Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 730/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 12
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 157 ust. 4, art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P.. Sp. z o.o. w restrukturyzacji w K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] lipca 2022 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] czerwca 2022 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Usługowo-Handlowemu "R." Sp. z o.o. (dalej jako: "skarżąca") w związku ze zbyciem prawa własności nieruchomości położonych w B., oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta B. w obrębie [...] jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] na skutek wzrostu ich wartości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli C. i P. w B. (rejon ul. Ś. i S.) - etap I.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Zgodnie z wcześniej obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. B., D. i K. w B., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej B. Nr [...] z [...] sierpnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z dnia 27 września 2005 r. Nr 209 poz. 2381; dalej jako: "plan z 2005 r."), działki nr [...] i nr [...] oraz część działki nr [...] położone były na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolami 2.1UM, przeznaczonym pod zabudowę usługowo-mieszkaniową wraz z urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami i zielenią urządzoną. Natomiast pozostała część działki nr [...] położona była na obszarze oznaczonym symbolem 2.2MWU, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami towarzyszącymi oraz urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami, placami zabaw i zielenią urządzoną.

Nieruchomości oznaczone w obrębie [...] jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] aktualnie objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedli C. i P. w B. (rejon ul. Ś. i S.) - etap I, zatwierdzonej uchwałą Rady Miasta B. Nr [...] z [...] czerwca 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z dnia 26 lipca 2016 r. poz. 3146, dalej jako: "plan z 2016 r."). Zgodnie z jego ustaleniami działka nr [...] oraz część działek nr [...] i nr [...] położone są na terenie oznaczonym symbolem 2.1.1U,MW przeznaczonym pod zabudowę usługową i mieszkaniową wielorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Natomiast pozostała część działek nr [...] i nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 2.2MW przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Na przedmiotowe tereny została ustalona stawka procentowa opłaty planistycznej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Do dnia wejścia w życie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiot wyceny składał się z dwóch nieruchomości, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków miasta B. w obrębie [...] jako działka [...] o pow. 0,0940 ha i [...] o pow. 0,0141 ha, która posiadała urządzoną księgę wieczystą [...] oraz jako działka nr [...] o pow. 0,0980 ha, która posiadała urządzoną księgę wieczystą [...].

Po wejściu w życie ww. uchwały G. Ś., działający w imieniu skarżącej, zbył prawo własności nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] w obr. [...]. Powyższe wynika z przesłanego Prezydentowi Miasta B. wypisu aktu notarialnego umowy sprzedaży z [...] marca 2018 r. Repertorium A numer [...] sporządzonego przez notariusza (k. 1-12 akt administracyjnych).

Prezydent Miasta B. zawiadomieniem z [...] lipca 2020 r., nr [...] (k. 130), poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli C. i P. w B. (rejon ul. Ś. i S.) - etap I.

Do celu prowadzonego postępowania rzeczoznawca majątkowy wyłoniony w trybie ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2019 ze zm.) – J. B. W., określił w operacie szacunkowym wykonanym 21 lutego 2020 r. (k. 89-119) wartość nieruchomości oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] według stanu przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli C. i P. w B. (rejon ul. Ś. i S.) - etap I. W operacie szacunkowym rzeczoznawca wskazał, iż zmiana przeznaczenia, wynikająca z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie z dniem 10 sierpnia 2016 r., spowodowała wzrost wartości ww. nieruchomości. W przedmiotowej opinii biegły stwierdził, że zapisy nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwiększyły możliwości inwestycyjne gruntu. Maksymalna wysokość zabudowy została zwiększona z 12 m do 26 m. Oznacza to, że na tej samej powierzchni gruntu, przy nieznacznie zmniejszonej powierzchni zabudowy (z 80% do 70%) można wybudować wyższy o maksymalnie 14 m budynek, co przekłada się na wybudowanie większej ilości PUM (Powierzchni Użytkowej Mieszkalnej). Zatem zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwiększyła potencjał inwestycyjny gruntu.

Po analizie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego ustalono, iż stanowi on wiarygodną podstawę do określenia wysokości opłaty planistycznej w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli C. i P. w B. (rejon ul. Ś. i S.) - etap I.

Korzystając z przysługującego prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, strona pismem z 8 września 2020 r. zawnioskowała o dopuszczenie jako dowodu operatu szacunkowego nr [...] sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. (k. 142-178) na okoliczność braku wzrostu wartości nieruchomości w rejonie ul. B. i S. w B., spowodowanej zmianą w planie zagospodarowania przestrzennego części osiedli C. i P., a także powołanie z listy biegłych Sądu Okręgowego w Białymstoku rzeczoznawcy majątkowego celem określenia, czy wartość nieruchomości uległa zmianie w związku z uchwaleniem przedmiotowego planu, ewentualnie wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę operatu w trybie art. 157 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej jako: "u.g.n.").Dodatkowo zwrócono się z wnioskiem, aby poinformować nadzorcę sądowego M. H. P. o toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Postanowieniem z [...] listopada 2020 r., nr [...], odmówiono przyjęcia dowodu w postaci ww. operatu szacunkowego z 5 maja 2016 r., powołania z listy biegłych Sądu Okręgowego w Białymstoku rzeczoznawcy majątkowego celem określenia, czy wartość nieruchomości uległa zmianie w związku z uchwaleniem przedmiotowego planu oraz wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę operatu w trybie art. 157 ust. 4 u.g.n. Dodatkowo wskazano, iż kwestia zawiadomienia nadzorcy sądowego o przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie mieści się w zakresie obowiązku organu w odniesieniu do czynności nadzorcy sądowego wymienionych w art. 40 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. - Prawo restrukturyzacyjne (Dz. U. z 2020 poz. 814 ze zm.). Ponadto ustalono, iż w Krajowym Rejestrze Sądowym prowadzonym przez Sąd Rejonowy w Białymstoku XII Wydział Gospodarczy KRS numer [...] brak jest jakiejkolwiek zmiany w dziale 1 rubryki organu uprawnionego do reprezentowania podmiotu. Na podstawie poczynionych czynności stwierdzono, że prawidłowo została określona strona w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia opłaty planistycznej.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], ustalono skarżącej opłatę planistyczną w łącznej kwocie 37.376,40 zł w związku ze zbyciem prawa własności nieruchomości położonych w B., oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta B. w obrębie [...] jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] na skutek wzrostu ich wartości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli C. i P. w B. (rejon ul. Ś. i S.) - etap I.

Od przedmiotowej decyzji skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.

Organ drugiej instancji decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, iż wątpliwości budzi wykonana wycena nieruchomości według dwóch stanów, tj. przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie tych samych czterech nieruchomości, a także nieuwzględnienie faktu, iż szacowany przedmiot posiada różne przeznaczenie, co powinno być ujęte jako suma wartości części nieruchomości o jednolitym przeznaczeniu z uwzględnieniem powierzchni, wartości jednostki powierzchni czyli z uwzględnieniem proporcji poszczególnych części. Dodatkowo w przedmiotowej decyzji kasacyjnej stwierdzono, iż wyjaśnienia wymaga kwestia, czy przeznaczenie nieruchomości oznaczone symbolem 17MW,U jest zbliżone do przedmiotowych nieruchomości, a jeżeli tak, to czy wymienione w operacie szacunkowym nieruchomości porównawcze wykazują podobieństwo do nieruchomości szacowanych przy uwzględnieniu ich dotychczasowego, czy nowego przeznaczenia w planie.

Rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z [...] października 2021 r., nr [...], ustalono skarżącej opłatę planistyczną w łącznej kwocie 37.376,40 zł w związku ze zbyciem prawa własności nieruchomości położonych w B., oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta B. w obrębie [...] jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] na skutek wzrostu ich wartości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli C. i P. w B. (rejon ul. Ś. i S.) - etap I.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy podjęto niezbędne czynności do wyjaśnienia okoliczności wskazanych w decyzji kasacyjnej Kolegium. Ponadto organ ponownie dokonał analizy zgromadzonego materiału w aktach sprawy, w szczególności operatu szacunkowego z 21 lutego 2020 r., uznając, że przedmiotowa opinia ma walor dowodu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Prezydent zauważył także, że kwestie podniesione w decyzji kasacyjnej Kolegium zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione przez rzeczoznawcę majątkowego w pismach z 30 czerwca 2021 r. (k. 263) i 2 sierpnia 2021 r. (k. 272).

Skarżąca złożyła od powyższej decyzji odwołanie.

Decyzją z [...] listopada 2022 r., nr [...], organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że wymagane jest potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego, ewentualnie sporządzenie nowego operatu szacunkowego i wydanie w oparciu o prawidłowo sporządzony operat decyzji administracyjnej.

W toku prowadzonego postępowania wyłoniony został rzeczoznawca majątkowy U. Ł. Rzeczoznawca określił w operacie szacunkowym wykonanym 2 maja 2022 r. (k. 352-383) wartość przedmiotowych nieruchomości oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta B. obr. [...] jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] według stanu przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zawiadomieniem z [...] maja 2022 r., nr [...], poinformowano stronę o możliwości wypowiedzenia się w kwestii zebranych dowodów i materiałów w sprawie przez okres 7 dni od doręczenia pisma.

Decyzją [...] czerwca 2022 r., nr [...], Prezydent Miasta B. ustalił skarżącej wysokość opłaty planistycznej na łączną kwotę 32.412,60 zł w związku ze zbyciem prawa własności nieruchomości położonych w B., oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Białystok w obrębie [...] jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] na skutek wzrostu ich wartości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli C. i P. w B. (rejon ul. Ś. i S.) - etap 1.

W uzasadnieniu organ wskazał, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z 2 maja 2022 r. został poddany ocenie jak każdy dowód, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). Po analizie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego uznano, iż stanowi on wiarygodną podstawę do określenia wysokości opłaty planistycznej w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli C. i P. w B. (rejon ul. Ś. i S.) - etap I. Zgodnie z ww. operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego łączna wartość nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniosła 2.040.163,00 zł, a ich łączna wartość przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed uchwaleniem tego planu wyniosła 1.932.121,00 zł. Zatem wzrost wartości, określony jako różnica między wartością jaką miały nieruchomości według stanu po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wartością według stanu przed jego wejściem wyniosła 108.042,00 zł. Ustalono więc, iż opłata planistyczna wynosi łącznie 32.412,60 zł.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, powołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2022 r., nr [...], SKO w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Kolegium, odnosząc się do postanowień planów z 2005 r. i z 2016 r., wskazało, że obowiązujące dotychczas przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości nie zostało zmienione, a jedynie zwiększone zostały możliwości zagospodarowania przedmiotowego terenu. Organ zauważył, że w związku z przygotowaniem nowego operatu szacunkowego, obecnie sporządzone próby reprezentacyjne uwzględniają wytyczne decyzji SKO z [...] lutego 2021 r. Zwrócił także uwagę na cechę "potencjału inwestycyjnego".

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając decyzję w całości, zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

- art. 10 § 1, art. 28, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 277 ust. 3 Prawa restrukturyzacyjnego, poprzez pominięcie nadzorcy sądowego strony skarżącej w postępowaniu wszczętym z urzędu w sprawie wymiaru opłaty planistycznej, jak i doręczeniu decyzji w tym postępowaniu i tym samym pozbawienie czynnego udziału w sprawie podmiotu mającego prawa strony;

- zastosowanie do analizy i oceny operatu rzeczoznawcy wskazującego wzrost wartości nieruchomości nieobowiązującego § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie RM");

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 240 Prawa restrukturyzacyjnego, poprzez uznanie, że deklaratoryjne wymierzenie opłaty planistycznej nie dotyczy masy układowej skarżącej;

- art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), poprzez uznanie, że wystąpił związek przyczynowy pomiędzy zmianą planu zagospodarowania przestrzennego i wzrostem wartości nieruchomości.

W oparciu o powyższe autor skargi wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji; zawiadomienie nadzorcy sądowego o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym; rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu na okoliczność statusu prawnego strony (postanowienia SR w Białymstoku dotyczące wyznaczenia nadzorcy sądowego).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z 23 października 2022 r. M. P., jako nadzorca sądowy skarżącej spółki, złożył oświadczenie o wstąpieniu do postępowania. Wskazał, że został wyznaczony w postępowaniu układowym prowadzonym wobec spółki na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku z 10 kwietnia 2018 r. oraz postanowienia tego sądu z 8 grudnia 2018 r. Jako podstawę wstąpienia z mocy prawa nadzorcy sądowego skarżącej do postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony wskazał art. 277 ust. 1 i 3 Prawa restrukturyzacyjnego.

Pełnomocnik nadzorcy sądowego pismem z 3 listopada 2022 r. podtrzymał i poparł stanowisko skarżącej Spółki.

Postanowieniem zapadłym na rozprawie 17 listopada 2022 r. sąd postanowił odmówić nadzorcy sądowemu skarżącej dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie sąd zwraca uwagę, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a [przepis niemający zastosowania w niniejszej sprawie]. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2022 r., I OSK 1394/19; powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenie tego jest szczególnie istotne w realiach rozpoznawanej sprawy: nawet pomimo zwięzłego sformułowania zarzutów skargi i ich uzasadnienia, sąd obowiązany był przeanalizować całokształt sprawy, kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie szerszym, niż podniesiono w zarzutach. Zdaniem składu orzekającego rozpoznanie sprawy według wymogów z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie daje jednak podstaw do wyeliminowania skarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Przedmiotem niniejszego postępowania było procedowanie organów w zakresie ustalenia jednorazowej opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (działki w obrębie [...], nr [...], nr [...] i nr [...]), spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli C. i P. w B. (rejon ul. Ś. i S.) - etap I.

Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił 36 ust. 4 w zw. z art. 37 u.p.z.p. Jak wynika z powołanych wyżej przepisów, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt (burmistrz albo prezydent miasta) ustala w drodze decyzji jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Jednocześnie z art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. wynika, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej może nastąpić wyłącznie w terminie pięciu lat od daty wejścia w życie planu miejscowego (zob. np. wyrok NSA z 3 września 2008 r., II OSK 984/07).

Powyższe uregulowania wyznaczają zasadnicze okoliczności, od których zależy możliwość ustalenia opłaty jednorazowej. W toku postępowania dowodowego organ powinien więc ustalić, czy: (-) nastąpiło zbycie prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (ewentualnie udziału w tym prawie); (-) zbycia dokonano w terminie pięciu lat liczonych od daty wejścia w życie planu miejscowego (lub jego ostatniej nowelizacji) określającego przeznaczenie nieruchomości; (-) w obowiązującym planie określona została stawka procentowa opłaty jednorazowej; (-) w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego wzrosła wartość nieruchomości.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że zgodnie z planem z 2005 r. działki nr [...] i nr [...] oraz część działki nr [...] położone były na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolami 2.1UM, przeznaczonym pod zabudowę usługowo-mieszkaniową wraz z urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami i zielenią urządzoną. Natomiast pozostała część działki nr [...] położona była na obszarze oznaczonym symbolem 2.2MWU, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami towarzyszącymi oraz urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami, placami zabaw i zielenią urządzoną. Z planu z 2016 r. wynika natomiast, że działka nr [...] oraz część działek nr [...] i nr [...] położone są na terenie oznaczonym symbolem 2.1.1U,MW przeznaczonym pod zabudowę usługową i mieszkaniową wielorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Pozostała część działek nr [...] i nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 2.2MW przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Na przedmiotowe tereny została ustalona stawka procentowa opłaty planistycznej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Nie budzi również wątpliwości fakt, że skarżąca dokonał zbycia działek 9 marca 2018 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu z 2016 r. (10 sierpnia 2016 r.).

Istotę sporu zasadniczo stanowiła więc ostatnia z przesłanek przesądzających o możliwości ustalenia skarżącej opłaty jednorazowej, a mianowicie – czy w związku z uchwaleniem planu miejscowego wzrosła wartość nieruchomości.

Jak stanowi art. 37 ust. 12 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości, stosuje się przepisy ustawy u.g.n., o ile przepisy u.p.z.p. nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 6 u.g.n. jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, określają ją rzeczoznawcy majątkowi, którzy sporządzają pisemną opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (vide: art. 156 ust. 1 u.g.n.). Generalne zasady wyceny nieruchomości, w tym definicję wartości rynkowej, rodzaje sposobów określania jej wartości (tzw. podejścia do wyceny) oraz reguły wyboru właściwego z nich, zawierają przepisy rozdziału 1 działu IV u.g.n., zaś szczegółowe regulacje z zakresu m.in.: rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposobów określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, sposobów określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposobów sporządzania, formy i treści operatu szacunkowego, określa rozporządzenie RM.

Podkreślić przy tym należy, że w zakresie ustalania wzrostu wartości nieruchomości, w razie zmiany obowiązującego dla danego obszaru planu miejscowego, ustanowiony został normatywny mechanizm obliczania tej wartości. Zgodnie z art. 37 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. wartość tą ustala się jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed tą zmianą lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest w formie operatu szacunkowego, stanowiącego dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu. Różnica tych wartości jest podstawą określenia kwoty opłaty. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty.

Przypomnieć trzeba, że SKO w B. dwukrotnie (decyzje z [...] lutego 2021 r. oraz z [...] listopada 2021 r.) uchylało decyzje Burmistrza Miasta B. Za pierwszym razem organ odwoławczy wskazał na wątpliwości, jakie budziła wycena nieruchomości, m.in. ze względu na zastosowanie metody porównawczej z tymi samymi czterema nieruchomościami według stanów przed i po uchwaleniu planu z 2015 r. oraz nieuwzględnienie różnego przeznaczenia przedmiotu szacowania. W kolejnym rozstrzygnięciu Kolegium zwróciło uwagę na konieczność potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, ewentualnie sporządzenie nowego operatu szacunkowego, gdyż organ pierwszej instancji opierał się na dokumencie z 21 lutego 2020 r.

W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2022 r., nr [...], Prezydent Miasta B. wyłonił rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat szacunkowy z 2 maja 2022 r. W operacie tym rzeczoznawca określił wartość przedmiotowych nieruchomości oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta B. obr. [...] jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] według stanu przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rzeczoznawca przekonująco wyjaśnił wybór metody i podejścia szacowania (podejście porównawcze, metoda porównywania parami). Dokonując analizy rynku dla potrzeby wyceny, przeanalizował nieruchomości gruntowe niezabudowane z przeznaczeniem jak przedmiotowe działki szacowane, będących przedmiotem prawa własności; obszar analizy obejmował granice administracyjne miasta B. w okresie dwóch lat poprzedzających sprzedaż. Określając wartość rynkową działek (stan po i przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), rzeczoznawca uwzględnił ich lokalizację ogólną, sąsiedztwo i otoczenie, infrastrukturę techniczną oraz potencjał inwestycyjny i przedstawił do porównań podobne jego zdaniem nieruchomości, których transakcje przeprowadzono na rynku lokalnym. Rzeczoznawca przekonująco uzasadnił możliwość oszacowania nieruchomości wycenianej na podstawie cen nieruchomości wziętych do porównań, przy zastosowaniu metody porównywania parami. Ceny porównawcze skorygowano zespołem poprawek z tytułu różnic w cechach nieruchomości, mających wpływ na ich wartości rynkowe, tj. ograniczone prawo rzeczowe.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia RM, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Definiując nieruchomość podobną ustawodawca w art. 4 pkt 16 u.g.n. utożsamia ją nieruchomością, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość;

Z obowiązującego planu z 2016 r. wynika, że 940 m2 działki [...], 922,27 m2 działki [...] oraz ok. 120 m2 działki [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 2.1.1U.MW (przeznaczenie pod zabudowę usługową i mieszkaniową wielorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną; w pozostałej części działki [...] (ok. 58 m2) i [...] (ok. 21 m2) zlokalizowane są na obszarze oznaczonym 2.2MW pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną, przy czym na części terenu o symbolu 2.2MW wyznaczonej liniami wydzielenia wewnętrznego "A" w parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego jako przeznaczenie uzupełniające ustalono usługi, zaś na części terenu o symbolu 2.4MW wyznaczonej liniami wydzielenia wewnętrznego "B" ustalono przeznaczenie sportowo-rekreacyjne i zieleń urządzoną. W poprzednio obowiązującym planie z 2005 r. działki nr [...],[...] i część działki nr [...] (o powierzchni ok. 922 m2) położone były w części na terenie oznaczonym symbolem 2.1UM, tj. pod zabudowę usługowo-mieszkaniową wraz z urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami i zielenią urządzoną. Biorąc pod uwagę powyższe, za organem stwierdzić należało, że obowiązujące dotychczas przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości nie zostało zmienione, a jedynie zwiększone zostały możliwości zagospodarowania przedmiotowego terenu, co potwierdza także Formularz oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego z 10 maja 2022 r. (k. 385-387).

Organy obu instancji dokonały oceny operatu i tej ocenie dały wyraz w uzasadnieniach decyzji. Kolegium wyraziło pogląd, odnosząc się również do zaleceń jakie wyraziło w poprzednio wydanych w tej sprawie decyzjach kasacyjnych, że przygotowane próby reprezentacyjne uwzględniają wytyczne decyzji kasacyjnej SKO z [...] lutego 2021 r., że szacowany przedmiot posiada różne przeznaczenie, co powinno być ujęte jako suma wartości części nieruchomości o jednolitym przeznaczeniu z uwzględnieniem powierzchni, wartości jednostki powierzchni, tj. z uwzględnieniem proporcji poszczególnych części.

Analiza ww. operatu wskazuje, że rzeczoznawca dokonał następującego przyporządkowania wag poszczególnym cechom rynkowym: lokalizacja ogólna – 45%, sąsiedztwo i otoczenie – 30%, potencjał inwestycyjny – 15%, infrastruktura techniczna – 10%. Za organem odwoławczym należy zwrócić uwagę na cechę potencjału inwestycyjnego. Do ustalenia wartości nieruchomości przed zmianą planu przyjęto, że nieruchomości porównawcze mają potencjał inwestycyjny średni, tj. uwarunkowania planistyczne działki o średnim wskaźniku zabudowy. Po zmianie planu potencjał inwestycyjny przedmiotowych nieruchomości został oceniony jako bardzo dobry – uwarunkowania planistyczne działek pozwalają bowiem na racjonalne zagospodarowanie i wysoki wskaźnik zabudowy. Wycenę przedmiotowych działek przed i po zmianie planu oparto na odrębnych nieruchomościach, jedynie względem części działki nr [...] wyceny dokonano w oparciu o te same nieruchomości, co zgodne było z wytycznymi SKO wynikającymi z poprzedniej decyzji kasacyjnej. Zestawienie nieruchomości porównawczych i przeprowadzona przez biegłego wycena dowodzą, że potencjał inwestycyjny faktycznie wpływa na wartość nieruchomości. Jeśli plan z 2016 r. dopuszcza wyższy wskaźnik zabudowy, to bez wątpienia ma to wpływ na wzrost wartości nieruchomości. To, czy ten wskaźnik będzie mógł zostać w przyszłości wykorzystany, pozostaje bez znaczenia; doniosłe jest jedynie to, że taka możliwość została przewidziana i przez to wpływa na wartość nieruchomości.

Zdaniem sądu ww. operat spełnia wszystkie wymagania określone w u.g.n. i rozporządzeniu RM oraz opiera się na rzetelnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Operat będący podstawą ustalenia wysoko-ści opłaty planistycznej został sporządzony w tej sprawie prawidłowo, zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Analizowany operat zawiera w szczególności: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, opis nieruchomości z uwzględnieniem stanu przed i po uchwaleniu zmiany planu miejscowego, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, jak też przedstawienie obliczeń i wreszcie wynik wyceny wraz z uzasadnieniem wskazującym na wartości rynkowe nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia terenu przed i po uchwaleniu zmiany planu miejscowego.

Z uwagi na powyższe, sąd nie miał podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uznanie, że wystąpił związek przyczynowy pomiędzy zmianą planu zagospodarowania przestrzennego i wzrostem wartości nieruchomości. Z operatu jednoznacznie bowiem wynika, że zmiana planu miała wpływ na zmianę wartości nieruchomości.

Oczywiście bezzasadny okazał się zarzut naruszenia § 50 rozporządzenia RM przy dokonaniu analizy i oceny operatu rzeczoznawcy. Istotnie, przepis ten nie znalazł zastosowania w sprawie; stosowany był natomiast art. 37 ust. 1 u.p.z.p., który jest analogiczny w swej treści i został powołany przez organ w skarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 10 § 1, art. 28, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 277 ust. 3 Prawa restrukturyzacyjnego, poprzez pominięcie nadzorcy sądowego w postępowaniu administracyjnym, a także art. 240 tej ustawy, poprzez uznanie, że deklaratoryjne wymierzenie opłaty planistycznej nie dotyczy masy układowej skarżącego, skład orzekający popiera stanowisko organu, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło masy układowej, a więc udział nadzorcy sądowego nie był konieczny. WSA w Białymstoku postanowieniem z 17 listopada 2022 r. odmówił nadzorcy dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wyrażone w niniejszym postanowieniu stanowisko, oczywiście przy dostrzeżeniu odrębności przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, skład orzekający popiera.

Wskazać zatem należy, że art. 240 Prawa restrukturyzacyjnego definiuje masę układową jako mienie służące prowadzeniu przedsiębiorstwa oraz mienie należące do dłużnika, które z dniem otwarcia przyspieszonego postępowania układowego podlega nadzorowi nadzorcy sądowego. W doktrynie wskazuje się, że masa układowa to ogół aktywów dłużnika istniejących w dacie otwarcia przyspieszonego postępowania układowego. Wyraźnie jest bowiem mowa w analizowanym przepisie o mieniu należącym do dłużnika. Aktywa to prawa podmiotowe i dlatego to pojęcie odnieść należy do mienia określonego w art. 44 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm., dalej jako: "k.c."). W skład zatem masy układowej wchodzi własność oraz inne prawa majątkowe w rozumieniu tego przepisu, przy czym chodzi tutaj zarówno o prawa majątkowe o charakterze rzeczowym, jak i obligacyjnym. Do masy układowej należą wszystkie przedmioty stanowiące własność upadłego, jak i wszelkie przysługujące mu prawa publiczne i prywatne, bez względu na to, czy mają one charakter warunkowy czy też bezwarunkowy. Nie ma również znaczenia, czy składniki majątkowe dłużnika stanowią przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 55(1) k.c. czy są konglomeratem niezwiązanych ze sobą funkcjonalnie aktywów (szerzej zob. D. Chrapoński, Wyłączenia z masy upadłości, Warszawa 2010, s. 21 i n.; zob. także D. Chrapoński, art. 240 [w:] Prawo restrukturyzacyjne. Komentarz, red. A. Torbus, A. J. Witosz, A. Witosz, Warszawa 2016; por. także A. Hrycaj, art. 240 [w:] Prawo restrukturyzacyjne. Komentarz, wyd. II, red. P. Filipiak, LEX/el. 2020).

Tymczasem kontrolowana sprawa dotyczy opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że rentę planistyczną można zaliczyć do niepodatkowych należności budżetowych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych gdyż stanowi ona niewątpliwie dochód budżetu gminy i nie jest przy tym podatkiem ani opłatami. Ma zatem wszystkie cechy niepodatkowych należności budżetowych (L. Etel, Renta planistyczna i opłata adiacencka jako niepodatkowe należności budżetowe [w:] Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych 2010/6, s. 9–14; por. też I. Pietrzak-Abucewicz, glosa do wyroku NSA z 21 czerwca 2012 r., II OSK 606/11 [w:] Finanse Komunalne 2013/4, s. 68–75).

Skład orzekający nie ma wątpliwości co do tego, że niepodatkowe należności budżetowe, podobnie jak m.in. zobowiązania z podatków, ceł, ubezpieczeń czy innych tytułów publicznych, wchodzą nie w skład aktywów, lecz pasywów. W ten sam sposób należy zatem potraktować opłatę planistyczną i przez to przyjąć, że nie stanowi ona aktywów, a tym samym – nie wchodzi w skład masy układowej. W związku z tym należało uznać, że zarówno postępowanie sądowadministracyjne, jak też poprzedzające je postępowanie administracyjne, w niniejszej sprawie nie może zostać uznane za "dotyczące masy układowej", o czym stanowi art. 277 Prawa restrukturyzacyjnego. Nie było zatem podstaw do tego, by uznać, że nadzorca sądowy mógł wstąpić na prawach strony do postępowania w tej sprawie przed organami i WSA.

Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł o oddaleniu skargi w myśl art. 151 p.p.s.a.