Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1894/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 8 ust. 1, art. 9, art. 46 ust. 2, art. 54 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 141 ust. 2, art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 216 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 40 ust. 1, art. 66 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości gruntowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] października 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] (zwana dalej: Gminą, Stroną skarżącą) reprezentowanej przez radcę prawnego A. N. jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (zwany dalej: Wojewodą, Organem odwoławczym, Organem II instancji) z dnia 9 listopada 2021 r. nr N-I.7581.2.115.2020, wydana w przedmiocie zwrotu nieruchomości gruntowej oraz ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Na podstawie przesłanych akt administracyjnych Sąd ustalił, że 3 października 1995 r., M. T. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego sprzedała Gminie Miasto [...] całą działkę o nr. [...] i obszarze 12a 72 m² w oparciu przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127; zwana dalej u.g.g.w.n.). Wg postanowień § 2 lit. b aktu notarialnego w/w nieruchomość została nabyta do zasobów gruntowych Gminy Miasto [...] z przeznaczeniem pod budowę zakładu utylizacji odpadów.

Natomiast 24 marca 2020 r., A. P. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika radcę prawnego złożył w Urzędzie Miasta [...] wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka o nr [...], stanowiąca własność Gminy Miasto [...]. We wniosku wyjaśniono, iż w oparciu o przepisy u.g.g.w.n. M. T. sprzedała na rzecz Gminy Miasto [...] nieruchomość oznaczoną jako działka o nr [...] w obrębie [...] w [...] o powierzchni 12 arów 72 m². Zgodnie z zapisami uchwały Rady Miasta [...] z dnia 13 listopada 1990 roku teren tej nieruchomości przymusowo wykupiony przez Gminę Miasto [...] przeznaczony został na realizację celu publicznego w postaci budowy zakładu utylizacji odpadów. Do chwili obecnej, a więc ponad 20 lat od chwili nabycia Gmina Miasto [...] nie przystąpiła do realizacji tej inwestycji na nieruchomości. Brak jest jakichkolwiek oznak realizacji zakładu utylizacji odpadów. Nieruchomość nabyta od M. T. stała się zbędna na cel określony w uchwale. M. T. zmarła dnia [...] października 1999 r. w [...] pozostawiając jedynego spadkobiercę A. P., który nabył spadek w całości na podstawie testamentu. W chwili obecnej toczy się postępowanie spadkowe przed Sądem Rejonowym w [...], który ma potwierdzić tą okoliczność.

Dnia 28 lipca 2020 r. pracownik Starostwa Powiatowego w [...] po uprzednim zawiadomieniu o wszczęciu postępowania i oględzinach działki o nr. [...] położonej w [...] dokonał oględzin nieruchomości i stwierdził, że do dnia dzisiejszego cel w postaci budowy zakładu utylizacji odpadów nie został zrealizowany. Działka na gruncie stanowi jednolitą całość. W sprawie został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określający szacunkową wartość rynkową nieruchomości gruntowej położonej w [...] w postaci działki o nr. [...] w obrębie nr [...], na kwotę 122 363 zł.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego Starosta Przeworski decyzją z dnia 20 października 2020 r., nr GG.6821.1.3.2020, po rozpatrzeniu wniosku A. P. wydał decyzję o zwrocie własności nieruchomości położonej w [...] w obrębie [...] oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] i powierzchni 0,1256 ha stanowiącej własność Gminy Miasto [...] na rzecz A. P. W pkt 2 ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na kwotę 28 304 zł. W pkt 4 decyzji orzeczono zaś o tym, iż ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej i w ewidencji gruntów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia streszczono stan faktyczny i prawny sprawy. Nadmieniono, że w wyniku przeprowadzonych oględzin potwierdzono, że działka o nr. [...] stanowi na gruncie jednolitą całość, a do dnia dzisiejszego nie został zrealizowany cel, jakim była budowa zakładu utylizacji odpadów. Poczynione podczas oględzin ustalenia pozwalają stwierdzić, że na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczeniowy, jakim była budowa zakładu utylizacji odpadów i przez to należy uznać ją za zbędną na cel publiczny w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.g.w.n. W związku z tym podlega ona zwrotowi na rzecz spadkobiercy byłej właścicielki. Zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n. poprzedni właściciel nieruchomości zobowiązany jest do zwrotu otrzymanego odszkodowania. Po zwaloryzowaniu i denominacji wypłaconego odszkodowania do zwrotu na rzecz Gminy Miasto [...] przez wnioskodawcę pozostaje kwota 28 304 zł.

Decyzja Starosty Przeworskiego została zaskarżona w drodze odwołania przez Gminę Miasto [...], która podkreśliła, że nieruchomość nie podlega zwrotowi bowiem nie była nieruchomością wywłaszczoną. Z aktu notarialnego wynika, iż nieruchomość została nabyta do zasobu nieruchomości. Ponadto zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 30 listopada 2020 r., o nr N-I.7581.2.115.2020, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Przeworskiego i umorzył w całości postępowanie przed Organem I instancji. Podkreślono w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, iż wnioskodawca postępowania jest domniemanym spadkobiercą nieżyjącej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości M. T. Brak jest dokumentów potwierdzających, że postępowanie spadkowe przed Sądem Rejonowym w [...] zakończyło się, a A. P. uzyskał stwierdzenie nabycia praw do spadku po zmarłej byłej właścicielce. Zdaniem organu odwoławczego prawo do spadku powinno zostać przez spadkobierców udokumentowane. Konsekwencją braku tegoż udokumentowania jest brak posiadania przez wnioskodawcę legitymacji materialnoprawnej do domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie, w której nie ma dokumentu stwierdzającego nabycie spadku w postaci prawomocnego postanowienia sądu powszechnego, ewentualnie aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza.

Decyzja Wojewody została zaskarżona do WSA w Rzeszowie przez A. P., który zarzucił w/w organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. WSA w Rzeszowie na mocy wyroku z dnia 21 lipca 2021 r., o sygn. II SA/Rz 55/21, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu tego orzeczenia podkreślono, że zgromadzone w sprawie dokumenty w postaci skróconego aktu zgonu poświadczonego za zgodność z oryginałem, kserokopia testamentu notarialnego z [...] października 1990 r., a także zawiadomienia Sądu Rejonowego w [...] o przewidzianej na [...] marca 2020 r. rozprawie w sprawie A. P. o stwierdzenie nabycia spadku po M. T. jednoznacznie wskazywały na posiadanie przez skarżącego legitymacji strony postępowania o zwrot nieruchomości. Ponadto, w obecnym stanie faktycznym przeszkoda w prowadzeniu postępowania administracyjnego ustała, bowiem Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. [...], stwierdził, że spadek po M. T. nabył w całości A. P. Ponownie, prowadząc postępowanie Organ związany oceną prawną wyrażoną w wyroku rozpatrzy odwołanie Gminy Miasto [...], podda analizie kwestionowany w tym odwołania tryb nabycia własności do działki o nr. [...], a obecnie o nr [...], w obrębie [...], przez Gminę Miasto [...].

Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 9 listopada 2021 r., o nr N – I.7581.2.115.2020, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto [...] od decyzji Starosty Przeworskiego z dnia 20 października 2020 r. znak: GG.6821.1.3.2020, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W/w Organ ponownie rozpatrując wniesione odwołanie stwierdził, że działka o nr [...] w obrębie [...], w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę o nr. [...], i powierzchni 0,1265 ha położoną w obrębie [...]. Przeprowadzone przez Organ I instancji dnia 28 lipca 2020 r. oględziny nieruchomości oraz operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego dokonującego wyceny nieruchomości potwierdzają, że przedmiotowa działka stanowi jednolitą niezabudowaną całość a planowany cel publiczny nie został zrealizowany. Jej teren jest porośnięty roślinnością trawiastą. Rzeczą bezsporną jest więc to, że działka ta nie została wykorzystana na cel określony w akcie notarialnym z dnia [...] października 1995 r.

Wojewoda odpowiadając na zarzuty odwołania dotyczące tego, iż przedmiotowa nieruchomość nie podlega zwrotowi, bowiem nie była nieruchomością wywłaszczoną podzielił pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r. o sygn. I CSK 478/13, gdzie stwierdzono, iż użycie w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. ogólnego pojęcia nabywania nieruchomości sprawia, że należy w nim objąć każdy przypadek odjęcia dotychczasowemu właścicielowi jego prawa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, niezależnie od tego czy nastąpiło to w drodze decyzji administracyjnej czy też umowy. Zatem poprzedni właściciel nieruchomości jak również spadkobierca byłego właściciela, który umownie przeniósł własność na rzecz Skarbu Państwa w okresie obowiązywania u.g.g.w.n. może domagać się zastosowania wobec niego przepisu art. 136 i art. 137 u.g.n. celem rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości. Skarb Państwa kupuje nieruchomości dla zrealizowania na nich właśnie określonych celów publicznych. Zdaniem Wojewody Podkarpackiego sposób zabezpieczenia wierzytelności gminy zależy od uznania organu, jednak ani z treści przepisów u.g.n., ani też innych przepisów ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki. Skoro orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, to brak takiego zapisu w osnowie owej decyzji nie może stanowić naruszenia prawa, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do uchylenia takiej decyzji. O formie zabezpieczenia będzie decydowało porozumienie organu z osobą zainteresowaną, które w zależności od rodzaju zabezpieczenia nie będzie mogło być obojętne dla decyzji o zwrocie. Wzmianka o ustanowieniu hipoteki może być zamieszczona w decyzji o czym stanowi art. 141 ust. 2 u.g.n., iż decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Zdaniem Wojewody, Organ I instancji dopełnił wszelkich wymogów formalnych a rozstrzygnięcie w przedmiocie postępowania zostało wydane zgodnie z normami prawa materialnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (WSA), Gmina Miasto [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła naruszenie:

1. art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, iż zwrotowi podlega nieruchomość, która została nabyta bez wyznaczenia dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy oraz bez istnienia celu publicznego, o którym mowa w akcie notarialnym nabycia;

2. art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez brak orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od Organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazała, że Organy obu instancji powołują się w swych decyzjach na treść aktu notarialnego i uznają, że wskazany w nim cel budowy zakładu utylizacji przesądza o nabyciu nieruchomości w trybie wywłaszczeniowym, jednak zdaniem pełnomocnika nie jest to wystarczające do uznania, że w konkretnych warunkach umowa była zawierana w tzw. perspektywie wywłaszczenia. Do takiego uznania konieczne jest spełnienie materialnoprawnych przesłanek w chwili zawierania umowy, uzasadniających wywłaszczenie w drodze decyzji, np. obowiązywanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Pełnomocnik wskazała, że w niniejszej sprawie taka decyzja nie obowiązywała, a jedynie został wskazany ogólny cel do realizacji w przyszłości. Powyższe stanowisko pełnomocnik oparł na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1835/17 oraz wyroku NSA z dnia 20 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 826/11, w których zaprezentowane zostało stanowisko, iż warunkiem uznania umowy cywilnoprawnej nabycia nieruchomości za umowę wywłaszczeniową jest obowiązywanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, stanowiącej załącznik do wniosku o wywłaszczenie oraz uprzednie wyznaczenie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przez właściwy organ terminu do zawarcia umowy. Pełnomocnik podniosła, że pogląd taki został podzielony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (WSA) w wyroku z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 992/18.

Pełnomocnik nawiązała do wyroku NSA z dnia 6 listopada 2018 r., w którym wskazano, że wyłączenie swobody kontraktowej stron nie miało miejsca pomimo, iż w dniu nabycia przez Gminę nieruchomości była ona przeznaczona pod cel publiczny w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik podała, że w wyroku NSA wskazał, że: "wadliwe jest bowiem utożsamianie zagadnienia realizacji przez właściwą gminę zadań lub celów publicznych w formach prywatnoprawnych (bez związku z istnieniem realnego zamiaru uruchomienia procedury wywłaszczeniowej w razie niedojścia do skutku odpowiedniej umowy cywilnoprawnej) oraz zagadnienia umów prywatnoprawnych zawieranych na tzw. przedpolu postępowania wywłaszczeniowego, a więc w sytuacji, gdy bezskuteczny upływ terminu do zawarcia umowy stanowił podstawę do formalnego wszczęcia właściwej procedury wywłaszczeniowej (zob. art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości)". Pełnomocnik wyjaśniła, że NSA w wyroku kategorycznie stwierdził, że "warunkiem uznania umowy prywatnoprawnej za zawartą w trybie przed wywłaszczeniowym było uprzednie wyznaczenie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przez właściwy organ terminu do zawarcia umowy na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r."

Końcowo pełnomocnik uzasadniając drugi zarzut skargi wyjaśniła, że aktualne orzecznictwo tut. Sądu wskazuje, że brak orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności jest wadą decyzji zwrotowej skutkująca jej uchyleniem (tak wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt 1060/21 oraz wyrok z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1051/21).

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga okazała się w pełni zasadna i przez to została też przez Sąd uwzględniona.

I. W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

II. Skontrolowana decyzja Wojewody dotyczy sprawy zwrotu nieruchomości nabytej przez podmiot publiczny Gminę Miasto [...] i będącej aktualnie w zasobie własności tej Gminy Miasto. Jej skutkiem jest przywrócenie prawa własności następcom prawnym poprzedniego właściciela. Decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi oparcie dla wniosku o zmianę podmiotu właścicielskiego w księdze wieczystej.

Zdaniem WSA, nieruchomość podlegająca zwrotowi została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99; zwana dalej u.g.g.w.n.). Przekonuje do tego ten punkt umowy sprzedaży nieruchomości, który wprost odwołuje się do jej przepisów. Jednakże do zastosowania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm.; zwana dalej u.g.n.), o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej nie wystarczy samo tylko ustalenie, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość została nabyta na podstawie nieobowiązującej już u.g.g.w.n.

Zgodnie z treścią art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości zawarte w rozdziale 6 dział III u.g.n., stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w.n. Jej regulacje, podobnie jak ma to miejsce obecnie, obejmowały przypadki nabycia nieruchomości na podstawie umów cywilnoprawnych jak również w wyniku wydania decyzji wywłaszczeniowej. Według art. 8 ust. 1 u.g.g.w.n., nieruchomości niestanowiące własności państwowej, organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej mogły być nabywane przez te podmioty w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych.

Sąd podziela stanowisko skarżącej Gminy, mające oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.g.w.n. należy interpretować w ten sposób, że do nieruchomości nabytych w czasie obowiązywania u.g.g.w.n. stosuje się zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości także wówczas, gdy nabycie miało charakter umowny a nie decyzyjny, pod jednak takim warunkiem że umowa została zawarta pod przymusem, tzn. w sytuacji, gdy nieruchomość, jeśli właściciel nie wyrazi zgody na sprzedaż, byłaby i tak nabyta, tyle że decyzją administracyjną o wywłaszczeniu. Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie obejmuje więc przypadków (a tym samym nie można mówić o sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości), gdy nabycie nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej nie pod przymusem ale na zasadzie dobrowolności (tak słusznie WSA w Białymstoku w prawomocnym wyroku z dnia 2 lipca 2020 r. o sygn. II SA/Bk 183/20, CBOSA). Zakresem art. 216 ust. 2 pkt 5 u.g.n. objęte są te umowy, które dotyczyły przymusowego nabycia nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego (por. wyrok NSA z 8 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1562/10, LEX), a więc zawierane niejako na przedpolu postępowania wywłaszczeniowego. Jednocześnie, dla samego zakwalifikowania umowy jako pozostającej w związku z realizacją celu publicznego nie jest konieczne powołanie się w jej treści na art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i ustalenie, że umowa została zawarta w wyniku przedwywłaszczeniowego wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości w określonym terminie. Kluczowe znaczenie ma natomiast to, czy w dacie zawarcia umowy istniały materialnoprawne przesłanki uzasadniające wywłaszczenie (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r. o sygn. I OSK 1077/14, CBOSA). W szczególności nieruchomość musiała być przeznaczona na cel publiczny w planie zagospodarowania przestrzennego, a w dacie zawarcia umowy jednostka musiała dysponować decyzją lokalizacyjną lub decyzją o warunkach zabudowy. Brak takich decyzji oznaczał, że w przypadku nie zawarcia takiej umowy, jednostka nie była uprawniona do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Podkreślenia tu wymaga, iż koniecznym załącznikiem do wniosku o wszczęcie takiego postępowania musiała być decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu - art. 54 ust. 2 pkt 1 u.g.g.w.n. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r. o sygn. I OSK 826/11, CBOSA).

Nie można bowiem zapomnieć, że w myśl art. 9 u.g.g.w.n. państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, w tym również organy rządowej administracji ogólnej, nabywają nieruchomości w drodze umowy na własność Skarbu Państwa, a komunalne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej - na własność gminy. Nie da się wobec tego wykluczyć przypadków, gdy nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę, odbywało się w celu realizacji zadań publicznych, lecz nie w warunkach grożących zbywcy przymusowym odebraniem prawa rzeczowego. Jeżeli zbycie następowało w okolicznościach prawnych realnie umożliwiających wywłaszczenie określonego gruntu, czyli istniała potwierdzona określonymi prawem aktami władczymi możliwość wszczęcia procedury wywłaszczeniowej, to można byłoby mówić o tym, że dotychczasowy dysponent gruntu nie miał możliwości podjęcia decyzji o niewyrażeniu zgody na umowne przeniesienie praw do nieruchomości, a więc że działał w tym względzie pod przymusem władzy publicznej. Zdaniem Sądu, nie można w drodze odesłania z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. stosować przepisów u.g.n. o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli nabycie własności nie nosiło cech wywłaszczenia, a było jednym ze zdarzeń typowych dla obrotu nieruchomościami, tyle że z udziałem podmiotu publicznego, do którego właściwości z istoty jego powołania należy wykonywanie zadań publicznych – w tym inwestycji służących ogółowi. Według Sądu, nie można stawiać na tej samej płaszczyźnie zbycia nieruchomości w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem, czyli wszczęciem procedury przymusowego odebrania prawa własności jak i sytuacji, w której zawarcie umowy sprzedaży następowało przy pełnej aprobacie zbywcy i bez istnienia warunków formalnych umożliwiających rzeczywiste wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

III. Wobec tych wstępnych założeń należało przypomnieć, że materialnoprawne podstawy wywłaszczania nieruchomości na gruncie poprzedniego stanu prawnego wyrażały przepisy rozdziału 6 u.g.g.w.n. Zgodnie z art. 46 ust. 2 u.g.g.w.n. nieruchomość mogła być wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz gminy, jeżeli była niezbędna na cele:

1) budowy i utrzymania dróg i urządzeń komunikacji publicznej, obiektów budowlanych i urządzeń koniecznych do zapewnienia łączności publicznej, ochrony środowiska, pomieszczeń dla urzędów publicznych, komunalnych ujęć wody, regulacji cieków i wznoszenia wałów przeciwpowodziowych,

2) budowy i utrzymania szkół podstawowych, szpitali, domów opieki społecznej, urządzeń sanitarnych i cmentarzy,

3) budowy i utrzymania obiektów budowlanych i urządzeń niezbędnych do obronności państwa oraz do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowy i utrzymania zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich,

4) zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego,

4a) budowy i utrzymania urządzeń i instalacji energetycznych służących do wytwarzania paliw i energii oraz ich przesyłania i dystrybucji za pomocą sieci,

5) inne oczywiste cele publiczne.

Natomiast w art. 49 ust. 1 w/w ustawy stwierdzono, że

wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić z urzędu lub na wniosek zarządu gminy tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości zarząd gminy obowiązany był dołączyć wyniki rokowań przeprowadzonych z właścicielem o jej nabycie w drodze umowy (art. 49 ust. 2 u.g.g.w.n.). Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mogło nastąpić po bezskutecznym upływie trzymiesięcznego terminu, który rejonowy organ rządowej administracji ogólnej wyznaczył na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do zawarcia umowy, o której mowa w art. 49 ust. 1 (art. 49 ust. 3 u.g.g.w.n.). Z kolei według art. 50 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy do wniosku o wywłaszczenie należało załączyć m.in. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

Do dnia 1 stycznia 1995 r. przepis ten wymagał od wnioskodawcy załączenia decyzji o lokalizacji inwestycji. Jednakże na mocy art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. nr 89, poz. 415; u.z.p.), ostateczne decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji, dla których do dnia wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę, z mocy art. 66 ust. 2 tej ustawy traktuje się jak decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Warto też dodać, iż według art. 40 ust. 1 u.z.p., ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następowało, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych.

IV. Odnosząc tak ustalony stan prawny do realiów sprawy, w której Gmina wniosła skargę, należy zauważyć, iż Organ I instancji a następnie Wojewoda uznali dopuszczalność zastosowania wobec złożonego wniosku przepisów u.g.n. o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej na podstawie zakwalifikowania umowy sprzedaży z dnia 3 października 1995 r. jako aktu, który doprowadził do wywłaszczenia nieruchomości. Jednakże, jak już to zaznaczono wyżej, nie każde nabycie praw do nieruchomości przeprowadzone na podstawie przepisów u.g.g.w.n. wypełniało materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia, a więc nabycia nieruchomości po przymusem wyzucia dotychczasowego właściciela z przysługującego mu prawa własności drogą aktu władczego.

Na tle przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie można analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia (zob. wyrok NSA z 16 października 2009 r., sygn. I OSK 37/09) i zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 1136/08), w której swoboda kontraktowa zbywcy zostaje poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. Tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie u.g.g.w.n. w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (zob. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2020 r. o sygn. I OSK 1945/19, LEX).

Dlatego w zakończonym przez Wojewodę postępowaniu istniała konieczność wyczerpującego wyjaśnienia czy w dacie zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości istniały przesłanki materialnoprawne określone w u.g.g.w.n. mogące prowadzić do uruchomienia procedury wywłaszczenia nieruchomości w drodze decyzji, tzn. czy istniała w obrocie decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, a w późniejszym czasie decyzja o warunkach zabudowy terenu (akty te miały stanowić załącznik do wniosku o wywłaszczenie, zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 1 u.g.g.w.n.) przewidujące na terenie nieruchomości budowę zakładu utylizacji odpadów. Tego rodzaju zakład należało traktować jako cel publiczny w rozumieniu powołanego wyżej art. 46 ust. 2 pkt 5 u.g.g.w.n. O przymusowym charakterze nabycia nieruchomości mogły w realiach tej sprawy stanowić również postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którego podstawie były w ówczesnym stanie prawnym wydawane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy istnieniu takich aktów prawnych, przewidujących zagospodarowanie terenu działki zakładem utylizacji odpadów, stwierdzone umowne nabycie nieruchomości, jako pozostające w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia, mogło stanowić alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa albo gminy (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2020 r., o sygn. I OSK 1945/19, LEX).

W niniejszej sprawie Organy obu instancji przyjęły swoisty automatyzm, zakładający że zawarcie umowy zbycia nieruchomości na podstawie przepisów u.g.g.w.n. na potrzeby realizacji celu publicznego wyczerpuje przesłanki warunkujące poddanie wniosku o zwrot nieruchomości przepisom rozdziału 6 Działu III u.g.n. (m.in. art. 137 ust. 1 u.g.n. i nast.). W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że umowa sprzedaży nieruchomości z dnia [...] października 1995 r. została zawarta w warunkach realnego zagrożenia wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a więc np.: że ówczesnemu właścicielowi M. T. został wyznaczony na podstawie u.g.g.w.n. na piśmie termin na zawarcie umowy nabycia nieruchomości, albo że istniała w obrocie prawnym decyzja o lokalizacji celu oznaczonego w umowie celu zbycia bądź decyzja o warunkach zabudowy. Nie wyjaśniono choćby i tego, czy teren przedmiotowej nieruchomości był objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z przeznaczeniem nieruchomości pod budowę w/w zakładu. Innymi słowy, akta sprawy nie dowodzą, aby umowa była zawarta pod realną groźbą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

V. Niezależnie od braków postępowania wyjaśniającego, należało także potwierdzić naruszenie przez decyzje Organów obu instancji art. 141 ust. 2 u.g.n., czyli przepisu obligującego do określenia w decyzji zwrotowej formy zabezpieczenia wierzytelności przysługującej podmiotowi publicznoprawnemu z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania. Nie ulega wątpliwości, że utrzymana przez Wojewodę w mocy decyzja Starosty nie zawiera rozstrzygnięcia o formie zabezpieczenia wierzytelności przysługującej Gminie Miasto [...] z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania.

Skład orzekający WSA podziela stanowisko tutejszego Sądu wyrażone w wyrokach z dnia 12 października 2021 r. o sygn. II SA/Rz 1051/21 i z dnia 7 października 2021 r. o sygn. II SA/Rz 1060/21 (opubl. w LEX i CBOSA), w których trafnie uwypuklono, że organ prowadzący postępowanie w przypadku, kiedy zabezpieczenie wierzytelności ma stanowić hipoteka, powinien zawrzeć w decyzji o zwrocie nieruchomości wzmiankę o ustanowieniu hipoteki, skoro art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi, że "decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. obliguje organ do tego, aby w decyzji nakazującej zwrot nieruchomości i zwrot wypłaconego odszkodowania zawarł wyraźne rozstrzygnięcie o formie zabezpieczenia wierzytelności podmiotu publicznego z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania. Wybór formy zabezpieczenia nie może więc następować po wydaniu decyzji w ramach swobodnych ustaleń pomiędzy wnioskodawcą, a podmiotem publicznym. Decyzja, o jakiej mowa nie będzie stanowić podstawy do dokonania wpisu hipoteki przymusowej do księgi wieczystej na podstawie art. 110 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, jeżeli stosownie do art. 141 ust. 2 u.g.n. nie będzie zawierać wyraźnego rozstrzygnięcia o zastosowaniu tej formy zabezpieczenia. Jeżeli decyzja o zwrocie stanie się prawomocna, to nabywcy nieruchomości będą prawnie zobligowani, aby niezwłocznie podjąć działania prowadzące do założenia księgi wieczystej, gdyż tylko w taki sposób doprowadzą do ujawnienia swego prawa własności (art. 24 ust. 1 u.k.w.h.), a to z kolei umożliwi Gminie realizację przysługującego jej zabezpieczenia hipotecznego.

Dlatego za prawidłowe, bo znajdujące oparcie w wykładni językowej i systemowej uznać należy wskazówki co do praktycznego stosowania art. 141 ust. 2 u.g.n. wypowiedziane przez NSA w wyroku z dnia 27 października 2015 r., sygn. I OSK 186/14, LEX. Sąd uznając za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej, zobowiązał w nim Wojewodę, aby w powtórnym postępowaniu administracyjnym wyznaczył stronom termin do ustanowienia stosownego zabezpieczenia należności Gminy z tytułu zwrotu nieruchomości. W przypadku bezskutecznego upływu tego terminu organ został zobowiązany do zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia hipoteki na nieruchomości.

VI. Organy ponownie prowadząc postępowanie zobligowane będą do wyjaśnienia dopuszczalności stosowania wobec złożonego wniosku o zwrot nieruchomości przepisów u.g.n. poprzez ustalenie czy niewyrażenie zgody na sprzedaż było zagrożone wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego z uwagi na istnienie decyzji o lokalizacji inwestycji bądź decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla potrzeb realizacji przez Gminę zakładu utylizacji odpadów, jak również ze względu na przeznaczenie gruntu pod taki zakład w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Należało będzie też przyjąć, że zbywca działał pod przymusem wywłaszczenia, jeżeli były skierowane do niego wezwania do zawarcia umowy pod rygorem wywłaszczenia na podstawie u.g.g.w.n.

W zależności od skutków powyższych ustaleń Organy wydadzą decyzję o zwrocie nieruchomości, przy zastosowaniu art. 141 ust. 2 u.g.n. W tym celu wyznaczą stronom termin do ustanowienia stosownego w myśl art. 141 ust. 2 u.g.n. zabezpieczenia wierzytelności Gminy Miasto [...] z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania, a w przypadku bezskutecznego upływu tego terminu, Organy zobowiązane będą do wyrażenia w decyzji zwrotowej rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia hipoteki na nieruchomości, która na skutek wykonania decyzji zwrotowej stanie się własnością Strony zobowiązanej do zwrotu Gminie zwaloryzowanego odszkodowania.

VII. Z przedstawionych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Natomiast orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje oparcie w art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. i obejmuje koszty uiszczonego wpisu i wynagrodzenie przysługujące radcy prawnemu na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 15 ust. 3 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).