Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 761/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lipca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 26[...] lipca 2021r., [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art 64 w związku z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z póź. zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. P. z dnia [...] listopada 2018 r., w sprawie ustalenia warunków zabudowy nieruchomości nr ewid. [...], położonej we wsi [...], gm. [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. ustalił następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości nr ew. 339 o powierzchni 9300 m2. położonej we wsi [...], dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

I. Ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

II. Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu - realizacja sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wraz z niezbędną infrastrukturą i zielenią.

III. Warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego.

1. Linia zabudowy zgodnie z częścią graficzną decyzji.

2. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - max 15 %. Łączna powierzchnia podlegająca przekształceniu (z uwzględnieniem komunikacji wspólnej), nie przekroczy 3200 m2.

3. Udział powierzchni biologicznie czynnej - min. 60%.

4. Budynki o maksymalnie dwóch kondygnacjach, wysokość budynków - 8 mb. ± 10 %, dachy wielospadowe o nachyleniu połaci 25÷35°, szerokość elewacji frontowych - 12,5 mb. ± 10 %, wysokość elewacji frontowych - max 4,0 mb.

IV. Ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

1. Należy dążyć do utrzymania maksymalnej powierzchni terenu jako biologicznie czynnej.

2. Odprowadzenie wód opadowych powierzchniowo na własny teren.

3. Zakaz budowy ogrodzeń z prefabrykatów żelbetonowych.

4. Zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków.

5. Zakaz wycinki drzew, wymagających uzyskania zezwolenia, na podstawie ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 55 z późn. zm.).

6. Przy wykonywaniu planowanej inwestycji, na inwestora nakłada się obowiązek przestrzegania zapisów ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 z późn, zm.),

7. Zgodnie z danymi ewidencji gruntów, w skład działki nr ewid. [...] wchodzą następujące użytki: [...] które nie wymagają uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia grantu na cele nierolnicze i nieleśne.

8. W ramach inwestycji należy zapewnić drożność istniejących na działce rowów odwadniających.

9. Przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest w granicach [...] ([...] Przy wykonywaniu planowanej inwestycji należy przestrzegać zakazów i ograniczeń obowiązujących na terenie obszaru chronionego krajobrazu.

V. Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej.

1. Zaopatrzenie w wodę - dopuszczalne ujęcia własne. Budynki mieszkalne, które będą znajdowały się na przedmiotowej nieruchomości, w pierwszej linii zabudowy licząc od drogi gminnej - ul. [...], będą mogły zostać podłączone do gminnej sieci wodociągowej.

2. Energia elektryczna - na warunkach PGE Dystrybucja S. A., Oddział [...]Teren, Rejon Energetyczny [...] - oświadczenie nr [...] z dnia [...]września 2018 r.

3. Zaopatrzenie w energię cieplną - z indywidualnych, ekologicznych źródeł.

4. Odprowadzanie ścieków - do czasu realizacji gminnej sieci kanalizacji sanitarnej, dopuszcza się lokalizację szamb szczelnych o pojemności V max 10 m3

5. Gospodarka odpadami:

- na etapie budowy - umowa z firmą uprawnioną do wywozu odpadów komunalnych,

- z chwilą zamieszkania - selektywna zbiórka odpadów komunalnych, prowadzona zgodnie z Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...].

6. Dostęp do drogi publicznej - ul. [...] (dz. nr ewid. [...] - (droga gminna). Liczbę zjazdów z ulicy [...] dla obsługi przedmiotowej inwestycji, należy ograniczyć do jednego. Jednoznaczną lokalizację wjazdu oraz jego parametry należy uzgodnić z zarządcą drogi, tj. Wójtem Gminy [...] na etapie opracowywania projektu zagospodarowania działki.

7. Ilość miejsc parkingowych - należy przewidzieć dwa miejsca parkingowe dla samochodów osobowych, w granicach własnej działki, na każdy budynek mieszkalny.

8. Część działki pokazana w części graficznej niniejszej decyzji, zostanie obligatoryjnie włączona do terenów komunikacji.

9. Szerokość wewnętrznych ciągów komunikacyjnych - minimum 8,0 mb., z zawrotką zgodną z przepisami odrębnymi.

VI. Wymagania dotyczące interesów osób trzecich:

1. Niniejsza decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich oraz nie ogranicza stosowania przepisów szczególnych, zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z póżn. zm.).

2. Ustalenia niniejszej decyzji nie ograniczają osobom trzecim dostępu do drogi publicznej oraz możliwości korzystania z mediów infrastruktury technicznej.

3. Wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa dysponowania gruntem przeznaczonym na cele budowlane nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu organ podał, że M. P. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości nr [...], położonej we wsi [...], dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Przedmiotowa inwestycja wymagała stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z póź. zm., w skrócie u.z.p.z.) ustalenia warunków zabudowy terenu w drodze decyzji.

Decyzję wydano zgodnie z art. 61 ust. 1 ww. ustawy przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy określonej Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz po uzyskaniu stosownych uzgodnień o których mowa w art. 53 ust. 4 ww. ustawy.

Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierobie i nieleśne. Rada Gminy [...]nie wyznaczyła na terenie gminy jakiegokolwiek terenów rewitalizacji, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 485 z póżn. zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2022 r. [...], na podstawie art. 138 § 2, art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. T. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 26 lipca 2021 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ew. [...] o powierzchni 9300 m2 we wsi [...]- uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że M. P. wnioskiem z dnia 30 października 2018 r., uzupełnionym w dniu 15.03.2019 r. i skorygowanym w dniu 24.09.2019 r. wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ew[...] o powierzchni 9300 m2 we wsi [...].

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 25 listopada 2019 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł H. T..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 kwietnia 2020 r., uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zaleciło wówczas, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie stwierdzonych braków dotyczących parametrów inwestycji i jej wpływu na środowisko, a także do przedłożenia aktualnego oświadczenia gestora sieci energetycznej o technicznej możliwości włączenia inwestycji do sieci elektrycznej. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na konieczność uzgodnienia projektu decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i melioracji wodnych, wyznaczenia na nowo granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przy jednoczesnym wskazaniu, która część działki stanowi jej front i przeprowadzenia w oparciu o tak wyznaczony obszar analizowany rzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 26 lipca 2021r. ponownie ustalono warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie wniósł H. T. W odwołaniu wskazał na szereg uchybień organu I instancji, polegających m.in. na utrudnianiu dostępu do dokumentów, nieudostępnieniu informacji, niepodaniu podstawy prawnej dla wyrysowania w części graficznej decyzji o warunkach zabudowy zakreskowanego pola o szerokości 5 m od granicy działki ew. nr [...] (oznaczonej jako "ul. [...]") jako "teren przeznaczony pod komunikację", konieczności usunięcia z treści decyzji zapisu o możliwości "likwidacji lub przebudowy" rowów odwadniających. Odwołujący poddawał w wątpliwość to czy planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, a także wskazywał na nieuwzględnienie w analizie funkcji zabudowy i cech zagospodarowania terenu wszystkich działek zabudowanych znajdujących się na wyznaczonym obszarze analizowanym.

Ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986) dokonano zmiany przepisów odnoszących się do zasad wydawania decyzji o warunkach zabudowy (m.in. art. 52 i art. 64 u.p.z.p.), jednakże nie znajdują one zastosowania w tej sprawie, albowiem zgodnie z art. 4 ww. ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 3 stycznia 2022 r.), stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, przy czym wniosek powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Organ I instancji w znacznej mierze nie uwzględnił wskazań zawartych w poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 kwietnia 2020 r. Tylko wybiórczo wezwał inwestora do uzupełnienia braków wniosku, doprowadzając do określenia danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko i równocześnie nie żądając określenia ilościowego zapotrzebowania na wodę, mimo że obowiązek wskazania powyższego wynika z treści art. 52 ust. 2 pkt 2 lit a u.p.z.p.

Organ I instancji nie żądał określenia przez inwestora charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. W efekcie w dalszym ciągu określenie gabarytów projektowanych obiektów budowlanych w formie opisowej sprowadza się wyłącznie do gabarytów proj. budynków: 2 x 10m x 15m, 4 x 10m x 12m.

Określając charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestor winien wskazać parametry planowanej inwestycji, takie jak wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu. Dopiero po określeniu we wniosku tych parametrów wiadomo, jaki jest charakter planowanej inwestycji i możliwe jest zweryfikowanie przyjętych wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z akt sprawy wynika, że inwestor doprecyzował jedynie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, pozostałe parametry zabudowy nie zostały sprecyzowane, co bezpośrednio rzutuje na prawidłowość decyzji. Organ I instancji nie może samodzielnie ustalać w decyzji wskaźników zabudowy w sytuacji, gdy w treści wniosku nie dookreślono parametrów planowanej inwestycji.

Sposób ustalania wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik do decyzji organ I instancji wskazał, że szerokość frontu działki wynosi 40 mb., natomiast granicę obszaru analizowanego wyznaczono obejmując teren 140 mb., w stronę północno-zachodnią (minimum 120 mb.) oraz 160 mb. w stronę południowo-wschodnią.

Analiza mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dowodzi jednak, że obszar analizowany nie został wyznaczony prawidłowo, tzn. nie z każdej strony granica tego obszaru została wyznaczona w odległości stanowiącej trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Od strony północnej, południowo-wschodniej, południowej i południowo-zachodniej obszar ten jest zawężony.

Zsadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości (równomiernie), a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m, Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast uzasadnienia.

Mając na względzie nierównomierne wyznaczenie granic obszaru analizowanego, stwierdzić należy, że organ I instancji naruszył § 3 ust 2 rozporządzenia. Powyższe naruszenie ma bezpośredni wpływ na prawidłowość określenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym i w oparciu o nie - ustalenia wskaźników dla planowanej zabudowy.

Z kolei z § 9 ust. 2 rozporządzenia wynika, że wyniki ww. analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Ustalając warunki zabudowy organ winien postępować zgodnie z przepisami ustawy oraz rozporządzenia, które wymagają ustalenia w decyzji takich parametrów jak: obwiązująca linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu.

W celu wyznaczenia wskaźników nowej zabudowy, w ramach prowadzonej analizy organ I instancji ma obowiązek wykazać jakie obiekty znajdują się na działkach w obszarze analizowanym, jaka jest ich wysokość, szerokość, wskaźnik powierzchni zabudowy, tak by następnie na podstawie zebranych danych móc ustalić wskaźniki dla planowanej zabudowy. Wskaźniki te, powinny zostać ustalone na zasadzie średniej z obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie, organ I instancji dokonał powyższych ustaleń, jednak w niepełnym zakresie.

W wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniono zabudowę istniejącą na obszarze jedynie czterech działek (dz. ew. nr [...]), podczas gdy z mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że zabudowa znajduje się również na innych działkach na terenie obszaru analizowanego (choć wyznaczonego w nieprawidłowy sposób).

Organ I instancji nie uzasadnił, z jakich przyczyn pominął pozostałą zabudowę przy wyznaczaniu wskaźników planowanej zabudowy. W ocenie SKO zgodnie z § 2 pkt 4 w zw. § 3 ust. 2 rozporządzenia, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na całym wyznaczonym obszarze analizowanym, a nie jedynie na jego części lub jedynie w odniesieniu do wybranych działek. Gdyby bowiem przyjąć stanowisko organu I instancji, to samo wyznaczanie granic obszaru analizowanego pozbawione byłoby sensu, skoro i tak organ ustalałby, który fragment obszaru lub które działki należy poddać analizie, a które nie. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. powinna być przeprowadzona na całym wyznaczonym obszarze analizowanym. Natomiast w sytuacji, gdyby okazało się, że średnie wskaźniki poszczególnych parametrów zabudowy dla obszaru analizowanego są nie do pogodzenia z wymogami ładu przestrzennego, to organ ma możliwość ich korygowania, jeżeli wynikać to będzie z przeprowadzonej analizy (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia).

Wbrew wskazaniom zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 kwietnia 2020 r. w dalszym ciągu w treści decyzji nie zostały określone warunki w zakresie ochrony zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, mimo, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Organ I instancji ponownie ustalił warunki zabudowy pomimo niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Przedłożone przez inwestora pismo PGE Dystrybucja S.A. z dnia 27 maja 2020 r. zawiera zastrzeżenie, że oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej jest aktualne przez okres 1 roku od daty wydania, a zatem w braku aktualizacji ww. informacji, była ona nieaktualna w chwili wydania decyzji, tym samym warunek, o którym mowa 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z,p. nie został spełniony.

Odnosząc się do twierdzenia odwołania, że inwestycja może utrudnić dojazd do działki strony i trwale dostęp do drogi publicznej, dlatego dopóty Sąd Rejonowy w [...] nie wyda wyroku w sprawie ustanowienia drogi koniecznej, nie powinno się wydawać decyzji o warunkach zabudowy - SKO wskazało, że art. 63 ust. 2 u.p.z.p., stwierdza wprost, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zdaniem Kolegium decyzja nie ma i nie może mieć wpływu na prowadzoną przed sądem powszechnym sprawę o ustanowienie drogi koniecznej dla sąsiadującej z terenem inwestycji działką nr ew. 340 i vice versa. Fakt prowadzenia postępowania przed sądem powszechnym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a., wobec czego brak było podstaw do zawieszenia postępowania.

Również za nietrafny uznano zarzut odwołania, sugerujący, że ul. [...] nie jest drogą publiczną. Organ instancji zarówno w treści decyzji, jak i w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób wyraźny stwierdził, że działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. Status prawny przedmiotowej drogi jako drogi gminnej potwierdzają dane dostępne w Systemie Informacji Przestrzennej Urzędu Gminy w [...], dostępnym pod adresem [...]

W ocenie SKO zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, skutkujących koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyduje o tym charakter stwierdzonego uchybienia (naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia), które wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w znacznej części, tj. wyznaczenia na nowo granic obszaru analizowanego (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, którym to frontem jest linia ABCD) i przeprowadzenia na tym obszarze na nowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ewentualne podjęcie tych działań przez organ II instancji i wydanie przezeń decyzji co do istoty sprawy, wiązałby się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i pozbawieniem strony możliwości zakwestionowania decyzji organu II instancji w administracyjnym toku instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien usunąć uchybienia wskazane w uzasadnieniu decyzji i poprzez wezwanie inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie stwierdzonych braków określenia ilościowego zapotrzebowania na wodę i parametrów inwestycji, a także przedłożenia aktualnego oświadczenia gestora sieci energetycznej o technicznej możliwości włączenia planowanej inwestycji do sieci elektrycznej.

M.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]marca 2022 r. uchylającej decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 26 lipca 2021 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzji tej zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

1) art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu,

1) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także podjęcia, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co skutkowało błędami w ustaleniach faktycznych, polegającymi na uznaniu, że istnieją przesłanki umożliwiające zarówno wznowienie postępowania, jak i wydanie decyzji kasatoryjnej;

2) art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób rażąco naruszający podstawowe zasady procedury administracyjnej, a zwłaszcza brak dostatecznej możliwości wzięcia udziału w postępowaniu,

3) art. 80 k.p.a. i art. 233 § 1 k.p.a. polegające na wyprowadzeniu wniosków nie wynikających z materiału dowodowego, uznanie, że istnieją przesłanki umożliwiające zarówno wznowienie postępowania, jak i wydanie decyzji kasatoryjnej.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymania w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że SKO wydając decyzję kasatoryjną zaniechał zbadania stanu faktycznego i uwzględnienia go w zakresie wydawanej decyzji.

Skarżący podnosił, że złożył wszelkie wymagane dokumenty. Dokumentacja w sposób kompleksowy wskazywała na parametry inwestycji, jak również wskaźniki umożliwiające odczytanie charakterystyki planowanej inwestycji. Kwestionował twierdzenie jakoby obszar poddawany analizie nie spełniał kryterium § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalony obszar wskazuje na wartości nie mniejsze niż 3 krotność frontu działki objętej wnioskiem.

Ponadto kwestionował jakoby koniecznym byłoby odniesienie się do oddziaływania nieruchomości na zdrowie ludzi oraz dziedzictwo kulturowe i zabytki oraz dobra kultury zważywszy na umiejscowienie nieruchomości.

Organ nie wykonał pełnego procesu myślowego, zgodnie z którym zbadałby sprawę w sposób dostateczny, tak by strona miała możliwość wypowiedzenia się. Brak było przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi wnosiło o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw był niezasadny.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca określił granice kontroli takiej decyzji przez Sąd, stanowiąc iż przy rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji, ocenia się jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie, wyłączona została możliwość oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd nie ocenia istoty sprawy. Bada, czy organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy.

Ratio legis kontroli decyzji kasacyjnej leży bowiem w wyeliminowaniu z praktyki organów odwoławczych tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione i przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest bowiem dodatkowe wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał prawidłową decyzję.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z póź. zm., w skrócie u.z.p.z.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów- i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Określając we wniosku charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor powinien wskazać parametry planowanej inwestycji, takie jak wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu. Dopiero po określeniu tych parametrów można ustalić, jaki jest charakter planowanej inwestycji i możliwe jest zweryfikowanie przyjętych wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z akt sprawy wynikało, że inwestor doprecyzował jedynie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, pozostałe parametry zabudowy nie zostały sprecyzowane, co bezpośrednio rzutowało na prawidłowość decyzji. Organ I instancji nie może samodzielnie ustalać w decyzji wskaźników zabudowy w sytuacji, gdy we wniosku nie dookreślono wszystkich parametrów inwestycji.

Brak było określenia przez inwestora charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Określenie gabarytów projektowanych obiektów budowlanych w formie opisowej sprowadzało się wyłącznie do wskazania gabarytów budynków: 2 x 10m x 15m, 4 x 10m x 12m.

Organ I instancji nie zażądał też od wnioskodawcy określenia ilościowego zapotrzebowania na wodę, mimo że obowiązek wskazania powyższego wynika z treści art. 52 ust. 2 pkt 2 lit a u.p.z.p.

Sposób ustalania wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik do decyzji, organ I instancji wskazał, że szerokość frontu działki wynosi 40 mb., natomiast granicę obszaru analizowanego wyznaczono obejmując teren 140 mb., w stronę północno-zachodnią (minimum 120 mb.) oraz 160 mb. w stronę południowo-wschodnią.

Analiza mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dowodzi jednak, że obszar analizowany nie został wyznaczony prawidłowo, tzn. nie z każdej strony granica tego obszaru została wyznaczona w odległości stanowiącej trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Od strony północnej, południowo-wschodniej, południowej i południowo-zachodniej, obszar ten jest zawężony.

Zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości (równomiernie), a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają uzasadnienia.

Mając na względzie nierównomierne wyznaczenie granic obszaru analizowanego, stwierdzić należy, że organ I instancji naruszył § 3 ust. 2 rozporządzenia, co miało wpływ na prawidłowość określenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym i ustalenia wskaźników dla planowanej zabudowy.

Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki ww. analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy wymagają ustalenia w decyzji takich parametrów jak: obwiązująca linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu.

W celu wyznaczenia wskaźników nowej zabudowy, w ramach prowadzonej analizy organ I instancji ma obowiązek wykazać jakie obiekty znajdują się na działkach w obszarze analizowanym, jaka jest ich wysokość, szerokość, wskaźnik powierzchni zabudowy, tak by następnie na podstawie zebranych danych ustalić wskaźniki dla planowanej zabudowy. Wskaźniki te, powinny zostać ustalone na zasadzie średniej z obszaru analizowanego. Choć organ I instancji dokonał powyższych ustaleń, to jednak w niepełnym zakresie.

W wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniono zabudowę istniejącą na obszarze jedynie czterech działek (dz. ew. nr [...]), podczas gdy z mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że zabudowa znajduje się również na innych działkach na terenie obszaru analizowanego (choć wyznaczonego w nieprawidłowy sposób).

Organ I instancji nie uzasadnił, z jakich przyczyn pominął pozostałą zabudowę przy wyznaczaniu wskaźników planowanej zabudowy.

Zgodnie z § 2 pkt 4 w zw. § 3 ust. 2 rozporządzenia, obowiązkiem organu było przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na całym wyznaczonym obszarze analizowanym, a nie jedynie na jego części lub jedynie w odniesieniu do wybranych działek. Gdyby przyjąć stanowisko odmienne, to wyznaczanie granic obszaru analizowanego pozbawione byłoby sensu, skoro organ ustalałby, który fragment obszaru lub które działki należy poddać analizie, a które nie. Gdyby okazało się, że średnie wskaźniki poszczególnych parametrów zabudowy dla obszaru analizowanego są nie do pogodzenia z wymogami ładu przestrzennego, to organ ma możliwość ich korygowania, jeżeli wynikać to będzie z przeprowadzonej analizy (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia).

W dalszym ciągu nie zostały określone warunki w zakresie ochrony zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, mimo, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Organ I instancji ustalił warunki zabudowy pomimo niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Przedłożone przez inwestora pismo [...]z dnia 27 maja 2020 r. zawierało zastrzeżenie, że oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej jest aktualne przez okres 1 roku od daty wydania, wobec braku aktualizacji tej informacji, warunek, z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z,p. nie został spełniony.

W słusznej ocenie SKO, decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa, skutkujących koniecznością jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decydował o tym charakter stwierdzonego naruszenia (§ 3 ust. 2 rozporządzenia), które wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w znacznej części, tj. wyznaczenia na nowo granic obszaru analizowanego (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, którym to frontem jest linia ABCD) i przeprowadzenia na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ewentualne podjęcie tych działań przez organ II instancji i wiązałby się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i pozbawieniem strony możliwości zakwestionowania decyzji organu II instancji w administracyjnym toku instancji.

W ramach postępowania odwoławczego organ nie mógł wydać decyzji merytorycznej, albowiem materiał zgromadzony w sprawie na to nie pozwalał. Tym samym, zarzuty skargi okazały się bezzasadne.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.