Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1751/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Monika Tutak - Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 1019/14 w sprawie ze skargi E.B. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E.B. na rzecz Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Lublinie 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 1019/15 oddalił skargę strony – E. Ś. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcie konkursu na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

I

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] marca 2014 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju Leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze gminy P. W konkursie tym złożono 3 oferty, w tym ofertę skarżącej. Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania w dniu [...] maja 2014 r. wybrała do realizacji umowy ofertę złożoną przez A. C., która w rankingu końcowym zajęła pierwszą pozycję (uzyskując 72,51 pkt). Oferta skarżącej znalazła się na drugim miejscu (z ilością 68,57 pkt) w rankingu końcowym, tj. poza wartościowym zakresem zamówienia. Do zawarcia umowy nie wybrano również podmiotu, który uzyskał trzecie miejsce (56,07 pkt). Skarżąca w dniu 9 czerwca 2014 r. wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Dyrektor Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie skarżącej.

W dniu 14 lipca 2014 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dokonując jej ponownego rozpatrzenia, Dyrektor Lubelskiego Oddziału NFZ decyzją z dnia[...]sierpnia 2014 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., oddalającą odwołanie skarżącej. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej jako: ustawa o świadczeniach, a także: ustawa o s.o.z.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako K.p.a.). Uzasadniając organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył zarzuty formułowane w stosunku do postępowania pierwszoinstancyjnego, a następnie wyrażając ocenę co do ich zasadności zaprezentował własne stanowisko i wskazał argumenty na jego poparcie.

W tych ramach odnotował, że strona skarżąca podniosła zarzuty nierównego traktowania oraz o braku zasad uczciwej konkurencji wskazując na prowadzenie postępowania z naruszeniem przepisów K.p.a. w zakresie udzielenia błędnych informacji w treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r., w części dotyczącej lokalizacji akt sprawy. W tym zakresie organ wyjaśnił, że do skarżącej wysłano zawiadomienie w którym wskazano podstawy prawne, w oparciu o które prowadzone było przedmiotowe postępowanie administracyjne oraz jego przedmiot, a także zawarto pouczenie na temat przysługujących jego stronom praw. Zawiadomienie to zostało odebrane przez skarżącą w dniu 24 czerwca 2014 r. Tego samego dnia w siedzibie Delegatury Lubelskiego OW NFZ w Z. stawił się pełnomocnik skarżącej wnosząc o udostępnienie akt sprawy, w zakresie oferty podmiotu A. C., które zostały mu w tym samym dniu okazane. Analogicznie udostępnienie mu akta w części dotyczącej postępowania administracyjnego, udostępnienia części akt bez uzasadnienia organ wskazał, że pełnomocnik skarżącej podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem Delegatury Lubelskiego OW NFZ ustalił termin realizacji prawa wglądu oraz określił rodzaj dokumentów, które Oddział winien okazać – wskazano ofertę podmiotu A. C. Powyższa forma realizacji prawa wglądu została przyjęta przez Lubelski OW NFZ ze względu na fakt występowania instytucji zastrzeżenia treści ofert uczestniczących w postępowaniu, co generowało dodatkowe czynności związane z przygotowaniem dokumentacji do okazania, w zakresie anonimizacji elementów zastrzeżonych. Dokumenty, których okazania zażądał pełnomocnik, zostały mu okazane – w zakresie nie objętym zastrzeżeniem. Powyższe wynika ze znowelizowanego brzmienia zapisu art. 135 ustawy o świadczeniach, w myśl którego Narodowy Fundusz Zdrowia realizuje zasadę jawności ofert składanych w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zostały zastrzeżone przez oferenta.

Odnosząc się do wadliwego prowadzenia akt administracyjnych sprawy oraz oparcia rozstrzygnięcia o stanowisko Przewodniczącego Komisji Konkursowej - wyjaśnił, że akta sprawy prowadzono w sposób prawidłowy, a ich skład podyktowany był specyfiką danego postępowania administracyjnego. Zaakcentował, że Dyrektor Lubelskiego OW NFZ dokonując rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, opierał się zarówno na aktach postępowania konkursowego, w zakresie ofert podmiotów biorących w nim udział, jak również dokumentacji kontroli przeprowadzonych w podmiocie A. C., w zakresie weryfikacji poprawności przeprowadzonej przez Komisję oceny ofert, czy też dokumentacji gromadzonej na etapie postępowania administracyjnego wszczętego na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Zważywszy na fakt, iż wszystkie informacje i dowody znane były Dyrektorowi Lubelskiego OW NFZ z urzędu, nie było konieczne sporządzanie formalnego wniosku dowodowego o włączeniu tych dokumentów w skład materiału dowodowego. Ponadto, w celu rzetelnego rozpatrzenia sprawy zmierzającej do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, która wymaga, aby częścią uzasadnienia decyzji było szczegółowe odniesienie się do poszczególnych etapów postępowania konkursowego, prowadzonych przez Komisję konkursową.

Natomiast ustosunkowując się do ograniczenia możliwości realizacji praw przysługujących stronie postępowania administracyjnego, co przejawiło się w wyznaczeniu stronie jedynie dwóch dni do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłaszania żądań - wyjaśnił, że z uwagi na dyspozycję art. 154 ust. 2 ustawy oświadczeniach, który nakłada na dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ obowiązek rozpatrzenia sprawy w 7-dniowym terminie oraz wobec faktu, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie precyzuje jak długi termin powinien zostać stronom wskazany celem realizacji przysługujących praw, Dyrektor Lubelskiego OW NFZ w ramach posiadanych kompetencji wskazał 2 dni robocze od dnia odebrania zawiadomienia o wszczęciu postępowania jako termin przysługujący na realizację praw strony postępowania. Działania organu, rozpatrującego odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, uzależnione były wskazanym, w ogłoszeniu konkursu nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z dnia [...] marca 2014 r., terminem zawarcia umów o realizację świadczeń i wynikającą z powyższego potrzebą zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej na danym obszarze.

Odpowiadając na zarzut wadliwego doręczenia pisma Lubelskiego OW NFZ z dnia 25 czerwca 2014 r., wskazał, że w dniu 10 czerwca 2014 r. skierował do odwołującego, na wskazany przez niego adres do korespondencji, zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Z uwagi na przedłużający się okres oczekiwania na zwrotne potwierdzenie doręczenia tej korespondencji organ wykorzystał możliwość skutecznego doręczenia pisma z dnia 25 czerwca 2014 r. w sposób osobisty w miejscu udzielania świadczeń. Powyższe wynikało z ograniczeń czasowych na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie oraz konieczności zabezpieczenia realizacji świadczeń poprzez zawarcie umowy.

Z kolei oceniając zarzut nierozpoznania wniosków dowodowych w zakresie włączenia dokumentacji z kontroli podmiotu A. C. w 2012 r. wskazał, że ustalenia kontroli zostały uwzględnione przez Komisję konkursową przy dokonywaniu oceny oferty A. C. czego wyrazem jest przyznanie temu podmiotowi punktów ujemnych w kryterium oceny ofert: "Wyniki kontroli przeprowadzonych przez NFZ". Zatem wniosek dowodowy o włączenie w poczet akt postępowania dokumentacji kontrolnej celem oceny poprawności pracy Komisji, należało uznać za zrealizowany. Z kolei w kwestii nie odrzucenia oferty A. C., która – zdaniem strony – zawierała nieprawdziwe dane dotyczące wyników przeprowadzonych kontroli, stwierdził, że oferty świadczeniodawców mają formę oświadczeń i za ich prawidłowość odpowiada oferent. Weryfikacja tych oświadczeń spoczywa na oferencie. Komisja konkursowa ma jednak prawo – w świetle § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia (...) – zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w trakcie konkursu. Weryfikacja odpowiedzi ankietowej w sprawie kontroli podmiotu A. C. i fakt zmiany odpowiedzi ze strony tego podmiotu nie stanowił podstawy do odrzucenia oferty. Jego zdaniem Komisja nie dopuściła się nadużyć w zakresie faworyzowania jednego z oferentów. Z kolei odnośnie rozwiązania dwóch umów dotyczących usług z zakresu ortodoncji i protetyki wyjaśnił, że umów z A. C. nie rozwiązano w trybie natychmiastowym z przyczyn leżących po stronie świadczeniodawcy, ale w drodze porozumienia stron. Nie wystąpiły więc podstawy do odrzucenia oferty. Organ stwierdził, że niezasadny był argument zawarty w odwołaniu o błędnej ocenie oferty podmiotu wybranego do realizacji umowy kryterium w kryterium "Sprzęt i aparatura medyczna" w zakresie posiadania aparatu RTG w sytuacji, kiedy decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], dołączona do oferty podmiotu A. C., w swej treści jednoznacznie wskazuje, iż dotyczy uruchomienia pracowni rentgenowskiej oraz uruchomienia i stosowania aparatu rentgenowskiego do celów diagnostyki medycznej. Ponieważ dokument ten dołączono do oferty toteż uznano, że jest on wystarczający do przyznania punktów w danym kryterium oceny ofert.

Na zakończenie odnosząc się do wadliwej oceny czynności Komisji Konkursowej nr [...], które to czynności powinny skutkować uznaniem, iż zostały naruszone podstawowe zasady postępowania konkursowego, a mianowicie zasada równego traktowania świadczeniodawców oraz zasada prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, m. in. poprzez poinformowanie przez Komisję konkursową podmiotu A. C. o nieskuteczności zastrzeżenia całości oferty, czego skutkiem było dokonanie zastrzeżenia w sposób prawidłowy - wskazał, iż zgodnie z treścią załącznika do zarządzenia Prezesa NFZ nr 74/2013/DSOZ z dnia 12 grudnia 2013 r., niedopuszczalne jest zastrzeżenie całości oferty. Wobec tego, Komisja konkursowa, w przypadku dokonania nieskutecznego zastrzeżenia treści oferty przez, któregokolwiek ze świadczeniodawców, udzielała informacji w zakresie prawidłowego sposobu zastrzegania ofert, co miało zastosowanie w każdym z prowadzonych postępowań konkursowych o zawarcie umów w rodzaju Leczenie Stomatologiczne,

W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd meritii przypomniał, że kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie poddana jest decyzja Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymująca w mocy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzję oddalającą odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju Leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne ośrodku/oddziale dziennym w okresie od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r. na obszarze gminy P., w trybie konkursu ofert.

Tym samym wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Wyjaśnił, że unormowania tego aktu dają podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, a także sprawowania kontroli i nadzoru nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń, jak również są podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy, zatytułowanym "postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami".

Zgodnie z art. 139 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (pkt 1) albo w trybie rokowań (pkt 2). W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy o świadczeniach zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zaskarżenia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców, określenie obszaru terytorialnego. Prezes Funduszu, stosownie do art. 146 ustawy o świadczeniach określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Kryteria oceny ofert są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy o świadczeniach).

Jednocześnie uwypuklił, że konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach). W części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i ust. 6 ustawy o świadczeniach).

Z kolei zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją (pkt 1); a także ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów (pkt 2).

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w drodze konkursu ofert, jeśli żaden z uczestników konkursu nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, co do zasady kończy to postępowanie. Jednakże w przypadku gdy którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, publ. ONSAiWSA 2007/4/101). Tym samym WSA przyjął, że odwołanie składane w trybie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Jak stanowi art. 152 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej, wymienione są w art. 153 tej ustawy, te zaś, z których można skorzystać w postępowaniu administracyjnym w jej art. 154. Celem procedury uruchamianej na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej, nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zatem zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania. Przy czym zauważył, że zasady postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są określone w przepisach ustawy o świadczeniach oraz w aktach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 tej ustawy. Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania (świadczeniodawcy) w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może zostać spowodowany naruszeniem zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie, jeśli ma to wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, którego zadaniem jest zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu i ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym musi zatem dojść do ujawnienia i wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych z punktacją, będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu.

Sąd I instancji wskazał także, że zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy o świadczeniach, zasady równego traktowania świadczeniodawców w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Chodzi tu zatem nie tylko o kontrolę postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

W tych okolicznościach orzekł, że zarzuty skarżącej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Sądu I instancji organy NFZ w przedmiotowej sprawie przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W szczególności, jak stwierdził, brak jest podstaw do uznania, że został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem wszyscy świadczeniodawcy ubiegający się o zawarcie umów mieli zapewnione równe traktowanie, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje oraz dokumenty związane z przedmiotowym postępowaniem zostały bowiem, zgodnie z art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach udostępnione wszystkim świadczeniodawcom na tych samych zasadach. Skarżąca już w dniu składania oferty wiedziała, jakimi kryteriami kierować się będzie komisja konkursowa przy ocenie ofert, gdyż były podane do publicznej wiadomości przed ogłoszeniem postępowania konkursowego. Składając swoją ofertę, skarżąca załączyła również oświadczenie o zapoznaniu się z warunkami postępowania i warunkami zawierania umów oraz oświadczenie, że nie zgłasza do nich zastrzeżeń i przyjmuje je do stosowania. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

Sąd pierwszoinstancyjny nie zgodził się z zarzutami skargi, że zaistniały podstawy do odrzucenia oferty A. C. Przede wszystkim zauważył, że dokonując oceny ofert, komisja konkursowa prawidłowo zastosowała przepis § 1 ust. 1 pkt 1 lit. e zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r., nr 3/2014/DSOZ w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Stosownie do tego unormowania, oceny ofert dokonuje się m.in. według kryterium jakości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, obejmującej wyniki ostatniej kontroli przeprowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia i zakończonej wystąpieniem pokontrolnym z uwzględnieniem ewentualnych zastrzeżeń wniesionych do dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do wystąpienia pokontrolnego. Wyniki kontroli odnoszą się do całego okresu obowiązywania umowy zawartej na realizację świadczeń w danym zakresie świadczeń, obowiązującej w roku poprzedzającym rok, którego dotyczy postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Dokonując oceny oferty dokonując oceny konkurencyjnego podmiotu komisja konkursowa była zatem zobowiązana do uwzględnienia wyników kontroli przeprowadzonej przez NFZ w 2012 r., czego przejawem było przyznanie ujemnej punktacji (0,34 pkt) przy ocenie oferty A. C. Szczegółowe parametry kryteriów oceny w tym zakresie określone są w załączniku nr 1 do zarządzenia Prezesa NFZ Nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów (...). Komisja wzięła zatem pod uwagę – stosownie do dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. – cały dostępny materiał dowodowy, w tym wszystkie oświadczenia zawarte w ofercie. Dotyczy to również kwestii uzupełnienia oświadczenia poprzez wskazanie przez oferenta nowego podwykonawcy umowy (W. C. zamiast B. G.). Przyjęcia zmienionej oferty w tym zakresie nie można oceniać jako przejawu naruszenia przez Komisję konkursową § 17 ust. 4 Zarządzenia Nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów (...) i zasady związania ofertą. WSA uznał także, że nie ma racji skarżąca, że z § 13 ust. 1 pkt 8 powyższego zarządzenia wynika zakaz zmiany oferty. W tym zakresie zarządzenie przewiduje, że w przypadku gdy oferent nie przedstawi dokumentów, o których mowa w pkt 7 – powinien złożyć oświadczenie, że będzie wykonywał umowę samodzielnie bez zlecania podwykonawcom świadczeń będących przedmiotem umowy. W świetle reguł konkursu dopuszczalna była również zmiana oferty w zakresie ceny (poprzez poprawienie oferty przez A. C. i obniżenie ceny do 1,05 zł). Odnosząc się do zarzutu przyznania przez Komisję konkursową konkurencyjnemu podmiotowi, A. C., punktów 15 zamiast 7,5 w kategorii "Sprzęt i aparatura medyczna" WSA uznał, że organ słusznie ocenił, że wydana na podstawie przepisów ustawy z 2000 r. – Prawo atomowe, decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], w swej treści jednoznacznie wskazuje, iż dotyczy zezwolenia na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego do celów diagnostyki medycznej w pracowni rentgenowskiej zlokalizowanej w miejscowości B. [...]. W związku z tym dokument dołączony do oferty był wystarczający do przyznania punktów w danym kryterium oceny ofert.

Podsumowując stwierdził, że prowadząc postępowanie odwoławcze oraz postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w związku z przedstawianymi przez skarżącą zarzutami i dokonał szczegółowej analizy przeprowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym zarzutów odwołania i szczegółowo się do nich odniósł, w tym z jakich powodów oferty A. C. nie odrzucono. Zmiana odpowiedzi ankietowej nie dyskwalifikowała oferty, podobnie jak i fakt, że rozwiązano umowy o udzielanie świadczeń. W myśl art. 149 ust. 1 pkt 8 ustawy oświadczeniach, odrzuca się ofertę, jeżeli w trybie natychmiastowym rozwiązano umowę o oferentem z przyczyn leżących po jego stronie. W rozpoznawanej sprawie umowę rozwiązano w drodze porozumienia stron. Weryfikacji danych w trybie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. nie można uznać za czynność nieprawidłową i na tej podstawie twierdzić, że oferta zawierała nieprawdziwe informacje i z tego powodu należało ofertę odrzucić. Ten ostatni przepis stanowi, że komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane oraz informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy. Czynności Komisji Konkursowej nr [...] nie wykraczały więc poza dozwolonym tym przepisem zakres. Podniósł, że Komisja mogła zażądać – na mocy art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach – dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w trakcie konkursu przez oferenta. Komisja nie mogła i nie dokonała samodzielnej zmiany oferty konkurencyjnej. Zarzuty skargi w tym zakresie – w jego ocenie – okazały się nieusprawiedliwione.

W świetle tych rozważań stwierdził także, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym ujawniono i wyjaśniono wszelkie okoliczności związane z punktacją, będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Organ poczynił bowiem wszelkie działania mające na celu zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego, ustalenie stanu faktycznego, wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także szczegółowo odniósł się do każdego zarzutu skarżącej. Ponadto w ocenie Sądu I instancji postępowanie odwoławcze przeprowadzono zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., bowiem odwołująca i strony postępowania zostały pismem poinformowane o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu 24 i 27 czerwca 2014 r. w sposób właściwy zagwarantowano skarżącej możliwość realizacji prawa wglądu w dokumentację sprawy, a także prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań, o czym świadczy fakt udostępnienia akt sprawy, w zakresie oferty A. C. Jej oferta była jawna (art. 135 ust. 1). Zasada jawności oferty nie obejmowała informacji stanowiących zastrzeżoną tajemnicę przedsiębiorcy (art. 135 ust. 2 pkt 2). Ubocznie wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przewidującego, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. (oddalającej odwołanie skarżącej) nie brała udziału radca prawny J. J. Jej podpis figurujący na obu decyzjach świadczy o udzieleniu Dyrektorowi Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ pomocy prawnej w rozumieniu art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 233 ze zm.). Powyższy przepis stanowi, że pomocą prawną jest w szczególności udzielanie porad prawnych i konsultacji prawnych, opinii prawnych, zastępstwo prawne i procesowe. Okoliczność, że J. J. brała udział w pracach komisji konkursowej, jako jej członek, nie dowodzi wadliwości zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 151 ust. 5 ustawy o świadczeniach, z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania następuje jego zakończenie i komisja ulega rozwiązaniu.

II

Skargę kasacyjną złożyła E. Ś., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, alternatywnie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], a także poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydartej w 1 instancji, tj. decyzji z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] oddalającej odwołanie. Jednocześnie wniosła o zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

I) przepisów postępowania w postaci:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na:

a) takiej budowie uzasadnienia wyroku, które uniemożliwia jego kontrolę przez NSA, a w stosunku do Skarżącej stwarza rzeczywistą trudność argumentacji zarzutów kasacyjnych ze względu na fakt, że do części zarzutów WSA nie odniósł się w ogóle, a część omówiona została pobieżnie;

b) lukach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku polegających na braku odniesienia się WSA do stanu faktycznego sprawy opisanego w decyzji odwoławczej w zakresie zarzutów wskazanych w skardze, a to:

- okoliczności, że oferta A. C. zawierała informacje nieprawdziwe dotyczące kontroli i wyników kontroli w jej gabinecie stomatologicznym w sytuacji gdy świadczeniobiorca ten podał w ofercie nieprawdę, że kontroli nie przeprowadzono,

- przerobienia oferty A. C. przez Komisję Konkursową w zakresie wskazania, że kontrola NFZ jednak odbyła się u niej,

- okoliczności, że oferta A. C. w zakresie podwykonawstwa nie została w sposób prawidłowy uzupełniona poprzez wskazanie jako podwykonawcy W. C. ze względu na fakt, że w umowie jej z NFZ (w aktach sprawy), jako podwykonawca figuruje B. G., z którą – na etapie składania – ofert nie przedłożyła umowy o podwykonawstwo,

- orzekanie na podstawie kserokopii dokumentów, a nie ich oryginałów,

- nie zapoznanie strony z całym materiałem dowodowym, zgromadzonym w sprawie, ze względu na fakt, że po zapoznaniu się z aktami sprawy przez jej pełnomocników w aktach sprawy pojawiały się nowe dokumenty w postaci pism, notatek oraz wyjaśnień Przewodniczącego Komisji Konkursowej, z którymi strona nie miała możliwości zapoznania się;

c) nie wyjaśnieniu w sposób należyty podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

2) art. 133 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie konkretnych zdarzeń i faktów wynikających z akt sprawy, tj.:

a) przerobienia przez Komisję Konkursową nr [...] oferty A. C. w zakresie jej oświadczenia, że nie były u niej przeprowadzane kontrole NFZ,

b) braków oferty A. C. w zakresie:

po pierwsze – niewskazania podwykonawcy dla usług medycznych w postaci wykonywania zdjęć rtg,

po drugie – braku oświadczenia A. C. o samodzielnym wykonywaniu zdjęć rtg,

po trzecie – braku decyzji o uruchomieniu pracowni rtg, a także realnego braku podwykonawcy przejawiającego się faktem, że w ofercie A. C. wskazano podwykonawcę w osobie B. G., do oferty załączono umowę o podwykonawstwo z W. C., a następnie już po korzystnym rozstrzygnięciu konkursu dowodu z umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – leczenie stomatologiczne z dnia 30 czerwca 2014 r. dopuszczonej na rozprawie jako dowód, w którym wskazany jest podwykonawca w osobie B. G., w sytuacji gdy WSA uznaje, że w postępowaniu konkursowym prawidłowo dokonano zmiany podwykonawcy z tejże właśnie B. G. (wskazanej w ofercie, ale nie załączono z nią umowy o podwykonawstwo) na W. C., (którego umowę o podwykonawstwo w uzupełnieniu oferty złożyła A. C.), a który nie jest podwykonawcą A. C., co jasno wynika z treści umowy o udzielanie świadczeń.

3) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 kpc poprzez dowolną ocenę dowodu z dokumentu w postaci umowy NFZ z A. C. w zakresie wskazania podwykonawcy zakontraktowanych usług w osobie B. G. podczas gdy, jako załącznik do jej oferty załączono umowę z podwykonawcą W. C., a wobec powyższego WSA powinien był wnioskować, że albo podano nieprawdę w ofercie wskazując podwykonawcę w osobie B. G. i załączając umowę z W. C., albo uzupełnienie oferty w postaci dokumentu umowy z podwykonawcą było pozorne i A. C. oferty nie uzupełniła, jeżeli w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – leczenie stomatologiczne z 30 czerwca 2014 r., a dopuszczanej na rozprawie jako dowód wskazany jest podwykonawca w osobie B. G.;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 8, 9,10, 11, 75 § 1, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., mimo naruszenia w toku postępowania przed organem I instancji i w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy mimo oczywistych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, a to:

a) art. 7, art. 10, art. 75 §1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i nie podjęciu jakichkolwiek kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym:

– niewyjaśnienie kto ma być podwykonawcą A. C. wobec rozbieżności między treścią formularza oferty i załącznika do oferty,

– nie przesłuchaniu świadków w osobach: B. G. i W. C. celem ustalenia kto będzie podwykonawcą,

– czy organ wydając skarżone decyzje prawidłowo zweryfikował przedmiotowy wniosek A. C. wraz z załącznikami,

– czy organ prawidłowo ustalił na podstawie przedłożonych dokumentów jaka powinna być zniżka punktowa (punkty ujemne) oferty A. C. w konsekwencji negatywnych wyników kontroli NFZ u A. C., a jeżeli ma to być zniżka w wymiarze " – 0,34" to jak została wyliczona,

b) art. 7 k.p.a., tj. zasady praworządności zawartej w tym przepisie i art. 8 k.p.a., tj. zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez obciążenie skarżącej negatywnymi skutkami błędu organu, który wydał w sprawie decyzje z ograniczonym udziałem strony w postępowaniu polegającym na faktach, że zawsze po zapoznaniu się z aktami przez pełnomocnika skarżącej pojawiały się nowe dowody, dokumenty, o czym strona skarżąca nie była informowana,

c) naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że Dyrektor LOW NFZ w żadnej decyzji nie uzasadnił dlaczego w niniejszej sprawie taką, a nie inną konkretnie punktację przyznano skarżącej i A. C., a ograniczył się tylko i wyłącznie do wskazania ogólnie przepisów na których się opierał bez wytłumaczenia jak zostały zastosowane, a więc nie uczynił zadość normatywnym warunkom merytorycznego rozstrzygania w postępowaniu odwoławczym, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, bo Skarżąca nadal nie wie czym kierował się organ "przydzielając punkty’’.

II) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 149 ust 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA, że złożenie nieprawdziwych informacji przez A. C. w ofercie w postępowaniu o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej, że u Niej nie była przeprowadzana kontrola NFZ nie jest złożeniem oferty zawierającym nieprawdziwe informacje, i że nie jest samoistną podstawą odrzucenia oferty A. C., w sytuacji gdy informacja o kontrolach przeprowadzonych u oferentów ubiegających się o kontrakt z NFZ jest jednym z warunków złożenia i kompletności oferty, o której mowa w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a złożenie nieprawdziwych danych w ofercie było samodzielną podstawą do odrzucenia oferty złożonej przez A. C.,

2) § 17 ust. 4 w zw. z § 2 pkt 11 zarządzenia Prezesa NFZ nr 0.13/DSGZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków dotyczących zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że nie jest naruszeniem zasady związania ofertą podanie podwykonawcy, co do osoby wskazanej w ofercie, po upływie składania ofert i nie zmieniła treści oferty przed upływem do ich składania, podczas gdy ze wskazanych przepisów wynika wprost związanie treścią zdefiniowanej w pkt 11 § 2 przywołanego zarządzenia jako formularza ofertowego wraz z danymi o charakterze informacyjnym oferenta oraz innymi dokumentami wymaganymi od oferenta, co jest i powinno być dla WSA oczywiste, że związanie dotyczy zarówno aspektu przedmiotowego jak i podmiotowego - w odniesieniu do podwykonawcy świadczeniodawcy,

3) art. 149 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 149 ust 3 ustawy oraz § 13 ust. 1 pkt 7 zarządzenia nr 57/2013/DSOZ w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że spełniony został obowiązek złożenia przez A. C. kopii umowy z podwykonawcą w wyniku realizacji wezwania Komisji Konkursowej do złożenia umowy z innym podwykonawcą niż osoba wskazana przez A. C. w ofercie i tym samym, że nie została spełniona przesłanka obligatoryjnego odrzucenia oferty, w sytuacji gdy do uzupełnienia oferty przez uczestniczkę nie doszło i wprost Komisja Konkursowa powinna była jej ofertę odrzucić,

4) art. 149 ust 3 ustawy o s.o.z. przez jego niewłaściwe zastosowanie w formie szczególnej dla tej podstawy kasacyjnej, tj. niezastosowania tego przepisu w sprawie w zw. z § 13 ust 1 pkt 7 i 8 zarządzenia nr 57/2013/DSOZ w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w sytuacji gdy wobec braku umowy z podwykonawcą na usługi rtg oferent - świadczeniodawca A. C. powinna była wraz z ofertą złożyć oświadczenie o samodzielnym wykonywaniu usług medycznych w tym zakresie, czego nie uczyniła, a wobec tego Komisja Konkursowa zobowiązana była wezwać A. C. do uzupełnienia oferty z pouczeniem o możliwości odrzucenia oferty wypadku jej nieuzupełnienia, czego nie uczyniła i traktowała ofertę uczestniczki jako kompletną, co – jak stwierdził kasatora – WSA w Lublinie uznał za działanie właściwe,

5) § 1 ust. 1 lit. e oraz ust. 6 zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w związku z tabelą obrazującą - leczenie stomatologiczne, rubryka pod nazwą "jakość - wyniki kontroli" zamieszczoną w załączniku nr 1 do tego zarządzenia przez błędną wykładnię i przyjęcie, że A. C. w związku z negatywnym wynikiem kontroli przeprowadzonej u Niej przez NFZ może otrzymać punkty ujemne w wymiarze "- 0,34", w sytuacji gdy z treści przepisu wynika, że powinno być to " - 5", co wynika z rubryki jakość - wynik kontroli tej tabeli, kontrola bowiem wykazała u A. C.: nieprzestrzegahie harmonogramu pracy, brak specjalistów zadeklarowanych, a nawet brak jednego fotela dentystycznego w gabinecie,

6) § 1 ust. 1 lit. b, ust. 6 zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ w sprawie określenia kryteriów ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w związku z tabelą obrazującą - leczenie stomatologiczne, rubryka pod nazwą "sprzęt i aparatura medyczna" zamieszczoną w zał. nr 1 do tego zarządzenia przez błędną wykładnię i przyjęcie, że mimo niezłożenia przez uczestnika A. C. kopii decyzji o uruchomieniu pracowni rentgenowskiej prawidłowym jest przyznanie jej w tym zakresie 15 pkt, a nie 7,5 pkt w sytuacji gdy nie zapewniła ona możliwości działania pracowni rtg ani w swoim gabinecie, ani przez podwykonawcę,

7) art. 134 ustawy o s.o.z. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że działania Komisji zgodne są z zasadą zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o umowy z NFZ i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, w sytuacji gdy działania Komisji i jej przewodniczącego w sposób oczywisty faworyzowały A. C., a sama Komisja przeglądała ofertę A. C. przed jej oceną, po to by nie utraciła ona części punktów przy ocenie ofert opartej o konkretne kryteria, których nie spełniłaby gdyby nie działania Komisji, podnosząc jednocześnie, że w sprawie mamy do czynienie z profesjonalistami ubiegającymi się o kontrakty z zakresu ich zawodowej aktywności, czyli:

a) informowanie oferenta - świadczeniodawcy A. C. w trakcie trwania postępowania w sprawie zawarcia umów o faktach, że złożone przez nią certyfikaty jakości nie będą mogły dać jej oczekiwanej punktacji w ramach przyporządkowywania kryteriów oceny ofert przed rzeczywistym przystąpieniem do oceny ofert

b) informowanie oferenta - świadczeniodawcy A. C. w trakcie trwania postępowania w sprawie zawarcia umów o fakcie, że zastrzeżenie przez nią wszystkich informacji dotyczącej jej przedsiębiorstwa w ofercie traktowane będzie jako nie zastrzeżone w żadnym zakresie,

c) stawianie wobec skarżącej (E. Ś.) wyższych wymogów formalnych niż wobec uczestniczki – A. C., a to w zakresie obowiązku złożenia dwóch decyzji dotyczących uruchomienia pracowni rentgenowskiej i zezwalającej na stosowanie do celów diagnostycznych aparatu rtg, w sytuacji gdy A. C. złożyła jedynie zezwolenie na stosowanie aparatu rtg.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że stosownie do treści art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Z kolei w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Wywołane zatem skargą kasacyjną postępowanie nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli orzeczenia Sądu I instancji w zakresie wskazanym w zarzutach sformułowanych w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga z kolei ich prawidłowego określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem kasatora, uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym dotyczących wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz wadliwego uzasadnienia decyzji, a także sporządzenia niepełnego uzasadnienia wyroku, nie zawierającego wyczerpującego i całościowego odniesienia się do sygnalizowanych przez stronę skarżącą nieprawidłowości.

Autor skargi kasacyjnej zarzucając w pierwszej kolejności Sądowi I instancji dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji i "pobieżne" odniesienie się do zarzutów podaje, że Sąd utrzymał w mocy decyzję zawierającą błędy, a "luki" w uzasadnieniu polegające na braku odniesienia się do stanu faktycznego w zaskarżonej decyzji uniemożliwiają jego kontrolę. Kasator uznaje, że w sprawie w sposób niezupełny zebrano materiał dowodowy zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, co stanowi uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby przeprowadzono wskazane przez niego dowody i zapoznano się z protokołem prac Komisji Konkursowej "Sąd miałby wyświetlony inny od ustalonego przez siebie stan sprawy, a w konsekwencji zapewne wyrokowałby inaczej".

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z tymi zarzutami. Po pierwsze brak podstaw do przyjęcia, że zarzucane uchybienie miało w ogóle miejsce, gdyż prawidłowo wskazał Sąd I instancji, że organ dokonał zbadania sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału w skład którego wchodziły oferty podmiotów biorących udział w konkursie i dokumentacja pracy Komisji Konkursowej. Po drugie nie można przyjąć, że akta sprawy są niekompletne, zwłaszcza, że zawierają dokumenty pozwalające na weryfikację pracy komisji konkursowej, a w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ zawarł dane ofert, ich oceny, w tym punktację za wymagane kryteria i zasady przydzielania punktacji. Odmienna zaś ocena tej dokumentacji nie odpowiada zarzutowi jej braku. Zresztą kasator nie jest przy tym konsekwentny gdyż - jak wskazano powyżej - czyni w ramach tego samego zdarzenia raz zarzut braku dokumentacji, a innym razem wadliwiej jej oceny. Wskazując przy tym, że "Komisja Konkursowa nie prowadziła żadnych protokołów ze swoich posiedzeń. Nie istnieje więc materiał dowodowy w oparciu, o który można by odtworzyć najważniejsze elementy procesu decyzyjnego".

Autor skargi kasacyjnej kwestionuje przy tym dokonany wybór oferty A. C., w realiach przedmiotowej sprawy, nie uwzględniający chociażby - w jego ocenie - "przerobienia" jej oświadczenia, że nie były u niej przeprowadzane kontrole NFZ, co de facto, jak uznał, skutkowało błędnym zawyżeniem ilość punktów dla jej oferty, którą wybrano w konkursie, a zbyt nisko oceniono jakieś kryterium w przypadku skarżącej kasacyjnie, co z kolei wpłynęło na wynik konkursu. W analogiczny sposób konstruuje zarzut niewskazania podwykonawcy dla usług medycznych w postaci zdjęć rtg i braku decyzji o uruchomieniu tej pracowni. Jednakże pomija to, że Sąd I instancji w obszernych wywodach stwierdził, że dokonując oceny ofert, komisja konkursowa prawidłowo zastosowała przepis § 1 ust. 1 pkt 1 lit. e zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r., nr 3/2014/DSOZ w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Stosownie do tego unormowania, oceny ofert dokonuje się m.in. według kryterium jakości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, obejmującej wyniki ostatniej kontroli przeprowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia i zakończonej wystąpieniem pokontrolnym z uwzględnieniem ewentualnych zastrzeżeń wniesionych do dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do wystąpienia pokontrolnego. Wyniki kontroli odnoszą się do całego okresu obowiązywania umowy zawartej na realizację świadczeń w danym zakresie świadczeń, obowiązującej w roku poprzedzającym rok, którego dotyczy postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd I instancji podniósł, że dokonując oceny oferty komisja konkursowa była zatem zobowiązana do uwzględnienia wyników kontroli przeprowadzonej przez NFZ w 2012 r., czego przejawem było przyznanie ujemnej punktacji (0,34 pkt) przy ocenie oferty A. C. Szczegółowe parametry kryteriów oceny w tym zakresie określone są w załączniku nr 1 do zarządzenia Prezesa NFZ Nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów. Komisja wzięła zatem pod uwagę – stosownie do dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – cały dostępny materiał dowodowy, w tym wszystkie oświadczenia zawarte w ofercie. Dotyczy to również kwestii uzupełnienia oświadczenia poprzez wskazanie przez oferenta nowego podwykonawcy umowy (W. C. zamiast B. G.). Przyjęcia zmienionej oferty w tym zakresie nie można oceniać jako przejawu naruszenia przez Komisję konkursową § 17 ust. 4 Zarządzenia Nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów i zasady związania ofertą.

Skoro Sąd ponadto wyeksponował, że zarządzenie przewiduje, że w przypadku gdy oferent nie przedstawi dokumentów, o których mowa w pkt 7 – powinien złożyć oświadczenie, że będzie wykonywał umowę samodzielnie bez zlecania podwykonawcom świadczeń będących przedmiotem umowy – to także zarzut wadliwości uzasadnienia ostać się nie może.

W świetle reguł konkursu dopuszczalna była również zmiana oferty w zakresie ceny (poprzez poprawienie oferty przez A. C. i obniżenie ceny do 1,05 zł).

Autor skargi kasacyjnej formułując szereg zarzutów naruszania prawa procesowego w tym art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 i 133 p.p.s.a., art., 7-11 k.p.a., art. 75 § 1, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. nie podaje, w odniesieniu do przedmiotowej sprawy, na czym w szczególności miało polegać wadliwe zabranie materiału dowodowego, albowiem jak wskazano także powyżej czymś innym są braki dowodowe, a zgoła czymś innym odmienna jego ocena.

Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organu w zakresie przyznania ofercie A. C., punktów 15 zamiast 7,5 w kategorii "Sprzęt i aparatura medyczna", wskazując, że wydana na podstawie przepisów ustawy z 2000 r. - Prawo atomowe, decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], w swej treści jednoznacznie wskazuje, iż dotyczy zezwolenia na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego do celów diagnostyki medycznej w pracowni rentgenowskiej zlokalizowanej w miejscowości B. [...]. W związku z powyższym dokument dołączony do oferty był wystarczający do przyznania punktów w danym kryterium oceny ofert.

Tym samym nie sposób także zaakcentować stanowisko kasatora o dowolnej ocenie dowodu, gdyż jak wskazano powyżej Sąd I instancji dokonał badania w przynależnej mu kompetencji, tj. czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Sąd ten nie jest zatem uprawniony do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć niejako ponownemu merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy, czego zdaje się oczekiwała strona skarżąca, albowiem celem postępowania dowodowego, normowanego w art. 106 § 3-5 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena legalności działania organów.

Usprawiedliwienia nie znajduje wreszcie także zarzut o charakterze procesowym – naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku. Zarzut ten skarżąca wiąże z brakiem odniesienia się do wszystkich twierdzeń podniesionych w jej skardze do WSA. W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zasadnie przyjmuje się, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwala NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Taki stan rzeczy w sprawie nie występuje, gdyż Sąd I instancji akceptując stanowisko organów orzekających w sprawie wskazał motywy, którymi się kierował w sposób zwięzły i czytelny.

Ponadto w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli uchybienie to mogło mieć - i to istotny - wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju wpływu w skardze kasacyjnej nie wykazano. Omawiany zarzut kastor wiąże z brakiem odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze lub "pobieżnego" ustosunkowania się Sądu. Sam jednak nie precyzuje jakie to, co do istoty, zarzuty pozostawiono bez szczegółowego odniesienia, co uniemożliwia – na etapie kontroli kasacyjnej – stwierdzenie nie tylko istotnego, ale – jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Zwłaszcza, że jak wskazano powyżej Sąd I instancji już na wstępie rozważań stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia przez organ prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie, bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Zatem zarzuty te nie mogły zostać uznane za trafne, podobnie, jak kolejny, sformułowany w pkt II 1- 7c petitum skargi kasacyjnej, w którym kasator w znacznej części formułuje zarzuty zbieżne w prezentowanymi powyżej, stwierdzając co do meritum, że zaskarżonym wyrokiem utrzymano w mocy decyzję wadliwą albowiem podlegającą odrzuceniu mocą art. 149 ust.1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Należy podzielić ocenę Sądu I instancji, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że zaistniały podstawy do odrzucenia oferty A. C.

W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, że podstawą prawną odrzucenia oferty stanowią wyłącznie okoliczności enumeratywnie przez ustawodawcę wskazane w pkt 1-8 ust. 1, czyli: 1) złożoną przez świadczeniodawcę po terminie; 2) zawierającą nieprawdziwe informacje; 3) jeżeli świadczeniodawca nie określił przedmiotu oferty lub nie podał proponowanej liczby lub ceny świadczeń opieki zdrowotnej; 4) jeżeli zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia; 5) jeżeli jest nieważna na podstawie odrębnych przepisów; 6) jeżeli świadczeniodawca złożył ofertę alternatywną; 7) jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2; 8) złożoną przez świadczeniodawcę, z którym w okresie 5 lat poprzedzających ogłoszenie postępowania, została rozwiązana przez oddział wojewódzki Funduszu umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie lub rodzaju odpowiadającym przedmiotowi ogłoszenia, bez zachowania okresu wypowiedzenia z przyczyn leżących po stronie świadczeniodawcy.

Zgodnie z art. 149 ust. 2 tej ustawy w przypadku gdy braki, o których mowa w ust. 1, dotyczą tylko części oferty, ofertę można odrzucić w części dotkniętej brakiem. Z kolei na podstawie art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach, w przypadku gdy świadczeniodawca nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne, komisja wzywa oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty.

Podsumowując podkreślenia wymaga, że przytoczony przepis art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach określa zamknięty katalog przypadków, w których oferta zostaje odrzucona, a żaden z nich nie ziścił się w sprawie. Kasator wywodzi zaistnienie przesłanki określonej w ust. 2 art. 149 tej ustawy, który stanowi, że "odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje". Z przepisu wynika tego, że komisja przeprowadzająca konkurs ofert oceniając treść złożonych dokumentów weryfikuje prawdziwość zawartych w nich informacji. W przypadku, w którym taka prawidłowo przeprowadzona weryfikacja dowiedzie, iż w ofercie podano nieprawdziwą informację, komisja konkursowa jest zobowiązana do odrzucenia takiej oferty. Zatem, skoro ustawodawca wskazał expressis verbis na "nieprawdziwe informacje" to podstawą działania w tym przypadku jest ujawnienie, czy stwierdzenia, że dane podane w ofercie są niezgodnie z prawdą. Innymi słowy, w przypadku stwierdzenia przez komisję, niepełności czy niedokładności w ofercie to będzie to podstawą nie do odrzucenia jej jako nieprawdziwej, a podstawą do wezwania oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty, stosownie do art. 149 ust. 3 ustawy. Rację ma przy tym Sąd I instancji stwierdzając, że czynności Komisji Konkursowej nr 10 nie wykraczały więc poza dozwolonym tym przepisem zakres. Podkreślił, że Komisja mogła zażądać – na mocy art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach - dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w trakcie konkursu przez oferenta. Komisja nie mogła i nie dokonała samodzielnej zmiany oferty konkurencyjnej.

Wobec tego, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się skuteczny, skarga kasacyjna, na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.