Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1084/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 315 poz 14 art. 2 ust. 4, art. 3 pkt 11, art. 13, art. 17
law: Rozporządzenie (WE) NR 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące praw i obowiązków pasażerów  w ruchu kolejowym.
article: § 2
journal: Dz.U. 2011 nr 117 poz 683
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie zwolnienia ze stosowania niektórych przepisów rozporządzenia (WE) nr  1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 214 poz 1658
law: Ustwa z dnia 25 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P.S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (w skrócie: Prezes UTK) decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 127 i art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.), w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 5 i art. 14a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm., dalej: u.t.k.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, skarżąca) utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2011 r., nr [...], stwierdzającą naruszenie przez Spółkę art. 17 rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym (Dz. Urz. UE L 315 z 03.12.2007), dalej: rozporządzenie nr 1371/2007, poprzez odmowę uznania reklamacji i umarzającej postępowanie administracyjne w części dotyczącej terminu usunięcia powyższego naruszenia z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w tej części.

Do wydania decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

Prezes UTK decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 104 § 1 i § 2, art. 105 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a. i art. 14a ust. 6 pkt 2 u.t.k. w związku z art. 30 rozporządzenia nr 1371/2007 stwierdził naruszenie przez Spółkę art. 17 rozporządzenia nr 1371/2007 poprzez odmowę uznania reklamacji – wniosku o rekompensatę z tytułu opóźnienia pociągu nr [...] relacji F.– K. w dniu [...] grudnia 2010 r. i niewypłacenie należnego odszkodowania (pkt 1) oraz umorzył postępowanie administracyjne wobec Spółki w części dotyczącej terminu usunięcia nieprawidłowości określonej w punkcie 1 z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w tej części (pkt 2).

W uzasadnieniu decyzji organ uznał, że pasażerowi podróżującemu pociągiem międzynarodowym przysługuje prawo do uzyskania odszkodowania za opóźnienie pociągu na warunkach określonych w art. 17 rozporządzenia nr 1371/2007, który znajdował zastosowanie w sprawie. Zatem Spółka nie mogła zwolnić się z odpowiedzialności za opóźnienie pociągu i była zobowiązana do wypłaty odszkodowania. Rozpatrując odmownie reklamację pasażera, Spółka naruszyła ww. przepis. Zważywszy, że w toku postępowania Spółka ostatecznie uznała roszczenie pasażera podnoszone w piśmie reklamacyjnym i zwróciła kwotę 39,22 zł (tj. 50% ceny biletu), zobowiązanie do usunięcia nieprawidłowości i podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie w decyzji Prezes UTK uznał za bezprzedmiotowe.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Spółki, Prezes UTK decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie w mocy. Podkreślił przy tym, że kompetencja organu w tym postępowaniu ogranicza się do nadzoru nad przestrzeganiem unormowań zawartych wyłącznie w rozporządzeniu nr 1371/2007.

W uzasadnieniu decyzji Prezes UTK wywiódł, że Spółka posiada licencję na wykonywanie przewozów kolejowych osób. Jest zatem przewoźnikiem kolejowym w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie kolejowym, którego działania mogą być przedmiotem skargi wnoszonej przez pasażera do Prezesa UTK, jak również przedsiębiorstwem kolejowym, które zobowiązane jest do przestrzegania obowiązków wynikających z przepisów rozporządzenia nr 1371/2007.

Organ stwierdził, że przepisy art. 2 ust. 4-6 rozporządzenia nr 1371/2007 pozwoliły państwom członkowskim Unii Europejskiej na zwolnienie ze stosowania niektórych jego przepisów, na stałe w stosunku do: miejskich, podmiejskich i regionalnych kolejowych usług pasażerskich oraz czasowo odnośnie: krajowych kolejowych połączeń pasażerskich oraz usług lub tras, których istotna część kolejowej usługi, w tym co najmniej jeden planowany przystanek na stacji, ma miejsce poza państwami członkowskimi Unii Europejskiej. Prezes UTK wskazał, że na podstawie, art. 3a u.t.k. zostało wyłączone stosowanie przepisów rozporządzenia nr 1371/2007, z wyjątkiem: art. 4, art. 5, art. 8 ust. 1, art. 9, art. 11, art. 12, art. 16, art. 19, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 2, art. 22, art. 23, art. 24, art. 26, art. 27, art. 28 i art. 29, w stosunku do miejskich, podmiejskich i regionalnych kolejowych przewozów osób. Organ podkreślił, że z wyjątkiem ww. przepisów, stosowanie rozporządzenia nr 1371/2007 na mocy art. 2 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 214 poz. 1658, dalej: ustawa zmieniająca), do dnia 30 czerwca 2011 r. zostało wyłączone także w stosunku do krajowych połączeń pasażerskich oraz połączeń ze stacjami położonymi poza granicami Unii Europejskiej.

Prezes UTK wyjaśnił także, że od dnia 1 lipca 2011 r. zakres stosowania rozporządzenia nr 1371/2007 określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie zwolnienia ze stosowania niektórych przepisów rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu krajowym (Dz. U. Nr 117, poz. 693. dalej: rozporządzenie z 25.05.2011) Ministra, które w przedmiotowym postępowaniu nie mają zastosowania z uwagi na fakt, że przejazd K. S. był realizowany w dniu [...] grudnia 2010 r., a więc przed wejściem w życie tego aktu wykonawczego.

Organ ponadto, że K. S. zawarł ze Spółką umowę przewozu, potwierdzoną biletem na przejazd na trasie Z. – K. Na podstawie tej umowy w dniu [...] grudnia 2010 r. K. S. odbył podróż pociągiem nr [...] uruchamianym przez Spółkę w relacji

F. – K. W dniu [...] grudnia 2010 r. pociąg nr [...] przybył do stacji Z. z opóźnieniem wynoszącym 82 minuty. Do końcowej stacji K. pociąg ten przyjechał z opóźnieniem wynoszącym 149 minut. W dniu [...] grudnia 2010 r. K. S. odbył podróż pociągiem uruchamianym w relacji międzynarodowej. Aczkolwiek podczas przejazdu pomiędzy stacjami Z. – K. K. S. nie przekroczył granicy państwa członkowskiego, to z uwagi na fakt, że przejazd ten był realizowany pociągiem uruchamianym w relacji międzynarodowej, w ocenie Prezesa UTK przepisy rozporządzenia nr 1371/2007 w przedmiotowej sprawie obowiązywały w pełnym zakresie, bez wyłączeń wynikających z przedstawionych powyżej regulacji. Oznaczało to, zdaniem organu, że pasażerowi podróżującemu pociągiem międzynarodowym przysługuje prawo do uzyskania odszkodowania w warunkach określonych w art. 17 rozporządzenia nr 1371/2007. Zatem do przejazdu pasażera K. S. na odcinku krajowym, ale pociągiem uruchamianym w relacji międzynarodowej należy stosować uregulowania dotyczącego przejazdów międzynarodowych. Odmienna koncepcja powodowałaby sytuacje, w których pasażerowie jadący jednym pociągiem posiadaliby różne uprawnienia, zaś przewoźnik kolejowy miałby w stosunku do tego typu pasażerów zróżnicowane zobowiązania wynikające z przepisów prawa. Niezależnie od powyższego Prezes UTK zauważył, że K. S. nie był uprawniony do uzyskania zwrotu kosztów biletu na podstawie art. 16 rozporządzenia nr 1371/2007. Na warunkach określonych w tym przepisie, pasażer może otrzymać pełen lub częściowy zwrot kosztów biletu, odstępując od umowy przewozu lub dokonać jej zmiany.

Organ wywiódł, że w zakresie mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, nadzorowane przez Prezesa UTK przepisy rozporządzenia nr 1371/2007 normują odpowiedzialności przedsiębiorstwa kolejowego wobec pasażerów za szkody związane z opóźnieniem pociągu. Zatem ocena zasadności roszczeń odszkodowawczych K. S. leży w kompetencji Prezesa UTK. Fakt opóźnienia pociągu w dniu [...] grudnia 2010 r. oraz jego przyczyny mają znaczenie w sprawie i należało uznać, że niezależnie od podjętej decyzji w sprawie reklamacji Skarżącego, Spółka naruszyła przepisy rozporządzenia nr 1371/2007, w szczególności art. 17.Na powyższą decyzję Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Ponadto Spółka wskazała, że decyzję o wypłacie K. S. rekompensaty stanowiącej 50% ceny biletu podjęła, mając na uwadze inne, poza opóźnieniem, utrudnienia w podróży.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2045/12, uwzględnił skargę, wskazując, że w ustawie zmieniającej dokonano m.in. wdrożenia do polskiego systemu prawnego postanowień rozporządzenia nr 1371/2007. Sąd podkreślił, że w art. 1 pkt 2 ww. ustawy z zastrzeżeniem enumeratywnie wymienionych artykułów, dokonano wyłączenia ze stosowania przepisów rozporządzenia nr 1371/2007 w miejskich, podmiejskich i regionalnych kolejowych przewozach osób. Natomiast w art. 2 ust. 1 przedmiotowej ustawy, również z zastrzeżeniem enumeratywnie wymienionych artykułów, dokonano wyłączenia ze stosowania przepisów rozporządzenia nr 1371/2007 w krajowych połączeniach pasażerskich oraz połączeniach ze stacjami położonymi poza granicami Unii Europejskiej, na zasadach określonych w art. 2 ust. 4 i 6 rozporządzenia nr 1371/2007.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wywiódł, że stosowanie praw i obowiązków pasażerów w miejskich, podmiejskich i regionalnych kolejowych przewozach nie stwarza problemów interpretacyjnych. Jednakże brak w prawie polskim definicji pojęcia krajowe połączenia pasażerskie może stwarzać praktycznym stosowaniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. Wykładnię tego pojęcia należy oprzeć na gruncie przepisów rozporządzenia nr 1371/2007.

Sąd cytując przepisy i preambułę rozporządzenia nr 1371/2007, wywiódł, że wykładnię pojęcia krajowe połączenie pasażerskie należy oprzeć na przepisach załącznika A – Przepisy ujednolicone o umowie międzynarodowego przewozu osób i bagażu kolejami (CIV) – stosownie do wskazanego wyżej zapisu pkt 6 preambuły rozporządzenia nr 1371/2007. W ocenie Sądu powyższe wskazuje, że przedwczesna jest ocena organu, że do przejazdu pasażera na odcinku krajowym pociągiem uruchamianym w relacji międzynarodowej należy stosować uregulowania dotyczące przejazdów międzynarodowych. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zabrakło szczegółowej oceny warunków umowy przewozu zawartej pomiędzy skarżącą a pasażerem i czy w świetle przytoczonych regulacji prawnych została zrealizowana (lub nie) krajowa kolejowa usługa pasażerska. Sąd podkreślił, że przytoczone regulacje prawne wskazują, że pasażerom kolejowych usług przysługują uprawnienia określone w art. 4, art. 5, art. 8 ust. 1, art. 11, art. 12, art. 16, art. 19, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 2, art. 22, art. 23, art. 24, art. 26, art. 27, art. 28 i art. 29 rozporządzenia nr 1371/2007. Natomiast uprawnienia wynikające z pozostałych przepisów tego rozporządzenia (do dnia 30 czerwca 2011 r.) przysługują jedynie pasażerom, którzy rozpoczynają podróż na stacji początkowej położonej na obszarze RP i kończą podróż poza granicą w innym Państwem Członkowskim UE lub podróżują w odwrotnym kierunku. Zdaniem Sądu ujawnione naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. powodują uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Prezes UTK wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku , zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 2 ust. 4 oraz art. 3 pkt 11 rozporządzenia nr 1371/2007, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że przejazd osoby podróżującej na odcinku krajowym, pociągiem uruchamianym w komunikacji międzynarodowej podlega w ograniczonym zakresie (z wyłączeniami) przepisom rozporządzenia nr 1371/2007;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie miało miejsca naruszenie tych norm, a ewentualne uchybienia nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia, gdyż organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także uwzględnił i rozpatrzył w sposób wyczerpujący wszystkie okoliczności sprawy oraz zebrał konieczne w sprawie dowody, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd opierając się na ustalonym przez organ stanie faktycznym, wskazał na dokonanie przez Prezesa UTK błędnej wykładni przepisów art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2 ust. 4 oraz art. 3 pkt 11 rozporządzenia nr 1371/2007.

W związku z powyższymi zarzutami Prezes UTK wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od [...] S.A. na rzecz organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zdaniem organu, Sąd dokonał wadliwej wykładni przepisów art. 3 pkt 11 rozporządzenia nr 1371/2007 przez błędne utożsamienie pojęcia krajowego kolejowego połączenia pasażerskiego z art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 1371/2007 z krajową kolejową usługą pasażerską zdefiniowaną w art. 3 pkt 11 tego aktu prawnego. Organ wskazał, że czym innym jest krajowe kolejowe połączenie pasażerskie, a zupełnie inny charakter ma wtórna do rodzaju połączenia pasażerskiego (krajowego, międzynarodowego) – kolejowa usługa pasażerska. W ocenie Prezesa UTK, w pociągach uruchamianych w relacjach międzynarodowych należy stosować uregulowania dotyczące przejazdów międzynarodowych, odróżniając je od odmiennego typu przejazdu, jakim są krajowe kolejowe połączenia pasażerskie.

Zdaniem Prezesa UTK niewłaściwe jest stanowisko Sądu, jakoby krajowe kolejowe połączenie pasażerskie miało być odnoszone do konkretnej relacji – danego odcinka, w jakiej podróżny odbywa przejazd, a nie do relacji danego pociągu, wynikającej z rozkładu pociągów. Treść pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 1371/2007 oznacza przy tym, że przedmiotowe zwolnienie odnosi się do krajowych usług pasażerskich w wewnętrznym dalekobieżnym ruchu kolejowym, a nie odnosi się do międzynarodowego ruchu kolejowego. Skoro przejazd pasażera odbywał się w pociągu relacji międzynarodowej, to zastosowanie miał art. 17 rozporządzenia nr 1371/2007.

Zdaniem organu, wbrew stanowisku Sądu, w sprawie dokonano wszechstronnej analizy wszystkich mających zastosowanie przepisów dotyczących praw pasażerów, ze szczególnym uwzględnieniem rozporządzenia nr 1371/2007, które zapewnia ochronę pasażera, jako słabszą stronę umowy przewozu. Natomiast dokonana przez Sąd wykładnia prawa w oparciu o przepisy CIV różnicuje prawa i obowiązki pasażerów podróżujących jednym pociągiem, w ten sposób, że jedni posiadają uprawnienia wynikające z przepisów rozporządzenia nr 1371/2007, a drudzy takich uprawnień są pozbawieni, lub też ich uprawnienia zostały ograniczone. W konsekwencji zarzut ze strony Sądu o naruszeniu przez organ przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie jest słuszny, co oznacza, że to Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 915/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Sąd kasacyjny podkreślił, że dokonując wykładni normy prawnej, nie można poprzestać wyłącznie na przytoczeniu ich treści, lecz należy określić, jak sąd rozumie poszczególne zwroty lub treści całej normy prawnej. To zaś oznacza, że argumentacja sądu dokonującego wykładni norm prawnych musi być przedstawiona na tyle wyraźnie, by można było uchwycić zależność występującą przy dokonywaniu wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przywołał treść art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, stwierdzając, że wykładnię zawartego w nim pojęcia należy oprzeć o przepisy rozporządzenia nr 1371/2007. Następnie wprost zacytował pkt (6) i (25) preambuły, a potem treść art. 2 ust. 3 i ust. 4 tego aktu wspólnotowego. Odwołał się do zawartej w art. 3 pkt 11 rozporządzenia nr 1371/2007 definicji "krajowej kolejowej usługi pasażerskiej" i stwierdził, że wykładnię pojęcia "krajowe połączenie pasażerskie" należy oprzeć na przepisach załącznika A – Przepisy ujednolicone o umowie międzynarodowego przewozu osób i bagażu kolejami (CIV), po czym zacytował przepisy art. 1, art. 6 i art. 7 tegoż załącznika. W konkluzji Sąd wywiódł, że powyższe wskazuje, że przedwczesna jest ocena organu, że do przejazdu pasażera K. S. na odcinku krajowym pociągiem relacji międzynarodowej należy stosować uregulowania dotyczące przejazdów międzynarodowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju ocenę stanu prawnego dokonaną przez Sąd I instancji nie sposób uznać za prawidłową, gdyż nie wskazuje ona, w wyniku jakiego procesu wykładni norm prawnych został sformułowany powyższy wniosek.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut, że zawartej w art. 3 pkt 11 rozporządzenia nr 1071/2007 definicji krajowej kolejowej usługi pasażerskiej nie można utożsamiać z "krajowym kolejowym połączeniem pasażerskim" zawartym w art. 2 ust. 4 tego aktu. Wykładni tego ostatnio wymienionego zwrotu zawartego także w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej nie można także oprzeć wyłącznie na przepisach załącznika A, o którym mowa w pkt (6) preambuły, gdyż regulacje te w części dotyczącej odpowiedzialności przedsiębiorstwa kolejowego w stosunku do podróżnych zostały przecież załączone do rozporządzenia nr 1371/2007 – załącznik I (którym jest wyciąg z RU/CIV).

Sąd kasacyjny podkreślił, że zgodnie z art., 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1371/2007 z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 4, rozporządzenie stosuje się na terenie całej Wspólnoty w odniesieniu do wszelkich podróży i usług kolejowych wykonywanych przez jedno lub kilka przedsiębiorstw kolejowych posiadających licencję wymaganą zgodnie z dyrektywą Rady 95/18/WE z dnia 19 czerwca 1995 r. w sprawie wydawania licencji przedsiębiorstwom kolejowym. Stosownie do art. 2 ust. 3 tego aktu w chwili wejścia w życie niniejszego rozporządzenia art. 9, art. 11, art. 12, art. 19, art. 20 ust. 1 i art. 26 stosuje się do wszelkich kolejowych usług pasażerskich na terenie całej Wspólnoty. Natomiast w myśl ust. 4 art. 2 rozporządzenia nr 1371/2007 z zastrzeżeniem przepisów wymienionych w ust. 3 niniejszego artykułu, państwo członkowskie może w przejrzysty i niedyskryminujący sposób przyznać zwolnienie ze stosowania przepisów niniejszego rozporządzenia na okres nieprzekraczający 5 lat, który może zostać dwukrotnie przedłużony, za każdym razem na okres nieprzekraczający 5 lat, w odniesieniu do krajowych kolejowych połączeń pasażerskich. Z kolei na podstawie ust. 5 zd. pierwsze art. 2 rozporządzenia nr 1071/2007 z zastrzeżeniem przepisów wymienionych w ust. 3 niniejszego artykułu, państwo członkowskie może zwolnić ze stosowania przepisów niniejszego rozporządzenia miejskie, podmiejskie i regionalne kolejowe usługi pasażerskie. Stosownie zaś do ust. 6 art. 2 rozporządzenia nr 1371/2007 na okres maksymalnie 5 lat państwo członkowskie może w przejrzysty i niedyskryminujący sposób przyznać czasowe zwolnienie, które może zostać przedłużone, ze stosowania przepisów niniejszego rozporządzenia dotyczących określonych usług lub tras, ze względu na to, że istotna część kolejowej usługi pasażerskiej, w tym co najmniej jeden planowany przystanek na stacji, ma miejsce poza Wspólnotą.

Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na wyrok ETS z dnia 10 października 1973 r. w sprawie 34/73, Fratelli Variola oraz z dnia 18 lutego 1970 r. w sprawie 40/69 Bollmann, zauważył, że rozporządzenie, będące jedną z form wtórnego prawa wspólnotowego, jest aktem prawnym, który obowiązuje w całości i podlega bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich, jednak akt normatywny tego rodzaju może zawierać klauzule zobowiązujące państwa członkowskie do podjęcia działań implementacyjnych, jednakże państwa członkowskie nie mogą – chyba że co innego stanowi rozporządzenie – podejmować działań na rzecz wykonania rozporządzenia, których przedmiotem byłaby zmiana znaczenia lub uzupełnienia jego przepisów. Następnie Sąd stwierdził, że rozporządzenie nr 1371/2007 w art. 2 ust. 4-6 zawiera klauzule, które pozwoliły państwom członkowskim Unii Europejskiej na zwolnienie ze stosowania niektórych jego przepisów; na stałe w stosunku: do miejskich, podmiejskich i regionalnych przewozów (art. 2 ust. 5) oraz czasowo w stosunku do krajowych kolejowych połączeń pasażerskich (art. 2 ust. 4), a także odnośnie określonych usług lub tras, których istotna część kolejowej usługi, w tym co najmniej jeden planowany przystanek na stacji, ma miejsce poza Wspólnotą (art. 2 ust. 6).

Sąd kasacyjny odnotował, że wyłączenia stosowania niektórych przepisów rozporządzenia nr 1371/2007 w odniesieniu do Polski wynikają z ustawy zmieniającej i wskazał, iż na mocy art. 1 pkt 2 tego aktu dodano do ustawy o transporcie kolejowym art. 3a, którym wprowadzono bezterminowe zwolnienia w stosowaniu przepisów rozporządzenia nr 1371/2007, oczywiście w zakresie wynikającym z ust. 5 art. 2 tego aktu w stosunku do przewozów miejskich, podmiejskich i regionalnych oraz zwrócił uwagę, że na podstawie art. 2 ustawy zmieniającej wprowadzono czasowe zwolnienie od stosowania przepisów rozporządzenia nr 1371/2007 mające swe oparcie w ust. 4 i 6 tego aktu.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej przepisów rozporządzenia nr 1371/2007, z zastrzeżeniem art. 4, art. 5, art. 8 ust. 1, art. 9, art. 11, art. 12, art. 16, art. 19, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 2, art. 22, art. 23, art. 24, art. 26, art. 27, art. 28 i art. 29 tego rozporządzenia, nie stosuje się do dnia 30 czerwca 2011 r., do krajowych połączeń pasażerskich oraz połączeń ze stacjami położonymi poza granicami Unii Europejskiej, na zasadach określonych w art. 2 ust. 4 i 6 tego rozporządzenia. Regulacja zawarta w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej ma, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty rozpoznawanej sprawy, gdyż dotyczy stanu prawnego obowiązującego w dniu [...] grudnia 2010 r., więc w dniu, w którym pasażer K. S. odbył podróż pociągiem w relacji międzynarodowej, pomiędzy stacjami Z. – K.

Wyłączenie zawarte w art. 2 ust. 1 ww. ustawy dotyczyło dwóch rodzajów połączeń: krajowych połączeń pasażerskich oraz połączeń ze stacjami położonymi poza granicami Unii Europejskiej. Ustawodawca wskazał przy tym, że chodzi o połączenia "na zasadach określonych w art. 2 ust. 4 i 6 rozporządzenia". Zatem przy wykładni treści normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 ww. ustawy należało, zdaniem sądu kasacyjnego, uwzględnić regulacje wynikające z art. 2 ust. 4 i 6 rozporządzenia nr 1371/2007.

Sąd wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa Unii takich jak rozpatrywane należy uwzględnić nie tylko ich brzmienie, lecz także ich kontekst oraz cele regulacji, której część stanowią. Trybunał Sprawiedliwości zauważył przy tym, że realizowane przez rozporządzenie nr 1371/2007 cele zostały przedstawione w jego preambule (por. wyrok TS UE z dnia 22 listopada 2012 r. w sprawie Westbahn Management GmbH przeciwko OBB Infrastruktur AB, sygn. C-136/11, lex nr 1227/114 oraz wskazane w jego motywach orzecznictwo).

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w pkt (24) preambuły do rozporządzenia nr 1371/2007 podkreślono, iż celem rozporządzenia jest poprawa poziomu kolejowych usług pasażerskich we Wspólnocie. Dlatego też państwa członkowskie powinny tymczasowo mieć możliwość udzielania zwolnień dotyczących połączeń w regionach, gdzie znacząca część połączenia wykonywana jest poza Wspólnotą.

Realizacja powyższego celu znalazła odzwierciedlenie w treści art. 2 ust. 6 rozporządzenia nr 1371/2007, w którym przewidziano możliwość czasowych zwolnień w stosunku do połączeń dotyczących określonych usług lub tras, ze względu na to, że istotna część kolejowej usługi pasażerskiej, w tym co najmniej jeden planowany przystanek na stacji, ma miejsce poza Wspólnotą. Wyłączenie to zostało przewidziane w art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym poprzez użycie zwrotu "oraz połączeń ze stacjami położonymi poza granicami Unii Europejskiej".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zd. pierwszym pkt (25) preambuły rozporządzenia nr 1371/2007 podkreślono, że przedsiębiorstwa kolejowe w niektórych państwach członkowskich mogą mieć trudności przy stosowaniu ogółu przepisów niniejszego rozporządzenia w chwili ich wejścia w życie. Dlatego państwa członkowskie powinny mieć możliwość udzielania czasowych zwolnień ze stosowania przepisów rozporządzenia, dotyczących krajowych kolejowych usług pasażerskich w wewnętrznym dalekobieżnym ruchu kolejowym.

Realizacja powyższego celu, w opinii sądu kasacyjnego, znalazła odzwierciedlenie w treści art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 1371/2007, w którym przewidziano możliwość czasowych zwolnień w odniesieniu do krajowych kolejowych połączeń pasażerskich. Wyłączenie to zostało przewidziane w art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym poprzez użycie zwrotu "...do krajowych połączeń pasażerskich". Sąd zwrócił przy tym uwagę, że rozporządzenie nr 1371/2007, jak i ustawa o transporcie kolejowym nie zawierają definicji legalnej: "krajowego kolejowego połączenia pasażerskiego". Niemniej uwzględnienie przy wykładni tego pojęcia użytego w zd. pierwszym pkt (25) preambuły tego aktu zwrotu "w wewnętrznym dalekobieżnym ruchu kolejowym" nie powinno budzić wątpliwości, że przedmiotowe czasowe zwolnienie ze stosowania rozporządzenia nr 1371/2007 dotyczy wyłącznie wewnętrznego dalekobieżnego ruchu kolejowego, w którym wykonywane są krajowe kolejowe usługi pasażerskie.

Sąd wskazał także, że powyższe rozumienie przytoczonych regulacji prezentowane jest też w doktrynie, gdzie się podkreśla, iż mając na uwadze to, że przedsiębiorstwa kolejowe w niektórych państwach członkowskich mogą mieć trudności przy stosowaniu ogółu przepisów tego rozporządzenia w chwili ich wejścia w życie, przewidują dla państw członkowskich możliwość udzielania czasowych zwolnień ze stosowania tych przepisów, dotyczących krajowych kolejowych usług pasażerskich w wewnętrznym dalekobieżnym ruchu kolejowym (por. K. Wesołowski "Prawo przewozowe. Komentarz", Lex 2014, uw. V kom. do art. 1 ustawy).

Za powyższą wykładnią treści art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, zdaniem NSA, przemawia także regulacja zawarta w ust. 2 i 3 tego przepisu, która dotyczy przedłużenia zwolnienia czasowego w zakresie połączeń kolejowych określonych w ust. 1 art. 2 ww. ustawy, a więc krajowych połączeń pasażerskich oraz połączeń ze stacjami położonymi poza granicami Unii Europejskiej. Na podstawie art. 2 ust. 3 tej ustawy zostało wydane rozporządzenie z 25.05.2011 r., które w § 1 swą treścią odpowiada regulacji z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. W przepisie § 2 tego rozporządzenia wskazano, że do kolejowych krajowych połączeń pasażerskich i połączeń ze stacjami położonymi poza granicami Unii Europejskiej realizowanych pociągami rodzaju Express, Intercity, Express Intercity, EuroCity oraz EuroNight, stosuje się także art. 13 i art. 17 rozporządzenia (WE) nr 1371/2007. W opinii Sądu oznacza to, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 lipca 2011 r. doprecyzowano poprzednie regulacje, z których wynikało, iż czasowe zwolnienia ze stosowania rozporządzenia nr 1371/2007 mogą dotyczyć tylko wewnętrznego dalekobieżnego ruchu kolejowego. Oznacza to, że intencją prawodawcy unijnego było, aby przepisy tego aktu wspólnotowego obowiązywały bez wyłączeń w stosunku do pociągów międzynarodowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego należało uznać za trafny, gdyż Sąd I instancji nie wziął pod uwagę powyższego rozumienia przepisów rozporządzenia nr 1371/2007.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpatrując sprawę, zważył, co następuje:

Skarga [...] S.A. z siedzibą w [...] jest niezasadna.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy podnieść, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 915/13, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2045/12, przekazując sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W tej sytuacji powstaje po stronie Sądu konieczność uwzględnienia art. 190 p.p.s.a., według którego sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na Sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

Zatem Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa wyłącznie jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie jeśli po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieniłby się stan prawny.

Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Zatem w myśl art. 190 p.p.s.a. skład orzekający jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, analizowany w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie. Nie uległ również zmianie stan prawny.

Należy zauważyć, że stan faktyczny sprawy nie pozostawał sporny. W dniu [...] grudnia 2010 r. pasażer K. S. odbył podróż pociągiem w relacji międzynarodowej pomiędzy stacjami Z.-K. Umowę przewozu, potwierdzoną biletem K. S.. zawarł z [...] S.A. z siedzibą w W. Do stacji Z. pociąg przybył z opóźnieniem wynoszącym 82 minuty, a do stacji K. przyjechał z opóźnieniem wynoszącym 149 minut. Z tytułu opóźnienia pociągu K. S. wystąpił wobec Spółki z roszczeniem reklamacyjnym obejmującym zwrot 50 % kosztów biletu i kwotę taką – 39,22 zł otrzymał od przewoźnika.

Sporna kwestią była kwalifikacja przejazdu odbytego przez K. S., czy chociaż dokonany pociągiem międzynarodowym, to odbył się w ramach komunikacji (relacji) krajowej, jak podnosiła to Spółka, czy też mimo przejazdu między stacjami krajowymi, nadal miał charakter przejazdu pociągiem międzynarodowym (jak uważał organ). Prawidłowe przyjęcie charakteru przejazdu decydowało o zakresie stosowania uregulowań rozporządzenia nr 1073/2007 i ustawy o transporcie kolejowym (łącznie z ustawą zmieniającą).

Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, że "Rozporządzenie nr 1371/2007, jak i ustawa o transporcie kolejowym nie zawierają definicji legalnej: "krajowego kolejowego połączenia pasażerskiego". Niemniej uwzględnienie przy wykładni tego pojęcia użytego w zd. pierwszym pkt (25) preambuły tego aktu zwrotu "w wewnętrznym dalekobieżnym ruchu kolejowym" nie powinno budzić wątpliwości, że przedmiotowe czasowe zwolnienie ze stosowania rozporządzenia nr 1371/2007 dotyczy wyłącznie wewnętrznego dalekobieżnego ruchu kolejowego, w którym wykonywane są krajowe kolejowe usługi pasażerskie.

Takie rozumienie powyższych regulacji prezentowane jest też w doktrynie, gdzie się podkreśla, iż mając na uwadze to, że przedsiębiorstwa kolejowe w niektórych państwach członkowskich mogą mieć trudności przy stosowaniu ogółu przepisów tego rozporządzenia w chwili ich wejścia w życie, przewidują dla państw członkowskich możliwość udzielania czasowych zwolnień ze stosowania tych przepisów, dotyczących krajowych kolejowych usług pasażerskich w wewnętrznym dalekobieżnym ruchu kolejowym (por. K. Wesołowski "Prawo przewozowe. Komentarz" – lex 2014, uw. V kom. do art. 1 ustawy).

Za powyższą wykładnią treści art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym przemawia także regulacja zawarta w ust. 2 i 3 tego przepisu. Dotyczy ona przedłużenia zwolnienia czasowego w zakresie połączeń kolejowych określonych w ust. 1 art. 2 ww. ustawy, a więc krajowych połączeń pasażerskich oraz połączeń ze stacjami położonymi poza granicami Unii Europejskiej. Na podstawie art. 2 ust. 3 tej ustawy zostało wydane Rozporządzenie Ministra Infrastruktury, tzw. rozporządzenie z 2011 r., które w § 1 swą treścią odpowiada regulacji z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym. W § 2 tego rozporządzenia wskazano, że do kolejowych krajowych połączeń pasażerskich i połączeń ze stacjami położonymi poza granicami Unii Europejskiej realizowanych pociągami rodzaju Express, Intercity, Express Intercity, EuroCity oraz EuroNight, stosuje się także art. 13 i art. 17 rozporządzenia (WE) nr 1371/2007. To jedynie oznacza, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 lipca 2011 r. doprecyzowano poprzednie regulacje, z których wynikało, iż czasowe zwolnienia ze stosowania rozporządzenia nr 1371/2007 mogą dotyczyć tylko wewnętrznego dalekobieżnego ruchu kolejowego. Oznacza to, że intencją prawodawcy unijnego było, aby przepisy tego aktu wspólnotowego obowiązywały bez wyłączeń w stosunku do pociągów międzynarodowych.".

Zatem NSA przesądził, że przejazd osoby pociągiem pasażerskim relacji międzynarodowej, ale zrealizowany między stacjami krajowymi nadal pozostaje przejazdem międzynarodowym. Oznacza to, że do takiego przejazdu mają zastosowanie bez wyłączeń przepisy rozporządzenia nr 1371/2007, w tym i jego art. 17 ust. 1.

Jak wyjaśnił NSA nie można stawiać znaku równości między pojęciem "krajowych kolejowych połączeń pasażerskich", o których mowa w pkt 25 Preambuły i art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 1371/2007 oraz art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, a definicją "krajowej kolejowej usługi pasażerskiej", która w myśl art. 3 pkt 11 rozporządzenia nr 1371/2007 oznacza kolejową usługę pasażerską, podczas której pasażer nie przekracza granicy państwa członkowskiego.

Zaprezentowane rozumienie terminów "połączenie krajowe, połączenie międzynarodowe" zostało przedstawione w akcie – Wspólne Stanowisko (WE) NR 19/2006, przyjętym przez Radę w dniu 24 lipca 2006 r. w celu przyjęcia rozporządzenia (WE) nr .../2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia ... dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w międzynarodowym ruchu kolejowym (Dz. U. UE C. 2006.289E.1), który nie ma mocy obowiązującej, ale który był przedstawiony przez Komisję jako wniosek dotyczący rozporządzenia dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w międzynarodowym ruchu kolejowym, jeden z czterech wniosków w ramach trzeciego pakietu kolejowego, z uwzględnieniem także opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów (vide: uzasadnienie Rady).

Należy również zauważyć, że przedstawiony przez Spółkę Komunikat Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie niestosowania niektórych przepisów Unii Europejskiej dotyczących praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym (M. P. z 2009 r. Nr 77, poz. 961) był przedmiotem oceny przez NSA (por. protokół rozprawy przed NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., k. – 173 akt sądowych) oraz także posługuje się pojęciem "krajowych połączeń pasażerskich".

Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił ją.