Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 971/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 2, art. 82 ust. 1-6
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Województwa Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 806/17 w sprawie ze skargi Województwa Pomorskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy radnemu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Województwa Pomorskiego na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 806/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Województwa Pomorskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego, z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy radnemu.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2017 r. Wojewoda Pomorski, działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. 2016, poz. 486 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnemu Sejmiku C. E.

W ocenie organu nadzoru, uchwała Sejmiku godzi w porządek prawny z zakresu prawa pracy, a pozostawienie jej w obrocie prawnym stanowiłoby również naruszenie art. 8 K.p., zgodnie z którym nie można czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie nadania statutu Pomorskiemu Ośrodkowi Doradztwa Rolniczego w Lubaniu, który nie przewiduje w strukturze tej jednostki Działu Specjalistów Branżowych i Administracji, a której kierownikiem jest radny C. E. Dział Specjalistów Branżowych i Administracji był komórką organizacyjną Ośrodka utworzoną na podstawie statutu już nieobowiązującego nadanego uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2015 r.

W dniu [...] stycznia 2017 r. Dyrektor Pomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Lubaniu, działając na podstawie § 5 ust. 4 nowego statutu, wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie wprowadzenia Regulaminu Organizacyjnego Pomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Lubaniu, który zatwierdzony został zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z obowiązującym regulaminem organizacyjnym Ośrodka, w strukturze tej jednostki nie ma komórki organizacyjnej Dział Specjalistów Branżowych i Administracji, nie ma też stanowiska kierownika tej komórki.

Zdaniem organu, jeżeli nie ma komórki organizacyjnej, to oczywistym jest, że utrzymywanie stanowiska kierownika tej komórki nie ma podstaw prawnych i w związku z tym wniosek pracodawcy o wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnemu Sejmiku, który zajmuje to stanowisko, był uzasadniony prawnie. Jednoznacznie stwierdzono, że przyczyną wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy i płacy radnemu nie były zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu. Zajmowane przez pracownika stanowisko pracy nie może być sprzeczne ze strukturą organizacyjną jednostki, w której pracownik jest zatrudniony, zaś usprawiedliwieniem takiego działania nie może być norma prawna zawarta w art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, gdyż działanie takie stanowiłoby nadużycie prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Województwo Pomorskie wniosło o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

̶ art. 82 ust. 1 i ust. 5 ustawy samorządzie województwa, poprzez przyjęcie, że uchwała Sejmiku jest sprzeczna z prawem i niezastosowanie ust. 5,

̶ art. 82 ust. 6 ustawy w zw. z art. 6, 7, 77 oraz 80 K.p.a., poprzez niezgodne z prawem działanie organu, który oparł skarżone rozstrzygnięcie na wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, czym naruszył zasadę legalizmu, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzył i nie oparł oceny na całym materiale dowodowym,

̶ art. 8 K.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie zasad prawa pracy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Sąd odnotował, że podstawę materialnoprawną podjęcia uchwały, której nieważność stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym był art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Uprzednia zgoda sejmiku wymagana jest również w przypadku dokonania radnemu wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy i płacy (z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie). Niewątpliwie zaś przyczyny wypowiedzenia stosunku pracy, jak i wypowiedzenia zmieniającego, powinny być rzeczywiste, konkretne i zasadne.

Celem regulacji zawartej w art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa jest zapewnienie radnemu nie tylko możliwości prawidłowego wykonywania mandatu, ale przede wszystkim zapewnienie niezależności i samodzielności przy jego wykonywaniu. Analogiczne rozwiązania dotyczące radnych pozostających w stosunku pracy ustawodawca przyjął na tle innych ustaw. Ochrona wynikająca z powyższego przepisu ustawy nie ma charakteru absolutnego. Sąd pierwszej instancji przywołał pogląd wyrażony w orzecznictwie, według którego, celem tej regulacji, podobnie jak unormowania z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy. Rada nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania się" z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ponadto, ochrona stosunku pracy radnego mająca na celu umożliwienie radnym jak najskuteczniejszego i najbezpieczniejszego sprawowania funkcji nie jest jednak tożsama z tworzeniem szczególnych przywilejów w zakresie trwałości ich stosunku pracy i zabezpieczenie przed utratą zatrudnienia. Sąd wskazał, że u podstaw domagania się przez pracodawcę wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy i płacy radnemu C. E. była - zmiana struktury organizacyjnej Pomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Lubaniu - polegająca na zlikwidowaniu komórki organizacyjnej w Słupsku, tj. Działu Specjalistów Branżowych i Administracji, której radny jest kierownikiem.

Bezsporne w sprawie były okoliczności związane z likwidacją jednostki organizacyjnej.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie nadania statutu Pomorskiemu Ośrodkowi Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Lubaniu Podstawę prawną wydanego zarządzenia stanowił art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1149 ze zm.). Przedmiotowy statut stanowił załącznik do zarządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które weszło w życie z dniem 20 sierpnia 2016 r. (§ 1 i 2 zarządzenia). Powyższe zarządzenie opublikowane zostało w Dzienniku Urzędowym Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 sierpnia 2016 r. pod pozycją 30.

Sąd podkreślił, że nadany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi statut Pomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Lubaniu, nie przewidywał w strukturze organizacyjnej Ośrodka Doradztwa - komórki Działu Specjalistów Branżowych i Administracji - której kierownikiem jest radny C. E.

Sąd odnotował, że zgodnie z § 5 ust. 4 statutu, szczegółową strukturę organizacyjną komórek Ośrodka Doradztwa oraz zakres i zadań określa regulamin organizacyjny ustalony przez dyrektora i zatwierdzony przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Natomiast w dniu [...] stycznia 2017 r. Dyrektor Pomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Lubaniu działając na podstawie § 5 ust. 4 ww. statutu wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie wprowadzenia Regulaminu Organizacyjnego Pomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Lubaniu.

Przedmiotowy regulamin zatwierdzony został w dniu 25 stycznia 2017 r. na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Podsumowując, zgodnie z aktualnie obowiązującym statutem nadanym przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz wydanym na jego podstawie regulaminem zatwierdzonym również przez ministra w strukturze Ośrodka Doradztwa, nie ma komórki organizacyjnej Dział Specjalistów Branżowych i Administracji, i co ważne, nie ma również stanowiska kierownika tej komórki.

W zaistniałej więc sytuacji Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że mamy do czynienia z czynnościami pozornymi czy li tylko ze zmianą dotychczasowego nazewnictwa. W świetle przywołanych unormowań, nie może budzić wątpliwości, że doszło do nowego ukształtowania struktury organizacyjnej Ośrodka Doradztwa. Sąd zgodził się z organem nadzoru, że skoro nie ma komórki organizacyjnej, której radny jest kierownikiem, utrzymywanie stanowiska kierownika tej komórki nie ma podstaw prawnych i w związku z tym wniosek pracodawcy o wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnemu, który zajmuje to stanowisko, był uzasadniony prawnie.

Ponadto, jak słusznie zauważył organ nadzoru, zajmowane przez pracownika stanowisko pracy (w tym przypadku przez radnego) nie może być sprzeczne ze strukturą organizacyjną jednostki, w której pracownik (radny) jest zatrudniony, gdyż byłoby to utrzymywanie fikcji niezgodnej z przepisami prawa. Usprawiedliwieniem takiego działania nie może być norma prawna zawarta w art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, gdyż takie działanie w okolicznościach niniejszej sprawy stanowiłoby nadużycie prawa.

Jak wynika z treści powyższego przepisu, ustawodawca możliwość odmowy udzielenia zgody przez radę, uzależnił od istnienia związku pomiędzy planowanym zwolnieniem z pracy, a wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. A contrario, brak takiego związku uniemożliwia zasadniczo radzie odmówienia żądanej zgody. Nie można przyjąć w realiach niniejszej sprawy, że taki związek występuje czy też aby został wykazany w uchwale odmawiającej wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia zmieniającego. Sąd uznał, wbrew stanowisku strony skarżącej nie mamy tu do czynienia z nieistotnym naruszeniem prawa, co pozwalałoby organowi nadzoru na stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa (art. 82 ust. 5 ustawy). W niniejszym przypadku organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wykazał w sposób należyty, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały doszło do naruszenia prawa o charakterze istotnym, pozwalającym na stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Celem przedmiotowej regulacji, nie jest bezwzględna ochrona stosunku pracy radnego ani zapewnienie radnemu nieusuwalności z pracy czy też niemożności przekształcenia jego stosunku pracy, gdyż stawiałoby to radnego ponad prawami innych pracowników będących w tożsamej sytuacji, naruszając tym samym w konstytucyjną zasadę równości. Zajmowane przez radnego stanowisko pracy nie może być sprzeczne ze strukturą organizacyjną jednostki, w której jest zatrudniony. Aprobowanie takiej sytuacji byłoby nie tylko niezgodne z prawem, ale stanowiłoby również wyraz uprzywilejowania radnego jako pracownika. Sprzeciwiają się temu niewątpliwie zasady współżycia społecznego. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszenia przepisu art. 8 K.p., w ocenie Sądu, nie może zasługiwać na uwzględnienie.

Stosownie do unormowania art. 82 ust. 6 ustawy, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (oznacza to, że przepisy te nie mają zastosowania wprost). Nadzór niewątpliwie odbywa się w ramach postępowania szczególnego i zarazem odmiennego od ogólnego postępowania administracyjnego. Słusznie organ nadzoru wywodzi, że postępowanie to wymaga uwzględnienia - szczególnego charakteru - postępowania nadzorczego. Postępowanie nadzorcze zmierza bowiem do kontroli prawidłowości stosowania prawa przez jednostki samorządu terytorialnego (tzw. kryterium legalności). Przepis art. 79 ustawy stanowi, że nadzór nad wykonywaniem zadań województwa jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Akt nadzoru rozstrzyga spór prawny w interesie publicznym. Dlatego odpowiednie stosowanie oznacza stosowanie przepisów kodeksu z uwzględnieniem istoty administracyjnego postępowania ogólnego, ale przede wszystkim charakteru postępowania nadzorczego. Postępowanie nadzorcze przeprowadzone w niniejszym przypadku wyjaśniło dostatecznie stan sprawy, pozwalając organowi nadzoru na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia nadzorczego. Brak jest w nim takiego rodzaju naruszeń, które mogłyby mieć istotny wpływ na jego wynik. Kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze niewątpliwe spełnia wymogi art. 82 ust. 4 ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Województwo Pomorskie. Wyrok zaskarżyło w całości i zarzuciło:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez nie rozstrzygnięcie w granicach sprawy i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, polegające na przyjęciu że organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Sejmiku jako naruszającej przepisy organizacyjne obowiązujące u pracodawcy radnego przywołane w rozstrzygnięciu jako uzasadnienie, podczas gdy wskazywano tam na naruszenie porządku prawnego z zakresu prawa pracy oraz przepisu art. 8 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm.), dalej K.p.;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nie zgodny z tym przepisem, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 K.p.a. poprzez jego nie zastosowanie przez WSA, podczas gdy organ nadzoru naruszył przepisy postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na przebieg sprawy;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, ti.:

1) błędną wykładnię art. 82 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.) dalej u.s.w. oraz wadliwe jego zastosowanie, poprzez uznanie że przepisy nie będące przepisami prawa powszechnie obowiązującego mogły być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku oraz uznanie, że organ nadzoru wykazał istotne naruszenie przepisów prawa;

2) zarządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] oraz zarządzenia Dyrektora Pomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Lubaniu nr [...], zwanymi dalej łącznie przepisami organizacyjnymi obowiązującymi u pracodawcy radnego, poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy te zostały właściwie zastosowane przez organ nadzoru przy stwierdzeniu nieważności uchwały Sejmiku, podczas gdy nie powinny być w ogóle zastosowane w sprawie oraz co istotne, nie stanowiły podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku,

ewentualnie gdyby Sąd uznał, że przepisy te mogły być podstawą prawną do stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku, to zarzucono, że WSA dokonał wadliwej ich wykładni, nie analizując czy zmiany organizacyjne wprowadzone tymi przepisami były w rzeczywistości pozorne, jak i nie analizując czy w rozstrzygnięciu nadzorczym zostały one właściwie zinterpretowane;

3) nie dokonanie w wyroku wykładni porządku prawnego z zakresu prawa pracy poprzez wskazanie i wyjaśnienie jakie to konkretnie przepisy oraz przepisu art. 8 K.p. oraz wadliwe przyjęcie, że prawidłowo organ stwierdził że Sejmik przepisy tak wskazane naruszył.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Województwo Pomorskie wniosło o uchylenie wyroku oraz uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nie rozstrzygnięcie w granicach sprawy i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych.

Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę Województwa Pomorskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego, z dnia [...] lipca 2017 r., orzekł w granicach sprawy. Orzekanie to obejmowało zbadanie, czy rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] lipca 2017 r., w przedmiocie ważności uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie odmowy wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnemu, było zgodne z prawem, tzn. z art. 27 ust. 2 oraz art. 82 ust. 1-6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 2096 ze zm.).

Sentencja wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera orzeczenie oddalające skargę na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił swoje stanowisko w kwestii zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego. Sformułowana w opisie naruszenia teza, według której, Sąd pierwszej instancji podał błędną podstawę wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, wskazaną przez organ nadzoru, należy do zagadnień z zakresu przedstawienia stanu sprawy (art. 141 § 4 P.p.s.a.). W konsekwencji, ewentualnego uchybienia w tym zakresie nie można zakwalifikować jako błędnego ustalenia faktycznego.

Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., wnoszący kasację podniósł w podstawie kasacji zarzut sporządzenia uzasadnienia w sposób niezgodny z tym przepisem, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W opisie naruszenia nie skonkretyzował zatem sposobu naruszenia. Można jednak odnieść się do tych kwestii, które zostały wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz w zarzucie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.

Rozważania w tym zakresie rozpocząć można od przytoczenia treści tego przepisu. W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Od razu stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo podał stan sprawy, także w zakresie podstawy wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, wskazanej przez organ nadzoru. Wbrew twierdzeniu wnoszącego kasację, Sąd pierwszej instancji, przedstawiając stan sprawy w zakresie stanowiska organu nadzoru, na stronie 2 uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdził, że "w ocenie organu nadzoru, uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. godzi w porządek prawny z zakresu prawa pracy, a pozostawienie jej w obrocie prawnym stanowiłoby również naruszenie art. 8 k.p." To, że przedstawiając obszernie stanowisko organu nadzoru co do przyczyn stwierdzenia nieważności uchwały, Sąd pierwszej instancji przytoczył także inne stwierdzenia organu nadzoru w tej mierze, nie oznacza, że pominął powołanie się tego organu na godzenie przez uchwałę w porządek prawny z zakresu prawa pracy oraz naruszenie art. 8 Kodeksu pracy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący kasację, rozwijając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zawarł podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jego (powinno być: jej) wyjaśnienia. Jest to zarzut bezpodstawny. Sąd pierwszej instancji podał, że przeprowadza kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Wskazał, jako podstawę wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, przepisy art. 82 ust. 1, art. 81, art. 86 ust. 1, art. 82 ust. 5 i art. 82 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa, a także podstawę materialną w postaci art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Następnie poddał analizie treść normy art. 27 ust. 2, dokonał wykładni przesłanek tej normy oraz zbadał zastosowanie tego przepisu przez Sejmik Województwa Pomorskiego i Wojewodę Pomorskiego. Zajmując stanowisko w tych kwestiach stwierdził m.in., że uprzednia zgoda sejmiku jest wymagana również w przypadku wypowiedzenia warunków pracy i płacy. Wskazał, że przyczyny wypowiedzenia powinny być rzeczywiste, konkretne i zasadne. Nawiązał do celu regulacji zawartej w art. 27 ust. 2, stwierdzając, że chodzi o zapewnienie radnemu możliwości prawidłowego wykonywania mandatu oraz niezależności i samodzielności przy jego wykonywaniu. Ocenił, że niezbędne jest rozgraniczenie sfery interesów radnego jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu, od sfery interesów pracowniczych radnego. Następnie Sąd dokonał ustaleń w zakresie zmian organizacyjnych Pomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Lubaniu. Wskazał podstawy ustawowe, statutowe i regulaminowe tych zmian. Podzielił stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym, uchwała narusza porządek prawny poprzez nieuwzględnienie przepisów prawa dotyczących wprowadzenia zmian w organizacji struktury jednostki będącej pracodawcą radnego, jak i związanego z tym stanu faktycznego, w jakim wypowiedzenie warunków pracy i płacy nastąpiło. Zauważył, że kontrolowane rozstrzygnięcie dotyczyło uchwały podjętej na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Przyjął, że przyczyną wypowiedzenia zmieniającego była likwidacja komórki organizacyjnej, której kierownikiem jest radny. Ocenił, że nie było to zdarzenie związane z wykonywaniem mandatu radnego. Dodał, że zajmowanie przez radnego stanowiska pracy nie może być sprzeczne ze strukturą organizacyjną jednostki, w której jest zatrudniony. Ocenił, że aprobowanie takiej sytuacji byłoby nie tylko niezgodne z prawem, ale stanowiłoby wyraz uprzywilejowania radnego jako pracownika. W tym kontekście stwierdził, że sprzeciwiają się temu zasady współżycia społecznego, a zatem zarzut naruszenia art. 8 Kodeksu pracy nie zasługuje na uwzględnienie. W podsumowaniu Sąd pierwszej instancji rozważył wywiązanie się organu nadzoru z obowiązków wynikających z art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa. Przedstawił rozumienie pojęcia odpowiedniego zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem art. 79 ustawy o samorządzie województwa. Ocenił, że postępowanie nadzorcze wyjaśniło dostateczne stan sprawy, a kontrolowane rozstrzygnięcie spełnia wymogi określone w art. 82 ust. 4.

Sąd pierwszej instancji nie tylko przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Nadto, nie ma wątpliwości co do stanowiska prawnego zajętego przez Sąd pierwszej instancji. Z wyjaśnienia wynika stanowisko Sądu i przesłanki, jakimi Sąd się kierował, wydając zaskarżony wyrok. Takie orzeczenie poddaje się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Czym innym jest trafność przyjętej podstawy prawnej i jej wyjaśnienia. Zarzut polegający na nieuwzględnieniu w wyroku wszystkich okoliczności faktycznych oraz niewykazania przez organ nadzoru istotnego naruszenia prawa dotyczy właśnie trafności zaskarżonego wyroku. Jako taki nie może zaś być podnoszony z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej sąd nie może bowiem badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności wyroku (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, 7 i 77 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez WSA, podczas gdy organ nadzoru naruszył przepisy postępowania administracyjnego mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Od razu konieczne jest spostrzeżenie, że w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. chodzi o naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie o naruszenie przepisów, które to przepisy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Następnie zauważyć trzeba, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. odnoszą się do skarg na decyzje lub postanowienia. Dyspozycję uwzględnienia skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru zawiera art. 148 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru może być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (patrz: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, pkt 2 do art. 148).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6, 7 i 77 K.p.a. należy najpierw wskazać, że w myśl art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Opierając się na dorobku orzeczniczym wypracowanym na gruncie ustawy o samorządzie gminnym, warto przypomnieć utrwalony pogląd, według którego, z zasady odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. ustanowionej przez ustawę o samorządzie terytorialnym nie wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest decyzją administracyjną. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi uchwały lub zarządzenia organu gminy, a nie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, te bowiem co do zasady nie mają zastosowania w procedurze podejmowania uchwały lub wydawania zarządzenia (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 28 lutego 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2363/94; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 447/06; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 654/17, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zatem stosowanie odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie województwa, podobnie jak pozostałe ustawy samorządowe, nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego.

Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być dowolne i prowadzić do odrzucenia podstawowych zasad procedury administracyjnej, jak zasada udziału stron w postępowaniu i zasada dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02, ONSA 2003/2/43).

Jest niewątpliwe, że w trakcie procedury nadzorczej, mimo że ma ona przede wszystkim charakter oceny prawnej nadzorowanego organu samorządu terytorialnego, a więc oceny z zastosowaniem kryterium legalności (art. 79 ustawy o samorządzie województwa), w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia tej oceny, ustalany jest stan faktyczny. Przepis art. 82 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa stanowi, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać nie tylko uzasadnienie prawne, ale i faktyczne. Uzasadnienie faktyczne powinno zaś zawierać przede wszystkim przedstawienie stanu sprawy, tj. opis czynności procesowych związanych z wydaniem przez organ samorządu terytorialnego kontrolowanego aktu, a także stanowisko jednostki samorządu terytorialnego biorącej udział we wszczętym, na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy, postępowaniu nadzorczym. Niezależnie od tego, uzasadnienie faktyczne powinno zawierać ustalone przez organ nadzoru fakty i zdarzenia istotne dla oceny kontrolowanego aktu.

W niniejszej sprawie istotne były czynności Sejmiku Województwa Pomorskiego podjęte w związku ze zdarzeniami dotyczącymi struktury organizacyjnej jednostki zatrudniającej radnego, tj. Pomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego Lubaniu. W tej mierze ustalenia Wojewody Pomorskiego są bezsporne. W dniu [...] sierpnia 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie nadania statutu Pomorskiemu Ośrodkowi Doradztwa Rolniczego Lubaniu. Statut ten, w odróżnieniu od nieobowiązującego już statutu nadanego uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2015 r., nie przewiduje w strukturze tej jednostki Działu Specjalistów Branżowych i Administracji. W dniu [...] stycznia 2017 r. Dyrektor Pomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Lubaniu wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie wprowadzenia Regulaminu Organizacyjnego Pomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Lubaniu. Zgodnie z Regulaminem, w strukturze Ośrodka nie ma Działu Specjalistów Branżowych i Administracji. Nie ma więc także stanowiska kierownika tej komórki. Wojewoda ustalił także, że w dniu 18 maja 2017 r. do Sejmiku Województwa wpłynął wniosek pracodawcy, tj. Pomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Lubaniu o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu na podstawie art. 42 Kodeksu pracy. Jako przyczynę wskazano opisane wyżej zmiany organizacyjne. Nie budzi także wątpliwości wydanie przez Sejmik Województwa Pomorskiego uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnemu. Ustalone zostało również uzasadnienie tej uchwały.

W tej sytuacji nie ma podstaw do formułowania tezy o błędnym ustaleniu stanu faktycznego oraz naruszeniu z tego powodu przepisu art. 82 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, 7 i 77 K.p.a., został skonstruowany wadliwe, zarówno z uwagi na powołanie się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jak i z uwagi na brak nawiązania do naruszenia odpowiednio stosowanych przepisów art. 6, 7 oraz art. 77 K.p.a.

Niezależnie od tego, odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu analizowanego zarzutu, stwierdzić należy, że istota podnoszonego przez wnoszącego kasacje problemu nie odnosi się do ustaleń faktycznych. Nie można mylić faktów z ich oceną prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Dauter, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, teza 17 do art. 183). Do sfery faktów należy w niniejszej sprawie przeprowadzenie, w drodze nadania nowego statutu i regulaminu, zmian w strukturze organizacyjnej Pomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Lubaniu, zaś kwestią prawną jest to, czy zmiany te nie miały, jak zarzuca skarżący, charakteru pozornego. Jest to zagadnienie z zakresu zastosowania prawa materialnego i nie odnoszą się do niego, nawet stosowane odpowiednio, przepisy procedury administracyjnej (art. 6, 7 i 77 K.p.a.) w związku z art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa.

Odnotować jeszcze można, że aspekt prawny, obok aspektu faktycznego podnoszonego zarzutu, zauważa sam skarżący, stwierdzając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że organ nadzoru naruszył art. 6, 7 i 77 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwej wykładni prawa materialnego, czym naruszył zasadę legalizmu.

Dodać jeszcze warto, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 K.p.a., poprzez naruszeniem zasady praworządności. Działanie na podstawie przepisów prawa obejmuje dwa zasadnicze elementy: ustalenie przez organ zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 61). Jest oczywiste, że sprawa była prowadzona z zachowaniem kompetencji organu, który działał na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ewentualne uchybienia o charakterze procesowym lub materialnoprawnym w trakcie stosowania prawa nie świadczą o naruszeniu zasady praworządności.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Nie odpowiada rzeczywistości założenie, na którym został oparty zarzut błędnej wykładni oraz wadliwego zastosowania art. 82 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie województwa. Sąd pierwszej instancji nie uznał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku mogą być przepisy nie będące przepisami prawa powszechnie obowiązującymi.

Jak już wynika z wcześniejszych uwag, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały, której nieważność stwierdzono, był art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Ważność uchwały, a co za tym idzie prawidłowość rozstrzygnięcia nadzorczego, były uwarunkowane tym, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 27 ust. 2 ustawy, uprawniające Sejmik do odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu. Przesłanką konieczną dla takiej odmowy jest związek pomiędzy wypowiedzeniem zmieniającym, a wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Takiego związku w uchwale nie wykazano i już z tego powodu będąca przedmiotem postępowania nadzorczego uchwała Sejmiku była obarczona wadą nieważności.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że organ nadzoru wykazał, iż nastąpiła rzeczywista zmiana struktury organizacyjnej Pomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Lubaniu, w wyniku której zlikwidowane zostało stanowisko kierownicze dotychczas zajmowane przez radnego. Nie można podzielić poglądu o pozorności dokonanej zmiany. W obrocie prawnym pozostaje zarządzenie Nr [...] Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie nadania statutu Pomorskiemu Ośrodkowi Doradztwa Rolniczego w Lubaniu, wydane na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U. z 2016 r. poz. 356 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1149 ze zm.). Jest oczywiste, że zarządzenie to, jako akt ministra, nie ma charakteru normy prawnej powszechnie obowiązującej, w rozumieniu art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jednak podstawą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie było ani zarządzenie Nr [...] oraz stanowiący załącznik do zarządzenia statut, ani wydany na podstawie § 5 ust. 4 statutu Regulamin Organizacyjny Pomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Lubaniu. Natomiast podstawa prawna, treść i forma tych dokumentów wskazują, że zmiana organizacyjna związana z dotychczasowym stanowiskiem pracy radnego nastąpiła w ramach przewidzianych przepisami ustawowymi i wykonawczymi określającymi organizację, zadania i zasady działania jednostek doradztwa rolniczego.

Nie można wykluczyć sytuacji, w której pracodawca rozwiązuje stosunek pracy w związku z wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika. Taka sytuacja nie została wykazana (patrz: uzasadnienie uchwały Sejmiku) w niniejszej sprawie. Instytucja zgody ustanowiona w art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa nie może być utożsamiana z cywilnoprawnymi środkami ochrony stosunku pracy. Takie utożsamienie nastąpiło w uzasadnieniu uchwały. Wskazuje na to użyte w podsumowaniu uzasadnienia uchwały stwierdzenie, zgodnie z którym, przyczyny wypowiedzenia radnemu warunków pracy i płacy "wydają się pozorne, nieprzekonujące, a przede wszystkim nieuzasadniające dostatecznie przesłanek umożliwiających wręczenie pracownikowi wypowiedzenia warunków pracy i płacy". O zaistnieniu przesłanek z art. 42 § 1 i 2 Kodeksu pracy i zasadności zastosowania tych przepisów nie rozstrzyga organ jednostki samorządu terytorialnego w ramach uprawnienia określonego w art. 27 ust. 2, z wyjątkiem sytuacji, w której podstawą wypowiedzenia warunków pracy lub płacy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez tego radnego.

Ustalenie zaistnienia tych zdarzeń przez sejmik województwa powinno być bezsporne, przy czym nie chodzi tylko o użycie kategorycznych stwierdzeń w tym zakresie. Konieczne jest ustalenie konkretnych zdarzeń wskazujących na ich związek z wypowiedzeniem. Niewystarczające jest "uzasadnione przypuszczenie", na które powołał się Sejmik w uzasadnieniu objętej rozstrzygnięciem nadzorczych uchwały.

Jest oczywiste, że zmiany organizacyjne w Pomorskim Ośrodku Doradztwa Rolniczego w Lubaniu miały związek, a w pewnym sensie wynikały z ustrojowej zmiany w zakresie funkcjonowania jednostek doradztwa rolniczego, dokonanej na mocy ustawy z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1176). O ustrojowym charakterze zmiany świadczą przepisy nowelizujące oraz art. 2 noweli, zgodnie z którym, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego będące samorządowymi wojewódzkimi osobami prawnymi stają się wojewódzkimi ośrodkami doradztwa rolniczego będącymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną i zachowują swój majątek. Jak wynika z art. 3 ust. 2, to minister, a nie jak poprzednio zarząd województwa, nadaje jednostkom doradztwa rolniczego statut. Organizacyjne, wynikające ze statutu oraz regulaminu, konsekwencje tego rodzaju zmiany ustrojowej nie mogą być uznane za pozorne. Jeśli zaś samorząd województwa kontestuje istotę zmiany ustrojowej w zakresie funkcjonowania ośrodków doradztwa rolniczego, to środkiem prawnym nie może być instytucja unormowana w art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa.

Podsumowując można stwierdzić, że powoływanie się przez organ samorządu województwa na okoliczności z zakresu podlegającego co do zasady kognicji cywilnoprawnej oraz kwestionowanie rzeczywistego charakteru zmiany ustrojowej, przy braku wykazania związku tych zdarzeń z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego, skutkował nieważnością uchwały Sejmiku o odmowie wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy. Ten brak zgody pozostawał w tej sytuacji w rażącej sprzeczności z art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa.

Powyższe rozważania świadczą nadto o oczywistej bezzasadności zarzutu naruszenia zarządzenia Nr [...] Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Zarządzenia Nr [...] Dyrektora Pomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Lubaniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 265) - por. uchwała NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSA i wsa 2013/3/38.