Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 522/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Inne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b) i c), art. 7 ust. 2, art. 82g, art. 7e pkt 4, art. 94b.
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 51 art. 3 ust. 1 lit.b), art. 6 ust. 2.
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1071/2009 z dnia 21 pażdziernika 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące  warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Tekst mający znaczenie dla EOG)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1759/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie utraty dobrej reputacji przedsiębiorcy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2021 r., uwzględnił skargę M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 kwietnia 2021 r., w przedmiocie utraty dobrej reputacji przedsiębiorcy, uchylając tą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu z dnia 27 lipca 2020 r., umarzając postępowanie administracyjne oraz orzekając o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia 27 lipca 2020 r. stwierdził utratę dobrej reputacji przez skarżącego, jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność transportową.

Objętą skargą decyzją organ utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.

W motywach organ wskazał, że jednym z warunków wykonywania zawodu przewodnika drogowego jest cieszenie się dobrą reputacją. Przy ocenie spełnienia wymogu dobrej reputacji uwzględnia się postępowanie przedsiębiorcy i osób zarządzających w jego imieniu transportem.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że skarżący wielokrotnie dopuścił się naruszeń przepisów o transporcie drogowym, w tym również takich, które klasyfikowane są jako najpoważniejsze - posługiwanie się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą. Organ wskazał, że to naruszenie, określone w lp.6.3.3. zał. nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm., dalej: u.t.d.), zostało stwierdzone w decyzjach z: 21 lutego 2020 r., 11 sierpnia 2020 r. oraz z 15 października 2020 r.

W ocenie organ liczba i charakter naruszeń, których dopuścił się skarżący, wskazywała na jego znaczny poziom zawinienia. Naruszenia, których się dopuścił, miały charakter nagminny i powtarzalny, a wręcz wskazywały na stałą praktykę ujawnianą w toku kolejnych kontroli drogowych, oraz potwierdzanych wynikiem kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa.

Zdaniem organu powołanie się przez skarżącego na prowadzenie szkoleń, wyposażenie pojazdów w GPS, stosowanie kar upomnień i nagany oraz brak przedłużania umów z kierowcami, nie mogło zostać uznane za plan działania mający na celu poprawę sytuacji i zapobieganie powstawaniu naruszeń w przyszłości.

W ocenie organu skarżący notorycznie, w sposób oczywisty i świadomy łamie normy prawne, a w jego działaniach brak jest widocznej poprawy w prowadzeniu przedsiębiorstwa. W tym zakresie organ wskazał na okoliczność, że po wszczęciu postępowania administracyjnego wobec skarżącego na terenie kraju wszczęte zostały kolejne postępowania administracyjne w rezultacie ujawnienia podczas kontroli drogowych naruszeń przepisów w transporcie drogowym, w tym także najpoważniejszych naruszeń określonych w załączniku nr I rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 z 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.Urz. UE L 74 z 19.03.2016, s. 8; dalej: rozporządzenie 2016/403).

Podsumowując, organ uznał, że z punktu widzenia interesu społecznego istotna jest potrzeba niedopuszczenia do dalszego naruszania norm socjalnych w transporcie drogowym przez przedsiębiorcę, a poprzez to także przywrócenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz przestrzegania na rynku transportowym zasad uczciwej konkurencji. Dlatego w interesie społecznym jest stwierdzenie, że utrata dobrej reputacji przez przedsiębiorcę stanowi proporcjonalną reakcję na naruszenia, których strona dopuszczała się i w dalszym ciągu dopuszcza w transporcie drogowym.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję, za zasadny uznał zarzut naruszenia przez organ art. 7e pkt 4 w zw. z art. 94b u.t.d. w zw. z art. 6 ust 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.U.UE.L.2009.300.51 ze zm., dalej: rozporządzenie 1071/2009) z uwagi na nieuwzględnienie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego okoliczności, że wszystkie naruszenia stanowiące podstawę wszczęcia postępowania w przedmiocie oceny dobrej reputacji zostały objęte środkiem rehabilitacyjnym w trakcie postępowania dotyczącego oceny dobrej reputacji, wobec czego postępowanie wszczęte z powodu ich popełnienia powinno zakończyć się umorzeniem jako bezprzedmiotowe.

Sąd I instancji uznał również, wobec podniesionych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i sądowego okoliczności związanych z prowadzoną działalnością transportową, w szczególności okoliczności związanych z rozmiarami tejże działalności, że stwierdzenie przez organ utraty dobrej reputacji stanowiło nieproporcjonalną reakcję na popełnione przez stronę naruszenia, czym naruszono art. 6 ust 2 lit a) rozporządzenia 1071/2009, pomijając fakt, że wszystkie kary, na podstawie których GITD wszczął postępowanie w sprawie, uznać należało za niebyłe. Powyższe czyniło koniecznym, w ocenie Sądu I instancji uchylenie skarżonej decyzję, jak i poprzedzającej ją decyzję z 27 lipca 2020 r.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135, art. 145 § 3 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok sądu I instancji zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuzasadnione pominięcie przez Sąd, że postępowanie zostało wszczęte zarówno na podstawie art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. c jak i art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b, zaś pismem z dnia 8 czerwca 2020 r. organ poinformował stronę o uzupełnieniu materiału dowodowego o decyzję z dnia 21 lutego 2020 r. nr [...], decyzja ta stanowiła podstawę rozstrzygnięcia organu zarówno w I jak i II instancji, organ wskazał w zarówno w zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, iż decyzja z dnia 21 lutego 2020 r. nr [...] jest wykonalna, co w rezultacie spowodowało błędne przekonanie Sądu I instancji co do braku podstaw do oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia na naruszeniach stwierdzonych w ww. decyzji z dnia 21 lutego 2020 r. nr [...];

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 7d ust. 4 pkt 1-4 i ust. 5 pkt 1 u.t.d. oraz pkt (9) preambuły do rozporządzenia 1071/2009 poprzez uznanie, że stwierdzenie utraty dobrej reputacji stanowi nieproporcjonalną reakcję organu na popełnione przez stronę naruszenia podczas gdy analiza dotycząca proporcjonalności sankcji w postaci utraty dobrej reputacji zawarta w decyzji była należycie opisana i umotywowana, organ omówił każdą z przesłanek wskazanych w art. 7d ust. 4 lit. a-d u.t.d., a decyzja o utracie dobrej reputacji ma charakter decyzji uznaniowej;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie, iż zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania, podczas gdy postępowanie w sprawie oceny dobrej reputacji stanowi niepodzielną całość, organ wykazał na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów, iż wypełniła się hipoteza określona w art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b i c u.t.d. w zw. z art. 7d ust. 4 pkt 1-4 i ust. 5 pkt 1 u.t.d., jednocześnie w stosunku do decyzji z dnia 21 lutego 2020 r. nr [...] nie miał zastosowania wyjątek określony w art. 94b u.t.d., a organ na podstawie art. 7d ust. 3 u.t.d. po wszczęciu postępowania w sprawie dobrej reputacji weryfikuje sposób i warunki wykonywania transportu drogowego (w tym liczbę wszystkich stwierdzonych naruszeń), tym samym zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania merytorycznej decyzji;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7d ust. 4 pkt 1 u.t.d w zw. z art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b i c, art. 7d ust. 3 u.t.d., art. 7e ust. 4 u.t.d. oraz art. 15 ust 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE, Dz.U.UE.L.2009.300.51 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że jedynie decyzje wymienione w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania stanowią podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przewoźnika drogowego i mogą być brane pod uwagę przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji w szczególności w zakresie ustalenia liczby stwierdzonych naruszeń, podczas gdy po wszczęciu postępowania, organ weryfikuje sposób i warunki wykonywania transportu drogowego, w szczególności liczbę stwierdzonych naruszeń, tym samym zarówno z literalnego brzmienia tego przepisu jak i jego celu nie wynika zawężenie tych ustaleń wyłącznie do decyzji stanowiących podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego bowiem stosownie do art. 15 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009 w decyzjach negatywnych podejmowanych przez właściwe organy państw członkowskich na mocy niniejszego rozporządzenia uwzględnia się dostępne informacje na temat naruszeń popełnionych przez przedsiębiorcę lub zarządzającego transportem, które mogą zaszkodzić dobrej reputacji przedsiębiorcy, a także wszystkie inne informacje, którymi dysponuje właściwy organ;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. c poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu kar pieniężnych z załącznika nr 3 do u.t.d. (w szczególności do decyzji z dnia 21 lutego 2020 r. nr [...]) a w konsekwencji mylne przyjęcie, iż decyzja te powinny mieć status prawomocnych podczas gdy w stosunku do tych decyzji właściwym jest zastosowanie art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b, a na mocy tego przepisu decyzja musi mieć status wykonalnej a nie prawomocnej;

6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b i c, art. 7d ust. 4 pkt 1-4, art. 7d ust. 5 pkt 1, art. 7e ust. 4, art. 82g ust. 4 pkt 2, art. 94b u.t.d. w. zw. z art. 3 ust. 1 lit. b, art. 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 4 i 5, art. 18 ust. 1 i 2, art. 24 rozporządzenia 1071/2009, pkt (7),(9) i pkt (21) preambuły do rozporządzenia 1071/2009 poprzez ich pominięcie przez Sąd I instancji jako istotnych wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, która to decyzja jest zgodna z tymi wzorcami normatywnymi, a w rezultacie nie uwzględnienie przez Sąd I instancji, że co do zasady nałożenie sankcji na przedsiębiorcę transportu drogowego za najpoważniejsze naruszenie przepisów wspólnotowych powinno skutkować utratą dobrej reputacji, pod warunkiem że właściwy organ ustalił, że przed wydaniem prawomocnej decyzji odpowiednio przeprowadzono i udokumentowano dochodzenie gwarantujące podstawowe prawa procesowe i że przestrzegano odpowiedniego prawa do odwołania.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjne jak i ich argumentację zarzuty obu typów należy rozpatrzeć łącznie. Po przeanalizowaniu zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił.

Spór prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytania czy wszczęte w niniejszej sprawie przez organ postępowanie dotyczy naruszeń, które zostały objęte środkiem rehabilitacyjnym w trakcie postępowania dotyczącego oceny dobrej reputacji, a zatem czy postępowanie wszczęte z powodu ich popełnienia powinno zakończyć się jego umorzeniem jako bezprzedmiotowe oraz czy organ prawidłowo uznał, że stwierdzenie w tej sprawie utraty dobrej reputacji stanowi proporcjonalną reakcję organu na popełnione przez stronę naruszenia.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) 1071/2009 przedsiębiorca wykonujący zawód przewoźnika drogowego musi cieszyć się dobrą reputacją. Art. 6 ust. 2 rozporządzenia 1071/2009 stanowi, że jeśli na przedsiębiorcę w jednym lub kilku państwach członkowskich nałożono sankcje za jedno z najpoważniejszych naruszeń przepisów unijnych określonych w załączniku IV do tego rozporządzenia, właściwy organ państwa członkowskiego, w którym przedsiębiorca ma siedzibę, przeprowadza w odpowiedni i terminowy sposób należycie zakończone postępowanie administracyjne obejmujące w odpowiednich przypadkach kontrolę na miejscu w lokalach danego przedsiębiorstwa. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji uszczegółowieniem tego przepisu na gruncie prawa polskiego jest art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d. Stanowi on, że organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2 u.t.d. wszczyna postępowanie administracyjne w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji, jeżeli wobec przedsiębiorcy wydano wykonalną decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do niniejszej ustawy lub załączniku nr 1 do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 zostało zakwalifikowane jako najpoważniejsze naruszenie. Zgodnie z art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. c ) u.t.d. organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2 u.t.d., wszczyna takie postępowanie administracyjne, jeżeli wobec przewoźnika drogowego orzeczono lub nałożono prawomocnie karę w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym za naruszenie, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 zostało zakwalifikowane jako: najpoważniejsze naruszenie, poważne naruszenie lub bardzo poważne naruszenie, jeżeli częstotliwość występowania naruszeń, zgodnie z załącznikiem II do tego rozporządzenia, wymaga oceny dobrej reputacji.

Z akt sprawy wynika, iż na podstawie danych zawartych w ewidencji naruszeń rejestru KREPTD (art. 82g u.t.d.), organ ustalił, iż w wyniku kontroli drogowej w Słowenii, która odbyła się w dniu 29 lipca 2019 r. nałożono na przedsiębiorcę sankcję za najpoważniejsze naruszenie, o którym mowa w grupie 2 pod nr 5 w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, tj. posługiwanie się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą (uznawane za prowadzenie pojazdu bez karty kierowcy). Ponadto decyzjami Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 30 kwietnia 2019 r. oraz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 30 lipca 2019 r. zostały nałożone na przedsiębiorcę karę pieniężną za najpoważniejsze naruszenie (3 NN) w rozumieniu grupy 2 nr 5 załącznika I do rozporządzenia 2016/403, tj. posługiwanie się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą (uznawane za prowadzenie pojazdu bez karty kierowcy).

Wskazane wyżej trzy naruszenia stanowiły podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu przez GITD na podstawie art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. c) u.t.g. Przepis ten normuje, iż wszczęcie postępowania administracyjnego w analizowanej sprawie może nastąpić gdy zaistnieją opisane w nim okoliczności, tj. jeżeli wobec przewoźnika drogowego orzeczono lub nałożono prawomocnie karę za określone w przepisach naruszenia. Jak niewadliwie wskazał Sąd I instancji decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 21 lutego 2020 r. o nałożeniu kary na skarżącego, niewątpliwie nie była podstawą wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie. "Wynika to zarówno z treści zawiadomienia GITD z 2 marca 2020 r. (otrzymanego przez stronę 5 marca 2020 r.), jak również z faktu, że decyzja ŚWITD z 21 lutego 2020 r. (a zatem pierwszoinstancyjna) została doręczona stronie 4 marca 2020 r., a więc na pewno nie była prawomocna w dniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia utraty dobrej reputacji". (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).

Art. 7e pkt 4 u.t.d. stanowi, iż przez środki rehabilitacyjne, o których mowa w art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) 1071/2009, należy rozumieć m.in., że nałożone sankcje administracyjne za naruszenia określone w załączniku IV do rozporządzenia (WE) 1071/2009 lub załączniku 1 do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 staną się niebyłe, zgodnie z art. 94b u.t.d. Art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) 1071/2009, do którego odwołuje się powyższy przepis, stanowi, że: "Wymóg określony w art. 3 ust. 1 lit. b) nie jest spełniony do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego lub innych środków o skutku równoważnym na podstawie odpowiednich przepisów krajowych". Oznacza to, że prawo krajowe określa środki rehabilitacyjne lub inne środki o skutku równoważnym. Zgodnie z treścią myśl art. 94b u.t.d. nałożoną karę pieniężną za najpoważniejsze naruszenie określone w załączniku IV do rozporządzenia (WE) 1071/2009 lub poważne naruszenie określone w załączniku I do rozporządzenia (UE) 2016/403 uważa się za niebyłą po upływie roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej o jej nałożeniu.

Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji słusznie zatem stwierdził GITD w decyzji z 27 lipca 2020 r., że ustalając liczbę naruszeń na dzień wydania decyzji w niniejszej sprawie, organ nie powinien uwzględniać naruszeń stwierdzonych i wymienionych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, co do których w trakcie postępowania miał zastosowanie środek rehabilitacyjny z art. 7e u.t.d., tj. upłynął rok od daty zapłaty wykonania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej (s. 6 tej decyzji). Niespornym między stroną i organem jest to, iż wszystkie kary pieniężne wymienione w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu nałożone na stronę zostały objęte, na dzień wydania skarżonej decyzji, środkiem rehabilitacyjnym.

Niewadliwie natomiast Sąd I instancji uznał, że nie ma racji organ uznając, iż decyzja ŚWITD z 21 lutego 2020 r., która nie była wymieniona w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (decyzja ta wtedy była nieprawomocna i niewykonalna) może być brana pod uwagę w niniejszym postępowaniu jako "inna niż niebyła" w rozumieniu art. 94b u.t.d. Jak słusznie wskazał WSA: "Przeczy temu treść przepisów unijnych, jak i krajowych (tj. utd). Wyznaczają one procedurę postępowania w przypadku sprawy o utratę dobrej reputacji. Jak wskazano powyżej, warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia utraty dobrej reputacji jest – w związku z treścią art. 7d ust. 1 pkt 2 utd i art. 6 ust. 2 lit. a akapit pierwszy rozporządzenia 1071/2009 – nałożenie prawomocnej kary pieniężnej za określone naruszenia. Od uprawomocnienia się tej kary organ ma co najmniej rok na przeprowadzenie postępowania administracyjnego (okres ten może się wydłużyć, jeżeli przedsiębiorca nie zapłaci kary od razu po jej uprawomocnieniu). Po roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary (czyli jej zapłaceniu) karę uważa się bowiem za niebyłą. Zdaniem Sądu, jest to wystarczający czas, aby organ przeprowadził dwuinstancyjne postępowanie administracyjne w przedmiocie utraty dobrej reputacji, biorąc w szczególności od uwagę przepisy kpa dotyczące długości postępowań administracyjnych. W ocenie Sądu, organ nie może w toku postępowania w przedmiocie utraty dobrej reputacji dowolnie <<żonglować>> karami będącymi podstawą oceny utraty dobrej reputacji i w szczególności dobierać nowe kary, nieistniejące lub nieprawomocne w dniu wszczęcia postępowania, lub też niewymienione w zawiadomieniu o jego wszczęciu (jak było w niniejszej sprawie). Wszczęte postępowanie dotyczy bowiem sankcji w postaci stwierdzenia utraty dobrej reputacji za naruszenia popełnione przez przedsiębiorcę i za które ten podmiot został ukarany prawomocnie karami pieniężnymi przed wszczęciem postępowania. Organ nie może dodawać do niego nowych kar w toku postępowania. Przeciwna interpretacja mogłaby doprowadzić do sytuacji, gdy organ wszcząłby postępowanie o stwierdzeniu utraty dobrej reputacji w oparciu o karę np. nałożoną za najpoważniejsze naruszenia, kara ta uznana byłaby za niebyłą w toku postępowania na skutek środka rehabilitacyjnego, przedsiębiorca byłby np. przez jakiś czas w ogóle niekarany, a organ nie kończyłby postępowania w sprawie utraty dobrej reputacji <>, czekając dalej, aż ten przedsiębiorca znowu popełni jakieś naruszenie, które niejako <> na nowo już wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia utraty dobrej reputacji, wszczęte na podstawie innej nałożonej kary. Jest to zatem niedopuszczalna interpretacja prawa. Podkreślić należy, że niniejsze postępowanie (podobnie jak też postępowanie w sprawie np. nałożenia kary pieniężnej) ma charakter głównie represyjny, sankcyjny. Nałożona w nim sankcja administracyjna ma stanowić prawem przewidzianą konsekwencję za naruszenia popełnione przed wszczęciem tego postępowania, a nie w jego trakcie. W dodatku – co wynika z przepisów utd – za naruszenia te musi być przedsiębiorca prawomocnie ukarany przez organ przed wszczęciem postępowania. Praktyka organu, jak zastosowana w niniejszej sprawie, polegająca na uwzględnieniu kary pieniężnej niewymagalnej i nieprawomocnej na dzień wszczęcia postępowania omija de facto normę z art. 7d ust. 1 pkt 2 utd i art. 6 ust. 2 lit. a akapit pierwszy rozporządzenia 1071/2009." (s. 11-13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).

Odnosząc się do drugiej istotnej kwestii - czy organ prawidłowo uznał, że stwierdzenie w tej sprawie utraty dobrej reputacji stanowi proporcjonalną reakcję organu na popełnione przez stronę naruszenia, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę WSA, iż w niniejszej sprawie analiza proporcjonalności sankcji nie została dokonana przez organ w sposób wnikliwy, tym samym organ naruszył art. 7d ust. 5 pkt 2) u.t.d. Organ powinien zbadać i uwzględnić w szczególności przedmiot działalności strony, zwłaszcza to, czy działalność transportowa jest jego jedyną lub wiodącą działalnością. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że: "Należy bowiem zwrócić uwagę, że zawieszenie przewoźnikowi licencji, do czego prowadzi utrata dobrej reputacji, w przypadku przedsiębiorcy którego głównym przedmiotem działalności jest działalność transportowa, może prowadzić do jego upadłości. Utrata dobrej reputacji, a w konsekwencji zawieszenie licencji w takiej sytuacji musi prowadzić również do zwolnienia kierowców, co w przypadku zwieszenia licencji spowoduje konieczność zapłaty wynagrodzenia przez okres wypowiedzenia, a kierowcy i inni pracownicy strony wobec zawieszenia licencji nie będą mogli świadczyć pracy." (s. 18-19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Nadto słusznie WSA podkreślił, iż proporcjonalność sankcji w postaci stwierdzenia utraty dobrej reputacji powinna uwzględniać wielkość ukaranego przedsiębiorcy. Skarżący jest dużym przedsiębiorcą, zatrudnia ponad 200 osób, osiada ponad 100 samochodów, wykonuje dużo operacji transportowych (ok. 700 miesięcznie – ponad 8000 rocznie), na terenie całe Europy. "Sankcja skutkująca w istocie zamknięciem lub zawieszeniem działalności, nałożona za naruszenia, które – jak podniósł skarżący - stanowią w skali roku promil w stosunku do ilości prowadzonych operacji transportowych i mniej niż procent w stosunku do zatrudnionych kierowców, zdaniem Sądu, jest nieproporcjonalna. Tym bardziej, że strona podjęła działania naprawcze oraz wyciągnęła konsekwencje wobec kierowców którzy dopuścili się naruszeń." Te działania zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a zatem nie ma potrzeby in extenso ich powtarzać (s. 16-17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).

Niewadliwie także Sąd I instancji, dokonując wykładni przepisów ustawo o transporcie drogowym, uznał, iż powinny one być wykładane w związku z przepisami rozporządzenia (WE) 1071/2009. Art. 6 ust 2 lit a tegoż rozporządzenia stanowi, że: "w ramach postępowania ustala się, czy w określonym przypadku i w danych okolicznościach utrata dobrej reputacji stanowiłaby nieproporcjonalną reakcję. Każde takie ustalenie musi być należycie umotywowane i uzasadnione. Jeśli właściwy organ uzna, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła nieproporcjonalną reakcję, może zdecydować, że dobra reputacja pozostanie nienaruszona. W takim przypadku uzasadnienie zostaje zapisane w rejestrze krajowym". Także polski ustawodawca przewiduje pozostawienie dobrej reputacji, jeżeli jej utrata stanowiłaby nieproporcjonalną reakcję na stwierdzone naruszenia. W przypadku postępowania dotyczącego stwierdzenia utraty dobrej reputacji, które w konsekwencji może prowadzić do upadłości przedsiębiorcy, uzasadnionym jest, by postępowanie i analiza dotycząca konsekwencji jej zabrania była również pogłębiona, umotywowana i uzasadniona, czego, jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, w toku tego postępowania i w uzasadnieniu decyzji także zabrakło.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż wobec wskazanych wyżej deficytów postępowania w tej sprawie zasadnym jest uznanie, że stwierdzenie utraty dobrej reputacji stanowi nieproporcjonalną reakcję organu na popełnione przez stronę naruszenia, czym organ narusza art. 6 ust 2 lit a) rozporządzenia (WE) 1071/2009, pomijając fakt, że wszystkie kary, na podstawie których GITD wszczął postępowanie w sprawie, uznać należy za niebyłe. Niewadliwie zatem Sąd I instancji uznał, że dlatego także z tych powodów skarżoną decyzję z 15 kwietnia 2021 r., jak i decyzję GITD z 27 lipca 2020 r. należało uchylić. A zatem w tych okolicznościach faktycznych i prawnych brak było podstaw do prowadzenia przez GITD dalszego postępowania i wydania decyzji merytorycznej z uwagi na uznanie za niebyłe decyzji będących podstawą wszczęcia postępowania. Prawidłowo Sąd I instancji orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego (pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku) orzekł na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a.

Reasumując, ze wskazanych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił pomieszczonych w punktach 1)-3) skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procesowych w stopniu istotnym, mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., oraz w zw. z art. 7d ust. 4 pkt 1-4 i ust. 5 pkt 1 u.t.d. oraz pkt (9) preambuły do rozporządzenia (WE) 1071/2009, a także art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. są niezasadne. Art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa jest w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji wydał wyrok w warunkach unormowanych w tym przepisie, nie pomijając dowodów zawartych zarówno w aktach administracyjnych jak i sądowych, zgromadzonych w tej sprawie. Natomiast przepis art.134 § p.p.s.a. głosi, iż: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie rozstrzygnięcie "w granicach sprawy" oznacza, ze sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej (w znaczeniu materialnym) niż ta, w której wniesiono skargę. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (tak. A.Kabat [w]: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz wyd. III, Lex 2021). Zatem zarzut naruszenia także tego przepisu nie znajduje w tej sprawie uzasadnienia. NSA uznał za nieusprawiedliwione także zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 7d ust. 4 pkt 1 u.t.d w zw. z art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b i c, art. 7d ust. 3 u.t.d., art. 7e ust. 4 u.t.d. oraz art. 15 ust 1 rozporządzenia (WE) NR 1071/2009 oraz art. 82g ust. 4 pkt 2, art. 94b u.t.d. w. zw. z art. 3 ust. 1 lit. b, art. 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 4 i 5, art. 18 ust. 1 i 2, art. 24 rozporządzenia (WE) 1071/2009, pkt (7),(9) i pkt (21) preambuły do tegoż rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie (pkt 4-6 petitum skargi kasacyjnej), a to z powodów wskazanych wyżej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.