Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 83/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61a  par. 1 i 2, art. 124 par. 1 i 2,  art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie legalności wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego R. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez R. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], dotyczące zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie O. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w G., C., K. i M. z tranzytem do oczyszczalni ścieków w A. – G. z tranzytem do A. wraz z przyłączami, na działkach według wykazu dołączonego do projektu.

Wnioskiem z dnia 9 listopada 2018 r., R. M. - reprezentowany przez adwokata G. Ć., wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] (dalej PINB) o wszczęcie postępowania w przedmiocie zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] (działka nr a), z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, Prawa budowlanego lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, w zakresie decyzji Starosty O. z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że na jego nieruchomości znajduje się studnia dostarczająca wodę - powstała jeszcze przed zatwierdzeniem projektu budowlanego oraz zbiornik na nieczystości stałe wybudowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podczas projektowania inwestycji, okoliczność istnienia studni nie została jednak wzięta pod uwagę, wobec powyższego zdaniem strony, usytuowanie zbiornika na nieczystości stałe w odległości 3 metrów od studni dostarczającej wodę narusza § 31 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ustosunkowując się do powyższego wniosku, PINB w piśmie z dnia [...] poinformował stronę o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie. Dodał, że po przeanalizowaniu dokumentacji oraz po przeprowadzeniu kontroli w dniu 23 października 2018 r. nie dopatrzył się nieprawidłowości. Zaakcentował organ, że kontrolą objęto zarówno część projektową, jak i wykonanie obiektu w terenie (również z udziałem specjalistycznego sprzętu do określenia stanu technicznego jak i jakości wykonanych robót - inspekcja kamerą TVC) oraz sprawdzenie wykonania obiektu z projektem budowlanym. W wyniku kontroli nie stwierdzono naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, jak i warunków technicznych.

Na powyższe pismo, R. M., wniósł zażalenie podnosząc zarzut naruszenia:

- art. 61a § 1 K.p.a. poprzez niewydanie merytorycznego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania;

- art. 61 i art. 104 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, względnie zobowiązania PINB do podjęcia postępowania z urzędu, w związku z występowaniem ewidentnych nieprawidłowości związanych z lokalizacją zbiornika na nieczystości, położnego na nieruchomości wnioskodawcy,

- art. 107 K.p.a. oraz art. 124 K.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i wydaniu postanowienia nieposiadającego prawem przewidzianych elementów składowych,

- § 31 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy powyższego rozporządzenia nie zostały naruszone, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika sposób naruszenia tych przepisów.

Stosownie do powyższych zarzutów domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i wszczęcia postępowania z urzędu. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie, działanie organu w postaci wydania pisma stwierdzającego brak podstaw do wszczęcia postępowania były niezgodne z przepisami administracyjnymi, albowiem odmowa wszczęcia postępowania winna nastąpić w postanowieniu, o jakim mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem, gdy żądanie, o jakim mowa w art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tymczasem, w odpowiedzi na jego wniosek o wszczęcie postępowania, PINB w powiecie [...] nie wydał postanowienia, tylko pismo, którym stwierdził brak podstaw do wszczęcia postępowania. Zdaniem żalącego, działanie PINB doprowadziło do naruszenia przepisów administracyjnych, ponieważ organ był zobowiązany do zbadania zasadności żądania strony oraz oceny czy okoliczności sprawy uzasadniają wszczęcie postępowania, czy też nie. Organ nie powinien był poprzestać na informowaniu strony, że jej żądanie jest bezzasadne, ale w oparciu o przepisy K.p.a. zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, tj. wszczęcia postępowania i prowadzenia postępowania lub odmowy wszczęcia postępowania.

W wyniku rozpoznania zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB), postanowieniem z dnia [...], nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Organ stwierdził, że zaskarżone pismo PINB w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], dotyczące zgodności wykonania robót budowlanych usytuowanych na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] z przepisami Prawa budowlanego nie jest postanowieniem, a stanowi czynność mającą charakter informacyjno-wyjaśniający i nie podlega zaskarżeniu. Odwołując się do art. 104 K.p.a., wyjaśnił, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje również stosownie do art. 123 § 1 K.p.a. postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii postępowania nie rozstrzygają natomiast o istocie sprawy, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Organ może wydać postanowienie również w przypadku odmowy wszczęcia postępowania, w takim przypadku zgodnie z art. 61a K.p.a. stronie służy zażalenie. W dalszej kolejności organ podał, że postępowanie odwoławcze (zażaleniowe) składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania rozstrzygnięcia. W fazie wstępnej, organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 K.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem, odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Niedopuszczalne jest również odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Zgodnie z art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W świetle powyższego, podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie, czy zaskarżone pismo spełnia wymogi indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest postanowienie. Organ podkreślił, że postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego muszą spełniać określone wymagania co do formy i treści. Zgodnie z art. 124 K.p.a., postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Porównując powyższe ze stwierdzonym stanem faktycznym organ uznał, że w badanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, kiedy czynność organu administracji państwowej nie jest postanowieniem. PINB w powiecie [...] pismem z [...] poinformował stronę, że w sprawie dotyczącej kwestii zgodności wykonania robót budowlanych usytuowanych na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], z przepisami Prawa budowlanego nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie.

W ocenie organu odwoławczego, analiza treści pisma PINB w powiecie [...] z [...], prowadzi do wniosku, że nie stanowi ono postanowienia. Odnosząc się do postanowienia, o którym mowa w art. 61 a K.p.a., organ wskazał, że co do zasady tryb ten nie ma zastosowania do postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego. Przepisy prawa materialnego przyznają inicjatywę wszczęcia postępowania, czy to organowi, czy to stronie, czy też obu tym podmiotom. Gdy przepisy tej kwestii nie regulują, wówczas stosuje się ogólną regułę, aby postępowanie zmierzające do nałożenia na stronę obowiązków zostało wszczęte z urzędu, prowadzące zaś do przyznania uprawnień, na wniosek strony. W wypadku postępowania wszczynanego z urzędu problem odmowy wszczęcia postępowania nie powstaje, chyba że chodzi o wnioski osób uprawnionych do żądania wszczęcia postępowania z urzędu. W tych przypadkach przepisy Kodeksu przewidują jednak wydanie odpowiednich aktów administracyjnych lub zobowiązują organ do wszczęcia postępowania z urzędu.

Uwzględniając policyjny charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, niewątpliwie postępowanie tych organów wszczynane jest wyłącznie z urzędu. Przemawia za tym kategoryczne sformułowanie przepisów nakazujących organom nadzoru budowlanego wydanie określonych decyzji po ujawnieniu stanu samowoli budowlanej (czyli ich wydanie z urzędu) oraz wyraźne sformułowanie w ustawie przypadków wszczęcia postępowania na wniosek (czyli w innych przypadkach byłyby wszczynane z urzędu). Przedstawiane organom nadzoru budowlanego żądania wszczęcia postępowania nie mają w związku z tym decydującego znaczenia dla określenia zakresu postępowania, które powinny prowadzić. Organ nadzoru budowlanego nie jest związany granicami żądania. Może, a wręcz ma obowiązek, przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organ działań w granicach jego kompetencji. Nie ma więc istotnego znaczenia treść złożonego przez stronę pisma z dnia 9 listopada 2018 r.

We wniesionej skardze R. M. - nadal reprezentowany przez pełnomocnika podniósł zarzut naruszenia:

1) art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], podczas gdy zgodnie z art 61a § 1 oraz 2 K.p.a. organ administracji wydał postanowienie, na które przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia, a tym samym istniał przedmiot zaskarżenia,

2) art. 123 § 1 K.p.a. w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu pisma PINB z dnia [...] za pismo mające charakter informacyjno-wyjaśniający, podczas gdy zawierało ono minimum elementów niezbędnych do uznania, iż jest to postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a., a tym samym podlegało ono kontroli instancyjnej w drodze zażalenia na postanowienie,

3) art 61a § 1 oraz 2 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż PINB nie był zobowiązany do wydania władczego rozstrzygnięcia (w przedmiotowym przypadku postanowienia), a tym samym, że na tą czynność organu brak jest przedmiotu zaskarżenia, podczas gdy przejaw władczego rozstrzygnięcia organu (PINB) winien był przyjąć postać postanowienia, a za takie należy traktować pismo PINB z dnia [...], na które to przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia,

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym w trybie art 119 pkt 3 P.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a., przekazanie do ponownego rozpoznania sprawy organowi odwoławczemu oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W ocenie skarżącego, stanowisko [...]WINB jest błędne, albowiem pismo PINB z dnia [...], mimo iż zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a to art 124 K.p.a., zawiera minimum elementów, jakie powinno zawierać postanowienie i tym samym należy uznać je za postanowienie, na które służy zażalenie. Powołując się na aktualną linię orzeczniczą wywodził, że do konstytutywnych składników treści decyzji/postanowienia, to jest takich, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją lub postanowieniem zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Wobec powyższego, pismo PINB z dnia [...] zawiera wszystkie cztery składniki i tym samym [...]WINB błędnie stwierdził, iż czynność organu administracji państwowej nie jest postanowieniem. Przypomniał, iż wystosował do PINB wniosek o wszczęcie postępowania, na który PINB zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa administracyjnego winien był wydać postanowienie o wszczęciu bądź odmowie wszczęcia postępowania. PINB dokonał kontroli na nieruchomości skarżącego, a więc podjął czynności mające na celu zbadanie nieprawidłowości, co w konsekwencji powinno prowadzić do wydania aktu administracyjnego w formie przewidzianej przepisami prawa. Jednakże nie wydał postanowienia o wszczęciu bądź odmowie wszczęcia postępowania, zgodnie z ustaleniami, których dokonał. Wydanie pisma, które, w ocenie PINB, nie jest postanowieniem, nie jest imperatywne dla strony co do nazwy tegoż aktu o charakterze władczym (w przeciwieństwie do jego treści). Strona, a w tym przypadku skarżący, związany był treścią postanowienia PINB, a tym samym, skoro przejaw rozstrzygnięcia organu administracji przyjął choć wadliwą nazwę, to jednak ułomną, ale skuteczną formę, albowiem zawierał elementy zasadnicze, wskazujące na to, iż jest to postanowienie o jakim mowa w art. 61a K.p.a. W ocenie skarżącego, treść pisma PINB zawiera cechy władczego rozstrzygnięcia organu, co świadczy o tym, iż mimo niezachowania formy wymaganej dla postanowienia, treść pisma wskazuje, iż jest to postanowienie. Brak wszystkich elementów określonych w art. 124 K.p.a., dotyczących wymogów formalnych postanowienia, nie powoduje, iż dany akt nie może być uznany za postanowienie. Konstatując skarżący stwierdził, iż [...]WINB w sposób wadliwy i błędny uznał, iż pismo PINB z dnia [...] nie jest postanowieniem. Na skutek powyższego organ odwoławczy wywiódł błędny wniosek stwierdzając niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dodać jeszcze trzeba, że w sytuacji gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Natomiast przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przed przedstawieniem przyczyn, które zdecydowały o takiej ocenie Sądu, odnotować należy, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wywiedzionego przez skarżącego od pisma PINB będące odpowiedzią na wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie legalności robót budowlanych.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten został zastosowany w związku z art. 144 K.p.a., stanowiącym, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II K.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, iż przy rozpatrywaniu niedopuszczalnego zażalenia zastosowanie ma cytowany wyżej art. 134 K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie może być wniesione tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Z wymienionych przepisów wynika więc, iż zażalenie jako zwyczajny, samodzielny i formalny środek prawny, służy jedynie od rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji pierwszej instancji w formie postanowienia. Niedopuszczalne jest natomiast zażalenie od czynności organu administracji, która nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 K.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy wydaje postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia.

Niedopuszczalność środka odwoławczego, jakim jest zażalenie może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Zażalenie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem, na które kodeks przewiduje możliwość wniesienia zażalenia.

W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem zażalenia było pismo PINB w powiecie [...] z dnia [...] stanowiące reakcję organu pierwszej instancji na złożony przez stronę wniosek z dnia 9 listopada 2018 r. o wszczęcie postępowania w przedmiocie zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych na nieruchomości położnej w G. przy ulicy [...] z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie decyzji z dnia [...], nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielających Gminie O. pozwolenia na budowę. Pismo skarżącego stanowiło zatem wniosek o wszczęcie postępowania we wskazanej w nim sprawie. Niewątpliwie bowiem, jak wskazuje na to treść art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym zauważyć należy, że organ, do którego żądanie takie zostało wniesione, uznając, że postępowanie administracyjne we wnioskowanej sprawie nie może być wszczęte - powinien wydać postanowienie, o jakim mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten wskazuje bowiem jednoznacznie, że w przypadkach, gdy żądanie, o jakim mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zauważyć także należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powszechnie przyjmuje się, iż o charakterze pisma świadczy jego treść i zawarte w nim wnioski a nie jego nazwa czy forma (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 226/14, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sadów Administracyjnych (CBOSA), pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do konstytutywnych składników treści decyzji/postanowienia, to jest takich, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją lub postanowieniem zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną czy postanowienie w rozumieniu przepisów k.p.a. Mając powyższe na uwadze stwierdzić stanowczo należy, że pismo PINB w powicie [...] z dnia [...], zawiera wszystkie konstytutywne składniki postanowienia, wymienione w art. 124 K.p.a. Mimo, że przedmiotowe "pismo" organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie odpowiada formie określonej w wyżej wymienionym przepisie, nosi cechy rozstrzygnięcia (odmawiającego wszczęcia postępowania). Zgodnie zarówno z poglądami doktryny, jak i utrwalonym orzecznictwem o uznaniu danego aktu za decyzję czy postanowienie przesądza jego treść a nie nadana mu nazwa (forma), a pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w formie decyzji czy postanowienia są decyzjami administracyjnymi/ postanowieniami o ile zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji/postanowienia, tj. oznaczenie organu administracji, adresata oraz podpis pracownika reprezentującego organ (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2665/17 - dostępny na stronie internetowej CBOSA).

W piśmie z dnia [...] PINB w powiecie [...] stwierdził wyraźnie, że nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności wykonania robót budowlanych usytuowanych na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], dz. nr a, z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Odmówił prowadzenia postępowania we wnioskowanej przez skarżącego sprawie dotyczącej legalności wykonanych robót budowlanych, a zatem w sprawie niewątpliwie pozostającej w jego właściwości. Dlatego też, w ocenie Sądu, pismo PINB w powiecie [...] z dnia [...] należało uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Wynika bowiem z niego, że po dokonaniu pewnych czynności kontrolnych (oględziny nieruchomości) organ nie znalazł podstaw, aby wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie wskazywanych przez skarżącego robót budowlanych, a taką konstatację organ mógł poczynić tylko w tej formie.

Należy także dodać, że pismo organu pierwszej instancji z dnia [...] zawiera wszystkie istotne elementu postanowienia określone w art. 124 § 1 i 2 K.p.a., tj. oznaczenie organu administracji publicznej (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]), datę jego wydania ([...]), oznaczenie strony biorącej udział w postępowaniu (skarżący), rozstrzygnięcie (odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego), podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (podpisał się pod nim Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] M. D.) - art. 124 § 1 K.p.a. Zawiera także uzasadnienie faktyczne i prawne stanowiska organu (art. 124 § 2 K.p.a.) poprzez wskazanie, że kontrolą objęto część projektową, jak i wykonanie obiektu w terenie - z udziałem specjalistycznego sprzętu do określenia stanu technicznego, jak i jakości wykonanych robót- inspekcja kamerą TVC oraz sprawdzenie wykonania obiektu z projektem budowlanym. W wyniku kontroli nie stwierdzono naruszenia ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jedyne czego brakuje, to pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Jednak ten brak nie przesądza w żaden sposób o jego kwalifikacji.

Z tych względów należy uznać pismo z dnia [...] za postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 61a K.p.a. Skoro zatem, Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza wniesienie zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., to rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego podlega weryfikacji w toku instancji a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że [...]WINB w O. wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisów art. 134 K.p.a. w związku z art. 61a § 1 i 2 K.p.a. oraz 124 § 1 i 2 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna kwalifikacja pisma organu pierwszej instancji z dnia [...] jedynie jako pisma informacyjnego, a nie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, doprowadziła bowiem do błędnego uznania, iż w tej sprawie skarżącemu nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, a to z kolei spowodowało niezgodne z treścią art. 61a § 2 K.p.a. stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez skarżącego środka, a zatem niewłaściwe zastosowanie art. 134 K.p.a.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. zaskarżone postanowienie uchylił. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.