Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 447/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d, art. 16 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2014 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] z dnia 18 lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] z dnia 30 czerwca 2014 r. (bez numeru), 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] na rzecz skarżącego J. G. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12 czerwca 2014 r., skierowanym do Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej (SPZOZ) w [...], J. G., podpisując się jako pełnomocnik Zarządu Międzyzakładowego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w [...], zwanego dalej też Związkiem Zawodowym, wniósł uwagi do treści obowiązujących w ZOZ wewnętrznych aktów normatywnych w postaci "Regulaminu Pracy" oraz "Regulaminu Wynagradzania". Jednocześnie, w treści złożonego pisma sformułował wniosek o udostępnienie, na podstawie art. 1, art. 4, art. 6 i art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, imiennych wykazów wynagrodzeń wszystkich etatowych pracowników oraz lekarzy na kontraktach, wskazując, że wynagrodzenia te realizowane są ze środków publicznych, tj. Narodowego Funduszu Zdrowia.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Dyrektor SPZOZ w [...] z dnia 30 czerwca 2014 r., opartą o przepisy art. 16 i art. 17 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy, odmówił udostępnienia informacji publicznej. Decyzja ta doręczona została J. G. jako pełnomocnikowi Zarządu Związku Zawodowego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że udostępnienie informacji publicznej, zdefiniowanej w art. 1 i art. 6 ustawy, doznaje istotnego ograniczenia zgodnie z zapisami art. 5 ust. 2 ustawy. Stosownie do tego uznał, że informacje o wynagrodzeniu pracownika, jako należące do dóbr osobistych mogą być udostępnione np. za jego zgodą. Organ zaznaczył, że przepisy ustawy muszą ustąpić pierwszeństwa ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, która wymaga, aby każde przetwarzanie (w tym udostępnianie) danych odbywało się na podstawie prawnej, a taka podstawa wynika z art. 23 ust. 1 tej ustawy. W kwestii pozyskiwania danych osobowych pracowników (a to wynagrodzeń) organ wyjaśnił, że rozpatrywać należy je przede wszystkim w kontekście przepisów szczególnych w stosunku do ustawy o ochronie danych osobowych, a zwłaszcza ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych oraz Kodeksu pracy. Wskazując na treść art. 28 ustawy o związkach zawodowych stwierdził, że uprawnienie do kontrolowania przez związki zawodowe przestrzegania prawa pracy oznacza wprawdzie uprawnienie do kontrolowania wysokości wynagrodzeń pracowników, jednak nie oznacza uprawnienia do żądania od pracodawcy udzielenia informacji o wysokości wynagrodzenia pracownika bez jego zgody. Ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 kodeksu cywilnego. W związku z tym organ stwierdził, że informacje o pracowniku, takie jak np. jego imię i nazwisko, są ściśle związane z życiem zawodowym pracownika i z wykonywaniem przez niego obowiązków służbowych, stąd mogą być wykorzystywane (udostępniane) przez pracodawcę nawet bez zgody pracownika, którego dotyczą. Natomiast informacje o jego wynagrodzeniu, jako należące do kategorii dóbr osobistych, chronione są przepisami Kodeksu cywilnego i żaden przepis ustawy o związkach zawodowych nie zezwala na ich udostępnienie. W odniesieniu do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, która ma zastosowanie w sprawie, organ wskazał, że na zasadzie art. 4 ust. 1 tej ustawy Szpital, jako Publiczny Samodzielny Zakład Opieki Zdrowotnej w zakresie, w jakim korzysta ze środków publicznych, jako podmiot wykonujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji stanowiących informację publiczną. Wyjaśnił, że w sytuacjach przewidzianych ustawą tj. np. z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę państwową, wydaje się decyzję odmowna, gdy informacja publiczna istnieje, ale odmawia się jej udzielenia. W rozpoznawanej sprawie prawo wnioskodawcy podlega ograniczeniom na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy, ze względu na prywatność osób fizycznych, których dotyczy tj. pracowników etatowych SPZOZ.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. G., występujący w imieniu Zarządu Związku Zawodowego podniósł, że skoro SPZOZ, wykonujący zadania publiczne, jest finansowany wyłącznie ze środków publicznych (NFZ), to istnieje prymat uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej nad uregulowaniami ustawy o ochronie danych osobowych . Wskazał, że jego celem jest wyegzekwowanie imiennych informacji o wynagrodzeniach wszystkich Pracowników SPZOZ, a przez to wykazanie, iż istnieją w tym zakresie patologie, finansowane z pieniędzy publicznych. Ponadto stwierdził, że nie do przyjęcia jest przytoczony kontekst art. 28 ustawy o związkach zawodowych, który odnosi się wyłącznie do podmiotów gospodarczych, u których wynagrodzenia nie jest finansowane ze środków publicznych, choć i w tym przypadku każdy pracodawca winien udzielić żądanych informacji, a wówczas to na organizacje związkowe spada obowiązek takiego ich wykorzystania, aby nie naruszało to uregulowań ustawy o ochronie danych osobowych. W sprawie nie ma jakichkolwiek podstaw do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor SPZOZ w [...] decyzją z dnia 18 lipca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu przytoczył argumentację przedstawioną w decyzji z dnia 30 czerwca 2014 r. Podkreślił przy tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może naruszać przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji mieszczących się w kategorii informacji publicznej, co oznacza, że ustępuje w tym zakresie pierwszeństwa regulacjom w przedmiocie ochrony informacji publicznych.

Na powyższą decyzję J. G., występując jako pełnomocnik Zarządu Związku Zawodowego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Przytaczając stanowisko przedstawione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podkreślił prymat ustawy o dostępie do informacji publicznej nad ustawą o ochronie danych osobowych. Zaakcentował ponadto, że odmowa udostępnienia danych o wynagrodzeniach nie pozwala Związkowi Zawodowemu na inicjatywę w zakresie wykrycia i likwidacji ewentualnych patologii płacowych. Zasadność skargi wynika natomiast z tego, że prawo skarżącego do informacji publicznej nie podlega ograniczeniom na postawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor SPZOZ w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto zakwestionował twierdzenie strony skarżącej, że brak udostępnienia informacji nie pozwala Związkowi Zawodowemu na inicjatywę w zakresie wykrycia i likwidacji ewentualnych patologii płacowych. W tym zakresie wskazał, że z uwagi na doświadczenie i wykształcenie, zakres obowiązków i odpowiedzialność, pracownicy SPZOZ są zatrudnieni na różnych stanowiskach, co łączy się z zaszeregowaniem każdego z nich zgodnie z tabelami zaszeregowania i ma wpływ na ich zarobki. W oparciu o takie dane nie jest zatem możliwe uzyskanie rzeczowej i miarodajnej informacji dla porównania zarobków poszczególnych pracowników.

Na wezwanie Sądu do przedłożenia dokumentu, z którego wynikałoby umocowanie J. G. do działania w charakterze pełnomocnika Zarządu Związku Zawodowego oraz dokumentu, z którego wynikałaby możliwość ustanowienia przez Zarząd pełnomocnika w postępowaniu sądowym, Przewodniczący Związku Zawodowego – K. F., przesłał uchwałę Prezydium Zarządu Związku Zawodowego z dnia 19 marca 2013 r. o udzieleniu J. G. pełnomocnictwa do występowania w imieniu Zarządu Związku Zawodowego w sprawach przez sądami pracy i ubezpieczeń Społecznych oraz wojewódzkimi sądami administracyjnymi na obszarze działania Związku Zawodowego, a także pełnomocnictwo dla J. G., jako osoby wpisanej na listę rzeczników patentowych, do występowania w imieniu Zarządu w sprawie dotyczącej odmowy udzielenia informacji publicznej wpisanej pod sygn. akt II SA/Op 447/14. Ponadto przedłożył odpisany odpis skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W niniejszej sprawie do Sądu zaskarżona została decyzja rozstrzygająca o odmowie udostępnienia informacji w postaci imiennych wykazów wynagrodzeń wszystkich etatowych pracowników SPZOZ. Jako przyczynę odmowy organ wskazał ochronę prywatności osób fizycznych w zakresie dóbr osobistych. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz - na zasadzie art. 135 P.p.s.a. - decyzji wydanej w pierwszej instancji, wykazała jednak, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu uzasadniającymi jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Zaakcentować należy, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawo do informacji publicznej, które realizowane jest na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2014 r., poz. 782) zwanej dalej ustawą. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa do informacji zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi bowiem, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie do ust. 3 może jednak podlegać ono ograniczeniu.

Spór w zakresie prawa do informacji publicznej w niniejszej sprawie powstał w związku z rozpoznaniem wniosku złożonego przez J. G. w imieniu Zarządu Związku Zawodowego. Zaakcentować należy, że o jego kwalifikacji, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przesądzała jego treść. Domagając się udostępnienia informacji w postaci imiennych wykazów wynagrodzeń wnioskodawca wskazał jednoznacznie na regulacje tej ustawy, jako stanowiące podstawę prawną swego żądania. Poza tym, składając środek odwoławczy od rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji, a także w złożonej skardze potwierdził, że wniosek został złożony w ramach realizacji prawa dostępu do informacji publicznej.

Stosownie do charakteru złożonego wniosku wskazać przede wszystkim trzeba, że wydając zaskarżoną decyzję organ bezpodstawnie rozważał kwestię prawa dostępu do informacji w kontekście zapisów ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz.167), w szczególności art. 28 tej ustawy. O ile bowiem wskazany przepis reguluje udostępnianie informacji związkom zawodowym, to jednak określa on zasady i tryb dostępu odmienne od tych, jakie zostały przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji na podstawie art. 28 ustawy o związkach zawodowych jest bowiem pracodawca, a udostępniana przez niego informacja nie dotyczy spraw publicznych. Ponadto, koniecznym warunkiem jej udostępnienia, jest jej niezbędność do prowadzenia działalności związkowej. To powoduje, że inne są zarówno przesłanki, jak i zakres podmiotowy oraz przedmiotowy udostępniania informacji na podstawie art. 28 o związkach zawodowych, a przewidziany w tym przepisie tryb jest innym trybem dostępu do informacji, który został zagwarantowany wyłącznie związkom zawodowym. Uznać należy, że przepis art. 28 ustawy o związkach zawodowych stanowi lex specialis wobec uregulowań zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej i nie stanowi podstawy prawnej do oceny dokonywanej w sprawie podlegającej rozpoznaniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tego podkreślić trzeba, że skoro w niniejszej sprawie we wniosku wyraźnie określono, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej, to ocena organu powinna zostać dokonana na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nawet wówczas, gdy z wnioskiem wystąpiłaby organizacja związkowa.

Dokonanie przez organ oceny wniosku w świetle art. 28 ustawy o związkach zawodowych, choć niemieszczące się w granicach niniejszej sprawy, nie skutkowało jednak jeszcze taką wadliwością decyzji, która uzasadniałaby jej uchylenie. Organ rozpoznał bowiem sprawę także w kontekście regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej i na podstawie przepisów tej właśnie ustawy podjął rozstrzygnięcie. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, ocena w tym zakresie jest niepełna i dokonana z naruszeniem przepisów ustawy. W niniejszej sprawie nie sposób ponadto uznać, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez Związek Zawodowy.

Kwestia podmiotowości prawa do informacji publicznej uregulowana została w art. 2 ust. 1 ustawy - z zastrzeżeniem art. 5, zgodnie z którym przysługuje każdemu co oznacza, że prawo to przysługuje również związkom zawodowym. Mając na uwadze, że skarżący w toku postępowania wskazywał, iż działa jako pełnomocnik Zarządu Związku Zawodowego wyjaśnić należy, że w przypadku tego podmiotu nie jest konieczne badanie, czy wnioskodawca będący organizacją związkową posiada kompetencje do występowania o udzielenie informacji publicznej we własnym imieniu. W sytuacji bowiem, gdy związek zawodowy nie posiada osobowości prawnej, ani też zdolności sądowej, to o udostępnienie informacji publicznej mogą występować osoby podpisane w imieniu tego podmiotu jako wnioskodawcy. Skoro prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, to badanie kwestii kto złożył wniosek i w czyim nastąpiło to imieniu, jest natomiast czynnością zbędną. Jest to okoliczność bez jakiegokolwiek znaczenia prawnego dla sprawy oraz nie jest to fakt prawotwórczy na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 2 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmuje bowiem nie tylko osoby fizyczne, ale również osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej np. organizacje społeczne. (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2033/12 i z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 681/13, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W każdym zatem przypadku, gdy zostanie złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ zobowiązany jest go rozpoznać niezależnie od tego, czy wnioskodawca występuje o informację w imieniu własnym, czy też innego podmiotu. Istnienie informacji publicznej w każdym przypadku przesądza natomiast o konieczności rozważenia możliwości jej udostępnienia w trybie ustawy. Stosownie do tego uznać należy, że bez względu na to, czy J. G. posiadał upoważnienie do występowania o informację publiczną w imieniu Zarządu Związku Zawodowego, czy też nie, Dyrektor SPZOZ zobowiązany był do rozpoznania złożonego przez niego wniosku. Znaczenia prawnego nie miało przy tym to, czy wystąpił on z wnioskiem w imieniu własnym, czy też w imieniu Związku Zawodowego. W przypadku jednak wydania decyzji, organ zobowiązany był prawidłowo określić jej adresata. W postępowaniu sądowoadministracyjnym konieczne jest natomiast ustalenie legitymacji skargowej. Dlatego też dostrzec należy, że w niniejszej sprawie zarówno wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak i wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez organ, a także skarga, podpisane zostały jedynie przez J. G., który nie posiada skutecznego umocowania do reprezentowania Związku Zawodowego ani Zarządu tegoż Związku. Z zapisów w KRS wynika, że J. G. jest członkiem komitetu założycielskiego, jednak nie wchodzi w skład organów Związku uprawnionych do jego reprezentowania. W szczególności, nie jest on jego przewodniczącym, który zgodnie z § 29 pkt 5 statutu Związku Zawodowego reprezentuje Związek w kontaktach zewnętrznych. Przedłożone upoważnienia dla J. G. nie zawierają umocowania do występowania o udostępnienie informacji publicznej; nie mogą być również podstawą do reprezentowania Związku Zawodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 35 § 1 P.p.s.a., pełnomocnikiem organizacji zawodowej może być bowiem jedynie adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Wprawdzie takim przepisem szczególnym jest art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych (Dz. U. z 2011 r. nr 155, poz. 925, z późn. zm.), niemniej jednak na jego podstawie rzecznik patentowy może występować w charakterze pełnomocnika jedynie w postępowaniu przed Urzędem Patentowym oraz sądami i organami orzekającymi w sprawach własności przemysłowej, z wyjątkiem postępowania karnego i karnego skarbowego, a postępowanie w niniejszej sprawie nie mieści się w tym zakresie. Z uwagi na fakt, że J. G. nie posiada skutecznego upoważniania do reprezentowania Związku Zawodowego, Sąd uznał, że jako osoba fizyczna jest on podmiotem, który w ramach uprawnienia przysługującego na gruncie art. 2 ust. 1 ustawy wystąpił o udostępnienie informacji publicznej, a następnie wniósł do Sądu skargę na decyzję Dyrektora SPZOZ wydaną w tym przedmiocie. Dlatego w niniejszej sprawie J. G. przysługuje przymiot strony skarżącej, a wniesiona przez niego skarga została rozpoznana jako dotycząca sprawy o udostępnienie informacji publicznej z jego wniosku, jako osoby fizycznej, a nie wniosku Zarządu Związku Zawodowego.

Z powyższej oceny wynika tym samym, że wydając zaskarżoną decyzję organ nieprawidłowo zakwalifikował wniosek o udostępnienie informacji publicznej jako złożony przez pełnomocnika Zarządu Związku Zawodowego. Wadliwość ta nie miała jednak wpływu na wynik sprawy. Zasadniczą przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było bowiem to, że rozpoznanie sprawy i podjęcie rozstrzygnięcia nastąpiło z naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy, a uzasadnienie decyzji nie było wyczerpujące, gdyż zawarte w nim motywy nie odnosiły się do wszystkich okoliczności istotnych dla wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Oceniając obowiązek Dyrektora SPZOZ w zakresie udostępniania informacji publicznych należy wskazać, że katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej określony został w art. 4 ust. 1 ustawy. Regulacja ta stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w tym także, jako określono w pkt 5 tej regulacji, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy przyjąć zatem należy, że Dyrektor SPZOZ w [...], jako organ reprezentujący ten podmiot, jest zobowiązany do podejmowania na podstawie ustawy działań w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Należy zauważyć, że zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego i warunków zdrowotnych obywateli jest jednym z podstawowych zadań państwa, a waga jaką mu się nadaje podkreśla konstytucyjne prawo każdego do ochrony zdrowia, o którym stanowi art. 68 ust.1 Konstytucji RP. Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U z 2011 r. nr 112, poz. 654) wskazuje natomiast w art. 4 ust. 1 pkt 2 samodzielne zakłady opieki zdrowotnej jako podmioty lecznicze, wykonujące działalność leczniczą, polegającą w rozumieniu art. 3 ust.1 tej ustawy na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Publiczne zakłady opieki zdrowotnej realizują tym samym cel publiczny, jakim jest udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie przysługującego każdemu konstytucyjnego prawa dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia. Ponadto dysponuje też środkami publicznymi. Zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej uzyskuje bowiem środki finansowe z odpłatnej działalności leczniczej, w ramach której zawiera kontrakty z Narodowym Funduszem Zdrowia, z wydzielonej innej działalności, jeżeli statut przewiduje jej prowadzenie, z darowizn, zapisów, spadków oraz ofiarności publicznej, jak również może uzyskiwać środki publiczne, o których mowa w art. 114 - 117 ustawy, a także od podmiotu tworzącego na pokrycie ujemnego wyniku finansowego, na podstawie art. 59 ust. 2 tej ustawy. Oznacza to, że dysponuje środkami publicznymi przekazywanymi mu z budżetu państwa, a także budżetu jednostek samorządu terytorialnego.

Dla uznania obowiązku organu lub podmiotu określonego w art. 4 ustawy, co do podjęcia działań w zakresie wniosku o udostępnienie informacji, konieczne jest jednak ustalenie, czy żądana informacja jest w posiadaniu organu, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są tylko te podmioty, które żądaną informację posiadają. Ponadto należy ustalić, czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, gdyż tylko do takiej odnoszą się regulacje ustawy.

W niniejszej sprawie, jak wskazano już wyżej, skarżący żądał udostępnienia imiennych wykazów wynagrodzeń pracowników SPZOZ i lekarzy na kontraktach. Wniosek ten dotyczył zatem udostępnienia imiennych wykazów wynagrodzeń nie tylko wszystkich etatowych pracowników, ale także lekarzy na kontraktach. Tymczasem z wydanych w niniejszej sprawie decyzji wynika, że rozstrzygnięcie dotyczy jedynie odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci wykazów wynagrodzeń wszystkich etatowych pracowników. Wniosek nie został zatem rozpoznany przez organ w całości. Na podstawie akt sprawy nie sposób ustalić, czy organ podjął jakieś działania w zakresie tej części żądania. Wprawdzie wadliwość co do niepoznania w całości złożonego wniosku może być przedmiotem zarzutu dotyczącego bezczynności organu w tym zakresie, podlegającego badaniu w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym, niemniej jednak dokonując oceny legalności w niniejszej sprawie nie sposób pominąć tej kwestii. Dla prawidłowego rozpoznania sprawy w całości istotne znaczenie ma bowiem ustalenie, czy wszystkie żądane informacje podlegają udostępnieniu na zasadach przewidzianych w ustawie i czy nie zachodzą ewentualne podstawy do odmowy ich udostępnienia. Organ powinien ustosunkować się do całości żądania. Dokonana w tym zakresie ocena przesądza natomiast o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Nie można zatem uznać na gruncie ustawy za prawidłowe działania organu zmierzającego jedynie do rozpoznania części wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego, wobec braku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia przyczyn rozpoznania wniosku tylko, co do części żądania, uznać należało, że z tego powodu uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym, wynikającym z realizacji zasady określonej w art. 11 K.p.a., która znajduje zastosowanie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy.

Oceniając nadal zaskarżoną decyzję uznać przyjdzie, że bez wątpienia żądane przez skarżącego informacje są znane Dyrektorowi SPZOZ, który jako kierownik tej jednostki dysponuje wiedzą o warunkach zatrudnienia i kontraktach zawieranych z lekarzami. Oceniając ich charakter należy natomiast odwołać się do pojęcia informacji publicznej zdefiniowanego w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych oraz stanowiącego jego doprecyzowanie art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie przykładowego katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Podkreślić należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroki NSA: z 30 października 2002 r., II SA 1956/02; z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, z 27 marca 2012 r., I OSK 155/12; z 29 lutego 2012 r., I OSK 2215/11, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. W art. 6 ust. 1 ustawy ustawodawca wymienia przy tym jedynie przykładowe sfery działalności, o których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Stosownie jednak do art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy, informacją publiczną są bezspornie wszelkie informacje dotyczące majątku podmiotu reprezentującego osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, pochodzącym z zadysponowania majątkiem stanowionym majątek Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, inne prawa majątkowe przysługujące państwu i jego długi, majątek jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątek osób prawnych samorządu terytorialnego oraz pożytków z tego majątku i jego obciążeń. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest również informacja o majątku podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy, którym dysponują.

W świetle art. 6 ustawy uprawnione jest zatem twierdzenie, że informacje żądane przez skarżącego mają charakter informacji publicznej. Oceny takiej nie kwestionuje zresztą sam organ. Zauważyć należy, że wynagrodzenia pracowników finansowane są ze środków będących w dyspozycji SPZOZ, w tym przede wszystkim ze środków publicznych uzyskiwanych za świadczenia zdrowotne. Wszelkie informacje o środkach publicznych, w tym również o ich rozdysponowaniu i wydatkowaniu, stanowią natomiast informacje o sprawach publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy.

Nie ulega zatem wątpliwości, że Dyrektor SPZOZ w [...] zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego w trybie omawianej ustawy. Zaznaczyć należy, że ustawa ta nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek i dlatego jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Podkreślenia wymaga jednak, że w świetle ustawy prawo do informacji o sprawach publicznych nie jest jednak prawem nieograniczonym i ustawodawca dopuścił możliwość odmowy udostępnienia takiej informacji. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy odmowa, podobnie jak i umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następuje w drodze decyzji, przy czym zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy do decyzji odmownej, z wyjątkami o których mowa w tym przepisie, stosuje się przepisy K.p.a. Podstawą do wydania decyzji odmownej jest z kolei ograniczenie prawa dostępu do żądanych informacji publicznych zgodnie z art. 5 ustawy. Rozpoznając wniosek organ winien zatem ustalić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy i wydać decyzję odmowną w razie ich zaistnienia, bądź udzielić informacji publicznej w braku ograniczenia do niej dostępu lub umorzyć postępowanie. Wniosek o udostępnienie informacji nie powoduje bowiem automatycznego jej udostępnienia, a głównym celem postępowania o udostępnienie informacji publicznej jest wyjaśnienie, czy nie zachodzą przesłanki z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy.

Odmawiając udostępnienia żądanej informacji publicznej Dyrektor SPZOZ w zaskarżonej decyzji wskazał przepis na art. 5 ust. 2 ustawy. Stosownie do tej regulacji wyjaśnić należy, że na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Prawo do prywatności, na które organ powołał się w niniejszej sprawie, jest z kolei wartością chronioną konstytucyjnie. Jak stanowi bowiem art. 47 Konstytucji RP, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP wynika natomiast, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby oraz że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Informacje o statusie materialnym danej osoby (w tym wysokości zarobków) stanowią niewątpliwie informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej. Uznać też należy, że prawo do wynagrodzenia jest - co do zasady - dobrem osobistym i udostępnienie informacji o jego wysokości jest ograniczone właśnie ze względu na wskazaną w art. 5 ust. 2 ustawy prywatność osób fizycznych. Prywatność człowieka obejmuje bowiem zdarzenia związane z jego życiem, w tym także z sytuacją majątkową i uzyskiwanymi dochodami. Prawo do prywatności należy natomiast do dóbr osobistych, których otwarty katalog, ustalony w art. 23 K.c., obejmuje także dobra osobiste związane ze sferą życia prywatnego. Ponadto, dane o wynagrodzeniu konkretnej osoby fizycznej oznaczonej z imienia i nazwiska, zaliczają się do danych osobowych podlegających ochronie na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.). Ten akt prawny w art. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 tejże ustawy, danymi osobowymi, w rozumieniu ustawy, są wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej.

Na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej uznać tym samym należy, że informacja o wysokości zarobków oznaczonej osoby fizycznej, a więc dotycząca jej statusu materialnego, jest informacją odnoszącą się do prywatności tej osoby, która korzysta z szerokiej ochrony prawnej, co do udostępnienia jej osobom trzecim. Dostrzec jednak też trzeba, że ograniczenie prawa dostępu do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy nie dotyczy ono bowiem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, jak też w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do jej udostępnienia, z powołaniem się na ochronę prywatności w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoby fizyczne zrezygnują z przysługującego im prawa. Inaczej mówiąc, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może powołać się na prawo do prywatności tylko w odniesieniu do informacji o osobach nie pełniących funkcji publicznych, nie mających związku z pełnieniem tych funkcji lub osób, które nie zrezygnowały z przysługującego im w tym zakresie prawa ochrony.

Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że ustawa nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Dokonując wykładni tego pojęcia podzielić jednak należy pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r., II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., II SA/Bd 395/14 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zastosowanie regulacji art. 5 ust. 2 ustawy wymaga zatem zbadania i jednoznacznego ustalenia, w kontekście wykonywanych zadań, czy osoby których dotyczy żądana informacja publiczna pełnią funkcje publiczne, czy też nie. Dopiero bowiem ustalenie tych okoliczności pozwala na prawidłową ocenę możliwości zastosowania ograniczeń wynikających z art. 5 ust 2 i 3 ustawy. Jeżeli żądana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji, to organ zobowiązany do jej udzielenia nie może odmówić udostępnienia takiej informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust 2. Ustalenie z kolei, że żądana informacja publiczna dotyczy osoby nie pełniącej funkcji publicznych, umożliwia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie należało rozważyć, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy, czy żądane we wniosku dane dotyczące wynagrodzenia osób zatrudnionych w SPOZZ i lekarzy kontraktowych, podlegają udostępnieniu, czy też ochronie. W zaskarżonej decyzji brak jednak wyczerpującej oceny w tym zakresie, co przesądza o naruszeniu wskazanego przepisu. Zauważyć przyjdzie, że wprawdzie wydając zaskarżoną decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej organ wskazał na przesłankę ograniczającą dostępność żądanych informacji, w postaci prywatności osób fizycznych, niemniej jednak nie dokonał weryfikacji tej przesłanki w kontekście okoliczności wyłączających ochronę prywatności. Nie wyjaśnił, czy w SPZOZ są zatrudnione jakiekolwiek osoby pełniące funkcje publiczne, których nie dotyczą ograniczenia dostępności informacji publicznych. Skoro natomiast wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie powoduje automatycznie jej udostępnienia, to głównym celem postępowania o udostępnienie informacji dotyczących osób fizycznych jest wyjaśnienie, czy osoby, których dotyczy informacja, pełnią funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy. W tym kontekście, wobec treści wniosku skarżącego, znaczenie miało ustalenie stanowisk w SPZOZ i rozważenie, czy zajmujące je osoby pełnią jakieś funkcje publiczne, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Ponadto organ powinien również ustalić i wyjaśnić w decyzji, czy osoby zatrudnione w SPZOZ nie wyrażają woli zrezygnowania z przysługującego im prawa w zakresie ograniczenia dostępu do informacji o ich wynagrodzeniu. W tym zakresie mógł wystąpić do pracowników o złożenie oświadczeń odnośnie wyrażenia woli korzystania z prawa do ochrony prywatności. Skoro organ nie dokonał ustaleń odnośnie wskazanych kwestii i nie przedstawił rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to uznać należało, że wadliwie zastosował przepis art. 5 ust. 2 ustawy i jednocześnie naruszył art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz art. 107 § 3, art. 7 i art. 11 K.p.a. Jakkolwiek zgodzić należy się z poglądem organu, że prawo do wynagrodzenia jest co do zasady dobrem osobistym i informacja o jego wysokości jest ograniczona ze względu na prywatność osób fizycznych, to jednak podkreślić jeszcze raz należy, że ograniczenie to nie ma zastosowania wobec pracowników jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne lub dysponującej majątkiem publicznym, pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy, tj. podmiotów, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach wykonywania zadań publicznych oraz osób fizycznych, które rezygnują z przysługującego im prawa. Decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej powinna być zatem wydana na podstawie ustaleń dokonanych zarówno w odniesieniu do przesłanek odmowy udostępnienia, jak i przesłanek wyłączających ochronę prawa do prywatności.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a uzasadnienie tej decyzji powinno dodatkowo zawierać imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zauważyć należy, że przepis art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy, określając dodatkowe wymogi uzasadnienia decyzji odmownej, wyraźnie wskazuje na konieczność oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Nie chodzi tu przy tym o podanie danych osobowych takich osób, gdyż te podlegają ochronie, lecz o wskazanie, co do których stanowisk pracy prawo do informacji o wynagrodzeniu podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych zajmujących te stanowiska. Uzasadnienie wskazanej kwestii niewątpliwie wiąże się zatem z koniecznością określenia stanowisk pracy istniejących w SPZOZ, w tym stanowisk związanych z pełnieniem funkcji publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Zaskarżona decyzja nie czyni jednak zadość omawianemu wymogowi z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy. Organ nie wskazał bowiem stanowisk pracy tych podmiotów, ze względu na których dobro osobiste, w postaci prawa do prywatności, wydał decyzję odmowną. Tym samym uznać należało, że zaskarżona decyzja wydana została również z naruszeniem tego przepisu. Podkreślić przyjdzie, że decyzja, jako władczy akt stosowania prawa, powinna odpowiadać obowiązującym regulacjom prawnym. Brak ustosunkowania się do całości żądania wniosku, a także nierozpoznanie sprawy w kontekście przesłanek wyłączających ochronę w postaci ograniczenia prawa dostępu do informacji i brak należytego uzasadnienia decyzji, należy zakwalifikować jako naruszenia prawa, które niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., w punkcie 1 sentencji wyroku orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 135 P.p.s.a, również decyzji wydanej w pierwszej instancji.

Zawarte w punkcie 2 sentencji rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji, podjęte zostało na podstawie art. 152 P.p.s.a., natomiast orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego rozpoznania wniosku skarżącego na podstawie omawianej ustawy, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a.