Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 770/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 9a ust.15 w zw.  z ust. 3-5
journal: Dz.U. 2015 poz 1390
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy z dnia 9 czerwca 2011 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591

ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca

2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r. nr 180, poz. 1493

ze zm.), podjęła w dniu 9 czerwca 2011 r. uchwałę nr [...] w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

W przepisie § 5 uchwały zawarto zapis, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Pismem z dnia 15 października 2019 r. Prokurator Rejonowy wniósł skargę na powyższą uchwałę, w której zaskarżył wymieniony akt prawa miejscowego w całości i wniósł o stwierdzenie jego nieważności.

Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj. przepisów:

1) art. 2, art. 7 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 poz. 1461 j.t.) poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a także wskazanie

w § 5 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, pomimo że powinna ona wejść w życie po upływie czternastu dni od jej ogłoszenia, chyba że

w uchwale określono by dłuższy termin;

2) art. 7 i 94 Konstytucji w zw. z art. 9a ust. 10 ustawy z dnia 29 listopada 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1390) w zw.

z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia

20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r.

poz. 283) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 3 ust. 3 pkt d uchwały, że przewodniczący zespołu inicjuje, organizuje i kieruje pracami zespołu, a w szczególności tworzy grupy robocze, z własnej inicjatywy lub na wniosek członków zespołu, podczas gdy art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie przyznaje kompetencję do tworzenia grup roboczych zespołowi, nie zaś jego przewodniczącemu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwała Rady Gminy z dnia

9 czerwca 2011 nr [...] w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania

i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego. Ten rodzaj aktów prawnych znajduje swe umocowanie w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który zalicza je w poczet źródeł powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się pogląd, zgodnie z którym akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 732/09). Konstytucja

w art. 94 upoważnia organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie do wydawania aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze działania tych organów odsyłając do ustaw w zakresie określenia zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego. W przypadku zaskarżonej uchwały mamy do czynienia z upoważnieniem wykonawczym, co ma miejsce wówczas, gdy ustawa reguluje treść danej materii, a upoważnienia organ stanowiący gminy do uregulowania samego trybu wykonania. Jest to zatem akt prawa miejscowego, o którym stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g., odsyłający do upoważnień zawartych w innych ustawach.

Z uwagi na utrwalony dorobek orzecznictwa w kwestii charakteru prawnego uchwał dotyczących trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, będących aktami prawa miejscowego, zdaniem autora skargi, zawarcie w § 5 zaskarżonej uchwały zapisu, że wchodzi ona w życie z jej podjęcia oraz zaniechanie opublikowania jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym naruszało przepisy art. 2, art. 7 i art. 88 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy

o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W odniesieniu do zarzutu wskazanego w punkcie 2, strona skarżąca podniosła, że przepis art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie umożliwia zespołowi interdyscyplinarnemu tworzenie grup roboczych w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Umocowanie do powołania tego rodzaju grup przez zespół wynika zatem bezpośrednio z jego treści. Stanowiąc o możliwości powołania takiej grupy przez Przewodniczącego Zespołu, Rada Gminy nie tylko przekroczyła zakres przekazanego jej ustawą upoważnienia (art. 9a ust. 15) ale i bezpodstawnie określiła inny niż ustawodawca podmiot uprawniony do powoływania grup roboczych w ramach określonych przepisami ustawy prac Zespołu.

Niewątpliwie więc, przepis § 3 ust. 3 pkt d zaskarżonej uchwały, przewidujący możliwość powołania grup roboczych przez przewodniczącego zespołu, pozostaje

w sprzeczności ze wskazanymi przepisami prawa, istotnie je w tym względzie naruszając.

Charakter uchybień stwierdzonych w przypadku zaskarżonej uchwały Rady Gminy pozwala na stwierdzenie, że została ona wydania z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym jej nieważnością.

W piśmie z dnia 21 listopada 2019 r. Wójt Gminy poinformował, że w dniu 20 listopada 2019 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, która w całości uwzględnia stanowisko podniesione w skardze.

Z załączonej do pisma uchwały wynika m.in., że zaskarżona uchwała traci moc (§ 2), a podjęta uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa (§ 6).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że podjęcie przez Radę Gminy

uchwały z dnia 20 listopada 2019 r. nr [...] uchylającej zaskarżoną uchwałę oraz jej publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa nie oznacza, że przedmiotowa skarga, w której wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały, jest bezprzedmiotowa. Stanowisko to uzasadnione jest zróżnicowaniem skutków uchylenia i skutków stwierdzenia nieważności uchwały.

Stwierdzenie nieważności uchwały następuje z powodu wad kwalifikowanych,

z powodu których cały akt lub jego część nie powinien w ogóle wejść do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Takiego skutku nie wywiera samo uchylenie przez radę kwestionowanej uchwały z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej.

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r. sygn. akt OSK 1290/04, z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 368/10, z dnia

4 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1783/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem

są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem

jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał

(por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Uchwała podjęta przez radę gminy jest aktem prawa miejscowego jeżeli jest to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się.

Z kolei generalny charakter mają normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce

w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie

(por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt

I OSK 669/06, LEX 275445) zajął stanowisko, że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym

i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g.

w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Stosownie do treści art. 9a ustawy, gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 -5 ustawy zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1922/11, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego.

Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy uznać należy,

że zawarte w uchwale normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz norm powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 ustawy określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana radzie gminy (radzie miejskiej), czy też wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta),

to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny.

Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost

z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach

i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów.

Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie

14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy

(art. 4 ust. 1 tej ustawy). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1608/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Należy zatem przyznać rację stronie skarżącej, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym

i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (lub w dłuższym terminie).

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 5, że wchodzi

w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Gminy obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Naruszenie polegające na braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości.

Zasadny jest także drugi z podniesionych w skardze zarzutów, tj. zarzut przekroczenia przez Radę delegacji ustawowej i wskazanie w § 3 ust. 3 pkt d uchwały, że przewodniczący zespołu inicjuje, organizuje i kieruje pracami zespołu,

a w szczególności tworzy grupy robocze, z własnej inicjatywy lub na wniosek członków zespołu.

Powierzenie przewodniczącemu zespołu kompetencji do tworzenia grup roboczych pozostaje bowiem w wyraźnej sprzeczności z przepisem art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym to zespół interdyscyplinarny, a nie jak przyjęto w zaskarżonej uchwale przewodniczący zespołu, może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych

z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach.

Mając na uwadze brak publikacji zakażonej uchwały w przewidziany prawem sposób, jak i przekroczenie delegacji ustawowej przy ustanawianiu aktu prawa miejscowego, Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. jak w sentencji wyroku.