Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 6/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust 4, art 98a ust 1, art 145 ust 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 16 § 1, 2, art 107 § 1, art 110, art 129 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 53 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: O zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z poźn. zm.), w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego, decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data doręczenia tej decyzji stronie.

TEZY

O zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z poźn. zm.), w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego, decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data doręczenia tej decyzji stronie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Barbara Adamiak Jacek Chlebny Andrzej Gliniecki Jolanta Rajewska Włodzimierz Ryms (sprawozdawca) Małgorzata Stahl (współsprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Jan Wasilewski z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Anny Podsiadło po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2013 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego, w sprawie ze skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 445/12 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim` z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej, przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2666/12: "Czy o zachowaniu 3-letniego terminu przewidzianego dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem, określonego w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) decyduje data wydania (podpisania) decyzji ostatecznej w tym przedmiocie, czy data jej doręczenia ?" podjął następującą uchwałę: O zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego, decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data doręczenia tej decyzji stronie.


UZASADNIENIE

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 445/12 przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne: "czy o zachowaniu 3-letniego terminu przewidzianego dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem, określonego w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), decyduje data wydania (podpisania) decyzji ostatecznej w tym przedmiocie, czy data jej doręczenia stronie".

W uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego zagadnienie prawne przytoczono następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy, związane z tym zagadnieniem.

Burmistrz Miasta Kostrzyn nad Odrą w dniu 15 listopada 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, na wniosek właściciela B. R., działki nr [...] w [...] (obręb [...], o pow. 15, 5757ha) na 80 działek (nr [...]-[...]), zatwierdzonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., która stała się ostateczna w dniu 23 kwietnia 2009 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Burmistrz Miasta Kostrzyn nad Odrą ustalił opłatę adiacencką w wysokości 1 192 860 zł i obciążył tą opłatą właścicielkę nieruchomości B. R. Odwołanie od tej decyzji wniosła B. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp., zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego została doręczona stronie w dniu 28 kwietnia 2012 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżąca B. R. podniosła między innymi zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegający na tym, że decyzja ostateczna ustalająca opłatę adiacencką została wydana po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albowiem decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. zatwierdzająca podział jej nieruchomości stała się ostateczna w dniu 23 kwietnia 2009 r. a decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 28 kwietnia

2012 r. Zdaniem skarżącej decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2012 r. stała się ostateczna z dniem doręczenia tej decyzji jej pełnomocnikowi w dniu 28 kwietnia 2012 r., co oznacza, że opłata adiacencka została ustalona po upływie terminu 3 lat od dnia, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej co do tego, że dniem wydania decyzji jest dzień, w którym decyzja została doręczona stronie. Wydanie i doręczenie decyzji to dwie odrębne czynności, przy czym z analizy art. 110 i 107 § 1 K.p.a. wynika, że chwilą wydania decyzji nie jest dzień doręczenia decyzji stronie, lecz dzień sporządzenia decyzji, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane prawem składniki. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przyjęcie stanowiska, że dniem wydania decyzji jest dzień doręczenia decyzji stronie, prowadziłby do skutków niemożliwych do zaakceptowania, ponieważ w przypadku wielości stron prowadziłoby to do przyjęcia różnych dat wydania decyzji w zależności od tego kiedy doręczono decyzję poszczególnym stronom oraz oceny legalności decyzji według stanu na różne dni w zależności od daty doręczenia decyzji poszczególnym stronom.

W skardze kasacyjnej B. R. podniosła, poza innymi zarzutami, zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż jej zdaniem, z uwagi na doręczenie zaskarżonej decyzji SKO stronie w dniu 28 kwietnia 2012 r., ostateczne ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło po upływie terminu 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W związku z tym zarzutem przedstawione zostało do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne.

W ocenie składu orzekającego przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzi poważne wątpliwości, co znajduje wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach, w których stosowane są przepisy prawa materialnego ustanawiające okresy "przedawnienia" dla orzekania przez organy administracji publicznej w sprawach indywidualnych. Spór w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym dotyczy przede wszystkim tego, czy upływ terminu należy wiązać z wydaniem decyzji, czy doręczeniem decyzji oraz wzajemnych relacji między pojęciami "wydanie" i "doręczenie" decyzji.

Zagadnienie to było rozważane na gruncie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt I FPS 5/07, ONSAiWSA z 2008 r., z. 2, poz. 22; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt I FPS 2/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 1, poz. 2; uchwała pełnego składu Izby Finansowej NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II FPS 7/09, ONSAiWSA z 2010 r., z. 3, poz. 38), a także na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (przykładowo: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 965/02, ONSA z 2003 r., z. 4, poz. 147; wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 445/06). Zagadnienie to było przedmiotem rozważań także na gruncie innych ustaw (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 1, poz. 1; wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1447/10).

Na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami także są prezentowane różne stanowiska co do tego, czy o zachowaniu trzyletniego terminu przewidzianego dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału decyduje data doręczenia stronie ostatecznej decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej, czy też data wydania (podpisania) takiej decyzji. Zdaniem składu orzekającego przedstawiającego zagadnienie prawne, na podstawie analizy art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami można przyjąć stanowisko, że ustalenie opłaty adiacenckiej w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, oznacza, iż przed upływem terminu decyzja ostateczna ustalająca wysokość opłaty powinna być doręczona stronie. Decyzja jako akt woli organu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej staje się decyzją w rozumieniu prawa dopiero z chwilą doręczenia go stronie. Prezentowane jest jednak także odmienne stanowisko, według którego trzyletni termin do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości jest zachowany, jeżeli przed jego upływem organ wyda ostateczną decyzję o ustaleniu opłaty, ponieważ chwilą wydania decyzji jest nie data doręczenia decyzji stronie, lecz data jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane prawem składniki. Każde z tych stanowisk znalazło wyraz w orzeczeniach sądów administracyjnych wskazanych w uzasadnieniu postanowienia.

Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały, że o zachowaniu trzyletniego terminu określonego w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości decyduje data doręczenia decyzji stronie.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Przedstawione zagadnienie prawne budzi poważne wątpliwości w rozumieniu art. 187 § 1 P.p.s.a. Zagadnienie to dotyczy wprost kwestii procesowej, ale pozostaje w ścisłym związku z przepisami prawa materialnego, określającymi termin powstania i wygaśnięcia obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, jeżeli podziału nieruchomości dokonano na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego.

Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia wymaga zatem odniesienia się do stanu prawnego regulującego obowiązek ponoszenia opłat adiacenckich.

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przed jej nowelizacją ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., przewidywała możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej w drodze decyzji administracyjnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami), z tym że co do terminu ustalenia tej opłaty art. 98 ust. 4 odsyłał do odpowiedniego stosowania art. 145 tej ustawy. Przepis art. 145 ust. 2 stanowił, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zmiany w ustawie o gospodarce nieruchomościami wprowadzone powołaną ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. polegały na tym, że kwestie dotyczące terminu ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału uregulowano w dodanym art. 98a, który w ust. 1 zdanie trzecie stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, ale także na tym, że nadano nowe brzmienie art. 145, dotyczącemu opłaty adiacenckiej z tytułu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, który w ust. 2 stanowi, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tego tytułu może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Tak więc w aktualnym stanie prawnym upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami związano z ustaleniem opłaty, natomiast upływ terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami związano z wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty.

Trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 5/09 (ONSAiWSA z 2010 r., z. 3, poz. 143), wydanego w składzie siedmiu sędziów oraz w uzasadnieniu uchwały w składzie siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09 (ONSAiWSA z 2009 r., z. 5, poz. 84), że skoro ustawodawca posługuje się w tych przepisach różnymi sformułowaniami określającymi upływ terminu, to nie można tego pomijać w toku wykładni tych przepisów. W powołanej uchwale z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09 wyjaśniono, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Natomiast w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 5/09 wyjaśniono, że ustalenie opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinno nastąpić decyzją ostateczną przed upływem terminu wskazanego w tym przepisie. Termin, do którego upływu ma nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej z tego tytułu, to termin prawa materialnego. O ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału można mówić, gdy ustalenie, tj. ostateczne naliczenie jej wysokości, z uwzględnieniem praw i obowiązków stron i organów wynikających z zasad postępowania, nastąpiło w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną, przed upływem terminu określonego w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że ustalenie tej opłaty powinno nastąpić, przed upływem trzyletniego terminu, decyzją ostateczną organu pierwszej instancji, a jeżeli wniesiono odwołanie – decyzją ostateczną organu drugiej instancji. To stanowisko należy w pełni podzielić.

Skoro w przypadku opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, upływ trzyletniego terminu jest związany nie z wydaniem decyzji, ale z ustaleniem tej opłaty decyzją ostateczną, wyłania się zagadnienie z jakim dniem należy wiązać upływ trzyletniego terminu (z jakim dniem decyzja staje się ostateczna). Tego zagadnienia dotyczy w istocie zagadnienie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia, przy czym z uwagi na okoliczności sprawy, chodzi przede wszystkim o decyzję ostateczną organu odwoławczego dotyczącą ustalenia opłaty, kończącą postępowanie w sprawie.

Ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału następuje w postępowaniu administracyjnym, w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, kończy postępowanie administracyjne, jeżeli jest decyzją ostateczną. Może to być decyzja organu pierwszej instancji (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta), ale może to być decyzja organu drugiej instancji (samorządowego kolegium odwoławczego), jeżeli strona wniosła odwołanie.

Termin przedawnienia, o którym w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozpoczyna bieg z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Oznacza to, że istotne znaczenie ma nie to z jakim dniem została wydana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, ale to z jakim dniem decyzja ta stała się ostateczna. W przypadku gdy postępowanie o podział nieruchomości zostało zakończone decyzją organu pierwszej instancji, a strona nie wniosła odwołania, decyzja ta staje się ostateczna z dniem upływu terminu do wniesienia odwołania.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości początek biegu terminu przedawnienia, ponieważ postępowanie o zatwierdzenie podziału nieruchomości zostało zakończone decyzją organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna z dniem upływu terminu do wniesienia odwołania.

Skoro trzyletni termin przedawnienia został związany z ustaleniem przed upływem tego terminu opłaty adiacenckiej, co oznacza, że przed upływem tego terminu wysokość opłaty adiacenckiej ma być ustalona decyzją, która stała się ostateczna, wymaga rozważenia, z jakim dniem decyzja taka staje się ostateczna. Inaczej mówiąc chodzi o to, czy przed upływem terminu przedawnienia ma być wydana ostateczna decyzja kończąca postępowanie w sprawie, czy że decyzja kończąca postępowanie w sprawie ma stać się ostateczna przed upływem terminu przedawnienia.

W postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zasadą jest, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty, według stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania decyzji. Data wydania decyzji (dzień wydania decyzji) jest istotnym elementem decyzji, wymienionym w art. 107 § 1 K.p.a. Data wydania decyzji jest miarodajna dla oceny jej zgodności z prawem. To, że decyzja wydana w określonym dniu podlega doręczeniu oraz to, że z chwilą doręczenia stronie decyzji organ jest nią związany (art. 110 K.p.a.), oznacza tyle tylko, że samo wydanie decyzji w określonym dniu nie jest wystarczające dla jej skuteczności prawnej. Dopóki decyzja nie zostanie doręczona stronie nie można mówić, że nastąpiło wydanie decyzji wywołującej skutki procesowe.

Z doręczeniem wydanej decyzji ustawa wiąże określone konsekwencje prawne. Po pierwsze, z chwilą doręczenia decyzji stronie organ jest nią związany (art. 110 K.p.a.), co oznacza, że organ ten nie może wydać innej decyzji w sprawie; określane jest to, jako wejście wydanej decyzji do obrotu prawnego. Po drugie, doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 K.p.a.), a upływ tego terminu, jeżeli strona nie wniosła odwołania powoduje, że decyzja ta z dniem upływu tego terminu staje się ostateczna (art. 16 § 1 K.p.a.). Po trzecie, doręczenie decyzji organu odwoławczego, powoduje, że rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia skargi da sądu administracyjnego (art. 16 § 2 K.p.a i art. 53 § 1 P.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że wydana w określonym dniu decyzja jest ostateczna, jeżeli spełnione zostaną dodatkowe warunki, w tym przede wszystkim warunek w postaci doręczenia decyzji.

O ile, w przypadku decyzji ustalającej opłatę adiacencką, wydanej przez organ pierwszej instancji, nie budzi wątpliwości, że taka decyzja staje się ostateczna z dniem upływu terminu do wniesienia odwołania, o tyle są wątpliwości co do tego, z jakim dniem staje się ostateczna decyzja organu odwoławczego Kwestia ostateczności decyzji organu odwoławczego zależy wprawdzie od doręczenia tej decyzji stronie, ale nie oznacza to, że dniem, z którym decyzja organu odwoławczego jest ostateczna, jest dzień, w którym decyzja ta została doręczona stronie, albowiem decyzja organu odwoławczego jest ostateczna dlatego, że nie służy od niej odwołanie, a nie dlatego, że została doręczona stronie. Organ odwoławczy doręcza stronie decyzję ostateczną wydaną w określonym dniu, z tym że dopóki decyzja ta nie zostanie doręczona stronie nie można mówić o wydaniu decyzji. Doręczenie takiej decyzji stronie powoduje ten skutek, że decyzja wchodzi do obrotu prawnego jako decyzja ostateczna z dniem jej wydania.

Skoro ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału ma nastąpić decyzją ostateczną przed upływem terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu pierwszej instancji, termin ten jest zachowany, jeżeli przed jego upływem, decyzja zostanie wydana, doręczona stronie i upłynie termin do wniesienia odwołania od tej decyzji, natomiast w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego wydaną na skutek wniesionego odwołania, termin ten jest zachowany, jeżeli przed jego upływem decyzja organu odwoławczego zostanie wydana, chociażby doręczenie tej decyzji nastąpiło po upływie terminu. Rozstrzygające znaczenia ma bowiem to, że o ile datę ostateczności decyzji organu pierwszej instancji wyznacza dzień, w którym upłynął termin do wniesienia odwołania, o tyle datę ostateczności decyzji organu odwoławczego wyznacza dzień wydania decyzji, pod warunkiem, że decyzja ta została doręczona stronie.

Przyjęcie stanowiska, że decyzja organu odwoławczego, kończąca postępowanie w sprawie powinna być doręczona stronie przed upływem terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oznaczałoby, że organ odwoławczy wydając decyzję w sprawie powinien uwzględnić nie tylko stan rzeczy w dacie wdania decyzji, ale także okoliczność kiedy decyzja ta zostanie doręczona stronie, a więc okoliczność powstałą po wydaniu decyzji. Prowadziłoby to do nieracjonalnego wniosku, że organ odwoławczy nie może orzekać w przedmiocie wysokości opłaty adiacenckiej i wydać decyzji w tej sprawie, z tego tylko powodu, że termin przedawnienia może upłynąć po wydaniu decyzji a przed dniem doręczenia tej decyzji stronie.

Z przytoczonych względów, ograniczając rozstrzygane zagadnienie prawne, z uwagi na okoliczności sprawy do decyzji organu odwoławczego, należało przyjąć, że o zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego, decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data jej doręczenia stronie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 oraz art. 264 § 1 P.p.s.a., podjął uchwałę jak w sentencji.