Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 456/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art., 17 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: par. 187 ust. 1 pkt 1 lit.c w zw. z par. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi L. F. na decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata A. H.-H. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23 % podatku VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej na wniosek L. F., dalej także skarżący, z dnia 30 grudnia 2013 r., w której Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w części wskazanej w osnowie tej decyzji, działając na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. odmówił udostępnienia informacji publicznej na pisemny wniosek skarżącego z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w części odnoszącej się do: najniższego i najwyższego wynagrodzenia pracowników socjalnych (pkt 1 ppkt c wniosku); składników wynagrodzenia pracowników socjalnych oraz łącznego kosztu pracodawcy (tj. MOPS) utrzymania komórki organizacyjnej MOPS - Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców.

W uzasadnieniu podał, że ww. decyzją z dnia [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, dalej MOPS, odmówił wnioskodawcy na wniosek z dnia 30 grudnia 2013 r. udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej: najniższego i najwyższego wynagrodzenia pracowników socjalnych, składników wynagrodzenia pracowników socjalnych oraz łącznego kosztu pracodawcy (tj. MOPS) utrzymania komórki organizacyjnej MOPS - Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców.

Wnioskodawca zaskarżył powyższą decyzję.

MOPS rozpatrując ponownie sprawę z wniosku L. F. o udostępnienie żądanej informacji publicznej wskazał, że wnioskiem z dnia 30 grudnia 2013 r. odwołujący się zwrócił się do Dyrektora MOPS we W. o udostępnienie w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej - informacji publicznej dotyczącej lat: 2011, 2012 i 2013 w zakresie:

1) rocznego wynagrodzenia brutto w ww. latach;

a) Kierownika Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców MOPS,

b) Zastępcy Kierownika Zespołu,

c) najniższego i najwyższego wynagrodzenia pracowników socjalnych;

2) rodzaju składników wynagrodzeń pracowników socjalnych wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa oraz z wewnętrznych regulacji obowiązujących w MOPS;

3) łącznego kosztu pracodawcy (MOPS) utrzymania w/w Zespołu w latach 2011- 2013.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym m.in. jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy).

MOPS zgodnie ze swoim statutem jest jednostką organizacyjną Gminy W., nie posiadającą osobowości prawnej, realizującą zadania publiczne. Zatem na gruncie przepisów ustawy jest także podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Definicja informacji publicznej została zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Mając na uwadze określony przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1-5 ustawy przykładowy zakres przedmiotowy informacji publicznej, bezspornym zdaniem organu jest, że żądane przez wnioskodawcę informacje mają charakter publicznych i stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy podlegają udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie.

Organ wskazał, że stosownie do art. 3 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie zarówno do uzyskania prostej informacji publicznej już istniejącej i nie wymagającej przetwarzania, jak również do informacji przetworzonej. W drugim

jednak przypadku udostępnienie następuje w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacja publiczna przetworzona nie została w ustawie zdefiniowana. Jej znaczenie zostało doprecyzowane w licznych orzeczeniach sądowych.

Organ wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej przez wnioskodawcę decyzji z dnia 12 lutego 2014 r. wydanej w pierwszej instancji wskazano przykładowe orzeczenia sądowe, które precyzyjnie oddają istotę informacji przetworzonej.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, która dotychczas nie istniała, i która powstaje na potrzeby konkretnego wniosku. Jest ona w swej treści dostosowana do zakresu i postaci określonej przez wnioskodawcę. Źródłem takiej informacji są najczęściej informacje proste, dane lub materiały źródłowe będące już w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Wymagają one jednak odpowiedniego przetworzenia, opracowania, zredagowania, zliczenia lub podjęcia innych jeszcze stosownych czynności, tak aby z istniejących cząstkowych elementów powstała informacja przetworzona o charakterze złożonym i zgodnym z oczekiwaniem wnioskodawcy. Podjęcie takich czynności umożliwia stworzenie informacji żądanej w określonym kształcie i tym samym precyzyjne ustosunkowanie się do wniosku.

Organ wskazał, że informacje w zakresie najniższego i najwyższego wynagrodzenia oraz składników wynagrodzenia pracowników socjalnych MOPS, a także dotyczące łącznego kosztu pracodawcy (tj. MOPS) utrzymania komórki organizacyjnej MOPS - Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców, stanowią informacje publiczne przetworzone. MOPS bowiem nie dysponuje nimi w gotowej postaci.

W przypadku informacji odnoszących się do wynagrodzeń pracowników socjalnych mają one charakter indywidualny, a ich źródłem są przede wszystkim dokumenty dotyczące nawiązania stosunku pracy z pracownikami. W MOPS stosuje się różne formy wynagradzania. Wynagrodzenia kształtowane są odpowiednio do zajmowanych stanowisk, zakresu obowiązków i odpowiedzialności, rodzaju, ilości i jakości świadczonej pracy. Na zmienność wynagrodzenia wpływa wiele czynników, takich jak wymiar czasu pracy, wykształcenie i kwalifikacje zawodowe pracowników, kategorie zaszeregowania, różnego rodzaju dodatki, staż pracy i inne.

Organ wskazał, że żądane w postaci określonej przez wnioskodawcę dane dotyczące wynagrodzeń pracowników socjalnych MOPS nie istnieją w żadnym wewnętrznym i zewnętrznym dokumencie, ani akcie prawnym. W celu ich wytworzenia niezbędne byłoby zaangażowanie dodatkowych pracowników i powierzenie im zadań związanych z koniecznością sporządzenia zbiorczego zestawienia na podstawie analizy porównawczej akt osobowych poszczególnych pracowników socjalnych MOPS, zliczenia, samodzielnej oceny, odpowiedniej selekcji i opracowania zgodnie z treścią wniosku. Podobnie rzecz ma się z informacją o kosztach utrzymania nie tylko Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców, ale także innych komórek organizacyjnych MOPS, ponoszonych przez MOPS. Organ podał, że sprawozdania z merytorycznej działalności komórek nie obejmują szeregu różnych źródeł rozchodów środków pieniężnych niezwiązanych z merytoryczną działalnością, ale jednak dotyczących funkcjonowania i utrzymania tych komórek. I w tym przypadku konieczne byłoby wytworzenie żądanej przez wnioskodawcę informacji poprzez podjęcie szeregu koniecznych dla jej wytworzenia czynności.

Organ wskazał, że w odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji wnioskodawca podniósł, że informacja, której udostępnienia się domaga, to "informacja archiwalna będąca w rocznym sprawozdaniu finansowym instytucji bądź sporządzona w formie rocznego rozliczenia podatku od osób fizycznych każdego pracownika w/w instytucji". Odnosząc się do powyższych twierdzeń organ podał, że nie jest to prawda. Żądane informacje bowiem nie istnieją i MOPS nie jest w ich posiadaniu. Aby je udostępnić należy je najpierw wytworzyć.

Wskazał, że obowiązek wytworzenia nieistniejących i jakościowo nowych informacji skorelowany jest z istnieniem przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis ten wskazuje, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie interesu publicznego także nie zostało zdefiniowane w ustawie. Wyznacznik tego pojęcia stanowi linia orzecznicza sądów. Organ wskazał, że w wyroku z dnia 21.09.2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Z kolei pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym niemającym zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa." (lex nr 1264566). WSA w Bydgoszczy wskazał natomiast w wyroku z dnia 11.06.2013 r., sygn. akt II SA/Bd 955/12 (lex nr 1351604), że: "W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, interes publiczny wystąpi wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji wiązać się będzie z realną możliwością wpływu na funkcjonowanie państwa.". Zdaniem WSA w Białymstoku wyrażonym w wyroku z dnia 11.06.2013 r., sygn. akt II SA/Bk 230/13 (lex nr 1328565): "Przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego", określoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., należy uznać za wypełnioną w takiej sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli.".

Powołując się na powyższe organ wskazał, że wnioskodawca w postępowaniu dotyczącym udzielenia informacji publicznej zakończonym w pierwszej instancji decyzją wydaną w dniu 12.02.2014 r. nie wykazał istnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego, wywodząc swoje prawo do uzyskania informacji przetworzonych z art. 61 Konstytucji RP jako swoje prawo obywatelskie. W odwołaniu od decyzji dodał, że: "[...] będzie to troska o dobro wspólne, więc czy środki finansowe przyznawane na utrzymanie Zespołu ds. Osób Bezdomnych MOPS we W. nie są marnotrawione".

Powyższa argumentacja w ocenie MOPS nadal nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu, przetworzenie informacji publicznej w zakresie, w jakim oczekuje tego wnioskodawca, nie będzie służyć interesowi publicznemu. Wnioskodawca nadal nie wykazuje, dlaczego udostępnienie informacji w oczekiwanej przez niego postaci jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem MOPS, wniosek odwołującego się ma służyć realizacji wyłącznie prywatnych celów, a nie dobru społecznemu, i jak można domniemywać z treści odwołania, wniosek ten stanowi przede wszystkim wyraz niezadowolenia z form i wymiaru pomocy oferowanej osobom będącym w podobnej sytuacji życiowej jak wnioskodawca.

Organ wskazał, że w wyroku z dnia 07.03.2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 783/12 (lex nr 1303742) stwierdził: "Zważywszy, że ustawa z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji pojęcia kwestii "szczególnie istotnej dla interesu publicznego", co wskazywałoby, że odmowa udzielenia informacji publicznej na tej podstawie nosi znamiona uznaniowości, stąd przyjąć należy, że to na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny, czy udostępnienie informacji przetworzonej będzie służyć ogólnie pojmowanemu dobru społecznemu, czy też służy tylko i wyłącznie realizacji indywidualnych (prywatnych) celów, nie mających związku z poprawą funkcjonowania państwa, samorządów, wspólnot lokalnych, itp.".

Mając powyższe na uwadze organ orzekł jak w zaskarżonej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący domagał się jej uchylenia i udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 30 grudnia 2013 r.

Podniósł, że nieudzielenie żądanej informacji narusza ustawę o dostępie do informacji publicznej, a także praworządność, podważa zaufanie obywateli do organów państwa, które dysponują finansami publicznymi uzyskanymi z podatków obywateli, jak również stanowi zamach na prawa obywatelskie wyrażone w art. 61 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym złożonym w toku niniejszego postępowania przez ustanowionego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu skarżący podniósł, że organ nie tylko nie udzielił wnioskowanej informacji ale ponadto nie podał, kto w latach 2011 – 2013 sprawował stanowiska wymienione we wniosku. Organ odesłał wnioskodawcę do Internetu, do którego skarżący ma utrudniony dostęp z uwagi na swoją sytuację życiową. Skarżący podał, że w tej sytuacji ma prawo żądać udostępnienia informacji w dopuszczalnej prawnie formie, jaką jest forma pisemna. Podniósł, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje kwestii zakazu udostępnienia na wniosek informacji już zamieszczonej w BIP. Skarżący podniósł, że organ nie poinformował go o braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. Zarzucił, że organ błędnie uznał, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w celu realizacji jedynie własnych prywatnych interesów, a nie dobra społecznego. Powołując się na art. 2 ust. 2 ustawy, skarżący podniósł, że organowi udzielającemu informacji publicznej nie wolno żądać od strony wykazania interesu publicznego. Wyjątek od powyższego zakazu stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że uzyskanie informacji przetworzonej zależy od jej istotności dla interesu publicznego. Skarżący podniósł, że jakkolwiek zagadnienie to pozbawione jest większego znaczenia praktycznego, to zakaz żądania wykazania interesu prawnego wynikający z ww. przepisu wydaje się bezprzedmiotowy. Zgodnie z art. 28 k.p.a. istnienie interesu prawnego warunkuje uznanie podmiotu zwracającego się do organu administracji za stronę postępowania.

W ocenie skarżącego, żądane informacje nie mają charakteru informacji przetworzonej. Skarżący podtrzymał stanowisko co do posiadania przez organ żądanych informacji. Skarżący podniósł, że w swoich pismach zwrócił uwagę na prawo do przejrzystości wydatków państwa. Każdy ma prawo wiedzieć, w jaki sposób zostają przeznaczone pieniądze z płaconych przez niego podatków i opłat. Skarżący podniósł, że zauważył, że Ośrodek, a konkretnie komórka ds. Bezdomnych i Uchodźców, dopuszcza się licznych zaniedbań i nie zapewnia pomocy wszystkim potrzebującym na terenie miasta W. W związku z tym chciał uzyskać informacje, jakie nakłady pieniężne zostają rocznie przeznaczone na funkcjonowanie ww. jednostki.

Powołując się na powyższe, podtrzymał żądanie zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona na podstawie art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) wykazała, że wydane w sprawie decyzje będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie w niczym nie naruszają prawa. Wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, jak stanowi art. 134 § 1p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...], nr [...]., którą to decyzją, po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 30 grudnia 2013 r., organ ten, działając na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), odmówił udostępnienia informacji publicznej na pisemny wniosek skarżącego z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w części odnoszącej się do: najniższego i najwyższego wynagrodzenia pracowników socjalnych (pkt 1 ppkt c wniosku); składników wynagrodzenia pracowników socjalnych oraz łącznego kosztu pracodawcy (tj. MOPS) utrzymania komórki organizacyjnej MOPS - Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców.

Prawidłowo, jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy organ powołał w ww. decyzji przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p.

Na wstępie wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie zaś z ust. 2 owego przepisu prawa, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzację określonego w ww. art. 61 Konstytucji RP prawa stanowi m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z jej art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach wskazanych przykładowo w jej art. 4.

Prawidłowo rozpoznając wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. uznał, że jest on organ władzy publicznej, w rozumieniu u.d.i.p., na którym spoczywa w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązek udzielenia informacji publicznej. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem tego organu, że żądana przez skarżącego wnioskiem z dnia 30 grudnia 2013 r. wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Zważyć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji na wniosek (art. 10 u.d.i.p.).

W myśl art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W wyroku z dnia 13.12.2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1316/12 (lex nr 1235179), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że: "Analiza art. 2 ust. 1 u.d.i.p. zawierającego pojęcie "każdemu" oznacza, że ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji uprawnienia obywatelskie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na zasadach określonych w tej ustawie. Przy czym słowo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego."

Co do zasady, jeżeli podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje w dacie wniesienia żądania gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga dodatkowych czynności po sięgnięciu do dokumentacji źródłowej (np. zestawień, obliczeń, analiz), wówczas wytworzenie dokumentu żądanej treści wymagać będzie jej przetworzenia, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Udostępnienie takiej informacji uwarunkowane jest przesłanką szczególnej istotności dla interesu publicznego. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi bowiem, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać zalewowi wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego też wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej dla wykazania, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, powinien wyjaśnić, nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 09.12.2010 r., sygn. akt I OSK 1768/10 dostępny w bazie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Składa się na nią pewna suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. W jej efekcie powstaje nowy, przetworzony dokument czy zespół danych, nieistniejący do momentu jego wytworzenia na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W wyroku z dnia 09.10. 2012 r., sygn. akt I OSK 1737/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli utworzenie nowego zestawienia w oparciu o informacje proste wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to czynności podejmowane w tym zakresie wskazywać będą na proces tworzenia jakościowo nowej informacji, a więc informacji przetworzonej. Nowe zestawienie informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów. (centralna baza orzeczeń j.w.).

Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego, co trafnie podkreśla organ w zaskarżonej decyzji.

Organ rozpatrujący sprawę dokonał także prawidłowej wykładni użytego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pojęcia "interesu publicznego" trafnie zauważając, że pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz instytucji publicznych, jako pewnej całości. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej istotne jest nie tylko to, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania państwa.

Dokonana powyżej wykładnia użytego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pojęcia interesu publicznego znajduje oparcie nie tylko w powołanych przez organ orzeczeniach sądów administracyjnych, lecz także w innych orzeczeniach tych sądów, np. w wyroku z dnia 17.10.2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, z dnia 27.01.2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, dostępnych w Centralnej bazie orzeczeń NSA (por. też J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego", 2010, nr 5-6, s. 104), co świadczy o tym, że orzecznictwo sądów administracyjnych w tym względzie jet jednolite.

Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi wiedzieć na etapie składania wniosku, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie jest zobligowany do wskazania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże występowania tej przesłanki. Jeżeli więc podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji przetworzonej nie wykaże, po wezwaniu, szczególnie istotnego interesu publicznego dla jej udzielenia, podmiot zobowiązany powinien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję odmawiającą udzielenia informacji. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku.

W rozpatrywanej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 30 grudnia 2013 r. domagał się od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. udzielenia informacji publicznej za lata: 2011, 2012 i 2013 dotyczącej:

1) rocznego wynagrodzenia brutto w ww. latach;

a) Kierownika Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców MOPS,

b) Zastępcy Kierownika Zespołu,

c) najniższego i najwyższego wynagrodzenia pracowników socjalnych;

2) rodzaju składników wynagrodzeń pracowników socjalnych wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa oraz z wewnętrznych regulacji obowiązujących w MOPS;

3) łącznego kosztu pracodawcy (MOPS) utrzymania w/w Zespołu w latach 2011- 2013.

Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że w odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. poinformował skarżącego, że w zakresie informacji sprecyzowanej w pkt 1 lit. a i b, informacje te dostępne są na stronach bip MOPS we W. i podał adres strony internetowej bip. Natomiast co do pozostałych informacji publicznych objętych wnioskiem skarżącego z dnia 30 grudnia 2013 r. podał, że informacje te stanowią informacje przetworzone w związku z czym warunkiem koniecznym ich udostępnienia jest wykazanie przez wnioskodawcę interesu publicznego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżący powołał się na art. 61 Konstytucji RP.

Rozstrzygając sprawę, trafnie organ uznał powołanie się przez skarżącego na art. 61 Konstytucji RP za niewystarczające do udzielenia żądanej informacji publicznej. Wskazać bowiem należy, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Warunki udzielenia informacji publicznej i postępowanie w sprawie o dostęp do informacji publicznej określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która stanowi konkretyzację ww. art. 61 Konstytucji RP.

Prawidłowo w tej sytuacji organ, rozstrzygając sprawę w pierwszej instancji, wydał na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej w części odnoszącej się do: najniższego i najwyższego wynagrodzenia pracowników socjalnych (pkt 1 lit. c wniosku); składników wynagrodzenia pracowników socjalnych (pkt 2 wniosku) oraz łącznego kosztu pracodawcy (tj. MOPS) utrzymania komórki organizacyjnej MOPS - Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców (pkt 3 wniosku, skoro skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego dla jej udzielenia.

Zgodzić się należy przy tym z organem rozpoznającym sprawę, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej skoro, jak podał organ w wydanych w sprawie decyzjach, żądane informacje w postaci określonej we wniosku dotyczące wynagrodzeń pracowników socjalnych MOPS nie istnieją w żadnym wewnętrznym i zewnętrznym dokumencie, ani akcie prawnym. W celu ich wytworzenia niezbędne byłoby zaangażowanie dodatkowych pracowników i powierzenie im zadań związanych z koniecznością sporządzenia zbiorczego zestawienia na podstawie analizy porównawczej akt osobowych poszczególnych pracowników socjalnych MOPS, zliczenia, samodzielnej oceny, odpowiedniej selekcji i opracowania zgodnie z treścią wniosku. Taka sama sytuacja dotyczy informacji o kosztach utrzymania nie tylko Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców, ale także innych komórek organizacyjnych MOPS, ponoszonych przez MOPS. W zaskarżonej decyzji organ podał, że sprawozdania z merytorycznej działalności komórek nie obejmują szeregu różnych źródeł rozchodów środków pieniężnych niezwiązanych z merytoryczną działalnością, ale jednak dotyczących funkcjonowania i utrzymania tych komórek. I w tym przypadku konieczne byłoby wytworzenie żądanej przez wnioskodawcę informacji poprzez podjęcie szeregu koniecznych dla jej wytworzenia czynności. Zaprzeczanie przez skarżącego powyższym okolicznościom i podważanie stanowiska organu w tym względzie uznać należy za nieskuteczne. Odmienne przekonanie skarżącego w tej mierze niczym nie zostało przez niego wykazane.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zauważył i wskazał, że w odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji skarżący podał, że żądana informacja, co do której wydano decyzję odmowną, jest informacją archiwalną. Odnosząc się do powyższego organ podał w zaskarżonej decyzji, że nie jest to prawdą. Podkreślił, że żądane informacje nie istnieją. I MOPS nie jest w ich posiadaniu. Aby je udostępnić, musi je najpierw wytworzyć.

W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżący powołał się na troskę o dobro wspólne jako okoliczność mającą uzasadniać udzielenie żądanej informacji przetworzonej.

W ocenie Sądu, odnosząc się do powyższego argumentu, prawidłowo organ uznał w zaskarżonej decyzji, że skarżący nie wykazał przesłanki szczególnej istotności interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji. Trafnie też ocenił, że przetworzenie informacji publicznej w zakresie, w jakim oczekuje tego skarżący, nie będzie służyć interesowi publicznemu. Zgodzić się również należy z organem, że skarżący nie wykazał, dlaczego udostępnienie informacji w oczekiwanej przez niego postaci jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Ponownego podkreślenia wymaga, że wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej dla wykazania, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, powinien wyjaśnić, nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej powołanym wyroku z dnia 09.12.2010 r., sygn. akt I OSK 1768/10, a tej ostatniej przesłanki skarżący niewątpliwie w ocenie Sądu nie wykazał.

Powoływanie się przez skarżącego w sprawie na art. 28 k.p.a. jest nietrafne albowiem przepisy k.p.a. mają zastosowanie w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej jedynie w zakresie, o jakim mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej są przepisami szczególnymi w stosunku do k.p.a. w zakresie postępowania w tych sprawach i odsyłają do k.p.a. jedynie w art. 16 ust. 2.

Odnosząc się do podniesionych w piśmie procesowym skarżącego z dnia 5 sierpnia 2014 r. argumentów dotyczących niewłaściwego udzielenia informacji publicznej objętej pkt 1 lit. a i b wniosku, wskazać należy, że prawidłowość udzielenia żądanej w ww. zakresie informacji publicznej, bądź bezczynności organu w tym zakresie, nie jest przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.

Dokonana w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. ocena dotycząca właściwości organu do rozpoznania niniejszej sprawy w postępowaniu odwoławczym jest, zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, właściwa.

Wprawdzie, rozpoznając sprawę w postępowaniu drugoinstancyjnym Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., zamiast sentencji zaskarżonej decyzji o treści przewidzianej art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, do którego przepisów w tym zakresie odsyła art. 16 ust. 2 u.d.i.p., sentencję tę sfomułował poprzez powtórzenie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wydanej w pierwszej instancji, to jednak - w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę – powyższe naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy.

W świetle powyższego decyzje zaskarżonej treści uznać należy za prawidłowe.

Skarga zatem, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu sądowym orzeczono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).