Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 15/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1, art. 44 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 3d pkt 1a
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2016 roku Prezydenta Miasta L. nr [...].

Organ pierwszej instancji na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r. poz. 23, dalej w skrócie k.p.a.), art. 90 ust. 3 d)-f) ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty Dz. U. z 2016 r. poz.1943, dalej w skrócie o.s.o.), art. 252 ust. 1 pkt 1) i ust. 6 pkt 1) oraz art. 61 ust. 1 pkt 4) w zw. z art. 60 pkt 1) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, dalej w skrócie u.f.p.) ustalił kwotę dotacji wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej, podlegającej zwrotowi przez S. S. ( dalej: odwołująca, skarżąca, beneficjentka, strona) prowadzącą Przedszkole Społeczne "[...]" w L. przy ul. P., w wysokości [...] zł z tytułu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem w 2015 roku dotacji udzielonej z budżetu Gminy Miejskiej L. W punkcie drugim decyzji określił termin naliczania odsetek należnych od kwot naliczanych jak od zaległości podatkowych. W punkcie trzecim decyzji nakazał dokonanie zwrotu do budżetu Gminy Miejskiej L. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji, w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami określonymi w punkcie drugim decyzji w terminie 15 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji na wskazany rachunek bankowy.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że Przedszkole Społeczne "[...]" w L. przy ul. P., prowadzone przez S. S. otrzymało w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 roku dotację z budżetu miasta L. Udzielona w 2015 roku dotacja w łącznej wysokości [...] zł w myśl art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty przeznaczona była na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogła być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących przedszkola. Działając na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta L. pracownicy Urzędu Miejskiego w L. przeprowadzili kontrolę w Przedszkolu Społecznym "[...]" w L., której przedmiotem była prawidłowość wykorzystania opisanej powyżej dotacji. Biorąc pod uwagę wyniki powyższej kontroli organ dotujący, uwzględniając wydatki sfinansowane środkami z dotacji przedłożone do rozliczenia za 2015 roku uznał, że wynagrodzenie osoby prowadzącej Przedszkole pobrane w łącznej kwocie [...] zł dla części której - [...]zł brak jest dowodów potwierdzających wypłatę jest rażąco wysokie i nieadekwatne do nakładu pracy Dyrektora Przedszkola Społecznego "[...]" S. S. Organ I instancji wskazał, że wynagrodzenie dyrektora ma stanowić gratyfikację finansową odpowiadającą nakładowi pracy osoby pełniącej funkcję dyrektora, a nie może być formą zysku z prowadzenia jednostki oświatowej. Organ wyjaśnił, że tego rodzaju działalność nie stanowi działalności gospodarczej i zysku przedsiębiorcy prowadzącego przedszkole, finansowanym ze środków publicznych nie można zakładać. Organ podkreślił, że środki publiczne przeznacza się wyłącznie na realizację zadań publicznych, a takim jest zadanie edukowania dzieci w niepublicznych przedszkolach. Zdaniem organu dotującego akceptowalny poziom wynagrodzenia dyrektora dotowanej jednostki, który mógłby być rozliczony z udzielonej dotacji, nie powinien odbiegać od płac dyrektorów samorządowych przedszkoli. Organ wskazał, że z przeprowadzonych wyliczeń wynika, że średnie miesięczne wynagrodzenie dyrektora przedszkola miejskiego w 2015 roku wynosiło [...] zł brutto, przy średniej miesięcznej liczbie dzieci uczęszczających do danej jednostki wynoszącej 158 przedszkolaków. Tymczasem, z przedstawionej do rozliczenia dotacji za 2015 rok wynikało, że kwota wynagrodzenia Dyrektora S. S. wynika, że średnie miesięczne wynagrodzenie kształtowało się na poziomie [...]zł natomiast średnia miesięczna liczba dzieci uczęszczających do Przedszkola Społecznego "[...]" wynosiła 53 przedszkolaków. Organ podkreślił, że w tej sytuacji kontrolujący przyjęli kwotę [...] zł jako średnią miesięczną wynagrodzenia miesięcznego osoby prowadzącej Przedszkole i uznali kwotę [...] zł przeznaczoną na wynagrodzenie Dyrektora jako zgodną z art. 90 ust. 3d) ustawy o systemie oświaty. Natomiast kwota dotacji w wysokości [...] zł zdaniem organu I instancji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i na podstawie art. 252 ustawy o finansach publicznych, powinna być zwrócona.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniosła beneficjentka

W uzasadnieniu decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na treść przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty wskazało, że z ujęcia tego przepisu wynika, że ustawodawca w sposób jasny wskazał kto jest beneficjentem opisanych tam dotacji. Środki te mogą być wykorzystywane na takie i tylko takie działania, które służą bezpośrednio uczniowi i ich wydatkowanie przynosi dla niego korzyść w postaci jego kształcenia, wychowania lub opieki nad nim. W rzeczywistości będzie to odpowiadało wydatkowaniu ich na wszystkie cele, które wiążą się bezpośrednio z korzyścią, jaką odnosi uczeń zwiększając swoją wiedzę czy też korzystając z opieki w szkole, przedszkolu etc. Organ drugiej instancji wskazał, że w sprawie nie jest sporne, że dotacja oświatowa, o której mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty może być przeznaczona na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jeżeli odpowiednio pełni ona funkcje dyrektora.

Organ odwoławczy podkreślił, że wynagrodzenie należne osobie prowadzącej przedszkole i pełniącej funkcję dyrektora tego przedszkola przewidziane w art. 90 ust. 3d lit a ustawy o systemie oświaty winno być przez ten podmiot tak określone i udokumentowane by organy dotacyjne mogły dokonać kontroli prawidłowości wydatkowania przyznanej na ten cel dotacji, w ramach kompetencji przyznanych im przepisem art. 90 ust. 3e i 3f ustawy o systemie oświaty. Organ drugiej instancji wskazał, że S. S. oświadczając, że zakres jej zdania wynika z przepisów ustawy, nie udokumentowała zarówno zakresu wykonywanych zadań jak również w przedłożonym zarządzeniu nie wskazała wysokości miesięcznego wynagrodzenia z tego tytułu. Powyższe, w opinii organu II instancji, skutkuje dowolnością w kreowaniu comiesięcznej wysokości wynagrodzenia. Powyższą ocenę, w ocenie organu odwoławczego, wzmacnia fakt, że na wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji dyrektora przedszkola, S. S. przeznaczyła 80,45% dotacji oświatowej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że dotacje oświatowe są środkami publicznymi, które podlegają sztywnym reżimom prawnym, a ich naruszenie pociąga za sobą określone konsekwencji ich dysponenta. Organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że poziom wynagrodzenia dyrektora dotowanej jednostki nie powinien odbiegać od wynagrodzenia dyrektora samorządowego przedszkola. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło przy tym, że dotacja ma charakter podmiotowo – celowy, udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej ale również na konkretny cel – realizacje dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Organ drugiej instancji podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta L.

Skargę od opisanej powyżej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła S. S. Skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż wynagrodzenie organu szkoły jakim jest dyrektor szkoły nie stanowi wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej dotacji, podczas gdy zgodnie z przepisami jest to wydatek bieżący, który może być pokrywany z dotacji udzielanych na podstawie art. 90 ustawy o systemie oświaty, jako realizujący cele należące do zadań szkół z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty i dopuszczony bezpośrednio i wprost przez ten przepis;

2) art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że organy dotujące mają prawo do ustalania i kwestionowania wysokości wynagrodzenia dyrektora niepublicznej placówki oświatowej, podczas gdy żaden przepis nie upoważnia i nie daje organom administracji udzielającym dotacji żadnych uprawnień do kształtowania poziomu wynagrodzenia dyrektora niepublicznego przedszkola;

3) art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że przepis przewiduje wprost pokrycie z dotacji wynagrodzenia dyrektora przedszkola, będącego organem prowadzącym;

4) naruszenie art. 131 oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca poprzez wypłatę wynagrodzenia wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem;

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegającym na braku zastosowania jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia stanu prawnego określonego w ustawie o systemie oświaty oraz rozstrzygnięciu konkretnej sprawy bez podstawy prawnej, z naruszeniem zasady określonej w art. 87 Konstytucji, przez co organ nie uczynił zadość zasadzie legalizmu i wydał decyzję bez podstawy prawnej wskutek czego zachodzi nieważność postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa;

2) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji przepisów prawa, na których została wydana decyzja o zwrocie części dotacji oraz brak uzasadnienia prawnego decyzji, co stanowi rażące naruszenie przepisów;

3) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i 78 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej;

4) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 75, 77, 78 w zw. z art. 7 k.p.a. polegającym na pominięciu przedstawionych dowodów, nieuwzględnienie jako dowodów dokumentów w sprawie, nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy;

5) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2016 roku i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2016 roku w całości oraz umorzenie postępowania względnie orzeczenie, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L. do ponownego rozpoznania; względnie stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji ze względu na przyczyny określone w art. 156 k.p.a., to jest jako wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według obowiązujących przepisów.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem prawnym

i faktycznym sprawy przyjął, co następuje;

Na wstępie przypomnieć jedynie należy, że kontrola sądowo-administracyjna aktów indywidualnych wydanych przez organy administracji publicznej ma na celu wyłącznie badanie ich zgodności z obowiązującym prawem. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a). Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie sporne jest wykorzystanie dotacji udzielonej skarżącej przez Gminę Miejską L. na prowadzenie Przedszkola Niepublicznego "[...]" niezgodnie z przeznaczeniem, konkretyzując organy oceniły, że wynagrodzenie osoby prowadzącej przedszkole (skarżącej) w łącznej kwocie [...] stanowiącą 80,45% wysokości przyznanej dotacji jest niezgodne z celem dotacji. Wobec odmówienia przez organy pokrycia ww. kwoty z pieniędzy uzyskanych przez skarżącą z dotacji podstawową kwestią wymagającą rozważenia jest kompetencja skarżącej do kreowania wysokości wynagrodzenia i sposób ustalenia tej wysokości.

Przystępując do rozstrzygania tej sprawy przypomnieć należy, że zgodnie z art. 90 ust. 1 o.s.o. niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Zgodnie z treścią art. 252 ust.1 pkt1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1. W myśl art. 90 ust. 3d pkt 1a ustawy oświatowej dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na: a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego.

Oczywistym więc jest, że, co do zasady, wynagrodzenie dyrektora przedskola może być finansowane ze środków pochodzących z dotacji oświatowej. Przepis umożliwił wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych i potwierdził możliwość wykorzystania dotacji również na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli pełni odpowiednio funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego (por. druk nr 1312, Sejm VII kadencji; dostępny na: www.sejm.gov.pl).

Należy więc ustalić wobec zakwestionowania zasadności przedmiotowego wydatku – pobieranemu przez skarżącą finansowanemu ze źródeł dotacji – jak należy rozumieć pojęcie wynagrodzenie użyte w treści art. 90 ust. 3d pkt 1a o.s.o. Wobec braku definicji w ustawie o systemie oświaty należy odwołać się do regulacji przepisów Kodeksu pracy (art. 78 § 1 i art. 80) jak również Kodeksu cywilnego (np. zlecenie czy dzieło).

Definicja wynagrodzenia za pracę może być wyprowadzona z art. 78 § 1 Kodeksu pracy, zgodnie z którym wynagrodzenie za pracę powinno być tak ustalone, aby odpowiadało w szczególności rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom wymaganym przy jej wykonywaniu, a także uwzględniało ilość i jakość świadczonej pracy. Wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną (art. 80 zdanie 1 tej ustawy).

Natomiast na gruncie prawa cywilnego, w myśl regulacji art. 735 K.c., jeżeli ani z umowy, ani z okoliczności nie wynika, że przyjmujący zlecenie zobowiązał się wykonać je bez wynagrodzenia, za wykonanie zlecenia należy się wynagrodzenie (§ 1). Jeżeli nie ma obowiązującej taryfy, a nie umówiono się o wysokość wynagrodzenia, należy się wynagrodzenie odpowiadające wykonanej pracy (§ 2). Zgodnie zaś z art. 628 tej ustawy wysokość wynagrodzenia za wykonanie dzieła można określić przez wskazanie podstaw do jego ustalenia. Jeżeli strony nie określiły wysokości wynagrodzenia ani nie wskazały podstaw do jego ustalenia, poczytuje się w razie wątpliwości, że strony miały na myśli zwykłe wynagrodzenie za dzieło tego rodzaju. Jeżeli także w ten sposób nie da się ustalić wysokości wynagrodzenia, należy się wynagrodzenie odpowiadające uzasadnionemu nakładowi pracy oraz innym nakładom przyjmującego zamówienie (§ 1). Przepisy dotyczące sprzedaży według cen sztywnych, maksymalnych, minimalnych i wynikowych stosuje się odpowiednio (§ 2).

Powołane przepisy (posiłkowo) potwierdzają, że wynagrodzenie należy się za faktycznie wykonaną pracę, uzasadnioną jej nakładem, ilością i jakością wykonanych zadań (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt: I SA/Gl 1029/15, I SA/Gl 1073/16 publikowane na stronie internetowej nsa.gov.pl)

Jak wynika z materiałów dotyczących prac nad projektem ustawy nowelizującej, celem zmiany art. 90 u.s.o. było przeciwdziałanie nadużyciom polegającym na wydatkowaniu dotacji na cele gospodarcze osób prowadzących szkoły i placówki oraz czerpaniu, sprzecznie z ogólnymi zasadami ustawy o systemie oświaty, zysków z działalności oświatowej przy rażącym zaniżaniu standardów kształcenia. Problem ten wynika poniekąd z faktu, że szkoły i placówki prowadzone przez osoby fizyczne i niesamorządowe osoby prawne nie są tak organizacyjnie wyodrębnione i wyposażone w prawną autonomię, aby można było oddzielić przepływy finansowe wewnątrz nich od gospodarki finansowej osób prowadzących. Korzyścią płynącą ze wspomnianych nowelizacji jest uniezależnienie art. 90 ust. 3d od definicji wydatków bieżących z ustawy o finansach publicznych, która była nieadekwatna do odmiennych realiów funkcjonowania szkół i placówek publicznych prowadzonych przez podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych. Powtarzające się nowelizacje – biorąc pod uwagę również powoływane w komentarzu argumenty z uzasadnienia projektów ustaw – można potraktować jako udzielenie "wykładni autentycznej" przepisu przed zmianą, co mogłoby w jakimś stopniu ograniczyć spory o prawidłowe rozumienie "celowości" wydatków podlegających zakwalifikowaniu do dotacji (por. M. Pilich teza 16 do art. 90, Komentarz ustawy o systemie oświaty System Informacji Prawnej Lex 2015).

Podejmując rozstrzygniecie w tej sprawie Sąd wskazuje, że sporna dotacja ma charakter podmiotowo-celowy, a nie jak zdaje się przyjmować skarżąca formułując zarzut w punkcie 4 skargi charakter podmiotowy. Twierdzenie Sądu znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych a także w doktrynie. Uznaje się, że jest to dotacja o charakterze mieszanym (podmiotowo-celowa), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel – realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Dotację oświatową można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega bowiem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Nie sposób przyjąć – w świetle art. 90 ust. 3d u.s.o. – że dotacja może być wydatkowana na każdy cel. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna) i w tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy (por. wyroki NSA z dnia: 15 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1403/13; 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1616/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 6/13 – wszystkie wymienione w uzasadnieniu wyroki są dostępne w internetowej bazie orzeczeń nsa.gov.pl oraz M. Pilich, Komentarz do art. 80 (teza 12) i 90 (teza 16) ustawy o systemie oświaty i przywołane tam poglądy doktryny; System Informacji Prawnej Lex 2015). Pogląd M. Pilicha został wprawdzie zrewidowany, lecz w dalszym ciągu podtrzymuje, że swoboda wydatkowania dotacji nie jest nieograniczona.

Sąd stwierdza, że ocena wysokości wynagrodzenia określona przez skarżącą z tytułu pełnienia funkcji dyrektora przedszkola pokrywana z pieniędzy otrzymanych z dotacji o charakterze podmiotowo celowym musi być dokonana na podstawie przedstawionych rozważań. Zastrzeżenia Sądu budzi wysokość wypłaconego wynagrodzenie w 2015 r. w wysokości [...] zł :w tym na podstawie wyciągów z rachunku bakowego kwota [...] zł, a pozostała w wysokości [...] zł przy braku jakichkolwiek dowodów potwierdzających wypłatę. Kwestionowanie wysokości wynagrodzenia przez organy administracjo są uzasadnione tym bardziej, że skarżącą na zapytanie kontrolujących pracowników Gminy Miejskiej L. o podstawy ustalenia kwot miesięcznego wynagrodzenie (miesięcznie średnio w wysokości [...] zł co wynika z wyliczeń organu) odpowiedziała, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 (K. 135 akt adm.), że zakres obowiązków dyrektora określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

W ocenie Sądu wynagrodzenie należne osobie prowadzącej szkołę i pełniącej funkcję dyrektora tej szkoły – przewidziane w art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) o.s.o. powinno być przez ten podmiot tak określone i udokumentowane, by organy dotacyjne mogły dokonać kontroli prawidłowości wydatkowania przyznanej na ten cel dotacji, w ramach kompetencji przyznanych im przepisem art. 90 ust. 3e i 3f tej ustawy. Przyjmując odmienne stanowisko doszłoby do sytuacji, w której beneficjent miałby otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków z jego strony, w szczególności w zakresie sposobu wydatkowania zgodnie z celami dotacji. Takie rozwiązanie nie jest możliwe do zaakceptowania bowiem dotacje w myśl art. 126 u.f.p. są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Zgodnie z treścią art. 251 ust. 4 u.f.p. wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (w tym, ustawie o systemie oświaty).

Sąd stwierdza, że organy słusznie przyjęły - biorąc pod uwagę postawę skarżącej, która nie uzasadniła zasadności wypłaty przeznaczonego dla niej wynagrodzenia w wysokości [...] zł w roku 2015 w sytuacji gdy pełna kwota dotacji na ten rok wynosiła [...] zł. - że wynagrodzenie skarżącej powinno odpowiadać wysokości wynagrodzenia dyrektorów samorządowych przedszkoli. Organy właściwie uznały, że płaca w tej wysokości jest uzasadniona faktem, że odpowiada w zakresie obowiązków pracy tego samego rodzaju jak praca skarżącej. Taki sposób rozumowania akceptowany przez Sad znajduje również uzasadnienie w treści art. 44 ust. 3 zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane:1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Oceniając sporny koszt, nie można pominąć zasad dokonywania wydatków określonych w przywołanym artykule ustawy o finansach publicznych, w szczególności musi on być celowy, oszczędny przy zachowaniu możliwości uzyskania najlepszych efektów i założonych celów.

Zdaniem Sądu należy przyjąć, że dyrektorzy miejskich przedszkoli przez swoje działania realizują cele w zakresie kształcenia, wychowania opieki w tym profilaktyki społecznej czyli cele identyczne jakie powinni realizować dyrektorzy przedszkoli niepublicznych dotowanych przez gminy. Z tego powodu kwota otrzymywanego przez nich wynagrodzenia jako realizujące cele zawarte w dotacjach oświatowych jest wydatkiem, który należy zaakceptować w świetle przywołanego art. 44 ust. 3 u.f.p.

W opinii Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie umiejętnie przedstawiły sposób wyliczenia kwoty określonej do zwrotu. Dokonały analizy podstaw i prawidłowości jej naliczenia, przyjmując, że należne (zgodne z celami dotacji ) wynagrodzenie dla osoby prowadzącej przedszkole niepubliczne odpowiadać powinno wynagrodzeniu osoby zajmującej analogiczne stanowisko w placówce publicznej. Organy nie negowały też wbrew treści art. 90 ust. 3d pkt 1a ustawy o systemie oświaty, że osoba prowadząca placówkę przedszkolną może otrzymywać wynagrodzenie z pieniędzy otrzymanych z dotacji gdy pełni funkcje dyrektora. Takie stanowisko jest w pełni legalne i konieczne. Sąd podkreśla jednak, że warunkiem możliwości rozliczenia wynagrodzenia dyrektora przedszkola, będącego jednocześnie jego organem prowadzącym, jest stwierdzenia, że osoba ta faktycznie wykonywała obowiązki, a zakres tych obowiązków znajduje potwierdzenie w dokumentacji przedszkola. Sąd ponownie podkreśla, że skarżąca proszona o określenie realizowania swoich obowiązków na stanowisku dyrektora przedszkola nie udokumentowała zarówno zakresu wykonywanych zadań jak też nie wskazała wysokości miesięcznego wynagrodzenia z tego tytułu, stwierdziła jedynie, że wynikają one z przepisów prawa. Wobec takiej postawy skarżącej w opinii Sądu organy prawidłowo przyjęły, że przekazanie na wynagrodzenie dyrektora przedszkola niepublicznego ponad 80% pieniędzy otrzymanych z dotacji nie można uznać za koszt wydatkowany zgodny z przeznaczeniem na które dotacja została przyznana. Niemniej organy przyjęły, że wynagrodzenie co do zasady skarżącej się należy i słusznie uznały, że źródło wypłaty takiego wynagrodzenia – z dotacji budżetu gmin – obliguje beneficjenta do doboru takich metod i środków, by wydatek był celowy i oszczędny a ponadto należycie określony i udokumentowany.

Jak więc wykazano powyżej wszystkie zarzuty skargi okazały się bezpodstawne. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ nie naruszył przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego. Wydane wobec strony rozstrzygnięcie i określenie należnej do zwrotu kwoty jest konsekwencją zaniechania właściwego dokumentowania przez skarżącą przepływu środków pochodzących z dotacji. Określając wartość dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem organy zastosowały prawidłową wykładnię przepisów u.s.o. w szczególności art. 90 ust. 3d tej ustawy. Zakwestionowanie spornego kosztu nie wynika bowiem z tego, że bezpodstawnie uznano, iż przeznaczenie dotacji na wskazany przez skarżącą cel nie jest dopuszczalny. Zaskarżone rozstrzygnięcie określające obowiązek zwrotu znacznej części dotacji jest bowiem konsekwencją braku uzasadnienia adekwatności wydatkowych środków w stosunku do założonych celów przyjętych w ramach dotacji oświatowych oraz niewłaściwego udokumentowania wysokości wydatkowanych środków finansowych otrzymanych od organu dotującego. Było ono niewątpliwie obowiązkiem skarżącej, po stronie której leży, co do zasady, ciężar dowiedzenia i wykazania, sposobu i jakości wydatkowania dotacji, czego skarżąca zdaje się nie dostrzegać nie starając się nawet uzasadnić zasadności przedstawionego rozliczenia pomimo podejmowanych przez organ działań w tym zakresie. Tym samym zarzut naruszenia art.: 6,7,8, 75, 77, 78 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia.

Obowiązek ten koreluje z wskazywaną m.in. w motywach nowelizacji art. 90 ust. 3d u.s.o. koniecznością przeciwdziałania nadużyciom polegającym na wydatkowaniu dotacji na cele gospodarcze osób prowadzących szkoły i placówki oraz czerpaniu, sprzecznie z ogólnymi zasadami ustawy o systemie oświaty, zysków z działalności oświatowej przy pozostawieniu w dalszej kolejności standardów kształcenia, opieki czy wychowania. Sąd nie stwierdził, aby skarżąca wykazywała aktywność dowodową w celu wyjaśnienia istoty sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu strona zachowywała się biernie, nawet wobec inicjatywy organu prawidłowo dążącego do właściwego wyjaśnienia sprawy.

Sąd stwierdza, że w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, w którym zapewniono stronie czynny udział, nastąpiło właściwe zweryfikowanie sposobu wydatkowania dotacji, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Wskazywane przez stronę uchybienia w tym zakresie (wydana bez podstawy prawnej i z naruszeniem art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, wbrew wymogom z art. 107 § 1 k.p.a., bez jakiejkolwiek podstawy prawnej oraz bez uzasadnienia prawnego), nie znajdują uzasadnienia w realiach rozpoznawanej sprawy. Sąd nie stwierdza również naruszenia przez organy art., 87 Konstytucji RP decyzje wydane zostały na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o systemie oświaty.

Oceniając zatem wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest ona obarczoną wadą, skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego, wydano ją bowiem w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy prawa materialnego zgodne z przedmiotem sprawy. Tym bardziej nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, której wszystkie zarzuty okazały się bezpodstawne.