Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 814/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 23 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.
article: art. 13, art. 14
journal: Dz.U. 2012 poz 159
law: Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 75 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1, art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b, ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 30 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. sprawy ze skargi C. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 457,00 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia [.....] 2013 r. nr [....] skierował C. B., posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii B,B+E,C,C+E,D,D+E, na badanie lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami – na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2011 r., nr 30, poz. 151, ze zm.; obecnie t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 600 ze zm.), dalej "u.k.p.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja została wydana, ponieważ otrzymano zawiadomienie właściwego organu orzekającego o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy dotyczące istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy albo kierującego tramwajem. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. pismem z dnia 22 stycznia 2013 r. poinformował Starostę o stwierdzeniu u C. B. okoliczności mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu drogowym.

Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. starosta zobowiązany jest do skierowania kierującego na badania lekarskie w przypadku powzięcia informacji o istnieniu poważnych i uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierującego. Starosta powziął takowe informacje na skutek zawiadomienia przekazanego przez ZUS, a zatem zasadnym stało się skierowanie kierującego na badania lekarskie celem weryfikacji powziętych informacji, co do stanu zdrowia.

C. B. wniósł od powyższej decyzji odwołanie.

Skarżący podniósł, że w toku postępowania organ wielokrotnie zwracał się do ZUS Oddział w N. o sprecyzowanie informacji zawartej w zawiadomieniu z dnia 22 stycznia 2013 r. oraz z dnia 21 marca 2013 r. Pomimo zgody skarżącego na ujawnienie danych dotyczących stanu zdrowia kierującego, organ składający zawiadomienie nie udzielił takiej informacji.

Zdaniem skarżącego, brak jest w sprawie spełnienia przesłanek prawa materialnego wymaganych dla wydania decyzji o skierowaniu. Zgodnie z treścią enigmatycznego uzasadnienia, podstawą do wydania decyzji o skierowaniu na badania było zawiadomienie z dnia 22 stycznia 2013 r. o istnieniu okoliczności mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych.

Z kolei podstawa prawna wydania decyzji o skierowaniu - art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. upoważnia starostę do wydania decyzji w przypadku "istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia". Art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. stanowi, że badaniu lekarskiemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega "osoba posiadająca prawo jazdy [...] jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do jej stanu zdrowia". Zgodnie z ust. 2 pkt 2 badanie takie przeprowadza się na podstawie skierowania. Skierowanie to jest zaś decyzją starosty, wydawaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p.

Zachodzi więc różnica pomiędzy przesłankami istnienia obowiązku poddania się badaniu przez kierującego - o którym to obowiązku stanowi czasownik "podlega" a przesłanką do wydania decyzji będącej konkretyzacją tego obowiązku wobec kierującego. Uprawnienie starosty aktualizuje się już na poziomie "istnienia uzasadnionych zastrzeżeń", zaś zaistnienie obowiązku wymaga dodatkowego wykazania "powagi" tych zastrzeżeń.

Organ administracji publicznej zobowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa, tak więc nie jest dopuszczalne skonkretyzowanie wobec strony generalnej normy implikującej dany obowiązek, jeżeli strona nie spełnia przesłanek owej normy. Tym samym właściwa wykładnia przepisów prawa materialnego winna prowadzić do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie jedynie kierującego, wobec którego istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Takie też przesłanki winny być wykazane w postępowaniu wyjaśniającym oraz, w konsekwencji, w uzasadnieniu decyzji.

Wobec zmiany przepisów regulujących kwestię kierowania kierujących na badania skarżący wskazał na różnicę w określeniu przez ustawodawcę przesłanek obowiązku poddania się badaniom w odniesieniu do treści art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Podniósł, że upowszechniło się stanowisko orzecznicze sądów administracyjnych, wskazujące, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest ustalenie zaistnienia okoliczności, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego. Stanowisko takie aprobowano również w literaturze. Tak więc wobec przesłanki "nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia" sądownictwo administracyjne wskazywało konieczność konkretyzacji zastrzeżeń oraz ich potencjalnego wpływu na zdolność kierowania pojazdami w ruchu publicznym.

Obowiązująca obecnie treść przepisów regulujących te kwestie stawia przed organem administracyjnym dalej idące wymagania. Przesłanki, których stwierdzenie jest wymagane od organu to przede wszystkim "istnienie" dalej "uzasadnionych" oraz "poważnych" zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Organ zobowiązany jest więc stwierdzić istnienie zastrzeżeń, przez co najmniej potwierdzenie ich rodzaju. Ponadto stwierdzić powinien okoliczności uzasadniające zastrzeżenia, co również wymaga ich konkretyzacji. Na koniec zaś organ winien jest rozważyć ich wpływ na zdolność strony do kierowania pojazdami mechanicznymi. Uzasadnienie takiego określenia przesłanek wynika z faktu ingerencji w prawa nabyte jednostki oraz nakładanie dodatkowych obowiązków, także finansowych, w imię ochrony bezpieczeństwa ruchu publicznego. Tym bardziej więc zbadanie zaistnienia przesłanek winno być dokonane w sposób szczególnie wnikliwy. Nie zostało to jednak dochowane przez organ, na co wskazuje uzasadnienie decyzji.

W ocenie skarżącego, organ nie zdołał stwierdzić zaistnienia wszystkich trzech przesłanek wymaganych dla wydania decyzji o skierowaniu.

Podstawą decyzji było zawiadomienie lekarza orzecznika ZUS. Zawiadomienie z dnia 22 stycznia 2013 r. nie spełniało zdaniem organu, wymogów ustawy, jak i nie dawało podstaw do wydania decyzji o skierowaniu na badanie. Ponowione zawiadomienie z dnia 21 lutego 2013 r. zawierało wyłącznie odmienną podstawę zawiadomienia oraz wskazanie na istnienie poważnych zastrzeżeń do prowadzenia pojazdów mechanicznych opatrzone zapewnieniem, iż zawiadomienia wysyłane są w przypadkach uzasadnionych.

Pomimo licznej korespondencji pomiędzy organem pierwszej instancji oraz ZUS O. N. (4.02, 11.03, 11.07.2013 r.), lekarz orzecznik nie skonkretyzował zastrzeżeń. Konkretyzacja nie nastąpiła także pomimo zgody skarżącego na udostępnienie informacji o stanie zdrowia a także dokumentacji medycznej.

Skarżący przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r. (sygn. akt III SA/Kr 628/12). Pomimo braku spełnienia obowiązku przez organ zawiadamiający, a w konsekwencji braku konkretyzacji i weryfikacji zastrzeżeń co do stanu zdrowia, została wydana zaskarżona decyzja, co stoi w sprzeczności z podjętymi przez organ działaniami w celu spełnienia obowiązku wyjaśnienia sprawy, zgodnie z art. 7 K.p.a.

W zebranym materiale dowodowym znalazły się dokumentacja potwierdzająca wykonanie okresowych badań zdrowotnych oraz psychologicznych strony, przeprowadzonych w celu potwierdzenia kwalifikacji kierowcy zawodowego, wykonywanych okresowo, których ważność upływa z dniem 17 sierpnia 2015 r. Dokumenty te obejmują zaświadczenie lekarskie, które zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem (WSA w Lublinie, wyrok z dnia 21.10.2008 r., sygn. akt III SA/Lu 244/08), jako dokument urzędowy w świetle art. 76 §1 K.p.a. stanowią dowód tego co w nim zawarto. Okoliczność ta nie została wzięta przez organ pierwszej instancji pod uwagę, pomimo braku jakichkolwiek innych skonkretyzowanych przesłanek co do stanu zdrowia strony.

Jednocześnie dokumenty przesłane zgodnie z wnioskiem organu przez lekarza orzecznika ZUS, pozbawione jakiegokolwiek komentarza medycznego specjalisty, jakim jest lekarz orzecznik, nie zostały poświadczone przez przesyłający je organ za zgodność z oryginałem, przez co utraciły moc dokumentu urzędowego (art. 76a § 1 K.p.a.). Przesłane w ten sposób zaświadczenie o stanie zdrowia, wydane dla celów świadczeń z ubezpieczeń społecznych wydane przez lekarza prowadzącego informuje co prawda o istnieniu schorzeń przewlekłych, nie wskazuje jednak przeciwwskazań do wykonywania pracy. Sam fakt prowadzenia przez ZUS "kartoteki" potwierdzającej historię choroby, założonej w związku z ubieganiem się o świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie może przesądzać o istnieniu takich uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń, mających wpływ na zdolność do kierowania pojazdami. Skarżący wyjaśnił jednocześnie, że dolegliwości te trapią go od około 20 lat i w tym czasie nie odnotowano znaczącego pogorszenia stanu zdrowia.

Za słuszne należy, więc uznać skierowane przez Starostę zapytanie do organu specjalistycznego, jednocześnie zawiadamiającego o okolicznościach, co zmieniło się w stanie zdrowia kierującego, co uzasadniałoby istnienie przepisanych ustawą zastrzeżeń. Pomimo udzielenia upoważnienia organowi rozpatrującemu sprawę, lekarz orzecznik ZUS nie sprecyzował jakie okoliczności zawarte w przedstawionej dokumentacji spełniają przesłankę uzasadnionego i poważnego zastrzeżenia. Starosta nie posiada wiedzy specjalistycznej, pozwalającej na ocenę, które schorzenie może mieć realny wpływ na zachowanie bezpieczeństwa na drodze. Nie można zaś przyjąć, iż istnienie jakiegokolwiek schorzenia uzasadnia stwierdzenie istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy.

Jakkolwiek, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ administracji nie jest uprawniony do dokonania oceny stanu zdrowia strony, zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu stwierdzenia spełnienia przesłanek wydania decyzji określonej treści. Okoliczność, iż zgodnie z utrwalonym poglądem, decyzja o skierowaniu na badania jest decyzją związaną, nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia, czy zaistniały okoliczności skutkujące związaniem organu. Tym samym organ zobowiązany jest do stwierdzenia oraz przedstawienia stronie okoliczności spełniających ustawowe przesłanki poddania się badaniu, do czego nie doszło w zaskarżonej decyzji.

Skarżący wskazał także, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań z art. 107 § 3 K.p.a., gdyż nie odnosi się do faktów i twierdzeń podnoszonych przez stronę w toku postępowania, co stanowi naruszenie art. 11 K.p.a. (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6.10.2009 sygn. akt I SA/Bd 350/09 oraz wyrok SA w Warszawie z dnia 9.07.2008 V SA/Wa 442/08).

Ponadto uzasadnienie decyzji w żaden sposób nie odnosi się do zgromadzonych w toku postępowania dowodów, na których decyzja została oparta, także przez wyjaśnienie, dlaczego organ nie dał wiary zgromadzonym dowodom. To właśnie treść uzasadnienia ma na celu przybliżenie stronom motywów wydanej decyzji, w odniesieniu do wszystkich istotnych twierdzeń podnoszonych w toku postępowania wyjaśniającego. Pozwala to stronie na poznanie zasadności skonkretyzowanego obowiązku strony, a także na weryfikację jej zasadności w toku postępowania odwoławczego.

Podsumowując skarżący wskazał, że organ nie przeprowadził wymaganego art. 7 K.p.a. postępowania w przedmiocie stwierdzenia przesłanek do skierowania na badania lekarskie kierującego. Pomimo tego organ wydał decyzję o skierowaniu na badania, opierając się wyłącznie na ogólnym i niekonkretnym zawiadomieniu. Organ w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do faktów i dowodów powoływanych i zebranych w toku postępowania. Wyjaśniając okoliczności sprawy organ naruszył więc przepisy regulujące postępowanie administracyjne, zaś wydana decyzja stoi w sprzeczności z ustawowymi przesłankami jej wydania oraz zebranym materiałem dowodowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 lutego 2014 r. nr [.....] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a." oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c u.k.p.

W uzasadnienie decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów obowiązującego prawa.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 24.01.2013 r. Starosta Powiatowy w G. otrzymał informację skierowaną na podstawie art. 122 Prawo o ruchu drogowym od Zastępcy Głównego Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w N. o stwierdzeniu u skarżącego okoliczności mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym. Starosta po otrzymaniu w/w pisma zwrócił się do ZUS Oddział w N. o przesłanie informacji dających podstawę do wszczęcia postępowania poprzez wskazanie uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia C. B., informując o aktualnie obowiązujących przepisach prawa. W odpowiedzi Główny Lekarz Orzecznik ZUS powołując się na ustawę o ochronie danych osobowych oraz na ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych odmówił przesłania żądanych informacji.

W ocenie organu odwoławczego, zawiadomienie otrzymane z ZUS Oddział w N. o stwierdzonych okolicznościach w stanie zdrowia skarżącego stanowiło dla Starosty wystarczającą podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie skierowania na badanie lekarskie, a następnie do wydania w tym przedmiocie decyzji. Starosta nie jest uprawniony do żądania dokumentacji medycznej osoby kierowanej na badania lekarskie, jak też do prowadzenia ustaleń zmierzających do wykazania jakie konkretne schorzenie może powodować u odwołującego się poważne zastrzeżenia w stanie jego zdrowia mogące stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym.

Podstawą prawną do wydania decyzji w sprawie są przepisy art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.k.p. Zgodnie art. 99 ust.2 pkt 1 lit. c starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu na badania lekarskie na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy – w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. b, tj. w przypadku wystąpienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia.

Redakcja powyższego przepisu prawa nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, a zatem w sytuacji, w której starosta otrzyma zawiadomienie od lekarza orzecznika ZUS o zastrzeżeniach w stanie zdrowia kierowcy mogących powodować istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym, jest zobowiązany do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7.01.2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (t.j. Dz.U z 2013 r., poz. 133) badania te wykonywane są w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy.

Celem wskazanego przepisu jest zagwarantowanie bezpieczeństwa ruchu, przy równoczesnym zachowaniu praw podmiotowych osób, które na te badania są kierowane, przy czym ustawa nie określa bliżej, o jakie zastrzeżenia co do stanu zdrowia chodzi, ani bliżej ich nie definiuje. Powyższy przepis został tak zredagowany, że musi wystąpić przesłanka materialnoprawna w postaci "nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia". Podstawą do wydania decyzji jest wiarygodna informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia, nie jest natomiast wymagane ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów (wyrok WSA z 3.12.2010 r. sygn. akt III SA/Wr 722/10 LEX nr 758069).

Zgodnie z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c u.k.p., informacja właściwego organu orzekającego o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia kierowcy stanowi wystarczającą przesłankę do podjęcia decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Starosta w toku postępowania nie podejmuje czynności mających na celu ustalanie przyczyn wystąpienia okoliczności mogących powodować istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym, dlatego też nawet jeśli skarżący przedstawił dokumentację lekarską, to nie mogła ona stanowić przedmiotu oceny przez organ I instancji, bowiem według ustalonego poglądu w orzecznictwie sądów administracyjnych - organy administracji nie mogą samodzielnie dokonywać wiążącej oceny stanu zdrowia odwołującego się.

Kwestia zdolności skarżącego do prowadzenia pojazdów stanowi dopiero przedmiot badania przez lekarzy specjalistów, które przeprowadzane jest na skutek skierowania przez starostę. Zatem organy administracyjne nie badają merytorycznie tej kwestii (wyrok NSA z 9.12.2011 r., I OSK 52/11).

Z powyższego względu organ odwoławczy jako nieprawidłowe ocenił działania Starosty zmierzające do uzyskania wyczerpujących informacji o przyczynach zastrzeżeń w stanie zdrowia odwołującego się i kierowanych w tym celu do ZUS pism, bowiem organy administracji nie są uprawnione zarówno do wglądu w dokumentację medyczną, jak też do dokonania jej oceny pod kątem zdolności do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym.

Tym samym przedłożona przez stronę dokumentacja medyczna nie mogła podlegać ocenie Starosty, który jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jako wystarczające do wydania decyzji uznał zawiadomienie przekazane przez ZUS o poważnych i uzasadnionych zastrzeżeniach co do stanu zdrowia kierującego.

Przedstawione przez skarżącego zaświadczenie z dnia [....] 2010 r. potwierdzające zdolność do wykonywania zawodu kierowcy pomimo, iż stanowi dokument urzędowy, nie potwierdza okoliczności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem pochodzi z daty wcześniejszej niż zawiadomienie Lekarza Orzecznika ZUS o stwierdzeniu zastrzeżeń w stanie zdrowia skarżącego. Podstawą do stwierdzenia czy stan zdrowia kierowcy pozwala na prowadzenie pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym jest orzeczenie lekarskie wydane w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy, a takiego orzeczenia skarżący nie przedstawił.

W odpowiedzi na zarzut skarżącego odnośnie braku przepisu ustawy o wyznaczeniu terminu badania lekarskiego, organ wskazał, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7.01.2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, na badanie należy zgłosić się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w terminie 30 dni od otrzymania skierowania. Oryginał orzeczenia lekarskiego należy przekazać właściwemu staroście. Organ podniósł, że termin 30 dni liczony jest od dnia otrzymania ostatecznej decyzji. Wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 2 K.p.a.), a zatem wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozpatrzenia odwołania jest zbyteczny.

W odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji w decyzji nie odniósł się faktów i twierdzeń podnoszonych przez stronę w toku postępowania, jak też dlaczego nie dał wiary zgromadzonym w toku postępowania dowodom, jednakże tego rodzaju uchybienie nie wpływa na wynik rozstrzygnięcia sprawy, a nadto zostało konwalidowane przez organ odwoławczy.

C. B. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie prawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając decyzji naruszenie:

- art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit c oraz art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. przez przyjęcie, że organ administracyjny kierujący na badania lekarskie związany jest treścią zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy,

- art. 7 K.p.a., przez brak odniesienia w decyzji do stanu faktycznego ustalonego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a także oparcie wydanej decyzji wyłącznie na dowodzie stanowiącym zawiadomienie,

- art. 78 ust. 1 K.p.a. przez brak przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez stronę w toku postępowania, a to dokumentacji medycznej z okresu od 2000 r. do 2013 r.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu.

Dodatkowo podniósł, że zaprezentowana w zaskarżonej decyzji wykładnia art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c u.k.p. rażąco narusza prawa obywatela, chronione zarówno przez przepisy K.p.a. jak i przez dotychczasową judykaturę. Zgodnie ze wskazaną wykładnią jedyną przesłanką wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie jest zawiadomienie organu orzekającego o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy.

Skarżący podkreślił, że kierując na badania lekarskie, Starosta wydaje decyzję administracyjną, w związku z czym zobowiązany jest przeprowadzić postępowania administracyjne zgodnie z zasadami K.p.a. Okoliczność ta zobowiązuje również organ do samodzielnego zbadania sprawy, ustalenia okoliczności faktycznych jak i stanu prawnego. Decyzja nie może stanowić więc wyłącznie powielenia zawiadomienia Lekarza Orzecznika, lecz efekt samodzielnej pracy organu orzekającego. Decyzja winna więc wskazywać ustalone w toku postępowania fakty uzasadniające zastosowanie przepisu prawa, zwłaszcza gdy decyzja nakłada na jednostkę szczególny obowiązek. W przypadku zastosowania art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz art. 75 ust 1 pkt 5 u.k.p. konieczne jest więc wskazanie okoliczności uprawdopodabniających istnienie stanów chorobowych, wpływających na zdolność do wadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym. Decyzja o skierowaniu na badania winna więc konkretyzować również charakter lub rodzaj zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Skarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, takiej konkretyzacji nie zawierała.

Skarżący przywołał wyrok WSA z dnia 28 stycznia 2014 r. (sygn. akt III SA/Kr 806/13). Podniósł, że Lekarz Orzecznik nie przesłał dokumentacji medycznej z okresu od 2000 do 2013 r., mającej wykazać brak zmian w stanie zdrowia skarżącego. Przesłany wycinek dokumentacji nie został poświadczony za zgodność co zmniejszyło jego walor dowodowy.

Zdaniem skarżącego, w świetle art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. możliwe było przekazanie jednoznacznych danych o stanie zdrowia skarżącego do organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Wobec jednoznacznej zgody skarżącego na ujawnienie takich danych, Starosta był uprawniony do zapoznania się z nimi oraz żądania konkretyzacji zgłoszonych zastrzeżeń co do stanu zdrowia, co wynika ponadto z art. 14 ust. 2 pkt 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Pomimo obowiązku skompletowania i odniesienia się do takiego materiału dowodowego organ obu instancji pominęły dowody wnioskowane przez skarżącego, jak i brak jakichkolwiek dowodów przekazanych przez Głównego Lekarza Orzecznika ZUS. Jednocześnie nie ustalono istnienia jakichkolwiek konkretnych przesłanek przemawiających za istnieniem uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że dla potrzeb niniejszego postępowania nie jest wymagane ustalenie jakie konkretne schorzenia mogą powodować przeszkodę, ale stwierdzenie przez organ administracji czy informacja pochodzi od uprawnionego organu oraz czy wskazuje na wystąpienie uzasadnionych zastrzeżeń w stanie zdrowia kierującego.

Zgodnie ze stanowiskiem NSA w wyroku z dnia 17.01.2012 r. w sprawie I OSK 156/11: "podstawą do wydania decyzji jest wiarygodna (przynajmniej uprawdopodobniona) informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia, nie jest natomiast wymagane ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów. Innymi słowy, z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy nie wynika obowiązek ustalenia niezdolności do kierowania pojazdami, lecz usunięcia uzasadnionych wątpliwości co do stanu zdrowia (zob. wyrok WSA z 3.12.2010 r., sygn. akt III SA/Wr 722/10; LEX nr 758069). Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje stosowne orzeczenie (zob. wyrok WSA z 23.11.2010 r., sygn. akt II SA/Bk 624/10; LEX nr 752374)." W kontekście powyższego jako nieuzasadnione należy ocenić zarzuty skarżącego dotyczące braku samodzielnego zbadania przez organy administracji okoliczności faktycznych sprawy, przeprowadzenia dowodu z dokumentacji medycznej w celu ustalenia konkretnego rodzaju schorzenia powodującego uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia oraz zbadania ich wpływu na zdolność do kierowania pojazdami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu podjęcia rozstrzygnięcia przez organ I instancji, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega między innymi osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia (art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p.). Badanie to przeprowadza się na podstawie skierowania (art. 75 ust. 2 pkt 1 u.k.p.).

Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Starosta wydaję tę decyzję administracyjną z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych (art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a) lub na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy (art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c u.k.p.).

Analiza przywołanych powyżej regulacji prowadzi do wniosku, że w przypadku zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy, przepisy przewidują podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu określonej osoby na badania lekarskie. Ustawowe przesłanki uzasadniające podjęcie takiej decyzji to "uzasadnione zastrzeżenia" co do stanu zdrowia.

W ocenie Sądu, ocena istnienia podstawy prawnej do podjęcia decyzji o skierowaniu na badanie kontrolne, może podlegać rozważaniu jedynie z punktu widzenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, które zdaniem organów, wskazują na uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, o których stanowi art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p.

Ponadto w obecnie obowiązującym porządku prawnym skierowanie na badania lekarskie ze względu na zawiadomienie właściwego organu orzekającego o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy zostało przez ustawodawcę ujęte w jednej przesłance dotyczącej uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Ta kwestia ma podstawowe znaczenia na gruncie kontrolowanej sprawy, zatem musi być poddana bardziej szczegółowej analizie, bowiem inicjatorem postępowania w tym przypadku był jeden z przywołanych tam organów – Lekarz Orzecznik ZUS.

Zatem wezwanie do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nasuną się istotne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Oznacza to, że nie wystarczą same wątpliwości, iż kierujący ze względu na stan zdrowia nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Okoliczności ustalone przez organ muszą, bowiem z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze. Przeciwwskazania, które zostaną zweryfikowane podczas badania lekarskiego.

W tym kontekście należy jednoznacznie wskazać, że organy administracji są zobowiązane do dokonania oceny okoliczności podanych przez podmiot, który te zastrzeżenia sygnalizuje, a więc oceny czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana do powzięcia takich obaw i czy jest wiarygodna. Nie istnieje, bowiem automatyzm prowadzący w każdym przypadku uzyskania zawiadomienia przez starostę do wydania przezeń decyzji kierującej na badania, a więc automatyzm polegający na wydaniu jej bez analizy wskazanych w zawiadomieniu faktów. W takim bowiem wypadku, a więc przy założeniu automatyzmu, ciężar orzekania w tej materii spoczywałby nie na staroście, a na zawiadamiającym. Decyzja w tej materii wymaga szczególnej wnikliwości i oceny całokształtu okoliczności oraz przedstawienia wszelkich jej aspektów w uzasadnieniu z zachowaniem wymogów art. 7, 77, 80, 107 K.p.a.

Prawidłowa wykładnia powołanych przepisów powinna prowadzić do uznania, że lekarz Orzecznik ZUS jest zobowiązany wykazać uzasadnione zastrzeżenie odnośnie stanu zdrowia kierowcy, a jeżeli tego zaniecha, starosta winien zobowiązać ZUS do uzupełnienia przedmiotowego wniosku oraz do oceny wskazanych okoliczności z punktu widzenia spełnienia przesłanek ustawowych do skierowania na badania lekarskie. Tymczasem w sprawie organ I instancji żadnych dodatkowych informacji od ZUS nie uzyskał ani też ich nie ocenił z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, a organ odwoławczy uznał to za działanie prawidłowe, co trafnie zarzucił skarżący.

Należy podzielić argumentację skargi, że pogląd, iż starosta nie bada przyczyny złożenia wniosku przez ZUS byłby równoznaczny z uznaniem braku racjonalności ustawodawcy - jeżeli starosta nie miałby w tym zakresie żadnych uprawnień to należy zadać pytanie dlaczego decyzji o skierowaniu na badania nie podejmowałby sam ZUS. Zupełnie nieracjonalne byłoby przy takiej wykładni powołanych przepisów powierzanie takiej decyzji staroście. Organ jest w tym przypadku gwarantem tego, że ograniczenie praw obywatelskich następuje z uzasadnionych przyczyn. To w konsekwencji jak trafnie zarzucił skarżący, doprowadziło do naruszenia określonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej.

Zdaniem Sądu art. art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tj. Dz.U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.) stanowią podstawę prawną do uzyskania przez organ I instancji informacji o stanie zdrowia skarżącego w zakresie wykazującym uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia osoby, która ma być skierowana na badania lekarskie.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych: przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy:

1) osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych,

2) jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Z kolei zgodnie z treścią art. 7 tej ustawy: ilekroć w ustawie jest mowa o:

1) zbiorze danych - rozumie się przez to każdy posiadający strukturę zestaw danych o charakterze osobowym, dostępnych według określonych kryteriów, niezależnie od tego, czy zestaw ten jest rozproszony lub podzielony funkcjonalnie,

2) przetwarzaniu danych - rozumie się przez to jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych.

W konsekwencji, zasadnie skarżący wskazał, że organ I instancji na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 159) nie był pozbawiony możliwości dostępu do dokumentacji medycznej skarżonego a pogląd organu powielony następnie w skarżonej decyzji uznać należy za błędny.

Zgodnie z art. 13 tej ustawy: pacjent ma prawo do zachowania w tajemnicy przez osoby wykonujące zawód medyczny, w tym udzielające mu świadczeń zdrowotnych, informacji z nim związanych, a uzyskanych w związku z wykonywaniem zawodu medycznego, a stosownie do treści art. 14 ust. 1: w celu realizacji prawa, o którym mowa w art. 13, osoby wykonujące zawód medyczny są obowiązane zachować w tajemnicy informacje związane z pacjentem, w szczególności ze stanem zdrowia pacjenta. Jednakże stosownie do treści ust. 2 przepisu ust. 1 nie stosuje się, w przypadku gdy:

1) tak stanowią przepisy odrębnych ustaw;

2) zachowanie tajemnicy może stanowić niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia pacjenta lub innych osób;

3) pacjent lub jego przedstawiciel ustawowy wyraża zgodę na ujawnienie tajemnicy.

Zdaniem Sądu, organ był uprawniony i zobowiązany do zwrócenia się o uzyskanie informacji z ZUS wskutek zachowania skarżącego, który przez składanie oświadczeń, wniosków i twierdzeń w sposób zdecydowany wyraził nie tylko zgodę ale wręcz żądanie, aby jego dokumentacja medyczna została przekazana organowi I instancji. W związku z powyższym w kontekście treści art. 14 ust. 2 pkt 3 ustawy o prawach pacjenta, powtórzony w zaskarżonej decyzji pogląd organu I instancji jakoby nie był on uprawniony do uzyskania dokumentacji medycznej skarżonego jest błędny.

Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Zgodnie z art. 152 P.p.s.a. uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.