Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 272/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z 17.12.2020 r. (nr IF.6725.1.2018.4), Burmistrz L. ustalił W. K. jednorazową opłatę w wysokości 15 900,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości T. gmina L. oznaczonej ewidencyjnie numerem działki [...] AM-[...] o pow. [...] ha na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej L. z [...].12.2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z 16.05.2018 r. pod pozycją nr [...] i zaczęła obowiązywać od 31.05.2018 r.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji powołał przepis art. 36 ust. 4 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 239 ze zm.) – dalej: u.p.z.p. oraz § 12 powołanej wyżej uchwały Nr [...]. Zgodnie z § 12 tej uchwały Rada ustaliła stawkę procentową w wysokości 30% dla naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał przebieg postępowania oraz wskazał materialnoprawne podstawy podjętego rozstrzygnięcia. Organ I instancji podał, że podjęte rozstrzygnięcie zostało wydane po uchyleniu przez SKO w W., decyzją z 15.04.2020 r., poprzedniej decyzji tego organu z 24.02.2020 r. Powodem uchylenia pierwszej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozparzenia był brak potwierdzenia aktualizacji operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. B.

W powtórzonym postępowaniu, po potwierdzeniu aktualizacji operatu szacunkowego organ I instancji wskazał, że nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania powstała w wyniku podziału działki nr [...], w tzw. trybie rolnym. W dniu 15.06.2018 r. W. K. aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] zbył prawo własności działki nr [...].

Powodując się na regulację wynikającą z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. organ I instancji wskazał, że w celu prawidłowego ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ustalił przeznaczenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w trzech okresach, tj. według przeznaczenia w planie obowiązującym przed 2003 r., według przeznaczenia obowiązującego w planie nowo uchwalonym oraz według faktycznego sposobu jej wykorzystania w okresie tzw. luki planistycznej. Według tej reguły organ ustalił, że w planie obowiązującym przed 2003 r. obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy L., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy L. z [...].02.1991 r. w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy L. W planie tym obecna działka nr [...] położona była na obszarze oznaczonym symbolem przeznaczenia A2.31.RL,RP,M,RRO tj. stan istniejący: użytki rolne i leśne, stawy rybne, rozproszona zabudowa mieszkaniowa. Przekształcenia przewidziane planem i przeznaczenie terenu - użytkowanie bez zmian. Zgodnie z ustaleniami ogólnymi powyższego planu - "realizacja planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzi na teren wsi inwestycje z zakresu mieszkalnictwa, przemysłu, usług i infrastruktury technicznej. Dla budownictwa mieszkaniowego przeznacza się wyłącznie tereny i działki położona na obszarze zabudowy mieszkaniowej". Tereny takie przedstawiono na mapie stanowiącej integralną część tekstu planu. Zgodnie załącznikiem graficznym działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym kolorem żółtym tj. użytki rolne, co świadczy, że działka ta przeznaczona była wyłącznie na cele rolne. Plan stracił ważność z dniem 31.12.2003r.

Sprawdzając faktyczny sposób wykorzystania działki w okresie tzw. luki planistycznej - przed uchwaleniem obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T., organ I instancji ustalił na podstawie zaświadczenia wydartego przez Starostę Kłodzkiego, że działka nr [...] na dzień [...].12.2017 r. sklasyfikowana była w rejestrze gruntów jako RIVa (grunty orne) o powierzchni [...] ha, LsV (lasy) o powierzchni [...] ha.

Według przeznaczenia obowiązującego w planie zatwierdzonym uchwałą nr [...] - działka [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem przeznaczenia: 78MN/U i ZL. Tereny oznaczone symbolem 1-83 MN/U: 1) przeznaczenie: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, rozumiana jako budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący lub w zabudowie bliźniaczej, b) zabudowa usługowa, rzemieślnicza i drobnej wytwórczości, w tym obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży do 250 m², dopuszcza się realizacje zabudowy usługowej dla celów publicznych (np.: świetlica wiejska, remiza strażacka), c) zabudowa usług turystyki, sporu i rekreacji, d) zabudowa letniskowa rozumiana jako budynek wolnostojący, e) dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością jej przebudowy, rozbudowy, nadbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania zgodnie z ustalonym w planie przeznaczeniem terenu, chów lub hodowla zwierząt do 35 DJP, f) dopuszcza się wykonanie stawów rybnych i innych zbiorników wodnych. Tereny oznaczone symbolem 1-6 ZL. Przeznaczenie terenu: uprawy leśne z zakazem realizacji zabudowy z wyjątkiem obiektów związanych z użytkowaniem i zagospodarowaniem terenów lasów w rozumieniu przepisów odrębnych. Dopuszcza się realizację obiektów małej architektury, w tym służących obsłudze ruchu turystycznego, punkty widokowe, drogi leśne, trasy turystyczne, ciągi piesze, ścieżki i trasy rowerowe, wody powierzchniowe, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej.

Postanowieniem z 23.01.2019 r. organ I instancji dopuścił dowód, w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego P. B. Określając wartość rynkową nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Do określenia wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca przeanalizował kilkadziesiąt transakcji sprzedaży nieruchomości o podobnym przeznaczeniu z terenu gminy L., Stronie Śląskie, Kłodzko i Bystrzyca Kłodzka w przedziale czasowym 2016-2018 r. Określając wartość rynkową działki nr [...] rzeczoznawca przyjął, że sąsiedztwo działki stanowią tereny użytkowane rolniczo oraz zabudowa mieszkaniowa. Teren działki posiada lekkie nachylenie w kierunku zachodnim, dobrze nasłoneczniony. Działka jest o kształcie nieregularnym, bez ponadprzeciętnych utrudnień w zagospodarowaniu. Wzdłuż zachodniej granicy działki przebiega nasłupowa linia energetyczna. Działka nie posiada uzbrojenia. Przed podjęciem uchwały nr [...], działka nr [...] nie była objęta planem miejscowym. Jako faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości w tym okresie rzeczoznawca przyjął rolnicze wykorzystanie. Stwierdził, że dla terenów rolnych w okresie monitorowania zanotowano transakcję na podstawie, których określił - po aktualizacji - z względu na upływ czasu, cenę minimalną w wysokości 19 278,00 zł/ha i maksymalną w wysokości 52 269,00 zł/ha. Cena średnia na podstawie analizowanych transakcji wyniosła 35 865,90 zł/ha. Wartość średnia skorygowana wyniosła 37 449,50 zł/ha. Rzeczoznawca ustalił następujące atrybuty rynkowe, wpływające na poziom cen transakcyjnych nieruchomości na obszarze lokalnym rynku: 1. Położenie 25%; 2. Dostępność komunikacyjna 20%; 3. Klasa gruntu 25%; 4. Urządzenie działki 20%; 5. Powierzchnia działki 10%. W wyniku przeprowadzonej wyceny rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość nieruchomości według stanu przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu miejscowego (w tym według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, oraz według zapisu w nieobowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego z [...].02.1991r.) wyniosła 12 000,00 zł.

Z kolei biorąc pod uwagę stan po uchwaleniu planu, w okresie monitorowania, w przypadku badanej działki, zanotowano transakcje, na których podstawie określono po aktualizacji z względu na upływ czasu, cenę minimalną w wysokości 15,70 zł/m² i maksymalną w wysokości 28,50 zł/m². Cena średnia na podstawie analizowanych transakcji wynosi 20,30 zł/m². Wartość średnia skorygowana wyniosła 20,90 zł/m². Rzeczoznawca przyjął następujące atrybuty rynkowe, wpływające na poziom cen transakcyjnych nieruchomości na obszarze lokalnym rynku: 1. Położenie 30% ; 2. Otoczenie 20%; 3. Dostępność 20%; 4. Czynniki utrudniające 20%; 5. Powierzchnia działki 10%. W wyniku przeprowadzonej wyceny rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość nieruchomości według stanu w obecnie obowiązującym planie miejscowym wyniosła 65 000,00 zł. W związku z powyższym, wysokość jednorazowej opłaty wynosi: (65 000,00 zł -12 000,00 zł) x 30% = 15 900,00 zł.

Odnosząc się do uwag W. K. dotyczących zebranego materiału dowodowego organ I instancji wskazał, że oceniając przeznaczenie działki przed uchwaleniem planu miejscowego wziął pod uwagę faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości według zapisów ewidencji gruntów tj. RIVa i LsV oraz przeznaczenie w planie ogólnym z 1991 r. czyli użytki rolne. Jednocześnie organ przyznał, że dla działki nr [...] została wydana w roku 1999 decyzja nr 65/99 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na wykonanie: 1) modernizacji zjazdu z drogi relacji K.-L.; budowę budynku gospodarczego - stodoły z przyłączem energetycznym, 2) stawów rybnych o powierzchni 35 i 20 arów. Okres ważności decyzji ustalono do dnia 08.09.2000r. Burmistrz L. zauważył przy tym, że w decyzji nr 65/99 - w punkcie B - błędnie wskazano warunki wynikające z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. W punkcie tym podano, że teren, na którym położona jest działka nr [...] oznaczony jest symbolem A2.30.M.RP - zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa oraz użytki rolne. Analiza uchwały nr [...] w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy L., prowadzi jednak do wniosku, że działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym symbolem A2.31.RL.RP.M.RRO – stan istniejący: użytki rolne i leśne, stawy rybne, rozproszona zabudowa mieszkaniowa. Tereny takie oznaczono na załączniku graficznym do uchwały kolorem żółtym, tj. użytki rolne. W tym planie przewidziano po budownictwo mieszkaniowe wyłącznie tereny i działki położone na obszarze zabudowy mieszkaniowej. Potwierdzeniem przeznaczenia działki nr [...] w planie ogólnym z 1991 r. jest załączona do akta sprawy informacja o przeznaczeniu działki nr [...] (po podziale dz. nr [...]). Ponadto organ I instancji wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nr 65/99 dotyczyła zabudowy związanej z produkcją rolną. Dlatego nie mogła ona zmienić przeznaczenia na związane z zabudową mieszkaniową. Organ I instancji stwierdził również, że do dnia uchwalenia obecnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka pozostała niezabudowana i w okresie tym nie wydano już kolejnej decyzji o warunkach zabudowy. Przy określaniu faktycznego sposobu wykorzystania działki organ I instancji uwzględnił zatem rzeczywisty stan nieruchomości w chwili wejścia planu w życie a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania.

Za bezzasadne organ I instancji potraktował powoływanie się przez W. K. na operaty szacunkowe wykonywane w sprawie dotyczącej określenia wartości działki dla potrzeb ustalenia wynagrodzenia za obciążenie nieruchomości służebnością przesyłu. Uzasadniając takie stanowisko organ wskazał, że przypadku wyceny nieruchomości dla potrzeb ustanowienia służebności przesyłu zastosowanie ma ustawa o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje możliwość ustalania przeznaczenia nieruchomości dla potrzeb wyceny, w przypadku planu na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania.

Ponadto potwierdzeniem tego, że W. K. traktował za rolną działkę nr [...] jest akt notarialny Rep. [...] z 29.07.2016 r. Dotycząc on sprzedaży należącej do niego działki sąsiedniej nr [...]. Z treści tego aktu wynika, że sprzedający oświadczał, że przedmiotem sprzedaży jest nieruchomość rolna (§ 2 tiret dziewięć) a jej nabywcą jest rolnik indywidualny w świetle przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Wobec powyższego cena uzyskana ze sprzedaży tej nieruchomości mogłaby być brana pod uwagę przy wycenie działki rolnej.

Postanowieniem z 27.10.2020 r. organ I instancji odmówił dopuszczenia dowodu w postaci operatu szacunkowego z 10.08.2020 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. G. oraz operatu szacunkowego z 19.08.2020 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. P.

Podając powody takiego stanowiska organ I instancji wskazał, że przedłożone operaty nie mogą stanowić dowodu w sprawie z uwagi na nieprawidłowości związane z ustaleniem przeznaczenia wycenianej nieruchomości przed uchwaleniem planu, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem jej wartości. Odnosząc się do operatu szacunkowego z 10.08.2020 r. organ stwierdził, że ustalając przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego rzeczoznawca wziął pod uwagę zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L. oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z [...].08.2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. - obszar B, który został uznany za nieważny wyrokiem WSA we Wrocławiu z 23.10.2007 r., dlatego nie może on być brany pod uwagę. Powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych organ uznał za niedopuszczalne dla potrzeb opłaty planistycznej ustalanie wartości nieruchomości według jej przeznaczenia w studium uwarunkowań. Przyjęcie przez rzeczoznawcę takiego błędnego przeznaczenia, spowodowało nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu.

Odnosząc się do operatu z 19.08.2020 r. sporządzonego przez B. P. organ stwierdził, że rzeczoznawca ustalając przeznaczenie przed uchwaleniem planu wziął pod uwagę okazaną przez W. K. decyzję nr 65/99 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże organ stwierdził błędne podanie w tej decyzji - w punkcie B, że teren, na którym położona jest działka nr [...] oznaczony jest w planie ogólnym z [...].02.1991 r. symbolem A2.30.M.RP - zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa oraz użytki rolne. Organ ustalił, że wydana decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła zabudowy związanej z produkcją rolną czyli zabudową zgodną z przeznaczeniem określonym w planie ogólnym. Decyzja ta nie zmieniała w sposób formalny status planistycznego nieruchomości. Realizacja decyzji, czyli budowy stodoły oraz stawów rybnych nie spowodowałaby zatem zmiany przeznaczenia terenu, ponieważ stodoła stanowi budowę związaną z prowadzeniem działalności rolniczej. Również stawy hodowlane stanowią jedną z gałęzi rolnictwa.

Od decyzji organu I instancji W. K. wniósł odwołanie, w którym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia prowadzonego postępowania ewentualnie uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Autor odwołania zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

a) art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez wadliwą wykładnię "pojęcia wzrost wartości nieruchomości", a co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że na skutek uchwalenia m.p.z.p. nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a co uzasadniało naliczenie opłaty planistycznej;

b). art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie samodzielnej oceny przez organ znajdujących się w aktach sprawy operatów szacunkowych, tj. operatu P. B. oraz operatów przedłożonych przez skarżącego tj. operatu K. G. i operatu B. P., podczas gdy operaty te są rozbieżne, a co uzasadniało skierowanie ich do oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Ponadto odwołujący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynika sprawy, a mianowicie:

a). art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegający na wydaniu zaskarżonej decyzji bez wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z pominięciem i wykluczeniem operatów szacunkowych wykonanych przez K. G. i B. P., podczas gdy takie operaty szacunkowe wydane zostały w oparciu o przepisy u.g.n. oraz akt notarialny Repertorium [...] z 29.07.2016 r.;

b). art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za pełny i rzetelnie sporządzony operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego P. B., wykonany na zlecenie Burmistrza L. i będący głównym dowodem w sprawie, w sytuacji gdy nie uwzględnia on oczywistych okoliczności faktycznych mających wpływ na przedmiot oszacowania, takich jak wszystkie źródła danych o nieruchomości czy wymogów do ewentualnego wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nadto zawiera analizę transakcji i wycenę nieruchomości na datę nieadekwatną do wskazań ustawy, przy jednoczesnym odmówieniu operatom szacunkowym sporządzonym na zlecenie skarżącego waloru dowodu w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z 22.02.2021 r. (nr SKO 4141/4/2021) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium za bezsporne uznało na podstawie zebranego materiału dowodowego, że w wyniku podjęcia przez Radę Miejską L. uchwały z [...].12.2017 r. obszar, na którym położona jest działka ewidencyjna nr [...] AM-[...] w miejscowości T., zmienił przeznaczenie w stosunku do przeznaczenia przewidzianego w planie zagospodarowania przestrzennego z [...].02.1991 r., a także w okresie tzw. "luki planistycznej". Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza również fakt, że w pięcioletnim okresie, przewidzianym w art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p., nastąpiło zbycie tej nieruchomości. Ponadto z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte 27.09.2018 r., czyli w okresie przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że do wyjaśnienia pozostaje jednie kwestia ustalenia, że w wyniku podjęcia uchwały nr [...] doszło do wzrostu wartości działki nr [...], a jedynym czynnikiem wzrostu wartości tych nieruchomości było uchwalenie planu miejscowego. W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie taka przesłanka ustalenia renty planistycznej została spełniona. Podstawą dla ustalenia wzrostu wartości działki nr [...] jest operat szacunkowy sporządzony w dniu 03.01.2019 r. i zaktualizowany w dniu 26.06.2020 r. W tym operacie rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wyceniana nieruchomość według stanu przed podjęciem uchwały nr [...] posiadała wartość : a) według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości - tereny rolne: 12 000 zł; b) według zapisów w nieobowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego - tereny rolne: 12 000 zł. Natomiast według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca ustalił wartość nieruchomości na kwotę 65 000 zł. W ocenie Kolegium, treść operatu szacunkowego pozwala na przyjęcie, że przy wycenie nieruchomości, zostały prawidłowo zastosowane reguły szacunkowe dla podejścia porównawczego, przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Określając wartość rynkową nieruchomości, z uwzględnieniem przeznaczenia obszaru położenia nieruchomości według planu ogólnego z [...].02.1991 r., rzeczoznawca prawidłowo przyjął przeznaczenie działki nr [...] zgodne z zapisem w ewidencji gruntów, gdzie została skalsyfikowana jako RTV a i LsV. Wyceniając wartość nieruchomości według "starego planu", rzeczoznawca majątkowy badaniem objął rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych. Analizą objęto nieruchomości położone na terenie gmin: L., Stronie Śląskie, Bystrzyca Kłodzka. Przebadano transakcje z okresu od 2016 r. do 2018 r. Rzeczoznawca ustalił główne czynniki wpływające na wartość rynkową podobnych do wycenianej nieruchomości. Na podstawie analizy 14 transakcji z obszaru gminy L. oraz Bystrzyca Kłodzka ustalono średnią cenę za ha na kwotę 35 865.9 złotych, a wartość średnią skorygowana w oparciu o ustalony wskaźnik korygujący -1,0442 - na kwotę 37 449,5 złotych za 1 ha. Biorąc pod uwagę powierzchnię działki nr [...] w T. ([...] ha) wartość tej nieruchomości wynosi 12 000 złotych. Z kolei wobec tego, że stan faktyczny sposobu wykorzystywania nieruchomości w okresie luki planistycznej był tożsamy z planem ogólnym z 1991 r., wartość wycenianej nieruchomości w tym czasie wynosiła również 12 000 złotych. Wyceniając wartość nieruchomości na podstawie obowiązującego w dacie transakcji planu miejscowego rzeczoznawca przeanalizował 15 transakcji z obszaru gmin: L., Kłodzko, Stronie Śląskie. Rzeczoznawca ustalił, główne czynniki wpływające na wartość rynkową podobnych do wycenianej nieruchomości. Jednostkową wartość rynkową dla nieruchomości wycenianej ustalono przy zastosowaniu współczynnika korygującego - 1,0286 - na 65 000 zł, przy ustaleniu wartości 1 m² na kwotę 20,9 zł.

Przyjmując za prawidłowe ustalenia dokonane w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego Kolegium stwierdziło, że po porównaniu ustalonych - zgodnie z dyspozycją art. 87 ust.3a u.p.z.p. - wartości wycenianych nieruchomości: według ustaleń "starego planu", według ustaleń "nowego planu" oraz według faktycznego sposobu użytkowania, wzrost wartości nieruchomości wynosi 53 000 zł. W ocenie Kolegium, operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a w szczególności zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że została wykazana przesłanka ustalenia renty planistycznej i został wykazany wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli wzrost wartości nieruchomości spowodowany.

Skargę na ostateczną decyzję w sprawie złożył W. K., działając przez pełnomocnika, zarzucił Kolegium naruszenie przepisu postępowania, dającego podstawę do wznowienia postępowania, a mianowicie

1) art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a. poprzez dwukrotne wydanie decyzji w tej samej sprawie przez członka samorządowego kolegium odwoławczego w osobie K. S., która brała udział w wydawania decyzji z 15.04.2020 r. (nr SKO 4141/11/2020), jak i zaskarżonej decyzji z 22.02.2021 r. (nr SKO 4141/4/20210);

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji bez wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia zebranego w sprawię materiału dowodowego, w szczególności z całkowitym pominięciem operatów szacunkowych wykonanych dla przedmiotowej działki przez K. G. i B. P. określających wycenę działki, podczas gdy przedmiotowe operaty szacunkowe jaki operat w niniejszej sprawie wydane zostały w oparciu o przepisy u.g.n. oraz akt notarialny Repertorium [....] z 29.07.2016 r., co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego uznania, że operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego P. B. jest pełny i rzetelnie sporządzony, w sytuacji gdy nie uwzględnia oczywistych okoliczności faktycznych mających wpływ na przedmiot oszacowania, takich jak wszystkich źródeł danych o nieruchomości czy wymogów do ewentualnego wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nadto zawiera analizę transakcji i wycenę nieruchomości na datę nieadekwatną do wskazań ustawy.

Ponadto autor skargi sformułował zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

1) art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez wadliwą wykładnię "pojęcia wzrost wartości nieruchomości", a co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a co uzasadniało naliczenie opłaty planistycznej;

2) art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie samodzielnej oceny przez organ znajdujących się w aktach sprawy operatu szacunkowego P. B. oraz całkowite pominięcie tego, że w aktach znajdowały się operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawców K. G. i B. P., pozostające w znacznej rozbieżności do operatu P. B., co obligowało organ do skierowanie ich do oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a co nie zostało dokonane.

Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o umorzenie postępowania administracyjnego lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej w całości.

Na uzasadnienie autor skargi wskazał, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Z kolei z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że pracownik administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nadto art. 27 § 1 k.p.a. wskazuje, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Według autora skargi istnieje utrwalony pogląd w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że pojęcie "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się nie tylko do postępowania odwoławczego, ale również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w następstwie decyzji wydanej wcześniej przez ten sam skład osobowy. Ustawodawca nie ogranicza się tu wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi zatem o środki zaskarżenia zwyczajne, jak i nadzwyczajne, Oznacza to miedzy innymi, że ci sami członkowie samorządowego kolegium odwoławczego, którzy wydali decyzję, w tym samym postępowaniu nie mogą orzekać powtórnie (tak wyrok WSA w Białymstoku z 28.03.2013 r. sygn. akt II SA/Bk 978/12). Tymczasem w niniejszej sprawie członek SKO w W. K. S. brała udział w wydaniu decyzji z 15.04.2020 r., w której to uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po czym ta sama członek Kolegium rozpoznawała odwołanie od kolejnej decyzji organu I instancji w tej samej sprawie i wydała zaskarżoną decyzję z 22.02.2021 r., co stanowi naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy, zasady bezstronności i sprawiedliwości w postępowaniu administracyjnym. Dlatego należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia postępowania, albowiem przesłanka wyłączenia członków SKO ma charakter bezwzględny.

W uzasadnieniu drugiego z zarzutów skargi jej autor powołał się na całkowite pominiecie przez organ II instancji dołączonych do akt sprawy operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych K. G. i B. P. Organ nie tylko pominął te operaty, ale nie ustosunkował się do nich w żadnej mierze, pomimo że fakt ten podnoszony był przez skarżącego w odwołaniu. W badanej sprawie skarżący skorzystał z możliwości złożenia własnego operatu szacunkowego, wykonanego na jego zlecenie. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, albowiem nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Uprawnienia organu ograniczają się wyłącznie do dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadania czy został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które należy sprostować bądź uzupełnić. Nie jest dopuszczalne natomiast dokonywanie przez organ merytorycznej oceny operatu szacunkowego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie przez organ I instancji, a co zostało całkowicie zignorowane przez organ odwoławczy. W sytuacji dysponowania kilkoma operatami szacunkowymi, które przedstawiają różne wyceny wartości nieruchomości, organ winien podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności, takie jak zwrócenie się do innego rzeczoznawcy majątkowego celem sporządzenia kolejnej opinii albo do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu w trybie art. 157 u.g.n. (tak też NSA w wyroku z 30.12.2009 r., sygn. akt II OSK 4/09). Tymczasem organ nie wykonał żadnej z tych czynności. Błędnie uznał, że operat sporządzony na jego zlecenie jest pełny i rzetelnie sporządzony oraz stanowi główny dowód w sprawie. W ocenie skarżącego, przedmiotowy operat został błędnie sporządzony i przedstawiona w nim różnica wartości nieruchomości wynikająca z uchwalenia m.p.z.p. jest znacznie zawyżona, albowiem przy jego ustalaniu rzeczoznawca nie wziął pod uwagę wszystkich źródeł danych o nieruchomości, tj.: uchwały Rady Miejskiej w L. z [...].08.2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. - obszar B oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...].10.2010 r.). Według skarżącego, potwierdzeniem prawdziwości takiego stanowiska są przedłożone przez skarżącego dwa operaty szacunkowe autorstwa rzeczoznawców majątkowych K. G. i B. P. Jednocześnie biegły P. B. ustalając faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości nie uwzględnił okoliczności dotyczących tego czy spełnia ona wymogi do ewentualnego wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto zawiera analizę transakcji, a w konsekwencji wycenę nieruchomości na datę nieadekwatną do wskazań ustawodawcy. Skarżący podkreślił również, że przy określaniu wartości nieruchomości, wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania uwzględnia się przeznaczenie w m.p.z.p. Natomiast w przypadku braku takiego planu przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości oparł się wyłącznie na aktualnie obowiązującym m.p.z.p. oraz danych z ewidencji gruntów, pomijając jako źródło informacji o nieruchomości Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L., w którym to działka nr [...] (przed jej podziałem) położona była na terenie oznaczonym symbolem 14.12RMU - tereny o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowo - usługowej i zagrodowej. Nie bez znaczenia dla ustalania faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości pozostaje fakt, że w uchwale Rady Miejskiej w L. z [...].08.2006 r., dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. - obszar B, która to uchwała została uznana przez WSA we Wrocławiu za nieważną na skutek skargi Wojewody, działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym symbolem przeznaczenia MNUR, tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, produkcja rolna z wyłączeniem przedsięwzięć dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest lub może być wymagany, usługi nieuciążliwe, niezbędne obiekty infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, drogi wewnętrzne, ścieżki rowerowe, zabudowa letniskowa, inne realizowane przed wejściem planu w życie, o ile są zgodne z przepisami szczególnymi. Tym samym już w 2006 r. działka nr [...] przeznaczona była pod zabudowę. Powyższy plan zagospodarowania przestrzennego nie wszedł w życie na skutek błędnego działania urzędników przeprowadzających procedurę planistyczną. Nowy obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony dopiero w 2018 r., czyli po ponad 12 lata, za co skarżący nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z powodu zaniechań władz lokalnych w prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim obszarze.

Skarżący zauważył również, że w decyzji z 08.09.1999 r. (nr 65/99) w sprawie warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wskazuje się, że działka nr [...] znajduje się na terenie A2.30.M.RP zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej oraz użytków rolnych, a co za tym idzie nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę. Tym samym biegły ustalając faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości błędnie oparł się tylko na obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego oraz danych z ewidencji gruntów. Pominą pozostałe źródła danych o nieruchomości, co skutkowało błędnym przyjęciem, że przed uchwaleniem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] była terenem rolnym, podczas gdy w rzeczywistości przeznaczona była pod zabudowę.

Ponadto według skarżącego, w tych wszystkich przypadkach, w których na danym terenie nie obowiązywał żaden plan miejscowy i w odniesieniu do znajdującej się na tym terenie konkretnej działki gruntu nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy ustalaniu wartości takiej nieruchomości dla określenia faktycznego sposobu jej wykorzystania przed uchwaleniem tego planu istotne znaczenie ma nie tylko konkretny sposób korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela, ale również to, w jaki sposób mógłby on z niej korzystać. Tak jak o rolniczym przeznaczeniu terenu nie decyduje to, czy faktycznie jest on uprawiany rolniczo, ale to, czy wykorzystywanie rolnicze tego terenu jest dopuszczalne, nawet jeżeli teren ten w rzeczywistości leży odłogiem, tak samo o możliwości przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową nie decyduje to, czy zabudowa taka faktycznie istnieje lub jest realizowana, jak też czy wydano decyzję o warunkach zabudowy, ale to, czy taka zabudowa na określonym terenie jest dopuszczalna. Znaczenie ma zatem ustalenie możliwości spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., które pozwalają na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczoznawca majątkowy wykonując na zlecanie Gminy operat szacunkowy nie sprostał powyższemu zadaniu, albowiem bez głębszej analizy przyjął, że działka nr [...] jest działką rolniczą i tym właśnie kryterium kierował się dobierając nieruchomości podobne konieczne do analizy i wyceny nieruchomości. Doprowadziło to do błędnego sporządzenia operatu szacunkowego poprzez zawyżenie wartość nieruchomości wynikającej z uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, co nie pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania.

Nadto operat szacunkowy zawiera analizę transakcji, a w konsekwencji wycenę nieruchomości, na datę nieadekwatną do wskazań ustawodawcy. Zdaniem skarżącego, na potrzeby renty planistycznej winny być przyjęte do porównania transakcje według cen z daty sprzedaży nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia sprzed zmiany planu i transakcje według cen oraz daty sprzedaży nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości po zmianie planu. Ustalając więc wysokość renty planistycznej w niniejszej sprawie, przy założeniu biegłego rzeczoznawcy majątkowego, że przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] stanowiła teren rolny, porównać należało transakcje podobnych nieruchomości "rolnych" z czerwca 2018 r. oraz dokonane w tym samym czasie transakcje nieruchomości podobnych położonych na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tymczasem do porównania przyjęto nieruchomości według cen transakcyjnych zarejestrowanych przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu, natomiast rozpiętość czasowa pomiędzy nimi wynosi 2 lata, podczas gdy chodzi o daty możliwych do porównania transakcji i przez analogię należy stosować art. 156 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem operat może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy. Tym samym skoro w sprawie wycena dokonywana jest na datę wsteczną, tj. na połowę 2018 r., to do wyceny winny być przyjęte jako porównawcze transakcje oscylujące datą w granicach roku od daty, na jaką nieruchomość jest wyceniana. Skarżący zauważył, że na 14 nieruchomości przyjętych do wyliczenia ceny średniej tylko 3 pochodzą z 2018 r., natomiast pozostałe są z 2016 r. Zatem po upływie okresu wskazanego przez ustawodawcę, gdyż przekraczają rok od daty na jaką nieruchomość jest wyceniana.

Według skarżącego organ pominął również fakt, że skarżący w dniu 29.07.2016 r. sprzedał działkę oznaczoną geodezyjnie nr [...] o powierzchni [...]ha za kwotę 68.178 zł, przy czym nastąpiło to w czasie kiedy dla części miejscowości T., w której znajdowała się przedmiotowa działka nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. skarżący sprzedał w dniu 15.06.2018 r. działkę oznaczoną geodezyjne nr [...] o powierzchni [...] ha za kwotę 65.000 zł. Powyższe działki sąsiadują ze sobą. Tym samy po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka usytuowana w tym samym miejscu, o podobnej wielkości została sprzedana za niższą kwotę, niż przed jego obowiązywaniem. Okoliczność ta wskazuje jednoznacznie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w żaden sposób nie przyczyniło się do wzrostu wartości nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżący zarzucił Kolegium naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do ustaleń, które nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu faktycznego, nadto organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia niniejszej sprawy i nie uwzględniał oczywistych okoliczności faktycznych mających wpływ na przedmiot szacowania, pomijając dowód z operatów szacunkowych K. G. i B. P., które to pozostawały w rozbieżności do operatu wykonanego na zlecenie organu I instancji.

Rozwijając zarzut naruszenia przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zdaniem skarżącego, doszło w sprawie do wadliwej wykładni "pojęcia wzrost wartości nieruchomości", a co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że na skutek uchwalenia m.p.z.p. nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a co uzasadniało naliczenie opłaty planistycznej. Powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych (wyroki WSA w Gliwicach z 09.04.2018 r., sygn. akt II SA/GI992/17 oraz WSA we Wrocławiu z 22,01.2013 r., sygn. akt II SA/Wr 745/12), skarżący wywodził, że do obiektywnego ustalenia wartości wzrostu należy wyliczyć różnicę pomiędzy wartością gruntu z uwzględnieniem jego przeznaczenia przed uchwaleniem planu lub jego faktycznego wykorzystania, a wartości nieruchomości już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei dla ustalania faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości nie bez znaczenia pozostaje fakt, że pomiędzy planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy L., zatwierdzonym uchwałą nr [...] z [...].02.1991 r., który to utracił moc w 2003 r., a uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego w 2018 r., minęło 15 lat. Nadto z uchwały Rady Miejskiej w L. z [...].08.2006r., dotyczącej uchwalenia miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. - obszar B, wynika, że działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym symbolem przeznaczenia MNUR, tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, produkcja rolna z wyłączeniem przedsięwzięć dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest lub może być wymagany, usługi nieuciążliwe, niezbędne obiekty infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, drogi wewnętrzne, ścieżki rowerowe, zabudowa letniskowa, inne realizowane przed wejściem planu w życie, o ile są zgodne z przepisami szczególnymi. Takim stanie faktycznym doszło do sytuacji sprzecznej z założoną przez ustawodawcę ciągłością działań planistycznych gmin, tj. z ponad piętnastoletnią przerwą w obowiązywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skutkiem tego ewentualny wzrost wartości nieruchomości wynikał nie z uchwalenia nowego planu w miejsce starego (jak założył ustawodawca), lecz w skutek wejścia w życie planu po okresie, gdy żadnego planu miejscowego już nie było. Tymczasem wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego konsekwencjami dotyczącymi renty planistycznej, zwłaszcza iż właściciel nieruchomości nie ma żadnego wpływu na to, czy w jakim terminie gmina uchwali plan. Zatem nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z powodu zaniechań władz lokalnych w prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim obszarze. Powyższe stanowisko potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 09.02.2010 r. sygn. akt P 58/08.

W odniesieniu do ostatniego z zarzutów skargi jej autor wskazał na dopuszczenie się przez organ naruszenie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie samodzielnej oceny znajdujących się w aktach sprawy operatów szacunkowych, tj. operatu P. B. oraz operatów przedłożonych przez skarżącego tj. operatu K. G. i operatu B. P., podczas gdy operaty te są rozbieżne, a co uzasadniało skierowanie ich do oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Skarżący podkreślił okoliczność dotyczącą dokonania przez organ I instancji samodzielnej oceny merytorycznej przedłożonych operatów szacunkowych, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego odmówienia dopuszczenia dowodu z tych operatów z uwagi na rzekome nieprawidłowości związane z ustaleniem przeznaczenia wycenianej nieruchomości przed uchwaleniem planu, a co miało skutkować błędnym ustaleniem jej wartości. Kolegium całkowicie pominęło powyższe operaty i nie ustosunkowało się do nich w żadnej mierze. Skarżący podkreślił przy tym, że oba operaty są zbliżone ze sobą i pozostają w całkowitej rozbieżności do operatu szacunkowego sporządzonego przez P. B. W takiej sytuacji organ rozpoznający niniejszą sprawę winien podjąć działania w celu wyjaśnienia tych wątpliwości. Powinien zatem skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 157 u.g.n. i przesłać wszystkie trzy operaty do oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą (wyrok NSA z 10.07.2020 r., sygn. akt I OSK 2659/19), przeprowadzenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu. Tymczasem w sprawie organ administracyjny wykroczył poza swoje uprawnienia, albowiem samodzielnie dokonał merytorycznej oceny opinii rzeczoznawców majątkowych, pomimo braku posiadania wiadomości specjalnych w tym zakresie. Skarżący podkreślił, że uprawnienia organu ograniczają się wyłącznie do dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadania czy został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków które należy sprostować bądź uzupełnić, natomiast niedopuszczalne jest dokonywanie przez organ merytorycznej oceny operatu szacunkowego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W sytuacji kiedy organ dysponuje kilkoma operatami szacunkowymi, które przedstawiają różne wyceny wartości nieruchomości winien podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności, takie jak zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu, co jednak nie zostało uczynione.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób i w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.) – dalej określana jako: "p.p.s.a.". Nie doszło w niej do naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia przepisów prawa procesowego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę prawną kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p. stanowi przy tym, że roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 87 ust. 3a u.p.z.p. jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31.12.2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 01.01.1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 01.01.1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 01.01.1995 r.

Powyższe oznacza, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie następujących przesłanek:

1) zmiany bądź uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego,

2) zbycia nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu,

3) wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą,

4) określenia w planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

Stwierdzenie, że chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej L. z [...].12.2017 r. przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości T., który obowiązuje od 31.05.2018 r.

Plan ten objął należącą do skarżącego w dacie uchwalenia planu działkę nr [...]. Powstała ona w wyniku podziału działki nr [...]. Działka nr [...], przed wejściem w życie uchwały [...], nie była objęta planem miejscowym, a na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono jej przeznaczenie jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej, rzemieślniczej i drobnej wytwórczości, w tym obiektu handlowe o powierzchni sprzedaży do 250m², zabudowy usługowej turystyki, sportu i rekreacji, zabudowy letniskowej, z dopuszczeniem zachowania istniejącej zabudowy zagrodowej oraz wykonania stawów rybnych i innych zbiorników wodnych, oznaczony symbolem 78MN/U, a także teren upraw leśnych, oznaczony symbolem ZL.

Jak wynika z aktu notarialnego Rep. [...] nr [...], skarżący zbył w dniu 15.06.2018 r. działkę nr [...]. Nastąpiło to przed upływem roku od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w sprawie został zachowany 5 letni termin do wystąpienia z roszczeniem o zapłatę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Dla zachowania tego terminu wystarczające było wszczęcie w dniu 27.09.2018 r. postępowania administracyjnego w tym zakresie.

Dodać jeszcze należy, że w § 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono 30 % stawkę służącą naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości.

Tym samym należy stwierdzić, że spełnione zostały omówione powyżej przesłanki ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a do oceny pozostała natomiast kwestia samego wzrostu wartości nieruchomości.

Ze sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego P. B. dla potrzeb niniejszej sprawy operatu szacunkowego z 03.01.2019 r. wynika, że w związku z uchwaleniem przez Radę Miejską L. w dniu [...].12.2017 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T. nastąpił wzrost wartości działki nr [...] w porównaniu z jej wartością, wynikającą z przeznaczenia przed uchwaleniem planu.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z obowiązującym do 31.12.2003 r. planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy L., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy L. z [...].02.1991r. obecna działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), położona była na obszarze oznaczonym symbolem przeznaczenia A2.31.RL,RP,M,RRO, tj. stan istniejący: użytki rolne i leśne, stawy rybne, rozproszona zabudowa mieszkaniowa. Przekształcenia przewidziane planem i przeznaczenie terenu - użytkowanie bez zmian. Zgodnie z ustaleniami ogólnymi powyższego planu - "realizacja planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzi na teren wsi inwestycje z zakresu mieszkalnictwa, przemysłu, usług i infrastruktury technicznej. Dla budownictwa mieszkaniowego przeznacza się wyłącznie tereny i działki położona na obszarze zabudowy mieszkaniowej". Takie tereny przedstawiono na mapie stanowiącej integralną część tekstu planu. Zgodnie załącznikiem graficznym działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym kolorem żółtym, tj. użytki rolne.

Przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...].12.2017 r., na terenie nim objętym nie było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Faktyczny sposób użytkowania terenu stanowiącego działkę nr [...] ustalono na podstawie ewidencji gruntów. Na działkę nr [...] składały się grunty orne RIVa ) o powierzchni [...] ha oraz lasy LsV o powierzchni [...] ha, co potwierdza zaświadczenie wystawione przez Starostę Kłodzkiego.

W związku z tym, że faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] jest tożsamy z przeznaczeniem ustalonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] i wygasłym z mocy ustawy z dniem 31.12.2003 r., określona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości w obu przypadkach jest taka sama. W konsekwencji w sprawie art. 87 ust. 3a u.p.z.p. nie znajduje zastosowania.

W tym miejscu wymaga podkreśla, że to operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego jest podstawowym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 37 ust. 11 u.p.z.p. odsyła bowiem w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) – zwanej dalej "u.g.n.".

Na podstawie art. 7 i art. 150 ust. 5 u.g.n. określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Z kolei, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r., nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji. Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 k.p.a., który podlega ocenie organu - tak jak każdy inny dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Przepis ten nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego a art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Analizie podlega również, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z 26.07.2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15).

Zdaniem Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy prawidłowo oceniły wartość dowodową operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych, zarówno operatu sporządzonego przez P. B., jak i operatów przedłożonych przez skarżącego, które sporządzili rzeczoznawcy majątkowi K. G. i B. P.

W ocenie składu orzekającego sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy autorstwa P. B. spełnia wymogi określone w art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z operatu wynika, że wartość nieruchomości rzeczoznawca określił na dzień jej sprzedaży, tj. na dzień 15.06.2018 r., a stan nieruchomości rzeczoznawca określił na dzień wejścia w życie planu miejscowego, tj. 31.05.2018 r.

Dla określenia wartości działki nr [...] rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym – a przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.) – stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście to stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Oznacza to, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – dalej jako "rozporządzenie"). Stosując w podejściu porównawczym metodę korygowania ceny średniej, do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Z przywołanych przepisów wynika, że operat szacunkowy powinien zawierać te wszystkie dane, które są niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Ocena wartości dowodowej operatu jest możliwa przez organ w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów.

W ocenie Sądu, wbrew przy tym zarzutom skargi, taka sytuacja nie wystąpiła w przypadku operatu sporządzonego przez P. B. W celu wyceny działki nr [...] przed uchwaleniem planu biegły wybrał cech różniące nieruchomości przyjęte do porównań – tj.: położenie nieruchomości, dostępność komunikacyjną, klasę gruntu, urządzenie działki, powierzchnię – opisując je w operacie i przypisując im odpowiednie wagi procentowe. Natomiast celem wyceny po uchwaleniu planu rzeczoznawca przyjął atrybuty rynkowe w postaci: położenia, otoczenia, dostępności, czynników utrudniających oraz powierzchni – opisując je w operacie i przypisując im odpowiednie wagi procentowe. Taki dobór cech nie budzi zastrzeżeń Sądu. Organ prawidłowo skontrolował przesłanki, na podstawie których biegły oparł swoje konkluzje. W tym miejscu należy przypomnieć, że w świetle § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przyjęte do porównania nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zestawił w tabelach (nr 6 i nr 7) z podaniem powierzchni gruntu, ceny za 1ha lub za 1 m², dat transakcji. Zgodnie z Notą Interpretacyjną Nr 1 rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest podać charakterystykę nieruchomości o cenie minimalnej, jak i maksymalnej, jednocześnie eksponując ich ocenę w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Celem tej czynności jest umożliwienie zweryfikowania prawidłowości przypisania stopni nasilenia poszczególnych atrybutów oraz uwypuklenie podobieństwa, jakie ma zachodzić pomiędzy ww. nieruchomościami a nieruchomością wycenianą. W kontrolowanej sprawie rzeczoznawca w sposób szczegółowy, stosując się do powyższych wymagań, opisał w operacie nieruchomości o jednostkowej cenie minimalnej i maksymalnej.

Przyjęte do porównań transakcje nieruchomościami, ze względu na niewystarczającą liczbę transakcji, pochodzą nie tylko z Gminy L., ale biegły poszerzył analizę o sąsiednie gminy: Stronie Śląskie, Kłodzko i Bystrzyce Kłodzką. Analizowane tranzakcie spełniają kryterium podobieństwa zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 4 pkt 16 u.g.n., z których najważniejsze jest tożsame przeznaczenie. Z powyższych względów wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego wartości przedmiotowych działek, po uwzględnieniu cech korygujących, nie budzą wątpliwości Sądu. Ponadto należy wskazać, że to biegły ustala rynek właściwy dla wyceny i dokonuje doboru nieruchomości porównawczych. Jest to zakres jego wiedzy specjalnej. Dotyczy to także okresu monitorowania cen transakcyjnych obrotu nieruchomościami gruntowymi na rynku lokalnym. Przyjdzie przy tym zauważyć, że tylko przyjęcie do porównań nieruchomości będących przedmiotem sprzedaży w okresie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości, wymaga szczegółowego uzasadnienia (Nota Interpretacyjna Nr 1, pkt 3.3). W przypadku analizowanego operatu był to transakcje z przedziału od 01.2016 r. do 09.2018 r. Ponadto należy podkreślić, że żaden przepis nie wskazuje, aby rzeczoznawca majątkowy w takim przypadku zobligowany był stosować na zasadzie analogii przepis art. 156 ust. 3 u.g.n. Po pierwsze, przepis ten wprost dotyczy okresu wykorzystywania operatu do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, nie zaś okresu monitorowania cen transakcyjnych obrotu nieruchomościami. Po drugie, przepis art. 156 ust. 3 u.g.n. nie ma zastosowania przy ustalaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż inaczej jest rozumiana ważność operatu szacunkowego sporządzonego dla celów ustalenia opłaty planistycznej (wartość ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości), na co wskazuje przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., który jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n.

Przyjdzie dalej zauważyć, że zgodnie z powołanym w skardze przepisem art. 157 ust. 1 u.g.n. o ocenę operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących, nieruchomości przyjętych do porównania, czy też okresu monitorowania cen transakcyjnych. Nie można zatem przyjąć, że taki obowiązek obciąża każdorazowo organ w sytuacji, gdy strona kwestionuje operat. Nie można też oczekiwać od organu aby występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu. Należy w tym miejscu raz jeszcze z całą stanowczością podkreślić, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Wobec tego zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast, ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści takiego operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Z kolei szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych.

Z uwagi na powyższe, Sąd podziela zastrzeżenia organu I instancji dotyczące przedłożonych przez skarżącego operatów szacunkowych autorstwa K. G. i B. P. Operaty te zawierają ewidentne błędy, które dyskwalifikują ich walory dowodowe. Polegają one przede wszystkim na błędnym ustaleniu przeznaczenia nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego, w okresie tzw. "luki planistycznej", jako terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową, a nie terenu rolnego. W tym zakresie orzekające w sprawie organy prawidłowo zakwestionowały trafność opisu wycenianej nieruchomości w przedłożonych operatach, wskazując na sprzeczność z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów. Jak wynika z ewidencji gruntów, teren działki nr [...] na dzień 28.12.2017r. sklasyfikowany był jako działka RIVa (grunty orne) – o powierzchni [...] ha, LsV (lasy) – o powierzchni [...] ha (zaświadczenie Starosty Kłodzkiego z 03.10.2018 r.). Z takim ustaleniem koresponduje, wbrew zarzutom skargi, treść wydanej w roku 1999 decyzji nr 65/99 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta dotyczyła bowiem wykonania modernizacji zjazdu oraz budowy budynku gospodarczego – stodoły z przyłączem energetycznym, a także dwóch stawów rybnych o powierzchni 35 i 20 arów. Prawidłowo w sprawie przyjęto, że decyzja pozwalała na realizację zabudowy związanej z produkcją rolną. Z tego powodu działki nr [...] nie mogła zmienić przeznaczenia na działkę związaną z zabudową mieszkaniową. Prawidłowości takich ustaleń nie podważa podanie w decyzji nr 65/99 warunków wynikających z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie organ I instancji wykazał błędność stwierdzenia o tym, że działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem A2.30.M.RP - - przeznaczonym pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową oraz użytki rolne. Jak wynika z uchwały nr [...] w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy L., działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym symbolem A2.31.RL.RP.M.RRO – stan istniejący: użytki rolne i leśne, stawy rybne, rozproszona zabudowa mieszkaniowa. Tereny takie oznaczono na załączniku graficznym do uchwały kolorem żółtym, tj. użytki rolne. W kwestii faktycznego wykorzystania nieruchomości do momentu wejścia w życie uchwały nr [...] nie można również pominąć tego, że decyzja nr 65/99 nie została wykonana (utraciła ona ważność z dniem 08.09.2000 r.). Do dnia uchwalenia obecnego planu miejscowego działka pozostała niezbudowana i w tym okresie nie wydano kolejnej decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się w tym miejscu do podnoszonej w skardze kwestii możliwości potencjalnego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy pozwalającej na zabudowę mieszkaniową działki nr [...], przyjdzie zauważyć, że dla ustalenia faktycznego sposobu korzystania z danej działki nie mają znaczenia potencjalne zamierzenia czy możliwości, w tym możliwość spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Liczy się wyłącznie fakt wydania takiej decyzji. W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Jak stwierdził NSA w wyroku z 12.07.2017 r., sygn. akt II OSK 2879/15, skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego, jaki był rzeczywisty status nieruchomości (podobnie wyrok NSA z 19.03.2019 r., sygn. akt II OSK 959/18). Identycznie potraktować należy argument skarżącego dotyczący pominięcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L. (uchwała nr [...]). Określając bowiem wartość nieruchomości według faktycznego sposobu korzystania względnie "starego planu", zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., niedopuszczalne jest odwoływanie się do ustaleń wynikających ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie daje stronie prawa do zagospodarowania nieruchomości, a jest jedynie wewnętrznym aktem gminy określającym przyszłe kierunki zagospodarowania przestrzennego (por. m.in. wyrok NSA z 03.07.2019 r., sygn. akt II OSK 2181/17). W konsekwencji tego stanowiska nie mogły być również wykorzystane operaty szacunkowe wykonane dla potrzeb ustalenia wartości wynagrodzenia za obciążenie nieruchomości służebnością przesyła. Do zmiany faktycznego wykorzystania terenu działki nr [...] nie mogło w końcu doprowadzić uchwalenie w roku 2006 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ akt ten nie wszedł nigdy w życie. Ponadto prawidłowo organy zauważyły, że potwierdzeniem tego, iż sam skarżący traktował za rolne nieruchomości powstałe z podziału działki nr [...], świadczy nie tylko tryb rolny dokonania takiego podziału, ale także treść aktu notarialnego z transakcji sprzedaży przez skarżącego w dniu 29.07.2016 r. działki nr [...]. W tym przypadku nie można zarzucić organom, że pominęły powyższą okoliczność. Wobec tego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby faktyczne przeznaczenie terenu działki nr [...] było przeznaczeniem do zabudowy mieszkaniowej.

W przedstawionych okolicznościach sprawy z całą mocą należy podkreślić, że wykazane przez organ I instancji błędy w przedłożonych przez skarżącego operatach szacunkowych - dotyczące stanu nieruchomości przed wejściem w życie uchwały nr [...] - w pełni zawierały się w dokonywanej na podstawie art. 80 k.p.a. ocenie wartości dowodowej operatu szacunkowego, która nie odnosiła się zakresu tego opracowania wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W tym miejscu wskazać należy na rozróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu (tak WSA w Krakowie w wyroku z 30.03.2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1318/20). Ponadto o potrzebie takiej zewnętrznej weryfikacji decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. W badanej sprawie organ I instancji takich wątpliwości nie powziął w przypadku sporządzonego na jego zlecenie operatu szacunkowego autorstwa P. B., w przeciwieństwie do przedłożonych przez skarżącego operatów, w których dostrzegł ewidentne nieprawidłowości związane z ustaleniem przeznaczenia wycenianej nieruchomości przed uchwaleniem planu, co w konwekcji skutkowało błędnym ustaleniem jej wartości. Powyższe doprowadziło do stwierdzenia, że nie mogły one stanowić dowodu w sprawie. W tym zakresie organ I instancji, realizując obowiązek ustosunkowania się do przedstawionych przez stronę dowodów, w sposób wyczerpujący wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji z 17.12.2020 r., podwody dla których uznał, że operaty nie mogą stanowić dowodu w sprawie (wcześniej w sposób formalny postanowieniem z 27.10.2020 r. odmówił dopuszczenia dowodów z tych operatów). Organ wyjaśnił na czym polegały nieprawidłowości w zakresie ustalenia faktycznego wykorzystania nieruchomości do momentu wejścia w życie planu miejscowego. Tym samym zweryfikował warstwę merytoryczną przedłożonych przez skarżącego operatów w takim zakresie, w jakim pozwalały na to inne dowody. Taka ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należała do obowiązków organu i nie wykracza poza zakres wiadomości specjalnych w tych wszystkich przypadkach, w których operat zawiera ewidentne błędny, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.

Sąd nie ma zatem wątpliwości, że uchwała nr [...] diametralnie zmieniła możliwości zagospodarowania działki nr [...], wprowadzając nie tylko możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ale także zabudowy usługowej, rzemieślniczej i drobnej wytwórczości, w tym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 250m². W wyniku podjęcia uchwały nr [...] doszło do wzrostu wartości działki nr [...], a jedynym czynnikiem wzrostu wartości tej nieruchomości było uchwalenie planu miejscowego. Brak jest przy tym przepisu, który wykluczałby możliwości ustalenia opłaty planistycznej tylko dlatego, że do uchwalenia nowego planu miejscowego nie doszło bezpośrednio po utracie ważności poprzedniego planu.

Z powyższych względów w ocenie składu orzekającego sporządzony w niniejszej sprawie na zlecenie organu operat szacunkowy mógł stanowić podstawę do przyjęcia, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Ustalono opłata (15 900,00 zł) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie budzi również wątpliwości, ponieważ stanowi ona 30 % (zgodnie z § 12 miejscowego planu) różnicę pomiędzy wartością nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, a wartością przed jego uchwaleniem. Wzrost wartości nieruchomości działki nr [...] wyniósł zgodnie z operatem 53 000,00 zł.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Tym samym wypełniły obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Ocena ta nie nosi cech dowolności. Stwierdzić również należy, że z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę wziął pod uwagę cały materiał zgromadzony w sprawie i szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do zebranych dowodów. Brak natomiast ustosunkowania się do zarzutów odwołania, choć zaistniał w sprawie, to jednak nie może być w takim przypadku uznany za uchybienie, które mogłoby determinować odmienne rozstrzygnięcie w sprawie niż to, które zostało przyjęte w decyzji pierwszej instancji. Organy bowiem niewadliwie ustaliły okoliczność istotną w sprawie (faktyczny sposób wykorzystywanie nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej) i właściwie oceniły jej wpływ na wynik sprawy (wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwalaniem planu miejscowego). Z tego też względu nie zasługuje na uwzględnienie sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania w zakresie pominięcia operatów szacunkowych wykonanych na zlecenie skarżącego. Kolegium przedstawiło wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty i źródła ich ustalenia. Przedstawiło przy tym w sposób jasny i wyczerpujący tok argumentacji, który doprowadził do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Skoro Kolegium oparło się na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji i uznało ustalenia faktyczne, jak również ocenę prawną organu I instancji za prawidłową, tym samym zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należało uznać za chybiony. Okoliczności istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy zostały przez Kolegium prawidłowo przywołane i wyeksponowane. Jednocześnie w sposób wystarczający Kolegium wyjaśniło podstawę prawną decyzji oraz przytoczyło przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Nie ma też wątpliwości co do tego, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę po raz drugi w jej całokształcie, czyniąc zadość obowiązkom wynikającym z zasady dwuinstancyjności. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów procesowych należy stwierdzić, że obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Inaczej mówiąc, osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Przepis ten nie odnosi się natomiast do sytuacji ponownego rozpatrzenia przez samorządowe kolegium odwoławczy sprawy, która w wyniku wydania wcześniejszej decyzji kasacyjnej tego organu została przekazana pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia aby następnie móc być ponownie procedowania w postępowaniu odwoławczym przez ten sam skład kolegium.

Reasumując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości.