Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1289/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 93 ust 6, art 98 ust 1 i 99, art 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. nr 36, poz. 175)
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia WSA del. Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Swarzędz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 81/11 w spawie ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Swarzędz na rzecz Z. K. kwotę 1800 (tysiąc osiemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 81/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpatrzeniu skargi Z. K., uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...], na wniosek Z. K. (dalej powoływany jako skarżący) zatwierdził projekt podziału, stanowiącej jego własność nieruchomości położonej w Z., oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek: [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 3,0100 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Na skutek dokonanego podziału została wyodrębniona m.in działka nr [...] o powierzchni 0,3038 ha przeznaczona pod drogi, która według punktu 3 decyzji przeszła nieodpłatnie na rzecz Gminy Swarzędz.

Następnie na wniosek skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] stwierdziło nieważność powołanej decyzji podziałowej w zakresie punktu 3 obejmującego stwierdzenie przejścia własności działki nr [...] na rzecz Gminy Swarzędz.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2007 r. skarżący wystąpił do Starosty Poznańskiego o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ówcześnie - Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.) z tytułu przejęcia przez Gminę Swarzędz działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Starosta Poznański - działając w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n. odmówił skarżącemu ustalenia odszkodowania. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że działka nr [...] w dacie zatwierdzenia podziału nieruchomości nie była przeznaczona w planie miejscowym pod drogę, a zatem nie zaistniały podstawy do ustalenia odszkodowania.

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przez ich niewłaściwą interpretację.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że warunkiem koniecznym do uznania, iż nastąpił skutek w postaci przejścia z mocy prawa działek wydzielonych pod drogi na określone podmioty jest to, że przebieg dróg publicznych na danym terenie przewidywać musi plan miejscowy. Jeżeli zatem plan nie przewiduje dla terenu objętego podziałem drogi publicznej, to art. 98 ust. 1 u.g.n. nie może mieć zastosowania. Przenosząc wyjaśnienia prawne na grunt sprawy organ dodał, że zarówno w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Swarzędz zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 21 lutego 1994 r., nr XIV/235/9, jak i w zmianie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Swarzędza zatwierdzonej uchwałą Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 6 grudnia 2000 r., nr XXVII/316/2000 - teren oznaczony jako działka [...] nie był przeznaczony pod drogę publiczną. Początkowo stanowił on zieleń ochronną wzdłuż cieku wodnego (H4OZO), a następnie był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z działalnością gospodarczą nieuciążliwą (MG).

Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przez ich niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że warunkiem przyznania odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną i przejętą pod drogę publiczną jest zgodność podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Po 923/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. W motywach rozstrzygnięcia podkreślił, że organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Zdaniem Sądu organy nie ustosunkowały się do faktu, iż powołana decyzja podziałowa z dnia [...] kwietnia 2001 r. była podstawą do odłączenia działki nr [...] z dotychczasowej księgi wieczystej i dołączenia do księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Poznaniu oraz wpisu prawa własności tej działki na rzecz Gminy Swarzędz.

Na skutek skargi kasacyjnej Gminy Swarzędz, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 195/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istniejąca treść wpisu nie przesądza o tym, że Gmina Swarzędz stała się z mocy prawa właścicielem działki przez dokonanie w trybie określonym w art. 98 ust. 1 u.g.n. wydzielenia jej pod drogi. Sąd stwierdził także, że nabycie gruntu przez gminę w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa, a w konsekwencji organ był uprawniony samodzielnie ustalić w toku prowadzonego przez siebie postępowania czy zostały spełnione przesłanki przejścia działki z mocy prawa na własność Gminy. Nie było zatem konieczne uzależnienie rozstrzygnięcia tej kwestii od uprzedniego wystąpienia przez Gminę z powództwem co do zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien dokonać kontroli legalności decyzji pod kątem prawidłowości ustaleń i ocen co do tego czy działka nr [...], przeszła, stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n., z mocy prawa na własność Gminy Swarzędz.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 81/11 uwzględnił skargę i uchylił powołaną decyzję Wojewody Wielkopolskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego o odmowie ustalenia odszkodowania.

Sąd I instancji stwierdził, że w świetle art. 98 ust. 1 u.g.n. na własność gminy z mocy prawa przechodzą wyłącznie działki, które zostały przewidziane jako drogi publiczne w planach miejscowych. W przedmiotowej sprawie oba plany tj. plan ogólny z 1994 r. i zmiana tego planu z 2000 r. nie określały linii podziału działki nr [...] wydzielonej jako droga.

Jednakże w przypadku planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., wydanego na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r., Nr 17 poz. 99 ze zm.), nie było obowiązku wyznaczania granic przebiegu ulic i dróg. Oznacza to, że nie można przyjmować, iż dla stwierdzenia zgodności podziału nieruchomości przewidującego wydzielenie jednej z działek pod drogę publiczną z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego konieczne było, aby w planie tym taka droga została przewidziana. Z kolei uchwała z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Swarzędz nie była aktem kompleksowym, gdyż obejmowała jedynie niewielką część działek położonych w Z. Dla części "B" tego planu nie wyrysowano linii rozgraniczających drogi, niemniej jednak wprost wskazano na konieczność ich wyznaczenia na wypadek podziału. Zgodnie bowiem z § 6 pkt 1 planu ustala się tereny komunikacji oznaczone KD. Natomiast w § 7 pkt 3 ustalono dla części "B" dodatkowe zasady i warunki podziału na działki budowlane, które obejmowały między innymi ustalenie zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez "wytyczenie drogi dojazdowej stanowiącej kontynuację istniejącej drogi KD". W świetle tych zapisów nie może budzić wątpliwości, że w zmienionym planie nie tylko przewidziano wytyczenie drogi będącej kontynuacją drogi KD (przedłużenie ulicy R.), ale nawet uczyniono to zabiegiem obowiązkowym na wypadek podziału działki [...] na działki budowlane. Powyższe prowadzi do wniosku, że treść obu omawianych wyżej planów miejscowych interpretowanych łącznie dopuszczała dokonanie podziału z wydzieleniem drogi ("wytycznie drogi dojazdowej będącej kontynuacją drogi KD" - § 7 pkt 3); co więcej, wydzielenie działki drogowej uczyniono warunkiem podziału.

Problemem jest kwestia, czy tak wydzielona droga stanowi jedynie drogę wewnętrzną, służącą wyłącznie właścicielom poszczególnych działek, czy ma ona charakter ogólnodostępny jako ulica będąca elementem układu komunikacyjnego danej miejscowości w sieci dróg ogólnodostępnych. Dla oceny tej kwestii należało odnieść się do art. 93 ust. 6 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w datach od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 10 lipca 2003 r., a więc także w dacie wydania decyzji podziałowej z dnia [...] kwietnia 2001 r. Zgodnie z tym przepisem "jeżeli przy dokonywaniu podziału nieruchomości zaistnieje konieczność wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne, a ustalenia planu miejscowego nie określają zasad podziału nieruchomości, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może żądać od osoby, która składa wniosek o podział, dołączenia do wniosku koncepcji zagospodarowania tej nieruchomości. W koncepcji określa się linie rozgraniczające układy komunikacyjne oraz rodzaje zabudowy, z uwzględnieniem ustaleń planu miejscowego i przepisów szczególnych. Koncepcję opracowuje osoba posiadająca uprawnienia urbanistyczne lub uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej".

Tymczasem Wojewoda Wielkopolski w swej argumentacji całkowicie pominął art. 93 ust. 6 u.g.n., chociaż w omawianym wyżej brzmieniu obowiązywał on w dacie wydania decyzji podziałowej. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dla stwierdzenia, że działka nie została wydzielona pod drogę publiczną w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n. nie wystarczyło wskazać na brak dostatecznie szczegółowych przepisów planu miejscowego (w szczególności brak określenia przebiegu drogi), ale należało wykazać, że wydzielenie drogi publicznej nie nastąpiło również na podstawie dokumentacji podziałowej w trybie określonym w art. 93 ust. 6 u.g.n. i w oparciu o koncepcję zagospodarowania nieruchomości przedstawioną przez wnioskodawcę.

Jest to istotne tym bardziej, że znajdujący się w aktach projekt podziału niewątpliwie określa linie rozgraniczające, w których zawiera się nowy układ komunikacyjny. W tym zakresie (wytyczenia drogi) projekt podziału uwzględniał nadto ustalenia obowiązujących planów miejscowych, a to otwierało drogę do procesowania w oparciu o art. 93 ust. 6 u.g.n. Trzeba podkreślić, iż powołaną uchwałą z dnia 6 grudnia 2000 r. Rada Miejska w Swarzędzu dopuściła możliwość "wytyczenia" drogi będącej przedłużeniem drogi KD przez obszar regulowany planem ogólnym do wszystkich działek dzielonych, a więc aż do działek nr [...] i [...]. Co więcej, celem uchwały było m.in. "wyznaczenie przebiegu nowych ulic wynikających z nowego sposobu zagospodarowania terenu" (§ 2 tiret trzecie planu, k. 79 akt adm. I instancji). Wydzielenie działek pod drogę zgodnie podziałem zatwierdzonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. dopuszczał też plan ogólny z 1994 r.

W związku z powyższym Sąd I instancji zobowiązał organ ponownie rozpoznając sprawę do uwzględnienia następujących kwestii:

1. faktu, iż w dacie wydawania decyzji podziałowej obowiązywał art. 93 ust. 6 u.g.n.;

2. faktu, iż w decyzji podziałowej jednoznacznie stwierdzono, że wydzielona działka nr [...] jest drogą (punkt 2 decyzji), a w dacie orzekania o podziale nie było wątpliwości, że organ traktuje ją jako drogę publiczną. Informacja w tym przedmiocie zawarta została w punkcie 3 decyzji podziałowej;

3. roli jaką sporna droga miała pełnić zgodnie z zaproponowanym przez wnioskodawcę projektem podziału oraz w świetle planów miejscowych z 1994 r. i 2000 r., zważając, że przewidziano ją jako ciąg komunikacyjny dla 20 odrębnych nieruchomości oraz, iż uzupełnia ona otaczającą ją sieć dróg ogólnodostępnych. Wojewoda powinien brać także pod uwagę definicje drogi publicznej oraz drogi wewnętrznej zawarte w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 2001 r.: Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838).;

4. wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), który zapadł na gruncie prawa międzynarodowego, ale w kontekście obecnie obowiązującego art. 98 ust. 3 u.g.n. Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. W dalszej części orzeczenia Trybunał stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli, ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Zdaniem Trybunału odmowa przejęcia działki stanowiącej taką drogę (która de facto staje się ogólnodostępna) i w konsekwencji odmowa wypłaty odszkodowania narusza cytowany art. 1 Pierwszego Protokołu.

Ponadto Sąd I instancji nakazał uwzględnić fakt, że Gmina Swarzędz wystąpiła do Sądu Rejonowego o wpisanie na jej rzecz własności działki nr [...] i do dziś pozostaje jej tabularnym właścicielem oraz to, że w planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Swarzędzu Nr XLIII/334/2005 z dnia 29 czerwca 2005 r. ul. R., której bezpośrednią kontynuacją jest ul. S., wprost zaliczono do dróg publicznych (§ 35 planu).

Od powyższego wyroku Gmina Swarzędz zastępowana przez radcę prawnego K. Z. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarga kasacyjna została oparta o obie podstawy kasacyjne z art. 174 P.p.s.a., a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 i art. 93 ust. 6 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 134 P.p.s.a. zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinny znaleźć zastosowania,

b) art. 151 w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nie oddalenie skargi,

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieodniesieniu się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska uczestnika postępowania, w świetle którego działka nr [...] nie pełni funkcji drogi publicznej oraz błędnym przyjęciu przez Sąd, że z jednej strony miejscowy plan dopuszczał podział i przewidywał wydzielenie drogi publicznej do obsługi wydzielanych działek, podczas gdy z drugiej strony Sąd ustalił, że w sprawie mógł mieć zastosowanie art. 93 ust. 6 u.g.n.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 93 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w stanie faktycznym analizowanej sprawy działkę [...] należy uznać za wydzieloną pod drogę publiczną

b) art. 93 ust. 6 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wskazaniu przez Sąd, iż przepis ten mógł mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że skarżący nie przedstawiał koncepcji zagospodarowania działki.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności podniesiono, że dla stwierdzenia okoliczności, czy doszło do przejścia działek z mocy prawa na gminę na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., niezbędna jest ocena czy miejscowy plan przewiduje przebieg dróg publicznych na tym terenie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organy słusznie ustaliły, że sporna działka została wydzielona zgodnie z ustaleniami planu pod drogę wewnętrzną. Z ustaleń obu powołanych planów miejscowych nie można bowiem wywieść, że teren ten był przeznaczony pod drogę publiczną.

Pełnomocnik podniósł również, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez nakazanie wzięcia pod uwagę pozaprawnych okoliczności takich jak intencje organu czy fakt, że stwierdzenie nieważności zapisu o przejściu własności drogi na własność gminy nastąpiło na wniosek skarżącego. Okoliczności te nie mogą być brane pod uwagę przy dokonywaniu ustaleń czy sporna działka przeszła z mocy na własność Gminy Swarzędz. Podniesiono również, że przepis art. 93 ust. 6 u.g.n. nie mógł mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżący na etapie postępowania podziałowego nie przedstawił koncepcji zagospodarowania działki. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji pominął milczeniem, podnoszoną w toku postępowania okoliczność, że działka nr [...] nie tylko nie posiada statusu drogi publicznej, ale nie jest jednocześnie drogą ogólnodostępną.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Przy tym stosownie do art. 184 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego występuje przypadek określony w części drugiej wskazanego przepisu, tj. zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Dla ustalenia zakresu sytuacji, w których na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi konieczne jest odwołanie do przepisu prawa międzynarodowego - art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz.U. Nr 36 poz. 175). Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.

Z przepisu tego wynikają 3 zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia (patrz m. in. James and Others przeciw Wielkiej Brytanii, wyrok z dnia 21 lutego 1986 r., Series A nr. 98, str. 29-30, § 37 oraz Sporrong and Lönnroth v. Sweden, judgment of 23 September 1982, Series A no. 52, p. 24, § 61).

Dokonując wykładni art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w kontekście przepisów prawa międzynarodowego należy mieć na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod ogólnodostępną drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji.

Przy uwzględnieniu wskazówek interpretacyjnych wynikających z powołanego orzeczenia, w ramach postępowania odszkodowawczego zachodzi konieczność oceny czy podział nieruchomości prowadzi do wydzielenia działek pod drogi, które formalnie (z zachowaniem stosownej procedury) nie zostały wydzielone pod drogi publiczne, ale faktycznie są ogólnodostępnymi ciągami komunikacyjnymi. Właściciel pozostaje ograniczony w wykonywaniu swojego władztwa, gdyż - jak to miało miejsce w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał - może korzystać ze swej własności tylko i wyłącznie jako z drogi, przez co zostaje pozbawiony możliwości czerpania z niej innych korzyści

Kwestia ta nie została przez organy wyjaśniona. W skardze kasacyjnej wskazano, że stan faktyczny niniejszej sprawy jest odmienny od tego będącego podstawą orzeczenia w sprawie Bugajny, ponieważ na działce nr [...] urządzona jest "droga ślepa", która nie jest dostępna dla nieograniczonego kręgu osób i nie stanowi żadnego elementu ciągu komunikacyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ta w ogóle nie została wyjaśniona przez organy, w szczególności nie wiadomo czy korzystanie z tej drogi odbywa się na zasadzie ogólnego dostępu, czy też jest on limitowany wyłącznie do określonego kręgu osób. Okoliczność, że jest to "droga ślepa" nie ma w tym kontekście żadnego znaczenia, chodzi bowiem o zasady korzystania z tej drogi. W tej kwestii konieczne jest zanalizowanie czy z drogi mogli po podziale korzystać tylko właściciele (użytkownicy) działek przyległych, czy też jest to droga ogólnodostępna. Na marginesie należy zasygnalizować, że zgodnie z art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. w przypadku wydzielenia na mocy decyzji podziałowej drogi wewnętrznej, podział warunkuje się zbyciem udziału w tej drodze, albo ustanowieniem odpowiedniej służebności. Okoliczność ta ma istotne znaczenie przy kwalifikacji drogi jako wewnętrznej bądź publicznej (ogólnodostępnej).

Dlatego też słusznie Sąd I instancji nakazał wyjaśnić organom czy przedmiotowa droga była uznawana za ogólnodostępną w dacie, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna. Z tego powodu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. i podlegały uchyleniu. W związku z tym rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku odpowiada prawu.

Natomiast ta część uzasadnienia zaskarżonego wyroku, która odnosi się do interpretacji art. 93 ust. 6 u.g.n. jest całkowicie błędna, na co słusznie wskazuje wnoszący skargę kasacyjną. W żadnym razie nie ma jakiegokolwiek znaczenia w postępowaniu odszkodowawczym kwestia interpretacji art. 93 ust. 6 u.g.n., który to przepis miał zastosowanie tylko i wyłącznie w postępowaniu podziałowym. Organ odszkodowawczy nie ma jakichkolwiek uprawnień aby oceniać legalność podziału. Dlatego wszystkie rozważania zawarte w zaskarżonym wyroku dotyczące oceny treści powołanych planów przez pryzmat konieczności zastosowania art. 93 ust. 6 u.g.n. są chybione. Jest ponadto jednoznaczne w przedmiotowej sprawie, że oba powołane plany nie przewidywały przebiegu drogi publicznej, jednak dla sprawy nie ma to znaczenia, ponieważ konieczna jest ocena czy wydzielona droga miała charakter ogólnodostępny.

Również zawarte w zaskarżonym wyroku zalecenia dotyczące uwzględnienia faktu, iż w decyzji podziałowej jednoznacznie stwierdzono, że wydzielona działka nr [...] jest drogą (punkt 2 decyzji), a w dacie orzekania o podziale nie było wątpliwości, że organ traktuje ją jako drogę publiczną są nieprawidłowe, nie mają żadnego znaczenia dla sprawy. Podobnie, jak błędne było zobowiązanie organów do uwzględnienia w ponownym postępowaniu faktu, że Gmina Swarzędz z własnej inicjatywy wystąpiła do Sądu Rejonowego o wpisanie na jej rzecz własności działki nr [...], bowiem do dziś pozostaje ona jej tabularnym właścicielem jak i obecne przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym.

Powyższe uchybienia uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie miały jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dlatego, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 93 ust. 6 u.g.n. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, stwierdzić należy że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. chociaż uzasadniony, to nie miał żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, co zostało wykazane powyżej. Natomiast zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 i art. 93 ust. 6 u.g.n. oraz art. 151 w zw. z art. 135 P.p.s.a odnoszą się do kwestii dotyczących w istocie naruszenia prawa materialnego i Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. wskazał na prawidłową ocenę przez Sąd I instancji, że przepisy te zostały naruszone zaskarżoną decyzją i niedopuszczalne było oddalenie skargi na powołaną decyzję Wojewody Wielkopolskiego.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem wbrew stanowisku wnoszących skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Z uwagi na częściowo błędną treść uzasadnienia organ ponownie rozpatrując sprawę, związany będzie oceną prawną oraz wytycznymi zawartymi w niniejszym uzasadnieniu. Obowiązkiem organu ponownie rozpatrującego sprawę będzie zatem ocena czy droga urządzona na spornej działce jest ogólnodostępna, kierując się stanowiskiem przyjętym w powołanym orzeczeniu Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny przeciwko Polsce i na tej podstawie ustalenie czy należy się odszkodowanie.

Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy.