Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 660/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 6a, art. 10 ust. 5, 5a i 5c
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art.147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy W. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] 2017r. Nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii dróg powiatowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] 2017 r. Rada Powiatu [...] (dalej również: Rada Powiatu) pozbawiła kategorii dróg powiatowych zlokalizowanych na terenie gminy W. odcinki dróg o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] oraz części dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] – wszystko o łącznej długości 11 869 m.

W uchwale – w § 1 pkt 1-6 szczegółowo określono "dekategoryzowane" odcinki dróg publicznych, a w 6 załącznikach na mapach zaznaczono przekazywane fragmenty dróg. I tak w § 1 tej uchwały Rada Powiatu stwierdziła, że pozbawia się kategorii dróg powiatowych, zlokalizowanych na terenie gminy W. , następujących odcinków dróg powiatowych:

1) drogę powiatową nr [...] [...] – [...], od granicy powiatu szamotulskiego do [...] (skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...]), o długości 383 m;

2) drogę powiatową nr [...] – ul. [...]., w. W., od ul. [...] do ul. [...], o długości 746m;

3) drogę powiatową nr [...] – ul. [...] [...] W., od ul. [...] do ul. [...], o długości 66 m;

4) drogę powiatową nr [...] – ul. [...] [...] W., od ul. [...] do granicy miasta W., o długości 2 315 m;

5) drogę powiatową nr [...] – ul. [...] [...] W., od ul. [...] do ul. [...]., o długości 497 m;

6) drogę powiatową – droga bez numeru (część dawnej drogi wojewódzkiej nr [...]–odcinek od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...]do przejazdu kolejowego linii kolejowej [...] – [...]) – o długości 7 862 m.

Uchwała ta została wydana na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1988 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 814, ze zm.) oraz

art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440, ze zm.) i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2017 r. pod poz. [...].

W uzasadnieniu uchwały przedstawiono stan faktyczny, wskazując m.in. na to, że Sejmik Województwa [...] (dalej również: Sejmik Województwa) na podstawie art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych, uchwałą nr [...] z dnia [...] 2017 r. (Dz.Urz Woj. Wlkp. z 2017 r., poz. 1969) pozbawił na terenie powiatu szamotulskiego kategorii drogi wojewódzkiej cześć drogi wojewódzkiej nr [...] o przebiegu "[...] - [...]" o długości 16,414 km, który to odcinek drogi z mocy prawa zaliczony został do kategorii drogi powiatowej.

Rada Powiatu powołała się na treść art. 10 ust. 5c oraz art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jako uzasadniające wydanie przedmiotowej uchwały i stwierdziła, że żaden z przekazanych odcinków drogi nie łączy [...] z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą oraz nie jest zaliczony do kategorii dróg krajowych lub wojewódzkich. Ponadto stwierdziła, że zachowano określony w art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych ustawowy warunek proporcjonalności kaskadowo przekazywanych odcinków z odcinkiem uprzednio przekazanym przez Województwo.

Ponadto wyjaśniła, że o zamiarze podjęcia uchwały w trybie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych Zarząd Powiatu Szamotulskiego (dalej również: Zarząd Powiatu), na podstawie art. 10 ust. 5d tej ustawy, poinformował Burmistrza Miasta i Gminy [...] pismem z dnia 30 czerwca 2017 r. znak: [...], doręczonym w dniu 3 lipca 2017 r.

W skardze na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] 2017 r. nr [...] Gmina W. (dalej również: Gmina; skarżąca) – reprezentowana przez pełnomocnika procesowego umocowanego do działania przez Burmistrza Gminy [...] działającego w powyższym zakresie na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] 2018 r. – wniesionej na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1988 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1868, ze zm.) domagała się:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały;

2. orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego w stosunku do Wojewody [...], który obowiązany był jako organ nadzoru do dokonania tzw. legalizacji zaskarżonej uchwały, a który z obowiązku tego nie wywiązał się, lecz bezzasadnie traktując tę uchwałę jako akt prawa miejscowego – bez uprzedniej legalizacji – opublikował ją w Dzienniku Urzędowym Województwa [...];

3. rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

Powyższej uchwale Gmina W. zarzuciła:

1. rażące naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222, ze zm.), oraz naruszenie:

2. art. 6a i 7 ustawy o drogach publicznych

3. art. 2 ust. 2 i art. 10 ust. 4 tej ustawy,

4. art. 6a powołanej ustawy w związku z art. 94 Konstytucji.

W uzasadnieniu skarżąca Gmina podniosła argumenty związane z finalnie nieskutecznym kwestionowaniem tejże uchwały przed Wojewodą [...], jeszcze przed jej opublikowaniem w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (w postępowaniu nadzorczym), w tym wskazała na wystąpienie do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej uchwały jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa. Ponadto Gmina odrębnie umotywowała każdy z zarzutów sformułowanych w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...], reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, wniosła o oddalenie skargi na uchwalę nr [...] z dnia [...] 2017 r., rozpatrzenie sprawy po przeprowadzeniu rozprawy (oddalenie wniosku strony przeciwnej o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym).

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada Powiatu szczegółowo opisała stan faktyczny i prawny sprawy, w tym okoliczności podjęcia kwestionowanej uchwały. Podniosła przy tym, że co do konstytucyjności przepisów dopuszczających możliwość kaskadowego przekazywania dróg wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 maja 2015 r. sygn. Kp 2/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga wniesiona w tej sprawie okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W przypadku wniesienia skargi na akt prawa miejscowego bądź na akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej obowiązkiem sądu w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, a zatem czy spełnione zostały wymogi formalne, do których w stosunku do uchwał i zarządzeń organu jednostki samorządu terytorialnego. W tym zakresie wystarczy wspomnieć, że względem takich aktów podjętych od 1 czerwca 2017 r. nie jest już wymagane wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), zatem w zakresie wymogów formalnych nie jest też aktualny wymóg zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Wynika to z aktualnego brzmienia art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz powołanych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, z uwzględnieniem przepisu art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała Starosta w sposób oczywisty jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, a co więcej – wbrew zarzutowi skarżącej Gminy – jest to akt prawa miejscowego. Zagadnienie to wnikliwie przedstawił już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 102/08 (wyrok dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.gov.pl), w którego tezie wyjaśniono, że uchwała samorządu powiatowego w przedmiocie zmiany kategorii drogi publicznej z drogi powiatowej na gminną (art. 10 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115, ze zm.) stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592, ze zm.). Wynika to stąd, że jej oddziaływanie skierowane jest bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej liczby oraz kategorii osób i podmiotów, przy czym materialnoprawna podstawa dokonanej zmiany powoduje przejście prawa własności jak i obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania drogi. kwestie te są również oczywiste w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt 2/13 (OTK-A z 2015 r. nr 5, poz. 65), o którym będzie jeszcze mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Z przepisu art. 6a ustawy o drogach publicznych nie można wywieść takiego wniosku, jak uczynił to autor skargi, motywując zarzut nr 4. Kwestionowana uchwała zawiera wszystkie elementy niezbędne do uznania jej za akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji. Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Jest ona bowiem aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne – nadanie kategorii drodze. O obowiązku zakwalifikowania drogi do danej kategorii stanowią przepisy ustawy o drogach publicznych, co pociąga za sobą skutki prawne między innymi w postaci przejścia prawa własności czy konieczności stosowania określonych przepisów prawa o ruchu drogowym. Uchwała ta wywiera również skutki zewnętrzne, gdyż odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany.

Idąc dalej, Sąd zauważa, że zaskarżonej uchwale nie można przypisać jej wydania z rażącym – a w istocie z żadnym – naruszeniem art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Autor skargi, wskazując, że był to najpoważniejszy błąd zawarty w kwestionowanej uchwale, całkowicie pominął doniosłe prawnie okoliczności faktyczne i prawne, które stanowiły podstawę do wydania kwestionowanej uchwały w warunkach "kaskadowej dekategoryzacji dróg publicznych". Otóż dla zastosowania omawianego trybu istotne jest brzmienie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 870). To właśnie przepis tej ostatniej uchwały został bowiem powołany przez Sejmik Województwa [...] w uzasadnieniu uchwały nr [...] z dnia [...] 2017 r. Ma to o tyle istotne znaczenie, że to uchwała Sejmiku Województwa stanowiła wyższy stopień owej kaskady związanej z "dekategoryzacją" dróg publicznych na terenie gminy [...]. Sejmik Województwa zastosował zatem art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych ze względu na brzmienie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, a nie ze względu na wystąpienie w sprawie okoliczności objętych działaniem przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Dlatego też rozważania skarżącej Gminy co do tego, że w świetle art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wdrożenie "kaskadowej dekategoryzacji dróg publicznych" zależy od uprzedniego zastąpienia jakiegoś odcinka drogi krajowej nowo wybudowanym odcinkiem takiej drogi, a na terenie powiatu szamotulskiego nie wybudowano żadnego nowego odcinka drogi krajowej, który zastąpiły dotychczasowy odcinek takiej drogi – były całkowicie pozbawione doniosłości prawnej. Stan faktyczny i prawny sprawy w żadnej mierze nie mógł być rozważany z perspektywy przepisu art. 10 ust. 5 powołanej ustawy.

Podstawę faktyczną uchwały Sejmiku Województwa stanowiła okoliczność, że do kategorii dróg wojewódzkich zastało zaliczonych 110 848 km dróg gminnych w trybie art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. Przepis art. 2 ust. 2 tej ustawy w zdaniu pierwszym stanowi, że odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. W zdaniu drugim zaś przewiduje, że przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio. Wobec tego, najpierw zaistnieć musiały w porządku prawnym uchwały rad właściwych gmin pozbawiające określone odcinki dróg gminnych tej kategorii (zaliczone na zasadzie dotychczasowego brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, czyli odcinki zastąpione nowo wybudowanym odcinkiem drogi), podejmowane na mocy art. 2 ust. 1 omawianej noweli, które wywołały skutek w postaci zaliczenia tych odcinków do kategorii drogi wojewódzkiej (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W dalszej kolejności sejmik województwa mógł zaś w drodze uchwały pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym, który to odcinek zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych w nowym brzmieniu).

Stąd też dla dopuszczalności podjęcia przez Radę Powiatu uchwały na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych istotne było wydanie przez Sejmik Województwa uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a tej ustawy w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, a nie zaistnienie stanu, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Ustawa wymaga również uprzedniego poinformowania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d). Odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony [ex lege] do kategorii drogi powiatowej, przy czym przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio (art. 10 ust. 5e).

Zarzut dotyczący wpływu zaskarżonej uchwały na sytuację jednostki sektora finansów publicznych, który miałby być nie do pogodzenia z zasadą wyrażoną w art. 2a stawy o drogach publicznych (regulujących kwestie własności dróg publicznych poszczególnych kategorii), również był chybiony. W kontekście takiego zarzutu stwierdzić należy, że unormowania zawarte w przepisach art. 10 ust. 5a-5e ustawy o drogach publicznych mają charakter lex specialis względem art.10 ust. 1-5 tej ustawy. Ma też niewątpliwie taki charakter względem przepisów art. 6a ust. 2 i 3 powołanej ustawy. Nadto, jak już wspomniano, obowiązujące przepisy nie nakazują, aby tzw. kaskadowy sposób przekazywania dróg w trybie przewidzianym w tych przepisach miał zastosowanie wyłącznie do tych odcinków dróg, które zostały zastąpione przez odcinki nowo wybudowane lub przekazane przez gminy w drodze stosownej uchwały. Tym samym możliwie jest, w ramach przewidzianej ustawowo proporcjonalności, pozbawienie dotychczasowej kategorii dróg wojewódzkich czy powiatowych również innych odcinków dróg na obszarze działania danego zarządcy drogi, w granicach administracyjnych danej jednostki samorządu terytorialnego (patrz wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 127/17, dostępny jw.).

Omawiając zarzut nr 2 dotyczący naruszenia art. 6a i art. 7 ustawy o drogach publicznych, należy wyjściowo zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w przywołanym już wcześniej wyroku z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt 2/13 stwierdził, że

1. art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460) w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 Konstytucji;

3. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma zaś przede wszystkim to, że Trybunał stwierdził wprost, że podjęcie uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a i 5c ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, będzie możliwe po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. Istotne jest zatem sięgnięcie do przepisów art. 6a i art. 7 ustawy o drogach publicznych. Innymi słowy, zdaniem Trybunału w procesie "kaskadowej dekategoryzacji dróg publicznych" definicje dróg publicznych stosowane będą przez jednostki samorządu terytorialnego w sposób negatywny.

Przepis art. 6a powołanej ustawy stanowi, że do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Z kolei art. 7 tej ustawy przewiduje, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Łączne odczytanie obydwu tych przepisów pozwala na ustanowienie jasnych kryteriów rozróżnienia omawianych kategorii dróg publicznych. Jeżeli zatem dana droga ma znaczenie lokalne, stanowiąc jedynie uzupełnienie sieci dróg, nie będzie mogła – niezależnie do faktycznego połączenia z drogami wyższej kategorii, być uznana za drogę powiatową w rozumieniu art. 6a ust. 1 powołanej ustawy. Przy tym należy jednak ponownie zastrzec, że podstawowe znaczenie dla zastosowania art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych ma wykazanie, że dana droga nie spełnia definicji drogi powiatowej zawartej w art. 6a ust. 1 tej ustawy i nie jest jednocześnie wymagane pozytywne wykazanie, że droga taka spełnia pozytywne przesłanki definicji innej drogi publicznej, w tym przypadku drogi gminnej. W sytuacji wydawania przez radę powiatu uchwały na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych wymagane jest wykazanie, że dany odcinek drogi nie spełnia definicji drogi powiatowej.

W ramach kaskadowego przekazywania właściwe rady mają obowiązek stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, a zatem zmuszone są wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji drogi powiatowej, co wynika z faktu, że kompetentne są podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege (por. wyroki sadów wojewódzkich: WSA w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 422/17; WSA w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 63/17; WSA w Szczecinie z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1338/16 – orzeczenia dostępne jw.).

W ocenie Sądu, Rada Powiatu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jednoznacznie wykazała, że wszystkie objęte tą uchwałą odcinki dróg publicznych leżących na obszarze gminy [...] Gminy, nie spełniały określonej w art. 6b ust. 1 ustawy o drogach publicznych definicji dróg powiatowych.

Rada Powiatu [...] odpowiednio umotywowała swoje stanowisko w stosunku do każdego odcinka drogi, który objęto "dekategoryzacją". Sąd w całości zgadza się w tym względzie z Radą Powiatu, i tak:

- droga nr [...] [...] – [...] przebiega od granicy powiatu szamotulskiego do [...] (skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...]); to, że może stanowić faktyczne połączenie pomiędzy drogami nr [...] nie oznacza, że stanowi drogę powiatową w rozumieniu art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych;

- droga nr [...] stanowiąca ul. [...]. w mieście W. przebiega od ul. [...] do ul. [...]; to, że może stanowić swoisty "bajpas" (użyteczny np. dla ruchu awaryjnego, organizowania objazdu) dla drogi powiatowej nr [...], w której ciągu leżą dwie ostatnie ulice, nie oznacza, że spełnia z takiej przyczyny wyżej przywołaną definicję drogi powiatowej;

- droga nr [...] stanowiąca ul. [...] w mieście W. przebiega od ul. [...] do ul. [...] i w żaden sposób nie spełnia definicji drogi powiatowej, a twierdzenie o wymogu uprzedniego zastąpienia jej nowo wybudowanym odcinkiem drogi krajowej zostało obalone przy okazji omawiania zarzutu nr 1;

- droga nr [...] stanowiąca ul. [...] w mieście W. przebiega od ul. [...] do granicy miasta W. i brak jest podstaw do uznania, że w istocie stanowi połączenie, o którym mowa w art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych; twierdzenia o jej dalszym przebiegu, prowadzącym do miejscowości [...] stanowiącej siedzibę dwóch gmin – gminy miasta [...] oraz gminy [...], nie mogą oznaczać, że każda droga, która w jakiejś konfiguracji poprzez połączenie z innymi drogami prowadzi z siedziby jednej gminy do drugiej stanowi połączenie siedzib powiatów lub gmin w rozumieniu art. 6a ust. 1 powołanej ustawy; Sądowi z urzędu (okoliczność objęta tzw. wiedzą notoryjną), znany jest fakt, że ruch pomiędzy tymi ośrodkami odbywa się innymi drogami (przede wszystkim drogą nr [...] i drogą nr [...]), a opisywana przez skarżącą Gminę droga, której część znajdująca się na terenie miasta W. ul. [...], ma znaczenie podrzędne, wyłącznie lokalne;

- droga powiatowa nr [...] stanowiąca ul. [...] w mieście W. przebiega od ul. [...] do ul. [...]. i w sensie faktycznym może stanowi połączenie pomiędzy drogami nr [...] [które mają status dróg wojewódzkich – okoliczność objęta tzw. [...] notoryjną], jednakże to same te drogi w istocie łączą siedziby powiatów i gmin, zaś droga stanowiąca połączenie pomiędzy tymi drogami – przy braku jakiejkolwiek próby wykazania, że jest to połączenie jedyne (względnie główne) – nie uzyskuje wskutek samego tylko tego faktu statusu drogi powiatowej;

- odcinek drogi powiatowej stanowiący drogę bez numeru (część dawnej drogi wojewódzkiej nr [...]) przebiega od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] do przejazdu kolejowego linii kolejowej [...] – [...]; brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że powinien on być uznany za odcinek drogi powiatowej, a tym bardziej za uznanie, iż stanowi fragment połączenia, jakie zapewnia droga nr [...].

W okolicznościach niniejszej sprawy należało w pełni podzielić stanowisko Rady Powiatu, że omawiane odcinki dróg są drogami o znaczeniu wyłącznie lokalnym, jedynie uzupełniającymi sieć dróg służących miejscowym potrzebom – i odpowiadają definicji drogi gminnej w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Co więcej jednak, Rada Powiatu trafnie w odpowiedzi na skargę zauważyła, że przy zastosowaniu trybu kaskadowego przekazywania dróg nie jest konieczne spełnianie przez przekazywaną drogę definicji pozytywnej drogi gminnej art. 7, wymagane jest spełnienie przesłanek negatywnych zgodnie z art. 6a tej ustawy.

Odpowiedzieć wreszcie przyjdzie na zarzut nr 3, podnoszący, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi, zaś zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. W tym względzie należy podkreślić, że w sprawie w żadnej mierze nie mogło dojść do naruszenia przepisu art. 2 ust. 2 tej ustawy. Odcinki dróg stanowiące ulice na terenie miasta W., z uwagi na stwierdzenie ich charakteru, nie mogły być uznane, za lezące w ciągu dróg o charakterze powiatowym w rozumieniu art. 6a ust. 1 tej ustawy. Natomiast przepis art. 10 ust. 4 tej ustawy w ogóle nie miał w sprawie zastosowania, bowiem nie dotyczyła ona sytuacji, w której doszło do objęcia uchwałą nowo wybudowanego odcinka drogi, a ponadto przepis art. 10 ust. 5c powołanej ustawy stanowi – jako już wspomniano – lex specialis wobec przepisów art. 10 ust. 1-5 tej ustawy.

Warto jeszcze na koniec dodać, że w sprawie został zachowany warunek "proporcjonalności długości" odcinka drogi publicznej pozbawianego dotychczasowej kategorii. Przepisy art. 10 ust. 5a i 5c ustawy o drogach publicznych (w nowym brzmieniu) nie precyzują tego pojęcia i nie uczynił tego także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 maja 2015 r., jednakże tutejszy Sąd podziela Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 124/17 (dostępnym jw.), że owa proporcjonalność po pierwsze nie oznacza ścisłej dokładności i tożsamej długości odcinków dróg obu kategorii, nadto nie odnosi się do stosunku dróg wojewódzkich na terenie danego powiatu przejętych od gmin do drogi pozbawionej kategorii wojewódzkiej i przekazanej do kategorii dróg powiatowych. Odpowiednio należy to odnieść do sytuacji dróg powiatowych przejętych od województwa na terenie danego powiatu, pozbawionych następnie kategorii powiatowej i zaliczonych do kategorii dróg powiatowych.

Z uwagi na powyższe Sąd nie doszukał się w zaskarżonej uchwale w szczególności naruszenia przepisów art. 6a ust. 1 i art. 10 ust. 5c i 5d ustawy o drogach publicznych, które mogłyby stanowić podstawę do uznania, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu jest sprzeczna z prawem, a w konsekwencji nieważna w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wobec tego nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. dotyczący stwierdzania przez sąd administracyjny nieważności uchwały, skoro skarga nie została uwzględniona.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.