Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1677/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 17 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 995/06 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/GL 995/06 stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]

nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oraz orzekł,

że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] M. R. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku celowego na leki (według rachunków nr [...] i nr [...] na kwotę około [...] zł). Wnioskodawca w dniu [...]

w siedzibie organu I instancji częściowo wypełnił wywiad środowiskowy. Przeprowadzanie tego wywiadu zostało przerwane ponieważ wnioskodawca domagał się wpisania w pkt. 14 kwestionariusza, że zaległość czynszowa powstała z winy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, czego pracownik socjalny nie chciał dokonać. W dniu [...] ustalono termin przeprowadzenia dalszej części wywiadu środowiskowego na [...]. W dniu [...] wnioskodawca poprosił o przesunięcie terminu wywiadu na czas rozpatrzenia jego skargi z dnia [...] złożonej na pracownika MOPR w Z., który nie zgodził się na odnotowanie w wywiadzie środowiskowym, że zadłużenie czynszowe powstało z wyłącznej winy MOPR w Z. Organ I instancji przedłużył termin załatwienia wniosku strony. Pismem z dnia [...] skargę strony, o której mowa wyżej, organ uznał za bezzasadną. Wnioskodawca ustalił z pracownikiem socjalnym, że dalsza część wywiadu zostanie przeprowadzona w mieszkaniu wnioskodawcy w dniu [...] o godz. [...]. W dniu [...] pracownicy socjalni M. B. i A. C. spisali notatkę służbową, w której wskazali, że M. R. nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w obecności drugiego pracownika socjalnego. Oświadczyli, że wnioskodawca stanowczo zaprotestował przeciwko obecności drugiego pracownika socjalnego podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego i nie wpuścił pracowników Ośrodka do mieszkania.

W dniu [...] M. R. złożył skargę na pracownika socjalnego M. B. wskazując, że nie chciał sam przeprowadzić wywiadu środowiskowego. Zainteresowany oświadczył, że w każdym czasie wpuści do mieszkania tylko jednego pracownika socjalnego i to tego, który jest mu przydzielony.

Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania M. R. pomocy finansowej w formie zasiłku na leki w miesiącu [...] [...] r. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca nie wpuścił do mieszkania pracowników socjalnych, w związku

z czym ponownie nie było możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

Z tego względu wniosek o przyznanie pomocy pozostaje bez rozpoznania.

Odwołując się od niniejszej decyzji M. R. podał, że w dniu [...] pracownik socjalny MOPR w Z. M. B. odmówił wejścia do jego mieszkania w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Podniósł,

że umorzenie postępowania jest nieuzasadnione i krzywdzące.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy wymienioną wyżej decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że brak współdziałania

z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej oraz niedotrzymywanie postanowień kontraktu socjalnego mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Na podstawie art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Organ podkreślił, iż z akt sprawy wyraźnie wynika, że wnioskodawca nie wpuścił pracowników socjalnych do mieszkania, a tym samym nie zgodził się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Umorzenie postępowania przez organ

I instancji było zatem w pełni uzasadnione.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. stała

się przedmiotem skargi M. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gliwicach. Skarżący podtrzymał argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz wskazał, że pracownik socjalny bezpodstawnie odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w jego mieszkaniu. Podał, że nie był zobowiązany do wpuszczenia do swojego mieszkania osoby, która nie była związana ze sprawą. W sytuacji, gdy wyraźnie przyzwolił na przeprowadzenie czynności przez M. B. decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania wnioskowanego świadczenia stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa. Podał,

że jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i wymaga okresowej opieki osoby drugiej. Od 10 lat jest bezrobotny i dysponuje miesięcznie kwotą [...] zł netto.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdzając wyrokiem z dnia

12 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/GL 995/06 nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w uzasadnieniu wskazał, że wydane zostały one z rażącym naruszeniem art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie zostało wszczęte na żądanie osoby mającej przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa

a rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (pozytywnej bądź negatywnej) miało oparcie w art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i objęte było właściwością Prezydenta Miasta Z.. Sąd I instancji podkreślił, że interes prawny M. R. w żądaniu merytorycznego rozpoznania sprawy jest niewątpliwy, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości tego postępowania i w konsekwencji jego umorzenia.

W uzasadnieniu wskazano, że zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony o zasiłek celowy nie znajduje umocowania również w art. 11 ust. 2 ustawy

o pomocy społecznej, który stanowi, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej nie zwalnia organu administracji od rozpoznania wniosku o świadczenie z pomocy społecznej, może natomiast stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/GL 995/06 skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości pełnomocnik wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik zarzucił, powołując się na art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że można merytorycznie rozpoznać wniosek o przyznanie zasiłku celowego bez uprzedniego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, pełnomocnik skarżącego kasacyjnie stwierdził, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w wyroku w sposób zasadniczy narusza art. 106 ust. 4 powołanej ustawy. W ocenie SKO w K. wywiad środowiskowy jest, w świetle tego przepisu, obligatoryjnym elementem postępowania pozwalającym na merytoryczną ocenę wniosku

o świadczenie z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy osoba ubiegająca

się o świadczenie nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, organ administracji publicznej nie może wydać decyzji odmawiającej pomocy ani decyzji przyznającej pomoc. Pełnomocnik organu, powołując się na poglądy doktryny,

nie zgodził się z twierdzeniem Sądu I instancji, że nie zaistniały w niniejszej sprawie przesłanki do zastosowania art. 105 kpa. Wskazano, że w sytuacji oczywistej niemożliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co miało miejsce

w przedmiotowej sprawie, ustawodawca w art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wyłączył wprost możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego o przyznanie zasiłku celowego.

M. R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wskazując na swoją trudną sytuację życiową, w tym zdrowotną i finansową, podniósł, że wywiadu środowiskowego nie przeprowadzono jedynie dlatego, że jego przeprowadzenia odmówił pracownik socjalny do tego wyznaczony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, bowiem Sąd ten nie może

z własnej inicjatywy kontrolować zaskarżonego orzeczenia.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Stosownie zaś do art. 174 pkt 2 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie podstawa skargi kasacyjnej nie została określona

w sposób odpowiadający wymogom art. 174 ppsa. Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że można merytorycznie rozpoznać wniosek o przyznanie zasiłku celowego bez uprzedniego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

Przywołany przez skarżącego kasacyjnie art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zawarty jest w dziale II rozdziału 7 zatytułowanym "Postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej" i stanowi, że "Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego".

Przepis ten reguluje zatem zagadnienie związane z prowadzeniem postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Wskazuje, jakiego rodzaju czynności organ powinien przeprowadzić, a w konsekwencji, jakie dokumenty zgromadzić w toku postępowania o przyznanie świadczenia. Natomiast nie kształtuje

sytuacji prawnej strony, nie przyznaje uprawnień i nie nakłada obowiązków.

Tym samym art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie jest przepisem prawa materialnego, lecz przepisem proceduralnym.

Normy dotyczące bezpośrednio toku działania organów administracji publicznej pełnią służebną rolę w stosunku do norm prawa materialnego i służą ich urzeczywistnianiu. Normy te określają tryb postępowania, który służy przekształceniu interesu prawnego jednostki w prawo nabyte, kiedy owo przekształcenie następuje

w drodze aktu administracyjnego (Wojciech Chróścielewski i Jan Paweł Tarno [w:] Wojciech Chróścielewski, Jan Paweł Tarno "Postępowanie administracyjne

i postępowanie przed sądami administracyjnymi", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2006, str. 24).

Zarzut naruszenia prawa materialnego został zatem wadliwie postawiony

i nie można go traktować jako podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ppsa.

Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny nie był władny badać zaskarżonego wyroku pod tym kątem.

Nie można jednocześnie przyjąć, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, bowiem skarżący kasacyjnie nie powiązał wskazanego wyżej przepisu art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jak również powołanego

w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)

z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

i nie wskazał, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie i doktrynie przyjęto, że podnosząc zarzut naruszenia prawa procesowego w skardze kasacyjnej należy powołać odpowiednie przepisy procedury sądowej. Podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 ppsa mogą bowiem stanowić przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne, a zatem przepisy ustawy

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto, Sąd I instancji nie stosował art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Z tych względów niemożliwa jest ocena zarzutu naruszenia tego przepisu oraz art. 105 kpa także w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.

Z tego względu, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.