Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 810/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 92c ust. 1 pkt 1, art. 20a
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego W. P. kwotę 1117 zł /słownie: tysiąc sto siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W.P. (dalej: skarżący) jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD) z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2200 z późn. zm. – dalej: u.t.d.) nałożył na skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...], karę pieniężną w wysokości 3000,00 zł za naruszenia określone pod lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do u.t.d., polegające na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że w dniu 31 października 2017 r. o godzinie 08:15 w miejscowości [...] na drodze gminnej przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu marki KASSBOHRER o nr rej. [...], którym kierował skarżący. Podczas kontroli, na podstawie analizy przedstawionych dokumentów oraz zeznań skarżącego ustalono, że wykonuje on krajowy transport drogowy osób tj. uczniów z miejscowości [...] do Zespołu Szkół w [...] na linii regularnej specjalnej, na podstawie umowy zawartej z Gminą [...]. Kierowca nie okazał do kontroli zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego osób, w związku z czym stwierdzono naruszenie lp. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Kontrola została udokumentowana protokołem nr [...] z dnia 31 października 2017 r.

W toku postępowania organ ustalił, że skarżący wykonuje regularny specjalny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym na podstawie zezwolenia nr [...]. Ustalono, że w dniu kontroli kierowca nie dojechał do wskazanego w rozkładzie jazdy przystanku "[...]", ani do miejscowości [...], a zawrócił na stacji paliw przed tą miejscowością. Jak wskazano - w związku z powyższym zmieniono kwalifikację prawną naruszenia stwierdzonego w protokole kontroli na lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do u.t.d. Z wyjaśnień skarżącego wynikać miało, że zauważył, iż zatoczka przystanku [...] była zajęta przez sprzęt budowlany w związku z trwającym remontem drogi DK 19, natomiast dwoje uczniów czekało na autobus na stacji paliw. Jednak w ocenie organu twierdzenia te są bezpodstawne, gdyż zatoka ta jest od stacji paliw oddalona o 800 metrów. Ponadto z informacji uzyskanych od GDDKiA wynikało, że zatoka autobusowa zlokalizowana w km 434+175 strona lewa nie podlegała remontowi. Zdaniem organu w rozpatrywanym przypadku nie zaistniały więc okoliczności uniemożliwiające przestrzeganie warunków zezwolenia i tym samym zwalniające przedsiębiorcę z odpowiedzialności za zaistniałe naruszenie.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: k.p.a.), poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, a w szczególności arbitralne przyjęcie, że składane przez niego dowody, tj. pismo Dyrektora Szkoły, wyjaśnienia z dnia 19 grudnia 2017 r., jak również wyjaśnienia składane ustnie nie stanowią o wyłączeniu odpowiedzialności określonym w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.,

2. art. 92c ust. 1 pkt 1 oraz art. 92b u.t.d. poprzez brak zastosowania tych przepisów oraz umorzenia postępowania, podczas gdy stan faktyczny sprawy wskazuje na spełnienie przesłanek wyłączających odpowiedzialność ukaranego,

3. art. 2 Konstytucji RP oraz art. 92a ust. 1, 6, 7 u.t.d. poprzez zastosowanie tego przepisu i nałożenie kary pieniężnej z załącznika nr 3 lp. 2.2.3 w kwocie 3.000 zł, podczas gdy naruszenie nastąpiło w okolicznościach wyłączających odpowiedzialność ukaranego, a nadto wysokość kary jest niewspółmierna do naruszenia.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22, 7, 8, 8a, 9, art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 18b, art. 20, art. 20a ust. 1 i 2, art. 92a ust. 1 i 6, art. 92c u.t.d. oraz lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do u.t.d., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że z analizy zgromadzonych dowodów jednoznacznie wynika, że skarżący nie zatrzymał się na ustalonym zgodnie z obowiązującym go rozkładem jazdy przystanku "[...]", a ponadto zabrał pasażerów poza przystankiem. Okoliczności te są bezsporne, gdyż zostały również w toku postępowania przyznane przez skarżącego. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przewóz z dnia kontroli, jako wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem określonej w zezwoleniu trasy lub wyznaczonych przystanków, skutkujący nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. oraz lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do tej ustawy. W ocenie GITD nie zaszły również przesłanki wyłączające odpowiedzialność strony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania, a ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji GITD oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego przez organ II instancji i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym niepodjęcie się przez organ rozpoznania dodatkowych dowodów w postaci m. in. uzyskania informacji z GDDKIA czy ruch drogowy przed dniem kontroli, tj. przed 31 października 2017 r. był na remontowanym odcinku drogi jednostajnie utrudniony czy też w różnych dniach utrudnienia mogły być różne, monitoringu ze stacji paliw, który mógł wskazać przez jaki okres i w jakim stopniu utrudnienia na DK 19 miały miejsce, przesłuchania świadków: funkcjonariuszy WITD, którzy zatrzymali do kontroli skarżącego w dniu 31 października 2017 r., pracowników stacji, którzy pracowali na stacji w dniu 31 października 2017 r. w godzinach porannych, a przede wszystkim nie podjął czynności ustalenia danych osobowych uczniów Zespołu Szkół w [...], których skarżący zabrał ze stacji paliw, celem ich przesłuchania,

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego oraz uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączenia odpowiedzialności z art. 92 c ust 1 pkt 1 oraz art. 92b u.t.d., podczas gdy z prawidłowo ocenionego materiału dowodowego, a w szczególności wyjaśnień samego skarżącego, wiedzy na temat trwającego remontu na DK 19 w okolicach przystanku "[...]" oraz innych dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że w sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia odpowiedzialności określone wskazanymi wyżej przepisami, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało utrzymaniem w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji,

3) art. 20a w zw. z art. 18b u.t.d. poprzez jego niezastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu,

4) art. 92 c ust 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie zaistniały przesłanki do umorzenia wszczętego postępowania.

W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał między innymi, że GITD nie wziął pod uwagę różnej intensywności robót budowlanych na DK 19, które początkowo nie miały wpływu na ruch drogowy i z tego powodu nie mógł przewidzieć konieczności wystąpienia do właściwego organu o wyrażenie zgody na odstępstwa od rozkładu jazdy. Ponadto organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się do wyjaśnień skarżącego, że aby wykonać umowę zawartą z Wójtem Gminy [...] oraz wywiązać się z zobowiązania dowiezienia dzieci do szkoły na odpowiednią godzinę, musiał odebrać uczniów, którzy czekali na stacji paliw.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 23 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty są zasadne.

Kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte po kontroli drogowej, przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...] w dniu 31 października 2017 r. Przebieg tej kontroli udokumentowany został protokołem. Skarżący, który był kierowcą autobusu odmówił podpisania tego protokołu, jako przyczynę podając "rozbieżność między Urzędem Marszałkowskim a I.T.D."

Z załącznika do protokołu kontroli zawierającego opis stwierdzonych naruszeń wynika, że skarżący autobusem nr rej. [...] wykonywał krajowy transport drogowy osób na linii regularnej specjalnej na trasie przejazdu [...] do Zespołu Szkół w [...]. Kurs rozpoczyna się o godzinie 7:45 a kończy o godzinie 8:15. Przewożona jest określona grupa dzieci do szkoły na podstawie umowy z Gminą [...]. Podczas kontroli kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Okazał natomiast wykresówkę z tachografu z datą 9 października 2017 r. zapisaną do dnia kontroli, co potwierdzać miało, że "jeździł w tych samych dniach na takiej samej trasie". W opisie zaznaczone zostało, że powyższe stanowi naruszenie art. 18 ust. 1 lit. g u.t.d. W rubryce przeznaczonej dla wskazania naruszonego przepisu wpisano natomiast: "Wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym na podstawie art. 92a ust. 1, 6, 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, zał. nr 3 lp.2.1".

W świetle powyższego opisu stwierdzone w protokole kontroli naruszenie to wykonanie przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia – naruszenie opisane pod pozycją lp.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.. Podana przez skarżącego podstawa odmowy podpisania protokołu kontroli wskazuje, że taka właśnie kwalifikacja naruszenia została skarżącemu przedstawiona podczas kontroli, z czym się nie zgadzał, odwołując się do "stanowiska Urzędu Marszałkowskiego".

Z akt sprawy wynika, że jeszcze tego samego dnia, do Sekretariatu Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego został przedłożony Wypis nr 001 z zezwolenia Nr [...] Marszałka Województwa [...], zgodnie z którym skarżący legitymuje się zezwoleniem na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej specjalnej [...], z ważnością do 21 marca 2019 r.

Pismem z dnia 2 listopada 2017 r. WITD zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów u.t.d. przez skarżącego – a to w związku z naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli drogowej opisanymi w protokole nr [...] z dnia 31 listopada 2017 r. (z uwagi na datę zawiadomienia i podane oznaczenie protokołu kontroli oczywista jest pomyłka w dacie (miesiącu) tego protokołu wskazana przez organ).

Z akt sprawy wynika, że oprócz uzyskanych przy okazji kontroli, po wszczęciu tego postępowania organ zgromadził materiał dowodowy w postaci: ponownie – zezwolenia Nr [...] Marszałka Województwa [...], umowy przewozu z dnia 1 września 2017 r. skarżącego z Gminą [...] dotyczącej przewozu uczniów, zezwolenia nr [...] Wójta Gminy [...] na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie [...], z ważnością do 27 września 2019 r.

Po zebraniu powyższego pismem z dnia 4 grudnia 2017 r. WITD zawiadomił skarżącego, że nastąpiła zmiana kwalifikacji prawnej naruszenia z lp. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym, na lp.2.2.3 załącznika nr 3 do w/w ustawy, tj. wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Z powyższego zawiadomienia wynika, że materiały dowodowe zgromadzone do tej chwili w postępowaniu potwierdziły, że wbrew zapisom protokołu kontroli skarżący posiadał wymagane przepisami prawa zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego. Wskazano natomiast, iż w dniu 31 października 2017 r. (omyłkowo podany miesiąc listopad) kontrolujący prowadząc czynności kontrolne nieoznakowanym wideorejestratorem zarejestrowali, że kierujący pojazdem [...] wjechał na stację paliw [...] przed miejscowością [...], zabrał tam 2 osoby i pojechał w stronę [...] do szkoły. Jak podano z załączonego do zezwolenia nr [...] rozkładu jazdy wynika zaś, że przedsiębiorca ma zabierać pasażerów z przystanku [...] (nr przystanku na rozkładzie – 28) o godzinie 7:50. W dniu 31 października 2017 r. skarżący nie dojechał do rzeczonego przystanku, ani do miejscowości [...]. Zawrócił na stacji paliw przed miejscowością [...]. Powyższe miało być podstawą "zmiany kwalifikacji prawnej" naruszenia.

Kolejnym pismem z dnia 6 grudnia 2017 r. wezwano skarżącego do przesłania wypełnionego formularza z uwierzytelnioną kopią umowy zawartej z osobą zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie w związku z uzasadnionym podejrzeniem popełnienia wykroczenia polegającego na niewyposażeniu kierowcy – W.P. wykonującego transport drogowy osób w wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, wypis z licencji, wypis z zezwolenia, wypis z zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne, tj. wykroczenia z art. 92 ust. 3 i ust. 4 u.t.d. w związku z lp.1.1. załącznika nr 2 do w/w ustawy, tj. zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Na końcu wezwania wskazano, że w przypadku braku odpowiedzi na nie lub niepodania wymaganych danych, o których mowa w załączniku, organ zmuszony będzie do wszczęcia postępowania o popełnienie wykroczenia wobec p. J.P. (zapewne kolejna pomyłka) jako osoby zarządzającej przedsiębiorstwem.

W piśmie z dnia 19 grudnia 2017 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania i złożył obszerne wyjaśnienia, w których podał, że w związku z trwającym remontem drogi DK 19 w miejscowości [...], zatoczka na przystanku [...], na którym powinien był się zatrzymać, była czasowo zajęta przez sprzęt budowlany. Nie mógł więc do tego przystanku dojechać i na nim zawrócić, jak to powinno mieć miejsce. Odwołał się do specyfiki związanej z wykonywanym na podstawie umowy z Wójtem dowozem dzieci do szkoły. Podkreślił, że jest zobowiązany do tego, aby uczniowie dotarli do szkoły przed rozpoczęciem lekcji. Planowo do szkoły powinien dojeżdżać o godz. 8:10. Wyjaśnił, że w dniu kontroli trwały roboty budowlane na DK 19 i trasa przejazdu przez [...] była zakorkowana. Jadąc z niewielką prędkością zauważył, że dwójka uczniów, których miał zabrać właśnie z przystanku [...], oczekuje na stacji paliw [...]. Jak podał – nie mógł w/w zostawić na stacji, więc skręcił tam i ich zabrał. Wyjaśnił, że uczniowie ci przekazali mu, że przyszli na stację paliw bo na przystanek nie można dojechać i tam nawrócić. Podał, że znał tych uczniów i skoro uczniowie, których miał zabrać z przystanku [...] byli już w autobusie, opierając się na przekazanych mu informacjach (korki i zajęcie zatoki autobusowej) i mając na uwadze, że w tych warunkach nie zdążyłby dowieźć uczniów do szkoły na czas, zdecydował o tym, że nie pojedzie na w/w przystanek.

W odpowiedzi na pismo organu Zastępca Dyrektora Oddziału GDDKiA w piśmie z dnia 8 stycznia 2018 r. podał, że prace remontowe na odcinku drogi krajowej nr 19 na odcinku [...] odbywały się na odcinku od km 434 + 449 do km 436 + 279 od dnia 18 września 2017 r., zaś na odcinku od km 434 + 010 do km 434 + 279 od dnia 3 października 2017 r. Były one prowadzone także w dniu 31 października 2017 r. Zatoka autobusowa zlokalizowana w km 434 + 175 strona lewa nie podlegała remontowi. Z uwagi na brak wiedzy w tym przedmiocie nie był w stanie potwierdzić, że w dniu 31 października 2017 r. ta zatoka była zajęta przez sprzęt budowlany, chociaż - jak podał - nie mógł wykluczyć, że taki postój sprzętu budowlanego rzeczywiście miał miejsce.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. WITD nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3 000 zł na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz – jak wskazano – zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia 31 października 2017 r. W uzasadnieniu określono, że stwierdzono naruszenie opisane w l.p.2.2.3 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Opisany został przebieg postępowania, zacytowano zeznanie skarżącego i odwołano się do rozkładu jazdy stanowiącego załącznik do zezwolenia nr [...] Marszałka Województwa [...] na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób na linii [...]. Z rozkładu tego wynika, że przedsiębiorca ma zabrać pasażerów z przystanku [...] (numer przystanku na rozkładzie – 28) o godzinie 7:50. W dniu 31 października 2017 r. skarżący nie dojechał do tego przystanku, ani do [...] lecz zawrócił na stacji paliw przed tą miejscowością. Dokonując odniesienia wyjaśnień złożonych przez stronę do zgromadzonego materiału dowodowego organ odwołał się m.in. jedynie do fragmentu pisma z GDDKiA Oddział w [...] z dnia 18 stycznia 2018 r., pomijając zupełnie tę jego część, która mogłaby potwierdzać wyjaśnienia skarżącego. Wskazano, iż twierdzenia o "strasznym zatorze drogowym" były bezpodstawne, co miał dokumentować zapis z wideorejestratora. Według organu ruch w danym momencie był minimalny i nie zaobserwowano żadnych zdarzeń drogowych mogących spowodować czasowe utrudnienia w normalnym ruchu pojazdów. Według WITD zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na skuteczne powołanie się przedsiębiorcy na okoliczności wyłączające odpowiedzialność za naruszenie wynikających m.in. z art. 18b u.t.d. zasad wykonywania przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Nieuwzględnienie w rozkładzie jazdy wszystkich czynników mających wpływ na realizację zezwolenia nie zwalnia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za powstałe naruszenia. Ujawniona zaś w trakcie kontroli drogowej nieprawidłowość w ocenie organu była oczywista.

W tym miejscu Sąd zauważa, że naruszenie, za które nałożona została kara pieniężna nie zostało ujawnione w trakcie kontroli drogowej, lecz niejako przy jej okazji. Kwestia ta jednak nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, chociaż takie uzasadnienie narusza art. 107 § 3 K.p.a.

W odwołaniu skarżący ponownie opisał wynikające z łączącej go z Gminą umowy zobowiązanie, którego specyfika wiąże się z faktem dowozu uczniów do szkoły, oraz okoliczności, które spowodowały, że w dniu kontroli nie dojechał do przystanku w [...]. Podkreślił, że z informacji uzyskanej od uczniów, którzy tego dnia na autobus oczekiwali na stacji paliw wynikało, że roboty budowlane na drodze i wywołany nimi korek a także zajęcie zatoki przystanku w [...] przez sprzęt budowlany spowodowały, iż uczniowie ci (zresztą jedyni, których zabierał zwykle z przystanku w [...]) przyszli na stację [...]. Według nich nie było możliwości dojechania na przystanek i zawrócenia tam.

Zarzucił, że nie miał żadnego wpływu na to, iż nie mógł dotrzeć na przystanek autobusowy i wywiązać się ze swoich obowiązków. Na przystanku w [...] nikt na niego nie czekał, bo pasażerów zabrał przecież wcześniej. Według skarżącego nałożona kara jest niewspółmierna do naruszenia, co jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP.

Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przytoczył przepisy, z których wynikały dla podmiotu wykonującego przewóz regularny określone obowiązki, a także art. 20a, art. 92a ust. 1, art. 92b ust. 1 i 2 oraz art. 92c u.t.d. Uzasadnił stanowisko, że zgodnie z art. 189a § 2 K.p.a. nie miały w sprawie zastosowania przepisy art. 189d, art. 189e ani art. 189f. Według organu nie sposób się zgodzić z twierdzeniami strony, że podane okoliczności wskazują, iż nie miała ona wpływu na powstanie naruszenia a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć. Przede wszystkim GITD podał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż roboty trwały już dłuższy czas. Przepis zaś art. 92b u.t.d. nie miał w tym przypadku zastosowania. Wysokość kary za konkretne naruszenie wynika wprost z załącznika do u.t.d. a z uwagi na przepis art. 189a § 2 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. regulacje z art. 189d K.p.a., art. 189e oraz art. 189f K.p.a. nie mają zastosowania. Według organu skoro roboty drogowe trwały dłużej niż 14 dni, to skarżący mógł wystąpić o wydanie decyzji w sprawie odstąpienia od warunków zezwolenia.

Zgodzić się należy z organami, że nie jest sporny sam fakt naruszenia ustawowych regulacji przez skarżącego podczas wykonywania w dniu 31 października 2017 r. porannego kursu dowozu uczniów do Zespołu Szkół w [...]. Poza sporem jest bowiem, że nie dojechał on do przystanku [...] zabierając oczekujących na autobus uczniów ze stacji paliw [...]. Nie budzi też wątpliwości dokonana przez organy kwalifikacja tego naruszenia.

Sporne jest natomiast czy podane przez skarżącego okoliczności powyższego dawały podstawy do przyjęcia, że zaistniały okoliczności wyłączające jego odpowiedzialność.

Analiza przedstawionych Sądowi akt postępowania i przedstawionych w decyzjach stanowisk organów a zwłaszcza dokonanej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w świetle wynikających z przepisów K.p.a. zasad wskazuje na naruszenie przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie zostało wszczęte "w związku z naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli drogowej opisanymi w protokole (...) z dnia 31.11 (omyłkowe oznaczenie miesiąca) 2017 r. (zob. treść zawiadomienia z dnia 2 listopada 2017 r.).

Gdy w toku postępowania okazało się, że skarżący nie mógł dokonać tego naruszenia, bo wbrew zapisom protokołu kontroli drogowej legitymuje się wymaganym zezwoleniem Marszałka, WITD zawiadomił o zmianie kwalifikacji prawnej naruszenia. Przytoczone zostały jednak okoliczności, które z protokołu kontroli i opisu stwierdzonego naruszenia nie wynikały, a które stały się ostatecznie podstawą do nałożenia kary pieniężnej. Następnie pismem z dnia 6 grudnia 2017 r. m.in. powiadomiono także o podejrzeniu popełnienia przez skarżącego wykroczenia polegającego na niewyposażeniu kierowcy wykonującego transport drogowy osób w wpis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, wypis z licencji, wypis z zezwolenia, wypis z zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne, tj. o wykroczenie z art. 92 ust. 3 i ust. 4 u.t.d. w związku z lp. 1.1 załącznika nr 2 do tej ustawy – tj. zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.

Odnosząc się do tego skarżący złożył wyjaśnienia opisując okoliczności, które według jego oceny miały go zwolnić z odpowiedzialności za naruszenie warunków wykonywania przewozu. W przedostatnim akapicie pisma z dnia 19 grudnia 2017 r. podał, że nie rozumie dlaczego go inspektorzy WITD zatrzymali i usiłowali mu wmówić, że brakuje jakiegoś dokumentu. Wyjaśnił, że w sytuacji, gdy nie mógł porozumieć się z kontrolującymi, niezwłocznie pojechał do siedziby WITD w [...], gdzie okazał raz jeszcze wszystkie wymagane dokumenty. Nie mógł wobec tego podpisać protokołu, który wskazywałby na to, że brakuje mu wypisu z licencji. Nie może również przyjąć w tej sytuacji mandatu. Wniósł o umorzenie postępowania. Do pisma załączył dowody w postaci umowy z Gminą [...], zaświadczenia Dyrektora Zespołu Szkół w [...] oraz wniósł o zwrócenie się do GDDKiA celem potwierdzenia jego stanowiska.

Okoliczności popełnienia naruszenia z lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do u.t.d. wskazane przez skarżącego świadczą o zamiarze uwolnienia się z odpowiedzialności w oparciu o art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., który stanowi: "nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Prawidłowo organ wskazał, że w okolicznościach sprawy nie mogło być mowy o przesłankach egzoneracyjnych z art. 92b czy art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d.

Kwestią istotną jest natomiast czy rzeczywiście – jak przyjęły organy – okoliczności podane przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do zwolnienia go z odpowiedzialności za naruszenie przewidziane pod poz. Lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do u.t.d. w oparciu o przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

W ocenie Sądu okoliczności te nie zostały zbadane i ocenione z należytą wnikliwością, a przy tym naruszone zostały reguły proceduralne wynikające z art. 7, art. 8 § 1 i art. 80 K.p.a. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z art. 80 K.p.a. z kolei wynika, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

Sąd dość szczegółowo przedstawił przebieg postępowania oraz wyniki prowadzonej kontroli przed jego wszczęciem nie bez przyczyny. Już zapisy protokołu kontroli, przedmiot postępowania określony na jego początku a następnie "zmiana kwalifikacji" budzą uzasadnione zastrzeżenia. Do tego dochodzi – zwłaszcza w odniesieniu do organu I instancji – wybiórcza analiza dowodów – jak choćby przedstawienie w uzasadnieniu decyzji jedynie tego fragmentu pisma Z – cy Dyrektora Oddziału GDDKiA z dnia 8 stycznia 2018 r., który miałby podważać podstawy zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności. Zacytowano bowiem tylko tę część pisma, z której wynikało, że zatoka autobusowa na przystanku w dniu kontroli nie była remontowana. Przemilczano natomiast ostatnie zdanie, które brzmiało następująco: "Z uwagi na brak posiadanej wiedzy nie jesteśmy w stanie potwierdzić, iż w dniu 31 października 2017 r. przedmiotowa zatoka była zajęta przez sprzęt budowlany, natomiast nie możemy wykluczyć postoju sprzętu budowlanego w tym miejscu". Trzeba też mieć na względzie, że upływ czasu od dnia kontroli, podczas której stwierdzono zupełnie inne naruszenie przepisów przez skarżącego – jak się okazało – bezzasadnie i dopiero późniejsza zmiana "kwalifikacji" naruszenia (która w istocie nie była zmianą kwalifikacji lecz stwierdzeniem braku jakichkolwiek podstaw do nałożenia kary pieniężnej za opisane w protokole kontroli rzekome naruszenie i doszukaniem się w zeznaniu skarżącego i zapisach z wideorejestratora znamion innego naruszenia), bardzo ograniczył możliwości dowodowe skarżącego. W ocenie Sądu nie można w tej sytuacji – biorąc pod uwagę powyższą okoliczność i przepis art. 8 K.p.a. – treści w/w pisma Z – cy Dyrektora Oddziału GDDKiA traktować jako brak potwierdzenia podanych przez skarżącego – okoliczności. Nie wyklucza ono bowiem wersji zdarzeń podanej przez skarżącego, a takim wypadku obiektywnie trzeba zważyć, że:

1)wykonujący przewóz nie mógł zapobiec i nie miał wpływu na to, że uczniowie stwierdzili, że z uwagi na korek wywołany robotami drogowymi i zajętą przez sprzęt budowlany zatokę przystankową autobus nie będzie w stanie zabrać ich i dowieźć na czas do szkoły, a przy tym nie będzie mógł tam nawrócić więc udali się na stację paliw, gdzie oczekiwali na transport;

2) wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć i nie mógł zapobiec temu, że z uwagi na trwający remont drogi zajęta zostanie zatoka przystankowa, z której miał zabrać uczniów, których znał i którzy z wcześniej podanego powodu nie oczekiwali na autobus na przystanku [...] lecz w innym miejscu;

3) wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć i temu zapobiec, że tego dnia z powodu zajęcia zatoki przez sprzęt budowlany nie będzie mógł się tam zatrzymać i wykonać manewr zawracania.

Trzeba zauważyć, że analiza zapisów z wideorejestratora – wbrew ustaleniom organów – nie wyklucza korka wywołanego remontem drogi DK 19. Skarżący najpierw niemal 2 minuty oczekiwał na możliwość włączenia się do ruchu ze stacji paliw i skręcił w lewo, podczas gdy do przystanku Jeżowe – Skrzyżowanie musiałby skręcić w prawo. Na nagraniu nie widać więc tej części drogi, która miała być zakorkowana. Nie widać też przystanku, którego zatoka mogła być zajęta przez sprzęt budowlany.

Zdaniem Sądu nie można także nie brać pod uwagę specyfiki przewozu uczniów do szkoły. Skarżący wyjaśnił, że mimo trwających już wcześniej robót drogowych i związanych z tym utrudnień w ruchu sytuacja w dniu 31 października 2017 r. była wyjątkowa. Zajęcie zatoki autobusowej na przystanku [...] spowodowało, że uczniowie (wszyscy, których z tego przystanku zwykle zabierał) przemieścili się i oczekiwali na transport na położonej bliżej szkoły stacji paliw. Nie ma dowodu na to, że taka sytuacja miała trwać dłużej niż 14 dni. Stąd bezzasadnie organ wskazuje na możliwość uzyskania decyzji, o której mowa w art. 20a ust. 2 u.t.d. Zgodnie zaś z art. 20a ust. 1 u.t.d. warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych lub blokad drogowych.

W ocenie Sądu wymaganie od wykonującego przewóz, aby w sytuacji trwających na drodze robót budowlanych i wywołanego nimi wyjątkowego – jak podkreślał skarżący – zatoru w ruchu drogowym oraz wcześniejszego zabrania wszystkich uczniów, którzy powinni byli oczekiwać na przystanku [...], a którzy przemieścili się w inne miejsce i poinformowali kierowcę o tym, że docelowa zatoka autobusowa została zajęta przez maszyny budowlane – mimo związanych z robotami na drodze utrudnieniami, pojechał na przystanek, na którym i tak nie mógłby się zatrzymać a do tego nie mógłby zawrócić, jest po prostu nieracjonalne i nie uwzględnia unormować z art. 20a ust. 1 u.t.d. Przebieg trasy wyznaczają bowiem przystanki. Podkreślić jednak należy, że wszystko zależy od konkretnych okoliczności powodujących odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu i poglądu tego nie można generalizować. GITD nie wziął także pod uwagę treści pisma Sekretarza Gminy z dnia 16 lutego 2015 r.

Z uwagi na wcześniej opisane – przebieg kontroli i jej ustalenia w zakresie naruszeń oraz późniejsze sformułowanie zarzutu dokonania innego naruszenia w oparciu o inne niż protokół kontroli dowody, organ prowadzący postępowanie powinien był bardziej wnikliwie potraktować wyjaśnienia skarżącego, a jeśli nie są one w jego ocenie wiarygodne, przesłuchać skarżącego na wskazywane przez niego okoliczności związane z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu a zeznania te ocenić w powiązaniu z pozostałymi zgromadzonymi w sprawie dowodami. Brak powyższego, oprócz wcześniej wskazanych przepisów postępowania administracyjnego naruszał również art. 77 § 1 K.p.a.

Sąd co do zasady podziela ugruntowane w orzecznictwie poglądy, zgodnie z którymi to na stronie spoczywa obowiązek wykazania okoliczności zwalniających z odpowiedzialności za konkretne naruszenie przepisów. Jednakże w kontrolowanej sprawie wcześniej opisany sposób procedowania i przedstawienia skarżącemu ujawnionego naruszenia powinien przełożyć się przynajmniej na uzupełnienie materiału dowodowego w sposób, o którym mowa w art. 86 K.p.a., tj. przez przesłuchanie strony.

Dodać jeszcze należy, że w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji zbyt ogólnikowo przedstawiona została ocena zebranego materiału dowodowego a organ odwoławczy "przemilczał" dowody załączone przez stronę do odwołania, co narusza także art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a.

Opisane wyżej naruszenia prawa procesowego z pewnością mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwykle bowiem obiektywna, zgodna z zasadami doświadczenia życiowego oraz rzetelna ocena dowodów a w tym wypadku wyjaśnienie okoliczności przesądzających o możliwości zwolnienia się z odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa może stać się podstawą do umorzenia postępowania. Dlatego Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uznał, że w tym stanie sprawy umorzenie postępowania byłoby przedwczesne.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata stosowne do § 14 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. poz. 1800 ze zm.).

W ponownym postępowaniu organy uzupełnią i ocenią materiał dowodowy w kontekście dopuszczalnych w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym odstępstw od warunków określonych w stosownym zezwoleniu oraz w aspekcie przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mając na uwadze wcześniej wyrażone stanowisko Sądu i specyfikę przewozu wykonywanego w określonym stanie faktycznym.