Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2367/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1728/11 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie oddalił skargę I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Orzeczeniem z dnia 12 marca 1964 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa parceli gruntowej oznaczonej obecnie jako działki nr [...] oraz powstałe z działki nr [...] - działki nr [...]. W dniu [...] lutego 1992 r. I. S. wystąpiła z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Pomimo złożonego wniosku, decyzją z dnia [...] stycznia 1994 r., Wojewoda Tarnowski stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasta Tarnowa nieodpłatnie własności ww. nieruchomości. Z kolei decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. Zarząd Miasta Tarnowa orzekł o przekazaniu ww. nieruchomości w użytkowanie wieczyste S. w T.. Następnie Syndyk Masy Upadłościowej S. sprzedał prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] J. O., A. B. i J. Z. (aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1994 r.), prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] M. B., J. C., J. K., Z. D. oraz L. C. (aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1994 r.), a prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] – W. S., Z. S., J. S. i M. S. (aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1994 r.).

W dniu [...] maja 2002 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie wpłynął wniosek I. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta Tarnowa z dnia [...] czerwca 1994 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Miasta Tarnowa z dnia [...] czerwca 1994 r, a decyzją z dnia z dnia [...] lutego 2003 r. Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję. Skarga wniesiona na powyższe decyzje została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. Na skutek skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 16 października 2008 r., l OSK 1363/07, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W konsekwencji ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009 r., II SA/Kr 1213/08, uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2003 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2002 r.

Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium ustaliło, że aktualnie wyłącznym właścicielem działek nr [...], [...] jest W. S. Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] przysługuje obecnie Firmie Handlowej "B." SA w R. Z kolei nowym użytkownikiem wieczystym działki nr [...] stała się spółka "U." Sp. z o.o. w T. W efekcie poczynionych ustaleń, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Kolegium stwierdziło wydanie z naruszeniem prawa decyzji Zarządu Miasta Tarnowa z dnia [...] czerwca 1994 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2010 r.

W wyniku skargi I. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 22 października 2010 r., II SA/Kr 685/10, uchylił obie powyższe decyzje. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że dokonując oceny skutków prawnych decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r. Kolegium w ogóle nie analizowało dobrej, czy też złej wiary nabywców, jak również nie odniosło się do kwestii, czy byli oni chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zdaniem Sądu okoliczność, czy nabywcy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości byli chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, mogła mieć istotny wpływ przy dokonywaniu oceny, czy działali oni w dobrej wierze.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., stwierdziło wydanie decyzji Zarządu Miasta Tarnowa z dnia [...] czerwca 1994 r. z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji z uwagi na nieodwracalne skutki prawne.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2011 r. W ocenie organu zawarcie w dniach [...] lipca 1994 r., [...] sierpnia 1994 r. i [...] listopada 1994 r. cywilnoprawnych umów przenoszących odpłatnie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz osób trzecich, tj. odpowiednio: J. O., A. B. i J. Z. (działka nr [...]), M. B., J. C., J. K., Z. D. oraz L. C. (działka nr [...]), W. S., Z. S., J. S. i M. S. (działek nr [...] i [....]), spowodowało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a. W takiej bowiem sytuacji organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła I. S., zarzucając błędne przyjęcie, że decyzja Zarządu Miasta Tarnowa z dnia [...] czerwca 1994 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, jak również błędne przyjęcie, że osoby trzecie, które na podstawie aktów notarialnych nabyły własność lub prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych działek, chronione są przez rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, w sytuacji gdy osoby te działały w złej wierze. Zdaniem skarżącej organ błędnie przyjął, że nabycie przedmiotowych działek przez osoby trzecie w trybie cywilnoprawnym, bezpośrednio na skutek wydania przez organ wadliwej decyzji administracyjnej, świadczy o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zauważył, że poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzja Zarządu Miasta Tarnowa z dnia [...] czerwca 1994 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przesądził o tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 października 2010 r., II SA/Kr 658/10, stwierdzając wyraźnie, że stanowisko organu co do kwalifikacji prawnej wadliwości decyzji Zarządu Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 1994 r. jest trafne. Poglądem tym zarówno organy administracji, jak i Sąd są związani, podobnie jak oceną prawną i wskazaniami w wyroku tym wyrażonymi. W wyroku z dnia 22 października 2010 r. Sąd zobowiązał natomiast organ do poczynienia ustaleń, kiedy poszczególne prawa kolejnych nabywców użytkowania wieczystego były wpisane do ksiąg wieczystych oraz do zbadania, czy w poszczególnych przypadkach kolejni nabywcy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości działali w dobrej, czy też złej wierze i czy chroniła ich rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Podejmując się realizacji powyższych wytycznych Kolegium wskazało, że po przekazaniu nieruchomości (składającej się ówcześnie z działek nr [...], [...], [...], [...]) w użytkowanie wieczyste S. w T., prawo to zostało następnie zbyte przez Syndyka Masy Upadłości S. na rzecz osób trzecich w drodze trzech aktów notarialnych sporządzonych w dniach: [...] lipca 1994 r., [...] sierpnia 1994 r. i [...] listopada 1994 r. Jak ustalił organ, w chwili zawierania dwóch pierwszych aktów zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich, tj. w dniu [...] lipca 1994 r. i [...] sierpnia 1994 r., prawo zbywającego (S.) nie było jeszcze ujawnione w księdze wieczystej. Organ zaznaczył jednak, że niezależnie od tego notariusz, będący osobą zaufania publicznego, sporządził powyższe umowy. Akty notarialne zostały także skontrolowane przez Sąd Rejonowy w Tarnowie, który dokonał na ich podstawie wpisów w księgach wieczystych, nie znajdując podstawy do ich kwestionowania. Organ zaznaczył także, że S. zbywając prawo użytkowania wieczystego dysponowała ostateczną decyzją Zarządu Miasta Tarnowa o przekazaniu w wieczyste użytkowanie przedmiotowych nieruchomości, a także zgodą Sędziego Komisarza na zbycie prawa użytkowania wieczystego przez syndyka. W przypadku ostatniej umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego z dnia [...] listopada 1994 r., organ ustalił, że prawo to na dzień zawarcia umowy notarialnej było wpisane w księdze wieczystej na rzecz S. Opisane wyżej działania organu Sąd I instancji uznał za prawidłowe. W ocenie Sądu organ prowadzący postępowanie nie miał innej możliwości zbadania dobrej, czy też złej wiary nabywców w ramach posiadanych kompetencji, niż w sposób, w który to uczynił. Dokonane ustalenia pozwalają przyjąć, że osoby trzecie nabywając od spółdzielni w drodze aktów notarialnych prawo użytkowania wieczystego, przy zachowaniu przyjętej w danych warunkach staranności, miały prawo przypuszczać, że stan prawny przedmiotowych nieruchomości jest uregulowany. Sąd jeszcze raz podkreślił, że prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte w drodze umów notarialnych sporządzonych przez notariusza będącego osobą zaufania publicznego, wpisu nabytego prawa dokonał Sąd Rejonowy w Tarnowie, zaś samą podstawą zawarcia umów cywilnoprawnych była decyzja Zarządu Miasta Tarnowa z dnia [...] czerwca 1994 r. Z kolei wniosek o wznowienie postępowania, w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r., skarżąca złożyła w dniu [...] stycznia 1995 r., a zatem po zawarciu wszystkich trzech aktów notarialnych.

Odnosząc się do kwestii nieodwracalności skutków prawnych, Sąd I instancji podniósł, że w konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 § 2 k.p.a. chodzi nie o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o odwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. A zatem z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Nieruchomości, które otrzymała Spółdzielnia w użytkowanie wieczyste, zostały przez nią zbyte osobom trzecim, które to osoby dokonały w drodze obrotu cywilnoprawnego dalszego rozporządzenia przysługującego im prawa. Obecnie prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] przysługuje Firmie Handlowej "B." SA, natomiast działki nr [...] – "U." sp. z o.o. w T.. Z kolei prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] zostało przekształcone w prawo własności przysługujące Z. S., J. S. i M. S. W wyniku dalszego obrotu cywilnoprawnego prawo to zostało przeniesione na W. S., który jest obecnie wyłącznym właścicielem działek. Wszystkie powyższe zmiany zostały ujawnione w księgach wieczystych i tym samym korzystają z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Dalszy obrót prawem użytkowania wieczystego, w drodze umów cywilnoprawnych, spowodował zatem skutki prawne, których organ administracji nie jest w stanie odwrócić w ramach posiadanych kompetencji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2012 r. skargę kasacyjną złożyła I. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych, skutkujących niemożliwością uznania nieważności decyzji.

Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych innymi zdarzeniami prawnymi. Skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję. Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby praktycznie wyłączenie możliwości wzruszenia późniejszej decyzji z tego powodu, że stan prawny ukształtowany wcześniejszą decyzją był prawnie wadliwy.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że sam fakt, że nieruchomość nabyta przez Gminę Tarnów na podstawie decyzji komunalizacyjnej została następnie oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (Spółdzielni) nie może zawsze (automatycznie) przesądzać o tym, że decyzja o oddaniu w wieczyste użytkowanie wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Skarżąca podkreśliła, ze w orzecznictwie nieodwracalność skutków prawnych wiązana była ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego określone mienie na rzecz Państwa lub gminy, którego skutków organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji, ale równocześnie nawet przy niemożności odwrócenia skutków danego zdarzenia prawnego przez organ administracji przyjmowano, że nieodwracalne skutki prawne nie występują tam, gdzie osoba trzecia - nabywca nieruchomości - nie korzysta z ochrony wynikającej z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W jej ocenie nie sposób przyjąć, by S. w T., której oddano grunt w użytkowanie wieczyste, mogła być uznana za nabywcę w dobrej wierze. Dotyczy to także dalszych nabywców nieruchomości stanowiących przedmiot nieważnej decyzji.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w takiej sprawie, gdy organ administracji publicznej nie ma kompetencji do działania w formach prawnych dla odwrócenia skutku prawnego, a właściwość jest przyznana innemu organowi państwowemu - sądowi powszechnemu, to nie oznacza to prawnej niedostępności dla organu orzekającego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania S. w T. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Należy na wstępie zwrócić uwagę, że autor skargi kasacyjnej zawarł w niej jedynie zarzut naruszenia art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 k.p.a., a więc zarzut oparty jedynie na przesłance określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Oznacza to, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji do podstawy rozstrzygnięcia. Ma to takie oto konsekwencje, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Sąd ten nie może oceniać już kwestii dobrej czy złej wiary podmiotów nabywających prawo użytkowania wieczystego spornych działek, a wiec kwestii związanych z rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, do czego obligowały organy administracji wcześniejsze wyroki sądów administracyjnych w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął w zaskarżonym wyroku, że organy prawidłowo wypełniły wskazania co do dalszego postępowania zawarte w poprzednich wyrokach i ustalenia organów odnośnie do dobrej wiary nabywców nieruchomości i faktu chronienia ich przez rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych przyjął do podstawy swojego rozstrzygnięcia. Niezakwestionowanie ich w skardze kasacyjnej poprzez postawienie zarzutu naruszenia odpowiedniego przepisu postępowania powoduje, że również Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje tę ocenę za prawidłową. Autor skargi kasacyjnej stwierdza wprawdzie na 4 stronie uzasadnienia skargi kasacyjnej, że nie sposób przyjmować, by S. w T., której oddano sporny grunt w użytkowanie wieczyste, mogła być uznana za nabywcę w dobrej wierze, co dotyczy także dalszych nabywców nieruchomości, jednakże konstatacja ta, nie dość że nie poparta żadnym wprost wskazanym zarzutem, to jeszcze nie została w żaden sposób uzasadniona. Sprawia to, że ten fragment uzasadnienia skargi kasacyjnej traktować należy wyłącznie jako polemikę z oceną prawną Sądu I instancji, niespełniającą wymogów pozwalających na odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tej kwestii.

W tak ustalonym i niezakwestionowanym stanie faktycznym oceny wymaga zatem jedynie okoliczność, czy wielokrotny obrót prawny nieruchomościami oddanymi w użytkowanie wieczyste wadliwą decyzją spowodował skutki prawne, które można uznać za nieodwracalne, co stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. stanowi negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie wdając się w rozszerzone teoretyczne rozważania na temat nieodwracalności skutków prawnych, Sąd I instancji wyczerpująco bowiem przedstawił panujące w tym względzie poglądy doktryny i orzecznictwa, przyjąć należy, że decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny wówczas, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku prawnego poprzez wydanie decyzji. Za istotne w ocenie charakteru skutków prawnych decyzji uznaje się uprawnienie organów administracji do odwrócenia, cofnięcia, zniesienia skutku prawnego wadliwej decyzji, które znajduje podstawę w przepisach prawa procesowego i materialnego (wyrok NSA z 12 lipca 2006 r., II OSK 974/05).

U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego (jak w niniejszej sprawie, poprzez przeniesienie na inne osoby w prawem przewidzianej formie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez podmiot, który prawo to uzyskał na podstawie wadliwej decyzji) tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Wprawdzie inne organy państwowe lub osoby, działając na podstawie innych przepisów, mogłyby obalić te skutki prawne, ale takie działania nie będą dostępne organowi administracyjnemu, jako wykraczające poza jego właściwość, zadania i kompetencje (J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 620; por. także A. Kowalska, Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do praw słusznie nabytych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 7-8, s. 76; W. Chróścielewski, Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., w: Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr hab. Jackowi M. Langowi, pod. red. M. Wierzbowskiego, J. Jagielskiego, A. Wiktorowskiej, E. Stefańskiej, Warszawa 2009, s. 83, 91; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., I SA 1796/00,; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r. I OSK 1480/12). Zatem nieodwracalny skutek decyzji będzie miał miejsce wówczas, gdy stwierdzenie jej nieważności (ani inne działanie organu) nie doprowadzi do restytucji prawa własności (zob. R. Trzaskowski, Nieodwracalne skutki prawne wadliwej decyzji nacjonalizacyjnej. Przedstawienie dorobku orzecznictwa i doktryny, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2003, nr 3, s. 34), co odnieść można także do prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Podobne poglądy wielokrotnie były prezentowane już w orzecznictwie, w tym w powoływanej także w zaskarżonym wyroku uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP4/92, OSNC 1992/12/211, w której wprost przyjęto, że jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie tak właśnie się stało. S. w T. uzyskała prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie decyzji dotkniętej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak nieruchomości te stały się następnie przedmiotem obrotu, a kolejni nabywcy spornych działek chronieni byli rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Podkreślić przy tym ponownie wypada, że skarżąca nie zdołała skutecznie zakwestionować dobrej wiary nabywców nieruchomości, co stanowi przeszkodę do wykluczenia ochrony dawanej przez instytucję rękojmi.

Wprawdzie zasadnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że nieodwracalność skutku prawnego decyzji nie polega na tym, żeby w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpiło przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio, a chodzi jedynie o odwrócenie tych skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności. Jednakże z tej prawidłowej tezy skarżąca kasacyjnie wyciąga nieuprawnione wnioski. Skutkiem decyzji Zarządu Miasta Tarnowa z dnia [...] czerwca 1994 r. było przekazanie S. w T. w użytkowanie wieczyste nieruchomości, której własność Gmina Miasto Tarnów uprzednio uzyskała na podstawie decyzji Wojewody Tarnowskiego z dnia [...] stycznia 1994 r. Odwrócenie skutku prawnego decyzji Zarządu Miasta Tarnowa z dnia [...] czerwca 1994 r., poprzez stwierdzenie jej nieważności, musiałoby polegać zatem nie tyle na powrocie prawa własności nieruchomości do Gminy Miasta Tarnów (wciąż bowiem gmina była właścicielem gruntu), co na powrocie do stanu, w którym nieruchomość nie byłaby obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz jakiegokolwiek podmiotu. Warto dodać, że prawo użytkowania wieczystego jest silnym, bardzo zbliżonym do prawa własności, prawem rzeczowym, ujawnianym w księgach wieczystych i korzystającym z zapewnianej w ten sposób ochrony prawnej. Skutek taki jest jednak nie do osiągnięcia. Część spornej nieruchomości, wskutek kolejnego obrotu, jest już własnością osoby trzeciej, a pozostała część – również w wyniku zawieranych umów, znajduje się w użytkowaniu wieczystym podmiotów, które nabywając to prawo, chronione były rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zatem stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta Tarnowa z dnia [...] czerwca 1994 r. nie spowoduje w żaden sposób odwrócenia skutku prawnego wywołanego tą decyzją.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.