Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 606/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 1, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 566/17 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] lutego 2017 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A.K. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt: I SA/Wa 566/17 oddalił skargę A.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] lutego 2017 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewódzki Urząd Ziemski w Ł. orzeczeniem z dnia [..] sierpnia 1945 r., znak: [..] uznał, że nieruchomość ziemska składająca się z części dóbr "[..]" i dóbr "[..]" o ogólnej pow. 49,90 ha, stanowiąca własność H.K., nie podlega działaniu dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13).

Organ wskazał, że na mocy aktu dobrowolnych działów z dnia [..] lutego 1939 r., H.K. otrzymała jako udział w spadku po ojcu W.K. dwie działki gruntu, tj. dział około 47 morgów pn. "[..]" i dział około 43 morgów wydzielony z dóbr ziemskich "[..]". W ten sposób powstała nieruchomość ziemska o łącznej pow. 49,90 ha objęta przez ww. osobę w posiadanie i użytkowanie. Nieruchomość ta nie podlegała zatem przejęciu na cele reformy rolnej.

Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z dnia [..] kwietnia 1948 r. w punkcie 1 uchylił orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Ł. z dnia [..] sierpnia 1945 r., zaś w punkcie 2 orzekł, że przedmiotowy grunt o pow. 49,90 ha pozostający we władaniu H.K., podlega przejęciu na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej, uznając, że wobec niedokonania działu prawnego gruntu H.K. w chwili wejścia w życie dekretu, tj. 13 września 1944 r., była współwłaścicielką nieruchomości o ogólnej pow. 440 morgów, nie zaś właścicielką obszaru 49,90 ha, a w konsekwencji zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu nieruchomość ta przeszła na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej, jako przekraczająca 100 ha.

Następca prawny byłego właściciela gruntu – A.K. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [..] kwietnia 1948 r. wskazując, że nieruchomość stanowiąca własność H.K. nie przekraczała 50 ha wymaganych przepisami dekretu.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [..] czerwca 2015 r. nr [..] w punkcie 1 odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [..] kwietnia 1948 r. w zakresie punktu 1, natomiast w punkcie 2 stwierdził nieważność ww. orzeczenia w zakresie punktu 2, w którym uznano, że grunt o pow. 49,90 ha, wchodzący w skład przedmiotowej nieruchomości, podlega przejęciu na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej.

Od powyższej decyzji wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli Skarb Państwa-Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [..] z siedzibą w C. oraz A.K..

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [..] grudnia 2015 r. nr [..] utrzymał decyzję z [..] czerwca 2015 r. w mocy.

Odnosząc się do punktu 1 orzeczenia z dnia [..] kwietnia 1948 r. Minister podzielił stanowisko, że przed 1 września 1939 r. nie doszło do skutecznego wydzielenia części majątku po W.K. na rzecz H.K. Zebrany materiał dowodowy nie wykazał bowiem, że dokonany został prawny podział majątku na dwie odrębne nieruchomości, które nie przekraczały normy obszarowej. Brak jest informacji, aby z podziałem majątku pomiędzy wymienionych spadkobierców W.K. łączyło się zniesienie współwłasności.

W ocenie Ministra, sam prywatny dział majątku, w którym jedynie zobowiązano się do stawienia do "Hipoteki w Ł." i spisania notarialnego aktu działowego według projektu zawartego w dokumencie z dnia [..] lutego 1939 r. i ujawnienia go w hipotece, nie może zostać uznany za dokument przesądzający o dokonaniu prawnego działu majątku, a tym samym nie ograniczał przejęcia nieruchomości z mocy dekretu. Wobec braku dokumentów wskazujących, że po śmierci W.K. zostały dokonane czynności prawne mogące świadczyć o skutecznym dokonaniu działu spadku, Minister uznał, że przedmiotowy majątek o łącznej pow. przekraczającej 100 ha, stanowił współwłasność H.K. i Z.K., wobec czego został przejęty na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. W konsekwencji za prawidłowy uznano punkt 1 orzeczenia z [..] kwietnia 1948 r., którym uchylono orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Ł. z [..] sierpnia 1945 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt: I SA/Wa 232/16, na skutek skargi A.K., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] grudnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [..] czerwca 2015 r. zauważając, że choć przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest treść aktu działowego z [..] lutego 1939 r., to brak go w aktach sprawy, co uniemożliwiało wydanie przez organ nadzoru merytorycznego rozstrzygnięcia.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z [..] września 2016 r. zobowiązał A.K. do przedłożenia uwierzytelnionego odpisu aktu działowego z [..] lutego 1939 r. Dokument ten złożono w siedzibie organu w dniu [..] września 2016 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [..] listopada 2016 r. w punkcie 1 odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [..] kwietnia 1948 r. w zakresie punktu 1, natomiast w punkcie 2 stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [..] kwietnia 1948 r. w zakresie punktu 2.

W uzasadnieniu punktu 1 decyzji Minister wskazał, że w sprawie konieczne było ustalenie, czy przed dniem 1 września 1939 r. doszło do skutecznego podziału majątku po W.K., w tym skutecznego wydzielenia jego części na rzecz H.K. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 dekretu wszystkie działy prawne nieruchomości dokonane po ww. dacie są nieważne, natomiast na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu na rzecz Skarbu Państwa przechodziły wszystkie nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych na dzień 1 września 1939 r. Decydujące znaczenie miał tutaj tytuł prawny, a nie stan posiadania nieruchomości.

Organ wskazał, że obowiązujący przed dniem 1 września 1939 r. Kodeks Napoleona ustalał jedynie krąg spadkobierców, którym przysługiwało prawo do spadku (nie stanowił, że stwierdzenie nabycia spadku jest równoznaczne z działem spadku). Powyższe oznacza, że z chwilą otwarcia spadku, tj. w dniu śmierci W.K. – Z.K. i H.K. stali się jedynie współwłaścicielami w częściach ułamkowych spadku, w tym części nieruchomości ziemskiej [..] i [..]. Potwierdza to dokument z dnia [..] grudnia 1933 r. sporządzony przez pisarza hipotecznego w kancelarii Wydziału Hipotecznego przy Sądzie Okręgowym w Ł., w którym odnotowano, że otwarto postępowanie spadkowe po zmarłym, po którym H.K. przypadła 1/3 części spadku, zaś Z.K. 2/3 części.

W kolejnym istotnym dokumencie - akcie działowym z dnia [..] lutego 1939 r., jako strony wymienieni zostali: M.K. (dożywotniczka), H.K. (właścicielka 1/3 części spadku) i Z.K. (właściciel 2/3 części spadku), jako jedyni i pełnoletni spadkobiercy W.K. W tej samej części wymienionego aktu znajduje się informacja, że został on sporządzony na podstawie art. 815 i następne Kodeksu Napoleona, zgodnie z którym nikt przymuszonym być nie może, aby pozostał w niepodzielności i zawsze można wymagać podziału bez względu na zabronienia i umowy przeciwne. W § IV aktu ustalono, że spadkobiercy po W.K. "dochody z gruntów objętych aktem działowym otrzymywać będą, jak również rozchody i podatki obowiązywać będą od daty zatwierdzenia podziału gruntów, objętych niniejszym aktem, w naturze przez p. Starostę powiatu Ł. (p. Komisarza Ziemskiego), oraz po zatwierdzeniu aktu działowego przez Zwierzchność Hipoteczną".

W § V strony podpisujące akt działowy wzajemnie zobowiązały się stawić, na żądanie każdej ze stron, do "Hipoteki w Ł." w celu spisania notarialnego aktu działowego, według "niniejszego projektu" i ujawnić go w hipotece. Zobowiązanie się spadkobierców do sporządzenia notarialnego aktu działowego i ujawnienia go w księgach hipotecznych nie jest przypadkowe, bowiem zgodnie z obowiązującym wówczas Prawem o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach w miejsce tytułu XVIII. Księgi III. Kodexu cywilnego, prawo rozporządzania własnością dóbr nieruchomych zyskiwało się przez wciągnięcie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych (art. 5).

Mając na uwadze ww. zapisy aktu działowego z dnia [..] lutego 1939 r. organ nadzoru uznał, że należy go traktować jedynie jako projekt działu spadku i zobowiązanie się do dokonania tego działu w formie aktu notarialnego, zgodnie z art. 819 Kodeksu Napoleona. Przywołany przepis stanowił bowiem, że "jeżeli wszyscy dziedzice są przytomni i pełnoletni, przyłożenie pieczęci na rzeczach spadku potrzebne nie jest, i podział może być wykonany w formie takiej, przez taki akt, jaki strony interesowane za przyzwoity osądzą".

Spadkobiercy korzystając z przysługującego im uprawnienia, sporządzili projekt aktu działowego z dnia [..] lutego 1939 r. i zobowiązali się do zatwierdzenia go w formie aktu notarialnego, zgodnie z wówczas obowiązującym prawem. W trakcie postępowania administracyjnego wnioskodawcy nie przedstawili przy tym dowodów świadczących o spisaniu notarialnego aktu działowego i odzwierciedleniu go w księgach hipotecznych. Natomiast plan części majątku [..] i [..] sporządzony w dniu [..] lipca 1945 r., może dowodzić jedynie sposobu użytkowania części objętego nim majątku i nie stanowi dowodu w zakresie dokonania jego prawnego, czy też fizycznego podziału, tym bardziej, że nie ma dowodów na to, że został on zatwierdzony przez Starostę Ł. przed dniem 1 września 1939 r., zgodnie z warunkiem określonym w akcie działowym. W kontekście poczynionych ustaleń nie można również podzielić stanowiska, zgodnie z którym prywatny dział spadku z [..] lutego 1939 r. wywołał skutki prawne, niezależnie od sporządzenia aktu notarialnego, bowiem § V aktu działowego jasno wskazuje, że strony traktowały sporządzony dokument jako projekt dla działu, który miał zostać sporządzony w formie aktu notarialnego i ujawniony w hipotece.

Wobec braku dokumentów wskazujących, że po śmierci W.K. zostały dokonane czynności prawne mogące świadczyć o skutecznym dziale spadku, przedmiotowy majątek o łącznej powierzchni przekraczającej 100 ha, stanowił w dniu wejścia w życie dekretu współwłasność H.K. i Z.K., a w konsekwencji podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Z tego względu punkt 1 rozstrzygnięcia z [..] kwietnia 1948 r. organ uznał za prawidłowy.

Przechodząc do oceny punktu 2 orzeczenia z dnia [..] kwietnia 1948 r. organ nadzoru zauważył, że jego podstawę prawną stanowił przepis art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), zgodnie z którym organ nadzorczy mógł uchylić z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej decyzję wydaną bez podstawy prawnej. Zdaniem Ministra, przepis art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia upoważniał organy jedynie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności, lecz nie mógł stanowić podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego należało stwierdzić nieważność orzeczenia z dnia [..] kwietnia 1948 r. w części, w której rozstrzygnięto o podpadaniu przedmiotowej nieruchomości pod działanie dekretu. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących nieodwracalnych skutków prawnych organ wyjaśnił, że skutki prawne wywołane nie przez decyzję nacjonalizacyjną, ale przez późniejsze zdarzenia, nie mogą stanowić podstawy do oceny, że decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na skutek wniosku A.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [..] lutego 2017 r., znak: [..] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [..] listopada 2016 r.

Organ wskazał, odnosząc się do punktu 1 kontrolowanej decyzji, że sposób gospodarowania w majątku nie świadczy o jego skutecznym podziale, powodującym przeniesienie własności. Zgodnie bowiem z art. 82 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. Nr 84, poz. 609), umowy o przejście, ograniczenie lub obciążenie prawa własności do nieruchomości powinny być - pod nieważnością samej umowy - sporządzone w formie aktu notarialnego.

W związku z tym nie można się zgodzić z poglądem, jakoby dla wyłączenia spod działania przepisu art. 2 ust. 2 dekretu, wystarczający był jedynie fizyczny podział nieruchomości, dokonany przez wybuchem II wojny światowej. Przepis ten stwierdza bowiem jedynie, że działy fizyczne i prawne, dokonane po wybuchu II wojny światowej, nie mają wpływu na obliczanie powierzchni, branej pod uwagę przy ocenie podpadania nieruchomości pod przepisy dekretu. Milczy natomiast w odniesieniu do czynności dokonanych przed dniem 1 września 1939 r. Dlatego przy ocenie skuteczności działów sprzed wybuchu wojny sięgnąć należy do art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, wskazującego przesłanki nacjonalizacji nieruchomości.

Przepis ten posługuje się pojęciami "własność" i "współwłasność". Dla przeniesienia własności konieczne natomiast było zachowanie pewnych wymogów co do formy (akt notarialny), bowiem przeniesienie własności wyłącznie we właściwiej formie (dział prawny) prowadziło do powstania odrębnych przedmiotów własności, z których każdy z osobna podlegał odrębnej ocenie pod kątem spełniania przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Prawodawca uzależnił przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej od tytułu prawnorzeczowego (własność i współwłasność), a zatem byłoby niekonsekwencją, gdyby jednocześnie przypisał skuteczność działom fizycznym, które nie mają nic wspólnego z prawem własności, a mogą być jedynie wykonaniem jakiegoś stosunku zobowiązaniowego i prowadzić mogą tylko do zmiany stanu faktycznego. Podział fizyczny nie był więc wystarczający dla wyłączenia nieruchomości spod postanowień art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, bowiem decydujące znaczenie miał tutaj tytuł prawny, a nie stan posiadania nieruchomości. W tym kontekście plan części majątku [..] i [..] sporządzony w dniu [..] lipca 1945 r., może dowodzić jedynie sposobu użytkowania części objętego nim majątku i nie stanowi dowodu w zakresie dokonania jego prawnego czy też fizycznego podziału, tym bardziej, że nie ma dowodów na to, że został on zatwierdzony przez Starostę Ł. przed dniem 1 września 1939 r., zgodnie z warunkiem określonym w akcie działowym.

Odnosząc się do argumentów wnioskodawcy związanych z aktem działowym, zwłaszcza dotyczących jego skuteczności w kontekście przepisów Kodeksu Napoleona, organ wskazał, że jak stanowi art. 819 tego Kodeksu "jeżeli wszyscy dziedzice przytomni są, i pełnoletni, przyłożenie pieczęci na rzeczach spadku, potrzebne nie iest, i podział może bydź wykonany w formie takiey, i przez taki akt, iaki strony interesowane za przyzwoity osądzą". W sporządzonym na podstawie art. 815 Kodeksu Napoleona akcie działowym z dnia [..] lutego 1939 r., wymienieni zostali spadkobiercy W.K. oraz wskazane zostały przysługujące im prawa i części majątku, którego dotyczy. Co istotne, w § IV zawarto zapis, że spadkobiercy "dochody z gruntów objętych aktem działowym otrzymywać będą, jak również rozchody i podatki obowiązywać będą od daty zatwierdzenia podziału gruntów, objętych niniejszym aktem, w naturze przez p. Starostę powiatu Ł. (p. Komisarza Ziemskiego), oraz po zatwierdzeniu aktu działowego przez Zwierzchność Hipoteczną".

W kolejnym § V strony aktu wzajemnie zobowiązały się stawić, na żądanie każdej z nich, do "Hipoteki w Ł." w celu spisania notarialnego aktu działowego, według "niniejszego projektu" i ujawnić go w hipotece. Wynika z tego, że spadkobiercy W.K. korzystając ze swobody wyboru formy dla aktu działowego, zdecydowali się sporządzić go w formie aktu notarialnego, a ustalenia zawarte w akcie z dnia [..] lutego 1939 r. traktować jako jego projekt.

Z wymienionych względów nie znajduje uzasadnienia przekonanie wnioskodawcy, że akt działowy z dnia [..] lutego 1939 r. zakończył sprawę prawnego działu spadku po W.K., w wyniku którego H.K. stała się wyłączną właścicielką gruntu z majątku [..] i [..] o pow. 49,90 ha.

Organ nadzoru zwrócił również uwagę na okoliczność, że w dniu sporządzenia aktu działowego, w miejscu położenia majątku [..] i [..] (powiat ł.), obowiązywały prócz Kodeksu Napoleona również inne przepisy prawa powszechnego, jak m.in. Prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hypotekach w mieysce tytułu XVIII. Księgi III. Kodexu cywilnego z 1818 r. Zgodnie z jego przepisami ogólnymi wszelkie czynności, których skutkiem miało być przeniesienie własności dóbr nieruchomych zawierane były w kancelarii właściwej dobrom nieruchomym przez strony osobiście, lub przez pełnomocników (art. 1). Co ważne, czynności zawarte w inny sposób, choćby zostały sporządzone na piśmie, nie mogły być wciągnięte do ksiąg hipotecznych (art. 3). Wynika z tego, że dla nabycia prawa własności konieczne było zachowanie formy aktu notarialnego. Natomiast prawo rozporządzenia własnością dóbr nieruchomych uzyskiwało się przez wciągnięcie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych (art. 5) - wszystkie tytuły wciągnięte do ksiąg hipotecznych stanowiły prawo rzeczowe, do tego czasu były tylko prawami osobistymi (art. 11). Umowy dotyczące nabycia lub zmiany praw własności posiadały charakter tytułów prawnych i rodziły wyłącznie zobowiązanie osobiste, względne, a nie bezwzględne. Tytuł nabycia uzyskiwał bezwzględny charakter z momentem wpisu, który rozciągał ochronę praw wobec wszystkich uczestników obrotu prawnego. Ponadto w Dziale VII O uskutecznieniu wpisu na dobrach nieruchomych, lub kapitałach hypotekowanych należących do spadku, jasno wskazano, że po śmierci właściciela dóbr nieruchomych, osoba zainteresowana (spadkobierca) miała obowiązek doręczyć do ksiąg hipotecznych akt zgonu, co powodowało wstrzymanie wszelkich wpisów do ksiąg (art. 125). Następnie spadkobiercy chcący uzyskać przepisanie tytułów własności na swoją rzecz, obowiązani byli złożyć dowody potwierdzające prawo do spadku, nadto wspólnie z pisarzem aktowym (czyli notariuszem) lub Regentem ułożyć "wykaz hypoteczny proiective", zaś wpisanie go do ksiąg wstrzymane było do czasu zatwierdzenia dokumentu przez "zwierzchność hypoteczną" (art. 126 i art. 130).

Z uwagi na powyższe, w ocenie organu zasadne jest twierdzenie, że obowiązujące na terenie byłego Królestwa Polskiego do dnia 1 stycznia 1947 r. prawo hipoteczne z 1818 r., regulowało oprócz wtórnego sposobu przeniesienia prawa własności, ujawnienie w księgach wieczystych zmian własnościowych na skutek spadkobrania i rozporządzeń testamentowych. Zgodnie z tymi przepisami, w miejscu położenia majątku [..] i [..], przeniesienie własności nieruchomości (w tym prawny dział spadku) wymagało formy aktu notarialnego, zaś sam akt działowy lub umowa przeniesienia własności miała wyłącznie charakter zobowiązania do przeniesienia własności.

Odnosząc przedstawiony tryb do treści aktu działowego z dnia [..] lutego 1939 r. w ocenie organu wyraźnie widać, że wszelkie ustalenia spadkobierców są z nim zgodne. Nie jest więc przypadkiem, że zawarto w akcie sformułowanie, że "dochody z gruntów objętych aktem działowym otrzymywać będą, jak również rozchody i podatki obowiązywać będą od daty zatwierdzenia podziału gruntów, objętych niniejszym aktem, w naturze przez p. Starostę powiatu Ł. (p. Komisarza Ziemskiego), oraz po zatwierdzeniu aktu działowego przez Zwierzchność Hipoteczną". Zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami do tego czasu cały majątek po W.K. był współwłasnością jego spadkobierców, gdyż prawo rozporządzania nieruchomością, w tym wszelkie zobowiązania, przysługiwały po wpisaniu prawa własności do ksiąg wieczystych. Dalej, biorąc pod uwagę, że wciągnięcie prawa własności do ksiąg uzależnione było od spisania aktu notarialnego i zatwierdzenia go przez zwierzchność hipoteczną, nie dziwi fakt, że strony aktu z dnia [..] lutego 1939 r. traktowały ten dokument jako projekt przyszłego notarialnego aktu działowego i zobowiązały się stawić do "Hipoteki w Ł." w celu jego spisania, a następnie ujawnienia w hipotece.

W tej sytuacji, przy uwzględnieniu przepisów obowiązujących w dacie sporządzenia aktu działowego, nie można organowi zarzucić rażącego naruszenia prawa. Odmienna ocena treści aktu działowego przez organ od zaprezentowanej przez wnioskodawcę nie dowodzi, że w zakresie punktu 1 decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] kwietnia 1948 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w tej części. Zdaniem Ministra, punkt 2 badanej w trybie nadzoru decyzji podlegał natomiast unieważnieniu z uwagi na przekroczenie przez ówczesny organ dyspozycji art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia.

Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi A.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił on organowi naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

- art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu w związku z przepisami rozporządzenia z dnia 27 października 1933 r. – Prawo o notariacie,

– art. 1, art. 3, art. 5, art. 11, art. 125, art. 126 i art. 130 prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach,

- przepisów Kodeksu Napoleona z 1804 r., tj. art. 711, art. 815, art. 819, art. 840,

- prawa materialnego polegające na nieuprawnionym stosowaniu do oceny stanu własnościowego oraz formy zniesienia współwłasności nieruchomości przepisów obowiązujących w dacie wydawania kwestionowanej decyzji z dnia [..] kwietnia 1948 r., jak w dekrecie Rady Ministrów - Prawo rzeczowe z dnia 11 października 1946 r. (Dz.U. Nr 57, poz. 319), podczas gdy powinny mieć zastosowanie przepisy Kodeksu Napoleona,

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 9 października 2017 r. uczestnik postępowania Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo w [..] z/s w C. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę przypomniał, że w chwili wydawania kontrolowanego w trybie nadzoru orzeczenia dnia [..] kwietnia 1948 r. obowiązywało rozporządzenie z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie zawarte w art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym "podlega uchyleniu jako nieważna decyzja, która została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" przez użycie wyrazu "jakiejkolwiek" sugeruje wykładnię, że tylko ciężkie naruszenie prawa, godzące w podstawy ustroju prawnego państwa, uzasadnia uznanie decyzji za nieważną na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia.

W ocenie Sądu istotą sporu pomiędzy stronami jest okoliczność, czy przedłożony przez skarżącego akt działowy z dnia [..] lutego 1939 r. doprowadził do prawnego podziału przedmiotowej nieruchomości ziemskiej, o którym mowa w art. 2 ust. 2 dekretu, a w konsekwencji, czy nieruchomość ta spełniała normy obszarowe wskazane w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu uprawniające do przyjęcia, że podlegała ona przejęciu na cele reformy rolnej.

Sąd podzielił stanowisko organu, że zapisy aktu podziałowego świadczą o tym, że spadkobiercy W.K., korzystając ze swobody wyboru formy dla aktu działowego (prywatnego lub notarialnego), zdecydowali się sporządzić go w formie aktu notarialnego, a ustalenia w nim zawarte traktować jako jego projekt. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby akt notarialny został spisany. Brak jest również dowodów na okoliczność, aby przedmiotowy akt prywatny zatwierdzony został przez zwierzchność hipoteczną, jak stanowił jego § IV. Z akt sprawy nie wynika również, aby przed dniem 1 września 1939 r. strony aktu działowego wykonały również inne jego zapisy, jak chociażby wydzielenie należnych spadkobiercom części przez mierniczego przysięgłego (dział fizyczny). W aktach wprawdzie znajduje się plan części majątku [..] i [..], to jednak nosi on datę [..] lipca 1945 r., a zatem nie stanowi dowodu w zakresie dokonania prawnego, czy też fizycznego podziału gruntu, tym bardziej, że nie ma dowodów na to, że został on zatwierdzony przez Starostę Ł. przed dniem 1 września 1939 r., zgodnie z warunkiem określonym § IV aktu działowego.

Powyższe potwierdza również pismo Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z kwietnia 1945 r. skierowane do H.K., w którym odniesiono się do braku działu prawnego przedmiotowego gruntu, zaś odnośnie do działu fizycznego wskazano, że "dochodzeniem przeprowadzonym przez Zarząd Gminy w P. nie stwierdzono, że H.K. prowadziła na gruntach z maj. [..] o obszarze 47 morgów oraz maj. [..] o obszarze 45 morgów samodzielnie gospodarstwo i płaciła za te grunty oddzielne podatki, a zatem nie zostało ustalone, że powyższe grunty zostały faktycznie oddzielone od reszty dóbr ziemskich [..] i [..] o ogólnej powierzchni 440 morg."

W tej sytuacji zdaniem Sądu nie sposób uznać, że akt działowy z dnia [..] lutego 1939 r. doprowadził do prawnego, czy nawet fizycznego podziału przedmiotowej nieruchomości ziemskiej przed dniem 1 września 1939 r. Strony aktu traktowały go jako projekt i wskazały, że dokonanie działu nieruchomości [..] i [..] nastąpi poprzez zawarcie aktu notarialnego, wykluczając tym samym dział w formie dokumentu prywatnego. Skoro akt taki nie został zawarty, to uznać należało, że H.K. w chwili ogłoszenia dekretu nie była właścicielką obszaru o pow. 49,90 ha, ale współwłaścicielką nieruchomości pn. [..] i [..] o ogólnej pow. 440 morgów.

Tym samym w ocenie Sądu orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] kwietnia 1948 r. w punkcie 1 nie naruszało art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia w rażący sposób, bowiem wskazywało, że orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Ł. z dnia [..] sierpnia 1945 r. zostało wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i było rażąco sprzeczne z przepisem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a więc brak było podstaw do zastosowania w odniesieniu do tej części orzeczenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Natomiast rozstrzygnięcie z dnia [..] kwietnia 1948 r. opisane w punkcie 2 uznające, że nieruchomość ziemska składająca się z części dóbr "[..]" i dóbr "[..]" o ogólnej pow. 49,90 ha, podlegała przejęciu na cele reformy rolnej, zapadło z rażącym naruszeniem art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia, bowiem w trybie tym niedopuszczalne było rozstrzygnięcie o istocie sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.K. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ich nieuprawnionym wykorzystaniu do oceny stanu własnościowego oraz formy zniesienia współwłasności przedmiotowej nieruchomości, w szczególności w związku z bezzasadnym zastosowaniem dekretu Rady Ministrów - Prawo rzeczowe z dnia 11 października 1946 r. - pomimo nieodwołania się wprost do tych przepisów - który obowiązywał od dnia 1 stycznia 1947 r., tj. w dacie wydawania decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] kwietnia 1948 r., podczas gdy powinny mieć zastosowanie wyłącznie przepisy Kodeksu Napoleona, jako obowiązujące w dacie sporządzania umowy działowej z dnia [..] lutego 1939 r., które dawały stronom zupełną swobodę w ułożeniu według własnych ustaleń: zasad i sposobu podziału, a także części działowych, co miało wpływ na wynik sprawy;

2) art. 815 Kodeksu Napoleona z 1804 r., który mówi, iż "Nikt przymuszonym bydź nie może, aby pozostał w niepodzielności; i zawsze można wymagać podziału bez względu na zabronienia i umowy przeciwne/.../", poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż przepis ten na tle aktu działowego z dnia [..] lutego 1939 r., dokonanego pomiędzy H.K. i Z.K. nie upoważnia do stwierdzenia, że akt ten stwarzał definitywne między tymi osobami skutki prawne w postaci podziału majątku po ojcu W.K., lecz był jedynie projektem podziału nieruchomości rodzinnej, co miało zostać usankcjonowane w przyszłości podpisaniem aktu notarialnego, a także, iż ewentualne zastosowanie tego przepisu musiało znaleźć odzwierciedlenie w postaci przynajmniej fizycznego wydzielenia obydwu części majątku (w tym gruntów H.K.), co według WSA w Warszawie nie miało miejsca, a co sąd ten wywiódł wyłącznie z analizy cytowanego aktu działowego z dnia [..] lutego 1939 r., bez analizy pozostałych dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy, potwierdzających fizyczne objęcie przez H.K. w posiadanie obszaru gruntów o pow. 49,90.00 ha ([..] i [..]), co miało wpływ na wynik sprawy;

3) art. 819 Kodeksu Napoleona z 1804 roku, który mówi, iż "Jeżeli wszyscy dziedzice przytomni są, i pełnoletni, przyłożenie pieczęci na rzeczach spadku, potrzebne nie iest, i podział może bydź wykonany w formie takiey, i przez taki akt, iaki strony interesowane za przyzwoity osądzą", poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na poprzestaniu na stwierdzeniu, że z tego przepisu wynika jedynie uprawnienie do dokonania w formie aktu notarialnego lub prywatnego umowy o dział spadku (jako nieprzenoszącej własności), a nie uprawnienie do definitywnego i skutecznego nawet w formie pisemnej, dokonywania działu spadku (w uzasadnieniu wyroku brak wskazania przypisów Kodeksu Napoleona, z których miałby wynikać obowiązek notarialnego dokonywania działu spadku), co miało wpływ na wynik sprawy;

4) art. 840 Kodeksu Napoleona z 1804 r., który mówi, iż: "Uczyniony podział podług powyższych przepisów, /.../, są ostateczne: tymczasowemiby tylko były, gdyby prawidła przepisane zachowanemi nie zostały", poprzez niezastosowanie tego przepisu, gdy tymczasem wyraźnie potwierdza on skuteczność umownego podziału spadkowego, bez zachowywania szczególnej formy aktu notarialnego; skutkiem pominięcia cytowanego przepisu była błędna wykładnia aktu działowego z dnia [..] lutego 1939 r. dokonanego między spadkobiercami W.K.: H.K. i Z.K., to jest jako dobrowolnego i w pełni wiążącego strony działu nieruchomości, według upoważnień wynikających z obowiązujących wówczas przepisów Kodeksu Napoleona, w szczególności z w/w art. 819 KN, iż dla skutecznego podziału spadkowego wystarczyło, aby "przytomni i pełnoletni dziedzice" ustalili między sobą taką formę aktu działowego "iaki strony interesowane za przyzwoity osądzą" oraz że w takim przypadku "przyłożenie pieczęci na rzeczach spadku potrzebne nie jest", co tłumaczy się, iż dla skuteczności postanowień stron wystarczy zawarcie samej umowy;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 156 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym poprzez oparcie się w ramach orzekania w postępowaniu nieważnościowym wyłącznie na poszukiwaniu w wydanej decyzji braków polegających na wadliwej podstawie prawnej, co zdaniem sądu ogranicza się jednak do przypadków ciężkiego naruszenia prawa, i to takiego, które wprost godzi w podstawy ustrojowe państwa, a co za tym idzie - według WSA w Warszawie decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] kwietnia 1948 r. (znak nieczytelny), uchylająca orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Ł. z dnia [..] sierpnia 1945 r. (znak: [..]) nie stanowi orzeczenia wadliwego, ponieważ stwierdza, że w/w orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Ł. nie zostało oparte na żadnym dokumencie, potwierdzającym pod względem prawnym, a nie fizycznym, podział nieruchomości [..] i [..] przed dniem 1 września 1939 r. na dwie części, stanowiące odrębną własność następców prawnych W.K. – H.K. i Z.K.;

Według WSA w Warszawie, skoro decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] kwietnia1948 r. nie godzi w podstawy ustrojowe państwa, to nie stanowi przypadku, o którym mowa w art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosków przeciwnych, gdyż cytowana decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych pomija ustalenia zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Ł. z dnia [..] sierpnia 1945 r., potwierdzające podstawy prawnego podziału nieruchomości, a także wyraźnego fizycznego oddzielenia tych gruntów, które na skutek podziału przypadły H.K.;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na pominięciu jako dowodu:

a) tej części orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Ł. z dnia [..] sierpnia 1945 r. (znak:[..]), która potwierdza, iż H.K. była właścicielką nieruchomości ziemskiej o powierzchni 49,90 ha, a która nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a mianowicie pominięcie pkt 2, 3, 4 tego orzeczenia, a wnioskowanie w zakresie pkt 1 i 5;

b) pisma Powiatowego Urzędu Ziemskiego w Ł., L. Dz. [..] z dnia [..] sierpnia 1945 r., podpisanego przez ówczesnego Komisarza Ziemskiego, który potwierdza dokładną powierzchnię ogólną gruntów wydzielonych H.K., a także fakt przywrócenia (!) posiadania H.K. z dniem [..] sierpnia 1945 r.;

c) wpisu hipotecznego z dnia [..] września 1933 r., sporządzonego przez Pisarza Hipotecznego, z którego wynika fakt fizycznego podziału nieruchomości po W.K., a także wola jego spadkobierców co do prawnego podziału nieruchomości,

d) pisma H.K. z dnia [..] maja 1947 r., w którym domagała się interwencji w sprawie bezprawnego zajmowania jej nieruchomości przed jakimkolwiek rozstrzygnięciem prawnym;

3) art. 77 § 1 k.p.a. polegające na wybiórczym zebraniu materiału dowodowego, z pominięciem istotnych dla sprawy kwestii, odnoszących się do faktu, iż skutkiem działu spadkowego z dnia [..] lutego 1939 r:

- był podział faktyczny dawnej nieruchomości ziemskiej, co dało podstawę Wojewódzkiemu Urzędowi Ziemskiemu w Ł. do wydania w dniu [..] sierpnia 1945 r. orzeczenia korzystnego dla H.K., wyłączającego przejęcie w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej obszaru gruntów o pow. 49,90.00 ha ([..] i [..]),

- majątek ten pozostawał jeszcze przed dniem 1 września 1939 r. w wyłącznym władaniu H.K., a pominięte dokumenty, o których mowa w pkt 2 j/w nie tyle stwierdzają wejście H.K. we władanie nieruchomością po okresie powojennym, ile przywrócenie władania sprzed okresu przedwojennego,

4) art. 77 § 1 k.p.a. polegające na wybiórczym zebraniu materiału dowodowego, z pominięciem istotnych dla sprawy kwestii, odnoszących się do faktu, iż po cytowanym i powoływanym w uzasadnieniu wyroku piśmie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Ł. z kwietnia 1945 roku do H.K., ten sam organ wydał po czterech miesiącach pozytywne dla niej orzeczenie z dnia [..] sierpnia 1945 r., natomiast po tej dacie żaden inny organ nie wydał orzeczenia, które kwestionowałoby okoliczności udokumentowane w tym orzeczeniu (decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] kwietnia 1948 r. nie wprowadza nowych dowodów, a jedynie kwestionuje rozstrzygnięcie WUZ w Ł. z dnia [..] sierpnia 1945 r.);

5) art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku w materiale dowodowym dokumentów, potwierdzających czynności, które powinny iść w ślad za decyzją Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] kwietnia 1948 r., w szczególności odnośnie wydania orzeczenia o utracie majątku. Żadnego takiego orzeczenia, od którego H.K. mogłaby się odwołać nie wydano, ani jej nie doręczono.

Ponadto skarżący kasacyjnie, niezależnie od żądania stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] kwietnia 1948 roku, kwestionuje skuteczność prawną tej decyzji, podnosząc, iż w aktach sprawy znajduje się jedynie jej odpis sporządzony przez Urząd Wojewódzki w Ł. z 1996 roku. Brak dokumentu oryginalnego, stanowiącego o utracie praw do nieruchomości przez H.K., w tym brak na odpisie kwestionowanej decyzji pouczenia o prawie do odwołania się strony, czyni kwestionowany dokument prawnie bezskutecznym w niniejszym postępowaniu.

Podniesiono, że w piśmie z dnia [..] maja 1947 r. H.K. domagała się interwencji w sprawie bezprawnego zajmowania jej nieruchomości przed jakimkolwiek rozstrzygnięciem prawnym, co oznacza, że przez cały czas pozostawała we władaniu wydzielonej dla niej części majątku po ojcu;

6) art. 77 § 1 k.p.a., polegające na braku odniesienia się do wadliwych ustaleń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie dotyczącym powierzchni całej nieruchomości oraz powierzchni przynależnych do H.K., Z.K.o, gdzie MRiRW wskazuje, że cała powierzchnia nieruchomości po W.K. wynosiła około 180 ha, podczas gdy to właśnie część Z.K. wynosiła 180,50 ha (zob. protokół przejęcia jego majątku), natomiast część H.K. wynosiła 49,0 ha. Razem powierzchnia wynosiła więc 249,9 ha, a nie 180 ha;

7) art. 80 k.p.a. polegające na przekroczeniu swobodnej oceny dowodów, podczas gdy zebrany materiał dowodowy nie wskazywał na możliwość daleko idących wniosków dokonywanych przez Sąd, gdy ocena znaczenia i treści danej okoliczności prowadziła do wniosków przeciwnych, a mianowicie:

- wadliwa ocena dokumentu umowy działowej H.K. i Z.K. z dnia [..] lutego 1939 r., traktowanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a następnie przez WSA w Warszawie jako "projekt", nie wywierający skutków prawnych w zakresie zniesienia współwłasności pomiędzy spadkobiercami W.K., podczas gdy dział spadku i zniesienie współwłasności zostało skutecznie w tej umowie dokonane;

- wadliwa ocena wskazanej umowy działowej skutkowała bezpodstawnym wnioskiem, iż strony rzekomo postanowiły, że zniesienie współwłasności nastąpi dopiero poprzez spisanie aktu notarialnego, a także poprzez wpis do ksiąg hipotecznych, podczas gdy forma aktu notarialnego miała być jedynie potwierdzeniem i to tylko na życzenie którejkolwiek ze stron, zniesienia współwłasności, dokonanego ze skutkiem prawnym już w pisemnym akcie działowym z dnia [..] lutego 1939 r.;

- wadliwa ocena aktu działowego z dnia [..] lutego 1939 r. skutkowała pominięciem przez WSA w Warszawie istotnej części z § III pkt 2 lit. a, a mianowicie, iż [..] miało "granice jej znane i szczegółowo podane w planie ...", a także z § III pkt 2 lit. b, gdzie mówi się o części około 43 morgów z dóbr [..]"przylegającej" i "graniczącej", a zatem wyraźnie umiejscowionej,

- niedokonanie oceny 3-letniego okresu gospodarowania przez H.K. na określonym areale, dokładnie sprecyzowanym w orzeczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Ł. z dnia [..] sierpnia 1945 roku, w szczególności brak odniesienia się do faktu, iż skoro w 1948 r. zabrano jej nieruchomość, to musiała ona być wyodrębniona geodezyjnie;

- uwzględnienie w ocenie materiału dowodowego tylko tych dokumentów, które przemawiały wprost za przyjęciem za zasadne stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a pominięcie dokumentów, na które wskazywała strona skarżąca, np. pominięcie milczeniem powołanego na rozprawie wyroku Sądu Najwyższego z 1936 r.,

- wadliwa ocena wskazanej umowy działowej skutkowała bezpodstawnym wnioskiem, iż odziedziczony przez H.K. i Z.K. na mocy w/w umowy działowej (tu: przez każde z nich) majątek w dacie zastosowania przepisów o reformie rolnej stanowił ich współwłasność;

8) art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom tego przepisu. Treść uzasadnienia nie pozwala na wyciągnięcie wniosków z określonych kwestii ze względu na nieprzekonującą argumentację odnoszącą się do decydujących wywodów, w szczególności w zakresie oceny aktu działowego z dnia [..] lutego 1939 r. jako rzekomego projektu działu, a także "przejęcie" interpretacji woli stron przez sąd (wcześniej dokonał tego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi), co przekłada się na stwierdzenie, że organ administracji, czy też sąd, potrafi w sposób nie budzący wątpliwości - zamiast i z pominięciem stanowiska prezentowanego konsekwentnie przez stronę, lepiej określić jej wolę. Uzasadnienie nie zawiera w ogóle odniesienia do zarzutów strony skarżącej, nawiązujących do braku możliwości oparcia się na dokumentach, które w aktach sprawy znalazły się jedynie w odpisach, a których walor prawny według strony skarżącej jest wątpliwy (wskazywała na to E.K.-A. w mowie końcowej na rozprawie).

Treść uzasadnienia nie przekonuje także w kwestii okresu i stanu oraz zakresu posiadania gruntów przez H.K., na co wskazywano w wyżej postawionych zarzutach. Strona skarżąca wykazała, że stan posiadania był począwszy od sierpnia 1945 r. bardzo konkretny, a WSA w Warszawie do końca podnosi, iż granice gruntów będących we władaniu H.K. nie były określone, co dotyczyło także powierzchni tych gruntów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie wyżej wskazanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo w [..] z siedzibą w C. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, odnosząc się w uzasadnieniu do zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że co do zasady istotą kwestionowania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest skoncentrowanie uwagi na porównaniu treści określonej normy prawnej ze sposobem jej zrealizowania w treści aktu administracyjnego, a to z kolei wiąże się z oceną prawidłowości wykładni stosowanej normy, zwłaszcza materialnoprawnej, oraz jej subsumcji w określonym stanie faktycznym z perspektywy kryterium "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wymaga to podniesienia zarzutów naruszenia prawa materialnego. Niepodniesienie tego rodzaju zarzutów lub skonstruowanie ich w sposób wykluczający ich skuteczność w sposób istotny wyznacza zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] kwietnia 1948 r. było wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem czy Minister Rolnictwa i Reform Rolnych uchylając w punkcie 1 orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Ł. z dnia [..] sierpnia 1945 r., a w punkcie 2 orzekając, że grunt o pow. 49,90 ha pozostający we władaniu H.K., podlega przejęciu na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej, naruszył prawo w sposób rażący, tj. w realiach niniejszej sprawy czy rażąco naruszył art. 101 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3 , poz. 13 ze zm.). Orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] kwietnia 1948 r. oparte na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem było decyzją wydaną w trybie nadzwyczajnym, art. 101 ust. 1 lit. b tego aktu stanowił bowiem, że "Władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej - ta władza, może uchylić z urzędu lub na wniosek osoby interesowanej, jako nieważną, każdą decyzję, która wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej". Istota niniejszej sprawy koncentruje się zatem na odpowiedzi na pytanie, czy decyzja wydana w 1948 r. w trybie nadzorczym uchylająca decyzję z 1945 r. jako "wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" sama była wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, według którego decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] kwietnia 1948 r. nie była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, jednakże uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w zakresie wyjaśnienia motywów tego stanowiska wewnętrznie sprzeczne i niekonsekwentne i jako takie wymyka się spod kontroli sądowoadministracyjnej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przyjął, że "postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 Kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 Kpa i wymaga niekwestionowanego ustalenia, że decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce wtedy gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności". Jednocześnie Sąd I instancji odnosząc się do treści art. 101 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, wskazał, że "Stwierdzenie zawarte w art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia "podlega uchyleniu jako nieważna decyzja, która została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" przez użycie wyrazu "jakiejkolwiek" sugeruje wykładnię, że tylko ciężkie naruszenie prawa, godzące w podstawy ustroju prawnego państwa, uzasadnia uznanie decyzji za nieważną na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia. W judykaturze wyrażono pogląd, że decyzja, o której mowa w art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia, to decyzja nieoparta na żadnym przepisie prawa w tym sensie, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu prawnego uzasadniającego rozstrzygnięcie takiej sprawy decyzją administracyjną, bądź też dopuszczającego takie rozstrzygnięcie sprawy, jakie zostało przyjęte w sprawie. Dalej, decyzją wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej będzie zawsze decyzja sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa materialnego lub formalnego. Jeżeli przepis prawny budzi wątpliwości, a co za tym idzie wymaga wykładni, i jeżeli organ administracji państwowej oparł swoją decyzję na mylnej wykładni budzącego wątpliwości przepisu prawnego, nie oznacza to wydania decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej (por. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, PWN 1962. S. 265 i n.). Tylko zatem naruszenie prawa godzące w podstawy ustroju prawnego państwa, naruszenie ciężkie, uzasadnia uznanie decyzji za dotkniętą nieważnością przewidzianą w art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (...)".

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w ocenie Sądu I instancji zarówno art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i art. 101 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, mogą stanowić podstawę do wyeliminowania weryfikowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji administracyjnej jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie prawa ma charakter oczywisty, nie budzący wątpliwości i jest naruszeniem ciężkim, powodując, że weryfikowaną decyzję należy ocenić jako decyzję obarczoną wadą istotną uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego mimo waloru ostateczności. Powyższe stanowisko należy zaakceptować. Koresponduje ono nie tylko z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa dotyczącymi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz również odnoszącymi się do treści art. 101 ust. 1 lit. b Rozporządzenia z 1928 r. i przyjmującymi, że zawarta w tym przepisie przesłanka "wydania decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" odpowiada przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2010 r., I OSK 908/09, LEX nr 595605).

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przyjął, że rozbieżność stanowisk zaprezentowanych w decyzji z dnia [..] kwietnia 1948 r. i decyzji z dnia [..] sierpnia 1945 r. związana jest z oceną istotnego w sprawie dokumentu, tj. aktu działowego z dnia [..] lutego 1939 r. podnosząc, że w orzeczeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] kwietnia 1948 r., odmiennie niż to uczyniono w orzeczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi z dnia [..] sierpnia 1945 r., stwierdzono, że organ nie dysponował żadnym prawnie skutecznym dokumentem, który dowodziłby prawnego, a nie fizycznego podziału przedmiotowej nieruchomości. Następnie Sąd dokonał wykładni treści aktu działowego z dnia [..] lutego 1939 r. na tle przepisów stanowiących podstawę jego wydania i na tej podstawie przyjął, że wolą stron tego aktu było dokonanie umowy działu spadku, jako nieprzenoszącej własności, w formie aktu notarialnego, a nie jedynie prywatnego – co w ocenie Sądu też było dopuszczalne (str. 15 uzasadnienia), a zatem spadkobiercy W.K. "korzystając ze swobody wyboru formy dla aktu działowego (prywatnego lub notarialnego), zdecydowali się sporządzić go w formie aktu notarialnego, a ustalenia w nim zawarte traktować jako jego projekt". O ile zrozumiałe i prawidłowe jest stanowisko Sądu, zgodnie z którym umowa o dział spadku mogła być – w oparciu o art. 819 Kodeksu Napoleona – dokonana skutecznie również w formie aktu prywatnego, to nie poddają się weryfikacji wnioski stąd wysnute przez Sąd I instancji. Po pierwsze, nie wiadomo dlaczego w ocenie Sądu akt działowy z dnia [..] lutego 1939 r. nie mógł wywołać skutków prawnych, skoro – czemu Sąd słusznie nie zaprzeczył - akt ten nawet traktowany jako projekt dla przyszłego aktu notarialnego nie przestawał być prywatnym aktem działowym (na str. 16 uzasadnienia wyroku Sąd wyraźnie kwalifikuje akt działowy z dnia [..] lutego 1939 r. jako "przedmiotowy akt prywatny"). Po drugie, z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zwłaszcza przytoczonych wyżej jego fragmentów, płynie wniosek, że kwestia określonej wykładni treści jednego z dokumentów sprawy (istotnego dla jej rozstrzygnięcia) stanowiła rażące naruszenie prawa uzasadniające uchylenie decyzji z dnia [..] sierpnia 1945 r. orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] kwietnia 1948 r. i jednocześnie kwestia wykładni tego samego dokumentu nie stanowiła rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] kwietnia 1948 r., o co wnosił skarżący. Stanowisko to jest niezrozumiałe i wewnętrznie sprzeczne sprawiając, że nie jest możliwe zweryfikowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy rozbieżności w wykładni treści aktu działowego z dnia [..] lutego 1939 r. mogą w ocenie Sądu I instancji przemawiać za kwalifikacją rażącego naruszenia prawa przez decyzję, której treść jest zdeterminowana tą wykładnią.

Z tego względu zasadny okazał się podniesiony przez stronę skarżącą kasacyjnie w punkcie 8 zarzutów naruszenia postępowania zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w którym wskazano, że "treść uzasadnienia nie pozwala na wyciągnięcie wniosków z określonych kwestii ze względu na nieprzekonującą argumentację odnoszącą się do decydujących wywodów, w szczególności w zakresie oceny aktu działowego z dnia [..] lutego 1939 r. jako rzekomego projektu działu". Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną w powyższym zakresie, skoro nie była możliwa merytoryczna kontrola toku rozumowania, które doprowadziło Sąd I instancji do podjętego rozstrzygnięcia, w konsekwencji uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrazi jednoznaczne stanowisko w kwestii dopuszczalności kwalifikowania rozbieżnych rezultatów wykładni treści dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jako podstaw do kwalifikowania decyzji zdeterminowanych tą wykładnią jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, a następnie oceni zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z punktu widzenia kwalifikacji aktu z dnia [..] lutego 1939 r. jako prywatnego aktu działowego w rozumieniu przepisów Kodeksu Napoleona.

W pozostałym zakresie skarga kasacyjna, w której zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania.

Jak wyżej wskazano, dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być bowiem m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Skoro strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wyroku oddalającego skargę na decyzję wydaną w postępowaniu nadzorczym, którą odmówiono stwierdzenia nieważności innej decyzji administracyjnej, przy czym czyni to w ramach zarzutów podnoszonych w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, to powinna wykazać na czym polegało wadliwe procedowanie w postępowaniu nadzorczym i jakie przepisy postępowania organ naruszył procedując w tym właśnie postępowaniu, a także na czym polegało wadliwe zaakceptowanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności przez Sąd I instancji i jakie przepisy postępowania sądowoadministracyjnego naruszył ten Sąd, z jednoczesnym wykazaniem wpływu naruszeń wskazanych przepisów na wynik sprawy. W przypadku oddalenia skargi na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności innej decyzji administracyjnej w braku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa prawidłowo skonstruowana skarga kasacyjna w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej powinna zawierać powiązane ze sobą zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisami zawierającymi unormowania dotyczące postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności, tj. co do zasady przepisy k.p.a. Należy mieć na uwadze, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawiera nie tylko normę materialnoprawną określającą przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ("brak podstawy prawnej" oraz "rażące naruszenie prawa"), lecz również normę określającą kompetencję organu w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ("Organ stwierdza nieważność decyzji, która (...)". Zawarta jest w nim zatem również norma odpowiadająca swoim charakterem prawnym normie wynikającej z art. 151 p.p.s.a. określającej kompetencje (tym razem sądu administracyjnego) w fazie orzekania. W sytuacji natomiast, gdy strona skarżąca kasacyjnie chce zakwestionować nie tyle sposób skontrolowania przez Sąd I instancji zaskarżonej do niego decyzji, co sposób procedowania tego Sądu w sprawie sądowoadministracyjnej i działania - co do zasady – na podstawie przepisów normujących postępowanie sądowoadministracyjne, może poprzestać na wskazaniu tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które w jej przekonaniu naruszył Sąd I instancji bez wiązania ich z przepisami stosowanymi przez organ w postępowaniu administracyjnym.

Skarga kasacyjna nie spełnia wskazanych wyżej wymogów konstrukcyjnych.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania – wskazanych w punktach 1, 3-7 - strona skarżąca kasacyjnie powołała szereg przepisów postępowania administracyjnego, a więc przepisów regulujących postępowanie przed organem administracji nie wiążąc powołanych zarzutów z jakimkolwiek przepisem obowiązującym w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jak wskazano wyżej, taki sposób sformułowana zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wykluczał ich rozpoznanie, na co zasadnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Należy wskazać, że Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., a zatem konstrukcja zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymagała powiązania stawianych zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji z zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a., czego w skardze kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu nie uczyniono. Konieczne było też wykazanie nieprawidłowości oddalenia skargi, co mogło nastąpić poprzez wskazanie oczekiwanego przez stronę – jako w jej ocenie zgodnego z prawem – rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Treść zarzutów naruszenia przepisów postępowania ani treść uzasadnienia skargi kasacyjnej nie daje podstaw do ustalenia, czy w ocenie strony skarżącej oddalenie skargi jest wadliwe ze względu na brak uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organów obydwu instancji na którejś z podstaw wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., czy też ze względu na brak stwierdzenia nieważności tych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wprawdzie wskazywanie przepisów, których Sąd I instancji nie stosował nie może być traktowane jako wadliwe, jednakże w realiach niniejszej sprawy, w której nie zakwestionowano poprawności stosowania art. 151 p.p.s.a., co z kolei jest przejawem wadliwej konstrukcji skargi kasacyjnej, powołanie powyższych przepisów pozwoliłoby ocenić jaki wpływ na wynik sprawy miało niedostrzeżone przez Sąd I instancji naruszenie przepisów dotyczących postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogą odnieść skutek jedynie wtedy, gdy uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego skarżący kasacyjnie nie tylko wprost nie wykazał, lecz również nie dał podstaw do zrekonstruowania jego stanowiska chociażby właśnie przez wskazanie, na jakiej podstawie w jego ocenie Sąd I instancji powinien był wyeliminować zaskarżoną do niego decyzję (i ewentualnie decyzję ją poprzedzającą) z obrotu prawnego.

Ponadto w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania – wskazanych w punktach 3-7 strona skarżąca kasacyjnie powołując szereg przepisów postępowania administracyjnego nie powiązała ich z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ani art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zastosowanym przez organ odwoławczy. Brak powołania tych przepisów nie wykluczałby wprawdzie dopuszczalności zrekonstruowania prawidłowego zarzutu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyby podstawy ku temu dawała treść podniesionych zarzutów oraz treść uzasadnienia skargi kasacyjnej. W realiach niniejszej sprawy ani treść podniesionych zarzutów ani treść uzasadnienia skargi kasacyjnej możliwości takiej nie dawała.

W ramach zarzutów wskazanych w punktach 3-6 strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 77 § 1 k.p.a. upatrując naruszenia tego przepisu w wybiórczym zebraniu materiału dowodowego, braku w materiale dowodowym określonych dokumentów oraz w braku odniesienia się do wadliwych ustaleń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". O naruszeniu tego przepisu można mówić wtedy, gdy organ w sposób wyczerpujący nie zbierze i nie rozpatrzy materiału dowodowego, co oznacza, że strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać na materiał dowodowy, który nie został pozyskany i nie został rozpatrzony przez organ. W ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można natomiast skutecznie kwestionować sposobu oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Tymczasem w ramach powyższego zarzutu strona skarżąca kwestionuje prawidłowość oceny aktu działowego z dnia [..] lutego 1939 r., pisma Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z kwietnia 1945 r. skierowane do H.K., orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Ł. z dnia [..] sierpnia 1945 r., nr [..], pisma Powiatowego Urzędu Ziemskiego w Ł., L. Dz. [..] z dnia [..] sierpnia 1945 r., wpisu hipotecznego z dnia [..] września 1933 r., sporządzonego przez Pisarza Hipotecznego, pisma H.K. z dnia [..] maja 1947 r., decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] kwietnia 1948 r. Wszystkie te dokumenty znajdują się w aktach sprawy, a z treści uzasadnień wydanych rozstrzygnięć nie wynika, aby treść tych dokumentów nie była brana pod uwagę w postępowaniu nadzorczym. Strona skarżąca kasacyjnie w punkcie 5 zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazuje na brak w materiale dowodowym "dokumentów, potwierdzających czynności, które powinny iść w ślad za decyzją Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] kwietnia 1948 r.", nie uprawdopodabnia jednak w żaden sposób, o jakie konkretnie dokumenty chodzi, ani tego, że dokumenty takie istniały i nie zostały pozyskane przez organ. Samo twierdzenie, że w aktach sprawy brakuje określonych dokumentów, które w ocenie strony skarżącej być może powinny być wydane, a których nie ma w aktach sprawy i nie ma uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że kiedykolwiek istniały, nie uzasadnia zarzutu naruszenia przez organy art. 77 § 1 k.p.a. Zarzutu naruszenia tego przepisu nie uzasadnia również brak w aktach sprawy oryginału decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] kwietnia 1948 roku w sytuacji, gdy znajduje się w nich urzędowy odpis tej decyzji. Regulacja art. 77 § 1 k.p.a. nakładająca na organy obowiązek zebrania materiału dowodowego nie może być odczytywana z pominięciem specyfiki konkretnej sprawy, w tym m.in. okoliczności, że przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja administracyjna sprzed kilkudziesięciu lat, której treść jest znana, i której istnienia nie kwestionował sam skarżący wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Z kolei kwestia oceny odpisu oryginału decyzji z punktu widzenia skuteczności samej decyzji nie podlega skutecznemu kwestionowaniu – jak wyżej sygnalizowano – zarzutem naruszenia art. 77 § 1 k.p.a.

W ramach zarzutu wskazanego w punkcie 7 zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 80 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona" i stanowi źródło zasady swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu w wysnuciu przez organy innych niż oczekiwane przez stroną skarżącą kasacyjnie wniosków z treści wskazanych w zarzucie dokumentów oraz z oceny wskazanych przez stronę skarżącą kasacyjnie faktów. Tymczasem zasada swobodnej oceny dowodów polega na tym, "by organ przy ustalaniu prawdy obiektywnej na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, to jest zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2006 r., V SA/Wa 530/06, LEX nr 306505). Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być przeprowadzana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że "artykuł 80 k.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej" (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., II GSK 1940/11, LEX nr 1331838). O naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów można mówić wtedy, gdy w ramach tej oceny okoliczności faktyczne sprawy zostaną ustalone w sposób sprzeczny z prawidłami logiki, zasadami doświadczenia życiowego, w wyniku przeinaczenia ocenianych treści badanych dokumentów, czy też z pominięciem istotnych dla sprawy dowodów. Oznacza to, że podnoszony w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zarzut naruszenia przez organy art. 80 k.p.a. może być skuteczny dopiero wtedy, gdy strona skarżąca kasacyjnie nie tylko wykaże naruszenie powyższych reguł, lecz jednocześnie wykaże również wpływ tych naruszeń na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. sprowadza się wyłącznie do polemiki z wnioskami wysnutymi przez organy z treści wskazanych w zarzucie dokumentów oraz z oceny wskazanych przez stronę skarżącą kasacyjnie faktów, co czyni ten zarzut bezskutecznym. Odmienna ocena przez stronę skarżącą kasacyjnie dokumentacji sprawy nie oznacza automatycznie naruszenia przez organy zasady swobodnej oceny dowodów. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała w rozumowaniu organów zaakceptowanym przez Sąd I instancji a przedstawionym w uzasadnieniach decyzji naruszenia zasad logicznego rozumowania i zasad doświadczenia życiowego w ocenie dokumentacji sprawy, a tylko wówczas zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. mógłby odnieść skutek.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania oznaczony w skardze kasacyjnej punktem 1. W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. z 1928 r. Nr 36, poz. 241 ze zm.). Ten ostatni przepis stanowił, że "Władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej - ta władza, może uchylić z urzędu lub na wniosek osoby interesowanej, jako nieważną, każdą decyzję, która wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej". Naruszenia powyższych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w "oparciu się w ramach orzekania w postępowaniu nieważnościowym wyłącznie na poszukiwaniu w wydanej decyzji braków polegających na wadliwej podstawie prawnej" przy czym strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie przesłanki "braku jakiejkolwiek podstawy prawnej" jako "ciężkiego naruszenia prawa, które wprost godzi w podstawy ustrojowe państwa" i stwierdza, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że z tego punktu widzenia decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] kwietnia 1948 r. nie stanowi orzeczenia wadliwego, gdy tymczasem decyzja ta pomija ustalenia zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Ł. z dnia [..] sierpnia 1945 r., potwierdzające podstawy prawnego podziału nieruchomości, a także wyraźnego fizycznego oddzielenia tych gruntów, które na skutek podziału przypadły H.K., godzi w podstawy ustrojowe państwa, a zatem stanowi przypadek, o którym mowa w art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem. W istocie zatem strona skarżąca kasacyjnie odwołując się do zawartych w przepisach art. 156 § 1 k.p.a. i art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, norm materialnoprawnych określających przesłanki wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji weryfikowanych w postępowaniu nadzorczym i nie kwestionując wykładni powyższych przepisów w tym zakresie, zarzuca ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, który w ocenie strony skarżącej kasacyjnie został niewłaściwie oceniony. Oznacza to zatem, że w ramach drugiej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie koncentrując się na wykazywaniu wadliwych ustaleń w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy, tj. treści decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] kwietnia 1948 r., która "pomija ustalenia zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Ł. z dnia [..] sierpnia 1945 r., potwierdzające podstawy prawnego podziału nieruchomości, a także wyraźnego fizycznego oddzielenia tych gruntów, które na skutek podziału przypadły H.K.".

Wobec powyższej konstrukcji zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego ze względu na wadliwie ustalony stan faktyczny, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a czyni to poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Ustaleń w zakresie stanu faktycznego i jego oceny nie można było skutecznie kwestionować zarzutami naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.

Brak zakwestionowania ustaleń w zakresie stanu faktycznego nie dyskwalifikuje automatycznie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, sprawia jednakże, że Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje jako punkt odniesienia w ocenie tego zarzutu ocenę stanu faktycznego przyjętą przez Sąd I instancji. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że wiążąca jest kwalifikacja, zgodnie z którą decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] kwietnia 1948 r. nie jest obarczona wadą wydania "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" w przyjętym przez Sąd – i nie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej - rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, co czyni zarzut niewłaściwego zastosowania tych przepisów nieuzasadnionym.

Strona skarżąca kasacyjnie podnosi również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poza zakresem wyżej wskazanym i omówionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ani powołanego samodzielnie (punkt 8 zarzutów naruszenia przepisów postępowania) poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do istotnych okoliczności prawnych i faktycznych, w tym do zarzutów podnoszonych przez stronę, ani w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. (punkt 2 zarzutów naruszenia przepisów postępowania) przez pominięcie jako dowodów wskazanej przez skarżącego dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, nie mógł być uwzględniony. Jak bowiem wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku – poza uchybieniami wyżej wskazanymi - zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Niezależnie od powyższego ponownie przypomnieć należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogą przynieść oczekiwany przez stronę skarżącą kasacyjnie skutek jedynie wówczas, gdy ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Nie mogły również odnieść skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Naruszenie prawa materialnego może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.

Gdy chodzi o naruszenia przepisów Kodeksu Napoleona z 1804 r., to w pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzuca błędną wykładnię i niewłaściwe zatasowanie art. 815 tego Kodeksu, zgodnie z którym "Nikt przymuszonym bydź nie może, aby pozostał w niepodzielności; i zawsze można wymagać podziału bez względu na zabronienia i umowy przeciwne. Można iednak ułożyć się o zawieszenie podziału przez czas ograniczony: układ taki nie obowiązuie nad lat pięć, ale odnowionym bydź może", przy czym naruszenia tego przepisu upatruje w błędnej ocenie materiału dowodowego sprawy, podnosząc, że Sąd dokonał analizy wyłącznie aktu działowego z dnia [..] lutego 1939 r., bez analizy pozostałych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a potwierdzających fizyczne objęcie w posiadanie gruntów przez H.K. W istocie zatem w ramach powyższego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia w zakresie stanu faktycznego i jego oceny.

W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu należy ponownie wskazać, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej wskazując na przepisy, które normują sposób ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy, czego w skardze kasacyjnej skutecznie nie uczyniono.

Nie mógł być także uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 819 Kodeksu Napoleona. Przepis ten stanowił, że "Jeżeli wszyscy dziedzice przytomni są, i pełnoletni, przyłożenie pieczęci na rzeczach spadku, potrzebne nie iest, i podział może bydź wykonany w formie takiey, i przez taki akt, iaki strony interesowane za przyzwoity osądzą." Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w jego "niewłaściwym zastosowaniu" poprzez przyjęcie, że z tego przepisu wynika jedynie uprawnienie do dokonania w formie aktu notarialnego lub prywatnego umowy o dział spadku (jako nieprzenoszącej własności), a nie uprawnienie do definitywnego i skutecznego nawet w formie pisemnej, dokonywania działu spadku (w uzasadnieniu wyroku brak wskazania przypisów Kodeksu Napoleona, z których miałby wynikać obowiązek notarialnego dokonywania działu spadku), co miało wpływ na wynik sprawy. Tak skonstruowany zarzut jest w istocie zarzutem błędnej wykładni powyższego przepisu a nie zarzutem jego niewłaściwego zastosowania. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła również naruszenie art. 840 Kodeksu Napoleona poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten stanowił, że "Uczyniony podział podług powyższych przepisów, bądź przez opiekunów, z upoważnieniem od rady familiyney, bądź przez małoletnich usamowolnionych, z pomocą ich Kuratorów, bądź w imieniu nieprzytomnych, albo nieznayduiących się pod ten czas, są ostateczne: tymczasowemiby tylko były, gdyby prawidła przepisane zachowanemi nie zostały", co w ocenie strony skarżącej oznacza skuteczność umownego podziału spadkowego, bez konieczności zachowywania szczególnej formy aktu notarialnego, czego nie uwzględniono przy wykładni treści aktu działowego z dnia [..] lutego 1939 r.

W odniesieniu do powyższych zarzutów należy stwierdzić, że treść art. 819 Kodeksu Napoleona wskazuje, że bez wątpienia Kodeks ten nie wymagał stwierdzenia nabycia spadku dla ważności oraz skuteczności nabycia nieruchomości wskutek działu spadku (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2007 r., sygn. akt I ACa 829/2007, orzeczenie Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 14 października 1922 r. sygn. akt S.N.I.C. 211/22). Niemniej jednak przepis ten wskazuje wyłącznie swobodę w dokonaniu podziału spadku pomiędzy spadkobiercami, w sposób przez nich wybrany. Nie może budzić wątpliwości, że dział spadku pomiędzy spadkobiercami, który mógł być dokonany w dowolnej formie oraz według zasad pomiędzy nimi ustalonymi był podziałem skutecznym – w tym także ostatecznym w rozumieniu przyjętym w art. 840 Kodeksu Napoleona ("Uczyniony podział podług powyższych przepisów, bądź przez opiekunów, z upoważnieniem od rady familiyney, bądź przez małoletnich usamowolnionych, z pomocą ich Kuratorów, bądź w imieniu nieprzytomnych, albo nieznayduiących się pod ten czas, są ostateczne: tymczasowemiby tylko były, gdyby prawidła przepisane zachowanemi nie zostały."). Jednakże z przepisów Kodeksu Napoleona, a dotyczących swobody dokonywania umownego działu spadku, nie można wyprowadzać wniosku, że w odniesieniu do nieruchomości wyłączał on możliwość zachowania formy aktu notarialnego w celu skutecznego wobec osób trzecich podziału majątku. Dokonana przez Sąd I instancji na gruncie niniejszej sprawy wykładnia powyższego przepisu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest wadliwa. Sąd prawidłowo także przyjął, oceniając akt działowy z dnia [..] lutego 1939 r., że w jego § V strony wzajemnie zobowiązały się stawić, na żądanie każdej z nich, do "Hipoteki w Ł." w celu spisania notarialnego aktu działowego, według "niniejszego projektu" i takowy ujawnić w hipotece, a tym samym zapis ten świadczy, że korzystając ze swobody formy dla aktu działowego spadkobiercy zdecydowali się na dokonanie ostatecznego podziału w formie notarialnej. Ocena powyższa nie narusza treści art. 840 Kodeksu Napoleona.

Końcowo jako nieskuteczny należało ocenić zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) "poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym wykorzystaniu (tego przepisu) do oceny stanu własnościowego i formy zniesienia współwłasności" w odniesieniu do umowy działowej z dnia [..] lutego 1939 r. Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN stanowił, że "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni" i był podstawą wydania orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] kwietnia 1948 r. kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją zaskarżoną do Sądu I instancji. Z perspektywy treści tego przepisu należało zatem dokonywać oceny prawidłowości orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] kwietnia 1948 r., a w konsekwencji również decyzji wydanych w postępowaniu weryfikującym powyższe orzeczenie, co oznacza, że zarzut jego niewłaściwego zastosowania w sprawie pozbawiony jest jakichkolwiek podstaw. Ponadto sposób sformułowania tego zarzutu prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie za jego pomocą usiłuje podważyć ocenę stanu faktycznego sprawy, a więc wykazać, że przepis ten nie mógł być zastosowany w sprawie wobec niespełnienia przesłanek przejęcia nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, a zastosowany prowadził do błędnej oceny "umowy działowej z dnia [..] lutego 1939 r.". Jak wyżej wskazano, zarzut naruszenia prawa materialnego, za pomocą którego strona skarżąca kasacyjnie usiłuje podważyć ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy, nie może osiągnąć zamierzonych skutków.

Uznając skargę kasacyjną za częściowo uzasadnioną i orzekając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.