Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 704/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art.. 59 ust.1 i 2, art.60 ust.1 oraz art.54 w zw. z art.64 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par.3, par. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Izabela Bąk – Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. przy udziale sprawy ze skargi M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 704/13

UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. na wniosek Ł.W. z dnia 15.12.2010r. (złożony w dniu 20.12.2010r.) - po ponownym rozpatrzeniu sprawy nr [...] - w dniu [...].10.2012r. wydał na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717, zwanej dalej u.p.z.p.) decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal użytkowy (o funkcji gabinet protetyki) przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w P. przy ul. L. [...].

Wcześniejsza decyzja Prezydenta Miasta P. wydana w niniejszej sprawie wskutek odwołania M. i R. N. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].05.2011r. nr [...], gdyż organ I instancji nie wyznaczył prawidłowo obszaru analizowanego na właściwej mapie, nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy, a także nie ustalił obowiązującej linii zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 08.10.2012r. organ I instancji wskazał, że działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i z tego względu warunki zabudowy mogą być określone wyłącznie w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu planowana inwestycja jest zgodna z przepisem art.61 u.p.z.p.) Nadto wskazał, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz.1588 ze zm).

Dalej organ opisał planowaną inwestycję oraz m.in. wskazał, że inwestycja obejmuje rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowiącego "ćwiartkę" dwukondygnacyjnego w formie "czworaków". Nadto organ wskazał, że obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji będzie się odbywać na zasadach zawartych w opinii Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...].06.2012r. nr [...]. W pkt IV.1. decyzji wskazano, że dojazd do budynku mieszkalnego objętego planowaną przebudową może się odbywać jednym nowym zjazdem od ul. L. Projekt zjazdu na w/w działkę wymaga oddzielnego uzgodnienia z Zarządem Dróg Miejskich przed wystąpieniem o pozwolenie na rozbudowę obiektu. Wskazano również, że przedmiotowa działka od strony ul. B. nie graniczy bezpośrednio z drogą. Ponadto inwestor zgodnie z art.29 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz.115) jest zobowiązany do uzyskania decyzji administracyjnej Zarządu Dróg Miejskich na lokalizację nowego zjazdu z ul. L. Organ wskazał również, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy przedmiotowej działki wyniesie ok.34% (wzrośnie o 4%).

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła M.N. wnosząc o odmowę ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy i zarzucając m.in., że przedmiotowy budynek nie jest budynkiem jednorodzinnym, lecz czteromieszkaniowym, a także że inwestor prowadzi w tym budynku samowolne prace szkodliwe dla skarżącej. Podniosła także, że teren inwestycji nie posiada także faktycznego dostępu do ul. L. Zarzuciła, że przedmiotowy teren w ogóle nie posiada dostępu do drogi publicznej, a tym samym nie został spełniony warunek określony w art.61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p. Wskazała, że w jej ocenie wejście na przedmiotową działkę usytuowane od strony ul. B. i komunikacja przez miejską działkę nr [...] są samowolą. Podniosła również, że nie wybudowano dotychczas dojazdu na działkę nr [...] od strony ul. L. Skarżąca podniosła także szereg zarzutów związanych z rzekomą samowolą budowlaną inwestora i uciążliwością jego działań.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].01.2013r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy.

Kolegium przywołało treść art.59 i art.61 u.p.z.p. i wskazało, że znajdują one zastosowanie w rozpatrywanym przypadku. Organ odwoławczy wskazał także, iż zostały w tym przypadku łącznie spełnione przesłanki określone w art.61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p. Podkreśliło, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego opartym na przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konkretne i definitywne ustalenie zagospodarowania terenu będzie miało miejsce na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej Kolegium podniosło m.in., że zarzut skarżącej dotyczący szkodliwości prac inwestora jest przedwczesny, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczy kwestii nasłonecznienia, a także parametrów hałasu, emisji szkodliwych związków i zapachów. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji zawiera wymagane prawem załączniki. Analiza sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania zawiera wszystkie elementy określone we wspomnianym wcześniej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, a zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podniosło także, że z akt sprawy nie wynika, aby teren działki nr [...] zabudowany był domem wielorodzinnym, a rozbudowa dotyczyła ćwiartki budynku czteromieszkaniowego. Podkreślono, że domem jednorodzinnym w myśl art.3 pkt 2 a Prawa budowlanego jest również budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość. W ocenie Kolegium planowana inwestycja nie ma wpływu na istniejącą linię zabudowy. Podkreślono, że kwestia ewentualnej samowoli budowlanej nie ma znaczenia dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

M.N w ustawowym terminie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję SKO w P. domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji ją poprzedzającej.

Skarżąca zarzuciła, że powyższe decyzje naruszają art.61 u.p.z.p. Między innymi zarzuciła, że obowiązująca linia zabudowy została błędnie wyznaczona. Powtórzyła, że zaskarżona decyzja dotyczy budynku wielorodzinnego a nie jednorodzinnego. Podniosła także, że teren "nie ma prawomocnego dostępu do drogi", gdyż droga przy ul. L. nie istnieje. Natomiast wejście/wjazd od ul. B. przez miejską działkę nr [...] jest "nieprawomocne" i samowolne. Zarzuciła również, że produkcja protez ma charakter szkodliwy dla środowiska, a inwestor podjął samowolne prace budowlane w przedmiotowym lokalu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swą dotychczasową argumentację. W szczególności Kolegium wskazało, że działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej w postaci ul. L., co potwierdza opinia ZDM z dnia [...].06.2012r. nr [...]. Kolegium podkreśliło, że w jego ocenie do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej wystarczający jest fakt, iż nieruchomość położona jest przy drodze publicznej. Natomiast kwestie techniczne związane ze zjazdem nie należą do postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, gdyż rozstrzygane są w decyzji zarządcy drogi o zezwoleniu na lokalizację zjazdu do drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed dokonaniem oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Sąd w pierwszej kolejności był zmuszony rozstrzygnąć problem natury proceduralnej. W ocenie Sądu SKO, jak i organ I instancji, naruszyło przepisy k.p.a. nakładające na organy administracji obowiązek właściwego ustalenia kręgu stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz zapewnienia tym stronom czynnego udziału. W myśl zasady ogólnej wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z kolei zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

W świetle przywołanych przepisów nie ulega wątpliwości, że w każdym przypadku organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, i nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne podmioty. Wszczynając postępowanie (z urzędu albo na wniosek strony) organ obowiązany jest zawiadomić o tym fakcie wszystkie osoby będące zgodnie z art. 28 k.p.a. stronami w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26.06.1998 r., I SA/Lu 684/97, LEX nr 34726).

Sąd dostrzegł, że w toku postępowania administracyjnego zmarł jego uczestnik R.N. (mąż skarżącej), któremu w toku postępowania przed organem I instancji doręczono zawiadomienie o wszczęciu w/w postępowania w dniu 31.12.2010r., a następnie zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego w dniu 11.03.2011r., decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...].05.2011r. (która wskutek odwołania M. i R.N. została uchylona przez SKO), a także wspomnianą uchylającą decyzję SKO. (z tym, że zpo, tj. zwrotne potwierdzenie odbioru, podpisała skarżąca mieszkająca pod tym samym adresem ul. L. [...])

R.N. wysłano także zawiadomienie o podjęciu czynności w sprawie z dnia 22.11.2011r., jednakże zpo wróciło do organu z adnotacją, że adresat zmarł. Od tego czasu organ I instancji zaprzestał dokonywać doręczeń R.N., jednak nie ustalił jego następców prawnych, jak również nie podjął żadnych działań w celu ich ustalenia.

Jak ustalono już w toku postępowania sądowego R.N. zmarł on w dniu 29.07.2011r. (k.56 akt sądowych - akt zgonu R.N.). Jak wynika z odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego P. [...] w Poznaniu z dnia [...].02.2012r. o sygn. [...] o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po R.N., spadek po spadkodawcy po 1/3 części nabyli: M.B.N. (skarżąca-żona), M.W.N. i M.L.N. – J. (córki spadkodawcy). M.N. udzieliła skarżącej M.N. (matce) notarialnie poświadczonego pełnomocnictwa do reprezentowania jej w niniejszej sprawie (k.55 akt sądowych) M.N. jako pełnomocnik M.N. złożyła w jej imieniu oświadczenie, że wstępuje ona (M.N.) do niniejszej sprawy. (k.60 akt sądowych) Analogiczne oświadczenie w imieniu drugiej córki M.N.-J. skarżąca złożyła do protokołu na rozprawie w dniu 18.09.2013r. zobowiązując się do złożenia w terminie 3 dni pełnomocnictwa udzielonego przez córkę M.N.-J., co też uczyniła.

W ten sposób doszło do konwalidowania uchybienia natury proceduralnej popełnionego przez organy administracji obu instancji w postaci niezapewnienia udziału w sprawie osób mających uprawnienia uczestnika postępowania.

W dalszej kolejności należało odpowiedzieć na pytanie, czy wspomniane uchybienie naruszenia czynnego udziału strony w postępowaniu było istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, czy też nie.

Niewątpliwie nieuczestniczenie przez stronę bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. (art.145 § 1 pkt 4 Kpa) Z kolei według art.145 § 1 pkt 1 lit.b) Ppsa jeżeli sąd administracyjny stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jest zobligowany uwzględnić skargę.

W judykaturze prezentowane są odmienne poglądy w zakresie wykładni art.145 § 1 pkt 1 lit.b) Ppsa. Według pierwszego naruszenie zasady czynnego udziału strony i stwierdzenie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego zawsze stanowi podstawę do uchylenia z urzędu przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu administracyjnego. (tak NSA w wyroku z dnia 27.03.2009r., o sygn. II OSK 151/09, Lex nr 486351, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15.06.2011r. o sygn. II SA/Kr 106/11, Lex nr 993191 i z dnia 06.02.2012r. o sygn. II SA/Kr 569/11, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 09.03.2011r., o sygn. II SA/Gd 656/10, Lex nr 992939 oraz z dnia 15.07.2011r., o sygn. II SA/Gd 254/11, Lex nr 852979, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 27.09.2011r. o sygn. II SA/Łd 622/11, Lex nr 966519)

Według poglądu odmiennego jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym, nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 Kpa i uchylić decyzję zaskarżoną z innych powodów i przez inne strony z przyczyny wskazanej w art.145 § 1 pkt 1 lit.b) Ppsa. (tak NSA w wyroku z dnia 10.02.2011r., o sygn. II OSK 277/10, Lex nr 107242) Pogląd ten przyznaje więc tylko niesłusznie pominiętej ("poszkodowanej") stronie prawo podnoszenia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (tak np. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 339 i tam przywołane orzecznictwo).

Sąd orzekający w niniejszym składzie popiera powyższy pogląd z tą modyfikacją, że pominięta strona (uczestnik postępowania) musi mieć szansę i możliwość zajęcia stanowiska w omawianej kwestii. Innymi słowy jeżeli okaże się na etapie postępowania administracyjnego, a także sądowoadministracyjnego, że uprawniony podmiot nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, to należy umożliwić mu udział w takim postępowaniu oraz zajęcie stanowiska i w zależności od tegoż stanowiska rozpoznać albo też nie rozpoznać zarzut oparty na art.145 § 1 pkt 1 lit.b) Ppsa.

Powyższy pogląd znajduje oparcie nie tylko w przemyśleniach i rozważaniach Sądu, lecz także w doktrynie. Jak wskazał Andrzej Kabat w Komentarzu do art.145 Ppsa w programie Lex, teza 7: w orzecznictwie, które ukształtowało się w okresie obowiązywania ustawy o NSA, przyjmowano, że dla uchylenia decyzji na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 tej ustawy nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNP 2003, nr 24, poz. 582). Jednakże NSA, rozważając tę kwestię na tle obowiązującej regulacji prawnej, w wyroku z dnia 21 października 2009 r., II OSK 1628/08, OSP 2011, z. 2, poz. 23, s. 141 i n., uznał, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi. J. Borkowski w aprobującej glosie do tego wyroku (OSP 2011, z. 2, s. 146 i n.) wskazał, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie może być wykładany jako samodzielna podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, bo jest to jedynie norma odsyłająca, a "naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" muszą być ustalane na podstawie regulacji zawartych w ustawach odrębnych. Autor glosy podkreślił, że art. 147 zdanie drugie k.p.a. stanowiący, że "wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony [...] stanowi integralny element konstrukcyjny tych podstaw wznowienia postępowania".

Sąd w pełni podziela przedstawiony tok rozumowania i argumentację. W szczególności zgodzić się należy z tezą wyroku NSA z dnia 21.10.2009r. o sygn. II OSK, publ. Lex nr 694081 w której stwierdzono, że "art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi."

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela także pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 15.09.2011r. o sygn. IV SA/Po 520/11 (publ. CBOSA) zgodnie z którym przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie dają dostatecznych podstaw do sformułowania jednej, uniwersalnej odpowiedzi na pytanie, czy dla zastosowania tych przepisów przez sąd administracyjny w konkretnym przypadku konieczne jest zgłoszenie przez zainteresowaną (pominiętą) stronę stosownego żądania lub zarzutu. Mając na względzie fakt, iż celem (ratio legis) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. jest przede wszystkim ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu..., s. 338), to, zdaniem Sądu, możliwość zastosowania tego przepisu w związku z wystąpieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy uzależniać od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności od stwierdzenie istnienia (bądź braku): wadliwości działania ("zawinienia") organu administracji, wiedzy pominiętej strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym (i ewentualnie wyrażonej przez nią woli co do wzruszenia zaskarżonego aktu), a także od oceny "korzystności" kontrolowanego aktu z punktu widzenia interesu strony pominiętej.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że "zawinienie" organów obydwu instancji jest ewidentne. Organ I instancji już od listopada 2011r. miał wiedzę i świadomość, że R.N. nie żyje w oparciu o adnotację poczty, że adresat zmarł. Potwierdza to fakt zaprzestania dokonywania doręczeń R. N. po listopadzie 2011r. Przy zachowaniu należytej staranności organy winny były i mogły ustalić spadkobierców zmarłego uczestnika postępowania. W ocenie Sądu istnieje duże prawdopodobieństwo, że pomimo tego uchybienia obydwie pominięte uczestniczki posiadały wiedzę o tym, że w toku jest przedmiotowe postępowanie, ponieważ skarżąca jest ich matką, a Sądowi nic nie jest wiadomo o konflikcie rodzinnym wykluczającym przepływ informacji pomiędzy spadkobierczyniami. Decydujące znaczenie dla omawianej kwestii miał jednak fakt, że obydwie nieuczestniczące w postępowaniu administracyjnym spadkobierczynie zmarłego uczestnika postępowania R.N., tj. M.N. i M.N.-J. zostały na etapie postępowania sądowoadministracyjnego dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania. W świetle powyższego miały one możliwość podniesienia zarzutu określonego w art.145 § 1 pkt 1 lit.b) Ppsa. Jednakże go nie podniosły popierając jedynie merytoryczne zarzuty skarżącej. Jest to logiczne, gdyż M.N. zamieszkuje w Kanadzie, a M.N.-J., jak wynika z jej adresu nie zamieszkuje razem ze skarżącą, lecz w innej części P. Trudno więc przyjąć, by mogły one przedstawić argumenty "silniejsze" i bardziej przekonywujące od zarzutów skarżącej. Ponadto racjonalnym i logicznym jest, że interes prawny w/w uczestniczek postępowania oraz skarżącej jest tożsamy. Dowodem tego jest udzielenie przez uczestniczki pełnomocnictwa w celu ich reprezentowania w niniejszym postępowaniu,

W świetle powyższego, mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stanął na stanowisku, że wobec braku podniesienia przez w/w pominięte uprzednio uczestniczki postępowania zarzutu opartego na treści art.145 § 1 pkt 1 lit.b) Ppsa przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania, a tym samym nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.b) Ppsa.

Mając powyższe na uwadze Sąd oceniał zasadność merytorycznych zarzutów skarżącej. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal użytkowy (o funkcji gabinet protetyki) przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w P. przy ul.L. [...].

Przystępując do szczegółowej kontroli wydanych w toku instancji decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p., przy czym ogłoszenie tekstu jednolitego nie zmieniło treści normatywnej aktu).

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z utrwalonej pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (por. wyrok z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740). Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r. (sygn. akt IV SA/Po 1035/97, LEX nr 45736), w którym wskazane zostało, że "wśród podstawowych elementów podlegających ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy (...) wziąć pod uwagę ochronę interesów osób trzecich, które należy rozumieć jednak jako ochronę interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Nie zawsze zakresy tych pojęć pokrywają się, co w praktyce rodzi nieporozumienia i niezadowolenia stron. Najczęściej interesy faktyczne stron są szersze niż interesy prawnie chronione". Postanowienia zaś decyzji o warunkach zabudowy powinny określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym rozstrzyga organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza, bowiem jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zaś ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Nadto podkreślić należy, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie.

Prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego ale granice treści prawa własności w sposób istotny kształtują także przepisy prawa administracyjnego, w tym przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Ustanowione w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, a tym samym przejawem prawa do korzystania z rzeczy. Ograniczenia prawa do zabudowy mogą być wprowadzane na podstawie rozlicznych ustaw materialnych. Ewentualne regulacje planistyczne także mogą ograniczać to prawo ale ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ingerencje w prawo własności stanowią wyjątek. Ustanowione w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jako publiczne prawo podmiotowe ustawodawca wprowadził także do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąc w art. 4 owej ustawy, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W literaturze podkreśla się, że istota publicznego prawa podmiotowego polega na możliwości żądania od organu administracji publicznej określonego zachowania i przyznaje jednostce roszczenie wobec właściwego podmiotu władzy publicznej o zagwarantowanie możliwości korzystania z przysługujących jej uprawnień (por. J. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 231).

Należy podkreślić, że skoro zadeklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich. (patrz: wyrok NSA z dnia 24.04.2012r.,sygn.II OSK229/11, publ. CBOSA oraz "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne – komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. BECK,W-wa 2011, s.512)

Istotny dla sprawy art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. stanowi, że :

1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

2. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

3. Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.

4. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

5. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także iż zamierzenie objęte wnioskiem nie jest kwalifikowane jako spełniające przesłanki ustawowe dla jego uznania go za inwestycję celu publicznego.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jak już wspomniano wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do istniejących, określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491).

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wspomnianego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"). W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, to jest kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno - kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia.

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Wracając na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że skarżąca podniosła szereg zarzutów wobec zaskarżonej decyzji.

Między innymi skarżąca zarzuciła, że teren "nie ma prawomocnego dostępu do drogi", gdyż droga przy ul. L. nie istnieje. Natomiast wejście/wjazd od ul. B. przez miejską działkę nr [...] jest "nieprawomocne" i samowolne. A więc zarzuciła naruszenie art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. (stosowanym na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. do decyzji ustalającej warunki zabudowy) w zw. z art.60 ust.1 u.p.z.p, decyzje ustalające warunki zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Należy jednak wskazać, że Prezydent Miasta P. jest zarządcą dróg gminnych, powiatowych i wojewódzkich na terenie Gminy Miasto P., a jego funkcje w tym zakresie wykonuje Zarząd Dróg Miejskich w P..

Sąd w składzie obecnym podziela pogląd, że tryb wskazany w art. 106 Kpa nie ma zatem zastosowania do sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ administracji publicznej zwraca się o wyrażenie stanowiska do jednostki organizacyjnej jemu podległej, niebędącej innym organem administracji publicznej. Należy zwrócić uwagę, że organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, z wyjątkiem decyzji o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych, którą wydaje wojewoda (art. 60 ust. 1 i 3 u.p.z.p.). Z kolei zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej u.d.p.) zarządcami dróg są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do których właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, takie jak Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (drogi krajowe), zarząd województwa (drogi wojewódzkie), zarząd powiatu (drogi powiatowe), wójt, burmistrz, prezydent miasta (drogi gminne). Zatem, skoro z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. wynika obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z właściwym zarządcą drogi, to może powstać sytuacja (i taka właśnie powstała w rozpoznawanej sprawie), że prezydent miasta jest właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia tej decyzji. W takiej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia albowiem ten sam organ musiałby dokonywać wspomnianego uzgodnienia sam ze sobą. Występuje więc w takim przypadku confusio.

Warto zwrócić uwagę, że taki sposób wykładni przepisów prawa można ocenić jako ugruntowany, gdyż został już wcześniej wyrażony w wyroku NSA z dnia 11.05.2007r., o sygn. II OSK 739/06 oraz dnia 24.09.2009r. o sygn. II OSK, 1455/08 publ. CBOSA, a także w wyroku WSA w Gdańsku z 8 listopada 2006 r. w sprawie II SA/Gd 719/05, opublikowany w ONSAiWSA nr 3 z 2008 r., poz. 48.

Tym niemniej należy zauważyć, że organ I instancji pomimo braku – z przyczyn wyżej wskazanych - takiego obowiązku podjął działania zmierzające do wspomnianego uzgodnienia. De facto były to uzgodnienia wewnętrzne organu. Ich wyrazem były pisma organu I instancji i odpowiedzi Zarządu Dróg Miejskich w P. zawarte w pismach z dnia 04.01.2011r., 07.02.2012r., 17.05.2012r. i 12.06.2012r. (k.33,173,217,229) akt administracyjnych. Szczególnie istotne jest pismo ZDM z dnia 12.06.2012r., gdzie organ uzgodnieniowy jednoznacznie wskazał, że dojazd do nieruchomości objętej planowaną inwestycją może odbywać się jednym nowym zjazdem z ul. L. (jak najdalej odsuniętym od ul. B.), przy czym inwestor jest zobowiązany do uzyskania decyzji administracyjnej Zarządu Dróg Miejskich zezwalającej na lokalizacje nowego zjazdu z ul. L. Wskazano też, że pełne potrzeby parkingowe dla istniejącej i planowanej zabudowy należy zapewnić wyłącznie na terenie działki inwestora.

Wprawdzie Sąd dostrzegł uchybienie organu I instancji polegające na tym, że do zapytania do ZDM załączono nie projekt decyzji, lecz wniosek inwestora, lecz uchybienie to w ocenie Sądu nie miało wpływu na stanowisko ZDM, a w konsekwencji na rozstrzygnięcie sprawy. Po pierwsze i przede wszystkim dlatego, że w tym szczególnym przypadku uzgodnienie nie było w ogóle wymagane. Po drugie dlatego, że we wniosku inwestora podano istotne dla ZDM informacje tożsame z danymi zawartymi w tym zakresie w decyzji, a wcześniej w jej projekcie. Mianowicie inwestor wnioskował o 2 miejsca parkingowe, a w projekcie decyzji wskazano również minimum 2 miejsca parkingowe na jeden lokal mieszkalny. Zważywszy, że na działce nr [...] znajduje się jeden lokal mieszkalny w istocie rzeczy chodzi o 2 miejsca parkingowe. Reszta danych zawartych w projekcie decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej działki wynika ze wspomnianego pisma ZDM z dnia 12.06.2012r.

Jak już wspomniano skarżąca zarzuciła również, że działka objęta planowaną inwestycją pozbawiona jest dostępu do drogi publicznej. W myśl art.2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Aktualnie inwestor ma dojazd do swojej nieruchomości od strony ul.B. (drogi gminnej). Zjazd ten prowadzi do przedmiotowej działki od ul. B. przez działkę nr [...] będącą we władaniu Miasta P. Na działce tej nie ustanowiono służebności przejazdu. (k.241 akt admin.) Planowana inwestycja zmierza ponadto do likwidacji tego dojazdu poprzez zamiar zabudowy wjazdu do obecnego garażu. W razie zaistnienia takiej sytuacji inwestor zmuszony będzie (zgodnie z pismem ZDM z dnia 12.06.2012r.), wystąpić w myśl art.29 ust.1 u.d.p. do ZDM w P. jako zarządcy drogi o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu w rozumieniu art.4 pkt 8 u.d.p. od strony ul. L. (drogi gminnej). Oczywistym jest, że drogi gminne są drogami publicznymi w rozumieniu art.2 ust.1 pkt 4 u.d.p.

Niewątpliwie dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania decyzji o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. W świetle powyższego Sąd orzekający zmuszony był odpowiedzieć na pytanie, czy aby została spełniona przesłanka określona w art.61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. wystarczający był sam fakt graniczenia działki objętej planowaną inwestycji bezpośrednio z drogą publiczną (w tym przypadku drogą gminną ul. L.), czy też niezbędne było w chwili wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy istnienie zjazdu z drogi publicznej na przedmiotową działkę nr [...]. Poglądy w tej materii są rozbieżne i podzielone.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd, że przesłanka dostępu do drogi publicznej jest zrealizowana nie tylko w przypadku samego istnienia zjazdu, ale także wówczas, gdy (tak jak w niniejszym przypadku) w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna i realna możliwość wykonania zjazdu. (tak I. Zachariasz w Komentarzu do art.61 u.p.z.p.; program Lex) Za takim poglądem przemawia m.in. wykładnia gramatyczna art.2 pkt 14 u.p.z.p. Przepis ten jednoznacznie używa sformułowania "bezpośredni dostęp". Nie ma mowy o formie tego dostępu. Założyć należy, że gdyby racjonalny ustawodawca chciał wskazać wymagane formy tego dostępu, to by je wskazał. Skoro tego nie uczynił, to w świetle treści tego przepisu i racjonalnego rozumowania dostępem bezpośrednim jest każda bezpośrednia styczność bez względu na to w jakich warunkach technicznych ona zachodzi. Za takim rozwiązaniem przemawia także wykładnia celowościowa. Pamiętać należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest początkowym etapem procesu inwestycyjnego. Ma ona wstępny i ogólny charakter, a także nie przesądza o obowiązku do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa i na jakich warunkach. Nie można przecież wykluczyć, że inwestor zmierza do uzyskania wielu decyzji o warunkach zabudowy, aby uzyskać w ten sposób wiedzę o możliwościach i warunkach prowadzenia inwestycji i dopiero w oparciu o taką wiedzę podjąć decyzje dotyczące inwestycji. Inwestor nie ma obowiązku kontynuowania procesu inwestycyjnego. Dlatego też wymaganie od inwestora na tym etapie procesu inwestycyjnego uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi i dalej faktyczne wybudowanie zjazdu z drogi na daną działkę powiązane oczywiście z poniesieniem kosztów w ocenie Sądu jest przedwczesne. Spełnienie tego wymogu niezbędne będzie dopiero na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tym samym w sytuacji, gdy istnieje potencjalna możliwość uzyskania decyzji administracyjnej w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej na działkę objętą planowaną inwestycją, jest to wystarczające na tym etapie procesu inwestycyjnego dla przyjęcia, że działka ta ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Powyższy pogląd znajduje oparcie również w judykaturze sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 08.10.2008r. o sygn. II OSK 1163/07 (publ. CBOSA) stwierdził, że dostęp do drogi publicznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. W wyroku z dnia 13.05.2011r. o sygn. II OSK 833/10 NSA wskazał, że nie zasługuje na aprobatę pogląd zgodnie z którym dla oceny, czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. niezbędnym jest, aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. decydującego znaczenia (podobnie: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 625/07, LEX Nr 558532). WSA w Gliwicach w swym wyroku z dnia 18.11.2010r., o sygn. II SA/Gl 34/10 wyraził to jeszcze dobitniej wskazując, że za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze publicznej, natomiast kwestie techniczne związane ze zjazdem nie należą do postępowania w przedmiocie warunków zabudowy (rozstrzygane są w decyzji zarządcy drogi o zezwoleniu na lokalizację zjazdu do drogi publicznej). Podobne stanowisko zawarł WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 14.09.2011r., sygn. II SA/Rz 534/11 wskazując, że ustawodawca posługując się w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. pojęciem "dostępu do drogi publicznej", nie miał na myśli istnienia w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, czy w dacie orzekania w tym zakresie istniejącego, faktycznie urządzonego, legalnego zjazdu z działki objętej zamiarem inwestycyjnym na drogę publiczną. Zjazd taki może być objęty tym samym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co sama główna inwestycja. Sam fakt położenia nieruchomości bezpośrednio graniczącej z drogą publiczną uznać należy za spełnienie warunku, przewidzianego w cyt. przepisie. Wreszcie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26.11.2009r. o sygn. IV SA/Wa 1433/09 wskazał, że oczywistym jest, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Gd 514/07, wymienione wyżej wyroki publ. CBOSA).

Sądowi znany jest pogląd przeciwny. Mianowicie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 09.03.2012r., sygn. IV SA/Wa 1834/11 wskazał, że pojęcie "bezpośredniego dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.p.z.p. należy rozpatrywać w powiązaniu z uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej powoływanej również jako u.d.p.). Sąd ten zauważył, iż w świetle art. 4 pkt 8 u.d.p. połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określane jest mianem zjazdu. Z kolei stosownie do treści art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Powyższe unormowania przesądzają zdaniem tego sądu o tym, że aby na potrzeby ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjąć, iż dana nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, który jest bezpośrednim dostępem do takiej drogi, to w stosunku do tej nieruchomości musi funkcjonować w obrocie prawnym, ostateczna decyzja zarządcy drogi publicznej, zezwalająca na lokalizację zajazdu. W wyroku z dnia 04.02.2013r., o sygn. II SA/Kr 1638/12 WSA w Krakowie stwierdził, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp prawny i faktyczny. Z kolei w wyroku z dnia 07.11.2012r., o sygn. II SA/Gd 418/12 WSA w Gdańsku stanął na stanowisku, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, musi być to dostęp realny. W podobnym duchu wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 26.01.2007r., sygn. II OSK 239/06 stwierdzając, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy wykładać jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek.

Dostrzegając istnienie tej linii orzeczniczej Sąd w składzie niniejszym jej nie aprobuje z przyczyn omówionych wyżej.

W rozpatrywanym przypadku działka objęta zamiarem inwestycyjnym ma w ocenie Sądu orzekającego bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Również kwestia braku w chwili ubiegania się o warunki zabudowy urządzonego i legalnego zjazdu na drogę publiczną nie może przesądzać o zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy. Uzyskanie zgody zarządcy drogi na zjazd jest możliwe w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w którym również mogą być brane pod uwagę kwestie bezpieczeństwa użytkowników drogi. Z akt administracyjnych zresztą wynika, że w przedmiocie zjazdu na działkę nr [...], objętej zamiarem inwestycyjnym wypowiedział się Zarząd Dróg Miejskich, w piśmie 12.06.2012r. stwierdzając, iż istnieje możliwość wykonania zjazdu, który obsługiwałby komunikacyjnie działkę nr [...]. Dlatego też Sąd przyjął, że zarzut skarżącej w zakresie rzekomego braku dostępu przedmiotowej działki do drogi publicznej był niezasadny.

Zarzuty skarżącej dotyczące zacienienia i ewentualnie już prowadzonych przez inwestora prac budowlanych, jak również w zakresie szkodliwości działań inwestora w zakresie produkcji protez nie podlegały rozpoznaniu w ramach prowadzonego postępowania o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że zaskarżona decyzja dotyczy budynku wielorodzinnego, a nie jednorodzinnego, wskazać należy, że w myśl art.3 pkt 2 a ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz.263 ze zm., zwanej dalej Pb) budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. W świetle powyższej definicji, a także w oparciu o akta sprawy nie budzi wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy domu jednorodzinnego w rozumieniu art.3 pkt 2a Pb i w tym zakresie Sąd podziela rozważania Kolegium. Z analizy akt wynika, że budynek będący przedmiotem postępowania jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie grupowej stanowiącym, "ćwiartkę" budynku w formie czworaków, a jednocześnie stanowiącym konstrukcyjnie samodzielną całość. Tym samym ten zarzut skarżącej jest niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej w zakresie błędnego wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy wskazać należy, że nie jest on trafny. Zgodzić się należy z analizą (k.313 akt admin. pkt III.1), że planowana inwestycja nie ma wpływu na istniejącą obowiązującą już linię zabudowy, gdyż dotyczy ona elewacji frontowej istniejącego już budynku, która pozostanie bez zmian. Innymi słowy linia zabudowy nie ulegnie zmianie w związku z utrzymaniem linii wyznaczonej przez istniejący już garaż. Kwestia zaś legalności, czy też nielegalności, budowy tegoż garażu nie jest objęta zakresem niniejszego postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej w zakresie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wskaźnika zabudowy należy wskazać, że nie zasługuje on na aprobatę. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany zgodnie z zaleceniami SKO w P. zawartymi w decyzji z dnia 29.09.2011r. oraz zgodnie z § 3 wspomnianego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury i przyjmując za front działki jej granicę od ul. L. Na jego podstawie organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art.61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p. W ocenie Sądu uczynił to prawidłowo.

W myśl § 5 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z § 5 ust.2 w/w rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art.61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p. Z analizy wynika, że średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi w obszarze analizowanym ok.26% (od 19,2% w przypadku działki przy ul. T. [...] do 48,3% w przypadku działki przy ul. B. [...]. (k.182 i 313 akt admin.) Obecny wskaźnik zabudowy działki nr [...] wynosi 29,6 %. W analizie wskazano, że planowana inwestycja spowoduje wzrost wskaźnika zabudowy o 4% do 34%. Wskaźnik ten przekracza średnią wartość w obszarze analizy. Nie przekracza natomiast najwyższej wartości występującej obszarze analizowanym, a wynoszącej 48,3%. Na tej podstawie w analizie dopuszczono wnioskowany wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Tym samym organ spełnił przesłankę wskazaną w § 5 ust.2 rozporządzenia, gdyż wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynika z analizy. Podkreślić dodatkowo należy, że działka nr [...] już w chwili obecnej, a więc przed realizacją ewentualnej planowanej inwestycji przekracza średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym. Gdyby przyjąć tok rozumowania skarżącej, to na tej działce (i innych przekraczających średni wskaźnik zabudowy) z tego powodu byłaby już niemożliwa jakakolwiek zabudowa i to z przyczyn określonych w przepisie rangi podustawowej. To z kolei naruszałoby określone w art.6 ust.2 u.p.z.p. prawo wolności zagospodarowania terenu i to w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym już występują działki o wyższym wskaźniku zabudowy. Tym samym naruszona zostałaby zasada równości. Ponadto uwzględniając rozmiar i charakter planowanej inwestycji w ocenie Sądu nie zakłóci ona ładu przestrzennego na obszarze analizowanym.

Reasumując z analizy akt spraw wynika, że w rozpatrywanym przypadku spełnione są przesłanki określone w art.61 ust.1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Zachowana jest zasada dobrego sąsiedztwa (art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.), gdyż w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna usługowa, a planowana inwestycja stanowi funkcję uzupełniającą do funkcji mieszkaniowej. Wspomniany przepis art.61 ust.1 u.p.z.p. stanowi, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zauważyć należy, iż pojęcie "działki sąsiedniej", użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. rozumieć należy szeroko jako obszar tworzący pewną urbanistyczną całość. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występują co najmniej dwa lokale usługowe w lokalach mieszkalnych, których powierzchnia nie przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego (usługi w sąsiednim segmencie na działce nr [...] dostępnym z ul. T. oraz przy ul. L. [...] – k.313 akt admin.) Ponadto takie lokale występują w budynkach położonych przy ul. T. [...],[...],[...],[...] i [...] (k.182 akt admin.) Tym samym została spełniona przesłanka określona we wspomnianym wyżej przepisie, który mówi o co najmniej o jednej działce sąsiedniej spełniającej wymogi w/w przepisu. Jak już wyżej wskazano istotny dla sprawy teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego teren ten posiada także wystarczające uzbrojenie terenu. Nie wymaga on również uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, gdyż nie mają one zastosowania w niniejszym przypadku.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012r., poz. 270 skargę oddalił.