Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1000/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G. S. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]lutego 2016 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) po rozpatrzeniu odwołania Pana G. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]nr [...]z dnia [...].11.2015 r., nakazującej Panu G. S. rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego na działce nr ew. [...]obr. [...]położonej przy ul. [...]w [...]w terminie 60 dni od kiedy decyzja stanie się ostateczna - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł: na podst. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) nakazuję Panu G. S. rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego na działce nr ew. [...]obr. [...]położonej przy ul. [...]w [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż dniu [...].09.2014 r. PINB w [...]wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia działki nr ew. [...]obręb [...]położonej przy ul. [...]w [...].

W dniu 18.11.2014 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, że w/w działka posiada metalowe ogrodzenie na podmurówce długości 20,35 m wzdłuż ulicy [...], skos długości 2,60 m i długości 20,35 m wzdłuż ulicy [...]. Podczas kontroli inwestor oświadczył, że w/w ogrodzenie zostało wykonane w październiku 2014 r. oraz przedłożył zaświadczenie Starosty [...]dnia [...].09.2014 r. o niewniesieniu sprzeciwu na zgłoszenie z dnia [...].09.2014 r. dotyczące remontu przedmiotowego ogrodzenia.

W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organ powiatowy ustalił, że inwestor - Pan G. S. w dniu [...].09.2014 r. dokonał zgłoszenia do Starosty [...]zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie ogrodzenia od strony ulicy [...]i [...]na działce nr ew. [...]obr. [...]w [...]. W zawiadomieniu inwestor określił termin rozpoczęcia realizacji prac na dzień [...].10.2014 r. Pan G. S. uzyskał zaświadczenie Starosty [...]datowane na dzień [...].10.2014 r. o niewniesieniu sprzeciwu dot. remontu w/w ogrodzenia.

Pismem z dnia [...].09.2014 r. Burmistrz Miasta [...]zawiadomił PINB w [...], iż "Wstępna ocena wskazuje, że ogrodzenie działki od strony ul. [...]i [...]realizowane jest niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...]Nr [...]z dnia [...].05.2012 r."

Postanowieniem nr [...]z dnia [...].01.2015 r. PINB w [...]nałożył na Pana G. S. obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania ogrodzenia działki nr ew. [...]obręb [...]położonej przy ul. [...]w [...]oraz jego zgodności z linią rozgraniczającą ulic.

Zażalenie na w/w rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożył Pan G. S..

Postanowieniem nr [...]z dnia [...].03.2015 r. [...]WINB uchylił zaskarżone postanowienie PINB w [...]nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją nr [...]z dnia [...].11.2015 r. PINB [...]nakazał Panu G. S. rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego na działce nr ew. [...]obr. [...]położonej przy ul. [...]w [...]w terminie 60 dni od kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie w ustawowym wniósł terminie Pan G. S..

Postanowieniem nr [...]z dnia [...].12.2015r. [...]WINB zlecił PINB w [...]przeprowadzenie w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia postanowienia, uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie oględzin ogrodzenia usytuowanego na działce nr ęw. [...]obr. [...]położonego przy ul. [...]w [...]celem ustalenia usytuowania przedmiotowego ogrodzenia w stosunku do linii rozgraniczającej od strony ul. [...]i ul. [...]oraz dokładnego oznaczenia przebiegu ogrodzenia w stosunku do, linii rozgraniczających na kopii mapy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta [...]nr [...]z dnia [...].06.2012 r.

W wyniku czynności wyjaśniających przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniu [...].01.2016 r. ustalono: "Podczas czynności kontrolnych w [...], ul. [...]stwierdzam istnienie ogrodzenia na podmurówce betonowej przęsła stalowe, stan zgodny z wizją z dn. [...].11.2014 r. Wg oświadczenia inwestora ogrodzenie znajduje się w tym samym miejscu, zgodnie z załącznikiem do decyzji nr [...]z dn. [...].06.2012 r. Do protokołu dołączono kopię załącznika, z naniesieniem kolorem czerwonym ww. ogrodzenia. Wg oświadczenia inwestora wykonane ogrodzenie wyremontowane, zostało wykonane na istniejącej podmurówce (...)."

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji wskazał, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest decyzja PINB w [...]nr [...]z dnia [...].11.2015 r. nakazująca Panu G. S. rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego na działce nr ew. [...]obr. [...]położonej przy ul. [...]w [...]w terminie 60 dni od kiedy decyzja stanie się ostateczna. Zdaniem [...]WINB decyzja orzekająca rozbiórkę jest zasadna, jednak ze względu na uchybienie organu I instancji w zakresie zastosowania niewłaściwego trybu postępowania należało decyzję PINB w [...]uchylić i orzec do istoty sprawy. Wskazano, że przedmiotem postępowania drugo instancyjnego jest sprawa administracyjna w całości. Tak więc podstawowym obowiązkiem organu nadzorczego jest jej rozpatrzenie zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a nie tylko przesądzenie, czy utrzymać w mocy lub uchylić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W związku z powyższym organ uznał za właściwe wskazanie właściwej podstawy prawnej nakazu rozbiórki. W ocenie [...]WINB zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej (przy zachowaniu obowiązku o tożsamej treści) nie uzasadnia przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z treści art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną w przypadku wydania decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Po analizie materiału dowodowego zebranego przez organ powiatowy, przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 Kpa tut. organ stwierdził, że sprawa została wyjaśniona dostatecznie i z zachowaniem zasad wynikających z prawa procesowego. W ramach postępowania odwoławczego organ II instancji ma możliwość przedstawienia prawidłowej podstawy prawnej, co też zostało uczynione w sentencji niniejszego rozstrzygnięcia.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku Burmistrza Miasta [...]z dnia [...].09.2014 r. o sprawdzenie legalności oraz prawidłowości ogrodzenia działki ewidencyjnej nr [...]obręb [...], położonej przy ul. [...]w [...].

Na wstępnie organ podkreślił, że w jego ocenie w przedmiotowej sprawie doszło do samowolnego wybudowania ogrodzenia. Bezspornym pozostaje, że Pan G. S. pismem z dnia [...].09.2014 r. dokonał zgłoszenia do Starosty [...]zamiaru dokonania robót budowlanych polegających na remoncie w/w ogrodzenia oraz uzyskał Zaświadczenie Starosty [...]z dnia [...].10.2014r. o niewniesieniu sprzeciwu dot. remontu w/w ogrodzenia. Jednak inwestor rozpoczął realizację przedmiotowego ogrodzenia przed dokonaniem zgłoszenia do odpowiedniego organu administracji architektoniczno - budowlanej co wynika z pisma Burmistrza Miasta [...]z dnia [...].09.2014 r., tym samym dokonując samowoli budowlanej. W związku z powyższym zgłoszenie dokonane przez Pana G. S. uznano za nieskuteczne.

Za niezasadny w ocenie [...]WINB należało uznać zarzut strony odwołującej, która podnosiła, że inwestor dokonał tylko remontu przedmiotowego ogrodzenia, a nie jego budowy. Zgodnie z art. 6 ust. 3 Prawa budowlanego przez pojęcie budowy należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Natomiast zgodnie z treścią art 6 ust. 8 Prawa budowlanego pojęcie remontu oznacza "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym." Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29.03.2001 r., sygn. akt: SA/Bk 852/00 wskazał: "Nie mamy do czynienia z remontem, jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu. Wówczas inwestor dokonuje odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 powyższej ustawy zalicza się do budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak również ze skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności. W obu definicjach remontu i odbudowy inny jest zakres wykonywanych robót budowlanych i przedmiot, którego dotyczą. Przy odbudowie mieszczącej się w definicji budowy powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu."

W zażaleniu z dnia [...].01.2015 r. na postanowienie PINB w [...]nr [...]Pan G. S. wskazał: "remont ogrodzenia działki nr ew. [...]obr. [...]przy ul. [...]w [...]polegał na zmianie zardzewiałej i rozpadającej się siatki oraz bramy na metalowe przęsła." W ocenie [...]WINB w wyniku podjętych robót budowlanych doszło do demontażu dotychczas istniejącego ogrodzenia i wybudowania nowego obiektu budowlanego z wykorzystaniem elementów poprzedniego ogrodzenia. Wskazano jednak, że w ocenie organu wojewódzkiego PINB w [...]niewłaściwie wydał decyzję nr [...]z dnia [...].11.2015 r. na podstawie art. 49b ust.1 Prawa budowlanego, pomijając tryb przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego. Bezspornym dla dokonania rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu uznano fakt, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane w warunkach samowoli budowlanej. Z uwagi na to, że inwestor rozpoczął realizację w/w robót przed dokonaniem zgłoszenia zastosowanie w niniejszym postępowaniu mieć będzie art. 30 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania, który stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga "budowa ogrodzeń od strony dróg ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m". Omawiane ogrodzenie zostało umiejscowione od strony ul. [...]oraz ul. [...], które stanowią drogi publiczne Miasta [...], wobec czego inwestor zobowiązany był dokonać stosownego zgłoszenia zamiaru realizacji inwestycji do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej przed terminem rozpoczęcia planowanych robót budowlanych. Wskazano, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym poglądem ogrodzenie działki już zabudowanej (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie) jest urządzeniem budowlanym, zaś niezabudowanej obiektem budowlanym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19.04.2012 r., sygn. akt: II OSK 187/11 wskazał: "Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że wydając decyzję o nakazie rozbiórki organy rażąco nie naruszyły przepisów prawa. Wbrew twierdzeniom skarżących, w realiach niniejszej sprawy wadliwym byłoby uznanie, że ogrodzenie zrealizowane na ich działce jest urządzeniem budowlanym, a zatem w stosunku do niego nie obowiązują normy określone w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do treści art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem jak (...) ogrodzenia (...). Tym samym podzielić należy pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ogrodzenie działki już zabudowanej jest urządzeniem budowlanym, zaś niezabudowanej - obiektem budowlanym (porównaj wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/07 - niepublikowany, wyrok NSA z 28 października 2009 r., sygn. akt II SOK 1709/08, niepublikowany)."

Biorąc pod uwagę powyższe wskazano, że w przypadku ogrodzenia znajdującego się na działce zabudowanej, które powstało w warunkach samowoli budowlanej zastosowanie mieć będzie tryb przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego. Orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego mogłoby nastąpić tylko w przypadku, gdy przedmiotowe ogrodzenie znajdowałoby się na działce niezabudowanej, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto organ powiatowy niezasadnie określił w decyzji nr [...]termin wykonania rozbiórki, albowiem w decyzji o nakazującej rozbiórkę nie określa się terminu, w jakim ma być dokonana rozbiórka, ponieważ art 49b ust. 1 Prawa budowlanego nie daje podstawy do wyznaczenia takiego terminu. Decyzja taka jest wykonalna z chwilą jej ostateczności, a organ nie jest uprawniony do określania terminu jej wykonania.

W ocenie organu wojewódzkiego PINB w [...]słusznie uznał, że przedmiotowe ogrodzenie narusza przebieg linii rozgraniczających od strony ul. [...]i ul. [...], czym narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika jednoznacznie z załączonej do protokołu oględzin z dnia [...].01.2016 r. kopii mapy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta [...]nr [...]z dnia [...].06.2012 r. Tym samym wskazano, że nie istnieje możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie czynności, robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wiązałoby się faktycznie z koniecznością nakazania rozbiórki i wybudowania ogrodzenia w innej lokalizacji.

Biorąc pod uwagę powyższe zdaniem organu odwoławczego zasadne było wydanie w niniejszej sprawie nakazu rozbiórki ogrodzenia usytuowanego na działce nr ew. [...]obr. [...]położonej przy ul. [...]w [...], ale nie na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, jak to wskazał organ powiatowy w zaskarżonej decyzji. Ze względu na to, że przedmiotowe ogrodzenie znajduje się na terenie zabudowanym zastosowanie w niniejszej sprawie mieć będzie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Korzystając z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 [...]WINB uchylił stwierdzone uchybienie procesowe organu powiatowego i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy.

Odnosząc się do argumentów strony skarżącej podnoszonych w odwołaniu od decyzji PINB w [...]nr [...]wskazano, że są one niezasadne i nie mają wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Chęć zabezpieczenia przez inwestora przedmiotowej nieruchomości przed dostępem osób trzecich nie usprawiedliwia naruszenia przez Pana G. S. obowiązujących przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze powyższe [...]WINB stwierdził, iż zasadne jest wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego decyzji nakazującej Panu G. S. rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego na działce nr ew. [...]obr. [...]położonej przy ul. [...]w [...].

Skargę na tę decyzję złożył G. S.. Zarzucił w niej :

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA oraz art. 80 KPA poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego czyli uznanie, że G. S. dokonał samowoli budowlanej poprzez nieskuteczne zgłoszenie zamiaru dokonania robót budowlanych;

2. naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), tj. art. 6 ust 8 w zw. z art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA oraz art. 80 KPA poprzez uznanie, iż przeprowadzony przez G. S. remont płotu nie mieści się w definicji remontu i wykonane prace należy zakwalifikować jako budowę na podstawie art. 6 ust. 3 prawa budowlanego;

3. naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 3 pkt 8 i art. 29 w związku z art. 49b ust. 1 poprzez błędne przyjęcie, że prace remontowe spowodowały naruszenie zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego.

Podnosząc te zarzuty Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Z powyższego wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uwzględnił, bowiem wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Istota problemu prawnego, jaki zarysował się w niniejszej sprawie dotyczy po pierwsze tego, czy roboty budowlane, których legalność zakwestionowały organy obu instancji, stanowią w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) budowę (jak wskazano w wydanych decyzjach), czy też remont, jak twierdzi strona skarżąca. Definicję legalną określenia "remont" zawiera art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. 2013 poz. 1409 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Dokonując analizy powyższej definicji, stwierdzić należy, że aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy, ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

W tym miejscu należy wskazać, że Sąd w całości podziela tezy orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zauważyć jednak trzeba, że tezy te nie odnoszą się wprost do stanu faktycznego ocenianej sprawy a zawierają wytyczne, które należy stosować przy ocenie robót budowlanych.

Odnosząc się do zakresu robót zrealizowanych przez skarżącego w pierwszej kolejności należy poczynić kilka uwag ogólnych dotyczących charakteru ogrodzenia.

Rozważając złożoność prac koniecznych do wykonania ogrodzenia przede wszystkim należy uwzględnić konkretną specyfikę danego ogrodzenia, jak słusznie wskazuje organ odwoławczy, stanowiącego urządzenie budowlane.

Przedmiotowe ogrodzenie składało się z betonowej podmurówki, metalowych słupków i siatki metalowej stanowiącej wypełnienie przestrzeni między słupkami. Niewątpliwie elementem najbardziej pracochłonnym a jednocześnie najbardziej trwałym jest podmurówka. Jednocześnie jest to najważniejszy element konstrukcyjny przedmiotowego ogrodzenia.

W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę w przypadku pozostawienia podmurówki i wymiany słupków metalowych na inne słupki metalowe oraz wymiany siatki metalowej na metalowe przęsła dochodzi do remontu urządzenia budowlanego a nie jego odbudowy czy budowy.

Szczególnie jeżeli nie doszło do zmiany istotnych parametrów tego ogrodzenia, a więc jego usytuowanie pozostaje niezmienione, nie ulega zmianie też jego długość i wysokość.

Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że organy nie dość precyzyjnie ustaliły stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia trafności podjętej decyzji. W szczególności organy nie określiły precyzyjnie, czy i jakie roboty budowlane dotyczyły również podmurówki. Nie porównano również wysokości ogrodzenia.

Dopiero uzupełnienie ustaleń o powyższe elementy pozwoli organowi na rozstrzygnięcie sprawy.

Po drugie w ocenie Sądu za przedwczesne należało uznać stanowisko organów co do tego, że roboty budowlane zostały rozpoczęte przed dokonaniem zgłoszenia.

Ustalenia w tym zakresie opierają się wyłącznie na piśmie Burmistrza Miasta [...]z dnia [...].09.2014 r.

Słusznie Skarżący wskazuje, że pismo to stanowi informacje, która winna być zweryfikowana w toku postepowania administracyjnego. Podkreślić w tym miejscu należy, że oględziny organ nadzoru budowlanego dokonał dopiero w dniu [...].11.2014 r. i nie analizował w sposób szczególny momentu ich rozpoczęcia. Przyjął natomiast twierdzenie Skarżącego, że roboty zostały wykonane w październiku 2014 r. W związku z tym racje należy przyznać Skarżącemu, który wskazywał, że informacja przesłana przez Burmistrza mogła wynikać, z prowadzonych w tym czasie robót porządkowych na działce w związku z zakończeniem budowy i możliwym częściowy demontażem ogrodzenia w celu łatwiejszego dostępu maszyn budowlanych pracujących przy porządkowaniu.

Rozpoznając ponownie sprawę organ w pierwszej kolejności winien ustalić stan faktyczny dotyczący zakresu robót budowlanych przy ogrodzeniu, zwracając szczególną uwagę na elementy analizowane wcześniej w przedmiotowym uzasadnieniu a dotyczące różnicy między odbudową a remontem. Obowiązkiem organu będzie również ustalenie w sposób procesowy daty realizacji ocenianych robót budowlanych.

W przypadku dojścia do wniosku, że Skarżący dokonał remontu ogrodzenia, rzeczą organów będzie ocena czy uzasadnione jest prowadzenie postępowania z zakresu nadzoru budowlanego.

Brak konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia oczywiście nie wyklucza oceny zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, niemniej ocena taka nie może prowadzić do absurdalnych wniosków.

W odniesieniu do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą powstawania nowej substancji budowlanej i nie mogą uniemożliwiać remontu obiektów znajdującej się w strefach o innym obecnie przeznaczeniu.

Inna wykładnia prowadziła by do sytuacji, w której rozpoczęcie legalnego remontu (nie wymagającego pozwolenia ani zgłoszenia) zawsze doprowadzało by do konieczności rozbiórki całego obiektu, ponieważ jego usytuowanie było by niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc legalnie istniejący obiekt budowlany stałby się nielegalny w wyniku podjęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Przykładowo wymiana okna w budynku wielorodzinnym spowodowała by konieczność jego rozbiórki w sytuacji, gdy obecnie na tym terenie dopuszczona jest jedynie zabudowa jednorodzinna.

Podsumowując przypomnieć należy, że w myśl art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zgodnie natomiast z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Nie można uznać, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy, a także należycie uzasadnił stanowisko będące podstawą wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, czym ruszył wyżej wskazane przepisy postępowania administracyjnego. Brak jest dostatecznych argumentów wyjaśniających przyjęcie przez organ budowy (odbudowy) ogrodzenia a nie remontu oraz argumentów przemawiających za przyjętą datą wykonanych robót. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wnioski wynikając wprost z rozważań zawartych w niniejszym uzasadnieniu.

Z powyżej wskazanych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718) orzekł, jak w sentencji wyroku.