Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 552/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 178/17 w sprawie ze skargi A.Z na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2017. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zasądza od A.Z na rzecz Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie 4.297 (cztery tysiące dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 1 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 178/15 uchylił decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (organ) z [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych w sprawie ze skargi A. Z. (skarżąca) oraz zasądził na rzecz skarżącej 2770 zł tytułem kosztów postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca [...] czerwca 2015 r. złożyła do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013 na 2015 r., wraz z którym skarżąca złożyła wniosek na rok 2015 o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) - w przypadku przeniesienia posiadania gruntów lub stada zwierząt ras lokalnych potwierdzające przejęcie zobowiązania w zakresie gruntów od S. M. Do wniosku dołączyła oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego od dnia 9 lutego 2015 r. wraz z umowami dzierżawy zawartymi w L. [...] lutego 2015 r., pomiędzy nią a J. i S. M. Umowy dotyczyły dzierżawy działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...]. Nadto, [...] czerwca 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) w przypadku przeniesienia posiadania gruntów lub stada zwierząt ras lokalnych potwierdzające przejęcie zobowiązania w zakresie gruntów od J. M. Do wniosku dołączono oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego od dnia 12 lutego 2015 r. wraz z umową dzierżawy zawartą [...] lutego 2015 r., w R. pomiędzy skarżącą a H. i A. S. Umowa dotyczyła dzierżawy działek ewidencyjnych o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K., decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 w łącznej wysokości 5 038,30 zł.

Na skutek odwołania skarżącej od ww. decyzji - Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzenia sprawy organ I instancji decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 w łącznej wysokości 5 129,30 zł. Odwołanie od decyzji z [...] listopada 2016 r. złożyła skarżąca podnosząc, że uznanie za nieskuteczne przejęcie zobowiązań rolnośrodowiskowych do działek nr: [...];[...];[...];[...]; położonych w Z. jest całkowicie bezzasadne, a przytoczone uzasadnienie nie ma potwierdzenia w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym). W ocenie skarżącej stwarzanie dodatkowych całkowicie nieuzasadnionych trudności jest całkowicie sprzeczne z założeniami realizowanego przez nią działania "Ułatwiania startu młodym rolnikom" i ma oddziaływanie zniechęcające i destrukcyjne. W ocenie skarżącej przejęcie zobowiązań programu rolnośrodowiskowego i dalsza ich kontynuacja w kolejnych latach nastąpiło zgodnie z § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Warunki jakie powinny być spełnione aby doszło do skutecznego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego w pełnym zakresie zostały przez nią spełnione. Nadto podniosła, że przez ponad rok nie otrzymała odpowiedzi o ewentualnych nieprawidłowościach we wniosku o przejecie zobowiązań. Rozpoznając odwołanie Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie decyzją z [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2016. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że jak wynika z § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej nowemu posiadaczowi jest możliwe w razie wystąpienia ogólnie określonego zdarzenia, jakim jest przeniesienie posiadania (na podstawie stosownej umowy), przy czym przepis nie zawiera bardziej szczegółowego zastrzeżenia, czy chodzi tutaj o przeniesienie posiadania samoistnego, czy też zależnego. W związku z powyższym do przeniesienia zobowiązania może dojść zarówno pomiędzy posiadaczem samoistnym, jak i zależnym. Istotne jest aby przekazujący realizował jednocześnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. W ocenie Dyrektora, organ I instancji prawidłowo uznał, że w przypadku działek ewidencyjnych nr [...][...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym Z., skarżąca skutecznie przejęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe od S. M., gdyż przejęcie gruntów nastąpiło na podstawie umowy dzierżawy zawartej pomiędzy samą skarżącą a J. M. i S. M., co zostało potwierdzone przez notariusza. Przekazujący grunty (S. M.) realizował jednocześnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. W ocenie Dyrektora, organ I instancji prawidłowo uznał za nieskuteczne przejęcie przez skarżącą zobowiązania rolnośrodowiskowego od J. M. w przypadku działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym Z. Podkreślił, że przekazujący grunty (działki ewidencyjnej nr [...],[...],[...] i [...]) H. S. i A. S. będącymi stroną umowy dzierżawy z dnia [...] lutego 2015 r. jako wydzierżawiający nie realizowali na tych działkach zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zatem w przypadku gruntów położonych na ww. działkach ewidencyjnych wymóg wynikający z przepisu § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie został spełniony ponieważ skarżąca przejęła granty objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym od H. S. i A. S., którzy nie realizowali zobowiązania rolnośrodowiskowego. Powyższe wskazywało w ocenie organu, że H. S. i A. S. będący stronami umowy dzierżawy działek ewidencyjnych o [...],[...],[...] i [...] są tzw. "osobami trzecimi" nie uczestniczącymi w realizacji zaciągniętego zobowiązania rolnośrodowiskowego (zobowiązanie zaciągnięte zostało przez J. M.), którym w żaden sposób nie przysługuje cedowanie praw i obowiązków wynikających z racji realizacji 5 - cio letniego programu rolnośrodowiskowego. Mając na względzie okoliczności rozpatrywanej sprawy Dyrektor uznał, że skarżąca nie nabyła posiadania działek rolnych i praw do realizacji zobowiązań rolnośrodowiskowych od tego samego podmiotu - wydzierżawiający działki - byli innymi osobami niż osoba przekazująca zobowiązanie, zatem areał określony działkami ewidencyjnymi nr [...] (pow. 2,13 ha), [...] (pow. 1,91 ha), [...] (pow. 2,17 ha) i nr [...] (pow. 4,51 ha) będący zakresem wniosków transferowych nie jest przedmiotem skutecznego przekazania. Wobec powyższego w zakresie rozstrzygnięcia w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 nie zostały wzięte pod uwagę przy wyliczeniu płatności na 2015 r. działki nieskutecznie przejęte. Organ nie dopatrzył się innych nieprawidłowości i stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu I instancji w niniejszej sprawie było prawidłowe. Nie dopatrzył się również w postępowaniu przed organem I instancji naruszenia przepisów prawa materialnego. Wobec powyższego stwierdził, iż odwołanie nie zawiera żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługiwało na uwzględnienie. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku informowania strony o nieskuteczności przejęcia zobowiązania, Dyrektor wyjaśnił, iż zgodnie z § 34 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku gdy rolnik, który złożył za dany rok kalendarzowy wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, złożył również za ten rok kalendarzowy wniosek, o którym mowa w § 27 ust. 2, § 28 ust. 2, § 29 ust. 2, § 30 ust. 2 albo 8, § 31 ust. 2 albo 6 lub § 32 ust. 2 albo 6, wnioski te są rozpatrywane łącznie. Ponieważ w niniejszej sprawie wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w przypadku przeniesienia posiadania gruntów lub stada zwierząt ras lokalnych zostały złożone w trybie § 32 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a zatem zgodnie z § 34 ust. 1 tego rozporządzenia zostały rozpatrzone wraz z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2015. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z § 26 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych do dnia 1 marca r. następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Jednocześnie zgodnie z ust. 3 ww. przepisu o każdym przypadku niezałatwienia w terminie sprawy dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia na piśmie rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W aktach sprawy znajduje się pismo o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, w którym organ I instancji poinformował skarżącą, że ostateczny termin załatwienia sprawy został przedłużony do 30 czerwca 2016 r. Pismo to zostało wysłane do strony przesyłką poleconą za potwierdzeniem odbioru w dniu 1 marca 2016 r. i zostało skutecznie doręczone w dniu 3 marca 2016 r. Zatem zgodnie z dyspozycją zawartą w § 26 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. w sposób właściwy poinformował beneficjenta o przekroczeniu terminu do załatwienia sprawy. W terminie wskazanym w ww. piśmie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 w której poinformował skarżącą o nie skutecznym przejęciu zobowiązań w odniesieniu do działek rolnych ozn. lit. E1 i F1 położonych na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...] i [...]. Tym samym Organ II instancji uznał, że zarzut dotyczący nie informowania o nieskuteczności przejęcia zobowiązania w terminie określonym w K.p.a. - jest bezpodstawny gdyż termin na rozpatrzenie wniosków został wskazany w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym i został dochowany. Reasumując Dyrektor stwierdził, że akty normatywne w tym przepisy wykonawcze oraz ustalenia dokonane na etapie rozpatrywania odwołania, nie dają podstaw do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia prawa, co przesądza o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.

Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku z 1 sierpnia sygn. akt I SA/Rz 178/17 wyjaśnił, że podstawą sporu pomiędzy stronami w niniejszej sprawie jest interpretacja przepisu § 32 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a w szczególności kwestia zagadnienia przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego. Sąd wskazał, że § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, regulujący tę kwestię stanowi,: "w przypadku przeniesienia, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, które nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, nowemu posiadaczowi tych gruntów lub stada mogą być przyznane kolejne płatności rolnośrodowiskowe, jeżeli są spełnione warunki określone w art. 25 ust. 2 ustawy". W ocenie WSA organ w niniejszej sprawie nie kwestionował spełnienia przesłanek zawartych w art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 i zauważył, że w tym przypadku należało dokonać wykładni powołanego powyżej § 32 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przepis ten jako przesłanki przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego wskazuje: przejście posiadania gruntów na nowego posiadacza w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy; grunty objęte były zobowiązaniem rolnośrodowiskowym przez przejście to nastąpiło po doręczeniu pierwszej decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej; kolejne płatności mogą być przyznane nowemu posiadaczowi, jeżeli spełnia on warunki ( wskazane powyżej w art. 25 ust.2 ustawy). Enumeratywne wyliczenie poszczególnych warunków wskazanych w tym przepisie w ich literalnym brzmieniu musi mieć szczególne znaczenie w dokonaniu wykładni tego przepisu w celu udzielenia odpowiedzi czy precyzuje on strony umowy, na podstawie której doszło do przeniesienia posiadania gruntu objętego zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. W ocenie Sądu pierwszej instancji literalne brzmienie wskazanego przepisu prawa wskazuje jedynie na warunek aby przeniesienie posiadania nastąpiło na podstawie umowy, przy czym mogą być to różnorakie umowy. Wyliczenie tych umów jest jedynie przykładowe. Jednocześnie przepis ten nie wskazuje expressis verbis, jakie mają być strony tej umowy. Takie sformułowanie tego przepisu wskazywało na dokonanie wykładni obejmującej wszelkie możliwe przeniesienia posiadania jako podstawę do przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego. W ocenie WSA wskazać należało w szczególności, że przepis ten nie precyzuje, że do przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego może dojść tylko wtedy, gdy umowa przenosząca posiadanie zostanie zawarta pomiędzy osobą realizującą to zobowiązanie a osobą mającą zamiar je realizować po przejęciu posiadania. Przepis stanowi jedynie o przejściu posiadania w wyniku zawartej umowy, nie zaś o przejściu posiadania w wyniku umowy zawartej pomiędzy rolnikiem dotychczas posiadającym grunt, czy też dotychczas realizującym zobowiązanie rolnośrodowiskowe a osobą mającą zamiar je kontynuować, uzyskującą w wyniku tej umowy posiadanie. Brak zastrzeżenia takiego warunku w przepisie § 32 ust.2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie pozwolił Sądowi uznać, że wykładnia dokonana przez organ, wymagająca spełnienia warunku tożsamości osoby przenoszącej posiadanie i wykonującej zobowiązanie rolnośrodowiskowe była prawidłowa. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że gdyby prawodawca miał zamiar tak uregulować kwestię "przejęcia zobowiązania " to poprzez odpowiednią redakcję tego przepisu (np.: w sposób powyżej wskazany ) mógł to uczynić. Przepis nie budziłby wówczas wątpliwości zawężając krąg umów mogących prowadzić do "przejęcia" zobowiązania rolnośrodowiskowego. Wątpliwości sądu nie budziło przy tym, że przez pojęcie "przejęcie zobowiązania" należy rozumieć prawo do uzyskania decyzji organu o przyznaniu tej płatności, gdyż prawo do płatności jest prawem o charakterze publicznoprawnym, kształtowanym decyzją organu. WSA zaznaczył jednak, że organ – po spełnieniu stosownych warunków ma obowiązek taką decyzję wydać. Reasumując powyższe WSA wskazał, że przepis § 32 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego będzie miał zastosowanie nie tylko wtedy gdy do przeniesienia posiadania gruntu objętego zobowiązaniem rolnośrodowiskowym dojdzie na skutek umowy je przenoszącej zawartej pomiędzy podmiotem realizującym to zobowiązanie, ale także w wyniku każdej innej umowy jeżeli dojdzie do przeniesienia posiadania, zaś osoba je przejmująca będzie miała zamiar kontynuować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w miejsce osoby dotychczas je realizującej. Za takim stanowiskiem w ocenie Sądu pierwszej instancji w sposób jednoznaczny przemówiła wykładnia językowa, której nie sprzeciwia się wykładnia systemowa. Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że § 32 ust. 5 reguluje kwestię dokumentów jakie należy złożyć celem uzyskania decyzji przez nowego posiadacza o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej. Ponieważ w sprawie zastosowanie musi mieć pierwotna wersja tego przepisu, decydować o tym będzie § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2016 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 poz. 344), który stanowi, że do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanej dalej "płatnością rolnośrodowiskową", w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawie należy więc stosować stare brzmienie przepisu § 32 ust.5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. WSA wskazał więc, że § 32 ust.5 pkt 1 lit. a różnią się pomiędzy sobą dookreśleniem osoby rolnika który miał podjąć zobowiązanie rolnośrodowiskowe. O ile w starym brzmieniu przepis ten wymagał aby strona złożyła oświadczenie na formularzu udostępnionym przez Agencje obejmujące zobowiązanie do kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez rolnika do końca okresu objętego tym zobowiązaniem, o tyle nowe brzmienie tego przepisu dookreśla, że należy złożyć oświadczenie obejmujące zobowiązanie do kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez rolnika, który był dotychczas posiadaczem tych gruntów, do końca okresu objętego tym zobowiązaniem. Dookreślono więc, że chodzi o zobowiązanie rolnika, który był dotychczas posiadaczem gruntów. Nie dokonując analizy aktualnego brzmienia tego przepisu (Sąd stwierdził, że stare brzmienie przepisu wymaga tylko kontynuowania zobowiązani rolnośrodowiskowego podjętego przez rolnika. Nie jest w nim określony stosunek tego rolnika i jego poosiadanie względem aktualnie występującej osoby i jest to ujęcie możliwie szerokie. Wymagane jest oświadczenie o zobowiązaniu do kontunuowania zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez rolnika do końca okresu objętego zobowiązaniem. W tych okolicznościach wykładnia systemowa przepisów rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 marca 2016 r. nie prowadziła do innych wniosków niż wykładnia językowa. Z wykładnią językową pozostaje w zgodzie wykładnia funkcjonalna /celowościowa/ gospodarcza. Przedmiotowy przepis dotyczący zobowiązania się do kontynuowania zobowiązania rolnośrodowiskowego uwzględnia możliwe zmiany w stosunkach wiejskich i uwzględnia możliwości rolników do prowadzenia zobowiązań rolnośrodowiskowych przy uwzględnieniu ich wieloletniego charakteru. Niesporne (jak się wydaje jest), że częste mogły być przypadki niemożności kontynuowania zobowiązania z przyczyn całkowicie usprawiedliwionych i zasadne jest w takim przypadku umożliwienie przejścia takiego zobowiązania na inną osobę, by było ono z korzyścią dla środowiska – kontynuowane. Uwzględniając więc gospodarczą rolę tej instytucji, jej cele, które obejmują możliwość kontynuowania zobowiązania przez osobę do tego zdolną należy przyjąć, że nie ma uzasadnienia rozróżnianie sytuacji w aspekcie uprawnienia do przejęcia zobowiązania, gdy posiadanie przechodzi na następcę w wyniku umowy z beneficjentem programu ( zobowiązanym rolnośrodowiskowo ) od sytuacji, gdy w umowach tych bierze jeszcze udział osoba trzecia ( np.: właściciel gruntów ). W każdej z sytuacji cel ochronny zostaje spełniony. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ naruszył prawo i bezzasadnie przyjął, że umowa przenosząca posiadanie musi być zawarta pomiędzy beneficjentem programu rolnośrodowiskowego a osobą mająca kontynuować zobowiązanie. W tych okolicznościach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jako naruszającą prawo materialne, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Od powyższego wyroku organ wywiódł skargę kasacyjną zaskarżył w całości powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania względnie o uchylenie wyroku w całości oraz merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016r., poz. 718, 2późn. zm.) naruszenie przepisów polegające na:

naruszeniu art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz § 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm.- dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe przez błędną wykładnię przepisów i przyjęcie, że treść przepisu § 32 nie wskazuje expressis verbis, jakie mają być strony umowy przenoszącej posiadanie gruntów; nie precyzuje, że do przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego może dojść tylko wtedy, gdy umowa przenosząca posiadanie zostanie zawarta pomiędzy osobą realizującą zobowiązanie a osobą mającą zamiar je zrealizować po przejęciu posiadania; wymaga tylko kontynuowania zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez rolnika, nie jest w nim określony stosunek tego rolnika i jego posiadanie względem aktualnie występującej osoby i jego posiadanie względem aktualnie występującej osoby; nakazuje interpretować stosunek rolnika i jego posiadania względem aktualnie wstępującej osoby możliwie szeroko; nie różnicuje sytuacji w aspekcie uprawnienia do przejęcia zobowiązania, gdy posiadanie przechodzi na następcę w wyniku umowy z beneficjentem programu od sytuacji gdy w umowach bierze udział osoba trzecia; nie zawiera przesłanki, że przekazanie działek rolnych i zobowiązania powinno nastąpić od tej samej osoby.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, dlatego podlega uwzględnieniu.

Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Norma wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami oraz wnioskami zawartymi w skardze kasacyjnej (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a.). Związanie wnioskami oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Natomiast związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które wyraźnie zostały wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W procesie rozpoznawania tych zarzutów NSA nie jest jednak władny do dokonywania wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowania, czy też uzupełniania zrzutów skargi kasacyjnej, których prawidłowe formułowanie polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wskazaniu na czym to naruszenie polegało (wyrok NSA z 18 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 69/09, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ( art. 174 pkt1 p.p.s.a.);

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Na gruncie niniejszej sprawy skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów prawa materialnego art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz § 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm.- dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe przez błędną wykładnię ww. przepisów.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.L 368 z 23,12.2006, str.15) oraz zarzut naruszenia par. 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" ...).

Art. 44 pkt 1 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1698/2005 stanowi:

1. "W przypadku, gdy podczas trwania zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekaże całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Jeżeli zobowiązanie nie jest przejęte, beneficjent zwraca przyznane mu wsparcie. "

Przepis ten wyraźnie wskazuje, że osoba przejmująca całość lub część gospodarstwa od beneficjenta wsparcia, które uzależnione zostało od podjęcia zobowiązania, może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Z przepisu tego wynika bezpośredni związek pomiędzy osobą, która podjęła zobowiązanie (beneficjent wsparcia) a osobą przejmującą gospodarstwo lub jego część od beneficjenta a nie jak wyłożył Sąd pierwszej instancji w wykładni, od osoby trzeciej lub osób trzecich, którymi w sprawie są pan A. S. i pani H. S. dzierżawiący działki ewidencyjne nr [...],[...].[...] i [...] położone w obrębie ewidencyjnym Z. Wskazać należy, że A. S. i H. S. nie uczestniczyli w realizacji zaciągniętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zobowiązanie zaciągnięte zostało przez J. M. Są to okoliczności bezsporne, których strony nie kwestionują.

W tej sytuacji faktycznej i prawnej słuszne jest stanowisko organu, że Pani H. S. i A. S. nie przysługuje cedowanie praw i obowiązków wynikających z realizacji pięcio - letniego programu rolnośrodowiskowego. Nikt bowiem nie może przekazać drugiemu więcej praw niż sam posiada.

Par. 32 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie...) należy czytać i wykładać łącznie z art. 44 ust 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r.

Par. 32 ust. 1 rozporządzenia ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi stanowi: w przypadku przeniesienia .... gruntów ... objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika ... nowemu posiadaczowi tych gruntów (...) mogą być przyznane kolejne płatności rolnośrodowiskowe jeżeli są spełnione warunki określone w art. 25 ust. 2 ustawy. Tym rolnikiem, o którym mowa w ww. przepisie w rozpoznawanej sprawie jest J. M. Ona to bowiem była beneficjentem wsparcia i to zobowiązanie podjęła. Tylko ona mogła to zobowiązanie scedować na przejmującą grunt A. Z. a nie dzierżawcy gruntu od J. M. H. S. i A. S. Zatem areał określony działkami ewidencyjnymi o nr. [...] (pow. 2,13 ha), [...] (pow. 1,91 ha), [...] (pow. 2,17 ha), i nr [...] (pow. 4,51 ha) będący zakresem wniosków transferowych nie mógł być przedmiotem skutecznego przekazania.

Wobec tego, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 32 ust. 1 rozporządzenia i art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. prawa wspólnotowego, zaskarżony przez organ wyrok Sądu pierwszej instancji należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania temu sądowi. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę ocenę prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. NSA nie zawarł przez przeoczenie w wyroku zapisu, że przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Wynika to jednak to wyraźnie z dyspozycji przepisu art. 185 par. 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.