Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 334/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 223
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Anna Mierzejewska, Protokolant Sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Szefa Służby Celnej w przedmiocie odwołania od aktu mianowania w Służbie Celnej zobowiązuje Szefa Służby Celnej do rozpoznania odwołania wniesionego przez G. S. od aktu mianowania z dnia 27 listopada 2009 r. wydanego przez Dyrektora Izby Celnej w P. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Celnej w P., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował G. S. na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej z dniem 30 listopada 2009 r.

G. S. w dniu 4 grudnia 2009 r. skierował do Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] w P. pozew przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w P. żądając zmiany ww. aktu mianowania, poprzez zmianę stopnia służbowego ze [...] w korpusie [...] Służby Celnej na co najmniej stopień [...] w korpusie [...] Służby Celnej.

Sąd Rejonowy w P. postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., sygn. akt [...] stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Dyrektorowi Izby Celnej w P. jako właściwemu rzeczowo.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że akt mianowania stanowi decyzję administracyjną, w związku z czym od decyzji dyrektora izby celnej służy odwołanie do organu wyższego stopnia.

W dniu 5 maja 2010 r. G. S. wystosował do Dyrektora Izby Celnej w P. pismo, w którym domagał się wydania decyzji administracyjnej w jego sprawie, względnie przesłania odwołania do instancji odwoławczej.

Pismem z dnia [...] maja 2010 r. G. S. złożył zażalenie do Szefa Służby Celnej na niezałatwienie sprawy w terminie przez Dyrektora Izby Celnej w P..

W dniu 2 czerwca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w P. skierował do G. S. pismo informujące, że akt mianowania nie jest decyzją administracyjną, w związku z czym nie służy od niego odwołanie.

Podobny pogląd wyraził również Szef Służby Celnej w piśmie z dnia 12 lipca 2010 r., uznając zażalenie strony z dnia [...] maja 2010 r. za niezasadne.

Pismem z dnia 20 lipca 2010 r. G. S. złożył zażalenie na bezczynność Szefa Służby Celnej do Ministra Finansów.

Minister Finansów, w odpowiedzi na powyższe zażalenie, w piśmie z dnia 23 września 2010 r. poinformował skarżącego, że nie doszło do zwłoki w załatwieniu sprawy dotyczącej mianowania na stopień służbowy.

Pismem z dnia 15 października 2010 r. G. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Szefa Służby Celnej w sprawie odwołania od decyzji (aktu mianowania) wydanej przez Dyrektora Izby Celnej w P., wnosząc o zobowiązanie Szefa Służby Celnej na podstawie art. 149 p.p.s.a. do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej w przedmiocie odwołania od decyzji (aktu mianowania) wydanej przez Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] listopada 2009 r., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a w razie nieprzekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy w terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a., wymierzenie Szefowi Służby Celnej grzywny stosownie do art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Skarżący w jej uzasadnieniu oraz w dodatkowym piśmie procesowym wskazał, iż organ zobowiązany był do rozpatrzenia jego odwołania od przedmiotowego aktu mianowania na podstawie przepisów art. 127 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego. W jego ocenie przedmiotowy akt mianowania stanowi decyzję administracyjną. Zdaniem skarżącego wykluczone jest przyjęcie stanowiska, że akt mianowania stanowi sui generis niezaskarżalną "czynność" Dyrektora Izby Celnej. W sprawie z odwołania od aktu mianowania należy przyjąć domniemanie właściwości drogi postępowania administracyjnego ustanowione w art. 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym sprawa z odwołania od aktu mianowania powinna zostać rozpoznana przez organ administracyjny wyższego stopnia, tj. Szefa Służby Celnej. Polemizując ze stanowiskiem organu skarżący powołał się obszernie na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym także na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, która wskazuje na właściwość drogi administracyjnej w tych sprawach.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej odrzucenie, popierając argumentację zawartą w pismach kierowanych wcześniej do skarżącego.

W jej uzasadnieniu wskazał na bezzasadność skargi, albowiem skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Generalnie w sprawach dotyczących mianowania na stopień służbowy funkcjonariusza Służby Celnej ustawodawca wyłączył możliwość odwołania i skargi do sądu administracyjnego, co wynika z treści art. 188 i nast. ustawy o Służbie Celnej. Ponadto zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi a podwładnymi. Akt mianowania należy zaś do takiej kategorii spraw. Nadto regulacja art. 223 ustawy o Służbie Celnej w sposób precyzyjny określa przedmiotowe mianowanie uniemożliwiając jakąkolwiek dowolność. Odnosząc się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10 organ podkreślił natomiast, że przepisy ustawy o Służbie Celnej nie znają odrębnej instytucji prawnej mianowania funkcjonariusza celnego do korpusu służbowego. Ustawa reguluje jedynie mianowanie na stopień, zarówno bowiem w art. 115 ust. 2 – 8, jak i w art. 223, umieszczonym w rozdziale 14 ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe", ustawodawca używa wyrażenia "mianowanie na stopień".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należy uznać za zasadną.

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie:

1. wydawania decyzji administracyjnych,

2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty,

3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

4. innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

4a. pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach,

5. aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej,

6. aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej,

7. aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego,

8. bezczynności organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a.

Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Według utrwalonych poglądów judykatury stosunek służbowy funkcjonariusza celnego jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II PZP 7/06, OSNP 2008 Nr 1 – 2, poz. 16; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I PK 156/05, OSNP 2007 Nr 1 – 2, poz. 12; uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt II PZP 9/08, OSNP 2008 Nr 23 – 24, poz. 343; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt I OSK 210/06, LEX nr 281419; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2031/06, LEX nr 299847; uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10).

Sąd Najwyższy we wspomnianej wyżej uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r. dokonał analizy stosunku przełożony – podwładny w aspekcie kształtowania sytuacji prawnej podwładnego funkcjonariusza celnego. Stanowisko tam zawarte wydaje się być pomocne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Sąd Najwyższy stwierdził w szczególności, że: "Dla stosunków służbowych stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. formacjach mundurowych charakterystyczną, szczególną cechą jest bowiem podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, iż w tych stosunkach nie ma równorzędności podmiotów. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym decyzji o mianowaniu na określony stopień służbowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym służb mundurowych wyrażane są poglądy, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego oraz istotne jego elementy. Funkcjonariuszowi nie przysługuje natomiast roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy, a w konsekwencji także ochrona sądowa w tym zakresie. Takie sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju służb, w których prawo do sądu jest ograniczone, co jest konsekwencją szczególnych cech nadrzędności i podrzędności, cech stosunku służbowego i związanej z tym dyspozycyjności. Tym wyjaśnia się te rozwiązania ustawowe w poszczególnych pragmatykach, które za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznają jedynie te rozstrzygnięcia, które dotyczą stanowisk służbowych (mianowania, przenoszenia i zwalniania), zawieszania w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby, ustalania uposażenia oraz innych koniecznych czynności związanych z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 1999 r., II SA 1575/99, LEX nr 47418 – odnośnie do funkcjonariusza Policji, czy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., I OSK 422/10, niepublikowane – co do funkcjonariusza Służby Więziennej). Zauważyć należy, że stosunek służbowy, w jakim pozostaje funkcjonariusz Służby Celnej, ma taki sam charakter prawny jak stosunki służbowe w innych służbach mundurowych, a regulacje ustawowe odnoszące się do funkcjonariusza Służby Celnej nie odbiegają od dotyczących funkcjonariuszy innych służb, wobec czego to, iż w art. 188 ustawy nie wymieniono rozstrzygnięcia w sprawie mianowania na stopień służbowy jako podlegającego kognicji sądów administracyjnych wynika wyłącznie z braku takiego roszczenia po stronie funkcjonariusza. Gdyby bowiem takie mu przysługiwało, to z uwagi na swój charakter musiałoby być poddane kontroli sądowoadministracyjnej, a nie pozostawione dochodzeniu w drodze powództwa przed sądem pracy.

Reasumując tę część rozważań, wskazać zatem należy, iż przepisy art. 188

i 189 ustawy całościowo regulują rozstrzyganie sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celnej, przy czym ich hipotezy dotyczą konkretnych roszczeń ze stosunku służbowego, wynikających z poprzedzających oba artykuły przepisów ustawy. Wśród tych roszczeń nie ma roszczenia o mianowanie na stopień służbowy, bo takie funkcjonariuszowi nie przysługuje.

Z powyżej przedstawionych rozważań płynie także oczywisty wniosek, iż ani art. 188, ani art. 189 ustawy nie obejmują swym zakresem spraw, jakie mogą wyniknąć na tle przepisów przejściowych do ustawy" (op. cit.).

Wyjaśnienia wymaga zatem kwestia charakteru normy art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), a następnie jej znaczenia dla potrzeb postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.

Zwrócić należy uwagę, iż nowelizacja ustawy pragmatycznej z dnia 27 sierpnia 2009 r. wprowadziła między innymi zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i pogrupowała je w określone korpusy, odpowiednio: oficerów starszych Służby Celnej, oficerów młodszych Służby Celnej, aspirantów Służby Celnej, podoficerów Służby Celnej i szeregowych Służby Celnej, ustalając dla każdego korpusu poszczególne nowe stopnie służbowe (art. 115).

Jednocześnie we wspomnianej nowelizacji został zawarty przepis art. 223, który jest przepisem przejściowym, umożliwiającym dokonanie przez organ, w drodze aktu mianowania, transformacji funkcjonariuszy celnych z rygoru poprzedniej ustawy pod rygor nowej pragmatyki służbowej. Przepis ten jest zatem przepisem szczególnym (lex specialis), który ma zastosowanie tylko do dokonania owej transformacji, stąd też jego wykładnia nie może być dokonywana w sposób rozszerzający.

Akt mianowania oparty na omawianym przepisie różni się w sposób zasadniczy od innych aktów mianowania np. mianowania na pierwszy stopień służbowy, czy na kolejny stopień w korpusie (art. 82 ustawy).

Te typowe akty mianowania, tak jak i w poprzednio obowiązującej pragmatyce służbowej wynikają, jak to trafnie zauważył Sąd Najwyższy w uchwale,

"z dyskrecjonalnej władzy przełożonego uprawniającej do kształtowania sytuacji prawnej podwładnego". To przecież przełożony decydował i nadal decyduje czy podwładny funkcjonariusz spełnia kryteria do mianowania na kolejny stopień awansu służbowego. Tak więc to organ jest kreatorem typowego aktu mianowania.

W sytuacji aktu mianowania wynikającego z art. 223 ustawy o Służbie Celnej, obowiązek wydania tego aktu nie zależy od władzy dyskrecjonalnej przełożonego. Obowiązek wydania tego aktu wynika wprost z mocy prawa. To sam ustawodawca nakazuje organowi – tu kierownikowi urzędu celnego (ust. 1 przepisu), w terminie miesiąca od wejścia w życie ustawy, mianowanie funkcjonariuszy na stopnie służbowe według określonych korpusów, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w dalszych ustępach tego przepisu (zwłaszcza ust. 2 – 6). Jeżeli zważy się na precyzyjne uregulowanie ust. od 2 do ust. 6 omawianego przepisu (za wyjątkiem ust. 3 pkt 2), to stwierdzić należy, iż ustawodawca nie pozostawił organowi żadnego tzw. "luzu decyzyjnego" w procesie przypisania do określonego korpusu funkcjonariusza pełniącego dotychczas służbę na danym stanowisku.

Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom korpusów, zgodnie z regulacją art. 223 ust. 2 – 6, jest następujący. Katalog piętnastu stopni służbowych określonych w art. 8 ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. został w art. 223 ust. 2 – 6 nowej ustawy pogrupowany w pięć korpusów i zadaniem organu jest (ściśle z treścią tej ostatniej normy) umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków.

O ile przypisanie danemu funkcjonariuszowi konkretnego, nowego stopnia służbowego w danym korpusie uzależnione jest, zgodnie z ust. 7 omawianego przepisu, od okresu służby danego funkcjonariusza w Służbie Celnej albo od zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej, o tyle określenie korpusu wynika wprost ze wspomnianego przepisu art. 223 ust. 2 – 6 bez pozostawienia organowi swobody w tym zakresie. Jedynie w ust. 3 pkt 2 stanowiącym, iż funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ustawodawca wprowadził kryteria ocenne wymagające rozstrzygnięcia, czy dany funkcjonariusz tak określone wymogi spełnia. Wbrew stanowisku organu, wynikające z owej transformacji przypisanie funkcjonariuszom celnym określonych korpusów stanowi bardzo istotną zmianę łączącego ich z przełożonym stosunku administracyjnoprawnego w zakresie m.in. warunków pracy, uposażenia czy też możliwości awansu. Organ jest zatem związany ustawowym mechanizmem przypisania funkcjonariusza do danego korpusu, który wprost wynika z treści odpowiedniego dla konkretnego funkcjonariusza ustępu (2 – 6) art. 223. Można powiedzieć, iż dla danego funkcjonariusza przypisanie do określonego korpusu jest kreowane wprost i jedynie przez ustawę.

Porównując typowy dla pragmatyki celnej akt mianowania z aktem mianowania wynikającym z art. 223 ustawy wskazać można jeszcze inną różnicę. Otóż typowy akt mianowania ma charakter konstytutywny, albowiem to z mocy konkretnej decyzji administracyjnej funkcjonariusz zyskuje określone uprawnienia wynikające z aktu mianowania i zostaje mianowany na określone stanowisko służbowe. Natomiast akt mianowania wynikający z treści art. 223, w części dotyczącej określenia przynależności danego funkcjonariusza do konkretnego korpusu Służby Celnej, ma charakter deklaratoryjny, albowiem potwierdza jedynie prawo funkcjonariusza do określenia stopnia służbowego w konkretnym korpusie, które to prawo nie wynika z treści decyzji organu, ale wynika wprost z brzmienia przepisu ustawy.

Uregulowania zawarte w treści art. 223 ust. 9 i 10 obecnie obowiązującej pragmatyki można tu pominąć, albowiem dotyczą dodatkowych obowiązków spoczywających na niektórych funkcjonariuszach w związku z mianowaniem i nie mają znaczenia dla przedmiotu niniejszej sprawy.

Reasumując należy stwierdzić, iż akt mianowania wynikający z art. 223 w zakresie przypisania funkcjonariusza do określonego korpusu ma charakter deklaratoryjny (ze wspomnianym już wyżej wyjątkiem) i obligatoryjny. Natomiast w procesie określenia w tym akcie przez organ stopnia służbowego w określonym korpusie, organ w bardzo wąskich ramach zakreślonych w ust. 7 tego artykułu, ma możliwość kreowania sytuacji prawnej funkcjonariusza.

Ustalenia powyższe są istotne dla określenia w ramach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego uprawnień funkcjonariusza w zakresie możliwości odwoływania się i zaskarżania do sądów administracyjnych rozstrzygnięć organu dokonywanych w ramach transformacji przewidzianej w art. 223 ustawy o Służbie Celnej.

Funkcjonariuszowi Służby Celnej, jako obywatelowi, przysługuje zatem prawo domagania się skontrolowania przez organ administracyjny wyższego stopnia i w dalszej konsekwencji przez sądy administracyjne, czy akt mianowania wynikający z normy art. 223 w zakresie przypisania funkcjonariuszowi przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej, został wydany zgodnie z prawem. W istocie nie jest to kontrola dyskrecjonalnej decyzji organu, ale kontrola realizacji przez organy Służby Celnej wykonania dyspozycji art. 223 ust. 1 – 6 ustawy, czyli zbadanie, czy przypisanie funkcjonariusza do danego korpusu nastąpiło zgodnie z wolą ustawodawcy. Nie jest to zatem stricte stosunek przełożony podwładny, o którym mowa w art. 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem przepis ten nie stoi na przeszkodzie do rozpoznawania tego typu spraw (akty mianowania z art. 223

w zakresie określenia korpusu) przez sądy administracyjne, co umożliwia także rozpoznawanie przez sądy administracyjne skarg na bezczynność w tego typu sprawach.

Ponieważ, co wyżej wykazano, art. 223 ustawy o Służbie Celnej stanowi lex specialis do pozostałych przepisów tej ustawy, to kontrola taka nie może odbywać się w oparciu o ogólne przepisy tej ustawy (uregulowania zawarte w rozdziale 12 – art. 188 i art. 189), a zatem stosować tu należy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Można tu postawić pytanie, dlaczego ustawodawca nie uregulował w dalszych ustępach art. 223 zasad kontroli wydanych na podstawie tego przepisu aktów mianowania, co byłoby wskazane z racji szczególnego charakteru tego przepisu. Nadto w pierwotnej wersji projektu ustawy koncepcja możliwości odwołania była zawarta. Skoro jednakże regulacji takiej nie zawarto w ustawie, odwołać się tu należy do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest do art. 127 i nast.

Powyższy problem rozwiązała cytowana wyżej uchwała Sądu Najwyższego oraz powołane w niej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego oraz składu siedmiu i pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego:

"W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że brak w ustawie wyraźnego wskazania, iż określone indywidualne sprawy administracyjne są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, nie przesądza o tym, że sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Taki pogląd wyrażony został, między innymi, w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2009 r., II PZP 7/09 (OSNP 2010 nr 7 – 8, poz. 82), a także w uzasadnieniach: uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98 (ONSA 1999 nr 1, poz. 3) oraz uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99 (ONSA 2000 nr 2, poz. 54), według których przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo że do rozpoznania sprawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (na przykład "zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę"). W uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 15 listopada 1999 r. podniesiono, że gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji i o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej".

"Sprawami sądowoadministracyjnymi, według legalnej definicji zamieszczonej w art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy podlega zatem kontroli sądowoadministracyjnej, z tym że w zakresie, w jakim dotyczy określenia korpusu służbowego. Odnośnie do mianowania na wyższy stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi, w ocenie Sądu Najwyższego, w ogóle nie przysługuje bowiem roszczenie, z przyczyn, które powyżej szczegółowo omówiono" (op. cit.).

Z tych też względów uznać należy, iż od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej, w zakresie określenia korpusu Służby Celnej. Natomiast od wydanej w tej sprawie przez organ celny drugiej instancji decyzji – przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie funkcjonariusz Służby Celnej – G. S. wniósł odwołanie do Szefa Służby Celnej od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej, zarzucając, iż mianowano go na stopień w nieodpowiednim korpusie. W dodatku zarzut dotyczył w szczególności niezastosowania przez organ przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, czyli przepisu, który wymaga dokonania oceny spełnienia przez skarżącego nieostrych kryteriów związanych z pełnioną dotychczas służbą.

Organ nie rozpatrując tego odwołania, do czego był zobowiązany, pozostawał w bezczynności i dlatego winien jest je rozpatrzyć mając na uwadze wyżej wskazane rozważania.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.