Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 410/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 141 par. 4, art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 5, art. 135, art. 147 par. 1, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1-3, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. ust. 2 pkt 1, art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 20
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia WSA (del.) Renata Detka (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1261/16 w sprawie ze skargi R.R. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Miasta S. na rzecz R. R. o kwotę 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z [...] września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1261/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. R. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Rada Miasta S. podjęła w dniu [...] lutego 2016 r. uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...] i [...] w S..

W skardze na tę uchwałę R. R. zaskarżył ją w zakresie, w jakim część nieruchomości o powierzchni ok. 200 m2 położona na terenie oznaczonym na rysunku stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały symbolem [...], tj. działka nr [...]

z obrębu [...] przy ul. [...] w S., została przeznaczona pod drogę publiczną dojazdową o symbolu [...] o szerokości w liniach rozgraniczających ca 10-16,2 m.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

- art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wobec zaliczenia do kategorii dróg publicznych drogi o symbolu [...], w sytuacji gdy wskazana droga w rzeczywistości będzie stanowić drogę wewnętrzną z uwagi, iż służyć będzie jedynie mieszkańcom ul. [...] i [...], układ drogi jest charakterystyczny dla drogi osiedlowej, a zatem drogi wewnętrznej, ponadto zakończona jest ślepą uliczką bez połączenia z siecią dróg, które to połączenie miałoby służyć do użytku nieograniczonej liczby osób;

- art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2015, Nr 199 ze zm.), dalej u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób ograniczający prawo własności skarżącego do części działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w S., w sytuacji gdy w dniu [...] lutego 2011 r. Prezydent Miasta S. wydał decyzję o warunkach zabudowy, na mocy której ustalił warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jak też zagospodarowania działki,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności:

- pominięcie, iż w celu zapewnienia komunikacji pomiędzy ulicami [...]

i [...], można wykorzystać działki stanowiące własność Miasta i połączyć je łącznikiem z ulicą [...], przebiegającym przez działki o nr [...] lub [...] lub [...] bez konieczności wykorzystania działek zabudowanych o numerach [...],[...],[...],[...] oraz [...] na cele drogowe oraz

- pominięcie, iż wobec braku zgody R. R. na podział działki oraz wykup części działki nr [...] o powierzchni 200 m2 pod inwestycję drogową, nie będzie możliwe pozyskanie w/w nieruchomości przez Miasto S. na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż droga oznaczona symbolem [...] w rzeczywistości będzie drogą wewnętrzną;

- art. 21 i art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c., gdyż Rada Miasta S. przeznaczając znaczną część działki nr [...] pod drogę, która

w rzeczywistości będzie miała charakter drogi wewnętrznej, nadmiernie

i w sposób nieuzasadniony ograniczyła przysługujące skarżącemu prawo własności.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że projektowana droga publiczna [...] w zaskarżonym planie miejscowym posiada połączenie z siecią dróg publicznych planowanych

i istniejących, ul. [...] - o symbolu [...] i ul. [...] o symbolu [...], poprzez projektowaną drogę [...] i drogę wewnętrzną [...], wskazaną na działce stanowiącej własność Miasta S..

W kwestii ustalenia innego przebiegu drogi [...] organ podkreślił, że

w oparciu o obowiązujące do końca 2003 r. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego terenu, zostały dokonane podziały działek i wydzielone części terenów pod pasy dróg, z czego około połowy jest własnością Miasta. Projektowane w zaskarżonym miejscowym planie ulice [...] i [...] umożliwią działkom, które nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, prawidłowy dostęp do infrastruktury drogowej i technicznej. Głównym ich zadaniem jest obsługa przyległych działek ze względu na głębokość kwartału pomiędzy ulicami [...],[...]

i [...].

Organ zwrócił uwagę, że zaproponowane przez skarżącego jako łącznik działki o nr [...] lub [...] lub [...] stanowią własność prywatną, a na poszczególnych etapach procedury planistycznej właściciele tych nieruchomości nie zgłaszali chęci by na ich gruntach lokalizować drogę publiczną. Natomiast właściciele działki nr geod. [...] na której planowana jest droga [...] nie negowali jej projektowania na ich nieruchomości.

Organ podał, że po pierwszym wyłożeniu projektu planu planowana droga [...], zgodnie z prośbą skarżącego została przesunięta w stronę zachodnią w taki sposób, by odsunąć ją od działki skarżącego. Po przeanalizowaniu takiego rozwiązania Prezydent stwierdził, że powstała przestrzeń między nowym przebiegiem drogi [...] a działką skarżącego o powierzchni ok. 600 m2 odpowiadałaby działce powstałej po wydzieleniu z działki skarżącego części gruntu pod planowaną drogę [...] (ok. 200 m2) i części gruntu pozostałego (ok. 400m2). Takie przesunięcie drogi umożliwia wymianę terenu pomiędzy skarżącym,

a właścicielem działki nr ew. [...]. W ocenie organu sporządzony miejscowy plan utrwalił i ukształtował zasadę kompozycji przestrzennej.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że skarżący posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r., poz. 1515), bowiem przysługuje mu prawo własności działki nr ew. [...] leżącej w obszarze kwestionowanego planu. Interes ów został jednocześnie w ocenie Sądu naruszony, gdyż nastąpiło pozbawienie skarżącego prawa do korzystania z dotychczasowego charakteru działki

i przeprowadzenie przez jej teren drogi publicznej. Dodatkowo wskutek zaplanowanego przebiegu drogi [...] duża działka skarżącego zostanie podzielona na dwie, z czego jedna, niezabudowana będzie miała powierzchnię ok. 400 m2.

Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się w pierwszej kolejności do oceny, czy ustalenie przebiegu drogi [...], powodując naruszenie interesu prawnego skarżącego, jednocześnie nastąpiło w zgodzie z przepisami prawa oraz czy nie doszło przy tym do nadużycia ustawowych kompetencji Rady.

Sąd wyjaśnił pojęcie "władztwa planistycznego" czy też "samodzielności planistycznej gminy" w rozumieniu art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., podkreślając, że wynikającego z tych przepisów uprawnienia planistycznego gminy nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów oraz, że uprawnienie to nie może być nadużywane. Następnie odniósł się Sąd do konstytucyjnej ochrony prawa własności podkreślając, że jako zgodne z prawem naruszenie prawa własności można uznać jedynie takie, które pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności, co oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. W ocenie Sądu, ta kwestia wymagała szerokiego rozważenia, gdyż wskutek zapisów planu skarżący po pierwsze w konsekwencji zostanie pozbawiony własności części działki, po drugie – co ważniejsze - ulegnie ona podziałowi na dwie działki, z których druga (po wydzieleniu drogi) może zostać zagospodarowana, ale z istotnymi ograniczeniami technicznymi, wynikającymi z jej powierzchni (tak stanowisko planisty zawarte

w protokole sesji Rady Miasta S.). Ponadto działka została wedle oświadczeń skarżącego zagospodarowana poprzez dokonanie kosztownych naniesień. Z kolei sąsiednie działki, które skarżący proponuje przeznaczyć pod przebieg drogi, pozostają niezagospodarowane.

Sąd podkreślił, że do końca 2003 r. obowiązywały dwa plany miejscowe, które przewidywały skomunikowanie kwartału [...] w takim kształcie, jaki został przyjęty

w planie. W oparciu o zapisy tych planów dokonano podziałów działek i wydzielono części terenów pod pasy dróg, z czego około połowy tych działek jest własnością Miasta. Okoliczność ta nie oznacza, że w nowym planie układ komunikacyjno-własnościowy wynikający z poprzednio obowiązujących aktów planistycznych nie może ulec zmianie. Niemniej skutki uchwalenia planów obowiązujących do końca 2003 r. nie mogą zostać zupełnie pominięte przy uchwalaniu obecnego planu,

a wręcz odmiennie jeśli to jest możliwe - celowym byłoby zachowanie i uwzględnienie układu zagospodarowania będącego skutkiem realizacji owych planów. Ukształtowały one bowiem obecny stan faktyczny i prawny kwartału objętego niniejszym postępowaniem. W trakcie postępowania planistycznego lokalizacja drogi [...] została utrzymana, o czym zadecydowało zarówno położenie w poprzednim planie, jak również głosy większości mieszkańców, którzy wnosili o utrzymanie tych dróg. Przesunięcie drogi [...] spowodowało, że część sięgacza drogi [...] musiała zostać połączona z drogą [...] właśnie poprzez działkę skarżącego. Nie istniała inna techniczna możliwość tego skomunikowania.

Natomiast propozycja połączenia części drogi [...] z ul. [...] poprzez wytyczenie dodatkowej drogi wewnętrznej skutkowałaby powstaniem dwóch dróg dojazdowych o kształcie litery L usytuowanych "plecami do siebie", a pomiędzy tymi drogami pozostałaby nienaruszona działka skarżącego. Taki układ komunikacyjny Sąd uznał za nieracjonalny choćby z punktu widzenia zapewnienia w drodze urządzeń infrastruktury technicznej. Konieczna byłaby budowa dwóch ślepo zakończonych łączników, co powodowałoby dodatkowe koszty, jak i jest mniej optymalnym rozwiązaniem technicznym.

Jako kolejny argument przemawiający za oddaleniem skargi, a kształtujący sytuację prawną i faktyczną Sąd przyjął fakt, że przebieg drogi [...] od samego początku procedury był niezmienny przez wszystkie wyłożenia projektu planu. Natomiast w tym czasie inwestor składał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę (str. 9 protokołu z sesji Rady). Okoliczność procedury planistycznej i zakładanego przebiegu dróg była znana skarżącemu od samego początku, brał bowiem czynny udział w tym postępowaniu. Mimo tego niejako metodą faktów dokonanych próbował wpłynąć na rozstrzygnięcie planistyczne, gdyż zdecydował się na proces inwestycyjny, a po wybudowaniu budynku, na prace związane z urządzeniem – jak twierdzi – kosztownego ogrodu.

W tym zakresie konieczne byłoby zachowanie proporcji pomiędzy ochroną indywidualnej i jednostkowej sytuacji skarżącego z koniecznością zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek znajdujących się w obszarze planistycznym [...]

i ochroną interesu prawnego kilkunastu osób. W ocenie Sądu, ważenie tych wartości prowadzi do wniosku, że priorytet muszą mieć interesy właścicieli szeregu działek

w tym obszarze, które muszą mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Ze względu na dotychczasowy sposób zagospodarowania, stare plany oraz fakt wykupienia gruntów pod drogę, a nade wszystko optymalną racjonalność przyjętych w planie rozwiązań komunikacyjnych w celu obsługi szeregu działek – należy przyjąć, że ograniczenie prawa własności skarżącego stanowi dopuszczalną ingerencję w to prawo.

Co do zarzutu, że droga [...] jest drogą wewnętrzną, a nie publiczną Sąd przytoczył treść art. 1, 2, 7 i 8 ustawy o drogach publicznych oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 124) podkreślając, że faktem jest, że kształt tej drogi odpowiada drodze wewnętrznej, ale to gmina zadecydowała, że pomimo takiego kształtu przyjmuje tę drogę jako drogę publiczną.

Zarzut skargi związany z uzyskaną przed wszczęciem procedury planistycznej decyzją o warunkach zabudowy Sąd ocenił jako pozostający bez znaczenia dla sprawy, gdyż sporządzanie i procedowanie miejscowych planów oraz postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy, to wyłączające się tryby postępowania, które stanowią dwa odrębne tytuły do uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd przywołał treść art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

i podniósł, że w niniejszej sprawie skarżący uzyskał przed uchwaleniem planu pozwolenie na budowę, co oznacza, że doszło do "konsumpcji" decyzji

o warunkach zabudowy i uchwalony potem plan nie pozostaje w żadnej kolizji z tym aktem administracyjnym.

Jako nietrafione Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., które nie mają zastosowania w procedurze planistycznej.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej R. R. wniósł o uchylenie wyroku z [...] września 2016 r. w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż droga oznaczona symbolem [...] jest drogą publiczną, podczas gdy droga ta w istocie stanowić będzie drogę wewnętrzną, zważywszy na funkcję, jaką ma pełnić w sieci dróg — celem drogi [...] ma być skomunikowanie kilkunastu sąsiednich działek z drogą publiczną,

a także na układ drogi charakterystyczny dla drogi wewnętrznej dojazdowej zakończonej ślepymi uliczkami;

2. art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 oraz art. 20 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, to jest nieuzasadnionego względami interesu publicznego ograniczenia sposobu wykonywania własności nieruchomości;

3. art. 65 ust. 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż uzyskanie pozwolenia na budowę prowadzi do "konsumpcji" decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji uchwalony zaskarżoną uchwałą plan nie pozostaje w kolizji z ww. decyzją o warunkach zabudowy, co w konsekwencji spowodowało uznanie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być niezgodny z treścią wydanego pozwolenia na budowę wbrew ugruntowanemu orzecznictwu sądów administracyjnych;

4. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, polegające na uznaniu, iż zaskarżona uchwała nie powoduje istotnego ograniczenia prawa własności skarżącego, nieuzasadnionego względami interesu publicznego;

5. art. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż zaskarżona uchwała nie została wydana z naruszeniem konstytucyjnych praw i wolności, w szczególności prawa własności, podczas gdy zaskarżony akt prowadzi do nadmiernej

i nieusprawiedliwionej względami interesu publicznego ingerencji w prawo własności prywatnej;

6. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na oddaleniu skargi w miejsce jej uwzględnienia mimo, iż wydanie zaskarżonego aktu nastąpiło z rażącym naruszeniem zasady proporcjonalności, polegającym na nieuwzględnieniu proporcji pomiędzy ograniczeniem praw i wolności skarżącego, w szczególności prawa własności, a ochroną interesu publicznego, jakim w przedmiotowej sprawie jest możliwość dojazdu z drogi publicznej do niewielkiej liczby sąsiednich posesji;

II. na podst. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na tym, iż Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonego aktu nie zastosował środka określonego w ustawie tj. stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta S. mimo wydania ww. uchwały

z naruszeniem prawa;

2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji motywów i przesłanek wydanego w sprawie orzeczenia, ogólnikowe ustosunkowanie się do podniesionych w skardze zarzutów, w szczególności poprzez zdawkowe uzasadnienie zasadności ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącemu w świetle zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinął postawione zarzuty.

W szczególności podniósł, że w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy

([...] lutego 2011 r.) oraz pozwolenia na budowę ([...] marca 2011 r.), plany miejscowe nie istniały, zatem wskazywanie ich przez Sąd I instancji jako podstawy uzasadniającej uchwalenie miejscowego planu, jest bezzasadne. Ponadto, pozwolenie na budowę zostało wydane [...] marca 2011 r., natomiast uchwała nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. została podjęta [...] czerwca 2011 r. Co więcej – nawet gdyby w dacie wnioskowania o wydanie pozwolenia na budowę procedura planistyczna była w toku, skarżący kasacyjnie miałby prawo działać w oparciu o zasadę zaufania do organów władzy publicznej, a także praw nabytych i przystąpić do realizacji inwestycji.

Skarżący podkreślił, że Sąd postawił na szali dwa sprzeczne interesy o rażąco zróżnicowanej wadze. Przyznał priorytet rzekomemu interesowi publicznemu, ograniczając jednocześnie w sposób rażący jego prawo własności. Uzasadnienie wskazujące na zasadność tego ograniczenia jest zdawkowe i nie odnosi się do wszystkich okoliczności sprawy, nie zawiera żadnych rozważań w zakresie ww. konfliktu interesów, nie rozstrzyga dlaczego niemożliwym było zaakceptowanie zaproponowanej przez niego koncepcji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna odniosła zamierzony skutek, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (wedle brzmienia obowiązującego na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, opublikowanego w Dz.U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.), opisany w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom,

z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Autor skargi kasacyjnej wywodzi, że droga [...] błędnie została zaliczona do dróg publicznych, podczas gdy pełnić będzie faktycznie funkcję drogi wewnętrznej.

Z treści § 4 ust. 2 pkt 7 lit.d w zw. z § 73 zaskarżonej uchwały wynika

w sposób niebudzący wątpliwości, że droga [...] zaliczona została do dróg publicznych. Bezspornym jest także, że droga ta zaprojektowana została w celu umożliwienia przyległym do niej działkom, które nie mają dostępu do drogi publicznej, dostęp do infrastruktury drogowej i technicznej. Głównym zadaniem drogi [...] jest w zamierzeniu obsługa tych działek i właściwe skomunikowanie kwartału, w którym są położone, z ulicami [...],[...] oraz [...]. Droga ta spełnia zatem wszelkie przesłanki do zaliczenia jej do drogi publicznej, gdyż służy potrzebom miejscowym i uzupełnia istniejącą sieć dróg. Tym samym bez znaczenia prawnego pozostają takie okoliczności podnoszone w skardze kasacyjnej, jak kształt drogi czy też jej faktyczna funkcja (zakończenie ślepą uliczką prowadzącą wyłącznie do prywatnych posesji), skoro spełnione zostały wymogi określone w art. 7 ust. 1 ww. ustawy, aby droga [...] mogła być zaliczona do dróg publicznych.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej opierają się natomiast w zdecydowanej większości na usprawiedliwionych podstawych.

Istota problemu w rozpoznawanej sprawie, dostrzeżona zarówno przez Sąd pierwszej instancji jak i w skardze kasacyjnej, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy uchwalając objęty kontrolą sądową miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, Rada Miasta S. przekroczyła granice ustanowionej w art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. zasady samodzielności planistycznej gminy, zwanej doktrynalnie władztwem planistycznym. Władztwo planistyczne stanowi ustawową kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej na własnym terenie, włącznie z ingerencją w prawo własności innych podmiotów. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Przy uchwalaniu planu miejscowego rolą organu planistycznego jest właściwe wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych w taki sposób, aby zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, nie naruszając, bądź naruszając w jak najmniejszym stopniu, prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002 i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX).

Uszczegółowienie zasady prawa do własności i jej ochrony, ustanowionej

w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, znajduje wyraz w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do

- zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (pkt 1);

- ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (pkt 2).

Konkretyzacja powyższych zasad następuje również w art. 140 k.c., który zezwala właścicielowi, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Nie ulega wątpliwości, że sam fakt ograniczenia bądź pozbawienia prawa własności wskutek podjęcia aktu planistycznego nie stanowi jeszcze przekroczenia granic władztwa planistycznego, jednak dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów i praw właścicieli, gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności,

o jakiej mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – co słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji - która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione i przekonywać do tego, że nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Europejski Trybunał Praw Człowieka wyjaśnił, że wyważenie interesu publicznego

i prywatnego musi dotyczyć także kwestii, czy właściciel mógł się spodziewać narzucenia określonego sposobu korzystania z nieruchomości, czy też wprowadzenia restrykcji np. teren objęty ochroną zabytków, teren zalewowy itp. (Matczyński przeciwko Polsce - skarga nr 32794/07, 15 grudnia 2015; Fredin przeciwko Szwecji - skarga nr 12033/86, 18 lutego 1991, § 54, Series A nr 192; Katte Klitsche de la Grange przeciwko Włochom, skarga nr 12539/86, 27 October 1994,

§ 46, Series A nr 293-B; SCEA Ferme de Fresnoy przeciwko Francji - decyzja nr 61093/00).

Mając na uwadze wszystkie te okoliczności, orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że Rada Miasta S. nie przekroczyła granic władztwa planistycznego poprzez zaprojektowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego

w poprzek działki skarżącego drogi [...], jest co najmniej przedwczesne, gdyż nie zostało poprzedzone należytym rozważeniem wszystkich wynikających

z akt sprawy okoliczności.

W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, że wadliwie Sąd Wojewódzki ustalił, że skarżący złożył wniosek o pozwolenie na budowę w trakcie procedury planistycznej, na co wskazywał protokół z sesji Rady, na której podjęta została zaskarżona uchwała oraz co miało przekonywać, że inwestor, któremu przebieg drogi [...] był znany od samego początku, "niejako metodą faktów dokonanych próbował wpłynąć na rozstrzygnięcie planistyczne" (str. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Do akt sprawy złożona została jednak decyzja nr [...] Prezydenta Miasta S. z [...] marca 2011 r., udzielająca R. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z garażem, studnią i przydomową oczyszczalnią ścieków na działkach nr [...],[...] i [...]przy ul. [...] w S. – według załączonego projektu budowlanego. Z adnotacji urzędowej na tej decyzji wynika również, że wobec niezaskarżenia przez strony, decyzja z [...] marca 2011 r. stała się ostateczna [...] kwietnia 2011 r. Tymczasem uchwała nr [...] r. o przystąpieniu do sporządzenia kontrolowanego planu miejscowego, podjęta została przez Radę Miasta S. [...] czerwca 2011 r., a więc już wtedy, gdy skarżący dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Z protokołu nr [...] sesji Rady Miasta S., odbytej w dniu [...] lutego 2016 r., wynika jednocześnie, że w trakcie dyskusji radnych nad tym konkretnym rozwiązaniem planistycznym, padło stwierdzenie wypowiedziane przez Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa B. K., wedle którego "przebieg drogi [...] był niezmienny przez wszystkie 4 wyłożenia planu. W tym okresie inwestor składał zgłoszenie robót (pozwolenie na budowę) na swojej działce gdzie przebiega droga, aby wzmocnić wartość swojej działki, mając świadomość

o przebiegu drogi". Na tej podstawie Sąd oparł jeden z argumentów, przytoczony wyżej, przemawiający za koniecznością oddalenia skargi, nie weryfikując, na ile okoliczności, o których była mowa na sesji Rady odpowiadają prawdzie. Niezależnie jednak od tego, czy skarżący składał także zgłoszenia na rozpoczęcie innych robót budowlanych, na co powołuje się organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną (podając m.in., że zgłoszenie basenu i altany drewnianej datowane były na grudzień 2013 r.), nie ulega wątpliwości, że przed przystąpieniem do sporządzania planu miejscowego uzyskał on ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego

z garażem, studnią i przydomową oczyszczalnią ścieków, a zatem podana radnym na sesji informacja była co najmniej niepełna i mogła wprowadzić ich w błąd co do wiedzy i świadomości inwestora o przebiegu drogi. Okoliczność ta winna podlegać ocenie, czego zabrakło w rozważaniach Sądu, tym bardziej, że usytuowanie drogi [...] właśnie na działce nr [...] było szeroko dyskutowane na sesji, radni zgłaszali szereg wątpliwości w tym zakresie, a podane przykłady działania skarżącego metodą "faktów dokonanych" były jednym z argumentów mających ich przekonać

o zasadności proponowanego rozwiązania komunikacyjnego.

W konsekwencji powyższego, nie rozważył Sąd także tego, jakie znaczenie dla oceny zgodności z prawem przeprowadzenia przez działkę R. R. drogi [...], ma uzyskanie przez niego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jeszcze przed przystąpieniem przez Radę do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co było konieczne z uwagi na treść powołanych w skardze kasacyjnej art. 65 ust. 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Przepisy te stanowią, że jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, to organ, który wydał te decyzje stwierdza ich wygaśnięcie, chyba, że na podstawie tych decyzji została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W orzecznictwie przyjmuje się, że opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek uwzględnić w planie ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z zasadą pewności obrotu prawnego i zasadą ochrony praw nabytych, ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę może więc być przez inwestora wykonywana niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących danego terenu. Sposób zagospodarowania terenu określony w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest zatem wiążący dla organów gminy opracowujących projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 10 maja 2011 r.,

II OSK 350/11; z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OSK 1036/11; z dnia 25 września 2013

r., II OSK 1676/13, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Poczynione przez Sąd Wojewódzki rozważania zakończone wnioskiem, że skarżący uzyskał przed uchwaleniem planu pozwolenie na budowę, co oznacza, że doszło do "konsumpcji" decyzji o warunkach zabudowy i uchwalony plan nie pozostaje w żadnej kolizji z tym aktem administracyjnym, nie dotykają jednak istoty problemu, mimo, że Sąd powołał treść art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Chodzi bowiem nie tyle o decyzję o warunkach zabudowy, ale przede wszystkim o uzyskaną na jej podstawie ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę i ocenę wpływu tej okoliczności na zgodność z prawem ustaleń planu dotyczących przeprowadzenia drogi [...] przez działkę R. R.. Nie ulega przy tym wątpliwości, że integralną częścią projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją, jaką uzyskał skarżący, jest projekt zagospodarowania działki, w tym wszelka infrastruktura związana z projektowanym budynkiem mieszkalnym. Skoro skarżący realizował inwestycję w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, uzyskaną

w dodatku jeszcze przed prawną konkretyzacją zamierzeń planistycznych gminy

w stosunku do tego terenu, to przy ocenie zachowania przez Radę Miasta S. konstytucyjnej zasady proporcjonalności przy uchwalaniu planu i należytego wyważenia interesu publicznego i prywatnego, Sąd winien wziąć pod rozwagę nie tylko sposób zagospodarowania działki skarżącego, ale także wielkość poniesionych przez niego nakładów finansowych, o ile stanowiły one realizację legalnego procesu inwestycyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przy podziale działki nr [...] na dwie mniejsze, wskutek przeprowadzenia planowanej drogi [...] (przy czym – co bezsporne - mniejsza działka będzie miała z uwagi na powierzchnię ograniczone możliwości zagospodarowania), nieruchomość straci znaczenie jako całość powiązana funkcjonalnie i gospodarczo.

W kontekście omawianej okoliczności związanej z ostateczną decyzją

o pozwoleniu na budowę z [...] marca 2011 r., innego wyrazu nabiera także powołany przez Sąd Wojewódzki argument dotyczący ukształtowania aktualnego stanu faktycznego i prawnego kwartału objętego postępowaniem, poprzez ustalenia dwóch, obowiązujących do końca 2003 r., miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przewidujących zaakceptowany w obecnym planie układ komunikacyjny, w tym przebieg drogi [...]. Sąd wskazał, akceptując w tym zakresie stanowisko prezentowane przez organ, że w oparciu o zapisy tych planów dokonano podziału działek, wydzielono część terenów pod pasy dróg, w tym połowa z nich stanowi własność Miasta S.. Z dokumentów planistycznych nie wiadomo jednak, kiedy dokładnie nastąpił podział tych działek i kiedy Gmina przystąpiła do nabycia tych, które miały – wedle stanowiska przedstawionego przez organ – stanowić część drogi. Gdyby do wykupu działek doszło po uzyskaniu przez skarżącego pozwolenia na budowę, wówczas powołany przez Sąd argument

o ukształtowaniu aktualnego stanu faktycznego i prawnego wskutek realizacji starych planów, straciłby rację bytu.

Niezależnie od tego podkreślić należy, że pomiędzy utratą mocy obowiązującej poprzednich planów, a przystąpieniem do opracowania planu uchwalonego [...] lutego 2016 r., upłynęło ponad 7 lat, w czasie których właściciele nieruchomości mieli pełne prawo do tego, aby w swoich zamierzeniach inwestycyjnych nie kierować się rozwiązaniami planistycznymi przyjętymi w starych planach i odmiennie ukształtować sposób zagospodarowania nieruchomości, zwłaszcza jeśli uzyskali ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę, tak jak

w przypadku skarżącego. Tak długi okres braku inicjatywy planistycznej gminy nie może być argumentem za zachowaniem rozwiązań drogowych przewidzianych

w poprzednio obowiązujących planach, nawet jeśli działki przyległe do planowanej drogi [...] zostały w tym celu podzielone. Z fragmentu planu z zaznaczeniem żółtym kolorem działek stanowiących własność Miasta, na który powołuje się Sąd pierwszej instancji, wynika jednocześnie, że jedynie część nieruchomości została zakupiona przez Miasto S., a mianowicie wyłącznie na wysokości tych działek, które zostały podzielone, przy czym mowa o tej części odnogi planowanej drogi [...], która skierowana jest w stronę ulicy [...]. Nie ulega także wątpliwości, że nie wszystkie działki przylegające do zaplanowanej drogi uległy podziałowi, w szczególności - oprócz działki skarżącego - dotyczy to działek nr [...],[...],[...],[...] i [...]. Przez te działki oraz działkę nr [...] zaplanowano drogę [...], mimo, że wszystkie mają dostęp do drogi publicznej z innej strony. Działka nr [...] – od ul. [...] i [...], a działki nr [...] i nr [...] (należąca do skarżącego) – od ulicy [...]. Z fragmentu planu złożonego przez Miasto S. wraz z odpowiedzią na skargę kasacyjną, przedstawiającego strukturę własnościową tego terenu, wynika zaś, że działki nr [...],[...]i [...] są własnością jednej osoby, a cała nieruchomość ma dostęp do ul. [...]. Do jednego właściciela należą też działki nr [...] i [...] oraz działki nr [...],[...] i [...] z dostępem tych nieruchomości do ul. [...]. Faktycznie zatem, droga [...] miałaby obsługiwać działki należące do dwóch właścicieli, które nie mają dostępu do innej drogi publicznej, co nakazuje poddanie bardziej wnikliwej analizie twierdzenie organu, zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki, że o utrzymaniu przebiegu spornej drogi (w części, która jest przedmiotem kontroli) zadecydowały głosy większości mieszkańców. Nie dostrzegł także Sąd Wojewódzki, że z listy nieuwzględnionych uwag stanowiącej załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały wynika, że wnioski o likwidację drogi [...] i [...] bądź tylko drogi [...], poza skarżącym składali także właściciele działek nr [...]oraz działek nr [...]i [...], przez które droga ma przebiegać. Z kolei właściciele działek nr [...]i [...] podpisali wniosek datowany na [...] grudnia 2013 r., skierowany do Prezydenta Miasta S., o inną lokalizację wschodniej części drogi [...]. Przy ocenie wagi interesu publicznego i prywatnego i jednoczesnym zachowaniu zasady proporcjonalności, nie można pominąć bowiem tego, jaki obszar ma obsługiwać planowana droga - w części od drogi [...] w kierunku ul. [...], ile nieruchomości jest przy niej położonych, które z nich mają dostęp do innych dróg publicznych, a które nie mają połączenia z żadną drogą poza projektowaną ulicą [...].

Nie jest także przekonujący argument Sądu pierwszej instancji uznający jako nieracjonalną i powodującą dodatkowe koszty propozycję skarżącego w zakresie przeprowadzenia łącznika z ul. [...] – poprzez działki niezabudowane. Sąd przywołał dodatkowo w tym zakresie stanowisko projektanta planu, który wypowiadał się na sesji Rady [...] lutego 2016 r., nie dostrzegając jednak, że poza stwierdzeniem, że inne możliwości poprowadzenia drogi byłyby "kosztowne i również niekorzystne dla innych właścicieli" (str. 7) oraz spowodowałyby, iż "koszty Miasta z tytułu konieczności wykupu gruntów związane z przebiegiem drogi będą wyższe, bo będzie ich więcej" (str. 10), ani na sesji ani w pozostałej dokumentacji planistycznej nie została przedstawiona jakakolwiek kalkulacja tych kosztów, przy uwzględnieniu nakładów, jakie skarżący poczynił na swojej nieruchomości, umożliwiająca weryfikację przedstawionego przez projektanta stanowiska.

Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa niezbędne elementy, jakie powinny znaleźć się

w uzasadnieniu wyroku.

W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39) wyrażony został pogląd, że przyjęcie przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego

i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego. Brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje naruszeniem przez sąd zacytowanego wyżej przepisu.

Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. nastąpiło

w powiązaniu z uchybieniem przepisom prawa materialnego, ujętym w pozostałych zarzutach skargi kasacyjnej, a mianowicie z art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 65 ust. 2

w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 2, art. 8 ust. 2, art. 21 ust.1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, a także art. 140 k.c. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji nie rozważył bowiem należycie w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku, czy w kontekście wszystkich, prawidłowo ustalonych okoliczności sprawy, ingerując w prawo własności skarżącego ustaleniami planu miejscowego w zakresie przebiegu drogi [...], organ planistyczny nie przekroczył granic władztwa planistycznego poprzez niedostateczne uwzględnienie w procedurze planistycznej konstytucyjnych zasad, które winien był mieć na uwadze z mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, tj.: zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3), ochrony praw nabytych

i zaufania do organów państwa (wywodzonych z art. 2) oraz prawa do własności oraz jego ochrony (art. 21 ust. 1 oraz art. 64).

Nie doszło natomiast w sprawie do naruszenia art. 20 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały (ust. 1). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę, o której mowa w ust. 1, wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi (ust. 2). Przedstawiony w pkt I.2. petitum skargi kasacyjnej opis omawianego zarzutu (niezależnie od tego, że nie wskazano, o którą jednostkę redakcyjną art. 20 chodzi), nie odpowiada jednak treści normatywnej zacytowanego przepisu, gdyż jego naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnym przyjęciu, że w sprawie nie doszło do nadużycia przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego. Przyporządkowanie tak sformułowanego zarzutu do naruszenia art. 20 u.p.z.p. należy uznać za wadliwe, choć nie miało wpływu na ocenę zasadności skargi kasacyjnej.

Tak samo ocenić należy zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym, którego przedmiotem jest legitymacja do zaskarżenia uchwały organu gminy, wyznaczona wymogiem wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego. Spełnienie tego wymogu przyjął zresztą Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przepis art. 101 ust. 1 tej ustawy nie reguluje natomiast materialnoprawnych przesłanek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Nie można również uznać, że Sąd naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a.

stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma charakter kompetencyjny, a Sąd mógłby mu uchybić, gdyby nie przeprowadził w ogóle kontroli zaskarżonego aktu, przeprowadziłby kontrolę według innego kryterium aniżeli zgodność z prawem, bądź zastosował środek nieznany ustawie, co w stanie sprawy nie miało miejsca.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa

w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W sprawach dotyczących kontroli aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., przepis ten – co do zasady - nie ma zastosowania, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakie jeszcze akty, poza zaskarżonym planem miejscowym, powinny być objęte kontrolą sądową w tej sprawie.

Wobec rodzaju wykazanych wyżej naruszeń, jakich dopuścił się Sąd pierwszej instancji, powodujących konieczność rozpoznania sprawy ponownie, przedwczesną jest natomiast ocena, czy poprzez oddalenie skargi nastąpiło uchybienie przepisowi art. 147 § 1 p.p.s.a., będącemu podstawą prawną do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości albo w części.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w treści art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd Wojewódzki powtórnie dokona oceny, czy w świetle okoliczności sprawy, o których była mowa wyżej, a które nie zostały dostrzeżone w zaskarżonym wyroku (zwłaszcza w zakresie uzyskania przez skarżącego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przed rozpoczęciem procedury planistycznej), uchwalając kontrolowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego poprzez zaprojektowanie przebiegu drogi [...] przez działkę nr [...], organ ingerując w prawo własności skarżącego należycie wyważył interes prywatny i interes publiczny oraz uwzględnił konstytucyjną zasadę proporcjonalności, a w konsekwencji czy nadużył przysługujące mu władztwo planistyczne.