Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1852/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 7, art.77 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: par. 146 ust. 1, par. 308 ust. 1, par. 68 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 5 ust. 1 pkt 1i ust. 2, art. 3 pkt 7a, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 174, art. 153, art. 54 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz (spr.) del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz E. i W. B. od wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 82/10 w sprawie ze skargi R. i Z. Ł. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej ścianki działowej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 82/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. i Z. Ł. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej ścianki działowej i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. na podstawie art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa nakazał skarżącym R. i Z. Ł. – właścicielom mieszkania nr [...] przy ul. [...] w L., dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanej ścianki działowej poddasza przy mieszkaniu nr [...] z drzwiami drewnianymi w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w L. (działka nr [...], obręb [...]) oraz uporządkować teren po rozbiórce.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym uwzględniono uwagi zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 935/07 oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 602/07 i z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 825/06. Przeanalizowano też dokumenty otrzymane od Prezydenta Miasta [...] oraz od R. i Z. Ł. dotyczące ścianki działowej i dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Stwierdzono, że ścianka działowa (o wymiarach około 4,65 x 3,00 m z drzwiami wejściowymi o wymiarach około 0,90 x 2,00 m oraz z otworami okiennymi w ściance i w drzwiach) została zrealizowana przez poprzednich właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] – bez zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lub też bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji wskazał, że R. i Z. Ł. zakupili mieszkanie 9 lutego 1996r. i w tym czasie przedmiotowa ścianka już była. Powołując się na oświadczenie R. Ł. organ podał, iż w 1996 r. skarżący przebudowali tę ściankę, wykonując ściankę pełną bez otworów okiennych (ze sklejki – od strony klatki schodowej i z płyt gipsowo-kartonowych od strony mieszkania, wypełnioną wewnątrz wełną mineralną) i zamontowano nowe drzwi wejściowe bez przeszklenia. Powiatowy Inspektor podniósł, że przed sprzedażą lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w L., Gmina [...] jako właściciel obiektu zleciła wykonanie inwentaryzacji wszystkich lokali w tym budynku (opracowanie z dnia 22 lutego 1999r.) i stwierdzono wówczas, że lokal nr [...] na poziomie poddasza jest odgrodzony od klatki schodowej ścianką z drzwiami, a pomieszczenie o powierzchni użytkowej około 15 m² nie należy do mieszkania nr [...] i stanowi część wspólną obiektu do użytku wszystkich lokatorów budynku będąc jedynym dojściem do strychu. Organ I instancji podał, że lokal mieszkalny nr [...] Gmina [...] sprzedała 29 maja 1980 r., lokal mieszkalny nr [...] – 28 maja 1999 r., a lokale mieszkalne nr [...] i [...] – 8 maja 2002 r.

Wskazując na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zakres zrealizowanych robót budowlanych polegających na wykonaniu przedmiotowej ścianki działowej kwalifikuje się jako przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, na który to zakres prac inwestorzy winni uzyskać zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego decyzję pozwolenia na budowę.

W ocenie Powiatowego Inspektora realizacja ścianki w sposób istotny wpłynęła na korzystanie ze wspólnej klatki schodowej i uniemożliwiła swobodny dostęp pozostałym mieszkańcom budynku na strych.

Organ zaznaczył, że ścianka została zamontowana bezpośrednio na końcu biegu klatki schodowej, bez wydzielenia spocznika. Brak spocznika szerokości minimum 1,50 m stanowi naruszenie § 68 ust. 1 obowiązującego w okresie przebudowy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z późn. zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli R. i Z. Ł., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji lub o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej "uporządkowanie terenu po rozbiórce" i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż bezsprzecznym jest, że wykonanie ścianki działowej oraz zamontowanie w niej drzwi wejściowych zakwalifikować należy jako przebudowę budynku, którą zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego rozpocząć można jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że co do zasady wykonanie ścianki działowej czy montaż drzwi traktować należy jako zwykłe korzystanie z rzeczy, które nie podlega regulacji ustawy – Prawo budowlane, jednak w przypadku objętym toczącym się postępowaniem wykonanie tych robót wiąże się z ingerencją w budynek, w wyniku której zmieniają się jego parametry użytkowe, a część przestaje spełniać warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co przesądza o prawidłowości uznania przedmiotowych prac za przebudowę wymagającą zgody właściwego organu.

Organ odwoławczy podkreślił, że w wyniku powyższych robót budowlanych nastąpiło wydzielenie 15 m² powierzchni użytkowej i przyłączenie wspólnego korytarza budynku do mieszkania przez jednego z czterech współwłaścicieli, bez uzyskania stosownej zgody organu architektoniczno-budowlanego. Organ wskazał przy tym, że samowolne wykonywanie przez inwestora robót budowlanych sankcjonowane jest przepisami ustawy Prawo budowlane oraz że prowadzenie lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa, a wymagających pozwolenia lub zgłoszenia jest samowolą budowlaną sankcjonowaną przez przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Organ II instancji podniósł, że z uwagi na fakt, iż przedmiotowa "ścianka działowa" została zrealizowana w części wspólnej klatki schodowej powodując ograniczenie dostępu do pomieszczenia strychu (a tym samym do przewodów dymowych i wentylacyjnych), a zatem powodowała wątpliwości co do zachowania warunków technicznych dotyczących między innymi przepisów przeciwpożarowych, organ I instancji zobowiązany był do oceny zgodności inwestycji z przepisami prawa budowlanego. Sporna "ścianka działowa" została zamontowana bezpośrednio na końcu klatki schodowej, bez wydzielenia spocznika. Wojewódzki Inspektor stwierdził, że brak spocznika szerokości minimum 1,50 m stanowi naruszenie § 68 ust. 1 obowiązującego w okresie wykonania ścianki działowej (w jej pierwotnym kształcie) rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mając na uwadze zarzuty podnoszone w odwołaniu i wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu organ odwoławczy podał, że brak spocznika jest niezgodny również z § 68 pkt 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ponadto w wyniku dokonanej przebudowy naruszono także § 146 ust. 1 (poprzez brak zapewnienia dostępu do wylotów przewodów kominowych) i § 308 ust. 1 (poprzez brak zapewnienia wyjścia na dach umożliwiającego dostęp do urządzeń technicznych tam zainstalowanych) tego rozporządzenia.

Wskazując na powyższe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganej prawem akceptacji organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Celem usunięcia tego stanu konieczne jest – zdaniem organu odwoławczego – nakazanie współwłaścicielom mieszkania nr [...] dokonania rozbiórki samowolnie wykonanej ścianki działowej poddasza przy mieszkaniu nr [...] z drzwiami drewnianymi. Zaznaczając, że art. 51 ust. 1 pkt 1 nie daje podstaw do nałożenia obowiązku "uporządkowania terenu po rozbiórce", Wojewódzki Inspektor uchylił zaskarżoną decyzję w tej części i umorzył postępowanie organu I instancji w wyżej wymienionym zakresie.

Na powyższą decyzję R. i Z. Ł. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte uzasadnieniu decyzji.

Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu, który na rozprawie zgłosił udział w sprawie, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że poza sporem jest, iż ścianka działowa została wzniesiona samowolnie przez poprzednich właścicieli tego mieszkania, przed jego kupnem w dniu 9 lutego 1996 r. przez skarżących R. i Z. Ł. Ścianka ta nie jest obiektem budowlanym i nie ma do niej zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, a zatem – zgodnie z art. 103 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane – w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, lecz stosować należy przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, choć budowa ścianki została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w zasadzie jest poza sporem, że gdyby taka ścianka działowa nie znajdowała się na powierzchni budynku będącej jego częścią wspólną, nie oddzielała części wspólnej budynku od klatki schodowej i nie przeszkadzała pozostałym współwłaścicielom w nieskrępowanym dostępie do strychu oraz do kominów i przewodów wentylacyjnych, to organy nadzoru budowlanego nie nakazywałyby jej rozbiórki, uznając, że jej zrealizowanie nie podlega regulacjom prawa budowlanego. W decyzji z dnia [...] maja 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. stwierdził bowiem, że wykonanie przepierzenia o lekkiej konstrukcji nie podlega regulacjom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Utrzymując w mocy tę decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], podzielając stanowisko organu I instancji i powołując się na "utrwaloną linię orzeczniczą", a w szczególności na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2000 r. sygn. akt SA/Wr 1783/98, uznał, iż "zrealizowanie przedmiotowej ścianki nie może stanowić przedmiotu postępowania przed organami nadzoru budowlanego". Obie te decyzje zostały uchylone później wydaną w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...]. W zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że "co do zasady wykonanie ścianki działowej czy montaż drzwi traktować należy jako zwykłe korzystanie z rzeczy, które nie podlega regulacji ustawy Prawo budowlane, to jednak w przypadku objętym toczącym się postępowaniem wykonanie tych robót wiąże się z ingerencją w przedmiotowy budynek, w wyniku której zmieniają się jego parametry użytkowe, a część przestaje spełniać warunki określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co przesądza o prawidłowości uznania przedmiotowych prac za przebudowę" wymagającej zgody właściwego organu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozstrzygnięcie powyższej kwestii ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia całej sprawy, gdyż w razie ustalenia, że ścianka działowa rzeczywiście jest tylko "przepierzeniem o lekkiej konstrukcji", to – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym – nie podlegałaby regulacjom prawa budowlanego i – w konsekwencji – nie stanowiłaby przedmiotu postępowania przed organami nadzoru budowlanego.

Istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma fakt, że sprawa dotycząca samowolnie wykonanej ścianki działowej poddasza przy mieszkaniu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w L., przed wydaniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji była rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny (sprawa II OSK 935/07 – zakończona wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2008 r.) i dwukrotnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sprawy II SA/Wr 825/06 – zakończona wyrokiem z dnia 15 lutego 2007 r. oraz II SA/Wr 602/07 – zakończona wyrokiem z dnia 5 lutego 2008 r.).

Sąd wskazał, że orzeczenia powyższe zobowiązywały organy administracyjne do rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy oraz wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, jednak w sposób wiążący nie przesądzały konkretnego rozstrzygnięcia.

Trudno zatem uznać, że w wyżej wymienionych wyrokach przedstawiono ocenę prawną i wskazania, które w szczególności nakazywałyby potraktowanie wykonania ścianki działowej jako przebudowy budynku przy ul. [...] w L.

Tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie w tym trybie wszczynane jest więc w sytuacji stwierdzenia przez organ stanu sprzecznego z przepisami prawa, ale wyłącznie prawa budowlanego, a nie na przykład cywilnego. Tryb z art. 50 i 51 Prawa budowlanego miałby zatem zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdyby ścianka działowa poddasza przy mieszkaniu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w L. naruszała unormowania zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane lub w wydanym na podstawie tej ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Naruszyć takie unormowania mogłaby jednak tylko w sytuacji, gdyby podlegała pod regulacje tych aktów prawnych.

Jeżeli faktycznie przedmiotowa ścianka działowa stanowi jedynie przepierzenie o lekkiej konstrukcji, to nie podlega ona regulacjom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i w takiej sytuacji należałoby umorzyć postępowanie, jako że nie zostały naruszone unormowania Prawa budowlanego, skoro nie dotyczą one takich ścianek – "przepierzeń". Natomiast utrudnienia, jakie stwarza ścianka – "przepierzenie" pozostałym współwłaścicielom budynku w dostępie do strychu, do kominów, przewodów wentylacyjnych i w wyjściu na dach, są takie same, jak na przykład wynikające z założenia kłódki na drzwiach od strychu czy włazie umożliwiającym wyjście na dach, a więc podlegają regulacjom cywilnoprawnym i orzecznictwu sądów powszechnych. Dla udostępnienia pozostałym współwłaścicielom budynku dostępu do strychu, dachu oraz przewodów dymowych i wentylacyjnych wystarczające jest zatem otwarcie drzwi w ściance lub udostępnienie kluczy do tych drzwi. Nie jest natomiast konieczne wyburzanie przedmiotowej ścianki. Zapadłe uprzednio wyroki sądów administracyjnych w istocie obligowały organy nadzoru budowlanego do rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy oraz wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, ponieważ wcześniejsze rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego – jak podkreślono w szczególności w wyroku z dnia 15 lutego 2007 r. – były co najmniej przedwczesne, gdyż nie zostały poprzedzone należytym wyjaśnieniem sprawy, a nawet jej przedmiotu. Dopiero bowiem po prawidłowym i wszechstronnym wyjaśnieniu wszystkich istotnych w sprawie okoliczności może zostać ona zgodnie z prawem rozstrzygnięta. Tak więc wyroki te – wbrew sugestii wyrażonej w motywach zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji – nie obligowały organów nadzoru budowlanego do potraktowania wykonania ścianki jako przebudowy budynku.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z definicji ustawowej przebudowy, zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, wynika, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Trudno mówić, by lekka ścianka działowa stanowiąca "przepierzenie" mogła zmienić parametry użytkowe lub techniczne istniejącego obiektu budowlanego, o jakich mowa w przywołanym przepisie. Przeciwnie – uznać należy, iż taka ścianka – "przepierzenie" nie zmienia parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, tak jak nie zmienia ich na przykład zasłona wykonana z materiału, kotara.

Skoro zatem rozpatrując niniejszą sprawę organy nadzoru budowlanego nie były zobligowane wcześniejszymi wyrokami sądów administracyjnych do potraktowania wykonania ścianki jako przebudowy budynku, lecz do prawidłowego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, przy rozstrzyganiu sprawy powinny były uwzględnić wśród tych okoliczności charakter przedmiotowej ścianki. Nie czyniąc tego naruszyły w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, co w konsekwencji mogło doprowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza art. 3 pkt 7a oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podnoszone w niej zarzuty były trafne.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) – Sąd orzekł jak w sentencji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz E. i W. B.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na:

- naruszeniu prawa procesowego, mającym istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z nieuwzględnieniem własnej oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku z 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 602/07 oraz we wcześniejszych wyrokach zapadłych w niniejszej sprawie: z 15 lutego 2007 r., II SA/Wr 825/06 i z 8 sierpnia 2008 r., II OSK 935/07, w sytuacji, gdy w orzeczeniach tych (a zwłaszcza w wyroku II SA/Wr 602/07 bezpośrednio poprzedzającym obecne orzeczenie) akcentowana była konieczność zbadania inwestycji pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego oraz techniczno – budowlanymi, a obecnie Sąd uznaje, że niezależnie od ustalonych przez organy nadzoru budowlanego naruszeń prawa w powyższym zakresie, ścianka działowa i tak nie może tych przepisów naruszać;

- naruszeniu prawa procesowego, mającym istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji zakwestionowanie ustaleń organów nadzoru budowlanego odnośnie kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych (przebudowa obiektu) oraz naruszenia przez inwestycję przepisów techniczno – budowlanych;

- naruszeniu prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 68 pkt 1, § 146 ust. 1 i § 308 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sytuacji, gdy z uwagi na wypełnienie przez inwestycję definicji legalnej przebudowy oraz z uwagi na naruszenie przepisów techniczno – budowlanych, nie istnieje możliwość doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem, co rodzi po stronie organów nadzoru budowlanego konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

E. i W. B. zaskarżyli wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 3 ust. 7a oraz art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane w wyniku uznania, że sporna ścianka działowa jest de facto przepierzeniem co w efekcie oznacza, iż takie przepierzenie nie podlega ustawie z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane.

Wskazując na powyższy zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi R. i Z. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] listopada 2009 r. oraz zasądzenie od R. i Z. Ł. kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Oparcie skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. uzasadnia odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów tej skargi kasacyjnej, gdyż rozważenie zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania musi poprzedzać analizę zarzutów naruszenia prawa materialnego, zaś skarg kasacyjna E. i W. B. została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego.

Najdalej idącym zarzutem naruszenia przepisów postępowania, jest postawiony przez skarżący organ zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Stosownie do niniejszego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 153 p.p.s.a. Prawidłowo bowiem Sąd uznał, że z treści wyroków, które uprzednio zapadły w rozpoznawanej sprawie nie wynika ocena prawna, która nakazywałaby potraktowanie wykonania ścianki działowej jako przebudowy. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przeprowadził szczegółową analizę uprzednich rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast wnioskowanie Sądu pierwszej instancji w tej mierze nie zostało w sposób dostateczny przeanalizowane przez skarżący organ. Mianowicie brak jest podstaw, aby jako wiążące traktować stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 825/06. Przede wszystkim trzeba mieć na uwadze, co trafnie zaznaczył Sąd pierwszej instancji, że wskazany wyrok dotyczył rozstrzygnięcia organu wydanego w ramach autokontroli, uregulowanej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 935/07 rozpoznał skargę kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku WSA we Wrocławiu. W związku z tym w pierwszej kolejności trzeba uwzględniać rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego i kwestię związania oceniać przez pryzmat uzasadnienia tego wyroku. Jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 935/07 Sąd ten nie podzielił poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 825/06, że kryterium oceny decyzji autokontrolnej powinno stanowić badanie "czy decyzje nią uchylone były prawidłowe, czy też nie, zatem czy w pierwszej sprawie nastąpiłoby uwzględnienie skargi również przez sąd (w braku decyzji autokontrolnej)." Dlatego też za wiążące w sprawie nie może być uznawane stanowisko, wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lutego 2007 r., o możliwości wstępnego zaliczenia wykonanych przez skarżących robót do przebudowy. Skoro NSA nie podzielił poglądu co do zasadności dokonywania przy okazji oceny zgodności z prawem decyzji autokontrolnej oceny decyzji nią uchylonych, to nie można twierdzić, jak czyni to skarżący organ, że w tym zakresie NSA nie zakwestionował takiej oceny i w związku tym jest ona wiążąca w dalszym toku postępowania.

Słuszne jest również stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do braku związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 602/07. Wskazanie w uzasadnieniu tego wyroku, że poza granicami dokonywanej oceny organy pozostawiły przepisy art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego oraz § 146 ust. 1 i § 308 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie oznacza, że Sąd przesądził w sposób wiążący, iż wykonanie ścianki działowej w rozpoznawanej sprawie stanowi przebudowę. Trzeba mieć na względzie, że art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy zasad użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego, a więc obowiązków właściciela bądź zarządcy tego obiektu, szczegółowo uregulowanych w rozdziale 6 ustawy – Prawo budowlane. Już z tego względu brak jest podstaw, aby zwrócenie przez WSA uwagi na regulację omawianego przepisu traktować jako wiążący pogląd co do tego, czy wykonanie ścianki, stanowiącej przedmiot analizy organu, należy traktować jako przebudowę.

Powyższa analiza prowadzi do wniosku, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż z omówionych wyroków nie wynika wiążący pogląd nakazujący potraktowanie wykonania ścianki działowej jako przebudowy. Wobec tego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a..

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Wbrew stanowisku skarżącego organu Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakwestionował ustalenia organu dokonane w oparciu o zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy. Przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego są roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów technicznych lub użytkowych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczna kondygnacji. Zatem przebudowa oznacza zmianę układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego, jak i zmianę sposobu użytkowania danego obiektu. Z ustaleń przeprowadzonych przez organy obu instancji nie wynika, aby wykonanie spornej ścianki w rzeczywistości doprowadziło do zmiany funkcjonalnej budynku, jak i zmiany jego sposobu użytkowania. Co charakterystyczne sam organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że co do zasady wykonanie ścianki działowej nie podlega regulacji Prawa budowlanego. Wskazanie natomiast, że w rozpoznawanej sprawie wykonanie niniejszej ścianki wiąże się z ingerencją w budynek powodującą zmianę parametrów użytkowych nie znajduje przekonującego oparcia w ustaleniach organów. Twierdzenie o ograniczeniu dostępu do pomieszczeń strychu, a tym samym do przewodów dymowych i wentylacyjnych nie wynika z obiektywnego stanu rzeczy. Ścianka działowa jako taka nie ogranicza dostępu do strychu i w konsekwencji do przewodów dymowych i wentylacyjnych. W ściance bowiem zamontowane są drzwi, które zapewniają dostęp do wymienionych elementów obiektu budowlanego. Tym samym z punktu widzenia Prawa budowlanego brak jest podstaw faktycznych pozwalających uznać, że w rozpoznawanym przypadku doszło do zmiany układu funkcjonalnego oraz sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Z powyższych względów brak było podstaw uzasadniających zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że niezasadny jest także zarzut niezastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt7a Prawa budowlanego w związku z § 68 pkt 1, § 146 ust. 1 i § 308 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro ustalenia faktyczne nie pozawalają na przyjęcie, że postawienie ścianki działowej, w rozpoznawanej sprawie, należy zakwalifikować jako przebudowę to brak jest podstaw do zastosowania wskazanych wyżej przepisów i nakazania rozbiórki spornej ścianki.

Wyżej zaprezentowane stanowisko przemawia również za uznaniem za niezasadny zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej E. i W. B., tj. niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni art. 3 ust. 7a oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Niewłaściwe zastosowanie natomiast polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Formułując zarzut błędnej wykładni należy wskazać jakie rozumienie przepisu przyjęte przez Sąd jest kwestionowane oraz jakie rozumienie zdaniem skarżącej strony jest prawidłowe. W omawianej skardze kasacyjnej jej autor tych kwestii w ogóle nie poruszył, co oznacza, że zarzut błędnej wykładni nie nadaje się do weryfikacji i jako taki nie jest zarzutem usprawiedliwionym.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego trzeba odnieść się do oceny wyrażonej wyżej w stosunku do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wywiedzionego w skardze kasacyjnej organu. Skoro w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze zgromadzonego przez organy materiału wynika, że z punktu widzenia Prawa budowlanego brak jest podstaw faktycznych pozwalających uznać, że w rozpoznawanym przypadku doszło do zmiany układu funkcjonalnego oraz sposobu użytkowania obiektu budowlanego, to tym samym nie można uznać, że doszło do niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 7a oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.