Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1836/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1896/14 w sprawie ze skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2015r., sygn. akt II SA/Wa 1896/14 uchylił decyzje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...]r. i z dnia [...]r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, orzekł, że decyzja z dnia [...]r. nie podlega wykonaniu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji. Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:

Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji (dalej: KIGEiT), wnioskiem z dnia [...]r. wystąpiła do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: UKE) o odpowiedź na pytanie czy w okresie od dnia [...]r. do dnia odpowiedzi na wniosek Prezes UKE wszczął postępowania kontrolne lub pokontrolne względem jakichkolwiek przedsiębiorców telekomunikacyjnych (pkt 1). Zażądano też udostępnienia kopii pism zawiadamiających tych przedsiębiorców telekomunikacyjnych o wszczęciu postępowań kontrolnych lub pokontrolnych, jeśli takie postępowania były prowadzone (pkt 2). Ponadto zawnioskowano o udzielenie odpowiedzi, czy w okresie od dnia [...]r. do dnia odpowiedzi na wniosek Prezes UKE zakończył jakiekolwiek postępowania kontrolne lub pokontrolne względem jakichkolwiek przedsiębiorców telekomunikacyjnych (pkt 3), a jeśli tak, to zażądano udostępnienia kopii pism (decyzji, zaleceń pokontrolnych itp.) kończących postępowania kontrolne lub pokontrolne (pkt 4). Zażądano również kopii pism wszczynających postępowania zmierzające do nałożenia kar pieniężnych na przedsiębiorców telekomunikacyjnych przygotowanych przez Prezesa UKE od dnia [...]r. do dnia odpowiedzi na wniosek (pkt 5).

Prezes UKE pismem z dnia [...]r., wezwał KIGEiT do wykazania, w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, szczególnie istotnego interesu publicznego, dla jakiego zażądano informacji przetworzonych w zakresie wskazanym w pkt 2, 4 i 5 wniosku, poprzez wyjaśnienie, w jaki sposób uzyskanie żądanych informacji stwarza realną możliwość ich wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, a także, w jaki sposób uzyskane informacje zostaną wykorzystane dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Poinformowano też, że informacje te nie mogą zostać udostępnione w ustawowym terminie z uwagi na konieczność wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego oraz z uwagi na czas potrzebny dla ewentualnego przetworzenia informacji. Udostępnienie informacji publicznej w formie przetworzonej, pod warunkiem wykazania przez KIGEiT szczególnie istotnego interesu publicznego, nastąpi w terminie do dnia [...]r. Jednocześnie Prezes UKE pismem z dnia [...]r. odpowiedział na pytania zawarte w pkt 1 i 3 wniosku.

KIGEiT pismem z dnia [...]r. udzieliła odpowiedzi na wezwanie Prezesa UKE i podkreśliła, że w jej ocenie zebranie i sporządzenie kopii dokumentów nie oznacza, iż żądanie KIGEiT dotyczy informacji przetworzonej, ponieważ sporządzenie kopii żądanych dokumentów nie stanowi o przetworzonym charakterze informacji publicznej. Nie wymaga bowiem dokonania analiz, obliczeń lub złożonych działań myślowych, a także nie doprowadzi do powstania nowej informacji. Jest to prosta selekcja dokumentów, która nie daje podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. Ponadto we wniosku zostało dokładnie określone, jakich pism dotyczy żądanie, zatem Prezes UKE nie musi wykonywać żadnych czynności analitycznych pod kątem wybrania tych pism. Zgodnie zaś z regulaminem organizacyjnym UKE, w Urzędzie zajmuje się [...], w skład którego wchodzi [...], zatem wypełnienie żądania nie powinno stanowić szczególnej trudności. Podsumowując KIGEiT stwierdziła, że Prezes UKE nieprawidłowo uznał część żądanej przez KIGEiT informacji publicznej za informację publiczną przetworzoną, a tym samym nie miał prawa żądać od KIGEiT wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Jednakże z ostrożności procesowej podkreśliła, że po stronie KIGEiT interes taki występuje. W zakresie prawa dostępu do informacji interes publiczny występuje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, a żądana informacja nie zostanie wykorzystana w celu prywatnym, albowiem KIGEiT jest organizacją społeczną, szeroko zaangażowaną w funkcjonowanie rynku telekomunikacyjnego w Polsce i w Europie, która jest dopuszczona do udziału w wielu postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Prezesa UKE, za którym to dopuszczeniem przemawiał interes społeczny.

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.), odmówił Krajowej Izbie Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym w pkt 2, 4, i 5 wniosku z dnia [...]r. W uzasadnieniu podał, że informacja publiczna, o której udostępnienie wnioskował KIGEiT, stanowi informację publiczną przetworzoną, ponieważ zostały spełnione wszystkie wskazywane w orzecznictwie sądów administracyjnych przesłanki uznania jej za taką informację. Żądane informacje nie znajdowały się w posiadaniu Prezesa UKE w chwili złożenia wniosku, jak również nie znajdowały się w jego posiadaniu w chwili wydania decyzji. Ponadto, udostępnienie żądanej informacji wymagałoby jej opracowania lub zredagowania w oparciu o wskazane kryteria, co prowadzi do wniosku, iż udostępnienie znacznej ilości informacji prostych, musiałoby wiązać się z podjęciem szeregu czynności analitycznych, w szczególności opracowaniem i zbadaniem znacznej ilości informacji dotyczących postępowań kontrolnych i pokontrolnych prowadzonych przez Prezesa UKE. Wykazano również, że udostępnienie żądanych informacji negatywnie wpłynęłoby na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Prezesa UKE, bowiem wymagałoby to takiego zaangażowania pracowników UKE (zatrudnionych w [...], jak i w [...]), które zakłócałoby prawidłowe funkcjonowanie UKE i realizowanie ustawowych zadań Prezesa UKE. Zatem spełnione zostały przesłanki wymagane do uznania wnioskowanej informacji publicznej za informację publiczną przetworzoną, zaś wyjaśnienia wnioskodawcy nie dają podstaw do przyjęcia, że w sprawie wystąpił szczególnie istotny interes publiczny, który uzasadniałby udostępnienie żądanych informacji.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy KIGEiT zakwestionowała zasadność stanowiska organu w kwestii charakteru informacji i interesu publicznego w jej uzyskaniu.

Prezes UKE decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy swoje dotychczasowe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu przyznał, że informacje objęte wnioskiem zostały wytworzone w ramach realizacji ustawowych kompetencji Prezesa UKE, są informacjami o działalności organów władzy publicznej i powinny zostać udostępnione, o ile nie zaistniały podstawy do odmowy ich udostępnienia. Udostępnienie informacji publicznej żądanej we wniosku wymaga przeprowadzenia szeregu analiz i sporządzenia zestawień, co dodatkowo ze względu na szeroki zakres żądanych informacji jest połączone z zaangażowaniem określonych środków osobowych i finansowych. Zakres czynności analitycznych byłby rozbudowany z uwagi na szeroki zakres żądanych informacji (wskazanych rodzajowo) i kryteria wyboru tych informacji określone we wniosku. W celu udostępnienia żądanej informacji publicznej, należałoby bowiem dokonać wyboru określonego rodzaju pism, pochodzących ze wskazanego przez wnioskodawcę okresu (tj. od dnia [...]r. do dnia odpowiedzi na wniosek), a następnie wyselekcjonowania tylko tych, w których podmiotem kontrolowanym bądź podmiotem, w stosunku do którego wszczęto postępowanie, jest przedsiębiorca telekomunikacyjny. Dodatkowo, niezbędne byłoby przeprowadzenie analizy wybranych pism w celu ustalenia, czy w dokumentach znajdują się dane osobowe wymagające ochrony ze względu na prywatność osób fizycznych lub stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Z uwagi zatem na konieczność poddania analizie, opracowania i zbadania znacznej ilości informacji dotyczących postępowań kontrolnych i pokontrolnych prowadzonych przez Prezesa UKE od dnia [...]r., a następnie stworzeniu odpowiednich zbiorów tych dokumentów, należało uznać, że wniosek o informację publiczną w pkt 2, 4 i 5 dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Ponadto wszystkie czynności należałoby przeprowadzić w większości komórek organizacyjnych UKE. Spowodowane jest to charakterem czynności kontrolnych oraz pokontrolnych Prezesa UKE, które są jednym z głównych obszarów działalności prowadzonej przez organ i z tego powodu zadania te realizowane są w różnym zakresie przez niemal wszystkie komórki organizacyjne UKE (nie zaś tylko przez [...], [...]). Ponadto zbiory dokumentów, których dotyczy wniosek wiązałyby się ze stworzeniem nowej informacji, która jest zbiorem danych odpowiednio przygotowanych zgodnie z warunkami wskazanymi we wniosku. Przygotowanie nowej informacji na żądanie KIGEiT nie polega wyłącznie na czasochłonnym procesie odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkowaniu, ale wiąże się z procesem analizowania posiadanych zasobów przy zastosowaniu kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę - tj. kryterium czasu, kryterium podmiotu, kryterium rodzaju dokumentu. Czynności analityczne, które wiążą się z przygotowaniem tak zdefiniowanej informacji nie polegają wyłącznie na selekcji posiadanych danych i dokumentów, ale na przeprowadzeniu odpowiedniej oceny ich zawartości i spełnianiu przez nie kryteriów wnioskodawcy. Żądane we wniosku o informację publiczną zestawienie nie może być w tym kontekście ocenione wyłącznie jako selekcja informacji i ich wybór związany z udostępnianiem informacji. Natomiast konieczność podjęcia czynności, jakich wymaga udostępnienie informacji żądanych w pkt 2, 4 i 5 wniosku oznacza poważne zaangażowanie pracowników UKE w pracę, która polega na przeprowadzaniu analiz i szeregu innych czynności. Zatem nie zasługuje na uznanie zarzut, iż zadośćuczynienie żądaniu nie prowadzi do wytworzenia nowej, nieistniejącej dotychczas informacji. Natomiast podkreślany fakt posiadania przez Prezesa UKE informacji prostych składających się na żądaną informację przetworzoną nie zmienia w tym kontekście przyjętej w zaskarżonej decyzji oceny przetworzonego charakteru żądanej informacji publicznej. Ogół koniecznych do przeprowadzenia czynności wskazuje na to, że wytworzenie informacji żądanej we wniosku wiąże się z przetworzeniem bardzo obszernych informacji, w tym analizą przebiegu wielu postępowań kontrolnych i pokontrolnych celem ustalenia, czy informacja o nich podlega udostępnieniu zgodnie z treścią wniosku. W sytuacji, w której wnioskodawca żąda udostępnienia całego zbioru informacji określonego rodzaju, bez indywidualnego wskazywania dokumentów, zakreślając jednocześnie kryteria ich wyboru, wówczas czynności organu zmierzające do zgromadzenia tych informacji i dokonania wyboru dokumentów zawartych w wybranych sprawach są czynnościami, skutkiem których zostaje wytworzona informacja nowa, tj. zbiór dokumentacji dotychczas nieistniejący. Informacja publiczna, która miałaby być udostępniona w następstwie wspomnianych działań, stanowiłaby zbiory różnych dokumentów, które musiałyby być specjalnie przygotowane. Oznacza to, że żądana informacja w postaci zbiorów określonego rodzaju dokumentów oraz rejestru sposobów zakończenia postępowań kontrolnych lub pokontrolnych na dzień złożenia wniosku nie była gotową informacją znajdującą się w posiadaniu Prezesa UKE. Zatem jest to informacja przetworzona. Udostępnienie żądanych informacji negatywnie wpłynęłoby na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Prezesa UKE, zakłócając normalny tok realizacji ustawowych zadań. Zadanie [...] przewiduje tworzenie rejestrów liczby kontroli, który odnosi się do wszystkich podmiotów kontrolowanych, a więc nie tylko przedsiębiorców telekomunikacyjnych i uwzględnia jedynie informacje o czasie trwania tych kontroli. We wspomnianym rejestrze brak jest natomiast danych odpowiadających kryteriom wyboru dokumentów i sporządzenia informacji, wskazanym przez wnioskodawcę. Ponadto rejestr ten ogranicza się tylko do kontroli prowadzonych przez [...] oraz delegatury UKE, nie uwzględnia natomiast kontroli przeprowadzanych przez inne komórki organizacyjne UKE (przykładowo [...]), a także delegatury UKE. Żądanie dotyczy zaś udostępnienia informacji o kontrolach Prezesa UKE w ogóle, a więc nie tylko tych przeprowadzonych technicznie przez [...]. Podobnie, zadanie [...] opisane jako "opracowywanie sprawozdań i analiz w zakresie przeprowadzonych kontroli" nie stanowi podstaw do wyciągania jakichkolwiek wniosków o posiadaniu przez Prezesa UKE informacji w kształcie i na warunkach wskazanych we wniosku. Fakt, iż w skład [...] wchodzi m.in. [...], również nie implikuje uzasadnionych wniosków odnośnie ewentualnego nieprawidłowego uznania żądanej informacji publicznej za informację przetworzoną.

Wskazano, że organ nie kwestionuje pozycji oraz znaczenia KIGEiT jako organizacji społecznej zaangażowanej w funkcjonowanie rynku telekomunikacyjnego, jednakże nie stanowi to uzasadnienia istnienia interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej. Czym innym jest przy tym kontrola społeczna w postępowaniach, do których KIGEiT jest dopuszczona w związku z tym, że przemawia za tym interes społeczny, a czym innym jest dostęp do informacji publicznej przetworzonej, a co za tym idzie konieczność wykazania, iż żądane informacje publiczne przetworzone są szczególnie istotne dla interesu publicznego (nie społecznego). W sprawie nie jest jasne, w jaki sposób uzyskane informacje byłyby wykorzystane w interesie publicznym. Przedstawione uzasadnienie nie zawiera wyjaśnienia, jak zostaną wykorzystane konkretne uzyskane informacje i jaki miałby w tym być szczególnie istotny interes publiczny. KIGEiT nie wyjaśniła, w jaki sposób uzyskanie żądanych informacji stwarza realną możliwość ich wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, a także w jaki sposób uzyskane informacje zostaną wykorzystane dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Dla wykazania zaistnienia przesłanki udostępnienia przetworzonej informacji publicznej, określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie żądanej informacji leży w interesie wnioskodawcy lub innych osób (tu: g. , których wnioskodawca może reprezentować).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści informacji publicznej żądanej przez KIGEiT we wniosku z dnia [...]r., co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej KIGEiT dostępu do informacji publicznej, rzekomo stanowiącą informację publiczną przetworzoną. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego:

- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.i.d.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 2, odnoszącego się do "wglądu do dokumentów urzędowych" w zakresie części wniosku KIGEiT i pominięcie przez Prezesa UKE, że w zakresie dokumentów urzędowych, brak jest możliwości uznania żądanej informacji publicznej za przetworzoną;

- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że żądana przez KIGEiT informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną, podczas gdy żądane przez KIGEiT informacje mieszczą się w kategorii informacji publicznej prostej;

- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p. przez uznanie, że udostępnienie Izbie informacji żądanej we wniosku KIGEiT nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W uzasadnieniu zakwestionowano że żądane informacje stanowią informację przetworzoną. Brak jest przesłanek do stwierdzenia, że konieczność poszukiwań żądanej informacji publicznej w istniejących zasobach organu może być przesłanką do uznania informacji publicznej za przetworzoną. Wszystkie żądane dokumenty znajdują się posiadaniu organu i przegląd archiwum lub systemu informatycznego, w którym Prezes UKE gromadzi informacje o wysyłanych i otrzymywanych pismach, nie powoduje, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Niezależnie od powyższego wskazano, że udostępnienie listy dokumentów jest normalną czynnością wykonywaną przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a art. 66a k.p.a. zobowiązuje Prezesa UKE do prowadzenia metryk poszczególnych postępowań prowadzonych przez Regulatora. Żądane dokumenty istnieją w zasobach organu i Prezes UKE powinien je przygotować, a fakt, że znajdują się one w różnych departamentach, nie powinien mieć wpływu na realizację obowiązków wynikających z przepisów prawa. Twierdzenie organu o braku posiadania żądanych informacji nie może odnosić się informacji o prowadzonych kontrolach, a sporządzenie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej kopii żądanych dokumentów nie stanowi o przetworzonym charakterze informacji publicznej, bowiem nie domagano się dokonania analiz, obliczeń lub złożonych działań myślowych, zaś odpowiedź na wniosek nie doprowadzi do powstania nowej informacji. Prosta selekcja dokumentów to zwykłe czynności, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej, a konieczność analizy udostępnianej informacji publicznej w zakresie anonimizacji, może ewentualnie być powodem do przedłużenia terminu na odpowiedź na wniosek o dostęp do informacji publicznej do dwóch miesięcy, a nie do uznania żądanej informacji za informację przetworzoną. Ponadto organ nie wykazał, dlaczego proste przygotowanie informacji miałoby zakłócić normalne funkcjonowanie organu, a Izba nie żądała jakiegokolwiek przetworzenia żądanej informacji.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że niewątpliwie Prezes UKE jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, natomiast żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej powinien więc przed organem wykazać interes publiczny, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Pojęcie "informacji przetworzonej" nie zostało ustawowo zdefiniowane, przyjmuje się jednak, że przeniesienie informacji na inny nośnik, pomijanie pewnych fragmentów, czy proste zsumowanie danych są tego rodzaju zabiegami, które nie pozwalają mówić o "przetworzeniu", a co najwyżej o "przekształceniu" informacji w inną formę. Z "przetworzeniem" informacji nie można zrównać również samego faktu wyszukania w rejestrach, ewidencjach, czy innego rodzaju zestawieniach informacji określonych we wniosku. W takim przypadku organ udziela prostej informacji publicznej. Natomiast za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych. W efekcie powstaje nowy, czyli przetworzony dokument, czy też zespół danych. Zabieg ten – co do zasady – wymaga dokonania stosownych działań, takich jak analizy, obliczenia, zestawienia, podsumowania, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym. Informacja przetworzona jest przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją. Sąd I instancji stwierdził, że każdorazowo badanie charakteru żądanej informacji wymaga uwzględnienia indywidualnych okoliczności sprawy. Uznał, że ze względu na rodzaj żądanych danych nie można uznać, iż informacja ma charakter przetworzony. Prezes UKE przyjął, że dla zrealizowania wniosku niezbędne jest dokonanie szeregu czynności, tj. wybranie akt prowadzonych postępowań kontrolnych oraz postępowań w sprawach nałożenia kar pieniężnych za wskazany okres, wyselekcjonowanie z wybranych akt postępowań kontrolnych i pokontrolnych tych, które są prowadzone wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych i wyselekcjonowanie z wybranych akt określonego rodzaju postępowań, pism wskazanych przez wnioskodawcę, sporządzenie kopii tych pism oraz odpowiedzi na pytanie, jak zakończyły się postępowania kontrolne lub pokontrolne. To z kolei wskazuje na potrzebę wytworzenia informacji jakościowo nowej, przy zaangażowaniu znacznych środków organizacyjnych, a więc wiąże się z jej przetworzeniem. Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę, że poza udzieleniem odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku, wnioskodawca domagał się udostępnienia informacji źródłowej, posiadającej walor dokumentu urzędowego (pkt 2 i 5 wniosku). Natomiast potencjalna realizacja pkt 4 wniosku, tj. udostępnienie kopii pism (decyzji, zaleceń pokontrolnych) kończących postępowania kontrolne przeprowadzone u przedsiębiorców telekomunikacyjnych obrazuje sposób zakończenia tych postępowań (pkt 4 wniosku stanowi rozwinięcie pytania 3 wniosku). Tym samym KIGEiT nie żąda udostępnienia jakościowo nowej informacji, a jedynie informacji już istniejącej, którą należy odszukać w aktach postępowania, uporządkować i skopiować. Samo zebranie wnioskowanych dokumentów, odpowiednie ich zestawienie i uszeregowanie według określonego kryterium (a takich czynności musiałby dokonać Prezes UKE) nie prowadzi do wytworzenia informacji przetworzonej, jest jednak pracochłonne. Czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać organów z tego obowiązku, ponieważ są to zwykłe czynności techniczne związane z rozpatrywaniem danego wniosku. Samo zaś wyodrębnienie ze zbioru informacji niezbędnych do udostępnienia, ewentualna anonimizacja i usunięcia danych prawnie chronionych oraz przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem nie wymaga szczególnych intelektualnych wysiłków. WSA w Warszawie przyznał, że pewnych przypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (poprzez zanonimizowanie) i sporządzenie dużej ilości określonych dokumentów może wymagać takich działań, które zakłócą normalny tok działania organu. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. W takim jednak przypadku niezbędne jest wykazanie przez organ, że ze względu na przygotowanie dużych ilości informacji prostych, należy tę informacje zakwalifikować jako przetworzoną. Prezes UKE w swej argumentacji nie posłużył się jednak kryterium ilościowym. Nie wskazał nawet w przybliżeniu rzędu wielkości dokumentów niezbędnych do realizacji wniosku KIGEiT, jak też nie wskazał choćby ilości kontroli przeprowadzonych przez organ w przedsiębiorstwach telekomunikacyjnych w okresie objętych wnioskiem. Organ, pomimo obszernego uzasadnienia decyzji, nie przedstawił przekonywujących argumentów, dlaczego uznaje żądaną informację za informację przetworzoną. Uchybienie to miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia − spowodowało nieprawidłowe zastosowanie przez Prezesa UKE art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sąd I instancji uznał, że decyzje z dnia [...]r. i z dnia [...]r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. oraz z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Uchybienia te czynią przedwczesną kwestię oceny konieczności wykazania (istnienia) szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu przez skarżącą wskazanej we wniosku informacji publicznej. WSA w Warszawie podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przeanalizować zakres żądania KIGEiT w kontekście kryterium ilościowego wnioskowanej informacji prostej i dopiero wówczas rozstrzygnąć, czy w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną.

W skardze kasacyjnej Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ponieważ Sąd I instancji uchylił decyzje z dnia [...]r. i z dnia [...]r. ze względu na nieposłużenie się przez Prezesa UKE w ich uzasadnieniu kryterium ilościowym, podczas gdy kryterium to zostało uwzględnione w uzasadnieniach tych decyzji, w możliwie największym stopniu.;

2. prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że żądana przez KIGEiT informacja publiczna nie jest informacją publiczną przetworzoną, podczas gdy żądane informacje mieszczą się w kategorii informacji publicznej przetworzonej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjne podniesiono, że żądane informacje nie znajdowały się w posiadaniu Prezesa UKE w chwili złożenia wniosku, jak również nie znajdowały się w jego posiadaniu w chwili wydania decyzji. Ponadto udostępnienie żądanej informacji wymagałoby jej opracowania lub zredagowania w oparciu o kryteria wskazane przez wnioskodawcę. Tym samym udostępnienie znacznej ilości informacji prostych musiałoby wiązać się z podjęciem szeregu czynności analitycznych, w szczególności opracowaniem i zbadaniem znacznej ilości informacji dotyczących postępowań kontrolnych i pokontrolnych prowadzonych przez organ. Prezes UKE wykazał, że udostępnienie żądanych informacji negatywnie wpłynęłoby na tok realizacji jego ustawowych zadań, ponieważ wymagałoby takiego zaangażowania pracowników, które zakłócałoby prawidłowe funkcjonowanie urzędu. Ponadto stworzenie odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 2,4 i 5 wniosku nie stanowiłoby jedynie wyodrębnienia ze zbioru dokumentów niezbędnych do udostępnienia, ale wymagałoby dokonania analizy wszystkich postępowań kontrolnych prowadzonych przez organ we wskazanym okresie, posegregowania ich na te, które zostały zakończone w okresie, którego dotyczył wniosek i te, które pozostawały w dalszym ciągu w toku. Następnie podzielenia zakończonych postępowań kontrolnych na takie, które zakończyły się zaleceniami kontrolnymi oraz na takie, które skutkowały wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia kary. Dopiero dokonanie tych zestawień i analiz pozwoliłoby organowi na przejście do kolejnego etapu odpowiedzi na wniosek tzn. udostępnienia poszczególnych dokumentów, bądź ich zbioru. Ogół tych czynności wskazuje na to, że wytworzenie informacji żądanej we wniosku wiąże się przetworzeniem posiadanych przez Prezesa UKE bardzo obszernych informacji.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Dotyczą one przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji uznał, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bazująca na założeniu, że informacja ta ma charakter informacji przetworzonej, została niedostatecznie uzasadniona, a materiał dowodowy mający uzasadniać charakter żądanej informacji nie potwierdza opisywanego przez organ zakresu koniecznych czynności i stopnia ich skomplikowania. Należy zwrócić uwagę, że co do zasady, Sąd I instancji zaakceptował stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych może skutkować wytworzeniem informacji przetworzonej, kwalifikowanej w ten sposób ze względu na zakres ilościowy pracy koniecznej do zebrania i uporządkowania. Stwierdził także, że przedwczesne, ze względu na argumentację przedstawioną przez organ, jest kwalifikowanie informacji jako przetworzonej. Niewątpliwie, aby uzależnić udostępnienie informacji od wykazania znaczenia dla interesu publicznego, co może mieć miejsce w przypadku żądania informacji przetworzonej, organ winien przedstawić przekonujące argumenty, że ze względu na ilość czy zakres danych lub konieczność ich ustalenia w oparciu o informacje proste, informacją jest informacją przetworzoną. Organ obszernie opisuje, z jakich powodów przygotowanie żądanych danych wymaga dużych nakładów sił i czasu, a dane te nie są wprost dostępne w prowadzonych repertoriach czy systemach ewidencyjnych organu. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że wniosek datowany na dzień [...]r. dotyczył działań podjętych przez organ od dnia [...]r. do dnia udzielenia odpowiedzi. W momencie wpływu wniosku chodzić zatem mogło o dane z okresu zaledwie kilku dni i ewentualnie działania bieżące. Organ udzielił przy tym odpowiedzi na pytania 1 i 3 zawarte we wniosku, a dotyczące samego faktu wszczęcia i zakończenia postępowań, nie określając jednak ich liczby. Z tego powodu za wymijające i pozbawione konkretyzacji należy uznać wszelkie opisy przedstawione w decyzjach, a odnoszące się do zakresu koniecznych działań. Wiedząc o wszczęciu postępowań, organ niewątpliwie mógł ustalić, nawet z przyjęciem pewnego marginesu błędu, wobec jakich przedsiębiorców we wskazanym okresie podjął lub zakończył działania. Nie jest jasne, czy ilości te dotyczyły pojedynczych przypadków, kilkunastu, kilkudziesięciu czy kilkuset podmiotów, a tego rodzaju danymi organ niewątpliwie winien dysponować, prowadząc działalność i koordynując działania agend terenowych. Fakt, że organ nie prowadzi odrębnych ewidencji poszczególnych rodzajów pism, nie oznacza, że pisma te są możliwe do uzyskania jedyne na drodze przetworzenia informacji. Konieczność ich wyselekcjonowania z materiałów kontroli może uzasadnić przetworzony charakter informacji, ale przy uwzględnieniu dającej się oszacować ilości koniecznej pracy. Udostępnienie danych dotyczących pojedynczych kontroli nie daje podstaw do kwalifikowania sumy informacji prostych jako przetworzonych. Z tego względu nie można zarzucić Sądowi I instancji, że uznał zakres przedstawionego materiału dowodowego za niewystarczający do uznania, że żądane dane stanowiły informację przetworzoną. Jeżeli sąd administracyjny ma weryfikować prawidłowość uzależnienia udzielenie informacji od istnienia interesu publicznego, musi mieć możliwość potwierdzenia, czy informacja ma charakter przetworzony i w tym zakresie musi dysponować materiałem faktograficznym. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy k.p.a. Uzasadnia to wymóg oparcia rozstrzygnięcia na materiale dowodowym odnoszącym się do istoty sprawy. Z tych względów zarzut naruszenia art. 154 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77§ 1 i 107 § 3 k.p.a. nie jest uzasadniony.

Nie jest też skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po pierwsze uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie odnosi się do kwestii rozumienia przepisu . Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wyraża zasadę, że odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji. Nie zostało wskazane, na czym miałoby polegać błędne rozumienie tego przepisu przyjęte przez Sąd I instancji, Sąd nie zanegował takiej formy rozstrzygnięcia odmownego, natomiast uznał, że jest ono przedwczesne ze względu na to, że stwierdzony stan faktyczny nie pozwala na ustalenie, czy żądane informacje istotnie mają charakter przetworzony. Sąd nie stwierdził zatem, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, że informacje nie mają charakteru przetworzonego. Zarzutem błędnej wykładni przepisu prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. Wykładnia ma związek z nadawaniem znaczenia tekstowi prawnemu, ustaleniem zakresu użytych w nim wyrażeń, poprzedza zatem etap subsumpcji i stosowania. Problem w sprawie dostrzeżony przez Sąd I instancji nie leży w rozumieniu informacji przetworzonej, ale w braku dostatecznych danych pozwalających na potwierdzenie, że żądane informacje taki charakter mają. Zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie znajduje zatem potwierdzenia.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.