Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 693/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art.91, 93,94
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 15 ust.2 pkt.4 , art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 31, art. 19
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 25 czerwca 2013 r. nr XXXIII/434/2013 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka-obszar A stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej zdanie drugie § 6 ust. 2 pkt 3 lit. c


UZASADNIENIE

W dniu 25 czerwca 2013r. Rada Miejska w Wieliczce podjęła uchwałę Nr XXXIII/434/2013 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka - obszar "A".

Uchwałę tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.) w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późń. zm.) i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 6 ust. 2 pkt. 3 lit. c zdanie drugie w brzmieniu: "W zasięgu w/w strefy wszelkie działania inwestycyjne (szczególnie dotyczące prowadzenia prac ziemnych) muszą być prowadzone pod nadzorem osoby uprawnionej do prowadzenia badań archeologicznych."

Wojewoda kwestionowanemu zapisowi uchwały (tj. § 6 ust.2 pkt. 3 lit. c zdanie drugie) zarzucił naruszenie art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717, ze zm.) w związku z art. 31 i następne ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., nr 162, poz. 1568 ze zm.), poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 15 ustawy o planowaniu (...). W ocenie Wojewody przedmiotowa uchwała w zakresie określonym w petitum skargi została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W § 6 kwestionowanej uchwały, określającym przeznaczenie i sposoby zagospodarowania terenu określonego jako "zieleń nieurządzona" (oznaczonego na załączniku graficznym symbolem "Z"), ujęte zostały również zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, bowiem nieznaczny fragment tego terenu znajduje się w strefie nadzoru archeologicznego. W ust. 2 pkt 3 lit. "c" zdanie drugie przepisu § 6 wprowadzony został obowiązek prowadzenia (na ww. terenie - w granicach objętych strefą nadzoru archeologicznego) wszelkich działań inwestycyjnych pod nadzorem osoby uprawnionej do prowadzenia badań archeologicznych (przepis ten stanowi bowiem , iż: "w zasięgu ww. strefy wszelkie działania inwestycyjne (szczególnie dotyczące prowadzenia prac ziemnych) musza być prowadzone pod nadzorem osoby uprawnionej do prowadzenia badań archeologicznych". W ocenie strony skarżącej, wymóg ten stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 15 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym oraz nie znajduje poparcia w obowiązujących przepisach prawa dotyczących ochrony zabytków, w tym dotyczących ich ochrony podczas procesu inwestycyjnego.

Przepis art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób enumeratywny wymienia materię podlegającą regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl postanowień rzeczonego art. 15 ust. 2 pkt 4. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Ustalenia te powinny wskazywać obiekty i tereny chronione ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów (w myśl § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). Rzeczone zasady zagospodarowania terenów nie są tożsame z prawami i obowiązkami uczestników procesu inwestycyjnego, które kompleksowo określone zostały w ustawie prawo budowlane oraz ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W myśl przepisów art. 31 ust. 1a pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami "Osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego - jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków." Natomiast art. 31 ust 2 ww. ustawy wskazuje, iż "Zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. la, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny." Zatem przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określają obowiązki inwestorów i organów administracji m.in. w ramach procesu inwestycyjnego, i nie przewidują obowiązku przeprowadzania badań archeologicznych we wszystkich przypadkach, ani też nie przewidują obowiązku ustanawiania nadzoru archeologicznego przy wszystkich pracach. Wobec powyższego, nie można nałożyć ustaleniami planu miejscowego zarówno na inwestora, jak i organy administracji, obowiązków większych niż te, które nakładaj ą przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w ,m.in. art. 15 ustawy. Nałożenie dodatkowych obowiązków na uczestników procesu inwestycyjnego (niewynikających z obowiązującego porządku prawnego) nie mieści się w ramach określania zasad zagospodarowania terenu, narusza również przepisy rangi ustawowej, które kompleksowo regulują obowiązki uczestników procesu inwestycyjnego. Nie budzi również wątpliwości, iż przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności. Akty te mianowicie, nie mogą wykraczając poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28.02.2013 r., IV SA/Wa 2595/12).

Wszystko co powyżej podniesiono, w ocenie strony skarżącej uzasadnia pogląd, iż § 6 ust.2 pkt. 3 lit. c zdanie drugie uchwały Nr XXXIII/434/2013 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 25.06.2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka - Obszar "A", w zakresie określonym w petitum niniejszej skargi, został sporządzony w sposób niezgodny z obowiązującym porządkiem prawnym.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wieliczce wniosła o jej oddalenie i na uzasadnienie podała, że przedmiotowy zapis § 6 ust. 2 pkt 3 lit. c ww. uchwały wprowadzony został w nawiązaniu do zapisu ustaleń dokumentu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka przyjętego uchwałą nr XV/1 8 1/2008 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 4 marca 2008 r. a także w nawiązaniu do ustaleń zawartych w dokumencie podlegającym zmianie t.j. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar A przyjętym uchwałą Nr XLVI/763/2010 z dnia 10 listopada 2010 r.

Przeprowadzona zmiana planu wymagała utrzymania granicy strefy nadzoru archeologicznego ustalonej w planie obszaru A z wagi na fakt, iż w przypadku braku jej uwzględnienia w obszarze zmiany planu przerwana wstałaby dotychczasowa ciągłość tej granicy, co oznaczałoby brak możliwości identyfikacji zasięgu strefy w rejonie związanym z obszarem zmiany planu (brak możliwości kwalifikacji czy dany obszar działki w tym rejonie należy jeszcze do przedmiotowej strefy czy też nie). Konsekwencją braku uwzględnienia zasięgu przedmiotowej strefy w zmianie planu byłaby konieczność dokonania kolejnej zmiany w planie A związanej z uzupełnieniem brakującego odcinka granicy strefy poprzez wyznaczenie jego kontynuacji poza obszarem zmiany planu. Przedmiotowy zapis w trakcie kontroli przez służby nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego obu ww. dokumentów (Studium, obowiązujący plan dla obszaru A) nie został zakwestionowany jako niezgodny z prawem.

Podkreślenia wymaga również fakt, że strefą objęta została w granicach obszaru objętego zmiana planu znikoma część ustalenia o symbolu identyfikacyjnym Z- teren zieleni nieurządzonej, na którym możliwość zainwestowania została znacząco ograniczona mając na uwadze zakres przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego oraz wprowadzony do § 6 ust. 2 pkt 3 lit. D zakaz realizacji zabudowy (granica strefy pośredniej ochrony konserwatorskiej pokrywa się w granicach obszaru zmiany planu z granica strefy nadzoru archeologicznego). Na analizowanym fragmencie w zasięgu strefy nie występują również w stanie istniejącym zarówno urządzenia i sieci infrastruktury technicznej jak i inne obiekty kubaturowe, które mogłyby podlegać remontom, rozbudowie, przebudowie czy modernizacji. Obszar ten stanowi obecnie powierzchnie biologicznie czynną użytkowaną jako pastwisko.

Mając na uwadze wielkość terenu Z w stosunku do wielkości strefy nadzoru archeologicznego stwierdzić należy, że zasięg ograniczenia strefowego jest znikomy i pozwala na realizacje elementów przeznaczenia dopuszczalnego poza jej zasięgiem, przy czym możliwość podjęcia zamierzenie inwestycyjnego na całym terenie Z i tak będzie determinowana ustaleniem § 6 ust. 2 pkt 5 lit. e.

Przedmiotowe działki objęte zmianą planu stanowią własność A.R. i R.R. (w skardze mylnie określeni jako Państwo R. ), którzy zawrócili się do Rady Miejskiej w W. o dokonanie zmiany w dotychczas obowiązującym planie miejscowym dla obszaru A, w zakresie przywrócenia praw nabytych planem ogólnym, których ów plan dla obszaru A nie usankcjonował. Roszczenia dotyczyły wyznaczenia w zasięgu zgodnym z planem ogólnym terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od strony istniejącej ul. [....] (tym dla usankcjonowania istniejącej zabudowy). Do pozostałych ustaleń dotychczasowego planu dla obszaru A, właściciele działek nie zgłosili zastrzeżeń i roszczeń. Ustalenia projektu zmiany planu zostały wyłożone do publicznego wglądu. Właściciele działek nie złożyli żadnych uwag do projektu zmiany planu w tym w zakresie ograniczeń wynikających zasięgu stref archeologicznych i konserwatorskich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz 270 ze zm. –określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Skarga organu nadzoru tj. Wojewody Małopolskiego została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7) . Wojewoda jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 25 czerwca 2013r. nr XXXIII/434/2013 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka – obszar A.

Na wstępie wskazać należy, że z uwagi na fakt, iż naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, Sąd na wstępnie, z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nie objętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 poz.647 ze zmianami) tj. w związku w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzania.

Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna objęta tym przepisem została odnośnie zaskarżonego planu prawidłowo zastosowana i nie została naruszona.

Ze zgromadzonej dokumentacji planistycznej wynika, że Rada Miejska w Wieliczce podjęła w dniu 29 maja 2012 r. uchwałę nr XVIII/268/2012 o przystąpieniu do sporządzania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka. Z treści tej uchwały wynika, iż odnosiła się ona do zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XLVI/763/2010 z dnia 10 listopada 2010 r. i dotyczy wyłącznie działek nr [....] oraz [....] stanowiących własność A.R. i R.R. , podjęta została w wyniku uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego przez właścicieli w dniu [....] kwietnia 2012r. do Rady Miasta i Gminy Wieliczka.

O podjęciu uchwały nr XVIII/268/2012 Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka (dalej: Burmistrz) ogłosił w prasie miejscowej tj. Dzienniku Polskim z dnia 14 czerwca 2012r., a także w internecie - na stronach portalu informacyjnego Miasta i Gminy Wieliczka oraz w Biuletynie Informacji Publicznej, jak również poprzez obwieszczenie na tablicy informacyjnej w Urzędzie Gminy. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było wywieszone na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy w dniach od 6 czerwca 2012r. do dnia 30 czerwca 2012r. (co wynika ze sporządzonej adnotacji). W obwieszczeniu określono formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, w terminie od dnia 29 czerwca 2012r.czyli w terminie nie krótszym niż 21 dni od dnia ogłoszenia, jednak nie wpłynął żaden wniosek.

Burmistrz zawiadomił następnie na piśmie o podjęciu uchwały instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, informując, że wnioski można składać w terminie do 21 dni od otrzymania zawiadomienia.

W konsekwencji podjętych prac planistycznych sporządzony został projekt planu miejscowego, który podlegał dalszemu opiniowaniu i uzgadnianiu przez właściwe organy.

Na tym etapie postępowania uzgodniono z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w W. proponowany zakres i stopień szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko.

Uzyskano m.in. pozytywne opinie Miejskiej Komisji Architektoniczno-Urbanistycznej, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wieliczce.

Negatywnie zaopiniował projekt Starosta Wielicki działający jako organ administracji geologicznej, wskazując na to, że działki te znajdują się na aktywnej części osuwiska zarejestrowanego pod nr [....] w systemie SOPO oraz pod nr [....] w opracowaniu "Rejestracja osuwisk i terenów zagrożonych na terenie miasta i gminy Wieliczka w skali 1:10000 wraz z wykazaniem ich stopnia aktywności" i jako takie winny być wyłączone z zabudowy. Niemniej jednak opinia różni się od uzgodnienia tym, że może ale nie musi być wzięta pod uwagę przez organ planistyczny, zatem nie można w tej sytuacji zarzucić naruszenia procedury planistycznej, która skutkowałaby stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Projekt planu uzgodniono z Wojewodą Małopolskim, Zarządem Województwa Małopolskiego, Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, Wojewódzkim Sztabem Wojskowym, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

Wobec braku odpowiedzi, projekt zmiany planu uznano za uzgodniony na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z: Zarządem Powiatu Wielickiego, Komendą Wojewódzką Policji, Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencją Wywiadu, Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej, Komendą Powiatową Państwowej Straży Pożarnej. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego wobec braku w przedmiotowym obszarze terenów górniczych poinformował o braku podstaw do dokonywania uzgodnień. Komenda Powiatowa Policji w Wieliczce poinformowała o braku uwag do przedłożonego projektu.

Burmistrz w ogłoszeniu z dnia 4 marca 2013r. zawiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu w dniach od 14 marca 2013 r. do dnia 4 kwietnia 2013 r. projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wieliczka – obszar A, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (zgodnie z adnotacją wywieszenie miało miejsce w dniach od 7 marca do 5 kwietnia 2013r. ). Informację o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu zmieszczono także w Dzienniku Polskim w dniu 6 marca 2013r. oraz na stronie BIP Miasta i Gminy Wieliczka. Dyskusja publiczna zorganizowana została w dniu 19 marca 2013r, jednak nikt nie wziął w niej udziału . Do planu nie zostały też złożone żadne uwagi.

W dniu 25 czerwca 2013r. Rada Miejska w Wieliczce podjęła uchwałę nr XXXIII/434/2013 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka – obszar A.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi wskazać należy, że zasługują one w całości na uwzględnienie.

Art. 15 ust. 2 pkt. 4 w zw. z art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza kompetencję dla rady gminy do określania w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Również § 4 pkt. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. nr 164 poz.1587) daje organowi planistycznemu uprawnienie do wprowadzenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń dotyczących zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, które powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Jednak przepisy te nie nadają radzie gminy uprawnień do wprowadzania do zapisów planu obowiązków czy procedur nieprzewidzianych przepisami prawa, ani tym bardziej do nakładania obowiązków sprzecznych z przepisami prawa rangi ustawowej. W tym kontekście sformułowanie "określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów" powinno być zdaniem Sądu rozumiane wyłącznie jako dotyczące przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Tym samym przepisy te uprawniają organ planistyczny do ograniczenia prawa własności nawet poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy albo dopuszczenie jej, ale na określonych w planie zasadach, lecz nie uprawniają do nakładania obowiązków nieprzewidzianych prawem powszechnie obowiązującym rangi ustawowej. Wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy obok ustalania obowiązków i praw obywateli oraz ich sytuacji wobec państwa, również regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów administracji. Ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podustawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej mierze, a przepisy podustawowe, wydane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, niezasadnicze elementy regulacji prawnej (zob.: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 1997 r., K 25/97, publ.: OTK z 1997 r., nr 3-4, poz. 35).

Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne regulacje, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, w szczególności o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem.

W tym miejscu wskazać należy, że jednym z celów, którym ma służyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest możliwość wydawania w oparciu o jego postanowienia decyzji o pozwoleniu na budowę, z pominięciem etapu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ kwestia zaskarżonego zapisu dotyka bezpośrednio właśnie tej funkcji planu, wskazać należy również na przepisy ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 nr 243 poz. 1623 ze zmianami), dotyczące wydawania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt. 2 ustawy pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Przepis ten jasno wskazuje, że pozwolenia, uzgodnienia lub opinie które w procedurze uzyskania pozwolenia na budowę ma obowiązek pozyskać inwestor, mają pochodzić od wyłącznie od organów administracyjnych. Kompetencje natomiast organów administracyjnych mogą być ustanawiany wyłącznie przez ustawy a nie przez przepisy prawa miejscowego. Dodatkowo zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt. 1 i 4 ustawy prawo budowlane, w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz określa szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Tak więc obowiązujące przepisy prawa dają możliwość zrealizowania celu zamierzonego do uzyskania spornym zapisem bez potrzeby uciekania się do kreowania nowych obowiązków i wymagań wobec potencjalnych inwestorów.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustawodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych – niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż – tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74).

W tym kontekście należy rozpatrywać treść art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy była związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie mogła określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. W literaturze wyrażono zasadny pogląd, że wyjście poza katalog spraw określonych w przepisie rangi ustawowej oznaczałoby wydanie aktu normatywnego z naruszeniem granic ustawowego upoważnienia i akt taki w związku z tym dotknięty byłby wadą nieważności, albowiem nie mieściłby się w konstytucyjnym porządku, a w szczególności w konstytucyjnie określonym systemie źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego w rozumieniu Konstytucji i z tego względu musi on odpowiadać wymogom określonym w art. 94 Konstytucji (zob.: M. Szewczyk w: Z. Leoński i M. Szewczyk: Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 87).

Zdaniem Gminy Wieliczka, kwestionowany zapis planu dotyczy tylko niewielkiego fragmentu planu, jednakże dla oceny tego zapisu z punktu widzenia jego legalności, okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia. Na ocenę tę nie ma wpływu również fakt, że postanowienie to nie zostało zakwestionowane przez właścicieli nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.), ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania (między innymi) zabytki archeologiczne. Jedną z form ich ochrony jest (art. 7 pkt. 4 ustawy) ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 3, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

Szczegółowe wymagania związane z obowiązkami inwestorów prowadzących roboty ziemne określa art. 31 ust. 1a, który stanowi, że osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować:

1) roboty budowlane przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków albo

2) roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego

- jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Równocześnie ust. 2 art. 31 stanowi, że zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne (...), na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Zgodnie z ust. 3 egzemplarz dokumentacji badań, podlega po ich zakończeniu nieodpłatnemu przekazaniu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków.

Z powyższych przepisów wynika kilka okoliczności. Po pierwsze roboty ziemne podlegają opisanym wyżej szczególnym regulacjom tylko wówczas, gdy prowadzone są w obrębie istniejącego, zidentyfikowanego zabytku archeologicznego, po wtóre te "szczególne regulacje" polegają na konieczności pokrycia przez inwestora kosztów badań archeologicznych i ich dokumentacji, po trzecie zaś zakres i rodzaj tych robót ustalany jest w drodze decyzji administracyjnej, czyli w formie, która podlega kontroli zarówno instancyjnej w postępowaniu administracyjnym jak i kontroli sądowoadministracyjnej.

Nadto ustawa nie przewiduje i nie definiuje takiej procedury w zakresie ochrony zabytków jak "prowadzenie prac ziemnych pod nadzorem osoby uprawnionej do prowadzenia badań archeologicznych", w szczególności nie określa na czym konkretnie taki nadzór miałby polegać, jakie władcze uprawnienia wobec inwestora miałby mieć osoba nadzór ten sprawująca, czy i w jakim zakresie oraz w jaki sposób, przed jakim organem, zalecenia czy nakazy przez osobę tę wydawane mogłyby być zakwestionowane itp. Innymi słowy wprowadzona do kontrolowanej uchwały regulacja oznacza zatem, że na potencjalnego inwestora jakiejkolwiek, nawet nieznaczącej, inwestycji związanej z robotami ziemnymi, nałożony został bliżej niesprecyzowany obowiązek. Taka sytuacja jest niedopuszczalna z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego.

Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy wskazać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu. (por. wyrok NSA z dnia 28.09.2011r. sygn. II OSK 1287/11). W niniejszej sprawie wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia § 6 ust. 2 pkt. 3 lit. c zdanie drugie zaskarżonej uchwały nie spowoduje dezintegracji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).