Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 679/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 134, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 76, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lipca 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 lutego 2014 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie C. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej w miejscowości B., gm. C. m.in. na działce nr [...].

Decyzją z dnia 28 lipca 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku M. M., orzekł o braku podstaw do rozstrzygania w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017, poz. 1332 ze zm.) w sprawie budowy odcinka ww. sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wykonanej przez Gminę C. na działce nr [...] obr. B.

Postępowanie zakończone ww. decyzją zostało wszczęte, w związku ze stanowiskiem tutejszego Sądu zawartym w wyroku z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 642/15, którego uwzględnienie wymagało uznania M. M., jako właściciela działki nr [...] obr. B., na której Gmina C. wykonała sporny odcinek sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, za stronę postępowania, mającego na celu ustalenie zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem budowlanym.

Organ pierwszej instancji, analizując zgodność wykonanych robót budowlanych z art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane stwierdził, że sporny odcinek kanalizacji wodociągowej i sanitarnej zlokalizowany na działce nr [...] został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty z dnia 21 lutego 2014 r., co potwierdził w swym oświadczeniu z dnia 15 kwietnia 2015 r. kierownik budowy – W. W., a nadto potwierdził - szkicem inwentaryzacji geodezyjnej studni [...] i [...] o rzędnych dna studni: (-) 154,81 (projektowana) i 154,82 (rzeczywista), (-) 154,64 (projektowana) i 154,65 (rzeczywista), uprawniony geodeta – A. F.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. M. zarzucił jej naruszenie art. 7 w zw. z art. 9 k.p.a. Stwierdził, że budowa odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wykonanej przez Gminę C. na działce nr [...] została wykonana w sposób odbiegający od pierwotnych założeń poprzez usypanie nasypu co uniemożliwia korzystanie z jego nieruchomości zgodnie z założeniem. Zdaniem skarżącego w trakcie budowy podjęto działania nieautoryzowane przez projektanta w postaci nanoszenia ziemi na teren działki nr [...]. Wykonawca, mając wątpliwości co do zakresu robót budowlanych, powinien wystąpić na piśmie o wyjaśnienie lub wnioskować o zmianę rozwiązań projektowych, a ponadto swoje działanie powinien uzgodnić z właścicielem terenu. Wskazując na powyższe skarżący wniósł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. M., decyzją z dnia 31 sierpnia 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że roboty budowlane podlegają ocenie w trybie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Mając na uwadze przepis art. 51 ust. 7 ww. ustawy w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych właściwe jest wydanie stosownego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów art. 51 ustawy – Prawo budowalne, tj. albo decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W pierwszej kolejności obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Naruszenie prawa w trakcie wykonywania robót budowlanych nie musi automatycznie pociągać za sobą obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego. Istotne jest bowiem, czy wynik tych robót jest zgodny z obowiązującymi normami, czy nie zagraża życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu ludzi i mienia. W postępowaniu administracyjnym rzeczą organu nadzoru budowlanego jest zbadanie legalności, zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi i ze sztuką budowlaną zrealizowanych robót. W sytuacji, w której w następstwie oceny zebranego materiału dowodowego nie ma podstaw do uznania, że wykonane roboty budowlane uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ nadzoru budowlanego powinien orzec o braku podstaw do nałożenia na inwestora, na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania lub odmowy wydania nakazu rozbiórki i stwierdza brak podstaw do jego wydania, jest decyzją merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do istoty.

Organ odwoławczy powołał się na ustalenia poczynione w toku postępowania w pierwszej instancji oraz dodatkowo stwierdził, że kierownik budowy W. W. wskazał również, iż przedmiotowa inwestycja nie jest jeszcze skończona i w dalszym ciągu prowadzone są roboty ziemne oraz montażowe na zadaniu (w dniu wydania oświadczenia tj. 15 kwietnia 2015 r.). Oświadczenie kierownika budowy wskazuje, że na ww. odcinku inwestycji kanalizacja sanitarna została wykonana zgodnie z projektem budowlanym.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do oceny wykonanych robót budowlanych. Po analizie akt sprawy, w tym pozwolenia na budowę wydanego na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego przez Starostę, organ nie znalazł podstaw do nałożenia jakichkolwiek obowiązków związanych z wykonaniem określonych czynności w oparciu o ww. przepisy ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodności projektu zagospodarowania działki z warunkami techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy - Prawo budowlane, a także zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje także, aby wykonane roboty budowlane - polegające na budowie odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej - spowodowały zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane), jak również, aby były niezgodne z obowiązującymi przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane). Ustalenia dokonane w trybie nadzoru budowlanego nie potwierdzają, aby w przedmiotowej sprawie występowały uzasadnione wątpliwości co do jakości użytych materiałów budowlanych lub wykonanych robót.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że strona miała prawo wnieść odwołanie od decyzji Starosty do Wojewody. Natomiast przedłożone przez inwestora pozwolenie na budowę i projekt budowlany wykonany przez osoby uprawnione stanowiły podstawę do wydania ww. decyzji przez Starostę. Z dokumentacji organu pierwszej instancji wynika, że organ ten w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję M. M. zarzucił jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem budowlanym. Zarzucił nadto organom obu instancji naruszenie art. 35 §§ 1-3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a." ).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lipca 2016 r. o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) - dalej jako: "ustawa - Prawo budowlane", w sprawie budowy przez Gminę C. odcinka sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na działce nr [...] obr. B., będącej własnością skarżącego M. M.

Organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie naprawcze w trybie

art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane w stosunku do przedmiotowej inwestycji wskutek pism składanych przez M. M.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Na mocy art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zastosowanie jednego z opisanych w zacytowanych przepisach trybów postępowania uzależnione jest od dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, to jest rzeczywistego charakteru wykonanych robót budowlanych. Takiej analizy zabrakło w postępowaniu organów obu instancji. Przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające nie pozwala na dokonanie oceny, czy w stosunku do zakwestionowanych przez skarżącego robót budowlanych należy zastosować tryb postępowania naprawczego.

Jak wynika z treści opisanej na wstępie decyzji ostatecznej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, m.in. na działce nr [...] w miejscowości B., inwestor Gmina C. wykonał kanalizację sanitarną i sieć wodociągową. Z treści projektu budowlanego (str. 12 i 18 opisu technicznego) wynika, że wykonawstwo sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej zaprojektowano metodą wykopu otwartego. Zaprojektowano układanie sieci w wykopie wąsko przestrzennym. Po posadowieniu przewodów (rur) należało obsypać je do wysokości 30 cm ponad wierzch przewodu (rury).

Z pism przedkładanych przez skarżącego organowi administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organowi nadzoru budowlanego wynika natomiast, że skarżący zarzucał, iż sieć wodociągowa i sieć kanalizacji sanitarnej zostały posadowione nad gruntem i z tej przyczyny został utworzony wał ziemi (nasyp) na około 1 metra wysokości, co w jego ocenie stwarza niebezpieczeństwo gromadzenia się wód opadowych i powoduje utratę wartości jego nieruchomości. Wnioskował przy tym o dokonanie oględzin wykonanych robót budowlanych i domagał się przywrócenia terenu do stanu pierwotnego. Jak wyjaśniał, w wyniku wykonanego nasypu działka nr [...] została wyłączona z użytkowania. Skarżący twierdził też, że gdyby podjęte zostały działania kontrolne poprzez wezwanie inwestora o dokonanie poprawek w projekcie nie byłoby zaistniałej sytuacji.

Organ pierwszej instancji rozstrzygnął o braku podstaw do orzekania w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane w odniesieniu do kwestionowanych przez skarżącego robót budowlanych, uzasadniając swą decyzję jedynie ustaleniem, że sporny odcinek sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty z dnia 21 lutego 2014 r. Czyniąc takie ustalenie organ oparł się jedynie na oświadczeniu kierownika budowy z dnia 15 kwietnia 2015 r. o zgodności wykonania sieci na odcinku [...]-[...] z projektem technicznym oraz szkicu inwentaryzacji geodezyjnej studni wykonanym przez uprawnionego geodetę, wskazującym na zgodność rzeczywistego poziomu posadowienia dwóch studni na działce skarżącego z poziomem projektowanym.

Z kolei organ odwoławczy, uzupełniając materiał dowodowy, pozyskał jedynie oświadczenie kierownika budowy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zgodności wykonania sieci z projektem budowlanym na odcinku [...]-[...], i na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego również sformułował wniosek o wykonaniu inwestycji na spornym odcinku w zgodzie z projektem budowlanym. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje również, aby wykonane roboty budowlane spowodowały zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, jak również aby były niezgodne z obowiązującymi przepisami, czego jednak organ odwoławczy w żaden sposób nie uzasadnił.

W ocenie Sądu, to stanowisko organów obu instancji nie znajduje należytego potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w związku z czym przedwczesna jest ocena dokonana przez organy obu instancji, jakoby w stosunku do inwestycji na spornym odcinku sieci nie było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie określonym w art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu organy nie wyjaśniły w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy. Wymagało to bowiem stwierdzenia w miejscu posadowienia spornego odcinka sieci, jak faktycznie roboty budowlane zostały wykonane. Pozyskany przez organy materiał dowodowy w postaci oświadczenia kierownika budowy oraz szkicu inwentaryzacyjnego wykonanego przez geodetę, nie daje bowiem odpowiedzi na zasadnicze w przedmiotowej sprawie pytanie, czy posadowienie odcinka sieci w sposób opisany przez skarżącego, tj. w sposób, który doprowadził do powstania wału ziemi – nasypu wysokiego na ok. 1 m nad odcinkiem sieci na działce skarżącego, wymaga interwencji organu nadzoru budowlanego. Oględziny wykonanych robót budowlanych powinny doprowadzić do wyjaśnienia tej spornej kwestii, przede wszystkim poprzez ustalenie czy wskazywany przez skarżącego wał ziemi (nasyp) rzeczywiście istnieje na działce nr [...], a także czy został on wykonany w ramach realizacji spornej inwestycji oraz czy był przewidziany w projekcie budowlanym. Pozyskane przez organy oświadczenia kierownika budowy nie wspominają o kwestii wykonania wału ziemnego (nasypu) na działce skarżącego. Dodać należy dla porządku, że oświadczenia te odnoszą się wprost jedynie do wykonania kanalizacji sanitarnej, jednak organy nie wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości, czy oświadczenia te można również odnieść do wykonania sieci wodociągowej na spornym odcinku. Z kolei szkic sporządzony przez geodetę pozwala stwierdzić jedynie, że rzędne dwóch studni są zgodne z projektowanymi. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna (nie omówiona przez organy w uzasadnieniach decyzji) nie daje jednoznacznej odpowiedzi na wątpliwości zgłaszane przez skarżącego.

Bez wyjaśnienia podnoszonego przez skarżącego zarzutu usypania wału zimnego o wysokości ok. 1 metra nad spornym odcinkiem sieci w ramach realizacji spornej inwestycji nie można twierdzić w sposób przekonujący, że przewody (rury) na tymże odcinku posadowiono zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym nim projektem budowlanym. Szczególnie, że w projekcie budowlanym przyjęto rozwiązanie, zgodnie z którym przewody (rury) posadowić należy w wykopie, a następnie przykryć warstwą gruntu o wysokości do 30 cm.

Należy dodać, że skarżący dołączył do akt sprawy wraz z pismem z dnia 16 września 2016 r. pismo autora projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia 21 lutego 2014 r., dotyczącego przedmiotowej inwestycji. W piśmie tym, skierowanym do skarżącego, projektant wyjaśnił, że projekt jego autorstwa nie obejmował nawiezienia ziemi i podniesienia terenu, decyzja o nawiezieniu ziemi nie była z projektantem konsultowana, ani tym bardziej uzgadniana. Jak zatem wynika z treści tego pisma, projekt budowlany nie przewidywał wykonywania nasypu ponad poziom gruntu w celu posadowienia odcinka sieci na działce skarżącego. W ocenie Sądu projekt budowlany zdaje się potwierdzać, że tego rodzaju rozwiązania nie były przewidziane w założeniach projektowych. Do pisma tego jednak, które - wobec powyższych uwag - należy uznać za zgłoszony przez stronę postępowania istotny dowód w sprawie, nie odniósł się w żaden sposób organ odwoławczy.

W tym miejscu wyjaśnienia nadto wymaga, w związku z treścią pisma skarżącego z dnia 29 lipca 2015 r., w którym wskazywał on na konieczność dokonania przez inwestora poprawek w projekcie budowlanym, że w postępowaniu naprawczym nie można kwestionować projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją administracyjną. Taki projekt budowlany podlega wykonaniu według przyjętych w nim założeń oraz zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Należy jednak dodać, że zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jak natomiast wynika z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Wszczęte w przedmiotowej sprawie postępowanie miało na celu sprawdzenie - czy roboty budowlane polegające na realizacji spornego odcinka sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane), jak również stwierdzenie, czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia bądź bez zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane).

W tym też kontekście należy wskazać, że skarżący w toku postępowania administracyjnego zarzucał, iż wykonane roboty budowlane prowadzą do wyłączenia działki nr [...] z użytkowania, zaś wykonany według niego nasyp (odbiegający od pierwotnych ustaleń) stwarza niebezpieczeństwo gromadzenia się wód opadowych. Dodać należy, że z rysunku nr 5 zawartego w części rysunkowej projektu budowlanego wynika, iż działka ta pełnić ma rolę drogi dojazdowej do działek budowlanych (teren 16.MN – funkcja mieszkalna jednorodzinna w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, vide: wypis i wyrys, str. 61 projektu budowlanego tom II). Stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrodzenia środowiska podlega ocenie organu, który potencjalne zagrożenie może najczęściej stwierdzić w trakcie kontroli bądź oględzin obiektu, których w tej sprawie nie dokonano.

Z powyższych rozważań wynika, że organy nie odniosły się w sposób wyczerpujący do zarzutów skarżącego, ani też nie ustaliły dostatecznie wszystkich istotnych dla ewentualnego przeprowadzenie postępowania naprawczego okoliczności faktycznych. Nie odniosły się również do wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżącego, który domagał się przeprowadzenia oględzin oraz przedłożył pismo zawierające stanowisko autora projektu budowlanego. Organy dopuściły w sprawie jedynie dowody zaoferowane przez inwestora i to takie, które nie pozwalają na dokonanie niezbędnych ustaleń faktycznych, skoro nie odnoszą się wprost do twierdzeń skarżącego. Organy obu instancji nie wyjaśniły, z jakich przyczyn dały wiarę dowodom oferowanym przez inwestora, a twierdzeniom skarżącego odmówiły wiarygodności. Twierdzenia skarżącego nie zostały w żaden sposób zweryfikowane dostępnymi dla organu środkami dowodowymi. Wobec twierdzeń skarżącego i w tak spornych okolicznościach faktycznych organy nadzoru budowlanego mogły przeprowadzić dowód z oględzin robót budowlanych, czy też w razie konieczności odwołać się do wiedzy specjalistycznej w celu sprawdzenia czy to warunków bezpieczeństwa ludzi, mienia i środowiska, czy też zgodności wykonanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę, projektem budowlanym lub przepisami.

Nie można całkowicie pominąć wniosków jednej ze stron postępowania i zupełnie się do nich nie odnieść, bez należytego wykazania ich bezzasadność. Jak wyżej wykazano, kwestia - czy roboty budowlane polegające na posadowieniu sieci na spornym odcinku zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym, czy też zagrażają bezpieczeństwu ludzi, mienia lub środowiska jest - zdaniem Sądu - otwarta i wymaga dalszego wyjaśnienia.

Uchybienia w ustaleniu stanu faktycznego sprawy skutkowały wydaniem decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a., który wskazuje na konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Materiał dowodowy sprawy nie został zgromadzony w sposób wyczerpujący, co narusza art. 77 § 1 k.p.a., zaś braki materiału dowodowego skutkowały poczynieniem oceny dowodów w sposób dowolny i sprzeczny z wynikającą z art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, a nadto - przez brak odniesienia się do wniosków dowodowych strony - z naruszeniem art. 76 k.p.a. Organ odwoławczy naruszył również art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ponieważ nie uzasadnił należycie swojego stanowiska w sprawie. Jak słusznie wskazał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem, w tym w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Z przedstawionych względów Sąd uznał, że decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji naruszają prawo, brak dostatecznych wyjaśnień w spornych kwestiach, bez odniesienia się do twierdzeń i wniosków dowodowych strony, jak również nieprawidłowe sporządzenie uzasadnień decyzji, świadczy bowiem o naruszeniu w sposób istotny przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 oraz

art. 107 § 1 i 3 k.p.a., to zaś czyni przedwczesną ocenę braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił w punkcie pierwszym sentencji wyroku zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania w postaci wpisu sądowego od skargi (500 zł) Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa ulegną zmianie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia wyroku.