Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 171/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. T. i R. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB" lub "organ II instancji") – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej w skrócie: "pr.bud."), po rozpatrzeniu odwołania J. T. i R. S. od wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji") decyzji z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], umarzającej w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie z wniosku R. S. i J. T. z [...] listopada 2014 r. – utrzymał w mocy ww. decyzję PINB.

Zaskarżona decyzja WWINB została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy, przedstawionym w jej uzasadnieniu.

Podaniem z [...] listopada 2014 r. R. S. i J. T. (zwani dalej łącznie "Wnioskodawcami" lub "Skarżącymi"), reprezentowani przez [...], wnieśli o:

a. przeprowadzenie na podstawie art. 84a ust. 1 i 2 pr.bud. kontroli zgodności wykonanych samowolnie prac budowlanych przeprowadzonych przez inwestorów M. H. i E. D.-H. (zwanych dalej łącznie Inwestorami"), na działce [...], dotyczących przebudowy i dostosowania istniejącego budynku [...] na cele prowadzonej przez Inwestorów działalności gospodarczej od 2006 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę (zgłoszenia) oraz bez dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku [...] na budynek o charakterze usługowo-handlowym z obsługą ludności bez wymaganego prawem zgłoszenia i w związku z ujawnionymi nieprawidłowościami doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budowlanym,

b. zobowiązanie Inwestorów do dostosowania poczynionych na działce nr ewid. [...] inwestycji do warunków zabudowy i zagospodarowania terenu,

c. na podstawie art. 71a pr.bud. w drodze postanowienia wstrzymanie użytkowania ww. obiektu budowlanego lub jego części i nałożenie na Inwestorów obowiązku przedstawienia w terminie 14 dni dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2,

d. przeprowadzenie wizji lokalnej przy [...] w obecności Wnioskodawców w celu zobrazowania zakresu wykonanych nielegalnie robót budowlanych.

W konkluzji uzasadnienia ww. wniosku wnieśli o wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej i zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w celu doprowadzenia sprawy do stanu zgodnego z prawem.

PINB postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., znak: [...], odmówił Wnioskodawcom wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku [...] na budynek [...] usytuowanej na działce [...]. WWINB postanowieniem z [...] marca 2015 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 10 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 362/15, uchylił oba ww. postanowienia WWINB i PINB.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji – realizując wskazania ww. wyroku WSA – pismem z [...] listopada 2015 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek R. S. i J. T. z [...] listopada 2014 r. Następnie pismem z [...] grudnia 2015 r. PINB wezwał Wnioskodawców o przesłanie aktualnego odpisu księgi wieczystej działki nr ewid. [...] oraz wykazanie interesu prawnego w sprawie. Wobec braku pełnej odpowiedzi na wezwanie (przedłożono jedynie odpis księgi wieczystej) PINB, decyzją z [...] stycznia 2016 r., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie. WWINB decyzją z [...] kwietnia 2016 r. uchylił ww. decyzję PINB w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji, przywołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2016 r., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wniosku R. S. i J. T. z [...] listopada 2014 r.

Odwołanie od tej decyzji złożyli Wnioskodawcy, reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika, z zachowaniem ustawowego terminu.

Utrzymując w mocy decyzję PINB z [...] sierpnia 2016 r. – opisaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2016 r. – WWINB wskazał na wiążące wytyczne zawarte w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 362/15, według których PINB powinien wszcząć postępowanie z wniosku z [...] listopada 2014 r., by w jego ramach ocenić, w pierwszej kolejności, czy Skarżący mają interes prawny do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony (po uprzednim wezwaniu Skarżących do wykazania tego interesu). W związku z tym organ II instancji stwierdził, że ocena legitymacji do bycia stroną postępowania przez Wnioskodawców powinna opierać się o art. 28 k.p.a., nawiązując do posiadania przez nich interesu prawnego, znajdującego potwierdzenie w przepisach prawa materialnego i wskazującego, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wykonanych przez Inwestorów. WWINB wskazał, że ponieważ we wniosku z [...] listopada 2014 r. Wnioskodawcy wskazali, iż Inwestorzy w 2006 r. po wykonaniu [...] na działce nr ewid. [...] wydzielili miejsca parkingowe na przyległym pasie zieleni, oddzielającym działkę nr [...] od pasa drogowego na [...], to należy wziąć pod uwagę, czy wykonane przez Inwestorów roboty budowlane wpływają na ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez Wnioskodawców. Ponadto Wnioskodawcy powinni swój interes prawny wywieść z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.

Na tym tle organ II instancji stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych właściciel nieruchomości sąsiedniej co do zasady ma interes prawny do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, iż będzie miało to wpływ na wykonanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się mapa przedstawiająca działkę nr [...], której właścicielami są Inwestorzy oraz działkę nr [...] stanowiącą własność Wnioskodawców, z której to mapy wynika, że budynek [...] znajduje się w odległości 8 m od działki nr [...]. Nie narusza to przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Ponadto Starosta T. przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku [...] na budynek handlowy - [...] na działce nr ewid. [...]. Obiekt ten nie wymagał przeprowadzenia postępowania w zakresie ochrony środowiska, nie jest obiektem stwarzającym zagrożenie dla środowiska lub mogącym pogorszyć stan środowiska. Ewentualne roboty wykonane w istniejącym obiekcie budowlanym, a polegające na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu, nie powodują – zdaniem WWINB – takiego oddziaływania obiektu na nieruchomość nr [...], które powodowałoby ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki Wnioskodawców oraz korzystania z tej działki zgodnie z przeznaczeniem. W ocenie organu, biorąc pod uwagę sposób zagospodarowania terenu, na którym znajdują się nieruchomości nr [...] i [...], funkcję, formę oraz konstrukcję budynku [...], sposób zagospodarowania działki, odległość [...] od działki nr [...], brak jest konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego powodującego ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości nr [...] ze względu na istnienie w sąsiedztwie budynku [...], a tym samym Wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. WWINB podkreślił, że postępowanie to nie dotyczy korzystania z dróg publicznych i pasa drogowego. Ewentualne zaś przekroczenie poziomu immisji czy występowanie niedogodności może rodzić roszczenia na gruncie cywilnoprawnym, nie daje jednak Wnioskodawcom praw strony w przedmiotowym postępowaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję WWINB, J. T. i R. S., reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika, zarzucili:

- obrazę art. 105 § 1 w zw. z art. 61a § 1 i art. 28 k.p.a. poprzez niezasadne umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, podyktowane błędnym przyjęciem, iż Skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej i zamiany sposobu użytkowania budynku [...] na budynek [...]) usytuowanej na działce położonej w [...], z uwagi na brak interesu prawnego, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania przez organ istoty sprawy;

- art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 pr.bud.;

- art. 84a ust. 1 i 2 pr.bud. poprzez odmowę przeprowadzenia kontroli zgodności wykonanych samowolnie przez Inwestorów prac budowlanych na działce [...] zgodnie z wnioskiem Skarżących;

- art. 84a ust. 1 i 2 pr.bud. poprzez odmowę kontroli zgodności wykonanych samowolnie prac budowlanych przeprowadzonych przez Powiatowy Zarząd Dróg w [...] przy [...], zgodnie z wnioskiem Skarżących;

- art. 71a pr.bud. poprzez odmowę wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z wnioskiem Skarżących i wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia wizji lokalnej przy ul. [...] z udziałem Skarżących w celu zobrazowania zakresu wykonanych nielegalnie robót budowlanych, pomimo złożonego w tym zakresie wniosku;

- art 7, 77, 80, 107 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do treści wniosku i nie odniesienie się do zarzutów odwołania Skarżących, a w konsekwencji naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej i brak wszechstronnego rozpatrzenia wniosku i zażalenia z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów bez należytego uzasadnienia swojego stanowiska, a ponadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy nieuwzględnianie zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. akt "II SA/Po 362/15".

Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wnieśli o: (1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; (2) zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że Skarżący są stronami postępowania w rozumieniu art 28 k.p.a., bowiem postępowanie toczące się w niniejszej sprawie dotyczy ich interesu prawnego, który znajduje oparcie w treści art. 140 i art. 144 k.c. Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania jest bowiem położona w bliskim sąsiedztwie działek, których właścicielami są Skarżący. Na nieruchomości tej Inwestorzy prowadzą działalność gospodarczą (kwiaciarnię), która negatywnie oddziałuje na stanowiącą własność Wnioskodawców działkę nr ewid. [...]. Dla celów ww. działalności gospodarczej Inwestorzy po zakończeniu w 2006 r. prac budowlanych wydzielili nielegalne miejsca parkingowe na terenie należącym do Zarządu Dróg w [...]. Dodatkowo [...] regularnie korzysta z dostaw kwiatów oraz innych artykułów, które wykonywane są za pomocą samochodów dostawczych o znacznych rozmiarach, które zatrzymują się na obszarze zlokalizowanym poza obrębem działki ewidencyjnej nr [...]. Pełnomocnik Skarżących podkreślił, że ww. [...], powstała w wyniku nielegalnie dokonanych robót budowlanych, zagraża bezpieczeństwu mieszkańców sąsiednich nieruchomości, narażając pieszych poruszających się po tym terenie na potrącenie przez pojazdy korzystające z dojazdu do nielegalnego parkingu. Nadto pojazdy dostawcze o dużym tonażu nie tylko niszczą nawierzchnię jezdni, ale także powodują ograniczenia komunikacyjne na tamtejszej drodze, wielokrotnie ją tarasując i uniemożliwiając przejazd. Dodatkowo zwiększony ruch samochodowy przyczynia się do podwyższenia poziomu hałasu oraz emisji spalin, co negatywnie wpływa na korzystanie z sąsiednich nieruchomości przez ich mieszkańców. W tym zakresie pełnomocnik Skarżących odesłał do stanowiska i argumentacji prawnej zawartych w odwołaniu od decyzji PINB z [...] stycznia 2016 r. znak: [...], które w pełni podtrzymał. Ponadto podniósł, iż art. 144 k.c. chroni właściciela nieruchomości przed immisjami przekraczającymi przeciętną miarę, jednakże aby ochrona ta była realna, właściciel musi mieć prawo udziału w każdym postępowaniu, którego przedmiotem badania jest rozgraniczenie pomiędzy immisjami dopuszczalnymi a niedopuszczalnymi. Zarzucił, że organ II instancji zaniechał wyjaśnienia, czy przedmiotowa inwestycja jest tego rodzaju, że oddziałuje w jakikolwiek sposób na nieruchomość Skarżącej. Kontrolowana decyzja została wydana zatem z naruszeniem art. 28 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę, WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. pełnomocnik Skarżących podtrzymał wnioski i wywody skargi. Skarżący J. T. dodatkowo podniósł, że organy nie przeprowadziły nigdy żadnej kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu zaskarżona decyzja WWINB i, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzająca ją decyzja PINB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie z wniosku Skarżących z [...] listopada 2014 r. o przeprowadzenie kontroli i wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany przez Inwestorów sposobu użytkowania budynku [...] na [...]. Podstawę orzeczonego umorzenia stanowiło stwierdzenie przez organy braku interesu prawnego Wnioskodawców w tym postępowaniu.

Od razu należy więc zaznaczyć, że tylko ta kwestia formalna – posiadania, bądź nie, przez Skarżących interesu prawnego (przymiotu strony) w ww. postępowaniu administracyjnym – była objęta zakresem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organy obu instancji, a w rezultacie – zakresem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Już z tego względu nie mogły odnieść zamierzonego skutku, jako co najmniej przedwczesne, zarzuty skargi dotyczące odmowy przez organy przeprowadzenia kontroli i wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego Inwestorów zgodnie z wnioskiem Skarżących (zob. tiret trzecie, czwarte i piąte petitum skargi). Zarzuty te wiązały się już bowiem bezpośrednio z meritum sprawy – zarzucaną przez Skarżących "samowolną" zmianą sposobu użytkowania budynku [...] na budynek [...] – której zbadania Skarżący mogliby się skutecznie domagać dopiero na kolejnym etapie postępowania administracyjnego, po wykazaniu, że przysługuje im w tej sprawie przymiot stron postępowania. Z tych samych powodów należy uznać, że niezasadnie, bo co najmniej przedwcześnie, Skarżący zarzucili organowi II instancji nieodniesienie się do zarzutów odwołania (zob. tiret szóste petitum skargi) – w zakresie, w jakim zarzuty te dotyczyły ww. "samowoli".

Przedwczesność takich zarzutów wynika już zresztą ze wskazań zawartych w uprzednio zapadłym w tej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 362/15 – uchylającym, pierwotnie wydane przez organy, postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – w których to wskazaniach WSA jasno określił sekwencję koniecznych działań organów przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Stwierdził mianowicie, że należy doprowadzić "do wszczęcia, w trybie wnioskowym (verba legis: "na żądanie" – art. 61 § 1 ab initio k.p.a.), postępowania administracyjnego, o które wnioskowali Skarżący pismem z [...] listopada 2014 r., by w jego ramach ocenić, w pierwszej kolejności, czy Skarżący mają interes prawny do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony (po uprzednim wezwaniu Skarżących do wykazania tego interesu). W przypadku stwierdzenia braku takiego interesu, organ wszczęte postępowanie umorzy, zaś w przypadku przeciwnym – będzie je kontynuował celem zbadania ewentualnego wystąpienia zarzucanej przez Skarżących samowoli budowlanej oraz możliwości jej sanacji lub likwidacji."

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wobec tego podstawową powinnością Sądu w składzie obecnie rozpoznającym sprawę było zbadanie – z urzędu, bez względu na błędnie sformułowany zarzut skargi, który dotyczył nieuwzględnienia zaleceń wyrażonych w innym (w ogóle niepowiązanym z niniejszą sprawą) wyroku WSA w Poznaniu: o sygn. akt "II SA/Po [...]" – czy organy, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględniły oceny prawne wyrażone w wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po [...] oraz czy zastosowały się do wytycznych z tego wyroku wynikających.

Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć co do zasady twierdząco.

W szczególności organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na żądanie Wnioskodawców zawarte we wniosku z [...] listopada 2014 r. (pismo PINB z [...].11.2015 r. – k. 64 akt adm. I inst.), a także wezwał tych ostatnich do przedłożenia aktualnego odpisu z księgi wieczystej dla działki nr ewid. [...] oraz do wykazania interesu prawnego w sprawie (pismo PINB z [...].12.2015 r. – k. 68 akt adm. I inst.). Godzi się zauważyć, że analogiczne wezwanie do wykazania interesu prawnego wystosował do pełnomocnika Skarżących także organ II instancji (pismo WWINB z [...] listopada 2016 r. – k. 38 akt adm. II inst.), przy czym z akt sprawy wynika, że oba te wezwania pozostały bez odpowiedzi (złożono do akt jedynie odpis księgi wieczystej dla nieruchomości Skarżących). Następnie organy obu instancji w uzasadnieniach swych decyzji rozważyły, czy Skarżący mają interes prawny do występowania w toczącym się postępowaniu w charakterze strony – i uznały, że nie.

Sąd taką końcową ocenę podziela, a to z następujących względów.

1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) nie normuje w sposób szczególny kręgu stron postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W szczególności takich spraw nie dotyczy przepis art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud., który normuje jedynie krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wobec tego trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie ogólna regulacja art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest już pogląd, że (mówiąc w pewnym uproszczeniu) mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu-strony postępowania. Obowiązkiem organu jest zatem zbadanie, czy taki interes strona wykazuje, czy może jej zainteresowanie sprawą wynika wyłącznie z interesu faktycznego (nie-prawnego).

2. To na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny – mający legitymować ów podmiot do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym – spoczywa obowiązek wykazania tego interesu (por. wyroki NSA: z 09.12.2014 r., II OSK 1226/13; z 17.04.2014 r., II OSK 86/13; z 11.06.2013 r., II OSK 324/12; z 03.02.2012 r., II OSK 2208/10; z 26.01.2012 r., II OSK 2146/10; z 03.02.2011 r., II OSK 206/10; z 03.12.2008 r., II OSK 1505/07; z 29.01.2008 r., II OSK 1959/06; z 28.09.2006 r., II OSK 726/06 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Do takiej sytuacji należy odpowiednio odnieść spostrzeżenie, w myśl którego obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności – w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) – nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony (tu: Wnioskodawców), w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyroki NSA: z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1605/96; z 10.10.2007 r., II GSK 172/07; z 21.12.2007 r., II OSK 1783/06; z 07.12.2010 r., II OSK 1677/10; z 28.06.2011 r., II GSK 631/10; z 27.07.2011 r., II OSK 1560/10; z 09.09.2011 r., II OSK 1700/10; z 08.11.2013 r., II OSK 1291/12; z 08.12.2015 r., II OSK 910/14 – CBOSA).

3. Skarżący, jak wynika z uzasadnienia skargi, upatrują źródeł swego interesu prawnego w normach prawa cywilnego, regulujących treść prawa własności oraz zakaz tzw. immisji, czyli powodowania negatywnych ("zakłócających") oddziaływań na nieruchomości sąsiednie przekraczających "przeciętną miarę" – tj. z przepisów, odpowiednio, art. 140 oraz art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380, z późn. zm.; w skrócie: "k.c."). Podkreślają, że stanowiąca ich własność działka nr ewid. [...] jest położona w bliskim sąsiedztwie należącej do Inwestorów działki nr [...], na której doszło do inkryminowanej zmiany sposobu użytkowania budynku [...] na [...], której funkcjonowanie, w ocenie Skarżących, negatywnie oddziałuje na ich nieruchomość. Owo negatywne odziaływanie ma zaś wiązać się z tym, że Inwestorzy po zakończeniu w 2006 r. prac budowlanych służących ww. zmianie sposobu użytkowania, wydzielili nielegalne miejsca parkingowe dla klientów, na terenie należącym do "Zarządu Dróg w [...]". Klienci [...] pozostawiają pojazdy na przyległym pasie zieleni oddzielającym teren działki nr ewid. [...] od pasa drogowego ul. [...] w [...]. Dodatkowo [...] regularnie korzysta z dostaw kwiatów oraz innych artykułów, które wykonywane są za pomocą samochodów dostawczych o znacznych rozmiarach, zatrzymujących się na obszarze zlokalizowanym poza obrębem działki ewidencyjnej nr [...]. Wszystko to, zdaniem Skarżących, zagraża bezpieczeństwu mieszkańców sąsiednich nieruchomości, narażając pieszych poruszających się po tym terenie na potrącenie przez pojazdy korzystające z dojazdu do nielegalnego parkingu. Nadto pojazdy dostawcze o dużym tonażu niszczą nawierzchnię jezdni oraz powodują ograniczenia komunikacyjne na tamtejszej drodze, wielokrotnie ją tarasując i uniemożliwiając przejazd. Dodatkowo zwiększony ruch samochodowy przyczynia się do podwyższenia poziomu hałasu oraz emisji spalin, co negatywnie wpływa na korzystanie z sąsiednich nieruchomości przez ich mieszkańców.

4. W orzecznictwie brak jednolitości co do tego, czy interes prawny w sprawach z zakresu prawa budowlanego można w ogóle opierać na traktującym o immisjach przepisie art. 144 k.c. (zob. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 24 do art. 28). Ta rozbieżność nie ma jednak istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie, gdyż w zapadłym w niej wyroku o sygn. akt IV SA/Po 362/15 zostało prawomocnie przesądzone, że w sprawie tej wymagają wyjaśnienia okoliczności związane z ewentualnym negatywnym oddziaływaniem aktualnej funkcji użytkowej nieruchomości Inwestorów na nieruchomość Skarżących, "w tym co do ewentualnych źródeł tego oddziaływania (np. rodzajów immisji – art. 144 k.c.) oraz stopnia ("miary") ich uciążliwości".

5. W tym kontekście stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ewentualne przekroczenie poziomu immisji może rodzić wyłącznie roszczenia na gruncie cywilnoprawnym, jest nadmiernym uproszczeniem. Jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż Sąd podziela generalne stanowisko organów, że przytoczone przez Skarżących okoliczności, argumenty i twierdzenia nie stanowią dostatecznej podstawy do uznania, że doszło w ten sposób do wykazania posiadania przez Skarżących interesu prawnego, który legitymowałby ich do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Można w tym przypadku dopatrywać się po stronie Skarżących co najwyżej interesu faktycznego, który wszakże nie wystarcza do uznania ich za stronę postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem z [...] listopada 2014 r. Przemawiają za tym w szczególności następujące względy:

1. Po pierwsze, począwszy od wniosku z [...] listopada 2014 r., przez całe postępowanie administracyjne oraz (dwukrotnie) sądowoadministracyjne, Skarżący dla wykazania zarzucanych uciążliwości mających wynikać dla ich nieruchomości z faktu zmiany przez Inwestorów w 2006 r. sposobu użytkowania obiektu [...] na [...] – w występowaniu których to uciążliwości Skarżący upatrują swego interesu prawnego, na podstawie art. 144 w zw. z art. 140 k.c. – podnoszą w istocie te same okoliczności, argumenty i twierdzenia. Dość powiedzieć, że nawet zarzuty rozpatrywanej obecnie skargi z [...] lutego 2017 r. na decyzję WWINB z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania stanowią niemal dosłowne powtórzenie zarzutów skargi z [...] kwietnia 2015 r. na postanowienie WWINB z [...] marca 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – co wiadomo Sądowi z urzędu (z akt sprawy o sygn. IV SA/Po 362/15) – a uzasadnienie skargi z [...] lutego 2017 r. zawiera wprost odesłanie do wcześniejszych pism procesowych (odwołań) Skarżących.

Wypada wobec tego zauważyć, że owa argumentacja Skarżących była już przedmiotem wstępnej oceny ze strony tut. Sądu, który w uzasadnieniu zapadłego w tej sprawie wyroku o sygn. akt IV SA/Po 362/15 scharakteryzował ją jako "nader ogólnikową" [cyt.: "Skarżący wskazywali przy tym (inna sprawa, że, jak dotychczas, w sposób nader ogólnikowy), iż aktualny sposób użytkowania tego budynku (działalność handlowa: [...] jest źródłem uciążliwości dla ich nieruchomości, przede wszystkim w związku z brakiem prawidłowego wydzielenia miejsc parkingowych."]. Skoro argumentacja Skarżących nadal pozostaje niezmieniona, to i zmianie nie mogła ulec ich dotychczasowa faktyczna i prawna ocena (art. 153 p.p.s.a.).

2. Po drugie, już w cytowanym wyroku zauważono, że źródeł zarzucanych uciążliwości Skarżący upatrują nie tyle w samej inwestycji (zmianie sposobu użytkowania budynku), ile raczej w jej wadliwej obsłudze komunikacyjnej, która się następnie w praktyce ukształtowała [cyt.: "przede wszystkim w związku z brakiem prawidłowego wydzielenia miejsc parkingowych"]. Zbieżne z tym spostrzeżeniem pozostają uwagi organu I instancji, który w uzasadnieniu swej decyzji z [...] sierpnia 2016 r. trafnie skonstatował, że Wnioskodawcy źródła problemu upatrują bardziej w sposobie korzystania z drogi publicznej, a nie w zmianie sposobu użytkowania budynku [...] na budynek handlowy – [...]. Przedmiotem ewentualnego postępowania może być jednak jedynie ewentualne oddziaływanie budynku [...] na działkę Wnioskodawców, a nie oddziaływanie drogi publicznej na tę działkę. Dostawa towarów odbywa się z drogi publicznej (ulica U.), a nie przez działkę Wnioskodawców. Sposób korzystania z drogi publicznej nie należy do właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego. Co do istoty podobny pogląd wyraził także organ II instancji, słusznie stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że niniejsze postępowanie nie dotyczy korzystania z dróg publicznych i pasa drogowego.

3. Po trzecie, z samego faktu iż w związku z realizacją określonej inwestycji doszło, jak twierdzą Skarżący, do wzrostu uciążliwości związanych z korzystaniem z publicznie dostępnej drogi (tu: ulicy [...]) – podobnie, jak i z faktu bycia właścicielem nieruchomości położnej przy takiej drodze – nie da się wyprowadzić dla użytkownika tej drogi ani właściciela przylegającej doń nieruchomości żadnych uprawnień do skutecznego żądania weryfikacji prawidłowości inwestycji zlokalizowanej na innej nieruchomości również obsługiwanej z tej drogi. I to nawet w sytuacji, gdy zrealizowanie takiej inwestycji (tu: zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego) może wiązać się z pewnymi utrudnieniami, niedogodnościami tudzież obniżeniem komfortu lub bezpieczeństwa korzystania z danej drogi. Korzystanie z publicznie dostępnej drogi daje bowiem tylko interes faktyczny, nie zaś prawny, a taki jest wymagany do uznania za stronę postępowania (por. wyrok NSA z 07.10.2014 r., I OSK 418/13, CBOSA).

Przedstawione stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w bogatym orzecznictwie sądowym dotyczącym innych postępowań w sprawach z zakresu prawa budowlanego oraz zagospodarowania przestrzennego – w których, tak jak w niniejszej sprawie, znajduje zastosowanie art. 28 k.p.a. – i w odniesieniu do których także przyjmuje się, że sam fakt graniczenia nieruchomości skarżącego z drogą dojazdową do nieruchomości inwestowanej nie jest wystarczający do tego, aby uznać, że skarżący legitymuje się interesem prawnym w sprawie (por. wyroki NSA: z 13.04.1999 r., II SA 318/99; z 19.10.2001 r., IV SA 1766/99; z 12.03.2008 r., I OSK 401/07 – CBOSA; por. też wyroki WSA: z 15.12.2004 r., II SA/Ka 488/03; z 19.10.2011 r., II SA/Rz 610/11; z 03.02.2015 r., II SA/Rz 1051/14 – CBOSA). W wyroku WSA w Krakowie z 30 września 2008 r. (II SA/Kr 561/08, CBOSA) jednoznacznie wskazano, że mimo iż realizacja inwestycji może spowodować zwiększenie niedogodności dla osób korzystających z tej samej drogi publicznej, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji.

W konsekwencji takie argumenty Skarżących, jak w szczególności te, że: poza terenem inwestycji doszło do nielegalnego, zdaniem Skarżących, wydzielenia miejsc parkingowych; klienci [...] pozostawiają pojazdy na przyległym do przedmiotowej działki pasie zieleni (zauważmy, że jeśli jest to zachowanie niezgodne z prawem, to Prawo o ruchu drogowym przewiduje odpowiednie instrumenty eliminacji takich zachowań); zaopatrzenie [...] odbywa się za pomocą samochodów dostawczych o znacznych rozmiarach, zatrzymujących się na obszarze zlokalizowanym poza obrębem działki ewidencyjnej nr [...]/; piesi poruszający się po tym terenie są narażeni na potrącenie przez pojazdy korzystające z dojazdu do nielegalnego parkingu; pojazdy dostawcze o dużym tonażu niszczą nawierzchnię jezdni oraz powodują ograniczenia komunikacyjne na drodze, a także to, iż zwiększony ruch samochodowy przyczynia się do podwyższenia poziomu hałasu oraz emisji spalin – nie mogą przesądzać o posiadaniu przez Skarżących interesu prawnego w tej sprawie.

4. Po czwarte, na gruncie art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym może legitymować tylko interes prawny będący interesem własnym, indywidualnym wnioskodawcy. Wobec tego nie mogły odnieść zamierzonego skutku także te argumenty Skarżących, które wskazywały, że generowany przez inkryminowaną inwestycję dodatkowy ruch samochodowy zagraża bezpieczeństwu "mieszkańców sąsiednich nieruchomości", narażając "pieszych poruszających się po tym terenie" na potrącenie przez pojazdy korzystające z dojazdu do nielegalnego parkingu, tudzież że zwiększony ruch samochodowy przyczynia się do podwyższenia poziomu hałasu oraz emisji spalin, co z kolei negatywnie wpływa na korzystanie z "sąsiednich nieruchomości przez ich mieszkańców".

5. Po piąte, w świetle dotychczasowych uwag brak jest dostatecznych podstaw do uznania, że wskazywane przez Skarżących niedogodności związane z sąsiedztwem [...] powodują istotne ograniczenie – czy choćby, przekraczające przeciętną miarę, "zakłócenie" – w swobodnym korzystaniu z nieruchomości Skarżących (działki nr ewid. [...]), które pozwalałyby upatrywać źródeł takiego interesu w oparciu o przepisy art. 140 lub art. 144 k.c.

6. Po szóste, chybiony jest argument uzasadnienia skargi, w myśl którego właściciel musi mieć prawo udziału w każdym postępowaniu, którego przedmiotem badania jest rozgraniczenie pomiędzy immisjami dopuszczalnymi a niedopuszczalnymi. Do takiej kategorii postępowań nie należy bowiem postępowanie, o udział w którym jako strona ubiegali się Skarżący – tj. postępowanie w sprawie "samowolnej" zmiany sposobu użytkowania budynku [...] – gdyż w takim postępowaniu rozstrzyga się jedynie o zgodności danej inwestycji (zmiany sposobu użytkowania) z prawem budowlanym, a nie z przepisem art. 144 k.c.

6. Ponadto nietrafny jest zarzut skargi, jakoby organ odwoławczy zaniechał wyjaśnienia, czy przedmiotowa inwestycja jest tego rodzaju, że oddziałuje w jakikolwiek sposób na nieruchomość Skarżącej. Wręcz przeciwnie, to Skarżący – pomimo dwukrotnego wezwania przez organy (PINB oraz WWINB) – należycie nie wykazali ani nie udokumentowali posiadania interesu prawnego w kontrolowanej sprawie. Pomimo że, jak to już wyżej wskazano (zob. pkt 2) taki obowiązek na nich spoczywał.

7. Całkowicie niezrozumiały jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 61a § 1 k.p.a. (por. tiret pierwsze petitum skargi) – skoro przepis ten na obecnym etapie postępowania nie był przez organy stosowany, ani stosowany być nie powinien, co już jasno wynika z oceny prawnej wyrażonej w wiążącym w tej sprawie wyroku o sygn. akt IV SA/Po 362/15. Jedynym wytłumaczeniem postawienia takiego zarzutu wydaje się więc nie dość refleksyjne skopiowanie przez autora rozpatrywanej tu skargi z [...] lutego 2017 r. zarzutów podniesionych we wcześniejszej skardze z [...] kwietnia 2015 r.

Skoro, jak z powyższego wynika, Skarżący nie posiadają interesu prawnego we wnioskowanej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., to organ I instancji prawidłowo umorzył uprzednio wszczęte w tej sprawie postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a organ II instancji zasadnie rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych względów także podniesiony w skardze zarzut "obrazy" art. 105 i art. 28 k.p.a. (zob. tiret pierwsze petitum skargi) nie mógł zostać uznany za zasadny.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w całości skargę oddalił.