Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1976/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 & 1 pkt 2 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: Minister, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] maja 2016r., znak: [...] NK: [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Prezydenta [...] (dalej: skarżący) na postanowienie Wojewody [...] (dalej: organ I instancji) Nr [...] z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], wymierzające Prezydentowi [...] karę w wysokości 12 000 zł (słownie: dwanaście tysięcy złotych) za wydanie decyzji Nr [...] z [...] marca 2011 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.: "Budowa sztucznego lodowiska z zapleczem techniczno-socjalnym wraz z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej i zagospodarowaniem terenu", przewidzianej do realizacji przy ul. [...] na częściach działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i części działki nr [...] [...], obręb [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm., dalej: u.p.z.p.

W postanowieniu z [...] maja 2016 r. Minister uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Prezydentowi [...] kary pieniężnej w wysokości 11 500 zł (słownie: jedenaście tysięcy pięćset złotych) za 23 dni zwłoki w wydaniu decyzji.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W dniu [...] marca 2011 r. Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o., (dalej: inwestor), reprezentowanej przez L. W., prowadzącego firmę "[...]", wydał decyzję Nr [...], znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn.: "Budowa sztucznego lodowiska z zapleczem techniczno-socjalnym wraz z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej i zagospodarowaniem terenu", przewidzianej do realizacji przy ul. [...] na częściach działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] i części działki nr [...] [...], obręb [...] (dalej: decyzja). Wojewoda [...] w postanowieniu Nr [...] z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], (dalej: postanowienie Wojewody [...], postanowienie organu I instancji), nałożył na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości 12 000 zł (słownie: dwanaście tysięcy złotych) za wydanie decyzji z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

W piśmie z 12 sierpnia 2014 r., znak: [...], Prezydent [...] złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie w całości oraz wstrzymanie jego wykonania. Skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów art. 51 ust. 2 i 2c u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię oraz naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez błędne stosowanie norm prawa, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący wskazał, że wniosek o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji wpłynął do Urzędu Miasta [...] w dniu 19 listopada 2010 r. Opisany w nim zakres zamierzenia budził jednak wątpliwości organu co do charakteru planowanej inwestycji i jej klasyfikacji jako inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wyjaśnił, że kierując się treścią art. 8 i 9 k.p.a., a także art. 55 § 1 k.p.a., wezwał inwestora drogą telefoniczną do złożenia wyjaśnień pozwalających na jednoznaczne zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Prezydent [...] podkreślił, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony, treść zawartego w nim żądania wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania i organ nie jest uprawniony do swobodnej interpretacji żądania strony, ani do jego modyfikacji. Jest natomiast zobligowany do precyzyjnego określenia rodzaju postępowania, które będzie właściwe dla planowanego przedsięwzięcia, mianowicie: czy będzie to postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący wyjaśnił, że dopiero w dniu 15 grudnia 2015 r. organ dysponował kompletnym wnioskiem, zawierającym jednoznaczne żądanie inwestora. W ocenie skarżącego, 65-dniowy termin na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego rozpoczął swój bieg w dniu następującym po dniu wpływu uzupełnienia wniosku, tj. w dniu 16 grudnia 2010 r. Skarżący dodał, że prowadząc postępowania lokalizacyjne kieruje się przede wszystkim słusznym interesem stron postępowania, a szybkość postępowania nie może być wynikiem pogwałcenia zasad takich jak: zasada praworządności, uwzględnienia słusznego interesu strony i informowania stron postępowania. Ponadto skarżący zaznaczył, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją leżącą u podstaw procesu inwestycyjnego i ma swoją kontynuację w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Według skarżącego, oczywistym jest, że normy procesowe, które zostały zastosowane przy wydawaniu decyzji administracyjnej, mają służyć jej stabilności i trwałości.

W postanowieniu z [...] maja 2016 r. Minister uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Prezydentowi [...] kary pieniężnej w wysokości 11 500 zł (słownie: jedenaście tysięcy pięćset złotych) za 23 dni zwłoki w wydaniu decyzji. Organ II instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że 65-dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczyna bieg dopiero z chwilą uzupełnienia wniosku, a nie z chwilą jego złożenia w siedzibie organu. Minister podzielił natomiast pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2009 r., sygn. II OSK 305/08, w którym stwierdzono, że "Skoro z jednoznacznego brzmienia art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wynika, że ustawodawca wiąże określoną sankcję z niewydaniem) przez właściwy organ decyzji w kwestii pozwolenia na budowę w terminie" 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie tej decyzji", to zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu za początek biegu tego terminu przyjąć należy datę wpływu wniosku o wydanie decyzji pozwalającej na budowę. W przepisie tym nie użyto sformułowania "od daty wszczęcia postępowania", nie uzależniono też początku biegu przedmiotowego terminu od tego czy wniosek ten był kompletny czy też nie (...)". Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia z [...] maja 2016 r. stwierdził, że biorąc pod uwagę wyjaśnienia skarżącego sformułowane w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, zgodnie z którymi organ gminny telefonicznie powiadomił inwestora o stwierdzonych nieprawidłowościach we wniosku, zaznaczyć trzeba, że w przypadku uznania, że wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji zawierał braki formalne, Prezydent [...] obowiązany był do wystosowania wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W ocenie Ministra, w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiera braki formalne, wówczas od okresu trwania postępowania należy odliczyć okres związany z wezwaniem inwestora do usunięcia braków we wniosku (tj. od dnia następującego po dniu nadania wezwania do dnia jego uzupełniania), bowiem jest to okres opóźnienia powstałego z winy strony. Brak jest natomiast przesłanek przemawiających za uznaniem, że terminem podlegającym odliczeniu jest również okres pomiędzy wpływem niekompletnego wniosku, a wezwaniem wnioskodawcy do usunięcia braków we wniosku. Organ II instancji wskazał, że weryfikacja przez organ wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi żadnej z okoliczności, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p., zaś posłużenie się przez ustawodawcę w treści ww. przepisu zwrotem "nie wlicza się" wskazuje, że wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter katalogu zamkniętego.

W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent [...] zaniedbał udokumentowania, w formie przewidzianej przepisami k.p.a., ustnego wezwania inwestora do usunięcia błędów we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a co się z tym wiąże, nie dochował prawidłowej procedury przy podejmowaniu ww. czynności procesowej. Tym samym, w ocenie organu II instancji, w analizowanym postępowaniu lokalizacyjnym nie zaistniała jedna z okoliczności wymienionych w art. 51 ust. 2c u.p.z.p., tj. opóźnienie spowodowane z winy strony, która pozwalałaby na odliczenie okresu spornej czynności organu od biegu terminu 65 dni, przewidzianego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy. Według Ministra, w niniejszym przypadku można mówić o zaniedbaniu ze strony organu prowadzącego postępowanie lokalizacyjne w zakresie udokumentowania czynności wezwania inwestora do usunięcia błędów podania.

Na powyższe postanowienie Ministra, Prezydent [...] wniósł skargę w piśmie [...] lipca 2016 r., znak: [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu organu II instancji, Prezydent [...] zarzucił naruszenie:

1. art. 7 w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez

niepodjęcie przez Ministra wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także poprzez nieodniesienie się do części dowodów przedstawionych przez skarżącego, a w rezultacie - poprzez wydanie postanowienia w oparciu tylko o część materiału dowodowego,

2. art. 51 ust. 2 i 2c u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię tych przepisów.

Skarżący obszernie uzasadnił zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., powtarzając argumentację przedstawioną w zażaleniu z [...] sierpnia 2014 r. na postanowienie organu I instancji, dotyczącą zasadności przyjęcia, że bieg 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczyna się z chwilą złożenia kompletnego wniosku. Według skarżącego, organ II instancji nie odniósł się do części dowodów przez niego przedstawionych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, popartych niebudzącymi wątpliwości przepisami prawa i licznymi przykładami z orzecznictwa sądowego, co skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia na podstawie tylko części materiału dowodowego oraz przy błędnej wykładni przepisów prawa procesowego. Skarżący ponadto uzupełnił swoją argumentację dotyczącą zasadności przyjęcia, że początkiem biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji jest dzień złożenia kompletnego wniosku, o rozważania na temat art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Analiza i porównanie treści ww. przepisu i identycznie brzmiącego przepisu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego z treścią art. 61 k.p.a. według skarżącego, prowadzi do wniosku, że ustawodawca celowo użył w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. sformułowania "od dnia złożenia wniosku", a nie "od dnia wszczęcia postępowania", czy też "od dnia złożenia żądania". Dalej skarżący podniósł, że w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary organowi lokalizacyjnemu na podstawie ww. przepisu organ kontrolujący zobligowany jest obliczać bieg terminu do naliczenia kary od dnia złożenia wniosku, którego obligatoryjne elementy wymienione zostały w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i który musi spełniać wymogi art. 63 k.p.a. Zdaniem skarżącego, "organ nie może ponosić odpowiedzialności (szkody) zwłaszcza w postaci kary finansowej uiszczanej z pieniędzy publicznych - za jego [inwestora] «nieroztropność» i brak wiedzy". Skarżący przypomniał, że podanie, które wpłynęło do Urzędu Miejskiego [...] w dniu 19 listopada 2010 r. nie spełniało wymogów określonych w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., a więc "nie było wnioskiem w rozumieniu art. 51 ust. 2 upzp". Skarżący podkreślając fakt telefonicznego wezwania pełnomocnika inwestora do złożenia wyjaśnień w zakresie złożonego wniosku, wskazał, że kwestią drugorzędną jest, w jaki sposób inwestor dowiedział się o stwierdzonych brakach formalnych wniosku. W ocenie skarżącego, poinformowanie telefoniczne, nie jest błędem, jednakże przepisy k.p.a. wymagają potwierdzenia tego faktu stosowną adnotacją urzędową. Skarżący przyznał jednocześnie, że w niniejszej sprawie, tego elementu zabrakło, jednak uchybienie to nie miało wpływu na skuteczność przekazania informacji wnioskodawcy i tym samym nie powinno wpływać na sposób liczenia 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, bowiem termin ten rozpoczyna swój bieg z chwilą złożenia kompletnego wniosku. Skarżący zaznaczył również, że w tego typu sprawach ewentualne pisemne wezwanie do uzupełnienia wniosku i udzielenie na nie odpowiedzi zabiera podobną ilość czasu, czyli około jednego miesiąca, a zatem nie można zarzucić organowi przewlekłości w prowadzeniu postępowania lokalizacyjnego w jego pierwszej fazie.

W kwestii wskazanych w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. okresów podlegających odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, skarżący zmienił swoje stanowisko przedstawione w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, stwierdzając, że oprócz 14-dniowego okresu przeznaczonego na uzgodnienie projektu decyzji, odliczeniu winien podlegać dodatkowo okres związany z doręczeniem organowi uzgadniającemu pisma przekazującego ów projekt. Skarżący wyjaśnił, że w celu zaoszczędzenia publicznych pieniędzy, a także zaoszczędzenia czasu, pisma skierowane do organów współdziałających doręcza przez swoich pracowników, w określone dni tygodnia. W załączeniu do skargi skarżący przedłożył wydruk z aplikacji "[...]", służącej do rejestracji wszelkich pism przychodzących i wychodzących z Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego [...], z którego wynika, że pismo z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji zostało zarejestrowane w dniu 3 lutego 2011 r. i przekazane do "wysyłki" w dniu 4 lutego 2011 r. W ocenie skarżącego, wskazany 4-dniowy okres (liczony od dnia następującego po dniu przekazania przesyłki skierowanej do organu uzgadniającego, tj. 5 lutego 2011 r., do dnia jej doręczenia, tj. 8 lutego 2011r.) jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, podlegającym odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Skarżący dodał, że "ewentualne wymierzanie sankcji tylko za to, że nie skorzystano z operatora pocztowego budzi sprzeciw". Mając na uwadze, że bieg 65-dniowego terminu rozpoczął się w dniu następującym po dniu uzupełnienia wniosku, tj. 16 grudnia 2010 r., oraz odliczając od okresu biegu postępowania, tj. od 77 dni, ustawowe 65-dni, 14-dniowy okres związany z uzgadnianiem projektu decyzji przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] oraz 4-dniowy okres związany z doręczeniem tego projektu do organu uzgadniającego, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana, według skarżącego, bez jakiejkolwiek zwłoki. Skarżący podniósł również, że nie doszło do uchybień w zakresie sposobu organizacji pracy w Urzędzie Miejskim [...] i terminowym dokonywaniu określonych czynności w toku postępowania. Prezydent [...] zaznaczył, że w wyznaczonym przez ustawodawcę 65-dniowym terminie na załatwienie sprawy pracownik merytoryczny musi wykonać wiele czasochłonnych czynności, takich jak: sprawdzenie kompletności wniosku, ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji oraz stron postępowania, przygotowanie pism proceduralnych, przeprowadzenie analizy stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji, sprawdzenie zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, sporządzenie projektu decyzji itp. Ponadto pracownik prowadzi w tym samym czasie kilka lub nawet kilkanaście postępowań lokalizacyjnych. Według skarżącego fakt, że "zmieścił się" w terminie 65 dni na wydanie decyzji, wynika z zatrudnienia optymalnej liczby pracowników i dobrej, sprawdzonej organizacji 8-godzinnego dnia pracy.

Skarżący wyraził także wątpliwość, dlaczego postępowania prowadzone przez Wojewodę [...] i Ministra, które zgodnie z k.p.a. powinny trwać 1 miesiąc (w sprawach skomplikowanych - 2 miesiące), trwały odpowiednio: 3 i 21 miesięcy. Ponadto niejasne jest dla skarżącego, dlaczego do wymierzania kar pieniężnych za nieterminowe wydanie decyzji dochodzi po ponad 5 latach od dnia wydania decyzji lokalizacyjnej, bez żadnej wcześniejszej sygnalizacji "niewłaściwego" postępowania, bez jakiegokolwiek upomnienia ze strony organu, który na bieżąco otrzymywał rejestry wydanych decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i wydawać by się mogło, że na bieżąco powinien wzywać do wyjaśnień i ewentualnie wszczynać postępowania na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego wraz z uchylonym przez nie postanowieniem organu I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie od strony kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. I OSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W pierwszej kolejności przechodząc do oceny zarzutów dotyczących prawa procesowego wskazać należy, że Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ II instancji art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organ II instancji wyczerpująco rozpatrzył cały materiał dowodowy obejmujący zarówno akta postępowania lokalizacyjnego, jak i akta postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, a także przeanalizował stanowisko skarżącego zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, co znajduje potwierdzenie w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organu II instancji. Organ odwoławczy, przy ustalaniu okresu zwłoki w wydaniu decyzji lokalizacyjnej, odniósł się do wszystkich wyjaśnień złożonych przez skarżącego. Nie zostały one uwzględnione ponieważ były bezzasadne. Okoliczności wskazywane przez skarżącego nie podlegają odliczeniu od 65-dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Odnosząc się do argumentu skarżącego, że 65-dniowy termin winien być liczony od dnia uzupełnienia braków podania, wskazać należy zgodnie z literalnym brzmieniem art. 51 ust. 2 u.p.z.p., termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczyna bieg "od dnia złożenia wniosku", bez względu na jego kompletność. Należy podkreślić celem ustawodawcy przy wprowadzeniu ww. regulacji było przyśpieszenie postępowań w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przypadku wpływu niekompletnego wniosku oraz uzupełnienia braków w terminie, postępowanie administracyjne jest kontynuowane, a nie prowadzone na nowo. Oznacza to, że 65-dniowy termin rozpoczął bieg w dniu następującym po dniu wpływu do Urzędu Miejskiego [...] wniosku inwestora, tj. 20 listopada 2010 r., a nie w momencie uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Odnosząc się do przedstawionego w skardze stanowiska dotyczącego użytego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. sformułowania, z którego wynika, że termin 65-dniowy rozpoczyna bieg "od dnia złożenia wniosku", należy wyjaśnić, że pogląd skarżącego, że ustawodawca celowo użył ww. sformułowania, potwierdza stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy na str. 7 zaskarżonego postanowienia, które zostało poparte przez organ poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Odnosząc się do przedstawionego przez skarżącego twierdzenia, że organ nie może ponosić szkody za "nieroztropność i brak wiedzy" inwestora, który złożył wniosek obarczony brakami, wskazać należy, że myśl zasady informowania stron, wynikającej z art. 9 k.p.a., skarżący miał obowiązek udzielać inwestorowi stosownych informacji i wyjaśnień, które to czynności winny zostać udokumentowane w aktach przedmiotowej sprawy. Oznacza to, że "nieroztropność i brak wiedzy" strony na temat obowiązujących przepisów prawa nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej wydanie przez skarżącego decyzji z naruszeniem 65-dniowego terminu. Nie można także podzielić stanowiska skarżącego, jakoby kwestią drugorzędną było, w jaki sposób inwestor dowiedział się o stwierdzonych brakach formalnych wniosku, że każda forma wezwania strony przez organ, nawet ta dokonana z obrazą przepisów postępowania administracyjnego, stanowi podstawę do odliczenia tego okresu od biegu terminu na załatwienie sprawy. Odnosząc się do tego stanowiska skarżącego należy wyjaśnić, że w przypadku uznania, że wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej zawierał braki formalne, organ gminny powinien (miał obowiązek) wystosowania do inwestora wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Skarżący podniósł bowiem, że zakres zamierzenia inwestycyjnego rodził wątpliwości organu gminnego, co do charakteru planowanej inwestycji i w efekcie jej klasyfikacji jako inwestycji celu publicznego, w związku z czym telefoniczne wezwano pełnomocnika inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień.

Wskazać należy, że z akt postępowania lokalizacyjnego wynika, że w dniu 15 grudnia 2010 r. pełnomocnik inwestora uzupełnił wniosek m. in. o "opis charakterystyki inwestycji". Charakterystyka inwestycji jest jednym z elementów, który powinien zawierać wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. W sytuacji, gdy inwestor nie dołączył do wniosku charakterystyki inwestycji, organ miał obowiązek skierować wezwanie, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a.

Do opóźnień spowodowanych z winy strony, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p,, co do zasady należy zaliczyć konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości wniosku. Organ pozbawiony jest możliwości rozpatrzenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek zawiera braki formalne, zobowiązany jest jednak wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia. Opóźnienie w postępowaniu związane z tym okresem jest niezawinione przez organ i powinno podlegać odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że od ustawowego terminu 65 dni należy odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków formalnych wniosku. Jeżeli organ, po wpłynięciu wniosku, niezwłocznie podejmuje działania służące zapewnieniu właściwego toku postępowania, tj. prawidłowo dokona wezwania strony do usunięcia błędów we wniosku, to okres oczekiwania na uzupełnienie braków podania nie wlicza się do okresu 65-dniowego, ale podlega odliczeniu jako czynność niezależna od organu, zawiniona przez stronę. Należy zwrócić jednocześnie uwagę, że 65-dniowy termin powinien być liczony od dnia uzupełniania wniosku. W konsekwencji czas reakcji organu po wpłynięciu wniosku ma szczególne znaczenie w tych postępowaniach, w których ustawodawca wprost w ustawie przewidział termin na wydanie decyzji, biorąc pod uwagę priorytetowy charakter spraw, których to postępowanie dotyczy. Prezentowanie poglądu przedstawionego przez skarżącego mogłoby doprowadzić do paraliżu postępowania, spowodowanego przeświadczeniem organu, że dopóki wniosek inwestora zawiera błędy, to termin 65-dniowy nie biegnie i tym samym organ nie naraża się na ewentualną sankcję finansową za przekroczenie ww. terminu. Przepisy k.p.a. nie wskazują terminu, w jakim organ, do którego wpływa wniosek inicjujący postępowanie, jest zobowiązany zareagować w przypadku stwierdzenia błędów podania. Wskazać należy, że przewidziany w u.p.z.p. termin 65-dni winien być liczony od dnia złożenia przez inwestora wniosku. W ten sposób inwestor zyskuje gwarancję niezwłocznego podjęcia przez właściwy organ prowadzący postępowanie działań w sprawie.

Skarżący w niniejszej sprawie zaniedbał dochowania prawidłowej procedury wezwania inwestora do usunięcia braków we wniosku, gdyż wbrew zasadzie pisemności wyrażonej w art. 14 § 1 k.p.a., pisemne wezwanie zastąpił telefonicznym powiadomieniem o stwierdzonych brakach. Ponadto wezwanie telefoniczne, nie zostało w żaden sposób udokumentowane. Zgodnie z zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.), organu ma obowiązek załatwiania spraw w formie pisemnej. Obowiązek ten odnosi się nie tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji, ale również do szeregu czynności poprzedzających wydanie decyzji, jak wezwania, czy protokoły. Należy zaznaczyć, że tylko wyjątkowo sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie (art. 14 § 2 k.p.a.), a w sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać telefonicznie, albo przy użyciu innych środków łączności (art. 55 § 1 k.p.a.). Jak wynika z art. 14 § 2 k.p.a., treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu spełniającego warunki określone w przepisach art. 68-71 k.p.a. lub podpisanej przez stronę adnotacji. Telefoniczne wezwanie, dopuszczalne jest jedynie w sprawach niecierpiących zwłoki. Z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowa sprawa lokalizacyjna była sprawą niecierpiąca zwłoki, wymagającą szybkiego załatwienia ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia, poważne skutki gospodarcze albo społeczne.

Ponadto w niniejszej sprawie telefoniczne wezwanie inwestora do uzupełnienia braków wniosku nie zostało w żaden sposób udokumentowane, nawet w formie adnotacji. Z akt sprawy lokalizacyjnej nie wynika również, kto dokonał wezwania, kiedy i co było przedmiotem wezwania, w jaki sposób strona powinna uczynić zadość wezwaniu, w jakim terminie wnioskodawca winien udzielić odpowiedzi na wezwanie oraz jakie były konsekwencje nieustosunkowania się do treści wezwania. Skarżący nie udokumentował, w formie przewidzianej przepisami k.p.a., ustnego wezwania inwestora do uzupełniania braków formalnych wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu lokalizacyjnym nie zaistniała jedna z okoliczności wymienionych w art. 51 ust. 2c u.p.z.p., tj. opóźnienie spowodowane z winy strony, która pozwalałaby na odliczenie okresu spornej czynności organu od biegu terminu 65 dni, przewidzianego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy. Według art. art. 51 ust. 2 u.p.z.p., karę wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie "zwłoki" przewiduje istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że odliczeniu od ustawowego terminu powinien podlegać okres przeznaczony na doręczenie pisma zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji, w przypadku bezpośredniego doręczenia pisma z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji przez pracownika Urzędu Miejskiego [...], wskazać należy, że odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji podlega okres od dnia następującego po dniu doręczenia takiego pisma. Według art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej ma co do zasady wybór podmiotu doręczającego pismo spośród: operatora pocztowego, swoich pracowników lub innych upoważnionych osób lub organów (z zastrzeżeniem art. 391 k.p.a.).

Organ wymierzając karę za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej nie miał obowiązku dokonania oceny jakimi motywami kierował się organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne wybierając określony sposób doręczenia. Miało to jednak znaczenie dla ustalenia początku okresu podlegającego odliczeniu. Według art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Zaś zdarzeniem tym w omawianej czynności jest moment wprowadzenia pisma do obrotu prawnego. W przypadku wyboru doręczenia za pośrednictwem operatora pocztowego momentem wprowadzenia pisma do obrotu prawnego jest dzień jego nadania w placówce pocztowej operatora wyznaczonego, z kolei w przypadku bezpośredniego doręczenia przez pracownika organu - dzień doręczenia pisma adresatowi. Wskazać należy, że pismo z [...] lutego 2011 r., znak: [...], z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji zostało doręczone [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków we [...] w dniu 8 lutego 2011 r., bezpośrednio przez pracownika Urzędu Miejskiego [...]. Potwierdzeniem tego jest znajdujące się w aktach postępowania lokalizacyjnego zwrotne potwierdzenie odbioru. W konsekwencji tego, odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej podlega okres od dnia następującego po dniu doręczenia pisma, czyli od dnia 9 lutego 2011 r. Skarżący przekazał w załączeniu do skargi wydruk z aplikacji "[...]" na potwierdzenie, że pismo o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej zostało zarejestrowane w dniu 3 lutego 2011 r. i przekazane doręczycielowi w dniu 4 lutego 2011 r. Wskazać należy jednak, że wewnętrzny obieg dokumentów w urzędzie nie ma znaczenia przy ustaleniu początku okresu podlegającego odliczeniu od ustawowego terminu w związku z wystąpieniem o uzgodnienie projektu decyzji, ponieważ jest to sprawa organizacyjna związana z pracą organu, która nie ma wpływu na ocenę terminowości jego działań.

Przekazanie pisma pracownikowi organu w celu doręczenia go adresatowi, nie wpływa na wstrzymanie biegu terminu wyznaczonego przez ustawodawcę na zakończenie postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Strona postępowania nie może bowiem ponosić konsekwencji błędnej organizacji czy nieskutecznego działania organu, który ma obowiązek rozpatrzyć sprawę dotyczącą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie wynikającym z przepisów u.p.z.p.

Odnosząc się do argumentu skarżącego, że w przewidzianym w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. 65-dniowym terminie na wydanie decyzji lokalizacyjnej pracownik musi wykonać wiele czasochłonnych czynności, wskazać należy, że racjonalny prawodawca, wyznaczając organowi maksymalny termin na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uwzględnił konieczność przeprowadzenia przez organ niezbędnych czynności procesowych, jak również konieczność działania zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a. W piśmiennictwie wyrażono powszechnie akceptowany pogląd, że "Racjonalne tworzenie prawa jest z założenia tworzeniem prawa skutecznego. Zostało to pokreślone w związku z zagadnieniami wyboru środków do osiągnięcia założonego celu" (zob. J. Wróblewski, Teoria racjonalnego tworzenia prawa, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź 1985, s. 250).

Wyjątek od normy przewidzianej w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. stanowią jedynie sytuacje, gdy pomimo podejmowanych i przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszelkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego, organ nie ma możliwości wydania decyzji w ustawowym terminie 65 dni.

Odnosząc się stanowiska skarżącego dotyczącego szybkości prowadzenia postępowania w sprawie wymierzenia przedmiotowej kary pieniężnej, czy też czynności podejmowanych przez organ zarówno I, jak i II instancji, stwierdzić należy, że jeżeli organ gminny miał jakiekolwiek zastrzeżenia w tej kwestii, mógł wyrazić je w toku prowadzonych postępowań i skorzystać z przysługujących mu w tym zakresie środków prawnych.

Odnosząc się do wątpliwości skarżącego dotyczących wymierzenia przedmiotowej kary pieniężnej po upływie 5 lat od dnia wydania decyzji lokalizacyjnej "bez wcześniej sygnalizacji niewłaściwego postępowania", wskazać należy, że upływ czasu pomiędzy wydaniem decyzji, a wymierzeniem kary za jej niewydanie w ustawowym terminie, nie może stanowić okoliczności łagodzącej przy wymierzeniu kary. Nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. na organ, który dopuścił się zwłoki w myśl ww. przepisu, jest obligatoryjnie po zaistnieniu pozytywnych przesłanek do jej wymierzenia i nie podlega przedawnieniu. Przepisy u.p.z.p. nie wskazują terminu w jakim powyższa kara powinna zostać nałożona. Ustawodawca nie zawarł zatem zakazu wszczynania przez wojewodów tego rodzaju postępowań nadzorczych po upływie konkretnego terminu, liczonego bądź to od dnia złożenia wniosku przez inwestora, bądź od momentu wydania przez organ decyzji.

Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Prezydentowi [...] kary pieniężnej w wysokości 11 500 zł (słownie: jedenaście tysięcy pięćset złotych) za 23 dni zwłoki w wydaniu decyzji, znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.