Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3030/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 112, art. 113 ust. 2 pkt 1, art. 115a
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, art. 86
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA del. Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Płocku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 727/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Płocku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2013 r., IV SA/Wa 727/13, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Płocku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Płocka z [...] grudnia 2009 r., którą ustalono dla Zakładu w Płocku należącego do [...] Sp. z o.o., dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska, wyrażone równoważnym poziomem dźwięku A dla pory dnia LAeqD i nocy LAeqN w wysokości 50 dB w godz. 600 - 2200 oraz 40 dB w godz. 2200 - 600, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia. W sprawie orzekano w związku z treścią art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

- w decyzji wydanej na podstawie art. 115a ustawy – Prawo ochrony środowiska organ administracji przyporządkowuje konkretnemu zakładowi produkcyjnemu wskaźniki dopuszczalnego poziomu hałasu w zależności od rodzaju terenu, na który zakład oddziałuje; dopuszczalny poziom hałasu został normatywnie zróżnicowany ze względu na przeznaczenie terenu oraz porę dzienną i nocną (art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy).

- odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia przeznaczenia terenu pozostającego w strefie oddziaływania hałasu emitowanego z zakładu Spółki; nie podziela ona stanowiska organu I. instancji, co do przeznaczenia terenu; nie ulega wątpliwości, że ustalenie tej okoliczności ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż ustalenie przeznaczenia terenu pozostającego w oddziaływaniu ponadnormatywnego hałasu będzie determinowało określenie w decyzji dopuszczalnych poziomów hałasu,

- przywołano art. 115 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenu, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów, przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio,

- oceny zatem dokonuje starosta w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 115a ustawy; nie ma zatem znaczenia ocena tej kwestii zawarta w wystąpieniu wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (dalej "WIOŚ") - w danym przypadku stanowiło ono przesłankę do wszczęcia postępowania,

- ustawa – Prawo ochrony środowiska w odniesieniu do przedmiotu postępowania zakreślonego art. 115a nie reguluje w sposób odrębny postępowania dowodowego, co oznacza, że mają zastosowanie reguły K.p.a., w tym art. 75 § 1, który wskazuje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; należy mieć też na uwadze, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy winien być jasny i zrozumiały,

- jak wynika z akt sprawy, dla terenu, na którym funkcjonuje zakład nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; w takiej sytuacji należy w sposób wyczerpujący i szczegółowy ustalić, jakie jest faktyczne zagospodarowanie terenu i jego rodzaj,

- ustalenie w decyzji, o jakiej mowa w art. 115a ustawy – Prawo ochrony środowiska, dopuszczalnych poziomów hałasu jest możliwe wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że dokonane pomiary ujawniły przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu poza terenem zakładu,

- co do zasady już jednokrotne naruszenie dopuszczalnego poziomu hałasu zobowiązuje organ do wydania decyzji w oparciu o art. 115a ustawy - Prawo ochrony środowiska; niemniej w realiach rozpoznawanej sprawy brak było ustaleń, co do rodzaju terenu, a także nie uwzględniono wniosków i stanowiska strony skarżącej co do podjętych działań w zakresie ograniczenia hałasu emitowanego przez zakład; w istocie organ I. instancji oparł się jedynie na pomiarach dokonanych przez WIOŚ, i nie podjął próby wyjaśnienia, czy w dacie rozstrzygania (prawie 4 miesiące od daty wykonania pomiarów), poziom hałasu nie uległ zmianie,

- za zasadny organ uznał zarzut Spółki w kwestii zaniechania przez organ I. instancji rozważenia dopuszczenia nowych pomiarów, zwłaszcza wobec kwestionowania przez stronę ich prawidłowości oraz wskazywania na podjęcie działań ograniczających emitowany hałas,

- odnosząc się do zarzutu, że pomiary WIOŚ były dokonane przed wszczęciem postępowania zakwalifikowano go jako chybiony; decyzja organu I. instancji została oparta na wynikach kontroli, wraz z pomiarem hałasu, przeprowadzonej przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (Delegatura w Płocku) w dniach 3-25 września 2012 r.; istotnie została ona przeprowadzona przed wszczęciem postępowania w sprawie, jednakże nie stanowi to uchybienia, albowiem w świetle art. 115a ustawy – Prawo ochrony środowiska dowód potwierdzający wystąpienie przekroczenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu przeprowadzany jest poza postępowaniem w przedmiocie określenia dopuszczalnych norm hałasu; nie stoi to na przeszkodzie, do przeprowadzenia w toku postępowania w zależności od okoliczności sprawy kolejnego pomiaru przez uprawnione instytucje,

- zasadnie zarzucono naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. odnoszącego się do wymogów uzasadnienia zaskarżonej decyzji; orzeczenie organu I. instancji nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a.; uzasadnienie decyzji winno wyjaśniać okoliczności wskazujące na konieczność wydania decyzji w danej sprawie w stosunku do konkretnych podmiotów, wskazywać normy prawa materialnego i ich wyjaśnienie,

- zdaniem organu odwoławczego powyższe uchybienia proceduralne doprowadziły do niewyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, co skutkowało wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego,

- przy rozpoznaniu sprawy ponownie rzeczą organu I. instancji będzie wyjaśnienie i ustalenie charakteru terenu, jego zagospodarowanie, działań podjętych przez stronę w celu eliminacji hałasu, dokonanie oceny pomiarów łącznie z rozważeniem konieczności ponownego pomiaru natężenia hałasu, rozważenie również możliwości zastosowania art. 114 ustawy – Prawo ochrony środowiska, dokonanie w razie potrzeby oględzin terenu, a następnie po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalenie, czy w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu,

- z użyciem sformułowania "na marginesie" organ wskazał, że kwestie dotyczące pomiarów hałasu są rozpoznawane przez różne organy w różnych postępowaniach; decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (określana dalej mianem "decyzji środowiskowej"), na którą powoływała się strona w odwołaniu, dotyczy odrębnych kwestii; istotą zaś postępowania określonego w art. 115a ustawy - Prawo ochrony środowiska jest ochrona otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu.

Spółka w skardze na powyższą decyzję wskazała, że zaskarża decyzję organu odwoławczego jedynie w części dotyczącej braku rozpoznania drugiego zarzutu odwołania z 4 stycznia 2012 r., gdzie podnoszono, że Prezydent Miasta Płocka naruszył art. 110, 16 i 6 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji R.P. poprzez przyjęcie w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu kwalifikacji terenów, na które oddziałuje zakład odmiennej od kwalifikacji przyjętej w poprzednio wydanych na rzecz Spółki decyzjach i założenie surowszych norm maksymalnej emisji dźwięków przez zakład Spółki.

W skardze sformułowano następujące zarzuty:

- całkowitego braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez Spółkę zarzutów (zarzut 2 odwołania), a także wadliwe uzasadnienie w tej części zaskarżonej decyzji, nieodpowiadające wymogom art. 8 oraz 107 § 3 K.p.a., polegające na braku rozpoznania oraz odniesienia się do podnoszonych zarzutów w tej części uzasadnienia, oraz na zawarciu w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej w tej części decyzji,

- niepoprzedzonego merytorycznym zbadaniem sprawy, formułowania ocen prawnych oraz kierowania do organu I. instancji wytycznych, co do uwzględnienia kwestii istnienia decyzji środowiskowej w przyszłym postępowaniu.

W szerokim uzasadnieniu wskazano m.in.:

- na przełomie 2010 i 2011 roku (w roku poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji), Spółka - w związku z prowadzoną działalnością - podjęła decyzję o rozbudowie istniejącego zakładu produkcyjnego; rozbudowa polegała m.in. na wybudowaniu dwóch nowych hal produkcyjnych; w związku z zamierzoną inwestycją, konieczne było uzyskanie przez Spółkę szeregu decyzji administracyjnych; Spółka uzyskała od Prezydenta Miasta Płocka decyzję środowiskową (z 2 lutego 2011 r.) oraz pozwolenie na budowę; ten sam organ wydał następnie decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu,

- w ramach postępowania administracyjnego (w przedmiocie decyzji środowiskowej) zostało również wydane postanowienie uzgadniające Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (z 19 stycznia 2011 r.),

- jednymi z zapisanych w powyższych decyzjach i postanowieniu uwarunkowań były rozstrzygnięcia dotyczące ochrony przed hałasem; we wszystkich wspomnianych postępowaniach, wszystkie organy administracyjne, w tym Prezydent Miasta Płocka, jednoznacznie opowiedziały się za przyjęciem kwalifikacji terenów otaczających zakład spółki, jako o dopuszczalnym natężeniu hałasu na poziomie odpowiednio 55 dB i 45 dB,

- zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, przymiot prawomocności i mocy wiążącej przysługuje poszczególnym ustaleniom wynikającym z decyzji środowiskowej; w szczególności przymiot taki cechuje zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie ochrony przed hałasem; potwierdzeniem powyższego wniosku jest wyraźna regulacja ustawodawcy w art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach", zgodnie z którą "decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1",

- zwrócono uwagę na aspekt ekonomiczny dokonywania przez ten sam organ różnych ustań faktycznych w dwu różnych postępowaniach - koszty ewentualnego dostosowania do ostrzejszych wymagań, podczas gdy obiekt został zrealizowany zgodnie z prawem (uzyskano zgodę na użytkowanie), zagrożenie administracyjnymi karami pieniężnymi w przypadku przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu określonego decyzją na poziomie niższym niż było to przewidywane na etapie procedury ocen oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W trakcie rozprawy pełnomocnik Spółki wskazywał, że w świetle art. 115 ustawy – Prawo ochrony środowiska kwalifikacja terenu może być dokonana w planie, ale też w innych decyzjach, np. decyzji o warunkach zabudowy lub o środowiskowych uwarunkowaniach. Takie poglądy są reprezentowane w doktrynie. Zwrócił uwagę, że w decyzji środowiskowej określa się warunki ochrony środowiska także na etapie eksploatacji inwestycji, również dla terenów sąsiednich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że podziela stanowisko organu administracji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, w tym, co do uwarunkowań prawnych ustalania w drodze decyzji dopuszczalnego poziomu hałasu. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że chybiona jest teza, jakoby z decyzji środowiskowej wynikały dla Spółki określone prawa nabyte w kontekście określenia dopuszczalnych poziomów hałasu, w myśl art. 115a ustawy – Prawo ochrony środowiska, czy też przesądzenia, co do określonej kwalifikacji terenów przyległych. Wniosek taki nie wynika z zestawienia instytucji decyzji środowiskowych (ich elementów konstytutywnych) oraz decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.

W myśl ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008.199.1227, zwanej dalej "ustawą z 3 października 2008 roku"), decyzja środowiskowa określa kwestie wskazane w art. 82 ust. 1. W kontekście ochrony przed hałasem stosowne wymagania, w myśl art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy określa się analizując m.in. rodzaj terenów, na które będzie następowało oddziaływanie. Chodzi o informacje wskazane w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a, zawarte we wniosku i raporcie o oddziaływaniu na środowisko (zwanym dalej "raportem"), w myśl art. 66 ust. 1 pkt 2 i 7 oraz art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy z 3 października 2008 roku. Kwalifikacja terenu do określonych rodzajów przesądza bowiem, jakie normy, co do poziomów hałasu w środowisku, powinny być spełniane w toku realizacji przedsięwzięcia i po zakończeniu budowy. Jest to istotne ustalenie faktyczne, może bowiem przesądzić - w kontekście zagadnień określanych konstytutywnie decyzją środowiskową - o cechach np. parametrach technicznych urządzeń, które mogą być zastosowane przez inwestora m.in. o ich dopuszczalnej mocy akustycznej (kwestie analizowane w myśl art. 62 ust. 1 pkt. 2 w raporcie - 66 ust. 1 pkt 3, 7, 9 ustawy o ocenach). Tak więc, z punktu widzenia przewidywanych skutków dla środowiska, badaniu podlega, jak intensywne może być oddziaływanie akustyczne, aby normy jakości środowiska nie były przekroczone. Z kolei w decyzji środowiskowej wskazywane są wymagania, co do środków służących ograniczaniu oddziaływania, nie zaś zakreślone warunki, jakie mają być docelowo osiągnięte, gdyż te wynikają ze stosownych przepisów (w zakresie hałasu – standardy jakości). Wobec tego nie ma istotnego znaczenia podniesiona na rozprawie okoliczność, że w decyzji środowiskowej określa się warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o ocenach). Warunki te, gdy chodzi o oddziaływanie akustyczne, nie obejmują kwestii rozstrzyganych w odrębnych postępowaniach. Jedynie na marginesie wypada wskazać, że w decyzji środowiskowej nie określa się analogicznie szczegółowych warunków korzystania ze środowiska np. w zakresie oddziaływań objętych pozwoleniami emisyjnymi, wydawanymi na zasadach wskazanych w art. 180 i nast. ustawy – Prawo ochrony środowiska, choć mogą być określone parametry urządzeń (instalacji) w celu przyszłego osiągnięcia standardów jakości.

Wobec powyższych uwarunkowań formalnych, oceny - co do standardów akustycznych, jakie mają być zachowane na granicy zakładu - stanowią przy wydaniu decyzji środowiskowej wyłącznie element stanu faktycznego. W jego świetle określane są konkretne wymagania - w tym technologiczne – rodzaje, parametry stosowanych urządzeń.

Celem prowadzenia postępowania w przedmiocie ocen oddziaływania na środowisko nie jest władcze określenie ogólnych warunków, jakie mają być zapewnione w toku korzystania ze środowiska w kontekście wielkości oddziaływań. Nie stanowi to (ani nie powinno stanowić) warunków konstytutywnych decyzji środowiskowej. Włączana do akt sprawy kopia decyzji środowiskowej dla Spółki z 2 lutego 2011 r., zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami wydawania tego rodzaju aktów, nie określała warunków akustycznych, jakie mają być osiągnięte na granicy zakładu Spółki (kwestie rozstrzygane w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu) lecz wskazywała parametry techniczne, jakie muszą mieć urządzenia zastosowane po rozbudowie (pkt I.3.2-4).

Zdaniem Sądu nie można wykluczyć a priori, że w istocie stosowne ustalania, co do wymagań technologicznych dla zakładu Spółki zostały, na etapie wydawania decyzji środowiskowej dokonane wadliwie, w następstwie nieprawidłowego ustalenia stanu fatycznego – kwalifikacji terenów przyległych, choć w danej sprawie ma to jedynie charakter hipotetyczny, zwłaszcza gdy po wydaniu decyzji kasatoryjnej postępowanie wyjaśniające w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu jest nadal w toku. Gdyby jednak tak było, mogłoby to stanowić ewentualnie asumpt dla rozważania czy nie występują przesłanki do wzruszania ostatecznej decyzji środowiskowej (odpowiednio od szczegółowych okoliczności sprawy tryb wznowienia postępowania bądź stwierdzenia nieważności decyzji - art. 145 § 1 pkt 5, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Należy tylko w tym kontekście odnotować, że konkretne ustalenia, co do kwalifikacji terenu były dokonywane w szczególności na podstawie danych przedkładanych w dokumentacji przez Stronę (w raporcie – art. 63 ust. 5 bądź art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 roku), co równocześnie nie zwalniało właściwych organów (w tym dokonującego uzgodnienia) z obowiązku ich weryfikacji.

Sąd podkreślił, że dokonywanie określonych ustaleń faktycznych dla potrzeb wydania konkretnej decyzji administracyjnej nie stanowi generalnie o nabyciu przez stronę praw, aby stan taki był uznawany za niejako "obowiązujący" przy orzekaniu w innym przedmiocie, gdzie ustalenia w tym samym zakresie mają znaczenie. Przywoływany w skardze art. 86 ustawy z 3 października 2008 roku obejmuje jedynie kwestie przesądzone sentencją decyzji środowiskowej nie zaś przyjmowanych ustaleń, co do stanów faktycznych. Dotyczyć to może tylko kwestii materialnie określających sytuację jednostki, przesądzanych w sentencji decyzji. Jednocześnie, z woli prawodawcy moc wiążąca decyzji środowiskowej dotyczy tylko pewnego katalogu innych rozstrzygnięć (wskazanych w art. 72 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 roku). Przywoływana w skardze norma art. 86 nie obejmuje więc automatycznie - z wnioskowania a contrario - decyzji niewskazanych w tym przepisie – np. wydawanej w myśl art. 115a ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Kwalifikacji terenu dokonuje się (w razie braku planu zagospodarowania przestrzennego) oceniając jego faktyczne wykorzystywanie. Trzeba uwzględnić wobec tego, że sposób wykorzystywanie terenu może ulec istotnym zmianom nawet w ciągu roku (np. realizacja osiedla domów jednorodzinnych itp.). W tej sytuacji postawienie hipotezy, że określone zakwalifikowanie terenu dla potrzeb konkretnego postępowania ma charakter wiążący przy późniejszym orzekaniu w innych sprawach, nie miałoby racjonalnego uzasadnienia, z punktu widzenia funkcjonowania poszczególnych instytucji administracyjnej reglamentacji korzystania z zasobów środowiska.

Zdaniem Sądu powyższej oceny nie podważa dodatkowa argumentacja, przywołana na rozprawie. Pewne orzeczenia administracyjne mogą być podstawą określonej kwalifikacji terenów, w myśl art. 115 ustawy – Prawo ochrony środowiska, tylko gdy celem ich wydania jest przesądzenie o określonej kwalifikacji - z mocy prawa (regulacji szczególnej) konstytutywnie przesądzają o zmianie kwalifikacji terenu w zakresie, w jakim może być to istotne przy zaliczaniu do konkretnych kategorii określonych w myśl art. 113 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu, wbrew przytaczanym opiniom np. sama okoliczność wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla gruntów rolnych wskazuje jedynie potencjalną możliwość wykorzystywanie terenu w określony sposób w przyszłości, nie świadczy jednak o jego wykorzystaniu zgodnie z decyzją. Tezę te potwierdza okoliczność ze dla jednego terenu może być wydane szereg decyzji o warunkach zabudowy a decyzje te nie mają obecnie terminu ważności. Ocena rzeczywistego wykorzystania terenu będzie więc wymagać z reguły dokonywania określonych ustaleń faktycznych.

Wobec powyższego argumenty skargi są chybione. Strona, uzyskując decyzje środowiskową, dla potrzeb wydania której dokonano określonych ustaleń co do okoliczności faktycznych, nie uzyskała tym samym nieograniczonego (w tym czasem) prawa korzystania ze środowiska, gdy zakres tego korzystania jest uzależniony od tych samych uwarunkowań faktycznych. Kwestie te muszą być rozstrzygane w odrębnych postępowaniach, a obowiązkiem organu administracji jest jedynie wskazanie, gdy ustalenia są odmienne, przyczyn dla jakich dokonano innej kwalifikacji (zasada budowania zaufania do organów władzy, przekonywania – art. 8 i 11 K.p.a.). Możliwa jest sytuacja, że uprzednie oceny były wadliwe i wina w tym zakresie obarcza organ administracji, a jednocześnie następstwem wydania decyzji, opartej na niewłaściwym ustaleniu faktów, będą określone szkody dla Spółki. Może to być potrzeba wdrożenia dla osiągnięcia ograniczenia hałasu kosztowniejszych rozwiązań technicznych zamiast innych bardziej ekonomicznych, których obecnie zastosowanie nie byłoby już racjonalne (całkowicie inne technologie, lokalizacje obiektów czy urządzeń itp.) lub sygnalizowana możliwość ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych do czasu dostosowania do ustalonych decyzją o dopuszczalnym poziomie hałasu ostrzejszych wymagań. W takim przypadku strona może dochodzić stosownego odszkodowania z zachowaniem właściwych trybów (uzyskanie odpowiedniego orzeczenia w trybie administracyjnym a następnie dochodzenie roszczeń przed sądem powszechnym).

Za niezasadną Sąd uznał argumentację, co do naruszenia zasady ochrony praw nabytych (wywodzonej również z art. 2 Konstytucji), w szczególności nieuzasadnione jest odwoływanie się do pojęcia ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Jej źródłem mógłby być konkretny przepis prawa czy konstytutywny element decyzji administracyjnej nie zaś danie wyrazu pewnej ocenie stanu faktycznego poprzez orzeczenie w konkretnej sprawie.

Zarzuty skargi są trafne jedynie w wąskim zakresie. Z treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika wprawdzie, że argumentacja zawarta w odwołaniu Spółki była przez organ rozważana (wszystkie podstawowe argumenty zostały zreferowane w części historycznej orzeczenia) jednak stanowisko organu, choć trafne (wydanie uprzednio decyzji środowiskowej i ustalenia dokonane dla potrzeb tamtego postępowania nie miały znaczenia w sprawie), zostało uzasadnione nader lakonicznie. Uchybiono tym zasadzie przekonywania i budowania zaufania do organów władzy (art. 8 i 11 K.p.a.). Jednocześnie ze wskazanych wyżej powodów wyrażone stanowisko organu było trafne, stąd nie zachodziła potrzeba uchylenia przez Sąd zaskarżonego orzeczenia w całości lub części (np. co do fragmentów uzasadnienia).

Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w Płocku w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego

- art. 115 w zw. z art. 115 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008, Nr 25, poz. 150 j.t. z późn. zm. dalej: "POŚ") poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zaliczenia do odpowiedniej kategorii terenu, o której mowa w art. 113 ust, 2 pkt 1,właściwe organy mogą dokonać tylko w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wydawanej na podstawie art. 115a POŚ, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjęcie, iż zaliczenia do odpowiedniej kategorii terenu dokonać można zarówno w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dal ej: "decyzja wz") jak i innych decyzjach odnoszących się do procesu inwestycyjnego, jak w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (dalej: "decyzja środowiskowa"), a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie naruszonych przepisów w niniejszej sprawie w której wydane zostały decyzja środowiskowa, następnie decyzja wz oraz pozwolenie na budowę, wszystkie zakładające dopuszczalny poziom hałasu na terenach chronionych akustycznie na danym poziomie (55 dB w porze dziennej i 45 dB w porze nocnej), po czym organ administracji, a za nim WSA przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym dopuszczają wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu ustalającej bardziej rygorystyczne wartości dopuszczalnych poziomów (tj. niższe: 50 dB i 40 dB), przy jednoczesnym zignorowaniu faktu wydania innych decyzji dopuszczających wyższe odpowiednio o 5 dB progi;

- art. 82 ust. 1 pkt 1 lit b i c oraz ust. 3 w zw. z art. 80 oraz art. 66 ust. 1 i 77 ust 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, źe decyzja środowiskowa nie obejmuje określenia dopuszczalnych poziomów hałasu, podczas gdy określenie w decyzji środowiskowej:

- warunków wykorzystania terenu w fazie realizacjii eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich,

- wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym,

- charakterystyki przedsięwzięcia stanowiącej jako załącznik integralną część decyzji,

- przy uwzględnieniu ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz

- uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska obejmuje także dopuszczalne poziomy hałasu,

a w konsekwencji zarzucono niewłaściwe zastosowanie naruszonych przepisów w niniejszej sprawie, w której raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazywał na dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. RDOŚ uzgodnił te poziomy jako dopuszczalne, co następnie wyraźnie potwierdzono w decyzji środowiskowej (wraz z załączoną do niej charakterystyką przedsięwzięcia) i rozstrzygnięto o nałożeniu na Spółkę obowiązku uwzględnienia w projekcie budowlanym urządzeń o określonych, odpowiadających tak ustalonym dopuszczalnym poziomom hałasu, mocach akustycznych;

- art. 163 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. stosowanie dyspozycji normy prawnej zawartej w przepisie art. 163 k.p.a. bez powoływania się na ten przepis, w hipotezie innej normy prawnej t.j. w normie z art. 115a POŚ, co oznacza akceptację dla wydawania rozstrzygnięć prowadzących do nieformalnych zmian uprzednio wydanych decyzji na mocy których Spółka nabyła prawo, tj. prawo takiej rozbudowy zakładu, która uwzględnia dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku o wartościach odpowiednio 55 dB i 45 dB - w istocie rzeczy WSA zdaje się dopuszczać nieformalne uchylenie wcześniej wydanych decyzji poprzez nadużycie normy prawnej wyrażonej w art, 163 k.p.a., mimo, że żadne przepisy nie upoważniają do tego typu uchylenia;

- art. 28 ust. 1 oraz art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 iipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, która w istocie dopuszcza pozbawienie podmiotu (na rzecz którego przyznane zostało ostatecznym i prawomocnym pozwoleniem na budowę lub pozwoleniem na użytkowanie (względnie przy zgłoszeniu bez sprzeciwu w drodze decyzji)) uprawnienia do wykonywania określonych we wniosku robót budowlanych lub użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z wydanymi decyzjami, mimo, iż decyzje te pozostają w obrocie prawnym, korzystają z domniemania prawidłowości i brak jest podstaw do ich wzruszenia.

Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a, w zw. z art. 110 k.p.a. oraz 16 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia przez WSA decyzji SKO z dnia [...] lutego 2013 r. w zaskarżonej części, mimo, iż SKO naruszyło przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszyło art. 110 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a, poprzez przyjęcie, że zakwalifikowanie przez Prezydenta Miasta Płocka w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu terenów, na które oddziałuje zakład Spółki w sposób odmienny, a nadto zakładający surowsze poziomy, od kwalifikacji przyjętych przez ten sam organ w decyzjach wydanych uprzednio na rzecz Spółki, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nieruchomości, nie stanowi naruszenia zasad związania organu własną decyzją i zasady domniemania mocy obowiązującej i prawidłowości wydanych uprzednio decyzji;

- naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wofności (dalej "Konwencja") poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli administracji publicznej w sytuacji, w której działania organu były przejawem arbitralnego ograniczenia zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej zasad ochrony praw nabytych, dobrej administracji i proporcjonalności, jak również poprzez naruszenie zasady ochrony własności i innych praw majątkowych;

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi oraz zawarcie w uzasadnieniu poglądów odbiegających od poglądów wyrażanych w doktrynie bez uzasadnienia odmiennego stanowiska przyjętego przez WSA.

W piśmie z dnia 30 października 2013 r., stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej, skarżąca spółka podniosła kolejne zarzuty.

W zakresie naruszenia prawa materialnego zarzucono:

- naruszenie art. 71 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) przez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu twierdzeń, że: decyzja środowiskowa nie określa dopuszczalnych poziomów hałasu oraz że decyzja ta w powyższym zakresie nie jest decyzją uprawniającą, a w rezultacie tego naruszenia:

- art. 2 Konstytucji RP nakazującego chronić prawa dobrze nabyte;

- art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008, Nr 25, poz. 150 j.t. z późn. zm. dalej: "Ustawa POŚ") przez niewłaściwe jej zastosowanie, albowiem w warunkach wadliwego dokonanego ustalenia faktycznego, iż w przedmiotowej sprawie doszło do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu;

- art. 113 ust. 2 pkt 1 Ustawy POŚ poprzez potraktowanie jako obowiązującego ustalenia - drogą rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu - poziomu hałasu dla nie znanego ww. ustawie rodzaju terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną;

Wskazano ponadto na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na rozpatrzeniu skargi jedynie w granicach zawartych w niej zarzutów, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że WSA w Warszawie nie ustalił w sposób prawidłowy stanu prawnego w przedmiotowej sprawie oraz

- art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do treści żądania zawartego w odwołaniu [...] sp. z o.o. do SKO oraz w skardze do WSA w Warszawie, jak również co do spełnienia przesłanki przekroczenia przez nią dopuszczalnego poziomu hałasu, warunkującej wydanie przez Prezydenta Miasta Płocka w dniu 21 grudnia 2012 r. decyzji o ustaleniu dla zakładu [...] sp. z o.o. zlokalizowanego w Płocku przy ul. Ciechomskiej 15 dopuszczalnych poziomów hałasu.

Do pisma dołączono ekspertyzę z dnia 29 października 2013 r., która stanowiła uzasadnienie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Podstawowym zagadnieniem, wokół którego koncentrują się zarzuty kasacyjne, jest relacja prawna zachodząca między decyzjami wydanymi w procesie inwestycyjno - budowlanym a decyzją ustalającą dopuszczalne poziomy hałasu, wydaną na podstawie art. 115a POŚ w związku ze stwierdzonym przekroczeniem dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez zakład prowadzony przez skarżącą Spółkę.

W ocenie organów obydwu instancji oraz Sądu Wojewódzkiego, przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 115a POŚ jest przekroczenie ustalonych w rozporządzeniu MŚ z 14 czerwca 2007 roku dopuszczalnych poziomów hałasu zróżnicowanych dla poszczególnych rodzajów terenów, przy czym przyjęto, że organ orzekający w tej sprawie samodzielnie dokonuje ustalenia przeznaczenia terenu pozostającego w strefie oddziaływania hałasu.

Przy pierwszym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Płocka ustalił, że oddziaływanie hałasu emitowanego przez zakład Spółki występuje na terenie zabudowy jednorodzinnej, co skutkowało określeniem w decyzji dopuszczalnego poziomu hałasu w wysokości: 50 dB w godz. 6.00 – 22.00 i 40 dB w godz. 22.00 – 6.00. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję Prezydenta z dnia 21 grudnia 2012 roku wskazało na potrzebę m.in. szczegółowego wyjaśnienia jaki jest charakter i faktyczne zagospodarowanie terenu położonego w obszarze oddziaływania zakładu.

Skarżąca kwestionując stanowisko SKO w tym zakresie wyraziła pogląd, że w niniejszej sprawie wiążące powinny być ustalenia dokonane przez organy, które wydały dla przedmiotowej inwestycji decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach oraz dalsze decyzji wymagane w procesie budowlanym, a zawarte w nich rozstrzygnięcia dotyczące ochrony przed hałasem oparte były na kwalifikacji terenów otaczających zakład Spółki jako o dopuszczalnym natężeniu hałasu na poziomie odpowiednio 55 dB i 45 dB.

Zdaniem skarżącej skoro obiekt produkcyjny został zrealizowany na podstawie pozwoleń, w tym zgody na jego użytkowanie, to na etapie jego eksploatacji nie powinno dochodzić do ustalenia ostrzejszych wymagań w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu. Sąd Wojewódzki akceptując stanowisko organów orzekających w sprawie trafnie przyjął, że z decyzji środowiskowej nie wynikają dla Spółki żadne prawa mogące mieć wpływ na określenie dopuszczalnych poziomów hałasu, dokonywane przez właściwy organ na podstawie art. 115a POŚ.

Zaznaczyć trzeba, że w decyzji wydawanej na podstawie art. 115a POŚ organ przyporządkowuje konkretnemu zakładowi produkcyjnemu wskaźniki dopuszczalnego poziomu hałasu w zależności od rodzaju terenu na który zakład oddziałuje. Jak wynika z art. 113 ust. 2 pkt 1 POŚ i przepisów rozporządzenia MŚ z 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. 2007. 120. 826 ze zm.) – dopuszczalny poziom hałasu został normatywnie zróżnicowany ze względu na przeznaczenie terenu oraz porę dzienną i nocną. Dlatego w niniejszej sprawie istotne znaczenie mają ustalenia organu dotyczące rodzaju i faktycznego zagospodarowania terenu na który oddziałuje zakład Spółki, z rozróżnieniem na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej, czy ewentualnie strefy śródmiejskiej.

Nie ulega wątpliwości, że ustalenie okoliczności determinujących kwalifikację terenu stanowi element stanu faktycznego, który podlega wyjaśnieniu przez organ prowadzący sprawę w trybie art. 115a POŚ.

Podkreślenia wymaga, że jest to postępowanie autonomiczne, a zatem organy orzekające w omawianej sprawie nie są związane ustaleniami dokonywanymi w innych, odrębnych postępowaniach, w których kwestia kwalifikacji terenów przyległych do zakładu Spółki była również wyjaśniana.

W szczególności ustalenia dokonywane samodzielnie przez organ w niniejszej sprawie nie mogły być skutecznie podważone przez sam tylko fakt, że inaczej zostało określone przeznaczenie tych terenów w raporcie sporządzonym na potrzeby decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowego przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch hal produkcyjnych i łącznika oraz rozbudowie budynku administracyjno – socjalnego i magazynowego na terenie zakładu skarżącej Spółki.

Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że raport sporządzany jest na zlecenie inwestora i podlega ocenie przez organ administracji prowadzący postępowania w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W aspekcie procesowym raport jest dokumentem prywatnym, a nie urzędowym, a więc nie korzysta z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym. W konsekwencji zawarte w nim stwierdzenia dotyczące faktów czy analiz podlegają weryfikacji jak każdy dowód w sprawie, zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym.

Niewątpliwie raport, jako najistotniejszy element oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, służy organowi do zidentyfikowania wszystkich potencjalnych zagrożeń środowiskowych związanych z realizacją danej inwestycji.

Wobec powyższego trudno mówić o związaniu treścią raportu jakiegokolwiek organu administracji, natomiast w niniejszym postępowaniu informacje i analizy raportu identyfikujące rodzaj i skalę skutków środowiskowych przedmiotowej inwestycji mogły być ewentualnie wykorzystane przez stronę w ramach przysługującej jej inicjatywy dowodowej.

Wbrew zatem argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, dla rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ w trybie art. 115a POŚ nie mogła mieć decydującego znaczenia okoliczność, że w raporcie tereny pozostające w obszarze oddziaływania zakładu zostały określone jako tereny z dopuszczalnym natężeniem hałasu na poziomie odpowiednio 55 dB i 45 dB.

Kwestia kwalifikacji terenów przyległych do zakładu Spółki w kontekście dopuszczalnych poziomów hałasu nie stanowiła również konstytutywnego elementu decyzji środowiskowej, ani decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu budowlanego.

Zaznaczyć należy, że w myśl art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 3 października 2008 roku, w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia m.in. na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. Według art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b, c wym. ustawy właściwy organ w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa m.in. warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich oraz określa wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji w procesie inwestycyjno – budowlanym.

W powoływanej decyzji środowiskowej z dnia 2 kwietnia 2011 roku Prezydent Miasta Płocka określił warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji wskazując m.in., że: (pkt. 1) prace uciążliwe akustycznie należy wykonywać w porze dziennej; (pkt. 5) wszelkie prace należy prowadzić przy użyciu sprzętu sprawnego technicznie, o małej uciążliwości hałasu.

Ponadto w decyzji określono wymogi co do mocy akustycznej urządzeń przewidzianych do eksploatacji obiektu (wentylatory, agregaty chłodnicze), które powinny być uwzględnione w projekcie budowlanym. Natomiast w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że: "Realizacja przedsięwzięcia spowoduje wzrost emisji hałasu i substancji gazowych do powietrza, powstanie ścieków, a także odpadów. Oddziaływania te będą ograniczone przez zastosowanie odpowiednich zabezpieczeń wymienionych w sentencji decyzji. [...] Przeprowadzona w raporcie "ooś" analiza rozprzestrzeniania się hałasu emitowanego podczas fazy realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia wykazała, że przy zachowaniu określonych w sentencji decyzji warunków, będą dotrzymane dopuszczalne poziomy hałasu na terenach chronionych akustycznie."

Podkreślenia wymaga, że w treści decyzji organ nie odniósł się do konkretnych norm dopuszczalnego poziomu hałasu w powiązaniu z określoną kwalifikacją terenów chronionych akustycznie. W takim stanie sprawy za całkowicie nieuzasadnione należało uznać zarzuty kasacyjne oparte na twierdzeniu, że decyzji środowiskowa "obejmuje dopuszczalne poziomy hałasu" i w decyzji tej dokonano "zaliczenia do odpowiedniej kategorii terenu."

Całokształt unormowań kształtujących przedmiot postępowań związanych z procesem inwestycyjno – budowlanym oraz ochroną środowiska wskazuje, że ustalenia faktyczne dotyczące przeznaczenia terenów chronionych akustycznie przyjęte w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie mogły stać się wiążące dla rozstrzygnięć podejmowanych w innych, odrębnych sprawach.

Dostrzec należy, że decyzja środowiskowa wydawana jest na samym początku procesu inwestycyjnego i opiera się na wstępnych założeniach ujętych w charakterystyce przedsięwzięcia oraz karcie informacyjnej lub raporcie.

Na wstępnym etapie planowania przedsięwzięcia trudno jest określić precyzyjnie skutki dla środowiska wynikające z realizacji inwestycji. Organ orzekający więc o środowiskowych uwarunkowaniach określa potencjalne zagrożenia dla środowiska celem wypracowania rozwiązań eliminujących lub maksymalnie minimalizujących negatywne skutki oddziaływania danego obiektu na środowisko. Zaznaczyć przy tym należy, że poziomy dopuszczalnego hałasu zostały normatywnie określone w cyt. rozporządzeniu, a zatem nie są one określane w decyzji środowiskowej wydawanej dla konkretnego przedsięwzięcia.

Dlatego organy kompetentne do wydawania dalszych pozwoleń warunkujących realizację inwestycji i użytkowanie powstałego obiektu związane są normami prawa powszechnie obowiązującego oraz warunkami i wymogami zawartymi w sentencji decyzji środowiskowej.

Z kolei inwestor, tak jak każdy podmiot, zobowiązany jest podejmować działania niezbędne do wyeliminowania lub zminimalizowania szkodliwego oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko.

W sytuacji gdy mimo podjętych działań określonych w decyzji środowiskowej wystąpi oddziaływanie inwestycji w sposób naruszający obowiązujące normy, to wówczas właściwe organy mają obowiązek podjąć działania zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W przypadku gdy dochodzi do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, właściwy organ ma obowiązek wszcząć postępowanie przewidziane w art. 15a POŚ, celem doprowadzenia stanu akustycznego środowiska do wymaganych poziomów.

Dla podjęcia rozstrzygnięcia w omawianym trybie drugorzędne znaczenie ma to, czy przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu ma związek ze zmianą faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, czy jest to ewentualnie skutek błędnych założeń przyjętych przez inwestora lub organ, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowania przedsięwzięcia bądź organy, które orzekały na dalszych etapach procesu inwestycyjno – budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych wskazać trzeba, że żadna z wcześniejszych decyzji powoływanych przez stronę nie zawierała postanowień w przedmiocie dozwolonych poziomów hałasu przenikającego do środowiska z zakładu prowadzonego przez Spółkę. Mylnie zatem autor skargi kasacyjnej wiąże wydanie decyzji na podstawie art. 115a POŚ z przepisem art. 163 kpa oraz przepisami art. 28 ust. 1, art. 54 i 55 Prawa budowlanego.

Uzyskane przez skarżącą prawo do budowy określonego obiektu, a następnie jego użytkowania, nie oznacza zwolnienia z obowiązków reglamentowanych w sferze ochrony środowiska. Z art. 6 POŚ wynika, że kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Z kolei skierowany erga omnes przepis art. 112 POŚ stanowi, że ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności przez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.

Rozwinięciem tego przepisu jest art. 115a POŚ nakładający na organ obowiązek wydania stosownej decyzji w razie gdy zostanie stwierdzone przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu wskutek działalności zakładu prowadzonego przez przedsiębiorcę.

W świetle przedstawionych uwarunkowań prawnych za chybione należało uznać twierdzenia strony skarżącej o sprzeczności decyzji SKO z [...] lutego 2013 roku z decyzjami wydanymi w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oraz pozwolenia na budowę i zezwolenia na użytkowanie obiektu.

Nieuprawnione jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej co do istnienia w obrocie prawnym kilku sprzecznych rozstrzygnięć w przedmiocie kwalifikacji terenów otaczających zakład Spółki na potrzeby ochrony przed hałasem.

Natomiast odrębnym zagadnieniem jest to, czy stwierdzenie w toczącym się postępowaniu przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego przez zakład Spółki pozostawać będzie w związku z ewentualną wadliwością decyzji wydanych w procesie inwestycyjno – budowlanym. Jak trafnie zauważył Sąd Wojewódzki, nie można hipotetycznie wykluczyć przesłanek do zainicjowania weryfikacji tych decyzji w trybie nadzwyczajnym, a w następstwie ewentualnych roszczeń odszkodowawczych.

Natomiast błędnie skarżąca Spółka z decyzji środowiskowej oraz dalszych pozwoleń budowlanych wyprowadza uprawnienia, które miałyby przejawiać się w możliwości emitowania przez zakład hałasu przekraczającego dopuszczalne normy.

Odwołując się w podstawie skargi kasacyjnej do konstrukcji praw nabytych w kontekście przepisów art. 3 p.u.s.a w zw. z art. 2 i 64 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji – jednocześnie skarżąca pomija, że w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki kontrolował wyłącznie legalność decyzji w przedmiocie ustalenia dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego przez zakład Spółki. Weryfikując zatem zaskarżone orzeczenie Sąd musiał mieć na uwadze to, że uprawnienia i obowiązki organów orzekających w sprawie zdeterminowane zostały zasadniczo regulacją art. 115a POS.

W świetle tego przepisu zaistnienie stanu faktycznego przejawiającego się w przekroczeniu dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowiska prowadzić musi obligatoryjnie do wszczęcia z urzędu postępowania przez właściwy organ, a następnie, w zależności od jego wyników, zastosowanie wymaganych środków.

Wydając w sprawie decyzję z [...] lutego 2013 SKO wykazało potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Zarówno organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie naruszyły przepisów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Prawidłowo przeprowadzona kontrola sądowa znalazła wyraz w wyczerpującym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.