Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 269/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 § 4,art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Monika Nowicka Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 62/06 w sprawie ze skargi R. K. i W. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 62/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w punkcie 1 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r., [...]oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania, natomiast w punkcie 2 zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Starosta Chrzanowski decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości oznaczonej dz. nr [...],[...] o łącznej pow. 0,3029 ha położonej w T. obręb T., spowodowane usytuowaniem na nieruchomości słupa kratowego linii średniego napięcia.

Organ wskazał, że postępowanie administracyjne dotyczące odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w T. obręb T. zostało wszczęte na wniosek R. K. i W. K., a działka nr [...] odpowiada obecnie działkom nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,3029 ha i stanowi własność wnioskodawców. Przebiegająca przez działki nr [...] i [...]linia energetyczna jest własnością [...] S.A.

Starosta Chrzanowski wskazał, że [...] Zakład Elektroenergetyczny w B. [...] S.A. przedstawił kserokopię odpisu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Chrzanowie z dnia [...] października 1963 r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji szczegółowej projektowanej inwestycji oraz kserokopię odpisu zezwolenia Prezydium PRN w Chrzanowie Nr [...], wydanego w trybie art.35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10 poz. 64), na wybudowanie wskazanej wyżej linii energetycznej. Organ podkreślił, że dostarczone kserokopie nie zawierają oznaczeń nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję, ani też wykazu właścicieli. Wskazano także, iż kserokopie, bez umieszczonego na nich poświadczenia "za zgodność z oryginałem" wraz z podpisem osoby, która poświadczenia dokonała, nie są uznawane za dokument w rozumieniu art. 75 k.p.a. Dlatego też, w ocenie organu, decyzje te nie mogą stanowić dowodu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Organ podkreślił, że gdy źródłem ograniczenia praw do nieruchomości jest zgoda właściciela lub użytkownika wieczystego udzielona w drodze czynności cywilnoprawnej, to dochodzenie roszczeń o odszkodowanie lub restytucję poprzedniego stanu nieruchomości należy do drogi sądowej na ogólnych zasadach przewidzianych w art. 2 § 2 k.c. (jest to sprawa cywilna powstała na gruncie stosunku cywilnoprawnego - uchwała SN z dnia 24 czerwca 1992r. ISICZP 71/92). Wobec tego organ przyjął, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do rozpatrywania żądań wnioskodawców na drodze postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...], Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. nr 261 poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując na treść art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10 poz. 64) – obowiązującej w czasie zajęcia przedmiotowej nieruchomości – dodał, że możliwość ustalenia przez organ administracji odszkodowania za skutki spowodowane zajęciem nieruchomości z przeznaczeniem na budowę inwestycji liniowych istnieje tylko w sytuacji, gdy zostanie bezspornie ustalone, że ograniczenie praw do nieruchomości miało miejsce w oparciu o decyzję administracyjną, którego to jednak faktu tego nie dało się w niniejszej spawie ustalić.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli R. K. i W. K. wskazując, że przysługuje im odszkodowanie, ponieważ przedmiotowy słup kratowy zajmuje znaczną część ich nieruchomości i stanowi zagrożenie dla zdrowia mieszkańców.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 62/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r., [...], wskazał, że w niniejszej sprawie droga administracyjna dla ustalenia odszkodowania za założenie na nieruchomości linii energetycznej przysługiwałaby wtedy, gdyby inwestycja została zrealizowana w oparciu o wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958r o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości decyzję administracyjną.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stosownie do przepisu art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności zaś dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dlatego też, w ocenie Sądu, stwierdzenie, że przedłożone przez [...] S.A. kserokopie odpisów decyzji, bez umieszczonego na nich poświadczenia "za zgodność z oryginałem" wraz z podpisem osoby, która poświadczenia dokonała, nie są uznawane za dokument w rozumieniu art. 75 k.p.a. i dlatego nie mogą stanowić dowodu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, jest niezasadne, a co najmniej przedwczesne. Sąd zauważył natomiast, że kserokopie przedłożone przez [...] S.A. są kserokopiami odpisów decyzji i zawierają adnotację "za zgodność" i podpis (w kserokopii). Organ nie zwrócił się jednak do tej spółki o przedłożenie tego dokumentu (czyli odpisu decyzji) w oryginale.

W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji nie można stwierdzić, aby organy administracji uczyniły wszystko, by zgromadzić w sprawie pełny materiał dowodowy.

Ponadto Sąd wskazał, że jeżeli bezspornie ustalono, iż na przedmiotowej nieruchomości został posadowiony słup energetyczny, a przedstawiciel spółki przyznał , że dokonano tego na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej oraz za zezwoleniem PPRN w Chrzanowie znak [...], to nielogicznym jest twierdzenie, że nie jest możliwy do ustalenia fakt wydania decyzji w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Sądu decyzja, w której nie określono nieruchomości, przez które ma przebiegać linia energetyczna i nie doręczono jej ich właścicielom, dotknięta jest wadami kwalifikowanymi, jednakże w niniejszej sprawie okolicznością istotną było jedynie ustalenie, czy decyzja o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości została wydana.

Sąd zaznaczył także, iż ustalenie faktu nastąpić może także w drodze domniemań faktycznych, które to domniemanie faktyczne stosuje się wówczas, gdy istotny dla sprawy fakt nie może być udowodniony wprost, z powołaniem się na konkretny środek dowodowy, lecz w ramach całokształtu sprawy na podstawie innego ustalonego faktu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyli R. K. W. K., wnosząc o jego zmianę w części orzeczenia zawartego w pkt 1 i wskazanie, że Sąd uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji przekazuje sprawę z urzędu do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegające na uchybieniach zawartych w zaskarżonym wyroku, a polegające na nieudzieleniu stronie skarżącej się, chociażby w sposób dorozumiały, wskazówek co do dalszego toku postępowania, które mogą w sposób istotny przyczynić się do uzyskania odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazując na brzmienie art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podniesiono, że zaskarżone orzeczenie nie czyni zadość wymogom tego przepisu, bowiem Sąd pierwszej instancji nie udzielił konkretnych wyjaśnień rozstrzygnięcia podstawy prawnej co do wszystkich kwestii spornych, jak również nie wskazał kroków do dalszego toku postępowania. W związku z tym strona nie jest w stanie ustalić dalszego toku postępowania w celu uzyskania odszkodowania za zmniejszenie walorów użytkowych nieruchomości. Skarżący nie posiadają bowiem wiedzy, czy z własnej inicjatywy mają podejmować działania prawne, na przykład składać ponownie wniosek do Starosty Chrzanowskiego, czy też sprawa ta niejako z urzędu zostanie przekazana do ponownego rozpoznania przez niższe instancje. Podniesiono, że w związku z tym, jest to rozstrzygnięcie niezrozumiałe dla zainteresowanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez ten Sąd wyznacza sama strona wnosząca skargę kasacyjną poprzez konstrukcję podstaw kasacyjnych. Wnosząca skargę kasacyjną strona, kwestionująca orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązana jest wskazać przepisy, które w jej ocenie zostały naruszone (vide wyrok w składzie 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. w sprawie sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2/2006, poz. 39). Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie redakcja zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania sądowego nie pozwala na uznanie ich za usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej. Stosownie bowiem do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Musi zatem istnieć potencjalny związek pomiędzy wytkniętym uchybieniem a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w takim ujęciu jak uczyniła to strona skarżąca, wskazać należy, że przedmiotem skargi kasacyjnej, o której stanowi art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jest wymienione w tym przepisie orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dlatego też kwestionując skargą kasacyjną orzeczenie Sądu należy ją oprzeć na naruszeniu przepisów prawa materialnego lub procesowego, które Sąd stosował, bądź powinien w tej sprawie stosować. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszą się do postępowania administracyjnego, a nie sądowoadministracyjnego, w którym nie mają zastosowania. Dlatego też powołanie ich w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego nie pozwala traktować ich jako ustawowej podstawy skargi kasacyjnej.

Za nieusprawiedliwiony należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska drugiej strony, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy wspomnieć, że uzasadnienie wyroku spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Oczywiście sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie ma miejsca w tej sprawie. Dokonana przez sąd administracyjny ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu, doprowadziła do jego uchylenia, co nastąpiło przy dostatecznym wyjaśnieniu podstaw takiego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku oraz precyzyjnego zakreślenia organom administracji wskazówek co do dalszego postępowania w sprawie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.