Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 912/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. P. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] (sprostowaną postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub organ II instancji") – po rozpoznaniu odwołania R. P. od wydanej przez Burmistrza Gminy [...] (zwanego też dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") decyzji z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na [...]) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2017 r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji, wskazując w uzasadnieniu, że planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymogów przewidzianych obowiązującym porządkiem prawnym.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. P. (dalej też jako "Inwestor", "Odwołujący" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r.pr. D. Ż., który zarzucił naruszenie: art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez brak uzasadnienia decyzji w zakresie ustalenia podstaw do określenia charakteru planowanej zabudowy – oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778; dalej w skrócie "u.p.z.p.") poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy w zagospodarowanym terenie. Odwołujący ocenił, że organ I instancji, kwestionując spełnienie przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa, przedstawił jedynie ogólną argumentację dotyczącą zabudowy, jaka znajduje się na wyznaczonym obszarze. Podkreślił, że organ I instancji w żaden sposób nie ocenił charakteru planowanej inwestycji przez pryzmat jej funkcjonalnego związku z działalnością rolniczą, której ma służyć. Dodał, że organ nie odniósł się do kwestii posiadanego przez Odwołującego gospodarstwa rolnego, charakteru jego wykształcenia rolniczego czy też struktury jego rodziny. W ocenie Odwołującego dokonanie prawidłowych ustaleń pozwoliłoby wydać orzeczenie nieobjęte wadą, jak to ma miejsce w niniejszym przypadku. Organ I instancji nie dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z treści samego wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że przedmiotowa inwestycja ma być dokonana w ramach zabudowy zagrodowej, albowiem Odwołujący jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,60 ha i posiada rolnicze wykształcenie, co potwierdza złożone do akt sprawy świadectwo z [...] stycznia 1988 r. W ocenie Odwołującego bezspornym jest fakt, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podkreślił, że działka inwestycyjna nr [...] wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, a jej charakter potwierdza wypis ze studium z [...] listopada 2014 r. Z opisu działki wynika, że w jej skład wchodzą grunty oraz grunty rolne zabudowane, a sama działka znajduje się na terenach zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, jednorodzinnej. Wbrew twierdzeniom organu I instancji, Odwołujący nie zamierza zmienić funkcji terenu. Sąsiadujące nieruchomości o zabudowie zagrodowej również posiadają jednorodzinne budynki mieszkalne.

Utrzymując w mocy opisaną decyzję Burmistrza [...] – przywołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2017 r. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że z akt sprawy wynika, iż do Urzędu Gminy w [...] w dniu [...] lutego 2017 r. wpłynął wniosek R. P. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na [...]. Organ I instancji przeanalizował ten wniosek i załączone do niego dokumenty pod kątem spełnienia wszystkich wymaganych prawem warunków, i ustalił, że dla terenu wskazanego we wniosku nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego może zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, ale muszą być spełnione wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Dalej SKO wskazało, że dla ustalenia zgodności funkcji planowanej inwestycji, jak i określenia poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy, organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na zasadach określonych w u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej w skrócie "rozp.now.zabud."). Wyznaczając granice obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozp.now.zabud., organ ustalił, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi około 46,0 m, a zatem trzykrotność frontu działki wynosi ok. 138,0 m. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości większej niż minimalna, z uwagi na stan zainwestowania obszaru objętego analizą. W obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, w ramach której występują budynki inwentarskie, budynki gospodarcze, garażowe i budynki mieszkalne jednorodzinne w ramach zabudowy zagrodowej Występuje również zabudowa usługowa: szkoła, cmentarz. Jak wynika z wniosku, planowana inwestycja polega na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W związku z tym SKO podkreśliło, że istniejące budynki mieszkalne jednorodzinne posiadają funkcję zabudowy zagrodowej, zaś projektowane budynki, to budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. A zgodnie z regulacją zawartą w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) są to dwie odrębne i niezależne od siebie funkcje. Organ II instancji podkreślił, że w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym można lokalizować budynki mieszkalne, ale są one ściśle związane z produkcją rolną, hodowlaną i ogrodniczą, i nie są tożsame z zabudową mieszkaniowa jednorodzinną. W związku z tym, zdaniem SKO, organ I instancji słusznie przyjął, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, SKO stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie. Po pierwsze, zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. A zatem wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. Niesporne jest także, że w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora zmodyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Jak wynika z treści przedmiotowego wniosku, Inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Nie ma mowy o zabudowie zagrodowej. Jedynie została wskazana powierzchnia przedmiotowej działki oraz wielkość gospodarstwa rolnego. Jednakże, w ocenie SKO, w żadnym miejscu wniosku nie wynika, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana w ramach zabudowy zagrodowej. Organ I instancji nie miał żadnych wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, dlatego też nie wzywał Inwestora do sprecyzowania wniosku. Zdaniem organu II instancji fakt, że Odwołujący jest rolnikiem i posiada gospodarstwo rolne, nie świadczy w sposób jednoznaczny, że planowane budynki mają zostać zrealizowane w ramach tego gospodarstwa. W ocenie SKO organ I instancji właściwie uzasadnił swoje stanowisko.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, R. P., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika – z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że inwestycja Skarżącego nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy w zagospodarowanym terenie;

2) prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie słusznego interesu stron

– wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., a także o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w ocenie strony skarżącej błędnie określono funkcję oraz cechy zabudowy sąsiedniej. Skarżący wskazał, że na działce nr [...], w odległości ok. 136,0 m znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny (nie związany z produkcją rolniczą) – budynek zlokalizowany na gruntach oznaczonych literą B. Również na działce nr [...], w odległości ok. 270,0 m, znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny (nie związany z produkcją rolniczą) – budynek zlokalizowany na gruntach oznaczonych literą B. Klasyfikacja gruntu jako B przesądza jednoznacznie, że na tych działkach znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne – nie w zabudowie zagrodowej. W związku z powyższym, zdaniem autora skargi, trudno zgodzić się z wynikiem analizy funkcji i cech zabudowy, że w sąsiedztwie brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto strona skarżąca podkreśliła, że przesłankę kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy pojmować szeroko i za jej spełnienie uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile nie koliduje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (harmonizuje z nią).

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podkreślając, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił, iż nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji zabudowy, gdyż w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa i usługowa, a istniejące budynki mieszkalne mają funkcję zabudowy zagrodowej. Powyższych ustaleń, jak stwierdziło SKO, nie kwestionuje Skarżący, wskazując jedynie, że zabudowa mieszkaniowa nie pozostaje w sprzeczności z zabudową zagrodową. Prawdą jest, że pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, jednakże należy się zgodzić z Burmistrzem, że istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej i usługowej uniemożliwia wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej. Z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych SKO podkreśliło, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej, a zatem wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej nie jest jej kontynuacją. W ocenie SKO, w związku z tym, że w wyznaczonym obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna niezwiązana z zabudową zagrodową, a wyłącznie zabudowa zagrodowa i usługowa, to prawidłowo organ l instancji przyjął, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy w analizowanym obszarze.

Na rozprawie w dniu 01 lutego 2018 r. Skarżący podtrzymał wnioski i wywody skargi. Ponadto wyjaśnił, że na terenie działki nr [...] ani w jej bezpośrednim sąsiedztwie nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Jego gospodarstwo znajduje się w innej miejscowości ([...]), dlatego planowana zabudowa nie ma się wiązać z zabudową zagrodową. Podkreślił, że ze studium wynika, iż na terenie planowanej inwestycji dopuszczona jest "zabudowa mieszkaniowa, zagrodowa, jednorodzinna". Skarżący zaznaczył, że przedmiotową działkę nabył od komornika, w drodze egzekucji komorniczej, i według wypisu z rejestru gruntów obejmuje ona również grunty rolne zabudowane; podobnie w opisie nieruchomości zawartym w księdze wieczystej. Podkreślił, że przy planowaniu usytuowania projektowanych domów uwzględniono strefę ochronną wokół cmentarza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

2. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2017 r. (nr SKO – [...]/17) oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] kwietnia 2017 r. (znak: [...]) Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie (choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się, zasadne). Orzeczona przez organy obu instancji odmowa ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy – oparta na twierdzeniu o braku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; w skrócie "u.p.z.p.") – była bowiem co najmniej przedwczesna, gdyż mająca ją uzasadniać analiza, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozp.now.zabud.") nie została, zdaniem Sądu, przeprowadzona w sposób prawidłowy. Świadczą o tym następujące okoliczności.

1. Zgodnie z przywołanym § 3 ust. 1 rozp.now.zabud. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy [zwaną też potocznie "analizą architektoniczno-urbanistyczną" – uw. Sądu]. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozp.now.zabud.).

2. Jak z powyższego wynika, podstawowe znaczenie dla prawidłowego wytyczenia obszaru analizowanego ma ustalenie szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie parametr ten (odnoszący się tu do działki nr [...]) nie został przez organy określony w sposób jednoznaczny, wolny od wątpliwości. SKO w zaskarżonej decyzji przyjęło bowiem, że szerokość frontu działki nr [...] wynosi "ok. 46,0 m", a więc jej trzykrotność wynosi "ok. 138,0 m". Takie same parametry zadeklarowano w znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy organu I instancji "Analizie [funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu] sporządzanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)" (k. 29–31; zwanej też dalej "Analizą"). Tymczasem w samej decyzji organu I instancji zostało stwierdzone, że szerokość frontu analizowanej działki [omyłkowo określonej jako "działka nr [...] – obręb S."] wynosi "ok. 44,0 m", a zatem jej trzykrotność – "ok. 132 m". Taki sposób ustalania ww. parametru (w przybliżeniu: "około"), a już nade wszystko wskazana rozbieżność ustaleń, choć prima facie niewielka, może mieć istotne znaczenie w kontrolowanej sprawie, skoro – jak twierdzi autor skargi – w odległości ok. 136 m, na działce nr [...], znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny nie związany z produkcją rolną. O ile to twierdzenie Skarżącego jest prawdziwe – a wbrew obowiązkowi, SKO dotychczas go nie zweryfikowało, błędnie przyjmując w odpowiedzi na skargę, że Skarżący nie kwestionuje, iż wszystkie istniejące budynki w obszarze analizowanym mają funkcję zabudowy zagrodowej – ww. budynek powinien znaleźć się w obszarze analizowanym, o ile ten obszar, jak to deklaruje SKO, rzeczywiście został wyznaczony w odległości większej niż minimalna, wynosząca według tego organu (i według danych z Analizy) ok. 138 m.

3. Już z uwagi na wskazane wyżej nieobjęcie zabudowanej działki nr [...] obszarem analizowanym istotne wątpliwości budzi to, czy rzeczywiście granice tego obszaru, we wszystkich kierunkach (w tym w kierunku ww. działki), zostały wyznaczone, nawet nie, jak twierdzą organy, powyżej odległości minimalnej, ale przynajmniej – jak tego wymaga § 3 ust. 2 rozp.now.zabud. – w odległości minimalnej. Zwraca bowiem uwagę, że obszar wytyczony na potrzeby Analizy ma kształt nieregularny, a jego granice są prowadzone po liniach łamanych (przy tym na niektórych odcinkach: po liniach granicznych działek). Tymczasem w świetle § 3 ust. 1 rozp.now.zabud. – zgodnie z którym obszar analizowany wyznacza się "wokół" działki budowlanej, której dotyczy wniosek – jako zasadę należy przyjmować takie jego wyznaczenie, że ww. działka powinna znajdować się w centrum obszaru analizowanego, a jego granice winny przyjmować kształt zbliżony do okręgu (kolisty). Działka przewidziana pod inwestycję wprawdzie nie musi znajdować się idealnie w środku takiego okręgu, niemniej każde odstępstwo od jej usytuowania centralnie winno być należycie uzasadnione (por. wyrok NSA z 13.12.2011 r., II OSK 1839/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Podobnie, jak odstępstwo od reguły wyznaczania przebiegu granic obszaru analizowanego w postaci zbliżonej do okręgu. W tym kontekście, zdaniem Sądu, nie stanowi należytego uzasadnienia zdawkowe i w istocie niczego nie wyjaśniające stwierdzenie organów, że w kontrolowanej sprawie przebieg granic obszaru analizowanego (po liniach łamanych i bez zachowania centralnego usytuowania inwestowanej działki nr 238 względem wszystkich granic) przyjęto, "biorąc pod uwagę istniejące zainwestowanie".

4. Jak wynika z dotychczasowych uwag i z analizy załączonej do decyzji organu I instancji mapy z wykreślonymi granicami obszaru analizowanego (k. 28 akt adm. I inst.), przy prawidłowym wyznaczeniu tego obszaru (przynajmniej z zachowaniem w każdym kierunku odległości minimalnej, za którą w Analizie i w zaskarżonej decyzji uznano 138 m) jego granice przebiegałyby najpewniej m.in. przez wzmiankowaną w skardze działkę nr [...] – co w okolicznościach tej sprawy byłoby równoznaczne z koniecznością objęcia analizą architektoniczno-urbanistyczną także tej działki, i to w całości.

5. Godzi się bowiem zauważyć, że – jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 08 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07 (CBOSA) – "Problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku. Organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym wydaje się, że powinien on obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie będą się zdarzać np. w przypadku działek o dużych rozmiarach." W ocenie Sądu w niniejszym składzie, przywołana wyżej zasada doznaje dalszego ograniczenia w sytuacji, gdy obszar analizowany, wyznaczony w minimalnym wymiarze określonym w § 3 ust. 2 rozp.now.zabud., "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie działkę. W takim bowiem przypadku w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej "przeciętej" linią rozgraniczającą obszar analizowany, tj. również tę jej część, która położona jest formalnie poza granicami obszaru analizowanego. Tak należy tłumaczyć sens przepisu § 3 ust. 1 rozp.now.zabud. Analiza, o jakiej mowa w tym przepisie, może bowiem odnosić się jedynie do całej działki, gdyż tylko cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Nie znajduje w takiej sytuacji uzasadnienia teza, w myśl której nieruchomość, której powierzchnia w całości nie zostaje objęta obszarem analizowanym, winna być w analizie pominięta. Stanowisko takie pozostawałoby w sprzeczności z przywołanym przepisem rozp.now.zabud., który określa "minimalny" obszar analizowany, co oznacza, że w uzasadnionych przypadkach istnieje możliwość wyznaczenia większego obszaru, ale nie może to być obszar mniejszy niż ten, który jest wyznaczony przez trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem i jednocześnie nie mniejszy niż 50 metrów (por. wyroki WSA: z 06.10.2016 r., II SA/Go 395/16; z 21.06.2017 r., IV SA/Po 264/17 – CBOSA).

6. Dalsza wadliwość kontrolowanych rozstrzygnięć polega na tym, że – niezależnie od powyższych wad wyznaczenia obszaru analizowanego – organy nie przeanalizowały dostatecznie wnikliwie celowości i zasadności jego ewentualnego (dalszego) poszerzenia ponad minimalne wartości, proporcjonalnie we wszystkich kierunkach. Wprawdzie organy stwierdziły, iż do analizy przyjęto obszar w granicach wyznaczonych powyżej odległości minimalnej (czyli, przypomnijmy, według organu I instancji: powyżej 132 m, a zdaniem organu II instancji: powyżej 138 m), ale już pobieżna analiza odnośnej mapy (k. 28 akt adm. I inst.) pokazuje, że nie uczyniono tak we wszystkich kierunkach, a przynajmniej nie we wszystkich kierunkach równomiernie, swoiście "upośledzając" kierunek południowo-zachodni, bardziej zurbanizowany.

7. Tymczasem wypada zauważyć, że z samego brzmienia § 3 ust. 1 i 2 rozp.now.zabud. wynika, że skoro granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone "wokół" działki objętej wnioskiem i w odległości "nie mniejszej" niż trzykrotna szerokość frontu działki, to odległość ta powinna, co do zasady, zostać wytyczona możliwie równomiernie i w każdym przypadku wynosić trzykrotną szerokość frontu działki, względnie być od niej większa. Prawodawca nie określił przy tym górnych granic obszaru analizowanego (por. wyrok NSA z 07.07.2011 r., II OSK 172/11, CBOSA). Tezie tej nie może przeczyć potoczne rozumienie pojęcia "sąsiedztwa" (jako sąsiedztwa "bezpośredniego"), gdyż nie znajduje ono dostatecznego oparcia w treści art. 61 u.p.z.p. ani w przepisach rozp.now.zabud. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się wyraźnie, że uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego, w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie (zob. wyrok NSA z 24.03.2011 r., II OSK 315/110, CBOSA). Poza tym w odniesieniu do analizy zaistnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanki, o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organy obu instancji powinny były wziąć pod uwagę także fakt przewidywanego i dopuszczonego w gminnym studium z 1999 r. przeznaczenia terenu, w którego obręb wchodzi działka Skarżącego nr [...], nie tylko na cele zabudowy zagrodowej, ale także mieszkaniowej i jednorodzinnej (zaświadczenie z [...].11.2014 r. – k. 42 akt adm. I inst.). Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest wprowadzenie automatyzmu w działanie organu, który z założenia miałby nie dopuścić do wielu inwestycji tylko dlatego, że brak im granicy z działką zabudowaną. Celem tej regulacji jest natomiast ochrona ładu przestrzennego, której lepiej służy interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jako mieszczącej się w szerokim sąsiedztwie, w okolicy (por.: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 61, Nb 2, s. 608; wyrok NSA z 14.09.2010 r., II OSK 1368/09, CBOSA). Organy obu instancji, najpewniej w wąski sposób rozumiejąc pojęcie "działki sąsiedniej", bez należytego uzasadnienia, w raczej dowolny sposób wyznaczyły granice obszaru analizowanego, ograniczając w ten sposób uprawnienia Skarżącego do zabudowy należącej do niego nieruchomości. Tymczasem w przypadkach spornych przepisy dotyczące kształtowania ładu przestrzennego powinny być interpretowane na korzyść uprawnień właścicielskich inwestora. Wszelkie odstępstwa od tej zasady powinny znajdować swoje umocowanie w dokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz argumentacji jurydycznej, uwzględniającej konstytucyjne znaczenie prawa własności. Zawężenie granic obszaru analizowanego w kontrolowanej sprawie do minimalnych rozmiarów (przynajmniej w niektórych kierunkach) jawi się jako tym bardziej niezrozumiałe i niezasadne, że w bliskim sąsiedztwie tak wyznaczonego obszaru znajdują się kolejne działki zabudowane (m.in. działki nr [...], [...], [...]), a w samym obszarze analizowanym zlokalizowano budynek szkoły, której, jak powszechnie wiadomo, nie buduje się "w szczerym polu" ani wyłącznie dla "obsługi" rozproszonych gospodarstw rolnych.

8. Ponadto należy dodać, że prawidłowo wykonana analiza architektoniczno-urbanistyczna powinna obejmować nie tylko końcowe wnioski z badania funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania działek położonych w obszarze analizowanym – a więc w szczególności nie tylko wskazywać funkcję oraz finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy i zagospodarowania – ale także przedstawiać sposób dojścia do tych wniosków oraz ustalenia tych parametrów, co powinno wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, w tym opartego na wyliczeniach matematycznych (por. wyrok WSA z 30.01.2009 r., II SA/Kr 1035/08, CBOSA). Dla przeprowadzenia takich ustaleń i wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą. Tymczasem w znajdującej się w aktach sprawy Analizie, w jej części tekstowej, nie wymieniono, jakie konkretnie działki zostały nią objęte, ani jakie dokładnie funkcje oraz parametry zabudowy je cechują. Z tych względów Analiza nie poddaje się w pełni intersubiektywnej weryfikacji – co także świadczy o jej wadliwości i potrzebie sporządzenia nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej.

3. Za całkowicie niezasadną Sąd natomiast uznał argumentację pełnomocnika Skarżącego – szeroko przedstawioną zwłaszcza w odwołaniu – zgodnie z którą w kontrolowanej sprawie należało także uwzględnić fakt posiadania przez Skarżącego gospodarstwa rolnego (z zabudową zagrodową) oraz wykształcenia rolniczego. Jak bowiem wyjaśnił Skarżący, stawając osobiście na rozprawie przed tut. Sądem, prowadzone przezeń gospodarstwo rolne zlokalizowane jest w innej miejscowości i projektowana zabudowa, której dotyczy kontrolowana sprawa, nie pozostaje z nim w relewantnym związku – ani przestrzennym, ani funkcjonalnym.

4. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie jego pełnomocnika ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804, z późn. zm.), w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od tego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 997 zł.

5. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji zastosuje się do uwag i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności prawidłowo wyznaczy obszar analizowany i przeprowadzi na nim w sposób rzetelny i wyczerpujący analizę urbanistyczno-architektoniczną. Następnie, w zależności od wyniku podjętych czynności procesowych, w tym treści wymaganych uzgodnień lub opinii, podejmie stosowne rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. Weźmie przy tym pod uwagę, że na treści rozstrzygnięcia może zaważyć także okoliczność, iż w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji zlokalizowany jest cmentarz – a to w związku z ograniczeniami statuowanymi w przepisach § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), będących "przepisami odrębnymi" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 06.06.2017 r., II OSK 2452/15, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzeczenia NSA).