Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1134/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71, art. 104, art. 105
journal: Dz.U. 2018 poz 1265
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
article: art. 145 § 1 pkt 1 likt. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi I.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. I.K. (w skrócie: "skarżąca") złożyła wniosek do Powiatowego Urzędu Pracy w G. o dokonanie rejestracji oraz nabycie prawa do statusu osoby bezrobotnej i zasiłku dla bezrobotnych (k. 4 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta G. działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b), art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1265 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa"), odmówił przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W tym samym dniu wydał też decyzję o nr [...]przyznającą skarżącej z dniem [...]r. status osoby bezrobotnej.

W odwołaniu z dnia [...] r. skarżąca podniosła, że organ błędnie uznał, iż jej praca na umowie aktywizującej z wynagrodzeniem równym minimalnej krajowej oraz wypłacone jej świadczenie rehabilitacyjne z ZUS od kwoty wyższej niż minimalne wynagrodzenie nie daje podstaw do uznania, że w okresie 18 miesięcy przed rejestracją nie udokumentowała okresu 365 dni zatrudnienia i osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia. Obecnie ma 56 lat (ur. [...] r.) i przepracowała 24 lata oraz nie korzystała z zasiłków, dlatego uważa się za pokrzywdzoną z powodu odmowy przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. Ustalił, że skarżąca w dniu [...] r. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. jako osoba bezrobotna i wówczas udokumentowała okres pobierania zasiłku chorobowego od [...]. do [...]r., w trakcie obowiązywania umowy uaktywniającej, o której mowa w art. 50 ustawy z dnia 04.02.2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 409), a także okres pobierania świadczenia rehabilitacyjnego od [...] r. do [...]r. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Z kolei w myśl art. 71 ust. 2 pkt 6 ustawy, do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy świadczenia usług na podstawie umowy uaktywniającej, o której mowa w art. 50 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. W art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. b - i) i ust. 2 pkt 1, 2, 4 - 9 ustawy wymieniono enumeratywnie także inne okresy zaliczalne do okresu zasiłkowego, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2. Poza okresami, wskazanymi w art. 71, niemożliwe jest zaliczenie na poczet zasiłku jakichkolwiek innych okresów, które mógłby wykazać bezrobotny. Od 01.01 do 31.12.2017 r. minimalne wynagrodzenie wynosiło 2 000,- zł. i określiło je rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 września 2016 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2017 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1456). Natomiast obecnie, wynagrodzenie to wynosi 2 100,-zł., co wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2017 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2018 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1747). W przypadku skarżącej okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy (tj. [...]r.), to okres od [...]r. do [...]r. Jak wynika z zaświadczeń ZUS O/Z. z dnia [...]r., we wskazanym wyżej okresie pobierała ona zasiłek chorobowy od [...]. do [...]r. w trakcie obowiązywania umowy uaktywniającej. Po jej ustaniu pobierała świadczenie rehabilitacyjne w okresie od [...]r. do [...]r., łącznie przez 123 dni, wówczas podstawę jego wymiaru od [...]. do [...]r. stanowiła kwota wyższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia, natomiast w okresie od [...]do [...]r. podstawa ta była niższa od minimalnego wynagrodzenia. W świetle przytoczonych przepisów skarżącej należało zaliczyć wyłącznie okres pobierania świadczenia rehabilitacyjnego przez okres 123 dni, tj. od [...]. do [...]r. Nieudokumentowanie okresu 365 dni, wymaganego przez art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem organu odwoławczego, przepisy omawianej ustawy określając podstawy nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie dopuszczają możliwości uwzględnienia innych okresów (tj. wcześniejszych) niż z okresu 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Nie przewidują również możliwości uznaniowego przyznania prawa do zasiłku z uwagi na trudną sytuację zdrowotną i materialną.

W skardze z dnia [...]r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca, działając za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, z powodu niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 i 2 ustawy, oraz zasądzenia od organu kosztów procesu. Jej zdaniem, organy obu instancji oparły się na zastosowaniu podstawy wymiaru świadczenia rehabilitacyjnego, podnosząc, że w okresie od [...]do [...]r. kwota tej podstawy była niższa od minimalnego wynagrodzenia, co skutkowało niespełnieniem przesłanek ustawowych do otrzymania wnioskowanego zasiłku. Tymczasem, urzędowa zmiana wysokości minimalnego wynagrodzenia nie ma znaczenia dla uprawnień skarżącej, skoro za istotną prawnie okoliczność należy przyjąć ustalenie, czy w chwili nabycia przez skarżącą prawa do świadczenia rehabilitacyjnego, a nie w trakcie jego trwania, podstawą wymiaru było minimalne wynagrodzenie. Pogląd taki znajduje odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt I OSK 765/10 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej "CBOS"). W okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację skarżąca przez 149 dni pobierała zasiłek chorobowy już w trakcie obowiązywania umowy uaktywniającej, której podstawą była kwota minimalnego wynagrodzenia, oraz przez 358 dni pobierała świadczenie rehabilitacyjne po ustaniu umowy uaktywniającej, którego podstawę stanowiło wynagrodzenie przyjęte do wyliczenia ostatnio przyznanego zasiłku chorobowego, będące kwotą minimalnego wynagrodzenia. Łącznie skarżąca w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w urzędzie przez co najmniej 507 dni pobierała zasiłek chorobowy oraz świadczenie rehabilitacyjne, których podstawą wymiaru były kwoty wówczas obowiązującego minimalnego wynagrodzenia, spełniając tym samym warunek zawarty w art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy, mówiący o konieczności udokumentowania minimum 365 dni w celu uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. To, że minimalne wynagrodzenie wzrosło nie zmienia faktu, że podstawą wymiaru zasiłku chorobowego było wynagrodzenie wówczas minimalne (w czasie podlegania ubezpieczeniu i opłacania składki na fundusz Pracy od podstawy nie niższej od minimalnego wynagrodzenia). Wojewoda [...] powołując się na art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d) ustawy, w zaskarżonej decyzji przyjął także, że do 365 dni, o których mowa powyżej, zalicza się również okresy pobierania zasiłku chorobowego oraz świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę jego wymiaru, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Tego rodzaju stanowisko organ wywiódł w drodze wykładni celowościowej z art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy, który to przepis umożliwia zaliczenie do okresu uprawniającego do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych (365 dni) okresy pobierania m.in. zasiłku chorobowego, przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności. Z dniem [...] r. zaczęła obowiązywać ex lege nowa, wyższa stawka minimalnego wynagrodzenia, co wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2017 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2018 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1747). Zmiana ta (podwyżka) spowodowała, że począwszy od 1 stycznia 2018 r. podstawa wymiaru świadczeń pobieranych przez skarżącą nie odpowiadała już minimalnemu wynagrodzeniu, przy czym na zmieniony stan prawny skarżąca nie miała żadnego wpływu. W dacie jej zatrudnienia, jego wysokość odpowiadała minimalnemu wynagrodzeniu, co gwarantowało dostęp do zabezpieczenia społecznego, w tym ubezpieczenia chorobowego i zabezpieczenia przeciwko bezrobociu. Daje to podstawę do przyjęcia, że zmiana z dniem 1 stycznia 2018 r. minimalnego wynagrodzenia, przypadająca w okresie niezdolności do pracy skarżącej, nie może odnosić się do niej i skutkować pozbawieniem zaliczenia okresów zasiłkowych (świadczenia rehabilitacyjnego), pobieranych od dnia 1 stycznia 2018 r. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10.10.2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2018 r. poz. 2177) pełni ochronną funkcję wobec pracowników. Natomiast w przypadku skarżącej, wzrost minimalnego wynagrodzenia przypadający w okresie niezdolności do pracy zadziałałby dyskryminująco, ze skutkiem braku możliwości zaliczenia okresu niezdolności przypadającej od dnia 1 stycznia 2018 r. do okresu 365 dni wymaganych przepisem art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. W zaistniałej sytuacji pierwszeństwo winna mieć wykładnia systemowa wskazanego przepisu. Skoro, funkcją regulacji waloryzujących corocznie wysokość minimalnego wynagrodzenia jest regularna poprawa standardu bytowania pracowników (osób ubezpieczonych, opłacających składki na Fundusz Pracy i Fundusz Ubezpieczeń Społecznych), stosownie do wzrastających cen towarów i usług, to te same regulacje nie mogą w sferze zabezpieczenia społecznego równolegle prowadzić do pogarszania sytuacji prawnej beneficjentów pomocy publicznej w stosunku do tej, w jakiej znajdowali się przed aktualizacją minimalnego wynagrodzenia. Prawne mechanizmy ochrony ekonomicznej pracowników nie mogą skutkować pozbawieniem praw służących odzyskaniu utraconego bez własnej winy zatrudnienia, z wykorzystaniem zorganizowanej pomocy powiatowych urzędów pracy. Przeciwny wniosek byłby nie do pogodzenia z racjonalnością ustawodawcy, a odmienna wykładnia godziłaby w zasadę demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Oparcie się przez organy obu instancji wyłącznie na wykładni literalnej, skutkuje uszczupleniem praw skarżącej z przyczyn od niej niezależnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył , co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2188) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i materialnego, które miało również wpływ na jej wynik.

Przedmiotem kontroli Sądu według kryterium legalności i w granicach rozpoznawanej sprawy była zarówno decyzja Wojewody [...] z dnia [...]r., jak też decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. (art. 135 p.p.s.a.),na mocy której odmówiono skarżącej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych wobec niespełnienia wymogów określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1265, dalej, jak dotychczas: "ustawa").

Zgodnie art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych. Ponadto, w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy zaznaczono, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni:

a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni,

b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,

c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2,

d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę,

e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę,

f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,

g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia,

h) był zatrudniony za granicą przez okres co najmniej 365 dni, w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy, i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant,

i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy.

Stosownie do treści art. 71 ust. 2 ustawy do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego artykułu zalicza się również okresy:

1) zasadniczej służby wojskowej, przeszkolenia wojskowego, służby przygotowawczej, służby kandydackiej, kontraktowej zawodowej służby wojskowej, ćwiczeń wojskowych, okresowej służby wojskowej, terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie lub służby wojskowej pełnionej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny oraz zasadniczej służby w obronie cywilnej i służby zastępczej, a także służby w charakterze funkcjonariusza, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708 i 2270 oraz z 2017 r. poz. 38 i 715);

2) urlopu wychowawczego udzielonego na podstawie odrębnych przepisów;

3) pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę;

4) niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę;

5) za które przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy lub stosunku służbowego, oraz okres, za który wypłacono pracownikowi odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę;

6) świadczenia usług na podstawie umowy uaktywniającej, o której mowa w art. 50 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2016 r. poz. 157 oraz z 2017 r. poz. 60);

7) pobierania renty rodzinnej, w przypadku gdy nastąpił zbieg prawa do tej renty z prawem do renty z tytułu niezdolności do pracy i wybrano pobieranie renty rodzinnej;

8) sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem przez osoby, o których mowa w art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963, z późn. zm.);

9) pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana.

W myśl art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy, okres pobierania zasiłku wynosi 365 dni między innymi dla bezrobotnych powyżej 50 roku życia oraz posiadających jednocześnie co najmniej 20-letni okres uprawniający do zasiłku. Norma ta ma znaczenie z uwagi na datę urodzenia skarżącej i fakt jej już trzykrotnej rejestracji jako osoby bezrobotnej w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. (por. karta rejestracyjna bezrobotnego k. 1 akt administracyjnych).

Bezspornym było w sprawie, że skarżąca kolejny raz zarejestrowała się jako osoba bezrobotna w dniu [...] r. i w dniu tym wydano decyzję na podstawie, której została uznana za osobę bezrobotną, jak też z tym samym dniem odmówiono jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W ocenie organów obu instancji skarżąca nie spełnia warunków nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnego, określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, bowiem z akt sprawy wynika, iż w okresie 18 m-cy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, tj. od dnia [...]r. do dnia [...]r. udokumentowała jedynie okres 123 dni a nie okres 365 uprawniający do zasiłku, kiedy to pobierała świadczenie rehabilitacyjne w okresie od [...].- [...]r., którego podstawę stanowiła kwota wyższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia.

Nie ulega wątpliwości, że pobieranie świadczenia rehabilitacyjnego zalicza się do 365 dni wymaganych art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Przepis art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi, iż do okresu 365 dni, w ostatnich 18 miesiącach poprzedzających dzień zarejestrowania jako osoba bezrobotna, zalicza się m.in. okresy pobierania zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Z analizy pkt 3 tego przepisu wynika warunek przyznania prawa do zasiłku w postaci kwoty wynoszącej co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę i ma to znaczenie wtedy, gdy świadczenie rehabilitacyjne jest przyznawane ale nie wówczas kiedy trwa już jego wypłata.

Zaznaczyć przyjdzie, że nawet wówczas gdy w trakcie pobierania wymienionych świadczeń nastąpiła zmiana wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, to ich wysokość jak też podstawa wyliczonego i wypłaconego świadczenia rehabilitacyjnego jako jego kontynuacja nie ma znaczenia w kontekście prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W rozpatrywanej sprawie nie można oprzeć się jedynie na bezpośrednim rozumieniu przepisu art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy i uznać, że każdorazowa zmiana wysokości minimalnego wynagrodzenia skutkuje ograniczeniem prawa do zaliczenia tego okresu do 365 dni uprawniających do przyznania zasiłku dla bezrobotnych.

Zważyć należy, że do 365 dni, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z ust. 2 pkt 6 tego samego artykułu zalicza się również okresy świadczenia usług na podstawie umowy uaktywniającej, o której mowa w art. 50 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 409). W sytuacji skarżącej kwestia ta nie była przedmiotem rozważań pomimo, iż od dnia [...]r. do dnia [...] r. skarżąca taką umowę wykonywała (por. art. 104b ustawy).

Podzielić przyjdzie argumentację skargi, że przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10.10.2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2018 r. poz. 2177) pełni ochronną funkcję wobec pracowników. Natomiast w przypadku skarżącej, wzrost minimalnego wynagrodzenia przypadający w okresie niezdolności do pracy trwającej nieprzerwanie w okresie od [...]. do [...]r. (zasiłek chorobowy), czy też korzystania ze świadczenia rehabilitacyjnego w okresie od [...]. do [...] r., działałby dyskryminująco, ze skutkiem braku możliwości zaliczenia tego do okresu 365 dni wymaganych przepisem art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy. Zatem w stanie faktycznym i prawnym sprawy pierwszeństwo winna mieć wykładnia celowa przed literalną art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Stanowisko to wywieść można również z art. 67 Konstytucji RP, który każdemu obywatelowi gwarantuje prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego (ust. 1), zwłaszcza pozostającemu bez pracy nie z własnej woli i niemającemu innych środków utrzymania (ust. 2).

Skarżąca rozpoczęła pobieranie zasiłku chorobowego w czasie, gdy jego wysokość ustalona została w odniesieniu do wielkości minimalnego wynagrodzenia za pracę, czyli w okresie [...]-[...]r., było to w trakcie obowiązywania umowy aktywizującej od [...]r. do [...]r. (k. 5 i 6 akt administracyjnych). Podwyższenie wysokości wynagrodzenia minimalnego nie spowodowało jednak podwyższenia później pobieranego świadczenia rehabilitacyjnego, które otrzymywała skarżąca w okresie od [...]do [...] r. W tej sytuacji, skoro zmiana stanu prawnego powodująca podwyższenie wysokości minimalnego wynagrodzenia służyła zwiększeniu społecznej ochrony pracowników, to w okolicznościach rozpatrywanej sprawy uprawnienia skarżącej nie mogą być ograniczone na skutek zmiany stanu prawnego, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze.

W konsekwencji należało przyjąć, iż skarżąca spełni ustawowy wymóg wynikający z art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy, bowiem nie miała wpływu na ustalenie wysokości przysługującego jej świadczenia rehabilitacyjnego. Jednocześnie kwotę wynoszącą co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, zawartą w tym przepisie należy odnieść do dnia rozpoczęcia pobierania przez skarżącą zasiłku chorobowego i w dalszej kolejności świadczenia rehabilitacyjnego.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca nieprzerwanie od dnia [...]. do dnia [...] r. pobierała najpierw zasiłek chorobowy, a następnie świadczenie rehabilitacyjne ze względu na trwającą cały czas chorobę. Ich pobieranie było jedynie konsekwencją ustalenia prawa do ich przyznania, kiedy to podstawą wymiaru było minimalne wynagrodzenie ustalone w niższej wysokości niż w dniu 1 stycznia 2018r., na co wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z tego względu prawidłowo pełnomocnik skarżącej przyjął, iż zmiana wysokości minimalnego wynagrodzenia nie ma znaczenia dla ustalenia uprawnień skarżącej, skoro za istotną prawnie okoliczność należy przyjąć ustalenie, czy w chwili nabycia przez skarżącą prawa do zasiłku chorobowego następnie świadczenia rehabilitacyjnego, podstawą ustalenia ich wysokości było wówczas obowiązujące minimalne wynagrodzenie.

Odrębną kwestią jest wykładnia art. 71 ust. 2 pkt 6 ustawy. Zawarte w nim sformułowanie okres "świadczenia usług na podstawie umowy uaktywniającej" należy rozumieć jako okres pozostawania w stosunku umownym. Niczym nieuzasadnione jest zróżnicowanie, polegające na zaliczeniu do okresu 365 dni okresu pozostawania na zasiłku chorobowym pracownika, a niezaliczenia takiego okresu osobie świadczącej usługi opiekuńcze na podstawie umowy uaktywniającej.

Zauważyć należy, że przykładowo w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. b, c, e, f ustawy ustawodawca także posługuje się takimi sformułowaniami jak: "wykonywał pracę", "świadczył usługi", a niewątpliwie osoby, o których mowa w tych przepisach przebywające w tym czasie na zwolnieniach lekarskich mają ten okres zaliczany do okresu 365 dni, o którym mowa w art. 71 ust.1 pkt 2 ustawy.

Stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy, do okresu 365 dni zalicza się także okres pobierania zasiłku chorobowego także po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności. Tym bardziej więc powinien być zaliczany okres pobierania zasiłku w trakcie trwania umowy uaktywniającej.

Racjonalny ustawodawca, ilekroć chce, aby jakiś okres nie zaliczał się do wymaganych 365 dni, w sposób wyraźny to artykułuje, jak na przykład w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy, w którym wskazał, że: "w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających dłużej niż 30 dni". Gdyby wolą ustawodawcy było uczynienie rozróżnienia w prawach osób świadczących usługi na podstawie umowy uaktywniającej, w sposób wyraźny wskazałby, że do okresu 365 dni nie wlicza się okresów pozostawania przez te osoby na zasiłku chorobowym czy też korzystania z wolnych dni (sobót, niedziel).

W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1/60/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990, s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004, s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - k.p.a., Białystok 1994, s. 18-51; J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999, s. 52-53. Podobne stanowisko co do wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z. zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.07.2016 r. sygn. akt I OSK 2787/14 (CBOS). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni wykładnię tę podziela.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni poczynione wyżej rozważania i rozstrzygnie o prawie skarżącej do zasiłku dla bezrobotnych.

Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). W myśl § 15 przywołanego rozporządzenia:

1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.

2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia w wysokości 480,- zł., bowiem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa nie uiszczono.