Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 983/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędącego aktem prawa miejscowego
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z  art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2) uchyla postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 2 oraz art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., dalej: k.p.a.) – po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez R.I. na postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania mu zaświadczenia potwierdzającego, iż w okresie od 10 lipca 2003 r. do 20 maja 2012 r. pracował w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym położonym w M., które było własnością jego matki R.I. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach – na wstępie – przypomniał, że Wójt Gminy M. przytoczonym powyżej postanowieniem z dnia [...]r. (doręczonym stronie w dniu 24 sierpnia 2016 r.) odmówił R.I. wydania zaświadczenia o jego pracy w gospodarstwie rolnym matki położonym na terenie gminy M. w okresie od 10 lipca 2003 r. do 20 maja 2012 r. (dalej także strona, zainteresowany).

Przypomniał także, że w uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 217 k.p.a. zobowiązany jest na wniosek wydać zaświadczenie gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W dalszej części uzasadnienia wskazał, że organ pierwszoinstancyjny przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalono, że R.I. zameldowany jest na pobyt stały pod adresem: M., ul. [...] od dnia 4 czerwca 1987 r. do nadal, tj. na terenie gospodarstwa rolnego swojej matki. Nadto uwypuklił, że organ pierwszej instancji podniósł, iż na podstawie posiadanych rejestrów podatkowych nie jest możliwe ustalenie czy w okresie od 10 lipiec 2003 r. do 20 maja 2012 r. zainteresowany pracował w gospodarstwie rolnym matki (R.I.), albowiem nie figurował on ani w rejestrach wymiarowych zobowiązań podatkowych z gruntów stanowiących gospodarstwo rolne jako właściciel, współwłaściciel, posiadacz samoistny, użytkownik wieczysty, posiadacz gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ani w rejestrach gruntów i budynków. Nie została z nim w tym czasie zawarta także umowa dzierżawy gruntów rolnych na podstawie Ubezpieczenia Społecznego Rolników. Zainteresowany nie był również odraczany ze służby wojskowej w związku z prowadzenie gospodarstwa rolnego przez matkę lub aby korzystał ze świadczeń pomocy społecznej.

Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że organ pierwszej instancji wskazał, że gmina M. nie prowadziła i nie prowadzi ewidencji osób pracujących w indywidualnych gospodarstwach rolnych i dlatego też nie dysponuje żadnymi dokumentami potwierdzającymi pracę R.I. w gospodarstwie rolnym matki, będącej płatnikiem podatku rolnego z gospodarstwa rolnego na terenie gminy M.

Na to postanowienie R.I. wniósł zażalenie w dniu 30 sierpnia 2016 r. (tj. w terminie ustawowym). Wskazując w nim, że żądane przez niego zaświadczenie jest jemu niezbędne do przedłożenia pracodawcy – "A" S.A. celem zaliczenia pracę w gospodarstwie rolnym do okresów pracy, od których zależą uprawnienia pracownicze. Zdaniem strony gdy organ pierwszej instancji nie posiadał dokumentów potwierdzających jej pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodzica, to zobowiązany był jej wystawić żądane zaświadczenie po przesłuchaniu co najmniej dwóch świadków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po zapoznaniu się z treścią zażalenia strony oraz aktami przedłożonymi przez organ pierwszej instancji postanowiło utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. Zaznaczyło, że – zgodnie z art. 1 ust. 1–2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. nr 54, poz. 310, dalej: ustawa o wliczaniu okresów) – ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczenie do stażu pracy, od którego zależy uprawnienie pracownika wynikające ze stosunku pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także: 1/ okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka; 2/ przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem; 3;/ przypadające po dniu 31 grudnia 1982r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

W tych przypadkach – zgodnie z art. 3 ust. 1 powoływanej ustawy – na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić zgodnie z art. 1 tej ustawy, okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy.

Zdaniem organu odwoławczego wydanie przedmiotowego zaświadczenia odbywa się w oparciu o przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 218 § 1 k.p.a., w którym wskazano, że organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji prowadząc kwerendę swoich ewidencji i rejestrów nie znalazł w nich żadnej informacji o pracy R.I. w gospodarstwie rolnym matki w okresie od 10 lipca 2003 r. do 20 maja 2012 r. W takiej sytuacji organ pierwszej instytucji nie miał prawnej możliwości poświadczenia jego pracy w gospodarstwie rolnych rodzica, w podawanym okresie (mimo, że ten w tym okresie był zameldowany pod adresem zamieszkiwania matki, a ona sama była osobą prowadzącą indywidualne gospodarstwo rolne), a to w dalszej kolejności musiało skutkować – zgodnie z art. 219 k.p.a. – odmową wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści.

Kolegium nie podzieliło stanowiska strony, że w przypadku gdy urząd gminy nie posiadał żadnych dokumentów mogących służyć potwierdzeniu jej pracy w gospodarstwie rolnym, to zobowiązany był wydać takie zaświadczenie w oparciu o zeznania świadków. Wyjaśniło, że co prawda ustawa o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (art. 3 ust. 3) – w przypadku braku dokumentów uzasadniających wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym – przewiduje możliwość udowodnienia okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym poprzez zeznania co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne, jednakże nie wskazuje ona, że takie zeznania mogą prowadzić do wydania przez organ gminy stosownego zaświadczenia.

Na zakończenie podniosło, że aktualne stanowisko doktryny prawa administracyjnego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że niedopuszczalne jest wydanie zaświadczenia o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów w oparciu o zeznania świadków, czy też zeznanie samego zainteresowanego. Na poparcie wyrażonego stanowiska przytoczyło wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2509/12, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że systematyka art. 3 powoływanej ustawy wskazuje, że istnieje możliwość udokumentowania pracy w gospodarstwie rolnym poprzez zeznania świadków, ale są one dopuszczalne dopiero w sytuacji gdy w urzędzie gminy właściwym ze względu na położenie gospodarstwa rolnego, nie istnieją dokumenty wystarczające do wydania zaświadczenia i fakt taki – zgodnie z art. 3 ust. 2 – został stwierdzony pismem (postanowieniem) tego urzędu. Dodatkowo wyjaśniło, że "niniejsze postanowienie (jak i poprzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji) nie przesądza kwestii braku pracy R.I. w indywidualnym gospodarstwie jego matki (w latach 2003–2012), ani nie pozbawia go prawa do dowodzenia przed organem właściwym w sprawie orzekania o jego uprawnieniach pracowniczych lub też przed określonym pracodawcą, poprzez zeznania świadków pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodzica, jak i ewentualnego okresu takiej pracy".

W osobistej skardze na powyższe postanowienie skierowane do tut. Sądu strona skarżąca zarzuciła mu naruszenie art. 217 k.p.a., art. 218 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy poprzez przyjęcie, że w przepisach prawa brak jest dyspozycji dla organu do wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż w okresie od 10 lipca 2003 r. do 20 maja 2012 r. pracowała w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym położonym w M., które było własnością matki strony, czyli R.I., na podstawie zeznań co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne, w sytuacji gdy przepis art. 218 § 1 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania bowiem dotyczy wyłącznie sytuacji określonej w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., tj. gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, zaś w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją określoną w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., której takie ograniczenia nie obejmują.

Formułując powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jak również postanowienia organu pierwszej instancji i zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż w okresie od 10 lipca 2003 r. do 20 maja 2012 r. pracowała w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym położonym w M., które było własnością jej matki R.I.

Uzasadniajac autor skargi przedstawił przebieg zdarzeń związanych ze złożonym w dniu 25 kwietnia 2016 r. w Gminie M. podaniem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy R.I. w gospodarstwie rolnym jego matki. Podkreślił, że w podaniu tym zainteresowany wskazał świadków na okoliczność jego pracy w tym gospodarstwie w osobie: J.W. i R.W., podając ich adresy zamieszkania. Swoje żądanie uzasadnił koniecznością przedłożenia pracodawcy A S.A. w celu zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do okresów pracy, od których zależą uprawnienia pracownicze.

W jego ocenie w sytuacji gdy organ nie dysponuje stosownymi dokumentami, powinien przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, tj. np. dowód z zeznań co najmniej dwóch świadków. Następnie na podstawie tak przeprowadzonego postępowania, wydać zaświadczenie potwierdzające okresy pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Organ dysponuje więc umocowaniem do działania jak również instrumentami, które przewiduje procedura administracyjna, tj. m.in. przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, postępowania dowodowego i dokonanie jego oceny.

Zaakcentował, że pracodawca nie dysponuje takimi mechanizmami prawnymi jak organ gminy, przewidzianymi w procedurze administracyjnej. Pracodawca nie jest umocowany do stosowania k.p.a., zaś kodeks pracy nie reguluje procedury jaka winna obowiązywać w takim przypadku. Pracodawca nie ma możliwości zweryfikowania ww. zeznań świadków pod względem wiarygodności i prawdziwości.

Podsumowując stwierdził, że nie ma podstaw do odmowy wydania zaświadczenia przez organ, skoro wydania takiego zaświadczenia wymaga przepis prawa i okoliczność pracy w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym rodziców może zostać udowodniona zeznaniami świadków, zaś pracodawca nie dysponuje instrumentami prawnymi do przeprowadzania oceny tych zeznań.

Jego zdaniem w przedmiotowej sprawie nie było podstaw w danej sytuacji do odmowy wydania zaświadczenia, skoro okoliczność pracy zainteresowanego w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym matki mogła zostać udowodniona zeznaniami świadków.

Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zawarte w objętym skargą postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Zdaniem Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji sprostał temu obowiązkowi. Sprawdził posiadane przez siebie ewidencje i rejestry, a także inną dokumentację (np. pomocy społecznej, wojskową), z której mogły pośrednio wynikać fakt pracy R.I. w gospodarstwie rolnym jego matki w latach 2003 – 2012. Przeprowadzona kwerenda nie wykazała aby w posiadaniu organu była kiedykolwiek informacja o pracy jego w gospodarstwie rolnym matki, a tym samym musiało to prowadzić do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. dalej także: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji, jak i strony skarżącej.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wniosek strony znajdował umocowanie w wielokrotnie przytaczanej powyżej ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. o wyliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy właściwy urząd gminy – działając na wniosek zainteresowanej osoby – jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. W przypadku, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2). W takiej sytuacji, w świetle art. 3 ust. 3 ustawy, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne.

Tym samym podkreślenia wymaga, że nie ma podstaw aby uznać, że wymieniona przez ustawodawcę prawna forma działania organu winna przybrać formę postanowienia, albowiem żadnemu działaniu organu stypizowanemu w art. 3 tej ustawy nie została ona w tej formie przypisana. Jednocześnie w żadnej jednostce redakcyjnej ustawy o wyliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie znajduje się przepis derogacyjny dający podstawę do stosowania w załatwieniu wniosku zainteresowanego – czyli w procedurze uruchomionej w trybie tej ustawy – przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Na systematykę art. 3 ustawy zwrócił wprawdzie uwagę organ odwoławczy, to już niewłaściwie ją zinterpretował. Niewątpliwie, co wymaga podkreślenia, kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu określającego materialną definicję pojęcia "postanowienia", to już zawiera przepisy, które regulują warunki formalne i jego treść, a także tryb zaskarżenia. Przy czym, jak wskazano powyżej, odesłań do ich stosowania nie zawiera ustawa o wyliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, wręcz przeciwnie zawiera odrębnie uregulowany tryb, podstawę i granice działania organów.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że strona w dniu 25 kwietnia 2016 r. złożyła w urzędzie gminy M. prośbę o wydanie zaświadczenia stwierdzającego okres jej pracy na gospodarstwie rolnym jej matki ale także – co ważne – wniosła o przesłuchanie świadków, podając dwie osoby, tj. J.W. i R.W. wraz z ich adresami. Ponadto zaznaczyła cel uzyskania zaświadczenia, wskazując na konieczność przedłożenia go pracodawcy.

Przenosząc to zatem na grunt przedmiotowej sprawy podkreślenia wymaga, że zdaniem składu orzekającego ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wyliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy stanowi regulację lex specialis stanowiącą podstawę działania organów, wyznaczając zarazem ich obowiązki. Wskazuje tak ich właściwość, jak i tryb procedowania, a także sposób działania, określając je expressis verbis w art. 3. Otóż w art. 3 ust. 2 ustawodawca unormował jednoznacznie, że "gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie".

Tymczasem w przedmiotowej sprawie tak nie postąpił organ pierwszej instancji, wydając postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia pouczył stronę o prawie złożenia zażalenia. Działanie to w pełni zaaprobował organ odwoławczy, chociaż nie znajduje ono umocowania w regulacjach ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnych do pracowniczego stażu pracy. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że art. 3 składa się z trzech jednostek redakcyjnych normujących tryb działania organu wg określonej i przypisanej ustawowo kolejności. W ust. 1 ustawodawca wskazał, że na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Z kolei w ust. 2 art. 3 ustanowił, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Z kolei w art. 3 ust. 3 wskazał, że w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne.

Tym samym jednoznaczną wolą ustawodawcy jest albo:

po pierwsze – wydanie zaświadczenia określonej treści, albo

po drugie – zawiadomienie osoby zainteresowanej, o braku dokumentów uzasadniających wydanie zaświadczenia potwierdzającego okres jej pracy w gospodarstwie rolnym.

W tym ostatnim, drugim przypadku, normodawca wskazał o "zawiadomieniu o tej okoliczności". Innymi słowy powiadomieniu strony o braku dokumentów pozwalających mu na potwierdzenie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do wliczenia ich do pracowniczego stażu pracy.

Zatem zawiadomienie to winno przybrać formę pisma informacyjnego, o jakim mowa w tym przepisie, a nie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. I jakkolwiek o woli organu nie decyduje nazwa pisma li tylko treść, zatem organ mógł pismo kierowane do strony sformalizować i przypisać mu formę postanowienia, to już brak jest podstaw do uruchamiana trybu instancyjnego w tym przedmiocie przypisaną do postanowienia wydanego w trybie art. 219 k.p.a. Skoro zasadą jest, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi – art. 141 § 1 k.p.a., a właśnie w art. 219 k.p.a. tak stanowi, to już w stosunku to działania unormowanego w art. 3 ust. 2 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym – ustawodawca takiego środka zaskarżenia nie wskazał. Wydanie – mylne – postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a., a nie zawiadomienia na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy o wliczaniu okresów skutkowało uruchomieniem trybu przewidzianego w tymże art. 219 k.p.a. stanowiącym, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Okoliczności tej nie dostrzegł organ odwoławczy i nie będąc uprawnionym do rozpatrzenia zażalenia na odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego okres pracy w gospodarstwie rolnym osoby zainteresowanej nie stwierdził, jego niedopuszczalności mocą art. 134 i 144 k.p.a., li tylko wydał postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne.

Zdaniem Sądu złożenie zażalenia na pismo, aczkolwiek nazwane postanowieniem, wydane w trybie art. 3 ust. 2 ustawy, mające zatem jedynie charakter informacyjny, było niedopuszczalne i w związku z tym za wydane bez podstawy prawnej uznano wydanie zaskarżonego postanowienia.

Niezrozumiałe jest przy tym, w dalszej kolejności, z jakich powodów organ pierwszoinstancyjny nie zastosował się do procedowania wskazanego w art. 3 ust. 3 ustawy, skoro uznał, że wystąpiły okoliczności uzasadniające odmowę wydania zaświadczenia określonego w ust. 1, i tym samym w trybie ust. 2 zawiadomił o tym zainteresowanego, to już zaniechał przesłuchania świadków wskazanych we wniosku strony, wskazywanych przez nią konsekwentnie. Wprawdzie protokół z przesłuchania strony nie będzie stanowił dokumentu będącego w dyspozycji urzędu gminy uzasadniającego wydanie zaświadczenia żądanej treści, to będzie stanowił dokument dla pracodawcy do działania unormowanego w art. 1 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy o wliczaniu okresów. W tym zakresie rację ma strona skarżąca, że podmiotem uprawnionym do przyjęcia zeznań co najmniej dwóch świadków jest ten wymieniony w art. 3 ust. 1 tej ustawy. Ustawodawca określił bowiem właściwość rzeczową i miejscową wskazując "właściwy urząd gminy".

Podsumowując Sąd wskazuje, że art. 3 ust. 1 i 2 ustawy nakłada na urząd gminy obowiązek wydania zaświadczenia o okresach pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w oparciu o dokumenty, którymi dysponuje. Poprzez użycie w art. 3 ust. 1 ustawy zwrotu "właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić" ustawodawca zawarł obowiązek, którym obciążył konkretny urząd gminy. Na nim zatem, od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od dnia 1 stycznia 1991 r., ciąży obowiązek podjęcia wszelkich działań, które zabezpieczą możliwość wywiązania się z tego obowiązku nałożonego przez ustawodawcę. Dokąd bowiem przepisy tej ustawy nie zostały w sposób prawem przewidziany skutecznie derogowane z systemu prawa, dotąd urząd gminy ma obowiązek działania w sposób pozwalający mu na wywiązywanie się z tego obowiązku.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1633/09 stwierdził, że wychodząc z założenia racjonalności ustawodawcy nie można przyjąć, że wprowadziłby on do aktu prawnego normę prawną, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym. Dając podstawę prawną do działania urzędowi gminy, a co więcej, obligując ten organ do wydania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy danej osoby w gospodarstwie rolny, ustawodawca musiał mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać urząd gminy, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje, w związku z czym założył z góry, że ten właśnie, a nie inny urząd, na podstawie danych będących jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności. Powyżej prezentowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd w składzie rozstrzygającym sprawę podziela w całości.

Tym samym ten, a nie innym podmiot będzie uprawniony do przesłuchania świadków w trybie art. 3 ust. 3 ustawy, co z kolei umożliwi stronie posłużenie się ich zeznaniami przed pracodawcą. Zatem organ pierwszoinstancyjny powinien w piśmie odmawiającym wydanie zaświadczenia wymienić dokumentację, którą badał i stwierdzić czy to całość zasobów, które mogłyby dać odpowiedź na pytanie, czy skarżący prowadził, czy też nie gospodarstwo rolne w okresie wskazanym we wniosku, a także w dalszej kolejności wskazać na przesłuchanie w charakterze świadków osób wnioskowanych przez zainteresowanego, a posiadających wiedzę w tym przedmiocie.

Przepisy ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nakładają na urząd gminy ustawowy obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie posiadanych przez organ dokumentów a gdy ich brak, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i następnie uzyskanie dowodu z zeznań świadków, o ile oczywiście okoliczności o których mowa w art. 1 tej ustawy zostaną potwierdzone. Formuła poinformowania strony na piśmie w trybie art. 3 ust. 2 jest w ocenie Sądu czytelna i nie powinna budzić wątpliwości co do skonkretyzowanej prawnej formy działania w przypadku ziszczenia się okoliczności w nim wskazanych.

Nazwa jaką organ pierwszej instancji nadał temu aktowi nie ma przy tym żadnego znaczenia, gdyż istotny jest jego charakter prawny i nazwa przydana mu przez ustawodawcę. Wskazany charakter prawny informacji przesądza o tym, że czynność ta niejako wymyka się z zakresu kontroli instancyjnej, co nie oznacza z kolei, że nie jest poddana kontroli Sądu administracyjnego. W tym zakresie inny jest tryb zaskarżenia i ten winien zostać wskazany przez właściwy urząd gminy w pouczeniu.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p. p. s. a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczono jak sentencji wyroku.