Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3375/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz- Wóltańska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), , Protokolant referent stażysta - Aleksandra Olczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z dnia 7 listopada 2014 r. wniesionej przez W. w K. (dalej: Skarżąca, Beneficjent lub Uczelnia) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. [...] uchylająca w całości decyzję Dyrektora Ośrodka Rozwoju Edukacji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] i orzekająca o zwrocie kwoty 109.947,49 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania transz dofinansowania.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Dnia 18 listopada 2009 r. Uczelnia złożyła wniosek o dofinansowanie w odpowiedzi na ogłoszony w ramach Priorytetu III Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (POKL) konkurs "Uruchomienie nowego typu studiów podyplomowych przygotowujących do wykonywania zawodu nauczyciela przedmiotów zawodowych". W wyniku procedury konkursowej w dniu [...] czerwca 2010 r. pomiędzy Ministerstwem Edukacji Narodowej, a Beneficjentem została podpisana umowa o dofinansowanie projektu pt.: "Praktyczny pedagog". Celem głównym projektu było podniesienie jakości kształcenia zawodowego w oświacie w województwach świętokrzyskim, lubelskim, podkarpackim, małopolskim, śląskim, łódzkim i mazowieckim, dzięki uruchomieniu nowego typu studiów podyplomowych, które uprawniać będą do wykonywania zawodu nauczyciela przedmiotów zawodowych.

W dniach 25-26 września 2013 r. w siedzibie Beneficjenta została przeprowadzona kontrola planowa realizacji projektu. W jej wyniku stwierdzono, że podczas realizacji projektu doszło do nieprawidłowości w obszarze: Kwalifikowalność wydatków dotyczących personelu projektu. Stwierdzono, że Beneficjent zawarł umowę zlecenia do pracy w realizowanym przez siebie projekcie ze swoim pracownikiem E. L. niezgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz Kodeksem pracy.

Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości, Dyrektor Ośrodka Rozwoju Edukacji decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. określił Beneficjentowi przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości 109.947,49 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek Beneficjenta.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że E. L. została zatrudniona przez Beneficjenta na podstawie umowy o pracę od dnia 1 marca 2006 r., w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowisku księgowego (praca poza projektem/projektami). W ramach tej umowy wyznaczono jej miejsce i czas pracy, wskazano również na rzecz jakiego pracodawcy praca będzie wykonywana i określono wynagrodzenie oraz rodzaj wykonywanej pracy. Umowa ta na podstawie porozumień zmieniających była wielokrotnie zmieniana – zmieniał się wymiar czasu pracy oraz wysokość wynagrodzenia księgowej.

Organ I instancji ustalił ponadto, że w okresie od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 31 stycznia 2010 r. E. L. zatrudniona była przez Beneficjenta do projektu "Europejski Program Doskonalenia Informatycznego", zaś w okresie od 1 maja 2009 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. zatrudniona była do projektu "[...] ". Zatrudnienie E. L. w ramach tych projektów miało wpływ na zmniejszenie wymiaru czasu jej pracy na stanowisku księgowej w skarżącej Uczelni kolejno do ¾, ¼ i ½ etatu.

Dnia [...] lipca 2010 r., Beneficjent zawarł z E. L. umowę zlecenia nr [...], w ramach której powierzono jej wykonanie obsługi finansowej, rozliczeniowej i sporządzanie wniosków o płatność w ramach projektu "Praktyczny pedagog". Umowa ta obowiązywała do dnia 31 grudnia 2013 r.

W ocenie organu I instancji zakres obowiązków E. L. wynikających z umowy zlecenia z [...] lipca 2010 r. (stanowisko w projekcie - Specjalista ds. rozliczeń) był rodzajowo tożsamy z zakresem obowiązków wynikających z wcześniej nawiązanego przez strony stosunku pracy (od 1 lutego 2010 r. na mocy Porozumienia zmieniającego nr III do umowy o pracę z 1 marca 2006 r.). Zgodnie z powołanym Porozumieniem E. L. zajmowała się obsługą księgową projektu: "[...] " na ½ etatu oraz była zatrudniona na stanowisku księgowej na ½ etatu.

Organ I instancji stwierdził następnie, że zakres prac wynikający z umowy o pracę w projekcie "[...]" oraz z umowy zlecenie "Praktyczny pedagog" był rodzajowo tożsamy. W każdym z tych projektów E. L. wykonywała czynności księgowe, których przykłady organ wymienił. W konsekwencji organ I instancji uznał, że zawarcie umowy zlecenia z dnia [...] lipca 2010 r. było niezgodne z przepisami krajowymi, tj. przepisami Kodeksu pracy - art. 22 § 1, 11 i 12 w zw. z art. 151. W związku z tym wydatki poniesione z tytułu tej umowy należało uznać za niekwalifikowane.

W odwołaniu od powyższej decyzji Beneficjent zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 22 § 1, 11 i 12 Kodeksu pracy, w zw. z art. 151 Kodeksu pracy poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zatrudnienie E. L. na umowę zlecenia narusza przepisy krajowe, dotyczące zatrudnienia i tym samym wydatki poniesione z tytułu umowy zlecenie z dnia [...] lipca 2010 r. są niekwalifikowane i należy je zwrócić.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o zwrocie przez stronę kwoty 109.947,49 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania transz dofinansowania, z których poniesione zostały kwestionowane wydatki. Uzasadniając rozstrzygnięcie o takiej treści organ odwoławczy zaaprobował w całości argumentację organu I instancji dotyczącą uznania za niekwalifikowany wydatku na wynagrodzenie E. L. na podstawie umowy zlecenia z dnia [...] lipca 2010 r. Wyrażając takie stanowisko Minister Infrastruktury i Rozwoju szczegółowo przedstawił zakres obowiązków E. L. wynikający z umowy o pracę w projekcie "[...]" oraz z umowy zlecenia w projekcie "Praktyczny pedagog" i podkreślił, że zdecydowana większość tych obowiązków była tożsama, a nawet identycznie nazwana. W ocenie organu II instancji nie było w tej sytuacji wątpliwości, że zawierając z E. L. umowę zlecenia z dnia [...] lipca 2010 r. Beneficjent naruszył art. 22 § 1, § 11 i § 12 Kodeksu pracy w zw. z art. 151 tej ustawy. Organ wskazał przy tym – powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego – że zatrudnianie pracowników poza normalnym czasem pracy na podstawie umów cywilnoprawnych przy pracy tego samego rodzaju co objęte stosunkiem pracy, stanowi obejście przepisów o czasie pracy w godzinach nadliczbowych oraz przepisów dotyczących składek na ubezpieczenie społeczne.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że Beneficjent dopuścił się naruszenia Wytycznych z dnia 28 grudnia 2009 r., które w podrozdziale 3.1 pkt 1 lit. g stanowią, iż wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowane, o ile są zgodne z odrębnymi przepisami prawa krajowego lub wspólnotowego.

Wyjaśniając przyczyny uchylenia decyzji Dyrektora Ośrodka Rozwoju Edukacji organ odwoławczy zauważył, że w dniu 8 kwietnia 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 379), która wprowadziła zmianę w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tą nowelizacją część wspólna otrzymała brzmienie "podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja, o której mowa w ust. 9, stała się ostateczna, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.". W związku z tym Minister zaznaczył, że wszystkie postępowania wszczęte w dniu 8 kwietnia 2014 r. (i później) podlegają reżimowi znowelizowanego brzmienia art. 207. Wobec tego organ I instancji niesłusznie nakazał zwrot orzeczonej kwoty w terminie 14 dni od dnia doręczenia własnej decyzji.

W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014 r., Beneficjent podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 65 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 22 § 1, § 11 i § 12 Kodeksu pracy, w zw. z art. 151 Kodeksu pracy, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że zatrudnienie E. L. na umowę zlecenie z dnia [...] lipca 2010 r. nr l/WSH/PP/2010 miało na celu obejście ww. przepisów Kodeksu pracy, przez co narusza przepisy krajowe, dotyczące zatrudnienia i tym samym wydatki poniesione z tytułu tejże umowy zlecenia są niekwalifikowane w rozumieniu podrozdz. 3.1 pkt 1 lit. g Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 28 grudnia 2009 r.,

a w konsekwencji,

- nieprawidłowe uznanie, że działanie Skarżącej naruszyło procedury, o których mowa w art. 184 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych i niewłaściwe rozstrzygnięcie, wynikające z treści art. 207 ustawy o finansach publicznych, o obowiązku zwrotu kwoty 109.947,49 zł. wraz z odsetkami w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych.

Uzasadniając tak sformułowane zarzuty skarżąca podniosła, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Sądu Najwyższego, w przypadku zawarcia umowy zawierającej elementy zarówno umowy o pracę jak i umowy cywilnej, dla oceny rodzaju stosunku prawnego, decydujące jest ustalenie, które z tych cech mają charakter przeważający. Powołując się na wyrok SN z dnia 14 czerwca 1998 r. I PKN 191/98 (OSNAPiUS 1999, nr 14, poz. 449) wskazała też, że w razie ustalenia, iż zawarta przez strony umowa wskazuje cechy wspólne dla umowy o pracę i umowy prawa cywilnego z jednakowym ich nasileniem, rozstrzygająca o jej typie powinna być wola stron. Art. 22 § 1 k.p. nie stwarza prawnego domniemania zawarcia umowy o pracę. Nie wyłącza też ustalenia rodzaju zawartej umowy poprzez wykładnię oświadczeń woli stron wedle kryteriów podanych w art. 65 k.c.

Skarżąca wskazała, że umowy zlecenia z dnia 10 lipca 2010 r. zawartej pomiędzy skarżącą Szkołą a E. L. nie sposób uznać za umowę o pracę. W umowie tej nie określono bowiem miejsca i czasu wykonywania pracy, a przede wszystkim nie zawarto w niej postanowień określających podporządkowanie służbowe zleceniobiorcy. W ocenie Skarżącej brak trzech z czterech podstawowych cech stosunku pracy, o których stanowi art. 22 § 1 k.p., stoi na przeszkodzie uznaniu łączącego strony stosunku prawnego za umowę o pracę.

Dalej – powołując się na wyrok SN z dnia 18 lipca 2012 r., I UK 90/12 – Skarżąca zauważyła, że z jednej strony istnieje przepis art. 22 § 11 i 12 k.p., ograniczający swobodę stron w kształtowaniu stosunku pracy, ale jednocześnie "dopuszczalne jest wykonywanie tych samych obowiązków zarówno w ramach zatrudnienia pracowniczego lub cywilnoprawnego o ile nie sprzeciwiają się temu inne okoliczności (art. 3531 k.c. w zw. z art. 300 k.p.)", a "zadecydować o podstawie zatrudnienia mogą same strony umowy. Wynika z tego, że wola stron może zmienić podstawę zatrudnienia z umowy o pracę na umowę cywilnoprawną" (tak SN w wyroku z dnia 18.07.2012 roku, I UK 90/12, LEX nr 1232232).

Skarżąca stwierdziła, że nie kwestionuje słuszności poglądu Sądu Najwyższego, wyrażonego w wyroku z dnia 30 czerwca 2000 r. (II UKN 523/99, OSNAPiUS 2002 nr 1, poz. 22), w którym to uznano, iż "zatrudnianie pracowników poza normalnym czasem pracy na podstawie umów cywilnoprawnych przy pracach tego samego rodzaju - co objęte stosunkami pracy - stanowi obejście przepisów o czasie pracy w godzinach nadliczbowych i jest nieważne z mocy art. 18 § 2 k.p., nawet gdyby pracownicy byli doraźnie zainteresowani wykonywaniem tego zatrudnienia w ramach umów cywilnoprawnych", a na podstawie wskazanego przepisu w miejsce postanowień nieważnych umów cywilnoprawnych stosuje się odpowiednie przepisy prawa pracy. Zdaniem Skarżącej taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie, a tym samym powyższy pogląd nie może znaleźć zastosowania.

Następnie Skarżąca podkreśliła, że z uwagi na brak ograniczeń co do formy zatrudniania osób w ramach realizacji umów o dofinansowanie, w zależności od wyboru beneficjenta otrzymanych środków, można z osobami realizującymi zadania w ramach projektu zawrzeć umowę o pracę, ale również umowy cywilnoprawne: zlecenia, umowy o dzieło, czy świadczenia usług. Działania Skarżącej w tym zakresie przy realizacji projektu "Praktyczny pedagog" wynikały z wyraźnej woli E. L. , która samodzielnie wybrała umowę zlecenia jako formę wykonywania zadań w ramach projektu. Ten sposób realizacji czynności wiązał się bowiem z elastycznością, dowolnością czasu i miejsca wykonywania zadań i brakiem podporządkowania ze strony Skarżącej.

W tej sytuacji trudno czynić zarzut Skarżącej co do chęci obejścia przepisów prawa pracy. Jeśli zleceniobiorca chce takiego rozwiązania, tj. pracy na umowę cywilnoprawną, to nie można tego kwestionować.

Skarżąca podkreśliła również, że środki na wynagrodzenie dla E. L. w całości pochodziły z kwot otrzymywanych w ramach projektu "Praktyczny pedagog", a w związku z zakończeniem realizacji poprzednich projektów, nie kolidowały z jej zasadniczą pracą dla Skarżącej, polegającą na jej obsłudze księgowej. Z tego względu skarżąca nie miała żadnych korzyści, czy interesu w tym, by ukształtować stosunek prawny z E. L. w postaci umowy zlecenia. Korzyści z takiego stosunku prawnego, przede wszystkim z uwagi na możliwość realizacji | umowy w dowolnym czasie i miejscu, uzyskiwała wyłącznie zleceniobiorca.

Na koniec Skarżąca wskazała, że przez formalny błąd w zakresie nazwy umowy (zlecenia, a nie pracy) łączącej Uczelnię z E. L. , przy tożsamości wykonywanych zadań, które jednak mogą być wykonywane w każdej z tych form prawnych, Skarżąca poniesie niewspółmiernie surową sankcję w postaci konieczności zwrotu znacznych środków finansowych otrzymanych na realizację projektu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa, vide: art.145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi.

Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie wskazanych ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdza, że skarga nie jest uzasadniona.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. – dalej: u.f.p.) oraz zasady udzielania dofinansowań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, mające zastosowanie w tym konkursie.

Art. 207 ust. 1 u.f.p. stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9,

Jednocześnie ust. 8 tego artykułu stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do:

1) zwrotu środków lub

2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

W ust. 9 tego artykułu stwierdzono zaś, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

Należy przy tym wskazać, że naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur (wytycznych) wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu.

Oprócz przepisów wskazanej ustawy o finansach publicznych w sprawie mają zastosowanie przepisy wynikające z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki PO KL, a także odpowiednie przepisy prawa Unii Europejskiej oraz prawa krajowego. Wśród aktów prawnych mających zastosowanie należy wskazać również przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998, nr 21, poz. 94 ze zm., dalej jako k.p.).

Ponadto - zgodnie z § 3 ust. 4 umowy nr [...] o dofinansowanie projektu – Skarżąca przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu zobowiązana była do stosowania zawsze aktualnych Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach PO KL (dalej jako Wytyczne), stanowiących procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków. Upoważnienie dla Ministra do wydania przedmiotowych Wytycznych wynika wprost z art. 26 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 4 a ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.). Z treści Wytycznych wynika, że warunkiem kwalifikowalności wydatku jest m.in. jego zgodność z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego.

Odnośnie mocy wiążącej wytycznych należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 1097/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym NSA wskazał, że co prawda systemy realizacji programów operacyjnych nie mieszczą się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 2 i 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, prawem jest jednak również tzw. prawo wewnętrzne, mające umocowanie w art. 93 Konstytucji. Ponadto NSA uznał, że wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i spełniają kryteria źródeł prawa w szerszym znaczeniu oraz łącznie z przepisami powszechnie obowiązującymi stanowią podstawę sądowej kontroli przewidzianej w ustawie.

Należy też wskazać, że podpisana przez Skarżącą umowa z [...] czerwca 2010 r. zawiera w wielu postanowieniach odesłania do Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków, z których wynika, że Beneficjent zobowiązuje się do przestrzegania zasad wynikających z kwalifikowania wydatków zawartych w aktualnych Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego. Ponadto Skarżąca oświadczyła, że zapoznała się z treścią Wytycznych.

Jednocześnie – wg treści umowy - ilekroć jest w niej mowa o "wydatkach kwalifikowanych" należy przez to rozumieć wydatki kwalifikowane zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, które zamieszczone są na stronie internetowej instytucji wdrażającej.

Minister wskazał, że poniesione przez Skarżącą wydatki na łączną kwotę 109.947,49 zł zostały uznane za poniesione niezgodnie z zapisami Wytycznych – podrozdział 3.1 pkt 1 litera g, a tym samym wydatki we wskazanej kwocie uznane za niekwalifikowalne wypełniły dyspozycję art. 207 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 184 u.f.p.

Zgodnie z podrozdziałem 3.1 pkt 1 lit. g Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL wydanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego w dniu 28 grudnia 2009 r., obowiązujących w czasie trwania umowy, wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile są zgodne m.in. z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego. Z uwagi na fakt, że podstawa poniesienia wydatków na wynagrodzenie E. L. (umowa zlecenia) pozostała w sprzeczności z obowiązującym prawem (naruszenie przepisów Kodeksu pracy), organ administracji – jako strona umowy – prawidłowo stwierdził niemożność zakwalifikowania wydatków poniesionych na wynagrodzenie ww. osoby zatrudnionej do obsługi księgowej projektu "Praktyczny pedagog", ponieważ nie został spełniony warunek określony w rozdziale 3.1 pkt 1 lit. g Wytycznych.

Co do wyrażonego przez orzekające w sprawie organy poglądu dotyczącego naruszenia przepisów Kodeksu pracy wskazać należy, że jest to stanowisko uzasadnione. Przeprowadzona kontrola planowa realizacji projektu wykazała, że E. L. na podstawie umów o pracę jest księgową w skarżącej Uczelni jak również wykonuje obowiązki księgowej przy projekcie "[...]". Jednocześnie E. L. została zaangażowana przez Skarżącą do obsługi księgowej projektu "Praktyczny pedagog" na podstawie umowy zlecenia z dnia [...] lipca 2010 r. W ocenie zarówno organu I instancji, jak i Ministra, takie działanie było nieprawidłowe, gdyż obowiązki wykonywane przez E. L. w ramach ww. stosunków pokrywają się i stanowią rodzajowo tożsamą pracę. Na potwierdzenie tego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazło się szczegółowe wyliczenie zakresu obowiązków E. L. w ramach projektów: "Praktyczny pedagog" i "[...]".

Skarżąca kwestionując powyższe stanowisko przeprowadziła w skardze obszerny wywód dotyczący charakteru prawnego łączącego strony stosunku umownego (czy jest to umowa zlecenia czy umowa o pracę). Podkreślała przede wszystkim, że umowa z dnia [...] lipca 2010 r. zawarta z E. L. nie miała charakteru umowy o pracę. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego Skarżąca twierdziła, że dopuszczalne jest wykonywanie tych samych obowiązków zarówno w ramach zatrudnienia pracowniczego lub cywilnoprawnego o ile nie sprzeciwiają się temu inne okoliczności oraz, że o podstawie zatrudnienia decydują same strony umowy. Z drugiej jednak strony Skarżąca zaznaczyła, że nazwanie umowy z dnia [...] lipca 2010 r. umową zlecenia, a nie umową o pracę był jedynie uchybieniem formalnym, którego skutki w postaci uznania części wydatków za niekwalifikowane są nazbyt surowe.

Odnosząc się do przedstawionej argumentacji Uczelni wskazać należy, że orzekające w niniejszej sprawie organy nie kwestionowały tego, że wykonywanie określonych obowiązków jest możliwe w ramach stosunku pracy i stosunku cywilnoprawnego. Podkreślały natomiast, że wykonywanie tożsamych obowiązków na podstawie tych dwóch różnych stosunków prawnych jednocześnie jest niezgodne z przepisami Kodeksu pracy o godzinach nadliczbowych. W ocenie Sądu stanowisko organów jest zasadne i znajduje poparcie w ugruntowanej linii orzeczniczej Sądu Najwyższego – m.in. w powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt II UKN 523/99. Sąd ten wskazał, że zatrudnianie pracowników poza normalnym czasem pracy na podstawie umów cywilnoprawnych, przy pracach tego samego rodzaju, co objęte stosunkami pracy stanowi obejście przepisów o godzinach nadliczbowych. Należy przy tym podkreślić, że taka konstatacja jest trafna nawet w sytuacji, w której pracownik – tak jak to zdaniem Skarżącej miało miejsce w niniejszej sprawie – jest zainteresowany wykonywaniem tego zatrudnienia w ramach umów cywilnoprawnych.

W rozpoznawanej sprawie nie było przy tym rozstrzygające to, czy czynności wykonywanie E. L. na podstawie umowy zlecenia bezwzględnie wypełniały wszystkie elementy charakterystyczne dla stosunku pracy (podporządkowanie pracodawcy, określenie miejsca i czasu świadczenia pracy) lecz to, że faktycznie zakres tych czynności zarówno w umowie o pracę jak i w umowie zlecenia był tożsamy. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia art. 65 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego, ponieważ organ odwoławczy jak i organ I instancji dokonały prawidłowej wykładni postanowień umowy zlecenia z dnia [...] lipca 2010 r. w zakresie obowiązków zleceniobiorcy – E. L. .

W konsekwencji wskazać należy, że orzekające w sprawie organy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego (umów o pracę wraz z porozumieniami zmieniającymi oraz umowy zlecenia) trafnie uznały, że obowiązki księgowej E. L. w ramach dwóch ww. projektów "Praktyczny pedagog" i "[...]" pokrywały się ze sobą. Prawidłowe jest zatem stanowisko, że wydatki poniesione na wynagrodzenie osoby zatrudnionej do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej w sytuacji, w której jest ona równocześnie pracownikiem beneficjenta zatrudnionym na umowie o pracę, gdy charakter zadań wynikający z umowy zlecenia nie wykluczał ich realizacji w ramach (obowiązującej) umowy o pracę, nie mogą zostać uznane za wydatki kwalifikowane. Rodzaj czynności przewidzianych dla E. L. , wynikający z obu umów – o pracę i zlecenia – był tożsamy. Należało więc, w ramach umowy o pracę, powierzyć dodatkowe zadania temu pracownikowi poprzez poszerzenie zakresu obowiązków o kolejny projekt nawet licząc się z koniecznością wypłaty wynagrodzenia za godziny nadliczbowe lub zatrudnić dodatkowego pracownika do obsługi księgowej projektu "Praktyczny pedagog". To zaś, że zawarto umowę zlecenia z pracownikiem, z którym już wiązała Skarżącą umowa o pracę, w tych okolicznościach spowodowało naruszenie przepisu wynikającego z art. 18 § 2 w związku z art. 22 § 12 Kodeksu pracy, a tym samym naruszenie przepisów Wytycznych.

W ocenie Sądu organ administracji nie naruszył zatem obowiązujących przepisów prawa przyjmując, że umowa zlecenia zawarta z księgową szkoły na wykonanie obsługi finansowej, rozliczeniowej oraz wypełnianie wniosków o płatność w ramach projektu "Praktyczny pedagog" obejmuje tożsamy rodzaj pracy, co wykonywany w ramach zawartej umowy o pracę. W konsekwencji właściwy jest wniosek, że zawarcie umowy cywilnoprawnej z księgową Uczelni na pełnienie obowiązków obsługi księgowej projektu w sytuacji, w której zakres zadań i obowiązków wynikający z umowy cywilnoprawnej pokrywał się z zakresem zadań i obowiązków wynikających ze stosunku pracy stanowiło naruszenie przepisów kodeksu pracy.

Zdaniem Sądu na akceptację nie zasługuje również stanowisko Skarżącej, jakoby nazwanie umowy łączącej skarżącą z E. L. w ramach realizowanego projektu było jedynie uchybieniem formalnym, a w istocie umowa ta winna nosić nazwę umowy o pracę. Nie wdając się w tym miejscu w szczegółową charakterystykę stosunku pracy i stosunku opartego na cywilnoprawnej umowie zlecenia wskazać jedynie należy, że stosunki te w sposób całkowicie różny kształtują sytuację prawną zatrudnionego pracownika (zleceniobiorcy) i jak i pracodawcy (zleceniodawcy). Odnosząc się natomiast do twierdzenia Skarżącej, jakoby nie odniosła ona żadnych korzyści z zatrudnienia E. L. do obsługi księgowej projektu "Praktyczny pedagog" na podstawie umowy zlecenia wskazać należy, że z punktu widzenia pracodawcy zawarcie umowy zlecenia jest rozwiązaniem tańszym (m.in. ze względu na brak konieczności odprowadzania części składek ubezpieczeniowych) niż nawiązanie stosunku pracy na podstawie umowy o pracę.

Reasumując Sąd stwierdza, że organy orzekające w sprawie w obu instancjach prawidłowo rozstrzygnęły, że wydatki poniesione przez Skarżącą w łącznej kwocie 109.947,49 zł są niekwalifikowalne ponieważ naruszają wskazane już powyżej zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Naruszenie wskazanych Wytycznych przy wydatkowaniu powyższej kwoty jest równoznaczne z wykorzystaniem środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach, co z kolei uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i określenie na tej podstawie prawnej kwoty przypadającej do zwrotu.

Jednocześnie Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Skarżącej. W wyczerpujący sposób zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Podkreślić przy tym wypada, że Sąd uprawniony był do badania jedynie legalności (a więc zgodności z prawem) kontrolowanej decyzji, a nie do oceny wynikających z niej skutków przy zastosowaniu kryterium zasady słuszności.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.