Postanowienie WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 105/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1, art. 3 par. 2, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 411 ust. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Teza: Mając zatem na uwadze cywilnoprawny charakter działań WFOŚiGW w zakresie rozpoznania wniosku o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego „Czyste Powietrze” wynikający z art. 411 ust. 8 Prawa ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 t.j.), czyli gospodarowanie środkami publicznymi wyłącznie w sferze cywilnoprawnej wskazać należy, że podejmowane przez Wojewódzki Fundusz czynności nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej, a zaskarżona bezczynność w rozpoznaniu wniosku o dofinansowanie tego przedsięwzięcia nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

TEZY

Mając zatem na uwadze cywilnoprawny charakter działań WFOŚiGW w zakresie rozpoznania wniosku o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego „Czyste Powietrze” wynikający z art. 411 ust. 8 Prawa ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 t.j.), czyli gospodarowanie środkami publicznymi wyłącznie w sferze cywilnoprawnej wskazać należy, że podejmowane przez Wojewódzki Fundusz czynności nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej, a zaskarżona bezczynność w rozpoznaniu wniosku o dofinansowanie tego przedsięwzięcia nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk(spr.), po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B. w przedmiocie dofinansowania do wymiany kotła i modernizacji budynku z programu "[...]" p o s t a n a w i a I. Odrzucić skargę. II. Zwrócić S. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem uiszczonego wpisu sądowego, wpisaną do rejestru dochodów z dnia 9 października 2020 roku pod poz. 2014.


UZASADNIENIE

W dniu 28 sierpnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Białymstoku wpłynęła skarga S. P. na bezczynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B. w zakresie jego wniosku złożonego w czerwcu 2019 r. o dofinansowanie do wymiany kotła i modernizacji budynku z programu "Czyste Powietrze". Wnioskodawca wskazał, iż przesłał wymagane dokumenty, następnie otrzymał potwierdzenie na profilu beneficjenta, że wniosek został zakwalifikowany do rozpatrzenia, a w listopadzie 2019 r. wysłał informację, że prace związane z modernizacją zostały zakończone. Podkreślił również, że kilkakrotnie kontaktował się z pracownikami tej jednostki oraz pisał skargę do Ministra Klimatu, gdzie uzyskał informacje, że dofinansowanie nie jest możliwe z powodu braku wersji papierowej wniosku. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie rażącej bezczynności WFOŚiGW, zobowiązanie go do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 32.000 zł i zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi. Wskazał, że nie jest organem administracyjnym i nie prowadzi postępowania w myśl przepisów k.p.a., a tym samym w tym zakresie jego działalność nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Z ostrożności procesowej wniósł także o oddalenie skargi, przedstawiając tok czynności dokonanych w sprawie i wskazując, że skarżący nie złożył podpisanego wniosku w wymaganej formie tj. nie złożył go w wersji papierowej lub za pośrednictwem platformy ePUAP, a takie formy są niezbędne do rozpoczęcia procedury weryfikacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych, będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu pozostaje bezczynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B. w zakresie rozpatrzenia wniosku strony złożonego w czerwcu 2019 r. o dofinansowanie do wymiany kotła i modernizacji budynku z programu "Czyste Powietrze".

W związku z powyższym, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest instytucją ochrony środowiska i działa jako samorządowa osoba prawna w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.), o czym stanowi art. 400 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 t.j., zwanej dalej p.o.ś.). Jako instytucja ochrony środowiska nie został zakwalifikowany przez ustawodawcę do katalogu organów ochrony środowiska, o których mowa w art. 376 ustawy p.o.ś. Ponadto w art. 400 ust. 3 p.o.ś. wskazano, że wojewódzkie fundusze nie są wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 512,1571 i 1815).

Zgodnie z art. 400 b ust. 1 p.o.ś. celem działania WFOŚiGW jest finansowanie przedsięwzięć i zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, określonych w art. 400 a ust. 1 pkt 2, 2a, 5-22 i 24-42 oraz art. 410 a ust. 4 i 6., w szczególności w formie dotacji i pożyczek z przychodów wskazanych w przepisach ustawy p.o.ś. oraz w przepisach ustaw szczególnych.

Zgodnie zaś z art. 411 ust. 8 ustawy p.o.ś. WFOŚiGW udziela dotacji oraz pożyczek w formie umowy cywilnoprawnej. W tym miejscu wskazać należy na wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 861/10, w którym zaznaczono, że skoro art. 411 ust. 8 p.o.ś. stanowi, iż dotacji i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to należy przyjąć, że przepis ten jednocześnie wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie. Skoro zatem działanie podmiotu ma charakter umowy cywilnoprawnej, to zawarcie tej umowy oraz czynności negocjacyjne poprzedzające zawarcie takiej umowy nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej (postanowienie NSA z dnia 21 lutego 1997 r. I SA 264/97, wskazane w postanowieniu WSA w Warszawie z dnia 22.08.2018 r. V SA/Wa 784/18, LEX nr 2566375).

Wobec powyższego, brak rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie WFOŚiGW w zakresie rozpoznania wniosku o dofinansowanie z programu "Czyste powietrze" nie uzasadnia, że w sprawie powinna być wydana decyzja, czy inna forma rozstrzygnięcia, która mógłby być przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tym samym, że brak tego rozstrzygnięcia powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Z samego bowiem faktu, że Wojewódzki Fundusz wykonuje zadania publiczne i dysponuje środkami publicznymi nie wynika jeszcze, że są to zadania z zakresu administracji publicznej, nie wszystkie zadania z zakresu tradycyjnie pojmowanej administracji publicznej muszą być wykonywane w formach władczych (decyzja, postanowienie), gdyż dopuszcza się w tym zakresie także formy cywilnoprawne (umowa) (wyrok NSA z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 390/09, LEX). Rozpoznanie przedmiotowego wniosku o dofinansowanie nie jest też czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uprawnienie do otrzymania dofinansowania nie wynika bowiem wprost z przepisów prawa. Powstaje ono na skutek rozstrzygnięcia WFOŚiGW podjętego po uwzględnieniu przesłanek, o których mowa w regulaminie naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze". Podkreślenia wymaga, że czynności poprzedzające zawarcie umowy nie statuują zobowiązań Funduszu, a nadto nie są rozstrzygnięciem władczym - mają natomiast na celu ustalenie warunków dofinansowania.

Mając zatem uwadze cywilnoprawny charakter działań WFOŚiGW w zakresie rozpoznania wniosku o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze" wynikający z art. 411 ust. 8 Prawa ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 t.j.), czyli gospodarowanie środkami publicznymi wyłącznie w sferze cywilnoprawnej wskazać należy, że podejmowane przez Wojewódzki Fundusz czynności nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej, a zaskarżona bezczynność w rozpoznaniu wniosku o dofinansowanie tego przedsięwzięcia nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Końcowo podnieść należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wprawdzie WFOŚiGW nie są organami administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, ale skoro ustawodawca powołał je do realizacji zadań publicznych, przyznając im prawo do dysponowania środkami publicznymi takie fundusze będą organami w znaczeniu funkcjonalnym (postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 17.06.2020 r. sygn. akt I SO/Bk 1/20 i postanowienie NSA z dnia 25.09.2020 r. sygn. akt I GZ 238/20, baza CBOSA). Oznacza to, że Wojewódzki Fundusz może pełnić funkcję organu administracji publicznej, ale tylko w ściśle określonych, przewidzianych przepisami przypadkach. Nie ulega również wątpliwości, że w polskim prawodawstwie możliwe jest nawiązanie stosunku prawnego o charakterze mieszanym, zawierającym elementy zarówno cywilnoprawne, jak i również administracyjno – prawnego. W takich jednak przypadkach o administracyjnym trybie postępowania i formie rozstrzygnięcia musi zdecydować ustawodawca, dając temu wyraźne podstawy prawnej. Tego rodzaju normy nie przewidują natomiast przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, jednoznacznie wymieniając w art. 411 ust. 8 p.o.ś. możliwie formy finansowania działalności ze środków wojewódzkich funduszy tj. dotacji, pożyczek, poręczeń oraz przekazywania środków finansowych na podstawie umów cywilnoprawnych.

W związku z powyższym, skarga skarżącego jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w/w ustawy.