Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1953/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i art. 6 w zw. z art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 884/14 w sprawie ze skargi A.S. na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z 13 sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.S. na rzecz Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt: II SAB/Wa 884/14 oddalił skargę A.S. na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

A.S. wystąpił w dniu 13 sierpnia 2014 r. do Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie z wnioskiem w formie elektronicznej o udostępnienie adresów zamieszkania trzech sędziów Sądu Apelacyjnego podając, że są mu one potrzebne do podjęcia kroków prawnych związanych z ich bezpośrednim działaniem związanym z jego dobrami prawnie chronionymi.

W odpowiedzi organ w dniu 20 sierpnia 2014 r. poinformował wnioskodawcę, że informacje o adresie zamieszkania sędziów nie podlegają ujawnieniu, jako niezwiązane z pełnioną funkcją i niestanowiące informacji publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.S. wniósł o udostępnienie żądanych adresów, podnosząc, że nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji, co powoduje stan bezczynności po stronie organu. Skarżący podniósł, że udzielona mu w piśmie z dnia 20 sierpnia 2014 r. informacja nie spełnia warunków decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 1 k.p.a., a skoro odmówiono udostępnienia żądanej informacji publicznej to, na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ powinien wydać decyzję administracyjną. Zdaniem skarżącego zachowanie organu nosiło cechy bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, a jego skargę należy potraktować jako skargę na bezczynność organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem nie powstała sytuacja, w której należało wydać decyzję odmowną, a organ odpowiadając na wniosek skarżącego nie pozostawał w bezczynności. W związku z tym organ wniósł o oddalenie skargi.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2015 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o zobowiązanie Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Zdaniem pełnomocnika skarżącego żądana informacja stanowi informację publiczną, której udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, bowiem chodzi o informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mającą związek z pełnieniem tych funkcji, dotyczącą warunków powierzenia i wykonywania funkcji. Sędzia jest osobą publiczną, a jego miejsce zamieszkania – o czym zadecydował ustawodawca – jest ściśle związane z pełnioną przez niego funkcją. Ponadto pełnomocnik skarżącego odwołał się do orzecznictwa i piśmiennictwa, które w jego ocenie potwierdzają powyżej przedstawiony pogląd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdyż informacja o adresach zamieszkania sędziów nie jest związana z pełnioną przez nich funkcją. Miejscem sprawowania funkcji orzeczniczych przez sędziego jest to, które wskazano w akcie powołania go do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego. Sędzia realizuje zadania publiczne w miejscowości, w której znajduje się siedziba sądu określona w akcie powołania i taka informacja będzie posiadała walor informacji publicznej. Dostęp do takiej informacji jest ogólnie osiągalny, gdyż postanowienia Prezydenta RP o powołaniu na urząd sędziego publikowane są w dzienniku urzędowym – Monitor Polski. Skoro wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, to formą wystarczającą dla rozpoznania wniosku skarżącego było pisemne poinformowanie go o zajętym w tej sprawie stanowisku. Tak też uczyniono w niniejszej sprawie, a zatem skarga na bezczynność okazała się nieuzasadniona i jako taka podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.S. zaskarżając ten wyrok w całości oraz "pozostające z nim w związku akcesoryjności postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2015 r.", wnosząc o zmianę wyroku i zobowiązanie Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 zdanie 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieujawnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jego podstawy prawnej i brak jej wyjaśnienia;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj.:

- art. 1 ust. 1 i art. 6 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p. w związku z art. 95 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych poprzez uznanie, że nie będąc informacją publiczną nie podlega udostępnieniu informacja o miejscu zamieszkania sędziego sądu powszechnego;

- art. 1 ust. 1 i art. 6 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że udostępnieniu podlegają informacje o osobach pełniących funkcje publiczne mające jedynie ścisły związek z pełnieniem tych funkcji.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiono, że przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi normę kompetencyjną, która wskazuje jak powinien postąpić sąd, jeśli rozpoznawana przezeń skarga okaże się niezasadna. Sam ten przepis jednak nie rozstrzyga o tym, kiedy skarga jest niezasadna. Wobec sposobu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności niewskazania przepisów materialnoprawnych, które pozwalały ocenić skargę jako niezasadną, skarżący nie jest w stanie skonstruować zarzutów naruszenia prawa materialnego w sposób wymagany dla skargi kasacyjnej. Niemniej jednak w ramach uzasadnienia zarzutów naruszeń prawa materialnego podniesiono, że zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obywatelowi przysługuje więc prawo do uzyskiwania obu rodzajów tych informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje jedynie "zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych", a nie definiuje inaczej niż uczyniono to w Konstytucji zakresu dostępu do informacji publicznej, który winien być jak najszerszy. Sędzia jest osobą publiczną, a miejsce zamieszkania sędziego - o czym zadecydował ustawodawca w przepisie art. 95 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych - jest ściśle związane z pełnioną przez niego funkcją. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną udostępnieniu podlegają nie tylko informacje o osobach pełniących funkcje publiczne mające wyłącznie ścisły związek z pełnieniem tych funkcji, ustawodawca wymaga bowiem tego, żeby informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną była jedynie związana z wykonywaniem funkcji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Sądu Apelacyjnego w Warszawie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Podkreślono, że skarżący kasacyjnie wnosił o udzielenie informacji o miejscu zamieszkania sędziów, a nie o miejscowości ich zamieszkiwania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) – zwanej dalej u.d.i.p. i art. 95 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.) i opartego na jej podstawie wniosku, że informacja o miejscu zamieszkania sędziego sądu powszechnego nie jest informacją publiczną i jako taka nie podlega udostępnieniu, a udostępnieniu podlegają informacje o osobach pełniących funkcje publiczne mające jedynie ścisły związek z pełnieniem tych funkcji.

Dla oceny zasadności tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej istotne znaczenie przedstawia odpowiedź na pytanie o charakter prawa do informacji publicznej i jego zakres w polskim porządku prawnym.

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 podkreślił, że "o ile zatem w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 Konstytucji mamy do czynienia z konstrukcją, która zakłada uzupełniającą jedynie rolę ustawodawcy zwykłego ze względu na wyczerpujące unormowania już na poziomie konstytucyjnym - o tyle ust. 4 art. 61 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji. Tryb ten bowiem nie został w art. 61 Konstytucji unormowany tak całościowo, jak to ma miejsce w odniesieniu do zakresu materialnego oraz granic prawa dostępu do informacji publicznej", "prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym".

Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną.

Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Tego rodzaju ukierunkowana aktywność stanowi niewątpliwie część ogólnej aktywności wyżej wymienionych podmiotów obejmującej swoim zakresem obok działań ukierunkowanych na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych również działania, które jedynie w sposób organizacyjny i techniczny przyczyniają się do możliwości podejmowania działań ukierunkowanych na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, jak i działania, które nie pozostają w jakimkolwiek związku z wyżej określonymi działaniami ukierunkowanymi na wypełnianie zadań publicznych. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że każda aktywność stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, albo aktywności, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Należy zatem przyjąć, że taka aktywność, która jest związana ze sferą życia prywatnego i jednocześnie nie pozostaje w jakimkolwiek związku z wyżej określonymi działaniami ukierunkowanymi na wypełnianie zadań publicznych nie stanowi działalności, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Istnieje sfera ogólnej działalności osób pełniących funkcje publiczne, w tym piastunów organów i urzędów, która nie podlega prawu do informacji publicznej.

Wykładnia prokonstytucyjna ustawy o dostępie do informacji publicznej musi uwzględniać konstytucyjnie zdeterminowany charakter i zakres prawa do informacji publicznej, a zwłaszcza nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjmować, że zakres tego prawa został rozszerzony w drodze regulacji ustawowej poza granice wyznaczone w Konstytucji RP. Byłaby to bowiem wykładnia sprzeczna z Konstytucją.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.d u.d.i.p.). Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością, która będąc związana ze sferą życia prywatnego jednocześnie nie pozostaje w jakimkolwiek związku z działaniami ukierunkowanymi na wypełnianie zadań publicznych. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów w jej wyżej przyjętym rozumieniu. Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że informacja o miejscu zamieszkania sędziego sądu powszechnego nie jest informacją o sprawie publicznej w jej wyżej przyjętym rozumieniu, nie ma zatem charakteru informacji publicznej.

Konstytucja RP wiąże działalność sędziów jako osób pełniących funkcje publiczne ze sprawowaniem przez nich urzędu sędziego wyznaczając jednocześnie granice – przedmiotowe i czasowe – sprawowania urzędu sędziego (art. 178-180 Konstytucji RP). Miejsce zamieszkania sędziego nie pozostaje w związku ze sposobem wypełniania przez niego określonych zadań publicznych i realizowania określonych interesów i celów publicznych. Nie ma wpływu ani na zakres i charakter jego obowiązków, ani na sposób sprawowania urzędu. Nie pozostaje też w związku z ograniczeniami prawnymi w wykonywaniu tego urzędu. Regulacja art. 95 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych, zgodnie z którą "Sędzia powinien mieszkać w miejscowości będącej siedzibą sądu, w którym pełni służbę" nie dotyczy kwestii związanych z istotą sprawowania urzędu sędziego, a jedynie kwestii związanych ze sprawnym zorganizowaniem wykonywania tego urzędu przez jego piastuna z punktu widzenia jego miejsca zamieszkania. Odległość miejsca zamieszkania sędziego od miejsca wykonywania przez niego urzędu może, chociaż nie musi, mieć znaczenie dla jakości pełnionej służby, jak i dla funkcjonowania sądu jako organu władzy, tak jak uwarunkowania organizacyjne i techniczne mogą w jakiś sposób stanowić zaplecze dla wykonywanej działalności ukierunkowanej na realizację zadań publicznych. Miejsce zamieszkania nie determinuje jednak istoty sprawowania urzędu sędziego, tj. sprawowania przez niego wymiaru sprawiedliwości. Wykonywanie tej funkcji przez konkretnego sędziego wymaga ujawnienia jego imienia i nazwiska, stanowiska służbowego i wydziału sądu, w którym orzeka w wydawanych orzeczeniach, na wokandach, w pismach sądowych i wystąpieniach sygnalizacyjnych itp. Jednak żaden przepis ustrojowy sądownictwa powszechnego, w tym Prawo o ustroju sądów powszechnych i Regulamin urzędowania sądów powszechnych, nie wymagają w ramach sprawowania funkcji sędziego podawania miejsca jego zamieszkania. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r., I OSK 1323/15 regulacja art. 95 Prawa o ustroju sądów powszechnych "nie świadczy o publicznym charakterze informacji o miejscowości zamieszkania konkretnego sędziego, a co za tym idzie taka informacja nie jest objęta prawem do uzyskania informacji publicznej. Miejscowość, w której zamieszkuje konkretny sędzia nie dotyczy publicznej sfery działalności sędziego, a sfery prywatnej (osobistej i rodzinnej) sędziego. Informacja ta nie pozostaje w bezpośrednim związku z wykonywaną funkcją. Dane dotyczące miejscowości zamieszkania konkretnego sędziego w świetle przepisów powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, nie są bezpośrednio związane z powierzeniem lub wykonywaniem funkcji sędziego bądź też z posiadanymi przez niego kompetencjami. Znajomość miejscowości zamieszkania konkretnej osoby pełniącej funkcję sędziego, nie jest też źródłem wiedzy o wydatkowaniu środków publicznych. Nie sposób zatem uznać, aby informacja o miejscu zamieszkania konkretnych sędziów miała związek z funkcjonowaniem instytucji publicznej, jaką jest Sąd. Status sędziego określony w art. 178-181 Konstytucji a rozwinięty w art. 65 i nast. u.s.p., nie uzasadnia jawności jego danych osobowych w zakresie miejscowości zamieszkania".

Dodatkowo należy podkreślić, że informacja o miejscu zamieszkania sędziego mogłaby być jednocześnie informacją o rzeczywistym bądź w istotnym stopniu prawdopodobnym miejscu zamieszkania jego bliskich, a zatem jej udzielenie nie tylko przekraczałoby wyznaczone w Konstytucji RP granice prawa do informacji publicznej, ale jednocześnie stanowiło ingerencję w prawo do prywatności nie tylko sędziego, lecz i osób, które nie są objęte zakresem podmiotowym prawa do informacji publicznej i naruszało względem tych osób konstytucyjną gwarancję określoną w art. 31 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji RP, zgodnie z którą "Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje", w tym wypadku do ujawniania adresu zamieszkania.

W konsekwencji nie jest błędna taka wykładnia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 95 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.), zgodnie z którą informacja o miejscu zamieszkania sędziego sądu powszechnego nie jest informacją ani o działalności organów władzy publicznej ani informacją o działalności osób pełniących funkcje publiczne, a zatem nie jest informacją publiczną, a co za tym idzie jako taka nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.

Nie mogły osiągnąć skutku zarzuty naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. Istota niniejszej sprawy koncentrowała się na odkodowaniu granic prawa do informacji publicznej wyznaczonych w polskim porządku prawnym, a nie na podstawach jego ograniczania określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten dotyczy sytuacji, w których dopuszczalne jest nieudostępnienie informacji mimo że ma ona charakter informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawy natomiast odmowa uwzględnienia żądania wnioskodawcy oparta była na trafnym przyjęciu, że wnioskowana przez niego informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Sąd I instancji nie stosował tego przepisu w niniejszej sprawie, a zatem nie mógł go naruszyć poprzez błędną wykładnię.

Z kolei zarzut naruszenia art. 6 u.d.i.p. został wadliwie skonstruowany. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 Prawa przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. administracyjnymi obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 6 u.d.i.p. składa się z dwóch ustępów, ustęp pierwszy składa się z 5 punktów, a każdy z tych punktów obejmuje kilka podpunktów. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6 u.d.i.p. zarówno w swej treści, jak i w ramach uzasadnienia skargi kasacyjnej nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona, co czyni ten zarzut nieuzasadnionym.

Nie mógł w tym stanie rzeczy osiągnąć zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku również zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w nieujawnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jego podstawy prawnej i braku jej wyjaśnienia.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie określone przez ten przepis części składowe. Sąd I instancji powołał przede wszystkim art. 1 ust. 1 oraz art. 16 u.d.i.p. i przedstawił ich wykładnię w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy (strona 5 i 6 uzasadnienia wyroku) wyjaśniając tym samym podstawę odmowy zakwalifikowania wnioskowanej informacji jako informacji publicznej, jak i formę tej odmowy, a także w konsekwencji motywy oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Nie znajduje podstaw twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jakie przepisy materialnoprawne stanowiły źródło oceny Sądu, że skarga podlega oddaleniu. Nie można więc przyjąć, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazywało jego podstawy prawnej wraz z wyjaśnieniem, a tym bardziej, aby konstrukcja uzasadnienia była wadliwa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Wskazać wreszcie należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie odnoszą się w żadnym stopniu do treści postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2015 r., co czyni je niezasadnymi również w stosunku do tego postanowienia. Nie mogły mieć również wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wypowiedzi Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zawarte w pismach złożonych przez skarżącego na rozprawie, a kierowane do Zgromadzenia Ogólnego Sędziów NSA. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany – jak to już wyżej sygnalizowano - granicami skargi kasacyjnej podejmuje rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie obowiązującego prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.