Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 915/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze skargi B. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Pani B. C., reprezentowanej przez Pana K. C., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], znak- [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, utrzymał w mocy ww. postanowienie organu wojewódzkiego.

Do wydania zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB"), doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB w [...]") decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] nałożył na Panią D. P. - inwestora budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], przy ul. [...] w [...], obowiązek:

- sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego w zakresie zagospodarowania działki nr [...] w [...] uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych,

- wykonania poprzecznego ścieku liniowego o szerokości min. 30 cm i długości 4,30 m na całej szerokości wjazdu utwardzonego kostką betonową na dz. nr [...] przed słupkami bram ogrodzenia,

- wykonania studni chłonnej o średnicy min. 100 cm w narożniku północno- zachodnim działki nr [...] z włączeniem do niej ścieku liniowego ze zjazdu,

w terminie do dnia 30 maja 2015 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB") decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Pani B. C. i Pana B. C. od decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2017 r., decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], GINB utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2017 r.

Następnie Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2053/17, oddalił skargę Pani B. C. na ww. decyzję GINB z dnia [...] lipca 2017 r.

W związku z ponownym wnioskiem Pani B. C. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z [...] grudnia 2014 r., [...] WINB postanowieniem z [...] listopada 2018 r., nr [...], znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] grudnia 2014r.

Pani B. C., reprezentowana przez Pana K. C., na powyższe rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2018 r., złożyła zażalenie w ustawowym terminie.

Rozpatrując zażalenie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., była już weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym, zakończonym decyzją GINB z dnia [...] lipca 2017r., utrzymującą w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2014r.

Organ drugiej instancji podkreślił, że jeżeli już raz, na żądanie strony, wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. W innym przypadku nowa decyzja nadzorcza, niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia, odmawiająca stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność, byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną) i sama podlegałaby stwierdzeniu nieważności.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, związanych z pojawieniem się nowych dowodów i okoliczności sprawy GINB wyjaśnił, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się zebrany materiał dowodowy. W szczególności organ zaznaczył, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji.

Z powyższych względów – w ocenie GINB – wskazane przez Panią B. C. nowe okoliczności sprawy nie dają podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., stąd zasadne było zastosowanie w sprawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a.

Z powyższym postanowieniem GINB nie zgodziła się Pani B. C. (dalej także "Skarżąca"), reprezentowana przez Pana K. C., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzucono zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

a) art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 64 ust. 1 ab initio Konstytucji RP;

b) § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów - przez błędną ich interpretację;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a., który nakazuje organowi podjęcie rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieustalenie w sposób właściwy stanu sprawy oraz nieustosunkowanie się do najważniejszego zarzutu podniesionego w skardze;

f) § 145 § 1 pkt1 lit c p.p.s.a. przez błędną kwalifikację naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisu art. 104 § 1 k.p.a., jako nie mającego istotnego wpływu na wynik sprawy – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia GINB i poprzedzającego postanowienia [...] WINB oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że zagadnieniem stosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a. zajmował się już Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 9 września 2015 r. (sygn. III UK 16/5), stwierdzając, że przez "inne przyczyny" wskazane w tym przepisie należy rozumieć sytuacje które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie.

Autor skargi zauważa, że jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, zastosowanie instytucji wynikającej z ww. przepisu powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga wszczęcia postępowania wyjaśniającego.

Skarżąca wskazuje tymczasem, że w sprawie, w której wydana została decyzja PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], o nałożeniu na Panią D. P. - inwestora budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], przy ul. [...] w [...], określonych obowiązków, m.in. sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego w zakresie zagospodarowania działki nr [...] w [...], nie zostało prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe w zakresie przysługiwania Skarbowi Państwa przymiotu strony. Organ dopuścił się tu naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i 78 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem Skarżącej, w sprawie wystąpiły nowe okoliczności faktyczne, w istotny sposób rzutujący na powyższe rozstrzygnięcie. Skarżąca podnosi, że działka nr ew. [...] objęta inwestycją, nie posiada dostępu do drogi publicznej. Jest tak dlatego, że droga gruntowa wewnętrzna prowadząca do ww. działki inwestora, przebiega po gminnej działce nr [...] i po państwowej działce nr [...]. Ta ostatnia działka, leżąca od linii pasa drogowego do drogi gminnej ul. [...], zapewnia inwestorowi wymagane skomunikowanie, dostęp do drogi publicznej ul. [...] ([...]). Pod powierzchnią działki o nr [...] znajduje się jednak ciek wodny [...], a zatem jej właścicielem nie jest gmina, lecz Skarb Państwa. To Skarb Państwa powinien być więc stroną postępowania, a nie Burmistrz Gminy. Potwierdza to obecnie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], którą wyeliminowana z obrotu została decyzja o komunalizacji działki nr [...]. W przekonaniu Skarżącej, oznacza to również, że organ wydający decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r., powinien był rozpatrywać sprawę z uwzględnieniem przepisów ustawy - Prawo wodne, gdyż inwestycja w postaci wykonania łącznika drogi wewnętrznej z drogą publiczną na państwowym gruncie, pod powierzchnią którego znajdują się wody płynące [...] wymagała pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Skarżącej brak jest wobec tego legalnego połączenia drogowego pomiędzy drogą wewnętrzną prowadzącą do działki inwestora, a drogą publiczną ul. [...], skoro połączenie takie – w postaci betonowego mostka pokrytego asfaltem, nad korytem [...] – zostało wybudowane w ramach samowoli budowlanej. Burmistrz Miasta [...] wydał oświadczenie pozorne dotyczące dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną na gruncie pod wodami z naruszeniem ustawy Prawo wodne i cywilnym prawem własności Skarbu Państwa do gruntu pod wodami płynącymi [...]. Z tego względu inwestor nie legitymuje się dokumentem, wymaganym przepisami Prawa budowlanego, stwierdzającym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Skarżąca uważa, że powyższe przemawia za przyjęciem, że w sprawie wystąpiły nowe okoliczności faktyczne i prawne, istniejące w dniu wydania ww. decyzji, lecz nieznane dotychczas organom administracji i które nie mogły być badane w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zakończonym wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2053/17. Ponadto, według Skarżącej przedstawione okoliczności wskazują na fakt wydania decyzji PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., z rażącym naruszeniem prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności, gdyż warunkowe istnienie faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej nie spełnia odpowiednich wymogów wynikających z Prawa budowlanego.

W pismach procesowych z dnia: 27 maja 2019 r., 25 lipca 2019 r., 22 sierpnia 2019 r. oraz 5 września 2019 r., Skarżąca artykułuje argumenty podniesione już w skardze, załączając jednocześnie m.in. kopię mapy zasadniczej terenu do celów projektowych, a także kopię pisma z Urzędu Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., potwierdzającego wydanie decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki zjazdu z drogi gminnej ul. [...] na drogę wewnętrzną.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] lutego 2019 r., wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie GINB z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...] WINB z [...] listopada 2018 r., nr [...], w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] grudnia 2014 r., znak: [...], nakładającej na Panią D. P. - inwestora budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], przy ul. [...] w [...], obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego w zakresie zagospodarowania działki nr [...] w [...] oraz wykonania określonych robót budowlanych.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności inicjowane na żądanie wnioskodawcy składa się zatem z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a.

Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W rozpoznawanej sprawie, organy stwierdziły niedopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2014r. z przyczyn przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli sądu administracyjnego.

Rację ma Skarżąca, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony lub też z innych przyczyn jest oczywiście niedopuszczalne.

Kluczowe dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego ma zatem przede wszystkim ustalenie, że na wniosek Skarżącej już uprzednio zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w [...]. Decyzje te zostały poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 29 maja 2018r., sygn. akt VII SA/Wa 2053/17, oddalił skargę Pani B. C.

Odnosząc się do tej kwestii należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem sądu meriti jest dokonanie kontroli całościowej zaskarżonego orzeczenia organu, a nie wyłącznie w ramach zarzutów skargi (jak ma to miejsce przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny). Sąd kontroluje więc zaskarżone orzeczenie również pod kątem jego ewentualnej nieważności, gdyż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, wówczas stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W judykaturze prezentowany jest pogląd, wedle którego uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, zachowuje swą aktualność, pomimo zmiany stanu prawnego (por. wyroki NSA z 4 lipca 2014 r. I OSK 2996/12, z 24 lipca 2014 r. I OSK 1552/13, z 6 marca 2015 r. II OSK 1896/13). Stanowisko zawarte w uchwale I OPS 6/09 sprowadza się do tezy, wedle której "żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.". W motywach do tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania".

Ponieważ, jak już wyżej podniesiono, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi przeto niezależnie od jej zarzutów powinien zawsze skontrolować, czy w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie doszło do naruszenia prawa przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Punktem odniesienia tych ustaleń w czasie jest data wydania decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie administracyjne objęte kontrolą sądową. W judykaturze i piśmiennictwie przeważa pogląd, iż sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym na dzień jej wydania oraz z uwzględnieniem stanu prawnego wówczas obowiązującego. Jeżeli przy rozpoznaniu skargi sąd administracyjny dojdzie do przekonania, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie naruszyła ona prawa w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, to wówczas skargę oddala. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest zatem ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Taki wyrok zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez Sąd w toku rozpoznania skargi. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne więc byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2448/16).

Prawomocny wyrok sądu administracyjnego przesądzający o zgodności z prawem decyzji administracyjnej stanowi zatem, co do zasady, przeszkodę czyniącą niedopuszczalnym rozpoznanie żądania stwierdzenia nieważności decyzji.

W rozpoznawanej sprawie sytuacja kształtuje się jeszcze mniej korzystnie dla Skarżącej. Po raz kolejny bowiem występuje Ona z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z [...] grudnia 2014 r. Uprzednie postępowanie w tym zakresie, zakończone ostateczną decyzją GINB z dnia [...] lipca 2017 r., zostało poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wydając prawomocny wyrok z dnia 29 maja 2018 r. Sąd przesądził, że ww. decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że kwestia braku dostępu działki nr [...], przy ul. [...] w [...], należącej do inwestora – Pani D. P., była podnoszona przez Skarżącą również w poprzednim postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z [...] grudnia 2014 r. W tej materii wypowiadał się zarówno [...] WINB w decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., nr, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na którego decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. skarga złożona do WSA w Warszawie została oddalona rzeczonym wyrokiem z 29 maja 2018 r. Organy konsekwentnie argumentowały, że okoliczność skomunikowania działki objętej inwestycją z drogą publiczną nie oznacza kwalifikowanej wadliwości decyzji PINB w [...] z [...] grudnia 2014 r.

Tym samym należy przyjąć, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2018r. wywiera skutki, które oddziałują na przyszłe postępowania w sprawie. W konsekwencji, skoro wyrok ten nie został skutecznie zakwestionowany (jest prawomocny), organy administracji publicznej są nim związane, co wyłącza możliwość ponownego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2572/14). Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W ocenie tutejszego Sądu, wnosząca żądanie stwierdzenia nieważności nie powołała się natomiast na inne przesłanki, które pozostawałaby poza zakresem przedmiotowym kontroli WSA w Warszawie, już raz orzekającego w sprawie, i nieobjęte powagą rzeczy osądzonej.

Zdaniem Sądu należy również dostrzec, że istotą zarzutów Skarżącej jest zagadnienie ujawnienia nowych okoliczności faktycznych w postaci braku dostępu do drogi publicznej z działki inwestora poprzez ul. [...] ([...]) w [...]. W tych okolicznościach, konieczne jest zawrócenie uwagi, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., wydana została na podstawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jak natomiast wskazał WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 25 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr 674/16) zobowiązanie nałożone w powyższej decyzji na inwestora D. P. było efektem uprzedniego stwierdzenia, że z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], zmieniającej decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], wykonane roboty budowlane w części nie znajdują oparcia w dokumentacji. Uchyloną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] zatwierdzono bowiem zmieniony projekt budowlany w związku z zamiarem dokonania istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę w zakresie objętym projektem zagospodarowania oraz przedmiotem inwestycji, polegających na: - zmianie terenu inwestycji wynikającej z podziału działki ewidencyjnej nr [...] na działkę [...] i [...] (w następstwie czego budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z instalacjami realizowany jest na działce nr [...] w [...]); - budowie zjazdu indywidualnego z działki nr [...] - ulicy [...] - [...] - na działkę nr [...] w [...], wraz ze zmianą układu komunikacji wewnętrznej na działce nr [...] oraz sposobu powiązania z istniejącą komunikacją zewnętrzną. Mając to na uwadze PINB w [...] wdrożył tryb likwidacji skutków tych uchybień, określany jako postępowanie naprawcze, wskazane w przepisach art. 50 - 51 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też je uchylono, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, na dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 ww. ustawy. To, czy będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, zależy od okoliczności rozpoznawanej sprawy.

WSA w Krakowie podkreślił, że działanie organu pierwszej instancji poprzez wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego oraz wykonanie określonych robót budowlanych, stanowiło wypełnienie pierwszego etapu postępowania naprawczego. Jego skuteczna realizacja przez inwestora (przedłożenie projektu budowlanego zamiennego i wykonanie nakazanych robót budowlanych) miała umożliwić organowi wdrożenie kolejnego etapu procedury naprawczej, obejmującego wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Dopiero wydanie (zaskarżonej w tamtym postępowaniu) decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, stanowi załatwienie sprawy co do jej istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. w odniesieniu do następnego etapu postępowania naprawczego. Oznacza nadto zakończenie całego postępowania w tzw. trybie naprawczym, prowadzonego na podstawie art. 50-51 ustawy.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela także konkluzje zawarte w przywołanym wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., że do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego dla nowych inwestycji. W związku z tym, w takim postępowaniu znajdują zastosowanie m.in. przepisy art. 34 i 35 Prawa budowlanego. Projekt budowlany, a zatem odpowiednio także projekt budowlany zamienny, winien również spełniać wymogi określone w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zaś przy jego ocenie zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ musi dokonać czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Organ ma też obowiązek sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i dokonania weryfikacji, czy przedłożona dokumentacja posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację sporządzoną przez projektanta, a dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenie o członkostwie projektanta we właściwej izbie samorządu zawodowego.

W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że podnoszone przez Skarżącą zarzuty mogą stanowić potencjalną przesłankę żądania wznowienia postępowania lub być ewentualnie odnoszone wyłącznie względem decyzji wydanej w sprawie w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę. Argumentacja podniesiona w skardze pozostaje natomiast poza zakresem rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, które było już przedmiotem kontroli pod kątem występowania wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

W takim przypadku nowa decyzja nadzorcza, niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia, odmawiająca stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność, byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną) i sama podlegałaby stwierdzeniu nieważności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 547/08).

Mając to na uwadze, Sąd uznaje, że próba dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z przyczyn wskazanych przez Skarżącą jest w oczywisty sposób niedopuszczalna i stanowiłaby w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia WSA w Warszawie zapadłego w dniu 29 maja 2018 r., niedopuszczalną ingerencję w prawomocne orzeczenie tego sądu.

Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę zwraca zarazem uwagę, że nie będąc związany zakresem skargi, odpowiednio do art. 134 p.p.s.a. przyjął, iż zarzuty w niej wyartykułowane, tj. naruszenia przez GINB art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w istocie rzeczy dotyczą naruszenia przez organ zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Organy nie mogły bowiem dopuścić się naruszenia przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ regulacje tego aktu prawnego mają zastosowanie dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie administracyjnym.

Niemniej jednak, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że organy prawidłowo zastosowały przepis art. 61a § 1 k.p.a., a w konsekwencji nie doszło również do naruszenia przepisów art. 156 § 1 i art. 157 k.p.a. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie sposób dopatrzyć się także naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 124 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zaskarżone postanowienie w wyczerpujący sposób wyjaśnia motywy zapadłego rozstrzygnięcia.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.