaśnienia wątpliwości, czy w przypadku znacznych opadów woda spływająca z działek, objętych przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym, nie będzie zalewała działek sąsiednich. Jak słusznie zwracali uwagę autorzy obu skarg kasacyjnych, projekt budowlany załączony do wniosku z dnia 4 marca 2008 r. został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. W projekcie tym zawarto rozwiązania dotyczące odprowadzenia wód opadowych. Wbrew opinii Sądu pierwszej instancji nie można z treści § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wywnioskować nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia opinii biegłego, czy też dokonania ustaleń przez właściwe organy w oparciu o przepisy Prawa wodnego. W myśl § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. "Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione". Podkreślić należy, że dopełnienie tego obowiązku winno wynikać z treści kontrolowanego projektu, a nie ze sporządzonej opinii.

W konsekwencji przytoczonych wyżej uwag stwierdzić trzeba, iż w skarżonym wyroku nie przedstawiono takich uchybień procesowych, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z jednej strony, a jednocześnie Sąd pierwszej instancji kontrolowaną decyzję poddał tylko wyrywkowej ocenie, nie dokonując kompleksowej analizy tak materiału sprawy, jak i złożonej dokumentacji obejmującej w tym między innymi projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją, co do jego zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wadliwość skarżonego wyroku we wskazanym wyżej zakresie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego, a dotyczących niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 32 ust. 4a i art. 41 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a także art. 41 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4a i art. 41 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien poddać ponownej kontroli zaskarżoną decyzję, uwzględniając w swojej ocenie wskazania wyżej przedstawione.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.