Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 437/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 15 art. 138 par. 2 art. 11 art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2763/16 w sprawie ze skarg [..] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] nr [..] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B.I.P. w Warszawie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2763/16) po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.P., T. K., E. J., P. J., A. K. oraz "B. I. P." Sp. z o.o z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] (nr [..]) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie skarżącym kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zarząd Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy decyzją z dnia [..] nr [..], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu oraz budową zjazdów i infrastrukturą techniczną na działkach o numerze ewidencyjnym [..] przy ul. T. i P. w Warszawie. Parametry inwestycji ustalone zostały następująco:

• wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - maksymalnie do 37%,

• szerokość elewacji frontowej budynku – "szerokość zgodna z warunkami § 12 i 13 oraz § 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie",

• wysokość budynku w attyce - maksymalnie 17 m (nie więcej niż 5 kondygnacji nadziemnych).

Organ I instancji podał, że ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej terenu wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 24%. Wskaźnik ten, dla zabudowy wielorodzinnej wynosi natomiast 30%, zaś dla pierzei ul. T.29%. Zwrócił uwagę orzekający organ administracji, że po przeciwnej stronie ul. T. znajduje się budynek wielorodzinny, którego powyższy parametr wynosi 37%. W zakresie szerokości elewacji frontowych budynków wielorodzinnych wskazano, iż wynosi ona średnio ok. 29 m. Wysokości budynków mieszkalnych jednorodzinnych kształtują się na poziomie od ok. 4-5 m do ok. 11 m, zaś budynki wielorodzinne przy ul. T. mają od IV do V kondygnacji i wysokość od ok. 15 m do ok. 17 m. Z kolei budynki wielorodzinne przy ul. N. i R. mają wysokość od ok. 9 m do ok. 14 m.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. Ł.-H. i Ł. H. wskazując, iż planowana inwestycja jest niezgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa jednorodzinna, a parametry tej zabudowy nie pozwalają na realizację spornej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [..] r. (nr [..]) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji budowlanej. Kolegium przytoczyło § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; "rozporządzenie"). Dostrzegło, co prawda, możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej, jednakże wyłącznie z uwzględnieniem następujących zmian:

a) wskaźnik powierzchni zabudowy winien być ustalony na poziomie maksymalnie 30% (obliczonym jako średnia tego wskaźnika dla istniejącej w obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej),

b) wysokości w attyce planowanych budynków powinna wynosić maksymalnie 9 m.

Kolegium podkreśliło nadto, że w przypadku zaakceptowania powyższych zmian, konieczne będzie ustalenie konkretnej szerokości elewacji frontowych planowanych budynków. Wskazało, że jak wynika ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji budowlanej, znajduje się tam niemal wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, o parametrach charakterystycznych dla tej zabudowy, oraz zabudowa usługowo-handlowa, o parametrach zbliżonych do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Oprócz tego, w obszarze poddanym analizie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (działki przy ul. T. [..], ul. N. [..]) oraz ul. R. [..], mieszkaniowa wielorodzinna z usługami (działki przy ul. T. [..] oraz ul. N. [..]) oraz usługowa (biura - działka przy ul. T. [..]). W ocenie SKO w Warszawie, jedynie budynki położone przy ul. T. [..] przy ul. N. [..], tak charakterem, jak i parametrami, odpowiadają planowanej zabudowie. Fakt, iż zaledwie sześć działek spośród około osiemdziesięciu znajdujących się w obszarze analizowanym jest zabudowanych w sposób podobny do planowanego świadczy dobitnie o tym, że taka zabudowa na tym obszarze stanowi wyjątek "wyłamujący się ze stanu względnego ładu architektonicznego panującego obecnie na tym obszarze". Podkreślało Kolegium Odwoławcze, że dopuszczenie do realizacji kolejnej tego rodzaju inwestycji, o parametrach postulowanych przez inwestora, negatywnie wpłynie na ład przestrzenny. Organ odwoławczy zauważył ponadto, iż działki przy ul. T. [..] oraz ul. N. [..] są znacznie oddalone od terenu planowanej inwestycji, oddziela je m.in. pas zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W związku z powyższym, parametry zabudowy istniejącej na tych działkach nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wskaźników przyszłej inwestycji. Z kolei budynek biurowy przy ul. T. [..] ma wysokość 13 m, przy wskaźniku powierzchni zabudowy na poziomie 25%, również nie może stać się punktem odniesienia dla ustalenia parametrów planowanej inwestycji na poziomie - odpowiednio - 17 m oraz 37%.

Zauważyło SKO w Warszawie, że jedynie dwa budynki spośród przeszło osiemdziesięciu znajdujących się w obszarze analizowanym mają wysokość 17 m; a fakt, że budynki te znajdują się przy tej samej ulicy co teren planowanej inwestycji, pozostaje w ocenie Kolegium - wobec stwierdzonej wyjątkowości takiego rozwiązania - bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Analogiczne uwagi odniesiono do ustalonego wskaźnika powierzchni zabudowy. Zwrócono bowiem uwagę, że z budynków położonych przy ul. T. [..] tylko jeden ma powyższy wskaźnik ustalony na tym na poziomie 37%. Kolegium argumentowało, że wszystkie trzy wymienione budynki położone są po przeciwnej stronie ul. T.. Po tej samej zaś stronie tej ulicy, w sąsiedztwie terenu inwestycji, znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o wysokości 6-9 m oraz wskaźniku powierzchni zabudowy na poziomie 17-29%, i to ta zabudowa w pierwszym rzędzie powinna stanowić punkt odniesienia do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podkreśliło SKO w Warszawie, że w oparciu o sporządzoną na potrzeby niniejszego postępowania analizę urbanistyczną, nie jest możliwe ustalenie średniej szerokości elewacji frontowej budynków istniejących w obszarze analizowanym. W sytuacji, gdy z innych względów ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe, organ odwoławczy uznał za zbędne zarówno samodzielne, jak i za pośrednictwem organu I instancji ustalenia w tym zakresie. Inwestor – B. I. P. Sp. z o.o. w piśmie z dnia 25 lipca 2016 r. nie wyraził zgody na proponowane przez Kolegium zmiany parametrów zamierzonej inwestycji.

Skargi do WSA w Warszawie na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2016 r. wnieśli: [..] Skarżący kwestionowali głównie te ustalenia Kolegium Odwoławczego, którego wskazywały, iż zamierzona inwestycja naruszać będzie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie uzasadnienia wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2016 r. Podał m.in, że w sprawie spełniona została, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przesłanka ustalenia warunków zabudowy, w postaci kontynuacji funkcji zabudowy. W ocenie WSA w Warszawie, organ II instancji w niedostateczny sposób uzasadnił przyjęte stanowisko, że stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa nie pozwala na określenie parametrów planowanej inwestycji. Wskazał też, iż SKO wydało sporną decyzję, rezygnując w istocie z ponownej oceny sprawy, czym naruszyło art. 15 K.p.a., a organ I instancji oparł się na analizie urbanistycznej, która w niewystarczający sposób wyjaśnia podstawy do zastosowania przyjętych w obu decyzjach odstępstw. Wyjaśnił WSA w Warszawie, że celem normy z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest zachowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy i nie zmienia istniejącego ładu przestrzennego.

Zwrócił uwagę WSA w Warszawie, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa jednorodzinna i usytuowane są tam budynki o więcej niż II kondygnacjach. We wnioskach analizy załączonej do decyzji organu I instancji zawarto stwierdzenie, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Diametralnie odmiennie kwestię te ocenił organ II instancji, przy czym w aktach sprawy brak jest ponowionej analizy czy innych dokumentów stanowiących opracowanie urbanistyczne. Podkreślił orzekający sąd I instancji, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna jest lakoniczna i zawiera zastrzeżenie o braku inwentaryzacji powykonawczej budynków istniejących w analizowanych obszarze (karta 54, 55 akt administracyjnych sprawy). Wskazał sąd I instancji, że ustalając wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia, konieczne jest ustalenie średniej wartości tego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, że tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. W § 5 ust. 2 rozporządzenia zawarto bowiem normę dopuszczającą wyznaczenie tego wskaźnika inaczej, niż poprzez nawiązanie do średniej z obszaru analizowanego. Natomiast w zaskarżonej decyzji mowa jest jedynie o tym, że wyniki analizy pozwalają na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o wysokości elewacji frontowej nie przekraczającej 9 m oraz ze wskaźnikiem powierzchni zabudowy na poziomie 30%. To stwierdzenie, stanowiące podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji, wymagałoby przedstawienia przyczyn takiego rozstrzygnięcia i wskazania na argumenty, które za tym przemawiają. Temu wymogowi organ administracji nie sprostał, wobec czego naruszył art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Nie zostały uzasadnione dostatecznie okoliczności, o których mowa w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Wobec lakonicznego opisu, zawartego zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji organu II instancji – w ocenie sądu I instancji - nie jest pewne, w jakim przypadku zostałby spełniony warunek "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), co w konsekwencji doprowadziło WSA w Warszawie do wniosku, że decyzja wydana została przedwcześnie.

Zauważył sąd I instancji, że parametry i zasady zabudowy nie mogą być wyprowadzane z niewielkiego jedynie fragmentu obszaru analizy. Analizie poddany musi zostać cały obszar wyznaczony zgodnie § 3 ust. 1 rozporządzenia, a następnie rzeczą analizującego jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Na tym etapie możliwe jest zastosowanie wyżej wskazanych regulacji umożliwiających odstąpienie od szeregu parametrów charakteryzujących działki sąsiednie bądź cały obszar analizowany, jeżeli odstąpienie takie uzasadnione jest wynikami analizy. Wymaga to jednak odpowiedniego umotywowania, a to nie jest możliwe bez uprzedniego przeanalizowania parametrów i funkcji występujących na całym obszarze objętym analizą.

WSA w Warszawie zalecił aby organ administracji ponownie oceniając sprawę miał na względzie to, że w najbliższym otoczeniu znajduje się budynek przy ulicy T. [..] (działka ewid. [..]) o V kondygnacjach, budynki mieszkaniowe wielorodzinne (T. [..], [..]), biurowe, jednorodzinne, oraz usługowe (T. [..]) oraz liczna zabudowa jednorodzinna.

Sąd I instancji podzielił twierdzenia skarg, że załącznik graficzny do decyzji organu I instancji nie jest w pełni czytelny. Wynika to z faktu zakrycia części mapy pieczątką, która obejmuje przeciwległą stronę ul. B.. Do tej zaś ulicy odnoszą się organy administracji, wskazując znajdującą się tam zabudowę jako kryterium ustalenia parametrów przyszłej inwestycji.

W ocenie WSA w Warszawie, wskazane naruszenia odnoszące się do braku dostatecznego wyjaśnienia kwestii intensywności zabudowy i jej wysokości, niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do wydania przedwczesnego rozstrzygnięcia, w oparciu o niewyjaśniony stan faktyczny, ustalony na podstawie niejasnej analizy urbanistycznej. Oceniając, że planowana zabudowa w danym terenie jest dopuszczalna organ nie wyjaśnił precyzyjnie, czy doszło w tym zakresie do zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, pozostawiając wątpliwości co do dowolności ich kształtowania. Orzekający sąd podkreślił, że nie można uznać, że w istocie analizowano to, czy planowany obiekt może być bez szkody dla ładu przestrzennego zlokalizowany na działce inwestycyjnej. Jeżeli zaś niektóre istniejące parametry w obszarze analizowanym - zdaniem organu - nie miały istotnego znaczenia dla dopuszczalności wkomponowania obiektu w zastaną zabudowę, to – w ocenie sądu I instancji - brak jest rzetelnej argumentacji w analizie urbanistycznej uzasadniającej takie twierdzenie.

WSA w Warszawie zalecił aby w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji uzupełnił materiał dowodowy w koniecznym zakresie, uwzględniając konieczność wyjaśnienia wskazanych wyżej braków. Następnie, konieczne jest dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.

Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone poprzez wskazanie zarzutów naruszenia następujących przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającym na wydaniu wyroku w oderwaniu od akt postępowania zakończonego uchyloną decyzją Kolegium, w szczególności - z pominięciem części graficznej wyników analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, pisma SKO z dnia [..]oraz samej uchylonej decyzji Kolegium,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 15 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak również niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie - gdyby faktycznie do niego doszło - mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium naruszyło przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy wskazane przepisy KPA, niewskazanie, na czym konkretnie naruszenie tych przepisów miałoby polegać oraz niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie - gdyby faktycznie do niego doszło - mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium przy załatwieniu niniejszej sprawy nie oceniło całokształtu materiału dowodowego,

5) art. 145 § 1 pkt l lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 11 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium nie wyjaśniło w uzasadnieniu uchylonej decyzji zasadności przesłanek, którymi kierowało się przy załatwieniu niniejszej sprawy,

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 3 k.p.a., polegający na nieprawidłowym uznaniu, że uzasadnienie uchylonej decyzji Kolegium nie spełniało prawem określonych wymagań oraz niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie - gdyby faktycznie do niego doszło - mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy,

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2 k.p.a., polegający na nieprawidłowym uznaniu, że Kolegium wydało uchyloną decyzję z naruszeniem drugiego z wymienionych przepisów, podczas gdy do naruszenia takiego dojść nie mogło, bowiem Kolegium przepisu tego nie stosowało, a rzeczoną decyzję oparło o art. 138 § 1 pkt 2 kpa.,

8) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie przedstawienie w uzasadnieniu skarżonego wyroku rzeczywistego stanu niniejszej sprawy, przede wszystkim - twierdzenie, że Kolegium uchyloną decyzją naruszyło art. 138 § 2 k.p.a., czego skutkiem jest brak pewności, w oparciu o jakie przepisy WSA w Warszawie dokonał oceny rzeczonej decyzji,

9) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na udzieleniu nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania, poprzez nakazanie Kolegium wykonania czynności, które zostały już wykonane przed wydaniem zaskarżonej decyzji, w szczególności – nakazanie wykonania kolejnej analizy urbanistycznej oraz ponowne wyjaśnienie przyczyn, które legły u podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, podczas gdy wszystkie te czynności zostały już wykonane w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonej decyzji, a brak jest podstaw do uznania, że analiza sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania nie spełnia wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) jak również, że sposób zagospodarowania obszaru sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji uległ zmianie między datą jej sporządzenia a datą wydania uchylonej decyzji SKO.

Wskazując na powyższe, SKO domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skarg względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Żądało także zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła B. I. P. sp. z o.o. w Warszawie, żądając oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesione w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że WSA w Warszawie formułując względem kontrolowanej decyzji wskazany powyżej zarzut akcentował to, iż organ II instancji wydając rozstrzygnięcie sprawy oparł się na analizie urbanistycznej, która nie zawierała dostatecznych ustaleń, co do możliwych parametrów (wskaźników) przyszłej inwestycji. Podkreślić należy, że analiza urbanistyczno-architektoniczna jest kluczowym elementem materiału dowodowego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Z par. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wynika bowiem, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazany w cytowanym przepisie cel przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej uwypukla także istotne dla wyniku sprawy znaczenie tej analizy i nakazuje, aby powyższy dokument sporządzony został w sposób rzetelnie odzwierciedlający stan zabudowy występującej na terenie analizowanym. Tymczasem w kontrolowanej przez sąd I instancji sprawie, trafnie dostrzeżone zostało, iż ze sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, oba orzekające w sprawie organy wyprowadziły całkowicie odmienne, wykluczające się wnioski, co do możliwych parametrów przyszłej inwestycji. Podkreślić przy tym należy, że o ile organ I instancji dopuścił możliwość uwzględniania żądania inwestora w zakresie zamierzonych wskaźników zabudowy, to jednak rozstrzygnięcie to – wobec lapidarnego charakteru sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej – nie znajdowało pełnego oparcia w treści tego dokumentu. W treści bowiem analizy nie zawarto uzasadnienia dla przyjętych parametrów zabudowy. W takiej sytuacji, zawarte w zaskarżonym wyroku zalecenie uzupełnienia ocenianej analizy lub sporządzenia nowej, nie może być uznane za bezpodstawne. Zaniechanie zaś przez Kolegium Odwoławcze dokonania ponownej oceny sprawy z uwzględnieniem kompletnego materiału dowodowego, czyniło uzasadnionym naruszenie art. 15 k.p.a. przez ten organ administracji. Brak dokładnego wyjaśniania kwestii intensywności zabudowy, jak i jej wysokości, prowadził do wydania przedwczesnego rozstrzygnięcia, w oparciu o niewyjaśniony stan faktyczny sprawy. W tym też kontekście, jako nietrafny należało uznać zarzut kasacyjny naruszenia przez sąd I instancji art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 par.1, art. 80 K.p.a. poprzez brak wskazań co do tego, na czym polegało naruszenie powołanych wyżej przepisów. Niewadliwie bowiem uznał i przyjął WSA w Warszawie, że akcentowane powyżej zaniechania dowodowe na etapie pierwszoinstancyjnym, w zakresie prawidłowo sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej - skutkowały naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz reguł prowadzenia postępowania dowodowego i oceny zgromadzonych dowodów.

Nie był usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11 k.p.a. i art. 107 par. 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie sądu I instancji, że SKO w Warszawie nie wyjaśniło zasadności przesłanek, którymi kierowało się przy załatwianiu sprawy. W ocenie NSA, zasadne było stanowisko orzekającego WSA w Warszawie, iż brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium Odwoławczego takich twierdzeń i spostrzeżeń, które nieodzowne są do kategorycznego przyjęcia, że występująca w obszarze analizowanym zabudowa nie pozwala na określenie parametrów planowanej inwestycji zgodnie z żądaniem inwestora. Poza wskazanymi już wyżej uchybieniami w zakresie prawidłowości sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej trafnie dostrzegł sąd I instancji, że w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji znajduje się już budynek (ulica T. [..]; działka ewid. [..]) o V kondygnacjach oraz budynki mieszkaniowe wielorodzinne (T. [..]), a także biurowe, jednorodzinne, oraz usługowe (ul. T. [..]). Niewątpliwie więc, wskazany rodzaj zabudowy, jak zasadnie wskazał sąd I instancji, winien być brany pod uwagę przez orzekający ponownie organ administracji, przy ocenie sprawy, w tym ustalenia parametrów inwestycji, przy uwzględnieniu wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) - zasady dobrego sąsiedztwa.

Zarzut naruszenia art. 138 par. 2 K.p.a. pozbawiony jest usprawiedliwionej podstawy. W zakresie tego zarzutu Kolegium argumentowało, że nie stosowało art. 138 par. 2 K.p.a., a decyzję oparło na wyłącznie art. 138 par. 1 pkt 2 K.p.a. Dostrzec jednak trzeba, że zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważania sądu I instancji oraz przyjęty kierunek rozstrzygnięcia sprawy (uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie) uprawniał do wskazania na naruszenie przez organ II instancji właśnie art. 138 par. 2 K.p.a. Przepis ten określa kompetencje i przesłanki organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Naruszenie wskazanego przez sąd przepisu (art. 138 par. 2 K.p.a.) miało bowiem miejsce poprzez jego niezastosowanie, co – jak wyżej już wskazano - w realiach sprawy byłoby uzasadnione.

Nie mógł zostać także podzielony zarzut naruszenia art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie rzeczywistego stanu sprawy, a także brak prawidłowych wskazań sądu I instancji, co do dalszego postępowania organu administracji. Podkreślić należy, że stosownie do wskazanego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 par. 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 par. 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny np. wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, czy przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżoną decyzję za niezgodną z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 par. 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji, a także zawiera trafne wskazania co do dalszego postępowania organu odwoławczego.

Z przedstawionych względów NSA oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji). O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 179 p.p.s.a. w zw. z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 19.11.2012 r.; sygn. akt II FPS 4/12. Zgodnie ze wskazaną uchwałą, art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.