Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 579/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: § 23 ust. 1a
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 18 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.
article: art. 343, art. 345
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 września 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 783/17 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 20 września 2017 r. nr 9001-2017-001311 w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. W. na rzecz Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 2 września 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 783/1, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi A. W. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Dyrektor OR ARiMR, organ odwoławczy/II instancji) z 20 września 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Świdnicy (dalej: Kierownik BP ARiMR, organ I instancji) z 19 czerwca 2017 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 26 kwietnia 2016 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2016, w którym zadeklarowała powierzchnię 49,06 ha w ramach Wariantu 2.1. Uprawy rolnicze.

Po rozpatrzeniu wniosku, Kierownik BP wydał decyzję, mocą której przyznał stronie płatność ONW na rok 2016 w zmniejszonej wysokości w stosunku do kwoty wynikającej ze złożonego wniosku (przyznano płatność w wysokości 14 196,30 zł w ramach Wariantu 2.1. Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), w tym środki z budżetu UE w kwocie 9 033,10 zł, a środki krajowe w kwocie 5 163,20 zł). Ustalono, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności rolnośrodowiskowej, co do której wniosek został rozpatrzony, wyniosła 17,97 ha. Odmówiono płatności do działek numer 265/1 i 217 leżących we wsi Zamienice, gmina Chojnów (znajdujących się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, dalej także: ZWRSP) ze względu na fakt, że strona nie posiadała do tych działek tytułu prawnego na dzień 31 maja 2016 r., tj. nie spełniła wymogu z § 23 ust. 1a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich).

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor OR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro sporne działki wchodzą w skład ZWRSP, a strona nie posiada w odniesieniu do nich tytułu prawnego (brak pisemnej umowy dzierżawy w związku z nieprzedłużeniem dotychczasowej umowy obowiązującej do 19 grudnia 2013 r.), to nie przysługują jej do tychże działek płatności. Organ wskazał, że strona użytkuje sporne działki w sposób bezumowny i z tego tytułu obciążana jest należnościami, nie zaś z tytułu czynszu, a wydłużenie ostatecznego terminu wydania nieruchomości miało na celu jedynie umożliwienie zebrania plonów, więc zgoda na tak rozumiane czasowe korzystanie nie może być uznana za tytuł prawny.

Strona decyzję Dyrektora OR ARiMR zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jako dzierżawca wystąpił o przedłużenie umowy dzierżawy, jednak ANR zarzuciła mu niewywiązywanie się z warunków umowy, podczas gdy w jego ocenie nie doszło do uchybienia przez niego zasad prawidłowej gospodarki. Wobec braku kontynuowania ze strony ANR uzgodnień o zbycie omawianych gruntów na rzecz skarżącego, uważa on, że ANR milcząco wyraziła zgodę na dalszą dzierżawę przedmiotowych gruntów i oczekuje na zakończenie uzgodnień i finalizację wykupu przez niego działek. Zdaniem skarżącego tytuł prawny jest definiowany nie tylko poprzez jeden dokument, ale również przez zbiór różnych dokumentów pozwalających na takie stwierdzenie wobec milczenia ANR w kwestii dzierżawienia czy wykupu.

Strona zwróciła się o zawieszenie postępowania toczącego się przed WSA z uwagi na zawisłą sprawę o ustalenie istnienia stosunku prawnego pomiędzy Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa (KOWR) Oddział Terenowy we Wrocławiu (następcą prawnym ANR OT we Wrocławiu) a skarżącym, bowiem rozstrzygnięcie sprawy przed WSA zależy od wyniku postępowania przed Sądem Rejonowym.

Postanowieniem z 18 grudnia 2017 r. Sąd I instancji zawiesił postępowanie, a po uzyskaniu 15 października 2020 r. informacji z Sądu Okręgowego we Wrocławiu o uprawomocnieniu się wyroku Sądu Rejonowego w wyżej opisanej sprawie, postanowieniem z 2 listopada 2020 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

Uwzględniając skargę i uchylając decyzje organów I i II instancji WSA we Wrocławiu stwierdził, że w wydanych w sprawie decyzjach nieprawidłowo pozbawiono skarżącego wnioskowanych przez niego płatności przede wszystkim na podstawie 18 ust. 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, który stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który – na dzień 31 maja danego roku – ma do tej działki tytuł prawny.

W ocenie Sądu I instancji przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L nr 277 z 21 października 2005 r., s. 1, ze zm.), do którego odwołują się przepisy regulujące warunki przyznawania płatności rolnośrodowiskowej nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. W rozporządzeniu tym zasadniczo mowa jest o posiadaniu i prowadzeniu na gruntach działalności rolniczej. Przepisy powyższego rozporządzenia nie uzależniają zatem przyznania płatności od przedstawienia ważnego tytułu prawnego, potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania gruntów będących przedmiotem wniosku o płatności. Zdaniem WSA wprowadzenie rozwiązań faworyzujących grunty państwowe godzi w zasadę równego traktowania oraz ma charakter dyskryminujący. Agencja Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) – posiadająca odpowiednie rejestry i narzędzia - ma (winna mieć) realne możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Te możliwości są większe niż możliwości podmiotów niepaństwowych, odnośnie gruntów których nie wprowadzono analogicznych rozwiązań jak w art. 18 ust. 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich. W opinii Sądu I instancji, samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści, ale takowe korzystanie dotyczy także gruntów wchodzących w skład podmiotów (osób) innych niż państwowe. WSA uznał zatem, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Zdaniem Sądu I instancji kwestia dopłat ma na celu właściwe rolnicze wykorzystywanie areału co wynika z przepisów unijnych. Zatem konieczne jest ustalenie, czy skarżący spełnia warunki do przyznania wnioskowanych płatności, które zostały wskazane w § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W warunkach tych zasadniczo mowa jest o posiadaniu i prowadzeniu na gruntach działalności rolniczej, organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, skupiając się w swoich rozważania jedynie na warunku wynikającym z art. 18 ust. 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, tj. braku posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do gruntów. Nie zbadały kto faktycznie użytkował te grunty. WSA podkreślił, że podstawowym warunkiem wydania niewadliwego orzeczenia w danej sprawie, jest prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, mających znaczenie do prawidłowego załatwienia sprawy.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska NSA zawartego m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I GSK 232/20 oraz analogicznego stanowiska wyrażanego w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych.

Dyrektor OR ARiMR we Wrocławiu wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z 2 września 2021 r., w której zaskarżył orzeczenie w całości, podnosząc zarzut:

1. naruszenia przepisu prawa materialnego tj.:

- art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2020 r., poz. 1371), poprzez odmowę jego stosowania, będące wynikiem przyjęcia przez Sąd, iż wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) tytułem prawnym do tegoż gruntu powinno być uznane za naruszające przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników, a także niezasadne przyjęcie przez Sąd, iż wprowadzenie takiego wymogu narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności, co w konsekwencji sprowadzało się do nieuzasadnionej odmowy stosowania art. 18 ust. 4 w/w ustawy, jako naruszającego ogólne zasady prawa wspólnotowego, podczas gdy zdaniem organu administracji powołany wyżej art. 18 ust. 4 w/w ustawy powinien być w przedmiotowej sprawie zastosowany z uwagi na to, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez rolnika będącego użytkownikiem gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tegoż gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników.

W skardze kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wobec zawartego w skardze kasacyjnej wniosku organu o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy i przy braku wniosku strony przeciwnej o przeprowadzenie rozprawy, złożonego w terminie 14 dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

W ocenie składu rozpoznającego sprawę złożony środek zaskarżenia należało uwzględnić. Poglądu zaprezentowanego przez Sąd I instancji w zaistniałych okolicznościach sprawy nie można było zaaprobować. W konsekwencji uznania postawionego zarzutu za zasadny należało wyeliminować zaskarżony wyrok z obrotu prawnego, rozpoznać skargę i dokonać rozstrzygnięcia poprzez oddalenie złożonej do Sądu I instancji skargi.

Podkreślenia w okolicznościach faktycznych sprawy wymaga to, że skarżący A. W. korzystał z nieruchomości gruntowych bez tytułu prawnego, wbrew przepisom prawa i woli właściciela gruntów. Umowa dzierżawy gruntów zawarta na czas określony zakończyła się i nie została przedłużona. Organ reprezentujący Skarb Państwa ze względu na produkcję na tych gruntach owoców jagodowych, nieakceptowalnych jako uprawa przez Agencję Nieruchomości Rolnych, umowy dzierżawy nie przedłużył. Zatem zakończyła się ona w 2013 r., a płatność sporna w niniejszej sprawie to płatność za rok 2016.

Za niezmiernie istotne w stanie faktycznym sprawy należy uznać to, że sporne grunty były wykorzystywane przez skarżącego bez zgody właściciela. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Agencja Nieruchomości Rolnych wystąpiła do sądu powszechnego z powództwem windykacyjnym. Postępowanie to zakończyło się prawomocnym wyrokiem nakazującym wydanie nieruchomości rolnej znajdującej się w granicach działek o nr 217 i 265/1, a więc spornych działek. Dowodzi tego prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Legnicy z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II CA 960/15, którym to Sąd oddalił apelację skarżącego kasacyjnie od wyroku Sądu Rejonowego w Złotoryi z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I C 855/14. Wyrok Sądu Rejonowego nakazujący skarżącemu kasacyjnie wydanie nieruchomości rolnej Agencji Nieruchomości Rolnych został przekazany do egzekucji.

Wyeksponowania wymaga to, że stan bezumownego korzystania z nieruchomości wbrew woli jej właściciela nie jest akceptowalny społecznie, także w przypadku nieruchomości, których właścicielem jest Skarb Państwa. Taki stan rzeczy uniemożliwia korzystanie z gruntu przez właściciela (Skarb Państwa), w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Prowadzi to też do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zob. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr VIII.274, s. 4). W jednoznacznej ocenie NSA, samowolne naruszenie posiadania nie może dawać korzyści podmiotowi, który to posiadanie narusza. Zatem korzystanie przez rolnika w ramach samowoli z nieruchomości rolnej Skarbu Państwa nie może stanowić podstawy do uzyskania płatności rolniczych.

NSA w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podziela zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone we wcześniejszym orzecznictwie Sądu kasacyjnego, odnoszące się do obowiązku posiadania przez rolnika tytułu prawnego do nieruchomości rolnych wykorzystywanych przez niego rolniczo a stanowiących własność Skarbu Państwa, w szczególności zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20 i przejmuje te zapatrywania jako własne.

Stwierdzić zatem należy, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z Agencją Nieruchomości Rolnych umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Należy tym samym sięgnąć do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy ANR gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8.

Zawarty w rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawione lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach. Ponadto pojęcia "tytuł prawny", o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek.

Dla potwierdzenia interpretacji art. 18 ust. 4 o płatnościach należy przytoczyć projekt do ustawy z dnia 9 marca 2016 r. W uzasadnieniu do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że – ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym – projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego. W związku z powyższym wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr VIII.274).

Problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami unijnymi była już wcześniej przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd, zgodnie z którym wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18, z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18, WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Go 56/19). Jak bowiem wywiedziono w świetle zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L z 1995 r. nr 312, s.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz. Urz. UE L z 2013 r. nr 347 s. 549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu pranego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.).

Trybunał orzekł, że przepisy wspólnotowe, w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności.

Wskazać przy tym należy, że ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, należy zauważyć, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, ANR (obecnie KOWR) jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku.

Co prawda, zgodnie z art. 343 k.c., ANR (obecnie KOWR), jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. ANR (obecnie KOWR) nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu. Przy czym tytułu ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie przepis ten należy interpretować ściśle. Rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: zawartą z ANR umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Organy ARiMR prawidłowo odczytały treść przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. W tej sytuacji, skoro strona nie posiadała na dzień 31 maja 2016 r. tytułu prawnego do działek znajdujących się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i wobec tego nie spełniała wymogu z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, to dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia kwestia spełnienia przez stronę przesłanek z art. 7 i 8 tej ustawy. Organ nie był zatem zobowiązany do ustalenia kto faktycznie użytkował grunty objęte przedmiotowym wnioskiem. Rozważania Sądu I instancji w przedmiocie naruszenia zasady równości w kontekście przedstawionej argumentacji nie są więc usprawiedliwione. Nie są bowiem porównywalnymi sytuacjami: bezumowne korzystanie z nieruchomości rolnych będących własnością rolnika jako osoby fizycznej, z bezumownym korzystaniem z nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa.

Podsumowując, należy stwierdzić, że ocena podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszania prawa materialnego uprawniała do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwala temu Sądowi na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Zastosowanie art. 188 p.p.s.a. jest bowiem uzależnione od spełnienia następujących przesłanek: po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia skargę kasacyjną; po drugie, uwzględnienie skargi kasacyjnej wiąże się z uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, i po trzecie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Te wszystkie wymienione przesłanki wystąpiły łącznie w rozpoznawanej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).