Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1495/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. S. i D.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom, M. S.-P. i G. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacją gazową na należącej do nich działce w R. o nr 1. Decyzja wskazuje m.in., że obszar oddziaływania obiektu jest ograniczony do działki, na której budowa ma mieć miejsce.

Decyzja uzyskała przymiot ostateczności.

Pismem z dnia 23 maja 2012 r. J. S. i D. S., współwłaściciele działki nr 2 (jak wynika z akt sprawy D. S. jest nadto współwłaścicielem działki drogowej nr 5), reprezentowani przez matkę, A. S., której udzielili stosownych pełnomocnictw, wnieśli o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., .w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną i uchylenie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz wydanie decyzji o odmowie udzielenia takiego pozwolenia. W uzasadnieniu A. S. wskazała, że jej synowie, właściciele działki sąsiadującej z działką o nr geod. 1, co do której małżonkom P. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...], nie zostali zawiadomieni ani o wszczęciu przedmiotowego postępowania ani o jego zakończeniu. O decyzji tej dowiedzieli się z tablicy informacyjnej o rozpoczęciu budowy tydzień przed złożeniem wniosku. Nadto A. S. podniosła, że zgodnie z ograniczeniami wpisanymi do księgi wieczystej KW nr [...] synom przysługuje prawo służebności przechodu i przejazdu przez działkę o nr geod. 1, co do której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, do ich działki o nr geod. 2. To zaś sprawia, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przysługujących synom ograniczonych praw rzeczowych. A. S. podniosła następnie, że cyt. "Nie można nadto wykluczyć, iż osoba, która złożyła oświadczenie w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, złożyła je w sposób fałszywy". Wskazała również, że na działce o nr geod. 1 zlokalizowane są przyłącza do budynku synów położonego przy ul. [...].

Wobec powyższego A. S. wniosła o przekazanie sprawy także do Wojewody [...] celem stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] i wstrzymania jej wykonania.

Prezydent Miasta R. działając na wniosek pełnomocnika J. S. i D. S., postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W czasie trwania postępowania wznowionego, na wniosek M. S.-P. i G. P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ zmienił ostateczną decyzję w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie parametrów zabudowy zatwierdzając jednocześnie projekt zamienny.

Z kolei decyzją z dnia [...] r. nr [...]Prezydent Miasta R., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia wydanej przez siebie ostatecznej decyzji z dnia [...] r. udzielającej małżonkom P. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zebrano materiał dowodowy w postaci następujących dokumentów:

kopii szkicu wytyczenia realizowanego budynku mieszkalnego na działce nr 1,

kopii wypisu aktu notarialnego nr repetytorium "A" [...] umowy działu spadku i darowizny z dnia 5 kwietnia 1962 r. który w § 7 precyzuje sposób wykonywania służebności gruntowej na rzecz każdoczesnych właścicieli działki numer 2 jako "...bezpłatną służebność przechodu i przejazdu wschodnim trzy metry szerokim krańcem tejże działki numer 3...",

informacji o zmianie oznaczenia geodezyjnego działki nr 3 na nr 1.

odpisu zwykłego księgi wieczystej nr [...] dla działki 1.

Kopia szkicu wytyczenia pokazuje, że realizacja budynku mieszkalnego na działce oznaczonej numerem geodezyjnym 1 nie ogranicza prawa służebności przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnych właścicieli działki oznaczonej numerem geodezyjnym 2 (została zachowana odległość ściany realizowanego budynku do granicy działki, wynosząca od 3,45 m do 3,49 m) wobec czego należy stwierdzić, że decyzja nie narusza ograniczonych praw rzeczowych właścicieli działki 4. Przyłącza mediów do działki nr 2 zostały poprowadzone w pasie służebności gruntowej, a więc terenu wolnego od zabudowy. Złożone przez Inwestorów oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera fałszywych danych, gdyż inwestor zobowiązany jest powołać się na dokument, z którego wynika jego prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w tym przypadku wskazał numer księgi wieczystej. Inwestor nie ma obowiązku przedkładać odpisu z księgi wieczystej. Prawo przejazdu i przechodu ustanowione jest przez sąd na drodze cywilnej i obciąża działkę inwestora, który jest zobowiązany zapewnić wykonanie tego prawa, dlatego też ewentualne naruszenie tego prawa winno być rozpatrywane przez sąd cywilny. Stronami w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, w tym przypadku obszar oddziaływania zamyka się w granicach własności inwestora tj. M. S.-P. i G. P. Zdaniem organu brak jest zatem powodu stanowiącego podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła w ustawowym terminie w imieniu synów A. S. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu braku czynnego udziału strony w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] Prezydenta Miasta R., a nadto brak uwzględnienia nowej, istotnej okoliczności związanej z funkcjonowaniem służebności gruntowej obciążającej działkę inwestorów na rzecz działki Odwołujących dotyczącej prawa przejazdu i przechodu przez 3-metrowy pas działki inwestorów,

art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom postępowania brania czynnego udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę,

art. 7, 77, 80 i 107 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie "wielu" aspektów sprawy, zapewniając równocześnie możliwość wypowiedzenia się stron co do zgromadzonego materiału dowodowego i sporządzenia uzasadnienia wyjaśniającego motywy podjętego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu pełnomocnik odwołujących się wskazała, iż naruszono prawo zmieniając decyzję ostateczną w sprawie pozwolenia na budowę pomimo, że trwało wówczas już postępowanie wznowione. Nadto organ I instancji nie uchronił się od wad, które powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i orzeczeniem zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Po pierwsze nawet zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, który zlikwidował z pasa służebności projektowane tam schody do przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie doprowadziło do pełnej zgodności inwestycji z ograniczonym prawem rzeczowym przysługującym D. S. i J. S.. Nie wypowiedziano się bowiem zarówno w kwestii ingerencji okapu w pas służebności, jak również w kwestii ważkiej okoliczności, jaką jest fakt pomniejszenia pasu służebności od strony drogi gruntowej przez posadowienie ogrodzenia już w tym pasie, co powoduje, że de facto pas ten już nie wynosi wymaganych 3 metrów, co przy ingerencji w niego okapu na wysokości, która może utrudniać przejazd niektórego typu pojazdom, jest oczywistym naruszeniem ograniczonego prawa rzeczowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wywieść jakie przesłanki wznowienia w rzeczywistości były przedmiotem badania, ponieważ w decyzji brak jakichkolwiek rozważań natury prawnej. Postępowanie co do decyzji nr [...] Prezydenta Miasta R. prowadzone było nadto z naruszeniem podstawowych zasad procedury administracyjnej, dotyczących konieczności niezbędnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania. Skoro inwestor z powołaniem się na konkretną księgę wieczystą oświadczył, iż przysługuje mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to obowiązkiem organu było sprawdzić dostępną przecież przez internet treść księgi wieczystej, co uzmysłowiłoby, że inwestycja rażąco narusza ograniczone prawo rzeczowe właścicieli sąsiedniej działki. Zdaniem A. S. za uzasadnioną należy również uznać potrzebę rozważenia czy decyzja nr [...] nie jest dotknięta wadą nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z rażącym naruszeniem dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez brak sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie zagospodarowania terenu. W konsekwencji pełnomocnik odwołujących się ponowiła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej małżonkom P. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego.

Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji udzielającej małżonkom P. pozwolenia na budowę albowiem ani J. S. ani D. S. nie przysługiwał w postępowaniu tym przymiot strony.

Natomiast w wyniku rozpoznania ww. odwołania od decyzji organu I instancji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie pozwolenia na budowę decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego, a następnie wskazał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Podniósł, iż działająca w imieniu synów A. S. wywodzi status strony w postępowaniu z faktu, iż odwołujący się są współwłaścicielami sąsiadującej z działką inwestorów nieruchomości nr 2, dla której zgodnie z aktem notarialnym nr repetytorium [...] z dnia 5 kwietnia 1962 r. ustanowiona została bezpłatna służebność przechodu i przejazdu wschodnim trzy metry szerokim krańcem działki nr 3 (aktualnie nr 1) na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr 2 oraz z faktu, iż w pasie służebności na działce nr 1 znajdują się przyłącza wodne i elektryczne do budynku odwołujących się położonego przy ul. [...]. W świetle jednak orzecznictwa sądów administracyjnych podmiot, któremu przysługują jedynie uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, posiada jedynie interes faktyczny wywiedziony z tego prawa nie zaś interes prawny, gdyż nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Interes prawny podmiotu, o którym mowa wyżej podlega ochronie na gruncie prawa cywilnego. Z faktu, iż na terenie działki inwestora wykonane są przyłącza wodne i energetyczne do budynku skarżących, również nie można w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który wiąże przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie z własnością użytkowaniem wieczystym bądź zarządem nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania inwestycji, wywieść posiadania przez skarżących interesu prawnego do bycia stroną w tym postępowaniu. Zgodnie z wykładnią art. 49 k.c. przyłącza nie stanowią bowiem części składowych gruntu lub budynku, lecz są samodzielnymi rzeczami ruchomymi. Uznać zatem należy, że odwołujący się nie byli stronami postępowania w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego na działce nr 1 przy ul. [...] w R., w związku z czym nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Oceniając zaistnienie drugiej z podnoszonych przez skarżącą przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym wznawia się postępowanie gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, należy uwzględnić stan prawny i faktyczny aktualny na dzień wydawania tej decyzji. W niniejszej sprawie w toku postępowania wznowieniowego Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 36a Prawa budowlanego zmienił decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] i zatwierdził projekt zamienny, w którym zlikwidowano schody zewnętrzne usytuowane w pasie terenu objętym służebnością. Ustalono ponadto, że zgodnie z projektem zagospodarowania oraz szkicem wytyczenia budynku mieszkalnego inwestorów, lokalizacja tego budynku nie ogranicza wykonywania prawa służebności przechodu i przejazdu. Nie koliduje ponadto z lokalizacją przyłączy do budynku skarżących, które są usytuowane w pasie objętym służebnością a więc wolnym od zabudowy, ani z okapem dachu projektowanego budynku, który zgodnie z zawartym w projekcie rysunkiem nr 7 "Rzut dachu" został wysunięty poza lico ściany zewnętrznej o 0,4 m. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością zostało złożone w sposób prawidłowy, ponieważ inwestor właściwie wskazał numer księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości nr 1. Wbrew twierdzeniu skarżących, na organie wydającym pozwolenie na budowę nie spoczywa obowiązek sprawdzania treści dokumentu, z którego wynika posiadanie przez inwestora ww. prawa, bowiem oświadczenie to jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Uwzględniając fakt dokonania zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] r. nr [...] znak sprawy: [...] stwierdzić należy, że okoliczność obciążenia nieruchomości inwestorów służebnością gruntową nie może zostać uznana za przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 151 §1 k.p.a., organ administracji publicznej, właściwy do wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.. Zatem w sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego nie zostało potwierdzone zaistnienie przestanek wznowienia, należy uznać orzeczoną przez organ I instancji odmowę uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] r. nr [...] za zasadną co obliguje organ odwoławczy do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...].

Pismem z dnia 16 listopada 2012 r. reprezentowani przez A. S. J. S. i D. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wydaną przez organ II instancji decyzję domagając się jej uchylenia. Analogicznie jak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu braku czynnego udziału strony w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] Prezydenta Miasta R., a nadto brak uwzględnienia nowej, istotnej okoliczności związanej z funkcjonowaniem służebności gruntowej obciążającej działkę inwestorów na rzecz działki Odwołujących dotyczącej prawa przejazdu i przechodu przez 3-metrowy pas działki inwestorów,

art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom postępowania brania czynnego udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę,

art. 7, 77, 80 i 107 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wielu aspektów sprawy, zapewniając równocześnie możliwość wypowiedzenia się stron co do zgromadzonego materiału dowodowego i sporządzenia uzasadnienia wyjaśniającego motywy podjętego rozstrzygnięcia,

W uzasadnieniu wskazano, w znacznej części przytaczając je in extenso, te same argumenty, które pełnomocnik skarżących sformułowała w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej podkreślając, iż w niezgodnych z prawem działaniach organu I instancji dopatrzyć się można celowości.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowe pismo procesowe z dnia 30 kwietnia 2012 r. wnieśli także uczestnicy postępowania, M. S.-P. i G. P., wnosząc o odrzucenie bądź oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. W szczególności Sąd nie stwierdził wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy czy z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też z innym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed jednak przystąpieniem do rozważań merytorycznych należy w tym miejscu wskazać, że skarżący, J. S. i D. S., współwłaściciele działki nr 2 w R., w trakcie postępowania sądowego reprezentowani byli przez matkę, A. S., której udzielili stosownych widniejących w aktach sprawy pełnomocnictw. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 9 maja 2013 r. prawidłowo powiadomiona o terminie matka skarżących nie stawiła się, nieobecni byli także skarżący. Stawiła się natomiast adw. K. P. w charakterze substytuta adw. A. R., którą A. S. ustanowiła swoim pełnomocnikiem. Na okoliczność tę przedłożyła pełnomocnictwo, o którym mowa powyżej, z dnia 6 maja 2013 r. o treści: "Ja niżej podpisany/na A. S. niniejszym udzielam pełnomocnictwa adwokat A. R. do reprezentowania mnie w sprawie II SA/Gl 1495/12 przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach z prawem do udzielania substytucji – A. S.". Sąd odmówił dopuszczenia adw. K. P. do udziału w sprawie w charakterze pełnomocnika skarżących. Po pierwsze bowiem udzielone przez A. S. pełnomocnictwo jednoznacznie wskazywało, iż to ona, a nie skarżący synowie, ma być reprezentowana w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika. A. S. nie jest jednak stroną w sprawie, a jedynie pełnomocnikiem synów, nie może zatem ustanowić pełnomocnika do jej reprezentowania. Nadto nawet gdyby rzeczywistą intencją A. S. było w istocie udzielenie pełnomocnictwa substytucyjnego do reprezentowania nie jej lecz w jej zastępstwie skarżących synów, a jedynie zostało ono niewłaściwie zredagowane, to wskazać należy, iż pełnomocnictwa udzielane matce przez skarżących nie przewidywały możliwości substytucji, a nawet gdyby takie upoważnienie zawierały to byłoby ono prawnie niedopuszczalne. W odróżnieniu od sytuacji pełnomocników profesjonalnych żaden przepis p.p.s.a. nie zezwala na to by pełnomocnik będący członkiem rodziny udzielał substytucji innemu pełnomocnikowi.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać w tym miejscu należy, że kontrowersja pomiędzy skarżącymi a orzekającymi w sprawie organami sprowadza się do oceny czy J. S. i D. S. przysługiwał status stron w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę prowadzonym na wniosek M. S.-P. i G. P., czy też status taki, jak twierdzą organy, im nie przysługiwał. Zagadnienie to jest bowiem kluczowe dla oceny czy postępowanie dotknięte było wadą wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podniesioną we wniosku o wznowienie albowiem fakt, iż skarżący w postępowaniu pierwotnym nie uczestniczyli jest w sprawie bezsporny.

Wskazać zatem w tym miejscu należy, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sposób szczególny stronę postępowania administracyjnego definiuje jednak i jednocześnie zawęża w stosunku do art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy Prawo budowlane stanowiący, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest zatem bardziej restrykcyjny (ograniczający prawa właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości innych niż ta, na której usytuowana ma zostać inwestycja), niż przepis art. 28 k.p.a. i w związku z tym jego stosowanie nie może być interpretowane rozszerzająco – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 339/06. W konsekwencji status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje właścicielom, użytkownikom wieczystym bądź zarządcom nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jedynie wówczas gdy nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Tylko wówczas mają oni bowiem interes prawny oparty na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Kluczowe dla oceny czy danemu podmiotowi służy status strony jest zatem ustalenie czy i w jakim zakresie oddziaływanie projektowanego obiektu wykracza poza teren nieruchomości, na której ma on być zlokalizowany. Wskazać zatem należy, iż stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W konsekwencji brak norm wprowadzających takie ograniczenia dowodzi, iż oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 75/06. Tym samym w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie, uwzględniając funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, wyznaczyć obszar oddziaływania obiektu - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06.

Zdaniem reprezentowanych przez A. S. skarżących przymiot strony w postepowaniu w przedmiocie udzielonego inwestorom pozwolenia na budowę im przysługiwał. Pełnomocnik w zawartej w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej i w skardze argumentacji nie odwołuje się jednak do treści art. 28 Prawa budowlanego i nie twierdzi, że należąca do skarżących działka nr 2 leży w obszarze oddziaływania planowanego na działce nr 1 budynku jednorodzinnego. Przymiot strony w przypadku synów wywodzi bowiem z innych przyczyn, a mianowicie podnosząc, iż działka inwestorów obciążona jest służebnością przechodu, którą usytuowanie budynku może zakłócić. Zdaniem z kolei orzekających w sprawie organów fakt istnienia służebności w świetle art. 28 Prawa budowlanego nie powoduje nabycia statusu strony.

W przekonaniu Sądu w całej rozciągłości podzielić należy tezę organów, iż J. S. i D. S. nie przysługiwał w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę status stron. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, że należąca do nich działka nr 2 graniczy wprawdzie z nieruchomością Inwestorów, jednak jak wynika z projektu budowlanego przedmiotowy budynek dzielić ma od granicy tej działki ponad 50 m. Pomiędzy budynkiem tym a granicą z działką skarżących znajduje się nadto już inny obiekt. W konsekwencji niewątpliwym jest, że zarówno ze względu na znaczną odległość, fakt istnienia pomiędzy projektowanym budynkiem a działką skarżących innego obiektu oraz charakter projektowanego budynku (budynek jednorodzinny) czynią jednoznacznym, iż działka skarżących nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji. Skądinąd ani skarżący, ani ich pełnomocnik nie twierdzą by okoliczność taka miała miejsce, status stron J. S. i D. S. wywodząc nie z okoliczności wskazanych w art. 28 Prawa budowlanego lecz jedynie z faktu istnienia służebności przechodu i przejazdu obciążającej działkę inwestorów. Słuszność należy jednak przyznać orzekającym w sprawie organom, iż ograniczone prawa rzeczowe (a nie prawo własności bądź użytkowania wieczystego lub zarządu) nie zostały wskazane w art. 28 Prawa budowlanego, a tym samym podmiot, któremu przysługują nie nabywa z tego tytułu statusu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę odnoszącego się do działki obciążonej służebnością. Teza ta wynika w sposób jednoznaczny z literalnego brzmienia przywołanej normy Prawa budowlanego, jest też utrwalona w orzecznictwie sądów administracyjnych - por. w tej mierze np. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r. II OSK 1366/11; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1398/10 podkreślające, że podmiot, któremu przysługują jedynie uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, posiada jedynie interes faktyczny wywiedziony z tego prawa nie zaś interes prawny, gdyż nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Interes prawny podmiotu, o którym mowa wyżej podlega ochronie na gruncie prawa cywilnego. Pogląd ten obecny skład orzekający podziela w całej rozciągłości. Słusznie też organ II instancji podkreśla, że z faktu, iż na terenie działki inwestora wykonane są przyłącza wodne i energetyczne do budynku skarżących, również nie można w świetle art. 28 ust.2 Prawa budowlanego, który wiąże przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie z własnością, użytkowaniem wieczystym bądź zarządem nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania inwestycji, wywieść posiadania przez skarżących interesu prawnego uprawniającego do bycia stroną w tym postępowaniu.

Poprawnie zatem orzekające w sprawie organy uznały, iż wskazana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w istocie nie miała miejsca. Tym samym nie były uprawnione do badania drugiej wskazanej przez A. S. we wniosku o wznowienie postępowania przesłanki, a mianowicie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. albowiem w postępowaniu wznowionym na wniosek (a nie z urzędu) badanie podstaw wznowieniowych uzależnione jest od uprzedniego stwierdzenia, że wniosek pochodzi od strony. Tym samym ustalenie, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, że w istocie wniosek nie pochodził od strony (stron) to jest osób, którym przysługiwał status stron w pierwotnym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę zamyka organowi drogę do dalszego badania innych podstaw wznowieniowych i merytorycznej oceny prawidłowości wydanej w sprawie decyzji ostatecznej. W konsekwencji dalsze oceny organu II instancji wywodzące, iż wnioskodawcy nie wskazali "istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi", nie należą do nich bowiem kwestie służebności, czy kwestie istniejących na działce inwestorów przyłączy – były w obliczu faktu, iż postępowanie mylnie wznowiono na wniosek osób nie będących stronami postępowania o pozwolenie na budowę – zbyteczne (notabene analogiczne krytyczne uwagi można zgłosić pod adresem uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, w którym organ pomimo stwierdzenia, że wniosek o wznowienie nie pochodził od osób mających przymiot stron, miejscami merytorycznie odnosił się do okoliczności sprawy). Zauważyć należy nadto, że wskazując podstawę wydania decyzji organ I instancji wskazał oprócz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. także art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. pomijając art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na który wnioskodawcy także powołali się wnosząc o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu organ odniósł się jednak szeroko do pojęcia i statusu strony odmawiając skarżącym takiego przymiotu, co oznacza, że rozważył kwestie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. pomimo niewskazania tegoż przepisu (uchybienie to skorygował organ II instancji w uzasadnieniu podkreślając, że wniosek oparty był na dwóch podstawach wznowieniowych). Wskazane uchybienia i niedoskonałości zredagowanych przez orzekające w sprawie organy uzasadnień nie podważają jednak merytorycznej trafności oceny, iż wniosek o wznowienie nie pochodził od stron postępowania co rodzi określone konsekwencje prawne. Tym samym uchybienia te nie miały wpływu na rozstrzygnięcie i stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie mogą powodować uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji.

Wskazać w tym miejscu należy, że w konsekwencji ustalenia, iż wniosek o wznowienie postępowania nie pochodził od stron organ I instancji w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, brak bowiem podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, 145a lub 145b k.p.a. Rozstrzygnięcie to i jego podstawa zostało zaakceptowane przez organ drugoinstancyjny w zaskarżonej decyzji.

Podkreślenia zatem w tym miejscu wymaga, że wniesienie podania o wznowienie postępowania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, o którego podjęciu bądź odmowie rozstrzyga bowiem, stosownie do art. 149 k.p.a., właściwy organ. Podanie uruchamia natomiast postępowanie wstępne, którego celem jest ustalenie przez organ czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości podania. Właściwy organ zobligowany jest zatem do zbadania np. czy podanie wniesione zostało przez uprawniony podmiot, czy strona domaga się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji istotnie istniejącej w obrocie prawnym oraz czy strona przywołała w podaniu którąś z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. W zależności od wyniku dokonanych ustaleń organ bądź to postanowieniem wznawia postępowanie w sprawie bądź też odmawia jego wznowienia (art. 149 § 1 i 3 k.p.a.). Nawet jednak po wznowieniu postępowania, aby możliwe było przystąpienie do analizy merytorycznej decyzji objętej postępowaniem wznowionym konieczne jest uprzednie wyjaśnienie czy wniosek z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalny oraz czy żądanie wznowienia postępowania nastąpiło w terminie określonym w ustawie – por. wyrok NSA z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1591/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 646/07 wraz z przywołanymi tam dalszymi orzeczeniami. Dyskusyjnym jest zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie w jaki sposób organ zakończyć ma postępowanie wznowione w sytuacji gdy stwierdzi, że wniosek o wznowienie został złożony przez podmiot, który nie miał statusu strony a jako przesłankę wskazał, wyłącznie lub między innymi, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Spotyka się bowiem zarówno pogląd, iż organ winien wówczas prowadzone postępowanie wznowieniowe umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a. albowiem jego prowadzenie jest od początku bezprzedmiotowe - por. B. Adamiak: /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 544, jak też pogląd, ostatnio zdaje się częstszy, iż postępowanie wznowione powinno wówczas zostać zakończone decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Stwierdzenie bowiem w postępowaniu wznowionym, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje wydaniem właśnie takiej decyzji a nie decyzji na podstawie art. 105 k.p.a. – por. np. wyroki NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2509/10, z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1406/10 oraz z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt. II OSK 1286/09, por. też M. Jaśkowska i A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 883. Obie koncepcje uzasadniane są odmiennymi, równie jednak ważkimi argumentami. Tut. Sąd w obecnym składzie przychyla się raczej do drugiego ze stanowisk choć jednocześnie zauważa, że z punktu widzenia interesów wnioskodawcy różnica ma charakter li tylko formalny. Zarówno bowiem decyzja umarzająca postępowanie wznowione z uwagi na ustalenie, iż wniosek złożył podmiot nie mający statusu strony, jak i decyzja odmawiająca z tej przyczyny uchylenia ostatecznej decyzji pierwotnej wydawane są przed podjęciem merytorycznej oceny decyzji pierwotnej czyniąc tym samym z góry niemożliwym, niezależnie od pozostałych okoliczności sprawy, uczynienie zadość żądaniu wnioskodawcy i uchylenie ostatecznej decyzji pierwotnej.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.