Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 787/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2016 r. nr [...], którą w pkt 1: odmówiono stwierdzenia nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] kwietnia 1948 r. w zakresie pkt 1, którym uchylono orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] sierpnia 1945 r. uznające, że nieruchomość ziemska składająca się z części dóbr "[...]" i dóbr "[...]" o ogólnej pow. 49,90 ha, nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej, natomiast w pkt 2: stwierdzono nieważność orzeczenia z [...] kwietnia 1948 r. w zakresie pkt 2, w którym uznano, że obszar gruntu o pow. 49,90 ha, wchodzący w skład ww. nieruchomości ziemskiej, podlegał przejęciu na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] orzeczeniem z [...] sierpnia 1945 r. nr P[...] uznał, że nieruchomość ziemska składająca się z części dóbr "[...]" i dóbr "[...]" o ogólnej pow. 49,90 ha, stanowiąca własność H. K, nie podlega działaniu dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), powoływanego dalej jako "dekret". Organ wskazał, że na mocy aktu dobrowolnych działów z 10 lutego 1939 r., H. K. otrzymała jako udział w spadku po ojcu W. K. dwie działki gruntu, tj. dział około 47 morgów pn. "[...]" i dział około 43 morgów wydzielony z dóbr ziemskich "[...]". W ten sposób powstała nieruchomość ziemska o łącznej pow. 49,90 ha objęta przez ww. osobę w posiadanie i użytkowanie. Nieruchomość ta nie podlegała zatem przejęciu na cele reformy rolnej.

Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z [...] kwietnia 1948 r. w pkt 1 uchylił orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] sierpnia 1945 r., zaś w pkt 2 orzekł, że przedmiotowy grunt o pow. 49,90 ha pozostający we władaniu H. K., podlega przejęciu na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej. Organ wskazał, że choć umowy o dział spadku nie należą do kategorii umów o przejściu prawa własności, a zatem mogą być zawierane w takiej formie jaką strony uznają dla siebie za dogodną, tj. zarówno jako dokument w formie aktu notarialnego, jak i prywatny, to jednak z § IV aktu działu spadku z 10 lutego 1939 r. wynika, że strony tego dokumentu postanowiły, że zobowiązują się wzajemnie do spisania notarialnego aktu działowego na podstawie niniejszego projektu i ten dopiero ujawnią w hipotece. Skoro zatem strony uznały, że dokonanie podziału nieruchomości nastąpi dopiero poprzez zawarcie aktu notarialnego, to dział prawny nieruchomości nie miał miejsca. Fizyczny zaś podział nieruchomości nie skutkuje wyłączeniem gospodarstw spod działania dekretu. Wobec niedokonania działu prawnego gruntu H. K. w chwili wejścia w życie dekretu, tj. 13 września 1944 r., była współwłaścicielką nieruchomości o ogólnej pow. 440 morgów, nie zaś właścicielką obszaru 49,90 ha, a w konsekwencji zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu nieruchomość ta przeszła na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej, jako przekraczająca 100 ha.

Następca prawny byłego właściciela gruntu – A. K. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] kwietnia 1948 r. wskazując, że nieruchomość stanowiąca własność H. K. nie przekraczała 50 ha wymaganych przepisami dekretu.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w pkt 1 odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] kwietnia 1948 r. w zakresie pkt 1, natomiast w pkt 2 stwierdził nieważność ww. orzeczenia w zakresie pkt 2, w którym uznano, że grunt o pow. 49,90 ha, wchodzący w skład przedmiotowej nieruchomości, podlega przejęciu na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 232/16, na skutek skargi A. K., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] czerwca 2015 r. Sąd wskazał, że choć przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest treść aktu działowego z [...] lutego 1939 r., to brak go w aktach sprawy, co uniemożliwiało wydanie przez organ nadzoru merytorycznego rozstrzygnięcia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2016 r. w pkt 1: odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] kwietnia 1948 r. w zakresie pkt 1, natomiast w pkt 2: stwierdził nieważność orzeczenia z [...] kwietnia 1948 r. w zakresie pkt 2.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2016 r. Organ wskazał, odnosząc się do pkt 1 kontrolowanej decyzji, że sposób gospodarowania w majątku nie świadczy o jego skutecznym podziale, powodującym przeniesienie własności. Zgodnie bowiem z art. 82 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. Nr 84, poz. 609), umowy o przejście, ograniczenie lub obciążenie prawa własności do nieruchomości powinny być - pod nieważnością samej umowy - sporządzone w formie aktu notarialnego. W związku z tym nie można się zgodzić z poglądem, jakoby dla wyłączenia spod działania przepisu art. 2 ust. 2 dekretu, wystarczający był jedynie fizyczny podział nieruchomości, dokonany przez wybuchem II wojny światowej. Przepis ten stwierdza bowiem jedynie, że działy fizyczne i prawne, dokonane po wybuchu II wojny światowej, nie mają wpływu na obliczanie powierzchni, branej pod uwagę przy ocenie podpadania nieruchomości pod przepisy dekretu. Milczy natomiast w odniesieniu do czynności dokonanych przed 1 września 1939 r. Dlatego przy ocenie skuteczności działów sprzed wybuchu wojny sięgnąć należy do art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, wskazującego przesłanki nacjonalizacji nieruchomości. Przepis ten posługuje się pojęciami "własność" i "współwłasność". Dla przeniesienia własności konieczne natomiast było zachowanie pewnych wymogów co do formy (akt notarialny), bowiem przeniesienie własności wyłącznie we właściwiej formie (dział prawny) prowadziło do powstania odrębnych przedmiotów własności, z których każdy z osobna podlegał odrębnej ocenie pod kątem spełniania przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Prawodawca uzależnił przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej od tytułu prawnorzeczowego (własność i współwłasność), a zatem byłoby niekonsekwencją, gdyby jednocześnie przypisał skuteczność działom fizycznym, które nie mają nic wspólnego z prawem własności, a mogą być jedynie wykonaniem jakiegoś stosunku zobowiązaniowego i prowadzić mogą tylko do zmiany stanu faktycznego. Podział fizyczny nie był więc wystarczający dla wyłączenia nieruchomości spod postanowień art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, bowiem decydujące znaczenie miał tutaj tytuł prawny, a nie stan posiadania nieruchomości.

W ocenie organu obowiązujące na terenie byłego Królestwa Polskiego do 1 stycznia 1947 r. prawo hipoteczne z 1818 r., regulowało oprócz wtórnego sposobu przeniesienia prawa własności, ujawnienie w księgach wieczystych zmian własnościowych na skutek spadkobrania i rozporządzeń testamentowych. Zgodnie z tymi przepisami, w miejscu położenia majątku [...] i [...], przeniesienie własności nieruchomości (w tym prawny dział spadku) wymagało formy aktu notarialnego, zaś sam akt działowy lub umowa przeniesienia własności miała wyłącznie charakter zobowiązania do przeniesienia własności. Odnosząc przedstawiony tryb do treści aktu działowego z [...] lutego 1939 r. w ocenie organu wyraźnie widać, że wszelkie ustalenia spadkobierców są z nim zgodne, tj. traktowali oni ten dokument jako projekt przyszłego notarialnego aktu działowego i zobowiązali się stawić do "Hipoteki w [...]i" w celu jego spisania, a następnie ujawnienia w hipotece.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, A. K. zarzucił organowi naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.

- art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu poprzez bezpodstawne zastosowanie, polegające na dokonaniu oceny stanu własnościowego gruntów H. K. w związku z przepisami rozporządzenia z dnia 27 października 1933 r. – Prawo o notariacie, co miało wpływ na wynik sprawy,

– art. 1, art. 3, art. 5, art. 11, art. 125, art. 126 i art. 130 prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach, przez bezzasadne zastosowanie dla oceny podstaw żądania wnioskodawcy,

- przepisów Kodeksu Napoleona z 1804 r., tj. art. 711, art. 815, art. 819, który dawał możliwość spadkobiercom do samodzielnego ustalenia zasad i formy działu spadku i zniesienia współwłasności oraz art. 840, który wyraźnie potwierdzał skuteczność umownego podziału spadkowego, polegające na niezastosowaniu tych przepisów, czego skutkiem była błędna wykładnia aktu działowego z [...] lutego 1939 r. dokonanego między spadkobiercami W. K., jako dobrowolnego i w pełni wiążącego strony działu nieruchomości, według upoważnień wynikających z obowiązujących wówczas przepisów Kodeksu Napoleona, w szczególności z art. 819 tego Kodeksu,

- prawa materialnego polegające na nieuprawnionym stosowaniu do oceny stanu własnościowego oraz formy zniesienia współwłasności nieruchomości przepisów obowiązujących w dacie wydawania kwestionowanej decyzji z [...] kwietnia 1948 r., jak w dekrecie Rady Ministrów - Prawo rzeczowe z dnia 11 października 1946 r. (Dz.U. Nr 57, poz. 319), podczas gdy powinny mieć zastosowanie przepisy Kodeksu Napoleona, jako obowiązujące w dacie sporządzania umowy działowej z [...] lutego 1939 r., które dawały stronom zupełną swobodę w ułożeniu według własnych ustaleń: zasad i sposobu podziału, a także części działowych, co miało wpływ na wynik sprawy,

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, albowiem rozpoznając ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję podczas, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym wywody zawarte we wniosku A. K. o ponowne rozpoznanie sprawy prowadziły do wniosków przeciwnych,

- art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niezastosowaniu tego przepisu; rozpoznając sprawę ponownie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien uchylić własną decyzję z [...] listopada 2016 r. i uwzględnić wniosek A. K., do czego zobowiązywał zebrany w sprawie materiał dowodowy,

- art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia poprzez pozorne zastosowanie w zakresie "ograniczeń procesowych" albowiem zaskarżona decyzja de facto ma charakter merytoryczny, przy czym miało to istotny wpływ na wynik sprawy; w konsekwencji; a) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pod pozorem wydawania decyzji o charakterze kasacyjnym dokonał bezzasadnego rozgraniczenia odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] kwietnia 1948 r. w zakresie uchylenia orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] sierpnia 1945 r. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] kwietnia 1948 r. w zakresie uznania obszaru przedmiotowego gruntu za niepodlegający przejęciu na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej (pkt 2 decyzji), b) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał bezpodstawnego wyeliminowania z obrotu prawnego prawidłowego orzeczenia z 7 sierpnia 1945 r. wskazującego, że H. K. była właścicielką nieruchomości ziemskiej o pow. 49,90 ha, która nie podpadała pod działanie dekretu,

- art. 77 § 1 Kpa polegające na braku ustaleń, co do tego, iż skutkiem działu spadkowego z 10 lutego 1939 r. był podział faktyczny dawnej nieruchomości ziemskiej, co dało podstawę Wojewódzkiemu Urzędowi Ziemskiemu w [...] do wydania w dniu [...] sierpnia 1945 r. orzeczenia korzystnego dla H. K., wyłączającego przejęcie w trybie dekretu obszaru gruntów o pow. 49,90 ha - majątek ten pozostawał w wyłącznym władaniu H. K., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 77 § 1 Kpa polegające na braku w materiale dowodowym dokumentów, które według Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miałyby uzasadniać tezę, że treść kontrolowanej decyzji nie była podważana przez żadną ze stron niniejszego postępowania, podczas gdy w ślad za orzeczeniem z 1948 r. nie było wydane żadne orzeczenie o utracie majątku, od którego H. K. mogłaby się odwołać, a przeciwnie w piśmie z 7 maja 1947 r. H. K. [...] domagała się interwencji w sprawie bezprawnego zajmowania jej nieruchomości przed jakimkolwiek rozstrzygnięciem prawnym, co miało to istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 80 Kpa polegające na wadliwej ocenie dowodów: - dokumentu umowy działowej H. K. i Z. K. z [...] lutego 1939 r., traktowanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako "projekt", nie wywierający skutków prawnych w zakresie zniesienia współwłasności pomiędzy spadkobiercami W. K., podczas gdy dział spadku i zniesienie współwłasności zostało skutecznie w tej umowie dokonane; nadto - wadliwa ocena wskazanej umowy działowej skutkowała bezpodstawnym wnioskiem, że strony postanowiły, że zniesienie współwłasności nastąpi dopiero poprzez spisanie aktu notarialnego, a także poprzez wpis do ksiąg hipotecznych, podczas gdy forma aktu notarialnego miała być jedynie potwierdzeniem i to tylko na życzenie którejkolwiek ze stron zniesienia współwłasności, dokonanego ze skutkiem prawnym już w pisemnym akcie działowym z [...] lutego 1939 r., nadto - wadliwa ocena wskazanej umowy działowej skutkowała bezpodstawnym wnioskiem, iż pomiędzy H. K. i Z. K. na mocy tej umowy działowej nie powstała współwłasność w częściach ułamkowych oraz że odziedziczony majątek w dacie zastosowania przepisów o reformie rolnej stanowił współwłasność i była to nieruchomość rolna o powierzchni ok. 180 ha, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w każdym z ww. przypadków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 9 października 2017 r. uczestnik postępowania Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo w [...] z/s w [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podzielił stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie doszło do skutecznego notarialnego działu spadku przez co decyzja z 1948 r. była prawidłowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt: I SA/Wa 566/17 oddalił skargę A. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Zdaniem Sądu nie można było uznać, że akt działowy z dnia [...] lutego 1939 r. doprowadził do prawnego, czy nawet fizycznego podziału przedmiotowej nieruchomości ziemskiej przed dniem 1 września 1939 r. Strony aktu traktowały go jako projekt i wskazały, że dokonanie działu nieruchomości [...] i [...] nastąpi poprzez zawarcie aktu notarialnego, wykluczając tym samym dział w formie dokumentu prywatnego. Skoro akt taki nie został zawarty, to uznać należało, że H. K. w chwili ogłoszenia dekretu nie była właścicielką obszaru o pow. 49,90 ha, ale współwłaścicielką nieruchomości pn. [...] i [...] o ogólnej pow. 440 morgów. Tym samym w ocenie Sądu orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1948 r. w punkcie 1 nie naruszało art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia w rażący sposób, bowiem wskazywało, że orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1945 r. zostało wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i było rażąco sprzeczne z przepisem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a więc brak było podstaw do zastosowania w odniesieniu do tej części orzeczenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2019r. sygn. akt I OSK 606/18 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 566/17 uchylił w/w wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

NSA wskazał, że "ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrazi jednoznaczne stanowisko w kwestii dopuszczalności kwalifikowania rozbieżnych rezultatów wykładni treści dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jako podstaw do kwalifikowania decyzji zdeterminowanych tą wykładnią jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, a następnie oceni zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z punktu widzenia kwalifikacji aktu z dnia [...] lutego 1939 r. jako prywatnego aktu działowego w rozumieniu przepisów Kodeksu Napoleona.

W pozostałym zakresie - w ocenie Naczelnego sądu Administracyjnego - skarga kasacyjna, w której zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego, nie miała usprawiedliwionych podstaw.

Jednocześnie, NSA stwierdził, że wiążąca jest kwalifikacja, zgodnie z którą decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1948 r. nie jest obarczona wadą wydania "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" w przyjętym przez Sąd – i nie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej - rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, co czyni zarzut niewłaściwego zastosowania tych przepisów nieuzasadnionym.

NSA stwierdził również, że z przepisów Kodeksu Napoleona, dotyczących swobody dokonywania umownego działu spadku, nie można wyprowadzać wniosku, że w odniesieniu do nieruchomości wyłączał on możliwość zachowania formy aktu notarialnego w celu skutecznego wobec osób trzecich podziału majątku. Dokonana przez Sąd I instancji na gruncie niniejszej sprawy wykładnia powyższego przepisu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest wadliwa. Sąd prawidłowo także przyjął, oceniając akt działowy z dnia [...] lutego 1939 r., że w jego § V strony wzajemnie zobowiązały się stawić, na żądanie każdej z nich, do "Hipoteki w [...]" w celu spisania notarialnego aktu działowego, według "niniejszego projektu" i takowy ujawnić w hipotece, a tym samym zapis ten świadczy, że korzystając ze swobody formy dla aktu działowego spadkobiercy zdecydowali się na dokonanie ostatecznego podziału w formie notarialnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że sprawa niniejsza jest rozpoznawana w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., I GSK 1498/13, CBOSA). W orzecznictwie jest również utrwalony pogląd, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., I OSK 2214/14 oraz cyt. tam wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, CBOSA). Należy z całą mocą podkreślić, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie może pominąć wykładni prawa dokonanej w wyroku Sądu drugiej instancji, nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., II GSK 38/15, CBOSA). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z art. 190 p.p.s.a. (interpretowanego z uwzględnieniem zasady zaufania oraz pewności prawa – art. 2 Konstytucji RP) wynika dla sądu I instancji w szczególności obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy w kwestiach, które nie zostały przesądzone wprost w wyroku NSA, w taki sposób, aby wyrok WSA nie godził również pośrednio w oceny prawne sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Reasumując, ratio legis art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. np. wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., I FSK 1448/13, CBOSA).

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1948 r. było wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem czy Minister Rolnictwa i Reform Rolnych uchylając w punkcie 1 orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1945 r., a w punkcie 2 orzekając, że grunt o pow. 49,90 ha pozostający we władaniu H. K., podlega przejęciu na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej, naruszył prawo w sposób rażący, tj. w realiach niniejszej sprawy czy rażąco naruszył art. 101 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3 , poz. 13 ze zm.). Orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 24 kwietnia 1948 r. oparte na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem było decyzją wydaną w trybie nadzwyczajnym, art. 101 ust. 1 lit. b tego aktu stanowił bowiem, że "Władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej - ta władza, może uchylić z urzędu lub na wniosek osoby interesowanej, jako nieważną, każdą decyzję, która wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej". Istota niniejszej sprawy koncentruje się zatem na odpowiedzi na pytanie, czy decyzja wydana w 1948 r. w trybie nadzorczym uchylająca decyzję z 1945 r. jako "wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" sama była wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organ przepisów postępowania – tj. art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sprowadzają się wyłącznie do polemiki z wnioskami wysnutymi przez organy z treści wskazanych dokumentów oraz z oceny wskazanych przez stronę skarżącą kasacyjnie faktów, co czyni je bezskutecznymi. Odmienna ocena przez skarżącego dokumentacji sprawy nie oznacza automatycznie naruszenia przez organy zasady swobodnej oceny dowodów. Skarżący nie wykazał w rozumowaniu organów -zaakceptowanym przez Sąd I instancji a przedstawionym w uzasadnieniach decyzji -naruszenia zasad logicznego rozumowania i zasad doświadczenia życiowego w ocenie dokumentacji sprawy.

W ocenie NSA nie był również uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. z 1928 r. Nr 36, poz. 241 ze zm.). Konsekwencją niekwestionowania przez skarżącego ustaleń w zakresie stanu faktycznego – zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - jest przyjęcie oceny tego stanu tak jak to zrobił przez Sąd I instancji. W realiach kontrolowanej sprawy oznacza to, że wiążąca jest kwalifikacja, zgodnie z którą decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1948 r. nie jest obarczona wadą wydania "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" w przyjętym przez Sąd – i nie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej - rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, co czyni zarzut niewłaściwego zastosowania tych przepisów nieuzasadnionym. W tym kontekście – tj. kwestionowania ustaleń w zakresie stanu faktycznego i jego oceny – NSA ocenił jako bezzasadny zarzut naruszenia art. 815 Kodeksu Napoleona z 1804r.

Podobnie jako bezzasadne NSA ocenił zarzuty dotyczące naruszenia art. 819 i art. 840 Kodeksu Napoleona. NSA stwierdził, że dokonana przez Sąd I instancji na gruncie niniejszej sprawy wykładnia powyższego przepisu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest wadliwa. W ocenie NSA Sąd I instancji prawidłowo także przyjął, oceniając akt działowy z dnia 10 lutego 1939 r., że w jego § V strony wzajemnie zobowiązały się stawić, na żądanie każdej z nich, do "Hipoteki w [...]" w celu spisania notarialnego aktu działowego, według "niniejszego projektu" i takowy ujawnić w hipotece, a tym samym zapis ten świadczy, że korzystając ze swobody formy dla aktu działowego spadkobiercy zdecydowali się na dokonanie ostatecznego podziału w formie notarialnej.

Także jako nieskuteczny NSA ocenił zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) "poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym wykorzystaniu (tego przepisu) do oceny stanu własnościowego i formy zniesienia współwłasności" w odniesieniu do umowy działowej z dnia [...] lutego 1939 r.

Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny dotyczącą stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego i rozstrzyga sprawy w kwestiach, które nie zostały przesądzone wprost w wyroku NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając podstawy uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 566/17 wskazał na brak możliwości merytorycznej kontroli toku rozumowania, które doprowadziło Sąd I instancji do podjętego rozstrzygnięcia.

Z tej przyczyny NSA wskazał, że "ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrazi jednoznaczne stanowisko w kwestii dopuszczalności kwalifikowania rozbieżnych rezultatów wykładni treści dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jako podstaw do kwalifikowania decyzji zdeterminowanych tą wykładnią jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, a następnie oceni zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z punktu widzenia kwalifikacji aktu z dnia [...] lutego 1939 r. jako prywatnego aktu działowego w rozumieniu przepisów Kodeksu Napoleona.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach, Sąd podzielił stanowisko organu, że o rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić jedynie wtedy, gdy treść przepisu, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, była oczywista.

Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa i dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Konieczność zastosowania złożonego procesu wykładni dla odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i zapisanych konsekwencji prawnych wyklucza możliwość naruszenia takich przepisów prawa w sposób rażący. Sąd podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 28/06, że nie można jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową.

O istotnych wątpliwościach interpretacyjnych, ograniczających możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy:

1. na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesu wykładni, możliwe są do przyjęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w istotnej części przeciwstawne wyniki wykładni,

2. gdy weryfikacja celowościowo-funkcjonalna i aksjologiczna odwołuje się do tak istotnych celów, skutków czy wartości społecznych, przeważających nad wynikami wykładni językowo-systemowej, że ich nieuwzględnienie naruszałoby stan praworządności (państwa prawnego). Zależności te musiałyby zostać ponadto nałożone na określone elementy stanu faktycznego, które usprawiedliwiałyby uwzględnienie takiej korekty (patrz: wyrok NSA z 1 lipca 2009 r., I OSK 1442/08, LEX nr 552311).

W niniejszej sprawie prowadzonej w trybie nadzoru przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedmiotem oceny była legalność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1948 r., którego podstawę prawną stanowił art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym oraz art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r., Nr 3, poz. 13).

Art. 101 ust. 1 lit. b) wyżej przywołanego rozporządzenia pozwalał władzy nadzorczej na uchylenie z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej każdej decyzji wydanej bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Stwierdzenie zawarte w art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia "podlega uchyleniu jako nieważna decyzja, która została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" przez użycie wyrazu "jakiejkolwiek" sugeruje wykładnię, że tylko ciężkie naruszenie prawa, godzące w podstawy ustroju prawnego państwa, uzasadnia uznanie decyzji za nieważną na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia.

W judykaturze wyrażono pogląd, że decyzja, o której mowa w art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia, to decyzja nieoparta na żadnym przepisie prawa w tym sensie, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu prawnego uzasadniającego rozstrzygnięcie takiej sprawy decyzją administracyjną, bądź też dopuszczającego takie rozstrzygnięcie sprawy, jakie zostało przyjęte w sprawie. Dalej, decyzją wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej będzie zawsze decyzja sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa materialnego lub formalnego (por. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, PWN 1962. S. 265 i n.). Tylko zatem naruszenie prawa godzące w podstawy ustroju prawnego państwa, naruszenie ciężkie, uzasadnia uznanie decyzji za dotkniętą nieważnością przewidzianą w art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (por. E. Iserzon, J. Starościak: K.p.a. z komentarzem, Wydawnictwo Prawnicze 1963, s. 218 – dotyczący art. 137 § 1 pkt 2 k.p.a., podobnie jak pod rządem postępowania administracyjnego z 1928 r. art. 101 ust. 1 lit. b).

Dla oceny kontrolowanej decyzji istotne jest wyżej powołane stwierdzenie, że "decyzją wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej będzie zawsze decyzja sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa materialnego lub formalnego".

W objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczeniu z dnia [...] kwietnia 1948r. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych, w pkt 1 uchylił orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 7 sierpnia 1945 r. uznające, że nieruchomość ziemska, składająca się z części dóbr pn. [...] i [...] o ogólnej pow. 49 ha 9000 m2, stanowiąca własność H. K. nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, który stanowił m.in., że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych.

Wyżej przytoczony przepis należy uznać za wyraźny, a jego treść za niebudzącą żadnych wątpliwości. Uznanie decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1945 r. za sprzeczną z nim, a w konsekwencji jej uchylenie, spowodowane było inną interpretacją treści dokumentu działowego z dnia [...] lutego 1939r. i jego skutków. W ocenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, na podstawie ostatnio wskazanego dokumentu nie doszło do zniesienia współwłasności między H. K. i Z. K., a w konsekwencji ich wspólny areał przekraczał 100 ha spełniając dyspozycję art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

W ocenie Sądu, przy takiej jak to zrobił Minister Rolnictwa i Reform Rolnych interpretacji treści dokumentu działowego z dnia [...] lutego 1939r. istniały podstawy do uznania, że decyzja Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] była sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa materialnego lub formalnego.

Wobec powyższych rozważań, ma rację organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie neważności twierdząc, że odmienna ocena treści aktu działowego przez organ od zaprezentowanej przez wnioskodawcę nie dowodzi, że w zakresie pkt 1 decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] kwietnia 1948 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w tej części.

W ocenie Sądu nie jest dopuszczalnym kwalifikowanie rozbieżnych rezultatów wykładni treści dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jako podstaw do uznania decyzji zdeterminowanych tą wykładnią jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

Biorąc pod uwagę przepisy Kodeksu Napoleona – w tym art. 840 - dotyczące swobody dokonywania umownego działu spadku, Sąd podziela zaakceptowaną przez NSA ocenę składu orzekającego w sprawie I SA/Wa 566/17, że w § V aktu działowego z dnia [...] lutego 1939 r. strony wzajemnie zobowiązały się stawić, na żądanie każdej z nich, do "Hipoteki w [...]" w celu spisania notarialnego aktu działowego, według "niniejszego projektu" i takowy ujawnić w hipotece. Tym samym, na podstawie treści tego zapisu należało uznać, że korzystając ze swobody formy dla aktu działowego spadkobiercy zdecydowali się na dokonanie ostatecznego podziału w formie notarialnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).