Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2873/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. uznaje uprawnienie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu marki [...] nr rej. [...] w kwocie 925 zł (dziewięćset dwadzieścia pięć złotych); III. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 11 października 2019 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca), jako następca prawny [...] Sp. z o.o. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat za wydanie karty pojazdu nr [...] dla pojazdu marki [...] o nr rej. [...] w wysokości 925 zł. W uzasadnieniu wniosku skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, w którym stwierdzono, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach i w konsekwencji zawyżenie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu.

Pismem z dnia 29 października 2019 r. Prezydent Miasta [...] udzielił skarżącej odpowiedzi wskazując, że rejestracja pojazdu marki [...] o nr rej. [...] została dokonana w dniu 3 marca 2003 r. i że podstawa prawna do pobrania opłaty w wysokości 1000 zł za wydanie karty pojazdu wynikała wprost z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177), które zostało uchylone z dniem 21 sierpnia 2003 r. przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz.1310). Zdaniem Prezydenta rozporządzenie z dnia 4 marca 2002 r., nie podlegało ocenie Trybunału Konstytucyjnego i nie ma do niego zastosowania wyrok z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, zaś opłata w wysokości 1000 zł została pobrana na podstawie i w granicach obowiązującego wówczas prawa.

W skardze na powyższy akt skarżąca wniosła o jego uchylenie oraz uznanie obowiązku Prezydenta Miasta [...] dokonania na jej rzecz zwrotu łącznej kwoty 925 zł stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu dla wymienionego pojazdu, ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

Zaskarżonemu aktowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zarówno przepis § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., do którego odnosił się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, jak również przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r, w sprawie opłat za kartę pojazdu był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Podwyższenie bowiem opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną, co naruszało przepis art. 217 Konstytucji RP.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca stwierdziła, że organy administracji samorządowej pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie (przy uwzględnieniu faktu, że jej wysokość przewyższała faktyczny koszt jej wytworzenia) czyniły to bez stosownej podstawy prawnej, co w konsekwencji prowadzi do niezgodności z art. 217 i art.92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust 5 Prawa o ruchu drogowym i rodzi po stronie Prezydenta Miasta [...], który pobrał opłatę w wysokości nienależnej, obowiązek zwrotu nadpłaty. Skarżąca przywołała również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010r., sygn. akt I OSK 107/10, w którym stwierdzono, że opłaty pobierane w oparciu o przepisy niekonstytucyjne są w istocie opłatami nienależnymi, co do których zachodzi obowiązek ich uiszczenia. W ocenie skarżącej Konstytucja RP w przypadku zastosowania przez organ administracji publicznej przepisu prawa niezgodnego z ustawą zasadniczą daje prawo sądom administracyjnym na mocy art. 184, art. 178 ust 1 oraz art. 8 badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale również kontrolę stanowienia prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że przepisy rozporządzenia uprawniające do pobrania opłaty w wysokości 1000 zł przestały obowiązywać 21 sierpnia 2003 r., co oznacza, że opłaty pobrane przed tym dniem były opłatami pobranymi na podstawie aktu zgodnego z prawem. W konsekwencji stronie, która rejestracji przedmiotowego pojazdu dokonała w okresie obowiązywania wskazanego rozporządzenia, nie przysługuje roszczenie o jej zwrot. Z ostrożności procesowej organ wskazał na przedawnienie możliwości skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty, bowiem z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869), która w art. 60 zawiera definicję środka publicznego stanowiącego niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. Stosownie do art. 67 do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu II Ordynacji podatkowej. Przepis art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej stanowi natomiast, że zobowiązanie podatkowe (obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu), przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (opłaty). Zdaniem organu termin do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty upłynął w dniu 31 grudnia 2008 r. w związku z tym wniosek skarżącej należy uznać za spóźniony co oznacza, że prawo do zwrotu nadpłaty wygasło.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r. polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. kwoty 925 zł. Czynność ta odnosiła się do pojazdu marki [...] o nr rej. [...], a opłata uiszczona w dniu 3 marca 2003 r. przez poprzedniczkę prawną skarżącej za wydanie karty tego pojazdu, poniesiona została w wysokości 1000 zł, tj. w kwocie przewidzianej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 81, poz. 177).

Stwierdzić należy, że sprawa niniejsza mogła być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ponieważ o charakterze opłaty za kartę pojazdu i dopuszczalności zaskarżania do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową jej zwrotu, jak również o formie procesowej takiego rozstrzygnięcia wypowiedział się NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. I OPS 3/07). NSA wyraził stanowisko, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. NSA zaznaczył, że wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, także obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. NSA podniósł przy tym, że do uiszczenia opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustaw podatkowych, a w szczególności ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, ani ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

Z powyższego wynika zatem, że rozpoznawana skarga dotyczy czynności podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Tym samym, wniesioną skargę należy uznać za dopuszczalną z punktu widzenia właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Poza tym nie budzi wątpliwości fakt, że skarga została wniesiona z zachowaniem terminu.

Przechodząc do merytorycznej oceny rozpoznawanej sprawy wskazać należy na stan prawny znajdujący w niej zastosowanie.

Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (w stanie prawnym adekwatnym dla sprawy) producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei stosownie do treści ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast ust. 4 pkt 2 tego przepisu stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu, przy czym, w rozporządzeniu tym należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust.5).

Na tej podstawie Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177). Przewidywało ono w § 1 ust. 2, że za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 1000 zł. Rozporządzenie to zostało zastąpione przez rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), które określało w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. To z kolei rozporządzenie zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), które weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r., a w jego § 1 ust. 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł.

Problem związany z pobieraniem opłat za wydanie karty pojazdu, był przedmiotem powołanego przez skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (OTK-A 2006/1/3), w którym stwierdzono niezgodność § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wyjaśnił, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Organ wydający rozporządzenie nie jest umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Wykonujący upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może przypisywać ustawodawcy oczekiwań dotyczących treści tego aktu, jeżeli oczekiwania te nie zostały wyraźnie wskazane w ustawie. Uznając potrzebę i celowość ustawowego uregulowania warunków dopuszczenia pojazdów do ruchu (wydawanie karty pojazdu i związanej z tym opłaty), TK podkreślił, że przy ustalaniu wysokości opłat za kartę pojazdu należałoby uwzględnić nie tylko koszty druku i dystrybucji kart, lecz także znaczenie dokumentów będących podstawą wpisu danych do karty pojazdu dla rejestracji pojazdu. Tym samym kwestionowany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego upoważnienia, a więc takiego, które nie jest oparte tylko na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, ponieważ ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym.

W związku z powyższym wyrokiem, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą, z dniem 1 maja 2006 r., Minister Transportu i Budownictwa w dniu 28 marca 2006 r. wydał nowe rozporządzenie, w którym określił wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 75 zł. Nowe rozporządzenie weszło w życie w dniu 15 kwietnia 2006 r. (przed datą utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu) i z tym dniem utraciło moc poprzednie rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. (zakwestionowane przez Trybunał).

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę zasadniczą zbieżność regulacji dotyczących opłat za wydanie karty pojazdu w rozporządzeniach z dnia 4 marca 2002 r. i z dnia 28 lipca 2003 r., argumentacja Trybunału zawarta w powyższym wyroku, ma pełne zastosowanie również do § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. Zmianie nie uległa podstawa prawna do wydania rozporządzenia, ani jej zakres. Te same argumenty, którymi Trybunał Konstytucyjny podważył prawidłowość ustalenia opłaty za wydanie karty pojazdu w rozporządzeniu z 2003 r. na kwotę 500 zł, odnosi się do kwot pobieranych na podstawie rozporządzenia z 2002 r. (500 zł lub 1000 zł). Istotne jest to, że wysokość opłaty nie odzwierciedla faktycznych kosztów "usługi publicznej" w postaci wydania karty pojazdu, stanowi więc w istocie formę daniny publicznej, wykraczającej poza zakres upoważniania ustawowego i niezgodnej z zasadą ustawowej formy nakładania podatków i danin publicznych (art. 217 Konstytucji). Potwierdza to treść aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którym opłatę ustalono na kwotę 75 zł, jak również przepis § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., w którym opłatę w takiej samej kwocie 75 zł przewidziano za wydanie wtórnika karty pojazdu.

Fakt, że rozporządzenie z dnia 4 marca 2002 r. nie było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, nie stanowi przeszkody do dokonania przez Sąd samodzielnej oceny zgodności rozporządzenia z ustawą (Prawo o ruchu drogowym) oraz Konstytucją. Wskazać należy, że według niekwestionowanej i ugruntowanej już linii orzeczniczej, Sąd ma możliwość dokonania samodzielnych ocen i w konsekwencji odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, który w jego ocenie jest niezgodny z ustawą lub Konstytucją (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA z 2006 r. Nr 2, poz. 39; wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09).

Mając powyższe na względzie, oceniając przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, Sąd stwierdza, że jest on niezgodny zarówno z ustawą (art. 77 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym), jak i Konstytucją (art. 92 i art. 217), bowiem wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i wprowadza w istocie formę daniny publicznej, w sposób sprzeczny z nakazem ustawowego nakładania podatków i danin publicznych. Jak wskazano wyżej, w tym zakresie, do rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. znajdują w pełni zastosowanie argumenty podniesione przez Trybunał Konstytucyjny przy ocenie rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. Takie samo stanowisko w kwestii oceny rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. i jego skutków zostało wyrażone w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., I OSK 2091/12, z dnia 20 grudnia 2012r., I OSK 2203/12, z dnia 31 lipca 2014r., I OSK 3045/12 czy I OSK 1598/14 z dnia 8 marca 2016r.).

W konsekwencji, przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. nie mógł stanowić podstawy do nałożenia obowiązku świadczenia w wysokości 1000 zł. Opłaty w takiej wysokości, wynikające z niekonstytucyjnych i niezgodnych z ustawą zapisów rozporządzenia z 2002 r., przekraczające rzeczywiste koszty wytworzenia i dystrybucji kart, zostały zatem pobrane bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ podnosi, że postępowanie administracyjne w sprawie rejestracji pojazdu przeprowadzono w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177). Skarżąca uiściła opłatę za wydanie karty pojazdu w obowiązującej wysokości 1000 zł. Wymienione rozporządzenie straciło moc prawną z dniem 21 sierpnia 2003 r., tj. z chwilą wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Zostało ono następnie zastąpione rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), które zostało wydane w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04.

Wskazać trzeba, że przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. należy uznać za niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04 stwierdził, że obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia przed sądem możliwość wyboru takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją.

Podkreślenia również wymaga, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Co więcej, z art. 190 ust. 4 Konstytucji wynika prawo do kwestionowania rozstrzygnięć organów administracji publicznej, ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego taką niekonstytucyjność (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08, LEX nr 518241). Natomiast Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. (sygn. akt U 2/97) uznał m.in., że ocena legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpoznający sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami.

Innymi słowy, w sytuacji stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał. Natomiast stwierdzenie wystąpienia takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Trzeba bowiem odróżnić obowiązywanie przepisu rozumiane jako pozostawanie danego przepisu w systemie prawnym od stosowania bądź odmowy stosowania tego przepisu przez sąd w konkretnej sprawie.

W analizowanym kontekście istotne znaczenie ma stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku zapadłego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05, oraz w wyroku z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1270/08 w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym. W tym ostatnim wyroku NSA wskazał, że "(...) dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma istotnego znaczenia fakt, że Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności z ustawą rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury, korzystając z uprawnienia wynikającego z tego przepisu określił inny, późniejszy niż określony w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, termin utraty mocy obowiązującej kontrolowanego pod względem konstytucyjności przepisu. Skoro bowiem w sprawie niniejszej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, Sąd ten miał prawo stosownie do art. 178 Konstytucji RP, będąc związany tylko Konstytucją i ustawą, dokonać samodzielnej oceny zgodności z Konstytucją i ustawą mającego w sprawie zastosowanie przepisu zamieszczonego w akcie wykonawczym - podustawowym i orzec odmawiając zastosowania przepisu ocenionego przez ten sąd jako niekonstytucyjny. Uprawnienia tego, jako płynącego wprost z Konstytucji RP, nie jest pozbawiony Sąd w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku wprawdzie stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, lecz określającego odroczony termin utraty mocy obowiązującej danego aktu normatywnego (określonego przepisu). Przyjęcie w Konstytucji RP uprawnienia Trybunału Konstytucyjnego do określenia innego, niż wynikający wprost z Konstytucji terminu utraty mocy prawnej przepisu ma niewątpliwie inne znaczenie, niż prawo sądu do odmówienia zastosowania przepisu wykonawczego i orzeczenia w oparciu o Konstytucję i ustawę /art. 178 ust. 1 Konstytucji RP/", (por. także wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 818/12, Lex nr 1211431: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14.05.2015 r. III SA/Gd 61/15).

Konkludując, Sąd był uprawniony do stwierdzenia, że powołane przez organ przepisy rozporządzenia z 2002 r. naruszały przepisy ustawy i Konstytucji RP i nie mogły stanowić podstawy do nałożenia obowiązku świadczenia we wskazanej w nich wysokości. Opłaty w takiej wysokości, wynikające z niekonstytucyjnych zapisów rozporządzenia z 2002 r. przekraczające rzeczywiste koszty wytworzenia i dystrybucji kart, zostały zatem pobrane bez podstawy prawnej.

Sąd podkreśla nadto, że pobranie opłaty w wysokości 1000 zł naruszało również przepis art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 91 Konstytucji oraz w Traktacie akcesyjnym, dotyczącym przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. Przepis Art. 90 TWE stanowił, że żadne państwo członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych państw członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE była przedmiotem postanowienia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 grudnia 2007r. w sprawie C-134/07 P K przeciwko Gminie Miasta [...] . W orzeczeniu tym Trybunał Sprawiedliwości orzekł, iż "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany".

W odniesieniu do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, Sąd wskazuje, że wpływu na ocenę niniejszej sprawy nie mają znowelizowane od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm. ).

Z ustawy o finansach publicznych wynika, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7), a do spraw dotyczących takich należności stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej (art. 67). Wobec tego, opłata za wydanie karty pojazdu, stanowi obecnie niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, do której stosuje się wskazane przepisy Ordynacji podatkowej. Z kolei w art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zawarto normę intertemporalną, zgodnie z którą, do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta, zdaniem składu orzekającego, nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Powołane przepisy ustawy o finansach publicznych nie mogą znaleźć tutaj zastosowania. Sąd podziela pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach NSA (np. wyroki: z dnia 20 grudnia 2012r., I OSK 2192/12; z dnia 21 lutego 2013r., I OSK 692/12; z dnia 21 marca 2013r., I OSK 1243/12; z dnia 13 maja 2014r., I OSK 2529/12), że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i następne ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to jednak sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia i prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej strony. Należy przy tym podkreślić, że w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. Sąd Najwyższy stanowczo stwierdził, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. "Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej, która została zakwestionowana przez powołane orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego" (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 6 czerwca 2012r., sygn. akt III CZP 24/12, publ. OSNC 2013/1/5). Brak jest podstaw w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy do zastosowania instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej (por. także wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK2091/12 i z dnia 21 marca 2012r. sygn. akt I OSK 1282/12).

W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie powinien mieć zastosowanie dotychczasowy tryb rozstrzygania przez organ tego typu kwestii (dotyczących zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu), tj. w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji, opartej o przepisy art. 61 ustawy o finansach publicznych.

W świetle podanej argumentacji i sformułowanych ocen prawnych, zakwestionowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., nie powinien stanowić podstawy do pobrania opłaty w wysokości 1000 zł, a zatem skarżącej przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwot opłat za wydanie kart pojazdu, w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją karty pojazdu. W rezultacie, nadpłacona kwota 925 zł, uiszczona przez skarżącą powyżej należnej kwoty za wydanie karty pojazdu, była kwotą niezasadnie zapłaconą i powinna ona zostać stronie zwrócona.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) w wysokości 480 zł, opłaconego wpisu od skargi w wysokości 200 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.