Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 319/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6553
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205 § 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 11, art. 15 ,art. 107 § 1 i 3, art. 138
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 8, art. 72 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 36 ust. 3, art. 40 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 50
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych
article: art. 60, art. 67
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] na decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na rzecz Spółdzielni [...] kwotę 1065 zł (słownie: tysiąc sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2019 r. do Dyrektora Oddziału Terenowego [....] w P. [...] wpłynął wniosek Spółdzielni [...] w W. [...] (dalej: "Skarżąca", "Strona", "Spółdzielnia") o stwierdzenie nadpłaty w łącznej wysokości [...] zł wynikającej z poniesionej w nadmiernej wysokości i odprowadzonej przez wnioskodawcę jako podmiot skupujący opłaty za przekroczenie kwot indywidualnych w roku kwotowym 2013/2014 i 2014/2015, ustalonych dla dostawców hurtowych stosownymi decyzjami indywidualnymi Dyrektora OT ARR w G. wydanymi w 2014 i 2015 i decyzjami zamiennymi polegającymi na rozłożeniu na nieoprocentowane raty przedmiotowych decyzji.

W uzasadnieniu wniosku Strona podkreśliła, iż wywiązała się z obowiązku przekazania należnej opłaty od wszystkich dostawców hurtowych. Ponadto Strona wskazała powołując się na art. 28 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj.: Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm., dalej: "O.p."), iż przysługuje jej wynagrodzenie z tytułu terminowego wpłacenia podatków pobranych na rzecz budżetu państwa w wysokości 0,3% przekazanej kwoty, która z wyliczeń Strony wynosi [...] zł.

W dniu [...] września 2019 r. Dyrektor OT [...] w P. [...] wydał w stosunku Spółdzielni [...] decyzję nr [...]o odmowie stwierdzenia nadpłaty w wysokości [...] zł.

Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia Strona wniosła odwołanie.

W odwołaniu Strona zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 75 § 2 i art. 28 § 1 O.p., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy płatnikowi - podmiotowi skupującemu - nie przysługuje prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty;

2. art. 41 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (tj.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1430, dalej: "ustawa o organizacji rynku mleka"), poprzez pominięcie jego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy;

3. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj.: Dz. U z 2019 r. poz. 869, dalej: "u.f.p.") poprzez jego błędną wykładnię.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Dyrektor Generalny uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora OT [...] w P. [...] i orzekł o stwierdzeniu nadpłaty w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu organ administracji wskazał, iż w ramach uregulowania III raty należnej opłaty za rok kwotowy 2014/2015 Skarżąca dokonała wpłaty kwoty o [...] zł wyższej niż wymagana przepisami prawa. Wobec tego Dyrektor OT [....] w P. [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2019 r. nr [...] błędnie ustalił, iż kwota jaką Skarżąca wpłaciła tytułem należnej opłaty wyrównawczej nie przewyższała kwoty jaka była wymagana przepisami prawa, a tym samym błędnie orzekł o odmowie stwierdzenia nadpłaty. Wobec powyższego zasadnym było, w ocenie organu II instancji, uchylenie decyzji Dyrektora OT [...] w P. [...] i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nadpłaty w kwocie [...] zł.

Organ odwoławczy zauważył, iż wynagrodzenie związane z zastosowaniem art. 28 § 1 O.p. ma charakter fakultatywny, zaś środki te płatnik uzyskuje przez potrącenie z dokonywanych wpłat danego podatku, realizowanych w ramach pełnienia funkcji płatnika. Przepisy prawa nie wskazują na inne formy zapłaty tego wynagrodzenia. Należne wynagrodzenie płatnik może potrącić z następnych wpłat lub może zrezygnować przez pewien czas z wynagrodzenia i pobrać je z podatku wpłaconego na rzecz budżetu państwa w późniejszym terminie. Przy czym kwota należnego a nie potrąconego wynagrodzenia w świetle przepisów Ordynacji podatkowej nie stanowi nadpłaty w rozumieniu art. 72 § 1 O.p. Dyrektor Generalny [...] wskazał ponadto, iż przedmiotowe opłaty nie stanowią należności budżetowej, państwo członkowskie tymi opłatami nie dysponuje, zaś żądanie przez Stronę zwrotu kwoty stanowiącej wynagrodzenie płatnika nie znajduje uzasadnienia wobec odpowiedniego stosowania w przedmiotowej sprawie przepisów O.p., a co więcej zmierza w kierunku uszczuplenia budżetu wspólnotowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Dyrektora Generalnego [...] z [...] listopada 2019 r. Spółdzielnia zarzuciła organom obu instancji wydanie decyzji z naruszeniem prawa procesowego, które miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy polegające na naruszeniu:

1. art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez prowadzenie postępowania przez organ w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz z naruszeniem zasad bezstronności;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego i interesu obywatela oraz zebranie i rozpoznanie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący;

3. art. 72 § 1 i art. 28 § 1 O.p., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy płatnikowi - podmiotowi skupującemu - nie przysługuje prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty;

4. art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu wskazania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji;

5. art. 41 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych poprzez jego pominięcie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy;

6. art. 40 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 października 2015 r. (Dz. U z 2013 r., poz. 50 tj. z dnia 14 stycznia 2013 r. z późn. zm.) w związku z art. 72 § 1 O.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż instytucja nadpłaty co do zasady nie może mieć zastosowania w sytuacjach związanych z przekazaniem opłaty za przekroczenie kwoty mlecznej, gdzie żadne wyłączenia nie ograniczają takiego prawa;

7. art. 5 ust. 1 i 2 u.f.p. poprzez brak jego zastosowania.

Strona wniosła o uchylenie w części zaskarżonej decyzji Dyrektora Generalnego [...] z [...] listopada 2019 r., zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji zgodnej z żądaniem Strony oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy postępowania - sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma zatem prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, których wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę co do istoty kształtuje sytuację prawną strony postępowania w sferze prawa materialnego. Dlatego najistotniejszym elementem decyzji jest jej rozstrzygnięcie, zwane również sentencją albo osnową decyzji administracyjnej. W związku z tym, że rozstrzygnięcie konkretyzuje uprawnienia lub obowiązki stron postępowania, musi być ono precyzyjne. Z kolei uzasadnienie decyzji, którego zakres określa art. 107 § 3 k.p.a., nie może pozostawać w sprzeczności z sentencją decyzji, a jego rolą jest wyjaśnienie przez organ motywów podjętego rozstrzygnięcia.

Przypomnienie tych podstawowych zasad dotyczących formułowania decyzji stało się konieczne wobec wad dostrzeżonych przez Sąd w zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kwestionowanej decyzji z [...] listopada 2019 r. było uchylenie decyzji Dyrektora OT [...] w P. [...] z [...] września 2019 r. i orzeczenie o stwierdzeniu nadpłaty w wysokości [...] zł.

Należy zauważyć, iż w sytuacji kiedy została uchylona w całości Dyrektora OT [...] w P. [...] z [...] września 2019 r. o odmowie stwierdzenia nadpłaty w wysokości [...] zł, brak jest w sentencji decyzji organu odwoławczego rozstrzygnięcia co do żądania Strony stwierdzenia nadpłaty w wysokości ponad kwotę [...] zł. Tymczasem zarówno orzecznictwo administracyjne jak i piśmiennictwo stoją na stanowisku, iż nie jest dopuszczalne zakończenie postępowania odwoławczego w sposób inny niż wskazany w przepisie art. 138 k.p.a. Nie jest możliwe samo uchylenie zaskarżonej decyzji, w całości lub w części, bez przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albo umorzenia postępowania w l instancji, albo orzeczenia, co do istoty sprawy.

Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji powinien rozpoznać ponownie sprawę co do istoty i w decyzji wydawanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówić bądź uwzględnić żądanie Spółdzielni o stwierdzenie nadpłaty w całości odnosząc się do wnioskowanej przez stronę Skarżącą kwoty [...] zł.

Jeżeli Dyrektor Generalny [...] uznał w części żądanie Skarżącej za zasadne, a w części za niezasadne to powinien w sposób odpowiedni sformułować sentencję decyzji np. stwierdzając, iż określonej części utrzymuje decyzję organu I instancji w mocy. Natomiast w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Generalny [...] jednoznacznie wskazał w osnowie decyzji "uchylam zaskarżoną decyzję w całości".

Przedstawiony wyżej ogół nieprawidłowości, nieścisłości i sprzeczności sentencji zaskarżonej decyzji z jej uzasadnieniem, miał istotny wpływ na wynik sprawy i nie pozwalał na uznanie decyzji Dyrektora Generalnego [...] za zgodnej z prawem. Skutkować to musiało jej uchyleniem, o czym Sąd orzekł mając na uwadze naruszenie przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W konsekwencji powyższego w sprawie doszło także do naruszenia zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), gdyż nie wiadomo ostatecznie, jakie powinno być rozstrzygnięcie w sprawie, oraz naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) poprzez brak prawidłowego reformatoryjnego rozstrzygnięcia sprawy. Istnieją również przesłanki do stwierdzenia naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób wskazany w skardze, tj. poprzez uchylenie decyzji Dyrektora [...] z [...] września 2019 r. bez jednoczesnego orzeczenia co do istoty sprawy, tj., rozstrzygnięcia dotyczącego wnioskowanej przez Skarżącą kwoty [...] zł.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy również wyraźnie uznał, iż Dyrektor [...] w P. [...] błędnie orzekł o odmowie stwierdzenia nadpłaty i tym samym zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nadpłaty w kwocie [...] zł. Zdaniem Sądu istotne jest, iż wskazaną przez organ odwoławczy podstawą stwierdzenia nadpłaty w wysokości [...] zł był art. 72 § 1 O.p., przywołany jako podstawa prawna wydania zaskarżonej decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz treści uzasadnienia odpowiedzi na skargę wynika stanowisko organu, że przepis art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o organizacji rynku mleka wskazuje, iż w sprawach nieuregulowanych w ustawie, do opłat stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p., z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności oraz rozkładania na raty, z zastrzeżeniem art. 15 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 595/2004. Podkreślając odpowiednie stosowanie przepisów O.p., nie zaś stosowanie wprost - i tylko w części, Dyrektor Generalny [...] stwierdził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, Skarżąca wpłaciła na rachunek bankowy organu kwotę przewyższającą o [...] zł kwotę jaką zobowiązana była wpłacić wobec przekroczenia przez jej dostawców kwot indywidualnych. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobligowany był stwierdzić nadpłatę w takiej wysokości, ponieważ podatek nadpłacony to podatek zapłacony w kwocie wyższej niż należna, zaś podatek zapłacony nienależnie to kwota uiszczona przez podatnika w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej zapłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Zatem istota nadpłaty sprowadza się do tego, że podatnik płaci pomimo braku obowiązku podatkowego, albo płaci za dużo, czyli podatek zapłacony przewyższa kwotę należną. W okolicznościach przedmiotowej sprawy taka sytuacja miała miejsce.

Odnosząc się do powyższego Sąd wskazuje, iż w rozpatrywanej sprawie istota sporu Skarżącej z organami [...] dotyczy istnienia podstaw do zastosowania względem Skarżącej instytucji nadpłaty uregulowanej w Ordynacji podatkowej (Rozdział 9 Nadpłata). W kwestii tej, w analogicznym do rozpatrywanej sprawy stanie prawnym i w podobnym stanie faktycznym, ponieważ dotyczącym m.in. żądania przez podmiot skupujący zwrotu części uiszczonej przez ten podmiot (w ramach obowiązku wynikającego z art. 36 ust. 3 ustawy o organizacji rynku mleka) pierwszej raty opłaty ustalonej dostawcy hurtowemu, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 1640/18. NSA stwierdził, że przepisy dotyczące kwotowania produkcji mleka zawarte w rozporządzeniach unijnych oraz w ustawie o organizacji rynku mleka nie stanowią podstawy prawnej do zastosowania przepisów o nadpłacie z art. 72-80 Ordynacji podatkowej. Definicja płatnika zawarta w art. 8 O.p. nie obejmuje dostawców zobowiązanych do zapłaty kwot mlecznych, ponieważ według niej płatnikiem jest podmiot zobowiązany do obliczenia i pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu, a kwoty mleczne dla producentów określa agencja.

Sąd nie podziela też rozważań organu odwoławczego dotyczącego przepisu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o organizacji rynku mleka i "odpowiedniego stosowania przepisów O.p.". W rozpatrywanej sprawie, jeżeli rzeczywiście Skarżąca wpłaciła na rachunek bankowy organu kwotę przewyższającą o [...] zł kwotę jaką zobowiązana była wpłacić wobec przekroczenia przez jej dostawców kwot indywidualnych, to obowiązkiem organu był zwrot ww. kwoty.

Należy zauważyć, iż w art. 67 ust. 1 u.f.p. postanowiono, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Świadczenia wymienione w art. 60 ustawy o finansach publicznych, to m.in. środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w szczególności zaś dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego obejmujące dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 u.f.p.). Skoro w art. 67 u.f.p. postanowiono ogólnie o "sprawach dotyczących należności", przeto w takim zakresie znajdą również sprawy dotyczące zwrotu kwoty jaką Skarżąca wpłaciła tytułem należnej opłaty wyrównawczej. Dział III Ordynacji podatkowej zawiera bowiem m.in. regulacje dotyczące zwrotu nadpłaconego lub nienależnie pobranego podatku (art. 72 i nast.) co - przy odpowiednim stosowaniu działu III (według dyspozycji art. 67 u.f.p.) - odnosić się będzie także do nadpłaconej części należności jaką zobowiązany był wpłacić wobec przekroczenia przez jego dostawców kwot indywidualnych.

Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną sformułowaną powyżej i zastosuje ją w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt I sentencji wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 5 ww. ustawy.