Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 804/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155, art. 64 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 28 poz 145
law: Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Jacek Bursa Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2011 r. sprawy ze skargi Fabryki [...] SA w B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z 26 października 2010 r., na podstawie art. 155 kpa odmówił zmiany decyzji Urzędu Rejonowego z 29 listopada 1996 r. znak: [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie składowiska osadów i odpadów poprodukcyjnych dla Fabryki [...] w B. k/[...] położonego na działkach nr "1", "2", "3".

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że pismem z 6. 09. 2010 roku Zarząd Fabryki [...] w B. k/[...] zwrócił się do Starostwa Powiatowego w S. z wnioskiem o zmianę ww. decyzji w związku ze zmianą ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28 poz. 145). Starosta [...] postanowieniem z 12.10.2010 r. przesłał w/w wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., stwierdzając, iż kompetentnym do jego rozpatrzenia jest PINB w S..

Organ I instancji wskazał, że ww. nowelizacja nie ma wpływu na zmianę, a w istocie na wydanie nowej decyzji na użytkowanie. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdził, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 kpa). Ponieważ opisane w tych artykułach przypadki nie występują, zatem w oparciu o Kodeks Postępowania Administracyjnego uchylenie lub zmiana decyzji może nastąpić jedynie w postępowaniu nadzwyczajnym na podstawie art. 155 kpa. Decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą decyzją organu, nie kwestii nowych. Z analizy wniosku nie wynikają bezpośrednio zmiany parametrów składowiska dotyczące jego przebudowy, rozbudowy, lub sposobu użytkowania, czyli ogólnie zmiany parametrów, mogących mieć wpływ na jego dalsze użytkowanie. Ale również wówczas nie można wznawiać postępowania zakończonego prawomocną decyzją, a jedynie wdrożyć nowe.

Odwołanie od wyżej opisanej decyzji wniosła Fabryka [...] S.A. w S. domagając się jej uchylenia i orzeczenia o zmianie decyzji zgodnie z żądaniem, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu strona odwołująca się wskazała, że wysypisko należące do [...] S.A. wybudowane zostało w latach siedemdziesiątych i działa w oparciu o decyzję legalizacyjną udzielającą pozwolenia na użytkowanie. Decyzję tę uznać należy za decyzję samoistną zastępującą w istocie decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodnie ze wspomnianą zmianą ustawy o odpadach zarządzający składowiskiem odpadów, który w pozwoleniu na budowę nie ma określonej wysokości i formy zabezpieczenia roszczeń, obowiązany jest do wystąpienia w terminie do 3 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizującej ustawy, z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę w tym zakresie. W decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę właściwy organ określa wysokość i formę zabezpieczenia roszczeń oraz termin wniesienia zabezpieczenia roszczeń nie dłuższy niż 3 miesiące od dnia otrzymania decyzji. Skoro zatem ustawodawca nałożył na zarządzającego składowiskiem obowiązek zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, a wysypisko zarządzane przez [...] S.A. funkcjonuje nie na podstawie pozwolenia na budowę tylko na podstawie samoistnej decyzji legalizującej o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie to przyjąć trzeba, że zmianie powinna podlegać decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 24 lutego 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Z art. 155 kpa wynika, iż organ administracyjny może zmienić lub uchylić wskazaną decyzję w przypadku, gdy są spełnione kumulatywnie następujące przesłanki: jest to decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, strona wyraża zgodę na zmianę tej decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i jednocześnie przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Niezaistnienie chociażby jednej z w/w przesłanek wyklucza wydanie decyzji uchylającej lub zmieniającej daną decyzję na podstawie cytowanego wyżej przepisu.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym organy administracji publicznej mogą dokonać zmiany ostatecznej decyzji w trybie określonym w art. 155 k.p.a. tylko i wyłącznie w granicach sprawy (przedmiotu postępowania) rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją, tj. w przedmiotowej sprawie w zakresie dotyczącym użytkowania przedmiotowego obiektu. Pozwolenie na użytkowanie wydane w trybie art. 42 ustawy z 24. 10. 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), nie przewidywało uwzględnienia w takim rozstrzygnięciu kwestii dotyczących "wysokości i formy zabezpieczenia roszczeń", wobec czego, mając na uwadze zaprezentowaną powyżej linię orzeczniczą zmiana decyzji o pozwoleniu na użytkowanie składowiska odpadów, którym zarządza skarżąca, zgodnie z wnioskiem z 6 września 2010 r., jest niedopuszczalna.

Niezależnie od powyższego organ zauważył, że art. 12 ust. 4 ww. ustawy z 22. 01. 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 145), w oparciu o który skarżąca wniosła o zmianę decyzji wszedł w życie 12 marca 2010 r., tym samym zarządzający składowiskiem winien był zwrócić się o zmianę decyzji w terminie do 12 czerwca 2010 r. Natomiast [...] S.A. zwróciła się z wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dopiero 9 września 2010 r., a zatem po upływie terminu określonego w ww. przepisie. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że kwestie poruszone w odwołaniu nie mają wpływu na rozstrzygnięcie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła Fabryka [...] S.A. w B. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez przyjęcie, iż w ustalonym stanie faktycznym nie ma możliwości dokonania zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w sytuacji gdy obliguje go do takiej zmiany przepis art. 12 ust. 4 ustawy z 22 stycznia 2010 r.; art. 9 kpa poprzez nieudzielanie informacji co do sposobu załatwienia sprawy oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż skarżący złożył wniosek, o którym mowa w art. 12 ust. 4 cyt. ustawy w dniu 9 września 2010 r., podczas gdy wniosek został złożony 9 czerwca 2010 r. (data na piśmie 7. 06. 2010 r.) jednak błędnie został pozostawiony bez rozpoznania. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że wniosek o zmianę przedmiotowej decyzji został przez nią złożony pismem z 7 czerwca 2010 r. do Starosty [...], który wezwał ją do uzupełnienia braku formalnego w postaci oryginału decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. Z uwagi na nieposiadanie przez stronę skarżącą takich dokumentów wniosek został pozostawiony bez rozpoznania przez Starostę [...]. Zdaniem strony skarżącej brak było podstaw do zastosowania rygoru z art. 64 § 2 kpa, gdyż wniosek czynił zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. tj. art. 64 § 1 kpa, jak i wymaganiom § 2 w zw. z art. 12 ust 4, 5 i 6 ustawy z 22. 01. 2010 r. (Dz. U. Nr 28, poz. 145), stąd zasadne było wydanie przez organ decyzji w tej sprawie. Pismem 6 września 2010 r. skarżący wniósł o ponowne ustosunkowanie się organu administracyjnego do złożonego 7 czerwca 2010 roku wniosku poprzez uwzględnienie faktu, iż skarżący nie posiada decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wysypiska lecz decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (legalizującą) z 29 listopada 1996 r., która znajdowała się w archiwach organu jako wydana w Urzędzie Rejonowym w W. Oddział Zamiejscowy w S.. Starosta [...] przekazał wniosek Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S.. W ocenie strony skarżącej, organ ten był obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej aktywnie podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc tego, by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Nadto do organu administracji publicznej należy także ustalenie obowiązywanie przepisów, na które się powołuje, uzasadniając swą decyzję, a nie ograniczyć się do wskazania, że na podstawie art. 155 kpa nie ma możliwości zmiany decyzji, bez odniesienia się do art. 12 ust. 4 ustawy z 22 stycznia 2010 r. Skoro jednak skarżący - jako zarządzający składowiskiem odpadów - miał obowiązek zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez zamieszczenie w tejże decyzji sposobu zabezpieczenia roszczeń i jednocześnie użytkuje składowiskiem na podstawie samoistnej legalizacyjnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która zastąpiła pozwolenie na budowę, to zdaniem skarżącego właśnie decyzja ta powinna zostać zmieniona.

W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że nawet gdyby przyjąć, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zastąpiła decyzję o pozwoleniu na budowę to i tak utraciła ważność ze względu na upływ 3-miesiecznego terminu wyznaczonego na dostosowanie decyzji do przepisów ustawy o odpadach, zgodnie z jej art. 12 ust. 1 i 2 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do przepisu art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie w części lub w całości.

Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego K. utrzymał decyzję organu I instancji, a tym samym odmówił zmiany decyzji Urzędu Rejonowego z 29 listopada 1996 r. znak: [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie składowiska osadów i odpadów poprodukcyjnych dla Fabryki [...] w B. k/[...]( obecnie Fabryka [...] S.A.) położonego na działkach nr "1", "2", "3’ z uwagi na brak możliwości zmiany takiej decyzji przez organy nadzoru budowlanego, wskazując także na uchybienie terminu z art. 12 ust. 4 ustawy z 22. 01. 20101 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustawach (Dz. U. nr 28, poz. 145).

Już na wstępie należy wskazać, że ustawodawca w w art. 12. ust. 4 ww. ustawy z 22.01.2010 r. wprowadził dla zarządzających składowiskami odpadów możliwość zabezpieczenia roszczeń, które mogą pojawić się w związku z postępowanie z odpadami w ten sposób, że: zarządzający składowiskiem odpadów, który w pozwoleniu na budowę nie ma określonej wysokości i formy zabezpieczenia roszczeń, obowiązany jest do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę w tym zakresie. Zgodnie natomiast treścią art. 12 ust. 6 cyt. ustawy w decyzji zmieniającej pozwolenia na budowę właściwy organ określa wysokość i formę zabezpieczenia roszczeń oraz terminy wniesienia zabezpieczenia roszczeń.

A zatem w okresie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z 22. 01. 2010 nowelizującej ustawę o odpadach (opublikowanej 25. 02. 2010 r.) tj. od 12. 03. 2010 r. do 12.06.2010 r. starosta jako organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji uzyskał kompetencje do zmiany - na wniosek złożony przez podmiot zarządzający składowiskiem odpadów - pozwolenia na budowę składowiska odpadów w zakresie wskazanym w art. 12 ust. 4 ustawy nowelizującej tj. określenia wysokości i formy zabezpieczenia roszczeń. Kompetencja starosty jako organu I instancji wynika z art. 82 ust. 2 ustawy z 7. 07. 1994 r. – Prawo budowlane. Nadto jak wynika z art. 82 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego budowa składowiska odpadów nie została zastrzeżona dla właściwości wojewody jako organu I instancji, a zatem organem administracji architektoniczno- budowlanej właściwym dla stosowania dyspozycji z art. 12 ust. 4 ustawy nowelizującej jest starosta i nie ma możliwości przeniesienia kompetencji tego organu na organy nadzoru budowlanego.

Tym samym w sytuacji jak miała miejsce w niniejszej sprawie tj,. gdy zarządzająca składowiskiem w B. na działkach nr "1", "2" i "3" S.A. nie posiada decyzji o pozwoleniu na jego budowę - co w niniejszej sprawie jest bezsporne - oraz gdy sprawa została przekazana do rozpoznania przez organy nadzoru budowlanego - nie można dokonać zmiany o jakiej mowa w art. 12 ust. 4 ustawy z 22. 01. 2010 r. Przepis ten bowiem jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje akt prawny, w którym można dokonać zmiany oraz jednoznacznie określa organ, który może zmienić pozwolenie na budowę w zakresie wskazanym w tym przepisie. Analizując powyższe Sąd podziela w całości stanowisko organów I i II instancji, którzy uznali, iż nie posiadają kompetencji w zakresie zmiany przedstawionego im pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego składowiska osadów i odpadów w zakresie wskazanym w przepisie art. 12 ust. 4 cyt. ustawy, zastrzeżonej dla właściwych organów administracji architektoniczno- budowlanej.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej podnoszącej, że posiadana przez nią przedmiotowa decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego składowiska osadów i odpadów stanowi swoisty substytut brakującej decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie posiada nie zasługuje na uwzględnienie także ze względu na inny zakres ustaleń obu rodzajów decyzji, w tym ze względu na brak szczegółowości wymaganej przy pozwoleniu na budowę tego typu składowisk.

Nadto trzeba wskazać, że w ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie przyjęły, iż wniosek Fabryki [...] S.A. został złożony po terminie tj. pismem z 6 września 2010 r., które wpłynęło do organu w dniu 9 września 2010 r., podczas gdy termin do złożenia wniosku upłynął 12 czerwca 2010 r. Należy również uznać za prawidłowe pozostawienie przez organy bez rozpozna wniosku złożonego w pismem z 9 czerwca 2001 (data wpływu do organu 10 czerwca 2010 r.), a więc w terminie. Jak bowiem wynika z dokumentów przedłożonych do akt sprawy w piśmie tym wnioskodawca wniósł - do Starosty [...] w trybie art. 12 ust. 4 ustawy z 22. 01. 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych ustaw – o wydanie pozwolenia na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów innych niż niebezpieczne, znajdującego się na działce nr "1’ oraz o ujęcie w decyzji dopuszczalnej wysokość skarg. W tej sytuacji Starosta [...] zwrócił się pismem do wnioskodawcy w trybie art. 64 par. 2 kpa do usunięcia braków w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Kwestia ta jest niesporna. Strona skarżąca przedłożyła do skargi dokument prywatny tj. potwierdzoną przez Prezesa Zarządu Fabryki mgr inż. P. B. kserokopię pisma Starosty [...] z 19 lipca 2010 r., którym Starosta informuje, że wniosek skarżącego z 10 czerwca 2010 r. ze względu na jego nieuzupełnienie odpowiednio do wezwania nr WA [...], został pozostawiony bez rozpoznania. Nadto w skardze strona skarżąca przyznaje, że 23 czerwca 2010 r. otrzymała pismo Starosty z wezwaniem o uzupełnienie braków formalnych tj. przedstawienie organowi uwierzytelnionej kserokopii decyzji o pozwoleniu na budowę ww. składowiska oraz projekt budowlany zatwierdzony decyzją, ale ponieważ "skarżący takiej decyzji nie posiadał nie był w stanie uzupełnić braków formalnych". W konsekwencji Starosta [...] prawidłowo pozostawił wniosek z 9 czerwca 2010 r. bez rozpoznania ze względu na jego nieuzupełnienie. Mając powyższe na uwadze nie można uznać za zasadny zarzut braku podstaw do zastosowania trybu z art. 64 § 2 kpa, ponieważ Starosta [...] miał wyraźny wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego składowiska, której wnioskodawca nie posiadał. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia zasady z art. 9 kpa zobowiązującej organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Trzeba zauważyć, że istotnym elementem warunkującym udzielanie informacji jest także wezwanie strony o uzupełnienie braków w trybie art. 64 kpa, a nie samodzielne precyzowanie żądania znajdującego się w piśmie strony.

Nie można się również uznać, że wniosek z 9 września 2010 r. stanowi kontynuację wniosku z 9 czerwca 2010 r. gdyż wniosek pierwotny jako pozostawiony bez rozpoznania nie odżywa na skutek złożenia ponownego wniosku.

A zatem niezależnie od okoliczności odnoszących się do braku kompetencji organów nadzoru budowlanego do orzekania w oparciu o art. 12 ust. 4 i 6 ww. ustawy z 22. 01. 2010 r. trzeba wskazać na uchybienie terminu prawa materialnego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.