Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1296/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 a, 15, 26
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M B i D B na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2020 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z."), art. 17 § 1, art. 119, art. 120 § 1, art. 121 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia M B na postanowienie Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] (dalej: "WUOZ") z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] , nakładające na M B grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych), w związku z niedopełnieniem obowiązku wykonania robót budowlanych w pałacu w [...]gm. [...]nakazanych decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ") z [...]lutego 2015 r., znak: [...]- utrzymał w mocy ww. postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że WUOZ decyzją z [...] lutego 2015 r., znak: [...] nakazał A M i A B (właścicielkom pałacu w [...] gm. [...] , wpisanego do rejestru zabytków decyzją z [...] kwietnia 1989 r., pod numerem [...] wykonanie robót budowlanych w ww. pałacu w terminie do 31 sierpnia 2016 r., ze względu na zły stan techniczny obiektu i zagrożenie zniszczeniem. Upomnieniem z [...] lutego 2019 r., nr [...], organ wezwał M B do wykonania powyższego obowiązku z zagrożeniem, że w razie jego niewykonania zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. [...]WKZ [...] kwietnia 2019 r., wystawił tytuł wykonawczy nr [...] , w którym wskazał jako zobowiązaną M B, a jako podstawę prawną obowiązku ww. decyzję z [...] lutego 2015 r.

WUOZ postanowieniem z [...]kwietnia 2019 r., znak[...] , nałożył na M B grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł, w związku z niedopełnieniem obowiązku wykonania robót budowlanych w pałacu w [...]gm. [...]nakazanych decyzją [...]WKZ z [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrola przeprowadzona [...]września 2016 r. wykazała, że roboty budowlane nie zostały wykonane przez zobowiązanych. M B przejęła nałożony przez [...]WKZ obowiązek nabywając zespół pałacowo-parkowy w [...]. Zobowiązana nie zastosowała się do upomnienia z [...] lutego 2019 r., i nie zrealizowała ciążącego na niej obowiązku.

W związku z powyższym, [...]WKZ wszczął przeciwko M B egzekucję administracyjną, w celu przymusowego wykonania obowiązku. Konserwator uznał, że na tym etapie postępowania zastosowanie grzywny w celu przymuszenia jest dla zobowiązanej najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym. Grzywna została wyznaczona w wysokości 10 000 zł, a więc w najwyższej wysokości, jaką organ może jednorazowo nałożyć na osobę fizyczną (zgodnie z artykułem 121 u.p.e.a.). Ustalając taką jej wysokość organ miał na względzie przede wszystkim zapewnienie efektywności przedmiotowej egzekucji, uwzględniając jednocześnie obowiązujące na rynku stawki za usługi budowlane, czyli koszt, który zobowiązana musiałaby ponieść w przypadku dobrowolnego wykonania obowiązku. Wobec tego grzywna w celu przymuszenia została nałożona w takiej wysokości, aby zobowiązanej nie opłacało się jej uiszczenie w celu wydłużenia postępowania egzekucyjnego i oddalenia osobistego albo zastępczego wykonania obowiązku. Obowiązek wykonania robót budowlanych w pałacu w [...]stał się wymagalny do 31 sierpnia 2016 r., a mimo to zobowiązana nie podejmowała w tym czasie jakichkolwiek działań w celu jego realizacji.

M B złożyła zażalenie na powyższe postanowienie z [...] kwietnia 2019 r., zarzucając naruszenia art. 120 § 1 u.p.e.a., poprzez nałożenie grzywny wobec podmiotu, który nie był właścicielem zabytku w dacie wydania decyzji z [...] lutego 2015 r., nr [...] i przedwczesne nałożenie grzywny, ponieważ stronie nie upłynął termin wskazany w tytule wykonawczym nr [...].

Minister (utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji) wskazał, że nie budzi wątpliwości, że adresatem decyzji WUOZ z [...] lutego 2015 r., były AM i A B (ówczesne właścicielki pałacu w [...]). Z treści księgi wieczystej [...] wynika, że aktualnymi właścicielami działki nr [...], na której znajduje się pałac są D B i M B, która stała się współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości w drodze darowizny A M z [...]lutego 2018 r. Organ I instancji wszystkie czynności egzekucyjne, począwszy od przesłania upomnienia, kierował do skarżącej M B, traktując ją jako zobowiązaną na którą przeszedł egzekwowany obowiązek ustalony w decyzji z [...]lutego 2015 r. W odwołaniu skarżąca podniosła, że nie może być traktowana przez organ egzekucyjny jako zobowiązana, na skutek objęcia przez nią prawa własności przedmiotowego pałacu.

Zdaniem Ministra, następstwo w materialnym prawie administracyjnym wiąże się w praktyce z następstwem cywilnoprawnym, czego przykładem jest niniejsza sprawa. Z uwagi bowiem na zbycie określonego prawa podmiotowego prawa własności nieruchomości, powstaje zagadnienie możliwości nawiązania stosunku prawnego pomiędzy organem administracji publicznej, a nabywcą prawa. Zatem należy ustalić, czy samo przejście prawa własności budynku na skarżącą może powodować automatycznie obciążenie jej obowiązkami o charakterze publicznoprawnym, co do których ustawodawca nie wskazał, że przechodzą one na następców prawnych.

Stosownie do art. 28a u.p.e.a., w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Norma zawarta w powyższym artykule ma zastosowanie jedynie w wypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę zobowiązanego w trakcie trwania postępowania egzekucyjnego. Tymczasem M B stała się współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości w drodze darowizny [...] lutego 2018 r., a zatem przed doręczenia jej upomnienia oraz odpisu tytułu wykonawczego, czyli przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (art. 26 § 5 u.p.e.a.).

Powołując się na orzecznictwa sądów administracyjnych organ podkreślił, że co prawda przepis art. 28a u.p.e.a. nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz umożliwia kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby, niż ta przeciwko, której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tą inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym. A zatem nie można przyjąć, że postępowania egzekucyjnego nie można prowadzić w stosunku do następcy prawnego właściciela nieruchomości, tylko dlatego, że po wydaniu decyzji (nakazującej rozbiórkę obiektu) zobowiązany z treści decyzji podmiot przeniósł swój udział we własności nieruchomości na inną osobę. Skoro ustawodawca przewidział możliwość kontynuowania prowadzonego postępowania egzekucyjnego w wypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego (art. 28a u.p.e.a.), to takie same przesłanki przemawiają za możliwością wszczęcia postępowania w sytuacji przejścia obowiązku jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Nie było zatem przeszkód do wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej jak to uczynił organ egzekucyjny.

W myśl art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

W ocenie Ministra, z ww. przepisu nie wynika, że w sytuacji, gdy organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku przeprowadzenia robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku, ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać wykonanie zastępcze. Rozważając możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego należy uwzględnić przesłanki, ustanowione w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosowania tych środków. Wykonanie zastępcze polega na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. Środek ten jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. O dolegliwości wykonania zastępczego przeprowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków świadczy fakt, że zgodnie z art. 49 ust. 4 u.o.z., wierzytelność Skarbu Państwa z tego tytułu podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na tej nieruchomości.

Grzywna jest dla zobowiązanego mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym nże wykonanie zastępcze. W razie bowiem dobrowolnego wykonania obowiązku nałożone, a nieściągnięte lub nieuiszczone grzywny podlegają umorzeniu. W przypadku dobrowolnego wykonania obowiązku po uiszczeniu lub przymusowym ściągnięciu grzywny zobowiązany może zwrócić się o jej zwrot w całości lub w części. Tymczasem wykonanie zastępcze nie uprawnia do zwrotu kosztów poniesionych przez zobowiązanego. Wydając akt konkretyzujący uznaniowo prawo materialne, organ administracyjny w istocie ma obowiązek wyjaśnić kryteria, jakimi się kierował, ustalając taką a nie inną treść uznaniowego rozstrzygnięcia. Natomiast inaczej rzecz się ma w postępowaniu egzekucyjnym, w którym jedynym kryterium jest ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu zobowiązanej strony do wykonania obowiązku.

Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Grzywna ta jest formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się.

Stosownie do art. 125 i 126 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. Z art. 121 § 1 u.p.e.a. wynika, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem sytuacji, w której egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, bowiem wówczas grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (art. 121 § 4 ustawy).

Minister wyjaśnił, że organ egzekucyjny w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo ustalił wysokość nałożonej grzywny na 10.000 zł., mając na względzie przede wszystkim zapewnienie efektywności egzekucji i słusznie nie brał pod uwagę sytuacji finansowej zobowiązanej, ponieważ z treści art. 121 u.p.e.a., nie można wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego; może się on uwolnić od nałożonego obowiązku uiszczenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek o charakterze niepieniężnym.

Z powyższym postanowieniem Ministra nie zgodziła się M B i D B, wnosząc pismem datowanym na dzień 18 czerwca 2020 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu Ministra z [...]maja 2020 r., skarżący zarzucili naruszenie:

"- art. 122 § 1 w zw. z art. 28a i 26 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez zastosowanie w/w norm prawnych w stosunku do skarżącej z pominięciem faktu, że ustawodawca nie wskazał w żadnym przepisie ustawy aby obowiązki o charakterze publicznoprawnym przechodziły z mocy prawa na następców prawnych, a zatem nie mogły automatycznie przejść na skarżącą;

- art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez nałożenie grzywny w celu przymuszenia z pominięciem konstytucyjnej zasady państwa prawa oraz zasady proporcjonalności;

- art. 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez zastosowanie uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny i w nadmiernej wysokości nie biorąc pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, w tym sytuacji finansowej i materialnej skarżącej.

- art. 29 § 2 pkt 3, art. 15 § 1 w zw. z 26 § 1 u.p.e.a poprzez wystawienie upomnienia jak i tytułu wykonawczego wobec niewłaściwej osoby/podmiotu prawa a nadto w sposób naruszający art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. ".

Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpatrzenie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Kierownik Delegatury w [...] WUOZ w [...] wydał postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia [...]kwietnia 2019 r. i to w sytuacji, gdy skarżąca nie była adresatem decyzji [...]WKZ z [...] lutego 2015 r., a ponadto upomnienie wzywające skarżącą do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie jego niewykonania zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne wydane zostało [...] lutego 2019 r., a tytuł wykonawczy przeciwko skarżącej wystawiono już [...]kwietnia 2019 r.

Decyzja [...]WKZ z [...]lutego 2015 r. dotyczyła ówczesnych współwłaścicieli A M i A B, którym organ zakreślił termin do wykonania robót budowlanych w pałacu do 31 sierpnia 2016 r. - ponad 1,5 roku. Natomiast skarżącej, jako kolejnej właścicielki pałacu, organ w upomnieniu z [...] lutego 2019 r., zakreślił termin 7 dni do wykonania robót. Następnie [...]kwietnia 2019 r., czyli 2 miesiące później wystawił tytuł wykonawczy i nałożył grzywnę w celu przymuszenia. W tych okolicznościach jest oczywiste, że w tak krótkim okresie czasu skarżąca nie miała nawet możliwości podjęcia działań w celu przygotowania się do wykonania robót budowlanych objętych decyzją z [...] lutego 2015 r., nie mówiąc nawet o niezbędnym czasie potrzebnym do wykonania tych robót, tym bardziej, że zakres robót był bardzo szeroki.

W ocenie skarżących, powołujących się na poglądy piśmiennictwa, dla sprawy istotne znaczenie powinno mieć także to, że ustawodawca nie wskazał w żadnym przepisie ustawy, aby obowiązki o charakterze publicznoprawnym z mocy prawa przechodziły na następców prawnych. Do przejścia praw i obowiązków na inny podmiot nie może dojść bez wyraźnego przepisu ustawy. Dlatego przed rozpoczęciem postępowania egzekucyjnego, postępowanie administracyjne powinno zostać przeprowadzone od początku, z udziałem następcy prawnego.

W obecnym stanie prawnym nie można w kontekście postępowania egzekucyjnego konstruować ogólnej zasady następstwa prawnorzeczowego, a nieuprawnione jest sięganie per analogiom do instytucji następstwa prawnego w prawie cywilnym. Stąd przyjmuje się, że ponowienie postępowania administracyjnego, a później egzekucyjnego, nie powinno być stosowane tam, gdzie przepisy prawa materialnego administracyjnego bądź oparty na wyraźnych regulacjach prawnych akt administracyjny wyraźnie regulują kwestię następstwa prawnego w tej sferze.

Z powyższych względów uprawnione jest przyjęcie, że powstały nowy stosunek administracyjnoprawny pomiędzy organem administracji a skarżącą - uzasadniał przeprowadzenie postępowania administracyjnego od początku, a obowiązek z decyzji organu z [...] lutego 2015 r., nie mógł przejść automatycznie na następcę prawnego, jaką niewątpliwie osobą jest skarżąca i to praktycznie w terminie 7 dni, co wynikało z upomnienia z [...] lutego 2019 r. W konsekwencji skarżąca uważa, że brak było podstaw do nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Minister w zaskarżonym postanowieniu ograniczył się do pobieżnej i bezrefleksyjnej interpretacji norm prawnych zawartych w przepisach art. 122 § 1, 28a i 26 § 5 u.p.e.a., której w żaden sposób nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą proporcjonalności mającą swe źródło w art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej powinny działać tak, aby między celem regulacji prawnej a stosowanymi przez nią środkami była zgodność i aby te proporcje były wyważone. Tymczasem organ zaakceptował nałożenie na skarżącą obowiązku wynikającego z decyzji z 18 lutego 2015 r., którego w terminie 7 dni nikt nie jest w stanie wykonać. Takie działanie organu narusza sferę praw i wolności jednostki zagwarantowanych w Konstytucji. W konsekwencji nie było podstaw do aprobowania nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia.

Skarżący zakwestionowali nie tylko nałożenie grzywny w celu przymuszenia co do zasady, ale też jej wysokość. Podnieśli, że żaden przepis prawny nie nakazuje nałożenie grzywny w kwocie maksymalnej, to jest w kwocie 10.000 zł. Już z tej przyczyny twierdzenie, że możliwości finansowych zobowiązanego nie można brać pod uwagę, jest nieprzekonywujące. To, że organy administracji publicznej zajmujące się ochroną zabytków nagminnie stosują maksymalne wysokości grzywien w celu przymuszenia, nie oznacza że grzywna w tej wysokości w celu przymuszenia dla osoby nie mającej możliwości finansowych - może być zbyt uciążliwa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 § 2 pkt 3, 15 § 1 w zw. z 26 § 1 u.p.e.a oraz art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a., skarżący wskazali, że zgodnie z wyrokiem NSA z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 549/17 "Skoro podstawa wystawienia tytułu wykonawczego była decyzja określająca zobowiązanie, to w tytule wykonawczym musi być wskazany podmiot, na który decyzją tą nałożono obowiązek. Nie może być różnicy pomiędzy określeniem podmiotu zobowiązanego w decyzji administracyjnej, którą nałożono nań obowiązek, a nazwaniem zobowiązanego w tytule wykonawczym, ponieważ tytuł ten można wystawić tylko w odniesieniu do osoby wskazanej jako podmiot zobowiązany w podlegającej wykonaniu decyzji administracyjnej."

Ponadto skarżący podkreślili, że drugi współwłaściciel nieruchomości (objętej decyzją z 18 lutego 2015 r. i zaskarżonym postanowieniem), wykonał znaczną część robót budowlanych w pałacu w [...] . Nie może zatem wykluczyć, że wszystkie zalecane roboty na chwilę obecną zostały już wykonane.

W odpowiedzi na skargę, Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie się na okoliczności stanowiące podstawę wniesienia zarzutów z art. 33 § 1 u.p.e.a., albowiem zarzuty i zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego stanowią odrębne i niezależne od siebie środki zaskarżenia (tak np. wyrok z 28 stycznia 2020 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 715/18, wyrok z 25 września 2019 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 2677/17, wyrok z 6 marca 2020 r., Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 1489/19, wyrok z 13 lutego 2020 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 806/19, wyrok z 7 lutego 2020 r Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2017/19, i in, - CBOSA).

Jak słusznie wyjaśnił w wyroku z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 109/18Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, "wymienione w końcowej części art. 122 § 3 u.p.e.a. zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny oparte być może jedynie na podstawach innych niż kwestionowanie istoty i dopuszczalności egzekucji. Zażalenie takie sprowadzać mogłoby się do kwestionowania wyboru środka egzekucyjnego albo wysokości wymierzonej grzywny, w przypadku, gdy nie wniesiono zarzutów opartych na podstawach wymienionych w art. 33 pkt 6 i 8 u.p.e.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że niekwestionowane jest stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2394/16, (CBOSA), że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek i to wynika w sposób oczywisty z treści art. 29 § 1 u.p.e.a., zaś badanie dopuszczalności egzekucji nie obejmuje ustalenia, kto powinien być adresatem decyzji. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku.

Należy wyjaśnić też, że podnoszone przez skarżących nieistnienie obowiązku, błąd co do zobowiązanego, wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części, stanowią podstawę zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej – zgodnie z art. 33 § 2 u.p.e.a., a więc nie mogą być podnoszone w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Odnosząc się do skargi i podnoszonych tam kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że poprawnie wyjaśnił organ, że zgodnie z art. 28a ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427, dalej: "u.p.e.a.") w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Analizując hipotezę ww. przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy uznać też należy za prawidłowe prawnie wnioski organu co do tego, że umożliwia ona kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby, niż ta przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tą inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym.

Tym niemniej, w przedmiotowej sprawie i w wynikającym z niej stanie faktycznym (wobec tego, że skarżąca stała się następcą prawnym A B przed wystawieniem tytułu wykonawczego, a więc w sytuacji prawnie odmiennej od hipotezy art. 28a u.p.e.a.), podstawa prawna umożliwiająca wszczęcie wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego i nałożenie przez organ na skarżącą grzywny w celu przymuszenia była inna.

Przypomnieć należy, że obowiązek administracyjny w postaci nakazania przez WUOZ decyzją z [...] lutego 2015 r., znak[...] , wykonania określonych robót budowlanych w pałacu w [...]gm. [...] ze względu na zły stan techniczny obiektu i zagrożenie zniszczeniem nałożony został na A M i A B. Tym niemniej, skarżąca M B [...] lutego 2018 r. stała się współwłaścicielką przedmiotowego zabytku pod tytułem darmym, wstępując tym samym w miejsce A M. Zgodnie więc z art. 30 § 4 k.p.a., jako że darowizna dotyczyła praw zbywalnych, skarżąca w toku postępowania administracyjnego, zmierzającego do udzielenia zabytkowi ochrony przed zniszczeniem, wstąpiła ex lege w miejsce dotychczasowej współwłaścicielki pałacu. Dlatego też, zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. stała się stroną również tego postępowania, które zmierzało do wymuszenia wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z.

Jak słusznie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 24 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 39/03 (CBOSA) "jeżeli występuje następstwo prawne (czyli sprawa dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego), obowiązek administracyjny przechodzi z mocy prawa na następcę prawnego zobowiązanego (art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (...) oraz art. 30 § 4 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji)".

Prawidłowo więc upomnieniem z [...] lutego 2019 r., nr [...] , organ wezwał M B do wykonania obowiązku nałożonego przez WUOZ decyzją z [...] lutego 2015 r. - z zagrożeniem, że w razie jego niewykonania zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. W konsekwencji, zgodnie z prawem (art. 26 ust. 1 w zw. z art. 28a zd. 2 u.p.e.a.), [...]WKZ [...]kwietnia 2019 r., wystawił tytuł wykonawczy nr [...] w którym wskazał jako zobowiązaną M B, a jako podstawę prawną obowiązku decyzję z [...] lutego 2015 r.

Prawnym obowiązkiem organu egzekucyjnego jest stosowanie środka egzekucyjnego w wypadku konieczności wymuszenia na stronie wykonania nałożonego zobowiązania (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Z tego obowiązku organ zwolniony jest wyłącznie wówczas, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy (art. 7 § 3 u.p.e.a.). W związku z niedopełnieniem obowiązku wykonania w oznaczonym terminie robót budowlanych w zabytkowym pałacu, WUOZ postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] nałożył więc na M B grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł., do czego był uprawniony zgodnie z art. 7 § 1 w zw. z art. 119 § 1 i art. 121 § 2 u.p.e.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a. i postanowienie o nałożeniu grzywny. Jak wynika z akt sprawy (i jest to okoliczność niesporna) tytuł wykonawczy z [...] kwietnia 2019 r. został doręczony skarżącej 15 kwietnia 2019 r. (data na zwrotnym poświadczeniu odbioru). Postanowienie o nałożeniu grzywny z [...]kwietnia 2019 r. zostało doręczone skarżącej 15 kwietnia 2019 r. (data na zwrotnym poświadczeniu odbioru). Organ dopełnił więc ww. prawnego obowiązku przy wszczęciu egzekucji. Jednocześnie tym samym – wbrew zarzutowi skarżącej - spełnione zostały wymagania z art. 26 § 5 pkt. 1 u.p.e.a., zgodnie z którym wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

Skarżący mylnie więc uznają, że obowiązek nałożony decyzją z [...] lutego 2015 r., znak: [...] wykonania robót budowlanych w pałacu w [...]gm. [...] , wpisanym do rejestru zabytków decyzją z [...] kwietnia 1989 r., pod numerem [...] , jako obowiązek o charakterze publicznoprawnym, nie przeszedł z mocy prawa na rzecz skarżącej. Takie bowiem następstwo prawne wynika wprost z art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., o czym była już mowa.

Nie został naruszony przez organ ani art. 2 ("Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej"), ani art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ("Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw") "przez nałożenie grzywny w celu przymuszenia z pominięciem konstytucyjnej zasady państwa prawa oraz zasady proporcjonalności". Nie jest bowiem ani konstytucyjną wolnością, ani konstytucyjnym prawem niewykonywanie decyzji administracyjnych lub wyroków sądowych. Nie jest też naruszeniem zasad państwa prawa takie postępowanie organów administracji publicznej, które – mając za podstawę przepis rangi ustawowej – działają w celu wyegzekwowania nałożonego na obywatela obowiązku, w tym w zakresie opieki nad zabytkami.

W ocenie Sądu nie został też naruszony art. 7 u.p.e.a. "przez zastosowanie uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny i w nadmiernej wysokości nie biorąc pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, w tym sytuacji finansowej i materialnej skarżącej". Należy przyznać rację organowi II instancji, że w niniejszej sprawie grzywna jest mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze. Słusznie bowiem wyjaśnił Minister, że w razie dobrowolnego wykonania obowiązku nałożone, a nieściągnięte lub nieuiszczone grzywny podlegają umorzeniu. W przypadku dobrowolnego wykonania obowiązku po uiszczeniu lub przymusowym ściągnięciu grzywny zobowiązany może zwrócić się o jej zwrot w całości lub w części. Co więcej, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Na wniosek ponadto takiego zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, z tym, że państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia (art. 126 u.p.e.a.).

W odróżnieniu od powyższych możliwości zwrotu lub umorzenia grzywny w wypadku działania zobowiązania, wykonanie zastępcze nie uprawnia do żądania zwrotu poniesionych kosztów przez zobowiązanego..

Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a., co do zasady, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Dyspozycja tego przepisu nie uzależnia wysokości nakładanej w celu przymuszenia grzywny od jakichkolwiek przesłanek, pozostawiając ustalenie jej wysokości organowi egzekucyjnemu. Tym samym słusznie wyjaśnił Minister, że granice uznania administracyjnego w tym wypadku nie zostały uzależnione od możliwości finansowych zobowiązanego. Celem bowiem zastosowania tego środka egzekucyjnego jest wymuszenie określonego zachowania zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, a jednocześnie widoczną dla zobowiązanego prawna możliwość częściowego umorzenia grzywny lub jej zwrotu.

Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 956/17, CBOSA). Jak ponadto stwierdził Sąd w ww. wyroku, "wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (...) Na wysokość grzywny nie może mieć wpływu stan wykonania obowiązku przez skarżącego. (...) Grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione".

Organ nie naruszył też art. 29 § 2 pkt 3, art. 15 § 1 w zw. z 26 § 1 u.p.e.a "poprzez wystawienie upomnienia jak i tytułu wykonawczego wobec niewłaściwej osoby/podmiotu prawa a nadto w sposób naruszający art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a.".

Art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a. dotyczy wstrzymania się organu egzekucyjnego niebędącego jednocześnie wierzycielem od przystąpienia do egzekucji i zawiadomienia wierzyciela o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji, jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. W sprawie niniejszej tytuł wykonawczy z [...] kwietnia 2019 r. zawiera wszelkie elementy niezbędne, określone w § 1 art. 27 u.p.e.a. Nie dotyczy też dotyczy należności spółki nieposiadającej osobowości prawnej, a więc nie musi wymieniać danych, o których mowa w § 2 art. 27 u.p.e.a.

Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

W niniejszej sprawie termin wykonania obowiązku z decyzji WUOZ z [...] lutego 2015 r., znak: [...], upłynął 31 sierpnia 2016 r. Pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego skierowane zostało do skarżącej, jako następcy prawnego zobowiązanego, [...] lutego 2019 r. – a więc prawie 2,5 roku po upływie ww. terminu. Wszczęcie egzekucji nastąpiło z datą doręczenia skarżącej tytułu wykonawczego [...]kwietnia 2019 r.; znacznie więc po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia.

Wobec prawidłowego doręczenia skarżącej tytułu wykonawczego niezrozumiałym jest zarzut naruszenia art. 26 § 1 u.p.e.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej co do braku tożsamości osoby zobowiązanej z decyzji z [...]lutego 2015 r., znak: [...] i osoby wskazanej w tytule wykonawczym (w kontekście powołanego przez skarżącą wyroku NSA z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 549/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że wyrok ten dotyczył błędu co do osoby zobowiązanego (egzekucja była kierowana do podmiotu podlegającego obowiązkowi wpisu do KRS; organ wadliwie wskazał firmę spółki akcyjnej).

W niniejszej zaś sprawie błąd taki nie wystąpił; skarżąca wstąpiła w prawa i obowiązki byłej współwłaścicielki nieruchomości zabudowanej przedmiotowym zabytkiem, nabywając udział we współwłasności w drodze czynności prawnej (darowizny). Zgodnie z art. 155 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1740) umowa darowizny przenosi własność (a więc ogół praw i obowiązków wynikających z własności) na nabywcę, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej albo że strony inaczej postanowiły. Skutek prawny w postaci przejścia własności następuje z mocy samej umowy - solo consensu. Skarżąca, jako beneficjent darowizny – zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. – wstąpiła więc w miejsce darczyńcy i powinna była być stroną w postępowaniu administracyjnym wszczętym po dniu przejścia na nią własności.

Z powyższych względów organ egzekucyjny nie popełnił błędu, wymieniając w tytule wykonawczym osobę, która nabywając w drodze darowizny udział we własności nieruchomości zabudowanej stała się jednocześnie współwłaścicielem zabytku, zobowiązanym do opieki nad nim (art. 5 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) i osobą zobowiązaną do wykonania decyzji WUOZ z [...]lutego 2015 r., znak: [...]. Darczyńca natomiast utracił prawną możliwość wykonania jakichkolwiek robót budowlanych przy zabytku, nakazanych w ww. decyzji, gdyż utracił tytuł prawny do przedmiotu darowizny. Tym samym odpadła przyczyna prawna do prowadzenia egzekucji administracyjnej wobec darczyńcy w celu wykonania nakazu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.