Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 307/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Wojewody z dnia 30 maja 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie , II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 255 ( dwieście pięćdziesiąt pięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...].03.2005r. znak [...], po rozpoznaniu wniosku W. G. z dnia [...].09.2004r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 101, art. 103 oraz art. 123 k.p.a. odmówiono zawieszenia postępowania.

Orzekając w ten sposób powołano treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśniono, że przez pojecie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten przed którym toczy się postępowanie w głównej. Wskazywane w piśmie z dnia [...].09.2004r. postępowanie dotyczące rozgraniczenia pomiędzy nieruchomością stanowiącą działkę nr 6 od nieruchomości sąsiednich, tj. działek nr nr 1, 2, 3, 4 oraz 5, jak i postępowanie o pozwolenie na budowę prowadzone jest przez ten sam organ - Prezydenta Miasta K., a zatem w świetle brzmienie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. brak jest możliwości jego zawieszenia.

Kolejnym postanowieniem Prezydenta Miasta K., datowanym również [...].03.2005r., opatrzonym tym samym znakiem sprawy, po rozpoznaniu wniosku W. G., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z art. 101, art. 103, oraz art. 123 k.p.a. odmówiono zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu tego orzeczenia przedstawiono analogiczny do zawartego w postanowieniu poprzednio powołanym wywód dotyczący zagadnienia wstępnego oraz wyjaśniono dodatkowo, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje wtedy, gdy bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd załatwienie sprawy jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy polegający na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego warunkuje merytoryczne załatwienie sprawy i wydanie decyzji. Fakt toczącego się w sądzie postępowania o stwierdzenie zasiedzenia służebności światła, widoku i odpływu wód oraz istnienia w przestrzeni form zabytkowych nie uzasadnia zawieszenia niniejszego postępowania. W akcie notarialnym z dnia [...].11.2000r. Rep. A [...]. ustanowiona została na prawie wieczystego użytkowania nieruchomości stanowiącej działkę nr 6 na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości sąsiedniej - stanowiącej działkę nr 2 i 7, nieodpłatna służebność gruntowa przytyku i światła, zgodnie z treścią której właściciel nieruchomości władnącej może korzystać z nieruchomości obciążonej w ten sposób, że ma prawo dobudować do ścian granicznych będących murami budynku stojącego na działce nr 6 od strony południowo-zachodniej ścianę budynku mieszkalno-usługowego wraz z oknami do wysokości 19,70 m nad poziom gruntu, przewyższającą kalenicę dachu budynku nr "A" przy ul. K. znajdującego się na działce obciążonej, od strony zaś południowo-wschodniej ścianę budynku na głębokość 9 m licząc od ulicy K. i do wysokości gzymsu, zasłaniając wszystkie otwory drzwiowe budynku istniejącego na nieruchomości obciążonej. Służebność ta została wpisana również w księdze wieczystej oznaczonej Nr [...] i Nr [...]. Skoro ustanowiona została taka służebność właściciel nieruchomości władnącej może skutecznie dokonać rozbudowy budynku na działce nr 2 i nr 7 ( obecnie działki oznaczone nr nr 2, 3 i 4 ) w granicach wyznaczonych przez treść służebności. Zasiedzenie służebności, o którym mowa we wniosku W. G. ( będącego właścicielem działki nr 6, sąsiadującej z terenem przedmiotowej inwestycji ) stoi w kolizji z powyższą służebnością skutecznie ustanowioną, odzwierciedloną w księgach wieczystych, wiążącą organ administracyjny prowadzący przedmiotowe postępowanie. Służebność dojścia i dojazdu polega zdaniem wnioskującego na tym, że komunikacja do budynku położonego na działce nr 6 przy ul. K. w K. przebiega wzdłuż tylnej, zachodniej ściany budynku przy ul. K., czyli przez teren działki 3. Planowana inwestycja polegająca na rozbudowie budynku przy ul. [...] nie pozbawi nieruchomości usytuowanej na działce nr 6 dostępu do drogi publicznej, gdyż nieruchomość ta zachowuje bezpośredni dostęp do drogi publicznej od strony ul. K.. Ponadto, w myśl art. 292 k.c. służebność gruntowa może być nabyta przez zasiedzenie tylko wtedy, gdy polega ona na korzystaniu z trwałego i widocznego urządzenia, co w przypadku zasiedzenia służebności światła i widoku, jak i istnienia w przestrzeni obciążonej nieruchomości zabytkowych form architektonicznych nie znajduje zastosowania.

Na postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie zawieszenia postępowania W. G. wniósł w terminie zażalenie z dnia 30.03.2005r., w którym opisując jednoznacznie zawarty w kwestionowanym orzeczeniu przedmiot rozstrzygnięcia podnosił, że nie zachodzi sytuacja tożsamości organu, albowiem w związku ze złożonym odwołaniem postępowanie rozgraniczeniowe prowadzi obecnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wskazywał też sześciomiesięczną bezczynność Prezydenta Miasta K. w rozpoznaniu niniejszego wniosku.

Powyższe zażalenie opatrzono pieczęcią odnotowująca wpływ do Urzędu Miasta K. z daty [...].03.2005r.

W odrębnym zażaleniu z dnia [...].03.2005r., wniesionym w terminie na postanowienie o odmowie zawieszenia niniejszego postępowania z uwagi na toczące się postępowania o zasiedzenie służebności, W. G. opisując jednoznacznie zawarty w kwestionowanym orzeczeniu przedmiot rozstrzygnięcia zarzucał, że niedopuszczalne jest dokonywanie przez organ administracji subsumcji stanu faktycznego do dyspozycji normy wyrażonej w art. 292 k.c. Kognicję w tym zakresie posiada bowiem sąd powszechny i jest to prejudykat, który wymaga rozstrzygnięcia. Budynek na nieruchomości wnioskodawców stoi już ponad sto lat, a przepis prawa nie zawsze wymagał dla zasiedzenia służebności korzystania z trwałego i widocznego urządzenia. Ponadto, zabytkowa forma architektoniczna z całą pewnością jest takim urządzeniem. W razie potwierdzenia istnienia służebności inwestor nie będzie mógł wybudować niczego na swojej nieruchomości, ponieważ każda budowa będzie pozostawała w kolizji z jej treścią. Faktu tego nie da się jednak autorytatywnie stwierdzić bez stosownego postanowienia sądowego.

Postanowieniem Wojewody z dnia 30.05.2005r. znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia W. G. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...].03.2005r. znak [...] w sprawie zwieszenia postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pn " Zespół budynków mieszkalno - usługowych etap [...] rozbudowa budynku usytuowanego przy ul. K. w K. ", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie.

Orzekając w ten sposób podano, że zaskarżonym postanowieniem organ pierwszej instancji odmówił zawieszenia postępowania w powyższej sprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe, jak i postępowanie o pozwolenie na budowę prowadzone jest przez ten sam organ, a zatem w świetle brzmienia art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. brak jest możliwości jego zawieszenia. W zażaleniu na postanowienie skarżący podniósł między innymi, że obecnie prowadzone jest w sprawie rozgraniczenia nieruchomości postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które jest innym organem, a ponadto, że przed sądem cywilnym prowadzone jest postępowanie o zasiedzenie służebności światła, widoku i odpływu wód oraz istnienia w przestrzeni form zabytkowych.

Wyjaśniono następnie, że rozpatrując wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej winien ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania, a zagadnieniem wstępnym. Zawieszenie postępowania winno nastąpić jedynie wówczas, gdy bez rozstrzygnięcia tego zagadnienia, wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Rozstrzygając w powyższym przedmiocie organ administracji opiera się na dokumentach i dowodach, które znajdują się w obrocie prawnym i których aktualność nie została zmieniona. Z samego faktu prowadzenia postępowania sądowego ( w sytuacji braku wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów prawnych ) nie wynika, że akty te przestały obowiązywać lub ich obowiązywanie zostało na czas określony wstrzymane. Odnośnie postępowania o zasiedzenie służebności, sprawie niniejszej istnieje aktualny materiał dowodowy, w oparciu o który można prowadzić postępowanie i wydać rozstrzygnięcie. Analogicznie jest w przypadku prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Sama okoliczność prowadzenia takiego postępowania w sytuacji wykonania projektu zagospodarowania na aktualnych mapach przyjętych do zasobu geodezyjnego, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Brak jest w związku z tym podstaw do uznania, że zakończenie wskazanych postępowań administracyjnych i sądowych stanowi zagadnienie prejudycjalne dla prowadzonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ewentualna zmiana stanu prawnego może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w oparciu, o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., jednakże w tej sytuacji wznowienie postępowania jako zdarzenie przyszłe i niepewne nie może stanowić przesłanki do zawieszenia z tego powodu postępowania administracyjnego. Co do możliwości zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., inicjatorem takiego zawieszenia może być tylko strona postępowania na żądanie, której zostało ono wszczęte. Możliwość zawieszenia postępowania w oparciu o ten przepis obwarowana jest dodatkowymi warunkami, tj. brakiem sprzeciwu innych stron postępowania i brakiem zagrożenia dla interesu społecznego W przedmiotowej sprawie wniosek o zawieszenie postępowania został złożony przez inną osobę aniżeli inicjator postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody z dnia 30.05.2005r. znak [...], W. G. domagał się stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta K. Prezydenta Miasta K. z dnia [...].03.2005r. znak [...], względnie uchylenia wyżej wymienionych postanowień.

Skarżący zarzucał, że powyższe postanowienia zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego co, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi przyczynę ich nieważności. Wbrew temu co przyjęto, postępowania przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oraz zasiedzenia służebności mają zasadnicze znaczenie dla postępowania dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednym z dokumentów wymaganych do uzyskania pozwolenia na budowę jest oświadczenie inwestora o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tego wynika, że osoba ubiegająca się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę powinna legitymować się odpowiednim prawem pozwalającym jej na prowadzenie robót budowlanych. Jeżeli brak takiego oświadczenia lub oświadczenie jest nieprawdziwe, to decyzja o pozwoleniu na budowę nie może zostać wydana. Jeżeli w czasie trwania postępowania toczyć się będzie inne postępowanie, którego wynik rzutować będzie na prawdziwość oświadczenia, a więc i samego faktu przysługiwania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to organ administracji powinien zawiesić postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Taka sytuacja zachodzi w przypadku prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Ponieważ przedmiotem tego postępowania jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości ( art. 29 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego ), to jego będzie miało skutek wsteczny, tj. od chwili kiedy tak określona granica pomiędzy nieruchomościami powstała. Jeżeli od momentu złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę nie zaszła zmiana granic nieruchomości - a taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, to określenie w postępowaniu granic nieruchomości innych niż dotychczas oznacza, że wnioskodawcy nie przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż uprawnionym do nieruchomości jest osoba, do której należy sąsiednia nieruchomość. Takie samo znaczenie ma wydanie postanowienia stwierdzającego zasiedzenie służebności. Orzeczenie to ma charakter deklaratoryjny i skutkuje potwierdzeniem istnienia prawa od chwili, w której upłynął okres potrzebny do jej zasiedzenia. W niniejszej sprawie stwierdzenie zasiedzenia służebności światła, widoku i odpływu wody skutkować będzie tym, że w dacie składania oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane prawo wnioskodawcy było obciążone prawem innych osób w taki sposób, że nie mógł on prowadzić zawnioskowanych robót budowlanych. W takim bowiem zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z treścią służebności, inwestorowi nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślał ponadto, że okoliczność prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego nie może stanowić podstawy do kwestionowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które to prawo zostało przez niego prawidłowo wykazane. Powszechnym w orzecznictwie administracyjnym pozostaje pogląd, iż organ administracji rozpoznający wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, nie ma podstaw do wydania decyzji odmownej tylko z tego powodu, że wykazane przez inwestora w sposób niewadliwy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestionowane przed sądem powszechnym (wyrok NSA z 9.12.1992r., IV S.A.1394/91, ONSA 1993, Nr 4 poz.86). Organ administracji nie ma podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę również w przypadku kwestionowania przez właściciela nieruchomości sąsiedniej przebiegu granic, a więc prawa inwestora do dysponowania nieruchomością, w sytuacji gdy legitymuje się on prawem do władania tą działką na cele budowlane i prawo to nie zostało mu odebrane. W niniejszej sprawie projekt zagospodarowania działki wykonany został na aktualnych mapach, przyjętych do zasobu geodezyjnego, które jako dokumenty urzędowe korzystają w myśl art. 76 k.p.a. z domniemania prawdziwości. Toczące się postępowanie w przedmiocie zasiedzenia służebności nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, również dlatego, że godziłoby to w istotę prawa własności, a w szczególności w wynikające z niego prawo do korzystania z nieruchomości. Ewentualna zmiana stanu prawnego może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 §1 pkt 8 k.p.a., okoliczność ta jednak jako zdarzenie przyszłe i niepewne, nie może stanowić przesłanki zawieszenia postępowania w sprawie.

Uczestnik J. M. wnosił o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. Wskazał, że zgodnie z art. 141 k.p.a wydane w toku postępowania postanowienia podlegają zaskarżeniu środkiem odwoławczym w postaci zażalenia jedynie gdy kodeks tak stanowi. W przypadku dotyczącym zawieszenia kodeks stanowi w art. 101 § 3 k.p.a., że zażalenie służy stronie jedynie w sprawie zawieszenia postępowania. Powyższe dotyczy zatem zawieszenia, a nie odmowy zawieszenia postępowania.

Uczestnik podawał też, że granica między obu nieruchomościami była wyznaczona w operatach geodezyjnych kilka lat temu i na jej przebieg po ścianie budynku zgodził się poprzedni właściciel nieruchomości. W akcie notarialnym wyraził on zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji bezpośrednio w granicy wyznaczonej ścianą budynku przy ul. K.. Oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania terenem inwestycji ( mające swoje potwierdzenie w poświadczeniu własności ) nie odnosi się do przebiegu samej granicy, a do prawa całej nieruchomości określonej konkretnym numerem. Prawo to zaś wynika ostatecznie z dokumentu urzędowego jakim jest wyciąg z ksiąg wieczystych, któremu przysługuje domniemanie prawdziwości. Domniemanie i walor dowodowy tego dokumentu może być usunięte wyłącznie w trybie postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z art.10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zmiana przebiegu granicy nie oznacza, że inwestor traci prawo własności do działki określonej konkretnym numerem ewidencyjnym, a tym samym prawo do dysponowania jej terenem na cele budowlane. Co najwyżej zmiana przebiegu granic, która będzie ujawniona w operacie geodezyjnym, będzie musiała być uwzględniona przez geodetę w tyczeniu obiektu budowlanego, który musi być zlokalizowany w określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę odległościach od granicy.

Odnosząc się do kwestii służebności uczestnik wskazał, że wniosek o zasiedzenie ma charakter pozorowany. Zgodnie z art. 292 k.c. służebności gruntowe mogą być zasiedziane jedynie jeżeli polegają na korzystaniu z trwałego i widocznego urządzenia. Rudymentarną rzeczą jest wiedza o tym, iż służebności tzw. bierne, do jakich zalicza się służebność światła, widoku czy zakaz budowania na gruncie lub ponad określoną wysokość nie mogą być przedmiotem posiadania prowadzącego do jakiegokolwiek zasiedzenia w obecnie obowiązującym stanie prawnym określonym przez kodeks cywilny ( wyrok SN z 4.VI.52 i 26.X.59 ). Nadto, do chwili obecnej żadne postępowanie sądowe o ochronę służebności gruntowej rzekomo przysługujących skarżącemu w ogóle się nie toczy.

Składając w sprawie kolejne pisma - z dnia 14.11.2005r. i 28.11.2005r., skarżący polemizował z zasadnością stanowiska zajmowanego przez uczestnika J. M. oraz w zaskarżonym postanowieniu. Podawał też dodatkowo, że postępowanie rozgraniczeniowe obecnie toczy się przed sądem powszechnym, a nie przed organem administracji publicznej. Przedłożył również postanowienie Sądu Rejonowego dla K. Wydział [...] Cywilny z dnia [...].10.2005r. sygn. [...] o zabezpieczeniu powództwa w sprawie o zniesienie służebności, wskazując, że niezależnie od postępowania rozgraniczeniowego toczy się również postępowanie sądowe w przedmiocie zniesienia służebności oparcia.

Wyrokiem z dnia 26.07.2007r. sygn. akt II SA/Kr 920/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę w niniejszej sprawie, uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, mimo tego, że zaskarżone postanowienie nie jest pozbawione wad. Stwierdził w tym zakresie, że w dniu [...].03.2005r. organ pierwszej instancji wydał dwa postanowienia o takim samym rozstrzygnięciu, tj. o odmowie zawieszenia postępowania, przy czym każde z nich odniósł do innej ze wskazanych przez skarżącego podstaw faktycznych zawieszenia. To działanie organu Sąd ocenił jako wadliwe wskazując, że stan procesowy postępowania był określony i na jego tle należało ocenić zasadność wniosku o zawieszenie postępowania w odniesieniu do wszystkich wskazywanych podstaw i to bez względu na liczbę złożonych już wniosków. Tymczasem w sprawie niniejszej to samo rozstrzygnięcie zawarto zbędnie w dwóch odrębnych dokumentach. Na każde z wydanych postanowień złożone zostało odrębne zażalenie. Organ odwoławczy we wstępnej części swego postanowienia wymienił - także wadliwie - numer tylko jednego z postanowień z dnia [...].03.2005r. W ocenie Sądu, niewątpliwym jest jednak to, że pod względem merytorycznym rozstrzygnięcie tego organu, podjęte po analizie obu wskazanych przez skarżącego podstaw faktycznych zawieszenia, dotyczy obu postanowień i obu zażaleń. Skoro więc w istocie przedmiotem rozstrzygnięć organów obu instancji była ta sama kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego, to wytknięte uchybienia ocenić należy, jako nie mające wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd wskazał też, że sam fakt toczącego się postępowania rozgraniczeniowego, czy postępowania o stwierdzenie zasiedzenia służebności, wynikającego z własności prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ogranicza, nie znosi i nie zawiesza jego skuteczności. Tylko zaś w takim wypadku wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie o pozwolenie na budowę byłoby niemożliwe z uwagi na zagadnienie wstępne. Dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ustawodawca wymaga przedłożenia m.in. projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie ewidencyjnej. To właśnie aktualne dane ewidencyjne, w tym przebieg granicy ( art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ), stanowią dla organu administracji punkt odniesienia w ocenie zgodności projektu z warunkami techniczno-budowlanymi, w tym co do odległości projektowanego obiektu od granicy. Także więc i z tego punktu widzenia postrzeganie toczącego się postępowania rozgraniczeniowego jako zagadnienia wstępnego nie znajduje uzasadnienia.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku W. G. domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, zarzucając : naruszenie art. 141§4 , 145 §1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 157 § 2, w związku z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że toczące się postępowanie cywilne w przedmiocie ustalenia prawa do dysponowania nieruchomością także na cele budowlane nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego; art. 141§4, 145 §1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 157 § 2, w związku z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., w związku z art. 101 §3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., w związku z art. 138 §1 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że w tej samej dacie mogą zapaść dwa postanowienia rozstrzygające w przedmiocie zawieszenia postępowania, od którego zostają złożone dwa zażalenia, a które to zażalenia mogą następnie zostać

rozstrzygnięte jednym postanowieniem organu drugiej instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik J. M. podtrzymał stanowisko uprzednio prezentowane w sprawie. Wskazywał też, że art. 138 §1 w związku z art. 144 k.p.a. nie zawierają zakazu łączenia rozstrzygnięć w jednym formalnym akcie, zaś powyższe znajduje postawę prawną w art. 62 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 22.01.2009r. sygn. akt II OSK 1913/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądził od Wojewody na rzecz W. G. kwotę 400 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zdaniem sądu odwoławczego, sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że działanie organu ocenić należy jako wadliwe, bowiem stan procesowy postępowania był określony i na jego tle należało ocenić zasadność wniosku o zawieszenie postępowania, w odniesieniu do wszystkich wskazywanych podstaw i to bez względu na liczbę złożonych już wniosków o zawieszenie postępowania. Zasadnie stwierdził też Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nie ma żadnego powodu uzasadniającego wydawanie w tej samej dacie i w tym samym stanie sprawy tylu postanowień, ile było wcześniej wniosków, czy też wskazanych podstaw zawieszenia. Za wadliwe jednak uznał Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku, że uchybieniem formalnym bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia w warunkach przedmiotowej sprawy jest to, iż organ odwoławczy rozpoznał zażalenia na oba postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...].03.2005r. Jak wyjaśniono, uszło uwadze sądu pierwszej instancji to, iż w dniu [...].05.2005r. wydane zostało przez Prezydenta Miasta K. trzecie postanowienie, tym razem o zawieszeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "zespół budynków mieszkalno-usługowych etap [...] - rozbudowa budynku usługowego przy ul. K. w K.," a postanowienie to opatrzono znakiem [...]. Tymczasem, postanowienie organu odwoławczego z dnia 30.05.2005r. wymieniało postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...].03.2005r. ze znakiem [...]. Tak więc, w sprawie wydano trzy postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, przy czym dwa postanowienia pochodzą z tej samej daty - tj. [...] marca 2005 r., a dwa postanowienia opatrzone zostały tym samym znakiem - tj. [...]. Wszystkie trzy rozstrzygnięcia zawierają uzasadnienie różnych okoliczności faktycznych. W tej sytuacji nie ma podstaw, aby stwierdzać, że Wojewoda jednym postanowieniem rozpoznał dwa zażalenia skarżącego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczone wyżej uchybienie ma wpływ na wynik sprawy o tyle, że organ zamiast odnieść się do wszystkich okoliczności w sprawie mogących uzasadnić, bądź też zakwestionować zasadność wniosku o zawieszenie postępowania, czynił to w odniesieniu do każdego wniosku skarżącego odrębnie, pomijając przy tym fakty wymieniane przez skarżącego w kolejnych wnioskach i fakty znane organowi z urzędu, na co wskazuje chociażby treść postanowienia z dnia 5.05.2005r.

Uchylając wyrok sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w dalszym toku postępowania należy uwzględnić wytyczne wyżej przedstawione i poddać analizie kompletność okoliczności faktycznych przedstawionych w kontrolowanym rozstrzygnięciu, pozwalających na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. Fakt wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 22.01.2009r. sygn. akt II OSK 1913/07 19.09.1996r., sygn. akt II SA/Kr 683/96 ma ten skutek, że dokonywana obecnie ponowna kontrola następuje z uwzględnieniem wiążącego charakteru prezentowanej w nim wykładni prawa ( art. 190 p.p.s.a ).

Na wstępie należy zauważyć, że wbrew zarzutom i wnioskom zawartym w odpowiedzi na skargę uczestnika J. M. w sprawie niniejszej brak podstaw do odrzucenia skargi. Zgodnie z treścią art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. W doktrynie podkreśla się trafnie, że formuła "postanowienie w sprawie zawieszenia" ma charakter zbiorczy. Zakres tej formuły nie może być ograniczony wyłącznie do postanowienia "o zawieszeniu" postępowania. Obejmuje nadto inne kwestie związane bezpośrednio z instytucją zawieszenia postępowania (w tym z odmową jej zastosowania, konsekwencjami jej zastosowania), wymagające rozstrzygnięcia w formie postanowienia ( tak komentarz do art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego - G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II. ).Poza wskazanym już zatem postanowieniu "o zawieszeniu" postępowania, forma ta jest niezbędna dla "odmowy zawieszenia postępowania", "podjęcia zawieszonego postępowania" oraz "odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 448).

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, skargę należy uwzględnić, aczkolwiek z przyczyn innych, niż w niej podnoszone, względnie podawane w kolejnych pismach skarżącego, których rozpoznanie jest przedwczesne.

Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że w dniu [...].03.2005r. organ pierwszej instancji wydał dwa postanowienia o takim samym rozstrzygnięciu, tj. o odmowie zawieszenia postępowania, przy czym każde z nich odniósł do innej ze wskazanych przez skarżącego podstaw faktycznych zawieszenia. Na każde z tych postanowień W. G. wniósł odrębnie zażalenia, w których powoływał odmienne zarzuty i okoliczności. Wskazany w osnowie postanowienia Wojewody z dnia 30.05.2005r. znak [...] przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia, w którym mowa o rozpatrzeniu jednego zażalenia W. G. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...].03.2005r. znak [...] ), naprowadza, że przedmiotem tym było tylko jedno z wydanych w tej samej dacie przez organ pierwszej instancji postanowień. Do analogicznych wniosków prowadzi też początkowy fragment wywodów uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Wojewody z dnia 30.05.2005r. znak [...]. Wynika z niego dodatkowo, że zaskarżone orzeczenie, to postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie zawieszania postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., w którym jako motyw takiego rozstrzygnięcia wskazano okoliczność iż postępowanie rozgraniczeniowe i postępowanie o pozwolenie na budowę prowadzone jest przez tan sam organ. W dalszej części wywodów mowa jest jednak, że w zażaleniu na postanowienie skarżący podniósł między innymi, że obecnie prowadzone jest w sprawie rozgraniczenia postępowanie odwoławcze przez samorządowe Kolegium Odwoławcze, które jest innym organem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a ponadto, że przed sądem cywilnym prowadzone jest postępowanie o zasiedzenie służebności światła, widoku i odpływu wód oraz istnienia w przestrzeni form zabytkowych. Powyższe stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pozostaje nie tylko w sprzeczności ze zgromadzony materiałem, z którego wynika, że powyższe kwestie skarżący podnosił odrębnie, bez powtarzania argumentacji, w dwóch zażaleniach, ale także z osnową - stwierdzającą utrzymanie w mocy tylko jednego postanowienia z wydanych dwóch w tej samej dacie i o tym samym znaku. Takie wewnętrzne sprzeczności cechują też dalszą część uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym poddaje się analizie nie tylko relacje pomiędzy postępowaniem w sprawie o pozwolenia na budowę, a postępowaniem rozgraniczeniowym, ale również relacje pomiędzy postępowaniem w sprawie o pozwolenie na budowę, a postępowaniem o zasiedzenie służebności światła, widoku i odpływu wód oraz istnienia w przestrzeni form zabytkowych.

Stosownie do art. 123 § 1 -2 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia ( §1 ); postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej ( §2 ). Artykuł 124 § 1 k.p.a. stanowi, że postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Zgodnie zaś z treścią art. 124 § 2 § k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy trzeba podkreślić wagę oraz znaczenie dwóch z wyżej wymienionych elementów postanowienia, to jest rozstrzygnięcia i uzasadnienia. W rozstrzygnięciu postanowienia dochodzi do konkretyzacji prawa, zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiająca sprawę w tej formie. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania . Winno być ono sformułowane jasno i precyzyjnie, bez niedomówień, czy możliwości różnej interpretacji, tak aby było zrozumiałe bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem postanowienia. W przypadku obowiązku sporządzenia uzasadnienia stanowi ono integralną część postanowienia, zaś jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Niezależnie od wymogów, które ma uzasadnienie spełniać po myśli art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., winno ono pozostawać w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia.

Zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia 30.05.2005r. znak [...] nie odpowiada tym wymogom. W świetle zawartego w nim rozstrzygnięcia nie jest możliwym ustalenie, które z dwóch wydanych przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. w tej samej dacie i z tym samym znakiem sprawy postanowień poddano rozpoznaniu w toku instancji. Ustalenie powyższego nie jest możliwe także przy uwzględnieniu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, które nie pozwala na identyfikację jednego z dwóch złożonych przez W. G. środka zaskarżenia - choćby przez wskazanie daty jego wpływu. Zażalenia, które łączyłoby podawane przez organ drugiej instancji kwestie postępowania rozgraniczeniowego oraz postępowania o zasiedzenie służebności światła, widoku i odpływu wód oraz istnienia w przestrzeni form zabytkowych przez organ drugiej instancji - brak w aktach sprawy. W świetle uprzednio czynionych uwag ujawniających liczne wewnętrzne sprzeczności zaskarżonego postanowienia, nie można także uznać, że zawiera ono rozstrzygnięcie dotyczące obu wydanych przez organ pierwszej instancji aktów, tym bardziej, że organ drugiej instancji nie powołuje się na dyspozycję art. 62 k.p.a.

Niezależnie od tego, zaskarżone postanowienie należy uznać za wadliwe także z tej przyczyny, że nie zawiera ono ustaleń tworzących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, zaś rozważania prawne czynione są w oderwaniu od konkretnych okoliczności.

Powyższe uchybienia wymogom przewidzianym w art. 124 §1 i 2 k.p.a. oraz w art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. mają istotny wpływ na wynika sprawy. Strona wnosząca zażalenie na róże podlegające odrębnemu zaskarżeniu akty ma bowiem prawo wiedzieć, który z nich jest rozstrzygany postanowieniem organu drugiej instancji, jak również znać wszelkie przesłanki uwzględniane w procesie decyzyjnym, do których należą także ustalania w zakresie faktów oraz ocena dowodów. Odstąpienie od tych zasad może bowiem prowadzić do pozbawienia strony możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak również przed sądem administracyjnym .Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za postawę art. 145 §1 pkt 1 c p.p.s.a. Wskazane uchybienie przepisom postępowania nie stanowią jednak przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia z przyczyn, o których mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Rzeczą organu drugiej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wyżej wskazanych uchybień proceduralnych. Rozpoznając merytorycznie zażalenie lub zażalenia W. G. Wojewoda [...] winien nadto uwzględnić pogląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.01.2009r. sygn. akt II OSK 1913/07, w którym wskazano na obowiązek organu pierwszej instancji oceny zasadności wniosku o zawieszenie postępowania, w odniesieniu do wszystkich wskazywanych podstaw i to bez względu na liczbę złożonych już wniosków o zawieszenie postępowania.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku, biorąc za podstawę treść art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.