Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 404/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 8 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. R. oraz Stowarzyszenia [...] w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 września 2011 roku, sygn. akt II SA/Łd 305/11 w sprawie ze skargi J. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 października 2010 roku Nr XCIX/1826/10 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi 1. oddala skargi kasacyjne. 2. odstępuje do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 305/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 października 2010 r., nr XCIX/1826/10 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] listopada 2010 r. J. R. - działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - wezwał Radę Miejską w Łodzi do uchylenia uchwały nr XCIX/1826/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 października 2010 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi". W wezwaniu tym zarzucił, że rozstrzygnięcie przez Radę Miejską w Łodzi uwag nr [...] i [...] (załącznika nr [...] do w/w uchwały), na skutek którego zakwestionowane studium uznaje teren położony w Łodzi przy ul. [...] działki nr [...],[...],[...] obrębu [...] za strefę zieleni naturalnej bez możliwości przeznaczenia pod zabudowę wielorodzinną, stoi w jawnej sprzeczności z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lutego 2009 r. (sygn. akt II SA/Łd 911/08) uchylającym decyzje organów administracji publicznej w sprawie odmowy wydania warunków zabudowy dla wzmiankowanego terenu. Zarzucono również, że uchwała narusza gwarantowane stronie Konstytucją RP (art. 20 i 21) prawo własności, ponieważ sprzeczna jest z zapisami dotychczasowego (obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r.) planu zagospodarowania przestrzennego, pod rządami którego w dniu 6 kwietnia 2000 r. strona zakupiła przedmiotowy teren.

W odpowiedzi na wezwanie Rada Miejska w Łodzi uchwałą z dnia 29 grudnia 2010 r., nr V/37/10 uznała je za niezasadne.

W skardze na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi nr XCIX/1826/10 J. R. podtrzymał stanowisko zawarte w wezwaniu zwracając się o uchylenie uchwały jako podjętej z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa, wbrew obowiązującym w sprawie wyrokom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lutego 2009r. (sygn. akt. II SA/Łd 911/08), z dnia 29 stycznia 2010r. (sygn. akt SAB/Łd 80/09) i z dnia 3 lutego 2010r. (sygn. akt II SA/Łd 927/09) oraz wbrew zapisom poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do 31 grudnia 2003 r. Następnie wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie rozstrzygnięcia uwag nr [...] i [...], załącznika nr [...], uznającej obszar działek [...],[...] i [...] obrębu [...] na wschód od ulicy [...] za strefę zieleni naturalnej. Skarżący zaznaczył, że od dłuższego czasu stara się o uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na tym terenie, jednak pomimo wskazanych wyroków, organy administracji nadal odmawiają ustalenia tych warunków. Skarżący zakwestionował istnienie lasu na całej powierzchni swej działki oraz ustalenie przebiegu kanału deszczowego oraz istnienia rzeki Z. Wskazał, że studium oparto na nieprawdziwych informacjach, na którą to okoliczność załączył m.in. mapy, zdjęcia i pismo Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi. Skarżący podtrzymał również stanowisko co do sposobu rozpatrzenia jego uwag, co w jego ocenie nastąpiło z pogwałceniem prawa do równego traktowania stron wobec prawa, bo bez możliwości przedstawienia przez skarżącego swoich racji przed Radą Miejską. Jednocześnie skarżący zauważył, że Komisja Planu Przestrzennego, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Rady Miejskiej w Łodzi wcześniej pozytywnie zaopiniowała jego uwagi co do zmiany przeznaczenia spornego terenu, ale radni – według strony – podjęli uchwałę przy pełnym braku świadomości nad czym i jak głosują.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie.

W dniu 20 maja 2011 r. organizacja społeczna - Stowarzyszenie [...] w Ł. wniosła o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Na rozprawie w dniu 20 maja 2011 r. Sąd postanowił dopuścić do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie [...] w Ł.

W dniu 20 września 2011 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o otwarcie zamkniętej rozprawy celem złożenia dodatkowych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu przedstawionej sprawy uznał, że skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności Sąd powołując przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podkreślił, że związanie granicami sprawy w przypadku kontroli przez Sąd studium jest wyznaczane przez zakres naruszenia interesu prawnego i uprawnień skarżącego. Inne rozumienie treści tego przepisu przy rozpoznawaniu spraw z zakresu uchwalania studium prowadziłoby w istocie do orzekania w niezaskarżonym zakresie, który dotyczy praw i obowiązków innych osób i to bez ich woli i wiedzy o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym. Powyższe wskazuje bezsprzecznie na brak interesu prawnego skarżącego do zaskarżania całego studium.

Odnosząc się natomiast do zakresu uprawnień uczestnika postępowania – Stowarzyszenia, które wstąpiło do toczącego się postępowania na etapie sądowym – Sąd wskazał, że zakres tych uprawnień może być jedynie taki sam jak skarżącego i sprowadza się w istocie do popierania skargi. Gdyby bowiem nie było skargi J. R., Stowarzyszenie nie miałoby zdolności skargowej, a więc nie mogłoby skutecznie w tej sytuacji wszcząć postępowania sądowego.

Przechodząc zatem do rozpoznania sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślono, że art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zalicza uchwalanie studium do zadań własnych gminy pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy, wobec czego uchwała w sprawie uchwalenia studium stanowi uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie stanowiącą aktu prawa miejscowego. Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani też - co do zasady - bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium wywieść należy z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dopuszczalność wniesienia skargi warunkuje bezskuteczne wezwanie rady do usunięcia zarzucanego naruszenia oraz wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Tak więc skarżący w postępowaniu planistycznym musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza jednak obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego.

Wskazując na powyższe Sąd I instancji stwierdził, że analiza akt administracyjnych sprawy pozwala na stwierdzenie, iż skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które byłoby rzeczywiste i bezpośrednie. Owszem, skarżący jest właścicielem działek [...] i [...], jednakże nie wykazał, aby postanowienia zaskarżonej uchwały naruszały jego interes w zakresie prawa własności tych działek. Studium bowiem nie wywołuje skutków prawnych, które są zastrzeżone dla planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego i niewystarczające jest wykazanie samej możliwości naruszenia interesu prawnego skarżącego. Mimo wymogu zgodności planu ze studium w obecnej ustawie to związanie nie jest do końca kategoryczne i nie pozostaje również w sprzeczności z prawem jakie przysługuje gminie w zakresie władztwa planistycznego. To gmina określa przeznaczenie gruntów w planie, a zmiana przeznaczenia charakteru gruntu nie stanowi naruszenia prawa w tym prawa własności w szczególności. Właściciel może korzystać ze swego prawa własności w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie z jego społeczno gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 Kodeksu cywilnego). To społeczno gospodarcze przeznaczenie prawa jest kształtowane między innymi przez plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego, a uchwalanie ich pozostaje w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie. Trudno w takiej sytuacji stawiać zarzut naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które byłoby rzeczywiste i bezpośrednie, gdyż każde określenie przeznaczenia gruntu nie po myśli właściciela równałoby się z możliwością skutecznego kwestionowania studium bądź planu. Nie świadczy to jednak o naruszeniu prawa bądź interesu prawnego w szczególności.

Zdaniem Sądu, bez większego zatem znaczenia w sprawie pozostaje fakt określenia czy na działce skarżącego jest już las, czy tylko teren zadrzewiony i zakrzewiony. Korzystne wyroki, które uzyskał skarżący w toku prowadzenia spraw o ustalenia warunków zabudowy pozostają bez wpływu na sprawę niniejszą, podobnie jak zapisy poprzedniego planu, z których skarżący nie skorzystał. Wyroki uchylające decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy wytykają w swych uzasadnieniach błędy organów administracji przy procedowaniu podjętych decyzji, nie przesądzają natomiast decyzji pozytywnych dla skarżącego. Ponadto, jak zauważył Sąd, zupełnie inne okoliczności są istotne przy wydawaniu decyzji indywidualnych w zakresie ustalania warunków zabudowy, gdzie ustalenie dobrego sąsiedztwa i wykazanie pozostałych warunków koniecznych obliguje organ do wydania decyzji pozytywnej.

W ocenie Sądu analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny wynikający z prawa własności działek [...] i [...]. Wedle postanowień zaskarżonego aktu działki te zostały zakwalifikowane jako tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych (ZN). Tereny te obejmują obszary związane z obniżeniami dolinnymi, zwłaszcza obszarami den dolinnych, korytarzami ekologicznymi oraz terenami otwartymi. Dla obszarów tych studium przewidziało zakaz zabudowy, z wyłączeniem urządzeń obsługi tych terenów i infrastruktury technicznej. Z uwagi na taką kwalifikację przedmiotowego terenu skarżący zakwestionował prawidłowość podjętej uchwały, gdyż nie będzie mógł podjąć działań inwestycyjnych na swych działkach, polegających na realizacji zabudowy wielorodzinnej. Zdaniem Sądu przywołany zapis studium nie naruszył w sposób bezpośredni i realny interesu skarżącego. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej kwestii jest regulacja zawarta w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąca, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nie można przy tym zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Studium nie tworzy żadnych konkretnych zarówno uprawnień, jak i ograniczeń dla podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obrębie prac studialnych. Studium może również podlegać zmianom. Jego funkcją jest jedynie koordynacja ustaleń miejscowych gminy tzn. zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowanego do potrzeb danej gminy. Ingerencja w sferę praw właścicielskich następuje dopiero na etapie decyzji lokalizacyjnej lub ustalającej warunki zabudowy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ewentualne naruszenie uprawnień właścicielskich z uwagi na oddziaływanie na nieruchomość sąsiadującą z terenem inwestycyjnym, może mieć miejsce w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, przed wydaniem której badane są kryteria zagospodarowania terenu, które nie wynikają ze studium lecz z zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aktami władztwa kształtującymi sposób korzystania z prawa własności są decyzje administracyjne lokalizacyjne lub o warunkach zabudowy oraz plan zagospodarowania przestrzennego. Dają one konkretne uprawnienia do skutecznego realizowania uprawnień właściciela do zagospodarowania w rzeczywistości terenu, do którego ma tytuł prawny poprzez prawo uzyskania pozwolenia na budowę. Takich natomiast możliwości nie daje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując, Sąd stwierdził, że studium jako uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie stanowiąca aktu prawa miejscowego, nie wpływa na możliwość korzystania z przysługującego skarżącemu prawa własności, choć może w przyszłości rodzić pewne ograniczenia z uwagi i w ramach władztwa planistycznego gminy. Powyższe nie może jednak stanowić o skuteczności postawionego zarzutu naruszenia prawa bądź uprawnienia.

Następnie Sąd wskazał, że skarżący podnosił zarzut naruszenia jego interesu prawnego także z uwagi na zmianę kwalifikacji terenu działki o nr ewidencyjnym [...], niemniej jednak działka ta, jak wynika z akt sprawy, stanowi własność Skarbu Państwa. W zakresie tej działki skarżący nie ma zatem interesu prawnego do zaskarżenia przeznaczenia tej działki w studium. Oznacza to, że okoliczność, czy na terenie tym jest rzeka, czy rów nie jest przedmiotem zainteresowania Sądu, który stoi na stanowisku, iż ustalenia w tym zakresie zostały przesądzone zapisami z wypisów rejestru gruntów wydanych na etapie podejmowania uchwały. Co prawda, skarżący podejmował czynności zmierzające do zmiany zapisów w ewidencji gruntów, jednakże próby te były podejmowane w czerwcu tego 2011 r., zatem już po wpłynięciu skargi do Sądu. Pamiętać natomiast trzeba, iż Sąd orzeka na podstawie akt administracyjnych sprawy zgromadzonych do daty podjęcia zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że procedura uchwałodawcza studium przebiegła w zgodzie z przepisami – kolejne jej etapy, przeprowadzone zgodnie z art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały prawidłowo udokumentowane stosownie do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ podjął następujące po sobie czynności polegające na uchwaleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium, ogłoszenie o w/w ze wskazaniem terminu składania wniosków, zawiadomienie właściwych organów i dokonanie uzgodnień i zaopiniowania. Uzgodnienia były pozytywne, zaś opinie tak negatywne jak i pozytywne, przy czym organ nie miał obowiązków uwzględniać opinii, obowiązany był do uwzględnienia uzgodnień, które były pozytywne. Dokonane było ogłoszenie o wyłożeniu studium ze wskazaniem prawidłowego terminu do zgłaszania uwag do studium, była dyskusja, następnie prezydent uwzględnił niektóre uwagi i przedstawił projekt studium oraz nieuwzględnione uwagi. Rada rozpatrzyła i głosowała nad zgłoszonymi uwagami, więc nastąpiło także wymagane prawem dwukrotne rozpatrzenie uwag, zatem procedura przebiegła prawidłowo. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że brak jest w sprawie takich naruszeń procedury przy uchwalaniu studium, które uzasadniałyby stwierdzenia nieważności uchwały.

Sąd uznał, że wobec powyższych okoliczności, brak jest podstaw do otworzenia zamkniętej rozprawy na nowo i jej odroczenie, a tym samym uzupełnienie materiału dowodowego o wnioskowany przez skarżącego we wniosku o otwarcie rozprawy zakres, jako nieistotny dla rozstrzygnięcia sprawy.

Końcowo Sąd zauważył, że mając na uwadze, iż wniosek o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia niniejszego wyroku zgłosiło również Stowarzyszenie [...] w Ł. wyjaśnić należy, iż samoistnie Stowarzyszenie nie ma legitymacji skargowej. Oznacza to, że gdyby skarżący J. R. nie złożył skargi, Stowarzyszenie nie mogłoby skutecznie wszcząć postępowania sądowego. Tak więc Stowarzyszenie może jedynie popierać złożoną skargę, a nadto wyłącznie w jej zakresie. Z tych też względów Sąd uznał za niezasadny wniosek Stowarzyszenia o otwarcie zamkniętej rozprawy zmierzający do zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na kwestionowanie zaskarżonej uchwały w całości.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącego, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: J. R., reprezentowany przez radcę prawnego oraz uczestnik postępowania – Stowarzyszenie [...] w Ł., reprezentowane przez tego samego radcę prawnego.

W skardze kasacyjnej J. R. wskazano na następujące zarzuty:

I. naruszenia przepisów postępowania , tj.:

1. art. 113 § 1 i § 2 w zw. z art. 133 § 1 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przyjęciu, że Sąd orzeka na podstawie akt administracyjnych zgromadzonych do daty podjęcia zaskarżonej uchwały przez Radę Miejską w Ł., tj. do dnia [...] października 2010 r. w sytuacji, gdy zgodnie ze wskazanymi przepisami sąd orzeka na podstawie akt sprawy zgromadzonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym i kiedy Sąd uzna, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona nie powinien zamykać rozprawy lub przeprowadzić uzupełniających dowodów poza rozprawą, a w tym przypadku wyjaśnić dowodem z dokumentu, czy skarżący ma tytuł prawny do działki nr [...];

2. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przyjęciu, że związanie granicami danej sprawy w przypadku kontroli studium jest wyznaczane przez zakres naruszenia interesu prawnego i uprawnień skarżącego, a przy rozpoznawaniu spraw z zakresu uchwalania studium sąd nie może orzekać w zakresie całego studium, tj. w zakresie, który dotyczy praw i obowiązków innych osób i to bez ich woli i wiedzy o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym – w sytuacji, gdy zgodnie ze wskazanymi przepisami art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 ww. ustawy Sąd nie był związany skargą (jej zarzutami i wnioskami), nie połączył tej sprawy ze sprawami z pozostałych skarg na tę samą uchwałę pomimo wniosku stron o połączenie, a jednocześnie w tej sprawie oddalił skargę na całą uchwałę w sprawie studium;

3. art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zgodnie z powołanymi przepisami Sąd nie powinien oddalić skargi tylko stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na nieuwzględnienie w Studium walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności nieruchomości skarżącego oraz z uwagi na nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu;

4. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 11 pkt 1-3, pkt 8 lit. k, pkt 10-12 i art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że procedura uchwalania Studium została dokonana zgodnie z tymi przepisami – w sytuacji, gdy procedura uchwalania Studium została niezgodnie z tymi przepisami: w sposób nieuprawniony ponownie rozpatrzono wnioski do projektu Studium, nie przeprowadzono odpowiedniej dyskusji publicznej i nie przegłosowano wszystkich nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Łodzi uwag, a w sposób nieuprawniony Prezydent Miasta Łodzi wystąpił o opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej po przekazaniu projektu studium do uchwalenia Radzie Miejskiej w Łodzi wraz z rozstrzygnięciem uwag, a więc Sąd nie powinien oddalić skargi na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tylko stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 tej ustawy, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 64 ust. 1 – 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia, rzeczywistego i bezpośredniego, oraz nie wykazał, aby postanowienia zaskarżonej uchwały naruszały jego interes w zakresie prawa własności działek nr [...] i [...], których jest właścicielem, w sytuacji, gdy skarżący wykazał wystarczające naruszenie swojego interesu prawnego wskazując, że w stosunku do będących jego własnością działek nr [...] i [...] przeznaczonych dotąd pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i w stosunku do których występuje od kilku lat o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, uchwała w sprawie Studium przewiduje teren ZN tj. tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy, a poprzez art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym te ustalenia Studium są bezpośrednio wiążące plan miejscowy i skarżący nie uzyska możliwości zabudowy tych działek w planie miejscowym przez co nie będzie mógł normalnie skorzystać ze swojej nieruchomości i zrealizować inwestycję polegającą na zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, o którą od kilku lat występuje, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez uczestnika postępowania – Stowarzyszenia [...] w Ł. podniesiono następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 33 § 1 i § 2, art. 26 § 1, art. 25 § 2 i § 4, art. 12 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przyjęciu, że Stowarzyszenie nie miało legitymacji skargowej i nie mogło dokonywać czynności procesowych w sprawie, w tym np. złożyć wniosku o otwarcie zamkniętej rozprawy zmierzającego do zgromadzenia materiału dowodowego ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 października 2010 r., nr XCIX/1826/10 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta – w sytuacji, gdy Stowarzyszenie na podstawie wskazanych przepisów zostało dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania i miało uprawnienia strony, a więc mogło dokonywać czynności procesowych w tym np. złożyć wniosek o otwarcie zamkniętej rozprawy zmierzający do zgromadzenia materiału dowodowego;

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przyjęciu, że związanie granicami danej sprawy, w przypadku kontroli przez Sąd studium jest wyznaczane przez zakres naruszenia interesu prawnego i uprawnień skarżącego, a przy rozpoznawaniu spraw z zakresu uchwalania studium Sąd nie może orzekać w zakresie całego studium tj. w zakresie, który dotyczy praw i obowiązków innych osób i to bez ich woli i wiedzy o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym – w sytuacji gdy zgodnie z powołanymi przepisami Sąd nie był związany skargą (jej zarzutami i wnioskami), nie połączył tej sprawy ze sprawami z pozostałych skarg na tę samą uchwałę pomimo wniosku stron o połączenie, a jednocześnie w tej sprawie oddalił skargę na całą uchwałę w sprawie studium;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 64 ust. 1 – 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia, rzeczywistego i bezpośredniego, oraz nie wykazał, aby postanowienia zaskarżonej uchwały naruszały jego interes w zakresie prawa własności działek nr [...] i [...], których jest właścicielem, w sytuacji, gdy skarżący wykazał wystarczające naruszenie swojego interesu prawnego wskazując, że w stosunku do będących jego własnością działek nr [...] i [...] przeznaczonych dotąd pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i w stosunku do których występuje od kilku lat o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, uchwała w sprawie Studium przewiduje teren ZN tj. tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy, a poprzez art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym te ustalenia Studium są bezpośrednio wiążące plan miejscowy i skarżący nie uzyska możliwości zabudowy tych działek w planie miejscowym przez co nie będzie mógł normalnie skorzystać ze swojej nieruchomości i zrealizować inwestycję polegającą na zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, o którą od kilku lat występuje;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zgodnie z powołanymi przepisami Sąd nie powinien oddalić skargi tylko stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na nieuwzględnienie w Studium walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności nieruchomości skarżącego oraz z uwagi na nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu;

5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 11 pkt 1-3, pkt 8 lit. k, pkt 10-12 i art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że procedura uchwalania Studium została dokonana zgodnie z tymi przepisami – w sytuacji, gdy procedura uchwalania Studium została niezgodnie z tymi przepisami: w sposób nieuprawniony ponownie rozpatrzono wnioski do projektu Studium, nie przeprowadzono odpowiedniej dyskusji publicznej i nie przegłosowano wszystkich nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Łodzi uwag, a w sposób nieuprawniony Prezydent Miasta Łodzi wystąpił o opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej po przekazaniu projektu studium do uchwalenia Radzie Miejskiej w Łodzi wraz z rozstrzygnięciem uwag, a więc Sąd nie powinien oddalić skargi na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tylko stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 tej ustawy, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe zarzuty, w ocenie Stowarzyszenia, uzasadniają wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne Rada Miejska w Łodzi, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tych skarg i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne, praktycznie tożsame co do treści, nie mają uzasadnionych podstaw a tylko ich istnienie mogłoby prowadzić do ich uwzględnienia. Większość zarzutów skarg kasacyjnych zarówno proceduralnych jak i materialnoprawnych sprowadza się do kwestionowania zasadności przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny braku legitymacji skargowej po stronie zarówno skarżącego J. R., jak i Stowarzyszenia [...] w Ł. Przede wszystkim należy podkreślić, że legitymacja skargowa do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy służy tylko temu, czyj indywidualny interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżaną uchwałą lub zarządzeniem. Niewykazanie takiego naruszenia – bezpośredniego, rzeczywistego i aktualnego w dacie wnoszenia skargi, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego, prowadzić musi do oddalenia skargi na uchwałę. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ten akt nie jest, w myśl wyraźnego postanowienia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującym. Takim aktem jest tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Studium jest aktem polityki przestrzennej, aktem prawa ale tylko wewnętrznego, wiążącego jedynie organy gminy. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru gminy lub dla jego fragmentów jest pozostawione woli rady gminy, która – uchwalając taki plan - musi zapewnić jego zgodność z postanowieniami studium. Do czasu zatem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sytuację prawną osoby ubiegającej się o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu kształtują m.in. przepisy odrębne (art. 61 ust. 1 pkt 5 pow. ustawy). Właściwa Rada nie uchwalając planu dla obszaru całej gminy lub jej części przesądza o tym, że o uprawnieniach właścicieli nieruchomości decydują przepisy odrębne prawa krajowego (w tym także m.in. obowiązujące na danym terenie akty prawa miejscowego mające za przedmiot ochronę przyrody). Wpływu na prawa właścicieli nieruchomości nie mają natomiast - w razie braku planu miejscowego – postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ Studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania naruszenia interesu prawnego, nie można bowiem w oparciu o postanowienia Studium dowodzić że skarżący "ma zakaz zabudowy nieruchomości" skoro Studium nie jest aktem prawa miejscowego a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności nieruchomości. Wykazanie, że postanowienia Studium jako aktu wewnętrznego, programowego, naruszają interes prawny skarżącego, jest wyjątkowo trudne i może mieć miejsce w bardzo szczególnych i rzadkich sytuacjach. Takie sytuacje w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. W odniesieniu do skarg na uchwały Sąd przede wszystkim bada, czy interes prawny skarżącego został naruszony. Jeśli interes ten naruszony nie został, Sąd nie bada zasadności innych podniesionych w skardze zarzutów. Dla zaistnienia naruszenia interesu prawnego nie wystarczy powoływanie się na to, że Studium zawiera postanowienia odmienne niż nieobowiązujący już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bo Rada nie jest nim już związana, nie może odnieść skutku także powołanie się na wcześniejsze korzystne wyroki w innych sprawach ze skarg skarżącego (dotyczących decyzji o warunkach zabudowy, które nie przesądzały ostatecznego rozstrzygnięcia) ani też fakt nabycia działki pod rządem starego, nieobowiązującego już planu.

Nie mogą być uznane tym samym za uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia art. 113 § 1 § 2 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny, co do zasady, nie prowadzi postępowania dowodowego, w wyjątkowych przypadkach może przeprowadzić dowód z dokumentu. Domaganie się przeprowadzenia dowodów co do kwestii własnościowych, w sytuacji gdy Studium nie kształtuje sposobów wykonywania prawa własności nie może być uznane za zasadne i czyni wskazane zarzuty nieusprawiedliwionymi. Nie mogą być uznane za uzasadnione także zarzuty związane z kwestionowaniem poprawności niektórych danych uwzględnionych przy sporządzaniu Studium (różnice w operatach dotyczących inwentaryzacji stanu lasu). Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw ewentualnych fałszerstw czy innych nieprawidłowości w sporządzeniu materiałów w oparciu o które Prezydent Miasta sporządził Studium, stroną w tego typu sprawach nie jest też skarżący, który z takich zarzutów nie może skutecznie wywodzić naruszenia własnego interesu prawnego. Nie jest zasadny także zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż związanie granicami danej sprawy przy zaskarżeniu Studium jest wyznaczane przez zakres naruszenia interesu prawnego i uprawnień skarżącego. Konstrukcja prawa do skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej przesądza o tym, że Sąd musi badać w pierwszym rzędzie właśnie posiadanie przez skarżącego legitymacji skargowej. Jej brak przesądza o zakresie kontroli dokonywanej przez Sąd, który – nie stwierdzając naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego - nie dokonuje dalszej kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Skarga, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), nie jest skargą powszechną służącą każdemu ale tylko tym, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Oparta na tym przepisie skarga nie jest środkiem służącym do inicjowania sądowej kontroli legalności uchwał organów samorządu "w ogóle", niezależnie od tego czy interes prawny skarżącego został naruszony czy też nie. Skoro zatem nie było naruszenia konkretnego, aktualnego interesu prawnego skarżącego, opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego, to nie doszło do naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. i zasadne było oddalenie skarg bez badania czy ewentualnie przy uchwalaniu Studium doszło do naruszenia zasad i trybu jego sporządzania. Nie doszło zatem także do naruszenia art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. Należy podnieść, że z uwagi na oparcie skarg na Studium m.in. na zarzutach dotyczących naruszenia zasad i trybu procedury planistycznej Sąd I instancji dokonał kontroli w tym zakresie stwierdzając, iż procedura sporządzenia i uchwalenia Studium była zgodna z przepisami prawa. W skardze kasacyjnej doprecyzowano te zarzuty m.in. wskazując, że uzgodnienie postanowień Studium z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej nastąpiło wprawdzie przed uchwaleniem Studium, ale już po zakończeniu procedury planistycznej poprzedzającej to uchwalenie. Zarzut ten także nie może być uznany za zasadny. Tego typu uchybienie trybu sporządzania Studium jest wprawdzie naruszeniem prawa ale – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – takim, które nie może być uznane za istotne, nie miało bowiem wpływu na treść podjętej uchwały. Wymóg uzyskania takiego uzgodnienia pojawił się w związku z uchwaleniem przez Sejm ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 106, poz.675). Uzgodnienie takie zostało dokonane, było pozytywne a Rada dysponowała nim uchwalając Studium.

Zważywszy zatem, że zarzuty skarg kasacyjnych nie są uzasadnione, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając wniosek skarżących, odstąpił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzenia od stron wnoszących skargi kasacyjne zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.