Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2074/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 113 par. 1, art. 135 , art. 152, art. 153, art. 155
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 48
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 51/12 w sprawie ze skargi W. E. D. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], 2. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie na rzecz W. E. D. kwotę 1.100. (jeden tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II OSK 2074 / 12

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę W. E. D. na decyzję Warmińsko- Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olecku nakazał W. D. rozbiórkę wykonanej bez wymaganego pozwolenia rozbudowy budynku mieszkalnego dwurodzinnego, położonego na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina O. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Warmińsko- Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Obie powyższe decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Ol 349/07) wydanym na skutek skargi W. D. Sąd wskazał na konieczność wyjaśnienia rozbieżności, co do faktu dobudowy bądź remontu już istniejącej sieni, a także wskazał na konieczność ustalenie, kiedy dokonano modernizacji bądź dobudowy tej sieni. Nadto zdaniem Sądu stwierdzono potrzebę jednoznacznego ustalenia, czy istnieje techniczna możliwość wykonania nakazu rozbiórki dobudowanej (odbudowanej) części budynku bez ryzyka naruszenia konstrukcji istniejącego budynku z zachowaniem innych wymagań bezpieczeństwa w toku wykonywania prac rozbiórkowych. Jeżeli, bowiem budynek mieszkalny został połączony w sposób trwały z dobudowaną sienią, to wydanie nakazu rozbiórki powinno być poprzedzone sporządzeniem projektu rozbiórki, który podlegałby zatwierdzeniu w decyzji właściwego organu nadzoru budowlanego.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olecku decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nakazał W. D. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wskazał organ, w dniu 27 września 2007 r. w trakcie ponownej wizji lokalnej ustalono wykonanie rozbudowy budynku mieszkalnego dwurodzinnego o wymiarach ok. 3,20 x 6,10 m. Rozbudowana część obiektu posiada piwnicę, parter i poddasze. Ściany fundamentowe są wykonane z bloczków betonowych, ściany parteru i poddasza z betonu komórkowego. Dach jest drewniany dwuspadowy, kryty papą, a stropy nad piwnicą i parterem są betonowe. Wymiary starej sieni na szkicu wykonanym w 1972 r. wynoszą 2,15 x 5,20 m i nie są zgodne z wymiarami obecnie istniejącego obiektu. Według oświadczenia B. K., będącej współwłaścicielką przedmiotowego budynku mieszkalnego, w budynku miała miejsce budowa nowego ganku (sieni). Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Warmińsko- Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego celem uzupełnienia postępowania dowodowego.

Kolejny raz rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olecku postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazał W. D. wstrzymać roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego oraz nałożył na nią obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni określonych dokumentów. Z uwagi na to, że strona tego obowiązku nie wykonała, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olecku decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nakazał jej rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Warmińsko- Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Organ odwoławczy ustalił, iż latem 2006 r. W. D. dokonała samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. W miejscu projektowanej dobudowy istniał parterowy ganek o wymiarach około 2,0 x 3,5 m, posadowiony na żwirobetonowych fundamentach, bez podpiwniczenia z dachem drewnianym. Rozbiórkę istniejącego ganku i budowę nowego trzeba traktować jako rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Wyrokiem z dnia 25 września 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (sygn. akt II SA/Ol 616/09) uchylił obie powyższe decyzje z uwagi na fakt, że organy obu instancji zrealizowały jedynie niewielką część zaleceń zawartych w wyroku Sądu z dnia 11 kwietnia 2007 r., skupiając się na wykazaniu, że doszło w przedmiotowej sprawie do dobudowy całkowicie nowego ganku (sieni), a nie modernizacji starego. Ponadto, zdaniem Sądu, organ nie uzasadnił w sposób wystarczający i przekonujący, dlaczego odmówił wiarygodności oświadczeniom niektórych świadków, a uznał za wiarygodne zeznania innych. Organy nie odniosły się do przedłożonej przez skarżącą mapy z 1997 r., z której według niej wynika, że wymiary przedmiotowego ganku były identyczne jak obecnie. Tymczasem, mapę tę należy poddać analizie, a także skonfrontować z innymi środkami dowodowymi. Ponadto, istnieje konieczność ustalenia technicznej możliwości wykonania nakazu rozbiórki dobudowanej (odbudowanej) części budynku, bez ryzyka naruszenia konstrukcji istniejącego budynku oraz z zachowaniem innych wymagań bezpieczeństwa w toku wykonywania prac rozbiórkowych, na co wskazano już w uzasadnieniu poprzedniego wyroku.

W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olecku na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nakazał W. D. "rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego" w miejscowości [...] gmina O., na działce nr [...] wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ I instancji podkreślił, że inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji samowolnej rozbudowy, jak również nie dostarczył ekspertyzy wykonania bezpiecznej rozbiórki przedmiotowej rozbudowy. Ponadto z opinii technicznej wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia jednoznacznie wynika, że elementy starej części budynku i nowej nie oddziałują na siebie, stanowią dwa oddzielne układy konstrukcyjne, a rozbiórka rozbudowy nie wpływa na konstrukcję starej części budynku i nie stanowi dla niej zagrożenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. D. Żądając jej uchylenia, strona stwierdziła, że nie dokonała żadnej rozbudowy, a tylko i wyłącznie wykonała remont, na który uzyskała zgodę.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011r. Warmińsko- Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ustaleń organu dokonanych w trakcie wizji lokalnej, stwierdzono, że dokonano rozbiórki części obiektu (sieni), a następnie wykonano rozbudowę (dobudowę do istniejącego obiektu) polegającą na wykonaniu piwnicy, parteru i poddasza. Dobudowa posiada zupełnie inne parametry (długość, szerokość, ilość kondygnacji) niż poprzednio. Również stwierdzenie odwołującej, iż dokonano zamurowania części okien w sposób istotny odbiega od pojęcia remontu, którym to pojęciem strona posługuje się w odniesieniu do wykonanych robót. Ponadto wygląd więźby dachowej widoczny na załączonych fotografiach wskazuje na fakt rozbiórki dachu, a następnie jego odbudowę. Zestawiając stan, jaki przedstawia mapa, na którą powołuje się odwołująca, czyli sytuowanie obiektu i jego wymiary po aktualizacji mapy zasadniczej z 1997 r., a która to aktualizacja nastąpiła w dniu 6 listopada 2006 r. ze stanem, jaki obrazuje ta sama mapa zasadnicza z 1997 r. aktualnym na dzień 19 sierpnia 2002 r. oraz na dzień 9 września 2003 r. organ II instancji stwierdził, że dobudówka (sień) na mapach z 2002 r. oraz 2003 r. jest zupełnie inna niż ta, którą naniesiono po dniu 6 listopada 2006 r. Stwierdzony na podstawie dokumentów stan potwierdzają również zeznania świadków. Ponadto sama odwołująca zeznała, iż przy budynku była sień murowana, która była w złym stanie technicznym, gdyż groziła zawaleniem i w 2006 r. dokonała jej remontu. Prace polegały na zastąpieniu cegły, która była pokruszona nowymi bloczkami.

Wskazując na powyższe, organ odwoławczy przyjął, że zakres robót, o których mówi odwołująca, wiązałby się siłą rzeczy z całkowitą rozbiórką obiektu, a następnie z jego odbudową. Zeznania świadków pozwalają stwierdzić, iż w 2006 r. dokonano rozbiórki istniejącej sieni, a następnie wykonano dobudowę o konstrukcji zupełnie innej niż poprzednio. Zebrany materiał dowodowy, w tym zeznania świadków wskazują jednoznacznie, że dobudówka (sień) przed wykonaniem robót miała zupełnie inne parametry techniczne niż po ich wykonaniu, a przy ich wykonaniu zastosowano inne wyroby budowlane niż uprzednio zastosowane. Wypowiedzi świadków oraz odwołującej dotyczące sposobu przeprowadzenia robót oraz ich zakresu nie odpowiadają pojęciu remontu. Sporny obiekt przed wykonaniem robót budowlanych posiadał strop drewniany, obecnie jest betonowy, konstrukcja dachu była zniszczona (obecnie konstrukcja, jak i pokrycie wykonane jest z nowych materiałów), z fundamentów pod gankiem wypadały kamienie (obecnie jest to fundament wykonany w całości z bloczków betonowych), ganek był murowany i obity deskami (obecnie ściany nadziemia wykonane są z pustaków z betonu komórkowego). Dobudowa (sień) została rozebrana, a następnie inwestor wykonał nową dobudowę (sień), która w sposób zasadniczy różni się konstrukcją, jak i parametrami (szerokość, długość i wysokość) od poprzedniej. Roboty te zostały rozpoczęte w czerwcu 2006 r., i jak wskazuje dokumentacja fotograficzna trwały jeszcze w sierpniu 2006 r.

Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie miało miejsce samowolne wykonanie robót budowlanych, odpowiadające definicji budowy (art. 3 pkt 6 Prawie budowlanym), na które inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Uchybienie temu obowiązkowi w myśl przepisów art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz brak woli inwestora na ich legalizację, wiąże się z koniecznością zobowiązania inwestora do rozbiórki obiektu bądź jego części wykonanej w warunkach samowoli budowlanej tak, jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Jednocześnie zgodnie z opinią techniczną sporządzoną przez W. Z., rozbiórka rozbudowy nie wpływa na konstrukcję starej części budynku i nie stanowi dla niej zagrożenia. Obie części budynku stanowią niezależne od siebie układy konstrukcyjne, jak również "styk" obu części stanowi dylatację oddzielającą i jeżeli podczas dobudowy nie naruszono konstrukcji budynku to tym bardziej nie może to nastąpić podczas rozbiórki. Kompetencje rzeczoznawcy nie budzą wątpliwości, a tym samym zarzuty odwołującej odnośnie niekompetencji autora opinii są bezpodstawne. Problem rozbieżności pomiędzy stanem istniejącym, a tym, jaki określił w swojej opinii W. Z. dotyczący komunikacji między piwnicą a parterem dobudowy oraz czy przestrzeń między istniejącym budynkiem a dobudową wypełniona jest styropianem nie ma znaczenia przy ocenie wniosków, jakie zawiera opinia. Rozbieżności te mogłyby mieć znaczenie jedynie przy inwentaryzacji robót, co nie było przedmiotem tej opinii.

Skargę na powyższą decyzję złożyła W. D. Skarżąca wskazała na uporczywe niewykonywanie zaleceń Sądu formułowane wcześniej w sprawie i na to, iż organ oparł wydaną decyzję na dowodach, które zostały wcześniej podważone przez Sąd, zaś prowadzone przez niego postępowanie godzi w treść art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 75 K.p.a. poprzez oparcie wydanej decyzji na nierzetelnej i stronniczej opinii z przeprowadzonej wizji lokalnej.

W odpowiedzi na skargę Warmińsko- Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Cytując treść art. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623), Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż rozbiórka części drewnianego budynku i wykonanie w tym miejscu części murowanej nie stanowi remontu istniejącego obiektu budowlanego, lecz jest budową, nie można bowiem tego uznać za odtworzenie stanu pierwotnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w świetle ustaleń poczynionych przez organ nadzoru budowlanego nie ulega wątpliwości, iż skarżąca przeprowadziła roboty budowlane, które nie mieszczą się w pojęciu remontu w rozumieniu Prawa budowlanego. Cytując ustalenia organu, wskazane na wstępie, odnośnie parametrów przedmiotowej rozbudowy, Sąd podkreślił, iż istniejąca poprzednio sień, wykonana z muru i obita deskami, została rozebrana, a w jej miejscu zrealizowano nową sień, o zupełnie innych parametrach niż uprzednio. Poprzedni ganek był murowany obity deskami, zaś obecnie ganek jest wykonany z bloczków z betonu komórkowego, również strop jest obecnie betonowy zarówno na poziomie piwnic, jak i parteru. Należy przy tym wskazać, iż stan faktyczny sprawy został ustalony w oparciu o zeznania świadków, protokoły przeprowadzonych oględzin, jak i wypowiedzi samej skarżącej. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w poprzednim wyroku Sądu organy w uzasadnieniu decyzji wyjaśniły, z jakich względów uznały za wiarygodne zeznania powołanych świadków, a także wyjaśniły rozbieżności w mapach geodezyjnych. Ponadto sama skarżąca w oświadczeniu z dnia 14 września 2006 r. podała, iż "dokonano odbudowy starej sieni, ponieważ była w krytycznym stanie i groziła zawaleniem". Także z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 29 sierpnia 2006 r. i zdjęć wówczas wykonanych wyraźnie widać, iż dokonano zmiany chociażby usytuowania schodów prowadzących do sieni, gdyż schody poprzednio istniejące nie prowadzą do wejścia, lecz kończą się na ścianie budynku. Już ta okoliczność, wskazywana przez organy, świadczy o tym, iż nieprawdziwe są wyjaśnienia strony skarżącej, jakoby nie dokonywała żadnych zmian w obiekcie budowlanym. Zakres dokonanych robót budowlanych świadczy zaś o tym, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozbudową, do przeprowadzenia, której niezbędne jest uzyskanie pozwolenia stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w toku postępowania organ I instancji uznał, iż istnieje możliwość zalegalizowania spornego obiektu i postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. nakazał inwestorowi wstrzymać roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego oraz nałożył obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji w terminie 60 dni. Fakt, iż skarżąca nie złożyła wskazanych dokumentów upoważniał organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o nakazie rozbiórki.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących opinii technicznej oraz jej autora, Sąd zauważył, iż inż. W. Z. jest wpisany do Centralnego Rejestru Rzeczoznawców Budowlanych w specjalności konstrukcyjno- budowlanej obejmującej projektowanie w zakresie budynków i innych budowli z wyłączeniem linii, węzłów i stacji kolejowych, dróg oraz lotniskowych dróg startowych i manipulacyjnych, mostów budowli hydrotechnicznych i melioracyjnych. Zatem jego uprawnienia jako rzeczoznawcy budowlanego nie budzą żadnych wątpliwości, zaś wydana przez niego opinia techniczna spełnia ustawowe wymagania. Przedmiotowa opinia techniczna została sporządzona na zlecenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olecku wyłącznie w celu ustalenia, czy istnieje techniczna możliwość wykonania nakazu rozbiórki dobudowanej części bez ryzyka naruszenia konstrukcji istniejącego budynku mieszkalnego. Jej istotą było ustalenie wzajemnego oddziaływania części nowej budynku (rozbudowy) na elementy konstrukcyjne starej drewnianej części budynku. Opis ograniczono do charakterystyki ogólnej obu części budynku. Nie dokonywano również oceny stanu technicznego starej i nowej części budynku, bowiem stan techniczny nie jest przedmiotem niniejszego opracowania, podobnie jak ustalenie zakresu wszystkich dokonanych robót budowlanych. Zatem wszelkie zarzuty skarżącej dotyczące opisu obiektu budowlanego, zawartego w przedmiotowej opinii nie mają znaczenia dla ustalenia kwestii możliwości dokonania rozbiórki.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a.) skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. D., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a. przepisu art. 113 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną i przyjęcie, że w świetle ustaleń poczynionych przez organ nadzoru budowlanego nie ulega wątpliwości, iż skarżąca przeprowadziła roboty budowlane, które nie mieszczą się w pojęciu remontu w rozumieniu Prawa budowlanego, podczas gdy organy nadzoru budowlanego od czasu uprawomocnienia się wyroku WSA z dnia 7 grudnia 2010r. o sygn. akt II SA/Ol 696/10 zobowiązującego organ pierwszej instancji do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem uwag Sądu zawartych w poprzednich wyrokach, a przede wszystkim do ustalenia stanu faktycznego, nie podjęły żadnych czynności zmierzających do usunięcia nieprawidłowości wskazanych mu przez WSA w Olsztynie w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach, a tym samym nie ustaliły stanu faktycznego sprawy;

b. przepisu art. 113 § i P.p.s.a., 135 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez mylne przyjęcie przez Sąd, iż z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 29 sierpnia 2006 r. i zdjęć wówczas wykonanych wyraźnie widać, iż dokonano zmiany chociażby usytuowania schodów prowadzących do sieni, gdyż schody poprzednio istniejące nie prowadzą do wejścia, lecz kończą się na ścianie budynku, i w związku z tym ta okoliczność świadczy o tym, iż nieprawdziwe są wyjaśnienia skarżącej, podczas gdyby ustalony został przez organy I instancji stan faktyczny zgodnie ze wskazaniami zawartymi we wcześniejszych wyrokach WSA w Olsztynie, to stwierdziłby iż schody do ścian budynku są z 3 stron budynku, przy czym po środku są schody prowadzące do wejścia, a po bokach są schody prowadzące do ścian budynku;

c. przepisu art. 170, art. 152, art. 153 i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, iż zakres dokonanych robót budowlanych świadczy o tym, iż mamy do czynienia z rozbudową, podczas gdy organ I instancji (podobnie jak Sąd, który związany jest wydanym przez siebie prawomocnym orzeczeniem) nie wykonał zaleceń WSA w Olsztynie zawartych w poprzednich wyrokach tegoż Sądu, i nie ustalił zakresu dokonanych robót, tylko oparł się na swoich pierwotnych ustaleniach;

d. przepisu art. 155 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż istotą opinii technicznej sporządzonej przez inż. W. Z. było "ustalenie wzajemnego oddziaływania części nowej budynku na elementy konstrukcyjne starej drewnianej części budynku, opis ograniczono do charakterystyki ogólnej obu części budynku. Nie dokonywano również oceny stanu technicznego starej i nowej części budynku, bowiem stan techniczny nie jest przedmiotem niniejszego opracowania", podczas gdy to właśnie ocena obecnego stanu technicznego zarówno sieni, jak i pozostałej części budynku, jak i ich wzajemne oddziaływanie na siebie jest podstawą dla wydania opinii o istnieniu jakiejkolwiek możliwości bezpiecznej rozbiórki;

e. przepisu art. 113, art. 153, art. 170 oraz art. 35 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, że w świetle ustaleń poczynionych przez organ nadzoru budowlanego nie ulega wątpliwości, iż skarżąca przeprowadziła roboty budowlane, które nie mieszczą się w pojęciu remontu, podczas gdy jedyną czynnością którą przeprowadził organ I instancji po wydaniu przez WSA wyroków w niniejszej sprawie w ramach ustaleń stanu faktycznego, było sporządzenie opinii w zakresie rozbiórki, która to opinia, jak sam WSA w Olsztynie wskazuje w uzasadnieniu swojego ostatniego wyroku nie ustalała zakresu wszystkich wykonanych robót budowlanych;

f. przepisu art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd i nie uzasadnienie tak przyjętego stanowiska, iż zarzuty skarżącej dotyczące opisu obiektu budowlanego nie mają znaczenia dla ustalenia kwestii możliwości dokonania rozbiórki i dlatego są bezskuteczne, podczas gdy stan faktyczny i budynek opisany w opinii technicznej sporządzonej przez inż. Z. nie odpowiada budynkowi skarżącej;

g. przepisu art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 i art. 84 § 2 K.p.a., poprzez nie ustosunkowanie się (przemilczenie) m.in. do zarzutu skarżącej co do faktu braku bezstronności inż. W. Z. podczas sporządzania opinii technicznej i całkowite pominięcie tego faktu w uzasadnieniu wyroku Sądu;

h. przepisu art. 141 § 4, art. 170, art. 152, art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez pominięcie przez Sąd faktu uporczywego nie wykonywania i nie stosowania się przez organ I instancji do wiążących zaleceń WSA w Olsztynie wskazanych w następujących wyrokach, tj.:

• wyroku WSA w Olsztynie z dnia 11 kwietnia 2007 r.,

• wyroku WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2009 r.,

• oraz wyroku WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r.;

i. przepisu art. 113 § 1 i art. 155 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez powoływanie się na protokół oględzin z dnia 29 sierpnia 2006 r. i zdjęć wówczas wykonanych, podczas gdy te oględziny, które odbywały się pod nieobecność skarżącej i jej domowników i bez uprzedniego powiadomienia jej i dania możliwości wypowiedzenia się, stanowiły de facto bezprawne wtargnięcie na teren jej nieruchomości i nie mogą stanowić dowodu w sprawie;

j. przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez jedynie powtórzenie przez WSA w uzasadnieniu swojego wyroku uzasadnienia zawartego w decyzjach PINB i WINB, przemilczając przy tym pozostałe zarzuty skarżącej wskazane w skardze oraz stanowisko stron;

k. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji mimo istnienia licznych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

2. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

a. art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w świetle ustaleń poczynionych przez organ nadzoru budowlanego nie ulega wątpliwości, iż skarżąca przeprowadziła roboty budowlane, które nie mieszczą się w pojęciu remontu w rozumieniu Prawa budowlanego, podczas gdy organy nadzoru budowlanego od czasu uprawomocnienia się wyroku WSA z dnia 7 grudnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Ol 696/10 zobowiązującego organ I instancji do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem uwag Sądu zawartych w poprzednich wyrokach, a przede wszystkim do ustalenia stanu faktycznego, nie podjął żadnych czynności zmierzających do usunięcia nieprawidłowości wskazanych mu przez WSA w Olsztynie, a tym samym nie ustalił stanu faktycznego sprawy, nie ustalił zakresu prac remontowych przeprowadzonych przez skarżącą po uprzednim uzgodnieniu zakresu tych prac z kierownikiem Wydziału Budownictwa i Architektury;

b. art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że w świetle ustaleń poczynionych przez organ nadzoru budowlanego nie ulega wątpliwości, iż skarżąca przeprowadziła roboty budowlane, które nie mieszczą się w pojęciu remontu w rozumieniu Prawa budowlanego, podczas gdy jedyną czynnością którą przeprowadził organ I instancji po wydaniu przez WSA wyroków w niniejszej sprawie, było sporządzenie opinii w zakresie rozbiórki, która to opinia, jak sam WSA w Olsztynie wskazuje w uzasadnieniu swojego ostatniego wyroku nie ustalała zakresu dokonanych przez skarżącą wszystkich robót budowlanych;

c. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wydana przez inż. W. Z. opinia techniczna spełnia ustawowe wymagania, podczas gdy treść tego przepisu w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazuje, iż m.in. opinia ta powinna być dostarczona w określonym terminie, który to termin nie został dochowany przez organ;

d. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że istotą wydanej przez inż. W. Z. opinii technicznej jest "ustalenie wzajemnego oddziaływania części nowej budynku na elementy konstrukcyjne starej drewnianej części budynku, i dlatego opis ograniczono do charakterystyki ogólnej obu części budynku, bowiem stan techniczny nie jest przedmiotem niniejszego opracowania", podczas gdy przepis ustawy wyraźnie określa zakres niniejszej opinii, a w tym wskazuje na opisu stanu technicznego;

e. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wydana przez inż. W. Z. opinia techniczna spełnia ustawowe wymagania, przy czym nie dokonywano ustalenia zakresu wszystkich dokonanych robót budowlanych, podczas gdy treść tego przepisu w sposób wyraźny wskazuje, jaki powinien być zakres opinii.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz orzeczenie o kosztach zastępstwa procesowego pełnomocnika skarżącej według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, aczkolwiek przeważająca większość przedstawionych w niej zarzutów jest bezzasadna.

I tak, za chybione należało uznać zarzuty odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Podkreślić trzeba z uwagi na ilość uchybień, jakich dopuścił się autor kasacji przy ich formułowaniu, iż konstruując zarzut naruszania przepisów postępowania konieczne jest wykazanie, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Stąd też skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia kwalifikowanego związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, sprowadzającego się zasadniczo do wykazania, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść zaskarżonego rozstrzygnięcia mogłaby być inna. Z tych też przyczyn, uwzględniając dodatkowo sformalizowany charakter skargi kasacyjnej, wymagana jest od jej autora szczególna precyzja w przedstawieniu stosownej argumentacji opartej na okolicznościach faktycznych sprawy oraz na wynikających z nich logicznie sformułowanych wnioskach.

Z powyższych względów nie można podzielić twierdzeń strony skarżącej, iż po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r. (błędnie wskazano w zarzucie 7 grudnia 2010 r.) sygn. akt II SA/Ol 696/10 organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do usunięcia nieprawidłowości wskazanych mu przez Sąd w wydanych wcześniej sprawie wyrokach. Brak wymaganej w tym zakresie precyzji w formułowaniu zarzutu, czyni bezskutecznym zarzut naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. (zarzut 1.a.). Zaznaczyć przy tym trzeba, iż "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mowa w art. 113 § 1 P.p.s.a., dotyczy możliwości wydania wyroku z punku widzenia dopełnienia reguł formalnych związanych z tokiem sprawy sądowoadministracyjnej, a nie stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia art. 170, art. 152, art. 153, art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a., w którym równie ogólnikowo wskazano na fakt "niewykonania zaleceń WSA" (zarzut 1.c.) oraz art. 113, art. 153, art. 170 oraz art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., za pomocą którego podjęto próbę oceny podważania stanu faktycznego tylko i wyłącznie z tej przyczyny, że "jedyną czynnością którą przeprowadził organ I instancji po wydaniu przez WSA wyroków w niniejszej sprawie w ramach ustaleń faktycznych, było sporządzenie opinii w zakresie rozbiórki (...)"- zarzut 1.e. Uwzględniając treść zaskarżonego wyroku, powiązanie powyższego zarzutu z normą art. 152 P.p.s.a., wydaje się być równie niezrozumiałe. Uwaga ta pozostaje aktualna również do pozostałych zarzutów, w których na taką podstawę się powołano. Powyższych wymogów, szczególnie w zakresie braku precyzyjności nie spełniają też zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. (zarzut 1.j.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. (zarzut 1.k.), uniemożliwiając w konsekwencji kontrolę kasacyjną w tym zakresie. Z powyższych względów oddaleniu podlegał także zarzut naruszenia art. 141 § 4, art. 170, art. 152 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 K.p.a. (zarzut 1.h.).

Również nieobecność skarżącej podczas oględzin w dniu 29 sierpnia 2006 r. nie mogła stanowić skutecznego zarzutu kasacyjnego, bowiem okoliczność ta została uwzględniona uprzednio w wyroku z dnia 11 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II SA/OI 349/07), a co wykluczało zarzut naruszenia art. 113 § 1 i art. 155 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Przywołanie przy tym przepisu art. 155 P.p.s.a. wydaje się być również niezrozumiałe, skoro w sprawie Sąd pierwszej instancji nie wydał tzw. postanowienia sygnalizacyjnego. Ustalenia w sprawie zostały natomiast poczynione na podstawie obszernego materiału dowodowego, w tym kilkukrotnych oględzin i zeznań świadków oraz obszernego materiału dowodowego w postaci map i zdjęć. Wskazywanie przez autora kasacji jedynie na te oględziny, nie pozwalało niejako z założenia na uwzględnienie stawianego zarzutu naruszenia art. 113 § 1, art. 135 P.p.s.a. w związku art. 7, art. 77K.p.a. i art. 80 K.p.a. (zarzut 1.b.)

Także próby podważenia sporządzonej w sprawie opinii inż. W. Z. należało uznać za nieskuteczne. Wyjaśnić trzeba, iż opinia ta została sporządzona w sprawie jedynie na okoliczność ustalenia, czy istnieje techniczna możliwość wykonania nakazu rozbiórki dobudowanej części bez ryzyka naruszenia konstrukcji istniejącego budynku mieszkalnego i tylko w takim zakresie została ona wykorzystana przez organ. Powyższa opinia stanowiła zresztą realizację wskazań zawartych w zapadłych uprzednio w sprawie wyroków. Prawidłowość tej opinii nie została skutecznie podważona przez skarżącą. W nawiązaniu do przedstawionej w uzasadnieniu kasacji argumentacji odnośnie braku bezstronności osoby sporządzającej powyższa opinię, stwierdzić trzeba, iż nawet imienne zwracanie się inspektora nadzoru budowlanego do autora tej opinii nie neguje jej merytorycznej wartości. Z tej przyczyny oddaleniu podlegał zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 i art. 84 § 2 K.p.a. (zarzut 1.g.), a w konsekwencji tego, także zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego (zarzut 2c, 2d, 2e).

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należało, iż przyczyną wydania w sprawie nakazu rozbiórki nie był ani stan dobudowanego obiektu budowlanego, ani też stan budynku istniejącego już wcześniej, ale to, iż skarżąca jako inwestor dobudowanego obiektu uchybiła wymogowi posiadania pozwolenia na jego budowę. Konsekwencją wybudowania przedmiotowego obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nie skorzystanie z procedury legalizacyjnej, jest zawsze orzeczenie nakazu rozbiórki. Powoływanie się, zatem w tym zakresie na opinię inż. W. Z. jako przyczynę tego nakazu jest bezzasadne. Omawiana opinia, na co zwracano uwagę już wyżej miała, bowiem na celu jedynie określenie, czy istnieje techniczna możliwość wykonania rozbiórki bezpiecznie, czy też konieczne będzie wykonanie dodatkowych prac przy budynku już istniejącym. Czyniło to bezzasadnym zarzut naruszenia art. 155 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (zarzut 1.d.). Również ustalony w sprawie zakres przeprowadzonych prac budowlanych w efekcie, których doszło do zmiany przedmiotowej sieni (ganku) w zakresie jej położenia oraz użytych materiałów do jej budowy nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotowe roboty budowlane nie stanowiły remontu, ale rozbudowę istniejącego już obiektu. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż rozbiórka części drewnianego budynku i wykonanie w tym miejscu części murowanej nie stanowi remontu istniejącego obiektu budowlanego, lecz jest budową uznać trzeba za zasadne, natomiast chybione są w tym zakresie zarzuty strony skarżącej wskazujące na naruszenie art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego (zarzut 2.a., 2.b. i 2.c.).

Na częściowe uwzględnienie, skutkujące koniecznością uwzględnienia wniesionej kasacji, zasługiwała natomiast podstawa skargi kasacyjnej oparta na zarzucie naruszenia art. 153 P.p.s.a. (podana w ramach podstaw wymienionych w punkcie 1.h.). Podkreślić, bowiem trzeba, iż orzekając nakaz rozbiórki organ nadzoru budowlanego winien w swym rozstrzygnięciu precyzyjnie określić jej przedmiot, tak aby w trakcie ewentualnego postępowania egzekucyjnego nie było żadnych wątpliwości, co do zakresu rozbiórki. Obowiązany jest tym samym organ szczegółowo opisać w wydanym orzeczeniu obiekt podlegający rozbiórce, co jest szczególnie istotne w przypadku skierowania nakazu rozbiórki do części obiektu, a taka sytuacja zaistniała właśnie w niniejszej sprawie. Tak, więc w przypadku nakazu rozbiórki części obiektu rozstrzygnięcie winno określać parametry techniczne elementów objętych tym nakazem, takie jak chociażby ich wymiary i usytuowanie. Tych warunków nie spełnia ani decyzja organu I instancji, ani nie zostały one poprawione przez organ odwoławczy w jego rozstrzygnięciu. Powyżej ujawniona wadliwość uszła także uwadze Sądu pierwszej instancji, co pozwala na stwierdzenie, iż nie zostały spełnione warunki skutecznego orzeczenia nakazu rozbiórki, na co wskazywano również w uprzednio zapadłych w sprawie wyrokach.

W tym stanie sprawy, wskazując na powyżej wykazaną wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku w zakresie naruszenia art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowanego z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając skarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, a co Sąd rozpoznający niniejszą sprawę także podziela, wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.).

Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz decyzji Warmińsko- Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2011 r. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a.