Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2442/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 39
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 41 ust. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 206 poz 1367
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 856/12 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty odszkodowania za używanie lokalu mieszkalnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A. S. na rzecz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 lipca 2006 r., II SA/Wa 856/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie oddalił skargę A.S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (WAM) z [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty odszkodowania za używanie lokalu mieszkalnego. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

W piśmie z 20 grudnia 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (OR WAM) w Warszawie zawiadomił A.S. o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia przezeń lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. R. w Warszawie na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398, dalej zwana jako "ustawa o zakwaterowaniu"). Przyczyną prowadzenia postępowania było zawarcie w formie aktu notarialnego przez A.S. i M.S. umowy o ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery i zwolnienia lokalu mieszkalnego w Warszawie przy ul. R. Postanowieniem z 20 lipca 2007 r., II Co 334/07 Sąd Rejonowy dla Warszawy Woli nadał klauzulę wykonalności aktowi notarialnemu co do wydania przedmiotowego lokalu.

Decyzją z [...] października 2007 r. Dyrektor OR WAM w Warszawie umorzył postępowanie w sprawie, jednak wskutek uwzględnienia odwołania decyzją z [...] stycznia 2008 r. Prezes WAM uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z 22 maja 2009 r., V Ca 840/09 Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił apelację M.S. i A.S. od wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy Woli z 2 grudnia 2008 r., II C 36/08 oddalającego ich powództwo o pozbawienie tytułu wykonawczego wykonalności.

Decyzją z [...] czerwca 2009 r. Dyrektor OR WAM w Warszawie zobowiązał A.S. wraz ze wszystkimi mieszkającymi z nim osobami do zwolnienia lokalu i przekazania go do dyspozycji Agencji Mienia Wojskowego, decyzja powyższa została utrzymana w trybie odwoławczym w mocy decyzją Prezesa WAM z [...] sierpnia 2009 r.

Decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] Dyrektor OR WAM w Warszawie zobowiązał A.S. do zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. R. w Warszawie wynikającego z obowiązku zwolnienia lokalu w terminie 30 dni począwszy od 24 maja 2009 r. do dnia zwolnienia lokalu w dniu 30 czerwca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że wysokość odszkodowania za okres od 23 maja 2009 r. do dnia zwolnienia lokalu – 30 czerwca 2009 r., wynosi 1673.50 zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że lokal przydzielono A.S., jako żołnierzowi zawodowemu, na podstawie decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej nr [...] z [...] marca 1996 r. Z kolei 8 czerwca 2006 r. A.S. zawarł z Dyrektorem OR WAM w Warszawie umowę nr [...] o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery stałej, a ponadto w formie aktu notarialnego rep. [...] umowę zobowiązującą do dobrowolnego zwolnienia lokalu w terminie 90 dni od daty wypłaty ekwiwalentu, pod rygorem egzekucji. Wypłaty ekwiwalentu dokonano 19 czerwca 2006 r. na podstawie przepisów obowiązujących do 30 czerwca 2004 r. Wobec tego, stosownie do art. 41 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 87 ustawy o zakwaterowaniu lokal powinien zostać przekazany do dyspozycji Agencji Mienia Wojskowego. Wobec braku wykonania zobowiązania decyzją z [...] czerwca 2009 r., utrzymaną w mocy decyzją Prezesa WAM z [...] sierpnia 2009 r., zobowiązano stronę do zwolnienia lokalu. Mając na względzie przedstawione okoliczności orzeczono wobec A.S. obowiązek zapłaty należnego odszkodowania w wysokości 200 % należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania począwszy od 18 września 2006 r., stosownie do treści § 4 umowy notarialnej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.S. Podniósł w nim, że organ I instancji przed podjęciem rozstrzygnięcia nie wyjaśnił, dlaczego Agencja Mienia Wojskowego, będąc zobowiązana do zwrotu poniesionych przez niego kosztów robót na ulepszenie zajmowanej do 30 czerwca 2009 r. kwatery, nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...], Prezes WAM uchylił zaskarżoną decyzję w całości dotyczącą odszkodowania za używanie lokalu i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zasadniczo podzielił stanowisko Dyrektora OR WAM w Warszawie co do istnienia podstaw do wezwania odwołującego się do opuszczenia lokalu i zapłaty odszkodowania, ponieważ działania te znajdują podstawę w art. 41 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 87 ust.1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu. Mając jednak na względzie, że przed wydaniem decyzji organ I instancji skierował do strony kilka wezwań do dobrowolnego opuszczenia lokalu, brak było w jej uzasadnieniu wyjaśnienia powodów takiego działania, jak również określenia daty początkowej, od której liczyć należało termin 30 dni do wykonania wezwania, o którym mowa w art. 41 ust. 6 cyt. ustawy. Ustalenie takiej daty miało natomiast decydujące znaczenie dla zakresu obowiązku zapłaty odszkodowania. Z kolei wniosek strony dotyczący zwrotu kosztów poniesionych na ulepszenie przydzielonej kwatery uznano za nie pozostający w związku z przedmiotem postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie wniósł A.S. Wskutek jej uwzględnienia wyrokiem z 20 maja 2010 r., II SA/Wa 105/10 sąd wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że została wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu odwoławczym, w tym art. 138 § 2 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). Stan faktyczny sprawy został bowiem ustalony przez organ I instancji w sposób pozwalający na wydanie kończącego merytorycznego rozstrzygnięcia, w aktach sprawy znajdowały się dowody pozwalające na ustalenie daty doręczenia zobowiązanemu wezwania do opuszczenia lokalu. Rozbieżności między organami dotyczyły odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy i skutków prawnych z nim związanych. To zaś w ocenie sądu I instancji oznaczało, że Prezes WAM powinien wydać decyzję reformatoryjną, która usunęłaby wady decyzji Dyrektora OR WAM, stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a., w zależności od wagi stwierdzonych uchybień.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] września 2010 r. nr [...], Prezes WAM uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej okres, za jaki istnieje obowiązek wnoszenia odszkodowania, i w tym zakresie orzekł, że odszkodowanie należne jest za okres od 1 maja 2007 r. do 30 czerwca 2009 r. w łącznej kwocie 29.071,02 zł; w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że po zawarciu 8 czerwca 2006 r. z A.S. umowy nr [...] o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery stałej i wypłacie tej należności 19 czerwca 2006 r. w piśmie z 20 grudnia 2006 r. Dyrektor OR WAM zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Następnie pismami z 28 lutego 2007 r. oraz z 10 marca 2009 r. organ I instancji wezwał stronę do dobrowolnego zwolnienia lokalu w terminie 30 dni pod rygorem podjęcie czynności przewidzianych w art. 41 ust. 6, 7 i 8 ustawy o zakwaterowaniu, w tym wydania decyzji w sprawie zwolnienia lokalu oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Z powodu nie wykonania tych obowiązków Dyrektor OR WAM wydał [...] czerwca 2009 r. decyzję zobowiązującą A.S. do zwolnienia lokalu, co ostatecznie nastąpiło 30 czerwca 2009r.

Mając na względzie powyższe Prezes WAM podał, że stosownie do art. 41 ust. 1 pkt 2 i art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu żołnierz służby stałej i osoby wspólnie z nim zamieszkujące są obowiązani przekazać do dyspozycji Agencji lokal mieszkalny, jeżeli żołnierz otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z osobnej kwatery stałej, wypłacony na podstawie przepisów obowiązujących do 30 czerwca 2004 r. Zgodnie zaś z art. 41 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu w przypadku nieopuszczenia lokalu w terminie 30 dni od daty wezwania, Agencji przysługuje, oprócz opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, odszkodowanie w wysokości 200 % wartości opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc. Ponieważ A.S. ekwiwalent taki wypłacono, winien on opuścić zajmowany lokal, co nastąpiło dopiero 30 czerwca 2009 r., dlatego też obowiązek zapłaty odszkodowania jest zasadny. Z uwagi na to, że wezwanie do opuszczenia lokalu zawierało pismo Dyrektora OR WAM z 28 lutego 2007 r., które doręczono stronie 6 marca 2007 r., termin do dobrowolnego opuszczenia lokalu upłynął 5 kwietnia 2007 r. Termin ten zarazem powinien stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Wobec tego zaskarżona decyzja w tym zakresie wymagała zreformowania, ponieważ odszkodowanie należne jest za okres od maja 2007 r., który jest pierwszym rozpoczętym miesiącem w rozumieniu art. 41 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Skoro suma należnych opłat za używanie lokalu wynosiła 14.535.51 zł, to odszkodowanie stanowiące 200 % tych opłat wynieść powinno 29.071.02 zł. Powyższe rozstrzygnięcie nie naruszyło w ocenie organu dyspozycji art. 139 K.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja organu I instancji w tym zakresie w sposób rażący naruszała prawo. Termin do naliczenia odszkodowania wynikał z art. 41 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Podkreślono przy tym, że przedmiotowa decyzja ma charakter związany, a nie uznaniowy, dlatego wydane rozstrzygnięcie musi ściśle odpowiadać wymogom prawa. Natomiast poprzestanie na orzeczeniu odszkodowania za okres 1 miesiąca zamiast 26 miesięcy bezprawnego zajmowania lokalu byłoby nie tylko rażącym naruszeniem prawa, ale też interesu społecznego.

Decyzję Prezesa WAM z [...] września 2010 r. zaskarżył do WSA w Warszawie A.S., zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 139 oraz art. 6, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 4, art. 5, art. 6 ust. 2, art. 7 i art. 9 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, jak również art. 41 ust. 6 w zw. z art. 42 ustawy o zakwaterowaniu. W uzasadnieniu skargi strona ponownie zwróciła uwagę, że organy WAM nie rozliczyły się z nim z poczynionych na zajmowany sporny lokal nakładów na jego ulepszenie, pomimo że na tego rodzaju roboty posiadał stosowną zgodę właściwego organu WAM. Stwierdził, że skoro pierwotne wobec niniejszego postępowanie w sprawie zwolnienia kwatery nie zostało ostatecznie zakończone, to brak było podstawy do naliczania odszkodowania. Ponadto, z naruszeniem art. 139 K.p.a. organ odwoławczy zmienił na jego niekorzyść kwotę tej należności, wydłużając okres, za jaki ją naliczono, nie uwzględniając interesu strony, a wyłącznie interes społeczny.

Wyrokiem z 25 maja 2011 r., II SA/Wa 72/11 WSA w Warszawie powyższą skargę oddalił uznając, że skarżona decyzja nie naruszała prawa. Prawidłowo Prezes WAM zastosował się do wskazań tego sądu wyrażonych w wyroku z 20 maja 2010 r., II SA/Wa 105/10 ustalając na podstawie akt sprawy, że okres należnego odszkodowania określa pismo Dyrektora OR WAM z 28 lutego 2007 r. wzywające skarżącego do zwolnienia lokalu. Skoro wyznaczony w oparciu o art. 41 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu 30-dniowy okres upływał 5 kwietnia 2007 r., to prawidłowo odszkodowanie ustalono za okres od maja 2007 r. do czerwca 2009 r., kiedy skarżący opuścił sporny lokal. Za błędne sąd wojewódzki uznał stanowisko strony skarżącej o przysługującym prawie do zatrzymania lokalu aż do czasu zwrotu poniesionych na lokal nakładów, ponieważ warunek taki nie wynika z przepisów art. 41 cyt. ustawy. Jako niezasadne uznano również, jakoby ustalenie odszkodowania uzależnione było od zakończenia postępowania w sprawie zwolnienia kwatery, ponieważ z dyspozycji art. 41 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu wynika, że zdarzeniem relewantnym był fakt wypłaty ekwiwalentu za osobną kwaterę. W ocenie WSA w Warszawie Prezes WAM wykazał zaistnienie podstaw do odstąpienia od zasady reformationis in peius, ponieważ decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo i interes społeczny poprzez sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy ustalenie należnego odszkodowania.

Od wyroku z 25 maja 2011 r., II SA/Wa 72/11 A.S. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). Wskutek jej uwzględnienia wyrokiem z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11 NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Sąd uznał za zasadny wyłącznie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez sąd I instancji art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 139 K.p.a. przez zaaprobowanie odstąpienia przez organ odwoławczy od zasady zakazu reformationis in peius ograniczając się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa i interesu społecznego zostało wykazane. Tymczasem sąd powinien swoje stanowisko szczegółowo uzasadnić, także w przypadku podzielenia poglądu organów. Skorzystanie przez organ odwoławczy z art. 139 K.p.a. powinno być poddane niezwykle wnikliwej kontroli. Instytucja zakazu reformationis in peius stanowi bowiem gwarancję procesową dla odwołującego się, zabezpieczenia jego praw wynikających z zaskarżonej decyzji. Skorzystanie przez organ z opisanego instrumentu jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy ustalenia stanu faktycznego sprawy nie budzą zastrzeżeń, ponieważ dopiero wtedy rzecz dotyczy oceny stosowanego prawa. Gdy natomiast w grę wchodzą ustalenia faktyczne i sprawę należy wyjaśnić, wtedy istnieje podstawa do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja kasacyjna nie narusza bowiem zakazu reformationis in peius. Jego naruszenie następuje natomiast wtedy, gdy organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji orzeka co do istoty sprawy odmiennie, czyniąc to w sposób niekorzystny dla odwołującego, nie mając ku temu podstaw. Wydanie decyzji na "niekorzyść" następuje, gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pogarsza materialnoprawną sytuację odwołującego się, przy czym uszczerbek ten musi mieć charakter obiektywny i rzeczywisty. Co się tyczy zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, to uznano, że ich ocena byłaby przedwczesna.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Warszawie wyrokiem z 17 lipca 2012 r., II SA/Wa 856/12 oddalił skargę. Na wstępie rozważań sąd wojewódzki stwierdził, że istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy Prezes WAM, będąc związany oceną prawną wyrażoną w wyroku z 20 maja 2010 r., II SA/Wa 105/10, prawidłowo dokonał odmiennej oceny stanu faktycznego i odstąpił od zasady reformationis in peius zmieniając okres i wysokość należnego WAM odszkodowania z tytułu braku zwolnienia kwatery stałej, pomimo wypłaty ekwiwalentu za rezygnację z niej. W powołanym wyroku odnosząc się do czasookresu należnego odszkodowania sąd wojewódzki uznał, że stan faktyczny sprawy został przez organ I instancji ustalony w sposób pozwalający na wydanie kończącego merytorycznego rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy błędnie przyjął, że stwierdzenie, w jakiej dacie zostało stronie skutecznie doręczone wezwanie do opuszczenia lokalu wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ materiał dowodowy w tym zakresie był kompletny i powinien podlegać ocenie prawnej w odniesieniu do przesłanek określonych w art. 41 ustawy o zakwaterowaniu. Zatem organ odwoławczy powinien wydać decyzję reformatoryjną, która usunęłaby wady decyzji organu I instancji, stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a.

W ocenie WSA w Warszawie Prezes WAM wykonał wytyczne prawomocnego wyroku, opierając rozstrzygnięcie na ustaleniu wynikającym z pisma Dyrektora OR WAM z 28 lutego 2007 r., doręczonym skarżącemu 6 marca 2007 r., ponieważ stosownie do art. 41 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu wyznaczony termin do zwolnienia lokalu upłynął 5 kwietnia 2007 r. Dokonanie zaś zmiany okresu, za jaki skarżący obowiązany jest zapłacić odszkodowanie, a przez to jego wysokości, choć w istocie stanowiło odmienną ocenę stanu faktycznego i odstąpienie od zasady reformationis in peius, było zgodne z art. 139 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wprawdzie zaskarżone rozstrzygnięcie jest niekorzystne dla skarżącego, jednak organ odwoławczy miał podstawy prawne do jego podjęcia. Art. 41 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu wyraźnie wskazuje moment, od którego naliczane jest sporne odszkodowanie. Nie jest nim data uprawomocnienia się decyzji w sprawie zwolnienia lokalu mieszkalnego, lecz zobowiązanie to powstaje z upływem 30 dni od daty doręczenia wezwania do opuszczenia lokalu. Dlatego też organ II instancji prawidłowo wskazał, że termin, od którego należało naliczyć odszkodowanie, to 5 kwietnia 2007 r. Wskazane naruszenie prawa przez organ I instancji miało charakter rażącego naruszenia prawa, które występuje wtedy, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożności akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Jest to naruszenie normy prawa niebudzącej nie tylko wątpliwości interpretacyjnej, ale też które w zapisie hipotetycznego stanu faktycznego nie pozostawia organowi swobody oceny. Taki charakter ma norma art. 41 ust. 6 cyt. ustawy, która wyraźnie wskazuje moment, od którego naliczane jest odszkodowanie. Przepis ten nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, dlatego wskazanie innego terminu wbrew jego dyspozycji stanowiłoby jego rażące naruszenie, taki zaś charakter miałoby orzeczenie zaś wobec skarżącego obowiązku uiszczenia odszkodowania za jeden miesiąc, zamiast za dwadzieścia sześć miesięcy.

Skargę kasacyjną od wyroku z 17 lipca 2012 r. wniósł A.S., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: Ppsa) wyrokowi temu zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 41 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym w dniu podpisania przez skarżącego umowy o wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery w zw. z art. 461 § 1 oraz art. 676 i art. 680 Kodeksu cywilnego (dalej: K.c.), poprzez naliczenie odszkodowania w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw prawnych, ponieważ skarżący miał prawo do zatrzymania kwatery do czasu zwrotu poniesionych za zgodą właściwego organu nakładów na ulepszenie kwatery w oparciu o ww. przepisy K.c., które nie zostały zastosowane;

2. art. 24 ust. 1 i art. 47 ustawy o zakwaterowaniu, w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku i podpisania przez skarżącego umowy o wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery w zw. z art. 88 § 1 oraz art. 680 i art. 676 K.c. poprzez brak ich zastosowania, przez co skarżący został pozbawiony prawa wyboru formy zakwaterowania w sytuacji, gdy skarżący działając pod wpływem błędu co do podjętej czynności prawnej złożył oświadczenie o wycofaniu woli otrzymania ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery na rzecz osobnej kwatery stałej;

3. art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie, że w sprawie znajdują zastosowanie wyłącznie przepisy art. 41 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu nie dopuszczając przy tym możliwości zastosowania innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 190 Ppsa poprzez pominięcie wykładni zawartej w wyroku NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 16/11;

2. art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 139 K.p.a. poprzez zaaprobowanie odstąpienia przez organ odwoławczy od zasady reformationis in peius ograniczając się do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie wystąpienie rażącego naruszenia prawa i interesu społecznego zostało wykazane;

3. art. 134 § 2 Ppsa w zw. z art. 139 K.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie przez WSA w Warszawie ustaleń organu odwoławczego co do możliwości zastosowania w sprawie zasady reformationis in peius w sytuacji, gdy z wad zaskarżonej decyzji nie wynikało dla organu uprawnienie do wydania decyzji mniej korzystnej dla skarżącego;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 24 ust. 1, art. 42 i art. 47 ustawy o zakwaterowaniu oraz art. 6, art. 8, art. 12, art. 77, art. 107 i art. 139 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowania organów dotknięte były wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a sąd I instancji przyjął te błędne ustalenia poczynione przez organ i uznał je za własne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponownie przedstawiono stanowisko skarżącego odnoszące się do zgłaszanego przez niego żądania zwrotu poniesionych nakładów na lokal mieszkalny, którego nie otrzymał. Wyjaśnił, że dwa miesiące po zawarciu umowy w formie aktu notarialnego rep. [...] o wypłatę ekwiwalentu złożył organowi oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu. Chciał zatrzymać kwaterę i zwrócić otrzymany ekwiwalent. Wobec negatywnego stanowiska organu zatrzymanie lokalu było w jego ocenie jedyną możliwą reakcją na bezpodstawną odmowę zwrotu nakładów poczynionych na ulepszenie kwatery. Dlatego nie zgadza się ze stanowiskiem WSA w Warszawie, że zatrzymanie lokalu było bezpodstawne, ponieważ czynności te znajdowały podstawę w art. 461 § 1 K.c. Umowa o wypłatę ekwiwalentu jest bowiem umową prawa cywilnego. Skarżący nie zgadza się także ze stanowiskiem, że skoro ustawa o zakwaterowaniu nie normuje kwestii odstąpienia od umowy i zwrotu pobranego ekwiwalentu, to zobowiązuje żołnierza do przekazania kwatery bez jakichkolwiek warunków, przez co nie było podstaw do rozwiązania umowy nr rep. A 389/06. Zagadnienia te powinny bowiem być ocenione w trybie K.c. A zatem, skoro jako żołnierz miał prawo wyboru formy realizacji prawa do kwatery, to mógł również z zajętego stanowiska się wycofać. Po złożonym oświadczeniu woli i zadeklarowaniu zwrotu ekwiwalentu miał przeto prawo dalszego zajmowania kwatery.

W ocenie autora skargi kasacyjnej WSA w Warszawie pominął ustalenia zawarte w wykładni dokonanej przez NSA w wyroku z 5 kwietnia 2012 r. Nie przedstawić miał bowiem sąd I instancji zwięźle stanu sprawy, zarzutów skargi, do których się również szczegółowo się nie odniósł, przytoczył jedynie ustalenia organu a ustaleń stanu faktycznego nie przeanalizował i nie odniósł się do kwestii spornych. Sąd I instancji pominął także otrzymaną przez skarżącego decyzję organu I instancji umożliwiającą rozwiązanie umowy o wypłatę ekwiwalentu oraz późniejsze odstąpienie organu od tej możliwości bez podania przyczyny. Pominięto również fakty prowadzonych postępowań w sprawie zwolnienia przez skarżącego spornego lokalu, jak też okoliczność, że lokal ten został przez niego opuszczony dobrowolnie po uzyskaniu zapewnienia organu co do zwrotu nakładów. Nie odniesiono się ponadto do możliwości zatrzymania kwatery na podstawie art. 461 § 1 K.c. Kwestie te, jak podaje skarżący, zostały podniesione w uzasadnieniu ww. wyroku NSA, a pomimo tego sąd wojewódzki się do nich nie odniósł naruszając art. 190 Ppsa. Pomijając wykładnię sądu kasacyjnego WSA w Warszawie postawił natomiast tezę o związaniu Prezesa WAM wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z 20 maja 2010 r., II SA/Wa 105/10. Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że sąd wojewódzki obowiązany był dokonać wnikliwej kontroli zastosowania przez Prezesa WAM art. 139 K.p.a. Jednak w jego ocenie stanowisko zaprezentowane przez WSA nadal jest lakoniczne i pomija podnoszone przez niego argumenty, w tym zarzuty skargi.

Autor skargi kasacyjnej wyraził stanowisko, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 139 K.p.a. Pomimo bowiem uchylenia się od skutków prawnych zawartej umowy oraz dyspozycji art. 461 K.c. organ przez cały okres naliczał odszkodowanie za zatrzymanie kwatery, choć formalnie decyzję w tej sprawie wydano dopiero w 2009 r. Skarżący opuścił sporny lokal po uzyskaniu zapewnienia organu co do zwrotu nakładów, jednak środków tych nadal nie otrzymał. Takie działanie organu mają świadczyć o wadliwych ustaleniach sądu I instancji co do możliwości zastosowania przez organ odwoławczy art. 139 K.p.a. Skarżący odwołał się od decyzji organu I instancji, domagając się umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Kwestionowana decyzja orzeka także o odszkodowaniu za okres, w którym decyzja nakazująca mu zwolnienie kwatery nie była ostateczna, choć była ona decyzją pierwotną w stosunku do decyzji określającej odszkodowanie. Sąd wojewódzki nie dokonał oceny sprawy, a tylko powtórzył za organem jego argumenty pomimo, że stosowanie art. 139 K.p.a. powinno mieć charakter wyjątkowy i odnosić się do szczególnie chronionych wartości. Winno to również znaleźć odzwierciedlenie we wnikliwej kontroli sądu, na co zwracał uwagę NSA. Ponadto, skarżący kasacyjnie uznaje, że organ odwoławczy dokonał odmiennej od organu I instancji oceny stanu faktycznego, przy czym okoliczność ta nie mogła zostać uznana za rażące naruszenie prawa w świetle art. 139 K.p.a. Dlatego w niniejszej sprawie nie tylko nie wykazano, że decyzja Dyrektora OR WAM rażąco narusza prawo, ale też nieprawidłowo zastosowano ww. przepis. Przyjęcie z kolei, że decyzja pierwszoinstancyjna rażąco naruszała interes społeczny nastąpiło bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i stanowi o uwzględnieniu przy wydawaniu decyzji reformatoryjnej jedynie interesu społecznego z pominięciem interesu strony, uzasadnionego chociażby dyspozycją art. 461 K.c.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W ocenie organu sformułowane przez A.S. zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, a ponadto w dużej mierze pokrywają się z zarzutami sformułowanymi w poprzednim środku zaskarżenia. Przede wszystkim nie można podzielić zarzutu naruszenia przepisów K.c., które nie znajdowały w niniejszej sprawie zastosowania. Powoływanie się na przepisy cywilnoprawne dotyczące najmu jest niezasadne, ponieważ skarżącego nie łączyła z Agencją umowa najmu. Wskazano również, że skarżący nie skorzystał z prawnej możliwości wycofania w określonym terminie wniosku o wypłatę ekwiwalentu, stosownie do art. 19 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu (Dz. U. Nr 116, poz. 1203) czy art. 2 pkt 2 ustawy z 21 stycznia 2005 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu (Dz. U. Nr 33, poz. 290). Dlatego jedyną formą realizacji prawa do kwatery pozostała wypłata ekwiwalentu. Uzależnienie natomiast zwrotu kwatery od rozliczenia nakładów na niego poczynionych nie znajdowało podstawy prawnej. Roszczenia te mogły być rozpatrywane co najwyżej obok zagadnienia zwolnienia lokalu, a nie łącznie z nim.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Ponieważ w sprawie zapadło kilka wyroków sądów administracyjnych, w pierwszej kolejności przywołać należy dyspozycję art. 190 Ppsa, który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem I OSK 1636/11 NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie II SA/Wa 72/11, uznając iż zasadny jest zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 139 K.p.a. Stanowisko sądu kasacyjnego sprowadzało się do zakwestionowania wyłącznie prawidłowości uzasadnienia wyroku sądu wojewódzkiego w aspekcie zaakceptowania zastosowania przez organ odwoławczy instytucji tzw. reformiatio in peius i wydania decyzji pogarszającej sytuację prawną strony odwołującej się – A.S. Orzekając w tej sprawie ponownie WSA w Warszawie wyrokiem II SA/Wa 856/12, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie naruszył, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, dyspozycji art. 190 Ppsa – przeciwnie – lektura uzasadnienia zakwestionowanego skargą kasacyjną wyroku wskazuje, że sąd wojewódzki prawidłowo stanowisko swe uzasadnił, uwzględniając tym samym wywody i wytyczne zawarte w wyroku I OSK 1636/11. W konsekwencji nie naruszono także art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Kwestionowany wyrok sądu I instancji zawiera wszystkie te elementy, obszernie prezentuje również stanowisko w kwestii oceny legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, który stosował konstrukcję zawartą w art. 139 K.p.a. To, że ze stanowiskiem prezentowanym w tym wyroku skarżący się nie zgadza, w żadnym razie nie oznacza uchybienia cyt. przepisowi art. 141 § 4 Ppsa.

Stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości. Nie jest sporne, że skarżący kasacyjnie zawarł 8 czerwca 2006 r. z Dyrektorem OR WAM umowę o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery stałej, przy czym A.S. zobowiązał się zwolnić ten lokal. Kwotę ekwiwalentu wypłacono 19 czerwca 2006 r. w wysokości 250.992 zł. A.S. w umowie zobowiązał się do zwolnienia lokalu w terminie 90 dni od dnia otrzymania ekwiwalentu, a także do zapłaty odszkodowania razie nieopuszczenia lokalu, w wysokości 200 % należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania. Zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu żołnierz służby stałej i osoby wspólnie z nim zamieszkujące są obowiązani przekazać do dyspozycji Agencji lokal mieszkalny, jeżeli żołnierz skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 87 cyt. ustawy, z kolei w tym przepisie w jego ust. 1 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji mowa była "o ekwiwalencie pieniężnym w zamian za rezygnację z osobnej kwatery stałej wypłaconym na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.". Zasadnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wywodzi, że skarżący nie wycofał złożonego wniosku o wypłatę ekwiwalentu. Nie jest dalej sporne, że A.S. wbrew zawartej umowie o jego wypłatę lokalu nie opuścił, składając jednostronne oświadczenie woli o odstąpieniu od umowy, uznając iż zawarł ją pod wpływem błędu. Skarżący kasacyjnie przyznał, że nie wnosił do sądu powszechnego odrębnego powództwa, którego przedmiotem miałaby być rzeczona umowa. Z akt sprawy wynika, że działania skarżącego kasacyjnie o pozbawienie wykonalności przedmiotowej umowy nie powiodły się. Wyrokiem z 22 maja 2009 r., V Ca 840/09 Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił apelację M.S. i A.S. od wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy Woli z 2 grudnia 2008 r., II C 36/08 oddalającego ich powództwo o pozbawienie tytułu wykonawczego wykonalności umowy zawartej z Dyrektorem OR WAM. Skarżący kasacyjnie prezentuje pogląd, wedle którego uprawiony był poprzez zatrzymanie lokalu domagać się zwrotu poczynionych przez siebie nakładów na jego ulepszenie, a wobec braku uwzględnienia tego żądania, miał prawo do "wycofania się" z zawartej umowy o ekwiwalent. Nie ulega także wątpliwości, że Dyrektor OR WAM doręczył A.S. w dniu 6 marca 2007 r. wezwanie do opuszczenia lokalu. Wobec braku wykonania tego wezwania, decyzją z [...] czerwca 2009 r. zobowiązano skarżącego kasacyjnie do opuszczenia tego lokalu, decyzja ta została utrzymana w mocy przez Prezesa WAM decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Strony nie kwestionują ponadto, że lokal został zwolniony przez skarżącego kasacyjnie dopiero w dniu 30 czerwca 2009 r. W następstwie zaaprobować należy wywód zawarty w skarżonym kasacyjnie wyroku WSA w Warszawie, że stan faktyczny sprawy dotyczącej zagadnienia odszkodowania za zajmowanie nie zwolnionego przez żołnierza lokalu mieszkalnego, został ustalony w sposób pozwalający na merytoryczne rozstrzyganie. W tej sytuacji nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej w pkt 7 sprowadzający się do twierdzenia, że postępowanie organów dotknięte było wadami, które "uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy". Twierdzenie to dezawuowałoby w istocie prawomocny wyrok WSA w Warszawie II SA/Wa 105/10. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1636/11 zwrócił uwagę, że Prezes WAM orzekał w sytuacji związania oceną prawną wyrażoną w wyroku II SA/Wa 105/10, gdzie przesądzono, że winien on wydać w sprawie o odszkodowanie rozstrzygnięcie merytoryczne, nie zaś decyzję kasacyjną, opierającą się na dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. Dodatkowo zarzut naruszenia przepisów wskazanych w pkt 7 skargi kasacyjnej częściowo jest wadliwie sformułowany, albowiem wskazane w nim art. 12, 77 i 107 K.p.a. dzielą się na paragrafy, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sprecyzowano naruszenia tych przepisów. W judykaturze prezentowany jest pogląd, który Sąd orzekający podziela, że skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 w związku z art. 174 Ppsa. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809).

Trafnie sąd wojewódzki wskazuje, że istota sprawy sprowadzała się do oceny legalności decyzji Prezesa WAM, który odstąpił od zasady refomationis in peius, zmieniając okres, za jaki skarżący obowiązany jest zapłacić odszkodowanie i jego wysokość z tytułu nieopuszczenia lokalu, pomimo wypłaty ekwiwalentu za rezygnację z kwatery stałej. Stwierdzenie to wymaga tylko takiej korekty, że w art. 139 K.p.a. sformułowano w istocie zakaz reformationis in peius, skoro cyt. przepis stanowi, że "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". Regułą przeto jest to, że rozpoznając odwołanie od decyzji wydanej w I instancji, organ odwoławczy nie może pogorszyć sytuacji strony odwołującej się, chyba że zachodzą wyjątki wskazane w cyt. przepisie. Prezes WAM rozpoznawał odwołanie od decyzji Dyrektora OR WAM z [...] września 2009 r., w której zobowiązano A.S. do zapłaty odszkodowania z tytułu zajmowania lokalu, z tym, że przyjęto w tej decyzji, iż odszkodowanie należne jest za jeden miesiąc. Z decyzji tej był niezadowolony A.S. i wniósł od niej odwołanie. Własnym przeto działaniem wywołał kontrolę instancyjną decyzji Dyrektora WAM z [...] września, a w konsekwencji zaskarżenia przez siebie decyzji kasacyjnej Prezesa WAM z [...] listopada 2009 r. orzekał WSA w Warszawie wyrokiem II SA/Wa 105/10. Cyt. wyrok stał się prawomocny, albowiem żadna ze stron skutecznie go nie zaskarżyła. Prawidłowo zatem WSA w Warszawie w obecnie kwestionowanym skargą kasacyjną wyroku II SA/Wa 856/12 eksponuje swe związanie prawomocnym wyrokiem II SA/Wa 105/10 wydanym w granicach tej samej sprawy. W literaturze słusznie podkreśla się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego (por. J. P. Tarno, Związanie oceną zawartą w wyroku sądu administracyjnego, "Administracja TDP", nr 4(25)/2011, s. 189). Skoro w wyroku WSA w Warszawie − II SA/Wa 105/10 − prawomocnie uznano, że stan faktyczny został ustalony w sposób dostatecznie precyzyjnie, pozwalając na orzekanie in merito, to ponownie orzekający w sprawie Prezes WAM przyjął, że wobec doręczenia stronie wezwania do opuszczenia lokalu w dniu 27 lutego 2006 r. i zajmowanie go do 30 czerwca 2009 r. uzasadnia, aby uchylając zaskarżoną odwołaniem decyzję, zobowiązać A.S. do zapłaty odszkodowania za okres dwudziestu sześciu miesięcy, nie zaś za jeden miesiąc, jak uczynił to organ I instancji. Działanie to organ odwoławczy uzasadnił z powołaniem się na dyspozycję art. 139 K.p.a. w aspekcie dopuszczalności odstępstwa od zakazu reformationis in peius, a ocenę tę zaakceptował WSA w Warszawie. Trafnie przyjęto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że podstawą materialnoprawną orzekania w sprawie o odszkodowanie, stanowił art. 41 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, zgodnie z którym "W przypadku nieopuszczenia lokalu mieszkalnego przez osoby, o których mowa w ust. 1-5, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia tym osobom wezwania wydanego przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji do opuszczenia lokalu mieszkalnego, Agencji przysługuje, oprócz opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, odszkodowanie w wysokości 200 % wartości opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc". W sytuacji jednoznacznie ustalonego stanu faktycznego sprawy prawidłowo uznano, że organ odwoławczy zasadnie dokonał zmiany okresu czasu, za jaki przysługuje Agencji odszkodowanie, a odstąpienie od zakazu reformationis in peius było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Trafnie WSA w Warszawie wskazuje, że wobec jednoznacznej treści art. 41 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, przy niewątpliwie równie jednoznacznych okolicznościach sprawy, rażąco naruszył prawo organ I instancji, ograniczając kwotę odszkodowania wyłącznie za jeden miesiąc. Zasadnie sąd wojewódzki wskazuje, że pod pojęciem "rażącego" naruszenia prawa rozumieć należy sytuację, w której dochodzi do ewidentnego naruszenia normy prawa nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę sądu I instancji, że decyzja Dyrektora OR WAM rażąco naruszała art. 41 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, to zaś dawało podstawę do jej zreformowania z powołaniem się przez organ odwoławczy na dopuszczalność obejścia zakazu refomationis in peius. Trafnie w doktrynie procesu administracyjnego wskazuje się, że stopniowanie naruszenia prawa w świetle art. 139 K.p.a. postrzegane jest przez pryzmat ścierania się dwóch wartości, jakimi są ochrona interesu strony oraz obiektywnego porządku prawnego (por. A. Skóra, Reformatio in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 143). W tym przypadku Prezes WAM rozpoznający odwołanie A.S. prawidłowo ocenił, że decyzja organu I instancji rażąco narusza przepis prawa materialnego, to zobowiązywało go do zreformowania rozstrzygnięcie w sprawie, choć oczywiście z pogorszeniem sytuacji strony odwołującej się, ale w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Z tego względu chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia wskazanego art. 41 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu oraz art. 139 K.p.a., a także art. 6 K.p.a. zobowiązującego organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa.

Nie są trafne zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt 1-3, upatrywane w naruszeniu wspomnianego powyżej art. 41 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, w powiązaniu z art. 88 § 1 K.c. oraz w związku z art. 461 § 1, art. 676 i art. 680 K.c., a także art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie prezentuje w zakresie naruszenia cyt. przepisów poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a także wadliwe niezastosowanie, określony wywód z którego wyprowadza następnie wnioski o trafności swych zarzutów. Eksponuje, że umowa zawarta z Dyrektorem OR WAM dotycząca wypłacenia ekwiwalentu za rezygnację z kwatery stałej miała charakter cywilnoprawny, tu przywołuje wyrok Sądu Najwyższego z 23 marca 2003 r., II CKN 1338/00, przeto A.S. miał mieć prawo "wycofania się" z tej umowy z powołaniem się na błąd poprzez złożenie oświadczenia woli (art. 88 § 1 K.c.). Źródłem tego błędu było przekonanie o zrealizowaniu obietnic czynionych przez pracowników Agencji wobec skarżącego kasacyjnie zwrotu nakładów poniesionych przez niego na lokal celem podniesienia jego standardu. Skarżący kasacyjnie miał zatrzymać lokal, jako cudzą rzecz, do czasu zaspokojenia przysługujących mu roszczeń z powyższego tytułu. W ten sposób skarżący kasacyjnie realizować miał przysługującą mu ochronę na podstawie przepisów K.c. Ustawa o zakwaterowaniu nie ma być w "swym zakresie przedmiotowym regulacją kompletną", a w kwestiach nieuregulowanych stosować należy przepisy innych ustaw. Tego wywodu, a w konsekwencji sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, w ocenie orzekającego w sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób podzielić.

Zgodzić należy się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że umowa o wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację przez żołnierza z kwatery stałej jest umową prawa cywilnego, co potwierdza m. in. przywołany w skardze kasacyjnej wyrok Sądu Najwyższego z 26 marca 2003 r., II CKN 1338/00, LEX nr 78826. W wyroku tym stwierdzono, że każda ze stron umowy o wypłacenie ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery wojskowej może domagać się ustalenia nieważności tej umowy, jeżeli umowa jest bezwzględnie nieważna (np. art. 58 § 1 i 2, art. 82, 83 K.c.) lub np. jeżeli strona skutecznie uchyliła się od skutków prawnych swego oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu lub groźby (art. 87 i 88 K.c.). Zdaniem Sądu Najwyższego skutkiem takiego powództwa jest jedynie stwierdzenie nieważności zawartej umowy. Z wyjaśnień skarżącego kasacyjnie wynika, że nie wnosił on powództwa o unieważnienie czy orzeczenia rozwiązania umowy, przeciwnie – jak wynika z akt sprawy powództwo A.S. i M.S. o pozbawienie tytułu wykonawczego (umowy) wykonalności zostało oddalono, oddalona została także apelacja w tej kwestii. Skoro zatem takiego powództwa, które by pozbawiło skuteczności zawartej umowy o ekwiwalent z tytułu rezygnacji z kwatery stałej nie wniesiono, to brak jest w realiach kontrolowanej przez sądy administracyjne sprawy podstaw do tego, aby skutecznie w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odszkodowania za zajmowanie lokalu, a następnie sądowoadministracyjnym powoływać się na pisemne oświadczenie w zakresie uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli, z powołaniem się na błąd.

Nietrafne są wywody odnośnie dopuszczalności stosowania powołanych w skardze kasacyjnej przepisów K.c. w zakresie nieunormowanym przepisami ustawy o zakwaterowaniu. Stosunki między żołnierzem, który uzyskał tytuł do zajmowania kwatery stałej a Wojskową Agencją Mieszkaniową mają naturę publicznoprawną, wynikającą z ustawy o zakwaterowaniu, przeto co do reguły nie stosuje się do nich przepisów K.c., który reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi (art. 1 K.c.). Ustawa o zakwaterowaniu w oznaczonych przypadkach odsyła do innych ustaw, w tym do przepisów K.c., np. w sprawach dotyczących sprzedaży lokali mieszkalnych (por. art. 61a ustawy o zakwaterowaniu) czy w odniesieniu do najmu lokali znajdujących się w zasobie mieszkaniowym Agencji, ale wobec osób nie będących żołnierzami zawodowymi (por. art. 29a ustawy o zakwaterowaniu). Skarżący kasacyjnie zajmował lokal mieszkalny Nr [...] przy ul. R. w Warszawie jako kwaterę, skoro był żołnierzem zawodowym, zatem przepisy ustawy o zakwaterowaniu odnośnie zakwaterowania żołnierzy zawodowych statuowały publicznoprawny reżim stosunków między nim a Agencją. Z tego względu przywoływane w skardze kasacyjnej przepisy art. 461 §, art. 676 i art. 680 K.c. nie miały w sprawie administracyjnej dotyczącej odszkodowania za zajmowanie lokalu zastosowania. Z tego względu nie mógł im uchybić sąd wojewódzki nie stosując ich. Tym samym nie uchybił sąd I instancji przywołanym w skardze kasacyjnej przepisom Konstytucji RP. Ubocznie zauważyć należy, że przywoływanie przepisu art. 676 K.c., niezależnie od powyższej uwagi Sądu, jest zupełnie nietrafne. Cyt. przepis stanowi, że "Jeżeli najemca ulepszył rzecz najętą, wynajmujący, w braku odmiennej umowy, może według swego wyboru albo zatrzymać ulepszenia za zapłatą sumy odpowiadającej ich wartości w chwili zwrotu, albo żądać przywrócenia stanu poprzedniego". Sam skarżący kasacyjnie zdaje się dostrzegać specyfikę statusu zajmowanego lokalu, jako kwatery żołnierza zawodowego, co wyklucza dopuszczalność stosowania w/w przepisu K.c., skoro powołuje się w kwestii rozliczenia za wykonane przez siebie roboty w lokalu na decyzję Prezesa WAM z 10 października 1996 r. w sprawie ustalania zasad dokonywania rozliczeń nakładów poniesionych na ulepszenie standardu kwatery dokonanej przed powstaniem WAM. Z powyższych powodów sąd wojewódzki nie naruszył przepisów K.c. oraz przepisów Konstytucji RP wskazanych w pkt 1-3 skargi kasacyjnej. Przyznać należy w tej kwestii trafność wywodu pełnomocnika organu w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zwracającego uwagę, że skarżącego z Agencją nie łączyła umowa najmu.

Nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej, w aspekcie naruszenia dyspozycji art. 24 ust. 1 oraz art. 47 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym w dacie podpisania wniosku o ekwiwalent oraz w dniu podpisania umowy o powyższy ekwiwalent w zamian za rezygnację z kwatery stałej, jak to zostało w skardze kasacyjnej sformułowane. Sąd wojewódzki oceniał legalność decyzji Prezesa WAM w zakresie odszkodowania z tytułu używania lokalu mieszkalnego, będącego kwaterą stałą, do zwolnienia której skarżący był zobowiązany na podstawie zawartej umowy o ekwiwalent, a wykonalność tej umowy została prawomocnie przesądzona przez sąd powszechny. Już z tego względu upatrywanie jako kryterium zgodności zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji z przywołanymi przepisami w brzmieniu obowiązującym w innej dacie, niż data wydania kwestionowanej skargą decyzji, co do zasady jest chybione. Zarzut naruszenia cyt. przepisów nie został bliżej w skardze kasacyjnej wyjaśniony. Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, gdy idzie o zarzut naruszenia prawa materialnego, obowiązkiem Kasatora jest wskazanie formy tego naruszenia – błędnej wykładni względnie niewłaściwego zastosowania. Zarzut skargi kasacyjnej wymaga uzasadnienia (art. 176 Ppsa). Gdy idzie o wskazane naruszenia art. 24 ust. 1 i art. 47 ustawy o zakwaterowaniu wymienionych w pkt 3 skargi kasacyjnej, jej uzasadnienie nie wskazuje sposobu naruszenia tych przepisów. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się interpretacji zarzutu wskazanego w art. 174 pkt 1 Ppsa. Z tych powodów zarzut naruszenia cyt. przepisów ustawy o zakwaterowaniu nie mógł być przedmiotem rozważań Sądu.

Chybione jest przypisywanie sądowi wojewódzkiemu stwierdzenia, wedle którego miałby on wywodzić, że "skoro ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie normuje kwestii odstąpienia od umowy o wypłatę ekwiwalentu, to tym samym ustawa ta zobowiązuje żołnierza – który podpisał omawianą umowę – do przekazania kwatery bez stawiania jakichkolwiek warunków (pozbawia go wszelkich prawa)" – s. 7 skargi kasacyjnej. Pogląd o tym, że jest to teza prezentowana przez sąd wojewódzki została w skardze kasacyjnej powtórzona (por. s. 24 skargi kasacyjnej). Kasator przypisując to stwierdzenie sądowi wojewódzkiemu zwalcza je następnie w skardze kasacyjnej. Rzecz jednak w tym, że stwierdzenie to zacytował orzekający w sprawie sąd I instancji w części, w której dokonywał rekapitulacji stanu faktycznego sprawy, a zaczerpnął je z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezesa WAM, który zresztą wspierał swe stanowisko powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2008 r., II SA/Wa 1581/07, wydany w innej sprawie (por. s. 5-6 wyroku II SA/Wa 856/12). Przytoczenie stanowiska stron prezentowanych w toku postępowania, jest obowiązkiem sądu wojewódzkiego, co wynika z dyspozycji art. 141 § 4 Ppsa. Przywołanie poglądu organu prezentowanego w kwestionowanej przez stronę decyzji, nie oznacza, że pogląd ten staje się a priori poglądem orzekającego sądu, zwłaszcza że nie został on powtórzony w części uzasadnienia wyroku, po słowach "sąd zważył, co następuje". Takie działanie Kasatora, który przypisuje sądowi I instancji stwierdzenia, których ten sąd nie poczynił, a następnie zwalczanie ich w skardze kasacyjnej, ocenić można wyłącznie w kategoriach działania nieprofesjonalnego.

Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa oraz art. 3 § 1 Ppsa w powiązaniu z art. 24 ust. 1, art. 42 i 47 ustawy o zakwaterowaniu. Wskazane w skardze kasacyjnej art. 42 i 47 ustawy o zakwaterowaniu dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne, brak sprecyzowania przez Kasatora tak postawionego zarzutu poprzez wskazanie których jednostek redakcyjnych cyt. przepisów dotyczyć ma postawiony zarzut, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego merytoryczne rozpoznanie. W tym zakresie skarga kasacyjna nie spełnia warunku przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia (art. 176 Ppsa). Nie został także w żaden sposób uzasadniony zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, stanowiący w dacie wydania przez Prezesa WAM zaskarżonej przez A.S. decyzji, że "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji właściwy dla garnizonu, w którym żołnierza służby stałej wyznaczono na stanowisko służbowe lub w którym zajmuje takie stanowisko, na wniosek dowódcy jednostki wojskowej, wydaje decyzję o prawie zamieszkiwania na czas pełnienia obowiązków na tym stanowisku w lokalu mieszkalnym, w miejscowości, w której żołnierz został wyznaczony na stanowisko służbowe lub zajmuje takie stanowisko albo w miejscowości pobliskiej, bądź wydaje decyzję, o której mowa w ust. 6. Decyzja o prawie zamieszkiwania może obejmować zasób mieszkaniowy towarzystwa budownictwa społecznego oddanego Agencji do dyspozycji na podstawie umowy oraz zasób mieszkaniowy pozyskiwany przez Agencję na podstawie innych tytułów prawnych". Kasator uzasadniając zarzut naruszenia cyt. przepisu w pkt 7 skargi kasacyjnej nie wyjaśnił w jakikolwiek sposób jego naruszenia w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za zajmowany lokal, który nie został zwolniony przez skarżącego kasacyjnie. W konsekwencji nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 § 1 Ppsa.

Konkludując, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nietrafne, przeto jako nieusprawiedliwiona podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 Ppsa.