Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 383/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,  art. 8,  art. 77  par. 1,  art. 80 par. 1,  art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], znak: [...], odmawiającej stwierdzenia, po wszczęciu postępowania na wniosek A. C., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], znak: [...] - zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Samodzielnemu Publicznemu Zespołowi Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] pozwolenia na remont i rozbudowę Przychodni Rejonowej na działce nr ewid. [...], położonej w [...] przy ul. [...] - zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek A. C., nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1949/14, uchylił ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził m.in., że cyt. : "(...) z akt postępowania administracyjnego wynika wszak, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie, na żądanie organu, do wniosku tego zostało dołączone oświadczenie z dnia [...] października 2010 r., podpisane przez A. C., prowadzącego Poradnię Rodzinną "[...]", w którym podpisujący wyraził zgodę na remont i rozbudowę Przychodni Rejonowej w [...] przy ul. [...], działka nr [...], własnym kosztem i staraniem przez SPZZOZ w [...]. Treść tego oświadczenia nie pozostawiała żadnych wątpliwości co do zakresu udzielonej zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Nie można zatem uznać za skuteczny zarzutu skarżącego, iż organ zobligowany był kwestie te oceniać. Skoro, jak zostało wyżej wskazane, organ jest zobligowany do zbadania prawdziwości oświadczenia jedynie w sytuacjach gdy jego treść budzi wątpliwości, to nie można zarzucić Staroście [...], że nie dokonał takiego badania w niniejszej sprawie. Przypomnienia dodatkowo wymaga, że w niniejszej sprawie zadaniem organu było zbadanie, czy nie doszło do kwalifikowanego, rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, a nie zwykłego naruszenia, co tym bardziej czyni zarzut nieuzasadniony. Nie można również skutecznie zarzucić organom administracji, że nie zbadały intencji A. C. przy składaniu oświadczenia w dniu [...] października 2010 r. (...).".

Ponadto Sąd wskazał, że cyt.: "(...) rację ma również organ administracji twierdząc, że przedmiotowa inwestycja nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) nie ma także racji skarżący twierdząc, że decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym została wydana z rażącym naruszeniem wskazanych przez niego przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...). Nie negując oczywiście, że § 66, 75, 236 i 239 ww. rozporządzenia regulują kwestie związane m.in. z dostępem do pomieszczeń, w tym również położonych na różnych piętrach, jak też wymogi w zakresie stref pożarowych i dróg ewakuacyjnych, to nie można zapominać, że wymogi te muszą spełniać pomieszczenia, które objęte są pracami remontowymi i rozbudową. Lokal nr [...] nie jest objęty projektem (...).".

Sąd stwierdził również, że cyt.: "(...) nie można podzielić stanowiska organu co do tego, że zwolniony był od oceny projektu architektoniczno-budowlanego w pozostałym (poza wskazanym w art. 35 ust. 1) zakresie (...). Obowiązkiem zatem organu architektoniczno-budowlanego było zbadanie, czy przedstawiony do zatwierdzenia projekt remontu i rozbudowy Przychodni Rejonowej nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym przede wszystkim skarżącego. W niniejszej sprawie ocena ta jest o tyle niezbędna, że jak podnosi skarżący, a co dodatkowo wynika z projektu architektoniczno-budowlanego (rzut piętra), wykonanie robót budowlanych objętych decyzją wiąże się z likwidacją drzwi z korytarza do lokalu nr [...], stanowiącego własność skarżącego. Lokal ten na piętrze miał bezpośredni dostęp do zewnętrznych drzwi wejściowych ze wspólnego (z częścią objętą inwestycją) korytarza. Zaprojektowane roboty budowlane w tym zakresie pozbawiły go tego dostępu. Nie może też ujść uwadze, że z tego właśnie korytarza, jak twierdzi skarżący, istniał dostęp do innych części wspólnych budynku, których właścicielem jest skarżący, w tym m.in. wind. Biorąc pod uwagę, że lokal nr 6a jest lokalem użytkowym, skarżący prowadzi w nim gabinet lekarski, dla jego wykorzystywania w taki (zgodny z prawem) sposób niezbędne jest umożliwienie pacjentom korzystania z windy (...). Obowiązkiem zatem organów rozpoznających ponownie sprawę będzie wyjaśnienie, czy projekt architektoniczno-budowlany nie narusza interesu prawnego skarżącego z uwzględnieniem wskazanych wyżej okoliczności, a jeśli tak to czy naruszenie to miało charakter rażący. Oceniając powyższe organ uwzględni także skutki społeczno-gospodarcze, a przede wszystkim, czy zatwierdzenie projektu architektoniczno-budowlanego nie pozbawiło skarżącego dostępu m.in. do części wspólnych w takim zakresie, jak jest to niezbędne do korzystania z lokalu w dotychczasowy sposób (jako gabinet lekarski).".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie jest bezwzględnie zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy w sposób zgodny ze stanowiskiem wyrażonym przez sąd.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 340/07; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1929/09; z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 25/11).

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. - według stanu na dzień wydania badanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor powinien dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do wniosku o pozwolenie na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestor – Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] – wraz z wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działką nr ewid. [...]) na cele budowlane. Sąd w powoływanym wyżej wyroku jednoznacznie stwierdził, że ww. oświadczenie nie budzi wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, przez co brak było podstaw uzasadniających weryfikację tego oświadczenia przez organ powiatowy. Tym samym, w analizowanym przypadku, z całą pewnością nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Działka nr ewid. [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania zmienionego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 1997 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1998 r., Nr [...], poz. [...]).

Analiza zgromadzonej dokumentacji wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne przewidziano na nieruchomości położonej na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem B9-UZ – adaptacja istniejącego szpitala z rezerwą terenu pod jego rozbudowę. Oprócz rozbudowy szpitala zakłada się rozszerzenie zakresu usług zdrowotnych o przychodnię, pogotowie ratunkowe, itp.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporne przedsięwzięcie nie uchybia w stopniu rażącym ww. wymogom dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego ani też zasadom zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak też stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1949/14.

Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wskazał, że jak wynika z projektu budowlanego, planowana inwestycja, obejmuje remont i rozbudowę ww. przychodni.

Stosownie do treści § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - według stanu na dzień wydania badanej decyzji), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271 i 273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Analiza dokumentacji projektowej wykazała, że kwestionowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie narusza w sposób rażący przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Część spornego budynku objęta rozbudową została zaprojektowana w odległości ok. 12 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 28 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...]. Z pozostałych dwóch stron projektowane przedsięwzięcie inwestycyjne graniczy z działką drogową nr ewid. [...], a tylko w przypadku działek budowlanych znajduje zastosowanie § 12 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ponadto, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], znak: [...], nie narusza rażąco również innych przepisów ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 12 kwietnia 2002 r. Jak wskazał Sąd w przywołanym wyżej wyroku cyt.: "(...) nie ma także racji skarżący twierdząc, że decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym została wydana z rażącym naruszeniem wskazanych przez niego przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...). Nie negując oczywiście, że § 66, 75, 236 i 239 ww. rozporządzenia regulują kwestie związane m.in. z dostępem do pomieszczeń, w tym również położonych na różnych piętrach, jak też wymogi w zakresie stref pożarowych i dróg ewakuacyjnych, to nie można zapominać, że wymogi te muszą spełniać pomieszczenia, które objęte są pracami remontowymi i rozbudową. Lokal nr [...] nie jest objęty projektem (...).".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że godnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Analiza projektu budowlanego, zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. Nr [...], znak: [...], wykazała, że pomieszczenia znajdujące się na piętrze – należące do skarżącego – (nieobjęte powyższym opracowaniem projektowym) na skutek zamurowania korytarza zostały odcięte od klatki schodowej na piętrze budynku przychodni (zob. proj. bud. - rys. nr 4 - Rzut piętra). Został zatem naruszony art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez niezapewnienie dojścia do znajdujących się na piętrze pomieszczeń należących do skarżącego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1610/06; z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/05;).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia praworządnego państwa. Skarżący, A. C., w ramach inwestycji polegającej na rozbudowie budynku przychodni poradni Rodzinnej "[...]", objętej decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r., Nr [...], znak: [...], "umożliwiającej konieczne oddzielenie od dotychczasowego układu funkcjonalnego połączonego z funkcją sąsiadującego budynku o podobnym charakterze" (zob. proj. bud. zatwierdzony decyzją Starosty Powiatowego z dnia [...] października 2011 r., Nr [...], znak: [...], opis techniczny, str. 9) zrealizował oddzielne, zewnętrzne schody do należących do niego pomieszczeń, znajdujących się na piętrze (zob. proj. bud. rys. nr 2 - Rzut piętra i więźby dachowej nad parterem). A zatem wbrew zarzutom odwołania, skarżący ma zapewniony dostęp do pomieszczeń na piętrze. Jednocześnie, jak wskazuje sam skarżący w odwołaniu na str. 8 - "(...) Aktualnie nakładem własnej pracy dobudowałem schody, ale na dzień wydania decyzji zatwierdzała ona stan, w którym na piętrze budynku znajdował się lokal nr [...], którego jestem właścicielem i do którego, nie było możliwości dojścia (...).".

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skoro aktualnie skarżący ma dostęp do należącego do niego lokalu oraz możliwości korzystania z niego – co wynika z powyższej argumentacji oraz co wprost stwierdza skarżący – nie sposób przypisać powyższemu uchybieniu szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych, które uzasadniałyby wyeliminowanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], znak: [...], z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym. Jakkolwiek w postępowaniu nieważnościowym decyzja podlega kontroli z punktu widzenia stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie jej wydania, to jednak skutki danego aktu (naruszenia prawa) mają ze swej istoty charakter następczy względem tego aktu (naruszenia prawa). Tym samym przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych danego naruszenia nie tylko dopuszczalne, ale wręcz konieczne jest uwzględnienie tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że analiza projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], znak: [...], wykazała ponad wszelką wątpliwość – skarżący ma zapewniony dostęp do znajdujących się na parterze, należących do niego pomieszczeń Poradni Rodzinnej "[...]" poprzez wejście główne, hol i przejście o szerokości 220 cm (zob. proj. bud. rys. nr 3 Rzut parteru). W ramach powyższej rozbudowy przychodni poradni Rodzinnej "[...]" przewidziano wykonanie na parterze oddzielnego wejścia z pochylnią, zapewniającą dostęp dla osób niepełnosprawnych (zob. proj, bud. zatwierdzony decyzją Starosty Powiatowego z dnia [...] października 2011 r., Nr [...], znak: [...], rys. 1).

Ponadto windę, do której, jak twierdzi skarżący, został pozbawiony dostępu, zrealizowano na podstawie kontrolowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], znak: [...]. Jak wynika z części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego (2.4.2. zakres zmian budowlanych wewnętrznych), sporna inwestycja obejmuje m.in. wykonanie szybu dźwigowego (zob. też proj. bud. rys. nr 3 Rzut parteru, rys. rys. nr 4 - Rzut piętra). A zatem, jak wynika z analizowanego projektu, na skutek realizacji spornej inwestycji skarżący nie został pozbawiony dostępu do wind, gdyż przed jej realizacją go nie posiadał.

Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że w ramach realizowanej przez skarżącego rozbudowy budynku Poradni Rodzinnej "[...]", na podstawie decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] października 2011 r., Nr [...], znak: [...], polegającej m.in. na rozbudowie pomieszczeń na piętrze wraz z wykonaniem schodów zewnętrznych na piętro przewidziano w miejscu zamurowanych drzwi, łączących bezpośrednio lokal należący do skarżącego ze wspólnym korytarzem i klatką schodową Przychodni Rejonowej, przedsionek damskiej toalety (zob. proj. bud. zatwierdzony decyzją Starosty Powiatowego z dnia [...] października 2011 r., [...], znak: [...], rys. 2).

Ustosunkowując się do, podniesionego w odwołaniu, zarzutu naruszania art. 107 § 3 k.p.a., organ wskazał, że zaskarżona decyzja organu wojewódzkiego zawiera niezbędne elementy, które powinna zawierać decyzja, a w szczególności uzasadnienie faktyczne oraz uzasadnienie prawne z wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji oraz przytoczeniem przepisów prawa. Mając na uwadze, że organ I instancji zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, dokonał dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy zarzuty odwołania, dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. są nieuzasadnione i nie zasługują na uwzględnienie.

Konkludując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że analiza kontrolowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], znak: [...], prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej. Ponadto, decyzja nie dotyczy spraw już poprzednio rozstrzygniętych innymi decyzjami ostatecznymi; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także, że argumentacja skarżącego dotyczącą naruszenia prawa własności (art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego) nie miała wpływu na podjęte rozstrzygnięcie – roszcze cywilne wynikające z naruszenia prawa własności można dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł A. C.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i uznanie, że niezapewnienie dojścia do znajdujących się na piętrze pomieszczeń należących do skarżącego nie stanowi rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.); b) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie, co doprowadziło organ do uznania, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła jedna z okoliczności warunkujących uznanie, iż naruszenie prawa jest rażące, tj. negatywna ocena skutków społeczno- gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga; c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy wskazują, iż organ powinien był zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. Nr [...], znak: [...], w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła jedna z okoliczności warunkujących uznanie, że naruszenie prawa jest rażące z uwagi na fakt, iż skarżący po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia podjął działania mające na celu przywrócenie dostępu do lokalu [...] położonego na piętrze budynku znajdującego się w [...] przy ul. [...], co zdaniem organu zniwelowało negatywne skutki społeczno-gospodarcze wydanej decyzji, podczas gdy przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, stanowiącej jedną z przesłanek decydujących o tym, że naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę skutki społeczno-gospodarcze, jakie wywołało kwestionowane rozstrzygnięcie tj. pozbawienie skarżącego możliwości korzystania z lokalu, a nie okoliczności, które powstały po wydaniu kontrolowanego aktu, tj. działania podjęte przez skarżącego celem przywrócenia utraconego dostępu do lokalu.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. wniósł o zobowiązanie przez. Sąd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. Nr [...], znak: [...], zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] w terminie zakreślonym przez Sąd. Ewentualnie w razie nieuwzględniania przez Sąd powyższego wniosku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], znak: [...], zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzuty skargi znalazły rozwinięcie w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Sąd kontrolował decyzję, którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ocenia je jako zgodne z przepisami prawa, przedstawiane w sposób wyczerpujący, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy i przyjmuje za własne.

Sądowa ocena zaskarżonej decyzji wynika również stąd, że organ w pełni zastosował się do stanowiska tutejszego Sądu i wytycznych zawartych w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku. W myśl art. 153 p.p.s.a. – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Zarzuty skargi nie są uzasadnione.

Zgodnie z ww. wyrokiem Sądu, obowiązkiem organu było wyjaśnienie czy naruszenie prawa – art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, w wyniku przyjętych rozwiązań architektonicznych, w projekcie budowlanym zatwierdzonym kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, można ocenić jako rażące zatem kwalifikowane naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd stwierdza, że także w tym zakresie argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasługuje na pełną sądową akceptację.

Ustalone przez organ naruszenie prawa – art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane jest oczywiste. Jednak nie jest to wystarczające dla przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Konieczne jest bowiem kumulatywne, obok oczywistego naruszenia prawa, powstanie skutków społeczno-gospodarczych, których nie można zaakceptować w państwie prawa. I właśnie takie skutki naruszenia prawa, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie powstały.

Powtórzmy – lokal nr [...] położony na piętrze budynku, objętego decyzją o pozwoleniu na budowę, miał bezpośredni dostęp do zewnętrznych drzwi wejściowych jedynie ze wspólnego (z częścią objętą inwestycją) korytarza. Przewidziane w projekcie zamurowanie drzwi stanowiło naruszenie prawa, ale nie można go zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawo. Obecnie, co jest potwierdzone przez skarżącego, lokal ma swobodny dostęp do zewnętrza budynku. Stan naruszenia nie jest zatem aktualny.

W ocenie Sądu jakkolwiek podstawą oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie jej wydania, to jednak co do skutków społeczno-gospodarczych, jakie decyzja wywołuje, należy uwzględniać także późniejsze zdarzenia. Chodzi tu o skutki rzeczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2352/14).

Powoływany w uzasadnieniu skargi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 523/06, LEX nr 339385, zapadł na tle innych okoliczności sprawy niż przedmiotowa. Dotyczył kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie zwykłym. Jak podniesiono wyżej badanie naruszenia prawa w postępowaniu nieważnościowym, w odróżnieniu od trybu zwykłego, nie może ograniczyć się tylko do ustalenia wady orzeczenia, dodatkowo wymaga stwierdzenia, że wada ta ma charakter kwalifikowany – stanowi wadę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreślmy – skutki stwierdzonego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia praworządnego państwa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że skarżący, A. C., w ramach inwestycji polegającej na rozbudowie budynku przychodni poradni Rodzinnej "[...]", objętej decyzją Starosty Powiatowego z dnia [...] października 2011 r., Nr [...], znak: [...], "umożliwiającej konieczne oddzielenie od dotychczasowego układu funkcjonalnego połączonego z funkcją sąsiadującego budynku o podobnym charakterze" (por. proj. bud. rys. nr 2 - Rzut piętra i więźby dachowej nad parterem), ma zapewniony dostęp do pomieszczeń na piętrze. Dostrzeżona wada, kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wywołuje zatem szczególnie doniosłych skutków społeczno gospodarczych. Tym samym nie stanowi wady rażącego naruszenia prawa, a skoro tak, to nie może być podstawą wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku stwierdzenia jej nieważności.

Wbrew zarzutom skargi organ nie dopuścił się naruszenia zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności uzasadnienie zaskarżonej decyzji we wzorowy sposób stanowi zadośćuczynienie wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).