Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 138/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 28, art. 127 par. 1, art. 129 par. 2, art. 134, art. 138 par. 1 pkt 3, art. 138 par. 2, art. 142, art 145 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi D. L. i P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] listopada 2015r. Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie solidarnie na rzecz skarżących kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") – po rozpoznaniu odwołania A sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka A" lub "zainteresowana spółka) od decyzji nr [...] Burmistrza W. (dalej również: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia [...] 2015 r. (znak [...]) w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą: [...] – decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przedmiotowe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Po wszczęciu postępowania z wniosku D. i P. L. (dalej również: "inwestorzy" lub "skarżący") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wyżej opisanego przedsięwzięcia Burmistrz W. pisemnie, tj. w drodze doręczenia pisma z dnia 14 marca 2014 r., zawiadomił wskazane imiennie w wykazie strony postępowania – w liczbie poniżej 20 – o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie.

W piśmie z dnia 28 marca 2014 r. N S.K. (dalej: spółka N) – jako właściciel działek nr [...] i [...] – zgłosiła swoje zastrzeżenia co do planowanego przedsięwzięcia, wskazując, że działki objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Następnie podmiot ten złożył na podstawie art. 28 K.p.a. wniosek o uznanie za stronę postępowania. W reakcji na ten wniosek Burmistrz wydał decyzję z dnia [...] 2014 r. o odmowie uznania tej spółki za stronę postępowania. Rozstrzygnięcie to zostało w trybie instancyjnym uchylone przez Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. i w tym zakresie organ odwoławczy umorzył postępowanie pierwszej instancji, wskazując na brak podstaw do wydania decyzji w odniesieniu do żądania uznania za stronę postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1171/14 oddalił skargę spółki N na tę decyzję Kolegium.

W dniu 29 czerwca 2015 r. uwagi w sprawie przedsięwzięcia oraz wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony postępowania złożyła spółka A, jako następca prawny spółki N w odniesieniu do własności działek nr [...] i [...]. Zainteresowana spółka wywodziła w piśmie, że jej nieruchomości znajdują się w strefie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

Burmistrz [...] skierował do ujętych w wykazie stron postępowania, wśród których nie było spółki A, zawiadomienie z dnia 8 czerwca 2015 r. o zakończeniu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Burmistrz [...] odmówił uznania spółki A za stronę postępowania.

Następnie Burmistrz wydał w dniu [...] 2015 r. decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia wskazanego we wniosku inwestorów. Decyzję tę doręczył ujętym w wykazie stronom postępowania, wśród których nie było spółki A.

Zainteresowana spółka w dniu 11 sierpnia 2015 r., tj. w terminie do wniesienia odwołania przez strony postępowania, którym doręczono decyzję odpowiednio 27 i 28 lipca 2015 r., wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia [...] 2015 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 28 K.p.a. poprzez nieuznanie spółki za stronę postępowania.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. Kolegium podniosło, że podstawę materialną, procesową i kompetencyjną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2013 r., poz. 1235, z późn. zm. [aktualnie Dz.U. z 2016, poz. 353] – dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie", "powołana ustawa" lub "przywołana ustawa") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko [Dz.U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397, z późn. zm.].

W ocenie Kolegium kwestią wymagającą zdecydowanie wyjaśnienia i doprecyzowania jest sprawa przyznania legitymacji procesowej strony w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, bowiem akta sprawy nie dają odpowiedzi na pytanie, na jakiej podstawie organ określił krąg stron postępowania oraz w jaki sposób określił obszar oddziaływania przedsięwzięcia. Odnosząc się do tej kwestii, organ II instancji stwierdził, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach krąg stron ustala się na zasadach ogólnych, zaś interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. pozwalający na przyjęcie, że określonemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, powinien wynikać przede wszystkim z ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.

Odwołując się m.in. do treści art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b przywołanej ustawy, organ odwoławczy stwierdził, że okolicznością istotną z punktu widzenia prawa materialnego jest oddziaływanie inwestycji na środowisko, bowiem dla ustalenia stron postępowania w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko – innych niż wnioskodawca (podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy) – konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko, zaś z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Organ podkreślił, że konkretne normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.; stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest więc właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem Kolegium w tym też kontekście organ winien stwierdzić, czy strony postępowania zostały ustalone w sposób prawidłowy.

Dalej Kolegium podniosło, że planowane przedsięwzięcie ma powstać na terenie istniejącej i funkcjonującej fermy [...], a z działalnością takiego gospodarstwa w sposób oczywisty związany jest szereg uciążliwości, takich jak m.in. wydzielający się odór, pył, hałas; wszelkie tego typu immisje mogą uzasadniać posiadanie przez właścicieli danych nieruchomości interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., a wywodzonego z przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: K.c.). W tym zakresie organ II instancji podniósł, że dołączone do raportu mapy wraz z naniesionymi izoliniami stężeń pyłu, dwutlenku siarki, tlenków azotu, tlenku węgla, amoniaku, siarkowodoru czy analiz oddziaływania na klimat akustyczny są nieczytelne, albowiem nie zwierają poszczególnych numerów i działek, na które przedsięwzięcie to będzie oddziaływało.

W ocenie Kolegium zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który powinien dokonać ponownej analizy dotyczącej ustalenia kręgu stron postępowania – na podstawie dokładnych map przedstawiających zasięg oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne działki. Zdanie organu odwoławczego przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kolegium podkreśliło, że wszystkie strony niniejszego postępowania winny brać udział na każdym jego etapie, a zatem w postępowaniu prowadzonym przez organy obydwu instancji.

W skardze na decyzję Kolegium inwestorzy zarzucili naruszenie: 1) art. 7 w zw. art. 77 § 1 K.p.a.; 2) art. 28 K.p.a poprzez uznanie za stronę w niniejszym postępowaniu spółki A w sytuacji, gdy przedmiotowe postępowanie nie dotyczy jej interesu prawnego ani obowiązku; 3) art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że akta sprawy nie dały podstaw do stwierdzenia, na jakiej podstawie organ I instancji określił krąg stron dopuszczonych do udziału w postępowaniu i w jaki sposób określił obszar oddziaływania przedsięwzięcia, w sytuacji gdy zostało to w sposób jasny wskazane w decyzji organu I instancji, a co za tym idzie – spółka A nie powinna posiadać przymiotu strony w toczącym się postępowaniu; 3) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi inwestorzy, polemizując ze stanowiskiem Kolegium, odwołali się do stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2014 r., podnosząc, że hałas powodowany działalnością fermy nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Ponadto stwierdzili, że w raporcie, jak i jego uzupełniniu przedstawiono również oddziaływanie przedsięwzięcia na stan zanieczyszczenia powietrza, a z wykonanych obliczeń wynika, iż wielkość emisji poza terenem inwestycji nie będzie powodować przekroczenia normatywnych wartości odniesienia substancji w powietrzu oraz dopuszczalnych częstości przekroczeń. Ich zdaniem z tego wynika, że stanowisko Kolegium, iż dołączone do decyzji organu I instancji mapy są nieczytelne albowiem nie zawierają poszczególnych numerów działek, na które przedsięwzięcie będzie oddziaływało, jest błędne, albowiem numery działek zostały wskazane w samym postanowieniu z dnia [...] czerwca 2014 r., jak również z uzasadnienia [decyzji organu I instancji] wynika, że żadne normy immisji nie będą przekroczone i przedsięwzięcie nie będzie oddziaływało w żaden sposób na sąsiadujące z nim obszary. Zdaniem skarżących spółka A nie jest narażona na jakiekolwiek oddziaływanie przekraczające dopuszczalne normy przez planowane przedsięwzięcie, bowiem uciążliwości planowanego przedsięwzięcia nie wykroczą poza teren, do którego inwestor ma tytuł prawny, zatem organ I instancji słusznie przyjął, że nie jest możliwym uznanie spółki A za stronę w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Ponadto podnieśli, że argument Kolegium co do tego, że akta sprawy nie dały podstaw do stwierdzenia, na jakiej podstawie organ I instancji określił krąg stron dopuszczonych udziału w postępowaniu i w jaki sposób określił obszar oddziaływania przedsięwzięcia, również jest nie trafny, gdyż organ ten w sposób czytelny wskazał, na jakiej podstawie określił strony postępowania oraz w sposób niewątpliwy wyjaśnił dlaczego zgodnie z art. 28 K.p.a. zainteresowana spółka nie może mieć przymiotu strony w toczącym się postępowaniu.

Przy tak sformułowanych zarzutach inwestorzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.

W toku postępowania Kolegium w wykonaniu wezwania Sądu przedstawiło dowód podania do publicznej wiadomości informacji o wniesieniu odwołania i wydaniu decyzji przez organ II instancji w przedmiotowej sprawie.

Na rozprawie przed Sądem skarżący podtrzymali wnioski i żądania skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z dnia [...] listopada 2015 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Organ II instancji decyzję kasacyjną wydał w wyniku rozpoznania odwołania spółki A od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] 2015 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Zainteresowana spółka nie została uznana przez organ I instancji za stronę postępowania – czemu też organ ten dał wyraz w postanowieniu z dnia [...] lipca 2015 r. odmawiającym uznania spółki za stronę postępowania – i nie doręczono jej decyzji z dnia [...] 2015 r., która została skierowana w drodze doręczenia pocztowego do kręgu stron postępowania liczącego mniej niż 20 podmiotów. Zainteresowana spółka jednak w dniu 11 sierpnia 2015 r., tj. w terminie do wniesienia odwołania przez strony postępowania, którym doręczono decyzję, wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia [...] 2015 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 28 K.p.a. poprzez nieuznanie spółki za stronę postępowania.

Taki kontekst wniesienia odwołania powoduje, że podstawową kwestią, od której zależało merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji, było przede wszystkim ustalenie przez ten organ, czy podanie (odwołanie) pochodzi od strony postępowania. Sprowadzało się to do zweryfikowania stanowiska spółki A, że jako właściciel działek nr [...] i [...] przeznaczonych w planie miejscowym pod budownictwo mieszkaniowe ma interes prawny we wniesieniu odwołania i uczestniczeniu w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji dotyczącej położonej w pobliżu [w szerszym sąsiedztwie, bez graniczenia bezpośredniego – uwaga wł.] fermy [...].

Wobec tego Sąd w pierwszej kolejności skontrolował zaskarżoną decyzję pod tym kątem, bowiem wszelkie merytoryczne rozważania organu II instancji mogły zachować aktualność tylko w razie stwierdzenia, że wniesione odwołanie pochodzi od strony postępowania. Z uwagi na powyższe należy pokrótce przypomnieć podstawowe reguły, jakie rządzą postępowaniem odwoławczym i rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą zostać wydane na tym etapie postępowania rozpoznawczego (głównego).

Przepis art. 129 K.p.a. określa sposób (§ 1), jak i termin (§ 2 i 3) wniesienia odwołania, który co do zasady wynosi 14 dni od dnia doręczenia lub odpowiednio ogłoszenia decyzji stronie. Z kolei art. 134 K.p.a. wskazuje obowiązki organu II instancji prowadzącego ten etap (odwoławczy) postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze składa się bowiem z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (lub odpowiednio postanowienia).

Jak wynika z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a w tym, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ocena charakteru pisma winna zostać dokonana przez organ odwoławczy już w fazie wstępnej, bowiem w razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu do wniesienia odwołaniu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Natomiast rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która na podstawie art. 16 § 1 K.p.a. korzysta z ochrony trwałości (patrz: B. Adamiak w B. Adamiak/J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 134, Nb 6 i powołane tam orzecznictwo).

Podstawowym obowiązkiem organu administracji jest w szczególności ustalenie, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 28 K.p.a., znajdującym zastosowanie w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Idąc dalej, należy również wyjaśnić, że brak udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji nie pozbawia jej przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Strona, która – chociażby z przyczyn niezawinionych przez organ – nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji, ma bowiem możliwość dochodzenia swoich interesów za pomocą odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania. Pomiędzy tymi środkami prawnymi nie zachodzi konkurencja. Dopóki zatem decyzja wydana w pierwszej instancji nie stanie się ostateczna, dopóty stronie nieuczestniczącej w postępowaniu służy prawo do wniesienia odwołania. Z kolei od ostatecznej decyzji nie można wnieść odwołania, a jedynie można żądać wznowienia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, przed reformą, w Gdańsku – z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 2258/98 i w Warszawie z dnia 9 lutego 1996 r. sygn. akt I SA 1956/94, publ. ONSA-OZ 2000/1/1, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 388/10 – wyroki dostępne w centralnej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, ustanowiony w art. 129 § 2 K.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko tych osób, którym decyzja została doręczona. Nie dotyczy za stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i którym decyzja zapadła w tym postępowaniu nie została doręczona. W tym przypadku termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji tej stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania i po uprawomocnieniu się decyzji, osoba, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2296/14, dostępny jw.).

Należy jeszcze raz podkreślić, że do podstawowych obowiązków organu odwoławczego należy przeprowadzenie analizy, czy odwołanie pochodzi od strony danego postępowania, czy też od osoby niemającej takiego statusu. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 K.p.a. jedyne stronie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania i to na tym etapie winna mieć miejsce analiza tego aspektu sprawy administracyjnej. Powinnością organu odwoławczego po wypłynięciu odwołania jest wyjaśnienie, czy osoba wnosząca odwołanie posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Rozwijając tę myśl, należy zauważyć, że co do zasady – jeśli nie wystąpi konieczność wydania postanowienia, [o] którym mowa w art. 134 K.p.a., ze względu na niedopuszczalność odwołania wnikającą z oczywistego, niewymagającego głębszej analizy braku interesu prawnego podmiotu domagającego się uruchomienia danej procedury administracyjnej – organ powinien przeprowadzić postępowanie odwoławcze i ustalić zasadność legitymacji procesowej tego podmiotu w postępowaniu głównym (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1987/12, dostępnym jw.). Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 K.p.a. z przyczyn podmiotowych jest zaś dopuszczalne wtedy, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 321/11, dostępny jw.). Zatem stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest możliwe tylko sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób niebudzący wątpliwości wynika z tego odwołania (tak NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1774/11, dostępnym jw.).

W konsekwencji należy przyjąć, że weryfikacja twierdzeń osoby, której organ nie doręczył decyzji, a która podnosi, że jest stroną w sprawie, następuje albo w postępowaniu zwykłym odwoławczym (wyrazem negatywnej oceny tych twierdzeń jest decyzja z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.) albo w postępowaniu wznowieniowym (w tym przypadku o braku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesądza decyzja wymieniona w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.). Konsekwencją braku przymiotu strony w postępowaniu głównym (odwoławczym) jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (patrz: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, publ. Wokanda 1999/11, s. 35 oraz przykładowo wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt: II OSK 515/05, postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt: I OSK 386/05, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt: II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50 – orzeczenia dostępne jw.).

W realiach przedmiotowej sprawy w ogóle zabrakło po stronie organu II instancji weryfikacji twierdzenia zainteresowanej spółki, że ma interes prawny w tej sprawie, a zatem jednoznacznego stwierdzenia, czy podanie (odwołanie) pochodzi od strony postępowania (niekoniecznie od strony, która brała udział w tym postępowaniu). Rozstrzygnięcie tej kwestii w niniejszej sprawie wymagało wnikliwej analizy okoliczności sprawy w świetle przepisów prawa materialnego i stanu faktycznego. Taki zakres badania legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie wykraczał poza granice oceny formalnej, jak może być dokonana na podstawie art. 134 K.p.a. Dlatego też w tym wypadku weryfikacja twierdzeń spółki A powinna była nastąpić w fazie rozpoznawczej postępowania odwoławczego, zaś wyrazem ewentualnej negatywnej oceny tych twierdzeń powinno być wydanie decyzji na postawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., nie zaś postanowienia, o którym mowa w art. 134 K.p.a.

Trzeba zaznaczyć, że zainteresowana spółka nie była traktowana jak strona postępowania przez organ I instancji. Na żadnym z etapów postępowania nie były jej doręczane zawiadamiania procesowe ani decyzja kończąca postępowanie w pierwszej instancji. Burmistrz jednoznacznie wyraził swoje stanowisko w kwestii posiadania przez tę spółkę legitymacji procesowej i statusu strony w postanowieniu z dnia [...] lipca 2015 r., którym odmówił uznania spółki A za stronę prowadzonego postępowania. W tym też zakresie trzeba podkreślić, że Kolegium przy rozpoznawaniu sprawy z odwołania spółki, która w sposób oczywisty zarzucała organowi I instancji naruszenie przepisu art. 28 K.p.a. poprzez nieuznanie spółki za stronę postępowania, mimo że skasowało decyzję organu I instancji, to całkowicie pominęło zagadanie dopuszczalności wydania przywołanego postanowienia. Tymczasem zgodnie z ugruntowanym już w orzecznictwie stanowiskiem Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje rozstrzygania w formie postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w prowadzonym na wniosek innego podmiotu postępowaniu administracyjnym (por. stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 954/13, dostępnym jw. – i powołane tam, również przez sąd I instancji, orzecznictwo). Zarazem wniesienie przez stronę odwołania od decyzji uprawnia organ odwoławczy do weryfikacji niezaskarżalnych postanowień wydanych w sprawie przez organ I instancji także wówczas, gdy strona w odwołaniu nie zamieściła wyraźnego żądania zmiany lub uchylenia takiego postanowienia na podstawie art. 142 K.p.a. (por. stanowisko WSA w Gliwicach wyrażone w wyroku z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 310/11, publ. ONSAiWSA 2015/5/84 – orzeczenie dostępne jw.).

Przede wszystkim jednak Kolegium zaniechało stanowczego rozstrzygnięcia, czy odwołanie wniesione w terminie biegnącym dla stron postępowania, którym organ I instancji doręczył decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, przez podmiot pominięty w tym postępowaniu (nieuznany przez Burmistrza za stronę postępowania) rzeczywiście pochodzi od strony tego postępowania. Nie można uznać za wystarczające przedstawianie przez organ odwoławczy ogólnych rozważań dotyczących treści art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Podobnie nie świadczy o uznaniu interesu prawnego spółki A stwierdzenie, że z działalnością fermy [...] w sposób oczywisty związany jest szereg uciążliwości, takich jak m.in. wydzielający się odór, pył, hałas, a wszelkie tego typu immisje mogą uzasadniać posiadanie przez właścicieli danych nieruchomości interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., wywodzonego z przepisu art. 140 K.c. Rozważania te bowiem dotyczyły stwierdzonych przez organ II instancji braków postępowania rozpoznawczego, które uniemożliwiają ustalenie, czy organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania. Kolegium dało temu wyraz wprost, stwierdzając w wytycznych, że zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który powinien dokonać ponownej analizy dotyczącej ustalenia kręgu stron postępowania – na podstawie dokładnych map przedstawiających zasięg oddziaływania inwestycji na poszczególne działki.

Należy podkreślić, że nawet gdyby takie stanowisko Kolegium końcowo okazało się słuszne, to przystąpienie do weryfikacji działań organu I instancji w ramach rozpatrzenia sprawy na etapie odwoławczym postępowania administracyjnego wymagało uprzedniego zbadania przez Kolegium statusu podmiotu wnoszącego odwołanie. W tym zakresie Kolegium nie mogło wewnętrznie sprzecznie uznać, że odwołanie pochodzi od strony postępowania w sytuacji, gdy w istocie kwestię ponownej weryfikacji całego kręgu stron, a zatem i podmiotu wnoszącego odwołanie (wcześniej pominiętego w postępowaniu przez organ I instancji) pozostawiło organowi I instancji. Pomimo zatem wątpliwości dotyczących ogółu stron postępowania – prawidłowości ustalenia ich kręgu, Kolegium było zobowiązane we własnym zakresie do zbadania, czy spółka A należy do kręgu stron postępowania, a zatem czy rozstrzygnięcie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia inwestorów (skarżących) dotyczy interes prawnego zainteresowanej spółki. W tym celu organ odwoławczy mógł również skorzystać z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 K.p.a., w tym posiłkować się również pomocą organu I instancji.

Powyższe okoliczności wskazują na naruszenie przez Kolegium przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a., a tym samym jednoczesne naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., który nie mógł być zastosowany jako narzędzie scedowania na organ I instancji obowiązku weryfikacji statusu podmiotu wnoszącego odwołanie.

W rozpoznawanej sprawie organ II instancji uchybił powyższym wymogom w zakresie dążenia do ustalenia prawdy materialnej i rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zasadę tę konkretyzują z kolei przepisy art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zobowiązując organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, gdyż tylko takie działanie może być podstawą ustalenia całokształtu okoliczności sprawy (art. 80 K.p.a.). Brak wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje także również na jej braki w kontekście wymogów stawianych uzasadnieniu decyzji administracyjnej, a sformułowanych w art. 107 § 3 K.p.a.

Stwierdzone po stronie Kolegium uchybienia mogły w sposób oczywisty mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro zdeterminowały kierunek rozstrzygnięcia sprawy. Organ rozpatrzył bowiem sprawę i zastosował decyzję kasacyjną, mimo że wskutek braku jednoznacznego rozstrzygnięcia co do statusu zainteresowanej spółki w tym postępowaniu nie została wykluczona podstawa do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., tj. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Tymczasem rozpatrzenie odwołania podmiotu niebędącego stroną w sprawie powoduje z kolei, że decyzja odwoławcza, inna niż wskazana w art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., dotknięta jest kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę dla stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Sąd jednocześnie podkreśla, że nie mógł się odnieść do tych zarzutów skargi, które zawierały polemikę ze stanowiskiem Kolegium co do braków postępowania rozpoznawczego przeprowadzonego przez organ I instancji. Takie działanie byłoby bowiem całkowicie przedwczesne wobec stwierdzonych uchybień w przeprowadzeniu postępowania odwoławczego. Poza zainteresowaniem Sądu pozostały zatem wszystkie inne niż przedstawione w niniejszych rozważaniach okoliczności, które Kolegium uznało za uzasadniające zastosowanie rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 K.p.a. Samo przystąpienie przez Kolegium do rozpatrzenia sprawy administracyjnej bez uprzedniego rozstrzygnięcia, czy wniesione odwołanie pochodzi od strony postępowania, było bowiem niedopuszczalne, a wszelkie merytoryczne konkluzje przedwczesne. To też nie pozwala Sądowi na ustosunkowanie się do zastrzeżeń Kolegium sformułowanych pod adresem organu I instancji co do sposobu przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego i ustalenia kręgu stron postępowania. Bez wcześniejszego rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii formalnej przez organ II instancji nie było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Reasumując wszystko powyższe, stwierdzić jeszcze raz należy, że organ II instancji przed przystąpieniem do rozpatrzenia odwołania nie wyjaśnił, czy podmiotowi wnoszącemu odwołanie przysługuje status strony ze względu na jego indywidualny interes prawny. Zauważyć przy tym należy, że składanie pism i podań przez jakiś podmiot w postępowaniu przed organem I instancji nie powoduje, że podmiot ten nabywa z tego tytułu prawa strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. i nie zwalnia organu odwoławczego od zbadania, czy odwołanie pochodzi od strony. Organ przed rozpoznaniem odwołania winien ustalić, czy wnoszący odwołanie ma legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia w szczególności w sytuacji, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, kiedy zainteresowanej spółce nie doręczono rozstrzygnięcia organu I instancji. W ocenie Sądu brak doręczenia decyzji organu I instancji zainteresowanej spółce winien skłonić organ do poczynienia ustaleń, czy temu konkretnemu podmiotowi przysługują prawa strony. Organ II instancji nie uczynił zadość przywołanym przepisom, prowadząc postępowanie odwoławcze bez uprzedniego zbadania i wyjaśniania legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Stąd też, ponownie rozpatrując sprawę, organ II instancji uwzględni, stosownie do wymogów art 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – dalej: P.p.s.a.), poglądy prawne i wskazania przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w pkt. I sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając wniosek strony skarżącej i wysokość poniesionych przez nią kosztów sądowych (uiszczonego wpisu).