Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 601/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 6  ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Paweł Staniszewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Golubiu-Dobrzyniu na uchwałę Rady Gminy Radomin z dnia 28 lutego 2012 r. nr XXI/100/12 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielone przez oddział przedszkolny 1. stwierdza nieważność § 3 i § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt 1 wyroku 3. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Dnia 28 lutego 2012 r. Rada Gminy Radomin, działając na podstawie art. 5c pkt 1, art. 6 ust. 2 oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r.

o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm., dalej zwana u.s.o.) podjęła uchwałę Nr XXI/100/12 w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez oddział przedszkolny przy Szkole Podstawowej im. Dziewanowskich w Płonnem, rozstrzygając między innymi w § 2, że w czasie przekraczającym wymiar, o którym mowa w § 1 (tj. 5 godzin dziennie), realizowane są świadczenia wykraczające poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W ramach tych zajęć realizowana jest opieka i zajęcia wspierające prawidłowy rozwój dziecka, a w szczególności: zabawy twórcze: muzyczne, plastyczne, teatralne i inne rozwijające zdolności dzieci, gry i zabawy ruchowe w sali lub na świeżym powietrzu; spacery, wycieczki, zajęcia z rytmiki, zajęcia z języka angielskiego. W § 3 uchwalono, że za świadczenie, o którym mowa w § 2 ustala się stawkę opłaty w wysokości 1,70 zł za każdą rozpoczętą godzinę. Z kolei w § 4 ust 1 stwierdzono, że w przypadku, gdy do przedszkola uczęszcza więcej niż jedno dziecko z danej rodziny, wówczas na wniosek rodziców (opiekunów prawnych), opłata o której mowa w § 3 może ulec obniżeniu o 50% za drugie i każde następne dziecko. W myśl § 4 ust. 2 opłata, o której mowa w § 3 zostaje obniżona w przypadkach określonych w ust. 1 w uzasadnionych sytuacjach, w szczególności dla rodzin spełniających kryterium dochodowe określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), przy czym zgodnie z ust. 3 decyzję o obniżeniu opłaty dla rodzin wymienionych w ust. 1 podejmuje dyrektor szkoły.

Prokurator Rejonowy w Golubiu-Dobrzyniu, skargą z dnia 30 maja 2012 r. wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części. Zarzucając istotne naruszenie przepisu art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 u.s.o. wniósł o stwierdzenie nieważności:

- § 2 przedmiotowej uchwały w odniesieniu do sformułowania "wykraczające poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego",

- § 4 pkt 3 w odniesieniu do sformułowania "decyzję o obniżeniu opłaty dla rodzin wymienionych w ust. 1 podejmuje Dyrektor szkoły".

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że miejscowy prawodawca, regulując kwestie odpłatności za korzystanie z usług przedszkola publicznego w § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały przekroczył swoje kompetencje, albowiem przekazał kompetencję do określania opłaty za świadczenia przekraczające wymiar 5 godzin dziennie, w przypadku gdy do przedszkola uczęszcza więcej niż jedno dziecko z danej rodziny, dyrektorowi szkoły, mimo iż zgodnie z art. 14 ust. 5 u.s.o. ustalanie wysokości opłat za świadczenia należy do kompetencji organu prowadzącego przedszkole.

Ponadto w § 3 uchwały prawodawca nie zamieścił szczegółowego wskazania wysokości opłaty za każde ze świadczeń z osobna. Skarżący zauważył, że przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę, powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych

i odpowiadającej im opłaty, w ocenie Prokuratora, pozbawia rodziców dzieci możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie, przy podejmowaniu decyzji

w kwestii korzystania z usług przedszkola. Opłata za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność i indywidualność. W kwestionowanej uchwale cech tych, w odniesieniu do opłat za świadczenia udzielanie przez przedszkole publiczne nie sposób, w opinii skarżącego, się dopatrzeć.

Prokurator zwrócił również uwagę na mającą miejsce z dniem 1 września 2010 r. zmianę przepisów upoważniających, wprowadzoną mocą ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2010 r. Nr 148, poz. 991). Obecnie kryterium określenia zakresu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w przedszkolach publicznych nie jest już realizacja podstawy programowej wychowania przedszkolnego (świadczenia oferowane ponad tę podstawę - odpłatne), ale czas realizacji tych świadczeń (świadczenia oferowane za czas ponad minimum 5 godzin dziennie - odpłatne). Od dnia 1 września 2010 r. rada gminy, podejmując uchwałę w powyższej materii, obowiązana jest ustalić wysokość opłat za wszystkie świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne oferowane ponad dzienny limit, kiedy to nauczanie, wychowanie i opieka są bezpłatne. Odpłatne są zatem wszystkie świadczenia przekraczające 5 godzin dziennie, przy czym nieistotne jest, czy są to świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, czy też realizowane w ramach tej podstawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty należało uznać za zasadne.

W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

– t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. Należy dodatkowo podkreślić, że zgodnie z art. 134 tej ustawy - rozstrzygając w granicach sprawy - Sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi, jak też przywołaną w niej podstawą.

Po wniesieniu skargi Sąd, zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do jej zastosowania. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to więc naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie przez orzecznictwo sądowe. W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto zaś między innymi wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej

(por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r.,

II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79).

Zagadnienia będące przedmiotem rozstrzyganej sprawy w sposób jednoznaczny reguluje ustawa. W tym miejscu należy wskazać, że Rada Gminy w sposób wzajemnie się wykluczający wskazała jako podstawę prawną uchwały art. 6 ust. 2 i art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. Pierwszy z nich dotyczy publicznej innej formy wychowania przedszkolnego, podczas gdy drugi dotyczy przedszkoli publicznych (to art. 14 ust. 5 pkt 2 nawiązuje do publicznych innych form wychowania przedszkolnego). Już to samo dyskwalifikuje zaskarżoną uchwałę, ponieważ nie wiadomo, jaki charakter ma przedszkole, którego dotyczy uchwała, chociaż biorąc pod uwagę, że w nagłówku uchwały wskazano, iż została ona wydana w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez oddział przedszkolny przy Szkole Podstawowej w Płonnem, można się domyślać (w kontekście art. 14 ust. 4, w myśl którego przepisy ust. 1 stosuje się również do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej), że dotyczy ona właśnie oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej i poprzez pryzmat cyt. art. 14 ust. 4 takiego też przedszkola w związku z tym będą dotyczyć rozważania Sądu.

Z kolei skarżący błędnie zarzucił naruszenie przez organ m.in. art. art. 6 pkt 1 (zapewne skarżącemu chodziło o art. 6 ust. 1).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 wspomnianej ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W świetle art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ulega wątpliwości, że organ prowadzący posiada kompetencję do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć określony w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Obecnie nie budzi już również wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu NSA z dnia 22 listopada 2005 r. (I OSK 971/05, LEX nr 196727), został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych.

Przechodząc do kwestii merytorycznych związanych z treścią zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że istotą "opłaty" jest jej ekwiwalentność. Oznacza to, że w zamian za opłatę uiszczoną w związku ze wskazanymi usługami i czynnościami określonych organów, otrzymuje się świadczenie zwrotne o wartości kwoty uiszczonej tytułem opłaty. Ustalanie opłat za świadczenia oddziału przedszkolnego winno zatem polegać na ustalaniu opłat za poszczególne świadczenia, wykraczające poza bezpłatny wymiar czasowy opieki.

Definiując pojęcia zawarte w powyższym akapicie wskazać należy, że określenie "ustalanie" wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca

2000 r., sygn. akt K.25/99, w którym stwierdził, iż "ustalić" semantycznie rozumie się m.in. jako "rozstrzygnąć, decydować o czymś, wyznaczyć coś, ustalić normy, prawidła, reguły". Natomiast "opłata" stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych

w interesie konkretnych podmiotów. Podkreślenia wymaga, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "opłata". Podstawą natomiast rozróżnienia danin publicznych, zatem odróżnienia podatków od opłat jest, jak już wskazano, koncepcja ekwiwalentności. Jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 575/10), opłatę taką można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym organu administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność, zaś pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami

i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi

w interesie konkretnych podmiotów. Innymi słowy mówiąc, opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Zakwestionowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, może jedynie konkretyzować to, co zawarte zostało już w ustawie, z upoważnienia której została wydana. Powyższe oznacza, że unormowanie zawarte w akcie prawa miejscowego, w tym w zaskarżonej uchwale, nie może wykraczać poza delegację zawartą

w ustawie, nie może być także sprzeczne zarówno z treścią ustawy, jak również

z Konstytucją i innymi aktami rangi ustawowej, w jakikolwiek sposób odnoszącymi się do materii regulowanej przez akt prawa miejscowego.

Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Ustalenie opłaty w kwocie 1,70 zł jako wspólnej za każdą rozpoczętą godzinę zajęć różnego rodzaju, w sposób oczywisty powyższych wymogów nie spełnia. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę, powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Niewątpliwie było możliwe osobne skalkulowanie kosztów zajęć w postaci zajęć z rytmiki czy z języka angielskiego. Pozostałe zabawy, gry, spacery i wycieczki mogłyby być objęte jedną opłatą, gdyż niewątpliwie wielce utrudnionym, jeśli w ogóle możliwym do ustalenia, byłoby obliczenie kosztów osobno każdej z tych form aktywności. Natomiast wspomniane zajęcia z rytmiki czy języka angielskiego niewątpliwie można było wyodrębnić w zakresie ich kosztów, co umożliwiłoby rodzicom wybór interesujących ich form aktywności dzieci i zapłatę jedynie za te zajęcia, z których dziecko faktycznie korzysta. Powyższe uzasadnia orzeczenie o nieważności analizowanego § 3 uchwały, jako naruszającego prawo w sposób istotny.

W zakresie § 4 ust. 3 przedmiotowej uchwały Sąd stwierdził, że niedopuszczalne jest, w świetle zapisów ustawy o systemie oświaty, udzielenie dyrektorowi placówki upoważnienia do samodzielnego ustalania bądź obniżania opłat za świadczenia przedszkolne. Art. 14 ust. 5 u.s.o. stanowi bowiem jasno, że wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, bądź inną publiczną formę wychowania przedszkolnego, ustala organ prowadzący. Scedowanie tych uprawnień na inny podmiot jest niedopuszczalne i należy je uznać za powzięte z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § § 3 i § 4 us. 3. O wstrzymaniu wykonania uchwały w w/w zakresie orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy.

Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora dotyczącym

§ 2 uchwały. Dokonując bowiem wykładni logicznej, jak i językowej przepisów ustawy o systemie oświaty brak przesłanek ku stwierdzeniu, że w czasie przekraczającym wymiar godzinowy bezpłatnej opieki, nie mogą być realizowane świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Niezasadne jest również stanowisko, że za odpłatne należy uznać wszystkie świadczenia przekraczające wymiar czasowy pięciu godzin dziennie. Upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. ustala bowiem jedynie minimalny czas świadczonej bezpłatnie opieki, jako nie krótszy niż 5 godzin dziennie, pozostawiając organowi prowadzącemu dowolność w zakresie określenia dłuższego godzinowo, bezpłatnego czasu opieki. W związku z powyższym należało w pozostałej części skargę oddalić.