Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 14/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 102 ust. 5 pkt 24, art. 109
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2010 r., wydaną na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.), (dalej ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego przez M. N. od decyzji wydanej przez Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu 18 sierpnia 2010 r., ustalającej, że M. N. była objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 2 stycznia 2002 r., zaś nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r., uchylono zaskarżoną decyzję w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzję wydano przy następujących ustaleniach;

Pismem z dnia 11 marca 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. zwrócił się do W. OW NFZ z wnioskiem o ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu wspólników Przedsiębiorstwa Handlowego [...] W. G. i wspólnicy spółka jawna i wydanie decyzji w sprawie M. N. - na podstawie art. 109 ustawy o świadczeniach. W piśmie wskazał, iż w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS stwierdzono brak zgłoszenia M. N. do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego od dnia 1 maja 1999 r. do 2 stycznia 2002 r., kiedy podstawą do prowadzenia działalności był wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od dnia 1 lipca 2008 r. do nadal.

Dyrektor W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpatrzeniu ww. wniosku decyzją z dnia [...] października 2009 r., stwierdził, że M. N. była objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 2 stycznia 2002 r. oraz od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r.

Od powyższej decyzji M. N. wniosła odwołanie.

Rozpatrując odwołanie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż organ I instancji nieprawidłowo uznał wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej za faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej aż do dnia wykreślenia tego wpisu. Z ustaleń W. OW NFZ wynikało, że M. N. figurowała w ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Miasta K. jako osoba prowadzącą działalność gospodarczą w ramach przedsiębiorstwa [...] s.c. od 17 grudnia 1990 r. do 1 kwietnia 2001 r., z którym to dniem spółkę cywilną [...] (na skutek zmiany przepisów) wykreślono z ewidencji z urzędu. M. N. figurowała w ewidencji działalności gospodarczej jako osoba prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowe [...] od 23 marca 2001 r. do 1 września 2009 r., z którą to datą wpis ten został wykreślony z ewidencji. M. N. figurowała także jako wspólnik Przedsiębiorstwa Handlowego [...] spółka jawna W. G. i wspólnicy wpisaną do rejestru od 3 stycznia 2002 r. (skutkiem przekształcenia spółki cywilnej [...] w spółkę jawną), która to spółka w dniu 1 lipca 2008 r. zgłosiła do ZUS zaprzestanie działalności przekazując do ZUS wyrejestrowanie wspólników z ubezpieczenia (ZUS ZWUA) oraz wyrejestrowanie jej jako płatnika składek (ZUS ZWPA). Jednocześnie postanowieniem Sądu Rejestrowego w P. z dnia 15 kwietnia 2009 r. wpisano do Krajowego Rejestru Sądowego informację o zawieszeniu przez spółkę działalności gospodarczej z dniem 31 marca 2009 r.

Z pisma ZUS z 23 stycznia 2009 r. skierowanego do Urzędu Skarbowego w K. i informacji tego urzędu wynika, że M. N. nie prowadzi samodzielnej działalności gospodarczej i figuruje jako wspólnik PH [...] sp. j. w okresie od 17 grudnia 1990 r. do nadal.

W związku z tymi ustaleniami Prezes Funduszu stwierdził, iż organ I instancji nie odniósł się do twierdzenia strony, że indywidualny wpis w ewidencji działalności gospodarczej dokonany został z urzędu z powodu zmiany przepisów, natomiast z powodu zaniedbań pracowników tego wydziału nie wykreślono wpisu z dniem przekształcenia w spółkę jawną i wpisania do KRS. Ponadto Prezes NFZ podkreślał, iż organ I instancji winien odnieść się do okresu podanego przez wnioskodawcę i wobec złożonych oświadczeń strony powinien przeprowadzić dowód przeciwny, jeśli nie dawał wiary twierdzeniom strony.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor W. Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., w pkt a) uznał M. N. za objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 2 stycznia 2002 r., zaś w pkt b) jako nie objętą obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych pismem z dnia 15 lutego 2010 r., zmodyfikował wniosek o wydanie decyzji za okresy od 1 stycznia 1999 r. do 2 stycznia 2002 r. i od 1 lipca 2008 r. do 31 marca 2009 r. Podkreślił, iż mając na względzie normy prawne obowiązujące w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 20 września 2008 r. oraz bazując na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego uznał, że ubezpieczeniem zdrowotnym były objęte osoby, które spełniały warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi tzn. posiadały stosowne pozwolenia (jeżeli były wymagane) oraz faktycznie prowadziły działalność gospodarczą. Bez znaczenia dla objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, zdaniem organu było to, czy dana osoba posiadała również inny tytuł do objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Zdaniem organu posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (bądź figurowanie jako wspólnik spółki w Rejestrze Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego) powodowało powstanie domniemania, że w okresie figurowania w ewidencji działalności gospodarczej działalność faktycznie była prowadzona, co oznaczało, że wykazanie usprawiedliwionych przerw w prowadzeniu działalności spoczywało na osobie ubezpieczonej. Z kolei w stanie prawnym obowiązującym po dniu 20 września 2008 r. tylko osoby, których działalność gospodarcza była zawieszona w stosownym rejestrze przedsiębiorców nie były objęte ubezpieczeniem zdrowotnym.

Zdaniem organu, w tym konkretnym przypadku zastosowanie miały treści normy prawnej powstałej z art. 8 pkt 1) lit e), art. 11 ust. 1 w związku z art. 1a pkt 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), art. 9 ust.1 pkt 1) lit c), art. 12 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.) jak i art. 65, art. 66 ust. 1pkt. 1 lit c) i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210 poz. 2135 ze zm.) w związku z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887 ze zm.).

Organ stwierdził, że domniemanie prowadzenia działalności gospodarczej przez osobę ubezpieczoną w okresie figurowania w rejestrach przedsiębiorców zostało wzruszone. W związku z tym wpis do ewidencji działalności gospodarczej strony postępowania powinien zostać wykreślony z dniem 3 stycznia 2003 r. (dzień rejestracji [...] sp. j.). Ponadto organ uznał, że strona prowadziła działalność gospodarczą w orzekanym okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 2 stycznia 2002 r. Dostarczony przez stronę oraz przez W. G. materiał dowodowy jednoznacznie przemawiał za tym, że w okresie tym działalność gospodarcza w formie spółki cywilnej [...] była przez M. N. prowadzona, co potwierdzały m.in. informacje z urzędu skarbowego. Ponadto strona sama przyznała, że spółka cywilna, której była wspólnikiem prowadziła działalność gospodarczą (m.in. świadczył o tym fakt zatrudnienia pracowników). Organ podkreślił, że w toku postępowania strona oświadczyła jedynie, że w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 2 stycznia 2002 r. nie osiągała przychodu, co nie było jednoznaczne z nieprowadzeniem działalności gospodarczej.

W zakresie punktu b) decyzji organ stwierdził, że M. N. nie była objęta ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r., co potwierdzał fakt, że działalność gospodarcza została w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 20 września 2008 r., tj. w dniu 1 lipca 2008 r. przez wspólników spółki jawnej faktycznie zawieszona, co sprawiło, że nowe przepisy normujące zawieszenie działalności gospodarczej nie znalazły dla niej zastosowania. Ponadto według oświadczenia strony jedyne przychody jakie uzyskiwała spółka pochodziły z tytułu zachowania i zabezpieczenia dotychczasowego źródła przychodu.

Od powyższej decyzji M. N. wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała decyzję jedynie w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt a) tj. objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 2 stycznia 2002 r. wnosząc w tym zakresie o zmianę decyzji przez stwierdzenie, że w tym okresie nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącej istotą problemu było ustalenie, czy w okresie wskazanym w pkt a) decyzji prowadziła działalność gospodarczą. Organ I instancji przyjął domniemanie o wykonywaniu działalności w tym okresie przez M. N. pomimo tego, że nie uzyskiwała wówczas przychodu. Tymczasem nie chodziło o to, że nie było przychodu w tym okresie lecz o to, że nie było działalności i dlatego nie było przychodu, co w toku postępowania strona wykazała.

Przytaczając ustalenia organu I instancji i materiał dowodowy zebrany w sprawie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w wyniku rozpoznania odwołania wydał wymienioną na wstępie decyzję administracyjną.

Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji skutkującymi rozstrzygnięciem zawartym w pkt a) tj. uznania M. N. za objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 2 stycznia 2002 r., wskazując jednocześnie, iż organ I instancji winien ponownie rozstrzygnąć obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego M. N. zgodnie z wnioskiem ZUS za okres od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r., jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą w formie spółki jawnej, nie określając jednocześnie, jakie braki w ustaleniach organu I instancji legły u podstawy decyzji kasacyjnej.

Na powyższą decyzję M. N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części uchylającej rozstrzygnięcie Dyrektora W. OW NFZ w zakresie określonym w pkt b) tj. uznania strony skarżącej za nie objętą obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r.; o uchylenie decyzji w pozostałej części oraz zwolnienie z wpisu stałego i kosztów postępowania sądowego. W skardze podniosła, że Prezes Funduszu w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do wszystkich ustaleń w sposób uzasadniający uchylenie decyzji w kwestionowanej części, jak również nie wskazał w tej mierze braków w postępowaniu dowodowym, tym samym nie uzasadnił stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Ponadto podkreśliła, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 26 września 2007 r. - Prezes NFZ wydając decyzję z dnia [...] października 2010 r. naruszył zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. jak również zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, o której mówi art. 8 k.p.a. Dodatkowo zaznaczyła, że organ dopuścił się naruszenia art. 139 k.p.a. orzekając na niekorzyść strony, bowiem ustawodawca dał stronie możliwość do odwoływania się od decyzji w całości jak również w części, co też oznacza, że umożliwił odwołującemu dokonanie swobodnej oceny, którą to część decyzji uważa za korzystną dla siebie, a którą uznaje za niekorzystną. W związku z powyższym orzekanie ponad ramy określone przez stronę w sposób oczywisty naruszyło gwarancję procesową zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego - stanowiącą zarazem jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego. W przedmiotowej sprawie decyzja z dnia 18 sierpnia 2010 r. w części dotyczącej nie objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego strony w okresie od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r. była dla skarżącej korzystna, w związku z czym nie bez powodu nie domagała się uchylenia decyzji w tej części, co też wyraźnie zaznaczyła w złożonym odwołaniu od decyzji. Zdaniem skarżącej Prezes NFZ nie podał okoliczności sprawy, które uzasadniałyby niezastosowanie się do zakazu reformationis in peius. Zatem zaskarżona decyzja w istocie zmierza do obejścia zakazu z art. 139 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 139 k.p.a. organ wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach oraz na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zatem zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowany na tle art. 139 k.p.a., zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych wydawanych w trybie określonym w art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna.

Decyzje kasacyjne określają przepisy art. 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 138 § 2 k.p.a. Są to dwa typy decyzji kasacyjnych, z których pierwsza (tzw. typowa) kończy rozpoznanie sprawy, a druga powoduje jej przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przy wydaniu decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 organ odwoławczy ma obowiązek dokonania jednocześnie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy lub (wyjątek od tej zasady - art. 138 § 1 pkt 2 in fine) może ograniczyć się do umorzenia postępowania w pierwszej instancji lecz wyłącznie w przypadku gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe.

Decyzja kasacyjna oparta na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. może zostać wydana, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego – organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie wyjaśniające przeprowadzono z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. W związku z tym organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie w całości lub w znacznej części, tj. niezgodnie z uprawnieniami z art. 136 k.p.a.

Żadne inne wady decyzji organu I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 132 § 2 k.p.a. Przy czym organ odwoławczy nie może przesądzić o treści rozstrzygnięcia przez organ I instancji, nakazując temu organowi wydanie w decyzji konkretnej treści. Podkreślenia wymaga, że nie wszystkie przypadki rażącego naruszenia przepisów procesowych będą podstawą do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części lub w całości. Jeżeli nie uwzględniono w pierwszej instancji materiału dowodowego, lub wadliwie dokonano jego oceny, organ odwoławczy powinien ten materiał dowodowy uwzględnić dokonując jednocześnie właściwej oceny dowodów. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego ustalonego przez pierwszą instancję, ma obowiązek orzec co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 22 września 1981 r. w sprawie II SA 400/81 /w/ Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak /w/ Komentarz, 7. wydanie zaktualizowane i rozszerzone, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005 oraz komentarz s. 605-608). Także za poglądami judykatury można przyjąć, że wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyroki NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl., z dnia 21 grudnia 2000 r., I SA 430/99, niepubl.).

Odnosząc się do zarzutu skarżącej o naruszeniu zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.) - organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny – należy wskazać na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r. wydaną w sprawie FPS 2/98 (ONSA 1998, nr 3, poz. 79) aktualną także w obowiązującym stanie prawnym. Sąd przyjął, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że wydając decyzję kasacyjną w trybie określonym przez art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, a tym samym do takich decyzji nie ma zastosowania przepis art. 139 k.p.a. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. - sygn. akt OSK 1270/06. Również za takim stanowiskiem opowiedział się J.Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r. - sygnatura akt II SA/Wr 854/96. Sąd orzekający w sprawie podziela, co do zakazu reformationis in peius, poglądy wyrażone wyżej uznając, że w zaskarżonej decyzji organ nie dopuścił się naruszenia art. 139 k.p.a.

Odmienny pogląd był prezentowany we wcześniejszych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo z dnia 8 maja 1987 r. w sprawie SA/Lu 259/87 lub z dnia 19 listopada 1984 r. w sprawie II SA 1253/84), a także jest prezentowany przez Andrzeja Wróbla /w/ Kodeks postępowania administracyjnego, M. Jaśkowska i A. Wróbel, Komentarz, Zakamycze 2005 s. 821 i w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2009 r. w sprawie VII SA/Wa 1281/09. W kwestii naruszenia przepisu art. 139 k.p.a. (zdaniem komentatora) nie jest miarodajne żądanie odwołania, bowiem każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca żądania strony byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, chociażby obiektywnie nie pogarszała jej sytuacji prawnej, np. decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. Można odnotować niejako odmienny pogląd w tym zakresie wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r. wydany w sprawie II GSK 175/08.

Te pewne różnice poglądów co do związania organu odwoławczego zakresem zaskarżenia decyzji pierwszej instancji zostały przytoczone jedynie z uwagi na podniesienie w skardze zarzutów naruszenia art. 139 k.p.a. przez, zdaniem skarżącej, wykroczenia organu odwoławczego poza zakres odwołania. Jednakże, z przyczyn nadmienionych wyżej, Sąd w składzie orzekającym nie podzielił zarzutu skarżącej o naruszeniu zaskarżoną decyzją regulacji wskazanej w art. 139 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, istotą jednak było naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co do przesłanek jego zastosowania, omówionych wyżej.

Podstawą zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia organowi odwoławczemu, w granicach podanych przez art. 136 k.p.a., przeprowadzenie dodatkowego postępowania administracyjnego w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie.

Należy zatem zwrócić uwagę na to, że organ odwoławczy nie wskazał jakich to istotnych ustaleń w postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji nie przeprowadził w całości lub w znacznej części. Wręcz przeciwnie, z opisu organu odwoławczego ustaleń pierwszej instancji, nie sposób wywieźć ich niekompletności w rozumieniu rażącego naruszenia norm procesowych. Prezes Funduszu nie podał również jakie to przepisy postępowania w sposób rażący naruszył organ I instancji w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, które to naruszenie uzasadniałoby zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Wskazywanie (zalecanie) przez organ odwoławczy objęcia skarżącej ubezpieczeniem za okres od 1 lipca 2008 r. do 31 marca 2009 r., bez jednoczesnego zarzucenia organowi I instancji braku w ustaleniach faktycznych lub niewłaściwej oceny zgromadzonych dowodów albo dokonania tych ustaleń z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, nie może prowadzić do wydania jedynie decyzji kasacyjnej na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak wynika z art. 78 § 1 k.p.a., obowiązek ten dotyczy jednak tylko okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Chodzi o fakty mające znaczenie dla sprawy, a zatem dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mające znaczenie prawne (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2011, s. 341, 345).

Organ I instancji, wskazując na ustalenia poczynione w postępowaniu wyjaśniającym mające znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, uzasadnił w swojej decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., dlaczego za okres od 1 lipca 2008 r. do 31 marca 2009 r., nie objął skarżącej obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Natomiast organ odwoławczy nie zakwestionował tych ustaleń co do ich kompletności lub trafności oceny w świetle przytoczonych w decyzji przepisów prawa materialnego, jak i nie zakwestionował tych ustaleń z tego powodu, by dokonano je z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

Ustalenia organu odwoławczego i organu I instancji, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, były tożsame. Natomiast rozstrzygnięcie kasacyjne przez organ odwoławczy nie zostało umotywowane zgodnie z art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez powiązanie tego uzasadnienia z dokonanym rozstrzygnięciem, co powoduje, że decyzja ta nie poddaje się kontroli Sądu.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.