Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 816/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 141 par 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 73 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1286/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1286/13, oddalił skargę [...] na decyzję Prezesa Narodowego Zdrowia z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: NFZ) ogłosił konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: ginekologia - zespół chirurgii jednego dnia. Wartość zamówienia określono na nie większą [...] zł na okres rozliczeniowy od 1 lutego 2012 r. do 31 grudnia 2012..

W postępowaniu wpłynęło [...] ofert. W części jawnej komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach, dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu, wezwała także obu oferentów do usunięcia braków formalnych, które zostały usunięte w wyznaczonym terminie. Komisja konkursowa przeprowadziła kontrole u 3 oferentów, odrzucając na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach lub u.ś.o.z.) ofertę [...] (dalej: spółka lub skarżąca).

W dniu [...] stycznia 2012 r. spółka złożyła protest na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach, który został w dniu 25 stycznia 2012 r. oddalony przez Komisję konkursową.

W dniu [...] stycznia 2012 r. spółka złożyła odwołanie od tego rozstrzygnięcia, które zostało oddalone decyzją Dyrektora Ł. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia 20 lutego 2012 r.

Orzekając na skutek odwołania spółki Prezes NFZ decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. - działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes NFZ wyjaśnił, iż jak wynika z art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedmiotem rozstrzygania dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes, badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji, powinien mieć na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Prezes NFZ podkreślił, iż Komisja konkursowa w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu, zaś kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania.

Organ wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2012 r. kontroli sprawdzającej warunki wymagane w zakresie bloku operacyjnego oraz zapewnienia warunków w miejscu wykonywania świadczeń dla zespołu chirurgii jednego dnia - zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2011 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. Nr 140, poz. 1143 ze zm.) - ustalono, że oferent nie posiada igły w zestawie do inwazyjnego pomiaru ciśnienia krwi oraz nie posiada dokumentów potwierdzających własność lub możliwość użytkowania wskazanego sprzętu, nadto w trakcie dokonywanych oględzin w pomieszczeniach należących do bloku operacyjnego trwały jeszcze prace remontowe, takich jak: część brudna dla usuwania zużytego materiału, śluza dla pacjentów, śluza materiałowa, pomieszczenie dla pracowników z pomieszczeniem higieniczno-sanitarnym, pomieszczenie przygotowawcze dla pracowników wyposażone w stanowisko chirurgicznego mycia rąk, przez które pracownicy wchodzą do sali operacyjnej, pomieszczenie przygotowawcze pacjentów, magazyn sprzętu i aparatury, magazyn czystej bielizny, magazyn brudnej bielizny, pokój pielęgniarek, gabinet diagnostyczno-zabiegowy.

Organ podkreślił, iż stwierdzony w trakcie kontroli stan faktyczny potwierdziła własnoręcznym podpisem bez zastrzeżeń osoba biorącą udział w oględzinach z ramienia oferenta. Ponadto oferent złożył w dniu [...] stycznia 2012 r. oświadczenie, z którego wynika, że prace remontowe trwające na bloku operacyjnym, zakończone zostaną w przeciągu tygodnia i blok operacyjny gotowy będzie do użytkowania przed [...] lutego 2012 r.

Komisja konkursowa na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach - z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146, ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach - ofertę odrzuciła.

Stwierdził także, iż kontrola została przeprowadzona na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) i wyjaśnił, że przeprowadzenie kontroli, o której mowa w art. 64 ustawy o świadczeniach, nie dotyczy kontroli urzędowej w zakresie działalności gospodarczej przedsiębiorcy in extenso, lecz jest sui genesis kontrolą wykonywania umowy cywilnoprawnej, zawartej pomiędzy Narodowym Funduszem Zdrowia z jednej strony a podmiotem leczniczym z drugiej strony. Zakres, tryb i czynności kontroli takiej umowy określa w sposób szczegółowy ustawa o świadczeniach, a nie ustawa o swobodzie działalności gospodarczej.

Wskazał, że odrzucenie oferty nastąpiło po dokonaniu ustaleń w trakcie kontroli, tj. po dniu [...] stycznia 2012 r. Wcześniejsze odrzucenie oferty na podstawie danych w niej zawartych nie było możliwe, gdyż nie wynikało z nich, że oferent nie spełnia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

Wojewódzki Sąd w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2013 r. oddalił skargę wniesioną przez spółkę.

W działaniu organów wydających decyzje Sąd I instancji nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Sąd I instancji stwierdził, że niespełnianie warunków wymaganych od świadczeniodawców skutkuje odrzuceniem oferty w części jawnej postępowania konkursowego, kiedy to ustala się (m.in.), które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Przepis art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach wymienia enumeratywnie przypadki (przyczyny) odrzucenia oferty. Przepis ten skonstruowany jest w ten sposób, że wystąpienie którejkolwiek z tych przyczyn powoduje konieczność (przymus) odrzucenia oferty, bez możliwości podjęcia przez organ innej decyzji. Niespełnianie przez oferenta lub ofertę warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach (warunki wymagane od świadczeniodawców), to przyczyna odrzucenia oferty, która ma w pierwszym etapie postępowania wyeliminować podmioty, które nie spełniają warunków merytorycznych określonych w zarządzeniu Prezesa NFZ. Oferent niespełniający któregoś z wymogów zarządzenia Prezesa NFZ, określającego merytoryczne warunki realizacji świadczeń danego rodzaju, otrzymuje pisemną informację o odrzuceniu jego oferty oraz przyczynach odrzucenia.

Warunki postępowania oraz warunki zawierania umów (a także inne dokumenty) pobierane są przez oferenta (również w formie elektronicznej) w miejscu i terminie określonym w ogłoszeniu o postępowaniu.

Zdaniem Sądu I instancji zarzut przeprowadzenia kontroli przez podmiot nieuprawniony, przekroczenia uprawnień przez przewodniczącego Komisji kursowej oraz wydania przez niego upoważnień do przeprowadzenia kontroli jest bezpodstawny.

Podstawą przeprowadzonej kontroli był § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań, który stanowi, iż Komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy.

Zgodnie natomiast z § 8 Załącznika do uchwały Nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. dot. "Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej" Przewodniczący może powoływać i odwoływać spośród członków komisji zespoły do realizacji określonych zadań, ustalając równocześnie ich skład oraz wyznaczając kierownika zespołu. Do zadań zespołu może należeć w szczególności przeprowadzenie kontroli oferenta.

Kontrola przeprowadzona w ramach toczącego się postępowania konkursowego nie ma charakteru kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jak tego chce skarżąca, ale zmierza do potwierdzenia spełniania przez oferenta stawianych wymagań i oceny złożonej oferty.

Należy bowiem wyjaśnić, że przeprowadzenie kontroli o której mowa w art. 64 ustawy o świadczeniach nie dotyczy kontroli urzędowej w zakresie działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Zakres, tryb i czynności kontroli określa ustawa o świadczeniach, a nie ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Uprawnienia Funduszu do kontroli podmiotu, w oparciu o art. 64 ustawy o świadczeniach, są szczególnymi uprawnieniami wynikającymi ze szczególnego zobowiązania o charakterze cywilnoprawnym. W konsekwencji, przepisy ustawy o świadczeniach, dotyczące kontroli podmiotów leczniczych prowadzonych przez Fundusz są przepisami o charakterze lex specialis w zakresie kontroli realizacji zawartej przez podmiot kontrolowany umowy i należy stosować je w sposób określony w ustawie o świadczeniach. Tym samym kontrola prowadzona przez Fundusz nie jest tożsama z kontrolą działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W tym miejscu należy podkreślić, iż protokół kontroli jest ostatnim momentem w którym można kwestionować ustalenie jej przebiegu. Istotą protokołu jest bowiem utrwalenie stanu faktycznego zaistniałego w czasie kontroli. Jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Protokół korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia. Dlatego podpisanie bez zastrzeżeń przez osobę kontrolowaną protokołu stanowi dowód w sprawie.

W konkluzji Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną Prezesa NFZ. Oceniając zaskarżone decyzje Sąd nie stwierdził innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

II

Spółka wystąpiła ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącego wyrażonego w skardze oraz w piśmie procesowym, w tym do zarzutów przedstawionych w skardze:

- niemożliwości badania zgodności oferty ze stanem faktycznym, z uwagi na oświadczenie, które oferent składał w ofercie o następującej treści: "spełniam warunek w dniu złożenia oferty i będę go spełniał od początku obowiązywania umowy", co prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w okresie po dniu złożenia oferty do czasu rozpoczęcia obowiązywania umowy de facto oferent nie musi spełniać wymagań przewidzianych w ofercie, za tym kontrola w tym okresie jest bezzasadna i nie może mieć żadnego wpływu na wynik postępowania konkursowego;

- stwierdzenia w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2012 r., iż w dniu złożenia oferty oferent nie spełniał warunków wymaganych przy realizacji świadczeń objętych przedmiotem postępowania, w sytuacji gdy oferta została złożona w dniu [...] stycznia 2012 r., a kontrola odbyła się dwa tygodnie po złożeniu oferty, czyli wsteczne stwierdzenie okoliczności;

- istotnych rozbieżności pomiędzy poszczególnymi protokołami kontroli NFZ z dnia [...] stycznia 2012 r. pomimo, iż kontrole w zakresie urologii - zespołu chirurgii jednego dnia, ginekologii - zespołu chirurgii jednego dnia oraz chirurgii ogólnej - zespołu chirurgii jednego dnia odbywały się równocześnie, a mimo to są w nich tak istotne rozbieżności co do spełniania, bądź niespełniania wymogów przez poszczególne pomieszczenia wskazane w protokołach kontroli;

- nie posiadania przez pracowników NFZ przeprowadzających kontrolę uprawnień budowlanych umożliwiających wydawanie wiążących opinii dotyczących prawa budowlanego, stwierdzających istnienie bądź nieistnienie remontu oraz możliwości wkraczania przez NFZ w kompetencje, należące do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego;

- nie zawarcia w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2012 r. wzmianki o możliwości wniesienia zastrzeżeń do niniejszego protokołu kontroli;

- nieudostępnieniu przez NFZ skarżącemu dokumentacji ofertowej konkurencyjnego podmiotu, co uniemożliwiło precyzyjne sformułować wszystkich zastrzeżeń i odniesienie się w pełni do argumentacji organu i nie przedstawienie ich oceny;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkujące:

- rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz

- przyjęciem przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a więc nie dokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, 8, 10, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęciem, że były podstawy do odrzucenia oferty, w sytuacji, gdy sąd nie zbadał, czy w dacie kontroli [...] stycznia 2012 r., zgodnie ze złożonym oświadczeniem ofertowym "spełniam warunek w dniu złożenia oferty i będę go spełniał od początku obowiązywania umowy" NFZ mógł prowadzić kontrolę u oferenta oraz czy w dniu [...] stycznia 2012 r. mógł wstecznie stwierdzić, iż w dniu złożenia oferty, tj. w dniu [...] stycznia 2012 r. oferent nie spełniał wymaganych w postępowaniu warunków, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo iż podlegała uwzględnieniu;

II. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż oferta skarżącego nie spełniała wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3, w dniu złożenia oferty, co stanowiło bezwzględną podstawę jej odrzucenia, w sytuacji gdy kontrola była prowadzona 2 tygodnie po złożeniu oferty, a nadto materiał dowodowy zgromadzony w aktach postępowania, w tym załączona dokumentacja zdjęciowa oraz rozbieżności między poszczególnymi protokołami kontroli przeczą temu twierdzeniu;

b) art. 77 ust. 3, art. 79 ust 4, art. 82 ust 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 672) poprzez błędną wykładnie i uznanie, iż w niniejszym stanie faktycznym nie mają zastosowania;

c) art. 73 § 1 k.p.a. w zw. art. 1, art. 2, art. 3 art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż w niniejszym stanie faktycznym nie mają zastosowania.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., a z postawionych w niej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Według Sądu I instancji, stan faktyczny rozpatrywanej sprawy - który uznał za prawidłowo ustalony – uprawniał Prezesa NFZ do oddalenia odwołania [...] od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie: urologia – zespół chirurgii jednego dnia. W rezultacie kontroli przeprowadzonej u spółki, jako świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, której celem było potwierdzenie prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w złożonej ofercie stwierdzono bowiem, że oferta ta nie spełniała wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, co skutkowało jej odrzuceniem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżąca spółka nie podważyła skutecznie utrwalonych w protokole kontroli jej ustaleń (prace remontowe, brak dokumentów potwierdzających tytuł prawny lub prawo użytkowania sprzętu i aparatury medycznej stanowiącej wyposażenie lokalizacji, w której miały być udzielane świadczenia), a w zakresie odnoszącym się do tej równie istotnej i spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii spornej, a mianowicie braku igły w zestawie do inwazyjnego pomiaru ciśnienia krwi Sąd I instancji podniósł, że obowiązkiem spółki było ustosunkowanie się do tego zarzutu zespołu działającego w imieniu komisji konkursowej już podczas kontroli. Skoro tego nie uczyniła, to jej późniejsze działania zmierzające do wskazania miejsca przechowywania wskazanego elementu zestawu, nie mogły wpłynąć na ustalenia kontroli, a w konsekwencji na wniosek o braku spełniania przez spółkę wymaganych warunków, co skutkowało odrzuceniem jej oferty w części jawnej postępowania konkursowego.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sadu I instancji, że kontrolowana decyzja Prezesa NFZ nie jest niezgodna z prawem. Skarga kasacyjna nie została bowiem oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do oceny zasadności zarzutów opartych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. przypomnieć należy, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej, nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag wprowadzających, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska spółki oraz zarzutów, jakie postawiła ona w skardze wywiedzionej od decyzji ostatecznej Prezesa NFZ.

W punkcie wyjścia wyjaśnienia wymaga, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niewadliwy sposób realizuje funkcję perswazyjną – w tej mierze zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy albo zaprezentowanego w nim kierunku wykładni i zastosowania określonych przepisów prawa, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku – jak również funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu każdego wyroku, szczególnego rodzaju miejsce zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej podnieść należy więc, że uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Z uwagi, na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, sąd administracyjny nie może oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia kontroli ich subsumcji (zastosowania) przez organ (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego w sytuacji, gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" nie realizuje, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej. Z taką jednak sytuacją – co należy stanowczo podkreślić - nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Uwzględniając wnioski formułowane na tle analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji – kontrola legalności decyzji w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – stwierdzić należy, że WSA w Warszawie nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawił to autor skargi kasacyjnej. Zwłaszcza, gdy w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi podkreślić, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy – a więc tak, jak w rozpatrywanej sprawie - to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10).

W świetle tej ostatniej konstatacji, zwłaszcza zaś, gdy uwzględnić to, że celem i przedmiotem kontroli skarżącej spółki, jako świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, było sprawdzenie i potwierdzenie prawdziwości oraz prawidłowości danych zawartych w złożonej przez nią ofercie - co wprost wynika z § 6 ust, 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach składania ofert i odwoływania komisji konkursowej oraz jej składu - a kontrola ta – co tym samym oczywiste – przeprowadzona została w toku regulowanego ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postępowania konkursowego, do którego przystąpiła skarżąca spółka, to stwierdzić należy, że kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz legalności działań podejmowanych przez organ w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana, Sąd I instancji zobowiązany był dokonywać z punktu widzenia adekwatnych w rozpatrywanej sprawie wzorców kontroli, w tym tych które odnosiły się do określonych przepisami obowiązującego prawa kompetencji komisji konkursowej, co też uczynił. Skoro zakres tych kompetencji nie odnosił się do sfer wskazywanych przez autora skargi kasacyjnej (pkt II a) tiret czwarte petium skargi kasacyjnej oraz s. 7 – 8 uzasadnienia skargi kasacyjnej), to za oczywiste uznać należy, że Sąd I instancji nie był zobowiązany dokonywać oceny działania komisji konkursowej z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane, czy też rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej. Skoro istota i cel przeprowadzonej kontroli, nie odnosiła się - bo nie mogła – do zagadnień ze sfery regulowanej przywołanymi unormowaniami, to członkowie komisji konkursowej - wbrew stanowisku strony skarżącej - nie dość, że nie musieli legitymować się uprawnieniami do przeprowadzania kontroli budowlanej, czy też sanitarnej (uprawnieniami inspekcji budowlanej i inspekcji sanitarnej), to również nie wydawali w tym zakresie żadnych wiążących opinii, ani też nie wkraczali w kompetencje dla nich nie zastrzeżone.

Gdy chodzi natomiast o podnoszone w ramach omawianego zarzutu zagadnienie odnoszące się do wadliwości protokołu kontroli (tiret trzecie i piąte pkt II a) petitum skargi kasacyjnej), z punktu widzenia na wstępie przedstawionych uwag odnoszących się do warunków skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, jaki wpływ na wynik sprawy miałaby mieć zarzucana wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku. O braku zasadności omawianych zarzucanych naruszeń wnioskować należy również i na tej podstawie, że wskazane sporne zagadnienia lokować należałoby w sferze odnoszącej się stanu faktycznego przyjętego przez Sąd i instancji za podstawę wyrokowania w sprawie. Poprzez zaś zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać nie tylko stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, ale również co do prawidłowości przyjętego za podstawę wyrokowania stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 782/13; wyrok NSA z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I FSK 1335/13). Aby więc wskazane i podnoszone przez stronę skarżącą, jako sporne w rozpatrywanej sprawie zagadnienia rozpoznać i ocenić, czy Sąd I instancji nie dopuścił się w tym zakresie uchybień kontrolując zgodność z prawem działania organu, należało postawić zarzuty adresowane, nie wobec wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, lecz wprost wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, a mianowicie, czy to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami proceduralnymi obowiązującymi w postępowaniu przed organem i stanowiącymi dla sądu administracyjnego wzorzec kontroli zgodności z prawem aktu wydanego przez organ w tym postępowaniu, czy to na przykład, odpowiednio umotywowany zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Skoro tak się nie stało, to omawianej grupy spornych w sprawie zagadnień, nie można było poddać merytorycznej ocenie i to nawet przy próbie wykorzystania tych możliwości, które rysują się na tle argumentacji zawartej w uzasadnieniu uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1).

W kontekście na wstępie poczynionych uwag, brak wykazania wpływu zarzucanego naruszenia art. 141 § 1 4 p.p.s.a. na wynik sprawy, wiązać należy również z kwestią podnoszoną w pkt II a) tiret 6 petitum skargi kasacyjnej. Niezależnie od powyższego, w zakresie odnoszącym się do spornego w sprawie zagadnienia dotyczącego nieudostępnienia stronie skarżącej kasacyjnie dokumentacji ofertowej innych podmiotów biorących udział w postępowaniu konkursowym, odwołać należy się do - podzielanego przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpatrywanej sprawie - poglądu prawnego, który wyrażony został przez ten Sąd w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 121/12. W jego świetle, odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zd. drugie oraz ust. 7 ustawy o świadczeniach i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, np. z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców wymaga włączenia do akt sprawy ofert poszczególnych świadczeniodawców, jak i ich ocen. Jednocześnie jednak, przy akceptacji zaprezentowanego powyżej poglądu, zaznaczyć należy, że w rozpatrywanej sprawie oferta skarżącej została odrzucona w pierwszej, jawnej fazie konkursu ofert z uwagi na niespełnianie wymaganych warunków określonych w przepisach prawa. Nie przeszła zatem do jego kolejnego etapu postępowania. Stąd, istotą postępowania przed organami NFZ w rozpoznawanej sprawie było wyjaśnienie kwestii związanych z spełnianiem przez ofertę wymogów merytoryczych oraz zasadności działania komisji konkursowej, która uznała, że oferta wymogów tych nie spełnia i jako taka podlega odrzuceniu. Innymi słowy w realiach niniejszej sprawy dla ustalenia naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy nie była konieczna analiza ofert poszczególnych oferentów, kwestii dotyczących punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji ect., gdyż jest to ten etap postępowania, do którego oferta skarżącej nie została dopuszczona, a więc nie mogła zostać porównana z konkurencyjnymi ofertami. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, nie w każdej sprawie dotyczącej rozstrzygnięć konkursów ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zachodzi potrzeba ujawnienia i zbadania przez organy NFZ wszystkich okoliczności związanych ze sprawą, w tym punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji, a także dokonania analizy porównawczej ofert na podstawie kompletnego materiału dowodowego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżącą pozbawiono wglądu do akt i dlatego nie mogła ona sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu. Odstąpienie przez organy NFZ od włączenia do akt sprawy administracyjnej, akt postępowania w sprawie zawarcia umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej było uzasadnione potrzebami prowadzonego postępowania i nie ograniczyło praw skarżącej. Nie można bowiem w każdej tego rodzaju sprawie, niejako automatycznie, w oderwaniu od występującego w niej problemu prawnego przyjmować, że rozpatrzenie odwołania wymaga odniesienia się przez organ do ofert przedstawionych przez innych oferentów i ich oceny dokonanej przez komisję konkursową. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdy oferta skarżącej została odrzucona z uwagi na niespełnianie określonych prawem wymogów, a w odwołaniu zakwestionowano zasadność takiego działania komisji konkursowej, taka konieczność nie powstała (por. wyrok NSA z 28 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 273/12).

Gdy chodzi natomiast o naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzucane w pkt II a) tiret pierwsze i drugie petitum skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że pozostają one w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z zarzutem stawianym w pkt II b) petitum wniesionego środka zaskarżenia, co w tej sytuacji umożliwia łączne rozpoznanie wskazanej grupy zarzutów.

Rysująca się na ich tle kwestia sporna odnosi się do oceny prawnego waloru oświadczenia skarżącej spółki, jako oferenta, że "spełnia warunki w dniu złożenia oferty i będzie je spełniać od początku obowiązywania umowy" oraz konsekwencji prawnych tego oświadczenia w relacji do ustaleń kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich konsekwencji wyrażających się w odrzuceniu oferty spółki na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w dniu 18 stycznia 2012 r.

Logika stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, jak wynika z prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji, zmierza do wykazania, że za miarodajną i istotną z punktu widzenia rezultatu postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umów o świadczenia zdrowotne finansowane ze środków publicznych, uznać należałoby wyłącznie okoliczność w postaci złożenia przez oferenta wskazanego powyżej oświadczenia o spełnianiu wszelkich warunków dotyczących pomieszczeń, sprzętu i personelu, a mianowicie, że "warunki te spełnia w dniu złożenia oferty i będzie je spełniał od początku obowiązywania umowy". Podejście to uznać należy za oczywiście nietrafne i niezasadne. Strona skarżąca kasacyjnie nie uwzględnia przede wszystkim tego, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, jako postępowanie swoiste, podlega szczególnego rodzaju regulacji, która zawarta została w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z przyjętych w tej mierze rozwiązań prawnych wynika, że postępowanie to, znane tej tylko ustawie, charakteryzuje się wysokim stopniem jego sformalizowania oraz szczególnego rodzaju obligatoryjnymi wymaganiami dotyczącymi trybu przeprowadzenia tego postępowania, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia celu, w którym postępowanie to jest prowadzone. Jego realizacji towarzyszyć musi, a potwierdza to analiza przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz przepisów wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, szczególnego rodzaju metodyka działania organów NFZ, która w zakresie przyznanych im przepisami prawa uprawnień, obejmuje również prawo kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. W tym też kontekście podkreślenia wymaga, że z treści przywołanego powyżej obligatoryjnego oświadczenia oferenta, gdy chodzi o przestrzeń czasu którego dotyczy składane przez niego zapewnienie o spełnianiu wszelkich warunków, jednoznacznie wynika, że musi być ono zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, zarówno w dniu składania oferty, jak i od początku obowiązywania umowy, co oznacza zapewnienie o trwałości spełniania warunków w tak określonej przestrzeni czasowej, a co za tym idzie również i w toku postępowania prowadzonego w sprawie zwarcia umowy o świadczenia opieki zdrowotnej, co z kolei prowadzi do wniosku, że oferta ma być aktualna w toku całego postępowania, poczynając od jej złożenia, aż do dnia rozpoczęcia obowiązywania umowy, co służyć ma konkretnemu celowi, a mianowicie stworzenia możliwości jej zweryfikowania na odpowiednim etapie postępowania konkursowego. Konsekwencją powyższego, jest wniosek, że spełnianie przez oferenta wymagań (warunków) dotyczących pomieszczeń, sprzętu i personelu podlega kontroli w toku postępowania konkursowego z punktu widzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. Powyższe, znajduje swoje potwierdzenie również w treści art. 158 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustanawiającego zakaz dokonywania zmian warunków w umowie, które podlegały ocenie w trakcie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W związku z powyższym, omawiane zarzuty kasacyjne i prezentowana w ich uzasadnieniu argumentacja zmierzająca do wykazania, iż oświadczenie (zapewnienie) o spełnianiu wszelkich warunków dotyczących pomieszczeń, sprzętu i personelu ma prawnie wiążący walor wyłącznie "na dzień składania oferty" oraz "od początku obowiązywania umowy", nie mogły być uznane za usprawiedliwione. Przyjęcie tezy przeciwnej, w świetle powyżej przedstawionych argumentów byłoby, ponad wszelką wątpliwość, sprzeczne z wolą prawodawcy redukując, wręcz niwecząc, wynikające z przepisów obowiązującego prawa uprawnienia komisji konkursowej do kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie.

W analizowanym zakresie nie sposób nie ustrzec się i tej refleksji, że omawiane zarzuty, gdy chodzi o ich istotę, zmierzały do podważenia samego prawa komisji konkursowej do kontroli prawdziwości i prawidłowości danych ofertowych - co świetle przedstawionych argumentów było błędem - nie zaś do podważenia – co powinno było w rozpatrywanej sprawie nastąpić - samej kontroli, zwłaszcza zaś, tych kwestionowanych przez stronę skarżącą okoliczności, które odnosiły się do sposobu jej przeprowadzenia oraz ustaleń odzwierciedlonych w treści sporządzonego z niej protokołu. W tym też kontekście wyjaśnienia wymaga, że podnoszony w uzasadnieniu skargi argument odwołujący się do zasad reprezentacji skarżącej spółki nie jest przydatny z tego powodu, że w rozpatrywanej sprawie, istota rzeczy, gdy chodzi o przebieg i wynik kontroli prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, nie wymagała składania w imieniu spółki oświadczenia woli, lecz tylko i wyłącznie oświadczenia wiedzy, do czego wystarczająca była obecność jednego spośród członków zarządu spółki. Nie był on w żaden sposób skrępowany, aby tego rodzaju właśnie oświadczenia składać i nadać im formę stosownych "zastrzeżeń do protokołu" kontroli, w sytuacji, gdy nie zgadzał się z jego treścią.

W świetle powyżej przywołanych argumentów, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji, jako wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (pkt III a) petitum skargi kasacyjnej). Dodatkowo wyjaśnić należy jedynie, że z przepisu naruszenie którego zarzuca strona skarżąca kasacyjnie wynika, że przesłanką odrzucenia oferty na jego podstawie, jest niespełnienie przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy warunków merytorycznych określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3. W rozpatrywanej sprawie nie budzi zaś wątpliwości, zważywszy na niepodważone w niej ustalenia faktyczne, że brak spełniania przez stronę skarżącą tych warunków stwierdzony został w toku kontroli przeprowadzonej w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, której charakter oraz istota, w relacji do waloru oświadczenia świadczeniodawcy o spełnianiu wszelkich warunków, przedstawione zostały już powyżej.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzut naruszenia art. 77 ust. 3 art. 79 ust. 4 i art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, który zmierzał do podważenia zarówno trybu przeprowadzenia, jak i ustaleń kontroli prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie strony skarżącej kasacyjnie.

Już w świetle powyżej przedstawionych argumentów i uwag brak jest podstaw, aby stanowisko strony skarżącej kasacyjnie można było uznać za zasadne. Zwłaszcza, gdy ponownie i stanowczo podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie, przeprowadzona kontrola dotyczyła prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a "kontrolowanym" był świadczeniodawca ubiegający się o zawarcie umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiotem tej kontroli nie była więc kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy, której istota w rozumieniu art. 77 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polega na sprawdzeniu, czy przedsiębiorca nie narusza w toku wykonywania działalności gospodarczej obowiązków wynikających z przepisów prawa lub aktów indywidualnych, lecz przeprowadzona z punktu widzenia określonych prawem warunków merytorycznych w relacji do danych ofertowych, kontrola spełniania przez świadczeniodawcę wymagań koniecznych do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. w zw. art. 1 - 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tych przepisów przez Sąd I instancji, jak i przez organ w zaskarżonej decyzji w nieudostępnieniu skarżącemu kasacyjnie ofert innych podmiotów konkurencyjnych biorących udział w postępowaniu konkursowym.

Na wstępie stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela w całości pogląd wyrażony przez ten Sąd w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 121/12 zgodnie z którym odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zd. 2 oraz ust. 7 ustawy o świadczeniach i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W cytowanym wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, np. z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców wymaga włączenia do akt sprawy ofert poszczególnych świadczeniodawców, jak i ich ocen.

Jednocześnie jednak, przy akceptacji zaprezentowanego wyżej poglądu, zaznaczyć należy, że w rozpoznawanej sprawie oferta skarżącej została odrzucona w pierwszej, jawnej fazie konkursu ofert z uwagi na niespełnianie wymaganych warunków określonych w przepisach prawa. Nie przeszła zatem do jego kolejnego, niejawnego etapu postępowania. Stąd istotą postępowania przed organami NFZ w rozpoznawanej sprawie było wyjaśnienie kwestii związanych z spełnianiem przez ofertę wymogów formalnych oraz zasadności działania komisji konkursowej, która uznała, że oferta wymogów tych nie spełnia i jako taka podlega odrzuceniu. Innymi słowy w realiach niniejszej sprawy dla ustalenia naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy nie była konieczna analiza ofert poszczególnych oferentów, kwestii dotyczących punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji ect., gdyż jest to ten etap postępowania, do którego oferta skarżącej nie została dopuszczona, a więc nie mogła zostać porównana z konkurencyjnymi ofertami, skoro nie została ona poddana merytorycznej ocenie.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie w każdej sprawie dotyczącej rozstrzygnięć konkursów ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zachodzi potrzeba ujawnienia i zbadania przez organy NFZ wszystkich okoliczności związanych ze sprawą, w tym punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji, a także dokonania analizy porównawczej ofert na podstawie kompletnego materiału dowodowego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżącego pozbawiono wglądu do akt i dlatego nie mógł on sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu. Odstąpienie przez organy NFZ - co zaakceptował Sąd I instancji w tej konkretnej sprawie - od włączenia do akt sprawy administracyjnej, akt postępowania w sprawie zawarcia umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej było uzasadnione potrzebami prowadzonego postępowania i nie ograniczyło praw skarżącego. Nie można bowiem w każdej tego rodzaju sprawie, niejako automatycznie, w oderwaniu od występującego w niej problemu prawnego przyjmować, że rozpatrzenie odwołania wymaga odniesienia się przez organ do ofert przedstawionych przez innych oferentów i ich oceny dokonanej przez komisję konkursową. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdy oferta skarżącego została odrzucona z przyczyn formalnych, a w odwołaniu zakwestionowano zasadność takiego działania komisji konkursowej, taka konieczność bowiem nie powstała (wyrok NSA z 28 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 273/12).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.