Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 234/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6109 Inne o symbolu podstawowym 610
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi M. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności - w części dotyczącej osoby nadawcy - aktu nadania oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika M. H. (dalej – skarżący) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] (dalej SKO albo Kolegium) z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności w części dotyczącej osoby nabywcy aktu nadania. Z przedłożonych przez organ akt administracyjnych wynika, że zakwestionowane skargą rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący wnioskiem opatrzonym datą [...] czerwca 2019 r. kierowanym do SKO we [...] zażądał stwierdzenia nieważności aktu nadania z dnia [...] października 1958 r. (nr [...]), wydanego przez Powiatową Komisję Ziemską w [...] w części dotyczącej osoby nabywcy. Na podstawie przedmiotowego aktu nadano S. G. (s. K.) gospodarstwo rolne, położone we wsi [...], powiat [...], województwo [...], obejmujące grunty rolne o powierzchni około [...] ha. Wnioskiem objęto także żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1959 r. o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa, także w części dotyczącej osoby nabywcy.

Uzasadnienie wniosku opierało się na wyjaśnieniu, że aktem nadania z dnia [...] października 1958 r. (nr [...]), na podstawie art. 5 i art. 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na Obszarze Ziem Odzyskanych, Powiatowa Komisja Ziemska w [...] nadała S. G. grunty rolne o powierzchni [...] ha wraz z budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi oraz inwentarzem żywym i martwym. Z. H. i S. G. zawarli wyznaniowy związek małżeński w dniu [...] stycznia 1949 r., a w 1978 r. zawarli związek małżeński w formie świeckiej. Zdaniem inicjatora postępowania skutki prawne małżeństwa kościelnego w aspekcie nabycia prawa własności przez jednego z małżonków w ramach ustroju małżeńskiego muszą być rozpatrywane przez pryzmat zaniechania ustawodawcy, który wprowadzając małżeństwo konkordatowe w 1997 r. nie konwalidował związków zawartych w latach 1949-1997, co skutkowało powstaniem luki prawnej.

Zdaniem wnioskodawcy kwestia ta ma istotne znaczenie, ponieważ w świetle dekretów z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na Obszarze Ziem Odzyskanych i Wolnego Miasta [...] i z dnia 6 września 1951 r. małżonkowie traktowani byli jako jeden nabywca. W dniu wejścia w życie dekretu z dnia 6 września 1951 r., "Z. H. pozostawała we wspólności gospodarczej z mężem S. H., wraz z którym zamieszkiwała i prowadziła nadane gospodarstwo rolne." Wobec tego podniesiono, że akt nadania z dnia [...] października 1958 r. wydany został z rażącym naruszeniem prawa art. 2 i art. 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na Obszarze Ziem Odzyskanych. Treścią aktu powinna zostać objęta również Z. H. jako osoba współposiadająca gospodarstwo rolne, wymieniona w akcie wprowadzenia w gospodarstwo rolne jako żona.

Dalej podano, że Z. H. zmarła w dniu [...] maja 1991 r., a spadek po zmarłej nabyli mąż S. G. oraz synowie: M. H. i W. G. Zdaniem wnioskodawcy, skoro jest on spadkobiercą ustawowym po zmarłej Z. H., to legitymuje to jego interes prawny w złożeniu żądania stwierdzenia nieważności aktu nadania w części dotyczącej osoby nabywcy. Nadto z uwagi na okoliczność, iż kwestia związana z objęciem aktem nadania osoby współposiadacza na podstawie dekretu uwłaszczeniowego z dnia 6 września 1951 r. dotyczy zagadnień będących w obszarze orzeczniczym organów administracji, a nie sądów powszechnych, wniosek jest zasadny.

W związku z przedmiotowym wnioskiem Kolegium pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. wystąpiło do Starostwa Powiatowego w [...], zaś pismem z dnia [...] lipca 2019 r. do Urzędu Gminy [...] o udostepnienie dokumentów dotyczących sprawy. Niezależnie od tego wnioskodawca przy piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. uzupełnił wniosek potwierdzonymi za zgodność dokumentami.

W dniu [...] sierpnia 2019 r. SKO we [...] wydało postanowienie nr [...], którym przyjmując w podstawie prawnej art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej – k.p.a.) po zapoznaniu się z wnioskiem M. H. o stwierdzenie nieważności - w części dotyczącej osoby nabywcy - aktu nadania z dnia [...] października 1958 r. (nr [...]), wydanego przez Powiatową Komisję Ziemską w [...], na podstawie którego nadano S. G. (s. K.) gospodarstwo rolne, położone we wsi [...], powiat [...], województwo [...], obejmujące grunty rolne o powierzchni około [...] ha wraz z wymienionymi budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi oraz inwentarzem żywym i martwym, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego aktu nadania w części dotyczącej osoby nabywcy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ przeprowadził szeroką analizę dotyczącą wszczęcia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji i strony postępowania. Kolegium prezentując stanowisko odnośnie omawianych instytucji procesowych przedstawiło poglądy judykatury i dorobek doktryny. W ramach badania możliwości wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym jako istotny element uznano złożenie w tym względzie wniosku przez podmiot posiadający przymiot strony.

Badając problematykę stwierdzenia nieważności decyzji potwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości Kolegium wyprowadziło z orzecznictwa pogląd, że wniosek w tym względzie może być złożony przez podmiot niebędący stroną postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, o ile wykaże, że skutki stwierdzenia nieważności będą dotyczyły jego interesu prawnego. Pośród tej kategorii podmiotów wskazano spadkobiercę uwłaszczonego.

Przenosząc oceny wstępne na grunt badanej sprawy SKO we [...] wyjaśniło, że w rozpatrywanej sytuacji wnioskodawca nie jest spadkobiercą S. G. i dlatego należy uznać, że żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby, która nie jest następcą prawnym wskazanego w akcie nadania nabywcy prawa własności nieruchomości i nie posiada interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego aktu. Zdaniem organu wnioskodawca nie należy do kręgu podmiotów posiadających legitymację procesową do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu nadania również z uwagi na to, że nie przysługuje mu żaden tytuł prawny do gruntu wskazanego w tym rozstrzygnięciu. Na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1978 r. nr [...] wydanej na wniosek S. G. opisane grunty zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Poza tym sytuacji wnioskodawcy nie zmienia wskazana w podaniu okoliczność, że jest on jednym ze spadkobierców po Z. S. H. – G. (czyli po swojej matce). W chwili otwarcia spadku, grunty wymienione w akcie nadania z dnia [...] października 1958 r. nr [...], wydanego przez Powiatową Komisję Ziemską w [...], nie stanowiły składnika masy spadkowej.

Dalej organ podniósł, że wnioskodawca poza wskazaniem, że jest spadkobiercą Z. H. nie określił jakie jego indywidualne uprawnienia mają być przyznane bądź chronione wskutek stwierdzenia w części dotyczącej osoby nabywcy nieważności aktu nadania, zatem w sferze praw podmiotowych wnioskodawcy stwierdzenie nieważności tego aktu nie może wywołać żadnego skutku prawnego. Z powyższego wyprowadzono, że przeciw wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania, w części dotyczącej osoby nabywcy, przemawiają okoliczności natury podmiotowej.

Kolejno organ badając żądania zawarte we wniosku wyjaśnił, że dla ujawnienia w księdze wieczystej tytułu prawnego, przysługującego w odniesieniu do nieruchomości, nie potrzeba obalać decyzji administracyjnej, na podstawie której spadkodawca nabył prawo własności nieruchomości, a także po to, aby ustalić, czy prawo to weszło do majątku wspólnego, czy majątku osobistego jednego z małżonków. W orzecznictwie wskazano, że przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej nie była kwestia przynależności danego prawa do majątku wspólnego lub odrębnego, jako że jest to przedmiot badania w sądowym postępowaniu.

Nadto wydanie aktu nadania nie było uzależnione od tego, czy nabywane prawo własności było składnikiem majątku wspólnego, czy też odrębnego małżonków. Odwołując się do orzecznictwem Kolegium wskazało, że sąd samodzielnie rozstrzyga spór o to, czy nieruchomość objęta aktem własności weszła do majątku wspólnego małżonków, czy należy do majątku osobistego jednego z nich, a moc wiążąca aktu administracyjnego sprowadza się tylko do tej sfery stosunków, do której uregulowania organ administracyjny jest ustawowo powołany.

Końcowo organ zaznaczył, że ustalenie, które ze składników majątkowych były elementem wspólności majątkowej małżonków należy do drogi przed sądem powszechnym, a poza tym wnioskodawca nie wykazał własnego interesu prawnego, domagając się stwierdzenia nieważności wskazanego aktu nadania w części.

Nie godząc się z zapadłym rozstrzygnięciem skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia. Argumentacja wniesionego w terminie instancyjnego środka zaskarżenia sprowadzała się do poniesienia nietrafnego zastosowania w niniejszej sprawie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego o braku bezpośredniego wpływu na sferę prawną osoby, co nie pozwala na uznanie wnioskodawcy za stronę.

Uzasadniając poczyniony zarzut skarżący podał, że jest następcą prawnym osoby, której prawo nie zostało ujęte w kwestionowanej decyzji ostatecznej, co do której złożono wniosek o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej osoby nabywcy gospodarstwa rolnego. Stanowisko organu nie zasługuje na aprobatę, gdyż wynika z niego, że sukcesor nie jest osobą której praw i obowiązków dotyczy treść decyzji ostatecznej, skoro jej skutki wywierają bezpośredni wpływ na sferę i zakres prawa, w tym przypadku prawa własności wnioskodawcy. Z orzecznictwa wyprowadzono konieczność badania przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, nie tylko postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również odnośnie każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Na kanwie tego stanowiska podniesiono, że ,,nie ulega wątpliwości, że prawem podmiotowym, które stanowi o istnieniu interesu prawnego w występowaniu z żądaniem oceny legalności decyzji dekretowych, jest prawo własności nieruchomości istniejące w dacie wejścia w życie dekretu, w konkretnym przypadku dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na Obszarze Ziem Odzyskanych. Skoro w dacie wejścia w życie dekretu, tytułem własności do gruntu nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne miała prawo legitymować się spadkodawczyni wnioskodawcy jako osoba podlegająca uwłaszczeniu ex lege, stosownie do art. 2 i art. 10 dekretu jako współposiadająca gospodarstwo rolne, to interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu nadania w części dotyczącej osoby nabywcy przysługuje wnioskodawcy będącemu spadkobiercą swojej matki".

Na koniec posiłkując się stanowiskiem Sądu Najwyższego dotyczącym konieczności obalenia w postępowaniu administracyjnym decyzji, jeżeli była ona podstawą wpisu w księdze wieczystej, zanegowano trafność poglądów Kolegium o możliwości poddania niniejszej sprawy orzecznictwu sądów powszechnych. Wedle wnioskodawcy jego żądanie nie wywodzi się li tylko z faktu pozostawania Z. H.-G. w związku małżeńskim ze S. G., co na gruncie prawa administracyjnego stanowi kwestie wtórną, lecz z faktu bycia osobą współposiadającą gospodarstwo rolne będące przedmiotem aktu nadania.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr SKO [...] SKO we [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.

Po zrelacjonowaniu stanu sprawy, omówieniu istotnych elementów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz żądań wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponowiono informacje dotyczące zasad procesowych w zakresie wstępnego badania wniosku. Po sygnalizacji podmiotowych i przedmiotowych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania podkreślono możliwość inicjowania postępowania nieważnościowego wyłącznie przez podmiot, który jest w stanie wykazać indywidualny interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a.. Już na wstępnym etapie rozważań rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego zaznaczono, że skuteczny wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji może złożyć podmiot niebędący stroną postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, o ile wykaże, że skutki stwierdzenia nieważności będą dotyczyły jego interesu prawnego.

Po przedstawieniu tego stanowiska zaprezentowano pogląd, że spadkobierca dziedziczący gospodarstwo rolne ma prawo do podejmowania wszelkich czynności zmierzających do odzyskania i zachowania w całości nabytego spadku, w tym również do wszczynania służących temu postępowań sądowych i administracyjnych. Zaliczyć do nich należy także składanie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa gospodarstwa rolnego przez jego poprzednika prawnego. Względem poczynionej uwagi, opierając się na aktach sprawy zauważono jednak, że wnioskodawca nie jest spadkobiercą S. G., któremu nadano gospodarstwo rolne. Wobec tego organ przyjął, że żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby, która nie jest następcą prawnym wskazanego w akcie nadania nabywcy prawa własności nieruchomości i nie posiada interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego aktu.

W ramach postępowania odwoławczego Kolegium nie zmieniło zapatrywania, że wnioskodawca nie należy do kręgu podmiotów posiadających legitymację procesową do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. aktu nadania również z uwagi na to, że nie przysługuje mu żaden tytuł prawny do gruntu wskazanego w tym rozstrzygnięciu. Wyjaśniono także, że dla ujawnienia w księdze wieczystej tytułu prawnego, przysługującego w odniesieniu do nieruchomości, nie potrzeba obalać decyzji administracyjnej, na podstawie której spadkodawca nabył prawo własności nieruchomości. Działanie to oceniono jako niepotrzebne do ustalenia, czy prawo to weszło do majątku wspólnego, czy majątku osobistego jednego z małżonków.

Końcowo organ podał, że wydanie aktu nadania nie było uzależnione od tego, czy nabywane prawo własności było składnikiem majątku wspólnego, czy też odrębnego małżonków. Odwołując się do stanowiska zaprezentowanego przez Sąd Najwyższy podano, że to sąd powszechny samodzielnie rozstrzyga spór o to, czy nieruchomość objęta aktem własności weszła do majątku wspólnego małżonków, czy należy do majątku osobistego jednego z nich, a moc wiążąca aktu administracyjnego sprowadza się tylko do sfery stosunków, do której uregulowania organ administracyjny jest ustawowo powołany.

Nie godząc się z zapadłymi rozstrzygnięciami skarżący wywiódł skargę do sądu administracyjnego, w której podniesiono zarzuty naruszenia:

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 10 dekretu z dnia 6 września 195 lr. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na Obszarze Ziem Odzyskanych w zw. z art. 9 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, wyrażające się w zastosowaniu zawężonej wykładni pojęcia "interesu prawnego" i odmowie nadania skarżącemu statusu strony, z pominięciem szczególnych uwarunkowań dotyczących sukcesora w odniesieniu do regulacji prawnych, kształtujących sytuację prawną spadkodawczyni skarżącego,

- art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w aspekcie niezbędnym do udzielenia skarżącemu ochrony prawnej z uwzględnieniem stanu prawnego dotyczącego poprzedniczki prawnej,

- art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej,

- art. 2 i art. 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na Obszarze Ziem Odzyskanych przez ich niezastosowanie.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia.

Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi autor pisma procesowego ocenił zaskarżone postanowienie jako nieprawidłowe. Według niego wykładnia pojęcia "interesu prawnego" powinna być stosowana w sposób uwzględniający specyfikę sytuacji konkretnego podmiotu z uwzględnieniem wszechstronnej analizy materialnoprawnej. W przeciwnym razie przepis art. 28 k.p.a. staje się instrumentem dowolnej, acz skutecznej eliminacji określonej kategorii spraw, których wynik niejako przesądza się z góry.

Uzasadnienie skargi zawiera twierdzenia dotyczące podstawowego problemu polegającego na prawidłowej ocenie kwestii legitymacji prawnej skarżącego na tle przepisów mających zastosowanie bezpośrednio do spadkobierczyni. W świetle przepisu art. 2 w zw. z art. 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na Obszarze Ziem Odzyskanych osoby, które posiadały gospodarstwo rolne i prowadziły je osobiście lub przez członków swoich rodzin, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, które do dnia wejścia w życie przedmiotowej regulacji nie nabyły ich własności, z mocy prawa stawały się właścicielami posiadanych gospodarstw. Wobec tego zapisu skarżący zauważył, że ówcześnie obowiązujące postępowanie administracyjne posługiwało się terminem tzw. osoby interesowanej, pod pojęciem której rozumiano każdego, kto żąda czynności władzy, do kogo czynność odnosi się lub czyjego interesu czynność choćby pośrednio dotyczy.

Poprzedniczka prawna skarżącego z całą pewnością była osobą współposiadającą gospodarstwo objęte aktem nadania i mimo, że nie została ujęta w części dotyczącej osoby nabywcy, to z całą pewnością miała status tzw. osoby interesowanej w rozumieniu wyżej cyt. przepisu. Wobec tego jako nietrafną określono argumentację SKO dotyczącą tego, że sprawa nie może być rozpatrywana wyłącznie przez pryzmat ustroju małżeńskiego i praw wchodzących w jego skład tym bardziej, że w dacie nabycia własności nieruchomości małżonkowie G. legitymowali się wyłącznie ślubem kościelnym, co zgodnie z obowiązującym wówczas prawem nie skutkowało nawiązaniem wspólności małżeńskiej.

Jako nie ulegające wątpliwości uznano, że argumentacja organu I instancji o braku potrzeby inicjowania trybu wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej w celu ustalenia prawa współmałżonka, czy raczej współposiadacza i ograniczeniu poddania rozstrzygnięcia w tym zakresie wyłącznie sądowi powszechnemu jest chybiona.

W skardze podano też, że skarżący poddał spór ocenie sądu powszechnego i w trybie postępowania o ustalenie treści księgi wieczystej podjął próbę ustalenia swojego prawa, co z przyczyn wskazywanych już poprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przyniosło rezultatu i zakończyło się oddaleniem powództwa.

Przyczyną niekorzystnego rozstrzygnięcia był m.in. brak ustroju wspólności małżeńskiej z uwagi na ślub kościelny oraz ujawniony wpis prawa w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, której treści sąd powszechny nie jest władny wzruszyć.

Końcowo postawiono tezę, że tryb administracyjny stanowi jedyną możliwą drogę ustalenia prawa skarżącego i z tego względu ocena istnienia interesu prawnego powinna być szczególnie wnikliwa, tak by bezpodstawnie nie prowadziła do pozbawienia prawa podmiotowego. Organ I instancji nie przeprowadził de facto żadnego postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia prawidłowego stanu faktycznego w odniesieniu do kryteriów oceny interesu prawnego sukcesora. Z tych względów orzeczenie określono jako ,,co najmniej przedwczesne".

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej - p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie SKO we [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania w części dotyczącej osoby nabywcy. W podstawie prawnej postanowienia z dnia [...] sierpnia 2019 r. wskazano art. 61a k.p.a., (obecnie – Dz. U. z 2020 r., poz. 256 j.t.), lecz w istocie rozstrzygnięcia organów dotyczyły także art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a., a sporna jest kwestia interesu prawnego wnioskodawcy żądającego stwierdzenia nieważności aktu nadania.

Zdaniem Sądu, stanowisko organu administracji jest prawidłowe, albowiem podjęte zostało po zweryfikowaniu wszystkich istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na kształtowanie się interesu prawnego skarżącego. Co należy także zaznaczyć ocena przymiotu strony odbyło się prawidłowo we wstępnej fazie badanie kierowanego do organu wniosku. Uwzględnić też należy, że wnioskodawca domaga się zastosowania w sprawie trybu nadzwyczajnego.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ustawodawca przewidział zatem dwa sposoby wszczynania tego postępowania nadzwyczajnego, przy czym oczywiste jest, że w przypadku otrzymania żądania od obywatela lub innego podmiotu, obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony. Z treści art. 157 § 2 k.p.a. bowiem wprost wynika, że żądanie wszczęcia takiego postępowania musi pochodzić od strony. Co do zasady zaś stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.).

W sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pochodzi od strony postępowania, organ zobowiązany jest zareagować na żądanie albo postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie ww. art. 61a § 1 k.p.a., względnie - decyzją o umorzeniu postępowania, w sytuacji ustalenia dopiero w toku postępowania, w tym w następstwie przeprowadzenia czynności wyjaśniających, że żądanie nie pochodzi od strony postępowania.

Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (odpowiednio w art. 157 § 2 k.p.a.), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na tle przytoczonej regulacji nie budzi wątpliwości, że ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania, tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje merytoryczne badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które co do zasady kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej.

Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatyczne skutku jego wszczęcia. Organ bowiem zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczności określone w art. 61a k.p.a. W ramach tego unormowania ustawodawca wprowadził zaś dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Druga natomiast dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z "innych uzasadnionych przyczyn" (przesłanka przedmiotowa), np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub zapadło już rozstrzygnięcie albo gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej.

Przy tym podkreślić należy, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Natomiast w sytuacji, gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający, wymaga dokonania złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 983/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie podstawą odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego było stwierdzenie, że wnioskodawca nie ma statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu nadania, co stanowi podmiotową przeszkodę do wszczęcia tego postępowania.

Źródłem legitymacji procesowej jest interes prawny, który musi wynikać z konkretnej normy prawnej, mogącej stanowić podstawę do skonkretyzowania praw lub obowiązków. Przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego wynikają określone uprawnienia bądź obowiązki. Podobnie dla ustalenia statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zastosowanie te same reguły jakie obowiązują przy ustaleniu pojęcia strony w postępowaniu zwykłym. Jednostka żądająca udzielenia jej ochrony przez stwierdzenie nieważności decyzji musi mieć interes prawny wyprowadzony z przepisów prawa materialnego. Nie ma przy tym znaczenia czy brała udział w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, czy tego udziału była pozbawiona. Organ administracji publicznej ocenia czy jednostce żądającej wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji przysługuje interes prawny, a zatem czy może skutecznie żądać udzielenia jej w tym trybie ochrony prawnej przez zastosowanie sankcji nieważności.

W niniejszej sprawie siłą rzeczy wnioskodawca nie mógł być stroną postępowania dotyczącego aktu nadania, skoro jest spadkobiercą osoby, która jego zdaniem została pominięta jako jego adresat. Oceniając zatem legalność kwestionowanych skargą rozstrzygnięć SKO we [...] należy mieć na uwadze, że orzekający w sprawie organ brał pod uwagę fakt, że wnioskodawca nie jest następcą prawnym osoby wskazanej jako adresat aktu nadania. Inaczej rzecz ujmując skarżący domagał się postępowania nadzwyczajnego swoją legitymację procesową uzasadniając następstwem prawnym osoby, która w postępowaniu zwykłym nie była uznana za stronę.

W tych okolicznościach należy zgodzić się ze stanowiskiem organu wyprowadzającego atrybut strony postępowania wyłącznie dla spadkobiercy podmiotu uwłaszczonego. Skoro w realiach niniejszej sprawy poprzedniczka prawna skarżącego nie była stroną postępowania dotyczącego aktu nadania nie ma możliwości, aby taki atrybut został przypisany inicjatorowi postępowania nadzwyczajnego. Co więcej zasadnie orzekające w sprawie Kolegium zwraca uwagę na brak wskazania indywidualnych uprawnień wnioskodawcy jakie mają być chronione wskutek stwierdzenia nieważności aktu nadania. Na marginesie zaznaczyć w tym miejscu należy, że w sposób trafny stanowisko organu zostało poparte orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w sposób jednoznaczny odnoszącym się do analizowanej problematyki.

Sąd w składzie orzekającym nie podzielił poglądu strony skarżącej o przedwczesności odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Ocena przymiotu strony odbyła się w niniejszej sprawie przez badanie możliwości uznania za stronę skarżącego w świetle faktu jego następstwa prawnego i obowiązujących regulacji prawnych. Nie istniały w sprawie dowody, które należało weryfikować, czy też nie było zagadnień budzących wątpliwości, które to można by było oceniać wyłącznie w ramach wszczętego postępowania administracyjnego.

Bez znaczenia będą więc w tym miejscu próby wyprowadzenia interesu prawnego wnioskodawcy z obowiązujących w czasie redagowania aktu nadania regulacji procesowych. Stosowana wówczas nomenklatura zawierająca choćby pojęcie ,,osoby interesowanej" nie burzy aktualnie obowiązującej koncepcji strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W istocie może z przyczyn oczywistych nie funkcjonowała wtedy analogiczna jak obecnie definicja strony. Niemniej jednak uznanie, że interes faktyczny mógłby aktualnie stać się podstawą do przypisania wnioskodawcy przymiotu strony prowadzić by mogło wyłącznie do rażącego naruszenia dyspozycji art. 28 k.p.a., a w niniejszej sytuacji także przepisów dotyczących postępowania nadzwyczajnego.

Sąd w składzie orzekającym nie podzielił poglądów skarżącego dotyczących konieczności weryfikacji aktu nadania jako niezbędnego działania służącego ingerencji w treść księgi wieczystej. Orzekający w sprawie organ szczegółowo wyjaśnił tę problematykę, przy czym twierdzenie skargi, że tryb administracyjny stanowi jedyną możliwą drogę ustalenia prawa skarżącego, nie może mieć wpływu na ocenę legalności wydanych w sprawie postanowień.

Końcowo jako nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., gdyż jego redakcja sugeruje raczej omyłkę pisarską. W niniejszej sprawie nie zapadło bowiem orzeczenie dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, lecz postępowanie zostało zakończone postanowieniem wydanym we wstępnej fazie weryfikacji złożonego wniosku i ma charakter stricte procesowy. Niemniej jednak okoliczności sprawy nie dają podstawy do uznania aby utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji miało miejsce z naruszeniem wskazanego normatywu.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.