Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 88/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8,  art. 59,  art. 60,  art. 61,  art. 104  ust. 1-3
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 13 listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. Ś., reprezentowanego przez pełnomocnika adwokata P. P., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (w dalszej części uzasadnienia zwanego Kolegium lub SKO) z dnia 13 listopada 2018 r., nr [...], mocą której organ ten uchylił w części, tj. w zakresie punktu drugiego i trzeciego, decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 17 listopada 2017 r., nr [...], ustalającą odpłatność skarżącego za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w [...] i umorzył w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wniesienie skargi nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 16 października 2014 r., nr [...], Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, w punkcie pierwszym decyzji ustalił odpłatność B. Ś. za pobyt matki B. Ś. w Domu Pomocy Społecznej w [...] od 1 października 2013 r. do 31 stycznia 2014 r. w kwocie 2.199,10 zł miesięcznie oraz w kwocie 2.350,60 zł miesięcznie od 1 lutego 2014 r. W punkcie drugim ustalił termin odpłatności za okres od 1 października 2013 r. do 31 października 2014 r. do dnia 30 listopada 2014 r. oraz w punkcie trzecim nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w dniu 27 lutego 2015 r. wydało decyzję nr [...], którą uchyliło w całości ww. decyzję organu pierwszej instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podjętej decyzji Kolegium wskazało m.in. na brak ustalenia, czy B. Ś. - syn B. Ś., jest jedyną osobą obowiązaną do ponoszenia ww. opłaty. Organ odwoławczy zauważył, iż w aktach sprawy brak dowodów potwierdzających wysokość dochodu członków rodziny w miesiącach objętych zaskarżoną decyzją, jak również dowodów potwierdzających, iż od 1 października 2013 r. do 31 stycznia 2014 r., a także od 1 lutego 2014 r. B. Ś. ponosiła odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 370,30 zł miesięcznie.

Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu decyzją z dnia 30 grudnia 2016 r., nr [...]: 1) ustalił odpłatność B. Ś. za pobyt matki – B. Ś. w Domu Pomocy Społecznej w [...]: od 1 października 2013 r. do 31 stycznia 2014 r. w kwocie 2.199,10 zł miesięcznie; od 1 lutego 2014 r. do 31 stycznia 2015 r. w kwocie 2.350,60 zł miesięcznie; od 1 lutego 2015 r. do 31 października 2015 r. w kwocie 2.380,42 zł oraz od 1 listopada 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. w kwocie 2.327,92 zł. W punkcie drugim decyzji organ ustalił termin odpłatności za powyższe okresy do 31 marca 2017 r.

Decyzją z dnia 30 maja 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu ponownie uchyliło w całości ww. decyzję organu pierwszej instancji z dnia 30 grudnia 2016 r. Organ odwoławczy zauważył m.in., że w sprawie w dalszym ciągu nie ustalono, czy B. Ś. jest jedyną osobą obowiązaną do ponoszenia opłaty za pobyt B. Ś. w domu pomocy społecznej. Wątpliwości Kolegium budziła również kwestia ustalenia dochodu B. Ś. i jego żony A. Ś.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola - Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu, decyzją z dnia 17 listopada 2017 r., nr [...], na podstawie art. 8 ust. 3 i ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 2, ust. 2a, ust. 2b, ust. 2c i ust. 3, art. 62, art. 106 ust.1 i ust. 4, art. 107 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769, z późn. zm., w chwili orzekania przez organ odwoławczy Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, zwanej dalej ustawą bądź u.p.s.) oraz art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej K.p.a., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), a także § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058), ustalił od dnia 1 października 2013 r. odpłatność skarżącego za pobyt matki w DPS w [...] w ten sposób, że:

- od 1 października 2013 r. do 31 stycznia 2014 r. w kwocie 2.199,10 zł miesięcznie - łącznie 8.796,40 zł;

- od 1 lutego 2014 r. do 31 stycznia 2015 r. w kwocie 2.350,60 zł miesięcznie - łącznie 28.207,20 zł;

- od 1 lutego 2015 r. do 31 października 2015 r. w kwocie 2.380,42 zł miesięcznie - łącznie 21.423,78 zł;

- od 1 listopada 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. w kwocie 2.327,92 zł miesięcznie - łącznie 4.655,84 zł.

W punkcie drugim decyzji określono, że spłatę opłaty wniesionej zastępczo przez Gminę Opole za pobyt B. Ś. w DPS w [...] w ww. okresach w łącznej kwocie 63.083,22 zł należy uiścić do kasy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu lub na rachunek bankowy w terminie do 30 czerwca 2018 r. W punkcie trzecim decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że B. Ś., matka skarżącego, przebywa w DPS w [...] od [...] 2007 r., gdzie została skierowana zgodnie z decyzją z dnia 19 stycznia 2007 r., nr [...]. Ponosiła ona za pobyt w domu pomocy społecznej odpłatność w wysokości 70% swojego dochodu, tj. w kwocie 370,30 zł. Obecnie B. Ś. ponosi odpłatność w kwocie 422,80 zł miesięcznie, zgodnie z decyzją z dnia 30 października 2015 r., nr [...]. Organ zaznaczył, że kwoty te nie były wystarczające do pokrycia pełnego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej. Dodał, że Gmina Opole zastępczo wnosi opłatę za pobyt B. Ś. w DPS w wysokości różnicy pomiędzy odpłatnością ponoszoną przez nią samą a średnim miesięcznym kosztem utrzymania w tym domu. Organ przyjął, że do ponoszenia odpłatności zobowiązany jest syn B. Ś. – B. Ś., z którym - mimo systematycznego wysyłania stosownych wniosków do Ośrodka Integracji i Pomocy Społecznej w [...] - nie można było przeprowadzić wywiadu alimentacyjnego.

W dniu 12 sierpnia 2014 r. wpłynął wniosek B. Ś. o zwolnienie z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Postępowanie administracyjne wszczęte w powyższej sprawie zostało umorzone, wobec niepodpisania przez skarżącego umowy dotyczącej odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że dopiero po wydaniu decyzji ustalającej jego odpłatność za pobyt matki w domu pomocy społecznej, możliwe będzie rozpatrzenie ww. wniosku.

W dniu 16 czerwca 2014 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu ustalenia odpłatności skarżącego za pobyt w DPS w [...] jego matki. Następnie wyjaśnił, w jakich kwotach w okresie od 1 października 2013 r. do 31 stycznia 2016 r. odpłatność za pobyt w DPS w [...] ponosiła B. Ś., a w jakiej wysokości Gmina Opole. Podał, że B. Ś. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną A. Ś. i synem L. Ś., urodzonym [...]. Wobec braku możliwości przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego ze skarżącym, organ zmuszony był do ustalenia jego sytuacji na podstawie pozyskanych na podstawie art. 105 ustawy dokumentów, tj. zaświadczeń wydanych przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] o dochodzie uzyskanym przez niego za 2012 r., 2013 r. i 2014 r. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Oprócz dochodów B. Ś., organ pierwszej instancji wziął pod uwagę dochody jego żony A. Ś. Organ ustalił łączny dochód rodziny, od października 2013 r. do grudnia 2013 r. oraz w kolejnych miesiącach 2014 roku, a także od 1 stycznia do 30 grudnia 2015 r.

Równocześnie organ pierwszej instancji podał, że dochód rodziny w ww. okresach przekraczał 300% kryterium dochodowego rodziny i B. Ś. był obowiązany do ponoszenia pełnej odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Odnotował, że łącznie Gmina Opole wniosła zastępczo za pobyt B. Ś. w Domu Pomocy Społecznej w [...] we wskazanych okresach kwotę 63.083,22 zł, a decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na interes społeczny, tj. konieczność zabezpieczenia finansów publicznych poprzez wyegzekwowanie zaległej odpłatności za pobyt członka rodziny od osób zobowiązanych, którą to odpłatność zastępczo wnosiła Gmina Opole.

W odwołaniu od ww. decyzji pełnomocnik B. Ś. - adwokat P. P., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, niepozwalający na ustalenie pełnego stanu faktycznego sprawy, w szczególności wyjaśnienia:

a) czy skarżący jest jedyną osobą zobowiązaną do ponoszenia wymaganej decyzją opłaty, co narusza zasadę kolejności przyjętą na gruncie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej;

b) czy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie uiszczać należnej opłaty;

c) jaki dochód osiągał skarżący za poszczególne miesiące, za które ustalono odpłatność skarżącego za pobyt matki w domu pomocy społecznej.

W odwołaniu podniesiono również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez dowolne, nieznajdujące oparcia w ustaleniach faktycznych organu przyjęcie, iż skarżący jest jedyną i pierwszą w kolejności osobą zobowiązaną do ponoszenia wymaganej decyzją opłaty, w sytuacji gdy organ nie poczynił w tym przedmiocie żadnych ustaleń;

2) art. 108 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy organ nie podjął właściwej próby wykazania tej potrzeby, w sposób ogólnikowy i jednozdaniowy wskazując na interes społeczny.

W związku z tym zarzutami skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a także o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności.

W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 13 listopada 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie punktu drugiego i trzeciego i umorzyło postępowanie w tej części, natomiast w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, a następnie odwołało się do treści przepisów art. 8 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, po czym omówiło regulację zawartą w art. 40, art. 41, art. 53a art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 - 3 i art. 91 ustawy.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, Kolegium powtórzyło za organem pierwszej instancji, że B. Ś. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...] od [...] 2007 r., do którego została skierowana decyzją z dnia 19 stycznia 2007 r., nr [...]. W okresie od 1 października 2013 r. do 31 października 2015 r. ponosiła odpłatność za pobyt w ww. domu pomocy społecznej w wysokości 70% kwoty posiadanego dochodu, tj. w wysokości 370,30 zł miesięcznie (decyzja z dnia 9 sierpnia 2013 r.). Decyzją z dnia 30 października 2015 r. organ pierwszej instancji ustalił odpłatność B. Ś. za pobyt w wysokości 422,80 zł miesięcznie. We wskazanych okresach Gmina Opole zastępczo wnosiła opłaty za pobyt B. Ś. w domu pomocy społecznej w wysokości różnicy pomiędzy ponoszoną przez nią odpłatnością a średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca ww. domu pomocy społecznej. SKO podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji, że B. Ś. jest synem B. Ś., co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy odpis zupełny aktu urodzenia z dnia [...]. Wobec tego, zgodziło się, że jest on obowiązany z mocy ustawy do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Kolegium wywiodło, że zasada kolejności przyjęta w art. 61 ust. 1 ustawy oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej kolejności - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Kolegium odnotowało, że B. Ś. jest osobą rozwiedzioną (pismo Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 26 października 2017 r.). A zatem obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej spoczywa na jej zstępnych. Zwróciło uwagę, że w toku aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 12 czerwca 2014 r., B. Ś. nie wskazał innych osób, o których mowa w art. 103 ustawy, natomiast podczas sporządzania aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniu 12 stycznia 2015 r. skarżący wskazał siostrę i brata B. Ś. SKO zauważyło, że osoby te nie są obowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Stąd zgodziło się z organem pierwszej instancji, że B. Ś. jest jedyną osobą zobowiązaną do ponoszenia odpłatności za pobyt matki B. Ś. w domu pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu szczegółowo zrelacjonowało ustalenia stanu faktycznego obrazujące sytuację rodzinną, dochodową i finansową skarżącego w okresie od października 2013 r. do grudnia 2015 r., w pełni je podzielając. Kolegium przyjęło za własne ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ pierwszej instancji, uznając tym samym, że doszło do dokładnego i pełnego ustalenia stanu faktycznego i nie istnieje potrzeba ani konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Kolegium przypomniało, że dochód skarżącego został ustalony na podstawie art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych - za dochód przyjmuje się przychód z tej działalności pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, obciążenie podatkiem należnym określonym w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych i składkami na ubezpieczenie zdrowotne określonymi w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, związane z prowadzeniem tej działalności oraz odliczonymi od dochodu składkami na ubezpieczenia społeczne niezaliczonymi do kosztów uzyskania przychodów, określonymi w odrębnych przepisach, z tym że dochód ustala się, dzieląc kwotę dochodu z działalności gospodarczej wykazanego w zeznaniu podatkowym złożonym za poprzedni rok kalendarzowy przez liczbę miesięcy, w których podatnik prowadził działalność, a jeżeli nie prowadził działalności, za dochód przyjmuje się kwotę zadeklarowana w oświadczeniu tej osoby.

Kolegium zaznaczyło, że oprócz dochodów B. Ś., należało wziąć pod uwagę dochody jego żony – A. Ś. W tej kwestii zauważyło, że z informacji ZUS Oddział w [...] z dnia 22 kwietnia 2016 r. wynika, że A. Ś. jest zatrudniona w firmie A. Z kolei, z informacji ZUS w [...] z dnia 20 lutego 2015 r. wynika, że na okres od dnia [...] 2014 r. do [...] 2015 r. został jej przyznany zasiłek macierzyński.

Na podstawie zaświadczeń o dochodach A. Ś. z dnia: 29 lipca 2014 r., 25 sierpnia 2014 r., 16 kwietnia 2016 r oraz z dnia 16 września 2016 r., a także na podstawie zaświadczeń o wysokości wypłaconego zasiłku macierzyńskiego zostały ustalone jej dochody w okresie od października 2013 r. do grudnia 2015 r.

W dalszej kolejności Kolegium przedstawiło, z wymienieniem konkretnych kwot w odniesieniu do poszczególnych miesięcy od października 2013 r. do grudnia 2015 r. dochody rodziny za miesiące, za które ustalono odpłatność skarżącego za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Zważywszy na przedstawione wyliczenie i precyzyjne zestawienie osiągniętych dochodów Kolegium zreasumowało, że odwołujący obowiązany jest do ponoszenia odpłatności za pobyt B. Ś. w domu pomocy społecznej w podanej wysokości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zauważyło, że B. Ś. jest osobą rozwiedzioną, dlatego obowiązek wnoszenia opłaty za jej pobyt w domu pomocy społecznej spoczywa na jej zstępnym. Wedle SKO, bezsprzecznie jedynym zstępnym B. Ś. jest jej syn – B. Ś. Na mocy ustawy jest on obowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Ponadto Kolegium podkreśliło, że sam odwołujący nie wskazał innych osób (zstępnych), na których spoczywałby obowiązek wnoszenia opłaty. W kontekście pozostałych zarzutów, zaakcentowało, że kwota odpowiadająca 70% dochodu B. Ś. jest niższa od kosztu pobytu ww. w domu pomocy społecznej. Tym samym za niezrozumiały uznało zarzut, że w sprawie nie ustalono czy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie uiszczać należnej opłaty. Dodatkowo dostrzegło, iż odwołujący był wielokrotnie informowany przez organ pierwszej instancji o konieczności ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Informowano go o potrzebie przeprowadzenia w tym celu wywiadu środowiskowego. Kolegium odnotowało uwagę, że pisma do strony w tym zakresie były kierowane już w 2007 r. i w 2008 r. Podejmowano wielokrotnie próby nawiązania kontaktu z odwołującym celem przeprowadzenia wywiadu, zaś materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że strona wręcz unikała kontaktu z organem pierwszej instancji. Dlatego też niezasadny, w ocenie Kolegium, jest zarzut, że z powodu działania organu doszło do powstania ww. zaległości. Odwołujący miał bowiem świadomość obowiązku jaki na nim spoczywa. Kolegium nadmieniło, że zaskarżona decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej nie jest decyzją uznaniową, ponieważ obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej wynika wprost z przepisów ustawy (art. 61 ustawy). Z tego też względu pozostałe argumenty podnoszone przez pełnomocnika, tj. dotyczące obecnie trudnej sytuacji materialnej odwołującego pozostały bez wpływu na podjęte przez Kolegium rozstrzygnięcie. W ocenie SKO, podniesione okoliczności mogą być brane pod uwagę w przypadku wystąpienia przez stronę z wnioskiem o częściowe bądź całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia odpłatności (art. 64 ustawy). SKO dodało, iż 13 grudnia 2013 r. wysłano do B. Ś. projekt umowy o ustaleniu odpłatności za pobyt B. Ś. w Domu Pomocy Społecznej w [...] od dnia 1 października 2013 r. Umowy strona nie podpisała. Strona, pomimo wezwań, nie stawiła się w celu przedstawienia swojej sytuacji majątkowej, dochodowej, a dokumenty były gromadzone przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 105 ustawy. Z tego względu SKO nie podzieliło argumentacji pełnomocnika, iż zwłoka organu doprowadziła do powstania zaległości, skoro odwołujący wiedział o ciążącym na nim obowiązku, bo już w 2007 r. był o tym informowany.

Jednocześnie SKO uznało, że decyzja podlega uchyleniu w punkcie 2 i 3, a postępowanie pierwszej instancji umorzeniu, bowiem dochodzenie należności z tytułu opłat wniesionych zastępczo przez gminę za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej następuje w odrębnym trybie niż decyzja o ustaleniu wysokości opłaty, tj. w trybie określonym w rozdziale 7 ustawy. W myśl tych uregulowań, należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej i z tytułu opłat określonych w ustawie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 104 ust. 1). Na zasadzie art. 104 ust. 3 ustawy, wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Określenie należności zostało zastrzeżone dla decyzji wydawanych na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 ustawy w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy. Tym samym organ pierwszej instancji nie był uprawniony do tego, ażeby na etapie ustalania odpłatności, jaką winien ponosić B. Ś. za pobyt matki w domu pomocy społecznej, orzekać w kwestii zwrotu przez stronę opłat wniesionych zastępczo przez gminę za jej pobyt w domu pomocy społecznej.

Odnosząc się natomiast do nadanego przez organ pierwszej instancji zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Kolegium zauważyło, że w rozpatrywanej sprawie organ nie wykazał zasadności opatrzenia zaskarżonej decyzji tym rygorem. Zdaniem Kolegium, konieczność zabezpieczenia finansów publicznych poprzez wyegzekwowanie od strony zaległej odpłatności nie uzasadniała nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, nie mieści się bowiem w pojęciu interesu społecznego.

W skardze do Sądu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu z 17 listopada 2017 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W skardze zawarto nadto wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., poprzez wydanie decyzji opierającej się na niepełnym materiale dowodowym; niepozwalającym na ustalenie pełnego stanu faktycznego w sprawy, w szczególności wyjaśnienia: czy B. Ś. jest jedyną osobą zobowiązaną do ponoszenia wymaganej opłaty, co narusza zasadę kolejności przyjętą na gruncie art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej;

- art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez dowolne, nieznajdujące oparcia w ustaleniach faktycznych organu przyjęcie, iż skarżący jest jedyną i pierwszą w kolejności osobą zobowiązaną do ponoszenia wymaganej decyzją opłaty, w sytuacji gdy organ nie poczynił w tym przedmiocie stosownych i wystarczających ustaleń.

Uzasadniając zgłoszone zarzuty skarżący ponowił argumentację przedstawioną w odwołaniu. W dalszym ciągu wywodził, że nadal brak jest jakichkolwiek ustaleń na temat osób zobowiązanych do ponoszenia przedmiotowej opłaty. Dla skarżącego nie jest zrozumiałe, na jakiej podstawie organ przyjmuje, że jest on jedyną osobą zobowiązaną, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, do ponoszenia spornej opłaty, ewentualnie, iż jest pierwszą w kolejności osobą do tego zobowiązaną. Skarżący podniósł, że organ nie ocenił informacji Urzędu Miasta Opola o braku wiadomości dotyczących B. Ś., nadto zaniechał własnych ustaleń co do osób zobowiązanych i przyjął, na podstawie domniemań i przeświadczenia, że to skarżący jest jedynym synem B. Ś. i jedyną osobą zobowiązaną do ponoszenia przedmiotowej opłaty. Skarżący zakwestionował także stanowisko organu obarczające go obowiązkiem wskazania osób zobowiązanych i poszukiwania innych zstępnych B. Ś. Podkreślił, że mimo, iż jako syn jest zobowiązany do ponoszenia opłaty zgodnie z przepisami art. 61 ust. 1 do 3 ustawy, nie oznacza to, że organ zwolniony jest z poczynienia ustaleń, czy właśnie skarżący jest tą jedyną zobowiązaną osobą oraz czy jest pierwszy w kolejności. Zdaniem skarżącego, w dalszym ciągu brak jest wystarczających ustaleń wyjaśniających sytuację finansową B. Ś. Na podstawie poczynionych ustaleń nie można bowiem odpowiedzieć na pytanie, czy B. Ś. jest zdolna do ponoszenia wymaganej opłaty. Według skarżącego, zasada kolejności zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przyjęta w art. 61 ust. 1 ustawy oznacza wyraźnie, że dopiero w sytuacji gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na innych osobach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne dokonują kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd uwzględnia skargę i eliminuje z obrotu zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1).

Powyższa kontrola obejmuje w szczególności ocenę, czy zaskarżony akt został wydany w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny a organ dokonał prawidłowej subsumcji obowiązujących w dacie wydania norm prawa materialnego odnoszących się do danej materii oraz czy samo postępowanie było obarczone uchybieniami mogącymi mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy, znajdującej się w jego kompetencji, jest stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę w aspekcie wspomnianego wyżej kryterium legalności decyzji administracyjnych, Sąd nie stwierdził podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Zauważyć należy, iż SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obszernie przedstawiło ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny, przedstawiając również pełną treść mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz 1508, z późn. zm.) - nadal przywoływanej jako ustawa lub u.p.s.

Ustawa o pomocy społecznej w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Art. 61 ust. 1 ustawy określa podmioty zobowiązane do wnoszenia opłaty za ten pobyt oraz kolejność, w jakiej ten obowiązek na nich spoczywa, natomiast w ust. 2 art. 61 określone zostały zasady ustalania wysokości opłaty w zależności od sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej. Obowiązek ponoszenia opłat powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w DPS, obciąża określony w ustawie krąg osób, a wysokość ponoszonej opłaty zależna jest od kosztów miesięcznego utrzymania w DPS i sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej.

Osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu społecznej określone zostały w art. 61 ust. 1 ustawy. Są to w kolejności: 1) mieszkaniec domu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a ustawy z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (art. 104 ustawy). Wydanie decyzji o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy wymaga uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy w sprawie ustalenia opłaty lub zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy.

Innymi słowy, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 7/17 z dnia 11 czerwca 2018 r., wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej.

Następuje to właśnie w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy. Na taki zakres decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wskazuje również § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej, w którym zawarto wymóg dołączania do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczeń o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych, wstępnych, a więc osób objętych ustawowym obowiązkiem wnoszenia opłat. Dane te są niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy, decyzji o treści obejmującej wskazany wyżej zakres rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, ustalony przez organy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Skarżący jest synem, a zatem zstępnym osoby skierowanej do domu pomocy społecznej, a w konsekwencji zobowiązanym na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.s. do ponoszenia opłaty za pobyt matki w tej placówce. Okoliczność tę potwierdza zupełny akt urodzenia B. Ś. z dnia [...], Nr [...]. Nadto ustalono w sprawie, że B. Ś. jest osobą rozwiedzioną, o czym informowało pismo Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 26 października 2014 r.

Organy prawidłowo ustaliły, że opłata ponoszona przez matkę skarżącego nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu utrzymania w tym Domu Pomocy Społecznej. Dostrzec przyjdzie, że organy wskazały, w jakiej wysokości Gmina Opole ponosiła odpłatność za pobyt B. Ś. w domu pomocy społecznej, podając ile wynosił średni koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w [...] w analizowanym okresie, odwołując się w tej materii do informacji podanych w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego w latach 2013-2015. Jak już powiedziano, organy poddały wnikliwej ocenie sytuację dochodową skarżącego i jego rodziny, co pozwala na stwierdzenie, że skarżący jako zstępny B. Ś. zobowiązany jest z mocy art. 61 u.p.s. do partycypacji w kosztach utrzymania matki w domu pomocy społecznej w części, której nie można pokryć ze świadczeń osoby umieszczonej w tej placówce. Wskazywani przez skarżącego inni krewni B. Ś., jej siostra i brat, nie są osobami obowiązanymi do ponoszenia odpłatności za pobyt matki skarżącego w domu pomocy społecznej, po myśli przywołanego art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.

W tej sytuacji organy słusznie przyjęły, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., zgodnie z którym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi zstępny skoro posiadany przez niego dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Miesięczny dochód netto skarżącego wykazany w zestawieniu za okres objęty zaskarżoną decyzją (s. 9 i 10 uzasadnienia) jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Podkreślenia wymaga, że obowiązki zstępnego osoby skierowanej do domu pomocy społecznej zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s. uzależnione są wyłącznie od jego sytuacji dochodowej. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej czy wzajemnej relacji skarżącego z matką nie mogą mieć znaczenia dla ustalenia samego obowiązku ponoszenia opłaty przez osobę zobowiązaną.

Podnoszone przez skarżącego argumenty odnoszące się do zwiększonych kosztów utrzymania B. Ś. w domu pomocy społecznej nie mają znaczenia dla ustalenia wysokości należnego od skarżącego obciążenia, które w tym wypadku stanowi różnicę między wyliczonym przez organ prowadzący placówkę rzeczywistym kosztem utrzymania pensjonariusza a kwotą ponoszoną przez samego pensjonariusza. Z powiedzianego dotychczas wynika, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 u.p.s. pozostałą kwotę ponoszą w kolejności wymienionej w tym przepisie i w ramach możliwości wynikających z określonych w nim zasad, inne osoby w szczególności zstępni. Dodatkowo powiedzieć przyjdzie, że art. 61 ust. 2 u.p.s. stanowi, iż małżonek oraz zstępni i wstępni pensjonariusza domu pomocy społecznej ponoszą odpłatność stosownie do treści umowy zawartej z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej (powiatowego centrum pomocy rodzinie). Zatem, gdy nie dojdzie do zawarcia umowy (co miało miejsce w niniejszej sprawie) i kwota partycypacji nie pokrywa całości średniego kosztu utrzymania osoby w placówce, odpłatność zobowiązanych osób jest ustalana decyzją, przy czym jak zaznaczono, ustawodawca w art. 61 ust. 2 u.p.s. zastrzega, że decyzyjne obciążenie małżonka i krewnych w linii prostej kosztami pobytu osoby bliskiej w domu pomocy może nastąpić, gdy dysponują oni dochodem przewyższającym 300% kryterium dochodowego (osoby samotnie gospodarującej lub na osobę w rodzinie). Na koszty pobytu krewnego w linii prostej w domu pomocy społecznej może być zatem przeznaczona nadwyżka ponad 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie lub osoby samotnie gospodarującej. Natomiast gmina (z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej) ponosi odpłatność w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez podmioty wymienione punktach 1 i 2, tj. samego mieszkańca oraz jego małżonka czy krewnych w linii prostej. Ustawodawca dopuszcza także możliwość wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez inne osoby niż małżonek lub krewni w linii prostej (art. 61 ust. 2a u.p.s.) stosownie do zawartej umowy z organem (art. 61 ust. 2c ustawy). Przy czym, co już nadmieniono, w rozpatrywanej sprawie do zawarcia takiej umowy nie doszło, a do jej zawarcia nie można przymusić.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie też zwracano uwagę, że wynikający z ustawy obowiązek osób bliskich mieszkańca domu pomocy społecznej, ponoszenia kosztów jego utrzymania w placówce, doznaje konkretyzacji i indywidualizacji właśnie w decyzji o ustaleniu należnej opłaty, wydawanej w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 204/10 stwierdził, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym również świadczenia w formie usług opiekuńczych w domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Właściwy organ decyzją orzeka o skierowaniu do domu pomocy społecznej, o umieszczeniu w konkretnej placówce, oraz ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej, jak też ustala należną opłatę od osób bliskich osobie umieszczonej w placówce, indywidualizując przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 i 2 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby. Decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 marca 2016 r., sygn. I OSK 221/16, wydanego na tle oceny również konstytutywnej decyzji o zmianie wysokości opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek: ex tunc czy ex nunc, ma określone orzeczenie, zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W tej sytuacji konstytutywna decyzja może działać, zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną, zwłaszcza że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 17 listopada 2017 r. ustalającą skarżącemu opłatę za pobyt matki w DPS od dnia 1 października 2013 r. Należy też przypomnieć, iż matka skarżącego przebywa w DPS od dnia [...] 2007 r. Takie rozstrzygnięcie nie oznacza wydania decyzji z mocą wsteczną.

Podsumowując stwierdzić należy, iż w okolicznościach faktycznych sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją i w świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego, istniały podstawy do wydania decyzji o ustaleniu należnych od skarżącego opłat z tytułu pobytu matki B. Ś. w domu pomocy społecznej zarówno co do zasady, jak i co do wysokości. Skarżący jest synem, a jego dochód netto od początku pobytu matki w domu pomocy społecznej, tj. od 1 października 2013 r. r. do daty orzekania przez organy obu instancji przewyższał kwotę wolną od przeznaczenia na opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, tj. 300% ustawowego kryterium dochodowego. Należy też podkreślić, iż o odpłatności, o której mowa w art. 61 u.p.s. decyduje wysokość dochodów osoby zobowiązanej wg tego przepisu, a nie wielkość wydatków. Wysokość koniecznych wydatków może być wzięta pod uwagę w odrębnym postępowaniu, którego przedmiotem byłby wniosek o zwolnienie z należnej opłaty. Chybione, w ocenie Sądu, są wobec powyższego zarzuty skargi koncentrujące się na naruszeniu przepisów postępowania w związku z niewłaściwym przeprowadzeniem postępowania w zakresie możliwości zwolnienia skarżącego z opłaty, albowiem postępowanie takie powinno być - ewentualnie - przeprowadzone odrębnie na skutek wniosku skarżącego w tym przedmiocie.

Nie było też podstaw do postawienia skutecznie zarzutu organom orzekającym w niniejszej sprawie, że nie wysłały zapytań do USC, ZUS lub rejestru PESEL w celu ustalenia, czy B. Ś. ma jeszcze inne dzieci poza skarżącym. Przepisy nie nakładają na organy obowiązku tego rodzaju czynności poszukiwawczych. B. Ś. w tej kwestii jednoznacznie oświadczyła, że ma jednego syna i nie ma innych dzieci. Wobec powyższego, zarzuty skargi kierowane pod adresem organów, dotyczące braku poczynienia nieprawidłowych ustaleń w kwestii osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt B. Ś. w domu pomocy społecznej, są bezzasadne.

Jednocześnie w świetle przedstawionych powyżej wywodów należało się zgodzić z organem odwoławczym co do konieczność uchylenia punktu 2 decyzji organu pierwszej instancji, skoro dochodzenie należności z tytułu opłat wniesionych zastępczo przez gminę za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej następuje w odrębnym trybie niż decyzja o ustaleniu wysokości opłaty, tj. w trybie określonym w rozdziale 7 ustawy, co zostało szczegółowo omówione. Tym samym organ pierwszej instancji nie był uprawniony do tego, ażeby na etapie ustalania odpłatności, jaką winien ponosić B. Ś. za pobyt B. Ś. w domu pomocy społecznej, orzekać w kwestii zwrotu przez stronę opłat wniesionych zastępczo przez gminę za jej pobyt w domu pomocy społecznej. Również na aprobatę zasługuje stanowisko SKO w kwestii uchylenia nadanego przez organ pierwszej instancji decyzji z 17 listopada 2017 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, co skutkowało obowiązkiem uchylenia punktu 3 ww. decyzji. Zgodzić się przyjdzie, że organ pierwszej instancji nie wykazał zasadności opatrzenia zaskarżonej decyzji tym rygorem po myśli 108 § 1 K.p.a. Trafnie oceniło Kolegium, że konieczność zabezpieczenia finansów publicznych poprzez wyegzekwowanie od strony zaległej odpłatności nie uzasadnia nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, nie mieści się bowiem w pojęciu interesu społecznego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, w konsekwencji skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przywołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego znajdują się na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).