Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1573/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 75, , art. 85 par. 1 i 2 , art. 67 par. 2 pkt 3, art. 156 par. 1 pkt4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 1i 2, art. 40 ust. 12, art. 40 ust. 4 i 6, art. 20  pkt 10
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit a,  par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2020 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej E. G. kwotę 2 165 (dwa tysiące sto sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] (dalej jako "zaskarżona decyzja") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "organ", "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania E. G. (dalej jako "Skarżąca", "Strona") od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] orzekającej o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej w wysokości 8.683.80 zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego (drogi krajowej) al. [...] w rej. ul. [...] w okresie od dnia 22.10.2019 r. do dnia 20.11.2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy "[...]..." o pow. 7,06 m2 – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 12.11.2019 r., nr [...] Prezydent [...] zawiadomił stronę, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1298, dalej jako "kpa), o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z zajęciem pasa drogowego (drogi krajowej) al. [...] w rej. ul. [...], poprzez umieszczenie w nim reklamy "[...]..." o pow. 7.06 m2, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] Prezydent [...] orzekł o nałożeniu na E. G. kary pieniężnej w wysokości 8.683,80 zł., za zajęcie ww. pasa drogowego w okresie od dnia 22.10.2019 r. do dnia 20.11.2019 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w dniu 22.10.2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego al. [...] w rej. ul. [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego w tej sprawie stanowi iloczyn powierzchni reklamy - 7,06 m2 stawki kar stanowiącej dziesięciokrotność opłaty ustalonej dla drogi krajowej - reklamy ciemne o powierzchni przekraczającej 3.0 m2 do 9,0 m2 (4,10 x 10 = 41,00 zł), a także liczby dni zajęcia pasa drogowego - 30 dni.

Pełnomocnik strony wniósł odwołanie od ww. decyzji, w którym wskazał na naruszenie art. 79 § 1 kpa, w zw. z art. 10 § 1, § 2, § 3 kpa, poprzez brak zawiadomienia strony o przeprowadzonej kontroli pasa drogowego, co najmniej z 7 dniowym wyprzedzeniem, tym samym brak umożliwienia udziału stronie w kontroli, art. 7 kpa poprzez brak ustalenia właściciela reklamy oraz jaka jej część zajmowała pas drogowy, art. 8 kpa poprzez brak udziału strony w oględzinach nieruchomości, art. 28 oraz art. 105 kpa poprzez uznanie skarżącej za właściciela reklamy podczas gdy przedmiotowa reklama nie stanowiła jej własności tym samym należało umorzyć przedmiotowe postępowanie, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez brak ustalenia granic pasa drogowego w miejscu, gdzie została umieszczona reklama, tym samym brak powołania w tym celu biegłego, stwierdzenie, że przedmiotowa reklama była umieszczona od 27 sierpnia 2019 r. do 20 września 2019 r., podczas gdy z materiałów udostępnionych stronie w dniu 4 listopada 2019 r. wynika, że reklama znajdowała się w tym miejscu jedynie w dniu 28 sierpnia 2019 r., a także brak ustalenia rzeczywistych wymiarów przedmiotowej reklamy, art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania, art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że przy wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nie jest istotne kto jest właścicielem nieruchomości, na której umieszczono nośnik reklamowy.

Wspomnianą na wstępie decyzją organ odwoławczy utrzymał skarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji SKO wskazało, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów, które dokonane zostało bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ II instancji podkreślił, że pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt w-raz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą ( art. 4 pkt 1 u.d.p.).

W dalszej kolejności organ odwoławczy zaznaczył, że dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma ustalenie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym następujących okoliczności: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, jaka jest kategoria drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, jaka była powierzchnia zajęcia i w jakim okresie, czy takie zajęcie nie było objęte zezwoleniem zarządcy drogi.

SKO podniosło, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że w dniu 22.10.2019 r. nastąpiło zajęcie pasa drogowego drogi krajowej al. [...] w rej. ul. [...] poprzez umieszczenie w nim reklamy, bez zgody zarządcy drogi. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza zajęcia pasa drogowego w skali 1:500, zgodnie z którą nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym ww. drogi krajowej. Granica pasa drogowego została wykreślona kolorem zielonym (działka nr [...] oznaczona w wypisie z rejestru gruntów jako użytek drogowy o pow. 1.4069 ha), zaś nośnik reklamowy kolorem czerwonym, co potwierdza, że reklama o następującej treści: "[...]..." była usytuowana w pasie drogowym drogi krajowej al. [...] w rej. ul. [...].

SKO podkreślił ponadto, że organ I instancji pismem z dnia 12.11.2019 r. prawidłowo zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego al. [...] w rej. ul. [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją sprawy i wypowiedzenia się co do niej.

W ocenie SKO prawidłowo ustalono także stronę postępowania. Wskazał, że ustalenie właściciela reklamy usytuowanej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi ma z konieczności charakter domniemania faktycznego. Domniemanie to oparte jest na ustaleniach, które również wystąpiły w rozpatrywanej sprawie, takich jak nazwa i adres reklamowanego podmiotu ("[...]..."), rodzaj (przedmiot) prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, treść uzyskanego wypisu z KRS, ujawniona tam siedziba i adres podmiotu objętego reklamą, czy nawet - mimo otrzymania prawidłowych zawiadomień - brak stosownej reakcji tego podmiotu na zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, a zwłaszcza - brak niezwłocznego zakwestionowania bycia stroną tego postępowania, zastrzeżenia wspartego odpowiednimi dowodami. Dodatkowo dołączone do odwołania potwierdzenia wniesienia opłaty na rzecz "R." za umieszczenie reklamy na ogrodzeniu ogródków działkowych za miesiąc październik 2019 r. i listopad 2019 r. jednoznacznie potwierdza, zdaniem organu fakt, że strona była właścicielem przedmiotowej reklamy.

Organ zauważył, że w aktach sprawy brak jest dowodów czyniących wątpliwym stan faktyczny ustalony przez organ I instancji i zaakceptowany przez organ odwoławczy. Podkreślił przy tym, że materiał dowodowy sprawy został w pełni zgromadzony i rozpatrzony w jego całokształcie.

SKO wskazał, że postępowanie kontrolne ma szczególny charakter, nie można więc domagać się uprzedzenia o zamierzonej kontroli. W ocenie organu, jeżeli strona odwołująca się sugeruje, iż powinna być uprzedzona przez kontrolą o jej terminie, miejscu i sposobie przeprowadzenia, czy też dopuszczona do czynności w dniu kontroli, to wymóg takiego stosowania przez organy kontroli normy przepisu art. 79 kpa naruszałby istotę tego szczególnego postępowania kontrolnego, czyniąc go w praktyce niemożliwym do wykonania.

Niezależnie od powyższego SKO wskazało, że organ I instancji prawidłowo ustalił powierzchnię zajęcia pasa drogowego przez reklamę, a także liczbę dni zajmowania pasa drogowego. Błędnie natomiast przyjęto stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego drogi krajowej reklamy ciemnej o powierzchni przekraczającej 3 m2 do 9 m2 włącznie, gdyż przyjęto dziesięciokrotność stawki opłaty wynoszącej 4,10 zł x 10 = 41,00 zł (omyłkowo dla drogi wojewódzkiej), zamiast 5,65 zł x 10 = 56,50 zł dla kategorii drogi krajowej. Tym samym kara za zajęcie pasa drogowego w inna być obliczona w innej, wyższej wysokości, w następujący sposób: 7,06 m2 x 30 dni x 56,50 zł = 11.966,70 zł.

SKO powołując się na art. 139 kpa wskazało, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ mając na uwadze błędne obliczenie kary w wysokości 8.683,80 zł zamiast 11.966,70 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej al. [...] w rej. ul. [...] poprzez błędne przyjęcie stawki opłaty dla drogi wojewódzkiej (4,10 zł) zamiast dla drogi krajowej (5,65 zł), z uwagi na wyrażony w powyższym przepisie zakaz reformationis in peius uznał, że nie może pogarszać, określonej decyzją organu I instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej zachowanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia.

Na ww. decyzję Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła naruszenie :

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez:

- brak powołania w niniejszej sprawie biegłego geodety w celu wskazania czy reklama będąca przedmiotem postępowania znajdowała się w obrębie pasa drogowego czy też nie;

- nieustalenie kto jest właścicielem opisywanej w sprawie reklamy oraz jaka jej część rzeczywiście znajdowała się w obrębie pasa drogowego;

- brak ustalenia rzeczywistych wymiarów przedmiotowej reklamy, a także przyjęciu błędnych wyliczeń w zakresie wysokości kary pieniężnej;

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu a co za tym idzie prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej,

3. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia art. 79 § I k.p.a. w zw. z art. 10 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia E. G. o przeprowadzanej kontroli z wyprzedzeniem 7 dniowym,

4. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji co doprowadziło do przytoczenia w decyzji zupełnie nieuprawnionych ustaleń faktycznych oraz zupełny brak po stronie skarżącej możliwości zrozumienia motywów wydania decyzji akurat takiej treści przez organ II instancji.

5. art. 28 oraz art. 105 k.p.a., poprzez uznanie Skarżącej za stronę postępowania, pomimo że nigdy nie była ona właścicielem reklamy, a w konsekwencji brak umorzenia postępowania administracyjnego,

6. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez skierowanie decyzji do podmiotu, który nie powinien być stroną w niniejszej sprawie.

Jednocześnie strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez uznanie braku konieczności zapłaty przez Skarżącą kary pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."),

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem - w pierwszej kolejności - ustalenie, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie baner reklamowy działalności Skarżącej zajmował jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni był usytuowany oraz przez jaki okres.

Wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego sprawy, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy. Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 4 kwietnia 2013 r. V KK 13/13). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat ustalenia faktów uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami.

Podkreślić należy, że ustanowiona w przepisach kpa zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nią zasada spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karnoadministracyjną. Przyjęta w art. 75 kpa zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (v. wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2020 r. VI SA/WA 2270/19). Dotyczy to w szczególności kwestii obszaru pasa drogowego, który nieograniczony w górę i w dół, pozostaje jednak ściśle wytyczony wzdłuż i wszerz.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy wydające decyzje I i II instancji nie wykazały istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej w sprawie kwestii, jaką jest faktyczny przebieg granicy pasa drogowego w terenie.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem organów z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

W ocenie Sądu należy podzielić zarzut strony skarżącej niewyjaśnienia w sprawie stanu faktycznego i zaniechania zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Na bazie zebranych dowodów oraz poczynionych na ich tle przez organy ustaleń i ocen, nie ma bowiem pewności co do powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji wysokości nałożonej na Skarżącego kary pieniężnej. Wskazać należy, że na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany w odpowiedniej skali przedmiot zajmujący pas drogowy. Dokumentacja załączona do akt sprawy w postaci mapy zasadniczej wskazuje ponadto, że przedmiot zajęcia pasa drogowego (drogi krajowej) al. [...] w rej. ul. [...], poprzez umieszczenie w nim reklamy "[...]..." o pow. 7.06 m2, znajduje się w głębi pasa drogi, nie zaś na jego granicy, jak to wynika z dokumentacji zdjęciowej tj. na ogrodzeniu terenu należącego do ogródków działkowych (R.), z którym to podmiotem Skarżąca zawarła umowę w przedmiocie umieszczenia spornej reklamy.

Podkreślić należy, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 kpa zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 listopada 2019 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Na marginesie należy wskazać, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

Tymczasem w aktach rozpoznawanej sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Posłużono się innego rodzaju dowodami, tj. wyrysem z mapy bez naniesienia oraz wydrukiem mapy zasadniczej, na której namalowano flamastrem miejsce, w którym zlokalizowano nośnik i reklamę. Dokumenty te nie spełniają kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, o której mowa w powyższych przepisach rozporządzenia. Nie pozwalają one na dokonanie Sądowi jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich jest bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisany w decyzji przedmiot faktycznie znajduje się i to w całości się w obszarze pasa drogowego. Ponadto, jak wspomniano powyżej, na mapie zasadniczej został naniesiony obiekt (reklama lub jej nośnik), usytuowany wewnątrz pasa drogowego, a nie na jego granicy, jak to wynika z załączonych do akt sprawy zdjęć (na ogrodzeniu terenu ogródków działkowych).

Ponadto w sytuacji kwestionowania przez stronę ustalonych przez organ w tym zakresie faktów, na podstawie przeprowadzonych samodzielnie i nie w pełni udokumentowanych czynności przedprocesowych, - zdaniem Sądu - należało przeprowadzić skodyfikowaną czynność dowodową w postaci oględzin, o których mowa w art. 85 § 1 i 2 kpa, wymagających w myśl art. 67 § 2 pkt 3 kpa bezwzględnie sporządzenia protokołu. Wskazać bowiem trzeba, iż w świetle art. 20 pkt 10 u.d.p., zarządca drogi ma prawo i obowiązek dokonywania kontroli "stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". Należy przypuszczać, że – choć w zaskarżonej decyzji tego nie wyjaśniono – w tym właśnie trybie dokonywano "kontroli pasa drogowego", udokumentowanego załączonym do akt sprawy protokołem.

Jeżeli jednak czynności w tym zakresie stanowić mają dowód w postępowaniu administracyjnym, muszą cechować się należytą starannością zwłaszcza, że strona wszczętego następnie postępowania nie ma możliwości w nich udziału. O ile więc w zasadzie dopuszczalne jest włączenie w poczet materiału dowodowego materiałów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania, o tyle ich sposób udokumentowania i związany z tym walor dowodowy nie może budzić zastrzeżeń. W przeciwnym razie z uszczerbkiem dla prawidłowego wyniku postępowania i zapewnienia należytego doń dostępu dla strony podstawą do wydania decyzji stać się mogą materiały sporządzone w sposób dowolny bez zachowania właściwego rygoryzmu gwarantowanego przez art. 75 § 1 kpa. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 85 § 1 i 2 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie pozostałych zarzutów w skargi, w ocenie Sądu nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności nie doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji organu administracji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Jak prawidłowo wskazał organ, ustalenie właściciela reklamy usytuowanej w pasie drogowym, bez zezwolenia zarządcy drogi, ma z konieczności charakter domniemania faktycznego. Domniemanie to oparte jest jednak na rzeczowych ustaleniach, takich jak nazwa i adres reklamowanego podmiotu ("[...]..."), rodzaj (przedmiot) prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, treść uzyskanego wypisu z KRS, ujawniona tam siedziba i adres podmiotu objętego reklamą itp. Ponadto w świetle potwierdzenia wniesienia przez Skarżącą opłaty na rzecz "R." za umieszczenie reklamy na ogrodzeniu ogródków działkowych za miesiąc październik 2019 r. i listopad 2019 r., fakt ten w sposób jednoznaczny potwierdza, że to Skarżąca była właścicielem spornej reklamy.

Reasumując, w ponownie prowadzonym postępowaniu, wydanie decyzji w tej sprawie powinno zostać poprzedzone jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących w sprawie faktów (czy sporny nośnik reklamowy pozostawał w przestrzeni pasa drogowego) za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali tego obiektu, sporządzonej przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest uprawnione. Należy też zadbać – w przypadku ustalenia zajęcia pasa drogowego – o wykazanie okresu tego stanu rzeczy za pomocą dowodów prawidłowo włączonych w poczet materiału dowodowego sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął zgodnie z art. 200 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz.1800 ze zm).