Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1531/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Teza: Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego prowadząca do zmiany zagospodarowania terenu, na którym brak jest obo-wiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga uwzględnienia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.)

TEZY

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego prowadząca do zmiany zagospodarowania terenu, na którym brak jest obo-wiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga uwzględnienia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.)


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 5/13 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r. oddalił skargę P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Wójt Gminy T., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 163, poz. 1588) oraz art. 104 k.p.a., odmówił P. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż dwustanowiskowy (samochody osobowe i ciężarowe) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowy parkingu na sześć stanowisk (dla samochodów osobowych i ciężarowych).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w toku prowadzonego postępowania z wniosku inwestora – P. S., właściciel sąsiedniej działki – A.S., podniósł, że inwestor dokonał już samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania budynku i działki, bowiem uczynił zeń bazę transportową firmy, którą prowadzi, co powoduje zwiększenie hałasu, spalin, wibracji co z kolei uniemożliwia sąsiadom dotychczasowe korzystanie z ich nieruchomości.

Po przeprowadzonej analizie urbanistyczno – architektonicznej organ pierwszej instancji stwierdził, iż w niniejszej prawie nie zostały spełnione przesłanki, wynikające z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, albowiem obszar poddany analizie to typowy teren rolniczy, charakteryzujący się długimi, wąskimi działkami, który podlega obecnie procesowi urbanizacji. Występuje tu zabudowa zagrodowa, która wypierana jest przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zabudowa ta położona jest w otoczeniu łąk i pól. Teren inwestycji usytuowany jest na końcu wewnętrznej drogi o szerokości ok. 6 m, wzdłuż której powstają kolejne jednorodzinne budynki mieszkalne.

Zdaniem organu, skoro na analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz tereny rolne, to funkcją, która mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu jest:

- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna;

- zabudowa gospodarcza i garażowa uzupełniająca zabudowę mieszkaniową jednorodzinną;

- zabudowa usługowa, uzupełniająca zabudowę mieszkaniową jednorodzinną czyli usługi zaspokajające podstawowe potrzeby mieszkańców oraz dodatkowo inne usługi, służące indywidualnym konsumentom, jednocześnie nie będące usługami uciążliwymi czyli usługi zaliczane do kategorii usług konsumpcyjnych i ogólnospołecznych;

- zabudowa zagrodowa oraz gospodarcza i inwentarska w gospodarstwach rolnych.

Organ wskazał, iż inwestor wnioskuje o dwustanowiskowy garaż oraz budowę parkingu na sześć stanowisk dla samochodów osobowych i ciężarowych. Jednakże tylko wnioskowana funkcja garażowa i parkingowa dla samochodów osobowych stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej - w odniesieniu do samochodów ciężarowych brak jest wspomnianej kontynuacji (nie jest to uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jak również zabudowa usługowa, zaspokajająca podstawowe potrzeby mieszkańców tego terenu, ani też obiekt gospodarczy czy inwentarski w gospodarstwie rolnym) i tym samym nie można jej pogodzić z istniejącą na analizowanym terenie funkcją mieszkaniową.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. S., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Podkreślił, że organowi I instancji nie był znany fakt, iż przedmiotowe garaże mają pomieścić jedynie pojazdy ciężarowe typu solo (bez naczep czy przyczep). Należy zatem dokonać zawężenia typu pojazdów, jakie będą dojeżdżały do nieruchomości, na której powstaną przedmiotowe garaże, co z kolei wpływa na odmienną od przyjętej funkcję zabudowy. Ponadto, obszar, na którym położona jest przedmiotowa inwestycja stanowi tereny rolnicze, które podlegają procesowi urbanizacji. Z tym procesem nierozłącznie wiąże się rozbudowa infrastruktury komunikacyjno - technicznej w wyniku wzrostu ilości pojazdów, które dojeżdżają do zabudowań gospodarskich. W związku z tym, mieszkańcy tych terenów muszą liczyć się z faktem, iż na skutek wzrostu natężenia ruchu dojdzie do zwiększenia emisji spalin oraz hałasu na przedmiotowym obszarze. Jednocześnie na tym terenie od lat wykorzystywane są w codziennych pracach rolniczych maszyny i urządzenia rolnicze, niejednokrotnie większe gabarytowo i tonażowo od samochodów inwestora oraz emitujące w porównaniu z nimi więcej hałasu.

Zdaniem odwołującego, organ I instancji nie zebrał pełnego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co wpłynęło na zawężenie obrazu planowanej inwestycji i wydanie decyzji negatywnej dla skarżącego. W ocenie strony, garaże posiadają zbliżoną funkcję do zabudowań gospodarskich w postaci murowanych stodół czy silosów, które mają za zadanie magazynować płody rolne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, decyzją z dnia [...] października 2012 r., utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję Wójta Gminy T. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przypomniało, iż z analizy urbanistyczno – architektonicznej przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji wynika, że działki objęte postępowaniem zlokalizowane są na terenie, który obejmuje typowy teren rolniczy, charakteryzujący się długimi, wąskimi działkami, podlegający obecnie procesowi urbanizacji. Na terenie tym występuje zabudowa zagrodowa, która powoli zostaje wypierana przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położoną w otoczeniu pól i łąk. Teren inwestycji usytuowany jest na końcu wewnętrznej drogi o szerokości około 6 m, wzdłuż której powstają kolejne jednorodzinne budynki mieszkalne. Stąd planowana funkcja garażowa i parkingowa dla samochodów ciężarowych nie stanowi uzupełnienia funkcji mieszkaniowej i nie jest działalnością usługową dla zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkańców terenu, dlatego godzi w istniejący sposób zagospodarowania terenu. W konsekwencji także, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mając na uwadze zasadę "dobrego sąsiedztwa" wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p , której celem jest zapewnienie ładu przestrzennego, a zatem wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu, podniesione wyżej okoliczności skutkować muszą odmową ustalenia warunków zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż na dwa stanowiska (dla samochodów osobowych i ciężarowych) oraz budowie parkingu dla samochodów osobowych i ciężarowych, bowiem o ile garaże i parkingi dla samochodów osobowych nie godzą w istniejącą funkcję mieszkalną, stanowiąc jej uzupełnienie, to jednak miejsca postojowe i garaże dla samochodów ciężarowych kolidują z tą funkcją, wiążąc się z działalnością gospodarczą w zakresie transportu, a nie z zabudową mieszkalną jednorodzinną. Nie stanowią zatem uzupełnienia tej funkcji.

Powyższą decyzję P. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że sporna inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej dotychczas zabudowy, co w konsekwencji spowodowało uznanie przez organ odwoławczy, iż warunek ten nie jest spełniony;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż zasada określona w tym przepisie, tj. zasada "dobrego sąsiedztwa" ma zastosowanie do zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego skarżącego zgodnie ze złożonym wnioskiem;

- naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego dla planowanej inwestycji tj. przez zastosowanie minimalnych parametrów przewidzianych w w/w rozporządzeniu, co w konsekwencji spowodowało wadliwe ustalenie, iż funkcja planowanej inwestycji nie występuje, przez co została wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżącego;

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, w związku z art. 77 § 1, w związku z art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w aspekcie konieczności wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, stanowiących podstawę wydania wadliwego rozstrzygnięcia w szczególności poprzez powtórzenie za organem I instancji uzasadnienia decyzji odmownej, bez szczegółowego ustalenia i wyjaśnienia motywów, na których SKO oparło swoje rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za nieuzasadnioną.

Sąd podkreślił, że bezspornym w sprawie jest, iż dla terenu, na którym znajdują się działki objęte planowaną inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak zaznaczył Sąd, zgodnie z treścią art. 61 ust.1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kwestionował z jednej strony zasadność badania przez organy tzw. dobrego sąsiedztwa z uwagi na charakter inwestycji (zmiana sposobu użytkowania i "utwardzenie terenu", nie będące budową), z drugiej wskazywał na wadliwą konkluzję o braku spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wobec wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego i nieprawidłowych wniosków wynikających z analizy urbanistycznej.

Odnosząc się zatem do powyższych zarzutów Sąd I instancji wskazał, że nie podzielił stanowiska wyrażonego w przywołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 969/06, jakoby zasada wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczyła tylko budowy, nie znajdując zastosowania do zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku. Istota zasady dobrego sąsiedztwa odnosi się bowiem nie tylko do określenia jej cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych, lecz także do kontynuacji funkcji, rozumianej jako sposób korzystania z obiektu. Zmiana sposobu użytkowania obiektu może się przy tym odnosić do każdego ze wspomnianych elementów (bowiem może być połączona z wykonywaniem robót budowlanych, zmieniających formę architektoniczną czy urbanistyczną obiektu) lub też ograniczać się (jak w niniejszej sprawie) jedynie do zmiany funkcji obiektu istniejącego. Pozbawione uzasadnienia i prowadzące w istocie do obejścia prawa byłoby wyłączanie takiej inwestycji z reżimu, przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jeśliby bowiem zmiana sposobu użytkowania obiektu nie wymagała spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, nic nie stałoby na przeszkodzie wznoszeniu obiektów, dopuszczalnych w obszarze analizowanym, następnie zaś dowolnej zmianie sposobu ich użytkowania bez potrzeby odwoływania się do wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Praktyka taka w sposób oczywisty naruszałaby zaś prawnie chroniony ład przestrzenny, o którym mowa w art. 1 ust. 1 w zw. z rat. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest uzależnienie zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania jej do określonych cech terenu sąsiedniego. Sąd wskazał również, iż po myśli art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami, rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

Sad uznał, że dokonując analizy powyższych przesłanek, organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę urbanistyczną, konieczną do ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Analiza urbanistyczna wykonana została zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, część graficzna analizy sporządzona została na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, prawidłowo również wykreślono obszar analizowany, poddając go szczegółowemu opisowi w części tekstowej analizy. Sąd zauważył, że co prawda analizą objęty został minimalny obszar, określony w § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia bez szczegółowego uzasadnienia dla przyjęcia wskazanych odległości, jednakże uznał, że uchybienie to pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z materiału dowodowego, znajdującego się w aktach sprawy nie wynika bowiem, by inne (szersze) wyznaczenie obszaru analizowanego, prowadzić mogło do odmiennych od przyjętych w analizie wniosków, w zakresie kontynuacji funkcji dla obiektu projektowanego – parkingu oraz przeznaczonego do zmiany sposobu użytkowania. Również skarżący nie podnosił, by w dalszym sąsiedztwie znajdowały się obiekty tego rodzaju, wskazując jedynie na budynek gospodarczy, znajdujący się na działce sąsiedniej oraz tożsamość obiektów inwentarskich i gospodarczych, związanych z produkcją rolną. O ile w zakresie budynku gospodarczego sąsiada, zarzut skargi uznać można za nieporozumienie (wszak zmianie sposobu użytkowania podlegać ma właśnie budynek gospodarczy), o tyle stanowisko, dotyczące tożsamości zabudowy zagrodowej jest błędne.

Sąd wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Miejscowe rozwiązania architektoniczno-urbanistyczne urastają więc do rangi wzorca, bez względu na ich poziom. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa (lub też zabudowa przewidziana do zmiany sposobu użytkowania) powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy Sąd wskazał, że obszar analizowany ale również jego sąsiedztwo obejmuje tereny typowo rolnicze z zabudową zagrodową, podlegające procesowi urbanizacji, z uwagi na sytuowaną tam zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Projektowany przez skarżącego parking dla samochodów osobowych i ciężarowych jak również zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż dla samochodów osobowych i ciężarowych, w zakresie, który obejmuje samochody ciężarowe, nie stanowi kontynuacji funkcji na wskazanym terenie. Wbrew zarzutom skargi, nie stanowi bowiem ani uzupełnienia funkcji mieszkaniowej ani też kontynuacji funkcji rolniczej i związanej z nią zabudowy zagrodowej. Fakt, że z prowadzoną działalnością rolniczą wiąże się posiadanie, czy garażowanie maszyn rolniczych albo też składowanie płodów rolnych, nie oznacza, że projektowana przez skarżącego funkcja – garażowanie i parkowanie samochodów ciężarowych, związane z prowadzoną przezeń działalnością transportową, w jakikolwiek sposób odnoszą się do najszerzej nawet rozumianej funkcji rolniczej, dominującej na terenach sąsiednich. Zdaniem Sądu, bez znaczenia jest przy tym czy garażowanie dotyczyć będzie samochodów typu "solo" czy z naczepami. Pomijając już bowiem wątpliwą prawnie możliwość wprowadzenia tego rodzaju ograniczenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p.), okoliczność wspomniana nie ma wpływu na określenie rodzaju garażowanych pojazdów (nadal są to samochody ciężarowe).

Sąd uznał również, iż nie są trafne zarzuty skargi związane z naruszeniem przez organy przepisów art. 7, 77 § 1 czy 80 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało bowiem w sposób wyczerpujący, prawidłowo oceniono zgromadzony materiał dowodowy, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Podnoszona w skardze okoliczność, iż nie zostały przeprowadzone oględziny czy też sporządzona dokumentacja fotograficzna, nie wpływa na ocenę kontrolowanego postępowania. Żadna z powyższych czynności nie jest bowiem obligatoryjna w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nie wykazano zaś by ich zaniechanie pozostawało w jakimkolwiek związku z ustaleniami poczynionymi przez organy w toku postępowania wyjaśniającego. Same zaś wątpliwości skarżącego "co do rzetelności przeprowadzonych działań w zakresie złożonego wniosku" nie mogą rzutować na ocenę prawną zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku P.S., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

a) naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez rażąco błędną wykładnię, poprzez przyjęcie, że inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż na dwa stanowiska (na samochody ciężarowe i osobowe) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowa parkingu na sześć stanowisk (dla samochodów osobowych i ciężarowych) na działkach o nr ew. [...] obręb [...] – W., gm. T. nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej dotychczas zabudowy na danym terenie co skutkuje niespełnieniem tego warunku,

b) naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż zasada określona w tym przepisie tj. zasada "dobrego sąsiedztwa" ma zastosowanie do zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego skarżącego zgodnie ze złożonym wnioskiem,

c) naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zaakceptowanie błędnego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego dla planowanej inwestycji tj. przez zastosowanie minimalnych parametrów przewidzianych w ww. rozporządzeniu, co w konsekwencji spowodowało wadliwe ustalenie, iż funkcja planowanej inwestycji nie występuje,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie popełnionych przez organ odwoławczy naruszeń procedury i odmowę uchylenia decyzji mimo naruszeń przepisów postępowania, których dopuściły się organy administracji, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w pełni okoliczności mających znaczenie w zakresie ustalenia minimalnych parametrów obszaru analizowanego dla przedmiotowej inwestycji.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Powołany w podstawach skargi kasacyjnej przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie wątpliwości budzi spełnienie przesłanki określonej w pkt 1 – nakazującej, by co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników budowlanych, linii zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przyjętego do analizy terenu sąsiedniego. Zasada ta pozwala na stworzenie harmonijnej całości w planowaniu przestrzeni przy jednoczesnym wyważeniu faktycznych uwarunkowań gospodarczych, społecznych i kulturowych.

Jak wywodzi pełnomocnik skarżącego, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu przyjmując, że zasada dobrego sąsiedztwa znajduje zastosowanie również do zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku w sytuacji, gdy – w ocenie skarżącego – zasada ta dotyczy tylko nowej zabudowy.

Z zaprezentowanym poglądem nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim uwzględnić należy, że zgodnie z brzmieniem art. 59 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się, gdy na danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy, wnioskowana zaś zmiana zagospodarowania terenu polega na wykonaniu robót budowlanych, bądź też dotyczy sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Zmiana zagospodarowania terenu obejmować zatem będzie część robót budowlanych oraz inne działania względem terenu. Taki zakres powyższej regulacji nakazuje odwołanie się do systemowej interpretacji przepisów normujących proces inwestycyjny. Kluczowe w tym zakresie będą unormowania Prawa budowlanego, ściśle skorelowanego z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W warunkach niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przyjęto, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego musi być zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji braku planu miejscowego wnioskodawca powinien uzyskać wcześniej decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne stwierdzić należy, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego prowadząca do zmiany zagospodarowania terenu, na którym brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga uwzględnienia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zaprezentowana w skardze kasacyjnej propozycja ujęcia powyższej kwestii poprzez stwierdzenie, że zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku nie wymaga jej rozważenia w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa prowadziłaby do nieuprawnionego zawężenia przypadków, w których pomimo dokonywanej zmiany warunków wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organy architektoniczno-budowlane nie byłyby zobowiązane do oceny tego zamierzenia w zakresie kontynuacji cech i funkcji, jakie faktycznie panują na analizowanym obszarze. Zauważyć bowiem trzeba, że niejednokrotnie zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania istniejącego obiektu będzie silnie oddziaływać w istniejący ład przestrzenny, który obok zrównoważonego rozwoju jest podstawową wartością podlegającą ochronie w kształtowaniu przestrzeni.

W niniejszej sprawie o potrzebie zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa świadczy niewątpliwie planowana przez inwestora zmiana w sposobie użytkowania budynku gospodarczego polegająca na wykorzystaniu tego budynku jako garaż dla 2 samochodów (osobowych i ciężarowych) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, które to zamierzenie w zestawieniu z wnioskowaną inwestycją polegającą na budowie parkingu na sześć stanowisk (dla samochodów osobowych i ciężarowych), prowadzić będzie do intensyfikacji prowadzonej na tym terenie działalności, której charakter znacząco odbiega od istniejących w analizowanym obszarze cech urbanistycznych i architektonicznych zabudowy oraz sposobu zagospodarowania przestrzeni.

Stwierdzić zatem należy, że dokonując w tym zakresie kontroli przeprowadzonej przez organy oceny zgodności funkcji zabudowy planowanej inwestycji z dotychczasową, istniejącą na tym terenie, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przyjmując, iż wnioskowana inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejącej na tym terenie funkcji. Zgodzić się trzeba z twierdzeniem, iż z uwagi na charakter planowanej inwestycji nie sposób pogodzić jej z dotychczasowym sposobem zagospodarowania analizowanego terenu, dla którego jako zasadniczą funkcję przyjęto zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i tereny rolne. Parkowanie samochodów ciężarowych, z czym wiąże się wzmożony ruch takich pojazdów na tych terenach, znacznie odbiega od aktualnego sposobu zagospodarowania terenu. Tym samym brak jest możliwości przyjęcia, by prowadzenie takiej działalności na tym terenie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji. Zbyt daleko posunięte są stwierdzenia autora skargi kasacyjnej, jakoby pożądany na tym terenie proces urbanizacji pozwalał na zrealizowanie wnioskowanego zamierzenia, jako wpisującego się w cele urbanistyczne określone dla tych terenów.

Nie sposób wreszcie zgodzić się z podnoszonym przez autora skargi kasacyjnej twierdzeniem, iż doszło do naruszenia przez Sąd I instancji, przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyć trzeba, że w myśl § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W ust. 2 wskazano natomiast, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszej sprawie, co jest niesłusznie kwestionowane przez inwestora, istniejąca zabudowa na obszarze minimalnym pozwalała na dokonanie pełnej oceny zgodności planowanego zamierzenia z dotychczasową funkcją realizowaną na przyległych terenach. Stwierdzić trzeba, że wyznaczenie analizowanego obszaru w wartościach minimalnych nie musi oznaczać, by dokonana w tej mierze ocena była niepełna i nie uwzględniała w sposób wystarczający istniejącej na tym terenie zabudowy i realizowanych funkcji.

W okolicznościach niniejszej sprawy, mając na uwadze rodzaj planowanej inwestycji, jak i charakter oraz funkcje terenów przyległych, zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, iż wystarczające było określenie granic analizowanego terenu w wartościach minimalnych. Zauważyć też trzeba, że skarżący nie starał się nawet wskazać, w jakich granicach należałoby wyznaczyć obszar analizowany, by można było przyjąć, iż proponowana funkcja stanowiłaby kontynuację już realizowanej i akceptowanej przez organy architektoniczno-budowlane, prowadząc do odmiennych wyników. W tej sytuacji, przyjęcie do analizy obszaru minimalnego uznać należało za uzasadnione.

Zgodzić się również należy z Sądem I instancji, że rozstrzygnięcie organu zostało wydane przy spełnieniu wszelkich wymogów procedury administracyjnej, w tym określonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ w sposób wyczerpujący bowiem zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy postępując zgodnie z zasadą uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co świadczy o braku usprawiedliwienia dla podnoszonych w tej mierze zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.