Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2015/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi E.P., J. P. oraz K.J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2020 r. znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), dalej: u.o.z.o.z., w wyniku rozpatrzenia odwołania J.P., E.P. oraz K.J. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2020 r. znak [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN) stwierdził, że pismem z 29 sierpnia 2019 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: [...] WKZ) zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynku willi przy ulicy [...] w miejscowości W. (działka nr ew. [...]), a następnie po przeprowadzeniu postępowania dowodowego decyzją z [...] marca 2020 r. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod nr. [...] ww. budynek willi przy ulicy [...] , z wyłączeniem wnętrz budynku, tj. w zakresie: murów obwodowych, bryły budynku, kompozycji i wykończenia elewacji, podziałów stolarki okiennej i drzwiowej zewnętrznej, wraz z ogrodem zimowym i balkonem oraz schodami zewnętrznymi w elewacji południowej, wraz z gruntem pod budynkiem w granicach oznaczonych kolorem czerwonym na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 stanowiącej integralną część decyzji (załącznik nr 1).

W uzasadnieniu podjętej decyzji [...] WKZ przywołał treść art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 8 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 9 ust. 1 w związku z art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z. i wyjaśnił, że w skład zgromadzonego materiału historycznego, na podstawie którego wydane zostało rozstrzygnięcie, wchodzi historia budowlana obiektu oraz dokumentacja projektowa - kompletny projekt willi z 1931 r. zachowany w Muzeum [...]. Poza materiałami historycznymi zgromadzono również dokumentację ewidencyjną - kartę wojewódzkiej ewidencji zabytków z 2014 r. oraz kartę ewidencyjną zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków, wykonaną na zlecenie [...] WKZ w listopadzie 2019 r. Informacje o budynku zawarte są również w Studium historyczno-urbanistycznym [...] opracowanym przez K. J. na zlecenie [...] WKZ w 2005 r. Ponadto w dniu 18 września 2019 r. dokonano oględzin budynku oraz wykonano dokumentację fotograficzną obiektu. W ocenie organu, zebrane materiały odzwierciedlają stan faktyczny, zarówno jeśli chodzi o autentyczność zabytku i zachowaną substancję zabytkową, walory architektoniczne, jak i stan techniczny obiektu, a oględziny, zostały przeprowadzone z należytą starannością. [...] WKZ zauważył, że budynek został wybudowany w 1931 r. dla jednego z najbardziej znanych przedsiębiorców [...] okresu międzywojennego – S.U. oraz jego żony H. (z domu [...]). S.U., prężny przedsiębiorca, prowadził skład materiałów budowlanych i opałowych oraz wytwórnię wyrobów betonowych, należąc do Towarzystwa [...]. Miał również ambicje i zdolności artystyczne. Tworzył grafiki o charakterze religijno- patriotycznym, projektował też obiekty małej architektury, m.in. nagrobki na cmentarzu parafialnym. Zachował się kompletny projekt willi rodzinnej, gdzie jako wykonawca występuje W.Z.. Zgoda na budowę została wydana przez magistrat na wniosek małoletniego syna U. – R., w którego imieniu występował ojciec. Willa została oddana do użytku [...] stycznia 1932 r. Na jej zachodniej elewacji została umieszczona dekoracja w formie zegara pokazującego dokładną godzinę urodzin R. – 7:57. W latach międzywojennych w willi mieszkał również lekarz powiatowy, zakopiańczyk – A.C.. W czasie wojny w piwnicy budynku, który był jednym z nowocześniejszych obiektów w mieście, mieścił się schron, o czym informują uformowane w tynku strzałki na elewacji, wskazujące zejście do piwnic. Willa [...] została wzniesiona w formach modernistycznych, jakie pojawiły się w architekturze mieszkaniowej W. w latach 30. XX w. Budynek prezentuje najlepsze elementy nowoczesnego stylu: funkcjonalność, kubiczność przy jednoczesnym swobodnym zestawianiu ze sobą brył, kwadratowy plan, płaski dach, horyzontalnie zakomponowane elewacje, prostotę i oszczędność dekoracji. Jak wskazał [...] WKZ, budynek został umiejętnie i konsekwentnie zaprojektowany. Wybudowany wiernie z projektem, zachował się w niezmienionej do dziś formie - nie przekształcony i nieprzebudowany, z kompletnym wystrojem elewacji, na który składają się oszczędny detal elewacji w postaci prostych pasowych gzymsów, podkreślających horyzontalną kompozycję elewacji, sztukatorsko opracowanej płaskorzeźby z tarczą zegara - na elewacji zachodniej, ceglanych pasów międzyokiennych i filarków ogrodu zimowego, prostej metalowej balustrady balkonu nad ogrodem zimowym, drewnianej stolarki okiennej o podziale krzyżowym oraz będącej zwielokrotnieniem tego podziału - czterodzielnej ze ślemieniem, drewnianej płycinowej stolarki drzwiowej zewnętrznej oraz wielokwaterowej ślusarki przeszkleń ogrodu zimowego i okna nad balkonem. Do elementów urozmaicających i wzbogacających prostą bryłę budynku należy forma ogrodu zimowego o zaokrąglonych narożach. Według organu, wartość artystyczną, historyczną i naukową zachowała bryła budynku, ściany zewnętrze z kompozycją i wykończeniem elewacji oraz stolarką okienną i drzwiową zewnętrzną. Natomiast wnętrze, pomimo, że nie zostało przebudowane, zostało zdewastowane i zniszczone, m.in. w wyniku kilku pożarów, które budynek przeszedł w ostatnich latach. [...] WKZ stwierdził, że Willa [...] stanowi ciekawy przykład międzywojennego budownictwa jednorodzinnego przedmieść W., lokowanego przy ulicach wylotowych ([...]) o rozproszonym charakterze zabudowy, wtopionej w otaczającą ją zieleń, przy zachowaniu obowiązującej linii zabudowy. Niewiele zachowało się [...] zabudowy z lat międzywojennych i jest to w większości właśnie zabudowa jednorodzinna przy ulicach wylotowych. Na tle zachowanych obiektów z tego czasu, w większości mocno przebudowanych i zmodernizowanych - willa [...] zachowała się w bardzo dobrym stanie (niemal niezmienionej formie), stanowi również przykład domu rodzinnego zamożnego i szanowanego obywatela miasta, który wybrał nowoczesny projekt według najnowszych trendów architektonicznych i konsekwentnie go zrealizował, budując dom nowoczesny, funkcjonalny, wyposażony we wszelkie udogodnienia. Jest najokazalszą modernistyczną willą z lat 30. ubiegłego wieku [...], która przetrwała w niezmienionym stanie od czasów budowy. Z uwagi na to, że willa [...] przedstawia wartości historyczne, artystyczne i naukowe, obiekt zasługuje na objęcie pełną ochroną konserwatorską poprzez indywidualny wpis do rejestru zabytków - dla zachowania murów obwodowych (substancji zabytkowej), bryły i elewacji budynku w ich oryginalnej formie. Dotychczas, jak zauważył organ, wygląd elewacji budynku ujętego w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków, podlegał ochronie na mocy decyzji z [...] kwietnia 2006 r., którą zostało wpisane do rejestru zabytków pod numerem rejestru [...] założenie urbanistyczne miasta W.. Odnosząc się do aktualnego stanu technicznego obiektu, [...] WKZ wyjaśnił, że znana jest mu ekspertyza opracowana w 2019 r. przez inż. A.G. na zlecenie współwłaścicieli nieruchomości na potrzeby postępowania prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...]. W żadnym punkcie tego opracowania nie ma mowy o konieczności rozbiórki budynku. Wnioski końcowe wskazują jedynie na konieczność pilnego remontu budynku.

Pismem z 31 marca 2020 r. J.P., E.P. oraz K.J. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając [...] WKZ naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nierzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sytuacji, gdy strony na bieżąco informowały o bardzo złym stanie nieruchomości i zagrożeniu zawaleniem; 2) art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie określonych okoliczności za udowodnione w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy był zbyt ubogi, aby można było dokonać właściwej oceny stanu faktycznego; 3) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania stron postępowania; 4) art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielanie informacji stronom postępowania dotyczących etapu, na jakim znajduje się postępowanie oraz kompletu materiałów dowodowych zebranych w sprawie; 5) art. 10 § 1 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom postępowania czynnego uczestnictwa w postępowaniu oraz oparcie decyzji na niepełnym materiale dowodowym, który nie pozwala na właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, 6) art. 10 § 1 w związku z art. 77 § 4 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na poczynionych przez organ ustaleniach faktycznych znanych organowi z urzędu, których organ nie zakomunikował stronom postępowania; 7) art. 77 § 2 k.p.a. poprzez nieuzupełnienie postanowienia o przeprowadzeniu dowodu o dokumentację dotyczącą przedmiotowej nieruchomości zgromadzoną w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...], pomimo zgłaszania powyższego przez strony postępowania; 8) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości zgromadzonych w postępowaniu prowadzonym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości oraz o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a., o ile MKiDN nie będzie widział podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] sierpnia 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] marca 2020 r. MKiDN stwierdził, że willa przy ul. [...], pomimo widocznego zniszczenia substancji budowlanej, zachowała oryginalną bryłę, skalę, formę, a także kompozycję elewacji i dekorację architektoniczną, które dokumentują dzieje tego obiektu od momentu wzniesienia w 1931 r. Omawiany budynek, reprezentujący architekturę modernistyczną o prostej lecz przemyślanej formie, wyróżnia przedmiotową willę jako dzieło architektury oraz jej postrzeganie w krajobrazie miasta. Organ wskazał, iż omawiany budynek, będąc elementem zabudowy W. z lat 30. XX w., posiada wartość historyczną dokumentującą jej dzieje i rozwój. Jest również widocznym świadectwem potrzeb estetycznych właścicieli willi oraz trendów w architekturze miejskiej z okresu jej powstania. Willa stanowi zatem świadectwo epoki minionej, niosąc w sobie wartości zarówno artystyczne (zachowując elementy pozwalające na określenie jego stylu architektonicznego), historyczne (dokumentujące historię lokalną) oraz naukowe (wpisujące się w dziedziny historii lokalnej, jak i historii architektury). Tym samym, jak stwierdził organ odwoławczy, nie ulega wątpliwości, że budynek odpowiada definicjom legalnym zabytku przyjętym w art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z. i jako taki podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.o.z., jako dzieło architektury i budownictwa. W toku postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków niezależnie od stanu technicznego historycznego budynku, rozpatrywane były przesłanki, czy w zachowanej formie obiekt ten posiada wartości zabytkowe, co w omawianym przypadku zostało dostatecznie udowodnione. Rozwijając kwestię stanu technicznego willi, MKiDN zauważył, że z akt sprawy nie wynika bezwzględna konieczność - sugerowanej przez strony - rozbiórki obiektu. Wniesiona do organu I instancji ekspertyza techniczna inż. A.G. została złożona również do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Autorka tej ekspertyzy, wskazując na degradację poszczególnych elementów konstrukcyjnych oraz materiałów budowlanych i wykończeniowych, jednocześnie określiła program naprawczy, sprowadzający się do remontu kapitalnego obiektu. Organ odwoławczy w tym kontekście podkreślił, że opisana degradacja materiału budowlanego pozostaje bez istotnego wpływu na wartości zabytkowe budynku willi. Jednocześnie zauważył, że kwestie techniczne i opłacalność ekonomiczna utrzymania budynku nie może być podstawą do ustalenia jego wartości zabytkowej. [...] WKZ rozstrzygając sprawę wpisania do rejestru zabytków willi, nie mógł oceniać jej jedynie pod kątem warunków technicznych według obecnie obowiązujących standardów. Z uwagi na metrykę budynku ocena ta uwzględniała przede wszystkim zasady ochrony zabytków. W ocenie MKiDN żaden z dowodów w sprawie nie wykazuje, aby zabezpieczenie i remont omawianego budynku (w zakresie objętym ochroną konserwatorską) były technicznie niemożliwe. Organ odwoławczy równocześnie stwierdził, że nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przepisów prawa procesowego. Strony postępowania pismem z 29 sierpnia 2019 r. były zawiadomione o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz dacie oględzin nieruchomości, przy czym jedna ze stron odebrała zawiadomienie osobiście (K.J.), dwóm pozostałym doręczono pismo na prawidłowy adres w trybie doręczenia zastępczego zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. (J.P., E. P.). Na oględziny nie stawiła się żadna ze stron. Zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego z 27 listopada 2019 r. jedna ze stron odebrała osobiście (K.J.), a wobec dwóch pozostałych dokonano doręczenia zastępczego (J.P., E.P.). Pomimo doręczenia zastępczego J.P. przeglądał akta sprawy 24 stycznia 2020 r. Następnie pismami z 29 stycznia 2020 r. uwagi do sprawy wnieśli zarówno J. P., jak i K.J.. Uwagi te zostały rozpatrzone w treści zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że wszystkie dowody znajdujące się w aktach sprawy dotyczącej wpisania budynku przy ul. [...] 36 [...] do rejestru zabytków były znane odwołującym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję MKiDN z [...] sierpnia 2020 r. złożyli J. P., E.P. oraz K.J., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też zobowiązanie MKiDN do wydania decyzji uchylającej decyzję [...] WKZ i umarzającej postępowanie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że willa przy ul. [...] w miejscowości W. jest w stanie umożliwiającym wykonanie prac remontowych, które pozwolą utrzymać zabytkowy charakter nieruchomości;

2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że willa przy ul. [...] w miejscowości W. jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z.;

3) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nierzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sytuacji, gdy strony podnosiły, że w postępowaniu przed organem I instancji informowały o bardzo złym stanie nieruchomości, który grozi zawaleniem, podczas gdy materiał zgromadzony przez organ I instancji odbiegał od stanu faktycznego;

4) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie określonych okoliczności za udowodnione w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy przez organ I instancji był zbyt ubogi, aby można było dokonać właściwej oceny stanu faktycznego;

5) naruszenie art. 77 § 2 k.p.a. poprzez nieuzupełnianie postępowania o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, która została zgromadzona w postępowaniu przez Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...], pomimo iż skarżący zgłaszali powyższy wniosek na każdym etapie postępowania, zarówno przed organem II instancji, jak również na etapie postępowania przed organem I instancji;

6) naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości zgromadzonych w postępowaniu prowadzonym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...], które to dokumenty mają istotny wpływ na rozpoznanie niniejszej sprawy;

7) naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełniania dowodów i materiałów w sprawie w celu rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz wyjaśnienia sprawy;

8) naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ wniosków dowodowych, które mają istotne znaczenie dla sprawy;

9) naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dokumentów zgromadzonych w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego;

10) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;

11) naruszenie art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości dotyczących stanu technicznego przedmiotowego budynku na korzyść skarżących pomimo faktu, że skarżona decyzja nakłada na skarżących obowiązki i ograniczenia związane z dysponowaniem przedmiotową nieruchomością.

Powyższe zarzuty skarżący rozwinęli w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 17 marca 2021 r. sygn. VII SA/Wa 2015/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia P. z siedzibą [...] postanowił dopuścić ww. stowarzyszenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze jego uczestnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja MKiDN nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej uchylenie albo też stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z przepisami u.o.z.o.z., zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z.). Z art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z. wynika, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Stosownie do art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z., do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Zauważyć należy, że przepisy regulujące zagadnienie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi powinien kierować się organ, dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską. Decyzja tego organu opiera się wyłącznie na analizie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, który podlega rozważeniu na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (i podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków). To ten organ administracji publicznej, dysponując odpowiednią kadrą wykwalifikowanych (w zakresie historii sztuki, historii architektury i zabytkoznawstwa) pracowników jest kompetentny do oceny danego obiektu pod względem posiadanych przez ten obiekt walorów zabytkowych. Trafnie zauważa się, że określony u.o.z.o.z. podział na wartości historyczne, artystyczne i naukowe jest zabiegiem proceduralnym, ułatwiającym rozpoznanie, ocenę i decyzje służby konserwatorskiej. Z naukowego punktu widzenia jest on nieprawdziwy, gdyż wartości artystyczne i naukowe także odnoszą się do historii obiektu. Podział ten jest jednakże bardzo pomocny, wyodrębnienie wartości artystycznych (w których mogą się zawierać wszelkie wartości przestrzenne czy, inaczej mówiąc, plastyczne) jest bowiem uzasadnione tym, że w odniesieniu do zachowanych obiektów przeszłość przemawia przez ich substancję materialną. Wartość naukowa określa i uzasadnia przyjmowany stosunek do obiektu. Jest jego fachową oceną, która przyczynia się do określenia miejsca obiektu w minionej i współczesnej kulturze kraju. Sprawia to, że obiektem zabytkowym pozostaje każdy materialny dokument przeszłości, mający wyróżniające się wartości historyczne i przestrzenne, ważne dla nauki i kultury (por. M. Witwicki, Kryteria oceny wartości zabytkowej obiektów architektury jako podstawa wpisu do rejestru zabytków, Ochrona Zab. 2007, nr 1, s. 79). Podkreślenia na płaszczyźnie proceduralnej równocześnie wymaga, że wartościowanie zabytków należy do sfery uznania administracyjnego. Jako taka decyzja w wpisie do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności wpisu danego obiektu do rejestru. Z uzasadnienia decyzji wydanej w tym przedmiocie powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń powyższych wymagań w rozpoznawanej sprawie, przekonująco bowiem MKiDN uzasadnił swoje stanowisko w zakresie przesłanek, którymi postanowił się kierować, podejmując decyzję o wpisie budynku (willi) przy ulicy [...] [...] do rejestru zabytków w zakresie określonym w podjętym rozstrzygnięciu (wpis wyłączający z ochrony wnętrza budynku). Należy zauważyć, że w aktach sprawy znajdują się materiały, które należy traktować jako wszechstronnie przedstawiające historię oraz walory artystyczne, historyczne i naukowe zabytkowej wilii. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w sposób rzeczowy i spójny wyjaśnił, w czym łączyć należy wartość zabytkową formy zewnętrznej budynku stanowiącego reprezentatywny (wyróżniający się) przykład przedwojennej architektury modernistycznej, posiadającej znaczną wartość historyczną dokumentującą rozwój zabudowy W.. Biorąc pod uwagę materiał dowodowy i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób podważyć, zdaniem Sądu, prawidłowości ww. oceny, podkreślającej wyjątkowość architektoniczną (w skali lokalnej) zabytkowego budynku, jak i jego autentyczność opartą na stwierdzeniu, że wzniesiony w latach 30. ubiegłego wieku budynek zachował swoją elewację w niezmienionej formie do współczesności, nie będąc przekształcony lub przebudowany.

Poddany analizie został przez MKiDN zespół elementów wartościujących zabytkową willę, jak też jej aktualny stan techniczny. Akcentując zły stan techniczny obiektu mający zagrażać życiu i zdrowiu osób znajdujących się w "sąsiedztwie budynku", skarżący temu zagadnieniu, zdaniem Sądu, przypisują wadliwe znaczenie, albowiem zły stan techniczny obiektu nie może przesądzać o jego losach, jeżeli zachodzi możliwość poddania go restauracji lub remontowi. Skarżący tego aspektu sprawy nie poddali tymczasem niezbędnemu rozważeniu, jeżeli wskazany wniosek akcentujący zagrożenie wywoływane przez zabytkowy obiekt odnieśli do zabudowy "w obecnym stanie technicznym", który, co oczywiste, przy objęciu willi ochroną indywidualną poprzez wpisanie jej do rejestru zabytków nie może być traktowany jako stan, który miałby podlegać utrzymaniu. Wprost przeciwnie ochrona zapewniona zabytkowej wilii przy ulicy [...] powinna doprowadzić do zabezpieczenia substancji zabytku i zahamowania procesów jego destrukcji, a więc cele z niej wypływające w założeniu współgrają z potrzebną zniesienia zagrożenia, na które zwrócili uwagę sami skarżący (bezpieczeństwo osób znajdujący się w pobliżu zabytkowego budynku).

Podkreślenia wymaga, że wpis do rejestru następuje z uwagi na walory naukowe, historyczne lub artystyczne danego obiektu i dlatego przesłanki ekonomiczne nie mogą być brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o wpisie zabytku do rejestru. Zasadniczym celem u.o.z.o.z. jest bowiem ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego, konserwacja i rewaloryzacja zabytków. Także zły stan techniczny obiektu nie przesądza o braku wartości zabytkowej, gdyż w świetle art. 6 ust. 1 u.o.z.o.z. każda z form ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 u.o.z.o.z., podlega ochronie bez względu na stan zachowania zabytku (art. 6 ust. 1 u.o.z.o.z.). W wyroku z 6 lutego 2020 r. sygn. II OSK 1926/18 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że zgodnie z przepisami u.o.z.o.z., za zabytek mogą być uznane także ruiny dawnej zabudowy, jeżeli wykazują określone cechy i właściwości. Pozwala na to definicja zabytku zawarta w art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. Ochronie może więc podlegać także zdegenerowana substancja nieruchomości, co jest powszechnie przyjętą prawną praktyką nie tylko w Polsce, ale i na świecie. A zatem zdegenerowanie substancji nieruchomości wcale nie oznacza, że nie mamy do czynienia z zabytkiem. Trudno w tych warunkach uznać za skarżącymi, by w interesie społecznym leżało nakazanie rozbiórki obiektu zasługującego na ochronę konserwatorską. Zły stan techniczny obiektu, który stanowić może wystarczające uzasadnienie do jego rozbiórki ze względu na przepisy p.b., nie jest okolicznością potwierdzającą zaistnienie przesłanki uniemożliwiającej dokonanie wpisu tego obiektu do rejestru zabytków, a w przypadku jego w nim pozostawania do wykreślenia z rejestru (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3175/17; wyrok NSA z 7 lutego 2018 r. sygn. II OSK 896/16; wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r. sygn. II OSK 2924/14).

Temu zastrzeżeniu w kontrolowanej sprawie nie ma potrzeby, zdaniem Sądu, przypisywać równocześnie istotnej doniosłości prawnej, albowiem do akt sprawy włączona została na wniosek skarżącego (pismo J. P. z 10 września 2019 r., k. 79) "Ekspertyza techniczna dotycząca stanu technicznego budynku mieszkalnego. W., ul. [...], dz. nr [...]" sporządzona przez inż. A.G. z września 2019 r. W części dotyczącej wniosków i zaleceń wskazano w niej, że budynek z uwagi na swój stan techniczny wymaga "remontu i przebudowy" (pkt 6 ekspertyzy, s. 5). W takich okolicznościach pogląd skarżących, że willa nadaje się wyłącznie do rozbiórki ma charakter dowolny i MKiDN miał prawo stanowisko to postrzegać jedynie jako wyraz braku akceptacji przez współwłaścicieli nieruchomości budynkowej wynikających z zaskarżonej decyzji skutków przejawiających się w poddaniu planowanych robót budowlanych przy budynku będącym zabytkiem ścisłej reglamentacji nie tylko ze strony organów administracji architektoniczno-budowlanej, ale również organów ochrony zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z.).

W ocenie Sądu, nie doszło w sprawie do naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania. Poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie MKiDN stanowi wynik prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów k.p.a. Organy obu instancji, w ocenie Sądu, działały w sprawie na podstawie prawa i w działaniach tych brak było elementów uzasadniających przypisanie organom uchybienia wskazanym przez skarżących kodeksowym zasadom ogólnym. Organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji wywiązał się z obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonania prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Twierdzenie, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło bez weryfikacji postępowania przeprowadzonego przez [...] WKZ, gdyż dokonana przez organ odwoławczy kontrola miała charakter "pobieżny" nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że MKiDN uczynił zadość zarówno obowiązkowi ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, jak i wymaganiu odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez odwołujących. W zakresie dotyczącym zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących organ odwoławczy zasadnie uznał, że nie mogły mieć one wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Skarżący zostali w sposób przewidziany w k.p.a. zawiadomieni o wszczęciu postępowania (pismo z 29 sierpnia 2019 r., k. 84), a także dwukrotnie o prawie zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów (pisma z 27 listopada 2019 r. i z 10 stycznia 2020 r., k. 36 i 43). Tylko w ograniczonym zakresie skarżący z tego uprawnienia skorzystali. Dotyczy to również prawa skarżących do udziału w oględzinach obiektu przeprowadzonych 18 września 2019 r. W tych warunkach postawiony w skardze zarzut, że skarżący "nie byli w sposób prawidłowy informowani o stanie sprawy", a organ I instancji "nie dążył do kontaktu" ze skarżącymi i "nie dbał o aktywny [ich] udział" jest oczywiście nieuprawniony.

Podobnie należy ocenić zarzut dotyczący "braku dostępu" do całości zebranego materiału, jeżeli zarzut ten odnosi się do niemożności "zapoznania się" przez skarżącego J.P. w dniu 24 stycznia 2020 r. z ekspertyzą techniczną, którą tenże skarżący uprzednio sam przedłożył organowi. W piśmie z 7 kwietnia 2020 r. (k. 129) przekazanym do wiadomości skarżących [...] WKZ wyjaśnił, że dokument ten został włączony do materiału dowodowego zebranego w równolegle prowadzonej przez [...] WKZ sprawie dotyczącej udzielenia skarżącym pozwolenia konserwatorskiego na roboty budowlane wykonywane przy budynku. Skarżący formułując swoje zastrzeżenie nie wyjaśnili, jakie następstwa dla sposobu rozpatrzenia sprawy wywarł brak znanego im dokumentu przy przeglądaniu akt, uwzględniając, że organ I instancji, co wynika bezpośrednio z treści decyzji, szczegółowo zapoznał się z nim, a do akt przekazanych MKiDN kopia spornej ekspertyzy została ostatecznie włączona (k. 58-78).

Twierdzenie, że oględziny przeprowadzone 18 września 2019 r. nie są wystarczającym dowodem pozwalającym ustalić stan nieruchomości pomija to, iż wskazany środek dowodowy nie był jedynym, którym organ posłużył się przy wyjaśnieniu tego zagadnienia. Znaczenie procesowe organ przyznał bowiem również ekspertyzie technicznej ze względu na zakres jej opracowania, a także kopii protokołu oględzin obiektu z 6 sierpnia 2019 r., w których uczestniczył skarżący J.P. (k. 87).

Rozróżnieniu, zdaniem Sądu, powinien podlegać przedmiot sprawy rozstrzyganej przez [...] WKZ na podstawie przepisów u.o.z.o.z. i sprawy rozpoznawanej przez organy nadzoru budowlanego, albowiem, na co wskazują wcześniejsze uwagi, zakres postępowania prowadzonego przez organ ochrony zabytków nie pokrywa się z postępowaniem określonym przepisami p.b., przez co w pełni zgodne z powołanymi przez skarżących przepisami rozdziału 4 działu II k.p.a. było włączenie w skład dokumentacji umożliwiającej rozważenie zasadności objęcia budynku willi przy ulicy [...] ochroną indywidualną wyłącznie ekspertyzy technicznej tego obiektu, przy równoczesnym pominięciu reszty dokumentacji zgromadzonej przez organy nadzoru budowlanego. Taki wniosek uzasadnia, po pierwsze, uznanie, że powołanie się na okoliczność określonej degradacji budynku jest niewystarczające do stwierdzenia, iż dana nieruchomość nie posiada waloru zabytku, po drugie, uwzględnienie treści przedłożonej przez skarżącego ekspertyzy nienegującej technicznej możliwości remontu obiektu, po trzecie, znaczenie tego środka dowodowego opartego na wiedzy eksperckiej na gruncie przepisów p.b., a po czwarte, ogólnikowość zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżących w toku postępowania odnośnie do kwestii kompletności akt. Za twierdzeniem, że w zebranym przez [...] WKZ materiale dowodowym "brak jest materiałów zebranych w postępowaniu przed Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego [...]" nie podążało szczegółowe wskazanie, jakie inne dowody mające znaczenie dla oceny dopuszczalności wpisu budynku do rejestru zabytków, zdaniem skarżących, powinny stać się przedmiotem czynności dowodowych organu ochrony zabytków i dlaczego stać one mają w sprzeczności z dowodem (ekspertyza techniczną) przedstawionym przez nich samych, przez co MKiDN trafnie uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia w stopniu wpływającym na wynik sprawy.

Aktualność wniosków wypływających ze zgromadzonych dowodów, jak trafnie uznał MKiDN, również nie budziła wątpliwości, toteż zarzut, iż w sprawie organ odwoławczy nie dokonał ustalenia "rzeczywistego stanu faktycznego nieruchomości" musi zostać odrzucony, jeżeli wspierać miałaby go wyłącznie okoliczność, iż po dniu dokonania oględzin budynek uległ pożarowi, które to zdarzenie ze względu na swój rzeczywisty charakter poddany wyjaśnieniu przez [...] WKZ (podpalenie śmieci w jednym z pomieszczeń budynku, Informacja ze zdarzenia nr [...], PSP W., k. 131) trudno postrzegać jako okoliczność determinującą kierunek rozstrzygnięcia podejmowanego na gruncie przepisów u.o.z.o.z. Postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. jest oczywiście nieuprawniony, uwzględniając, że rozstrzyganie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony stanowi całkowicie odmienną płaszczyznę wnioskowań od podniesionej w skardze kwestii niezastosowania się przez organ do obowiązku rozstrzygnięcia "wątpliwości dotyczących stanu technicznego przedmiotowego budynku" na korzyść skarżących.

Odnośnie do poniesionej przez skarżących "szkody" z powodu wpisu zabytkowej wilii do rejestru zabytków należy wskazać, że z art. 64 ust. 3 Konstytucji wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jedną z ustaw wprowadzających takie ograniczenia jest u.o.z.o.z. W przedmiotowej sprawie nie można, zdaniem Sądu, mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności i o tym, że MKiDN w sposób dowolny ograniczył współwłasność skarżących poprzez wpisanie budynku willi przy ulicy [...] do rejestru zbytków. Wpis do rejestru zabytków tego obiektu, co nie może umykać, ma charakter przedmiotowo ograniczony, został on należycie uzasadniony i nie nosi cech dowolności. Cel jakim jest zachowanie obiektu willi jako świadectwa rozwoju przedwojennej willowej zabudowy [...] i istotnych trendów w architekturze miejskiej mienionego okresu stanowi uzasadnioną podstawę do ograniczenia przysługującego skarżącym prawa współwłasności łączącego się z wpisaniem tego obiektu do rejestru zabytków.

Kierując się przedstawionymi wnioskami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.