Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 574/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 1 pkt 5 i 6, par. 3, art. 8 par. 1, art. 9, art. 11
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi P. w W. na decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. na rzecz skarżącej P. w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Wnioskodawca – P. w W. w dniu 31 maja 2022 r. złożyła do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej podania zakresu czynności na stanowisku starszego specjalisty pracy społecznej - koordynator, w ramach którego wypacany jest dodatek funkcyjny.

Decyzją z [...] czerwca 2022 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w H., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta H., powołując się na art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: ustawa), odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji. Zdaniem organu, przedmiot żądania nie stanowi informacji publicznej, gdyż dotyczy zakresu obowiązków osoby, która nie pełni funkcji publicznej. Jednocześnie wskazał, że stosownie do treści art. 5 ust. 2 ustawy, dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest by żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji. Tymczasem specjalista pracy socjalnej – koordynator nie pełni funkcji publicznej. Nie bez znaczenia dla wydania decyzji odmownej jest również fakt, jak wskazał organ, że zapytanie dotyczy stanowiska pracy, które jest jedyne w strukturze organizacyjnej ośrodka. Automatycznie można zatem powiązać wszystkie dane udostępnione na temat tego stanowiska z konkretną osobą. Udostępnienie żądanych informacji w tym zakresie stanowiłoby niedozwolone naruszenie prawa do prywatności tego pracownika.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosła P. w W. i zarzuciła naruszenie:

- art. 1 ust. 1 ustawy, przez błędne stwierdzenie, że zakres zapytania nie dotyczy informacji publicznej;

- art. 5 ust. 2 ustawy, przez błędne przyjęcie, że w sprawie występuje przesłanka uzasadniająca odmowę udostępnienia informacji publicznej (ochrona prywatności), podczas gdy zapytanie nie dotyczyło nikogo oznaczonego personalnie, a jedynie zakresu obowiązków na kierowniczym stanowisku pracy w samorządowej jednostce pomocy społecznej, co pozostaje w związku z wykonywaniem zadań publicznych i wydatkowaniem majątku jednostki samorządu terytorialnego;

- art. 16 ust. 1 ustawy, przez bezpodstawne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, mimo braku jakichkolwiek przesłanek do takiego rozstrzygnięcia;

- art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy, przez niezawarcie w uzasadnieniu imion, nazwiska i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostepnienie informacji.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności zarzucono błędne pouczenie o możliwości odwołania do SKO, podczas gdy MOPS nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Stąd SKO nie byłoby legitymowane do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w sprawie niniejszej. W dalszej kolejności zarzucono, że organ jest niekonsekwentny, bowiem z jednej strony twierdzi, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, z drugiej strony wydaje decyzję odmowną, nieopartą w podstawie prawnej na art. 5 ust. 2 ustawy. Zdaniem skarżącej, jeżeli faktycznie przyjąć (co jednak jest kwestionowane), że wniosek w ogóle nie dotyczył informacji publicznej, to wykluczone jest wydanie decyzji administracyjnej, a wystarczyło pisemne poinformowanie wnioskodawcy. Samo zaś wydanie decyzji przesądza, że wniosek dotyczył informacji publicznej. Nadto organ błędnie przywołał prywatność jako wyjątek od zasady jawności. Nie wystąpiły bowiem żadne przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia prostej informacji publicznej. Podanie zakresu obowiązków stanowiska (nie osoby) nie narusza niczyich uprawnień, w tym prawa do prywatności żadnego pracownika. W sprawie chodzi wprost o zadania jednostki publicznej na stanowisku kierowniczym (koordynatora), związanym z dysponowaniem majątkiem publicznym przez wzgląd na wypłacanie z tego tytułu dodatku funkcyjnego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo stwierdził, że błędne pouczenie co do sposobu wniesienia odwołania nie naruszyło prawa skarżącej, która w terminie wniosła skargę. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji odmownej w sytuacji twierdzeń, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną organ wskazał, że decyzja odmowna wydana została z daleko idącej ostrożności. Organ stoi bowiem na stanowisku, że informacja odnosząca się do zakresu czynności pracownika, który nie pełni funkcji publicznej, nie może być uznana za informację publiczną. Pracownik, którego dotyczy wniosek, nie pełni funkcji kierowniczej. Użycie słowa koordynator nie przesądza o funkcji kierowniczej, lecz możliwościach organizacyjnych tego pracownika, który odpowiada za usprawnienie pracy Klubu Integracji Społecznej. Pracownik ten nie wydaje decyzji, nie ma wpływu na wydatkowanie środków publicznych, trudno zatem uznać, aby jego zakres czynności, składowa jego akt osobowych, mógł być informacją publiczną. Organ nadmienił, że nieprzypadkowym wydaje się fakt, że zapytanie dotyczy pracownika socjalnego, który nie wstąpił do założonego na terenie Ośrodka związku zawodowego. Z daleko idącej ostrożności, gdyby z jakichkolwiek względów argumentacja organu okazała się niesłuszna, wskazano że gdyby nawet uznać tę informację za informację publiczną, jej ujawnienie wiązałoby się z naruszeniem prywatności osoby, której zapytanie dotyczy. W strukturze organizacyjnej Ośrodka jest tylko jedno stanowisko starszy specjalista pracy socjalnej - koordynator. Skierowanie takiego zapytania automatycznie identyfikuje konkretną osobę. Upublicznienie dokumentów pracowniczych takiego pracownika stanowiłoby zatem naruszenie jego prawa do prywatności. Jest to bowiem element stosunku pomiędzy pracownikiem a pracodawcą i nie podlega kontroli publicznej, a jedynie kontroli jednostki samorządu terytorialnego, której MOPS w H. jest jednostką organizacyjną - gminy miejskiej H. Zdaniem też organu, uzasadnienie zawierało oznaczenie osoby, która zajęła stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji - była to osoba podpisująca decyzję. Również osoba, której dobra były chronione przez odmowę udzielenia informacji na jej temat - została wskazana przez określenie jej stanowiska, jedynego w strukturze MOPS w H. stanowiska o takiej nazwie. Tym samym spełnione zostały przesłanki elementów uzasadnienia decyzji odmownej, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Na rozprawie w dniu 11 października 2022 r. pełnomocnik skarżącej wywiódł, że jego zdaniem, organem w sprawie jest Dyrektor MOPS w H. Zapis na pieczątce pod decyzją "z upoważnienia Burmistrza Miasta H." potraktowano jako omyłkę i nie traktowano decyzji jako wydanej przez Burmistrza, ale jako wydaną przez Dyrektora MOPS w H., w szczególności że w części wstępnej decyzji znajduje się pieczątka MOPS w H. Dodatkowo pełnomocnik nadmienił, że wniosek został złożony do Dyrektora MOPS a nie do Burmistrza. Odnośnie kwestii merytorycznych pełnomocnik podtrzymał stanowisko, że skoro pracownik jest koordynatorem, to zarządza jakimś zakresem działalności organu. Z nazwy wywodzić można, że koordynator – koordynuje pracę pozostałych specjalistów pracy socjalnej. Stąd jest to stanowisko kierownicze.

Pełnomocnik organu zgodził się z tym, że decyzję wydał Dyrektor MOPS w H. Podniósł, że pełnomocnictwo zostało mu udzielone przez ten podmiot a nie przez Burmistrza. Nie podzielił natomiast stanowiska skarżącej, że koordynator pełni funkcję publiczną. Wskazał bowiem, że nie decyduje on o wydatkowaniu środków publicznych, nie wydaje decyzji administracyjnych, nie zarządza pracą innych pracowników socjalnych, koordynuje pracę klubu integracji społecznej. Pełnomocnik ten dodatkowo wywiódł, że strona skarżąca odrębnym wnioskiem wystąpiła o udzielenie informacji publicznej w zakresie dotyczącym między innymi wynagrodzeń wszystkich pracowników MOPS-u wraz z przyznanymi dodatkami i nagrodami. Ta informacja została udzielona, ale zbiorczo do wszystkich pracowników. Nie zostało to zaskarżone. Udzielenie tej zbiorczej informacji, wraz z informacją, o którą strona skarżąca wystąpiła w sprawie niniejszej, pozwoliłoby na powiązanie konkretnych pracowników z tymi konkretnymi informacjami, w szczególności pracownika którego dotyczy niniejsza sprawa. Stanowiłoby to naruszenie prawa do prywatności tego pracownika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności oceny prawnej wymaga kwestia podmiotu zobowiązanego w sprawie niniejszej do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej (czy właściwym był Burmistrz Miasta H., czy Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w H.).

W ustawie o dostępie do informacji publicznej wskazano podmioty zobowiązane do jej udostępnienia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wyliczenie tych podmiotów poprzedzone jest ogólnym wyrażeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Oznacza to, zdaniem sądu, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym pojęciu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W wyroku z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy oraz pojęcie "zadanie władzy publicznej" użyte w art. 61 Konstytucji RP różnicuje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Z art. 4 ust. 1 ustawy wynika, że obowiązek informacyjny spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. WSA w Gdańsku w wyroku z 28 sierpnia 2013 r., II SAB/Gd 129/13, stwierdził, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej nie są wyłącznie władze publiczne, ale również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej, nawet jeżeli posiadają informację, której same nie wytworzyły, ale wykorzystują ją w wykonywaniu tych zadań. Podobne stanowisko zajął też WSA w Opolu w wyroku z 22 lipca 2013 r., II SAB/Op 41/13, wskazując, że sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy przez użycie zwrotu "w szczególności" należy rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym.

Mając na uwadze powyższe sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. był podmiotem właściwym do rozpoznania wniosku, jako podmiot reprezentujący jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy. Podobnie uznają również inne sądy w sprawach ze skarg Federacji (np. wyroki w sprawach II SA/Wa 372/19, III SA/Gl 136/22 czy nieprawomocny II SA/Ke 632/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wniosek z 31 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej skierowany został do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. Decyzja odmawiająca udostępnienia wnioskowanej informacji została wydana przez Zastępcę Dyrektora tego Ośrodka. Co prawda na pieczątce pod decyzją znajduje się zapis "z upoważnienia Burmistrza", jednak strony reprezentowane na rozprawie przez profesjonalnych pełnomocników zgodnie wskazały, że jest to omyłka i żadna z nich wydanej decyzji nie traktowała jako pochodzącej bezpośrednio od Burmistrza. Tym bardziej, że – jak zauważył pełnomocnik skarżącej na rozprawie - w części wstępnej decyzji znajduje się pieczątka MOPS w H., a wniosek był kierowany do Dyrektora MOPS. W tych okolicznościach, zdaniem sądu, również błędne pouczenie pod decyzją o możliwości odwołania do SKO nie świadczy o tym, że organem w sprawie był Burmistrz Miasta H. a nie Dyrektor MOPS. Należy podkreślić, że także pełnomocnictwa do udziału w rozprawie przed sądem pełnomocnikowi reprezentującemu organ udzielił Dyrektor MOPS, co nie było przez drugą stronę kwestionowane.

Konsekwencją tego jest zastosowanie w sprawie art. 17 ustawy. Przepis ten odnosi się do wszystkich podmiotów wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Od decyzji wydanej na podstawie art. 17 w związku z art. 16 ustawy przysługiwał stronie skarżącej, zgodnie z art. 17 ust. 2, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podlegający rozpoznaniu przez ten sam podmiot (vide wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r., I OSK 2373/17). Jego niezłożenie nie było jednak przeszkodą do merytorycznego rozpoznania skargi, gdyż przepis art. 17 ust. 2 ustawy stanowi o możliwości złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co oznacza również prawo do wniesienia skargi przy nieskorzystaniu z takiej możliwości.

W kwestii zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że organ odmówił udostępnienia żądanej informacji wskazując z jednej strony, iż nie stanowi ona informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, z drugiej strony, że nie może być udostępniona z uwagi na ochronę prywatności, o której stanowi art. 5 ust. 2 ustawy. Zdaniem sądu, takie rozstrzygnięcie organu jest wadliwe, w tym wewnętrznie sprzeczne i nie powinno pozostać w obrocie prawnym. Nie może bowiem w jednym akcie (czynności, decyzji) załatwiającym wniosek o udostępnienie informacji publicznej zostać zaprezentowana kwalifikacja informacji jako publicznej ale z uwagi na prawo do prywatności niemogącej być udostępnioną i kwalifikacja tej samej informacji jako niebędącej informacją publiczną. W zależności od dokonanej kwalifikacji ustawa o dostępie do informacji publicznej i wypracowane na jej tle orzecznictwo sądów administracyjnych przewidują różne tryby załatwienia wniosku i nie przenikają się one.

Jakkolwiek więc w sprawie niniejszej decyzja organu zawiera konieczne elementy decyzji w postaci rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia, to elementy te pozostają niespójne względem siebie, brak jest ich logicznego związku w świetle dopuszczalnych trybów załatwienia wniosku o dostęp do informacji publicznej. Sprawia to, że kwestia załatwienia wniosku w zależności od kwalifikacji zażądanej informacji – mimo wydania decyzji – pozostaje nadal otwarta, gdyż w zasadzie to sądowi pozostawiono wybór i ocenę jak powinien być załatwiony sporny wniosek. Organ uchylił się od jednoznacznego przesądzenia tej okoliczności. Tego rodzaju wada sprawia, że wydana decyzja "wymyka" się kontroli merytorycznej sądu. Dopóki organ nie usunie dostrzeżonych przez sąd sprzeczności, dopóty nie będzie możliwa ocena prawidłowości argumentów na poparcie zajętego w sprawie stanowiska i powodów podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia.

Nie może budzić wątpliwości, że motywy decyzji powinny wyjaśniać tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Uzasadnienie decyzji powinno być realne i adekwatne, nie zaś pozorne. Cechami dobrego uzasadnienia są: logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów. Jedną z najistotniejszych wadliwości uzasadnienia jest natomiast niepowiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji (tak: J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 132-133, 136). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (vide: wyrok WSA w Opolu z 17 listopada 2011 r., II SA/Op 403/11, oraz wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2014 r., VIII SA/Wa 839/13,). Poprawne uzasadnienie decyzji służy realizacji zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Działaniem zgodnym z tą zasadą jest bowiem prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego. Niewątpliwie też właściwie sporządzone uzasadnienie decyzji realizuje funkcję informacyjną, wyjaśniając stronie powody i racje, jakie legły u podstaw wydanego względem niej rozstrzygnięcia, jak również zadośćczyni zasadzie przekonywania.

Powyższe zasady, z przyczyn wyżej wskazanych, nie zostały zrealizowane, co czyni wydaną decyzję naruszającą art. 107 § 1 pkt 5 i 6, § 3 K.p.a. oraz art. 8 § 1 (zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej), art. 9 (zasadę informowania) i art. 11 K.p.a. (zasadę przekonywania) – w związku z art. 16 ust. 2 ustawy, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Stanowisko sądu wynika z zaakceptowania jednolicie postrzeganego od lat w orzecznictwie sposobu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który może przybrać postać:

1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;

2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;

3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;

4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;

5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.

W przypadku przyjęcia, że wnioskowana informacja nie stanowi publicznej, organ nie wydaje więc decyzji. Forma decyzji jest wymagana w sytuacji, gdy wnioskowana informacja jest informacją publiczną, ale odmawia się jej udostępnienia np. z powodu ograniczenia dostępu do niej ze względu na prywatność osoby fizycznej, o czym stanowi art. 5 ust. 2 ustawy. Zgodnie tą regulacją prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z treści tego przepisu wynika więc, że powołanie się na prywatność osoby fizycznej nie może dotyczyć osób pełniących funkcje publiczne.

Nie może być jednak tak, że jedna i ta sama informacja w decyzji organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej raz tą informacją jest, a w następnym akapicie tej samej decyzji informacją tą nie jest. Takie działanie wprowadza "chaos informacyjny". Nie wiadomo bowiem, jaką w istocie końcową ocenę prawną organ sformułował i który z wyżej scharakteryzowanych trybów udostępnienia (bądź nieudostępnienia informacji publicznej) powinien być w sprawie zastosowany. Uchybienie to miało więc wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można w chwili obecnej przesądzić, że w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną, które nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (vide: wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11). Taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, dlatego wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (vide: wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14). Spod zakresu pojęcia funkcji publicznej wyłączone są stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają jedynie charakter usługowy lub techniczny. Chodzi tu w szczególności o osoby pełniące funkcje organizacyjne, pomocnicze, doradcze, opiniujące, konsultujące, których kompetencje oraz rezultaty wykonywania tych funkcji nie są wiążące, a które tylko mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio sytuację prawną jednostek w ramach danej instytucji publicznej (vide: wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., I OSK 2130/15 oraz vide także poglądowo wyrok NSA w sprawie III OSK 3275/21). W orzecznictwie jako pracowników na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, traktuje się szeregowych pracowników nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, serwis techniczny, sekretarka, kucharka, kierowca, portier, pracownik ochrony, kierownik administracyjny odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego). Pomocna dla kwalifikacji danego stanowiska może okazać się przykładowo treść załączników do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. poz. 1960 ze zm.), aczkolwiek sąd podkreśla, że każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wymaga indywidualnego podejścia i odniesienia się do indywidualnych cech danego stanowiska.

Niewątpliwie natomiast organ błędnie bo zawężająco przyjął, dając temu wyraz w odpowiedzi na skargę, że pełnienie funkcji publicznej wiąże się wyłącznie z wykonywaniem czynności władczych w stosunku do innych osób czy to w sferze wewnętrznej przez zarządzanie innymi pracownikami socjalnymi, czy też w sferze zewnętrznej przez wydawanie decyzji, jak również wiąże się z wpływem na sposób wydatkowania środków publicznych. Zdaniem sądu, takie stanowisko stoi w sprzeczności z szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Jednocześnie nie sposób wypowiedzieć się, z jakim w istocie stanowiskiem pracownika samorządowego mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Sądowi nie przesłano zakresu czynności na spornym stanowisku (choćby tylko do wglądu, bez udostępniania stronie przeciwnej), natomiast dopuszczanie dowodu z tego dokumentu na zasadzie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a. – wobec stwierdzonych wadliwości wydanej decyzji – nie było uzasadnione.

Skutkiem niniejszego wyroku będzie ponowne załatwienie wniosku skarżącej z 31 maja 2022 r. – w zależności od kwalifikacji żądanych informacji jako publicznej bądź niespełniającej tej cechy – we właściwym trybie. Niezależnie od tego, czy organ zdecyduje się na wydanie decyzji administracyjnej na zasadzie art. 16 ustawy, czy na załatwienie wniosku drogą pisma procesowego – jego obowiązkiem będzie jednoznaczne wypowiedzenie się co do powodów przyjętej kwalifikacji wnioskowanej informacji, z odniesieniem się do obowiązujących przepisów oraz oceny prawnej zaprezentowanej przez sąd w sprawie niniejszej. W przypadku zaskarżenia przez F. tak podjętego działania, przesyłając sądowi akta sprawy organ zobowiązany będzie przesłać również zakres czynności starszego pracownika pomocy społecznej – koordynatora celem weryfikacji stanowiska organu, przy czym może to być zrealizowane w sposób umożliwiający wgląd wyłącznie sądowi, w zależności od okoliczności sprawy.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd zasądził łącznie koszty postępowania w wysokości 680 zł, na które składa się wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).