Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 714/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 152 par 1 i art. 146 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2016 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 11 kwietnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 11 kwietnia 2016 roku, znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) z dnia 2 czerwca 2014 r., znak: [...], którym postanowiono odmówić wstrzymania wykonania decyzji PINB nr [...] z dnia 08.10.2010 r., znak: [...] kończącej postępowanie dotyczące budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] [...] Ś. przy al. [...] i [...] w K., realizowanego bez decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że PINB postanowieniem z dnia 14 stycznia 2014 r. znak: [...] wznowił na wniosek skarżącego S. S. postępowanie zakończone decyzją własną Nr [...] z dnia 8.10.2010r., znak: [...] kończące postępowanie dotyczące budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...] obr [...] Ś. przy al. [...] i [...] w K., realizowanej bez decyzji pozwolenia na budowę. Następnie postanowieniem z dnia 22 maja 2014 r. znak: [...], PINB na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił powyższe postępowanie administracyjne znak: [...]. Pismem z dnia 7 kwietnia 2014r. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 8 października 2010 roku, znak: [...]. Po rozpatrzeniu ww. wniosku PINB postanowieniem z dnia 2 czerwca 2014r. znak: [...] odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji Nr [...] z dnia 8 października 2010r., znak: [...] kończącej postępowanie dotyczące budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] Ś. przy al. [...] i [...] w K., realizowanego bez decyzji pozwolenia na budowę.

W wyniku złożonego przez skarżącego zażalenia na ww. postanowienie WINB postanowieniem z dnia 3 lipca 2015 r. znak: [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie WINB, domagając się jego uchylenia.

Wyrokiem z dnia 13 listopada r. sygn. akt II SA/Kr 1183/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie.

W tym stanie sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisane na wstępie postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2016 r. Po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego organ wskazał, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zbadanie, czy zaistniały przesłanki do odmowy wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia 8 października 2010 r., znak: [...] kończącej postępowanie dotyczące budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] Ś. przy al. [...] i [...] w K., realizowanego bez decyzji pozwolenia na budowę. W dalszej części uzasadnienia organ powołał się na treści art. 153 p.p.s.a.; organ wskazał również, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Natomiast zgodnie z art. 152 § 2 k.p.a. na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że skarżący zwrócił się o wznowienie postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] Ś. przy al. [...] i [...] w K., realizowanego bez decyzji pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśnił, że z zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

WINB powołał się również na treść prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 428/12), w którym rozstrzygano w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania złożonego przez skarżącego od decyzji PINB Nr [...] z dnia 8 października 2010 r. znak: [...] i orzeczono, że skuteczne doręczenie decyzji PINB nastąpiło w dniu 28 października 2010 r. Zatem w ocenie organu odwoławczego od chwili doręczenia decyzji do dnia rozstrzygnięcia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji PINB nr [...] z dnia 8 października 2010 r. znak: [...] upłynęło więcej niż 5 lat. W związku z powyższym zdaniem organu w przedmiotowym stanie faktycznym ze względu na upływ pięcioletniego terminu, okoliczności sprawy nie wskazują na duże prawdopodobieństwo uchylenia decyzji PINB Nr [...] z dnia 8 października 2010 r. znak: [...] w wyniku wznowienia postępowania.

Ponadto organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne z którego wynika, że wstrzymanie wykonania decyzji powinno być traktowane jako środek ostateczny. Bowiem jak wskazał Wojewódzki Sad Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 23 maja 2013 r. (sygn. akt II SA/Bk 462/12): "interpretacja przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. - z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych - powinna mieć charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane niejako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych okoliczności sprawy. Zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej skorzystanie z instytucji wstrzymania decyzji stanowić może naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (wyrok NSA z 10 lutego 2011 r. - II OSK 295/10). Ponadto organ podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczność ewentualnego jej wyeliminowania z obroty prawnego, bowiem należy to do rozstrzygnięcia kończącego wznowienie postępowania. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 2 k.p.a., właściwy organ również winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, ze decyzja zostanie uchylona (wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 marca 2012 r. - II OSK 2353/10)."

Mając powyższe na uwadze w ocenie organu odwoławczego, PINB prawidłowo ocenił, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do odmowy wstrzymania wykonania decyzji Nr [...] z dnia 8 października 2010 r. znak: [...], kończącej postępowanie dotyczące budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] Ś. przy al. [...] i [...] w K., realizowanego bez decyzji pozwolenia na budowę.

W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący S. S. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1.Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie

polegające na przyjęciu, iż inwestor realizuje obiekt budowlany bez

pozwolenia na budowę;

- art. 50 ust 1 pkt 4 ustawy prawo budowlane poprzez brak zastosowania i w efekcie przyjęcie błędnej procedury legalizacji inwestycji budowlanej;

- art. 50 ust 4 ustawy prawo budowlane poprzez brak zastosowania.

2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a to:

- art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy;

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedostatecznie wnikliwe

rozpatrzenie sprawy,

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak pełnego odniesienia się do argumentów i zarzutów podnoszonych w zażaleniu,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania całości materiału dowodowego oraz

brak wszechstronnej oceny dowodów,

- art. 124 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się do podniesionego

przez stronę zarzutu nieważności decyzji nr 193/10 z dnia 8 października 2010

roku,

- art. 146 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i w efekcie przyjęcie, iż ze

względu na upływ czasu wykluczone jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej

decyzji,

- art. 146 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie i w konsekwencji odmowę

wstrzymania wykonalności decyzji nr 193/10 z dnia 8 października 2010 roku

pomimo iż decyzja ta dotknięta jest wadą materialną.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż organ dokonał błędnej oceny upływu 5 -letniego terminu, w trakcie którego dopuszczalne jest uchylenie decyzji, co do której toczy się wznowione postępowanie administracyjne. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z tej przyczyny, że strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowania jest dopuszczalne jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło mniej niż 5 lat. Skarżący podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym w tym przedmiocie orzecznictwem sądowoadministracyjnym przez "doręczenie" decyzji, o którym mowa wart. 146 § 1 k.p.a., należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. W ocenie skarżącego nie chodzi zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, które podlega wznowieniu. Natomiast faktu doręczenia - ewentualnie ogłoszenia decyzji - nie można domniemywać. Obowiązkiem organów jest wyjaśnienie, czy decyzje zostały doręczone, czy ogłoszone, jeśli doręczone - to komu i w jakim dniu. W zaskarżonym postanowieniu organ natomiast ograniczył się jedynie do wskazania, iż skuteczne doręczenie decyzji panu S. S. nastąpiło w dniu 28 października 2010 r. i wywiódł z tego, że od chwili doręczenia do dnia rozstrzygnięcia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji PINB nr [...] z dnia 8 października 2010 roku, upłynęło więcej niż 5 lat. W ocenie skarżącego brak jest natomiast jakichkolwiek ustaleń organu w zakresie doręczenia decyzji pozostałym stronom postępowania. Mając powyższe na uwadze skarżący wskazał, iż ww. postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, uzasadniających jego uchylenie. Dodatkowo, skarżący wskazał, iż jak wynika z ustaleń poczynionych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w toku postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2010 roku, prowadzonego pod znakiem [...], w aktach organu l instancji znajduje się korespondencja kierowana do p. R. W. zwrócona do organu z adnotacją cyt. "Przesyłkę zwrócono do nadawcy, gdyż adresat zmarł". W ocenie skarżącego organ zaniechał wskazania czy w toku postępowania zostali ustaleni następcy prawni p. R. W. oraz czy i kiedy decyzja została im doręczona. Jest to szczególnie istotne wobec faktu, iż w sytuacji gdy decyzja co do której toczy się postępowanie wznowieniowe w ogóle nie została skutecznie doręczona jednej ze stron postępowania, 5-letni termin, w trakcie którego dopuszczalne jest uchylenie decyzji w ogóle nie rozpoczął biegu.

Ponadto skarżący podkreślił, że do upływu 5 - letniego terminu, w trakcie którego dopuszczalne jest uchylenie decyzji w toku postępowania wznowieniowego, doszło w głównej mierze na skutek opieszałości i przewlekłego prowadzenia postępowania przez właściwe organy. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez pełnomocnika inwestora 24 lutego 2011 roku, natomiast postanowienie o wznowieniu wydane zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dopiero w dniu 14 stycznia 2014 roku. W istotny sposób zostało wobec tego ograniczone prawo inwestora do ochrony swoich praw we wznowionym postępowaniu. Dodatkowo skarżący podał, iż w dostateczny sposób wykazał okoliczności uprawdopodabniające, iż w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku o wznowienie postępowania dojść może do uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. W szczególności skarżący wskazał na błędną kwalifikację prowadzonych przez Wnioskodawcę robót budowlanych, jako robót "bez pozwolenia na budowę", pomimo iż, co wynika także z treści uzasadnienia decyzji, inwestor posiadał dwie odrębne decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, tj. decyzję nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 20 września 2002 roku znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego. Zdaniem skarżącego organ błędnie ustalił typ budynku jaki wznoszony był przez inwestora. Skarżący podniósł, iż zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z 2002 roku inwestor uprawniony był do wybudowania budynku mieszkalnego z lokalami usługowymi na parterze z garażami w części podziemnej, z kolei na podstawie pozwolenia na budowę z 2007 roku do wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażami w podziemiu, który miał być jednocześnie lustrzanym odbiciem pierwszej inwestycji.

Skarżący podniósł również, że organ w toku rozpatrywania sprawy pominął przedstawione przez skarżącego twierdzenia, co stanowi rażące naruszenie art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a., nakazujące organowi szczegółowe uzasadnianie przesłanek, którymi kierował się w toku wydawania postanowienia. Organ zaniechał uzasadnienia dlaczego uznał, że nie zachodzi prawdopodobieństwo, iż decyzja zostanie uchylona w następstwie przeprowadzenia wznowionego postępowania. Wskazuje to także na naruszenie przez organ art. 6 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedostatecznie wnikliwe rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że nieuzasadniony jest zarzut dotyczący błędnej oceny upływu 5-letniego terminu, w trakcie którego jest dopuszczalne uchylenie decyzji co do której toczy się wznowione postępowanie administracyjne. Skuteczne doręczenie decyzji z dnia 08.10.2010 r., znak: [...], nastąpiło bowiem w dniu 28.10.2010 r.. Zatem od chwili doręczenia decyzji do dnia ostatecznego postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji (wydanego przez organ II instancji dnia 11.04.2016 r.) upłynęło więcej niż 5 lat. Bezzasadny jest również zarzut, że organ nie poczynił ustaleń w zakresie doręczenia decyzji wszystkim stronom - bowiem w aktach postępowania dot. spornego budynku zalegają "zwrotki" potwierdzające doręczenie decyzji stronom. Organ wyjaśnił, że decyzja skierowana do R. W. wróciła z adnotacją poczty "adresat zmarł" - jednakże w takiej sytuacji tylko następcom prawnym R. W. przysługuje uprawnienie żądania wznowienia postępowania. Natomiast nie zmienia to faktu, że decyzja z 8.10.2010 r. jest w obrocie prawnym.

W ocenie organu odwoławczego zarzuty dotyczące opieszałości postępowania wznowieniowego prowadzonego przed organem I instancji są bezprzedmiotowe w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, organ wskazał, że dotyczą postępowania wszczętego na skutek wniosku o wznowienie postępowania i nie są przedmiotem niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zawarte w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – dalej jako P.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Wniesiona skarga nie została uwzględniona, gdyż zawarte w niej zarzuty nie znajdują uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym, a skontrolowane decyzje są zgodne z powszechnie obowiązującym prawem. Sąd w pełni podziela stanowisko w sprawie zajęte przez organy administracyjne, a wskazaną przez nie argumentację prawną, w celu uniknięcia zbędnych powtórzeń, uważa także za swoją.

Przedmiotem kontrolowanych rozstrzygnięć organów architektoniczno-budowlanych jest odmowa wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 08.10.2010 r., znak: [...] kończącej postępowanie dotyczące budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] Ś. przy al. [...] i [...] w K., realizowanego bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast podstawą prawną postanowienia wydanego w kontrolowanym postępowaniu jest art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zaskarżone postanowienia zapadły na skutek rozpatrzenia wniosku skarżącego, po uprzednim wznowieniu na żądanie skarżącego postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną. Rozstrzygnięcia te mają zatem charakter wpadkowy w toczącym się postępowaniu wznowieniowym.

Wyjaśnić na wstępie należy, że wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania administracyjnego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r., s. 295 i nast.). Przepisy art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. enumeratywnie wskazują przyczyny, które obligują do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie skarżący, wnosząc o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 8 października 2010 r., powołał się na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, bez jej własnej winy (pkt 4).

Podstawę prawną wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania kwestionowanej w trybie wznowieniowym decyzji kończącej postępowanie dotyczące budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...] obr [...] Ś. przy ul. [...] i [...] w K., realizowanego bez decyzji o pozwoleniu na budowę stanowił cytowany wyżej art. 152 § 1 K.p.a.

Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wstrzymanie wykonania decyzji w oparciu o powyższy przepis nie jest pozostawione uznaniu organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż interpretacja przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. – z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych – powinna mieć charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Aby zastosowanie przywołanego przepisu mogło być możliwe, wystarczy wykazanie, że zaistniała określona w nim przesłanka prawdopodobieństwa, bez względu na jego stopień (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2009/12, LEX nr 1 490 529). Przesłankę tę należy jednak oceniać w sposób zawężający, oparty na zbadaniu okoliczności sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 295/10, LEX nr 1 071 256 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 462/12). Ponadto, wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. "Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 527/13, LEX nr 1 519 406, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2353/10, LEX nr 1 138 150). W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego (Tak: wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 527/13).

Jedną z negatywnych przesłanek, uniemożliwiającą uchylenie zaskarżonej decyzji, jest upływ terminu przedawnienia (art. 146 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, lub z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145 a i art. 145b, jeżeli do dnia doręczenia ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Kluczowym do określenia dla organów administracji, czy zachodzi ww. negatywna przesłanka ograniczająca dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania, jest fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji oraz upływ 5 letniego terminu. Przepis ten określa zatem okres przedawnienia pięciu lat, po upływie którego organy administracji tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09 i wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1604/09 oraz wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1444/09).

Podsumowując te rozważania, przy stosowaniu art. 152 § 1 k.p.a., stosowanego w związku z art. 146 k.p.a. przyjąć należy pewien schemat przy rozstrzyganiu kwestii wstrzymania wykonania decyzji. Mianowicie organ powinien ustalić 1/ czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a., 2/ że brak jest przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p.a., 3/ że zachodzi prawdopodobieństwo jej uchylenia (por. wyrok WSA z dnia 7 marca 2013r. w Gorzowie Wielkopolskim, II SA/Go 1027/12, Lex nr 1305649). Stwierdzić także należy, że istnienie przesłanki negatywnej powoduje brak konieczności badania trzeciego elementu, a więc kwestii prawdopodobieństwa uchylenia decyzji.

Należy zatem ocenić, czy prawidłowo organ II instancji przyjął zaistnienie w sprawie przesłanki negatywnej do wstrzymania wykonania decyzji. Jak wspomniano, bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się od dnia doręczenia decyzji na piśmie lub jej ustnego ogłoszenia stronie. Czym innym jest oczywiście doręczenie decyzji określone w tym przepisie od wydania decyzji, zaś okoliczności doręczenia decyzji nie można domniemywać, tylko należy ją wykazać w postępowaniu wyjaśniającym w ramach trwającego postępowania wznowieniowego. Uregulowanie objęte art. 146 § 1 k.p.a. nie precyzuje adresata tego doręczenia, jednak przyjąć należy, iż w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5-letni, wymieniony w tym przepisie, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2012 r., II SA/Lu 528/12, LEX nr 1234356).

W niniejszej sprawie kwestionowana w drodze wznowienia decyzja PINB z dnia 8.10.2010 r., znak: [...] została w pierwotnym postępowaniu doręczona bezpośrednio skarżącemu S. S. (niezależnie od faktu, iż powołał jako przesłankę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli brak udziału jako strony). Jak słusznie zauważył organ II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 428/12, w którym rozstrzygano w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania złożonego przez skarżącego od decyzji PINB Nr [...] z dnia 8 października 2010 r. znak: [...] - wskazał w uzasadnieniu, iż ww. decyzja została prawidłowo (skutecznie) doręczona skarżącemu w dniu 28 października 2010 r. Okoliczność ta została także jednoznacznie potwierdzona w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 października 2014r. II SA/Kr 1098/14 (obie sprawy dotyczyły kolejno stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jak i odmowy przywrócenia uchybionego terminu). Od tej daty liczył organ II instancji upływ terminu 5 lat i w ocenie Sądu brak podstaw, by to kwestionować w okolicznościach sprawy. Zauważyć należy, że ponieważ doręczenie decyzji z 8 października 2010r. zostało dokonane S. S. w ramach jej pierwotnego doręczenia wszystkim stronom, można przyjąć, że wszystkie strony, którym wówczas doręczono faktycznie decyzję, otrzymały ją zasadniczo w tym samym czasie. Brak zatem podstaw do twierdzenia, że data doręczenia decyzji S. S. nie jest datą ostatniego doręczenia w sprawie, zwłaszcza, że jak to ustala Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Kr 428/12, była ona dwukrotnie awizowana (w dniu 14 i 21 października 2010r.), a zatem okres jej doręczenia był najdłuższy z możliwych. Potwierdzają to zresztą poniekąd zarzuty skargi, gdzie nie tylko, że nie podnosi się okoliczności faktycznej, iżby miało miejsce jakieś inne doręczenie w okresie późniejszym, niż data doręczenia skarżącemu, lecz przyznaje się upływ terminu, o czym niżej. Mając zatem na uwadze zarzut skargi, że organ II instancji nie zbadał, kiedy nastąpiło ostatnie doręczenie, stwierdzić należy, że stosując art. 146 § 1 k.p.a. organ wskazał bez wątpliwości na datę doręczenia decyzji skarżącemu jako początek biegu terminu, aczkolwiek nie wypowiadając się precyzyjnie, że jest to zarazem ostatnie pod względem daty doręczenie. Jednak domniemanie faktyczne w tym zakresie jest uprawnione, jak nadmieniono, w świetle treści samej skargi. Nie tylko bowiem nie zawiera ona odmiennych twierdzeń co do terminu, a przeciwnie; potwierdza fakt jego upływu. W kolejnych bowiem wywodach skargi skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, przyznaje ekspressis verbis okoliczność upływu terminu, albowiem na stronie 5 skargi /k.[...] akt/ stwierdza, co następuje: "strona podkreśla także, że do upływu 5-letniego terminu, w trakcie którego dopuszczalne jest uchylenie decyzji w toku postępowania wznowieniowego, doszło w głównej mierze na skutek opieszałości i przewlekłego powadzenia postępowania przez właściwe organy". Tym samym wskazany zarzut nie może się ostać. O ile bowiem nie można domniemywać samego faktu doręczenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r. I OSK 813/10, LEX nr 1081053), to nic nie stoi na przeszkodzie przyjęciu domniemania faktycznego, że brak jest doręczenia z datą późniejszą, niż doręczenie skarżącemu, zwłaszcza że on sam niejako potwierdza fakt upływu terminu.

Należy nadto wskazać, że kolejne (pozornie sprzeczne) twierdzenia skargi, jakoby termin 5-letni nie rozpoczął biegu, dotyczą innego zagadnienia. W skardze w wskazuje się bowiem na okoliczność, że jedna ze stron, a to R. W., zmarła i nie doręczono decyzji z 8.10.2010r. jej następcom. Okoliczność ta jednak nie ma wpływu na bieg pięcioletniego terminu przedawnienia. Jak to wyjaśnił WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 grudnia 2014 r., II SA/Wr 640/14, LEX nr 1652628: "1. Niedoręczenie decyzji danej stronie, przy jednoczesnym doręczeniu innej stronie lub stronom, stanowi okoliczność umożliwiającą stronie pominiętej zaskarżenie tej decyzji podaniem o wznowienie postępowania. Nie stanowi natomiast okoliczności wyłączającej stosowanie wobec niej przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a., które odnosi się również do tej strony. Skoro strona została pominięta, to decyzji jej nie doręczono i nigdy się nie doręczy w rozumieniu art. 40 § 3 k.p.a. Nie ma zaś podstaw do przypuszczenia, że akurat tej strony nie dotyczy przedawnienie z art. 146 § 1 k.p.a., czy też wobec niej nie rozpoczyna biegu". Identyczne stanowisko zostało zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013r. I SA/Wa 668/12, Lex nr 1325413. Podobne rozumowanie musi mieć miejsce w odniesieniu do niedoręczenia decyzji następcom prawnym zmarłej strony.

Ostatecznie zatem uznać należy, że termin pięciu lat od doręczenia decyzji w sprawie skarżącemu upłynął, licząc od dnia 28 października 2010 jako daty ostatniego doręczenia, w dniu 28 października 2015r.

Nawiązując do poczynionych rozważań wskazać należy, że decyzja organu I instancji co do odmowy wstrzymania zapadła w dniu 2 czerwca 2014r, natomiast decyzja organu II instancji – w dniu 11 kwietnia 2016r. W związku z powyższym od chwili doręczenia decyzji z dnia 8 października 2010 r. znak: [...] skarżącemu i innym stronom do dnia rozstrzygnięcia w drugiej instancji w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji, upłynęło więcej niż 5 lat.

Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1018/97 (Lex 47227), że treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Oznacza to równocześnie, że nie ma znaczenia dla oceny jego upływu fakt ewentualnego prowadzenia postępowania wznowieniowego w sposób na przykład przewlekły czy opieszały. Stąd nie mają znaczenia zarzuty skargi, prowadzące do wykazania, że tak właśnie było w sprawie wznowieniowej, w której zapadło kwestionowane postanowienie.

Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa (tak wyrok WSA w Gliwicach z 25 marca 2013r. II SA/Gl 1132/12, Lex nr 1299513). Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ. Biegu terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. nie przerywa żadna czynność procesowa, oraz, co istotne w niniejszej sprawie, jego upływ zobligowany jest uwzględnić organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (por. cytowany już wyrok II SA/Gl 1132/12).

W konsekwencji, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo uznał, że zachodzi przesłanka negatywna do uchylenia w wyniku wznowienia postępowania kwestionowanej przez stronę skarżącą decyzji ostatecznej PINB z dnia 8.10.2010 r. Oznacza to, że niezależnie od faktu, czy w jego ocenie zachodziło, czy też nie zachodziło prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, organ ten nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji i w świetle dyspozycji art. 152 § 1 k.p.a. był zobligowany do utrzymania wydanego w tym zakresie przez organ I instancji postanowienia odmownego. A zatem z przyczyn wskazanych powyżej nie jest uzasadniony zarzut skarżącego dotyczący naruszenia regulacji art. 146 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia PINB z dnia 2 czerwca 2014 r. oddalającego jego wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji.

W opisanej sytuacji nie zachodziła też potrzeba badania przez Sąd wskazanych w skardze zarzutów co do oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w kontekście powołanych przez skarżącego przesłanek wznowieniowych oraz przedstawionych na ich poparcie okoliczności, a także poczynionych przez organy w tym zakresie ustaleń, z racji wystąpienia przesłanki negatywnej z art. 146 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia.