Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 17/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego R. K. kwotę 500 zł (pięćset), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

R. K. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2011r., nr [...], utrzymująca, w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 17 maja 2011r. , nr [...].

Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Wnioskiem z dnia 9 lutego 2009r. R. K. wystąpił do Prezydenta Miasta Opola o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami, budowie wewnętrznej drogi dojazdowej oraz sieci wodno-kanalizacyjnej, na terenie części nieruchomości położonej w [...], obręb [...], działka numer [...], o pow. 1,2610 ha.

Decyzjami z dnia 17 marca 2009r., 21 października 2009r. i z 18 czerwca 2010r. organ I instancji, odmawiał ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, a organ odwoławczy uchylał te decyzje trzykrotnie i przekazywał sprawę do ponownego rozpoznania.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, w tym wykonaniu kolejnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z częścią graficzną, Prezydent Miasta Opola decyzją z 17 maja 2011r., wydaną na podstawie art. 59 ust.1 , art. 60 ust. 1 i art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 Nr 80 poz. 717 ze zm.), dalej zwaną ustawą, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu organ I instancji skrótowo przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, a następnie zacytował przepis art. 61 ust. 1 ustawy.

Następnie organ zważył, że przeprowadził analizę funkcji i zagospodarowania terenu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Część graficzna analizy została sporządzona na aktualnej na dzień 27 stycznia 2011 r. kopii mapy. Organ ustalił, że projektowana inwestycja zakłada budowę trzech budynków jednorodzinnych z wbudowanymi garażami, budowę wewnętrznej drogi dojazdowej oraz budowę odcinków sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w rejonie ul. [...] w [...]. Najbliższe sąsiedztwo dla projektowanej zabudowy stanowić będą w szczególności zlokalizowana na tej samej działce zabudowa o charakterze zagrodowym z budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...], od strony północno-zachodniej dwukondygnacyjny budynek mieszkalny i wolnostojący dwustanowiskowy garaż (w budowie), od strony południowo-wschodniej zabudowa w formie zabudowy zagrodowej, a od strony północno- wschodniej najbliższe sąsiedztwo projektowanej zabudowy stanowią tereny niezabudowane, w tym użytki i nieużytki rolne.

Organ podniósł, że w celu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, wyznaczono wokół działki nr [...], obszar analizy. Jako szerokość frontu przyjęto całą szerokość wnioskowanego terenu od strony ui. [...], a nie jedynie jej część przylegającą bezpośrednio do działki nr [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...], rozumianej zgodnie z § 2 pkt.5 rozporządzenia jako front działki. Oragn zaznaczył, że jako front działki rozumie się "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Ponadto podniósł, że tak zdefiniowana przez ustawodawcę szerokość frontu działki w okolicznościach faktycznych wynosi 10 m, a zatem zgodnie z rozporządzeniem obszar analizy powinien obejmować obszar w odległości nie mniejszej niż 50 m od granic działki objętej wnioskiem. Uznano jednak, że tak mały obszar analizy (tj. ograniczony do minimalnej, dopuszczalnej przez rozporządzenie wielkości) może w niekompletny sposób przedstawiać istniejący układ funkcjonalno-urbanistyczny na terenie sąsiadującym z terenem inwestycji. Przy takim założeniu szerokości frontu działki, obszar analizy rozpościera się w odległości ok. 150 m od granic wnioskowanego terenu.

Dalej organ zaznaczył, że w analizie ustalono gabaryty i cechy zabudowy zlokalizowanej na analizowanym obszarze. W szczególności przede wszystkim linię zabudowy. Istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, tworzy zwarty układ urbanistyczny, ściśle związany z przebiegiem ulicy [...] i usytuowana jest równolegle względem drogi w odległości od 2 m do 7,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.

Zgodnie z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy, do ustalenia warunków zabudowy - tj. określenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - niezbędne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie warunków pod kątem gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu oraz intensywności wykorzystania terenu.

Prezydent Miasta Opola dalej zaznaczył, że teoretycznie możliwe jest wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy na zasadzie kontynuacji zabudowy od strony ul. [...] zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Jednak w ten sposób linia zabudowy mogłaby być wyznaczona jedynie dla inwestycji polegającej na budowie jednego budynku, co nie pozwalałoby na jej realizację, ze względu na małą szerokość części działki przylegającej bezpośrednio do tej drogi (południowo - zachodnia część działki). Ponadto nie byłoby to zgodne z wnioskowanym zamierzeniem inwestora. Tym bardziej nie jest możliwe wyznaczenie w ten sposób linii zabudowy dla trzech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Dotyczy to również przypadku § 4 ust. 2 rozporządzenia, który umożliwia wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi.

W związku z powyższym organ przyjął, że dla wnioskowanej inwestycji, tj. budowy trzech budynków, na obszarze objętym analizą nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy w sposób zgodny z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia.

Dalej organ podniósł, że rozporządzenie w § 4 ust. 4 dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Jednak kształt działki objętej wnioskiem, stanowiący część działki nr [...] oraz to, że przylega ona do drogi wewnętrznej bokiem, powoduje, że można ją zabudować jedynie wgłąb, w oderwaniu od linii zabudowy wyznaczonej od tej drogi.

Analizując określony wyżej obszar organ nie znalazł podstaw prawnych do wyznaczenia linii zabudowy w inny sposób, który spełniałby wymagania ładu przestrzennego.

Poza tymi ustaleniami organ I instancji opisał w decyzji takie parametry zabudowy jak wskaźnik wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej i geometrię dachu.

W oparciu o nie organ stwierdził, że przeprowadzona analiza wykazała, że teren wnioskowanej inwestycji nie spełnia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy.

Kształt wnioskowanej nowej działki, wyodrębnionej z działki nr [...] oraz zakres inwestycji sprawia, że nie jest możliwe ustalenie dla nowej zabudowy na tej działce linii zabudowy. Brak jest istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, na podstawie której można byłoby wyznaczyć linię zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Organ podniósł, że wnioskodawca żąda ustalenia warunków zabudowy dla większego założenia urbanistycznego, w związku z tym wymagane jest odpowiednie sąsiedztwo urbanistyczne, którego na tym terenie brak.

Ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (co w dalszej kolejności może się wiązać z dokonaniem na tej podstawie podziału działki nr [...]) mogłoby uniemożliwić prawidłowe zagospodarowanie terenów przyległych, a zatem mogłoby wpłynąć na zaburzenie ładu przestrzennego na tym obszarze.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno- gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów.

Według organu I instancji z analizy przepisów ustawy oraz orzecznictwa sądowego jednoznacznie wynika, że intencją ustawodawcy jest umożliwienie realizacji inwestycji na terenach pozbawionych planu miejscowego jako kontynuacja oraz uzupełnienie istniejącej zabudowy zgodnie z zasadami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ale również zapobieganie niekontrolowanemu rozpraszaniu się zabudowy. W związku z powyższym wydanie decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy powinno mieć miejsce w szczególnych sytuacjach oraz dopuszczać powstawanie nowej zabudowy jedynie jako kontynuacja istniejącego już sposobu zagospodarowania działek sąsiednich.

Wnioskowana inwestycja polegająca na budowie trzech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w głębi terenu, który nie przylega bezpośrednio do drogi jest inwestycją złożoną i trudno uznać ją za uzupełniającą istniejącą zabudowę. Jej skala wymaga ustaleń na miarę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie decyzji administracyjnej.

Reasumując organ podniósł odwołując się do treści analizy, że nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy w sposób zgodny z przepisami oraz uwzględniający wymagania ładu przestrzennego. Nie do przyjęcia przez organ jest interpretacja przepisów dopuszczająca lokalizację budynków w sposób dowolny, jedynie poprzez określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Pamiętać bowiem należy, że przedmiotem sprawy jest ustalenie warunków zabudowy dla trzech budynków, czyli określenie zasad zabudowy w sposób zgodny z ustawą, której regatio legis jest ochrona ładu przestrzennego. Pozostawienie inwestorowi pełnej dowolności w lokalizacji zespołu obiektów budowlanych nie może być uznane za spełnienie zasad takiej ochrony, podobnie jak brak odpowiedniego sąsiedztwa, co wykazała analiza.

Odwołanie od tej decyzji wniósł R. K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołaną na wstępie decyzją z 30 września 2011r. utrzymało w mocy decyzję I instancji.

Organ odwoławczy także skrótowo przedstawił przebieg postępowania, po czym zacytował art. 61 ust. 1 ustawy i zważył, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech jednorodzinnych budynków jednorodzinnych z wbudowanymi garażami, budowie wewnętrznej drogi dojazdowej oraz budowie odcinków sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na terenie części działki nr [...] k.m. [...] obręb [...], ul. [...] w [...], była już przedmiotem rozpoznania zarówno organu pierwszej instancji, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Z materiałów dowodowych sprawy wynika, że organ I instancji przeprowadził analizę stanu faktycznego terenu w zakresie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 ustawy. Wyniki tej analizy przedstawione są graficznie (na mapie w skali 1 : 500) i opisowo, stanowiąc załącznik do decyzji.

SKO podniosło, że na podstawie załączonej do zaskarżonej decyzji mapy można stwierdzić, iż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa zlokalizowane są w pierwszej linii zabudowy, w bezpośrednim sąsiedztwie do drogi publicznej, z dostępem do ulicy [...], z którą zabudowa ta tworzy zwarty układ urbanistyczny. W obszarze planowanej inwestycji nie występuje zabudowa zlokalizowana w drugiej linii zabudowy tj. w głębi działek. Nie występuje także zabudowa, która byłaby dostępna z drogi publicznej poprzez wewnętrzną drogę dojazdową. Poza zabudową związaną z drogą publiczną w głębi działek występują jedynie tereny zielone, w większości użytkowane rolniczo.

Organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta Opola, ustalając wymagania w niniejszej sprawie dla planowanej inwestycji, przeanalizował wnikliwie kwestię dotyczącą jej dopuszczalności w kontekście przepisów cytowanego rozporządzenia. Przepisy § 4 ust. 1 - 3, co do zasady przewidują ustalenie obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie, czyli kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. W urbanistyce obowiązującą linię zabudowy, czyli taką na której musi stanąć ściana frontowa budynku, wyznacza się sytuacjach, gdy budynek w formie plomby lokalizowany jest w pierzei istniejącej zabudowy. Po dokonaniu analizy organ I instancji wskazał, że teoretycznie, możliwe jest wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy na zasadzie kontynuacji zabudowy od ulicy [...], zgodnie z § 4 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia, jednakże w ten sposób ustalona linia zabudowy mogłaby być wyznaczona jedynie dla inwestycji polegającej na budowie jednego budynku, co nie pozwalałoby na jej realizację ze względu na małą szerokość części działki przylegającej bezpośrednio do tej drogi (południowo-zachodnia część działki). Ponadto, nie byłoby to zgodne z zamierzeniem inwestora. Tym bardziej jednak nie jest możliwe wyznaczenie w ten sposób linii zabudowy dla trzech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Dotyczy to również przypadku określonego w § 4 ust. 2 rozporządzenia, który umożliwia wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi.

Organ podkreślił, iż cytowane rozporządzenie w § 4 ust. 4 dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Jednak kształt działki objętej wnioskiem, stanowiącej część działki nr [...] oraz to, że przylega ona do drogi wewnętrznej bokiem, powoduje, iż można ją zabudować jedynie w głąb, w oderwaniu od linii zabudowy wyznaczonej od tej drogi. Jednakże, zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą, niedopuszczalne jest wyznaczanie linii zabudowy od nieistniejącej zabudowy, która przebiegałaby wzdłuż dłuższego boku działki.

Jeżeli analizując obszar planowanej inwestycji nie znaleziono jakichkolwiek podstaw prawnych do wyznaczenia linii zabudowy w inny sposób, który spełniałby wymagania ładu przestrzennego, nie dopuszcza się innego wyznaczenia linii zabudowy.

Zwrócono także uwagę na przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia, stanowiący, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, iż podstawą wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest analiza przeprowadzona przez właściwy organ. Znajdująca się w aktach sprawy analiza spełnia wymogi przewidziane ustawą oraz rozporządzeniem.

Jednocześnie wnioski wypływające z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, są w istocie jednoznaczne - dla planowanej inwestycji brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy, gdyż nie spełnia ona warunku dotyczącego kontynuacji linii zabudowy oraz nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, nakazującego wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny. Brak jest także możliwości innego wyznaczenia linii nowej zabudowy.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł R. K. zarzucając naruszenie:

a) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przyjęcie, że działka przeznaczona pod inwestycję nie spełnia warunków dla wydania decyzji o warunkach zabudowy;

b) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez jego niezastosowanie do inwestycji oraz § 4 ust. 1 tegoż rozporządzenia przez przyjęcie, że ma on zastosowanie w sprawie.

c) art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż wynikające z ustawy wymogi, których spełnienie jest konieczne dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, stanowią nadmierne ograniczenie prawa własności;

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że podlegające kontroli decyzje w przedmiocie warunków zabudowy stanowią element kształtowania uprawnień właścicieli nieruchomości. Trzeba mieć, zatem na uwadze, iż prawo własności - w tym również wykonywania uprawnień właścicielskich - podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiącym, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jednym z aktów prawa powszechnie obowiązującego, mogących kształtować granice wykonywania uprawnień właścicielskich, jest ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jej art. 61, stanowiący podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja taka, jako indywidualny akt prawny, przesądzający o dopuszczalnym sposobie wykonywania uprawnień, wynikających z własności nieruchomości, musi opierać się ściśle na przepisach wspomnianej ustawy, których - w świetle przytoczonych norm konstytucyjnych - nie można interpretować rozszerzająco, czy też w sposób pozostawiający organom administracji publicznej jakikolwiek luz decyzyjny. W szczególności zaś niedopuszczalne jest rozszerzanie ograniczeń, wynikających z przepisów ustawy, dokonywane w oparciu o normy niższej rangi, takie jak wykonawcze przepisy, zawarte w rozporządzeniach. W przeciwnym razie zasada wynikająca z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w myśl której ograniczenie prawa własności musi posiadać formę ustawy, zostałaby naruszona.

Skarżący podniósł też, że organy nie mogą bowiem przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Zgodnie z przepisem § 4 ust.4 rozporządzenia, obowiązkiem organów jest przeprowadzenie analizy, która rozważałaby możliwość zabudowy działki skarżącego przy wyznaczeniu linii zabudowy innej niż stanowiącej przedłużenie istniejącej linii zabudowy. Na etapie ustalania warunków zabudowy, organy nie mają kompetencji do przesądzenia sprawy. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu. Wtedy podejmuje też rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 54 § 3ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270), dalej P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm).

Przepisy ustawy określają zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 pkt 1). W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury ( art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy), przy czym stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zasady zagospodarowania terenu mogą być określane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku w drodze decyzji.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub prowadzeniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy.

Powołane przepisy art. 1 ustawy normują dwie podstawowe zasady planowania przestrzennego, a mianowicie zasadę zachowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju. W celu realizacji przez organy tych zasad ustawodawca w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ustanowił w przepisie art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy obowiązek przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy możliwe jest jedynie w razie łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

W związku z powyższym zauważyć należy, że w świetle art. 61 ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli planowana inwestycja spełnia ustawowe przesłanki zawarte w tym przepisie. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ma w żadnym razie charakteru uznaniowego i jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ zobowiązany jest dokonać ustalenia stanu faktycznego i jego zbadania pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej.

Jedną z ustawowych przesłanek warunkujących dopuszczalność wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest przesłanka dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Sposób ustalenia wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego określony został w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia organy orzekające w sprawie dotyczącej wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zobowiązane zostały do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszaru analizowanego oraz do przeprowadzenia na nim analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Zatem skoro wokół działki budowlanej wyznaczyć należy tzw. obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejsza niż 50 metrów to oczywistym jest, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi znajdować się w środku tego obszaru, tj. być położona w jego centralnym miejscu, w przybliżeniu równej odległości od wszystkich granic tego obszaru. Wyznaczenie w sposób właściwy "obszaru analizowanego" ma zasadnicze znaczenie dla oceny spełnienia przez planowaną inwestycję warunków ustawowych bądź nie. Stanowi on, bowiem wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy.

Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1449/07, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronach internetowych NSA, zwanej dalej CBOIS).

Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy stanowi element kształtowania uprawnień właścicieli nieruchomości. Prawo własności - w tym również wykonywanie uprawnień właścicielskich - podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiącym, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

W rozpoznawanej sprawie sporne było czy dla planowanej inwestycji możliwe jest wyznaczenie linii zabudowy, jako kontynuacji dotychczasowej lub wyznaczenie innej linii. Organy administracji publicznej zajęły stanowisko, iż taka możliwość nie istnieje, przy czym uzasadnieniem tej tezy miały być przepisy wykonawcze, a dokładniej - ich wykładania. Ustawową delegację do wydania rozporządzenia zawiera art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obligujący ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Według rozporządzenia do sposobu wyznaczania linii zabudowy odnosi się § 4 rozporządzenia, stanowiący, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1), przy czym w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). W myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, natomiast przepis § 4 ust. 4 modyfikuje powyższe rygory, dopuszczając inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Należy podkreślić, że niedopuszczalna jest wykładnia omawianego rozporządzenia w oderwaniu od brzmienia przepisu ustawy. Przepis rangi podustawowej musi być interpretowany w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. Natomiast z całą pewnością normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Wobec tego, jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy w związku z § 4 rozporządzenia wykonawczego wyraźnie określa jak należy ustalać linię nowej zabudowy w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w tym również linii zabudowy. Nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w tym właśnie celu rozporządzenie zawiera przepis § 4 ust. 4, pozwalający na wyznaczenie linii zabudowy w sposób inny, niż poprzez przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich.

Reasumując przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia pozwala ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust.1 rozporządzenia, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim wypadku linia zabudowy winna być wyznaczona w sposób inny, ale znajdujący oparcie w analizie architektoniczno – urbanistycznej. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż w świetle orzecznictwa sądowego pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć szerzej niż pojęcie działki, sąsiedniej i graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji. Działkami sąsiednimi w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będą wszystkie działki, położone w obszarze analizowanym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 roku, sygn. akt lI OSK 657/06, opubl. CBOIS). Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ nie może zaostrzać wymogów ustawowych w oparciu o przepisy wykonawcze, lecz takie zastosowanie wszystkich możliwości, określonych rozporządzeniem, aby nowo projektowany obiekt lub budynki zostały "wpisane" w obszar analizowany, z uwzględnieniem ładu przestrzennego.

Analizę urbanistyczno – architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej zgodności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. O ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy decyduje organ administracji a nie urbanista, który na zlecenie organu przeprowadza tylko postępowanie wyjaśniające, podlegające merytorycznej ocenie organu. Tak więc merytorycznej ocenie organu podlega między innymi prawidłowość przyjętych przez urbanistę przesłanek, warunkujących ustalenie przez niego wielkości obszaru analizowanego. Błędne jest stanowisko, iż obszar ten urbanista wyznacza według własnego uznania, na zasadzie dowolności a organ bezkrytycznie ustalenia te przyjmuje za swoje.

Podkreślenia wymaga, że obszar analizowany nie może być wyznaczony dowolnie. Rozporządzenie określa tylko minimalną powierzchnię obszaru analizowanego nie dając żadnych wskazówek (także ograniczających) w zakresie jego powiększenia. Urbanista nie jest przy tym związany przez ustawodawcę w zakresie określania jego wielkości (poza wartością minimalną) oraz kształtem jaki obszar ten przybiera, ale zawsze te wartości (wielkość i kształt obszaru analizowanego) muszą być uzasadnione racjami urbanistycznymi i architektonicznymi - czemu w sposób jasny wyraz ma dawać tekstowa część analizy.

Należy wskazać na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2010 r. II OSK 1334/09, opubl. CBOIS, iż obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego.

O wydłużeniu analizowanego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach.

Warunków o jakich mowa wyżej nie spełnia załączona do akt administracyjnych analiza urbanistyczno – architektoniczna. Nie wynika z niej w żaden sposób dlaczego obszar analizowany został określony w takiej a nie innej wielkości oraz przybrał wyraźnie owalny kształt.

Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Konsekwencją błędnego wyznaczenie terenu obszaru analizowanego jest to, że sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymogom dla planowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 roku sygnatura akt II SA/Wa 1504/06, opubl. CBOIS).

W zasadzie, błędna analiza terenu, stanowi wystarczającą postawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, że to do inwestora należy wybór miejsca planowanej inwestycji. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wznoszone fronty budynków, lecz jedynie wskazaniem granicy tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008r. sygn. akt II OSK 967/07, opubl. CBOIS).

Nawet gdyby wyznaczenie linii nowej zabudowy na podstawie § 4 rozporządzenia nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Nie jest również wykluczone wyznaczenie nowej linii zabudowy dla planowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2008r. sygn. akt II SA/Kr 66/08, opubl. CBOIS).

Oczywistym jest, że systemowo i funkcjonalnie rozumiane ustawodawstwo nie może być tak stosowane, aby powodowało hamowanie budownictwa i procesu inwestowania. Proinwestycyjne rozumienie norm z zakresu inwestycji budowlanych w orzecznictwie sądowo administracyjnym prowadzi do wydawania wyroków, w których sądy opowiadają się np. za tym, odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy może mieć miejsce, gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich.

W wyroku z dnia 31 maja 2010r. sygn. akt II OSK 860/09, opubl. CBOIS, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy wymaga zastosowania wykładni celowościowej. Istotą tego przepisu jest niewątpliwie utrzymanie ładu przestrzennego, ale "...restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 ustawy, nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP)".

Zabudowa nieruchomości na zapleczu w tzw. drugim rzędzie istniejącej zabudowy jest możliwa, bez konieczności ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym , w tym przypadku, wyznacznikiem powinno być to, czy nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym, że ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie restrykcyjna i sformalizowana i nie może prowadzić tym samym do utrudnienia procesu inwestycyjnego, jak to w istocie wynika z kwestionowanych decyzji.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy akcentuje brak spełnienia przez planowaną inwestycję wymagań ładu przestrzennego, uważając, że niemożliwe jest wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny. Decyzja nie daje jednak odpowiedzi na pytanie jaki ład przestrzenny organ ma na myśli. Obszar analizowany nie został w decyzji w całości scharakteryzowany, jednak nawet pobieżne zapoznanie się z załącznikiem graficznym (w rozumieniu § 9 rozporządzenia) pozwala na wskazanie, że znajduje się na nim typowa zabudowa mieszkalna i zagrodowa przedmieścia Opola, stanowiąca kiedyś, a zapewne częściowo i teraz, zaplecze gospodarstw rolnych. Przeważają zatem obiekty i budynki określone mianem budownictwa zagrodowego. Wokół nich tereny wykorzystywane rolniczo i tereny zielone.

Organ wyklucza ustalenie warunków zabudowy z uwagi na brak kontynuacji linii zabudowy lub brak możliwości wyznaczenia innej linii zabudowy, ale nie odnosi się np. do objętej obszarem analizowanym działki nr [...], z której wydzielono 7 działek o numerach od [...] do [...], o kształcie typowym dla budowlanych, w tym drogę dojazdową (działka [...]) usytuowaną prostopadle do ulicy [...]. W identyczny sposób zabudowę działki nr [...] wnioskuje inwestor proponując komunikację przez wydzielony z własnego gruntu pas drogi wewnętrznej, także skomunikowanej z ulicą [...] pod kątem prostym. To tylko jedna z okoliczności, której wyjaśnienie nie zawiera analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu będąca załącznikiem do decyzji oraz wydany na jej podstawie akt administracyjny.

Zgodnie z art. 133 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga sprawę i wydaje wyrok na podstawie akt administracyjnych sprawy.

Dlatego Sąd nie może domyślać się motywów zaskarżonej decyzji, ani ustalać ich w postępowaniu sądowym, gdyż postępowanie dowodowe jest w zasadzie wyłączone, ograniczając się do przesłanek wymienionych w art. 106 § 3 P.p.s.a.

Tymczasem lektura decyzji I i II instancji nie daje odpowiedzi na dalsze pytania np. jak będzie wyglądał ład przestrzenny obszaru analizowanego w przyszłości i dlaczego zabudowy mieszkalnej na zapleczu dotychczasowych budynków przy ul. [...] nie da się pogodzić z istniejącym układem urbanistycznym, tak jak ewentualnej zabudowy nieruchomości wydzielonych z działki nr [...].

Na skutek wydanego wyroku sprawa będzie przedmiotem kolejnego rozpoznania przez organy administracji. Rozpatrując sprawę organ I instancji winien ustalić, czy dla terenu objętego wnioskiem nadal brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli nie uchwalono planu, organ winien ponownie przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i rozpoznać wniosek z wyeliminowaniem uchybień opisanych w niniejszym uzasadnieniu. Oczywiście organ musi zbadać sprawę pod kątem spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a, art. 152 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a, orzeczono jak w wyroku.