Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 236/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154, art. 156 par. 1, art. 157 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

9UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2018 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ), działając na podstawie art. 156 § 1

w związku z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.), po rozparzeniu wniosku E. W. (dalej: strona, skarżący) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1985 r. znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją z [...] czerwca 1985 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] marca 1985 r. uchylającą z urzędu, na podstawie art. 154 K.p.a., decyzję Prezydenta Miasta T.

z [...] czerwca 1984 r. zatwierdzającą plan realizacji i udzielającą T. i H. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. K. [...] w T. (aktualnie działka o nr ewid. [...]). Powodem uchylenia decyzji z [...] czerwca 1984 r. była okoliczność wprowadzenia w błąd organu co do legitymowania się przez ówczesnych inwestorów T. i H. C. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którzy wykazali, że na mocy aktu notarialnego z [...] sierpnia 1978 r. Rep A nr [...] są użytkownikami wieczystymi nieruchomości przy ul. K.[ w T. Nie wskazali jednak, że z uwagi na nierozpoczęcie budowy w ciągu 2 lat od dnia zawarcia aktu notarialnego decyzją Prezydenta Miasta T. z [...] kwietnia 1984 r., a więc przed datą wydania ww. pozwolenia na budowę, umowa oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości przy ul. K. [...] została rozwiązana.

Obecnie właścicielką nieruchomości inwestycyjnej jest skarżąca, która w piśmie

z 20 marca 2018 r wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1985 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1985 r. GINB wyjaśnił, że została ona wydana na podstawie art. 154 K.p.a. który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołany przepis może mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy niedające organowi żadnego luzu decyzyjnego. Nie budziło wątpliwości organu, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie należy do decyzji uznaniowych, tylko do decyzji związanych. Spełnienie przez inwestora wymagań określonych przepisami prawa obligowało bowiem właściwy organ do udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja ta nie zalicza się nadto do decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Zdaniem GINB doszło więc do naruszenia art. 154 K.p.a. jednak nie w stopniu rażącym.

Z dokonanych przez GINB ustaleń wynikało, że od wydania kontrolowanej decyzji organu wojewódzkiego upłynęło ponad 33 lata. Okoliczność ta ma zaś istotne znaczenie z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt

P 46/13, w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Organ powołał się także na pogląd NSA wyrażony w wyroku z 25 lutego 2016 r. w sprawie II OSK 1603/14, według którego znaczny upływ czasu, o którym mowa w ww. wyroku TK musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje.

W ocenie GINB brak jest negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, które przemawiałyby za stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1985 r. Na datę udzielenia pozwolenia na budowę ówcześni inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane pozwolenia na budowę mogło być wydane osobie, które wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Powyższa regulacja miała charakter bezwzględnie obowiązujący

i niedopuszczalnym było jej wydanie zanim inwestor nie wykaże przysługujące mu prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na potrzeby realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. Decyzja Prezydenta Miasta T. z [...] czerwca 1984 r. powinna być zatem wyeliminowana z obrotu prawnego, jednak dokonano tego

w niewłaściwym trybie.

Końcowo organ wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 1985 r. nie jest obarczona jakąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że niedopuszczalnym było zastosowanie nadzwyczajnego trybu z art. 154 K.p.a. przez organy w rozpatrywanym stanie faktycznym. Organy działały wbrew przesłankom w nim wskazanych. W orzecznictwie podkreśla się, że na podstawie ww. przepisu nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie.

Organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji powołując się na upływ czasu oraz wyrok TK z 12 maja 2015 r., podczas gdy treść tego wyroku skierowana jest do ustawodawcy, którego obowiązkiem jest znowelizowanie przepisu. Sam wyrok nie spowodował żadnej zmiany normatywnej, a jedynie spowodował nałożenie na ustawodawcę obowiązku uzupełnienia wskazanej luki prawnej. Rozstrzygnięcie przez TK o tym, jaki konkretnie okres musi minąć od daty wydania decyzji, aby nie można było stwierdzić jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, nie byłoby zresztą możliwe, albowiem określenie takiego terminu jest wyłącznie domeną ustawodawcy.

Skarżąca wskazała, że wbrew stanowisku organu rozpatrującego sprawę organy administracji publicznej nie są wyposażone w kompetencje do stosowania bezpośrednio Konstytucji RP. Taka kompetencja przysługuje wyłącznie sądom. Wbrew ustaleniom organu do uzyskania pozwolenia na budowę nie jest koniecznym wykazywanie prawa własności nieruchomości. Na gruncie prawa budowlanego ustawodawca posługuje się pojęciem "wykazania prawa do dysponowania gruntem". Pojęcie to obejmuje nie tylko prawo własności, ale także prawa obligacyjne. Stąd inwestor nie musi wykazywać prawa własności nieruchomości.

Zdaniem skarżącej, z kolei kryterium skutków gospodarczych nie może być uznawane jako wyłączne kryterium kwalifikowania danego naruszenia prawa jako rażącego. Końcowo wskazano, że usuniecie z obrotu prawnego ostatecznego rozstrzygnięcia pozwolenia na budowę w trybie art. 154 K.p.a. stanowiło rażące naruszenie prawa.

Decyzją z [...] listopada 2018 r. znak: [...] GINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję organ ponownie przeanalizował dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Ponadto o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Przypomniał, że T. i H. C., w dacie wydania pozwolenia na budowę nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z uwagi bowiem na nierozpoczęcie budowy w ciągu 2 lat od dnia zawarcia aktu notarialnego decyzją Prezydenta Miasta T. z [...] kwietnia 1984 r. rozwiązana została umowa oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości przy ul. K.j [...]. Organ zgodził się z odwołującą, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie zalicza się do decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa oraz, że decyzja, udzielająca pozwolenia na budowę wydana na podstawie ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie należy do decyzji uznaniowych, tylko do decyzji związanych. W sprawie doszło więc do naruszenia art. 154 K.p.a., jednak naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Organ podał, że od wydania kontrolowanej decyzji upłynęło ponad 33 lata i okoliczność tę należało wziąć pod uwagę z uwagi na wyrok TK z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

GINB podkreślił, że skarżąca nie kwestionuje, że ówcześni inwestorzy na datę udzielenia pozwolenia na budowę nie byli już użytkownikami wieczystymi, a tym samym nie posiadali prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością przy ul. K. [...] w T. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Dodatkowo, stosownie do treści § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm.) do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należało dołączyć dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach.

Po dokonaniu ponownej analizy materiału dowodowego zgromadzonego

w sprawie GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 1985 r. nie jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. tj. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania,

w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę na decyzję GINB wniosła strona zarzucając naruszenie:

1. art. 15 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie i tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, polegające na bezkrytycznym przyjęciu stanowiska i oceny organu I instancji, bez odniesienia się do dalszych argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i tym samym wadliwym sporządzeniu uzasadnienia;

2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i stwierdzenie braku podstaw do stwierdzania nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1985 r. wydanej na podstawie art. 154 K.p.a. w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego na działce przy ulicy K. [...] w T., oraz decyzji organu I instancji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podczas gdy decyzje te obarczone były kwalifikowaną wadą prawną, i tym samym utrzymanie decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa poprzez uchylenie pozwolenia na budowę na podstawie przepisu art. 154 K.p.a.,

3. art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 154 K.p.a. poprzez błędną wykładnię

i bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności pomimo, że organy wadliwie zastosowały tryb z art. 154 K.p.a. do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego na działce przy ulicy K. [...] w T.,

4. art. 156 § 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1985 r. wydanej na podstawie art. 154 K.p.a. w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego na działce przy ulicy K. [...] w T., oraz decyzji organu I instancji ze względu na upływ czasu oraz treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (P 46/13) podczas, gdy treść tego wyroku przede wszystkim skierowana jest do ustawodawcy, którego obowiązkiem jest znowelizowanie art. 156 § 2 K.p.a., a ponadto w drodze wykładni art. 156 § 2

w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie można określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa;

5. art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i przyjęcie, że pomimo, iż treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. utrzymującej

w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1985 r. wydanej na podstawie art 154 K.p.a. w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę oraz decyzji organu I instancji, pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, brak jest podstaw do wyeliminowania tych aktów z obrotu prawnego z uwagi na upływ czasu, podczas, gdy rażące naruszenie prawa nie pozostawia wątpliwości co do bezpośredniego rozumienia treści art. 154 K.p.a.,

6. art. 6 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ze względu na wystąpienie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci braku negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, podczas, gdy kryterium skutków gospodarczych nie może być uznawane jako wyłączne kryterium kwalifikowania danego naruszenia prawa jako rażącego naruszenia prawa,

a usunięcie z obrotu prawnego ostatecznego rozstrzygnięcia pozwolenia na budowę w trybie art. 154 K.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa procesowego,

i tym samym godzi w zasadę praworządności.

Mając to na uwadze wniosła o uchylenie decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej,

a także o zasądzenie kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ II instancji wbrew art. 15 K.p.a. zaniechał ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie i tym samym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W dalszej części uzasadnienia skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte we wniosku o ponowne sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte

w zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz. U. 2016 poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Skarga okazała się zasadna, albowiem zaskarżone decyzje wydane w sprawie nie zostały poprzedzone prawidłową analizą w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 154 K.p.a.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] września 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1985 r.

Wyjaśnić zatem należy, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego celem jest wyłącznie ustalenie, czy wystąpiła któraś z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jedną z wad wymienionych w tym przepisie jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Na uwadze mieć należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa. Przy czym, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Dodać należy, że nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla stwierdzenia, czy wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja, bowiem nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja.

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy powtórzyć, że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko

w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. "Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 K.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Jednocześnie, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi" (v. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18).

Analizując zaskarżone decyzje i opierając się na wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Sąd stwierdza, że w sprawie zabrakło pełnej analizy w kontekście tego przepisu ze stanem faktycznym niniejszej sprawy.

Na wstępie Sąd zaznacza, że organ nie zbadał interesu prawnego osoby inicjującej postępowanie nieważnościowe i nie ocenił tego interesu. Interes prawny osoby, która nie była stroną postępowania zwykłego, a która domaga się wyeliminowania decyzji ze skutkiem ex tunc, powinien być przez właściwy organ badany szczególnie wnikliwy. Co więcej w sprawie niniejszej GINB nie dokonał żadnej oceny tego interesu prawnego, który był wskazywany przez stronę we wniosku

o stwierdzenie nieważności.

Należy podkreślić, że obowiązkiem strony (nie organu) jest wykazanie własnego interesu prawnego (legitymacji materialnej) w zainicjowaniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, co wynika z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ ma jedynie ustalić, czy wskazywana przez podmiot składający wniosek – norma prawa materialnego może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a. w ewentualnym związku z przepisem wskazywanym przez wnioskodawcę.

W przedmiotowej sprawie GINB pominął całkowicie kwestię wykazania interesu prawnego strony zarówno wydając decyzję w dniu [...] września 2018 r. jak i rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po drugie przypomnieć należy, że GINB kontrolował decyzję z [...] czerwca 1985 r. wydaną przez Wojewodę [...], który utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] marca 1985 r. uchylająca z urzędu na podstawie art. 154 K.p.a., decyzję z [...] czerwca 1984 r. zatwierdzającą plan realizacyjny i udzielającą T.

i H. C. pozwolenia na budowę.

Zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 154 K.p.a. jest możliwa, jeżeli decyzja ta jest decyzją ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa

i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dopiero łączne wystąpienie wymienionych przesłanek uprawnia organ do zastosowania ww. art. 154.

Zwrócenia uwagi wymaga, że uwzględnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony (a więc jednej z przesłanek, od której zaistnienia uzależnione jest wzruszenie decyzji w omawianym trybie) może nastąpić tylko w sprawie, której charakter na to pozwala. Wzruszenie decyzji ostatecznej w oparciu o art. 154 K.p.a. jest w konsekwencji możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, art. 154 K.p.a. nie znajduje zastosowania. Uchylenie lub zmiana decyzji w omawianym trybie może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Zatem, w trybie art. 154 K.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, tj. przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Z decyzją związaną mamy zaś do czynienia wówczas, gdy organ administracji ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie określonej treści, gdy spełnione zostaną wskazane w przepisie prawa przesłanki. O tym, czy dana decyzja jest tzw. decyzją związaną decyduje więc przepis prawa, na podstawie którego decyzja ta została wydana.

Przystępując do rozpatrzenia wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 K.p.a., organ administracji publicznej musi więc przede wszystkim ustalić, czy decyzja, której wniosek dotyczy jest decyzją związaną, czy też nie. Jeśli wniosek dotyczy decyzji związanej, to jej zmiana w trybie art. 154 K.p.a. jest już tylko z tej przyczyny niemożliwa i niedopuszczalna. Zbędne jest w takim przypadku dokonywanie przez organ administracji oceny, czy istnieją wskazane w tym przepisie przesłanki zmiany decyzji, to jest czy strona na podstawie tej decyzji nie nabyła prawa oraz, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1693/11). W konsekwencji,

w pełni uprawnione jest stwierdzenie, że w trybie art. 154 K.p.a. nie można wzruszyć każdej decyzji ostatecznej, a jedynie taką, która wydana jest na podstawie przepisu prawa opartego na uznaniu administracyjnym.

Kierując się powyższym, Sąd stwierdził, że z jednej strony GINB prawidłowo uznał, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie zalicza się do decyzji na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, gdyż uzyskanie pozwolenia na budowę daje możliwość realizacji zatwierdzonej inwestycji.

Z drugiej strony natomiast GINB stwierdził, że chociaż doszło do naruszenia art. 154 K.p.a., to w ocenie organu nie jest to naruszenie w stopniu "rażącym", gdyż od wydania kontrolowanej decyzji upłynęło 33 lata. GINB powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

Słusznie wskazuje autor skargi, że treść tego wyroku skierowana została do ustawodawcy, którego obowiązkiem jest znowelizowanie przepisu, którego treść Trybunał uznał za niepełną.

W tym miejscu Sąd zaznacza, iż w pełni podziela i aprobuje stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r.

w sprawie sygn. akt II OSK 694/17, zawierające tezy:

1) Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z – wynikającą z art. 2 Konstytucji – zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

2) Zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd – na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności

z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP.

3) Uznanie art. 156 § 2 K.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 K.p.a.

W powołanym wyroku NSA, wskazał dodatkowo: "Ze wskazanego wyżej wyroku TK wyraźnie wynika potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (W. Piątek, Przedawnienie

w prawie administracyjnym, Poznań 2018, s. 125, 135). Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu prawności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej".

Orzekając ponownie GINB winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu

i jeszcze raz zweryfikować badaną decyzje, dając temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd podziela zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 15 K.p.a. z zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 154 K.p.a.

W tej sytuacji nie przesądzając końcowego wyniku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) art. 135 i art. 200 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak

w sentencji.