Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 778/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1, , art. 88 ust. 4,
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 146 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi P. G. na akt Komendanta Miejskiego Policji z dnia 2 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby 1) uchyla zaskarżony akt; 2) zasądza od Komendanta Miejskiego Policji na rzecz skarżącego P. G. 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia 14 maja 2015 r. P. G. złożył wniosek główny (za rok 2015) oraz wniosek miesięczny (za luty 2015 r.) dotyczący zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienie służby.

Pismem z dnia 2 lipca 2015 r. (znak [...]) Komendant Miejski Policji poinformował P. G., że odmawia mu przyznania zwrotu kosztów za dojazdu do miejsca pełnienie służby oraz zwrotu miesięcznego za miesiąc luty 2015 r.

W piśmie tym organ wskazał, że zgodnie z art. 93 ust 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.), policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Jak wynika z treści przepisów realizacja tego obowiązku przez Komendanta Policji następuje w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na zweryfikowaniu dokumentów przedłożonych przez uprawnionego, sporządzeniu stosownych dokumentów i wypłacie osobie zainteresowanej stosownej kwoty pieniężnej, bądź odmowie wypłaty.

Warunkiem otrzymania zwrotu kosztów dojazdu do służby przez policjanta jest zamieszkiwanie w "miejscowości pobliskiej". Miejscowość pobliska w rozumieniu art. 88 ust 4 ustawy o Policji to miejscowość z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami nie przekracza w obie strony 2 godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

Pojęcie czasu dojazdu użyte w definicji legalnej "miejscowości pobliskiej" powinno uwzględniać najdogodniejsze dla policjanta połączenie w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, żeby wyeliminować zbędny czas oczekiwania na podróż przed rozpoczęciem służby lub po jej zakończeniu.

Wobec powyższego dokonano analizy dogodności dojazdu P. G. – dalej zwanego: "stroną", "skarżącym", do miejsca pełnienia służby w oparciu o dostępne w sieci Internet rozkłady jazdy, informacje uzyskane od przewoźnika oraz wydruki dołączone przez stronę.

Organ wskazał, że strona pełni służbę w godzinach: 7:00 - 19:00, 19:00 - 7:00, 8:00 - 16:00, a dogodny dojazd do miejsca pełnienia służby przedstawia się następująco:

1. Służby w godzinach: 7:00-19:00

Przejazd P. E.:

* wyjazd z miejscowości E. w godz. 2:55,

* przyjazd do miejscowości G. w godz. 4:07,

lub przewoźnikiem P.W.B. T.P. B.

* wyjazd z miejscowości E. w godz. 5:30,

* przyjazd do miejscowości G. w godz. 6:26,

* wyjazd z miejscowości G. przewoźnik P. E. w godz. 19:45,

* przyjazd do miejscowości E. w godz. 21:06;

2. Służby w godzinach 19:00 - 7:00

Przejazd P. E.:

* wyjazd z miejscowości E. w godz. 17:00,

* przyjazd do miejscowości G. w godz. 18:00,

* wyjazd z miejscowości G. w godz. 7:40,

* przyjazd do miejscowości E. w godz. 9:00;

3. Służby w godzinach 8:00 - 16:00

Przejazd P. E.:

* wyjazd z miejscowości E. w godz.6:30,

* przyjazd do miejscowości G. w godz.7:30,

* wyjazd z miejscowości G. w godz. 16:40,

* Przyjazd do miejscowości E. w godz.17:40.

Organ podsumował, że z zestawienia analizowanych połączeń autobusowych wynika, iż dogodny dojazd do miejsca pełnienia służby w niektórych przypadkach przekracza dwie godziny, a w innych nie przekracza. Fakt przekroczenia czasu dojazdu ponad dwie godziny jest sprzeczny z cytowaną definicją miejscowości pobliskiej a prezentowany pogląd jest zgodny z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Ponadto z pisma z dnia 25 czerwca 2015 r. wynika, że wskazany przez stronę przewoźnik firma T. z L. W. przed dniem 23 marca 2015 r. nie realizowała kursów na trasie E. – G. – E..

Pismem z dnia 20 lipca 2015 r. strona wezwała Komendanta Miejskiego Policji do usunięcia naruszenia prawa w związku z odmową przyznania jej zwrotu kosztów dojazdów do miejsca pełnienia służby. Wyraziła opinię, że powinna otrzymać zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd autobusem.

W ocenie strony - wbrew stanowisku organu – E. jest miejscowością pobliską w stosunku do G., gdzie pełni ona służbę. Rozkład jazdy (a nie faktyczne przejazdy) autobusów (zarówno przewoźnika P., jak i przewoźników prywatnych), pozwala na przebycie podróży z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby oraz z miejsca pełnienia służby do miejsca zamieszkania, w czasie nieprzekraczającym dwóch godzin. Są to połączenia pośpieszne, które pomijają zatrzymywanie się pojazdu przewoźnika na przystankach pośrednich. Tym samym w odniesieniu do tychże połączeń spełniona jest przesłanka wynikająca z art. 93 w związku z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji.

W odniesieniu do połączeń, gdy strona pełni służbę od godziny 19:00 do godz. 7:00, takowe połączenia są dostępne w rozkładzie jazdy przewoźnika P. w E. Sp. z o.o.:

- trasa E. D.A. P. wyjazd o godz. 17:00, przyjazd do G. D.A. P. o godz. 18:00 - czas trwania podróży 1 h 00 min.

- trasa G. D.A. P. wyjazd o godz. 7:50, przyjazd do E. D.A. P. o godz. 8:50 - czas trwania podróży 1 h 00 min. Strona zwróciła także uwagę, że wskazane przez Komendanta połączenie - jako dogodne dla strony - rozpoczynające się wyjazdem o godz. 7:40 z G. D.A. i kończące się o godz. 9:00 trwa dłużej, tj. 1 h 20 min, i pomimo wcześniejszego wyjazdu z G., autobus przybywa do E. o 10 minut później, niż autobus w ww. połączeniu. Ponadto kryterium czasowe spełnia także rozkład jazdy odnoszący się do czasu służby trwającej od godz. 8:00 do godz. 16:00, czego zresztą sam organ nie negował. Łączny czas podróży według powołanego rozkładu nie przekracza 2 godzin (wynosi równo 2 godziny). W tej sytuacji, w ocenie strony, spełnione zostały przesłanki do zwrotu kosztów przejazdu w wysokości wskazanej, jak w zaświadczeniu Kierownika Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w E. z dnia 8 stycznia 2015 r.

Strona podniosła, że zastosowana przez organ wykładnia językowa art. 93 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji prowadzi do zmiennego stanu prawnego, gdyż raz E. jest miejscowością pobliską, a raz nie. Taka interpretacja przepisów przez organ jest rażąco niesprawiedliwa i niweczy rationem lege. Uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w określonej wysokości powstaje z mocy prawa, o czym świadczy sformułowanie "przysługuje". Wykładnia systemowa i celowościowa przepisów ustawy o Policji powinna skutkować przyznaniem zwrotu kosztów dojazdu. Strona podkreśliła także, że funkcjonariusz ponosi koszty dojazdów, również tych, które są realizowane na połączeniach między miejscowościami zamieszkania i pełnienia służby w czasie powyżej 2 godzin. Dlatego już samo ustalenie na ogólnym poziomie (przy uwzględnieniu rozkładu jazdy przewoźnika choć w jednym przypadku), że miejscowość zamieszkania funkcjonariusza jest miejscowością pobliską powinno dawać podstawę do zwrotu kosztów wszystkich realizowanych podróży, gdyż zamiarem ustawodawcy jest, by zrekompensować funkcjonariuszowi poniesione koszty za dojazdy do miejsca pełnienia służby.

Strona dodała, że policjanci pełniący służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji i mieszkający w E. mają zwracane koszty dojazdu przy tożsamym stanie faktycznym. Świadczy to o błędnej wykładni przepisów, bądź o dyskryminacji w zatrudnieniu.

Komendant Miejski Policji w piśmie z dnia 5 sierpnia 2015 r. (nr [...]) ustosunkował się do wezwania strony wskazując, że podtrzymuje swoje stanowisko. Powtórzył, że należy dokonywać interpretacji pojęcia miejscowości pobliskiej w powiązaniu z godzinami pracy policjanta.

P. G. zaskarżył czynność Komendanta Miejskiego Policji wyrażoną w piśmie z dnia 2 lipca 2015 r. (znak [...]) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności i uznanie obowiązku zwrotu kosztów w wysokości ceny biletów za przejazd autobusem za miesiąc luty 2015 r. w łącznej kwocie 280 zł, z wyliczenia 10 służb x 2 (przejazd tam i powrót) x 14 zł (koszt biletu wg. zaświadczenia).

Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie art. 93 w związku z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji poprzez błędną ich interpretację.

W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zaprezentowaną w ww. piśmie z dnia 20 lipca 2015 r. zgadzając się z poglądem organu, że rozstrzygnięcie takiej sprawy ma charakter czynności materialno-technicznej. W szczególności wskazał na rozkłady jazdy autobusów różnych przewoźników, z których wynika, że czas podróży na trasie E. – G. nie przekracza 2 godzin. Tym samym spełnione zostały przesłanki do zwrotu kosztów przejazdu.

Zwrócił uwagę, iż E. jest miejscowością pobliską, jeżeli służba jest pełniona w G.. To rozkład jazdy - a nie faktyczne przejazdy - autobusów pozwala na przebycie podróży w czasie nieprzekraczającym 2 godzin. Ze stanowiska organu wynika, że E. raz jest miejscowością pobliską, a innym razem nią nie jest, pomimo nieprzemieszczania granic administracyjnych miasta. Wydaje się, że organ poprzestał na wykładni językowej przepisu bez głębszej refleksji i bez odwołania do wykładni systemowej i celowościowej.

Skarżący zwrócił uwagę, że funkcjonariusz Policji ponosi koszty dojazdów, również tych, które są realizowane na połączeniach między miejscowościami zamieszkania i pełnienia służby w czasie trwającym powyżej 2 godzin. Ustalenie na ogólnym poziomie, iż miejscowość zamieszkania jest miejscowością pobliską w odniesieniu do miejscowości, w której dany policjant pełni służbę, powinno dawać podstawę do zwrotu kosztów wszystkich zrealizowanych podróży, gdyż pozytywne rozpatrzenie wniosku nie prowadzi do wzbogacenia się wnioskującego, a jedynie do refundacji poniesionych przez niego kosztów. Tym samym zasadne wydaje się być stanowisko, że w sytuacji, gdy co najmniej w jednym przypadku rozkład jazdy przewoźników autobusowych lub kolejowych podróż do miejsca pełnienia służby nie przekracza 2 godzin funkcjonariusz Policji winien otrzymać zwrot za przejazdy. Nie trudno jest sobie wyobrazić, że nawet przy niewielkiej odległości między miejscowościami w wielu przypadkach można wyszukać takie połączenia w rozkładzie jazdy, które prowadzą przez najmniejsze miejscowości okrężną drogą i czy wówczas niespełnienie kryterium czasowego do choćby jednego połączenia niweczyłoby każdorazowo pozytywne rozpatrzenie wniosku?

Przy ustaleniu, że miejscowość zamieszkania raz jest miejscowością pobliską, a raz nie jest, dla celów realizacji zwrotu na podstawie art. 93 w związku z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, może zrodzić się problem z zastosowaniem innych przepisów funkcjonalnie powiązanych z ww. przepisami, choćby w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego. Artykuł 92 ust. 1 tej ustawy stanowi bowiem, iż policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przy procedowaniu obu wniosków ma zastosowanie definicja legalna miejscowości pobliskiej z art. 88 ust. 4 ustawy. Należy zadać więc pytanie, czy zgodna jest z rationem legis, a także poczuciem sprawiedliwości, taka sytuacja, by policjantowi odmówić zarówno zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełni służbę i jednocześnie odmówić przyznania równoważnika? Jeśli stwierdzi się, że w niektórych sytuacjach miejscowość zamieszkania jest miejscowością pobliską, a w niektórych nie, to możliwe jest jednoczesne negatywne, bądź pozytywne rozpoznanie wniosków, a taką sytuacje należy uznać za sprzeczną z prawem. Mając na uwadze cel regulacji, tj. zapewnienie rekompensaty kosztów poniesionych z racji braku lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby, wymagane jest kategoryczne stwierdzenie, że miejsce zamieszkania jest, bądź nie jest, miejscowością pobliską. Regulacje zawarte w rozdziale 8 ustawy o Policji mają charakter zupełny - wzajemnie się uzupełniają.

Ponadto skarżący stwierdził, że o dogodności połączenia winien decydować sam policjant, a nie jego przełożony. Sama ocena dogodności nie jest regulowana bezpośrednio w przepisach mających zastosowanie w sprawie, ale została ona szeroko opisana przez judykaturę jako okoliczność, którą organ obowiązany jest uwzględniać (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 1007/07 oraz wyrok z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 365/14). Dogodność połączenia proponowanego przez przewoźnika podlega subiektywnej ocenie funkcjonariusza pełniącego służbę, a tym samym organ rozpatrujący wniosek nie powinien w tę ocenę w żaden sposób ingerować. Zdarza się bowiem, że przed lub po służbie skarżący chce skorzystać z możliwości spożycia posiłku, bądź zrobienia zakupów, co nie przerywa drogi do i z pracy, a co znalazło również wyraz w orzecznictwie. Tytułem przykładu powołać się można na wyrok z dnia 20 kwietnia 2001 r. (sygn. II UKN 347/00), w którym Sąd Najwyższy wskazał, iż codzienne, zwyczajowe dokonywanie zakupów artykułów spożywczych podczas odbywania najkrótszej drogi z pracy do domu nie przerywa tej drogi. Wyjaśnić jednak należy, iż stanowisko Sądu Najwyższego zostało powołane posiłkowo, na zasadzie rozumowania per analogiom. Ani definicja miejscowości pobliskiej z art. 88 ust. 1, ani też treść art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, nie wskazuje na konieczność wyboru połączenia zapewniającego najkrótszy czas przebywania poza domem, na co wskazuje w swej argumentacji Komendant Miejski Policji. Wymóg dogodności połączenia można tylko rozpatrywać in casu - skoro przedmiotem rozważań jest podróż funkcjonariusza, to winno się uwzględniać jego potrzeby, choćby żywieniowe i jego subiektywną ocenę, a nie ocenę organu.

Na koniec skarżący zwrócił uwagę, że w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ nie ustosunkował się do zarzutu, iż inni policjanci w analogicznym stanie faktycznym otrzymują zwrot przejazdu.

W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Zaznaczył, że odmawiając zwrotu kosztów przejazdu kierował się wskazówkami interpretacyjnymi zwartymi w orzeczeniach sądów administracyjnych, a nie jedynie wykładnią językową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 (tj. decyzje administracyjne oraz wskazane postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli danego aktu lub czynności sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów lub czynności sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest akt – a nie czynność - odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia przez skarżącego służby. W niniejszej sprawie bowiem Komendant Miejski Policji pismem z dnia 2 lipca 2015 r. (nr [...]) odmówił skarżącemu przyznania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Wydanie ww. pisma, w którym organ powołał się na podstawę prawną oraz zawarł uzasadnienie odmowy zwrotu kosztów dojazdu oznacza, że uzewnętrznionej woli nadał charakter sformalizowany, a to z kolei oznacza, że mamy do czynienia z aktem, a nie z czynnością. W przeciwieństwie do aktów – czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2830/13 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu Komendanta Miejskiego Policji o odmowie zwrotu skarżącemu kosztów za dojazdu do miejsca pełnienie służby, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 335 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem.

W rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że Komendant Miejski Policji prawidłowo przyjął, że sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust.1 ustawy nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, gdyż w omawianym przepisie ustawodawca posłużył się zwrotem "przysługuje", który wskazuje na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy. Skoro uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu powstaje bezpośrednio z mocy ustawy, to nie zachodzi konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej, co oznacza, że kwestia zwrotu omawianych kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1646/03, ONSAiWSA 2006/1/3). A zatem załatwianie sprawy zwrotu kosztów dojazdów następuje w drodze aktu administracyjnego dotyczącego uprawnień wynikających z przepisów prawa. Akt ten jest zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., po wyczerpaniu środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia 20 lipca 2015 r., w przewidzianym prawem 14-dniowym terminie, wezwał organ do usunięcia prawa w związku z odmową przyznania mu zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, spełniając tym samym wymóg określony w art. 52 § 3 p.p.s.a.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi kluczową kwestią dla stwierdzenia istnienia - uregulowanego w art. 93 ust. 1 ustawy - prawa policjanta do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby jest ustalenie, czy miejscowość, w której policjant zajmuje lokal mieszkalny stanowi miejscowość pobliską miejscu pełnienia przez niego służby.

Definicja "miejscowości pobliskiej" została zawarta w art. 88 ust. 4 ustawy. Przepis ten, jak również przepis art. 93 ust. 1 ustawy, zostały umieszczone w tym samym rozdziale ustawy (Rozdział 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji"), co uzasadnia odwołanie się do definicji pojęcia "miejscowości pobliskiej" przy wykładni art. 93 ust. 1 ustawy posługującego się tym samym pojęciem. W myśl art. 88 ust. 4 ustawy "miejscowością pobliską" jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, tj. Komendy Miejskiej Policji z miejscowości, w której zajmuje lokal mieszkalny, tj. z E.. Wskazał, że dojazd komunikacją P. do miejsca pełnienia służby na trasie Dworzec Autobusowy E. – Dworzec Autobusowy G. i z powrotem, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, przedstawiając cenę biletu jednorazowego (14 zł) oraz biletu miesięcznego (462 zł) oraz załączając wydruki z rozkładu jazdy.

Komendant Miejski Policji podejmując rozpoznanie wniosku skarżącego wskazał, że pojęcie "czasu dojazdu" użyte w definicji legalnej "miejscowości pobliskiej" powinno uwzględniać najdogodniejsze dla policjanta połączenie w powiązaniu z godzinami rozpoczęcia i zakończenia jego służby, tak by czas pozostawania policjanta poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy i żeby wyeliminować zbędny czas oczekiwania funkcjonariusza na podróż przed rozpoczęciem służby lub po jej zakończeniu.

Dokonując analizy pod tym kątem załączonych przez wnioskodawcę oraz udostępnionych w Internecie rozkładów jazdy na trasie Dworzec Autobusowy G. – Dworzec Autobusowy E. organ stwierdził, że dogodny dla skarżącego dojazd do miejsca pełnienia służby (w zależności od zmiany pełnionej służby w godz. 7:00-19:00; 19:00-7:00 oraz 8:00-16:00) w niektórych przypadkach przekracza dwie godziny, a w innych nie przekracza. Fakt przekroczenia czasu dojazdu natomiast ponad dwie godziny, jest sprzeczny z definicją "miejscowości pobliskiej" w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy, a w związku z tym organ przyjął, że istnieje podstawa do odmowy zwrotu skarżącemu kosztów dojazdu.

Z takim stanowiskiem oraz wykładnią art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy nie sposób się zgodzić. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "definicja [miejscowości pobliskiej] nie stwarza trudności interpretacyjnych, gdy rozważany jest czas przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby jednym środkiem publicznego transportu zbiorowego. Należy liczyć czas dojazdu od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby. Takie jest znaczenie przesłanki położenia stacji (przystanku) najbliżej miejsca zamieszkania i najbliżej miejsca pełnienia służby. Nie jest to natomiast dyrektywa wyboru publicznego środka transportu zbiorowego w sytuacji, w której miejsce zamieszkania i miejsce pełnienia służby łączą dwa lub więcej środki publicznego transportu zbiorowego. Wówczas należy policzyć czas dojazdu każdym środkiem transportu zbiorowego według reguł określonych w analizowanym przepisie art. 88 ust. 4. Jeśli czas dojazdu chociaż jednym ze środków publicznego transportu spełnia wymogi art. 88 ust. 4, oznacza to, że mamy do czynienia z miejscowością pobliską. Niewątpliwe jest bowiem, że możliwe jest dotarcie z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, publicznym środkiem transportu zbiorowego w czasie nieprzekraczającym dwóch godzin" (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1617/14).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w powołanym wyroku. Przyjąć zatem należy, że przesłanka "zajmowania lokalu w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby", o której mowa w art. 93 ust. 1 ustawy, jest spełniona w każdym przypadku, gdy - zgodnie z rozkładem jazdy - istnieje przynajmniej jedno połączenie środkami publicznego transportu zbiorowego, którego czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem (łącznie z przesiadkami), nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Należy dodać, że za taką wykładnią omawianego przepisu – na co słusznie wskazuje skarżący – przemawia wykładnia systemowa i funkcjonalna. Nie bez znaczenia bowiem pozostaje fakt, że art. 88 ust. 4 ustawy został umieszczony w Rozdziale 8 ustawy o Policji i dotyczy wszystkich ustanowionych w nim resortowych uprawnień. Należy zatem przyjąć, że zarówno art. 88 ust. 1 ustawy dotyczący prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej oraz art. 92 ust. 1 ustawy dotyczący prawa policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, jak również art. 93 ust. 1 ustawy dotyczący prawa policjanta, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej, do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby – pozostają w oczywisty sposób w funkcjonalnym powiązaniu ze sobą, a zatem muszą być jednakowo interpretowane w kontekście oceny użytej w nich przesłanki "miejscowości pobliskiej" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 1007/07, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nieuprawnionej konkluzji, że przejazd funkcjonariusza na tej samej trasie mógłby być różnie oceniany; w jednym przypadku (np. przy ustalaniu prawa policjanta do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego) mógłby spełniać przesłankę "miejscowości pobliskiej", natomiast w innym przypadku (np. przy ocenie prawa funkcjonariusza do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby dokonywanej z uwzględnieniem – z jednej strony - zmianowego charakteru pełnienia służby a z drugiej dogodności dojazdu danego funkcjonariusza na służbę) nie spełniałby tej przesłanki.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że z analizy zgromadzonych w aktach sprawy rozkładów jazdy komunikacją P. wynika, że funkcjonują połączenia na trasie Dworzec Autobusowy G. - Dworzec Autobusowy E., które umożliwiają dojazd skarżącego do miejsca pełnienia służby i z powrotem w czasie nieprzekraczającym w obie strony dwóch godzin. Skoro więc ustalenie prawa do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (art. 93 ust. 1 ustawy) należy wiązać z przejazdem policjanta do/z "miejscowości pobliskiej" w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy, tzn. wyłącznie z takim przejazdem, który mieści się w ramach czasowych określonych w tym przepisie, to sam fakt stwierdzenia istnienia takiego połączenia ustanawia po stronie skarżącego prawo do przedmiotowego świadczenia. Z tego też powodu – przy ocenie ustalenia prawa funkcjonariusza do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby – okoliczność "dogodności dojazdu" policjanta (rozumiana jako najkrótszy czas oczekiwania na środek lokomocji w drodze na służbę i z powrotem) nie może mieć znaczenia, skoro o powstaniu tego prawa decyduje obiektywny fakt istnienia połączenia komunikacyjnego, którego czas przejazdu na odcinku z miejsca zamieszkania policjanta do miejsca pełnienia służby i z powrotem, nie przekracza dwóch godzin. Innymi słowy, nie można dokonywać ograniczenia możliwości ustalenia omawianego prawa tylko do tych sytuacji, gdy przejazd do/z miejscowości pobliskiej jest dla policjanta "najdogodniejszy" w tym znaczeniu, że wymaga się, by oczekiwanie policjanta na środek komunikacji w drodze na służbę i po jej zakończeniu mało być jak najkrótsze. O tym, co w danym przypadku stanowi "dogodny dojazd" dla zainteresowanego decyduje funkcjonariusz a nie organ wypłacający zwrot kosztów dojazdu, gdyż o "dogodności" połączenia mogą również decydować inne, subiektywne czynniki, np. w drodze do pociągu funkcjonariusz odprowadza dziecko do przedszkola czy szkoły, zazwyczaj znajduje w danym środku lokomocji miejsce siedzące, w drodze ze służby odwiedza starszego wiekiem członka rodziny czy też chce skorzystać z możliwości spożycia posiłku bądź zrobienia zakupów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 304/13, LEX nr 1553268 oraz powołany powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2830/13).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że odmawiając skarżącemu prawa do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby Komendant Miejski Policji dokonał błędnej wykładni art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy, co stanowiło naruszenie mające wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji uznając, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

W opisanej sytuacji organ rozpoznając niniejszą sprawę ponownie rozpozna wniosek (główny i miesięczny) skarżącego z dnia 14 maja 2015 r. mając na uwadze – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - wyrażoną przez Sąd ocenę prawną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).