Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 572/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 2, ust. 5, pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 23, 127 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Z. sp. z o.o. z/s w O. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 2 czerwca 2022 r. nr IF-O.7843.25.2022.PF w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania składowiska odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z. Sp. z o. o. (dalej jako skarżąca) prowadzi działalność w zakresie składowania odpadów, między innymi prowadząc składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości G., w gminie O. Dnia 14 stycznia 2022 r. skarżąca zawnioskowała do Starosty O. (dalej Starosta, organ I instancji) o zmianę sposobu użytkowania wskazanego składowiska odpadów.

Starosta sprzeciwił się wnioskowi, natomiast Wojewoda Dolnośląski (dalej Wojewoda, organ II instancji) decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r. utrzymał (znak: IF-O.7843.25.2022.PF) decyzję Starosty utrzymał w mocy.

Organ I instancji sprzeciw oparł na stanowisku, że planowana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania nie mieści się w zakresie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego formułującego rozumienie zmiany sposobu użytkowania. Składowisko nie jest typowym obiektem budowlanym, który można wybudować zgodnie z projektem, a następnie przystąpić do użytkowania. To szczególny rodzaj budowli, która rośnie wraz z jej prawidłowym użytkowaniem. Zmianę rzędnej wysokości składowiska, o której mowa we wniosku inwestora, Starosta potraktował jako rozbudowę (nadbudowę) i uznał, że wymaga ona pozwolenia na budowę. W jego ocenie inwestycja spowoduje nie tylko zmianę wysokości, ale także innych parametrów, jak wielkość kwatery, ciężkość, objętość, ilość odpadów, oddziaływanie na tereny sąsiednie. Starosta przypomniał, że w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego składowiska zapisano, że zmiana warunków technicznych składowiska odpadów w zakresie parametrów kwater, uszczelnienia kwatery oraz ujęcia odcieków wymaga zmiany pozwolenia na budowę.

Od decyzji Starosty wniesiono odwołanie do Wojewody. Zarzucono błędną interpretację art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego poprzez przyjęcie, że zmiana rzędnej wysokości ze 156 m na 166 m nie jest zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy stanowi zmianę wielkości i układu obciążeń. W konsekwencji nie jest potrzebne uzyskanie pozwolenia na budowę ponieważ zmiana sposobu użytkowania w przedmiotowym przypadku nie wymaga wykonania żadnych robót budowlanych. Dodatkowo odwołujący się zarzucił naruszenie zasady zaufania i niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ I instancji.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że odpady gromadzone na składowisku nie mogą być traktowane jako elementy budowlane obiektu, jakim jest składowisko, i dlatego trzeba odróżnić składowisko odpadów, jako rodzaj obiektu budowlanego, od składowanym w tym obiekcie odpadów. Według organu II instancji ilość odpadów, (w tym i wysokość ich nagromadzenia) zgromadzonych na składowisku nie może być ujęta w kategorii parametrów technicznych składowiska rozumianego jako obiekt budowlany. Nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego, bowiem z przedłożonej dokumentacji nie wynika, aby zmieniły się warunki dotyczące bezpieczeństwa, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Funkcja składowania odpadów pozostanie bez zmian, zmianie ulegnie tylko graniczna rzędna ich składowania. Tym samym inwestycja nie mieści się w katalogu z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ II instancji przypomniał, że w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę podano, że docelowa górna rzędna deponowania odpadów ma znajdować się na poziomie 156 m. Pomimo, że docelowa wysokość składowania odpadów nie stanowi elementu budowlanego, wchodzącego w skład przedmiotowego obiektu budowlanego, to została wymieniona przez ustawodawcę jako obligatoryjny element zawarty w pozwoleniu na budowę składowiska odpadów (jego warunek). Zdaniem Wojewody oznacza to, że zmiana docelowej wysokości składowiska powinna być skorelowana ze zmianą decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę.

W skardze reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika skarżąca w całości kwestionuje decyzję Wojewody i wnosi o uchylenie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Zarzuca naruszenie prawa materialnego w postaci art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, że zmiana rzędnej składowania ze 156 m na 166 m nie jest zmianą sposobu użytkowania, podczas gdy faktycznie chodzi o intensyfikację sposobu użytkowania składowiska, co mieści się w zakresie zmiany wielkości i układu obciążeń, a więc stanowi zmianę sposobu użytkowania. Ponadto skarżąca zwróciła się o zasądzenie kosztów postępowania.

W rozwinięciu skargi argumentowano, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może mieć charakter rodzajowy, jak i ilościowy, i nie musi wiązać się z podjęciem w obiekcie działalności rodzajowo nowej. Zdaniem skarżącej zgłoszona zmiana mieści się w istniejących technicznych możliwościach składowiska odpadów, bez ingerencji w jego konstrukcję jako obiekt budowlany.

Skarżąca polemizuje także z zaprezentowaną przez Wojewodę interpretacją art. 155 k. p. a. wskazując, że jego wykładnia nie może mieć charakteru rozszerzającego, a ewentualna możliwość zastosowania tego przepisu nie wyłącza możliwości zastosowania art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżąca kwestionuje możliwość zastosowania w swojej sytuacji tego przepisu.

W finale skarżąca podnosi argumenty i uwarunkowania społeczne oraz środowiskowe związane z prowadzoną przez nią działalnością i ewentualnym zamknięciem składowiska.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymuje swoje stanowisko, nie znajdując argumentów za zmianą rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej.

Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.)

Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego utrzymująca w mocy decyzję, na mocy której Starosta O. wnosi sprzeciw wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania składowiska odpadów.

Na zasadzie art. 145 §1 p. p. s. a. sąd administracyjny uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontrolowanej sprawie Sąd dopatrzył się zajścia wskazanych przez art. 145 §1 p. p. s. a. przesłanek.

Materialny substrat sprawy stanowi składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na którym, w myśl art. 107 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 699), mogą być składowane: 1) odpady komunalne, 2) odpady inne niż niebezpieczne i obojętne, 3) stałe odpady niebezpieczne lub odpady powstałe w wyniku przekształcenia odpadów niebezpiecznych, spełniające kryteria dopuszczenia do składowania na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 118.

Legalną definicję składowiska odpadów zawiera art. 3 ust. 1 pkt 23 ustawy o odpadach, według którego jest to obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów.

Według ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), a to art. 3 pkt 3, składowisko odpadów jest budowlą - obiektem budowlanym nie będącym budynkiem lub obiektem małej architektury.

W świetle przepisów ustawy o odpadach jednym z warunków prowadzenia działalności w zakresie składowania odpadów jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a jednym z elementów wniosku o to pozwolenie, z zastrzeżeniem przepisów Prawa budowlanego, jest określenie przewidywanej rocznej i całkowitej masy składowanych odpadów oraz pojemności składowiska odpadów i jego docelowej rzędnej - maksymalnej wysokości składowania (art. 127 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach).

Przepis art. 127 ust. 3 w związku z art. 127 ust. 4 pkt 5 ustawy o odpadach nakazuje, aby w pozwoleniu na budowę składowiska odpadów określić wymagania zapewniające ochronę życia i zdrowia ludzi, ochronę środowiska oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w tym roczną i całkowitą masę odpadów dopuszczonych do składowania oraz pojemność składowiska odpadów i docelową rzędną (maksymalną wysokość składowania).

Reasumując, składowisko odpadów, takie jak w przedmiotowej sprawie, jest obiektem budowlanym, którego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jednym z obligatoryjnych elementów zarówno wniosku, jak i pozwolenia, jest określenie docelowej rzędnej - maksymalnej wysokości składowania odpadów.

Problem prawny w sporze zasadza się na rozstrzygnięciu, czy zmiana wysokości tej rzędnej wymaga zastosowania procedury związanej ze zmianą sposobu użytkowania (jak twierdzi skarżąca), czy też wymaga uzyskania (zmiany) pozwolenia na budowę (jak twierdzą organy administracji).

Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego normuje przepis art. 71 Prawa budowlanego stanowiąc w ustępie 1, że: Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń; 2) podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W ustępie 2 ustawodawca wskazuje, że zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej, i wymienia załączniki do zgłoszenia.

W reakcji na zgłoszenie organ: 1) wzywa do uzupełnienia zgłoszenia w określonym terminie, jeżeli ma ono braki, i jeżeli braki te nie zostaną uzupełnione - wnosi sprzeciw w formie decyzji (art. 71 ust. 3), 2) milczy, to znaczy nie wnosi sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (art. 71 ust. 4), 3) wydaje zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 4, co uprawnia inwestora do zmiany sposobu użytkowania (art. 71 ust. 4c), 4) wnosi sprzeciw, w sytuacjach wskazanych w art. 71 ust. 5, w szczególności gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego).

W tej ostatniej sytuacji, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego).

W realiach kontrolowanej sprawy sprzeciw organu I instancji wniesiony na zasadzie art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego został podtrzymany przez Wojewodę, ponieważ zdaniem organu II instancji zamierzona przez skarżącą zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w postaci składowiska odpadów wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Należy wyjaśnić, że zgodnie z ogólną zasadą z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane ustawodawca definiuje w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei budowa to należy przez to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego *art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego).

Istotne w realiach sprawy składowisko odpadów nie mieści się w zakresie wyznaczonym art. 29-30 Prawa budowlanego, czyli nie należy do inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, względnie zgłoszenia. Przywołany wyżej art. 127 ustawy o odpadach w związku z ustawową definicją budowy oraz robót budowlanych bezpośrednio wskazuje na obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przy pracach związanych z wykonywaniem składowiska odpadów, a także jego odbudową, rozbudową i nadbudową.

Składowisko odpadów jest obiektem budowlanym, zgodnie z ustawową definicją przeznaczonym do składowania odpadów. Oznacza to, że ze składowiskiem odpadów w znaczeniu prawnym mamy do czynienia zarówno wtedy, gdy składowisko nie jest wypełnione odpadami, jak i wtedy, gdy na terenie składowiska znajdują się odpady. Jeżeli ustawodawca nazywa składowisko obiektem budowlanym przeznaczonym do składowania odpadów, to nie wymaga, aby odpady realnie się na składowisku znajdowały.

Sąd wskazał już, powołując się na art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, że organ zobowiązany jest wnieść sprzeciw od zgłoszenia zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli ta zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Roboty budowlane znajdują ustawową definicję w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego: należy przez nie rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego).

Prace polegające na przebudowie to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego).

W wyroku z dnia 29 listopada 2018 r. (sygn. akt II OSK 38/17, CBOIS) Sąd Naczelny orzekł, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast "przebudowa" to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przebudową są więc takie roboty budowlane, które nie zmieniają bryły istniejącego obiektu budowlanego. Natomiast rozbudowa polega na powiększeniu bryły obiektu budowlanego poprzez zmianę jego granic (por. W. Piątek (w:) Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016 r., str. 61). Z kolei "remont" w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Zgodnie z przywołanym wcześniej przepisem art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego wniesienie sprzeciwu wobec zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zdeterminowane jest koniecznością wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Oznacza to, w odniesieniu do okoliczności sprawy, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania składowiska odpadów wymaga wykonania robót budowlanych, na które potrzeba pozwolenia na budowę.

Roboty budowlane, w myśl powołanych wcześniej ustawowych definicji, dotyczą i są skupione na obiekcie budowlanym. Obejmują wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Na tym tle zasadny jest wniosek, że deklarowana zmiana sposobu użytkowania daje organowi kompetencje do wniesienia sprzeciwu, jeżeli zachodzi sytuacja wykonania obiektu budowlanego, i dalszych, wskazanych wyżej działań.

Trafnie zaznaczył organ, że odpady na składowisku nie stanowią obiektu budowlanego, i dla bytu prawnego składowiska odpadów nie ma znaczenia faktyczne wypełnienie tego składowiska odpadami.

Tylko na marginesie i dla ilustracji Sąd chce uwypuklić taką dystynkcję przywołując prawną definicję drogi z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 4 pkt 2) jako budowli przeznaczonej do ruchu. Jest oczywiste, że kwalifikacji prawnej budowli jako drogi nie zmienia natężenie ruchu na tej drodze, czy fakt, że w danym momencie na drodze w ogóle brak ruchu pojazdów czy pieszych. Tym samym składowisko odpadów pozostanie składowiskiem nawet, gdy fizycznie nie będą się na nim znajdowały odpady, tak jak i droga zachowa status drogi także i wówczas, gdy nie będzie odbywał się na niej ruch pojazdów.

Mając na uwadze określony prawnie zakres robót budowlanych trzeba zauważyć, że zmianę rzędnej wysokości składowiska nie sposób potraktować jako wykonanie obiektu budowlanego, ponieważ obiekt budowlany już istnieje, gromadzone odpady nie stanowią jego części, a rzędna wysokości związana jest z ilością zgromadzonych odpadów, a nie z obiektem budowlanym.

Jeżeli zatem zgromadzone na składowisku odpady traktujemy odrębnie od składowiska, nie ujmując ich jako części obiektu budowlanego, to modyfikacja w zakresie gromadzonych na składowisku odpadów, w szczególności w zakresie ich ilości, nie może być automatycznie traktowana jako zmiana obiektu budowlanego.

Jest sprawą bezsporną, odzwierciedloną w powołanych przepisach ustawy o odpadach, że reglamentacja inwestycji w zakresie składowisk odpadów musi uwzględniać ilość odpadów, jakie może pomieścić dane składowisko, co przejawia się między innymi w maksymalnej wysokości, jaką mogą osiągnąć składowane odpady. Wnioskujący o zezwolenie w przedmiotowym zakresie inwestor wskazuje planowaną do składowania ilość odpadów, co odpowiedni organ ocenia w odniesieniu do okoliczności i uwarunkowań konkretnej sprawy, i uwzględnia wydając stosowną decyzję. W ten sposób decyzja statuuje ilość (masę, rzędną wysokości) odpadów, jakie w chwili jej wydania może przyjąć składowisko.

Niemniej, już w trakcie korzystania z zezwolenia i eksploatacji składowiska zdarzyć się może, że wskutek różnorodnych okoliczności faktycznych ilość odpadów kierowanych na składowisko zwiększa się (zmienia się).

Hipotetycznie prowadzi to do dwóch sytuacji prawnych.

Rezultatem jednej sytuacji będzie przyjęcie, poprzedzone adekwatnymi dla sprawy czynnościami, że istniejące składowisko nie może “przyjąć" większej ilości odpadów, w tym mając na względzie rzędną wysokości. W takiej sytuacji organ uzyskuje kompetencję do nakazania prac budowlanych odpowiednich dla zaadaptowania istniejącego składowiska do większej ilości odpadów.

Analiza przez organ stanu faktycznego może jednak doprowadzić także do wniosku, że na istniejącym składowisku dopuszczalne jest składowanie większej ilości odpadów.

Przywołane sytuacje wypełniają znamiona określone przepisem art. 71 Prawa budowlanego.

W przypadku pierwszej sytuacji, skoro organ wykaże, że zamierzona przez inwestora intensyfikacja działalności na składowisku odpadów wymaga robót budowlanych adaptujących składowisko do innych parametrów związanych z ilością odpadów, wniesie sprzeciw na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego.

Jeżeli jednak, wskutek analizy stanu sprawy i uwarunkowań danego składowiska, organ uzna, że brak potrzeby wykonania robót budowlanych, to przyjmie zgłoszenie zmiany użytkowania obiektu budowlanego opierając się na art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego.

Należy tu podkreślić, że stanowisko organu nie podpiera się wyłącznie na informacjach zawartych w zgłoszeniu, ponieważ do zgłoszenia należy dołączyć, jak nakazuje art. 71 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane. Tego rodzaju ekspertyza nie przesądza stanowiska organu, aczkolwiek daje mu fachową wiedzę, co do której należy się odnieść przy finalnym rozstrzygnięciu.

Zdaniem Sądu kontrolującego stanowisko zajęte przez organy i zobrazowane w wydanych w sprawie decyzjach, powyższe warunki nie zostały spełnione, co zaowocowało przedwczesnymi i nie w pełni uzasadnionymi rozstrzygnięciami. Wojewoda nadmiernie skupił się na oczywistej zdaniem Sądu kwestii, że odpady nie stanowią elementów obiektu budowlanego, jakim jest składowisko. Jednocześnie gołosłownie i bez oparcia w ustaleniach faktycznych stwierdził, że zmiana wysokości składowanych śmieci nie stanowi zmiany sposobu użytkowania składowiska, i wymaga rekonstrukcji pozwolenia na budowę.

Z perspektywy art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego formułującego zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie sposób wykluczyć, bez ustaleń faktycznych, że podjęcie na składowisku odpadów działalności w postaci przyjmowania zwiększonej ilości odpadów (większa rzędna wysokości) nie zmienia warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno - sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.

W ocenie Sądu wyższa rzędna wysokości składowanych odpadów może te parametry zmieniać, co stanowi wstępny warunek analizy wniosku - zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego - składowiska odpadów. W konsekwencji pochopnie postąpiły organy wnosząc sprzeciw, i nie opierając się przy tym na ustaleniach w zakresie robót budowlanych, jakich ewentualnie należałoby dokonać.

Organy zbyt pośpiesznie przeszły do porządku nad faktem, że w sprawie mamy do czynienia z już zrealizowanym (skonsumowanym) pozwoleniem na budowę (zakończoną inwestycją), którego zmiana jest okolicznością wyjątkową, i nie wyjaśniły wnikliwie, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej k. p. a.) Trzeba przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Naczelnego, po zakończeniu inwestycji zmiana taka może nastąpić przy zastosowaniu art. 155 k.p.a. jeśli spełnione zostaną przesłanki wynikające z tego przepisu. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2016 r. II OSK 3163/14, CBOIS). W przeciwieństwie do tego co wskazuje Wojewoda, wskazana wysokość składowanych odpadów nie stanowi warunku w rozumieniu art. 162 §1 pkt 2 k. p. a. W ocenie Sądu odwoływanie się przez organ do regulacji art. 155 k. p. a. jest w realiach tej sprawy zbędne. Należy zważyć, że ewentualne zastosowanie przez organ art. 155 k. p. a. wymagałoby od skarżącej wypełnienia dodatkowych przesłanek, nie wymaganych, gdy postępowanie prowadzi się w obrębie instytucji zmiany sposobu użytkowania.

Nie jest zdaniem Sądu trafne stanowisko, jakoby zmiana w zakresie któregoś elementu wniosku o wydanie aktu administracyjnego automatycznie powodowała konieczność ponawiania procedury, w przypadku aktualizacji takiego elementu.

Organy naruszyły przepisy postępowania zobowiązujące do wnikliwego wyjaśnienia i wykazania stanu faktycznego, co istotnie wpłynęło na wynik sprawy, a nadto nie dało stronie gwarancji odpowiedniej interpretacji przepisu dającego prawo zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. W rezultacie wadliwie zastosowano przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, mając na uwadze poczynione rozważania Sądu, organy rozważą i udokumentują w rozstrzygnięciach, czy i jakich robót budowlanych wymaga składowisko odpadów dla zwiększenia ilości składowanych odpadów (poprzez zmianę rzędnej wysokości). Przestudiują przy tym, czy planowane przez inwestora modyfikacje, wsparte obecną w aktach ekspertyzą, mieszczą się w ramach takiej zmiany sposobu użytkowania, która wymaga wniesienia sprzeciwu według przesłanek wskazanych w art. 71 ust. 5 pkt 1-3. Ustalenie w zakresie ewentualnych, potrzebnych robót budowlanych ukierunkuje rozstrzygnięcie w zakresie zmiany sposobu użytkowania składowiska odpadów jako obiektu budowlanego.

Ze względu na wyżej wskazane przepisy i poczynione na ich kanwie wyjaśnienia Sąd zdecydował, na zasadzie art. 145§1 p. p. s. a. o uwzględnieniu skargi i uchyleniu wydanych w sprawie decyzji.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 §1 p. p. s. a. zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 997 zł, na którą składają się wpis sądowy (500 zł) oraz koszty zastępstwa (497 zł).