Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1436/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134  ust. 3 i 4,  art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 18,  art. 12  ust. 4  pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Gabriela Nowak Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] ([...]) Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania R. K. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] ([...]) ustalającą odszkodowanie w wysokości [...] zł, na rzecz R. K., za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, (gm. [...] obr.[...]) przeznaczonej pod budowę drogi [...], odcinek [...] oraz zobowiązującą Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna.

Organ odwoławczy przytoczył art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 687) oraz art. 18 ust. 1 ww. ustawy, a także na przepisy art. 134 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 154 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Następnie podał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. w dniu 29 czerwca 2012 r., którego aktualność została potwierdzona pismem z dnia 2 listopada 2013 r. Biegły ustalił, iż działki nr [...] i nr [...] wydzielone zostały z działki nr [...], niezabudowanej, nieogrodzonej i użytkowanej rolniczo. Sąsiedztwo nieruchomości charakteryzuje się niskim stopniem zurbanizowania, występuje pojedyncza zabudowa mieszkaniowa przy ulicy, tereny rolne oraz lasy. Przy głównej drodze znajduje się sieć wodna i wodociągowa. Rzeczoznawca majątkowy podał, iż na dzień wydania decyzji z.r.i.d. teren ten objęty był studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] i przeznaczony pod uprawy rolne i zalesienie.

Organ wskazał, iż dla działki nr [...] wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] dla budowy budynku produkcyjnego z częścią mieszkalną. Biegły stwierdził, iż wkreślona na mapie - załączniku do operatu, nieprzekraczalna linia zabudowy dla projektowanej inwestycji pozwala na budowę na części nieruchomości pozostającej przy właścicielu, co oznacza, że część nieruchomości przeznaczona pod drogę krajową nie jest objęta decyzją o warunkach zabudowy, a zatem dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości obowiązują ustalenia studium.

Rzeczoznawca określił wartość gruntu wg aktualnego sposobu użytkowania oraz wg alternatywnego (drogowego) przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia i zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Metoda korygowania ceny średniej polega zaś na określaniu wartości rynkowej nieruchomości na podstawie zbioru, co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównań, które były przedmiotem transakcji rynkowych.

Rzeczoznawca analizą objął grunty rolne, leśne i drogowe, w latach 2009-2012, w powiecie [...]. Odnośnie gruntów rolnych i leśnych najwięcej transakcji odnotowano od ok. [...] zł/m2 do ok. [...] zł/m2 oraz pojedyncze transakcje powyżej [...] zł/m2 o wysokiej atrakcyjności gruntu. Odnośnie gruntów drogowych biegły wskazał, że ich cenność jest uzależniona od położenia oraz z jakich działek zostały wydzielone i w jakim sąsiedztwie się znajdują. W obszarach miejskich i zurbanizowanych gruntach budowlanych cenność osiągała ok. [...] zł/m2, a pośród gruntów rolnych ok. [...] zł/m2. W powiecie [...] najwięcej gruntów drogowych odnotowano od [...] zł/m2 oraz 3 transakcje o wyższych cenach. Do wyceny przyjęto nieruchomości podobne. Nie zanotowano zaś w ostatnich dwóch latach obrotu na wolnym rynku nieruchomości przeznaczonych do zalesień. Zatem za podstawę oszacowania wartości gruntów przeznaczonych pod rolę i tereny do zalesień przyjęto grunty rolne.

Ostatecznie w celu oszacowania gruntu dla jego aktualnego rolnego sposobu użytkowania przyjęto 14 transakcji gruntami rolnymi niezabudowanymi. Określono cechy wpływające na wartość wycenianego gruntu, tj. położenie (waga 30%), przydatność rolnicza (waga 30%), zurbanizowanie sąsiedztwa (waga 30%) i wpływ wydzielonej powierzchni na nieruchomość (waga 10%). Wszelkie różnice zostały skorygowane odpowiednim zespołem współczynników korygujących uwzględniającym różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] zł.

Następnie biegły określił wartość rynkową nieruchomości niezabudowanej dla alternatywnego sposobu użytkowania czyli drogi krajowej, przyjmując do porównań 18 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi podobnymi do nieruchomości wycenianej. Stwierdził, że ceny przeanalizowanych transakcji uzależnione były w szczególności od: położenia (waga 40%), zurbanizowania sąsiedztwa (waga 40%), rodzaju drogi (waga 10%) oraz wpływu wydzielonej powierzchni na nieruchomość (waga 10%). Ostatecznie wartość rynkową prawa własności gruntu dla alternatywnego sposobu użytkowania oszacowano na kwotę [...] zł.

Ponieważ wartość nieruchomości ustalona z uwzględnieniem przeznaczenia wynikającego z przejęcia nieruchomości na cel publiczny jest wyższa niż wartość ustalona w oparciu o aktualne przeznaczenie nieruchomości, podstawą ustalenia odszkodowania była wartość ustalona dla alternatywnego sposobu użytkowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i jak każdy dowód, podlega ocenie zgodnie z art. 77 kpa i art. 80 kpa. Powołał § 36 ust. 1, 2, 3, 4 i § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i stwierdził, że operat zawiera wszystkie elementy wymagane powyższymi przepisami. Rzeczoznawca majątkowy uznał, że cel wyceny zwiększa wartość nieruchomości.

Następnie powołał art. 134 ust. 4 ugn wskazując, że jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest jej przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia. W tym przepisie ustawodawca wprowadził tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Jeżeli zwiększenie nastąpi, to osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ww. ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ww. ustawy). W związku z faktem, iż ww. działka zgodnie z celem wywłaszczenia była przeznaczona decyzją z.r.i.d. pod drogi, a cel ten zwiększa wartość nieruchomości, do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami również przeznaczonymi pod inwestycje drogowe, zgodne z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż z ww. przepisów jednoznacznie wynika, iż przeznaczenie nieruchomości, określone na dzień wydania decyzji z.r.i.d. determinuje sposób przeprowadzenia wyceny nieruchomości.

Podał, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo ustalił przeznaczenie nieruchomości na podstawie cyt. studium, zgodnie z którym nieruchomość przeznaczono pod uprawy rolne i zalesienie. Biegły nie uwzględnił, iż cyt. decyzją z dnia [...] ustalone zostały warunki zabudowy dla budowy budynku produkcyjnego z częścią mieszkalną na działce nr [...], gdyż część nieruchomości przeznaczona pod drogę nie jest objęta ww. decyzją, a zatem dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości obowiązuje studium. Powyższe znajduje potwierdzenie na mapie stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...], na której zaznaczono linię rozgraniczającą teren inwestycji w odległości [...] m od granicy z działką nr [...]. Z analizy map jednoznacznie wynika, iż część działki nr [...] objęta ww. decyzją odpowiada obecnie działce nr [...], nieobjętej niniejszym postępowaniem.

Skargę na powyższą decyzję wniosła R. K., domagając się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach.

Zdaniem skarżącej naruszono art. 134 ust. 3 i 4 ugn i art. 154 ust. 1 i 2. Popełniono błąd w ustaleniu stanu prawnego nieruchomości i przyjęto nieruchomości niepodobne do wyceny. Biegły na str. 11 operatu wskazał, że pomimo iż dla działki nr [...] ustalono warunki zabudowy dla budowy zakładu produkcyjnego z częścią mieszkalną, to cześć przeznaczona pod drogę krajowa [...], nie była objęta tą decyzją o wz, zatem obowiązują ustalenia studium. W następstwie część działki wyceniono jako działkę rolną i oszacowano na [...] zł. Rozumowanie to doprowadziło do wyceny fragmentu działki nr [...] z pominięciem faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Powołując się na art. 18 ust 1 uzrid, skarżąca wskazała, że biegły powinien uwzględnić stan sprzed lokalizacji inwestycji drogowej, a uwzględnił podział działki [...] w ramach decyzji o lokalizacji decyzji drogowej. Działka [...] była działką z ważną decyzją o warunkach zabudowy, która określała stan prawno-planistyczny. Naruszono zatem art. 134 ust. 3 i 4 ugn i inne przepisy dotyczące wartości rynkowej. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się wg alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Grunt zabierany pod inwestycję drogową nie był co prawda objęty samodzielną decyzją o warunkach zabudowy jednak cała działka [...] posiadała taką decyzję.

Następnie strona przytoczyła art. 153 ust. 1 ugn i art. 4 ppkt 16 podkreślając, że

analiza przepisów i przyjętych do wyceny nieruchomości wyraźnie wskazuje, że z przyjętego zbioru nieruchomości "podobnych" jedynie 2 nieruchomości są podobne, bo przeznaczone pod drogę ekspresową [...]. Rzeczoznawca za podobne nieruchomości przyjmuje bowiem wszystkie nieruchomości nabywane pod różne rodzaje dróg. W ramach ww. przepisów prawnych nie można uznać za podobne nieruchomości przeznaczonych na inne drogowe cele publiczne. Nie stanowi nieruchomości podobnej nieruchomość przeznaczona pod komunikację gminną czy lokalną, w stosunku do nieruchomości przeznaczonej pod drogi krajowej, ekspresowej. O braku podobieństwa świadczy zestawienie transakcji przytoczonych przez biegłego. Działki przeznaczone pod budowę dróg krajowych (droga nr [...]) uzyskują średnią cenę: [...] zł/m , pod drogę [...] – [...] zł/m2, a pod drogi gminne 3 z 4 to [...] zł/m2, a jedna [...] zł/m2. Dane te wskazują, że wartość [...] zł/m2 jest rażąco zaniżona i nie stanowi w rozumieniu Konstytucji RP "słusznego odszkodowania". O ile dopuszczalne wydaje się przyjęcie transakcji pod drogę krajową nr [...], jako nieruchomości względnie podobnych, nabywanych przez ten sam podmiot i posiadających zbliżoną kategorię - droga krajowa, to należałoby to skorygować do cen za grunty nabywane pod drogę [...] – [...] zł/m2. Rzeczoznawca powinien był ograniczyć przyjęty zbiór transakcji do nieruchomości przeznaczonych pod drogi krajowe i uwzględnić różnicę w cenach działek pod drogę nr [...] - drogę ekspresową, dla której transakcje osiągają ceny wyższe zgodnie z zestawieniem rzeczoznawcy.

Zdaniem skarżącej, biegły dokonał złego doboru cech i wag nadanych cechom, które mają różnicować ceny na rynku. Rzeczoznawca precyzyjnie podał wzór określający wagi, ale bez podania jego równania wskazał o trudności jego stosowania i o tym, że wagi ustalił na podstawie preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości (głównie GDDKiA), przyznając cesze "rodzaj drogi jedynie 10%, co, patrząc na zamieszczone w tabeli dane, jest nieprawdą, gdyż z tabeli ewidentnie wynika, że to rodzaj drogi ma decydujące (kluczowe) znaczenie. Dla GDDKiA zakup gruntu pod drogę szybkiego ruchu ma większe znaczenie niż pod drogę o niższej kategorii. Subiektywizm w wycenie nieruchomości widoczny jest w nieprawdziwym stwierdzeniu, że rzekomo biegły oparł się on na preferencjach nabywców. Na rynku nieruchomości drogowych nabywanych na cel publiczny nie można mówić o takich preferencjach. Nabywca w zależności od rodzaju drogi jest jeden, a nabycie determinuje cel publiczny. W związku z powyższym nie istnieją, tak naprawdę preferencje nabywców, a cechy i oceny mogą być ustalone jedynie na podstawie zależności między cenami nieruchomości na które wpływają cechy, w tym wypadku znaczenie ma rodzaj drogi i ewentualne położenie, a raczej grunty otaczające lub te z których drogi SA wydzielane - czy były to grunty komercyjne, rolne czy mieszkalne. W tym przypadku gruntem otaczającym jest grunt przeznaczony pod budowę zakładu z częścią mieszkalną. Przy prawidłowym doborze cech i ocen oraz odrzuceniu transakcji pod drogi gminne wartość odszkodowania powinna wynosić od ok. [...] zł do [...] zł za m2 , przy cenach maksymalnych do [...] zł za m2, co wynika z tabeli biegłego, jak i z kolejnego punktu uzasadnienia skargi.

Skarżąca wskazała na celowe działanie na szkodę właściciela, gdyż wycena zaniża wysokość odszkodowania. Szczególnie, że biegły miał możliwość wyceny nieruchomości "drogowej" w oparciu o znacznie większą bazę transakcji, które dostępne byty w zasobach aktów notarialnych Starostwa w [...]. W badanym okresie odnotowano 11 innych (niepokazanych w operacie) transakcji nieruchomościami nabytymi na cel publiczny przez GDDKiA. Zbiór transakcji uzyskano na podstawie wykazu cen nieruchomości Starostwa w [...]. Z wykazu wynika, że średnia cena tych transakcji wynosi [...] zł/m2. Na potwierdzenie skarżąca przedstawiła zestawienie, podnosząc, że wskazane dane potwierdzają, że podana wartość [...] zł/m2 rażąco odbiega od cen nabycia gruntów podobnych nabywanych pod drogi krajowe. Patrząc jedynie na gminę [...], w której położony jest przedmiot wyceny, ceny transakcyjne kształtują się od [...] zł/m2 do [...] zł/m2.

Skarżąca ponownie podkreśliła, że cała działka nr [...] (przed podziałem) była działką inwestycyjną. Gdybym strona wybudowała z-d produkcyjny, to pozostała część nieruchomości spełniałaby warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" i zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r. poz. 647) nie byłoby problemu z uzyskaniem decyzji o WZ na cele inwestycyjne, co bezpośrednio wynika z zapisów ustawy . Skarżąca przytoczyła art. 61. 1 ww. ustawy.

Nie był to zatem grunt czysto rolny. Rzeczoznawca miał obowiązek wycenić go jako grunt inwestycyjny i hołdować zasadzie najbardziej "prawdopodobnej ceny" zgodnie z ugn - "wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych..."

W konsekwencji rzeczoznawca rażąco naruszył przepisy prawa w zakresie wyceny wartości rynkowej nieruchomości. Z jednej strony nie uwzględnił rynkowego potencjału wywłaszczanego gruntu, a z drugiej rażąco zaniżył wartość wg alternatywnego sposobu użytkowania, nie uwzględniając cen rynkowych i cech nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca sam, w operacie, na stronie 12 powołuje się na art. 21. ust. 2 Konstytucji RP "Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem" i dodaje cyt: "z uwzględnieniem zasady korzyści dla osoby wywłaszczanej".

Skarżąca dodała, że wywłaszczano ok. 40% nieruchomości, który mógł stanowić zaplecze parkingowe, dostawcze zakładu, czy być wykorzystany do dalszej zabudowy. Biegły jednak przyznaje mu ocenę przeciętną. Dla nieruchomości o cenie najwyższej przyznaje jednak ocenę w ramach tej cechy jako najwyższą - wpływ znaczny. Podczas gdy jest to powierzchnia zaledwie [...] m2, co skarząca przedstawiła na rysunkach. Po lewej pokazano działkę o cenie maksymalnej zaznaczoną na żółto oraz pozostałą część nieruchomości z której została wydzielona (obrys niebieski). Po prawej wycenianą nieruchomość z zaznaczoną na żółto częścią nieruchomości wywłaszczaną na cel publiczny oraz z zaznaczaną na niebiesko resztą nieruchomości. Nieruchomość o cenie maksymalnej, która w ramach cechy: "wpływ wydzielanej powierzchni na nieruchomość" oceniana jest jako mająca przeciętny wpływ znaczny wpływ i argumentowany jako znaczny z uwagi na warunki terenowe i możliwości osiągania dodatkowych korzyści.

Zdaniem skarżącej przedstawione mapy pokazują, że rzeczoznawca błędnie przyjął ocenę zarówno dla nieruchomości o cenie maksymalnej - sztucznie zawyżając jej ocenę jak również popełnił błąd - obniżając ocenę dla wycenianej nieruchomości. Skutkuje to kolejnym obniżeniem wartości nieruchomości i wysokości odszkodowania.

Naruszenie ww. przepisów oraz popełnione błędy wskazują na nieprzydatność ww. operatu szacunkowego. Organy nie uwzględniły złamania przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawioną argumentację.

Przy piśmie z dnia 17 czerwca 2014r. skarżąca złożyła do akt sprawy opinię, w której jej autor arch. J. A. – rzeczoznawca majątkowy podziela stanowisko skarżącej co do zarzutów podanych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: ppsa.

W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] ustalającą na rzecz skarżącej odszkodowanie w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi [...].

W bardzo obszernie uzasadnionych zarzutach skargi, skarżąca podważa prawidłowości sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego, przede wszystkim wobec zaniżenia wysokości ustalonego odszkodowania poprzez nieuwzględnienie, że dla wywłaszczanej działki nr [...] została wydana w dniu [...] decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjnego z częścią mieszkalną. Nadto, zdaniem skarżącej, rzeczoznawca majątkowy przy ocenie wartości ustalanej dla alternatywnego sposobu użytkowania, dokonał błędnego doboru nieruchomości podobnych.

Na wstępie rozważań podkreślić trzeba, że ustalenie odszkodowania w trybie specustawy drogowej nastąpiło na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy oraz art. 134 u.g.n. Zgodnie z art 18 ust. 1 cyt ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Stosownie zaś do art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi - z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n. - wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 151 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku.

Z woli ustawodawcy zasadą jest, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 ugn). Tylko w przypadku, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ugn). Przepisy mówią zatem o przeznaczeniu ustalonym uprzednio przed wywłaszczeniem.

Dodać również trzeba, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca uwzględniając m.in. cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, jak stanowi art 154 ust. 1 u.g.n. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Żadne przepisy, ani ustawy, ani rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109) nie nakładają na rzeczoznawcę obowiązku uzasadnienia wyboru podejścia i metody szacowania nieruchomości jak i doboru nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny.

W świetle zarzutów skargi szczególnie podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych obejmujących szacowanie nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest zatem możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego skłądających się na sporządzony operat szacunkowy.

Mając na uwadze przedstawiony powyżej zakres kontroli, jakiej w trybie art. 80 k.p.a., co do operatu szacunkowego mogą dokonać organy i sąd administracyjny należy stwierdzić, że sporządzony w rozpoznawanej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego inż. M. S. z dnia [...] operat szacunkowy odpowiada obowiązującym przepisom. Został bowiem sporządzony i podpisany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia., nie zawiera pomyłek, istotnych braków, ani niejasności i jest aktulany (pismo z dnia 2 listopada 2013r.).

Z operatu szacunkowego wynika, że działka nr [...] - przed wydzieleniem działek działki nr [...] i nr [...] - stanowiła nieruchomość niezabudowaną, użytkowaną w celach rolniczych, położoną w otoczeniu nieruchomości o niskim stopniu zurbanizowania (pojedyncza zabudowa mieszkaniowa przy ulicy, tereny rolne oraz lasy), przy głównej drodze wyposażonej w sieć wodną i wodociągową. Dla omawianego obszaru nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...]) teren ten przewidziany jest pod uprawy rolne i zalesienie.

Biegły miał na uwadze, że dla działki nr [...] Wójt Gminy [...] wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku produkcyjnego z częścią mieszkalną. Jak wynika z załącznika graficznego do wyników analizy, stanowiącego integralną część ww. decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji określono nieprzekraczalną linię zabudowy, co oznacza, że wyłącznie w tak wyznaczonych granicach inwestycja może być realizowana. Nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza bowiem precyzyjnie teren, poza którym obiekt budowlany nie może być lokalizowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2000 r., sygn. SA/Sz 41/99).

W związku z powyższym rację należy przyznać organom, że biegły prawidłowo w operacie szacunkowym wskazał, iż wyłącznie dla części nieruchomości pozostającej przy właścicielu (działka nr [...]) i – co wymaga ponownego podkreślenia - tylko w granicach nieprzekraczalnej linii zabudowy ww. decyzja ustaliła warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W konsekwencji część nieruchomości przeznaczona pod drogę krajową nie była objęta decyzją o warunkach zabudowy, a zatem dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości miarodajne było ww. studium.

W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość gruntu wg aktualnego sposobu użytkowania oraz wg alternatywnego (drogowego) przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia i zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zastosowanie podejścia porównawczego – jak zasadnie wyjaśnił organ – możliwe jest tylko w przypadku, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku przez ostatnie dwa lata poprzedzające wycenę, a także wtedy, gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Metoda korygowania ceny średniej polega zaś na określaniu wartości rynkowej nieruchomości na podstawie zbioru, co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównań, które były przedmiotem transakcji rynkowych.

Analizą biegły objął grunty rolne, leśne i drogowe w latach 2009 -2012, w powiecie [...]. Odnośnie gruntów rolnych i leśnych najwięcej transakcji odnotowano od ok. [...] zł/m2 do ok. [...] zł/m2 oraz pojedyncze transakcje powyżej [...] zł/m2 o wysokiej atrakcyjności gruntu. Biegły wyjaśnił, że cenność gruntów drogowych zależy przede wszystkim od ich położenia oraz tego, z jakich działek zostały one wydzielone, a także w jakim sąsiedztwie się znajdują. Wskazał następnie, że ceny na obszarach miejskich i zurbanizowanych gruntach budowlanych zamykały się w przedziale od ok. [...] do [...] zł/m2, natomiast gruntów rolnych od ok. [...] do [...] zł/m2. Najwięcej gruntów drogowych w powiecie [...] odnotowano od [...] do [...] zł/m2 oraz 3 transakcje o wyższych cenach. Biegły podkreślił przy tym, że cenność jest również uzależniona od atrybutów i atrakcyjności konkretnych nieruchomości oraz to, że wyceną objął grunty podobne. Rzeczoznawca zaznaczył, że wobec braku w ostatnich dwóch latach informacji odnośnie obrotu na wolnym rynku nieruchomości pod zalesienia za podstawę oszacowania wartości gruntów przeznaczonych pod rolę i tereny do zalesień przyjął grunty rolne.

Dokonując oszacowania gruntu dla aktualnego rolnego sposobu użytkowania biegły przyjął 14 transakcji gruntami rolnymi niezabudowanymi. Określił cechy wpływające na wartość wycenianego gruntu, tj. położenie (waga 30%), przydatność rolnicza (waga 30%), zurbanizowanie sąsiedztwa (waga 30%) i wpływ wydzielonej powierzchni na nieruchomość (waga 10%), zaznaczając, że różnice skorygował odpowiednim zespołem współczynników korygujących uwzględniającym różnice w poszczególnych cechach przyjętych nieruchomości. Dokonana w oparciu o powyższe ustalenia wartość nieruchomości została oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę [...] zł.

Określając natomiast wartość rynkową nieruchomości niezabudowanej dla alternatywnego sposobu użytkowania, a więc drogi krajowej, biegły przyjął do porównań 18 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, podobnymi do nieruchomości wycenianej, zaznaczając przy tym, że ceny przeanalizowanych transakcji uzależnione były przede wszystkim od: położenia (waga 40%), zurbanizowania sąsiedztwa (waga 40%), rodzaju drogi (waga 10%) oraz wpływu wydzielonej powierzchni na nieruchomość (waga 10%). Biegły wyjaśnił, że z odnotowanych transakcji gruntów drogowych wybrano te z transakcji, które spełniają w największym stopniu warunki podobieństwa. Biegły wskazał według jakiego kryterium dokonywał doboru tj. według m.in. położenia (powiat [...]), stanu prawnego (własność), nabywane na rzecz (gminy, jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, przeznaczenia i rodzaju dróg (grunty przeznaczone pod drogi publiczne). Autor operatu przedstawił również atrybuty wpływające na wartość, w szczególności: sąsiedztwo gruntów zurbanizowanych wpływa na wyższą cenność gruntów drogowych, zaznaczając przy tym, że analiza wskazuje na wyższe ceny za drogi ekspresowe oraz krajowe niż za drogi powiatowe i gminne.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi w zakresie niewłaściwego doboru transakcji do porównań skutkującego – zdaniem skarżącej - zaniżeniem wartości nieruchomości dla alternatywnego sposobu użytkowania Sąd ponownie podkreśla, że znajomość rynku nieruchomości w zakresie uzyskiwanych cen, istniejącego w danym okresie popytu i podaży na danego rodzaju nieruchomości, jak i doboru nieruchomości podobnych do wycenianej jest sferą wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego, którą zarówno Sąd jak i organy administracji nie dysponują.

Wprawdzie skarżąca przedstawiła kontroperat, ale dopiero na etapie postępowania sądowego. Organ nie mógł zatem dokonać jego oceny stosownie do art. 80 kpa. Niemniej, nawet gdyby organ takim dowodem w postępowaniu administracyjnym dysponował, to i tak nie podważyłby on skutecznie – zdaniem sądu – ustaleń, co do prawidłowości operatu szacunkowego złożonego w niniejszej sprawie. Jak już wykazano wyżej chybione było stanowisko skarżącej, co do tego, że grunt odjęty na inwestycję drogową posiadał potencjał gruntu budowlanego, który skarżąca uzasadniała tym, że decyzję o warunkach zabudowy wydano dla (całej) działki nr [...]. Nie można również zgodzić się z zarzutem, że rzeczoznawca majątkowy dokonał niewłaściwego doboru cech i ocen transakcji, skoro uwzględnił nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne - w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 20 marca 1985r. o drogach publicznych - a przedstawiając jak kształtują się ich ceny od minimalnej do maksymalnej wziął pod uwagę zarówno drogi lokalne i gminne, jak i drogi krajowe i ekspresowe. Zauważyć trzeba, że nawet z tabeli gruntów przyjętych do analizy porównawczej wynika, że grunty przeznaczone pod poszerzenie drogi gminnej mogą mieć wyższą cenę niż grunty przeznaczone pod drogi ekspresowe.

Nie sposób przy tym pominąć, że drogi ekspresowe należą do kategorii dróg krajowych (art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o drogach publicznych).

W konsekwencji zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu, że rzeczoznawca uznając, iż wartość nieruchomości ustalona z uwzględnieniem przeznaczenia wynikającego z przejęcia nieruchomości na cel publiczny jest wyższa niż wartość ustalona w oparciu o aktualne przeznaczenie nieruchomości, prawidłowo przyjął, że podstawą ustalenia odszkodowania stanowi wartość ustalona dla alternatywnego sposobu użytkowania, a więc kwota [...] zł.

Z podanych przyczyn za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi i podniesione przez skarżącą naruszenia przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę.