Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1005/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 199, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Łukasz Krzycki (spr.), Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi E. P. na uchwałę Zarządu Dzielnicy P. [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia była uchwała w sprawie zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego [...], zwana dalej "Uchwałą". Odmówiono nią wyrażenia zgody na zawarcie umowy z p. E. P., zwaną dalej "Wnioskodawcą".

W uzasadnieniu Uchwały wskazano:

- Wnioskodawca wystąpił o zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony z zasobu mieszkaniowego Miasta; podał adres: ul. [...],

- nieruchomość przy ul. [...] została [...] maja 2015 r. przekazana przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] następcy prawnemu byłych właścicieli,

- lokal, gdzie zamieszkuje Wnioskodawca (nr [...]), składa się z 3 pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej 63,38 m2 - w tym mieszkalnej 45,21 m2,

- właściciele lokalu nr [...] wypowiedzieli Wnioskodawcy umowę najmu lokalu, ze wskazaniem, że będzie tam zamieszkiwać jedna ze współwłaścicielek,

- ze zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego dokumentów wynika, że Wnioskodawca jest współwłaścicielem w ½ części nieruchomości położonej w O. o powierzchni 2000 m2, na której znajduje się dom o powierzchni 177 m2, nieruchomości rolnych w miejscowościach C. (gm. D.) o powierzchni 38.200 m2 oraz G. o powierzchni 6074 m2,

- przedmiotowa sprawa została rozpatrzona w myśl § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), zwanej dalej "uchwałą mieszkaniową"; zgodnie z tym przepisem, odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać lub gdy posiada spółdzielcze prawo do lokalu, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie,

- Komisja Mieszkaniowa [...] lutego 2018 r. zaopiniowała wniosek negatywnie,

- biorąc pod uwagę przedstawione powyżej okoliczności sprawy uznano za zasadne niewyrażenie zgody na zawarcie z Wnioskodawcą umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony.

W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego:

- § 6 pkt 1 uchwały mieszkaniowej, polegające na:

- błędnej interpretacji tego przepisu in principio – przez uznanie, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu zawsze, kiedy wnioskodawca jest właścicielem budynku mieszkalnego; tymczasem przepis stanowi, że odmawia się zawarcia umowy, jeśli wnioskodawca ma rzeczywistą możliwość korzystania z tego budynku,

- błędnej interpretacji tego przepisu in fine przez uznanie, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu zawsze, kiedy wnioskodawca posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie da możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie; tymczasem przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że odmawia się zawarcia umowy, jeśli w ogóle istnieje realna możliwość zbycia tej nieruchomości,

w konsekwencji doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego - zaniechania ustalenia, że:

Wnioskodawca nie ma możliwości zamieszkania w nieruchomości zabudowanej, a położonej w O., gdyż mieszka tam były współmałżonek; był on uprzednio eksmitowany z lokalu, w którym obecnie mieszka Wnioskodawca, z uwagi na stosowaną przemoc fizyczną i psychiczną (tak: wyrok Sądu Rejonowego [...] z [...] lutego 2008 r., sygn. akt [...]),

Wnioskodawca od 10 lat próbuje zbyć nieruchomości rolne w miejscowościach C. i G., jednakże bezskutecznie; nie może więc uzyskać ze sprzedaży nieruchomości środków pieniężnych na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych,

w konsekwencji doprowadziło do wydania uchwały niezgodnej z prawem:

- art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1234 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie lokatorów", przez odmowę zawarcia z Wnioskodawcą umowy najmu lokalu mieszkalnego, mimo że jest osobą o niskich dochodach i spełnia wszystkie wymogi, stawiane w tej ustawie i uchwale mieszkaniowej.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Wniesiono także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

- wyroku zaocznego Sądu Okręgowego [...] w W. z [...] listopada 2005 r. (o sygn. akt [...]), którym orzeczono rozwód związku małżeńskiego Skarżącej z wyłącznej winy jej męża;

- pozwu z [...] kwietnia 2006 r. o nakazanie byłemu mężowi Skarżącej opróżnienie i opuszczenie lokalu mieszkalnego, z uwagi na stosowaną wobec niej przemoc;

- powołanego wcześniej wyroku o sygn. akt [...], którym nakazano byłemu mężowi Skarżącej opróżnienie i opuszczenie lokalu mieszkalnego nr [...]

na okoliczność ustalenia możliwości zamieszkania Wnioskodawcy w zabudowanej nieruchomości, położonej w O., i jego sytuacji osobistej,

oraz ze zdjęć z miejscowości C. i C, na których są widoczne tablice, informujące o wystawieniu należących do Wnioskodawcy nieruchomości rolnych na sprzedaż

na okoliczność ustalenia możliwości zaspokojenia stąd potrzeb mieszkaniowych.

Wniesiono o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od Wnioskodawcy, na rzecz organu, kosztów postępowania, według norm przepisanym. Nie oponowano jej rozpatrzeniu w trybie uproszczonym. Wskazano, że zarzuty są bezzasadne. Przywołano też dodatkową argumentację:

- nie sposób dać wiary Wnioskodawcy, że od 10 lat nie może sprzedać posiadanych nieruchomości; fakt powieszenia ogłoszeń nie potwierdza, że nie może on sprzedać nieruchomości,

- Wnioskodawca, jest również współwłaścicielem w ½ części zabudowanej nieruchomości położonej w O., na której znajduje się dom; obecnie Skarżąca próbuje wykazać, że mieszka tam jej były mąż, który znęcał się nad nią psychicznie i fizycznie; powstaje zatem pytanie - skoro były mąż (rozwód prawomocny z dniem [...] lutego 2006 r.) znęcał się nad Skarżącą i nie mogła ona i nie może mieszkać w przedmiotowej nieruchomości – czemu, pomimo upływu ponad 12 lat, nie przeprowadziła postępowania sądowego, dotyczącego podziału majątku wspólnego (w tym zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości),

- organ rzetelnie zbadał materiał dowodowy; potwierdza on, że majątek Wnioskodawcy pozwala na jego zbycie a uzyskane ze sprzedaży środki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie,

- nie można się zgodzić z zarzutem niezgodności Uchwały z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie lokatorów; Wnioskodawca posiada wystarczający majątek, który pozwala (po spieniężeniu) na zakup mieszkania; przyjmując, proponowany przezeń sposób interpretacji przepisów, należałoby uznać, że każdemu, kto posiada dochody kwalifikujące do zawarcia umowy najmu, należy się lokal z zasobów Miasta - pomimo, że posiada kilka nieruchomości o znacznej wartości,

- prawo nakazujące pomoc osobom, których sytuacja materialna nie pozwala na najem lokalu na wolnym rynku, dotyczy tylko tych, których nie stać na zakup lub wynajem mieszkania; z akt sprawy wynika, że Wnioskodawca mógł i może sprzedać dwie nieruchomości czy znieść współwłasność nieruchomości zabudowanej a uzyskane środki pieniężne przeznaczyć na zakup lub wynajem mieszkania,

- pomimo dochodów netto 1.545,67 zł., stać obecnie Wnioskodawcę na opłacenie aktualnego najmu lokalu w wysokości 14,72 zł za m2; daje to łącznie około 1.006,55 zł (14,72 zł x 68,38 m2); do tego dodatkowe opłaty; tym samym, Wnioskodawcę stać na wynajęcie pokoju do czasu zakończenia sprawy, dotyczącej podziału majątku, w tym zniesienie współwłasności nieruchomości położonej w O. czy sprzedaż działek.

Do udziału w postępowaniu przed Sądem zgłosił udział Rzecznik Praw Obywatelskich (k. 30-37). Poparł skargę, zarzucając naruszenie Uchwałą:

- § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały mieszkaniowej, upatrywane w jego zastosowaniu, gdy organ nie ustalił i nie wykazał, aby zaistniały przewidziane w nim okoliczności, stanowiące podstawę odmowy zawarcia umowy najmu,

- art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie lokatorów, przez odmowę udzielenia Wnioskodawcy pomocy mieszkaniowej, gdy spełnia przesłanki do jej uzyskania,

- art. 75 ust. 1 i art. 7 Konstytucji R.P.

Nie oponowano rozpatrzeniu sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu podniesiono, że rolą organu gminy było wnikliwe rozważenie indywidualnej sytuacji Skarżącej w kontekście jej sytuacji osobistej, w tym realnej możliwości zamieszkiwania z byłym małżonkiem czy sprzedaży posiadanych nieruchomości. Powinno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu Uchwały. Powołano tezy z orzeczeń sądów administracyjnych, gdzie podkreślany był obowiązek wnikliwego rozpoznania sprawy przez organ gminy przed podjęciem stosownego rozstrzygnięcia.

Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).

Sąd zważył, co następuje:

Skarga, jako niezasadna, została oddalona.

Jak trafnie wskazuje się w judykaturze: "(....) uchwała w przedmiocie umieszczenia na liście osób do zawarcia umowy najmu jest w orzecznictwie kwalifikowana jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Do postępowań zwieńczonych taką uchwałą nie ma odesłania do stosowania przepisów k.p.a. w zakresie postępowania dowodowego i gwarancji procesowych podmiotu. Powyższe nie oznacza jednak, że organ podejmujący taką uchwałę jest zwolniony z rzetelnego przeprowadzenia postępowania, udokumentowania okoliczności tego postępowania oraz wskazania kompletnego uzasadnienia swojego stanowiska. Obowiązek taki wynika z § 22 ust. 2 kwestionowanej uchwały oraz aksjologii systemu prawa administracyjnego. Zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej są zobowiązane do przedstawienia uzasadnienia swojego aktu działania, który dotyczy uprawnienia lub obowiązku jednostki." (tak np. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1428/17 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W rozpoznawanym przypadku - pomimo że uzasadnienie Uchwały jest stosunkowo lakoniczne - organ uczynił zadość tym wymaganiom przy rozpoznaniu sprawy. Okoliczności powołane w uzasadnieniu Uchwały były wystarczające dla jej podjęcia.

Uwarunkowania prawne niniejszej sprawy wyznaczają w pierwszym rzędzie regulacje rangi ustawowej. W art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie lokatorów wskazano:

"1. Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy.

2. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach."

Z kolei, z mocy art. 21 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy zobowiązano organ gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego, określającego m.in. zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy zaś - wedle art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 - zasady te winny określać m.in.:

"1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;".

Wskazane regulacje, łącznie z przepisami prawa miejscowego, wyznaczają zakres obowiązków gmin, co do zapewnienia lokali ich mieszkańcom bądź osobom bezdomnym.

Brzmienie wskazanych regulacji determinuje wniosek, że uzyskanie lokalu mieszkalnego z zasobów gminy jest formą wsparcia socjalnego na rzecz mieszkańców danego terytorium. Jest ono więc skierowane wyłącznie do osób, które obiektywnie potrzebują stosownej pomocy, wobec m.in. warunków materialnych czy ograniczeń socjalnych. Chodzi więc o pomoc dla osób, które nie mogą zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych na zasadach komercyjnych - z uwzględnieniem reguł rynkowych wynajmu nieruchomości. Oczywistym jest z kolei, że objęcie daną formą wsparcia socjalnego osób, dla których nie jest ona niezbędna, ogranicza możliwości jej uzyskania przez innych, potrzebujących faktycznie pomocy przy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Uwaga ta stanowi także istotną wskazówkę przy poszukiwaniu właściwego znaczenia przepisów, zakreślających warunki korzystania z pomocy mieszkaniowej gminy.

W tym kontekście należy czytać przepisy uchwały mieszkaniowej, która - w myśl upoważnienia ustawowego - określa sytuacje, gdy konkretna gmina udziela pomocy mieszkaniowej osobom jej potrzebującym.

Sąd w pełni podziela rozumienie stosownych regulacji prezentowane w uzasadnieniu Uchwały oraz w odpowiedzi na skargę. Wobec wcześniejszego zreferowania, powtarzanie argumentacji organu byłoby bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy jedynie dodać, że w sprawie niesporne są istotne okoliczności, stanowiące przesłankę wydania zaskarżonego aktu. Otóż Wnioskodawca posiada współudział we własności domu mieszkalnego, położonego w miejscowości poza W., a także nieruchomości rolne. W toku postępowania, ani nawet na etapie skargi, nie było podnoszone, aby nieruchomość w O. obiektywnie nie była zdatna do zamieszkiwania ani aby obiektywnie nie było możliwe zbycie nieruchomości rolnych, należących do Wnioskodawcy bądź czerpanie z nich innych pożytków.

Podnoszono jedynie indywidualne uwarunkowania, które jednak - w kontekście roli, jaką ma udostępnianie lokali z zasobów mieszkaniowych gminy - nie może mieć istotnego znaczenia.

Skarżąca wywodzi, że nie chce, czy też nie może - wobec określonych osobistych obaw - zamieszkiwać z byłym mężem w lokalu, do którego ma tytuł prawny (przywołuje kwestie dotyczące uprzednich przypadków przemocy). Nie może to jednak uzasadniać korzystania z pomocy socjalnej, w postaci uzyskania lokalu z zasobów gminnych. Obiektywnie Skarżąca mogła bowiem zastosować stosowne środki prawne - zniesienie współwłasności, czy - w razie nagannych zachowań byłego męża po wspólnym zamieszkaniu - uzyskanie stosownych orzeczeń sądowych, gwarantujących ochronę przed jego nielegalnymi działaniami lub inne - aby zapewnić wykorzystanie posiadanych praw do lokalu bądź to przez osobiste zamieszkiwanie, sprzedaż albo czerpanie z nieruchomości pożytków, które uzupełniałyby jej budżet przy wynajmie mieszkania na wolnym rynku. O ile Wnioskodawca tego nie czyni nie można by też uznać, że deklarowane przezeń dochody odzwierciedlają faktyczną sytuację materialną, w kontekście przesłanek objęcia wsparciem socjalnym w formie zapewnienia mieszkania z zasobów gminy. Dlatego, oprócz progu dochodowego, zakreślonego § 4 pkt 2 Uchwały, ustanowiono w niej ograniczenie, zamieszczone w § 6 ust. 1 pkt 1.

Analogicznie nie może mieć znaczenia podnoszona w sprawie okoliczność, że Wnioskodawca od wielu lat podejmuje próby sprzedaży nieruchomości rolnych. O ile nie wykazano, że dane nieruchomości są obiektywnie wyłączone z obrotu i uzyskanie z ich sprzedaży środków nie jest możliwe, świadczy to wyłącznie o tym, że albo działania Wnioskodawcy mają charakter pozorny albo są podejmowane przez wiele lat całkowicie nieudolnie - oczekiwana cena nie odzwierciedla wartości nieruchomości, jaką ma ona dla potencjalnych nabywców. Także tego rodzaju sytuacja nie może uzasadniać skorzystania przez Wnioskodawcę z formy pomocy socjalnej, do której udzielania obowiązana jest gmina. Wyłącza taką możliwość regulacja § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały mieszkaniowej.

Należy jeszcze raz podkreślić, że wsparcie socjalne osoby, która dysponuje materialnymi zasobami, umożliwiającymi mu samodzielne nabycie bądź wynajmowanie lokalu, lecz z nich nie korzysta, oznacza jednocześnie ograniczenie możliwości udzielenia pomocy osobom, pozostającym obiektywnie w trudnej sytuacji.

W tym kontekście trafnie organ skonstatował, że - wobec stosownych postanowień uchwały mieszkaniowej - Wnioskodawca nie może być zakwalifikowany na listę osób, którym miałby zostać przydzielony lokal z zasobów Miasta.

Chybione są wywody skargi, jakoby organ błędnie przyjął, że Wnioskodawca nie dysponuje prawami do lokalu mieszkalnego, który "można używać". W danej sprawie dany lokal jest obiektywnie zdatny do wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem, także przez Wnioskodawcę. Z kolei nie podjęcie przezeń stosownych czynności dla zapewnienia możliwości czerpania pożytków z lokalu bądź zbycia udziału nie może uzasadniać prawa do wsparcia socjalnego.

Nie są uzasadnione w tym kontekście zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, zakreślające możliwość uzyskania lokalu z zasobów gminy, jak i co do powinności właściwego wyjaśnienia przez organ istotnych okoliczności sprawy. W tym kontekście nie naruszono także konstytucyjnych reguł działania organu na podstawie i w granicach prawa, jak i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowi on "Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania.". Nie sposób z tej, wyrażonej w Konstytucji, zasady wywodzić obowiązku zapewnienia przez gminy mieszkania osobom, które rezygnują z czerpania dochodu z własnego majątku.

Reasumując należy wskazać, że nie sposób wykluczyć istnienia przypadków, gdy wnioskujący o mieszkanie z zasobów komunalnych będzie dysponować prawem do lokalu mieszkalnego bądź dysponował nieruchomościami lecz zasadne będzie udzielenie mu okresowej pomocy mieszkaniowej przy aktualnych obiektywnych uwarunkowaniach np. - wobec stosownego orzeczenia administracyjnego - nie jest możliwe wykorzystanie posiadanego lokalu mieszkalnego bądź nieruchomości nie mogą być wykorzystane bądź zbyte w następstwie sytuacji, na którą ich właściciel nie będzie miał wpływu. W rozpoznawanej sprawie okoliczności tego rodzaju nie były nawet podnoszone.

Przyznać wypada, że uzasadnienie zaskarżonego aktu jest nazbyt lakoniczne. Jednakże nie mogło to mieć wpływu na wynik danej sprawy. W istocie szersze rozważania organ sformułował dopiero w odpowiedzi na skargę. Także jednak w razie ich pominięcia, samo uzasadnienie zaskarżonego aktu zawiera wskazania i opis okoliczności przemawiających za podjęciem zaskarżonej Uchwały.

Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o przeprowadzenie dowodu z przedłożonych dokumentów. Dowodzone nimi okoliczności nie mogły mieć znaczenia dla wyniku sprawy, zaś - dodatkowo - sąd administracyjny nie może w ogóle przeprowadzić dowodu z fotografii (jedynie z dokumentów – art. 106 §. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że Uchwała jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.

Sąd nie uwzględnił wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, z uwagi na brak stosownej podstawy prawnej w tym zakresie. Nie ma mianowicie przepisu szczególnego w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.