Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 25/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 134 § 1, art. 184, art. 193, art. 204 pkt 1, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 135 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art. 1 pkt 11
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 30 września 2013 r., sygn. akt II SA/Op 99/13 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia w zakresie miejsca prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Spółki z o.o. w K. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w O. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 30 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Op 99/13 oddalił skargę M. Spółki z o.o. w K. (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] odmawiającą zmiany zezwolenia w zakresie miejsca prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Dyrektor utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., którą odmówił Spółce zmiany zezwolenia z dnia [...] sierpnia 2007 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w części dotyczącej jednego punktu gier. Jak wskazał organ, stosownie do art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej jako u.g.h., w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Oznacza to, że wniosek Spółki o zmianę zezwolenia nie mógł być uwzględniony. Dyrektor stwierdził, że w orzeczeniu z dnia 19 lipca 2012 r., wydanym w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (LEX nr 1170754) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE albo Trybunał) nie przesądził technicznego charakteru przepisów przejściowych u.g.h. (w tym art. 135 ust. 2), pozostawiając ocenę w tym zakresie sądowi krajowemu. Dyrektor uznał jednak, że istniejące regulacje nie mają istotnego wpływu na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych i nie powodują marginalizacji ich wykorzystania.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 135 ust. 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE z dnia 21 lipca 1998 r. L 204, s. 37; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 13, t. 20, s. 337), dalej jako dyrektywa 98/34/WE, a zatem nie podlegał obowiązkowi uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej w myśl art. 8 ust. 1 tej dyrektywy i mógł stanowić podstawę prawną decyzji Dyrektora.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem Dyrektora, że generalnie, na tle brzmienia art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE definiującego pojęcie "przepisów technicznych", krajowe uregulowania prawne, przyjęte w wykonaniu dopuszczalnych klauzul bezpieczeństwa, nie stanowią przepisów technicznych. Tym samym, jeśli uznać, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych (w tym art. 135 ust. 2 u.g.h.) zostały uchwalone w ramach realizacji dopuszczalnych klauzul bezpieczeństwa, to nie są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 11 w związku z art. 10 dyrektywy 98/34/WE.

Odwołując się do wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. Sąd wskazał, że Trybunał nie rozstrzygnął, że kwestionowane przepisy u.g.h. mają charakter techniczny. Uznał, że mogą one mieć taki walor jedynie hipotetycznie, a ustalenie w tym zakresie powierzył sądowi krajowemu, zależnie od oceny istotnego wpływu warunków wynikających z tych przepisów na właściwości automatów do gier o niskich wygranych lub na ich sprzedaż.

Zdaniem Sądu przepisy przejściowe u.g.h. swym zakresem normatywnym nie wprowadzają przesłanek wpływających na właściwość czy rodzaj automatów do gier. Automaty do gier o niskich wygranych, bez zmiany ich właściwości lub przy pomocy niewielkich korekt (przeprogramowanie), które nie wpływają znacząco na ich charakter, mogą służyć do wyższych wygranych oraz w kasynach. Wobec tego Sąd przyjął, że skoro automaty do gier o niskich wygranych mogą nadal być legalnie wykorzystywane do urządzania gier na tych samych warunkach do czasu wygaśnięcia posiadanych zezwoleń lub poświadczeń rejestracji, w dotychczasowych miejscach (poza kasynami), jak stanowią przepisy przejściowe w art. 129 i art. 135 ust. 2 u.g.h. oraz – na nowych już zasadach – mogą być także wykorzystywane w kasynach gry po uzyskaniu koncesji, bądź mogą zostać przystosowane do gier zręcznościowych (które z kolei regulacjom u.g.h. nie podlegają) i nie może to być uznane za użytkowanie marginalne zgodnie z pkt 34 wyroku Trybunału, to przepisy u.g.h. nie wywierają istotnego wpływu na właściwość tych produktów. Nie ustanawiają żadnych przeszkód do kontynuowania działalności z wykorzystaniem tych urządzeń. Sam fakt zmiany miejsca oraz modyfikacji sposobu użytkowania urządzenia, gdy nie idzie za tym transformacja zasadniczego celu, czy funkcji oraz cechy produktu, nie może być – w ocenie Sądu – uznany za wpływający istotnie na jego właściwości. Kwestionowane przez skarżącą unormowania prawne nie doprowadzają do przekształcenia charakteru automatów jako służących do gier. Zmiana kategorii urządzanych na nich gier (z nisko na wysokowygraniowe) nie ma znaczenia prawnego w aspekcie postrzegania podstawowej właściwości automatu.

W kontekście ustalenia, czy uregulowania u.g.h. wpływają istotnie na sprzedaż automatów, Sąd uznał za trafną konstatację Dyrektora, że należy mieć na uwadze obrót nimi na rynku unijnym. Z orzeczenia Trybunału nie można wywieść, że chodzi wyłącznie o rynek krajowy. Na tle wypowiedzi zawartej w pkt 34 wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. nie można wyprowadzać konstatacji o marginalizacji ani zapaści obrotu automatami do gier skoro sam TSUE uznał, że nowe przepisy nie powodują marginalizacji użytkowania automatów. Nawet przy uwzględnieniu ustalonego przepisami u.g.h. limitu kasyn gry i zainstalowanych w nich automatów, nie byłby to jedyny i istotny czynnik zmniejszający użytkowanie automatów, które do czasu wygaśnięcia poprzednio wydanych zezwoleń mogą pozostać w obrocie.

Sąd zaznaczył jeszcze, że konstrukcja art. 135 ust. 2 u.g.h. nie zawiera żadnych elementów normatywnych wpływających na właściwości lub sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Uniemożliwienie zmiany miejsc usytuowania punktów gier nie stanowi bariery w dalszym prowadzeniu działalności gospodarczej w dotychczasowych miejscach, przy użyciu tej samej liczby automatów i o tych samych właściwościach. Poza tym, nawet gdyby uznać, że art. 135 ust. 2 ustawy jest przepisem technicznym, to i tak Dyrektor nie uwzględniłby wniosku Spółki o zmianę zezwolenia z powodu braku podstawy prawnej dla podjęcia takiego działania.

Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenia wyroku i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy – brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze przez stronę skarżącą oraz prawidłowej analizy technicznego charakteru zastosowanych przepisów;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą oraz brak wytłumaczenia technicznego charakteru przepisu w kontekście wytycznych TSUE;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy strona skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej było sprzeczne z prawem wyższego rzędu;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy strona skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami – sprzecznością z prawem europejskim;

5. art. 34 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej jako TWE) poprzez zastosowanie środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych;

6. art. 49 TWE poprzez istotne ograniczenie swobody przedsiębiorczości obywateli innych państw członkowskich na terytorium Polski oraz zmniejszenie atrakcyjności korzystania z tych swobód;

7. art. 56 TWE poprzez ewidentne ograniczenie swobody świadczenia usług;

[przy czym zarzuty 5, 6 i 7 rozpatrywane powinny być w związku z zasadą proporcjonalności (zastosowanie środków rażąco niewspółmiernych do osiągnięcia manifestowanych celów), zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego];

8. art. 135 ust. 2 w zw. z art. 118 u.g.h. w zw. z art. 260 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawny art. 228 TWE) oraz art. 267 TFUE (dawny art. 234 TWE) poprzez przyjęcie wykładni przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE innej niż dokonana przez TSUE w opublikowanym 29.09.2012 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (C-295/12) orzeczeniu z 19.07.2012 r. w sprawach połączonych C-231/11, C-214/11 i C-217/11;

9. art. 135 ust. 2 u.g.h. poprzez jego zastosowanie, pomimo że jako przepis techniczny, wobec braku notyfikacji ustawy nie obowiązuje w krajowym porządku prawnym.

W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o przeprowadzenie dowodów z załączonych do niej dokumentów.

Dyrektor nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 19 stycznia 2016 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu oddalający skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 135 ust. 2 u.g.h. Przepis ten, w brzmieniu wiążącym w dacie wydania decyzji stanowił, że w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Oddalając skargę Sąd przyjął, że w świetle wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. art. 135 ust. 2 u.g.h. nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, a w konsekwencji nie wymagał notyfikacji.

W skardze kasacyjnej kwestionuje się przede wszystkim stanowisko Sądu w tym zakresie zarzucając, w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne, naruszenie szeregu przepisów polegające, rzecz uogólniając, na przyjęciu, że art. 135 ust. 2 u.g.h. nie ma charakteru technicznego. Z tego też względu najpierw należało się odnieść do tego zagadnienia.

Przepisy techniczne to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe z prawnego bądź faktycznego punktu widzenia, w przypadku wprowadzania do obrotu lub świadczenia usługi albo ustanowienia operatora usług, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usług lub ustanowienia dostawcy. Dyrektywa 98/34/WE wylicza rodzaje takich przepisów, a dla spraw związanych z użytkowaniem automatów w związku z prowadzeniem na nich gier istotne znaczenie mają te rodzaje przepisów, które obejmują specyfikacje techniczne lub inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, przy czym dla spraw objętych ustawą o grach hazardowych techniczny charakter przepisów może być łączony tylko z "innymi" wymaganiami, na które wskazuje dyrektywa, bowiem przepisy ustawy nie odnoszą się do specyfikacji technicznych automatów do gier, zatem nie są one związane z cechami produktu, jego nazwą, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania, etykietowania oraz procedur zgodności.

Ponieważ art. 135 ust. 2 u.g.h. nie dotyczy takich kwestii, jego techniczny charakter może być wiązany tylko z innymi wymaganiami, na które wskazuje dyrektywa 98/34/WE. Jednak inne wymagania w rozumieniu tych przepisów to wszystkie inne warunki nałożone na produkt w celu ochrony konsumentów i środowiska, mające wpływ na jego cykl życiowy po wprowadzeniu na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórne przetworzenie, ponowne zastosowanie lub składowanie, które mogą mieć istotny wpływ na skład, rodzaj produktu lub jego sprzedaż. Zatem inne wymagania, o których stanowi dyrektywa 98/34/WE, mieszczące się w pojęciu technicznego charakteru przepisu, muszą być odnoszone do cech produktu związanych z jego wprowadzaniem na rynek.

Z przepisów dyrektywy 98/34/WE wynika więc, że przepisy techniczne, w tym także w zakresie "innych wymagań" odnoszą się tylko i wyłącznie do produktu (usługi), a nie podmiotu, który w ramach prowadzonej działalności wprowadza te produkty lub usługi.

Uwzględniając dotychczasowe rozważania w pełni należy zgodzić się z poglądem Sądu, że art. 135 ust. 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym, podobnie jak inne przepisy przejściowe. Ich rolą nie jest ograniczanie wprowadzania produktu na rynek, ale dostosowanie "starego" stanu prawnego do nowych reguł określonych w ustawie o grach hazardowych. Techniczność przepisów może być rozważana tylko na gruncie ustawy o grach hazardowych a więc nowej regulacji, a nie przepisów dostosowujących dotychczasowe reguły prowadzenia gier na automatach do nowego stanu prawnego.

Przepisy przejściowe mają charakter podmiotowy, bo regulują uprawnienia podmiotów prowadzących gry, zachowując je pod rządami nowego prawa na dotychczasowych zasadach. Oznacza to, że do podmiotów, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie gier na automatach nie mają zastosowania bardziej restrykcyjne zasady dla tej działalności przyjęte w nowej ustawie. Każdy podmiot posiadający zezwolenie mógł je realizować w pełnym zakresie, jedynym wyjątkiem było przyjęcie zasady, że w ramach takiego zezwolenia nie można dokonywać zmian lokalizacji automatu. Takie ograniczenie, chociaż związane z elementem przedmiotowym zezwolenia nie może być rozumiane jako istotne, a więc niedopuszczalne w rozumieniu dyrektywy, bowiem jej przepisy nie mogą być odnoszone do prawa, do którego nie mają zastosowania również dlatego, że zmiana zezwolenia, którym reglamentuje się określony rodzaj działalności, a więc kształtuje uprawnienie publicznoprawne podmiotu nie jest elementem treści tego uprawnienia.

Inaczej rzecz ujmując, podmiot posiadający zezwolenie nie ma prawem określonego i wiążącego organ żądania, w ramach którego może domagać się zmiany lub przedłużenia zezwolenia. Takie przekształcenia podmiotowe przysługujących stronie uprawnień są możliwe tylko w ramach określonych przez ustawę i tylko na zasadach w niej wyrażonych, bowiem należą one do sfery autonomii ustawodawcy, który reglamentując różne rodzaje działalności gospodarczej, może tak je kształtować jak wymagają tego preferowane przez niego wartości. Te działania nie wiążą się z wprowadzaniem produktów do obrotu, ale z reglamentowaniem działalności gospodarczej. Przepisy odnoszące się do tej sfery nie są przepisami technicznymi.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do zagadnienia technicznego charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h. za nieusprawiedliwione.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut obejmujący naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sadu Administracyjnego, że Sąd nie wyszedł poza granice sprawy i dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji w wymaganym prawem zakresie. To, że wyników tej oceny nie podziela skarżąca Spółka nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwony uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa zatem elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym.

Na gruncie uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 9/09 (publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r. o sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r. o sygn. akt II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części, a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r. o sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r. o sygn. akt I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Żadna z tych sytuacji nie zachodzi w tej sprawie. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 34, art. 49 i 56 TWE Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że co do zasady w orzecznictwie TSUE ugruntowany jest pogląd, że państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia gier hazardowych, uzasadniony specyfiką gier hazardowych, a przede wszystkim wiążącego się z nimi poważnego niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów w nich uczestniczących, jak i je organizujących [zob. np. wyroki TSUE: z dnia 24 marca 1994 r. w sprawie Szindler, C-275/92, pkt 60; z dnia 21 września 1999 r. w sprawie Lӓӓrӓ, C-124/97, pkt 13; z dnia 21 października 1999 r., w sprawie Zenatti, C-67/98, pkt 14; z dnia 11 września 2003 r. w sprawie Anomar, C-6/01, pkt 46 i 47]. TSUE zauważa bowiem, że gry hazardowe stwarzają zagrożenia dla sytuacji ekonomicznej, społecznej i rodzinnej osób biorących w nich udział i mogą prowadzić do uzależniania porównywalnego z uzależnieniem od narkotyków i alkoholu. W przypadku gier hazardowych dobrodziejstwa wynikające z funkcjonowania wolnego rynku nie powstają. Zasada funkcjonowania gier hazardowych polega bowiem na tym, że grający w nie więcej tracą niż wygrywają. Organizujący gry hazardowe "sprzedają" bowiem w istocie iluzję szybkiego wzbogacenia się, kosztem realnego zubożenia się tych konsumentów, którzy się grom oddają. Ze społecznego punktu widzenia otwarcie wolnego rynku na ten sektor rodziłoby zatem skutki wyłącznie negatywne, gdyż leżąca u jego podstaw konkurencja nie przynosi w tym obszarze dla konsumentów spodziewanych korzyści. Stąd też TSUE przyjmuje, że szkodliwe dla jednostek i dla społeczeństwa konsekwencje moralne i finansowe, które wiążą się z grami hazardowymi, mogą uzasadniać szeroki zakres władztwa regulacyjnego państw członkowskich w odniesieniu do ustalenia niezbędnego poziomu ochrony konsumentów i porządku publicznego.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z "dokumentów“ przedstawionych przez stronę skarżącą wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2001 r. o sygn. akt III ZP 25/01, LEX nr 49689).

Mając na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić), wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) orzekł jak w sentencji.