Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1276/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 144, 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 100, 183 § 4 i art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 91/10 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku kwotę 2057 (dwa tysiące pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r., II SA/Bk 91/10, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2009 r., w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w B., decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent Miasta B., nałożył opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nr geod. [...], położonej w B. przy ul. [...], który to wzrost nastąpił w związku z wybudowaniem w 2006 r. dróg, oznaczonych jako ul. [...] i ul. [...] w B.

Pierwsza decyzja Prezydenta B. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł zapadła w dniu [...] listopada 2008 r. Wskutek wniesionego przez Spółdzielnię odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję I instancji, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia był brak w materiale dowodowym protokołu odbioru końcowego robót budowlanych budowy ulicy [...] na odcinku od ul. [...] w kierunku ul. [...] i ul. [...].

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Prezydent Miasta B., decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. ustalił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...], co spowodowane było wybudowaniem i oddaniem do użytku dróg oznaczonych jako ulice [...] i [...] w B.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Spółdzielnie Mieszkaniową, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu SKO podtrzymało stanowisko Prezydenta B. w zakresie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Kolegium, wskazując, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie wykształciło się jednolite stanowisko w tym względzie opowiedziało się za tezą, w myśl, której podmiotem zobowiązanym do poniesienia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi, winien być właściciel nieruchomości w dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności, jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B.

Skarżąca podniosła, że opłata adiacencka z tytułu budowy dróg winna być ustalona proporcjonalnie do udziału Spółdzielni we własności przedmiotowej nieruchomości, przypadającego na datę wydania decyzji. Podkreśliła, że beneficjentem wzrostu wartości nieruchomości są także osoby, na rzecz których Spółdzielnia przeniosła własność lokali. Ponadto zarzuciła organowi odwoławczemu pominięcie zarzutu dotyczącego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w stosunku do wyliczenia z poprzedniego operatu szacunkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wskazał, że istota sprawy sprowadzała się przede wszystkim do rozstrzygnięcia kwestii określenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia przedmiotowej opłaty. Na tle rozpatrywanej sprawy powstał bowiem spór w tym zakresie. Według stanowiska skarżącej – podmiotem zobowiązanym do poniesienia w sprawie opłaty adiacenckiej jest właściciel nieruchomości w dacie wydawania decyzji o ustaleniu opłaty. Według organu jest nim natomiast właściciel nieruchomości w dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi lub stworzenia warunków do podłączenia się nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Sąd podkreślił, iż opłata adiacencka jest formą przymusowego udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających jednocześnie wartość nieruchomości. Zobowiązani do wnoszenia opłat adiacenckich są właściciele nieruchomości oraz użytkownicy wieczyści, którzy nie mają obowiązku ponoszenia opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego z uwagi na ich ustawowe zwolnienie lub jednorazowe wniesienie tych opłat za cały okres użytkowania wieczystego - art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej uzależniona jest od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.

Spór, co do prawidłowego określenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty adiacenckiej powstał w związku z tym, że na datę oddania drogi do użytku Spółdzielnia Mieszkaniowa, co prawda była jedynym właścicielem nieruchomości nr geod. [...] w B., jednakże już na dzień wydania decyzji ustalającej tę opłatę, jej właścicielami, oprócz skarżącej, były także inne osoby, wskutek wcześniejszych przekształceń spółdzielczych praw lokatorskich na własnościowe prawa do lokalu. Udział skarżącej w nieruchomości na datę wydania decyzji organu I instancji wynosił [...], co uwidoczniono w księdze wieczystej a zatem – zdaniem skarżącej – tylko w takim procencie winna ona ponosić przedmiotową opłatę.

W ocenie Sądu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma określenie, czy skarżąca Spółdzielnia, jako jeden z kilku współwłaścicieli nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z oddaniem nowowybudowanej drogi do użytku - na dzień wydania decyzji, może być wyłącznym adresatem decyzji o nałożeniu opłaty adiacenckiej stosownie do treści art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sprawie do zmiany uprawnień właścicielskich do przedmiotowej nieruchomości doszło jeszcze przed wydaniem decyzji organu I instancji, lecz już po zaistnieniu zdarzenia umożliwiającego wszczęcie tegoż postępowania, a więc po oddaniu drogi do użytku. Sąd podzielił pogląd prezentowany przez skarżącą, iż podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest aktualny właściciel nieruchomości.

Zdaniem Sądu, to data wydania decyzji o ustaleniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości (adiacenckiej) decyduje, kto jest stroną postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Ma być nią aktualny na datę wydania decyzji właściciel nieruchomości (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., I SA 1433/00). Sąd podziela pogląd, że opłata adiacencka nie jest świadczeniem osobistym właściciela nieruchomości jako osoby odnoszącej korzyści z budowy urządzeń. Słuszne jest stanowisko wyrażone przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 6 maja 2009 r., II SA/Łd 246/09, Lex nr 495394), zgodnie, z którym "opłata adiacencka, to obowiązek o charakterze rzeczowym, związany z nieruchomością i ją obciążający, nawet z możliwością ustanowienia zabezpieczenia hipotecznego" (podobnie wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1995 r., I SA 2528/93, ONSA 1996, nr 1, poz. 34). W konsekwencji, w przypadku zmiany właściciela nieruchomości (zbycia), obowiązek uiszczenia opłaty przechodzi na nowy, aktualny podmiot uprawniony do dysponowania tą nieruchomością w ramach prawa własności. O ile zatem, nowych właścicieli jest kilku, to i na nich wszystkich winna być nałożona opłata, w wysokości stosunkowej do udziałów we współwłasności nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, iż przepis art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalając krąg podmiotów uczestniczących w kosztach budowy infrastruktury technicznej, wskazuje na osoby, którym przysługuje prawo własności nieruchomości. Wedle orzecznictwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2007 r., I SA/Wa 887/07, Lex nr 374421) określenie prawa własności następuje na podstawie aktualnego w dacie wydawania decyzji wpisu w księdze wieczystej. Właściwe ustalenie kręgu podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty adiacenckiej winno wynikać z aktualnych na dzień wydania decyzji wpisów w księdze wieczystej nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek wybudowania drogi.

Podstawową zasadą orzekania w postępowaniu administracyjnym jest rozstrzyganie sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego w dniu wydania ostatecznej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie w dacie wydania skarżonej decyzji, jak i w dacie wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej, skarżąca Spółdzielnia nie była już jedynym właścicielem przedmiotowej działki o nr [...]. Jak wynika z dołączonych do sprawy odpisów księgi wieczystej, przekształceń spółdzielczych praw lokatorskich na własnościowe prawa do lokali dokonano w okresie od [...] grudnia 2006 do [...] kwietnia 2008. Wspólnicy nieruchomości zostali ujawnieni w księdze wieczystej KW [...]. Decyzja powinna być zatem skierowana do wszystkich współwłaścicieli. Każdy ze współwłaścicieli, stosownie do przysługującego mu udziału ma obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej. Także wszyscy współwłaściciele nieruchomości powinni być stronami postępowania administracyjnego. Organ nie może bowiem dowolnie wybierać jednego ze współwłaścicieli i obciążać go opłatą adiacencką.

Sąd wspomniał, iż znane jest mu orzecznictwo innych sądów administracyjnych, w którym prezentowana jest teza, iż podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej winien być właściciel nieruchomości, ustalony na dzień oddania urządzenia infrastruktury technicznej (drogi) do użytku (Wyrok NSA z dnia 29 maja 2001 r., II SA/Po 336/00). Niemniej jednak zdaniem składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, aktualne orzecznictwo idzie w kierunku prezentowanym przez tutejszy Sąd. Potwierdzają to wyżej wskazane orzeczenia, np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2007 r., I SA/Wa 887/07, Lex nr 374421), czy wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 maja 2009 r., II SA/Łd 246/09, Lex nr 495394). Stanowisko powyższe aprobowane jest także w doktrynie (C. Kociński, Przesłanki prawidłowości ustalenia opłaty adiacenckiej, NZS 2001, nr 5 poz. 1, a także komentarz do art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami - teza 1 - A. Łukaszewska, Lex Polonica).

Tylko takie stanowisko zgodne jest ze standardami rozstrzygania spraw administracyjnych, wyrażonymi w przepisach k.p.a. Opłata adiacencka winna być kojarzona z daną nieruchomością, która w wyniku poszczególnych zdarzeń zwiększyła swoją wartość. Kwestia uprawnień właścicielskich do tej nieruchomości ma znaczenie drugoplanowe, a liczy się tylko do określenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty, na etapie wydawania decyzji ustalającej przedmiotową opłatę. Także z przepisów k.c. wynika, że przy zbyciu nieruchomości wszelkie prawa i obowiązki przechodzą na nabywcę (art. 548 § 1 k.c.). Powyższe potwierdza, że to na nowych właścicielach (nabywcach) spoczywa obowiązek uiszczania wszelkich opłat związanych z dalszym użytkowaniem danej nieruchomości (w tym opłaty adiacenckiej).

Wobec powyższego, uznając za zbędne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i lit "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, nr 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uchylił decyzje organów obu instancji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, zaskarżając wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na przesłance naruszenia prawa materialnego tj. art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię przyjmującą, że zobowiązanym do uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej jest podmiot, będący właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, to jest na podstawie prawnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., natomiast w przypadku nieuwzględnienia powyższego żądania: na przesłance naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 135, a także art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez, przyjęcie, że niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy było uchylenie decyzji organów obu instancji, a zatem uznanie, że wynikający z akt stan faktyczny sprawy nie pozwala na jej rozstrzygnięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku i wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w dwóch instancjach, jak również zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania niemożliwych do zrealizowania, w związku z upływem 3-Ietniego terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, to jest na podstawie prawnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oaz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że na tle regulacji dotyczących zasad ustalania opłat adiacenckich zawiązanych z podziałem nieruchomości w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że zobowiązanym do poniesienia opłaty jest podmiot, będący właścicielem nieruchomości w dacie zaistnienia zdarzenia powodującego wzrost wartości nieruchomości. W ocenie Kolegium ta sama zasada winna mieć zastosowanie przy ustalaniu stron postępowania, dotyczącego wydania decyzji o wysokości opłaty adiacenckiej związanej z budową urządzeń infrastruktury technicznej. Zdaniem Kolegium, przedstawione wyżej regulacje świadczą o woli ustawodawcy, zmierzającej do ujednolicenia zasad obowiązujących przy ustalaniu opłat adiacenckich. Przemawia za tym również dokonanie zmian w brzmieniu przepisu art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w stosunku do jego brzmienia pierwotnego (art. 4 pkt 11 zmieniony przez art. 1 pkt 3 lit. e) ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. (Dz.U. nr 6, poz.70) zmieniającej ustawę z dniem 15 lutego 2000 r. w wyniku, których, wszystkie typy opłat adiacenckich zyskały jednolity charakter. W ocenie Kolegium jednolitość norm w powyższym zakresie winna przekładać się również na stosowanie jednolitej wykładni przepisów dla ustalania kręgu stron zobowiązanych do poniesienia opłaty adiacenckiej.

Kierując się tą zasadą należy uznać, że podmiotem zobowiązanym do poniesienia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi, winien być podmiot, będący właścicielem nieruchomości, w dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Taka wykładnia byłaby zgodna z rozwiązaniem przyjętym w przypadku ustalania wysokości opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego jej podziałem. Uchwałą z dnia 22 listopada 1999 r. OPK 21/99 NSA w składzie 5 sędziów, udzielając odpowiedzi na pytanie prawne, sformułowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wywiódł, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ciąży na osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja organu gminy, zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna tj. w chwili, kiedy nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Interpretacja przedstawiona przez Sąd - odnosząca się, co prawda, do stanu prawnego obowiązującego przed wprowadzeniem przepisu art. 98a ust.1 do tej ustawy, ale w ocenie Kolegium aktualna również pod rządami obecnie obowiązujących przepisów, regulujących zasady ustalania wysokości opłaty adiacenckiej, należnej z tytułu podziału - jest jednoznaczna ze stwierdzeniem, że zobowiązanym do poniesienia opłaty adiacenckiej z powyższego tytułu nie jest właściciel nieruchomości, aktualny w dacie wydawania decyzji o opłacie, lecz właściciel, za czasów, którego doszło do wzrostu wartości nieruchomości i któremu przysporzono w ten sposób majątku.

Bez znaczenia natomiast, zdaniem Kolegium, jest to czy w wyniku zbycia nieruchomości, której stworzone zostały warunki do korzystania z wybudowanej drogi, doszło do "skonsumowania" wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej, w przeciwieństwie do jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, nie jest uzależnione od tego czy doszło do zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła. Podstawą do zobowiązania właściciela nieruchomości do częściowego pokrycia kosztów wybudowania danego urządzenia infrastruktury technicznej wiąże się bowiem już z samym wzrostem wartości danej nieruchomości, spowodowanym możliwością korzystania z dodatkowego uzbrojenia. Zdaniem Kolegium, obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej powstaje z chwilą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi lub podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Świadczy o tym brzmienie przepisu art.144 ust. 1 powołanej ustawy, w którym zdefiniowany został obowiązek partycypacji właścicieli dozbrojonych nieruchomości, w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej ma natomiast na celu skonkretyzowanie tego obowiązku poprzez ustalenie w postępowaniu administracyjnym czy doszło do wzrostu wartości konkretnej nieruchomości oraz uwzględnienie skali wzrostu wartości danej nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.

Kolegium Odwoławcze nie podzieliło również stanowiska Sądu I instancji odnośnie bezwzględnego obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady rozstrzygania spraw administracyjnych na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego w dniu wydania ostatecznej decyzji. Uruchomienie procedury ustalania wysokości opłaty adiacenckiej uzależnione jest od uprzedniego ustalenia czy i kiedy doszło do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, czy wybudowanie drogi spowodowało wzrost wartości danej nieruchomości, a jeżeli tak, to o ile. Z powyższego jednoznacznie wynika, że dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej (opłat adiacenckich sieciowych) ważny jest nie stan faktyczny sprawy aktualny w dacie wydawania decyzji o opłacie, a stan z daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych sieci lub stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie z przepisem art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym przed [...] września 2004 r. wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określali rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zmianą wprowadzoną art. 1 pkt 94 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 141, poz. 1492 ) przepis art. 146 ust. 3 ustawy uzyskał nowe brzmienie, zgodnie, z którym wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przyjęcie założenia o racjonalności ustawodawcy prowadzi zatem do wniosku, że prawodawca uznał, że dla wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej istotny jest stan nieruchomości inny niż aktualny w dacie wydawania decyzji.

Tezie zawartej w skarżonym wyroku, że podstawową zasadą orzekania w postępowaniu administracyjnym jest rozstrzyganie sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego w dniu wydawania ostatecznej decyzji przeczy również regulacja wynikająca z przepisu art. 145 ust. 2 powołanej ustawy. Zgodnie z nim, wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy, obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Powyższe prowadzi do wniosku, że dla ustalenia opłaty adiacenckiej należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej nie jest istotny ani aktualny stan faktyczny nieruchomości, ani - jeżeli chodzi o wysokość stawki procentowej - aktualny stan prawny. Ponadto zaakcentowana w zaskarżonym wyroku zasada, wymagająca by rozstrzygnięcie sprawy zapadało w oparciu o stan faktyczny i prawny ustalony w dniu wydania decyzji ostatecznej, pozostaje w sprzeczności z tezą zawartą w uchwale NSA z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09, zgodnie, z którą trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Z uzasadnienia, powołanej wyżej uchwały wynika jednoznacznie, że skoro użyty w przepisie art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrot "wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej" dotyczy decyzji wydanej przez organ I instancji, to rozstrzygnięcie w takiej sprawie zapaść mogło wyłącznie w oparciu o stan faktyczny i prawny ustalony w dacie wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej.

W przypadku nieuwzględnienia powyższej argumentacji składające skargę kasacyjną Kolegium wniosło o uwzględnienie zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 135, a także art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy było uchylenie decyzji organów obu instancji, a zatem uznanie, że wynikający z akt stan faktyczny sprawy nie pozwala na jej rozstrzygnięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku i wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w dwóch instancjach, jak również zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania niemożliwych do zrealizowania w związku z upływem 3-letniego terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, to jest na podstawie prawnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zdaniem Kolegium podstawą do uchylenia decyzji organów administracji obu instancji nie mogła być okoliczność nieobjęcia postępowaniem zakończonym zaskarżoną do Sądu decyzją osób, które nabyły od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" udziały w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej prowadzone jest bowiem odrębnie w stosunku do każdego współwłaściciela nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z jej dozbrojeniem, jeżeli udział ten wyrażony został w sposób ułamkowy. Ponadto podkreślić należy, że nawet przy przyjęciu założenia, iż stronami postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej powinny być podmioty będące współwłaścicielami nieruchomości w dacie wydawania decyzji administracyjnej, nie jest już możliwe wszczęcie postępowania w stosunku do podmiotów reprezentujących udział we własności przedmiotowej nieruchomości, obejmujący [...] części, w związku z upływem 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy. Jednak, w ocenie Kolegium, brak możliwości wszczęcia postępowania w stosunku do tych osób nie przesądza natomiast o braku możliwości kontynuowania postępowania w stosunku do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", która nadal jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego zawarte w wyroku Sądu I instancji wytyczne, zobowiązujące organy administracji do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, uwzględniającego wskazówki Sądu, co do prawidłowego ustalenia stron tego postępowania, należy uznać za sprzeczne z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie w jakim przepis ten zobowiązuje Sąd do zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazówek, co do dalszego postępowania, przez co należy rozumieć zalecenia, możliwe do zrealizowania

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w B. wniosła o jej oddalenie. Podtrzymała twierdzenia, że podmiotem zobowiązanym do poniesienia w sprawie opłaty adiacenckiej jest właściciel nieruchomości w dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Odmówiła racji autorowi skargi kasacyjnej twierdzącemu, że stan faktyczny sprawy nie wymagał uzupełnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie posiada usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Stosownie natomiast do art. 145 ust. 1 i 2 tej samej ustawy ustalenie tych opłat może nastąpić "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Ustawodawca powiązał wiec w sposób wyraźny ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania drogi, tak samo zresztą jak i z tytułu budowy innych urządzeń infrastruktury technicznej, z faktem stworzenia warunków do korzystania z nich. Do ustalenia wysokości opłaty stosownie do art. 146 ust. 2 tej ustawy uwzględnia się różnicę wartości nieruchomości przed wybudowaniem tych urządzeń infrastruktury w stosunku do wartości, jaką ma ona po jej wybudowaniu. Już same tylko wspomniane uregulowania wskazują na to, iż wolą ustawodawcy było obciążenie obowiązkiem poniesienia tej opłaty podmiotów, które w dacie wybudowania owych urządzeń były właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, dla których wybudowano owe urządzenia infrastrukturalne. Zauważyć ponadto można, że zarówno z istoty tej opłaty adiacenckiej, jak i z samych konsekwencji stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do tych urządzeń bądź korzystania z wybudowanej drogi wynika, iż następuje wzrost wartości tych nieruchomości. Jeżeli więc po ich wybudowaniu nastąpił obrót tymi nieruchomościami, to właściciel nieruchomości z uwagi właśnie na owe urządzenia infrastrukturalne czy wybudowaną drogę, uzyskał wyższą cenę za zbywaną nieruchomość. Tak więc przyjęty w zaskarżonym wyroku pogląd, iż opłata adiacencka winna być wymierzona aktualnemu w dacie wydawania decyzji właścicielowi nieruchomości jest chybiony. Z uwagi na możliwość wydania decyzji nakładającej opłatę adiacencką w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi, stan władania nieruchomościami pomiędzy wskazaną datą a datą wydawania decyzji, może się zmienić, i to w zakresie dużo większym niż wynika to z rozpoznawanej sprawy. W tej sytuacji nabywca nieruchomości byłby niejako dwukrotnie obciążany kosztami oddania do użytku tych urządzeń. Pierwszy raz poprzez zwiększenie wartości nieruchomości z tego tytułu odzwierciedlonej w cenie nabycia, drugi raz w dacie wydawania decyzji wymierzającej mu opłatę adiacencką. Takie rozwiązanie byłoby całkowicie sprzeczne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego – art. 2 Konstytucji RP. i wywodzoną z niej zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Nie można dwukrotnie ponosić kosztów tego samego wzrostu wartości nabywanej nieruchomości.

W orzecznictwie NSA kwestia podmiotu, na który nakładany jest obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej była wielokrotnie poddawana analizie. We wspomnianej w skardze kasacyjnej uchwale z dnia 22 listopada 1999 r., OPK 21/99. ONSA 2000, nr 2, poz. 56, NSA przyjął, iż obowiązek ponoszenia opłaty adiacenckiej z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ciąży na osobie, która była właścicielem nieruchomości, w dniu, w którym decyzja organu gminy zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna. Identyczne stanowisko przyjął NSA w uchwale z dnia 9 września 2000 r., OPK 8/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 5, z tym, że tym razem Sąd wypowiadał się odnośnie użytkowników wieczystych nieruchomości. Okoliczność, iż od chwili podjęcia tych uchwał zmienił się stan prawny nie ma znaczenia dla wartości przyjętego przez powiększone składy Sądu poglądu. Co prawda Sąd wypowiadał się w tych uchwałach odnośnie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, tym nie mniej, istota stanowiska Sądu sprowadzała się do tego, iż dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości należy brać pod uwagę datę, w której decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Można więc przyjąć, iż powiększony skład sądu uznał, iż datą tą jest dzień powstania warunków do zwiększenia wartości nieruchomości.

W myśl art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271, z późn. zm.) ocena prawna zawarta w uchwałach NSA wyrażonych przed dniem 1 stycznia 2004 r. nie wiąże w sprawie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie zmienia to faktu, iż nie wszystkie poglądy prawne zamieszczone w takich uchwałach zdezaktualizowały się, czy też utraciły na znaczeniu. Ze względu na autorytet uchwał powiększonych składów Sądu te z nich, które odnoszą się do w dalszym ciągu istniejących instytucji prawnych nadal zachowują swoja aktualność i można je wykorzystywać w procesie wykładni prawa.

Co prawda w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., I SA 1433/00, Lex nr 81972, przyjęto, iż to data wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej przesądza, kto jest stroną postępowania w przedmiocie ustalenia tej opłaty, ale pogląd ten nie tylko nie zawiera żadnego uzasadnienia, ale dodatkowo jest odosobniony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Stanowisko, iż do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wartości nieruchomości spowodowanej budową drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości z chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej zostało przyjęte w aktualnym orzecznictwie NSA - wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r., I OSK 1063/10, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 617/09 oraz z dnia 7 kwietnia 2010, I OSK 514/09, Lex nr 575824. Pogląd ten podziała w całości Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę kasacyjną.

Z powyższych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest trafny.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie da art. 183 § 1 p.p.s.a. związany jest granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie rozpoznał alternatywnie postawionego zarzutu skargi kasacyjnej opartego na naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Składające skargę kasacyjną Kolegium sformułowało bowiem ten zarzut warunkowo, to znaczy, Sąd miałby rozpoznać go wyłącznie w przypadku nieuwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185§ 1 p.p.s.a. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu Sąd I instancji uwzględni wskazaną wyżej wykładnię przepisu artykułu 144§ 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot, będący właścicielem nieruchomości z chwili stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, lub z chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej oraz rozważy wszystkie – poza przesłanką podmiotową – zarzuty podniesione przez Spółdzielnię w skardze z dnia 7 stycznia 2010.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 203 p.2 w zw. z art.205 §2 i §3 p.p.s.a.