Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 943/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3  i art. 11 w zw. z art. 140 i art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Izabela Paluszyńska Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2010 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. S. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej: "WWINB" lub "organ II instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2014 r., znak: [...], wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") w przedmiocie zatwierdzenia inwestorom, J. i J. J. (dalej łącznie: "Inwestorzy"), projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na [...].

Zaskarżona decyzja WWINB zapadła w następującym stanie faktycznym ustalonym przez organy obu instancji.

Decyzją z [...] maja 2008 r. nr [...] Starosta [...] (dalej: "Starosta") zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i M. J. pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego (dalej jako: "Decyzja PnB"). Decyzją z [...] października 2008 r. nr [...]ww. decyzja została przeniesiona na rzecz Inwestorów.

Dnia [...] kwietnia 2010 r. do PINB wpłynął wniosek B. S. (dalej jako: "Skarżąca") o stwierdzenie zgodności z przepisami prawa zabudowy na posesji należącej do Inwestorów.

Decyzją z [...] października 2010 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie zabudowy działki nr 175/2. Na skutek odwołania wniesionego przez Skarżącą, decyzja PINB została uchylona przez WWINB decyzją z [...] lutego 2011 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z [...] marca 2011 r., nr [...], PINB – na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) – nakazał Inwestorom wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Następnie decyzją z [...] marca 2011 r., znak: [...], PINB nakazał Inwestorom sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku, uwzględniając dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym Decyzją PnB. W konsekwencji Starosta, decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...], uchylił wydaną przez siebie Decyzję PnB. Z kolei Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz"), decyzją z [...] października 2011 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (dalej jako "Decyzja WZ").

Decyzją z [...] lutego 2012 r. PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz zobowiązał Inwestorów do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Decyzja ta została uchylona decyzją WWINB z 08 czerwca 2012 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, decyzją z [...] czerwca 2012 r., ponownie zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz zobowiązał Inwestorów do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Ww. decyzja PINB została uchylona przez WWINB decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Wyrokiem z 05 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 893/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") oddalił skargę na tę decyzję WWINB.

Decyzją z [...] czerwca 2013 r. PINB po raz kolejny zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz zobowiązał Inwestorów do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, jednak decyzja ta została uchylona decyzją WWINB z [...] lipca 2013 r. Skarga na tę ostatnią decyzję została oddalona przez WSA w Poznaniu wyrokiem z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 949/13.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, PINB, przywołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2014 r., nr[...] – na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") – zatwierdził Inwestorom projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] oraz zobowiązał Inwestorów do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] września 2010 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę przedmiotowej inwestycji, w toku której stwierdzili, że przy budynku mieszkalnym zrealizowano taras, który według oświadczenia projektanta nie jest zmianą istotną i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Następnie w dniu [...] marca 2011 r. inspektorzy PINB przeprowadzili kolejną kontrolę, w trakcie której stwierdzili, że Inwestorzy wprowadzili jednak istotną zmianę w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającą na zmianie obrysu budynku poprzez wykonanie tarasu od strony działki nr [...], lecz przedmiotowy taras zlokalizowany jest w odległości 2,65 m od płotu, co jest zgodne z § 12 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.; dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków", w skrócie: "rozp.war.tech.bud."). Ponadto organ I Instancji zaznaczył, że odległość budynku od płotu z płyt betonowych wynosi 3,85 m, nie jest to jednak odległość do granicy działki nr [...], gdyż w dniu kontroli brak było możliwości określenia przebiegu tej granicy. PINB wskazał, że ogrodzenie jest posadowione w całości na działce Inwestorów, bez naruszenia granicy, dlatego też nie było możliwe określenie odległości od budynku mieszkalnego do granicy działki nr [...], która jednak zgodnie z projektem oraz decyzją o warunkach zabudowy wynosi 4 m. PINB zauważył, że słupki, na których posadowiono ogrodzenie, mają wymiary 12x12 cm, konieczne było więc uwzględnienie ich wymiarów przy pomiarze odległości oraz faktu, że są one posadowione w całości na działce Inwestorów. Istotne znaczenie ma, zdaniem organu, również sporządzony przez geodetę projekt zagospodarowania działki – inwentaryzacja budynku, załączona do projektu budowlanego, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 9 sierpnia 2010 r. Z mapy zasadniczej wynika, że szerokość działki nr [...] wynosi 1808 cm, a odległość budynku mieszkalnego od granicy z ulicą wynosi 600 cm. Z kolei szerokość budynku wynosi 780 cm (wraz z izolacją termiczną). Wynika z tego, że budynek został zrealizowany w odległości 428 cm od granicy z działką nr [...].

PINB zaznaczył również, że Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów mogących potwierdzić, że Inwestorzy wybudowali obiekt niezgodnie z przepisami prawa. Zastrzegł, że nie posiada kompetencji do wyznaczania granic między działkami. Strony mogą same przeprowadzić postępowanie w sprawie ustalenia tych granic, jednak organ nie może ich do tego zobowiązać.

W dalszej części uzasadnienia swej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że dokonane zmiany budynku zakwalifikował jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, wobec czego za niezbędne uznał wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 50–art. 51 Prawa budowlanego i zobowiązanie Inwestorów do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Ponadto podkreślił, że zgodnie z zaleceniami WWINB wezwał Inwestorów do uzupełnienia projektu zamiennego o oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia do sieci. Ponadto na projekcie budowlanym zamiennym określono aktualnych inwestorów oraz zaopatrzono ten projekt w charakterystykę energetyczną.

W konkluzji PINB stwierdził, że Inwestorzy wywiązali się z nałożonego obowiązku, przedkładając poprawione projekty budowlane sporządzone przez osoby uprawnione, a z oświadczenia projektantów wynika, iż projekt budynku jednorodzinnego został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. PINB ocenił, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany zgodnie z ustaleniami decyzji Burmistrza z [...] października 2011 r. o warunkach zabudowy oraz zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym zamiennym.

W odwołaniu od opisanej decyzji PINB z 17 marca 2014 r. Skarżąca podniosła, że różnica odległości budynku między stanem faktycznym, a mapą zasadniczą wynosi 43 cm. Na jej zlecenie został dokonany pomiar przez uprawnionego geodetę. Z ustaleń geodety wynika, że działka Inwestorów na granicy z działką nr [...] ma szerokość 18,40 m, natomiast przy granicy z ul. [...] szerokość ta wynosi 17,57 m, co oznacza, że działka Inwestorów zwęża się w kierunku ul. [...]. Na granicy działek nr 174 i nr 175 stał płot z siatki, a w 2009 r. inwestor na fundamencie tego płotu posadowił płot betonowy. Płot ten, zdaniem Skarżącej, stoi na granicy działek, na wprost znaku granicznego znajdującego się na ul. [...]. Skarżąca wskazała, że w dniu [...] marca 2014 r. odszukała znak graniczny, który jest przybetonowany do fundamentu ogrodzenia.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Skarżącej, WWINB, opisaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.

W uzasadnieniu organ II Instancji, przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśnił, że Inwestorzy w trakcie budowy przedmiotowego budynku wprowadzili istotną zmianę zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez wykonanie tarasu, usytuowanego w odległości 2,65 m od granicy działki nr [...], wobec czego zasadnie PINB zobowiązał Inwestorów do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Zdaniem WWINB w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, zgodnie z którym, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271-273 rozp.war.tech.bud. lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż (1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, (2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Organ II instancji podkreślił, że w celu ustalenia rzeczywistej odległości od granicy, w jakiej został usytuowany przedmiotowy budynek, PINB przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2012 r. kontrolę, jednak z jej protokołu wynika, że przebieg granicy między działkami nr [...] i nr [...] nie jest określony. WWINB podzielił stanowisko PINB, że skoro nie można ustalić faktycznego przebiegu granicy pomiędzy działkami, to istotne znaczenie w sprawie ma projekt zagospodarowania działki – inwentaryzacja budynku, załączona do projektu budowlanego, sporządzona przez geodetę i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2010 r. Zgodnie z mapą zasadniczą szerokość działki nr [...] wynosi 1808 cm, odległość przedmiotowego budynku od ul. [...] wynosi 600 cm, a szerokość budynku wraz z izolacją termiczną wynosi 780 cm – co oznacza, że budynek ten posadowiony został w odległości 428 cm od granicy z działką nr [...].

Odnosząc się do przedłożonej przez Skarżącą mapy z inwentaryzacji budowli – działki nr [...], opracowanej w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz szkic przebiegu granicy wykonany przez geodetę, WWINB wyjaśnił, że mapa z inwentaryzacji budowli nie zawiera naniesionych wymiarów obiektów, nadto nie wynika z niej, że wymiary zawarte w inwentaryzacji budynku, będącej częścią złożonego przez Inwestorów projektu budowlanego zamiennego, są nieprawidłowe lub niezgodne ze stanem faktycznym. Także szkic przebiegu granicy nie pozwala stwierdzić, że przedmiotowy budynek znajduje się zbyt blisko granicy z sąsiednią działką.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję WWINB, B. S., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, adw. J. R., wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zwrot niezbędnych kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności odstąpienie od zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie (w zakresie dotyczącym granic działek nr [...] i nr [...]) w sposób wyczerpujący, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że ustalenia w zakresie przebiegu granic działek – a w szczególności wstępna weryfikacja twierdzeń Skarżącej, która ewentualnie doprowadziłaby do kolejnych czynności – mogły odbyć się w toku przedmiotowego postępowania, poprzez odpowiednie postępowanie wyjaśniające. Brak było bowiem jakichkolwiek przeciwwskazań do tego, ażeby przeprowadzić czynności postępowania dowodowego, takie jak np. zeznania świadków, zebranie lub uzupełnienie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, oględziny działek czy wreszcie przesłuchanie stron.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 30 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 943/14, Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał zasadnicze wnioski oraz wywody skargi. Wyjaśnił, że Skarżąca nosi się z zamiarem wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, jednak jeszcze takowe się nie toczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu zaskarżona decyzja WWINB z [...] czerwca 2014 r. oraz, na podstawie art. 135 p.p.s.a., poprzedzająca ją decyzja PINB z [...] marca 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] oraz nałożenia na Inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzje te zapadły w toku postępowania prowadzonego w trybie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

W tym miejscu wypada wyjaśnić, że w rozpatrywanej sprawie zapadły także dwa prawomocne wyroki sądu administracyjnego – wyrok WSA w Poznaniu z 05 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 893/12 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 949/13. Oba te wyroki oddalały skargi na decyzje WWINB i nie sporządzono do nich pisemnego uzasadnienia. Wobec tego brak w tym przypadków szczegółowych ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania, które wiązałyby Sąd w niniejszym składzie na mocy art.153 p.p.s.a. – w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia – poza wynikającą z treści sentencji uzasadnień tych wyroków ("oddala skargę") ogólną oceną, że zaskarżone decyzje WWINB odpowiadały prawu.

Organy prowadzące kontrolowane postępowanie ustaliły, że Inwestorzy w trakcie realizacji przedmiotowego budynku wprowadzili zmianę w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającą na zmianie obrysu budynku poprzez wykonanie tarasu od strony działki nr [...], o wymiarach 1,20 x 5,15 m, usytuowanego w odległości 2,65 m od płotu z płyt betonowych. Powyższe fakty organy zakwalifikowały jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, wobec czego uznały, że zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., który przewiduje, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pr.bud. (tj. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych), właściwy organ w drodze decyzji – w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Postępowanie naprawcze prowadzone w tym trybie kończy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 albo ust. 5 pr.bud. W myśl pierwszego z przepisów, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego; w decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 4 lub ust. 5 pr.bud. w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Z art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. wynika wprost, że do projektu budowlanego zamiennego odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące projektu budowlanego. Dotyczący tego ostatniego projektu, przepis art. 35 ust. 1 pr.bud. stanowi zaś, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W rozpatrywanej sprawie spór sprowadza się do kwestii ustalenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, jakimi niewątpliwie są przepisy wyżej przywołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. W toku postępowania Skarżąca kwestionowała ustalenia organu w zakresie spełnienia wymagań określonych w § 12 tego rozporządzenia, który to przepis określa minimalne odległości od granicy z działką sąsiednią, w jakich może zostać posadowiony budynek. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozp.war.tech.bud., jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Z cytowanego przepisu wynika wprost, że okolicznością niezbędną do przesądzenia, czy warunek ten został spełniony, jest ustalenie przebiegu granicy między działką, na której realizowana jest inwestycja, a działką sąsiednią.

W badanej sprawie inspektorzy PINB trzykrotnie przeprowadzali czynności kontrolne celem określenia odległości, w jakiej usytuowany jest budynek na działce nr [...] od granicy z działką nr [...] (protokół z [...].09.2010 r., k. 15 akt adm. I inst.; protokół z [...].03.2011 r., k. 31 akt adm. I inst.; protokół z [...].04.2012 r., k. 86 akt adm. I inst.). W wyniku przeprowadzonych czynności inspektorzy stwierdzili, że nie jest możliwe ustalenie przebiegu granicy między obu działkami, że przedmiotowy budynek oddalony jest od ogrodzenia z płyt betonowych o 3,85 m oraz że zgodnie z oświadczeniem Inwestorów ogrodzenie to posadowione jest w całości na terenie ich działki. Wobec powyższego organy obu instancji ustaliły przebieg granicy między ww. działkami posługując się, jak wskazały, sporządzonym przez geodetę na mapie zasadniczej projektem zagospodarowania działki – inwentaryzacją budynku, załączoną do projektu budowlanego, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2010 r. Na tej podstawie organ ustaliły, że szerokość działki nr [...] wynosi 1808 cm, odległość posadowionego na niej budynku od granicy z ul. [...] – 600 cm, zaś szerokość budynku wraz z izolacją termiczną – 780 cm. Oznacza to, zdaniem organów, że pozostała część działki wynosi 428 cm i że w takiej właśnie odległości od granicy z działką nr 174 został posadowiony budynek na działce nr 175/2. To pozwoliło organom uznać, że spełniony w niniejszej sprawie został warunek, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 1 rozp.war.tech.bud.

Przechodząc do oceny tych ustaleń, w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w sytuacji sporu między stronami co do przebiegu granicy między ich działkami, nie należy do obowiązków nadzoru budowlanego ustalanie tej granicy. Temu celowi służy zasadniczo postępowanie rozgraniczeniowe, unormowane w rozdziale 6 (art. 29–39) ustawy z dnia 17 maja 1999 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.g.k."), w tym szczególna procedura wznowienia znaków granicznych uregulowana w art. 39 tej ustawy. Z tego ostatniego przepisu wynika, że przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione przez podmioty określone w art. 11 p.g.k., bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu (powszechnego) o rozstrzygnięcie sprawy. Z przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy (art. 29 ust. 3 p.g.k.), zaś inicjatywa w tym zakresie – poza sytuacjami, gdy postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest z urzędu – należy do zainteresowanych stron (art. 30 ust. 1 p.g.k.). Jeżeli więc którakolwiek ze stron kwestionuje przebieg granicy, winna wystąpić do właściwego organu lub sądu o przeprowadzenie stosownej procedury zmierzającej do ustalenia i utrwalenia przebiegu granic. Z akt sprawy nie wynika, aby Skarżąca bądź Inwestorzy z takim wnioskiem występowali.

Pomimo powyższych uwag, w niniejszej sprawie stanowisko organów obu instancji w zakresie spełnienia warunku, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 1 rozp.war.tech.bud., jest, w ocenie Sądu, co najmniej przedwczesne, a to wobec uchybienia obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Przede wszystkim istotne wątpliwości w obecnym stanie sprawy budzi zasadność stanowiska organów o niemożności określenia w terenie przebiegu spornej granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Niewątpliwie podstawę określenia jej przebiegu powinny stanowić znaki graniczne, których istnienia i położenia organ I instancji jednak nie stwierdził w ramach czynności kontrolnych podjętych w toku prowadzonego postępowania, wobec czego dla potrzeb postępowania ustalił przebieg tej granicy za pomocą matematycznych obliczeń, opierając się na danych zawartych w projekcie zagospodarowania działki wykonanym na mapie zasadniczej – inwentaryzacji budynku (s. 18 projektu zamiennego z [...].04.2013 r., przy aktach adm. I inst.). Z adnotacji poczynionej na tej mapie przez Starostę – Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] wynika, że wyeksponowane na tej mapie obiekty zostały zinwentaryzowane, a dokumenty powstałe w wyniku inwentaryzacji przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].08.2010 r. Niewątpliwie organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do kwestionowania mocy prawnej takiej mapy, pochodzącej od właściwego organu administracji geodezyjno-kartograficznej. Niemniej jednak, o ile sama mapa zasadnicza przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ma charakter dokumentu urzędowego, o tyle naniesione później na takiej mapie, np. przez autora projektu zagospodarowania działki, dane dotyczące usytuowania budynku, w tym odległości od innych obiektów lub linii granicznych, już takiego waloru nie mają. W niniejszej sprawie zwraca uwagę, że projekt zagospodarowania działki, na który powołują się organy, w zakresie dotyczącym zwymiarowania usytuowania przedmiotowego budynku względem innych obiektów i granic nieruchomości, w tym względem granicy z działką nr 174 (wymiar: 428 cm) zawiera odręczne (wykonane długopisem) dopiski, a także korekty – autorstwa, zapewne, projektanta – co już nie pozwala przyjąć, aby dane te zostały zaczerpnięte z zasobu geodezyjno-kartograficznego.

W ocenie Sądu projekt zagospodarowania działki – jako opracowanie wprawdzie fachowe (sporządzone przez uprawnionego architekta, na mapie zasadniczej aktualizowanej przez uprawnionego geodetę), ale wykonane na zlecenie strony postępowania (inwestora) i stanowiące część projektu budowlanego przedkładanego przez nią organowi do zatwierdzenia – jest w istocie dokumentem prywatnym, podlegającym weryfikacji i ocenie organu tak, jak każdy dowód tego rodzaju. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – strona przeciwna podnosi umotywowane zarzuty, które mogą poddawać w wątpliwość rzetelność sporządzenia takiego projektu lub jego zgodność ze stanem faktycznym i prawnym (por. wyrok WSA z 10.01.2013 r., II SA/Kr 1108/12, CBOSA).

Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy obu instancji, bez dokonania własnych ustaleń bądź sprawdzeń w tym zakresie, oparły się bezkrytycznie na podanych przez architekta w projekcie zagospodarowania działki nr [...] danych dotyczących odległości przedmiotowego budynku od granicy z ul. [...] i szerokości tego budynku (w toku kontroli, jak wynika z ich protokołów, inspektorzy PINB ustalali tylko odległość pomiędzy ścianą budynku oraz tarasem a ogrodzeniem betonowym). W oparciu o te dane oraz wynikającą z mapy szerokość działki (podaną, co tu istotne, tylko w jednym miejscu – w granicy z działką nr [...]) organy obliczyły wymiar pozostałej części działki, który przyjęły za właściwą odległość między budynkiem a granicą z działką nr [...]. Organy przy tym całkowicie pominęły twierdzenia Skarżącej dotyczące odnalezienia przez nią znaków granicznych, nie weryfikując tych twierdzeń (np. w drodze oględzin), ani nie ustosunkowując się do nich w uzasadnieniu decyzji – czym niewątpliwie naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., a w przypadku organu II instancji: także w zw. z art. 15 k.p.a., z którego wynika m.in. obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania. Zamiast tego organy bezrefleksyjnie dały wiarę Inwestorom, że betonowy płot w całości znajduje się w granicach działki nr [...], nie wyjaśniając przy tym, dlaczego odmówiły wiary odmiennym twierdzeniom Skarżącej. W aktach sprawy znajduje się wydruk korespondencji mail-owej skierowanej do PINB przez Skarżącą w dniu [...] marca 2014 r. (k. 138 akt adm. I inst.) – a więc jeszcze przed wydaniem decyzji przez ten organ – w której Skarżąca informuje, że odnalazła wierzchołek "słupa granicznego", który jest przybetonowany do starego fundamentu płotu sąsiada, a ponadto wskazuje, iż stary płot z siatki stał na granicy działek, zaś nowy płot posadowiony został przez inwestora na fundamencie płotu z siatki, a więc też na granicy działek. Powyższe okoliczności Skarżąca podnosiła również w odwołaniu od decyzji PINB. Jednakże ani organ I instancji, któremu informacja ta była znana jeszcze przed wydaniem decyzji, ani też organ II instancji powyższej kwestii nie rozważyły, przechodząc od razu do dokonania matematycznych obliczeń na podstawie inwentaryzacji budynku załączonej do projektu zamiennego.

W tym miejscu należy raz jeszcze podkreślić, że podstawowym dowodem określającym przebieg granicy są znaki graniczne. Skoro zaś niezbędnym dla przesądzenia, czy w przedmiotowej sprawie spełniony został warunek określony przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 rozp.war.tech.bud, jest określenie odległości wzniesionego budynku od granicy działki, to podstawowym obowiązkiem organu, który został zawiadomiony o odnalezieniu znaku granicznego, było zweryfikowanie tej informacji przed wydaniem decyzji, zwłaszcza poprzez dokonanie oględzin.

Ponadto, w ocenie Sądu, nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie może okazać się podnoszona przez Skarżącą okoliczność, że działka nr [...] zwęża się w kierunku ul. Sosnowej. Organ II instancji zbył ten zarzut ogólnikowym stwierdzeniem, że wątpliwości podnoszone przez Skarżącą nie znajdują oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w toku prowadzonego postępowania. Takie stwierdzenie organu jawi się jednak jako przedwczesne, gdyż lektura tego materiału – a przede wszystkim znajdującej się w aktach dokumentacji projektowej – pokazuje, że ów zarzut Skarżącej zasługuje na bardziej wnikliwą analizę. Oto bowiem na stronie 7 projektu zamiennego wykonanego dnia [...] grudnia 2011 r. znajduje się "Rozliczenie odległości budynku od granic działki (...) nr ew. dz. [...]" – a więc działki według stanu sprzed podziału na działki nr [...] i [...] – z którego wynika, że szerokość tej działki przy granicy przeciwległej (jak można przypuszczać wnioskując z konturów działki) do granicy z ul. [...] (obecnie jest to granica działki nr [...] położona najdalej od ul. [...]), wynosi 1843 cm. Z kolei z mapy zasadniczej znajdującej się w dokumentacji projektu zamiennego sporządzonego dnia [...] kwietnia 2013 r. wynika, że szerokość działki nr [...] w granicy z działką nr [...] – a więc mierzona mniej więcej w połowie długości dawnej działki nr [...] – wynosi 1808 cm. Powiązanie obu tych wielkości oraz faktu, że granice dawnej działki nr [...] (obecnie działek nr[...][...]) od strony ul. [...] oraz przeciwległej są, jak wynika z mapy, liniami prostymi, uprawdopodabnia twierdzenie Skarżącej, że działka nr [...] (więcej: cała dawna działka nr [...]) rzeczywiście zwęża się w kierunku do ul. [...]. To zaś ostatecznie dyskwalifikowałoby przyjętą przez organ metodę obliczeń matematycznych, nie uwzględniającą tego faktu. O ile bowiem szerokość działki nr [...] na granicy z działką [...] wynosiłaby, jak wynika z mapy zasadniczej, 1808 cm, to wartość ta byłaby już inna (mniejsza) w miejscu usytuowania budynku, malejąc dodatkowo na całej długości ściany tego budynku w kierunku do ul. [...] – co w efekcie oznaczałoby też zmniejszanie się odległości tej ściany budynku od granicy z działką nr [...]. Ostateczne wyjaśnienie tych kwestii również winno być przedmiotem szczegółowych ustaleń organu nadzoru budowlanego w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Skoro zaskarżona decyzja WWINB oraz poprzedzająca ją decyzja PINB wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 15 k.p.a. – a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, niezbędnym okazało się uchylenie obu tych decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd (pkt 2 sentencji wyroku) orzekł stosownie do art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając: poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) w wysokości 240 zł, a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 757 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi, wskazówki i oceny prawne. Przede wszystkim raz jeszcze przeprowadzi oględziny nieruchomości Inwestorów oraz, w miarę potrzeby, działek sąsiednich w celu zweryfikowania twierdzeń Skarżącej o odnalezieniu znaków granicznych i możliwości określenia na tej podstawie rzeczywistego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Należy podkreślić, że ustalenia w zakresie istnienia i położenia znaków granicznych oraz wynikającego stąd przebiegu linii granicznej dokonane zostaną przez organ nadzoru budowlanego tylko w ramach posiadanych kompetencji, a więc m.in. z uwzględnieniem oczywistego faktu, że nie jest on powołany do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Ponadto, w zależności od wyniku tych oględzin, organ rozważy celowość przesłuchania projektanta, który opracował projekt zagospodarowania działki wykonany w ramach projektu zamiennego (z 2013 r.) przedłożonego do zatwierdzenia, a zarazem był autorem ww. "Rozliczenia odległości budynku (...)" we wcześniejszym projekcie zamiennym (z 2011 r.): mgr inż. [...] – na okoliczność sposobu ustalenia przez projektanta danych (wymiarów) dotyczących usytuowania przedmiotowego budynku względem granic działek oraz wymiarów dawnej działki nr [...] – weryfikując tym samym prawidłowość określenia przez projektanta odległości między przedmiotowym budynkiem a granicą z działką nr [...]. Po wykonaniu tych czynności – a w miarę potrzeby także dalszych jeszcze czynności, jakie okażą się niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy – wyda stosowne rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.