Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1710/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 3 pkt  3 i 9
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2022 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 15 października 2021 r. nr OA.7722.18.10.2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej zwana: Spółką, Stroną skarżącą) reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika adwokata M. W. jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej zwany: PWINB, Organem II instancji, Organem odwoławczym) z dnia 15 października 2021 r. nr OA.7722.18.10.2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że 30 lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej zwany: Organem I instancji, PINB) przeprowadził czynności kontrolne i ustalił następujący stan faktyczny sprawy.

Na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości K. prowadzone są roboty budowlane polegające na utwardzaniu prawie całej powierzchni działki. Przedmiotowe utwardzenie wykonywane jest z następujących warstw: gruzu budowlanego, pospółki, podkładu betonowego i kostki brukowej, a na jego zewnątrz układane są betonowe krawężniki. Szerokość ww. utwardzenia waha się w granicach 8,17 m ÷ 9,83 m. Roboty budowlane związane z realizacją ww. utwardzenia do dnia kontroli nie zostały zakończone, gdyż w północno-wschodniej części ww. działki nadal ustawiano krawężniki i wykonywano kolejne warstwy podkładu pod kostkę brukową. W trakcie kontroli nie stwierdzono istnienia graniczników pomiędzy działkami nr ewid [...] i [...] w K. oraz odwodnienia ww. utwardzonego terenu.

Obecny podczas kontroli Prezes Zarządu Spółki oświadczył, że w czerwcu 2018 r. D. Sp. z o.o. rozpoczęła roboty budowlane związane z utwardzeniem działki nr ewid. [...] w K. Przedmiotowe utwardzenie stanowi dojazd do realizowanych na sąsiednich działkach budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Przed wykonaniem ww. robót budowlanych nawierzchnia działki nr ewid [...] była częściowo utwardzona (za pomocą asfaltu i żwiru) i częściowo gruntowa. Na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych Spółka nie posiada żadnych dokumentów, tj. pozwolenia lub zgłoszenia.

W dalszej kolejności PINB w [...], postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2018 r. nr PINB.5141.12.10.2018 zobowiązał Spółkę, jako Inwestora i właściciela nieruchomości do przedłożenia w terminie do 31 sierpnia 2018 r. inwentaryzacji geodezyjnej wykonanych robót budowlanych na ww. działce, sporządzonej przez uprawnionego geodetę.

W dniu 29 sierpnia 2018 r. Spółka przedłożyła operat pomiarowy dotyczący inwentaryzacji utwardzenia terenu na działkach nr [...] i [...] w K. Analiza przedstawionych dokumentów nie pozwoliła Organowi I instancji na rozstrzygnięcie kwestii ewentualnego naruszenia granic działki nr [...] z uwagi na zastosowanie mapy zasadniczej i ewidencyjnej w zbyt małej skali (1:1000). Z informacji dostępnych na stronie geoportalu wynikało, że istnieją uzasadnione wątpliwości, iż Inwestor wykonując przedmiotowe utwardzenie zrealizował je również poza obszarem działek nr ewid. [...] (na wysokości granicy pomiędzy działkami nr ewid [...] i [...] w K. oraz na wysokości budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce [...] w K.). Z materiału dowodowego będącego w posiadaniu organu nadzoru budowlanego wynikało, że Inwestor realizując utwardzenie w obrębie działki nr ewid [...] wykonał po stronie wschodniej za betonowym krawężnikiem skarpę, która stanowi integralną część inwestycji związanej z wykonaniem ww. utwardzenia. Przedmiotowa skarpa nie została na przedłożonej inwentaryzacji uwidoczniona, co powodowało powstanie wątpliwości, co do ewentualnej możliwości naruszenia granicy pomiędzy działkami nr ewid [...] i [...].

Wobec powyższego, Organ I instancji wezwał Inwestora do uzupełnienia przedłożenia wcześniej przedłożonej dokumentacji o mapę w odpowiedniej skali oraz o oświadczenie uprawnionego geodety, czy wykonane utwardzenie wraz z krawężnikami i skarpą mieszczą się na obszarze działek nr [...] i [...].

Z przedłożonej na wezwanie dokumentacji wynika, że Inwestor wykonując utwardzenie zrealizował je również poza obszarem ww. działek oraz na wysokości budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], co znajduje potwierdzenie w oświadczeniu złożonym przez uprawnionego geodetę. W oświadczeniu geodeta wskazała, że jedynie na wysokości działki nr [...] oraz [...] krawężnik betonowy nieznacznie przekracza granicę z działką [...].

W trakcie czynności kontrolnych prowadzonych na terenie gminy [...] w dniu 13 stycznia 2020 r. ustalono, że roboty budowlane związane z budową drogi na działkach nr ewid [...] położonych w miejscowości K. zostały zakończone.

Pomiar dokonany na stronie www.mapygeoportal.gov.pl przy pomocy wbudowanego modułu mierniczego na najbardziej aktualnym zdjęciu satelitarnym (ortofotomapa o aktualności: 2020/03/26), na którym przedmiotowa droga jest w pełni uwidoczniona, wskazuje, że ww. obiekt budowlany posiada długość sumaryczną około 250 m.

Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2021 r. nr PINB.5160.12.7.2018, PINB w [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową drogi, zlokalizowanej na działkach ewid. nr [...] położonych w miejscowości K. oraz zobowiązał D. sp. z o.o. z siedzibą w [...], jako Inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r. dokumentów: zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy drogi, zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...] w K. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ I instancji wskazał, że Strona skarżąca wykonała w 2018 r. na działkach nr ewid [...] roboty budowlane polegające na budowie drogi bez wymaganej przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.; dalej zwana w skrócie: u.P.b.) decyzji o pozwoleniu na budowę. Niemal w całości ww. obiekt budowlany zrealizowany został na działkach nr ewid [...], które swoim kształtem i przeznaczeniem wskazują, iż nie są działkami budowlanymi, lecz pełnią funkcje dojazdu do budynków mieszkalnych wielorodzinnych znajdujących się na działkach sąsiednich po stronie północnej.

PINB w [...] wskazał, że zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, że przed wykonaniem ww. robót na terenie obecnych działek nr ewid. [...] istniał już faktycznie i legalnie trwały, wykonany przy użyciu materiałów budowlanych obiekt budowlany, będący jako całość techniczno-użytkowa budowlą o jakiej mowa w art. 3 pkt 3a u.P.b.

Organ I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471; dalej zwana w skrócie: "ustawą zmieniającą") do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. PINB wyjaśnił, że prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie drogi wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czego w niniejszej sprawie nie dopełniono. Organ I instancji ustalił, że Inwestor nie dysponuje decyzją o pozwoleniu na budowę.

W związku z powyższym wykonane roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego obiektu budowlanego na działkach nr ewid. [...] w K. należy zaklasyfikować jako "samowolę budowlaną".

Końcowo PINB zaznaczył, że zobowiązał Spółkę do przedłożenia odpowiednich dokumentów, celem ewentualnej legalizacji przedmiotowego obiektu. Przedłożona dokumentacja powinna zawierać ocenę zgodności zrealizowanego obiektu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, a także w zależności od powstania takiej konieczności, wskazanie robót budowlanych doprowadzających inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Warunkiem legalizacji powyższego obiektu będzie uiszczenie opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 49 ust. 2 u.P.b.

Od powyższego postanowienia Spółka złożyła zażalenie, w którym wniosła o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła błędne ustalenie, że w niniejszej sprawie doszło do samowolnego wybudowania drogi dojazdowej, a przez to błędnie wydane postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i zobowiązanie Spółki do przedłożenia stosownych dokumentów, a także zarzuciła, że w niniejszej sprawie błędnie ustalono, że utwardzenie wykonane przez Inwestora wyszło poza teren działki nr [...] w K.

Zdaniem Spółki Organ nie poczynił wymaganych ustaleń, co do charakteru utwardzenia na ww. działkach. Ponadto Organ nie poczynił szczegółowych ustaleń, co do stanu tego terenu przed przystąpieniem do realizacji prac przez Inwestora. Zdaniem Strony skarżącej zdjęcie satelitarne z 2015 r. jest niewystarczające. Organ zaniechał również ustalenia, czy w czasie gdy dokonywano utwardzenia grunt objęty obecnie działką [...] nie stanowił fragmentu działki budowlanej, na której realizowano proces budowlany.

W dalszej kolejności Spółka podniosła, że PINB w [...] nie poczynił rozważań, czy powstanie istniejącego obecnie utwardzenia wymienionych działek gruntu doprowadziło do takiej zmiany stanu tego gruntu, który nakazywałby rozważanie stosowania art. 48 u.P.b.

Zdaniem Strony skarżącej, Organ I instancji powinien zasięgnąć opinii biegłego geodety dla ustalenia zakresu i obszaru, na którym sporne utwardzenie gruntu zostało wykonane. Biegły geodeta na podstawie własnym pomiarów terenowych powinien dokonać samodzielnej inwentaryzacji i zwymiarowania wykonanych robót. Organ nie powinien samodzielnie oceniać tych okoliczności na podstawie własnych spostrzeżeń i pomiarów wykonanych na portalu mapygeoportal.gov.pl, zwłaszcza, że pomiary te wykonane zostały w oparciu o zdjęcia satelitarne. Zdaniem Strony skarżącej tego rodzaju ustalenia mogą być dotknięte zbyt dużą niedokładnością i marginesem błędu.

Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 15 października 2021 r. nr OA.7722.18.10.2021, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej zwana w skrócie: K.p.a.) oraz art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 u.P.b. oraz art. 25 ustawy zmieniającej uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie ustalił nowy termin wykonania obowiązku do dnia 15 kwietnia 2022 r. a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W pierwszej kolejności Organ odwoławczy na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego i uzupełnionego w postępowaniu zażaleniowym stwierdził, że stanowisko Organu I instancji zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe.

Organ II instancji podkreślił, że stosownie do art. 25 ustawy zmieniającej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 19 września 2020 r.), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 2018 r., zatem do przedmiotowej sprawy zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.

W ocenie PWINB, Organ I instancji prawidłowo dokonał oceny zebranego materiału dowodowego i na podstawie zdjęć satelitarnych z aplikacji "Google Earth" oraz oświadczenia Prezesa Zarządu Spółki ustalił, że w miejscu istniejącej obecnie drogi z kostki brukowej nie istniał wcześniej żaden obiekt budowlany, będący jako całość techniczno-użytkowa budowlą o jakiej mowa w art. 3 pkt 3a u.P.b. Ze zdjęć satelitarnych i lotniczych z 2012, 2015 i 2016 r. wynika, że wówczas w przeważającej części w miejscu przedmiotowej drogi istniał jedynie częściowo asfaltowy i częściowo gruntowy dojazd (o wiele węższy i krótszy od zrealizowanej drogi) do znajdujących się po stronie południowej ww. działki budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Tym samym nie sposób mówić, że wykonane przez Spółkę roboty stanowiły jedynie remont istniejącej drogi. Organ odwoławczy wskazał, że brak jest podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, celem ustalenia kiedy dokonano istniejącego uprzednio utwardzenia.

Utwardzenie części terenu działek może stanowić tymczasową drogę dojazdową w związku z realizowaną na sąsiednich działkach inwestycją, przy czym po zakończeniu robót inwestor ma obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, czyli rozbiórkę takiego utwardzenia. Wówczas wykonanie takiego utwardzenia terenu działek zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia. Organ II instancji wyjaśnił, że z posiadanych przez niego informacji wynika, że inwestycje dotyczące budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach sąsiednich, na które powołuje się Spółka zostały zakończone.

Zdaniem Organu odwoławczego w rozpatrywanym przypadku utwardzenie powierzchni działek o nr ewid. [...] wykracza poza zakres i pojęcie "utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych", o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 u.P.b., gdyż celem wykonanych robót budowlanych nie było zapewnienie możliwości użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Wykonane utwardzenie nie służy jednemu konkretnemu obiektowi, ale także innym działkom. Utwardzenie powierzchni działek o nr ewid. [...] w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej, jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a u.P.b., zatem przedmiotowe utwardzenie terenu ww. działek nie jest urządzeniem budowlanym, a obiektem budowlanym - budowlą, stanowiącą całość techniczno-użytkową w myśl art. 3 pkt. 3 u.P.b. wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o jakiej mowa w art. 28 u.P.b.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (WSA) od powyższego postanowienia złożył D. sp. z o.o. z siedzibą w [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

1. art. 84 w zw. z art. 7 i art. 136 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zasięgnięcia opinii biegłego geodety w sprawie, co do ustalenia zakresu terytorialnego wykonanego utwardzenia terenu;

2. art. 77 § 1 i § 2 oraz art. 78 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie zwrócenia się do Starosty [...] o akta wskazanych w zażaleniach postępowań o pozwolenie na budowę;

3. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 u.P.b. oraz art. 25 ustawy zmieniającej, poprzez nienależyte ustalanie stanu faktycznego sprawy, zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w efekcie błędne ustalenie, że: w niniejszej sprawie doszło do samowolnego wybudowania drogi dojazdowej, której to wybudowanie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; ustalenia, że wszystkie roboty budowalne prowadzone przez Stronę skarżącą na terenach sąsiednich do wykonanego utwardzenia zostały już zakończone; wykonane przez Spółkę utwardzenie terenu wyszło poza teren działki nr [...] w K., co doprowadziło do niesłusznego zaaprobowania wydanego przez Organ I instancji postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z budową drogi oraz błędnego zobowiązania Spółki do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentacji wymienionej w zaskarżonym postanowieniu Organu I instancji;

4. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niesłuszne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy Organ II instancji winien je uchylić w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości;

5. art. 143 w zw. z art. 123 oraz art. 136 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez rozpoznanie zażalenia pomimo, że Organ I instancji nie rozpoznał wniosku Spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia wydanego przez Organ I instancji.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie; o zasądzenie od Organu na rzecz Strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu sądowym, a to wedle norm prawem przewidzianych; o przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z wymienionych w skardze dokumentów dla ustalenia ich treści, a w szczególności dla wykazania, że utwardzenie działki budowlanej [...] w K. wykonane było w związku z ciągle prowadzoną przez Spółkę rozległą inwestycją budowlaną, prowadzoną także na innych działkach tej Spółki - na nieruchomościach organizacyjnie i funkcjonalnie powiązanych z działką nr [...] oraz dla wykazania, że bez utwardzenia działki nr [...] realizacja procesu budowlanego na sąsiednich gruntach, a w tym na działce [...] (obecnie [...]) położonej w miejscowości K. byłaby niemożliwa oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik zarzucił, że Organ zaniechał rozważań, co do charakteru i celu wykonanego utwardzenia, a przez to nie mógł prawidłowo rozstrzygnąć, czy istniejące utwardzenie stanowi tzw. samowolę budowalną. Organ nie poczynił szczegółowych ustaleń, co do stanu tego terenu przed przystąpieniem do realizacji prac przez Inwestora. Zdaniem pełnomocnika zdjęcia satelitarne są niewystarczające. Ponadto Organy obu instancji zaniechały ustalenia, czy w czasie gdy dokonywano utwardzenia, grunt objęty obecnie działką [...] nie stanowił fragmentu działki budowlanej, na której realizowano proces budowlany. Pełnomocnik podniósł, że w przypadku utwardzania powierzchni gruntu na działce budowlanej nie jest potrzebne pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. Przedmiotowe utwardzenie zostało wykonane wyłącznie w celu umożliwienia przeprowadzenia procesu budowlanego na działkach sąsiednich.

W dalszej kolejności pełnomocnik zarzucił, że Organ II instancji błędnie ustalił, że roboty budowlane realizowane na działkach sąsiednich zostały zakończone, a przez to, że obecnie nie jest prowadzony na nich żaden proces budowlany. Zdaniem pełnomocnika Spółki, dla należytego ustalenia tej okoliczności Organ II instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w sprawie i przeprowadzić w tym zakresie niezbędne oględziny w terenie oraz zażądać od PINB w [...] informacji o wszystkich inwestycjach budowlanych realizowanych przez Spółkę z wykorzystaniem wykonanego utwardzenia terenu. Spółka ciągle prowadzi inwestycje budowlane na działkach sąsiednich, które organizacyjnie i funkcjonalnie są powiązane z działką nr [...]. Aktualnie jest tak w szczególności w przypadku inwestycji realizowanej na działce [...] położonej w miejscowości K. Inwestycja ta realizowana jest w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i parkingiem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości K.

Pełnomocnik Spółki podkreślił, że utwardzenie działki budowalnej nr [...] pozostawało także w funkcjonalnym związku z inwestycjami realizowanymi w oparciu o liczne pozwolenia na budowę wydawane przez Starostę [...]. Wobec powyższego utwardzenie na działce budowalnej [...] nie miało samoistnego charakteru, a wykorzystywane było i jest w związku z procesem budowlanym realizowanym na sąsiednich działkach gruntu, a w tym na działce [...] w K. Wszystkie te działki gruntu stanowią zorganizowany i funkcjonalnie powiązany obszar gruntu budowlanego. Wykonane utwardzenie, jako takie nie stanowi całości techniczno - użytkowej wraz z instalacjami i urządzeniami, nie może być traktowane jako budowa, lecz jedynie jako urządzenie.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w kwestionowanym postanowieniu.

W piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2021 r. G. W. wniosła o oddalenie skargi w całości wskazując, że poprzez budowę drogi (przebudowę) i jej podniesienie zalewane są grunty sąsiednie, w tym działki nr [...] i [...] należące do niej i jej męża. Wyjaśniła, że Strona skarżąca ciągle prowadzi inwestycje budowlane na działkach sąsiednich, które organizacyjnie i funkcjonalnie powiązane są z działką nr [...]; utwardzenie na działce nr [...] nie miało samoistnego charakteru, a wykorzystywane było i jest w związku z procesem budowlanym realizowanym przez Stronę skarżącą jako Inwestora nie mogło i nie powinno być zezwoleniem na pogwałcenie przez Spółkę praw innych osób do drogi działki nr [...] w miejscowości K. Aktualnie droga polna utraciła ciągłość komunikacyjną, nie można nią przejechać do pól, czyli od zachodu drogi w kierunku wschodnim. Roboty budowlane Spółki spowodowały i uniemożliwiły prawidłowe korzystanie z przedmiotowej drogi przez osoby do tego uprawnione (m.in. współwłaścicieli drogi).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna, została przez WSA w całości oddalona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony.

Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej, tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Należy przypomnieć, że przedmiotem skargi Spółki było postanowienie PWINB o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z budową przez Spółkę drogi, zlokalizowanej na trzech działkach o nr [...], położonych w miejscowości K.

Postanowienie w/w Organu zostało oparte m.in. na art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 i 2 u.P.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej mocą przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z dnia 18 marca 2020 r. poz. 471). Otóż w świetle tych przepisów : Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Sąd potwierdza prawidłowe zastosowanie przez PWINB przepisu art. 48 ust. 2 i 3 u.P.b., umożliwiając rozpoczęcie procesu legalizacji stwierdzonych robót, bowiem skarżąca Spółka dopuściła się samowolnego wybudowania obiektu budowlanego – drogi – na wskazanych w postanowieniu działkach. Sąd nie podzielił opinii Skarżącej Spółki na temat braków postępowania dowodowego w tym względzie.

Skarga zarzuca Organom oparcie się na zdjęciach przedmiotowego terenu pozyskanych z Internetu, które dowodzą nieistnienia drogi sprzed rozpoczęcia robót. Ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć działek i ich okolicy pochodzących z 2012 r. i 2016 r. wynika w sposób jednoznaczny, że w tym czasie budowli tego rodzaju i rozmiarów na ich terenie nie było. Utrwalone obrazy są zbieżne z ustaleniami kontroli wykonanej przez PINB dnia 30 lipca 2018 r. Czynności kontroli przeprowadzonej z udziałem Prezesa Zarządu Spółki wykazały bowiem, że w tym okresie były prowadzone roboty budowlane, polegające na utwardzeniu powierzchni działki o nr [...]. Według oświadczenia w/w Prezesa, prace te miały na celu stworzenie dojazdu do sąsiednich działek i realizowanych na nich budynków mieszkalnych. Reprezentant Spółki wyjaśnił także, że przed wykonaniem tych robót działka o nr [...] była częściowo utwardzona, a częściowo gruntowa. Do protokołu z kontroli załączono także kopie zdjęć obrazujących sposób wykonania robót oraz używane materiały budowlane (m.in. kostka brukowa, krawężniki). Natomiast oględziny terenu działek przeprowadzone przez pracowników PINB w dniu 13 stycznia 2020 r. potwierdziły zakończenie robót polegających na wykonaniu budowli drogowej (vide : zdjęcia załączone do protokołu kontroli z 13 stycznia 2020 r.). Zatem nie sposób mieć jakichkolwiek wątpliwości, że to Spółka rozpoczęła i już zakończyła sporne roboty budowlane.

Spółka podnosi w skardze, podobnie jak w toku zakończonego postępowania administracyjnego, że utwardzenie działek zostało wykonane wyłącznie w celu umożliwienia przeprowadzenia procesu inwestycyjnego na działkach sąsiednich i pozostawało w funkcjonalnym związku z inwestycjami dotyczącymi budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych, realizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Starostę Rzeszowskiego. Strona twierdzi, że uwadze Organu uszło, iż w przypadku utwardzenia terenu nie jest potrzebne pozwolenie na budowę, co wynika z art. 29 ust. 2 pkt 5 u.P.b. Dla Sądu nie stanowi jakiejkolwiek kwestii fakt pełnego i przekonującego odniesienia się PWINB do sprawy zastosowania wobec robót Spółki w/w przepisów u.P.b.

WSA w pełni akceptuje na tle okoliczności faktycznych sprawy sposób w jaki dokonano wykładni i zastosowano art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 3 pkt 3 i 9 u.P.b. Przeprowadzone przez Organy obu instancji postępowanie wyjaśniające oparte na kontroli, oględzinach miejsca wykonywanych robót, ekspertyzach geodety, wykazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że przedmiotem robót Spółki była droga w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.P.b.

Zrealizowana droga połączona jest z lokalną drogą gminną, zapewniając połączenie komunikacyjne budynków mieszkalnych wielorodzinnych z siecią dróg publicznych. Nie jest kwestionowane, że droga wykonana przez Spółkę liczy około 250 m długości. Na zdjęciach wykonanych w trakcie kontroli PINB dnia 13 stycznia 2020 r. widać typową infrastrukturę budowli drogowej, umożliwiającą komunikacje z inwestycjami developerskimi Spółki, służąc przede wszystkim mieszkańcom wzniesionych bloków. Przy wykonanej drodze położone są miejsca parkingowe umożliwiające obsługę użytkowników tworzonego osiedla.

Ma rację Organ odwoławczy wyjaśniając w uzasadnieniu postanowienia, że nawierzchnia drogi położonej na trzech działkach umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów wjeżdżających i wyjeżdżających z osiedla domów wielorodzinnych. Tego rodzaju dróg nie dotyczy powoływany w skardze art. 3 pkt 9 i art. 29 ust. 2 pkt 5 u.P.b.

Przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 u.P.b. wymienia jako zwolnione z obowiązku pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Stwierdzony w toku postępowania obiekt wykracza poza pojęcie utwardzenia powierzchni gruntu jak i urządzenia budowlanego, bowiem polega nie tylko na ułożeniu kostki brukowej, ale pełni samodzielne funkcje komunikacyjne, umożliwiając przemieszczanie się pomiędzy poszczególnymi obiektami osiedla, innymi działkami, jak również umożliwiając komunikację jego mieszkańców z siecią dróg publicznych. O charakterze przedmiotowego obiektu jako drogi przesądza rozmiar wykonanej budowli oraz możliwości korzystania z niej przez bliżej nieokreśloną ilość użytkowników; zarówno mieszkańców budynków wielorodzinnych, jak i podmiotów z zewnątrz. Wykonane roboty, jak słusznie podkreśla Organ, mogą obsługiwać nie tylko działki zabudowane, ale także inne działki i inne obiekty, na co wskazuje pismo Spółki z dnia 24 sierpnia 2018 r., w którym podano, że droga stanowi integralną część dojazdu do miejsc postojowych nowo budowanych obiektów. Również w skardze Spółka konsekwentnie podkreślała, że ciągle prowadzi inwestycje budowlane na działkach sąsiednich, które organizacyjnie i funkcjonalnie powiązane są z drogą objętą postanowieniem PWINB. Spółka nie może twierdzić, że utwardzenie terenu zostało wykonane wyłącznie w celu umożliwienia przeprowadzenia procesu budowanego na działkach sąsiednich, bo z całą pewnością spełnia również funkcje obsługujące potrzeby komunikacyjne aktualnych i przyszłych użytkowników mieszkań oraz niezbędnej obsługi osiedla (np. wywóz śmieci).

Sąd zwrócił uwagę, że powstały obiekt służąc znaczącej liczbie użytkowników (podobieństwo z drogami publicznymi), będzie obsługiwać większą niż 10 ilość miejsc postojowych. Biorąc więc pod uwagę treść art. 29 ust. 1 pkt 10 u.P.b., droga ta nie może być traktowana za urządzenie budowlane, skoro tylko utwardzony plac o ilości miejsc postojowych mniejszej niż 10 zwolniony został z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym, droga prowadząca do miejsc parkingowych w takiej liczbie także nie będzie stanowić obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 9 u.P.b.

Ujawnione rozmiary budowli, powiązanie z wieloma obiektami budowlanymi, ilość osób korzystających, jak również funkcje wykonanej drogi, nie pozwalają na zgodną z prawem ocenę, że tego rodzaju obiekt może być realizowany poza nadzorem organów architektoniczno-budowlanych, a więc bez zgłoszenia jak i pozwolenia na budowę. Zniesienie tego nadzoru mogłoby skutkować konsekwencjami, którym ma przeciwdziałać system prawa budowlanego (np. konsekwencje związane z naruszeniem stosunków wodnych na co słusznie zwraca uwagę uczestniczka postępowania w piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2021 r.). Uznanie zarzutów skargi za zasadne doprowadziłoby w istocie do obejścia obowiązujących w tym zakresie przepisów u.P.b. i ewentualności powstania niekorzystnych skutków dla mieszkańców obiektu jak i dysponentów działek sąsiadujących.

Reasumując, ma rację Organ, który w pełni odnosząc się do zarzutów zażalenia stwierdza w oparciu o należycie zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, że utwardzenie terenu działek nie stanowiło urządzenia budowlanego, lecz obiekt budowlany, tj. budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową w rozumieniu art. 3 pkt 3 i art. 28 ust. 1 i nast. u.P.b. W konsekwencji prawidłowo zastosowano w sprawie przepisy o samowoli budowlanej umiejscowione w art. 48 ust. 1, 2 i 3 u.P.b.

Nie nastąpiło zarzucane w skardze naruszenie art. 84 K.p.a. poprzez zaniechanie zasięgnięcia opinii biegłego geodety na temat zakresu terytorialnego wykonanej drogi. Okoliczności z tym związane zostały bowiem należycie ustalone przez PINB, który przeprowadził dowód z oświadczenia uprawnionego geodety, a dostarczonego przez Spółkę przy piśmie z dnia 7 września 2018 r. Według jasnej treści tego oświadczenia, wykonany krawężnik betonowy mieści się w obszarze działek ewid. [...] oraz [...] w K. Wymienione działki pokrywają się w całości z rozstrzygnięciem wyrażonym w postanowieniach oraz z treścią zawiadomienia PINB o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych.

Zebrany w aktach materiał dowodowy w pełnej uzasadniał zastosowanie wobec Spółki w sposób określony w postanowieniu przepisów u.P.b. i K.p.a. Zarówno Organy jak i Sąd nie były zobligowane do przeprowadzania postępowania dowodowego z wnioskowanych przez Spółkę dokumentów - pozwoleń na budowę. Wskazywane przez stronę argumenty oparte na tych pozwoleniach umacniają przekonanie o tym, że wykonane roboty doprowadziły do powstania drogi, której realizacja wiązała się z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę. Należy jeszcze raz podkreślić, że nie może mieć charakteru urządzenia budowlanego obiekt budowlany łączący osiedle mieszkaniowe z siecią komunikacyjną dróg publicznych, służący jednocześnie do obsługi transportowej użytkowników wielu obiektów wielorodzinnych. Z tych przyczyn WSA nie uwzględnił wniosku Spółki o zapoznanie się z załączonymi do skargi dokumentami – art. 106 § 3 P.p.s.a.

Nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy nierozpoznanie wniosku Spółki o wstrzymanie wykonania postanowienia PINB. Wskazywany w skardze brak możliwości zaskarżenia postanowienia w tym przedmiocie, nie skutkował znaczącą zmianą okoliczności faktycznych i prawnych, które determinowały wydanie przez PWINB skontrolowanego przez WSA postanowienia. Zatem Sąd nie mógł na tej podstawie uwzględnić skargi, gdyż skutek kasacyjny może nastąpić wyłącznie w przypadku takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym decyduje treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych. Dlatego postanowienia wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki.

Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.