Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1203/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 23 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 717/19 w sprawie ze skargi G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 717/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Stowarzyszenia, uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "GDOŚ", i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "RDOŚ", w K. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], RDOŚ w K. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Przebudowa drogi wojewódzkiej [...]".

Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2016 r. skarżące Stowarzyszenie wystąpiło do RDOŚ w K., na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia.

Następnie w dniu 19 grudnia 2016 r. skarżące Stowarzyszenie wniosło odwołanie od ww. decyzji środowiskowej.

Postanowieniem z [...] lutego 2016 r., znak[...], GDOŚ stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia.

Wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1165/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił ww. postanowienie GDOŚ. W wyroku tym Sąd stwierdził, że w sprawie Stowarzyszenie złożyło ww. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W ocenie Sądu, w razie złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, organ I instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy zostało wywołane postępowanie przed organem odwoławczym. W takim bowiem wypadku, organ miał obowiązek dokonać merytorycznego badania wniosku. W przypadku zaś ustalenia, że postępowanie administracyjne nie toczy się zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. Z powyższego wynika, że dopiero po rozpatrzeniu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, organ I instancji powinien przekazać odwołanie organowi II instancji w celu jego zbadania pod kątem dopuszczalności i zachowania terminu do jego wniesienia.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. RDOŚ w K., rozpoznając wniosek skarżącego Stowarzyszenia odmówił dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia, z uwagi na wygaśnięcie uprawnienia wynikającego z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosło skarżące Stowarzyszenie.

Zaskarżonym postanowieniem GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W sprawie uznano, że ww. wniosek Stowarzyszenia wpłynął po wydaniu decyzji I instancji, czyli w chwili gdy w organie tym nie toczyło się już postępowanie administracyjne w sprawie. Organ nie miał podstaw do merytorycznego badania wniosku pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w art. 31 K.p.a., tj. zgodności celu statutowego organizacji z przedmiotem postępowania oraz ważny interes społeczny. Organ odwoławczy uznał, że nie może w tej sytuacji odnieść zamierzonego skutku podniesiona w zażaleniu argumentacja Stowarzyszenia, że jego udział w postępowaniu jest uzasadniony koniecznością weryfikacji środków ochrony drobnej fauny kręgowej w ramach inwestycji ze względu na przeprowadzone przez organizację obserwacje w rejonie inwestycji.

Powyższe postanowienie zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżące Stowarzyszenie, wskazując, że uzasadnienie zostanie dosłane po uzupełnieniu przez GDOŚ informacji dotyczących występowania płazów w rejonie planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 717/19, uwzględniając skargę, wskazał, że informacja o wydaniu ww. decyzji środowiskowej, jak i możliwości wniesienia od niej odwołania została wywieszona w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń, np. Urzędu Gminy w M. dnia 23 listopada 2016 r., a zdjęto ją 12 grudnia 2016 r. W obwieszczeniu tym pouczono, że zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia obwieszczenia i że od niniejszej decyzji służy odwołanie do GDOŚ za pośrednictwem RDOŚ w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Z powyższego jednoznacznie wynika, że wniosek z 18 grudnia 2016 r. został złożony w terminie do wniesienia odwołania, a zatem w czasie, gdy toczyło się postępowanie administracyjne, czyli przed jego ostatecznym zakończeniem. W takiej zaś sytuacji, nie można przyjąć, aby uprawnienie Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wygasło z uwagi na wydanie decyzji, od której nikt nie złożył odwołania, przed ostatecznym rozpatrzeniem tego żądania. Sąd zauważył jednocześnie, że z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika uprawnienie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, co wiąże się również z możliwością podejmowania przez tę organizację czynności procesowych. Od chwili doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, uzyskuje ona bowiem prawa strony, zgodnie z art. 31 § 3 K.p.a. Staje się więc jednym z uczestników postępowania i korzysta z uprawnień strony, tj. tych, które dotyczą postępowania i jego czynności. Uzyskuje m.in. uprawnienie do kwestionowania w drodze środka zaskarżenia aktu kończącego postępowanie główne. Zatem, rozpatrzenie ww. żądania w związku z konkretną sprawą, nawet po wydaniu decyzji I instancji, od której nikt nie wniósł odwołania (oprócz Stowarzyszenia), jest konieczne dla ustalenia statusu organizacji w postępowaniu głównym (a więc – jej pozycji procesowej). Od wyniku merytorycznego rozpatrzenia tego wniosku zależy więc, czy organizacja społeczna będzie mogła realizować swoje uprawnienia wynikające z art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 K.p.a. do uczestniczenia w sprawie na prawach strony w postępowaniach dotyczących danej – materialnoprawnej sprawy, np. domagać się doręczenia decyzji wydanej w sprawie, czy złożyć odwołanie od tej decyzji (por. dodatkowo stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 25 października 2013 r., II OSK 1217/12; wyroku NSA z 12 czerwca 2007 r., II GSK 20/07; wyrokach WSA w Warszawie z 20 października 2011 r., VII SA/WA 929/11 oraz z 8 maja 2015 r., VII SA/Wa 2792/14). Sąd stwierdził, że negatywne rozpatrzenie wniosku skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy było przedwczesne. Sąd uznał, że w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., które ostatecznie nie zostało zakończone, uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 K.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wobec niewniesienia odwołania przez pozostałe strony postępowania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie pozytywnego jego załatwienia – decyzja ta traci cechę ostateczności i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 K.p.a. Sąd stwierdził, że przyjęcie poglądu zawartego w zaskarżonym postanowieniu, czyniłoby iluzorycznym uprawnienie organizacji społecznej określone w art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 K.p.a. do żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony, które nie zostało zakończone.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył GDOŚ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 153 p.p.s.a. przez dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia wbrew ocenie prawnej i wskazaniom do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 1165/17, i wyrażenie w zaskarżonym wyroku oceny prawnej sprzecznej z oceną prawną sformułowaną w przywołanym wyroku w odniesieniu do tego samego stanu faktycznego i prawnego sprawy, co stanowiło podstawę do uchylenia postanowienia Generalnego Dyrektora pomimo, że organ ten wydał uchylone rozstrzygnięcie z zastosowaniem się do oceny prawnej i wskazań do dalszego postępowania, wyrażonych w ww. wyroku WSA w Warszawie;

- art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia, na skutek dokonania odmiennej oceny prawnej niż przedstawiona w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 1165/17 i uznania, że negatywne rozpatrzenie żądania Stowarzyszenia dopuszczenia do postępowania było przedwczesne, podczas gdy organy administracji: Generalny Dyrektor w uchylonym orzeczeniu oraz RDOŚ w K., którego orzeczenie Sąd również uchylił, zastosowały się do oceny prawnej i wskazań do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Wa 1165/17, które zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiązały również Sąd orzekający w sprawie ze skargi na postanowienie GDOŚ;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez uchylenie postanowienia Generalnego Dyrektora oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia RDOŚ w K., przy dokonaniu odmiennej oceny prawnej i wskazań do dalszego postępowania, niż przedstawionych w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 1165/17, którymi Sąd był związany, podczas, gdy uchylone rozstrzygnięcia organów administracji uwzględniały ocenę prawną i wskazania do dalszego postępowania, określone w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 1165/17.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., przez dokonanie jego niewłaściwej wykładni, polegającej na uznaniu, że rozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, złożonego po wydaniu orzeczenia organu I instancji, od którego nikt nie wniósł odwołania (oprócz Stowarzyszenia), jest konieczne do ustalenia statusu organizacji w postępowaniu głównym, podczas, gdy norma ta przewiduje dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu, a to jest zakończone jeśli organ I instancji wydał postanowienie, od którego strona postępowania nie złożyła odwołania.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku. Jak wskazuje się w doktrynie, żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem I lub II instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych (J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 215). Sąd I instancji stoi na stanowisku, że złożenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji nastąpiło w toku postępowania administracyjnego, bowiem nastąpiło to jeszcze przed uzyskaniem przez decyzję organu I instancji przymiotu ostateczności. Powyższy pogląd należy uznać za nieuprawniony ponieważ stoi on w wyraźnej sprzeczności z brzmieniem art. 104 § 1 K.p.a., stosownie do treści którego sprawę załatwia się przez wydanie decyzji (postanowienia), chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (por. wyrok NSA z 7 marca 2018 r., II OSK 1214/16). Jednoznaczne w tym zakresie pozostaje również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego postępowanie administracyjne kończy się wydaniem aktu administracyjnego – decyzji, jak wynika z art. 104 K.p.a. – pozytywnej lub negatywnej (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2004 r., OSK 543/04; z 25 stycznia 2006 r., I OSK 207/05; z 13 marca 2012 r., II OSK 2655/11).

Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń, w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym został złożony przez Stowarzyszenie po wydaniu decyzji przez organ I instancji, ale przed tym zanim decyzja ta stała się ostateczna. Od decyzji tej jednak nie zostały wniesione odwołania. Takie zaś ustalenia – wbrew ocenie Sądu I instancji – uprawniały organ do stwierdzenia, że przedmiotowy wniosek został złożony po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. W tym też zakresie trafnie wskazuje się w skardze kasacyjnej, że ocena Sąd I instancji narusza art. 153 p.p.s.a. W wydanym w niniejszej sprawie wiążącym wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1165/17 WSA wyraził ocenę, zgodnie z którą "w razie złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy zostało wywołane postępowanie przed organem odwoławczym. W takim bowiem wypadku, organ miał obowiązek dokonać merytorycznego badania wniosku". A zatem zgodnie z wiążącą oceną zawartą w ww. wyroku WSA, w razie złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, organ I instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy zostało wywołane/zainicjowane postępowanie przed organem II instancji. W takim bowiem wypadku, organ będzie miał obowiązek dokonać merytorycznego badania wniosku. W przypadku zaś ustalenia, że postępowanie administracyjne nie toczy się, zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2012 r., II OSK 525/11). Oznacza to, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy warunkiem merytorycznego rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu było ustalenie, czy zostało wywołane postępowanie przed organem odwoławczym. Ponadto ocena Sądu I instancji opiera się na poglądzie orzeczniczym, który został wypowiedziany w innych okolicznościach faktycznych, tj. w sprawach w których wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej został złożony przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. W przywołanych przez Sąd I instancji orzeczeniach (patrz: II OSK 1217/12, II GSK 20/17, VII SA/Wa 929/11, VII SA/Wa 2792/14) oceniono, że z uwagi na administracyjny tok instancji, po wydaniu decyzji przez organ I instancji, wymagane było rozpatrzenie wniosku o dopuszczenie do postępowania tak aby uprawnienie organizacji wynikające z art. 31 K.p.a. nie było iluzoryczne. Co więcej, w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. w sprawach w których wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacja społeczna złożyła po wydaniu decyzji przez organ I instancji, ale przed tym zanim decyzja ta stała się ostateczna i nie zostały wniesione odwołania od decyzji, wypowiedziano w zasadzie pogląd przeciwny do tego zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku. A mianowicie, jako błędne uznano stanowisko, że w okresie od wydania decyzji przez organ I instancji do dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna możliwe jest zgłoszenie udziału organizacji. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. prawo wniesienia odwołania od decyzji ma strona postępowania. Prawa strony przysługują organizacji społecznej jeżeli została dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie ma legitymacji do złożenia odwołania (m.in. wyroki NSA: z 12 maja 2015 r., II OSK 2036/13; z 8 stycznia 2014 r., II OSK 1866/12). W konsekwencji uznano, że w sytuacji gdy organizacja społeczna wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 K.p.a. już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, to taki wniosek w sposób oczywisty jest bezprzedmiotowy, gdyż postępowanie odwoławcze nie zostało wszczęte, ponieważ żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1938/18). Ustalenie, że postępowanie odwoławcze nie zostało zainicjowane przez żadną ze stron powoduje, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie może zostać uwzględniony, bo postępowanie przed organem I instancji nie toczy się – zostało zakończone wydaniem decyzji merytorycznej. I nie ma znaczenia, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, podnoszona kwestia nieostateczności decyzji pierwszoinstancyjnej w dacie złożenia wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Powyższe nie zmienia bowiem faktu, że postępowanie przed organem I instancji zostało zakończone. W tym czasie nie zostało także zainicjowane przez żadną ze stron postępowanie odwoławcze. W tej sytuacji, niezależnie od tego, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu był uzasadniony celami statutowymi i przemawiał za tym interes publiczny, organ zobowiązany był do negatywnego załatwienia wniosku z uwagi na jego niedopuszczalność – nie toczyło się już postępowanie, do którego organizacja społeczna mogłaby przystąpić (por. wyrok NSA z 11 września 2013 r., II OSK 885/12). W tej materii także w doktrynie wskazuje się, że żądanie organizacji społecznej, w zakresie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, należy rozpatrzyć przed dniem zakończenia postępowania w danej instancji. Powinno ono być zgłoszone w toku postępowania; żądanie to wniesione do organu po zakończeniu postępowania w pierwszej instancji jest bezskuteczne w stosunku do tej instancji, powinno być jednak rozpatrzone przez organ odwoławczy, gdy strona wniesienie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Żądanie zaś wniesione po wydaniu przez organ administracji publicznej decyzji w wyniku odwołania jest bezskuteczne, chyba że organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną, wówczas podlega ono rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji. W przypadku natomiast gdy organ administracji publicznej nie rozpatrzył przed wydaniem decyzji ostatecznej prawidłowo wniesionego żądania organizacji społecznej dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu, wówczas organizacji tej służy skarga do sądu administracyjnego na tę decyzję ostateczną (patrz: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, teza 13 do art. 31).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy przedstawioną powyżej ocenę wzmacnia również pogląd orzeczniczy, który został wypowiedziany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 grudnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 265/18. Zgodnie z tym poglądem wystąpienie przesłanki dopuszczenia do udziału jako uwarunkowanie pozostawaniem w toku postępowania w sprawie powiązano z m.in. z zamknięciem postępowania w sprawie przez doręczenie lub ogłoszenie decyzji. Czynność doręczenia (ogłoszenia) decyzji zamyka tok postępowania w sprawie. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu to dopuszczenie do czynności tego postępowania. Jak wskazał NSA, to, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji otwiera jej prawo do wniesienia odwołania nie daje podstaw do wyprowadzenia istnienia kwestii procesowej rozstrzygnięcia o udziale w postępowaniu, które zostało zakończone decyzją. Wyprowadzenie braku bezprzedmiotowości żądania dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu po jego zakończeniu narusza art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. nieznajdując podstaw w regulacji Kodeksu. Artykuł 31 § 1 pkt 1 K.p.a. daje organizacji społecznej prawo do żądania wszczęcia postępowania, w przypadkach, gdy są podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Przed organizacją społeczną otwarte jest prawo do żądania wszczęcia nadzwyczajnych trybów postępowania. Nie można zatem wyprowadzać braku bezprzedmiotowości z pozbawienia prawa odwołania, skoro nie zostaje zamknięta możliwość zaskarżenia decyzji, która w ocenie organizacji społecznej została wydana z naruszeniem interesu społecznego. Nie do przyjęcia jest stanowisko o pozbawieniu przymiotu ostateczności decyzji przez dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Przyznanie praw procesowych nie daje podstaw do podważenia trwałości rozstrzygnięcia materialnoprawnego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy przedmiotowy wniosek został zaś złożony po doręczeniu decyzji środowiskowej w trybie art. 49 K.p.a., tj. po dacie w której już zdjęto obwieszczenie o wydanej decyzji, a więc gdy biegł termin do wniesienia odwołania przez strony postępowania; zaś aktualnie decyzja środowisko ma przymiot ostatecznej.

Zatem w pełni zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie, albowiem zaskarżone postanowienie organu odpowiada prawu.

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.