Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2414/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 545 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. G. i S. G. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia pozwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r., nr [...], Prezes Wód Polskich, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej "k.p.a."), w związku z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. 2017 r. poz. 1121, dalej "Prawo wodne z 2001 r."), po rozpatrzeniu odwołania J. T. – uchylił decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2017r., znak: [...] i odmówił cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] lutego 2004 r. na piętrzenie rzeki [...] oraz korzystanie z wód rzeki [...] na potrzeby stawów rybnych w m. M..

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Prezesa Wód Polskich (dalej także "organ II instancji" lub "organ odwoławczy").

Decyzją z [...] lutego 2004 r., znak: [...], Starosta [...] (dalej także "organ powiatowy") stwierdził z urzędu wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego z [...] maja 1993 r. (pkt 1 decyzji) oraz na wniosek J. Tr. udzielił pozwolenia wodnoprawnego na czas do 31 grudnia 2024 r. na piętrzenie do rzędnej 67,10 m n.p.m. wód rz. [...] przepustem z zastawką w km [...] oraz na pobór wody z rz. [...] do celów hodowli ryb w stawach zlokalizowanych w m. M., a także na odprowadzanie wody ze stawów do rz. [...] (pkt 2 decyzji). W warunkach korzystania z wód określono m.in.: wielkość zrzutu wody ze stawów do rz. [...] oraz liczbę pobieranych do analiz prób wody dopływającej do stawów, wykorzystanej w stawach oraz w rzece [...] powyżej i poniżej ujścia rowu (pkt 4 lit, b, c, d decyzji), a w obowiązkach m.in.: założenie znaków wodnych, wykonanie drenażu odwadniającego stopę grobli podwyższającej skarpę po prawej stronie rz. [...] przy urządzeniu piętrzącym oraz udział w kosztach konserwacji rz. [...] (pkt 7 lit a-d decyzji).

W dniu 27 kwietnia 2010 r. Starosta [...] z urzędu wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego z [...] lutego 2004 r., a następnie decyzją z [...] grudnia 2011 r. postępowanie to umorzył.

W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez S. G., decyzją z [...] lutego 2012 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej "Dyrektor RZGW w [...]") uchylił wskazane wyżej rozstrzygnięcie organu powiatowego i orzekł o odmowie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, bowiem nie dopatrzył się naruszenia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 136 ust. 1 ustawy - Prawo wodne z 2001 r. Dyrektor RZGW w [...] nie zakwestionował możliwości szkodliwego oddziaływania piętrzenia rz. [...] na wyloty drenarskie, jednak uznał, że fakt ten nie może stanowić podstawy do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, natomiast może on świadczyć o wadach tego pozwolenia.

W związku z pismem S. G. z 20 marca 2017 r. dotyczącym podjęcia kroków w celu wyeliminowania podtapiania pól stanowiących jego własność, Starosta [...] zawiadomieniem z 28 listopada 2017 r. po raz kolejny wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego z [...] lutego 2004 r. W wyniku tego, decyzją z [...] grudnia 2017 r., znak: cofnął ww. pozwolenie udzielone J. T. i nałożył na niego obowiązek likwidacji rowu zlokalizowanego na działce nr [...] w m. M.. W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy powołał się na przepis art. 128 ust. 8 obowiązującej wówczas ustawy - Prawo wodne z 2001 r. (prawdopodobnie powinien być to przepis art. 128 ust. 1 pkt 8 tej ustawy), umożliwiający ustalenie w decyzji obowiązku wykonania niezbędnych przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko, których J. T. nie zrealizował, co stosownie do przepisu art. 136 ust. 4 Prawa wodnego z 2001 r. mogło stanowić podstawę do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. W odniesieniu do obowiązku wykonania drenażu, który z uwagi na brak zgody właściciela nieruchomości nie został zrealizowany, Starosta przywołał treść art. 123 ust. 2 ww. ustawy stanowiącego, że "pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń".

W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm., dalej "Prawo wodne z 2017 r.), starostowie utracili kompetencje do orzekania w sprawach pozwoleń wodnoprawnych. Zgodnie z art. 545 ust. 4 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawy Prawo wodne z 2001 r. z tym, że organem wyższego stopnia jest Prezes Wód Polskich.

W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez J. T. od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r., Prezes Wód Polskich decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] rozstrzygnięcie to uchylił, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ powiatowy. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu sprzeciwu M. i S. G., wyrokiem z 8 maja 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 823/19) uchylił ww. decyzję Prezesa Wód Polskich.

W wyniku powtórnego rozpatrzenia sprawy, Prezes Wód Polskich decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...] uchylił rozstrzygnięcie Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Również i ta decyzja, w wyniku sprzeciwu M. i S. G., została uchylona przez WSA w Warszawie (wyrok z 7 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1594/20), zdaniem którego nie występowały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że zgodnie z ww. przepisem jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy winien te uchybienia usunąć we własnym zakresie, jeżeli sprowadza się to do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w niewielkim zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Prezes Wód Polskich pismem z 11 czerwca 2021r. wystąpił do Starosty [...] o nadesłanie dodatkowych dokumentów mogących mieć znaczenie przy rozpatrywaniu sprawy. Równocześnie pismem z tego samego dnia zwrócił się z prośbą do P. B. - będącego właścicielem nieruchomości, na której docelowo miał zostać wykonany drenaż odwadniający stopę grobli rz. [...] - o wskazanie, czy podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko i nadal sprzeciwia się wykonaniu przedmiotowych urządzeń wodnych. Odpowiedzi na powyższe pismo udzielił C. C., aktualny współwłaściciel działki nr [...], wyrażając zgodę na wykonanie przedmiotowego drenażu przy zachowaniu określonych zasad. Zainteresowany wniósł jednocześnie o przebudowę zastawki na rz. [...], deklarowaną przez J. T. w 2013 r., co jednak nie stanowiło obowiązku warunkującego realizację uprawnień zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym i nie może w związku z tym być przedmiotem niniejszego postępowania.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny, organ odwoławczy wskazał, że określony w pozwoleniu wodnoprawnym nakaz wykonania drenażu na gruntach stanowiących własność osób trzecich miał być realizowany jako urządzenie zapobiegające szkodom, nie jako prawo lecz jako obowiązek nałożony na uprawnionego, bez wykonania którego realizacja pozwolenia nie jest możliwa. Korzystający zobligowany był zatem uzyskać dostęp do wszystkich nieruchomości i wykonać obowiązki w sposób określony w pozwoleniu. Prezes Wód Polskich wskazał jednak, że dopiero obecne stanowisko współwłaściciela działki nr [...] umożliwia wykonanie nakazu polegającego na realizacji drenażu odwadniającego stopę grobli rz. [...]. Bez zgody właściciela w czasie wydawania decyzji organu powiatowego, cofnięcie pozwolenia z uwagi na niewykonanie obowiązku wskazanego w punkcie 7 lit. c decyzji Starosty [...] z 2004 r. było przedwczesne.

W odniesieniu do niezrealizowania warunku pobierania próbek wody do badania jej jakości Prezes Wód Polskich nie podzielił argumentacji odwołującego, natomiast przypomniał, że sprawa cofnięcia pozwolenia z uwagi na brak realizacji tego warunku była już rozpatrywana w 2010 r. Organ odwoławczy odmówił wówczas uchylenia pozwolenia wodnoprawnego, bowiem nie dopatrzył się naruszenia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 136 ust. 1 Prawa wodnego w zakresie uzasadniającym jego uchylenie. Jednocześnie Dyrektor RZGW w [...] nie kwestionował wówczas możliwości szkodliwego oddziaływania piętrzenia rz. [...] na wyloty drenarskie, świadczącego o nienależytym uwzględnieniu tego oddziaływana na grunty osób trzecich. Prezes Wód Polskich podzielił to stanowisko tym bardziej, że wniosek Stanisława [...] z 20 marca 2017 r. nie dotyczył cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, ale podjęcia środków mających na celu wyeliminowanie podtapiania pól.

Organ odwoławczy stwierdził, że w celu ograniczenia podtopień na gruntach Stanisława [...] w pierwszej kolejności postępowanie powinno być prowadzone w kierunku ewentualnego nałożenia na uprawnionego obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub ograniczenia zakresu korzystania z wód, o czym stanowił przepis art. 133 Prawa wodnego z 2001 r., a obecnie przepis art. 414 Prawa wodnego z 2017 r. W analizowanej sytuacji, postępowanie w kierunku cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego należałoby prowadzić dopiero wówczas, gdyby inne działania nie odniosły pożądanego skutku.

W świetle powyższych ustaleń Prezes Wód Polskich uznał za konieczne uchylenie decyzji Starosty [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego i orzekł o odmowie cofnięcia tego pozwolenia.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się M. i S. G. (dalej "skarżący") wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji Prezesa Wód Polskich zarzucają naruszenie: art. 133 i art. 136 ust. 4 Prawa wodnego z 2001 r., poprzez błędne przyjęcie pierwszeństwa postępowania z art. 133 ww. ustawy przed postępowaniem z art. 136 ust. 4 tej ustawy i w rezultacie poprzez błędne ustalenie, że w sprawie w pierwszej kolejności powinno być prowadzone postępowanie w kierunku ewentualnego nałożenia na J. T. obowiązku wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom lub ograniczenia zakresu korzystania z wód, zaś postępowanie w kierunku cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego należało prowadzić dopiero wówczas, gdy inne działania nie odniosłyby pożądanego skutku.

Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie Prezesa Wód Polskich do oddalenia odwołania J. T. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. W skardze zawarty został również wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że norma art. 133 Prawa wodnego z 2001 r. reguluje samodzielne postępowanie, niezależne od postępowania z art. 136 ust. 4 tej ustawy. Ten ostatni przepis wskazuje enumeratywnie przypadki cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania. Przypadki te nie są związane i nie wynikają z okoliczności naruszenia interesów osób trzecich - jak to jest w przypadku postępowania z art. 133. Okoliczność naruszenia tych interesów, z punktu widzenia art. 136 ust. 4 jest obojętna, tak więc organ może cofnąć lub ograniczyć pozwolenie o ile zachodzi przesłanka z art. 136 ust. 1, bez względu na to czy w sprawie zachodzi naruszenie interesów osób trzecich. Inaczej jest w przypadku postępowania z art. 133, gdzie przesłanka naruszenia interesów osób trzecich jest warunkiem nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy czy opracowania lub aktualizowania instrukcji gospodarowania wodą i w konsekwencji zamiany decyzji wodnoprawnej. Zatem przedmioty tych dwóch postępowań, tj. z art. 133 i 136 ust. 4 są inne, dotyczą finalnie innych rozstrzygnięć organu, jeżeli chodzi o art. 133 to przy jego zastosowaniu może dojść do zmiany pozwolenia wodnoprawnego, zaś w przypadku art. 136 ust. 4 może dojść do jego cofnięcia lub ograniczenia.

Z uwagi na powyższe skarżący uważają, że organ w oparciu o zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy winien sformułować własne oceny i wnioski w kontekście wynikających z przepisu art. 136 ust. 4 Prawa wodnego z 2001 r. przesłanek cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, bez potrzeby uprzedniego przeprowadzenia postępowania z art. 133 tej ustawy, które jest innym postępowaniem. Skarżący przywołują fragment uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie wydanego w niniejszej sprawie (sygn. akt IV SA/Wa 823/19), w którym Sąd stwierdził, że instytucja z art. 133 jest odrębną od cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego sprawą administracyjną i ewentualne prowadzenie postępowania w tej sprawie wymagałoby wszczęcia nowego postępowania administracyjnego. Natomiast niniejsza sprawa dotycząca cofnięcia z urzędu pozwolenia wodnoprawnego winna zakończyć się wydaniem jednej z decyzji przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżących nie budzi wątpliwości, jakie okoliczności stanowiły podstawę cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. J. T. nie kwestionował niewykonania określonych obowiązków nałożonych w pozwoleniu wodnoprawnym (dotyczących pobierania próbek wody oraz wykonania drenażu), ale wskazywał na okoliczności, które jego zdaniem czyniły bezzasadnym wydanie decyzji o cofnięciu rzeczonego pozwolenia. Spór przed organem odwoławczym sprowadzał się zatem do dokonania subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod relewantne normy prawa materialnego art. 136 ust. 4 Prawa wodnego z 2001 r. Biorąc pod uwagę fakt, że organ II instancji stwierdził niewykonanie przez J. T. wymienionych w pozwoleniu obowiązków, oraz mając na względzie, że przyczyną odmowy cofnięcia pozwolenia, w realiach rozpoznawanej sprawy, nie mógł być podniesiony przez Prezesa Wód Polskich obowiązek poprzedzenia niniejszego postępowania procedurą z art. 133, w ocenie skarżących odwołanie nie zasługiwało na akceptację.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżących wyjaśnił, że kierując się zaleceniami zawartymi w wyrokach WSA w Warszawie sygn. akt. IV SA/Wa 823/19 oraz IV SA/Wa 1594/20, o konieczności zakończenia postępowania prowadzonego na podstawie przepisu 136 ust. 4 Prawa wodnego z 2001 r., bez wcześniejszego przeprowadzenia postępowania na podstawie przepisu art. 133 ww. ustawy, organ wydał decyzję przewidzianą art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. odmawiającą cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego z [...] lutego 2004 r. Wydając przedmiotową decyzję, organ II instancji nie kwestionował istnienia przesłanek mogących stanowić podstawę do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, natomiast wziął pod uwagę motywy leżące u podstaw wszczęcia postępowania, jak również skutki dla kształtowania zasobów wodnych i szkód występujących na gruntach osób trzecich, decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 136 ust. 4 Prawa wodnego z 2001 r.

Postępowanie w przedmiocie cofnięcia ww. pozwolenia wodnoprawnego zapoczątkował wniosek S. G. o dokonanie przeglądu pozwolenia wodnoprawnego, którego wykonywanie powoduje podtapianie jego pól. W sytuacji występowania szkód powodowanych realizacją pozwolenia wodnoprawnego przepisy Prawa wodnego przewidują możliwość zlikwidowania tych szkód w drodze nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, po przeprowadzeniu postępowania na podstawie przepisu art. 133 Prawa wodnego z 2001 r. (obecnie przepis art. 410 Prawa wodnego z 2017 r.) lub cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli występują przesłanki, o których mowa w art. 136 ust. 1 Prawa wodnego z 2001r.

W obu przypadkach przeprowadzenie tych postępowań ma charakter uznaniowy, natomiast uwzględniając możliwość zlikwidowania występujących szkód, bez naruszania zasady trwałości decyzji administracyjnej, o której stanowi przepis art. 16 k.p.a., organ powiatowy w pierwszej kolejności powinien był przeprowadzić postępowanie na podstawie przepisu art. 133 Prawa wodnego z 2001 r. W jego ramach możliwe byłoby wydanie decyzji realizującej wniosek skarżącego, leżący u podstaw prowadzonego postępowania.

Prezes Wód Polskich podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisu art. 136 ust. 4 Prawa wodnego z 2001 r. nie wykazało aby istniał związek przyczynowo skutkowy między szkodami na gruntach M. i S. G. a niezrealizowaniem warunków zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym z 2004 r. stanowiących przesłanki wymienione w art. 136 ust. 1 Prawa wodnego. Dyrektor RZGW w [...] decyzją z [...] lutego 2012 r. nie dopatrzył się naruszenia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 136 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., wobec czego już wówczas uznano, że nie ma podstaw do pobierania prób wody do analiz, bowiem w świetle przepisu art. 9 pkt 14 lit. g) Prawa wodnego z 2001 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 lipca 2005 r., wody odprowadzane ze stawów karpiowych są ściekami dopiero wówczas, gdy średnioroczny przyrost masy w poszczególnych latach cyklu produkcyjnego przekracza 1500 kg z 1 ha powierzchni użytkowej stawów, w jednym roku danego cyklu. W przedmiotowych stawach przyrost masy nie osiąga tej wielkości, w związku z czym to co jest odprowadzane ze stawów nie jest ściekami ale pozostaje wodą, do której przepisy o konieczności pobierania prób wody do analiz nie mają zastosowania.

W odniesieniu do obowiązku wykonania drenażu na działce nr [...], stanowiącej własność osób trzecich, Prezes Wód Polskich podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że przed uzyskaniem zgody współwłaścicieli tej nieruchomości na wykonanie przedmiotowego drenażu, jego niewykonanie nie mogło stanowić podstawy do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy dodał, że istnienie tego drenażu nie ma żadnego wpływu na stan uwilgotnienia nieruchomości Państwa [...] bowiem położony jest on po przeciwnej stronie rzeki [...] niż grunty skarżących. Stanu uwilgotnienia nieruchomości skarżących nie polepszy również likwidacja rowu zlokalizowanego częściowo na działce nr [...], nakazana decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. Nadmierne uwilgotnienie tych gruntów spowodowane jest prawdopodobnie niedostateczną przepustowością zastawki piętrzącej wody rz. [...], a ta sprawa może być uregulowana po przeprowadzeniu postępowania na podstawie przepisu art. 410 Prawa wodnego z 2017 r., oraz po opracowaniu ekspertyzy ustalającej przyczyny tego uwilgotnienia i rodzaje działań niezbędnych do realizacji. Realizacja warunków pozwolenia wodnoprawnego nie ma wpływu na ten stan, wobec czego brak było podstaw do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego z 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa Wód Polskich z [...] września 2021 r., nr [...] jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uznanie.

Na wstępie wskazać przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie – z uwagi na datę wszczęcia postępowania – zastosowanie znajdują przepisy ustawy - Prawo wodne z 2001 r., gdyż wynika to z treści art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r.

Wskazaną wyżej decyzją Prezes Wód Polskich uchylił decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2017r. i odmówił cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] lutego 2004 r. udzielonego J. T. na piętrzenie rz. [...] oraz korzystanie z wód rz. [...] na potrzeby stawów rybnych w m. M..

Nie ulega wątpliwości, że powyższa decyzja Prezesa Wód Polskich wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest orzeczeniem co do meritum sprawy. W konsekwencji nie można zarzucić organowi, że nie zastosował się do oceny prawnej i wytycznych zamieszczonych w zapadłych w rozpoznawanej sprawie wyrokach WSA w Warszawie z 8 maja 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 823/19) oraz z 7 września 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1594/20). Zarówno w pierwszym, jak i w drugim z powołanych wyżej orzeczeń, Sąd mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i ustalone okoliczności faktyczne doszedł do przekonania, że postępowanie odwoławcze od decyzji organu powiatowego dotyczące cofnięcia z urzędu pozwolenia wodnoprawnego winno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. WSA w Warszawie nie przesądził jednak kierunku takiego rozstrzygnięcia (z pkt 1 czy 2 § 1 art. 138 k.p.a.). Tym samym nie okazał się zasadny zarzut, jakoby organ odwoławczy wydając kontrolowaną decyzję miał naruszyć dyspozycję art. 153 p.p.s.a.

Ponadto wymaga zauważenia, że WSA w Warszawie we wspomnianych orzeczeniach wyraźnie zaakcentował ograniczony zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw. Tak też w wyroku z 8 maja 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 823/19) wskazano, że rozpoznając sprzeciw Sąd nie może formułować wiążących ocen prawnych co do kwestii wykładni i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego. W tym kontekście należy zatem oceniać stwierdzenie przez ww. Sąd, że przyczyną wydania decyzji kasatoryjnej nie mogły być rozważania Prezesa Wód Polskich co do istnienia ewentualnych podstaw do nałożenia na J. T. obowiązków niezbędnych ze względu na ochronę interesów ludności i gospodarki (np. wykonania urządzeń zapobiegających szkodom).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zgadza się z powyższą oceną. Kwestia możliwości wydania przez organ odpowiednich nakazów na podstawie art. 133 Prawa wodnego z 2001 r. stanowi odrębną od cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego sprawę administracyjną i ewentualne prowadzenie postępowania w tej sprawie wymaga wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego. Niemniej nie oznacza to, że organ odwoławczy badając sprawę w trybie art. 136 § 1 Prawa wodnego z 2001 r. i wydając decyzję merytoryczną z art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a., zobowiązany jest pominąć te fakty i przesłanki, które przemawiają za błędnym oparciem kontrolowanego rozstrzygnięcia na art. 136 § 1 Prawa wodnego z 2001 r., podczas gdy prawidłowa subsumcja okoliczności faktycznych sprawy – w jego ocenie – powinna prowadzić do ewentualnego wydania decyzji na podstawie art. 133 § 2 tej ustawy (obecnie art. 410 Prawa wodnego z 2017 r.).

Jednakże przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań w tym zakresie należy w pierwszej kolejności podkreślić, że decyzja podejmowana w oparciu o treść art. 136 ust. 1 ww. ustawy, jest decyzją o charakterze uznaniowym. Organ administracji – z uwagi na użyte przez ustawodawcę w ust. 1 omawianego artykułu sformułowanie "może" – ma pełną dowolność w zakresie podjęcia decyzji, o której mowa w tym przepisie. W konsekwencji zaistnienie przesłanek uzasadniających ograniczenie lub cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego daje możliwość skorzystania z uprawnienia z art. 136 Prawa wodnego z 2001 r., lecz nie stanowi obowiązku. Innymi słowy, użycie przez ustawodawcę zwrotu "może" oznacza, że nawet stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie nie obliguje, a jedynie uprawnia organ do orzeczenia o cofnięciu bądź ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego. Oczywiście nie oznacza to, że ocena wyrażona w decyzji pozostawionej uznaniu organu administracyjnego może być dowolna

W związku z tym organ winien wskazać, z jakich powodów uznał, iż sprawie nie należy cofać pozwolenia (tak NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1493/11, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"; zob. też B. Rakoczy (red.), Prawo wodne. Komentarz, Opublikowano: LEX 2013).

Z uznaniowego charakteru decyzji o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego wywodzić należy, że wolą ustawodawcy było zachowanie uprawnień uzyskanych w ramach decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym przez jej adresata, nawet w sytuacji ziszczenia się konkretnych przesłanek do jego cofnięcia. Organowi pozostawiono swobodę w skorzystaniu z takiej możliwości, gdy na tle danej, konkretnej sprawy działanie takie uzna za uzasadnione czy konieczne (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 169/17, CBOSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł, że na takie właśnie uprawnienie, a nie obowiązek powoływał się organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że działając w ramach uznania administracyjnego Prezes Wód Polskich przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przekonujące motywy zapadłego rozstrzygnięcia.

Nie jest sporne, że w warunkach korzystania z pozwolenia wodnoprawnego z [...] lutego 2004 r. określono m.in. liczbę pobieranych do analiz prób wody dopływającej do stawów i wykorzystanej w stawach (pkt 4 lit. d i e decyzji). Z kolei w obowiązkach uprawnionego do korzystania z przedmiotowego pozwolenia wskazano m.in. wykonanie drenażu odwadniającego stopę grobli podwyższającej skarpę po prawej stronie rz. [...] przy urządzeniu piętrzącym (pkt 7 lit c decyzji).

Wymienione wyżej warunek i obowiązek nie zostały zrealizowane. Nie jest jednak kwestionowany w sprawie fakt, że zagadnienie braku realizacji warunku pobierania próbek wody do badania jej jakości było już przedmiotem kontroli w ramach postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego z [...] lutego 2004 r. Postępowanie to zakończyło się decyzją Dyrektora RZGW w [...] z [...] lutego 2012 r., stary znak: [...]. Jak wskazuje posiadacz pozwolenia wodnoprawnego – J. T., zarówno Starosta umarzając postępowanie w przedmiotowej sprawie, jak i organ II instancji, doszły wówczas do przekonania, że brak jest jakichkolwiek przesłanek wymienionych w art. 136 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. do cofnięcia lub ograniczenia bez odszkodowania wydanego pozwolenia wodnoprawnego z 26 lutego 2004 r. Słusznie sygnalizuje zatem Prezes Wód Polskich, że skoro powyższa kwestia była już przedmiotem kontroli właściwych organów i decyzja wydana uprzednio w tej materii jest ostateczna, to obecnie odmienna ocena tego zagadnienia mogłaby zostać odczytana jako naruszenie zasad wyrażonych w art. 8 k.p.a. Zgodnie z § 1 art. 8, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Jednocześnie § 2 stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Stosownie zaś do art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Zdaniem Sadu, nie są również pozbawione racji argumenty organu odwoławczego co do konieczności uwzględnienia, że według przepisów Prawa wodnego z 2001 r. obowiązek pobierania do badań prób wody miał zastosowanie wyłącznie do wód wykorzystanych, odprowadzanych z obiektów chowu lub hodowli ryb innych niż łososiowate albo innych organizmów wodnych, o ile produkcja tych ryb lub organizmów, rozumiana jako średnioroczny przyrost masy tych ryb albo tych organizmów w poszczególnych latach cyklu produkcyjnego, przekracza 1500 kg z 1 ha powierzchni użytkowej stawów rybnych tego obiektu w jednym roku danego cyklu (art. 46 w związku z art. 9 pkt 14 lit. g cyt. ustawy). W przypadku wód ze stawów objętych pozwoleniem z [...] lutego 2014 r. obowiązek ten nie miał zastosowania, skoro ustalona wartość produkcji ryb nie przekraczała wskazanych w ww. normie parametrów.

Pomimo, że warunek ten został zamieszczony w kontrolowanym pozwoleniu wodnoprawnym, to jednak okoliczność braku wyraźnego oparcia dla jego ustanowienia w przepisach rangi ustawowej nie mogła pozostać bez wpływu na ocenę istnienia przesłanek do cofnięcia ww. pozwolenia.

Trzeba w tym miejscu ponownie podkreślić, że cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania, przewidziane w art. 136 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. ma charakter fakultatywny. W konsekwencji, w doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że organ, wydając decyzję, o której stanowi wyżej powołany przepis, musi uwzględniać obowiązek dokonania analizy poszczególnych środków pod kątem ich proporcjonalności, skuteczności, celowości i słuszności w relacji do chronionego dobra, ale również z uwzględnieniem zasady wyważania słusznych interesów strony, co oznacza również konieczność uwzględniania interesów ekonomicznych strony (por. wyrok NSA z 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2881/17, CBOSA). W piśmiennictwie bowiem słusznie zwrócono uwagę, że decydując się na cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego należy rozważyć celowość tego działania z punktu widzenia ochrony wód i słusznych interesów uprawnionego - jaka forma ograniczenia praw jest właściwa: cofnięcie czy ograniczenie (zob. J. Sommer, Komentarz do art. 136 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, (w:) J. Rotko (red.), Prawo wodne. Komentarz, Wrocław 2002, s. 349).

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, tj. fakt uprzedniej kontroli pozwolenia wodnoprawnego z [...] lutego 2004 r. oraz brak oparcia ustawowego do egzekwowania warunku pobierania prób wody do badania, Sąd oceniając tę kwestię przez pryzmat opisanych wyżej celów podzielił stanowisko organu II instancji, że stoją one na przeszkodzie podjęcia decyzji o cofnięciu przedmiotowego pozwolenia.

Tożsame wnioski odnieść należy do braku realizacji obowiązku wykonania drenażu odwadniającego stopę grobli podwyższającej skarpę po prawej stronie rz. [...].

Wypada zgodzić się z poglądem, że to na podmiocie uprawnionym z ww. pozwolenia spoczywała powinność podjęcia wszelkich kroków, w tym także prawnych, które zapewniłyby wykonanie wszystkich obowiązków określonych w decyzji z [...] lutego 2004 r., które z kolei gwarantować miały prawidłową gospodarkę wodną na danym terenie oraz zapobiec negatywnemu oddziaływaniu na środowisko. Tym niemniej, Prezes Wód Polskich nie mógł pominąć dwóch istotnych problemów z tym związanych.

Po pierwsze organ odwoławczy zauważył, że J. T. podejmował próby uzyskania zgody właścicieli nieruchomości, na terenie której miało zostać wykonane wskazane urządzenie, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Próby te spotykały się z odmową. Dopiero na etapie obecnie prowadzonego postępowania zgoda taka została wyrażona przez aktualnego właściciela działki, choć z zastrzeżeniem określonego warunku – przebudowy zastawki na rzece [...] (pismo z 22 czerwca 2021 r. – w aktach postępowania drugoinstancyjnego).

Co więcej, z akta sprawy wynika, że [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] już w 2013 r. i w 2017 r. konsekwentnie wskazywał, że rzeczywistą przyczyną szkodliwego wpływu użytkowania obiektu stawowego na grunty przyległe może być niewłaściwa konstrukcja (zbyt mała średnica) przepustu piętrzącego (zastawki) na rz. [...] w km [...], a nie brak wykonania drenażu odwadniającego stopę grobli (zob. pisma z 18 marca 2013 r. i 20 listopada 2017 r. - w aktach sprawy administracyjnej). Organ ten wskazał jednocześnie, że rozwiązanie problemu może wymagać zmiany pozwolenia wodnoprawnego.

W tych okolicznościach Prezes Wód Polskich niewątpliwie słusznie stwierdził, że istota sprawy powinna sprowadzać się do podjęcia odpowiednich działań mających zapobiec negatywnemu oddziaływaniu obiektów objętych pozwoleniem z [...] lutego 2004 r. na grunty przyległe, w tym także będące własnością skarżących, a nie do oceny spełnienia warunków i obowiązków pozwolenia. Cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego nie spowoduje, że zrealizowane zostaną którekolwiek z celów wynikających z wniosku skarżącego S. G. z dnia 20 marca 2017r., którym w gruncie rzeczy zainicjowane zostało postępowanie w niniejszej sprawie. Skarżący domagał się bowiem od organu powiatowego "podjęcia stosownych kroków w celu wyeliminowania podtapiania jego pól". Skutek ten z całą pewnością nie zostanie osiągnięty przez samo tylko cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego z 2004 r. Pożądane cele mogą natomiast zostać zrealizowane w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 410 Prawa wodnego z 2017 r. (uprzednio art. 133 Prawa wodnego z 2001 r.). To w tym postępowaniu organ jest uprawniony do dokonania odpowiedniej zmiany pozwolenia wodnoprawnego (ust. 2).

Rację ma przy tym organ II instancji wskazując, że eliminacja z obrotu prawnego pozwolenia z [...] lutego 2004 r. spowoduje jedynie negatywne skutki ekonomiczne dla jego posiadacza, a nie przyczyni się do zapewnienia prawidłowej gospodarki wodnej na okolicznych gruntach.

Z przedstawionych przyczyn, w ocenie tutejszego Sądu, organ odwoławczy zasadnie odmówił cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego z [...] lutego 2004 r. Niewątpliwie bowiem wydanie takiej decyzji byłoby nieproporcjonalne do stwierdzonych naruszeń. Takie działanie naruszałoby interes posiadacza pozwolenia, jednocześnie w żaden sposób nie przyczyniając się do zapewnienia poszanowania interesu prawnego skarżących, który przejawia się w potrzebie zagwarantowania prawidłowych stosunków wodnych na ich gruntach. Organ II instancji uznał, że w sprawie nie ziściły się przesłanki uzasadniające cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego i obszernie to uzasadnił. Zdaniem Sądu, Prezes Wód Polskich nie przekroczył przy tym granic uznania administracyjnego, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco i wszechstronnie wskazał przyczyny, dla których przyjął, że cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...] byłoby przedwczesne i nieuzasadnione.

Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.