Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2684/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. D. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 233/17 w sprawie ze skargi P. D. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 listopada 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 233/17, oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej skarżąca) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 21 listopada 2016 r. Nr ... utrzymujące w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z 16 czerwca 2016 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na działkach nr ..., ..., ark. ..., obr. G. przy ul. M. ... w P.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów konserwatorskich, które w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaakceptowały projektu decyzji, ponieważ jego ustalenia dopuszczają do wyburzenia wartościowego budynku współtworzącego wartości zabytkowe chronionego układu urbanistycznego dzielnicy willowej na S. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, z którego wynika, że w toku niniejszego postępowania organ konserwatorski nie miał podstaw do oceniania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mógł też odnieść się do ustaleń w nich zawartych, nie znając treści tych projektów.

Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

a) art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 dalej: KP) w zw. z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: upzp) poprzez ich błędną wykładnię, ponieważ Sąd I instancji całkowicie pominął, że na mocy art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp sprawa uzgodnienia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy może zostać rozstrzygnięta poprzez tzw. milczące załatwienie sprawy, w sytuacji gdy organ uzgadniający nie zajmie stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, a w konsekwencji odmowa stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz postanowień je poprzedzających;

b) art. 3 pkt 12, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 6 ust.1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm., dalej: uoz), poprzez uznanie, że w przypadku objęcia ochroną układu urbanistycznego, na mocy art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b uoz, ochrona ta rozciąga się także na poszczególne jego obiekty,

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa;

b) art. 3 § 1 Ppsa, art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1lit c Ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 Kpa, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie nie stwierdził naruszenia przez organ wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu prowadzącym do istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy organ naruszył:

- art. 8 Kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia, które pozostaje w ewidentnej sprzeczności z innym rozstrzygnięciem konserwatorskim, a dotyczącym tego samego przedmiotu ochrony, tj. uzgodnieniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym przekroczenie granic uznania administracyjnego wynikającego z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. i upzp,

- art. 80 Kpa poprzez bezpodstawne uznanie, że nie mógł on odnieść się do ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzgodnionego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w P.,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym niezapoznanie się z niezbędną dokumentacją, w zakresie, w jakim przeprowadzenie tego postępowania było niezbędne dla ustalenia, czy organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego;

c) art. 3 § 1 Ppsa, art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 Kpa w zw. z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie nie stwierdził naruszenia przez organ wyżej wskazanych przepisów w stopniu prowadzącym do istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy organ ten rozstrzygał postępowanie odwoławcze pomimo tego, że sprawa została już wcześniej ostatecznie rozstrzygnięta na mocy art. 53 ust. 5 upzp poprzez tzw. milczące załatwienie sprawy;

d) art. 141 § 4 Ppsa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieodniesieniu się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości do istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania względnie uwzględnienie w całości skargi poprzez, stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 16 czerwca 2016 r. wraz z poprzedzającymi je postanowieniami, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającymi je postanowieniami. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego jest całkowicie niezasadny. Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 Kpa w zw. z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. Wprawdzie Sąd I instancji błędnie uzasadnił tę kwestię, jednak okoliczność ta nie miała żadnego wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. Jeżeli istotnie doszłoby bowiem do ponownego uzgadniania tego samego projektu decyzji, to zarzut skargi kasacyjnej okazałby się zasadny. Jednakże w przedmiotowej sprawie nie doszło do milczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organ konserwatorski. W piśmie z 25 maja 2015 r. organ wystąpił jedynie o wstępne uzgodnienie warunków zabudowy, aby móc sporządzić projekt decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek ten zawierał jednoznaczne stwierdzenie, że projekt decyzji zostanie przesłany do uzgodnienia w trybie art. 106 Kpa. Dlatego brak wydania przez organ konserwatorski postanowienia uzgodnieniowego w terminie 2 tygodni od otrzymania tego pisma nie wywołał żadnego skutku prawnego, w szczególności zaś nie może być uznany za milczące załatwienie kwestii uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp. Dopiero wniosek z 25 lutego 2016 r. był właściwym wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 2 upzpz. Dlatego też zaskarżone postanowienie nie było wydawane w sprawie już ostatecznie rozstrzygniętej poprzez milczące załatwienie sprawy.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 pkt 12, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 6 ust pkt 1 lit. c) uoz. Okoliczność, że przedmiotem ochrony jest układ urbanistyczny, a nie pojedynczy budynek, nie oznacza że budynek stanowiący element tego zespołu nie podlega ochronie. Inny jest oczywiście zakres takiej ochrony jako elementu układu urbanistycznego, niż w przypadku indywidualnego wpisu budynku do rejestru zabytków, na co prawidłowo wskazał Sąd I instancji, odwołując się do wyroku NSA z 18 czerwca 203 r. sygn. II OSK 427/12). W tej pierwszej sytuacji ochrona jest podyktowana współzależnością pomiędzy cechami danego elementu a wartością zabytkową układ urbanistycznego. Zakres ochrony budynku uzależniony jest zatem od zachowania wartości chronionych zespołów urbanistyczno-architektonicznych. Jak zasadnie wskazał to Minister i zostało to zaakceptowane przez Sąd I instancji - wyburzenie budynku współtworzącego wartości zabytkowe chronionego układu urbanistycznego jest nieakceptowalne. Sąd I instancji wskazując na powyższy zakres ochrony nie naruszył zatem zarzucanych przepisów.

Nie mogły odnieść skutku również zarzuty naruszenia prawa procesowego. Odnosząc się do tej grupy zarzutów wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 Ppsa, tj. zawarto w nim przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 Ppsa, art.3 § 2 pkt 2 Ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 Kpa. W ramach oceny legalności zaskarżonego postanowienia, nie miały żadnego znaczenia okoliczności uzgodnienia projektu planu miejscowego. W granicach niniejszej sprawy nie podlegała bowiem ocenie legalność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jego uzgodnień dokonanych przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. Okoliczności związane z tamtym uzgodnieniem nie wyznaczają normatywnego wzorca dla oceny legalności postanowienia wydanego w ramach procedury wydawania decyzji o warunkach zabudowy i nie mogą stanowić wyznacznika do oceny czy zostały naruszone granice władzy dyskrecjonalnej przez organy konserwatorskie w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie miał więc jakichkolwiek podstaw aby stwierdzić naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, gdyż organy dysponowały kompletną dokumentacją i nie było jakiejkolwiek potrzeby oceny dokumentów niemających znaczenia dla niniejszej sprawy.

W związku z tym, że powyższe zarzuty okazał się niezasadne, to tym samym nie doszło do naruszenia zarzucanych art. 151 Ppsa, art. 3 § 1 Ppsa, art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 Kpa w zw. z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.