Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 13/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mirosław Bator SWSA Jacek Bursa SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Oddawczego w T. z dnia [...] października 2020 r., [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowanie wniosku o zmianę pozwolenia na przetwarzanie odpadów I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Firma A z siedzibą w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie z 28 października 2020 r., [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Lisia Góra z 24 września 2020 r., znak [...], którym negatywnie zaopiniowano wniosek skarżącej Firma A z siedzibą w Ł. o zmianę pozwolenia na przetwarzanie odpadów. Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 6 lipca 2020 r. do Wójta Gminy Lisia Góra wpłynęło postanowienie Starost Tarnowskiego o przesłaniu Wójtowi Gminy Lisia Góra wniosku o zmianę zezwolenia na przetwarzanie dla firmy Firma A w celu zaopiniowania na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach.

Wójt Gminy Lisia Góra postanowieniem z 15 lipca 2020 r. negatywnie zaopiniował przedmiotowy wniosek. Zażalenie na to postanowienie wniosła skarżąca spółka.

Postanowieniem z 9 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Następnie postanowieniem z 24 września 2020 r. Wójt Gminy Lisia Góra ponownie negatywnie zaopiniował wniosek skarżącej spółki.

W ocenie organu należało przyjąć, że w przedmiotowej opinii chodzi o ogólne ustosunkowanie się do przedmiotu wniosku i ewentualnych warunków zezwolenia. W związku z tym opinia powinna sprowadzać się do przedstawienia ogólnego stanowiska organu, które nie musi korespondować z przepisem prawa materialnego, który jest relewantny z punktu widzenia kompetencji i zadań publicznych organu opiniującego w powiązaniu z normą materialną stosowaną przez organ decyzyjny (Starostę Tarnowskiego), które wyrażane jest z perspektywy oceny sprawy pod kątem dobra mieszkańców gminy Lisia Góra, w tym przede wszystkim mieszkańców sołectwa Ł. .

W uzasadnieniu przywołano również zgromadzony materiał dowodowy w postaci: zaświadczenia o przeznaczeniu terenu wokół cegielni, rezolucji Rady Gminy Lisia Góra z dnia 24 września 2020 r. w sprawie wystąpienie do Starosty Tarnowskiego o nałożenie wykonania przeglądu ekologicznego, wniosków mieszkańców sołectwa Ł. o interwencje z sierpnia i września 2020 r. Opisano, tytułem przykładu, zdarzenie z 11 sierpnia 2018 r., kiedy to jednostki ochrony przeciwpożarowej prowadziły działania związane z rozpoznawaniem zagrożenia lokalnego, chemicznego, polegającym m.in. na wykonaniu pomiarów stężeń gazów niebezpiecznych, w wyniku czego wykryto stężenia gazów niebezpiecznych. W ocenie Wójta było to działanie niezgodne z posiadanym przez spółkę zezwoleniem na przetwarzanie i rekultywację odpadów. Zwrócono też uwagę na lapidarność operatu przeciwpożarowego, w tym przede wszystkim ustępu 2.2 traktującego o odległościach od sąsiednich obiektów. Przywołano wydane przez Wójta Gminy Lisia Góra dla terenów sąsiednich decyzje o warunkach zabudowy z 7 stycznia 2010 r., 16 stycznia 2017 r., 5 czerwca 2018 r. dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazano, że decyzje to zostały w większości skonsumowane przez prawomocne pozwolenia na budowę. Podkreślono dalej, że działalność spółki [...] znacząco wykracza poza określone w studium przeznaczenia działek nr [...] i [...], które są oznaczone jako tereny P/U (przemysłowo/usługowe) oraz tereny PE (tereny powierzchniowej eksploatacji kruszyw). W ocenie organu działalność spółki powoduje negatywne konsekwencje nie tylko dla środowiska naturalnego, ale też dla mieszkańców Ł. . Organ podkreślił też, że jako organ współdziałający ma prawo sformułować opinię negatywną po to, aby organ decyzyjny przy dokonaniu subsumpcji zwrócił na nią uwagę. Podkreślono, że opinia nie jest wiążąca dla organu rozstrzygającego sprawę/ organu decyzyjnego.

Na postanowienie to Firma A wniosła zażalenie.

Postanowieniem z 28 października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Zdaniem Kolegium istniała podstawa do wyrażenia negatywnej opinii w zakresie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, gdyż działalność skarżącej wiąże się z negatywnym oddziaływaniem na środowisko, co z kolei ma wpływ sąsiednie tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Podniesiono, że zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Lisia Góra zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy nr XVI/207/2013 z 7 lutego 2013 r. magazynowanie odpadów, znajduje się na terenach powierzchniowej eksploatacji kruszyw, trwałych użytków zielonych, zabudowy usługowo–produkcyjnej. Z kolei pozostałe działki należące do skarżącej, na których prowadzona jest działalność, tj. [...], [...], [...], [...], [...], [...] leżą na terenach o podobnym przeznaczeniu, a nadto przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową. Jednocześnie w Studium nie ma informacji, aby działka nr [...] przeznaczona była do działalności związanej z magazynowaniem, czy też przetwarzaniem lub odzyskiwaniem odpadów. Tak więc prawodawca lokalny przy uchwalaniu Studium nie przewidział na tym terenie działalności związanej z przetwarzaniem odpadów. Kolegium wskazało nadto, że wydana w sprawie opina jest elementem materiału dowodowego, ale nie wiąże organu wydającego decyzję w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na przetwarzaniu odpadów. Skoro art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797) nie wyjaśnia, jakimi kryteriami należy się kierować przy wydawaniu opinii, to należy przyjąć, że chodzi o ogólne ustosunkowanie się do przedmiotu wniosku i ewentualnych warunków zezwolenia.

Za niezasadny uznało Kolegium podniesiony w zażaleniu zarzut naruszenia art. 41 ust. 6b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W rozpatrywanej sprawie wniosek o zaopiniowanie wpłynął do Urzędu Gminy Lisia Góra w dniu 6 lipca 2020 r. Postanowienie organu I instancji wydane zostało w dniu 15 lipca 2020 r. a zatem przed upływem czternastu dni. Postanowienie Kolegium z dnia 9 września 2020 r. uchylające postanowienie organu I instancji wpłynęło do Urzędu Gminy Lisia Góra w dniu 11 września 2020 r. Następne postanowienie organ I instancji wydane zostało 24 września 2020 r., a zatem przed upływem dwóch tygodni.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia postanowień organów obu instancji, zarzucając im naruszenie: 1/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej k.p.a.) polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz jego dowolną ocenę, a także niepodejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, jak też błędy w ustaleniach faktycznych dokonywanych przez organ; 2/ art. 41 ust. 6a i 6b ustawy o odpadach poprzez uznanie, że opinia winna sprowadzać się do przedstawienia ogólnego stanowiska organu, podczas gdy ten zobowiązany był zaopiniować przedkładane mu wnioski jedynie w zakresie własnych kompetencji, 3/ art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219) prowadzące do sporządzenia i uzyskania studium miejscowego zagospodarowania przestrzennego przez Wójta Gminy Lisia Góra w warunkach nieważności, tj. w warunkach objętych dyspozycją art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca podniosła, że w analogicznych warunkach i stanie faktycznym Kolegium wydało wcześniej postanowienie o uchyleniu negatywnej opinii. Wskazała, że dwie z wymienionych w opinii decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wzizt) wydane zostały już w okresie obowiązywania pierwotnej decyzji Starosty Tarnowskiego o możliwości przetwarzania odpadów przez skarżącą, a pierwsza w okresie, w którym już od dawna prowadzona była cegielnia. W związku z tym nieruchomości te już wcześniej poddane były uciążliwym immisjom i zarówno ubiegający się o określenie warunków zabudowy i zagospodarowania, jak i organ I instancji wiedzieli o niedogodnościach dotyczących rozmiarów i zakresu prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej. Skarżąca podniosła, że organ I instancji nie informował jej o postępowaniach dotyczących udzielenia wzizt dla działek sąsiadujących z nieruchomością będącą we władaniu skarżącej, stąd musiał przyjąć, że nie ma to znaczenia dla skarżącej gdyż droga oddzielająca tereny skarżącej od nieruchomości sąsiadujących stanowi wystarczającą zaporę dla wszelkich immisji. Zdaniem skarżącej, skoro organ I instancji przyjął, że brak było podstaw dla przyjęcia, że stroną o uzyskanie wzizt jest skarżąca, to brak jej również podstaw dla negatywnego zaopiniowania w oparciu o te decyzje wniosku o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Skarżąca zaznaczyła też, że zmiana zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest wymuszona przez przepisy prawa, a nie chęcią modyfikacji prowadzonej działalności gospodarczej.

Dalej skarżąca podniosła, że Studium, na którym rozstrzygnięcia oparły organy, dotknięte jest wadą nieważności, gdyż nie uwzględnia stanowiska Urzędu Górniczego. Działalność skarżącej zmierza do prowadzenia cegielni, a co za tym idzie do wydobywania materiałów niezbędnych do wyrobu cegieł oraz prowadzeniu rekultywacji gruntów pokopalnianych. Działalność ta prowadzona jest poprzez wypełnianie ubytków gruntu mieszanką rekultywacyjną. Nie jest to związane z opisanym w opinii magazynowaniem odpadów, czy też ich zbieraniem. Te pojęcia są definiowane w sposób jednoznaczny w ustawie o odpadach i nie mają one nic wspólnego z przetwarzaniem odpadów, które skarżąca prowadzi celem realizacji obowiązków rekultywacji. Zdaniem skarżącej, już samo pojawienie się w zaskarżonej, pierwotnej opinii tego rodzaju stwierdzeń dotyczących działalności związanej z magazynowaniem odpadów przez skarżącą - winno doprowadzić do wyłączenia takiej opinii z obiegu prawnego, albowiem czynione są w niej zarzuty o prowadzenie przez skarżącą działalności nie objętej posiadanym przez nią zezwoleniem, tymczasem żadna z licznych kontroli nie daje podstaw dla takiego twierdzenia. Działalność skarżącej prowadzona od roku 2015 spotyka się z uznaniem organów nadzoru i nie wykracza poza ramy zakreślone stosownymi pozwoleniami. Ponadto wszelkie nieprawidłowości podnoszone w odwołaniu dotyczące opisu nieruchomości, która ma podlegać opiniowaniu nie zostały z opinii usunięte. Organ I instancji mylił oznaczenia nieruchomości - wniosek skarżącej, który ma zostać zaopiniowany nie obejmuje bowiem dz. [...] (stroma skarpa), tymczasem organ wskazał ww. działkę m.in. jako miejsce składowania odpadów. Ponadto organ w I instancji w opinii podał nieprawidłowe wagomiary, tj. w oderwaniu od limitów narzuconych pozwoleniami udzielonymi przez Starostę oraz w oderwaniu od wielkości nie tylko niezbędnych dla prowadzenia prawidłowej rekultywacji, ale też faktycznie przerabianych przez skarżącą. Nadto organ I instancji ponownie posłużył się nieznaną metodyką badań, przeciwstawiając odczucia pracowników urzędu informacjom Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie, Komendy Miejskiej Policji oraz protokołu PSP w Tarnowie, w których stwierdzono brak naruszeń jakichkolwiek norm w związku z dotychczasowym pozwoleniem oraz prowadzoną przez skarżącą działalnością.

W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga okazała się uzasadniona.

Zaskarżone postanowienie zapadło w związku wystąpieniem Starosty Tarnowskiego do Wójta Gminy Lisia Góra o zajęcie stanowiska w formie opinii na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie: Dz. U. 2020 r. poz. 797) wobec wniosku spółki Firma A z siedzibą w Ł. o zmianę udzielonego jej zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego 18 czerwca 2015 r., znak [...] KK2. Jak wynika z treści wniosku wystąpienie o zmianę zezwolenia wynika z obowiązku nałożonego art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018 r. poz. 1592). Do wniosku dołączono Operat przeciwpożarowy sporządzony w maju 2019 r. sporządzony przez mgr. W. J., rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, upr. Nr KG PSP [...] oraz kopię postanowienia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Tarnowie z 5 lipca 2019 r., znak [...] o wyrażeniu zgody na zastosowanie warunków ochrony przeciwpożarowej zawartych w ww. operacie przeciwpożarowym.

Zgodnie z art. 41 ust. 6a ustawy o opadach organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. W przypadku niewydania opinii w terminie określonym w art. 106 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną (ust. 6b).

Zgodnie z art. 106 k.p.a.:

§ 1. Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

§ 2. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę.

§ 3. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin.

§ 4. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.

§ 5. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

§ 6. W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się przepisy art. 36-38, przy czym organ obowiązany do zajęcia stanowiska niezwłocznie informuje organ załatwiający sprawę o wniesieniu ponaglenia.

Wyjść należy od tego, że wyrażona w art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach norma upoważniająca wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwego ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów, do zajęcia stanowiska w formie opinii, nie daje wytycznych co do kryteriów, jakimi powinien kierować się organ opiniujący. Trafnie istotę tego współdziałania przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w przywoływanym przez Kolegium wyroku z 22 listopada 2019 r., II SA/Kr 1117/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazano w nim mianowicie, że: "Wydawanie opinii kiedy tak wymaga odpowiednia norma kompetencyjna w trybie art. 106 k.p.a. stanowi formalną przesłankę wydania decyzji administracyjnej w tym znaczeniu, iż organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem odpowiednio przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Zwrot w brzmieniu: "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ w postaci wyrażenia opinii" - w ocenie Sądu nie może być natomiast odczytywany jako ustanawiający jakąkolwiek zależność treściową merytoryczną (materialną) decyzji administracyjnej od stanowiska opiniującego organu współdziałającego, czy też związanie organu wydającego decyzję treścią tego stanowiska. Niezależnie jednak od powyższej konstatacji trzeba stwierdzić, że zgodnie z art. 6 k.p.a. formułującym zasadę praworządności i stanowiącym, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa - przedmiotowe opinie powinny być wydawane na podstawie prawa i zgodnie z prawem." Jak dalej słusznie zauważył WSA w Krakowie formułowana przez organ opinia powinna być oparta o porządek prawny i powinna zasadniczo nawiązywać do kompetencji i zadań publicznych organu, zbieżnych z istotą sprawy, w której ma być wydana decyzja. Zaakcentowano, że pomimo niewiążącego dla organu rozstrzygającego sprawę/organu decyzyjnego charakteru opinii, jej treść może być dowolna lub/i obojętna wobec prawa, gdyż inaczej nie miało by ratio legis jej zażalenie do organu wyższego stopnia, a także możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Sąd podziela przedstawiony wyżej pogląd, wskazując przy tym, że opinia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, powinna konsekwentnie nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu zbieżne z istotą sprawy. Organ opiniujący powinien więc ustalić stan faktyczny w zakresie okoliczności istotnych dla dokonania przez niego oglądu sprawy, co do której zajmuje stanowisko, mając na względzie art. 106 § 4 k.p.a. W ocenie Sądu użyte w tym przepisie sformułowanie "może" nie oznacza bynajmniej, że wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do zajęcia stanowiska pozostawiono uznaniu organu współdziałającego. Wykładnia art. 106 § 4 k.p.a. powinna być spójna z zasadą wyrażoną w art. 7b k.p.a., która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek współdziałania ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Zasada z art. 7b nawiązuje więc treściowo do zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., wobec której nie może pozostać obojętny także organ podejmujący współdziałanie w "słabszej" formie, jaką jest opiniowanie. Trzeba tu podkreślić, że również takie stanowisko ma dla organu właściwego do wydania decyzji znaczenie. Stanowi ono wszakże element materiału dowodowego uwzględnianego przy wyborze właściwego rozstrzygnięcia w sprawie (tak: M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 757).

Odnosząc powyższe do okoliczności kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wymaganym dla zajęcia stanowiska w sprawie.

W pierwszej kolejności należało dostrzec, że punktem odniesienia dla organu współdziałającego powinien być wniosek skarżącej dotyczący zmiany udzielonego w 2015 r. zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Co więcej, należało uwzględnić, że o zmianę zezwolenia skarżąca wystąpiła, realizując obowiązek nałożony art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw.

Dalej, należało zwrócić uwagę, że do wniosku o zmianę zezwolenia dołączono operat przeciwpożarowy określający warunki ochrony przeciwpożarowej magazynowania odpadów palnych na terenie firmy Firma A a także rekultywacji pocegielnianych, poeksploatacyjnych terenów zdegradowanych obejmujących część wyrobiska o powierzchni 0,83 ha po stronie północnej położonych na działkach nr [...] i [...] w miejscowości Ł. (pkt 1.1. Operatu). Z postanowienia z 24 września 2020 r. wynika, że Wójt Gminy Lisia Góra odnosił się do działek nr [...] i [...], a zatem objął stanowiskiem działkę nr [...], której postępowanie nie dotyczy, a pominął działkę nr [...]. Znowu Kolegium, jak wynika z uzasadnienia postanowienia tego organu, odnosiło się jedynie do działki nr [...], wskazując, że magazynowanie odpadów, które przeznaczone będą do odzysku lub unieszkodliwiania odbywać się będzie na tej działce. Co do działki nr [...] organ nie poczynił żadnych ustaleń.

Ponadto Sąd stwierdza, że nie ustalono w sposób wyczerpujący przeznaczenia działek w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Lisia Góra zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Lisia Góra nr XVI/207/2013 r. z 7 lutego 2013 r. Tymczasem, to brak zgodności ze Studium prowadzonej przez spółkę działalności stanowił jedną z głównym determinant opinii negatywnej. W aktach sprawy organu pierwszej instancji zalega zaświadczenie z 24 września 2020 r. wydane z upoważnienia Wójta Gminy Lisia Góra opatrzone adnotacją "cel służbowy", w którym zamieszczono tabelę obejmującą zestawienie działek, obejmujące następujące pozycje: miejscowość, przeznaczenie, symbol w studium. Z tabeli wynika, że działka nr [...] znajduje się na terenach powierzchniowej eksploatacji kruszyw (PE), terenach trwałych użytków zielonych (RZ), terenach zabudowy usługowo-produkcyjnej U/P). W wykazie brak działki nr [...]. Zaświadczenie, na podstawie którego organy poczyniły ustalenia, nie jest jednak wystarczające dla oceny prawidłowości stanowiska organu. Nie ma ono w szczególności waloru wypisu i wyrysu ze Studium. Nie jest możliwe zweryfikowanie położenia działek, których dotyczy sprawa, co również wynika z tego, że nieczytelna jest kopia mapy sytuacyjnej stanowiąca część ww. operatu. Sąd wskazuje, że argumentacja dotyczą przeznaczenia działki nr [...] jest w obu postanowieniach pobieżna i lakoniczna. Nie odniesiono się do konkretnych ustaleń i postanowień zawartych w przywołanym Studium. Argumentacja dotycząca braku zgodności działalności skarżącej ze Studium nie uwzględnia tego, że zezwolenie na przetwarzanie odpadów, o którego zmianę ubiega się skarżąca, udzielono jej w 2015 r., a więc po uchwaleniu Studium.

Wobec powyższego Sąd stwierdza, że negatywna opinia dotycząca wniosku skarżącej o zezwolenie na przetwarzanie odpadów była przedwczesna, a zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszono zasadę prawdy materialnej, wyrażoną w art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a., przez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do zajęcia stanowiska na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach. Naruszono tym samym również zasadę współdziałania wyrażoną w art. 7b k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium nie odniosło się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w zażaleniu, tj. w szczególności do zarzutów dotyczących istoty działalności skarżącej spółki, z którą związane jest przetwarzanie odpadów. Pobieżnie i wybiórczo odniesiono się do kwestii negatywnego oddziaływania prowadzonej przez skarżącą działalności na tereny sąsiednie. Ustalenia organów sprowadzają się do przywołania trzech decyzji o warunkach zabudowy dotyczących – jak wskazano terenów sąsiadujących z terenem, na którym skarżąca prowadzi działalność – z 7 stycznia 2010 r.,16 stycznia 2017 r., 5 czerwca 2018 r. Nie sposób nie dostrzec, że decyzje z 2017 i 2018 r. wydane zostały przez Wójta Gminy Lisia Góra w czasie, gdy skarżąca spółka prowadziła już na swoim terenie działalność, co więcej - po wydaniu decyzji z 2015 r. zezwalającej na przetwarzanie odpadów. Postanowienie Kolegium zapadło również z naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a., który wyraża zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Organ odwoławczy nie uwzględnił bowiem tego, że w postanowieniu z 9 września 2020 r., którym uchylił pierwsze postanowienie Wójta Gminy Lisia Góra z 15 lipca 2020 r. zarzucił organowi pierwszej instancji, że ten nie ustalił, co w istocie jest przedmiotem postępowania, tj. poszerzenie prowadzonej przez Spółkę działalności, czy też realizacja obowiązku uszczegółowienia istniejącej działalności na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, a w związku z tym wskazał na zasadność zbadania przeznaczenia terenu, na którym skarżąca spółka prowadzi działalność, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a nadto aktualnego sposobu zagospodarowania wszystkich terenów sąsiadujących z terenem należącym do spółki. Do wskazań tych organ pierwszej instancji odniósł się tylko pobieżnie. Pomimo tego organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Tym samym Sąd podzielił zarzuty skargi, poza oczywiście nietrafnym zarzutem naruszenia art. 125 ustawy 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2020 r. poz. 1291), powiązanym z zarzutem o nieważności Studium. Zarzut ten ani w postępowaniu administracyjnym, ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mógł doprowadzić do podważenia Studium, a tym samym - do pominięcia jego ustaleń ze względu na zarzucaną wadliwość tego aktu.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ przeprowadzi w niezbędnym zakresie czynności wyjaśniające celem zajęcia stanowiska w sprawie, mając na względzie przedstawioną ocenę prawną. Zastrzec należy przy tym, że stanowiska Sądu kwestionującego brak wyczerpującego ustalenia przeznaczenia właściwych działek w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie należy traktować jako stanowiska przesądzającego o tym, czy i w jakim zakresie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może stanowić determinantę opinii wydawanej na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach. Niewątpliwie, organy opiniujące powinny wziąć pod uwagę charakter prawny studium, w szczególności to, że jest ono sporządzane w celu określenia polityki przestrzennej gminy, nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co wynika z art. 9 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 r. poz. 293, dalej: u.p.z.p.). Nie stanowiąc prawa powszechnie obowiązującego ustalenia Studium nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.