Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1028/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: Art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: Art. 3  par. 2  pkt 4, art. 52 par. 2, par. 3, art. 53  par. 2, art. 134 par. 2, art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 165  ust. 1, ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1 p kt 1 , pkt 2, art. 171  ust. 1, art. 174 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Ewa Michna Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B. M. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 16 maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza I. stwierdza bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 16 maja 2017 r. znak [...], II. uznaje obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej, a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania, III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącej B. M. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Pismem z dnia 16 maja 2017 r. ([...]) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K:

1. rodzaj umowy o pracę – umowa o pracę na czas nieokreślony,

2. stanowisko służbowe – ekspert skarbowy, zaliczane do grupy stanowisk samodzielnych w służbie cywilnej,

3. miejsce wykonywania pracy – K,

4. komórka organizacyjna – [...] Stanowisko [...] w Urzędzie Celno-Skarbowym,

5. wynagrodzenie miesięczne:

- wynagrodzenie zasadnicze według mnożnika 2,463 kwoty bazowej dla członków korpusu służby cywilnej,

- dodatek za wieloletnia pracę w służbie cywilnej w wysokości wynoszącej po pięciu latach pracy 5% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok pracy, aż do osiągnięcia 20% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego,

6. wymiar czasu pracy:1/1.

Wskazano, ze zaproponowane warunki, po ich przyjęciu będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r.

Ww. propozycję skarżąca otrzymała w dniu 17 maja 2017 r., a pismem z dnia 30 maja 2017 r. B. M. złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia.

Pismem z dnia 31 maja 2017 r. B. M. złożyła odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby. Jednocześnie pismem z tej samej daty (31 maja 2017 r.) B. M. złożyła wezwanie do złożenia propozycji służby.

Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. B. M. wezwała Dyrektora do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby.

Pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. ([...]) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej odpowiedział na odwołanie skarżącej. Wskazał m. in., że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Ponadto poinformował, że w świetle brzmienia przepisu art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej.

W dniu 11 sierpnia 2017 r. do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wpłynęła skarga w trybie art. 52 ust. 3 i art. 53 ust. 2 ppsa na propozycję pracy z dnia 16 maja 2017 r. jako czynność lub akt z art. 3 ust. 2 pkt 4 ppsa.

Zaskarżonej propozycji pracy zarzucono:

- nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy w świetle przepisów ustawy przepisy wprowadzające Krajową Administrację Skarbową z dnia 16 listopada 2016 r., tj. naruszenie art. 165 ust. 2 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tejże ustawy oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) z dnia 16 listopada 2016 r. poprzez faktyczne zwolnienie ze służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek;

- niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji.

Na wypadek, gdyby Sąd uznał, iż możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy podniosła, iż nie było to możliwe w stosunku do jej osoby z uwagi na treść przepisów art. 165 ust. 7 ww. ustawy, art. 2 ust. 2, art. 62 ust. 5 pkt 1 lit. A, b, f i art. 62 ust. 6 ustawy o KAS oraz art. 170 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności.

Wskazała, że jeżeli propozycja pracy ma nie być decyzją administracyjną to musi mieć inną prawnie dopuszczalną do zaskarżenia formę prawna. Z uwagi na fakt, iż propozycja dotyczyła skarżącej jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej pełniącego służbę na podstawie mianowania (administracyjno-prawna podstawa zatrudnienia) i że wydał ją organ administracji publicznej, właściwa musi być droga poddania sprawy kontroli w trybie administracyjnym. Podniosła, że zjawisko "ucywilnienia" funkcjonariuszy służb mundurowych nigdy uprzednio w polskim porządku prawnym nie wystąpiło. Nigdy nie zdarzyło się, by ustawodawca ustanowił odgórne zwalniania funkcjonariuszy ze służby i kierowania ich do pracy poprzez przekazanie im propozycji pracy, przekształcania podstawy wykonywanych czynności służbowych z aktu mianowania na kodeks pracy.

Skarżąca podała również, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji, a z art. 7 Konstytucji obowiązek określenia przez akty prawa powszechnie obowiązującego kompetencji do działania, zakaz domniemywania takich kompetencji oraz zakaz dowolnego, arbitralnego ich wykonywania. Odnosząc się do powyższego, wskazała, że ustawodawca ani w ustawie przepisy wprowadzające ustawę o KAS, ani w ustawie o KAS nie zapisał prawnej możliwości "ucywilnienia" funkcjonariuszy, zaś użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 165 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy stali się w KAS pracownikami (można powiedzieć: pozostali pracownikami), a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej (można powiedzieć: pozostali w statusie funkcjonariuszy). Co więcej, wskazany zwrot nie był użyty przypadkiem – wyznacza zakres stosowania wskazanego przepisu określając oddzielnie sytuację prawną pracowników oraz funkcjonariuszy. Powyższą argumentację uzupełnia fakt użycia przez ustawodawcę zwrotu "albo" w dalszej części analizowanego przepisu.

Wedle B. M. również przepis art. 165 ust. 7 ww. ustawy operuje tymi samymi zwrotami co art. 165 ust. 3 tj. "odpowiednio" oraz "albo", co należy rozumieć w ten sposób, że w zależności od pierwotnej formy rodzaju "zatrudnienia" ta sama forma będzie proponowana również w KAS. Organ winien więc był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a funkcjonariuszom propozycję służby. Podobnie z przepisu art. 170 ust. 1 ww. ustawy wynika rozróżnienie na to, że funkcjonariusze otrzymują tylko propozycję służby, a pracownicy tylko propozycję pracy. Nadto sytuacja, w której część funkcjonariuszy otrzymałaby tylko propozycję pracy, a część służby jest niezgodna z Konstytucyjną zasadą równego traktowania (art. 32).

Z ostrożności procesowej, jeżeli Sąd doszedłby do wniosku, że sam proces "ucywilnienia" mógł być przeprowadzony, skarżąca podniosła jego niekonstytucyjność, która wyraża się w tym, że ustawodawca zapisał niejasne i nie dające się obiektywnie zweryfikować przesłanki "ucywilnienia" w art. 165 ust. 7 (przebieg służby, kwalifikacje, miejsce zamieszkania) oraz w tym, iż organy stosujące prawo dodatkowo jako podstawę swych działań wskazały kryteria pozaustawowe wprowadzone nie na mocy jakiegokolwiek przepisu prawnego o charakterze źródła prawa powszechnego, a na mocy "zwykłego" pisma Szefa KAS z dnia 27 stycznia 2017 r. Organ nigdy nie zaprzeczał, że działa na podstawie tego pisma i wg reguł wyznaczonych przez to pismo, co stanowi naruszenie prawa. "Ucywilnienie" w przeprowadzonej formie jest więc niezgodne z art. 60 Konstytucji poprzez fakt niejasnego sformułowania jego przesłanek.

Z kolei na wypadek gdyby Sąd uznał, że możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, to wedle skarżącej nie było to trafne w stosunku do niej z uwagi na fakt, że właściwe zastosowanie art. 165 ust. 7 winno skutkować przedłożeniem skarżącej propozycji służby z uwagi na wykształcenie i dotychczasową służbę. Skarżąca nie powinna również zostać zwolniona ze służby z uwagi na miejsce wykonywania pracy i zakres zadań przypisanych komórce Regulaminem Organizacyjnym. Zadania te winni wykonywać funkcjonariusze celno-skarbowi; jako pracownik cywilny skarżąca nie może wykonywać przypisanych jej zadań.

Podniosła również, że nie bez znaczenia w tej sytuacji jest fakt, że zgodnie z ustawą o KAS, objęcie towaru procedurą dopuszczenia do obrotu w oddziale celnym mogą wykonywać wyłącznie funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej. W świetle powyższego, uwzględniając definicję dozoru celnego i kontroli celnej wg Unijnego Kodeksu Celnego w kontekście zadań, które wg ustawy o KAS zarezerwowane zostały dla funkcjonariuszy, niemożliwa będzie skuteczna i sprawna realizacja zadań w komórce likwidacji towarów, jeżeli w komórce tej nie będą pełnić służby funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej. Zgodnie z art. 134 Unijnego Kodeksu Celnego, towary wprowadzane na obszar celny Unii podlegają, od chwili ich wprowadzenia, dozorowi celnemu i pozostają pod dozorem celnym tak długo, jak jest to niezbędne dla określenia ich statusu celnego, a w przypadku towarów nieunijnych (...), aż do zmiany ich statusu celnego. W świetle definicji kontroli celno-skarbowej, mając na uwadze specyfikę czynności likwidacyjnych w stosunku do dominujących towarów podlegających likwidacji (np. papierosy) czynności likwidacyjne muszą odbywać się pod nadzorem funkcjonariuszy na terenie pomiotów gospodarczych, którym te czynności powierzono w wyniku podpisania umowy. Przedmiotem kontroli celno-skarbowej będą towary podlegające zniszczeniu lub sprzedaży. Towary przeznaczone do zniszczenia przewożone są do podmiotów realizujących zniszczenie w obecności i asyście funkcjonariuszy (zgodnie z ustawą o KAS strzeżenie towarów i konwój celny również zostały zastrzeżone dla funkcjonariuszy). Uwzględniając definicję dozoru celnego i kontroli celnej wg UKC, w kontekście zadań, które wg ustawy o KAS zarezerwowane zostały dla funkcjonariuszy, niemożliwa stała się dla skarżącej skuteczna i sprawna realizacja zadań w komórce likwidacji towarów w sytuacji, gdy została ona pozbawiona statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Tylko funkcjonariusze mają możliwość podejmowania czynności kontrolnych w zakresie określonym w art. 54 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 i 11 ustawy o KAS zakresie przemieszczania i obrotu wyrobami akcyzowymi, a także wobec towaru znajdującego się na terytorium RP w celu ustalenia, czy towar został wprowadzony na obszar celny Unii Europejskiej zgodnie z przepisami prawa - co wynika z art. 59 ust. 2 tejże ustawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi.

Wedle organu skarżona propozycja nie stanowi aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 ppsa, tj. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny; muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującego daną czynność. Tymczasem przedłożona propozycja nie ma charakteru zewnętrznego, gdyż w analizowanej sprawie zachodziła relacja zależności (podporządkowania) służbowego i złożenie propozycji odbywało się w ramach tej relacji. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Kryterium "z zakresu administracji publicznej" oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym działaniem.

Wskazał organ, że złożonej Skarżącej propozycji z dnia 16 maja 2017 r. nie sposób przypisać charakteru publicznoprawnego. Nie każde bowiem działanie organu administracji publicznej mieści się w kategorii "działania publicznoprawnego", a tylko takie, które związane jest z władztwem administracyjnym. W analizowanej sprawie - w przypadku przedłożenia propozycji pracy - z woli ustawodawcy, nie może być mowy o władztwie administracyjnym, w szczególności z uwagi na fakt, iż jej przyjęcie skutkuje powstaniem, stosunku pracy, który nie jest stosunkiem administracyjnym.

Organ wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych zapadłych na gruncie przepisu art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a które to w ocenie organu można wykorzystać na gruncie niniejszej sprawy. Analiza orzeczeń zapadłych na gruncie tego przepisu wskazuje, że pisemna propozycja złożona w trybie cytowanego przepisu nie ma charakteru ani decyzji ani postanowienia, ani też nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Postępowanie, w którym organ celny wydaje przedmiotowe propozycje nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów celnych, do którego nie mają zastosowania przepisy kpa (por. III SA/Łd 171/11, I OSK 1361/1). Nadto w analogicznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę na propozycję pracy przedstawioną pracownikowi na podstawie art. 167 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające Krajowa Administracje Skarbową.(por. II SA/Sz 899/17) wskazując, że nie jest to decyzja, ani akt z zakresu administracji publicznej.

Organ administracji podniósł, że skarżąca nie zachowała trybu przewidzianego do wniesienia skargi. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej złożył Skarżącej propozycję z dniu 16 maja 2017 r., skarżąca potwierdziła jej otrzymanie w dniu 17 maja 2017 r. Wobec powyższego, to w tym dniu Skarżąca dowiedziała się o podjęciu czynności złożenia propozycji. Nie jest bowiem możliwe jednoczesne zatrudnienie tej samej osoby w ramach stosunku pracy oraz stosunku służby, a tym samym jednoczesne złożenie propozycji pracy i służby. Wobec czego, 14 - dniowy termin, o którym mowa w art. 52 § 3 ppsa upłynął w dniu 31 maja 2017 r. Tymczasem "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" wniesiono w dniu 14 czerwca 2017 r., a więc po terminie.

W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej przepis art. 165 ust. 3 miał zastosowanie tylko w okresie przejściowym, tj. kształtował status pracowników/ funkcjonariuszy zatrudnionych/ pełniących służbę w łączonych jednostkach (w myśl art. 160 w.k.a.s.) w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej tj. od dnia 1 marca 2017 r. do:

- określonego w propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. - w przypadku jej przyjęcia lub,

- do dnia, w którym upłynął 3 - miesięczny termin liczony od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji pracy/zatrudnienia, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2017 r. lub

- do dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku nieprzedstawienia propozycji.

Zatem, na dzień wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych (...) stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, ale tylko do dnia określonego powyżej. Powołany powyżej przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od zapisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, tj. w szczególności przepis art. 170 oraz art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.

Odnosząc się do zarzutu, iż z przepisu art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby, Dyrektor podał, że powyższe twierdzenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi może być złożona propozycja pracy lub służby oraz pracownikowi może być przedłożona propozycja pracy lub służby. Użyty zaś w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. zwrot "odpowiednio" odnosi się do statusu osób, którym składane są propozycje tj., albo pracownikom oraz funkcjonariuszom (w przypadku propozycji składanych przez dyrektora Krajowej Informacji Skarbowe oraz dyrektora Izby Administracji Skarbowej) albo tylko pracownikom (w przypadku propozycji składanych przez Dyrektora Krajowej Szkoły Skarbowości), a nie do rodzaju propozycji (jej treści, tj. propozycji pracy lub służby). Przeciwko przyjęciu tezy, że funkcjonariuszowi składa się tylko propozycje służby, a pracownikowi tylko propozycje pracy przemawia także brzmienie innych przepisów ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej np. art. 170 ust. 3, art. 169 ust. 3, art. 171 ust. 1, 2, art. 175 pkt 1.

Wyjaśnił organ, że uwzględniając powyższe kryteria, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zaproponował Skarżącej nowe warunki pracy adekwatne do jej predyspozycji oraz potrzeb pracodawcy. Nie można bowiem pomijać okoliczności, iż wprowadzenie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, polegającej w uproszczeniu na połączeniu izb administracji skarbowej z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbami celnymi oraz urzędami kontroli skarbowej, spowodowało konieczność ukształtowania struktury organizacyjnej nowopowstałych jednostek organizacyjnych. W tym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zobligowany był, w świetle przepisu art. 25 ust. 1 pkt. 9 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do zapewnienia właściwej obsady etatowej w poszczególnych jednostkach i komórkach organizacyjnych mu podległych, celem prawidłowej i terminowej realizacji nałożonych na nie zadań.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przedstawiając Skarżącej propozycję pracy kierował się przesłankami określonymi w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., kwalifikacjami, przebiegiem dotychczasowej służby, a także dotychczasowym miejscem zamieszkania. Należy jednak podkreślić, że ustawodawca nie określił w jakich proporcjach mają pozostawać poszczególne czynniki w niej wymienione względem siebie oraz potrzeb jednostek organizacyjnych, pozostawiając to dyskrecjonalnej woli dyrektorów izb administracji skarbowej.

Przedstawiając zatem Skarżącej propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej z miejscem wykonywania obowiązków służbowych w [...] Stanowisku [...] w Urzędzie Celno-Skarbowym, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wypełnił przesłanki określone w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. W kontekście powyższego sformułowany w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 60 Konstytucji w dokonanym tzw. procesie "ucywilnienia" funkcjonariuszy jawi się jako chybiony. Przesłanki, na podstawie których zostały złożone propozycje pracy, w tym propozycja pracy złożona Skarżącej, zostały jasno sformułowane w powołanym przepisie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Istotnie, zgodnie z art. 60 Konstytucji obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jednak przepis ten gwarantuje każdemu obywatelowi, korzystającemu z pełni praw publicznych prawo ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej, nie gwarantuje natomiast przyjęcia do tej służby. Ustawodawca uprawniony jest bowiem do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej, z uwzględnieniem ich rodzaju oraz istoty. Organy władzy publicznej muszą ponadto określić liczbę obsadzonych stanowisk stosownie do potrzeb państwa. Przepis ten nie może być zatem podstawą dochodzenia przed sądem roszczenia o dopuszczenie do pracy czy pełnienie konkretnej funkcji, zajmowanie określonego stanowiska.

Nadto, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjna zasada równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 ust. 1, nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji prawnie relewantnej. Równe traktowanie oznacza przy tym traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań tak dyskryminujących, jak i faworyzujących. Omawiana zasada nakazuje zatem nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które mają taką cechę, oraz podmiotom, które jej nie mają (wyrok TK z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt K 39/13 i powołane tam orzecznictwo). Mając na uwadze powyższe, zauważyć należy, że funkcjonariusze Służby Celnej (przed dniem 1 marca 2017 r.), nie byli "jakościowo tożsami", gdyż zakres zadań poszczególnych funkcjonariuszy był bardzo zróżnicowany.

Wyjaśniono, że przed złożeniem przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji zatrudnienia Skarżąca wykonywała obowiązki służbowe w Urzędzie Celno-Skarbowym w [...] Stanowisku [...], ale służbę pełniła w Izbie Administracji Skarbowej w K. Stosownie do art. 145 ust. 1 u.k.a.s., zadania kierownika jednostki organizacyjnej w sprawach z zakresu pracy i służby funkcjonariuszy w izbie administracji skarbowej wraz z podległymi jednostkami organizacyjnymi KAS wykonuje dyrektor izby administracji skarbowej. Z uwagi na powyższe, funkcjonariusz pełni służbę w izbie administracji skarbowej, a nie w jednostkach niewymienionych w przepisie art. 170 ust. 1 (tj. urzędzie skarbowym, urzędzie celno-skarbowym). Naczelnik urzędu nie tonuje bowiem zadań kierownika jednostki w sprawach z zakresu pracy i służby. Urzędy skarbowe i urzędy celno-skarbowe stanowią miejsce świadczenia pracy lub pełnienia służby, a nie jednostkę, w której świadczy się pracę lub pełni się służbę. Potwierdzeniem powyższego jest brzmienie przepisu art. 158 ust. 5 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Tym samym zarzut, iż skarżąca nie powinna była w ogóle być objęta procesem składania propozycji z uwagi na brzmienie przepisu art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s. nie znajduje uzasadnienia. Natomiast nieprzedstawienie propozycji do dnia 31 maja 2017 r., wobec brzmienia przepisu art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.a.s. skutkowałoby wygaśnięciem stosunku służbowego.

Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. Sąd postanowił dopuścić Związek Zawodowy [...] do udziału w posteowaniu, jako uczestnika na prawach strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017. 1369. ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym oceną właściwości tych sądów do rozpoznania danej sprawy, w której podjęto zaskarżone działanie. Należy zwrócić uwagę na treść art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23. ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U.2015.613. ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U.2016.1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy złożonej skarżącej – będącej uprzednio funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej - przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej została sformułowana przez organ pismem z dnia 16 maja 2017 r. Jak wynika z tego pisma, propozycja ta została złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.) - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (p.w.k.a.s.), który stanowi, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Dokonując oceny właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie należy zauważyć, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność co do możliwości poddania kontroli sądowoadministracyjnej działań organów podjętych na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest pogląd prezentowany w postanowieniach wojewódzkich sądów administracyjnych o braku kognicji sądów administracyjnych w tego typu sprawach. Znane jest także stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17 (dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), wydanym na skutek rozpoznania skargi byłego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, któremu złożono propozycję zatrudnienia w KAS, przy czym działanie organu w tej sprawie zostało zakwalifikowane przez ten Sąd jako decyzja w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia. Należy stwierdzić, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższych poglądów nie podziela. Sąd podziela natomiast kierunek wykładni zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zawarty w wyroku z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 672/17 (dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) – z pewnymi modyfikacjami.

Należy stwierdzić, że zgodnie z art. 165 ust. 1 p.w.k.a.s. z dniem 1 marca 2017 r. skarżąca, będąc do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w miejscu wskazanym przez Dyrektora Izby Celnej. Przepis ten dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Art. 165 ust. 1 p.w.k.a.s. nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby wprowadzając i takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej stali by się ex lege funkcjonariuszami służby celno-skarbowej, jednak takiego rozwiązania nie przyjął.

W przepisach wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (p.w.k.a.s.) wprowadzono tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej. Okoliczność, że w tym samym dniu weszła w życie ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej spowodowało skomplikowanie stosunków prawnych osób wykonujących obowiązki w tejże administracji. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s. stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasły z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Nie ma racji skarżąca twierdząc, że z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wynika, iż mogła ona otrzymać wyłącznie propozycję dalszej służby, a nie propozycję pracy, jaką otrzymała. O ile brzmienie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. może być niejednoznaczne, to już pierwsze sformułowanie art. 174 ust. 3 tej ustawy rozstrzyga wątpliwości w sposób jednoznaczny, albowiem stanowi, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy: 1) zachowuje prawo do: (...). Tak więc rację ma w tym zakresie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdzając, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona.

Należy podnieść, że pomimo wyposażenia właściwych organów administracji celno-skarbowej w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach p.w.k.a.s. tylko częściowo precyzyjnie wskazał na formę prawną działania organu w tym obszarze. Zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. formę decyzji administracyjnej przebierała propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej skierowana do funkcjonariusza. Wynika to jednak nie tylko z wyraźnego sprecyzowania przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. wskazania na decyzję administracyjną, ale i określenia sposobu rozstrzygania w tym zakresie. Przepis ten stanowi bowiem, że "propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby". Innymi słowy, propozycja pełnienia służby, o której mowa w tym przepisie nie jest typową propozycją, ale jest to propozycja już ustalająca warunki pełnienia służby. Propozycja ta w sposób władczy rozstrzyga pozycję prawną dotychczasowego funkcjonariusza i jednostronnie kształtuje jego pozycję. Tym samym ustawodawca w art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. nadał propozycji pełnienia służby dotychczasowemu funkcjonariuszowi charakter decyzji administracyjnej przede wszystkim z dwóch powodów: po pierwsze - wprost nazywając ową propozycję decyzją administracyjną, a po drugie - określając sposób załatwienia sprawy jako jednostronne działanie organu wykonującego administrację poprzez wiążące określenie warunków pełnienia służby.

Należy zauważyć, że treść art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. jest odmienna od art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. Jak wynika z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. - dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się formą decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażana i należałoby ją domniemywać. Sąd wyraża przy tym wątpliwości co do takiego sposobu regulacji tej materii, w której ustawodawca różnicuje charakter prawny pisemnej propozycji dalszego wykonywania obowiązków kierowanej do funkcjonariusza. Brak sprecyzowania w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy nie wydaje się zaniechaniem, ale celowym działaniem ustawodawcy, który wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. wprowadza inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s.

W ocenie składu Sądu rozpoznającego tę sprawę, "propozycja" skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kryteria odróżnienia aktu lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. od innych aktów administracyjnych były przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 wskazano, że "są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność." Z kolei w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 zawarte jest stanowisko, że "akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego".

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ma charakter władczy pomimo braku jej nazwania mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nie ulega również wątpliwości, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretny przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy. Tym samym skoro zatrudnienie funkcjonariusza miało charakter publiczny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego), to dotychczasowy stosunek prawny łączący funkcjonariusza z organem miał charakter stosunku służbowego, a nie stosunku pracy i sama czynność polegająca na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy nie powodowała zmiany charakteru służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji i nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie, w której przedmiotem rozstrzygania jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji. Czynność ta spełnia także i ostatnią cechę, wymienioną we wskazanej wyżej uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, zgodnie z którą pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa. Ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu tj. przedłożeniem przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia funkcjonariusza a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez funkcjonariusza polega na tym, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowi wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., czyli obowiązku polegającego na złożeniu do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Po stronie funkcjonariusza takie działanie (taka czynność) stanowiło wykonanie ustawowego obowiązku przedłożenia mu do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji wykonywania dalszej pracy w strukturze administracji skarbowej. Tym samym należy stwierdzić, że to przepisy ustawy (w szczególności art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s.) zawierają uprawnienie wprost wynikające z przepisu prawa i które nakazuje złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, a po stronie funkcjonariusza oznacza istnienie ustawowego uprawnienia do otrzymania owej propozycji.

Będące przedmiotem sporu pismo ma charakter władczy, bowiem kształtuje ono w sposób jednostronny prawa i obowiązki strony skarżącej. Jednostronne kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji (w tej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) jednostronnie i władczo określa nowe warunki zatrudnienia, a po stronie funkcjonariusza pozostawiony jest wybór działania polegającego zasadniczo albo na akceptacji tych warunków, albo braku ich przyjęcia. Nie można przyjąć, że czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy tylko tak związanych regulacji prawnych, z których wynika zarówno jednostronność działania organu administracji i brak jakiejkolwiek możliwości prawnie relewantnego zachowania drugiej strony. Tym także różni się owa czynność od decyzji administracyjnej, w której to sam organ jednostronnie kształtuje stosunek administracyjny lub potwierdza deklaratoryjnie już nawiązany stosunek administracyjny. Czynność objęta art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może polegać także i na tym, że organ administracyjny w sposób jednostronny wykonując swój ustawowy obowiązek skonkretyzuje sytuację prawną drugiej strony, a ta druga strona może mieć zachowany wybór co do podjęcia działania. Ważnym jest, aby możliwości wyboru przez stronę były w sposób całościowy regulowane ustawowo.

Zdaniem Sądu, nie do zaakceptowania jest stanowisko, zgodnie z którym pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. stanowiłaby czynność materialno-techniczną w ogóle wyłączoną spod odrębnego zaskarżania. Takie czynności nie podlegają odrębnemu zaskarżeniu, ale ich cechą jest to, że są one podejmowane w toku postępowania administracyjnego i w związku z tym mogą być kwestionowane dopiero w odwołaniu od decyzji lub we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie zainicjowane złożeniem pisemnej propozycji funkcjonariuszowi co do nowych warunków dalszego zatrudnienia nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. W tej sytuacji nie ma znaczenia okoliczność, że dopiero po upływie określonego terminu i zachowania samego funkcjonariusza nastąpią określone skutki polegające na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.) lub na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s.).

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Taka sytuacja zachodzi w analizowanym przypadku, gdyż objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. Powyższe stanowisko pozwala na zachowanie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającego do pozbawienia funkcjonariusza dalszego statusu pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej. Zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. Gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wskazujący, że złożenie propozycji funkcjonariuszowi ma uwzględniać posiadanie przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Gwarancje proceduralne powinny polegać na możliwości kontroli legalności działania organu, a to oznacza, że pisemna propozycja nie może pozostawać poza kontrolą sądową. Gwarancje proceduralnej kontroli pozwalają na ocenę zachowania merytorycznych przesłanek uzasadniających złożenie takiej, a nie innej propozycji. Może ona doprowadzić i do tego, że funkcjonariuszowi powinna być złożona pisemna propozycja dalszego pełnienia służby, co będzie oznaczało i to, że taka pisemna propozycja stanie się decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. Inne rozumowanie powyższej kwestii powodowałoby, że prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" gwarantowane przez art. 60 Konstytucji RP byłoby iluzoryczne. Istnienie wymienionych wyżej gwarancji jest konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady działania organów administracji wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Jednocześnie Sąd zauważa, że omawiana "pisemna propozycja" zatrudnienia nie jest ofertą, w rozumieniu prawa cywilnego, albowiem o ile przyjęcie oferty kształtuje pewne stosunki między składającym ofertę a ją przyjmującym, to odmowa przyjęcia oferty nie rodzi dla osoby, której oferta jest składana żadnych skutków prawnych. Inaczej jest w przypadku pisemnej propozycji zatrudnienia z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., gdyż odmowa przyjęcia "pisemnej propozycji" zatrudnienia rodzi skutek w postaci zwolnienia funkcjonariusza ze służby nazwanego przez ustawodawcę wygaśnięciem stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s.). Sama "pisemna propozycja" zatrudnienia nie jest także umową o pracę, albowiem umowa o pracę – jak każda umowa - jest czynnością prawną dwustronną, co oznacza, że dla zaistnienia umowy o pracę konieczna jest zgoda funkcjonariusza. Sąd jednocześnie zauważa, że samo wycofanie czy stwierdzenie bezskuteczności "pisemnej propozycji zatrudnienia" nie powoduje ustania stosunku pracy, albowiem umowa o pracę nie musi być zawarta na piśmie, może być umową ustną, umową poświadczoną pisemnie, a wreszcie zawartą w sposób dorozumiany, polegający na faktycznym wykonywaniu konkretnego zatrudnienia. Skoro więc pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to Sąd zobowiązany jest do sprawdzenia zachowania warunków formalnych do skutecznego wniesienia skargi na tę czynność.

Z art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa, przy czym obowiązkiem organu jest pouczenie skarżącego o przysługujących mu środkach odwoławczych.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca po otrzymaniu w dniu 17 maja 2017 r. pisemnej propozycji złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., wniosła pismem z dnia 31 maja 2017 r. odwołanie od tej propozycji, jak również pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017. 935), do zaskarżenia czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stosuje się art. 52 § 2 p.p.s.a. i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Wniesienie skargi na czynność należało poprzedzić pisemnym wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu tej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącej i rozpoznać skargę (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Samą skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca dokonała formalnego wezwania w dniu 12 czerwca 2017 r., a więc po upływie ustawowego terminu, niemniej - zdaniem Sądu - uchybienie temu terminowi nastąpiło bez winy skarżącej, albowiem nie była pouczona o trybie skarżenia pisemnej propozycji.

Przechodząc do rozpatrzenia zasadności skargi Sąd podkreśla, że z przytoczonego wyżej art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wynika, że przedkładając skarżącej, jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję, organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca nie uregulował tego, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi propozycji służby, czy też propozycji pracy. Tym samym w tym zakresie działania organu mogą jawić się jako pełna autonomia. Jest to jednak niezgodne z art. 7 Konstytucji RP który nakazuje, aby każde działanie organu administracji publicznej (a nawet szerzej władzy publicznej) było działaniem na podstawie i w granicach prawa. Brak jakichkolwiek konkretnych kryteriów, którymi organ powinien kierować się w przedkładaniu propozycji służby bądź pracy stanowi zaniechanie ustawodawcze (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17 traktując to jako pominięcie ustawodawcze). Zaniechanie ustawodawcze oznacza takie zachowanie ustawodawcy, w którym wbrew powinności normatywnej ustawodawca nie ukształtował wymaganych regulacji (tzw. zaniechanie właściwe) bądź też dokonał regulacji niepełnej, niewystarczającej (zaniechanie częściowe). Co istotne, polski model właściwości Trybunału Konstytucyjnego nie przewiduje orzekania o zaniechaniach ustawodawcy, choćby obowiązek wydania takiego aktu wynikał z norm konstytucyjnych (por. wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt K 24/07, opub. w OTK nr 6A/2008; postanowienie TK z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt SK 2/08 opub. w OTK nr 7A/2009, poz. 11).

Tym samym w niniejszej sprawie Sąd zobowiązany został do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP w celu wypełnienia takiej luki treścią normatywną. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, Konstytucja RP - będąca najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej - może być bezpośrednio stosowana. Sądy powinny stosować przepisy konstytucyjne wtedy, gdy jest to konieczne dla wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za konieczne wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, tj. art. 60 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17). Powołany art. 60 Konstytucji reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt K 51/12). Dotyczy to także zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej, którego podstawą jest decyzja administracyjna, w stosunek pracy oparty o umowę o pracę. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i swoista reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. TK w wyroku z 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02 wyraźnie stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano warunki pracy a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy.

Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że w tej sprawie organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącej warunków pracy, a nie służby. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ z jednej strony wskazuje na miejsce zamieszkania skarżącej, kwalifikacje i staż służby, ale w żaden sposób nie dokonuje oceny, dlaczego posiadane przez skarżącą kwalifikacje lub staż lub dotychczasowa służba nie powinny uzasadniać zaproponowania dalszej służby. Jedyne co w tym zakresie napisano w odpowiedzi na skargę to stwierdzenie, że z zadań realizowanych przez skarżącą jako funkcjonariusza przed złożeniem pisemnej propozycji i zadań, jakie ma wykonywać po przyjęciu propozycji organ ten nie uchybił dyrektywom z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. i je uwzględnił. Nie wiadomo jednak, na czym to uwzględnienie polegało i dlaczego uwzględnienie to nie pozwalało na zaproponowanie skarżącej warunków służby. Takie stanowisko nosi cechy arbitralności działania władzy publicznej i nie powinno skutkować przerwaniem stosunku służby. Jak wynika z akt sprawy organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącej do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych krajowej administracji skarbowej. Jak zaś wynika z akt sprawy skarżąca w okresie pełnienia służby odbyła liczne szkolenia podnoszące kwalifikacje zawodowe. Była wielokrotnie wyróżniana w formie nagród pieniężnych za osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Wobec skarżącej nie prowadzono żadnych postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych. Uzyskiwała pozytywne oceny okresowe.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia, a nie propozycji służby, należało orzec na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącej z dnia 16 maja 2017 r. – jak w pkt. I wyroku.

Stosownie do art. 146 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził istnienie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej ponownego przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i dotychczasowego miejsca zamieszkania. O tym natomiast, czy owa pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby czy też pracy powinien rozstrzygnąć organ administracyjny kierując się wytycznymi zawartymi w tym wyroku. W szczególności w sytuacji, gdyby skarżącej zaproponowano ponownie pracę, a nie służbę, organ powinien zamieścić przekonywujące uzasadnienie zaproponowanych skarżącej warunków (wraz z pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych) w sposób pozwalający na kontrolę rozumowania organu. Dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku był zakaz reformationis in peius zawarty w art. 134 § 2 p.p.s.a.

Orzeczeniem na niekorzyść skarżącej w rozumieniu ww. przepisu jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć jej sytuację w stosunku do tej, jaką miała przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie, samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżąca nie otrzymałby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jej sytuację.

O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. – jak w pkt III wyroku.