Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 582/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1 i 3, art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Anna Szymańska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 747/13 w sprawie ze skargi J. O. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 150/08 i wymierzenie grzywny Podlaskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Białymstoku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 listopada 2013r. (sygn. akt II SA/Bk 747/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. O. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008r. (sygn. akt VII SA/Wa 150/08), którym to wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ze skargi J. O. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007r. (nr [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] października 2007r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] września 2006r. (nr [...]).

Po stwierdzeniu prawomocności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 15 kwietnia 2008r. akta sprawy wraz z kopią prawomocnego wyroku zostały zwrócone do organu II instancji, który pismem z dnia 11 lipca 2008r. przekazał je Podlaskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Białymstoku. Pismo z Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z załącznikami wpłynęło do wojewódzkiego inspektoratu w dniu 16 lipca 2008r. Następnie Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku pismem z dnia 9 września 2008r. zawiadomił strony o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie oraz przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 15 października 2008r. Następnie w dniu [...] października 2008r. (nr [...]) wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] września 2006r. (nr [...]) nakazującej D. i W. P. wykonanie robót budowlanych przy realizacji budynku garażu z zachowaniem pierwotnie zamierzonych parametrów budynku.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2013r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J. O. wniosła skargę na niewykonanie przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wskazanego wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008r. żądając wymierzenia temu organowi grzywny na zasadzie art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że wspomniany wyrok został wykonany albowiem w dniu [...] października 2008r. (nr [...]) organ ten wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] września 2006r.

Oddalając skargę na bezczynność i wymierzenie grzywny z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przywołał art. 154 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu na datę wydania zaskarżonego obecnie wyroku. Sąd stwierdził, że w postępowaniu wywołanym omawianą skargą należało ustalić jak przebiegało postępowanie organu i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Dodatkowo Sąd wskazał na brzmienie art. 153 p.p.s.a, z którego wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W powołaniu na orzecznictwo NSA wywiódł jednak, że niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku może być jedynie podstawą uchylenia decyzji, nie może natomiast skutkować ukaraniem organu grzywną.

W dalszym toku wywodów wskazano, że z art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają dwie przesłanki: organ musi pozostawać w bezczynności w zakresie wykonania wyroku sądowego oraz strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do organu z wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu o ile została spełniona druga przesłanka (w dniu 12 sierpnia 2013r. skarżąca wezwała organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego do wykonania wyroku), o tyle druga nie – bowiem organ wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008r. i zrobił to w terminach przewidzianych w k.p.a. Zdaniem Sądu fakt niezadowolenia skarżącej z treści wydanej decyzji nie daje podstaw do przyjęcia, że organ nie wykonał obowiązku wynikającego z wyroku lub wydał wyrok w stanie przewlekłości. Ponadto organ wydając decyzję z dnia [...] października 2008r. w pełni zastosował się do wskazówek zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008r. Z tych wszystkich względów skarga J. O. została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

J. O. zaskarżyła wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 listopada 2013r. (sygn. akt II SA/Bk 747/13) skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 151 w zw. z art. 149 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarga powinna być uwzględniona,

b) art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 154 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i odmowę nałożenia grzywny w sytuacji gdy zachodziło przewlekłe prowadzenie postępowania,

c) art. 149 p.p.s.a. przez naruszenie art. 35, art. 36 i art. 156 K.p.a. poprzez uznanie, że organ załatwił sprawę bez przekroczenia terminów przewidzianych w k.p.a. oraz zobowiązany był do przeprowadzenia dodatkowych dowodów w sprawie,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności tego, że w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008r. zostały określone okoliczności faktyczne i prawne, które organ powinien wziąć pod uwagę bez konieczności przeprowadzania dodatkowych dowodów,

e) art. 134 p.p.s.a. poprzez niewyjście składu orzekającego w sprawie poza granice skargi i powołaną podstawę prawną oraz rozpatrzenie sprawy w ramach wyznaczonych przez organ, niedokonanie oceny czy w postępowaniu nieważnościowym organy w sposób prawidłowy ustalały stan faktyczny, nieuwzględnienie przez sąd naruszeń przepisów postępowania tj. art. 35 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a. przez błędne uznanie, że nie doszło do przewlekłości postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przyznała fakt wydania w dniu [...] października 2008r. decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] września 2006r. Jednocześnie wskazano, że WSA nie podzielił zarzutu skarżącej, że doszło do przewlekłości w omawianym postępowaniu administracyjnym, z czym nie zgadza się skarżąca kasacyjnie.

Skarżąca kasacyjnie wskazuje na fakt, że badaniu zostało poddane postępowanie nieważnościowe, a sprawa została szczegółowo wyjaśniona w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008r. - stąd Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku nie musiał przeprowadzać żadnych dowodów w sprawie, a także był związany oceną prawną zawartą w tymże wyroku. Tymczasem organ ten rozpoczynając ponownie postępowanie w dniu 16 lipca 2008r. - wydał decyzję po upływie dwóch i pół miesiąca. Sprawa nie była szczególnie skomplikowana, jednakże pomimo tego organ nie wydał decyzji nawet w terminie dwóch miesięcy. Jak natomiast wynika z utrwalonego orzecznictwa organy zobowiązane są do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych w k.p.a. do załatwiania spraw administracyjnych.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, co oznacza, że ziściły się przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. O niewykonaniu wyroku może być mowa także w razie niewłaściwej lub opieszałej realizacji obowiązków nałożonych przez sąd.

Organ nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ jej zarzuty nie są uzasadnione.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W rozpatrywanej sprawie – wobec zarzutów skargi kasacyjnej i rozwinięciu ich w uzasadnieniu gdzie pełnomocnik skarżącej podejmuje próbę wykazania, że Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku działał w warunkach przewlekłości – zasadniczego znaczenia nabiera zbadanie według jakiego brzemienia przepisu art. 154 p.p.s.a. orzekać winien sąd pierwszej instancji. Ustalenie to bowiem nie zostało dokonane wyraźnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, natomiast z przytoczonego przez WSA w Białymstoku brzmienia tej normy można wyprowadzić wniosek, że zastosowanie znalazł ten przepis według obowiązywania na datę rozstrzygania przez sąd I. instancji tj. na dzień 19 listopada 2013r.

Stanowisko takie jest wadliwe ze względu na przyjęty w niniejszej sprawie stan faktyczny. Otóż jako bezsporne należy przyjąć, że po uchyleniu przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2008r. obydwu decyzji w przedmiocie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] września 2006r. (nr [...]) sprawa ponownie została skierowana do organu I instancji, którym był Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem zostały przekazane do tego organu w dniu 16 lipca 2008r., a organ wydał rozstrzygnięcie w dniu [...] października 2008r. Zatem czynności procesowe podjęte w tej sprawie miały miejsce przed dniem 11 kwietnia 2011r. tj. przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), wprowadzających instytucję przewlekłego postępowania (art. 37 § 1 k.p.a.), a także skargę do sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Przywołany akt prawa nie zawiera żadnych norm intertemporalnych, stąd powstaje wątpliwość, której nie rozstrzygnął sąd I. instancji, przyjmując a priori, że stosowaniu podlega przepis art. 154 p.p.s.a. w brzmieniu po nowelizacji ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się zaś, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (uchwała 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71).

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której kontrolowany przez Sąd I instancji sposób działania organu właściwego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji obejmuje czynności procesowe tego organu podjęte wyłącznie pod rządami dawnego prawa (tj. w stanie prawnym, któremu nieznana była instytucja przewlekłego prowadzenia postępowania). Oznacza to, że data wydania decyzji wskutek wykonania wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008r. zamyka w czasie tok postępowania w sprawie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] września 2006r. Nie wchodząc zatem w nowy stan prawny nakazuje stosowanie dotychczasowego brzmienia art. 154 p.p.s.a. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej oraz argumentacja w jej uzasadnieniu opierające się założeniu, że co prawda organ wydał pożądaną decyzję lecz w warunkach przewlekłości tj. bez dochowania terminów do załatwienia sprawy administracyjnej określonych w k.p.a. - są bezzasadne.

Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. (według stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 kwietnia 2011 r.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z treści art. 154 § 3 p.p.s.a. wynika natomiast, że wykonanie wyroku po wniesieniu skargi zawierającej żądanie wymierzenia organowi grzywny, nie stanowi podstawy do oddalenia takiej skargi ani do umorzenia postępowania. Z przepisu tego a contrario wywodzi się, że wykonanie przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność przed wniesieniem skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. czyni tę skargę niezasadną. Stan w postaci niewykonania wyroku lub niezałatwienia sprawy po wyroku kasacyjnym bądź stwierdzającym nieważność aktu lub czynności musi istnieć w chwili złożenia skargi do sądu administracyjnego (vide wyrok NSA z dnia 13 października 2011r. sygn akt II OSK 1341/11).

Poza sporem pozostaje także kwestia wedle jakiego stanu sąd bada czy organ wykonał wyrok uchylający poprzednio wydane decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Sąd bowiem orzekając w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny z tytułu niewykonania wyroku bierze pod uwagę stan faktyczny według daty wniesienia skargi do sądu (art. 154 § 3 p.p.s.a.) – vide wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011r. sygn. akt II OSK 2237/11, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1390/09. W dacie natomiast wniesienia skargi do WSA w Białymstoku, co miało miejsce w dniu 29 sierpnia 2013r. (data stempla na kopercie) organ wykonał wyrok WSA w Warszawie i stąd nie pozostawał w bezczynności.

Natomiast zupełnie inną kwestią jest treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Słusznie sąd I. instancji podkreślał, przywołując orzecznictwo NSA, które w pełni podziela obecnie orzekający skład, że na ocenę bezczynności organu nie ma wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia, lecz tylko czy faktycznie zostało ono wydane. W szczególności niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność poprzedniego aktu nie może skutkować ukaraniem organu grzywną. Zastosowanie się przez organ do oceny prawnej zawartej w wykonywanym wyroku podlega bowiem kontroli na ogólnych zasadach w ramach skargi na nowe rozstrzygnięcie sprawy (vide wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012r. sygn. akt I OSK 2413/11).

Z tych powodów za zbędną należało uznać próbę podjętą przez sąd I instancji oceny zgodności wydanej w dniu [...] października 2008r. decyzji z ocenami prawnymi i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008r. (sygn. akt VII SA/Wa 150/08) zgodnie z przywołanym w uzasadnieniu art. 153 p.p.s.a. Za wadliwe natomiast należało uznać sformułowanie zawarte na str. 2 uzasadnienia, pozostające w opozycji do twierdzeń przedstawionych w innych fragmentach, że za niewykonanie wyroku należy uznać również takie działanie organu, które następuje po zwrocie akt administracyjnych organowi przez sąd administracyjny, lecz pozostaje w sprzeczności z ocena prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w prawomocnym wyroku sądu. Nie mniej jednak powyżej wskazane uchybienia normie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie miały nie tylko istotnego, lecz żadnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.).

Z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona kasacyjna wiąże art. 133 § 1 p.p.s.a. Ostatni z tych przepisów reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia innych dowodów tylko w ograniczonym zakresie i zamknięcia rozprawy w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Strona składająca skargę kasacyjną upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że organ wydając decyzję w sprawie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] września 2006r nie miał powinności przeprowadzania żadnych dowodów bowiem w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008r. zostały wszystkie istotnie okoliczności wyjaśnione. Zarzut ten nie jest zrozumiały bowiem o tym, czy organ pozostaje w bezczynności uzasadniającej wymierzenie grzywny nie decyduje ilość dokonanych czynności procesowych i przeprowadzonych dowodów w sprawie przed wydaniem decyzji administracyjnej, lecz czy w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego owa decyzja została podjęta. Słusznie zatem sąd I. instancji przyjął, że organ nie pozostawał w bezczynności na dzień wnoszenia skargi do sądu wojewódzkiego.

Co do przewlekłości postępowania w ustalonym właściwie stanie faktycznym przez sąd I instancji i wadliwie przyjętym stanie prawnym – jak już wyżej wywiedziono – sąd ten nie był władny się wypowiadać. Z tego względu zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 154 p.p.s.a wedle stanu prawnego, który winien zostać przyjęty do rozstrzygnięcia nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Do dnia bowiem 10 kwietnia 2011r. w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej nie obowiązywała instytucja przewlekłości.

Jako nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a., jak również zarzut naruszenia samodzielnie art. 149 p.p.s.a. Otóż art. 149 p.p.s.a. nie stanowił samodzielnej podstawy orzekania przez sąd I. instancji. Skarżąca kasacyjnie nie domagała się bowiem w skardze do WSA w Białymstoku zastosowania środka przymusu w postaci zobowiązania organu do wydania decyzji załatwiającej jej wniosek o stwierdzenie nieważności (bo takie rozstrzygnięcie już uzyskała parę lat temu), lecz wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 p.p.s.a. jako środka represji za zbyt długi – jej zdaniem – czas oczekiwania na uzyskanie decyzji. Tymczasem przywołany przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. dotyczy bezczynności polegającej na tym, że organ administracji, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa ( art. 149 § 1 p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, natomiast celem skargi J. O. było de facto uzyskanie środka represji wobec organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego w postaci nałożenia grzywny. Stąd też jedynie – gdyby spełniły się przesłanki do nałożenia grzywny – zasadnym byłoby powiązanie art. 149 p.p.s.a. z art. 154 p.p.s.a. jako realizujące cel skarżącej kasacyjnie, którym było doprowadzenie do nałożenia grzywny, nie zaś uzyskanie wyroku zobowiązującego organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Również jako nieusprawiedliwiony Sąd uznaje zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Sąd zgodnie z wymienionym przepisem rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy - art. 133 § 1 p.p.s.a. Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego oraz znajdujący się w aktach sądowych. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła, iż sąd pierwszej nie wyszedł poza granice skargi i powołaną podstawę, jednocześnie nie wyjaśniając na czym miałoby polegać prawidłowe zastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. Tymczasem sąd I instancji słusznie przyjął, że sprawą, w której jest właściwy rzeczowo oraz miejscowo jest skarga oparta na art. 154 p.p.s.a. Dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – w oparciu o które doszedł do trafnego wniosku, iż organ nie pozostaje w bezczynności na dzień wniesienia skargi, co implikuje niemożność wymierzenia mu grzywny.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.