Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2464/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 134 poz 114  art.  7  lit.  a
law: Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień  publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi
article: art. 184,  art.  207,  art.  207  ust.  8,  art. 207  ust.  78,  art.  207  ust.  9,  art.  207  ust.  10,  art.  207  ust.  11
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art.  6,  art. 7,  art.  77,  art. 107  par.  3,  art. 207  ust.  8,  art.  207  ust.  78,  art.  184,  art.  207  ust.  9,  art.  107  par.  1,  art. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.  151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.  1  par.  1 i 2 ,  art.  3  par.  1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 26  ust.  1  pkt  6,  art.  27  ust.  1  pkt  6a,  art.  32
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art.  208,  art.  184,  art.  211
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi D. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...]. we [...] (dalej jako: strona, beneficjent, skarżący) jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] lutego 2013 r. nr [...], uzupełniona postanowieniem z [...] marca 2013r. uchylająca decyzję Zarządu Województwa [...] z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w części dotyczącej zwrotu należności głównej w wysokości 210.310,28 zł wraz z należnymi odsetkami oraz w części dotyczącej naliczenia odsetek w wysokości jak dla zaległości podatkowych od kwoty 70 517,89 zł za okres od 3 stycznia 2013 r. do dnia doręczenia niniejszej decyzji i w tym zakresie umarzająca postępowanie pierwszej instancji oraz utrzymująca w mocy w pozostałym zakresie. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Skarżący na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej w dniu [...] października 2008 r. otrzymał dofinansowanie w wysokości 4.278.087 zł na realizację projektu pt. "[...].!!! - Praktyczne wskazówki jak założyć i prowadzić własną firmę wraz ze wsparciem finansowym" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Priorytet: VI Rynek pracy otwarty dla wszystkich, Działanie: 6.2 Wsparcie oraz promocja przedsiębiorczości i samozatrudnienia, o okresie realizacji od dnia 1 października 2008 r. do dnia 28 lutego 2011 r.

W ramach ww. projektu Urząd Kontroli Skarbowej w [...]. (UKS) przeprowadził postępowanie kontrolne w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej i wywiązywania się z warunków finansowania pomocy w ramach realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Zgodnie z wynikiem kontroli UKS stwierdził nieprawidłowości na łączną kwotę 429.962,20 zł. O nieprawidłowościach Dyrektor [....] Urzędu Pracy w [...]. (Instytucja Wdrażająca, Instytucja Pośrednicząca II stopnia - dalej: IW) - został powiadomiony przez UKS notą sygnalizacyjną z [...] kwietnia 2011 r.

Pismem z [...] maja 2011r. IW wezwała beneficjenta do zwrotu kwoty 277.956,81 zł w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Następnie pismem z [....] lipca 2011 r. IW zmieniła poprzednie wezwanie i zwrócił się o zwrot kwoty 429.962,20 zł w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu Zarząd Województwa [...] w dniu [...] września 2011 r. wydała decyzję Nr [...] określającą kwotę zwrotu dofinansowania w wysokości 429.962,20 PLN wraz z odsetkami.

Minister Rozwoju Regionalnego (dalej także: Minister, Instytucja Zarządzająca –IZ, organ odwoławczy lub II instancji) w wyniku rozpoznania odwołania decyzją z [...] października 2011 r. nr [...] uchylił w całości ww. decyzje z [...] września 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż IW (IP2) wydała decyzję na podstawie ustaleń podmiotu zewnętrznego, bez przeprowadzenia samodzielnego postępowania wyjaśniającego w tożsamym co kontrola UKS zakresie, z uwagi na co beneficjent nie miał możliwości ustosunkowania się do ustaleń IW. Tym samym stanowisko IW zawarte w decyzji nie było zgodne z zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto IW uchybiła obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a."), gdyż nie zawiadomiła strony o wszczęciu postępowania.

Pismem z [...] listopada 2011 r. IW zawiadomiła skarżącego o wszczęciu postępowania i zobowiązała do niezwłocznego przekazania dokumentów związanych z rekrutacją i udziałem w projekcie [...]. W odpowiedzi na powyższe i po przedłużeniu terminu skarżący przesłał żądane dokumenty. Następnie IW przeprowadziła dodatkowe postępowanie wyjaśniające, żądając od strony przedstawienia określonych dowodów.

Decyzją z [...] sierpnia 2012r. nr [...] Zarząd Województwa [...] w imieniu którego działał Dyrektor [...] Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] zobowiązał skarżącego do zwrotu środków dofinansowania w kwocie 280.828,17 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na niekwalifikowalność wydatków w wysokości:

- 270.425 zł poniesionych przez skarżącego na zakup gwarancji ubezpieczeniowej jako zabezpieczenie prawidłowej realizacji umowy z powodu niezachowania zasady konkurencyjności wynikającej z § 20 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu;

- 2.871,36 zł poniesionych przez trzech uczestników projektu z powodu naruszenia przez nich § 6 umowy o przyznanie środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości polegającego na zmianie przyjętej w harmonogramie rzeczowo - finansowym inwestycji wartości wydatku powyżej 5% bez sporządzenia aneksu przedmiotowej umowy;

- 40,28 zł z powodu braku zwrotu niewykorzystanych przez uczestnika projektu środków przyznanych na podstawie umowy o przyznanie środków na rozwój przedsiębiorczości, podczas gdy z rozliczenia dotacji wynika, że uczestnik projektu wykorzystał dotację w niższej niż otrzymana wysokości;

- 7.491,53 zł z powodu rozliczenia przez stronę w ramach podstawowego wsparcia pomostowego dla uczestników projektu wydatków niewskazanych przez uczestników projektu we wnioskach o przyznanie wsparcia pomostowego, co stanowi naruszenie § 4.2 Regulaminu przyznawania i rozliczania podstawowego i przedłużonego wsparcia pomostowego z 16 marca 2009 r.

W wyniku złożonego odwołania oraz po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego Minister zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2013r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej zwrotu należności głównej w wysokości 210.310,28 zł wraz z należnymi odsetkami oraz w części dotyczącej naliczenia odsetek w wysokości jak dla zaległości podatkowych od kwoty 70.515,89 złotych za okres od [...] stycznia 2013r. do dnia doręczenia decyzji i w tym zakresie umorzył postępowanie I instancji. Postanowieniem z [...] marca 2013r., na wniosek skarżącego, uzupełnił rozstrzygnięcie swojej decyzji z [...] lutego 2013r. poprzez dodanie w osnowie decyzji zdania "w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymuję w mocy".

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w zakresie wydatków poniesionych na zakup gwarancji ubezpieczeniowej wskazał, że w myśl § 20 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu skarżący był zobowiązany do stosowania zasady konkurencyjności podczas realizacji transakcji przekraczających kwotę 20.000 zł związanych z odpłatnym nabywaniem towarów i usług w ramach projektu. Wobec powyższego, zgodnie z § 20 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu skarżący był zobowiązany do wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców; zapytanie powinno zawierać opis przedmiotu transakcji oraz kryteria oceny oferty. Dokonując wyboru beneficjent był zobowiązany do zastosowania zasady jawności i przejrzystości oraz równego traktowania potencjalnych kontrahentów.

Minister zakwestionował wydatki poniesione na zakup gwarancji z uwagi na to, że jego zdaniem strona pominęła zasadę konkurencyjności podczas wyboru podmiotu, od którego nabył gwarancję. Organ odwoławczy wskazał, że podpisując umowę o dofinansowanie projektu skarżący przyjął na siebie zobowiązanie w zakresie wyboru wykonawcy zamówienia w ramach zasady konkurencyjności, co wiązało się z obowiązkiem wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców. Natomiast strona nie dopełniła formalnych wymogów związanych z zasadą konkurencyjności, tj. nie wysłała zapytania ofertowego do przynajmniej trzech wykonawców. W ocenie IZ działania podjęte przez skarżącego świadczą o tym, że przeprowadził on rozeznanie rynku na etapie przed podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu. Natomiast nie dopełnił formalności związanych z procedurą wymaganą w ramach zasady konkurencyjności, tj. nie wysłał pisemnego (formalnego) zapytania ofertowego do trzech potencjalnych wykonawców, czym naruszył § 20 umowy o dofinansowanie projektu w brzmieniu z dnia dokonywania transakcji.

Jednocześnie, zdaniem IZ okoliczności udzielania przedmiotowego zamówienia uzasadniają uznanie za niekwalifikowalne nie całości wydatków poniesionych na zamówienie objęte tą zasadą, lecz ich części. Organ zastosował taryfikator korekt i uznał, że uchybieniu, którego dopuścił się skarżący odpowiada kategoria naruszenia zasady konkurencyjności wskazana w pkt 8 tabeli zawartej w taryfikatorze korekt, tj. "niezachowanie formy pisemnej postępowania (brak dokumentów/dowodów świadczących o zachowaniu zasady konkurencyjności) dla zamówień poniżej progu określonego w art. 7 lit. a dyrektywy 2004/18/WE", dla której przypisany jest wskaźnik w wysokości 25% wartości zamówienia. Wobec powyższego określił wysokość wydatków niekwalifikowalnych na kwotę 67 606,25 zł (tj. 270 425,00 zł x 25%) uchylając jednocześnie w tym zakresie decyzję organu I instancji i orzekając co do istoty sprawy.

Organ odwoławczy odnosząc się do pozostałych wydatków, wskazał, że skarżący podpisując umowę o dofinansowanie projektu, zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z procedurami ustalonymi przez IZ PO KL oraz przez DWUP, w tym z procedurami wskazanymi w podpisanych przez siebie umowach. Stwierdził, iż zmiana wysokości wydatków poniesionych przez uczestników projektu w ramach umowy o przyznanie środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości powyżej 5% (2 871,36 zł) winna nastąpić poprzez aneksowanie umowy, czego w sprawie nie uczyniono.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku trzech umów z uczestnikami projektu (dot. [...]., [...] oraz [...].) doszło do przesunięcia pomiędzy poszczególnymi pozycjami wydatków ujętych w zaakceptowanym przez skarżącego harmonogramie rzeczowo-finansowym inwestycji powyżej 5% zakładanej wartości wydatku. Nie doszło natomiast do zawarcia aneksów, o których mowa w § 6 ust. 4 i 5 w zw. z § 6 ust. 1 umowy na przyznanie środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości, lecz jedynie do pisemnego poinformowania strony przez uczestników projektu o zmianach w poszczególnych pozycjach wydatków ujętych w harmonogramie rzeczowo-finansowym inwestycji. Zmiany te zostały zaakceptowane przez skarżącego bez zawarcia stosownego aneksu w formie pisemnej do umowy.

Minister wskazał również, że w sprawie nie zwrócono 40,28 złotych z tytułu niewykorzystanych przez uczestnika projektu środków przyznanych na rozwój przedsiębiorczości. IZ zauważyła, że skarżący w ramach umowy nr [...] zawartej z [...] wypłacił mikroprzedsiębiorcy dotację w kwocie 39.548,54 zł, zaś z rozliczenia dotacji wynika, że uczestnik projektu wykorzystał dotację w wysokości 39.508,26 zł. Do rozliczenia pozostała kwota w wysokości 40,28 zł, która nie została zwrócona przez uczestnika projektu. Strona nie dochodziła zwrotu ww. kwoty przez uczestnika projektu, a tym samym dopuściła się do naruszenia postanowień umowy zawartych w § 1 ust. 5. W związku z tym, że odpowiedzialność za wykorzystanie i rozliczenie środków dotacji przyznawanych mikroprzedsiębiorcom w ramach przedmiotowego projektu spoczywa na skarżącym, to on ponosi konsekwencje w przypadku wystąpienia nieprawidłowości w zakresie wykonania umowy.

Natomiast organ II instancji nie zgodził się z IW w zakresie uznania przez organ I instancji wydatków w łącznej kwocie 7.491,53 zł za niekwalifikowane poniesionych przez 10 uczestników projektu w ramach wsparcia pomostowego, które nie ujęte zostały uprzednio we wnioskach o przyznanie wsparcia pomostowego. IZ wskazała, że środki przeznaczona na wsparcie pomostowe są kwalifikowalne, jeśli zostały poniesione przez uprawnionego uczestnika projektu na wydatki związane z działalnością opisane w przyjętym do realizacji biznesplanie. Jest to jedyny warunek kwalifikowalności wydatków przyznanych w ramach wsparcia pomostowego. Oznacza to, że dopuszczalne jest poniesienie jakiegokolwiek wydatku związanego z bieżącymi potrzebami w ramach prowadzonej działalności. W ocenie Ministra zakwestionowane przez organ I instancji wydatki w ww. kwocie były powiązane z działalnością opisaną w biznesplanie. Dlatego też IZ stanęła na stanowisku, że brak było podstaw do uznania za niekwalifikowalne powyższych wydatków poniesionych przez uczestników projektu.

Wykazane wyżej naruszenie umowy o dofinansowanie projektu oraz umów zawieranych z uczestnikami projektu stanowi naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o którym mowa w art. 208 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: "u.f.p. z 2005") i art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej: "u.f.p. z 2009"). Tym samym spełniona została dyspozycja normy z art. 211 u.f.p. 2005 i art. 207 u.f.p. 2009.

Pismem z [...] marca 2013r. skarżący zaskarżył decyzję Ministra z [...] lutego 2013r. w części dotyczącej żądania zwrotu 70.517,89 zł wraz z odsetkami, tj. w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, wnosząc m.in. o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 207 ust. 8 u.f.p. z 2009 r., § 13 ust. 3 umowy nr [...] z [...] października 2008 r. o dofinansowanie projektu oraz § 13 ust. 3 aneksu nr [...] z [...] marca 2010 r. do tej umowy poprzez ich pominięcie w wyniku usankcjonowania braku wystosowania do skarżącego przed wydaniem decyzji przez organ I instancji wezwania do zwrotu kwoty dofinansowania;

b) art. 211 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 211 ust. 4 u.f.p. z 2005 r. oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 207 ust. 9 u.f.p. z 2009 r. poprzez ich zastosowanie i zobowiązanie beneficjenta do zwrotu środków w sytuacji, gdy w świetle okoliczności sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia wskazanej w przepisach przesłanki wykorzystania środków z naruszeniem procedur określonych odpowiednio w art. 208 u.f.p. z 2005 r. oraz art. 184 u.f.p. z 2009 r.;

c) art. 26 ust 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (teks jednolity Dz.U. z 2009r., nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: "u.z.p.p.r.") w związku z błędnym zastosowaniem niektórych zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki (PO KL) wydanych na podstawie wskazanego przepisu, w związku z § 20 ust. 1 umowy z 1 października 2008r. o dofinansowanie projektu zawartej w ramach PO KL, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, poprzez uznanie, że wydatki w kwocie 270.425 zł poniesione przez stronę na zakup gwarancji ubezpieczeniowej zostały poniesione z naruszeniem zasady konkurencyjności, a przez to uznać je należało jako niekwalifikowane, w sytuacji gdy w dacie podpisania umowy gwarancji ubezpieczeniowej z [..] S.A. Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL nie przewidywały żadnych mechanizmów konkurencyjności, a tym bardziej uznania wydatków związanych z jej nieprzestrzeganiem za niekwalifikowane;

d) art. 26 ust 1 pkt 6 u.z.p.p.r. w zw. z § 6 ust. 1 oraz ust. 4 i 5 umów o przyznanie środków zawieranych z uczestnikami projektu w wyniku błędnej interpretacji i przyjęcia, że zmiany tychże umów nieudokumentowane pisemnie w formie aneksu w zakresie przesunięć wydatków w poszczególnych pozycjach harmonogramu rzeczowo- finansowego inwestycji powyżej 5% są nieważne, w sytuacji gdy uczestnicy projektu nie mieli obowiązku uzyskania takiej zgody;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego skutkujące wydaniem wadliwej decyzji, tj.:

a) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku usankcjonowania oparcia orzeczenia organu I instancji o podstawę prawną w postaci Porozumienia zawartego pomiędzy Województwem [...] a DWUP z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] oraz szeregu aneksów do nich, bez wskazania konkretnych artykułów, paragrafów, a nadto skarżący nie ma żadnej możliwości weryfikacji treści tych dokumentów, jako, że nie są to akty powszechnie obowiązujące;

b) art. 6, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co spowodowało brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie umożliwiającym rozstrzygniecie i stwierdzenie, że skarżący nie zachowała zasad konkurencyjności przy wyborze firmy ubezpieczeniowej na zakup gwarancji, w sytuacji gdy żadne procedury w tym zakresie nie zostały przez niego naruszone, albowiem wymieniony przeprowadził negocjacje ceny ubezpieczenia, wysokości poszczególnych rat, terminu ich uiszczenia oraz przedłużenia okresu ubezpieczenia i okazało się, że w owym czasie oferta [...] S.A. była jedynym podmiotem na rynku, prezentującym elastyczną ofertę w oczekiwanym przez stronę zakresie, co potwierdza dokumentacja otrzymana od firm ubezpieczeniowych oraz zeznania świadka [...];

c) art. 6, art. 7, art. 10 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku nieuwzględnienia, iż wszystkie dotychczasowe płatności na rzecz strony były starannie weryfikowane zarówno przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego oraz przez DWUP i nie było w tym zakresie żadnych zastrzeżeń, projekt "M. !!!" był realizowany przez kilka lat, zawieszany, wznawiany i na przestrzeni tego czasu kwestia zasadności przyznanych dotychczas skarżącemu płatności nie budziła wątpliwości, nikt nie kwestionował bezstronności i przejrzystości zasad regulujących przyznawanie dotacji.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał dotychczasowe twierdzenia i wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z 19 czerwca 2013r., sygn. akt V SA/Wa 1168/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę jako wniesioną po terminie.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 9 października 2013r., sygn. akt II GSK 1839/13 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd kasacyjny wyjaśnił, że termin na wniesienie skargi winien być liczony od daty doręczenia postanowienia z [...] marca 2013r. uzupełniającego decyzji z [...] lutego 2013r., tj. od [...] marca 2013. Zatem wniesienie skargi w dniu [...] marca 2013r. nastąpiło z zachowaniem terminu wynikającego z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 p.p.s.a sądy stosują środki określone w ustawie.

Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne, a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem.

Przedmiotem sporu są trzy wydatki poniesione przez skarżącego i uznane za niekwalifikowane w wysokości:

- 67.606,25 zł na zakup gwarancji ubezpieczeniowej jako zabezpieczenie prawidłowej realizacji umowy z powodu niezachowania zasady konkurencyjności wynikającej z § 20 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu;

- 2.871,36 zł z powodu naruszenia przez trzech uczestników projektu § 6 umowy o przyznanie środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości polegającego na zmianie przyjętej w harmonogramie rzeczowo - finansowym inwestycji wartości wydatku powyżej 5% bez sporządzenia aneksu przedmiotowej umowy;

- 40,28 zł z powodu braku zwrotu niewykorzystanych przez uczestnika projektu środków przyznanych na podstawie umowy o przyznanie środków na rozwój przedsiębiorczości, podczas gdy z rozliczenia dotacji wynika, że uczestnik projektu wykorzystał dotację w niższej niż otrzymana wysokości;

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że na podstawie umowy o dofinansowanie beneficjent w myśl § 3 (ust. 1-3) umowy zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie wniosku, zapoznał się m.in. z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: Wytyczne) oraz zobowiązał się przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu do stosowania aktualnych Wytycznych (§ 3 ust. 2).

Przechodząc do analizy poprawności decyzji w zakresie poszczególnych wydatków należy zauważyć, iż w myśl § 20 ust.1 umowy o dofinansowanie beneficjent stosuje zasadę konkurencyjności podczas realizacji transakcji przekraczających kwotę 20.000 zł związanych z odpłatnym nabywaniem towarów i zlecaniem usług w ramach projektu. Wartość transakcji ustala się zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004r. – Prawo zamówień publicznych. Zgodnie z § 20 ust. 2 umowy beneficjent zobowiązuje się do wysłania zapytania ofertowego do co najmniej 3 potencjalnych wykonawców. Zapytanie ofertowe powinno zawierać opis przedmiotu transakcji oraz kryteria oceny oferty. Dokonując wyboru wykonawcy Beneficjent stosuje zasadę jawności i przejrzystości oraz równego traktowania potencjalnych kontrahentów. Transakcja powinna zostać dokonana z tym z wykonawców, którego oferta jest najbardziej korzystna zgodnie z kryteriami wskazanymi w zapytaniu ofertowym (§ 20 ust. 3 umowy).

Ponadto § 13 ust 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie projektu stanowi, że jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dotacja rozwojowa jest przez beneficjenta wykorzystana z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (...) (zapis ten w aneksie następnie został zmieniony w ten sposób, że powołano art. 184 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009r.). Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dotacji rozwojowej wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W tym miejscu trzeba od razu podkreślić, że w wypadku potwierdzenia, iż beneficjent nie realizuje projektu zgodnie z umową lub wnioskiem o dofinansowanie, to narusza tym samym procedury, o których mowa w artykule 208 u.f.p. z 2005r. (obecnie art. 184 u.f.p. z 2009r.). Zatem bezzasadny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. w związku z błędnym zastosowaniem zapisów Wytycznych, gdyż w dacie podpisania umowy Wytyczne nie przewidywały żadnych mechanizmów konkurencyjności. Trzeba bowiem podkreślić, że zasada konkurencyjności, o czym również będzie mowa poniżej, jest wskazana w wiążącej skarżącego umowie o dofinansowanie projektu. Umowę tę skarżący dobrowolnie podpisał i miał obowiązek stosować się do jej zapisów. Zatem ta umowa o dofinansowanie stanowi procedurę, o której mowa w ustawie o finansach publicznych.

Z akt sprawy wynika, że podczas kontroli zakwestionowano m.in. wydatki na gwarancję ubezpieczeniową w wysokości 272 000 zł. Skarżący wyjaśnił, że przeprowadził rozeznanie rynku, gdyż w 2008 roku przed złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu zwrócił się z zapytaniem do czterech firm ubezpieczeniowych o możliwość ubezpieczenia projektu. Jednakże żadna z tych firm nie miała w aktualnej ofercie takiego produktu (patrz protokół przesłuchania świadka z [...] grudnia 2012r., oraz pisma [...] i "[...]. z [...] czerwca 2011r.), również T. wskazało, że nie ma takiej oferty i jej nie stworzy dla strony skarżącej. Ponadto skarżący wujaśnił, że dwa pierwsze podmioty oraz [...] mimo, że nie posiadały takiej oferty to jednakże ją stworzyły dla niego. Najatrakcyjniejszą ofertą była oferta pochodząca od [...]. Dlatego też kwoty wynegocjowane z [...] stały się podstawą do wpisania ich do wniosku o dofinansowanie projektu wraz ze stosownym uzasadnieniem wskazanym w uzasadnieniu kosztów (Zadanie 1 "4. Zabezpieczenie prawidłowej realizacji Projektu").

Wskazując na powyższe należy zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że skarżący nie zachował wymogów wynikających z cytowanych wyżej zapisów § 20 umowy o dofinansowanie, mimo, że zobowiązał się do stosowania tych zapisów, podpisując tę umowę. Nie zwalniały również skarżącego do stosowania tego zapisu umowy fakty: dokonania wyboru ubezpieczyciela jeszcze przed podpisaniem umowy oraz zamieszczenia we - zaakceptowanym przez oceniających - wniosku o dofinansowanie wyjaśnień wskazujących na sposób wyboru tego ubezpieczyciela i wysokość ponoszonych kosztów z tego tytułu.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że skarżący rozpoczął realizację swojego projektu dopiero od momentu podpisania umowy i od tego momentu zobowiązany jest do stosowania podpisanej umowy. Nie zwalnia go z tego obowiązku fakt wpisania w budżecie projektu określonych kwot np. na ubezpieczenie, gdyż kwoty te są kwotami maksymalnymi i istnieje możliwość, a nawet konieczność do ponoszenia wydatków w sposób racjonalny i efektywny. Zdaniem Sądu nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia aby wydatkować całość tej kwoty, w wypadku możliwości poniesienia niższych kosztów. Skarżący ma obowiązek dokonywać racjonalnych, najbardziej efektywnych i niezbędnych wydatków, a nie jedynie zgodnych z budżetem.

Słusznie Minister wskazał, że możliwe było przeprowadzenie procedury wyboru dostawcy gwarancji przed podpisaniem umowy, ale należało to zrobić w sposób zgodny z regułami obowiązującymi w PO KL. Tak więc skarżący miał dwie możliwości. Bądź na etapie składania wniosku mógł przeprowadzić niezobowiązujące rozeznanie rynku i wpisać ustaloną w ten sposób cenę za gwarancję we wniosku o dofinansowanie projektu. Kwota ta stanowiłaby tzw. kwotę maksymalna. Następnie, po podpisaniu umowy o dofinansowanie projektu, ogłosić postępowanie na wybór firmy ubezpieczeniowej, która dostarczyłaby na określonych przez skarżącego w zapytaniu ofertowym warunkach gwarancję, której złożenie było warunkiem wypłaty pierwszej transzy (a nie podpisania umowy o dofinansowanie projektu). Druga możliwość to przeprowadzenie postępowania zgodnie z zasadą konkurencyjności na wybór ubezpieczyciela przed podpisaniem umowy, np. na etapie przygotowania wniosku o dofinansowanie projektu i wskazanie we wniosku wybranej firmy. Korzystając jednakże z tej drugiej możliwości, skarżący winien postąpić w identyczny sposób jak wynika to z zapisów umowy o dofinansowanie, tj. wybór ubezpieczyciela musi potwierdzać, że został on wybrany zgodnie z zasadą konkurencyjności.

Jednak z akt sprawy jasno wynika, że skarżący nie dopełnił formalności wynikających z zasady konkurencyjności, tj. nie wysłał zapytań ofertowych zawierających opis przedmiotu transakcji oraz kryteria oceny oferty (§ 20 ust 2 umowy). Skarżący jedynie telefonicznie, mailowo i poprzez osobiste spotkania prowadził rozeznanie rynku. Na potwierdzenie wystąpienia z pisemnym zapytaniem ofertowym skarżący nie załączył żadnego dowodu, gdyż za takli dowód nie można uznać pism dwóch ubezpieczycieli z [...] czerwca 2011r. należy bowiem podkreślić, że z pism tych wynika jedynie, że wskazane dwa podmioty nie miały w 2008r. w swojej ofercie takiego produktu. Jednakże zgodnie z wyjaśnieniami świadka podmioty te stworzyły jednak ofertę dla skarżącego, która nie była konkurencyjna w stosunku do oferty [...] który to podmiot również pierwotnie nie posiadał takiej oferty. Zatem w sprawie mamy sytuację, że skarżący po pierwsze nie dysponuje pisemnymi zapytaniami ofertowymi, identycznymi dla każdego z podmiotów do których się zwracał, wskazującymi opis przedmiotu transakcji oraz kryteria oceny oferty oraz co również jest istotne brak jest dowodu świadczącego, że przyjęta przez skarżącego oferta była ofertą najbardziej korzystną zgodnie z kryteriami wskazanymi w zapytaniu ofertowym (brak jest protokołu z wyboru oferty – patrz protokół przesłuchania świadka).

Słusznie wobec powyższego za niekwalifikowalną uznano tylko część wydatku na zakup gwarancji ubezpieczeniowej. Sąd akceptuje sposób ustalenia i wysokość wydatków uznanych za niekwalifikowane z tego tytułu. Słusznie bowiem Minister zauważył, że beneficjent przeprowadził wprawdzie w sposób niepoprawny procedurę wyboru gwaranta ubezpieczeniowego, to nie było podstaw do żądania zwrotu całości środków wydatkowanych na zakup, przedmiotowej gwarancji. Dlatego też zasadnie zastosował w tym zakresie dokument "Wytyczne dotyczące określania korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych z EFS" (Taryfikator korekt). Taryfikator jest adresowany do instytucji wydających decyzję o zwrocie środków i ma ujednolicić stosowany przez nich sposób wyliczania kwot w sytuacji, gdy niekwalifikowalna jest tylko część wydatków. Zatem prawidłowo organ odwoławczy uznał, że naruszenie przez skarżącego procedury w postaci zasady konkurencyjności polegało na niezachowaniu formalnych wymogów wynikających z umowy o dofinansowanie projektu (niezachowanie formy pisemnej postępowania). W takim przypadku ma zastosowanie opisana w pkt 8 Taryfikatora korekta w wysokości 25%, za brak dokumentów/dowodów świadczących o zachowaniu zasady konkurencyjności dla zamówień poniżej progu określonego w art. 7 lit. a dyrektywy 2004/18/WE brak dokumentów/dowodów potwierdzających wybór wykonawcy. W związku z powyższym organ II instancji za niekwalifikowalną uznał kwotę 67.606,25 zł (tj. 270 425,00 zł x 25%), a nie cały wydatek na zakup gwarancji ubezpieczeniowej.

Zdaniem Sądu za niezasadne należy uznać twierdzenia skarżącego wskazujące, że wobec wpisania wydatków na gwarancję ubezpieczeniową do wniosku, a projekt należy realizować zgodnie z wnioskiem i skoro organ zaakceptował treść wniosku, to powyższe oznacza zgodę na sposób wyboru gwaranta i poniesienie takich wydatków. Powyższa argumentacja jest całkowicie chybiona. Należy bowiem podkreślić, że skarżący wskazał, w jaki sposób dokonał wyboru ubezpieczyciela, jednakże nie zachował na tę okoliczność żadnych dowodów potwierdzających jego twierdzenia. Ponadto trzeba również zauważyć, że powyższe dane zostały podane w uzasadnieniu kosztów i w takim też kontekście były oceniane. Dane te wbrew twierdzeniom skarżącego nie były i nie mogły być oceniane w innym kontekście, choćby z tego powodu, że skarżąc nie wskazał pełnego sposobu wyboru ubezpieczyciel. Wpisanie we wniosku określonego wydatku i jego uzasadnienie nie jest równoznaczne, że wydatek ten w toku realizacji projektu jest kwalifikowany, gdyż to dopiero na etapie realizacji znane są wszystkie dokumenty dotyczące tego wydatku. Natomiast oceniający wniosek dokonują jego oceny tylko na podstawie jego treści, nie znając dokumentów źródłowych, których załączenie do wniosku jest nieobligatoryjne. Trzeba także podkreślić, że obecna argumentacja wskazująca, że skarżący podał określone dane we wniosku, które następnie zostały zaakceptowane jest niezasadna również z tej przyczyny, że prowadziłaby do obejścia przepisów. Nie do pogodzenia z zasadą konkurencyjności jest uzależnianie jej stosowania od tego, czy ktoś podał określone dane we wniosku (ubezpieczyciel), czy też wyłoni tego ubezpieczyciela w trakcie realizacji. Argumentacja ta wskazuje na selektywne stosowanie zasady konkurencyjności w zależności od sytuacji. Skoro skarżący zgodził się realizować projekt na podstawie podpisanej przez siebie umowy, to chcąc być w zgodzie z zapisami umowy, (zasada konkurencyjności) winien, o czym była mowa wyżej np. na etapie przygotowania wniosku, przeprowadzić zgodnie z tą zasadą postępowanie na wybór najkorzystniejszej oferty ubezpieczeniowej. Ponadto przyjmując stanowisko skarżącego za prawidłowe oznaczałoby to, że na etapie oceny wniosku kończy się badanie kwalifikowalności wydatków, a tak nie jest. Skarżący przystępując do konkursu miała obowiązek zapoznania się z Wytycznymi, z których wynika, że kwalifikowalność badana jest także na etapie realizacji i rozliczenia projektu (3.5 Podrozdział 5 - ocena kwalifikowalności wydatków).

Wybierając zatem ubezpieczyciela skarżący obowiązany był stosować reguły postępowania określone w § 20 umowy o dofinansowanie, jak również przepisy prawa cywilnego, w tym art. 65 kodeksu cywilnego nakazujący odczytywać wolę stron w świetle zasad, zwyczaju, zamiaru i celu umowy. Stosując te przepisy jak również treść § 20 zawartej umowy o dofinasowanie w związku z wyraźnie wskazanym sformułowaniem stron: "konkurencyjność", należy przyjąć, że są to procedury mające na celu wybranie ubezpieczyciela i jak najszerszego dostępu do zamówienia.

Reasumując powyższe argumenty trzeba wskazać, że naruszenie umowy o dofinansowanie projektu, która nakłada obowiązek wydatkowania środków zgodnie z zasadą konkurencyjności stanowi złamanie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich, o których mowa w ustawie o finansach publicznych odpowiednio art. 208 u.f.p. z 2005 oraz art. 184 u.f.p. z 2009. Spełniona zatem została dyspozycja normy z art. 211 u.f.p. z 2005 r. i odpowiednio art. 207 u.f.p. z 2009 r., zgodnie z którą w przypadku gdy, środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur (art. 208), podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Tym samym również Sąd nie stwierdził wskazywanych przez skarżącego naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Prawidłowo również organy rozpoznające sprawę dokonały analizy umowy i zakwestionowały wydatki trzech osób (uczestników projektu – mikroprzedsiębiorców) w łącznej wysokości 2.871,36 złotych. Trzeba podkreśli, że w sprawie nie jest sporne, iż trzech mikroprzedsiębiorców dokonało przesunięć środków powyżej 5%, o którym mowa w § 6 ust. 4 wzoru umowy na przyznanie środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 Priorytet VI – Rynek pracy otwarty dla wszystkich działanie 6.2 Wsparcie oraz promocja przedsiębiorczości i samozatrudnienia (zwanej dalej: "umową na przyznanie środków"). Sporne jest jedynie czy w sprawie winien zostać zawarty aneks do podpisanej przez skarżącego (benefiicjenta) i mikroprzedsiębiorcę (uczestnik projektu).

W związku z powyższym należy zauważyć, że zgodnie z Zasadami udzielania wsparcia na rozwój przedsiębiorczości na rzecz uczestników w ramach Działania 6.2 i Poddzialania 8.1.2 PO KL, opracowanymi przez IZ PO KL i włączonymi do dokumentacji konkursowej dotyczącej niniejszej sprawy, właściwa IP/IP2 opracowuje wzory dokumentów, o których mowa w ww. Zasadach, w tym w szczególności umów pomiędzy beneficjentem a uczestnikiem projektu. Jednocześnie w pkt 1.1 ww. Zasad zapisano, że do obowiązków beneficjenta należy realizacja projektu zgodnie z przepisami prawa oraz z obowiązującymi dokumentami programowymi, w szczególności zgodnie z wytycznymi IZ PO KL. Natomiast we wniosku o dofinansowanie projektu strona zapisała, że wzory umów na wszystkie formy wsparcia opracuje dostarczy DWUP. Tym samym skarżący, podpisując umowę o dofinansowanie projektu, zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z procedurami ustalonymi przez IZ PO KL oraz przez [...] Wojewódzki Urząd Pracy, w tym z procedurami wskazanymi w podpisanych przez siebie umowach.

Instytucja Pośrednicząca sporządziła wzór umowy na przyznanie środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 Priorytet VI – Rynek pracy otwarty dla wszystkich działanie 6.2 Wsparcie oraz promocja przedsiębiorczości i samozatrudnienia.

Zgodnie z § 1 ust. 4 umowy na przyznanie środków mikroprzedsiebiorca otrzymuje dotację na zasadach i warunkach określonych w niniejszej Umowie oraz załącznikach, które stanowią integralną część Umowy. § 1 ust. 5 umowy na przyznanie środków stanowi, że mikroprzedsiebiorca przyjmuje dotację i zobowiązuje się do jej wykorzystania zgodnie z harmonogramem rzeczowo – finansowym inwestycji będącej przedmiotem Wniosku mikroprzedsiębiorcy nr (...), stanowiącym załącznik do niniejszej umowy, w zakresie zaakceptowanym przez Beneficjenta.

Z kolei § 4 ust. 1 umowy na przyznanie środków wskazuje, że mikroprzedsiebiorca zobowiązuje się realizować inwestycję będącą przedmiotem Wniosku, którym mowa w § 1 ust. 5, w zakresie zaakceptowanym przez uprawnionego przedstawiciela Beneficjenta, z najwyższym stopniem staranności, w sposób zapewniający uzyskanie jak najlepszych wyników i z dbałością wymaganą przez najlepszą praktykę w danej dziedzinie oraz zgodnie z niniejszą Umową oraz szczegółowymi zasadami realizacji wsparcia dla osób zmierzających rozpocząć działalność gospodarczą w ramach Działania 6.2 (...) w województwie [...].

Umowa na przyznanie środków wskazywała również, że wszelkie zmiany Umowy, wymagają aneksu w formie pisemnej, pod rygorem nieważności, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 (§ 6 ust. 1). Ust. 2 § 6 stanowi, że jeżeli wniosek o zmianę Umowy pochodzi od mikroprzerdsiębiorcy, zobowiązany jest on do przedstawienia tego wniosku Beneficjentowi nie później niż w terminie 30 dni przed dniem, w którym zmiana ta powinna wejść w życie. Natomiast ust. 3 § 6 umowy na przyznanie środków wskazuje, że zasada, o której mowa w ust. 2 nie dotyczy sytuacji, gdy niezachowanie terminu, o którym mowa w ust. 2 nastąpi z przyczyn niezależnych od mikroprzedsiebiorcy lub została zaakceptowana przez Beneficjenta.

Umowa także wskazywała w § 6 ust. 4, że zmiany dotyczące przesunięć pomiędzy poszczególnymi pozycjami wydatków ujętych w zaakceptowanym przez beneficjenta harmonogramie rzeczowo-finansowym inwestycji, dopuszczalne są do wysokości nie przekraczającej 5 % zakładanej wartości wydatku. Takie przesunięcia w myśl § 6 ust. 5 umowy na przyznanie środków nie wymagają sporządzenia aneksu, a jedynie poinformowania w formie pisemnej z uzasadnieniem Beneficjenta w terminie 14 dni od dania wystąpienia zmiany.

Mając na uwadze wyżej cytowane zapisy umowy na przyznanie środków, zgodzić się należy z Ministrem, że w wypadku przesunięć pomiędzy poszczególnymi pozycjami wydatków ujętych w zaakceptowanym przez beneficjenta harmonogramie rzeczowo-finansowym inwestycji powyżej 5% wymagane jest zawarcie aneksu do umowy. Niewystarczające jest tylko poinformowanie beneficjenta, o którym mowa w ust. 5 § 6 umowy, gdyż poinformowanie to dotyczy przesunięć do wysokości 5%, a nie powyżej tej wartości. Także akceptacja takich poczynań bez zawarcia aneksu do umowy, była niezgodna z § 6 ust.1 umowy na przyznanie środków i co najważniejsza dokonana w ten sposób zmiana umowy była nieważna. Zgodnie z przytoczonymi zapisami umowy akceptacja beneficjenta mogła dotyczyć tylko i wyłącznie terminu (jego niedochowania), w którym mikroprzedsiębiorca zwraca się o zmianę umowy na przyznanie środków.

Zatem słuszne jest stanowisko Ministra zawarte w odpowiedzi na skargę w którym wskazał, iż rozważania przedstawione przez beneficjenta w skardze, a dotyczące warunków prowadzenia działalności gospodarczej, elastyczności i katalogu wydatków kwalifikowanych były nie poparte obowiązującymi skarżącego zapisami umowy. W związku z brakiem zawarcie aneksu do umowy na przyznanie środków wystąpiła okoliczność o której mowa w § 5 ust. 2 tej umowy. W myśl tego paragrafu jeżeli na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez uprawnione organy zostanie stwierdzone, że mikroprzedsiębiorca wykorzystał całość lub części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania odpowiednich procedur lub pobrał dotację w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości, zobowiązany jest on do zwrotu tych środków odpowiednio w całości lub w części wraz z odsetkami (...), w termie lub na rachunek wskazany przez Beneficjenta lub inny podmiot, o którym mowa w ust. 1. Dlatego też prawidłowo organy orzekające ustaliły, że brak aneksów do umów z mikroprzedsiębiorcami stanowi naruszenie zapisów umowy i zgodnie z jej postanowieniami środki w tej części podlegają zwrotowi. Bowiem wydatki w wartości przekraczającej 5% wartości w poszczególnych pozycjach jako nieprawidłowo wydatkowane nie powinny być rozliczone przez skarżącego.

Reasumując argumenty dotyczące nieprawidłowego rozliczenia łącznej kwoty 2.871,36 zł trzeba wskazać, że naruszenie umowy na przyznanie środków stanowi złamanie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich.

Skarżący nie podnosi zarzutów dotyczących braku zwrotu niewykorzystanych przez uczestnika projektu środków przyznanych na rozwój przedsiębiorczości w wysokości 40,28 złotych, zatem należy tylko podkreślić, że Sąd w pełni akceptuje stanowisko Ministra zawarte w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 207 ust. 8 u.f.p. z 2009r., § 13 ust. 3 umowy z 1 października 2008r. i § 13 ust. 3 umowy z 31 marca 2010r. poprzez niewystosowanie do skarżącego przed wydaniem decyzji wezwania do zwrotu kwoty dofinansowania to należy uznać ten zarzut za pozbawiony słuszności. Trzeba bowiem zauważyć, że organ I instancji przed wydaniem decyzji wezwał stronę skarżąca dwukrotnie do zwrotu środków (wezwania z 26 maja 2011r. i z 11 lipca 2011 r.). Zgodnie z art. 207 ust. 78 u.f.p. z 2009r. w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1 (wykorzystane środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184), instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do:

1) zwrotu środków lub

2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

Natomiast w myśl art. 207 ust. 9 u.f.p. z 2009r. po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Decyzji, o której mowa w ust. 9, nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem (art. 207 ust. 10 u.f.p. z 2009r.).

Mając na uwadze ww. przepisy organ tylko jednokrotnie wzywa do dobrowolnego zwrotu środków. Powyższe bowiem przepisy wskazują na podwójny tryb postępowania, który polega na tym, że w wyniku braku dobrowolnego zwrotu środków, uruchamiany jest drugi etap mający charakter postępowania administracyjnego. Wszczęcie takiego postępowania uniemożliwia "cofnięcie" się do etapu wcześniejszego określonego na potrzeby tego postępowania jako cywilnego. Po wszczęciu postępowania organ winien wydać decyzję. Zatem w przedmiotowej sprawie mamy sytuację, w której została wydana decyzja (po raz drugi) określająca kwotę przypadającą do zwrotu i termin. Fakt uchylenia przez organ odwoławczy decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oznacza, że wszczęte pismem z [...] listopada 2011 r. postępowanie winno zostać zakończone stosownym do poczynionych ustaleń rozstrzygnięciem. Uchylenie decyzji ma skutek ex nunc, a więc decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego z momentem jej uchylenia, skutki prawne wywołane tą decyzją przed wydaniem orzeczenia przez Ministra Rozwoju Regionalnego jednak zachowują ważność. Dlatego też nie było podstaw do ponownego wzywania skarżącego do zwrotu środków. Fakt zmiany kwoty w trakcie postępowania administracyjnego nie ma tu żadnego znaczenia, gdyż właśnie celem prowadzonego postępowania wyjaśniającego, jest wyjaśnienie okoliczności, ustalenie stanu faktycznego i prawnego, a następnie w jego wyniku wydanie stosowanego rozstrzygnięcia. Natomiast skarżący mógł dokonać zwrotu środków na każdym etapie zarówno przed wszczęciem postępowania administracyjnego, jak i po. W związku z powyższym wskazany zarzut jest bezpodstawny.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego należy wskazać, że są one niezasadne.

W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że nie uzasadniony jest zarzut usankcjonowania oparcia orzeczenia organu I instancji o podstawę prawną w postaci Porozumienia zawartego pomiędzy Województwem [...] a DWUP z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] oraz szeregu aneksów do nich. Trzeba bowiem podkreślić, że wskazanie w podstawie prawnej decyzji powyższego Porozumienia nie stanowi źródła prawa na podstawie którego merytorycznie rozstrzygnięto sporne kwestie. Wskazane wyżej Porozumienie informuje jedynie o upoważnieniu podmiotu podpisującego się pod decyzją do jej wydania i stanowi realizację dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 207 ust. 11 u.f.p. z 2009r. i art. 27 ust. 1 pkt 6a u.z.p.p.r. Art. 107 § 1 k.p.a. wskazuje m.in., że decyzja powinna zawierać: podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Natomiast art. 207 ust. 11 u.f.p. z 2009r. wskazuje, że Instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca może, na podstawie porozumienia lub umowy, o których mowa w art. 27 i art. 32 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, upoważnić instytucję wdrażającą, będącą jednostką sektora finansów publicznych, do wydawania decyzji, o której mowa w ust. 9. Analogiczny w swojej wymowie jest również przepis art. 27 ust. 6a u.z.p.p.r. Sąd rozstrzygając sprawę stwierdza, że decyzja organu I instancji została wydana przez podmiot do tego upoważniony oraz że wskazana w decyzji tego organu podstawa prawna jej wydania jest co do zasady prawidłowa.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 10 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku nieuwzględnienia, iż wszystkie dotychczasowe płatności na rzecz strony były starannie weryfikowane zarówno przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego oraz przez DWUP i nie było w tym zakresie żadnych zastrzeżeń (...). Odnosząc się do powyższego ponownie podkreślić należy, że weryfikacja poprawności ponoszenia w ramach projektu wydatków może być dokonywana na każdym etapie realizacji projektu, co jest wyraźnie wskazane w cytowanych wyżej Wytycznych. Wyjaśnić trzeba również, że to dopiero kontrola UKS mająca dostęp do wszystkich dokumentów źródłowych ujawnił określone nieprawidłowości, których część po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego została również potwierdzona przez organu orzekające w sprawie.

Nie mająca znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy była szczegółowa analiza sprawy pod kątem spełnianie warunku kwalifikowalności wydatków niewskazanych przez uczestników projektu we wnioskach o przyznanie wsparcia, bowiem argumentacja skarżącego w tym zakresie została uwzględniona przez organ odwoławczy i decyzja organu I instancji została uchylona w tej części.

Mając powyższe na względzie skoro, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w sprawie nie doszło do naruszenia procedur związanych z wydatkowaniem środków, to instytucja pośrednicząca miała podstawy do wszczęcia postępowania i żądania ich zwrotu. Zatem organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję i zażądał zwrotu przekazanych środków z powodu ich wykorzystania środków niezgodnie z procedurami. Trzeba również podkreślić, że organy w sposób prawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy, czego wyrazem jest uzasadnienie decyzji spełniające wymagania wskazane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Przedstawiając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.