Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2541/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 224/17 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 224/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę W. P. na decyzję Wojewody Podlaskiego z [...] lutego 2017 r. (dalej: Wojewoda), którą utrzymano w mocy decyzję Starosty S. z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania było ustalenie odszkodowania za szkody wynikłe z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, które przysługuje uprawnionemu podmiotowi na mocy z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147; dalej u.g.n.). Następnie Sąd omówił szereg przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie – art. 130 ust. 2 i art. 154 ust. 1 u.g.n., a także rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109; dalej rozporządzenie), a w szczególności istotny dla rozstrzygnięcia sprawy § 43 ust. 1 i 3.

Sąd I instancji podkreślił, że operat szacunkowy jest istotnym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za szkody wynikłe z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, który podlega ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny.

Zdaniem Sądu I instancji przedmiotowy operat szacunkowy pod względem jego formy, jak też metody i techniki szacowania, sporządzony został zgodnie z przepisami prawa. Jest on zupełny i logicznie wskazuje poszczególne etapy wyceny. Zastosowanie przyjętego podejścia wyceny i jej metody zostało opisane i uzasadnione. Organy zasadnie więc uznały, że wycena przedmiotowej nieruchomości została wykonana prawidłowo.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 80 k.p.a. i 84 § 1 k.p.a., bowiem organy nie dopuściły się naruszenia w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawowym dowodem w postępowaniu był operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, w którym zawarto wszystkie kwestie potrzebne do wyliczenia szkody poniesionej przez skarżącego w związku z wybudowaniem przedmiotowej linii energetycznej. Organy dokonały oceny przedmiotowego operatu w wymaganym prawem zakresie i swoje rozstrzygnięcia oparły na tym dowodzie. Kwestią inną natomiast jest to, czy organy oceniając przedmiotowy operat szacunkowy zrobiły to z należytą starannością i czy odniosły się w pełni do stawianych przez skarżącego temu operatowi, zarzutów.

Sąd I instancji podzielił częściowo zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 15 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie takim, że organ odwoławczy nie odniósł się w pełni do jego zarzutów i wniosków. W szczególności uzasadnienie decyzji tego organu sprowadza się do przywołania zastosowanych przepisów i omówienia zasad odnoszących się do wyliczania odszkodowania oraz podtrzymania ustaleń organu pierwszej instancji. Brak jest w nim rozpoznania sprawy od początku zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd może uwzględnić skargę tylko wtedy, gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej natomiast stwierdzone naruszenie takiego wpływu nie miało.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Biegły odpowiedział bowiem na zarzuty skarżącego w piśmie z 21 listopada 2016 r., a organ zwrócił się do skarżącego w trybie art. 10 § 1 k.p.a. z zawiadomieniem o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, zaś skarżący do dnia wydania decyzji żadnych wniosków nie złożył. Sąd stwierdził również, że w sprawie nie było potrzeby zawieszenia postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego wyrażonego w pkt 3 skargi, że dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej znaczenie mógł mieć inny operat szacunkowy, sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego dla innej nieruchomości znajdującej się w tym samym obrębie, co przedmiotowa nieruchomość, bowiem co innego wynika z art. 130 ust. 2 i art. 157 ust. 2 u.g.n.

Za niezasadne Sąd I instancji uznał również zarzuty wskazane w pkt 5 i w pkt 11 skargi. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że budowa przedmiotowej linii nad nieruchomością skarżącego sprowadziła się do tego, że nad trzema działkami skarżącego przebiega jedynie linia w pasie technologicznym, natomiast na żadnej z tych działek nie posadowiono jakiegokolwiek elementu naziemnego, w tym słupa. Zresztą w zarzucie z pkt 11 jest odniesienie do nieruchomości T. M., który nie jest przecież właścicielem przedmiotowej nieruchomości, ani też nie jest stroną postępowania. Powyższe wskazuje zatem na omyłkowe przytoczenie zarzutu ze skargi w innej sprawie.

Sąd nie podzielił zarzutów z pkt 1 i z pkt 10 skargi dotyczący naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. i w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Przeznaczenie nieruchomości zostało określone już w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren oznaczony symbolem 33PG (teren górniczy) – gdy chodzi o działki nr [...] i [...] oraz symbolem 19R (ok. 55% - teren rolniczy) i 61MNR (ok. 45 % - grunty pod zabudowę mieszkalną) – gdy chodzi o działkę nr [...]. Przebieg linii energetycznej w granicach pasa technologicznego przez działkę nr [...] oznaczony jest symbolem R, zaś przebieg ten przez działki nr [...] i [...] oznaczony jest symbolem PG. Powyższe wiązało rzeczoznawcę majątkowego przy sporządzaniu operatu i organy przy orzekaniu. Rzeczoznawca precyzyjnie ustalił także miejsce położenia nieruchomości skarżącego oraz przeznaczenie gruntów sąsiednich. Ustalając cenę 1 ha działki nr [...] w części o przeznaczeniu rolnym, rzeczoznawca majątkowy wziął do porównania działki podobne o zbliżonych cechach z terenu powiatu s. z gminy S. Podobnie uczynił z częścią tej działki o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkalną – porównał działki podobne o zbliżonych cechach z terenu powiatu s. z gminy S. Jeśli zaś chodzi o ustalenie ceny 1 ha działek o nr [...] i [...], które mają przeznaczenie górnicze (obszary o udokumentowanych zasobach kruszywa), rzeczoznawca majątkowy wziął do porównania transakcje dotyczące 6 działek podobnych o zbliżonych cechach z terenu powiatu s. – z uwagi natomiast na fakt, że w działce nr [...] część złoża w około 10 % jest wyeksploatowana, wartość 1 ha tej działki ustalono jako średnioważoną cenę 1 ha gruntu ze złożem i gruntu rolnego.

Zdaniem Sądu I instancji skarżący niezasadnie zarzucił, że rzeczoznawca majątkowy wziął do porównania działki, które nie są podobne do jego działek. W szczególności dotyczy to działek o przeznaczeniu górniczym. W pismach z 22 sierpnia 2016 r. i z 20 września 2016 r. strona złożyła zastrzeżenia do operatu (k. 15 i 21 akt adm.), a biegły się do nich ustosunkował (k. 17 i k. 26 akt adm.). W ocenie Sądu, wprawdzie wyjaśnienia biegłego w tym względzie są krótkie, ale zasługują na uznanie, gdyż rzeczywiście obie działki o nr [...] i [...] mają przeznaczenie jednolite (33PG), a zatem działka o nr [...] nie jest do nich podobna. Oceny tej nie zmienia nawet fakt, że jak wskazał biegły, w przypadku działki o nr [...], ze względu na jej wyeksploatowanie w ok. 10 %, cenę jej należało wyliczać jako średnioważoną (90% przeznaczenie PG i 10 % przeznaczenie R).

Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut z pkt 8 skargi, bowiem biegły odniósł się do wszystkich zastrzeżeń skarżącego w dwóch pismach: z 8 września 2016 r. i 21 listopada 2016 r. Organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania – sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Bez stosownego przeciwdowodu, nie jest możliwe kwestionowanie przyjętych do porównań nieruchomości podobnych. Zdaniem Sądu biegły w sprawie jednoznacznie wskazał, że na trzech wziętych do porównania działkach znajdują się udokumentowane zasoby kruszywa naturalnego. Zarzuty więc skarżącego w tym względzie podniesione w skardze, jak również wcześniej kierowane do organu odwoławczego należy potraktować jako zwykłą polemikę z prawidłowymi ustaleniami operatu, niepopartą żadnym dowodem, a zatem w żaden sposób go nie podważającą.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących składników wyliczonej szkody. Stwierdził, że odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego, a wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości przedmiotowego odszkodowania zostały wyczerpująco unormowane w rozdziale V dział III u.g.n. Regulacja tam zawarta nie przewiduje żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego i nie daje podstaw do stosowania w drodze analogii rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego. Stąd niezasadny jest zarzut podniesiony w pkt 7 skargi odnośnie odsetek ustawowych. Uszczerbek majątkowy (szkoda), jakiego doznaje właściciel na skutek ograniczenia jego prawa własności w trybie art. 124 u.g.n., jest bowiem wynikiem legalnego działania administracji. Sąd przytoczył postanowienie SN z 5 października 2016 r., sygn. akt III CSK 328/15, zgodnie z którym, w razie otrzymania przez przedsiębiorcę przesyłowego na podstawie u.g.n. decyzji administracyjnej, przyznającej prawo wstępu i korzystania z cudzej nieruchomości, na której są posadowione urządzenia przesyłowe, nie jest potrzebne występowanie o ustanowienie służebności przesyłu, a nawet nie ma tytułu do ustanawiania wówczas takiej służebności, gdyż przedsiębiorca ma w postaci decyzji uprawnienie do ingerencji w cudze prawo własności w takim samym zakresie, w jakim nastąpiłoby to na podstawie służebności. Decyzja administracyjna nie jest z kolei potrzebna, jeżeli właściciel nieruchomości wyrazi zgodę na odpłatne lub nieodpłatne korzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorcę przesyłowego i zostaje zawarta między nim a właścicielem umowa, podobna do użyczenia lub umowy najmu. W razie więc ustanowienia służebności przesyłu drogą umowy lub przez wydanie orzeczenia sądowego należy określić wynagrodzenie (art. 3852 k.c.), a w wypadku decyzji administracyjnej, poprzedzonej zgodą właścicieli nieruchomości lub bez tej zgody, powinno zostać wypłacone odszkodowanie, określone również na drodze administracyjnej. To ostanie odszkodowanie (w postępowaniu administracyjnym), z mocy art. 128 ust. 4 u.g.n., powinno odpowiadać tylko wartości poniesionych szkód, a ponadto, jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. W postępowaniu administracyjnym szkoda nie może być wyliczana w ten sam sposób jak wyliczane jest wynagrodzenie w postępowaniu cywilnym w sytuacji ustanowienia służebności przesyłu. Odszkodowanie administracyjne nie obejmuje więc m.in. rekompensaty za zgodę właściciela na funkcjonowanie linii energetycznej, z tytułu wpisania obciążenia do księgi wieczystej, czy też z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy wyliczył zarówno odszkodowanie związane z poniesionymi przez skarżącego szkodami, jak i odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. W zakresie pierwszej szkody biegły precyzyjnie określił składniki odszkodowania (s. 40 – 44 operatu), które objęły odszkodowanie za utracone pożytki (zniszczoną trawę kośną), odszkodowanie za rekultywację gruntu rolnego we własnym zakresie przez właściciela i odszkodowanie za szkody z powodu zmniejszenia zdolności poprodukcyjnej w okresie po rekultywacji. Z kolei w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (k. 37 – 39 operatu) biegły przytoczył czynniki z § 43 ust. 3 pkt 1 – 4 rozporządzenia i dokładnie je omówił. Następnie wyjaśnił, że w przypadku gruntów rolnych zmiana warunków korzystania z nieruchomości jest pomijana. W zakresie czynnika trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości biegły uznał, że on istnieje, a następnie dokonał jego analizy. Jeśli zaś chodzi o czynnik czwarty, tj. skutki spowodowane obowiązkiem udostępniania w przyszłości nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii elektroenergetycznej, to biegły wyjaśnił, że obciąża on nieruchomość, jednakże skutki udostępniania są niemożliwe do ustalenia na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości obciążonych urządzeniami przesyłowymi.

Dalej biegły wyjaśnił, że wyliczenie zmniejszenia wartości nieruchomości jest możliwe przez zsumowanie cząstkowych wartości szkód, wg § 43 ust. 3 rozporządzenia albo sposobem parametrycznym przy zachowaniu określonych wzorów, które wskazał i szczegółowo opisał. Analizując operat (s. 37 – 39) Sąd I instancji zauważył, że biegły odstąpił od wyliczenia zmniejszenia wartości nieruchomości na podstawie czynników opisanych w § 43 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia i przeszedł na jej wyliczenie w oparciu o sposób parametryczny.

Sąd I instancji podniósł, że zarówno z wypisów z ewidencji gruntów, jak i z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotowe działki, wynika jednoznacznie, jakie jest ich przeznaczenie w pasie technologicznym. Ani sam przebieg nad tymi działkami przedmiotowej linii (ze względu na wysokość linii nad ziemią), ani oddziaływanie linii polem elektromagnetycznym, w żaden sposób nie wpłynie na możliwość wykorzystywania działek w pasie technologicznym i tym bardziej poza tym pasem, zgodnie z dotychczasowym ich przeznaczeniem, czyli jako działki rolnej w przypadku działki nr [...] i jako działek o przeznaczeniu górniczym w przypadku działek nr [...] i [...]. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że inwestycja uniemożliwi mu eksploatację złóż kruszywa na tych działkach z uwagi na niebezpieczeństwa wynikające z przebiegu linii. Ustawodawca nie wyeliminował bowiem możliwość przebywania, czy też wykonywania jakichkolwiek prac pod takimi liniami. Zdaniem Sądu zakres oddziaływania inwestycji energetycznych na środowisko nie może być elementem odszkodowania ustalonego w sprawie. Z kolei pozostałe ograniczenia wynikające z istnienia linii i utrudnienia z tym związane zostały przewidziane w planie miejscowym, i nie mogą być przedmiotem analizy w sprawie o odszkodowanie.

Sąd I instancji zauważył, że czynniki określone w § 43 ust. 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia zostały przez biegłą uwzględnione w szczegółowo opisanym i uzasadnionym wzorze na s. 37-39 operatu. Skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. muszą zostać wyliczone przy określeniu obniżenia wartości nieruchomości. Były one, co wynika z operatu, niemożliwe do wyliczenia przez biegłego na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości, ale zostały wyliczone przy zastosowaniu sposobu parametrycznego.

Sąd nie podzielił także zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n. przez ustalenie odszkodowania nieodpowiadającego wartości poniesionych szkód na skutek założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej przez nieruchomość. Zdaniem Sądu I instancji w postępowaniu należało szacować tylko szkody i utratę wartości nieruchomości ze względu na realizację inwestycji, a nie ze względu na objęcie nieruchomości skarżącego planem miejscowym, w którym zaznaczono przebieg przedmiotowej linii energetycznej. Zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., nie powinno być utożsamiane z ograniczeniem możliwości inwestycyjnych wynikających ze wskazań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego z pkt 6 skargi. Ograniczenia przedmiotowych nieruchomości wskazane w decyzji organu pierwszej instancji polegają w szczególności na uprawnieniu do wstępu na nieruchomość w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano – montażowych oraz innych czynności, a także wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Z powyższego nie wynika, aby ograniczenie dotknęło całą powierzchnię tych działek, gdyż obejmuje ono tylko szerokość tych działek w pasie technologicznym i to zarówno na etapie budowania linii, jak i jej konserwacji. Ustalanie odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z nieruchomości jest sytuacją szczególną, w której nie zawsze można brać pod uwagę całą nieruchomość, tak jak w przypadku wywłaszczenia nieruchomości polegającego na odjęciu tytułu własności. Istotna jest ta część nieruchomości, która została objęta ograniczeniem wynikającym z inwestycji liniowej.

Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zatem ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Zatem zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji administracyjnych nie może być wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. Powyższe oznacza, że ani organy administracji publicznej orzekające w sprawie, ani Sąd, nie są uprawnione do podważenia metody i sposobu wyliczenia odszkodowania dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Z powyższego wynika, że w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1459/12). Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy oba organy uznały, że operat został sporządzony prawidłowo i nie było potrzeby występowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców o jego ocenę. W ocenie Sądu I instancji brak jest podstaw do uznania, że działaniem tym organy naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący także nie wystąpił do wskazanej organizacji o taką ocenę, ani nie przedłożył też żadnej innej opinii, która dawałaby podstawę do przyjęcia, że sporządzony operat dotknięty jest jakimiś wadami merytorycznymi.

Sąd wskazał również, że wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpatrzenia jego skargi wniesionej do Ministra Infrastruktury i Budownictwa podlegał oddaleniu, gdyż nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 123 i 124 § 1-4 p.p.s.a.

Sąd nie uwzględnił także wniosków skarżącego o skierowanie przedmiotowego operatu do oceny przez [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych, czy też zwrócenie się do tego Stowarzyszenia o udzielenie informacji odnośnie oceny prawidłowości wyliczenia odszkodowania tylko dla części nieruchomości znajdującej się w pasie technologicznym, gdyż z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić tylko dowody uzupełniające z dokumentów, a zawnioskowane dowody dokumentami nie są.

W skardze kasacyjnej W. P. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego zmianę i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz decyzji Starosty S. lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a/ art. 64 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyznanie skarżącemu odszkodowania, które w rzeczywistości nie kompensuje szkody poniesionej przez niego wskutek częściowego wywłaszczenia, podczas gdy prawo do odszkodowania należy do "innych praw majątkowych" podlegających równej dla wszystkich ochronie konstytucyjnej, na podstawie wskazanych przepisów Konstytucji RP;

b/ art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie przez władze publiczne osób w podobnej sytuacji prawnej, przejawiające się w przyjęciu daleko korzystniejszych zasad obliczania odszkodowania wobec T. M., aniżeli wobec skarżącego (co skarżący podnosił w zarzucie 11) skargi z 10 marca 2017 r.);

c/ art. 128 ust. 4 u.g.n. przez przyznanie odszkodowania zaniżonego, m.in. na skutek wynagrodzenia szkody jedynie za część nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania linii energetycznej, bez uwzględnienia, że i pozostała część utraciła wartość oraz nie może być samodzielnie użytkowana ani samodzielnie sprzedana (choćby z uwagi na konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej), podczas gdy odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód – wszystkich szkód;

d/ art. 134 ust. 2 u.g.n. przez pominięcie, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności – oprócz czynników uwzględnionych przez rzeczoznawcę – również jej położenie, przeznaczenie, stan nieruchomości – zaś przy wycenie pominięto, że działki skarżącego przeznaczone do eksploatacji górniczej położone są tuż pod Suwałkami, gdzie wzrasta zapotrzebowanie na żwir w związku z ustawiczną rozbudową miasta, zaś skarżący mógłby go sprzedawać w bardzo konkurencyjnej cenie z uwagi na małe koszty transportu samochodowego – bliską odległość od potencjalnych nabywców;

e/ § 43 ust. 1. pkt 2) Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się w szczególności utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie – a więc za cały okres ograniczenia własności. Obowiązkiem organu było oszacowanie lucrum cessans – korzyści których skarżący nie osiągnie, tj. w tym przypadku zysków ze sprzedaży żwiru, którego nie będzie mógł wydobywać przez 150 lat, gdyż na taki okres projektowane jest istnienie linii energetycznej;

2.przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a/ art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a. przez brak dostatecznej kontroli decyzji administracyjnej, w szczególności przez brak rozważenia zarzutów postawionych w skardze w powiązaniu z zarzutami i wnioskami dowodowymi formułowanymi wcześniej przez skarżącego, np. w pismach z 22.08.2016, 29.08.2016, 20.09.2016 r. Zarzuty postawione w skardze w większości pozostają aktualne;

b/ art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie administracyjne dopuścił się niżej wymienionych naruszeń procedury, które powinny były skutkować orzeczeniem o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody Podlaskiego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mianowicie: art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a., których naruszenie Sąd dostrzegł, lecz błędnie przyjął, że naruszenie to nie kwalifikuje zaskarżonej decyzji do uchylenia;

c/ art. 157 u.g.n. przez zaniechanie wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą, w sytuacji, gdy strona wysuwała szereg umotywowanych zastrzeżeń w kwestii prawidłowości, kompletności, rzetelności wydanej przez nią opinii, a także wnioskowała o skierowanie operatu do [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych celem lego zweryfikowania;

d/ art. 175 ust. 1 u.g.n. przez oparcie decyzji o operat szacunkowy sporządzony z jego naruszaniem, zgodnie z którym to przepisem rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości, natomiast skarżący wskazywał, że nieruchomości przyjęte w operacie do porównania nie są przypadkowe – biegła powołała się na takie transakcje, które są najkorzystniejsze z punktu widzenia zobowiązanego do zapłaty uczestnika postępowania;

e/ art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego – oparcie się na opinii rzeczoznawcy mimo istniejących umotywowanych zarzutów do niej;

f/ art. 80 k.p.a. przez przyjęcie za udowodnioną wysokości szkody w oparciu nie o całokształt zebranego materiału dowodowego, lecz jedynie w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego. Decyzja bazuje na przyjęciu, że organy administracji nie mają prawa "podważać" ustaleń operatu szacunkowego, podczas gdy jest to jeden ze środków dowodowych podlegających ocenie pod kątem prawidłowości i rzetelności jego sporządzenia oraz zgodności z przepisami;

g/ art. 7 k.p.a. przez brak uwzględnienia, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. brak ustalenia rzeczywistej wysokości szkody poniesionej przez skarżącego wskutek wydania decyzji przez Starostę S., a następnie przeprowadzenia nad nieruchomościami skarżącego dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV przez uczestnika postępowania.

Nadto skarżący wniósł o rozważenie przez NSA ewentualnej nieważności postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 pkt 5) p.p.s.a. w stosunku do uczestnika postępowania – spółki P. S.A. z siedzibą w K. – który nie brał udziału w postępowaniu.

Poszczególne zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały uzasadnione. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono jedynie, że żaden przepis nie upoważnia organu do ograniczenia odszkodowania jedynie do części nieruchomości, kompensacji podlega całość szkody. Bezprawne jest ograniczenie szkody do obniżenia wartości nieruchomości i damnum emergens, również utracone korzyści składają się na szkodę. Nie ma podstaw by odstępować od tej reguły cywilistycznej na gruncie prawa administracyjnego. Także § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wskazuje na konieczność uwzględnienia utraty pożytków. Przytaczając brzmienie art. 64 Konstytucji stwierdzono, że przyznane odszkodowanie narusza prawa majątkowe strony, pokrywając jedynie część szkody.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – P. S.A. w K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2001 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzut pozbawienia spółki P. S.A. możliwości obrony jej praw w postępowaniu sądowym nie został uzasadniony i nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, nie został też zgłoszony przez uczestnika postępowania.

Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały uzasadnione, ich rozpoznanie musi ograniczyć się do tez postawionych w poszczególnych zarzutach. Odnosząc się natomiast do twierdzeń uzasadnienia skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że wbrew przekonaniu jej autora, istnieje zasadnicza różnica między przypadkami odszkodowania ustalanymi w drodze administracyjnej i odszkodowania regulowanego przepisami prawa cywilnego, przepisy prawa administracyjnego, w szczególności rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) w szczegółowy sposób wskazują sposób ustalania odszkodowania w poszczególnych przypadkach i z określonego tytułu.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, skarga kasacyjna pomija bowiem kluczowy dla sprawy przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym własność może być ograniczona w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Postępowanie administracyjne nie dotyczyło przy tym pozbawienia czy ograniczenia własności, ale odszkodowania za takie ograniczenie, uprzednio już orzeczone decyzjami administracyjnymi o zgodzie na założenie i przeprowadzenie przez działki dwutorowej napowietrznej linii energetycznej 400 kV.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji, nie wykazano w skardze kasacyjnej, aby wspomniany T. M. znajdował się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, co skarżący. Odszkodowanie za szkody i przeprowadzenie linii ma charakter indywidualny i wymaga każdorazowo oszacowania z uwzględnieniem stanu konkretnych nieruchomości.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 128 ust. 4 u.g.n. Przepis ten przewiduje odszkodowanie za szkody odpowiadające ich wartości i ewentualne powiększenie tego odszkodowania o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości. Sporządzony operat, a następnie wydane na jego podstawie decyzje, uwzględniają zarówno szkody tymczasowe w produkcji rolniczej, jak i odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości na skutek założenia i przeprowadzenia linii. Twierdzenia skargi kasacyjnej, że teren nieruchomości poza obszarem oddziaływania linii utracił wartość i nie może być samodzielnie użytkowany czy sprzedany, jest gołosłowne i sprzeczne ze szczegółowym opisem stanu nieruchomości, ich przeznaczenia i zagospodarowania, przedstawionym zarwano w operacie, jak i w decyzjach organów administracji.

Pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia art. 134 ust. 2 u.g.n. Operat sporządzony w sprawie uwzględnia położenie, stan i przeznaczenie nieruchomości. Kwestia istnienia rynku zbytu na kruszywo nie mieści się w tych kryteriach. Jak wynika przy tym z operatu, rzeczoznawca szacując wartość rynkową nieruchomości uwzględnił rynek na terenie gminy S. i uwzględnił transakcje dla gruntów rolnych położonych na obszarach udokumentowanych zasobów kruszywa.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia sprowadzający się do tezy, że oszacowanie utraconych pożytków powinno obejmować utratę zysków ze sprzedaży żwiru, którego skarżący nie będzie mógł wydobywać przez cały czas istnienia linii. Zarzut ten pomija szczegółową argumentację Sądu I instancji, wskazująca na fakt, że ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżącego związane z istnieniem linii wynikają już z planu miejscowego. Istnienie linii nie wpływa zatem na możliwość zagospodarowania działek, a szacowanie szkody i utraty wartości musiało być dokonane ze względu na realizację inwestycji, a nie ze względu na objęcie działek planem miejscowym. Sąd I instancji szczegółowo przedstawił także regulacje prawne odnoszące się do ograniczeń związanych z oddziaływaniem pól elektromagnetycznych i stwierdził, że ustawodawca nie wyeliminował możliwości przebywania czy wykonywania jakichkolwiek prac pod takimi liniami. Skoro zarzut skargi kasacyjnej nie odnosi się do tych argumentów i ich nie zbija, zarzut ten nie poddaje się rzeczowej analizie przez sąd II instancji.

Nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Jest to przepis regulujący zakres właściwości przedmiotowej sądów administracyjnych, do ich właściwości należy kontrola decyzji administracyjnych. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była kontrola decyzji, zatem Sąd tego przepisu nie mógł naruszyć. Zarzut niedostatecznego rozważenia zarzutów skargi nie może być podnoszony poprzez powołanie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Trzeba też wskazać, że w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest skuteczne odwoływanie się do zarzutów zgłoszonych w skardze do sądu I instancji. O ile przedmiotem skargi do sądu wojewódzkiego jest decyzja organu administracji, o tyle przedmiotem zarzutów do sądu II instancji jest orzeczenie sądu I instancji.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 i 107 § 3 k.p.a. rozważany w połączeniu z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił, z jakich powodów nie stwierdził, aby naruszenie przez organ odwoławczy wskazanych przepisów mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Podstawą do tej oceny była dla Sądu analiza zgodności decyzji z prawem materialnym, w wyniku której Sąd doszedł do przekonania, że przyjęty przez organy stan prawny w dostateczny sposób uzasadnia wydane rozstrzygnięcie. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera uzasadnienia i nie podaje, z jakich powodów ta ocena Sądu I instancji nie jest właściwa.

Z podobnych względów nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a., rozważane w połączeniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis art. 7 k.p.a. zawiera kilka norm, z których zasada wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela może mieć zastosowania w sytuacjach, gdy przepisy prawa na takie ważenia zezwalają, w szczególności w przypadku decyzji uznaniowych czy w przypadku określania przesłanek decyzji z zastosowaniem klauzul generalnych. Kwestia ustalenia wysokości szkody jest związana z zastosowaniem przepisów prawa materialnego, którego naruszeń nie stwierdzono. Omawiany zarzut nie zawiera argumentacji wykazującej, jakiej konkretnie czynności dowodowej nie podjęto lub na czym polegała wadliwa ocena dowodu. Nie uzasadnia naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oparcie się na opinii rzeczoznawcy, teza istnienia umotywowanych zarzutów pod adresem tej opinii nie została potwierdzona skutecznością zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wobec pozytywnej weryfikacji tej opinii, organ nie był zobowiązany do poddania jej ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców, z materiału dowodowego nie wynika, aby takiej ocenie poddano opinię na wniosek strony. Wobec braku uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a., nie jest jasne, jaki konkretnie dowód został przez organy pominięty, jako dowody nie mogą być przy tym traktowane jedynie zarzuty strony pod adresem operatu. Organy operat oceniły, jej prawidłowości nie potwierdziły zarzuty naruszenia prawa materialnego, strona nie dostarczyła dokumentu podważającego tę ocenę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 157 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że organy administracji nie są zobligowane do poddawania operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej w celu zweryfikowania słuszności zarzutów strony, mogą oceny tego dowodu dokonać samodzielnie. Strona nie jest ograniczona w możliwości poddania operatu takiej ocenie na własny wniosek. Natomiast sąd administracyjny nie prowadzi w sprawie administracyjnej postępowania dowodowego i nie można mu stawiać zarzutu naruszenia art. 157 u.g.n. przez zaniechanie wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie oceny operatu. Zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym wyznacza przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., możliwe jest przeprowadzenie dowodu z dokumentu już istniejącego, a nie dopiero mającego być sporządzonym na wniosek sądu.

Zarzut naruszenia art. 175 ust. 1 u.g.n. odnosi się do obowiązków rzeczoznawcy i sposobu wykonywania przez niego czynności zawodowych. Naruszenie zasady bezstronności jest poważnym zarzutem mogącym rodzić odpowiedzialność zawodową na podstawie art. 178 ust. 1 u.g.n., nie stanowi jednak samodzielnej podstawy do kwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu w zakresie doboru nieruchomości do porównania, w tym zakresie konieczne byłoby odwołanie się do szczegółowych zasad sporządzania wyceny dla określonego celu. Postawiony w tym zakresie zarzut jest pozbawiony rzeczowej argumentacji i ogólnikowy.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.