Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt I SA/Go 177/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi T spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2019 oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

1. Pismem z [...] marca 2021 r. T. sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego M. R-K., wniosła skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik Biura Powiatowego) z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (dalej: płatność ONW) na 2019 rok.

2. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynikał następujący stan sprawy.

Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności ONW do działek o łącznej powierzchni 457,14 ha.

2.1. Organ I instancji odmówił przyznania skarżącej żądanej płatności, ponieważ uznał, że nie wykazała ona, by samodzielnie prowadziła działalność rolniczą, posiadała autonomię w zakresie zarządzania. Organ uznał również, że brak było dowodów potwierdzających samodzielność ekonomiczną gospodarstwa. Kierownik Biura Powiatowego uznał, spółka należy do grupy podmiotów powiązanych kapitałowo i bądź osobowo, oraz spójnie zarządzanych, tworzących de facto jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane ze S.T. oraz J.G. Kierownik Biura Powiatowego uznał, iż takie elementy jak: powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, struktura osobowa (te same osoby fizyczne oraz prawne występujące w imieniu rozmaitych podmiotów w odrębnych postępowaniach) świadczą o tym, że poszczególne podmioty występujące w 2018 r. o płatności funkcjonowały jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej (również w ramach programów: płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i ONW) z pominięciem ograniczenia co do deklaracji powierzchni i degresywnych stawek płatności. Kierownik Biura Powiatowego uznał, iż zaszły podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji pomiędzy powiązanymi podmiotami. Zorganizowanie kilku spółek kapitałowych przez tych samych udziałowców w realiach rozpoznawanej sprawy jest sztucznym działaniem w celu obejścia modulacji przewidzianej w przepisach dotyczących płatności z różnych tytułów.

Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego uznał, iż zaszły przesłanki do odmowy przyznania płatności na podstawie art. 60 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 549, z późn. zm., dalej rozporządzenie nr 1306/2013).

2.2. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego, zaskarżoną decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Podzielił w niej ocenę, iż skarżąca nie jest samodzielnym podmiotem, a utworzona została i funkcjonuje w celu pozyskania płatności do gruntów rolnych w kwotach większych niż faktycznie możliwe do uzyskania przez osoby kreujące sztuczne warunki. Wskazał, że zasadnicze znaczenie w zakresie odmowy przyznania skarżącej wnioskowanej płatności ma fakt, iż szereg podmiotów prawa handlowego: P. sp. z o.o. D. sp. z o.o., L. sp. z o. o., P. sp. z o. o., R. sp. z o. o., J. sp. z o. o., T. sp. z o. o., T., sp. z o.o. T. sp. z o. o., L. sp. z o. o, "wykreowano" wyłącznie w celu uzyskania płatności dystrybuowanych przez ARiMR. W skład grupy podmiotów współtworzących sztuczne warunki do uzyskania płatności wchodzili również, deklarujący prowadzenie działalności rolniczej: sam J.G. oraz jego dzieci: J.G., oraz Ł.G.

Na podstawie danych ujawnionych w Krajowym Rejestrze Sądowym (dalej: KRS) Dyrektor Oddziału Regionalnego ustalił, że po przeprowadzeniu podziału R. sp. z o.o. w trybie art. 529 § 1 pkt 4 k.s.h. tworzono kolejne spółki, które były zależne od S.T. i J.G., a którym to spółkom formalnie przekazano grunty faktycznie zawiadywane przez wymienione osoby.

Udziały w skarżącej posiadają D. sp. z o. o. oraz P. sp. z o. o. Prezesem zarządu skarżącej spółki jest J.G. Prezesem zarządu oraz udziałowcem spółek - udziałowców skarżącej spółki jest S.T. Ustalono dalej, że - obok skarżącej spółki - o płatności na rok 2019 wystąpił szereg innych podmiotów prawa handlowego związanych bezpośrednio bądź pośrednio (poprzez szereg kolejnych spółek kapitałowych) z w/w osobami fizycznymi tj. J.G. oraz S.T. (L. sp. z o. o., R. sp. z o. o., P. sp. z o. o., J. sp. z o. o., T. sp. z o. o., P. sp. z o. o., D. sp. z o. o. oraz T. sp. z o. o. We wszystkich tych spółkach występował ten sam schemat własnościowo-zarządczy. Oprócz wskazanych wyżej spółek kapitałowych o płatności na rok 2019 - jako osoby fizyczne - wystąpili również: S.T., J.G. oraz jego dzieci: J.G. i Ł.G.

Organ odwoławczy stwierdził, iż S.T. oraz J.G. - w roku 2019 pośrednio lub bezpośrednio kontrolowali wszystkie spółki, które wystąpiły o przyznanie płatności. Sami również wystąpili (wraz z J.G. oraz Ł.G.) o płatności na rok 2019 jako osoby fizyczne. Jak wskazuje suma zgłoszonych obszarów w roku 2019 w/w 9 spółek, w tym skarżąca, jak również wymienione osoby fizyczne, wystąpili o przyznanie płatności na rok 2019 do gruntów o łącznej powierzchni ponad 1600 ha. Grunty te zostały zgłoszone przez poszczególne osoby prawne i fizyczne płatności z różnych tytułów.

Odnośnie do spółek ustalono, że S.T. oraz J.G., jako jedyni, mieli istotny wpływ na ich działalność. Nikt inny nie zasiadał w ich zarządach, jak również nikt inny nie posiadał w ich kapitałach zakładowych, bezpośrednio lub pośrednio, istotnej części udziałów. W przypadku osób fizycznych tj. J.G. i Ł.G. ich gospodarstwa pozostawały w ścisłej zależności z osobami J.G. oraz S.T. Ustalono również, że sam J.G. w istocie nie prowadził gospodarstwa rolnego stanowiącego zorganizowaną i niezależną całość gospodarczą.

W ocenie organu odwoławczego J.G. oraz S.T. w sposób sztuczny dokonali multiplikacji podmiotów, w celu obejścia limitów kwotowych płatności obszarowych przysługujących jednego gospodarstwu rolnemu.

W ocenie organu w/w podmiotom "nie można przypisać statusu" gospodarstwa rolnego stanowiącego zorganizowaną całość gospodarczą, czyli w rozumieniu art. 2 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 2018/1091 w zw. z art. 4 ust. 1 lit. b Rozporządzenia nr 1307/2013.

W przypadku analizowanych spółek kapitałowych, jak również podmiotów występujących o płatności jako osoby fizyczne, stwierdzono brak podstawowych atrybutów odrębności pod względem technicznym, jak również kierowniczym. Stwierdzono, iż w zarządach wszystkich w/w spółek kapitałowych zasiadały te same osoby tj. tylko i wyłącznie S.T. i J.G. Byli oni również ich udziałowcami (bezpośrednio lub pośrednio). Tym samym wszystkie 9 spółek kapitałowych pozostawało pod wyłączną kontrolą tych osób. Nadto spółki kapitałowe zarządzane były w niemal identyczny sposób. Miały tych samych kontrahentów, z którymi zawierane były umowy sprzedaży środków produkcji i którym sprzedawano płody rolne, tych samych doradców rolnych, a prowadzenie rachunkowości zlecały temu samemu podmiotowi. Poza R. sp. z o. o. niemal żadna ze spółek nie posiadała infrastruktury służącej do prowadzenia działalności rolniczej tj. maszyn, urządzeń, magazynów przechowalniczych, środków transportu, a wszystkie zabiegi i usługi są zlecane do podmiotów zewnętrznych (w tym podmiotów powiązanych z S.T. i J.G.). Stąd w ocenie organu odwoławczego współtworzyły jeden organizm gospodarczy czyli jedno gospodarstwo rolne zarządzane przez J.G. i S.T.

Organ ustalił, że najstarsza ze spółek - R. sp. z o.o. została zarejestrowana w KRS w dniu [...] sierpnia 2002 r. Wnioski obszarowe są składane przez tę spółkę od roku 2007. Od roku 2013 nastąpił znaczący spadek powierzchni zgłaszanej do płatności obszarowych przez spółkę R. sp. z o. o. W dniu [...] maja 2013 r. zarejestrowano spółkę T. sp. z o. o., natomiast [...] października 2014 r. zarejestrowano P. sp. z o. o., które na podstawie art. 529 § 1 ust. 4 k.s.h. powstały z podziału R. sp. z o. o. Zarówno w spółce T., jak również w spółce P., funkcję prezesa zarządu pełnił J.G. Natomiast udziałowcem w/w spółek, poprzez inne spółki kapitałowe, był S.T. Jak wynika z planu podziału z dnia [...] października 2013 r. spółki R. sp. z o. o., w ramach podziału składników majątku do P. sp. z o. o. przeniesiono jedynie grunty - natomiast pozostałe składniki tj. budynki, urządzenia techniczne i maszyny, środki transportu i inne środki trwałe pozostały w spółce R. sp. z o. o. Jak wynika z kolei z bilansu T. sp. z o. o. sporządzonego na dzień [...] grudnia 2018 r. spółka ta w zakresie aktywów trwałych również posiada jedynie grunty. Taka forma podziału spółki - zdaniem organu odwoławczego - potwierdzała tezę, iż celem rozdrobnienia areału gruntów pozostających w zasobach R. sp. z o.o. było uzyskiwania wyższych płatności poprzez spółki nowo zawiązane, które nadal kierowane są przez zarząd i udziałowców spółki dzielonej.

W dalszej kolejności wyodrębniane były zostały kolejne spółki. Spółka wśród aktywów trwałych posiadała tylko grunty nabyte od S.T.

Organ odwoławczy ustalił dalej, że z wyjątkiem J. sp. z o.o., wszystkie spółki kontrolowane przez S.T. i J.G., w ramach rzeczowych aktywów trwałych posiadały jedynie grunty. Z przedłożonych organom ARiMR bilansów wynikać miało, że poza gruntami nie posiadały na własność jakiejkolwiek infrastruktury służącej do prowadzenia działalności rolniczej (budynki inwentarskie, magazyny przechowalnicze, maszyny i urządzenia, środki transportu etc.). Korzystać miały z powierzchni magazynowych w budynkach stanowiących własność S.T. Część w/w spółek została utworzona niemal w tym samym czasie (D., L., T.), a w przypadku spółek: L. i D. w tym samym dniu sporządzone zostały akty notarialne dotyczące zakupu ziemi. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, iż w/w spółki zarządzane są w podobny sposób organ stwierdził, że zostały one utworzone w celu przypisania im gruntów rolnych rozdzielonych przez udziałowców R. sp. z o. o. i R. sp. z o. o. (S.T. i J.G.) celem otrzymywania wyższych dopłat obszarowych, poprzez ominięcie przepisów ustanawiających limity kwotowe i powierzchniowe obowiązujące dla pojedynczego gospodarstwa.

Dyrektor Oddziału Regionalnego podkreślił, że skarżąca w 2018 roku nie posiadała na własność jakiejkolwiek infrastruktury magazynowej. Skarżąca korzystała w roku 2018 z powierzchni magazynowych spółki R. sp. z o. o.

Dyrektor Oddziału Regionalnego zauważył również, iż w toku trwającego postepowania spółki miały ten sam adres siedziby. Nadto wszystkie spółki oraz J.G., Ł.G., J.G. oraz S.T. wskazywali w postępowaniach ten sam adres do korespondencji.

Dowodząc braku samodzielności gospodarczej spółki organ wskazał na fakt, iż spółka w 2019 roku deklarowała transakcje związane z nabywaniem oraz sprzedażą płodów rolnych oraz innych towarów jak również nabycia usług z pozostałymi spółkami powiązanymi oraz podmiotami świadczącymi usługi rolne. Deklarowane transakcje nabycia nawozów i środków ochrony roślin u innych podmiotów miały - w ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego - charakter incydentalny. Odwołano się również do przedstawionego przez skarżącą sprawozdania z jej działania w 2019 roku, potwierdzającego, że spółka nie posiadała własnej infrastruktury produkcyjnej, gdyż w prowadzonej działalności polegała na zasobach i usługach świadczonych przez R. sp. o.o. Nadto organ wskazał, że ze złożonych dokumentów wynikało, że spółka uiszczała na rzecz innych podwykonawców świadczenia za zabiegi agrotechniczne przeprowadzone na gruntach, których nie deklarowała do płatności. Wytknięto także nieścisłości pomiędzy przedstawionymi fakturami dokumentującymi usługi na rzecz skarżącej a deklarowaną przez nią produkcją. Różnice dotyczyły powierzchni deklarowanej powierzchni uprawy kukurydzy (168 ha), wynikającej z faktur powierzchni obsianej kukurydzą (172 ha) oraz wynikającej z przedłożonych dokumentów powierzchni zbiorów (81 ha). Różnice dotyczyły powierzchni zasiewu i uprawy żyta.

Organ odwoławczy, wskazując na funkcjonowanie skarżącej w ramach szerszego organizmu gospodarczego kierowanego przez S.T. i J.G., odwołał się również do dokumentacji przedstawionej przez skarżącą, z kltórej wynikało, że obsługę księgowo - organizacyjną spółki prowadziła R. sp. z o.o., którą zarządzały wspomniane osoby. Zdaniem organu świadczyło to o sztucznym "generowaniu" kosztów i przychodów w grupie podmiotów powiązanych.

W tej sytuacji uznał, że spółka nie wykazała by w 2019 roku posiadała działki zgłoszone do płatności, a tym samym spełnienia warunku wynikającego z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364 ze zm.; dalej: rozporządzenie ONW). Podkreślono jednocześnie, że nieprzedłożenie dokumentów należy oceniać także w kontekście brzmienia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 2137; dalej: ustawa PROW), nakładającym ciężar dowodu co do wykazania przesłanek wsparcia na beneficjenta.

Zdaniem organu odwoławczego zarówno powołanie skarżącej spółki jak i nabycie przez nią gruntów od S.T. miały charakter pozorny, ponieważ działaniami zarówno skarżącej jak i innych podmiotów niezmiennie mieli zawiadywać S.T. i J.G. Spółki nie prowadziły działalności własnymi środkami, lecz korzystały z usług podwykonawców. W tym celu spółki zawierały umowy o świadczenie usług ze "spółką macierzystą" – R. sp. z o.o., pozostającą również pod kontrolą wspomnianych osób. Tak samo funkcjonować miały występujące równolegle z wnioskami o płatności powiązane osoby fizyczne: S.T., J.G., J.G. i Ł.G.

W ocenie organu odwoławczego zamiarem J.G. oraz S.T., pod kontrolą których znajdował się areał ponad 1600 ha gruntów uprawowych, kadra pracownicza oraz infrastruktura techniczna (maszyny i urządzenia rolnicze, budynki inwentarskie) było zmultiplikowanie podmiotów mogących ubiegać się o dopłaty obszarowe, w celu uzyskiwania ich w wyższej kwoty, poprzez ominięcie limitów kwotowych i powierzchniowych oraz przepisów o degresywności obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa.

Organ zestawił powierzchnie zgłoszone do płatności ONW przez wszystkie powiązane podmioty i wyliczył, że w przypadku uwzględnienia wszystkich wniosków, hipotetyczna suma płatności wyniosłaby 78.231 zł. Wskazał jednak na treść § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW, z którego wynika, iż płatność ONW przysługuje do maksymalnie 75 ha, co przy stawkach płatności obowiązujących w 2019 roku dawałoby łączną kwotę płatności w wysokości 7.831,25 zł. Tym samym korzyść wynikająca z podziału gospodarstwa i odrębnego zgłoszenia podzielonych gruntów, poprzez obejście mechanizmu modulacji przewidzianego w przywołanej regulacji mogła prowadzić do uzyskania korzyści, tylko w przypadku płatności ONW, wynoszącej 70.400,26 zł.

Organ przeanalizował również, jakie korzyści miałby podział gospodarstwa na gruncie pozostałych płatności.

Na podstawie danych będących w posiadaniu ARiMR ustalono, że w roku 2019 spółki D. sp. z o. o., J. sp. z o. o., P. sp. z o. o., T. sp. z o. o. oraz P. sp. z o. o., jak również osoby fizyczne: J.G., Ł.G. i S.T., zgłosiły do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (dalej: płatność PRSK oraz płatności ekologicznej (dalej: płatność RE) obszar o powierzchni łącznej 450,44ha. W tym przypadku rozdrobnienie areału pozwoliło na obejście limitów powierzchniowych wynikających z:

- § 6 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia MRiRW z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415 ze zm.; dalej: rozporządzenie PRSK), gdzie przewidziana było szczeblowe zmniejszanie stawki płatności wraz ze wzrostem powierzchni;

- § 15 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia MRiRW z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 370 ze zm.; dalej: rozporządzenie RE) przewidujące podobny mechanizm;

Korzyści płynące z podziału gospodarstwa wyniosłyby:

- w przypadku płatności PRSK: 21.788 zł, ponieważ w przypadku, gdyby beneficjentem był jeden podmiot, płatności wyniosłyby 107.561,77 zł, zaś suma płatności spodziewana przez wszystkie podmioty, które faktycznie wystąpiły z wnioskami, wyniosłyby 129.350,62 zł);

- w przypadku płatności RE: 22.148 zł, ponieważ w przypadku, gdyby beneficjentem był jeden podmiot, płatności wyniosłyby 139.644,96 zł, zaś suma płatności spodziewana przez wszystkie podmioty, które faktycznie wystąpiły z wnioskami, wyniosłyby 162.004,95 zł);

Odnosząc się natomiast do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego organ wyjaśnił, że składając jeden wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - przy konieczności stosowania współczynnika korygującego w przypadku przedmiotowych rodzajów pomocy finansowej - S.T. (J.G.) jako główny udziałowiec oraz prezes zarządu spółek otrzymałby płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 w mniejszej wysokości (z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 26 ust. 1 Rozporządzenia nr 1306/2013) niż kiedy po sztucznym podziale areału gruntów rolnych zgłaszanych do przyznania płatności wnioski o przyznanie płatności na rok 2019 złożyło kilka odrębnych podmiotów.

Dalej organ odwoławczy wyjaśniał, że na gruncie płatności w ramach systemó wsparcia bezpośredniego, złożenie odrębnych wniosków przez spółki oraz 4 osoby fizyczne, powiązane personalnie i kapitałowo, spowodowało, iż:

- w przypadku płatności redystrybucyjnej (płatność RDST) pomoc finansowa mogłaby zostać wypłacona na zasadzie: (13 x 27 ha x 184,98 zł/ha) = 64.927,98 zł. Natomiast zgłoszenie całości gruntów przez jeden podmiot w jednym wniosku spowodowałoby, iż płatność RDST naliczona zostałaby w następujący sposób: 27 ha x 184,98 zł/ha = 4.994,46 zł. Podział gospodarstwa, prowadzący do obejścia ograniczenia powierzchniowego wynikającego art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2114 ze zm.; dalej: u.p.s.w.b.), pozwalałby na uzyskanie korzyści wynoszącej 62.927,98zł więcej.

- w przypadku płatności dla młodych rolników (dalej: płatność PMR), o którą wystąpili J.G. 53,87 ha oraz Ł.G. 125,43 ha - przy uwzględnieniu regulacji wynikającej z art. 13 u.p.s.w.b. i zgłoszeniu przez dwa odrębne podmioty, pomoc finansowa mogłaby zostać wypłacona na zasadzie: 50 ha x 2 x 165,10 zł/ha = 16.510 zł, zatem o 8.255,00 zł niż w wypadku jednego podmiotu.

- w zakresie płatności do roślin strączkowych (dalej: płatność STR) podmioty powiązane z S.T. i J.G., zgłosiły w roku 2019 działki rolne o łącznej powierzchni 123,22 ha. W przypadku zgłoszenia powierzchni w jednym wniosku, płatność STR wyniosłaby 75.898 zł, zaś zgłoszenia rozdrobnionej powierzchni, prowadziłoby do obejścia mechanizmu zmniejszenia stawek wraz z wzrostem powierzchni przewidzianego w § 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z 7.10.2019 r. w sprawie płatności związanych do powierzchni upraw w 2019 roku (Dz. U. z 2019 r. poz. 1970) i dawałoby nieuprawnioną korzyść wynoszącą 18.463,68 zł.

- w przypadku jednolitej płatności obszarowej (dalej: płatność JPO) rozdrobnienie areału i zgłoszenie go przez spółki i osoby fizyczne prowadziło do obejścia współczynnika redukcji kwoty płatności ponad kwotę stanowiącą równowartość 150.000 euro (wynoszącego 100%) i uzyskania nienależnej korzyści wynoszącej 138.259 zł.

Sumując Dyrektor Oddziału Regionalnego uznał, iż tworzenie przez S.T. oraz J.G. i powiązane z nim osoby wielu spółek zgłaszających grunty jako odrębne podmioty (również osoby fizyczne) ma charakter działania ukierunkowanego na obejście przepisów: § 3 ust. 4 Rozporządzenia ONW, § 3 ust. 3 Rozporządzenia PRSK oraz § 4 ust 4 rozporządzenia RE oraz art. 13, art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wparcia bezpośredniego. Natomiast zwielokrotnienie wysokości uzyskanych płatności we wszystkich schematach pomocowych mogłoby stanowić łączną kwotę 339.461,23 zł.

Jednocześnie uznał, że działalność J.G. i S.T. stoi w sprzeczności do celów wsparcia ze wszystkich tytułów, ponieważ prowadzi do zwiększenia nierówności w dochodowości gospodarstw rolnych, poprzez ominięcie przepisów dotyczących limitów powierzchniowych, kwotowych i degresywności obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa. Zdaniem organu celem multiplikacji podmiotów było uzyskanie dodatkowych korzyści finansowych z tytułu dopłat bezpośrednich, płatności ONW, płatności RSK i płatności RE. Uzasadniając taką konkluzję organ przedstawił historyczną analizę działań związanych z tworzeniem nowych spółek i rozdrabnianiem areału, którą zestawił z płynącymi z tych zabiegów korzyściami finansowymi wyrażającymi się zwiększaniem łącznych kwot płatności,

Organ ustalił, że w roku 2013 areał macierzystej spółki R. sp. z o. o. został pomniejszony na rzecz nowo wydzielonej spółki T. sp. z o. o., co umożliwiło twórcom opisywanego mechanizmu uzyskanie dodatkowych korzyści z tytułu płatności bezpośrednich, poprzez ominięcie regulacji 11 rozporządzenia Rady nr 73/2009, który stanowi, iż kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2 000,00 euro zmniejsza się w wyniku zastosowania współczynnika korygującego o 2,45365800%. Ponadto umożliwiło ominięcie regulacji art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 r. zatwierdzającej przyznanie przejściowego wsparcia krajowego w Polsce za rok 2013, w myśl której kwota krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich, które mają być przyznane temu rolnikowi zostaje pomniejszona o kwotę równą 10% całkowitej kwoty przekraczającej 5 tys. euro. Zabieg spowodował ponadto ominięcie regulacji § 3 ust. 3 Rozporządzenia ONW 2007 - 2013 co stworzyło możliwość ubiegania się przez twórców opisywanego mechanizmu o płatność ONW do dodatkowych 300 ha, czyli po podziale R. sztucznie podwojono areał kwalifikujący się do objęcia płatnością ONW (300 ha + 300 ha; spółka R. dysponowała w roku 2012 areałem około 830 ha, a w roku 2013 - po wydzieleniu spółki T. - już tylko 436 ha).

Odnośnie T. sp. z o. o. oraz roku 2018 wskazano, iż powołanie tej spółki w roku 2013 (z potencjału R. sp. z o. o.) nie tylko pozwoliło ubiegać się przez 5 lat (2013 - 2018) o płatności rolnośrodowiskowe (PRŚ), ale po realizacji zobowiązania PRŚ, swobodną próbę wejścia w realizację kolejnego 5-letniego cyklu w programie PRSK.

W 2013 r. zarejestrowano ponadto spółkę J. sp. z o. o., która powstała w wyniku podziału w trybie art. 529 § 1 pkt 4 k.s.h. przez przeniesienie części majątku spółki dzielonej tj. R. sp. z o. o. (w tamtym czasie całość udziałów spółki R. przypadała S.T.), co umożliwiło, podobnie jak w przypadku spółki T., uzyskanie dodatkowych korzyści poprzez ominięcie regulacji 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 r. oraz - poprzez ominięcie regulacji § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW 2007-2013 - umożliwił ubieganie się o płatność ONW do dodatkowych 300 ha.

W roku 2014 aplikowanie o dopłaty jako osoba fizyczna rozpoczął J.G. (do gruntów wydzierżawionych od spółki T.), co umożliwiło w zakresie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego obejście regulacji 11 Rozporządzenia nr 73/2009 (w roku 2014 kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2 000,00 euro zmniejsza się w wyniku zastosowania współczynnika korygującego o 1,30221400%). W/w zabieg umożliwił ponadto ominięcie regulacji § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW 2007-2013 ustanawiającego modulację i limit obszaru objętego płatnością ONW do poziomu 300 ha oraz ominięcie regulacji rozporządzenia PRŚ ustanawiającego limity powierzchniowe w zakresie poszczególnych wariantów i pakietów (§13 a ust. 1 oraz § 20 ust. 1).

W roku 2015 aplikowanie o dopłaty jako osoby fizyczne rozpoczęli: Ł.G. i J.G., co umożliwiło w zakresie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego obejście regulacji art. 8 rozporządzenia nr 1307/2013 (zastosowanie współczynnika korygującego), obejście limitów powierzchniowych ustanowionych w u.p.s.w.b., w zakresie płatności RDST (art. 14 ust. 2), w zakresie płatności do roślin wysokobiałkowych (art. 15 ust. 2), a także wygenerowanie możliwości ubiegania się o płatność PMR (art. 13). W/w zabieg umożliwił ponadto ominięcie regulacji § 2 ust. 3 i § 3 ust. 4 Rozporządzenia ONW 2014-2020 ustanawiających modulację i limit obszaru objętego płatnością ONW do poziomu 75 ha. Dzięki zabiegowi wykreowania gospodarstwa Pana Ł.G. ominięty został przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia RE, który stanowi, że rolnik nie może realizować zobowiązania ekologicznego jeżeli realizuje jednocześnie zobowiązanie PRS. Spółka R. miała podjęte zobowiązanie PRS, a tym samym kontynuując działalność rolniczą jako jeden podmiot nie mogła podjąć zobowiązania ekologicznego.

W roku 2016 aplikowanie o dopłaty rozpoczęły kolejne spółki kapitałowe: P., Z., P., L., T. oraz D., co umożliwiło w zakresie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego obejście regulacji art. 8 Rozporządzenia nr 1307/2013 (zastosowanie współczynnika korygującego), obejście limitów powierzchniowych ustanowionych w Ustawie, w zakresie płatności RDST (art. 14 ust. 2) oraz w zakresie płatności do roślin wysokobiałkowych (art. 15 ust. 2). W/w zabieg umożliwił ponadto ominięcie regulacji § 2 ust. 3 i § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW 2014-2020 ustanawiających modulację i limit obszaru objętego płatnością ONW do poziomu 75 ha, a tym samym zwielokrotnienie przysługujących praw w tym zakresie (każdy dodatkowy podmiot umożliwia zwiększenie możliwości ubiegania się o płatności ONW do kolejnych 75 ha).

Zdaniem organu, twórcy opisywanego mechanizmu zastosowali kolejny "wybieg" zwiększający możliwości aplikowania o płatność ONW w ramach spółki P. Pierwszy wniosek o przyznanie płatności ONW przez spółkę P. został złożony w roku 2016, w którym § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW 2014-2020 ustanawia limit powierzchniowy na poziomie 75 ha. Jednakże dla rolników realizujących 5-letnie zobowiązanie o którym mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia ONW 2007-2013, limit ten wynosi 300 ha. Spółka P. takiego zobowiązania nie podjęła, ale przejęła je od spółki T. (która z racji rozpoczęcia aplikowania o dopłaty ONW od roku 2013 takie zobowiązanie - dla którego obowiązywały korzystniejsze limity płatności - mogła podjąć). Przeniesienie fragmentu zobowiązania od spółki T. spowodowało, że zarówno spółkę T., jak również spółkę P. obowiązuje limit płatności ONW w wysokości 300 ha i "stara" (korzystniejsza) zasada modulacji płatności. Dzięki temu i T. i P. mogły ubiegać się o płatność ONW do łącznej powierzchni wynoszącej 600 ha (w 2018 wnioski o przyznanie płatności ONW spółek T. i P. opiewały łącznie na 765,62 ha).

W odniesieniu do roku 2019 i P. sp. z o. o. organ podkreślił, że spółka ta w 2018 r. zadeklarowała rozpoczęcia realizacji 5-letniego zobowiązania w programie PRSK, a działki które zostały zgłoszone przekazała jej spółka R. sp. z o. o. po ukończeniu - w marcu 2018 r. - własnego zobowiązania rolnośrodowiskowego (rozpoczęte w 2013 r.). Innymi słowy nastąpił swobodny przepływ działek pomiędzy podmiotami zarządzanymi przez J.G. oraz S.T.

W przypadku D. sp. z o. o. ominięto ponadto regulację § 4 ust. 3 rozporządzenia PRSK, który stanowi, że rolnik nie może realizować zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego jeżeli realizuje jednocześnie zobowiązanie PRS. R. sp. z o. o. realizowała wcześniej powzięte zobowiązanie PRS, a tym samym kontynuując działalność rolniczą jako jeden podmiot nie mogła podjąć zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego.

Zdaniem organu również osobne aplikowanie o dopłaty przez S.T. wpisuje się w wykreowany mechanizm mający na celu zwiększenie korzyści finansowych. A to przez ominiecie regulacji art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (zastosowanie współczynnika korygującego), obejście limitów powierzchniowych ustanowionych w u.p.s.w.b., w zakresie płatności RDST (art. 14 ust. 2). Ponadto poprzez ominięcie regulacji § 2 ust. 3 i § 3 ust. 4 Rozporządzenia ONW 2014 - 2020 ustanawiających modulację i limit obszaru objętego płatnością ONW do poziomu 75 ha.

Organ uznał, że powyższe działania J.G. i S.T., polegały na tworzeniu coraz mniejszych gospodarstw w celu dopasowywania wielkości areałów do zmieniających się przepisów (w zakresie płatności ONW na mocy rozporządzenia ONW 2014-2020 limit powierzchniowy został zmieniony z 300 ha do 75 ha).

Analiza powiązań pomiędzy podmiotami wskazuje na: zbliżony charakter pozyskania potencjału produkcyjnego poszczególnych podmiotów (wydzielenie działek z zasobów S.T. bądź spółek bezpośrednio lub pośrednio z nim powiązanych i przekazanie ich w formie sprzedaży lub dzierżawy osobom prawnym lub fizycznym aby te zgłaszały je do płatności), tożsamy sposób prowadzenia przez nowo zawiązane podmioty działalności rolniczej (brak pracowników, brak sprzętu, wyłącznie zlecenia do zewnętrznych powielających się podmiotów, jednolite umowy o współpracy i najmie, podpisywane w tym samym czasie), wykonywanie prac agrotechnicznych na zgłaszanych użytkach przez tych samych zleceniobiorców (w latach wcześniejszych), tożsame adresy siedzib lub adresy korespondencyjne, łączące je więzi personalne i kapitałowe (ten sam prezes zarządu, wspólnicy: Pan S.T. bądź spółki kapitałowe, w których tenże jest udziałowcem, bezpośrednie więzy rodzinne). W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe okoliczności świadczą o zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów m.in. polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, pozwalających na uzyskanie korzyści finansowych niezgodnych z regulacjami prawnymi dotyczącymi systemu wsparcia. Organ podkreślił również skalę ważności pozyskiwanych z ARiMR środków finansowych i ich wpływu na ekonomiczny byt wymienionych podmiotów.

Organ wskazał, że nowo powołane podmioty nie zatrudniały pracowników przy produkcji rolnej związanej z gruntami objętymi dopłatami, zlecały bowiem wszystkie prace i księgowość podmiotom powiązanym albo podmiotom zewnętrznym i w tej sytuacji nie może być mowy, że jej funkcjonowanie w jakikolwiek sposób przyczyniało się realizacji celu zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, w szczególności przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie. Wprowadzenie mechanizmów modulacji i degresywnych płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Zatem osiągnięcie korzyści wynikających z obejścia przepisów wprowadzających do systemu wsparcia modulacje, wskaźnik korygujący i stawki degresywne, pozostaje w sprzeczności z celami systemu wsparcia, do których należy zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. W odniesieniu do płatności JPO korzyść polegała m.in. na uniknięciu zmniejszenia płatności na skutek zastosowania współczynnika korygującego. Wprowadzenie zasady pełnego wsparcia dla mniejszych i słabszych ekonomicznie podmiotów i ograniczenie kwotowe dla podmiotów większych, służyło zapewnieniu konkurencyjności. Celem wsparcia jest bowiem zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa, konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia konkurencyjności na danym rynku. Wprowadzenie konkurencyjności miało zapewnić zmniejszenie kwotowej płatności dla większych rolników poprzez wprowadzenie współczynnika korygującego albowiem wprowadzenie modulacji kwotowej jak również degresywnych stawek płatności miało na celu przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w dużych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu mniejszych rolników, co w konsekwencji powoduje podniesienie indywidualnych dochodów prawdziwych rolników tj. tych którzy pracują w tych gospodarstwach i dla których dochody z tego gospodarstwa stanowią wartość dodaną.

3. W skardze do WSA w Gorzowie Wlkp. spółka zarzuciła:

1) naruszenie art. 24 ustawy PROW w zakresie nieterminowego rozpatrzenia sprawy przez organy I i II instancji

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie do stany faktycznego sprawy:

a) art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 oraz § 3 ust. 3 Rozporządzenia ONW 2007-2013 poprzez przyjęcie, że strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności albowiem jedna ze spółek powiązanych osobowo i kapitałowo dokonała podziału spółki R. w celu uzyskania wyższych płatności ONW

b) regulacji 11 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art, i ust, 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia U lipca 2013r oraz § 3 ust. 3 Rozporządzenia ONW 2007-2013 poprzez przyjęcie iż strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności albowiem jedna ze spółek powiązanych osobowo i kapitałowa - spółka T. ubiegała się o płatność ONW do dodatkowych 300 ha, a wszystkie inne podmioty powiązane działały w celu obejścia przepisów prawa

c) regulacji 11 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz § 3 ust. 3 Rozporządzenia ONW 2007-2013 oraz § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 Rozporządzenia Ministerstwa Rozwoju i Rolnictwa Wsi z dnia 13 marca 2013r w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (rozporządzenie PRŚ 2013) (Rozporządzenie PRŚ) poprzez przyjęcie iż strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności albowiem J.G. powiązany osobowo i kapitałowo ominął modulację i limity obszaru, limity powierzchniowe, a wszystkie inne podmioty powiązane działały w celu obejścia przepisów prawa

d) art. 26 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 poprzez błędne założenie konieczności zastosowania ograniczeń pułapów płatności i współczynników korygujących dla płatności dla skarżącej i podmiotów powiązanych z uwagi na założenie iź wszystkie podmioty powiązane, wespół ze spółką skarżącą działały w' celu obejścia przepisów prawa

e) § 2 ust 3 Rozporządzenia ONW 2014-2020 oraz § 2 ust. 1 Rozporządzenia ONW 2007- 2013 między innymi poprzez przyjęcie iż spółka P. celowo przejęła program od spółki T. w celu ominięcia limitów powierzchniowych, co rzekomo ma rzutować również na stworzenie sztucznych warunków przez skarżącą;

f) § 3 ust, 3 i 4 Rozporządzenia ONW 2007-2013, § 2 ust. 3 i § 3 ust. 4 Rozporządzenia ONW 2014-2020 § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. I Rozporządzenia PRŚ , § 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 3 Rozporządzenia PRSK , § 4 ust, 4 rozporządzenia RE oraz art. 13, 14 ust. 2 pkt. 1 i 2 Ustawy OB, art, 8 rozporządzenia 1307/2013 w zakresie w jakim ustalono, iż czynności podejmowane przez skarżącą i powiązane z nią spółki zmierzały do obejścia przepisów prawa w celu uzyskania nienależnych płatności;

II) naruszenia prawa proceduralnego , formalnego poprzez naruszenie:

1) naruszenie przepisu art. 27 ust. 3 pkt 1 i art. 24 PROW poprzez nieterminowe przeprowadzenie postępowania

2) naruszenie przepisu art. 27 ust. 1 pkt. 2) ustawy PROW poprzez:

a) dowolne rozpatrzenie materiału dowodowego

b) pominięcie dowodów zgłoszonych przez stronę

c) niewłaściwą ocenę materiału dowodowego przedłożonego przez strony i zebranego przez organ w toku postępowania

3) naruszenie przepisu art. 27 ust, 2 ustawy PROW 2014-2020 poprzez:

a) przyjęcie iż cały ciężar dowodowy spoczywa na stronie a organ zwolniony jest z obowiązku udowodnienia woli strony, przesłanek intencjonalnych i subiektywnych uzasadniających przyjęcie iż wyłączną wolą strony było pozyskanie nienależnych jej płatności

b) przyjęcie iż strona zataiła okoliczności i celowo nie udzieliła wyjaśnień w sprawie

c) uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów i realizacji przez stronę obowiązku ponoszenia ciężaru dowodowego w sprawie i prawa do skorzystania z przysługujących stronie wyjaśnień i przedstawienia wniosków dowodowych,

d) niedopuszczenie dowodów przedłożonych przez skarżącą

4, naruszenie art; 27 ust. 1 pkt, 3) i 4) ustawy PROW 2014-2020 oraz 9 k.p.a. poprzez nieudzielanie skarżącej wyjaśnień pomimo zgłoszenia przez skarżącą żądania w tym zakresie, nie poinformowania stronie o błędnym przedłożeniu przez nią dokumentów odnoszących się do roku 2018 zamiast do roku 2019 oraz poprzez niezasadne niewezwanie strony do uzupełnienia przedmiotowego braku i przedstawienia dokumentów za rok 2019, poprzez nieudzielenie wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i wyjaśnień umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych c)

5) przepisu art, 77 k.p.a poprzez nienależyte żebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie,

6) przepisu art, 80 k.p.a poprzez niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego,

7) przepisu art. 10 k.p.a poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie , niezawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałami i wypowiedzenia w sprawie

8) rażące naruszenie szeregu przepisów dotyczących zasad postępowania, w tym naczelnych zasad postępowania administracyjnego , takich jak:

a) zasada praworządności (art. 6 k.p.a i art. 27 ust. 1 pkt, 1) ustawy PROW

b) zasada prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, (art. 7 k.p.a)

c) zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 k.p.a)

d) zasada zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a)

e) zasady rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a) - organ zastosował szeroko idące domniemania faktyczne bez przeprowadzenia dowodów/w oparciu o własne przypuszczenia i całkowitą i dowolną uznaniowość, a wszystkie nieudowodnione twierdzenia przyjął za dogmaty rozstrzygające wątpliwości lub pomijając braki

f) zasada szybkości i prostoty postępowania (art, 12 k.p.a i art, 24 ustawy k.p.a 2014- 2020), albowiem postępowanie trwało blisko 3 lata licząc od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności

9) naruszenie § 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 4 i 6 rozporządzenia ONW w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 4 ustawy PROW w zw. z art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym uznaniu, że Skarżąca nie wykazała faktu posiadania użytków rolnych (obszarów ONW), podczas gdy sposób korzystania z gruntów przez Spółkę w stosunku do lat poprzednich nie uległ zmianie, co organ sam potwierdza i w istocie twierdzi, że Skarżąca spółka wraz z grupą podmiotów występujących o przyznanie płatności za 2019r. stworzyła sztuczne warunki do pozyskania wyższych płatności.

III) Naruszenie prawa procesowego poprzez niezastosowanie normy art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a i niezasadną odmowę postanowieniem z dnia 29.10.2021 r. zawieszenia postępowania i nieuwzględnienie w tym zakresie wniosku strony zawartym w odwołaniu wniesionym przez skarżącą od decyzji Kierownika Biura Powiatowego

Podnosząc tej treści zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego

Jednocześnie spółka wniosła o :

- zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o art, 125 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w analogicznej sprawie dotyczącej odmowy przyznania płatności za rok 2017 i 2018 to jest do czasu rozpatrzenia skarg;

- przeprowadzenie dowodów z dokumentów.

3.1. W piśmie z [...] czerwca 2022 r. spółka, reprezentowana tym razem przez adw. A. P-T., dodatkowo zarzuciła:

I) naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 oraz art. 4 ustawy PROW w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu przez organy ARiMR wszechstronnego postępowania wyjaśniającego w celu wykazania tzw. elementu subiektywnego, podczas gdy, to na organie wywodzącym negatywne skutki prawne z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków, w szczególności tzw. elementu subiektywnego, tj. wykazania, że wyłącznym celem podziału gospodarstw rolnych było uzyskanie wyższych płatności, co nie znajduje jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości potwierdzenia w materialne dowodowym dotychczas zgromadzonym, w szczególności wobec dowodów i wyjaśnień Strony, z których wynika, że rozpoczęty w 2013 r. proces restrukturyzacji spółek R. i R. (a tym samym podział gospodarstw rolnych na mniejsze) był uzasadniony koniecznością podjęcia działań naprawczych wobec sytuacji finansowej, w jakiej znalazły się te spółki na skutek wyrządzenia im szkody wielkiej rozmiarów stwierdzonej prawomocnymi wyrokami sądów karnych, co nie dawało podstaw, to tego, aby organy odmówiły Spółce przyznania płatności powołując się na tzw. stworzenie sztucznych warunków, gdyż elementy obiektywne i subiektywne muszą być stwierdzone łącznie, a istota sprawy w zakresie zamiaru subiektywnego nie została dostatecznie wyjaśniona, w efekcie czego Organ błędnie przyjął, że nowo powołane podmioty w latach 2013 - 2016 powstały wyłącznie w celu podzielenia areału gruntu rolniczego pozostającego pod kontrolą S.T. oraz J.G. na mniejsze gospodarstwa, celem obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej;

2) art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 4 ustawy PROW w zw. art. 80 k.p.a. w z art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., wobec dokonania ustaleń faktycznych na podstawie dowodów i okoliczności ocenionych z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności błędnie ocenionej prywatnej opinii przedłożonej przez Stronę oraz dokumentów świadczących o prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez Skarżącą w 2019 r. wobec przeprowadzenia tej oceny w oderwaniu od uwarunkowań gospodarczych i ekonomicznych, które mają w tej sprawie znaczenie kluczowe oraz w sposób nieuwzględniający sytuacji finansowej R. sp. z o.o. i R. sp. z o.o., w której znalazły się w 2012 i 2013 r. wymuszającej na spółkach podjęcie działań restrukturyzacyjnych w celu zapewnienia płynności finansowej, uregulowania części zobowiązań oraz zachowania gospodarstw rolnych w efekcie czego Organ błędnie przyjął, że nowo powołane podmioty w latach 2013 - 2016 powstały wyłącznie w celu podzielenia areału gruntu rolniczego pozostającego pod kontrolą Pana S.T. oraz Pana J.G. na mniejsze gospodarstwa, celem obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej

3) art. 27 ust. 1 pkt 1,2 i 4 i ust. 2 ustawy PROW, art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy PROW polegające na nieprzeprowadzeniu przez organy obydwu instancji wnioskowanych przez Stronę dowodów i pominięciu składanych przez nią wniosków dowodowych, tj. pominięcie zgłoszonych wniosków o przeprowadzenie dowodów ze źródeł osobowych oraz wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego zgłoszonych przy piśmie [...] czerwca 2021 r., a także polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego wobec pobieżnej i tendencyjnej analizy przedłożonych przez stronę dowodów prowadzącej do wniosku, że Organy ARiMR w zasadzie dowodów tych w ogóle nie oceniły wobec czego zarzut stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności jest nie tylko bezzasadny, ale również przynajmniej przedwczesny;

4) art. 84 § 1 k.p.a., art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 4 ustawy PRO W polegające na sformułowaniu przez organ własnej subiektywnej oceny dotyczącej sytuacji ekonomicznej i gospodarczej R. sp. z o.o. i R. sp. z o.o., która stanowiła przyczynę podziału gospodarstw na mniejsze i powołania nowych podmiotów, podczas gdy formułowanie tego rodzaju ocen wymaga wiedzy specjalnej i nie należy do kompetencji organu, a tym samym powinno być poprzedzone opinią właściwego biegłego;

5) art. 7 k.p.a., 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 4 ustawy PROW polegające na niedostatecznym odniesieniu się przez Organ do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących podjętej przez R. i R. restrukturyzacji w efekcie której doszło do utworzenia nowych podmiotów, a tym samym, że podział gospodarstw rolnych był uwarunkowany całkowicie innymi okolicznościami niż w celu ominięcia limitów płatności i uzyskania wyższych płatności, co wskazuje na brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i rodzi konieczność uchylenia decyzji;

6) art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 4 ustawy PROW w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata-2014 - 2020 polegające na nie uwzględnianiu przez organy szerokiej (globalnej) perspektywy faktycznej, tj. pominięcia sytuacji faktycznej, w której znajdowały się R. i R. w 2013 r., kiedy rozpoczął się proces restrukturyzacji tych spółek na potrzeby którego zakładano nowe podmioty i dzielono gospodarstwa rolne na mniejsze, gdy tymczasem w ww. dacie nie obowiązywały przepisy modulujące powołane przez organ, które obecnie uniemożliwiają uzyskanie dopłat powyżej 75 ha, co dodatkowo wyklucza możliwość przyjęcia, że poprzez podział spółki zamierzały wyłącznie ku temu by sztucznie stworzyć warunki do uzyskania płatności;

7) art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 4 ustawy PROW w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oparciu rozstrzygnięcia na ostatecznych - choć nieprawomocnych - decyzjach, którymi odmówiono Skarżącej przyznania dopłat za 2017 r. i 2018 r., pomimo niewyjaśnienia przez Organ, dlaczego organy ARiMR rozpoznając wniosek za 2017 r. odeszły od swojego dotychczasowego stanowiska i po raz pierwszy odmówiły Spółce przyznania dofinansowania, pomimo że takie dofinansowania przyznawały za lata 2013, 2014, 2015 i 2016, chociaż podział gospodarstw rolnych (na skutek podziału spółek R. i R.) rozpoczął się w 2013 r., a organy ARiMR nie wyjaśniły, jakie zmiany w stanie faktycznym lub prawnym zaszły dopiero w 2017 r. w stosunku do lat wcześniejszych, za które przyznawano dopłaty, a które to zmiany uzasadniały odstąpienie od dotychczasowej praktyki;

8) art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy PROW w zw. z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w zw. z art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013) w zw. z art. 2 pkt 3 i pkt 14 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013 polegające na wyrażeniu w decyzji niejasnego i wewnętrznie sprzecznego stanowiska, co do rzekomo uzasadnionych przyczyn odmowy przyznania płatności, a to wobec uznania tych samych okoliczności jako uzasadniających stwierdzenie, że Skarżąca nie prowadziła "gospodarstwa rolnego" rozumianego jako zarządzane przez siebie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej (art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013), jak również, że Skarżąca wraz ze wskazanymi przez organ podmiotami sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co uzasadniało zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i odmowy przyznania płatności, co powoduje, że Skarżąca nie wie, co według organów ARiMR stanowi przyczynę odmowy przyznania płatności;

II) dodatkowo ww. decyzji zarzucam naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

9) art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013 oraz w art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w zw. z § 3 ust. 4 i 6 rozporządzenia ONW poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy organy ARiMR nie poczyniły - w świetle wyjaśnień i zeznań strony oraz składanych przez nią dowodów - niebudzących wątpliwości ustaleń, że poprzez podział gospodarstwa rolnego R. i R. miały na celu wyłącznie sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia oraz nie ustaliły ponad wszelka wątpliwość subiektywnego elementu woli uzyskania takich korzyści, tj. że wyłączną motywacją tych podziałów było stworzenie warunków wymaganych do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego w celu uzyskania większych dotacji w sposób niezgodny z zasadami systemu wsparcia, podczas gdy subiektywny element woli należy oceniać na 2013 r., gdyż to wówczas doszło do podziałów spółek i podziału gospodarstw rolnych na mniejsze i zapoczątkowano tworzenie nowych podmiotów, zaś przyczyny tego podziału wynikały z konieczności podjęcia działań naprawczych z uwagi na sytuację finansową tych spółek, a nie z uwagi na chęć pozyskania wyższych dopłat;

4. Dyrektor Oddziału Regionalnego w piśmie z [...] kwietnia 2022 r. zawierającym odpowiedź na skargę, wniósł o jej oddalenie

5. W trakcie rozprawy w dniu [...] czerwca 2022 r. Sąd postanowił oddalić wniosek o zawieszenie postępowania oraz wniosek o przeprowadzenie dowodów z licznych dokumentów dotyczących działalności gospodarczej i przyczyn podziału gospodarstwa S.T.

Skarżąca wniosła zastrzeżenia do protokołu rozprawy kwestionując oddalenie jej wniosków dowodowych, ponieważ przeprowadzenie dowodów nie przedłużyłoby postępowania, a było niezbędne do rozpoznania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Stwierdzenie, że poddaną kontroli decyzję (postanowienie) wydano z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa.

7. Postępowanie przed organami ARiMR cechuje odrębność proceduralna, ponieważ niektóre z zasad postępowania określone w ww. przepisach k.p.a, w przypadku postępowań dotyczących przyznania płatności uległy znacznemu ograniczeniu. Zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy PROW, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Ustawodawca uczynił wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. art. 77 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku postępowań z wniosków o przyznanie płatności, obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 k.p.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27.02. 2020 r. I SA/Ol 790/19 - wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania - i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.

Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje skarżący, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyr. NSA z 29.03.2019 r. I GSK 1369/18).

Wyjaśnić również należy, że prowadząc postępowanie mające na celu zweryfikowanie wniosku o przyznanie płatności organ zobowiązany jest w każdym przypadku rozważyć czy w przypadku danego beneficjenta nie wystąpiły okoliczności dotyczące wykreowania tzw. sztucznych warunków pozwalających na uzyskanie płatności w kwotach wyższych niż te, które by stronie przysługiwały gdyby do stworzenia takich warunków nie doszło. Z treści art. 27 ust. 2 ustawy PROW wynika, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tym samym obowiązek udowodnienia spełnienia warunków do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie. Natomiast obowiązek wykazania stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności ciąży na organie, który w tym wypadku wywodzi skutki prawne poprzez odmowę przyznania płatności.

8. W myśl § 2 ust. 1 płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013;

2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystany do ubiegania się o tę płatność.

Z art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, do którego odsyła przywołana regulacja wynika, że płatności udziela się rolnikom, którzy podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarach wyznaczonych zgodnie z art. 32 i którzy są rolnikami aktywnymi zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, który to przepis z kolei określa prawnie wyróżniające cechy "rolnika czynnego zawodowo".

Skarżąca w postępowaniu prowadzonym przed organami ARiMR wykazała, iż nadano jej numer identyfikacyjny oraz, że legitymuje się rzeczowymi i obligacyjnymi prawami do gruntów rolnych, które - jak twierdziła - zajęte są na prowadzone przez nią uprawy, zaś czynności agrotechniczne są przez nią zlecane. Organ natomiast uznawał, że spółka nie prowadzi w imieniu własnym działalności rolniczej. Uznawał wręcz, że spółka nie tyle pozorowała prowadzenie działalności rolniczej, lecz wręcz, że jej powołanie oraz zawierane przez nią umowy nabycia gruntów miały charakter pozorny.

Te ostatnie sformułowania są nieuprawnione. W odniesieniu do rzekomej pozorności samej czynności prawnej powołania spółki wskazać należy, że skarżąca spółka została wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego, z którym to wpisem wiąże się prawne domniemanie zgodności z prawdą (art. 17 ust. 1 ustawy o KRS). Podobnie, prawnym domniemaniem zgodności z prawdą chronione są zapisy w księgach wieczystych nieruchomości (art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). W odniesieniu zaś do twierdzenia o "pozorności" umów dających skarżącej obligacyjne prawo do gruntów - pomijając w tym miejscu kwestię kompetencji organów do ustalania pozorności oświadczeń woli (art. 83 k.c.) - wskazać należy, że cywilnoprawne zagadnienie ważności oświadczeń woli pozostaje bez istotnego związku z oceną, czy strona umowy dzierżawy stała się posiadaczem rzeczy. W rozpoznawanej sprawie okolicznością prawnie istotną był natomiast stan posiadania gospodarstwa rolnego przez skarżącą spółkę. Znaczenie dla uzyskania uprawnienia do dopłat miało posiadanie gruntu rolnego i uzyskanie statusu producenta rolnego, zaś tytuł prawny, który stanowiłby podstawę tego posiadania w istocie nie miał znaczenia. Zauważyć bowiem należy, że posiadanie nie musi opierać się na żadnym tytule prawnym, a prawo do dopłat nie ma związku z tytułem prawnym do gruntu (zob. wyr. NSA z 17.06.2009 r. II GSK 1027/08).

Tym niemniej należy zwrócić uwagę, iż organ, pomimo wskazywania na "pozorność" oświadczeń woli, jednocześnie, nie kwestionując ani bytu spółki, ani skuteczności czynności prawnych, badał w istocie, czy powołanie spółki oraz deklarowana przez nią działalność daje podstawy do uznania, że spółka w imieniu własnym prowadzi rzeczywistą działalność rolniczą. Zmierzał zatem do wykazania stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności.

9. W ocenie Sądu analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz lektura zaskarżonej decyzji pozwala przyjąć, że Dyrektor Oddziału Regionalnego instancji wykazał, iż skarżąca, wraz z powiązanymi podmiotami, współkreowała sztuczne warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało odmową przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Zgodnie z tym przepisem: "[b]ez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa".

9.1. Wyjaśnić trzeba, że kwestia skutku sztucznego tworzenia warunków uprawniających do otrzymania płatności przez beneficjentów została jednolicie uregulowana w przepisach unijnych w odniesieniu do obu filarów Wspólnej Polityki Rolnej. Warto również podkreślić, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem nr 2988/95. W myśl art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści (por. wyrok NSA z 3.11.2016 r. akt II GSK 3579/16).

Niemniej jednak ani przepisy rozporządzenia nr 1306/2013 ani obowiązującego wcześniej rozporządzenia nr 65/2011, nie precyzują, na czym może polegać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do uzyskania płatności, pozostawiając tym samym rozstrzygnięcie tego zagadnienia organom stosującym prawo.

9.2. Kwestia ta była przedmiotem rozważań TSUE, który dokonując interpretacji obowiązującej wówczas regulacji tj. art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawenfond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu) wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Wykładnia pojęcia sztuczne warunki sformułowana w ww. orzeczeniu Trybunału wprost przystaje do pojęcia sztucznych warunków, o których mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Wskazał na to TSUE w wyroku z 7 kwietnia 2022 r. w sprawie C-176/20 SC Avio Lucos SRL przeciwko Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Dolj, Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central (pkt 72).

Wg TSUE, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia zaistnienia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

Z powołanych orzeczeń TSUE, wynika ponadto wprost, że w ramach badania elementu subiektywnego (zamiaru) organ posiada kompetencję do badania okoliczności związanych z powstaniem grupy producentów, a ponadto takie badanie może podejmować przed dokonaniem płatności oceniając, czy nie stworzono w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organ może zatem oceniać zamiar stanowiący element towarzyszący czynnościom na etapie zawiązywania grupy oraz składania wniosków o płatność. Wobec tego to na ten moment należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, jak i oceniać okoliczności towarzyszące zawiązaniu danej grupy, które to okoliczności mogą wskazywać na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia (zob. wyr. NSA z 28.03.2017 r., II GSK 138/17). Tak dokonana ocena powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu okoliczności mogących świadczyć o zamiarach beneficjenta, w tym także tych, które pojawiły się już po zawiązaniu grupy i po wystąpieniu z wnioskiem o dokonanie płatności (por. wyr. NSA z 08.08.2019 r. sygn. akt I GSK 1313/18).

Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 29 kwietnia 2021 r. w sprawie I GSK 1772/18 o tym, że utworzenie kilkudziesięciu gospodarstw rolnych, powiązanych ze sobą osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, a następnie złożenie kilkudziesięciu odrębnych wniosków o przyznanie płatności rolnych na poszczególne działki rolne, z pominięciem modulacji, która ogranicza przyznanie pomocy ze względu na powierzchnię gruntów rolnych wskazuje na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych. Bez znaczenia pozostaje to, że każdy z tych podmiotów może wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo oraz to, że posiada wyodrębnienie organizacyjno-prawne. Nie wyklucza to bowiem tego, przy zaistnieniu dodatkowych okoliczności, że podmioty te podjęły czynności prawne i faktyczne wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52-53)). Ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących tam modulacji za dany okres. Zasadniczym celem wsparcia jest pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Zatem przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół czterech osi wsparcia. Można założyć, że gdyby nie było takiego wsparcia finansowego ze strony Państwa czy UE, to działalność byłaby prowadzona w ramach jednego podmiotu (gospodarstwa rolnego) a nie kilkudziesięciu podmiotów gospodarczych. Tak więc, mimo że działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów, posiadanie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.

10. W ocenie Sądu organy ARiMR wykazały istnienie przesłanek odmowy przyznania płatności zgodnie z wykładnią sformułowaną w ww. wyrokach TSUE.

10.1. Organ prawidłowo ustalił relacje pomiędzy spółkami i podmiotami powiązanymi ze S.T. i J.G. Ustalił prawidłowo powiązania kapitałowe, zasadnie również badając sposób powstania określonych zależnych osobowo i kapitałowo spółek. Właściwie ustalił też więzy rodzinne w przypadku osób fizycznych zgłaszających grunty, słusznie wywodząc o ich uczestnictwie w przedsięwzięciu gospodarczym spójnie kierowanym przez S.T. i J.G. W świetle poczynionych ustaleń trafnie skonkludował, że wszystkie podmioty, a ściślej: ich majątek, współtworzyły centralnie zarządzany organizm gospodarczy, a tym samym, że poprzez wykreowanie części podmiotów oraz przesunięcia majątkowe i kapitałowe odpowiadające zmianom legislacyjnym promującym, zgodnie z celami wsparcia, mniejsze podmioty, doszło do - zamierzonej i nakierowanej na korzyści sprzeczne z tymi celami wsparcia – koordynacji działań, służących obejściu mechanizmów modulacji kwot płatności polegającej na zmniejszeniach kwot płatności poprzez zastosowanie: pułapów powierzchniowych, współczynnika redukcji, współczynnika korygującego oraz - w przypadku innych płatności - szczeblowo degresywnych stawek płatności.

10.1.1. Zasadnie uznano, że o sztuczności warunków stworzonych do uzyskania płatności świadczył fakt, iż działalność zaangażowanych podmiotów, w tym skarżącej, nie miała charakteru rzeczywistego, w tym sensie, że spółka działała autonomicznie, a prowadzona działalność gospodarcza służyła jej interesom.

W tym zakresie prawidłowo ustalono fakty świadczące o faktycznej gospodarczej niesamodzielności grupy 13 podmiotów występującej z wnioskami, w tej liczbie i skarżącej, i ich zależności od decyzji S.T. i J.G. podporządkowanych interesom całej stanowiącej de facto jedno gospodarstwo rolne, grupy podmiotów powiązanych, jak również o braku prawnych cech pozwalających na przypisanie jej statusu "rolnika" (art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013). Co do istnienia jednego spójnego gospodarstwa obejmującego wszystkie grunty formalnie zgłoszone do płatności przez odrębne, acz niesamodzielne podmioty organy:

1) Prawidłowo ustaliły schemat podmiotów powiązanych występujących o płatności w roku 2019 r. obok S.T., J.G., jego córki J.G. i syna - Ł.G., o płatności wystąpił szereg podmiotów prawa handlowego związanych bezpośrednio bądź pośrednio (poprzez szereg kolejnych spółek kapitałowych) z J.G. oraz ze S.T., tj.: L. sp. z o.o., R. sp. z o. o., P. sp. z o. o., J. sp. z o. o., T. sp. z o. o., T. sp. z. o. o., T. sp. z o. o. D. sp. z o. o., P. sp. z o.o..

2) Trafnie skonkludowały o funkcjonowaniu szerszego przedsięwzięcia gospodarczego, jednolicie i spójnie zarządzanego przez S.T. i J.G.

3) Jednocześnie trafnie ustaliły, iż nie wykazano, by spółki, w tym skarżąca, samodzielnie prowadziły odrębne gospodarstwa rolne rozumiane jako zarządzane przez siebie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej (art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013). Wskazują na to następujące ustalenia i argumenty:

a) z przedstawionych przez spółkę dokumentów wynikało, że wszystkie spółki i osoby fizyczne prowadziły działalność w niemal identyczny sposób. Z tymi samymi kontrahentami dokonywały obrotu płodami rolnymi, korzystały z usług tych samych podmiotów w przypadku prac agrotechnicznych. Wszystkie spółki miały jednocześnie ten sam adres siedziby, a osoby fizyczne korzystały z tego samego adresu do korespondencji.

b) skarżąca nie posiadała zaplecza koniecznego do prowadzenia działalności rolniczej tj. maszyn, urządzeń, magazynów czy środków transportu;

c) skarżąca miała korzystać z usług R. sp. z o.o., czyli spółki kierowanej również przez S.T. i J.G. dla obsługi księgowej i organizacyjnej;

d) trafnie ustalono rolę R. sp. z o. o. w działalności rolniczej prowadzonej pod kierownictwem J.G. i S.T. Z uzyskanych przez organ danych zawartych w KRS wynikało, że te osoby kierowały działaniami spółki, zaś bilans potwierdzał, że spółka korzystała w prowadzonej działalności korzystała z usług podmiotów zewnętrznych.

W przypadku skarżącej organ trafnie argumentował, że o braku samodzielnego charakteru działalności rolniczej świadczyło to, że skarżąca spółka pierwotnie nie zgłaszała do płatności działek rolnych nabytych od S.T. w 2016 roku. Działki te były, z powołaniem na kolejne umowy dające prawo do gruntów, zgłaszane do płatności przez inne spółki i osoby współtworzące "sztuczne warunki" (Ł.G. , D. sp. z o.o., S.T.). Oznacza to, że prawa obligacyjne do działek były swobodnie przenoszone na różne podmioty zależne od J.G. i S.T. Skarżąca działki stanowiące jej własność zgłosiła do płatności dopiero w 2019 roku.

10.1.2. Suma powyższych wniosków potwierdza prawidłowość konkluzji sformułowanej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego, że wszelkie deklarowane zmiany w strukturze posiadania gruntów wśród zależnych podmiotów dokonywały w ramach jednego wspólnego przedsięwzięcia gospodarczego, spójnie kierowanego przez J.G. i S.T. i w istocie nie oznaczały, że przenoszone grunty były uprawiane przez tych producentów, którzy deklarowali ich posiadanie.

9.1.3. Podsumowując: w świetle powyższych spostrzeżeń, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, o tym że:

- działalność spółek zależnych i powiązanych osób fizycznych w ramach szerszego organizmu gospodarczego centralnie i spójnie kierowanego przez S.T. i J.G., nie miała charakteru rzeczywistego i autonomicznego, a działalność rolnicza przez zależne podmioty miała charakter wyłącznie formalny, ekonomicznie nieuzasadniony, co świadczyło o cechującym ich funkcjonowanie "sztuczności" w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

- skarżąca nie była samodzielna gospodarczo i nie spełniała definicji rolnika, ponieważ nie wykazała, by w 2019 roku prowadziła gospodarstwo rolne rozumiane jako zarządzane przez siebie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej (art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013). Grunty zgłoszone przez nią do płatności były wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej w ramach gospodarstwa rolnego prowadzonego w istocie przez inny podmiot. Poza rzeczowymi i obligacyjnymi prawami do gruntów rolnymi nie miała innych atrybutów mogących być uznane za składniki gospodarstwa rolnego.

Łącznie okoliczności te nakazywały uznać, że podział areału gospodarstwa rolnego pomiędzy liczne podmioty, nieprowadzące w rzeczywistości działalności rolniczej uzasadnionej celami gospodarczymi, miał charakter sztuczny. Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy bowiem rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6(69), s. 25-26).

11. Organ trafnie ustalił, że zabieg polegający na sztucznym wydzieleniu gospodarstw rolnych, prowadzić mógł do uzyskania dodatkowych korzyści finansowych w porównaniu z sytuacją, gdyby o płatności ubiegał się jeden podmiot. W zaskarżonej decyzji prawidłowo określono również hipotetyczną wartość takich korzyści.

Organ niewadliwie ocenił, że w razie zsumowania areału gruntów zgłoszonych przez odrębne podmioty i przyjęcia założenia, że o płatność ONW wystąpiłby jeden podmiot, wówczas, wskutek zastosowania mechanizmu modulacji, przysługująca płatność wyniosłaby 7.831,25 zł. Natomiast łączna kwota płatności ONW w sytuacji uwzględnienia wszystkich wniosków, złożonych przez spółki i osoby fizyczne powiązane ze S.T. i J.G., wynosiłaby natomiast 78.231,51 zł, czyli byłaby wyższa od przysługującej do zagregowanego areału o 70.400,26 zł.

Trafnie zatem organ odwoławczy uznał, iż tworzenie przez S.T. oraz J.G. i powiązane z nim osoby wielu spółek zgłaszających grunty jako odrębne podmioty (również osoby fizyczne) doprowadziło, na gruncie płatności ONW, do obejścia § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW.

Formalny podział gruntów, wchodzących de facto w skład jednego gospodarstwa rolnego, prowadził również do obejścia § 13a ust. 1 oraz § 20 ust 1 rozporządzenia PRŚ oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia PRSK oraz § 4 ust 4 rozporządzenia RE oraz art. 13, art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s.w.b.

Łączna suma korzyści (wliczając ONW) wyniosłaby, tylko w 2019 roku, 339.461,23 zł.

Sąd ocenił więc, że organ w zaskarżonej decyzji przedstawił prawidłową i wyczerpującą analizę dotyczącą korzyści z odwołaniem się do właściwych podstaw prawnych. Uwag nie nasuwa również rachunkowe ustalenie kwot potencjalnych korzyści określonych dla każdej z płatności z osobna.

12. Prawidłowo ustalono również istnienie przesłanki subiektywnej zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, tzn., że uzyskane korzyści były sprzeczne z celami wsparcia.

12.1. Jak trafnie wskazał organ cele wsparcia rolnictwa wynikają wprost z art. 33 ust. 1 pkt b TUWE, gdzie mowa wskazano, że wspólna polityka rolna służyć ma m. in. zapewnieniu odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie. W odniesieniu do płatności z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, czyli również płatności ONW cele wprost wynikają z art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013, gdzie mowa, że w ogólnych ramach WPR, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich, w tym działań w sektorze spożywczym i sektorze produktów niespożywczych oraz leśnictwie, przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

W przypadku płatności ONW realizacja tych celów polega m. in. na promowaniu mniejszych producentów, a to poprzez wprowadzenie mechanizmu modulacji opartego o szczeblowo degresywną, proporcjonalnie do wzrostu powierzchni, konstrukcję stawek płatności. I tak beneficjentom przysługuje płatność ONW w wysokości 100% stawki podstawowej - za powierzchnię do 25 ha; 50% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 25 ha do 50 ha; 25% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 75 ha (§ 3 ust. 4 rozporządzenia ONW).

Jako że ustalony przez organy podział areału doprowadził do uzyskania korzyści na gruncie płatności z obu filarów WPR, dodać należy, że w przypadku płatności bezpośrednich cel wsparcia również osiągany jest poprzez wsparcie mniejszych producentów niekorzystających z "efektu skali" i jednocześnie zmniejszenie wsparcia dla większych beneficjentów (pkt 13 preambuły do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm. dalej: rozporządzenie nr 1307/2013).

12.2. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego sprawy, Sąd uznał, że trafny był wniosek organów ARiMR, iż działania polegające na powoływaniu spółek oraz rozdrabnianiu przez J.G. i S.T. zawiadywanego przez nich areału, organy trafnie miały na celu uzyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia. Organ odwoławczy, w zaskarżonej decyzji, poprzez analizę okoliczności obiektywnych, oraz krytyczną ocenę twierdzeń skarżącego co do motywacji działań ww. osób, dowiódł bowiem, że przekształcenia korporacyjne oraz transfery gruntów rolnych służyły obejściu mechanizmów służących realizacji celu wsparcia, a wyrażających się w zmniejszeniu kwot płatności proporcjonalnie do wielkości areału. Zasadnie ustalił, że doszło do skoordynowanego działania mającego na celu maksymalizację globalnych sum wsparcia ze wszystkich tytułów przewidzianych w ramach obu filarów polityki rolnej czyli płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Za pozytywną oceną ustaleń organu na temat celów stworzenia sztucznych warunków przemawiały następujące argumenty:

1) Organ dokonując oceny zamiaru, zasadnie przyjął szeroką (globalną) perspektywę faktyczną, obejmującą zmiany kapitałowe oraz zmiany w zakresie stanu własności oraz obligacyjnych praw do gruntów rolnych dokonywane w ramach całej grupy spółek oraz podmiotów zależnych od S.T. i J.G. Dopiero bowiem dokonywane na tym poziomie ustalenia pozwalały na stworzenie spójnego obrazu i poczynienie ustaleń co do korzyści płynących z rozdrobnienia i zmian struktury podmiotowej w zakresie deklarowanego posiadania gruntów rolnych.

2) Dyrektor Oddziału Regionalnego ustaleń w tej kwestii zasadnie dokonał w oparciu o okoliczności obiektywne. Prawidłowość takiego postępowania znajduje potwierdzenie w przywołanym już wcześniej wyroku TSUE w sprawie C-434/12 oraz w zapadłym już po wydaniu zaskarżonej decyzji wyroku C-176/20. Z wyroków tych wynika, że Trybunał uznaje za obowiązek sądów krajowych (a w konsekwencji także organom) weryfikację obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że przez sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał osiągnąć korzyść sprzeczną z celami systemu.

3) Trafnie oceniał cel działań tych osób w szerszej perspektywie czasowej. W tym zakresie, na podstawie m. in. zapisów w Rejestrze Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego dokonał szczegółowej analizy powiązań kapitałowych i osobowych, jak również dat i sposobów powołania spółek powiązanych z J.G. i S.T. To tym wnioskom należy przypisać kluczowe znaczenie w odczytaniu z ustalonych faktów celu stworzenia sztucznych warunków. Zasadnie ustalenia te odnosił do regulacji prawnych przewidujących zmniejszania płatności, w tym również dla zapewnienia realizacji celów wsparcia. Wnioski płynące z tej analizy, potwierdzały, że kolejne, dokonywane na przestrzeni lat, zmiany polegające na wstępowaniu nowych osób fizycznych oraz tworzeniu nowych spółek i pozyskiwaniu przez nie praw do gruntów już wcześniej należących do podmiotów związanych z J.G. i S.T., odpowiadały zmianom legislacyjnym promującym kwotami należnego wsparcia mniejszych producentów. Organ trafnie wskazał na korzyści finansowe płynące z dokonywanych zmian i to w odniesieniu do wszystkich płatności z obu filarów wspólnej polityki rolnej. Rozumowanie organu w tej kwestii nie ujawnia błędów logicznych, jest przekrojowe i spójne.

Organ prawidłowo ocenił również skutki kolejnych transferów gruntów w zestawieniu z regulacjami określającymi pułapy wsparcia. Trafnie dostrzegł i wykazał że:

- pomniejszenie areału R. sp. z o.o. w 2013 r. na rzecz T. sp. z o.o. oraz podział R. z przeniesieniem gruntów na rzecz J. sp. z o.o.,

- włączenie się 2014 roku w krąg podmiotów zgłaszających grunty do płatności przez J.G. (dzierżawiącego grunty od działającej w ramach schematu T. sp. o.o.),

- w 2016 roku przez Ł.G. i J.G.,

- w 2016 r. włączenie w krąg aplikujących o wsparcie spółek z o.o.: P., D., T., L., P. i Z.,

doprowadzało do sukcesywnego ograniczenia skutków: zmniejszającej korekty kwot wsparcia bezpośredniego, ograniczeniem finansowych skutków limitów powierzchniowych pozostałych płatności oraz zakazu łączenia określonych programów wsparcia.

12.3. Zdaniem Sądu trafny był również wniosek organu, że działania skarżącej nie wypełniały celów wspólnej polityki rolnej określonych w art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. Urz UE C 115 z dnia 9 maja 2008 r.) oraz w art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013. Skarżąca korzystała bowiem głównie z usług podmiotów powiązanych i nie posiadała własnego zaplecza technicznego. Trudno zatem przyjąć by jego działalność mogła służyć zwiększeniu wydajności rolnictwa przez wspierania postępu technicznego, racjonalnego rozwoju produkcji rolnej optymalnego wykorzystania siły roboczej czy też miała zapewnić odpowiedni poziom ludności wiejskich bądź tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

Działanie skarżącego i podmiotów powiązanych nie służyło również podnoszeniu konkurencyjności. Wyjaśnić bowiem trzeba, że cel jakim jest poprawa konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (tak NSA w wyr. z 15.02.2017 r. II GSK 1518/15). Sąd wnioski te podziela w całości.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy brak jest wątpliwości, że ustalony schemat maksymalizacji wsparcia z obejściem: mechanizmów modulacji, zakazu łączenia przysługujących alternatywnie płatności, ograniczeń kwotowych i powierzchniowych, stawia beneficjenta (tu rozumianego jako podmiot zawiadujący zagregowanym areałem) w sytuacji ekonomicznie lepszej od producentów unikających optymalizacji, niepożądanej z punktu widzenia celów wsparcia. Tym samym konkurencyjność w aspekcie szerszym, nie indywidualnym, w istocie zaburza.

Sąd uznaje jednocześnie za trafną ocenę, że zestawienie ww. zdarzeń z korzystnymi skutkami finansowymi polegającymi na zwiększeniu globalnej sumy płatności, uprawniało sformułowany przez Dyrektora Oddziału Regionalnego wniosek, iż opisane powyżej zdarzenia skutkujące przesunięciami gruntów wskutek których nowi beneficjenci uzyskiwali grunty o areale ograniczonym wielkościowo do wartości optymalnej z punktu widzenia korzyści finansowych płynących ze wsparcia, jako że pozwalały na ominięcie mechanizmów zmniejszenia płatności, miały na celu korzyści sprzeczne z celami wsparcia.

12.5. Sąd uznał jednocześnie, że strona wniosków tych nie podważyła argumentami opartymi o twierdzenie o innym podłożu zdarzeń poddanych analizie organu.

Należy bowiem zauważyć, że ocenie organów, w ramach badania istnienia "sztucznych warunków", podlegał kwestia prowadzenia działalności rolniczej w roku 2019. Jak powyżej wskazano okoliczności podjęcia deklarowanej działalności rolniczej osadzono w kontekście działania całej grupy podmiotów pośrednio lub bezpośrednio podległych osobom S.T. i J.G. Wynik tej oceny, zreferowany i oceniony we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia jednoznacznie, potwierdził prawidłowość stanowiska Dyrektora Oddziału Regionalnego o tym, że celem zarówno nabycia przez skarżącego własności oraz zawarte przez niego umowy dzierżawy gruntów, było tylko upozorowanie działalności rolniczej w celu maksymalizacji korzyści z płatności.

Oceny poczynionej przez organy ARiMR nie podważa także wyjaśnienie, że S.T. i J.G. powołali 10 spółek, posiadających jedynie grunty (prócz sp. z o.o. J., która posiada jeszcze budynki) w celach biznesowych czy też po to by zatrzeć złe wrażenie spowodowane przestępczą działalnością uprzedniego zarządu Spółek R. sp. z o.o. (obecnie K. sp. z o.o.) i R. Taki argument jest nielogiczny w świetle faktów powoływania w kolejnych latach następnych, licznych spółek.

Twierdzeniom o biznesowym celu rozdrobnienia areału, motywowanym utrudnionym zarządzaniem dużym podmiotem, co służyć miało ułatwieniu prowadzenia działalności rolniczej poprzez powołanie do życia spółek zawiadujących mniejszym areałem i prowadzących działalność rolniczą na mniejszą skalę, przeczy ustalenie o braku samodzielności powołanych spółek oraz ich działaniu pod spójnym kierownictwem S.T. i J.G. W tym zakresie organ trafnie wykazał niespójności w deklaracjach dotyczących deklarowanego rozmiaru produkcji w zestawieniu z fakturami dotyczącymi usług agrotechnicznych. Istotne różnice dotyczyły areału zgłoszonego do płatności, areału obsianego i areału z którego zbierano plony kukurydzy i żyta. Zasadnie uznano, że uprawnia to wniosek, iż podmiotom powiązanym dowolnie przypisywano określone koszty i zabiegi agrotechniczne, a formalnie przypisane im grunty były wykorzystywane do prowadzenia zakrojonej na szerszą skalę działalności.

Odrzucić należy również argument skargi, iż powstanie licznych spółek miało ułatwić sprzedaż udziałów w ich kapitałach zakładowych. Nie wykazano bowiem, że dokonano by zbycia którejkolwiek spółki wraz z istotną częścią areału. Sprzedaż zorganizowanej części przedsiębiorstwa spółki R., na którą powoływała się skarżąca, dotyczył bowiem - obok innych składników majątkowych - zaledwie ok. 8 ha z ponad 1.600 ha gruntów będących w posiadaniu spółek i zgłaszanych przez nie do płatności również w 2019 roku.

Zaznaczyć również należy - a czemu należy przypisać należy kluczowe znaczenie w ocenie celów jakim służyły transfery gruntów - że czas w którym wyodrębniano kolejne spółki i podejmowana była działalność rolnicza przez osoby fizyczne powiązane z J.G., pokrywał się ze zmianami przepisów, które wprowadzały ograniczenia m.in. obszarowe do uzyskania płatności. Stopniowo więc optymalizowano areały przypisywane poszczególnym podmiotom. Czyniono to, jak wcześniej wskazano, z instrumentalnym wykorzystaniem regulacji promujących mniejszych producentów oraz w sprzeczności z celami wsparcia.

Zdaniem Sądu powyższe okoliczności w powiazaniu z obszernymi ustaleniami i wyjaśnieniami organu pozwalają przyjąć, że skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń organu, że została utworzona w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnego wiarygodnego uzasadnienia wskazującego na racjonalność w tworzeniu tak dużej liczby powiązanych podmiotów.

Zaznaczyć należy, że składanie przez utworzone podmioty odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które zgłoszone łącznie uzasadniałyby mniejszą płatność wskazuje na stworzenie sztucznych warunków. Całokształt okoliczności niniejszej sprawy oraz spraw pozostałych podmiotów powiązanych z J.G. oraz S.T. przemawia za przyjęciem, że utworzenie spółek miało na celu uzyskanie większych dopłat, co ma wpływ na wartość majątku skarżącej spółki, a tym samym rzeczywistą wartość udziałów wspólnika w spółce z o.o. W szczególności świadczy o tym tożsamość działalności prowadzonej przez wszystkie powiązane spółki, ich skład osobowy, organy, siedziba, oraz brak wiarygodnych dowodów na prowadzenie niezależnej gospodarki rolnej.

Sąd nie wyklucza, że stworzenie większej ilości spółek może realizować także inne cele niż tworzenie sztucznie warunków do uzyskania płatności (np. późniejsza sprzedaż spółek, ich udziałów lub majątku, poddzierżawa gruntów). Tym niemniej - odpowiadając tu na kluczowy zarzut skarżącego, powołującego się w tym zakresie na tezy wyroku TSUE w sprawie C-434/12, a oparty o argument, że celem podziału gospodarstwa nie była wyłącznie maksymalizacja kwot płatności rolnych - WSA w Gorzowie Wlkp. wskazuje, że oceniając, czy nie stworzono "sztucznych warunków", cel działań beneficjenta (w przypadku spółek) należy oceniać nie tylko z punktu widzenia okoliczności powołania danego podmiotu. Sztuczność warunków należy odnosić również do działań późniejszych. Obok celu powołania spółek badać mianowicie należy sens ukształtowania warunków deklarowanej działalności rolniczej we wszystkich aspektach, w szczególności podmiotowym i ekonomicznym, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy tworzone warunki (również w zakresie struktury agrarnej w ramach grupy podmiotów powiązanych) nie są optymalizowane dla uzyskania wyższych kwot wsparcia w porównaniu z przysługującymi w sytuacji, gdyby takich zabiegów nie podjęto. Tym samym, również w rozpoznawanej sprawie ocenie nie podlegały cele powołania znacznej liczby spółek, lecz suma działań składających się na stworzenie takiej struktury gospodarczej (przy wykorzystaniu gruntów, do których rzeczowe i obligacyjne prawa posiadały powiązane kapitałowo i osobowo podmioty), która istniała w momencie składania wniosków, jak również tego, czy obiektywnie da się takim działaniom przypisać inny cel niż maksymalizacja globalnie zsumowanych kwot wsparcia. Dopiero takie ujęcie stanowi perspektywę oceny istnienia "sztucznych warunków" w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Jak wcześniej wskazano, organy ARiMR uwzględniły tę perspektywę w swych ustaleniach faktycznych.

O czym już była mowa, w sytuacjach budzących wątpliwości, ocenie podlegają nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z funkcjonowaniem rolnika, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku (wyrok NSA z 29.04.2021 r., I GSK 1772/18).

Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika natomiast, że wszystkie wymienione podmioty współpracowały ze sobą, struktura zasiewów ustalana była w kręgu tych samych osób, a decyzje o zakupach nawozów i materiałów siewnych oraz o wykorzystaniu i sprzedaży płodów rolnych, u wszystkich spółek podejmowała ta sama osoba. Okoliczności te wskazują, że podmioty te nie stanowią odrębnych gospodarstw rolnych, które samodzielnie decydują w swobodny sposób o prowadzonej produkcji i konkurują ze sobą na rynku rolnym.

Nadto, powtórzyć trzeba, że podczas dokonywania oceny stworzenia w sposób sztuczny warunków pozwalających na uzyskanie płatności należy przyjąć perspektywę obejmująca wszystkie wnioskujące podmioty i wszystkie płatności, o które podmioty te wnioskowały. Przyjęcie takiego punktu widzenia jest konieczne, ponieważ ocena, czy warunki zostały stworzone sztucznie, nie może dotyczyć okoliczności powstania wyłącznie jednej spółki i jednej płatności. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Skarżąca jest wyłącznie jednym z podmiotów tworzących opisanych mechanizm, a płatność objęta zaskarżoną decyzją jest jedną z wielu, o które skarżąca się ubiegała. Brak uzyskania korzyści w postaci ominięcia przepisów ograniczających konkretną płatność przez jeden z podmiotów nie oznacza, że cały mechanizm nie narusza art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

Po drugie, na gruncie niniejszej sprawy, wspomniana ocena dotyczy płatności na rok 2019, a nie 2013. Oceniając sposób powstania warunków niezbędnych dla uzyskania płatności, należy również wziąć pod uwagę, że część elementów mechanizmu sztucznego ich tworzenia mogła powstać przed jego ostatecznym ukształtowaniem. Zatem okoliczności powstania w 2013 r. jednego ze zmultiplikowanych podmiotów nie mają decydującego znaczenia dla oceny warunków uzyskania poszczególnych płatności przez wszystkie podmioty na gruncie przepisów obowiązujących w 2019 r.

Po trzecie, już w 2013 r. istniał szereg przepisów ograniczających rozmiar płatności. Wskazać należy m.in. § 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329), zgodnie z którym płatność ONW do powierzchni działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW przekraczającej 50 ha jest przyznawana w wysokości:1) 50 % stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 100 ha; 2) 25 % stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 100 ha do 300 ha. W dacie utworzenia skarżącej spółki obowiązywały również § 20 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361) oraz § 17a 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 326). Wbrew zatem argumentowi skargi możliwe jest przyjęcie, że już w 2013 r. tworzenie poszczególnych elementów opisanego przez organy mechanizmu, w tym skarżącej Spółki, mogło mieć na celu ominięcie limitów powierzchniowych, degresywnych stawek i modulacji dopłat.

13. Sąd za nieskuteczny uznał zarzut nieuwzględnienia wniosków dowodowych sformułowanych w piśmie skarżącej z [...] czerwca 2021 r. (zarzut 3 uzupełnienia skargi) Odnosząc się do nieprzeprowadzenia dowodu z prywatnej opinii biegłego, Sąd stwierdza, że organ I instancji umożliwił stronie przedstawienie takiego dokumentu, ponieważ uwzględnił jej wniosek zawarty w pkt. 2 wspomnianego pisma o odroczenie rozstrzygnięcia do 31 lipca 2021 r. (vide: postanowienie Kierownika Biura Powiatowego z [...] czerwca 2021 r.). Trzeba przy tym dodać, że dowód taki nie mógł być uznawany za dowód z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 § 1 k.p.a., ponieważ przedstawienie prywatnej opinii biegłego przez stronę jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony (zob. np. wyroki WSA: z 22 września 2011 r., IV SA/Po 498/11, z 21 maja 2008 r. II SA/Gd 130/08, z 4 marca 2008 r. IV SA/Wa 1149/07). Takie stanowisko strona przedstawiła szczegółowo. Trzeba też wskazać, ocena skutków prawnych działań restrukturyzacyjnych na gruncie przepisów dotyczących płatności jest domeną organów ARiMR i nie wymaga wiadomości specjalnych, co czyni niezasadnym również zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. (zarzut 4 uzupełnienia skargi)

Nadto, o czym już była mowa we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia, Sąd nie wykluczył, że przenoszenie praw rzeczowych i obligacyjnych do gruntów na rzecz tworzonych nowych spółek mogło realizować także inne cele niż wyłącznie maksymalizacja globalnych kwot wsparcia, lecz ocenie podlegała suma działań, która doprowadziła do zawnioskowania o płatności przez liczne, powiązane podmioty, czego skutkiem, w razie uwzględnienia wniosków, byłoby przyznanie korzyści z obejściem mechanizmu modulacji, który służył realizacji celów wsparcia w ramach WPR.

Odnosząc się zaś do nieprzeprowadzenia dowodów z pisemnych zeznań świadków, wskazać należy, że nie było przeszkód, by S.T. i J.G. złożyli stosowne oświadczenia pisemne, zawierające ich oświadczenia wiedzy co do okoliczności mających znaczenie prawne. Za nieprzydatne do rozstrzygnięcia sprawy należy natomiast uznać przeprowadzenie dowodów z zeznań osób świadczących usługi agrotechniczne, ponieważ te okoliczności potwierdzały dokumenty (faktury), zaś organy nie kwestionowały faktu prowadzenia działalności rolniczej na gruntach zgłoszonych do płatności.

Tym samym nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie doprowadziło do naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. w takim stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

14. Pozostałe zarzuty spółki znalazły bezpośrednią lub pośrednią odpowiedź we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia.

15. Sąd końcowo wyjaśnia, że oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny uzupełniającego dowodu z dokumentu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zatem zastępowaniu organu w obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz ocenie, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, weryfikacji jego kompletności oraz prawidłowości opartych na nich ustaleń organu administracji publicznej w zakresie stanu faktycznego (wyr. NSA z 30.03.2021 r., II FSK 3216/18). Innymi słowy, celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania jej stanu faktycznego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że w drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego (wyrok NSA z 8.02.2022 r., I OSK 696/21). Kognicja sądu administracyjnego obejmuje kontrolę legalności działalności organów administracji. Zasadniczo odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie kontroli podlegała decyzja rozstrzygająca w przedmiocie wniosku o płatności. W postępowaniu tym organ zgromadził dostępne dowody, zaś poczynienie ustaleń faktycznych dotyczących szczegółów działalności prowadzonej przez spółkę, a w konsekwencji istnienia przesłanek wynikających z § 2 rozporządzenia ONW, uniemożliwiło nieprzedstawienie dokumentów dotyczących tych kwestii przez skarżącą i to pomimo wezwania ze strony organu I instancji. Dokumentów tych, jak twierdzi skarżąca, nie przedstawiła przez pomyłkę. Domagając się przeprowadzenia ich przez Sąd, żąda w istocie nie tyle kontroli ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, lecz poczynienia tych ustaleń. Jak wspomniano, wykracza to poza dopuszczalny zakres uzupełniającego postępowania dowodowego. W odniesieniu do pozostałych dowodów, Sąd ocenił, że zachodziły wątpliwości, których wyjaśnieniu miałyby służyć.

16. Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania oparty o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. tj. do czasu wydania rozstrzygnięcia przez NSA w analogicznej sprawie dotyczącej odmowy przyznania płatności za lata wcześniejsze. Sąd nie dostrzega bowiem by w sprawie zaistniała kwestia prejudycjalna. Należy w tym miejscu choćby wskazać choćby na uchwałę NSA z 24.11.2008 r. (sygn. akt II FPS 4/08) w której przyjęto, że art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie stanowi podstawy do zawieszenia przez wojewódzki sąd administracyjny z urzędu postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w innej sprawie tego samego rodzaju, w której zapadło już orzeczenie, ale zostało ono zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

17. Z opisanych przyczyn Sąd oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a.).