Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 168/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie : Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca), Protokolant : Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Terenowy we W. w przedmiocie zwolnienia lokalu mieszkalnego oraz uiszczania opłat i odszkodowania za używanie lokalu I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Dyrektorowi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we W. grzywnę w wysokości 1.000,00 (słownie: tysiąc) złotych; IV. zasądza od Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we W. na rzecz skarżącego [...] kwotę 357,00 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżący [...], reprezentowany przez radcę prawnego, pismem z dnia 31 lipca 2013r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, na przewlekłość postępowania, prowadzonego przez Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we W. w trybie art. 42 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w sprawie zwolnienia przez [...] i [...] lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] oraz uiszczania opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz odszkodowania w wysokości 200% wartości opłat za używanie przedmiotowego lokalu.

Zarzucono w/w organowi rażące naruszenie przepisów art. 35 § 1 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art.12 k.p.a. art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w okresie od 12 listopada 2009r. do dnia 18 listopada 2012r., wnosząc o uznanie skargi za zasadną i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, podkreślono m.innymi, że wydanie w ustawowym terminie przedmiotowej decyzji leży w interesie stron postępowania, gdyż przewlekłe prowadzenie postępowania powoduje bez wątpienia wystąpienie szkody (naliczanie przez organ opłat za używanie w/w lokalu oraz odszkodowania w wysokości 200% wartości opłat ) dla stron postępowania, w szczególności po stronie [...], który począwszy od kwietnia 2002r. nie zamieszkuje w tym lokalu i nie ma woli tam zamieszkiwać. Skarżący bowiem w dniu 2 kwietnia 2002r. na mocy rozkazu personalnego Dowódcy WLOP nr [...] został służbowo przeniesiony do Batalionu Radiotechnicznego w K., a następnie do J.W. [...]. Jednocześnie skarżący założył w K. ośrodek życia rodzinnego (zawarł nowy związek małżeński, posiada dwójkę dzieci) i otrzymał w dniu 27 lutego 2006r. przydział lokalu mieszkalnego w K. przy ul. [...].

Szczególnej uwagi zdaniem skarżącego wymaga fakt, że to skarżacy jednocześnie z opuszczeniem w/w lokalu domagał się od wojskowego organu kwaterunkowego pierwotnie w Oddziale w [...], a następnie we W. wypełnienia przez organy kwaterunkowe ich obowiązku, a to przyjęcia przedmiotowego lokalu w poczet zasobów mieszkaniowych Agencji. Tym samym od opuszczenia w/w kwatery skarżący pragnął wypełnić swój prawny obowiązek wobec organu kwaterunkowego. Wielokrotne pisma w tym zakresie nie odnosiły skutku, gdyż organ kwaterunkowy przerzucał ciężar opróżnienia w/w lokalu przez byłą żonę – [...] na skarżącego, który nie był i nie jest wyposażony przez prawo w jakiekolwiek środki prawne w tym zakresie (nie posiada legitymacji prawnej do wytoczenia powództwa o eksmisję przeciwko osobie faktycznie tam zamieszkującej). [...] dobrowolnie nie zamierzała i w dalszym ciągu nie poczuwa się do powinności opuszczenia przedmiotowej kwatery, do której wyłącznie żołnierz zawodowy posiada tytuł prawny (była żona żołnierza ma li tylko prawo do korzystania z kwatery, ale wyłącznie przez czas wspólnego zamieszkiwania przez strony). Organy kwaterunkowe przez wiele lat tj. od zawiadomienia przez skarżącego w kwietniu 2002r. o chęci zdania lokalu (opuszczenia lokalu), a w szczególności od przydzielenia mu obecnie zajmowanej kwatery przez Oddział Regionalny WAM w K. tj. w dniu 27 lutego 2006r., nie wszczęły żadnego postępowania administracyjnego w celu uregulowania stanu prawnego tejże kwatery, co stanowi rażące naruszenie art. 42 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt.3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W dniu 6 lipca 2009r. skarżący z uwagi na zupełną bierność organów, złożył wniosek do WAM Oddział Regionalny we W. o uchylenie decyzji przydzielającej mu ten lokal w trybie art. 155 k.p.a. Zatem dopiero na skutek podjęcia działań przez skarżącego doszło do uruchomienia z urzędu procedury zwolnienia przedmiotowego lokalu.

Zdaniem skarżącego, począwszy - co przyznaje sam Prezes WAM w piśmie z dnia 10 marca 2011r. oraz w postanowieniu z dnia [...] 2012r. uznającym zażalenie na przewłokę za nieuzasadnione - od 12 listopada 2009r. do dnia 18.11.2012r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM we W. nigdy nie zastosował art. 36 k.p.a., pomimo, iż postępowanie wykraczało poza terminy ustawowe. Zauważono przy tym , że w sprawie zwolnienia przedmiotowego lokalu, dwukrotnie Prezes WAM uchylał decyzję organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. wytykając nieudolność procesową organu I instancji.

W dalszej części skargi, skarżący wskazał - w Jego ocenie, na czynności pozorne przeprowadzane przez organ I instancji, które ewidentnie służyły przewłoce postępowania. I tak w dniu [...] 2012r. Prezes WAM stwierdził nieważność postanowienia Dyrektora Oddział Regionalny we W. odmawiającego zawieszenia postępowania jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości i wydanego z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzając, że organ I instancji nie był uprawniony do rozpoznawania wniosku [...] o zawieszenie postępowania, gdyż decyzję orzekającą w sprawie i zarazem kończącą postępowanie organ I instancji wydał w dniu [...] 2012r., zaś postanowienie rozstrzygające kwestię zawieszenia postępowania wydał [...] 2012r. Wniosek o zawieszenie został zatem złożony w ramach postępowania odwoławczego (w toku instancji) i wyłącznie właściwym był Prezes WAM jako organ odwoławczy do jego rozpatrzenia, gdy nadto zawieszenie postępowania jest możliwe jedynie w czasie jego trwania.

Organ I instancji po uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania po raz kolejny rozstrzyga wniosek [...] z dnia 5 października 2012r o zawieszenie postępowania, choć – podkreślił skarżący, uprzednio w ramach postępowania rozpatrywał już tożsame wnioski z dnia 6 października 2010r. i 25 stycznia 2012r. Zdaniem skarżącego, organ winien by zakwalifikować ten wniosek jako zmierzający li tylko do przedłużenia postępowania (tym bardziej, że organ I i II instancji wielokrotnie zauważał, że podejmowane przez [...] czynności procesowe, jak choćby notoryczne naruszanie art. 64 § 2 k.p.a. zmierzają do przedłużenia postępowania), a więc skutkującym jego pominięcie i w uzasadnieniu decyzji podać argumenty przemawiające za jego pominięciem.

Podobne stanowisko prezentuje w ocenie skarżącego Minister Obrony Narodowej w odrębnym postępowaniu w sprawie wniosku [...] o j stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa WAM oraz decyzji Dyrektora WAM Oddział Regionalny we W. w sprawie odmowy uchylenia decyzji przydziałowej w/w lokalu w trybie art. 155 k.p.a., stwierdzając, : "była żona [...] wykorzystuje przepisy proceduralne do odwlekania siłowego wykwaterowania jej z lokalu" (decyzja MON z dnia [...] 2013r., nr [...]).

Skarżący zarzucił, że czynności organu I instancji nastawione są na rozpoznanie merytoryczne niemal każdego wniosku składanego przez [...] (niezależnie czy uprzednio tożsame były rozpoznawane w sprawie) co prowadzi do tamowania postępowania, a wręcz jego paraliżu. Tak więc, organ I instancji we wskazanym okresie postępowania tolerował sprzeczne z prawem działania [...] i lekceważył w stopniu wysoce rażącym zasadę terminowości. Informacyjnie wskazano, że postępowanie sprawie uchylenia decyzji przydziałowej przedmiotowej kwatery wojskowej, które cechuje nieskomplikowany stan faktyczny i prawny trwa 4 lata i aktualnie jest zawieszone przez Prezesa WAM z uwagi na fakt, że [...] wystąpiła do sądu powszechnego ustalenie prawa do w/w kwatery, choć prawo to zostało ustalone (prawo li tylko do korzystania) w ramach postępowania przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział I Cywilny w sprawie o podział majątku dorobkowego sygn. akt [...] (w tym prawa do korzystania z kwatery wojskowej) tj. prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] 2011 r., sygn. akt [...] rozstrzygającym zagadnienie prawne w tym zakresie. Skarżący wniósł stosowne zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Przechodząc do przedmiotu niniejszego postępowania podkreślono, że organ w trwającym 3 lata postępowaniu, tj. do dnia 18 listopada 2012r., po raz pierwszy zastosował art. 36 k.p.a. w dniu 19 listopada 2012r., doręczając w tej kwestii pismo zawiadamiające o przedłużeniu terminu, gdy we wcześniejszym okresie postępowania, skarżący nie otrzymał żadnego pisma powiadamiającego o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Opisane wyżej pismo jest pierwszym od 3 lat trwania postępowania zawiadomieniem i zostało wydane na skutek domagania się przez stronę takowej informacji poprzez zapytania telefoniczne i pouczenia organu o treści art. 36 k.p.a. Z powyższego nie trudno zdaniem skarżącego zauważyć, że czynności organu I instancji, charakteryzują się ignorancją przepisów procesowych i lekceważeniem strony postępowania, co musi prowadzić do rażącego naruszenia przepisów art. 35 k.p.a., art.36 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a., poprzez niedozwoloną swobodę w zakresie czasu trwania postępowania.

Nadto podkreślono, że od momentu zwrotu akt sprawy do organu I instancji (organ odwoławczy decyzją z dnia [...] 2012r., nr [...] ponownie uchylił w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu I instancji z dnia [...] 2012r. wskazując na liczne wady procesowe), Dyrektor Oddziału WAM we W. wykraczając niewątpliwie poza termin ustawowy do rozpoznania przedmiotowej sprawy nie zastosował przepisu art. 36 k.p.a., aż miało to miejsce dopiero 19 listopada 2012r.

W świetle powyższego organ I instancji nie tylko - zdaniem skarżącego nie wywiązał się z wyraźnie brzmiącego przepisu art. 36 k.p.a. nie spełniając podstawowego obowiązku procesowego, ale co więcej, przejawia niedozwoloną swobodę w zakresie terminowości prowadzenia postępowania narażając strony na szkodę materialną.

Nieudolne prowadzenie postępowania oraz lekceważenie przepisów procesowych w zakresie terminowości powoduje w ocenie skarżącego, że skarżący choć dobrowolnie opuścił kwaterę wojskową 2 kwietnia 2002r. obciążany jest znacznymi kosztami związanymi z eksploatacją tego lokalu, poprzez naliczanie odszkodowania, w tym za okres od dnia 1 listopada 2010r. do dnia 28 lutego 2013r. w kwocie 11.953,48 zł, tj. 200% wartości należnych opłat za przedmiotowy lokal.

W związku z tym, że postępowanie w przedmiotowej sprawie po dwukrotnym uchyleniu decyzji organu I instancji trwa 3 lata i organ swym niezgodnym z prawem (m.in. w zakresie terminowości) naraził [...] na znaczną szkodę, wniesiono o uznanie skargi za uzasadnioną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z tej to przede wszystkim przyczyny, że wniesiona została po wydaniu przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. decyzji z dnia [...] 2013r. w sprawie nakazania zwolnienia przez strony: [...] oraz [...] lokalu mieszkalnego przy ul. [...].

Ponadto, organ zauważył, iż skarga na przewlekłość postępowania złożona przez [...] dotyczy okresu, który już upłynął, a w tym czasie organ I instancji trzykrotnie kończył postępowanie w sprawie zwolnienia przez strony lokalu mieszkalnego przy ul. [...], wydając kolejno decyzję nr [...] z dnia [...] 2010r. oraz decyzje nr [...] z dnia [...] 2012r., (które uchylono w postępowaniu odwoławczym, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I-ej instancji) oraz decyzję nr [...] z dnia [...] 2013r., a od której ponownie odwołanie wniosły obie strony.

Zdaniem organu, okoliczność niezakończenia przedmiotowej sprawy decyzją ostateczną w wyniku uchylania przez Prezesa WAM decyzji organu I instancji i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia, nie powinna implikować oceny stwierdzającej przewlekłość prowadzonego postępowania. Każdorazowe ponowne rozpatrzenie sprawy rodzi skutek w postaci nowego terminu załatwienia, a w okresie od 12 listopada 2009r. do 18 listopada 2012r. toczyło się nie jedno, lecz kilka kolejnych postępowań. Oceniając przewlekłość należy oceniać czas i okoliczności rozstrzygnięcia każdego z tych postępowań odrębnie.

Nieuzasadniony jest również zdaniem organu, zarzut skargi dot. podejmowania pozornych czynności służących przewlekłości postępowania polegający m.in. na rozpatrywaniu kolejnych wniosków [...] o zawieszenie postępowania. Mając na uwadze specyfikę postępowania administracyjnego oraz wynikającą z zasad ogólnych k.p.a., m.in.: zasadę zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa), brak było ze strony Dyrektora Oddziału, jak sugeruje [...], podstaw do pominięcia wniosków strony. Niewątpliwie jednak zarówno [...] jak i [...] poprzez swoje działania, tj. wnoszenie kolejnych wniosków w sprawie, byli świadomi, iż ich rozpatrywanie znacznie opóźni wydanie decyzji ostatecznej. Także Prezes WAM w postanowieniu nr [...] z dnia [...] 2012r. zauważył, iż: "w powyższej sprawie w szczególności należy wskazać, że pierwsza ze stron – [...], stara się zobowiązać organy WAM do wyłączenia ze sprawy swojej byłej żony, aby przyśpieszyć zakończenie postępowania, zaś druga ze stron – [...] wręcz przeciwnie, pragnie opóźnić to postępowanie lub zobowiązać organy WAM do jego zawieszenia".

W świetle powyższych okoliczności, brak jest zdaniem organu podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. w sprawie zwolnienia przez [...] oraz [...] lokalu mieszkalnego przy ul. [...].

W piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącego ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę, stwierdził, że żądanie oddalenia skargi jest bezpodstawne. Powołując się na orzecznictwo, wskazano, że wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie zwalnia Sądu w zakresie orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy uzasadnione jest wymierzenie grzywny.

Powołując przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., podtrzymano żądanie skargi, równocześnie rozszerzając żądanie o wymierzenie organowi stosownej grzywny.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że oceniając przewłokę w niniejszym postępowaniu należy oceniać czas i okoliczności rozstrzygnięcia każdego z postępowań odrębnie. Zdaniem skarżącego postępowanie należy ocenić całościowo, bowiem postępowanie przed organem I instancji po uprzednim uchyleniu decyzją organu odwoławczego (na mocy art. 138 § 2 k.p.a.) jest kontynuacją postępowania w danej sprawie. Za takim stanowiskiem przemawia, fakt, że po uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy celem jej ponownego rozpoznania nie ma zastosowania instytucja procesowa wskazana w art. 61 k.p.a. tj. zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, gdyż jest oczywistym że postępowanie to ex lege dalej się toczy.

W dalszym ciągu Skarżący podkreślił, że zwłoka nie może powodować ujemnych skutków dla strony. W przedmiotowej sprawie te skutki występują. Pomimo, że skarżący opuścił lokal, od 4 lat toczy się postępowanie administracyjne i naliczane jest przez organ odszkodowanie w wysokości 200% czynszu. [...] zajmuje ten lokal (korzysta z niego) i dobrowolnie - jak to ujął MON w jednej z decyzji administracyjnej: "uchyla się od siłowego wyprowadzenia jej z lokalu", zaś [...] nie ma woli by z niego korzystać i jedynie podejmuje czynności by organ kwaterunkowy zrealizował swą powinność wynikającą z ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych.

Odnośnie zarzutu przeprowadzania przez organ czynności pozornych, skarżący stwierdził, że w dalszym ciągu podtrzymuje ten zarzut i uzasadnienie przedstawione w skardze jako wpływający na przewłokę. Organ niewątpliwie rozpoznając ponownie tożsame wnioski pełnomocnika [...] przeprowadzał czynności pozorne, jak również nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie.

Skarżony organ w piśmie procesowym z dnia 5 grudnia 2013r. ustosunkowując się do twierdzeń skarżącego zawartych w opisanym wyżej piśmie z dnia 26 listopada 2013 r., podtrzymał dotychczasowe swoje stanowisko. Zdaniem organu, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Wydanie przez organ administracji decyzji w sprawie w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas, gdy taka decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. W sytuacji prawnej, w której stan przewlekłości postępowania ustał przed dniem rozstrzygnięcia sprawy, czyli w czasie wyrokowania postępowanie toczy się sprawnie, albo nawet sprawę zakończono sąd powinien umorzyć postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność jako bezprzedmiotowe (tak wyrok NSA z 10 lipca 2007 r., II OSK 132/06, Legalis oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2012 r. III SAB/Wa 57/11).

Organ wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiocie orzeczenia o obowiązku zwolnienia przez [...] oraz [...] lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] zostało wszczęte z urzędu i o fakcie tym strona skarżąca została powiadomiona pismem z dnia 5 listopada 2009r. (doręczonym dnia 12 listopada 2009r.), wobec czego niezasadny jest zarzut przewlekłości postępowania od dnia 12 listopada 2009r., ponieważ krótko przed tym terminem postępowanie dopiero co zostało wszczęte.

Zdaniem organu, postępowanie w trybie art. 42 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 6 i 8 wymienionej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30.06.2010r., w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143) wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, a w szczególności ustalenia czy w lokalu mieszkalnym zamieszkują osoby o których mowa w art. 45 ust. 3 cytowanej ustawy. Dopiero po dokonaniu takich ustaleń, organ mógł wezwać do opuszczenia i opróżnienia lokalu.

W niniejszej sprawie organ administracyjny został powiadomiony o tym, kto zamieszkuje sporny lokal z początkiem marca 2010r. i pismem z dnia 15 marca 2010r. powiadomił skarżącego o uprawnieniach wynikający z art. 10 § 1 kpa., co było konieczne przed zakończeniem postępowania. Z kolei pismem z dnia 1 kwietnia 2010r. skarżący zażądał wyłączenia z postępowania [...] jako strony. Postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji dnia [...] 2010r.

W okresie zaś od 21 maja 2010r. do 10 sierpnia 2010r. (data wpływu do organu I instancji decyzji Prezesa z dnia 4 sierpnia 2010r. [...] ) toczyło się postępowanie przed organem II instancji wywołane odwołaniem od w/w decyzji organu I instancji. W tym okresie Dyrektor WAM we W. nie miał kompetencji do prowadzenia postępowania, wobec czego nie można zarzucić mu zwłoki w postępowaniu.

Z kolei w okresie sierpień - listopad 2010r. toczyło się postępowanie wywołane zażaleniem [...] na decyzję Prezesa z dnia [...] 2010r. [...] ( k. 83 i n. k. 131 i n.), wobec czego również w tym okresie Dyrektor WAM we W. nie miał kompetencji do zakończenia postępowania i podejmował wszystkie możliwe czynności w sprawie, jednak merytorycznie nie mógł zakończyć postępowania.

Gdy tylko dalsze prowadzenie postępowania było możliwe Dyrektor WAM we W. podjął czynności zmierzające do zakończenia postępowania, jednakże przed wydaniem decyzji konieczne było ponowne dokonanie ustaleń faktycznych, a więc min. kręgu osób zamieszkujących w lokalu. W marcu 2011r. Dyrektor WAM we W. otrzymał informacje z MOPS i Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, konieczne do ustalenia czy w lokalu nie zamieszkują osoby o których mowa w art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P.

Pismem z dnia 25 marca 2011r. Dyrektor WAM we W., w trybie art. 36 ust. 2 k.p.a. w związku z art. 35 k.p.a. poinformował o konieczności załatwienia sprawy w terminie późniejszym, co było konieczne ze względu na braki formalne pism składanych przez [...].

Nadto skarżący [...] poinformował organ o toczącym się postępowaniu o podział majątku dorobkowego małżonków [...] i [...] i zażądał udział organu w sprawie (k. 113 i n.). Okoliczność ta zdaniem organu bez wątpienia wymagała poczynienia ustaleń, a przynajmniej stanowiła kolejną okoliczność, którą organ musiał wziąć pod uwagę w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu, postępowanie dowodowe jakie musiał przeprowadził organ było szerokie i dotyczyło min. ustalenia czy [...] pozostawił w spornym lokalu rzeczy - w tej kwestii twierdzenia [...] złożone w postępowaniu administracyjnym były zupełnie różne od twierdzeń w postępowaniu o podział majątku byłych małżonków (pismo WAM z dnia 8 kwietnia 2011r. [...] - k. 59).

Również w ocenie organu, w okresie od 19 kwietnia 2011r. do 18 maja 2011r. Dyrektor WAM we W. nie był właściwy do prowadzenia sprawy, ponieważ toczyło się postępowanie wywołane zażalenie [...] na postanowienie z dnia [...] 2011r. [...].

Podsumowując organ stwierdził, że w od sierpnia 2010r. do grudnia 2011r. Dyrektor WAM we W. aktywnie prowadził postępowanie, w tym czasie rozpoznawane były kolejne wnioski stron m.in. o zawieszenie postępowania, wniosek [...] o przyłączenie się do postępowania o podział majątku byłych małżonków [...] – [...], wnioski dowodowe. Nadto organ z urzędu przeprowadzał dowody włączone z urzędu, których pominięcie nie było możliwe i które dotyczyły istotnych ustaleń dla sprawy, a nie mogły być wyjaśnione z powodu braku współpracy stron (min. ustalenie czy [...] pozostawił w lokalu rzeczy, kto zamieszkuje w spornym lokalu) oraz dotyczące kwestii postępowania prowadzonego przez Dyrektora WAM w K. zakończonego decyzją nr [...].

W grudniu 2011r. i styczniu 2012r. strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia w sprawie, a w dniu 9 lutego 2012r. Dyrektor WAM we W. wydał decyzję [...] i zakończył postępowanie toczące się na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W okresie od 9 lutego 2012r. do 20 czerwca 2012r. toczyło się postępowanie przed organem II instancji wywołane odwołaniem od w/w decyzji z dnia [...] 2012r., co powoduje zdaniem organu, że nie można zarzucić mu zwłoki w postępowaniu.

Z kolei w okresie od 20 czerwca 2012r. Dyrektor WAM we W. prowadził postępowanie na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania decyzją Prezesa z dnia [...] 2012r., Nr [...], prowadzonego z uwzględnieniem wytycznych Prezesa WAM zawartych w w/w decyzji. Organ podkreślił, że postępowanie nie mogło zostać zakończone ze względu na długotrwałą procedurę postępowań reklamacyjnych prowadzonych przez Pocztę Polską, gdy oczywistym jest, że organ administracyjny nie miał żadnego wpływu na szybkość rozpoznania reklamacji, a jednocześnie bez jej zakończenia nie mógł prowadzić dalszego postępowania. Jednakże już 1 sierpnia 2012r. pełnomocnik [...] został powiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a więc już wtedy organ zmierzał do zakończenia sprawy - niestety nie było to możliwe, ponieważ 19 września 2012r. wszczęte zostało przez Prezesa WAM postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora WAM we W. z dnia [...] 2012r. nr [...] (k. 233), zakończone postanowieniem Prezesa WAM w W. z dnia [...] 2012r. nr [...] (k. 283).

Dnia 18 października 2012r. skarżący [...] ponownie złożył pismo w którym zakwestionował krąg osób ustalonych jako strony postępowania - kwestia ta została wyjaśniona pismem dnia 7 listopada 2012r.

Z uwagi na powyższe, pismem z dnia 29 listopada 2012r. Dyrektor WAM we W. zawiadomił o przedłużeniu wydania decyzji do końca grudnia 2012r.

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że nie pozostawał w stanie bezczynności, wobec czego bez wątpienia postępowanie sądowe w sprawie bezczynności organu za ten okres jest bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Dalej organ zauważył, że zdanie drugie do art. 149 p.p.s.a. dodano ustawą z 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie 17 maja 2011r., stąd nieuprawnione jest powoływanie się przez skarżącego na nowe brzmienie przepisów k.p.a., ponieważ przedmiotowa skarga dotyczy okresu, który rozpoczął się przed dniem 17 maja 2011r., a dotyczy okresu zakończonego ponad rok temu.

Reasumując, organ stwierdził, że Dyrektorowi WAM nie można zarzucić, że dopuścił się bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że podejmowane czynności były konieczne z punktu widzenia zasad k.p.a., w szczególności zasady prawdy obiektywnej oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zdaniem organu, Skarżący nie wskazał ani jednego momentu, w którym organ byłby bezczynny tylko i wyłącznie wskutek swojego działania. W postępowaniu administracyjnym to na organ nałożone są obowiązki dokonania ustaleń faktycznych i uwzględnienia interesu stron oraz interesu publicznego - organ musi rozważyć wszystkie wnioski stron oraz wyjaśniać ich wątpliwości - jedyny zarzut skarżącego wobec organu jest taki, że postępował on zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasadami tego postępowania.

Pełnomocnik skarżącego w kolejnym piśmie procesowym z dnia 5 grudnia 2013 r. ponownie zarzucił, że postępowanie przed organem I instancji w okresie:

- od dnia wszczęcia 5 listopada 2009r. do dnia wydania decyzji [...] 2010r.

- od dnia 2 września 2010r. do dnia wydania decyzji [...] 2012r.

- od dnia 14 czerwca 2012r. do dnia wydania decyzji [...] 2013r.

trwało poza podstawowe i wystarczające terminy załatwienia sprawy, a więc dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych. Cechowała go daleko posunięta niestaranność procesowa i niedbałość o słuszny interes i konstytucyjne prawo obywatela do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie.

W powyższym tak długim okresie, niezastosowanie instytucji z art. 36 k.p.a. w efekcie powodowało dowolne i oderwane od obowiązujących terminów wydawanie decyzji w sprawie. Zdaniem skarżącego, organ nieterminowo przeprowadzał poszczególne czynności, w tym przeprowadzał czynności pozorne.

I tak, pismem z dnia 4 stycznia 2010r. organ wzywa uczestniczkę do wskazania kto zamieszkuje w przedmiotowej kwaterze i czy zachodzą przesłanki z art. 45 w/w ustawy, po czym w dniu 4 lutego 2010r. po raz kolejny przeprowadza tożsame czynności procesowe, tj. zawiadamia o wszczęciu postępowania i zobowiązuje uczestniczkę do wskazania kto faktycznie zamieszkuje w kwaterze. Organ dokonuje kolejnych tożsamych czynności, zaś nie przeprowadza pierwszej najistotniejszej wezwania do dobrowolnego opuszczenia kwatery (co zresztą zostało mu trafnie wytknięte przez organ odwoławczy jako wada procesowa), czy następnych istotnych z punktu widzenia przesłanki prawa materialnego, tj. wystąpienia do Urzędu Gminy [...] na okoliczność kto zamieszkuje w kwaterze oraz do MOPS czy Powiatowego Zespołu ds. Orzekania ds. o Niepełnosprawności na okoliczność przesłanek z art. 45 ust. 3 w/w ustawy. Następnie organ w dniu 9 marca 2010r. zawiadamia o prawie z art. 10 k.p.a., po czym nie wiadomo w jakim celu doręcza skarżącemu pismo z dnia 23 kwietnia 2010r. (a co należało omówić w uzasadnieniu decyzji) ustosunkowujące się do pisma skarżącego w zakresie wyłączenia uczestniczki z kręgu stron. Decyzja, zaś dopiero wydawana jest po przeszło 3 miesiącach od zawiadomienia. Decyzja nie zawiera wyliczenia odszkodowania, a co się z tym wiąże musiała zostać uchylona, gdyż narusza przepisy prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie. Tak więc, w świetle powyższego organ pomimo upływu przeszło 6 miesięcy od wszczęcia postępowania nie zebrał żadnego materiału dowodowego powielając li tylko zawiadomienia, wysyłając zbyteczne pismo do strony stanowiące niepotrzebne ustosunkowanie się do złożonego przez nią pisma (złożonego pisma przez skarżącego na żądanie organu).

Po uchyleniu decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., organ w dniu 2 września 2010r. kieruje wezwanie do opuszczenia kwatery, a Prezes WAM z urzędu pismem z dnia 7 lutego 2011r. składa zapytanie czy organ stosuje art. 35 k.p.a. i czy przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z wytycznymi. Organ I instancji w dalszym ciągu ignoruje przepisy procesowe w zakresie terminowości, nie wspominając już o tym, że nie zamierza i nie stosuje art. 36 k.p.a. W dniu 16 lutego 2011r. organ dokonuje czynności pozornej bowiem występuje do uczestniczki po raz kolejny z zapytaniem kto faktycznie zamieszkuje w kwaterze.

Zdaniem skarżącego, organ dalej narusza prawo, bowiem wniosek dowodowy uczestniczki złożony w dniu 19 maja 2011r. o przesłuchanie skarżącego w charakterze świadka na okoliczność czy posiada w tym lokalu rzeczy ruchome, dopiero w dniu 2 grudnia 2011r. występuje do skarżącego z informacją, że wpłynęło takowe pismo i wnosi o zajęcie stanowiska w tej kwestii. Jest to zdaniem skarżącego czynność pozorna, gdyż to organ z urzędu rozstrzyga o uwzględnieniu bądź oddaleniu dowodu ustosunkowując się w uzasadnieniu decyzji. Nadto była to informacja znana z urzędu, bowiem w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji w trybie art. 155 k.p.a. w aktach tej sprawy zalega stanowisko skarżącego na powyższą okoliczność. Następnie uczestniczka w dniu 3 lipca 2011r. kieruje do organu tożsamy wniosek o przesłuchanie skarżącego, zaś ten dokonuje dopiero w dniu 11 stycznia 2012r. pozornej czynności mającej na celu li tylko poinformowanie o takim wniosku. Organ w efekcie w dniu 26 stycznia 2012r. wydaje postanowienie w przedmiocie w/w wniosku dowodowego, gdzie mógł i powinien ustosunkować się do niego w uzasadnieniu podjętej na nowo decyzji. Decyzja zaś zapada w dniu [...] 2012r., a więc po trwającym postępowaniu od 2 września 2010r. do dnia 9 lutego 2012r.

W ocenie skarżącego to, że pełnomocnik uczestniczki nagminnie i notorycznie pomimo stosownego wielokrotnego pouczenia nie podpisywała składanych pism czy wniosków, nie może stanowić okoliczności wyłączającej odpowiedzialność organu za nieterminowe prowadzenie postępowania, a przy tym wadliwe w zakresie stosowania podstawowych przepisów prawa materialnego.

Nadto skarżący podkreślił, że kolejne postępowanie trwało po uchyleniu decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. - do dnia 27 lutego 2013r., choć organ miał wyliczyć jedynie odszkodowanie na moment orzekania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Podkreślić należy, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest instytucją nową, wprowadzoną z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18). Nowela ta nie tylko nie określa na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", ale również nie zawiera przepisów przejściowych, w przedmiocie stosowania nowych przepisów do wprowadzonej instytucji przewlekłości, czyli zdarzeń sprzed nowelizacji.

W tej materii zasadnym jest zatem odwołanie się do uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., syg. akt I OPS 1/06, w którym wyrażone zostało stanowisko, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy.

Skoro w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne niewątpliwie wszczęte zostało przed dniem 11 kwietnia 2011r. i trwało po tej dacie, to oznacza, że dokonywana przez Sąd ocena zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania winna obejmować postępowanie nie tylko po dniu 11 kwietnia 2011r. lecz również postępowanie przed 11 kwietnia 2011r.

Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi zważyć należy, że zgodnie z art. 52 p.p.s.a. wniesienie do sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowanie jest dopuszczalne po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Z treści art. 37 § 1 k.p.a. obowiązującego w dniu wniesienia przedmiotowej skargi wynika, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wyczerpanie trybu określonego w art. 37 § 1 k.p.a., jest warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Z akt niniejszej sprawy niewątpliwie wynika, że skarżący wniósł skutecznie do tut. Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we W., albowiem skargę poprzedziło zażalenie do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W., który to organ wydał w dniu [...] 2012r. w tym przedmiocie postanowienie oznaczone Nr [...].

Wobec powyższego przyjąć należy, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb zaskarżenia o którym mowa w art. 52 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny merytorycznej zauważyć należy, że z akt sprawy niewątpliwe wynika, że przed wniesieniem skargi, wydana została przez Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we W. decyzja z dnia [...] 2013r., Nr [...]. Decyzją tą organ powołując się m. innymi na przepis art.42 ust.1 w związku z art. 41 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 i 8 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P.(Dz.U. z 2005 r., Nr 41, poz.398 ze zm.) orzekł w szczególności o obowiązku zwolnienia przez [...] oraz [...] lokalu mieszkalnego położonego w [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji, a także nakazał uiszczenie solidarnie [...] oraz [...] oprócz opłat za używanie opisanego wyżej lokalu mieszkalnego i opłat pośrednich odszkodowania w wysokości 11 953,48 zł, tj. 200% wartości należnych opłat za zajmowany lokal mieszkalny za okres od 1.11.2010r. do 28.02.2013r. w związku z nieopróżnieniem lokalu.

Wprawdzie w dacie złożenia skargi do Sadu, skarżący był już w posiadaniu opisanej wyżej decyzji organu I instancji, tym niemniej w niniejszej sprawie, przedmiotem skargi nie jest bezczynność organu, lecz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie wyżej opisanym. Stąd w sprawie na przewlekłość postępowania, wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni istotnie z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, lecz nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 7 lipca 2012 r., sygn.akt II OSK 1031/12, LEX nr 1228235).

Wskazać należy, że przepis art. 149 p.p.s.a., stanowi tak o instytucji bezczynności, jak i o instytucji przewlekłości. Oznacza to, że skoro ustawodawca ustanawia dwie niezależne od siebie instytucje, a to bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, to każda z nich ma inne zadanie, inny jest cel jej zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu. Rozgraniczając zatem zakres skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania (art. 149 p.p.s.a.), bezczynnością będzie niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdy zaś przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238).

W świetle powyższego należy przyjąć, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania, dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy.

Trafnie zatem odwołuje się skarżący do orzecznictwa, gdzie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wystąpi wówczas, gdy "organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 26 października 2012 r., sygn.akt II OSK 1956/12, LEX nr 1233771).

Wydanie zatem rozstrzygnięcia przez organ nie zwalnia Sądu z obowiązku dokonania oceny sprawności postępowania tegoż organu na dzień wniesienia skargi. Istotą bowiem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest kontrola sprawności toczącego się postępowania, co oznacza, że dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podejmowanych przez organ w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Skarżący tak w skardze, jak i kolejnych obszernych pismach procesowych zarzuca między innymi, że prowadzone przez organ I instancji postępowanie prowadzone było opieszale i niezasadnie przedłużane.

Stąd, przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy organ I instancji dopuścił się przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P. (Dz.U. z 2010 r., Nr 206, poz.1367 ze zm.), innymi słowy, czy organ podejmując czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy, w tym zmierzające do zgromadzenia dowodów, czynił to bez zbędnej zwłoki.

Istotne jest przy tym, że w/w ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P. nie wprowadza odmiennej regulacji w zakresie terminowości i szybkości postępowania w sprawach zakwaterowania Sił Zbrojnych od zawartej w cyt. wyżej art. 12 k.p.a. - ogólnej zasady szybkości postępowania.

Oznacza to w niniejszej sprawie, że organ miał obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.), równocześnie będąc zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i końcowego jej załatwienia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). I tak realizacja zasady ogólnej szybkości postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwiania sprawy (art. 35 i 36 k.p.a.).

Środkami obrony tak przed bezczynnością, jak i przewlekłością organów administracji publicznej są zażalenia określone w art. 37 k.p.a., a następnie skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, składane do sądów administracyjnych na podstawie 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Dokonując oceny prowadzonego przez w/w organ I instancji postępowania administracyjnego, a któremu strona zarzuca przewlekłość, należało mieć na uwadze przywołane wyżej regulacje prawne, poczynione ogólnie rozważania, a oceniając czy doszło do przewlekłości postępowania w tej sprawie administracyjnej Sąd obowiązany był uwzględnić stan faktyczny istniejący w dacie wyrokowania. Ocena ta wywiedziona zatem została w oparciu o akta administracyjne, ilustrujące przebieg zdarzeń i rozstrzygnięć w przedmiotowym postępowaniu.

I tak z akt sprawy niewątpliwie wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało przez organ I instancji zawiadomieniem z dnia 5 listopada 2009r., doręczonym skarżącemu w dniu 12 listopada 2009r.

Jednakże decyzję w tej sprawie, organ wydał dopiero w dniu [...] 2010r., czyli po upływie ponad 6 miesięcy od wszczęcia postępowania, nie informując wcześniej zgodnie z art.36 k.p.a. o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie (art.35 § 2 i 3 k.p.a.) i wskazania nowego terminu jej załatwienia.

Istotne jest przy tym, że z przepisu art. 35 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym czas załatwienia sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego określony został na nie dłużej niż jeden miesiąc, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 k.p.a. przewiduje wprawdzie sytuację, w której czas załatwienia sprawy może przekroczyć także ww. termin dwumiesięczny, zobowiązuje jednak organ do powiadomienia o tym fakcie stron postępowania z równoczesnym wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy.

Z kolei ustalenia, które organ I instancji poczynił na przestrzeni 1,5 roku, tj. po otrzymaniu w dniu 10 sierpnia 2010r. decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...]2010r., Nr [...] o uchyleniu opisanej wyżej decyzji organu I instancji z dnia [...] 2010r., Nr [...] i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia, wydając dopiero w dniu [...] 2012r. kolejną (już drugą) decyzję, nie polegały na zasięgnięciu wiedzy specjalistycznej, lecz sprowadzały się jedynie do poczynienia ustaleń zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, zawartymi w opisanej wyżej decyzji kasacyjnej.

Niewątpliwie ponowne rozpatrzenie sprawy to jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, a który to mógł być wynikiem przeprowadzonego postępowania przy uwzględnieniu zasady prawdy obiektywnej oraz czynnego udziału stron w postępowaniu.

W tym stanie faktycznym, podejmowane przez organ czynności, nie można uznać za pozorne, czy celowo przedłużające postępowanie, co jednak nie usprawiedliwia organu w zaniechaniu zawiadomienia strony o każdym terminie przedłużenia postępowania (tj. zawiadomienia w trybie art.36 k.p.a.) i wskazania nowego terminu.

Rzeczą bowiem organu jest taka organizacja pracy, aby sprawy były rozpoznawane w terminach prawem przewidzianych, a o niemożliwości dochowania terminu strony winny być zawiadamiane jak najszybciej, zaś korzystanie z instytucji przedłużenia terminu miało miejsce wyjątkowo, zgodnie z intencją ustawodawcy, co zaś nie miało miejsca w niniejszej sprawie, a zwłaszcza w tym (drugim) etapie postępowania.

Nie można wszak pomijać okoliczności, że przepis art. 35 § 1 k.p.a. zapewnia realizację naczelnej zasady prawa procesowego, tj. zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 k.p.a., co powoduje, że wyjątki od tej zasady, przewidziane w art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 k.p.a. mogą być stosowane w ograniczonym zakresie, w sytuacjach ściśle określonych przez ustawodawcę.

Sąd podziela stanowisko doktryny, zgodnie z którą każde przekroczenie maksymalnego ustawowego terminu załatwienia sprawy powoduje powstanie obowiązku powiadomienia strony o zaistnieniu zwłoki, wskazania przyczyn zwłoki oraz zakomunikowania stronie nowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ (por. J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 Wyd. Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, str.283).

Całokształt prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania nie pozwala na przyjęcie stwierdzenia, że organ I instancji wykazał się sprawnością i efektywnością prowadzonego postępowania, zwłaszcza, że i opisana wyżej decyzja organu I instancji z dnia [...] 2012r., Nr [...], uchylona została kolejną decyzją kasacyjną Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W., a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja Prezesa WAM z dnia [...] 2012r., Nr [...]).

Potwierdza to tym samym, że podejmowane przez organ I instancji czynności procesowe nie charakteryzowały się koncentracją materiału dowodowego, a który to prowadziłyby do szybkiego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy.

Nie można przy tym nie zauważyć, że w toku prowadzonego postępowania uczestniczka postępowania – [...] wnosiła liczne pisma, wnioski dowodowe, jak i środki odwoławcze, do których organ nie tylko musiał się ustosunkować, lecz wcześniej z uwagi brak podpisu tych pism, wzywać do jego usunięcia.

Zważyć przy tym zatem należy, że podpis na podaniu, pomimo, że nie został wprost wymieniony w art.63 § 2 k.p.a. należy do podstawowych wymogów , a to ze względu na charakter regulacji przepisu art. 63 § 3 k.p.a., w myśl którego podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane.

Oznacza to, że brak podpisu stanowi brak formalny, który powinien zostać przez daną stronę usunięty w trybie art.64 § 2 k.p.a.

Sąd podziela prezentowany w doktrynie pogląd, iż brak podpisu strony, przy równoczesnym braku podpisu osoby przez nią umocowanej, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania (por. Barbara Adamiak w "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, (w:), pod redakcją Barbary Adamiak, Janusza Borkowskiego), Warszawa, Wyd. 12, 2012, s. 307, Wydawnictwo C.H. Beck).

W sytuacji, gdy podania uczestniczki postępowania – [...] nie były podpisane przez osobę je wnoszącą (pełnomocnika), to niewątpliwie obowiązkiem organu I instancji było wzywanie wnoszącej owe podania do usunięcia braku w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, że nieusunięcie braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).

Wprawdzie z akt sprawy wynika, że organ I instancji wzywał pełnomocnika w/w do uzupełnienia braku podpisu, tym niemniej organ nie monitorował dochowanie przez pełnomocnika uczestniczki siedmiodniowego terminu usunięcia przedmiotowego braku.

Przestrzeganie przez organ ustawowego tegoż 7-dniowego terminu było o tyle istotne, że skutkiem upływu tego terminu, obliczanego od doręczenia wezwania do usunięcia braków według zasad określonych w art.57 § 1 k.p.a., jest w myśl cyt. wyżej art. art. 64 § 2 k.p.a.) - pozostawienie podania bez rozpoznania.

W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdzając przewlekłe prowadzenie postępowania miał na uwadze także i to, ze wprawdzie przed wniesieniem do Sądu przedmiotowej skargi, wydana została. przez organ I instancji opisana wyżej decyzja z dnia [...] 2013r., Nr [...], tym niemniej nie można nie zauważyć, decyzja ta wydana została po upływie ponad 3,5 roku od wszczęcia postępowania, co w istocie nie świadczy, że organ dołożył maksimum staranności w zorganizowaniu prowadzonego postępowania administracyjnego

Stwierdzić należy, że tak doniosła sprawa, mogła być załatwiona w terminie krótszym, niż to ma miejsce w tej sprawie, tj. od 12 listopada 2009r. do 27 lutego 2013r., zwłaszcza, że decyzja organu I instancji z [...] 2013r. nie jest decyzją ostateczną, a treść zaleceń (wytycznych) w decyzjach kasacyjnych, nie wskazują, by tak nadmierna zwłoka w załatwieniu przedmiotowej sprawy (ocenianej przez Sąd jako całość) była całkowicie usprawiedliwiona.

I tak zgodzić się należy, ze skarżącym, że podejmowane przez organ I instancji czynności, jak chociażby wezwanie do skarżącego z dnia 22 września 2010r. do dobrowolnego opuszczenia lokalu (k.88), niewątpliwe wydłużało termin załatwienia sprawy, skoro już wcześniej, bo wezwaniem z dnia 2 września 2010r. organ wzywał w/w do przedmiotowego opuszczenia.

Z kolei w sprawie złożonego przez [...] wniosku z dnia 5 października 2010r. o zawieszenie postępowania /k.112/, organ dopiero po upływie 21 dni przesyła do w/w pismo z dnia 27 października 2010r., w którym z jednej strony wyjaśnia, że brak jest podstaw do zawieszenia, ale z drugiej strony żąda nadesłania dokumentu do którego w tym wniosku odwołuje się uczestniczka, a to kopii pozwu i sygn.akt sądowych, lecz nie zakreśla żadnego terminu do przedłożenia tych danych (k.126)

Z akt sprawy wynika, że uczestniczka nie przedkłada żądanego przez organ odpisu pozwu, lecz 15 grudnia 2010r. przedkłada organowi I instancji w uzupełnieniu wniosku o zawieszenie postępowania – orzeczenie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] 2010r.( k.137 – 138).

Organ I instancji, dopiero w dniu [...] 2011r. wydaje postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania na wniosek w/w uczestniczki (k.186).

Choć, jak już wcześniej Sąd zauważył decyzja kasacyjna organu odwoławczego z dnia [...] 2010r. wpłynęła do organu I instancji w dniu 10 sierpnia 2010r., to dopiero pismem z dnia 16 lutego 2011r. organ I instancji zwrócił się do [...] o nadesłanie oświadczenia w trybie art. art.45 ust.3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (k.11), gdy zaś z akt sprawy wynika, że w/w złożyła już 16 listopada 2010r. przedmiotowe oświadczenie.

Nadto Sąd pragnie zauważyć, że choć nie można organowi postawić zarzutu, iż wydając m.innymi postanowienie z dnia [...] 2011r. w trybie art.78 k.p.a. o odmowie uwzględnienia wniosku uczestniczki postępowania o przeprowadzenie dowodu z akt sądowych na okoliczność, że skarżący pozostawił w lokalu rzeczy (k.59 i k.77), jak i wydając w dniu [...] 2012r. postanowienie również w trybie art.78 k.p.a. o odmowie przesłuchania świadka [...] (k.365 i k.18), naruszył przepisy procedury, to organ mając na uwadze szybkość postępowania (art.12 § k.p.a.), winien był stanowisko w kwestii żądania przez w/w przeprowadzenia określonych czynności dowodowych zawrzeć w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej przedmiotową sprawę, nie zaś wydawać odrębne postanowienia.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy i stwierdzonej przez Sąd przewlekłości organu, brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie można twierdzić o niewątpliwym i celowym niezastosowaniu się do wytycznych organu II instancji, oczywistym i negatywnym charakterze podejmowanych czynności i nie działaniu organu. W analizowanym przebiegu postępowania w tej sprawie, nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nie wystąpiła rażąca przewlekłość, ale przewlekłość zwykła, czyli nie "z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie wskazuje się, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stanu przewlekłości postępowania, jednak bez znamion rażącego naruszenia prawa. Jak już wyżej podkreślano, na przeszkodzie stwierdzeniu przewlekłości nie stanął również fakt wydania decyzji kończącej postępowanie w dniu [...] 2013 r., tj. przed wniesieniem skargi. Wbrew stanowisku organu, w przypadku, a jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, gdy żądana decyzja została wydana przez organ przed dniem wniesienia skargi na przewlekłość postępowania, orzekanie przez sąd w sprawie przewlekłości nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem na gruncie regulacji art. 149 p.p.s.a. zachodzi konieczność orzekania w zakresie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej miało miejsce oraz czy miało ono charakter rażący.

Sąd uwzględnił także wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny na podstawie, art. 149 § 2 p.p.s.a., określając wysokość przedmiotowej grzywny na kwotę 1.000,00 zł. Stosownie do treści art. 154 § 1 p.p.s.a., o wysokości grzywny sąd rozstrzyga samodzielnie, który określenia kwoty grzywny dokonuje poprzez "miarkowanie" biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy. Ustawodawca oznaczył, bowiem w art. 154 § 6 p.p.s.a. jedynie górną granicę kwoty grzywny - tj. dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W wyroku z dnia 26 października 2006r. sygn. akt III SAWa 1237/06 WSA w Warszawie stwierdził, że określenie przez ustawodawcę jedynie górnej granicy grzywny możliwej do wymierzenia oznacza, że w przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy, nie jest konieczne, aby kwota grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika.

Orzekając w niniejszej sprawie o wysokości grzywny w kwocie 1.000,00 zł, Sąd miał na uwadze fakt, że grzywna wymierzana na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. nie ma wyłącznie charakteru represyjnego, albowiem jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i poprzez realne zagrożenie sankcją zmuszenie do sprawnego i terminowego załatwiania sprawy.

Organ winien, zatem wziąć pod rozwagę powyżej opisane uchybienia popełnione na etapie rozpoznawania niniejszej sprawy oraz dokonywać czynności bez zbędnej zwłoki, z poszanowaniem zasady koncentracji materiału dowodowego i sprawności postępowania.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku, zaś o grzywnie w punkcie 3 – orzekł na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.