Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 683/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a, c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 25 ust. 2 pkt 1, art. 7 ust.6, 7
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2018 sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia wychowawczego za świadczenie nienależnie pobrane uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania K. Z. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a." oraz 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.), dalej jako "u.p.w." utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] marca 2017 r., Nr [...] wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Z. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. w przedmiocie uznania za świadczenie nienależnie świadczenia wychowawczego przyznanego na córkę N. Z., pobranego w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] lutego 2017 r. w łącznej kwocie [...]zł.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. organ przyznał K. Z. świadczenie wychowawcze na córkę N. Z. w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. oraz na córkę A. Z. jednorazowo w wysokości [...] zł w kwietniu 2016 r. oraz w kwocie po [...] zł miesięcznie w okresie od [...] maja 2016 r. do [...] września 2017 r.

Ustalając prawo do świadczeń na pierwsze dziecko tj. N. Z., organ badał sytuację dochodową rodziny uwzględniając oświadczenie złożone w dniu [...] kwietnia 2016 r. przez męża wnioskodawczyni [...], z którego wynikało, że w 2014 r. nie posiadał gospodarstwa rolnego i nie uzyskiwał z tego tytułu dochodów.

Skarżąca pobierała przyznane jej świadczenia.

Następnie w dniu [...] marca 2017 r. wpłynęło do organu oświadczenie [...], że w 2014 r. posiadał on gospodarstwo rolne o powierzchni 7,51 ha przeliczeniowych.

Mając powyższe na uwadze, organ wszczął postępowanie, w toku którego ponownie ustalił dochód rodziny, doliczając do niego - stosownie do art. 7 ust. 5 u.p.w. - dochód z gospodarstwa rolnego. Miesięczny dochód rodziny wynosił w konsekwencji w 2014r. - [...] zł, a w przeliczeniu na osobę [...] zł i przekraczał kryterium dochodowe wynoszące [...] zł (art. 5 ust. 3 u.p.w.), a więc zasiłek rodzinny skarżącej nie przysługiwał.

W związku z tym wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2017 r., organ I instancji na podstawie art. 25 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.w. uznał przyznane i wypłacone na rzecz N. Z. świadczenie wychowawcze za świadczenie nienależnie pobrane.

W odwołaniu od tej decyzji K. Z. zarzucała, że organ bezpodstawnie uznał, że nie zostały spełnione przesłanki ustawowe przyznania jej spornego świadczenia. Podniosła, że posiadane gospodarstwo zostało wydzierżawione do 2021 r. siostrze męża P. Z. ([...]), która rozpoczęła działalność rolniczą w 2011 r. Grunty te weszły w skład gospodarstwa siostry męża i zgodnie z zapisami umowy to ona opłaca podatek rolny, leśny oraz ponosi koszty ubezpieczenia i inne świadczenia związane z przedmiotem umowy. W związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia przez organ dochodu z wydzierżawionego w tej formie gospodarstwa rolnego. Podkreśla, iż składając oświadczenie o dochodach mąż nie miał świadomości co do treści obowiązujących przepisów i tego jakie są brane kryteria do ustalania dochodu. Mąż wyszedł z założenia, że jak się ma własność, to należy ją podać i tak zrobił. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca złożyła nakaz płatniczy z dnia [...] stycznia 2014r. oraz umowę dzierżawy z dnia [...] lutego 2011 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania i podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję tego organu.

Kolegium przytoczyło treść art. 25 u.p.w., podkreślając, że stosownie do regulacji wynikających z ust. 2 pkt. 1 tego przepisu - do uznania świadczenia za nienależnie pobrane konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek: po pierwsze wypłacenia świadczenia mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego w całości lub części, a po drugie pouczenie pobierającego świadczenie o braku prawa do ich pobierania.

W ocenie Kolegium obie przesłanki zachodzą w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności Kolegium stwierdziło, że skarżącej świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko tj. na córkę N. Z. nie przysługiwało, gdyż jej dochód w 2014 r. przekraczał kryterium dochodowe. Prawidłowo bowiem organ I instancji doliczył do tego dochodu dochód z gospodarstwa rolnego męża skarżącej. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie art. 7 ust. 5 u.p.w., dochód ten ustalany jest ryczałtowo, w sposób określony w tym przepisie, przyjmując, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości [...] dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa GUS. W myśl natomiast art. 7 ust. 6 u.p.w. do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego nie wlicza się obszarów rolnych oddanych w dzierżawę, ale wyłącznie na podstawie ściśle wskazanych w tym przepisie umów tj. umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego i umowy dzierżawy zawartej w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Żadnej z tych umów skarżąca natomiast nie zawarła. Umowa dzierżawy zawarta stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników (art. 7 ust. 6 pkt 1 u.p.w.) to bowiem umowa zawierana wyłącznie pomiędzy podmiotami wymienionymi w tych przepisach, w świetle których wydzierżawiającym zawsze pozostaje emeryt lub rencista (art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - Dz.U. z 2016 r. poz. 277 ze zm.), natomiast skarżąca, ani jej mąż nie są emerytami ani rencistami.

Bezsporne jest również – zdaniem Kolegium - to, że wnioskodawczyni składając wniosek o świadczenie rodzinne została pouczona, że prawo do świadczenia uzależniona jest od spełnienia warunku kryterium dochodowego, jak również miała wiedzę o konieczności wykazania powierzchni posiadanego gospodarstwa rolnego.

W związku z tym, Kolegium stwierdziło, że spełnione zostały materialnoprawne przesłanki z art. 25 ust. 2 pkt 1 u.p.w. uzasadniające zakwalifikowanie wypłaconego skarżącej na córkę N. Z. w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] lutego 2017 r. świadczenia wychowawczego jako świadczenia nienależnie pobranego w tym okresie.

Kolegium jednocześnie wyjaśniło, że w związku z powyższymi okolicznościami, organ I instancji wydał odrębną decyzję z dnia [...] marca 2017 r. w zakresie świadczeń, których jeszcze skarżąca nie pobrała, a które zostały jej przyznane decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Decyzją tą organ zmienił decyzję z dnia [...] maja 2016 r. odmawiając przyznania skarżącej na N. Z. świadczenia wychowawczego z dniem [...] marca 2017 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. Z. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi, a także w licznych pismach procesowych zarzucała, podobnie jak w odwołaniu, że organ błędnie doliczył do dochodu rodziny dochód jej męża z gospodarstwa rolnego, gdyż gospodarstwo to zostało wydzierżawione.

Wskazywała, że gospodarstwo rolne zostało wydzierżawione siostrze jej męża – P. P.. Umowa ta jest honorowana przez ARMiR, KRUS i na jej podstawie siostra męża rozpoczęła działalność rolniczą. Na podstawie tej umowy to siostra męża, a nie skarżąca, płaci podatek od nieruchomości i rolny.

Podnosiła także, że w związku z umową dzierżawy gospodarstwa rolnego, dochód z tego gospodarstwa uwzględniany jest także przez OPS w B. przy ustalaniu dochodu rodziny P. P. dla potrzeb ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego i świadczeń rodzinnych. W związku z tym, P. P. zwróciła się do Ministra Rodziny, Pracy i P. Społecznej o interpretację przepisów, w szczególności art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z udzielonej pisemnej odpowiedzi tego Ministra wynika – zdaniem skarżącej - że nie było podstaw do doliczania do dochodu zarówno wydzierżawiającego, jak i dzierżawcy - dochodu z wydzierżawionego gospodarstwa rolnego.

Zdaniem skarżącej, brak jest więc podstaw do przyjęcia, że tylko umowa dzierżawy zawarta przez rencistę/ emeryta, wyłącza obowiązek doliczania dochodu z wydzierżawionego na jej podstawie gospodarstwa rodnego do dochodu rodziny. Przepis art. 7 ust. 6 u.p.w. odnosi się do ogólnie sformułowanej umowy dzierżawy, bez dodatkowych wymogów. Interpretacja tego przepisu dokonana przez organy wypacza sens ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, skoro z interpretacji tej wynika, że świadczenie miałoby być przyznawane osobom w podeszłym wieku (emerytom/rencistom). Ustawa miała bowiem stanowić zachętę do zwiększenia dzietności, co dotyczy przede wszystkim ludzi młodych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej argumenty są trafne.

Zgodnie z przepisem art. 25 ust. 2 pkt 1 powołanej już wyżej ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (u.p.w.), za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania.

Rację ma organ, że świadczenie wychowawcze wypłacone skarżącej z tytułu przyznanych na rzecz jej córki N. Z. (na pierwsze dziecko) na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] lutego 2017 r. skarżącej nie przysługiwało.

Zasadnie również stwierdził organ, że sporna umowa dzierżawy gospodarstwa rolnego z dnia [...] lutego 2011 r. (k.4 akt admin.) zawarta pomiędzy jej mężem a P. P., wyłącza obowiązek uwzględnienia dochodu z tego gospodarstwa przy ustalaniu dla skarżącej prawa do świadczenia rodzinnego.

Zasady wyliczania dochodu z gospodarstwa rolnego zostały szczegółowo przedstawione skarżącej przez tut. Sąd w innych sprawach m.in. II SA/Lu 1053/17 i II SA/Lu 1052/17 i argumentację wyrażoną w tamtych sprawach Sąd obecnie w całości podtrzymuje. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 7 ust. 6 u.p.w. - ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę, z wyjątkiem:

1) oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego;

2) gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną;

3) gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 4 pkt 1 stanowi, że uznaje się, że emeryt lub rencista zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, jeżeli ani on, ani jego małżonek nie jest właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym i nie prowadzi działu specjalnego, nie uwzględniając:

1) gruntów wydzierżawionych, na podstawie umowy pisemnej zawartej co najmniej na 10 lat i zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków, osobie niebędącej:

a) małżonkiem emeryta lub rencisty,

b) jego zstępnym lub pasierbem,

c) osobą pozostającą z emerytem lub rencistą we wspólnym gospodarstwie domowym,

d) małżonkiem osoby, o której mowa w lit. b lub c.

Zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie wykładnią tych przepisów (ukształtowaną na tle identycznie sformułowanego art. 5 ust. 8a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej "u.ś.r."), umowa dzierżawy, stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, jest zawierana wyłącznie pomiędzy podmiotami wymienionymi w tych przepisach, w świetle których wydzierżawiającym zawsze pozostaje emeryt lub rencista. Wydzierżawiający to emeryt lub rencista w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, dlatego że wypłata emerytury lub renty rolniczej ulega zawieszeniu, jeżeli emeryt lub rencista prowadzi działalność rolniczą (art. 28 ust. 1), natomiast zawarcie przez emeryta lub rencistę umowy dzierżawy pozwala na uznanie, iż zaprzestał tej działalności (art. 28 ust. 4). Umowa dzierżawy, stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, jest zawierana w celu wykazania, że działalność rolnicza ustała, lecz badanie celu umowy nie jest zadaniem organów prowadzących postępowanie administracyjne, gdyż cel umowy nie wymaga ustaleń, jeżeli – przy zachowaniu pozostałych warunków – wydzierżawiającym jest emeryt lub rencista. Nie znajduje więc uzasadnienia prawnego stanowisko, że – dla potrzeb ustawy o świadczeniach rodzinnych - wydzierżawiającym może być każdy, kto ma gospodarstwo rolne, nie zaś wyłącznie emeryt lub rencista rolniczy. (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2006 r., sygn. akt I OSK 601/06). Podobne stanowisko wyrażono w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011r., sygn. akt I OSK 1922/10 i z dnia 18 lutego 2010r., sygn. akt I OSK 1425/09 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Białymstoku z dnia 22 grudnia 2015r., sygn. akt I SA/Bk 744/15 oraz w Łodzi z dnia 29 marca 2011r., sygn. akt II SA/Łd 201/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tylko zatem umowa dzierżawy gospodarstwa rolnego, w której wydzierżawiającym jest emeryt/rencista, zwalania z obowiązku uwzględnienia dochodu (wyliczanego ryczałtowo) przy ustalaniu dochodu rodziny w postępowaniu o przyznanie zasiłku rodzinnego, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje.

Nie ma również znaczenia to, że na podstawie spornej umowy dzierżawy, zawartej pomiędzy mężem skarżącej a jej siostrą, umówiono się, że podatek rolny od objętego nią gospodarstwa rolnego uiszczać będzie dzierżawca. Jak bowiem trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 22 grudnia 2015 r., I SA/Bk 744/15 - "Postanowienia umowy dzierżawy, która nie została zawarta na warunkach przewidzianych w art. 3 ust. 3 ustawy z 1984 r. o podatku rolnym (odnoszącym się do art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników) nie mogą wyłączyć ustawowego obowiązku podatkowego, bowiem nie wchodzi to w zakres regulacji pozostawionej uznaniu stron umów cywilnoprawnych" (podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2017 r., II SA/po 127/17).

Powyższej wykładni przepisów art. 5 ust. 8a pkt 1 u.ś.r. (i analogicznego przepis art. 7 ust. 6 u.p.w.) w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie zmienia także stanowisko Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., w którym stwierdzono, że "przy prawidłowym stosowaniu tych przepisów przez gminny organ właściwy nie może być mowy o wliczaniu gospodarstwa rolnego wydzierżawionego na podstawie umowy dzierżawy spełniającej warunki, wskazane w tym przepisie, zarówno jego właścicielowi, jak i dzierżawcy". Pismo to nie ma bowiem charakteru wiążącego dla organu ustalającego świadczenie.

Nie miało w sprawie znaczenia także to, że dochód z przedmiotowego gospodarstwa rolnego został uwzględniony również przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego dla dzieci siostry męża skarżącej, której wydzierżawiono to gospodarstwo. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 7 u.p.w. – ustalając dochód rodziny uzyskany przez dzierżawcę gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę na zasadach, o których mowa w ust. 6, dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego pomniejsza się o zapłacony czynsz z tytułu dzierżawy. Niezależnie od prawidłowości decyzji, dotyczącej siostry męża skarżącej- P. P., która nie podlega kontroli legalności w niniejszej sprawie, gdyż nie jest ona przedmiotem skargi, stwierdzić należy, że w świetle przytoczonego przepisu, w razie zawarcia umowy dzierżawy stosownie do art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a więc tylko takiej – jak wyżej wskazano – w której wydzierżawiającym jest emeryt/rencista rolniczy – dochód z gospodarstwa rolnego objętego taką umową jest dochodem dzierżawcy (i podlega pomniejszeniu o czynsz z tytułu dzierżawy).

W świetle powyższego, ustalany w sposób ryczałtowy dochód z gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność męża skarżącej, podlegał uwzględnieniu przy ustalaniu dochodu rodziny skarżącej przy przyznawaniu jej świadczeń rodzinnych na córki. Niewskazanie przez skarżącą posiadanego gospodarstwa, skutkowało przyznaniem skarżącej świadczeń, pomimo tego, że jej nie przysługiwały ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego, oznacza to że były one nienależne.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że organ nie dokonał należytej oceny tego, czy skarżąca świadomie pobierała świadczenie, wiedząc, że jej się ono nie należy, a więc nie ustalił, czy skarżąca pobrała nienależnie świadczenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym wykładni pojęcia "nienależnie pobranego świadczenia", podkreśla się, że skoro racjonalny ustawodawca posłużył się pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia", które odnosi się do cechy czynności ("pobrania"), a nie cechy świadczenia ("nienależnego"), to należy rozróżnić pojęcie "nienależnego świadczenia" od "świadczenia nienależnie pobranego". Przyjmuje się więc, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Oznacza to, że obowiązek zwrotu takiego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Dlatego też w postępowaniu tym organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego. (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 751/16).

Z przepisu art. 25 ust. 2 pkt 1 u.p.w. wynika wyraźnie, że ustalenie przez właściwy organ pobrania przez osobę świadczenia wychowawczego w sposób nienależny uzależnione jest od wykazania przez ten organ, że "osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania".

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie podkreśla się, że tylko wówczas można mówić o spełnieniu powyższej przesłanki, gdy pouczenie dotyczące warunków legalnego korzystania ze świadczeń rodzinnych, a więc korzystania nienarażającego świadczeniobiorcy na zwrot świadczeń nienależnie pobranych, ma charakter zindywidualizowany, tj. powinno być dostosowane do sytuacji konkretnej osoby. Pouczenia takiego nie zastępuje przytoczenie treści przepisów prawa ani też ogólnikowa informacja uprawnionego o znajomości "przyczyn powodujących ustanie, zawieszenie prawa lub wstrzymanie wypłaty". Organ udzielający pouczenia powinien wymienić całą enumeratywną listę przyczyn narażających na zwrot świadczenia, a ponadto sprecyzować sankcję administracyjną (zwrot świadczenia), jaką zagrożone jest zajście wymienionych w pouczeniu okoliczności faktycznych lub prawnych (A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko (red.), Komentarz do art. 30 u.ś.r. w: A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Warszawa 2014, SIP Legalis, nb. 7 wraz z powołanym orzecznictwem).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1701/12 wyjaśnił, że "pouczenia zamieszczane standardowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za należyte, w szczególności, gdy przytaczają one jedynie przepis ustawy, bez nawet jakiejkolwiek próby jego wyjaśnienia. Takie sformułowania są bowiem dla większości osób nie posiadających wykształcenia prawniczego zupełnie nieczytelne i nie mogą być traktowane jako pouczenie o tym, kiedy i jakie okoliczności osoba taka winna wziąć pod uwagę w toku pobierania świadczenia. Ponieważ prawidłowe pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku, uznać należy, że brak prawidłowego pouczenia powoduje, że świadczeniobiorca nie ma obowiązku zwrotu pobranych kwot, choćby nawet z innych źródeł mógł powziąć wiadomość o tychże okolicznościach".

Ponadto trafnie wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 1701/12, że pouczenie powinno być zawarte bezpośrednio w treści decyzji ustalającej prawo do świadczenia albo w odrębnej ulotce wydawanej stronie za potwierdzeniem odbioru, czyli w takiej formie, która umożliwia świadczeniobiorcy bezpośredni, wielokrotny dostęp do treści pouczenia. Pouczenie dotyczy bowiem zmian w stanie faktycznym w stosunku do stanu istniejącego w dacie przyznania świadczenia, pobierający świadczenie musi mieć zatem pełną możliwość skonfrontowania zmian, jakie zaszły w jego przypadku, z treścią pouczenia. Dopiero wówczas można uznać, że osoba pobierająca świadczenia została prawidłowo pouczona, ma świadomość i zrozumienie pojęcia nienależnie pobranego świadczenia oraz skutków i przyczyn, a także możliwości powstania takiej sytuacji. Całkowicie niewystarczającym jest złożenie jedynie podpisu pod wnioskiem, który znajduje się w aktach administracyjnych. W takiej sytuacji świadczeniobiorca nie ma bowiem możliwości skonfrontowania zmian, jakie zaszły w jego przypadku, z treścią pouczenia".

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca nie została należycie pouczona o warunkach legalnego korzystania z przyznanego jej na rzecz pierwszego dziecka – tj. N. Z. świadczenia wychowawczego.

Kwestią budzącą wątpliwości skarżącej jest uwzględnianie przez organ - przy ustalaniu dochodu rodziny – dochodu z posiadanego gospodarstwa rolnego.

Jak wyżej wyjaśniono, dochód ten ustalany jest ryczałtowo – niezależnie od dochodów faktycznie uzyskiwanych. Co do zasady podlega on doliczeniu do dochodu rodziny, nawet, jeśli gospodarstwo zostało wydzierżawione. Tylko w sytuacjach, gdy umowa dzierżawy wiąże się z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej w związku z przejściem na rentę/emeryturę, a więc gdy jest to szczególny rodzaj umowy dzierżawy, o której mowa w art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rodników, dochód z tak wydzierżawionego gospodarstwa rolnego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu dochodu strony.

Okoliczność ta jest istotna przy przyznawaniu świadczeń rodzinnych i w ocenie Sądu powinna być jasno przedstawiona w pouczeniu strony o przesłankach przyznania takich świadczeń w część dotyczącej wskazania, jakie dochody uwzględnia się przy ustalaniu dochodu strony. Sądowi znane jest z urzędu, że wiele osób ubiegających się o przyznanie takich świadczeń, nie wie, że tylko umowa dzierżawy związana z przejściem na rentę/emeryturę wyłącza obowiązek wykazania dochodu z posiadanego gospodarstwa rolnego. Brak należytych pouczeń w tym zakresie prowadzi do wydawania wadliwych decyzji, które później wymagają zmiany bądź uchylenia, a następnie niejednokrotnie wszczynania odrębnych postępowań. Konsekwencje braku należytego pouczenia stron w tym zakresie są więc negatywne zarówno dla stron, której często zarzuca się świadome wprowadzenie organu w błąd czy zatajenie informacji o posiadanym gospodarstwie rolnym, ale także dla organu, który zobligowany jest do wszczynania kolejnych postępowań, które są czasochłonne i z którymi wiążą się dodatkowe koszty. Konsekwencji tych mógłby organ uniknąć umieszczając w decyzji bądź już we wniosku o przyznanie świadczeń wyraźne jednoznaczne pouczenie o tym, w jakich sytuacjach dochód z gospodarstwa rolnego nie podlega doliczeniu do dochodu, w szczególności to, jaki rodzaj umowy dzierżawy wyłącza takie doliczenie. Zamieszczenie takiego pouczenia stanowiłoby realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 § 1 i 2 k.p.a., który aktualnie stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W niniejszej sprawie takich jednoznacznych, wyraźnych pouczeń nie było.

Zarówno pouczenie zawarte we wniosku o przyznanie świadczenia, jak i w decyzji miało jedynie ogólny charakter. We wniosku została sformułowana tylko informacja o obowiązku powiadomienia organu o "zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego (...), uzyskaniu dochodu" (k.3 akt admin.), podobną informację zawarto w decyzji przyznającej świadczenia (k.17 akt admin.). Szczegółowych informacji o tym, kiedy dochody z gospodarstwa rolnego podlegają doliczeniu do dochodu, a kiedy ich się nie uwzględnia, nie ma również na drukach oświadczeń strony o uzyskaniu dochodu w danym roku kalendarzowym. Zawarto w nich jedynie pouczenie, jak wylicza się ryczałtową wysokość tego dochodu oraz o tym, że dochodu wlicza się "dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego" (k.8,9 akt admin.). Brak należytego pouczenia oznacza, że skarżącej nie można zarzucić świadomego pobierania świadczenia, pomimo że jej się ono nie należało.

Zarzutu takiego nie można jej postawić także dlatego, że - jak podnosi - dochód z wydzierżawionego, spornego gospodarstwa rolnego podlegał doliczeniu do dochodu siostry męża skarżącej – P. P. przy ustalaniu dla niej świadczeń, przez inny organ pomocy społecznej. Skoro to P. P. prowadziła na podstawie spornej umowy działalność rolniczą, uiszczając należne podatki, skarżąca – wobec braku jasnego, wyraźnego pouczenia o zasadach ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego – miała podstawy pozostawać w przekonaniu, że nieformalne posiadanie gospodarstwa rolnego nie jest istotną okolicznością przy przyznawaniu jej prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko tj. N. Z..

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa i art. 30 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., dlatego podlegają one uchyleniu na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni powyższe rozważania i wyda właściwe rozstrzygnięcie.