Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 865/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 2 pkt 1 i 2,  art. 218
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 49b ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. B. i G. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności posadowienia ogrodzenia w granicy działek z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) nałożył na skarżących A. B. i G. B. obowiązek dostarczenia zaświadczenia wójta o zgodności zrealizowanego ogrodzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia 15 listopada 2007 r. skarżący złożyli wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności ogrodzenia usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Z.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta Z., powołując się na art. 219 kpa, odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W motywach podjętego rozstrzygnięcia podał, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Z. działka nr[...] , na której usytuowane jest przedmiotowe ogrodzenie, przeznaczona jest pod drogę publiczną lokalną jednojezdniową, dwupasmową (KD L1/2). Mając na uwadze treść art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) oraz fakt, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie przedmiotowego ogrodzenia wynika, iż obiekt ten jest trwały i nie można go uznać za tymczasowy obiekt budowlany w świetle przepisów Prawa budowlanego, orzeczono jak wyżej.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy to postanowienie, a następnie – po wniesieniu skargi przez A. B. i G. B. – postanowieniem z dnia [...] r. nr[...] – na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchyliło postanowienie z dnia [...] r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach tego rozstrzygnięcia podano, że w materiale dowodowym przesłanym do Kolegium wraz z żaleniem brak było informacji, dla jakich celów skarżący żądają wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zaznaczono, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien dokonać oceny wniosku skarżących przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane i obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta Z., po ponownym przeanalizowaniu sprawy, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia [...] r. i odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło to postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium w szczególności wywodziło, że celowym jest dokonanie oględzin w terenie z udziałem skarżących oraz Geodety Miejskiego i sporządzenie z tych oględzin protokołu wraz ze stosownym załącznikiem graficznym obrazującym usytuowanie ogrodzenia i przebieg linii rozgraniczających w jednostce KD L1/2, a nadto zapoznanie się i ewentualne wykorzystanie "analiz uzyskanych od uprawnionych architektów i geodetów w zakresie przedmiotowej sprawy", na które powołuje się strona skarżąca w złożonym zażaleniu "przy uwzględnieniu powołanego wyżej stanowiska organu w zakresie ewentualnego korygowania orientacyjnych linii rozgraniczających w terenie".

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta Z., powołując się na art. 219 kpa, odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w związku z powyższym postanowieniem przeprowadzono postępowanie mające na celu ostateczne określenie położenia spornego ogrodzenia. Burmistrz Miasta Z. zlecił uprawnionemu geodecie wznowienie znaków granicznych działki nr[...], stanowiącej własność Gminy Z., przyległej do działki nr [...]. W wyniku powyższego sporządzono opinię techniczną, z której wynika, że ogrodzenie skarżących zajmuje część działki [...] o powierzchni 19 m² i jest wynikiem wybudowania ogrodzenia szerokości 0,50 m w osi granicy oraz część działki nr [...] o powierzchni 32 m², będącej własnością województwa d., stanowiącej drogę wojewódzką nr [...] i jest wynikiem wyjścia z budową ogrodzenia poza granice ich działki [...]. Wskazując na powyższe organ stwierdził, że przedmiotowe ogrodzenie nie jest wykonane zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Z. z uwagi na wybudowanie go w osi granicy działek będących we władaniu skarżących i działek będących własnością innych podmiotów. Skarżący powinni zaś wspomniane ogrodzenie wykonać nie w osi ale w granicy własnej nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy to postanowienie.

Wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Wr 144/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na powyższe postanowienie.

Wyrokiem z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1593/09 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyżej wymienionego wyroku.

W dniu [...] r. skarżący A. B. i G. B. ponownie złożyli wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności posadowionego ogrodzenia w granicy działek nr [...] i nr [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do wniosku dołączyli opinię biegłego sądowego wykonaną na zlecenie Prokuratury Rejonowej w Z. z dnia [...] r. W opinii tej stwierdzono w szczególności, że geodeta K. D. błędnie wyznaczyła przebieg spornej granicy.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta Z., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 219 kpa, odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, to jest poświadczającego zgodność posadowionego ogrodzenia w granicy działek [...] i [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Z.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że nie zmienił się stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, co oznacza, że brak jest podstaw do wydania żądanego zaświadczenia. Przywołując art. 218 kpa i orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wywiódł, że uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w tym postępowaniu stosować uregulowanej w art. 75 kpa zasady dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i ustalać treść zaświadczenia w oparciu o inne dowody. Konieczne postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 kpa, nie może bowiem zastępować danych wynikających z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a wydane przez organ zaświadczenie nie może pozostawać w sprzeczności (niezgodności) z tymi danymi. Określenie danych znajdujących się w posiadaniu organu, użyte w art. 218 § 1 kpa, nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nimi także danych dostarczonych organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających.

Burmistrz Miasta Z. podniósł, iż bezspornym jest, że uprawniony geodeta K. D. sporządziła na podstawie art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne protokół wznowienia znaków granicznych dla działki nr[...]. W czynności wznowienia znaków granicznych uczestniczyli wnioskodawcy, którzy powyższej czynności nie zakwestionowali w sposób przewidziany prawem. Na podstawie tych znaków granicznych biegła ustaliła, że granice działek wnioskodawców oraz działek stanowiących drogi publiczne przebiegają wewnątrz ogrodzenia, a zatem ogrodzenie wnioskodawców położone jest w części na terenie przeznaczonym pod drogi. Przywołując następnie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zawarte w uchwale Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...] (Dz.Urz. Województwa D. Nr[...], poz.[...]), zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. (Dz.Urz. Województwa D. Nr[...], poz.[...]), organ I instancji stwierdził, że działka nr [...], na której znajduje się część ogrodzenia, przeznaczona jest pod drogę publiczną lokalną (KD L1/2), a działka nr[...], na której znajduje się część ogrodzenia, stanowi miejski odcinek drogi wojewódzkiej nr [...] (KD 3 G1/2). Przytoczywszy następnie unormowania zawarte w § 7 ust. 5 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) organ I instancji podkreślił, że przedmiotowy miejscowy plan nie uwzględniał faktu istnienia ogrodzenia na działce nr[...], ponieważ w tym czasie prowadzone już było przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie dotyczące samowoli budowlanej oraz że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał w dniu [...] r. decyzję nakazującą dokonanie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia i przywrócenia terenu do stanu poprzedniego. Zaznaczając, że decyzja ta jest ostateczna i obecnie prowadzone jest przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie egzekucyjne mające na celu wyegzekwowanie nakazów zawartych w powyższej decyzji, Burmistrz Miasta Z. stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego do wydania zaświadczenia. Mając zatem na uwadze, że skarżący złożyli wniosek o wydanie zaświadczenia poświadczającego zgodność posadowienia ogrodzenia w granicy działek [...] i [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a z posiadanych przez Urząd Miejski w Z. dokumentów nie wynika taka zgodność, odmówiono wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli A. B. i G. B. Zarzucili naruszenie prawa przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 219 kpa oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na przyjęciu, że istniejąca już część planowanej drogi znajduje się na działce nr[...], i pozostaje w sprzeczności z art. 217 i 218 kpa. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 217 § 1 i 2 kpa. Przytoczywszy treść tych unormowań oraz art. 218 § 1 kpa Kolegium wskazało, że postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na skarżących obowiązek dostarczenia zaświadczenia o zgodności zrealizowanego ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tej przyczyny A. i G. B. wystąpili ze stosownym wnioskiem do Burmistrza Miasta Z. W przedmiotowej sprawie było już wcześniej prowadzone postępowanie zakończone wydaniem przez Burmistrza Miasta Z. postanowienia z dnia [...] r. nr [...] o odmowie wydania żądanego zaświadczenia. Zostało ono utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr[...] . Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 144/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na wyżej wymienione postanowienie, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku, który z dniem [...] r. stał się prawomocny.

Zaznaczając, że w opinii organów administracyjnych obowiązujące zapisy planu miejscowego nie pozwalają na wydanie zaświadczenia o zgodności zrealizowanego ogrodzenia z jego postanowieniami, Kolegium stwierdziło, że od dnia [...] r. w stanie faktycznym i prawnym nie zaszły żadne zmiany, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska organu w przedmiocie wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Organ II instancji wskazał, że składając w dniu [...] r. kolejny wniosek skarżący powołali się na nowe okoliczności sprawy, to jest prowadzenie przez Prokuraturę Rejonową w Z. postępowania wobec przekroczenia przez geodetów K. D. i W. K. uprawnień polegających na wznowieniu znaków granicznych pomiędzy działkami [...] i [...] poprzez umyślne i bezpodstawne pominięcie przy pomiarach punktów osnowy, na skutek czego ustalono, że ogrodzenie wnioskodawcy zajmuje część działki stanowiącej własność Gminy Miejskiej Z., czym działano na szkodę G. B. Dodatkowo skarżący powołali się na opinię biegłego sądowego z zakresu geodezji, który opracował opinię na potrzeby postępowania prokuratorskiego. Biegły uznał, że K. D. błędnie wyznaczyła przebieg spornej granicy w terenie, niemniej, postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt 3 Ds.127/11 Prokurator Prokuratury Rejonowej w Z. umorzył śledztwo we wskazanej na wstępie sprawie.

Przedstawione przez skarżących okoliczności, zdaniem Kolegium, nie mogą mieć wpływu na wynik toczącego się postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, gdyż organ administracji, który orzeka w trybie art. 217 § 1 i 2 kpa, nie może prowadzić odrębnego postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest bowiem postępowaniem, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 kpa, a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może zwłaszcza rozstrzygać o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku.

W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie bez znaczenia dla wyniku omawianej sprawy jest okoliczność, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] nakazującą dokonanie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia i przywrócenia terenu do stanu poprzedniego. Kolegium podkreśliło, że decyzja ta jest ostateczna i obecnie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne mające na celu jej wyegzekwowanie.

Na powyższe postanowienie A. B. i G. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie prawa przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 219 kpa oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na przyjęciu, że przedmiot żądania stron wykracza poza "zaświadczenie" i pozostaje w sprzeczności z art. 217 i 218 kpa. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wywodzono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Z., przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] r., w całości uwzględnił fakt istnienia ogrodzenia w granicach działki i jest w tym zakresie zgodny z wykonaną w 2002 r. inwentaryzacją oraz wypisem z rejestru gruntów. Podniesiono, że w części dotyczącej przedmiotowej sprawy "linią przerywaną na czerwonym tle wskazano poszerzenie drogi lokalnej oznaczonej na planie KDL ½ w kierunku przeciwnym do wzniesionego przez skarżących ogrodzenia". Podkreślono, że planowana droga jest przewidywana w planie na obszarze działki[...] , a nie[...]. Działka [...], na której posadowione jest ogrodzenie, od 2002 r. jest w użytkowaniu wieczystym skarżących. A. B. i G. B. podali, że ogrodzenie było przedmiotem postępowania służb nadzoru budowlanego w 1997 r. i roboty zostały wówczas wstrzymane oraz doprowadzone do stanu zgodnego z przepisami prawa (dokonano częściowej rozbiórki muru przy bramie wjazdowej i wykonano nowy mur na granicy działki).

Wskazując na dołączoną do wniosku o wydanie zaświadczenia złożonego w dniu [...] r. opinię biegłego sądowego wykonaną na zlecenie Prokuratury Rejonowej w Z. "badającej sprawę zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przez Geodetę Miejskiego W. K. oraz geodetę K. D. przestępstwa polegającego na wznowieniu znaków granicznych pomiędzy działkami oznaczonymi w ewidencji numerami [...] i[...], poprzez umyślne i bezpodstawne pominięcie przy pomiarach wszystkich punktów osnowy", wskutek czego ustalono, że ogrodzenie zajmuje część działki [...] stanowiącej własność Gminy Z., skarżący podkreślili, że z opinii tej wynika, że posadowione ogrodzenie znajduje się granicach działki [...], pozostającej w posiadaniu skarżących.

W opinii skarżących, kuriozalnym jest twierdzenie Kolegium, że przedstawione przez nich okoliczności nie mogą mieć wpływu na wynik toczącego się postępowania. Podkreślili, że "skoro Burmistrz poprzedził wydanie zaświadczenia zleceniem geodecie uprawnionemu K. D. wyznaczenie przebiegu granicy ogrodzenia to w chwili powzięcia wiedzy o błędach przez nią popełnionych a skutkujących nakazem rozbiórki ogrodzenia, winien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które umożliwiło by obiektywne rozstrzygnięcie sprawy".

W świetle powyższego, zdaniem skarżących, odmowa wydania im przez Burmistrza Miasta Z. zaświadczenia o zgodności ogrodzenia usytuowanego na działce nr [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieuzasadniona.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżone postanowienie i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem podlegała uwzględnieniu.

Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest ocena zgodności z prawem odmowy wydania zaświadczenia o zgodności posadowienia ogrodzenia w granicy działek z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Problematyka wydawania przez organy administracyjne zaświadczeń wielokrotnie była poruszana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jak trafnie wskazywano w tymże orzecznictwie, uregulowane w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony. Składają się nań wyłącznie czynności materialno-techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W tym postępowaniu nie dokonuje się ustaleń i ocen, tak jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza ono stan ustalony i jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (por. np. wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 36/05, ONSAiWSA 2006/2/64; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 712/09; wyroki WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1356/04, Lex nr 202335 i z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1612/08, Lex nr 519918).

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia należy jednak mieć na względzie, że objęte wnioskiem skarżących zaświadczenie dotyczące zgodności posadowienia ogrodzenia w granicy działek z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zaświadczeniem, o jakim mowa w art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) w związku z art. 217 § 2 pkt 1 kpa, nie zaś zaświadczeniem, o jakim mowa w art. 217 § 2 pkt 2 w związku z art. 218 § 1 kpa.

Kodeks postępowania administracyjnego, przewiduje w art. 217 kpa dwie odrębne podstawy, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, gdy potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 kpa), druga zaś, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego ( art. 217 § 2 pkt 2 kpa). Przepis art. 218 § 1 kpa stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, zaś § 2 tegoż artykułu, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 646/11, organ może poprzestać na posiadanej dokumentacji jedynie wówczas, gdy chodzi o drugą sytuację, a więc wynikającą z art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Za powyższym przemawia wykładnia art. 218 § 1 kpa, który odwołuje się do art. 217 § 2 pkt 2 kpa. W sytuacji, gdy zaświadczenia wymaga przepis prawa, zgodnie z art. 218 § 2 kpa organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2001r., sygn. akt II SA 1858/01; LEX nr 53365). Należy przyjąć, w przypadku braku ustawowego wyłączenia, istnienie domniemania stosowania przepisów "Działu VII" kodeksu postępowania administracyjnego zawsze wtedy, kiedy wyłoni się potrzeba poświadczenia przez organ administracji publicznej określonych faktów lub praw.

Organy administracyjne obu instancji potraktowały wnioskowane przez skarżących zaświadczenie w istocie tak, jak gdyby było to zaświadczenie, o jakim mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Wskazuje na to treść poczynionych rozważań zawartych w motywach podjętych przez te organy postanowień. Tymczasem przedmiotowe zaświadczenie jest tym, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 1 kpa, a przepisem prawa, z którego wynikał obowiązek jego wydania jest art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

W rozpatrywanej sprawie Burmistrz Miasta Z. nie miał rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach, ani też nie miał tworzyć nowej sytuacji prawnej, lecz zobligowany był do zbadania faktycznie istniejącej sytuacji prawnej, to jest do zbadania, czy przedmiotowe ogrodzenie usytuowane jest na terenie, na którym obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza realizację takiego ogrodzenia. Podstawą uprzedniej odmowy wydania wnioskowanego przez skarżących zaświadczenia było ustalenie oparte na sporządzonym przez uprawnionego geodetę protokole wznowienia znaków granicznych dla działki nr[...], że objęte wnioskiem ogrodzenie usytuowane jest w części na terenie przeznaczonym pod drogi. Składając w dniu [...]r. ponownie wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności posadowionego ogrodzenia w granicy działek [...] i [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący A. B. i G. B. do wniosku tego dołączyli opinię biegłego sądowego wykonaną na zlecenie Prokuratury Rejonowej w Z. z dnia [...] r., kwestionującą prawidłowość sporządzenia protokołu wznowienia znaków granicznych dla działki nr [...] stanowiącego podstawę do ustalenia, że ogrodzenie wnioskodawców położone jest w części na terenie przeznaczonym pod drogi.

W tej sytuacji nie można zgodzić się z organami administracyjnymi orzekającymi w obu instancjach, że nie zmienił się stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, co oznacza, zdaniem tych organów, że brak jest podstaw do wydania żądanego zaświadczenia.

Jeżeli organ administracyjny dysponujący określonymi danymi poweźmie informację, że dane te mogą nie być prawidłowe, a określony podmiot zwraca się o wydanie zaświadczenia obejmującego te dane, przed ewentualnym wydaniem wnioskowanego zaświadczenia lub odmową jego wydania powinien wyjaśnić, czy posiadane przez niego dane są prawidłowe. Dopiero po wyjaśnieniu tej kwestii może – w zależności od konkretnych okoliczności – wydać stosowne zaświadczenie lub odmówić jego wydania.

Jak już wyżej wskazywano, w realiach niniejszej sprawy należy ponadto mieć na względzie, że zaświadczenie wydane w trybie przepisów Prawa budowlanego, to jest na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 lub – jak w tym przypadku – art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 217 § 2 pkt 1 kpa, nie jest zaświadczeniem, o jakim mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Dlatego jego wydanie może poprzedzać postępowanie przeprowadzone w szerszym zakresie niż w przypadku zaświadczenia, którego wydanie nie wynika z przepisów prawa materialnego.

Zauważyć wypada, że przed wydaniem postanowień będących następnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej (wyroki WSA z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 144/09 i NSA z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1593/09) organ I instancji przeprowadzał postępowanie mające na celu ustalenie koniecznych danych do ewentualnego wydania wnioskowanego zaświadczenia, bądź odmowy jego wydania. Było to bowiem niezbędne do załatwienia tej sprawy. Wydanie podjętych wówczas rozstrzygnięć było więc poprzedzone prawidłowym postępowaniem uwzględniającym fakt, że przedmiotowe zaświadczenie jest tym, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 1 kpa, a nie w pkt 2 tego paragrafu, a obowiązek jego wydania wynika z przepisu prawa materialnego.

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 217 § 2 pkt 1 kpa w związku z art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i art. 218 § 2 kpa, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że gdyby do uchybienia tego nie doszło, zapadłoby rozstrzygnięcie o innej treści.

Przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy organy administracyjne powinny nadto mieć na uwadze, że umorzenie przez Prokuraturę Rejonową w Z. postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] śledztwa w sprawie przekroczenia uprawnień przez geodetów miejskich wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa nie oznacza, że protokół wznowienia znaków granicznych dla działki nr [...] został sporządzony prawidłowo i zawiera ustalenia zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym. Fakt, że nie ma dowodów świadczących o popełnieniu przez geodetów miejskich przestępstwa polegającego na wznowieniu znaków granicznych pomiędzy działkami nr [...] i [...], poprzez umyślne i bezpodstawne pominięcie przy pomiarach punktów osnowy, na skutek czego ustalono, że ogrodzenie G. B. zajmuje część działki stanowiącej własność Gminy Miejskiej Z., nie oznacza automatycznie, że przedmiotowy protokół wznowienia znaków granicznych jest prawidłowy. To bowiem, że nie ma dowodów, iż geodeci działali umyślnie, a więc popełniając przestępstwo, nie świadczy, iż ich działanie było prawidłowe. Ewentualne wadliwe ustalenie przebiegu spornej granicy nie musiało przecież wynikać ze stanowiącego przestępstwo umyślnego działania geodety (geodetów), lecz mogło być wynikiem np. zwykłego błędu czy omyłki i to nawet niezawinionych przez nikogo. Z opinii biegłego wynika bowiem, że geodeta błędnie wyznaczyła przebieg spornej granicy w terenie, a fakt, czy zrobiła to umyślnie, czy nieumyślnie, ma znaczenie jedynie dla jej ewentualnej odpowiedzialności karnej, jednak pozostaje bez wpływu na prawidłowość poczynionych przez nią ustaleń co do rzeczywistego usytuowania przedmiotowego ogrodzenia.

W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.