Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1629/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1 - ust. 3a
journal: Dz.U. 2003 nr 124 poz 1152
law: Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli  Komunikacyjnych
article: art. 362 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1844
law: Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi T.S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego (dalej KNF, organ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 196 ze zm.; dalej n.r.f.) oraz art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1844 ze zm.; dalej u.d.u.r.) w związku z art. 14 ust. 3a ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 392 ze zm.; dalej u.u.o.), po rozpoznaniu wniosku T."." S.A. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca, spółka, ubezpieczyciel) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z [...] marca 2017 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 600.000 zł za naruszenie art. 14 ust. 1 – 3 u.u.o., uchyliła w całości swoją decyzję z [...] marca 2017 r. oraz nałożyła na skarżącą karę pieniężną w wysokości 590.000 zł za naruszenie:

I. art. 14 ust. 1 u.u.o. w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.u.o. w odniesieniu do następujących osób: D. S., R. S., L. S., I. S., P. S., M. F., B. F., S. R., A. S., S. P., M. P., D. K., G. P., M. Z., T. B., A. F., I. Sp. z o.o. z siedzibą w S, K. B., W. M., M. M., Z. S., J. N., J. H., B. J., S. K., K. R.;

II. art. 14 ust. 2 u.u.o. w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.u.o. w odniesieniu do następujących osób: M. K., A. D., J. B., I. B., Z. B., C. B., A. B., M. B., J. S., M.S. prowadzący działalność gospodarcza pod firmą Przedsiębiorstwo U. "[...]" S.M., M. W., L. B., P. C., G. M., P. F., M. A., J. P., K. C., A. F., A. K. i J. P., I. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], M. M., M. L., R. M., J. F., J. K., G. W., F. D., H. J., A. P., D. K.;

III. art. 14 ust. 3 u.u.o. poprzez niedopełnienie przez zakład ubezpieczeń obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 u.u.o. w odniesieniu do następujących osób: Z. B., J. B., I. B., P. S., M. S., C. B., A. B., M. F., M. B., B. J., M. O., M. O., A. S., S. P., M. P., P. C., G. M., P. F., M. A., D. K., M. B., W. M., M. M., F. D., I. M..

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Na podstawie skarg złożonych przez ww. poszkodowanych do KNF oraz korespondencji prowadzonej przez KNF ze skarżącą w latach 2009 - 2013 celem wyjaśnienia zasadności złożonych skarg, organ powziął informacje o opóźnieniach w likwidacji przez ubezpieczyciela szkód z obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. W toku postępowania administracyjnego, wszczętego w dniu 24 października 2016 r., organ ustalił łącznie 123 przypadki naruszenia przez skarżącą terminów likwidacji szkód względem ww. osób, które to naruszenia wystąpiły w latach 2007 – 2011, w tym;

- 41 przypadków naruszenia terminu wskazanego w art. 14 ust. 1 u.u.o. (najkrótsze opóźnienie wynosiło 1 dzień, a najdłuższe – 4,5 miesiąca),

- 46 przypadków naruszenia terminu wskazanego w art. 14 ust. 2 u.u.o. (najkrótsze opóźnienie wynosiło 1 dzień, a najdłuższe – 6 miesięcy),

- 36 przypadków naruszenia terminu wskazanego w art. 14 ust. 3 u.u.o. (najkrótsze opóźnienie wynosiło 6 dni, a najdłuższe – 11 miesięcy).

Z tytułu stwierdzonych naruszeń organ - decyzją z [...] marca 2017 r. - nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 600.000 zł.

W dniu 29 marca 2017 r. spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, KNF powołaną na wstępie decyzją uchyliła w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i nałożyła na ubezpieczyciela karę w kwocie 590.000 zł, stwierdzając błąd w subsumpcji polegający na niewłaściwym obliczeniu długości opóźnienia w trzech przypadkach. Mianowicie w dwóch sprawach I. Sp. z o.o. (w sprawie dotyczącej I. P. oraz w sprawie dotyczącej A. K. i J. P.), a także w sprawie G. W. (w zakresie zwrotu kosztów holowania) KNF z urzędu ustaliła, iż terminy opóźnień ubezpieczyciela były błędnie obliczone – jako dłuższe niż miało to miejsce w rzeczywistości. I tak w sprawie I. P. opóźnienie nie przekraczało 1 miesiąca, lecz wynosiło poniżej 1 miesiąca; w sprawie A. K. i J. P. opóźnienie spółki nie sięgało 2,5 miesiąca, lecz zamykało się w 8 dniach; zaś w sprawie G. W. opóźnienie nie wynosiło 1,5 miesiąca, lecz 3 dni. W konsekwencji organ uznał, iż uchybienia te mają wpływ na wysokość kary pieniężnej.

W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na opóźnienia w wypłacie lub odmowie wypłaty odszkodowania w zakresie 123 roszczeń w odniesieniu do 61 osób, co niewątpliwie narusza regulacje art. 14 u.u.o. Nieprzestrzeganie obowiązku terminowej likwidacji szkód stanowi nie tylko naruszenie przepisów, ale także godzi w interes poszkodowanych. Stwierdzenie naruszenia terminów wskazanych w art. 14 ust. 1 – 3 u.u.o. skutkuje obligatoryjnym stosowaniem przez organ sankcji wymienionych w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 u.d.u.r., co wynika z art. 14 ust. 3a u.u.o. Ustawodawca nie pozostawił organowi możliwości sięgnięcia po środki nadzorczego oddziaływania inne niż nałożenie kary pieniężnej na członka zarządu bądź prokurenta zakładu ubezpieczeń lub na zakład ubezpieczeń. W niniejszej sprawie organ nie stwierdził okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby dopatrywanie się odpowiedzialności któregoś z członków zarządu lub prokurenta spółki, choćby dlatego, że istotna część nieprawidłowości została wygenerowana nie zachowaniami skarżącej, ale innego zakładu ubezpieczeń – H. [...] S.A., następnie przejętego przez skarżącą.

Odnosząc się kolejno do zarzutów skarżącej, wymienionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, KNF wskazała, że w jej ocenie, prawodawca nie zabrania załatwienia jedną decyzją administracyjną wielu spraw administracyjnych w sytuacji, gdy mamy do czynienia z tą samą stroną, a na stan faktyczny składa się szereg zdarzeń o tożsamej naturze, tj. polegających na naruszeniu tożsamych w naturze obowiązków związanych z likwidacją szkody z obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. Podejście organu jest wynikiem ekonomiki proceduralnej pozwalającej na uniknięcie wszczynania wielu odrębnych postępowań i wydawania licznych bliźniaczych rozstrzygnięć. Na poparcie swojego stanowiska KNF przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1266/10 (orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego, według organu, nie doszło do naruszenia art. 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a.

Organ przypomniał też, że dla stwierdzenia faktu niedochowania terminów wynikających z art. 14 ust. 1 – 3 u.u.o. nie ma znaczenia, czy było to spowodowane okolicznościami niezależnymi od ubezpieczyciela. Niemniej jednak organ nie dostrzegł, aby spółka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podała choćby jedną obiektywną przyczynę naruszeń. Nadto skarżąca nie powołała się na okoliczność przewidzianą w art. 14 ust. 2 u.u.o., zgodnie z którą tylko w przypadku gdy ustalenie odpowiedzialności zakładu bądź wysokości odszkodowania zależy od toczącego się postępowania karnego lub cywilnego, zakład ubezpieczeń może przekroczyć maksymalnie zakreślony 90-dniowy termin na zakończenie postępowania likwidacyjnego.

W kontekście sformułowanego przez spółkę zarzutu przedawnienia i obrazy art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm; dalej O.p.), organ zaakcentował, że ani k.p.a., na podstawie którego KNF prowadzi postępowanie, ani n.r.f., ani ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze kapitałowym, ubezpieczeniowym i emerytalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 477) nie zawierają przepisów o terminach przedawnienia kar z zakresu nadzoru nad rynkiem finansowym, w tym ubezpieczeniowym. Według organu, niezasadne jest przyjęcie, iż termin taki można wyprowadzić z przepisów O.p. Art. 68 O.p. jest niedostosowany do postępowań prowadzonych przez KNF. Organy podatkowe prowadzą postępowanie mające na celu co do zasady ustalenie okoliczności, z którymi wiąże się powstanie zobowiązania podatkowego. W razie ustalenia powstania zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję, na mocy której dany podmiot powinien uiścić podatek z należnymi odsetkami. Decyzja ta może prowadzić do wszczęcia postępowania karnego skarbowego, w wyniku którego może dojść do zastosowania wobec tego podmiotu określonej sankcji (kary grzywny, kary pozbawienia wolności). Tymczasem w przypadku postępowań prowadzonych przez KNF, w sytuacji stwierdzenia naruszeń organ nakłada sankcje za niewywiązanie się z określonych zobowiązań. KNF prowadzi więc jedno postępowanie, które może być zakończone sankcją, przy jednoczesnym ustaleniu, iż w danym stanie faktycznym doszło do naruszenia określonego obowiązku. Konstrukcja prawna podatku ma cechy typowych przepisów materialnoprawnych (sankcjonowanych) i nie wykazuje cech szeroko rozumianego prawa represyjnego. Natomiast niniejsze postępowanie ma charakter sankcyjny, którego celem jest nałożenie kary za brak realizacji obowiązku przez podmiot zobowiązany, tak jak w przypadku postępowań prowadzonych na podstawie kodeksu karnego skarbowego. Dlatego stosowanie instytucji prawnej właściwej dla stosunków materialnoprawnych, o charakterze nierepresyjnym (z zakresu podatków) do przedmiotowego postępowania jest błędne, przede wszystkim z uwagi jej konstrukcję dostosowaną do specyfiki postępowań niesankcyjnych. Brak uwzględnienia specyfiki postępowań sankcyjnych w instytucji przedawnienia, o której mowa w art. 68 O.p., przejawia się w m.in. w zbyt krótkim okresie przedawnienia w zestawieniu z mechanizmami funkcjonowania nadzoru finansowego, braku szczegółowej regulacji w zakresie wstrzymania biegu czy przedłużenia terminu przedawnienia. W odniesieniu do postępowań sankcyjnych z zakresu podatków kwestie te szczegółowo normuje kodeks karny skarbowy. Wprawdzie terminy przedawnienia wskazane w O.p. nie mają charakteru bezwzględnego, gdyż jest możliwość zawieszenia ich biegu (art. 68 § 5 i art. 70a O.p.), ale nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych do recypowania tych rozwiązań na grunt u.u.o. czy u.d.u.r.

Wreszcie KNF zwróciła uwagę, że celem postępowania podatkowego jest wyłącznie uzyskanie należnych dochodów przez Skarb Państwa lub inny uprawniony podmiot (cel fiskalny), a celem postępowań prowadzonych na gruncie u.u.o. czy u.d.u.r. jest odpłata za niezgodny z prawem czyn , prewencja indywidualna i ogólna, ochrona uczestników rynku ubezpieczeniowego oraz budowanie zaufania uczestników tego rynku. Natomiast uboczne znaczenie ma wpływ środków do budżetu państwa z tytułu nałożonych kar pieniężnych w ramach tych postępowań. W konsekwencji w przypadku braku zapłaty podatku stratnym jest Skarb Państwa, a w przypadku braku wykonywania obowiązków przez ubezpieczycieli straty mają szerszy wymiar, gdyż stratę ponosi cały rynek ubezpieczeniowy, co może spowodować jego destabilizację. Organ powołał się także na wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1524/14, w którym na gruncie nadzoru nad rynkiem kapitałowym stwierdzono m.in., iż z zakresu pojęcia należności publicznoprawnych winno się wykluczyć nie tylko dochody publiczne wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, ale także te dochody, których źródłem są czyny niedozwolone, a więc mające samoistny charakter wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny, mandaty itp. W aspekcie stosowania art. 68 O.p. do deliktów administracyjnych, organ wskazał na problem ustalenia początku biegu terminu przedawnienia, bo w przypadku koncepcji, że jest to chwila dopuszczenia się czynu, należy zauważyć, iż nierzadko mamy do czynienia z wielością zachowań składających się na jeden czyn lub z czynem ciągłym. Na tym tle organ dostrzegł brak (na dzień wydania decyzji) ogólnej regulacji przedawnienia karalności deliktów administracyjnych, podnosząc jednocześnie, że na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw zostanie wprowadzona instytucja przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych, po części dostosowana do specyfiki tych kar. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy (druk sejmowy nr 1183) na stronie 69 podano, iż wobec braku tej instytucji sankcje administracyjne w wielu przypadkach przybierają bardziej rygorystyczną postać niż sankcje karne. Zdaniem organu, przyjęcie ww. ustawy świadczy o dotychczasowym braku regulacji przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych.

Za wewnętrznie sprzeczny KNF uznała zarzut spółki dotyczący zebrania materiału dowodowego niezgodnie z przepisami o czynnym udziale strony w postępowaniu. Podniosła, iż organ włączył do materiału dowodowego wszelkie dokumenty mogące się przyczynić do wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. W toku prowadzonego postępowania skarżąca wielokrotnie miała możliwość wypowiedzenia się, a swoje stanowisko przedstawiła w pismach z 7 lipca 2014 r. i 17 czerwca 2016 r. Natomiast (pomimo poinformowania pismem z 17 lutego 2017 r.) spółka nie wypowiedziała co do całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego.

Odnośnie zarzutu gromadzenia materiału dowodowego przed wszczęciem postępowania administracyjnego, KNF zaznaczyła, iż jest zobligowana dopuścić wszelkie dowody służące wyjaśnieniu istotnych okoliczności stanu faktycznego; w szczególności w danym postępowaniu administracyjnym mogą być wykorzystane materiały zgromadzone w toku innych postępowań. Nadto materiały uzyskane przez organ przed wszczęciem postępowania mają status dokumentów, a przepisy k.p.a. nie wymagają, aby dokumenty składające się na materiał dowodowy powstawały wyłącznie po wszczęciu postępowania.

Następnie KNF wyjaśniła, że zgodnie z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. (w związku z art. 14 ust. 3a u.u.o.) organ był uprawniony do nałożenia na ubezpieczyciela kary pieniężnej do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w art. 280 u.d.u.r., a w przypadku gdy zakład ubezpieczeń nie wykonywał działalności lub uzyskał składkę przypisaną brutto poniżej 20 mln zł - do wysokości 100 000 zł. Wymierzając karę pieniężną organ działa w ramach uznania administracyjnego, a zatem posiada kompetencje do określenia dyrektyw wymiaru sankcji pieniężnej w danej sprawie. W przedmiotowej sprawie były to rozmiar i waga naruszeń, podejmowane przez skarżącą działania o charakterze organizacyjnym i systemowym obliczone na poprawę jakości prowadzonych postępowań likwidacyjnych i wyeliminowanie powstania podobnych naruszeń w przyszłości, a także okoliczność, iż była to już siódma decyzja administracyjna nakładająca na spółkę karę pieniężną za naruszenie art. 14 u.u.o. KNF uwzględniła też, że wykazane w działaniu skarżącej nieprawidłowości godziły w dobro szczególnie chronione jakim jest pewność, iż poszkodowany w ustawowo określonym terminie uzyska stanowisko zakładu ubezpieczeń co do swoich roszczeń, w tym należne mu odszkodowanie.

Odnosząc się do wątpliwości, czy skarżąca przejęła prawa i obowiązki H. [...] S.A., które w opinii spółki należało rozważyć na jej korzyść, organ wskazał, że w świetle art. 494 § 1 ustawy Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1577; dalej k.s.h.) skarżąca jest następcą prawnym H. [...] S.A., w związku z czym to na nią KNF zobowiązana była nałożyć karę pieniężną wobec naruszenia przez H. [...] S.A. art. 14 ust. 1-3 u.u.o. Powyższe wynika z zasady sukcesji uniwersalnej wyrażonej w art. 494 § 1 k.s.h., zgodnie z którym spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. W ocenie organu, przepis ten wprowadza pełnię sukcesji tak w zakresie praw, jak i obowiązków, również w sferze prawa administracyjnego. Odnoszący się do uprawnień przyznanych na podstawie przepisów prawa administracyjnego art. 494 § 2 k.s.h. (stanowiący, iż na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej) nie stanowi wyczerpującej regulacji w sferze sukcesji publicznoprawnej ze względu na zwrot "w szczególności", przesądzający o tym, iż "zezwolenia, koncesje oraz ulgi" stanowią tylko przykład elementów, podlegających sukcesji uniwersalnej, składających się na publicznoprawną sytuację łączących się spółek. Ten ostatni przepis wskazuje, że sukcesja administracyjna ma - w przeciwieństwie do sukcesji cywilnej - ograniczony charakter, niemniej ograniczenie to dotyczy wyłącznie zakresu określonego w art. 494 § 2 k.s.h. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1160/05 oraz wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 28 marca 1984 r. w połączonych sprawach Compagnie Royale Austurienne des Mines (C-29/83) oraz Rheinzink GmbH (C-30/83). Odmienny pogląd mógłby prowadzić do unikania odpowiedzialności publicznoprawnej poprzez przekształcenia podmiotowe, co z kolei godziłoby w społeczne poczucie sprawiedliwości.

Odnosząc się zaś do twierdzenia ubezpieczyciela, iż w sytuacji trwałego usunięcia przez niego naruszeń, KNF winna była rozpoznać tę wątpliwość in favorem niestosowania sankcji administracyjnej, organ zaznaczył, iż nie istnieje możliwość usunięcia naruszeń w postaci obrazy art. 14 ust. 1-3 u.u.o., gdyż brak dochowania przez skarżącą terminów określonych w ww. przepisach jest okolicznością obiektywną, która nastąpiła i nie da się jej odwrócić ani usunąć. Zakład ubezpieczeń może wyłącznie podjąć działania ukierunkowane na brak dokonywania podobnych naruszeń w przyszłości, zaś w kontekście naruszeń, które już wystąpiły - może jedynie ponieść konsekwencje prawne, w tym cywilne. Mając na względzie (m.in.) tę okoliczność, KNF nałożyła na spółkę (w ramach decyzji pierwszoinstancyjnej) karę pieniężną stanowiącą 3,34% maksymalnego wymiaru kary pieniężnej, która mogła zostać nałożona na ubezpieczyciela.

Jako nieprawdziwe organ ocenił twierdzenie spółki, iż wymierzono jej najwyższą karę w historii nadzoru nad rynkiem ubezpieczeniowym. W praktyce funkcjonowania nadzoru nakładano bowiem wyższe kary pieniężne, jak również kary wprawdzie niższe w kwocie bezwzględnej, ale stanowiące zdecydowanie większą część maksymalnego możliwego wymiaru kary. Na organie ciąży ustawowy obowiązek interwencji nadzorczej w sytuacji stwierdzenia naruszeń z art. 14 u.u.o. poprzez nałożenie na dany zakład ubezpieczeń kary pieniężnej w granicach określonych przez art. 362 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.u.r. Maksymalna kara pieniężna jaka mogła zostać nałożona na skarżącą wynosiła 17.942.925,82 zł, zaś nałożona (decyzją pierwszoinstancyjną) kara pieniężna w wysokości 600.000 zł stanowiła 3,34% maksymalnego wymiaru kary. Organ nie zgodził się z zarzutem spółki, iż skoro dotychczas nakładane kary pieniężne na rynku ubezpieczeń wynosiły do 250.000 zł, to KNF nie była uprawniona do nałożenia kary wyższej, zaś nałożenie kary w takiej wysokości stanowi - w opinii skarżącej - niezasadne odstąpienie od dotychczasowej praktyki. Takie rozumowanie prowadziłoby do konstatacji, iż pomimo regulacji art. 362 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.u.r. co do wysokości kar pieniężnych, które mogą zostać nałożone na zakłady ubezpieczeń przez KNF - organ nie mógłby w istocie wymierzać sankcji w opisanych granicach, gdyż zakłady ubezpieczeń nie "nawykły" do tego. W konsekwencji, śledząc tok rozumowania spółki, zakłady ubezpieczeń mogłyby kalkulować ryzyko i przykładowo dopuszczać się naruszeń prawa, w tym systematycznie naruszać art. 14 ust. 1-3 u.u.o., jeżeli z gospodarczego punktu widzenia przynosiłoby to korzyści przewyższające ryzyko finansowe takich naruszeń, które oscylowałoby w granicach 250.000 zł. Oczywistym jest, że podmiot dopuszczający się naruszeń prawa uzyskuje nieuzasadnioną przewagę konkurencyjną nad innymi uczestnikami obrotu (choćby dlatego, że nie ponosi kosztów wykonania określonych obowiązków). Dlatego uwarunkowania ustalania wysokości kar pieniężnych nie powinny zachęcać do choćby rozważania potencjalnej przewagi korzyści wynikających z tych naruszeń w porównaniu do ryzyka odpowiedzialności prawnej.

Ustosunkowując się do żądania umorzenia postępowania, organ stwierdził, że skoro w niniejszym stanie faktycznym doszło do naruszenia art. 14 ust. 1-3 u.u.o., to istnieje zarówno przedmiot, jak i podmiot postępowania, a zatem nie można w tym wypadku mówić o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.

Odnośnie kolejnego zarzutu, zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a mianowicie zarzutu naruszenia normy z art. 12 w związku z art. 35 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, KNF podniosła, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne należy zakwalifikować jako postępowanie o znacznym stopniu skomplikowania. Obejmowało swym zakresem szereg przypadków naruszenia art. 14 u.u.o. Akta administracyjne sprawy obejmują ponad 2300 kart stanowiących materiał dowodowy, który podlegał analizie organu. Z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, KNF trzykrotnie zwracała się do skarżącej z wezwaniem do złożenia zeznań na piśmie. Przekazując spółce zawiadomienia w trybie art. 36 k.p.a., KNF każdorazowo przekazywała skarżącej informację o powodzie przedłużenia postępowania administracyjnego i wskazywała termin na jego zakończenie. Według organu, dochował on należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Ponadto wszystkie czynności, w tym dowodowe, podjęte w niniejszym postępowaniu pozostawały w ścisłym związku z istotą sprawy i miały znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Kompleksowe i rzetelne ustalenie stanu faktycznego każdej sprawy administracyjnej, w szczególności dotyczącej postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej musi być poprzedzone zgromadzeniem całokształtu materiału dowodowego, który ponad wszelką wątpliwość wykazuje naruszenie przepisów, uzasadniające skorzystanie z nadzorczego środka oddziaływania w postaci nałożenia kary pieniężnej. Błędne jest twierdzenie spółki, iż organ jedynie raz wypełnił obowiązek wynikający z art. 36 k.p.a. polegający na wskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy. KNF dwukrotnie poinformowała ubezpieczyciela, iż w związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego konieczne jest wydłużenie postępowania administracyjne. Obowiązek ten został wykonany w piśmie z 15 grudnia 2016 r. (informacja o nowym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na styczeń 2017 r.) oraz w piśmie z 27 stycznia 2017 r., w którym skarżąca została zawiadomiona, iż postępowanie zostanie zakończone w marcu 2017 r., a oba te pisma zostały skutecznie doręczone skarżącej.

W odpowiedzi na zarzut skarżącej dotyczący zastosowania przez KNF normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. poprzez jej retroaktywne zastosowanie, organ powołał się na art. 481 ust. 1 u.d.u.r., zgodnie z którym do postępowań wszczętych na podstawie ustawy uchylanej w art. 503 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, w zakresie, w jakim ustawa, w takich samych sprawach jak te, w których postępowania wszczęto, uprawnia organ nadzoru do wydawania decyzji lub aktów zawierających takie same rozstrzygnięcia, jak decyzje lub akty, które mogłyby być wydane na podstawie przepisów ustawy uchylanej w art. 503. Organ zaakcentował, że cyt. wyżej przepis nakazuje kontynuację postępowań w sytuacjach określonych powyżej, przy zastrzeżeniu stosowania tych przepisów u.d.u.r., które przewidują kompetencję organu nadzoru do stosowania środków nadzorczych. Brak jest natomiast w przepisach u.d.u.r. regulacji dotyczącej podstawy do nałożenia sankcji za naruszenia powstałe przed wejściem w życie u.d.u.r. W tym zakresie KNF wywiodła, iż skoro w przypadkach, w których związek stanu faktycznego z poprzednim stanem prawnym jest dość ścisły (pod rządami uprzedniego stanu prawnego doszło do określonego zachowania strony, jak również do wszczęcia postępowania administracyjnego) ustawodawca przewidział stosowanie nowych przepisów, to tym bardziej nowe przepisy powinny mieć zastosowanie wówczas, kiedy ów związek jest luźniejszy (pod rządami uprzedniego stanu prawnego doszło jedynie do określonego zachowania strony). Wskazuje to na zasadność powołania się na przepisy obowiązujące w momencie wszczynania postępowania i wydawania decyzji, a w szczególności na art. 14 ust. 3a u.d.u.r. w brzmieniu aktualnym. Dodatkowym argumentem jest okoliczność, że organ administracji z zasady powinien powoływać się na przepisy obowiązujące w momencie korzystania z określonej kompetencji, zaś na przepisy uchylone powinien powoływać się jedynie wówczas, gdy ustawodawca wyraźnie do tego upoważnia. W sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo, w tym przypadku KNF. Organ zastosował ustawę względniejszą dla skarżącej, w związku z czym maksymalny wymiar kary był mniejszy, a w konsekwencji miarkowanie wysokości kary pieniężnej w odniesieniu do maksymalnej jej wysokości skutkowało nałożeniem kary administracyjnej w niższej wysokości od tej, która mogłaby zostać nałożona na gruncie art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 11, poz. 66 ze zm.), do którego odsyłał art.14 ust. 3a u.u.o. w poprzednim brzmieniu.

W kwestii zarzutu obrazy art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku z art. 14 ust. 3a u.u.o. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie nieproporcjonalnej sankcji administracyjnej (najwyższej w historii polskiego rynku ubezpieczeń), organ nie dopatrzył się naruszenia zasady proporcjonalności zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP służącej zabezpieczeniu sfery wolności jednostki. W myśl tej zasady, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanowione jedynie w ustawie, a zatem mogą być one wyłącznie dziełem parlamentu pochodzącego z wyborów powszechnych i przyjmować formę aktu prawnego uchwalanego w szczególnym trybie, który zajmuje wysokie miejsce w systemie źródeł prawa. Materialnymi przesłankami wprowadzenia tych ograniczeń są wyłącznie okoliczności konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Przepis ten wprowadza też dodatkowe obostrzenia w zakresie wkraczania w sferę praw i wolności jednostki, wskazując iż wprowadzane ograniczenia nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw. W kontekście zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności KNF zwróciła uwagę, że przepis art. 14 ust. 3a u.u.o. ma na celu ochronę praw osób poszkodowanych w wypadkach komunikacyjnych. Przewiduje bowiem obowiązek stosowania przez organ sankcji administracyjnych określonych w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.d.u.r., aby zagwarantować respektowanie przez zakłady ubezpieczeń ustawowo określonych terminów zakończenia postępowań likwidacyjnych, a tym samym jego celem jest zapewnienie szybkiej i efektywnej likwidacji szkód. Wprowadzenie przez ustawodawcę obowiązku zakończenia postępowań likwidacyjnych w określonych terminach można rozpatrywać w aspekcie ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności, ale jest ono podyktowane ochroną wartości w postaci praw osób poszkodowanych w wypadkach komunikacyjnych. KNF dodała, iż tylko Trybunał Konstytucyjny może stwierdzić niezgodność z Konstytucją art. 14 ust. 1 - 3a u.u.o. bądź art. 362 ust. 1 pkt 1-2 u.d.u.r., co spowodowałoby wyłączenie tych przepisów z obowiązującego porządku prawnego i w konsekwencji pozwoliłoby organowi na ich niestosowanie. Natomiast do momentu zapadnięcia takiego orzeczenia, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności obowiązujących przepisów, przepisy te posiadają moc obowiązującą, a tym samym na organie nadzoru ciąży obowiązek stosowania ich do stanów faktycznych objętych ich hipotezą.

Organ uzasadnił wysokość nałożonej kary liczbą naruszeń (123) prawa, tj. przepisu art. 14 ust. 1-3 u.u.o., których dopuściła się skarżąca. Nadto organ uwzględnił okoliczność, iż zaskarżona decyzja była siódmą decyzją wydaną w stosunku do spółki z powodu naruszeń przez nią art. 14 ust. 1-3 u.u.o. (po raz pierwszy decyzją z [...] grudnia 2009 r. sygn. [...] KNF nałożyła na skarżącą karę pieniężną w wysokości 30.000 zł w związku z nieterminową wypłatą odszkodowań). Jak już wyżej wskazano, wymierzona przez KNF w pierwszej instancji kara pieniężna w kwocie 600.000 zł stanowiła 3,34% maksymalnego wymiaru kary pieniężnej, jaka mogła zostać w niniejszej sprawie nałożona. Zatem pomimo podejmowanych dotychczas czynności nadzorczych kierowanych wobec skarżącej, nadal dopuszczała się ona tych samych rodzajowo naruszeń. Nakładając karę pieniężną w wysokości 590.000 zł organ dokonał miarkowania jej wysokości w kontekście rozmiaru i wagi naruszenia prawa oraz okoliczności zaistniałych w sprawie, tak by kara powyższa pozostała we właściwej proporcji do stwierdzonych naruszeń prawa i ich negatywnych skutków oraz by wypełniała prawidłowo funkcje prewencyjne i represyjne. Miarkując wysokość kary pieniężnej KNF wzięła również pod uwagę okoliczności wskazane przez spółkę w pismach z 7 lipca 2014 r., z 10 listopada 2016 r. i z 28 lutego 2017 r., a więc działania podejmowane przez ubezpieczyciela w celu wyeliminowania podobnych naruszeń przepisów w przyszłości. W szczególności takim działaniami podjętymi przez skarżącą były: wprowadzenie od 2010 r. systemu informatycznego, który generuje raporty informujące pracowników o zbliżającym się ustawowym terminie przewidzianym na zakończenie postępowania likwidacyjnego, wprowadzenie finansowego systemu motywacyjnego dla pracowników oraz proces centralizacji likwidacji szkód. Ich skutkiem było zmniejszenie liczby skarg zaraportowanych w 2015 r. do KNF o blisko 70% w porównaniu z 2013 r. Na korzyść skarżącej KNF rozpatrzyła też (wzmiankowaną już) okoliczność dostrzeżoną przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a mianowicie błędne obliczenie terminu opóźnienia ubezpieczyciela w likwidacji szkody w trzech przypadkach. Mianowicie w przypadku sprawy I. Sp. z o.o. (sprawa I. P.), opóźnienie ubezpieczyciela nie wynosiło ponad 1 miesiąc (38 dni), lecz prawie 1 miesiąc (24 dni); w sprawie I. Sp. z o.o. (sprawa A. K. i J. P.) - opóźnienie wyniosło nie 2,5 miesiąca, lecz 8 dni; zaś w sprawie G. W. (w zakresie zwrotu kosztów holowania) opóźnienie wyniosło nie 1,5 miesiąca, lecz 3 dni.

Odnosząc się do kwestii podniesionych przez spółkę w piśmie z 28 lutego 2017 r., iż zaskarżona decyzja obejmuje swym zakresem szereg przypadków dotyczących okresu, za który były już nakładane na nią kary pieniężne, organ wskazał, że na KNF jako organie nadzoru ciąży obowiązek nałożenia na ubezpieczyciela kary pieniężnej nawet w razie stwierdzenia jednego przypadku naruszenia art. 14 ust. 1-3 u.u.o. Obowiązek ten nie odnosi się do okresu stwierdzonego naruszenia, lecz do każdego konkretnego, zidentyfikowanego przypadku naruszenia ww. przepisów.

Pomimo podjęcia przez skarżącą działań w celu wyeliminowania naruszeń art. 14 ust. 1-3 u.u.o., KNF zobowiązana była – na mocy art.14 ust.3a u.u.o. - do zastosowania kary pieniężnej, o której mowa art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u. Przepis art. 14 ust. 3a u.u.o. obliguje organ do zastosowania sankcji opisanej w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.d.u.r. w przypadku stwierdzenia, że dany zakład ubezpieczeń dopuścił się naruszenia art. 14 ust. 1, 2 lub 3 u.u.o. Innymi słowy art. 14 ust. 3a u.u.o. nie pozostawia w powyższym zakresie organowi swobody co do wyboru środka nadzorczego, jaki może przy takich naruszeniach zastosować. W szczególności art. 14 ust. 3a u.u.o. nie wskazuje, aby KNF mogła (jak chciałaby tego skarżąca) zastosować środki nadzorcze, o których mowa w art. 361 u.d.u.r.

Organ wskazał również, że postanowieniem z [...] maja 2017 r. odmówił uwzględnienia zawnioskowanego przez spółkę (we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) dowodu z przesłuchania jej na okoliczność:

1) naruszenia norm z art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez arbitralne przyjęcie przez KNF, bez jakiegokolwiek uzasadnienia tego, że w przypadku likwidacji pewnych szkód, jak najbardziej możliwe było ich zlikwidowanie w podstawowym terminie wynikającym z przepisów u.u.o.;

2) naruszenia normy z art. 68 O.p. poprzez zastosowanie sankcji administracyjnej pomimo okoliczności, iż przedawniła się możliwość jej zastosowania;

3) naruszenia normy z art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie w ogólności tego, w czym w danym postępowaniu ogniskuje się interes strony i wysunięcie na pierwszy plan potrzeby ochrony interesu społecznego.

Uzasadniając odmowę uwzględnienia ww. wniosku ubezpieczyciela, KNF powołała się na treść art. 207 ust. 1 u.d.u.r., w myśl którego organ nadzoru może żądać od zakładu ubezpieczeń informacji i wyjaśnień dotyczących działalności zakładu ubezpieczeń i jego gospodarki finansowej w zakresie niezbędnym dla wykonywania zadań z zakresu nadzoru. W tym kontekście organ wskazał, że w aktach niniejszej sprawy administracyjnej znajdują się obszerne wypowiedzi skarżącej odnoszące się do wszystkich spraw dotyczących poszkodowanych objętych niniejszym postępowaniem. Jednocześnie dokumenty przekazane przez skarżącą, zakładając ich kompletność (czemu spółka nie zaprzeczała na żadnym etapie postępowania administracyjnego) stanowią wystarczające źródło dla ustaleń organu co do możliwości dochowania przez skarżącą terminów uregulowanych w art. 14 ust. 1-3 u.u.o. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego spółka przyznała, że likwidacje szkód możliwe były w terminach ustawowych, a nadto wskazała, iż podjęła szereg działań organizacyjnych mających na celu wyeliminowanie sytuacji, w których ubezpieczyciel nie wypełnia swoich ustawowych obowiązków określonych w art. 14 ust. 1-3 u.u.o.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł ubezpieczyciel, żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji z [...] maja 2017 r., rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz poza kolejnością, a także zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa proceduralnego i materialnego poprzez naruszenie przez KNF normy z art. 107 k.p.a. w związku z art. 362 i z art. 481 u.d.u.r. - poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej,

2. naruszenie normy z art. 1 pkt 1 w związku z art. 62 i z art. 104 k.p.a. - poprzez rozpoznanie wielu spraw administracyjnych pojedynczej strony postępowania (dotyczących pojedynczych deliktów administracyjnych) pojedynczą decyzją administracyjną wydaną w ramach pojedynczego postępowania administracyjnego,

3. naruszenie norm z art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w ogólności tego - pomimo podniesienia takiego zarzutu w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - rezultatem jakich okoliczności są zarzucane spółce delikty administracyjne (w tym w szczególności brak wyjaśnienia tego, czy delikty te nie są rezultatem okoliczności obiektywnych),

4. naruszenie normy z art. 68 O.p. poprzez zastosowanie sankcji administracyjnej pomimo okoliczności, iż przedawniła się możliwość jej zastosowania,

5. naruszenie normy z art. 10 w związku z art. 79 i 81 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym zebranym poza postępowałem administracyjnym, który to materiał został zebrany niezgodnie z przepisami k.p.a. dotyczącymi czynnego udziału skarżącej w postępowaniu dowodowym,

6. naruszenie normy z art. 86 k.p.a., poprzez wykorzystanie dowodu z przesłuchania strony w sytuacji, gdy KNF dysponowała innymi środkami dowodowymi,

7. naruszenie normy z art. 8 k.p.a. poprzez interpretowanie wszystkich wątpliwości postępowaniu na niekorzyść skarżącej,

8. naruszenie normy z art. 8 k.p.a. poprzez zastosowanie przez KNF szczególnie dolegliwej sankcji (najwyższej w dotychczasowej historii polskiego rynku ubezpieczeń),

9. naruszenie normy z art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie w ogólności tego, w czym v. danej sprawie administracyjnej ogniskuje się interes strony i wysunięcie na pierwszy plan potrzeby ochrony interesu społecznego,

10. naruszenie normy z art. 12 w związku z art. 35 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie,

11. naruszenie normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. poprzez przyjęcie przez KNF tego, że skarżąca będąca sukcesorem innego krajowego zakładu ubezpieczeń może ponosić odpowiedzialność administracyjną za delikty administracyjne, których dopuścił się poprzednik prawny skarżącej (tj. H. [...] S.A.),

12. naruszenie normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r poprzez jej retroaktywne zastosowanie,

13. naruszenie normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku z art. 14 ust. 3a u.u.o. poprzez zastosowanie sankcji administracyjnej w celu przede wszystkim represyjnym, podczas gdy naruszenia zostały usunięte przez skarżącą i skarżąca wdrożyła mechanizmy zapobiegające powstaniu naruszeń w przyszłości,

14. naruszenie normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku z art. 14 ust. 3a u.u.o. i w związku z 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zastosowanie nieproporcjonalnej sankcji administracyjnej (najwyższej w historii polskiego rynku ubezpieczeń),

15. naruszenie normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku z art. 14 ust. 3a u.u.o. poprzez ustalenie wysokości sankcji w oparciu o dane finansowe za 2016 r., podczas gdy naruszenia miały miejsce w latach 2007-2013 r.,

16. naruszenie normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku z art. 14 ust. 3a u.u.o. poprzez uwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy okoliczności, iż do tej pory na skarżącą zostało nałożonych 6 sankcji administracyjnych za okres 2007-2013 r. (co stoi w opozycji do indywidualnego charakteru odpowiedzialności administracyjnej, a co jest z tym związane w opozycji do indywidualnego charakteru sprawy administracyjnej),

17. naruszenie normy z art. 361 i 362 u.d.u.r. poprzez zastosowanie przez KNF sankcji bez uprzedniego stworzenia skarżącej możliwości dopasowania działalności do wymogów wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a co jest z tym związane naruszenie konstytucyjnoprawnej i unijnej zasady subsydiarności,

18. naruszenie normy z art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie prawa do wyrażenia tzw. ostatniego słowa w sprawie w sposób przewidziany w treści art. 10 k.p.a.,

19. naruszenie normy z art. 10 w związku z art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie

stronie prawa do udziału w czynnościach dowodowych, które doprowadziły KNF do zmiany ustaleń w sprawie;

20. naruszenie normy z art. 10 w związku z art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie

żądania skarżącej odnośnie przeprowadzenia dowodów,

21. naruszenie normy z art. 6, art. 7 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez

dopuszczenie się przez KNF licznych naruszeń przepisów prawa proceduralnego i prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca bardzo obszernie umotywowała sformułowane w skardze zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie KNF zażądała przeprowadzenia rozprawy z uwagi na liczbę zarzutów skargi oraz charakter niektórych z nich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Na wstępie zauważyć należy, że ustalony przez organ stan faktyczny obejmujący 123 przypadki opóźnienia likwidacji szkód z obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej względem 61 osób, nie jest kwestionowany przez skarżącą. Sporna między stronami jest ocena prawna poczynionych ustaleń faktycznych skutkująca nałożeniem na spółkę kary pieniężnej w kwocie 590.000 zł. Dostrzec także wypada, iż skarga ubezpieczyciela w zasadzie powtarza zarzuty zawarte w odwołaniu. Przedstawiając szczegółowo w pierwszej części uzasadnienia stanowisko organu względem tych zarzutów, Sąd podkreśla, że je w pełni akceptuje i przyjmuje za własne, uznając za zbędne powielanie tej argumentacji. Z tej przyczyny Sąd skoncentruje się na najważniejszych kwestiach prawnych niniejszej sprawy.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 5 n.r.f. oraz art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku z art. 14 ust. 3a u.u.o. Stosownie do treści art. 14 ust. 3a u.u.o. w przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2 lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, organ nadzoru stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Według przepisów art. 14 ust. 1 – 3 u.u.o. zakład ubezpieczeń wypłaca odszkodowanie w terminie 30 dni licząc od dnia złożenia przez poszkodowanego lub uprawnionego zawiadomienia o szkodzie (ust. 1). W przypadku gdyby wyjaśnienie w terminie, o którym mowa w ust. 1, okoliczności niezbędnych do ustalenia odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń albo wysokości odszkodowania okazało się niemożliwe, odszkodowanie wypłaca się w terminie 14 dni od dnia, w którym przy zachowaniu należytej staranności wyjaśnienie tych okoliczności było możliwe, nie później jednak niż w terminie 90 dni od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie, chyba że ustalenie odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń albo wysokości odszkodowania zależy od toczącego się postępowania karnego lub cywilnego. W terminie, o którym mowa w ust. 1, zakład ubezpieczeń zawiadamia na piśmie uprawnionego o przyczynach niemożności zaspokojenia jego roszczeń w całości lub w części, jak również o przypuszczalnym terminie zajęcia ostatecznego stanowiska względem roszczeń uprawnionego, a także wypłaca bezsporną część odszkodowania (ust. 2). Jeżeli odszkodowanie nie przysługuje lub przysługuje w innej wysokości niż określona w zgłoszonym roszczeniu, zakład ubezpieczeń informuje o tym na piśmie osobę występującą z roszczeniem w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, wskazując na okoliczności oraz podstawę prawną uzasadniającą całkowitą lub częściową odmowę wypłaty odszkodowania, jak również na przyczyny, dla których odmówił wiarygodności okolicznościom dowodowym podniesionym przez osobę zgłaszającą roszczenie. Pismo zakładu ubezpieczeń powinno zawierać pouczenie o możliwości dochodzenia roszczeń na drodze sądowej (ust.3).

Z kolei art. 362 ust.1 pkt 2 u.d.u.r. stanowi, że jeżeli zakład ubezpieczeń i zakład reasekuracji nie wykonają w wyznaczonym terminie decyzji, o której mowa w art. 361 ust. 2, organ nadzoru może, w drodze decyzji nałożyć na zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji karę pieniężną do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w art. 280, a w przypadku gdy zakład nie wykonywał działalności lub uzyskał składkę przypisaną brutto poniżej 20 mln złotych - do wysokości 100 000 złotych.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionego przez spółkę zarzutu przedawnienia. W myśl art. 2 § 2 O.p., przepisy działu III O.p. ("Zobowiązania Podatkowe") stosuje się do niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne organy niż organy podatkowe w rozumieniu O.p. Na mocy art. 2 § 3 O.p. organy ustalające lub określające niepodatkowe należności budżetu państwa mają, w zakresie objętym działem III O.p., uprawnienia organów podatkowych. Przepis art. 68 § 1 O.p. stanowi, iż zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Z kolei art. 11 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym zalicza kary pieniężne nakładane przez KNF na podstawie przepisów odrębnych do dochodów budżetu państwa.

W orzecznictwie administracyjnym występują wątpliwości co do możliwości stosowania do kar pieniężnych przepisów O.p., w tym w szczególności działu III. W powołanym już wyroku z 25 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1524/12, NSA uznał, że do kar administracyjnych nakładanych w związku z deliktem administracyjnym nie stosuje się przepisów O.p., w tym w szczególności zawartych w dziale III dot. przedawnienia (art. 68 O.p.). Natomiast w wyroku z 2 lutego 2016 r., sygn. II GSK 2593/14, NSA ostatecznie zaakceptował przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko o dopuszczalności przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych.

Sąd w składzie tu orzekającym przychyla się do pierwszego z ww. poglądów. Z treści art. 68 O.p. wynika, że najpierw zobowiązanie musi powstać poprzez doręczenie decyzji ustalającej, a dopiero po jego powstaniu może ulec przedawnieniu po upływie terminu wynikającego z art. 70 O.p. Przepis art. 68 O.p. dotyczy jedynie podatków powstających po doręczeniu decyzji, a przedawnienie z art. 70 obejmuje wszystkie podatki, bez względu na to, jak powstają. Niedoręczenie decyzji we wskazanym w art. 68 § 1 O.p. terminie skutkuje tym, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje (tzw. przedawnienie prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego, przedawnienie prawa do wymiaru) - por. Etel L. [w:] Brolik J., Dowgier R., Etel L., Kosikowski C., Pietrasz P., Popławski M., Presnarowicz S., Stachurski W. Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX 2013. Sąd w pełni popiera (wyrażone w załączniku do protokołu rozprawy) stanowisko organu, że opóźnienie wypłaty odszkodowania na gruncie u.u.o. nie może być zakwalifikowane jako powstanie zobowiązania podatkowego. Zastosowania art. 68 O.p. nie da się pogodzić z założeniem ustawodawcy, który pozostawił organowi nadzoru możliwość wyboru np. wysokości sankcji, adekwatnie do wagi stwierdzonego naruszenia. Nadto - jak trafnie wskazała KNF w zaskarżonej decyzji – powstaje problem w jaki sposób organ ma liczyć przedawnienie w przypadku wielu zachowań składających się na jeden czyn albo w przypadku czynu bądź wielu naruszeń w dłuższym przedziale czasu. Art. 68 O.p. nie przewiduje przerwania biegu terminu przedawnienia z uwagi na wszczęcie postępowania. W konsekwencji słusznie przewiduje organ, iż przyjęcie koncepcji przedawnienia możliwości nałożenia kary po upływie 3 lat od czynu – w aspekcie wielu postępowań administracyjnych wymagających wiadomości specjalnych, a więc powołania dowodów z opinii biegłych (których sporządzenie wymaga czasu) - prowadziłoby do umorzenia znacznej części tych postępowań, a tym samym poczucia bezkarności uczestników rynku finansowego.

W niniejszej sprawie kara administracyjna stanowi reakcję organu na delikt administracyjny polegający na naruszeniu przepisów określających terminowość likwidacji szkód. Kara ta ma charakter przede wszystkim represyjny, sankcyjny wobec ubezpieczycieli. Natomiast nie jest jej celem zapewnienie budżetowi państwa źródła dochodów.

Nadto nie jest rolą Sądu administracyjnego przyznawanie jednostce uprawnień, które nie zostały dostatecznie precyzyjnie określone w obowiązujących przepisach, a niewątpliwie regulacja dotycząca kwestii przedawnienia kar pieniężnych nie została przez ustawodawcę w sposób jednoznaczny wyartykułowana w żadnej z ustaw mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu przepis art. 68 O.p., jako zbyt ogólnikowy i nieadekwatny oraz mający zastosowanie czysto procesowe, nie może być uznany za właściwy do zastosowania w przedmiotowej sprawie. Kwestia przedawnienia należności o charakterze publicznoprawnym, do których należy zaliczyć karę nałożoną zaskarżoną decyzją, ma naturę materialnoprawną, a zatem, aby można było mówić o przedawnieniu w tego rodzaju sprawach stosowny przepis winien się znaleźć w przepisach prawa materialnego. A takiego niewątpliwie brak. Takie stanowisko potwierdza również wprowadzenie instytucji przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych do k.p.a z dniem 1 czerwca 2017 r.

Następnie wskazać należy, że dla kwestii zastosowania przez KNF środka nadzorczego bez znaczenia jest podnoszona przez skarżącą okoliczność, że naruszenia miały miejsce w latach 2007 – 2013 i zostały usunięte, a spółka wdrożyła mechanizmy zapobiegające powstaniu naruszeń w przyszłości. Wobec braku przepisów intertemporalnych organ zasadnie zastosował art. 14 ust. 3a u.u.o. w aktualnym brzmieniu, z którego wynika wprost możliwość nałożenia na ubezpieczyciela kary pieniężnej, bez konieczności uprzedniego wydania decyzji (o której mowa w art. 361 ust. 2 u.d.u.r.) zobowiązującej nadzorowany podmiot do wykonania określonych zaleceń. Przepis art. 14 ust. 3a u.u.o. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2016 r., przewidywał, że "W przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, organ nadzoru stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej". Zmiana polega zatem na odwołaniu się do sankcji z art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.d.u.r. w miejsce art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeń. Istotne jednak dla rozpoznawanej sprawy jest, że samo sankcjonowanie, określonych w art. 14 ust.1-3 u.u.o., naruszeń nie uległo zmianie. Zmianie nie uległ również rodzaj sankcji oraz utrzymana została przez ustawodawcę obligatoryjność stosowania sankcji przez organy nadzoru. Ta obligatoryjność jednoznacznie wynika z art. 14 ust. 3a u.u.o. Nie ma znaczenia w sprawie, iż art. 362 ust.1 u.d.u.r. zakłada fakultatywność nakładanych sankcji. Raz jeszcze podkreślić należy, iż obowiązek ten przewiduje art. 14 ust. 3a u.u.o., który odsyła jedynie do poszczególnych punktów art. 362 ust.1 u.d.u.r., tj. do pkt 1 lub 2, a nie do całego brzmienia tego przepisu. To przepis art. 14 ust. 3a u.u.o. (a nie przepisy u.d.u.r.) określa stany faktyczne, których wystąpienie obliguje organ do zastosowania wskazanych środków nadzorczych. W tym miejscu zaznaczyć należy, że dla Sądu nie do przyjęcia jest argumentacja, iż stosowanie sankcji jest możliwe wyłącznie w momencie trwania nieprawidłowości, bowiem w większości przypadków ubezpieczyciel nie ponosiłby odpowiedzialności za nieprawidłowości w jego działalności. Wystarczyłoby, aby przed wydaniem przez KNF decyzji w przedmiocie zastosowania sankcji, ubezpieczyciel dostosował prowadzoną działalność do wymogów prawa, czyli np. przestał pozostawać w zwłoce z wypłatą świadczenia, a skutkowałoby to wyłączeniem możliwości stosowania takiej sankcji.

Sąd stwierdza, że organ dokonał prawidłowej wykładni art. 14 ust. 3a u.u.o., przyjmując, że przepis ten obliguje go do zastosowania środków nadzoru, o których mowa w art. 362 ust. 1 u.d.u.r., a w niniejszej sprawie pkt 2 ww. przepisu. W stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2016 r. art. 14 ust. 3a u.u.o. wprost przewidywał obowiązek zastosowania przez KNF środków nadzorczych, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, w przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 albo 2 u.u.o. lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 u.u.o. Podobnie rzecz ma się w aktualnie obowiązującym stanie prawnym ukształtowanym od 1 stycznia 2016r. Przepis ten bowiem w analogicznych sytuacjach nakazuje zastosowanie przez organ nadzoru środków nadzorczych z art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.d.u.r. Zastosowanie sankcji nadzorczych określonych we wskazanym przepisie, na co wskazywał Sąd również powyżej, wynika z użycia przez ustawodawcę w treści art. 14 ust. 3a u.u.o. sformułowania "organ nadzoru stosuje (...) środki nadzorcze." Omawiany przepis przewiduje zatem w każdym przypadku stwierdzenia naruszenia, o którym mowa w art. 14 ust.1 - 3 u.u.o., obligatoryjność zastosowania przez organ nadzoru sankcji określonych w art. 362 ust.1 pkt 1 lub 2 u.d.u.r. (poprzednio do sankcji określonych w art. 212 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Słusznie zatem KNF uznała, że charakter wskazanego przepisu nie pozostawia organowi wyboru w kwestii zastosowania instrumentu władczego oddziaływania wobec podmiotu nadzorowanego. Organ może natomiast zdecydować, uwzględniając okoliczności konkretnej sprawy, na kogo zostaną nałożone w danym przypadku sankcje karne - czy na członków zarządu lub prokurenta zakładu ubezpieczeń czy na sam zakład ubezpieczeń.

Tak więc na gruncie art. 14 ust. 3a u.u.o. organ nadzoru nie miał (do 31 grudnia 2015 r.) i aktualnie również nie ma możliwości dokonania wyboru pomiędzy zastosowaniem sankcji finansowej a zastosowaniem innego instrumentu nadzorczego oddziaływania. Ustawodawca przesądził bowiem w sposób jednoznaczny, że najodpowiedniejszą reakcją nadzorczą na nieprawidłowości polegające na nieterminowej likwidacji szkód jest nałożenie kary pieniężnej, przy czym, jak wskazano powyżej, KNF może dokonać jedynie wyboru co do podmiotu, na który zostanie nałożona kara pieniężna. Nadto organ mając na uwadze zapis art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.d.u.r. (podobnie stanowił poprzednio art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej) może - mając na względzie maksymalną wysokość kary, która może być na dany podmiot nałożona - dokonać jej miarkowania.

Należy również zwrócić uwagę, iż rozstrzygnięcie na podstawie nowych przepisów jest względniejsze dla ubezpieczyciela, gdyż prowadzi do ustalenia maksymalnej kary pieniężnej w niższej wysokości niż w przypadku rozstrzygnięcia na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Ustalając wysokość kary w oparciu o art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r., KNF określiła wysokość kary w oparciu o składkę brutto wykazaną w ostatnim przedstawionym organowi sprawozdaniu finansowym - za 2015 r., która wyniosła 3.588.585.163,51 zł. Zatem maksymalna wysokość kary zamykała się w kwocie 17.942.925,82 zł (0,5% x 3.588.585.163,51 zł). Natomiast ustalając wysokość kary na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej organ byłby zobowiązany do uwzględnienia danych finansowych podanych przez skarżącą w sprawozdaniu finansowym aktualnym na dzień 31 grudnia 2016 r. Wówczas maksymalna wysokość kary sięgnęłaby kwoty 20.596.545,86 zł (0,5% x 4.119.309.171,97 zł). W konsekwencji nałożona zaskarżoną decyzją kara pieniężna w wysokości 590.000 zł stanowiła 3,29% maksymalnego wymiaru kary.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżąca dopuściła się łącznie 123 naruszeń przepisów art. 14 ust.1-3 u.u.o. (41 przypadków naruszeń art. 14 ust. 1 u.u.o., 46 przypadków naruszeń art. 14 ust. 2 u.u.o. oraz 36 przypadków naruszeń art. 14 ust. 3 u.u.o.). Tym samym nie można przyjąć, iż wszczęte postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w oparciu o art. 14 ust. 3a u.u.o. jest bezprzedmiotowe, a tylko w takim przypadku organ byłby zobligowany do umorzenia postępowania w sprawie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Na gruncie przepisów obowiązujących w dacie wszczęcia postępowania i w dacie wydania zaskarżonej decyzji dopuszczalne było nakładanie kar pieniężnych za naruszenia, które miały miejsce w przeszłości. Zaistnienie naruszeń wskazanych w art. 14 ust. 1-3 u.u.o. uzasadniało zastosowanie sankcji z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku z art. 14 ust. 3a u.u.o.

Odnosząc się do argumentu skarżącej, iż została ukarana za naruszenia przepisów, których dopuściła się H. [...] S.A., należy wskazać, że skarżąca przejęła prawa i obowiązki ww. podmiotu w trybie art. 494 § 1 k.s.h. (sukcesja uniwersalna), a zatem stała się odpowiedzialna za naruszenia tego podmiotu. Jednakże, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie ponosi ona w niniejszym postępowaniu odpowiedzialności wyłącznie za naruszenia H. [...]S.A.,

ponieważ zawiadomienia o szkodzie z umów ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych zawartych z H. [...] S.A. dotyczą I. Sp. z o.o.

Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji organ wskazał i wyjaśnił znaczenie obowiązujących w sprawie przepisów. W toku prowadzonego postępowania organ zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy w postaci akt dotyczących prowadzonych postępowań likwidacyjnych obrazujących przebieg tych postępowań, a także pisemnego stanowiska skarżącej, a następnie rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy. W szczególności dokonał wszechstronnej oceny okoliczności przedmiotowej sprawy na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego, odniósł się również do argumentów skarżącej podnoszonych w toku postępowania, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wyczerpujący zgodny z k.p.a. Zdaniem Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy jest zupełny i kompletny a twierdzenia KNF zawarte w skarżonym orzeczeniu odnośnie okoliczności faktycznych uznanych za udowodnione zostały oparte na całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji, w której KNF szczegółowo uzasadniła przesłanki, którymi kierowała się przy nakładaniu na skarżącą kary pieniężnej i ustalaniu jej wysokości w świetle okoliczności sprawy ustalonych i przedstawionych w tejże decyzji.

Reasumując zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ w sposób prawidłowy dokonał interpretacji i zastosowania obowiązujących w sprawie przepisów zarówno prawa materialnego, jak i proceduralnego. Decyzja została wydana po prawidłowym zebraniu pełnego materiału dowodowego w oparciu, o który wydano prawidłowo uzasadniona decyzję, przy uwzględnieniu informacji wskazywanych przez skarżącą, które zostały uwzględnione przez organ przy miarkowaniu wysokości nałożonej kary.

Z tych też powodów, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Sąd skargę oddalił.