Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1611/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 54 § 3, art. 193, art.153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 93 ust. 1, i ust. 7 art. 92 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 2, art. 92a, art. 92b, art. 93c
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędziowie NSA Zofia Przegalińska Del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. W. i H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 218/12 w sprawie ze skargi D. W. i i H. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza solidarnie od D. W. i H. W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 218/12, oddalił skargę D. W. i H. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, z następującym uzasadnieniem.

Inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w K. w dniach od 2 kwietnia 2007 r. do dnia 24 kwietnia 2007 r. przeprowadzili kontrolę w siedzibie spółki cywilnej P.T.U.H. "B." prowadzonej przez H. W. i D. W. (dalej: skarżący). Na podstawie wyników tej kontroli [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nałożył na wspólników spółki cywilnej karę pieniężną w wysokości 21.500 zł.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżących Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt. VI SA/Wa 823/08, uchylił decyzje organów obu instancji, podając, że organ odwoławczy w swojej decyzji nie odniósł się do wszystkich zarzutów strony. W szczególności nie zbadał naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego regulujących sporządzanie protokołu kontroli w związku z jego sprostowaniem w sposób nieprzewidziany przepisami prawa. Sąd ten wskazał jednocześnie, że jedyną właściwą metodą sprostowania protokołu jest sporządzenie nowego protokołu z określonej czynności lub jej fragmentu, przy czym sprostowanie takie winno być zgodne z przepisem art. 68 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.)

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał w dniu [...] marca 2009 r. decyzję, którą ponownie nałożył na skarżących karę pieniężną w wysokości 21.500 zł.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w W. W związku z tym nakazał mu konwalidację protokołu poprzez sporządzenie jego nowej wersji zawierającej prawidłowe dane.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji sporządził w dniu 18 września 2009 r. nowy protokół kontroli. Pismem z dnia 18 września 2009 r. poinformowano przedsiębiorców o wszczęciu ponownego postępowania administracyjnego oraz wezwano do złożenia wyjaśnień odnośnie do stwierdzonych naruszeń przepisów. W następstwie tych czynności [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] listopada 2009 r. decyzję którą nałożył na skarżących karę pieniężną w łącznej wysokości 21.500 zł z tytułu stwierdzonych naruszeń przepisów prawa.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu uznał, że organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy wskazując na naruszenia unormowań zawartych w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Ponadto stwierdził, że organ I instancji przeprowadził w sposób prawidłowy i rzetelny ponowne postępowanie wyjaśniające.

Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który uchylił ją wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1352/10. W ocenie Sądu, pomimo prawidłowej konwalidacji protokołu kontroli Główny Inspektor Transportu Drogowego naruszył jednak przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, a także art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Organ ten bowiem nie odniósł się do wszystkich podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów dotyczących treści protokołu kontroli. Uchybienie to spowodowało, że nie wyjaśnił on wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło do naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a. Także uzasadnienie decyzji zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie wskazał w nim okoliczności faktycznych, które wziął pod uwagę przy wydawaniu decyzji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania utrzymał w całości w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji przeprowadził ponowne postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy i rzetelny, zaś zebrany w sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie potwierdza dokonane przez niego ustalenia. Organ ten nie zgodził się z podniesionym w odwołaniu zarzutem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w jego ocenie zaskarżona decyzja zawiera niezbędne elementy określone w tym przepisie. Wskazał, że wbrew zarzutom odwołujących się, organ I instancji przeprowadził w sprawie prawidłową konwalidację protokołu kontroli, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1352/10. Organ II instancji wyjaśnił również, że sporządzony ponownie protokół kontroli mógł stanowić pełną podstawę do dokonania ustaleń w przedmiocie stwierdzonych naruszeń, a wobec tego podnoszone przez stronę w odwołaniu zarzuty kwestionujące sposób pobrania wykresówek są całkowicie bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się z kolei do zarzutu, że skonwalidowany protokół w dalszym ciągu jest obciążony licznymi wadami, chociażby poprzez nieprawidłowe wskazanie w nim zakresu przeprowadzonej kontroli w przedsiębiorstwie, organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Stanowiły one bowiem jedynie omyłki pisarskie, które w żaden sposób – zdaniem organu – nie wpłynęły na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Bezzasadny był także zarzut naruszenia art. 10, art. 7, art. 77, i art. 80 k.p.a. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego strona miała bowiem zapewniony czynny udział w sprawie i była wielokrotnie pouczana o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prowadził również postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli oraz nie naruszył fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę, nie podzielił poglądu skarżących, że organy nie odniosły się do kwestionowanych w odwołaniu zarzutów dotyczących protokołu, bowiem organ na stronach 26-27 uzasadnienia decyzji, wskazał, że dostrzeżone przez stronę skarżącą uchybienia stanowią jedynie omyłki pisarskie, które w żaden sposób nie wpłynęły na wynik sprawy. Wprawdzie mimo obszerności wywodów dotyczących tej kwestii organ odwoławczy nie odniósł się z osobna do każdego z uchybień dostrzeżonych przez skarżących w sporządzonym na nowo protokole, tym niemniej w sposób przekonywujący wykazał on brak jakiegokolwiek ich wpływu na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t.: Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874; dalej: u.t.d.) podmioty uprawnione do kontroli mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten nie ma jedynie zastosowania w przypadku wykazania, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć (art. 93 ust. 7 ustawy). W kontrolowanej sprawie części naruszeń przepisów dopuścili się sami przedsiębiorcy, a zatem do spowodowanych przez nich naruszeń nie znajdzie zastosowania przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. Przedsiębiorcy ci nie wykazali także, że nie byli w stanie przewidzieć stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń przepisów dotyczących czasu pracy zatrudnionych przez nich kierowców, a zwłaszcza naruszeń przepisów wspólnotowych regulujących wykonywanie przewozów drogowych.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy oparły swoje orzeczenia na wystarczającym materiale dowodowym. Materiał ten zebrany został w trakcie kontroli, a następnie w toku kolejnych postępowań został uzupełniony oraz zweryfikowany w sposób zaaprobowany w prawomocnym wyroku WSA w W. Zgromadzone w sprawie dowody – zdaniem Sądu – w sposób bezsporny wskazują na liczne naruszenia przepisów obowiązujących w dacie kontroli, jak i w dacie orzekania. Organy orzekające w sprawie były tym samym zobowiązane do wymierzenia skarżącym za stwierdzone naruszenia przepisów kary administracyjnej w łącznej wysokości 21.500 zł.

Za bezzasadne Sąd uznał podniesione przez skarżących zarzuty naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego sformułowanych w art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 12 k.p.a. Dla Sądu niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., do którego zdaniem skarżących doszło na skutek uwzględnienia jedynie interesu własnego organu polegającego na "prowokowaniu wydania orzeczenia przez WSA inny niż WSA w W., który już dwukrotnie uchylał decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego". Niezrozumiały jest także zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. "poprzez wydanie orzeczenia z pogardą nie tylko dla prawa jako takiego, ale także dla majestatu Rzeczypospolitej i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wykorzystując w tym celu rozporządzenia Prezydenta R.P." oraz art. 9 k.p.a. "poprzez wydanie orzeczenia z wykorzystaniem przeciw skarżącym wiedzy o wejściu w życie rozporządzenia Prezydenta R.P."

W sprawie nie wystąpiła wreszcie żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. pozwalająca Sądowi na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W szczególności przesłanki takiej nie mógł stanowić przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono:

1. w trybie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i brak kontroli prawidłowości zastosowania przez organ administracji publicznej przepisów:

* art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.t.d. (wskazanych jako podstawa prawna decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K.),

* art. 92 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt. 2 u.t.d. (wskazanych jako podstawa prawna decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Głównego Inspektora Transportu Drogowego),

- art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 7 u.t.d. wskazanych jako podstawa prawna wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 13 czerwca 2012 r.,

* art. 4 lit. g i lit. k, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 roku w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, do zdarzeń z okresu od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 28 lutego 2007 r., w okolicznościach, gdy z treści przepisu art. 29 rozporządzenia jednoznacznie wynika, iż weszło w życie z dniem 11 kwietnia 2007 r., a które bezkrytycznie za organami zastosował Sąd (str. 9 uzasadnienia wyroku),

* art. 92a, art. 92b, art. 92c obecnie obowiązującej u.t.d. oraz bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, iż organy zastosowały przepisy art. 93 ust. 7 ówczesnej u.t.d. a Sąd dokonał oceny jej zastosowania, czyniąc ustalenia własne stanu faktycznego,

2. w trybie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania w stosunku do zaskarżonej decyzji, która podlegała stwierdzeniu nieważności wskutek rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 54 § 3 p.p.s.a.;

2. art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe związanie się oceną prawną wyrażoną:

- w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 sierpnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt. VI SA/Wa 823/08, mocą którego Sąd uchylił pierwsze zapadłe w prawie decyzje organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając, że wydano je z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt. VI SA/Wa 1352/10, mocą którego Sąd uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. opierając orzeczenie na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji, rozpoznając ponownie sprawę, był związany tą oceną zawartą w wyrokach i zobowiązany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, bowiem niewątpliwe było, iż została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, a nie ograniczenia się powołania związania i zaniechanie właściwej oceny całości zaskarżonej decyzji;

3. art. 190 p.p.s.a. wobec niezastosowania się przez Sąd I instancji - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - do wiążącej wykładni prawa dokonanej w Uchwale Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. w sprawie o sygn. akt. I OPS 10/09, która ma moc wiążącą wobec innych składów orzekających, w sposób określony w art. 69 § 1 p.p.s.a., iż określony błąd – zaniechanie wykładni prawa o transporcie drogowym w przedmiotowej sprawie w myśl art. 153 p.p.s.a. Sądu I instancji wywarł wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przesądził, że brak uwzględnienia skargi w całości oznacza, iż akt taki (wydany w ramach ponownego rozpoznania sprawy przez organ) mimo tego, że obarczony jest wadą rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i podlegał stwierdzeniu nieważności, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nadal pozostaje w obiegu i ogranicza prawa majątkowe skarżących w zakresie w jakim narusza istotę prawa majątkowego.

Sąd nadał przymiot działania zgodnego z prawem, mimo, że organy administracji realizują jednostronną, subiektywną, by nie nazwać swawolną wolę karania skarżących jako przedsiębiorców transportowych, czym dopuścił się rażącego naruszenia prawa (art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej. Według art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. W szczególności ma to miejsce, gdy WSA oddalił skargę, kierując się błędnymi przesłankami, jednakże zastosowanie przesłanek właściwych doprowadziłoby również do oddalenia skargi.

Chodzi tu przede wszystkim o błędną argumentację prawną zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną, nie może bowiem przyjmować innego stanu faktycznego niż sąd I instancji. Może natomiast uznać, że wprawdzie niektóre fakty zostały przyjęte z naruszeniem zasad procedury, jednakże ich zaistnienie albo niezaistnienie było obojętne z punktu widzenia prawa materialnego, które miało w sprawie zastosowanie. Innymi słowy, jeżeli NSA oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tymże uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna, względnie wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu tego Sądu (por. H. Filipczyk, glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., II FSK 2057/09, POP 2011, z. 5, poz. 429).

Skarga kasacyjna D. W. i H. W. opiera się na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a.

Za podstawę wyroku z 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 218/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego uznając, że organy wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy. W szczególności zaś w wyniku uwzględnienia skargi przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy wykonał wskazania co dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1352/10, odnosząc się do wszystkich zarzutów odwołania.

Przy naruszeniu prawa procesowego w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd I instancji oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uprawdopodobnić jaki byłby inny wynik sprawy gdyby uchybienia nie popełniono. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych może być naruszenie wyłącznie takich przepisów, które stosował albo miał zastosować sąd. Kwestionując ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji i zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji kasator nie zarzucił naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy organ naruszył art. 54 § 3 p.p.s.a.; w pkt 2 zarzucono naruszenie art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a. poprzez "niewłaściwe związanie się oceną prawną" wyrażoną w dwóch wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.; w pkt 3 naruszenie art. 190 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd I instancji do wiążącej wykładni prawa dokonanej w uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 oraz naruszenie art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nadanie przymiotu działania zgodnego z prawem mimo, że organy administracji realizują "swawolną" wolę karania skarżących jako przedsiębiorców.

Podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są trafne i sprowadzają się w istocie do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego co do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia za prawidłowe ustaleń, że w przedsiębiorstwie skarżących doszło do szeregu naruszeń przepisów regulujących wykonywanie przewozów drogowych.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., które zakreślały granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji nie zostały naruszone przez Sąd I instancji. Główny Inspektor Transportu Drogowego będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1352/10, prawidłowo je odczytał i zastosował. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy, nie mogą np. wskazywać, że określone dowody są bardziej wiarygodne od innych (por. wyrok SN z dnia 13 marca 1975 r., sygn. akt III CRN 466/74, OSPiKA 1976, z. 3, poz. 63). Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyraził ocenę, że sporządzony na nowo protokół kontroli mógł stanowić podstawę do ustalenia stwierdzonych uchybień, natomiast we wskazaniach co do dalszego postępowania nakazał organowi odwoławczemu ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania oraz sporządzenie uzasadnienia decyzji spełniającego wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że podnosząc w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazane już zarzuty kasator pominął ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1352/10.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy organ naruszył art. 54 § 3 p.p.s.a. w ogóle przez kastora nieuzasadniony, nie uwzględnia wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oceny prawnej, zgodnie z którą decyzja ostateczna nie była obarczona wadą nieważności jak również etapu, na którym obecnie znajduje się sprawa administracyjna. Należy przypomnieć, że art. 54 § 3 p.p.s.a. reguluje instytucję autokontroli. Według tego przepisu, organ administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Przyjmuje się, że celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania lub braku działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Autokontrola prowadzi do szybszego załatwienia sprawy, i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania. W rozpoznawanej sprawie pierwsza decyzja ostateczna została wydana [...] lutego 2008 r., a kolejne [...] kwietnia 2010 r. i [...] listopada 2011 r. To, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z zastosowania instytucji autokontroli nie oznacza, że rażąco naruszono wskazany przepis prawa mający zastosowanie uznaniowe (może). Niezastosowanie przepisu uznaniowego nie jest rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie stwierdzając nieważności decyzji ostatecznej z powodu braku przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a. poprzez "niewłaściwe związanie się oceną prawną" wyrażoną w dwóch wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. kasator uzasadnił stwierdzeniem, że w wyrokach tych zawarto ocenę prawną zobowiązującą Sąd I instancji do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, ponieważ została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast według art. 193 p.p.s.a., jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Z literalnego brzmienia ostatniego przepisu wynika, że nie mógł go naruszyć wojewódzki sąd administracyjny, który stosuje wprost przepisy p.p.s.a. dotyczące postępowania przed sądem I instancji. Sąd I instancji nie naruszył również art. 153 p.p.s.a., ponieważ każdy organ orzekający w tej sprawie po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 27 sierpnia 2007 r. i 7 kwietnia 2011 r. zrealizował związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. prawidłowo zrealizował właściwie odczytane oceny prawne i wskazania wynikające z wcześniejszych wyroków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w żadnym z wyroków nie wyraził oceny prawnej, że przyszła, niewydana jeszcze decyzja ostateczna będzie obarczona wadą nieważności.

Kolejny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 190 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wiążącej wykładni prawa dokonanej w uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 nie jest trafny, ponieważ według tego przepisu: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Do dnia 13 czerwca 2012 r., kiedy to Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał wykładni prawa w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie ze wskazaną uchwałą NSA: "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.".

Według art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ma prawo do podejmowania uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwały NSA wyjaśniające wątpliwości w zakresie wykładni prawa mają – stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a. – moc wiążącą w tym znaczeniu, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Mając na uwadze wskazane regulacje prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. niebędący sądem rozpoznającym skargi kasacyjne, nie naruszył uchwały NSA o sygn. I OPS 10/09, ponieważ nie ciążył na nim obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych nie rozpoznawanej skargi kasacyjnej.

W pkt. 3 skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nadanie przymiotu działania zgodnego z prawem, mimo że organy administracji realizują "swawolną" wolę karania skarżących jako przedsiębiorców. Zgodnie z art. 145 § pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten nie został zastosowany przez Sąd I instancji, a kasator nie uzasadnił dlaczego miał być zastosowany, naruszenie jakiego przepisu prawa materialnego miał stwierdzić Sąd, naruszenia które miało wpływ na wynik sprawy.

Ze wskazanych powodów, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i brak kontroli prawidłowości zastosowania przez organ administracji przepisów: art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.t.d.; art. 92 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 2 u.t.d.; art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 7 u.t.d.; art. 4 lit. g i lit. k, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. do zdarzeń z okresu od 1 stycznia 2007 r. do dnia 28 lutego 2007 r. w sytuacji kiedy z art. 29 rozporządzenia wynika, że weszło ono w życie 11 kwietnia 2007 r.; art. 92a, art.92b, art. 92c u.t.d. oraz bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, że organy zastosowały art. 93 ust. 7 u.t.d.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może samodzielnie uściślać bądź konkretyzować zarzutów, ani tym bardziej domyślać się postaci naruszenia prawa materialnego w sytuacji kiedy kasator jej nie przytacza poprzez wyraźne wskazanie, że chodzi o błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa nie zaprezentował jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, nie zacytował ich, nie odwołał się wprost do ich treści. Należy przy tym podkreślić, że kasator nie zarzucił Sądowi I instancji zaakceptowania niewłaściwego zastosowania przez organy administracji publicznej wskazanych w podstawie prawnej decyzji przepisów prawa tj. nie oparł skargi kasacyjnej na drugiej postaci naruszenia prawa materialnego wskazanej w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarga kasacyjna oparta na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w której zarzuca się "brak kontroli prawidłowości zastosowania przez organ administracji przepisów" nie poddaje się kontroli kasacyjnej, ponieważ takiej postaci naruszenia prawa materialnego ustawodawca nie wskazał w ramach omawianej podstawy kasacyjnej. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Jako podstawę prawną decyzji ostatecznej z [...] listopada 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego powołał art. 92 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 2 u.t.d. oraz odpowiednie lp. załącznika do tej ustawy, a w uzasadnieniu prawnym wyjaśnił powołaną podstawę prawną z przytoczeniem zastosowanych przepisów. Skoro Główny Inspektor Transportu Drogowego nie stosował przepisów art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.t.d., to tym samym nie mógł ich naruszyć poprzez błędną wykładnię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. nie naruszył art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 7 u.t.d., ponieważ przepisy te nie zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej, jak również wbrew twierdzeniu kasatora nie zostały wskazane jako podstawa prawna wyroku z 13 czerwca 2012 r. Podstawą prawną wyroku był art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. nie naruszył również art. 92a, art. 92b i art. 92c oraz art. 93 ust. 7 u.t.d., ponieważ przepisy te nie zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej. Ponadto w okresie objętym kontrolą 1 stycznia 2007 r. – 28 lutego 2007 r. obowiązywał jedynie art. 92a u.t.d. zawierający ust. 1 pkt 1 do 3 oraz ust. 2 i 3, natomiast art. 92b, art. 92c weszły w życie 1 stycznia 2012 r., a ust. 7 art. 93 obowiązywał od 20 czerwca 2007 r. Pomimo błędnego uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. w części dotyczącej niemającego w sprawie zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., owiązującego dopiero od 20 czerwca 2007 r. (str. 8 uzasadnienia) zaskarżone orzeczenie w omawianym zakresie odpowiada prawu. Powołanie podstaw kasacyjnych nie może być gołosłowne, lecz wymaga uzasadnienia. Uzasadnienie szczątkowe, błędne lub nie na temat podlega ocenie dopiero przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu, który miał zostać naruszony, bez podania w tym zakresie uzasadnienia, nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176 p.p.s.a. Powołanie wielu norm prawnych w jednym zarzucie, bez skonkretyzowania, na czym polega naruszenie każdej z nich, uniemożliwia należyte ustosunkowanie się do tego zarzutu (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FSK 815/06, LEX nr 340213).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 lit. g i lit. k, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. poprzez zastosowanie wskazanych przepisów do zdarzeń z okresu od 1 stycznia 2007 r. do dnia 28 lutego 2007 r. należy przypomnieć, że zgodnie z jego art. 29: "Niniejsze rozporządzenie wchodzi w życie dnia 11 kwietnia 2007 r., z wyjątkiem art. 10 ust. 5, art. 26 ust. 3 i 4 oraz art. 27, które wchodzą w życie dnia 1 maja 2006 r." Samo powołanie przez organ administracji określonego przepisu prawa w podstawie prawnej decyzji nie oznacza jeszcze, że miał on w sprawie zastosowanie. Z uzasadnienia prawnego decyzji ostatecznej wynika jednoznacznie, że wskazane przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 powołane w podstawie prawnej decyzji zostały wyjaśnione i przytoczone (oprócz art. 10). To zaś oznacza, że wskazane przepisy prawa materialnego zostały zastosowane na etapie subsumcji do ustalonego stanu faktycznego sprawy, ponieważ organ administracji uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Obowiązujący od 1 maja 2006 r. art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 stanowi:

"a) Przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenia rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85:

i) zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie oraz wczytywanie odpowiednich danych częściej, tak aby zapewnić wczytanie danych dotyczących wszystkich działań podejmowanych przez to przedsiębiorstwo lub dla niego;

ii) zapewniają, aby wszystkie dane wczytane zarówno z jednostki pojazdowej jak i z karty kierowcy, były przechowywane przez co najmniej dwanaście miesięcy po ich zarejestrowaniu oraz, na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych, były dostępne, bezpośrednio albo na odległość, na terenie tego przedsiębiorstwa.

b) Do celów niniejszego ustępu pojęcie "wczytywanie danych" jest rozumiane zgodnie z definicją określoną w załączniku IB, rozdział I lit. s) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85.

c) Komisja może, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 24 ust. 2, określić maksymalny okres, w którym zgodnie z lit. a) ppkt i) należy wczytać odpowiednie dane."

Przepisy te mogły mieć zastosowanie do stanu faktycznego sprawy obejmującego okres od 1 stycznia 2007 r. do 28 lutego 2007 r.

Natomiast przepisy art. 4 lit. g i lit. k, art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej od dnia 11 kwietnia 2007 r. zastąpiły przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, które utraciło moc za wyjątkiem art. 5 ust. 1 mającego zastosowanie do dnia 10 września 2009 r. i ust. 2 i 4 mających zastosowanie do dnia 10 września 2008 r. (minimalny wiek konduktorów i pomocników kierowcy).

Zgodnie z art. 28 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, rozporządzenie (EWG) nr 3820/85 traci moc i zostaje zastąpione niniejszym rozporządzeniem.

Wobec powyższego należy przypomnieć, że mające w sprawie zastosowanie rozporządzenie (EWG) nr 3820/85, którego normy prawne w istocie zostały zastosowanie zawiera w art. od 6 do 9 regulacje prawne dotyczące okresów prowadzenia pojazdu oraz przerw i okresów odpoczynku. Określono tam "dzienny okres prowadzenia pojazdu", który nie może przekraczać dziewięciu godzin; tygodniowy okres odpoczynku; przerwę co najmniej 45-minutową po czteroipółgodzinnym okresie prowadzenia pojazdu kierowcy; dzienny okres odpoczynku w każdym 24-godzinnym okresie, w którym kierowca korzysta z dziennego okresu odpoczynku, wynoszącego co najmniej 11 kolejnych godzin, który to okres może być skrócony do minimum dziewięciu kolejnych godzin, nie częściej niż trzy razy w każdym tygodniu, pod warunkiem że przed upływem następnego tygodnia otrzyma równoważny okres odpoczynku, stanowiący rekompensatę; tygodniowy okres odpoczynku. Powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej przepisy nowego rozporządzenia regulują dzienny okres odpoczynku, dzienny oraz tygodniowy czas prowadzenia pojazdu oraz inne zagadnienia. Zgodnie z wolą prawodawcy unijnego, nowe rozporządzenie zastąpiło poprzednio obowiązujące aby osiągnąć cele wskazane w preambule: "w odniesieniu do okresów prowadzenia pojazdów pożądane jest ustalenie limitów na ciągły okres prowadzenia i dzienny okres prowadzenia, jednak bez uszczerbku dla jakichkolwiek przepisów krajowych, na mocy których kierowcom nie wolno prowadzić pojazdu dłużej niż mogą to robić z całkowitym bezpieczeństwem; dłuższy czas prowadzenia dziennego wraz z krótszym czasem prowadzenia w okresie dwóch tygodni prawdopodobnie ułatwią zarządzanie przedsiębiorstwami transportowymi i przyczynią się do postępu społecznego; przepisy dotyczące przerw w prowadzeniu pojazdu powinny być uregulowane z powodu dłuższego czasu prowadzenia dziennego; w odniesieniu do okresów odpoczynku pożądane jest ustalenie minimalnego okresu trwania i innych warunków dotyczących dziennych i tygodniowych okresów odpoczynku członków załóg."

Należy podkreślić, że w podstawie prawnej decyzjo ostatecznej wskazano również art. 14 i art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowy, które to przepisy regulują obowiązki pracodawcy w zakresie rejestracji czasu pracy kierowców oraz art. 25 ustawy o czasie pracy kierowców.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stawiając omawiany zarzut kasator nie zarzucił jednak Sądowi I instancji naruszenia tego przepisu p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie wskazania w podstawie prawnej decyzji ostatecznej przepisów obowiązujących dopiero od 11 kwietnia 2007 r. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestię zastosowanej regulacji prawnej pominął, nie powoływał jej i nie omawiał w ramach wyjaśniania podstawy prawnej wyroku, ponieważ strona skarżąca nie podniosła w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego. Nie można wobec tego skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego skoro stosował je w ten sposób, że oceniał jedynie prawidłowość zastosowania prawa materialnego przez organ administracji publicznej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ta regulacja prawna oznacza, że w sytuacji kiedy naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy, sąd nie uchyla decyzji. Zaskarżony wyrok oddalający skargę odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia w omawianym zakresie. Bez powołania w skardze kasacyjnej art. 134 § 1 p.p.s.a. powiązanego z konkretnymi przepisami prawa materialnego zastosowanymi bądź mającymi mieć zastosowanie przez organ administracji publicznej postawiony WSA zarzut zaniechania – niedostrzeżenia z urzędu powołania w podstawie prawnej decyzji ostatecznej przepisów obowiązujących od 11 kwietnia 2007 r. oraz niewykazanie przez kasatora, że naruszenie prawa materialnego przez organ podlegało uwzględnieniu jako podstawa uchylenia decyzji z powodu istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – nie mógł być skuteczny. Kasator nie zarzucił Sądowi I instancji zaakceptowania niewłaściwego zastosowania przez organy administracji publicznej wskazanych w podstawie prawnej decyzji przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 tj. nie oparł literalnie skargi kasacyjnej na drugiej postaci naruszenia prawa materialnego wskazanej w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, w skardze kasacyjnej zarzuca się "brak kontroli prawidłowości zastosowania przez organ administracji przepisów." Powołując jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 1 p.p.s.a. kasator wskazał konkretne przepis prawa i określił sposób ich naruszenia – zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisów prawa obowiązujących dopiero od 11 kwietnia 2007 r. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Jakkolwiek przepis wyraźnie o tym nie stanowi, naruszenie prawa materialnego może także polegać na niezastosowaniu tego przepisu prawa, który powinien być zastosowany. Innymi słowy, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, to niezastosowany przez sąd przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej (por. wyroki SN: z dnia 24 stycznia 1997 r., II UKN 68/96, OSNP 1997, nr 18, poz. 351, oraz z dnia 3 lipca 1997 r., I CKN 179/97, LEX nr 81132, a także końcowa część uzasadnienia wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 11). Kasator nie wskazał jednak, jakie przepisy prawa powinny mieć zastosowanie w miejsce nieobowiązujących jeszcze 28 lutego 2007 r. większości przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. był związany ocenami prawnymi zawartymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. jedynie w zakresie zastosowania prawa procesowego, ponieważ w żadnym z tych wyroków nie wyjaśniano treści przepisów prawa materialnego i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym zawsze dotyczy właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Mając na uwadze te oceny oraz brak podniesienia w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. nie dostrzegł podniesionego dopiero w skardze kasacyjnej powołania w podstawie prawnej decyzji ostatecznej nowych przepisów do starego stanu faktycznego, do czego był zobowiązany na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a.

W rozumieniu art. 184 p.p.s.a., zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.