Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1961/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W, Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W, Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W, P sp. z o.o. w W, P sp. z o.o. S.K.A w W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 lipca 2022 r. znak KOC 6783/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "organ" lub "Kolegium") decyzją z 19 lipca 2022 r. nr KOC 6783/Ar/21 utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy (dalej jako "Zarząd Dzielnicy") z [...] września 2021 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku siedziby [...] (dalej jako "Szkoła") wraz z garażem podziemnym na dz. nr [...], obręb [...], przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w Warszawie.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Szkoła w dniu 24 kwietnia 2019 r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku Szkoły wraz z garażem podziemnym na dz. nr [...], nr [...] oraz nr [...] - wjazd i infrastruktura. Zarząd Dzielnicy decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Kolegium decyzją z 6 lutego 2020 r. nr KOC 7203/Ar/19 uchyliło tę decyzję wskazując na nieścisłości w złożonym wniosku wszczynającym postępowanie, a co za tym idzie wątpliwości co do wykonanej analizy. Zarząd Dzielnicy zawiadomieniem z 22 lutego 2021 r. nr [...] pozostawił ww. wniosek z 24 kwietnia 2019 r. bez rozpatrzenia, z uwagi na nieuzupełnienie jego braków określonych w wezwaniu z 1 grudnia 2020 r.

Szkoła w dniu 23 marca 2021 r. wystąpiła z ponownym wnioskiem, skorygowanym w dniu 25 czerwca 2021 r., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku siedziby Szkoły wraz z garażem podziemnym na dz. nr [...]. W piśmie z tej samej daty wniosła jednocześnie o dołączenie do tego wniosku wszelkich niezbędnych dokumentów złożonych w poprzednim postępowaniu nr [...].

Zarząd Dzielnicy decyzją z [...] września 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku Szkoły wraz z garażem podziemnym, nadając inwestycji następujące parametry:

- linia zabudowy - od strony ul. [...] obowiązująca według załącznika graficznego nr 1. Część istniejącego budynku, tzn. ściana frontowa, zlokalizowana w nienormatywnej odległości od granicy działki zostaje zachowana i odpowiednio wzmocniona. Nie dopuszcza się zastosowania nadwieszeń zamkniętych (np. wykuszy, zabudowanych balkonów, podobnych form pełnej zabudowy) wystających poza obrys budynku (linię zabudowy). Linie zabudowy od strony działek sąsiednich należy kształtować w taki sposób, by nie naruszyć interesów osób trzecich, właścicieli i wieczystych użytkowników sąsiednich nieruchomości.

- wskaźnik powierzchni zabudowy względem powierzchni działki - do 75 %;

- szerokość elewacji frontowej - bez zmian, zgodnie ze stanem istniejącym, tzn. około 40 m.

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: wysokość zabudowy do 27 m.n.p.t., tzn. od I do VII kondygnacji - rozumiana jako odległość mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do górnej krawędzi kalenicy budynku, dla dachu płaskiego do górnej krawędzi ściany attykowej;

- geometria dachu - dach o maksymalnym nachyleniu technologicznym do 15o.

Odnosząc się do warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi, Zarząd Dzielnicy wskazał, że inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839). Wymieniono również warunki ochrony środowiska dla przedsięwzięcia, wynikające z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.). Ogólne zasady gospodarowania odpadami określono według Działu II, Rozdział 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 779); utrzymanie porządku i czystości na terenie nieruchomości - według art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r. poz. 888). Wskazano też, że przy realizacji inwestycji należy dążyć do ochrony istniejącego drzewostanu. Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem Prezydenta m.st. Warszawy wydanym na wniosek posiadacza nieruchomości. Zarząd Dzielnicy podał też, że teren inwestycji nie znajduje się na obszarach wymienionych w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624), tzn. na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jak też nie podlega przepisom ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.). Odnosząc się do warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej Zarząd Dzielnicy podał, że teren planowanej inwestycji znajduje się w zasięgu wszystkich niezbędnych sieci infrastruktury technicznej. Zaopatrzenie w media zgodnie z ustaleniami gestorów sieci w zakresie: dostaw energii elektrycznej, dostaw ciepła, dostawy wody i odprowadzania ścieków. Jeśli chodzi o warunki obsługi w zakresie komunikacji w zakresie przewidzianym ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376), Zarząd Dzielnicy wskazał, że obsługa ta będzie odbywała się z drogi publicznej, od strony ul. [...], jak też przewidziano 13 miejsc parkingowych. Zarząd Dróg Miejskich uzgodnił w piśmie z 19 lipca 2020 r. nr [...] planowane zamierzenie w odniesieniu do ul. [...], zgłaszając uwagi szczegółowo przytoczone w niniejszej decyzji. Zarząd Dzielnicy zauważył również, że w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich przed: pozbawieniem dostępu do drogi publicznej; możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby.

W uzasadnieniu decyzji Zarząd Dzielnicy wskazał, że wniosek zawierał wszystkie niezbędne elementy, określone w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.z.p." W toku postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na podstawie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 u.p.z.p. i ustalono, że zamierzenie nie koliduje z zadaniami rządowymi i samorządowymi służącymi realizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 53 ust 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p.). Następnie dokonano analizy sporządzonej na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś sposób wyznaczenia i uzasadnienie przyjętych parametrów dla nowej inwestycji zawarto w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z 28 kwietnia 2021 r. (załączonej do akt sprawy), która wykazała dopuszczalność planowanego zamierzenia inwestycyjnego zgodnego z warunkami określonymi w niniejszej decyzji. Wyniki ww. analizy załączono do decyzji, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", w formie tekstowej (załącznik nr 2) i graficznej (załącznik nr 3), zaś ww. analizę załączono do akt sprawy. Dopuszczalność realizacji inwestycji będzie możliwa do określenia na następnym etapie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) oraz ustawy o drogach publicznych. Zarówno ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i rozporządzenia wykonawcze do niej, a także przepisy odrębne nie wymagają i nie wskazują sposobu oraz metod ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej i wymaganej ilości miejsc parkingowych. Wobec powyższego organ, nie mając możliwości ich wyznaczenia w analizie, w treści decyzji zapisano ustalenia dotyczące udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki oraz ilości miejsc parkingowych spełniające wymagania inwestora zawarte we wniosku.

W odwołaniach od powyższej decyzji Wspólnoty Mieszkaniowe Nieruchomości: [...] wniosły o jej uchylenie i podniosły, że warunki zabudowy zostały ustalone z naruszeniem zasady, tzw. dobrego sąsiedztwa oraz sposobu ustalania parametrów ustalonych w rozporządzeniu. Ponadto zarzucono, że analiza została przeprowadzona niezgodnie z wymogami rozporządzenia. Brak jest analizy co do charakterystyki działek, obiektów i ich parametrów. Zarzucono również nieprecyzyjne ustalenie parametrów dla nowej zabudowy.

Kolegium decyzją z 19 lipca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję z [...] września 2021 r. i wskazało, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym art. 61 ust. 1) oraz przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagają od organu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów jak: obwiązującą linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m) i przeprowadza na nim analizę. W ramach tego warunku organ ma za zadanie wykazać co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej - określonej przez inwestora jako front działki, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zarząd Dzielnicy wytyczył obszar analizowany przyjmując, że frontem działki będzie odcinek przyległy do ul. [...] (oznaczony na mapie BC o szerokości 44 m). Przyjęty front działki jest prawidłowy, jak też właściwie wyznaczono obszar analizowany. W aktach sprawy (k-58) znajduje się przy tym tabela z wykazem działek w obszarze analizowanym oraz istniejącej na nich zabudowy wraz z jej parametrami. Jak wynika z ww. tabeli: na działkach przy ul. [...] istnieje zabudowa wielorodzinna i usługowa, a zatem funkcja zabudowy jest kontynuowana; wskaźniki istniejącej zabudowy, w obszarze analizowanym, kształtują się w następujący sposób (średnia): wskaźnik powierzchni zabudowy - 77%, szerokość elewacji frontowej – 34 m, wysokość elewacji frontowej – 23 m i liczba kondygnacji - 6, parametry dla planowanej inwestycji zostały ustalone na średnim poziomie +/- 20%, tj. zgodnie z przepisami rozporządzenia, a parametr szerokości elewacji frontowej pozostał bez zmian. Analiza wykazała zatem, że parametry dla nowej zabudowy zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie średniej z obszaru analizowanego. Zarząd Dzielnicy wykazał więc parametry zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, zaś do ustalenia poszczególnych parametrów wykorzystał średnie wielkości w obszarze analizowanym z odniesieniem do zabudowy sąsiedniej. Parametry zostały ustalony w takich sposób, by planowana inwestycja była spójna z istniejącą zabudową w najbliższym sąsiedztwie i obszarze analizowanym. Zgodnie z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie proponowana inwestycja nawiązuje parametrami do zabudowy na działkach sąsiadujących po tej samej stronie ul. [...]. Na działkach przy ul. [...] posadowione są bowiem budynki o wysokości od 25-28 m (8-9 kondygnacji) i szerokości 30, 43, 76, 78 m oraz o powierzchni zabudowy od 60-74%.

Skargi na powyższą decyzję wniosły: Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W. (sygn. akt VII SA/Wa 1961/22), Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W. (sygn. akt VII SA/Wa 1962/22), Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W. (sygn. akt VII SA/Wa 1963/22), [...] Sp. z o.o. w W. (sygn. akt VII SA/Wa 1964/22) i [...] Sp. z o.o. S.K.A. w W. (sygn. akt VII SA/Wa 1965/22).

W skargach (o jednakowej treści) wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając im naruszenie: art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." W uzasadnieniach skarg skarżący wskazali, że w sprawie wadliwie dokonano analizy obszarowej stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji Zarządu Dzielnicy, która to nie spełnia podstawowych wymogów wynikających z rozporządzenia, bowiem: nie zawiera opisu, ani przytoczenia jakiejkolwiek charakterystyki obszaru analizowanego (np. wskazania ilości, numerów działek występujących w obszarze analizowanym, opisu występującej na nich zabudowy); nie zawiera opisu, wskazania cech, funkcji i parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym (np. powierzchnia zabudowy poszczególnych działek, wysokość, szerokość elewacji frontowych, funkcji zabudowy, etc.); nie wskazuje wyliczonych wskaźników średnich tych parametrów, których ustalenie dla nowej zabudowy według rozporządzenia powinno nawiązywać do wskaźników średnich; nie odwołuje się do zabudowy sąsiedniej (nie wspominając o jakimś jej scharakteryzowaniu) dla terenu inwestycji, w sytuacji gdy ustalenia dla nowej zabudowy według rozporządzenia powinny nawiązywać do zabudowy sąsiedniej; nie wskazuje, czy poszczególne parametry dla rozbudowanego/nadbudowanego budynku Szkoły zostały ustalone na podstawie zasad ogólnych rozporządzenia (w nawiązaniu do wyliczonych wskaźników średnich lub zabudowy sąsiedniej), czy na zasadzie wyjątku - tj. gdy wynika to z analizy); nie zawiera przedstawienia żadnego procesu myślowego - sposobu rozumowania, który doprowadził Zarząd Dzielnicy do ostatecznych wniosków i ustalenia parametrów dla rozbudowanego/nadbudowanego budynku Szkoły, które zostały objęte zaskarżoną decyzją; objęte analizą ustalenia Zarządu Dzielnicy co do nowej zabudowy, pozostają w całkowitym oderwaniu od cech i wskaźników istniejącej zabudowy, występujących w obszarze analizowanym. Skarżący w rozwinięciu powyższych zarzutów wskazali, że załącznik nr 2 do decyzji Zarządu Dzielnicy nie zawiera w istocie żadnej analizy, ani jej wyników nie. W konsekwencji dokonane w ten sposób ustalenia decyzji pierwszej instancji są arbitralne i nie poddają się merytorycznej weryfikacji. Z kolei Kolegium w odniesieniu do tego zarzutu stwierdziło jedynie, że w aktach sprawy znajduje się tabela z wykazem działek w obszarze analizowanym oraz istniejącej na nich zabudowy wraz z jej parametrami. Na podstawie tej tabeli organ przeprowadził własną, również niezwykle skróconą, analizę obszarową inwestycji i uznał, że ustalenia decyzji Zarządu Dzielnicy są prawidłowe. Określone wymogi co do przeprowadzenia analizy obszarowej, danych i informacji stanowiących jej podstawę oraz wyników uzasadniających wnioski i ustalenia końcowe, ustawodawca wprost odnosi jednak do decyzji ustalającej warunki zabudowy, oraz załącznika tekstowego do tej decyzji. Wymaganych przez ustawę i rozporządzenie treści decyzji i ww. załącznika do niej nie mogą zastępować notatki, informacje, tabelki i inne materiały znajdujące się w aktach sprawy. W konsekwencji powyższego, skarżący nie dowiedzieli się niczego o obszarze analizowanym, o zabudowie występujących w jego granicach, czy też cechach, funkcjach lub parametrach tej zabudowy. Skarżący zwrócili dalej uwagę na wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego w załączniku nr 2 do decyzji Zarządu Dzielnicy, w której wskazano, że szerokość frontu działki będącej przedmiotem postępowania wynosi 44 m, a zatem trzykrotna szerokość frontu działki jest równa 132 m. Wobec tego odległość pomiędzy granicami obszaru analizowanego, a granicami działki nie może być mniejsza niż 132 m (Załącznik nr 2, str. 1). Zarząd Dzielnicy w istocie nie wskazał w jakiej odległości wyznaczył granice obszaru analizowanego od granic działki będącej przedmiotem postępowania (wskazał jedynie, że odległość między tymi granicami nie może być mniejsza niż 132 m). W konsekwencji nie wiadomo, w jakiej odległości od granic terenu planowanej inwestycji zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego. Świadczy to o naruszeniu § 3 ust. 2 rozporządzenia. Również Kolegium w odniesieniu do tego zarzutu ograniczyło się tylko do ponownego wskazania odcinka stanowiącego front działki objętej wnioskiem o warunki zabudowy, jego szerokości (44 m) oraz stwierdziło, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Zdaniem skarżących, wadliwie wyznaczono również poszczególne parametry nowej zabudowy, tj. a) linię zabudowy, która winna zostać oznaczona jako nieprzekraczalna (lub obowiązująca) wyznaczona zgodnie z zasadami określonymi w § 4 rozporządzenia, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (przy uskoku, zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia). W decyzji Zarządu Dzielnicy linia zabudowy jest jednak ustalona poza linią zabudowy istniejącej i niezgodna z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W decyzji tej odległość krawędzi jezdni od linii zabudowy jest mniejsza, niż wartość wskazana w ww. przepisie ustawy. Z kolei Kolegium nie odniosło się do tego zarzutu; b) w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki - w ocenie skarżącej wartość ta winna zostać ustalona jako wartość jednoznaczna i konkretna, czy też ustalona w formie tzw. "widełek". Tymczasem ustalono ją wyłącznie w wartości maksymalnej - tj. do 75%. Takie ustalenie przedmiotowego wskaźnika jest niedopuszczalne i sprzeczne z § 5 rozporządzenia. Dodatkowo umożliwia inwestorowi dowolność w realizacji nowej zabudowy. Kolegium nie odniosło się do tego zarzutu; c) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - parametr nowej zabudowy został również określony całkowicie nieprecyzyjnie (do 27 m n.p.t., tzn. od I do VII kondygnacji), w sposób pozwalający inwestorowi na zrealizowanie inwestycji, której efektem końcowym może być zarówno budynek o jednej kondygnacji naziemnej, jak i o siedmiu kondygnacjach naziemnych. Takie ustalenie narusza § 7 rozporządzenia, jako że przedział w jakim parametr ten został ustalony jest nadmiernie szeroki. Kolegium nie odniosło się do tego zarzutu; d) parametr nachylenia dachu nowej zabudowy - zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu ustala się co do zasady odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Nie jest zrozumiałe, z czego wynika dopuszczenie zastosowania dachu spadzistego, skoro w obszarze analizowanym znajdują się budynki zwieńczone dachami płaskimi, do stwierdzenia czego nie jest potrzebna nawet analiza, lecz wystarczy wizja lokalna zabudowy sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Kolegium nie odniosło się do tego zarzutu. Skarżący podnieśli również, że organy nie wykazały, czy teren inwestycji spełnienia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. dostępu do drogi publicznej i obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Choć Zarząd Dzielnicy wskazał, że inwestycja posiada już istniejący dostęp do drogi publicznej powiatowej - ul. [...], to jednak taki dostęp nie istnieje, bowiem obecnie brak jest wjazdu na działkę (znajduje się tam pełny krawężnik). Wjazd ten nie widnieje również na mapach załączonych do decyzji. Kolegium nie odniosło się jednak do tego problemu. Podobnie organy pominęły warunek dotyczący uzbrojenia terenu, istniejącego lub projektowanego, które jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). W tym zakresie Zarząd Dzielnicy stwierdził jedynie, że teren planowanej inwestycji znajduje się w zasięgu wszelkich niezbędnych sieci infrastruktury technicznej. Zaopatrzenia w media ma zaś nastąpić zgodnie z ustaleniami gestorów sieci, przy czym nie wiadomo czy takie ustalenia, kiedy i z jakimi gestorami zostały poczynione. Z kolei Kolegium nie odniosło się do zarzutu w tym zakresie. Podobnie rzecz się ma z resztą warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., odnośnie do których Zarząd Dzielnicy ograniczył się do przytoczenia regulacji prawnych z zakresu ochrony środowiska, czy ochrony konserwatorskiej. W załączniku nr 2 do decyzji wskazał natomiast, że kwestie regulowane ww. przepisami zaskarżonej decyzji nie dotyczą (Załącznik nr 2, str. 2). Również do tego nie odniosło się Kolegium. Mając powyższe na uwadze, w pełni zasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniami z 8 listopada 2022 r. połączył sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1962/22, VII SA/Wa 1963/22, VII SA/Wa 1964/22 i VII SA/Wa 1965/22 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 1961/22 i postanowił prowadzić je pod sygn. akt VII SA/Wa 1961/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi są niezasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium, którą utrzymano w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy z [...] września 2021 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku siedziby [...] wraz z garażem podziemnym.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Uszczegółowieniem powołanego przepisu jest wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które określa sposób ustalania następujących parametrów: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Powyższe parametry ustala się zaś w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, który zgodnie z § 3 rozporządzenia (w brzmieniu z daty sporządzenia analizy urbanistycznej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości) wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Ponadto podkreślić należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże zatem organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne, bowiem jego zakres uzupełnia zasada ładu przestrzennego, której formalnym odzwierciedleniem jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana (tj. analiza urbanistyczna) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1746/18, https://cbois.nsa.gov.pl). Do tego też wniosku inwestycyjnego organ musi odnieść ustalenia w zakresie parametrów zabudowy na obszarze analizowanym, wynikające z analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu w celu zapewnienia realizacji ładu przestrzennego przez planowaną inwestycję. Z przepisów prawa wynika bowiem, że podstawowym instrumentem służącym stwierdzeniu, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" jest właśnie analiza urbanistyczna.

A zatem w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Taka analiza została sporządzona w niniejszej sprawie, stanowiąc faktyczną podstawę do rozstrzygnięcia w przedmiocie parametrów zabudowy planowanej przez inwestora.

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie przyjmuje się, że obszar poddany analizie winien posiadać kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum tego obszaru. Innymi słowy, obszar analizowany powinien być wyznaczony dookoła działki z każdej strony przy pomocy minimalnej odległości o jakim mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Określona przez prawodawcę odległości minimalna do granic działki musi być zachowana z każdej strony boków działki (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 243/19, https://cbois.nsa.gov.pl). Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 m.

Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie organ ustalił, że front działki inwestycyjnej (oznaczony literami B i C), tj. miejsce, z którego planowany odbywa się główne wejście na działkę (tam też przewidziano główny wjazd), znajduje się od strony ul. [...] (drogi), a jego szerokość wynosi 44 m. W konsekwencji, przyjęto obszar wokół tej działki stanowiący trzykrotność tego parametru, tj. 132 m. Obszar analizowany przedstawiono graficznie na mapie za pomocą okręgu, w którego centrum znajduje się działka inwestora. Mając powyższe na uwadze za niezasadne należy uznać zarzuty skarg dotyczące nieprawidłowego ustalenia obszaru analizowanego, z uwagi tylko na wskazanie w analizie urbanistycznej, że "odległość między granicami działki nie może być mniejsza niż 132 m". Brak jest jakikolwiek podstaw do przyjęcia, że obszar ten został przez urbanistę poszerzony. Co do zasady, obszar analizowany winien bowiem stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/11, LEX nr 1367298). Takie zaś zapisy nie znalazły się na gruncie niniejszej sprawie, a zatem obszar analizowany wyznaczono w wartości minimalnej, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Sąd podzielił również stanowisko organów orzekających w sprawie, odnośnie do funkcji dominującej w analizowanym obszarze oraz ustalonych wskaźników zabudowy. Jak trafnie zauważyło Kolegium w aktach sprawy (na k-58) znajduje się tabela z wykazem działek w obszarze analizowanym oraz istniejącej na nich zabudowy wraz z jej parametrami. Na załączenie tej tabeli do akt sprawy i sporządzenie na jej podstawie analizy urbanistycznej wskazano w treści tej analizy (na jej str. 3), a zatem brak jest podstaw do uznania, że nie sposób ustalić, na jakiej podstawie w sprawie przyjęto takie, a nie inne parametry planowanej inwestycji. To, że jak twierdzi skarżąca, analiza ta nie została stronom doręczona wraz z wydaną decyzją Zarządu Dzielnicy, nie może świadczyć o wadliwości tej decyzji, jak też decyzji utrzymującej ją w mocy. Zarówno bowiem strony, które miały przed wydaniem decyzji możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym (por. pismo Zarządu Dzielnicy z 6 września 2021 r. zawiadamiające strony o zebraniu dowodów i uzgodnień), jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie, mają bowiem możliwość zapoznania się z tą listą i skonfrontowania zawartych w niej zapisów z wynikami analizy urbanistycznej.

Jak wynika natomiast z ww. tabeli, na działkach przy ul. [...] istnieje zabudowa wielorodzinna i usługowa, a zatem funkcja zabudowy jest kontynuowana.

Prawidłowo ustalono również linię zabudowy, jako dotychczas istniejącą (zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia). Odnosząc się natomiast do zarzutów skarg, w których skarżący sugerują, że linia ta winna zostać oznaczona jako nieprzekraczalna (lub obowiązująca), jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zauważyć trzeba, że skarżący zdają się nie dostrzegać, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie warunków zabudowy polegającej na nadbudowie i rozbudowie istniejącego już budynku. Jak wskazano przy tym w decyzji Zarządu Dzielnicy część istniejącego budynku, tzn. ściana frontowa, zlokalizowana w nienormatywnej odległości od granicy działki (stanowiącej ul. [...]) zostaje zachowana i odpowiednio wzmocniona. Nie sposób zatem zmienić linii zabudowy budynku Szkoły w sposób, którego wymagają skarżący, tj. cofnąć ją w taki sposób, by nawiązywała ona do linii zabudowy na działkach sąsiednich, tj. nr [...] i nr [...], na których znajdują się budynki skarżących. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zasadą jest obowiązek wyznaczenia przez organ administracji linii zabudowy, co wynika z zawartych w tych przepisach sformułowań: "wyznacza się", "należy ustalić" czy też "ustala się". Ustawodawca zezwolił jednak organom administracji na odstąpienie od ww. zasady w zależności od wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. W niektórych sytuacjach uzasadnione jest bowiem wyznaczenie linii zabudowy obowiązującej zamiast linii nieprzekraczalnej, co będzie miało miejsce na przykład przy zabudowie pierzejowej. W określonych warunkach może być natomiast zasadne wyznaczenie dwóch linii zabudowy, czy też "jednej linii łamanej". (...). Wreszcie są sytuacje, kiedy wyznaczenie linii zabudowy jest zbędne, na przykład gdy warunki zabudowy dotyczą rozbudowy, przebudowy czy też nadbudowy istniejącego budynku, skoro jego usytuowanie nie ulegnie zmianie. Nie jest również wykluczone wprowadzanie "nowej" linii zabudowy, jeżeli jest to adekwatne w świetle występujących cech zabudowy oraz istniejącego ładu przestrzenno-urbanistycznego i architektonicznego. Temu właśnie m.in. służy rozwiązanie wskazane w § 4 ust. 4 rozporządzenia, pozwalające na dostosowanie linii zabudowy do uwarunkowań lokalizacyjnych działki będącej terenem inwestycji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 15 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 58/21; LEX nr 3368896). Taka natomiast sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, dotyczącej nadbudowy istniejącego budynku, którego linia zabudowy jest niezmienna od wielu lat.

Z tych samych przyczyn prawidłowo ustalono również wskaźnik powierzchni zabudowy (działka inwestycyjna jest już zabudowana budynkiem, który ma zostać nadbudowany i rozbudowany), określając go na maksymalnie 75% (podczas gdy w obszarze analizowanym wskaźnik ten średnio kształtuje się na poziomie 77%, przy czym obecnie na działce inwestycyjnej wynosi on 84%) (zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia).

Dokonano także ustaleń w zakresie szerokości elewacji frontowej, którą słusznie, z uwagi na przedmiot postępowania (nadbudowa Szkoły) pozostawiono bez zmian, zgodnie ze stanem dotychczasowym, tj. około 40 m. Co więcej z analizy działek sąsiednich wynika, że średnia w analizowanym obszarze wynosi 34,42 m, a zatem wyznaczenie jej na ww. poziomie jest zgodne z § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Wbrew twierdzeniom skarg, prawidłowo również wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 27 m.n.p.t., tzn. od I do VII kondygnacji - rozumiana jako odległość mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do górnej krawędzi kalenicy budynku, dla dachu płaskiego do górnej krawędzi ściany attykowej. Skarżący ponownie pomijają bowiem, że przedmiotowa inwestycja ma polegać nie na budowie, ale nadbudowie istniejącego już budynku, który obecnie posiada dwie kondygnacje (oraz jedną kondygnację w mniejszej części budynku, która to ma pozostać w takiej samej formie). W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się ponadto określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: "maksymalnie, do, od - do, około" (por. m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1933/12, z 6 września 2013 r. sygn. akt II OSK 813/12, z 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, z 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 2419/15; czy też wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 871/09 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/GL 545/10; https://cbois.nsa.gov.pl). Odmienne twierdzenia skarżących w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Co więcej, wyznaczona maksymalna wysokość budynku jest zgodna z przeprowadzoną analizą obszarową, z której wynika, że choć budynki z całego obszaru mają średnią wysokość 23,01 m, to jednak budynki należące do skarżących, a stanowiące bezpośrednie sąsiedztwo przedmiotowej inwestycji mają wysokość 78 m ([...]) i 76 m ([...]), wobec czego wyznaczenie parametru nadbudowy do 27 m będzie sprzyjać ładowi przestrzennemu w tym rejonie (zgodnie § 7 ust. 4 rozporządzenia). Powyższe ustalenia wynikają z analizy urbanistycznej, jak również są zgodne z przepisami rozporządzenia.

Sąd nie podzielił również zarzutów skarg odnoszących się do wadliwego wyznaczenia parametru związanego z geometrią dachu budynku. Przypomnieć trzeba, że w myśl § 8 rozporządzenia geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy urbanistycznej wynika, że na przedmiotowym terenie występują zarówno dachy płaskie, spadziste/płaskie (obecnie na przedmiotowym budynku) i spadziste. Urbanista, biorąc jednak pod uwagę, że dachy na nowowzniesionych budynkach posiadają dachy płaskie wskazał, że na planowanej inwestycji powinien być dach płaski o maksymalnym nachyleniu technologicznym do 15o. Taki też dach został wskazany w decyzji o warunkach zabudowy. Zwrócić należy przy tym uwagę, odnosząc się do zarzutów skarg w zakresie wskazanego wyżej nachylenia dachu, że nawet dachy płaskie, wbrew swojej nazwie, posiadają niewielki spadek dachu, co ułatwia odpływ wody opadowej.

Wbrew twierdzeniom skarg, planowana inwestycja spełnia również pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Posiada ona dostęp do drogi publicznej – ul. [...] (z którego to Szkoła korzystała również dotychczas) (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Choć nie ma ona jeszcze zlokalizowanego zajadu z tej drogi (tj. do planowanego wjazdu do garażu podziemnego), to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze wskazuje się, że nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck 2011, str. 513, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1880/10; https://cbois.nsa.gov.pl). Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, w której inwestycja została uzgodniona z Zarządem Dróg Miejskich, a który w piśmie z 1 września 2021 r. wskazał m.in., że inwestor będzie mógł wystąpić o wydanie decyzji o lokalizacji takiego zjazdu. Na podstawie bowiem art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.

Zdaniem Sądu, inwestycja posiada również istniejące uzbrojenie, które jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Po pierwsze, nieruchomości ta jest już zabudowana i korzysta z niezbędnych mediów. Po drugie zaś, w aktach znajdują się pisma gestorów sieci o możliwości przyłączenia budynku do poszczególnych sieci w zakresie: dostawy wody oraz odprowadzania ścieków (pismo [...] S.A. [...] z 11 grudnia 2018 r.), dostawy energii elektrycznej (pismo [...] Sp. z o.o. z 21 marca 2019 r.), dostawy ciepła (pismo [...] S.A. z 21 marca 2017 r.), dostawy gazu (pismo [...] z 13 maja 2019 r.). Choć pisma te złożone zostały do pierwszego wniosku skarżącej z 24 kwietnia 2019 r., to jednak w obecnie rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła o dołączenie wszystkich dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia jej obecnego wniosku, a zatem również uwzględnienia powyższych promes.

Odnośnie do kwestii, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w ocenie Sądu, wystarczający był zapis, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Natomiast spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. organy zapewniły wskazując, że inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak też że zastosowanie w sprawie znajdują warunki ochrony środowiska dla planowanego przedsięwzięcia wynikające z ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach, ustawy o ochronie przyrody, ustawy - Prawo wodne, ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przy czym Zarząd Dzielnicy dodatkowo warunki te uszczegółowił.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, Zarząd Dzielnicy nie miał podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy polegających na nadbudowie i rozbudowie przedmiotowej Szkoły. Wyjaśnić również należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją rozstrzygającą dopuszczalność budowy w sposób określany w projekcie budowlanym, ale decyzją przesądzającą o dopuszczalności zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Ocenie organu planistycznego nie podlega więc skonkretyzowane już projektem budowlanym zamierzenie, ale ma on ustalić inwestorowi (lub innemu wnioskodawcy) to, co w świetle analizy wyznaczonego obszaru w ogóle w danym miejscu może być wybudowane. Organ ten jedynie ustala wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymagania te zostały określone w rozporządzeniu (§ 1), jako określające linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrię dachu.

Dopiero takie ustalenie stać się może podstawą sporządzenia projektu architektonicznego, który następnie podlegał będzie ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej pod kątem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo budowlane).

Podsumowując zauważyć trzeba, że Sąd nie dostrzegł w niniejszej sprawie naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, które skutkować mogłoby uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zarząd Dzielnicy wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.). Wprawdzie decyzja Kolegium w sposób lakoniczny odnosi się do złożonych odwołań, to jednocześnie kompleksowo wyjaśnia przyczyny, dla których organ ten uznał decyzję pierwszej instancji i przygotowaną analizę urbanistyczną za prawidłową.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak sentencji.