Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1592/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi W. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] (dalej także "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także "SKO"), po rozpatrzeniu odwołań pięciu wspólnot mieszkaniowych, tj.: 1) Wspólnoty Mieszkaniowej [...], 2) Wspólnoty Mieszkaniowej [...], 3) Wspólnoty Mieszkaniowej [...], 4) Wspólnoty Mieszkaniowej [...], 5) Wspólnoty Mieszkaniowej [...] - od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] (dalej także "Zarządu Dzielnicy") nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania I i II pietra w budynku przy ul. [...] z funkcji biurowo-magazynowej na funkcję sportu i rekreacji (klub fitness), na działkach ew. nr [...] w obrębie [...] w dzielnicy [...] – utrzymało decyzję Zarządu Dzielnicy w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji Zarządu Dzielnicy z dnia [...] kwietnia 2017 r., przedstawia się następująco:

1. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. spółka [...] sp. z o.o. sp. k. w W[...] (dalej także "inwestor") złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania I i II pietra w budynku przy ul. [...] z funkcji usługowej (biurowo-magazynowej) na usługę sportu i rekreacji (klub fitness), na działkach ew. nr [...] w obrębie [...] w dzielnicy [...] (dalej także "planowana inwestycja", "teren inwestycji").

2. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], Zarząd Dzielnicy [...] ustalił żądane warunki zabudowy.

3. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak [...], SKO , po rozpatrzeniu odwołania jednej ze wspólnot, uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy z dnia [...] listopada 2015 r. w całości i przekazało Zarządowi Dzielnicy sprawę do ponownego rozpatrzenia.

4. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Zarząd Dzielnicy ponownie ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

5. Wymienione na wstępie wspólnoty mieszkaniowe wniosły do SKO odrębne, aczkolwiek identyczne w treści odwołania od decyzji Zarządu z dnia [...] grudnia 2016 r., podnosząc w szczególności:

(-) Wadliwość rozstrzygnięcia, zawartego w punkcie 1.5 decyzji "Warunki obsługi w zakresie komunikacji", poprzez brak jednoznacznego zobowiązania inwestora do zapewnienia na terenie inwestycji miejsc postojowych dla pracowników oraz klientów obiektu sportowo-rekreacyjno. Do obsługi planowanej inwestycji nie zapewniono (nie wskazano) żadnego miejsca postojowego. Zgodnie z zapisami inwestor może nie zapewnić żadnego miejsca postojowego dla klientów własnej inwestycji, co jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego oraz przejawem bezwzględnej faworyzacji inwestora przy jednoczesnym pozbawieniu praw pozostałych użytkowników wspólnego terenu. Można przypuszczać, że wszyscy klienci i pracownicy będą korzystać z terenu podwórka, które przy istniejącym deficycie jest wykorzystywane maksymalnie;

(-) Niewzięcie przez organ I instancji pod uwagę tej okoliczności, iż właściciel budynku prowadzi kilka spraw dot. zmiany sposobu użytkowania budynku wszystkich kondygnacji, co zamazuje rzeczywisty obraz oraz skalę planowanej inwestycji, której łączna powierzchnia całkowita wynosi [...] m2. W ocenie odwołujących się wszystkie sprawy powinny być rozpatrywane łącznie;

(-) Podniesiono także, że inwestor nie posiada zgody właściciela gruntu na prowadzenie działalności handlowej na przedmiotowym gruncie.

III. Jak już wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. SKO rozpatrzyło w/w odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy z dnia [...] grudnia 2016 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. Podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2007r. sygn. akt II OSK 969/06 (opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w myśl którego "ze wzglądu na to, iż wniosek o warunki zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego już budynku a nie budowy nowego, w sprawie nie będzie miała zastosowania zasada "dobrego sąsiedztwa". Z brzmienia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy wynika, iż zasada ta dotyczy tylko nowej zabudowy, Istota tej zasady sprowadza się do dostosowania nowej zabudowy do starej, a zatem do sytuacji, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę. Zasada ta nie będzie miała więc zastosowania, gdy wnioskiem objęte jest wykonanie innych robót budowlanych niestanowiących budowy, a także gdy chodzi o zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku".

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej jest dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do już istniejących w otoczeniu standardów. Przepis ten ma więc zastosowanie w odniesieniu do nowej zabudowy. Dotyczy zamierzenia wnioskodawcy obejmującego budowę nowych obiektów czy ich rozbudowę lub nadbudowę. Nie obejmuje natomiast robót budowlanych dotyczących obiektu już wzniesionego. Wynika to expressis verbis z ustawy, skoro ustawodawca użył terminu "nowej zabudowy". Nowa zabudowa zaś to wzniesienie obiektów wcześniej nieistniejących. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zachodzi skoro zaskarżona decyzja dotyczy tylko zmiany sposobu użytkowania (por. wyrok WSA w W-wie z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 89/06).

W niniejszej sprawie w analizowanym obszarze znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami. W ocenie organu odwoławczego planowana funkcja planowanej inwestycji - sport i rekreacja (klub fitness) mieści się w pojęciu usług, jak i stanowi usługi uzupełniające funkcję mieszkaniową.

2. W świetle dokumentacji sprawy uzbrojenie terenu (w zakresie energii elektrycznej, zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, energii cieplnej) jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego.

3. W zakresie dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy) wskazać należy, że co do zasady, zgodnie zaś z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 64 tej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Postępowanie uzgodnieniowe w tym przypadku wszczyna organ prowadzący postępowanie główne w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie to ma określony tryb, a stosownie do art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku stosuje się do niego art., 106 Kpa. Z dyspozycji art. 106 § 1 Kpa wynika, iż jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Pod względem ustrojowym i organizacyjnym organy współdziałające w wykonaniu swoich uprawnień są organami równorzędnymi, posiadającymi samodzielne i autonomiczne kompetencje. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 Kpa). Podkreślić należy, iż postępowanie uzgodnieniowe jest częścią postępowania głównego, mają do niego zatem zastosowanie także przepisy art. 7 i 77 § 1 Kpa.

Jednakże w niniejszej sprawie organ I instancji - Zarząd Dzielnicy [...], działa za Prezydenta [...]. Prezydent [...] jest również - art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.) - zarządcą wszystkich dróg publicznych (z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych), w tym ulicy [...]. Występuje więc tu de facto tożsamość organu opiniującego i wydającego decyzję o warunkach zabudowy, co skutkuje brakiem konieczności odrębnego wydawania postanowienia o uzgodnieniu planowanej inwestycji z punktu widzenia zadań zarządcy drogi.

Z tego względu stwierdzić należy, że to organ prowadzący postępowanie główne, w ramach prowadzonego przez siebie postępowania dokonuje oceny kwestii związanych z m.in. dostępnością do drogi publicznej. W niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie wystąpił do Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy [...], jednakże jednostek ta nie zajęła stanowiska. Przyjąć należy, że organ uznał w tym zakresie, że dokonano tzw. milczącego uzgodnienia - niezajęcie stanowiska uważa się za dokonanie uzgodnienia.

4. Przypomnieć należy, że do wydania pozytywnej decyzji niezbędne jest ustalenie, że nieruchomość, na której jest planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne.

Warunek dostępu z tej samej drogi publicznej do działki, na której terenie mają być ustalone warunki zabudowy oraz sąsiedniej działki zabudowanej będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych.

Pojęcie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w omawianym przepisie, nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W niniejszej sprawie dostęp do drogi publicznej jest zapewniony poprzez ogólnie dostępną drogę wewnętrzną co nie jest kwestionowane przez organ oraz zwłaszcza przez odwołujące się wspólnoty mieszkaniowe.

5. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W niniejszej sprawie Prezydent [...] uzgodnił projekt decyzji w postaci niezajęcia stanowiska - art. 53 ust. 5 ustawy.

6. W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił również warunki w zakresie zapewnienia ilości miejsc parkingowych dla przedmiotowej inwestycji poprzez zapewnienie miejsc parkingowych dla samochodów osobowych nie więcej niż 15 miejsc postojowych na 1000 m2, miejsc postojowych dla rowerów - co najmniej 6 miejsc na 1000 m2, nie mniej niż 2. Na parkingach dla samochodów osobowych liczących więcej niż 9 miejsc, co najmniej 4% należy przeznaczyć i urządzić dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, nie mniej jednak niż 1 miejsce.

W tym zakresie organ powoła się na Strategię Zrównoważonego Rozwoju Sytemu Transportowego W[...] do 2015 r. i na lata następne, przyjętą uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r., wskazując, że jest ona stosowana przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ustawa, jak i przywołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierają przepisów w zakresie ustalania kwestii związanych z liczbą miejsc postojowych. Wskazać jednak można, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) określa w § 2 pkt 6, że ustala się następujący sposób ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji "celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy - ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Tak więc prawodawca jednoznacznie określił, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać rozstrzygnięcie w zakresie ilości miejsc parkingowych, choć przepisy nie zawierają w tym zakresie określenia w jaki sposób i na czym ma się opierać w tym względzie organ. W tym zakresie organ odwoławczy zweryfikował swoje wcześniejsze stanowisko, uznające brak podstaw do określania ilości miejsc parkingowych.

Zgodnie z uchwałą miasto podzielone jest na 3 strefy o różnych warunkach dostępności komunikacyjnej i ze zróżnicowaniem warunków obsługi komunikacyjnej i parkowania pojazdów (patrz: rys. 11, str. 173). W strefach 1a i 1b obowiązują wskaźniki maksymalnej dopuszczalnej liczby stanowisk, w pozostałych wskaźniki minimalne (nie mniej niż). Przedmiotowy teren leży w strefie 1b.

Kwestie wyznaczania miejsc parkingowych zawarto również w uchwale nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Rady [...] w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], opartej m.in. na ww. Strategii. W tabeli nr [...] na stronie [...] uchwały wskazano, że wskaźnik parkingowy dla podstrefy [...] powinien wynosi nie więcej niż [...] miejsc/[...] m2 pow. dla handlu i usług. Należy przewidzieć również miejsca postojowe dla rowerów w ilości min. [...] miejsc [...] miejsc postojowych dla samochodów. W decyzji ustalono ilość miejsc postojowych, odnosząc się do tych wielkości.

Przywołane uchwały nie są aktami powszechnie obowiązującymi, a więc nie mają bezpośredniego skutku dla ustalania ilości miejsc parkingowych w niniejszej sprawie. Jednakże z milczenia przepisów co do wyznaczania ilości miejsc parkingowych wynika, że organ dysponuje w tym zakresie uznaniowością. Uznaniowość nie oznacza dowolności. Organ powinien wyjaśnić przesłanki jakimi kierował się przyjmują takie, a nie inne rozwiązanie. Odwołanie się do zapisów studium zagospodarowania przestrzennego jest racjonalnym działaniem. Studium stanowi postawę do uchwalenia planu miejscowego, którego zapisy będą wiążące w procesie zagospodarowania terenu. Studium stanowi wyraz kierunków zagospodarowania przestrzennego, jaki ma być kształtowany na danym terenie - określa politykę przestrzenną gminy. Studium przyjmowane jest w procesie konsultacji społecznych, w ramach których mieszkańcy mogą zgłaszać wnioski. Stanowi więc swego rodzaju próbę pogodzenia różnego rodzaju potrzeb, co zawsze wymaga osiągnięcie pewnego rodzaju kompromisu. Z tego względu racjonalnym jest uwzględnienie w niniejszej sprawie zapisów studium, tak aby wyznaczony wskaźnik ilości miejsc postojowych odnosił się polityki gminy w tym zakresie, kształtowanej przy udziale społeczeństwa. Nie do przecenienia jest, że w ten sposób organ ustalając warunki zabudowy kształtuje ład przestrzenny, stanowiący nadrzędną idę ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ujednolicając go na obszarze swojej właściwości. Różni inwestorzy są w tym zakresie traktowania identycznie lub przynajmniej podobnie, co pozytywnie wpływa na sposób korzystania z przestrzenni przez wszystkich jej użytkowników. Podkreśla to zapis studium, iż działania zmierzające do uporządkowania parkowania służyć będą zachowaniu równowagi pomiędzy dostępnością i przepustowości ą układu drogowego, a chłonnością parkingową. Umożliwią one także uzyskanie oszczędności w przestrzeni ulic z możliwością ich wykorzystania na potrzeby transportu, publicznego i rowerowego, utrzymanie koncentracji przewozów transportem publicznym (zwiększenie efektywności jej funkcjonowania) oraz przeciwdziałanie degradacji przestrzeni.

Z powyższych względów zarzuty wniesionych odwołań nie zasługują na uwzględnienie. Wątpliwości związane z zastosowaniem ww. zapisów decyzji, umożliwiających teoretycznie nie wyznaczenie żadnego miejsca postojowego, są zrozumiałe. Taki zapis decyzji wynika jednak z faktu odwołania się do zapisu studium, które wyznaczają maksymalne wskaźniki w tym zakresie, pozostawiając konkretne rozwiązania w planach miejscowych, uchwalanych dla danego terenu na podstawie studium. Uznać jednak trzeba, że kwestia ta nie ma jednak przesądzającego znaczenia. Wskazane studium wskazuje na problemy z parkowaniem, jednocześnie wskazując na potrzeby rozwoju transportu publicznego. Z tego względu nie można przyjąć, że rolą organu powinno być narzucenie w niniejszej sprawie inwestorowi, ile minimum miejsc parkingowych ma zapewnić. Inwestycja odnosi się do już istniejącego obiektu, wokół którego - jak wynika ze stanowiska konsekwentnie prezentowanego przez dowołujące się wspólnoty w toku całego postępowania - występuje problem z parkowaniem. Skoro przedmiotem inwestycji nie jest budowa nowego obiektu, a teren inwestycji obejmuje istniejący obiekt, bez powiększenia terenu przyległego, to trudno zakładać, aby w ramach tej inwestycji mogłyby powstać nowe miejsca parkingowe. Sprawa ta nie może jednak przesądzić o braku możliwości zmiany funkcji obiektu. Dotychczasowa funkcja (biurowo-magazynowa), jak i planowana, z założenia generować mogą potrzeby w zakresie parkowania. Jednak nie wynika z akt sprawy, aby kwestia miała ta zmienić się w ten sposób, że nie będzie możliwe wykorzystanie obiektu zgodnie z nowym sposobem zagospodarowania.

Z tego też powodu uznać należy, że wskazane w decyzji wartości odnosić należy do narzuconej inwestorowi maksymalnej wielkości, jakie może w ramach inwestycji zrealizować. Odpowiada to polityce miasta, które nie chce aby poprzez tworzenie miejsc postojowych powstawała zachęta do korzystania z komunikacji indywidualnej. Inwestor będzie więc mógł wyznaczyć miejsca parkingowe albo nie. Natomiast sposób korzystania z istniejącej infrastruktury parkingowej należeć będzie do zarządy terenu, na którym znajdują się istniejące miejsca parkingowe. Jest to kwestia nie podlegająca jednak ocenie i rozpoznaniu w ramach niniejszej sprawy.

7. Odnosząc się do zarzutu w kwestii nierozpoznania łącznie sprawy zmiany sposobu użytkowania przez inwestora kondygnacji w tym samym budynku, wskazać należy, że każda z tych spraw jest odrębna. Składowi orzekającemu z urzędu jest wiadomym, że w sprawie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania parteru budynku przy ul. [...] z funkcji usługowej (biurowo-magazynowej) na usługową (sklep spożywczo- przemysłowy), na działkach ew. [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...], wydana została decyzja odmowna Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], będąca przedmiotem postępowania odwoławczego w tut. organie. Zaznaczyć przy tym należy również, że rozpoznanie łącznie tych spraw nie wpłynęłoby na ich wynik. Jak wskazano, określone wskaźniki miejsc parkingowych są wskaźnikami maksymalnymi, jakie inwestor może zastosować albo nie. Wobec przyjęcia takiego podejścia do sprawy określenia ilości miejsc parkingowych i nie wyznaczenia minimalnej ilości miejsc parkingowych, połączenie spraw nie będzie miało w konsekwencji wpływu na ich wynik.

8. W zakresie zarzutu, że przedmiotowa nieruchomość została wydzierżawiona na inne cele, a inwestor nie posiada zgody właściciela terenu na prowadzenie działalności handlowej, wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że inwestor, w celu przeprowadzeniu wskazanej zmiany sposobu użytkowania, będzie musiał w tym zakresie, odrębnie uregulować tą sprawę z właścicielem albo innym podmiotem dysponującym tytułem prawnym do nieruchomości.

IV. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] z siedzibą w [...] (dalej także "skarżąca/Wspólnota) wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2017 r., podnosząc przeciwko w/w orzeczeniu następujące zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.), dalej "u.p.z.p." w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. poprzez ich nienależytą interpretację i nie dokonanie subsumpcji do aktualnego i planowanego stanu faktycznego związanego z planowaną inwestycją,

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w sprawie powinny zostać zbadane pozostałe warunki w nim określone, podczas gdy w decyzji organu I instancji przedstawiono, wyjaśniono i umotywowano, że warunki określone w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie zostały spełnione;

2. naruszenia prawa procesowego, tj. :

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zastosowanie, podczas gdy w sprawie nie zachodziły przesłanki do utrzymania decyzji w mocy,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności, które wskazywały, czy wskazywałyby na potrzebę utrzymania decyzji organu I instancji w mocy.

Uzasadniając w/w zarzuty, skarżąca Wspólnota podniosła w szczególności, co następuje:

1. Planowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogu kontynuowania funkcji sąsiedniej zabudowy, przewidzianego w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy planistycznej, albowiem w sąsiedztwie terenu inwestycji brak jest wielokondygnacyjnych budynków o powierzchni usługowej około [...] m2.

2. Inwestor prowadzi równolegle kilka postępowań o zmianę sposobu użytkowania wszystkich kondygnacji budynku [...] (piwnica -fitness, parter-sklep spożywczo przemysłowy I i II piętro- fitness), na różne typy usług, których obsługa komunikacyjna będzie prowadzona osiedlowym podwórkiem. Prowadzenie w/w postępowań oddzielenie nie odzwierciedla rzeczywistego obrazu oraz skali planowanej inwestycji w sytuacji, w której przedmiotem zmiany użytkowania jest w rzeczywistości cały budynek, tj.: 1) 3 kondygnacje naziemne, czyli około [...] m2 oraz kondygnacja podziemna około [...] m2 – a zatem łącznie [...] m2. Łączne prowadzenie wszystkich postępowań, wszczętych odrębnymi wnioskami inwestora, wymuszałoby przy tym stosowanie przepisów, regulujących dopuszczalność realizacji obiektów handlowo usługowych o dużej powierzchni. Zaplanowanie przez inwestora kilku, formalnie odrębnych inwestycji, należy w tej sytuacji traktować jako niedopuszczalny i podyktowany wyłącznie zamiarem ominięcia rygorów ustawowych, podział jednego, dużego zamierzenia inwestycyjnego.

W sąsiedztwie osiedla nie występują wolnostojące sklepy o tak dużej powierzchni handlowej. Jedyne występujące "markety" znajdują się np. przy ul. [...], ([...] Delikatesy - ok. [...] m2 powierzchni) czy Sklep [...] przy al. [...] (Biedronka - ok. [...] m2 powierzchni), przy czym obie lokalizacje sklepów posiadają bezpośredni dostęp do drogi, a dostawy towarów odbywają się bez większego wpływu dla mieszkańców.

3. Orzekające w sprawie organy skoncentrowały się wyłącznie na kwestii dostępu nieruchomości do drogi publicznej z całkowitym pominięciem kwestii obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji.

Należy podkreślić, iż żaden organ nie informuje wprost o posiadanym dostępie do drogi publicznej nieruchomości [...]. Rzeczony budynek, nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Należy zaznaczyć, iż przedmiotem dzierżawy jest wyłącznie nieruchomość budynkowa (z niewielkim fragmentem terenu z jednego boku budynku), nie zaś cała działka [...] z obrębu [...]). Ponadto teoretyczny dojazd nie odbywa się drogą wewnętrzną, gdyż ta nie została wytyczona liniami rozgraniczającymi, nie jest też odrębną działką ewidencyjną, której użytek kwalifikowałby ją jako drogę. Dojazd do nieruchomości [...] odbywa się po terenie, który nie stanowi przedmiotu dzierżawy, nie jest drogą, tylko terenem wewnętrznym, oznaczonym w ewidencji gruntów symbolem [...] - inne tereny zabudowane. Z dokumentów zgromadzonych w organie I instancji nie wynika, jakoby inwestor posiadał zgodę właściciela terenu do nieograniczonego poruszania się pojazdów i pieszych, realizując tym samym dostęp do drogi publicznej. Właściciel terenu wewnętrznego może np. wybudować na nim budynek, wprowadzić ograniczenia lub tez w inny dowolny sposób zagospodarować teren.

Z pisma administratora terenu dz. ew. nr [...] z obrębu [...] tj. Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] z dnia [...].07.2016 r., (pismo znajduje się w aktach organu I instancji) wynika, iż nie /dawał on zgody na prowadzenie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, w m również nieograniczony dostęp klientów do obiektu handlowego. Prowadzenie opisanych wyżej przedsięwzięć bez dostępu do drogi publicznej lub też z innymi ograniczeniami, jest niemożliwe. Z tego też powodu zasadnym byłoby prowadzenie wspólnego postępowania dla całego budynku [...].

Dodatkowo, układ drogowy rejonu ul. [...] objęty jest ochroną Konserwatora Zabytków. Zapytanie organu architektoniczno - budowlanego o opinię w sprawie planowanego zamierzenia inwestycyjnego ograniczało się wyłącznie do tynku [...], nie zaś do możliwości obsługi komunikacyjnej zabytkowym snem wewnętrznym, którego układ urbanistyczny jest pod ochroną. Dlatego też, zasadnym byłoby doprecyzowanie zapytania oraz opinii Konserwatora Zabytków, jaki wpływ będzie miała planowana inwestycja na zabytkowy [...], przedstawiając w tym celu rzeczywistą skalę planowanego przedsięwzięcia.

Własność, inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, dlatego też właściciele lokali nie mogą pozwolić aby nie zważając na prawa mieszkańców okolicznych budynków wielorodzinnych, prywatny inwestor "zafundował" całodobowy ruch klientów, samochodów osobowych i ciężarówek, pod ich oknami. Nie bez znaczenia jest, że taki stan otoczenia w znaczny sposób wpłynie na obniżenie wartości poszczególnych lokali na rynku wtórnym, co spowoduje powstanie roszczenia odszkodowawczego. Podkreślamy, iż swobodne korzystanie z naszej własności może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2018 r. skarżąca Wspólnota dodatkowo podniosła, co następuje:

(i) Planowana zmiana sposobu dotychczasowego użytkowania przedmiotowego budynku spowoduje całkowity paraliż komunikacyjny terenu. Należy bowiem uwzględnić fakt, że: (-) w bezpośrednim sąsiedztwie tego budynku istnieje 8 wspólnot mieszkaniowych obejmujących łącznie 343 lokale mieszkalne, b) przyjmując, tylko średnią 0,8 samochodu na taki lokal daje to ok. 300 parkujących codziennie samochodów, które przecież muszą wyjechać i następnie wjechać tylko jedną wąską drogą, c) wokół tego rejonu funkcjonuje Strefa Płatnego Parkowania, która powoduje dodatkowy ruch samochodów (na ww. drodze dojazdowej takiej Strefy nie ma), c) na przedmiotowej drodze dojazdowej nie ma znaków drogowych "zakazu zatrzymania się", czy "zakazu postoju", co skutkuje stałym parkowaniem samochodów już obecnie wymuszającym ruch wahadłowy (a jak jedzie samochód ciężarowy, np. MPO, skutkuje to całkowitym brakiem przejazdu), d) obecny już duży ruch samochodów powoduje ich parkowanie na nielicznych miejscach zieleni, e) ponadto obecnie przedmiotowy budynek generował ruch do pięciu samochodów dziennie, natomiast ,skała tego ruchu po zmianie sposobu użytkowanie na pewno wzrośnie (o ile, organy państwowe nie raczyły ustalić pomimo takiego obowiązku).

(ii) Organy administracji uznały za wystarczające uzyskanie opinii konserwatora zabytków tylko co do skutków zmiany sposobu użytkowania tylko samego budynku, ale już nie uznały za konieczne uzyskanie opinii co skutków dla całego rejonu zabytkowego [...]. Natomiast niewątpliwie planowana duża inwestycja w tym budynku (klub fitness i duży sklep spożywczo-przemysłowy) będzie miała bezpośredni, naszym zdaniem negatywny, wpływ na cały rejon urbanistyczny, a nie tylko na sam budynek.

(iii) Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. SKO uchyliło pierwszą decyzję Zarządu Dzielnicy, wydaną w niniejszej sprawie w dniu [...] listopada 2015 r., zalecając organowi I instancji, co następuje: "W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji ustali jakie rzeczywiście są możliwości obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji. Jednakże ustalenie to będzie musiało być dokonane w kontekście ustalenia zasadniczej i wstępnej kwestii - czy nastąpią w ogóle zmiany co do obciążenia komunikacyjnego drogi wewnętrznej w stosunku do istniejącego stanu i czy nawet zmiana w zakresie obciążenia układu komunikacyjnego, stanowić rzeczywiście będzie o braku dostępności do drogi publicznej, przedstawiając na tą okoliczność konkretne fakty, potwierdzone odpowiednimi dowodami.". Tymczasem organ I instancji nie przeprowadził żadnych takich czynności dowodowych, czy to we własnym zakresie, czy też powołując biegłego do spraw ruchu drogowego. Jednocześnie obecnie zaskarżona decyzja odwoławcza powiela oceny zawarte w we w/w, a uchylonej przez SKO decyzji Zarządu Dzielnicy z dnia [...] listopada 2015 r. Oznacza to, iż o ile w swojej pierwszej decyzji odwoławczej SKO stwierdziło niedostateczność ustaleń faktycznych organu I instancji w zakresie zapewnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, o tyle w drugiej decyzji zaakceptowało ten sam, wadliwy sposób dokonywania w/w ustaleń. Tym samym w sprawie doszło do diametralnej, a przy tym nieopatrzonej przekonującym uzasadnieniem zmiany stanowiska przez SKO.

(iv) Nie można się zgodzić ze stanowiskiem SKO co do prawidłowości przeprowadzonych w sprawie uzgodnień konserwatorskich. Uzgodnienia te dotyczyły wyłącznie bryły samego budynku, bez jakiegokolwiek odniesienia się do całego rejonu. Otóż jak ustaliły to same organy administracji ochronie konserwatorskiej podlega cały obszar [...], a więc nie tylko samodzielne budynki, ale całość funkcjonalnie powiązana. W związku z tym opinia konserwatora powinna dotyczyć wpływu planowanej inwestycji na cały układ urbanistyczny (układ przestrzenny) tego rejonu zabytkowego [...], w tym na obecny układ komunikacyjny. A chyba nie ulega wątpliwości, że tak klub fitness jak i przede wszystkim duży sklep spożywczo-przemysłowy, generują dużo większy ruch samochodowy (w tym dużych samochodów dostawczych) w przeciwieństwie do usług biurowych.

(v) Organy nie wykazały, że nowa inwestycja nie wpłynie negatywnie na dotychczasową komunikację z drogą publiczną (układ drogowy). Należało zwrócić się w tym celu o opinię nie do innej jednostki organizacyjnej Urzędu Dzielnicy [...], ale do wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej Urzędu [...] jaką jest Biuro Polityki Mobilności i Transportu, w szczególności, iż jak wskazano w pierwszej decyzji SKO w aktach niniejszej sprawy brak jest pisma poprzednika prawnego ww. Biura tj. Inżyniera Ruchu [...] z września 2015 r.

(iv) Z akt sprawy wynika, że już obecnie w rejonie planowanej inwestycji (budynek przy ul. [...] i jego okolica) występuje niewydolność komunikacyjna istniejącego układu drogowego. Wydanie zgody na tę nowo planowaną inwestycję jedynie pogorszy już istniejący stan. Jeżeli poprawne jest stanowisko SKO co do braku zastosowania w niniejszej sprawie zasady "dobrego sąsiedztwa" to jednak na pewno w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie (w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) przepisy kodeksu cywilnego dotyczącego prawa sąsiedzkiego, w tym przede wszystkim o zakazie ujemnych immisji. Nie ulega wątpliwości, że członkowie sąsiadujących z planowaną inwestycją 8 wspólnot mieszkaniowych mają uzasadnione prawo oczekiwać, iż ta nowa inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na dotychczasowy układ komunikacyjny. Natomiast w aktach sprawy brak jest nie tylko jakiegokolwiek odniesienia się do tego faktu (niewydolność komunikacyjna), ale przede wszystkim przeprowadzonego dowodu na te okoliczności;

(v) Inwestor rozpoczął de facto roboty budowlane mające na celu zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania budynku przy ul. [...].

VII. Przedstawiciel uczestnika postępowania podnosi, że z uwagi na charakter i usytuowanie inwestycji w [...] nie istnieje potrzeba zapewnienia miejsc parkingowych, albowiem racjonalne jest założenie, że klienci korzystający z usług fitness będą przemieszczali się do planowanego obiektu pieszo lub środkami komunikacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

VIII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. Nr 270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z przepisem art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja SKO nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było ustalenie w trybie uregulowanym w art.59 ust.1 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej wyłącznie na zmianie sposobu użytkowania części istniejącego obiektu budowlanego, tj. I i II pietra w budynku przy ul. [...] z funkcji biurowo -magazynowej na funkcję sportu i rekreacji (klub fitness), na działkach ew. nr [...] w obrębie [...] w dzielnicy [...]. Orzekające w sprawie organy obu instancji uznały, że ustawowe wymogi, niezbędne do pozytywnego rozpatrzenia żądania inwestora, zostały w sprawie spełnione, czego wynikiem było ustalenie w/w warunków zabudowy. Stanowisko organów jest w ocenie Sądu w pełni trafne, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. Stan prawny, regulujący ustalanie w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla inwestycji budowlanych, polegających na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przedstawia się następująco:

Stosownie do art.59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl zaś art.59 ust. 1 w zw. art.50 ust. 2 pkt 1 ustawy nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska.

Jest oczywistym, iż realizacja inwestycji, polegającej wyłącznie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie tylko nie prowadzi do zwiększenia liczby istniejących już na danym terenie obiektów budowlanych, ale również nie powoduje przekształceń w bryle budynku, którego sposób użytkowania ma być przedmiotem zmiany, a zatem nie powoduje zmian parametrów tego budynku, mających istotne znaczeniu z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego (linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej, geometrii dachu). Nie oznacza to jednakże, że inwestycja tego rodzaju nie podlega ocenie z punktu widzenia zgodności – w zakresie uzasadnionym specyfiką tego rodzaju inwestycji - z wymaganiami wynikającymi z zasady dobrego sąsiedztwa, ustanowionej w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy.

Z przepisu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji jest uzależnione od stwierdzenia, że realizacja tej inwestycji jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Termin ten, sformułowany przez doktrynę prawa administracyjnego oraz orzecznictwo sądowe należy rozumieć, ogólnie rzecz ujmując, jako zgodność charakteru, cech i parametrów planowanej inwestycji ze stanem zagospodarowania terenu, występującym w otoczeniu terenu inwestycji (tj. w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz.U. nr 164, poz.1588), dalej "rozporządzenia"). Zgodnie zatem z przywołanym wyżej przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

O ile w oczywisty sposób bezprzedmiotowym jest przeprowadzanie przez organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, szczegółowych ustaleń pod kątem oceny, czy planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu istniejącego budowlanego daje się pogodzić z takimi aspektami zasady dobrego sąsiedztwa, jak zgodność z występującymi w otoczeniu terenu inwestycji: parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytami i formą architektoniczną obiektów budowlanych, linią zabudowy oraz intensywnością wykorzystania terenu, o tyle jak najbardziej zasadnym jest przeprowadzenie stosownych ustaleń i sformułowanie ocen odnośnie zasadniczej przesłanki składającej się poszanowanie zasady dobrego sąsiedztwa, tj. przesłanki kontynuacji funkcji nowej inwestycji (wymienionej w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy na pierwszym miejscu).

W wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 103/10, publ. LEX podkreślono, że wymagana w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie.

3. Odnosząc w/w uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż realizacja planowanej inwestycji pozostaje w zgodzie z wymogami dobrego sąsiedztwa, przewidzianego w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy planistycznej, w zakresie odpowiadającym inwestycji ograniczonej do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, tj. inwestycję tę można uznać za kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Trafnie bowiem ustaliły organy, że: (-) funkcją zabudowy, dominującą w obszarze analizowanym, jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, (-) funkcję planowanej inwestycji, tj. usługi z zakresu sportu i rekreacji (klub fitness) należy w oczywisty sposób traktować jako usługi uzupełniające funkcję mieszkaniową.

4. Sąd przychyla się do stanowiska organów, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła konieczność łącznego rozpatrywania wniosku inwestora, z którego wszczęte zostało postępowanie, dotyczące zmiany sposobu użytkowania I i II kondygnacji budynku, z innymi wnioskami inwestora, dotyczącymi zmiany sposobu użytkowania innych części przedmiotowego budynku. Skarżąca podniosła, że planowana inwestycja, dotycząca dwóch z czterech kondygnacji budynku, stanowi jedynie fragment zamierzeń inwestora, dążącego do łącznej zmiany sposobu korzystania z całego obiektu (tj. także kondygnacji podziemnej i parteru) – w tym celu inwestor złożył równoległe, odrębne wnioski o ustalenie warunków zabudowy (skarżąca wskazuje w tym miejscu na plany urządzenia w piwnicy budynku kolejnej kondygnacji przeznaczonej na potrzeby fitnessu, a na parterze sklepu spożywczo – przemysłowego). W ocenie skargi rozpatrywanie poszczególnych wniosków inwestorskich oddzielnie zniekształca zakres zamierzeń inwestora, który winien być oceniany sumarycznie w jednym, połączonym postępowaniu.

Sąd nie podziela wskazanej wyżej argumentacji, albowiem nie każdy fakt równoległego prowadzenia z wniosku tego samego inwestora różnych postępowań o ustalenie warunków zabudowy dla tego samego terenu, należy automatycznie traktować jako sztuczne dzielenie większego i jednolitego zamierzenia inwestycyjnego na kilka mniejszych, motywowane wyłącznie zamiarem uchylenia się przez inwestora od spełnienia wymogów, przewidzianych dla zamierzenia rzeczywistego. Brak jednoznacznie przekonujących przesłanek do przyjęcia, iż tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Rozwiązanie proponowane przez skarżącą doprowadziłoby w tej sytuacji do naruszenia swobody inwestora w określaniu przedmiotu inwestycji.

5. Nie można podzielić zarzutu skargi, iż wbrew wymogom art.64 ust.1 pkt 2 ustawy planistycznej teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Stosownie do powyższego:

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1. Jedynym z tych warunków jest, określony w punkcie 2, dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Pojęcie: "dostęp do drogi publicznej" jest przy tym zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć: "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej".

W pkt 1.5.1. decyzji Zarządu Dzielnicy poczyniono następujące ustalenia co do dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej: "Obsługa komunikacyjna inwestycji wg stanu istniejącego od ulicy [...] poprzez drogę wewnętrzną na działkach ew. [...] w obrębie [...] z wykorzystaniem istniejącego zjazdu z ww. działek na ulicę [...], usytuowanego przy budynku ul. [...]". Wynika stąd, iż w ocenie organów obu instancji teren inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej, realizowany za pośrednictwem znajdującej się na terenie inwestycji drogi wewnętrznej (dopuszczalny w świetle definicji ustawowej z art.2 pkt 14 ustawy planistycznej).

Skarżąca Wspólnota wywodzi w tym kontekście, iż:

(-) wbrew ocenie organów wspomniana droga wewnętrzna nie istnieje w sensie prawnym, a przynajmniej inwestorowi nie przysługuje uprawnienie do korzystania z niej,

(-) nawet jednak, gdyby hipotetycznie istnienie w/w drogi i uprawnienie inwestora do korzystania z niej uznać, to w oczywisty sposób droga ta nie byłaby w stanie, bez całkowitego zakłócenia dotychczasowego sposobu korzystania z niej, obsłużyć dodatkowego ruchu pojazdu generowanego przez nową inwestycję,

(-) ten ostatni aspekt sprawy, tj. kwestia faktycznej możliwości obsłużenia przez ewentualnie istniejącą drogę wewnętrzną dodatkowego ruchu pojazdów, nie została w żaden sposób zbadana w kontrolowanym postępowaniu, pomimo sformułowania w tym zakresie wyraźnych zaleceń w poprzedniej, kasatoryjnej decyzji SKO, wydanej w sprawie,

(-) uzgodnienia przeprowadzone w przedmiocie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji uznać należy za niewystarczające.

Zdaniem Sądu okoliczności, na które powołuje się skarga, nie dają podstaw do zakwestionowania prawidłowości stanowiska organów, iż teren inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej zgodnie z charakterystyką zawartą w przywołanym pkt 1.5.1. decyzji Zarządu Dzielnicy. Stosownie do powyższego:

5.1. W pierwszej kolejności uznać należy, że wskazany w decyzji Zarządu Dzielnicy wewnętrzny ciąg komunikacyjny, ulokowany na działkach [...] (znajdujących się wewnątrz kwartału zabudowy), wykorzystywany jako dojazd tych działek do drogi publicznej, tj. ulicy [...], bezspornie istnieje. Ostatecznie nie przeczy temu sama skarżąca Wspólnota, a wszelkie wątpliwości w tym zakresie rozwiewa chociażby analiza materiałów fotograficznych dostępnych w internecie (np. mapy. geoprtal.gov.pl). Wbrew stanowisku skargi przeszkody do uznania w/w ciągu komunikacyjnego jako drogi wewnętrznej w rozumieniu art.2 pkt 14 ustawy planistycznej, nie można upatrywać w samym fakcie jego nieujawnenia jako użytku drogowego "dr" w ewidencji gruntów, gdzie figuruje on jako grunt budowlany. Prymat w tym zakresie należy bowiem przyznać stanowi faktycznemu, tj. bezspornemu i utrwalonemu wykorzystywaniu części przedmiotowych działek na potrzeby komunikacji wewnętrznej.

W rozpatrywanym kontekście należy przychylić się zatem do stanowiska zaprezentowanego przez NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2199/13, publ. LEX, gdzie wskazano, co następuje: "1. Dostęp do drogi publicznej należy rozumieć możliwie najszerzej. Może to być dostęp pośredni w przypadku, gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. 2. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. 3. To na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie jak wyżej, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób.".

Z kolei w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 370/17, publ. LEX, NSA stwierdził, co następuje: "Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, zdaniem Sądu nie wymaga wykazywania przez podmiot ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy tytułu prawnego do korzystania z tej drogi. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Przyjęcie odmiennej wykładni, tzn. że nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie tytułu prawnego do tej drogi (np. służebności, dzierżawa) oznaczałoby, iż wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch kategorii w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione. Nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca dokonując tego rodzaju rozróżnienia w istocie w obydwu przypadkach miał na myśli pośredni dostęp do drogi publicznej opierający się na tytule prawnym. W takim wypadku wyróżnienie kategorii drogi wewnętrznej byłoby zbędne (p. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1681/13).".

5.2. Jednocześnie materiał dowodowy sprawy nie daje wystarczających podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzi oczywisty brak możliwości obsłużenia dodatkowego (tj. związanego z przyszłą realizacją inwestycji) ruchu pojazdów przez przedmiotową drogę wewnętrzną, skutkujący koniecznością przyjęcia, iż teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, ewentualnie że istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art.61 ust.1 pkt 3 ustawy).

Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., dla ustalenia warunków zabudowy niezbędne jest stwierdzenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., pod pojęciem "uzbrojenia terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Obecne brzmienie tego przepisu nadane zostało ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) i obowiązuje od 17 lipca 2010 r. Wobec wyraźnej ingerencji ustawodawcy, na gruncie przepisów obecnie obowiązujących nie może już budzić wątpliwości, że drogi należą do uzbrojenia terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. naprowadza na stwierdzenie, że nie odnosi się on do dróg publicznych. Pogląd ten został wypowiedziany w wyrokach WSA w Krakowie (por. II SA/Kr 971/13, II SA/Kr 1636/15, II SA/Kr 1043/15), jak i w wyrokach NSA (przykł. wyrok NSA z 4.02.2015r. II OSK 1592/13, dostępny na stronie CBOIS). Skoro zatem teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, po której odbywa się ruch kołowy, to nie jest możliwa odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na niedostateczne uzbrojenie terenu ze względu na parametry tej drogi, w szczególności nie jest także dopuszczalne uzależnianie ustalenia warunków od przebudowy przez inwestora istniejącej drogi publicznej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia sygn. akt II OSK 1592/13: "Prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania. Odróżnienie to ma uzasadnienie w konieczności uwzględnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2". Podobnie wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 listopada 2013r. II SA/Kr 971/13: ""Drogi" zaś o których mówi przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (poprzez odesłanie z art. 2 pkt 13), to takie, które związane są (lub będą) z planowanym przez inwestora zamierzeniem budowlanym. Uzbrojenie więc terenu inwestycji "w drogi" oznacza zdaniem sądu, że chodzi tylko o takie drogi, które znajdują się (lub znajdą się) na terenie inwestycji lub z terenem tej inwestycji będą związane. Nie będą to jednak drogi publiczne, których zarząd i utrzymanie w należytym stanie, należy do właściwych organów administracji publicznej, a nie inwestora ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej".

W ocenie Sądu badanie spełnienia się warunku z art.61 ust.1 pkt 3 ustawy w kontekście drogi wewnętrznej nie będzie obejmowało jednak takich kwestii, jak:

(-) Szerokość szlaku drożnego, która co do zasady podlegać winna badaniu na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego - w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wtedy bowiem stosowane są konkretne przepisy techniczne (por. uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2016r. sygn. akt II SA/Kr 156/16).

(-) Przepustowość (wydolność) drogi, w sytuacji, w której obowiązujące ustawodawstwo nie nakłada na organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy obowiązku dokonywania takich ustaleń.

Odwołać należy się w tym kontekście do stanowiska wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 534/16, publ. LEX, gdzie stwierdzono, co następuje: "1. Na gruncie przepisów obecnie obowiązujących nie może budzić wątpliwości, że drogi należą do uzbrojenia terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Brak dostatecznego uzbrojenia terenu w drogi jest zatem przeszkodą dla ustalenia warunków zabudowy, a organ administracji ma obowiązek badania spełnienia tej przesłanki. 2. Prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. naprowadza na stwierdzenie, że nie odnosi się on do dróg publicznych. Skoro zatem teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, po której odbywa się ruch kołowy, to nie jest możliwa odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na niedostateczne uzbrojenie terenu ze względu na parametry tej drogi, w szczególności nie jest także dopuszczalne uzależnianie ustalenia warunków od przebudowy przez inwestora istniejącej drogi publicznej. 3. Jeśli organ administracji, wyłącznie powołany do rozstrzygania o kwestii wystarczającego uzbrojenia, czyni to w oparciu o opinię zarządcy drogi, to samo zasięgnięcie takiej opinii jest wyrazem prawidłowej, dozwolonej prawem i zasługującej na aprobatę współpracy z jednostkami miejskimi działającymi jako aparat pomocniczy organu administracji (prezydenta). 4. Niemniej nie można doprowadzać do paradoksu polegającego na tym, że nie bada się przepustowości i parametrów drogi publicznej, a bada się przepustowość drogi wewnętrznej, która doprowadza do drogi publicznej. Oznacza to, że termin "wystarczające uzbrojenie" będzie przede wszystkim odnosił się do kwestii istnienia drogi umożliwiającej dojazd do terenu inwestycji i znajdującej się na jej terenie, względnie bezpośrednio z tym terenem związanej."

5.3. W/w oceny nie podważa na gruncie niniejszej sprawy fakt, trafnie podniesiony w skardze, że z formalnego punktu widzenia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie doszło do wykonania zaleceń sformułowanych w poprzedniej, kasatoryjnej decyzji odwoławczej SKO, nakazujących ocenę wydolności komunikacyjnej istniejącego układu drogowego. Zdaniem Sądu kwestię zdolności zapewnienia dostępu inwestycji do drogi publicznej można było ocenić w oparciu o już zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Pozytywna dla inwestora ocena w/w zdolności zasadza się zatem na następujących okolicznościach: (-) ciąg komunikacyjny, pełniący charakter drogi wewnętrznej bezspornie istnieje, (-) ciąg ten obsługiwał dotąd zarówno istniejące osiedle jak i budynek, będący przedmiotem inwestycji, (-) aczkolwiek zakładać należy, iż następstwem nowego sposobu korzystania z części budynku (świadczenie usług z zakresu sportu i rekreacji) może być zwiększenie w pewnym zakresie ruchu pojazdów do budynku (dojeżdżający klienci) o tyle uprawnione jest prognozowanie, iż przyrost ten będzie w daleko idący sposób ograniczony (z uwagi na dogodność dojazdu środkami komunikacji miejskiej).

5.4. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ustawy w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Jednakże zasada ta doznaje ograniczeń w sytuacjach, kiedy organem uzgadniającym i wydającym decyzję jest ten sam podmiot. Wówczas ustalenia tego organu poczynione w związku z obowiązującym prawem materialnym powinny stanowić część orzeczenia kończącego postępowanie i spełniać będą taką samą rolę jak postanowienie wydane w trybie uzgodnieniowym (por. NSA w wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r. II OSK 1608/12, Lex nr 1433494). W niniejszej sprawie właściwa jednostka organizacyjna Miasta nie wypowiedziała się w sprawie co do meritum (milczące uzgodnienie na zasadzie art.53 ust.5 ustawy), niemniej przedmiotowe zagadnienie zostało prawidłowo zanalizowane w decyzjach organów obu instancji.

6. Sąd nie podziela zarzutu skargi co do wadliwego sposobu uregulowania przez organy kwestii miejsc parkingowych.

Odnotowania wymaga, że ani ustawa planistyczna, ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierają norm, regulujących wprost kwestię zapewniania przez inwestora miejsc postojowych (parkingowych) na potrzeby nowej inwestycji. Normy takiej należy natomiast upatrywać w § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), gdzie wskazuje się, że ustala się następujący sposób ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji "celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy - ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.".

W rozpatrywanej sprawie kwestię tę uregulowano w ten sposób, iż:

(-) określono wyłącznie maksymalną ilość miejsc parkingowych dla samochodów osobowych (nie więcej niż [...] miejsc postojowych na [...] m2), odstępując w tym zakresie od formułowania wymagań minimalnych,

(-) określono minimalną ilość miejsc postojowych dla rowerów, a także minimalną ilość miejsc dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Przy regulowaniu w/w kwestii organy odwołały się do: (-) zaleceń zapisanych w Strategii Zrównoważonego Rozwoju Sytemu Transportowego [...] do 2015 r. i na lata następne, przyjętą uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r., wskazując, że jest ona stosowana przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, (-) uchwały nr [...] z dnia [...] października 2010 r. [...] w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], opartej m.in. na ww. Strategii.

Organy stanęły na słusznym stanowisku, że: (-) z formalnego punktu widzenia powołane uchwały Rady, nie posiadające charakteru aktów prawa miejscowego, nie mają mocy bezwzględnie wiążącej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, (-) organy orzekające w takim postępowaniu dysponują zatem w rozpatrywanej materii, nieregulowanej precyzyjnymi dyrektywami ustawowymi, daleko idącą uznaniowością, (-) w ramach tej uznaniowości dopuszczalne jest zatem i jednocześnie wskazane odwołanie się do zasad przyjętych we w/w uchwałach Rady, będących elementem działań Gminy, służących doprowadzeniu do kompleksowego i racjonalnego uregulowania kwestii szeroko rozumianej komunikacji na obszarze W[...], (-) z postanowień w/w uchwał wynika w szczególności, motywowane wieloma przyczynami, dążenie do promowania i rozwijania transportu publicznego i rowerowego z jednoczesnym ograniczaniem ruchu samochodowego, (-) w dysharmonii ze w/w polityką Gminy pozostaje automatyczne wyznaczanie w decyzjach o warunkach zabudowy obligatoryjnej, minimalnej ilości miejsc parkingowych, stanowiące oczywisty impuls do korzystania z komunikacji indywidualnej w miejsce oparcia się w tym zakresie na fakultatywności (inwestor może wyznaczać miejsca parkingowe, natomiast nie musi).

W świetle w/w okoliczności przyjętemu przez organy rozwiązaniu nie sposób poczynić zarzut niezgodności z prawem.

7. Nie można podzielić zarzutu skargi co do wadliwego zawężenia zakresu uzgodnień konserwatorskich wyłącznie do oceny wpływu inwestycji na bryłę budynku z pominięciem szerszego układu urbanistycznego [...] w sytuacji, w której: (-) o zawężeniu takim nie wspomina pismo organu głównego, zwracające się do [...] Konserwatora Zabytków o dokonanie uzgodnień (pismo z dnia 20 lipca 2017 r. – k.66 akt I instancji), (-) zawężenie takie nie wynika z opinii Konserwatora (organ skorzystał bowiem z instytucji milczącej zgody, przewidzianej w art.53 ust.5 ustawy). Niezależnie od powyższego, nawet hipotetyczne przyjęcie, że organ konserwatorski koncentrował się nie na całości założenia urbanistycznego [...], a wyłącznie na wpływie inwestycji na sam budynek, będący przedmiotem inwestycji, nie upoważniałoby do automatycznego zakwestionowania prawidłowości takiej oceny, a to z uwagi na fakt, iż co do istoty inwestycja nie prowadzi do zmiany kubatury budynku.

8. Ewentualne dopuszczenie się przez inwestora samowoli budowlanej, mającej polegać na przystąpieniu do faktycznej zmiany sposobu korzystania z części budynku bez dokonania stosownego zgłoszenia organowi budowlanemu nie ma wpływu na legalność decyzji w przedmiocie ustalania warunków zabudowy.

W konkluzji powyższych wywodów stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skargi ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nastąpiło po uprzednim wyczerpującym wyjaśnieniu przez organy stanu faktycznego sprawy w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe. Tym samym orzekającym w sprawie organom nie sposób zarzucić naruszenia art.7 i 77 § 1, czy też art.80 k.p.a.

Z tej racji skarga, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.