Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 308/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Siedlecka sędzia WSA Alicja Palus sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski /spr./ po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. w Ś. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy trafostacji I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 6 maja 2016 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ś. wpłynęło podanie Stowarzyszenia "O." (znak [...]), zawierające żądanie wszczęcia postępowania naprawczego zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; zwanej dalej "Pr.bud."), celem wstrzymania zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud. i spowodowania rozbiórki (art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.) nieuprawnionej rozbudowy przez T. S.A. trafostacji 110/20 kV R-S., obejmującej budowę stanowisk zespołów kompensacji prądów ziemnozwarciowych, zlokalizowanej na dz. nr 197, AM-10, obręb 1 przy skrzyżowaniu ulic P. i D. w Ś.. Formułując powyższe żądanie powołano się m.in. na art. 31 § 1, § 2 i § 3, art. 14 § 1, art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; zwanej dalej "K.p.a."). W piśmie strona wskazała ponadto, że rozpoczęcie nielegalnej rozbudowy nastąpiło w drugiej dekadzie kwietnia 2016 r.

Pismem również z dnia 6 maja 2016 r. (znak [...]), nawiązując do ww. pisma i kierując się statutowymi celami i obowiązującym prawem, Stowarzyszenie zgłosiło uczestnictwo na prawach strony w naprawczym postępowaniu na podstawie art. 31 § 3 K.p.a. w związku ze statutowymi celami (§ 4 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu nr R-01/15).

Po przeprowadzeniu w dniu 24 maja 2016 r. kontroli na działce nr 197 organ pierwszej instancji wystosował do Stowarzyszenia pismo z dnia 2 czerwca 2016 r., w którym poinformowano o działaniach podjętych w związku z pismem Stowarzyszenia złożonym w dniu 6 maja 2016 r., w tym m.in. o przeprowadzonej kontroli w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów Pr.bud., w wyniku której stwierdzono, że na terenie przedmiotowej działki zlokalizowane są od strony działki nr 203 dwa zespoły kompensacji prądów ziemnozwarciowych, gdzie każdy składa się z transformatora i dławika oraz że zespoły te posadowione były w odrębnych misach wypełnionych tłuczniem kamiennym. Usytuowanie tych zespołów jest wykonane według dokonanego zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych w ramach zadania R-S. modernizacja zespołów kompensacji prądów ziemnozwarciowych oraz budowa mis olejowych na stanowiskach transformatorów mocy i stanowiskach zespołów kompensacji prądów ziemnozwarciowych stacji na terenie działki nr 197 w Ś., które zostało przyjęte bez sprzeciwu przez Starostę Ś. w dniu 3 lutego 2016 r. i zarejestrowane pod sygnaturą [...]. Organ dodał również, że podczas kontroli pracownik T. S.A. oświadczył, że inwestycja będąca przedmiotem ww. zgłoszenia nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.). Wobec powyższego nie wymaga przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko. W związku z tak ukształtowanym stanem faktycznym i prawnym PINB stwierdził, że wykonanie stanowisk zespołów kompensacji prądów ziemnozwarciowych na działce 197 nie zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej.

W dniu 7 czerwca 2016 r. do PINB wpłynęło pismo Stowarzyszenia będące zażaleniem na ww. pismo z dnia 2 czerwca 2016 r.

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stwierdził niedopuszczalność zażalenia, w uzasadnieniu wskazując, że pismo 2 czerwca 2016 r. nie jest aktem administracyjnym i nie podlega zażaleniu. Jednocześnie DWINB zwrócił uwagę, że w piśmie z dnia 6 maja 2016 r. zawarto żądanie wszczęcia postępowania, powołując się na art. 31 K.p.a., zaś z akt sprawy nie wynika, aby organ rozpatrzył w przewidzianej przez przepisy K.p.a. formie żądanie Stowarzyszenia wystosowane w trybie art. 31 K.p.a., tym samym powinien uczynić to niezwłocznie.

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] PINB w Ś. na podstawie art. 31 § 2 w związku z art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) odmówił wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy przez T. S.A. trafostacji 110/20 kV R-S., obejmującej budowę stanowisk zespołów kompensacji prądów ziemnozwarciowych, zlokalizowanej na dz. nr 197, AM-10, obręb 1 przy skrzyżowaniu ulic P. i D. w Ś..

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie "O.", po rozpatrzeniu którego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 31 § 2 K.p.a. postanowienie z dnia [...] r. Nr [...], którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał m.in., że przesłanki uprawniające organizację społeczną do występowania w sprawie dotyczącej innej osoby z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu zostały określone w art. 31 § 1 K.p.a., zgodnie z regulacją prawną którego organizacja społeczna może wystąpić z takim żądaniem, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zdaniem DWINB Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego wnosząc o wszczęcie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu żądania nie wyjaśnia na czym polega interes społeczny, którego istnienie uzasadniałoby wszczęcie postępowania administracyjnego. Stowarzyszenie we wniosku o wszczęcie postępowania powołało się na art. 31 K.p.a. oraz art. 28 ust. 4 Pr.bud., które - zdaniem Stowarzyszenia - zapewniają mu przywilej strony w naprawczym postępowaniu budowlanym oraz obligują podjęcie z urzędu przez PINB postępowania z uwagi na brzmienie § 4 pkt 1 i 2 Statutu Stowarzyszenia nr [...], zgodnie z którym celem Stowarzyszenia jest szeroko pojęta działalność na rzecz ludności i środowiska rozumianego jako wszelkie elementy przyrodnicze i środowiskowe, do których zaliczono m.in. ochronę przed budową i eksploatacją nadajników nadmiernego promieniowania elektromagnetycznego (PEM) wysokich częstotliwości w pobliżu skupisk ludzkich (stacje bazowe i przekaźniki telefonii komórkowej, nadajniki telewizyjne, stanowiska radarowe itp.), oraz ochrona ludności przed nadmierną indukcją magnetyczną od technicznych źródeł prądu niskiej częstotliwości 50 Hz (linie przesyłowe wysokiego napięcia, transformatory, instalacje zasilające w budynkach). W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie odniosło się jedynie do jednej z przesłanek wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej, a mianowicie do celów statutowych organizacji, jednak do wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej konieczne jest także istnienie interesu społecznego, który uzasadniałby wszczęcie postępowanie i udział w nim tej organizacji.

Ponadto, jak wskazał DWINB, z wniosku Stowarzyszenia nie wynika, że jego udział będzie korzystny dla postępowania i przyczyni się do realizacji interesu społecznego. Źródła, na które powołuje się Stowarzyszenie w swoich pismach są niewiarygodne. W załączniku do zażalenia nr 4 przywołuje ona m.in. publikację pt. Teologia Światła autorstwa ks. Prof. Włodzimierza Sedlaka twórcy polskiej szkoły bioelektroniki i elektromagnetycznej teorii życia (ww. publikacja znajduje się na stronie internetowej wydawnictwa Continuo (http://www.fbs.org.pl/teologia.html). W książce tej autor prowadzi czytelnika w kierunku światła przy pomocy bioelektroniki i wiary w nieskończonego boga. Wnioski są zaskakujące: bioteologia, nieśmiertelność duszy jest absolutnym pewnikiem i jest wynikiem elektromagnetycznej natury życia, a śmierć to wrota będące wstępem do wielkiej ery nieśmiertelności. Teologia światła, czyli sięganie nieskończoności, to próba bioelektronicznego wyjaśnienia śmierci, nieśmiertelności, duszy człowieka, łaski Boskiej, zmartwychwstania. Nie ulega więc wątpliwości fakt, że książka na którą powołuje się Stowarzyszenie jest publikacją z dziedziny teologii, więc nie jest wiarygodnym źródłem informacji na temat szkodliwości promieniowania elektromagnetycznego. Ponadto, z akt sprawy nie wynika, że któryś z członków Stowarzyszenia lub osoba współpracująca ze Stowarzyszeniem posiada wiedzę na tematy związane z przedmiotem postępowania, co w połączeniu z faktem powoływania się na niewiarygodne źródła rodzi wątpliwości czy Stowarzyszenie będzie w stanie działać w przedmiotowej sprawie dla dobra interesu społecznego. Zdaniem DWINB udział Stowarzyszenia w postępowaniu w sprawie nie przyczyni się do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, więc nie ma podstaw do wszczynania postępowania na jego wniosek.

Ponadto, wątpliwe jest czy w wniosek Stowarzyszenia podejmowany jest w interesie społecznym. W uzasadnieniu żądania wszczęcia postępowania Stowarzyszenie nie precyzuje w czyim interesie działa, jedynie ogólnikowo wskazuje, że "trafostacja w kumulacji ze stacją bazową nr [...] stworzyły katastrofalne zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców Osiedla [...], powodując całą gamę chorób i zgony, szczególnie na choroby nowotworowe. Zdaniem Stowarzyszenia zbrodnicze skutki przeciw zdrowiu i życiu ludności Osiedla [...] są potęgowane kumulacje mikrofalowych modulowanych PEM z indukcją magnetyczną 50 Hz emitowaną przez trafostację (...). Powyższy stan stanowi rażące naruszenie przez T. S.A. przepisów ochrony Spółdzielców i Spółdzielni Mieszkaniowe". Stowarzyszenie twierdzi, więc że działa w interesie mieszkańców Osiedla [...], jednak wątpliwe jest czy faktycznie działa w interesie wszystkich mieszkańców Osiedla [...]. Z pism Stowarzyszenia nie wynika, że ktokolwiek poza członkami Stowarzyszenia jest przeciwny rozbudowie trafostacji. Jak wynika z wykazu członków Stowarzyszenia znajdującego się w aktach sprawy na dziesięciu członków stowarzyszenia sześciu mieszka przy ul. P. w Ś. (w tym czworo w budynkach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie trafostacji), przy ul. P. znajduję się także siedziba Stowarzyszenia. Członkowie Stowarzyszenia są przekonani o szkodliwości trafostacji znajdującej się w pobliżu miejsca ich zamieszkania, więc można przypuszczać, że Stowarzyszenie działa jedynie w interesie swoich członków.

W skardze na powyższe postanowienie Stowarzyszenie "O." w Ś. wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Strona skarżąca wyraziła głębokie niezadowolenie z postanowień organów obu instancji jako wydanych z pominięciem oceny stanu faktycznego i całokształtu stanu prawnego sprawy, związanego z rozbudową trafostacji jako budowli działającej znacząco szkodliwie w kumulacji ze stacją bazową/budowlą telefonii komórkowej i mobilnego internetu nr [...] na zdrowie ludności zamieszkałej w przyległych zasobach mieszkaniowych Spółdzielni Mieszkaniowej przy ul. M..-C. [...] w Ś..

W uzasadnieniu strona skarżąca sformułowana następujące zarzuty:

1. potwierdzenia nieprawdy, że PEM nie działają szkodliwie na zdrowie ludzi, deprecjacji statutowych celów Stowarzyszenia oraz obejścia całego zgromadzonego materiału dowodowego;

2. nieuprawnionego przyjęcia przez PINB i DWINB, że Stowarzyszenie nie posiada legitymacji do wnioskowania o wszczęcie naprawczego i uczestnictwa na prawach strony w tym postępowaniu;

3. naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. przez wybiórcze przeprowadzenie analizy tylko jednego przepisu prawa postępowania art. 31 K.p.a. z pominięciem pozostałych przepisów prawa proceduralnego oraz całej gamy przepisów prawa materialnego, związanego z rozbudową trafostacji;

4. naruszenie art. 2 Konstytucji RP i art. 7 K.p.a. przez rażące naruszenie interesu społecznego ludności zamieszkałej w otoczeniu trafostacji i stacji bazowej telefonii komórkowej i mobilnego Internetu sieci [...] zlokalizowanych na działce nr 197 (uprzednio nr 1/6);

5. naruszenie art. 2 Konstytucji RP i art. 8 KPA przez generowanie długoletniej karuzeli postępowania administracyjnego i procesowego, osłaniającej samowolę budowlaną i eksploatacyjną bogatych inwestorów, generującą brzemienne skutki przeciw interesowi i sprawiedliwości społecznej (deprecjacja zdrowia i warunków życia), powodującej likwidację zaufania społeczeństwa do władzy publicznej (PINB; DWINB);

6. naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, art. 28, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Pr.bud. na skutek pominięcia przez PINB i DWINB w postępowaniach i wydanych postanowieniach najdotkliwiej poszkodowanej przez T. S.A. strony, tj. Spółdzielni Mieszkaniowej;

7. naruszenie art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. przez pominięcie zgromadzonego przez Stowarzyszenia materiału dowodowego, opisującego faktyczny i prawny stan sprawy;

8. naruszenie art. 80 K.p.a. przez pominięcie wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego (stanu faktycznego i prawnego) oraz podjęcia ciężaru dowodu/przekonywania w imię tendencyjnego i wadliwego rozstrzygnięcia sprawy;

9. naruszenie art. 84 § 1 K.p.a. przez pominięcie oceny dwóch ekspertyz biegłych, przedłożonych przez stronę i dokumentujących niedopuszczalną prawnie degradację środowiska, zdrowia i nieruchomości w otoczeniu trafostacji oraz stacji bazowej sieci [...], naruszającą najżywotniejszy interes społeczny (zdrowie i warunki życia ludzi);

10. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. przez pominięcie faktu, że planowane przedsięwzięcie (rozbudowa trafostacji) w kumulacji z mikrofalami stacji bazowej działa znacząco szkodliwie na środowisko i zdrowie ludności oraz degraduje użytkowość nieruchomości Spółdzielni Mieszkaniowej, rażąco naruszając interes społeczny;

11. naruszenie art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 3 Pr.bud. przez zalegalizowanie rozbudowy trafostacji jako budowli bez decyzji o pozwoleniu na budowę;

12. naruszenie art. 29 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Pr.bud. w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 r.R.M. oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; zwanej dalej "u.o.ś") (zalegalizowanie samowoli budowlanej dokonanej z pominięciem decyzji oceny środowiskowej i decyzji o pozwoleniu na budowę);

13. naruszenie art. 35 ust. 1 Pr.bud. w związku z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) (zalegalizowanie samowoli budowlanej dokonanej z pominięciem decyzji lokalizacyjnej i decyzji o pozwoleniu na budowę);

14. naruszenie art. 144 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) przez zalegalizowanie na rzecz T. S. A. nieuprawnionej rozbudowy trafostacji i wkroczenie spotęgowanych, skumulowanych, szkodliwych oddziaływań indukcji magnetycznej 50 Hz oraz mikrofalowych PEM na gruntowe działki Spółdzielni Mieszkaniowej nr 201 (uprzednio nr 2/3) i nr 287.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Oceniając pod tym kątem zaskarżone postanowienie jak i utrzymane jego mocą postanowienie organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 K.p.a. Należy jeszcze podkreślić, że zarzuty skargi odnoszące się merytorycznie do funkcjonowania i rozbudowy trafostacji nie mogły zostać uwzględnione, bowiem Sąd oceniał jedynie kwestię zastosowania przez organy przepisów art. 31 K.p.a. Niemniej jednak będą one mogły być podniesione w toku prowadzonego postępowania, po jego wszczęciu.

Przechodząc zatem do oceny legalności podjętych w sprawie postanowień, należy zauważyć, że przesłanki uprawniające organizację społeczną do wystąpienia w sprawie dotyczącej innej osoby z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu zostały określone w art. 31 § 1 K.p.a. Zgodnie z regulacją zawartą w tym przepisie prawa organizacja społeczna może wystąpić z takim żądaniem, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Są to przesłanki inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie - cel statutowy organizacji społecznej jest jednym elementem legitymującym żądania, drugim natomiast jest zgodność tego żądania z interesem społecznym. Rozpatrując wniosek organizacji społecznej, organy administracji muszą rozważać zarówno to, czy udział w postępowaniu znajduje uzasadnienie w postanowieniach statutu organizacji, jak i to, czy za tym udziałem, nawet gdy mieści się on w ramach działalności statutowej, przemawia interes społeczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 264/07). Takie same kryteria oceny zasadności żądania obowiązują organ przy rozpatrywaniu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu oraz wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Skoro uznanie żądania wszczęcia postępowania za uzasadnione wymaga wystąpienia dwóch wyżej określonych przesłanek inicjatywy procesowej organizacji społecznej, możliwość wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wskutek żądania organizacji społecznej lub o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu następuje wyłącznie wówczas, gdy organ stwierdzi, iż żądanie to nie jest zasadne. Ocena zasadności żądania zgłoszonego w oparciu o art. 31 § 1 K.p.a. polega zaś na zbadaniu przesłanek określonych w tym przepisie i nie może sprowadzać się do merytorycznego badania zarzutów podniesionych przez organizację społeczną, czy też go zastępować.

Uwzględniając treść uzasadnień podjętych w niniejszej sprawie postanowień oraz powyższe przepisy, Sąd doszedł do przekonania, że w sposób niewłaściwy organy rozpatrzyły wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania w związku z pismem strony skarżącej z dnia 6 maja 2016 r. w sprawie dotyczącej rozbudowy przez T. S.A. trafostacji 110/20 kV R-S., obejmującej budowę stanowisk zespołów kompensacji prądów ziemnozwarciowych, zlokalizowanej na dz. nr 197, AM-10, obręb 1 przy skrzyżowaniu ulic P. i D. w Ś..

Przede wszystkim Sąd nie mógł podzielić interpretacji dokonanej przez organ pierwszej instancji zapisów Regulaminu Stowarzyszenia, mających uzasadnić pierwszą przesłankę z art. 31 § 1 K.p.a., tj. cele statutowe organizacji społecznej. W Rozdziale II Regulaminu działalności Stowarzyszenia "O.", zatytułowanym "Cele i sposoby działania" w § 4 wskazano, że celem Stowarzyszenia jest szeroko pojęta działalność na rzecz ludności i środowiska, rozumianego jako wszelkie elementy przyrodnicze i środowiskowe, a mianowicie:

1) ochrona przed budową i eksploatacją nadajników nadmiernego promieniowania elektromagnetycznego (PEM) wysokich częstotliwości w pobliżu skupisk ludzkich (stacje bazowe i przekaźniki telefonii komórkowej, nadajniki telewizyjne, stanowiska radarowe, itp.);

2) ochrona ludności przed nadmierną indukcją magnetyczną od technicznych źródeł prądu niskiej częstotliwości 50 Hz (linie przesyłowe wysokiego napięcia, transformatory, instalacje zasilające w budynkach, itp.);

3) ochrona powietrza przed zapyleniem, spalinami, wszelkimi wyziewami, itp.;

4) ochrona ziemi i wody przed wszelkimi zanieczyszczeniami chemicznymi i mechanicznymi;

5) ochrona przed hałasem i wibracją

6) ochrona świata zwierzęcego i roślinnego;

7) ochrona krajobrazu;

8) ochrona ludności i środowiska przed promieniowaniem jonizującym:

a) emitowanym przez energetykę atomową,

b) emitowanym przez inne urządzenia do wytwarzania i stosowania promieniowania jonizującego,

c) emitowanym przez infrastrukturę do transportu, magazynowania i utylizacji materiałów oraz odpadów radioaktywnych.

Organ pierwszej instancji odnosząc się do powyższych zapisów (§ 4 pkt 1 i pkt 2), stwierdził, że cele wskazane w Regulaminie nie uzasadniają żądania Stowarzyszenia wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy trafostacji 110/20 kV R-S., obejmującej budowę stanowisk zespołów kompensacji prądów ziemnozwarciowych, zlokalizowanej na dz. nr 197, AM-10, obręb 1 przy skrzyżowaniu ulic P. i D. w Ś., bowiem – jak wskazał PINB – cel, o jakim mowa w § 4 pkt 1 Regulaminu, nie odnosi się do przedmiotu postępowania, jakim miałaby być rozbudowa przedmiotowej trafostacji. Natomiast, nawet gdyby przyjąć, iż Stowarzyszenie żąda wszczęcia postępowania ze względu na wyżej opisany cel określony w § 4 pkt 2 Regulaminu, to należy stwierdzić - zdaniem organu pierwszej instancji - iż cel ten nie koresponduje ze sposobami działania Stowarzyszenia określonymi w § 5 pkt 3 Regulaminu, z którego wynika, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele m.in. poprzez kierowanie uwag, wniosków, opinii, odwołań i skarg do organów administracji samorządowej i państwowej oraz sądów, w zakresie naruszeń prawa o ochronie środowiska i zdrowia, a tymczasem przedmiotem postępowania w sprawie rozbudowy przedmiotowej trafostacji nie byłoby naruszenie prawa o ochronie środowiska i zdrowia, o jakim to zakresie jest mowa we wspomnianym Rozdziale II § 5 pkt 3 Regulaminu.

Tak dokonana interpretacja Regulaminu narusza – zdaniem Sądu – przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 w związku z art. 31 § 1 K.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem zauważyć, że w art. 31 § 1 K.p.a. jest mowa o "uzasadnionych celach statutowych organizacji" a nie – jak wskazuje PINB – o tym, aby "cel odnosił się do przedmiotu postępowania". Idąc tokiem rozumowania PINB, należałoby wymagać, aby - skoro przedmiotem postępowania jest rozbudowa trafostacji – taki dokładnie przedmiot był ujęty w statucie (regulaminie) organizacji społecznej, co jednak jest praktycznie niemożliwe, biorąc pod uwagę, że z reguły organizacje społeczne określają swoje cele w sposób ogólny, choć w ramach jakiejś określonej dziedziny, np. ochrony środowiska.

Skoro zatem celem statutowym skarżącego Stowarzyszenia jest ochrona ludności przed nadmierną indukcją magnetyczną od technicznych źródeł prądu niskiej częstotliwości 50 Hz (linie przesyłowe wysokiego napięcia, transformatory, instalacje zasilające w budynkach, itp.), nie można stwierdzić, że taki cel nie dotyczy sprawy, w której mamy do czynienia z funkcjonowaniem trafostacji, czy też jej rozbudową.

Ponadto, stwierdzając, że cel, o którym mowa w § 4 pkt 2 Regulaminu, nie koresponduje ze sposobami działania Stowarzyszenia określonymi w § 5 pkt 3 Regulaminu, bowiem przedmiotem postępowania w sprawie rozbudowy przedmiotowej trafostacji nie byłoby naruszenie prawa o ochronie środowiska i zdrowia, organ pierwszej instancji dokonuje w istocie merytorycznej oceny żądania strony skarżącej z dnia 6 maja 2016 r., do czego nie jest na tym etapie postępowania uprawniony. Podobnie zresztą argumentuje swoje stanowisko organ drugiej instancji, wskazując na niewiarygodność źródeł informacji na temat szkodliwości promieniowania elektromagnetycznego. Na tym wstępnym etapie postępowania, wyznaczonym cytowaną wcześniej treścią art. 31 § 1 K.p.a., organ nie jest uprawniony oceniać prawną dopuszczalność zgłoszonego żądania, lecz jego rola sprowadza się tylko i wyłączenie do zbadania, czy jest ono uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej i czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny.

Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w przywołanym przez organ pierwszej instancji wyroku NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1499/06), że działalność organizacji społecznej opisana w Statucie czy Regulaminie tej organizacji winna być jak najszczegółowiej określona tak, aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem postępowania, którego wszczęcia organizacja żąda. Zdaniem Sądu statutowa działalność, na którą powołuje się skarżące Stowarzyszenie, dla uzasadnienia żądania wszczęcia postępowania w sprawie rozbudowy trafostacji, dotyczy zasadniczych kierunków działalności strony skarżącej, a jej zakres jest tak skonkretyzowany, że możliwe jest uchwycenie rzeczywistego i bezpośredniego związku pomiędzy tak pojmowanymi celami statutowymi Stowarzyszenia, tj. ochrona ludności przed nadmierną indukcją magnetyczną od technicznych źródeł prądu niskiej częstotliwości 50 Hz, a przedmiotem postępowania, którego wszczęcia żąda organizacja, tj. rozbudowa trafostacji, która niekorzystnie - w ocenie strony skarżącej – oddziaływuje na zdrowie i życie okolicznych mieszkańców, a co mogłoby być przedmiotem dalszego, ewentualnie już merytorycznego postępowania.

Jak wskazuje się w doktrynie, celem wymienionym w statucie organizacji społecznej może być obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, obrona interesów grupowych osób w niej zrzeszonych, zapobieganie sytuacjom zagrażającym tym interesom, propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym, itp. Każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia do niego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 257-258). Uwzględniając powyższe, za nieuzasadnione należało uznać stwardzenie PINB, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest interesu statutowego Stowarzyszenia w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie rozbudowy przez T. S.A. trafostacji 110/20 kV R-S., obejmującej budowę stanowisk zespołów kompensacji prądów ziemnozwarciowych, zlokalizowanej na dz. nr 197, AM-10, obręb 1 przy skrzyżowaniu ulic P. i D. w Ś.. Ponadto należy zauważyć, że organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do unormowań Regulaminu, a jest to jedna z dwóch przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do drugiej przesłanki wszczęcia na wniosek organizacji społecznej postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, tj. wykazania interesu społecznego, należy zwrócić uwagę, że – jak słusznie zauważyły organy - organizacja społeczna ubiegająca się o wszczęcie postępowania ze względu na interes społeczny ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia takiego interesu społecznego w danym postępowaniu. Organizacja powinna zatem wykazać, za pomocą odpowiedniej argumentacji, spełnienie przez nią przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. Organ administracji ma jedynie obowiązek zweryfikowania, czy przedstawiona przez organizację argumentacja uzasadnia wszczęcie postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby. Zweryfikowania wniosku nie można utożsamiać z udowodnieniem przez organ okoliczności przemawiających za istnieniem interesu społecznego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2536/10). Nadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1038/08), organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów, dopiero wtedy będzie można przyjąć, że za jej udziałem przemawia interes społeczny.

W niniejszej sprawie w ocenie organów argumentacji dotyczącej kwestii wykazania interesu społecznego we wszczęciu przedmiotowego postępowania skarżące Stowarzyszenie nie przedstawiło. Przy czym, PINB poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że Stowarzyszenie nie dopełniło ciążącego na nim obowiązku starannego wykazania istnienia interesu społecznego we wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego rozbudowy trafostacji. Takie działanie organu jest jednak sprzeczne z przepisami art. 31 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem organ administracji dostrzeże jakiekolwiek braki wniosku organizacji społecznej, polegające na niedostatecznym sprecyzowaniu bądź uzasadnieniu jego treści, powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia, czy sprecyzowania, czego jednak zabrakło. Jeśli w wyniku takiego wezwania wniosek nadal nie zawierałby danych niezbędnych do jego kwalifikacji, dopiero wówczas można mówić o niespełnieniu obowiązku spoczywającego na wnioskodawcy. Pogląd ten stoi zatem w sprzeczności ze stanowiskiem zajętym przez organy w niniejszej sprawie. Przy czym podkreślić należy, że konkluzję, iż Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego, organy wyprowadziły bez dokonania jakiejkolwiek analizy treści wniosku z 6 maja 2016 r. i bez wezwania wnioskodawcy o jego uzupełnienie, czy doprecyzowanie, co - zdaniem Sądu - było obowiązkiem organu. W sytuacji zaniedbania tego obowiązku przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy winien był przynajmniej podjąć próbę usunięcia tego uchybienia, poprzez stosowne wezwanie skierowane do wnioskodawcy, a dopiero wówczas, w zależności od uzupełnionego stanowiska wnioskodawcy, bądź w przypadku braku odpowiedzi na wezwanie, powinien był ocenić spełnienie przesłanek z art. 31 K.p.a. Zdaniem Sądu, to na organie spoczywa obowiązek wezwania organizacji społecznej do wykazania okoliczności istotnych dla rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 31 § 1 K.p.a., także wówczas, gdy jego uzasadnienie nie jest precyzyjne. W razie stwierdzenia powyższych braków formalnych podania organ powinien zastosować odpowiednio przepis art. 64 § 2 K.p.a., czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.

Brak w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji rozważenia kwestii istnienia interesu prawnego we wszczęciu postępowania, zgodnie z żądaniem Stowarzyszenia, powoduje, że powyższe wymyka się spod kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie zaś z art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 126 K.p.a. każde postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych postanowień. Bez zachowania tego elementu postanowienia, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w zażaleniu, jak też w skardze do sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli aktów administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie postanowienia ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Powyższe należy również odnieść do treści uzasadnienia postanowienia drugoinstancyjnego, w którym DWINB jedynie w ograniczonym zakresie odniósł się do twierdzeń zawartych w sześciostronicowym żądaniu z dnia 6 maja 2016 r., a mianowicie brak jest odniesienia się do twierdzeń dotyczących kumulacji szkodliwej dla środowiska i zdrowia ludności indukcji magnetycznej emitowanej przez trafostację i mikrofal o ponadnormatywnym natężeniu, emitowanych przez stację bazową telefonii komórkowej. Ponadto, Stowarzyszenie twierdzi, że działa w interesie mieszkańców Osiedla [...], nie ma zatem powodów – jak uczynił to DWINB – poddawać w wątpliwość, czy faktycznie działa w interesie wszystkich mieszkańców Osiedla [...]. Bez znaczenia jest natomiast, że z pism Stowarzyszenia nie wynika, iż ktokolwiek poza członkami Stowarzyszenia jest przeciwny rozbudowie trafostacji, że na dziesięciu członków stowarzyszenia sześciu mieszka przy ul. P. w Ś. (w tym czworo w budynkach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie trafostacji), że przy ul. P. znajduję się także siedziba Stowarzyszenia. Nieuzasadnione ponadto jest wskazywanie, że z akt sprawy nie wynika, aby któryś z członków Stowarzyszenia lub osoba współpracująca ze Stowarzyszeniem posiadała wiedzę na tematy związane z przedmiotem postępowania, co w połączeniu z faktem powoływania się na niewiarygodne źródła rodzi wątpliwości czy Stowarzyszenie będzie w stanie działać w przedmiotowej sprawie dla dobra interesu społecznego.

Jak trafnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1499/06, publ. CBOSA), nie bez znaczenia jest cecha "rzeczywistości" (autentyczności) celów statutowych danej organizacji społecznej, która to cecha, jak trafnie podkreśla się w doktrynie, "pozwala rozpoznać autentyczne organizacje społeczne spośród pseudo-organizacji społecznych, których powstawanie i działanie jest szczególnie dostrzegalne w ostatnich latach" (A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna ..., s. 228). Takiego określenia (pseudo-organizacja społeczna) nie można odnieść do Stowarzyszenia "O.", które podejmuje – choć z różnym rezultatem - znane Sądowi działania w celu ochrony środowiska. Ochrona środowiska jest jednym z podstawowych obowiązków władz publicznych (art. 5 i art. 74 ust. 2 Konstytucji RP).

Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało do uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien, mając na względzie uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu, w pierwszej kolejności ustalić, czy za wszczęciem postępowania, o jakim mowa w piśmie z dnia 6 maja 2016 r., przemawia interes społeczny.

W punkcie drugim orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).