Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 84/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1 pkt 1 i 3, par 1a i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Dnia 7 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Blanka Kuźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 roku sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby 1. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do przekazania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącego M.P. odwołania z dnia 11 maja 2017 roku w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

W dniu 23 września 2017 r. M.P. działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania, jakie złożył od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej w dniu 27 kwietnia 2017 r., zmienionej następnie aneksem z dnia 19 maja 2017 r.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] twierdzi, że propozycja pracy nie jest decyzją i odmawia zarówno przekazania odwołania do właściwego organu drugiej instancji (Szefa Krajowej Administracji Skarbowej) w trybie art. 133 k.p.a., jak też odmawia rozpoznania tego odwołania (pomimo, iż powinien to uczynić jeżeli uznaje, że Szef KAS nie jest organem drugiej instancji właściwym do rozpoznania odwołania na podstawie art. 127 § 2 k.p.a.).

Wniósł o uznanie przez sąd, że powyżej wskazana propozycja jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby i stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w sprawie postępowania z odwołaniem skarżącego od ww. decyzji i nakazanie Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] podjęcia stosownych działań prawnych.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 27 kwietnia 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej ustawa p.w.u o KAS, złożył M.P. pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W propozycji wskazano, iż zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 15 maja 2017 r. oraz, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy p.w.u. o KAS, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji strona powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym strona złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie z pełnienia służby. Przedmiotowa propozycja zatrudnienia została doręczona stronie w dniu 28 kwietnia 2017 r.

W dniu 11 maja 2017 r. skarżący na podstawie art. 170 ust. 2 ustawy p.w.u. o KAS złożył oświadczenie, że przyjmuje otrzymaną propozycję zatrudnienia/pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...].

W dniu 11 maja 2017r. skarżący skierował do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS wniosek (odwołanie) o ponowne rozpatrzenie i zmianę niektórych elementów propozycji określającej warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Podniósł, że propozycja zatrudnienia na stanowisku kontrolera skarbowego zaliczanego do grupy stanowisko specjalistycznych w służbie cywilnej stanowią dotkliwą i niezasłużoną degradację jego pozycji zawodowej wypracowanej przez prawie 24 lata służby w strukturach Służby Celnej.

Przedstawiając szczegółowo dotychczasowy, nienaganny przebieg służby, stwierdził, że przedstawiona propozycja zatrudnienia na stanowisku kontrolera skarbowego, zaliczanego do grupy stanowisk specjalistycznych w służbie cywilnej, nie jest adekwatna do posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby. Wniósł o zmianę propozycji określającej warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w zakresie pkt 2, tj. określającego proponowane stanowisko służbowe, poprzez:

- odstąpienie od ucywilnienia i pozostawienie w Służbie Celno-Skarbowej na dotychczasowym stanowisku i w dotychczasowym stopniu (od dnia 1 marca 2017r. do chwili obecnej pełni służbę realizując zadania w Pierwszym Urzędzie Skarbowym Ł-G jako funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej - zgodnie z pismem z dnia 20 lutego 2017 r.).

ewentualnie:

-przedstawienie propozycji określającej warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...], określającej proponowane stanowisko służbowe w korpusie mianowanych urzędników służby cywilnej, zgodne wyżej wskazanymi kryteriami i przebiegiem służby, w tym ostatnio zajmowanym stanowiskiem i stopniem służbowym, zaliczane do grupy stanowisk samodzielnych (eksperckich) w służbie cywilnej,

ewentualnie

- przedstawienie propozycji określającej warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...], określającej proponowane stanowisko służbowe, zgodne wyżej wskazanymi kryteriami i przebiegiem służby, w tym ostatnio zajmowanym stanowiskiem i stopniem służbowym, zaliczane do grupy stanowisk samodzielnych (eksperckich) w służbie cywilnej.

Aneksem z dnia 19 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] zmienił pkt 2 propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia z dnia 27 kwietnia 2017 r. nadając mu brzmienie, tj. "stanowisko służbowe – ekspert skarbowy – zaliczane do grupy stanowisk samodzielnych w służbie cywilnej. Zastrzegł jednocześnie, że pozostałe warunki określone w propozycji zatrudnienia pozostają bez zmian, a niniejszy aneks stanowi integralną część propozycji zatrudnienia z dnia 27 kwietnia 2017 r.

W piśmie z dnia 23 maja 2017 r., stanowiącym odpowiedź na pismo z dnia 11 maja 2017 r. oraz pismo funkcjonariuszy celno-skarbowych z dnia 11 maja 2017r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wyjaśnił, że przedstawiona propozycja zatrudnienia z dnia 27 kwietnia 2017 r. została przygotowana z zachowaniem wszystkich przesłanek określonych w art. 165 ust. ustawy p.w.u. o KAS, tj. uwzględnia posiadane przez skarżącego kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby i dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Ponadto przy przygotowywaniu propozycji zatrudnienia brane były pod uwagę dyspozycje zawarte w piśmie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 27 stycznia 2017 r., zgodnie z którym wszyscy pracownicy i funkcjonariusze Służby Celnej realizujący zadania w zakresie podatku akcyzowego powinni być uwzględnieni w zasobach kadrowych urzędów skarbowych w zakresie dotychczas realizowanych zadań.

Przed dniem 1 marca 2017 r. skarżący wykonywał zadania w Referacie Akcyzy i Gier Urzędu Celnego I w [...] i zgodnie z wyżej określonymi zalecaniami został skierowany do pracy w Referacie Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier w Pierwszym Urzędzie Skarbowym Ł-G.

Zgodnie z aneksem z dnia 19 maja 2017 r. do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia zmieniono stanowisko służbowe zgodnie z przyjętymi zasadami. Skarżący otrzymał propozycję zatrudnienia na stanowisku eksperta skarbowego należącego do grupy stanowisk samodzielnych w służbie cywilnej w Referacie Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier w Pierwszym Urzędzie Skarbowym Ł-G. Zaproponowane stanowisko jest adekwatne do dotychczas zajmowanego stanowiska młodszego eksperta służby celnej. Natomiast status mianowanego urzędnika służby cywilnej otrzymują wyłącznie pracownicy służby cywilnej którzy przeszli pozytywnie postępowanie kwalifikacyjne w służbie cywilnej organizowane corocznie przez Szefa Służby Cywilnej. Tylko pozytywnie zdany egzamin w ramach określonego limitu miejsc dla urzędnika służby cywilnej na dany rok kalendarzowy daje możliwość mianowania na urzędnika służby cywilnej.

W piśmie z dnia 23 maja 2017 r. skarżący skierował do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wniosek o wydanie świadectwa służby wskazując, że propozycja zatrudnienia była decyzją o zwolnieniu ze służby i spowodowała rozwiązanie dotychczasowego stosunku służbowego.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, w piśmie z dnia 14 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wskazał, że przypadki, w których funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby reguluje art. 188 ustawy p.w.u o KAS. Zgodnie z tym przepisem świadectwo służby otrzymuje m.in. funkcjonariusz zwolniony ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy p.w.u o KAS przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się, jak zwolnienie ze służby. W związku z tym, że nie dochodzi do zwolnienia ze służby, brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby. Jednakże w przypadku ustania stosunku pracy w służbie cywilnej, świadectwo pracy będzie uwzględniało również okres służby skarżącego.

W dniu 10 sierpnia 2017 r. skarżący działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia z dnia 27 kwietnia 2017 r.

W piśmie z dnia 1 września 2017 r., stanowiącym odpowiedź na zażalenie Szef Krajowej Administracji Skarbowej wskazał, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest zatem podstaw do stosowania art. 37 k.p.a., stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie wskazując, że brak podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie propozycji służby powoduje, że organ nie pozostaje w bezczynności.

Wskazał w pierwszej kolejności, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdyż złożenie propozycji zatrudnienia nie jest ani decyzją, ani innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Propozycja zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u o KAS nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jest to akt proponujący nowe warunki zatrudnienia w przyszłości. Propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia można przyjąć lub odmówić przyjęcia. Decyzja administracyjna stanowi jednostronne władcze działanie organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych Propozycja nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Osoba, do której skierowana jest propozycja zachowuje niezależność przy podjęciu decyzji co do jej przyjęcia. Propozycja zatrudnienia w jednostce KAS nie może być uznana za władczy akt organu rozumiany jako jednostronne rozstrzygnięcie tego organu. Złożenie propozycji pracy jest aktem o charakterze cywilnoprawnym. W konsekwencji nie można mówić o zaistnieniu okoliczności świadczących o bezczynności organu.

Z ostrożności organ wniósł też o oddalenie skargi podnosząc, że z przepisów ustawy wprowadzającej ustawę o KAS nie wynika prawny nakaz postępowania adresata owej propozycji. To od adresata propozycji zależy czy ją przyjmie, czy nie. Postępowania, które mogą być przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. to postępowania prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a. W sprawie propozycji nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, a więc brak jest też podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 k.p.a. stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekle prowadzenie postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 11 grudnia 2017r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wyjaśnił, że w stosunku do skarżącego nie została wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby nie wystosowano żadnego pisma o zwolnieniu. Przedstawiono jedynie propozycję pracy, którą skarżący przyjął w dni 11 maja 2017 r. Zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy p.w.u. o KAS w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez osobę pełniącą służbę w jednostkach KAS z dniem określonym w propozycji zatrudnienia, dotychczasowy stosunek służbowy przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Ustawa w tym przypadku nie traktuje przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy jako zwolnienie ze służby.

W piśmie procesowym z dnia 13 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że w związku z otrzymaną propozycją zatrudnienia z dnia 27 kwietnia 2017 r. skarżący nie składał pozwu do sądu pracy. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sądowi z urzędu wiadomym jest, że skarżący złożył także do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przedstawienia propozycji służby w służbie Celno –Skarbowej. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Łd 83/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, to jest wówczas, gdy organy administracyjne mają obowiązek wydania decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu) oraz gdy organy podejmują inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a - dotyczy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw ( art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).

W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przyjmując za datę wszczęcia postępowania dzień doręczenia skarżącemu pisma z propozycją zatrudnienia w korpusie służby cywilnej tj. 28 kwietnia 2017 r. należy wskazać, że w sprawie, zgodnie z art. 16 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017r., poz. 935) zastosowanie mają przepisy k.p.a. i przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r.

Zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. ( w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Z treści powyższych przepisów wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. II OSK 2654/13, postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. II OSK 1083/14, postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. I OSK 2915/15 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W rozpoznawanej sprawie, badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność sąd stwierdził, że zostały spełnione, albowiem skarżący w dniu 10 sierpnia 2017 r. złożył do organu wyższego szczebla zażalenie w trybie art. 37 k.p.a., a po uzyskaniu odpowiedzi z dnia 1 września 2017 r., w dniu 23 września 2017 r. wniósł przedmiotową skargę na bezczynność.

Następnie rozważenia wymaga najdalej idący zarzut podniesiony przez DIAS tj. zarzut braku kognicji sądu administracyjnego z uwagi na to, że w ocenie organu, złożenie skarżącemu propozycji pracy jest aktem o charakterze cywilnoprawnym, nie ma charakteru administracyjnoprawnego i nie wszczęło postępowania administracyjnego. W związku z tym nie można mówić o zaistnieniu okoliczności świadczących o bezczynności organu w rozumieniu ustawy p.p.s.a.

Stanowisko organu w tym zakresie nie jest uzasadnione, gdyż właśnie istotą sporu w sprawie, w której skarżący złożył odwołanie jest m.in. to, czy przedstawienie skarżącemu – funkcjonariuszowi służby mundurowej – Służby Celno –Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej jest tylko niewiążącym dla strony oświadczeniem woli o charakterze cywilnoprawnym (ofertą pracy), czy jest też także, mimo braku stwierdzeń w tym zakresie w treści pisma, swoistą decyzją rozwiązującą stosunek służbowy funkcjonariusza (zwalniającą go ze służby). Sąd administracyjny oczywiście nie jest sądem właściwym do rozstrzygania szeroko rozumianych spraw cywilnoprawnych, a więc nie należy do jego kognicji kwestia oceny przedstawionej skarżącemu propozycji zatrudnienia. Skarżący złożył jednak skargę na bezczynność DIAS polegającą na braku czynności procesowych "w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby, zawartej w propozycji pracy". Odwołanie dotyczy więc zwolnienia ze służby (skutków jakie wywołuje propozycja w sferze stosunku służbowego), a więc sfery administracyjnoprawnej, a nie zaproponowanych skarżącemu warunków zatrudnienia. Zdaniem sądu, pismo z propozycją określającą warunki zatrudnienia kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza w tym znaczeniu, że jednoznacznie wyraża wolę Dyrektora IAS o zakończeniu dotychczasowego stosunku służbowego. W tym zakresie Dyrektor występuje jako organ administracji. Złożenie propozycji pracy niezależnie od tego czy propozycja zostanie przyjęta, czy też nie oznacza utratę statusu funkcjonariusza, czyli zwolnienie ze służby i podjęcie zatrudnienia na podstawie umowy o pracę.

Dlatego, mimo iż sądowi jest oczywiście znane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a Dyrektor IAS kierując pismo z propozycją zatrudnienia działał w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej ( np. postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. I OSK 111/18) , sąd uznał się za właściwy do rozstrzygnięcia wniesionej skargi.

Art. 276 ust. 6 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, która weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r. wprost przewiduje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w wyniku odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby. Zarzut braku właściwości sądu administracyjnego w sprawie nie jest więc zasadny.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi stwierdzić należy, że skarga podlegała uwzględnieniu albowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., tj. obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie.

Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r. wydanego w sprawie o sygn. II OSK 1704/16, skład orzekający przyjął, że skarga na bezczynność organu I instancji w zakresie obowiązku przesłania odwołania organowi wyższego stopnia, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Przedmiotowa regulacja została dodana do ustawy na skutek nowelizacji Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r. Przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. poddaje kontroli sądów administracyjnych bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są w doktrynie jako tzw. czynności materialno - techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., pub. OPS 2/03 - ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003).

Jak stanowi art. 133 k.p.a. - organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. A zatem, Kodeks postępowania administracyjnego w art. 133 ustanawia 7- dniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. Datą początkową biegu tego terminu, liczonego według zasad określonych w art. 57 k.p.a., jest dzień otrzymania odwołania - dzień faktycznego wpływu odwołania do organu I instancji.

Brzmienie powyższych przepisów jest jednoznaczne i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, tak jak i to, że przepisy art. 132 i art. 133 k.p.a. istnieją we wzajemnej łączności i zależności. Kompetencja przyznana organowi I instancji w art. 132 k.p.a. może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania. Organ I instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie samokontroli, obowiązany jest przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.). Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, iż tylko i wyłącznie do dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a., organ jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. W tym terminie organ I instancji musi zatem albo dokonać zmiany wydanej przez siebie decyzji, albo przesłać odwołanie razem z aktami sprawy do organu wyższego stopnia (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 213 W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wydanie II. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 183; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 574; wyrok NSA z 21 maja 1991 r., IV SAB 8/91, pub. ONSA 1991/3-4/62).

Organ I instancji nie jest przy tym uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem - zgodnie z art. 134 k.p.a., wyłącznie organ odwoławczy. Stanowisko niniejsze w literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości (por. E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 232).

Przekazanie odwołania jest czynnością materialno - techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Termin ten z woli ustawodawcy jednoznacznie określa przepis rangi ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Nie można zapominać, że - jak już wyżej podkreślono - przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, a w dalszej kolejności złożenie skargi do właściwego sądu administracyjnego. Przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. i prowadzi do pozbawienia skarżącego prawa do merytorycznego rozpoznania jego sprawy przez sąd.

Konkludując, należy stwierdzić, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przekazania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a jej zasadność w niniejszej sprawie potwierdza fakt nieprzekazania do Szefa KAS przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] odwołania skarżącego z dnia 11 maja 2017 r. od otrzymanego w dniu 28 kwietnia 2017 r. pisma organu zawierającego propozycję zatrudnienia, co równocześnie oznaczało, że skarżący przestanie być funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Z obowiązku przekazania odwołania Szefowi KAS nie zwalnia okoliczność, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] uważa, iż propozycja z dnia 27 kwietnia 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. czego konsekwencją jest niedopuszczalność odwołania. Należy zaznaczyć, że organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania. Obowiązkiem organu I instancji jest nadanie biegu odwołaniu przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy nawet jeśli, w ocenie organu, odwołanie nie przysługuje (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2017r. w spr. II GSK 869/12, wyrok WQSA w Białymstoku z 7 lutego 2017r. w spr. II SAB/Bk 125/16 i wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2012r. w spr. II SA/Wa 2457/11). Stwierdzenie ewentualnej niedopuszczalności odwołania jest zgodnie z art. 134 k.p.a wyłączną kompetencją organu odwoławczego i następuje w formie postanowienia, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art.133 k.p.a. lecz sam ocenił, że odwołanie jest niedopuszczalne.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W niniejszej sprawie sąd zobowiązał organ do wykonania - w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi - obowiązku przesłania złożonego przez skarżącego odwołania organowi wyższego stopnia tj. Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, wyłącznie uprawnionemu do oceny dopuszczalności złożonego odwołania. Sąd stwierdził zatem, że organ dopuścił się bezczynności, ale bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 orzeczenia).

O nieprzyjęciu rażącego naruszenia prawa zadecydowały potwierdzone zróżnicowanym orzecznictwem sądów administracyjnych niejednolite interpretacje przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, co do prawnego charakteru skutku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w następstwie przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, czy też wygaśnięcia stosunku służbowego z powodu odmowy przyjęcia takiej propozycji, mogące wprowadzić organ I instancji w mylne przekonanie o wyłączeniu stosowania k.p.a. również w zakresie obowiązku wynikającego z art. 133 k.p.a.

W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że do każdej bezczynności dochodzi z rażącym naruszeniem prawa. Jakkolwiek podkreśla się, że przy ocenie charakteru bezczynności kluczowa jest długość okresu tej bezczynności, to nie tylko ona przesądza o uznaniu rażącego naruszenia prawa. Znaczenie mają także przepisy determinujące sposób działania organu (vide wyrok z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2430/14, CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa pozostaje stan, w którym ewidentnie, wyraźnie i w sposób oczywisty naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa (vide wyrok z dnia 17 listopada 2015 r., II SA/Łd 157/15; z dnia 9 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 13/15, CBOSA).

W niniejszej sprawie sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, bowiem brak czynności Dyrektora IAS, jak wynika z treści pism przesyłanych skarżącemu, wynika z odmiennej interpretacji nowych instytucji i regulacji prawnych zastosowanych w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Wątpliwości, co do rozumienia istoty oraz charakteru procesowego "propozycji zatrudnienia", której nazwa nie odzwierciedla i nie jest adekwatna do skutków, jakie w istocie wywołuje, spowodowały zaistniałą w sprawie praktykę, podtrzymywaną przez organ wyższej instancji (Szefa KAS) załatwiania wnoszonych przez stronę środków odwoławczych w formie pism informujących o stanowisku organu z pominięciem regulacji wynikającej z treści art. 133 k.p.a.

Z uwagi na powyżej przedstawioną ocenę charakteru bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], sąd nie znalazł powodów do nałożenia na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w wyroku.

D.Cz.