Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1119/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 7 art. 9 art. 40 par. 2 art. 77 art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Monika Sawa (spr.) Protokolant referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda") decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej jako "Starosta") z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmawiającą uwzględnienia wniosku E. M. (dalej jako "skarżąca") o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę [...] – ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] w obrębie [...] m. [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca pismem z [...] kwietnia 2014 r. poparła wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość złożony przez siostrę J. W. z [...] grudnia 2005 r. i wniosła o wypłatę odszkodowania po [...] dla każdej ze stron, jednocześnie informując, że przeszkody kontynuacji postępowania ustały z uwagi na wydanie przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie tej działki przez Powiat [...] i wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania.

Starosta postanowieniem z [...] maja 2014 r. nr [...] r., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił uwzględnienia powyższego wniosku i wskazał, że został on złożony po terminie wynikającym z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 267), powoływanej dalej jako "ustawa", tj. po 31 grudnia 2005 r. W terminie złożony został jedynie wniosek J. W., który zostanie rozpatrzony w innym terminie.

Wojewoda postanowieniem z [...] lipca 2014 r. nr [...] r., na skutek zażalenia skarżącej, uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że w zaskarżonym postanowieniu nie wyjaśniono, dlaczego zastosowano art. 61a § 1 K.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...], odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej i wskazał, ze został on złożony po upływie zawitego terminu wynikającego z art. 73 ust. 4 ustawy. Z kolei złożony w ustawowym terminie wniosek J. W. zostanie rozpatrzony w innym terminie.

Wojewoda decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymał powyższą decyzję w mocy i wskazał, że odmowa uwzględnienia żądania ustalenia odszkodowania została uzasadniona złożeniem przez skarżącą wniosku po terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy, a zatem wygaśnięciem roszczenia. Wojewoda stwierdził, że z wniosku J. W., który został dołączony do akt sprawy, jasno i stanowczo wynika, że działa ona we własnym imieniu i nie wspomina o roszczeniach pozostałych współwłaścicieli. Wobec tego Starosta prawidłowo przyjął, że pismo skarżącej z [...] kwietnia 2014 r. należy potraktować jako nowy wniosek o odszkodowanie. Organ stwierdził również, że w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania art. 209 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16 poz. 93 ze zm.), gdyż nie dotyczy on roszczenia o odszkodowanie za utraconą własność, które podzielne jest na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest wierzycieli. Organ zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że konieczne jest złożenie wniosku o odszkodowanie przez każdego ze współwłaścicieli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1414/15 oddalił skargę skarżącej na powyższą decyzję i podkreślił, że podziela stanowisko i argumentację prawną organu. Sąd uznał, że wszystkie istotne okoliczności sprawy są bezsporne i nie było powodu zapewnienia w postępowaniu udziału J. W., gdyż jej wniosek nie dotyczył praw skarżącej, nawet gdyby taka była wola J. W. Nie zostało przy tym wykazane, aby osoba ta była umocowana do reprezentowania siostry.

Na skutek skargi kasacyjnej skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 62/16 uchylił ww. wyrok z 28 września 2015 r. oraz decyzję Wojewody z [...] lutego 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że we wniosku o wypłatę odszkodowania skarżąca zaznaczyła, że popiera wniosek złożony przez siostrę i organy prawidłowo wniosek ten dołączyły do akt postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się jednak ze stanowiskiem organów, że z wniosku J. W. jasno wynika, że wystąpiła ona o odszkodowanie tylko w swoim imieniu. We wniosku tym domagała się ona odszkodowania za dz. nr [...] przy ul. [...] w [...] o pow. [...] arów [...] m2 i taka działka o nr ewidencyjnym [...] przeszła jako droga publiczna na rzecz Powiatu [...]. Ponieważ J. W. nie była jedyną właścicielką tej działki obowiązkiem organu było ustalenie osób uprawnionych do odszkodowania. Po otrzymaniu zaś wniosku skarżącej, w sytuacji gdy wniosek J. W. nie został jeszcze załatwiony, tym bardziej strony powinny być pouczone o przysługujących im prawach. Organy bowiem są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają bowiem nad tym, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek – art. 9 K.p.a. Organy obowiązku tego zaniechały i nie wyjaśniły istotnej w sprawie okoliczności, czy pierwszy wniosek złożony przez J. W. dotyczył skarżącej, a mimo to uznały za udowodnioną okoliczność, że działała ona tylko w swoim imieniu, choć z wniosku wynikało, że dotyczy całej przejętej pod drogę publiczną nieruchomości. W konsekwencji przedwcześnie odmówiono przyznania skarżącej odszkodowania, mimo wątpliwości co do spełnienia przez nią przesłanki terminowego złożenia wniosku – art. 73 ust. 4 ustawy. Przejęcie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętych pod drogę publiczną jest natomiast wywłaszczeniem, które może mieć miejsce tylko za słusznym odszkodowaniem – art. 21 Konstytucji RP.

Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2018 r. ponownie odmówił skarżącej uwzględnienia wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że mając na względzie wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2017 r. podjął czynności mające na celu wyjaśnienie zakresu wniosku złożonego przez J. W. W dniu [...] maja 2018 r. do organu wpłynęło oświadczenie ww. osoby, w którym wskazała ona, że wniosek z [...] grudnia 2005 r. złożyła wyłącznie w imieniu własnym i na swoją rzecz. W tej sytuacji uznać należało, że wniosek skarżącej z [...] kwietnia 2014 r. złożony został z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 73 ustawy, co skutkowało wygaśnięciem roszczenia o odszkodowanie i nieuwzględnieniem jej wniosku.

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2019 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2018 r., podzielając stanowisko, że wniosek skarżącej złożony został z uchybieniem ustawowego terminu. W sprawie wyjaśniono bowiem, że J. W. wniosek z [...] grudnia 2005 r. złożyła wyłącznie w imieniu własnym, a zatem prawidłowo wniosek skarżącej potraktowano jako pierwszy jej wniosek o ustalenie odszkodowania i odmówiono jego uwzględnienia. Wojewoda za niezasadny uznał zarzut, że w sprawie naruszono art. 10 K.p.a., bowiem jak wynika z akt postępowania, pismem z [...] lipca 2018 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych i zgłoszonych żądań. Starosta, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, poczynił również kroki w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, występując do J. W. o złożenie oświadczenia, czy jej wniosek z [...] grudnia 2005 r. został złożony również w imieniu skarżącej. Wobec natomiast jednoznacznej odpowiedzi, organ nie miał prawa do dowolnej interpretacji tego oświadczenia.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie:

1. art. 140 w zw. z art. 104 K.p.a. w zw. z art. 73 ustawy i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, przez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą przyznania jej odszkodowania, jak również nierozpoznanie zarzutów odwołania, a w szczególności;

a) zarzutu naruszenia art. 104 K.p.a. w zw. z art. 73 ustawy;

b) zarzutu naruszenia art. 7, art. 9 i art. 10 K.p.a., których to przepisów w sprawie nie zastosowano wobec skarżącej;

c) zarzutu błędnego uznania pisma skarżącej z [...] kwietnia 2014 r. jako nowy wniosek złożony po terminie z art. 73 ustawy, a nie wniosek o uznanie jako stronę toczącego się postępowania z wniosku złożonego w terminie zakreślonym przez ww. ustawę przez współwłaściciela tj. J. W. ze skutkiem wobec skarżącej, jako drugiego z uprawnionych współwłaścicieli;

d) nieuwzględnienia wykładni i zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy Sąd ten w wyroku z 15 listopada 2017 r. wskazał m.in., że we wniosku (...) J. W. domagała się odszkodowania za dz. nr [...] przy ul. [...] w [...] o pow. [...] arów [...] m2 i taka działka o nr [...] przeszła jako droga publiczna na rzecz Powiatu [...]. Ponieważ ww. osoba nie była jedyną właścicielką tej działki obowiązkiem organu było ustalenie osób uprawnionych do odszkodowania. Po otrzymaniu zaś wniosku skarżącej, w sytuacji gdy wniosek J. W. nie został jeszcze załatwiony, strony powinny być pouczone o przysługujących im prawach, zgodnie z art. 9 K.p.a. Organy obowiązku tego zaniechały i nie wyjaśniając istotnej w sprawie okoliczności uznały, że J. W. działała tylko w swoim imieniu;

e) błędnego uznania, że wniosek J. W. złożony został wyłącznie w imieniu własnym, podczas gdy z jego treści i dosłownego brzmienia wynika, że dotyczył całości przejętego gruntu, nie zaś [...] udziału. Dla sprawy nie ma natomiast żadnego znaczenia oświadczenie złożone po przeszło 13 latach, gdzie wobec zaistniałego od 2012 r. konfliktu sądowego pomiędzy siostrami, obecnie J. W. składa oświadczenia niezgodne z jej pierwotną wolą tylko i wyłącznie po to, by pozbawić praw siostrę. Zgodnie przy tym z przepisami Kodeksu cywilnego od oświadczenia woli można się odwołać w ciągu roku od jego złożenia a powyższy okres minął w niniejszej sprawie i oświadczenie z 2018 r. nie może uchylić skutków prawnych wniosku z 2005 r.

2. art. 140 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 10 K.p.a., które to naruszenie skutkowało wydaniem niekorzystnej decyzji dla skarżącej;

3. art. 73 ustawy w zw. z art. 209 Kodeksu cywilnego, poprzez nieuznanie przez organy obu instancji pisma z [...] grudnia 2005 r. jako wniosku obejmującego pozostałych współwłaścicieli, gdy z jego treści wynikało, że dotyczył całej nieruchomości, a nie udziału współwłaściciela oraz błędne uznanie wniosku skarżącej z [...] kwietnia 2014 r. jako pierwotnego wniosku, złożonego po terminie;

4. interesu strony przez pozbawienie jej konstytucyjnego prawa do odszkodowania za [...] wartości wywłaszczonej nieruchomości, mimo złożenia przez jedną ze współwłaścicielek wniosku o odszkodowanie za całą nieruchomość w terminie;

5. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieinformowanie pełnomocnika strony skarżącej przez organy obu instancji o przebiegu postępowania, mimo złożonego do akt pełnomocnictwa z [...] stycznia 2015 r. oraz przez nieprzeprowadzenie przez organy rozprawy w celu przesłuchania stron i zastąpienie tego dowodu pisemnym oświadczeniem J. W. z [...] maja 2018 r.

W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu skutkującym ich uchyleniem.

Na wstępie wskazać należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie związane były wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 62/16, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 28 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1414/15 oraz wydane uprzednio w sprawie decyzje odmawiające ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zgodnie natomiast z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd nie zgodził się z organami, że z wniosku J. W. wynika, że złożyła go jedynie we własnym imieniu. We wniosku tym domagała się ona bowiem odszkodowania za działkę o numerze hipotecznym [...] przy ul. [...] w [...] o pow. [...] arów [...] m2 i taka działka o nr ewidencyjnym [...] przeszła jako droga publiczna na rzecz Powiatu [...]. Ponieważ J. W. nie była jedyną właścicielką tej działki obowiązkiem organu było ustalenie osób uprawnionych do odszkodowania. Po otrzymaniu zaś wniosku E. M., w sytuacji gdy wniosek J. W. nie został jeszcze załatwiony, jak wynika z akt sprawy (postanowienie Starosty [...] z [...] listopada 2014 r.), tym bardziej strony powinny być pouczone o przysługujących im prawach. Organy bowiem są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, organy przecież czuwają nad tym, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek – art. 9 K.p.a. Organy obowiązku tego zaniechały i nie wyjaśniając istotnej w sprawie okoliczności uznały, iż J. W. działała tylko w swoim imieniu. Naruszenie przepisów postępowania przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a takie jest ustalenie co do zachowania terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość, doprowadziło w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego – art. 73 ust. 1 i 4 ustawy. Odmówiono bowiem jego przyznania skarżącej mimo wątpliwości co do spełnienia przez nią przesłanki terminowego złożenia wniosku – art. 73 ust. 4 ustawy, co przedwcześnie pozbawiło ją odszkodowania należnego z mocy art. 73 ust. 1 ustawy. Sąd podkreślił również, że przejęcie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętych pod drogę publiczną jest przecież wywłaszczeniem, które może mieć miejsce tylko za słusznym odszkodowaniem – art. 21 Konstytucji RP.

Po zapoznaniu się z sentencją i treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z [...] sierpnia 2018 r. oraz materiałem dowodowym zebranym w przedmiotowej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że naruszono przedstawioną zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającą z art. 153 p.p.s.a. Organy rozpatrujące wniosek skarżącej o uwzględnienie jej praw przy ustaleniu i wypłacie odszkodowania, nie wywiązały się bowiem w pełni z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stanowiącego jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 7 K.p.a. Przy tym ustalenia stanu faktycznego organ winien rozpocząć – w razie gdy postępowanie nie jest prowadzone z urzędu, ale zainicjowane zostało przez stronę – od dokładnej analizy wniosku.

W rozpoznanej sprawie organy administracji publicznej, tak jak uczyniły to w uprzednio uchylonych przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzjach, zakwalifikowały pismo skarżącej z [...] kwietnia 2014 r. jako nowy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ustawy, a w konsekwencji uznały, że został on złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Z kolei wniosek złożony przez J. W. w dniu [...] grudnia 2005 r. potraktowały jako odrębny wniosek, złożony wyłącznie w imieniu własnym (biorąc również pod uwagę uzyskane w dniu [...] maja 2018 r. od ww. osoby oświadczenie, że wniosek ten złożyła ona jedynie na swoją rzecz).

Tymczasem analiza wskazanego pisma skarżącej z [...] kwietnia 2014 r., jak słusznie zauważył to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 2017 r., nie pozwala na jednoznaczne zakwalifikowanie go jako nowego wniosku. Pismo to nawiązuje bowiem do wniosku z [...] grudnia 2005 r., zaś z jego treści wynika, że intencją skarżącej, co podkreślała ona również w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze wniesionej w niniejszej sprawie, było przystąpienie do postępowania prowadzonego z wniosku J. W. z [...] grudnia 2005 r., o czym świadczy zwrot: "popieram wniosek o odszkodowanie wniesiony przez moją siostrę J. W. z dnia [...] grudnia 2005 r. i wnoszę o przyznanie odszkodowania zgodnie z udziałem w spadku [...] dla każdej ze stron na podstawie operatu rzeczoznawcy majątkowego" oraz "informuję, iż ustały przeszkody do kontynuowania postępowania w związku z wydaniem decyzji przez Wojewodę [...] z [...] sierpnia 2013 r. (...). Z tych względów wnoszę o podjęcie zawieszonego postępowania".

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wobec takiej treści pisma skarżącej, zakwalifikowanie go jako nowego wniosku, bez wyjaśnienia i odniesienia się do intencji osoby go wnoszącej, było nieprawidłowe. Organy przez okres 13 lat zwlekały również z wyjaśnieniem treści wniosku J. W. z [...] grudnia 2005 r., w którym domagała się odszkodowania za całą działkę o numerze hipotecznym [...] przy ul. [...] w [...] o pow. [...] arów [...] m2 i taka też działka o nr [...] przeszła jako droga publiczna na rzecz powiatu [...]. Jak wskazał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 2017 r., ponieważ J. W. nie była jedyną właścicielką tej działki obowiązkiem organu było ustalenie osób uprawnionych do odszkodowania. Po otrzymaniu zaś wniosku E. M., w sytuacji gdy wniosek J. W. nie został jeszcze załatwiony, jak wynika z akt sprawy (postanowienie Starosty [...] z [...] listopada 2014 r.), tym bardziej strony powinny być pouczone o przysługujących im prawach.

Zważyć należy, że na gruncie postępowania administracyjnego to podmiot wnoszący dane pismo decyduje o jego charakterze, a nie organ, do którego pismo to zostało skierowane. Niedopuszczalne jest zatem kwalifikowanie wniosku niezgodnie z jego treścią, bądź wbrew rzeczywistej woli podmiotu, zwłaszcza, jeśli treść pisma nasuwa jakiekolwiek wątpliwości, jest zredagowana niezręcznie czy niezrozumiale. Jak słusznie podkreśla się w literaturze, w sytuacji gdy strona formułuje swoje żądanie czy też stanowisko w sposób nieprecyzyjny lub nieporadny, organ nie może sam narzucać własnej interpretacji, lecz powinien dołożyć wszelkich starań w celu sprecyzowania rzeczywistych intencji strony (por. J. Malanowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 46). Niejasności w kwestiach o podstawowym znaczeniu nie mogą zatem zostać przez organy administracji niezauważone i dowolnie odczytane, gdyż może to doprowadzić do samowolnej zmiany przez organ zgłoszonego żądania i wypaczenia intencji wnoszącego podanie.

W ocenie Sądu, działanie organów orzekających w niniejszej sprawie, które od [...] sierpnia 2005 r. nie wyjaśniły zakresu wniosku J. W. odnoszącego się do ustalenia odszkodowania za całą przedmiotową nieruchomość, tym bardziej w sytuacji gdy do postępowania tego w dniu [...] kwietnia 2014 r. przystąpiła E. M., współwłaścicielka tej nieruchomości, należy traktować jako naruszające podstawowe zasady procedury administracyjnej, wynikające z art. 7 i art. 8 K.p.a. Powyższego uchybienia nie sanuje uzyskanie oświadczenia J. W. z [...] maja 2018 r., w którym wskazała ona, że wniosek z 2005 r. złożyła wyłącznie we własnym imieniu. Oświadczenie to, złożone po upływie 13 lat od złożenia wniosku, tym bardzie w sytuacji pozostawania przez ww. osobę ze skarżącą w sporze od 2012 r. (jak wynika z treści skargi), nie jest miarodajne.

Na skutek powyższego zaskarżona decyzja, jako niezgodna z żądaniem strony, nie była prawidłowa. Podstawowe znaczenie miało bowiem prawidłowe odczytanie i zakwalifikowanie pisma skarżącej z [...] kwietnia 2014 r., na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 2017 r. Powyższe jest o tyle istotne, że z jego treści jednoznacznie wynika, że zostało złożone jeszcze w trakcie postępowania wszczętego wnioskiem J. W. z [...] grudnia 2005 r., do którego to postępowania skarżąca pismem tym się przyłączyła wskazując, że jest współwłaścicielem przedmiotowej działki. Nie było zatem przeszkód, aby – stosownie do intencji skarżącej – wydając decyzję rozstrzygającą wniosek J. W., zawrzeć orzeczenie w przedmiocie wniosku skarżącej.

W aspekcie zasad konstytucyjnych nie można na gruncie niniejszej sprawy pominąć również art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 2017 r. Zgodnie z tym przepisem, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wykładnia i stosowanie art. 73 ust. 4 ustawy powinny być prowadzone z uwzględniłem konstytucyjnego prawa do odszkodowania (por. np. uzasadnienie wyroku siedmiu sędziów NSA z 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09, https://cbois.nsa.gov.pl). W szczególności w realiach niniejszej sprawy podzielenie poglądu orzekających organów doprowadziłoby do tego, że skarżąca, będąc następcą prawnym byłych właścicieli przejętej działki pod tytułem ogólnym, nie otrzymałaby odszkodowania z uwagi na uchybienie organów, które po otrzymaniu wniosku J. W., złożonego w terminie ustawowym, a dotyczącego odszkodowania za całą nieruchomość, nie przystąpiły do wyjaśnienia, które osoby są uprawnione do odszkodowania. Z kolei po otrzymaniu wniosku skarżącej (w sytuacji gdy wniosek J. W. nie został jeszcze załatwiony), nie pouczyły stron o przysługujących im prawach, do czego zobowiązane były mocą art. 9 K.p.a. W demokratycznym państwie prawnym realizującym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), za niedopuszczalną uznać należy sytuację, w której to jednostka ponosi negatywne konsekwencje zaniechań organów władzy publicznej.

W świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżona decyzja, wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Za trafny należy również uznać zarzut skarżącej dotyczący pominięcia ustanowionego przez nią pełnomocnika procesowego. Zgodnie bowiem z art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Jak wynika z akt niniejszej sprawy w dniu [...] marca 2015 r. do akt złożono pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą – adw. J. D. i r.pr. D. Z. Pełnomocnictwo to nie zostało odwołane, a mimo tego wydane w sprawie decyzje z [...] sierpnia 2018 r. i z [...] marca 2019 r. nie zostały żadnemu z ww. pełnomocników doręczone. Fakt doręczania wydawanych w toku postępowania pism stronie postępowania, w sytuacji, gdy skutecznie ustanowiła ona pełnomocnika, świadczy o naruszeniu art. 40 § 2 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi i ponownie przeanalizuje materiał dowodowy, także z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 62/16 oraz mając na względzie wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zasadę słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Po dokonaniu ponownej analizy pisma skarżącej z [...] kwietnia 2014 r. organ podejmie decyzję dotyczącą ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.