Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 876/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skarg K. G., spółki J. i spółki L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T.u z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % alkoholu oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 104 i 105 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej w skrócie "k.p.a."), art. 1, 2, 12, 14 oraz 18 ustawy z dnia [...] października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2015 r. poz. 1286 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.w.t.p.a."), § 1, § 2, § 3 uchwały nr [...] Rady M. T. z dnia [...] lipca 1993 r. (z późn. zm.) w sprawie ustalenie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T., § 1, § 2 i § 3 Rady M. T. z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T. oraz § 1 uchwały nr [...] Rady M. T. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Innych Uzależnień na rok 2016, Prezydent M. T., po rozpatrzeniu 35 wniosków udzielił zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, na okres od dnia [...] czerwca 2020 r.:

1) L. S. S. sp. z o.o. – w punkcie sprzedaży ul. G. 7-21,

2) S. P. – w punkcie sprzedaży ul. [...]. J. 14,

3) K. B. – G. – w punkcie sprzedaży ul. [...],

4) J. M. P. S.A. – w punkcie sprzedaży ul. [...] – sklep sieci "B. ",

5) J. M. P. S.A. – w punkcie sprzedaży ul. [...] i W. – sklep sieci "B." (M. ),

6) PUH C. sp. z o.o. T. W. G. – w punkcie sprzedaży ul. [...],

7) S. T. – w punkcie sprzedaży ul. [...].

Jednocześnie Prezydent odmówił udzielenia zezwoleń pozostałym wnioskodawcom oraz umorzył postępowanie dotyczące 2 wniosków złożonych przez H. & co. V. [...] Sp. z o.o.

W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że zgodnie z ww. uchwałą nr [...] Rady M. T. z dnia [...] lipca 1993 r. (z późn. zm.) w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T., limit punktów sprzedaży tego rodzaju napojów alkoholowych wynosi obecnie 129. Sprzedaż jest natomiast prowadzona w 122 punktach, ponieważ zgodnie z uchwałą nr [...] Rady M. T. z dnia [...] listopada 2015 r. limit punktów sprzedaży został zwiększony o 4 punkty, a ponadto przedsiębiorcy prowadzący sprzedaż w 3 punktach sprzedaży zrezygnowali z prowadzenia działalności w tym zakresie. W związku z tym do rozdysponowania jest 7 punktów sprzedaży ww. napojów alkoholowych.

W związku z powyższym w okresie od 8 do [...] stycznia 2016 r. przeprowadzony został nabór wniosków, w wyniku którego wpłynęło 35 wniosków.

Wszystkie wnioski uzyskały pozytywną opinię Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T..

Prezydent, mając na względzie zadania określone w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, określone w Gminny Programie Profilaktyki i Rozwiązania Problemów Alkoholowych oraz to, że ilość zezwoleń na sprzedaż ww. napojów alkoholowych jest mniejsza niż ilość przedsiębiorców ubiegających się o nie, przyjął dodatkowe pozaustawowe kryteria:

1) proponowana przez wnioskodawców godzina zakończenia sprzedaży napojów alkoholowych przez większość dni w tygodniu (co najmniej cztery dni) – przyznając pierwszeństwo w tych przypadkach, w których sprzedaż napojów alkoholowych ma być zakończona najwcześniej,

2) odległość od wnioskowanych punktów do najbliższego istniejącego obecnie punktu sprzedaży tego rodzaju napoju alkoholowego.

Dodatkowe kryteria organ zastosował według podanej wyżej kolejności.

Prezydent wskazał, że przyznanie pierwszeństwa tym przedsiębiorcom, którzy wcześniej kończą sprzedaż napojów alkoholowych jest uzasadnione tym, że zakup napojów o późnej porze dnia wiąże się z większym ryzykiem zakłócania ciszy nocnej i porządku publicznego, gdyż z reguły kupujący napoje alkoholowe o tej porze zamierzają je także o tej samej porze spożyć. Natomiast wspieranie działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa mieszkańców jest jednym z zadań do realizacji przyjętych w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Innych Uzależnień na rok 2016; przyjęcie powyższego kryterium będzie zatem służyć realizacji tego zadania.

Ponadto godziny wieczorne w codziennym rytmie życia społecznego traktowane są jako pora czasu wolnego i w związku z tym istnieje większe ryzyko spożycia alkoholu przez kierujących pojazdami, którzy mogą przyjąć błędne założenie, że o późnej porze mogą kierować pojazdem po spożyciu alkoholu, ponieważ na ulicach panuje mniejszy ruch i dlatego bezpiecznie dotrą do celu, mimo wcześniejszego spożycia napojów alkoholowych. Wspieranie działań na rzecz przeciwdziałania nietrzeźwości na drogach jest także jednym z zadań przyjętych do realizacji w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Innych Uzależnień na rok 2016.

W wyniku analizy zgłoszeń organ stwierdził, że sprzedaż napojów alkoholowych do godziny 19:00 przez pięć dni w tygodniu proponuje K. B. – G.. Stosując pierwsze dodatkowe kryterium należy zatem udzielić zezwolenia temu przedsiębiorcy, ponieważ jest to najwcześniejsza godzina, o której jest planowane zakończenie sprzedaży napojów alkoholowych.

Z kolei do godz. 20:00 prowadzenie sprzedaży planują przedsiębiorcy: PUH C. sp. z o.o. T. W. G. oraz S. T.. Także odnośnie tych przedsiębiorców organ uznał, iż należy im przyznać zezwolenie w oparciu o pierwsze dodatkowe kryterium.

Organ ustalił także, że do godz. 21:00 planuje prowadzenie sprzedaży 9 przedsiębiorców. W związku z tym, mając na uwadze, że do rozdysponowania pozostały 4 zezwolenia, organ zastosował drugie kryterium dodatkowe tj. kryterium odległości wnioskowanych punktów sprzedaży od istniejących już punktów sprzedaży. Stosując to kryterium organ stwierdził, że najdalej oddalone od obecnie istniejących punktów sprzedaży są punkty sprzedaży wskazane we wnioskach:

- L. S. S. Sp. o.o.,

- S. P.,

- J. M. P. S.A. - punkt przy ul. [...]

- J. M. P. S.A. - punkt przy ul. [...] i W. 86.

Pozostałym wnioskodawcom (za wyjątkiem H. & Co V. [...] sp. z o.o.), organ odmówił przyznania zezwolenia podnosząc, że we wnioskowanych punktach sprzedaży planują oni prowadzić sprzedaż dłużej niż ww. przedsiębiorcy.

Dodatkowo przy rozpatrywaniu wniosku M. K. organ podniósł, że wnioskodawca w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. będącym odpowiedzią na zapytanie organu podał, że jego punkt sprzedaży jest czynny w poniedziałek – sobota do 21:30, niedziela do 21:00 i w tych samych godzinach zamierza prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych. Natomiast po zakończeniu postępowania dowodowego złożył pismo, w którym oświadczył, że będzie prowadził sprzedaż napojów alkoholowych od poniedziałku do soboty do godz. 21, a w niedzielę do godz. 15. Mając na uwadze, że pismo zostało złożone po zakończeniu postępowania dowodowego, a więc w czasie, kiedy organ zebrał i ocenił wszystkie zgromadzone w sprawie dowody, nie uwzględnił tej zmiany, ponieważ byłoby to nieuczciwe w stosunku do pozostałych wnioskodawców, którzy, podobnie jak M. [...], odpowiedzieli na pismo organu i podali godziny sprzedaży napojów alkoholowych we właściwym terminie. Uwzględnienie przez organ zmian dokonywanych po tym terminie (wnioskodawcy mogliby zmieniać godziny otwarcia tylko w celu uzyskania zezwolenia) stwarzało by możliwość zdyskwalifikowania przyjętego przez organ kryterium i w konsekwencji dokonanego rozstrzygnięcia. W związku z tym przyjęto informację, którą podali wnioskodawcy na wniosku i w odpowiedzi na zapytanie organu z dnia [...] stycznia 2016 r.

Organ umorzył postępowanie w części dotyczącej wniosków H. & Co V. [...] sp. z o.o., gdyż przedsiębiorca wycofał złożone wnioski.

W wyniku rozpatrzenia wniesionych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr SKO – 50-10/16 uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem organu odwoławczego decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem art. 7, 8 i 9 k.p.a. oraz z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 u.w.t.p.a.

Zdaniem Kolegium organ I instancji przyjął nieprawidłowe kryterium, jakim była godzina zakończenia sprzedaży alkoholu przez większość dni w tygodniu. Wadliwe było też poinformowanie stron postępowania o tym, jakie kryteria będą decydowały w prowadzonym postępowaniu oraz o kolejności ich stosowania już na etapie ogłoszenia o naborze wniosków.

W opinii Kolegium, wbrew temu co twierdzi Prezydent, kryterium najwcześniejszej godziny zakończenia sprzedaży alkoholu nie realizuje celu ustawy wskazanej w preambule oraz art. 1 ust. 1 u.w.t.p.a., zgodnie z którym organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Brak realizacji wskazanego celu nie wynika jednak z przyjętego kryterium a z jego nieweryfikowalności w okresie obowiązywania zezwolenia.

Kolegium, jako fakt powszechnie znany (art. 77 § 4 in. principio k.p.a.) przyjęło, że ludzie spożywają alkohol co do zasady częściej w porze wieczornej i nocnej aniżeli w godzinach porannych i wczesnopopołudniowych oraz częściej w piątek i sobotę aniżeli w pozostałe dni tygodnia. Kolegium zwróciło uwagę, ze spożywanie alkoholu wieczorem jest o tyle bardziej uzasadnione że o tej porze doby mniejsza jest konieczność prowadzenia pojazdów z uwagi na nieczynne urzędy, część sklepów, szkoły; nadto pora wieczora przeznaczona jest na odpoczynek i przebywanie raczej w domu lub innych miejscach celem relaksu. W takich sytuacjach spożywanie alkoholu wydaje się być bardziej zrozumiałe i akceptowalne społecznie aniżeli w ciągu dnia. Bycie pod wpływem alkoholu bądź w stanie nietrzeźwości w godzinach przeznaczonych na pracę lub załatwienie spraw życiowych, z którymi bardzo często wiąże się kierowanie pojazdami, jest niewątpliwie bardziej negatywne społecznie z uwagi na większe gorszenie dzieci i młodzieży przebywających w tym czasie na dworze, jak też z powodu wszelkich negatywnych następstw wykonywania pracy po spożyciu alkoholu (zasady bhp, następstwa ekonomiczne wadliwie wykonywanej pracy itp.). Z tych względów przyjąć należy, że zastosowane kryterium mogłoby realizować zadanie przeciwdziałania alkoholizmowi poprzez ograniczenie dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a.). Kolegium zastrzegło, że powyższe spostrzeżenia dość uogólnione ponieważ oczywistym jest, że ludzie spożywają też i nadużywają alkoholu w ciągu dnia, tak osoby pracujące jak i niepracujące. Takie sytuacje stanowią jednak mniejszość wśród obywateli.

Niemniej w opinii Kolegium organ I instancji wadliwie założył, że deklarowane godziny spożycia alkoholu będą przestrzegane przez przedsiębiorców w ciągu całego okresu posiadanego zezwolenia. Przedsiębiorca może bowiem w każdym czasie godziny te zmienić (już po uzyskaniu zezwolenia) a organ I instancji nie będzie mógł z tego tytułu wyciągnąć żadnych konsekwencji. W szczególności wśród przesłanek cofnięcia zezwolenia wskazanych w art. 18 ust. 10 u.w.t.p.a. nie ma wskazanej zmiany u przedsiębiorcy okoliczności pozaustawowych, na podstawie których udzielono mu zezwolenia. Przedsiębiorca kierując się kryterium zysku w prowadzonej działalności może dojść do wniosku, że koszty osobowe i rzeczowe nie będą przewyższały dochodów ze sprzedaży alkoholu w czasie późniejszym niż ten zadeklarowany w toku niniejszego postępowania i wówczas nic nie stoi na przeszkodzie, by godziny te zmienić. Wydłużenie godzin sprzedaży alkoholu w oczywisty sposób wypaczyłoby cel, jaki przyświecał organowi I instancji przy doborze kryteriów. Nie wydaje się przy tym racjonalne decydowanie o wydaniu zezwolenia na okres 4 lat na podstawie jednorazowej deklaracji.

Wobec tego Kolegium uznało, że ww. kryterium przez to, że nie jest możliwe zagwarantowanie jego stosowania po zakończeniu postępowania administracyjnego przez przedsiębiorców, którzy otrzymali zezwolenie narusza przepis art. 1 ust. 1 u.w.t.p.a. w ten sposób, że nie realizuje celu tam wskazanego, jakim jest ograniczenie spożycia alkoholu. Nie sposób przyjąć, że cel taki będzie realizowany w sytuacji gdy organ nie ma żadnej prawnej możliwości nakazania przedsiębiorcy przestrzegania wskazanych przez siebie godzin sprzedaży alkoholu.

Zdaniem Kolegium organ I instancji, kierując się treścią art. 9 k.p.a., powinien był podać do publicznej wiadomości kryteria jakimi będzie się kierować przy rozpoznawaniu wniosków o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Nie może być bowiem tak, że organ prowadzi postępowanie gabinetowe a strona składająca wniosek o uzyskanie określonego prawa nie wie jakie są kryteria uzyskania tego prawa, a dopiero z uzasadnienia decyzji dowiaduje się jakie okoliczności miały wpływ na jej prawa. Jest to tym bardziej ważne, że do dnia wydania decyzji kryterium może być przez organ dowolnie zmieniane, jako że nie jest ono przyjęte żadnym aktem władczym (zarządzeniem Prezydenta, uchwałą Rady Miejskiej, rozporządzeniem czy ustawą). Informując o kryteriach już na etapie ogłoszenia o naborze wniosków organ umożliwi przedsiębiorcom skalkulowanie swoich szans na uzyskanie zezwolenia. Będą oni wówczas mogli, i zarazem musieli, dokonać kalkulacji czy opłacalne będzie takie ograniczenie w sprzedaży alkoholu by zasadne było staranie się o uzyskanie zezwolenia. Przedsiębiorcy będą mogli dopasować się do przedstawionych kryteriów, jednak raczej będą to robić w oparciu o przewidywany zysk z działalności, na własne ryzyko gospodarcze.

Ponadto zdaniem Kolegium zasadnym byłoby przyjęcie od razu większej liczby kryteriów tak by zapobiec sytuacji, że spełniać je będzie większa liczba przedsiębiorców niż liczba zezwoleń. Nawet jednak gdyby taka sytuacja miała miejsce organ mógłby przyjąć kolejne kryterium, o którym poinformowałby strony z możliwością dostosowania się do niego w określonym terminie. Wówczas nie byłoby zarzutu, że o okolicznościach faktycznych mających wpływ na prawa strony dowiaduje się ona dopiero z uzasadnienia decyzji.

Kolegium stwierdziło, że niewskazanie kryteriów już na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego nie sprzyja zachowaniu zasady praworządności (art. 7 k.p.a.), gdyż rodzi uzasadnione wątpliwości czy organ działa na podstawie prawa czy też na innych podstawach. Takie działanie nie budzi zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Zdaniem tut. Kolegium drugie z zastosowanych przez organ I instancji kryterium jest właściwe, tj. jest jasne, przejrzyste, równe dla wszystkich stron oraz zmierza do realizacji celów Ustawy. Niewątpliwie bowiem na ograniczenie sprzedaży napojów alkoholowych może mieć wpływ zmniejszone nagromadzenie punktów jego sprzedaży na danym terenie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach Kolegium m.in. uznało za zasadny zarzut nieuwzględnienia przez organ I instancji zmiany deklarowanej godziny zakończenia sprzedaży alkoholu przez M. K.. Zdaniem Kolegium brak jest przepisu w k.p.a., który pozwalałby organowi na wyznaczanie terminu do zmiany podania czy też wskazywania określonej okoliczności. Aż do wydania decyzji strona jest dysponentem złożonego przez siebie podania w tym sensie, że do tego momentu może je wycofać lub zmienić a organ jest takim działaniem strony związany. Jeżeli organ uważał, że taka zmiana godziłaby w zasadę równouprawnienia stron winien był po dokonaniu takiej zmiany zawiadomić strony, w oparciu o przepis art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami. Wówczas każda strona mogłaby zapoznać z deklaracjami pozostałych stron i ewentualnie, kalkulując opłacalność prowadzonej przez siebie działalności, także dokonać zmiany swego podania.

Uzasadniając podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium podniosło, że doszło do naruszenie przepisów postępowania wskazanych na wstępie jego decyzji, a do wyjaśnienia jest znaczny zakres sprawy tj. zastosowanie takiego kryterium, które odpowiadałoby wymogom jasności, przejrzystości, równości dla stron oraz realizacji celów ustawy i jednocześnie by jego realizowanie mogłoby być sprawdzalne w okresie ważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że z uwagi na wadliwe kryterium, które przyjął organ I instancji i konieczność zastosowania innego, nie było możliwe uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez udzielenie zezwoleń odwołującym, doprowadziłoby to bowiem do naruszenia art. 15 k.p.a. z jednej strony poprzez brak możliwości kontroli instancyjnej nowego kryterium, które przyjęłoby Kolegium, a z drugiej strony poprzez konieczność odebrania zezwoleń podmiotom, które już otrzymały zezwolenie.

Kolegium wskazało ponadto, że organ I instancji winien poinformować w ogłoszeniu jakie kryteria będzie brał pod uwagę przy ocenie zgłoszonych wniosków o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Skargi na powyższą decyzję Kolegium złożyłi:

- K. B. – G.,

- J. K.

- L. Sp. z o.o. w J. .

K. B. – G. zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie:

- art. 1 ust. 1 u.w.t.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że kryterium najwcześniejszej godziny zakończenia sprzedaży alkoholu nie realizuje celu ustawy,

- art. 2 ust. 1 u.w.t.p.a. poprzez nieuznanie, że kryteria wskazane przez organ I instancji służyły odpowiedniemu kształtowaniu polityki społecznej poprzez ograniczenie dostępności alkoholu,

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji opartego na nierzetelnie zgromadzonym i niepełnym materiale dowodowym,

- art. 7,8,i 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nieprowadzący do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydanie decyzji nieuwzględniającej słusznego interesu obywatela, a także prowadzenie w sposób niepogłębiający zaufania obywatela do organów władzy publicznej oraz poprzez nieuwzględnienie faktu prowadzenia przez organ I instancji postępowanie w zgodzie z ww. zasadami,

- art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie prawa organu I instancji do swobodnego wyboru kryteriów dodatkowych mających wpływ na ostateczną decyzję.

Spółka J. M. P. S.A. zarzuciła naruszenie:

- art. 107 § 3 k.p.a poprzez brak logicznego związku i zgodności z rozstrzygnięciem i jego treścią,

- art. 7, 8, 9 i 138 § 2 k.p.a. poprzez wskazanie zbyt błahych powodów jako podstawy uchylenia decyzji organu I instancji, bez wykazania, jaki był ich wpływ na wynik sprawy; podważenie zaufania do organów Państwa i Sądu, wpływanie ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli oraz naruszenia zasady aktualności decyzji wskutek zmienności poglądów wyrażonych w zaskarżonej decyzji w porównaniu z wyrokami WSA w Bydgoszczy na tle podobnych stanów faktycznych,

- art. 1 ust. 1, art. 18 ust. 10, art. 18 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t.p.a. poprzez przyjęcie, że godzina zakończenia sprzedaży jest nieprawidłowym kryterium i uchylenie decyzji organu I instancji wydanej w granicach uznania administracyjnego i w ramach ustalonej uchwałą Rady M. T. liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych.

Spółka L. Sp. o.o. zarzuciła naruszenie:

- art. 18 ust. 10 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 7 pkt 7 oraz art. 1 ust. 1 u.w.t.p.a. poprzez stwierdzenie, że przyjęte przez organ I instancji kryterium dotyczące godziny zakończenia sprzedaży alkoholu przez większość dni w tygodniu będzie nieweryfikowalne przez ten organ w okresie obowiązywania zezwolenia, w konsekwencji czego kryterium to jest niezgodne z celem ustawy,

- art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji już na etapie ogłoszenia o naborze wniosków jest zobowiązany do informowania stron postępowania o tym, jakie dodatkowe kryteria będą decydowały o wydaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi są niezasadne.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu administracji, ale jedynie takie które miało (w przypadku naruszeń prawa materialnego) lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy (w przypadku naruszeń przepisów postępowania), ewentualnie naruszenie miało charakter kwalifikowany (dający podstawę do wznowienia postępowania, ewentualnie stwierdzenia nieważności – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd, aczkolwiek nie w pełni podziela stanowisko organu, uznał, iż nie dopuścił się on takiego naruszenia przepisów prawa, które powinno skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Istotną kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy Kolegium prawidłowo oceniło, że przyjęcie jako podstawy wydania decyzji kryterium godziny zakończenia sprzedaży napojów alkoholowych przez większość dni w tygodniu (co najmniej cztery dni) jest niezgodne z prawem.

Rozstrzygnięcie tej kwestii jest przesądzające w sprawie. Należy bowiem zauważyć, że wyłącznie w oparciu o to kryterium udzielono zezwoleń w punktach sprzedaży wnioskowanych przez K. B. – G., PUH C. sp. z o.o. T. W. G. oraz przez S. T.. Także wyłącznie w oparciu o to kryterium odmówiono 21 spośród pozostałych wniosków. Jedynie w przypadku 9 wniosków (gdzie wskazano jako godzinę zakończenia prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych godz. 21:00) organ pierwszej instancji przeprowadzał analizę stanu faktycznego zarówno w oparciu o ww. kryterium jak też w oparciu o drugie kryterium tj. odległości od wnioskowanego punktu do najbliższego istniejącego obecnie punktu sprzedaży tego rodzaju napoju alkoholowego. Uznanie zatem, iż organ nie może stosować kryterium godziny zakończenia sprzedaży napojów alkoholowych przez większość dni w tygodniu (co najmniej cztery dni) jako podstawy rozstrzygnięcia sprawy w konsekwencji powoduje konieczność wyjaśnienia sprawy albo niemal w całości tj. ponownej oceny większości wniosków (jeżeli nowa ocena miałaby się ograniczać wyłącznie do drugiego z przyjętych dotychczas kryteriów) albo poczynienia nowych ustaleń co do wszystkich wniosków (w przypadku konieczności weryfikacji wniosków w oparciu o nowe, dodatkowe kryterium). Oznacza to zatem zaistnienie sytuacji, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym spełnienie przesłanki określonej w art. 138 § 2 k.p.a.

Powracając do kwestii przyjęcia jako podstawy wydania decyzji kryterium godziny zakończenia sprzedaży napojów alkoholowych przez większość dni w tygodniu (co najmniej cztery dni) – Sąd co do zasady podziela stanowisko Kolegium, iż to kryterium nie mogło być podstawą wydania decyzji w przedmiocie przyznania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowany jest podgląd, że decyzje wydawane na podstawie art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi mają charakter uznaniowy, ale o ograniczonym zakresie uznania administracyjnego. W uchwale składu pięciu sędziów NSA z 18 września 1995 r. (sygn. akt VI SA 10/95), stwierdzono, że: "zawarte w art. 18 ust. 2 i 3 omawianej ustawy przesłanki dopuszczalności wydania takiego zezwolenia - liczba punktów sprzedaży ustalona dla terenu gminy oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży - nie kwalifikują takiej decyzji jako decyzji w pełni związanej. Wyznaczają one materialnoprawne granice uznania organu wydającego decyzję. Nie może on wydać zezwolenia, jeśli doprowadziłoby to do przekroczenia ustalonej przez radę gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych lub było niezgodne z określonymi przez radę gminy zasadami usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu. (...) Granice przysługującego organowi uznania administracyjnego w sprawach udzielania zezwoleń na sprzedaż alkoholu wyznaczają nie tylko przepisy art. 18 ust. 2 i 3 ustawy (...), lecz także ogólna zasada materialnoprawna uwzględniania przy załatwianiu spraw indywidualnych interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zawarta w art. 7 K.p.a."

Akceptowany jest także w orzecznictwie pogląd, iż w sytuacji złożenia większej ilości wniosków niż istniejący limit wolnych punktów sprzedaży napojów alkoholowych, organ zezwalający ma obowiązek określić jasno i precyzyjnie kryteria wyboru, które byłyby jednakowe dla ubiegających się o określone zezwolenie i zostałyby zweryfikowane przez organ zezwalający i organ II instancji odnośnie spełnienia poszczególnych kryteriów przez wnioskodawcę. Tylko bowiem w takiej sytuacji decyzja byłaby transparentna, przejrzysta i jasna dla podmiotu ubiegającego się o określone dobro. Okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracyjnego, nie zwalnia bowiem sam przez się tego organu od obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozpatrzenia sprawy konkretnego podmiotu ubiegającego się o takie zezwolenie. Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisu prawa materialnego, jest bowiem niewątpliwie ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7, art. 8, art. 11 a także art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania dowodowego, jak i do całokształtu stosowania przepisów prawnych służących "załatwieniu sprawy".

Takie stanowisko jest akceptowane zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyrok z dnia 14 marca 2012 r. sygn.. akt II GSK 111/11 i II GSK 113/11), jak też w orzecznictwie tutejszego Sądu (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 126/15).

Określenie dodatkowych kryteriów powinno być zatem obiektywne, jasne i precyzyjne, a procedura wyboru przejrzysta i poddająca się kontroli, tak aby zadośćuczynić zasadom postępowania administracyjnego, w szczególności zasadzie uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, o której mowa w art. 7 K.p.a.

Słusznie podnoszą skarżący K. B. – G. oraz J. M. P., że wybór dodatkowego kryterium nie może się dokonywać poprzez pryzmat jego weryfikowalności w toku korzystania przez przedsiębiorcę z udzielonego mu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zezwolenie nie jest bowiem udzielane ze względu na możliwość jego kontroli, ale ze względu na istniejący w momencie wydawania zezwolenia stan faktyczny, który ma być oceniony pod kątem tego, w jakim stopniu pozwala on na wypełnienie zadań określonych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w tym sprecyzowanych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 41 ust. 2 u.w.t.p.a.). Tym niemniej zwrócenie przez Kolegium uwagi na możliwość skontrolowania spełnienia danego kryterium już po wydaniu decyzji jest o tyle słuszne, że może być pomocne w ocenie, czy dane kryterium spełnia warunek obiektywizmu. Trudno bowiem uznawać za obiektywną okoliczność, która może być zarówno w toku postępowania, jak też po jego zakończeniu dowolnie zmieniana, choćby z tego powodu, że owa zmiana nie wiąże się z koniecznością ponoszenia przez zmieniającego jakichkolwiek konsekwencji, ewentualnie takich konsekwencji, z którymi zmieniający, podejmując decyzję o dokonaniu zmiany, musiałby się w sposób istotny liczyć mając na względzie niezależność owych konsekwencji od jego możliwości działania.

Obiektywizm oznacza sytuację oceny czegoś zgodnie z faktami, niezależnie od poglądów lub emocji osoby oceniające czy też niezależność tego, co jest oceniane od osoby, która dokonuje oceny. Niewątpliwie godzina, do której ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych jest okolicznością niezależną od organu, który dokonuje oceny. Nie jest to jednak okoliczność, która jest niezależna od woli przedsiębiorcy w taki sposób, jak (przyjmowane w innych postępowaniach znanych Sądowi jako kryterium) ilość mieszkańców w poszczególnych dzielnicach miasta czy odległość planowanego punktu od innych punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Trudno przyjąć, biorąc pod uwagę lokalne warunki (organ ma udzielić zezwolenia w mieście zamieszkałym przez ponad 200 tysięcy osób), że przedsiębiorca może mieć jakiś istotny wpływ na ilość mieszkańców zamieszkujących daną dzielnicę miasta. Trudno też przyjąć, uwzględniając lokalne warunki, że dany przedsiębiorca jest zupełnie niezależny w wyborze miejsca, w którym będzie prowadził sprzedaż (musiałby być np. właścicielem większości nieruchomości w mieście, co zapewniłoby mu względną swobodę wyboru miejsca, ewentualnie miałby nieograniczone możliwości wynajęcia czy wydzierżawienia nieruchomości przy założeniu, że w żadnym przypadku nie spotkałby się z odmową właściciela nieruchomości). W przeciwieństwie do wskazanych przypadków, w których przedsiębiorca spotyka się z obiektywnymi ograniczeniami, określenie we wniosku o udzielenie zezwolenia godzin sprzedaży napojów alkoholowych nie wiąże się dla przedsiębiorcy z takimi konsekwencjami, choćby ekonomicznymi, które powodowałby, że jego decyzja w tym względzie byłaby niezależna od niego. Tak więc w przypadku, kiedy w postępowaniu uczestniczy wiele podmiotów, które aż do momentu wydania decyzji mogą dokonywać zmiany wniosku, także w zakresie określenia godziny, do której ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych, trudno mówić, iż jest to okoliczność istniejąca obiektywnie, na którą nie ma wpływu nie tylko organ, ale także żaden z podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie może dowolnie (co wynika także z braku konsekwencji, co pośrednio wynika ze stanowiska Kolegium) wskazywać godzinę, do której zamierza prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych. Może np. we wniosku o udzielenie zezwolenia deklarować, że będzie prowadził sprzedaż tylko godzinę dziennie, rano i tylko 4 dni w tygodniu, a następnie, po otrzymaniu zezwolenia, zmienić te godziny w taki sposób, że będą one odpowiadać nie tyle zakładanym przez ustawodawcę i organ celom w zakresie wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, ile zakładanym zyskom z prowadzonej działalności (może np. prowadzić sprzedaż całodobową).

Organ przy ustaleniu dodatkowych kryteriów nie może mylić subiektywnych deklaracji z obiektywnie istniejącymi możliwościami prowadzenia działalności w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych.

Niewątpliwie dobrą ilustracją konsekwencji braku takiego rozróżnienia jest wskazany przez Kolegium przypadek wnioskodawcy M. K., który korzystając z przysługującej mu możliwości zmiany wniosku dokonał zmiany deklarowanej godziny sprzedaży napojów alkoholowych. Słusznie wskazuje Kolegium, że brak jest ograniczeń prawnych aby ten czy inny wnioskodawca w dowolnym momencie postępowania dokonał zmiany deklarowanej godziny zakończenia sprzedaży napojów alkoholowych. Zmiana takiej deklaracji w istocie nie pociąga żadnych konsekwencji – ani ekonomicznych, ani prawnych, z którymi wnioskodawca musiałby się liczyć, a tym samym, takich konsekwencji, które powodowałby, że deklaracja wnioskodawcy byłaby odzwierciedleniem obiektywnie istniejącego stanu faktycznego.

Odnośnie zarzutu, iż Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów postępowania wskazując na konieczność poinformowania w ogłoszeniu, jakie kryteria będzie brał pod uwagę przy ocenie zgłaszanych wniosków, należy zgodzić się ze skarżącymi w tym sensie, iż owe spostrzeżenie i wskazanie co do dalszego prowadzenia sprawy jest nieprecyzyjne i nieadekwatne do obecnego stanu postępowania. Niewątpliwie obowiązek ustalenia dodatkowych kryteriów oceny wniosków już przy ogłoszeniu danego naboru nie wynika z obowiązujących przepisów prawa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn.. akt II SA/Bd 399/13). Tym niemniej słusznie wskazuje Kolegium, iż wskazanie takich kryteriów już na etapie wszczęcia postępowania służy zarówno zachowaniu zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) jak też budzi zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Brak takiego ogłoszenia, czy też skierowanej do wszystkich stron postępowania, w toku toczącego się już postępowania, informacji, może mieć, w zależności od uwarunkowań konkretnej sprawy, wpływ na wynik postępowania. Słusznie wskazując na potrzebę przekazania wszystkim ubiegającym się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych informacji o stosowanych kryteriach Kolegium winno wziąć pod uwagę obecny etap postępowania tj. okoliczność, że termin naboru wniosków już minął, co winno skutkować nie tyle koniecznością skierowania ogłoszenia o stosownych kryteriach do wszystkich, którzy zamierzają się dopiero ubiegać o udzielenie zezwolenia, ile ogłoszeniem tej informacji podmiotom już uczestniczącym w postępowaniu – a więc raczej poinformowaniu każdej ze stron odrębnym pismem. Uchybienia tego nie można zdaniem Sądu ocenić jako mogącego mieć wpływ na wynik postępowania. Nawet jeżeli owo zalecenie Kolegium zostanie wypełnione dosłownie tj. organ I instancji dokona ogłoszenia w przedmiocie kryteriów zarówno stronom postępowania jak też ogólnie, a więc także podmiotom nie uczestniczącym w postępowaniu, nie zmieni to wiążącej organ I instancji okoliczności, że upłynął już terminu na złożenie wniosków, a tym samym w obecnym postępowaniu nie mogą być rozpatrywane wnioski innych podmiotów, niż już w nim uczestniczących.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargi.