Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1125/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.12 ust.4 i 5 w zw. z art. 23 i 31
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art.133 pkt 2, 118a ust.3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art.73 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3596/15 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Województwa Mazowieckiego kwotę 2 648 (dwa tysiące sześćset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3596/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa Mazowieckiego na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją Wojewody Mazowieckiego nr [...], z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], nieruchomość położona w gminie S., oznaczona jako działka o nr ew. [...] o pow. 0, 00520 ha, przeznaczona została pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] relacji N.-B. na odcinku od km 0+000 do km 1 +100 w miejscowości N..

Decyzją nr [...], z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...], Wojewoda Mazowiecki orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 32 505,00 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa Mazowieckiego tej nieruchomości, zobowiązując Zarząd Województwa Mazowieckiego do złożenia ww. kwoty do depozytu sądowego na 10 lat.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Województwo Mazowieckie podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (D.U. Nr 133, poz.872 ze zm.), w związku z czym postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 73 ww. ustawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu przytoczył treść przepisów art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687), dalej: "ustawa z 2003 r." i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015., poz. 782) wskazał, że opisana wyżej nieruchomość stała się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wysokość odszkodowania ustala się w takim przypadku wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji oraz według wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W niniejszej sprawię podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat rzeczoznawcy J. C. z 30 lipca 2014 r., zaktualizowany 15 lipca 2015 r. Wyceniana działka ma kształt czworokąta, jest niezabudowana i nieogrodzona, znajduje się na niej fragment drogi o nawierzchni asfaltowej (pow. 54 m. kw). Sąsiedztwo działki stanowią działki zadrzewione, droga wojewódzka a w dalszej odległości znajduje się zabudowie zagrodowa i działki użytkowane rolniczo. Działka ma dostęp do sieci energetycznej, wodociągowej i telefonicznej. Wyceniając grunt rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wartość naniesień określono metodą odtworzeniową. Z uwagi na to, że ceny uzyskiwane za nieruchomości drogowe były niższe niż ceny pozyskiwane za nieruchomości przeznaczone pod zabudowę, biegła analizą objęła transakcje gruntami niezabudowanymi o przeznaczeniu pod zabudowę, położone na terenie województwa mazowieckiego w okresie od lipca 2012 r. do lipca 2014 r. , określiła cechy mające wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, wybrała 3 transakcje nieruchomościami do porównania. Najniższą cenę, tj. 22,22 zł za m² uzyskała nieruchomość o pow 600 m ² w gminie G., najwyższą tj. 41,36 zł za m² nieruchomość o pow. 1499 m ² położona w gminie S. Wartość przedmiotowej nieruchomości obliczono na kwotę 32 505 zł, w tym wartość naniesień na 11 019,00 zł. Zdaniem organu operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109), dalej: "rozporządzenie". Biegła określiła wartość przedmiotowej nieruchomości, przyjmując do porównania transakcje gruntami o przeznaczeniu pod zabudowę, czyli o takim samym jak szacowana nieruchomość. Przyjęte do porównania nieruchomości spełniają kryterium podobieństwa, o którym mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do naniesień organ stwierdził, że droga stanowi część składową nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 kodeksu cywilnego. Odszkodowanie obejmuje wartość odjętego prawa, a więc wartość nieruchomości wraz z jej częściami składowymi w związku z tym ustalone odszkodowanie obejmuje nie tylko wartość gruntu ale i jej naniesień w postaci drogi asfaltowej.

Odnosząc się do twierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ust. 12 ustawy z 1998 r. organ, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 958/09, stwierdził, że momentem, z którym należy wiązać przejście prawa własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, jest dzień 1 stycznia 1999 r. niezależnie od daty wydania decyzji w tym przedmiocie. Zmiana właściciela ex lege i wydana decyzja ma charakter deklaratoryjny, tzn. stwierdza pewien zaistniały stan. Nie jest zatem dla jej skuteczności konieczne ujawnienie nowego właściciela w księdze wieczystej. Zgodnie z wolą ustawodawcy powyższe przejście prawa własności na rzecz jednostek samorządu terytorialnego następuje za odszkodowaniem.

Organ stwierdził, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dla spełnienia przesłanek do zawieszenia postępowania konieczne jest spełnienie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte. W niniejszej sprawie związek przyczynowy pomiędzy prowadzonym postępowaniem a postępowaniem w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. jest w ocenie organu bezsporny. Niemniej jednak, jak wynika z akt sprawy, postępowanie w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. nie toczy się, a to oznacza to, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo Mazowieckie. Zarzuciło naruszenie prawa procesowego, w tym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 11, art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie dotyczącej przedmiotowej działki nie toczy się postępowanie w trybie art. 73 ustawy z 1989 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, podczas gdy do Wojewody Mazowieckiego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 73 tej ustawy, a także poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, tj. czy taki wniosek wpłynął i podjęcie decyzji mimo wydawanych wcześniej w podobnych sprawach przed tym samym organem rozstrzygnięć o zawieszeniu postępowania. Powołało orzecznictwo, na podstawie którego wyprowadziło wniosek, że okoliczność, że toczy się postępowanie w trybie art. 73 ww. ustawy przesądza o tym, że także do odszkodowania będzie miała ona zastosowanie. Tego rodzaju postępowanie ma wpływ na postępowanie toczące się w trybie specustawy drogowej. Zatem do czasu ustalenia kto jest właścicielem nieruchomości organ powinien zawiesić postępowanie w sprawie.

W tej sytuacji wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania i przeprowadzenie dowodów na okoliczności wskazane w skardze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 651 ze zm.), dalej: "u.g.n.". Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi lex specialis wobec ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd ten przytoczył treść art. 12 ust. 4, 4a i 4b specustawy, wskazując, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Powyższą decyzję wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak stanowi art. 12 ust. 5 tej ustawy. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie wysokość odszkodowania została ustalona w sposób prawidłowy na podstawie niewadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Za prawidłowe Sąd ten również uznał rozstrzygnięcie w przedmiocie złożenia ustalonej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. W niniejszej sprawie organ nie dysponował dokumentami, z których w sposób nie budzący wątpliwości wynikałby tytuł prawny do przejętej nieruchomości. W związku z tym na podstawie art. 118a ust. 3 i art. 133 pkt 2 u.g.n. zobowiązano Zarząd Województwa Mazowieckiego – beneficjenta z decyzji - do złożenia kwoty odszkodowania do depozytu sądowego na 10 lat.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie nie wystąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem pomiędzy deklaratoryjną decyzją wydaną w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdzającą nabycie prawa własności z mocy prawa, a decyzją wydaną w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie istnieje relacja, która skutkowałaby koniecznością zastosowania art. 97 § 1 k.p.a. W tym względzie Sąd ten powołał się na wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 2083/10 (Lex nr 1068498). Wynikająca z art. 133 pkt 2 i art. 118a ust. 3 u.g.n. możliwość złożenia kwoty do depozytu sądowego, gdy stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany, powoduje zdaniem Sądu pierwszej instancji brak konieczności stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o jego zawieszeniu.

Sąd ten zauważył, że w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie toczyło się postępowanie administracyjne w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 k.p.a., od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależałoby wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Województwo Mazowieckie, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 12 ust. 4 i 5 w związku z art. 23 i art. 31 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031), dalej: "ustawa", w związku z art. 133 pkt 2, art. 118a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: "u.g.n.", przez ich błędną wykładnię i uznanie, że uchylają one konieczność stosowania przepisów k.p.a. w przedmiocie zawieszenia postępowania, podczas gdy właściwa ich analiza prowadzi do wniosku, że art. 31 ustawy reguluje jedynie instytucję stwierdzenia nieważności decyzji oraz stwierdzenia, że decyzja narusza prawo i nie uchyla stosowania innych przepisów k.p.a.,

przepisów prawa procesowego, tj.:

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a., w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie dotyczącej działki gruntu będącej przedmiotem postępowania o nabycie własności w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, postępowanie takie nie odnosi się bezpośrednio do postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania w trybie art. 12 ust. 4 i 5 ustawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepisy ustawy regulują, kiedy i w jakim zakresie stosuje się przepisy k.p.a. w przypadku, gdy wydawana jest decyzja na podstawie przepisów tzw. specustawy drogowej. Stosunek przepisów tej specjalnej ustawy oraz przepisów k.p.a. jest regulowany jedynie w art. 31 ustawy. Jednakże z przepisu tego nie wynika, że w przypadku ustalania wysokości odszkodowania za grunt, który stał się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się przepisów k.p.a., gdy grunt ten ma nieuregulowany stan prawny, a jednocześnie toczy się postępowanie o uwłaszczenie tego gruntu prowadzone stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zatem należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca uregulował wyczerpująco wzajemny stosunek przepisów ustawy i k.p.a., i jeżeli nie zawarł w ustawie regulacji uchylających stosowanie przepisów k.p.a. w przedmiocie zawieszenia postępowania, to nie można twierdzić, że przepisów k.p.a. w tym zakresie się nie stosuje.

Uzasadniając 2 zarzut skargi kasacyjnej wskazano, że na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy dochodzi do stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa w określonej dacie. Oznacza to, że własność nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi mogła przejść tylko i wyłącznie w sytuacji, kiedy nieruchomość nie została uprzednio nabyta przez zarządcę drogi. Jeżeli więc toczy się postępowanie w sprawie ustalenia, czy dany grunt przeszedł z mocy prawa na własność skarżącego Województwa z dniem 1 stycznia 1999 r., to wówczas takie postępowanie ma wpływ na postępowanie o ustalenie odszkodowania w trybie specustawy drogowej. Ewentualne wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. będzie oznaczało, że w dniu, kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, działka stanowiła już własność podmiotu publicznoprawnego, a w związku z tym nie mogła ponownie zostać nabyta na własność Województwa. Ponadto w inny sposób ustala się wysokość odszkodowania za grunt nabywany na podstawie art. 73 ustawy z 1998 r., a inaczej na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy. W związku z tym pomiędzy postępowaniem prowadzonym w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., a postępowaniem odszkodowawczym prowadzonym na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze zobligowany jest w takim przypadku zawiesić postępowanie prowadzone w trybie specustawy drogowej. Jednakże okoliczność ta stwierdzona przez Sąd pierwszej instancji nie została wzięta pod uwagę w ocenie prawnej postępowania organu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia, zaś naruszenie przywołanych przepisów miało istotny wpływ na treść orzeczenia, gdyż oznaczałoby - w przypadku prawidłowego ich zastosowania - uchylenie zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i art. 12 ust. 4 i 5 w związku z art. 23 i art. 31 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031), dalej: "ustawa", w związku z art. 133 pkt 2, art. 118a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: "u.g.n.", przez ich błędną wykładnię jest trafny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 1 września 2011 r., sygn. I OSK 2083/10, na który w zaskarżonym wyroku powołał się Sąd pierwszej instancji, nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 4a i 4 b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji (...), decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za przejęcie nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z kolei, na podstawie art. 12 ust. 5 cyt. ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio – z pewnymi wyjątkami – przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem, w tej sytuacji znajduje zastosowanie art. 133 u.g.n., zgodnie z którym odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody lub gdy odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Powołano się tu przy tym na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2010 r., sygn. I OSK 86/10, w którym przyjęto, że gdyby odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczyło nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, to zgodnie z dyspozycją art. 133 u.g.n. należałoby wpłacić je do depozytu sądowego. Przepis ten ma zastosowanie na mocy art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji (...). Ustawodawca zatem unormował sytuację, gdy nieuregulowany stan prawny uniemożliwia wypłatę odszkodowania. W takim przypadku nie ma zatem konieczności stosowania przepisów k.p.a. o zawieszeniu postępowania.

W przytoczonym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę, że instytucja zezwalająca na wpłatę odszkodowania do depozytu ma wyjątkowy charakter, a w dodatku w postępowaniu odszkodowawczym prowadzonym na podstawie art. 12 ust. 4a i 4 b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji (...) jest stosowana odpowiednio. Zatem art. 133 u.g.n. nie powinien być stosowany, jeżeli sprawa odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może być rozstrzygnięta inaczej niż w drodze wpłacenia odszkodowania do depozytu, na podstawie innych przepisów mających zastosowanie do wywłaszczonej nieruchomości.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jeżeli więc w postępowaniu prowadzonym na podstawie tego przepisu zostanie ustalone, że zostały spełnione przesłanki w nim określone, to będzie to oznaczało przejście własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa na własność skarżącego Województwa z dniem 1 stycznia 1999 r. Jednocześnie w takim przypadku zobowiązanym do wypłaty odszkodowania będzie inny podmiot niż Województwo Mazowieckie, wobec unormowania zawartego w art. 73 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r., zgodnie z którym odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg.

Podsumowując, należy stwierdzić, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji, jest ustalenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie S., oznaczoną jako działka o nr ew. [...] o pow. 0, 00520 ha, przeznaczoną pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] relacji N.-B. na odcinku od km 0+000 do km 1 +100 w miejscowości N.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić i uchylić zaskarżony wyrok oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. uchylić decyzje organów administracyjnych obu instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.