Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 388/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 37 ust. 2, art. 48, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewody z dnia 5 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej H. S. kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez H. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jest decyzja Wojewody [...] z dnia 5 maja 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 29 kwietnia 2011 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono I. K. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w G. przy ulicy C. [...].

Zaskarżona decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 3 marca 2011 r. I. K. wystąpiła do Prezydenta Miasta G. o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. C. [...] w G. "o część mieszkalną z garażem, przynależną do mieszkania nr 1". Do wniosku załączono opracowany w lutym 2011 r. projekt budowlany z którego wynika, że planowana rozbudowa istniejącego na działce nr [...] 2 ½ kondygnacyjnego budynku ma polegać na "dobudowie bryły nawiązującej kształtem do budynku istniejącego ze wspartym na łuku akardowym korytarzem łączącym mieszkanie istniejące z projektowaną częścią dobudowaną". Planowana jako rozbudowa nowa bryła o wysokości również 2 ½ kondygnacji połączona z istniejącym budynkiem łącznikiem (wspartym na łuku akardowym korytarzem) wychodzącym z mieszkania nr 1 ma przynależeć do tego mieszkania stanowiącego własność inwestorki i M. K. Lokal nr 2 położony na piętrze istniejącego budynku należy do skarżącej. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wnioskodawczyni dołączyła swoje oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w którym powołała się na zgodę współwłaścicielki z dnia 31 sierpnia 2010 r.

Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania w sprawie pełnomocnik H. S. w piśmie z dnia 6 kwietnia 2011 r. oświadczyła, że skarżąca nie wyraża zgody na rozbudowę budynku w wersji przedstawionej przez inwestora. Wskazała, że skarżąca "wyrażając zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane wyraziła zgodę na budowę wolnostojącego budynku garażowo – mieszkalnego", a na potwierdzenie powyższego przedstawiła swoje pismo skierowane do pełnomocnika adwokata J. M. z dnia 28 grudnia 2010 r. jako pełnomocnika p. K. w którym m. in. wskazała: "Jednocześnie informuję, że do dnia dzisiejszego nie doszło między stronami do podpisania porozumienia, co do dobudowy obiektu do istniejącego budynku mieszkalnego. Moja mandantka podtrzymuje natomiast swoją dotychczasową deklarację, iż wyraża zgodę na dysponowanie przez małż. K. nieruchomością na cele budowlane, co nie oznacza, iż wyraża bezwarunkową zgodę na dobudowanie np. garażu do budynku mieszkalnego. Kwestie te bowiem wymagają dodatkowych uzgodnień. W imieniu mojej mandantki oświadczam jednak, że nie będzie się ona przeciwstawiała planom inwestycyjnym małż. K. jeżeli w świetle obowiązujących przepisów prawa będą one dopuszczalne" (pisma k. 13-15 akt administracyjnych).

Wobec takiego stanowiska w sprawie organ I instancji zwrócił się do inwestora o wyjaśnienie kwestii związanych z załączonym do wniosku oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi inwestor w piśmie z dnia 20 kwietnia 2011 r. wyjaśniła, że jej oświadczenie załączone do wniosku w zakresie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było i jest prawdziwe. Zaprzeczyła, aby nie doszło między stronami do zawarcia porozumienia w zakresie przedmiotowej inwestycji. Wyjaśniała, że porozumienie takie zostało zawarte a zgodnie z nim H. S. zobowiązała się do złożenia oświadczenia o wyrażeniu zgody na wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane związane z budową obiektu budowlanego przez I. i M.K. Natomiast oni zobowiązali się do cofnięcia swojego odwołania wniesionego od decyzji nakazującej skarżącej rozbiórkę obiektu. Poinformowali, że pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 28 grudnia 2010 r. nie zostało im przekazane, gdyż zostało skierowane do osoby, która nie była ich pełnomocnikiem w przedmiotowej sprawie.

Do pisma inwestor dołączyła podpisane przez H. S. oświadczenie z dnia 31 sierpnia 2010 r. o następującej treści: "W imieniu własnym, jako współwłaścicielka nieruchomości obejmującej między innymi działkę nr [...] położoną w G. przy ul. C. [...] oświadczam, że wyrażam zgodę na wykorzystanie tej nieruchomości na cele budowlane związane z budową przez państwa I. i M. K. obiektu budowlanego, garażowo – mieszkalnego, na warunkach jakie zostaną określone pozwoleniem na jego realizację." (oświadczenie k. 19 akt administracyjnych). Ponadto inwestor przedłożyła pisemne oświadczenie adwokata T. J., że jego Kancelaria reprezentowała p. K. ale w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej popełnionej przez skarżącą oraz że w związku z tym nie był uprawniony do przyjmowania oświadczeń materialnoprawnych składanych przez skarżącą w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, co wynika z treści pisma z dnia 15 kwietnia 2011 r. (oświadczenie k. 18 akt administracyjnych). Dołączone zostało także pismo adw. J. M. skierowane do pełnomocnika skarżącej z dnia 20 października 2010 r. (pismo k. 17 akt administracyjnych).

W powyższych okolicznościach Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r. podjętą na podstawie art. 32, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził przedstawiony projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę domu mieszkalnego w G. przy ul. C. [...]. W kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazał w uzasadnieniu na złożone przez strony i pełnomocników pisma i wyjaśnił, że rozstrzygnięcia dotyczące kwestii szczegółowych i prawnych porozumień między stronami nie leżą w jego kompetencjach i ewentualnie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia sporu przez odpowiedni sąd.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca oświadczyła, że nie wyrażała zgody na inwestycję w zakresie zawartym w projekcie budowlanym. Wyjaśniła, że nie sprzeciwia się zabudowie nieruchomości, jednak nie zgadza się na budowę łącznika tj. korytarza łączącego lokal inwestora z nową bryłą. Stwierdziła, że łącznik ten może powodować zagrożenie dla konstrukcji budynku, a ponadto spowoduje usunięcie drzew. Wojewoda [...] decyzją z dnia 25 lipca 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta G. W uzasadnieniu tej decyzji wyraził pogląd, że organy administracji architektoniczno - budowlanej nie są uprawnione do badania prawdziwości danych podanych w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jedynie do sprawdzenia prawidłowości wypełnienia druku oświadczenia o posiadanym prawie. W przypadku podania w nim nieprawdziwych danych organem właściwym do którego należy skierować sprawę ewentualnego popełnienia przestępstwa pozostaje prokurator. Organ stwierdził, że w sprawie brak podstaw do powiadomienia prokuratora o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi H. S., wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 763/11 uchylił w/w decyzję Wojewody [...]. Jak wynika z uzasadnienia powodem takiego rozstrzygnięcia było niewyjaśnienie przez organy sprawy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i 77 § 1 kpa. Sąd stwierdził: Organ II instancji nie rozpatrzył tez zarzutów wniesionego odwołania i nie wyjaśnił kwestii spornej między stronami postępowania, a mianowicie zakresu udzielonej zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Inwestor wywodził, że była ona w zasadzie bezwarunkowa, przy czym zakres robót do wykonania był znany skarżącej. Skarżąca tej okoliczności zaprzeczyła wywodząc, że takiej zgody nie wyraziła. W związku z powyższym organ II instancji powinien ustalić stan faktyczny w powyższym zakresie i podniesiony zarzut rozpoznać. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony a kwestia sporna między stronami nie została rozpoznana, tym samym nie jest możliwym prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, poprzez wydanie pozwolenia na budowę lub poprzez odmowę jego wydania wobec braku ustaleń w powyższym zakresie. Organ winien zatem tę kwestię wyjaśnić mając na uwadze okoliczność, że zgoda winna dotyczyć określonego obiektu budowlanego oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy skarżąca była informowana o planach inwestora, o zakresie robót, które mają być zrealizowane (budowie łącznika), czy wiedziała jakie roboty będą wykonywane i jaki obiekt będzie usytuowany na wspólnej nieruchomości, czy też jej zgoda mogła dotyczyć tylko budowy wolnostojącej (bez łącznika).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 771/12 oddalił skargę kasacyjną inwestora od w/w wyroku tut. Sądu. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny, uznając konieczność właściwego wyjaśnienia sprawy przez organy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie chodzi o to czy w trakcie postepowania administracyjnego współwłaścicielka cofnęła, czy też zmodyfikowała swoje pierwotne oświadczenie, ale o ustalenie jego rzeczywistej treści. Zwrócił uwagę, że z treści pierwotnego oświadczenia wynika, iż zgoda dotyczy budowy obiektu budowlanego, garażowo-mieszkalnego, a nie rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. C. [...] w G. (zlokalizowanego na działce nr [...]) o część mieszkalną z garażem, przynależną do mieszkania nr 1. Natomiast z treści pisma pełnomocnika H. S. z dnia 28 grudnia 2010 r. skierowanego do pełnomocnika inwestorki wynika, że jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego H. S. wiedziała, że realizacja przedmiotowej inwestycji polega nie na budowie obiektu wolnostojącego lecz polega na dobudowaniu obiektu do istniejącego budynku mieszkalnego. Z tego względu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne jest ustalenie, czy o rzeczywistych zamiarach inwestora skarżąca wiedziała przed udzieloną w dniu 31 sierpnia 2010 r. zgodą, co nie zmienia faktu, że swoją zgodę mogła sformułować w sposób dowolny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, ze w przedmiotowej sprawie problemu prawnego nie stanowi to czy oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało sfałszowane, ale to czy jego zakres jest zgodny z udzieloną w dniu 31 sierpnia 2010 r. zgodą współwłaścicielki.

Jak wynika z akt sprawy, w toku jej ponownego rozpatrywania organ odwoławczy odebrał od inwestorki wyjaśnienia. Przedstawiając okoliczności związane ze zgodą skarżącej inwestor wyjaśniła, "że latem 2010 r. prowadziła wraz z mężem rozmowy z p. S. w sprawie zgody na postawienie budynku przy ul. C.". Wskazywała: "Nowy budynek był potrzebny z uwagi na to, że posiadamy czwórkę dzieci i od początku planowane było połączenie nowego budynku ze starym istniejącym tak byśmy mogli mieć bezpośredni kontakt z naszymi małymi dziećmi (...) Pierwotnie p. S. wyraziła zgodę na budowę budynku garażowo – gospodarczego, jednakże dla planowanego budynku zgoda ta nie była potrzebna, wobec czego wystąpiliśmy do p. S. o drugą zgodę. Zgoda, znajdująca się w aktach jest przedmiotem sprawy. Co do treści przygotowana została ona przez nas z konstruktorem p. A. S. W rozmowie z p. S., którą prowadziłam już bez udziału męża, poinformowałam ją iż projektowany budynek będzie połączony z istniejącym z uwagi na fakt, iż jest on potrzebny dla dzieci. Pani S. po przeczytaniu oświadczenia zgodziła się i podpisała je mówiąc, iż możemy budować nawet blok. Zgoda pani S. podyktowana była również tym, iż wraz z mężem porozumieliśmy się z p. H., że cofniemy odwołanie w sprawie samowoli budowlanej wykonanej przez Panią S. na naszej wspólnej nieruchomości (...) Pan A. S., który podyktował nam podpisane następnie przez Panią H. oświadczenie (zgodę) wskazał, że to oświadczenie pozwoli nam na wybudowanie domu z łącznikiem. W rozmowie zaproponowałam Pani H. zapoznanie się z projektem budowlanym, gdy zostanie sporządzony. Pani S. nie wyraziła jednak chęci twierdząc jak wyżej wspomniałam, iż mogę sobie wybudować nawet blok. Nadmieniam jednocześnie, że Pani H. została zapoznana z koncepcją planowanej zabudowy w ramach której zakładano połączenie projektowanego budynku z istniejącym..." (wyjaśnienia z dnia 5 grudnia 2013 r. - k. 7 akt administracyjnych).

W piśmie z dnia 10 grudnia 2013 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko wskazując: Udzielając zgody na wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane działałam z przekonaniem, ze Państwo K. zamierzają zrealizować budynek garażowy jako obiekt wolnostojący. W żadnym razie nie wyrażałam zgody na rozbudowę budynku mieszalnego polegającą na rozbudowie lokalu mieszkalnego na parterze budynku przez dobudowanie drugiego domu. Taki projekt nie został mi nigdy przedłożony" (pismo - k. 10 akt administracyjnych).

Następnie w dniu 29 stycznia 2014 r. organ odwoławczy przeprowadził rozprawę administracyjną. W toku rozprawy inwestorka stwierdziła, że rozmawiała z Panią H. S., że muszą zmienić zamierzenie inwestycyjne, gdyż potrzebują pokoi dla dzieci i będą budować budynek mieszkalno – garażowy z pokojami dla dzieci połączony z mieszkaniem. Jej mąż wyjaśniał mając czwórkę małych dzieci chcieliśmy zapewnić dzieciom dogodne warunki życia, rozmawiałem z Panią H. S., że chcemy powiększyć mieszkanie o pokoje dla dzieci. Na pytanie prowadzącej rozprawę o to czy są osoby mogące potwierdzić, iż takie rozmowy były prowadzone ze skarżącą inwestorka oświadczyła, że rozmowy były prowadzone bez udziału świadków. Skarżąca na każde pytanie zaprzeczała, aby była informowana o rozbudowie budynku z łącznikiem. Wyjaśniła również, że o tym nie wiedziała, a zgodę wyraziła jedynie na budowę obiektu wolnostojącego. Strony zgodnie potwierdziły, że nie okazywano skarżącej żadnych dokumentów (szkiców, rysunków czy projektu), ale też że projektu wówczas nie było, a skarżąca nie żądała przedłożenia jej do wglądu w/w dokumentów. Zdaniem inwestorki, skarżącej "nie interesował zakres inwestycji, powiedziała, że mogą budować nawet budynek 10-kondygnacyjny". M. K. wyjaśnił także: "Projekt budowlany wymagał wielu uzgodnień, między innymi musieliśmy uzyskać uzgodnienie z konserwatorem zabytków. Nie byliśmy w stanie przewidzieć wszystkich technicznych rozwiązań. Konserwator wyraził zgodę na połączenie budynków w formie łącznika, jak to zostało przedstawione w projekcie, nie mieliśmy na to wpływu. W trakcie prowadzonych rozmów Pani H. S. wyraziła zgodę na połączenie nowych pokoi mieszkalnych budynkiem (...) po złożeniu projektu w urzędzie, gdy dowiedziałem się, że Pani H. S. nie wyraża zgody na budowę łącznika, zadzwoniłem do Pani H. (można to sprawdzić na bilingach) i powiedziałem przez telefon: przecież wraziła Pani zgodę na budowę łącznika, na co Pani H. odpowiedziała mi przez telefon: wyraziłam zgodę, ale teraz nie wyrażam." (protokół z rozprawy administracyjnej z dnia 29 stycznia 2014 r. – w aktach administracyjnych).

W oparciu o wyżej zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z dnia 5 maja 2014 r. podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewoda uznał, że inwestor w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym projektem budowlanym. Stwierdził, że przeprowadzona rozprawa nie doprowadziła do ustalenia rzeczywistej treści udzielonej przez współwłaścicielkę zgody. Wskazał, że H. S. utrzymuje, iż nie wyrażała zgody na rozbudowę budynku mieszkalno-garażowego wraz z łącznikiem, oraz że nie widziała projektu i rysunków w dacie udzielania zgody. Inwestorzy potwierdzili, że rysunków nie pokazywali, a projektu jeszcze wtedy nie było (projekt budowlany wykonany został w lutym 2011 r.), lecz współwłaścicielka wiedziała o zakresie inwestycji. W kolejnym piśmie inwestor dodał, że zgoda pani H. S. była elementem porozumienia pomiędzy współwłaścicielami.

Powołując się na treść art. 75 § 1 i 80 k.p.a. Wojewoda [...] wyjaśnił, że znajduje się w posiadaniu m.in.: oświadczenia H. S. z dnia 31 sierpnia 2010 r., wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wraz z projektem, pisma pełnomocnika z dnia 6 kwietnia 2011 r. wraz z pismem z dnia 28 grudnia 2010 r., w których ten informuje o cofnięciu zgody, odwołania skarżącej, skargi skarżącej do WSA w Gdańsku oraz oświadczeń złożonych przez strony: inwestorów oraz H. S., w trakcie postępowania i na rozprawie z dniu 29 stycznia 2014 r. Organ stwierdził, że za wiarygodne źródło ustaleń uznaje złożone do akt dokumenty, bowiem nie budziły one wątpliwości co do swej autentyczności i rzetelności. Jeżeli natomiast chodzi o tzw. dowody osobowe, tj. oświadczenia stron, za wiarygodne uznaje zeznania i oświadczenia inwestorów z tego względu, iż są one spójne, logiczne, a nadto wzajemnie się uzupełniają i korespondują z pozostałym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. "Na ich podstawie można ustalić jakimi okolicznościami był determinowany i jakiemu celowi miał służyć zamysł p. K. Inwestor posiada bowiem czworo dzieci, która to okoliczność faktyczna była znana skarżącej. Uzasadnieniem dla rozpoczęcia inwestycji była natomiast chęć poprawienia warunków bytowych własnych dzieci, które to uzasadnienie znane również było p. S., a co znajduje potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy projekcie budowlanym, z którego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż przewiduje on rozbudowę istniejącego budynku o garaż, zaś projektowana część mieszkalna składa się z czterech pokoi. Trudno wobec tego uznać, kierując się logiką i rozumowaniem, iż inwestorzy rozważając, i w dalszej kolejności projektując pokoje dla własnych dzieci uznali by za dopuszczalne nie połączenie tych pomieszczeń z częścią mieszkania, w którym przebywają rodzice dzieci i w którym znajduje się centrum życiowe". Dalej "Za nie mające potwierdzenia w materiale dowodowym uznać należy natomiast oświadczenia i składane do protokołu na rozprawie wyjaśnienia. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się wyrażona w formie pisemnej zgoda H. S. z dnia 31 sierpnia 2010 r. na "wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane związane z budową przez państwa I. i M. K. obiektu budowlanego, garażowo-mieszkalnego, na warunkach jakie zostaną określone pozwoleniem na jego realizację", jednakże nie sposób uznać, iż użyty w w/w piśmie zwrot "budowa (...) obiektu budowlanego" oznacza wyłącznie budowę obiektu wolnostojącego, jak też nie sposób uznać, iż zwrot oznacza wyłącznie rozbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, jak i odbudowę, nadbudowę, rozbudowę". Dalej Wojewoda zwrócił uwagę, że skarżąca nie oczekiwała, jak też nie żądała od inwestorów rysunków, schematów, projektów planowanego zamierzenia. Powyższe pozwala uznać, że w tym zakresie pozostawiła im swobodę co do sposobu zagospodarowania działki. Wskazuje również na to zawarty w jej pisemnym oświadczeniu z 31 sierpnia 2010 r. zwrot "na warunkach jakie zostaną określone pozwoleniem na jego realizacją".

W skardze, zarzucając naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa skarżąca wywodziła, że organ nie miał podstaw do uznania, iż jej pisemne oświadczenie "obejmowało zgodę w zakresie całej inwestycji". Argumentowała, że skoro przeprowadzona rozprawa nie pozwoliła na ustalenie rzeczywistej treści jej zgody, to niezrozumiała jest konkluzja do jakiej doszedł organ, że takiej zgody udzieliła. Uznała, że interpretacja jej oświadczenia w kontekście celu związanego z realizacją inwestycji (poprawa warunków bytowych czworga dzieci) stanowi "rażącą nadinterpretację". Zdaniem skarżącej, organ nie miał podstaw aby z faktu braku żądania przez nią od inwestorów projektów, rysunków czy schematów wysnuć jej zgodę na dowolną formę zagospodarowania nieruchomości. Zaznaczyła, że w dacie składania oświadczenia projekty nie istniały a ona wyraziła zgodę na inwestycję, jednak w zupełnie innym zakresie niż ten objęty projektem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Uczestnicy postępowania w piśmie z dnia 18 września 2014 r. i na rozprawie wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał organu odwoławczego do przyjęcia, że inwestorka składając wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku posiadała zgodę drugiej współwłaścicielki tj. skarżącej na inwestycję przewidzianą w projekcie. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem sprawy po wydanych w sprawie wyrokach tut. Sądu i Naczelnego Sądu Administracyjnego było ustalenie rzeczywistej treści porozumienia stron co do rodzaju i kształtu przyszłej zabudowy. Rozpoznając pierwszy raz sprawę tut. Sąd jednoznacznie przesądził, że zgoda winna dotyczyć określonego obiektu budowlanego. Artykuł 3 pkt 11 Prawa budowlanego definiuje "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego, albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę, że zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą (wyrok z dnia 8 marca 2000 r. sygn., akt IV SA 316/98, a także wyrok z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1395/09 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl.) Zdaniem Sądu powyższa teza znajduje zastosowanie nie tylko w stosunkach zobowiązaniowych w relacji właściciel – inwestor, ale również w stosunkach między współwłaścicielami gdy nie wszyscy z nich są inwestorami. Chodzi bowiem o zabudowę wspólnej nieruchomości, czyli czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Tym samym rodzaj i kształt przyszłej zabudowy, co do zasady, powinien być uzgodniony przez inwestora z pozostałymi współwłaścicielami. Należy zaznaczyć, że w ocenie Sądu powyższa teza nie wyklucza możliwości zawarcia przez współwłaścicieli nieruchomości takiego porozumienia na mocy którego jeden z nich uzyska prawo do dowolnego zagospodarowania wspólnej nieruchomości i swobodę w zakresie wyboru formy i kształtu przyszłej zabudowy. Wykluczenie możliwości zawarcia takiego porozumienia nie znajduje dostatecznych podstaw. W rozpoznawanej sprawie jednak taki przypadek, wbrew stanowisku organu, nie zachodzi. Wprawdzie pisemne oświadczenie podpisane przez skarżącą o wyrażeniu zgody na wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane (...) na warunkach jakie zostaną określone pozwoleniem na jego realizację" oraz jej twierdzenia o możliwości budowy nawet bloku, a także brak ze strony skarżącej żądania okazania dokumentacji projektowej mogłyby wskazywać na pozostawienie inwestorce pełnej swobody co do kształtu przyszłej zabudowy, to jednak z samych twierdzeń stron wynika, że zgoda skarżącej nie miała charakteru upoważnienia do zabudowy o dowolnej formie. Sama inwestorka wskazała, że skarżąca została zapoznana z koncepcją zabudowy w ramach której zakładano połączenie części dobudowywanej z istniejącą oraz że pierwsza zgoda skarżącej dotyczyła budynku garażowo – gospodarczego, niemniej później z uwagi właśnie na konieczność zapewnienia pokoi da dzieci nastąpiła zmiana koncepcji i wystąpiono do niej o drugą zgodę. Wszystko to wskazuje, że strony jednak uzgadniały rodzaj i charakter przyszłej zabudowy, a tym samym, że podpisane pisemne oświadczenie odnosiło się do konkretnej inwestycji, potwierdzało poczynione ustne uzgodnienia. Zdaniem Sądu, wbrew stanowiskom stron decydującego znaczenia w sprawie nie miało ustalenie czy pisemne oświadczenie skarżącej dotyczyło budowy wolnostojącego obiektu (jak twierdzi skarżąca, a na co mogłoby wskazywać jej godzenie się na budowę chociażby 10 piętrowego bloku), czy też "dobudowy" (jak wywodzą uczestnicy z treści oświadczenia pełnomocniczki skarżącej z dnia 28 grudnia 2010 r.). Sprzeciw skarżącej w istocie odnosi się wyłącznie do budowy łącznika tj. korytarza łączącego istniejący budynek (a w zasadzie lokal na jego parterze) z nową częścią. Charakter tej inwestycji trafnie oddaje jedno ze stwierdzeń skarżącej, a mianowicie że nie wyrażała zgody na rozbudowę budynku mieszkalnego polegającą na "rozbudowie lokalu mieszkalnego na parterze budynku przez dobudowanie nowego domu". Trudno bowiem nie dostrzec, że przyjęte w projekcie rozwiązanie mające zapewnić inwestorce kontakt z dziećmi i "powiększenie jej mieszkania" jest tak nietypowe i wyjątkowe, że nie mogłoby być objęte nawet wyrażoną przez skarżącą ogólną zgodą na "dobudowę" budynku mieszkalno – garażowego. Pojęcia "dobudowy" czy "rozbudowy" zazwyczaj odnoszone są do zmian w obrębie istniejącej bryły budynku (dobudowa zakłada raczej przyleganie ścian obu brył), a nie wybudowania nowego w zasadzie budynku połączonego korytarzem. Stąd stwierdzenie skarżącej, że jej zgoda z dnia 31 sierpnia 2010 r. nie obejmowała łącznika jest w pełni wiarygodne. Jego wiarygodność potwierdzają też wyjaśnienia uczestnika M. K., który zeznał że przyjęte w projekcie rozwiązanie połączenia obu budynków łącznikiem pojawiło się dopiero na etapie projektowania inwestycji w trakcie uzgodnień z konserwatorem. Tym samym takie rozwiązanie nie mogło być uzgodnione ze skarżącą w trakcie prowadzonych rozmów przed podpisaniem oświadczenia z dnia 31 sierpnia 2010 r. Powyższe wykluczało przyjęcie, ze skarżąca wyraziła inwestorowi zgodę na budowę łącznika.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził, aby skarżąca zgodziła się na taki kształt inwestycji, jaki przedstawiony został w złożonym projekcie budowlanym, a w szczególności nie potwierdził, aby zgodą tą objęta była ta część planowanej dobudowy, która zapewnia połączenie istniejącego budynku z drugim wzniesionym na wspólnej nieruchomości, a przynależnym do lokalu na parterze. Pomijając wątpliwości czy planowana inwestycja rzeczywiście mieści się w pojęciu rozbudowy budynku czy też w istocie dotyczy budowy drugiego nie było podstaw aby z twierdzeń inwestorki i jej męża wysnuć wniosek o zgodzie skarżącej na budowę "łącznika". Tymczasem to właśnie budowa "korytarza" została zakwestionowana jako objęta zgodą skarżącej. Inwestorka wywodziła, że od początku w planach zakładane było połączenie istniejącego budynku z nowym oraz że informowała o tym skarżącą. Wszystko to jednak odbywało się przed opracowaniem projektu, a jak wyjaśnił mąż inwestorki konkretny kształt owo połączenie uzyskało dopiero w trakcie opracowywania projektu.

Powyższe wskazuje, że organ odwoławczy wadliwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy przyjmując, że zeznania inwestorki i jej męża potwierdziły wyrażenie przez skarżącą zgody na realizację inwestycji na warunkach określonych w projekcie. Tym samym ocena zgromadzonego materiału dowodowego nastąpiła z naruszeniem art. 80 kpa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Organ nie mógł bowiem uznać, że inwestor dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wykluczało to stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Należy wskazać, że z akt sprawy administracyjnej wynika, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do zgłoszonego przez pełnomocnika uczestników wniosku o przesłuchanie A. S. (pismo k. 9 II tom akt). Pomimo wezwania w/w osoby na rozprawę administracyjną i jej niestawiennictwa organ w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił z jakich względów zaniechał dalszych czynności w tym przedmiocie. W ocenie Sądu, powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Z wyjaśnień inwestorki wynikało, że A. S. przygotował jej jedynie druk oświadczenia skarżącej z dnia 31 sierpnia 2010 r. i nie uczestniczył w rozmowach stron, gdyż rozmowy te prowadzone były bez świadków.

Organ nie zwrócił też uwagi na dość istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność jaka ujawniła się na rozprawie administracyjnej. Strony zgodnie stwierdziły, że inwestycja w postaci łącznika jest już zrealizowana i zażądały przeprowadzenia jego oględzin. Ten fakt wskazujący na rozpoczęcie robót budowlanych objętych projektem winien skłonić organ do rozważenia własnej kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę. Celem postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę jest zbadanie przez organ administracji architektoniczno – budowlanej zgodności planowanego przez inwestora zamierzenia z przepisami prawa. Cel tego postępowania odpada w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął roboty lub też zrealizował inwestycję. Taki stan obliguje organ architektoniczno – budowlany do umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z powodu jego bezprzedmiotowości, a organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania bądź legalizacyjnego (art. 48 Prawa budowlanego), bądź naprawczego (art. 51 Prawa budowlanego). Wybór właściwego trybu pozostaje jednak w gestii organu nadzoru budowlanego i zależy od ustalenia czy inwestor zrealizował budowę w całości na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę wyeliminowanego z obrotu prawnego czy też samowolnie. Jak wyjaśnił w jednym z orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się z rozpoczęciem budowy, którą można przy danym obiekcie rozpocząć tylko raz w znaczeniu prawnym, logicznym i gramatycznym; w innych przypadkach natomiast, kiedy budowa została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wycofane (usunięte) z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności bądź uchylenie decyzji, wydaje się zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (por. wyrok z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie II OSK 3057/12 i przywołane w nim orzecznictwo oraz poglądy doktryny, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie II SA/Gd 387/11 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Tym samym Wojewoda jako organ architektoniczno – budowlany po wyeliminowaniu przez tut. Sąd ostatecznego pozwolenia na budowę udzielonego inwestorowi decyzją z dnia 25 lipca 2011 r. powinien był uwzględnić wskazywany przez strony fakt rozpoczęcia robót budowlanych. Wydane w sprawie przez sądy administracyjne obu instancji wyroki i konieczność podporządkowania się ich ocenie prawnej ( art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie zwalniała organu z obowiązku uwzględnienia nowych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w sytuacji rozpoczęcia bądź zrealizowania robót budowlanych narusza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z powyższych względów na podstawie art. 141 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylono zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 w/w ustawy.