Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2487/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 12a § 2, art. 149 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 34/16 w sprawie ze skargi B. W. na bezczynność S. Funduszu Pożyczkowego Sp. z o.o. w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. W. na rzecz S. Funduszu Pożyczkowego Sp. z o.o. w S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 34/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. W. na bezczynność S. Funduszu Pożyczkowego Spółki z o.o. w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

B. W. w dniu 28 stycznia 2016 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do S. Funduszu Pożyczkowego Sp. z o.o. w S. o udostępnienie informacji publicznej:

- skanu umowy o pracę zawartej z M. D.

- dokumentu w którym zawarto informację o obowiązkach służbowych M. D.

Opowiadając na powyższy wniosek, S. Fundusz Pożyczkowy Spółka z o.o. w dniu 11 lutego 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej poinformował B. W. że wnioskowane dokumenty nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie stanowią informacji publicznej.

We wniesionej do WSA w S. skardze na bezczynność S. Funduszu Pożyczkowego Spółka z o.o. w S. w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku, B. W. zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej i błędne przyjęcie, że przedmiotem wniosku nie było udostępnienie "informacji publicznej",

- art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) poprzez nieuprawnione ograniczenie tejże wolności (i wynikającego z niego prawa do informacji) na kanwie niniejszej sprawy,

- art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że przedmiotem wniosku nie było udostępnienie "informacji publicznej",

- art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie.

W uzasadnieniu skargi podał m.in., że informacje, o których udostępnienie się zwrócił, dotyczyły M. D., pełniącego funkcję członka Komisji Rewizyjnej Rady Miasta S. Nie jest on szeregowym pracownikiem, bowiem pełni funkcję "Głównego Specjalisty ds. finansowania Wspólnot Mieszkaniowych". Praca tej osoby w spółce ma istotne znaczenie w związku z wykonywaniem przez spółkę zadań publicznych, do których została powołana, tj. do wspierania podmiotów poprzez udzielanie im pożyczek. Konkludując, skarżący wskazał, że nie można zaakceptować stanowiska S. Funduszu Pożyczkowego, bowiem świadczyłoby to tym, że obywatel nie ma prawa do wiedzy o działalności komunalnej spółki w zakresie informacji o umowach zawieranych przez spółkę z pracownikami oraz informacji o zakresie obowiązków pracujących w niej pracowników - w tym zajmujących kluczowe stanowiska dla funkcjonowania spółki, jak M. D.

Wnosząc o oddalenie ww. skargi S. Fundusz Pożyczkowy Spółka z o.o. wskazał, że wnioskowane przez skarżącego dokumenty nie mieszczą się w katalogu informacji o sprawach publicznych, gdyż nie dotyczą realizacji zadań publicznych przez Spółkę. Mają charakter wyłącznie wewnętrzny, są bowiem związane tyko i wyłącznie ze stosunkiem pracy łączącym pracodawcę z pracownikiem (M. D.).

Zdaniem ww. spółki, skarżący łączy w sposób nieuprawniony pełnienie przez M. D. funkcji radnego Rady Miasta S. z zatrudnieniem w SFP Sp. z o.o. i w oparciu o to uznaje, że wszelkie informacje czy dokumenty dotyczące tej osoby, winny mu postać przekazane bez względu na źródło pochodzenia i relacje łączące zainteresowane strony. W ocenie spółki, są to jednak dwa inne stosunki prawne, oparte na całkowicie innych podstawach i podlegające odmiennym reżimom prawnym. Dalej wyjaśniono, że M. D. jest zatrudniony w S. Funduszu Pożyczkowym na stanowisku głównego specjalisty ds. finansowania wspólnot mieszkaniowych, co nie jest związane z pełnieniem w spółce jakichkolwiek funkcji publicznych.

Postanowieniem z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/16 Sąd dopuścił do udziału Stowarzyszenie "W. Polska", które poparło skargę B. W.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako P.p.s.a.), oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że S. Fundusz Pożyczkowy Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż jak wynika z odpisu KRS tej Spółki - wspólnikiem tej osoby prawnej są Gmina Miasto S. z pozycją dominującą w udziałach oraz miejska Spółka Fundusz Wspierania Rozwoju Gospodarczego Miasta S.

Zdaniem WSA w S., wymagane przez skarżącego dokumenty (tj. skan umowy o pracę M. D. oraz dokumentu o jego obowiązkach służbowych) nie mieszczą się w katalogu informacji o sprawach publicznych, bowiem są to dokumenty wewnętrzne, organizacyjne, dotyczące osoby, która nie pełni jakichkolwiek funkcji publicznych w związku z zajmowanym stanowiskiem w spółce.

Fakt, że zatrudniony w S. Funduszu Pożyczkowym jest jednocześnie radnym nie ma znaczenia dla oceny charakteru żądanych przez skarżącego dokumentów, gdyż dokumenty te niezwiązane z pełnieniem przez tą osobę funkcji radnego, dotyczą dwóch odmiennych stosunków prawnych, opartych na całkowicie innych podstawach i podlegających odmiennym regulacjom prawnym.

Z przedstawionej Sądowi przez spółkę karty pracy M. D. zawierającej jego zakres obowiązków nie wynika, aby świadczona przezeń praca w S. Funduszu Pożyczkowym miała taki charakter, który pozwalałby ją uznać za odpowiadającą pracy funkcjonariusza publicznego. M. D. zajmując stanowisko głównego specjalisty ds. finansowania wspólnot mieszkaniowych nie posiada uprawnień decyzyjnych, które kształtowałyby treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Nie jest osobą podejmującą ostateczne rozstrzygnięcia w zakresie działań S. Funduszu Pożyczkowego Spółka z o.o. Spółka ta prowadzi działalność w zakresie udzielania pożyczek finansowych mikro, małym lub średnim przedsiębiorcom ze S. i gmin ościennych oraz powiatu stargardzkiego, w tym rozpoczynającym działalność gospodarczą oraz nieposiadającym historii kredytowej i wystarczających zabezpieczeń, a także organizacjom pozarządowym i wspólnotom mieszkaniowym, na zasadach ustanowionych w Regulaminach udzielania konkretnych pożyczek (www.fundusz.s.pl). Sąd I instancji uznał, że rola M. D. w strukturze działalności spółki ma charakter jedynie pomocniczy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku B. W., reprezentowany przez adwokata, ww. rozstrzygnięciu zarzucił na podstawie:

1.art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1 p.p.s.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o obowiązkach sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że S. Fundusz Pożyczkowy sp. z o.o. (dalej jako: "SFP") nie dopuścił się bezczynności;

- art. 12a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 7 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że akta sprawy udostępnia się stronom postępowania oraz że strony mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieznajdującym podstaw prawnych wyłączeniu z akt sprawy dokumentu, nadesłanego przez podmiot zobowiązany, a w następstwie odmowie udostępnienia skarżącemu do wglądu tego dokumentu, co ma związek z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi m.in. o prawie każdego do jawnego rozpatrzenia sprawy zawisłej przed sądem.

2. art. 174 pkt1 p.p.s.a., następujące naruszenie prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że konstytucyjne prawo do informacji o działalności organów władz publicznych i osób pełniących funkcje publiczne obejmuje także uzyskiwanie informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że konstytucyjne prawo podmiotowe nie obejmuje swym zakresem przedmiotowym informacji, o których udostępnienie zwrócił się skarżący,

- art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że

konstytucyjne prawo do informacji publicznej obejmuje swoim zakresem dostęp do dokumentów, poprzez błędne zastosowanie, polegające na ograniczeniu dostępu do dokumentów, będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wykonującego zadania władzy publicznej i gospodarującym mieniem komunalnym,

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że graniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, poprzez ograniczenie tego prawa pomimo tego, że w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność ochrony którejkolwiek z wymienionych konstytucyjnych wartości,

- art. 45 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieznajdującym podstaw prawnych wyłączeniu z akt sprawy dokumentu, nadesłanego przez podmiot zobowiązany, a w następstwie odmowie udostępnienia skarżącemu do wglądu tego dokumentu, co narusza konstytucyjne prawo do jawnego rozpatrzenia sprawy przez sąd, oraz stanowi działanie nieznajdujące podstawy prawnej, co narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP,

- art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie nie było udostępnienie informacji publicznej,

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez WSA w S., że dla uznania określonej informacji za publiczną ma znaczenie fakt, że nie odnosi się ona do osoby pełniącej funkcje publiczną,

- art. 4 ust. 3 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że obowiązane do

udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2,

będące w posiadaniu takich informacji, poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że SFP nie pozostaje w bezczynności, choć nie udostępnił informacji publicznej w posiadaniu której się znajdował.

Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie, że S. Fundusz Pożyczkowy sp. z o.o. dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S..

Przedstawiając argumentację przemawiającą za zasadnością zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 12a § 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej wskazał, że z uwagi na wyłączenie określonych dokumentów (tj. stanowiskowa karta pracy) z akt sprawy i złożenie ich w sejfie kierownika wydziału, skarżący nie mógł mieć wiedzy o całym materiale w sprawie, który stanowi podstawę wydanego rozstrzygnięcia. To zaś narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do jawnego załatwienia sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. wskazano:

Po pierwsze, uznanie że określone informacje stanowią jakkolwiek rozumiane "dokumenty wewnętrzne" nie uzasadnia przyjęcia, że dokumenty te nie stanowią informacji publicznej. Należy przyjąć, że Konstytucja RP gwarantuje do wszelkich dokumentów, będących w posiadaniu organów władzy publicznej. Nie ma także znaczenia, że określony dokument dotyczy kwestii organizacyjnych podmiotu zobowiązanego. Są to argumenty pozaprawne.

Po drugie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, błędem jest uzależnianie przyznanie określonym informacjom przymiotu publiczności od tego, czy odnoszą się one do osoby pełniącej funkcje publiczne czy też nie. W świetle art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma żadnego znaczenia, czy określona informacja odnosi się do osoby pełniącej funkcje publiczne, czy też funkcji takiej nie pełniącej, czy też określona informacja w ogóle nie odnosi się do jakiejkolwiek osoby, a np. do kwestii technicznych.

Wyciąganie skutków prawnych z tego, że określona informacja odnosi się do osoby pełniącej funkcje publiczne jest dopuszczalne tylko w przypadku art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czyli w przypadku ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej tudzież tajemnicę przedsiębiorcy.

Po trzecie, w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na szerokie rozumienie informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie ulega wątpliwości, że informacje objęte przedmiotowym wnioskiem są informacjami wytworzonymi (i tym samym odnoszonymi) do podmiotu wykonującego funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez niego zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym, tj. S. Funduszu Pożyczkowego Sp. z o.o.

S. Fundusz Pożyczkowy Sp. z o.o. w piśmie z dnia 30 września 2016 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie przy spełnieniu się trzech warunków - gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przy uwzględnieniu uściślających regulacji ustawowych jakimi są art. 1 oraz art. 3 ust. 2, gdy adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest podmiot wymieniony art. 4 u.d.i.p., a podmiot ten jest w posiadaniu takich informacji.

Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ lub inny podmiot zobowiązany będący w posiadaniu informacji publicznej milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej albo udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej.

W niniejszej sprawie skarżący zwrócił się do S. Funduszu Pożyczkowego Sp. z o.o. w S. o udostępnienie informacji publicznej, tj.: skanu umowy o pracę M. D. oraz dokumentu zawierającego informację o obowiązkach służbowych wyżej wymienionego. Opowiadając na powyższy wniosek Fundusz Pożyczkowy stanął na stanowisku, że wnioskowane dokumenty nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie stanowią informacji publicznej.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zatem kwestia czy wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej oraz, czy dostęp do tej informacji może zostać ograniczony z uwagi na okoliczności wyszczególnione w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu lub ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy, podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (lit. d).

Spółka z o.o. - S. Fundusz Pożyczkowy - która realizuje cele i zadania o charakterze publicznym i dysponuje majątkiem publicznym jest bezsprzecznie podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy wnioskowane przez skarżącego informacje w zakresie udostępniania umowy o pracę zwartej z M. D. oraz dokumenty o obowiązkach służbowych ww. osoby stanowią informację publiczną.

Zatem analizie należało poddać stanowisko Sądu I instancji, w którym uznał, że wymagane przez skarżącego dokumenty nie mieszczą się w katalogu informacji o sprawach publicznych, są to dokumenty wewnętrzne, organizacyjne przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie słusznie podzielił pogląd Funduszu Pożyczkowego wskazując, że wymagane przez skarżącego dokumenty nie mieszczą się w katalogu informacji o sprawach publicznych, bowiem są to dokumenty dotyczące osoby, która jest zatrudniona w S. Funduszu Pożyczkowym Sp. z o.o. w S..

Kwestia zakresu pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" była wielokrotnie podejmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2017r., sygn. II SA/Wa 212/17, wyroki NSA z 5 stycznia 2016r., sygn. I OSK 3042/14 i z 8 lipca 2015r., sygn. I OSK 1530/14). Nie kwestionowane jest, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przyjmuje szerokie rozumienie osób pełniących funkcje publiczne, na co zwrócono uwagę w powołanym przez WSA wyroku NSA z 8 lipca 2015r., sygn. I OSK 1530/14. Równocześnie jednak wskazuje ona, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób, które nie pełnią funkcji publicznych i nie mają związku z ich pełnieniem. Funkcję publiczną pełnią natomiast osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Istotne jest zatem posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji – nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć – w tej materii (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013r., sygn. akt I OSK 1044/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014r., sygn. akt II SA/Bd 395/14).

Jak wynika z niekwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń skarżący zatrudniony jest na podstawie umowy o pracę w S. Funduszu Pożyczkowym Spółce z o.o., której wspólnikami są Gmina Miasto S. z pozycją dominującą w udziałach oraz miejska Spółka Fundusz Wspierania Rozwoju Gospodarczego Miasta S., gdzie zajmuje stanowisko głównego specjalisty ds. finansowania wspólnot mieszkaniowych. Spółka ta prowadzi działalność w zakresie udzielania pożyczek finansowych, a wykonywane przez skarżącego w ww. spółce zadania i obowiązki, tj. przygotowywanie informacji i dokumentów, przyjmowanie i analiza wniosków pożyczkowych, sprawdzanie poprawności i kompletności dokumentów, przeprowadzanie wizji lokalnych wraz ze sporządzaniem notatek służbowych i wykonywaniem zdjęć, sporządzanie rekomendacji dla komisji pożyczkowej, kontakt z przedsiębiorcami, przygotowywanie dokumentów związanych z udzielanymi pożyczkami, monitoring zabezpieczeń i spłat, wstępne czynności windykacyjne, raportowanie, analiza zapisów oraz praca z systemem obsługi pożyczek, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są wykonywaniem funkcji publicznych. Konsekwencją powyższego jest zatem fakt, że nawet gdyby uznać żądane przez skarżącego kasacyjnie informacje za informacje publiczne, to i tak skarżący byłby objęty zakresem ochrony z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem ww. przepisem ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, a informacje o wynagrodzeniu niewątpliwie należą do sfery prywatności zatrudnianego pracownika. Wysokość wynagrodzenia stanowi dobro osobiste pracownika w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego i jako takie podlega prawnej ochronie. W tym kontekście warto również wskazać na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2002r., sygn. akt K 41/02, w którym Trybunał wskazał, iż informacje dotyczące majątku i sfera ekonomiczna jednostki są objęte prywatnością i autonomią informacyjną, a obowiązek ujawnienia informacji o sobie, stanowiąc ograniczenie autonomii informacyjnej, może być dokonany tylko w ustawie i tylko w granicach zgodnych z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.

Odnosząc się do wskazanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, który kreuje obywatelskie prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wskazać należy, że nie sposób mówić o naruszeniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, w sytuacji gdy, jak w niniejszej sprawie, zachodzi przypadek o jakim mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Nadto zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej w tym art. 5 ust. 2.

Otóż wniosek skarżącego z 28 stycznia 2016r. w niniejszej sprawie dotyczył w istocie ujawnienia umowy o pracę oznaczonej z imienia i nazwiska – osoby zatrudnionej w S. Funduszu Pożyczkowym Sp. z o.o. w S. Nie jest to żądanie informacji o działalności organów władzy publicznej, czy też innych w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej zrównanych z nimi podmiotów, lecz informacji o indywidualnej osobie zatrudnionej w podmiocie zobowiązanym co do zasady do udzielenia informacji publicznej. Wniosek ten dotykał zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Wniosek zatem w tej części nie dotyczył uzyskania informacji o działalności S. Funduszu Pożyczkowego Sp. z o.o. w S., o tym jakie zawiera on umowy ze sowimi pracownikami, jak wydatkowuje środki finansowe, którymi dysponuje itd. Przedmiotem zainteresowania skarżącego okazała się być zatem - nie jawność działalności tego podmiotu, a umowa o pracę konkretnie wskazanej osoby fizycznej. Żądanie ujawnienia takiej umowy o pracę dotyczy prywatnej sfery zatrudnionej osoby i nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej podmiocie, zasadach jego funkcjonowania, danych publicznych lub majątku publicznym - art. 6 ust. 1 pkt 2-5 u.d.i.p. Znalazło to swoje odzwierciedlenie także w wypowiedzi przedstawiciela Stowarzyszenia W. na rozprawie w dniu 27 marca 2018r., gdzie m.in. argumentował on, że brak informacji o obowiązkach M. D. w zakresie jego umowy o pracę uniemożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli działalności tej osoby jako radnego. Tym samym celem dążenia do uzyskania tej informacji publicznej był podmiot indywidualny - osoba fizyczna, a nie sfera działalności organu władzy publicznej lub innych podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Nadto sam fakt, że M. D. pełni funkcję radnego nie oznacza, że ujawnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej podlega cała sfera jego życia zawodowego. Niewątpliwie pełnemu ujawnieniu podlegać będzie tylko taki zakres informacji w jakim osoba ta sprawuje funkcje publiczne.

Na marginesie tych rozważań Sąd pragnie zaznaczyć, że w odpowiedzi na skargę kasacyjną z 30 września 2016r. S. Fundusz Pożyczkowy Sp. z o.o. w S. szeroko opisał zakres obowiązków jaki należał do M. D. w tym podmiocie (s.118 akt sądowych).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z wyżej wymienionych powodów nie sposób dopatrywać się naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów w tym art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz art. 149 § 1 p.p.s.a., a co za tym idzie Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie nie zastosował art. 149 § 1 p.p.s.a. i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 12a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez wyłączeniu z akt sprawy dokumentu, nadesłanego przez podmiot zobowiązany i odmowie udostępnienia tegoż dokumentu skarżącemu podnieść należy, że pismo którego udostępnienia domaga się skarżący to stanowiskowa karta pracy M. D.. Przypomnieć należy, że spór w niniejszej sprawie dotyczy udostępnienia m.in. dokumentu w którym zawarto informację o obowiązkach służbowych M. D., tj. ww. karty. Udostępnienie przez Sąd informacji, objętej odmową jej udostępnienia przez organ, poprzez włączenie jej do akt sprawy podlegających udostępnieniu stronom, podważałoby skuteczność normy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stąd przywołany przez skarżącego kasacyjnie przepis art. 12a § 2 p.p.s.a. musi być stosowany z modyfikacją konieczną dla zapewnienia efektywności konstytucyjnego prawa do sądu w sprawie dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej. Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ww. zarzut uznać należało za niezasadny. W przypadku, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej), dokumenty te nie podlegają udostępnieniu zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego. W przeciwnym razie sądowa kontrola byłaby zbędna w sensie faktycznym (zainteresowany uzyskałby bowiem dostęp do dokumentów przed rozstrzygnięciem zasadności swojej skargi). W takich przypadkach organ przekazując dokumentację do sądu administracyjnego, winien zastrzec, iż zawiera ona dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co do których nastąpiła odmowa ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej (tak NSA w wyroku z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 191/13).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.