Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 703/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Grzegorz Antas (spr.) WSA Bogusław Cieśla po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi I. C. i R. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji budowlanej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. C. i R. C. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania S. S. uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) stwierdził, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) decyzją z [...] września 2009 r. znak: [...] udzielił S. S. zezwolenia na wykonanie przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości [...]. Następnie, w związku ze złożonym przez S. S. wnioskiem Starosta [...] decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] odcinek [...] w km 85+060 na działkach nr ew. [...],[...] i [...], obręb [...], gmina [...]. Zaświadczeniem z 25 stycznia 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) stwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego zjazdu wobec wyeliminowania decyzją GINB z [...] czerwca 2016 r. znak: [...] decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z [...] września 2012 r. znak: [...] umarzającej postępowanie dotyczące złożonego przez inwestora zawiadomienia z 21 września 2012 r. o zakończeniu ww. robót budowlanych.

W związku ze skargami wniesionymi przez I. C. i R. C., współwłaścicieli działki nr ew. [...],[...] WINB [...] kwietnia 2018 r. przeprowadził kontrolę wybudowanego zjazdu publicznego, w ramach której dokonano pomiarów obiektu, a następnie pismem z 20 listopada 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności jego budowy. Następnie [...] WINB decyzją z [...] sierpnia 2019 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., nałożył na S. S. obowiązek dostarczenia projektu budowlanego zamiennego robót polegających na rozbudowie i przebudowie zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny, w terminie do 31 stycznia 2020 r., wskazując, że projekt powinien wskazywać i opisywać roboty konieczne do wykonania celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, [...] WINB odwołując się do wyników przeprowadzonej kontroli wyjaśnił, że rozstaw i usytuowanie murków czołowych przepustu oraz szerokość zjazdu zostały wykonane przez inwestora niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz ustaleniami i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę. W decyzji tej zapisano bowiem m.in., że inwestor powinien przestrzegać warunków zawartych w opiniach i uzgodnieniach. Zgodnie z decyzją GDDKiA z [...] września 2009 r. zjazd miał mieć 6,5 m szerokości. Natomiast wykonano zjazd o szerokości ok. 5,6 m, co oznacza że szerokość zjazdu, będąca jego charakterystycznym parametrem, została zmieniona o około 14%. Została tym samym również zmieniona powierzchnia zabudowy, co powoduje, że zaistniały przesłanki z art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 w zw. z art. 36a ust. 5a pkt 1 p.b. [...] WINB zauważył, że zjazd pozostaje budowlą, która w dacie jej wykonania przez inwestora wymagała stosownych zezwoleń zarządcy drogi oraz pozwolenia na budowę wydawanego do 28 grudnia 2010 r. przez starostę. Organ zwrócił uwagę na to, że wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), tj. od 1 stycznia 2017 r. rozbudowa zjazdu z drogi krajowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale wyłącznie zgłoszenia. Jednocześnie jednakże stwierdził, że za zastosowaniem trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. przemawia w rozpoznawanej sprawie okoliczność, że istotnych odstępstw od projektu budowlanego dokonano jeszcze przed wejściem w życie znowelizowanego art. 29 ust. 1 pkt 11 p.b., zaś pozwolenie na budowę pozostaje w obrocie prawnym. [...] WINB dodał, że celem wszczętego postępowania jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), dalej: rozporządzenie MTiGM, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez I. C. w tym przypadku zjazd ma dwa różne przeznaczenia i oprócz dojazdu do zakładu handlowo-usługowego powinien być dostosowany do potrzeb gospodarstwa rolnego.

Od powyższej decyzji [...] WINB odwołanie złożył S. S., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie prowadzonego postępowania. Odwołujący zarzucił naruszenie: 1) art. 29 ust. 1 pkt 11 p.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotowe postępowanie naprawcze powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, albowiem od 1 stycznia 2017 r. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich oraz zatok parkingowych na tych drogach; 2) art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały formalnie zakończone, gdyż strona 21 września 2012 r. przekazała do organu zawiadomienie o zakończeniu budowy, natomiast organ 25 stycznia 2018 r. wydał zaświadczenie w którym uznał, iż "brak jest podstaw do wniesienie sprzeciwu w formie decyzji, odnośnie przystąpienia do użytkowania" (ze względu na zgodność obiektu z projektem budowlanym oraz pozwoleniem na budowę), a więc wbrew twierdzeniu organu obiekt ten nie pozostaje nadal w budowie, a nadto został wykonany zgodnie z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę; 3) art. 233 zd. 1 k.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy skarga, która zainicjowała niniejsze postępowanie, była już przedmiotem postępowania administracyjnego, a także została złożona przez te same osoby.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] lutego 2020 r. uchylającej decyzję z [...] sierpnia 2019 r. i umarzającej postępowanie prowadzone przed [...] WINB GINB wyjaśnił, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. W szczególności bezsporne jest, że przedmiotowy zjazd został zrealizowany z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę (szerokość wykonanego zjazdu mniejsza o ok. 80 cm względem projektowanego). Ponieważ w stanowisku [...] WINB pojawiały się rozbieżności co do dokładnych wymiarów zrealizowanego obiektu postanowieniem z [...] listopada 2019 r. znak: [...] GINB zlecił [...] WINB przeprowadzenie na podstawie art. 136 k.p.a. ponownej kontroli obiektu celem dokonania precyzyjnego jego zwymiarowania. Pracownicy organu I instancji zrealizowali zlecone czynności 18 grudnia 2019 r., czego dowodem jest protokół kontroli potwierdzający dotychczasowe ustalenia faktyczne w zakresie istnienia odstępstw. GINB równocześnie zauważył, że rozstrzygające znaczenie ma w sprawie ocena, czy w przypadku inwestycji realizowanej pierwotnie na podstawie pozwolenia na budowę, a która obecnie takiego wymogu nie posiada, można wszcząć i prowadzić postępowanie określone w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Przepisy p.b. nie zawierają takich regulacji o charakterze ogólnym. Przepisów przejściowych każdorazowo należy poszukiwać w przepisach ustaw nowelizujących, jednakże w niniejszym wypadku brak jest takich reguł również w przepisach ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, zmieniającej m.in. art. 29 ust. 1 pkt 11 p.b. Przepis art. 26 tej ustawy reguluje bowiem jedynie przypadki postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, co oczywiście nie rozwiązuje przedstawionego problemu i pozostawia pewnego rodzaju lukę prawną, która powinna podlegać usunięciu w drodze wykładni. Nie kwestionując interpretacji przedstawionej przez [...] WINB, GINB stwierdził, że jego zdaniem, w okolicznościach kontrolowanej sprawy bardziej zasadna jest wykładnia odwołująca się do treści art. 26 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców. W przepisie tym wskazano, że w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b p.b., wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepis ten określa przepisy intertemporalne dla przypadków istotnego odstępstwa od projektu oraz, w szczególności, samowoli budowlanej przesądzając, że w tych przypadkach powinno się stosować przepisy nowe - a więc co do zasady łagodniejsze dla inwestorów. Skoro ustawodawca przesądził, że przepisy nowe należy stosować dla przypadków poważniejszych (takich jak samowola budowlana), to zdaniem GINB, tym bardziej należy stosować (a maiori ad minus) te przepisy dla przypadków łagodniejszych naruszeń prawa określonych w art. 50 i 51 p.b. Ten kierunek wykładni znajduje oparcie również w hermeneutyce tekstów prawa karnego, nakazującej w przypadku zmiany prawa stosować wobec sprawcy zawsze ustawę względniejszą - niezależnie od tego, czy jest to ustawa nowa czy stara. Pogląd ten, jak zauważył GINB, znajduje wyraz także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazującym, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego wobec inwestycji, które w dacie ich zrealizowania, co prawda stanowiły samowolę budowlaną, jednakże w dacie orzekania przez organ nie wymagały już pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 30 października 2018 r. sygn. II OSK 2904/17). W ocenie GINB, zastosowanie w niniejszej sprawie powyższych analogii uprawnia do stwierdzenia, że wobec braku jednoznacznych przepisów przesądzających o konieczności wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., należało stwierdzić, że zmiana prawa znosząca obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla danej inwestycji ma ten skutek, że bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie odstępstw od warunków wydanego pozwolenia. Organ zwrócił uwagę, że analiza akt sprawy wykazała, iż przedmiotowy zjazd odpowiada warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Nie można w tym kontekście nie zauważyć, że przed oddaniem do użytkowania zjazdu został on skontrolowany przez przedstawiciela GDDKiA i uznany za zgodny z wydanymi warunkami (protokół nr [...] z [...] sierpnia 2012 r). Ponadto GINB nie dostrzegł okoliczności mogących powodować uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] lutego 2020 r. złożyli I. C. i R. C., wnosząc o uchylenie decyzji GINB wobec tego, że decyzja [...] WINB jest zgodna z prawem i odpowiada obowiązkom, które powinny być przez organ przestrzegane.

W uzasadnieniu skargi skarżący, przedstawiając swoje działania odnośnie prób zainteresowania organów nieprawidłowościami dotyczącymi sposobu wykonania zjazdu, wskazali, że nie może budzić wątpliwości to, że oświadczenie inwestora o zgodności wykonania zjazdu z projektem jest poświadczeniem nieprawdy, albowiem obiekt ten nie został wybudowany zgodnie z obowiązującym prawem. GINB uchylając decyzję [...] WINB, odstąpił od stosowania prawa, jak też od wykonania ustawowych obowiązków nałożonych na organ nadzoru budowlanego. Według interpretacji GINB, zmiana prawa działa wstecz, co, zdaniem skarżących, jest brakiem znajomości podstawowych zasad. Rolą organu powinien być nadzór i doprowadzenie do wykonania robót zgodnie z projektem. Skarżący zauważyli, że zwężenie spornego zjazdu w oczywisty sposób ogranicza możliwość przejazdu, co stwarza liczne zagrożenia w ruchu, uwzględniając, że dotyczy on drogi krajowej.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 2 grudnia 2020 r. S. S. wystąpił o oddalenie skargi, akcentując, że zaskarżona decyzja odpowiada w pełni prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie.

Zaskarżoną decyzją GINB uchylił decyzję [...] WINB i umorzył toczące się przed tym organem postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.) wobec uznania, że w prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego sprawie w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu (zjazdu publicznego) do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny tak sformułowanego wniosku nie może jednakże podzielić, albowiem nie znajduje on podstawy w przepisach, które organ miał mieć, jak wskazał w treści decyzji, na uwadze, rozważając sytuację prawną inwestora w kontekście zrealizowanych przez niego robót.

Zgodnie z treścią obowiązującego w dacie orzekania przez organ art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Jednocześnie, art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., stosowany również do zakończonych robót budowalnych, przyjmuje, że organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Okolicznością niesporną w sprawie pozostaje, że S. S. jako inwestor, realizując roboty budowlane na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] marca 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] w km 85+060, dokonał odstępstw od projektu budowlanego w zakresie parametrów technicznych zjazdu. Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania ustalenia GINB, że szerokość obecnie istniejącego zjazdu jest mniejsza o 0,8 m od szerokości wymaganej rozumianej jako odpowiadającej pozwoleniu na budowę oraz zgodzie, którą wyraził zarządzający drogą, gdy decydował o możliwości przebudowy wcześniej istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny. Równocześnie wskazane odstąpienie ze względu na jego przedmiot oraz zakres musiało być traktowane jako mające charakter odstępstwa istotnego. Wniosek organu odnośnie do przypisanej odstępstwu cechy był trafny, tym niemniej, co dookreślić zobowiązany jest Sąd, nie mógł odwoływać się do treści nieobowiązującego w dacie realizowania robót budowlanych art. 36a ust. 5a p.b., albowiem działanie inwestora mógł sankcjonować wyłącznie art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 p.b.

Jeżeli przywołane wyżej ustalenie poczynił [...] WINB, a GINB po jego zweryfikowaniu w toku postępowania odwoławczego nie znalazł żądnych powodów, by się z nim nie zgodzić, to niewątpliwie względem spornego przedsięwzięcia budowlanego realizowanego na podstawie udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, podczas którego odstąpił on w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, należało wszcząć wskazane postępowanie naprawcze, nakładając na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz obowiązek ewentualnego wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.).

Wpływu na ten wniosek nie mógł mieć art. 29 ust. 1 pkt 11 p.b., który w brzmieniu nadanym art. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, przyjmuje, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich oraz zatok parkingowych na tych drogach, ponieważ przepis ten we wskazanym brzmieniu w dacie wykonywania robót budowlanych nie obowiązywał. Brak jest równocześnie regulacji prawnej, która, mając charakter przepisów przejściowych, nakazywałaby względem robót budowlanych wykonanych do 2012 r. z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpić od zastosowania trybu naprawczego i w jego toku posłużyć się instrumentem procesowym, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 i 5 p.b.

Należy zauważyć, że zgodnie z przepisem przejściowym zamieszczonym w art. 26 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r., w sprawach, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, w tym do zgłoszeń i zawiadomień, o których mowa w art. 30, art. 31, art. 54 i art. 71 ustawy zmienianej w art. 5, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei w powołanym przez GINB art. 26 ust. 2 cyt. ustawy, ustawodawca przyjął, że w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b p.b., wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b p.b., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

W art. 26 ust. 1 i 2 cyt. ustawy ustawodawca zdecydował się przesądzić, jakie przepisy ("starego" lub "nowego" prawa) mają być stosowane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego w prowadzonych postępowaniach, jeżeli nie zostały one zakończone do 1 stycznia 2017 r. Takiemu działaniu, mającemu zakotwiczenie w zasadach techniki prawodawczej, nie można przypisywać nadzwyczajnego charakteru.

Wnioski interpretacyjne, które przyjął GINB, bazując na powyższej regulacji pozostają wadliwe i jako takie nie mogły na zasadzie analogii służyć wsparciu poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji celem uzupełnienia dostrzeżonej przez organ "luki prawnej", której, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, poddana analizie regulacja prawna nie posiada. Jeżeli bowiem chodzi o postępowanie legalizacyjne, to jego tok, jak przyjął ustawodawca, powinien być kształtowany brzmieniem przepisu art. 48 p.b. w nowym brzmieniu, niemniej nakaz stosowania prawa nowego obejmował swoim zakresem jedynie bieg postępowania, nie wprowadzał on natomiast żadnej zmiany w stosunku do hipotezy przepisu i klasy zachowania mieszczącego się w pojęciu "obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia". Podobny wniosek należy odnieść również do art. 49b ust. 1 p.b. i jego zakresu normowania odnoszonego do "obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu". Wskazywana przez GINB nowelizacja p.b. nie stanowi wyjątku przełamującego zasadę ogólną prawa budowlanego, zgodnie z którą to, czy wykonywane przez inwestora roboty budowlane stanowią naruszenie hipotezy art. 48, art. 49b czy też art. 50-51 p.b., kształtują przepisy reglamentujące rozpoczęcie robót budowlanych w brzmieniu obowiązującym w dacie ich faktycznego wykonania. Ustawodawca rozróżnia bowiem samo zdarzenie prawne, jakim jest samowola budowlana lub inne odstępstwo od warunków prowadzenia robót budowlanych od likwidacji skutków działania inwestora, które następuje w toku postępowania, którego przebieg określają przepisu obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego danej sprawy. Pogląd ten, jak należy przyjąć, należy uznać zasadniczo za jednolity w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 22 maja 2020 r. sygn. II OSK 3132/19; wyrok NSA z 6 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 104/17; wyrok NSA z 26 września 2018 r. sygn. II OSK 109/18; wyrok NSA z 1 marca 2018 r. sygn. II OSK 2027/17).

Powyższe – wbrew odmiennej ocenie GINB - nie powoduje, że zakres reglamentacji robót budowlanych, o którym mowa w art. 29-30 p.b., warunkujący zainicjowanie trybu postępowania odpowiadającego danemu sposobowi reglamentacji powinien być przez organ nadzoru budowlanego określany z uwzględnieniem innych przepisów niż te, które obowiązywały w dacie wykonywania robót budowlanych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 27 września 2018 r. sygn. II OSK 100/18, zgodnie z którym w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. ustawodawca swoje odesłanie wyraźnie odniósł wyłącznie do przepisów regulujących usuwanie skutków samowoli budowlanej. Określenie natomiast, czy dane roboty budowlane zostały wykonane w sposób niezgodny z prawem pozostaje poza zakresem normy intertemporalnej z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Ocena ta powinna zatem dokonać się na podstawie przepisów dotychczasowych.

Pogląd ten, co Sąd wyraźnie chce podkreślić, wpisuje się w uogólnioną tezę wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 314/18, w którym Naczelny Sąd Administracyjny, dostrzegając kolejne nowelizacje p.b., wyjaśnił, że przepisy w nowym brzmieniu nie usuwają z mocą wsteczną wymagań obowiązujących inwestora w dacie wykonania przez niego robót. Z przepisów wprowadzających nowele oraz z norm międzyczasowych nie wynika możliwość retroakcji rozumianej jako nakaz oceny faktów istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, zaistniałych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów, w świetle tych nowych przepisów, tak jakby obowiązywały one w dacie zaistnienia tych faktów. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie również zauważył, że niewykluczone jest wprowadzenie przez ustawodawcę w odniesieniu do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów normy odmiennej w działaniu od reguły nieretroakcji. Musi ona być jednak wyraźnie przyjęta. Przykładem zastosowania przez ustawodawcę takiego zabiegu o charakterze abolicyjnym był na gruncie p.b. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 528).

Powyższy kierunek interpretacji, który należy nadać analizowanym w sprawie przepisom p.b., determinuje uznanie, że poddane kontroli odwoławczej przez GINB działanie [...] WINB było prawidłowe w zakresie, w jakim w kontrolowanej sprawie organ I instancji przyjął, iż istotne odstąpienie przez inwestora przy budowie zjazdu publicznego od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] nakazywało powyższe roboty budowlane, niezależnie od aktualnego brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 11 p.b., objąć procedurą naprawczą i nałożyć na S. S. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. obowiązki poprawnie opisane w decyzji z [...] sierpnia 2019 r.

Odmienne stanowisko GINB jest nieprawidłowe, tak jak i zastrzeżenia, które zgłosił inwestor w złożonym przez siebie odwołaniu, powołując się na nowelizację przepisów p.b. nie mającą żadnego związku z robotami budowlanymi faktycznie zakończonymi co najmniej 4 lata wcześniej. Nieuprawniony był także wniosek odwołującego odnoszący się do przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy, ponieważ nadawana art. 54 ust. 1 p.b. wykładnia nakazuje przyjąć, że brak wniesienia sprzeciwu do tego rodzaju zawiadomienia nie sprzeciwia się prowadzeniu postępowania naprawczego, jeżeli dokonane przez organ ustalenia niewątpliwie wskazują na odstąpienie przez inwestora od wymagań projektu budowlanego. Nie jest zatem istotne, czy inwestor, jak wskazuje się w odwołaniu, "dopełnił wszystkich formalności", ale czy zrealizował roboty budowlane w sposób odpowiadający udzielonemu mu pozwoleniu.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie znajduje wsparcia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenie odwołującego, zgodnie z którym prowadzone przez [...] WINB postępowanie jest powodowane "obawą" przed "szeroko pojętą działalnością małżonków C.". Przedmiot ustaleń (ocena prawidłowości budowy zjazdu publicznego z drogi krajowej) i rodzaj dostrzeżonych nieprawidłowości (zwężenie szerokości zjazdu publicznego) niewątpliwie dotyczą okoliczności istotnych z punktu widzenia podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego, które obejmują nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego (art. 81 ust. 1 pkt 1 p.b.). Podnoszone przez skarżących zarzuty nakierowane są na doprowadzenie spornego zjazdu w zakresie posiadanych przez niego parametrów technicznych do postaci, jaka wynika z wydanego przez Starostę [...] pozwolenia na budowę i zgody udzielonej przez GDDKiA na przebudowę zjazdu, co nie może dziwić, jeżeli taka właśnie postać tego zjazdu z drogi krajowej nr [...] została uznana za zgodną z jego przeznaczeniem, w tym wymiarami pojazdów z niego korzystających (należących również do skarżących) i zapewniającą wymagania bezpieczeństwa ruchu na drodze. W swoim piśmie z 2 grudnia 2020 r. uczestnik postępowania wskazał, że zjazd odpowiada warunkom wynikającym z rozporządzenia MTiGM, niemniej jednak ocena taka nie może być zaaprobowana, jeżeli nawiązuje wyłącznie do treści § 78 ust. 1 i 2 rozporządzenia MTiGM, nie biorąc pod uwagę wymagań określonych w § 77 tego aktu, które mają charakter normatywny.

Rozpoznając sprawę ponownie, GINB dostosuje się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu i ponownie dokona niezbędnych ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie objętym dyspozycją art. 50-51 p.b.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.