Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 717/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 29, art. 30
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Henryk Ożóg ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 902/06 w sprawie ze skargi A. i R. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. C. od decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] przy ul.[...] w J., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż badana decyzja Starosty B. została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, o których jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy uznał na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, iż zatwierdzony decyzją projekt sporządziła osoba, która nie miała w tym zakresie odpowiednich uprawnień. Ustalenia te wynikały z treści decyzji Wojewody B. z dnia [...] nr ewid. [...] oraz pisma [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...]. W ocenie organu stanowi to rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej: Prawo budowlane), który to przepis nakładał na organ przed zatwierdzeniem projektu budowlanego, sprawdzenie czy został on wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

Badana decyzja Starosty B. wydana została również bez podstawy prawnej. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, tj. w dniu [...] stanowił, iż budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymagała pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego taka budowa była objęta obowiązkiem jej zgłoszenia właściwemu organowi. W niniejszej sprawie Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obiektu, co do którego przepisy Prawa budowlanego nie przewidywały formy pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. i R. Z. wnieśli o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 i art. 11 k.p.a. przez uznanie "za udowodniony brak uprawnień projektanta inwestycji jedynie na podstawie pisma [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa."

Skarżący podnieśli, iż o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę spornej oczyszczalni ścieków dowiedzieli się w Starostwie Powiatowym w B., gdzie zgłosili o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. Działając w zaufaniu do organów administracji złożyli stosowny wniosek i uzyskali pozwolenie na budowę. Inwestycja została wykonana w [...]r.

W ocenie skarżących decyzji Starosty B. nie można postawić zarzutów, które stały się podstawą stwierdzenia nieważności. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło na wniosek strony, która tym samym domagała się bardziej dokładnego i wszechstronniejszego zbadania swojego zamierzenia inwestycyjnego. Skarżący podnieśli, iż uprawnienia projektanta do wykonania projektu tej inwestycji wynikają wprost z decyzji Wojewody B. z dnia [...] nr ewid,. [...], zgodnie z którą inż. K. H. może sporządzać projekty m.in. w zakresie instalacji sanitarnych.

Skarżący wskazali ponadto, iż zaskarżoną do Sądu decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dostali dopiero w dniu [...]. Wcześniejsze doręczenie decyzji należy uznać za bezskuteczne z uwagi na brak awizacji. W ich sprawie nie ma zatem zastosowania art. 41 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, iż ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji wynika, że została ona zwrócona w dniu [...] do organu z adnotacją, że adresat przeprowadził się. Skarżący nie powiadomili organu o zmianie adresu, a zatem doręczenie było skuteczne. Termin do wniesienia skargi upłynął w dniu [...] natomiast skarga została wysłana w dniu [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 902/06, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził następująco:

Art. 41 k.p.a. stanowi, iż w toku postępowania strony /.../ mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie adresu. W razie zaniedbania obowiązku określonego tym przepisie doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. W niniejszej sprawie niewątpliwie skarżący nie poinformowali organu o zmianie adresu. Zatem skuteczne doręczenie decyzji na adres dotychczasowy wywarłoby skutki prawne w stosunku do nich. Z akt sprawy nie wynika jednakże, aby. którykolwiek z trybów wskazanych w rozdziale 8 k.p.a. został zastosowany przy doręczaniu decyzji. Przepisy wskazane wyżej nie przewidują możliwości uznania, iż nastąpiło doręczenie pisma poprzez adnotację listonosza, że adresat wyprowadził się. Adnotacja taka ma znaczenie informacyjne dla organu, nie zastępuje jednak żadnego z trybów doręczania pism określonych w k.p.a. A zatem w tej konkretnej sprawie nie można uznać, iż nastąpiło skuteczne doręczenie pisma w dacie wskazanej przez organ w odpowiedzi na skargę. Wniosek o odrzucenie skargi uznać zatem należało za bezzasadny.

Podstawę prawną decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym organ uznał, iż stwierdzenie nieważności następuje zarówno z uwagi na rażące naruszenie prawa przez Starostę B., jak również wydanie tej decyzji bez podstawy prawnej.

Sąd nie podziela stanowiska organu, iż kontrolowana przez organy w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty B. dotknięta jest wadą nieważności z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] wynikało, iż K. H. posiada przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji sanitarnych, obejmującej instalacje wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne i klimatyzacyjno- wentylacyjne i jest upoważniony do sporządzania projektów w zakresie instalacji sanitarnych w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000m3. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż projektant ten miał uprawnienia do sporządzenia w przedmiotowej sprawie projektu przydomowej oczyszczalni ścieków. Oczyszczalnię taką należy traktować jako część instalacji kanalizacyjnej budynku mieszkalnego, decyzja powyższa nie ogranicza w tym zakresie uprawnień projektowych K. H..

Wbrew stanowisku organu nie można zatem było przyjąć, iż decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo, a w szczególności art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Sąd nie podzielił również stanowiska, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez podstawy prawnej. O wydaniu decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) można mówić tylko wówczas, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej. Zauważyć należy, iż zasadą Prawa budowlanego wyrażoną w art. 28 jest to, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Niektóre obiekty i roboty budowlane, enumeratywnie wymienione w art. 29 w związku z art. 30 Prawa budowlanego, nie wymagają pozwolenia, natomiast strona ma obowiązek przed rozpoczęciem prac budowlanych zgłosić zamiar budowy właściwemu organowi. Prawo budowlane nie przewiduje natomiast zakazu wydawania decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy z takim żądaniem wystąpi strona, a planowana inwestycja mieści się w kategorii tych obiektów i robót budowlanych, dla których Prawo budowlane przewiduje tryb zakreślony w art. 28, 29 i 30. Zgłoszenie zamiaru przystąpienia do realizacji inwestycji, w przeciwieństwie do pozwolenia na budowę, jest uprawnieniem strony, z którego może ona skorzystać. Zgłoszenie bowiem nie chroni strony przed skutkami błędnej kwalifikacji inwestycji, nieprawidłowości jej usytuowania czy niezgodnej z przepisami odległości tej inwestycji od innych obiektów. Strona, która nie zgłosi zamiaru rozpoczęcia robót, winna uzyskać wówczas na te roboty pozwolenie na budowę.

Z tej przyczyny nie można było uznać, iż kontrolowana przez organ decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Sąd mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (...).

W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik M. C. zakwestionował go w całości zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie przepisu art. 35 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji o pozwoleniu na budowę), polegające na przyjęciu, że K. H. posiadał uprawnienia do projektowania instalacji sanitarnych, w tym przydomowych oczyszczalni ścieków i w związku z tym decyzja Starosty B. z dnia [...] [...] nie naruszała rażąco prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.,

2) naruszenie przepisów postępowania przez błędne zastosowanie przepisu art.133 § 1, art.141 § 4 zd.1 oraz art. 145 § 1 pkt.1 lit. a p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące, iż K. H. posiadał uprawnienia do projektowania instalacji sanitarnych, w tym przydomowych oczyszczalni ścieków i wydaniu w oparciu o takie dokumenty orzeczenia, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt.2 p.p.s.a.,

3) naruszenie przepisów postępowania przez błędne zastosowanie przepisu art. 145 §1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że decyzja o pozwoleniu na budowę Starosty B. z dnia [...] [...] została wydana w oparciu o podstawę prawną i w związku z tym Starosta B. wydając ją nie naruszył przepisów art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt.2 p.p.s.a.,

4) naruszenie przepisów postępowania przez błędne zastosowanie przepisu art. 58 § 1 pkt.2 oraz art. 145 § 1 pkt.1 lit.a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie doręczył A. i R. Z. swojej decyzji z dnia [...] nr [...] w żadnym z trybów wskazanych w dziale I w rozdziale 8 k.p.a. i w związku z tym skarga została wniesiona w terminie i wobec tego nie podlegała odrzuceniu tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt.2 ustawy p.p.s.a.

Wskazując na powyższe wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, iż skarga winna być odrzucona przez WSA z uwagi na brzmienie art. 58 § 1 pkt.2 p.p.ps.a. jako wniesiona po terminie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji wynika, że została ona zwrócona w dniu [...] do organu z adnotacją, że adresat przeprowadził się. Skarżący nie powiadomił organu o zmianie adresu, a zatem doręczenie było skuteczne. Termin do wniesienia skargi upłynął w dniu [...] natomiast skarga została wniesiona 14 kwietnia 2006r. WSA nie dokonując więc odrzucenia skargi mimo istniejących ku temu przesłanek naruszył przepisy postępowania przez błędne zastosowanie przepisu art. 58 § 1 pkt.2 oraz art. 145 § 1 pkt.1 lit.a p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1pkt.1 lit.a został naruszony, gdyż w rezultacie nieodrzucenia skargi zapadł wyrok uchylający zaskarżoną decyzję.

Skarżąca podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zarówno, jak to wynika z decyzji Wojewody B. z dnia [...] nr [...] oraz pisma [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] L.dz. [...] wynika, że K. H. nie miał upoważnienia do projektowania przydomowych oczyszczalni ścieków i wobec tego rażąco został naruszony przepis art. 35 ust.1 pkt.3 Prawa budowlanego w brzmieniu z daty wydania decyzji. Powyższe wynika także z pisma z dnia [...] L.dz. [...] [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa skierowanego do pełnomocnika skarżącej. Wszystkie te dokumenty znajdują się w aktach sprawy. Dysponując tymi dokumentami, w tym także wykładnią decyzji nr [...] dokonaną przez kompetentny podmiot [...] Okręgową Izbę Inżynierów Budownictwa oraz oświadczeniami skarżącej o wykonaniu projektu w oparciu o niewłaściwe dane faktyczne (projekt zakłada, że do głębokości 2,5m pod powierzchnią terenu wody gruntowe nie występują, podczas, gdy występują dużo wyżej 0,7-1,2m co zostało potwierdzone ekspertyzami i uniemożliwia budowę takiej oczyszczalni zgodnie z § 11 Rozp. Min. Środowiska z dnia 8 lipca 2004r. (Dz.U.168 z 2004, poz. 1763), WSA bezpodstawnie i z sobie tylko wiadomych powodów przyjął, że przydomową oczyszczalnię ścieków należy traktować jako część instalacji kanalizacyjnej budynku mieszkalnego, nie wyjaśniając przy tym dlaczego nie zgadza się ze stanowiskiem [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (...)

Skarżąca nie zgadza się także ze stanowiskiem WSA o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o przepisy prawa. Skarżąca stoi na stanowisku, że skoro budowa przydomowej oczyszczalni ścieków nie wymaga wydania pozwolenia na budowę to jego wydanie nie ma podstawy prawnej i związku z tym naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. było ewidentne i dlatego co do decyzji Starosty B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał prawidłową decyzję o stwierdzeniu jej nieważności. Ponieważ WSA stoi na odmiennym stanowisku zarzut naruszenia przepisów postępowania przez błędne zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. co miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy jest zasadny, gdyż decyzja ta w okolicznościach sprawy nie powinna być uchylana ( ...).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. i R. Z. wnieśli o jej odrzucenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, ale niezasadny jest również wniosek odpowiadających na nią o jej odrzucenie, tym bardziej, że A. i R. Z. nie przedstawili żadnego z formalnych względów, które mogłyby doprowadzić do odrzucenia skargi kasacyjnej. Odnoszą się jedynie do uprawnień projektanta, a zatem do sfery rozważań kwestii czy decyzja Starosty B. z dnia [...] jest dotknięta wadą nieważności przez to, że rażąco narusza prawo.

Pierwszorzędne znaczenie, ze względu na zarzut naruszenia przepisów postępowania, ma to, czy skarga A. i R. Z. nie powinna ulec odrzuceniu jako spóźniona (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a).

W tym względzie trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż wniosek o odrzucenie skargi jest bezzasadny. Trzeba jednakże zwracając uwagę na treść przepisu art. 41 kpa, wskazać, iż o obowiązku wynikającym z tego przepisu strona(y) powinna(y) być pouczona(e) w toku postępowania, co stanowi warunek konsekwencji prawnej w tym przepisie określonej. Brak tego pouczenia podnieśli natomiast skarżący kwestionując decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Akta sprawy również nie dają podstawy by stwierdzić, że tego obowiązku w postępowaniu administracyjnym dopełniono. Z tego względu nie można było uznać, że doręczenie decyzji zaskarżonej przez A. i R. Z. było prawidłowe (por. w tym zakresie choćby wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2000r., WSA 1084/99, Lex 49299).

Pozostałe zarzuty również nie zasługują na uwzględnienie.

Stwierdzenie nieważności decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było zasadne - zdaniem skarżącej, wobec tego, że decyzja Starosty B. z dnia [...] rażąco naruszała prawo, a niezależnie od tego była bezpodstawna. Rażące naruszenie prawa wiązane jest w sprawie z tym, że organ administracji budowlanej I instancji zatwierdził projekt budowlany sporządzony przez osobę, która nie miała ku temu stosownych uprawnień. Jednakże kwestia ta nie jest w sprawie tak oczywista jak się ją przedstawia. Uprawnienia bowiem mgr inż. K. H. do sporządzania projektów w zakresie instalacji sanitarnych w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³ - wynikają z decyzji Wojewody B. z dnia [...], nr. ewid. [...]. Uprawnienia te są kwestionowane przez Okręgową Komisję Kwalifikacyjną [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w piśmie z dnia [...] L.dz. [...], która ogranicza możliwości projektowe adresata decyzji, jedynie do urządzeń kanalizacyjnych. W toku postępowania nie próbowano jednak wyjaśnić czy istotnie wspomniana decyzja Wojewody B. takie ograniczenia projektowania instalacji sanitarnych zawiera. Trudno zgodzić się, przy tym, ze skarżącą, że Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna we wspomnianym piśmie dokonuje wykładni decyzji administracyjnej skoro instytucja ta, stosownie do przepisu art. 113 § 2 kpa właściwa jest tylko organowi, który wydał decyzję.

Brak więc podnoszonej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oczywistości, z jaką łączy się kwestia rażącego naruszenia prawa. Skoro kategoryczne stwierdzenie, że projektujący w niniejszej sprawie oczyszczalnie ścieków nie miał ku temu stosownych uprawnień, budzi wątpliwości, oparcie nieważności decyzji na tej kwestii staje się również wątpliwe.

Podobnie nie da się kategorycznie przyjąć, że wspomniana decyzja Starosty B. została wydana bez podstawy prawnej. Do decyzji wydanych "bez podstawy prawnej" Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie zalicza decyzje: (..) wydane w sprawach, w których z mocy przepisów prawa materialnego czynności powinny być dokonane w formie innej niż decyzja (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. W- wa 2003. Lex, Nexis, str. 332). W stanie faktycznym sprawy zastosowany został przepis art. 28 Prawa budowlanego, który stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przepis art. 29 stanowi natomiast, iż określone budowy nie wymagają pozwolenia na budowę, a art. 30, że w takim przypadku wymagane jest zgłoszenie budowy właściwemu organowi.

Określone budowy, a właściwie ich inwestorzy zostały więc uwolnione od wymogu pozwolenia na budowę, ale wcale to nie oznacza, że gdy decyzja w takich przypadkach zostanie wydana będzie bezpodstawna. Zwraca uwagę, że i wówczas ingerencja organu administracji budowlanej nie zostaje wyłączona (por. art. 30 Prawa budowlanego), a pozwolenie na budowę wydane w formie decyzji administracyjnej zapewnia skuteczniejszą ochronę prawną stronom tego postępowania. Do tego należy dodać, że Starosta B. orzekając w dniu [...] działał na wniosek inwestorów – A. i R. Z.

W świetle tego skarga kasacyjna, jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.