Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1339/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 77 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant starszy sekr. sąd. Sylwia Rosińska - Czaykowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta [...]dokonania na rzecz [...]sp. z o.o. zwrotu części opłaty w wysokości 425 zł (czterysta dwadzieścia pięć złotych) za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...]o numerze rejestracyjnym [...], zarejestrowanego w dniu [...] czerwca 2006 r.; III. zasądza od Prezydenta Miasta [...]na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sadowej była czynność Prezydenta Miasta [...], podjęta [...] kwietnia 2019 r. w sprawie o znaku [...] , polegająca na odmowie stwierdzenia uprawnienia do zwrotu nienależnie zapłaconej przez skarżącą [...] sp. z o. o. i pobranej przez ten organ części opłaty w kwocie 425 zł za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki [...]o nr rej. [...].

Organ, w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 11 kwietnią 2019 r. o zwrot nadpłaty za kartę pojazdu wydaną na pojazd marki Volkswagen o nr [...] nr rej. [...] odmówił zwrotu i poinformował, że zgodnie z art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018r. poz. 1990 późn. zm.) kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż nowy, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem pojazdów zabytkowych i pojazdów, o których mowa w art. 73 ust. 2a, 2b i 4 ustawy.

W art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do wydania rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W Dzienniku Ustaw z 2003r. Nr 137, poz. 1310 zostało ogłoszone rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z mocą obowiązującą od dnia 21 sierpnia 2003 r. Według § 1 w/w rozporządzenia, które zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006r.. za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł.

Rola organu rejestrującego działającego na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa ogranicza się jedynie do czynności pobrania opłaty. Organ rejestrujący nie posiada kompetencji orzekania, co do zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Taką kompetencję zgodnie z przepisem art. 188 Konstytucji RP posiada Trybunał Konstytucyjny. Ponadto niezgodność regulacji krajowych z prawem unijnym rozstrzyga także Europejski Trybunał Sprawiedliwości.

Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt U 6/04 z dnia 17.01.2006r.) oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28.07.2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu stracił moc obowiązującą z dniem 15.04.2006 r. Zatem opłata w wysokości 500 zł była opłatą pobieraną przez starostę na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa. Organ rejestrujący nie ma podstawy do zwrotu w/w opłaty, ani też do swobodnego określania jej wysokości.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, że brak jest podstawy prawnej uniemożliwiającej organowi samorządowemu pozytywne załatwienie wniosku.

Tą czynność zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem datowanym na 4 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącej, adw. M S, zarzucając jej:

"1. Naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.);

2. Naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie w tej sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust.4 pkt 2 i ust.5 Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

3. Naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego.

4. Naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu".

Pełnomocnik skarżącej wniosła o:

"1) Uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Prezydenta Miasta [...] dokonania na rzecz skarżącej spółki zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu dla ww. pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (...)"

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że [...] Sp. z o.o. (poprzednik prawny skarżącej spółki) uiściła na rzecz Urzędu Miasta we [...] kwotę 500,00 zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu dotyczącej pojazdu marki VOLKSWAGEN [...] o nr rej. [...]. Następnie pojazd ten został zarejestrowany. Obowiązek uiszczenia w/w kwoty za wydanie karty pojazdu wynikał z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z dnia 28 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 137, poz.1310).

Rozporządzenie to zostało następnie uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421) i zastąpione przez to rozporządzenie. W § 1 tego rozporządzenia określono opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w wysokości 75 zł.

Podstawą uchylenia wyżej przytoczonego rozporządzenia był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust.4 pkt 2 i ust. 5 Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty za kartę pojazdu wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Natomiast niezgodność tego przepisu z art. 217 Konstytucji polega na tym, że opłata pobierana za wydanie kart pojazdu, ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów produkcji i dystrybucji tej karty, ma charakter podatkowej daniny publicznej.

W ocenie skarżącej, § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., do którego odnosił się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 w sprawie opłat za kartę pojazdu był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania, bowiem podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną, co naruszało przepis art. 217 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem Konstytucji daniny mogą być nakładane tylko na podstawie ustawy, a nie aktów podustawowych takich jak rozporządzenia.

Organy administracji samorządowej, pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie (przy uwzględnieniu faktu, że jej wysokość przewyższała faktyczny koszt jej wytworzenia), czyniły to bez stosownej podstawy prawnej, co w konsekwencji prowadzi do niezgodności takiego działania z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, co rodzi po stronie Prezydenta Miasta [...], który pobrał opłatę w wysokości nienależnej, obowiązek zwrotu nadpłaty.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 107/10 opłaty pobierane w oparciu o przepisy niekonstytucyjne są w istocie opłatami nienależnymi, co do których zachodzi obowiązek ich uiszczenia. Z treści art. 6 k.p.a. wynika, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, natomiast art. 8 Konstytucji RP wskazuje, że jest ona najważniejszym źródłem prawa w Rzeczpospolitej Polskiej, co implikuje nakaz stosowania jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Oznacza to w konsekwencji, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio z Konstytucją i mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą.

Konstytucja RP w przypadku zastosowania przez organ administracji publicznej przepisu prawa niezgodnego z ustawą zasadniczą daje prawo sądom administracyjnym na mocy art. 184, art. 178 ust 1 oraz art. 8 badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale również kontrolę stanowienia prawa. Teza o prawie sądu administracyjnego do odmowy zastosowania w sprawie niezgodnego z Konstytucją przepisu rozporządzenia została między innymi wyrażona w wyroku siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05.

W ocenie skarżącej, organ samorządowy pobierając zawyżoną opłatę za wydanie karty pojazdu dopuścił się również naruszenia art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), do którego stosowania był zobowiązany, zgodnie z zasadą nadrzędności nad prawem krajowym oraz bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego. Zgodnie z treścią tego przepisu, żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Problematyka oceny zgodności przepisów krajowych dotyczących wysokości poboru opłat za wydanie kart pojazdów z regulacjami wspólnotowymi stała się również przedmiotem rozważań Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Trybunał ten w postanowieniu z 10 grudnia 2007 r., sygn. akt C-134/07 w sprawie [...]przeciwko Gminie Miasta [...] (eur-lex.europa.eu) stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie (takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu), która to opłata jest w nakładana w praktyce w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

W rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz.U. nr 57 poz. 611 i 612), jak również w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 18 maja 2001 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz.U. nr 52 poz. 558) w § 1 ustalono opłaty za wydanie karty pojazdu na poziomach odpowiadających faktycznym kosztom ich wytworzenia tj. odpowiednio 50 zł i 55 zł. Natomiast już w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. nr 18 poz. 177) koszty produkcji takiej samej karty pojazdu wzrosły dziesięciokrotnie i opłata za jej wydanie została określona w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia w wysokości 500 zł, a w § 1 ust. 2 na poziomie kwoty 1000 zł, podczas gdy za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 75 zł, zgodnie z § 1 ust. 3 tego rozporządzenia, a więc na poziomie faktycznych kosztów jej wyprodukowania.

W ocenie skarżącej, pomimo że Trybunał Konstytucyjny odroczył do 1 maja 2006 r. moc obowiązującą przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. to jednak należy przyjąć, że przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku, a sama odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako pozbawiona podstawy prawnej (por. wyroki NSA: z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 52/07; z 17 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1340/07; z 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 590/09). Tak, więc organ administracji samorządowej pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie (przy uwzględnieniu faktu, że jej wysokość przewyższa niemal sześciokrotnie faktyczny koszt jej wytworzenia) powinien był wiedzieć o wadliwości stosowanego przepisu, a w konsekwencji powinien liczyć się z obowiązkiem późniejszego, przynajmniej w części, jej zwrotu.

Zdaniem skarżącej, skierowane żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności. Na akt ten lub czynność przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r. poz. 1302).

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...]wniósł o oddalenie skargi i "o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych".

Organ stwierdził, że rola organu rejestrującego działającego na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa ogranicza się jedynie do czynności pobrania opłaty. Skoro § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu stracił moc obowiązującą z dniem 15 kwietnia 2006 r., to opłata w wysokości 500 zł była opłatą pobraną przez organ na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego wtedy prawa. Organ rejestrujący nie ma podstawy do swobodnego określania wysokości opłaty, opłata w takiej wysokości określona została we wskazanym rozporządzeniu, a w czasie gdy została uiszczona była określona właśnie na kwotę 500 zł.

Organ podkreślił też, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869). która w art. 60 zawiera definicję środka publicznego stanowiącego niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno — prawnym, zaś w art. 67 przewiduje, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900), organ zwraca uwagę na przedawnienie co do możliwości skutecznego złożenia przez stronę wniosku o stwierdzenie nadpłaty.

Opłata za kartę pojazdu mieści się w kategorii 7 przepisu art. 60 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (pkt 7) oraz pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzane na rachunek dochodów budżetu państwa (pkt 8). Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa przez niepodatkowe należności budżetowe rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241, z późn. zm.) do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. przed 1 stycznia 2010 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, natomiast do pozostałych spraw stosuje się przepisy nowe, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r.

Jeżeli opłaty za karty pojazdu należy uznać za środki publiczne, o których mowa w punkcie 7 art. 60 ustawy o finansach publicznych, to wskazując na przepis art. 60 ustawy o finansach publicznych, żądanie strony należy uznać za wniosek o zwrot nadpłaty w świetle przepisów działu III Ordynacji podatkowej, które to przepisy, nakazuje odpowiednio stosować przepis art. 67 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 72 § 1 Ordynacji podatkowej za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. W przypadku opłaty za kartę pojazdu byłaby to nienależnie zapłacona niepodatkowa należność budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej stanowi, że zobowiązanie podatkowe (w przedmiotowej sprawie - obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu), przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (opłaty). W przedmiotowej sprawie termin do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty upłynął z dniem 31 grudnia 2009 r. i wniosek strony z dnia 24.04.2019 r. należy uznać za spóźniony, a więc prawo do zwrotu nadpłaty wygasło.

Termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty może być ewentualnie liczony od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, tj. od dnia 1 stycznia 2010 r. Wobec złożenia wniosku w roku 2019, żądanie podlega przedawnieniu. W ocenie odpowiadającego na skargę, przyjęcie racjonalności ustawodawcy, pozwala na uznanie, że również przedmiotowa należność podlega przedawnieniu, skoro przewiduje je ustawa o finansach publicznych.

W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie zobowiązanie do uiszczenia opłaty za kartę pojazdu przedawniło się, a zgodnie z art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania.

W przedmiotowej sprawie nastąpiło wygaśnięcie prawa do złożenia wniosku o zwrot nadpłaty na skutek upływu terminu, który jest terminem materialnoprawnym i nie może być ani odroczony ani przedłużony, a po jego upływie wniosek o stwierdzenie nadpłaty nie wszczyna postępowania, a jeżeli postępowanie było prowadzone, mimo że wniosek został złożony po upływie terminu, to powinno być ono umorzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rozważając zasadność skargi, tut. Sąd brał na wstępie pod uwagę kwestię dopuszczalności skierowania żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na drogę postępowania administracyjnego. W taki zakresie Sąd uznał, że słusznie tryb taki został zaaprobowany w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt l OPS 3/07), w której stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uchwale podkreślono, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej.

Jak wynika z powyższego, obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu ma charakter administracyjnoprawny, wynika też z przepisów prawa cogentis. Organ administracji publicznej jest więc uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym jednak, że nie ma prawnej podstawy do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego rozpoznając żądanie zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem.

W tej sytuacji, prawo do wniesienia ewentualnej skargi do sądu administracyjnego wynika z art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Należy jednocześnie wyjaśnić, że postepowanie skargowe przed sądem administracyjnym jest dopuszczalne, pomimo istnienia prawnej możliwości dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że skarga rozpoznawana w sprawie niniejszej zasługuje na uwzględnienie. Pełnomocnik skarżącej zasadnie wskazała te zarzuty, które w sprawie niniejszej były istotne i przesądzały o wadliwości dokonanej prze organ czynności.

Materialnoprawną podstawę do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1990, ze zm., dalej: "u.p.r.d.") oraz przepisy wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Obowiązek uiszczenia ww. opłaty wprost określony został w treści art. 77 ust. 1 u.p.r.d., zgodnie z którym producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem pojazdów zabytkowych i pojazdów, o których mowa w art. 73 ust. 2a, 2b i 4. Natomiast ust. 4 pkt 2 art. 77 u.p.r.d. stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5).

Wykonując powyższą delegację, Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 dalej: "rozporządzenie"). Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Powyższe rozporządzenie zostało uchylone wprost z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którego § 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł.

Kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem powołanego przez pełnomocnik skarżącej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r. Nr 15, poz. 119), w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie, bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być, bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym.

Jeśli chodzi o skutki tego orzeczenia, na tle zastosowanego przez Trybunał zabiegu polegającego na czasowym odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Odnosząc to do kompetencji sądu administracyjnego trzeba zważyć, że z art. 178 Konstytucji RP wywodzi się samodzielność sądownictwa administracyjnego w ocenie konstytucyjności prawa wykonawczego.

Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do takiej kontroli stosowania prawa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, ONSA z 2001 r., nr 2, poz. 63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt l OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39).

To uprawnienie sądów nie pozostaje w żadnej mierze niezgodne z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega natomiast na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje taki skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2009 r., sygn. akt l OSK 418/08). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z bazowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego sądu administracyjnego nie związuje (por. J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 10/07, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2008, nr 1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09, LEX nr 505239; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 179/09, LEX nr 507638, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 71/09, LEX 507812; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, LEX nr 357511).

Niezależnie od powyższego, w ocenie tut. Sądu należy wskazać na sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z treścią art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny.

Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541). Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

Z tych względów orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje, że czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako wydana bez podstawy prawnej (por. wyroki z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt l OSK 52/07; z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1340/07, z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt l OSK 418/08; z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 939/08; z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1238/08; z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 842/09; z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 590/09 oraz sygn. akt I OSK 591/09 oraz orzeczenia późniejsze - CBOSA).

Sąd administracyjny może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa (Naczelny Sąd Administracyjny już w postanowieniu z dnia 11 maja 2007 r., sygn. I OSK 573/07, a także w późniejszych orzeczeniach, wyrażał pogląd, że obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, a więc wynikający z przepisów prawa administracyjnego). Sprawa odmowy zwrotu opłaty jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, tj. art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310). Nie ma przy tym znaczenia, że ten ostatni przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. został uznany za niezgodny z Konstytucją RP (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 590/09).

Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.).

Odnosząc się do podniesionej w odpowiedzi na skargę kwestii rzekomego przedawnienia roszczenia, należy wyjaśnić, co następuje.

Dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w powołanych przepisach u.p.r.d., stanowi środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Tym samym, wyłącznie do opłat za wydanie karty pojazdu uiszczonych po dniu 31 grudnia 2009 r. stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych oraz odpowiednio ( art. 67 in fine) przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, regulujące terminy przedawnienia wynikające z tej ustawy.

Powyższe akty prawne nie mają bowiem (lex retro non agit) zastosowania do opłat pobranych przed tym dniem (a podlegających zwrotowi). Opłaty te należy traktować jako świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej. Dotyczy to w szczególności stosowania przepisów dotyczących przedawnienia, którego konsekwencją jest wygaśnięcie zobowiązania uiszczenia przez stronę, czy też zwrotu przez organ opłaty, a zawartych w art. 59 i następne Ordynacji podatkowej. Wynika to z treści art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, który wprost stanowi, że do spraw dotyczących nieopodatkowanych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż dotyczy on spraw będących w toku, skoro stanowi o sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, czyli przed dniem 1 stycznia 2010 r. Oznacza to brak w niniejszej sprawie podstawy prawnej do odpowiedniego zastosowania przepisów o przedawnieniu wynikających z rozdziału III Ordynacji podatkowej.

Z tej przyczyny stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę nie zasługiwało na uznanie – również w zakresie upływu terminu, jak organ wskazywał "prawa materialnego".

Mając powyższe na uwadze, skargę należało uznać za zasadną i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności. Na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał obowiązek Prezydenta dokonania zwrotu skarżącej spółce części uiszczonej opłaty w wysokości 425 zł.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasadzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu oraz koszty zastępstwa adwokackiego wraz z uiszczoną opłata skarbową od pełnomocnictwa.