Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 561/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 2 ust. 1 pkt 6 oraz § 13r ust. 1 i ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. a) i lit. c)
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka ( sprawozdawca ) sędzia WSA Przemysław Krzykowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 21 listopada 2019r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania pomocy producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018r. suszy lub powodzi oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor OR ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Kierownik BP ARiMR") z "[...]", którą odmówiono M.Ł. przyznania pomocy z tytułu szkody w uprawach rolnych spowodowanych wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi, obejmujących co najmniej 30% danej uprawy i mniej niż 70% danej uprawy.

Wnioskiem z dnia 19 października 2018 r. strona ubiegała się o przyznanie pomocy finansowej do upraw rolnych o powierzchni 53,74 ha na działkach w S. o numerach ewidencyjnych: "[...]". Rozpatrując ten wniosek, Kierownik BP ARiMR uznał, że skarżąca nie jest w istocie producentem rolnym i nie prowadzi działalności rolniczej, a w konsekwencji organ odmówił przyznania stronie wnioskowanej pomocy.

Utrzymując w mocy tę decyzję, Dyrektor OR ARiMR odwołał się do przepisów § 2 ust. 1 pkt 6 oraz § 13r ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.), a także art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE L z 2014 r. Nr 193 s. 1). Powołał ponadto art. 3 pkt 1-3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2017 r., poz. 1853) oraz art. 4 ust. 1 lit. a) i lit. c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE L z 2013 r. Nr 347 s. 608).

Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L z 1995 r. Nr 312 s. 1), działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Ponadto stosownie do art. 60 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (Dz. Urz. UE L Nr 347 poz. 549 ze zm.) bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

W ocenie organu II instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że skarżąca nie prowadziła samodzielnie i na własny rachunek gospodarstwa rolnego. Rzekome gospodarstwo rolne nie stanowi jednostki samodzielnej, a deklarowane do płatności grunty rolne są częścią składową gospodarstwa Spółki A z siedzibą w S. (dalej : "Spółka"). Prawidłowość stanowiska organu, że osoby zarządzające Spółką stworzyły sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści majątkowych, potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 213/19.

Odwołując się do poszczególnych ustaleń postępowania, organ odwoławczy wskazał, że w dniu 13 marca 2015 r. strona złożyła wniosek o wpis do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego. Jako swego pełnomocnika wskazała C.C., który jest wspólnikiem Spółki A i jednocześnie pełnomocnikiem 11 innych producentów rolnych, wobec których jest osobą bliską. Organ wskazał, że dzierżawione przez stronę grunty rolne były własnością Spółki, zaś przychody z działalności rolniczej oraz pozyskiwane w tej działalności dotacje wpływały na rachunek bankowy C.C. W ocenie organu II instancji, w kontekście uzyskiwanych dochodów, ubiegania się o te same płatności, posiadania tego samego adresu, osoby pełnomocnika, wspólnych rachunków bankowych, powiązania pomiędzy Spółką i pozostałymi producentami, w tym również skarżącą, pozwalały na uznanie, że stanowią oni w istocie jeden podmiot gospodarczy.

Zdaniem organu, zeznania strony złożone do protokołu z dnia 30 października 2018 r. potwierdziły, że od samego początku gospodarstwo miało na celu uzyskiwanie dochodu jedynie z dopłat, gdyż strona miała w zamyśle oraz na celu wykonanie minimum czynności, aby spełnić warunki dopłat. Skarżąca nie wykonywała osobiście żadnych zabiegów agrotechnicznych w latach 2015-2018. W latach 2015 i 2016 całość prac została wykonywana przez K.H. na pow. około 50 ha. Natomiast w latach 2017 i 2018 usługi koszenia, zgrabiania i balotowania na powierzchni około 25-40 ha świadczył M.B. w zamian za siano na paszę. Według zeznań K.H. i M.B., prowadzą oni własne gospodarstwa rolne i wszystkie prace związane z koszeniem i zbiorem uzyskanego plonu wykonywali własnym sprzętem rolniczym. Z zawartych z nimi przez stronę umów na świadczenie usług agrotechnicznych wynikało, że rozliczenie odbywało się na zasadzie opłaty w postaci zbalotowanego siana. W ocenie organu, potwierdziło to, że skarżąca nie posiada własnego zaplecza gospodarczego i sprzętu oraz że w latach 2015 – 2018 działki rolne były w całości użytkowane rolniczo przez inne osoby, a zamiarem strony nie było pozyskiwanie dochodu z plonów.

Wskazując następnie na bezpośrednie powiązanie skarżącej ze Spółką w zakresie przemieszczeń zwierząt pomiędzy siedzibami stad, organ odwoławczy podniósł, że według wyjaśnień strony nabyła ona w 2016 r. od Spółki około 25 sztuk krów i cielaków, za które zapłata nastąpiła w gotówce bez jej potwierdzenia. Jak wskazała strona, trzymała zwierzęta u szwagra C. i tam zwoziła paszę, a następnie w 2018 r. sprzedała zwierzęta Spółce, lecz nie posiada na tę okoliczność dowodów. Zdaniem organu, przedstawione dopiero przy piśmie z 5 lutego 2019 r. faktury: z "[...]" nie były wiarygodne z uwagi na niewykonanie przez stronę wcześniejszych wezwań do okazania dokumentów świadczących o prowadzeniu działalności rolniczej, a także datę płatności faktur, tj. 29 listopada 2018 r. Poza umową dzierżawy strona nie przedstawiła żadnych dowodów, że samodzielnie posiada gospodarstwo rolne i prowadzi działalność rolniczą.

Zdaniem organu odwoławczego, wpis do ewidencji producentów miał tylko wywołać pozory, że strona jest producentem samodzielnie prowadzącym działalność rolniczą na wydzierżawionych gruntach rolnych. Jedynym celem umów dzierżawy gruntów był podział gospodarstwa Spółki na kilka mniejszych, co miało na celu pobieranie zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo skarżącej nie stanowi jednostki wyodrębnionej, a jest częścią składową gospodarstwa Spółki zarządzanego przez C.C.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego i orzeczenie o kosztach postępowania, zarzuciła tej decyzji naruszenie:

1) art.76 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz.2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów poprzez oparcie decyzji na ustaleniu będącym subiektywną opinią organu, że strona jakoby nie spełnia kryteriów ubiegania się o jakiekolwiek płatności z uwagi na przepisy w/w ustawy o ewidencji, pozostającą w sprzeczności z okolicznością prawną wynikającą z prawomocnej decyzji administracyjnej nadającej numer producenta rolnego oraz numer gospodarstwa;

2) art. 4 ust. 1 lit. c) tiret 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 poprzez oparcie rozstrzygnięcia na argumentacji pozostającej w jaskrawej niezgodzie z treścią normatywną w/w normy prawa materialnego;

3) art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez kompletny brak uzasadnienia pod względem faktycznym przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia poglądu, zgodnie z którym skarżąca nie była w 2018 r. faktycznym użytkownikiem gospodarstwa.

Zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu skargi, zaskarżona decyzja oparta została na kilku różnych, częściowo wykluczających się, podstawach materialnoprawnych. W postępowaniu wykorzystano dowody pozyskane w toku innych postępowań, które nie zostały formalnie włączone do akt sprawy postanowieniem, a ponadto zaistniały w okresie wcześniejszym tj. w latach 2016-2017. Dodatkowo postępowania, w toku których dowody te zostały zebrane, mają znacząco odmienny charakter od postępowania niniejszego i oparte są na innych regulacjach prawnych. W konsekwencji ustalone okoliczności faktyczne nie mają istotnego znaczenia dla sprawy, w której istotne było ustalenie, czy strona użytkowała działki w 2018 r.

Decyzji zarzucono również, że została uzasadniona za pomocą całego szeregu nienormatywnych pojęć i zabiegów stylistycznych mających wytworzyć negatywne wrażenie wokół osoby skarżącej. Organ odwoławczy nie odniósł się do argumentacji, zgodnie z którą klauzula sztucznych warunków z art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 jest przepisem z zakresu prawa unijnego i jako taka nie ma zastosowania do postępowania w przedmiocie pomocy publicznej pochodzącej w całości ze środków krajowych. Odwołując się do ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, organ nie wskazał normy prawnej, która miałaby doznać uszczerbku. Nadanie stronie numeru producenta rolnego w drodze prawomocnej decyzji administracyjnej nie wyklucza możliwości przeprowadzenia dowodów na okoliczność, że podmiot nie powinien był zostać objęty wpisem do ewidencji, jednakże jedynie w trybie służącym wzruszeniu decyzji o nadaniu numeru producenta na podstawie art. 11 ust. 1 w/w ustawy. Kryteria stosowane samowolnie przez organ ewidentnie odbiegają od kryteriów ustawowych, zgodnie z którymi producentem rolnym jest osoba posiadająca numer producenta nadany na podst. art. 11 ust. 1 ustawy o ewidencji, zaś przez działalność rolniczą rozumieć należy alternatywnie:

(i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich;

(ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub

(iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.

Jak podniosła skarżąca, do istoty tego ostatniego modelu działalności rolniczej nie należy wytwarzanie produktu w postaci plonów, a zatem nie ma podstaw do formułowania zarzutów, że działalność strony ogranicza się do tzw. działań minimalnych i utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej.

Ponadto, w ocenie skarżącej, organ podjął próbę podważenia, że jest ona użytkownikiem gruntów, utrzymując, że faktycznym użytkownikiem gospodarstwa jest inny rolnik, mimo że nie przypisał mu żadnych szerszych działań od tych działań minimalnych, którymi legitymuje się skarżąca. W istocie te same działania, które są – zdaniem organu – wykonywane na własny rachunek przez rolnika będącego wobec skarżącej wynajętym usługodawcą, stanowić mają działalność rolniczą, podczas gdy wykonywane przez skarżącą we własnym imieniu, a przy wykorzystaniu pracownika najemnego, nie stanowią takiej działalności. Organ sam sobie przeczy, twierdząc, że działalność ograniczająca się do pokosu działek, nie może stanowić rolniczego użytkowania działek, innym zaś razem przyznając, że jest to działalność rolnicza, jednak to nie skarżąca, a wynajęty przez nią usługodawca, użytkuje rolniczo grunty skarżącej. Pomimo że usługodawcy nie rościli sobie do gruntów skarżącej żadnych praw ani nie uzurpowali ich posiadania, organ imputuje teorię, zgodnie z którą faktycznym użytkownikiem gruntów miał być wykonawca usługi, a nie skarżąca legitymująca się tytułem prawnym i podejmująca wszelkie decyzje co do sposobu, terminu i zakresu prowadzonych spraw.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zasady udzielania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi zostały unormowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.).

Zgodnie z § 13r ust. 1 rozporządzenia w 2018 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu:

1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

2) w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy;

3) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014.

Producentem rolnym natomiast – w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów – jest osoba fizyczna będąca m.in. rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013. Odwołując się z kolei do treści tego przepisu podnieść należy, że rolnik oznacza osobę fizyczną (...), której gospodarstwo rolne położone jest na obszarze objętym zakresem terytorialnym traktatów (...) oraz która prowadzi działalność rolniczą. Gospodarstwo rolne zostało natomiast zdefiniowane jako wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013).

W świetle powyższych przepisów prawa możliwość przyznania wnioskowanej pomocy z tytułu klęski suszy determinowana jest w pierwszej kolejności ustaleniem, że wnioskodawca jest rolnikiem i prowadzi działalność rolniczą w rozumieniu przepisów prawa unijnego. Przy czym prawidłowo organy orzekające w sprawie stanęły na stanowisku, że stosownie do art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W konsekwencji trafnie uznały, że dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, czy strona skarżąca jest rolnikiem w rozumieniu powyższych przepisów znaczenie miały ustalenia poczynione w ramach innych postępowaniach dotyczących wsparcia ze środków unijnych, do których zastosowanie znajdował m.in. przepis art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, tj. klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa.

Zgodnie z tym przepisem, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, że przepisy te zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne orzeczenia powołane poniżej, o ile nie podano innego publikatora).

W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym, przy czym ustawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie Sądu, na gruncie analizowanego przepisu warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (wyrok NSA z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19). Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (wyrok NSA z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1621/18). Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy (wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 917/18).

Aby zastosować przepis sankcyjny o wyłączeniu płatności, organy administracji powinny drobiazgowo ustalić i udowodnić wszystkie okoliczności mogące stanowić potwierdzenie stworzenia w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w argumentacji przedstawianej w uzasadnieniu wyroków składających się na jednolitą linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, które w podobnych sprawach wielokrotnie odwoływały się do wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencija (opubl. http://eur-lex.europa.eu).

W uzasadnieniu tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Z orzeczenia TSUE wynika, że zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku).

Dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wyraził m.in. pogląd, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W związku z powyższym wyrokiem TSUE należy wskazać, że jakkolwiek odnosił się on do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, to jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny.

Z uwagi na zawarte w uregulowaniach krajowych odesłanie do definicji legalnych rolnika i gospodarstwa rolnego nie były zasadne zarzuty skargi, że rozstrzygnięcie sprawy zostało wyprowadzone w oparciu o przepisy prawa unijnego, które nie znajdowały zastosowania do pomocy ze środków krajowych.

Mając zatem na względzie okoliczności faktyczne sprawy i przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa w wyroku TSUE, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy wykazały w sposób niewątpliwy, że strona skarżąca uczestniczyła w procederze pozyskiwania zawyżonych płatności rolnych i tym samym nie spełniła przesłanek uznania jej za producenta rolnego w świetle art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów.

Dla dokonania tej oceny konieczne jest ocenienie działań nie tylko skarżącej, ale również reprezentowanych przez C.C. pozostałych 10 podmiotów, a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności i powiązań. Sąd nie przychylił się do twierdzeń skargi, że decydujące znaczenie w tym zakresie należało przypisać ustaleniom faktycznym dotyczącym 2018 r. Wręcz przeciwnie, dla oceny, czy strona skarżąca była rolnikiem w rozumieniu prawa unijnego istotne znaczenie miały nie tylko ustalenia dotyczące badanego roku, ale również badane kompleksowo i w powiązaniu ze sobą dowody dotyczące okresów poprzedzających rok objęty wnioskiem o pomoc. Należy także podkreślić, że tutejszy Sąd weryfikował już kwestię stworzenia sztucznych warunków polegających na utworzeniu 12 podmiotów (11 osób fizycznych i spółka z o.o.) w ramach sądowej kontroli decyzji administracyjnej wydanej wobec innego podmiotu w ramach kampanii o przyznanie płatności na rok 2016, stwierdzając, że taka sytuacja stworzenia sztucznych warunków wystąpiła.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i podtrzymuje w całości stanowisko tut. Sądu wyrażone w wyroku z 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 213/19. Okoliczności faktyczne rozpoznawanej aktualnie sprawy związane z mechanizmem stworzenia całego skoordynowanego przedsięwzięcia i charakterem działalności są tożsame jak w przypadku odmowy przyznania płatności na rok 2016 w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 213/19.

Z urzędu Sądowi znana jest również okoliczność, że wobec tych samych podmiotów (w tym skarżącej) toczyły się postępowania dotyczące odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach różnych płatności rolnych za 2018r. z uwagi na stworzenie sztucznych warunków. Decyzje Dyrektora OR ARiMR zostały zaskarżone do tutejszego Sądu.

W niniejszej sprawie nie było kwestionowane formalnoprawne wyodrębnienie skarżącej jako podmiotu ubiegającego się o płatności rolne. Przedmiot sporu sądowego został umiejscowiony na innej płaszczyźnie dotyczącej tego, czy materiał dowodowy pozwalał przyjąć, że formalnoprawne wyodrębnienie podmiotowe powodowało, że strona miała rzeczywiście status producenta rolnego, czy też mogło być uznane za wyodrębnienie sztuczne dokonane wyłącznie w celu uzyskania nienależnych płatności.

W ocenie Sądu, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organy prawidłowo ustaliły, że doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania nienależnych płatności z uwagi na wystąpienie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i przesłanki subiektywnej.

Wystąpienie elementu obiektywnego polegało na wykreowaniu obiektywnych okoliczności uniemożliwiających osiągnięcie celu wsparcia rolników na skutek multiplikowania podmiotów celem utworzenia wielu pozornie odrębnych gospodarstw rolnych, w ramach których składane były wnioski o przyznanie płatności. Stworzenie wielu podmiotów reprezentowanych przez tę samą osobę (C.C.) i wnioskujących o przyznanie płatności do działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności umożliwiało obejście zasady degresywności wyrażonej w przepisach unijnych dotyczących przyznania płatności rolnych.

Wbrew argumentacji skargi, dla oceny wystąpienia przesłanki obiektywnej nie ma żadnego znaczenia powoływana okoliczność realizacji przez skarżącą działalności rolnej ani też wykreowana w zarzutach skargi pozorna rozbieżność w argumentacji organu co do tego, kto miał tę działalność w istocie prowadzić – strona czy zleceniobiorcy usług agrotechnicznych.

Zdaniem Sądu, w sposób niebudzący wątpliwości organy obu instancji wykazały również wystąpienie w sprawie przesłanki subiektywnej poprzez zobrazowanie powiązań osobowych, majątkowych i organizacyjnych pomiędzy skarżącą i pozostałymi podmiotami. Pozwoliło to na ustalenie zamierzonej koordynacji działań mającej na celu pozyskanie wyższego wsparcia niż to, które przysługiwałoby w sytuacji niestworzenia sztucznych warunków. Ustalone okoliczności faktyczne, które nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącą, jednoznacznie wskazują, że w sprawie nie mamy do czynienia z odrębnymi rolnikami prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą, lecz z jednym gospodarstwem rolnym zarządzanym przez C.C. Zaznaczenia przy tym wymaga, że aby ustalić, kto jest rolnikiem i jakie jest jego gospodarstwo rolne, należy ocenić, jak są realizowane funkcje zarządcze, jak jest ukształtowana struktura majątkowa, a także jak jest zbudowane zaplecze techniczne i organizacyjne i jakie są zasady działania podmiotu czy grupy osób, biorąc przy tym pod uwagę wszystkie jednostki produkcyjne wykorzystywane do działalności rolniczej (wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 992/18).

Analiza tych zależności w niniejszej sprawie doprowadziła organy do prawidłowego wniosku, że wykorzystując utworzone podmioty, C.C. prowadził przy pomocy najbliższych współpracowników de facto jeden organizm gospodarczy, stanowiący jedno gospodarstwo rolne.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika bowiem, że strona ustanowiła jako swego pełnomocnika C.C., który jest wspólnikiem Spółki A i jednocześnie jest pełnomocnikiem 10 innych producentów rolnych, dla których jest osobą bliską. Przychody z działalności rolniczej oraz pozyskiwane w tej działalności płatności przez wszystkich zarejestrowanych producentów rolnych wpływały na rachunek bankowy C.C. Grunty, w oparciu o które strona prowadziła działalność, nie były jej własnością, lecz były dzierżawione od Spółki.

Ponadto w toku postępowania prowadzonego przy czynnym udziale strony nie wykazała ona, by posiadała infrastrukturę służącą prowadzeniu działalności rolnej w postaci np. budynków, maszyn czy urządzeń rolniczych. Strona nie wykonywała osobiście zabiegów agrotechnicznych, zlecając prace w tym zakresie innym podmiotom za wynagrodzeniem w postaci zbalotowanego siana. Poza umową dzierżawy skarżąca nie przedstawiła dokumentów czy też innych dowodów potwierdzających prowadzenie działalności rolniczej. Nie wykazała też, by osiągnęła dochody (za wyjątkiem płatności), jak również, by ponosiła inne koszty tej działalności niż dotyczące sporządzenia dokumentacji. Tym samym strona nie wykazała, by działała w sposób samodzielny i niezależny. Istnienie powiązań pomiędzy podmiotami potwierdzały również ustalenia dotyczące fikcyjnego przemieszczenia zwierząt pomiędzy siedzibami strony i Spółki, na którą to okoliczność strona nie przedstawiła żadnych dowodów poza fakturami z "[...]", które zostały przedstawione dopiero w odpowiedzi na kolejne wezwanie organu.

Ponadto zwrócenia uwagi wymagała okoliczność nieeksponowana przez organy w niniejszej sprawie, lecz znana Sądowi z urzędu na podstawie akt o sygn. I SA/Ol 213/19, że Spółka przekazała, na podstawie umów dzierżawy, grunty rolne osobom spokrewnionym lub spowinowaconym z osobami będącymi jej udziałowcami i członkami zarządu. Umowy dzierżawy nie były rejestrowane w Urzędzie Gminy, ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego ani potwierdzone notarialnie. W świetle uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 23 maja 2019 r., analiza umów dzierżawy wskazywała, że korzyści uzyskiwane z czynszu dzierżawnego mogły jedynie zrekompensować Spółce koszty podatku rolnego, który Spółka uiszczała od całej powierzchni gruntów. Spółka nie wykazała przy tym, że z tytułu czynszu dzierżawnego uiszczane były płatności. Grunty wydzierżawione poszczególnym osobom stanowiły gospodarstwa rolne o powierzchni około 50 ha. Każde z tych gospodarstw rozpoczęło uczestnictwo w ramach tego samego pakietu i wariantu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, przy czym działki ewidencyjne stanowiące własność spółki zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie i stanowić mogą zorganizowaną całość.

Zdaniem Sądu, wszystkie powyższe ustalenia potwierdzały, że jedynym celem umów dzierżawy gruntów był podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, co miało na celu pobieranie zwiększonych płatności do gruntów rolnych. W tych warunkach nie budzi wątpliwości Sądu, że w sprawie spełniona została także przesłanka subiektywna stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Rozproszenie gruntów mogących stanowić zorganizowaną całość, zarządzanych i należących pośrednio lub bezpośrednio do tej samej osoby i położonych w bliskim sąsiedztwie nie znajduje, zdaniem Sądu, uzasadnienia ekonomicznego, lecz potwierdza cel takiego działania, jakim jest obejście zasady degresywności płatności rolnych.

W ocenie Sądu, gospodarstwo rolne skarżącej formalnie tworzyło samodzielne gospodarstwo, w rzeczywistości jednak było to wyodrębnienie wyłącznie formalnoprawne, niestanowiące o jego samodzielności czy niezależności. Gospodarstwo to pozostawało w ścisłym związku z gospodarstwem Spółki oraz osobą C.C. Wszystkie działania, które miały miejsce, stanowiły w istocie próbę dostosowania wzajemnych relacji między podmiotami, aby uzyskać maksymalne dofinansowanie. Pomimo zatem, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca wystąpiła z oddzielnym wnioskiem o przyznanie płatności, działając formalnie jako samodzielny rolnik, to w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1307/2013 tworzyła ona wraz z pozostałymi gospodarstwami jeden organizm gospodarczy.

W tych warunkach nie mogły zostać uwzględnione przedstawione przez skarżącą okoliczności mające uzasadniać inne niż nakierunkowane na osiągnięcie maksymalnych wpływów z tytułu płatności, powody wyodrębnienia gospodarstwa i twierdzenia o jego autonomiczności, jako nieoparte na obiektywnych dowodach oraz niestanowiące logicznych i racjonalnych argumentów powołania kilkunastu podmiotów.

Mając zatem na względzie wykazane powiązania majątkowe, osobowe i organizacyjne uzasadniające twierdzenie o istnieniu w sprawie zamierzonej koordynacji działań, które ukierunkowane były wyłącznie na uzyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia, uznać należało, że organy prawidłowo uznały, iż w rzeczywistości skarżąca wraz z pozostałymi wnioskującymi o płatności byli w świetle art. 4 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1307/2013 jednym rolnikiem prowadzącym jedno gospodarstwo rolne.

Poczynione rozważania stanowią w zasadniczej części ustosunkowanie się do zarzutów skargi, w szczególności zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 lit. c) tiret 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013. Odmawiając zaś uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa procesowego, wskazać należy, że ustalenia stanu faktycznego znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy i zostały obszernie opisane w decyzjach organów obu instancji. W ocenie Sądu, organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek wnioskowanej pomocy, zebrały i wnikliwie rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, w tym materiał przedstawiony przez skarżącą, i na podstawie jego całokształtu trafnie oceniły okoliczności faktyczne, czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. W szczególności wyjaśniły dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków pomocy, skarżąca nie spełnia przesłanek producenta rolnego, gdyż jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa. Tym samym nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że organy dopuściły się naruszenia art. 76 § 2 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, art. 7a § 1 k.p.a., a także przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W szczególności nie sposób było zgodzić się z twierdzeniami skargi, że prawomocna decyzja o nadaniu numeru producenta rolnego oraz gospodarstwa rolnego wyłącza możliwość prowadzenia przez organ ustaleń w kwestii faktycznego statusu wnioskodawcy. Organ może bowiem wydać decyzję o anulowaniu nadanego numeru ewidencyjnego i odmowie wpisu do ewidencji producentów, w sytuacji gdy wpis do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego (które to czynności mają charakter deklaratoryjny) zostały dokonane błędnie, zaś dany podmiot nigdy nie powinien zostać ujęty w ewidencji producentów, gdyż już w dniu złożenia wniosku nie spełniał przesłanek koniecznych do uzyskania statusu producenta rolnego (wyroki NSA: z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 2419, z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 877/13). Ponadto uzyskanie wpisu do ewidencji producentów nie jest równoznaczne z uzyskaniem jakichkolwiek uprawnień do otrzymania płatności, gdyż to, czy dany podmiot jest uprawniony do uzyskania płatności rozstrzygane jest na gruncie przepisów dotyczących przyznawania poszczególnych płatności.

Sąd uznał również za niezasadny zarzut skargi dotyczący niewydania postanowienia o włączeniu w poczet materiału dowodowego dowodów z innych postępowań, skoro strona nie wykazała, że mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto brak formalnego włączenia dowodów do akt sprawy pozostawał bez znaczenia, w sytuacji gdy pismem z dnia 20 maja 2019 r. poinformowano stronę o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wypowiedzenia się w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) oddalił skargę.