Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 472/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 99 ust. 3, art. 207 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 572
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 11, art. 19, art. 127 par. 2, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi O. S. na decyzję Prorektora ds. kształcenia i studentów Uniwersytetu Opolskiego z dnia 15 grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłaty za studia 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) zasądza od Rektora Uniwersytetu Opolskiego na rzecz skarżącej O. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez O. S. (dalej: strona lub skarżąca) jest decyzja Prorektora ds. kształcenia i studentów Uniwersytetu Opolskiego (dalej: organ lub Prorektor) z dnia 15 grudnia 2015 r., nr [...], podtrzymująca decyzję ww. organu z dnia 20 października 2015 r., nr [...], o umorzeniu skarżącej jednej raty opłaty dydaktycznej za [...] rok studiów niestacjonarnych na kierunku [...] w roku akademickim 2015/2016.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem złożonym w Rektoracie Uniwersytetu Opolskiego w dniu 19 października 2015 r. O. S. wystąpiła o zwolnienie jej z opłaty za studia w roku akademickim 2015/2016 z uwagi na niezwykle trudną sytuacją materialną. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że uzyskiwane wówczas przez nią dochody kształtowały się w granicach 700-1.000 zł miesięcznie. Miesięczne zarobki męża wnioskodawczyni wynosiły natomiast 600 zł, co przekładało się na łączny miesięczny dochód na poziomie 2.300-2.600 zł, przypadający na 3-osobową rodzinę, do której zaliczał się także [...]-letni syn skarżącej. O. S. zaznaczyła, że sam czynsz za najem mieszkania wynosił 1.400 zł, a czesne za studia 435 zł miesięcznie, co powodowało, że na "życie" rodziny pozostawała niewielka kwota, bo ok. 400-700 zł miesięcznie. Podniosła również, że odmowa przyznania zwolnienia z dużym prawdopodobieństwem skutkować będzie koniecznością zaprzestania kontynuowania studiów, czego szczególnie chciała uniknąć ze względu na zagrożenie rozwiązania grupy.

Po rozpoznaniu sprawy z wniosku skarżącej, decyzją z dnia 20 października 2015 r. Prorektor ds. kształcenia i studentów Uniwersytetu Opolskiego wyraził zgodę na umorzenie jednej raty opłaty dydaktycznej za [...] rok studiów niestacjonarnych na kierunku [...] w roku akademickim 2015/2016. Jednocześnie organ poinformował skarżącą, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, na podstawie § 5 pkt 2 uchwały nr 35/2005-2008 Senatu Uniwersytetu Opolskiego z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie zasad pobierania oraz trybu i warunków zwalniania z opłat za usługi dydaktyczne studentów i doktorantów Uniwersytetu Opolskiego (dalej zwaną także uchwałą nr 35/2005-2008 Senatu Uniwersytetu Opolskiego), zwolnienie za opłatę może być udzielone tylko raz w okresie studiów.

Pomimo tego, iż decyzja z dnia 20 października 2015 r. nie zawierała pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia, O. S., pismem datowanym na dzień 30 listopada 2015 r., wniosła do Prorektora odwołanie od powyższej decyzji. Uzasadniając odwołanie, wskazała, że organ ustosunkował się do jej wniosku pozytywnie, błędnie jednak przyjmując, że zwolnienie (umorzenie) dotyczy wyłącznie jednej raty opłaty dydaktycznej. Podniosła, że skoro jej wniosek dotyczył opłaty za cały rok akademicki 2015/2016, a organ ustosunkował się do niego w całości pozytywnie, uznając, że sytuacja materialna studentki uzasadnia zwolnienie z opłat, to nieuzasadnione jest ograniczenie rozstrzygnięcia decyzji wyłącznie do jednej raty. W związku z powyższym O. S. wniosła o zmianę decyzji poprzez określenie, że zwolnienie (umorzenie) dotyczy opłat za cały rok akademicki 2015/2016 (poza I ratą, ze względu na jej płatność przed datą złożenia wniosku).

W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, Prorektor ds. kształcenia i studentów Uniwersytetu Opolskiego decyzją z dnia 15 grudnia 2015 r. podtrzymał swoją decyzję o umorzeniu jednej raty opłaty dydaktycznej za [...] rok studiów niestacjonarnych na kierunku [...] w roku akademickim 2015/2016. W decyzji organ wskazał, że jego właściwość do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia z opłaty wynika z § 3 pkt 1 uchwały nr 35/2005-2008 Senatu Uniwersytetu Opolskiego, zgodnie z którym decyzję w sprawie zwalniania z opłat za usługi dydaktyczne podejmuje prorektor właściwy do spraw studentów na pisemny wniosek studenta/doktoranta, zawierający udokumentowane uzasadnienie, złożony nie później niż na 14 dni przed terminem wniesienia opłaty, której wniosek dotyczy. Pouczył też, że po myśli art. 207 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572, z późn. zm., dalej zwanej p.s.w.) od decyzji tej nie przysługuje odwołanie, jednak strona może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.) do Rektora Uniwersytetu Opolskiego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

Wnioskiem z dnia 11 stycznia 2016 r. O. S. wystąpiła o ponowne rozpoznanie sprawy i zwolnienie jej z opłaty dydaktycznej za rok akademicki 2015/2016, wskazując po raz kolejny na swoją trudną sytuację materialną.

Sprawa O. S. została ponownie rozpoznana przez Prorektora ds. kształcenia i studentów UO, który decyzją z dnia 28 stycznia 2016 r., nr [...], działając na podstawie § 5 pkt 2 uchwały nr 35/2005-2008 Senatu Uniwersytetu Opolskiego, podtrzymał decyzję z dnia 20 października 2015 r. o umorzeniu jednej raty opłaty dydaktycznej. Decyzja ta zawierała pouczenie o prawie zaskarżenia decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, za pośrednictwem Rektora Uniwersytetu Opolskiego, w terminie 30 dni od daty jej doręczenia.

O. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Prorektora ds. kształcenia i studentów Uniwersytetu Opolskiego z dnia 28 stycznia 2016 r., dotyczącą jej wniosku o zwolnienie z opłaty za studia, domagając się wstrzymania wykonania decyzji do czasu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny, zmiany decyzji na zgodną z wnioskiem skarżącej, orzeczenie co do istoty sprawy - zwolnienie skarżącej z opłat za studia za rok 2015/2016 ze względu na trudną sytuację materialną. Ewentualnie wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ domagał się oddalenia skargi w części jako bezzasadnej oraz zasądzenia od skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Pismem procesowym z dnia 13 czerwca 2016 r. skarżąca podtrzymała w całości wniesioną skargę i podkreśliła, że z treści jej wniosku jednoznacznie wynikała wola zwolnienia z całej pozostałej płatności za rok akademicki 2015/2016.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. II SA/Op 172/16 (sprostowany postanowieniem z dnia 5 września 2016 r.), stwierdził nieważność decyzji Prorektora ds. kształcenia i studentów Uniwersytetu Opolskiego z dnia 28 stycznia 2016 r. w przedmiocie zwolnienia od opłaty za studia oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem nie tylko § 3 ust. 2 uchwały nr 35/2005-2008 Senatu Uniwersytetu Opolskiego, ale także zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Stwierdził bowiem, że decyzja Prorektora z dnia 28 stycznia 2016 r. była trzecim już z kolei rozstrzygnięciem podjętym w toku instancji w przedmiocie wniosku skarżącej. Mianowicie pierwszą decyzją, z dnia 20 października 2015 r., Prorektor wyraził zgodę na umorzenie jednej raty opłaty dydaktycznej. Na skutek wniesienia odwołania od tej decyzji, ten sam organ wydał decyzję z dnia 15 grudnia 2015 r., którą podtrzymał swoją uprzednią decyzję, a następnie wydał zaskarżoną decyzję z dnia 28 stycznia 2016 r. w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie działanie organu Sąd ocenił jako rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, skutkujące zaistnieniem przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto Sąd zważył, iż wydając decyzję w trybie odwoławczym, Prorektor naruszył § 3 ust. 2 uchwały nr 35/2005-2008 Senatu Uniwersytetu Opolskiego, określający właściwość instancyjną Rektora Uniwersytetu Opolskiego do rozpoznania odwołania od decyzji Prorektora ds. kształcenia i studentów UO w sprawach zwalniania z opłat za usługi dydaktyczne. W świetle powyższego, jako naruszenie właściwości instancyjnej, a przez to także obowiązku ustalonego w art. 19 K.p.a., z którego wynika dla organów powinność przestrzegania w postępowaniu swojej właściwości, Sąd zakwalifikował w niniejszej sprawie rozpoznanie środka odwoławczego przez organ nieuprawniony, właściwy jedynie do rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. Naruszenie przepisów o właściwości, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., stanowi bowiem samodzielną przesłankę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. W ocenie Sądu, dwukrotne rozpoznanie środka odwoławczego naruszyło także zasadę ustaloną w art. 16 § 1 K.p.a., tj. trwałości decyzji. Sąd wywodził, że wydanie kolejnej decyzji w sprawie rozstrzygniętej wcześniej ostateczną decyzją, czyli decyzją z dnia 15 grudnia 2015 r., jest niedopuszczalne i może nastąpić dopiero po wzruszeniu tejże decyzji, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Prorektor ds. kształcenia i studentów Uniwersytetu Opolskiego, a skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. I OSK 2484/16), który podzielił argumentację Sądu pierwszej instancji.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r. O. S. złożyła skargę do tut. Sądu na decyzję Prorektora ds. kształcenia i studentów Uniwersytetu Opolskiego z dnia 15 grudnia 2015 r., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji na zgodną z wnioskiem z dnia 19 października 2015 r. i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. zwolnienie skarżącej z opłat za studia za rok akademicki 2015/2016 ze względu na trudną sytuację materialną, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca domagała się również przywrócenia terminu do złożenia skargi oraz dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z akt sprawy prowadzonej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. I OSK 2484/16, w tym wyroku z dnia 23 sierpnia 2018 r., a także akt sprawy prowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu pod sygn. II SA/Op 172/16, w tym wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu skargi O. S. podniosła, że dopiero od dnia ogłoszenia wyroku NSA posiadała wiedzę o możliwości zaskarżenia decyzji Prorektora z dnia 15 grudnia 2015 r. Tym samym w dniu 23 sierpnia 2018 r. rozpoczął bieg siedmiodniowy termin na wniesienie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Natomiast oceniając zaskarżoną decyzję wywodziła, że jej uznaniowość nie oznacza dowolności. Decyzja administracyjna musi bowiem być podjęta w granicach obowiązujących przepisów prawa. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, że jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Zdaniem skarżącej, za uznaniem jej twierdzeń przemawia także zasada jednolitości poglądów wyrażonych w decyzjach administracyjnych wydanych w odniesieniu do tego samego podmiotu. Zgodnie z tą zasadą wydanie dwóch odmiennych decyzji w podobnym stanie faktycznym, w niewielkim odstępie czasowym, przy jednoczesnym odstąpieniu od zebrania w sprawie wystarczających dowodów, stanowi naruszenie zaufania do władzy publicznej. Jeżeli więc sytuacja materialna skarżącej w pierwszym miesiącu kształcenia w roku akademickim 2015/2016 uzasadniała zwolnienie z opłaty za studia, to przy niezmiennej w trakcie całego roku jej sytuacji materialnej, logiczną konsekwencją jest uznanie, że istnieją podstawy do zwolnienia z tejże opłaty za cały rok akademicki. W przekonaniu skarżącej, nieuzasadnione jest twierdzenie, iż miesięczne dochody na poziomie minimum egzystencjonalnego, tj. ok. 183-283 zł na jednego członka rodziny, nie stanowią podstawy do zwolnienia z opłaty za studia w całości. Takie przyjęcie uczyniłoby bowiem fikcyjną instytucję zwolnienia z opłaty za studia ze względu na trudną sytuację materialną. Nadto skarżąca zarzuciła, że decyzja Prorektora nie posiada uzasadnienia faktycznego i prawnego, stosownie do wymogów art. 107 § 1 K.p.a. W tym zakresie argumentowała, że treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie aktu wydawanego przez organ odwoławczy musi nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w treści środka odwoławczego. Tymczasem zgodnie z art. 107 § 4 K.p.a. można odstąpić od uzasadnienia decyzji wyłącznie w sytuacji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Jeżeli więc decyzja Prorektora nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności pomijała w całości okoliczności, które miałyby przemawiać za rozpatrzeniem sprawy w negatywny czy choćby częściowo negatywny sposób, to należy przyjąć, że uznała ona wniosek skarżącej w całości i stanowiła o zwolnieniu z opłaty za studia w całym roku akademickim 2015/2016 (poza pierwszą ratą).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie, ewentualnie - w razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi - o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Ponadto organ wniósł o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z całości akt sprawy prowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu pod sygn. akt II SA/Op 436/16.

Ustosunkowując się do wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, organ uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia skargi z własnej winy. Od dnia doręczenia skarżącej uzasadnienia wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 172/16, miała ona bowiem wiedzę o konieczności podjęcia dalszych kroków prawnych zmierzających do rozstrzygnięcia kwestii zwolnienia z opłaty za studia, a bez znaczenia pozostaje to, czy wyrok ten był prawomocny, czy też został zaskarżony, gdyż nie dotyczył on decyzji, która nie stanowiła przedmiotu dokonanej w wyroku oceny.

Według organu, decyzja Prorektora ds. kształcenia i studentów UO z dnia 15 grudnia 2015 r. jest prawidłowa i odpowiada prawu. Organ wywodził, że skarżąca, wnosząc o zwolnienie z opłaty za studia za rok akademicki 2015/2016 ze względu na niezwykle trudną sytuację materialną, poza własnymi oświadczeniami, nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających okoliczności, na które się powołała, a które - jej zdaniem - nie pozwalały na poniesienie opłaty za studia. Z uwagi na powyższe oraz na fakt, że skarżąca uiściła pierwszą ratę wymaganej opłaty, została podjęta decyzja o zwolnieniu wyłącznie z jednej raty opłaty. W ocenie organu, argumentacja skarżącej nie pozwalała na przychylenie się w większym stopniu do jej wniosku. Dalej organ powołał się na treść art. 99 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.s.w. oraz wskazał, że właściwym w przedmiocie zwolnień studentów lub doktorantów z opłat za studia aktem prawnym obowiązującym na Uniwersytecie Opolskim w dniu wydania decyzji była uchwała nr 35/2005-2008 Senatu Uniwersytetu Opolskiego. Na podstawie § 5 pkt 1 tejże uchwały student, który nie otrzymuje świadczeń z funduszu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów, a znalazł się w szczególnie trudnej sytuacji materialnej może być zwolniony w części lub w całości z opłaty za kształcenie określonej w § 1 pkt 1 i 2. Mając na uwadze treść przywołanego przepisu, organ dowodził, że nie był zobowiązany do udzielenia zwolnienia z opłaty za kształcenie, a nadto takie zwolnienie może objąć wyłącznie studenta, który znalazł się w szczególnie trudnej sytuacji materialnej. Ta kwalifikowana forma trudnej sytuacji materialnej będzie miała miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że zaistniałe w sprawie drastyczne, dotkliwe w skutkach i daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. W tym kontekście organ podkreślił, że skarżąca wniosła o zwolnienie jej z opłaty za rok akademicki 2015/2016, który był [...] rokiem jej studiów, przy czym była w stanie ponieść koszty studiowania na [...] roku w wysokości 3.500 zł. Z uwagi na to, że opłata za [...] rok studiów była niższa, bo wynosiła 3.300 zł, a wniosek o zwolnienie z opłaty za rok akademicki 2015/2016 zawiera zbliżoną argumentację do tego złożonego przez skarżącą w roku 2014/2015, organ uznał, że sytuacja materialna skarżącej nie uległa pogorszeniu w takim stopniu, który uzasadniałby przyjęcie, iż znalazła się ona w szczególnie trudnej sytuacji materialnej. Końcowo zauważył organ, że skarżąca podejmując decyzję o rozpoczęciu edukacji na studiach niestacjonarnych, powinna była mieć świadomość, że wiąże się to z obowiązkiem ponoszenia opłat za każdy rok nauki. W ocenie organu, dochód uzyskiwany w gospodarstwie domowym skarżącej nie jest skrajnie niski, a wydatki na edukację winny odnosić się wyłącznie do edukacji obowiązkowej, którą to nie jest edukacja na studiach niestacjonarnych.

Pismem procesowym z dnia 10 października 2018 r. organ poinformował, że nie jest w posiadaniu całości oryginalnych akt administracyjnych dotyczących przedmiotowej sprawy. Wyjaśnił też, że uchwała nr 35/2005-2008 Senatu Uniwersytetu Opolskiego utraciła moc.

Pismem procesowym z dnia 16 października 2018 r. skarżąca podtrzymała twierdzenia i wnioski przedstawione w treści skargi oraz przedstawiła obszerne wyjaśnienia w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi.

Postanowieniem z dnia 26 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przywrócił O. S. termin do wniesienia skargi na decyzję Prorektora ds. kształcenia i studentów Uniwersytetu Opolskiego z dnia 15 grudnia 2015 r.

Na rozprawie pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w skardze. Powołał się też na argumentację, jaka została przedstawiona w piśmie procesowym z dnia 10 października 2018 r. Dodał, że skarżącą łączył z organem stosunek cywilnoprawny (umowa) oraz wyjaśnił, że kwalifikowany charakter zaskarżonej decyzji wynika z jej uznaniowości. Ponadto wskazał, że skarżąca nie jest już studentką, a uchwała nr 35/2005-2008 Senatu Uniwersytetu Opolskiego utraciła moc obowiązującą, zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż podniesione przez skarżącą.

W pierwszej kolejności odnotować należy, że stan faktyczny sprawy został ustalony w części na podstawie znanej Sądowi z urzędu dokumentacji zawartej w aktach sprawy prowadzonej pod sygnaturą akt II SA/Op 172/16. Sprawa dotycząca wniosku O. S. o zwolnienie z opłaty za kształcenie na studiach niestacjonarnych w roku akademickim 2015/2016 była bowiem przedmiotem postępowania przed tut. Sądem, w którym to skarżąca wniosła skargę na decyzję Prorektora ds. kształcenia i studentów UO z dnia 28 stycznia 2016 r., wydaną przez ww. organ na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 15 grudnia 2015 r. Kontrola ostatniej z wymienionych decyzji stanowi natomiast przedmiot niniejszego postępowania. Konieczność sięgnięcia przez Sąd do istotnej dla rozpoznania skargi dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy o sygn. II SA/Op 172/16 oraz kserokopii dokumentacji nadesłanej przez organ i skarżącą wynikła z nieprzedłożenia przez organ oryginalnych akt sprawy postępowania administracyjnego. Pismem procesowym datowanym na dzień 10 października 2018 r. organ poinformował Sąd, że Uniwersytet Opolski nie jest w posiadaniu oryginalnych akt administracyjnych sprawy dotyczącej rozpoznania wniosku O. S. o zwolnienie z opłaty za studia w roku akademickim 2015/2016, za wyjątkiem przekazanej skargi z dnia 29 sierpnia 2018 r.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub w części, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Jednocześnie wskazać należy, iż kontrola sądowoadministracyjna nie ogranicza się do badania zasadności zarzutów skargi. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., sąd dokonuje oceny prawidłowości aktu administracyjnego w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnić wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Jak już wspomniano, przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Prorektora ds. kształcenia i studentów Uniwersytetu Opolskiego z dnia 15 grudnia 2015 r. podtrzymująca decyzję tegoż organu z dnia 20 października 2015 r. o umorzeniu jednej raty opłaty dydaktycznej za [...] rok studiów niestacjonarnych na kierunku [...] w roku akademickim 2015/2016. Wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że zaskarżona decyzja zapadła w wyniku rozpoznania odwołania O. S. od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Wprawdzie w decyzji z dnia 20 października 2015 r. organ nie pouczył skarżącej o prawie wniesienia od niej odwołania, jednak tok instancji, tryb odwoławczy, a także właściwość organów wynikają z obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych, a nie z pouczeń organu.

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., co powodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Podstawę prawną kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (nadal zwanej w skrócie p.s.w.). W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 99 ust. 3 p.s.w., senat uczelni publicznej określa zasady pobierania opłat wiążące rektora przy zawieraniu umowy, o której mowa w art. 160a ust. 1, oraz tryb i warunki zwalniania - w całości lub części - z tych opłat studentów lub doktorantów, w szczególności tych, którzy osiągają wybitne wyniki w nauce lub uczestniczyli w międzynarodowych programach stypendialnych, a także tych, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji materialnej. Katalog usług edukacyjnych, za które uczelnia publiczna - taka jak Uniwersytet Opolski - może pobierać opłaty, ustalony został w art. 99 ust. 1 p.s.w. Jednocześnie z art. 99 ust. 1 pkt 1 p.s.w. wynika, że opłaty mogą być pobierane za kształcenie studentów na studiach niestacjonarnych, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Wykonując zawartą w ww. art. 99 ust. 3 p.s.w. delegację ustawową, Senat Uniwersytetu Opolskiego podjął przywołaną już wcześniej uchwałę nr 35/2005-2008 z dnia 29 marca 2007 r., w której ustalił zasady pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz określił tryb i warunki zwalniania z tych opłat studentów i doktorantów Uniwersytetu. Uchwała ta w § 3 ust. 1 stanowi, że decyzje w sprawach zwalniania z opłat za usługi dydaktyczne podejmuje prorektor właściwy do spraw studentów na pisemny wniosek studenta/doktoranta, zawierający udokumentowane uzasadnienie, złożony nie później niż na 14 dni przed terminem wniesienia opłaty, której wniosek dotyczy. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 tej uchwały, od decyzji prorektora właściwego ds. studentów w sprawie zwolnienia z opłaty studentowi/doktorantowi służy odwołanie do rektora, którego decyzja jest ostateczna. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem prorektora w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji.

Nie ulega zatem wątpliwości, że orzekający w sprawie organ Uniwersytetu Opolskiego związany był rygorami procedury administracyjnej. Konieczność przestrzegania tej procedury oznacza, że Prorektor ds. kształcenia i studentów UO zobowiązany był do przestrzegania ogólnych zasad postępowania statuowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6, art. 7), zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8), zasady przekonywania (art. 11) oraz obowiązku badania i przestrzegania z urzędu swojej właściwości w postępowaniu administracyjnym (art. 19). Z zasad tych wynika przede wszystkim wymóg praworządnego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej w oparciu o prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W realizacji podanych zasad konieczne jest ścisłe przestrzeganie prawa i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd uznał, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem powołanego wyżej przepisu § 3 ust. 2 uchwały nr 35/2005-2008 Senatu Uniwersytetu Opolskiego, a także z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, które to naruszenia świadczą o wystąpieniu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Powtórzyć przyjdzie, że zgodnie z ww. przepisem uchwały, od decyzji prorektora w sprawie zwolnienia z opłaty studentowi służy odwołanie do rektora, którego decyzja jest ostateczna. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem prorektora w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Natomiast z odpowiednio stosowanego art. 19 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepis ten ustanawia ogólny obowiązek badania i przestrzegania z urzędu właściwości przez organy i to na każdym etapie postępowania administracyjnego. Co ważne, powyższa zasada obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, postępowaniu odwoławczym oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. Obowiązek w omawianym zakresie wypływa także bezpośrednio z art. 7 Konstytucji RP, nakazującego organom administracji działanie na podstawie i w granicach prawa. W związku z tymi powinnościami za niedopuszczalną należy uznać sytuację jednoczesnej właściwości dwóch organów administracji publicznej w tej samej sprawie. Organy orzekają zgodnie z właściwością instancyjną, jednak pod warunkiem, że jednocześnie zachowana zostanie właściwość rzeczowa i miejscowa. Właściwość instancyjna, wynikająca z art. 127 § 2 K.p.a., definiowana jest przy tym jako zdolność prawna organu do prowadzenia weryfikacji decyzji administracyjnej (postanowienia) w postępowaniu administracyjnym. Na aprobatę zasługuje prezentowane w orzecznictwie stanowisko, wedle którego przepisy normujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje nieważność tego aktu bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 maja 2013 r., sygn. II SA/Rz 160/13 i powołane tam orzecznictwo). Zatem, wydanie decyzji administracyjnej przez organ niewłaściwy stanowi jedną z wad decyzji o wysokim ciężarze gatunkowym oraz skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ niewłaściwy nie jest bowiem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd stwierdził, że wydając decyzję w trybie odwoławczym Prorektor ds. kształcenia i studentów Uniwersytetu Opolskiego naruszył § 3 ust. 2 uchwały nr 35/2005-2008 Senatu Uniwersytetu Opolskiego, określający właściwość instancyjną Rektora Uniwersytetu Opolskiego do rozpoznania odwołania od decyzji Prorektora w sprawach zwalniania z opłat za usługi dydaktyczne. Wskazana regulacja stanowi bowiem wprost, że od decyzji Prorektora, który w myśl § 3 ust. 1 tej uchwały orzeka jako organ pierwszej instancji, służy odwołanie do Rektora, którego decyzja jest ostateczna. Tym samym odwołanie O. S. winien był rozpoznać Rektor Uniwersytetu Opolskiego, a nie Prorektor ds. kształcenia i studentów UO, jak to miało miejsce w rozpatrywanej przez Sąd sprawie. W świetle powyższych okoliczności, jako naruszenie właściwości instancyjnej, a przez to także obowiązku ustalonego w art. 19 K.p.a., uznać należało w niniejszej sprawie rozpoznanie środka odwoławczego przez organ nieuprawniony, właściwy jedynie do rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. Naruszenie przepisów o właściwości, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., spowodowało więc kwalifikowaną wadliwość decyzji, stanowiąc przy tym samodzielną przesłankę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. Jednocześnie naruszenie to godziło w podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, wynikające odpowiednio z art. 6 i art. 11 K.p.a.

Dodać jeszcze trzeba, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Prorektor ds. kształcenia i studentów Uniwersytetu Opolskiego, rozpoznając odwołanie O. S., działał z upoważnienia Rektora Uniwersytetu Opolskiego. Przy podpisie Prorektora nie widnieje bowiem żadna klauzula, która wskazywałaby, iż organ działał właśnie w takim charakterze, a upoważnienie do wydania decyzji drugoinstancyjnej w imieniu Rektora UO nie zostało wykazane stosownym dokumentem. Wprawdzie samo pominięcie opatrzenia podpisu zamieszczonego w decyzji klauzulą "z upoważnienia organu" nie może być uznawane za istotną wadę decyzji, a zwłaszcza wadę z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., jeżeli takie upoważnienie w rzeczywistości było udzielone, jednak w okolicznościach sprawy, mając na względzie zarówno treść samej decyzji z dnia 15 grudnia 2015 r., w tym powołanie przez organ podstawy prawnej z § 3 pkt 1 uchwały nr 35/2005-2008 Senatu Uniwersytetu Opolskiego, jak również treść zawartego w niej pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia, Sąd nie ma wątpliwości, że Prorektor działał we własnym imieniu. Nawet gdyby przyjąć, iż wydając zaskarżoną decyzję Prorektor działał z upoważnienia Rektora Uniwersytetu Opolskiego, to również nie byłby uprawniony do wydania decyzji drugoinstancyjnej. Sygnalizowano już wcześniej, że z art. 207 ust. 1 p.s.w. wynika, iż postępowanie w sprawie zwolnienia studenta z opłaty dydaktycznej za studia winno być prowadzone z uwzględnieniem regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z treścią art. 140 K.p.a., w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, a także przepisy ogólne, w tym art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., w świetle którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z ww. przepisu obejmuje sytuacje, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 K.p.a.) lub nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). W ocenie Sądu, zasada ta, wobec odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a., dotyczy również pracowników działających z upoważnienia rektora uczelni wyższej w sprawach w przedmiocie zwolnienia z opłaty za kształcenie na studiach niestacjonarnych. Zatem, nawet gdyby Prorektor działał z upoważnienia Rektora UO, będąc jednocześnie pracownikiem tego organu, to w przypadku wniesienia przez skarżącą odwołania, miałby do niego zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie jest natomiast sporne, że ten sam organ - Prorektor ds. kształcenia i studentów UO - wydał zarówno decyzję pierwszoinstancyjną z dnia 20 października 2015 r., jak i zaskarżoną decyzję z dnia 15 grudnia 2015 r.

Podkreślenia wymaga, że Sąd - rozpoznając skargę - oceniał w pierwszej kolejności, czy decyzja będąca przedmiotem kontroli nie zawiera wad kwalifikowanych uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Dlatego zobowiązany był w niniejszej sprawie uwzględnić stwierdzone powyżej nieprawidłowości z urzędu, co z kolei spowodowało, że zbędna była ocena w zakresie zarzutów skargi, sprowadzających się do kwestionowania merytorycznego rozstrzygnięcia organu w przedmiocie umorzenia jednej tylko raty opłaty za studia oraz dotyczących wadliwości uzasadnienia decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zwalnia bowiem sąd administracyjny z konieczności odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi i przedstawienia w związku z tym wiążących na przyszłość zaleceń i ocen.

Wobec zaistnienia wskazanych wyżej wadliwości, zaskarżoną decyzję należało więc wyeliminować z obiegu prawnego bez względu na to, czy podjęte rozstrzygnięcie było prawidłowe. Nie można jednak nie dostrzec, że kontrolowana decyzja z dnia 15 grudnia 2015 r. nie spełnia także wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zauważyć jedynie należy, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest w istocie lakonicznym, jednozdaniowym stwierdzeniem, iż Prorektor informuje, że po szczegółowym zapoznaniu się z sytuacją skarżącej oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami uchwały nr 35/2005-2008 Senatu Uniwersytetu Opolskiego z dnia 29 marca 2007 r., na podstawie § 3 pkt 1 tejże uchwały, podtrzymuje decyzję o umorzeniu jednej raty opłaty dydaktycznej za [...] rok studiów niestacjonarnych na kierunku [...] w roku akademickim 2015/2016. Poza tym stwierdzeniem decyzja organu nie zawiera praktycznie żadnego uzasadnienia. Co prawda, przepis § 5 pkt 1 ww. uchwały pozostawia do uznania organu uczelni istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających zwolnienie z opłaty za kształcenie, jednak nie może to usprawiedliwiać wydania decyzji w sposób dowolny. Podjęcie decyzji musi być w takiej sytuacji poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek zwolnienia studenta z opłaty za studia i ich analizą, co winno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. Dopiero w takich warunkach decyzja uznaniowa może być uznana za mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego. Obowiązek właściwego zbadania sprawy i sporządzenia uzasadnienia decyzji wiąże się też z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Organ powinien więc rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Co istotne, uzasadnienie decyzji uznaniowej, zwłaszcza rozstrzygającej wbrew żądaniu strony, powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, argumenty, na których oparł się organ rozstrzygający sprawę. Natomiast brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji, po pierwsze, nie wyjaśnia stronie zasadności zastosowania konkretnego rozstrzygnięcia, ani też nie wskazuje przesłanek, jakimi kierował się organ, takowe rozstrzygnięcie podejmując. Nie można zapominać, że uzasadnienie - poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia - ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać więc ujęte w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu. Po drugie natomiast, brak powyższych elementów uniemożliwia właściwą kontrolę ze strony sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę, zwłaszcza w zakresie oceny pod względem zgodności z prawem materialnym. Tym samym uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, skutkuje jej wadliwością z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena legalności nie jest możliwa. Skład Sądu orzekający w przedmiotowej sprawie podziela pogląd, że brak uzasadnienia, w przypadku gdy było ono obligatoryjne, oraz duże braki w tym zakresie, a także uzasadnienie pozorne, skutkować mogą stwierdzeniem nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 904/17 i przywołane tam piśmiennictwo).

Na marginesie wyjaśnić również przyjdzie, że Sąd nie podzielił stanowiska organu o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Sąd administracyjny nie jest kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, a jego rolą jest ocena legalności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w chwili jej wydania. Sądy administracyjne badają więc kwestię, czy organy administracji publicznej nie naruszyły, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, przepisów prawa w toku jej rozpoznawania. Posiadają przy tym jedynie uprawnienia kasatoryjne, nie orzekają bowiem merytorycznie w sprawach należących do właściwości organów administracyjnych, lecz sprawują kontrolę nad załatwieniem danej sprawy przez organ administracji publicznej.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., Sąd orzekł w pkt 1 wyroku o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania, jak w pkt 2 sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., biorąc pod uwagę, że skarżąca została zwolniona od wpisu od skargi postanowieniem tut. Sądu.