Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2412/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103
journal: Dz.U. 2017 poz 149
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Sanitarny (dalej: "GIS", "organ odwoławczy"), decyzją z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 104 w związku z art. 103 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 1b lit. c ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2019 r. poz. 1252, ze zm.), zwanej dalej "Ustawą", art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. Sp. z o.o., w Ł. ( dalej: "Skarżąca", "Spółka", "Strona"), od decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., wydanej przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. ( dalej: "organ I instancji"), o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej w łącznej wysokości 25 000 zł za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie prezentacji i reklamy produktu pn.; [...]", (dalej jako "Produkt"), poprzez naruszenie wymagań art. 7 ust. 1 lit. a i b, ust. 2 oraz ust. 3 oraz ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/1Z/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L z 2011 r. tom 304, s, 18, ze zm.), zwanego dalej "Rozporządzeniem nr 1169/2011" oraz art. 52a Ustawy, a także za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie znakowania Produktu, tj. naruszenie art. 7 ust. 1 lit. a oraz ust. 2 Rozporządzenia nr 1169/2011 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 31 marca 2016 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł., (dalej "PPIS"), przeprowadzili kontrolę sanitarną w siedzibie firmy M. Sp. z o.o., w Ł. Kontrola ta wykazała szereg naruszeń obowiązujących przepisów prawa żywnościowego i w związku z tym PPIS pismem z dnia 25 maja 2016 r. zwrócił się do organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej szczebla wojewódzkiego z wnioskiem o nałożenie na spółkę kary pieniężnej.

Organ I instancji, po zapoznaniu się z aktami sprawy, stwierdził zasadność wniosku. Po przeprowadzeniu postępowania, biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, decyzją administracyjną nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., organ I instancji działając na podstawie art. 104, art. 103 ust. 1 pkt 1 oraz art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c Ustawy, wymierzył Stronie karę pieniężną w łącznej wysokości 25 000 zł za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie prezentacji i reklamy Produktu na stronie internetowej [...] (kara w wysokości 15 000 zł) oraz za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie znakowania ww. suplementu diety (kara w wysokości 10 000 zł).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji aprobując stanowisko PPIS, szczegółowo określił przesłanki, którymi kierował się nakładając karę w związku z nieprawidłową prezentacją i reklamą ww. produktu na stronie internetowej a także odnośnie jego nieprawidłowego znakowania.

W ocenie organu odwoławczego, PWIS prawidłowo wskazał, że informacje na temat Produktu, jego składników, właściwości oraz wskazań do stosowania, zamieszczone w prezentacji i reklamie ww. produktu na stronie internetowej, zakwestionowane przez PPIS, bezspornie sugerują właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwołują się do takich właściwości tudzież wskazują, że Produkt ma wpływ na modyfikację funkcji fizjologicznych organizmu, przez co wprowadzają konsumenta w błąd odnośnie rodzaju i właściwości produktu, co stanowi naruszenie art. 7 ust. 1 lit. a i b, art. 7 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 4 Rozporządzenia nr 1169/2011.

GIS przypomniał, że organ I instancji, przywołując art. 3 ust. 3 pkt 39 Ustawy oraz art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. 2016, poz. 2142 ze zm.), obowiązującej w dacie wydacie wydania zaskarżonej decyzji, wskazał na różnice pomiędzy ogólnymi właściwościami i przeznaczeniem suplementu diety i produktu leczniczego, podkreślając przy tym, iż środek spożywczy nie może posiadać właściwości produktu leczniczego oraz nie przywraca, nie odbudowuje, ani też nie modyfikuje funkcji fizjologicznych organizmu (które to działanie przypisane jest produktom leczniczym). Organ I instancji wskazał, iż Strona odwołuje się do stanów organizmu, w których występuje naruszenie stanu homeostazy, tj. naruszenia stanu w którym wszystkie parametry życiowe są w normie. Ma to odzwierciedlenie w następujących sformułowaniach: "korygująco - w stanach zaburzeń wydolności organizmu dla przywrócenia wewnętrznej równowagi organizmu", "wzmacniająco w stanach zaburzeń wydolności organizmu, (...) aby przywrócić naturalną wewnętrzną równowagę organizmu", "poprawa genetycznych i biochemicznych parametrów organizmu (...) jako efekt stosowania 6 kapsułek preparatu [...]", które jednoznacznie wskazują na właściwości przywracania stanu homeostazy, a więc właściwości charakterystyczne dla produktu leczniczego, co wprowadza konsumenta w błąd.

Ponadto zamieszczenie w prezentacji i reklamie Suplementu diety informacji na temat niekorzystnych skutków, jakie mogą wystąpić w organizmie człowieka w przypadku niedoborów składników zawartych w ww. produkcie, może niewątpliwie wpłynąć na przekonanie konsumenta, iż ma do czynienia z produktem, który poprawi stan jego zdrowia, a więc produktem leczniczym. Organ odwoławczy wskazał, że Strona w prezentacji i reklamie Suplementu diety używa określeń: "terapia", "leczenie", "kuracja", które mają zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do produktów leczniczych, zatem użycie ich w prezentacji i reklamie "[...]" stanowi naruszenie przepisów prawa żywnościowego.

Organ odwoławczy ocenił, że PWIS prawidłowo zauważył, iż prezentacja i reklama omawianego produktu została opracowana przez Stronę w taki sposób, aby przekonać konsumenta do bezwzględnego spożywania Produktu, ponieważ jak wskazuje Spółka "[...] bez żadnych wyjątków powinna stosować każda dorosła osoba. Najważniejsze, aby przyjmować go regularnie i w odpowiedniej ilości", (...) "Nawet najlepiej skomponowana dieta nie jest bowiem w stanie w pełni zaspokoić zapotrzebowania organizmu na te substancje" (czyli składniki zawarte w ww. produkcie). Konsument zapoznając się z taką treścią prezentacji będzie miał niewątpliwie wrażenie, iż w celu zapewnienia sprawnego funkcjonowania organizmu konieczne i niezbędne jest spożywanie Produktu, zwłaszcza przy kuracji leczniczej, na którą powołuje się Strona w opisie: "gdy organizm jest poważnie osłabiony zarówno w wyniku działania choroby, jak i w efekcie stosowania dużych ilości leków, które bardzo często mają wiele działań niepożądanych. W takiej sytuacji zapotrzebowanie organizmu na składniki [...] jest, bardzo wysokie, [...] należy stosować (...) aby zoptymalizować i zwiększyć siłę oraz naturalną obronę organizmu, aby poprawić efekty kuracji, aby zniwelować skutki uboczne ".

Organ I instancji również prawidłowo wskazał, iż prezentacja i reklama suplementu diety jest szczególnego rodzaju działalnością marketingową i może odbywać się jedynie na zasadach określonych w art. 7 ust. 1 lit. a i b, art. 7 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 4 Rozporządzenia nr 1169/2011, zatem już samo sugerowanie właściwości leczniczych stanowi naruszenie ww. przepisów prawa żywnościowego. Powyżej wskazane przepisy mają ponadto swoje odzwierciedlenie w art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463), zwanego dalej "Rozporządzeniem nr 178/2002", zgodnie z którym, etykietowanie, reklama i prezentacja żywności, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumenta w błąd.

PWIS podkreślił, że już samo wskazanie jednostki chorobowej w prezentacji lub reklamie żywności, sugeruje konsumentowi korzystne oddziaływanie tej żywności lub jej składników na poprawę stanu zdrowia we wskazanych przez Stronę chorobach np. w nadciśnieniu, chorobie Parkinsona, chorobie Huntingtona, cukrzycy, HIV/AIDS, astmie, jaskrze, łuszczycy, nowotworach płuc, prostaty, piersi, zarejestrowanych w Międzynarodowej Klasyfikacji Chorób i Problemów Zdrowotnych ICD-10.

Kolejno, PWIS wskazał, iż zamieszczenie na ww. stronie internetowej w zakładce "zapotrzebowanie organizmu" informacji dotyczących stosowania przedmiotowego suplementu diety, sprzecznych z informacją podaną w oznakowaniu produktu dotyczącej zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia (tj. 2 kapsułki) oraz dodatkowo w "Kalkulatorze dawkowania", przy wyliczeniu zapotrzebowania organizmu dopuszczenie znacznego przekroczenia zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia, tj. 2 kapsułek dziennie, bezspornie wprowadza konsumenta w błąd, co stanowi również naruszenie art. 7 ust. 1 lit. a, art. 7 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 4 Rozporządzenia 1169/2011.

Organ I instancji następnie wskazał, że Strona zastosowała w prezentacji i reklamie Produktu niedozwolone oświadczenia zdrowotne, wymienione i opisane na stronie 13 oraz 14 zaskarżonej decyzji. Oświadczenia zdrowotne w myśl art. 3, 4 i 5 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. Urz. UE. L 404 z 30.12.2006, str. 9 ze zm.), dalej jako "Rozporządzenie nr 1924/2006", muszą spełniać wymagania ogólne, warunki stosowania takich oświadczeń oraz wymagania szczególne dotyczące wszystkich oświadczeń zdrowotnych, w tym wymagania wynikające z art. 10 oraz art. 12 określone w ww. rozporządzeniu.

Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 1 Rozporządzenia nr 1924/2006, oświadczenia zdrowotne są zabronione, o ile nie są one zgodne z ogólnymi wymaganiami zawartymi w rozdziale II i wymaganiami szczególnymi oraz o ile nie zostało udzielone w odniesieniu do nich zezwolenie zgodnie z ww. rozporządzeniem i nie figurują w wykazie dozwolonych oświadczeń zawartym w art. 13 (...) Jak wskazał organ, unijny wykaz dozwolonych oświadczeń zdrowotnych z art. 13, został opublikowany w powołanym wyżej rozporządzeniu Komisji (UE) Nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. ustanawiającego wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci (Dz. U. UE. L. 136 s. 1), zwanego dalej "Rozporządzeniem nr 432/2012".

Jak kolejno wyjaśnił organ I instancji, istnieje również grupa oświadczeń zdrowotnych z art. 13 pozostających w procesie oceny (tzw. pending list), które mogą być nadal stosowane zgodnie z art. 28 ust. 5 i 6 Rozporządzenia Nr 1924/2006 po upływie okresu przejściowego określonego dla ww. Rozporządzenia nr 432/2012 do czasu podjęcia przez Komisję ostatecznej decyzji, co potwierdza słuszność interpretacji, że zabronione są oświadczenia zdrowotne, które nie zostały umieszczone w wykazie dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych oraz nie znajdują się na pending list. W związku z powyższym, zamieszczenie w prezentacji i reklamie przedmiotowego Produktu wyżej przedstawionych oświadczeń zdrowotnych, narusza przepisy art. 10 ust. 1 Rozporządzenia nr 1924/2006 oraz art. 52a Ustawy.

Przechodząc na grunt oznakowania Produktu, organ odwoławczy wskazał, że PWIS prawidłowo zauważył zamieszczenie na opakowaniu ww. suplementu diety i załączonej do niego ulotce niespójnych informacji, dotyczących zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia (w oznakowaniu ww. produktu, Strona podała 2 kapsułki jako zalecaną dzienną porcję do spożycia, natomiast w ulotce wskazała dodatkowo informację, iż w stanach szczególnego zapotrzebowania na składniki "[...]" zaleca się podwojenie dziennej porcji, co stanowi 4 kapsułki) bezspornie wprowadza konsumenta w błąd i stanowi naruszenie art. 7 ust. 1 lit. a i art. 7 ust. 2 Rozporządzenia nr 1169/2011. Ponadto, informacja zastosowana w oznakowaniu ww. produktu: "Budujemy zdrowie organizmu aktywując genom człowieka" jest niejasna dla konsumenta, przez co może wprowadzać go w błąd odnośnie właściwości produktu, co również stanowi naruszenie ww. przepisów Rozporządzenia nr 1169/2011.

Pismem z dnia 6 października 2020 r., Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia:

I. Przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 1 i 3 kpa ;

b) art. 80 kpa ;

c) art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 104 ust. 2 Ustawy;

d) art. 11 kpa w zw. z art. 9 kpa.

II. Przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 ust. 1 lit. a i b oraz art. 7 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 4 Rozporządzenia nr 1169/2011;

b) art. 52a Ustawy;

c) § 5 ust. 6 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 roku w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (Dz.U. Nr 196, poz. 1425 ze zm.), dalej jako "Rozporządzenie MZ";

d) art. 3 ust. 3 pkt 39 Ustawy.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości.

Po analizie odwołania Główny Inspektor Sanitarny wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] października 2020 r., w której uznał zarzuty Strony zawarte w odwołaniu za bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutu l.a, organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie prowadzone było w sposób prawidłowy oraz zgodnie z przepisami art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa. W toku postępowania ocenione zostały wszystkie zebrane informacje zgromadzone w czasie postępowania wyjaśniającego, umożliwiono przy tym Stronie ustosunkowanie się do poszczególnych twierdzeń, a przez to organ ustalił stan faktyczny sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący. Organ I instancji odniósł się do wszystkich kwestii znajdujących się w materiale dowodowym, rozpatrując problem w możliwie jak najszerszym i szczegółowym stopniu oraz wskazał na nieścisłości, zawierając je w uzasadnieniu decyzji. Strona nie wniosła żadnych uwag i zastrzeżeń na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego, mimo, że miała taką możliwość. Sprawa zdaniem organu odwoławczego została rozpatrzona kompleksowo, w odniesieniu do całej dokumentacji w sprawie, a fakt rzekomego niewzięcia pod uwagę kwestii prezentacji i reklamy Produktu na stronie internetowej [...], kierowanej wyłącznie do osób posiadających kwalifikacje w zakresie medycyny, farmacji lub żywienia - tj. do wybranej, wąskiej grupy profesjonalnych odbiorców, a nie do ogółu odbiorców, w tym konsumentów - jest niezgodny z prawdą. Zarówno PWIS, jak i Główny Inspektor Sanitarny stoją na stanowisku, iż działanie Strony, związane z wyżej opisanym skonstruowaniem strony internetowej znamionuje tylko i wyłącznie intencja obejścia przepisów prawa żywnościowego, dotyczących suplementów diety.

Strona w czasie trwającego postępowania administracyjnego nie wskazała żadnej innej strony internetowej, na której byłyby zamieszczone informacje dotyczące Produktu a przeznaczone głównie i w szczególności dla konsumentów. "Właściwe zabezpieczenie" na które powołuje się Strona w swoim odwołaniu, nie jest również niczym innym jak zwyczajną akceptacją wyświetlenia treści strony internetowej, która nie jest chroniona żadną niezbędną blokadą, cechującą się przykładowo wymogiem rejestracji i podania niezbędnych danych identyfikujących podmiot profesjonalny, wykazujący chęć zapoznania się z treścią strony [...]. Komunikat, na który powołuje się pełnomocnik spółki w odwołaniu, z pewnością nie ma mocy "odstraszającej" przeciętnego konsumenta, który nie posiadając kwalifikacji w zakresie medycyny, farmacji lub żywienia, po jego wyświetleniu samowolnie zrezygnuje z zapoznania się z informacjami dostępnymi na ww. stronie internetowej. Co więcej, za prawdziwe można również uznać twierdzenie, iż rzeczony komunikat wręcz zachęca przeciętnego konsumenta, jako osobę spostrzegawczą i ostrożną, do zapoznania się z opisem i właściwościami Produktu, tym bardziej, że dostęp do strony internetowej nie jest w żadnym stopniu zabezpieczony, a konsument przez zakupem suplementu diety nie musi przecież konsultować się z lekarzem lub farmaceutą.

Odnosząc się do zarzutu l.b. z odwołania Strony, organ odwoławczy wskazał, że zarzut Spółki świadczy o niezrozumieniu pojęcia "suplement diety", gdyż suplement diety nie stanowi uzupełnienia lub dodatku do właściwiej terapii, leczenia czy kuracji. Suplement diety to - tylko i wyłącznie - środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji, wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, stąd zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 80 kpa jest niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu l.c., organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 104 ust. 2 Ustawy, organ ma obowiązek, w każdej sprawie, stosować wskazane w nim dyrektywy wymiaru kary, znajdując odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Organ powinien wyraźnie odnieść się do każdej przesłanki, konkretyzując ją w okolicznościach danej sprawy oraz wskazując, w jaki sposób wpłynęła ona na wymiar kary. W niniejszej sprawie, wymierzona kara łączna 25 000 zł składa się z kary 15 000 zł (za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie prezentacji i reklamy Produktu) oraz z kary 10 000 zł (za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie znakowania ww. suplementu diety). W przypadku wymierzania kary łącznej, ustawodawca nie przewidział obligatoryjnego, odrębnego uzasadniania przesłanek oraz wysokości do każdej z nałożonych kar, tym bardziej jeśli wziąć pod uwagę fakt ich ewentualnej, identycznej treści. Wspomniane kary zostały nałożone za dwa odrębne naruszenia, są różnej wysokości a organ ponadto przy ustalaniu ich wysokości wskazał na liczne okoliczności obciążające, nie znajdując przy tym żadnych okoliczności łagodzących.

Kolejno, odnosząc się do zarzutu l.d. organ II instancji wskazał, iż jest on bezzasadny, a kwestia niniejsza stanowi kolejne powtórzenie, tym razem części pierwszej zarzutu l.c.

Przechodząc na grunt zarzutów Strony dotyczących naruszeń przepisów prawa materialnego, organ odwoławczy mając na uwadze zarzut naruszenia przez organ art. 7 ust. 1 lit. a i b, art. 7 ust. 3 w zw. z art. 7 ust 4 Rozporządzenia nr 1169/2011 poprzez zastosowanie tych przepisów do prezentacji i reklamy Produktu na stronie ww. internetowej, wskazał, że tożsama kwestia została wyjaśniona powyżej, odnośnie punktu l.a odwołania.

Szerzej omawiając niniejszą kwestię, organ odwoławczy wskazał, iż art. 7 ust. 1 lit. a Rozporządzenia nr 1169/2011 stanowi ogólnie, że: "Informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd" i nie precyzuje podmiotu, który nie może być wprowadzany w błąd. Tym samym, zasadne wydaje się przyjęcie, że informacje kierowane do profesjonalistów mające charakter przekazów komercyjnych (tj. udostępniane w kontekście promocji sprzedaży konkretnego produktu), będą podlegały pod zakaz określony w art. 7 ust. 3 Rozporządzenia nr 1169/2011, jeśli istnieje prawdopodobieństwo, że będą one docelowo przekazywane także konsumentom finalnym. Celem rozwiania wątpliwości, organ odwoławczy wskazał na motyw 43 i 44 wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie C-19/15, który stanowi, że wiedza naukowa specjalistów w dziedzinie ochrony zdrowia jest wyższa niż wiedza, jaką posiada konsument końcowy, za którego uznaje się - jak stanowi motyw 16 tego rozporządzenia - przeciętnego konsumenta, który jest odpowiednio poinformowany oraz spostrzegawczy i ostrożny. Nie można jednak uznać, że tacy specjaliści są w stanie nieustannie posiadać pełną i aktualną specjalistyczną wiedzę naukową, która jest niezbędna do tego, by móc ocenić wszystkie produkty żywnościowe oraz oświadczenia żywieniowe lub zdrowotne zastosowane na etykietach tych produktów, przy ich prezentacji czy reklamie. Jak stwierdził rzecznik generalny w pkt 49 opinii, nie można wykluczyć, że specjaliści w dziedzinie ochrony zdrowia sami zostaną wprowadzeni w błąd przez niezgodne z prawdą, mylące bądź fałszywe oświadczenia. Z powyższych względów w niniejszej sprawie Trybunał orzekł, co następuje: art. 1 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, zmienionego rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1047/2012 z dnia 8 listopada 2012 r. należy interpretować w ten sposób, że zakresem zastosowania tego rozporządzenia są objęte oświadczenia żywieniowe lub zdrowotne zawarte w przekazach komercyjnych dotyczących żywności przeznaczonej jako taka dla konsumentów końcowych również w sytuacji, gdy przekazy te są skierowane nie do konsumenta końcowego, ale wyłącznie do specjalistów w dziedzinie ochrony zdrowia.

Odnosząc się do drugiej części zarzutu ll.a z odwołania Strony, organ odwoławczy po raz kolejny wskazał, iż konkluzja zarzutu Spółki świadczy o niezrozumieniu pojęcia "suplement diety" a także "innego efektu fizjologicznego". Efekt fizjologiczny jest elementem definicji zarówno suplementu diety, jak i produktu leczniczego. Produkt leczniczy odróżnia natomiast od suplementu diety m.in. to, iż efekt taki jest osiągany przez działanie farmakologiczne, immunologiczne lub metaboliczne. Produkt, który cechuje się takim działaniem, nie może zatem zostać uznany za suplement diety. Tym samym, zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 7 ust. 1 lit. a i b oraz art. 7 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 4 Rozporządzenia nr 1169/2011 jest niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu ll.b., organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 52a Ustawy, środki spożywcze mogą być znakowane oświadczeniami żywieniowymi i zdrowotnymi pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w Rozporządzeniu nr 1924/2006. Głównym celem tego rozporządzenia, jest skuteczne funkcjonowanie rynku wewnętrznego oraz zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów. Zgodnie z art. 1 ust. 2 akapit pierwszy, Rozporządzenie nr 1924/2006 znajduje zastosowanie do oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych zawartych w przekazach komercyjnych, zarówno w etykietowaniu, przy prezentacji, jak i w reklamach żywności, przeznaczonej dla konsumentów końcowych. Ww. rozporządzenie niemniej jednak nie definiuje wprost pojęcia przekazu komercyjnego, stąd organ odwoławczy posłużył się powszechnym rozumieniem tego terminu słownika języka polskiego, zgodnie z którym komercja to: "1. "działalność nastawiona jedynie na osiągnięcie zysku; też: "produkty takiej działalności" 2. daw. "handel". Oznaczałoby to, że przekazem komercyjnym jest przekaz, który jest nakierowany na zwiększenie sprzedaży produktów, do których się odnosi, w celu osiągnięcia zysku. Dodatkowych wskazówek w tym zakresie dostarcza także pkt 4 preambuły, który stanowi: "Niniejsze rozporządzenie powinno mieć zastosowanie do wszelkich oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych przedstawianych w przekazach o charakterze komercyjnym, w tym między innymi w reklamie rodzajowej danych kategorii żywności i w kampaniach promocyjnych takich jak np. kampanie wspierane w całości lub w części przez organy władzy publicznej. Nie powinno ono mieć zastosowania do oświadczeń przedstawianych w przekazach o charakterze niekomercyjnym, jak np. w wytycznych lub poradach żywieniowych, wydawanych przez organy i jednostki władzy publicznej odpowiedzialne za zdrowie lub w niekomercyjnych przekazach i informacjach w prasie oraz w publikacjach naukowych".

Niemniej jednak, wszelkie wątpliwości w tym zakresie rozwiązuje wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 2016 roku, sygn. C-19/15, który wskazuje, iż "art. 1 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, zmienionego rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1047/2012 z dnia 8 listopada 2012 r. należy interpretować w ten sposób, że zakresem zastosowania tego rozporządzenia są objęte oświadczenia żywieniowe lub zdrowotne zawarte w przekazach komercyjnych dotyczących żywności przeznaczonej jako taka dla konsumentów końcowych również w sytuacji, gdy przekazy te są skierowane nie do konsumenta końcowego, ale wyłącznie do specjalistów w dziedzinie ochrony zdrowia". Z uwagi na powyższe, zarzut niniejszy nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu ll.c. z odwołania a także w nawiązaniu do powyższego, organ odwoławczy wskazał, iż zarzut ten stanowi powtórzenie poprzednich zarzutów, co do których organ wskazał jasne i klarowne stanowisko. Zarówno organ I instancji jak i Główny Inspektor Sanitarny wskazuje, iż treści zawarte przez Stronę na [...] należy uznać za kierowane do konsumentów tj. nie mogą zostać uznane za kierowane wyłącznie do osób profesjonalnych, a tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem Strony zawartym w odwołaniu, w części ll.c.

Również, nieprawidłowe jest rozumienie Strony przepisów § 5 ust. 6 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 3 i 4 Rozporządzenia MZ. Organ odwoławczy wskazał, że Strona w odwołaniu najpewniej pomyliła ustępy z punktami ustępu odnośnie paragrafu 5 Rozporządzenia MZ, gdyż w przedstawionej formie zarzut ten nie ma głębszego sensu - elementy te nie odnoszą się do siebie w korelacji z niniejszą sprawą.

Wskazując na ostatni zarzut z odwołania Strony, tj. zarzut II. d., organ po raz kolejny wskazał na niezrozumienie pojęcia "suplement diety" w połączeniu z terminem "innego efektu fizjologicznego". Niezrozumienie to, może z kolei wynikać również z tego, iż pojęcie "efekt fizjologiczny" jest elementem definicji zarówno ww. suplementu diety, jak i produktu leczniczego. Produkt leczniczy odróżnia natomiast od suplementu diety m.in. to, iż efekt taki jest osiągany przez działanie farmakologiczne, immunologiczne lub metaboliczne. Produkt, który cechuje się takim działaniem, nie może zatem zostać uznany za suplement diety. Tym samym, również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ I instancji w zaskarżonej decyzji trafnie stwierdził naruszenia prawa żywnościowego oraz słusznie oszacował i nałożył na Stronę karę pieniężną za popełnienie czynu opisanego w art. 104, art. 103 ust. 1 pkt 1 oraz w art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c Ustawy.

Wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 104 ust. 1 Ustawy, jest obligatoryjne i państwowy wojewódzki inspektor sanitarny nie może od kary odstąpić, gdyż nie jest to czynność uznaniowa. Stwierdzenie przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego naruszenia przepisów skutkuje zatem nałożeniem kary pieniężnej w świetle art. 103 Ustawy przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, natomiast usunięcie przez Stronę nieprawidłowości, a także chęć współpracy z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej ma wpływ na wysokość nałożonej kary pieniężnej.

Istotny wpływ na wysokość nałożonej kary pieniężnej miał fakt, że ww. nieprawidłowości stwierdzone zostały w odniesieniu do suplementów diety, a także szczególnie obciążający charakter stwierdzonych naruszeń prawa, wskazanych w decyzji organu I instancji.

Odpowiedzialność uregulowana w art. 103 ust. 1 Ustawy ma obiektywny charakter. Ustawodawca poprzez przepis art. 103 ust. 1 Ustawy obliguje Organ do nałożenia kary pieniężnej w każdym przypadku ustalenia, że doszło do naruszenia wymagań określonych w wymienionym artykule.

Odnosząc się do kwestii wysokości nałożonej kary pieniężnej organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 17 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002 r. str. 1, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 178/2002", kary mające zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego, powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Zatem nałożona przez organ kara powinna pełnić funkcję represyjną, to jest stanowić dolegliwość za naruszenie przepisu ustawy, a także prewencyjną, dyscyplinującą, to jest powinna zapobiegać podobnym naruszeniom w przyszłości.

Organ wskazał, że kara wymierzona została w oparciu o art. 103 ust. 1 pkt 1 Ustawy. Dodał, że ustalając wysokość kary pieniężnej organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z art. 104 ust. 2 Ustawy jest zobligowany uwzględnić określone przesłanki tj.: stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu.

Szkodliwość niezgodnego z prawem żywnościowym znakowania, w tym prezentacji i reklamowania środków spożywczych (suplementów diety) przejawia się przede wszystkim tym, że godzi w zasadniczy cel prawa żywnościowego, jakim jest potrzeba rzetelnego informowania i ochrony konsumenta.

Rozpowszechnianie nieprawdziwych informacji przez Stronę, mogło mieć istotne znaczenie, głównie w przypadku osób chorych, czyli bardzo wrażliwej grupy konsumentów. Zamieszczone przez Stronę informacje, mogły decydować o wyborze oferowanego przez Spółkę produktu przez konsumenta w stanach chorobowych (na które to niejednokrotnie powołuje się Strona), czego skutkiem mogło być zaniechanie ze strony konsumenta leczenia farmakologicznego, co w konsekwencji mogło prowadzić do pogłębienia choroby.

Niewątpliwie to na Stronie spoczywa obowiązek troski i zapewnienie stosownych procedur tak, aby interesy konsumenta nie były naruszane. Konsument bowiem w zależności od treści oznakowania, w tym prezentacji i reklamy podejmuje świadomą decyzję o zakupie danego produktu, a nie produktu konkurencyjnego, czy też produktu leczniczego.

Ponadto oceniając stopień szkodliwości czynu, organ I instancji wziął pod uwagę bardzo dużą liczbę wprowadzonego do obrotu Produktu, tj. 19 271 sztuk, o wartości brutto wynoszącej 1 747 108,86 zł, co wskazuje na bardzo szeroki krąg odbiorców. Co ważne, po zawiadomieniu Strony o nieprawidłowościach przez organ, Strona wskazała, iż owszem dokona zmian, lecz już po wyprzedaniu zapasów Produktu wprowadzonego już do obrotu, co wskazuje na wysoce lekceważący stosunek do naruszenia prawa i miało obciążający wpływ na wysokość nałożonej kary.

Następnie oceniając stopień zawinienia, organ odwoławczy wskazał, że odpowiedzialność administracyjna powstaje na zasadzie winy obiektywnej, tj. z odpowiedzialnością absolutną, a przesłanka winy subiektywnej ("zawinienia") nie ma znaczenia dla samej możliwości nałożenia kary pieniężnej z art. 103 Ustawy.

Wina subiektywna, czyli zarzucalność czynu, z którym Ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną, ma jednak istotne znaczenie dla określenia wysokości nakładanej kary. Przez winę subiektywną należy przy tym rozumieć możliwość postawienia sprawcy zarzutu, że popełniając delikt administracyjny, nie zastosował się do normy prawnej, mimo że można było tego od niego wymagać.

Następna dyrektywa wymiaru kary, tj. wielkość produkcji zakładu, wskazuje na konieczność powiązania wysokości nakładanej kary pieniężnej z wielkością produkcji zakładu. Strona posiada bogate doświadczenie i ugruntowaną pozycję na rynku krajowym. W świetle powyższych informacji zasadne jest twierdzenie, że Stronę należy uznać za podmiot profesjonalny, który prowadząc swoją działalność na rynku spożywczym i farmaceutycznym, powinien mieć świadomość istnienia przepisów regulujących kwestie znakowania, w tym prezentacji środków spożywczych (suplementów diety) poprzez stronę internetową, a także wynikających z nich ograniczeń. Organ przyjął, że Strona mając świadomość istnienia ww. przepisów prawa żywnościowego w sposób świadomy dopuściła się ich naruszenia, a więc stopień zawinienia Strony w rozpoznawanej sprawie jest znaczny. Poza tym nieprawidłowa prezentacja Produktu zamieszczona na stronie internetowej, jednoznacznie wskazywała na właściwości lecznicze, posługując się dodatkowo pozostałymi, wysoce nieprawidłowymi oświadczeniami a zatem mogła dotrzeć do szerokiego grona odbiorców (konsumentów). Zakres naruszenia prawa w tym przypadku ma ewidentnie charakter marketingowy, który w efekcie prowadzić miał do osiągnięcia większych zysków finansowych przez Stronę - co czym Główny Inspektor Sanitarny odniósł się w części odnoszącej się do zarzutów wniesionego odwołania.

Zgodnie z kolejną wytyczną wymiaru kary, tj. dotychczasową działalnością podmiotu działającego na rynku spożywczym, organ odwoławczy odniósł się do wcześniejszej ogólnej postawy podmiotu w zakresie przestrzegania przepisów o bezpieczeństwie żywności i żywienia, wykonywania obowiązków wynikających z tych przepisów, ewentualnych naruszeń oraz stosunku do decyzji wydawanych w tym zakresie przez właściwe organy.

Uwzględniając wszystkie powyżej opisane okoliczności, mające wpływ na wymiar kary Główny Inspektor Sanitarny uznał, że kara pieniężna w wysokości 25 000 zł, która stanowi nieco ponad 21% maksymalnego wymiaru kary pieniężnej jest w tym przypadku karą niską ale i adekwatną do ustalonego zawinienia, jest również odpowiednio dolegliwa i spełni swoją funkcję prewencyjną, w odniesieniu również do faktu bardzo wysokiej wartości oferowanego Produktu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożyła M. Sp. z o.o. w Ł.

Wskazaną decyzję zaskarżono w całości. Na podstawie art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. podniesiono następujące zarzuty, mające istotny wpływ na wynik postępowania:

I. Naruszenie przepisów postępowania

a. Naruszenie art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 104 ust. 2 Ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności poprzez:

I. zaniechanie wszechstronnego zbadania Protokołu Kontroli Sanitarnej jaka miała miejsce w przedsiębiorstwie Skarżącego w dniu 31 marca 2016 r., a także zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący innych dowodów w zakresie ustalenia ilości Produktu i poprzez to błędne przyjęcie, że Ilość Produktu podlegającego ocenie przy ustalaniu wymiaru kary to 19 271 sztuk, podczas gdy Skarżący w dacie kontroli posiadał jedynie 3 671 sztuk Produktu, która to błędnie policzona ilość Produktu stanowiła podstawę do ustalenia stopnia szkodliwości czynu,

II. niepodjęcie żadnych czynności zmierzających do wykazania, że znakowanie produktów wprowadzało w błąd, w szczególności poprzez niezebranie żadnych dowodów na powyższe takich jak m.in. zawiadomienia czy skargi od konsumentów, publikacje naukowe czy urzędowe, opinie,

III. powierzchowne rozpatrzenie zebranych dowodów i błędne przyjęcie, że znakowanie produktów miało być błędne lub wprowadzające w błąd, bo miało odnosić się do cech leczniczych produktów, podczas gdy Produkt takich cech i właściwości nie posiada, Skarżący nie przedstawił takich wyników badań, ani w końcu takie oznaczenie nie było przypisane Produktowi przez producenta, ponieważ Produkt to suplement diety (czego Organ nie kwestionuje) i przez to zawiera jedynie skoncentrowane źródło substancji budulcowych i energetycznych organizmu człowieka, które naturalnie występują w żywności takiej jak ryby (łosoś), krewetki, pomidory, szpinak, marchew, kapusta, czy inne warzywa i owoce, a taka informacja zawarta była na każdym opakowaniu Produktu;

IV. brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez pominięcie rozważań odnośnie Produktu w zakresie definicji "wprowadzenia w błąd" [art. 7 Rozporządzenia 1169/2006] w oznakowaniu produktu tj. nie ustalenie czy zarzucane przez organy wprowadzenie w błąd polegać miało na podawaniu błędnych informacji, a jeśli tak to na czym polegała ich nieprawdziwość, czy też na manipulacji informacjami, a jeśli tak to którymi informacjami i w jaki sposób i do czego prowadzącymi, co z kolei stanowi błąd prowadzący do uznania, że niniejsze postępowanie od początku i w całości prowadzone jest w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji.

b. Naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i błędną ocenę dowodu w postaci treści zawartych na stronie internetowej Skarżącego czym jest [...] prowadzącą do błędnego uznania:

I. że prezentacja i reklama Produktu kierowana była do ogółu odbiorców, w tym konsumentów, podczas gdy prawidłowa ocena treści powyższej strony internetowej, w szczególności cechy semantyczne wyrazów użytych, prowadzić może jedynie do wniosku, że strona skierowana jest wyłącznie do osób posiadających kwalifikacje w zakresie medycyny, farmacji lub żywienia, tj. do wybranej, wąskiej grupy profesjonalnych odbiorców;

a przez to, że

II. prezentacja i reklama Produktu mogła wprowadzić odbiorców tych treści w błąd, poprzez użycie sformułowań skierowanych właśnie do specjalistów, a nie do konsumentów, a więc osób posiadających właściwe przygotowanie do odczytania zamieszczonych treści, tj. osób, które rozróżniają właściwości produktu leczniczego od żywności (suplementów diety);

III. przyjęcie, że w ramach oznakowania znajdują się sformułowania, które mają wprowadzać konsumenta w błąd, podczas gdy w dotychczasowej praktyce żaden z konsumentów Skarżącego nie został w błąd wprowadzony, a także nie pojawiły się w tym zakresie żadne informacje, a zatem domniemanie Organu nie znajduje uzasadnienia, ani nie jest udowodnione, ponieważ nie jest poparte żadnym dokumentem, listem konsumenta, zawiadomieniem konsumenta, czy w końcu specjalisty, którzy mogliby zostać wprowadzeni w błąd;

IV. wybiórcze i mające jedynie na celu przezwyciężenie Skarżącej przyjęcie, że zarówno konsument zapoznający się ze znakowaniem na opakowaniu, czy specjalista zapoznający się informacjami na stronie internetowej, czyta jedynie wyjęte z kontekstu sformułowania, a nie zapoznaje się z całością informacji, a przez to ma być wprowadzony w błąd;

V. wybiórcze i w żaden sposób nieudokumentowane przyjęcie, że konsument na pewno przyjmie większą dawkę Produktu niż zalecana na ulotce (2 kapsułki), tylko dlatego, że w ulotce wskazano, że istnieć może szczególne zapotrzebowanie organizmu, w którym może istnieć większe zapotrzebowanie, co wynika z potwierdzonych przez Producenta badań, które ma on obowiązek przeprowadzić przed wprowadzeniem suplementu diety do obrotu, w celu ustalenia jego bezpieczeństwa, jakości, a także faktycznych właściwości i cech.

Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego.

Naruszenie art. 7 ust. 1 lit. a i b oraz art. 7 ust. 3 w zw. z art, 7 ust. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 z dnia 25 października 2011 r. (Dz. Urz. UE.L Nr 304, str. 18-63) poprzez jego błędne zastosowanie do informacji znajdujących się na stronie internetowej Skarżącego podczas, gdy informacje te były skierowane wyłącznie do osób posiadających kwalifikacje w zakresie medycyny, farmacji lub żywienia, tj. do wybranej, wąskiej grupy profesjonalnych odbiorców, którzy posiadają wystarczającą wiedzę do zapoznania się z informacjami tam zawartymi jako profesjonaliści;

Naruszenie art. 52a Ustawy oraz art. 4, art. 5 i art. 6 Rozporządzenia 1924/2006 poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie przesłanki konieczności oparcia się na badaniach naukowych, która determinuje ocenę tego czy oświadczenie żywieniowe i zdrowotne można uznać za dopuszczalne, bez względu na to czy skierowane jest do konsumentów czy do odbiorców profesjonalnych.

Naruszenie art. 3 ust. 3 pkt. 39 Ustawy poprzez jego błędną wykładnię w zakresie definicji suplementu diety, co ostatecznie doprowadziło do błędnego przyjęcia że przekazywane przez Skarżącego informacje o Produkcie stanowią niedozwolone informacje lecznicze, podczas gdy te informacje są wyłącznie oparte na powszechnych badaniach naukowych, a zatem stanowią dopuszczalne informacje żywieniowe, a odnoszące się do substancji budulcowych organizmu koniecznych do jego funkcjonowania, występujących naturalnie w rybach, owocach i warzywach, które w Produkcie zawarte są jedynie w formie skoncentrowanej, co zaś jest zgodne z definicją suplementu diety.

Naruszenie § 5 ust. 6 oraz § 5 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 roku w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (Dz.U. Nr 196, poz. 1425 ze zm.) (dalej: "r.m.z."), poprzez błędne pominięcie tego, że zalecana dawka dziennego spożycia suplementu diety może podlegać modyfikacjom w zależności od stanu zdrowia i indywidualnego zapotrzebowania osoby przyjmującej suplement diety (a zalecana do spożycia dzienna dawka produktu oraz zawartości substancji opierać się powinny na analizach i zaleceniach producenta i nie jest wykluczone wskazanie zróżnicowanych dawek), a także błędne przyjęcie, że strona internetowa, nie może zawierać danych bardziej szczegółowych niż oznakowanie suplementu diety, nawet wtedy gdy kierowana jest wyłącznie do osób posiadających kwalifikacje w zakresie medycyny, farmacji lub żywienia, tj. do wybranej, wąskiej grupy profesjonalnych odbiorców.

Poprzez ww. naruszenia organ wymierzył karę przedwcześnie oraz na podstawie błędnych ustaleń, wobec czego naruszono art. 104 ust. 1 i ust. 2 Ustawy.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci wydruku z systemu magazynowego Skarżącego, na okoliczność tego że na dzień kontroli w magazynie Skarżącego nie znajdowała się wskazana w Zaskarżonej Decyzji ilość Produktu, a mniejsza tj. jedynie 3 671 sztuk, a nie jak wskazano w Zaskarżonej Decyzji 19 271 sztuk, w związku z czym popełniono rażący błąd, a za tym błędnie oceniono stopień szkodliwości czynu opierając się na znacznie zawyżonych liczbach opakowań i wymierzono tym samym niewspółmiernie wysoką karę. Ponadto - dowodu z dokumentu w postaci Opinii prawnej sporządzonej na zlecenie Skarżącego w przedmiocie zapytania Skarżącego o to w jaki sposób skonstruować treść strony internetowej przeznaczonej dla specjalistów a informującej na temat Produktu, aby działanie to było zgodne z przepisami prawa lub ich interpretacją na okoliczność dołożenia najwyższej staranności przez Skarżącego podczas ustalania treści i konstrukcji przedmiotowej strony internetowej informującej o Produkcie, w tym w zakresie obowiązujących przepisów prawa, a także dowodu z dokumentów w postaci publikacji naukowych wymienionych w poniższej skardze w tym opisu substancji zawartych w Produkcie wraz ze wskazaniem działania każdej z substancji oraz badaniem naukowym stanowiącym podstawę do tego twierdzenia na okoliczność zawarcia prawdziwych i opartych na powszechnie dostępnych badaniach naukowych informacji na oznakowaniu Produktu Skarżącego.

Skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GIS jak też na podstawie art. 135 p.p.s.a o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji jako obarczonej również tymi uchybieniami oraz o umorzenie postępowania I instancji jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. z uwagi na brak przedmiotu postępowania tj. braku informacji co do ilości opakowań produktu mających stanowić podstawę do wymierzenia kary, co uniemożliwia prowadzenie postępowania.

Powyższe zarzuty, zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

W szczególności Skarżący zakwestionował wyliczoną przez organ ilość Produktu wprowadzonego do obrotu, która następnie została uwzględniona jako okoliczność mająca wpływ na wysokość kary.

Zdaniem Skarżącego błędne było także przyjęcie przez organy, że prezentacja i reklama Produktu na stronie internetowej, była przeznaczona dla konsumentów, mimo że zawierała odpowiednie ostrzeżenia wskazujące, że jej treści przeznaczone są wyłącznie dla lekarzy, farmaceutów, dietetyków i osób zawodowo zajmujących się żywieniem.

W ocenie Strony, organy nie wykazały, że przekazywane przez Skarżącego informacje są nieprawdziwe, czy zmanipulowane.

Błędnie także zdaniem Skarżącego, ustalono, że użyte przez niego na stronie internetowej określenia dotyczące Produktu, sugerują właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwołują się do takich właściwości lub wskazują, że Produkt ma wpływ na modyfikację funkcji fizjologicznych organizmu, przez co rzekomo wprowadzają konsumenta w błąd odnośnie rodzaju i właściwości produktu, podczas gdy prawidłowa ocena tych informacji wskazuje, że sugerują one jedynie wspomagającą funkcję ww. suplementu diety, który ma być stosowany jako uzupełnienie, czy dodatek do właściwej terapii, leczenia, czy kuracji, a nie jako samodzielny środek im służący, tj. funkcję polegającą na wspomaganiu (optymalizowaniu) prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu podczas stosowania podstawowego leczenia, które to podstawowe leczenie ma przywrócić, poprawić lub modyfikować fizjologiczne funkcje organizmu, a nie sam ww. suplement.

Strona zarzuciła także organom błędną wykładnię pojęcia suplementu diety.

Błędem mającym istotny wpływ na wynik postępowania było zupełne pominięcie faktu przeprowadzenia przez Skarżącego badań jak też pominięcie faktu oparcia oświadczeń zawartych na stronie internetowej na powszechnie dostępnych danych naukowych.

Zdaniem Skarżącego, organ przyjął również błędną wykładnię przepisów Rozporządzenia MZ w zakresie określania dawki suplementu diety oraz dopuszczalnych sposobów oznakowania suplementu diety, określonych w Rozporządzeniu MZ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta, nie narusza prawa.

Sąd orzekający w sprawie, w pełni podziela zarówno poczynione przez organy ustalenia faktyczne, jak też dokonaną przez nie ocenę materiału dowodowego.

Nałożone na Skarżącego kary pieniężne, są wynikiem kontroli przeprowadzonej w dniu 31 marca 2016 r. w jego siedzibie.

Decyzje organów obydwu instancji, oparte były zarówno na krajowych, jak też wspólnotowych przepisach prawa żywnościowego.

Podstawę prawną decyzji organu I instancji, utrzymanej następnie w mocy kontrolowaną decyzją GIS, stanowił art. 52a, art. 104, art. 103 ust. 1 pkt 1, art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c, art. ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tj. Dz. U. z 2015r. poz. 594, z późn. zm.,( dalej "u.b.ż" ) oraz art. 7 ust. 1 lit. a i b, art. 7 ust. 2, art. 7 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG. dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. L. 304/18 z dnia 22.11.2011 r. z późn. zm.).

Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a i lit. b rozporządzenia 1169/2011, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności: co do właściwości środka spożywczego (co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji) oraz przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których on nie posiada. Informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta (art. 7 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011). Z zastrzeżeniem odstępstw przewidzianych w prawie Unii mającym zastosowanie do naturalnych wód mineralnych i żywności specjalnego przeznaczenia żywieniowego, informacje na temat żywności nie mogą przypisywać jakiemukolwiek środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub leczenia chorób ludzi bądź też odwoływać się do takich właściwości (art. 7 ust. 3 rozporządzenia 1169/2011).

Powyższe regulacje, mają również zastosowanie do reklamy i prezentacji środków spożywczych, w szczególności kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu ustawienia oraz otoczenia, w jakim są pokazywane (art. 7 ust. 4 rozporządzenia 1169/2011).

Z kolei w myśl art. 52a ustawy, środki spożywcze mogą być znakowane oświadczeniami żywieniowymi i zdrowotnymi pod warunkiem spełniania wymagań określonych w rozporządzeniu nr 1924/2006. Definicja legalna "oświadczenia zdrowotnego" została zawarta w art. 2 ust. 2 pkt 5 tego rozporządzenia. Wskazany przepis stanowi, że oświadczenie zdrowotne oznacza każde oświadczenie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że istnieje związek pomiędzy kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników, a zdrowiem. Ponadto oświadczenia zdrowotne obwarowane są obostrzeniami art. 3 rozporządzenia nr 1924/2006, i m.in. nie mogą być nieprawdziwe, niejednoznaczne lub wprowadzające w błąd. Oświadczenia zdrowotne muszą się również opierać na ogólnie przyjętych dowodach naukowych i być nimi potwierdzone (art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1924/2006). Natomiast w myśl art. 10 ust. 1 rozporządzenia 1924/2006, oświadczenia zdrowotne są zabronione, o ile nie są one zgodne z ogólnymi wymaganiami zawartymi w rozdziale II i wymaganiami szczególnymi zawartymi w niniejszym rozdziale oraz o ile nie zostało udzielone w odniesieniu do nich zezwolenie zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i nie figurują w wykazie dozwolonych oświadczeń zawartym w art. 13 i 14.

Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 i pkt 1b lit. c) u.b.ż., kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 33 ust. 3 i 4, art. 45 ust. 3 i 4, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 52a, a także wymagań w tym zakresie określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 3, art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 27 ust. 6 pkt 2, art. 39 pkt 3 i art. 44 pkt 2, jak również - kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w przepisach rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

W myśl art. 104 ust. 1 u.b.ż., kary pieniężne, o których mowa w art. 103 tej ustawy wymierza w drodze decyzji, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny.

W ocenie Sądu, powyższe regulacje w zestawieniu z wynikami przeprowadzonej u Skarżącego kontroli, prowadzą do wniosku, że nie spełnił on określonych we wspomnianym Rozporządzeniu wymogów w zakresie prezentacji i reklamy Produktu oraz nie przestrzegał przepisów w zakresie znakowania.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 39 u.b.ż., suplement diety jest to środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie (...), z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego.

Z kolei produkt leczniczy to zgodnie z definicją podaną w art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne to substancja lub mieszanina substancji, przedstawiana, jako posiadająca właściwości zapobiegania lub leczenia chorób (...) lub podawana w celu (...) przywrócenia, poprawienia lub modyfikacji fizjologicznych funkcji organizmu poprzez działanie farmakologiczne, immunologiczne lub metaboliczne.

Powyższe definicje w sposób zasadniczy odróżniają ogólne właściwości i przeznaczenie suplementu diety od produktu leczniczego.

Podstawowa różnica dotyczy pojęcia "innego efektu fizjologicznego", który w przypadku suplementu diety należy rozumieć jako optymalizację prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu (utrzymanie, wspomaganie, optymalizowanie), a nie przywracanie, odbudowę, zapobieganie, czy też modyfikację funkcji fizjologicznych, co jest właściwe dla produktu leczniczego.

Warto też podkreślić istotne dla rozróżnienia powyższych pojęć stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 21 marca 1991r. w sprawie C-369/8 Jean - Marie Delattre, ECR 1991 s. 1-01487, pkt 40, że "z produktem leczniczym mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy produkt ten posiada właściwości terapeutyczne czy diagnostyczne, ale również wtedy, gdy produkt posiada takie właściwości w niewystarczającym stopniu, bądź nie posiada ich w ogóle, ale został on przedstawiony w sposób, który sugeruje średnio poinformowanemu konsumentowi, że produkt te właściwości posiada".

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że bezspornym jest, że będący przedmiotem sprawy Produkt jest suplementem diety i zarazem środkiem spożywczym. Środek spożywczy nie może posiadać właściwości produktu leczniczego, ponieważ nie przywraca, nie odbudowuje, ani też nie modyfikuje funkcji fizjologicznych organizmu.

Zdaniem Sądu, prezentacja oraz reklama Produktu, pn. "[...]", ewidentnie odwołuje się do stanów organizmu, w których występuje naruszenie homeostazy czyli stanu pozostawania wszystkich parametrów życiowych w normach, określonych dla osoby zdrowej. Znajduje to odzwierciedlenie w użytych przez Skarżącego sfomułowaniach, takich jak na przykład wskazanie, że Produkt działa "wzmacniająco w stanach zaburzeń wydolności organizmu, (...) aby przywrócić naturalną wewnętrzną równowagę organizmu" oraz innych sformułowaniach szczegółowo wymienionych w decyzjach organów.

Powyższe sformułowania zdaniem Sądu, mogą wywołać u potencjalnego konsumenta przekonanie, że ma do czynienia z produktem, który poprawi stan jego zdrowia, a więc produktem leczniczym a nie suplementem diety.

Ponadto należy wskazać, że w reklamie i prezentacji Produktu, zamieszczono informacje na temat niekorzystnych skutków jakie mogą wystąpić w organizmie człowieka, w przypadku niedoborów składników zawartych w Produkcie. Skarżący w reklamie i prezentacji Produktu, używa także takich sformułowań jak "terapia", "leczenie", "kuracja", które mają zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do produktów leczniczych, a zatem użycie ich w odniesieniu suplementu diety, niewątpliwie narusza przepisy prawa żywnościowego.

Również sposób zaprezentowania suplementu diety z perspektywy przeciętnego adresata reklamy, nie posiadającego wiedzy medycznej, stanowić może obietnicę, że przy spożyciu omawianego produktu uniknie kłopotów zdrowotnych. Ponadto reklama i prezentacja Produktu opracowana została przez Skarżącego w taki sposób, by przekonać konsumenta do jego bezwzględnego spożywania, np. poprzez wskazanie, że " nawet najlepiej skomponowana dieta nie jest bowiem w stanie w pełni zaspokoić zapotrzebowania organizmu na te substancje" ( składniki zawarte w Produkcie).

Wskazanie jednostki chorobowej w prezentacji lub reklamie żywności sugeruje również konsumentowi korzystne oddziaływanie tej żywności lub jej składników na poprawę stanu zdrowia we wskazanych w reklamie i prezentacji chorobach np. w nadciśnieniu, chorobie Parkinsona, chorobie Huntingtona, cukrzycy, HIV/AIDS, astmie, jaskrze, łuszczycy, nowotworach płuc, prostaty, piersi, zarejestrowanych w Międzynarodowej Klasyfikacji Chorób i Problemów Zdrowotnych ICD-10.

Ponadto na stronie internetowej [...] w zakładce "zapotrzebowanie organizmu" Skarżący zamieścił informacje dotyczące stosowania przedmiotowego suplementu diety, sprzeczne z informacją podaną w oznakowaniu produktu dot. zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia tj. 2 kapsułki oraz dodatkowo w "Kalkulatorze dawkowania" przy wyliczeniu zapotrzebowania organizmu dopuszczenie znacznego przekroczenia zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia, tj. 2 kapsułek dziennie, zaś zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe dla zrozumienia dla konsumenta.

Skarżący zastosował w prezentacji i reklamie Produktu, niedozwolone oświadczenia zdrowotne, szczegółowo wymienione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, zaś zgodnie z art. 52a u.b.ż., środki spożywcze mogą być znakowane oświadczeniami żywieniowymi i zdrowotnymi pod warunkiem spełniania wymagań określonych w rozporządzeniu nr 1924/2006.

Powyższe okoliczności w pełni zdaniem Sądu uzasadniały nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej.

Niezasadny jest w ocenie Sądu zarzut naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. oraz art. 104 ust. 2 u.b.ż.

Sąd stwierdza, że GIS orzekając w przedmiotowej sprawie, podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego, zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz dokonał oceny okoliczności sprawy na podstawie jego całokształtu. W szczególności należy stwierdzić, że organ odwoławczy rzetelnie odniósł się do zgromadzonych w sprawie dowodów oraz kwestii podniesionych przez Skarżącego. Uzasadnienia decyzji obu organów, spełniają kodeksowe wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do kwestionowanej przez Skarżącego ilości sztuk produktu, należy przypomnieć, że podczas kontroli przeprowadzonej u Skarżącego w dniu 31 marca 2016 r., przedstawiciele PPIS w Ł. w oparciu o arkusz spisu z natury z dnia 31.03.2016 r., ustalili, że na stanie magazynowym znajdowało się łącznie 19 271 szt. Produktu, w tym : w magazynie produkcji - 15 600 szt. oraz w hurtowni- 3671 szt. o wartości brutto 1 747 108,86 zł. (19 271 szt. x 90,66 zł/opakowanie). Wyniki tej kontroli, nie były w toku postępowania administracyjnego kwestionowane przez Skarżącego. Na obecnym etapie sprawy, okoliczności przedstawione w skardze, a dotyczące nieprawidłowego wyliczenia ilości Produktu, są zdaniem Sądu okolicznościami nieudowodnionymi i co jeszcze raz należy podkreślić, niekwestionowanymi wcześniej przez Skarżącego. Jednocześnie dokonane przez organ ustalenia w zakresie ilości produktu, prawidłowo zostały uwzględnione przy wymiarze kary stosownie do treści art. 104 ust. 2 u.b.ż. Dlatego argumentacja Skarżącego w tym zakresie, nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Wbrew zarzutom skargi, należy również podzielić zdaniem Sądu dokonaną przez organy ocenę wprowadzania w błąd konsumentów co do rzekomych leczniczych właściwości Produktu będącego wyłącznie produktem spożywczym.

Zasadnicza argumentacja skargi, tak w zakresie naruszenia prawa materialnego, jak też przepisów postepowania, dotyczy braku po stronie Skarżącego elementów wprowadzania konsumentów w błąd co do właściwości Produktu w rozumieniu art. 7 Rozporządzenia 1169/2006. Dotyczy ona również błędnego ustalenia organów co do kierowania reklamy i prezentacji produktu do ogółu konsumentów, podczas gdy były one kierowane wyłącznie do wąskiego grona profesjonalistów, a mianowicie osób posiadających kwalifikacje w zakresie medycyny farmacji lub żywienia. Zdaniem Skarżącego, osoby te jako profesjonaliści, potrafią na podstawie przedstawionych im informacji o Produkcie, rozróżnić właściwości produktu leczniczego i produktu spożywczego a więc nie mogły być wprowadzone w błąd.

Zdaniem Sądu argumentacja Skarżącego w tym zakresie, nie zasługuje na uwzględnienie, zaś prezentacja i reklama Produktu na stronie internetowej zawierająca zastrzeżenie o skierowaniu informacji o produkcie wyłącznie do profesjonalistów, służyła jedynie obejściu prawa.

Skarżąca nie wskazała żadnej strony internetowej dotyczącej Produktu skierowanej wyłącznie do konsumentów. Rzekoma bariera dostępu do strony internetowej poprzez komunikat, że informacje o produkcie skierowane są wyłącznie do lekarzy, farmaceutów, dietetyków i osób zawodowo zajmujących się żywieniem, miała w ocenie Sądu wyłącznie charakter pozorny. Ograniczała się ona bowiem do powszechnie spotykanej i nie stanowiącej żadnego zabezpieczenia akceptacji wyświetlenia treści strony internetowej. Zdaniem Sądu, tego rodzaju zabezpieczenie, nie jest wystarczające. Realnym zabezpieczeniem wymóg rejestracji przez użytkownika strony, połączony z obowiązkiem podania niezbędnych danych potwierdzających, że faktycznie należy on do kręgu wyżej wskazanych profesjonalnych podmiotów. Co więcej wskazany na stronie komunikat o użyciu niezgodnie z prawdą przycisku "TAK POTWIERDZAM", nie niesie ze sobą żadnych sankcji i nie spełnia funkcji zniechęcającej czy też odstraszającej konsumentów nie będących profesjonalnymi podmiotami. Skarżący nie wskazuje w skardze jakie to sankcje miałyby odstraszyć konsumenta od zapoznania się z treścią strony i zniechęcić go do podania niezgodnych z prawdą informacji co do swojego statusu zawodowego. Wręcz przeciwnie, zdaniem Sądu sugestia skierowania reklamy i prezentacji wyłącznie do profesjonalistów z jednoczesnym wskazaniem rzekomych leczniczych właściwości produktu, wzbudza u przeciętnego konsumenta większe zaufanie do tego Produktu i jego cech leczniczych. Każdy produkt, który dedykowany jest profesjonalistom, lub co do którego zamieszczona jest informacja, że jest używany przez profesjonalistów, wzmacnia zaufanie do niego oraz wyzwala u konsumenta przeświadczenie o jego lepszych od przeciętnych właściwościach.

Wbrew twierdzeniom Skarżącego, każda osoba posiadająca dostęp do internetu (a nie tylko lekarze, farmaceuci, dietetycy i osoby zawodowo zajmujące się żywieniem), miała możliwość zapoznania się z informacjami na temat Produktu, jego składników, właściwości, jak też wskazań do stosowania, zamieszczonych w prezentacji i reklamie na stronie internetowej, sugerujących właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwołującymi się do takich właściwości lub wskazującymi, że ma on wpływ na modyfikację funkcji fizjologicznych organizmu, wprowadzającymi w błąd odnośnie do rodzaju i właściwości produktu.

Nie jest zasadny zarzut skargi, że przepisy Rozporządzenia odnoszą się tylko do informowania konsumentów na temat żywności, a nie specjalistów w dziedzinie ochrony zdrowia. Przytoczyć w tym miejscu należy wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 2016 r. wydany w sprawie C-19/15 (Verband Sozialer Wettbewerb eV przeciwko Innova Vital GmbH, opubl.: ZOTSiS 2016/7/I-563), zgodnie z którym artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1924/2006 w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, zmienionego rozporządzeniem nr 1047/2012, należy interpretować w ten sposób, że zakresem zastosowania tego rozporządzenia są objęte oświadczenia żywieniowe lub zdrowotne zawarte w przekazach komercyjnych dotyczących żywności przeznaczonej jako taka dla konsumentów końcowych również w sytuacji, gdy przekazy te są skierowane nie do konsumenta końcowego, ale wyłącznie do specjalistów w dziedzinie ochrony zdrowia.

W istocie, pojęcie przekazu komercyjnego zawarte w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1924/2006 należy rozumieć w ten sposób, że obejmuje ono między innymi przekaz w postaci reklamy odnoszącej się do żywności służący jej promowaniu, zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio. Przekaz tego rodzaju może również mieć postać zawierającego oświadczenia żywieniowe lub zdrowotne w rozumieniu tego rozporządzenia pisma reklamowego, kierowanego przez podmioty działające na rynku spożywczym do specjalistów w dziedzinie ochrony zdrowia po to, aby owi specjaliści mogli w stosownym wypadku zalecać swym pacjentom nabywanie lub spożywanie takiej żywności. W tym względzie art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1924/2006 nie określa szczegółowo adresatów przekazu komercyjnego i nie różnicuje ich ze względu na to, czy są to konsumenci końcowi, czy też specjaliści w dziedzinie ochrony zdrowia. Oznacza to, że dla konsumentów musi być przeznaczony sam produkt, a nie dotyczący go przekaz. Tymczasem nie można wykluczyć, że specjaliści w dziedzinie ochrony zdrowia sami zostaną wprowadzeni w błąd przez niezgodne z prawdą, mylące bądź fałszywe oświadczenia. A zatem mogą oni w dobrej wierze przekazywać błędne informacje dotyczące żywności będącej przedmiotem przekazu komercyjnego konsumentom końcowym, z którymi mają kontakt. Wobec powyższego stosowanie rozporządzenia nr 1924/2006 do oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych zawartych w przekazach komercyjnych skierowanych do specjalistów przyczynia się - w ramach rynku wewnętrznego - do osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony konsumentów. Nie można zatem zgodzić się ze Skarżącym, że w tym zakresie doszło do naruszenia prawa materialnego.

Zdaniem Sądu, nie ma znaczenia dla oceny prawnej działania Strony, zasięgnięcie opinii prawnej dotyczącej zgodności z prawem zamieszczonych na stronie internetowej treści. W tej kwestii w orzecznictwie dominuje stanowisko ( podzielane przez Sąd orzekający w sprawie), wiążące powstanie odpowiedzialności administracyjnej z zasadą winy obiektywnej, tj. odpowiedzialności absolutnej, dla której powstania nie jest konieczne wykazanie subiektywnej winy sprawcy ( wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1749/09, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 686/09). W ocenie Sądu, art. 103 ust. 1 pkt 1u.b.ż., zobowiązuje organ do nałożenia kary pieniężnej za sam fakt naruszenia wymagań określonych w przepisach tam wymienionych. Kwestia błędnego przeświadczenia Strony co do legalności jej działań wynikająca z treści przedstawionej jej opinii prawnej, nie ma zatem znaczenia dla jej odpowiedzialności.

Nie są również zasadne zarzuty Skarżącego dotyczące błędnej oceny przez organy, że informacje dotyczące Produktu, mogły wprowadzać w błąd sugerując jego właściwości lecznicze, podczas gdy produkt jako suplement diety posiada wyłącznie skoncentrowane źródło substancji budulcowych i energetycznych, spełnia funkcję wspomagającą i może być stosowany jako dodatek do właściwej terapii leczniczej.

Jak już wcześniej wspomniano, użyte w odniesieniu do Produktu sformułowania, sugerowały w ocenie Sądu właściwości lecznicze Produktu.

Wbrew stanowisku Skarżącego, suplement diety, nie stanowi uzupełnienia lub dodatku do właściwiej terapii, leczenia czy kuracji. Jest on wyłącznie środkiem spożywczym, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będącym skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji, wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny.

Różnicę pomiędzy suplementem diety a produktem spożywczym, trafnie przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2203/15, wskazując, że suplement diety jest produktem mogącym mieć wpływ na utrzymanie, wspomaganie czy optymalizację prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu, zaś produkt leczniczy nakierowany jest na przywrócenie, poprawienie czy modyfikację fizjologicznych funkcji organizmu. Zawarte w reklamie oraz na stronie internetowej sformułowania takie jak: "korygująco - w stanach zaburzeń wydolności organizmu dla przywrócenia wewnętrznej równowagi organizmu", "wzmacniająco w stanach zaburzeń wydolności organizmu, (...) aby przywrócić naturalną wewnętrzną równowagę organizmu", "poprawa genetycznych i biochemicznych parametrów organizmu (...) jako efekt stosowania 6 kapsułek preparatu [...]", i użycie słów "terapia", "leczenie", "kuracja", sugeruje nie właściwości polegające na utrzymywaniu prawidłowych funkcji organizmu, lecz polegające właśnie na ich poprawieniu przywróceniu i modyfikacji, co jest cechą produktów medycznych.

Wprowadzanie w błąd konsumentów przez Skarżącego, polegało na przekazywaniu im informacji sugerujących właściwości produktów leczniczych. Ponadto wskazać należy, że w reklamie i prezentacji Produktu, zamieszczono informacje na temat niekorzystnych skutków jakie mogą wystąpić w organizmie człowieka, w przypadku niedoborów składników w nim zawartych. Prezentacja i reklama suplementu diety, winna podawać konsumentom rzetelną informację zawierającą niezbędne dane wynikające z funkcji i przeznaczenia produktu, mając na uwadze również to, że suplementy diety są przeznaczone dla osób zdrowych i mają na celu utrzymać, bądź zachować podstawowe funkcje fizjologiczne organizmu, a nie zapobiegać chorobom bądź też je leczyć, ani też przywracać, poprawiać lub modyfikować fizjologiczne funkcje organizmu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1902/08) .

Podnoszona w skardze argumentacja, że nie pojawiły się żadne informacje na temat wprowadzenia w błąd konsumentów, w żaden sposób tego nie wyklucza i nie jest warunkiem koniecznym dla ustalenia takiego faktu.

Niewątpliwie także wprowadzały konsumenta w błąd zamieszczone na stronie internetowej [...] w zakładce "zapotrzebowanie organizmu", informacje dotyczące stosowania przedmiotowego suplementu diety ( "OBRONNIE: w trakcie terapii leczniczych dla zwiększenia naturalnej obrony organizmu, dla zwiększenia skuteczności terapii, dla ograniczenia skutków ubocznych -do 3 m-cy: 6-10 kaps., KORYGUJĄCO: w stanach zaburzeń wydolności organizmu dla przywrócenia wewnętrznej równowagi organizmu, umożliwienia prawidłowego zachowania procesów regeneracji - 4 kaps. dz. min. 3 m-ce, PROFILAKTYCZNIE: w zapobieganiu niedoborom fizjologicznych substancji budulcowych i regulatorowych, w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania organizmu, a w szczególności systemu antyoksydacyjnego i energetycznego, dla optymalnej ochrony DNA oraz błon komórkowych wszystkich komórek - 2 kaps. dz. ), które były sprzeczne z informacją podaną w oznakowaniu produktu dotyczącą zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia ( 2 kapsułki). Dodatkowo w "Kalkulatorze dawkowania" na stronie Produktu, przy wyliczeniu zapotrzebowania organizmu dopuszczone zostało znaczne przekroczenie zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia, (tj. 2 kapsułek), wskazanej w oznakowaniu produktu. Powyższe informacje dotyczące dawkowania Suplementu diety, poprzez wprowadzenie niespójnych sposobów dawkowania, wprowadzały konsumenta w błąd, stanowiąc naruszenie art. 7 ust. 1 lit. a, art. 7 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1169/2011, w szczególności w zakresie przewidzianej w Rozporządzeniu "łatwości zrozumienia" dla konsumenta.

Nie doszło do naruszenia przez organ art. 52a u.b.ż. Zgodnie z tym przepisem, środki spożywcze mogą być znakowane oświadczeniami żywieniowymi i zdrowotnymi pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w Rozporządzeniu nr 1924/2006. Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, że Skarżący w zakresie znakowania Produktu, nie spełnił tych wymagań. Zgodnie z art. 1 ust. 2 akapit pierwszy, Rozporządzenia nr 1924/2006 znajduje ono zastosowanie do "oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych zawartych w przekazach komercyjnych, zarówno w etykietowaniu, przy prezentacji, jak i w reklamach żywności, przeznaczonej dla konsumentów końcowych". Rozporządzenie nie definiuje wprost pojęcia przekazu komercyjnego, natomiast zgodnie z powszechnym rozumieniem tego terminu komercja to działalność nastawiona jedynie na osiągnięcie zysku, produkty takiej działalności i handel. Przekazem komercyjnym jest więc przekaz, który jest nakierowany na zwiększenie sprzedaży produktów, do których się odnosi, w celu osiągnięcia zysku.

W ocenie Sądu, nie ma wątpliwości co do komercyjnego, nastawionego na zysk charakteru przekazu Skarżącego, odnoszącego się do przedmiotowego produktu. Potwierdza to dodatkowo wspomniany wcześniej wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 2016 roku, sygn. C-19/15, który wskazuje, że "art. 1 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, zmienionego rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1047/2012 z dnia 8 listopada 2012 r" należy interpretować w ten sposób, że zakresem zastosowania tego rozporządzenia są objęte oświadczenia żywieniowe lub zdrowotne zawarte w przekazach komercyjnych dotyczących żywności przeznaczonej jako taka dla konsumentów końcowych również w sytuacji, gdy przekazy te są skierowane nie do konsumenta końcowego, ale wyłącznie do specjalistów w dziedzinie ochrony zdrowia."

Nie jest w ocenie Sądu zasadny zarzut naruszenia § 5 ust. 6 oraz § 5 ust. 4 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety.

Zgodnie z § 5 ust. 6 deklarowane w oznakowaniu zawartości, o których mowa w ust. 3 i 4, wyraża się jako przeciętne wartości oparte na analizie produktu, wykonanej przez producenta. Z kolei zgodnie z § 5 ust. 4 ww. rozporządzenia, deklarowane w oznakowaniu zawartości witamin i składników mineralnych oraz innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny efekt fizjologiczny, podaje się w przeliczeniu na zalecaną przez producenta do spożycia dzienną porcję produktu.

Suplementy diety wprowadzane do obrotu znakuje się, umieszczając na opakowaniu porcję produktu zalecaną do spożycia w ciągu dnia oraz ostrzeżenie dotyczące nieprzekraczania zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia. W związku z tym dzienna dawka, nie może jak twierdzi Skarżący podlegać modyfikacjom w zależności od stanu zdrowia.

Reasumując, Sąd orzekający w sprawie, uznaje za właściwą uznaje ocenę GIS, dotyczącą odpowiedzialności Skarżącego za wymienione w decyzji nieprawidłowości, stopień szkodliwości czynów, jakich dopuścił się Skarżący. Organ oceniając stopień zawinienia, organ słusznie wziął pod uwagę okoliczność, że skarżący jest podmiotem profesjonalnym, któremu powinny być znane reguły prawa żywnościowego w kwestii prawidłowego oznakowania środków spożywczych.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.