Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 140/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4, art. 207 par. 2 art. 184 art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 105 par. 1 art. 157 par. 2, art. 61 a par. 1 art. 156 apr1 art. 7 , 8 art. 77 par. 1 art. 107 art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 842/12 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. L. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 842/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...]; 2. zasadził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. L. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 25 listopada 2011 r. J. L. (dalej skarżący bądź wnioskujący) wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO bądź Kolegium) o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] 2009 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2009 r.) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, przewidzianej do realizacji na działce położonej w miejscowości [...] na działce o nr ewid. [...] obręb [...]. Wnioskodawca zarzucił rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), polegające na nieustaleniu faktycznego oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko; nieuwzględnieniu wszystkich stron postępowania, w tym również nieuznaniu wnioskodawcy za stronę postępowania; błędnym oznaczeniu siedzib ludzkich w pobliżu planowanego przedsięwzięcia; braku charakterystyki przedsięwzięcia; nieuwzględnieniu wpływu na środowisko wszystkich elektrowni działających łącznie; negatywnym oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, zwłaszcza na wysokospecjalistyczne gospodarstwo wnioskodawcy, położone w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia.

Postanowieniem z [...] 2012 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] 2012 r.) Kolegium zawiesiło postępowanie w sprawie wszczętej owym wnioskiem. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że skarżący wystąpił równocześnie (18 listopada 2011 r.) do Burmistrza Gminy i Miasta [...] (dalej Burmistrz) z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego jej wydaniem, wskazując przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Kolegium uznało, że w sprawie objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności przymiot strony wnioskodawcy nie jest oczywisty, istnieje zagadnienie wstępne, podlegające wyjaśnieniu w innym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez inny organ administracji publicznej (Burmistrza), od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności. Postanowienie z [...] 2012 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącego, Kolegium uchyliło postanowieniem z [...] 2012 r. nr [...].

Decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) SKO, na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 kpa, umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2009 r.

Organ wskazał, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, krąg osób uprawnionych (stron) ustala się na ogólnych zasadach wskazanych w kpa, przy uwzględnieniu uregulowań ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej udiś) i wskazań wynikających z orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie. Podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na daną nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winien ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę dane wynikające z karty informacyjnej i z mapy ewidencyjnej załączonej przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji, jak również z ustaleń raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, jeżeli w danym postępowaniu został wykonany. Bezspornie skarżący, będący właścicielem działek nr [...], nie został uznany za stronę postępowania.

Wnioskodawca wskazał, że nieruchomość, choć nie określił, która dokładnie, będąca jego własnością, leży w odległości 400 m od działek nr [...], i około 160 m od działki nr [...], na których planowana jest budowa elektrowni wiatrowych. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że odległość wieży od najbliższych zabudowań mieszkalnych i budynków inwentarskich wynosi około 1200 m. Z zapisów mapy ewidencyjnej wynika, że żadna ze wskazanych działek stanowiących własność skarżącego, nie graniczy z działką nr [...]. Organ nie stwierdził konieczności sporządzania raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Za stronę postępowania Burmistrz uznał m.in. właściciela nieruchomości nr [...], sąsiadującej ze wskazaną działką. Kolegium uznało ustalenia organu I instancji za prawidłowe i uznało za zasadne, że J. L. został uznany za stronę postępowania dotyczącego wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację niniejszego przedsięwzięcia. Przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest sama decyzja. Organ prowadzący to postępowanie nie może zbierać nowych dowodów lub badać sprawy od początku, np. w zakresie prawidłowego ustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania.

Pismem z 25 maja 2012 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawca zarzucił organowi naruszenie art. 7, 77, 107 kpa przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, tj. kwestii interesu prawnego skarżącego, brak poczynienia własnych ustaleń i oparcie się w rozstrzygnięciu wyłącznie na dokumentach złożonych przez inwestora i decyzji innego organu bez ustalenia, jaki faktycznie zasięg mogą mieć oddziaływania przedmiotowych inwestycji ze względu na ich rodzaj, położenie i ukształtowanie terenu, na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja oraz nieruchomości pozostające pod wpływem pochodzących z niej emisji, jak również kumulatywnego oddziaływania na nieruchomości skarżącego wszystkich usytuowanych wokół nich elektrowni wiatrowych, co miało wpływ na wynik postępowania; art. 28 kpa przez uznanie, że skarżący nie ma przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu; art. 105 § 1 kpa przez umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji bez rzeczywistego istnienia podstawy umorzenia, co miało wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie jej nieważności, a nadto o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka J. L. i E. L. na okoliczność oddziaływania inwestycji w postaci czterech elektrowni wiatrowych na nieruchomość wnioskodawcy oraz przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wnioskodawcy na okoliczność oddziaływania inwestycji w postaci czterech elektrowni wiatrowych na nieruchomość wnioskodawcy. Skarżący stwierdził, że organ nie uwzględnił kumulatywnego oddziaływania czterech elektrowni, przez co nie zachował należytej dbałości i staranności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a nadto nie udzielił żadnych wyjaśnień i wskazówek, w jaki sposób skarżący ma wykazać swój interes prawny. Podniósł, że działka nr [...], stanowiąca jego własność, znajduje się w odległości około 160 m od działki nr [...], na której znajduje się wiatrak, a należące do niego działki nr [...], położone są w odległości około 600 m i około 400 m od działek nr [...], na których znajdują się wiatraki, wobec czego położone są w zasięgu ich oddziaływania. Jego zdaniem winien być uznany za stronę postępowania, nawet gdyby emisja hałasu emitowanego przez owe elektrownie wiatrowe na jego nieruchomości nie przekraczała dopuszczalnych norm, a uciążliwości akustyczne występowały wyłącznie na terenach upraw rolnych. Skarżący wskazał, że prowadzi wysoko wyspecjalizowaną hodowlę zarodowej trzody chlewnej, dlatego oddziaływanie monotonnego hałasu jaki emitują turbiny wiatrowe, będzie miało wpływ na prowadzoną przez niego działalność gospodarczą. Jego interes prawny wynika z art. 140 i 144 kc, a ochronę jego praw gwarantuje art. 64 Konstytucji RP.

Decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1, art. 127 § 3 i art. 105 § 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję własną z [...] 2012 r. Kolegium podzieliło pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało, że w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, organ administracji publicznej nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Nie gromadzi sam nowych dowodów w sprawie lecz dokonuje oceny zaskarżonej decyzji wyłącznie w aspekcie przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. Uwagi te odnoszą się również do wstępnego etapu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, podczas którego badaniu podlega istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności. Dokonywanie nowych ustaleń może dotyczyć okoliczności bezpośrednio dotyczących interesu prawnego wnioskodawcy, nie może natomiast prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tymczasem żądania zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zwłaszcza żądanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków i wnioskodawcy, zmierzają w istocie do weryfikacji ustaleń dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie, co w rezultacie prowadziłoby do ponownego rozpatrzenia sprawy, które może mieć miejsce w postępowaniu odwoławczym. Kolegium dodało, że interes prawny w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej ma podmiot, który wykaże, że wydanie decyzji stworzy po jego stronie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, wynikające z konkretnych przepisów administracyjnego prawa materialnego. Określone przepisami prawa materialnego normy jakości środowiska (up. normy hałasu, normy stężenia substancji wprowadzanych do powietrza i ziemi), stanowią punkt odniesienia do oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na bliższe i dalsze sąsiedztwo, także w kontekście ustalenia kręgu stron postępowania. Wyjaśnił, że teren, na którym przewidziana została realizacja elektrowni wiatrowej, jest terenem rolnym niezabudowanym (działka nr [...] o gruntach rolnych klasy RIVb i RIVa). W promieniu około 1200 m wokół terenu inwestycji znajdują się wyłącznie grunty rolne niezabudowane, które nie podlegają ochronie akustycznej. Działka nr [...], stanowiąca własność skarżącego, znajdująca się w dalszym sąsiedztwie planowanej zabudowy (nie graniczącym bezpośrednio z terenem działki objętej zabudową), jest terenem rolnym niezabudowanym, dla którego obowiązujące normy prawne nie przewidują ochrony akustycznej. Skoro działka stanowiąca własność skarżącego stanowi teren nie podlegający ochronie akustycznej, to nie można mówić, że jest narażona na oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Za błędne Kolegium uznało stanowisko skarżącego, że organ administracji winien był zbadać uprawnienie strony do kwestionowania decyzji środowiskowej w kontekście norm art. 140 i 144 kc. Wskazane przepisy prawa cywilnego nie mogą stanowić podstawy działania organu administracji w przedmiotowej sprawie, ponieważ odnoszą się do stosunków cywilnoprawnych. Oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko poddawane jest oceniane w oparciu o normy prawa administracyjnego określające szczegółowe warunki jakie winno spełniać planowane przedsięwzięcie, by jego realizacja była dopuszczalna z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska. Zdaniem Kolegium, skarżący nie ma interesu prawnego związanego z wydaniem zaskarżonej decyzji, ponieważ nie jest właścicielem nieruchomości położonych w przewidywanym zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Nie wykazał w sposób przekonujący, by planowane przedsięwzięcie mogło mieć wpływ na sferę jego praw lub obowiązków regulowanych przepisami prawa. Podniósł, że przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochronne zostały określone zgodnie z przepisami Unii Europejskiej (Dz. U. nr 56, poz. 344, dalej rozporządzenie z 2010 r.), których naruszenie zarzucił skarżący, adresowane są do osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie, wobec czego Kolegium rozpatrując wniosek o stwierdzenie [nieważności] decyzji środowiskowej, nie mogło dopuścić się ich naruszenia. Zdaniem organu, za źródło interesu prawnego w tej sprawie nie można uznać art. 64 Konstytucji RP, stanowiącego prawną gwarancję ochrony własności, ponieważ strona nie wykazała, by prawo własności doznało ograniczeń na skutek realizacji przedsięwzięcia, a argumenty przytoczone we wniosku nie przemawiają za jego naruszeniem. Skoro skarżący nie jest stroną postępowania, to nie przysługuje mu legitymacja do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności a postępowanie wywołane jego wnioskiem podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Skargę na decyzję z [...] 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J. L., zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty, a nadto zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, że na działce nr [...] należącej do skarżącego, skarżący pracuje wraz z rodziną i pracownikami, a tym samym planowana inwestycja będzie znacząco oddziaływać na ich zdrowie, a co za tym idzie winni być oni uznani za stronę w postępowaniu; błędne uznanie, że interes prawny skarżącego nie wynika z rozporządzenia z 2010 r.; brak podstaw do umorzenia postępowania. Zdaniem skarżącego, organ dokonał ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji i uznał, że projektowana inwestycja nie będzie oddziaływała na nieruchomości skarżącego, wyłącznie w oparciu o projekt przedłożony przez inwestora i nie podjął żadnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ prowadzący postępowanie w trybie nieważnościowym samodzielnie musi ustalić, czy podmioty składające wniosek o wszczęcie tego postępowania posiadają w tym interes prawny, podczas gdy ten nie ustalił wszystkich przepisów prawa materialnego, uzasadniających interes prawny skarżącego ani nie udzielił skarżącemu żadnych wyjaśnień i wskazówek, w jaki sposób ma swój interes prawny wykazać. W opinii skarżącego, przymiot strony w sprawach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, ponieważ zostaną narażone na jego oddziaływanie. Elektrownia wiatrowa usytuowana jest na działce nr [...] i częściowo [...] w gminie [...], sam wiatrak (turbina) o wysokości całkowitej ok. 155 m, z wirnikiem o średnicy ok. 90 m, usytuowany jest na działce nr [...], przy czym nieruchomość skarżącego - działka rolna niezabudowana nr [...] - położona jest w odległości ok. 160 m od działki nr [...], na której znajduje się wiatrak, w związku z czym jest nieruchomością sąsiednią w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego, choć nie graniczy z działką nr [...]. Nie ma znaczenia, czy emisja mieści się w przewidzianej prawem normie, lecz przede wszystkim liczy się to, że wpływa na zdrowie i warunki życia ludzi. Wskazał, że jak wynika z badań naukowych, obszar negatywnego oddziaływania elektrowni wiatrowych (w tym immisji) wynosi nawet do 3 km od miejsca posadowienia wiatraka (przy lokalizacji 4 wiatraków, których oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości winno być oceniane łącznie), przesądza to zatem o racji skarżącego co do istnienia interesu prawnego, wynikającego z art. 144 kc. Dodatkowo upatruje swój interes prawny w art. 113 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska [j.t. Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm., dalej poś] w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku [j.t. Dz. U. nr 120, poz. 826, dalej rozporządzenie z 2007 r.]; § 4.2 a) i § 26.1 a) rozporządzenia z 2010 r.; rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium stwierdziło, że żądanie skarżącego, sprowadzające się ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, nie mieści się w ramach nadzwyczajnego postępowania jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, którego istotą jest zbadanie zaistnienia jednej z przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa w sytuacji, gdy żądanie stwierdzenia nieważności pochodzi od podmiotu legitymowanego do jego złożenia. Nie zgodziło się ze stanowiskiem skarżącego, że o interesie prawnym osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości położonej w sąsiedztwie (bliższym bądź dalszym) planowanego przedsięwzięcia przesądza każde oddziaływanie na tę nieruchomość, nawet takie, które mieści się w granicach określonych przez normy prawa. Gdyby pominąć ustalone w obowiązującym prawie normy oddziaływań na środowisko, to w opinii organu ustalenie zakresu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia poddane byłoby całkowitej dowolność, co w rezultacie prowadziłoby do sytuacji niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), uznając skargę za zasadną, orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku.

Wojewódzki Sąd uznał skargę za uzasadnioną a wydane decyzje ocenił za co najmniej przedwczesne.

Sąd I instancji wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nową sprawą, a nie kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej tą decyzją.

Wszczęcie postępowania nieważnościowego wymaga kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej uwarunkowania środowiskowe dla inwestycji określonej jako budowa elektrowni wiatrowych z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 "p.p.s.a." [winno być "kpa"]). Podniósł szereg zarzutów dotyczących przebiegu postępowania wyjaśniającego i oceny zebranego materiału. Zarzutem wymagającym rozpoznania w pierwszej kolejności jest zarzut rażącego naruszenia prawa polegającego na pominięciu go jako uczestnika postępowania, tym samym pozbawienie go przymiotu strony w postępowaniu zwykłym. W takiej sytuacji organ winien w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy skarżącemu służył przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji, co warunkuje ocenę jego statusu jako strony w postępowaniu nieważnościowym. Przed definitywnym rozstrzygnięciem tego zagadnienia rozważanie zasadności pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne.

Stosownie do art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego, w tym przypadku nieważnościowego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji określonego podmiotu prawa.

Stronami postępowania nadzwyczajnego są zawsze strony postępowania zwykłego, a także inne podmioty, które "wykażą oddziaływanie stwierdzenia nieważności na ich" [winno być "żądając stwierdzenia nieważności wykażą swój"] interes prawny (wyrok WSA w Warszawie z: 19.1.2011 r., VII SA/Wa 1857/10; 23.9.2010 r., I SA/Wa 622/10, cbosa). Oznacza to, że również osoby, które nie były uczestnikami postępowania zwykłego, a które zarzucają, że dotknięte ono było kwalifikowaną wadą, stanowiącą rażące naruszenie prawa, mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji o ile wykażą, że służy im przymiot strony. Niewątpliwie rację ma skarżący twierdząc, że prowadzenie postępowania bez udziału podmiotu, któremu służy przymiot strony stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Z powyższego wynika, że w postępowaniu nieważnościowym inicjująca je osoba ma prawo wykazywać, że decyzja wydana w postępowaniu zwykłym dotyka jej interesu prawnego. Organ prowadzący postępowanie w trybie art. 156 kpa (o stwierdzenie nieważności decyzji) winien w sposób wyczerpujący wyjaśnić, czy wnoszącemu o stwierdzenie nieważności decyzji przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym, co bezpośrednio przekłada się na legitymację do wniesienia o stwierdzenie nieważności. Jakkolwiek postępowanie nieważnościowe, będące postępowaniem nadzwyczajnym jest co do zasady postępowaniem kasacyjnym i nie może skutkować ponownym prowadzeniem postępowania zwykłego, w przypadku podniesienia takiego rodzaju zarzutu organ zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli na rozstrzygnięcie spornego problemu przymiotu strony.

W niniejszej sprawie skarżący zgłaszał wnioski dowodowe mające na celu udowodnienie jego interesu prawnego w kwestionowanym postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją z [...] 2009 r. W szczególności skarżący pragnął udowodnić, ze sporna inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość. Organ winien rozważyć przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym właśnie zakresie. Wnioski dowodowe skarżącego zmierzały bowiem także do wykazania, że wbrew poglądowi przyjętemu przez Burmistrza, sporna inwestycja oddziałuje na jego nieruchomości, zatem służy mu interes prawny w postępowaniu przez ten organ prowadzonym, a tym samym uprawniony jest do żądania stwierdzenia nieważności zapadłych tam decyzji. Jak wynika z pism skarżącego w niniejszym postępowaniu, twierdził on, że sporna inwestycja oddziaływać będzie negatywnie na jego nieruchomość, na której prowadzi intensywną działalność gospodarczą-hodowlaną. Żadne z przepisów postępowania administracyjnego nie zawierają zakazu prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie także w postępowaniu nieważnościowym.

Zdaniem Sądu I instancji, Kolegium nie dość wnikliwie rozważyło celowość uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego w tym właśnie zakresie, w jakim skarżący pragnie wykazać po swej stronie istnienie interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym jako konsekwencji tegoż przymiotu w postępowaniu zwykłym. Nie jest przekonujące uzasadnianie przez SKO braku istnienia takiego interesu prawnego jedynie na podstawie ustaleń poczynionych w postępowaniu zwykłym, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia dowodów, które obalają niektóre z tych twierdzeń według skarżącego. Niedosyt budzi np. stanowcze stwierdzenie SKO, że brak dowodów, że sporna inwestycja oddziaływać będzie na nieruchomość skarżącego i prowadzoną przez niego działalność i odmowa dopuszczenia dowodu (choćby z zeznań świadków) dla poparcia tezy przeciwnej.

Skarżący wniósł o wznowienie tegoż samego postępowania w sprawie ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla spornej inwestycji. Przesłanką żądania wznowienia był zarzut pozbawienia go udziału w sprawie. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie 16 października 2012 r., Burmistrz wznowił postępowanie i jest ono w toku. Oczywistym jest, że postępowanie nieważnościowe i postępowanie o wznowienie są postępowaniami odrębnymi, wszczynanymi z odrębnych przyczyn, toczącymi się według swoistych reguł, każde z nich prowadzone jest przez inny organ, konsekwencje wydanych w nich decyzji nie są tożsame. Niemniej należy uwzględnić fakt, że w każdym z tych postępowań skarżący zgłosił identyczny zarzut dotyczący jego uprawnień jako strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z [...] 2009 r.

W takim stanie rzeczy, zdaniem Sądu I instancji, celowym się wydaje chociażby ustalenie dotychczasowego przebiegu postępowania wznowieniowego, wyjaśnienie czy i jakie wydano w nim decyzje, w jaki sposób rozstrzygnięto kwestię uprawnień skarżącego jako strony. Jest to szczególnie istotne dla uniknięcia sytuacji, w której jeden organ uznaje daną osobę za stronę postępowania, a drugi organ odmawia jej tego przymiotu w tym samym w istocie postępowaniu. Sytuację taką należałoby uznać za wysoce niepożądaną z punktu widzenia zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Należałoby również rozważyć, że w sprawach II SA/Łd II SA/Łd 666/12-668/12, Wojewódzki Sądu Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego tej samej spornej inwestycji z uwagi na nie dość wyczerpujące wyjaśnienie kwestii uprawnień skarżącego do bycia stroną w tym postępowaniu i z uwagi na błędne rozstrzygnięcie. Zakres podmiotowy w obu tych kategoriach spraw jest tożsamy, to znaczy tożsamy winien być krąg uczestników postępowania.

Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniach powołanych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że jedną z pierwszych czynności w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji posiada status strony. Ustalenie przez organ, że wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony winno skutkować odmową stwierdzenia nieważności decyzji. Brak przymiotu strony nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania, zatem brak podstaw do zastosowania art. 105 § 1 kpa, tym samym trafny jest zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa. Organ wydał rozstrzygniecie w trybie tego przepisu, wskazując jako przesłankę umorzenia postępowania brak interesu prawnego po stronie skarżącego. Tymczasem badanie interesu prawnego strony oznacza badanie, czy został naruszony jakiś przepis prawa materialnego, co nie należy w ocenie Sądu I instancji, do kwestii proceduralnych.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...], reprezentowane przez radcę prawnego M. W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że Kolegium:

a. naruszyło art. 105 § 1 kpa przyjmując go jako podstawę rozstrzygnięcia, podczas gdy do naruszenia tego przepisu nie doszło;

b. nie dość wnikliwie rozważyło celowość uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego, podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło motywy nieuwzględnienia wniosku;

2. naruszenie art. 141 § 4 ppsa przez sformułowanie zarzutu nie dość wnikliwego rozważenia przez Kolegium celowości uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego i nieustalenia dotychczasowego przebiegu postępowania wznowieniowego bez równoczesnego wskazania, naruszenia jakich przepisów prawa miałoby dopuścić się Kolegium;

3. naruszenie art. 151 ppsa przez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podniosło w szczególności, że jeżeli z żądaniem stwierdzenia nieważności wystąpi podmiot, który nie ma interesu prawnego w sprawie, to organ winien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z przyczyn podmiotowych zachodzi wówczas, gdy po stronie wnioskodawcy występuje brak zdolności prawnej lub oczywisty brak legitymacji. W przypadku żądania stwierdzenia nieważności brak interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego takie żądanie winien być oczywisty i nie budzić żadnych wątpliwości. Gdy ustalenie interesu prawnego wnoszącego podanie o stwierdzenie nieważności wymaga podjęcia czynności ustalenia, jak i przeprowadzenia złożonego procesu wykładni, czynności tych nie można przeprowadzić poza postępowaniem administracyjnym. Czynności te winny być przeprowadzone w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego – w razie stwierdzenia, że wnoszący podanie nie ma interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji – postępowanie podlega umorzeniu (art. 105 § 1 kpa).

J. L., zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 r., z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotem kontroli sądowej były decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Przyczyną wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 kpa było stwierdzenie przez organ wyższego stopnia, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony.

Sąd I instancji, kwestionując podjęte w sprawie rozstrzygnięcia wskazał, że w ocenie tego Sądu brak przymiotu strony nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania, brak było zatem podstaw do zastosowania art. 105 § 1 kpa.

Ocenę Sądu Wojewódzkiego w powyższym zakresie podważyło Kolegium, podnosząc trafnie zarzut kasacyjny, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa następuje wówczas, gdy oczywisty jest brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Natomiast w innych przypadkach należy tego dokonać w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego i wówczas, w razie stwierdzenia braku legitymacji wnioskodawcy, postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Już na tle art. 157 § 3 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r., ukształtowany został w orzecznictwie pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania winna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17.6.2005 r., OSK 1534/04; 5.4.2006 r., I OSK 725/05; 2.10. 2009 r., II OSK 1501/08; 10.3.2010 r., II GSK 433/09; 28.3.2013 r., II GSK 321/11; wyrok WSA w Warszawie z 7.3.2013 r., VII SA/Wa 1771/12). Na podstawie art. 157 § 3 kpa orzekano co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; decyzja wydawana na podstawie tego przepisu była wynikiem oceny zdolności do działania osoby wnoszącej żądanie czy legitymacji strony (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2009, s. 610, nb 7). Aktualnie należy przyjąć, że zastosowanie art. 61a § 1 kpa winno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy złożonego procesu wykładni prawa (wyrok NSA z: 9.6.2014 r., II OSK 46/13; 25.2.2014 r., II OSK 2271/12 i powołane tam orzeczenia). W doktrynie wskazuje się, że nadal prawidłową pozostaje sytuacja, odpowiadająca standardom państwa prawnego, wykładnia co do obowiązku wszczęcia postępowania i zakończenia tego postępowania decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu (obowiązku) prawnego jednostki składającej żądanie wszczęcia postępowania (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, dalej Kpa. Komentarz 2014, s. 316, nb 6).

Trafnie autor skargi kasacyjnej wywodzi, że w przypadku gdy brak legitymacji wnioskodawcy nie zostanie stwierdzony na etapie wstępnym, dochodzi do wszczęcia postępowania, które może zakończyć się wydaniem decyzji umarzającej na podstawie art. 105 § 1 kpa z przyczyn podmiotowych.

Dopuszczając ewentualność umorzenia postępowania wskutek stwierdzenia braku legitymacji procesowej wnioskodawcy, jednocześnie zastrzec należy, że winno to wystąpić w sytuacjach wyjątkowych. Zasadniczo bowiem sprawdzenie interesu prawnego wnioskodawcy, warunkującego w myśl art. 28 kpa nabycie statusu strony, musi być dokonane na etapie wstępnym postępowania, natomiast w dalszym toku czynności wyjaśniające organu administracji winny służyć załatwieniu sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Podkreślenia wymaga, że umorzenie postępowania będące tylko formalnym zakończeniem sprawy winno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Wypaczeniem sensu unormowań procesowych jest takie prowadzenie postępowania przez organ administracji, kiedy to szereg czasochłonnych czynności wyjaśniających, połączonych ze złożoną niekiedy analizą prawa materialnego nie kończy się merytorycznym rozstrzygnięciem istoty sprawy, lecz tylko weryfikacją legitymacji procesowej wnioskodawcy.

Właśnie z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie i chociaż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie zawarł w pełni prawidłowej oceny, to podjęte rozstrzygnięcie o uchyleniu kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa było właściwe.

Wbrew temu co stwierdził Sąd Wojewódzki, wadliwość umorzenia przedmiotowego postępowania nie polegała na tym, że Kolegium co najmniej przedwcześnie stwierdziło brak legitymacji procesowej wnioskodawcy, lecz na tym, że Kolegium wyraziło błędną ocenę co do jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Autor skargi kasacyjnej ma rację, że tylko pozytywne ustalenie przymiotu strony u wnioskodawcy pozwala na podjęcie dalszych czynności procesowych, zmierzających do dokonania oceny decyzji pod względem wad nieważnościowych określonych w art. 156 § kpa. Dlatego za nietrafny należało uznać wywód Wojewódzkiego Sądu, że Kolegium wydało rozstrzygniecie w trybie art. 105 § 1 kpa, wskazując jako przesłankę umorzenia postępowania brak interesu prawnego po stronie skarżącego, gdy tymczasem badanie interesu prawnego strony oznacza badanie, czy został naruszony jakiś przepis prawa materialnego, co nie należało - w ocenie Sądu I instancji - do kwestii proceduralnych.

Na akceptację zasługiwało wnioskowanie Sądu I instancji co do potrzeby uchylenia decyzji podjętych przez Kolegium celem ponownego rozpoznania sprawy.

Jak bowiem wynika z ustalonego przez organ stanu sprawy, wnioskodawca przedstawił okoliczności w wystarczającym stopniu potwierdzające jego interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Tymczasem Kolegium podjęło decyzję o umorzeniu postępowania wychodząc z błędnych założeń w zakresie wykładni art. 28 kpa.

W zaskarżonej decyzji prawidłowo powołano przepisy prawa administracyjnego, w kontekście którego należało badać legitymację procesową wnioskodawcy. Zasadniczo Kolegium trafnie też wskazało, że skoro wpływ planowanego przedsięwzięcia w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej oceniany jest przez pryzmat określonych w przepisach prawa administracyjnego dopuszczalnych norm emisji substancji i energii, to w oparciu o te same normy prawne winien być oceniany interes prawny podmiotów tego postępowania. Określone przepisami prawa materialnego normy jakości środowiska (np. normy hałasu) stanowią punkt odniesienia do oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na bliższe i dalsze sąsiedztwo, także w kontekście ustalenia kręgu stron postępowania.

O ile przytoczone wyżej uwagi ogólne były poprawne, to dokonana przez Kolegium analiza stanu faktycznego konkretnej sprawy budzi zastrzeżenia w kontekście wnioskowania co do braku legitymacji procesowej skarżącego. SKO błędnie uznało, że skoro działki gruntu stanowiące własność skarżącego położone są poza granicami terenu chronionego akustycznie (poza zasięgiem oddziaływania hałasu o natężeniu 40 dB) to nie można przyjąć, że są narażone na oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia.

Tymczasem dla uznania interesu prawnego wnioskodawcy wystarczające było ustalenie, że nieruchomości stanowiące jego własność położone są w zasięgu oddziaływania inwestycji, niezależnie od tego czy określone normy hałasu zostały zachowane lub przekroczone. Istotne było samo ustalenie, że planowana inwestycja może oddziaływać na nieruchomości wnioskodawcy w stopniu przewidującym określone uciążliwości. Nie mogła być też decydująca okoliczność różnej ochrony akustycznej terenów zabudowanych i terenów rolnych niezabudowanych. Rozróżnienie takie mogłoby mieć znaczenie przy merytorycznej ocenie sprawy, a nie przy ustalaniu interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki osobie przysługuje. W przeciwieństwie do regulacji szczególnych (np. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), art. 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (wyrok NSA z 29.1.2014 r., II OSK 2064/12). Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczyć się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. W kontrolowanej sprawie Kolegium błędnie przyjęło, że ocena interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości może być dokonywana wyłącznie na podstawie przepisów prawa z zakresu ochrony środowiska, a więc bez uwzględnienia norm art. 140 i 144 kc. Takie podejście organu niezasadnie pomija fakt, że decyzja środowiskowa musi poprzedzać szereg decyzji związanych z szeroko pojętym procesem inwestycyjno-badawczym. W rezultacie mimo odrębności postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań oraz innych postępowań inwestycyjnych, istotna jest występująca między nimi współzależność. Dlatego podmioty należące potencjalnie do kręgu stron w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji lub pozwolenia na budowę, mają niewątpliwie interes prawny by brać udział w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Skoro w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.; obecnie j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) zawarty jest wymóg uwzględniania w procesie inwestycyjnym występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 pb), to taki też wzorzec powinien być stosowany w ramach postępowań dotyczących środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia budowlanego. Oznacza to, że interes prawny nie może być ustalany wyłącznie na podstawie przepisów ochrony środowiska, lecz także przy zastosowaniu przepisów regulujących proces inwestycyjny oraz unormowań prawa konstytucyjnego, prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej sąsiedniej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 29.1.2014 r., II OSK 2064/12 stwierdził, że w postępowaniu ustalającym uwarunkowania środowiskowe przedsięwzięcia mogą istnieć podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z prawa własności nieruchomości sąsiadujących z zamierzeniem inwestycyjnym. Już sama możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość świadczyć może o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, a przymiot strony daje określonemu podmiotowi możliwość uczestniczenia w takim postępowaniu i wpływania na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora.

Już w poprzednim stanie prawnym w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że jednostka występująca jako podmiot praw rzeczowych jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa (wyrok NSA z 2.7.1998 r., IV SA1306/96 Lex 45158; podobnie uchwała 7 Sędziów NSA z 3.2.1997 r., OPS 6/96, ONSA 1997/3/102). Osoba fizyczna, będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości (art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska – [j.t.] Dz.U. z 1994 r., nr 49, poz. 196 ze zm.) ... W zakresie dotyczącym ochrony środowiska przed uciążliwościami powodowanymi działaniem różnego rodzaju urządzeń należy stwierdzić, że czynności powodujące hałas i wibracje oraz inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania nieruchomości sąsiedniej. Na prawo właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości może mieć bezpośredni wpływ decyzja administracyjna dotycząca podmiotu powodującego uciążliwości dla środowiska. Nie byłby racjonalny pogląd, że wynik postępowania administracyjnego w sprawie sposobu zagospodarowania nieruchomości (lokalizacja określonych obiektów i urządzeń), także z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska, może oddziaływać bezpośrednio na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, wynikających z wykonywania przysługującego mu prawa własności, natomiast postępowanie dotyczące funkcjonowania powodujących uciążliwości dla środowiska nie oddziałuje na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości (uchwała 7 Sędziów NSA z 11.10. 1999 r., OPS 11/99, ONSA 2000/1/6). W doktrynie trafnie wskazuje się, że owe poglądy nie straciły na aktualności, bowiem obecnym stanie prawnym nowością są jedynie rozwiązania z art. 375 poś (K. Gruszecki, "Pojęcie "strony" w sprawach administracyjnych z zakresu ochrony środowiska, Casus 2009/2/8). Gdy z przepisów prawa wynikają ograniczenia w oddziaływaniu na środowisko, które mają być konkretyzowane decyzją administracyjną, organ administracji, prócz oddziaływania zamierzenia na środowisko, winien brać pod uwagę jego wpływ na prawa o charakterze materialnym (również podmioty, którym one przysługują). W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, może być prawo cywilne – w tym rzeczowe (zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste). Elementem istotnym dla określenia, kto jest stroną postępowania (poza sytuacjami, gdy ustawodawca wprost określił, komu takie przymioty przysługują – co nie zachodzi w przypadku art. 362 poś), będzie ustalenie, co należy rozumieć pod pojęciem oddziaływania i czy winno być ono interpretowane wąsko (ograniczać się tylko do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą, na której ma miejsce korzystanie ze środowiska), bądź szeroko. Oddziaływanie konkretnego przedsięwzięcia na środowisko nie zna granic wynikających z prawa własności bądź innych rozwiązań administracyjnych. Nie można zatem ograniczać się jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą, na której znajduje się lub ma się znajdować źródło oddziaływania, ale należy brać pod uwagę rzeczywisty zasięg oddziaływania (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 01.9.2004 r., Kol.Odw. 2434/04/A, OWSS 2005, z. 2, poz. 20, akceptowana przez K. Gruszeckiego - Casus 2009/2/10). Wobec braku przepisów szczególnych, o tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu ochrony środowiska, decyduje interes prawny, ustalony zgodnie z regułami wypracowanymi przez doktrynę i orzecznictwo na tle art. 28 kpa. Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny, oparty na przepisie prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.4.1998 r. IV SA 1106/97).

Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że badanie interesu prawnego strony, jako nie należące do kwestii proceduralnych, nie mogło prowadzić do wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 kpa. Jednakże w rozpoznawanej sprawie Kolegium, ustalając legitymację procesową wnioskodawcy wbrew przedstawionym wyżej wymogom, błędnie zawęziło ocenę do przepisów ochrony środowiska, ignorując jednocześnie przedstawione przez stronę okoliczności wskazujące na potrzebę uwzględnienia szerszego kontekstu prawnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia interesu prawnego skarżącego, jako podmiotu występującego o zbadanie ważności decyzji środowiskowej. W konsekwencji stanowisko Kolegium prowadzące do umorzenia postępowania okazało się wadliwe, co oznacza, że sprawa będzie wymagała merytorycznego rozpoznania na podstawie art. 156 § 1 kpa. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa okazał się niezasadny.

Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i z piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (przykładowo – wyrok NSA z: 25.2.2011 r., II OSK 1645/10; 5.4.2013 r., II OSK 2344/11; 13.9.2013 r., I OSK 2895/12, cbosa). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że rozstrzygniecie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa, następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, 2014, s. 680, nb 1).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa jest nieuzasadniony. Przepis ten określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne uzasadnienie wyroku zawiera: zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie uwzględniające skargę. Wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia. Dlatego też nie ma podstaw do przyjęcia, by Sąd I instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu.

Skoro zachodziły przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa) i decyzji ją poprzedzającej, to nie mogło dojść do naruszenia art. 151 ppsa.

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia (art. 184 in fine ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zaistniały szczególne okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 ppsa.