Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1988/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowa stwierdzenia nabycia mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania [...] w [...] , decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990 r. przez [...] w [...] , prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w Gminie [...] , obręb [...] , oznaczonego na k.m. [...], [...] , obejmującego działki: nr: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...], [...] , [...], [...] , [...], [...] , [...], [...] , [...], [...] , [...], [...] , [...], [...] , dla których prowadzona jest Kw nr [...] .

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...] , działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), decyzją z [...] sierpnia 2018 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990 r. przez [...] w [...] , prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w Gminie [...] , obręb [...] , oznaczonego na k.m. [...] , [...] , obejmującego działki nr: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...], [...] , [...], [...] , [...], [...] , [...], [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...], [...] , dla których prowadzona jest Kw nr [...] .

Pismem z 12 września 2018 r. [...] S.A. złożyło odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. podnosząc niedokładne wyjaśnianie stanu faktycznego sprawy i brak wszechstronnego zebrania dowodów w sprawie, w szczególności polegające na pominięciu treści ksiąg wieczystych, które zawierają potwierdzenie, że nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania pozostawały w zarządzie poprzednika prawnego odwołującego się [...] S.A. Ponadto zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa, użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz naruszenie § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. poprzez jego niezastosowanie i nieprzesłuchanie świadków w sytuacji, gdy w ocenie organu przedstawione przez wnioskodawcę dowody nie były wystarczające do stwierdzenia istnienia zarządu na przedmiotowych działkach, a inne dokumenty nie zachowały się.

Minister Rozwoju decyzją z [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) – dalej zwanej "ugn" grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące [...] grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Według art. 200 ust. 4 ugn uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich.

Minister ustalił, że na mocy zarządzenia nr 119/91 Wojewody [...] z 4 lipca 1991 r. w sprawie podziału [...] w [...] ustała 31 lipca 1991 r. działalność wielozakładowego przedsiębiorstwa państwowego [...] w [...] . Następnie zarządzeniem nr 125/91 Wojewody [...] z 11 lipca 1991 r., zmienionym zarządzeniem nr 189/92 Wojewody [...] z 30 października 1992 r. utworzono 1 sierpnia 1991 r. przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą [...] z siedzibą w [...] . Na podstawie aktu komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego z 19 października 2005 r. Rep. A Nr [...] dokonano komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego działającego pod nazwą [...] z siedzibą w [...] poprzez przekształcenie w spółkę [...] S.A. z siedzibą w [...] .

Z powyższego wynika, że [...] S.A. w [...] stało się ogólnym następcą prawnym ww. przedsiębiorstwa państwowego. Wobec powyższego wnioskodawca posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Organ I instancji ustalił, że grunt oznaczony jako działki nr: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...], [...] , [...], [...] , [...], [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...], [...] w dniu [...] grudnia 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa. Powyższych ustaleń dokonano w oparciu o analizę treści Kw nr [...] , prowadzonej dla przedmiotowych działek. Jak wynika z zapisu zawartego w dziale ll Kw nr [...] , prowadzonej dla przedmiotowych działek prawo własności Skarbu Państwa zostało ujawnione na podstawie umów sprzedaży: z [...] stycznia 1984 r. Rep. A. nr [...] (dla działki nr [...] ), z [...] stycznia 1984 r. Rep. A nr [...] (dla działek nr: [...] , [...] , [...] ), z [...] kwietnia 1984 r. Rep. A nr [...] (dla działek nr: [...] , [...] , [...] , [...] - powstałe z podziału działki nr [...] ), z [...] stycznia 1985 r. Rep. A nr [...] (dla działki nr [...]), z [...] stycznia 1985 r. Rep. A nr [...] (dla działki nr [...] ), z [...] kwietnia 1984 r. Rep. A nr [...] (dla działek nr: [...],[...],[...], [...] - powstałe z podziału działki nr [...]), z [...] stycznia 1984 r. Rep. A nr [...], sprostowana aktem notarialnym z [...] marca 1984 r. Rep. A nr [...] (dla działki nr [...] ); z [...] stycznia 1984 r. Rep. A nr [...] (dla działek nr: [...],[...],[...]- powstałe z podziału działki nr [...]). Natomiast prawo własności Skarbu Państwa do działki nr [...] zostało ujawnione w ww. księdze wieczystej na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z 21 marca 1985 r. [...]. Powyższe potwierdza także Starosta [...] w piśmie z 25 lipca 2018 r.

Natomiast ww. podziały działek potwierdzone zostały w zawiadomieniu Starosty [...] z 5 listopada 2015 r., jak również wykazy zmian gruntowych dołączone do akt przedmiotowej sprawy.

Minister zaznaczył, że kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy jest natomiast to, czy poprzednikowi prawnemu odwołującej się spółki przysługiwało [...] grudnia 1990 r. prawo zarządu w stosunku do przedmiotowych działek.

Zarząd, to prawna forma władania nieruchomością. Obowiązująca [...] grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) – dalej zwana "uggwn" przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 38 ust. 2 uggwn państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto na podstawie art. 87 uggwn grunty państwowe będące w dniu wejścia tej ustawy, tj. 1 sierpnia 1985 r., w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione m.in. na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przechodzą w zarząd tych jednostek.

Zatem zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać (por. wyroki NSA z 10 czerwca 1998 r. sygn. akt l SA 1989/97, z 5 listopada 1999 r. sygn. akt l SA 2240/98, z 2 lutego 2006 r. sygn. akt l OSK 1295/05). W orzecznictwie przyjmuje się również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z 23 września 1993 r. sygn. akt lll CZP 81/93 oraz wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 929/09).

Stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem". Takimi dokumentami są: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd, decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeśli została wydana przed 1 sierpnia 1985 r., umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawarta za zgodą organu, umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed 1 sierpnia 1985 r., uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed 1 sierpnia 1985 r., umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości sporządzonych przed 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi, a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Zgodnie z kolejnymi ustępami § 4 rozporządzenia, jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których wyżej mowa, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 kpa, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Dokumenty stanowiące podstawę stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu wskazuje się w uzasadnieniu decyzji, o której mowa w art. 200 ust. 1 pkt 2 ugn.

Przechodząc do oceny spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki pozostawania przedmiotowego gruntu [...] grudnia 1990 r. w zarządzie [...] w [...] Minister wskazał, że wnioskodawca - [...] S.A. przedłożyło do akt postępowania decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] grudnia 1986 r. nr [...] o ustaleniu opłaty za zarząd gruntem położonym w [...].

W ocenie organu odwoławczego wymieniony powyżej dokument nie potwierdza istnienia [...] grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego poprzednikowi prawnemu [...] S.A. w stosunku do nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem.

Jak wynika z § 4 rozporządzenia stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości może nastąpić na podstawie m.in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99, stwierdził, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, tylko gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny ich wnoszenia. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu.

Powyższe oznacza, że w przypadku wywodzenia prawa zarządu z postanowień decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania, czy zarządu nieruchomości należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania (por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1406/13). Podkreśla się również, że inne rozumienie przepisów rozporządzenia oznaczałaby jego niezgodność z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ugn, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Treść decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu w [...] z [...] grudnia 1986 r. nr [...] o ustaleniu opłaty za zarząd gruntem położonym w [...] nie wskazuje na istnienie aktu o charakterze indywidualnym, na podstawie którego zostało ustanowione prawo zarządu do przedmiotowych gruntów bądź na podstawie którego oddano grunty w użytkowanie przed 1 sierpnia 1985 r.

Również przedłożone do akt sprawy umowy sprzedaży, sporządzone w formie aktu notarialnego z [...] stycznia 1984 r. Rep. A. nr [...] , z [...] stycznia 1984 r. Rep. A nr [...], z [...] kwietnia 1984 r. Rep. A nr [...], z [...] stycznia 1985 r. Rep. A nr [...], z [...] stycznia 1985 r. Rep. A nr [...], z [...] kwietnia 1984 r. Rep. A nr [...], z [...] stycznia 1984 r. Rep. A Nr [...], sprostowana aktem notarialnym z [...] marca 1984 r. Rep. A nr [...], z [...] stycznia 1984 r. Rep. A nr [...] nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia [...] grudnia 1990 r. prawa zarządu przedmiotowym gruntem.

Minister zaznaczył, że obowiązujący w momencie zawarcia ww. umów sprzedaży stan prawny nie przewidywał podstawy prawnej do nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania nieruchomości w drodze zawartej w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa umowy sprzedaży nieruchomości. Jak wynika z treści ww. umów sprzedaży wymienione w nich działki (z których pochodzą działki będące przedmiotem niniejszego postępowania, patrz wykazy zmian gruntowych) zostały nabyte przez Skarb Państwa od osób fizycznych w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10, poz. 64 ze zm.). W takim wypadku skutkiem zawarcia ww. umów sprzedaży było jedynie przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, natomiast przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie przewidywały wywłaszczenia nieruchomości z jednoczesnym oddaniem jej w użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu. W dacie zawarcia powyższych umów sprzedaży kwestię władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki państwowe na terenie miast i osiedli regulowały przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., w brzmieniu obowiązującym w momencie zawarcia ww. umów sprzedaży, tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom prawnym i osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste. Natomiast zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. przekazywanie terenów państwowych jednostkom i organizacjom społecznym w użytkowanie następowało w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że uzyskanie przez państwowe jednostki organizacyjne jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości w dacie zawarcia ww. umów sprzedaży nieruchomości, w tym użytkowania, mogło nastąpić jedynie w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., a więc poprzez oddanie właściwej jednostce państwowej nieruchomości w użytkowanie w drodze decyzji administracyjnej. Sam fakt nabycia przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowych nieruchomości w drodze umów sprzedaży, zawartych w formie aktu notarialnego, przeznaczonych na potrzeby [...] w [...] , jak również późniejsze faktyczne władanie tą nieruchomością przez ww. przedsiębiorstwo, nie mogły wywołać skutku w postaci nabycia przez [...] w [...] , którego następcą prawnym jest [...] S.A. w Katowicach, prawa użytkowania spornych nieruchomości, ponieważ tego rodzaju skutku nie przewidywała obowiązująca ówcześnie ustawa z dnia 14 lipca 1961 r.

Możliwość uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną prawa zarządu w stosunku do nieruchomości państwowych w drodze umowy sprzedaży nieruchomości wprowadził dopiero art. 38 ust. 2 uggwn, zgodnie z którym państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto art. 8 ust. 1 i 3 uggwn, w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie tej ustawy, wskazywały, że nieruchomości niestanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywały w drodze umowy zawieranej na zasadach ogólnych. Natomiast nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie.

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Minister wskazał, że przedłożone do akt sprawy umowy sprzedaży zostały zawarte jeszcze przed wejściem w życie uggwn, tj. przed 1 sierpnia 1985 r., tym samym brak jest podstaw do stosowania powyższych przepisów w odniesieniu do przedmiotowych umów sprzedaży.

Minister zgodził się z organem wojewódzkim, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z 21 marca 1985 r. nr [...], będąca podstawą wpisu prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nie może stanowić dokumentu potwierdzającego prawo zarządu [...] w [...] [...] grudnia 1990 r. gdyż decyzja o wywłaszczaniu nieruchomości i odszkodowaniu nie jest dokumentem przewidzianym w § 4 rozporządzenia.

Ponadto w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się pismo Starosty [...] z 21 maja 2018 r., które wskazuje, że brak jest dokumentów potwierdzających, że nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem były przekazane w użytkowanie lub w zarząd na rzecz [...] w [...] .

W kontekście zarzutów wskazanych w odwołaniu Minister wyjaśnił, że w toku postępowania uwłaszczeniowego, prowadzonego w trybie art. 200 ugn wnioskodawca uwłaszczenia musiał udowodnić, że [...] grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu sporną nieruchomością. Przy czym zarządu, jako formy władania nieruchomością, nie można domniemywać. Prawo zarządu mogło zostać ustanowione tylko w ściśle określony sposób, przede wszystkim zaś w drodze decyzji organu administracji lub ściśle określonych umów o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Samo faktyczne władanie nie determinuje istnienia [...] grudnia 1990 r. prawa zarządu.

Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości może nastąpić na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron - złożonych zgodnie z art. 75 kpa - potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym, ale tylko w sytuacji, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1. Prawa zarządu strona nie może wywodzić z samego faktu złożenia oświadczenia o sprawowaniu zarządu.

Skoro w toku postępowania przed organem I instancji nie wykazano, że istniały dokumenty potwierdzające prawo zarządu przedmiotowymi działkami, tym samym brak jest podstaw do dokonywania ustaleń faktycznych na podstawie osobowych źródeł dowodowych (oświadczenia strony, oświadczenia świadków). Bowiem oświadczenia te mogłyby potwierdzić przysługiwanie poprzednikowi prawnemu odwołującej się spółki prawa zarządu przedmiotową nieruchomością tylko w wypadku, gdyby w toku postępowania ustalono, że dokumenty te istniały, ale uległy zniszczeniu bądź zaginęły. Natomiast w niniejszej sprawie powyższego faktu nie udowodniono.

Nie można również stwierdzić, aby organ wojewódzki w toku postępowania pierwszoinstancyjnego naruszył obowiązek dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

Od decyzji Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. [...] S.A. w [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia poprzez odmowę uznania mocy dowodowej odpisów z ksiąg wieczystych, stwierdzających prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości oraz decyzji o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością, przy ustalaniu posiadania przez poprzednika prawnego skarżącej prawa zarządu nieruchomości, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji podczas, gdy z treści przywołanego przepisu rozporządzenia jednoznacznie wynika, że ww. dokumenty, niezależnie od ewentualnych decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie (jeżeli została wydana przed 1 sierpnia 1985 r.) lub w zarząd (jeżeli została wydana po 1 sierpnia 1985 r.), stanowią podstawę dla stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu, stanowiącego podstawę dla stwierdzenia nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego gruntu; 2) § 4 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, pominięcie dowodu z oświadczenia strony złożonego w toku postępowania i nieprzesłuchanie dodatkowych świadków oraz zwrócenie się do świadków, którzy złożyli oświadczenia, o ich uzupełnienie o dalsze informacje w sytuacji, gdy - w ocenie organu - przedstawione przez wnioskodawcę dowody oraz zebrane oświadczenia świadków nie były wystarczające do stwierdzenia istnienia zarządu na przedmiotowych działkach, a inne dokumenty nie zostały odnalezione; II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu obejmującego wskazane we wniosku działki i poprzestanie na stwierdzeniu, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu. Wskazując na powyższe Spółka wniosła o: I. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji; II. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; III. rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

Podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowił art. 200 ugn. Przepis ten reguluje obecnie sprawy stwierdzania nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe osoby prawne, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Art. 200 ugn odwołuje się do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który w ustępie 1 stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu [...] grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego.

Z kolei § 4 i § 5 rozporządzenia przewidują, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych osób prawnych, według stanu na dzień [...] grudnia 1990 r., na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, 4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

Jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa wyżej może wezwać państwowe osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie (ust. 2 § 4 rozporządzenia). Jeżeli natomiast wskazane wyżej dokumenty nie zachowały się, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 kpa, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (ust. 3 § 4 rozporządzenia).

Analizując akta sprawy w kontekście przywołanych wyżej przepisów Sąd uznał że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. nie naruszają prawa.

Należy zgodzić się z organami obu instancji, że żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdził istnienia [...] grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego poprzednikowi prawnemu [...] w [...] do nieruchomości położonej w Gminie [...] , oznaczonej obecnie jako działki nr: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...], [...] , [...], [...] , [...], [...] , [...], [...] , [...], [...] , [...], [...] , [...], [...] , dla których prowadzona jest Kw nr [...] .

Z materiału dowodowego wynika, że w postępowaniu uwłaszczeniowym, mimo wezwań skierowanych do skarżącej Spółki oraz Starosty [...] , a także analizy treści Kw nr [...] , nie zostało wykazane, że [...] w [...] (jej poprzednik prawny) legitymował się w stosunku do przedmiotowego gruntu jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Poszukiwania stosownych dokumentów przez Wojewodę Śląskiego nie dały pozytywnego dla wnioskodawcy rezultatu.

Znaczenia dla sprawy uwłaszczeniowej nie mogła mieć zwłaszcza decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] grudnia 1986 r. nr [...] ustalająca opłaty za zarząd spornym gruntem.

Uszło uwadze skarżącej, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 wskazał, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zdaniem Trybunału, z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę.

Zatem decyzja ustalająca opłaty za zarząd, w treści której brak jest wzmianki o konkretnej decyzji przekazującej konkretnemu przedsiębiorstwu państwowemu w użytkowanie lub później w zarząd konkretny teren, nie mogła być uznana za dowód, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, potwierdzający prawo zarządu (por. np. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1774/18).

Jeżeli natomiast chodzi o ujawniony w dziale II Kw nr [...] wpis: "Skarb Państwa – [...] w [...] " Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej Spółki, że wpis ten świadczy o istnieniu po stronie [...] w [...] tytułu prawnego w postaci prawa zarządu do spornych działek według stanu na [...] grudnia 1990 r., w rozumieniu ówczesnych art. 38 ust. 2 w zw. z art. 40 oraz art. 87 ust. 1 uggwn.

Po pierwsze trzeba wskazać, że powyższy wpis był dokonany w latach 80-tych XX w. Podstawą tego wpisu, jeżeli chodzi o działki nr: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...], [...] , [...], [...] , [...], [...] , [...], [...] , [...], [...] , [...], [...] , [...], [...] , były akty notarialne z okresu styczeń 1984 r.–styczeń 1985 r. oraz decyzja wywłaszczeniowa z 21 marca 1985 r. Wywłaszczenie na podstawie ostatecznej decyzji mogło nastąpić tylko na rzecz państwa, co wynikało z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Analiza treści aktów notarialnych wskazuje, że ich przedmiotem było nabycie spornych gruntów również przez Skarb Państwa. Pełnomocnicy [...] w [...] stawający do aktu notarialnego nabyli sporny grunt w imieniu Państwa. Umowy zostały zawarte w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Nabycie w tym trybie - mimo, że inicjatorem tego nabycia było przedsiębiorstwo państwowe - następowało na rzecz Skarbu Państwa (art. 2 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w zw. z art. 34, art. 44, art. 126 i art. 128 § 1 Kodeksu cywilnego w ówczesnym brzmieniu w zw. z art. 216 ust. 1 ugn).

Zdaniem Sądu z umów o nabyciu nieruchomości przez Skarb Państwa zawartych w 1984 r. i 1985 r. w formie aktów notarialnych nie można wywieść prawa użytkowania na rzecz [...] w [...].

W ówczesnym stanie prawnym (1984-1985) terenami państwowymi (miejskimi) gospodarowała miejska rada narodowa. Przy czym punktem wyjścia dla podejmowania czynności w zakresie przeznaczenia, użytkowania i wykorzystania terenu był właściwy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 27 pkt 4 w zw. z art. 45 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych – Dz.U. Nr 41, poz. 185 ze zm.). Za prawidłową politykę w zakresie gospodarki, w tym właściwe wykorzystanie terenów nierolniczych, odpowiadał naczelnik miasta, czy prezydent miasta stopnia podstawowego (§ 14 ust. 1 i 2 pkt 9 w zw. z § 4 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. o statusie naczelnika gminy – Dz.U. Nr 20, poz. 89 ze zm.). Tereny państwowe położone w granicach administracyjnych miast mogły być przekazywane jednostkom państwowym w użytkowanie w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium właściwej rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu. Decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania (art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach –Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.).

Zatem w opisanym wyżej trybie następowało przekazanie jednostce państwowej terenu w użytkowanie i określenie warunków i czasu trwania użytkowania. Użytkowanie nieruchomości musiało być bowiem prawem o określonej treści. Dopiero w ten sposób dochodziło do "wydzielenia" z mienia ogólnonarodowego dla przedsiębiorstwa państwowego części mienia państwowego w postaci oznaczonego co do tożsamości gruntu państwowego, którym mogło to przedsiębiorstwo gospodarować celem prowadzenia działalności (art. 2, art. 38 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych - Dz.U. Nr 24, poz. 122 ze zm.).

W stanie prawnym obowiązującym od 1 sierpnia 1985 r. (data wejścia w życie uggwn) i [...] grudnia 1990 r. państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać prawo zarządu gruntem państwowym na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości. Jednakże pod warunkiem, że tego rodzaju umowa określała warunki oraz czas trwania zarządu, a także sposób korzystania z nieruchomości (art. 38 ust. 2 w zw. z art. 40 uggwn).

Wobec tego należało uznać, że zgromadzone w sprawie umowy notarialne z 1984 r. i 1985 r. stanowią jedynie dowód nabycia przez Skarb Państwa spornych działek. Zatem umowy te nie mogą być potraktowane jako umowy, o których mowa w § 4 pkt 4 rozporządzenia. W ocenie Sądu takimi umowami mogą być umowy zawarte w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, ale tylko takie, które spełniają warunki z art. 40 uggwn, tj. zawierają postanowienia określające warunki i czas trwania zarządu gruntem państwowym.

Co istotne wedle stanu prawnego obowiązującego [...] grudnia 1990 r. wpis w dziale II księgi wieczystej obejmował wpisy dotyczące własności i użytkowania wieczystego (art. 25 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz.U. Nr 19, poz. 147). Uprawnionego określało się wówczas w księdze wieczystej według następujących danych: Państwo - przez wymienienie Skarbu Państwa, ze wskazaniem właściwej jednostki budżetowej lub przez wymienienie państwowej osoby prawnej wykonującej uprawnienia płynące z własności państwowej, z podaniem jej nazwy i siedziby (§ 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 marca 1983 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece - Dz.U. Nr 19, poz. 84). W dziale II wpisywało się: w łamie 3 "Właściciel" - uprawnionych z tytułu własności lub użytkowania wieczystego stosownie do § 17, w łamie 5 "Podstawa nabycia" - podstawę wpisu, a w szczególności akt notarialny, stwierdzenie nabycia spadku, stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości; jednocześnie z wpisaniem nowego właściciela (§ 24 pkt 1 i 3 powyższego rozporządzenia). Dopiero od 21 kwietnia 1992 r. możliwy był wpis w dziale II księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości, ale ze wskazaniem państwowej jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, której oddano nieruchomość w zarząd (§ 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 1992 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece - Dz.U. Nr 29, poz. 128).

Wobec tego przedsiębiorstwo państwowe nieposiadające formalnego tytułu prawnego do gruntu (prawa użytkowania, a później prawa zarządu) było jego posiadaczem w rozumieniu prawa cywilnego. Występujący wówczas powszechny problem braku legitymowania się przez jednostki państwowe dokumentami o przekazaniu im terenu w formie prawem przewidzianej dostrzegł sam ustawodawca, który 20 lipca 1988 r., poprzez dodanie ust. 2-4 do art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), umożliwił posiadaczom gruntów państwowych uregulowanie stanu prawnego gruntu i uzyskanie, np. decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd (art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - (Dz. U. Nr 24, poz. 170). W ten sposób ustawodawca stworzył możliwość uzyskania zarządu przez państwową osobę prawną i wykazanie się tym prawem na dzień [...] grudnia 1990 r., tj. w dacie, z którą wiąże uwłaszczenie art. 200 ust. 1 ugn. Decyzji wydanej w trybie art. 87 ust. 2 o przekazaniu [...] w [...] spornych działek żaden podmiot nie posiada.

Stanowisko zaprezentowane przez Starostę [...] w piśmie z 3 lipca 2012 r. odwołuje się do decyzji opłatowej z 1986 r. i wpisu [...] w [...] jako statio fisci Skarbu Państwa w dziale II Kw nr [...] . Zatem pismo to nie wnosi nic nowego do sprawy.

Wobec tego błędne jest twierdzenie skarżącej Spółki, że skoro jej poprzednik prawny był wpisany w dziele II księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowego gruntu i miał ustalone opłaty za zarząd gruntu, to przysługiwało mu prawo zarządu. Trzeba wskazać, że nabycia prawa zarządu nie można stwierdzić na podstawie domniemania. Skoro dana jednostka państwowa korzystała z gruntu nie legitymując się stosownym dokumentem kreującym zarząd, to znaczy że jednostka ta prawa tego nie nabyła.

Jeżeli zaś chodzi o podnoszoną w skardze kwestię dokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych, niż dokumenty, środków dowodowych (np. zeznań świadków), to Sąd zauważa, że dowody te mogą potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wobec tego wnioskodawca uwłaszczenia winien wykazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (użytkowanie, zarząd), które później zaginęły, czy uległy zniszczeniu (por. wyrok NSA z 23 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 207/09).

Tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Oświadczenia przedstawicieli Spółki z [...] marca 2012 r. wskazujące, że [...] w [...] legitymowało się [...] grudnia 1990 r. prawem zarządu do przedmiotowego gruntu nie wskazują, że w posiadaniu Spółki, czy wcześniej przedsiębiorstwa państwowego, była konkretna decyzja o przekazaniu spornego gruntu w zarząd. Przeciwnie z pisma przedstawicieli Spółki z 21 maja 2018 r. wynika, że wywodzą oni prawo zarządu [...] w [...] , nie z zagubionego lub zniszczonego dokumentu potwierdzającego przekazanie spornego gruntu temu podmiotowi w zarząd, ale z: umów zawartych w formie aktu notarialnego przed 1 lutego 1989 r., odpisu z Kw nr [...] i decyzji opłatowej z [...] grudnia 1986 r. nr [...].

Skoro zatem sami przedstawiciele skarżącej Spółki nie potrafią wskazać, czy istniał konkretny dokument świadczący o przekazaniu spornego gruntu w zarząd (który poprzedzałby decyzję opłatową), to wątpliwe byłoby prowadzenie na tę okoliczność dowodu z zeznań świadków – T. B. i M. K..

W tej sytuacji zarówno organ I instancji, jak i Minister Rozwoju trafnie wywiedli, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku uwłaszczeniowego [...] w [...] z [...] marca 2012 r.

Mając to wszystko na względzie Sąd uznał zarzuty skargi za nieskuteczne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji