Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 767/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Iwona Niżnik - Dobosz SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 19 kwietnia 2019 r, znak [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowalnych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej postanowieniem nr [...] z dnia 10 października 2017 r., znak: [...] - po rozpatrzeniu sprawy budowy ekranów akustycznych zlokalizowanych na dziatkach nr ewid. [...] i [...] od strony dziatek nr ewid. [...] i [...] w K. , realizowanej przez J. D. bez wymaganego pozwolenia na budowę na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 upb nakazał J. D. -jako Inwestorowi przedmiotowego obiektu budowlanego:

- wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z budową ekranów akustycznych na działkach nr ewid. [...] i [...] od strony dziatek nr ewid. [...] i [...] w K. , bez wymaganego pozwolenia na budowę;

- przedłożyć w terminie do 30 marca 2018 r. następujące dokumenty:

1. zaświadczenia Burmistrza Makowa Podhalańskiego o zgodności budowy ekranów akustycznych na na działkach nr ewid. [...] i [...] od strony dziatek nr ewid. [...] i [...] w K. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

2. 4 egzemplarzy projektu budowlanego (...)

3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po rozpatrzeniu zażalenia J. D., B. W. – [...] i I. B. wniesionego na to postanowienie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2019 r., nr [...], znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin wykonania nałożonego obowiązku: do dnia 30 września 2019 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja prawidłowości postępowania pierwszoinstancyjnego oraz skarżonego postanowienia organu I instancji, którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 upb wstrzymano roboty budowlane przy budowie ekranów akustycznych na działce nr ewid. [...] i [...] od strony działek nr ewid. [...] i [...] w K. oraz nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 marca 2018 r. dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego.

Jak ustalono w toku prowadzonego przed organem I instancji postępowania, inwestor w 2015 r. wybudował na działkach nr [...] i [...] w K. ekrany akustyczne na długości 80,0 m i wysokości 4,0 m bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wskazuje, iż PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego, jako wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: mpzp) zatwierdzonym Uchwałą nr XXII/214/05 Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim z dnia 23 lutego 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 536, póz. 3772 z dnia 28 września 2005 r.), zmieniony Uchwałą Nr IV/14/07 z dnia 31 stycznia 2007 r., Uchwałą Nr XXIX/318/2013 z dnia 26 lipca 2013 r. oraz Uchwałą Nr XXXII/351/2013 z dnia 20 listopada 2013 r. - działki nr ewid. [...] i [...] położone w miejscowości K. znajdują się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem:

- 9U - Przeznaczenie podstawowe: usługi handlu, gastronomii, administracji, rzemiosła; Przeznaczenie dopuszczalne: przetwórstwo drewna, przetwórstwo spożywcze, pojedyncze obiekty mieszkalne powiązane z przeznaczeniem podstawowym, składy i magazyny, infrastruktura techniczna, zieleń urządzona, drogi, parkingi ścieżki i ciągi piesze i rowerowe.

Organ odwoławczy przyjął, że PINB słusznie wydał skarżone postawienie, umożliwiając Inwestorowi legalizację ekranów akustycznych na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości K.. Legalizacja ekranów akustycznych będzie możliwa, jeśli Inwestor przedłoży w wyznaczonym terminie żądane dokumenty, a w szczególności zaświadczenie Burmistrza M. P. o zgodności budowy obiektu budowlanego - ekranów akustycznych na działce nr [...] w miejscowości K. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu jednak z uwagi na upływ terminu do wykonania obowiązku MWINB korzystając z przysługującego mu prawa, wynikającego z treści art. 138 § ł pkt 2 Kpa, zreformował skarżone postanowienie PINB w zakresie terminu do wykonania nałożonego obowiązku wyznaczając nowy termin do dnia 30 września 2019 r. umożliwiając tym samym realną możliwość przedłożenia żądanych dokumentów. W pozostałym zakresie MWINB utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W ocenie organu odwoławczego niniejsze rozstrzygnięcie mieści się w normie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa z uwagi na wydanie przez tut. Organ postanowienia w ramach tej samej podstawy materialnoprawnej tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane. W ocenie tut. Organu powyższe działanie nie narusza również art. 139 Kpa stanowiącego: Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, gdyż nie powoduje pogorszenia sytuacji prawnej strony skarżącej. W ocenie MWINB wydanie niniejszego postanowienia nie narusza także zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wskazanej w art. 15 Kpa, ze względu na to, iż organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania zażaleniowego skorzystał z przysługującego mu prawa reformatoryjnego.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. D., zarzucając mu naruszenie:

- art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej, a to poprzez niejednoznaczne określenie, że ustawienie ekranów akustycznych wymaga pozwolenia na budowę,

- art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie za stronę postępowania B. W.- K., Iwonę i R. B., podczas gdy przedmiotowe ekrany akustyczne nie są położone na nieruchomości żadnej z wymienionych stron, żadne z wymienionych nie wykazało dostatecznie interesu prawnego w końcowym rozstrzygnięciu przedmiotowego postępowania,

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej, pomimo jej wydania w wyniku postępowania prowadzonego z naruszeniem w/w norm prawnych, a mianowicie w następstwie niewystarczającego zgromadzenia oraz braku całościowego rozpatrzenia przez PINB w Suchej Beskidzkiej materiału dowodowego;

- art. 3 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane poprzez uznanie, że ekrany akustyczne stanowią urządzenie budowlane i na ich wykonanie było wymagane pozwolenie na budowę,

- art. 28 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego, poprzez uznanie budowy ekranów za roboty budowlane, które można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przedmiotowe ekrany akustyczne mogą zostać również potraktowane jako urządzenie budowlane, ściśle związane z obiektem budowlanym i tym samym nie wymagają pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał na potrzebę powołania w sprawie biegłego geodety celem określenia odległości między ekranami a granicą działki, na której jest posadowiony.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Z tego względu wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.

Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej, podzielone przez organ odwoławczy, iż J. D. w 2015 r. wybudował na działkach nr [...] i [...] w K. ekrany akustyczne na długości 80,0 m i wysokości 4,0 m, a także ustalenie, że inwestor nie dysponował pozwoleniem na budowę dla tego inwestycji.

Zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) warunkowane było przyjęciem, że na tego rodzaju roboty budowlane wymagane jest posiadanie pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu kwalifikacja ekranów akustycznych, jako obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę jest prawidłowa.

Zgodnie z art. 3 pkt 1) ustawy Prawo budowlane pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei definicja budowli zawarta w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że jest to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W myśl art. 3 pkt 9) ustawy Prawo budowlane, urządzeniami budowlanymi są urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

Ekrany akustyczne zwykle powstają w związku z budową dróg celem ograniczenia uciążliwości wynikających z hałasu generowanego przez ruch drogowy. W orzecznictwie powszechnie prezentowany jest pogląd, że ekrany akustyczne należy zaliczyć do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, jeżeli są objęte pozwoleniem na budowę. Natomiast, jeżeli mają być ustawiane przy drodze po jej zbudowaniu i nie były objęte pozwoleniem na budowę, wymagają pozwolenia na budowę tak jak wszystkie inne obiekty budowlane i roboty budowlane nie wymienione w art. 29 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1603/11, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. II OSK 3352/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 listopada 2014 r., II SA/Kr 1204/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2018 r, sygn. VII SA/Wa 395/18).

Pogląd ten zachowuje aktualność również w odniesieniu do ekranów akustycznych realizowanych przy innych inwestycjach niż drogowe. Niezależnie od lokalizacji (czy to od strony drogi, czy uciążliwej działalności gospodarczej), tożsama pozostaje, bowiem ich funkcja polegająca na zmniejszeniu natężenia dźwięku na sąsiednich nieruchomościach. Nie sposób też podzielić stanowiska zaprezentowanego w skardze, że przedmiotowe ekrany stanowią urządzenia budowlane. Definicja urządzenia budowlanego zawarta w cytowanym art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wymaga, aby urządzenie było związane z obiektem budowlanym i jednocześnie zapewniało możliwość korzystania z niego. Urządzenie budowlane z natury swojej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. W odniesieniu do omawianych ekranów akustycznych przesłanki wymienione w cytowanym przepisie nie zostały spełnione. Przedmiotowe ekrany stanowią odrębną od pozostałych obiektów budowlanych znajdujących się na działce budowlę i nie zapewniają możliwości użytkowania tych obiektów zgodnie z przeznaczeniem. Brak jest stosownego powiązania funkcjonalnego.

Jak wynika z powyższego wykonana inwestycja stanowiła samowolę budowlaną, a organy nadzoru budowlanego prawidłowo wszczęły i prowadziły postępowanie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo należy zaznaczyć, że – jak wynika z postanowienia organu I instancji – J. D. w 2015 roku uzyskał pozwolenie na budowę ekranów, jednakże zostało ono uchylone w postępowaniu odwoławczym. Pomimo to inwestor wykonał inwestycję.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania.

Sąd nie podziela zarzutów skargi o niewłaściwym ustaleniu stron postępowania. Strony postępowania zostały wyznaczone stosownie do regulacji zawartej w art. 28 kpa, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przymiot stron został przyznany również właścicielom działek sąsiednich, od strony których zlokalizowany jest obiekt budowlany: B. W. – właścicielce działki nr [...] w K. oraz Iwonie i R. B. - współwłaścicielom działki nr [...] w K. . Biorąc pod uwagę usytuowanie obiektu oraz jego wymiary w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że właściciele wymienionych działek winni być stronami postępowania legalizacyjnego i mają interes prawny w rozstrzygnięciu tej sprawy.

W tym kontekście nieuzasadnione są również argumenty dotyczące konieczności powołania biegłego geodety na okoliczność ewentualnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiedniej.

Konkludując stwierdzić należy, że prawidłowo po ustaleniu, że inwestor nie dysponował decyzją zezwalającą na rozpoczęcie budowy ekranów akustycznych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po uprzednim, wstępnym skontrolowaniu zgodności zrealizowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego orzeczono o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nałożono obowiązek przedłożenia określonych w art. 48 ust. 3 ustawy dokumentów, koniecznych w procedurze legalizacji samowoli budowlanej.

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 766/19.

Jak wynika z powyższych rozważań zaskarżone postanowienie było prawidłowe, a zatem skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.