Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 3089/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : WSA Krystyna Daniel AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2006 r. sprawy ze skarg F. J. i W. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących F. J. i W. J. po 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r., znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.

Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy w trybie instancyjnym postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r., znak: [...].

Następnie, w terminie dwumiesięcznym ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nakazał W. J. zaniechanie dalszych robót przy rozbudowie budynku na działce nr [...] obr. [...] przy ul. N. w K..

W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wskazał, że w toku, prowadzonego przez niego postępowania, ustalono, że inwestor W. J. posiada decyzję z dnia [...] grudnia 1987 r., znak: [...] o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego budynku. W 1993 r. inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji w wyniku czego doszło do wstrzymania prowadzonych w ten sposób robót budowlanych. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna wobec utrzymania ją w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia [...] marca 1994 r. Następnie, decyzją z dnia [...] października 1994 r., znak: [...], udzielono W. J., współwłaścicielowi nieruchomości przy ul. N. [...] w K., pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Roboty budowlane były dalej kontynuowane, wg twierdzenia W. J., na podstawie pierwotnego projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę oraz "notatek" sporządzonych przez inwestora. Do projektu tego opracowano aneks, który znajdował się wg oświadczenia Z. C.- kierownika budowy - na budowie, a roboty były prowadzone na podstawie tego projektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki zwrócił się do Archiwum Urzędu Miasta K. o wypożyczenie akt sprawy dotyczącej udzielonego pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] października 2000 r. Archiwum poinformowało, że w jego zasobach brak jest żądanych akt administracyjnych. Z przeprowadzonych oględzin na terenie budowy w dniu [...] sierpnia 2001 r. wynika, że wykonanie konstrukcji zadaszenia rozbudowanego obiektu, po dokonanych odstępstwach, nie jest możliwe do wykonania zgodnie z dokumentacją pierwotną. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2001 r. zażądano, więc od inwestora przedłożenia projektu technicznego, na podstawie którego można zakończyć budowę (wykonać zadaszenie rozbudowanej części). W. J. nie wywiązał się z tego obowiązku. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji.

Z decyzją tą nie zgodzili się W. J. i F. J. wnosząc od niej odwołania.

W. J. zarzucił, że decyzja organu I instancji jest błędna i bazuje na dokumentacji z lat 2000-2001. Kłamstwem jest, jego zdaniem, stwierdzenie, że wykonanie zadaszenia nie jest możliwe. Oba projekty, aneks jak i pierwotny, przewidywały, bowiem analogiczne rozwiązanie. W aneksie zadaszenie jest usytuowane o 0,9 m wyżej z uwagi na całkowite podniesienie bryły budynku o tą samą wysokość. Podniesienie punktu zerowego jego budynku nastąpiło w momencie, kiedy budynek K. został podniesiony o 1,5 m i nielegalnie podpiwniczony. Zmusiło go to do "ucieczki w górę o 0,9 m, po to by jego budynek nie został utopiony, zaniżony w stosunku do sąsiadów. Jedynym jego błędem jest to, że nie podniósł o tą samą wielkość różnicę poziomów, czyli o 1,5 m wzwyż. Zarzucił PINB ukrywanie dokumentacji i naruszenie jego interesu prawnego.

F. J. stwierdził, że decyzja organu I instancji jest niezasadna w części dotyczącej uczestnictwa U., M. i K. K. w tym postępowaniu.

W wyniku rozpoznania tych odwołań, decyzją z dnia 18 października 2002 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji uczynił zadość przepisom k.p.a. i Prawa budowlanego. Zapewnił gwarancje procesowe dla wszystkich stron postępowania. W świetle art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, jeżeli nie jest możliwe nakazanie czynności, które doprowadzą wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. W. J. nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem z art. 77 k.p.a., zobowiązującym go do przedłożenia projektu technicznego, na podstawie którego realizowana jest przedmiotowa inwestycja. Pozwolenie na wznowienie robót obejmowało pierwotny projekt budowlany wraz z aneksem uwzględniającym dokonane przez inwestora odstępstwa w trakcie realizacji rozbudowy oraz rozwiązania pozwalające dokończyć rozbudowę zgodnie z prawem. Inwestor nie posiada kompletnego projektu, co jest jego obowiązkiem. To, że wraz z wydaniem pozwolenia na wznowienie robót nie wydano mu aneksu jest nieistotny z punktu Prawa budowlanego. Stwierdzić zatem należy, że na obecnym etapie nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jest niedopuszczalnym, by inwestor prowadził roboty budowlane w oparciu o pierwotny projekt i notatki z aneksu. Brak możliwości weryfikacji wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym uniemożliwia organowi zarówno I jak i II instancji ustalenie, czy inwestor naruszył prawo. Wydanie decyzji o zaniechaniu jest więc konieczne.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższą decyzję F. J. zwrócił uwagę na aspekty związane z aneksem do projektu rozbudowy przedmiotowego budynku. Podniósł, że: "Dokumentu nazwanego aneksem nie posiada ani urząd ani inwestor - jak twierdzą, dlatego też nie jest możliwym stwierdzić, czy wykonane roboty w postaci otworu w ścianie, czy też tzw. pochylni były ujęte w aneksie jako odstępstwa możliwe do przyjęcia w świetle prawa budowlanego, czy też nie. Projekt stanowiący załącznik do decyzji zezwalającej na rozbudowę (a znajdujący się w aktach) takich robót nie przewidywał." Stąd, jego zdaniem, nie można jednoznacznie stwierdzić, jak to uczynił organ w zaskarżonej decyzji, iż wykonanie otworu w ścianie i pochylni nie stanowi naruszenia prawa budowlanego, a żądania w tym względzie mogą zostać uwzględnione jedynie przed sądami powszechnymi. Podniósł także, że nie brał udziału w postępowaniu, w którym wydano inwestorowi zezwolenie na rozbudowę i zatwierdzono aneks do projektu budowlanego tej rozbudowy. Podniósł także, że skoro przedmiotowy budynek jest we współwłasności F. J. i W. J. to nie powinna w tym postępowaniu uczestniczyć: U. K. jako pełnomocnik M. i K. K.. Jej mocodawczynie zbyły na rzecz nowego właściciela swój budynek. Z tą chwilą wygasło, więc, jego zdaniem, udzielone przez nie U. K. pełnomocnictwo do ich reprezentowania.

W sprawie, o sygn. akt: II SA/Kr 3207/02, skargę na tą samą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie W. J.. Podniósł w niej również okoliczności związane z aneksem do projektu rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Podkreślił, że istnieją jedynie kserokopie dokumentów przedłożonych przez niego z lat 1987-2000. Do dnia dzisiejszego brak jest oryginalnych dokumentów z tych lat, w tym warunków wz i zt, projektu, aneksu do projektu, decyzji, postanowień, zdjęć itp. Twierdzi, że do postępowania PINB wprowadził rodzinę K. celem spełnienia jej żądań zlikwidowania mojej rozbudowy.

W odpowiedzi na powyższe skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie.

Zarządzeniem z dnia [...] lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 111 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowił połączyć sprawę, sygn. akt: II SA/Kr 3207/02 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą, sygn. akt: II SA/Kr 3089/02.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.).

W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu.

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W świetle tego przepisu: "Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję:

1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo

2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności".

Ust. 4 art. 50 Prawa budowlanego, brzmiał: "Postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1."

Stosownie natomiast do treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego "W przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub

3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach."

Z przedstawionej wyżej regulacji wynika, że w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych organ nadzoru budowlanego, w przypadku potwierdzenia wystąpienia przesłanek opisanych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, ma obowiązek wydać decyzję z art. 51 Prawa budowlanego. Uprzednio, więc organ musi poczynić ustalenia zaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc wykonywania, bądź odpowiednio wykonania robót budowlanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Ustalenia w tym względzie organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany czynić, zgodnie z postanowieniami art. 7, 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Organ prowadzący postępowanie ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45).

W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie dokonały ustaleń stanu faktycznego sprawy w sposób dający im podstawę do orzeczenia co do istoty tej sprawy. Nie ustaliły wszystkich okoliczności mających znaczenie dla treści rozstrzygnięcia i nie zebrały w tym względzie stosownych dowodów. Skoro organ nadzoru budowlanego I instancji wstrzymuje prowadzenie wznowionych robót budowlanych, z tego powodu, że są one prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, to winien w tym konkretnym przypadku precyzyjnie ustalić jakich to odstępstw od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót bądź przepisów dopuścił się inwestor i czy miały one charakter istotnych. W sytuacji bowiem istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę bądź przepisów ulega uchyleniu decyzja o pozwoleniu na budowę, a rozpoczęcie budowy lub jej wznowienie następuje odpowiednio po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę lub pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych jak w niniejszej sprawie (art. 37 ust. 2 w zw. z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego). W tym celu niezbędnym było zgromadzenie nie tylko dowodów w postaci pierwotnego projektu rozbudowy i decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, ale także aneksu opracowanego do projektu rozbudowy a dołączonego do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych i inwentaryzacji powykonawczej, opracowania obrazującego całość zrealizowanych dotychczas robót budowlanych po ich wznowieniu. Dopiero porównanie ze sobą tych wszystkich opracowań we wzajemnej łączności z innymi dowodami w sprawie, w tym z dowodami z oględzin, pozwoliłoby organowi na ustalenie, czy i jakich odstępstw inwestor dopuścił się przy realizacji przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego po ich wznowieniu. W ocenie Sądu organ I instancji - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nie udowodnił, więc zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Motywowanie konieczności wstrzymania robót budowlanych niemożnością wykonania konstrukcji zadaszenia nie może być wystarczającą podstawą ku temu. Przede wszystkim organ nie zajął stanowiska, czy nie wykonanie zadaszenia może nosić cechę istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia bądź przepisów i dlaczego. Również i drugiej przesłanki, wymienionej w pkt 2 ust. 1 art. 50 Prawa budowlanego, zdaniem Sądu, organ nadzoru budowlanego I instancji nie udowodnił. Nie wiadomym jest na podstawie, jakich to dowodów, domniemań faktycznych i prawnych organ nadzoru budowlanego oparł swoje stanowisko, że roboty budowlane po wznowieniu budowy prowadzone są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

W takim stanie rzeczy, skoro organ I instancji nie wykazał zaistnienie przesłanek do wstrzymania robót budowlanych, to nie było podstaw do merytorycznego orzeczenia o ich dalszych losach. Organ I instancji nie mógł, zatem zastosować art. 51 Prawa budowlanego i orzec o zaniechaniu robót budowlanych. Podkreślić należy, że organ nadzoru budowlanego orzeka na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego o zaniechaniu robót budowlanych w sytuacji, gdy nie ma możliwości doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Nie wykonanie natomiast obowiązków nałożonych uprzednio wydanym postanowieniem z art. 77 k.p.a. nie może być samodzielną podstawą do orzeczenia o zaniechaniu przedmiotowych robót budowlanych. Orzeczenie zaniechania dalszych robót jest możliwe z powodu nie wykonania przez inwestora obowiązków ale nałożonych na niego w trybie art. 51 Prawa budowlanego (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego). Ratio legis przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego polega właśnie na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2001, sygn. akt: IV SA 952/99 LEX nr 54192). Przy tak jednak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji nie mógł tego uczynić w sposób zgodny z prawem. Dokonanie natomiast tego stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego mających wpływ na wynik sprawy. Nie dość, że organy nadzoru nie ustaliły przesłanek do wstrzymania robót budowlanych, to niewiadomym jest, na podstawie, jakich to dowodów organy te doszły do przekonania, że nie da się doprowadzić przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W protokole oględzin z dnia [...] sierpnia 2001 r. (k.35 akt I instancji) na które organ się powołuje, zawarte jest jedynie stwierdzenie, że wykonanie konstrukcji zadaszenia nie jest możliwe po dokonanych zmianach w trakcie realizacji zgodnie z dokumentacją pierwotną z 1987 r. nie wiadomym jest, czy są to ustalenia organu, czy też oświadczenie którejś z osób biorących udział w oględzinach.

Organ II instancji utrzymując zatem w mocy decyzję pierwszoinstancyjną także dopuścił się uchybień przepisom prawa materialnego jak i procesowego. Jego obowiązkiem jest oprócz powtórnego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej również sprawowanie kontroli instancyjnej przestrzegania przepisów prawa przez organy niższego stopnia.

Powyższe obrazuje, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają art. 7, 77, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 jak i art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).