Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2035/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13a ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 99 poz 1079
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 16 ust. 3, art. 17, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 4, art. 154 ust.1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Ewa Ibrom (spr.) Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 520/09 w sprawie ze skargi H. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 2035/09

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. S. J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd ustalił, że decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku H. i J. S., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni 100 m2 na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...], przy ulicy [...] w Łodzi. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że planowany rodzaj inwestycji nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w skrócie: u.p.z.p. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), bowiem:

- brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie kontynuacji funkcji, parametrów wskaźników kształtowania i intensywności wykorzystania terenu;

- sąsiednie działki zabudowane są budynkami rekreacyjnymi o niewielkiej powierzchni, a na całym obszarze objętym analizą brak jest zabudowy zgodnej z zamierzeniami inwestorów;

- planowana inwestycja, położona na obszarze Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, jest niezgodna z przepisami rozporządzenia Nr 5/2003 Wojewody Łódzkiego z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 231, poz. 2162 ze zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania H. S. i J. S., decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie sposób wyznaczenia obszaru analizowanego uwidoczniony w załączniku graficznym do decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wymagań przewidzianych w przepisach, zatem nie można uznać za udowodnione twierdzenia organu o braku spełnienia w przypadku planowanej inwestycji warunku dobrego sąsiedztwa, sformułowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jednakże zdaniem Kolegium nie ma wątpliwości, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy, bowiem objęta wnioskiem inwestora działka położona jest na terenie Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, a ustalenia dotyczące ochrony tego Parku, ustanowione w rozporządzeniu Nr 5/2003 Wojewody Łódzkiego w sprawie ustanowienie planu ochrony są wiążące dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozporządzenie to, jako akt prawa miejscowego, zawiera przepisy odrębne, przez pryzmat których dokonuje się oceny warunku do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. Działka wnioskodawców położona jest w strefie N ochrony Parku, w której realizacja nowej zabudowy zagrodowej jest dopuszczalna po spełnieniu warunków przewidzianych w § 65 pkt 5 lit a i b planu ochrony. Planowana inwestycja nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie, co zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, musiało skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. S. i H. S. podnieśli, iż ustalenia zawarte w rozporządzeniu w sprawie ustanowienia planu ochrony parku krajobrazowego adresowane są do gmin i wpływają jedynie na treść dokumentów planistycznych. Jeśli ustalenia te nie zostaną zawarte w miejscowym planie zagospodarowania, to nie mogą stanowić samoistnych zakazów dotyczących realizacji określonych zamierzeń budowlanych i nie mogą odnosić bezpośredniego skutku w stosunku do obywateli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd nie podzielił stanowiska organów, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. Sąd wyjaśnił, że rozporządzenie Wojewody Łódzkiego Nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 13a ust. 6 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.). Zgodnie z art. 13a ust. 4 tej ustawy, ustalenia zawarte w planie ochrony były wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd wyjaśnił następnie, że w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) takich regulacji nie ma, zatem ustalenia planu ochrony Parku Krajobrazowego, bez recypowania ich do treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą wywoływać bezpośrednich skutków prawnych. Stosownie do art. 154 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, plan ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich zachowuje swą moc również na gruncie tej ustawy i staje się planem ochrony w rozumieniu obowiązującej ustawy. Należy zatem ów plan ochrony analizować prze pryzmat aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Sąd wskazał, że art. 20 ust. 4 tejże ustawy określa elementy, jakie powinien zawierać plan ochrony dla parku krajobrazowego, są to m.in. ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Brzmienie przepisu jednoznacznie wskazuje, że ustalenia te adresowane są do jednostek samorządowych i wpływają wyłącznie na ustalenia dokumentów planistycznych.

Nadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w akcie o utworzeniu parku krajobrazowego zawarte są zakazy, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 tejże ustawy, wynikające z potrzeb ochrony parku. Organ założycielski tworząc park decyduje, które z tych zakazów będą obowiązywały na konkretnym obszarze chronionym.

Sąd podkreślił, że art. 17 zawiera zamknięty katalog zakazów, jakie mogą obowiązywać w parku krajobrazowym. Wśród zakazów dotyczących budownictwa nie ma regulacji zakazującej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie parku, zatem tak długo, jak planowana inwestycja nie narusza zakazów wymienionych w ustawie o ochronie przyrody, tak długo nie jest sprzeczna z tą ustawą. Niedopuszczalne jest wprowadzanie kolejnych zakazów w rozporządzeniu o ustanowieniu planu ochrony dla parku, gdyż stanowiłoby to w istocie naruszenie regulacji zawartych w ustawie. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że rozporządzenie Wojewody Łódzkiego w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich nie może być uznawane za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p, albowiem w takim zakresie, w jakim zostało zastosowane w niniejszej sprawie przez organy administracji obu instancji, pozostaje w sprzeczności z art. 16 ust. 3 i art. 17 ustawy o ochronie przyrody.

Z tych przyczyn, w ocenie Sądu, przepisy rozporządzenia w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego, zawierające ustalenia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że rozporządzenie Wojewody Łódzkiego nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich jako akt prawa miejscowego, nie jest przepisem odrębnym, przez pryzmat którego dokonuje się oceny warunku określonego w powołanej wyżej normie,

- art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz.1220) poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy zakazy w nim zawarte nie dotyczą planów ochrony parków krajobrazowych utworzonych na podstawie upoważnienia zawartego w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.),

- art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez jego błędną wykładnię, bowiem przepis ten zawiera 6 elementów planu ochrony dla parku krajobrazowego, podczas gdy Sąd skupia się tylko na jednym, w sytuacji, gdy pozostałe mogłyby wskazywać, iż ustanowione na podstawie "starej" ustawy plany ochrony zachowują swą aktualność pod rządami "nowej" ustawy,

- art. 154 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż do planów ochrony parków krajobrazowych utworzonych od dnia 2 lutego 2001 r. do dnia 1 maja 2004 r. ma zastosowanie art. 17 ust. 1 "nowej" ustawy, w sytuacji gdy ma zastosowanie art. 13a ust. 4 "starej" ustawy,

- art. 154 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię pomijającą wynikający z art. 18 ust. 1 obowiązek realizacji planów ochrony, przez co zdaniem Kolegium należy rozumieć wykonanie ich ustaleń.

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej w skrócie: p.p.s.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji nie naruszały wskazanej przez Sąd normy prawa materialnego,

- art. 153 w związku z art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie wewnętrznie sprzecznego poglądu prawnego, zgodnie z którym oceny możliwości realizacji nowej zabudowy można dokonać bez uwzględnienia norm prawa miejscowego chroniących określoną formę ochrony przyrody i lakoniczne jego uzasadnienie,

- art. 135 p.p.s.a. poprzez jego wskazanie jako podstawy uchylenia orzeczeń organów pierwszej i drugiej instancji w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie ma on zastosowania.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że bezspornie rozporządzenie Wojewody Łódzkiego nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich stanowi akt prawa miejscowego. Nie jest również sporne, że objęta wnioskiem działka nr [...] przy ul. [...] w Łodzi, położona jest w granicach Parku. Dla tego terenu, znajdującego się w strefie N, plan ochrony nie przewiduje możliwości tworzenia nowej zabudowy poza zagrodową i to po spełnieniu dodatkowych wyznaczonych planem warunków.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną ustalenia planu ochrony są wiążące dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. A zatem rozporządzenie Wojewody Łódzkiego nr 5/2003 w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy odrębne, przez pryzmat których dokonuje się oceny warunków do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p.

Ponadto z treści art. 154 ustawy o ochronie przyrody, zakładającego różne rozwiązania przejściowe w zakresie planów ochrony dla parków krajobrazowych, można w ocenie skarżącego wywieść wniosek, że nie jest uzasadnione stosowanie przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody do planów uchwalonych pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy, w okresie 2 lutego 2001 r. do 1 maja 2004 r.

W dalszej kolejności podniesiono, że plan ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich zawiera zakazy wynikające z potrzeby ochrony Parku, w tym zakaz realizacji na terenie objętym wnioskiem inwestora nowej zabudowy mieszkaniowej. Oznacza to, iż planowane zmierzenie inwestycyjne, polegające na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu ochrony zawartymi w rozporządzeniu. Tym samym planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p., co w konsekwencji przesądza o braku możliwości wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności nie tylko z ustawą o ochronie przyrody i planem ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, ale także z celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która co do istoty zakłada jako optymalne takie zagospodarowanie, które nie narusza istniejącego na danym terenie stanu zagospodarowania.

W piśmie procesowym, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 3 stycznia 2010 r. H. S. i J. S. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl przepisu art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna, oparta na obu wskazanych w art. 174 p.p.s.a. podstawach podlega zatem rozpoznaniu w granicach zgłoszonych zarzutów.

Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Prawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że powołane przez organy obu instancji rozporządzenie Wojewody Łódzkiego nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich nie może być uznane za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a w konsekwencji nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodność z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oznacza zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepisami odrębnymi mogą być także akty prawa miejscowego, które w myśl art. 87 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 943/06). Do przepisów odrębnych zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i inne.

Nie ulega wątpliwości, że rozporządzenie Wojewody Łódzkiego nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich jest aktem prawa miejscowego i zawiera regulacje z zakresu ochrony przyrody. Okoliczność ta sama przez się nie przesądza jednak o uznaniu przepisów tego rozporządzenia za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., przez pryzmat których dokonuje się oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustanowiony rozporządzeniem plan ochrony nie zawiera bowiem - jak prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji - przepisów wiążących organy wydające decyzje o warunkach zabudowy.

Słusznie podkreśla Sąd pierwszej instancji, że przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, obowiązującej w dacie wydania decyzji (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) nie zawierają uregulowania analogicznego do zawartego w art. 13a ust. 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.), przewidującego, że ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak wyraźnej normy, określającej wiążący charakter ustaleń zawartych w planie ochrony, nie pozwala na uznanie, że ustanowione w planie zakazy, w tym dotyczące określonego rodzaju zabudowy, stanowić mogą podstawę decyzji administracyjnej w sprawie warunków zabudowy. Prawidłowy jest zatem wniosek, że na gruncie ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. ustalenia planów ochrony nie są wiążące dla decyzji o warunkach zabudowy, wydawanych na podstawie art. 61 u.p.z.p.

Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że do oceny planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich stosować należy przepisy ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., a w szczególności powołany wyżej przepis art. 13a ust. 4 tej ustawy stanowiący, że ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Rozporządzenie Wojewody Łódzkiego w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, wydane zostało wprawdzie na podstawie przepisów ustawy z 1991 r., jednak z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, czyli z dniem 1 maja 2004 r., zgodnie z art. 154 ust. 1 tej ustawy, plany ochrony dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych ustanowione w okresie od dnia 2 lutego 2001 r. do dnia wejścia w życie ustawy stały się planami ochrony w rozumieniu ustawy. Nie może więc budzić wątpliwości stanowisko Sądu, że do planów ochrony ustanowionych w tym okresie (pomiędzy dniem 2 lutego 2001 r. a dniem 30 kwietnia 2004 r.) stosować należy przepisy nowej ustawy. Odmienne stanowisko, wyrażone w skardze kasacyjnej, nie ma żadnego uzasadnienia. Przedstawiona w skardze argumentacja, sprowadzająca się do stwierdzenia, że skoro w przypadku planów ustanowionych po dniu 2 lutego 2001 r. ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. nie wymaga sporządzenia nowego planu ochrony, to brak także podstaw do stosowania do tych planów przepisów nowej ustawy, pozostaje w sprzeczności z wyraźnym brzmieniem powołanego przepisu art. 154 ust. 1 ustawy.

Nie jest także uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 154 postawiony w powiązaniu z przepisem art. 18 ust. 1 ustawy. Obowiązek realizacji planów ochrony, przewidziany w art. 18 ust. 1 ustawy, rozumiany jako obowiązek wykonania ustaleń planu nie daje podstaw do innej niż przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacji art. 154 ust. 1. Przesądzenie w przepisie art. 154 ust. 1, że plany ochrony uchwalone po dniu 2 lutego 2001 r. stały się planami w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. oznacza nakaz stosowania do tych planów przepisów nowej ustawy, a więc w konsekwencji obowiązek ich wykonywania zgodnie z przepisami tej ustawy.

Do planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich ustanowionego rozporządzeniem Wojewody Łódzkiego nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 r. stosować należy zatem przepisy ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. Jak już wspomniano, przepisy tej ustawy nie zawierają wyraźnego unormowania, uznającego ustalenia planu za wiążące dla decyzji o warunkach zabudowy. Wiążącego charakteru zakazów zawartych w planie ochrony nie da się także wywieść z przepisów ustawy, określających treść planu ochrony parku krajobrazowego. Trafnie odwołuje się Sąd pierwszej instancji do unormowania zawartego w art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Stosownie do powołanego przepisu, plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera: 1) cele ochrony przyrody oraz przyrodnicze, społeczne i gospodarcze uwarunkowania ich realizacji, 2) identyfikację oraz określenie sposobów eliminacji lub ograniczania istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz ich skutków, 3) wskazanie obszarów realizacji działań ochronnych, 4) określenie zakresu prac związanych z ochroną przyrody i kształtowaniem krajobrazu, 5) wskazanie obszarów udostępnianych dla celów naukowych, edukacyjnych, turystycznych, rekreacyjnych, amatorskiego połowu ryb i dla innych form gospodarowania oraz określenie sposobów korzystania z tych obszarów oraz 6) ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych.

Podzielić należy stanowisko Sądu, że zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, określone w pkt 6, adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym nie mogą stanowić podstawy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Zbędne było szczegółowe analizowanie przez Sąd wszystkich elementów planu ochrony, określonych w art. 20 ust. 4. Żaden z tych elementów nie daje bowiem podstaw do przyjęcia wiążącego dla decyzji o warunkach zabudowy charakteru planu. Nie jest zatem słuszny zarzut naruszenia przepisu art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez jego błędną wykładnię.

W skardze kasacyjnej postawiono także zarzut naruszenia przepisu art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przepis ten nie ma zastosowania do planów ochrony sporządzonych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. Należy więc przede wszystkim wyjaśnić, że zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy z 2004 r., zakazy wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy, wprowadzane być mogą tylko w rozporządzeniu wojewody o utworzeniu parku krajobrazowego lub powiększeniu jego obszaru. Przepis art. 17 ust. 1 nie może zatem stanowić podstawy wprowadzania w planach ochrony parków krajobrazowych określonych w nim zakazów, niezależnie od tego, czy plan ochrony ustanowiony został pod rządem ustawy z 1991 r., czy też pod rządem ustawy z 2004 r. Miał to na uwadze Sąd pierwszej instancji wskazując, że stosownie do art. 16 ust. 3 ustawy to organ założycielski tworząc park decyduje, które z zakazów będą obowiązywały na terenie parku krajobrazowego. Trafnie również podniósł Sąd, że przepis art. 17 ust. 1 nie przewiduje zakazu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na obszarze parku krajobrazowego. Przepis ten zawiera zamknięty katalog zakazów, jakie mogą obowiązywać w parku krajobrazowym i niedopuszczalne jest wprowadzanie kolejnych zakazów w planie ochrony.

Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego uznać należało zatem za nieuzasadnione. W konsekwencji nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczących wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji. Sąd nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt 1 litera a) p.p.s.a., prawidłowo bowiem ocenił, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie decyzji na podstawie tego właśnie przepisu. Sądowi nie można także zarzucić naruszenia przepisu art. 135 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Przepis ten stanowił podstawę uchylenia przez Sąd decyzji organu pierwszej instancji, odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, co z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego przez ten organ było uzasadnione i niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (w skardze kasacyjnej omyłkowo wskazano § 1 tego przepisu, określający termin sporządzenia uzasadnienia). Sąd dokonał prawidłowej oceny prawnej zaskarżonej decyzji i stanowisko swoje uzasadnił zgodnie z wymogami przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.