Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1730/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Małgorzata Barchel – Ziaja Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A.S. i A.G. na uchwałę Rady Gminy Rzezawa z dnia 29 lipca 2009 r. nr XXVI/160/09 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rzezawa skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 29 lipca 2009 r. Nr XXVI/160/09 Rada Gminy Rzezawa uchwaliła zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rzezawa uchwalonego w dniu 6 lutego 2004 r. (Uchwała Nr XlII/81/04). Zmiana dotyczy ustaleń tekstowych planu w zakresie warunków lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wprowadzono nowy § 8 ust. 2 pkt 1 lit. f) i nowy § 8 ust. 2 pkt 5 lit. f), w których wykluczono "lokalizowanie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z 2005 r. Nr 92, poz. 769 oraz z 2007 r. Nr 158, poz. 1105). Wykluczenie powyższe nie dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej, w rozumieniu art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.)."

Powyższą uchwałę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. S. oraz A. G.. Skarżący zarzucili: 1) naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – dalej w skrócie jako "u.p.z.p."), poprzez wprowadzenie do planu zapisów mających charakter zapisów indywidualnych a ponadto stojących w sprzeczności z prawem, 2) naruszenie art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie ograniczenia w wykonywaniu własności w akcie niższej rangi niż ustawowy, 3) naruszenie art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, która dopuszcza prowadzenie działalności mogącej znacząco oddziaływać na środowisko po spełnieniu określonych warunków.

W uzasadnieniu skarg podano, że skarżący już od 2006 r. podejmowali działania zmierzające do zagospodarowania terenu, który znajduje się w ich władaniu, na potrzeby prowadzonej przez siebie działalności rolniczej tzn. na budowę fermy tuczu brojlera o łącznej obsadzie 240.000 sztuk, na działkach numer "1’ w R. oraz "2" w O. (A. S.) oraz budowę fermy tuczu brojlera o łącznej obsadzie 300.000 sztuk, na działkach numer "3" w R. oraz "4" w O. (A. G.). Pomimo tego Rada Gminy uchwałą z dnia 29 lipca 2009 r. wprowadziła zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmujące m.in. tereny, na których planowana była inwestycja. W związku z nowymi zapisami będzie ona niemożliwa do zrealizowania. Zdaniem skarżących taki zapis jest nadużyciem władztwa planistycznego przez Radę Gminy. Nie jest ona bowiem uprawniona do określania aktem prawa miejscowego, jakie inwestycje nie mogą być na jej terenie wykonywane, jeżeli ich prowadzenie jest dopuszczalne na mocy przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wprowadzenie takiego zapisu nie zmienia w istocie przeznaczenia gruntu, a jedynie w sposób niedopuszczalny zmierza w kierunku wyłączenia możliwości lokalizowania na terenie gminy inwestycji, które są w subiektywnej ocenie mieszkańców gminy niepożądane. Rada Gminy pod pozorem dbałości o środowisko wprowadza ograniczenia, które nie znajdują żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Przepisy o ochronie środowiska wskazują, w jakich przypadkach dane tereny mogą być wyłączone spod dokonywania określonego rodzaju inwestycji. Jednakże przepisy te nie przewidują, aby to gmina podejmowała decyzje w tym zakresie. Naruszenia przepisów konstytucyjnych skarżący upatrują w ograniczeniu prawa własności nie w przepisie rangi ustawowej, ale w uchwale rady gminy zakładając niejako prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym.

Skarżący zarzucili, że uchwała Rady Gminy narusza prawo do swobodnego dysponowania gruntem. Działanie to jest skierowane przeciwko skarżącemu. Zakaz wprowadzono jedynie w odniesieniu do terenów rolniczych oznaczonych na planie symbolami RP i RZ, na których miała powstać inwestycja skarżącego. Żadne inne tereny leżące na obszarze gminy nie zostały objęte zakazem. W związku z tym treść uchwały w rzeczywistości nie ma charakteru abstrakcyjnego i generalnego, a konkretny skierowany do indywidualnie oznaczonego podmiotu, a jej intencją jest jedynie pozbawienie możliwości realizowania inwestycji przez skarżących. Skarżący porównali działanie Rady Gminy do już negatywnie ocenionego w orzecznictwie sądowym postępowania organów planistycznych, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazywały określonemu podmiotowi dokonywania określonych czynności i stosowania wskazanej technologii produkcji.

Dodatkowo skarżący wskazali, że uchwała została podjęta w warunkach postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, a więc nie sposób założyć, aby Rada Gminy podejmując uchwałę nie wiedziała o toczącym się postępowaniu. Ponadto organem planistycznym jest także Wójt Gminy Rzezawy, który jest w sporze ze skarżącymi a to dlatego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] kilkakrotnie uchylało odmowne decyzje Wójta w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, a Wójt zamiast wykonać wskazówki Kolegium Odwoławczego, przystąpił do procedury zmiany planu miejscowego w tym kierunku, żeby uniemożliwić realizację planowanej inwestycji przez skarżących. Ponadto Wójt Gminy w żadnym piśmie nie poinformował skarżących o projekcie zmiany planu miejscowego, mimo że dotyczy to ich istotnego uprawnienia.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie administracyjnej są bezzasadne i nie mogą być skutecznie podnoszone w procedurze kontroli legalności planu miejscowego. Ponadto Wójt jako organ I instancji nie może naruszyć art. 138 § 2 K.p.a., adresowanego do organu odwoławczego. Zarzuty dotyczące zaskarżonego planu miejscowego są również niezasadne, a Wojewoda [...] badając tą uchwałę uznał ją za zgodną z prawem. Podniesione zarzuty nie są zasadne, bo skarżący nie sprecyzował, na czym ma polegać nadużycie obowiązującego prawa w zakresie władztwa planistycznego wykonywanego Radę Gminy. Sama uchwała nie zmieniła ustaleń planu, a jedynie sprecyzowała jego część opisową. Również art. 73 Prawa ochrony środowiska nie został naruszony, ponieważ przepis ten nie zawiera zakazów o których mowa w skardze.

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 695/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Rzezawa z dnia 29 lipca 2009 r. Nr XXVI/160/09 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rzezawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek w zasadzie z innych przyczyn, niż te, które wskazano w skardze. Nie można bowiem czynić zarzutu miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianie z tego powodu, że formułuje w swoim tekście normy zbliżone do indywidualnych. Istotą i specyfiką planu miejscowego jest to, że ustala on konkretne przeznaczenie większych lub mniejszych obszarów, co może również dotyczyć pojedynczych działek. Sąd nie zgodził się również z zarzutem naruszenia Konstytucji RP i art. 6 u.p.z.p. przez wprowadzenie ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, gdyż – jak podkreślił - to właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala na takie ograniczanie drogą aktów prawa miejscowego i czyni to w art. 6 u.p.z.p. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawnym instrumentem wyznaczonym przez akt rangi ustawowej.

W ocenie Sądu nietrafny jest także zarzut naruszenia prawa ochrony środowiska. Planowanie przestrzenne dotyczy tylko przeznaczenia terenów, a nie dotyka konkretnej działalności mogącej lub nie mogącej znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego kwestie związane z samą szczegółową ochroną środowiska muszą być rozpatrywane na innej płaszczyźnie niż kwestie planistyczne. W obrębie planowania należy oczywiście uwzględniać wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), ale dzieje się to na innych zasadach i w innej skali niż działania podejmowane w oparciu o prawo ochrony środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się natomiast z zarzutem o przekroczeniu przez Radę Gminy Rzezawa granic władztwa planistycznego. To przekroczenie granic władztwa planistycznego przejawia się w dowolności przyjętego rozstrzygnięcia, które nie zostało należycie uzasadnione w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy.

Sąd zauważył, że celem planowania przestrzennego jest zwłaszcza ustalenie przeznaczenia terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Zaskarżona uchwała, zdaniem Sądu, nie realizuje tego celu, gdyż nie przeznacza żadnego terenu na żaden cel, a tylko działa negatywnie: wyklucza niektóre przedsięwzięcia gospodarcze na wyznaczonym terenie. Cel wykluczenia tych przedsięwzięć jest tylko pozornie jasny.

Rada nie wyważyła interesów różnych podmiotów, których kolizja może doprowadzić do miejscowych konfliktów społecznych. Nie oceniła też sytuacji terenu objętego zmianą planu z punktu widzenia walorów ekonomicznych przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), a tak znaczne ograniczenie działalności gospodarczej zmieni znacznie wartość nieruchomości objętych planem. Rada wybiórczo i arbitralnie przyjęła, że właśnie tylko nieruchomości skarżących mają być wyłączone z możliwości lokalizowania określonych przedsięwzięć, gdyż wiedziała, że właśnie oni takie przedsięwzięcia zamierzają podjąć. Wynika stąd, że jej uchwała ma w istocie charakter interwencyjny, chce doraźnie zapobiec czyjejś działalności i nie bierze pod uwagę konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa. Nadto Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest na tyle lakoniczne i szablonowe, że nie da się w nim znaleźć odpowiedzi na pytanie o motywy podjęcia uchwały o takiej właśnie treści. Sąd zaakcentował, że wymagania wobec organów planistycznych stawiane przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są na tyle wszechstronne i ścisłe, że każde działanie o niewytłumaczalnych motywach lub o motywach sprzecznych z konkretnymi zapisami tej ustawy powinny być uznawane za przekroczenie granic władztwa planistycznego. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z istotą planowania przestrzennego a w szczególności z rozwiązaniami zawartymi w z art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 26 lipca 2011 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi w Krakowie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 u.p.z.p. który nakazuje wyznaczanie w obszarze planu miejscowego obszarów przeznaczenia, a wbrew temu, co twierdzi Sąd I. instancji, zaskarżona uchwała jedynie wprowadziła zmiany do obowiązującego planu miejscowego. W takiej sytuacji ustalenia uchwały zmieniającej (zaskarżonej) należy rozpatrywać łącznie z uchwałą, która podlegała zmianie. Zaskarżony plan dotyczy ustaleń tekstowych polegających na dodaniu do § 8 ust. 2 pkt 1 i § 8 ust. 2 pkt 5 planu liter f, skutkiem czego tak w obszarze RP jak i RZ wykluczono lokalizowanie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, przy czym wykluczenie to nie dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że tak § 8 ust. 2 pkt 1 lit. f jak i § 8 ust. 2 pkt 5 lit. f planu miejscowego należy odczytywać łącznie z pozostałymi przepisami planu miejscowego i taka "łączna" treść planu miejscowego spełnia wymogi ustawowe. Ustalenia planu miejscowego mogą zawierać także zakazy, a więc generalizując, ustalenia planu miejscowego mogą zawierać tak pozytywne ustalenia, jak i negatywne. Ustalając ograniczenia rada gminy musi uwzględniać tak prawo własności, jak i interes publiczny oraz wymagania ochrony środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą zakazy nie naruszają zasady równości wobec prawa, gdyż zostały wprowadzone na całym terenie oznaczonym symbolem RP i PZ, a tym samym obciążają w stopniu równym innych właścicieli działek położonych w tych obszarach. Plan zagospodarowania przestrzennego może ograniczać prawo własności, oby tylko w granicach tego prawa właściciel gruntu może z niego korzystać, nim rozporządzać i dokonywać jego zabudowy. Sąd II. Instancji uznał, ze trafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I. instancji art. 133 P.p.s.a. Za błędne uznano przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że tylko nieruchomości skarżących mają być wyłączone z możliwości lokalizowania określonych przedsięwzięć. Sama zaś okoliczność, że skarżący podejmowali działania zmierzające do zagospodarowania terenu polegającego na budowie ferm tuczu brojlera, jak również występowali o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację takiego przedsięwzięcia nie oznacza zakazu zmiany planu miejscowego.

Przeszkody do zmiany planu miejscowego nie stanowi nawet wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wyważyć znaczenie interesu prywatnego z interesem publicznym, bo żaden z nich a priori nie zyskał prymatu. Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważania okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. W sprawie zabrakło wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a dokonanie takiej oceny w ramach oceny procedury planistycznej pozwoli na sformułowanie oceny, czy wprowadzone zmiany mieszczą się w granicach władztwa planistycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji winien ocenić tak dokumenty złożone przez skarżących jak i przez organ. Oceny materiału dowodowego i oceny prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy Sąd dokonuje na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ocena prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy nie może być dokonana wybiórczo, gdyż wówczas uzasadniony jest zarzut oceny dowolnej. Podzielono stanowisko organu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie przeprowadził należytej kontroli, czy wprowadzone zaskarżoną uchwałą zakazy mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest uzasadnienia faktycznego dla przyjętej przez Sąd pierwszej instancji tezy, że wprowadzone zakazy stanowią przekroczenie uprawnień planistycznych gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), po ustaleniu, że zaskarżona uchwała lub jej część narusza prawnie chroniony interes prawny skarżących, uprawniony jest do badania, po czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając tą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie związany jest poglądem prawnym wyrażonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 190 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest rozpoznać sprawę zgodnie z wyraźnymi wytycznymi zawartymi w tym wyroku co do wykładni prawa. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1001/11 wskazano, że zaskarżona uchwała

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podał, że art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nakazujący wyznaczanie w obszarze planu miejscowego obszarów przeznaczenia nie został naruszony przez organy planistyczne w tej sprawie. Zaskarżona uchwała jedynie wprowadziła zmiany do obowiązującego planu miejscowego. Zaskarżony plan dotyczy ustaleń tekstowych polegających na dodaniu do § 8 ust. 2 pkt 1 i § 8 ust. 2 pkt 5 planu liter f, skutkiem czego tak w obszarze RP jak i RZ wykluczono lokalizowanie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, przy czym wykluczenie to nie dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że tak § 8 ust. 2 pkt 1 lit. f jak i § 8 ust. 2 pkt 5 lit. f planu miejscowego należy odczytywać łącznie z pozostałymi przepisami planu miejscowego i taka "łączna" treść planu miejscowego spełnia wymogi ustawowe. Ustalenia planu miejscowego mogą zawierać także pozytywne ustalenia, jak i negatywne oraz zakazy. Ustalając zaś ograniczenia rada gminy musi uwzględniać tak prawo własności, jak i interes publiczny oraz wymagania ochrony środowiska.

We wiążącej ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wprowadzone zaskarżoną uchwałą zakazy nie naruszają zasady równości wobec prawa, gdyż zostały wprowadzone na całym terenie oznaczonym symbolem RP i PZ, a tym samym obciążają w stopniu równym także innych właścicieli działek położonych w tych obszarach. Plan zagospodarowania przestrzennego może ograniczać prawo własności, oby tylko w granicach tego prawa właściciel gruntu może z niego korzystać, nim rozporządzać i dokonywać jego zabudowy. Sąd II. Instancji uznał, że Sąd I. instancji błędnie ustalił, że tylko nieruchomości skarżących mają być wyłączone z możliwości lokalizowania określonych przedsięwzięć. Sama zaś okoliczność, że skarżący podejmowali działania zmierzające do zagospodarowania terenu polegającego na budowie ferm tuczu brojlera, jak również występowali o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację takiego przedsięwzięcia nie oznacza zakazu zmiany planu miejscowego. Przeszkody do zmiany planu miejscowego nie stanowi nawet wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wyważyć znaczenie interesu prywatnego z interesem publicznym, bo żaden z nich a priori nie zyskał prymatu. Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważania okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Obowiązkiem Sądu I. instancji winno być także dokonanie oceny, czy wprowadzone zaskarżoną uchwałą zakazy mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy i czy tego władztwa gmina nie nadużyła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę przytoczył podstawowe elementy wykładni prawa z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym bowiem zakresie Sąd I. instancji związany jest tą wykładnią i nie może dokonywać odmiennych ustaleń.

Tym samym pozostała Sądowi jedynie do rozważenia kwestia oceny, czy przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego organy planistyczne Gminy Rzezawa nie przekroczyły granic władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne do zespół uprawnień organu stanowiącego i wykonawczego gminy uprawniający do ustalania sposobu, kierunku i zasad zagospodarowania obszarów na terenie danej gminy.

Uzasadniając przystąpienie do sporządzenia zmiany planu miejscowego (uchwała Rady Gminy Rzezawa z dnia 27 sierpnia 2008 r. Nr XVI/99/08) wyjaśniano, że projektowana zmiana realizuje główny cel terenów "RP" jakim jest wykluczenie wszystkich rodzajów inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko z wyłączeniem urządzeń infrastruktury. Co do ustaleń w obszarze "RO" wskazano, że wykluczenie dotyczy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Dalsza część projektowanych zmian dotyczyła także innych obszarów (np. RZ, PS, RG, UM, MU, MN, RC, itd.). Z materiałów planistycznych wynika także, że jednym z powodów zmiany planu miejscowego było wyeliminowanie mankamentów obowiązującego planu miejscowego. Wskazuje się bowiem, że brak proponowanej zmiany umożliwiał na terenach rolniczych i terenach łąk lokalizowanie co do zasady każdej inwestycji niezależnie od jej wielkości i stopnia ingerencji w środowisko naturalne. Było to trudne do uzasadnienia zwłaszcza na terenach rolniczych, na których ograniczenie przed inwestycjami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko naturalne było przyjmowane przez organy planistyczne jako skutek rolniczego zagospodarowania tych terenów. Jak podnosi się, ograniczenie inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne było pożądane zwłaszcza w obszarze sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej oraz na terenach o znaczących walorach krajobrazowych. Z prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że proponowane zmiany mają charakter ochronny i eliminują istnienie istotnej luki.

Analizując oba punkty dodane do § 8 planu miejscowego nie można pominąć § 14 tabeli nr 2 tego planu. Jako kierunek przestrzenny zagospodarowania plan ten – dla obszaru R (w tym i RP i RZ) – określał utrzymanie istniejącej struktury osadniczej oraz rozwój systemów osadnictwa przy pełnej ochronie wartości kompleksów rolnych, przyrodniczych, lokalnego krajobrazu i tradycji kulturowej. Wśród strategii kierunkowych tabela nr 2 w § 14 planu miejscowego wymienia przeciwdziałanie degradacji środowiska rolnego, ochrona gruntów o wysokich klasach bonitacyjnych, realizacja planu ochrony gruntów rolnych przed erozją gleb oraz realizacja programu zalesiania gruntów najsłabszych. Istotne znaczenie mają ustalenia pkt 4 strefy rolniczo-osadniczej (§ 14 tabela 2 planu miejscowego). Zgodnie z tym punktem jako ustalenia uzupełniające plan miejscowy przewiduje się zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń degradujących w szerszym zasięgu środowiska przyrodniczego w zakresie zdolności produkcyjno-rolniczych, a także określenie, że uciążliwość obiektów o charakterze produkcyjno-przetwórczym winna mieścić się każdorazowo w granicach posesji.

Tym samym Rada Gminy Rzezawa uznała, że uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego w zakresie uzupełnienia zasad zagospodarowania terenów RP – tereny rolnicze i RZ- tereny łąk stanowić będzie konsekwencję przeznaczenia tych obszarów w strefie rolniczo-osadniczej. Dotychczasowy stan prawny był bowiem taki, że ustalenia dla tej strefy nie przewidywały dopuszczalności lokalizowania obiektów degradujących środowisko przyrodnicze, a zakres uciążliwości miał mieścić się w granicach posesji (chyba chodziło o granice działki). Analizując treść planu miejscowego, a w tym, § 7 ust. 8 pkt 3 planu miejscowego należy dojść do wniosku, że ustalenia zawarte w strefach (w tym w strefie rolniczo-osadniczej) mają na celu uporządkowanie struktury terenów o różnorodnej funkcji i ukształtowaniu przestrzennym i traktowane są jako ustalenia szczegółowe. Strefa rolniczo-osadnicza została uznana za strefę ograniczonego rozwoju osadnictwa za względu na jej rolniczy i ekologiczny charakter. Dotychczasowa regulacja planu miejscowego w analizowanym zakresie powodowała, że ustalenia szczegółowe dla strefy rolniczo-osadniczej zakazywały lokalizacji obiektów degradujących środowisko w szerszym zasięgu i obiektów o uciążliwości przekraczającej teren posesji (§ 14 tabela nr 2 L.p.2 pkt 4 ppkt 1 i 3). Dodatkowo jednak ten sam przepis - § 14 L.p. 2 pkt 6 ppkt 7 lit. b planu miejscowego określał, że w obszarze RP i RZ istnieje pełna dostępność inwestycyjna dla funkcji związanych z rolnictwem. Tym samym oba te przepisy pozwalały (i pozwalają) na realizację inwestycji związanych z rolnictwem, ale nie ingerujących znacząco na środowisko naturalne i których zakres uciążliwości nie przekracza tzw. "posesji". Z kolei § 8 planu miejscowego określający użytkowanie podstawowe i dopuszczalne na terenach objętych tym planem i – Sąd przyznaje tutaj rację organom planistycznym Gminy Rzezawy – poprzednia treść § 8 ust. 2 określała jedynie to, że w ramach użytkowania dopuszczalnego możliwa jest działalność gospodarcza związana z rolnictwem. To istotnie mogło budzić wątpliwości co do rozumienia zakresu ograniczeń z § 14 tabeli nr 2 planu miejscowego w stosunku do § 8 tego planu zwłaszcza, że w tym § 14 plan miejscowy posługiwał się dość ogólnymi pojęciami jak "obiekty degradujące środowisko naturalne" czy uciążliwość w ramach "posesji". Można więc uznać, że przekonywujące są argumenty Rady Gminy Rzezawa co do zasadności wprowadzanie uszczegółowienia w § 8 ww. planu miejscowego poprzez sprecyzowanie, jakie to inwestycje są zakazane na danym terenie. Jak stwierdził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w tej sprawie, wprowadzenie takiego zakazu było dopuszczalne i nie miało charakteru regulacji intencjonalnej nakierowanej tylko na ograniczenie prowadzenia działalności przez konkretną osobę.

Skarżący podnoszą w swoich skargach, że zamierzali uzyskać pozwolenia na budowę dla ferm tuczu brojlera i podejmowane przez nich działania były negatywnie oceniane przez organy Gminy Rzezawa (poprzez wydawanie decyzji negatywnych w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięć), ale na skutek uchyleń takich decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], Wójt Gminy Rzezawa zamiast wydawać takie decyzje, które byłyby korzystne dla skarżących, doprowadził do zmiany planu miejscowego.

Ten argument nie może stanowić podstawy do uznania niedopuszczalnego naruszenia interesu prawnego skarżących przejawiającego się w prawie do zagospodarowania ich działek w uznanym przez nich zakresie. Przede wszystkim należy stwierdzić, że procedura zmiany zaskarżonego planu miejscowego trwała prawie 1 rok, a w tym czasie skarżący nie wykazywali zainteresowania proponowaną zmianą. Nie składali ani wniosków, ani uwag. Rada Gminy mogła więc uznać, że skarżący akceptują proponowane zmiany. Drugą okolicznością jest sam charakter decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację danej inwestycji. Decyzja ta określa zakres ingerencji projektowanej inwestycji na elementy istotne w punktu widzenia ochrony środowiska, przewidując, między innymi, warunki korzystania ze środowiska, warunki ingerencji, zakres kompensacji środowiskowej, obowiązki nakładane na inwestora, itd. Taka decyzja nie prowadzi jeszcze do przyznania jakiegokolwiek uprawnienia inwestorowi. Tak jak wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lipca 2011 r., prowadzenie odrębnego postępowania w przedmiocie środowiskowej zgody na realizacje przedsięwzięcia nie mogła ograniczać prawa Rady Gminy do uchwalenia planu miejscowego.

Rekapitulując należy stwierdzić, że podjęcie zaskarżonej uchwały mieściło się w granicach władztwa planistycznego gminy. Sąd nie bada zaś celowości podjęcia określonych czynności planistycznych i nie może oceniać, czy rada gminy zasadnie przystąpiła do zmiany planu miejscowego. Jest to wyłączna kompetencja organów planistycznych. Sąd ocenił jedynie, że ta argumentacja, na jaką powołują się organy planistyczne w tej sprawie, uzasadniała podjęcie tej uchwały.

W związku z powyższym mając na uwadze wydany w tej sprawie wyrok przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wiąże Sąd orzekający w sprawie, jak i dokonaną ocenę co do wyważenia interesów: publicznego ogniskującego się wokół zapewnienia ochrony środowiska przyrodniczego na tym terenie i doprowadzenia do precyzji ustaleń planistycznych o obszarach o przeznaczeniu rolniczym, które nie powinny prowadzić do różnej ich wykładni, a z drugiej strony interes skarżących sprowadzający się do ochrony prawa własności w zakresie możliwości realizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko – Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona uchwała mieściła się w granicach dopuszczalnych rozstrzygnięć Rady Gminy Rzezawa.

W związku z powyższym, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 190 P.p.s.a. należało stwierdzić, że zaskarżony plan miejscowy nie narusza zasad jego sporządzenia w analizowanym zakresie, ani też procedury jego uchwalenia w istotnym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargi, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a – oddalił.