Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2512/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1a pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 69 poz 625
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2512/17

UZASADNIENIE

Główny Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] dotyczącej zatwierdzenia zakładu [...] Sp. z o.o. położonego w [...] w zakresie prowadzenia kompostowni wykorzystującej produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego kategorii 2 oraz utrzymania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego zakładu: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r.

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

J. M. wnioskiem z dnia 5 stycznia 2017 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] dotyczącej zatwierdzenia zakładu położonego w [...] w zakresie prowadzenia kompostowni wykorzystującej produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego kategorii 2 oraz utrzymania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego zakładu: [...], użytkowanego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wszczął postępowanie w ww. sprawie oraz uznał, iż skutki stwierdzenia nieważności ww. decyzji dotyczą interesu prawnego lub obowiązku Pana J. M.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...].

Podstawą stwierdzenia nieważności ww. decyzji nr [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] była w ocenie organu I instancji niewykonalność decyzji istniejąca w dacie jej wydania i mająca charakter trwały. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii uzasadnił to tym, że wykonanie decyzji skutkuje popełnieniem czynu niedozowolonego, w rozumieniu art. 415 Kodeksu cywilnego i następnych. Wskazano w uzasadnieniu, że spółka świadomie, bezumownie korzystała z nieruchomości położonej w [...], która stanowi własność J. M. Z uzasadnienia wynika także, że obiekt został niezgodnie z przepisami prawa przebudowany oraz prowadzona przez spółkę działalność gospodarcza jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja nr [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] była zatem niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały wynikający ze stanowiska właściciela nieruchomości J. M., który nie wyrażał i konsekwentnie nie wyraża zgody na prowadzenie działalności przez spółkę [...] Sp. z o.o.

Od decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii odwołanie wniosła [...].

Po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy Główny Lekarz Weterynarii stwierdził, co następuje.

Główny Lekarz Weterynarii zwrócił uwagę, że specyfiką postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest zbadanie prawidłowości zaskarżonej decyzji pod kątem przepisów uregulowanych w art. 156 i n. kpa. Organ przytoczył treść tego przepisu i wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] nr [...] była w ocenie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii niewykonalność decyzji istniejąca w dacie jej wydania i mająca charakter trwały tj. art. 156 § 1 pkt 5 Kpa.

Organ wyjaśnił, że decyzja trwale niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. W wyroku NSA w Warszawie z dnia 8 lipca 1999 r., IV SA 970/97, LEX nr 47901, wskazano, że niewykonalność decyzji powinna być spowodowana wystąpieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy:

istnienie już w dacie wydania decyzji,

2) nieusuwalność przez cały czas.

[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii argumentował, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] była niewykonalna w dniu jej wydania i ma charakter trwały poprzez przedstawione w toku postępowania stanowisko właściciela nieruchomości J. M., który nie wyrażał i konsekwentnie nie wyraża zgody na prowadzenie działalności przez spółkę [...] Sp. z o.o.

Organ wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się, że niewykonalność decyzji musi mieć charakter obiektywny. W wyroku NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1091/05, LEX nr 320879, wskazano, że o niewykonalności decyzji można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym, które istniały w dniu wydania decyzji oraz istnieją w dalszym ciągu. Przeszkodą taką nie są trudności techniczne lub ekonomiczne w wykonaniu decyzji, jak również negatywne nastawienie adresatów decyzji i osób zainteresowanych.

Tym samym zdaniem organu stanowisko strony J. M. o tym, że nie zgadza się na działalność spółki na swojej nieruchomości nie stanowi przesłanki obiektywnej. Nie można bowiem wykluczyć, że strony mogłyby dojść do porozumienia i uregulować użytkowanie działki, jest to bowiem kwestia podlegające swobodzie umów. Następnie wyjaśnił, że kwestie własnościowe czy wynikające z umowy dzierżawy nie stanowią przedmiotu badania przez organy Inspekcji Weterynaryjnej. Ponadto postępowanie nadzorcze jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co oznacza, że organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważenie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Rzeczą organu nadzoru jest zatem podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o ten sam materiał dowodowy, który był podstawą do wydania ostatecznej decyzji w trybie zwykłym.

Główny Lekarz Weterynarii zwrócił uwagę, że organ I instancji przedstawił stanowisko, zgodnie z którym wykonanie decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] skutkuje popełnieniem czynu niedozwolonego, w rozumieniu art. 415 Kodeksu cywilnego i następnych, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 6. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii uzasadniał to tym, że spółka świadomie, bezumownie korzystała z nieruchomości położonej w [...], która stanowi własność J. M.

Organ odwoławczy wskazał, że organy administracji publicznej nie podejmują swoich rozstrzygnięć w oparciu o przepisy prawa cywilnego. Artykuł 1 Kodeksu cywilnego stanowi, że ustawa ta reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Regulacje Kodeksu cywilnego zaliczają się do prawa prywatnego, gdzie podmioty mogą kształtować wzajemne relacje tak, by realizować własne (indywidualne) interesy, zarówno majątkowe, jak i niemajątkowe (osobiste). Natomiast organy administracji publicznej działają w sferze prawa publicznego, którego celem jest realizowanie interesu publicznego. Organ administracji publicznej nie jest powołany do rozstrzygania spraw cywilnych, ani do oceny stanu faktycznego lub prawnego na gruncie przepisów prawa cywilnego, nie mogą one być podstawą rozstrzygnięcia sprawy w decyzji administracyjnej (wyrok SN z dnia 29 marca 1995 r., sygn. III ARN 5/95, LEX nr 9450).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii wynika także, że obiekt został niezgodnie z przepisami prawa przebudowany oraz prowadzona przez spółkę działalność gospodarcza jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy stwierdził, że za kwestie związane ze sposobem użytkowania nieruchomości odpowiadają organy nadzoru budowlanego, a nie Inspekcja Weterynaryjna. Jeżeli nieruchomość jest użytkowana w sposób sprzeczny z wydaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu to wówczas organy nadzoru budowlanego posiadają kompetencje do stwierdzenia tych nieprawidłowości oraz zastosowania narzędzi prawnych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, do których należy chociażby wstrzymanie użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 71 a ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.).

Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] zatwierdził zakład [...] Sp. z o.o. położony w [...] w zakresie prowadzenia kompostowni wykorzystującej produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego kategorii 2 oraz utrzymania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego zakładu: [...]. Podstawą prawną dla wydanego rozstrzygnięcia są przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002. Organ odwoławczy zauważył, że decyzja ta potwierdza, że podmiot spełnia określone ww. rozporządzeniem wymagania weterynaryjne dla prowadzonej działalności, nie odnosi się jednak w żaden sposób do kwestii regulowanych ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut strony [...] Sp. z o.o., że pełnomocnictwo udzielone adw. M. Z. reprezentującej stronę J. M. zostało udzielone wadliwie. Wyjaśnił, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został nadany w placówce publicznego operatora pocztowego w dniu 5 stycznia 2017 r., jak również została wniesiona w tym dniu opłata od udzielonego pełnomocnictwa. Tym samym dzień, w którym pełnomocnik dokonał swoich czynności procesowych, pokrywa się z datą udzielenia pełnomocnictwa. Data znajdująca się w nagłówku pisma procesowego nie wywołuje żadnych skutków prawnych i pełni wyłącznie rolę informacyjną.

Zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 Kpa zawarte w odwołaniu od decyzji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie jakie jest stanowisko spółki [...] Sp. z o.o. w sprawie i na jakiej podstawie korzysta ona ze spornej nieruchomości organ odwoławczy uznał za bezzasadne. Przy prowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obowiązkiem weryfikującego organu jest sprawdzenie tego, jakie były ustalenia faktyczne organu wydającego kwestionowaną decyzję, i czy znajdowały oparcie w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ zasadniczo dokonuje więc oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie to, iż ewentualne wady, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, muszą tkwić w samej decyzji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Wa 1043/14, LEX nr. 1640695).

Organ odwoławczy wyraził pogląd, że kwestie, które stanowiły podstawę do wydania decyzji przez [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii nie są przedmiotem kompetencji organów Inspekcji Weterynaryjnej. Spór pomiędzy stronami postępowania dotyczący bezumownego korzystania z nieruchomości nie stanowi przedmiotu badania przez organy administracji publicznej. Natomiast wątpliwości związane z użytkowaniem działki leżą w kompetencjach organów nadzoru budowlanego, nie zaś Inspekcji Weterynaryjnej. Organy Inspekcji Weterynaryjnej przy dokonywaniu zatwierdzenia zakładu nie są uprawnione do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie posiadanego prawa do nieruchomości. Tym samym nie weryfikują one tytułu prawnego do nieruchomości na etapie zatwierdzenia zakładu. Biorąc pod uwagę powyższe uznał, że nie można decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] nr [...] zarzucić naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, a tym samym stwierdzić nieważności przedmiotowej decyzji.

Analizując decyzję z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, Główny Lekarz Weterynarii przychylił się do stanowiska, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, tj. wydania jej z rażącym naruszeniem prawa oraz art. 156 § 1 pkt 4, tj. że została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Główny Lekarz Weterynarii, rozpatrując sprawę, dokonał również z urzędu oceny przedmiotowego postępowania z punktu widzenia także innych, niż objęte zarzutami wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, naruszeń mogących skutkować stwierdzeniem nieważności z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 Kpa i w tym zakresie uznał, że naruszenia takie w przedmiotowej sprawie nie zachodzą.

W ocenie Głównego Lekarza Weterynarii w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania orzeczenia co do istoty sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa który upoważnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego:

art. 6 ust. la pkt 2) oraz ust. 3 pkt 2) lit. c) ustawy z dnia 1 Imarca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tj. Dz.U. z 2014r. po/.. 1539 ze zm" dalej: u.o.z.z.) oraz art. 3 pkt 13 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009r. określających przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylających rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (dalej: rozporządzenie (WE) nr 1069/2009), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zatwierdzenie zakładu przez inspekcję weterynaryjną może nastąpić na rzecz każdego podmiotu, który włada nim faktycznie (interes faktyczny) bez zweryfikowania posiadania przez taki podmiot uprawnienia do dysponowania tym zakładem (interes prawny), a także na przyjęciu, iż ww. przepisy należy interpretować w oderwaniu od pozostałych przepisów, wskazujących wymogi sanitarne dla zakładu, dla spełnienia których wymagane jest posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości,

art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1257, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 3 ust. 1 u.o.z.z. poprzez ich niezastosowanie na skutek uznania, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.o.z.z. oraz rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 nie ma zastosowania art, 28 k.p.a. w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zakładu oraz poprzez błędną, zawężającą wykładnię "interesu prawnego" wynikającego z treści art. 28 k.p.a. skutkującą odmową dopuszczenia skarżącego do postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zakładu właściciela nieruchomości w obrębie której funkcjonuje zakład w rozumieniu art. 3 pkt 13 rozporządzenia (WE) nr 1069/2009;

art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie pomimo, iż Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zatwierdzenia zakładu rażąco naruszył przepisy prawa, a także decyzja była niewykonalna w chwili wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały, a nadto zdaniem skarżącego została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie.

2) przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia:

art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez:

nieprzestrzeganie przez organy inspekcji weterynaryjnej przepisów prawa, w tym przepisów prawa cywilnego o ochronie własności, przejawiające się w zatwierdzeniu zakładu na rzecz podmiotu, który bezprawnie i bezumownie funkcjonował na terenie nieruchomości, która została określona przez ten podmiot jako miejsce prowadzenia zakładu, pomimo zamanifestowanego wielokrotnie ww. organom sprzeciwu właściciela nieruchomości co do zatwierdzenia zakładu położonego na jego nieruchomości i pomimo sygnalizowania organom administracji bezprawności działania podmiotu, na rzecz którego zakład został zatwierdzony,

naruszenie zasady praworządności przejawiające się w braku podejmowania czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co skutkowało rażącym naruszeniem interesu skarżącego oraz legitymizacją przez organy administracji bezprawnych działań spółki [...] sp. z o.o., która bez zgody skarżącego zajmowała nieruchomość wskazywaną jako lokalizacja zakładu, co wzbudziło u skarżącego obawy co do bezstronności organów oraz skutkowało prowadzeniem postępowania administracyjnego w sposób rażąco podważający zaufanie do organów publicznych,

art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, którego poprawna analiza skutkowałaby uznaniem, iż PLW w [...] dopuściło się rażącego naruszenia przepisów postępowania, skutkującego nieważnością decyzji administracyjnej w przedmiocie zatwierdzenia zakładu;

art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PLW w [...] pomimo zasadności stwierdzenia nieważności ww. decyzji;

art. 10 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż brak zawiadomienia skarżącego o toczącym się postępowaniu i umożliwienia czynnego udziału w nim nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Głównego Lekarza Weterynarii i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że J. M., właściciel ww. zakładu, wnioskiem z dnia 5 stycznia 201 lx. wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], zwany dalej PLW w [...], w trybie art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a. Przedmiotowa czynność miała uzasadnienie w fakcie, iż PLW w [...] od lipca 2016r. konsekwentnie nie uwzględniał wniosków J. M. o uznanie za stronę, w trybie art. 28 k.p.a., w postępowaniach toczących się przed ww. organem w zakresie zatwierdzenia spółce [...] Sp. z o.o. zakładu należącego tylko i wyłącznie do J. M. Skarżący wielokrotnie wykazywał swój interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., legitymujący go do bycia stroną w przedmiotowych postępowaniach. Skarżący w licznych pismach wskazywał, iż Spółka nie legitymuje się żadnym prawem do dysponowania nieruchomością (zakładem).

W opinii GLW jak i PLW w [...], inspekcja weterynaryjna w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia zakładu upoważniona jest jedynie do badania spełnienia przesłanek formalnych wniosku, wskazanych w art. 6 ust. 3 u.o.z.z. oraz zweryfikowania zgodności zakładu z przepisami sanitarnymi, tj. przepisami rozporządzenia (WE) nr 1069/2009. Nadto, w opinii ww. organów administracji publicznej zatwierdzenie zakładu następuje w przypadku każdego podmiotu, który złoży stosowny wniosek, uiści stosowną opłatę skarbową oraz włada faktycznie zakładem. Z powyżej prezentowanego stanowiska organów wynika, iż organ administracji nie weryfikuje tytułu prawnego do dysponowania zakładem przez wnioskodawcę.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 a pkt 2 oraz ust. 3 pkt 2) lit. c) u.o.z.z., podjęcie działalności nadzorowanej w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych jest dozwolone po zatwierdzeniu przedsiębiorstwa lub zakładu, o którym mowa w art. 24 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1069/2009. Wniosek o zatwierdzenie zakładu winien zawierać określenie adresu przedsiębiorstwa lub zakładu w rozumieniu art. 3 pkt 13 rozporządzenia (WE) nr 1069/2009, jeżeli działalność będzie prowadzona w takim przedsiębiorstwie lub zakładzie.

Zgodnie z art. 3 pkt 13 ww. rozporządzenia, zakład oznacza każde miejsce, w którym prowadzone są czynności związane z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego lub produktami pochodnymi.

Wskazane wyżej przepisy u.o.z.z. nie wskazują bezpośrednio na obowiązek wylegitymowania się organom inspekcji weterynaryjnej prawem do dysponowania nieruchomością. Jednakże, w celu zatwierdzenia zakładu, podmiot wnioskujący winien zgodnie z przepisami prawa dostosować miejsce prowadzonej działalności do wymogów sanitarnych, a lokalizacja zakładu musi być zgodna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego wynika, iż aby spełnić ww. wymagania, podmiot wnioskujący winien posiadać jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości. Trudno bowiem uznać, iż podmiot, który nie posiada jakiegokolwiek prawa do nieruchomości, na której zlokalizowany jest zakład, może w sposób zgodny z przepisami prawa dostosować tę nieruchomość do przepisów dotyczących tego typu działalności.

Spółka w momencie składania wniosku legitymowała się wątpliwą umową dzierżawy linii technologicznej, nie posiadała natomiast tytułu prawnego do bezumownie zajmowanej nieruchomości. Zdaniem skarżącego sama linia technologiczna nie spełnia definicji zakładu o którym mowa ww. przepisie, albowiem nie może być uznana za "miejsce". Aby spełniać powyższą definicję, zakład musi być nieruchomością lub częścią takiej nieruchomości.

Organy inspekcji sanitarnej nie mogą w niniejszym przypadku poprzestawać na literalnej wykładni przepisów prawa. Wypełnienie przesłanek warunkujących zatwierdzenie zakładu, w tym w zakresie przebudowy budynku, nie może skutkować naruszaniem przepisów o ochronie własności czy też przepisów zagospodarowania przestrzennego lub prawa budowlanego. Stosowanie przepisów, w oderwaniu od zasady ochrony własności, wyrażonej zarówno w konstytucji jak i ustawach, spowodowało w niniejszej sprawie legitymizowanie rażącego naruszania prawa własności skarżącego przez podmiot, który w dacie złożenia wniosku, jak również później, w sposób bezumowny i bezprawny korzystał z zakładu jako posiadacz w złej wierze. [...] sp. z o.o. nigdy nie zawierała ze skarżącym jakichkolwiek umów stanowiących podstawę do dysponowania nieruchomością czy też zakładem, jak wynika ze stanu faktycznego oraz obszernej dokumentacji składanej przez skarżącego zarówno w niniejszej sprawie, jak i w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia zakładu, ww. podmiot dysponował jedynie wątpliwą umową dzierżawy linii technologicznej, a nie zakładu, zawartą ze spółką [...] sp. z o.o., tj. podmiotem który po wygaśnięciu umowy dzierżawy ze skarżącym także bezumownie korzystał z nieruchomości skarżącego i odmawiał wydania nieruchomości.

Przedmiotowe bezprawne zachowanie było przedmiotem postępowania sądowego w przedmiocie wydania nieruchomości, zakończonego prawomocnie wyrokiem zobowiązującym do wydania skarżącemu nieruchomości, na której zatwierdzono zakład, o czym skarżący informował PLW w [...] jeszcze przed wydaniem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia zakładu.

Zdaniem skarżącego nieprawidłowe jest rozumowanie, w myśl którego organ przyjmuje wniosek od każdego zainteresowanego podmiotu, weryfikując go tylko i wyłącznie pod względem wytycznych z art. 6 ust. 3 u.o.z.z. w zw. z art. 64 k.p.a., następnie przeprowadza oględziny zakładu, który zlokalizowany jest na terenie danej nieruchomości, wskazuje wytyczne np. o dostosowaniu zakładu, czyli obiektu budowlanego do przepisów sanitarnych np. o przebudowaniu pokrycia dachowego jako warunku uzyskania decyzji i w drodze decyzji zatwierdza zakład oraz nadaje numer weterynaryjny.

Tymczasem w opinii organów inspekcji weterynaryjnej w [...] brak literalnie wskazanego w ustawie wymaganego załącznika do wniosku w postaci dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do dysponowania przedmiotowym zakładem skutkuje uznaniem, iż przedmiotowy tytuł nie jest wymagany i nie musi być weryfikowany w ramach postępowania administracyjnego. Tym samym organ jest zwolniony z obowiązku podejmowania jakichkolwiek czynności wyjaśniających w tym zakresie.

Przedmiotowe rozumowanie stoi w sposób rażący w sprzeczności z zasadą praworządności, wynikającą z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. Organy administracji państwowej winny bowiem działać na podstawie przepisów prawa i w ich granicach.

Organy administracji publicznej mają zatem nie tylko obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, ale także obowiązek czuwania nad tym, aby zachowania wszystkich uczestników postępowania administracyjnego - we wszystkich stadiach postępowania - były zgodne z prawem. Organy administracji publicznej są odpowiedzialne za naruszenia prawa w toku postępowania administracyjnego bez względu na to, kto dopuścił się tego naruszenia. Zasada praworządności zaś generuje po stronie organów władzy publicznej obowiązek działania zgodnego z całym porządkiem prawnym, tj. z każdym elementem porządku prawnego".

Z tego wynika, iż PLW w [...] dopuścił się rażącego naruszenia ww. przepisów prawa. Pomimo wielokrotnej sygnalizacji przez skarżącego, iż podmiot składający wniosek bezumownie zajmuje nieruchomość, którą wskazał jako zakład w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1069/2009, ww. organ wydał decyzję zgodnie z wnioskiem.

W przepisach u.o.z.z., dotyczących zatwierdzenia zakładu w zakresie prowadzenia kompostowni wykorzystującej produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego kategorii 2, brak jest przepisów szczególnych dotyczących stron postępowania, zatem do przedmiotowego postępowania ma zastosowanie art. 28 k.p.a., który określa krąg stron postępowania posługując się kryterium interesu prawnego.

Nie ulega wątpliwości, iż skarżący J. M. jako właściciel nieruchomości w [...] powinien być uznany za stronę postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zakładu, albowiem postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego. Zdaniem skarżącego, z przeciwnego rozumowania organu wynika, że dowolny podmiot może złożyć wniosek o zatwierdzenie zakładu (a w zasadzie obiektu budowlanego spełniającego określone warunki), który zgodnie z definicją legalną powinien stanowić część składową nieruchomości, nie wykazując przy tym, czy ma w postępowaniu interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., czy posiada tylko interes faktyczny.

Należy wnioskować, że inspekcja weterynaryjna stoi na błędnym stanowisku, iż decyzja zatwierdzająca zakład, który jest zlokalizowany na danej nieruchomości jest decyzją o charakterze decyzji o warunkach zabudowy czy pozwolenia wodnoprawnego. W tych przypadkach stroną jest m.in. wnioskodawca, a decyzje w swej treści zawierają pouczenie, iż nie rodzą praw do terenu oraz nie naruszają prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tego typu zapis świadczy o ochronie prawa własności. Jednakże należy wskazać, iż ustawa z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt nie zawiera podobnej dyspozycji.

Naruszenie art. 28 k.p.a. GLW winien ocenić jako rażące, albowiem doprowadziło do uniemożliwienia skarżącemu brania czynnego udziału w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia zakładu, w tym złożenia odwołania od decyzji PLW w [...].

W przedmiotowej sprawie PLW w [...] w przypadku wszystkich trzech decyzji zatwierdzających zakład spółce [...] w [...] (poprzednie dwie dotyczyły zatwierdzenia warunkowego) nie zweryfikował interesu prawnego spółki, ani interesu prawnego innych podmiotów, których mogło dotyczyć przedmiotowe postępowanie.

Wymaga podkreślenia, że dzierżawa (stosunek zobowiązaniowy) linii technologicznej od podmiotu trzeciego nie stanowi interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (wyr. WSA w Warszawie z 20 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 321/06). Dla organów, stroną uprawnioną do zgłaszania żądań o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wniosków o wszczęcie postępowań administracyjnych jest jedynie podmiot legitymujący się prawem własności lub innym prawem o podobnym charakterze, lecz nie najemca czy dzierżawca lokalu, (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014r., sygn. akt SA/Po 369/14).

W przedmiotowej sprawie wnioskodawcą był podmiot - dzierżawca instalacji, natomiast przedmiotem postępowania był cały zakład, czyli nieruchomość wraz obiektem budowlanym. Sam fakt złożenia wniosku, niemający umocowania w normie prawa materialnego, nie tworzy żadnego prawa rzeczowego do zakładu.

Organy inspekcji weterynaryjnej, pomijając art. 28 k.p.a., tym samym pominęły dyspozycję art. 61 k.p.a. W myśl art. 61 § 1 i 4 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się m.in. na żądanie strony, natomiast o wszczęciu postępowania na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Przepis ten stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, o której mowa w art. 10 k.p.a. Poprzez uniemożliwienie czynnego udziału skarżącego w postępowaniu, PLW w [...] skarżący także rażąco naruszył art. 10 k.p.a.

Organ uwzględnił wniosek spółki [...] sp. z o.o. pomimo, iż spółka bezumownie korzystała z nieruchomości oraz dokonywała na niej zmian sprzecznych z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym i prawem budowlanym. Co więcej organ posiadał wiedzę, że działalność ta nie zagraża sytuacji prawnej ww. spółki, lecz właścicielowi nieruchomości, który czynnie wnosił o ochronę jego interesu prawnego do organów stojących na straży praworządności.

Należy wskazać, iż sposób przeprowadzenia postępowania przez PLW w [...] rażąco naruszał także obowiązek wynikający z art. 6 i 7 i 77 k.p.a. PLW w [...] nie przeprowadził żadnych dowodów z urzędu, a przedkładane dokumenty przez skarżącego J. M. były przez ten organ ignorowane i nieuwzględnione jako materiał dowodowy.

Na dzień wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia zakładu Spółce PLW w [...] organ posiadał już wiedzę, że działalność Spółki jest niezgodna z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym (postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu przez Burmistrza Gminy [...] w stosunku do właściciela) oraz, iż nastąpiła samowolna zmiana użytkowania obiektu przez spółkę (postępowanie wszczęte z urzędu z ramienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w stosunku właściciela zakładu).

Na dzień orzekania przez Głównego Lekarza Weterynarii w niniejszej sprawie w obrocie prawnym były już:

a) decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016r. nakazująca Panu J. M. przywrócenie poprzedniego sposobu jej zagospodarowania tj. usunięcie samochodów, pojazdów, sprzętów, worków z nawozem pod nazwą "[...]", kontenera pod nazwą "[...]" związanych z prowadzoną dzielnością dot. kompostowania pomiotu drobiowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. utrzymało ww. decyzję w mocy. Tym samym organ odwoławczy potwierdził fakt, iż działalność w zakresie produkcji nawozu na przedmiotowym terenie jest niezgodna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. A konieczność przywrócenia przez właściciela nieruchomości pierwotnego sposobu zagospodarowania stała się faktem, gdyż decyzja jest ostateczna na drodze administracyjnej.

b) postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2017r. nakazujące Panu J. M. wstrzymanie użytkowania obiektu do celu produkcji nawozu.

Uwzględniając powyższe, niezależnie od powyższych zarzutów, należy zaznaczyć, iż skarżący podtrzymuje stanowisko zawarte we wniosku z dnia 5 stycznia 2017r., iż decyzja w sprawie zatwierdzenia zakładu została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2016r. nadano uprawnienia podmiotowi, który na dzień złożenia wniosku nie wykazał swojego interesu prawnego, a wyłącznie interes faktyczny. Sam interes faktyczny nie jest w przedmiotowej sprawie podstawą do kształtowania sytuacji prawnej podmiotu poprzez nadanie jej uprawnień. Nie podważa się faktu, iż każdy podmiot może złożyć wniosek o wydanie rozstrzygnięcia jednakże to na organie ciąży obowiązek analizy, czy dany podmiot ma interes prawny do bycia stroną czy nie i czy jest zasadne kreowanie sytuacji prawnej poprzez nadanie uprawnień.

W przedmiotowej sprawie organy administracji na żadnym etapie nie wykazały, iż spółka posiadająca tylko i wyłącznie umowę dzierżawy linii technologicznej od osoby trzeciej ma interes prawny do bycia stroną w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia zakładu. Nie wykazano również dyspozycji prawnej, aby w przedmiotowej sprawie wykluczyć zastosowanie generalnej zasady, o której mowa w art. 28 k.p.a. Wydaje się, iż organy inspekcji weterynaryjnej pomijają w swojej właściwości rzeczowej wszystkie inne przepisy, w tym prawo rzeczowe, a funkcjonują tylko i wyłącznie w trybie ustawy u.o.z.z. oraz rozporządzenia (WE) nr 1069/2009.

PLW w [...] posiadał wiedzę, że spółka nie może funkcjonować w danym miejscu i w danym zakresie, gdyż przepisy prawa tego nie przewidują. Co więcej nieistotny był nawet fakt, że obowiązki przywrócenia stanu poprzedniego i zaniechania naruszeń zostaną nałożone na podmiot, który nie przyczynił się do zaistniałego sprzecznego z prawem stanu. Tym samym należy uznać, iż organy inspekcji weterynaryjnej rażąco naruszyły art. 7 k.p.a. i nie stały na straży praworządności. Nadto, nie rozstrzygnęły przedmiotowej sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (skargi mieszkańców na działalność Spółki, a w konsekwencji konieczność zaangażowania innych organów administracji publicznej do rozwiązania problemu uciążliwej dla otoczenia działalności spółki). Tym samym należy uznać, iż PLW w [...] rażąco naruszył również art. 8 k.p.a., albowiem organ administracji w odczuciu skarżącego de facto zalegalizował na nieruchomości będącego jego własnością bezprawną działalność.

Należy wskazać, iż pomimo nagłego opuszczenia terenu nieruchomości przez spółkę po wydaniu decyzji w niniejszej sprawie przez organ I instancji, na jej terenie nadal znajdują się ruchomości, w postaci znacznej ilości trocin wykorzystywanych do produkcji nawozu, należące do spółki, które zostały przez nią porzucone, co spełnia definicję odpadu w myśl art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (tj. Dz.U. 2016r. poz. 1987 ze zm.). Ww. wydarzenia skutkowały koniecznością złożenia przez skarżącego, ponownie w obronie swojego interesu prawnego, wniosku do Burmistrza Gminy [...] o wszczęcie w stosunku do spółki postępowania w trybie art. 26 ww. ustawy. Nadto, Spółka nie przywróciła do stanu poprzedniego budynku, który został przez nią przebudowany bez wymaganych pozwoleń i zgody skarżącego.

Ze stanowiska zawartego w decyzji GLW wynika jedynie, iż odpowiedzialność spółki za szkody wyrządzone prowadzeniem zakładu na nieruchomości skarżącego winna być rozstrzygana na gruncie prawa cywilnego i przez sądy powszechne, natomiast organy administracji państwowej przy wydawaniu decyzji nie mogą stosować przepisów prawa cywilnego. Skarżący nie wnosił do organów administracji wniosku o wydanie nieruchomości czy rozstrzygnięcie w zakresie innych roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Skarżący wniósł tylko i wyłącznie o stwierdzenie nieważności decyzji PLW w [...] na podstawie określonych przesłanek wskazanych enumeratywnie w przepisach k.p.a.

Organy inspekcji weterynaryjnej winny przestrzegać przepisów, w tym przepisów prawa cywilnego.

W przedmiotowej sprawie pominięcie przepisów cywilnych w zakresie ustalania stron skutkowało przeprowadzeniem całego postępowania z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 2 lipca 1998r., sygn. akt IV SA 1306/96, jednostka występująca jako "podmiot praw rzeczowych" jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

GLW błędnie wskazał, iż organ I instancji wydał decyzję stwierdzającą nieważność w oparciu o przesłankę art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., co nie polega na prawdzie, albowiem podstawę stanowił art. 156 ust. 1 pkt 5 k.p.a.

Skarżący wskazał, iż organ II instancji uchylając decyzję o stwierdzeniu nieważności PLW w [...] z dnia [...] listopada 2016r., naruszył także art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Ww. decyzja była i jest niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter prawny i nie dotyczy, jak błędnie wskazuje GLW, kwestii zmiany stanowiska skarżącego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przez Spółkę działalności na terenie nieruchomości.

We wniosku z dnia 05 stycznia 2017 roku, skarżący wywodził niewykonalność przedmiotowej decyzji z faktu, iż wykonanie decyzji skutkowało popełnianiem przez spółkę co najmniej czynów niedozwolonych w rozumieniu prawa cywilnego.

Zgodnie z ukształtowanym stanowiskiem sądów administracyjnych stwierdzenie nieważności decyzji z powodu jej niewykonalności może mieć miejsce, gdy organ ustali kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania. W art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jako stan rzeczy przyjęto ten, który istnieje w "dacie wydania decyzji". Po drugie niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Zatem oceny wykonalności decyzji nie można wiązać tylko z datą jej wydania, lecz należy uwzględniać okoliczności zachodzące później, (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2008r., sygn. akt SA/Gd 760/08, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009r. sygn. akt II OSK 1796/07).

Nadto, niewykonalność decyzji dzielimy na faktyczną lub prawną. W niniejszej sprawie zaistniała niewykonalność prawna. Niewykonalność prawna decyzji administracyjnej może wynikać z tego, iż do jej realizacji należałoby podjąć działania, które będą miały znamiona czynu niedozwolonego w rozumieniu Kodeksu cywilnego. W przypadku gdy wykonanie decyzji powodowałoby szkodę innym osobom z samego rodzaju działań, które należałoby podjąć w celu jej realizacji, trzeba uznać, że zachodzi przypadek prawnej niewykonalności decyzji (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 października 2007 r. II SA/Bk 525/07).

W niniejszej sprawie Spółka w celu wykonania decyzji i spełniania określonych w przepisach warunków sanitarnych wyrządziła skarżącemu szkodę chociażby poprzez naruszenie konstrukcji i przebudowę budynku posadowionego na nieruchomości, co stanowi delikt cywilny w rozumieniu art. 415 k.c. Pomimo tego, organ II instancji w ogóle nie wskazał ani nie uzasadnił, dlaczego nie podziela stanowiska skarżącego oraz organu I instancji w przedmiocie nieważności decyzji w kontekście popełnionych przez spółkę na szkodę skarżącego deliktów cywilnych przy jej wykonywaniu.

Niezależnie od powyższego, należy jeszcze raz podkreślić, iż z uwagi na rażące naruszenia wyżej wskazanych przepisów materialnych i procesowych, co do przedmiotowej decyzji PLW w [...] aktualizowała się także przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

GLW uchylając decyzję organu I instancji i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji PLW w [...] naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu organ nadzoru prawidłowo przeprowadził postępowanie i słusznie ocenił, że nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. wydana przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] dotycząca zatwierdzenia zakładu [...] Sp. z o.o. w zakresie prowadzenia kompostowni wykorzystującej produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego kategorii 2 oraz utrzymania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego zakładu została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Kontroli Sądu poddana została decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej przez organ odwoławczy w postępowaniu nadzwyczajnym.

Niewątpliwie stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może być wykładnią rozszerzająca. W odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności.

Należy wskazać, że podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji są przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r., poz. 1539 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002.

Stosownie do treści art. 6 ust. 1 a pkt 2 ustawy podjęcie działalności nadzorowanej w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych jest dozwolone po zatwierdzeniu przedsiębiorstwa lub zakładu, o którym mowa w art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1069/2009.

Powiatowy lekarz weterynarii właściwy ze względu na planowane miejsce prowadzenia działalności nadzorowanej w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych, na wniosek podmiotu zamierzającego prowadzić taką działalność, dokonuje rejestracji, o której mowa w ust. 1 a pkt 1, oraz wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w ust. 1a pkt 2 lub 3 (ust. 2).

Z kolei według art. 6 ust. 3 ustawy wniosek o zatwierdzenie zakładu zawiera:

imię, nazwisko, miejsce zamieszkania i adres albo nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy,

określenie rodzaju działalności, którą wnioskodawca zamierza prowadzić, oraz informacje określone w art. 23 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1069/2009,

określenie adresu przedsiębiorstwa lub zakładu w rozumieniu art. 3 pkt 13 rozporządzenia nr 1069/2009, jeżeli działalność będzie prowadzona w takim przedsiębiorstwie lub zakładzie.

Zgodnie z art. 44 wskazanego rozporządzenia przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia zakładu w zakresie prowadzenia kompostowni wykorzystującej produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego kategorii 2 jest ustalenie, że zakład, w którym działalność nadzorowana ma być prowadzona spełnia wymogi określone w art. 27 rozporządzenia.

Decyzja wydawana w powstępowaniu przez właściwy organ potwierdza zatem, że zakład spełnia określone w rozporządzeniu wymagania weterynaryjne w zakresie prowadzonej działalności nadzorowanej.

Podmiotem zobligowanym do zainicjowania postępowania i jedynym, którego sytuacja prawna zostaje ukształtowana na skutek wydania decyzji o zatwierdzeniu zakładu, jest podmiot, który zamierza prowadzić działalność nadzorowaną w takim zakładzie (tj. każdym miejscu, w którym prowadzone są czynności związane z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego lub produktami pochodnymi, inne niż statki rybackie - art. 3 pkt 13 rozporządzenia). Jest to podmiot, pod którego faktyczną kontrolą pozostaje produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego (art. 3 pkt 11 rozporządzenia). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że stroną postępowania o zatwierdzenie zakładu jest wyłącznie podmiot zamierzający prowadzić tego rodzaju działalność. Przepisy znajdujące zastosowanie nie nakładają obowiązku dokumentowania tytułu prawnego do nieruchomości na której zlokalizowany ma być zakład, a zatem organ rozstrzygający wniosek nie jest zobowiązany, a tym samym uprawniony do weryfikacji tytułu prawnego. Nie może być jednak wątpliwości, że podmiot ten musi faktycznie władać zakładem, bowiem z art. 44 rozporządzenia wynika, że właściwy organ zatwierdza przedsiębiorstwa lub zakłady jedynie wówczas, gdy z inspekcji przeprowadzonych w takich zakładach lub przedsiębiorstwach przed rozpoczęciem przez nie działalności wynika, iż spełniają one wszystkie wymogi określone zgodnie z art. 27. Bez faktycznego władztwa wymóg przeprowadzenia kontroli nie mógłby zostać spełniony.

Decyzja zatwierdzająca zakład nie ma wpływu na sytuację prawną właściciela nieruchomości.

Zaskarżona decyzja nie została zatem wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1a pkt 2 oraz 3 pkt 2 lit. c ustawy w zw. z art. 3 pkt 13 w/w rozporządzenia, a także art. 28 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i przepisów procesowych związanych z czynnym udziałem strony w postępowaniu.

Niesłusznie także zarzuca strona skarżąca naruszenie przez organ art. 156 § 1 pkt 4 kpa w związku z dokonaną oceną, że kontrolowana decyzja o zatwierdzeniu zakładu z dnia [...] listopada 2016 r. wydana przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] została skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie. Decyzja została skierowana do podmiotu, którego sytuacja prawna była nią kształtowana i który był wnioskodawcą w postępowaniu.

W ocenie sądu prawidłowe jest także stanowisko organu odwoławczego, iż kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

Decyzją trwale niewykonalną jest taka decyzja, której adresat zostaje pozbawiony możliwości wykonania praw lub obowiązków wynikających z tej decyzji, przy czym przeszkody w jej wykonaniu istnieją już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas.

Skarżący twierdzi, że kontrolowana decyzja jest niewykonalna z przyczyn prawnych bowiem jej wykonanie prowadzi do popełnienia przez spółkę czynów niedozwolonych w rozumieniu art. 415 k.c polegających na bezumownym korzystaniu przez nią jako posiadacza w złej wierze z zakładu, a także naruszeniu konstrukcji budynku znajdującego się na nieruchomości i jego przebudowie w wyniku których skarżący poniósł szkodę. Podkreśla, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym funkcjonowały już decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nakazująca skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2017r. nakazujące skarżącemu wstrzymanie użytkowania obiektu do celu produkcji nawozu.

W ocenie sądu podnoszona przez skarżącego argumentacja nie dowodzi ani zaistnienia czynów niedozwolonych, ani trwałości niewykonalności decyzji.

Niewątpliwie organ odwoławczy ma rację twierdząc, iż w postępowaniu o zatwierdzenie zakładu, nie może samodzielnie oceniać przesłanek naruszenia przez podmiot zamierzający prowadzić działalność nadzorowaną przepisów dotyczących zagospodarowania terenu lub przepisów prawa budowlanego. Do kompetencji organu należy wyłącznie ocena spełnienia przez zakład, w którym działalność taka ma być przez podmiot prowadzona wymogów weterynaryjnych w zakresie infrastruktury i wyposażenia. Organ potwierdzając spełnienie tych wymogów, umożliwia podmiotowi prowadzenie działalności nadzorowanej z punktu widzenia nadzoru weterynaryjnego. Nie określa więc generalnego uprawnienia do prowadzenia działalności w tym miejscu, a więc do jego kompetencji nie należy ocena czy prowadzenie działalności możliwe jest z punktu widzenia innych przepisów prawa. Należy zauważyć, że w dacie wydania decyzji kontrolowanej rozstrzygnięcia organów dotyczące naruszenia przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i prawa budowlanego nie funkcjonowały jeszcze w obrocie prawnym, a zatem nie było przesłanek do oceny, że uprawnienie wynikające z wydanej decyzji może napotkać prawne przeszkody w realizacji. Organ odwoławczy ocenia czy kontrolowana decyzja w dacie jej wydania została dotknięta kwalifikowaną wadą, a ta przesłanka wówczas nie istniała.

Kolizja uprawnienia przyznanego kontrolowaną decyzją i nakazów wynikających z rozstrzygnięć właściwych organów administracji, która nastąpiła później i tak zdaniem sądu nie wskazuje na trwały charakter przeszkody w jego realizacji, bowiem obiektywnie dopuszczalna jest zarówno zmiana sposobu zagospodarowania terenu, jak też sposobu użytkowania obiektu po spełnieniu określonych w przepisach wymogów.

Na marginesie należy zauważyć, że wbrew twierdzeniu skargi nie jest oczywiste, że wykonanie decyzji wiązałoby się w związku z realizacją uprawnienia z dokonaniem czynu niedozwolonego przez spółkę będącą uczestnikiem postępowania. Zdaniem sądu stanowisko organu odwoławczego, iż rozstrzygnięcie tej kwestii nie należało do jego kompetencji jest słuszne. Prawidłowa jest także ocena organu, iż bezumownego korzystania z nieruchomości przez posiadacza zależnego w złej wierze nie należy utożsamiać z czynem niedozwolonym.

Podstawowymi elementami czynu niedozwolonego w rozumieniu art. 415 k.c są bezprawność zachowania, wina, powstanie szkody i związek przyczynowy pomiędzy zachowaniem, a szkodą. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że kontynuowanie posiadania przy braku lub po utracie tytułu prawnego samo w sobie nie jest deliktem. W wyroku z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt IV CSK 410/14 Sąd Najwyższy wskazał, że "Ocenę roszczeń, które mogą towarzyszyć roszczeniu windykacyjnemu albo wchodzić na jego miejsce, można zróżnicować w zależności od tego, czy stosunek pomiędzy właścicielem, a posiadaczem powstaje wyłącznie wskutek objęcia przez posiadacza władania rzeczą bez uprawnienia skutecznego względem właściciela, czy też cudze posiadanie jest rezultatem czynu niedozwolonego albo sposób posiadania kwalifikuje się jako czyn niedozwolony. W pierwszej sytuacji rozliczenia stron odbywają się tylko na podstawie przepisów o ochronie własności, w drugiej sytuacji możliwe jest zastosowanie reżimu deliktowego. Także jednak w tym drugim wypadku samo kontynuowanie posiadania bez tytułu prawnego nie jest tożsame z czynem niedozwolonym, a zła wiara posiadacza nie jest tożsama z winą stanowiącą podstawę odpowiedzialności deliktowej".

Do oceny zachowania spółki jako czynu niedozwolonego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z powodu jej niewykonalności nie jest wystarczające twierdzenie skarżącego oparte na złej wierze posiadacza. Materiał dowodowy w postaci postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2017r. wskazuje, że zmiana sposobu użytkowania obiektu i przeznaczenia terenu nastąpiła w 2012 r., tak więc twierdzenie skarżącego, że spółka będąca uczestnikiem postępowania popełniła czyn niedozwolony w wyniku przebudowy budynku wymagałaby dowiedzenia dopiero w postępowaniu przed sądem powszechnym, że podmiot ten zawinionym zachowaniem spowodował szkodę.

Słusznie także ocenił organ, że decyzja nie była niewykonalna ze względów faktycznych tj. negatywnego nastawienia skarżącego, bowiem brak zgody właściciela nie ma wpływu na ocenę spełnienia wymogów dla zatwierdzenia zakładu, ani też nie stanowi obiektywnie nieusuwalnej przeszkody.

W ocenie sądu organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania analizując materiał dowodowy wyłącznie pod kątem istnienia wad kwalifikowanych decyzji, nie zaś ustalając ponownie stan faktyczny sprawy.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalił skargę.