Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2099/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonego obowiązku I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...][...] Wojewódzki

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB), działając na podstawie art. 138 § 2

ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

Dz. U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z

dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.-

dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu zażalenia J. i J. B. oraz

zażalenia Z. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru

Budowlanego dla [...] (dalej: PINB dla [...]) z dnia [...] lutego

2013 r., nr [...] nakładające na Z. B. obowiązek przedłożenia - w

terminie trzech miesięcy od dnia, kiedy postanowienie to stanie się ostateczne -

oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] i na poddaszu w

budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr ewid. [...] z obrębu [...],

położonej przy ul. S. w W. pod względem prawidłowości ich

wykonania i zgodności z obowiązującymi przepisami budowlanymi, sporządzonej

przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, która - w przypadku

stwierdzenia nieprawidłowości - winna określać sposób ich usunięcia, uchylił w

całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do

ponownego rozpatrzenia.

Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 20 sierpnia 2012 r. do PINB dla

[...] wpłynął wniosek J. B. o wszczęcie postępowania

administracyjnego w sprawie dotyczącej samowolnych robót budowlanych

polegających na przebiciu istniejącego stropu pomiędzy lokalem nr 3 znajdującym się

w budynku mieszkalnym położonym przy ul. S. w W. a strychem,

wyprowadzeniu schodów z tego lokalu na strych oraz adaptacji wydzielonego

pomieszczenia ze strychu na dodatkowy pokój.

Przedstawiciel PINB dla [...] dokonał w dniu [...] września 2012 r.

oględzin w trakcie których stwierdził, że właściciel lokalu nr [...] znajdującego się na

drugim piętrze ww. budynku mieszkalnego nie rozbudował go o dodatkowy pokój usytuowany na strychu nad lokalem.

Wobec powyższego organ poinformował, pismem z dnia 20 września 2012 r.

J. B. o braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w ramach

nadzoru budowlanego, jak również do wydania decyzji merytorycznej w tej sprawie.

- po rozpatrzeniu zażalenia J. B. na nierozpatrzenie przez organ

powiatowy jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...] WINB, postanowieniem nr [...] z

dnia [...] stycznia 2013 r. wyznaczył PINB dla [...] dodatkowy termin na

załatwienie ww. sprawy do dnia [...] stycznia 2013 r.

W dniu 30 stycznia 2013 r. do PINB dla [...] wpłynęło pismo

zawierające stanowisko J. i J. .B., do którego została załączona ocena

techniczna robót budowlanych adaptacyjnych na poddaszu nieużytkowym w budynku

mieszkalnym przy ul. S. w W., sporządzona w [...] 2012

r. przez inż. R. B. i mgr inż. arch. W. O..

W dniu [...] lutego 2013 r. PINB dla [...] wydał na podstawie art.

81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane postanowienie nr [...] nakładające na

Z. B. obowiązek przedłożenia - w terminie trzech miesięcy od dnia, kiedy

(postanowienie to stanie się ostateczne - oceny technicznej robót budowlanych

wykonanych w lokalu nr [...] i na poddaszu w budynku mieszkalnym znajdującym się na

działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. S. w W.

pod względem prawidłowości ich wykonania i zgodności z obowiązującymi

przepisami budowlanymi, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne

uprawnienia budowlane.

Po rozpoznaniu zażalenia na ww. postanowienie złożonego przez J. i

J. B. oraz Z. B. [...] WINB uznał, że zaskarżone postanowienie zasługuje

na uchylenie, bowiem zostało podjęte co najmniej przedwcześnie, bez dokładnego

wyjaśnienia stanu faktycznego, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 80 kpa. Zdaniem

organu II instancji organ powiatowy, ograniczając się do stwierdzenia w protokole

oględzin nr [...] z dnia [...] września 2012 r., że właściciel lokalu nr [...]

znajdującego się na drugim piętrze nie rozbudował swojego lokalu o dodatkowy

pokój usytuowany na strychu nad lokalem, nie uczynił żadnych własnych ustaleń

odnośnie stanu faktycznego sprawy, tzn. nie opisał zakresu wykonanych robót

budowlanych, nie określił, kiedy roboty te zostały wykonane, nie ustalił też ich

inwestora. Jedynie z załączonego do protokołu zdjęcia można wywnioskować, że w

stropie pomiędzy lokalem nr [...] a strychem jest wycięty otwór, który w dniu kontroli był

zaślepiony elementami drewnianymi, zaś na schodach zostały ustawione rośliny

doniczkowe.

[...] WINB przytoczył w obszerny fragment oceny technicznej robót

budowlanych adaptacyjnych na poddaszu nieużytkowym w budynku położonym przy

ul. S. w W., sporządzonej przez inż. R. B. i mgr

Inż. arch. W. O. wskazując na wnioski końcowe tego opracowania, w

których stwierdzono, że: "Wszystkie wykonane prace mają znamiona samowoli

budowlanej. Stan konstrukcji po wykonanych pracach stwarza bezpośrednie

zagrożenie utraty stateczności jej istotnych dla użytkowania obiektu elementów."

Natomiast w zaleceniach wskazano na konieczność opracowania pełnej ekspertyzy

stanu technicznego budynku w obrębie wykonanych prac.

W ocenie [...] WINB przedłożona przez P.P. J. i J. B. ocena

techniczna wskazuje na istnienie uzasadnionych wątpliwości dotyczących jakości

wykonanych robót budowlanych oraz możliwości ich negatywnego wpływu na stan

techniczny obiektu budowlanego, jednakże nie jest ona wystarczająca do podjęcia

merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie tylko na jej podstawie, o czym świadczy

chociażby zawarte w niej zalecenie odnośnie konieczności opracowania pełnej

ekspertyzy stanu technicznego budynku w obrębie wykonanych prac.

[...] WINB wskazał jednocześnie na konieczność zweryfikowania twierdzeń

Z. B. odnośnie rozebrania spornej ścianki, co wymaga dokonania

dodatkowych oględzin w celu wyjaśnienia, czy stan faktyczny uległ jakiejkolwiek

zmianie. Za wskazane organ II instancji uznał także jednoznaczne ustalenie, w jakim

okresie i przez kogo zostały wykonane ww. roboty budowlane, czego organ I instancji

dotychczas nie uczynił. Podniósł, że na powyższą okoliczności winna zostać

przeprowadzona rozprawa administracyjna, z uwagi na pozostawanie wszystkich

współwłaścicieli budynku mieszkalnego położonego przy ul. S. w

W. w sporze ze sobą.

Ponadto wątpliwości organu II instancji dotyczyły adresata obowiązku

wskazanego przez PINB dla [...] w postanowieniu nr [...].

Powyższe postanowienie [...] WINB z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] zostało

zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez

Z. B., który wyraził swoją dezaprobatę wobec stanowiska organu

wskazując, iż jest stronnicze i oparte na nieprawdziwych wyjaśnieniach J. i

J. B. oraz inż. R. B. i mgr inż. arch. W. O.,

którzy wykonali nieprawidłową ekspertyzę strychu w domu przy ul S..

Podważył wiarygodność opracowania technicznego sporządzonego przez inż.

R. B. i mgr inż. arch. W. O. oraz zarzucił

pomijanie przez J. i J. B. wielu istotnych okoliczności dotyczących m. in.

budowy poddasza. Skarżący wskazał, że 3 lata temu jego syn P. B. bez jego

wiedzy wyciął otwór w suficie i postawił schody kręcone. Chciał wykorzystać to

pomieszczenie na sypialnię. Polecił jednak synowi aby otwór zabetonować, co syn

wykonał wg jego wskazówek. Skarżący zwrócił uwagę, że przedstawiciel PINB dla

[...] podczas oględzin w powyższym zakresie dnia 19 września 2012r.

stwierdził, że w stropie nie ma żadnego przebicia ani żadnego dodatkowego pokoju,

co jest zgodne z prawdą, gdyż przebicie stopu zostało zabetonowane.

Zabetonowanie zaś zostało zrobione zgodnie ze sztuką budowlaną, co zostało

wskazane w opinii technicznej mgr. Inż. L. Z. przedłożonej przez

skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując

dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w

zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o

ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd

administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności

administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym

wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa)

sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i

wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać

uwzględniona, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem.

W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie miała ocena legalności

zastosowania przez [...] WINB instytucji procesowej określonej w art. 138 § 2 kpa i

wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. W ocenie Sądu przepis ten nie został

zastosowany w sposób prawidłowy.

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 kpa organ może wydać decyzję

kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów

postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na

jej rozstrzygnięcie. Nowe brzmienie art. 138 § 2 kpa zostało wprowadzone

nowelizacją, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Przede wszystkim jej

celem było ograniczenie zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez

organy odwoławcze i zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy

podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej wyjątek od zasady merytorycznego

załatwienia sprawy przez organ odwoławczy). Należy podkreślić, że dotychczasowa

redakcja przepisu okazała się zbyt szeroka co prowadziło do nazbyt częstego jego

wykorzystywania w praktyce, a nowelizacja dodatkowo zawęziła możliwość podjęcia

decyzji kasacyjnej, ograniczając ją przede wszystkim do sytuacji, w której

rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do

pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto

w obecnym brzmieniu tego przepisu nastąpiło większe skrępowanie organu pierwszej

instancji decyzją organu odwoławczego, a w szczególności wskazówkami zawartymi

w uzasadnieniu tej decyzji, w celu wyeliminowania sytuacji, w których organ

pierwszej instancji, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, wydaje taką

samą decyzję, pomimo że wcześniejsza decyzja została uchylona jako wadliwa.

W obecnym stanie prawnym art. 138 § 2 kpa wyodrębnia dwie przesłanki

wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w

całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,

tj. a) jednoznaczne stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja

wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, b) uznanie przez organ

odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej

rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie

niezbędne w sytuacji gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę

dwuinstancyjności np. ze względu na konieczność zastosowania innego trybu

postępowania, innej podstawy prawnej, wyznaczenia innego kręgu stron

postępowania. Istotna w tym kontekście jest także ocena, czy możliwe jest

ewentualne zastosowanie art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może

przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu

uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego

postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślenia bowiem wymaga, że

również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do

zastosowania wspomnianego rozstrzygnięcia z art. 138 § 2, gdyż teoretycznie organ

odwoławczy może wykorzystać możliwości przewidziane w art. 136 kpa. Jeżeli

jednak prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art.

136 kpa okaże się niewystarczające jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem

pozostaje decyzja uchylająca zaskarżone decyzję oraz przekazująca sprawę do

ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania

rozstrzygnięcia kasatoryjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa.

Przede wszystkim należy wskazać, że art. 138 § 2 kpa został zastosowany w

formie postanowienia we wpadkowym, incydentalnym postępowaniu o charakterze

dowodowym, a nie w sprawie głównej, która powinna zostać rozstrzygnięta

merytorycznie w postaci decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ wydał

bowiem postanowienie w oparciu o art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z

tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru

budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów

budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu

budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu

budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązek

dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przepis ten

stanowi w istocie instrument umożliwiający organom wykonywanie ich ustawowych

zadań określonych przepisami Prawa budowlanego, w szczególności prowadzenie

postępowania dowodowego w celu uzyskania odpowiednich informacji o stanie

technicznym obiektu budowlanego, natomiast dokonane ustalenia mogą stanowić

podstawę do podjęcia dalszych działań. Podkreślenia jednakże wymaga, że

przesłanką zastosowania art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest powstanie

uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót

budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Nałożenie zatem

takiego obowiązku uzależnione jest od wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do

jakości wyrobów budowlanych, z których zrealizowano obiekt budowlany, a nadto

powyższy obowiązek organ może nałożyć w przypadku wystąpienia uzasadnionych

wątpliwości co do jakości samych robót budowlanych, tzn. w przypadku stwierdzenia,

że roboty te zostały wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną, czy też niezgodnie z

obowiązującymi normami budowlanymi. Przepis ten ma również zastosowanie w

przypadku, gdy stan techniczny obiektu budowlanego budzi wątpliwości organu

administracyjnego.

Jak wskazano wyżej art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego stanowi wyłącznie

Instrument umożliwiający organom gromadzenie dowodów służących do rozpoznania

uprawy głównej, dotyczącej stanu technicznego budynku i doprowadzenia obiektu do

(¡tanu zgodnego z prawem, oraz posiłkowo w postępowaniu legalizacyjnym. Przepis

ten nie może jednak stanowić samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania

dotyczącego wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na

budowę. Skoro organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie w sprawie

samowolnie wykonanych robót budowlanych, to badanie jakości wyrobów

budowlanych lub robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego

nie może w żaden sposób zastępować prowadzenia sprawy głównej tj. sprawy

samowolnie wykonanych robót budowlanych i konieczności prowadzenia

postępowania administracyjnego w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego lub

art. 50 i 51 tej ustawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać,

że [...] WINB wydał postanowienie w oparciu o art. 138 § 2 kpa uchylające

postanowienie wydane w oparciu o art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego i

przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II

instancji utożsamił w ten sposób prowadzenie postępowania w oparciu o art. 81 c ust.

2 Prawa budowlanego ze sprawą główną, która powinna być prowadzona w oparciu

o zupełnie inną podstawę prawną (tj. art. 48 lub art. 51 Prawa budowlanego,

ewentualnie w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego, po stwierdzeniu braku

samowolnych robót budowlanych). Należy dodatkowo wskazać, że brak jest

przeszkód do wydania przez organ prowadzący postępowanie w przedmiocie robót

budowlanych, ponownie postanowienia o charakterze dowodowym na podstawie art.

81 c ust. 2 Prawa budowlanego, co wyklucza konieczność zastosowania art. 138 § 2

kpa. Organowi II instancji umknęło także, iż adresat obowiązku wyrażonego w

postanowieniu PINB dla [...] z dnia [...] lutego 2013 r. tj. Z. B.

wykonał nałożony obowiązek i w dniu 6 maja 2013 r. złożył do organu opinię

rzeczoznawcy dotyczącą "oceny technicznej robót budowlanych w lokalu nr [...] i na

poddaszu w budynku mieszkalnym położonym na terenie działki nr ew. [...] z Obr [...] przy ul. S. w W., pod względem prawidłowości wykonania i

zgodności ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami budowlanymi" (vide

karta 103 akt administracyjnych). W takiej sytuacji brak jest podstaw do

kontynuowania postępowania w oparciu o art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego na tym

etapie gromadzenia materiału dowodowego, zaś obowiązkiem organu było

przystąpienie do załatwienia sprawy w formie decyzji. Zastosowanie zaś art. 138 § 2

kpa należy uznać za całkowicie pozbawione sensu procesowego i sprzeczne z

przesłankami wyrażonymi w tym przepisie..

Podkreślić w tym miejscu również należy, że [...] WINB, wskazując w

zaskarżonym postanowieniu organowi I instancji konieczność zweryfikowania

twierdzeń Z. B. odnośnie rozebrania spornej ścianki, jednoznacznego

ustalenia, w jakim okresie i przez kogo zostały wykonane ww. roboty budowlane oraz

konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, pomylił całkowicie uboczne

postępowanie prowadzone na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z

postępowaniem głównym, w którego zakresie mieści się zarówno postępowanie

dowodowe (również z wykorzystaniem ww. art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego), jak

też wszystkie pozostałe czynności procesowe, których przeprowadzenia domaga się

organ II instancji.

Również wątpliwości organu odwoławczego dotyczącego adresata obowiązku

wskazanego przez PINB dla [...] w postanowieniu nr [...] nie

były wystarczającą podstawą do zastosowania art. 138 § 2 kpa, skoro w art. 81c ust.

2 Prawa budowlanego mowa jest nie tylko o właścicielu lub zarządcy obiektu

budowlanego, ale także uczestniku procesu budowlanego, a zatem także -

inwestorze.

Z informacji otrzymanych w trakcie rozprawy w dniu 12 grudnia 2013 r. wynika,

że PINB dla [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...]

zakończył postępowanie główne prowadzone w sprawie robót budowlanych w lokalu

nr [...] w budynku mieszkalnym położonym przy ul. S. w W. -

umarzając to postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe (vide protokół z

rozprawy - k. 105 akt sądowych i kopia decyzji - k. 103 akt sądowych). Jak wynika z

protokołu rozprawy od decyzji tej odwołanie złożyła J. B.. W związku z

powyższym należy stwierdzić, że spór dotyczący wykonanych robót budowlanych i

ich wpływu na stan techniczny budynku toczyć się będzie obecnie przed organem

odwoławczym i dotyczyć będzie rozstrzygnięcia merytorycznego ww. kwestii. W tej

sytuacji tym bardziej bezcelowe jest kontynuowanie postępowania administracyjnego

, dotyczącego wyłącznie uzyskania odpowiedniego dowodu w sprawie, który zresztą

został już przez Z. B. złożony do akt administracyjnych i stanowić będzie

jeden z elementów podlegających ocenie organu odwoławczego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na

mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152, orzekł jak w sentencji wyroku.