Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1270/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151,  art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 1, art. 146 ust. 1 pkt 2, art. 148 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 73, art. 74
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1706/15 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. z siedzibą w K. Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz C. Spółki z o.o. z siedzibą w K. Ł. 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1706/15, po rozpoznaniu skargi C. Spółki z o.o. w K. Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu 17 maja 2012 r. Łódzki Oddział Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie 1.07.2012 r. – 31.12.2014 r. w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej, w zakresie badań tomografii komputerowej. Wartość zamówienia określił na kwotę nie większą niż 1.678.400,00 zł. W postępowaniu konkursowym wzięło udział sześciu oferentów, w tym skarżąca spółka – C. Spółka z o.o. w K. Ł., która uzyskała łącznie 52,5 pkt i zajęła w rankingu otwarcia 4 pozycję. Skarżąca nie została zaproszona do negocjacji, ponieważ oferty dwóch podmiotów zajmujących pierwsze miejsce w rankingu wyczerpały kwotę przeznaczoną na zamówienia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że spółka uzyskała niższą łączną ocenę punktową, o czym zadecydowało kryterium jakości. Skarżąca nie udokumentowała wymogu z oferty pod pozycją 1.5.1.1., że oferent realizuje w pracowni co najmniej 5000 badań tomografii komputerowej rocznie, co skutkowało uzyskaniem przez Spółkę 2,5 pkt za kryterium jakości. Zapis ten odpowiadał l.p. 3 tabeli 1.13.2. załącznika nr 1 do zarządzenia 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, który w kryterium jakości jako czynnik dodatkowo oceniany wskazywał liczbę badań tomografii komputerowej wykonywanych rocznie w pracowni (min. 5000). Organ ocenił rok poprzedzający datę konkursu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2013 r., o sygn. akt VI SA/Wa 516/13, oddalił skargę C. Sp. z o.o. na powyższą decyzję Prezesa NFZ w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie WSA, organy obu instancji przyjęły prawidłową interpretację wymogu oferty z pozycji 1.5.1.1. i zasadnie uznały, że nie chodzi o przewidywaną liczbę badań przeprowadzonych w pracowni, ale o liczbę badań rezonansu magnetycznego, które oferent wykonuje (aktualnie) rocznie. Skoro konkurs był ogłoszony w maju 2012 r. i do 31 maja 2012 r. można było składać oferty, to okres roku był miarodajny do oceny jakości. Zatem sporny zapis był jasny i jednoznaczny. Ponadto zapis ten nie naruszał zasady z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o świadczeniach). Zdaniem Sądu, nie można było również przyjąć, że organy NFZ dokonały nieprawidłowej wykładni wymogu jakości i by ten warunek naruszał zasady ustawowe, a w konsekwencji miał negatywny wpływ na ocenę oferty skarżącej i wynik postępowania.

W rozpoznawanej sprawie Sąd dopatrzył się naruszenia art. 153 ustawy o świadczeniach, jednakże pozostawało ono w jego ocenie bez wpływu na wynik postępowania. Zarzuty podnoszone przez skarżącą w proteście dotyczyły w zasadzie rozstrzygnięcia konkursu, a zatem zostały zbadane w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Sądu w ofercie wystąpiły inne wady, które powodowały, że powinna być ona odrzucona zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Taki charakter miały przykładowo nieprawdziwe informacje dotyczące personelu. Wskazana wada nie mogła jednakże być traktowana jako brak formalny oferty w rozumieniu art. 149 ust. 3 powołanej ustawy, ponieważ stanowi ona jej element merytoryczny, decydujący o tym, czy podmiot w ogóle spełnia warunki, aby uczestniczyć w konkursie albo, czy może uzyskać dodatkowe punkty za ofertę.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej C. Spółki z o.o., wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II GSK 381/14, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Sąd kasacyjny nie uwzględnił zarzutów naruszenia przepisów postępowania ze względu na braki formalne skargi kasacyjnej, które nie pozwalały NSA dokonać kontroli skarżonego wyroku z punktu widzenia tych naruszeń. NSA uwzględnił jednak zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy były one wydane z naruszeniem prawa wskutek błędnej wykładni prawa materialnego. Wada wyroku Sądu I instancji polegała na tym, że zaakceptował on jako prawnie dopuszczalną sytuację, w której organy NFZ złamały zasadę równego traktowania oferentów, przyjmując do oceny ofert w postępowaniu, w którym uczestniczyła Spółka, kryterium ilości wykonanych świadczeń zdrowotnych w okresie poprzedzającym złożenie ofert jako kryterium ich jakościowej oceny z art. 148 pkt 1 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

NSA wskazał również, że z treści art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika dla NFZ obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ponieważ postępowanie w tych sprawach ma być prowadzone z zachowaniem uczciwej konkurencji, kryteria oceny ofert powinny być tak skonstruowanie, by wartości określone w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach były realnie realizowane. Zasady i podstawy porównania ofert reguluje art. 148 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. Jednym z kryteriów jest jakość udzielanych świadczeń. Z kolei na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 tej ustawy Prezes NFZ może określić kryteria oceny ofert, w tym doprecyzować treść art. 148 pkt 1 i 2, a więc także jakość udzielanych świadczeń. Organ musi jednak mieć na uwadze, że takie sprecyzowanie nie może łamać zasady równego traktowania i nie może ograniczać uczciwej konkurencji. Zdaniem NSA, wprowadzenie do kryteriów oceny ofert liczby wykonanych badań jako kryterium ich jakości, nie realizuje ustawowych nakazów, ponieważ ilość nie może zostać utożsamiana z jakością.

Wyrokiem z dnia 11 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji wskazał na treść art. 190 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) i stwierdził, że jest związany wskazaniami co do dalszego postępowania oraz wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II GSK 381/14. Za sądem kasacyjnym WSA powtórzył, że wprowadzenie przez organy elementu ilościowego do oceny jakości udzielanych świadczeń i dokonanie porównania ofert z tej perspektywy jest naruszeniem art. 134 ust. 1 w zw. z art. 148 pkt 1 i 2 oraz art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Zaskarżona decyzja, w której przyjęto brak takiego naruszenia, nie mogła zatem pozostać w obrocie prawnym.

Zdaniem WSA, powyższa ocena nie wyczerpuje jednak całości zagadnienia związanego z prawidłowością kontrolowanego postępowania w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i sama w sobie nie wystarcza do tego aby już na tym etapie sprawy zobowiązać organ do przeprowadzenia ponownego postępowania w trybie rokowań ze skarżącą o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej w zakresie badań tomografii komputerowej.

Sąd I instancji podniósł ponadto, że w poprzednim wyroku WSA wydanym w tej sprawie wskazano na wystąpienie w ofercie spółki innych wad, które powinny skutkować jej odrzuceniem zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Przepis ten stanowi o odrzuceniu oferty zawierającej nieprawdziwe informacje. W ocenie Sądu charakter nieprawdziwych informacji miały dane dotyczące personelu, bowiem wystąpił konflikt co do osób wykazanych w ofercie, niebędących świadczeniodawcami ubiegającymi się o zawarcie umowy, ale występujących w innej ofercie w zakresie wykluczającym się z powodu konfliktu harmonogramów pracy.

WSA przypomniał, że Sąd w wyroku z dnia 9 września 2013 r. wskazał, że konflikt w zakresie personelu nie może być traktowany jako brak formalny oferty w rozumieniu art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach, ani tym bardziej jako brak w zakresie nieprzedstawienia wszystkich wymaganych dokumentów. Jest to element merytoryczny oferty decydujący o tym czy podmiot w ogóle spełnia warunki aby uczestniczyć w konkursie, albo czy może uzyskać dodatkowe punkty za ofertę. W tej sytuacji, skoro obowiązuje zasada równego traktowania świadczeniodawców (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach), a warunki wymagane od uczestników konkursu są jawne i nie ulegają zmianie w toku postępowania (art. 147 tej ustawy), przystępujący do konkursu powinni spełniać wymagania w dacie zakończenia przyjmowania ofert. Sąd wskazał, że oferta skarżącej w zakresie personelu, nie spełniała tych wymogów, ponieważ musiała być zmieniana w trakcie konkursu. Uzasadnione jest zatem stanowisko, że oferta powinna zostać odrzucona, skoro dotyczyła istotnego elementu, bez którego nie mogłaby być rozpatrywana. Sąd zauważył przy tym, że w oświadczeniu załączonym do oferty stwierdzono, iż zapoznano się z przepisami zarządzenia oraz warunkami zawierania umów oraz że dane przedstawione w ofercie i oświadczeniach są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy będzie zobowiązany uwzględnić w ponownym postępowaniu w pełnym zakresie ocenę prawną sformułowaną w tej sprawie przez NSA w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 381/14, a także ocenić znaczenie dla sprawy okoliczności, że w ofercie skarżącej wystąpił konflikt w zakresie personelu. W tej ostatniej kwestii brak jest wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na fakt, że stanowisko poprzednio orzekającego Sądu w tym zakresie nie zostało poddane kontroli sądu kasacyjnego. Kwestie te wykraczały zatem poza związanie w sprawie wynikające z art. 190 p.p.s.a. i dlatego Sąd I instancji mógł je uwzględnić ponownie rozpoznając sprawę.

Sąd I instancji stwierdził, iż nie mógł uwzględnić żądania skarżącej i zobowiązać organu do załatwienia sprawy w terminie nie dłuższym niż 30 dni poprzez przeprowadzenie ponownego postępowania w trybie rokowań ze skarżącą o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej w zakresie badań tomografii komputerowej. W rozpoznawanej sprawie istnieje potrzeba dokonania dodatkowej oceny, zgodnie ze wskazaniami Sądu, a ponadto WSA nie może mieć pewności, czy prawdziwe są wskazane przez pełnomocnika skarżącej okoliczności, w postaci niewygaśnięcia umów, których dotyczył konkurs ofert ogłoszony w dniu 17 maja 2012 r. Nie bowiem pewności, czy wydruki ze stron internetowych dokładnie odtwarzają rzeczywiste okoliczności. Ponadto WSA stwierdził, iż skarżąca odwołuje się do art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wypełniła się jednak dyspozycja tego przepisu w zakresie okoliczności uwzględnienia odwołania, ponieważ o odwołaniu spółki od decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ zdecyduje organ odwoławczy w powtórnie prowadzonym postępowaniu.

Sąd wskazał, że Prezes NFZ zobowiązany będzie uwzględnić w sprawie pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 121/12, odnośnie charakteru i właściwości postępowania prowadzonego przed organami NFZ, wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej. NSA podkreślił, że postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od pierwszego charakterem prawnym, natomiast akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w konkretnej sprawie administracyjnej. Akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej ale powinny być do postępowania administracyjnego włączone. Gdy zadaniem organu jest skontrolowanie zgodności rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, organ musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. NSA nie dopatrzył się w ustawie o świadczeniach podstaw do wyłączenia stosowania w postępowaniu prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 - 74 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.).

Zdaniem WSA, prezentowana przez organy NFZ interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach stawiałaby pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie tylko pozorowanej kontroli rozstrzygnięć w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwiałaby wywiązanie się przez organy z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 tej ustawy.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym obowiązkowo należy stosować k.p.a. Jeżeli w postępowaniu przed właściwym dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i przed Prezesem Funduszu, już w postępowaniu administracyjnym zastosowanie mają przepisy k.p.a., to odmowa udostępnienia stronie akt sprawy (z materiałem dowodowym zgromadzonym z uwzględnieniem zasad) może nastąpić jedynie w warunkach art. 74 § 2 k.p.a., przez wydanie postanowienia.

Konkludując WSA podniósł, iż oddalając złożone w toku postępowania sądowoadministracyjnego wnioski dowodowe skarżącej, działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. We wskazanej kwestii stwierdził, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. W rozpoznawanej sprawie jeden z wniosków skarżącej - dowód z zeznań członków Komisji konkursowej przeprowadzających kontrole poszczególnych oferentów - w ogóle nie mieścił się w katalogu dopuszczalnych przed sądem administracyjnym dowodów, zaś dowód z dokumentów - wyników kontroli, nie był niezbędny do wyjaśnienia sprawy.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes NFZ.

Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wniesionej do WSA. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066; powoływanej dalej jako: p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

1) naruszenia przez organ art. 73 i art. 74 k.p.a. i błędne ustalenie, że Prezes NFZ:

a) niewłaściwie ocenił, że postępowanie konkursowe było prowadzone z uwzględnieniem zasady jawności, podczas gdy w granicach dopuszczonych prawem, organy Funduszu respektowały zasadę jawności na jednakowych zasadach w stosunku do wszystkich oferentów;

b) nie wyjaśnił, czy zasada równego traktowania oferentów była w postępowaniu konkursowym przestrzegana, mimo tego, iż w sprawie wyjaśniono, że wobec wszystkich oferentów zastosowano w postępowaniu takie same zasady i kryteria.

II. prawa materialnego, o którym mowa w art. 134 ust. 1 w zw. z art. 148 pkt 1 i 2 oraz art. 146 ust. 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, ze element ilościowy nie mógł być w przedmiotowym konkursie wprowadzony do kryterium jakościowego w sposób usprawiedliwiony okolicznościami oceny ofert i nieuwzględnieni, z element ilościowy jedynie zon9oeltuwizował oraz uściślał ewaluacje kryterium jakościowego i nie zmieniając go co do zasady, pomagał w ocenie ofert na równych jasnych zasadach w stosunku do wszystkich oferentów.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. Spółka z o.o. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia z tytułu zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi.

W tej sytuacji niezbędne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów materialnoprawnych.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wskazane w petitum skargi kasacyjnej jako przepisy prawa materialnego przepisy p.p.s.a. – tzn. art. 134 ust. 1 w zw. z art. 148 pkt 1 i 2 oraz art. 146 ust. 1 pkt 2 co oczywiste mają charakter przepisów prawa procesowego. Dodatkowo należy podkreślić, ze w samym zarzucie oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona w ogóle nie odnosi się do tych naruszeń, bo nie wyjaśnia na czym polegało naruszenie tych przepisów przez Sąd I instancji i z tych powodów należało uznać, że te zarzuty kasacyjne nie mają prawnego uzasadnienia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej oraz wywody w petitum tego środka odwoławczego odnoszą się natomiast do kwestii naruszenia art. 134 ust. 1 w zw. z art. 148 pkt 1 i 2 oraz art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie, ze element ilościowy nie mógł być w przedmiotowym konkursie wprowadzony do kryterium jakościowego w sposób usprawiedliwiony okolicznościami oceny ofert i nieuwzględnieni, z element ilościowy jedynie zobiektywizował oraz uściślał ewaluacje kryterium jakościowego i nie zmieniając go co do zasady, pomagał w ocenie ofert na równych jasnych zasadach w stosunku do wszystkich oferentów, a zatem do tej kwestii NSA odniesie się w uzasadnieniu niniejszego wyroku, traktując wskazanie w o petitum skargi kasacyjnej naruszenie p.p.s.a. jako oczywistą omyłkę strony.

Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Związanie wykładnią prawa dokonaną w uzasadnieniu wyroku Sądu drugiej instancji w praktyce oznacza, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może jej pominąć. Nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 38/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd pierwszej instancji może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w następujących przypadkach: zmiany stanu faktycznego, zmiany stanu prawnego oraz w przypadku podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75).

W rozpoznawanej sprawie żaden z powołanych przypadków nie wystąpił. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz że nie można było oprzeć skargi kasacyjnej od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej został poddany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy przekazanej temu Sądowi w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II GSK 381/14 przesądził, że z treści art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. wynika dla NFZ obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jednocześnie postępowanie w tych sprawach ma być prowadzone w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Skutkiem tak określonego nakazu musi być takie skonstruowanie kryteriów oceny ofert, by wartości wyrażone w art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. były realnie realizowane. Zasady i podstawy porównania ofert reguluje art. 148 pkt 1 i 2 u.ś.o.z. Jednym z tam określonych kryteriów jest jakość udzielanych świadczeń. Z kolei na podstawie art. 146 ust 1 pkt 2 tej ustawy Prezes NFZ może określić kryteria oceny ofert, w tym doprecyzować treść art. 148 pkt 1 i 2 ustawy, a więc także jakość udzielanych świadczeń. Organ musi jednak mieć na uwadze, że takie sprecyzowanie nie może łamać zasady równego traktowania i nie może ograniczać uczciwej konkurencji. Wprowadzenie do kryteriów oceny ofert liczby wykonanych badań jako kryterium ich jakości nie realizuje wskazanych przez ustawę nakazów, bowiem ilość nigdy nie może być utożsamiana z jakością. Nawet doświadczenie życiowe wskazuje, że ten związek ma zupełnie odwrotne skutki, a produkty wysokiej jakości nie są masowymi.

NSA we wskazanym orzeczeniu podkreślił, że wprowadzenie przez organy NFZ elementu ilościowego do oceny jakości udzielanych świadczeń i z tej perspektywy dokonanie porównania ofert w postępowaniu, w którym wzięła udział Spółka, jest naruszeniem prawa materialnego, art. 134 ust. 1 w związku z art. 148 pkt 1 i 2 oraz art. 146 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. NSA wyraźnie również dodał, że z tego też powodu wyrok Sądu I instancji, który przyjął brak takiego naruszenia, narusza treść art. 151 p.p.s.a., a wobec tego nie mógł być pozostawiony w obrocie prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował zatem stanowisko, że wada wyroku Sądu I instancji polegała na tym, że zaakceptował on jako prawnie dopuszczalną sytuację, w której organy NFZ złamały zasadę równego traktowania oferentów, przyjmując do oceny ofert w postępowaniu, w którym uczestniczyła Spółka, kryterium ilości wykonanych świadczeń zdrowotnych w okresie poprzedzającym złożenie ofert jako kryterium ich jakościowej oceny z art. 148 pkt 1 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności, w świetle zaprezentowanej powyżej wykładni art. 134 ust. 1 w zw. z art. 148 pkt 1 i 2 oraz art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach wskazał, że wprowadzenie przez organy elementu ilościowego do oceny jakości udzielanych świadczeń i dokonanie porównania ofert z tej perspektywy jest naruszeniem tych przepisów.

Należy więc podkreślić, że jedynie nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, może stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego wyroku.

Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu przepisu art. 190 p.p.s.a. oznacza bowiem, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, ocenę zagadnienia dopuszczalności i prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienia (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2004 r., sygn. akt II SA 1221/03 oraz wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1602/12, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I GSK 1498/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu należy podkreślić, że ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II GSK 381/14 dotyczyła zarówno wykładni przepisów prawa (głównie materialnego), jak i oceny w ich kontekście okoliczności faktycznych sprawy. Zaprezentowana w tym orzeczeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia prawa wiązała w tej sprawie Sąd pierwszej instancji i wiązała również strony postępowania, które stosownie do zakazu określonego w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. nie mogły oprzeć skargi kasacyjnej na podstawach z nią sprzecznych. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej analiza wszystkich zarzutów obejmujących naruszenie art. 134 ust. 1 w zw. z art. 148 pkt 1 i 2 oraz art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, prowadzi do konstatacji, że stanowią one polemikę z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, co w świetle art. 190 in fine p.p.s.a. uznać należy za niedopuszczalne.

Natomiast w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii prawidłowości skonstruowania przez profesjonalnego pełnomocnika zarzutu naruszenia art. 73 i 74 k.p.a. Należy zauważyć, że zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nie wskazał ani jednostki redakcyjnej art. 73, który to przepis zawiera cztery paragrafy (§ 1, 1a, 2 i 3), ani jednostki redakcyjnej art. 74, który to przepis zawiera dwa paragrafy. W uzasadnieniu zarzutu brak wskazówek pozwalających stwierdzić, która z tych jednostek redakcyjnych tekstu prawnego jest zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszona przez Sąd I instancji. W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). W rozpoznawanej sprawie nie wskazano jednostki redakcyjnej art. 73 i 74 k.p.a., co dodatkowo powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. W zasadzie uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu.

W zakresie tego zarzutu należy także podkreślić, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona w ogóle nie odnosi się do ewentualnych naruszeń art. 73 i 74 k.p.a., bo nie wyjaśnia na czym polegało naruszenie tych przepisów przez Sąd I instancji i jaki był związek tego naruszenia z rozstrzygnięciem. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej. W tym zakresie podkreślić należy, że skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego może być tylko ten, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy, bo art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. odwołuje się do takiej przesłanki. Zatem nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być skutecznym zarzutem kasacyjnym, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na wyrok. Jednak ten wpływ musi wykazać strona, a nie Sąd II instancji. Z tych powodów należało uznać, że zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przepisów postępowania nie mają prawnego uzasadnienia. Dodatkowo należy zauważyć, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być podnoszone naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tej ustawy, a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., jak to zostało ujęte w rozpoznawanej sprawie. Profesjonalizm skargi kasacyjnej wymaga precyzji i jednoznaczności od wszystkich uczestników postępowania kasacyjnego.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw również zarzut naruszenia art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Art. 1 p.u.s.a. ma charakter normy ustrojowej. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga kasacyjna nawet nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Również skarga kasacyjna nie wykazała, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Przepis art. 1 powołanej ustawy nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.