Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1641/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49b ust. 1 i 4, art. 30 ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1032/15 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1032/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia inwestora - A.S., utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] października 2009 r., ustalającego opłatę legalizacyjną dla inwestora A.S. w wysokości 5.000 zł z tytułu samowolnej budowy ogrodu zimowego o wymiarach 3,60 x 3,30 m i wysokości 1,90 - 2,30 m, dobudowanego do lokalu mieszkalnego nr 2 w budynku przy ul. [...] w W.

Zażalenie na powyższe postanowienie organu pierwszej inwestycji wniósł inwestor, kwestionując trafność podjętego rozstrzygnięcia.

Rozpatrując ten środek zaskarżenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 450/13, uchylającym wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1714/12 oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] października 2009 r.

W sprawie ustalono, że inwestor bez wymaganego zgłoszenia wykonał ogród zimowy o parametrach 3,60 x 3,30 m i wysokości 1,90-2,30 m, na tarasie przynależnym do lokalu mieszkalnego nr 2 (na stropie nad garażem podziemnym) w budynku przy ul. [...] w W. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy w dniu [...] czerwca 2009 r. wydał postanowienie Nr [...], którym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów (oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkiców lub rysunków ogrodu wraz z oceną techniczną, projektu zagospodarowania działki z naniesionym obiektem, zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Po dostarczeniu przez inwestora wymaganej dokumentacji, organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. ustalił inwestorowi opłatę legalizacyjną w wysokości 5.000 zł z tytułu dokonanej samowoli budowlanej.

Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] października 2009 r. zostało wydane w trybie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który ma zastosowanie w przypadku budowy obiektu budowlanego, lub jego części, bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zastosowanie ww. trybu postępowania uzasadniono brzmieniem art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym ogród zimowy, ze względu na rozwiązania konstrukcyjno-architektoniczne i funkcjonalne, powinien być traktowany jako obiekt budowlany objęty dyspozycją przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co do którego ma zastosowanie wymóg zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności w zakresie odległości od granicy z działką sąsiednią.

Mając powyższe na względzie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że poprzez wydanie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] października 2009 r. doszło do rażącego naruszenia art. 49b ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Taras inwestora oddalony jest od granicy z sąsiednią działką budowlaną o 1,70 m. Niewątpliwie w wyniku zabudowy tarasu również część ogrodu zimowego znalazła się w tej samej odległości od granicy z działką sąsiednią. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] października 2009 r. rażąco narusza także art. 49b ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 2 i art. 32. ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Inwestor jest właścicielem lokalu położonego w budynku wielorodzinnym, w którym właściciele lokali tworzą wspólnotę mieszkaniową. Sporny ogród usytuowany jest na stropie garażu podziemnego, a jego wykonanie wiązało się z ingerencją w elewację budynku oraz spowodowało zasadniczą zmianę jego zewnętrznego wyglądu. Ponieważ zakres i charakter robót dotyczył części wspólnych budynku i tym samym wiązał się z koniecznością zgody wspólnoty, złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ uznał za niewystarczające.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł inwestor, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: art. 156 k.p.a.; art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 141 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."; art. 49b ust. 2-4 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiada budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż jest związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 450/13. Nadto zaznaczył, że Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku stwierdził, że stanowiska organów nadzoru budowlanego zajęte w poprzednio wydanych orzeczeniach naruszało przepisy art. 49b ust. 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. W ocenie NSA charakter obiektu jakim jest przewidziana w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przydomowa oranżeria (ogród zimowy) wyklucza możliwość zastosowania do niej ww. regulacji. Nadto NSA wskazał na kolejną wadliwość postępowania legalizacyjnego polegającą na tym, że inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze współwłasności, zaś organy ustalając opłatę legalizacyjną, ograniczyły się do ogólnikowego stwierdzenia, że inwestor złożył wymagane dokumenty. Takie działanie uznano za niewystarczające.

Prowadząc ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego, kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazały, że zgromadzony w aktach postępowania materiał dowodowy, w tym dokumentacja fotograficzna sporządzona w trakcie kontroli z dnia 21 kwietnia 2009 r., z uwagi na stan zaawansowania wykonywanych prac, nie pozwala jednoznacznie stwierdzić rzeczywistej funkcji zrealizowanej inwestycji (ogród zimowy, zwiększenie powierzchni mieszkalnej). Jednakże z uwagi na cechy konstrukcyjne (konstrukcja z profili aluminiowych wypełnionych szkłem bezbarwnym) oraz deklarowane przez inwestora przeznaczenie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zakwalifikowanie obiektu jako ogrodu zimowego jest uzasadnione. Sąd podzielił to stanowisko wskazując, iż trudno bowiem na obecnym etapie postępowania w sposób niebudzący wątpliwości ustalić faktyczne przeznaczenie dobudowanego obiektu. Przyjęcie zatem stanowiska bardziej korzystnego dla strony skarżącej nie może być uznane za sprzeczne z zasadami procedury administracyjnej.

Z dokumentacji fotograficznej, na którą powołuje się organ odwoławczy wynika, że ściana ogrodu zimowego wykonana z aluminiowych profili wypełnionych szkłem znajduje się w odległości ok. 170 cm od granicy z działką sąsiednią, co w omawianym przypadku stanowi naruszenie przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Mając na uwadze te okoliczności organ odwoławczy uznał, że poprzez wydanie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] października 2009 r. doszło do rażącego naruszenia art. 49b ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - zgodnie z którym budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Taras inwestora oddalony jest od granicy z sąsiednią działką budowlaną o 1,70 m. Niewątpliwie w wyniku zabudowy tarasu również część ogrodu zimowego znalazła się w tej samej odległości od granicy z działką sąsiednią. Poza tym organy odniosły się do podnoszonej przez NSA kwestii prawidłowości złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał, że skarżący jest właścicielem lokalu położonego w budynku wielorodzinnym, w którym właściciele lokali tworzą wspólnotę mieszkaniową. Sporny ogród usytuowany jest na stropie garażu podziemnego, a jego wykonanie wiązało się z ingerencją w elewację budynku oraz spowodowało zasadniczą zmianę jego zewnętrznego wyglądu. Ponieważ zakres i charakter robót dotyczył części wspólnych budynku i tym samym wiązał się z koniecznością zgody wspólnoty, złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy uznać za niewystarczające. Podkreślić przy tym należy, że oświadczenie to nie było w żaden sposób weryfikowane w toku postępowania legalizacyjnego.

Słusznie zatem, zdaniem Sądu, organy uznały, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] października 2009 r. rażąco narusza także art. 49b ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 2 i art. 32. ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor, kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.

art. 49b ust. 2-4 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez akceptację stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym powstały obiekt naruszał przepisy techniczne dotyczące odległości od granicy z nieruchomością sąsiednią;

II. przepisów postępowania, tj.

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez uznanie, że postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., mimo braku udowodnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie podlegało stwierdzeniu nieważności;

2/ art. 153 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową interpretację i zastosowanie wskazań co do dalszego postępowania określonych przez NSA i akceptację ocen przyjętych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mimo niewyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz ich prawidłowej kwalifikacji;

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, względnienie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący zawarł argumentację na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż nie jest sporne w tym postępowaniu, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. stwierdzające nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej, są konsekwencją wydanego w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 450/13. Przypomnieć jedynie w tym miejscu należy, iż wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wówczas wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1714/12, którym oddalono skargę H.M. oraz M.C. na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] października 2009 r. o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej, jednocześnie w trybie art. 188 p.p.s.a. uchylono kwestionowane wówczas skargą decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r.

Dwie zasadnicze kwestie zadecydowały o tym, że wyeliminowano z obrotu prawnego zarówno zakwestionowany wówczas wyrok, jak i objęte skargą decyzje. Po pierwsze uznano, że doszło w sprawie do naruszenia przepisów art. 49b ust. 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W ocenie NSA, charakter obiektu jakim jest przewidziana w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przydomowa oranżeria (ogród zimowy) wyklucza możliwość zastosowania do niej ww. regulacji odnoszącej się do tarasu (§ 12 ust. 5 pkt 1 cyt. rozporządzenia). Za nieuprawnione uznał NSA twierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku co do braku zastosowania w sprawie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w związku ze stwierdzeniem, iż przedmiotowy ogród zimowy nie posiada ścian od strony granicy z sąsiednią nieruchomością. Nie bez znaczenia dla ponownej oceny w ramach trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności miały wskazania NSA, zwracające uwagę na potrzebę oceny w realiach tej sprawy, czy powstały ogród zimowy wskutek przebudowy tarasu może być traktowany jako część budynku stanowiąca całość techniczno-budowlaną, wówczas to konsekwencją takiego ustalenia jest wymóg zachowania odpowiednich norm technicznych w zakresie zachowania odległości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w tym postepowaniu nieważnościowym było zweryfikowanie podstawowych ustaleń zawartych w badanym postanowieniu, tak więc drugim podstawowym zarzutem wobec wyroku, jak i objętych skargą decyzji, była kwestia oceny, na podstawie akt sprawy, spełnienia przez inwestora wymogu, o którym mowa w art. 49b ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Mianowicie jednym z warunków legalizacji obiektu wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia jest złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak podkreślono w tej sprawie, z akt sprawy wynika, że inwestor złożył oświadczenie, podając w nim, że posiada prawo do dysponowania oznaczoną nieruchomością, wynikające z tytułu współwłasności. Zarówno w postanowieniu ustalającym opłatę legalizacyjną, jak też w decyzjach kontrolowanych przez Sąd Wojewódzki, organy ograniczyły się do ogólnikowego stwierdzenia, że inwestor złożył wymagane dokumenty. Tymczasem takie działanie organów nadzoru było niewystarczające zważywszy, że w rozpatrywanej sprawie inwestor jest właścicielem lokalu położonego w budynku wielorodzinnym, w którym właściciele lokali tworzą wspólnotę mieszkaniową. W takiej sytuacji, jak zaznaczono, wymagało rozważenia czy zakres i charakter przeprowadzonych robót budowlanych był tego rodzaju, że dotyczył części wspólnych budynku, a co za tym idzie wymagana była zgoda wspólnoty. Niewątpliwie, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, istotne było to, że taras jest usytuowany na stropie garażu podziemnego a wykonana przebudowa wiązała się z ingerencją w elewację budynku oraz spowodowała zasadniczą zmianę zewnętrznego wyglądu budynku. Jak podkreślono w wyroku NSA sprawdzenie przez organ nadzoru spełnienia w sprawie podstawowych warunków do legalizacji obiektu zrealizowanego samowolnie nie mogło sprowadzić się tylko do formalnego odnotowania złożenia określonych dokumentów przez inwestora, lecz powinno mieć również charakter merytoryczny. Zweryfikowanie przez organ nadzoru przyjętej w badanym postanowieniu kwalifikacji obiektu oraz oceny co do spełnienia wymogów warunkujących legalizację obiektu nie wymagało prowadzenia szerszego postępowania wyjaśniającego, a zatem nie wykraczało poza normy postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym.

Takie rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie wiązało w trybie art. 153 p.p.s.a. w tej sprawie. Norma ta, jak powszechnie się przyjmuje, a co nie jest sporne, pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym, a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, jak i postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne.

Mając na uwadze powyższe rozważania w zakresie związania powyższym wyrokiem NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r. organy nadzoru budowlanego słusznie podniosły, iż w ramach tego orzeczenia musiały w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy zweryfikować kwalifikację przyjętego obiektu oraz zgodnie z zaleceniami NSA dokonać oceny co do spełnienia warunków warunkujących legalizację spornej inwestycji.

Takiej właściwej oceny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy sprawy dokonano w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Niespornym jest, że organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji (postanowieniu), lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym, w swojej decyzji (postanowieniu) organ rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji (postanowienia) albo jej niezgodności z prawem. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej (postanowienia) z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ co do zasady nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258; wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1617/12, publ. LEX nr 1452703). Oznacza to, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej (postanowienia) może nastąpić tylko w sytuacji, gdy organ ponad wszelką wątpliwość ustali, iż decyzja taka dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym przesłanki te wymienione są enumeratywnie i nie podlegają wykładni rozszerzającej.

Natomiast w niniejszym postępowaniu w oparciu o akta przedmiotowej sprawy stwierdzając nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] października 2009 r. przede wszystkim wykazano, iż wydane ono zostało z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 49b ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż przedmiotowy ogród zimowy ze względu na rozwiązania konstrukcyjno-architektoniczne i funkcjonalne potraktowany został jako obiekt budowlany do którego stosuje się wymóg zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, a w tej sprawie odległość 4m od granicy działki nie została zachowana, gdyż sporny obiekt oddalono od granicy z sąsiednią działką o 1,70 m. Ponadto rażące naruszenie prawa wyprowadzono również z obrazy przepisu art. 49b ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, albowiem wykazano, iż z akt sprawy wynika, że skarżący jako właściciel lokalu w budynku wielorodzinnym, w którym właściciele lokali tworzą wspólnotę mieszkaniową wobec usytuowania spornej inwestycji na stropie garażu podziemnego ingerującej jednocześnie w elewację budynku, z czym wiążę się zmiana jego zewnętrznego wyglądu – winien uzyskać zgodę wspólnoty. Natomiast złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uznano za niewystarczające. Stanowisko co do rażącego naruszenia ww. przepisów, podtrzymał Sąd pierwszej instancji. W tych warunkach czyniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 p.p.s.a. pozostaje w okolicznościach rozpoznawanej sprawy całkowicie nieusprawiedliwiony, gdyż organy nadzoru budowlanego właściwie zastosowały się do wskazań i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego zamieszczonych w wyroku z dnia 27 sierpnia 2014 r., a Sąd pierwszej prawidłowo ocenił zakres tego związania w kontekście przyjętych podstaw stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia.

Z kolei złożony środek odwoławczy od wyroku Sądu pierwszej instancji kwestionuje wyłącznie jedną podstawę stwierdzenia nieważności, albowiem zarzuca jedynie naruszenie art. 49b ust. 2-4 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez akceptację stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym powstały obiekt naruszał przepisy techniczne dotyczące odległości od granicy z nieruchomością sąsiednią. Z uzasadnienia wniesionej skargi kasacyjnej również wynika, iż skarżący kwestionuje wyłącznie tę podstawę stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia uznając ją za kluczową, pomijając zaś kwestię rażącego naruszenia przepisu art. 49b ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przy wydawaniu przedmiotowego postanowienia z dnia [...] października 2009 r.

Taki sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej w odniesieniu wyłącznie do jednej z dwóch podstaw stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] października 2009 r. prowadzi do wniosku, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może zakwestionować stanowiska przyjętego przecież przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane wobec braku skutecznego zarzutu tym zakresie. Skoro bowiem podstawą stwierdzenia nieważności wskazywanego powyżej postanowienia była również i przesłanka niewykazania się przez inwestora właściwym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to już z tego powodu nie jest możliwe skuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, gdyż każda z wymienionych dwóch podstaw eliminacji w trybie nieważnościowym postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. mogła stanowić odrębną podstawę do zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem już sam fakt, niekwestionowany w skardze kasacyjnej, przyjęcia rażącego naruszenia prawa art. art. 49b ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] października 2009 r. stanowił wystarczającą przesłankę zastosowania konstrukcji prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też, w tej sytuacji, nie jest usprawiedliwiony również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez uznanie, że postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. mimo braku udowodnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie podlegało stwierdzeniu nieważności. Jedynie informacyjnie zaznaczyć w tym miejscu należy, że powyższy zarzut został sformułowany nieprawidłowo, albowiem z naruszeniem art. 156 k.p.a., który jest przecież przepisem prawa materialnego zamieszczonym w ustawie procesowej Kodeks postępowania administracyjnego, należy wiązać obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Niemniej jednak wadliwość związana z kwalifikacją zarzucanego naruszenia prawa, pozostaje bez wpływu na wyżej wyrażoną ocenę zastosowania w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Natomiast dodatkowo odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 49b ust. 2-4 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez akceptację stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym powstały obiekt naruszał przepisy techniczne dotyczące odległości od granicy z nieruchomością sąsiednią, wskazać należy, że jest on również nieusprawiedliwiony. Przede wszystkim, raz jeszcze podkreślić należy, że już w poprzednim wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r. zamieszczono wiążącą ocenę prawną co do możliwości zastosowania w tej sprawie przepis § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podnosząc, że wykluczone jest jego zastosowanie w tym postępowaniu. Zatem organy nadzoru budowlanego nie rozstrzygały przedmiotowej sprawy w oparciu o tę podstawę prawną, podobnie jak i Sąd pierwszej instancji dokonujący oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Niewątpliwie jedną z podstaw stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] października 2009 r. stanowił art. 49b ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz nie norma § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia wskazywana w skardze kasacyjnej. Tym samym czynienie zarzutu w powyższym zakresie pozostaje całkowicie nieusprawiedliwione.

Z kolei zarzut naruszenia art. 49b ust. 2-4 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie mógł spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku.

Skoro NSA w poprzednim wyroku, który wiązał w tej sprawie, nie wykluczył możliwości stosowania w tym postępowaniu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podnosząc, że odległości obiektu od granicy działki sąsiedniej wskazane w tym przepisie muszą być brane pod uwagę w sytuacji gdy w okolicznościach konkretnych sprawy ogrody zimowe powstałe wskutek przebudowy tarasu traktowane są jako część budynku stanowiąc całość techniczno-użytkową i zwiększają kubaturę obiektu. Tym samym NSA zwrócił uwagę na różną kwalifikację robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu w zależności od rzeczywistej funkcji powstałego obiektu oraz jego cech konstrukcyjnych. W szczególności, w okolicznościach konkretnych spraw ogrody zimowe powstałe wskutek przebudowy tarasu traktowane są jako części budynku stanowiące całość techniczno-użytkową i zwiększające kubaturę obiektu. W tej sprawie dotyczącej postępowania nieważnościowego w oparciu o posiadane akta sprawy uznano, że z taką właśnie inwestycją mamy do czynienia. W sprawie przyjęto w oparciu o dokumentację fotograficzną wykonaną w trakcie oględzin, że przyjęte w sprawie rozwiązania konstrukcyjno-architektoniczne i funkcjonalne, prowadzą do jednoznacznego wniosku, iż sporny ogród zimowy musi spełniać wymogi warunków technicznych w szczególności w zakresie odległości od granicy z działką sąsiednia. Odległość ta wynosi w tej sprawie 1,70 m. przy wymaganych 4 m. i niewątpliwie stanowi oczywiste naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 omawianego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stąd też, w tych okolicznościach, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło również do rażącego naruszenia art. 49b ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Z kolei zarzuty skargi kasacyjnej poza samym faktem kwestionowania potrzeby zachowania wymaganej odległości od działki sąsiedniej dla spornej inwestycji, nie zawierają jakiejkolwiek argumentacji merytorycznej pozwalającej na zajęcie odmiennego stanowiska co do zaistnienia w sprawie oczywistego naruszenia prawa w opisanym wyżej zakresie.

Dotychczasowe rozważania pozwalają stwierdzić, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Dlatego też, mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.