Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 2627/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 19 października 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 października 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A z siedzibą w K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 września 2002 roku, nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przekazania w zarząd nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 czerwca 2002 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 33 ust. 1 i 2 i art. 34 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 roku, nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1991 roku, nr 72, poz. 311), stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Miasta z dnia 14 maja 1993 roku, nr [...], w sprawie przekazania A w zarząd, na czas nieokreślony, działek oznaczonych nr [...] i [...], położonych w K. M.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż decyzja Zarządu Miasta z dnia 14 maja 1993 roku jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wskazało Kolegium, w świetle przepisu art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu z daty wydania ww. decyzji) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy mogły być oddane w zarząd wyłącznie państwowym lub komunalnym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, a "A" nie jest i nigdy nie był ani państwową, ani komunalną jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej albowiem od 1972 roku działa w formie stowarzyszenia (w rozumieniu ustawy Prawo o stowarzyszeniach). Kolegium stwierdziło przy tym, iż zarówno podstawa prawna wydania ww. decyzji jak i jej treść jednoznacznie wskazują, iż grunty zostały przekazane w zarząd, a nie w inną formę władania (np. użytkowanie).

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowanym do Kolegium A wniósł o uchylenie decyzji z dnia 12 czerwca 2002 roku oraz wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta z dnia 14 maja 1993 roku.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż zgodnie z treścią art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującym w dniu podjęcia decyzji, o której stwierdzenie nieważności toczy się postępowanie, możliwe było przekazanie gruntów stanowiących własność gminy, a będących w posiadaniu osób, które w dniu 1 sierpnia 1988 roku nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów i nie wystąpiły w terminie do dnia 31 grudnia 1988 roku o uregulowanie stanu prawnego tychże gruntów, odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przy czym przekazanie to następowało w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin na podstawie decyzji zarządów gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosku o przekazanie. Co za tym idzie wydanie decyzji z dnia 14 maja 1993 roku było w pełni uprawnione i zasadne, a jedynie przez pomyłkę organ wskazał złą podstawę prawną decyzji oraz użył określenia "zarząd" zamiast "użytkowanie".

Po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 24 września 2002 roku, nr 2225/01, wydaną na podstawie art. 127 § 4 i 3, art. 138 § l pkt l oraz art. 156 § l pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 33 ust. 1 i 2 i art. 34 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz §§ 13 i 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 12 czerwca 2002 roku, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu ww. decyzji.

Dodatkowo Kolegium wskazało, iż niewątpliwie podstawę prawną decyzji z dnia 14 maja 1993 roku stanowiły przepisy art. 33 ust. 1 - 3 i art. 34 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz §§ 13 i 14 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a treść decyzji (rozstrzygnięcie i uzasadnienie) nie wskazuje, aby podstawa prawna decyzji została powołana omyłkowo przez organ orzekający, co mogłoby wskazywać, że organ rozstrzygał przedmiotową sprawę w oparciu o inne przepisy prawa, a w szczególności na podstawie art. 80 ust. 2 ww. ustawy. Kolegium zauważyło przy tym, iż w decyzji określono m.in. elementy, o których stanowi przepis art. 34 ww. ustawy, a w aktach sprawy znajduje się protokół zdawczo - odbiorczy, o którym mowa w przepisie § 14 ust. 2 wskazanego rozporządzenia.

Postanowieniem z dnia 8 października 2002 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprostowało numer ww. decyzji z dnia 24 września 2002 roku, wpisując w miejsce numeru [...], numer [...].

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A z siedzibą w K. wniósł o stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż Sąd winien stwierdzić nieważność decyzji Kolegium z dnia 24 września 2002 roku albowiem decyzja ta została wydana przez skład orzekający, w którym w roli członka - sprawozdawcy wystąpiła Jolanta Waluk, która wcześniej przewodniczyła składowi orzekającemu, który wydał decyzję z dnia 12 czerwca 2002 roku. W rezultacie powyższego ponownie rozpatrywała niniejszą sprawę osoba, która podlegała wyłączeniu na podstawie art. 24 § l pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a.

Skarżący wniósł nadto o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2002 roku podnosząc, iż decyzja Zarządu Miasta z dnia 14 maja 1993 roku, której nieważność stwierdziło Kolegium w ww. decyzji, w pełni odpowiadała od strony merytorycznej obowiązującemu wówczas przepisowi art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje konieczności zmiany składu organu orzekającego w razie ponownego rozpoznania sprawy, a zatem chybione są argumenty skarżącego odnośnie naruszenia powołanych w skardze przepisów k.p.a. w sytuacji, gdy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w składzie uczestniczył ten sam członek Kolegium.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez Zarząd Miasta zgodnie z regułą wynikającą z art. 157 § 1 k.p.a.

Zgodnie z przepisem art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, przy czym w składzie Kolegium orzekającym wskutek złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy znajdowała się J. W., która była również członkiem składu Kolegium rozpoznającego niniejszą sprawę po raz pierwszy.

Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Art. 27 § 1 k.p.a. stanowi zaś, iż członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a.

Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego orzekającego w postępowaniu wszczętym wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. była przedmiotem szeregu wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie postępowania administracyjnego. Pierwotnie dominował pogląd, w myśl którego w tego rodzaju postępowaniu nie znajduje zastosowania przepis art. 24 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że postępowanie oparte na przepisie art. 127 § 3 k.p.a. pozbawione jest cechy dewolutywności – a zatem nie występują tu organy wyższej i niższej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 1999 roku, sygn. akt II SA 699/99, Baza Orzeczeń LEX nr 46260 oraz z 15 kwietnia 1999 roku, sygn. akt II SA 291/99, Baza Orzeczeń LEX nr 46798).

Obecnie przeważające wydaje się stanowisko, które podziela także i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w myśl którego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., wyłączeniu podlega także pracownik organu administracji (lub członek organu kolegialnego) biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2002 roku, sygn. akt V SA 2535/01, Baza Orzeczeń LEX nr 149513, z dnia 15 stycznia 2003 roku, sygn. akt V SA 1313/02, nie publ., z dnia 28 lutego 2003 roku, sygn. akt V SA 2701/02, nie publ., z dnia 11 grudnia 2003 roku, sygn. akt SA/Bd 2288/03, nie publ., z dnia 24 maja 1983 roku, sygn. akt I SA 1714/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 35, zob. także: M. Jaśkowska, A. Wróbel. "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2005, str. 222).

Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2003 roku (sygn. akt SA/Bd 2288/03) przeciwko wcześniej przyjmowanemu stanowisku przemawia istota ponownego rozpoznania sprawy i przyczyna wyłączenia wskazana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W literaturze przedmiotu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy traktuje się jako szczególny środek odwoławczy, surogat odwołania, równoważnik odwołania, nadzwyczajny środek prawny, sui generis odwołanie. Wniosek taki określa się także jako remonstrancję (przedstawienie). W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy spełnia w istocie taką samą rolę jak odwołanie. Wniesienie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy powoduje obowiązek wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.). Przy czym organ, do którego złożono wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Wynika to z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. Z tego samego powodu strona zobowiązana jest złożyć ten wniosek w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji (zob. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997 r., III ZP 34/97, OSNAPiUS 1998, nr 4, poz. 105, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 1996 r., I SA 1296/95, Glosa 1996, nr 4, s. 134, zob. także komentarz do art. 127 k.p.a. A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Zakamycze 2000).

Wyczerpanie tego swoistego środka odwoławczego jest również warunkiem wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie wyczerpanie tej drogi powoduje odrzucenie skargi (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 lutego 1997 roku, sygn. akt III SA 1/96 oraz uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 1996 roku, OPS 4/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 44). Środek ten w istocie rzeczy ma zatem wszelkie cechy odwołania, poza dewolutywnością. Nie przenosi jedynie rozpoznania sprawy do organu wyższej instancji.

Jak zaznaczył przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym uzasadnieniu - należy w tym miejscu wskazać na przepis art. 78 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78. poz. 483), który wskazuje, że każdy ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Dokonując zatem interpretacji przepisu art. 127 § 3 k.p.a. przy uwzględnieniu treści wskazanego przepisu konstytucyjnego należy dojść do wniosku, że punkt ciężkości spoczywa na prawnej możliwości ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Tym samym należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uchwale z dnia 9 grudnia 1996 roku (OPS 4/96), że kwestią drugorzędną jest to, czy do kolejnego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest organ wyższego stopnia, czy też ten sam organ, który rozstrzygnął sprawę w I instancji.

Przepisy procedury administracyjnej dotyczące wyłączenia od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym pracownika (lub członka organu kolegialnego) wydającego decyzję w I instancji odgrywają istotną rolę i mają na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005 roku, sygn. akt P 8/03, OTK-A 2005/3/20). Gwarancje te powinny być zapewnione w najwyższym możliwym do osiągnięcia stopniu także i stronom postępowania prowadzonego ponownie przez ten sam organ wskutek złożenia wniosku opartego na art. 127 § 3 k.p.a.

Instrumentem pozwalającym na zapewnienie stronom tego rodzaju gwarancji jest zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. unormowanie, zgodnie z którym do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań.

Przepisy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. wprowadzają zakaz udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonywanym wskutek wniesienia odwołania, pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który brał udział w wydaniu decyzji, od której wniesiono odwołanie. Zatem wniesienie odwołania uniemożliwia udział w zainicjowanym w ten sposób etapie postępowania administracyjnego pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który uczestniczył w wydaniu decyzji w I instancji. Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozwala na przyjęcie, że na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. złożenie takiego wniosku uniemożliwia udział pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego) w tej fazie postępowania, którą czynność ta zainicjowała. Chodzi bowiem o to, aby ta sama osoba nie orzekała ponownie w sprawie, w której już raz zajęła stanowisko.

Skoro zatem w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku ponownie rozpoznającym niniejszą sprawę brała udział osoba, która wydawała w tej sprawie pierwszą decyzję, to postępowanie prowadzące do wydania zaskarżonej decyzji dotknięte było wadą w postaci naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a., stanowiącą podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Przy czym naruszenie to stanowi przesłankę uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd zważył przy tym, iż w świetle powyższych ustaleń rozstrzyganie o zasadności decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 12 czerwca 2002 roku byłoby przedwczesne albowiem to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając wyłączenie od ponownego rozpoznania sprawy członków składu, który wydał decyzję z dnia 12 czerwca 2002 roku, musi najpierw ponownie rozpatrzyć w trybie art. 127 § 3 k.p.a. niniejszą sprawę i w tym celu przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), a następnie dokonać oceny, czy w świetle poczynionych ustaleń zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta z dnia 14 maja 1993 roku, nr [...].