Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1380/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1107/13 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1107/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu po rozpoznaniu zażalenia K. T. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Tuszów Narodowy z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 dalej jako K.p.a.).

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Wójt Gminy Tuszów Narodowy stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa hali produkcyjnej z częścią socjalną i administracyjną" w miejscowości T. na działce nr [...], jak też ustalił zakres raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko.

Zażalenie na to postanowienie złożył K. T. podnosząc, że nie jest możliwa realizacja przedmiotowego zamierzenia na wskazanej działce, która jest zbyt mała na ten cel, jak też położona zbyt blisko zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wyraził stanowisko, że przedmiotowe przedsięwzięcie powinno być zrealizowane na terenie znajdującego się w pobliżu mienia gminnego, przeznaczonego pod działalność przemysłowo-produkcyjną.

Kolegium uznało, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy kwestionowane nim rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że zamierzona przez inwestora inwestycja stanowi niewątpliwie przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "u.o.ś." Do tego rodzaju przedsięwzięć zalicza je § 3 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Z tego względu inwestor, przed zwróceniem się do właściwego organu o wydanie jednej z decyzji przewidzianych w art. 72 ust. 1 u.o.ś., wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzonego przez niego przedsięwzięcia, przedkładając wymagane dokumenty, w szczególności Kartę informacyjną przedsięwzięcia, wypis z ewidencji gruntów i poświadczoną kopię mapy ewidencji gruntów. Przed podjęciem rozstrzygnięcia Wójt Gminy Tuszów Narodowy wystąpił o wymagane opinie do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mielcu oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie. Pierwszy z organów nie zajął stanowiska w sprawie w wymaganym u.o.ś. terminie, natomiast drugi wydał opinię o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia, którego dotyczy sprawa.

W odniesieniu do zarzutów zażalenia SKO stwierdziło, że nie mają one znaczenia dla sprawy. Będą istotne dla oceny skali oddziaływania na tereny przyległe, co będzie stanowiło przedmiot szczegółowej analizy właśnie w toku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko po przedłożeniu przez inwestora raportu.

Kolegium podkreśliło, że zakres tego raportu winien odpowiadać wszystkim wymogom wynikającym z u.o.ś, w szczególności niezbędna jest szczególna analiza w zakresie oddziaływania na stan powietrza, hałas i wody. Z uwagi na położenie planowanego obiektu w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej konieczne jest pogłębione badanie oddziaływań na stan elementów mających znaczenie dla warunków życia mieszkańców (w tym hałas, stan powietrza, ewentualne konflikty społeczne). Wszystko to znajduje zaś odzwierciedlenie w zapisach kwestionowanego postanowienia.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że wszystkie dane, w szczególności te, które mogą mieć wpływ na określenie skali i zasięgu oddziaływania powinny być podane w sposób precyzyjny. Niedopuszczalne jest zatem podawanie wielkości liczbowych niedookreślonych np. sformułowania "około", którego użyto na str. 15 Karty informacyjnej.

SKO podniosło także, iż w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia znajduje się zapis o nierozważaniu ewentualnych wariantów przedsięwzięcia. Postanowienie w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie rozstrzyga jednak ostatecznie o istocie sprawy, a jest jedynie pierwszym elementem procedury dla dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W toku dalszego postępowania, w szczególności zaś w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, niezbędne jest już wskazanie analizowanych wariantów przedsięwzięcia wraz z ich szczegółową analizą, z tym, że zobowiązanie w tym zakresie zawiera kwestionowane postanowienie. Konieczne jest również odniesienie się do wniosków strony składanych w toku postępowania, jak też wynikających ze złożonego zażalenia w kontekście optymalnej lokalizacji przedsięwzięcia. Organ powołał w tym miejscu art. 81 ust. 1 u.o.ś, zgodnie z którym, jeśli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub też, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.

Postanowienie to zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. T. podnosząc zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym (art. 6, art. 7 k.p.a.), przepisów u.o.ś. oraz regulacji dotyczących ochrony środowiska, prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący zarzucił brak ustosunkowania się przez Kolegium do jego stwierdzenia, że położenie działki, na której planowana jest inwestycja, jej wielkość oraz przeznaczenie przewidziane w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Tuszów Narodowy (budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne) powoduje, że nie spełnia ona wymogów dla realizacji obiektu w postaci hali produkcyjnej z częścią socjalną i administracyjną. Podniósł, że w pobliżu projektowanej inwestycji nie znajduje się żaden zakład przemysłowo-produkcyjny. W jego ocenie, planowana przez inwestora inwestycja nie powinna podlegać jakimkolwiek ocenom oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jako że ze względu na miejsce jej położenia nie jest to inwestycja budownictwa jednorodzinnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z powodów, które legły u podstaw wydania kwestionowanego skargą postanowienia. Dodatkowo wskazało, że podniesione w skardze, a wcześniej w zażaleniu zarzuty będą rozpatrywane na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, gdzie badaniu z urzędu podlega kontynuacja funkcji zabudowy.

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1107/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienia organu I instancji zapadły w oparciu o unormowania ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Przewidują one dwie kategorie przypadków, w których wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Pierwsza dotyczy planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 u.o.ś.), natomiast druga planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia takiej oceny stwierdzony został na podstawie art. 63 ust. 1 (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.ś.). W przedmiotowej sprawie zamierzenie inwestora zostało prawidłowo zakwalifikowane przez organy do drugiego z wymienionych wyżej rodzajów przedsięwzięć. Jak wynika z inicjującego postępowanie wniosku i załączonej do niego karty informacyjnej dotyczy ono budowy hali produkcyjnej (z częścią socjalną i administracyjną) przeznaczonej do prowadzenia prac związanych z obróbką płyt MDF (cięcie, frezowanie) oraz malowaniem produktów (listwy wykończeniowe). Należy ono zatem do wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko instalacji do powierzchniowej obróbki substancji, przedmiotów lub produktów z zastosowaniem rozpuszczalników organicznych (z wyłączeniem zmian tych instalacji polegających na wprowadzeniu do ciągu technologicznego kontenerowych urządzeń odzysku rozpuszczalników). Okoliczność ta nie jest zresztą kwestionowana. Wobec powyższego, właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ - w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy Tuszów Narodowy - zobowiązany był przy łącznym uwzględnieniu uwarunkowań określonych w art. 63 ust. 1 tj. rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia, jego usytuowania z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska oraz rodzaju i skali możliwego oddziaływania do zdecydowania w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przed rozstrzygnięciem w tym zakresie Wójt zasięgnął - stosownie do art. 64 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.o.ś. - opinii tak Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie, jak i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mielcu. Przy czym pierwszy z wymienionych organów wydał opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (pismo z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]). Natomiast drugi ze wskazanych organów opiniujących nie ustosunkował się do przedstawionej mu sprawy. W myśl art. 78 ust. 4 u.o.ś. niewydanie opinii zakwalifikowano więc jako brak zastrzeżeń.

Mając na uwadze przedłożone przez RDOŚ w Rzeszowie stanowisko, jak też okoliczności wymienione w art. 63 ust. 1 u.o.ś., a wynikające z opisu przedsięwzięcia w dotyczącej go karcie informacyjnej Wójt Gminy Tuszów Narodowy zdecydował o konieczności przeprowadzenia w niniejszej sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu postanowienia Wójt szczegółowo przedstawił motywy, którymi się kierował. Zwrócił więc uwagę, że planowane przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza S. funkcjonującego na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z 12.01.2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. Nr 25, poz. 133 ze zm.). Uwzględnił także, że z uwagi na charakter i planowany zakres świadczonych usług istnieje ryzyko, iż eksploatacja zakładu spowoduje szereg negatywnych oddziaływań m. in. na klimat akustyczny, stan jakości powietrza, infrastrukturę drogową, z której korzystać będą pojazdy klientów oraz, że będzie się ona wiązać ze zmianą stosunków wodnych, zanieczyszczeniem wód podziemnych i powierzchniowych. Organ podkreślił także, iż ze względu na wykazane zainteresowanie okolicznych mieszkańców przedmiotowym przedsięwzięciem prawdopodobne jest, że realizacja, a później eksploatacja tego przedsięwzięcia może generować konflikty społeczne.

Jednocześnie w myśl art. 63 ust. 4 u.o.ś. Wójt określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przy uwzględnieniu brzmienia art. 66 u.o.ś,. ustanawiającego wymogi w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że ocena oddziaływania na środowisko, której obowiązek przeprowadzenia w niniejszej sprawie stwierdził Wójt Gminy Tuszów Narodowy jest etapem wstępnym, prowadzącym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dopiero po przedłożeniu przez inwestora raportu możliwa jest szczegółowa ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Raport jest istotnym elementem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Ten etap postępowania pozwala zatem organowi jedynie zorientować się, jakie ewentualnie zagrożenia dla środowiska mogą wystąpić, by następnie tj. w decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 u.o.ś. (decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach) właściwie określił uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Skonkretyzowanie w decyzji środowiskowej warunków, pod którymi dopuszczalna jest realizacja zamierzonej inwestycji, nie przesądza jeszcze o jej faktycznej realizacji. Decyzja ta wskazuje jedynie kształt inwestycji w aspekcie wymogów ochrony środowiska, dopuszczając jej realizację w wariancie dla środowiska najkorzystniejszym. Dopiero na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, tzn. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i o udzielenie pozwolenia na budowę następuje materializacja warunków określonych w decyzji środowiskowej. Właśnie w tym pierwszym z wymienionych postępowań tj. dotyczącym ustalenia warunków zabudowy badaniu podlega kwestia tzw. dobrego sąsiedztwa, czyli określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 2012 r. poz. 647).

Zdaniem Sądu, za bezzasadny uznać należało zarzut sprzeczności pomiędzy zamierzonym przeznaczeniem terenu planowanej inwestycji a tym przewidzianym w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Tuszów Narodowy. Po pierwsze bowiem ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 80 ust. 2 u.o.ś., właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami właśnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, nie zaś z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Akta sprawy jednoznacznie zaś wskazują, że teren, na którym ma być realizowana inwestycja nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, jak to wynika z ostatnio powołanego przepisu (tj. art. 80 ust. 2 u.o.ś.), konieczność poczynienia ustaleń dotyczących takiej zgodności aktualizuje się dopiero na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie zaś tak jak w niniejszej sprawie, na etapie wydawania postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tym samym uwagi skarżącego kwestionujące nałożony w sprawie obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko są przedwczesne.

Sąd stwierdził, że rozstrzygając sprawę organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, przeprowadziły postępowanie stosownie do reguł nim rządzących, określonych w K.p.a. oraz zastosowały właściwe unormowania materialnoprawne. Wydając kwestionowane postanowienie Wójt Gminy Tuszów Narodowy uwzględnił wszystkie kwestie wynikające z art. 63 ust. 1 u.o.ś., jak też treść opinii RDOŚ w Rzeszowie, której obowiązek zasięgnięcia przewiduje art. 64 ust. 1 pkt 1 u.o.ś. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał w sposób wystarczająco obszerny, jakie względy miały w tej kwestii istotne znaczenie tj. przesądzający o konieczności przeprowadzenia w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia postępowania dotyczącego jego oddziaływania na środowisko. Organ nałożył jednocześnie obowiązek sporządzenia raportu odpowiadającego wymogom art. 66 u.o.ś.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu rozpoznając zażalenie dokonało ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, odnosząc się równocześnie do argumentacji zawartej w środku zaskarżenia. Słusznie przy tym Kolegium zwróciło uwagę, że wprawdzie karta informacyjna przedsięwzięcia, którego dotyczy sprawa nie zawiera rozważań dotyczących wariantów jego realizacji, jednak warianty takie będą musiały zostać przedstawione w raporcie, a obowiązek w tym zakresie nałożony został utrzymanym w mocy przez Kolegium postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniósł K. T. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 7 ustawy K.p.a. poprzez uznanie bez wskazania podstawy prawnej, że ocena oddziaływania na środowisko, której obowiązek przeprowadzenia w niniejszej sprawie stwierdził Wójt jest etapem wstępnym, prowadzącym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i że ten etap postępowania pozwala organowi jedynie zorientować się, jakie ewentualnie zagrożenia dla środowiska mogą wystąpić by następnie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwie określić uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia; w ocenie autora skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał i nie wyjaśnił na jakiej podstawie prawnej przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko miałoby być etapem wstępnym oraz na jakiej podstawie prawnej już na tym etapie nie należy przesądzać o faktycznej możliwości realizacji inwestycji czekając dopiero na "kolejne etapy procesu inwestycyjnego" (postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i o udzielenie pozwolenia na budowę),

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), polegające na mylnym uznaniu, iż w świetle treści tego przepisu należy przyjąć, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i o udzielenie pozwolenia na budowę następuje materializacja warunków określonych w decyzji środowiskowej stwierdzając, że w tym pierwszym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy badaniu podlega kwestia tzw. dobrego sąsiedztwa - określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu a co do drugiego nawet nie wypowiadając się, gdy tymczasem, zdaniem skarżącego kasacyjnie, takie rozumienie przepisu art. 61 ust. 1, pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stałoby w sprzeczności z ich gramatycznym brzmieniem które expressis verbis wskazuje jakie warunki muszą być spełnione by mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy nie wskazując jakoby w tym postępowaniu miała następować materializacja warunków określonych w decyzji środowiskowej

3) art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) zwanej dalej "u.o.ś.“ oraz art. 4 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na mylnym uznaniu, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania terenu oraz, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami właśnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie w art. 80 ust.2 u.o.ś. wyraźnie wskazano, że decyzja taka może być wydana po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gdy taki plan został uchwalony, a gdy plan taki nie został uchwalony decyzja odmowna winna bazować na Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy; nadto wnioskowanie to uwzględnia zasadę wyrażoną w art. 7 K.p.a. gdyż brak planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji istnienia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy oraz zaistnienia innych okoliczności wskazujących na położenie działek na terenie zabudowy jednorodzinnej, nie może powodować negatywnych konsekwencji dla ich właścicieli.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści przepisu art. 7 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien wskazać i wyjaśnić na jakiej podstawie prawnej przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko miałoby być etapem wstępnym poprzedzającym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz podstawę prawną na podstawie której uznać należało, że na tym wstępnym etapie nie należy przesądzać o faktycznej możliwości realizacji inwestycji czekając dopiero na "kolejne etapy procesu inwestycyjnego" czyli na przeprowadzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i o udzielenie pozwolenia na budowę. Poprzez uznanie bez wskazania podstawy prawnej, że ocena oddziaływania na środowisko, której obowiązek przeprowadzenia w niniejszej sprawie stwierdził Wójt Gminy jest etapem wstępnym, prowadzącym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i że ten etap postępowania pozwala organowi jedynie zorientować się, jakie ewentualnie zagrożenia dla środowiska mogą wystąpić by następnie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwie określić uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, stanowią naruszenie m. in. art. 7 k.p.a. gdyż tak samo jak i organ tak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach nie wyjaśniły i nie wskazywały konkretnej podstawy prawnej dlaczego odmówiły w tym zakresie racji stwierdzeniom zawartym w zażaleniu z dnia [...] lipca 2013 r., w szczególności polegającym na tym, iż położenie działki na której planowana jest inwestycja (nr 3286, obręb 100), jej wielkość, oraz planowane przeznaczenie według Studium Uwarunkowań i Kierunku Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Tuszów Narodowy powoduje, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko miałoby być etapem wstępnym poprzedzającym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i że na tym wstępnym etapie nie należy przesądzać o faktycznej możliwości realizacji inwestycji czekając dopiero na "kolejne etapy procesu inwestycyjnego" czyli na przeprowadzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie została również wskazana konkretna podstawa prawna, w oparciu o którą możliwa jest budowa zakładu produkcyjnego na działce która wraz z działkami do niej przylegającymi i pobliskimi nie jest terenem przeznaczonym przez Radę Gminy pod budownictwo przemysłowo - produkcyjne, na terenie przeznaczonym według Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. W pobliżu projektowanej inwestycji nie znajduje się też żaden zakład przemysłowo - produkcyjny.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał niewłaściwej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu mylnie uznając, iż w świetle treści tego przepisu należy przyjąć, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i o udzielenie pozwolenia na budowę następuje materializacja warunków określonych w decyzji środowiskowej. Sąd stwierdził, że w tym pierwszym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy badaniu podlega kwestia tzw. dobrego sąsiedztwa - określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Takie rozumienie art. 61 ust. 1, pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stoi w sprzeczności z jego gramatycznym brzmieniem który expressis verbis wskazuje jakie warunki muszą być spełnione by mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy nie wskazując ani w jego literalnym brzmieniu ani w żaden inny sposób jakoby w tym postępowaniu miała następować materializacja warunków określonych w decyzji środowiskowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił również, w jaki konkretnie sposób następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę materializacja warunków określonych w decyzji środowiskowej. Wskazanie przez organ i Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zamierzona inwestycja stanowi przedsięwzięcie, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o u.o.ś. a więc mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jest dalece niewystarczające i nie wyjaśnia ani nie stanowi podstawy prawnej dla realizacji inwestycji przemysłowo-produkcyjnej, co wyżej wskazano, w bezpośredniej bliskości budownictwa jednorodzinnego i na terenie pod takie budownictwo przeznaczonym. Słusznie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, wytknął organ, że zapis o nierozważaniu wariantów w karcie informacyjnej został przez organ I instancji określony nieprawidłowo jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważając tą kwestię nie wyciągnął odpowiednich konsekwencji istotnych dla bytu postanowienia w obrocie prawnym.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał niewłaściwej wykładni art. 80 ust. 2 u.o.ś. oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał jego niewłaściwej wykładni mylnie uznając, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania terenu oraz, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ww. wykładnia art. 80 ust. 2 u.o.ś. jest sprzeczna m. in. z jego literalnym brzmieniem ponieważ decyzja taka może być wydana po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gdy taki plan został uchwalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwie zinterpretował ww. przepis gdyż w omawianym przypadku plan taki nie został uchwalony (ustalenia w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał w sposób prawidłowy) i dlatego decyzja odmowna powinna być oparta na Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy. Takie rozumowanie uwzględnia również zasadę wyrażoną w art. 7 K.p.a. gdyż brak planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji istnienia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy oraz zaistnienia innych okoliczności wskazujących na położenie działek na terenie zabudowy jednorodzinnej, nie może powodować negatywnych konsekwencji dla ich właścicieli. Powyższe należy podeprzeć również faktem, iż działka skarżącego sąsiaduje z działką, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, kupiona została na przetargu w 1998 roku od Gminy w Tuszowie Narodowym jako działka budowlana a wszystkie działki w tamtym terenie są działkami o zabudowie jednorodzinnej. W akcie notarialnym umowy sprzedaży działki o numerze [...], znajduje się m in. zapis mówiący, że "działka nr [...] o powierzchni 13 arów stanowi "plac" a inwestycja zakwalifikowana przez samego inwestora jako produkcyjno-przemysłowa powinna być ze względów przedstawionych wyżej rozpatrzona negatywnie i nie podlegać jakimkolwiek ocenom oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ponieważ ze względu na miejsce jej położenia nie jest to inwestycja budownictwa jednorodzinnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. T. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 K.p.a. jest zarzutem pozbawionym podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje przepisów K.p.a., tylko dokonuje kontroli prawidłowości ich stosowania przez organy administracji. Niewskazanie przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia może być przedmiotem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który nakłada na Sąd m.in. zawarcie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Zarzut naruszenia tego przepisu nie został podniesiony w skardze kasacyjnej i tym samym nie mógł być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował rozstrzygnięcie organu administracji wydane z naruszeniem art. 7 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że organy administracji podjęły wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy i nie naruszyły zasady praworządności.

Jedynie informacyjnie wyjaśnić należy skarżącemu kasacyjnie, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko służy dokonaniu analizy wpływu planowanej inwestycji na środowisko nie zaś ocenie, czy na określonej nieruchomości może być zrealizowana inwestycja. Taka jest wola ustawodawcy, który uznał, że kwestie związane z możliwością usytuowania inwestycji na nieruchomości rozstrzygane są ogólnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w decyzji o warunkach zabudowy lub zagospodarowania terenu (ustawa z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), a następnie szczegółowe zagadnienia związane z realizacją inwestycji rozstrzygane są w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonaniem przez inwestora zgłoszenia zamiaru realizacji inwestycji (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Art. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach.

Z art. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) wynika, że ustawa ta normuje:

1. zasady i tryb postępowania w sprawach:

a) udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie,

b) ocen oddziaływania na środowisko,

c) transgranicznego oddziaływania na środowisko;

2. zasady udziału społeczeństwa w ochronie środowiska;

3. organy administracji właściwe w sprawach, o których mowa w pkt 1.

Przepisy przytoczonej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. organom prowadzącym postępowanie na jej podstawie tylko w ograniczonym zakresie dają prawo do decydowania o tym, czy planowana inwestycja, może być realizowana na określonej nieruchomości. Organy te, zgodnie z treścią art. 80 ust. 2 ww. ustawy mają prawo dokonywać oceny zgodności inwestycji z przepisami miejscowego planu, ale tylko wówczas, gdy plan taki został uchwalony, przy czym jeśli miejscowy plan został uchwalony, to ocena taka jest niedopuszczalna w odniesieniu do inwestycji, które zostały wprost w tym przepisie wymienione.

Skoro postępowanie w sprawie dokonania oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzane jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to jak słusznie zauważył Sąd I instancji, jest ono etapem poprzedzającym kolejne etapy postępowania dotyczące realizacji inwestycji.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepis ten został naruszony przez Sąd poprzez przyjęcie, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i o udzielenie pozwolenia na budowę następuje materializacja warunków określonych w decyzji środowiskowej. Prezentowany przez skarżącego kasacyjnie pogląd uwzględnia tylko treść ww. przepisu nie biorąc pod uwagę treści innych przepisów, które mają zastosowanie w sprawie.

Zgodnie z treścią art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei z art. 86 tej ustawy wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. Decyzja ta wiąże więc organ wydający decyzję o warunkach zabudowy.

Odnośnie do związania decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia organów wydających pozwolenie na budowę, to rozstrzyga o tym treść art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Treść tego przepisu jest jednoznaczna i wynika z niego, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W przepisie tym nie zawarto wymogu, by organ administracji w przypadku, gdy miejscowy plan nie został uchwalony badał zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i obowiązek brania pod uwagę zawartych w nim zapisów musi wynikać wprost z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 i 3) nie zaś na podstawie ustaleń zawartych w studium. Bezpodstawny tym samym jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 K.p.a. poprzez wyrażenie przez Sąd I instancji poglądu, że w przypadku braku miejscowego planu organy administracji wydające decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie biorą pod uwagę ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.