Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1455/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "UNIBET" sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2078/14 w sprawie ze skargi "UNIBET" sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2078/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi U. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności, skargę oddalił.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...]lipca 2014 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2014 r.) Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej Minister Infrastruktury bądź organ nadzoru) po rozpatrzeniu wniosku U. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. G. (dalej spółka bądź skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Minister Transportu) z dnia [...] października 2013 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] października 2013 r.), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]grudnia 2010 r. nr [...]znak [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2010 r.) Wojewody L. (dalej Wojewoda) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku L. (węzeł "W.") – P. (początek obwodnicy), w ramach budowy drogi ekspresowej [...] K. – L. – P." i decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2011 r.) Ministra Infrastruktury, uchylającej w części i w tym zakresie orzekającej co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującej w mocy wyżej wymienioną decyzję Wojewody w części dotyczącej działek położonych w obrębie K. K. w gminie Ś. o nr ewid. [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej kpa) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej inwestor), reprezentowany przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w L. i Zastępcę Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w L., wnioskiem z 25 lutego 2010 r. wystąpił do Wojewody L. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr [...]mna odcinku L. (węzeł "W.") – P. (początek obwodnicy), w ramach budowy drogi ekspresowej [...] K. – L.- P.".

Decyzją z [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej ustawa z 2003 r. bądź uzd), Wojewoda L. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wskazanej we wniosku i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W wyniku rozpatrzenia odwołań od decyzji z [...] grudnia 2010 r., Minister Infrastruktury decyzją z [...]czerwca 2011 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2011 r.), uchylił w części decyzję z 2 grudnia 2010 r. i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy tę decyzję.

Dnia 22 marca 2011 r., w toku prowadzonego przez Ministra Infrastruktury postępowania odwoławczego, wpłynął wniosek spółki z 17 marca 2011 r. o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nieważności decyzji z [...] grudnia 2010 r., w części dotyczącej działek nr [...], położonych w gminie Świdnik, w obrębie K. K..

W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że decyzję z [...] grudnia 2010 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa: art. 11f ust. 1 pkt 4 uzd w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1023 ze zm., dalej pb), art. 32 ust. 1 i 2, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm., dalej kc), jak również art. 11 ust. 2, 6 i 7 w zw. z art. 12 ust. 1, 2, 3 i 4 uzd w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Podnosząc zarzuty naruszenia powołanych przepisów skarżąca wskazała na brak w decyzji z [...] grudnia 2010 r. wymogów w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich przez pozbawienie spółki możliwości prowadzenia działalności gospodarczej i nieobjęcie wywłaszczonych działek spółki zakresem inwestycji wynikającym z załącznika graficznego inwestycji przedstawiającego linie rozgraniczające teren inwestycji i z zatwierdzonego projektu budowlanego.

Po zakończeniu postępowania odwoławczego w sprawie decyzji z [...] grudnia 2010 r., Minister Infrastruktury pismem z [...] czerwca 2011 r. znak [...], zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2012 r.) Minister Transportu odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2010 r., uchylonej w części i w tym zakresie orzekającej co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymanej w mocy decyzją z [...] czerwca 2011 r.

Dnia [...] lutego 2012 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] stycznia 2012 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2012 r.) , Minister Transportu utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2012 r.

Skargę na decyzję Ministra Transportu z [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka.

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2013 r. VII SA/Wa 2520/12 (dalej wyrok VII SA/Wa 2520/12), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu z [...] sierpnia 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu wydawania przez Ministra Transportu decyzji w trybie stwierdzenia nieważności nie było możliwe rozstrzyganie o wniosku skarżącej. Wniosek ten dotyczył bowiem decyzji z [...] grudnia 2010 r., która na skutek postępowania odwoławczego nie posiadała już brzmienia nadanego jej przez Wojewodę, gdyż Minister Infrastruktury decyzją z [...] czerwca 2011 r., uchylił decyzję w części i w tym zakresie zmienił jej treść.

Mając na uwadze wyrok VII SA/Wa 2520/12 i konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku spółki, organ nadzoru pismem z [...] lipca 2013 r. znak [...], zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] grudnia 2010 r. i decyzji z [...] czerwca 2011 r., i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego zawiadomienia.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Minister Transportu decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] października 2013 r.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 2010 r.

Pismem z 2 grudnia 2013 r. spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2013 r., zarzucając jej naruszenie: art. 7, 8, 77 § 1 i 4, art. 78 § 1, art. 107 § 3 kpa; art. 11f ust. 1 pkt 4 uzd w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 pb, art. 32 ust. 1 i 2, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 140 i 144 kc; art. 11f ust. 2, 6 i 7 w zw. z art. 12 ust. 1, 2, 3 i 4 uzd w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżąca wskazała, że decyzja z [...] grudnia 2010 r. rażąco narusza prawo, w szczególności z uwagi na brak zawarcia w niej wymogów w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, wskutek czego skarżąca zostanie pozbawiona możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Powołując art. 11f ust. 1 pkt 4 uzd podniosła, że zapewnienie ochrony interesów osób trzecich jest obowiązkiem inwestora inwestycji drogowych, przy czym przy określeniu granic tej ochrony należy sięgnąć do przepisów pb i wziąć pod uwagę gwarancje praw i wolności zawarte w przepisach Konstytucji RP, t.j. ochronę własności, równości wobec prawa i swobodę działalności gospodarczej. Działki będące własnością spółki nie były objęte zakresem inwestycji, co wynika zarówno z zatwierdzonego decyzją z [...] grudnia 2010 r. załącznika graficznego inwestycji, linii rozgraniczających teren i zatwierdzonego wyżej wskazaną decyzją projektu budowlanego. Mimo to te nieruchomości zostały wywłaszczone, co rażąco narusza art. 11f i 12 uzd, i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne, gdy jest dokonywane na cel publiczny.

Skarżąca wniosła o ponowną analizę zakresu przedmiotowej inwestycji objętej decyzją z [...] grudnia 2010 r., zmienionej decyzją z [...] czerwca 2011 r. wraz ze wszystkimi załącznikami i dokumentacją projektową, i o przeprowadzenie dowodu z szeregu wymienionych przez nią w piśmie dokumentów, t.j.: decyzji Wojewody L nr [...]z [...] lipca 2011 r. (dalej decyzja z [...] lipca 2011 r.) o zezwoleniu realizację inwestycji drogowej: Budowa drogi ekspresowej [...]na odcinku K. – L.– P. w zakresie realizacji zadania określonego nr 4.2 oraz 5a.; obwieszczenia Wojewody L. z 8 sierpnia 2011 r.; pisma GDDKiA z 8 sierpnia 2011 r.; pisma Urzędu Wojewódzkiego w L. z 26 maja 2011 r.; projektu budowlanego wraz z linią rozgraniczającą inwestycji; decyzji Ministra Transportu z 22 grudnia 2011 r. znak BOII-3ak/BP-5ak-772-139-101/11 (dalej decyzja z 22 grudnia 2011 r.) umarzającą postępowanie odwoławcze.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z [...] października 2013 r., decyzji z [...] grudnia 2010 r. i decyzji z [...] czerwca 2011 r. w części dotyczącej działek położonych w obrębie K. K. w gminie Ś. nr [...].

Decyzją z [...] lipca 2014 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2013 r., uznając że nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji z [...] października 2013 r. i stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] czerwca 2011 r. i decyzji z [...] grudnia 2010 r. w części dotyczącej działek położonych w obrębie K. K. w gminie Ś. nr [...].

Odnosząc się do okoliczności wskazywanej przez skarżącą stypizowanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa wskazał, że w myśl utrwalonej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego wady przesądzające o nieważności mają charakter materialny i tkwią w samym orzeczeniu jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Odwołując się do orzecznictwa stwierdził, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a w wyniku naruszenia powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jeżeli organ orzekający w trybie nadzoru inaczej interpretuje przepisy prawa, to nie można mówić o rażącym jego naruszeniu. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 kpa przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (wyrok NSA z 24.8.2010 r., I OSK 1415/09).

Za bezzasadny uznał podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 uzd w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 pb, z uwagi na brak określenia w niej wymogów w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, Wojewoda w pkt IV decyzji określił wymienione wyżej wymagania, wskazując, że ewentualne uciążliwości występujące w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji będą zjawiskiem czasowym i ustaną wraz z zamknięciem etapu budowy, nie wnosząc trwałych zmian do otaczającego środowiska. Jak zauważył Minister Infrastruktury, Wojewoda zaznaczył, że w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej przyległych nieruchomości do drogi ekspresowej nr [...] zaprojektowano po obu stronach drogi dojazdowe o łącznej długości 33 km. Wyżej wskazane rozstrzygnięcie utrzymano w mocy decyzją z [...] czerwca 2011 r. Organ wydając zaskarżoną decyzję podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wyrażonym m.in. w wyroku WSA w Kielcach z 15.4.2011 r., II SA/Ke 193/11, "Do uznania, że zostały naruszone warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich nie wystarcza subiektywne poczucie właściciela nieruchomości, że - przez realizację obiektu budowlanego - jego prawa wynikające z własności są ograniczane, o ile nie znajduje ono oparcia w obowiązującym przepisie prawa materialnego". W wyroku z 30.11.2010 r. II SA/Ol 545/10 WSA w Olsztynie wskazał, że w celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. O naruszeniu interesu osób trzecich mówi się wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestor - w omawianym przypadku zarządca drogi odpowiedniej kategorii - decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Niedopuszczalna jest – jak stwierdził organ - sytuacja, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora. Wskazał, że uzależnianie funkcjonowania dróg publicznych od wyrażenia zgody przez osobę prywatną nie byłoby do pogodzenia z charakterem inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym, stanowiącej realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2004 r. nr 261, poz. 2603" [winno być "2010 r. nr 102, poz. 651"] ze zm., dalej ugn). Oceniając czy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym. Interes publiczny ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (wyrok NSA z 26.7.2013 r., II OSK 762/13). O naruszeniu interesu publicznego nie może świadczyć, wbrew twierdzeniom skarżącej, brak zapewnienia możliwości prowadzenia przez nią działalności gospodarczej.

Ochrona własności wpisana w art. 64 Konstytucji RP, na którą powołuje się skarżąca, nie ma charakteru bezwzględnego. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). W niniejszym przypadku ograniczenie takie wynika z przepisów rozdziału 3 uzd, zatytułowanego "Nabywanie nieruchomości pod drogi".

W przypadku inwestycji celu publicznego, jaką jest rozbudowa drogi krajowej nr [...], interes państwa wymaga ograniczenia indywidualnych uprawnień właścicieli lub użytkowników wieczystych gruntów objętych inwestycją. W tym celu ustawodawca w drodze regulacji ustawowej przewidział szczególny tryb postępowania umożliwiający planowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych. Własność nie jest prawem nieograniczonym. W myśl art. 140 kc wyznacznikami granic własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego prawa. Z takim ograniczeniem ustawowym mamy do czynienia w niniejszym przypadku, przy czym, ustawodawca w celu zrekompensowania podmiotom uprawnionym ograniczenia korzystania z należących do nich nieruchomości, czy też zmniejszenia ich wartości rynkowej, gwarantuje tym osobom stosowne odszkodowanie. Podobne stanowisko prezentuje orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.

Samo kwestionowanie celowości inwestycji, jakkolwiek związanej z częściowym odjęciem skarżącej prawa własności, nie może prowadzić do uchylenia decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, bowiem ustawa z 2003 r. dopuszcza ingerencję w prawo własności obywateli. Punktem wyjścia dla wszelkich rozważań jest zawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy i domniemanie zgodności ustaw z Konstytucją RP.

Skarżąca nie wykazała, by jej interes prawny ograniczono w sposób niedopuszczalny lub niezgodny z prawem. Samo niezadowolenie czy obawa, że realizacja przedmiotowej inwestycji ograniczy dotychczasowy lub planowany sposób korzystania z całości lub części gruntu zajętego pod inwestycję, nie jest wystarczającym argumentem do kwestionowania zasadności, czy prawidłowości wydanej decyzji w sprawie. Realizacja celów publicznych zawsze pociąga za sobą pewne ograniczenia oraz uciążliwości dla właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod taką inwestycję, jednakże w celu zadośćuczynienia takim uciążliwościom przepisy ustawy z 2003 r. przewidują stosowne odszkodowanie za przejęte części nieruchomości.

Za bezzasadny Minister Infrastruktury uznał zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 i [art.] 12 uzd, polegający na wywłaszczeniu należących do skarżącej nieruchomości, mimo że na wyżej wymienionych działkach inwestor nie przewiduje prowadzenia robót budowlanych. Jak wynika ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, działki, których dotychczasowym właścicielem była spółka, inwestor wskazał we wniosku z 25 lutego 2010 r. znak [...], jako niezbędne do realizacji przedmiotowej inwestycji, a przez to objęte liniami rozgraniczającymi tej inwestycji. Do wniosku załączono mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami i projekt budowlany, stanowiący integralną część przedmiotowego wniosku, na którym zaznaczono również działki należące do skarżącej.

Organ nadzoru wskazał, że z mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych i istniejące uzbrojenie terenu, stanowiącej załącznik nr 66/1 decyzji z 2 grudnia 2010 r., jak również projektu budowlanego - tom 1/2 "Projekt zagospodarowania terenu - część rysunkowa" rys. D.2.01, stanowiącego załącznik nr 2 decyzji z [...] grudnia 2010 r., jednoznacznie wynika, że owe nieruchomości znajdują się w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji, a z analizy projektu budowlanego wynika, że na wyżej wymienionych działkach przewidziano roboty budowlane związane m.in. z budową zjazdów i dróg dojazdowych.

Organ podniósł, że zarówno Wojewoda Lubelski, jak i Minister Infrastruktury działający w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy, nie posiadali kompetencji do zmiany, w trakcie prowadzonego postępowania, przebiegu linii rozgraniczających, kreślonych we wniosku inwestora. Wynika to z tego, że to inwestor, zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 uzd, samodzielnie decyduje o przebiegu drogi, i samodzielnie określa teren niezbędny dla realizacji inwestycji, dołączając do wniosku mapy przedstawiające przebieg linii rozgraniczających.

Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Tylko stwierdzenie przez organ, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, obowiązuje organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej.

Organ nadzoru zaznaczył, że Minister Transportu po dokonaniu analizy akt przedmiotowej sprawy uznał, że przebieg planowanej inwestycji, zaproponowany we wniosku inwestora i przyjęty w zaskarżonej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, został określony w sposób prawidłowy.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 11f ust. 2, 6 i 7 uzd, Minister Infrastruktury wskazał, że powyższego twierdzenia skarżąca nie poparła żadnymi konkretnymi argumentami, co czyni niemożliwym ustosunkowanie się do tego zarzutu, gdyż skonstruowanie zarzutów bez ich uzasadnienia zawsze stanowi dla organu przeszkodę w uczynieniu ich przedmiotem merytorycznej analizy. W ustawie z 2003 r. w ogóle brak jest przepisu art. 11f ust. 7, na co zwracał uwagę Minister Transportu w uzasadnieniu [s. 19] decyzji z [...] października 2013 r. Tym bardziej niezrozumiałe jest ponowne wskazanie przez skarżącą naruszenia owego przepisu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 78 § 1 kpa i mając na względzie żądania skarżącej o przeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym dokonanie wnikliwej analizy decyzji Wojewody L. z [...] lipca 2011 r. nr [...] znak [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2011 r.) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, uznał te żądania za całkowicie nieuzasadnione. Z tych samych względów ocenie w przedmiotowym postępowaniu nie może podlegać decyzja Ministra Transportu z [...] grudnia 2011 r. znak [...], umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody L..

Organ zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji z [...] października 2013 r., że w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dokonuje się oceny jej legalności tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Stan prawny, który jest przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, to stan prawny będący podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie zarzuty strony (wyrok NSA z: 27.1.2006 r., II FSK 290/05; 19.6.2012 r., II OSK 514/11). Celem i istotą takiego postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ nadzoru, jest jedynie ustalenie, czy kwestionowana decyzja wydana została przy zaistnieniu którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Nadzwyczajny tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie może być wykorzystywany przez organ administracji do ponownej oceny materiału dowodowego, zgromadzonego w danej, załatwionej już decyzją ostateczną sprawie administracyjnej w celu usuwania skutków wadliwej oceny dowodów, jak też organ orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności nie może w swej ocenie wyjść poza ten materiał.

Organ nadzoru, działając w niniejszej sprawie, nie mógł brać pod uwagę, jak sugeruje to skarżąca, skutków wynikających z decyzji z [...] lipca 2011 r., gdyż w dacie wydania zarówno decyzji Wojewody L., jaki i decyzji Ministra Infrastruktury, decyzja ta, jako nieostateczna, nie znajdowała się jeszcze w obrocie prawnym.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8, 77 § 1 i 4, art. 78 § 1, art. 107 § 3 kpa, Minister Infrastruktury wyjaśnił, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zasada zaufania obywateli do organów państwa, wyrażona w art. 8 kpa, jest mocno powiązana z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. W niniejszej sprawie, w myśl zasady wyjaśniania zasadności przesłanek, organy przedstawiły w zaskarżonych decyzjach proces ustalania stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa. Podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, a ocena tego materiału jest logiczna, nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów, wskazał prawidłową podstawę prawną, nie oznacza niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem. To, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Strona ma prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, a przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni.

Organ nadzoru stwierdził, że zarówno decyzja z [...] grudnia 2010 r., jak i decyzja z [...] czerwca 2011 r., nie są obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, co uzasadniałoby stwierdzenie ich nieważności. Uznał, że decyzja z [...] października 2013 r. jest zgodna z prawem, w związku z czym orzekł jak w sentencji.

W skardze na decyzję z [...] lipca 2014 r. spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2013 r. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 7, 8, 77 § 1 i 4, art. 78 § 1, art. 107 § 3 kpa i art. 11f ust. 1 pkt 4 uzd w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 pb; art. 32 ust. 1 i 2, art. 20, 21 ust. 1, art. 22, 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP; art. 140 i 144 kc; art. 11f ust. 1 pkt 2, 6, 7 w zw. z art. 12 ust. 1, 2, 3, 4 uzd w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w decyzji z [...] lipca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

W ocenie Sądu I instancji, decyzja z [...] lipca 2014 r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] października 2013 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności, odpowiadają prawu.

Zasadnicze znaczenie dla sposobu prowadzenia postępowania w sprawie, a następnie jego rozstrzygnięcia, ma przedmiot wniosku. Skarżąca domaga się ponownej oceny decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym, którego zakres istotnie różni się od postępowania zwyczajnego. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, oznacza to, że nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ rozpoznający sprawę, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji, przy czym należy pamiętać, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, organ nie prowadzi postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym, przede wszystkim nie orzeka ponownie co do istoty sprawy.

W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę poczynienie dodatkowych ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego.

Sąd uznał, że rację ma organ orzekający w sprawie odmawiając przeprowadzenia postępowania w zakresie wskazanym we wniosku skarżącej z [...] lipca 2013 r. twierdząc, że w toku takiego postępowania nie jest możliwe przeprowadzenie wnioskowanego przez skarżącą dodatkowego postępowania dowodowego, bowiem w istocie wymusiłoby to sposób weryfikacji decyzji w zakresie zrównanym z trybem zwykłym.

W rozpatrywanej sprawie rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być szerzej interpretowane. Sposób wykładni tego pojęcia przez organ jest prawidłowy, odnosząc się szczegółowo do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą.

W ocenie Sądu organy I i II instancji dokonały prawidłowej analizy prawa, uznając że opisane w rozstrzygnięciu decyzje nie są dotknięte wadą nieważności, a przede wszystkim nie naruszają prawa w sposób rażący.

Przedmiotowa decyzja rzeczywiście daje prymat interesowi publicznemu, jakim jest budowa drogi i wyjaśnił, że odmienna od skarżącej ocena priorytetów nie może stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Stanowisko organu w tym zakresie jest prawidłowe. Zdaniem Sądu prawidłowo organ wyjaśnił, że samo kwestionowanie celowości inwestycji, jakkolwiek związane z częściowym odjęciem skarżącej prawa własności, nie może być postrzegane w kategoriach naruszenia prawa, bowiem ustawa z 2003 r. dopuszcza ingerencję w prawo własności.

Ocenę przedstawioną przez organ, Sąd I instancji uznał za prawidłową, zauważając, że sposób sformułowania wniosku w zakresie dotyczącym rażącego naruszenia norm konstytucyjnych nie pozwala na pogłębioną analizę zarzutów.

Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego Sąd stwierdził, że nie były one stosowane w sprawie, a skoro tak, to nie mogło w żaden sposób dojść do ich naruszenia. Prawidłowo organ nie stwierdził innych przesłanek z art. 156 § 1 kpa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2011 r. i decyzji ją poprzedzającej z [...] grudnia 2010 r., w części dotyczącej działek skarżącej.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiodła U. Sp. z o.o. Z. G., reprezentowana przez r. pr. M. W., zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez błędne przyjęcie, że utrzymana w mocy decyzja nie narusza art. 156 § 1 "ust." [winno być "pkt"] 2 kpa oraz art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 4, i art. 107 § 1 i 3 kpa;

2. naruszenie prawa materialnego art. 11f ust. 1 pkt 2, 6 w zw. z art. 12 ust. 1, 2, 3, 4 uzd w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w stopniu określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła w szczególności, że postępowanie dotyczące decyzji z [...] grudnia 2010 r. było prowadzone z naruszeniem zasad praworządności i zaufania do organów państwowych. Naruszeniem tych zasad jest także ignorowanie faktu, że wywłaszczenie ww działek decyzją z [...] grudnia 2010 r. jest obarczone wadą nieważności i przy prawidłowym prowadzeniu postępowania winny być one wywłaszczone decyzją z [...]lipca 2011 r. (gdzie odmawia się spółce przymiotu szczególnej strony), bowiem leżą w jej granicach. Bezprawne wywłaszczenie działek spółki decyzją z [...] grudnia 2010 r., leżących w granicach inwestycji objętych decyzją z [...] lipca 2011 r., pozbawiło spółkę praw szczególnej strony (art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 – jest nią właściciel) w postępowaniu dotyczącym decyzji z [...] lipca 2011 r., w tym w szczególności prawa do merytorycznego rozpoznania jej odwołania od tej decyzji.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Pogląd Sądu I instancji, aprobujący stanowisko organu nadzoru, że przeprowadzenie postępowania w zakresie wniosku skarżącej z 24 lipca 2013 r., w toku postępowania nieważnościowego, nie jest możliwe, bowiem w istocie wymusiłoby to sposób weryfikacji decyzji w zakresie zrównanym w trybie zwykłym, jest za daleko idący. W istocie w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzania postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i z piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (przykładowo – wyrok NSA z: 25.2.2011 r., II OSK 1645/10; 5.4.2013 r., II OSK 2344/11, cbosa). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że rozstrzygniecie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa, następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2014, s. 680, nb 1). Dowód z odpisów dokumentów, złożonych do akt kontrolowanego postępowania nieważnościowego, prowadził do ustaleń, które nie skutkowały odmienną oceną, niźli zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2010 r. i z [...] czerwca 2011 r..

Mimo powyższego, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez błędne przyjęcie, że utrzymana w mocy decyzja nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 4, i art. 107 § 1 i 3 kpa, okazał się nieusprawiedliwiony.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa, choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny (wyrok NSA z 15.5.2013 r., I OSK 2160/11, Lex 1328357) i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 ppsa (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 222 i przypis 20). Z tej przyczyny, odniesienie się do zarzutów, omyłkowo ujętych przez autora skargi kasacyjnej w ramach drugiej podstawy (art. 174 pkt 2 ppsa), będzie przedmiotem analizy przy badaniu zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa).

W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczony, bowiem organ w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (J. Borkowski – op. cit., s. 651-652, nb 13 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo NSA i SN).

Istota rozważań dotyczących rażącego naruszenia prawa winna sprowadzić się do kwestii, czy w zaistniałym stanie faktycznym można rzeczywiście dopatrzyć się takiego naruszenia prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r., II OSK 1111/06; 30.9.2010 r., I OSK 1617/09). Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku VII SA/Wa 2078/14 w sposób prawidłowy zastosował normę prawną wywiedzioną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 2, 6 w zw. z art. 12 ust. 1, 2, 3, 4 uzd w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, sprost. Dz. U. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471; z 2009 r., nr 14, poz. 946).

Bezspornym pozostaje, że działki będące przedmiotem kontrolowanego postępowania, ujęte w decyzji z [...] grudnia 2010 r., zostały wskazane we wniosku inwestora z 25 lutego 2010 r. jako niezbędne do realizacji przedmiotowej inwestycji i objęte liniami rozgraniczającymi tej inwestycji. Na przedmiotowych działkach przeprowadzono roboty budowlane związane w szczególności z budową zjazdów i dróg dojazdowych, realizowane na podstawie decyzji z [...] lipca 2011 r., w oparciu o którą realizowano kolejny etap tej samej inwestycji pod nazwą "Rozbudowa drogi krajowej nr [...]". Wskazują na to zarówno wyrys z mapy załączonej przy piśmie z 24 lipca 2013 r. (prawidłowo wszyty w postepowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) i wyrysy z mapy załączonej do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i przedłożonej na rozprawie dnia 30 września 2015 r. Oba te zadania realizowane były kolejno, a przedmiotowe działki znajdują się na terenach bezpośrednio sąsiadujących ze sobą (co przyznaje skarżąca kasacyjnie – s. 3 i 4 skargi kasacyjnej). Nie ulega zatem wątpliwości, że działki te zostały wywłaszczone na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), a jedynie na etapie podziału inwestycji na etapy przyporządkowano owe działki kolejnemu etapowi i w krótkim przedziale czasu, zrealizowano na przedmiotowych działkach kolejny etap tej samej inwestycji.

Tym samym skutki, które wywołała decyzja z [...] grudnia 2010 r., nie mogły przemawiać za uznaniem, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skoro już dnia [...] lipca 2011 r. (po upływie 7 miesięcy i 16 dni) została wydana decyzja nr [...], na podstawie której realizowano kolejny etap tej samej inwestycji.

Negatywne skutki tej sytuacji w zakresie błędnego uznania przez organ odwoławczy decyzją z [...] grudnia 2011 r. w postępowaniu z odwołania spółki od decyzji z [...] lipca 2011 r., sanował Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z 25 stycznia 2013 r. II OSK 2763/12 (cbosa; art. 170 ppsa), znanym Sądowi z urzędu, a na co nie zwróciła uwagi spółka w skardze kasacyjnej z 24 kwietnia 2015 r. (s. 6 skargi kasacyjnej).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić, bowiem mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.