Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 715/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją Nr [...] z dnia 13 maja 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oraz z art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz.256 z zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) po rozpatrzeniu i uwzględnieniu w całości skargi A. J. na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 9 marca 2020 r., znak:[...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu N. nr [...] z dnia 14 września 2015 r., znak: [...] i orzeczono inwestorom A. J. i A. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 9,05m x 7,00m wraz z wiatrołapem i schodami zewnętrznymi do niego prowadzącymi, zlokalizowanego na działce nr [...] w K.-Z., w odległości 1 metra od granicy z działką nr ewidencyjny: [...] w K.-Z.: I. uchylił własną decyzję nr [...] z dnia 9 marca 2020 r., znak: [...], oraz uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, II. stwierdził jednocześnie, że działanie organu nie miało miejsca bez podstawy prawnej ani nie stanowiło rażącego naruszenia prawa.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Kierownik Urzędu Rejonowego w N. S. postanowieniem z dnia 17 kwietnia 1997 r., znak [...], wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku garażowego na działce ewid. nr [...] w K. Z., a następnie decyzją z dnia 5 czerwca 1997 r., znak: [...], nakazał przedłożenie projektu budowlanego z uwzględnieniem stanu technicznego wykonanych robót budowlanych. Kolejno postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w N. S. z dnia 10 grudnia 1997 r., znak: [...] nakazano usunięcie nieprawidłowości w złożonym przez A. J. i A. J. projekcie budowlanym dotyczącym garażu dwustanowiskowego. Decyzją z dnia 18 stycznia 2000 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu N. nakazał rozbiórkę budynku garażowego dwuboksowego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości K. Z.. Decyzja ta była przedmiotem postępowania odwoławczego przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K., w wyniku którego organ odwoławczy w dniu 20 sierpnia 2001 r. wydał decyzję, znak: [...], utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy. Na decyzję MWINB z dnia 20 sierpnia 2001 r., znak: [...] wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 9 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 2805/01, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz uchylił: postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w N. S. z dnia 10 grudnia 1997 r., znak [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania; postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w N. S. z dnia 12 listopada 1988 r., znak [...], w sprawie wznowienia postępowania; decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w N. S. z dnia 5 czerwca 1997 r., znak: [...]

W dniu 13 lutego 2012 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili oględziny obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie działki ewid. nr [...] w miejscowości K. Z.. W dniu 11 maja 2012 r. PINB wydał decyzję, znak: [...], którą nakazał "inwestorom i właścicielom budynku zrealizowanego na działce nr [...] w K. Z. – A. i A. J. sporządzić i przedstawić w terminie do sześciu miesięcy od daty uostatecznienia się niniejszej decyzji projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z robót budowlanych przeprowadzonych przy budowie ww. obiektu budowlanego". Od tej decyzji odwołanie wniósł Z. B.. W wyniku postępowania odwoławczego MWINB wydał decyzję nr [...] z dnia 26 lutego 2013 r., znak: [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 września 2013r., sygn. akt II SA/Kr 667/13, skargę na tę decyzję oddalił.

Postanowieniem nr [...] z dnia 18 lutego 2014 r., znak [...], organ I instancji nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji samowolnie wzniesionego budynku na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowalnego w terminie do 6 miesięcy od doręczenia postanowienia. Termin ten został przedłużony do dnia 31 grudnia 2014 r. postanowieniem PINB nr [...] z dnia 8 września 2014 r., znak: [...] W dniu 5 stycznia 2015 r. na dziennik podawczy PINB wpłynął projekt budowlany. W wyniku jego analizy organ stwierdził jego niekompletność, w związku z czym postanowieniem nr [...] z dnia 20 stycznia 2015 r., znak: [...], nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w sentencji postanowienia nieprawidłowości. W dniu 14 kwietnia 2015 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo pełnomocnika inwestorów wraz z kolejnym projektem budowlanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu N. decyzją Nr [...] z dnia 14 września 2015 r., znak [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt l w związku z art. 49 ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu z urzędu sprawy dotyczącej samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w m. K.-Z. – nakazał inwestorom i właścicielom budynku A. i A. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wym. 9,05x7,00 + l,27xl,37m, zlokalizowanego na działce nr [...] w m. K.-Z.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że podjął działania w przedmiocie obejmującym budowę budynku garażowego realizowanego niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę z dnia 28 grudnia 1995 r., znak:[...], w trybie określonym w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na wykazanie w toku postępowania, że przedmiotem jest budowa innego budynku niż określony w pozwoleniu na budowę obiekt (zmieniono funkcję, wymiary i lokalizację), zmieniono tryb i dalsze czynności administracyjne były realizowane w odniesieniu do budynku mieszkalnego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy art. 48 prawa budowlanego. W związku z tym organ nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia dokumentów wskazanych w ustępie trzecim wymienionego przepisu. Inwestorzy przedłożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie Burmistrza K. Z. o zgodności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz projekt budowlany. Przedmiotowy projekt zawiera nieprawidłowości w części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania oraz w części rysunkowej i graficznej projektu architektoniczno-budowlanego wskazane w § 3, § 5, § 8 ust. 2 i 3, § 11 ust. 2, § 12 ust. 1 oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W związku z tym, zgodnie z art. 49 ust. 3 prawa budowlanego, wezwano inwestorów do przedłożenia projektu budowlanego spełniającego wymogi prawa. Ponownie dostarczony projekt budowlany zawierał te same rozwiązania nie uwzględniające uwag wskazanych w wezwaniu. W tym stanie rzeczy zaistniały przesłanki określone w art. 49 ust. 3 prawa budowlanego, które zobowiązują organ do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 1.

Na skutek odwołania A. J. i A. J. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją Nr [...] z dnia 24 stycznia 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz art. 48 ust 1 pkt 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu N. z dnia 14 września 2015 r., znak [...], w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że organ I instancji zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę z uwagi na nieprzedłożenie w terminie prawidłowo sporządzonego projektu budowlanego. Jednak po wniesieniu odwołania A. i A. J. w dniu 30 października 2015 r. złożyli cztery egzemplarze projektu budowlanego dla domu mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce [...] w K. - Z.. Okoliczność ta jako mająca wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej nie może pozostać bez wpływu na toczące się postępowanie. Przedłożenie przez inwetorów kompletu dokumentów do legalizacji samowolnie wykonanego domu jednorodzinnego zmieniło stan prawny w zakresie powodującym obowiązek uchylenia skarżonej decyzji i rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Organ odwoławczy zauważył również – odnosząc się do oceny zabudowy w obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – że wraz z projektami przedłożone zostało zaświadczenie Burmistrza K. - Z. z dnia 31 grudnia 2014 r., znak: [...], stwierdzające, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w K. - Z. na działce nr ewid.[...] (obręb geodezyjny K. - Z.) jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. - Z. Uzdrowisko K. - Z. (obszar 2 - Centrum) zatwierdzonym uchwałą nr XXXII.191.2012 Rady Miejskiej w K. - Z. z dnia 7 listopada 2012 r. Organem właściwym w sprawie zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest organ samorządu terytorialnego.

Wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 425/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylił zaskarżoną decyzję Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 stycznia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki (pkt I sentencji wyroku). Nadto Sąd zobowiązał [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania w terminie 1 miesiąca od dnia prawomocności wyroku decyzji nakazującej inwestorom A. J. i A. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach: 9,05 m x 7,00 m wraz z wiatrołapem i schodami zewnętrznymi do niego prowadzącymi, zlokalizowanego na działce nr [...] w K.-Z., w odległości 1 metra od granicy z działką nr ewidencyjny: [...] w K.-Z. (pkt II sentencji wyroku). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w szczególności, że organ nadzoru budowlanego winien był stwierdzić niemożność zalegalizowania przedmiotowego obiektu wobec sprzeczności budowy z ustaleniami § 13 pkt 5 planu zagospodarowania przestrzennego miasta K.-Z. Uzdrowisko K.-Z. (Obszar 2 – Centrum) zatwierdzonym uchwałą Nr XXXII.191.2012 Rady Miejskiej w K.-Z. z dnia 7 listopada 2012 r., według którego w terenie 2.MN.31, obejmującym działkę inwestorów nr [...], obowiązuje zakaz lokalizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego na wydzielonej działce budowlanej. Wobec oczywistej sprzeczności samowolnie wybudowanego obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego jego legalizacja była niemożliwa i organ winien zastosować art.48 ust. 1 prawa budowlanego i orzec rozbiórkę tego obiektu. Sąd podkreślił przy tym, że zaświadczenie Burmistrza K. - Z. z dnia 31 grudnia 2014 r., wydane na podstawie art. 48 ust.3 prawa budowlanego, jest nieprawidłowe, a organ prowadzący postępowanie legalizacyjne może samodzielnie oceniać przesłankę zgodności z planem.

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 435/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. J. od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, ale w końcowej części uzasadnienia wyroku wskazał, co następuje: "Rozstrzygnięcie Sądu I instancji skutkujące przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu pozostaje zatem w mocy, który rozpoznać ją musi ponownie z uwzględnieniem oceny prawnej Sądu I instancji. W tym zakresie jednakże, w odniesieniu do rozstrzygnięcia Sądu wydanego na podstawie art. 145a§ 1 p.p.s.a. oraz w związku z przedstawieniem przez skarżącą kasacyjnie na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dokumentów na okoliczność wykonania przez inwestorów rozbiórki parterowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w K. – Z., obejmujących decyzję Starosty [...] z 23 stycznia 2017 r. nr [...] oraz odpisy dziennika budowy, Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zwrócić uwagę organu odwoławczego, któremu mocą zaskarżonego wyroku Sądu I instancji sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, na kwestie związane z mocą wiążącą oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., zawartych w tym wyroku. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wystąpienia w nim wadliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednakże uwagę na aktualność w obecnym stanie prawnym poglądów w świetle których, nieaktualność i, co za tym idzie, ustanie mocy wiążącej orzeczenia sądu administracyjnego, powodować mogą istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy (zob. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, komentarz do art. 153, uwaga nr 39; A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019; komentarz do art. 153, uwaga nr 9). Dokonanie rozbiórki jednego z budynków mieszkalnych istniejących w dacie orzekania przez Sąd I instancji na działce skarżącej z punktu widzenia art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 13 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego niewątpliwe stanowi istotną zmianę okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie, wpływającą na moc wiążącą rozstrzygnięcia zawartego w pkt II zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, którą w toku ponownego rozpoznania sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zobowiązany będzie uwzględnić. Sąd kasacyjny przypomina, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny i przedstawienia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż dokonana przez Sąd I instancji, w związku z odesłaniem zawartym w art. 193 p.p.s.a., art. 153 musi być stosowany z pewnymi modyfikacjami. Ocenę prawną formułuje wówczas nie wojewódzki sąd administracyjny, lecz Naczelny Sąd Administracyjny, przez co staje się ona wiążąca dla każdego z tych sądów oraz organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005, z. 2, poz. 18, z aprobującą w tym zakresie glosą Z. Kmieciaka). W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny weryfikując motywy zaskarżonego wyroku, uwzględniając, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji uchylające decyzję kasacyjną organu odwoławczego opierało się wyłącznie na wykluczeniu możliwości legalizacji budynku mieszkalnego skarżącej ze względu na niezgodność z planem miejscowym, a przeprowadzona rozbiórka jednego z budynków na tej nieruchomości możliwość taką otworzyła, nakazuje zatem organowi odwoławczemu przy ponownej ocenie możliwości zastosowania w tej sprawie art. 48 Prawa budowlanego wzięcie pod uwagę aktualnego w dacie wydania ponownego podejmowania rozstrzygnięcia przez ten organ stanu faktycznego na działce nr ewid.[...] w K.-Z.".

Po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją Nr [...] z dnia 9 marca 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 48 ust. 1 i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. i A. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu N. Nr [...] z dnia 14 września 2015 r., znak [...], którą nakazano inwestorom i właścicielom budynku - A. i A. J., rozbiórkę samowolnie wybudowanego parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wym. 9,05x7,00 + i,27xl,37m, zlokalizowanego na działce nr [...] w m. K. Z. – uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i – na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – nakazał inwestorom A. J. i A. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach: 9,05 m x 7,00 m wraz z wiatrołapem i schodami zewnętrznymi do niego prowadzącymi, zlokalizowanego na działce nr [...] w K.-Z., w odległości 1 metra od granicy z działką nr ewidencyjny: [...] w K.-Z.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na ocenę prawną sformułowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 425/17; nie uwzględnił natomiast stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 435/17.

A. J. i A. J. złożyli skargę powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 marca 2020 r. Uznawszy że skarga ta zasługuje w całości na uwzględnienie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał w dniu 13 maja 2020 r. opisaną na wstępie decyzję autokontrolną. W uzasadnieniu tej decyzji organ przytoczył i wyjaśnił art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwrócił uwagę na związanie ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego – a następnie wskazał, że mając na uwadze ocenę prawną sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny przedwczesne było nakazanie przez MWINB decyzją nr [...] z dnia 9 marca 2019 r., znak: [...], inwestorom A. J. i A. J. rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach: 9,05m x 7,00m wraz z wiatrołapem i schodami zewnętrznymi do niego prowadzącymi, zlokalizowanego na działce nr [...] w K.-Z., w odległości 1 metra od granicy z działką nr ewidencyjny: [...] w K.-Z.. MWINB przyjął bowiem, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe zastosowanie ustępu 2 art. 48 prawa budowlanego i wdrożenie procedury legalizacyjnej, pomimo istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, wskazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny tj. rozbiórki jednego z budynków zlokalizowanych na działce objętej zakresem inwestycji. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie orzeka uwzględniając stan faktyczny i prawny aktualny na dzień wydawania decyzji, co powoduje, że w chwili orzekania nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane. Rezultatem uwzględnienia skargi w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. jest konieczność uchylenia w całości decyzji organu odwoławczego jako niezgodnej z prawem oraz rozstrzygnięcie sprawy wywołanej odwołaniem zgodnie z żądaniem zawartym w skardze. Zdaniem organu, rozstrzygnięciem zgodnym z żądaniem zawartym w skardze jest uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i, w świetle zmienionego stanu faktycznego, umożliwienie skarżącym legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy prawo budowlane, bowiem nie stwierdzono niewątpliwej sprzeczności z zapisami m.p.z.p. lub naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Pismem z dnia 1 czerwca 2020 r. (zatytułowanym "sprzeciw od decyzji") Z. B. wniósł skargę na decyzję autokontrolną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 maja 2020 r. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj. m. in.: 1) art. 138 § 2 k.p.a. i art. 54 § 3 p.p.s.a. – poprzez błędne przyjęcie przez organ, jakoby decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 2) art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że ust. 1 tego przepisu nie ma zastosowania pomimo tego, że przedmiotowy budynek nie odpowiada zarówno przepisom architektoniczno-budowlanym, jak i narusza obowiązujący mpzp, przez co nie podlega procedurze legalizacyjnej; 3) art. 48 ust. 2 pb poprzez uznanie, iż budowa jest zgodna z przepisami prawa i miejscowym mpzp, podczas gdy nie odpowiada ona przepisom architektoniczno-budowlanym i narusza obowiązujący mpzp, przez co nie podlega procedurze legalizacyjnej; 4) § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez pominięcie faktu, iż przedmiotowy budynek nie jest położony ani bezpośrednio w granicy, ani też w odległości 1,5 m od granicy, przez co nie odpowiada wskazanemu przepisowi i odpowiednim zapisom obowiązującego mpzp, 5) § 5 ust. 8 pkt 2 uchwały nr [...] Rady miejskiej w K.-Z. z dnia 7 listopada 2012 r. w sprawie: uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko K. - Z. (OBSZAR 2 - CENTRUM)" poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu, że przedmiotowy budynek jest niezgodny z powołanymi zapisami obowiązującego mpzp, 6) zignorowanie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zawartych w wyroku z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 435/17, który zobowiązał MWINB w K. do wydania w terminie 1 miesiąca od dnia prawomocności wyroku decyzji nakazującej inwestorom rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta jest co do zasady inicjowana skargą, a wyjątkowo – w odniesieniu do decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. – sprzeciwem. W odniesieniu do decyzji autokontrolnej, wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., będącej jednocześnie decyzją kasacyjną, mogą powstać wątpliwości co do tego, który z wymienionych środków zaskarżenia ma zastosowanie. W ocenie Sądu, na taką decyzję przysługuje skarga. Wszak jej podstawą jest przede wszystkim wspomniany art. 54 § 3 p.p.s.a., a przepis określający typ rozstrzygnięcia organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym pojawia się dopiero na drugim niejako planie. Poza tym decyzja, o której mowa, zawiera dodatkowy element w postaci stwierdzenia charakteru naruszenia prawa. Zważywszy choćby na złożoność podstawy prawnej decyzji autokontrolnej, niepodobna dokonać jej legalnościowej oceny przyjmując za punkt odniesienia wyłącznie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64a p.p.s.a.). Wreszcie, wątpliwości co do środka zaskarżenia i w konsekwencji trybu postępowania przed sądem administracyjnym trzeba rozstrzygnąć na rzecz skargi również z innych przyczyn natury funkcjonalnej. Skarga – w przeciwieństwie do sprzeciwu – zapewnia procesową obecność wszystkich podmiotów legitymujących się interesem prawnym, co do zasady rozpoznanie sprawy w warunkach jawności, a także pełną kontrolę instancyjną podjętego rozstrzygnięcia. Z tych względów wniesiony przez skarżącego w niniejszej sprawie środek zaskarżenia, mimo że nosi nazwę sprzeciwu, został uznany za skargę i rozpoznany w trybie właściwym dla skargi.

W postępowaniu zainicjowanym skargą sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z uwzględnieniem wskazanych wyżej uwarunkowań, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki opisane w powołanym przepisie i organ prawidłowo uczynił użytek z przysługującej mu kompetencji do wydania decyzji autokontrolnej. Sąd podzielił także dominujący obecnie pogląd, w myśl którego "nowa decyzja" w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a. może być decyzją kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., II OSK 411/14; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2917 r., I OSK 2601/16, CBOSA).

W ocenie Sądu, wydana przez organ decyzja kasacyjna jest nie tylko formalnie dopuszczalna w ramach autokontroli, ale także w pełni prawidłowa. Nie ulega wątpliwości, że uprzednia decyzja merytoryczna organu odwoławczego z dnia 9 marca 2020 r. (nakazująca rozbiórkę) była wadliwa – organ pominął ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, która została sformułowana wprawdzie w wyroku oddalającym skargę kasacyjną, ale miała charakter wiążący i wskazywała na nowe istotne okoliczności faktyczne. Relewantny fragment wyroku z dnia 9 grudnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 193/18) został wyżej w całości przytoczony, toteż w tym miejscu warto jedynie powtórzyć, że – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – "rozstrzygnięcie Sądu I instancji uchylające decyzję kasacyjną organu odwoławczego opierało się wyłącznie na wykluczeniu możliwości legalizacji budynku mieszkalnego skarżącej ze względu na niezgodność z planem miejscowym, a przeprowadzona rozbiórka jednego z budynków na tej nieruchomości możliwość taką otworzyła". Nawet gdyby nie traktować tej wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego jako definitywnie przesądzającej (w sposób pozytywny) kwestię możliwości legalizacji przedmiotowego budynku, to niewątpliwie implikuje ona potrzebę ponownego rozważenia tej kwestii z uwzględnieniem ogółu przewidzianych prawem przesłanek – innymi słowy, implikuje ona potrzebę ponownego rozważenia przedmiotowej sprawy administracyjnej w jej całokształcie, przy czym powinno to nastąpić z zachowaniem wymogów wynikających z zasady dwuinstancyjności. Zidentyfikowanie i wskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie negatywnej przesłanki legalizacji przedmiotowego budynku spowodowało, że nie były badane ani oceniane inne okoliczności wchodzące w "zakres sprawy". Z chwilą, gdy ta przesłanka negatywna odpadła, okoliczności te wymagają rozważenia – i jest to "zakres sprawy" mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.

Artykuł 138 § 2 k.p.a., odczytywany literalnie, uzależnia możliwość wydania decyzji kasacyjnej jeszcze od drugiej przesłanki, tj. wydania decyzji przez organ I pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania. W orzecznictwie i w piśmiennictwie podnosi się jednak, że "brzmienie art. 138 § 2 rodzi (...) duże trudności interpretacyjne, kiedy okaże się, że owszem »konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie«, ale nie jest to następstwem naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, lecz wiąże się z istotnymi zmianami stanu faktycznego albo stanu prawnego, które miały miejsce po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji (a więc zaszła konieczność wyjaśnienia istotnych okoliczności dotychczas niebadanych przez organ pierwszej instancji). Zdaniem J.P. Tarno zastosowanie reguł wykładni systemowej i celowościowej prowadzi do wniosku, że w takiej sytuacji prawidłowym działaniem organu odwoławczego będzie jednak wydanie decyzji kasacyjnej, gdyż tego rodzaju braków nie można usunąć w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego k.p.a., w: Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska. G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 232–233). Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, znalazło ono także potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych" (zob. A. Golęba, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 971 oraz powołane tam orzecznictwo).

Z powyższych rozważań wynika, że – wbrew zarzutowi skargi – zaskarżona decyzja nie narusza art. 54 § 3 p.p.s.a. ani art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi. Skarżący zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa budowlanego (art. 48 ust. 1 i 2), przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12 ust. 1 i 2) oraz § 5 ust. 8 pkt 2 uchwały nr XXXII.191.2012 Rady miejskiej w K.-Z. z dnia 7 listopada 2012 r. w sprawie: uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko K. - Z. (OBSZAR 2 - CENTRUM)" – przy czym ma ono polegać na nieuwzględnieniu przez organ odwoławczy innych niż ulokowanie dwóch budynków na jednej działce przeszkód w legalizacji przedmiotowego budynku, w tym przeszkód związanych z jego usytuowaniem wobec granicy z działką sąsiednią. Nie przesądzając tych kwestii co do meritum, wypada zauważyć, że dotąd w ogóle nie były one badane ani przez organ odwoławczy, ani – co w tym kontekście ważniejsze – przez organ pierwszej instancji. Gdyby zatem organ odwoławczy obecnie przestąpił do ich rozstrzygania, czyniłby to po raz pierwszy – a zatem z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. prawidłowo ocenił, że w zaistniałym stanie rzeczy wydanie decyzji merytorycznej i nakazanie rozbiórki w postępowaniu odwoławczym byłoby przedwczesne. Organ odwoławczy zaznaczył, że na tym etapie nie stwierdzono "niewątpliwej" sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub naruszenia przepisów – co oczywiście nie przesądza wyniku dalszych czynności ani wyniku całego postępowania.

Niezasadny jest zarzut "zignorowania wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zawartych w wyroku z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 435/17, który zobowiązał MWINB w K. do wydania w terminie 1 miesiąca od dnia prawomocności wyroku decyzji nakazującej inwestorom rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego". Wskazania te zostały wyraźnie zmodyfikowane wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości ocena organu odwoławczego co do tego, że jego wcześniejsze działanie, objęte autokontrolą, nie było obarczone brakiem podstawy prawnej ani rażącym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.