Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 585/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art 8 a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art 8 , art 12 i art 35 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 149 par. 1 pkt. 3 , par. 1 a i par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowska-Klimas, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [..] września 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych), 4. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. K. sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł (słownie: tysiąc złotych).


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] września 2017 r. (data wpływu do organu: 4 września 2017 r.) J. K. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

Pismem z [...] października 2017 r. Minister, powołując się na art. 36 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poinformował skarżącego, że jego sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Powyższe wynika z konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Organ musi wystąpić do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o stosowne informacje dotyczące przebiegu jego służby. Ustalenia także wymaga, czy skarżący podlega regulacjom ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku zaś potwierdzenia powyższego, konieczne będzie wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w której skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby pod kątem ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zdań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W związku z powyższym rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów, co powinno nastąpić do 7 maja 2018 r.

Jednocześnie pismem z [...] października 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o stosowne informacje dotyczące skarżącego.

Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA odpowiedział na powyższe wystąpienie organu pismem z [...] października 2017 r. (data wpływu do organu: [...] października 2017 r.), z którego wynika, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Skarżący został zwolniony z Komendy Miejskiej Policji w T. [...] grudnia 2001 r. Do ww. pisma załączono: decyzje Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z [...] lipca 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej, wyliczenie wysługi, a także informację IPN z [...] marca 2017 r. nr [...] o przebiegu służby.

Następnie pismem z [...] kwietnia 2018 r. Minister wystąpił do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącego, które pozwolą ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek, dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.), jak również informacji o prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych, podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego oraz ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych w związku ze zwolnieniem ze służby.

Organ zwrócił się też do Komendanta Głównego Policji o przedstawienie stanowiska, czy w jego ocenie, skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Również pismem z [...] kwietnia 2018 r. Minister wystąpił do Prezesa IPN o przekazanie informacji o przebiegu służby byłego funkcjonariusza do 31 lipca 1990 r., a także kopii dokumentów dotyczących przebiegu jego służby w okresie od 12 września 1989 r., które pozwolą ocenić spełnienie przesłanek rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Następnie pismem z [...] maja 2018 r. Minister, powołując się na art. 36 k.p.a., ponownie poinformował skarżącego, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., a to z uwagi na konieczność gromadzenia oraz oczekiwania na nadesłanie materiału dowodowego przez instytucje wymienione w piśmie z [...] października 2017 r. Zawiadomił również, iż rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do [...] listopada 2018 r.

W dniu [...] czerwca 2018 r. do organu wpłynęła odpowiedź IPN, przy której przekazano kopie z akt osobowych o sygn. IPN [...] dotyczące przebiegu służby skarżącego. Jednocześnie IPN poinformował, że w aktach nie odnaleziono dokumentów dotyczących służby po 12 września 1989 r. Nadto wskazał, iż dane dotyczące przebiegu służby skarżącego zostały opublikowane w katalogu pracowników, funkcjonariuszy i żołnierzy organów bezpieczeństwa państwa na podstawie art. 52a pkt 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 1998 r. Nr 155, poz. 1016 ze zm.).

Pismem z 23 listopada 2018 r. Minister po raz kolejny zawiadomił skarżącego, w oparciu o art. 36 k.p.a., o przedłużeniu terminu rozpatrzenia jego wniosku do dnia 23 maja 2019 r. z uwagi na brak odpowiedzi od formacji, w której służył skarżący (Policja) i konieczność wystosowania monitu. Jednocześnie (pismem z 23 listopada 2018 r.) ponowił wezwanie do Komendanta Głównego Policji o udzielenie żądanych informacji, wskazując na potrzebę potraktowania sprawy jako pilnej.

Przy piśmie z [...] lutego 2019 r. (data wpływu do organu: [...] marca 2019 r.) Komendant Główny Policji przedstawił wynik analizy przebiegu służby skarżącego. Nadmienił, że w 1996 r. ze skarżącym został została przeprowadzona rozmowa dyscyplinująca ze względu na naruszenie dyscypliny służbowej, tj. pominięcie drogi służbowej. Nadto w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia.

Pismem z [...] marca 2019 r. organ poinformował skarżącego, że została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o prawie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a także o możliwości pisemnego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. skarżący zapoznał się w siedzibie organu z całością akt administracyjnych, a następnie opracował swoje stanowisko w sprawie, które przekazał Ministrowi w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. Natomiast pismem z [...] lipca 2019 r. (zatytułowanym "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa") wystosował do organu ponaglenie.

Decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W tym samym dniu, tj. [...] lipca 2019 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; skontrolowanie przewlekłości postępowania administracyjnego; stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."); wymierzenie organowi grzywny, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał chronologicznie czynności podejmowane w jego sprawie przez organ. Skonkludował, że Minister naruszył art. 35 § 3, art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. Zaakcentował, iż na przestrzeni roku - od maja 2018 r. do maja 2019 r. organ podjął tylko jedną czynność w ramach prowadzonego w tej sprawie postępowania. Skarżący dodał, że jest schorowany, a od 1 października 2017 r. ma obniżoną emeryturę.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie jako niezasługującej na uwzględnienie. Wskazał, iż wejście w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), która w art. 8a ust. 1 i 2 zobowiązuje ministra właściwego do spraw wewnętrznych, aby w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłączył stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13 b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia,

wymaga od organu podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Do wydania decyzji nie wystarczy wniosek strony złożony w trybie określonym w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stan faktyczny i prawny (wynikający z ww. ustawy), Minister podniósł, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/ rentowego/ rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów tej ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, art. 22a, czy art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599).

Organ zaznaczył również, że wpłynęła do niego znaczna liczba spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4.800 spraw) wniesionych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W ocenie Ministra, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania, lecz obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ.

Minister zakwestionował żądanie skarżącego co do wymierzenia organowi grzywny, podnosząc, że ten środek jest stosowany w drastycznych przypadkach zwłoki organu, gdy z całokształtu okoliczności sprawy wynika unikanie wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

W odniesieniu do żądania zasądzenia sumy pieniężnej organ wskazał, iż konieczne jest wykazanie konkretnej szkody.

Nadto Minister przywołał sygnatury spraw ze skarg na jego decyzje w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga na bezczynność Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyłączenie w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Przed wniesieniem tej skargi, skarżący (pismem z 5 lipca 2019 r., nazwanym "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa") wystąpił do organu z ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili jej rozpoznawania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, a mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący w dniu 1 września 2017 r. (data stempla pocztowego) wystąpił do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który to przepis stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Trzeba też zaznaczyć, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie, ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania. Wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. zostały określone terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić też trzeba, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, ale także wtedy, gdy nie załatwia sprawy w terminach ustawowych.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż wniosek skarżącego wpłynął do organu 4 września 2017 r. Pierwszą reakcją Ministra na ten wniosek było pismo z 5 października 2017 r. informujące skarżącego o przedłużeniu terminu w trybie art. 36 § 1 k.p.a. - do 7 maja 2018 r. Jednocześnie pismem z 5 października 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o stosowne informacje dotyczące skarżącego, która to odpowiedź została udzielona w piśmie z 16 października 2017 r.

Po upływie prawie sześciu miesięcy Minister podjął kolejne czynności w sprawie, a mianowicie pismami z 13 kwietnia 2019 r. wystąpił do Komendanta Głównego Policji oraz do Prezesa IPN o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącego. Następne pismem z 16 maja 2018 r. powiadomił skarżącego o przedłużeniu postępowania do 7 września 2018 r.

Odpowiedź IPN wpłynęła do Ministra 12 czerwca 2018 r., a wobec braku odpowiedzi od Komendanta Głównego Policji, organ wystosował do niego monit dopiero po pięciu miesiącach - przy piśmie z 23 listopada 2018 r. Jednocześnie przedłużył rozpatrzenie wniosku skarżącego do 23 maja 2019 r.

Po wpłynięciu korespondencji od Komendanta Głównego Policji, co nastąpiło [...] marca 2019 r., Minister pismem z [...] marca 2019 r. poinformował skarżącego o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do podjęcia rozstrzygnięcia. Była to ostatnia czynność organu przed wydaniem decyzji w dniu [...] lipca 2019 r., czyli po kolejnych czterech miesiącach. Minister nie zareagował ani na stanowisko skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. ani na jego ponaglenie z [...] lipca 2019 r.

Dopiero w dniu wniesienia przez skarżącego skargi do tut. Sądu sprawa została zakończona wydaniem decyzji, mimo że od [...] marca 2019 r. organ dysponował dokumentacją niezbędną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Decyzja w niniejszej sprawie została wydana po upływie ponad 22 miesięcy od złożenia wniosku do Ministra.

Sposób procedowania organu w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaakceptować stanu, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe w dużych odstępach czasowych, nie załatwia wniosku strony przez okres 22 miesięcy.

Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci skomplikowanego charakteru sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym niedotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W świetle powyższego bezsporne jest, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, a ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak zintensyfikowanych działań ze strony Ministra zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, zwłaszcza po zebraniu w sprawie pełnej dokumentacji, uzasadniają stwierdzenie, iż bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Sąd dostrzega, że wydanie decyzji administracyjnej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem okoliczności faktycznych sprawy i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić kilkumiesięcznego opóźnienia, które miało miejsce już po zebraniu całego materiału dowodowego.

Według art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Ustalając wysokość nałożonej grzywny, Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące wyżej omówione przyczyny bezczynności, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Na wysokość grzywny (500 zł), poza oceną stopnia rażącej przewlekłości, wpływ ma także postrzeganie danego organu w systemie organów Państwa i to jaka jest jego rola w kształtowaniu świadomości poszanowania prawa w społeczeństwie. Minister w zakresie wydawanych przez siebie decyzji jest naczelnym organem administracji rządowej. W tym zakresie powinności organu zobowiązanego są oczywiste.

Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (1.000 zł), Sąd wziął pod uwagę długi okres oczekiwania na decyzję, zwłaszcza znaczny czas, jaki upłynął już po zgromadzeniu materiału dowodowego do dnia wydania decyzji (co nastąpiło [...] lipca 2019 r.).

Okoliczność wydania przez Ministra decyzji powoduje, że Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdził jednak, że organ dopuścił się bezczynności - stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji wyroku wydano w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a, zaś w punktach 3 i 4 - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Sąd nie rozstrzygał o kosztach postępowania, ponieważ skarżący ich nie poniósł, będąc ustawowo zwolniony od kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a.