Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 599/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 35 ust 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 46
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. w W. kwotę [...]zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 7 grudnia 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp.z.o.o. w W. o pozwolenie na budowę obejmujące budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] numer [...] składającej się ze: stalowej wieży kratowej o wysokości całkowitej 55,45m wraz z antenami sektorowymi i radioliniowymi, urządzeniami sterującymi APM umieszczonymi na ruszcie stalowym mocowanym do podstawy wieży, wykonaniem ogrodzenia wieży przymocowanego do krawężników wieży oraz zasilania obiektu w energię elektryczną. Anteny sektorowe skierowane będą na azymuty: 30°, 140°, 240°. Przewidziano do montażu: na wysokości 53m po jednej antenie sektorowej typu [...] na azymut pracującej w paśmie 900 i ISOOMHz oraz na wysokości 53m po dwie anteny sektorowe [...] na azymut pracujące w paśmie SOOMHz. Anteny radioliniowe zostaną zainstalowane na wysokości 50,7m (2 anteny) i 50,9m (3 anteny) i skierowane na azymuty 11°, 87°, 193°, 126° i 286° -na dz. nr [...] w miejscowości G., gmina K. – L., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji pozwolenia na budowę dla wyżej wymienionej inwestycji. W uzasadnieniu organ podniósł, że ze względu na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ustawy Prawo budowlane organ nałożył na inwestora postanowieniem z dnia 19 września 2017 r., obowiązek uzupełnienia wskazanych braków do dnia 31 października 2017 r. W dniu 31 października 2017 r. wpłynęło pismo, w którym inwestor złożył wyjaśnienia i uzupełnienia do projektu budowlanego, przedkładając poprawione 4 egz. projektu budowlanego wraz z wymaganymi dokumentami. Po weryfikacji uzupełnionej dokumentacji organ stwierdził, że w pkt 4 postanowienia z dnia 19 września 2017 r. nałożono na inwestora obowiązek wykazania zgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania w brzmieniu: "Doprowadzić do zgodności planowane zamierzenie budowlane z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. - L. z dnia 19 lipca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K. - L.. Mając na uwadze zapisy § 5 ust. 10 ww. uchwały w brzmieniu: "Na terenach RL w obrębie całego obszaru objętego planem, ustanawia możliwość lokalizacji nowych stacji bazowych telefonu komórkowej oraz wież radiokomunikacyjnych pod warunkiem zachowania odległości 250 m od granicy wyznaczonych w planie terenów budowlanych oraz istniejących zabudowań. Istniejące stacje bazowe w sołectwach [...] mogą podlegać remontom, przebudowie i rozbudowie zgodnie z przepisami odrębnymi" -lokalizacja nowych stacji bazowych telefonii komórkowej dopuszczona jest wyłącznie w terenach "RL w obrębie całego obszaru objętego planem". Organ posiada opinię Instytutu Rozwoju Miast z której wynika, że w planie nie ma zakazu lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, natomiast są określone warunki i miejsca dla lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowej oraz wież radiokomunikacyjnych. W granicach administracyjnych Gminy znajdują się już stacje bazowe telefonii komórkowej w miejscowościach G., P. i P., które mogą podlegać remontom, przebudowie i rozbudowie, zgodnie z potrzebami rozwoju usług i sicie telekomunikacyjnych oraz przepisami odrębnymi (§5, ust. 10 obowiązującego planu). Natomiast dla zaspokojenia ewentualnych potrzeb budowy nowych stacji bazowych telefonii komórkowej oraz wież radiokomunikacyjnych jest wskazana ich lokalizacja wyłącznie w terenach o symbolu RL". W sprawie tej o wydanie pozwolenia na budowę dla stacji bazowej telefonii komórkowej w miejscowości K. Wojewoda decyzją z dnia 26 sierpnia 2016 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji pozwolenia na budowę Starosty [...] z dnia 24 czerwca 2016 r. nr [...] znak: [...] W piśmie z dnia 31 października 2017 r. inwestor wskazał, że planowana lokalizacja stacji bazowej przewidziana jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. - L. z dnia 19 lipca 2004 r., symbolem ZR-K. W pkt 4 przesłanego postanowienia sugeruje się jakoby plan dopuszczał budowę stacji bazowych wyłącznie na terenach oznaczonych w miejscowym planie jako RL. Zapis w §5 ust. 10 przywołanej uchwały brzmi: "Na terenach RL w obrębie całego obszaru objętego planem, ustanawia możliwość lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowej oraz wież radiokomunikacyjnych pod warunkiem zachowania odległości 250 m od granicy wyznaczonych w planie terenów budowlanych... ". Wynika z tego, że w przyjętej uchwale ustalono szczególne zasady jakie obowiązują w przypadku lokalizacji stacji bazowej na terenie oznaczonym jako RL. Postawionej w pkt 4 przesłanego postanowienia tezie, jakoby lokalizacja stacji bazowych była, na podstawie §5 ust. 10, możliwa "wyłącznie na terenach oznaczonych jako RL" przeczy wykładnia językowa poprzez niezastosowanie w przywołanym § 5 ust. 10 uchwały partykuły "wyłącznie" dopiero której zastosowanie ograniczałoby odniesienie komunikowanego w zdaniu zezwolenia do lokalizacji tych obiektów wyłącznie w obszarach o których mowa. Dodatkowo postawiona w postanowieniu teza stoi w sprzeczności z zapisami § 20 ust. 1 pkt 3 oraz § 42 ust. 3 przywołanej na wstępie uchwały". W tym piśmie wskazano ponadto, że szczegółowa analiza zapisów miejscowego planu została zawarta w projekcie budowlanym. Ponadto w dniu 22 listopada 2017 r. wpłynęło pismo z dnia 20 listopada 2017 r. inwestora z wyjaśnieniem z którego wynika, iż w § 42 ust. 3 pkt 4 miejscowego planu zawarto całkowity zakaz zabudowy budynkami mieszkalnymi oraz budynkami i urządzeniami służącymi do produkcji rolnej oraz służącymi przetwórstwu rolno-spożywczemu, sugerując w tym przypadku, że uchwałodawca wskazał co jest zakazane na tym terenie nie wymieniając, że zakaz dotyczy budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Na tej podstawie inwestor wywodzi, że jeżeli nie ma ogólnego zakazu zawartego w zapisach miejscowego planu dotyczącego stacji bazowej telefonii komórkowej to w terenie w którym zaprojektowano przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej ta inwestycji jest zgodna z zapisami miejscowego planu. Organ wskazał, że bezsprzecznym jest fakt, że planowana budowa stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowano poza terenem oznaczonym w miejscowym planie symbolem "RL". Błędnym również jest rozumowanie inwestora, iż to co nie jest zakazane jest dozwolone. Z uwagi na zapis miejscowego planu który odnosi się ściśle do stacji bazowych telefonii komórkowej cyt.: "na terenach RL w obrębie całego obszaru objętego planem, ustanawia możliwość lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowej oraz wież radiokomunikacyjnych pod warunkiem zachowania odległości 250 m od granicy wyznaczonych w planie terenów budowlanych oraz istniejących zabudowań " należy uznać, iż wyłącznie te tereny są przeznaczone na realizację nowych tego typu inwestycji, co zostało dodatkowo potwierdzone przez autora planu opinią z dnia 6 kwietnia 2016 r. Instytutu Rozwoju Miast oraz przez Wojewodę z dnia 26 sierpnia 2016 r. Należy zaznaczyć, że plan zawiera w swojej części ogólnej - rozdział II pn.: " Ustalenia dotyczące całego obszaru objętego planem; III. Ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej" zapis § 20 ust. 1 w brzmieniu: " Ustala się następujące zasady obsługi użytkowników systemów telekomunikacji, lokalizacji urządzeń infrastruktury telekomunikacji i rozbudowy sieci na obszarze objętym planem: 1) usługi telekomunikacji mogą świadczyć wszyscy uprawnieni operatorzy sieci telekomunikacyjnych, na obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację obiektów z urządzeniami infrastruktury telekomunikacji, dopuszczalne lokalizacje nie mogą kolidować z pozostałymi ustaleniami planu, na obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację obiektów z urządzeniami infrastruktury telekomunikacji radiowej pod warunkiem, że nie zostaną przekroczone dopuszczalne poziomy elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, określone w przepisach szczególnych, w przypadku budowy kontenerowych obiektów telekomunikacji, należy je maskować wysokimi, gęstymi krzewami, aby uniknąć niekorzystnego wpływu tych obiektów na walory estetyczne przestrzeni, w obrębie linii rozgraniczających istniejących i projektowanych dróg dopuszcza się prowadzenie linii telekomunikacyjnych oraz lokalizację szafek z urządzeniami infrastruktury telekomunikacji na warunkach określonych przez zarządcę drogi", co oznacza, że plan przewiduje na całym obszarze planu urządzenia infrastruktury technicznej z zakresu telekomunikacji, jednakże należy mieć na uwadze wprowadzone w powyższym zapisie miejscowego planu zastrzeżenie, że przedmiotowa inwestycja nie może kolidować z pozostałymi ustaleniami planu, które zostały określone w §5 ust. 10, który to zapis wskazuje tereny na których możliwa jest realizacja przedmiotowego zamierzenia oraz warunki zagospodarowania dla tych terenów oznaczonych symbolem "RL". Przywołany wyżej zapis §5 ust. 10 miejscowego planu brzmi : "Na terenach RL w obrębie całego obszaru objętego planem, ustanawia możliwość lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowej oraz wież radiokomunikacyjnych pod warunkiem zachowania odległości 250 m od granicy wyznaczonych w planie terenów budowlanych oraz istniejących zabudowań. Istniejące stacje bazowe w sołectwach G., P. i P. mogą podlegać remontom, przebudowie i rozbudowie zgodnie z przepisami odrębnymi". Przepis ten określa miejsca w których można realizować nową budowę stacji

bazowej telefonii komórkowej oraz określa zakres możliwych do wykonania robót budowlanych dla istniejących stacji bazowych przez co należy rozumieć, że zamiarem Rady Gminy K. - L. jako organu uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania było wskazanie obszaru na terenie gminy K. - L. w których budowa nowych stacji bazowych telefonii komórkowych może być realizowana, co oznacza, że na pozostałych obszarach planu tego typu obiekty nie mogą powstać, gdyż w takim przypadku ich lokalizacja kolidowałaby z pozostałymi zapisami planu. O tym stanowi zapis §20 ust. 1 miejscowego planu, którego nie należy czytać wybiórczo. Odnosząc się ponadto do argumentu projektanta, iż plan nie może zakazywać lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności (telekomunikacji) zgodnie z ustawą o ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych organ zastrzegł, że plan zawiera zapisy zezwalające na lokalizację takowej inwestycji, jednakże nie na każdym terenie wyznaczonym w miejscowym planie. Tereny na którym zapisy miejscowego planu umożliwiają realizację przedmiotowej inwestycji znajduje się w terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem m.in.: "RL - tereny rolne z możliwością zalesienia. Organ wskazał, że należy zwrócić szczególną uwagę na ochronę niektórych terenów wynikającą z zapisów miejscowego planu. Przedmiotowa inwestycja mogłaby być zrealizowana wyłącznie w terenie oznaczonym symbolem RL gdzie przepisy szczegółowe dopuszczają ich realizacje. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że zaistniała niezgodność przedmiotowego zamierzenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania terenu uniemożliwia jego realizację.

Od tej decyzji odwołanie wniosła spółka [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w W. podnosząc, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda decyzją z dnia 27 lutego 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja, dotycząca budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w G., znajduje się na terenie objętym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. - L. z dnia 19 lipca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K. - L., w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem: ZR-K - Tereny rolne bez prawa zabudowy, otwarte o znaczeniu krajobrazowym. Przepisy ustaleń planu dla tego obszaru są następujące: § 42. Ustala się przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem Rl, R2, ZR-K- Tereny rolne.

3. Ustala się następujące zasady zagospodarowania terenów ZR-K: 1/ przeznaczenie podstawowe pod: a/ grunty orne, b/ użytki zielone 2/ przeznaczenie dopuszczalne pod: a/ cieki, b/ drogi dojazdowe, c/ obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, d/ terenowe urządzenia rekreacyjne, e/ drogi rowerowe, f/ ścieżki, szlaki turystyczne. 3/ utrzymuje się istniejącą zabudowę z możliwością jej remontów i przebudowy w obrębie działki zagrodowej wyłącznie w celu poprawy wyposażenia w infrastrukturę techniczną oraz zabezpieczenia stanu technicznego budynku, 4/ wprowadza się całkowity zakaz nowej zabudowy i zagospodarowania terenów ZR-K budynkami mieszkalnymi oraz budynkami i urządzeniami służącymi do produkcji rolniczej oraz służącymi przetwórstwu rolno-spożywczemu. W ustaleniach planu dla działki inwestycyjnej nie przewidziano stacji bazowych telefonii komórkowej, które są imiennie wymienione w § 5 ust. 10 ustaleń planu miejscowego. W Rozdziale I Ustalenia ogólne w § 5 ust. 9 ustaleń planu, wskazano, cyt.: W granicach całego terenu objętego planem dopuszcza się lokalizowanie nie wyznaczonych na rysunku planu urządzeń i sieci infrastruktury technicznej oraz komunikacji, zgodnie z przepisami odrębnymi, niezbędnych dla obsługi terenu w zakresie: 1/ zaopatrzenia w wodę, 2/ odprowadzania i oczyszczania ścieków, 3/ zaopatrzenia w energię elektryczną, gaz sieciowy i ciepło, 4/ komunikacji, 5/ telekomunikacji. W ustaleniach planu miejscowego brak jest definicji dla pojęcia: obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, dlatego należy przyjmować definicją zawartą w art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2015.1774 ze zm.), cyt.: Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest niewątpliwie obiektem infrastruktury technicznej. Nie oznacza to jednak, że może być budowana na terenie ZR-K. Projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej ma składać się z wieży stalowej o wysokości 55,45 m na żelbetowym fundamencie i zawieszonych na niej anten, dlatego jest to obiekt budowlany. Wyjaśnić jednak należy, że urządzeniem infrastruktury technicznej i komunikacji są montowane na wieży anteny. Sama wieża jest obiektem budowlanym, który w

przedmiotowym przypadku ma pełnić wyłącznie funkcję wsparcia dla anten, jednak w wielu innych przypadkach anteny montowane są na obiektach budowalnych pełniących także zupełnie inne funkcje użytkowe. Zatem budowa wieży kratowej dla potrzeb zamontowania na niej anten stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu na terenie ZR-K – tereny rolne nie dopuszczają tego typu obiektów budowalnych. W planie miejscowym rezerwowane są specjalne tereny pod budowę nowych stacji bazowych, które mogą być lokalizowane tylko na tym terenie, a w G. istniejące stacje bazowe mogą być remontowane, przebudowane lub rozbudowane. Należy także zauważyć, że skoro w planie miejscowym zarezerwowane są tereny RL pod budowę nowych stacji bazowych telefonii komórkowej, to stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji o niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, nie narusza przepisu art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Na powyższa decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w W. zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy nie było podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę;

2/ art.7 , art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. z uwagi na nie odniesienie się całościowe w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji do wszystkich zapisów planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K. — L. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy U. N. [...] Rady Gminy K. - L. z dnia 19 lipca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K. - L. relewantnych w kontekście oceny zgodności z nim planowanej do realizacji inwestycji [...], w tym do § 2 pkt 3. i 4., § 5 ust. 9 pkt 5, § 20 ust. l pkt 3) oraz § 42 ust. 3 pkt 2) lit. c);

3/ art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegającej na uznaniu, że inwestycja Spółki narusza zapisy miejscowego planu, w tym dowolne uznanie, że "na planie miejscowym są specjalne tereny pod budowę, nowych stacji balowych, które mogą być lokalizowane tylko na tym terenie" oraz, że realizacja inwestycji poważałaby podstawowe zasady planu miejscowego", a także brak wszechstronnej analizy całości relewantnych zapisów planu miejscowego;

4/ art. 6 i 8 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organy I i II instancji na podstawie i w granicach prawa;

5/ art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy zakres prac objętych niniejszym postępowaniem nie będzie naruszał zapisów planu miejscowego,

6/ art. 35 ust. 4 Prawa budowalnego poprzez niezastosowanie, a tym samym odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy oraz w art. 32 ust. 4 ustawy;

7/ § 5 ust. 10 planu miejscowego poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie w sprawie wynikające z uznania, iż zakazuje on w obrębie całego obszaru objętego planem lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowych poza terenem oznaczonym w miejscowym planie jako RL;

8/ § 2 pkt 3. i 4., § 5 ust. 9 pkt 5), § 20 ust. 1 pkt 3) oraz § 42 ust. 3 pkt 2) lit. c) przepisów

miejscowego planu poprzez pominięcie ich przy analizie możliwości realizacji inwestycji [...] podczas gdy wprost dotyczą on takich inwestycji generalnie pozwalając na ich realizację na całym obszarze objętym zapisami planu, o ile nie zostaną przekroczone dopuszczalne poziomy elektromagnetycznego promieniowania jonizującego, określone w przepisach szczególnych;

9/ art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci

telekomunikacyjnych poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie go jako reguły interpretacyjnej przy ustalaniu znaczenia m.p.z.p. w odniesieniu do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zamierzonej do realizacji przez Spółkę.

W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie organów obu instancji, zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w terenie oznaczonym symbolem ZR-K (teren rolny bez prawa do zabudowy) wykluczają możliwość udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, pomimo zapisu co do tego obszaru, który to zapis wymienia jako przeznaczenie dopuszczalne obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Zdaniem organu, realizacja konstrukcji na którą składa się oprócz anten także wieża stanowiąca wsparcie dla tych anten, wykracza poza przeznaczenie terenu o którym mowa wyżej. Zdaniem organów obu instancji realizacja tego typu przedsięwzięć możliwa jest wyłącznie w terenie oznaczonym jako RL (rolny z możliwością zalesienia) – dopuszcza bowiem lokalizację nowych stacji bazowych telefonii komórkowej oraz wież telekomunikacyjnych. W ocenie sądu stanowisko to jest wadliwe.

Zgodnie z dyspozycja art. 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 (dalej; ustawa) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z kolei przepis art. 25 ust 3 w/w ustawy przesądza, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W oparciu o w/w regulację w sprawie o udzielenia pozwolenia na budowę organ ma obowiązek dokonania sprawdzenia zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego o ile dla terenu, na którym inwestycja ma być realizowana plan taki obowiązuje, jeżeli nie - to zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej kolejności zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, kompletności projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W niniejszej sprawie kontrola, o której mowa wyżej nie została prawidłowo przeprowadzona. Kontrola ta ograniczała się do oceny zgodności a w zasadzie braku zgodności projektu budowlanego z zapisami planu miejscowego. W ocenie sądu jednakże, wnioski do jakich dochodzą organy są wadliwe.

Przede wszystkim wniosek do jakiego doszły organy obu instancji, że zapis zamieszony w § 5 ust 10 miejscowego planu dopuszczający w terenie RL lokalizację nowych stacji bazowych telefonii komórkowej oraz wież telekomunikacyjnych, wyklucza możliwość realizacji takich obiektów w innych obszarach objętych planem jest nieuprawniony.

Przede wszystkim w § 42 ust 3 przedmiotowy plan, jako przeznaczenie dopuszczalne wskazuje obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Także zapis § 20 ust 1 pkt 2 dotyczący ustaleń obsługi użytkowników systemów telekomunikacji, lokalizacji urządzeń infrastruktury telekomunikacji i rozbudowy sieci w obszarze objętym planem stanowi, iż na obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Sąd zwraca tu uwagę, że obu tych zapisach mowa o obiektach i urządzeniach infrastruktury telekomunikacyjnej –pojęcie infrastruktury technicznej obejmuje bowiem także infrastrukturę telekomunikacyjną. Zgodnie bowiem z art. 143 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę urządzeń między innymi telekomunikacyjnych. Odmiennej definicji tych pojęć nie zawiera natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K. – L., należy więc pojęcie to rozumieć w znaczeniu jakie nadaje mu w/w ustawa.

Z uwagi na treść tych zapisów planu miejscowego, pojęciowo odróżnić należy urządzenia telekomunikacyjne od obiektów telekomunikacyjnych. O ile ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1907 z późn. zm.) w art. 2 pkt 46 definiuje pojęcie urządzenie telekomunikacyjne, jako urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewniania telekomunikacji, o tyle brak takiej definicji w stosunku do obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej. Definicji takiej brak w planie zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K. – L.. Dla potrzeb oceny projektu budowlanego, pojęcie obiektu infrastruktury technicznej w zakresie telekomunikacji (obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej) w ocenie sądu należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w ustawie prawo budowlane, jako pojęcie dotyczące obiektu budowlanego – budowli tj. obiektu niebędącego budynkiem i służącemu instalowaniu urządzeń telekomunikacyjnych tj. urządzeń elektrycznych lub elektronicznych przeznaczonych do zapewniania telekomunikacji (anten, urządzeń sterujących i.t.p.) a więc także obiektu stanowiący wsparcie dla tych instalacji – także wieży kratowej. Zapisy planu tak w § 42 ust 3 jak i § 20 ust 1 pkt 2 dopuszczają lokalizację nie tylko urządzeń ale też obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej a więc także wież stanowiących wsparcie dla urządzeń telekomunikacyjnych. Brak zatem podstaw do uznania, że projekt budowlany dotyczący tego rodzaju obiektu jest sprzeczny z zapisami planu.

Sąd zwraca też uwagę, iż zapisy planu miejscowego determinują dopuszczalne przeznaczenie terenu na przeszłość a nie deklaruje, że w terenie takie zainwestowanie istnieje. Jeżeli zatem projekt budowlany obejmuje rodzaj zainwestowania zgodny z zapisami planu, brak podstaw by uznać, że dopuszcza on się jakiekolwiek niezgodności uzasadniającej odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Fakt, iż inny zapis, nawet zapis bardziej szczegółowy dopuszcza wprost lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej w danym obszarze nie sprzeciwia się uznaniu, że na innych obszarach takie zainwestowanie jest także dopuszczalne tym bardziej, że zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 z późn. zm.).

miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. II OSK 2876/16 stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Należy zatem podkreślić, że cytowany przepis stanowi nie tylko postulat kierowany do lokalnego prawodawcy w zakresie treści przepisów stanowionego prawa miejscowego ale równocześnie wyraża dyrektywę interpretacyjną dla uchwalonych już planów miejscowych. Normy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego winny być bowiem interpretowane w sposób eliminujący zakazy (ograniczenia) w lokalizowaniu na danym terenie takich inwestycji celu publicznego, które dotyczą łączności publicznej. Nieprecyzyjne, a zatem niejasne ustalenia planu miejscowego, muszą być interpretowane zgodnie z celem (istotą) powołanego przepisu, którym jest znoszenie prawnych ograniczeń w rozwoju łączności publicznej.

Przytoczone wyżej orzeczenie dotyczy jedynie interpretacji zapisów planu miejscowego, kierunków tej interpretacji. Wskazać jednak należy, iż w orzecznictwie wyraźnie rysuje się koncepcja, iż w razie sprzeczności zapisów planu miejscowego z regulacją rangi ustawowej, z uwagi na hierarchiczność systemu źródeł prawa, zapisy planu niezgodne z ustawą należy pomijać. Argumentacją za tym poglądem oprócz tej dotyczącej hierarchiczności systemu źródeł prawa i podustawowej pozycji aktów prawa miejscowego dotyczy dwóch aspektów - obowiązku dostosowywania prawa miejscowego do aktualnego ustawodawstwa wynikająca z art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz faktu, iż nieważność aktów prawa miejscowego stwierdza się wyrokiem deklaratoryjnym a więc uznaje się że wadliwe zapisy nie istniały od daty ich uchwalenia – jako takie nie mogą być zatem legalnie, stosowane.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2016 r. II OSK 139/15 wskazuje, iż "zasada ogólna wyrażona w treści art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 z późn. zm.) stanowi dyrektywę interpretacyjną dla organów orzekających o zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Cel kierunkowy wynikający z treści art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług musi być uwzględniany przy wykładni systemowej, co oznacza, że normy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, kasacyjną dotyczy to sytuacji, nie tylko wtedy, gdy mogą być one wyprowadzone z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu miejscowego, ale także wówczas, gdy stwierdzona zostanie oczywista niezgodność postanowień planu z warunkami wynikającymi z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług. W takich okolicznościach mechanizmem wymuszającym zachowanie zasad hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, w tym zasady nadrzędności ustawy, jeżeli organy gminy odstąpiły od obowiązku, który nakłada na nie art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostaje pominięcie tych ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych". Z kolei w wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r. II OSK 2470/14 (sprawa dotyczyła także sprzeczności zapisów planu miejscowego z regulacją art. 46 ust 1 w/w ustawy) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż "stosownie do art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Powyższy przepis zatem jest wyrazem normatywnego obowiązywania wcześniej przywołanej zasady, że w przypadku gdy regulacje ustawowe oddziałujące na treść obowiązujących aktów planistycznych ulegają zmianie, wtedy te akty planowania przestrzennego powinny zostać dostosowane do nowego stanu prawnego. W wyroku z 9 czerwca 2010 r., II OSK 953/09 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, iż mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Wraz ze zmianą przepisów ustaw akty prawa miejscowego powinny ulegać stosownym zmianom (...). Nie jest bowiem do zaakceptowania sytuacja, aby po zmianie przepisu ustawy w planie zagospodarowania przestrzennego pozostawały i były stosowane przepisy sprzeczne z obowiązującymi ustawami. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany w trybie powołanego wyżej art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana z uwzględnieniem nowych regulacji prawnych. Takie zapatrywanie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 2015 r., II OSK 1500/13, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela". W tym samym wyroku NSA wskazuje, iż "w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane było jednolite stanowisko, zgodnie z którym wyraźnym celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest zapewnienie rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Z art. 46 ust. 1tej ustawy wynika ogólna zasada dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z 29 grudnia 2015 r., II OSK 1020/14 i z 3 września 2015 r., II OSK 44/14). Ten cel musi być uwzględniany przy wykładni przepisów powyższej ustawy, co oznacza, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną - nie tylko wtedy, kiedy mogą być one wyprowadzone z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu miejscowego, ale także wówczas, gdy zostanie stwierdzona oczywista niezgodność postanowień planu z warunkami wynikającymi z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W takiej sytuacji mechanizmem wymuszającym zachowanie zasad hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, w tym zasady nadrzędności ustawy, jeżeli organy gminy odstąpiły od obowiązku, który nakłada na nie art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostaje pominięcie tych ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych" (por. także wyrok NSA 13 sierpnia 2014 r. II OSK 447/13 oraz WSA w Łodzi z 23 maja 2017 r. II SA/Łd 24/17).

Wyżej wyrażone poglądy w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Jeżeli formalnie sprzeczna z zapisami planu miejscowego zamierzenie inwestycyjne jest dozwolone wprost przepisami rangi wyżej niż tzw. prawo miejscowe, przepisy aktu prawa miejscowego należy interpretować tak by sprzeczność tą wyeliminować. Jeżeli natomiast wobec jasnych niebudzących wątpliwości zapisów tego aktu, nie da się go "wyinterpretować" w zgodzie z ustawą, zapis ten jako nielegalny należy pomijać. Zgodnie bowiem z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust 2). Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Przepisy te nie tylko wymieniają źródła prawa obowiązującego w Polsce ale też wprowadzają zasadę hierarchiczność aktów prawnych. I tak podstawowym źródłem prawa na terenie RP jest Konstytucja, aktami niższej rangi ustawy. Dalej uplasowały się ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Aktem najniższej rangi a stanowiącym źródło prawa są akty prawa miejscowego w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wydawane podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Hierarchiczność źródeł prawa to reguła zgodnie z którą, akt niższego rzędu nie może stać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. II SA/Bd 629/16 ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny.

W niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność pominięcia niedozwolonych z ustawą zapisów prawa miejscowego. Jak wykazano bowiem wyżej, przepisy te były dostosowane go regulacji art. 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych – w szczególności zapis zamieszony w § 20 ust 1 pkt 2 wypełnia treściową ustawowy nakaz. Organy jedynie wadliwie interpretowany te zapisy. Jeżeli nawet plan wprowadzał by niedozwolone ograniczenia w zakresie lokalizacji urządzeń i obiektów telekomunikacyjnych, organ powinien stosować wykładnie planu w zgodzie z zapisami ustawy. Tymczasem wobec zapisów pozostających z zgodzie z przepisami ustawy, organ stosował wykładnie stojącą w jawnej kontrze z przepisami rangi ustawowej, ale też co sąd starał wykazać się wyżej, jak się wydaje ugruntowanemu poglądowi wyrażanego w orzecznictwie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ oceni projekt budowlany z uwzględnieniem uwag o których mowa wyżej, w szczególności co do aspektu zgodności tego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.