Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 601/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2, 17 par. 1, art. 18, art. 34 par. 4 i par. 5, art. 119, art. 121, art. 128 par. 2, art. 133 par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 111 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w K. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. w K., reprezentowaną przez pełnomocnika – adw. T. K., jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. oraz art. 23 § 1, § 4 i 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954), zwanej dalej P.e.a., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia [...], nr [...].

Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał A Sp. z o.o., reprezentowanej przez prezesa zarządu B. J. K., rozebranie pawilonu wypoczynkowego o wymiarach 3×20m wraz z zadaszeniem wejścia do pawilonu o wymiarach 3×6m, posadowionego na części działki nr [...] km [...] w T., zajmowanej przez Ośrodek Wypoczynkowy "B". Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], zaś prawomocnym wyrokiem z dnia 23 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 139/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił wniesioną skargę.

Przystępując do wyegzekwowania obowiązku nałożonego powyższą decyzją, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim upomnieniem z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 15 § 1 P.e.a. wezwał A Sp. z o.o. do jego wykonania pod rygorem wszczęcia egzekucji, natomiast w dniu [...] wydał tytuł wykonawczy nr [...] oraz postanowienie nr [...] o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, którym powołując się na przepisy art. 64a § 1 pkt 1, art. 119, art. 121 § 4 oraz art. 122 P.e.a. nałożył grzywnę w wysokości 218484 zł za nierozebranie pawilonu wypoczynkowego wraz z wejściem, wskazując sposób wyliczenia grzywny oraz nakładając obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej w kwocie 68 zł. Obydwa akty zostały doręczone w dniu 22 lipca 2008 r., co wynika z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru.

Pismem z dnia 28 lipca 2008 r., nadanym w dniu 29 lipca 2008 r., zobowiązany – A Sp. z o.o., zastąpiony przez fachowego pełnomocnika – adw. T. K., powołując się na przepis art. 33 pkt 8 P.e.a., wniósł zarzuty na postanowienie z dnia [...], zarzucając zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, wnioskując o umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego ewentualnie zastosowanie środka mniej uciążliwego, a także wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutu. Alternatywnie, w sytuacji nieuwzględnienia zarzutu, wniesiono o potraktowanie pisma jako zażalenia na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz stanowisko doktryny, zakwestionowano wysokość ustalonej grzywny, podnosząc, iż zgodnie z art. 121 P.e.a. organ, ustalając wysokość grzywny, nie może przekroczyć górnej granicy wprowadzonej przez ustawodawcę, a nadto zarzucono, że jej nałożenie jest sprzeczne z wynikającą z art. 7 ust. 2 tej ustawy zasadą stosowania środka bezpośrednio prowadzącego do wykonania obowiązku.

W wyniku rozpatrzenia powyższego zarzutu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim wydał w dniu [...] postanowienie nr [...], w którym wskazał, że uznaje zarzut i przychylając się do wniosku zobowiązanego postanawia zastosować wykonanie zastępcze, które doprowadzi do wykonania obowiązku z decyzji nr [...] w trybie postępowania egzekucyjnego wykonanego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Ponadto za wydanie postanowienia nałożył obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej w kwocie 680 zł i wezwał zobowiązanego do wpłacenia w terminie do 25 września 2008 r. kwoty 10000 zł tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, podając numer konta bankowego. Jako podstawę prawną powołał przepisy art. 34 § 4 i art. 128 P.e.a., wskazując w uzasadnieniu, że w sprawach dotyczących wymuszenia obowiązkowej rozbiórki zastosowanie mają ogólne zasady dotyczące nakładania grzywien, wynikające z art. 121 § 5 P.e.a., a nie z § 2 tego przepisu. Dalej organ wywiódł, że w powołanym art. 121 § 5 P.e.a. określony został algorytm służący wyliczaniu wysokości grzywny, co wyklucza zarzut uznaniowego ustalenia kwoty grzywny przez organ. Ponadto organ argumentował, że w odniesieniu do nakazu rozbiórki wykonanie zastępcze prowadzi wprawdzie bezpośrednio do wykonania obowiązku, jednak następuje to na niebezpieczeństwo zobowiązanego i ponosi on nie tylko koszty wykonania zastępczego, natomiast nałożona grzywna w razie wykonania obowiązku podlega zwrotowi albo umorzeniu. Organ wskazał, że procedura związana z rozpisaniem przetargu na wykonanie rozbiórki w trybie wykonania zastępczego oraz koszty rozbiórki i koszty z nią związane, w tym koszty wywozu rzeczy, odłączenia od linii energetycznej, przewyższałyby wysokość nałożonej grzywny, jednak z uwagi na obowiązek uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli organ przychylił się do wniosku zawartego w zarzucie. W końcowej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że kwota zaliczki przeznaczona będzie na pokrycie kosztów związanych z przeprowadzeniem procedury przetargowej oraz wstępnych kosztów robót przygotowawczych do rozbiórki.

Powyższe postanowienie zakwestionował zobowiązany, w którego imieniu nadal działał fachowy pełnomocnik, podając we wniesionym za pośrednictwem organu pierwszej instancji zażaleniu, iż zaskarża je w całości, a w szczególności w zakresie wezwania do wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego, zarzucając naruszenie art. 7, 8 i 11 K.p.a., a nadto wskazując na brak formalnego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożonej grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu wskazano, że wysokość zaliczki winna być ustalona w drodze uznania administracyjnego, zdeterminowanego wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przy czym określając kwotę zaliczki organ nie wskazał argumentów, że taka wysokość zaliczki jest odpowiednia. Zdaniem odwołania,w uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji "wywodzi tezy o wadach argumentacji skarżącej spółki, przechodząc jednocześnie do ustalenia wysokości zaliczki, która de facto odpowiada wysokości grzywny, którą organ uchylił". Poza tym, w ocenie odwołującego, brak rozstrzygnięcia w przedmiocie uwzględnionego zarzutu odnośnie grzywny w celu przymuszenia czyni koniecznym uzupełnienie zaskarżonego postanowienia poprzez uchylenie nałożonej grzywny w kwocie 218484 zł.

Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie wskazał, że postępowanie egzekucyjne stanowi zorganizowany ciąg czynności procesowych, przy czym na mocy art. 34 § 1 P.e.a. wnoszone zarzuty są rozpatrywane po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, którym w przedmiotowej sprawie jest ten sam podmiot, co stwarzało warunki, że organ egzekucyjny mógł od razu przystąpić do wydania postanowienia w trybie art. 34 § 4 powołanej ustawy i uznając zasadność zarzutów zmienił postanowienie w sprawie nałożonej grzywny poprzez orzeczenie o zastosowaniu nowego środka egzekucyjnego. Przytaczając treść art. 34 § 4 P.e.a. organ odwoławczy zaaprobował działanie organu pierwszej instancji, wskazując, że z konstrukcji normy zawartej w tym przepisie wydanie postanowienia (w przypadku uznania zarzutów) o zastosowaniu środka mniej uciążliwego prowadzi do zastąpienia wcześniej nałożonego środka nowym, a tym samym jest równoznaczne z wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Odnośnie naruszenia zasad procedury administracyjnej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 129 P.e.a. organ egzekucyjny może wydawać postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego oraz w sprawie dostarczenia dokumentacji, materiałów, natomiast zgodnie z art. 128 § 2 tej ustawy, który ma zastosowanie do tych postanowień organ może wezwać do wpłacenia określonej kwoty tytułem zaliczki. Organ odwoławczy uznał, że taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, przy czym w wydanym postanowieniu organ pierwszej instancji wyraźnie wskazał jakie koszty poniesie w związku z przyjętym środkiem egzekucyjnym. Odnośnie wyliczonej kwoty organ odwoławczy stwierdził, iż jest ona ustalona szacunkowo (na podstawie podobnych spraw, doświadczenia organu co do przeprowadzenia trybu przetargowego) i z każdej kwoty organ będzie musiał się rozliczyć, a nadwyżkę zwrócić. W ocenie organu odwoławczego zakres robót do wykonania i związanych z tym przygotowań (w szczególności koszt opracowania warunków przetargu) odpowiada wysokości żądanej zaliczki. Na zakończenie organ odwoławczy wskazał, że wobec treści podjętego postanowienia zbędne stało się rozpatrywanie wniosku o wstrzymanie wykonania egzekucji.

W wywiedzionej skardze sądowoadministracyjnej pełnomocnik A wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając "naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 33 ust. 4 P.e.a.", poprzez nieustalenie podmiotu będącego właścicielem obiektu podlegającego rozbiórce. Wskazując, że A nie jest związana żadnym stosunkiem prawnym z ośrodkiem wypoczynkowym "B" w T., gdyż weszła w posiadanie tego ośrodka na podstawie umowy dzierżawy, której kserokopię dołączono do skargi, zawartej w dniu 1 lutego 2001 r. z C. Skarżący wskazał, że umowa ta wygasła w dniu 31 stycznia 2004 r. i nie została przedłużona, akcentując, że wynika z niej, iż wydzierżawiający jest zarządcą nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a nadto podając, że Skarb Państwa jest ujawniony w ewidencji gruntów jako właściciel działki, na której posadowiony jest ośrodek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnośnie zarzutów błędu co do osoby zobowiązanego organ dodatkowo wskazał, że skarżąca Spółka w drodze umowy sprzedaży z dnia 5 lutego 2001 r. zawartej z D weszła w posiadanie budynków typu namysłów wraz z urządzeniami technicznymi, co znalazło potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 139/08, zaś przedstawione w skardze zarzuty nie wskazują, by od dnia wydania objętej tym wyrokiem decyzji z dnia [...] doszło do zbycia przedmiotowych nieruchomości, natomiast wydany prawomocny wyrok wiąże sądy i organy administracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Poza tym, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z powyższego wynika, iż wyeliminowanie przez sąd administracyjny zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego możliwe jest wyłącznie w przypadku ziszczenia się ściśle określonych przesłanek. W szczególności podkreślić należy, iż podstawą zakwestionowania orzeczenia organu administracji nie może być stwierdzenie wystąpienia jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa. Musi to być naruszenie, które można uznać co najmniej za takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, nie każde naruszenie prawa daje Sądowi podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi, lecz jedynie takie, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenia przepisów, które nie miałyby wpływu na wynik sprawy, nie mogą stanowić podstawy jej uwzględnienia. W razie gdy nie zachodzą wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a. okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.

Oceniając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd nie dostrzegł uchybień tego rodzaju, które uzasadniałyby uznanie, iż zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w stopniu określonym w cytowanym wyżej art. 145 § 1 P.p.s.a.

Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu nr [...], wydane w postępowaniu egzekucyjnym, normowanym przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej P.e.a., a dotyczącym wykonania nałożonego decyzją nr [...] z dnia [...] obowiązku rozbiórki pawilonu wypoczynkowego wraz z zadaszonym wejściem na terenie Ośrodka Wypoczynkowego "B" w T. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...], mocą którego organ ten, uznając zarzut wniesiony na wcześniej wydane postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, na podstawie art. 34 § 4 i art. 128 P.e.a. zastosował wykonanie zastępcze, ustalając jednocześnie obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej w wysokości 6,80 zł oraz wpłacenia w określonym terminie zaliczki na koszty wykonania zastępczego wynoszącej 10000 zł.

Ze względu na przedmiot zaskarżenia, rozważania Sądu należy rozpocząć od stwierdzenia, iż zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontroli sądowo-administracyjnej podlegają także postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z unormowania powyższego wynika dopuszczalność wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienia wydane w toku postępowania egzekucyjnego w administracji w przedmiocie wykonania zastępczego w celu przymuszenia do wykonania określonej czynności, wynikającej z tytułu egzekucyjnego. Precyzując zakres rozważań Sądu zaznaczyć od razu należy, że w związku z tym, iż zaskarżone postanowienie dotyczy postępowania egzekucyjnego, tak określony przedmiot postępowania wyznacza granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a. i granice możliwości zastosowania art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd bada zatem wyłącznie legalność i poprawność prowadzonego postępowania egzekucyjnego, stąd poza zakresem kontroli pozostaje kwestia legalności decyzji o nakazie rozbiórki. Wynika to wprost z art. 29 P.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie organy administracji, działające już na etapie wykonania decyzji w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego, nie mogą oceniać poprawności merytorycznej decyzji o rozbiórce.

Poczynienie powyższych uwag było niezbędne z uwagi na podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 33 ust. 4 (winno być "pkt 4" – przyp. Sądu) P.e.a., poprzez nieustalenie podmiotu będącego właścicielem obiektu podlegającego rozbiórce. Odnosząc się do argumentów o braku związania stosunkiem prawnym z ośrodkiem wypoczynkowym "B" w T. z uwagi na wygaśnięcie w roku 2004 umowy dzierżawy oraz ujawnienie w ewidencji gruntów Skarbu Państwa jako właściciela działki, na której posadowiony jest budynek, zaznaczyć przyjdzie, iż decyzja nakazująca rozbiórkę zapadła w innym postępowaniu i Sąd, podobnie jak organy administracji, nie ma możliwości ingerencji w tamto postępowanie. Przypomnieć jedynie należy, że nakaz rozbiórki przedmiotowego pawilonu wypoczynkowego skierowany został do skarżącego A Sp. z o.o. odrębną decyzją z dnia [...], wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, która to decyzja poddana została kontroli instancyjnej, a następnie kontroli sądowoadminstracyjnej, przy czym od wyroku tut. Sądu z dnia 23 lipca 2007 r. o sygn. akt II SA/Op 139/07 nie została wywiedziona skarga kasacyjna i stał się on prawomocny w dniu 7 września 2007 r. W efekcie oznacza to, że zarówno przedmiot objęty obowiązkiem rozbiórki, jak i podmiot zobowiązany do rozbiórki – A Sp. z o.o. w K., określony został prawomocną decyzją i jest on tożsamy z podmiotem wskazanym w treści zalegającego w aktach administracyjnych sprawy tytułu wykonawczego wystawionego w dniu 14 lipca 2008 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim.

Zauważyć przyjdzie, że wskazany wyżej zarzut należałoby zakwalifikować jako błąd co do osoby zobowiązanego, określony w art. 33 pkt 4 P.e.a., a zatem wedle art. 27 § 1 pkt 9 P.e.a. zarzut taki winien być zgłoszony w terminie siedmiu dni od doręczenia odpisu tytułu wykonawczego z pouczeniem. Wystąpienie z zarzutami po tym terminie – w szczególności we wniesionej skardze – czyni czynność tę bezskuteczną. W tej sytuacji, nawet gdyby zarzut zawarty w skardze mógł podlegać rozpoznaniu przez Sąd w niniejszym postępowaniu – tzn. nie wkraczałby w materię zakreśloną postępowaniem zakończonym rozstrzygnięciem Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Op 141/07 – to stwierdzić należałoby, że został wniesiony po upływie wskazanego powyżej terminu i nie byłoby podstaw do podejmowania jakichkolwiek czynności przez organy egzekucyjne, a tym bardziej przez Sąd. Ponadto, jak już wskazano wyżej, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd zawsze związany jest granicami sprawy w której skarga została wniesiona i nie może orzekać w sprawie nieobjętej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1354/05, oraz z dnia 3 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1246/96, opubl. System Informacji Prawnej Lex nr 312009 i nr 35893).

Przechodząc do dalszego badania zaskarżonego postanowienia, wydanego na skutek uwzględnienia zarzutów skarżącej Spółki, wniesionych od postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, należy mieć na względzie treść art. 119 P.e.a., będącego podstawą prawną tego środka egzekucyjnego. Przepis ten stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Wyjaśnić należy, iż nałożenie tego rodzaju środka egzekucyjnego jest pochodną prawidłowego wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 15 § 1 P.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania obowiązku, przesłał pisemne upomnienie, zawierające wezwanie zobowiązanego do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią - postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W niniejszej sprawie, czego nie kwestionuje skarżąca, wymóg ten został spełniony.

Zauważyć również trzeba, że w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym ustawodawca przewidział następujące środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia; wykonanie zastępcze; odebranie rzeczy ruchomej; odebranie nieruchomości; opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń; przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12b P.e.a.). Z uwagi na charakter prowadzonego postępowania, w okolicznościach niniejszej sprawy, organ egzekucyjny miał jednak możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wszystkich wyżej wymienionych, tj. nałożenia grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Dokonując zatem wyboru właściwego środka winien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, w tym zasadą ujętą w przepisie art. 7 § 2 P.e.a. stanowiącym, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z zasady tej wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, bowiem jest to główna zasada w postępowaniu egzekucyjnym. W literaturze przedmiotu utrwalony został słuszny pogląd, że w sytuacji, gdy organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze - tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu - powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku (por. R.Hauser, Z.Leoński, A.Skoczylas "Postępowanie administracyjne w administracji. Komentarz", Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2008, s. 46). Przytoczone stanowisko koresponduje ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, wedle którego kolejność wyliczenia środków egzekucyjnych w art. 1a pkt 12b P.e.a. nie może w żadnym wypadku prowadzić do konstatacji, że w pierwszej kolejności należy zastosować grzywnę w celu przymuszenia a następnie wykonanie zastępcze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 463/05, System Informacji Prawnej Lex nr 266471).

Na gruncie powyższego oczywistym jest, że zastosowany pierwotnie przez organ środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia nie może doprowadzić bezpośrednio do wykonania obowiązku rozbiórki. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, organ pierwszej instancji po rozpatrzeniu zarzutu skarżącej Spółki dotyczącego zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 P.e.a.) – zwłaszcza zważywszy na znaczną wysokość orzeczonej grzywny – uznał wniesiony zarzut i w oparciu o treść art. 34 § 4 P.e.a. wydał w dniu [...] postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego, które w efekcie doprowadzi do wykonania obowiązku rozbiórki.

Wbrew zarzutom podniesionym w zażaleniu na postanowienie z dnia [...], słusznie również organ zobowiązał skarżącą Spółkę do wpłacenia zaliczki w wysokości 10000 zł na koszty wykonania zastępczego, przy czym zauważyć należy, iż kwota wskazanej zaliczki - wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącej - jest dalece niższa od kwoty grzywny nałożonej kwestionowanym postanowieniem, wynoszącej 218484 zł. Na tle prawidłowości ustalenia tej kwoty stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 128 § 2 P.e.a. w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Uprawnienie organu wynikające z przytoczonego przepisu jest uzasadnione tym, że nie zawsze organ egzekucyjny ma możliwość wyegzekwowania odpowiedniej kwoty pieniężnej i zrealizowania obowiązku za zobowiązanego na koszt Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W praktyce organ egzekucyjny z reguły zleca wykonanie egzekwowanych czynności określonej przez siebie osobie, o czym zawiadamia zobowiązanego, natomiast po zakończeniu czynności egzekucyjnych zawiadamia zobowiązanego o wykonaniu egzekwowanego obowiązku, doręczając równocześnie wykaz kosztów wykonania zastępczego z wezwaniem do uiszczenia na pokrycie tych kosztów odpowiedniej kwoty w oznaczonym terminie oraz z uprzedzeniem, że w razie nieuiszczenia tej kwoty w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, o czym stanowi art. 133 P.e.a. Przepis ten nakłada zatem na organ egzekucyjny różne obowiązki, z których jeden polega na rozliczeniu kosztów wykonania zastępczego poprzez doręczenie zobowiązanemu ich wykazu. Może to jednak nastąpić dopiero po zakończeniu czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego, gdyż wcześniejsze precyzyjne określenie kosztów przed ich rzeczywistym poniesieniem jest niemożliwe. W świetle powyższych uregulowań stwierdzić należy, iż ustalenie wysokości zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego musiało zostać pozostawione, jak to trafnie zauważono w złożonym zażaleniu, uznaniu organu administracyjnego. Jak słusznie odnotował organ odwoławczy, w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] organ pierwszej instancji, wzywając zobowiązaną Spółkę do uiszczenia zaliczki w wysokości 10000 zł wyjaśnił na pokrycie jakich kosztów zostanie kwota ta przeznaczona w pierwszej kolejności, wyjaśniając, że będą to koszty związane z przeprowadzeniem procedury przetargowej na dokonanie rozbiórki pawilonu wypoczynkowego oraz na pokrycie wstępnych kosztów robót przygotowawczych do rozbiórki (m. in. wywóz rzeczy ruchomych i odłączenie od linii energetycznej). W ocenie Sądu, z uwagi na fakt, iż rozbiórce podlega pawilon wypoczynkowy wraz zadaszeniem, stanowiący obiekt o znacznej powierzchni, wynoszącej łącznie 378m2 powierzchni użytkowej, nie można uznać, by organy administracji dopuściły się przekroczenia granic uznania administracyjnego. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zaliczka określona w wysokości 10000 zł odpowiada realnym kosztom niezbędnym do realizacji nałożonego, a niewykonanego przez skarżącą obowiązku. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że skarżąca Spółka, nie wywiązując się z nałożonego obowiązku rozbiórki, musi liczyć się z możliwością zaistnienia nawet takiej sytuacji, gdy zaliczka w tej wysokości nie wystarczy w pełni na realizację wykonania zastępczego i organ egzekucyjny w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego w oparciu o treść art. 129 P.e.a. zobowiąże ją do wpłaty kolejnych zaliczek, bądź na podstawie art. 133 § 2 P.e.a. jeszcze przed zakończeniem egzekucji, doręczać będzie jej wykazy poczynionych już kosztów z wezwaniem do ich pokrycia w oznaczonym terminie (w sytuacji jeżeli koszty wykonania zastępczego okażą się wysokie lub gdy wykonanie zastępcze potrwa dłuższy okres). Niezależnie od powyższego, jak wskazano już powyżej i jak w zaskarżonym postanowieniu zaznaczył organ odwoławczy, po zakończeniu czynności egzekucyjnych organ egzekucyjny będzie miał obowiązek doręczyć Spółce wykaz wszystkich poniesionych kosztów wykonania zastępczego i w sytuacji stwierdzenia nadwyżki, niewykorzystaną część zaliczki zwrócić.

Oceniając nadal zaskarżone postanowienie z dnia [...] dostrzec również należy, iż w zażaleniu wniesionym na postanowienie pierwszoinstancyjne z dnia [...] zawarto wniosek o jego zmianę poprzez uzupełnienie o rozstrzygniecie dotyczące uchylenia grzywny nałożonej postanowieniem z dnia [...]. Powyższy wniosek został uzasadniony brakiem formalnego rozstrzygnięcia w tym zakresie, pomimo, iż z treści uzasadnienia postanowienia z dnia [...] wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zarzut i zmienił środek egzekucyjny. W tym miejscu zaznaczyć należy, że stosownie do treści art. 17 § 1 P.e.a. merytoryczne rozstrzygnięcia w postępowaniu egzekucyjnym zapadają w formie postanowień, a na zasadzie art. 18 P.e.a.. w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a. o ile przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej. Oznacza to, że do wydawanych przez organ egzekucyjny postanowień, mających charakter merytoryczny, stosować należy uregulowania dotyczące decyzji wydawanych w postępowaniu administracyjnym ogólnym. Zważywszy, że rozstrzygnięcie sprawy stanowi podstawowy, zasadniczy element każdej decyzji administracyjnej (każdego postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym), treść rozstrzygnięcia, uznającego zarzut strony zgłoszony w postępowaniu egzekucyjnym, winna stanowić swoistą odpowiedź organu administracyjnego na tenże zarzut. W praktyce zdarzyć się jednak może, że rozstrzygnięcie - w ocenie strony - sporządzone jest w sposób nieprecyzyjny, dając możliwość różnej jego interpretacji. W tej sytuacji, gdy decyzja (postanowienie) rozstrzyga sprawę w całości i nie obejmuje jednocześnie wszystkich żądań strony, wówczas zgodnie z art. 111 § 1 K.p.a. strona może domagać się od organu wydającego rozstrzygnięcie uzupełnienia jego treści o pozostałe elementy w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia. Nie ma przy tym znaczenia nazwa pisma kierowanego do tego organu, ale żądany zakres uzupełnienia i jego przedmiot. W razie zatem wniesienia odwołania (zażalenia) dotyczącego części żądań strony nie rozstrzygniętych w decyzji (postanowieniu), organ pierwszej instancji powinien potraktować je jako żądanie uzupełnienia decyzji (postanowienia) co do rozstrzygnięcia. W sytuacji natomiast, gdy strona równocześnie wniosła zażalenie na rozstrzygnięcia zawarte w postanowieniu egzekucyjnym (art. 34 § 5 P.e.a.) i zażądała uzupełnienia tegoż postanowienia we wskazany przez siebie sposób (art. 111 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 P.e.a.), jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, organ pierwszej instancji winien podjąć czynności niezbędne do nadania biegu postępowaniu odwoławczemu w zakresie rozstrzygniętym postanowieniem, niezależnie jednak powinien również rozpoznać wniosek o uzupełnienie tego postanowienia, tj. wydać postanowienie o jego uzupełnieniu bądź o odmowie uzupełnienia. Na etapie postępowania odwoławczego organ drugiej instancji winien rozpoznać zażalenie, natomiast wniosek o uzupełnienie postanowienia przekazać do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika natomiast, że organ odwoławczy potraktował wniosek o uzupełnienie postanowienia jako jeden z zarzutów zażalenia. Świadczy o tym okoliczność, że samodzielnie ocenił żądanie i wywiódł bezzasadność stanowiska Spółki odnośnie konieczności uzupełnienia postanowienia, wywodząc, że orzeczenie o zastosowaniu nowego środka egzekucyjnego skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego wcześniejszego postanowienia, co przesądza o braku konieczności wydania odrębnego rozstrzygnięcia co do nałożonej grzywny poprzez jej uchylenie. Pozostawiając poza oceną Sądu merytoryczną trafność powyższych wskazań, stwierdzić należy, iż doszło do naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania, tj. art. 111 K.p.a. z w zw. z art. 18 P.e.a., jednak naruszenie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy w sposób określony w art. 145 § 1 P.p.s.a., gdyż nie rzutuje na treść postanowienia organu odwoławczego, opartego o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., którym utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, a tym samym na sposób rozstrzygnięcia przez Sąd. Niezależnie od treści rozstrzygnięcia Sądu, na Opolskim Wojewódzkim Inspektorze Nadzoru Budowlanego w Opolu nadal ciąży bowiem na zasadzie art. 65 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 P.e.a. obowiązek przekazania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim wniosku o uzupełnienie postanowienia tegoż organu z dnia [...] w trybie art. 111 K.p.a. w zw. z art. 18 P.e.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione, a ponieważ nie doszukał się takiego naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które mogłyby uzasadniać wyeliminowanie z porządku prawnego zapadłych w sprawie rozstrzygnięć - skargę oddalił.

Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.