Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 979/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 5c, art. 40 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania Rady Seniorów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej przywoływanej jako "u.s.g." lub "ustawa") oraz art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej także "P.p.s.a.") pismem z dnia [...], wniósł skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia [...] Nr [...] w sprawie powołania Rady Seniorów oraz nadania jej statutu, jako niezgodnej z art. 5c ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 z późn. zm).

W ocenie organu nadzoru uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 5c ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter aktu normatywnego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała ta – na co zwrócił uwagę – wydana jest na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, co stanowi konstytucyjny warunek uznania uchwały organu gminy za akt prawa miejscowego. Ponadto normy w niej zawarte noszą w sobie cechy generalności i abstrakcyjności, a poprzez swój charakter kształtują sytuację prawną adresatów. Adresatami uchwały prawodawca uczynił osoby starsze – seniorów oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, bądź reprezentujących interesy takich osób. Jest ona więc adresowana do ogólnie określonej grupy obywateli i dotyczy ich praw i obowiązków. Uchwała zapewnia bowiem osobom starszym – w sposób bezpośredni, bądź pośredni – czynny udział w wykonywaniu zadań publicznych przez gminę, poprzez możliwość doradzania jej organom, występowania do nich z określoną inicjatywą, czy też konsultowania, bądź opiniowania projektów aktów przez nich wydawanych. Celem tej uchwały jest obywatelska aktywizacja powyższej grupy społecznej. Podejmowana jest, aby poprzez określone formy działania, wzbudzić czy zwiększyć zainteresowanie tej grupy sprawami publicznymi, jak również wykształcić postawy świadomości samorządowej i odpowiedzialności za losy zbiorowości lokalnej wśród środowisk senioralnych.

W dalszej kolejności organ nadzoru podał, że objęta skargą uchwała jako akt abstrakcyjny będzie miała zastosowanie do powtarzalnych sytuacji. Ponadto należy zwrócić uwagę, że wraz z podjęciem tej uchwały nastąpi ukonstytuowanie ustawowego organu gminy, którego możliwość powołania, co prawda, z ustawy o samorządzie gminnym wynika, ale istnienie w strukturach danej jednostki samorządu terytorialnego tak naprawdę zapoczątkowuje i statuuje dopiero właściwa uchwała rady gminy. Stwierdził, że akt ten posiada wszelkie cechy pozwalające uznać go za akt normatywny i powszechnie obowiązujący. Wyjaśnił przy tym, iż każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym oraz abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo upoważniony do tego organ administracji publicznej, w granicach tego upoważnienia, staje się aktem powszechnie obowiązującym – aktem prawa miejscowego. Niezależnie zatem od woli organu stanowiącego, takiego rodzaju akt normatywny, aby mógł zaistnieć w obrocie prawnym, powinien zostać bezwzględnie ogłoszony, czyli podany do publicznej wiadomości, w sposób określony przepisami ustawy. To zapewni uzyskanie przez ten akt mocy obowiązującej, a po drugie jego adresatom – członkom społeczności lokalnej – zapewni możliwość zapoznania się z jego treścią.

W zakresie zasad i trybu ogłaszania aktów normatywnych ustawa o samorządzie gminnym odsyła do regulacji ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, która w art. 2 ust. 1 wskazuje, iż ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy). Niespełnienie w tym zakresie wymogów wynikających z ustawy o samorządzie gminnym oraz z ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest istotnym naruszeniem prawa. Urzędowa publikacja aktu prawnego pełni bowiem nie tylko funkcję informacyjną, ale przede wszystkim "promulgacyjną". Z funkcją "promulgacyjną" związane są takie konstrukcje prawne, jak: domniemanie autentyczności, zakaz działania prawa wstecz itp. Z tego właśnie powodu przepisy odwołujące się do ogłoszenia aktu prawnego, dotyczą nie jakiegokolwiek ogłoszenia, lecz ogłoszenia urzędowego, które – nade wszystko – nadaje mu jednocześnie moc obowiązującą.

Mając na uwadze powyższe – w ocenie organu nadzoru – za istotnie naruszający prawo należy uznać przepis § 9 zaskarżonej uchwały, nieprzewidujący ogłoszenia jej w dzienniku urzędowym. Sformułowana w nim norma, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, ustanowiła w istocie termin nabycia przez uchwałę mocy obowiązującej, w sposób sprzeczny z ustawą, jak również spowoduje, iż uchwała ta nigdy nie wywoła żadnych skutków prawnych.

W jego ocenie stwierdzenie nieważności tylko § 9 tej uchwały byłoby niewystarczające, pozostawiłoby bowiem w obrocie prawnym akt prawa miejscowego nieobowiązujący i nadal naruszający prawo, bo – wbrew wymogom ustawy – nie ogłoszony w dzienniku urzędowym. Z tego też względu, zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Na poparcie wyrażonego stanowiska przytoczył wyroki NSA z dnia 15 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 1659/00 i sygn. akt II SA/Ka 1660/00, z dnia 6 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 1079/01, a także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt IV SA/G1 78/08 – wszystkie przywoływane orzeczenia publikowane w bazie orzeczeń NSA).

Wskazując na uchybienia materialne zaskarżonej uchwały organ nadzoru podniósł, że zgodnie z art. 5c ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy, powołując gminną radę seniorów, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania, dążąc do wykorzystania potencjału działających organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów. Brzmienie tego przepisu, w jego ocenie, obliguje radę gminy – w przypadku realizacji jej woli powołania Rady Seniorów – do jednoczesnego podjęcia aktu powołania takiej Rady i nadania jej statutu określającego tryb wyboru członków Rady i zasad jej działania.

Tym samym – jak zaznaczył – rada gminy w akcie erekcyjnym powinna zawrzeć dwie materie – to jest:

1) materię stanowiącą o zawiązaniu – organu gminnego – Rady Seniorów oraz

2) materię statutową.

Stosownie natomiast do wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady poprawnego prawotwórstwa stosowanej przy redagowaniu aktów prawa miejscowego – powinny być sformułowane w sposób zwięzły, jednoznaczny i precyzyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2949/94,). Materia statutowa Rady Seniorów zatem ma określać – zgodnie z delegacją ustawową – tryb wyboru członków Rady i zasad jej działania, a materia o utworzeniu Rady winna odzwierciedlać wyłącznie wolę (jednorazową) rady gminy w zakresie samego powołania nowego organu.

Tymczasem zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w J. nie spełnia powyższych wymogów. W ocenie organu nadzoru budowa jej jest chaotyczna, a przez to rzutuje na jej treść, czyniąc ją nieczytelną. Pozornie uchwała zawiera w sobie dwie odrębne części – jednakże trudno stwierdzić, która z tych części dotyczy materii "powołaniowej", a która statutowej, albowiem w istocie obie te części są prawie jednakowe. Unormowania uchwały w różnych miejscach powielają wzajemnie swe treści – zaburzając tym samym porządek aktu prawnego i jego przejrzystość.

Argumentując wskazał, że uchwała składa się z części właściwej oraz z załącznika do niej. Załącznik do uchwały stanowi Statut Rady Seniorów – określający zadania Rady Seniorów, jej organizację, tryb powoływania jej członków i obszary działania (§ 2. § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 Statutu Rady Seniorów stanowiącego załącznik do uchwały). Te same unormowania w swej treści zawiera część właściwa uchwały, również reguluje ona bowiem: zadania Rady Seniorów, jej organizację, tryb powoływania jej członków i obszary działania (§ 2, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 uchwały). "Statut" jest pojęciem języka prawnego, a nie jednolicie uregulowaną instytucją prawną. Brak więc jego legalnej definicji. Mały Słownik Języka Polskiego Wydawnictwa PWN z 1999 r. przez termin "statut" rozumie zbiór przepisów określających strukturę, zadania i sposób działania określonej instytucji (tamże. s. 880). Niewątpliwie statut podmiotu prawa publicznego powinien być więc nadany przez upoważniony organ w formie określonego aktu normatywnego. Znikąd jednakże nie wynika konieczność, aby uregulowania takiego aktu były wprost nazwane "statutem" – ważna bowiem dla ich oceny, z punktu widzenia legalizmu, jest zgodność przyjętych regulacji statutowych z upoważnieniem ustawowym. Nic zatem nie stoi na przeszkodzie, aby przepisy uchwały o powołaniu Rady Seniorów i nadaniu jej statutu – tak jak w przedmiotowej sprawie regulowały sprawy ustrojowe powyższego organu gminy w części właściwej uchwały, bez posługiwania się w tym celu nazewnictwem: "statut". Jednakże w sytuacji, w której oprócz tychże regulacji, Rada załącznikiem do uchwały przyjmuje jeszcze jedne regulacje statutowe – nazywając je już wprost Statutem – to należy stwierdzić, że któreś z nich są zbędne i jako takie naruszają prawo. Analizując zaś dyspozycję przepisu art. 5c ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym przewidującą dualizm materii regulowanej na jej podstawie (materia erekcyjna i materia statutowa), w takim przypadku należy stwierdzić, że unormowania § 2, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 uchwały – to jest jej części właściwej, powołującej do życia Radę Seniorów – wykraczają poza zakres delegacji ustawowej.

Podsumowując tę część skargi organ nadzoru podniósł, że treść statutów poszczególnych podmiotów będzie warunkowana każdorazowymi przepisami prawa upoważniającymi do erygowania danego podmiotu prawa. To z tych przepisów będą wynikać wymagania co do formy i treści poszczególnych statutów. W przypadku Rad Seniorów, nadane im przy powołaniu statuty, stosownie do treści art. 5c ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, mogą jedynie określać tryb wyboru członków Rad i zasady ich działania. Tym samym za przekraczające delegację ustawową należy uznać uregulowania § 2 i § 3 Statutu, jak i części właściwej uchwały, które określają obszary działania Rady Seniorów oraz jej zadania.

W ocenie organu nadzoru obszary działania Rad Seniorów oraz ich zadania nie mieszczą się w pojęciu "tryb powoływania członków Rady oraz zasady jej działania". Wobec bowiem wyraźnego określenia w ustawie celu powoływania Rad Seniorów (wskazującego na zakres działania Rad Seniorów), którym jest "sprzyjanie solidarności międzypokoleniowej i tworzenie warunków do pobudzania aktywności osób starszych w społeczności lokalnej" – należy uznać, że "tryb powoływania członków Rady oraz zasady jej działania" swym zakresem znaczeniowym będzie obejmowało jedynie kwestie organizacyjne prowadzące do wyboru członków Rad Seniorów i umożliwiające im potem sprawne funkcjonowanie i działanie. Zauważył także, że Rada Miejska w Jaworznie określając obszary działania Rady oraz jej zadania sprowadziła zakres działania takich Rad jedynie do podejmowania określonych akcji na rzecz osób starszych. Tymczasem jak wynika z przepisu art. 5c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zasadniczym celem powoływania powyższego organu gminy jest obywatelska aktywizacja osób starszych w społeczności lokalnej. Z uzasadnienia do projektu ustawy jasno wynika, że: "Rady te będą reprezentować interesy i potrzeby starszych mieszkańców wobec władz samorządowych i brać udział w formułowaniu oraz przekazywaniu opinii i stanowisk dotyczących nie tylko strategicznych, ale i bieżących planów rozwoju gminy Rada ta będzie praktycznym realizatorem (...) prawa osób starszych do współdecydowania o tym, jak gmina ma funkcjonować, wyglądać, czemu służyć, na jakie programy i inwestycje wydawać środki budżetowe." Tak zatem w założeniu ustawodawcy spektrum działania Rady Seniorów miało być bardzo szerokie i właściwie zbieżne z zakresem działania gminy, co zostało przez niego wyrażone w przepisie art. 5c ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym unormowania § 2 i § 3 Statutu, jak i części właściwej uchwały, stanowią sprzeczną z powyższym przepisem ustawy marginalizację spraw właściwych Radzie Seniorów.

Za niezgodny z prawem jego zdaniem należy uznać również przepis § 4 ust. 3 Statutu, jak i części właściwej uchwały, określający podmioty mogące być powołane do Rady Seniorów i wprowadzający jednocześnie cenzus ich wieku. Przepisem tym Rada Miejska uchwaliła bowiem, że w skład Rady Seniorów mogą być powołane wyłącznie osoby, które ukończyły 60 rok życia. Tymczasem należy zauważyć, że ustawa określa katalog podmiotów uprawnionych do zasiadania w Radzie Seniorów. Zgodnie z art. 5c ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym gminna rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku. Tym samym tworzenie takiego katalogu ponownie, dodatkowo w drodze aktu niższego rzędu i w sposób sprzeczny z ustawą należy uznać za istotne naruszenie prawa. Ponadto wprowadzenie powyższym przepisem uchwały ograniczenia w postaci konieczności uzyskania przez kandydata na członka Rady odpowiedniego wieku również stoi w sprzeczności (choć z innych powodów) z przepisem art. 5c ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym – który takich ograniczeń wiekowych nie zawiera. Zgodnie z ustawą w skład rady Seniorów mają wchodzić przedstawiciele — zarówno osób starszych, jak i organizacji działających na rzecz osób starszych – którzy niekoniecznie przecież muszą być osobami starszymi. Tak więc mogłoby się zdarzyć, że osoba ubiegająca się o kandydaturę w Radzie Seniorów – z powodu np.: sprawowania przedstawicielstwa w organizacji pozarządowej działającej na rzecz osób starszych – mimo, że spełnia przesłanki ustawowe – nie mogłaby – z powodu braku odpowiedniego wieku wymaganego uchwałą (aktem podustawowym) – w skład tej Rady być powołaną.

Z uwagi na treść przepisu art. 5c ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i wyraźnie w nim określony i zamknięty katalog osób uprawnionych do zasiadania w Radzie Seniorów, za niezgodne z prawem należy również uznać uregulowanie przepisu § 4 ust. 4 pkt 2 i 3 (a w konsekwencji i ust. 8 i 9 tego paragrafu) Statutu i części właściwej uchwały, przewidujące, że w skład Rady Seniorów będzie wchodziło 4 przedstawicieli Rady Miejskiej i 1 przedstawiciel Prezydenta Miasta J., a więc podmioty nie przewidziane art. 5c ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Dokonując literalnej wykładni tego przepisu uchwały należy stwierdzić, że nie sposób organów gminy pojmować w kategoriach osobowych i uznawać, że Rada Miejska to organizacja osób starszych, czy organizacja działająca na rzecz osób starszych, a Prezydent Miasta J. to osoba starsza (pomijając już fakt, że wcale taką osobą być nie musi) – co mogłoby uzasadniać powołanie "ich przedstawicieli". Gdyby z kolei spojrzeć na przepis ten od innej strony i rozumieć przedstawicielstwo Rady Miejskiej i Prezydenta Miasta jako prawo tych organów do desygnowania – spośród osób uprawnionych ustawowo – członków Rady Seniorów, to i tak regulacje te – z uwagi na brak dookreślenia trybu wyboru takich członków – byłyby niekompletne, a tym samym niezgodne z prawem. Czynią one bowiem uchwałę w tym zakresie niewykonalną.

Przepisem § 4 Statutu, jak i części właściwej uchwały, Rada Miejska w J., podjęła próbę uregulowania "trybu wyboru członków Rady Seniorów". Określiła ona skład liczbowy Rady Seniorów, przyznała jednocześnie określonym podmiotom prawo do desygnowania swych przedstawicieli, a także zawarła pewne szczątkowe regulacje dotyczące sposobu wyboru tych członków przez reprezentowane podmioty. Uregulowania uchwały w tym zakresie są jednak sprzeczne z prawem.

Rada Miejska bowiem już na wstępie tego przepisu zawęziła krąg podmiotów reprezentowanych w nowo powołanym organie gminy. W § 4 ust. 3 Statutu, jak i części właściwej uchwały przewidziała, że w skład Rady Seniorów wchodzi 12 osób, w tym:

a) 7 przedstawicieli organizacji pozarządowych, które działają na rzecz środowiska osób starszych, oraz klubów seniora,

b) 4 przedstawicieli Rady Miejskiej,

c) 1 przedstawiciel Prezydenta Miasta.

Określając w powyższy sposób skład osobowy Rady Seniorów wyeliminowała z kręgu uprawnionych podmioty, których uczestnictwo w Radzie przewiduje art. 5c ust. 4 ustawy, a mianowicie: "podmioty działające na rzecz osób starszych" – które są pojęciem szerszym niż "organizacje pozarządowe, które działają na rzecz środowiska osób starszych" – oraz "osoby starsze" – pojęcie, które nie jest tożsame z użytym w uchwale pojęciem "kluby seniora".

Toteż organ ten zwrócił uwagę, że Rada Miejska czyniąc "kluby seniora" podmiotami reprezentowanymi w Radzie Seniorów, posłużyła się zwrotem niedookreślonym. To sprawia, że uchwała w tym zakresie jest niejednoznaczna, trudna do zinterpretowania, a tym samym trudna do wykonania. Co prawda Rada w przepisie § 4 ust. 3 Statutu, jak i części właściwej uchwały, definiuje pojęcie "seniora" (zgodnie z tą definicją jest to osoba, która ukończyła 60 rok życia), niemniej jednak nie precyzuje w żaden sposób pojęcia "klub". Tym samym nie ma pewności, czy chodziło jej o klub seniora – rozumiany jako podmiot zorganizowany w określonej formie prawnej, dodatkowo podmiot posługujący się w swej nazwie sformułowaniem "klub", czy rozumiany jako grupa osób starszych – lecz formalnie nie zrzeszona, bez konkretnego statusu prawnego.

Z powyższego zatem – jak skonstatował – "jasno wynika, że Rada Miejska w J. unormowaniami § 4 ust. 3 uchwały nie umożliwiła zasiadania w Radzie Seniorów wszystkim ustawowym podmiotom. Odmówiła tego uprawnienia np. podmiotom prowadzącym uniwersytety trzeciego wieku, na udział w Radzie których ustawodawca położył szczególny nacisk. Niewątpliwie przynależność do Rady Seniorów odbywa się na zasadach zupełnej dobrowolności. Wskazanie przez ustawodawcę katalogu podmiotów wchodzących w skład Rady Seniorów nie oznacza przymusu ubiegania się o członkostwo w tej Radzie przez wszystkie te podmioty. Nie oznacza też, że akces do Rady tylko nielicznych z tych w tym katalogu wymienionych, spowoduje niezawiązanie się organu. Członkostwo w Radzie Seniorów należy rozumieć bowiem jako uprawnienie, a niejako obowiązek. Niemniej jednak, aby skorzystanie z tego uprawnienia było możliwe, muszą istnieć ku temu określone warunki. Warunki te w zamiarze ustawodawcy miała zapewnić uchwała w sprawie powołania rad senioralnych. Poprzez regulacje w zakresie trybu wyborów członków Rady Seniorów miała ona stworzyć formalną gwarancję realizacji przyznanych ustawą praw wskazanym podmiotom".

Na zakończenie zwrócił uwagę, że uchwała w sprawie Rady Seniorów, jako akt abstrakcyjny, ma zastosowanie nie tylko do obecnych stanów faktycznych i prawnych w gminie – ale do wszystkich takich stanów potencjalnych. Skoro więc ustawa przewiduje możliwość zasiadania w Radzie Seniorów np.: osobom prowadzącym uniwersytety trzeciego wieku, to uchwała – pomimo, że w danej chwili na terenie gminy takie uniwersytety nie funkcjonują – nie może takiego uprawnienia ograniczać. I to w żaden sposób – ani wprost, ani – tak jak w przedmiotowej sprawie – pośrednio poprzez pominięcie tej grupy w swych regulacjach. Nieuwzględnienie bowiem w unormowaniach dotyczących trybu wyboru członków Rady Seniorów tego podmiotu uniemożliwi mu ubieganie się o to członkostwo, a tym samym pozbawi go prawa zasiadania w Radzie.

W tych okolicznościach organ nadzoru stwierdził, że określenie składu osobowego Rady Seniorów pomijające ustawowo uprawnione podmioty jest niezgodne z prawem. Narusza ono bowiem nie tylko art. 5c ust. 4 ustawy, ale jednocześnie powoduje niekompletność, a tym samym nieprawidłowość uchwały w zakresie całej regulacji dotyczącej trybu wyborów członków Rady Seniorów.

Ponadto w jego opinii zarzut nieprawidłowej realizacji delegacji ustawowej należy również postawić przepisom normującym zasady działania Rady Seniorów, gdyż kompetencja do zwoływania i prowadzenia posiedzeń Rady Seniorów przyznana została Przewodniczącemu Rady Seniorów. Ten zaś wybierany jest przez Radę, która z racji swej kolegialności, aby mogła zadziałać – a tym samym wybrać ze swego grona Przewodniczącego – musi najpierw w jakiś sposób się zebrać po raz pierwszy. Tymczasem uchwała w żaden sposób nie określa, jak miałoby to nastąpić. To sprawia, że z powodu braku możliwości zorganizowania pierwszego posiedzenia Rady, Rada ta – mimo formalnego zawiązania – nie będzie mogła rozpocząć swojej działalności.

Biorąc powyższe pod uwagę uznał, iż zaskarżona uchwała została podjęta niezgodnie z upoważnieniem ustawowym. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej, a więc również samorządowe, działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż każde działanie Rady Gminy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie i musi się według niego odbywać. Tym samym Rada podejmując uchwałę winna przede wszystkim w ścisły sposób wypełnić delegację ustawową. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w J. podniosła, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie jest jednoznacznym czy uchwała o powołaniu gminnej rady seniorów w oparciu przepis art. 5c ust. 2 stanowi akt prawny o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a tym samym czy obowiązkiem organu samorządu terytorialnego było jego ogłoszenie w dzienniku wojewódzkim. Na uwzględnienie zasługuje również to, iż Rada Miejska w J. zanim przedstawiła projekt uchwały w sprawie powołania Rady Seniorów oraz nadania jej Statutu pod obrady Rady konsultowała go z radcami prawnymi Urzędu Miejskiego, którzy zapewniają obsługę prawną Biura Rady Miejskiej. Za niezasadne w ocenie organu stanowiącego uznać należy zarzuty, zgodnie z którymi unormowania §2, §3, §4, §5, §6 i §7 uchwały powołującej do życia Radę Seniorów wykraczają poza zakres delegacji ustawowej, albowiem regulują kwestie właściwe dla Statutu, a co więcej są powtórzeniem regulacji zawartych jednocześnie w Statucie. Zarzut ten ocenić należy, jako zarzut pozaprawny, a odnoszący się w istocie do kwestii redakcyjnych. Poza wszelką wątpliwość wskazywane zapisy nie wykraczają poza delegację ustawową zawartą w art. 5c ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miejska posiadała na mocy wskazanego przepisu kompetencję do uregulowania kwestii związanych z trybem wyboru jej członków i zasad działania, a wskazanie tych elementów zarówno w samej uchwale jak i w statucie jeżeli uznać za nieprawidłowe to z całą pewnością nie wykraczało poza delegację ustawową, a tym samym nie naruszało prawa w sposób opisany w skardze.

W jego ocenie analogicznie, powtórzenie w Statucie obszarów działania Rady Seniorów oraz jej zadań nie może być uznane za przekroczenie kompetencji Rady Miejskiej, albowiem z całą pewnością również w tym zakresie podjęta uchwała nie określała elementów wykraczających poza materię przekazaną jej do rozstrzygnięcia przez normę zawartą w art. 5c ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do kwestii określonego w § 4 ust. 3 uchwały wymogu ukończenia 60 roku życia przez osoby powołane w skład Rady Seniorów, Rada Miejska w J. podniosła, że "wskazany zapis jest powszechnie przyjęty w innych funkcjonujących na terenie kraju gminnych radach seniorów i jak dotąd nie był on kwestionowany. Niemniej gdyby nawet uznać zasadność zakwestionowania takiego zapisu, to w ocenie Rady należałoby dążyć do jego zmiany w inny sposób niż poprzez kwestionowanie całej uchwały o powołaniu do życia Rady Seniorów".

Odwołując się do powyżej przytoczonego argumentu oceniła zasadność zarzutów odnoszących się do składu Rady Seniorów.

Mając powyższe na uwadze wniosła o oddalenie skargi Wojewody [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30–dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął 30–dniowy ustawowy termin, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do Sądu.

Zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust.1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2).

W tym miejscu podkreślić należy także, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały organu samorządu gminnego jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa. Z kolei stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju tego naruszenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przykładowo, w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał. Chodzi zatem o istotne naruszenia prawa aby móc zastosować ten radykalny środek nadzoru. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób nie budzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanej uchwały z przepisami prawa.

Stosownie natomiast do art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty został pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem gdy uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest ona aktem prawa miejscowego i który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1764/07; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 58/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 215/13).

W konsekwencji powyższego, skoro, jak to już wyżej Sąd podkreślił, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, to powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów źródeł prawa. Punktem wyjścia jest tu regulacja art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, według którego źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja zatem po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustawy zwykłej, którą jest ustawa o samorządzie gminnym.

Ponadto w ocenie Sądu rację ma organ nadzoru, że zaskarżona uchwała wypełnia wszystkie cechy, które decydują, iż dany akt prawny jest aktem prawa miejscowego w znaczeniu ustrojowym, co – w aspekcie jej postanowienia, że wchodzi w życie z dniem podjęcia – czyni ją wadliwą w sposób wymagający stwierdzenia jej nieważności.

Jednocześnie za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie – Sąd orzekający w niniejszej sprawie – wskazuje, że akt prawa miejscowego jest aktem prawnym o charakterze podustawowym, stanowionym na podstawie i w granicach ustaw. Jest on także aktem powszechnie obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły. Ponadto wynikają z niego normy mające walor generalny, tj. jest adresowany do podmiotów określonych rodzajowo, do podmiotów zewnętrznych wobec gminy, które wyrażą wolę zawarcia umowy najmu lub dzierżawy nieruchomości stanowiących mienie Gminy, a także do podmiotu zarządzającego mieniem gminnym – czyli wójta (jednak nie tylko do niego, co wyklucza uznanie powyższej uchwały za akt wewnętrzny), kształtując ich sytuacje prawne (tzn. wyznacza ich obowiązki i prawa). Następną cechą wskazującą na jego powszechne obowiązywanie, jest to że zawiera on normy o abstrakcyjnym charakterze, co pozwala na jego wielokrotne zastosowanie, nie skonsumuje się ona w wyniku jednokrotnego zastosowania, czyli jak w tym wypadku, np. zawarcia umowy najmu przez dany podmiot w określeniem stawki czynszu. Dodatkowo ma on charakter normatywny, zawiera wypowiedzi dyrektywalne, wyznaczające w sposób kategoryczny adresatom tej normy pewien sposób zachowania – tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 574/08.

W ocenie składu orzekającego zakres regulacji zawarty w objętej skargą uchwale prowadzi do uznania, że ma ona charakter prawa miejscowego.

W tym miejscu wskazać należy, że ustawodawca art. 5c dodanym przez art. 1 ustawy z dnia 11 października 2013 r. (tekst jedn. Dz.U.2013.1318) do ustawy o samorządzie gminnym wprowadził nową instytucję w postaci gminnej rady seniorów. Ustawodawca przekazał gminie duże możliwości uregulowania spraw związanych z radą seniorów we własnym zakresie – tak, aby mogły one być dostosowane do lokalnych potrzeb i możliwości, stanowiąc, że rada gminy, powołując gminną radę seniorów, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania, dążąc do wykorzystania potencjału działających organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów. Z tego przepisu wynika wiele niezwykle istotnych kwestii – deleguje on na radę gminy wprowadzenie wielu ważnych uregulowań. W uchwale o powołaniu rady seniorów rada gminy powinna zatem również ustalić treść statutu rady seniorów, który powinien określać zwłaszcza tryb wyboru jej członków oraz zasady działania. Ustalając regulamin rada gminy powinna wziąć pod uwagę dwie kwestie:

po pierwsze – wykorzystanie potencjału działających organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych,

po drugie – zapewnienie sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów.

Skoro zatem w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. ustawodawca unormował, że na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych a w art. 5c ustanowił kompetencje do powołania rady seniorów oraz ukształtowania jej bytu prawnego, to wskazał prawną formę działania w tym przedmiocie.

Skład orzekający w pełni akceptuje stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, że ustawa o samorządzie gminnym "jednoznacznie określa katalog gminnych aktów prawa miejscowego, stanowiąc, że gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wynika stąd, iż ta ustawa ustrojowa wskazuje (wiąże się z jej oczywistym, niebudzącym żadnych wątpliwości brzmieniem), które uchwały rady gminy, normujące organizację gminnych jednostek organizacyjnych, mają rangę prawa miejscowego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawa szczególna wyłącza możliwość stosowania tej regulacji w odniesieniu do jakiejkolwiek instytucji gminnej. Uchwała rady gminy regulująca organizację takiej jednostki w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści ma normatywny charakter jako akt prawa miejscowego, podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w statucie gminnej jednostki kultury nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach powołanej do życia struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna, co czyni z tego aktu akt o charakterze prawa miejscowego a nie akt wewnętrzny".

Podsumowując wskazać należy, że wobec tak ukształtowanej woli ustawodawcy co do treści uchwały o statucie rady seniorów uchwałę tę należy uznać za akt prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy o charakterze powszechnie obowiązującym, dotyczącym praw i obowiązków obywateli (czy także organizacji społecznych). Uchwała wymaga więc ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym i – co do zasady – powinna wejść w życie po 14 dniach od dnia ogłoszenia w tym publikatorze, nota bene jest to sytuacja analogiczna jak w przypadku młodzieżowych rad gmin.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że zaskarżona uchwała jest dotknięta wadą istotnego naruszenia prawa, a zatem jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego też stwierdzono jej nieważność, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.