Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2993/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 5 art. 97 § 1 pkt 4 art. 145 § 1 pkt 4 art. 147
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 35 ust 1 pkt 1 art. 28 ust 2 art. 3 pkt 20 art. 35 ust 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 915/17 w sprawie ze skargi G. Ł. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 915/17 oddalił skargę G. Ł. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G. Ł., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonalności ww. decyzji, z uwagi na rażące zaniedbania organu oraz na to, że jej wykonanie może spowodować niepowetowaną szkodę dla skarżącego w postaci zniszczenia należących do niego budynków;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji Wojewody P. naruszającej:

a) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez rozpoznanie ponowne sprawy w tym samym składzie, w którym wydano uprzednio decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2017 r. oraz z dnia [...] marca 2017 r., albowiem jest to postępowanie tożsame z postępowaniem zakończonym decyzją Wojewody P. z dnia [...] października 2017 r. w tej samej sprawie;

b) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez odmowę zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu zakończenia postępowania w sprawie naruszeń prawa w uchwale Nr VII/53/11 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie mpzp części osiedla Piaski w Białymstoku, co spowoduje rozpoczęcie prac budowlanych na działce nr A a skarżący uważa, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie powinna zostać wydana, oraz może spowodować niepowetowaną szkodę dla skarżącego w postaci zniszczenia należących do niego budynków;

c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji organu I instancji, tj. decyzji o pozwoleniu na budowę na działce nr A naruszającej:

• art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe określenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, a przez to nienadanie przymiotu strony postępowania właścicielom działki B, C mającym interes prawny z uwagi na stopień uciążliwości dla jego nieruchomości;

• art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- nieprawidłowe wyjaśnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z mpzp w zakresie treści § 47 ust. 3 pkt 2 lit. c tiret 1 mpzp w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu 3.3MW,U;

- nieprawidłowe przyjęcie, że sposób zabezpieczenia wykopu nie stwarza zagrożenia dla konstrukcji istniejącego budynku gospodarczego oraz mieszkalnego skarżącego;

- brak oceny co do tego, czy i jakie przyczyny przemawiają za tym, aby przedłożyć interes inwestorów nad interesami właściciela sąsiedniej działki.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyli: Wojewoda P., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz uczestnicy postępowania: [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w B., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej "uCOVID-19") przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Dodatkowo godzi się zauważyć, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym, zachodzą przesłanki uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. wskazać należy, że na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego o odmowie wstrzymania wykonania decyzji przysługuje zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 194 § 1 pkt 2 i § 2 p.p.s.a.) i w złożonym zażaleniu można podnosić zarzut naruszenia ww. przepisu przez Sąd I instancji. Na obecnym etapie podnoszenie zarzutu naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. jest niedopuszczalne.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."), zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten reguluje wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył w postępowaniu przed organem I instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżący kasacyjnie naruszenia ww. przepisu upatruje natomiast w tym, że zaskarżona decyzja Wojewody P. z dnia [...] października 2017 r. oraz decyzja kasacyjna tego organu z dnia [...] marca 2017 r. została wydana z upoważnienia Wojewody przez tego samego pracownika. Wskazać wobec tego należy, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie odnosi się do sytuacji, gdy w wyniku wydania przez organ decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a następnie na skutek odwołania rozpatrywana jest po raz kolejny przez organ odwoławczy. Wydana w sprawie decyzja kasacyjna organu odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r. nie stanowi "zaskarżonej decyzji", o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie można zatem uznać, by pracownik wydający z upoważnienia Wojewody decyzję z dnia [...] października 2017 r. "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji".

Za nieusprawiedliwiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez odmowę zawieszenia postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ramach postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, organ administracji dokonuje sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz. U. Nr 2016 r., poz. 290 ze zm.). Organ uwzględnia zapisy miejscowego planu obowiązujące w dacie wydania decyzji. Brak jest zatem związku - w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - między zainicjowaniem procedury zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) a rozpatrzeniem sprawy o pozwolenie na budowę.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe określenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, a przez to nienadanie przymiotu strony postępowania właścicielom działki B, C. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez "obszar oddziaływania obiektu", zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Organ ustalając obszar oddziaływania obiektu nie zaliczył do niego działek nr B i C, dlatego ich właściciele nie zostali uznani za strony postępowania. Skarżący kasacyjnie nie jest uprawniony do kwestionowania tego stanowiska. Zauważyć należy, że niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy stanowi przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Podkreślenia wymaga, że co do zasady prawami procesowymi rozporządza strona. Oznacza to, że sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie ma podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z tego powodu, że inny podmiot został pominięty w postępowaniu administracyjnym.

Niezasadny jest zarzut naruszenia § 47 ust. 3 pkt 2 lit. c tiret 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Piaski w Białymstoku (w rejonie ul. Mazowieckiej i Żelaznej), zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 28 lutego 2011 r. Nr VII/53/11. Zgodnie z ww. przepisem planu miejscowego, w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w ust. 1 (tj. oznaczonym na rysunku planu symbolem 3.3MW,U, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową) ustala się lokalizację usług wzdłuż ulic: Żelaznej (5KD-L), Wesołej (4KD-L) oraz Waszyngtona (2KD-Z): w parterze zabudowy mieszkaniowej z nakazem ujednolicenia w poszczególnych budynkach istniejących kolorystyki i materiałów użytych do wystroju zewnętrznego oraz formy i wielkości otworów okiennych i drzwiowych oraz witryn sklepowych.

Powołany zapis planu miejscowego zawiera odniesienie do budynków istniejących, dlatego uprawniona jest interpretacja, że zawarte w nim ustalenia dotyczące lokalizacji usług w parterze zabudowy mieszkaniowej oraz nakazu ujednolicenia kolorystyki i materiałów użytych do wystroju zewnętrznego oraz formy i wielkości otworów okiennych i drzwiowych oraz witryn sklepowych nie odnoszą się do nowo projektowanych budynków.

Należy zauważyć, że Prezydent Miasta B. zwrócił się do autora planu z prośbą o wyjaśnienie ww. zapisów planu miejscowego. W odpowiedzi wskazano, że zapisy zawarte w § 47 ust. 3 pkt 2 lit. c tiret 1 planu miejscowego dotyczą jedynie istniejących budynków, a zatem w przypadku realizacji nowych budynków na przedmiotowym terenie, możliwa jest lokalizacja usług również na drugiej i wyższych kondygnacjach, bez konieczności ujednolicenia kolorystyki materiałów użytych do wystroju zewnętrznego oraz formy i wielkości otworów okiennych i drzwiowych oraz witryn sklepowych. Wyjaśniono przy tym, że zapis ten miał na celu określenie zasad przekształceń i adaptacji istniejących lokali mieszkalnych na usługowe w sposób zorganizowany i uporządkowany. Powyższe nie dotyczy budynków nowo projektowanych, w których funkcja usługowa – zgodnie z ustaleniami planu może być lokalizowana wymiennie z funkcją mieszkaniową.

Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia zapisów planu, a także to, że w § 47 ust. 3 pkt 2 lit. c tiret 1 planu miejscowego wskazano, że zawarte w nim ustalenia odnoszą się do budynków istniejących, stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, że planowana inwestycja jest zgodna z ww. zapisami planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego przyjęcia, że sposób zabezpieczenia wykopu nie stwarza zagrożenia dla konstrukcji budynków na działce skarżącego, wskazać należy, że kwestia zabezpieczenia wykopu była szczegółowo rozważana przez organ I instancji, który zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego zawartymi w decyzji kasacyjnej uzupełnił materiał dowodowy w zakresie zabezpieczenia wykopu z uwzględnieniem istniejących budynków na działce skarżącego. W wykonaniu nałożonego przez organ I instancji obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego, inwestor zmienił sposób zabezpieczenia wykopu ze ścian szczelinowych typu [...] na palisadę [...], która to technologia została scharakteryzowana w "Projekcie technologicznego umocnienia wykopu dla fundamentu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w B.", autorstwa mgr inż. B. M. i sprawdzającego mgr inż. J. J., stanowiącym załącznik do projektu budowlanego. W ww. projekcie wskazano, że roboty prowadzone zgodnie z projektem umocnienia wykopu nie stwarzają zagrożenia dla konstrukcji budynków znajdujących się na działce skarżącego. Powyższy projekt technologiczny został sporządzony przez projektanta, posiadającego stosowne uprawnienia budowlane. Wskazać należy, że odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz osoba sprawdzająca projekt (art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 4 Prawa budowlanego). Organ nie ma zaś uprawnień do merytorycznego badania projektu budowlanego, w tym oceny konkretnych rozwiązań projektowych w zakresie ich zgodności z zasadami wiedzy technicznej.

Podkreślenia również wymaga, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 35 ust. 4 tej ustawy. Organ administracji architektoniczno - budowlanej, w razie spełnienia powyższych wymogów, ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.