Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2072/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (sprawozdawca), Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2006 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 16 grudnia 2005 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwanego dalej Zakładem, wpłynął wniosek Skarżącej B. D. o umorzenie należności z tytułu składek z uwagi na trudną sytuację materialną i zdrowotną. Skarżąca utrzymuje się z renty, która po potrąceniach komorniczych wynosi 390 zł. Opiekuje się ciężko chorym, ociemniałym mężem. Sama również choruje.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 1999 r. do września 2001 r. W sprawie nie zachodzi bowiem całkowita nieściągalność o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej powoływanej jako u.s.u.s.).

Trudna sytuacja materialna, w której znajduje się Skarżąca nie została wywołana zdarzeniami losowymi którym nie można było przeciwdziałać. Przeciwnie prowadzenie działalności gospodarczej nierozerwalnie wiąże się z ryzykiem, które nie może obciążać Zakładu.

Dodatkowo organ zauważył iż Skarżąca otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości 396,83 zł (po odliczeniu zajęć komorniczych). Jej mąż pobiera emeryturę w wysokości 1.050 zł. W stosunku do Skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w G., który nie stwierdził całkowitej nieściągalności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca powołała się na zły stan zdrowia swojego i swojego męża. Zaznaczyła, że stosowna dokumentacja jest w posiadaniu Zakładu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, ponawiając zasadniczo argumentację w niej zawartą. Zaznaczył jednocześnie, że Skarżąca nie przedstawiła wystarczających dokumentów świadczących o trudnej sytuacji finansowej.

W ocenie organu w przypadku Skarżącej nie zachodzi również żadna z przesłanek wymienionych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 144, poz. 1365).

W skardze na tę decyzję Skarżąca wyraziła pogląd, iż jej zdaniem w sprawie zachodzą przesłanki przemawiające za umorzeniem zadłużenia. Po pierwsze nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku z którego można by egzekwować należności. Skarżąca nie posiada bowiem żadnego majątku. Po drugie w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających koszty egzekucyjne. Renta którą Skarżąca pobiera ma charakter okresowy (do maja 2007 r.). Poza tym organ dysponuje dokumentacją z której wynika że Skarżąca przewlekle choruje, podobnie jak jej mąż.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa. Wskazać należy, że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonych decyzji orzekając na podstawie akt sprawy, to jest materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania; sąd rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zakres rozstrzygnięcia sądu wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - P.p.s.a.).

Zaskarżone decyzje wydane zostały na podstawie art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 144, poz. 1365). Przepis ten przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Definicję całkowitej nieściągalności zawiera ustęp 3 tego przepisu. Natomiast w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia także w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki te wymienia § 3 rozporządzenia stanowiąc, iż Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Określona w art. 28 u.s.u.s. instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego, sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ, w pierwszej instancji - Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a w drugiej instancji - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Stwierdzenie zatem, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla Skarżącego. Należy jednakże podkreślić, że choć uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia, to nie oznacza ono uznaniowej oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru. Dokonując ustaleń organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako K.p.a. i ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Ustalenia dotyczące spełnienia przesłanek umorzenia, odnosić się przy tym powinny do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości lub przewidywań odnośnie do przyszłości. Zaskarżone decyzje standardów tych nie zachowują, a wnioski dotyczące niespełnienia przez Skarżącą przesłanek umorzenia są dowolne.

Zakład, a w drugiej instancji Prezes Zakładu stwierdzili, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność. Co prawda przyznali, iż Skarżąca znajduje się w "niewątpliwie" trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, niemniej posiada ona, podobnie jak mąż, źródło utrzymania. Pobiera mianowicie rentę w wysokości 641,24 zł, przy czym po potrąceniach otrzymuje ona 396,83 zł. Emerytura męża wynosi natomiast 1.050 zł (po zajęciu komorniczym).

Tymczasem organy nie rozważyły jaką rzeczywiście kwotą - po odliczeniu wydatków, w tym wydatków na leki - Skarżąca dysponuje oraz jaka kwota przypada miesięcznie na osobę, a także czy z kwoty tej jest ona w stanie zaspokajać potrzeby niezbędne do egzystencji swojej i swojej rodziny. Zwłaszcza, że w skardze Skarżąca podniosła iż renta którą pobiera ma charakter okresowy (do maja 2007 r.). W aktach sprawy brak jest natomiast jakiejkolwiek wzmianki w tym zakresie.

Niezrozumiałe są również wywody organów obu instancji iż trudna sytuacja (czy wręcz, jak w zaskarżonej decyzji, "ciężkie trudności zdrowotne i materialne"), w której obecnie znajduje się Skarżąca nie została wywołana nadzwyczajnymi, niezależnymi od jej woli zdarzeniami losowymi, którym nie można było przeciwdziałać. Nie rozstrzygając istoty sprawy stwierdzić jedynie należy, że przedmiotem analizy organów powinny być nie tyle przyczyny zaistniałych trudności, co przede wszystkim wpływ tychże trudności na możliwość spłaty zadłużenia.

Organy nie odniosły się w żaden sposób do sytuacji zdrowotnej Skarżącej i jej męża, mimo że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie o stanie zdrowia, z którego wynika iż Skarżąca cierpi na liczne dolegliwości (nadciśnienie tętnicze, choroba wieńcowa, przewlekła niewydolność krążenia mózgowego, wada serca). Dodatkowo we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca zauważyła, że dokumentacja jest w posiadaniu Zakładu. Poza tym Skarżąca opiekuje się ciężko chorym i ociemniałym mężem.

Okoliczności te organy zobowiązane będą uwzględnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, w szczególności w zakresie przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, tj. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Organy nie odniosły się także do argumentacji, której Skarżąca nadaje istotne znaczenie, a dotyczącej braku nieruchomości oraz jakichkolwiek wartościowych rzeczy. Podnieść w tym miejscu należy, iż nawet gdyby okoliczność ta nie znalazła uznania organów rozstrzygających sprawę, to jednak jej analiza i ocena powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji.

Nie jest również jasne czy należności Zakładu z tytułu składek dochodzi Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. (jak w zaskarżonych decyzjach) czy też Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. (jak w pismach z dnia 19 czerwca 2006 r. k. 22 i 23). Nie jest ponadto wiadome na ile egzekucja ta jest skuteczna oraz jakie w jej toku stosowano środki egzekucyjne.

Prezes Zakładu stwierdził ponadto że brak jest podstaw do umorzenia należności jako że w przypadku Skarżącej nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. Nie wyjaśnił jednocześnie powodów, dla których doszedł do takiego wniosku.

Odnosząc się zaś do stwierdzenia zawartego w zaskarżonej decyzji, że Skarżąca nie przedstawiła wystarczających dokumentów świadczących o trudnej sytuacji finansowej należy zauważyć, że to na organie, a nie na stronie ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.). Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy z kolei przepis art. 77 § 1 K.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obciążający organ obowiązek zebrania materiału dowodowego nie wyklucza jednocześnie, obowiązku strony przedstawienia posiadanych przez nią dokumentów potwierdzających sytuację, w jakiej się znajduje.

Dopiero w oparciu o tak ustalony stan faktyczny organ ocenia materiał dowodowy, a ocena ta następuje zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 K.p.a.

W świetle powyższego stwierdzenie organów, że Skarżąca nie spełnia przesłanek umorzenia pozostaje w sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego i logiki. Zdaniem Sądu, ten błąd w ocenie zebranego materiału dowodowego mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia Zakładu. Wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Zakład nie ocenił prawidłowo zebranego materiału dowodowego, pozostawał w błędnym przekonaniu o niespełnieniu przez Skarżącą warunków pozytywnego rozpoznania wniosku. Tym samym nie rozważył właściwie wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi.

Sąd zważył również, iż organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwił Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązał się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 K.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.

Jak już wyżej Sąd wskazał, uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżącej uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się bowiem przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 P.p.s.a. Skarżąca korzystała z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a.