Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1746/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 37 sut. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. B. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 50/15 w sprawie ze skargi K. B. i M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie garażu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r. sygn. II SA/Wr 50/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. B. i M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania naprawczego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 1 lipca 2013 r. M. B. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o, jak określił, legalizację garażu położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Garaż, jak wskazano w ww. piśmie, miał zostać wybudowany przez poprzedniego właściciela w systemem gospodarczym w 1978 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] 2013 r., działając na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), nałożył na K. B. i M. B., aktualnych współwłaścicieli garażu, obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni następujących dokumentów celem doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, trzech egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami o przynależności projektanta do właściwej izby inżynierów budownictwa oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej.

Wobec przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2013 r., na podstawie art 105 k.p.a., orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej budowy garażu zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...].

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez M. V. i M. V.-S., współwłaścicieli działki nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] decyzją z dnia [...] 2013 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji w trybie odwoławczym było w szczególności nieuwzględnienie przy ocenie dokonanej samowoli robót budowlanych wykonanych w obiekcie po dniu 1 stycznia 1995 r., co implikowało prawidłowość zastosowanych przepisów prawa materialnego.

Rozpoznając sprawę po uchyleniu decyzji organu I instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2014 r., działając na podstawie art. 105 k.p.a., ponownie umorzył postępowanie w sprawie garażu zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał, że zebrany materiał dowodowy, jak i przeprowadzone oględziny jednoznacznie potwierdziły, iż budowa garażu została zakończona przed 1994 r., na co wskazuje zastosowany materiał oraz stan techniczny obiektu. Z uwagi na to, że brak jest przesłanek uzasadniających nakazanie właścicielom garażu naprawy czy usunięcia nieprawidłowości, nie znajduje zastosowania na gruncie badanej sprawy art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Z uwagi na treść art. 103 ustawy – Prawo budowlane nie ma jednocześnie przesłanek do stosowania w sprawie trybu określonego w art. 48 cyt. ustawy.

W odniesieniu do robót budowlanych wykonanych w latach 2007-2008 organ podał, że polegały one między innymi na wymianie drzwi garażowych, zamurowaniu bocznego wejścia, osadzeniu okna w istniejącym otworze w tylnej ścianie, wyburzeniu ścianki działowej, wykonaniu tynków i położeniu na podłodze płytek. Dodatkowo strona postępowania wskazała miedzy innymi na powiększenie otworu drzwiowego, wykonanie progu najazdowego, wykonanie schodów do pomieszczenia piwnicznego. Roboty te miały na celu, jak wskazał inwestor, poprawę funkcjonalności obiektu i wydłużenie jego żywotności. Wyburzona ściana garażu nigdy nie była, jak wskazuje na to strona postępowania, tylną sianą garażu, lecz była to jedynie ściana działowa, dzieląca garaż na część użytkowaną. Tylna ściana garażu nadal istnieje w miejscu, w którym została wybudowana w 1978 r. Garaż nie powiększył się o żaden dodatkowy obszar, powierzchnia zabudowy obiektu jest identyczna jak powierzchnia zabudowy w 1978 r. Odnosząc się do wykonanych robót, organ odwołując się do wyników inwentaryzacji autorstwa A. S. uznał, że zostały one wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, a sam garaż jest w dobrym stanie technicznym i może być bezpiecznie użytkowany. Nadto możliwość bezpiecznego użytkowania przedmiotowego obiektu nie została podważona w żaden sposób przez strony postępowania. Oceniając charakter ww. prac, organ I instancji uznał, że wszystkie roboty budowlane wyczerpują znamiona prac remontowych, a niektóre przebudowy garażu, niemniej jednak nie zaszły podstawy do zastosowania art. 48 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ sam garaż, jako obiekt budowlany, nie zmienił swojej wielkości, kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji. Nie zmienił również swojej funkcji. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], trudno uznać za rozbudowę garażu wylanie warstwy betonu służącej obecnie jako próg najazdowy, czy też powiększenie otworu drzwiowego. Przez okres ponad 30 lat nie były prowadzone w obiekcie żadne prace remontowe, zatem nie można stwierdzić, że miał miejsce ciąg zdarzeń polegających na budowie garażu przez tak długi okres czasu. Z zeznań stron, jak i zgromadzonego materiału jasno wynika fakt zakończenia budowy w 1978 r. Obiekt był użytkowany zarówno przez poprzedniego właściciela, jak i za jego zgodą przez pozostałych lokatorów budynku przy ul. [...]. Następnie w celu poprawy stanu technicznego oraz funkcjonalności wykonano remont, który nie był kolejnym etapem prac budowlanych polegających na budowie garażu, gdyż został on już wcześniej zakończony. Z tego względu, w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], nie można mówić w tym przypadku o trwającej budowie, ale o przeprowadzeniu prac remontowych.

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez M. V.-S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] decyzją z dnia [...] 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego, za błędną należało uznać dokonaną przez organ I instancji kwalifikację prawną będących przedmiotem postępowania robót budowlanych. Odwołując się do treści art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, organ podał, że za niesporne należało uznać, że garaż został wybudowany samowolnie w 1978 r., natomiast w latach 2007-2008 wykonano w nim, także samowolnie, dodatkowe roboty budowlane polegające m.in. na jego przebudowie. Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ II instancji wykluczył możliwość stosowania ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. do obiektów wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., które zostały następnie przebudowane, rozbudowane lub nadbudowane po tej dacie także bez wymaganego pozwolenia. W świetle tego stanowiska jako błędny uznać trzeba pogląd przyjęty przez organ I instancji, że w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia brak jest podstaw do zastosowania procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 obecnie obowiązującej ustawy -Prawo budowlane z tego względu, iż budowa przedmiotowego garażu zakończona została w 1978 r., a roboty wykonane w latach 2007-2008 stanowiły jedynie remont istniejącego już obiektu, nie prowadzący do zmiany jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, szerokości, długości czy liczby kondygnacji.

Organ odwoławczy, przytaczając ustawowe definicje remontu i przybudowy, jako nieuprawnione określił twierdzenie organu I instancji, że po wybudowaniu przedmiotowego garażu w 1978 r. inwestor podjął przy tym garażu w latach 2007-2008 jedynie prace remontowe. Nie zgodził się też z twierdzeniem organu I instancji co do tego, że wyłącznie te roboty budowlane wykonane pod rządami obecnie obowiązującej ustawy przy obiekcie wybudowanym pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, które prowadzą do zmiany istotnych parametrów technicznych tego obiektu, czynią właściwą w sprawie jego budowy procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotem postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej jest aktualnie istniejący obiekt budowlany, a więc podstawowe znaczenie ma aktualny jego stan, na który składają się roboty budowlane wykonywane w nim od momentu jego powstania nieograniczające się wcale do rozbudowy czy nadbudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r. sygn. II SA/Wr 50/15 oddalił skargę K. B. i M. B. na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] 2014 r.

Sąd I instancji wskazał, że jakkolwiek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] doszedł do przekonania, że mimo wykonania robót budowlanych zarówno w czasie obowiązywania ,,starej" jak i ,,nowej" ustawy - Prawo budowlane nie ma zastosowania procedura legalizacyjna wynikająca z art. 48 ustawy- Prawo budowlane, ponieważ zakwalifikował poczynania inwestora jako remont, podzielić należy słuszność stanowiska organu II instancji, który nie zgodził się z dokonaną kwalifikacją wykonanych robót i stwierdził nieprawidłowe zastosowanie przez podległy mu instancyjnie organ nadzoru budowlanego przepisów prawa materialnego, co w efekcie wykluczało zasadność umorzenia postępowania.

Mając na uwadze, że garaż zlokalizowany na nieruchomości przy ul. [...] w [...] został wybudowany pod rządami ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., a następnie po dniu 1 stycznia 1995 r. wykonano w nim roboty budowlane, co z kolei uruchamia regulacje obecnie obowiązującej ustawy, rolą organów nadzoru budowlanego było objęcie postępowaniem zarówno samowoli budowlanej związanej z budową obiektu, jak też samowolnym wykonaniem robót w późniejszym okresie. Organ I instancji podejmował działania związane z próbą poddania sprawy ocenie na podstawie ,,starej" ustawy-Prawo budowlane, niemniej jednak taka możliwość istniałaby tylko wówczas, gdyby po dniu 1 stycznia 1995 r. nie miała miejsca kolejna samowola budowlana. Ustawodawca wprowadzając poprzez dyspozycję art. 103 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. możliwość stosowania dotychczasowych przepisów miał na celu zakończenie na podstawie dotychczasowej ustawy postępowań będących w toku, a także orzekanie przez organy w ,,starym" trybie w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie nowej ustawy.

Sąd przypomniał że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, nawet gdyby postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia w życie ustawy z 1994 r. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane, gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych. Jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat (1969-2001), to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Nie można bowiem z faktu wielokrotnego naruszenia przepisów Prawa budowlanego, czynić podstawy do łagodniejszego traktowania przez organy nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r. sygn. II OSK 782/06; wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r. sygn. II OSK 1139/12).

Odnosząc się do kwalifikacji robót wykonanych w garażu po 1 stycznia 1995 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że charakter wykonanych robót w świetle ustawowej definicji przebudowy wynikającej z art. 3 pkt 7a ustawy- Prawo budowlane, nie daje podstaw do uznania za słuszne stanowiska skarżących, że miał miejsce remont garażu. Za niekonsekwentne należało uznać przy tym stanowisko organu I instancji, który podał, że niektóre roboty budowlane wyczerpują znamiona prac remontowych, a niektóre przebudowy garażu, co jednak nie znalazło dalszego rozwinięcia, pomimo że przyjęcie, że miała miejsce przebudowa w sposób istotny wpływała na kwalifikację prawną tychże robót. W tej sytuacji niezrozumiałe jest, dlaczego mimo takiego stwierdzenia organ I instancji zdecydował się na umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Sąd I instancji stwierdził, że definicja przebudowy zawarta w art. 3 pkt. 7a ustawy - Prawo budowlane zdaje się być czytelna i stan faktyczny sprawy zdecydowanie wyczerpuje ziszczenie się przesłanek umożliwiających stwierdzenie takiej okoliczności w stanie faktycznym sprawy. Charakter wykonanych robót, co prawda nie zmieniających podstawowych parametrów obiektu, na tyle istotnie ingerował w jego substancję, że uznanie ich przez organ odwoławczy za przebudowę pokrywa się z wykładnią celowościową i gramatyczną wyżej wskazanego przepisu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli K. B. i M. B., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie:

1) prawa materialnego tj. art. 48 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego bezpodstawne zastosowanie polegające na: a) stwierdzeniu, iż w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania powinna mieć zastosowanie procedura legalizująca samowolę budowlaną, opisana w powyższej normie prawnej, b) bezpodstawnym uznaniu, iż proces budowlany podjęty i rzeczywiście zakończony 1978 r. nie został prawnie zakończony z uwagi na brak decyzji o dopuszczeniu wykonanego obiektu budowlanego do użytkowania, mimo iż Sąd I instancji nie wykazał, iż inwestor wykonujący obiekt w 1978 r. miał obowiązek uzyskania zgody administracyjnej na dopuszczenie wykonanego obiektu do użytkowania;

2) prawa materialnego tj. art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem, iż w sprawie objętej niniejszym postępowaniem ma zastosowanie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, co z kolei przełożyło się na wydanie wadliwego w całości wyroku przez Sąd I instancji;

3) prawa procesowego tj. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 i art. 138 k.p.a. poprzez bezpodstawne pominięcie przez Sąd I instancji zarzutów strony skarżącej wobec zaskarżonej decyzji organu administracyjnego, którymi były: a) bezpodstawne pominięcie dowodów złożonych przez stronę skarżącą oraz zeznań świadków i strony skarżącej dowodzących, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do samowoli budowlanej, zaś prace wykonywane przez J. W. nie stanowiły przebudowy istniejącego garażu położonego w [...] przy ulicy [...]; b) brak wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji dlaczego organ pominął szereg dowodów potwierdzających zasadność wskazań strony skarżącej oraz organu I instancji dowodzących słuszności tezy o braku przesłanek do uznania, iż w niniejszej sprawie doszło do samowoli budowlanej.

W piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2015 r. M. V.-S., uczestnik postępowania, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia prawa procesowego (art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 i art. 138 k.p.a.). Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom powołanego wyżej przepisu. W odniesieniu do przyjętego za podstawę wyroku stanu faktycznego Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wyczerpujący podał z jakich przyczyn uznał, że pierwszoinstancyjna decyzja umarzająca postępowanie została wydana z naruszeniem prawa, co uzasadniało uznanie, że kontrolowane rozstrzygnięcie kasacyjne zostało wydane w warunkach odpowiadających przesłance zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd w sposób wystarczający z punktu widzenia wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. odniósł się również do motywów nakazujących roboty budowlane przeprowadzone w budynku garażu traktować jako jego przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy- Prawo budowlane. Ocenie tej nie można przypisać naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 i art. 138 k.p.a., albowiem zgromadzone w sprawie dowody uzasadniały stwierdzenie, że wskutek przeprowadzonych robót budowlanych zmianie uległy parametry użytkowo-techniczne garażu.

Niepodzielenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego nie rozciąga się jednakże na możliwość ocenienia w sposób tożsamy postawionych Sądowi I instancji zarzutów naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza bowiem, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem zarówno art. 48, jak i art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Stosownie do art. 103 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższa treść przepisu wskazuje, że zakres zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy dotyczy obiektów budowlanych wykonanych samowolnie, których budowa zakończyła się przed dniem 1 stycznia 1995 r. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zakończenia budowy, które zostało użyte w art. 103 ust. 3 cyt. ustawy, niemniej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym został wyrażony pogląd, że chodzi w tym przypadku o sytuację doprowadzenia budowy do stanu, w którym, chociażby nawet częściowo, jest możliwe przystąpienie do użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyrok NSA OZ w Krakowie z dnia 21 sierpnia 1997 r. sygn. II SA/Kr 998/96; wyrok NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. IV SA 1632/96). W późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten został w pełni podtrzymany, co prowadziło do stwierdzenia, że uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonanych robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnych charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie. Zasadnicze znaczenie ma bowiem przesądzenie, że stan określonego obiektu pozwala na jego normalną, nawet w części, eksploatację i użytkowanie (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 205/10; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1338/07).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną ten kierunek wykładni nadawanej art. 103 ust. 3 cyt. ustawy w pełni podziela. Należy przypomnieć, ze z niespornych ustaleń poczynionych w kontrolowanej sprawie wynika, że garaż został zbudowany przez poprzedniego jego właściciela w 1978 r. i przez okres trzydziestu lat, do czasu wykonania w nim w latach 2007-2008 r. kolejnych robót budowlanych, był użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Oznacza to, że przedmiotowy garaż powinien być uważany za obiekt, którego budowa przed dniem wejścia w życie ustawy została zakończona w rozumieniu, jakie temu wyrażeniu przypisuje art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Z tego względu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zastrzeżenie, że obecny stan budynek garażu uzyskał dopiero na skutek robót wykonanych przy nim po dniu 1 stycznia 1995 r. ma znaczenie irrelewantne z punktu widzenia zakresu znaczeniowego "zakończenia budowy".

Osią sporu pomiędzy stronami wnoszącymi skargę kasacyjną a Sądem I instancji pozostaje ocena wpływu wykonanych w garażu robót budowlanych na przyjęty przez organy nadzoru budowlanego tryb likwidacji samowoli budowlanej. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu odwoławczego stwierdzające, że w sprawie powinno być prowadzone postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, które swoim przedmiotem obejmować powinno zarówno kwestię samowolnie wybudowanego garażu, jak i wykonanych w nim następczo w latach 2007-2008 robót budowlanych. Sąd I instancji, odnosząc się do powyższego zagadnienia, podał, że podziela wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym do obiektów wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r., które zostały następnie przebudowane, rozbudowane lub nadbudowane po tej dacie także bez wymaganego pozwolenia, ma zastosowanie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny tak formułowanego w sposób ogólny poglądu jednakże nie podziela, gdyż przywołana zasada, na której oparte zostało omawiane stanowisko, może być odnoszona wyłącznie do ściśle wyznaczonych sytuacji. Nie da się zatem jej rozciągnąć jako uniwersalnej reguły na każdy przypadek, gdy w samowolnie wykonanym obiekcie budowlanym zostały wykonane dowolne roboty budowlane inne niż remont. Nie można nie dostrzegać, że w kilku dotychczasowych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zostały zresztą wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, został wyrażony pogląd odpowiadający podważanemu przez skarżących stanowisku przyjętemu przez Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r. sygn. II OSK 782/06; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 2073/12). Niemniej nie powinno też ujść uwadze to, że omawiane stanowisko interpretacyjne Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyło w przeważającej mierze zbieżnych przypadków, w których miał miejsce specyficzny stan faktyczny odmienny od rozpatrywanego przez Sąd I instancji. Opierał się on na ustaleniu, że inwestor w warunkach samowoli budowlanej wykonał roboty budowlane przy obiekcie wybudowanym wcześniej bez pozwolenia na budowę, w wyniku których obiekt w pierwotnym kształcie został zlikwidowany, bądź też w zasadniczy sposób przebudowany. Punktem wspólnym tych stanów faktycznych było zatem stwierdzenie, że brak jest możliwości wyodrębnienia obiektu starego, którego budowa zakończyła się przed 1 stycznia 1995 r. od jego nowej postaci, którą przybrał on wskutek później zrealizowanych robót. Konieczność uwzględnienia specyfiki tak wyznaczonego stanu faktycznego, która wpływa na dopuszczalność stosowania reguły określonej w art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w dotychczasowych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego była zresztą wielokrotnie akcentowana (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 837/15; wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2747/13). Niewątpliwie w części orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego można również zauważyć objęcie reżimem prawnym art. 48 ustawy - Prawo budowlane także tych samowolnie wykonanych obiektów budowlanych, w których zakres robót budowlanych niebędących remontem, przeprowadzonych po dniu 1 stycznia 1995 r. nie wpływał w sposób istotny na kształt obiektu wzniesionego pierwotnie (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r. sygn. II OSK 1139/12). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną takiego restrykcyjnego stanowiska jednakże nie podziela, uznając, że omawiana zasada wyłączająca dyspozycję art. 103 ust. 2 ustawy powinna podlegać ograniczeniom motywowanym zakresem dokonanej przez inwestora przebudowy obiektu budowlanego. Za trafny w tym zakresie należy tym samym uznać pogląd, zgodnie z którym możliwość stosowania "dotychczasowych" przepisów do legalizacji samowoli budowlanej zachodzi w każdym przypadku, w którym możliwe jest poddanie legalizacji obiektu, jak i wykonanych następczo przy nim robót budowlanych, z uwagi na ich zakres, odrębnym reżimom prawnym (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1533/13).

Mając na uwadze powyższe, zasadnie wnoszący skargę kasacyjną upatrują wadliwość zaskarżonego wyroku w nieuprawnionym przyjęciu, że poczynione w sprawie ustalenia faktyczne pozwalały na prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie określonym w art. 48 Prawa budowlanego. Dopuszczalność legalizacji garażu powinna bowiem podlegać ocenie w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Nadana robotom budowlanym wykonanym w garażu w latach 2007-2008 kwalifikacja prawna, która Naczelny Sąd Administracyjny, jak to zostało wcześniej zauważone, podziela, powoduje z kolei, że ich legalizacja powinna stanowić przedmiot odrębnego postępowania naprawczego (art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane). Decyzja w tej ostatniej sprawie powinna zostać wydana, mając na uwadze łączność zachodzącą pomiędzy przedmiotami obu postępowań, w tym brak "samodzielności" robót dotyczących przebudowy garażu, po definitywnym przesądzeniu możliwości jego legalizacji na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznając za trafne podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego, nie orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji (art. 185 § 1 p.p.s.a.), albowiem uznał, że w sprawie wystąpiła sytuacja, o której mowa w art. 184 in fine p.p.s.a. polegająca na stwierdzeniu, że kontrolowany wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Skutkowało to tym, że pomimo podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczego zarzutu postawionego Sądowi I instancji, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Uwzględnić w tym zakresie należało, że zaskarżony wyrok oddalający skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] 2014 r. skutkuje przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], skoro przedmiotem kontroli sądowej była decyzja kasacyjna (art. 138 § 2 k.p.a.). Prawomocne oddalenie skargi powoduje, że organy nadzoru budowlanego powinny ponownie rozpatrzeć sprawę legalizacji garażu zgodnie ze złożonym przez skarżącego żądaniem (pismo z dnia 1 lipca 2013 r.), kierując się przy załatwieniu sprawy oceną prawną i wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym orzeczeniu. Zmiana podstawy prawnej, w oparciu o którą jest prowadzone postępowanie przez organy nadzoru budowlanego wymaga rozpatrzenia sprawy na nowo z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tych warunkach, skoro zaskarżony wyrok oddalający skargę na decyzję kasacyjną tenże skutek procesowy mógł wywrzeć, zachodziła podstawa do uznania, że orzeczenie to, niezależnie od błędnych motywów jego podjęcia, odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).