Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 780/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 3 pkt 3, art. 14 ust. 1, art. 21 ust. 3, art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 611
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t. j.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 559/21 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w sprawie ustalenia "Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta [...]" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 21 października 2021 r. II SA/Ol 559/21, oddalił skargę Gminy Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w sprawie ustalenia "Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta [...]".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

I. prawa materialnego przez:

1. "zwrotów: "zasady wynajmu" i "w szczególności", co dodatkowo;" [początek cytowany dosłownie, niezrozumiały] błędną (nadmiernie zawężającą) wykładnię art. 21 ust. 3 pkt 3 w powiązaniu z błędną (nadmiernie rozszerzającą) wykładnią art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.; dalej: uopl) wskutek przyjęcia, że kryteria pierwszeństwa ustalane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 3 pkt 3 uopl podlegają ograniczeniu w przypadku odrębnej regulacji dotyczącej zagadnień związanych z obowiązkiem zapewnienia najmu socjalnego w ramach postępowania sądowego w sprawach o opróżnienie lokalu socjalnego, która to regulacja nie rozstrzyga o kolejności wykonania tego obowiązku (art. 14 ust. 1 uopl), podczas gdy ograniczenie zakresu upoważnienia ustawowego w zakresie ustalania kryteriów pierwszeństwa przez organ stanowiący gminy nie jest dopuszczalne bez wyraźnej regulacji ustawowej, której uopl nie zawiera, a nadto pozbawia organ stanowiący gminy kompetencji całościowej regulacji zasad wynajmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy;

2. błędną (w szczególności niezgodną z zasadą pierwszeństwa wykładni językowej) wykładnię art. 21 ust. 3 uopl wskutek pominięcia przy jej dokonywaniu słownikowego znaczenia;

3. niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 2 uopl wskutek uznania, że wynikająca z tego przepisu zasada przyznawania lokali socjalnych w przypadkach przewidzianych przepisami uopl nie pozwala na ujęcie w kryteriach pierwszeństwa określonych w § 8 ust. 1 pkt. 3 załącznika nr 1 do uchwały osób objętych wyrokami eksmisyjnymi, podczas gdy zgodnie z treścią przytoczonego przepisu uchwały pierwszeństwo dotyczy osób spełniających jednocześnie kryterium dochodowe oraz jedno z kryteriów pierwszeństwa (§ 8 ust. 1 pkt. 1-10 załącznika nr 1 do uchwały);

II. przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które ma charakter ogólnikowy, ograniczony jedynie do argumentacji prawnej zbieżnej ze stanowiskiem organ nadzoru, a pomija szereg okoliczności podnoszonych przez skarżącego związanych z zarzutami zgłoszonymi w skardze.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie i zasądzenie od organu nadzoru na rzecz skarżącego kosztów postępowania według spisu kosztów postępowania złożonego przed zamknięciem rozprawy lub w przypadku niezłożenia według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

W tym przypadku zarzut postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) dotyczy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób ogólnikowy, ograniczony jedynie do argumentacji prawnej zbieżnej ze stanowiskiem organ nadzoru, pomijającej szereg okoliczności podnoszonych w skardze. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że owe okoliczności ze skargi, pominięte przez Sąd I instancji, dotyczą zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 21 ust 3 pkt 3 i art. 21 ust. 3 uopl, w kontekście charakteru art. 14 ust. 1 uopl oraz "wyłączności kompetencji i samodzielności jednostki samorządu terytorialnego w zakresie realizacji zadania własnego związanego z tworzeniem warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych Gminy Miasta [...]."

Samo uzasadnienie postawionego zarzutu jest mało zrozumiałe. Można jedynie domniemywać, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o zbyt lakoniczną i nieprzekonującą argumentację Sądu I instancji w odniesieniu do zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 21 ust 3 pkt 3 uopl, na tle regulacji zawartej w art. 14 ust. 1 uopl. Zauważyć w związku z tym należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r. II OSK 1620/10). Natomiast "Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu" (wyrok NSA z 16.12.2022 r. II OSK 2173/21, LEX nr 3450041).

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, co do motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Sąd I instancji stwierdził m. in., że "Rada Miejska w § 8 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 1 do uchwały wyszła ewidentnie poza kompetencje przyznane jej przez przepis art. 14 ust. 1 UoPL." Ponadto WSA podzielił stanowisko z orzecznictwa, że "przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umowy najmu takich lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14 ustawy o ochronie praw lokatorów. Ten ostatni przepis ma bowiem w stosunku do art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy charakter przepisu szczególnego wyłączającego stosowanie art. 21 ust. 3 pkt 3 do przypadków przyznawania uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego na podstawie wyroku sądu." Czy jest to stanowisko słuszne jest sprawą odrębną, ale z całą pewnością nie podlega ono weryfikacji w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. "Za jego pomocą nie można (...) skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego" (wyrok NSA z 29.11.2022 r. III OSK 6413/21, LEX nr 3451814).

Ponieważ same motywy rozstrzygnięcia opartego na tych dwóch przepisach uopl są zrozumiałe, zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w omawianym zakresie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc w dalszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć na wstępie należy, że powołane w ramach tej podstawy kasacyjnej przepisy uopl (za wyjątkiem zarzutu ujętego w pkt I.3.) nie zostały powiązane z konkretnymi przepisami uchwały Nr XXIV/237/21 Rady Miejskiej w Braniewie z 24 marca 2021 r. w sprawie ustalenia "Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta Braniewa", czy też załącznika do tej uchwały, do której się odnoszą i która stanowiła przedmiot nadzoru Wojewody [...], co utrudnia ich rozpoznanie. Pośrednio można to wyczytać jedynie z uzasadnienia skargi kasacyjnej, choć co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny nie może niejako "za stronę" rekonstruować zarzutów kasacyjnych.

Przypomnieć zatem krótko należy, że Wojewoda [...] stwierdzając nieważność części uchwały uznał m.in. (bo tylko tej części rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczyła skarga Gminy do Sądu I instancji), że: 1. określenie pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, do którego prawo przyznał sąd w wyroku eksmisyjnym (§ 8 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały), jest materią ustawową i nie podlega regulacji w uchwale gminy (odwołał się tutaj do art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów); 2. określenie przypadków, kiedy burmistrz może "cofnąć" dokonane wypowiedzenie najmu (§ 30 ust. 2 załącznika do uchwały), stanowi materię cywilnoprawną (umowną) i nie podlega regulacji w drodze uchwały, bo jest to oświadczenie woli organu wykonawczego gminy; 3. to samo, co w pkt 2, dotyczy przypadku "cofnięcia przydziału lokalu" osobie, która nie podjęła w ciągu 6 miesięcy prac remontowych, do których się zobowiązała w umowie i skreślenia jej z listy oczekujących na najem (§ 31 ust. 4 załącznika do uchwały).

W tych okolicznościach, w odniesieniu do zarzutów powołanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zauważyć należy, że wyrok NSA z 25 października 2010 r. I OSK 732/10, do którego odwołał się Sąd I instancji w argumentacji przedstawionej wyżej (w odniesieniu do zarzutu "procesowego"), dotyczył braku możliwości różnicowania w uchwale gminy w klasie podmiotów, którym sąd powszechny przyznał prawo do lokalu socjalnego (eksmitowani z lokali gminnych nie mogą mieć pierwszeństwa przed tymi, którzy mają być eksmitowani z lokali "prywatnych" lub ze względu na sytuację zdrowotną bądź społeczną). Co prawda jest w tym wyroku teza, że gmina może określać tylko kolejność przydziału lokali przyznawanych na zasadach ogólnych, a nie w trybie art. 14 uopl, ale w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie jest to stanowisko w sposób mało przekonujący uargumentowane. Art. 14 uopl jest adresowany do sądu, a nie do gminy. Trudno więc w takiej sytuacji mówić o przekroczeniu uprawnień przez gminę. Sąd powszechny określa uprawnienie do lokalu socjalnego, albo jego brak, i w to gmina ingerować nie może (np. wprowadzając dodatkowe kryteria realizacji przyznanego przez sąd powszechny uprawnienia do lokalu socjalnego przy określaniu pierwszeństwa realizacji tego prawa). Natomiast przyznanie przez sąd powszechny prawa do lokalu socjalnego, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zasady nie wyklucza określenia przez gminę pierwszeństwa realizacji takiego prawa wynikającego z wyroku sądu powszechnego, przed innymi osobami uprawnionymi do lokalu socjalnego, w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 21 ust. 3 pkt 3 uopl. Ten ostatni przepis stanowi, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu. Nie wyłącza on zatem określenia przez gminę pierwszeństwa dla tych uprawnionych, którym prawo do lokalu socjalnego zostało przyznane na podstawie art. 14 ust. 1 uopl. Sąd powszechny orzeka bowiem o samym prawie do lokalu socjalnego, a nie o kolejności jego realizacji przez podmiot zobowiązany do dostarczenia takiego lokalu.

W niniejszej sprawie problem polega natomiast na czym innym. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały, w pierwszej kolejności uprawnienie do ubiegania się o najem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny przysługuje osobom, spełniającym warunki w zakresie osiągnięcia dochodów określonych w § 4 i § 5 i jednocześnie obowiązek dostarczenia lokalu wynika z wyroku sądowego. Przepis ten zatem nie tylko określa pierwszeństwo w uzyskaniu najmu socjalnego dla osób, którym takie prawo zostało przyznane wyrokiem sądu powszechnego na podstawie art. 14 ust. 1 udip, ale także odwołuje się do kryterium dochodowego, od spełnienia którego zależne jest to pierwszeństwo. Takie rozwiązanie wprowadza niedozwoloną ingerencję i zróżnicowanie w określonej ustawowo klasie podmiotów, co do kolejności realizacji uprawnienia przyznanego przez sąd powszechny. "Warunki w zakresie osiągnięcia dochodów", o jakich mowa w § 8 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały, mogą bowiem w sposób nieuprawniony różnicować te podmioty, o uprawnieniu których orzekł już sąd powszechny.

Z tego punktu widzenia, wyrok Sądu I instancji, mimo że błędnie w powyższym zakresie uzasadniony, to co do rozstrzygnięcia odpowiada prawu, bo § 8 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały o takiej treści jak wyżej przytoczona, ingeruje w uprawnienie przyznane przez sąd powszechny na podstawie art. 14 ust. 1 uopl. Zatem stwierdzenie nieważności przez organ nadzoru uchwały w tej części było uzasadnione, a więc skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze w omawianym zakresie powinna ulec oddaleniu.

W tej sytuacji zarzut ujęty w pkt I.3. skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 4 ust. 2 uopl (Gmina, na zasadach i w przypadkach określonych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach), gdyby został powiązany z art. 21 ust. 3 pkt 3 uopl mógłby mieć usprawiedliwione podstawy przy innej treści uchwały, ale ponieważ skarga kasacyjna takiego powiązania tych dwóch przepisów nie zawiera, a dodatkowo treść uchwały (§ 8 ust. 1 pkt 3 załącznika, o czym była mowa wyżej) ingeruje w treść uprawnienia wynikającego z wyroku sądu powszechnego poprzez wprowadzenie dodatkowego kryterium (w zakresie dochodów) jego realizacji w danej klasie podmiotów, to również i ten zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Jeśli zaś chodzi o zarzut drugi powołany w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (pkt I.2. skargi kasacyjnej), to zauważyć należy, że art. 21 ust. 3 uopl składa się z 8 punktów, a skarga kasacyjna nie wskazuje dokładnie, o który z nich chodzi. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, które mają różną treść, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07; 7 marca 2014 r. II GSK 2019/12; 28 czerwca 2013 r. II OSK 552/12; 22 stycznia 2013 r. II GSK 1573/12; 27 marca 2012 r. II GSK 218/11; 8 marca 2012 r. II OSK 2496/10; 10 stycznia 2023 r. III OSK 1545/21, LEX nr 3457314). Odniesienie się do tak skonstruowanego zarzutu (naruszenia art. 21 ust. 3 uopl) nie jest zatem możliwe. Już więc tylko na marginesie podnieść należy krótko dwie kwestie. Po pierwsze, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w omawianym punkcie, "Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych" (zob. wyrok NSA z 12.04.2013 r. II OSK 2417/11, LEX nr 1337368). Po drugie, co do zasady przyznać należy rację Sądowi I instancji i organowi nadzoru, że "cofnięcie wypowiedzenia" i "cofnięcie przydziału lokalu" to są czynności, których skuteczność, w odniesieniu do zawartych umów najmu, może być oceniana tylko na gruncie prawa cywilnego i nie może być regulowana przepisami prawa miejscowego. Poza tym pozostają one w kompetencjach organu wykonawczego gminy (zob. art. 46 ust. 1 u.s.g.).

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, ponieważ mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.