Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 590/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 98a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek – (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej spowodowanej jej podziałem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta G. przez Kierownika Działu Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] ustalono dla "L." sp. z o.o. z siedzibą w L. opłatę adiacencką w wysokości 10. 951.00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki gruntu nr geod. od [...] do nr [...] o łącznej powierzchni 4363 m² położonej w G. w obrębie [...] "S. M.", zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], spowodowanej zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości nr geod.[...], decyzją (Nr[...]) Prezydenta Miasta G. z dnia [...].

W uzasadnieniu podkreślono, iż zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w G. Nr [...]z dnia [...] stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 50% różnicy wzrostu wartości nieruchomości przed dokonanym podziałem a jej wartością po podziale. W związku z dokonanym podziałem nieruchomości nr [...] na 57 działek gruntu nastąpił wzrost wartości działek, którą rzeczoznawca majątkowy określił w operacie szacunkowym jako różnicę wartości działek przed podziałem i po podziale. Wartość działki, wg stanu przed podziałem wynosiła 1.025.566.78 zł. Po dokonaniu podziału z kolei wartość nieruchomości, na którą składają się działki gruntu od nr [...] do [...] wynosi 1.047.469.04 zł. Podział przedmiotowej nieruchomości spowodował zatem wzrost wartości nieruchomości o 21.902.00 zł. Zgodnie zaś z powyższą uchwałą, stawka opłaty adiacenckiej wynosi 50% wzrostu wartości, czyli w rozpoznawanej sprawie 10.951.00 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła "L." Spółka z o. o., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w przedmiocie wymierzenia opłaty adiacenckiej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu zarzucono brak podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej, z uwagi na okoliczności w jakich nastąpił podział nieruchomości. Spółka podniosła, iż w 2005r. nabyła od spółki "B." działki, które były oznaczone numerem geodezyjnym [..] i [...] Decyzją z dnia [...] działki te zostały podzielone na mniejsze, uwzględniające wstępnie odkryte linie starych fundamentów. W związku z powyższym, spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta G. z pytaniem czy w związku z dokonanym podziałem zostanie wydana decyzja naliczająca opłatę adiacencką. W piśmie z dnia [...], stanowiącym odpowiedź na powyższe zapytanie, stwierdzono, iż nie zostanie wydana decyzja administracyjna ustalająca powyższą opłatę. Następnie po przeprowadzeniu pełnych badań archeologicznych i opracowaniu planu zagospodarowania terenu nastąpiła potrzeba naniesienia korekt w zatwierdzonym już podziale nieruchomości. Wynikło to stąd, że zaszła konieczność zamiany działek pomiędzy Gminą Miejską G. i Spółką "L.". Dotyczyło to m.in. działek powstałych w wyniku podziału działek nr [...] i [...]. Postępowanie w sprawie podziału nieruchomości zostało zatem zawieszone. Rada Miejska G. uznała bowiem, że z uwagi na fakt, iż propozycją podziału objęte są 2 kwartały składające się z szeregu działek, zasadne jest wcześniejsze ich połączenie i utworzenie dwóch nieruchomości będących przedmiotem podziału. W konsekwencji doszło do połączenia działek, o których mowa powyżej w działki nr [...] i[...]. Spółka podkreśliła, iż połączenia tych działek w celu ich późniejszego podziału nie było konieczne i wynikało z wyraźnej sugestii pracowników urzędu. Podział więc działki nr [...] na 57 nowych uwzględniał odkryte historyczne linie zabudowy i miał charakter wtórny, techniczny wynikający z powyższych okoliczności. Odwołująca się spółka podniosła nadto, że wyliczona przez rzeczoznawcę różnica wartości nieruchomości przed podziałem i po jego dokonaniu ma charakter czysto teoretyczny, w żadnym wypadku bowiem podział nie spowodował rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości. Nie powstały bowiem nowe działki, które mogłyby być przeznaczone pod zabudowę. Doszło jedynie do drobnych korekt w stosunku do pierwotnego podziału w celu dostosowania granic nowych działek do historycznej linii zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia [...] ( Nr[...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W głównych motywach uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2004r Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) dla prawidłowości ustalenia opłaty adiacenckiej. Do podziału bowiem doszło na podstawie decyzji ostatecznej z dnia [...], a określona uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosząca 50% różnicy wartości nieruchomości jest zgodna z postanowieniami art. 98a ust. 1 powyższej ustawy. Przepis ten zobowiązuje Radę Gminy do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która to stawka nie może być większa niż 30%. Jeżeli jednak w dacie, kiedy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała ustalająca inną stawkę, niż wynika to ze wskazanego wyżej przepisu, do naliczenia opłaty stosuje się stawkę ustaloną w tej uchwale.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium zwróciło uwagę, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nakładają na organ wydający decyzję w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w I instancji, obowiązek wykazania, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Wzrost ten jest określany na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W rozpoznawanej sprawie - jak podniósł organ odwoławczy - rzeczoznawca majątkowy dokonał na zlecenie organu wyceny wartości gruntu, stosując w podejściu porównawczym metodę porównywania nieruchomości parami, przyjął do porównania transakcje obejmujące nieruchomości niezabudowane, będące przedmiotem obrotu rynkowego – analizą objęto rynek lokalny – miasto G., ze szczególnym uwzględnieniem obrębu [...] "S. M." oraz porównywalnego obrębu [...] "Ch.".

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż brak było podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości omawianej nieruchomości gruntowej, gdyż podział działki był podziałem wtórnym, mającym na celu przeprowadzenie korekty granic z uwzględnieniem historycznej linii zabudowy i przeprowadzony został z inicjatywy " pracowników urzędu", Kolegium wyjaśniło iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają odstępstw od ogólnej zasady naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku z jej podziałem. Dowodem zaś na to, że wzrost nastąpił jest operat szacunkowy. Organ odwoławczy zauważył nadto, że z obowiązku opłaty adiacenckiej nie może spółki zwolnić także stanowisko Prezydenta Miasta G. przedstawione w piśmie z dnia [...]

Nie godząc się z rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym "L." sp. z o. o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o uchylenie decyzji I i II instancji oraz o umorzenie postępowania w przedmiocie wymierzenia opłaty adiacenckiej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu niniejszej skargi zostały powtórzone zarzuty zawarte w odwołaniu. Nadto strona skarżąca, zauważyła, iż dokonany podział był "zbędny" i " wynikał z potrzeb Urzędu Miejskiego w G.". Spółka podkreśliła, że wniosek o podział nieruchomości został złożony w związku z uzyskanym stwierdzeniem Prezydenta Miasta G. o nienaliczeniu opłaty. Zdaniem skarżącej wzrost wartości nieruchomości, na skutek dokonanego podziału, wyliczony przez rzeczoznawcę ma charakter teoretyczny i wynosi około 2% w stosunku do pierwotnej wartości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn, zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Po myśli art. 151 powyższej ustawy w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.

Mając na uwadze powyżej wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być kwestionowane i z tego też względu skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z przepisem art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Stosownie zaś do postanowień ust. 2 powyższego przepisu ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia tej opłaty przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Z powyższych uregulowań normatywnych wywieść można ogólną zasadę o istnieniu kompetencji dla organu gminy do naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, na skutek dokonanego podziału. Od tejże zasady ustawodawca nie przewidział co prawda odstępstw, jednak nałożył pewne ograniczenia związane ze stosowaniem tej instytucji. Zaliczyć do nich należy: obowiązek wykazania przez organ, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości, zakreślenie 3 letniego terminu czy też określenie w ustawie maksymalnej stawki procentowej opłaty.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. oraz poprzedzająca ją decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta G. przez Kierownika Działu Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] ustalająca dla "L." sp. z o.o. z siedzibą w L. opłatę adiacencką w wysokości 10. 951.00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki gruntu nr geod. od [...]do nr [...]o łącznej powierzchni 4363 m² położonej w G. w obrębie [...] "S. M.".

Strona skarżąca podniosła, iż w wyniku podziału nie doszło do rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości, a wzrost wyliczony przez rzeczoznawcę majątkowego ma charakter jedynie teoretyczny. Z takim stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić.

Przede wszystkim zważyć należy, iż warunkiem sine qua non ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości na skutek dokonanego na wniosek właściciela podziału tejże nieruchomości. Obowiązek wykazania zaistnienia takiej okoliczności obciąża organ. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wyroku z dnia 2 października 2007r., IISA/Łd 531/07 (LEX nr 384149), podzielonym przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę "jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego". Z akt sprawy wynika, że zgodnie ze sporządzonym dla potrzeb postępowania administracyjnego operatem szacunkowym podział nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości o 21.902.00 zł, a strona skarżąca nie zakwestionowała poprawności wyliczeń rzeczoznawcy. Zatem skoro strona nie kwestionowała sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, nie wskazywała w toku postępowania na merytoryczne błędy w sporządzonym operacie szacunkowym, i nie przedstawiła własnej wyceny spornych gruntów (operatu), to tak organ I instancji jak i organ odwoławczy miał wszelkie podstawy by uznać, iż fakt wzrostu wartości nieruchomości został udowodniony, a tym samym uznać, iż przeprowadzanie kolejnych dowodów dotyczących tej okoliczności jest zbędne.

W ocenie sądu również przyjęta przez organ pierwszoinstancyjny stawka 50 % odpowiada przepisom prawa. Sąd zgodził się z argumentem Kolegium, iż art. 98a ust. 1 zobowiązuje radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która to stawka nie może być większa niż 30%. Jeżeli jednak w dacie, kiedy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała ustalająca inną stawkę, niż wynika to ze wskazanego wyżej przepisu, do naliczenia opłaty stosuje się stawkę ustalona w tej uchwale. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nabyła przymiot ostatecznej w dniu 21 marca 2007r., czyli w czasie obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...], w której to uchwale ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50 % różnicy wartości nieruchomości po podziale i przed podziałem.

Ponadto zobowiązanie spółki "L." do uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącej następstwem podziału tejże nieruchomości nastąpiło w terminie zakreślonym w art. 98a powyższej ustawy.

Podniesiony przez skarżącą zarzut, że podział działki miał charakter wtórny i jego celem było przeprowadzenie korekty granic z uwzględnieniem historycznej linii zabudowy w ocenie sądu nie jest okolicznością wyłączającą naliczenie niniejszej opłaty. W przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami próżno bowiem szukać regulacji pozwalającej na uwzględnienie takiej argumentacji.

Również nie zasługuje na uwzględnienie argument podnoszony przez stronę skarżącą, iż uzyskała ona zapewnienie ze strony organu gminy, iż jeżeli dojdzie do podziału przedmiotowej nieruchomości to nie zostanie naliczona opłata adicencka, obciążająca skarżącą spółkę. Jak bowiem wskazano wyżej o obowiązku naliczenia opłaty adiacenckiej przez właściwy organ przesądza przepis ustawy, który nie pozostawia uznaniu organu administracji publicznej kwestii nałożenia na stronę obowiązku uiszczenia takiej opłaty, o ile zaistnieją przesłanki ustawowe, uzasadniające wymierzenie takiej opłaty. Dlatego też organy gminy nie mogły skutecznie zapewniać skarżącej, iż taka opłata nie zostanie nań nałożona, skoro o istnieniu wskazanego wyżej obowiązku przesądza ustawa, a nie swobodne uznanie organu.

Konkludując, sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały wszystkie przesłanki warunkujące prawidłowość naliczenia opłaty adiacenckiej. Oznacza to, że tak decyzja wydana w pierwszej instancji, jak decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu, a zatem nie jest dopuszczalne jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności stanu faktycznego i stosownie do postanowień art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w sentencji.