Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 138/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2009-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 50 oraz art. 147 par. 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91, art. 93.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 7, art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 23, art. 24, art. 25, art. 27.
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skarg Wojewody oraz Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 29 sierpnia 2002 r. nr 1641/LIII/2002 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej ustalenia zawarte na rysunku planu dotyczące przebiegu i parametrów drogi dojazdowej do obsługi działek nr 10, nr 11, nr 13 i nr 14 położonych przy ul. [...] [...]; II. oddala skargę Prokuratora Rejonowego w pozostałym zakresie; III. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...]z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – część I podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) Rada Miejska w L uchwaliła zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w obszarze miasta L. – część I, obejmujące dwa rejony miasta: obszar zachodni – zawarty między Al. K., Al. W. oraz granicą administracyjną miasta oraz obszar północno-wschodni – zawarty między Al. S. P., Al. W. A., rzeką Bystrzycą na odcinku od ul. M. do mostu kolejowego linii L. – Ł., linią kolejową L. – Ł. do granicy administracyjnej miasta oraz granicą administracyjną miasta od linii kolejowej do Al. S.P.

Z obszarów powyższych wyłączono tereny pokazane na załącznikach graficznych i oznaczonych kolejno numerami: I/1 – I/16 i I/22 oraz I/17 – I/21. Postanowiono, że dla obszarów tych obowiązują dotychczasowe ustalenia planistyczne, zaś procedura związana z uchwaleniem dla nich planu zostanie wznowiona po zakończeniu postępowań odwoławczych przed NSA.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą uchwałę wnieśli: Wojewoda i Prokurator Rejonowy.

Wojewoda zaskarżył powyższą uchwałę działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w części obejmującej ustalenia zawarte na rysunku planu – zgodnie z załącznikiem graficznym do skargi (tj. odnoszące się do przebiegu i parametrów drogi dojazdowej do obsługi działek nr: 10, 11, 13 i 14 położonych przy ul. D. w L.) i domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie.

W uzasadnieniu swojej skargi Wojewoda stwierdził, w oparciu o dokonaną analizę dokumentacji planistycznej, iż po drugim wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w obszarze miasta L. - część I, właściciele działek nr 10, 11, 13 i 14 złożyli - stosownie do treści art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - protesty lub zarzuty.

W dokumentacji planistycznej znajduje się protokół uzgodnień z dnia 26 czerwca 2002 r. i z dnia 8 lipca 2002 r. "W sprawie ostatecznego ustalenia w projekcie zmiany planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze miasta L. - część l, przebiegu i parametrów drogi dojazdowej niezbędnej do obsługi działek nr 11, nr 13 i nr 14, położonych przy ul. D. 25,27 i 27A"

Uczestnikami uzgodnień byli pracownicy Wydziału Strategii i Rozwoju Urzędu Miejskiego oraz właściciele i współwłaściciele działek nr 10, nr 11, nr 13 i nr 14.

Zgodnie z zawartą ugodą dokonano korekty rysunku planu, polegającą na zmianie kształtu wcześniej projektowanego dojazdu do wyżej wymienionych działek. Dojazdowi został nadany symbol KXI oraz wprowadzono symbol M4 dla terenu położonego przy skorygowanym dojeździe.

Nie ulega wątpliwości - zdaniem organu nadzoru - iż wspomniana ugoda stanowiła formę uwzględnienia zarzutów lub protestów.

Pomimo dokonanej zmiany w rysunku planu Prezydent Miasta wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie ponowił procedury planistycznej w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian i przedstawił Radzie Miasta projekt rysunku bez uzgodnionych zmian.

Rysunek planu uchwalony przez Radę Miasta nie uwzględnia zatem zmian wprowadzonych do niego ugodą z dnia 26 czerwca i z dnia 8 lipca 2002 r.

Został on uchwalony przez Radę Miasta w brzmieniu z drugiego wyłożenia do publicznego wglądu.

Tymczasem z treści art. 18 ust. 2 pkt 7 - 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika jednoznacznie, iż projekt planu przedstawiony do uchwalenia radzie powinien uwzględniać zmiany wprowadzone do niego w związku z pozytywnie rozpatrzonymi zarzutami i protestami.

W myśl art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W ocenie Wojewody tego rodzaju naruszenie trybu postępowania miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący organ nadzoru podkreślił, iż wykładnia gramatyczna przepisu art. 27 prowadzi do wniosku, że każde naruszenie trybu postępowania (np. zmiana kolejności, skrócenie terminu, pominięcie którejś z czynności) oraz właściwości organów w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego (jak też w procesie wprowadzania zmian do tego planu) powoduje sankcję w postaci nieważności uchwały. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądowe. Wskazał, iż Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 maja 1997 r. III RN 21/97 (OSNP 1997/22/492) stwierdził, że: "Ustawodawca zdawał sobie w pełni sprawę z tego, iż właściwe organy lokalne mogą w praktyce dążyć do omijania owych rygorystycznych wymogów, dlatego też zamieścił w ustawie klauzulę, że każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady w całości lub części.

Jest to zatem rozwiązanie, w którym nie pozostawiono organom nadzorczym, a także sądom sfery uznania, nawet co do dokonywania oceny skali występującego naruszenia; wystarczające jest tylko stwierdzenie jego istnienia, by uchwała (lub odpowiednia jej część ex lege stawała się w odpowiednim zakresie nieważna ".

Podobne stanowisko przyjęte zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że wobec kategorycznego brzmienia art. 27, należy uznać, że żadne względy celowościowe nie mogą naruszać wykładni gramatycznej oraz systemowej przywołanych wyżej przepisów (por. wyroki z dnia16 listopada 2005 r. II OSK 229/05 i II OSK 230/05).

W odpowiedzi na tę skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że Wojewoda, jako organ nadzoru, nie orzekł o nieważności części uchwały w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia, tj. zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdziła nadto, że podjecie uchwały, której część jest przedmiotem wniesionej skargi, poprzedzone zostały procedurą planistyczną przeprowadzoną przez Zarząd Miasta w trybie przepisów art. 18-26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W toku tej procedury projekt planu wykładany był do publicznego wglądu dwa razy. Po drugim wyłożeniu wpłynął jeden protest i dwa zarzuty: protest M. K. – właściciela działki nr 10 przy ul. D. 23 i zarzuty: M. M., T. M. i Ur. S. – współwłaścicieli działki nr 14 przy ul. D. 27 oraz A. B. i J. M. – współwłaścicieli działki nr 1 przy ul. D. 25. Dotyczyły one przebiegu drogi wewnętrznej wytyczonej w granicach działek nr 10, 11, 13 i 14 i postulowały, aby pod tę drogę zostały wydzielone proporcjonalne pasy gruntu z każdej z sąsiadujących działek.

Celem rozpatrzenia powyższych zarzutów i protestu zostały zorganizowane spotkanie zainteresowanych właścicieli powyższych działek w Wydziale Strategii i Rozwoju Urzędu Miasta z pracownikami tego Wydziału w dniach 26 czerwca 2002 r. i 8 lipca 2002 r. i doszło do uzgodnień między nimi dotyczących przebiegu ww. drogi, co znajduje odzwierciedlenie w protokołach uzgodnień. W wyniku tych uzgodnień, które stanowiły formę uwzględnienia złożonego protestu i zarzutów, dokonano korekty rysunku planu polegającej na zmianie kształtu projektowanego dojazdu do ww. działek i nadania mu symbolu KXI. Zmiana przebiegu drogi wewnętrznej spowodowała oddzielenie zachodniej części terenu od obszaru oznaczonego symbolem funkcji M3, dlatego zaszła potrzeba uzupełnienia brakującego symbolu funkcji. Nadany temu terenowi symbol M4 mieści się w obowiązującej w szerszym zakresie funkcji M3 oraz jest efektem istniejącego rzeczywistego zagospodarowania terenu.

Autor odpowiedzi na skargę polemizuje ze stanowiskiem strony skarżącej (organu nadzoru) co do braku ochrony interesu prawnego osób władających nieruchomościami na etapie tworzenia zaskarżonego planu. Podnosi, że korekta drogi wewnętrznej była dokonana na wniosek właścicieli nieruchomości i w ich interesie. Dotyczyła ona tylko interesów właścicieli działek nr 10, 11, 13 i 14, nie mając żadnego wpływu na działki położone w dalszym sąsiedztwie, nie naruszając interesu ich właścicieli i nie wpływając w żaden sposób na możliwość ich zagospodarowania. Drobny charakter zmiany nie prowadził przy tym do nieaktualności dokonanych wcześniej uzgodnień projektu planu. Z tych względów nie zachodziła – zdaniem organu gminy – potrzeba powtarzania procedury planistycznej, tj. dokonywania ponownych uzgodnień projektu planu ani ponownego jego wyłożenia. W tym przypadku Zarząd Miasta stwierdził, że skutkiem uwzględnienia dwóch zarzutów i protestu nie było "niezbędne" (w rozumieniu art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) ponawianie czynności planistycznych.

Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po dokonaniu przez Zarząd Miasta uzgodnionej zmiany, został przedłożony Radzie Miasta na sesji w dniu 29 sierpnia 2002 r.

Rada Miasta zaprzeczyła twierdzeniu strony skarżącej, jakoby Zarząd Miasta przedstawił radzie do uchwalenia projekt rysunku planu bez uzgodnionych zmian. Podkreśliła, że oryginalna plansza podstawowa planu przedstawiona radzie była wywieszona podczas sesji w sali obrad, więc przez wiele godzin widzieli ją radni i mieszkańcy miasta, zawierała ona uzgodnione zmiany i plan został uchwalony wraz z tymi zmianami.

Różnica w rysunku planu wystąpiła tylko w egzemplarzu m.p.z.p. skierowanym do ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Zaskarżony fragment planu znalazł się w tym egzemplarzu w wersji sprzed zmiany i w tej wersji został dopuszczony do druku.

Podniesiono, że zaskarżony m.p.z.p. został skierowany do publikacji po sprawdzeniu przez organ nadzoru – Wojewodę. Organ nadzoru nie zakwestionował trybu wprowadzenia zmiany w projekcie planu, w szczególności braku ponowienia czynności planistycznych "w niezbędnym zakresie". Nie spostrzegł też niezgodności między oryginalnym egzemplarzem planu, a egzemplarzem skierowanym do publikacji.

Rada Miasta podniosła, że zaistniała pomyłka w publikacji była pomyłką ściśle techniczną i nie ma ona żadnego związku z rzeczywiście uchwalonym planem.

Nie ma bowiem żadnej wątpliwości, jaki plan uchwaliła Rada Miasta zaskarżoną uchwałą. Jego oryginał jest od sześciu lat podstawą do wydawania kopii, wyrysów i wypisów w Urzędzie Miasta. Jego oryginał nie jest również kwestionowany przez organ nadzoru. Rozbieżność między uchwalonym, a opublikowanym fragmentem planu została zauważona dopiero przez geodetę w drugiej połowie 2007 r., gdy zainteresowani właściciele działek Nr 10 , 11, 13 i 14 przy ul. D. chcieli wystąpić do Urzędu Miasta o wydzielenie uzgodnionej drogi.

W końcowej części odpowiedzi na skargę Wojewody wskazano, że w celu doprowadzenia do zgodności między planem uchwalonym, a ogłoszonym Rada Miasta postanowiła przeprowadzić ponownie procedurę planistyczną zaskarżonego fragmentu planu. W dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany m.p.z.p. miasta – część I obszar północno-wschodni. Załącznik graficzny do tej uchwały zawiera fragment rysunku planu w wersji ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym jako obowiązującej, zgodnie ze stanowiskiem skarżącego Wojewody. Obszar zamierzonej zmiany został zakreślony w tej uchwale szerzej niż w skardze organu nadzoru, gdyż obejmuje również najbliższe sąsiedztwo przedmiotowej części planu zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587).

Rada Miasta podjęła więc wszelkie przewidziane prawem czynności, aby naprawić pomyłkę w ogłoszeniu zaskarżonego aktu.

Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 18 maja 2009 r. pełnomocnik Rady Miasta poinformował, iż w dniu 30 kwietnia 2009 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – rejon ulic D. – B. Według § 2 tej uchwały straciła moc ww. uchwała z dnia 24 czerwca 2008 r. Nr 380/XXII/2008.

Prokurator Rejonowy wnosząc skargę na przedmiotową uchwałę powołał się na przepisy: art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Prokurator zaskarżył uchwałę "w części dotyczącej osiedla R., w obszarze ulic D. i B.j" oraz w części dotyczącej §1 ust. 2 tekstu uchwały.

Skarżący zarzucił omawianej uchwale:

1. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie zmian w przedstawionym do uchwalenia po II wyłożeniu projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w trybie nieznanym ustawie, a mianowicie w formie uzgodnień z właścicielami działek co do przebiegu drogi dojazdowej od strony ulicy B. o symbolu KX1 oraz wprowadzenia oznaczenia "M4" w rejonie ulic D. i B.

2. naruszenie art. 18 ust. 2 powyższej ustawy poprzez wyłączenie spod regulacji planu w § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej z dnia 29 sierpnia 2002 r. nr 16411 LIII 1 2002 terenów wskazanych na załącznikach graficznych i oznaczonych kolejno numerami: 1/1,1/2,1/6,1/9, 1/11, 1/15, 1/17, 1/18,1/20, 1/21, pomimo objęcia powyższych obszarów uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe zarzuty stosownie do treści art. 147 §1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej części uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że ocena legalności ww. uchwały, dokonana w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez Prokuraturę - sygn. Pa 12/08 prowadzi do wniosku, iż podczas toku formalnoprawnego jej uchwalania doszło do naruszenia przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., regulujących sporządzanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naruszenie procedury planistycznej przez zarząd gminy nastąpiło - w ocenie strony skarżącej - na etapie po II wyłożeniu projektu planu, kiedy na skutek zgłoszenia przez właścicieli działek, których dotyczyło wyłożenie, problemów dotyczących kwestii dojazdu od ul. B., rozpatrzono je w trybie nieznanym ustawie, a mianowicie w formie uzgodnień dokonanych protokolarnie na spotkaniu przedstawicieli zarządu gminy z właścicielami działek w dniu 8 lipca 2002 r. (pierwszy etap uzgodnień nastąpił w dniu 26.06.2002 r.). Uzgodnienia dotyczyły przebiegu drogi o symbolu KX1, co zostało wskazane w treści obu protokołów.

Treść uzgodnień została umieszczona w dokumencie zatytułowanym "Protokół uzgodnień" oraz odzwierciedlona na załączniku graficznym do tego dokumentu.

Uzgodnienia powyższe nastąpiły - w ocenie Prokuratora - sprzecznie z regulacjami obowiązującej w czasie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a to art. 25 w zw. z art. 18 ust 2 pkt 8. Art. 25 cytowanej ustawy stanowi, że w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian (w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów) w przedstawionym do uchwalenia projekcie m.p.z.p., ponawia się czynności przewidziane w art. 18 ust. 2.

Po dokonaniu przez zarząd gminy uzgodnień w przedmiocie zmiany przebiegu drogi dojazdowej od strony ulicy B., na mapie stanowiącej załącznik graficzny do projektu m.p.z.p. , w części dotyczącej spornego obszaru wprowadzono oznaczenie "M4", różne od zapisów na załączniku graficznym z II wyłożenia planu. Wprowadzenie tego oznaczenia, nie było objęte powyższymi uzgodnieniami. Zmiana ta również - zdaniem skarżącego - winna być zakwalifikowana jako naruszenie art. 25 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ dokonana została bez ponowienia czynności przewidzianych w treści art. 18 ust. 2.

Jak wynika z analizy toku formalnoprawnego podjęcia niniejszej uchwały, projekt planu został przedstawiony Radzie Miejskiej do uchwalenia bez uwzględnienia orzeczeń sądu administracyjnego, wydanych w związku ze złożonymi zarzutami stron. Wyroki te wydane bowiem zostały po uchwaleniu m.p.z.p. i przedstawiają się następująco:

1. Wyrok NSA w Lublinie z 11.06.2003 r., ze skargi W. Z. na uchwałę Rady Miejskiej odrzucającą jego zarzut dot. przekształcenia działek na budowlane, oraz drogi szybkiego ruchu,

2. Wyrok NSA w Lublinie z 17.06.2003 r., ze skargi J. i S. G. na uchwałę Rady Miejskiej odrzucającą ich zarzut dot. przekształcenia działek na budowlane,

3. Wyrok NSA w Lublinie z 3.07.2003 r., ze skargi J. W. na uchwałę Rady Miejskiej odrzucającą jego zarzut dot. przekształcenia działek na budowlane,

4. Wyrok NSA w Lublinie z 11.06.2003 r., ze skargi J. D. na uchwałę Rady Miejskiej odrzucającą jego zarzut dot. przekształcenia działek na budowlane,

5. Wyrok NSA w Lublinie z 12.06.2003 r., ze skargi Z. L. na uchwałę Rady Miejskiej odrzucającą jego zarzut dot. naruszenia ich interesu prawnego przez zmianę m.p.z.p.,

6. Wyrok WSA w Lublinie z 6.02.2004 r., ze skargi W. i H. K. na uchwałę Rady Miejskiej odrzucającą ich zarzut dot. usytuowania stacji trafo i zaprojektowania drogi dojazdowej,

7. Wyrok WSA w Lublinie z 23.01.2004 r., ze skargi K. Ł. i in. na uchwałę Rady Miejskiej odrzucającą ich zarzut dot. obsługi komunikacyjnej - przebiegu drogi KDZ,

8. Wyrok NSA w Lublinie z 21.11.2003 r., ze skargi T. P., M. Z. i J. B. na uchwałę Rady Miejskiej odrzucającą ich zarzuty dotyczące zasady dyspozycyjności funkcjonalnej terenu.

Wskazane w zarzucie z punktu 2 działki gruntu zostały w zaskarżonej uchwale wyłączone spod regulacji m.p.z.p., tymczasem brak jest - według autora skargi - podstaw prawnych do dokonania takiego wyłączenia na etapie podejmowania uchwały, zatwierdzającej projekt planu.

W dalszej części skargi przytoczono orzeczenia sądów administracyjnych zawierające ocenę uchybień organów gminy podczas sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, analogicznych do wskazanych niniejszą skargą. I tak, w wyrokach WSA w Białymstoku z dnia 6.03.2007 r. sygn. II SA/Bk 26/07 (LEX nr 334805) i z dnia 19.01.2006 r. sygn. akt II SA/Bk 322/05 wyrażone zostało stanowisko, że wyłączenie działek gruntu spod regulacji planu zagospodarowania przestrzennego uzasadnione tym, iż wyłączenie "umożliwiło zatwierdzenie planu na pozostałym terenie bez zbędnego przedłużania czasu opracowania" stanowi naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w części wyłączającej z planu wymienione działki. Dlatego też cytowanymi wyrokami sąd stwierdził nieważność uchwał o m.p.z.p. w części wyłączającej spod regulacji planu określone działki. W uzasadnieniach wyroków sąd podał, że w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy może uchwalać m.p.z.p. dla terenu gminy, który wydzieli dla takiego opracowania. Ma jednak obowiązek, podejmując uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p., określenia granic obszaru objętego planem. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, jeżeli uchwała o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. nie zostanie zaskarżona, to wówczas obszar objęty pracami planistycznymi zostaje ostatecznie zamknięty (wyrok NSA z 6 grudnia 1999 r., IV SA/1407/99, LEX nr 48254). Podjęcie rozstrzygnięcia o wyłączeniu działek na etapie podejmowania uchwały zatwierdzającej projekt planu nie jest przewidziane w ustawie, stanowi wyraz naruszenia zasady równości wobec prawa właścicieli gruntów objętych planem, a także naruszenie interesu prawnego właściciela takiej "wyłączonej działki".

Końcowo Prokurator Rejonowy oddał, że w związku z obowiązywaniem uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pojawił się problem funkcjonowania w obiegu prawnym dwóch wersji załączników graficznych do przedmiotowej uchwały dotyczących rejonu ulic D. i B. Jeden z załączników, w wersji uwzględniającej uzgodnienia, o których mowa w zarzucie 1, funkcjonował w obiegu prawnym w Wydziale Architektury, Budownictwa i Urbanistyki Urzędu Miasta, zaś drugi w wersji z II wyłożenia został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Na zlecenie Zarządu Miasta w czerwcu 2008 r. została sporządzona opinia biegłego architekta mgr inż. arch. M. K. w sprawie zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część I – R. w obszarze ul. D. i B., zawierająca porównanie planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miasta w 2002 r. i ogłoszonego w Dzienniku Ustaw Województwa z planem, którym posługiwał się Wydział Architektury, Budownictwa i Urbanistyki Urzędu Miasta.

Z wniosków opinii wynika, że załącznik graficzny funkcjonujący w obiegu prawnym w Wydziale Architektury, Budownictwa i Urbanistyki nie jest obowiązującym dokumentem. Obowiązuje natomiast dokument opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa. Nadto z opinii wynika, że Zarząd Miasta nie dopełnił wymogów proceduralnych odnoszących się do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na etapie po II wyłożeniu planu, kiedy to zmiany do projektu planu zostały wprowadzone w trybie uzgodnień z właścicielami działek.

W odpowiedzi na skargę Prokuratora Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o oddalenie skargi.

Zdaniem autora odpowiedzi na skargę określenie w tej skardze przedmiotu sprawy jest ogólnikowe, niespójne i niejednoznaczne. Żaden z dwóch rejonów planistycznych nie został bowiem w zaskarżonym m.p.z.p. określony nazwą "osiedle R.".

Można się tylko domyślać, że skarżącemu chodzi o części planu, tj. obszar północno-wschodni zabudowany przez SM "R.", ale o nieokreślonych granicach. Użyte w skardze wyrażenie "osiedle R. w obszarze ulicy D. i B." wymaga zatem doprecyzowania przez wskazanie granic zaskarżonego obszaru na załączniku graficznym.

W tak samo niekompletny sposób został sformułowany drugi zarzut skargi, w którym strona skarżąca żąda stwierdzenia nieważności "części dotyczącej § 1 ust. 2 powyższej uchwały", a więc tylko zapisu części tekstowej uchwały, bez wskazania granic wyliczonych w niej obszarów planistycznych na rysunkach planu i z pominięciem faktu, że część graficzna uchwały podlega zaskarżeniu łącznie z jej częścią tekstową. Dopiero z części graficznej zaskarżonej uchwały Rady Miasta wynika, że tereny wyłączone z przedmiotowego planu w § 1 ust. 2 są zlokalizowane zarówno w obszarze planistycznym północno-wschodnim jak i w obszarze zachodnim (między Al. K., Al. W. oraz granicą administracyjną miasta – tzw. "R. W."). Oznaczałoby to zaskarżenie fragmentów obu rejonów części I planu.

Widoczna jest ponadto rozbieżność określeniu przedmiotu sprawy na wstępie skargi i w zarzucie 2. Na wstępie skarżący zaskarża plan " w części dotyczącej § 1 ust. 2", aby następnie formułując zarzut 2 wymienić tylko niektóre z wyłączonych w tymże § 1 ust. 2 fragmentów planu. Domyślać się można, że zaskarżona jest nie cała treść § 1 ust. 2, ale tylko wybrana jej część, jednakże sformułowanie skargi powinno być w tym względzie jednoznaczne. Pełnomocnik Rady Miasta podkreśla, iż z treścią zaskarżonego § 1 ust. 2 m.p.z.p. wiąże się ściśle treść § 89, którą skarżący zupełnie zignorował.

Z wymienionych wyżej powodów sposób określenia przez Prokuratora Rejonowego przedmiotu skargi narusza – w ocenie Rady Miasta – przepisy art. 46 § 2 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co uzasadnia odrzucenie skargi.

Zdaniem Rady Miasta skarga Prokuratora jest niezasadna również ze względów merytorycznych.

W kwestii zarzutów odnoszących się do naruszenia procedury planistycznej powtórzono argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę Wojewody.

Ponadto wskazano, że Rada Miasta zaskarżoną uchwałą z dnia 29 sierpnia 2002 r. wyłączyła z przedłożonego do uchwalenia projektu planu niektóre części planistyczne ze względu na wniesione przez zainteresowane osoby skargi do sądu administracyjnego na uchwały w przedmiocie odrzucenia ich zarzutów, do projektu planu, które to skargi w tym czasie nie były jeszcze rozstrzygnięte. Zdaniem pełnomocnika Rady Miasta nie naruszało to procedury planistycznej, gdyż wyłącznie powyższe dokonane zostało w stosownej formie, tj. uchwała Rady, a ściśle jej zaskarżonym przepisem § 1 ust. 2, który dokładnie określał, na czym wprowadzona zmiana granic planu polegała i jaki był jej zakres.

Po zakończeniu postępowań przed WSA i NSA, w których skargi zostały oddalone bądź odrzucone Rada Miasta uchwaliła miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla terenów o numerach: I/3, /4, I/5, I./7, I/8, I/10, I/12, I/13, I/14, I/16, I/19 i I/22. Natomiast po zakończeniu postępowań sądowoadministracyjnych (w których uwzględniono skargi) dla terenów oznaczonych numerami: I/1, I/2, I/6, I/9, I/11, I/15, I/17, I/18, I/20 i I/21 nie można było prowadzić procedury planistycznej w dotychczasowym trybie zmiany planu, gdyż zaczęła obowiązywać nowa ustawa dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która pozbawiła mocy stare plany będące punktem odniesienia dla dokonania zmian.

W tej sytuacji należało przystąpić do sporządzenia (a nie zmiany) planu dla tych fragmentów planu wyłączonych w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Dla tych terenów Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dla terenów Nr I/18 i Nr I/21 procedura taka nie została jeszcze wszczęta.

Na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. a następnie w piśmie procesowym z dnia 3 czerwca 2009 r. Prokurator Rejonowy doprecyzował zakres zaskarżenia przedmiotowej uchwały w ten sposób, iż wskazał jako przedmiot zaskarżenia § 1 ust. 1 uchwały obejmujący obszar północno-wschodni, w części pomiędzy ul. D. i ul. B., a wąwozem od strony zachodniej, oznaczony w części północnej symbolem M3, zaś w części południowej M2, a także § 1 ust. 3 uchwały, tj. odpowiadający zaskarżonej części tekstowej rysunek planu oraz § 1 ust. 2 cyt. uchwały i odpowiadający tej części rysunek planu.

Ponadto Prokurator zmodyfikował treść zarzutu z pkt 2 swojej skargi poprzez wyeliminowanie z jego opisu oznaczeń numerowych terenów wyłączonych spod regulacji planu zastępując je ogólnym określeniem "terenów w nim wymienionych".

W odpowiedzi na pismo Prokuratora pełnomocnik Rady Miasta w piśmie z dnia 15 lipca 2009 r. stwierdził, że w istocie strona skarżąca rozszerzyła zakres skargi, a jednocześnie z naruszeniem art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie określiła naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonych nowych fragmentów uchwały Nr [...].

Na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. Sąd wezwał do udziału w sprawie w charakterze uczestników właścicieli i współwłaścicieli działek nr 10, 11, 13 i 14 przy ul. D. w L.

Osoby te brały udział w procedurze planistycznej poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały, w szczególności zgłaszały zarzuty i protest, w związku z czym w świetle dyspozycji art. 33 § 1 p.p.s.a. należało uznać, że wynik postępowania sądowego dotyczy ich interesu prawnego i winny być uczestnikami tegoż postępowania.

Na rozprawę w dniu 22 września 2009 r. stawili się spośród tych uczestników: J. C., K. D. i B. C., którzy pozostawili rozpoznawane skargi do uznania Sądu oświadczając jednocześnie, iż chcieliby, aby droga dojazdowa do ich działek przebiegała w wersji przyjętej w protokole uzgodnień dnia 8 lipca 2002 r.

Na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. Sąd zarządził na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączenie spraw ze skarg: Wojewody oraz Prokuratora Rejonowego w celu ich łącznego rozpoznania i ich rozstrzygnięcia.

Sprawy te pozostają ze sobą w związku, bowiem dotyczą tej samej uchwały Rady Miasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając powyższe skargi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekania m.in. w sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego, organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. We wskazanym zakresie przedmiotowym mieszczą się uchwały organów stanowiących podjęte w sprawach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.z.p."), pod rządami której został uchwalony plan będący przedmiotem niniejszej sprawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. (Także art. 14 ust. 8 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., stanowi, iż plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego).

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne polega na badaniu zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały lub zarządzenia organu gminy daje organowi nadzoru (wojewodzie) norma art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. , Nr 142, poz. 1591 ze zm.; powoływanej dalej jako " u.s.g."), przy czym organ nadzoru może to uczynić po upływie 30-dniwego terminu z art. 91 ust. 1 tej ustawy, w ciągu którego mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważność uchwały lub zarządzenia.

Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie.

Uprawnienie prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynika z kolei z dyspozycji art. 8 i art. 50 § 1 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały w aspekcie jej zgodności z prawem, należy podzielić argumentację wniosku Wojewody odnośnie naruszenia procedury planistycznej w części dotyczącej ustalenia w projekcie zmiany planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze miasta – część I , przebiegu i parametrów drogi dojazdowej do obsługi działek nr 10, nr 11, nr 13 i nr 14 położonych przy ul. D. To samo trzeba stwierdzić w odniesieniu do skargi Prokuratora Rejonowego w zakresie, w jakim ta skarga pokrywa się ze skargą Wojewody.

Jak trafnie to wskazał w uzasadnieniu skargi organ nadzoru, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest uchwalany po przeprowadzeniu szczegółowo określonej przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (w okresie obowiązywania której – jak wyżej wskazano – podjęta została zaskarżona uchwała), sformalizowanej procedury planistycznej. Według art. 18 u.z.p. po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, organ wykonawczy gminy zobowiązany jest podjąć w prawem ustalonym porządku określone czynności mające na celu sporządzenie projektu takiego planu. Z treści art. 18 ust. 2 pkt 1-6 u.z.p. wynika, że organ wykonawczy gminy, na pewnym etapie procedury planistycznej, obowiązany jest wyłożyć projekt planu i prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni , dokonując stosownych ogłoszeń i zawiadomień.

Z wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu wiążą się uprawnienia do wniesienia zarzutów i protestów (art. 24 i art. 23 u.z.p.). W przeciwieństwie do obecnie obowiązującej ustawy, w poprzednim stanie prawnym (obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r.) ustawodawca dopuszczał możliwość kwestionowania za pomocą tych środków prawnych ustaleń projektu planu jeszcze na etapie jego tworzenia.

Wniesione protesty i zarzuty podlegały rozpatrzeniu przez organ wykonawczy gminy, który mógł je uwzględnić w projekcie planu (art. 18 ust. 2 pkt 8 u.z.p.). W przypadku zaś ich nieuwzględnienia przekazywane one były do rozpatrzenia radzie gminy, która mogła podjąć uchwałę o ich uwzględnieniu bądź nie. Uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu (w całości lub części) podlegała z kolei zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 24 u.z.p.).

Art. 25 u.z.p. stanowi, że w razie stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności , o których mowa w art. 18 ust. 2 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Wprawdzie wskazana norma odnosi się wprost do rady gminy, jednakże Sąd podziela stanowisko Wojewody, iż ze względu na reguły wykładni systemowej i celowościowej należy przyjąć, że nakaz ponowienia czynności planistycznych w niezbędnym zakresie obowiązuje również w przypadku dokonania zmian w projekcie planu przez organ wykonawczy gminy na skutek uwzględnienia przezeń protestów lub zarzutów.

Jak wynika z akt sprawy, w postępowaniu poprzedzającym podjęcie przedmiotowej uchwały Prezydent Miasta nie dopełnił powyższego obowiązku.

Bezsporne jest, iż po drugim wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w obszarze miasta – część I właściciele działek nr 10, 11 i 14 przy ul. D złożyli – stosownie do treści art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2 u.z.p. – protest i zarzuty. W dokumentacji planistycznej znajduje się protokół uzgodnień z dnia 26 czerwca 2002 r. i z dnia 8 lipca 2002 r., "w sprawie ostatecznego ustalenia w projekcie zmiany planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze miasta L. – część I, przebiegu i parametrów drogi dojazdowej niezbędnej do obsługi działek nr 11, nr 13 i nr 14 położonych przy ul. D. 25, 27 i 27 A". Protokół ten podpisali pracownicy Wydziału Strategii i Rozwoju Urzędu Miejskiego biorący udział w powyższej czynności oraz właściciele bądź współwłaściciele działek nr 10, nr 11, nr 13 i nr 14.

Na podstawie zawartej ugody dokonano korekty rysunku planu poprzez wyznaczenie dla obsługi komunikacyjnej działek nr 14, 11 i 13 ciągu pieszo-jezdnego (jako drogi wewnętrznej o symbolu KX1 szerokości 5 m) wydzielając go z ww. działek w następujący sposób: z działki nr 14 – 2 m, z działki nr 11 – 3 m i z działki nr 13 – 5 m (od granicy z działką nr 14). W wyniku dokonanych uzgodnień ustalono (jak wyjaśnił to pełnomocnik Rady Miejskiej na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. – k. 184), że droga dojazdowa nie dotyczy działki nr 10, mimo że w pierwotnej wersji (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym wchodziła ona również w tę działkę. Wprowadzono nadto symbol M4 dla terenu położonego przy skorygowanym przejeździe.

Mimo dokonanej zmiany w rysunku planu Prezydent Miasta - wbrew obowiązkowi wynikającemu z cyt. art. 25 u.z.p. – nie ponowił w niezbędnym zakresie czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 u.z.p. Następnie zaś, w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 24 października 2002 r. Nr 124, poz. 2670 opublikowano zaskarżoną uchwałę wraz z rysunkiem planu nie uwidaczniającym zmian wynikających z uwzględnionych, omówionych wyżej, zarzutów i protestu. Droga dojazdowa do działek nr nr 10, 11, 13 i 14 przy ul. Do. została na tym rysunku przedstawiona w sposób wskazany w drugim wyłożeniu planu.

Argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę, według której ze względu na drobny charakter zmiany planu dokonanej w wyniku uwzględnienia dwóch zarzutów i protestu i polegającej jedynie na korekcie drogi wewnętrznej dojazdowej do działek nr nr 10, 11, 13 i 14 oraz nie mającej żadnego wpływu na działki położone w dalszym sąsiedztwie, nie zdezaktualizowały się dokonane wcześniej uzgodnienia projektu planu i nie zachodziła potrzeba powtarzania procedury planistycznej, tj. dokonywania ponownych uzgodnień ani ponownego wyłożenia projektu planu, jest nieprzekonująca. Należy bowiem przyjąć, że dokonywanie zmian w projekcie planu, dotyczących choćby niewielkiego jego fragmentu, bez stworzenia możliwości wniesienia zarzuty do projektu w nowym kształcie, stanowi istotne naruszenie procedury planistycznej. Zdaniem Sądu niezbędne jest w takiej sytuacji przynajmniej ponowienie czynności wyłożenia projektu planu. Rozważenia wymaga natomiast kwestia, czy ponawiane czynności planistyczne nie powinny być ograniczone jedynie do części projektu planu objętej zmianą. Ocena zakresu koniecznego ponowienia procedury należy do organu sporządzającego projekt planu, natomiast weryfikacji prawidłowości jego działań dokonuje rada uchwalająca plan. Warto podkreślić, że na gruncie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (w oparciu, o które podjęto zaskarżoną uchwałę) przeważał pogląd o konieczności powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w przypadku dokonania zmian w projekcie, gdyż przepisy tej ustawy poddały ochronie interes prawny osób władających nieruchomościami jeszcze w toku sporządzania planu (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne – Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 186).

Nie do przyjęcia jest nadto argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę, iż rzeczywiście uchwalonym planem w dniu 29 sierpnia 2002 r. (uchwała Nr [...]) jest plan, którego częścią jest rysunek uwzględniający wprowadzone zmiany wynikające z dokonanych uzgodnień, a zaistniała pomyłka w publikacji była pomyłką ściśle techniczną.

Niezależnie bowiem od tego, czy istotnie projekt rysunku planu był objęty zaskarżoną uchwałą w jego wersji po naniesieniu powyższych zmian, a także bez względu na przyczyny skierowania do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa niewłaściwego fragmentu rysunku planu, przedmiotowa uchwała może być poddana ocenie pod względem jej legalności tylko w postaci, w jakiej opublikowano ją w Dzienniku Urzędowym Województwa. W świetle bowiem dyspozycji art. 88 ust 1 Konstytucji RP ogłoszenie jest niezbędnym warunkiem wejścia w życie wszystkich rodzajów aktów prawnych, tak powszechnie obowiązującego prawa na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, jak i aktów prawa miejscowego. Jest to zasada niezwykle ważna, gdyż oznacza ona, że tylko akt prawny, który został należycie ogłoszony istnieje w znaczeniu prawnym.

W przeciwnym razie nie może on obowiązywać i wywoływać skutków prawnych. Wypada przy tym zauważyć, że mimo upływu siedmiu lat od podjęcia przedmiotowej uchwały nie dokonano stosownego jej sprostowania w trybie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.).

W myśl art. 27 ust. 1 u.z.p. każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W świetle przedstawionych rozważań przedmiotowa uchwała Rada Miejskiej w części zaskarżonej przez Wojewodę podlegała stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Takiemu rozstrzygnięciu nie sprzeciwia się przy tym fakt upływu terminu określonego w art. 94 ust 1 u.s.g. Stosownie do dyspozycji powyższego przepisu ograniczenie czasowe możliwości stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenie organu gminy (do roku od dnia ich podjęcia) nie dotyczy bowiem sytuacji, gdy są one aktami prawa miejscowego.

Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały jest podnoszona w odpowiedzi na skargę Wojewody okoliczność, iż ten organ nadzoru nie orzekł o nieważności kwestionowanej obecnie części uchwały we własnym zakresie na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. jak również to, że nie spostrzegł on niezgodności między oryginalnym egzemplarzem planu, a egzemplarzem skierowanym do publikacji.

Jeżeli chodzi o skargę Prokuratora Rejonowego, to podlegała ona uwzględnieniu tylko w takim zakresie, w jakim pokrywa się ze skargą Wojewody.

Dalej idące zarzuty i żądania Prokuratora są – zdaniem Sądu – niezasadne.

W punkcie 1 swojej skargi Prokurator podnosi naruszenie procedury planistycznej (art. 18 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 25 u.z.p.), poprzez dokonanie zmian w przedstawionym do uchwalenia po drugim wyłożeniu projekcie planu w trybie nieznanym ustawie, a mianowicie w formie uzgodnień z właścicielami działek co do przebiegu drogi dojazdowej od strony ulicy B. o symbolu KX1 oraz wprowadzenia oznaczenia "M4" w rejonie ulic D. i B.

W piśmie procesowym z dnia 3 czerwca 2009 r. wskazano jako przedmiot zaskarżenia § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały obejmujący obszar północno-wschodni, w części pomiędzy ul. D. i ul. B., a wąwozem od strony zachodniej oznaczony symbolem w części północnej M3, zaś w części południowej M2, a także § 1 ust. 3 uchwały, tj. odpowiadający zaskarżonej części tekstowej rysunek planu.

Powyższy zarzut jest zasadny tylko w części obejmującej zmiany ustaleń dokonanych na rysunku projektu planu po jego drugim wyłożeniu, które nie spowodowały – chociaż powinny – powtórzenia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie, a nadto nie zostały wprowadzone do rysunku planu opublikowanego w Dzienniku Urzędowym.

Jak wyżej wskazano, przedmiotem oceny legalności zaskarżonej uchwały może być tylko jej wersja opublikowana. Dlatego też Sąd nie może odnieść się w niniejszej sprawie do zarzutów dotyczących obszaru wykraczającego poza teren, co do którego dokonano wiążących uzgodnień, ale – z naruszeniem procedury planistycznej – nie wprowadzono na nim stosownych zmian w opublikowanym rysunku planu. Chodzi tu w szczególności o teren oznaczony symbolem "M4" w rejonie ulic D. i B., wprowadzenie którego to oznaczenia – jak przyznano w skardze – nie było objęte dokonanymi uzgodnieniami. W tym względzie zarzut dotyczy wersji nieopublikowanej fragmentu rysunku planu, która z tego powodu nie weszła w życie i nie stała się prawem miejscowym, a Sąd nie jest władny jej oceniać.

W tym miejscu należy zaznaczyć, iż Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora, iż dokonanie uzgodnień między przedstawicielami organu wykonawczego gminy, a właścicielami (współwłaścicielami) nieruchomości, którzy złożyli protesty i zarzuty do projektu planu, jest wadliwe, gdyż ustawa nie przewiduje takiej formy uwzględnienia tych środków prawnych. Należy bowiem zauważyć, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w ogóle nie określa, w jakiej formie organ wykonawczy gminy uwzględnia wniesione protesty i zarzuty. Art. 18 ust. 2 pkt 8 u.z.p. mówi jedynie o rozpatrzeniu przez zarząd gminy wniesionych protestów i zarzutów w określonym czasie oraz przedstawieniu radzie gminy protestów i zarzutów nie uwzględnionych w projekcie planu. Inaczej jest przy rozpatrywaniu tych środków przez radę gminy, gdyż wówczas art. 23 ust. 4 u.z.p. ( w odniesieniu do protestu) i art. 24 ust. 3 u.z.p. ( w odniesieniu do zarzutu) wymagają podjęcia uchwały.

Należy zatem przyjąć, że uwzględnienie zarzutu bądź protestu przez organ wykonawczy gminy nie wymaga szczególnej formy. Wystarczy – jak się wydaje – pisemne zawiadomienie osoby zainteresowanej o uwzględnieniu wniesionego przez nią środka.

Istotne jest natomiast wprowadzenie stosownej zmiany do projektu planu będące wyrazem tego uwzględnienia (co w sprawie niniejszej – jak wyżej wskazano – nie nastąpiło w wersji opublikowanej rysunku planu). Dokonanie uzgodnień między organem wykonawczym, a osobami wnoszącymi zarzuty bądź protesty i sporządzenie na tę okoliczność protokołu nie narusza zatem – w ocenie Sądu - prawa. Na marginesie warto zaznaczyć, że strona skarżąca kwestionując tę czynność nie wskazuje sama, w jakiej formie – jej zdaniem – organ sporządzający projekt planu winien uwzględnić zarzuty i protesty.

Chybiony jest także zarzut sformułowany w punkcie 2 skargi Prokuratora Rejonowego odnoszący się do wyłączenia spod regulacji planu w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały określonych terenów pomimo objęcia ich uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie kwestionuje generalnej zasady, iż obszar objęty uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa obszar objęty pracami planistycznymi, zatem uchwalony następnie plan nie może dotyczyć obszaru większego i wchodzić na tereny nie wymienione w tej pierwszej uchwale (co jest oczywiste), ale nie powinien też wyłączać części terenów w niej wymienionych ze swojego działania i zmniejszać w ten sposób obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu. Taka jest też istota przytoczonych w skardze orzeczeń sądów administracyjnych.

Jednakże uszło uwadze strony skarżącej, iż w uchwale nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] o przystąpieniu do zmiany planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w obszarze miasta przewidziano w § 3 możliwość wyłączenia z zakresu opracowania będącego przedmiotem postępowania określonego rejonu (rejonów) planistycznego jeżeli zajdą okoliczności ich dotyczące powodujące konieczność odroczenia postępowania lub jego powtórzenia w całości lub części.

W zaskarżonej uchwale powodem wyłączenia niektórych obszarów z jej uregulowań był fakt nie zakończenia postępowań sądowoadministracyjnych dotyczących skarg na uchwały o odrzuceniu zarzutów.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż "W sytuacji, gdy rada gminy w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określi jego granice, a jednocześnie przewidzi możliwość uchwalania częściowych planów dla tego obszaru, to opracowanie przez organ wykonawczy gminy projektu planu częściowego, a następnie jego uchwalenie przez radę, nie wiąże się z naruszeniem jej właściwości i nie stanowi naruszenia przepisów prawa" (wyrok NSA z 11 września 2007 r. sygn. II OSK 759/07 – LEX nr 384425). Z kolei w wyroku z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. IV SA/Po 319/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podniósł, że "Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają postanowień uniemożliwiających radzie gminy podjęcie uchwały przewidującej możliwość uchwalenia częściowego planu miejscowego dla mniejszych terenów, o ile mieszczą się one w granicach określonych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu". W tymże wyroku Sąd wskazał nadto, iż rada gminy jest uprawniona do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której załącznik graficzny zakreśla cały obszar objęty uchwałą, bez sprecyzowania obszarów, dla których przewiduje się poszczególne etapy uchwalania planu". W stanie faktycznym sprawy, na tle której sformułowano powyższą tezę, uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu przewidywała przy tym, że opracowanie i uchwalenie planu może występować odrębnie dla poszczególnych fragmentów tego obszaru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę aprobuje wskazany kierunek orzecznictwa.

Ubocznie wypada zauważyć, że – jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę Prokuratora - po zakończeniu postępowań sądowych Rada Miasta uchwaliła już miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla 11 z 22 wyłączonych obszarów z planu zaskarżonego, a dla 8 z nich podjęła uchwałę (dnia [...]) o przystąpieniu do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna nie została dotychczas wszczęta jedynie w odniesieniu do dwóch obszarów (Nr I/18 i Nr I/21) spośród wyłączonych zaskarżoną uchwałą.

Dodatkowo należy podnieść, iż nie jest zasadne żądanie zawarte w odpowiedzi na skargę Prokuratora, odrzucenia tej skargi na podstawie art. 46 § 2 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ze względu na nieokreślenie w sposób jasny i jednoznaczny przedmiotu skargi. Pewne wątpliwości istniejące w tym zakresie zostały bowiem wyjaśnione przez Prokuratora na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. , a następnie sprecyzowanie przedmiotu skargi nastąpiło – na żądanie Sądu – w piśmie procesowym z dnia 3 czerwca 2009 r. Nie zachodziła zatem żadna z podstaw wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a. do odrzucenia skargi.

Skarga Prokuratora w części określonej w sentencji wyroku podlegała zaś merytorycznemu oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. ze wskazanych wyżej przyczyn.

W części, w której Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., iż nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Z akt sprawy wynika, że uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miasta przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – rejon ulic D. – B. w oparciu o przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Załącznik graficzny do tej uchwały oraz jej uzasadnienie wskazują, iż obejmuje ona także obszar, którego dotyczyła uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie, której nieważność w tej części stwierdzono niniejszym wyrokiem.

Oznacza to, że postępowanie w sprawie planu z 29 sierpnia 2002 r. , które było przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej nie będzie kontynuowane, skoro w odniesieniu do przedmiotowego terenu została wszczęta odrębna procedura planistyczna zmierzająca do uchwalenia nowego planu. Brak jest zatem podstaw do formułowania w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, gdyż sprawa nie będzie ponownie rozpatrywana przez organ (art. 141 § 1 zd. 2 p.p.s.a.).

Z przytoczonych wyżej względów i na podstawie wskazanych przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.