Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1518/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 59 ust 1 i 2, ust 4
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art 145 par 1 pkt lit c, art 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska–Jaroszewicz WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. K. i M. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz H. K. i M. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. K. i H. K., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1985 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 1985 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej współwłasność J. M. i Z. M. w 1/2 części oraz M. K. i H. K. w 1/2 części, a także odroczył ustalenie odszkodowania na okres trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1986 r. Prezydent Miasta orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. K. i H. K. za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł.

Pismem z dnia 8 marca 2016 r. M. K. wystąpiła do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 1986 r. H. K. przyłączył się do tego wniosku. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 1986 r. ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2016 r. Po rozpatrzeniu skargi M. K. i H. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 746/17 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu Sąd stanął na stanowisku, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organy nie wykazały, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalone według stawki 38 zł/m2 odpowiada regułom zawartym w art. 59 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1985 r. ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. i H. K. złożyli odwołanie. W uzasadnieniu zarzucili, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie, że z uchwały Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1986 r. nr [...] wynika, że przed wydaniem decyzji odszkodowawczej zmieniło się przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości oraz art. 72 kpa z uwagi na uznanie odręcznych notatek pracowników organu za dowody w sprawie.

Rozpatrując odwołanie, organ II instancji uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1986 r. ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przedstawił cel i zasady postępowania nadzorczego oraz znaczenie pojęcia rażącego naruszenia prawa.

Przede wszystkim organ odwoławczy wyjaśnił, że uchylił zaskarżoną decyzję, ponieważ zgodnie z treścią sentencji tej decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewoda orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] września 1985 r. nr [...], wskazując, że decyzja ta dotyczy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy oraz treści wniosku M. K. z dnia 8 marca 2016 r., ocenie w przedmiotowym postępowaniu podlegała decyzja Prezydenta z dnia [...] sierpnia 1986 r. nr [...] orzekająca o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], a nie decyzja z dnia [...] września 1985 r. znak [...] dotycząca wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. wynika co prawda, że przedmiotem oceny w postępowaniu jest decyzja Prezydenta z dnia [...] sierpnia 1986 r. orzekająca o ustaleniu odszkodowania, nie zaś decyzja z dnia [...] września 1985 r. orzekająca o wywłaszczeniu. Jednakże w ocenie Ministra uzasadnienie nie stanowi części rozstrzygnięcia decyzji, bowiem tylko w osnowie decyzji zawarte jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. To w rozstrzygnięciu (a nie w uzasadnieniu) dokonuje się konkretyzacja prawa, a uzasadnienie ma objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie (B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego. Warszawa 2006 r., s. 520). Natomiast z sentencji decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. bezspornie wynika, że organ wojewódzki wydał rozstrzygnięcie w stosunku do decyzji z dnia [...] września 1985 r. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcie organu winno być jednoznaczne i niewymagające szczególnej analizy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 873/18, publ. CBOSA). Zaskarżona decyzja tych wymogów nie spełnia i budzi wątpliwości. Mimo że Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał oceny decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 1986 r., to błędne wskazanie w sentencji decyzji z dnia [...] września spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r.

Przechodząc do oceny prawidłowości decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 1986 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania, Minister wskazał, że została ona wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). W rozpatrywanej sprawie przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydenta z dnia [...] września 1985 r. Organ nadzoru szczegółowo przeanalizował na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego prawidłowość kwestionowanego postępowania w świetle przywołanych przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (art. 96 ust. 1, art. 101) oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79), która była podstawą wszczęcia kwestionowanego postępowania wywłaszczeniowego. W szczególności Minister wyjaśnił, odwołując się do orzecznictwa sądowego, zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 59 ustawy z 1985 r.).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wartość wywłaszczonej nieruchomości została ustalona na podstawie wyceny dokonanej przez pracownika Wydziału Geodezji w piśmie z [...] lipca 1986 r. Z treści tego pisma znajdującego się w aktach Urzędu Miejskiego wynika, że wyliczenia dokonano zgodnie z uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1985 r. Nr [...] w sprawie ustalenia zasad odszkodowania za wywłaszczone grunty. Wysokość odszkodowania ustalonego w piśmie wynosi [...] zł, przy wartości 38 zł za każdy metr kwadratowy nieruchomości. Organ podkreślił, że z dniem wejścia w życie uchwały Nr [...] stracił ważność operat szacunkowy rzeczoznawcy budowlanego dla wywłaszczeń z dnia [...] czerwca 1985 r. sporządzony przed dniem wejścia w życie powołanej uchwały. Organ wydając kwestionowaną decyzję i ustalając wysokość odszkodowania, nie mógł zatem oprzeć się na wyliczeniach wartości gruntu zawartych w tym operacie szacunkowym rzeczoznawcy. Z tego też powodu dokonano nowych obliczeń, których wyniki zostały zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 1986 r. Ponadto w dacie ustalenia odszkodowania decyzją z dnia [...] sierpnia 1986 r. przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie przewidywały obowiązku sporządzenia wyceny wartości nieruchomości przez biegłego. Oznacza to, że brak przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Na dzień dokonywania wyceny wywłaszczona nieruchomość stanowiła nieużytek (opis nieruchomości z dnia [...] maja 1985 r.). Minister przywołał treść § 2 ust. 1 pkt a, § 3 oraz § 4 ust. 3 przywołanej uchwały z dnia [...] grudnia 1985 r., z których wynika, że dla wyceny wartości nieużytków przyjmowało się 50% stawki podstawowej ceny gruntów ornych klasy IVb, stawka szacunkowa 1 ha gruntów ornych klasy IVb w IV okręgu podatkowym, w którym znajdowała się przedmiotowa nieruchomość, wynosiła 38 q, a zatem na dzień wydania decyzji odszkodowawczej stawka podstawowa dla przedmiotowej działki stanowiła 19 q żyta/ha. Stawkę podstawową na terenie miasta w zależności od strefy położenia gruntu (granice stref określone zostały na mapach w skali 1:10 000 i 1:5 000, które stanowiły załącznik do powołanej uchwały) zwiększało się: w strefie I – 24-krotnie, w strefie II – 17-krotnie, w strefie III – 12-krotnie, poza strefami – 10-krotnie.

Minister uznał, że uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 746/17 oraz w decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda [...] podjął próbę ustalenia, w której strefie na dzień [...] sierpnia 1986 r. znajdowała się przedmiotowa nieruchomość i w tym celu zwrócił się m.in. do Prezydenta Miasta, Archiwum Państwowego, Burmistrza Miasta i innych o przesłanie stosownej dokumentacji. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, żaden z powyższych organów nie dysponuje mapami stanowiącymi załącznik do powołanej uchwały z dnia [...] grudnia 1985 r., które swoim zasięgiem obejmowałyby przedmiotową działkę. Fakt, że pomimo przeprowadzonych poszukiwań nie udało się pozyskać załącznika do uchwały z dnia [...] grudnia 1985 r., na podstawie którego organ odszkodowawczy przyjął stosowną strefę położenia przedmiotowego gruntu, powoduje, że obecnie, zdaniem Ministra, nie można ocenić, czy potraktowanie przedmiotowego gruntu jako położonego poza strefami jest zgodne z przedmiotowym załącznikiem. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, brak w tym zakresie kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 170/04). Brak akt spowodował również, że tę kwestę Minister ocenił na podstawie pozostałych znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w tym przede wszystkim pisma pracownika z dnia [...] marca 1985 r. oraz z dnia [...] lipca 1986 r. Ponadto z pisma Urzędu Statystycznego z dnia [...] maja 2019 r. organ ustalił, że przeciętna cena skupu żyta w III kwartale 1986 r. w województwie [...] wynosiła [...] zł za 1 kwintal. Oznacz to, że na dzień wydania decyzji odszkodowawczej wysokość stawki podstawowej dla przedmiotowego gruntu wynosiła 19 q/ha, mnożnik wynosił 10, zaś cena 1 q żyta wynosiła [...] zł. Zatem wysokość odszkodowania za działkę nr [...] o powierzchni [...] ha powinna wynosić [...] zł (19 q/ha x [...] zł/q x 10 x [...] ha = [...] zł). Co prawda Prezydent decyzją z dnia [...] sierpnia 1986 r. przyznał odszkodowanie w wysokości [...] zł, a więc o [...] zł niższe niż odszkodowanie ustalone przez organ nadzorczy ([...] zł - [...] zł = [...] zł), jednakże w ocenie organu II instancji różnica ta jest efektem przyjęcia przez Prezydenta ceny za 1 m2 gruntu w wysokości 38 zł, podczas gdy z ustaleń poczynionych w toku postępowania nadzorczego wynika, że 1 m2 powinien kosztować [...] zł. Zdaniem organu odwoławczego ani skutki społeczno-gospodarcze, ani charakter przedmiotowego naruszenia nie przemawiają w rozpatrywanej sprawie za stwierdzeniem nieważności decyzji. W wyniku błędnego ustalenia kwoty odszkodowania, kwota przyznanego odszkodowania jest jedynie nieznacznie niższa, aniżeli kwota która powinna zostać przyznana. Ponadto powyższy błąd w obliczeniach należy traktować jako oczywisty błąd rachunkowy, a nie rażące naruszenie prawa. Organ II instancji podkreślił, że pomimo prawidłowego pouczenia stron o przysługujących im środkach odwoławczych nie zaskarżyły one decyzji odszkodowawczej z dnia [...] sierpnia 1986 r., czyli nie kwestionowały wysokości przyznanego odszkodowania.

Na zakończenie Minister odwołał się do zasady trwałości decyzji administracyjnych, zasady praworządności oraz treści wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 i uznał, że decyzja Prezydenta z dnia [...] sierpnia 1986 r. nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W trakcie postępowania Minister nie stwierdził również, aby decyzja ta naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że zarówno organ ustalający odszkodowanie, jak i organ nadzorczy nie uwzględniły, że na podstawie uchwały Rady Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1986 r. nr [...] przed wydaniem decyzji odszkodowawczej zmieniło się przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, Minister wyjaśnił, że okoliczność ta jest bez znaczenia na gruncie przedmiotowej sprawy. Jak bowiem wynika z aktualnego orzecznictwa, dla ustalenia wysokości odszkodowania za szkodę wynikłą z utraty prawa własności określonych składników majątku poszkodowanego miarodajny jest stan tego majątku z chwili wyrządzenia szkody, oszacowany według cen z chwili ustalenia odszkodowania. W odniesieniu do decyzji administracyjnych wyrządzających tego rodzaju szkodę chodzi o stan nieruchomości istniejący w chwili wydania wadliwej decyzji, stanowiącej źródło powstania szkody (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt I CSK 27/18). Zatem na gruncie przedmiotowej sprawy istotne jest przeznaczenie gruntu na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1985 r., a jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] września 1985 r. działka nr [...] zaklasyfikowana była jako nieużytek.

Na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli M. K. i H. K. W uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, czyli:

- art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego zastosowanie, pomimo nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, do czego był zobowiązany wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 746/17 oraz w decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r., co powinno skutkować uchyleniem decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia,

- art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie i niedostateczne uzasadnienie decyzji wynikające z nieustosunkowania się organu II instancji do pisma skarżących z dnia 7 sierpnia 2019 r., które jest uzupełnieniem odwołania od decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. mającym istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania,

- art. 7 i art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębienia zaufania z uwagi na zaniechanie podjęcia kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wydanie rozstrzygnięcia bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli;

- art. 80 kpa poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i wyciągnięcie wniosków sprzecznych z wyraźnym brzmieniem dokumentów wchodzących w skład zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

- art.15 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i wydanie decyzji odmawiającej unieważnienia decyzji odszkodowawczej Prezydenta z dnia [...] sierpnia 1986 r., co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, że wydana decyzja Ministra Rozwoju nie mogła zostać skontrolowana przez organ nadzoru. Zatem została złamana dwuinstancyjność postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. oraz decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji kończącej postępowania przed organem I instancji w terminie 2 miesięcy od otrzymania zwrotu akt przedmiotowej sprawy lub o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia dla organ II instancji oraz zobowiązanie Ministra Rozwoju do wydania decyzji kończącej postępowania przed organem II instancji w terminie 2 miesięcy od otrzymania zwrotu akt przedmiotowej sprawy, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na częściową zasadność skargi.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku (taka jednak sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie). Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera zatem skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Wobec powyższego podkreślić należy, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 975/97; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 527/97).

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdził, że Minister tylko częściowo wykonał zapadły w tej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 746/17. Oznacza to, że organ nadzoru nie wyjaśnił w sposób należyty wszystkich istotnych dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy okoliczności, a zatem naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie mogło mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 746/17, uchylając decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 1986 r. ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami. W tej sytuacji organy orzekające w trybie art. 59 ust. 1 i 2 miały obowiązek stosownie do przepisu art. 59 ust. 4 ustalić odszkodowanie według aktualnych cen w obrocie gruntami. Sąd podkreślił, że w aktach administracyjnych znajduje się operat szacunkowy z [...] czerwca 1985 r. sporządzony przez biegłego do spraw wywłaszczeń Urzędu Wojewódzkiego. Operat ten został sporządzony w ramach procedury wywłaszczeniowej wszczętej na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wyceniając przedmiotową działkę, biegły wskazał, że położona jest w strefie peryferyjnej miasta, jest niezabudowana i nieogrodzona. Cena 1 m2 gruntu w tej strefie miasta jest ustalona na [...] zł, zatem wartość nieruchomości wynosi [...] zł ([...] m2 x [...] zł = [...] zł). W dniu [...] lipca 1985 r. biegły dokonał korekty operatu w związku ze zmiana ceny kwintala zboża z [...] zł na [...] zł z dniem [...] lipca 1985 r. Po korekcie cena 1 m2 gruntu została ustalona na kwotę [...] zł, a wartość nieruchomości na kwotę [...] zł. Jak zauważył Sąd, pomimo że operat ten nie mógł być w rozpatrywanej sprawie podstawą ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z powodu wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w dniu 1 sierpnia 1985 r.), to jednak "organy w żaden sposób nie wykazały, że kwota 38 zł/m2 nieruchomości w dacie wydania ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji odszkodowawczej odpowiada regułom ustalania odszkodowania wynikającym z art. 59 ust. 1 i 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., tj. z uwzględnieniem zasad odszkodowania za wywłaszczone grunty ustalone w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej (...) i aktualnie kształtujących się cen w obrocie gruntami", organy nadzoru "nie dokonały jego analizy pod katem prawidłowości ustalenia odszkodowania i podstaw ustalenia kwoty 38 zł/m2 nieruchomości". W powołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "W sytuacji, gdy od początku postępowania skarżący kwestionowali tę wartość (38 zł/m2), organy winny w toku postępowania nadzorczego szczegółowo uzasadnić prawidłowość ustalonej stawki i w konsekwencji wysokości odszkodowania, poprzez wskazanie metodyki ustalenia tej kwoty", biorąc pod uwagę, że "rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo, w sposób dowolny". W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalone według stawki 38 zł/m2 odpowiada regułom art. 59 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości...". Oznacza to, że ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru winien był, mając na względzie zasady wynikające z treści art. 59 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przeanalizować prawidłowość ustalenia przez organ stawki odszkodowania na kwotę 38 zł/m2.

Takie zalecenia i ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego działalności organów orzekających w sprawie o ustalenie odszkodowania zobowiązywała organ nadzoru przy ponownym rozpatrywaniu sprawy do dokonania ponownej, szczegółowej analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, ze szczególnym uwzględnieniem dogłębnej analizy okoliczności, które pozwalałyby na odpowiedź, czy w rozpatrywanej sprawie przy wydaniu decyzji odszkodowawczej spełnione zostały okoliczności wynikające zarówno z treści art. 59 ust. 1, jak i art. 59 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Niestety, analiza uzasadnień zaskarżonych decyzji wskazuje, że ani organ nadzoru I instancji, ani organ nadzoru II instancji nie wykonały w pełni zaleceń zawartych w uzasadnieniu przywołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 746/17.

W ocenie Sądu obecnie orzekającego, w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji, Minister zgodnie z zaleceniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. poddał szczegółowej analizie kwestię, czy przy wydaniu decyzji odszkodowawczej prawidłowo zastosowane zostały zasady wynikające z treści art. 59 ust. 1 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z wywodami organu nadzoru w tej kwestii należy się w zasadzie zgodzić i podzielić opinię Ministra, że ustalona w sprawie wysokość stawki odszkodowania w kwocie 38 zł/m2 odpowiada regułom wynikającym z regulacji prawnej zawartej w art. 59 ust. 1 powołanej ustawy. W odróżnieniu od organu nadzoru orzekającego w I instancji Minister prawidłowo zidentyfikował poszczególne czynniki mające wpływ na wysokość wyliczonego odszkodowania.

W wyniku tej analizy Minister uznał, że obliczenie wartości odszkodowania w kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 1986 r. było zgodne z przywołanymi przepisami, pomimo stwierdzonego przez Ministra "błędu rachunkowego" lub "oczywistej omyłki" powodującej nieznaczne zaniżenie wartości przyznanego odszkodowania. W ocenie Sądu nawet ten zarzut nie jest uzasadniony. Stwierdzona przez Ministra różnica była bowiem w oczywisty sposób wynikiem przyjęcia innej ceny kwintala żyta przez Prezydenta Miasta w 1986 r. i przez Ministra obecnie, a nie błędu rachunkowego. Minister posłużył się ceną kwintala żyta wynikającą z pisma Głównego Urzędu Statystycznego, a więc przeciętną ceną żyta w III kwartale 1986 r. ([...] zł za 1 kwintal). Prezydent Miasta, orzekając w dniu [...] sierpnia 1986 r., nie mógł znać tej wartości, skoro III kwartał kończył się dopiero 30 września. Odszkodowanie wyliczone zostało w oparciu o cenę [...] zł za 1 kwintal żyta. Skoro w uzupełnieniu opinii biegłego na dzień [...] lipca 1985 r. wskazano cenę [...] zł za 1 kwintal, przyjęta w sierpniu 1986 r. przez Prezydenta Miasta cena [...] zł za kwintal nie może budzić zastrzeżeń, zwłaszcza w świetle informacji Głównego Urzędu Statystycznego. Tym bardziej zgodzić należy się ze stanowiskiem organu nadzoru, że odszkodowanie zostało wyliczone zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 59 ust. 1 powołanej ustawy.

Jednakże w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło zaleconej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r., szczegółowej analizy i oceny, czy przy wydaniu kwestionowanej decyzji odszkodowawczej spełnione zostały wymogi wynikające z treści z art. 59 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czyli czy przy ustalaniu wysokości przyznanego odszkodowania organ orzekający prawidłowo uznał, że kwota 38 zł/m2 nieruchomości w dacie wydania ocenianej decyzji odszkodowawczej odpowiadała regułom ustalania odszkodowania wynikającym z art. 59 ust. 4 powołanej ustawy, czyli czy uwzględniała ona aktualnie kształtujące się (na dzień wydania decyzji) ceny w obrocie gruntami. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w sporządzonym przez biegłego operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 1985 r. cena 1 m2 gruntu w strefie miasta, w której położona była wywłaszczona nieruchomość, ustalona została na [...] zł. Na dzień [...] lipca 1985 r. w związku ze zmiana ceny kwintala zboża z [...] zł na [...] zł z dniem [...] lipca 1985 r. ustalona ona została na kwotę [...] zł. Natomiast na dzień wydania decyzji odszkodowawczej, czyli na dzień [...] września 1986 r. jest to już kwota tylko [...] zł. Brak zatem wyjaśnienia przyczyny takiego ponad 4-krotnego obniżenia ceny za 1 m2 wywłaszczanej nieruchomości budzi poważne wątpliwości co do prawidłowości ustalonego odszkodowania, w zakresie uwzględnienia przy jego ustalaniu art. 59 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czyli uwzględnienia aktualnie na dzień wydania decyzji kształtujących się cen w obrocie gruntami.

Brak w tym zakresie zaleconej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 746/17 analizy sposobu postępowania organu ustalającego wysokość przyznanego odszkodowania powoduje konieczność ponownego uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.), które mogło mieć istotny wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ, mając na uwadze ocenę prawną oraz zalecenia wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 746/17 oraz niniejszego wyroku, organ nadzoru dokona szczegółowej analizy prawidłowości ustalenia przez organ stawki odszkodowania na kwotę 38 zł/m2, biorąc obecnie pod uwagę przede wszystkim zasady wynikające z treści art. 59 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a zatem ustosunkuje się do kwestii tego, czy przyznane odszkodowanie uwzględniało aktualnie kształtujące się na dzień wydania kwestionowanej decyzji ceny w obrocie gruntami.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.